Till statsrådet Karolina Skog

Regeringen beslutade den 1 juli 2010 att tillkalla en parlamentarisk kommitté (dir. 2010:74) med uppdrag att lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås. Kommittén har antagit namnet Miljömålsberedningen (M 2010:04). Beredningens övergripande uppdrag är att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom av regeringen prioriterade områden. Arbetet ska genomföras i nära samarbete med näringsliv, ideella organisationer, kommuner samt myndigheter. Det övergripande uppdraget gäller till och med 2020. Beredningen kommer under denna tid att få tilläggsdirektiv i enlighet med regeringens prioriteringar.

Enligt tilläggsdirektiv som regeringen beslutade om den 10 juli 2014 (dir. 2014:110) ska beredningen föreslå en strategi för en samlad luftvårdspolitik senast den 15 juni 2016. Enligt tilläggsdirektiv som regeringen beslutade om den 18 december 2014 (dir. 2014:165) ska beredningen senast den 15 februari 2016 också föreslå ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar mål och uppföljning samt utveckla en strategi med styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik. Uppdraget ska enligt direktivet samordnas med beredningens uppdrag att ta fram en strategi för en samlad luftvårdspolitik. Den delredovisning av en strategi för luftvårdspolitik som enligt direktivet 2014:110 skulle ske den 15 juni 2015 ska inte göras.

Enligt tilläggsdirektiv som regeringen beslutade om den 1 oktober 2015 (dir. 2015:101) ska förslag till en strategi med styrmedel och åtgärder redovisas senast den 1 juni 2016.

Följande personer har varit ledamöter i kommittén under aktuell utredningstid: riksdagsledamöterna Stina Bergström, Matilda Ernkrans, Johan Hultberg och Rickard Nordin samt 1:e vice ordförande i kommunstyrelsen i Aneby kommun Irene Oskarsson.

Från och med den 6 mars 2015 entledigades riksdagsledamot Fredrik Malm från uppdraget som ledamot, och samma dag förordnades riksdagsledamot Lars Tysklind som ledamot. Från och med den 8 januari 2015 entledigades riksdagsledamot Emma Wallrup från uppdraget som ledamot, och samma dag förordnades riksdagsledamot Jens Holm som ledamot. Från den 1 juli 2010 till den 31 december 2014 var generaldirektör Rolf Annerberg förordnad som ordförande i kommittén. Från och med den 1 januari 2015 förordnades Anders Wijkman som ordförande i kommittén.

Följande personer har biträtt kommittén som sakkunniga i arbetet under aktuell utredningstid: sektionschef Ann-Sofie Eriksson, miljöpolicyansvarig Lovisa Hagberg, ordförande Sven-Erik Hammar, miljöchef Klas Lundberg, senior rådgivare, GD-stab Eva Thörnelöf. Från och med den 10 februari 2015 entledigades, ordförande Mikael Karlsson, länsråd Susanna Löfgren, kommunalråd Henrik Ripa och miljöansvarig Inger Strömdahl, från uppdragen som sakkunniga. Samma dag förordnades programdirektör Nina Ekelund, ansvarig energi och klimat Maria Sunér Fleming, kommunalråd Maria Gardfjell, utredare Johan Hall, ordförande Johanna Sandahl, länsöverdirektör Lisbeth Schultze som sakkunniga. Från och med den 1 mars 2016 entledigades, senior rådgivare, GD-stab Eva Thörnelöf. Den 11 mars förordnades enhetschef Johanna Farelius som sakkunnig.

Följande personer har biträtt kommittén som experter i arbetet under aktuell utredningstid: analytiker Eva Alfredsson, kansliråd Håkan Alfredsson, ämnesråd Stefan Andersson, enhetschef Erik Eriksson, ämnesråd Mats-Olof Hansson, kansliråd Ingrid Hasselsten, ordförande Mikael Karlsson, seniorkonsult Bo Normark, expert Tobias Persson, professor Johan Rockström, kansliråd Eva Stengård. Från och med den 2 februari 2015 entledigades Anna Carlsson från uppdraget som expert, och samma dag förordnades departementsråd Bo Dizfalusy som expert. Bo Dizfalusy entledigades den 11 mars 2015 och samma dag förordnades kanslirådet Sven-Olov Ericson som expert. Från och med den 1 oktober 2015 entledigades departementsråd Jon Kahn från uppdraget som expert och samma dag förordnades departementssekreterare Petter Hojem som expert. Från och med den 25 januari 2016 enledigades departementssekreterare Johan Loock från uppdraget som expert och samma dag förordnades kanslirådet Monica Lagerqvist Nilsson som expert. Från och med den 15 februari 2016

enledigades ämnesråd Kristina Åkesson från uppdraget som expert och samma dag förordnades departementssekreterare Åsa Sterte som expert.

Följande personer har bistått beredningen under aktuell utredningstid som experter i särskilda referensgrupper: universitetslektor Fredrik NG Andersson, universitetslektor Patrik Bremdal, handläggare och ordförande i FN:s luftvårdskonvention Anna Engleryd, advokat Kristina Forsbacka, forskare Thomas Hahn, professor Sverker Jagers, biträdande avdelningschef Rikard Janson, professor Carina Keskitalo, vd Per Klevnäs, kansliråd Ida Kärnström, professor Kristian Lindgren, biträdande professor Simon Matti, projektledare Birgit Nielsen, universitetslektor Annika Nilsson, docent Annika Nordlund, forskningschef Eva Samakovlis, förvaltningschef Gunnar Söderholm, professor Patrik Söderholm, departementssekreterare Maria Ullerstam och luftvårdsexpert Christer Ågren.

Kanslichef har varit Viktoria Ingman. Från och med den 31 december 2014 entledigades Viktoria Ingman från arbetet som kanslichef. Den 1 januari 2015 förordnades Stefan Nyström som kanslichef. Sekreterare har varit, Johanna Janson, Eva Jernbäcker, Helén Leijon, Ulf Troeng, Petronella Troselius, Karl-Anders Stigzelius, Katarina Vrede, Lars Westermark och Ebba Willerström Ehrning. Biträdande sekreterare har varit Evis Bergenlöv och Moa Forstorp

Beredningen har redovisat tidigare uppdrag i delbetänkanden (SOU 2010:101, SOU 2011:34, SOU 2012:15, SOU 2012:38, SOU 2013:43, SOU 2014:50 och SOU 2016:21).

Reservation har lämnats av Jens Holm (V). Särskilda yttranden har lämnats av Eva Alfredsson, Nina Ekelund, Lovisa Hagberg, Sven-Erik Hammar, Jens Holm, Mikael Karlsson, Johan Rockström, Johanna Sandahl och Maria Sunér Fleming.

Härmed överlämnar beredningen betänkandet, En klimat- och luftvårdsstrategi för Sverige SOU 2016:47.

Stockholm i juni 2016

Anders Wijkman Ordförande

Stina Bergström Rickard Nordin

Matilda Ernkrans Irene Oskarsson

Jens Holm Lars Tysklind

Johan Hultberg

/Stefan Nyström

7

Innehåll

Förkortningar ..................................................................... 17

Sammanfattning ................................................................ 21

1 Uppdragen och hur de genomförts .............................. 51

1.1 Uppdraget ................................................................................ 51 1.2 Underlag .................................................................................. 55

Del A, Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik

2 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? ........................... 61

2.1 Riskerna med en fortsatt klimatförändring är omfattande ............................................................................... 61 2.2 Utsläppen behöver kulminera inom kort för att därefter snabbt minska till låga nivåer ................................................. 65 2.3 En positiv utsläppsutveckling kan anas ................................. 68

3 Klimatpolitiken fram till i dag ..................................... 79

3.1 Mål för klimatpolitiken ........................................................... 79 3.1.1 Mål internationellt och inom EU ........................... 79 3.1.2 Nationella mål för klimatpolitiken ......................... 83 3.2 Utsläpp av växthusgaser i Sverige .......................................... 86 3.2.1 Territoriella utsläpp ................................................. 86

Innehåll SOU 2016:47

8

3.2.2 Utsläppen av växthusgaser i Sverige fördelade mellan utsläpp som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter och utsläpp i den icke-handlande sektorn ........................................... 89 3.2.3 Förändring av avgång och upptag av kol inom skogsbruk och markanvändning ............................ 91 3.2.4 Utsläpp till följd av svensk konsumtion ................ 92 3.3 Styrmedel i den svenska klimatstrategin ............................... 93 3.3.1 Svensk klimatpolitik baseras på ett brett spektrum av styrmedel ............................................ 93 3.4 Sveriges deltagande i det internationella klimatsamarbetet .................................................................... 95 3.4.1 Sveriges insatser hittills ........................................... 96 3.4.2 Parisavtalet skapar nya förutsättningar .................. 96 3.4.3 Ny mekanism under utveckling ............................. 97

4 Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik ........ 99

4.1 Förslag till strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik mot det långsiktiga målet 2045 ....................... 99 4.2 Utgångspunkter för arbetet med att nå etappmålen och det långsiktiga målet ............................................................. 105

5 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet ............................................................. 111

5.1 Förslag till etappmål för den icke-handlande sektorn ........ 111 5.2 Bakgrund ............................................................................... 123 5.2.1 Etappmål för utsläppsutvecklingen 2020–2045 behöver tas fram .................................................... 123 5.2.2 Alternativa utsläppsbanor för den ickehandlande sektorn ................................................. 123 5.2.3 Utsläppsbana 1; Vägtransportsektorn minskar med 80 procent till 2030 ....................................... 125 5.2.4 Utsläppsbana 2; Utsläppsbana där utsläppen i den-icke handlande sektorn minskar med 40 procent till 2030 ............................................... 127

Innehåll

9

5.2.5 Utsläppsbana 3; Linjär utsläppsbana 2015– 2045 ........................................................................ 129 5.2.6 Utsläppsbana 4; Fossilfritt till 2030 ..................... 130 5.2.7 Kumulativa utsläpp ................................................ 131 5.3 Nationella etappmål för den icke-handlande sektorn behöver förhålla sig till utvecklingen av det EUgemensamma ramverket ....................................................... 132 5.3.1 Ambitiösa nationella mål kan ses som en förberedelse inför en skärpning av EU:s gemensamma klimatmål ........................................ 132 5.3.2 Bakgrund ................................................................ 134 5.4 Överväganden om sektormål för transportsektorn ............ 137 5.4.1 Ett utsläppsmål för inrikes transporter bidrar till att det föreslagna etappmålet för den ickehandlande sektorn uppnås ..................................... 137 5.4.2 Bakgrund till avvägningar om etappmål för transportsektorn .................................................... 142 5.5 Uppföljningsmått för den handlande sektorn..................... 143 5.6 Följ även de totala utsläppens utveckling ............................ 146

6 Centrala horisontella styrmedel och strategier ............. 147

6.1 Klimatfrågan behöver integreras i alla politikområden....... 147 6.1.1 Det klimatpolitiska ramverket tydliggör att arbetet med att nå klimatmålen behöver integreras i allt beslutsfattande ................................ 150 6.1.2 Det behövs samlade konsekvensanalyser för miljö och klimat ..................................................... 152 6.2 Prissättning av utsläpp av växthusgaser ............................... 155 6.2.1 Koldioxidskatten är en bas för styrningen i den icke-handlande sektorn .................................. 156 6.2.2 EU:s energiskattedirektiv bör ändras så att det möjliggör en ökad miljöstyrning av skattesystemet ....................................................... 167 6.2.3 EU:s system för handel med utsläppsrätter bör skärpas ............................................................. 169

Innehåll SOU 2016:47

10

6.3 En närings- och innovationspolitik med klimatinriktning .................................................................... 173 6.3.1 Mål för innovationspolitiken ................................ 178 6.3.2 Några förutsättningar i Sverige för en aktiv närings- och innovationspolitik ........................... 178 6.3.3 Samverkan stat och näringsliv inte utan dilemman ............................................................... 180 6.3.4 Näringspolitik och klimatpolitik behöver integreras ............................................................... 182 6.4 En strategi för en utvecklad bioekonomi kan stödja klimatstrategin ...................................................................... 183 6.4.1 Begreppet bioekonomi .......................................... 186 6.4.2 Klimatfördelar med en biobaserad ekonomi ....... 186 6.4.3 Befintliga förslag till insatser för att realisera en svensk bioekonomi .......................................... 187 6.5 Strategier för material- och energihushållning i samhället, cirkulär ekonomi och delande ekonomi stödjer klimatstrategin ......................................................... 190 6.5.1 Vad är cirkulär ekonomi?...................................... 192 6.5.2 Dagens resursanvändning är ineffektiv ................ 193 6.5.3 Möjligheter med cirkulär ekonomi ...................... 195 6.5.4 Hur kan en cirkulär ekonomi främjas i Sverige och EU? ................................................................. 197 6.6 Det lokala och regionala klimat- och luftarbetet ................ 199 6.6.1 Den lokala och regionala samhällsplaneringen .... 203 6.6.2 En väl genomförd samhällsplanering är väsentlig för möjligheten att nå miljö- och klimatmålen ........................................................... 206 6.6.3 Befintliga förslag till förändring av styrmedel ..... 212

7 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner ........................................................ 217

7.1 Allmänt om transportsektorns klimatpåverkan ................. 217 7.1.1 Utsläpp av växthusgaser från transportsektorn .. 217 7.1.2 Scenarier för transportsektorns framtida utsläpp .................................................................... 218

Innehåll

11

7.1.3 Transportutsläppens påverkan på luftrelaterade miljömål .......................................... 219 7.1.4 Tre huvudsakliga åtgärdsområden för minskade utsläpp av växthusgaser inom transportsektorn .................................................... 220 7.2 Transporteffektivt samhälle ................................................. 221 7.2.1 Problembild och åtgärdsmöjligheter .................... 227 7.2.2 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar ...... 237 7.3 Energieffektivare fordon ...................................................... 251 7.3.1 Problembild och åtgärdsmöjligheter .................... 254 7.3.2 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar ...... 258 7.4 Förnybara drivmedel ............................................................. 262 7.4.1 Problembild och åtgärdsmöjligheter .................... 264 7.4.2 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar ...... 270 7.5 Arbetsmaskiner ..................................................................... 272 7.5.1 Utsläpp av växthusgaser från sektorn .................. 275 7.5.2 Problembild och åtgärdsmöjligheter .................... 276 7.5.3 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar ...... 280

8 Strategier och styrmedel, övriga sektorer .................... 285

8.1 Industrisektorn ..................................................................... 285 8.1.1 En industri som skapar klimatnytta i Sverige och omvärlden ....................................................... 285 8.1.2 Utsläpp av växthusgaser från sektorn .................. 289 8.1.3 Problembild och åtgärdsmöjligheter .................... 290 8.1.4 Befintliga förslag till styrmedelsutveckling.......... 302 8.2 Energitillförselsektorn (el- och värmeproduktion) ............ 306 8.2.1 Utsläpp av växthusgaser från sektorn .................. 310 8.2.2 Problembild och åtgärdsmöjligheter .................... 311 8.3 Bostäder, lokaler och byggande ........................................... 318 8.3.1 Utsläpp av växthusgaser från bostadssektorn ...... 321 8.3.2 Problembild och åtgärdsmöjligheter .................... 323 8.3.3 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar ...... 325 8.4 Jordbruket – en möjlighet i klimatomställningen? ............. 330 8.4.1 Utsläpp av växthusgaser från sektorn .................. 334

Innehåll SOU 2016:47

12

8.4.2 Problembild och åtgärdsmöjligheter .................... 337 8.4.3 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar...... 345 8.5 Skogen i klimatpolitiken ...................................................... 352 8.5.1 Utsläpp och upptag av växthusgaser från sektorn ................................................................... 354 8.5.2 Scenarier för tillväxten i skogen ........................... 356 8.5.3 Tidigare förslag till åtgärder i skogsbruket .......... 358 8.5.4 Skogens klimatnytta .............................................. 361

9 Kompletterande åtgärder i utvecklingen mot nettonoll och netto-negativa utsläpp ................................. 365

9.1 Åtgärder som ökar kolupptaget i mark, skog och teknosfären ........................................................................... 367 9.2 Bio-CCS och CCU (Carbon Capture and Utilisation) .... 368 9.3 Åtgärder i andra länder ......................................................... 369

10 Utsläpp av växthusgaser kopplade till import och export ..................................................................... 371

10.1 Förbättrad uppföljning av utsläpp kopplade till import och export ............................................................................. 371 10.1.1 Bakgrund................................................................ 375 10.1.2 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar...... 382

11 Utrikes flyg och sjöfart ............................................. 389

11.1 Utsläpp av växthusgaser från utrikes flyg och sjöfart förväntas öka kraftigt till 2050 om inga åtgärder vidtas ..... 392 11.2 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar för minskad klimatpåverkan från flyget .................................... 395 11.3 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar för minskad klimatpåverkan från sjöfarten ............................... 403

12 Konsekvensanalys av etappmål och strategier ............. 409

12.1 Inriktning och omfattning ................................................... 414

Innehåll

13

12.1.1 Utgångspunkter och avgränsningar för konsekvensbedömningen ...................................... 414 12.1.2 Modellbaserad analys av utsläppsmål ................... 417 12.2 Effekter på ekonomin i stort av beredningens förslag till etapp- och utsläppsmål till 2030 ..................................... 422 12.2.1 Klimatpolitiken och den långsiktiga

samhällsutvecklingen ............................................. 422

12.2.2 Allmänjämviktsanalyser av beredningens förslag till etappmål för icke-handlande sektor samt utsläppsmål för inrikes vägtransporter 2030 ........................................................................ 424 12.2.3 Analys av utsläppsmål med en energisystemmodell ............................................... 438 12.2.4 Samhällsekonomiska kostnader förknippade med åtgärder för ett mer transporteffektivt samhälle .................................................................. 442 12.2.5 Samhällsekonomiska kostnader för kompletterande åtgärder ....................................... 444 12.2.6 Sammanfattande slutsatser från modellanalyserna ................................................... 445 12.3 Konsekvenser för aktörer ..................................................... 450 12.3.1 Konsekvenser för staten ........................................ 451 12.3.2 Konsekvenser för företag ...................................... 454 12.3.3 Konsekvenser för hushållen .................................. 459 12.4 Påverkan på andra miljö- och samhällsmål .......................... 461 12.5 Övriga konsekvenser ............................................................ 462

Del B, Strategi för en samlad luftvårdspolitik

13 Luftvårdspolitiken .................................................... 465

13.1 Luftvårdspolitik på internationell, nationell och lokal nivå ......................................................................................... 465

Innehåll SOU 2016:47

14

13.2 Befintliga styrmedel som begränsar luftföroreningar ........ 466 13.2.1 Styrmedel på internationell nivå ........................... 466 13.2.2 Styrmedel på EU-nivå ........................................... 468 13.2.3 Styrmedel på nationell nivå ................................... 474

14 Problemanalys ......................................................... 479

14.1 Huvudsakliga utmaningar .................................................... 479 14.2 Påverkan på hälsa och miljö ................................................. 481 14.3 Utmaningar för att nå luftrelaterade miljömål ................... 482 14.3.1 Frisk luft ................................................................ 482 14.3.2 Bara naturlig försurning ........................................ 491 14.3.3 Ingen övergödning ................................................ 492 14.3.4 Begränsad klimatpåverkan .................................... 493 14.3.5 Giftfri miljö ........................................................... 496 14.3.6 God bebyggd miljö ............................................... 497 14.4 Utmaningar med dålig luftkvalitet i städer och tätorter .... 497 14.4.1 Sverige riskerar mångmiljonböter för

överskridanden av luftkvalitetsdirektivets gränsvärden för PM

10

............................................ 497

14.4.2 Brister i systemet med miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram .............................................. 500 14.4.3 Överskridande av miljökvalitetsnormer förhindar byggande ............................................... 501 14.5 Utmaningar kopplade till internationell luftvårdspolitik ... 502 14.5.1 Sverige nettoimportör av luftföroreningar .......... 502 14.5.2 Återstående utmaningar för att nå

takdirektivets nivåer .............................................. 503

15 Förslag till etappmål för luftföroreningar .................... 507

15.1 Etappmålens roll i miljömålssystemet ................................. 507 15.2 Förslag till nya etappmål för luftföroreningar .................... 508 15.2.1 Begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort ............ 508 15.2.2 Begränsade utsläpp från småskalig vedeldning .... 513 15.2.3 Begränsad intransport av luftföroreningar .......... 517 15.2.4 Uppfylla takdirektivets utsläppsåtaganden ......... 520

Innehåll

15

16 Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik . 525

16.1 Motiv för val av styrmedel och åtgärder och gjorda prioriteringar ......................................................................... 526 16.2 Förslag till styrmedel kopplade till föreslagna etappmål .... 526 16.2.1 Begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort ............ 526 16.2.2 Begränsade utsläpp från småskalig vedeldning .... 543 16.2.3 Begränsad intransport av luftföroreningar ........... 556 16.2.4 Uppfylla takdirektivets utsläppsåtaganden .......... 565

17 Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik ........................................................ 575

17.1 Inriktning och omfattning ................................................... 578 17.2 Effekter av beredningens förslag på styrmedel och åtgärder .................................................................................. 578 17.2.1 Begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort ............ 580 17.2.2 Begränsade utsläpp från småskalig vedeldning .... 589 17.2.3 Begränsad intransport av luftföroreningar ........... 596 17.2.4 Uppfylla takdirektivets utsläppsåtaganden .......... 599 17.3 Konsekvenser för aktörer ..................................................... 602 17.3.1 Konsekvenser för staten ........................................ 602 17.3.2 Konsekvenser för kommuner och landsting ........ 604 17.3.3 Konsekvenser för företag ...................................... 605 17.3.4 Konsekvenser för hushåll ...................................... 607 17.4 Synergieffekter för luftrelaterade miljömål och internationella åtaganden ...................................................... 608 17.5 Övriga konsekvenser ............................................................ 614 17.6 Beredningens överväganden och bedömningar ................... 614

Begreppslista .................................................................. 615

Referenser ...................................................................... 623

Reservation och särskilda yttranden ................................... 651

Innehåll SOU 2016:47

16

Bilagor

Bilaga 1 Kommittédirektiv 2010:74 ........................................... 689

Bilaga 2 Kommittédirektiv 2011:50 ........................................... 697 Bilaga 3 Kommittédirektiv 2014:110 ......................................... 705

Bilaga 4 Kommittédirektiv 2014:165 ......................................... 715 Bilaga 5 Kommittédirektiv 2015:101 ......................................... 727

Bilaga 6 Kommittédirektiv 2014:53 ........................................... 729 Bilaga 7 Förutsättningar för analys av etappmålsscenarier ...... 741

17

Förkortningar

AIJ Activities implemented Jointly, (Klimatkonventionens pilotprogram för gemensamt genomförande) BAT Best Available Technique (Bästa tillgängliga teknik) BBR Boverkets byggregler bio-CCS koldioxidavskiljning och lagring av biogen koldioxid BNP Bruttonationalprodukt BREF BAT referensdokument CCS Carbon Capture and Storage (koldioxidinfångning och lagring, geologisk lagring av koldioxid) CCU Carbon Capture and Utilisation (koldioxidinfångning och användning, teknik som gör det möjligt att använda koldioxid) CO2 Koldioxid CO2ekv Koldioxidekvivalenter COP Conference of the Parties (partsmöte inom Klimatkonventionen) DME Dimetyleter EES europeiska ekonomiska samarbetsområdet EMEC Environmental Medium Term Economic Model (allmän jämviktsmodell vid Konjunkturinstitutet) ESD efford sharing decision (den interna bördefördelningen mellan EU:s medlemsländer) EU Europeiska unionen

Förkortningar SOU 2016:47

18

EU ETS Emission Trading Scheme (EU:s gemensamma system för handel med utsläppsrätter för koldioxid) FFFutredningen

Utredningen om fossilfri fordonsflotta SOU 2013:84

FN Förenta Nationerna FoU Forskning och Utveckling Gton Gigaton (miljard ton) GWP (global warming potential) klimatpåverkande effekt HELCOM Helsingforskonventionen, en regional miljökonvention för Östersjöområdet, inklusive Kattegatt HVO hydrerad vegetabilisk olja, syntetisk diesel baserat på växt- och djurfetter ICAO International Civil Aviation Organization (FN-organ, den internationella civila luftfartsorganisationen) IED Industriutsläppsdirektivet (2010/75/EU) IEA International Energy Agency (internationella energirådet, en självständig organisation inom ramen för OECD för internationellt energisamarbete) IMO International Maritime Organization (FN-organ, den internationella sjöfartsorganisationen) IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change(FN:s klimatpanel) IPPC Integrated Pollution Prevention and Control LEKS Länsstyrelsernas energi- och klimatsamordning LNG Liquefied Natural Gas (flytande naturgas) LULUCF land use, land-use change and forestry, upptag och utsläpp av koldioxid genom markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk

SOU 2016:47 Förkortningar

19

MARPOL Konvention under IMO som reglerar utsläpp från fartyg MCPdirektivet

direktiv (2015/2193/EU) om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från medelstora förbränningsanläggningar

MISTRA Stiftelsen för miljöstrategisk forskning MSR Marknadsstabilitetsreserven Mton Megaton (miljoner ton) NECA kontrollområde för utsläpp av kväve NGO Non-Governmental Organizations (icke-statliga organisationer) NH

3

ammoniak

NO

x

kväveoxider

Partiklar PM

2.5

partiklar som har en aerodynamisk diameter

på upp till 2,5 μm. De flesta partiklar i denna samling har en aerodynamisk diameter mindre än 2,5 μm, men p.g.a. mättekniken kan en del vara större

Partiklar PM

10

partiklar som har en aerodynamisk diameter

på upp till 10 μm

NMVOC (non methane volatile organic compounds), flyktiga organiska föreningar OECD Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling OGC (organic gaseous carbon) oförbrända kolväten OPS offentlig-privat samverkan (samma som PPP) OSPAR Oslo-Pariskonventionen, miljökonvention för nordöstra Atlanten PAH polycykliska aromatiska kolväten PBL Plan- och bygglagen PFC Perfluorkarboner PPP Private Public Partnership (samma som OPS) POP polycykliska aromatiska kolväten SECA kontrollområde för utsläpp av svavel

Förkortningar SOU 2016:47

20

SKA Skoglig konsekvensanalys SKL Sveriges kommuner och landsting SLCP (short lived climate pollutants) kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar SMHI Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut SO

2

svaveldioxid

SOU Statens Offentliga Utredningar Takdirektivet direktivet (2001/81/EG) om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar TIMES-Sweden modell över det svenska energisystemet TWh Terawatttimmar UN United Nations (Förenta Nationerna) UNDP United Nations Development Programme (FN:s utvecklingsprogram) UNEP United Nations Environment Programme (FN:s miljöprogram) UNFAO United Nations Food and Agriculture Organization, FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation UNFCCC The United Nations Framework Convention on Climate Change (FN:s ramkonvention om klimatförändringar) USD Dollar (USA) WMO World Meteorological Organization (Meteorologiska Världsorganisationen, FN-organ)

21

Sammanfattning

Inledning

I denna sammanfattning redovisas Miljömålsberedningens samlade förslag och bedömningar. Alla texter är förhandlade och förankrade inom och mellan de partier som ingår i beredningen.

Förslag till strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik mot klimatmålet 2045

Sverige ska vara ett ledande land i det globala arbetet med att förverkliga Parisavtalets ambitiösa målsättningar och ta ansvar för landets historiska utsläpp. Sverige ska även bedriva en ambitiös och långsiktigt hållbar nationell klimatpolitik och vara en förebild för andra länder, med bibehållen konkurrenskraft och på ett sätt som inte innebär att utsläppen av växthusgaser ökar utanför Sveriges gränser. För att lyckas väl med uppgiften är det viktigt att även EU och övriga världen skärper sin klimatpolitik. Dessa utgångspunkter var centrala för beredningens förslag och bedömningar i det tidigare betänkandet om ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige och vägleder även utformningen av strategin i detta delbetänkande. Beredningen föreslår att det införs en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik med sikte mot det långsiktiga målet 2045 som omfattar:

 etappmål för utsläpp av växthusgaser 2030 och 2040 för den icke-handlande sektorn samt ett utsläppsmål för inrikes transporter till 2030, (kapitel 5)

 övergripande utgångspunkter för arbetet med att nå etappmålen och det långsiktiga målet, (kapitel 4)

Sammanfattning SOU 2016:47

22

 åtgärder för att alla politikområden ska integrera klimataspekten, (kapitel 6)

 styrmedel för att minska utsläppen av växthusgaser till 2030 med särskilt fokus på att öka omställningen av transportsektorn och (kapitel 6 och 7)

 styrmedel och processer som skapar förutsättningar för att nå nettonollutsläpp senast 2045 med särskilt fokus på omställningen av basmaterialindustrin, jordbrukssektorn och samhällsplaneringen. (kapitel 6, 7 och 8).

Förslag till etappmål i klimatpolitiken

Förslag till långsiktigt klimatmål

I Miljömålsberedningens tidigare betänkande föreslogs ett långsiktigt nationellt mål för utsläppen av växthusgaser till 2045. Beredningens förslag innebär att:

 Senast år 2045 ska Sverige inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Målet innebär en tidigareläggning och en precisering av den tidigare visionen om nettonollutsläpp till 2050.

 Senast år 2045 ska utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium, i enlighet med Sveriges internationella växthusgasrapportering, vara minst 85 procent lägre än utsläppen år 1990. För att nå målet får även avskiljning och lagring av koldioxid av fossilt ursprung där rimliga alternativ saknas räknas som en åtgärd (CCS).

 Kompletterande åtgärder för att nå nettonollutsläpp får tillgodoräknas i enlighet med internationellt beslutade regler.

 Målet år 2045 förutsätter höjda ambitioner i EU:s utsläppshandelssystem.

Beredningen lägger i detta betänkande förslag på etappmål för hur utsläppen av växthusgaser i Sverige från den s.k. icke-handlande

SOU 2016:47 Sammanfattning

23

sektorn1, bör utvecklas 2030 och 2040 på väg mot det långsiktiga målet till 2045.

Beredningen föreslår däremot inte några etappmål för de verksamheter som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter, den handlande sektorn, eftersom dessa utsläpp redan omfattas av ett europeiskt tak för utsläppen.

Utvecklingen i den handlande sektorn behöver dock följas noggrant både med avseende på utsläppsutvecklingen, men framför allt med avseende på hur förutsättningarna att minska utsläppen till nära-nollnivåer utvecklas.

De föreslagna etappmålen utgör viktiga steg på vägen mot nettonollutsläpp

De föreslagna etappmålen för den icke-handlande sektorn till 2030 och 2040 är ambitiösa och utgör viktiga steg på vägen mot nettonollutsläpp.

De ställer krav på en betydligt snabbare omställning av samhället mot låga utsläppsnivåer jämfört med utvecklingen hittills. Det kommer krävas både beteendeförändringar och förändringar av teknik- och samhällsbyggnad för att målen ska kunna nås.

Beredningen gör samtidigt bedömningen att de föreslagna etappmålen, utifrån dagens kunskap, är realistiska att nå. Det pågår redan en omfattande och snabb teknikutveckling i vårt samhälle, en utveckling som kan ge drivkraft åt den önskvärda snabba utsläppsminskningen.

Framtidsbedömningar är dock alltid osäkra och på vägen mot uppsatta etappmål kan det inträffa förändringar av många olika slag, både sådana som kan göra det lättare men också sådana som gör det svårare att nå de uppsatta målen.

Det uppföljningssystem med årliga klimatårsredovisningar och handlingsplaner vart fjärde år som beredningen föreslagit kommer

1 I den icke-handlande sektorn ingår utsläpp från framför allt transporter, arbetsmaskiner, bostäder och lokaler, avfallshantering, jordbruksproduktion samt användning av fluorerade växthusgaser. EU:s system för handel med utsläppsrätter omfattar huvuddelen av el- och fjärrvärmeanläggningar samt stora delar av utsläppen från industrin. Utsläpp från upptag och avgång av kol från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) ingår inte i den icke-handlande sektorn.

Sammanfattning SOU 2016:47

24

därför vara betydelsefulla för att ge den flexibilitet som kan behövas i utvecklingen mot de etappmål som föreslås.

För att bygga in en ytterligare flexibilitet i hur etappmålen kan nås förslår beredningen att en mindre del av den sammanlagda utsläppsminskningen jämfört med 1990, kan nås genom kompletterande åtgärder.

Med kompletterande åtgärder avses till exempel reduktioner som uppstår till följd av genomförda utsläppsminskningar utanför Sverige och/eller till följd av ett ökat kolupptag i skog och mark (en förstärkt kolsänka). Till kompletterande åtgärder kan på sikt även s.k. bio-CCS, dvs. koldioxidavskiljning och lagring av biogen koldioxid räknas. Effekten av de kompletterande åtgärderna ska beräknas i enlighet med internationellt beslutade regelverk.

Beredningen föreslår dessutom en indikativ utsläppsbana som bestäms av de föreslagna etappmålsnivåerna inklusive flexibiliteter. Denna bana kan användas för uppföljning av utvecklingen. Om denna bana följs begränsas även de kumulativa utsläppen över hela tidsperioden.

Miljömålsberedningen föreslår att följande etappmål bör införas för utsläppen i den icke-handlande sektorn:

 Utsläppen i Sverige i den icke-handlande sektorn bör senast år 2030 vara minst 63 procent lägre än utsläppen år 1990. Högst 8 procentenheter av utsläppsminskningarna får ske genom kompletterande åtgärder.

 Utsläppen i Sverige i den icke-handlande sektorn bör senast år 2040 vara minst 75 procent lägre än utsläppen 1990. Högst 2 procentenheter av utsläppsminskningarna får ske genom kompletterande åtgärder.

Beredningen föreslår dessutom att:

 En indikativ utsläppsbana från 2015 till de föreslagna etappmålen 2030, 2040 och därefter till 2045 bör användas som stöd för uppföljningen av utvecklingen i den icke-handlande sektorn.

SOU 2016:47 Sammanfattning

25

 Den tekniska beräkningsgrunden för den icke-handlande sektorns utsläpp basåret 1990 fastställs i enlighet med beredningens förslag.

 Etappmålen behöver ses över om omfattningen av EU:s handelssystem ändras.

Ambitiösa nationella mål kan ses som en förberedelse inför en skärpning av EU:s gemensamma klimatmål

EU:s klimatmål till 2030 behöver skärpas för att vara mer i linje med Parisavtalet. Ett ambitiösare nationellt mål till 2030, jämfört med landets kommande EU-åtagande, kan ses som en förberedelse för att Sverige även ska kunna uppfylla skärpta klimatmål inom EU i framtiden.

Miljömålsberedningens förslag:

 De överskott som kan komma att uppstå vid ett ambitiösare nationellt mål i förhållande till ett kommande EU-åtagande 2030 och EU-bana 2021–2030, behöver annulleras.

Ett utsläppsmål för inrikes transporter bidrar till att etappmålen för den icke-handlande sektorn kan nås

Beredningen har valt att koncentrera analysen av eventuella sektormål till transportsektorn. Det är den sektor som står för den högsta andelen av utsläppen i den icke-handlande sektorn (cirka 50 procent år 2015). Utvecklingen i transportsektorn är på många sätt avgörande för att de av beredningen föreslagna etappmålen och det långsiktiga målet till 2045 ska vara möjliga att nå. Det finns även sedan lång tid tillbaka en uttalad politisk prioritering att Sverige år 2030 ska ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen, vilket är en ambition som behöver förtydligas.

Transporterna är dessutom ett område där Sverige har goda förutsättningar att visa exempel på en utveckling som även andra länder, helt eller delvis, har möjlighet att ta efter. Parisavtalets temperaturmål ställer krav på att det sker en omställning till(minst)

Sammanfattning SOU 2016:47

26

nollutsläpp av koldioxid i alla samhällssektorer, inklusive transportsektorn. I sektorer som traditionellt betraktas som särskilt svåra att ställa om, dit transportsektorn hör, är behovet av goda exempel särskilt stort.

Det pågår även en omfattande aktivitet runt om i landet för att möjliggöra en omställning till låga utsläpp av växthusgaser och många av åtgärderna som genomförs är riktade mot transportsektorn. Många aktörer efterlyser samtidigt både tydligare mål och styrmedel för att utvecklingen inom sektorn nu verkligen ska kunna ta fart.

Beredningens förslag till utsläppsmål för inrikes transporter är ett mål som förutsätter mycket kraftiga trendbrott jämfört med utvecklingen fram till i dag. Beredningen menar att en sådan utveckling är möjlig och är även beredd att bidra till att beslut fattas om centrala styrmedelsförändringar som kan skapa förutsättningar för den transformation som krävs. När och om omställningen väl lyckas kan det mycket väl visa sig att det i praktiken går att nå längre än det mål beredningen nu föreslår.

Utsläppsmålet för inrikes transporter har flera samtidiga syften vid sidan av att bidra till att etappmålet till 2030 och det långsiktiga klimatmålet nås till så låg kostnad som möjligt. Till dessa hör att Sverige ska vara ett föregångsland på området bland annat genom att teknikutveckling stimuleras, inklusive utvecklingen mot en mer omfattande bioekonomi. Dessutom kan utvecklingen mot utsläppsmålet bidra till att utsläppen av luftföroreringar minskar och utvecklingen kan även ge ett betydelsefullt bidrag till en hållbar samhällsplanering.

Miljömålsberedningens förslag:

 Inför ett utsläppsmål för inrikes transporter (utom inrikes flyg som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter) som innebär att utsläppen från denna sektor ska minska med minst 70 procent senast år 2030 jämfört med 2010.

 Särskilda uppföljningsmått bör användas för att systematiskt följa olika delar av utvecklingen i sektorn.

SOU 2016:47 Sammanfattning

27

Förslag till styrmedel och åtgärder – horisontella strategier

Klimatfrågan behöver integreras i alla politikområden

Samhällsomställningen för att klara klimatmålen kommer påverka alla sektorer och beröra samtliga samhällsaktörer. Beredningen gör bedömningen att klimatfrågan därför behöver integreras i arbetet i alla politikområden och sektorer och på alla nivåer i samhället. Alla utgiftsområden behöver konsekvensanalyseras med avseende på effekter för klimatet, särskilt i samband med budgetarbetet.

Miljömålsberedningens föreslår:

 Att regeringen i samband med nästa översyn av respektive samhällsmål ser över och vid behov omformulerar målen så att de är förenliga med klimatmålen.

 Att det införs bestämmelser om konsekvensanalys avseende effekter på klimatet i kommittéförordningen och förordning om konsekvensutredning vid regelgivning.

Prissättning av utsläpp av växthusgaser

Koldioxidskatten är en bas för styrningen i den icke-handlande sektorn

Koldioxidskatten bidrar till en kostnadseffektiv minskning av utsläppen och bör även i fortsättningen utgöra en bas i styrningen av utsläppen i den icke-handlande sektorn.

Beredningen gör bedömningen att nivån på koldioxidskatten framöver bör anpassas i den omfattning och takt som, tillsammans med övriga förändringar av styrmedlen, ger en kostnadseffektiv minskning av utsläppen av växthusgaser i den icke-handlande sektorn så att etappmålet till 2030 nås.

Regeringen bör även fortsatt följa hur miljöstyrningen i transportsektorn kan upprätthållas när den styrande effekten av energi- och koldioxidskatterna succesivt minskar på grund av en allt mer effektiv fordonsflotta.

Sammanfattning SOU 2016:47

28

EU:s energiskattedirektiv bör ändras så att det möjliggör en ökad miljöstyrning av skattesystemet

Sverige verkar i dag för att EU:s energiskattedirektiv ska ändras i syfte att öka miljöstyrningen och skapa ett ramverk för beskattningen på unionsnivå som tydligt tar hänsyn till de olika bränslenas inneboende klimat- och energiegenskaper.

Beredningen gör bedömningen att Sverige fortsatt bör vara drivande i EU för att ändra energiskattedirektivet och andra relevanta rättsregler i syfte att öka miljöstyrningen.

EU:s system för handel med utsläppsrätter bör skärpas

Beredningens förslag till mål för utsläppsminskningar i Sverige år 2045 har som en utgångspunkt att världen i övrigt också agerar så att de globala utsläppen minskar i linje med målen i Parisavtalet. Sverige bör därför agera internationellt, inom EU och genom den nationella klimatpolitiken för att driva på en sådan utveckling.

Inom EU behöver framför allt den takt som taket i systemet för handel med utsläppsrätter sänks med skärpas ytterligare. Sverige bör driva på för en sådan skärpning. Skärpningen behöver genomföras på ett sätt som inte leder till ökad risk för koldioxidläckage.

En närings- och innovationspolitik med klimatinriktning

En huvudinriktning i svensk näringspolitik bör vara att skapa förutsättningar för en hållbar ekonomisk tillväxt och förnyelse. Avgörande för möjligheterna att åstadkomma detta är en ekonomi i balans och goda förutsättningar för befintliga företag samt nyföretagande.

Stat och kommun har ofta spelat en avgörande roll i närings- och innovationspolitiken och särskilt vid omfattande teknikskiften.

Samspelet mellan offentliga och privata aktörer är viktigt för att åstadkomma teknikskiften och en strukturomvandling som leder i riktning mot det långsiktiga klimatmålet om nettonollutsläpp senast år 2045.

SOU 2016:47 Sammanfattning

29

Miljömålsberedningens förslag:

 Sveriges ambition att vara ett föregångsland i klimatomställningen bör vara ett övergripande mål för närings- och innovationspolitiken.

 Det befintliga offentliga stödet till företag bör i ökad utsträckning styras mot tillämpningar med stor potential att minska utsläpp av växthusgaser, både i Sverige och i omvärlden.

 Regeringen bör ge Vinnova, i samråd med berörda myndigheter i uppdrag att utreda hur en större andel av innovationsstödet till företag kan riktas mot klimatrelevanta innovationer samt föreslå hur formerna för samverkan mellan staten och näringslivet kan utformas.

En strategi för en utvecklad bioekonomi kan stödja klimatstrategin

Klimatomställningen innebär stora utmaningar för alla länder. För ett skogsland som Sverige utgör den också en möjlighet att utveckla en mer biobaserad ekonomi genom både den rika råvarubasen men också genom gediget industriellt kunnande och världsledande forskning på området.

Att utveckla bioekonomin kan även stödja strukturomvandlingen i viktiga branscher.

Förverkligandet av bioekonomin kräver engagemang och investeringar från både stat och näringsliv. Samverkan mellan staten och företagen måste till. Strategin bör därför vara förankrad i både näringslivet och i politiken.

Utvecklingen mot en mer biobaserad ekonomi måste ske på ett sätt som inte äventyrar övriga miljökvalitetsmål och biobaserade produkter bör så långt möjligt användas där de gör störst klimatnytta.

Sammanfattning SOU 2016:47

30

Miljömålsberedningens förslag:

 En offensiv bioekonomistrategi för Sverige bör utvecklas för att främja att nya hållbara biobaserade material och bränslen ersätter fossilbaserade motsvarigheter.

 Utvecklingen av styrmedel för att nå beredningens förslag till mål bör utformas så att de långsiktigt bidrar till att öka efterfrågan av hållbara biobaserade produkter.

 Regeringen bör ge i uppdrag till Tillväxtverket att i samråd med Naturvårdsverket och Energimyndigheten, utveckla uppföljningsmått så att utvecklingen mot en mer biobaserad ekonomi och att substitutionen av fossila råvaror kan följas.

Strategier för material- och energihushållning i samhället, cirkulär ekonomi och delande ekonomi stödjer klimatstrategin

Material- och energianvändning i olika former ligger bakom många av våra stora miljöproblem samt bidrar till växthusgasutsläpp som kunde ha undvikits i en mer resurseffektiv ekonomi. Sverige har ett bra utgångsläge genom en nära fossilfri elproduktion, hög grad av cirkulära materialflöden och högproduktiva värdekedjor i industrin.

Beredningen bedömer att det finns stora möjligheter att ytterligare förstärka och ta tillvara potentialen i att effektivisera material- och energianvändning. Resurseffektivitet bör därför vara ett övergripande mål till stöd för klimatpolitiken.

Kretsloppet av material i teknosfären bör öka, när det ger mer ekonomiskt värde ur samma mängd resurser och skapar både tillväxt och minskar miljö- och klimatpåverkan. Den tekniska revolutionen skapar både möjligheter och hot.

Det offentliga behöver styra så att nya teknologier integreras i samhället på ett effektivt sätt som skapar bästa möjliga resursutnyttjande och bidrar till att klimatmålen uppnås.

SOU 2016:47 Sammanfattning

31

Det lokala och regionala klimat- och luftarbetet är centralt för utvecklingen

Kommuner, landsting och regioner har – inom ramen för det kommunala självstyret – en stor möjlighet och ett stort ansvar att inom transport- och bostadssektorerna bidra till en minskad klimatpåverkan och en förbättrad luftkvalitet.

Kommunerna har det närmaste decenniet en särskild utmaning i att åstadkomma ett hållbart samhällsbyggande där klimat- och luftmålen nås samtidigt som takten i bostadsbyggandet ökar väsentligt. Vissa kommuner, till exempel kommuner med lägre befolkningstal, kan behöva stöd inom klimat- och energiområdet.

Det finns ett behov av kompetensutveckling hos berörda aktörer avseende tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen, med anknuten lagstiftning, samt övrigt regelverk för att åstadkomma ett långsiktigt hållbart samhälle och nå klimatmålen.

Statens roll i sammanhanget är i första hand att skapa förutsättningar för ett aktivt kommunalt klimatarbete på lokal och regional nivå. Detta kan bland annat ske genom att undanröja eventuella hinder i nationell lagstiftning och genom att i specifika fall delegera beslutsbefogenheter från den statliga nivån till kommunerna för att underlätta omställningsarbetet. Staten ska också, genom vägledning från centrala myndigheter och genom länsstyrelsernas insatser på den regionala nivån, stödja kommunernas och näringslivets klimatarbete och verka för att de nationella klimat- och energimålen får genomslag i hela landet.

Staten kan även använda ekonomiska styrmedel till kommuner och landsting för att stimulera lokalt och regionalt miljö- och klimatarbete.

Miljömålsberedningens förslag:

 Ge Boverket och Naturvårdsverket i uppdrag att utveckla en samordnad vägledning för miljöbedömningar till regelverken för samhällsplanering (såsom plan- och bygglagen, infrastrukturlagstiftningen, regelverken för det regionala utvecklingsarbetet samt miljöbalken) för en mer samordnad planering där klimatmålen kan uppnås genom att ge mer tyngd åt de viktigaste miljöaspekterna i varje planprocess.

Sammanfattning SOU 2016:47

32

 Ge Boverket i uppdrag att ta fram vägledning för hur länsstyrelserna ska vägleda kommunerna tidigt i planprocessen utifrån ett helhetsperspektiv som omfattar avvägningar mellan olika samhällsintressen för en minskad klimatpåverkan.

 Ge Boverket och länsstyrelserna, i samarbete med Sveriges kommuner och landsting (SKL), i uppdrag att genomföra en kunskapshöjande insats hos de aktörer som ansvarar för samhällsplaneringen i att använda miljöbedömningsverktyget så att samhällsplaneringen styr mot klimatmålen. Även övriga aktörer inom samhällsbyggandet bör ges möjlighet till kunskapshöjning om planeringssystemet och dess tillämpning.

 Ge berörda myndigheter i uppdrag att i samband med ovan beskrivna insatser utreda behovet av ändringar i gällande regelverk för att samhällsplaneringen i ökad grad ska styra mot klimatmålen.

Sektorsvisa strategier och styrmedel

Transporter

Transporteffektivt samhälle

Åtgärder för att minska utsläppen från transportsektorn genom att verka för ett samhälle med ett mer effektivt och klimatsmart transportarbete är en viktig del i det långsiktiga omställningsarbetet. En del i detta är att göra gång-, cykel- och kollektivtrafik till normgivande i planeringen i större tätorter, samt att resor med buss och tåg underlättas vid planering av infrastruktur mellan tätorter.

En hållbar samhällsplanering som bidrar till ett transporteffektivt samhälle skapar många mervärden, varav minskade utsläpp av växthusgaser är ett. Åtgärder för ett effektivare transportarbete bör därför ses i ett större sammanhang så att synergier mellan flera miljö- och samhällsmål utnyttjas.

Infrastrukturplaneringen bör utgå från en målstyrning som tar större hänsyn till det transportpolitiska hänsynsmålet och ett hållbart transportsystem.

Beredningens förslag till etappmål för luftföroreningar om begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort som innebär att andelen

SOU 2016:47 Sammanfattning

33

persontransportresor med kollektivtrafik, cykel och gång i Sverige ska vara minst 25 procent 2025, uttryckt i personkilometer, bidrar till ett transporteffektivt samhälle och till klimatmålen.

Miljömålsberedningens förslag:

 I den mån stadsmiljöavtal ingås bör dessa utvecklas till ett instrument för hållbart samhällsbyggande och förtätning som kombinerar bostadsbyggande, infrastruktur, kollektivtrafik och minskad biltrafik och läggs in som en del i den nationella infrastrukturplanen för 2018–2027.

 Ökad möjlighet till finansiering av åtgärder som förändrar transportbehovet och främjar en effektivare användning av infrastruktur och fordon (steg 1- och 2-åtgärder enligt den så kallade fyrstegsprincipen) inom ramen för infrastrukturplaneringen. Digital infrastruktur bör ingå bland de åtgärder som kan finansieras.

 Trafikförordningen respektive Lagen om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, bör ändras så att kommuner ges möjlighet att införa miljözon för lätta fordon och differentiera avgift på parkeringsplatser utifrån fordons miljöegenskaper. Vidare bör ytterligare möjligheter att delegera viss beslutsrätt till kommunerna vad gäller införande av lokala styrmedel på trafikområdet utredas.

 Reseavdragsystemet bör ses över så att dess utformning i högre grad gynnar resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar samtidigt som avdraget fyller sitt ursprungliga syfte.

 För att ta tillvara de möjligheter som den pågående digitaliseringen ger bör åtgärder vidtas för att säkerställa att standarder och kritisk mängd data är öppet och fritt att använda. Hinder bör även i övrigt undanröjas för att fungerande marknader för tjänster och lösningar som optimerar person- och godstransporter ska kunna utvecklas.

 En handlingsplan för att främja resfri kommunikation och tillgänglighet bör tas fram som fokuserar på åtgärder för att öka användbarheten av digital teknik och andra tekniska lösningar,

Sammanfattning SOU 2016:47

34

påverka beteendeförändringar och undanröja eventuella hinder i befintliga regelverk.

 Andelen persontransportresor med kollektivtrafik, cykel och gång i Sverige ska vara minst 25 procent 2025, uttryckt i personkilometer, i riktning mot målet att på sikt fördubbla marknadsandelen för gång-, cykel-, och kollektivtrafik.

Energieffektivare fordon

Att utsläppen från vägtransporter minskar i snabbare takt än de gör i dag är av särskilt stor betydelse för att föreslagna etappmål för utsläppen i den icke-handlande sektorn och utsläppsmålet för inrikes transporter ska kunna nås. Teknikkrav som omfattar en stor fordonsmarknad kan driva på utvecklingen av särskilt utsläppssnåla bilar, till exempel olika typer av elbilar.

Miljömålsberedningens förslag:

 Sverige ska fortsätta vara pådrivande för att koldioxidkraven på personbilar och lätta lastbilar stegvis skärps jämfört med nu beslutade nivåer. Dessa krav bör på sikt innebära att nya fordon ska klara nollutsläpp räknat i ett livscykelperspektiv.

 Sverige bör även driva på för att det inom EU ska utvecklas koldioxidutsläppskrav för tunga fordon.

 Beskattnings- och förmånsreglerna för bilar bör utformas så att de stödjer en snabb svensk introduktion av fordon med särskilt låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar. Reglerna bör successivt skärpas.

 Beredningen ser positivt på att dessa regler utformas i form av ett s.k. bonus-malus-system, men tar inte ställning till det nu aktuella förslaget från Bonus-malus-utredningen.

 Utsläppskrav i offentlig upphandling bör utvecklas så att de stödjer utvecklingen av energieffektiva tunga fordon med särskilt låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar räknat i ett livscykelperspektiv.

SOU 2016:47 Sammanfattning

35

Förnybara drivmedel

För att Sverige ska kunna nå de etappmål för utsläppsutvecklingen i den icke-handlande sektorn och utsläppsmålet för inrikes transporter ska kunna nås krävs incitament i form av tydliga politiska signaler och långsiktiga spelregler för marknaden. Detta gäller inte minst i fråga om utformningen av de ekonomiska styrmedlen på biodrivmedelsområdet.

Därför är dagens osäkerhet, som en följd av gällande skatte- och statsstödsregler inom EU, om möjligheterna att bedriva en långsiktigt inriktad politik för hållbara biodrivmedel, olycklig.

Miljömålsberedningens förslag:

 Regeringen bör så snabbt som möjligt för riksdagen presentera förslag till regler som ger mer långsiktigt hållbara och stabila villkor för biodrivmedel.

 Beredningen stödjer införandet av ett kvot- eller reduktionspliktsystem med krav på drivmedelsleverantörer att leverera en viss andel biodrivmedel och eller viss klimatprestanda per år.

 Regeringen bör också driva ett proaktivt arbete inom EU för att möjliggöra en aktiv skattepolitik som prissätter utsläppen av växthusgaser och stöttar utbyggnad av förnybar energi.

 Hur kvot- eller reduktionspliktssystemet ska förhålla sig till energi- och koldioxidbeskattningen och andra styrmedel som stöttar övergång till förnybara drivmedel bör ingå i beredningen av kommande förslag. I det arbetet ska även beaktas hur försäljningen av höginblandade biodrivmedel kan säkras.

Arbetsmaskiner

För att nå de föreslagna etappmålen behöver även utsläppen av växthusgaser från arbetsmaskiner nå låga nivåer. Studier visar att det finns möjligheter att sänka utsläppen från arbetsmaskiner genom en kombination av teknisk utveckling, hybridisering samt arbetsplanering och sparsam körning.

Sammanfattning SOU 2016:47

36

Miljömålsberedningens förslag:

 Sverige bör verka för gemensamma koldioxidkrav på motorer till arbetsmaskiner inom EU. Utveckling av väl fungerande mätmetoder för bränsleförbrukning krävs för att fastställa sådana krav.

 Ett samordningsansvar för att bidra till utvecklingen av arbetsmaskiner med bättre miljö- och klimategenskaper bör tilldelas en myndighet. I ett sådant samordningsansvar kan det ingå att ha en överblick över området samt att samordna insatser för en omställning till mer hållbara arbetsmaskiner, exempelvis avseende klimatpåverkan, buller samt emissioner.

 Skattenedsättningarna på diesel för arbetsmaskiner bör fasas ut på ett sätt som tar hänsyn till de negativa effekter som kan uppstå på berörda näringars konkurrensförhållanden.

Industri

Svensk industri har en hög andel processrelaterade utsläpp. Möjligheterna att minska dessa utsläpp är mer komplexa än att minska utsläppen från förbränning inom industrin. För att lyckas krävs utveckling, demonstration och kommersialisering av nya tekniker.

Miljömålsberedningens förslag:

 Det bör utvecklas en bred nollutsläppsstrategi för basmaterialindustrin. Beredningen bedömer att samverkan mellan industrin och staten behövs i de inledande skedena av teknikutvecklingen.

 För järn-och stålindustrins omställning bör en satsning på forskning- och utveckling och demonstration av ny processteknik prioriteras.

 Strategiarbetet bör även omfatta förutsättningar för att införa teknik för koldioxidavskiljning och lagring (CCS) i Sverige för delar av basmaterialindustrins omställning till lågutsläppsproduktion samt för att belysa möjligheterna att åstadkomma negativa utsläpp genom att tillämpa CCS på biogena utsläpp.

SOU 2016:47 Sammanfattning

37

 Strategiarbetet behöver inledas med en förstudie och följas av beslut om satsningar på större pilotanläggningar i syfte att få fram beslutsunderlag för de vägval som behöver göras senast i mitten av 2020-talet.

 Förslag till strategi med finansiering av en förstudie bör ingå i en kommande forskningsproposition.

 Regeringen bör utse en ansvarig myndighet som ges resurser för arbetet med att driva och koordinera forsknings- och innovationsinsatserna för en nollutsläppsstrategi i basmaterialindustrin.

Energitillförselsektorn (el- och värmeproduktion)

Energikommissionen (direktiv 2015:25) har i uppgift att hantera frågor om den långsiktiga energipolitiken, med särskild tonvikt på den framtida försörjningen av el. Frågor om mål, åtgärder och styrmedel för energisystemet behandlas därför inte av Miljömålsberedningen.

Energisystemets utformning har en central betydelse för möjligheten att genomföra en effektiv klimatpolitik. Miljömålsberedningen utgår från att energitillförselanläggningar i Sverige inte ska ge upphov till utsläpp av koldioxid från fossila bränslen 2045.

En omställning till nettonollutsläpp av växthusgaser i Sverige senast 2045 medför utmaningar och möjligheter för energisystemet.

Strategier för hållbar avfallshantering, ökad resurseffektivitet, bioekonomi m.m. kan skapa förutsättningar för att förbränning av fossila avfallsslag kan upphöra.

Bostäder, lokaler och byggande

Sverige befinner sig i en situation med allvarlig bostadsbrist. Boverket har bedömt att det behöver byggas drygt 700 000 bostäder inom den närmaste 10-årsperioden (2015–2025).

Ett bostadsbyggande av denna omfattning är en av vår tids största samhällsinvesteringar. Genom att se synergier med flera samhällsmål finns en stor möjlighet att skapa en socialt, ekonomiskt och miljömässigt värdeskapande investering.

Sammanfattning SOU 2016:47

38

Effektiva lösningar som möjliggör höga klimatambitioner samtidigt som byggandet inte försvåras, fördyras eller innebär en mera tidskrävande plan- och byggprocess är avgörande. Beredningen gör bedömningen att klimatfrågan bör ha hög prioritet i den stora utmaningen att kraftigt öka takten i bostadsbyggandet.

Beredningen konstaterar vidare att, i takt med att de negativa klimat- och miljöeffekterna från bostäder flyttar från driftfasen till produktionsfasen blir det allt viktigare att klimat- och miljöpåverkan från bostadens hela livscykel analyseras. Livscykelperspektivet bör vara en utgångspunkt vid analys av miljöpåverkan för all ny- och ombyggnad liksom vid förvaltning av befintlig bebyggelse. Samma sak bör gälla för anläggningsarbeten.

Fortsatta kostnadseffektiva insatser för ökad energieffektivisering är motiverade då de bidrar till ökad resurseffektivitet genom att dämpa energiefterfrågan och frigöra koldioxidfri energi till andra användningsområden.

Systemgränsen för byggnaders energiprestanda bör fokusera på använd energi i stället för levererad (köpt) energi.

Miljömålsberedningens förslag:

 Utvärdera effekten av förbudet i plan- och bygglagen för kommuner att ställa särkrav på byggnadsverks tekniska egenskaper vid planläggning.

 Överväg inrättande av ett nationellt kunskapscentrum för energieffektivt byggande och förvaltning, livscykelanalys samt förnybar energi.

Jordbruk

För att möjliggöra en ökad livsmedelsproduktion utan att öka utsläppen behöver hållbara produktionssystem, inklusive vattenbruk vidareutvecklas. Möjligheten att öka produktiviteten genom växtförädling och avel, utan negativa effekter på djurskyddet, och till utveckling av nya proteinkällor, bör tas tillvara och prioriteras i forskningspolitiken.

SOU 2016:47 Sammanfattning

39

Kväveffektiviteten, både vad gäller användning av mineralgödsel och hantering av stallgödsel är fokus för åtgärder för att minska utsläpp av lustgas, ammoniak och metan. Effektivitet i kväveanvändningen har dessutom stora synergier med andra miljökvalitetsmål. Detta är ett viktigt område för rådgivning och styrning.

Kunskapen om hur kolinnehållet i jordbruksmark kan öka genom att använda fånggrödor, nedbrukning av organiskt material, plöjningsfri odling, utveckling av perenna grödor samt på vilka marker där sådana metoder är lämpliga bör öka genom fortsatt forskning. I takt med att kunskapen ökar bör rådgivningen om nya metoder intensifieras.

I SOU 2014:50, ”Med miljömålen i fokus” gjorde beredningen bedömningen att marknads- och direktstöden (pelare I) i EU:s jordbrukspolitik bör avvecklas successivt, samtidigt som miljö- och landsbygdsinsatserna (pelare II) stärks i syfte att förbättra möjligheterna för effektivare miljöåtgärder inom jordbruket. Möjligheter att lämna värdebaserade ersättningar, som utgår från åtgärders miljönytta, bör skapas inom landsbygdsprogrammen. Denna bedömning kvarstår.

Utsläppen från livsmedelskonsumtionen behöver minska. Det kan göras genom förändrade kostvanor med t ex mer vegetabilier, mindre kött, säsongsbaserad kost, minskat matsvinn och genom förändrade produktionsmetoder exempelvis genom kolinlagring i betesmarker och/eller genom ökad vallodling. En ökad konsumtion och produktion av svenskproducerat kött på bekostnad av det importerade ger förutsättningar för en produktion med globalt sett lägre utsläpp och kan även underlätta uppnåendet av andra miljömål.

Åtgärder behövs för att underlätta för privatkonsumenter och offentlig sektor att konsumera livsmedel med lägre klimat- och miljöpåverkan.

Skogen

Skogsvårdslagstiftningens inriktning med jämbördiga mål för uthållig produktion som ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls, ligger fast.

Sammanfattning SOU 2016:47

40

Biobaserade bränslen och material som ersätter fossila bränslen och material som producerats med fossila råvaror har ett mycket stort värde för samhället i en klimatomställning.

Produkter från skogen kommer att behövas i en ökad utsträckning som bränslen och material i en samlad klimatstrategi för att nå de ambitiösa mål som beredningen föreslagit.

Klimatomställningen och utvecklingen mot en mer biobaserad ekonomi får samtidigt inte föranleda åtgärder i skogsbruket som äventyrar att andra miljökvalitetsmål nås. Utvecklingen mot en mer biobaserad ekonomi måste ske på ett sätt som inte äventyrar övriga miljökvalitetsmål. Biobaserade produkter bör så långt möjligt användas där de gör störst klimatnytta. Beredningens anser att Sverige har mycket goda förutsättningar för att förena ett aktivt skogsbruk med höga miljökrav samtidigt som en betydande kolsänka kan upprätthållas.

Beredningen har tidigare föreslagit att regeringen bör ge Skogsstyrelsen och Jordbruksverket i uppdrag att ta fram en strategisk planering av arbetet med att minska avgången av växthusgaser från skog och jordbrukets organogena jordar och öka kolinlagringen i åker och betesmark. Förslaget kvarstår och bör genomföras.

Kompletterande åtgärder i utvecklingen mot nettonoll och nettonegativa utsläpp efter år 2045

Beredningen bedömde i delbetänkandet om ”Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige” att det kan behövas kompletterande åtgärder som kan bidra till ytterligare utsläppsminskningar utöver 85 procent för att nå nettonollutsläpp 2045. Sådana åtgärder kan även bidra till sammanlagda nettonegativa utsläpp efter 2045.

De kompletterande åtgärder vi känner i dag; ökning av kolsänkan, verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra länder samt avskiljning samt lagring av biogen koldioxid, tar lång tid att bygga upp. De kompletterande åtgärderna bör beräknas enligt internationellt godkända regler. Kompletterande åtgärder bör planeras i så god tid att det senast 2045 finns utsläppsminskningar motsvarande minst mellanskillnaden mellan de faktiska utsläppen inom landet och noll, (11 miljoner ton koldioxidekvivalenter om 85 procent av utsläppen inom landet reducerats). De kompletterande

SOU 2016:47 Sammanfattning

41

åtgärderna behöver öka över tid efter 2045 för att uppnå ”negativa utsläpp”. Kommande regeringar kan även behöva överväga etappmål för kompletterande åtgärder, till exempel med tanke på den flexibilitet som byggts in i förslaget till etappmål 2030.

Förbättrad uppföljning av utsläpp kopplade till import och export

Statistiken över de konsumtionsbaserade utsläppen av växthusgaser utgör ett viktigt komplement till den officiella statistiken över de nationella utsläppen av växthusgaser som rapporteras till UNFCCC.

Uppföljningen av växthusgasutsläpp kopplade till import och export kan förbättras genom fördjupade analyser inom områden med särskilt stor klimatpåverkan samt genom användning av fler indikatorer.

I enlighet med generationsmålet och miljömålet Begränsad klimatpåverkan behöver Sverige överväga att vidta åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser kopplat till konsumtion.

Utrikes flyg och sjöfart

Flyg och sjöfart står för en växande andel av de globala utsläppen, och enligt prognoser förväntas utsläppen öka kraftigt till 2050 om inga åtgärder vidtas.

Beredningen kan därför enas om att ytterligare åtgärder behövs inom de områden som i dag inte fullt ut hanteras.

Beredningens bedömning är att även sjöfarten och flyget ska bära kostnaderna för sina utsläpp och klimatpåverkan. Därför bör utsläpp från internationellt flyg och sjöfart skyndsamt omfattas av internationella överenskommelser. Sverige ska vara pådrivande inom ICAO, IMO och EU för internationella lösningar. I väntan på, och som komplement till globala överenskommelser bör EU kunna vidta fler åtgärder för att minska utsläppen från flyg och sjöfart.

På sikt kommer Sverige, liksom världens övriga länder, att behöva ta sitt ansvar för utsläppen från internationellt flyg och sjöfart. Åtgärder och styrmedel som kan användas för att minska ut-

Sammanfattning SOU 2016:47

42

släppen från utrikes flyg är ekonomiska styrmedel för att prissätta flygets klimatpåverkan, en strategi för hållbara bränslen inom flygsektorn, och investeringar i mer miljöanpassade alternativ till flygresor.

Åtgärder och styrmedel som kan användas för att minska utsläppen från utrikes sjöfart är ekonomiska styrmedel, bättre tillgänglighet till alternativa drivmedel samt stöd till forskning och utveckling. Sjöfarten behöver dock ses som en del i ett större transportsystemperspektiv, där en överflyttning av godstransporter från väg till sjöfart är önskvärt för att minska utsläppen från vägtransporterna.

Konsekvenser av beredningens förslag till etappmål på klimatområdet och sektormål för inrikes transporter

De samhällsekonomiska konsekvenserna av beredningens förslag till etappmål och utsläppsmål för inrikes transporter bestäms i hög grad av omständigheter i Sveriges omvärld. Beredningens utgångspunkt är att även resten av världen, inklusive EU agerar kraftigt för att den globala temperaturökningen hålls väl under 2 grader.

Beredningen har låtit ta fram flera olika underlag till stöd för konsekvensbedömningen och de samhällsekonomiska konsekvenserna av förslagen har därigenom kunnat belysas ur flera olika perspektiv.

Kvalitativa analyser av större samhällsomställningar visar hur det ständigt pågår en strukturomvandling i ekonomin och att staten kan spela en viktig roll i omställningen genom en aktiv närings-, innovations- och forskningspolitik.

Analyser gjorda av Konjunkturinstitutet tyder på att det finns förutsättningar att nå målen till en samhällsekonomisk kostnad som för år 2030 skulle innebära att BNP kan vara 0,2 till 1,5 procent lägre relativt referensscenariot. Att uppskatta de årliga kostnaderna under perioden fram till 2030 har inte varit möjligt, bland annat därför att kostnaderna i hög utsträckning kommer att avgöras av hur den praktiska politiken utformas i detalj.

I samband med att förslagen bereds vidare krävs en fortsatt utredning av de samhällsekonomiska konsekvenserna för olika aktörsgrupper i syfte att belysa frågor som t ex fördelningspolitiska

SOU 2016:47 Sammanfattning

43

effekter så att dessa kan förebyggas eller hanteras genom andra politiska förslag i särskild ordning.

Förslag till strategi för en samlad luftvårdspolitik

Beredningen föreslår att det införs en strategi för en samlad luftvårdspolitik som bidrar till att relevanta delar av generationsmålet och de berörda miljökvalitetsmålen nås samt att Sverige kan infria internationella åtaganden rörande utsläpp av luftföroreningar och luftkvalitet. Förslaget till luftvårdsstrategi omfattar:

 etappmål för luftföroreningar i miljömålssystemet, (kapitel 15)

 styrmedel och åtgärder för att nå luftrelaterade miljömål och infria internationella åtaganden, (kapitel 16) samt

 bedömning av konsekvenser av beredningens förslag till luftvårdsstrategi. (kapitel 17).

Förslag till etappmål för luftföroreningar

De tre befintliga etappmålen för luftföroreningar i miljömålssystemet är inaktuella eller redan uppfyllda. Beredningen lägger i detta betänkande därför förslag på nya etappmål för luftföroreningar, som konkretiserar den samhällsomvandling som behöver ske för att generationsmålet och de luftrelaterade miljömålen ska kunna nås. Beredningen föreslår fyra nya etappmål för luftföroreningar enligt följande:

Sammanfattning SOU 2016:47

44

Begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort

 Andelen persontransportresor med kollektivtrafik, cykel och gång i Sverige ska vara minst 25 procent 2025, uttryckt i personkilometer, i riktning mot målet att på sikt fördubbla marknadsandelen för gång-, cykel-, och kollektivtrafik.

Begränsade utsläpp från småskalig vedeldning

 Utsläppen av bens(a)pyren, partiklar PM

2,5

och sot från små-

skalig vedeldning ska minska kontinuerligt till år 2020.

 Senast år 2019 ska det vara klarlagt hur stora utsläppsminskningar från småskalig vedeldning som krävs för att preciseringarna i miljömålet Frisk luft ska nås. Utsläppsminskningarna ska anges i termer av minskade utsläpp av bens(a)pyren, partiklar PM

2,5

och sot.

Begränsad intransport av luftföroreningar

 Utsläppen av kväveoxider från sjöfarten i Östersjön och Nordsjön ska ha halverats till år 2025 jämfört med 2010.

 Sverige ska till år 2020 ha genomfört riktade insatser mot de stora utsläpparländerna öster om EU (Ryssland, Vitryssland och Ukraina) i syfte att minska intransporten av luftföroreningar därifrån.

Uppfylla takdirektivets utsläppsåtaganden

 Utsläppen av kväveoxider, svaveldioxid, flyktiga organiska ämnen, ammoniak och partiklar PM

2,5

ska senast år 2025 mot-

svara de indikativa mål för 20252 som framgår av det reviderade takdirektivet.

2 Då direktivet ännu inte är färdigförhandlat är varken de bindande eller de indikativa målen fastställda. Då dessa fastställs bör etappmålet formuleras med de procentsatser som kommer att gälla som reduktionsnivåer för svaveldioxid, kväveoxider, flyktiga organiska föreningar, ammoniak och partiklar PM

2,5

.

SOU 2016:47 Sammanfattning

45

Förslag till styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik

För att nå luftrelaterade miljömål och klara Sveriges internationella åtaganden bedömer beredningen att det behövs ytterligare insatser på såväl nationell som lokal nivå. Därtill bedömer beredningen att Sverige fortsatt behöver vara drivande inom EU, FN:s luftvårdskonvention och i andra internationella sammanhang för att påverka andra länder att minska utsläpp så att intransporten av luftföroreningar till Sverige minskar.

Kopplat till respektive etappmål för luftföroreningar föreslår beredningen ett antal förslag till styrmedel och åtgärder.

Begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort

Ett flertal av de klimatpolitiska förslag som beredningen förordar rörande transporteffektivt samhälle samt energieffektivare fordon bidrar även till att klara luftkvalitetsdirektivets gränsvärden och miljökvalitetsnormer samt möjligheterna att nå miljömålet Frisk lufts preciseringar för kvävedioxid, partiklar (PM

2,5

och PM

10

) och

marknära ozon.

Eftersom problem med luftföroreningar varierar kraftigt runtom i landet och de största problemen i huvudsak återfinns i närheten av högtrafikerade vägar i och kring större städer behövs flexibilitet och anpassning efter lokala förhållanden i styrningen mot lägre halter. Därför bör kommunerna, som även har huvudansvaret för luftkvaliteten på lokal nivå, få ökade möjligheter att med lokala styrmedel åtgärda de luftkvalitetsproblem som finns.

Beredningen anser att en skatt är ett mer flexibelt styrmedel än lokala förbud mot trafik med dubbdäck. Samtidigt bedömer beredningen att en nationell skatt för att åtgärda lokala problem av denna typ inte är självklar utan också har klara nackdelar. Beredningen anser därför att kommuner med höga PM

10

-halter främst bör fort-

sätta att tillämpa möjligheten att förbjuda dubbdäcksanvändning, alternativt använda andra lokalt anpassade åtgärder, för att sänka partikelhalterna inom vissa områden.

Ett centralt styrmedel för att komma tillrätta med överskridanden av miljökvalitetsnormer och luftkvalitetsdirektivets gränsvärden är de åtgärdsprogram för luft som ett drygt tiotal kommuner

Sammanfattning SOU 2016:47

46

antagit. Ett flertal av åtgärdsprogrammen har dock visat sig brista i utformning, genomförande och uppföljning. Beredningen anser därför att systemet med miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram för luft behöver ses över och förbättras.

Miljömålsberedningens förslag:

 I den mån stadsmiljöavtal ingås bör de utvecklas till ett instrument för hållbart samhällsbyggande och förtätning som kombinerar bostadsbyggande, infrastruktur, kollektivtrafik och minskad biltrafik och läggas in som en del i den nationella infrastrukturplanen för 2018–2027.

 Trafikförordningen respektive lag om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, m.m. bör ändras så att kommuner ges möjlighet att införa miljözon för lätta fordon och differentiera avgift på parkeringsplatser utifrån fordons miljöegenskaper. Vidare bör ytterligare möjligheter att delegera viss beslutsrätt till kommunerna vad gäller införande av lokala styrmedel på trafikområdet utredas.

 Reseavdragsystemet bör ses över i syfte att i högre grad gynna resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar samtidigt som avdraget fyller sitt ursprungliga syfte.

 Sverige ska fortsätta vara pådrivande för att koldioxidkrav på personbilar och lätta lastbilar stegvis skärps jämfört med nu beslutade nivåer. Dessa krav bör på sikt innebära att nya fordon ska klara nollutsläpp räknat i ett livscykelperspektiv.

 Beskattnings- och förmånsreglerna för bilar bör utformas så att de stödjer en snabb svensk introduktion av fordon med särskilt låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar. Reglerna bör successivt skärpas. Beredningen ser positivt på att dessa regler utformas i form av ett s.k. bonus-malus-system, men tar inte ställning till det nu aktuella förslaget från Bonus-malus-utredningen.

 Utsläppskrav i offentlig upphandling bör utvecklas så att de stödjer utvecklingen av energieffektiva tunga fordon med sär-

SOU 2016:47 Sammanfattning

47

skilt låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar räknat i ett livscykelperspektiv.

 Genomför riktade informationsinsatser om vinterdäcks egenskaper, särskilt mot ansvariga för offentlig upphandling och återförsäljare av däck och bilar.

 Utred skyndsamt orsakerna till bristerna i systemet med miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram för luft och ta fram förslag till förbättring av systemet.

Begränsade utsläpp från småskalig vedeldning

För att nå det föreslagna etappmålet att utsläppen av bens(a)pyren, partiklar PM

2,5

och sot från småskalig vedeldning ska minska kon-

tinuerligt krävs insatser för att få ner utsläppen. Det finns stora möjligheter att minska luftföroreningarna från småskalig vedeldning.

Den mest fördelaktiga åtgärden att minska utsläpp från småskalig vedeldning är att fasa ut befintlig eldningsutrustning med höga utsläpp mot renare värmekällor eller eldningsutrustning med låga utsläpp.

Ett stort ansvar för att åtgärda problemen med utsläpp från småskalig vedeldning ligger på kommunerna. Befintlig lagstiftning och praxis ger kommunerna stora möjligheter att ingripa för att stävja lokala problem med vedrök. Kunskapen hur lagstiftningen kan användas behöver dock ökas hos kommunerna.

Det saknas ett nationellt sotningsregister, som kan utnyttjas för att få förbättrad data gällande antalet installationer, typ och ålder på pannor och rumsvärmare, hur mycket de nyttjas m.m. Ett sådant bör därför inrättas.

Miljömålsberedningens förslag:

 Tidigarelägg införande av ekodesignkraven för vedpannor enligt Boverkets förslag och snabbutred möjligheterna att även tidigarelägga införandet av ekodesignkraven för rumsvärmare.

Sammanfattning SOU 2016:47

48

 Ändra i Plan- och bygglovsförordningen så att även byte av eldstad omfattas av anmälningsplikt så att inga pannor eller rumsvärmare som inte uppfyller gällande krav får installeras.

 Informationskampanj riktad såväl mot hushåll som mot kommuner om de skärpta kraven, deras respektive skyldigheter och hur eldning sker med så små utsläpp som möjligt.

 Återinför ett nationellt sotningsregister som innehåller information om eldningsutrustning och dess miljöegenskaper.

Begränsad intransport av luftföroreningar

Då den större delen av de luftföroreningar som deponeras i Sverige transporteras hit med luftströmmarna är det helt avgörande att intransporten av luftföroreningar från utsläpp i andra länder och från internationell sjöfart minskar så att Sverige ska ha en möjlighet att nå de luftrelaterade miljömålen.

Av det kväve som deponeras över Sverige härstammar 25 procent från internationell sjöfart. Sverige behöver därför agera aktivt för att utsläppen från sjöfarten i Östersjön och Nordsjön ska minskas ytterligare.

Miljömålsberedningens förslag:

 Sverige tar en fortsatt aktiv roll inom EU, FN:s luftvårdskonvention och IMO i syfte att minska utsläppen och därmed importen av de långväga transporterade luftföroreningarna.

 Sverige genomför riktade åtgärder mot de stora utsläpparländerna öster om EU.

 Stöd ges till forskning och utveckling kring hur tekniker som minskar utsläppen av luftföroreningar från sjöfarten kan utvecklas och implementeras.

 En övergång från marina oljor till hållbara bränslen med låga utsläpp av luftföroreningar och växthusgaser påskyndas.

SOU 2016:47 Sammanfattning

49

Uppfylla takdirektivets utsläppsåtaganden

Ett reviderat takdirektiv kommer att innebära att EU:s medlemsländer kommer att få reviderade utsläppstak för svaveldioxid, kväveoxider, flyktiga organiska ämnen, ammoniak och partiklar PM

2.5

som ska uppnås till år 2030.

För att nå reduktionsåtagandena för kväveoxider och flyktiga organiska ämnen är ytterligare insatser för att få ner utsläppen nödvändiga.

Miljömålsberedningens förslag:

 Regeringen bör ge Naturvårdsverket i uppdrag att, efter samråd med berörda myndigheter, ta fram nationellt program för att minska utsläpp av luftföroreningar enligt det reviderade takdirektivet. Programmet ska senast 20193 vara fastställt av regeringen med syfte att klara utsläppstak och bidra till att varaktigt klara miljökvalitetsnormer för luftkvalitet.

 Skattenedsättningarna på diesel för arbetsmaskiner bör fasas ut på ett sätt som tar hänsyn till de negativa effekter som kan uppstå på berörda näringars konkurrensförhållanden.

 Kartlägg utsläppen från de arbetsmaskiner vars utsläpp är dåligt kartlagda (skotrar, gräsklippare, småbåtsmotorer etc.), för att på sikt kunna införa styrmedel som leder till att maskiner med stora utsläpp fasas ut.

 Stöd branschgemensam forskning, utveckling och demonstration för att utveckla och tillämpa process- och reningsteknik som leder till minskade utsläpp av luftföroreningar från industri- och energianläggningar.

 Utred och föreslå lämpliga styrmedel och åtgärder utifrån den inventering av utsläpp av flyktiga organiska ämnen från hushållens användning av lösningsmedel som redovisas sommaren 2016.

3 Då takdirektivet ännu inte är färdigförhandlat är det slutliga målåret för när de nationella programmen enligt direktivets artikel 9 ska vara på plats ännu inte fastställt. Målåret kan eventuellt behöva revideras efter att direktivet har färdigförhandlats.

Sammanfattning SOU 2016:47

50

Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik

Beredningens förslag till etappmål, styrmedel och åtgärder ger betydande minskningar av luftföroreningsutsläpp och förbättringar av luftkvaliteten. De styrmedel och åtgärder som föreslås är ett steg i rätt riktning som bidrar till att uppnå relevanta delar av generationsmålet och de berörda miljökvalitetsmålen.

Förslagen bidrar även till att uppfylla Sveriges åtaganden på luftvårdsområdet inom EU och internationellt. Risken för att Sverige skulle fällas av EU-domstolen med mångmiljonbelopp per år i böter i de överträdelseärenden där EU väckt talan minskar påtagligt. Även den ohälsa och de samhällsekonomiska kostnader på 30–42 miljarder kronor per år som luftföroreningarna för närvarande ger upphov till minskar vid genomförande av beredningens förslag. Drygt hälften av dessa kostnader har härletts till inhemska utsläpp, från framför allt vägtrafik och småskalig vedeldning. Kostnaderna som kan kopplas till inhemska utsläpp motsvarar därmed mellan 0,4–0,6 procent av 2010 års BNP.

Förslaget till etappmål för utsläppen i den icke-handlande sektorn samt utsläppsmål för inrikes transporter bedöms ge ett betydelsefullt bidrag till att de luftrelaterade miljömålen kan uppnås och sänker därmed kostnaderna för genomförandet av strategin.

I samband med att förslagen bereds vidare och formuleras i detalj måste de samhällsekonomiska, fördelningspolitiska och budgetmässiga konsekvenserna av förslag till styrmedel och åtgärder utredas på en mer detaljerad nivå och ställas mot alternativa åtgärder och mot fallet med oförändrad politik.

51

1 Uppdragen och hur de genomförts

1.1 Uppdraget

Miljömålssystemet

Riksdagen beslutade i april 1999 om en ny målstruktur för det nationella miljöarbetet.1 Målstrukturen innehåller ett antal nationella miljökvalitetsmål där riksdagen anger vilket miljötillstånd som skall uppnås i ett generationsperspektiv. I enlighet med den ursprungliga målstrukturen svarade regeringen för att ställa upp delmål i de fall det behövs för att nå miljökvalitetsmålen.

Genom ett riksdagsbeslut i juni 2010 förändrades miljömålsstrukturen till att innehålla ett generationsmål, 16 miljökvalitetsmål och etappmål.2 Riksdagen uttalade att ett viktigt syfte med miljömålsarbetet är att få ett tydligare fokus på operativa insatser för att åstadkomma den samhällsomställning som krävs för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. För att i ökad utsträckning kunna identifiera övergripande frågor och de åtgärder som är mest effektiva i fråga om att bidra till att nå miljökvalitetsmålen beslutades att man ska ta fram breda, tvärsektoriella strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder.

1 Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige, prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183. 2 Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete, prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377.

Uppdragen och hur de genomförts SOU 2016:47

52

Miljömålsberedningen och dess arbete

Regeringen beslutade den 1 juli 2010 att tillsätta en parlamentarisk beredning för att utarbeta underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås. Beredningen har tagit namnet Miljömålsberedningen (M 2010:04). Beredningens uppgift är att på uppdrag av regeringen föreslå hur miljökvalitetsmålen ska nås genom politiskt förankrade förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Enligt beredningens direktiv ska beredningen hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därför kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Den ska även fokusera på frågor som kräver övergripande och långsiktiga politiska prioriteringar, dels där det finns behov av strukturella förändringar, dels avseende frågor av särskild betydelse som inte kan lösas på myndighetsnivå.3

Beredningen har tidigare redovisat följande delbetänkanden: Handlingsplan för att utveckla strategier i miljömålssystemet (SOU 2010:101), Etappmål i miljömålssystemet (SOU 2011:34), Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning (SOU 2012:15), Minska riskerna med farliga ämnen (SOU 2012:38), Långsiktigt hållbar markanvändning, del 1 (SOU 2013:43) och Med miljömålen i fokus – hållbar användning av mark och vatten (SOU 2014:50).

Nu aktuella uppdrag

Regeringen beslutade den 10 juli 2014 att ge Miljömålsberedningen i uppdrag att föreslå en strategi för en samlad luftvårdspolitik (dir. 2014:110). Den 18 december 2014 beslutade regeringen att även ge beredningen i uppdrag att föreslå ett klimatpolitiskt ramverk och en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik (dir. 2014:165). Genom detta uppdrag övertog beredningen det uppdrag som tidigare getts till utredningen om klimatfärdplan 2050 (M 2014:03, dir. 2014:53). Samtidigt beslutades att de två uppdragen om luft och klimat skulle samordnas. Uppdraget om klimat har därefter delats i två delar (dir. 2015:101). Beredningens förslag till ett klimatpolitiskt ramverk, Ett klimatpolitiskt ramverk för

3 Parlamentarisk beredning för underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås (dir. 2010:74).

SOU 2016:47 Uppdragen och hur de genomförts

53

Sverige (SOU 2016:21) redovisades i mars 2016. I det här delbetänkandet redogörs för beredningens förslag till en strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik samt en strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik.

Uppdragens syfte

Syftet med uppdraget att utarbeta en strategi för en samlad luftvårdspolitik är att bidra till att Sverige på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt når berörda miljökvalitetsmål och generationsmålet samt uppfyller sina åtaganden enligt det gällande luftkvalitetsdirektivet, det reviderade Göteborgsprotokollet samt Europeiska kommissionens luftvårdspaket i fråga om föroreningar i luften som påverkar människors hälsa, miljön och klimatet. Strategin ska skapa förutsättningar för en bred politisk enighet kring etappmål, styrmedel och åtgärder för att begränsa utsläppen av luftföroreningar.

Syftet med uppdraget att utarbeta ett ramverk och en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik är att skapa långsiktiga mål, styrning mot de långsiktiga målen och en bred förankring av klimatpolitikens övergripande inriktning. Ramverket ska reglera mål och uppföljning. Strategin med etappmål, styrmedel och åtgärder ska bidra till att en samlad och långsiktig klimatpolitik utvecklas. Ramverket ska skapa förutsättningar för en transparent och kraftfull styrning och uppföljning av arbetet med att nå klimatmålen på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt.

Miljömålsberedningen har haft som övergripande ambition att enas i en partipolitisk överenskommelse om de aktuella uppdragen.

Avgränsningar

Den långsiktiga energipolitiken är avgörande för möjligheten att nå de klimatpolitiska målen. Då Energikommissionen (direktiv 2015:25) har i uppdrag att behandla dessa frågor med tonvikt på den framtida elförsörjningen samt att föreslå mål, åtgärder och styrmedel för energisystemet, behandlas de inte av Miljömålsberedningen.

Uppdragen och hur de genomförts SOU 2016:47

54

Uppdragens genomförande

Beredningen har genomfört uppdragen i bred dialog med berörda aktörer. De experter och sakkunniga som är knutna till beredningen har haft direkt möjlighet att komma med synpunkter under utredningens gång. Under utredningstiden har 18 gemensamma sammanträden genomförts. Utöver dessa har ett antal möten hållits med enbart beredningens ledamöter.

Två referensgrupper har löpande bidragit till arbetet med klimatramverk och långsiktig klimatpolitisk strategi, en med statsvetenskaplig och juridisk kompetens och en med klimatekonomisk kompetens. En referensgrupp med luftvårdspolitisk kompetens har bistått beredningen i uppdraget med luftvårdsstrategin.

Sex externa dialoggrupper tillsattes under hösten 2015. Till grupperna har ledande företrädare från akademi, näringsliv och civilsamhälle knutits med uppgift att fritt diskutera utvecklingen inom områden som identifierats som centrala vad gäller klimatpolitiken. Varje grupp har avlämnat en skriftlig rapport med en analys av hur gruppens slutsatser skulle kunna påverka möjligheterna att föra en långsiktig och ambitiös klimatpolitik i Sverige.

Beredningen har arrangerat ett stort antal öppna kunskapsseminarier om klimat- och luftvårdsfrågor i Stockholm samt medverket vid ett flertal seminarier runt om i landet vid svenska universitet. Beredningen har vidare medverkat vid flera större seminarier anordnade av länsstyrelser, kommuner och näringslivsorganisationer. Beredningen medverkade också med eget seminarium under Almedalsveckan 2015. Ett stort antal möten har hållits med intresseorganisationer och enskilda företag.

I november 2015 genomförde de politiskt utsedda ledamöterna tillsammans med beredningens ordförande och kanslichef ett studiebesök till London för samtal med ledande företrädare från näringsliv och administration samt ett antal parlamentsledamöter om den brittiska klimatlagen. Ett tiotal deltagare närvarade för beredningens räkning i FN-förhandlingarna i Paris i december 2015. Studiebesök har bland annat genomförts på Visualiseringscentrum i Norrköping samt på SSAB:s produktionsanläggning i Oxelösund.

SOU 2016:47 Uppdragen och hur de genomförts

55

Texter i förslags- och bedömningsrutor med tillhörande motiveringstexter är politiskt förhandlade och förankrade

Med den för uppgiften begränsade tid som stått till miljömålsberedningens förfogande har det inte varit möjligt att politiskt förhandla all text i delbetänkandet. Därför har en ansvarsfördelning införts som innebär att de skrivningar som presenteras i bedömnings- och förslagsrutor med tillhörande motiveringstexter (Miljömålsberedningens motivering) är förhandlade och förankrade inom och mellan de partier som ingår i beredningen. Övriga texter med karaktär av bakgrundsbeskrivningar (Bakgrund) och analysmaterial (Problembild och åtgärdsmöjligheter samt Befintliga förslag till styrmedelsförändringar) tar miljömålsberedningens kansli fullt ansvar för.

Bilagor till betänkandet

I bilaga 1–6 redovisas beredningens direktiv. Bilaga 7 innehåller förutsättningar för analys av etappmålsscenarier. De underlagsrapporter som tagits fram inom ramen för beredningens arbete redovisas i en separat bilagedel (del 2) till betänkandet.

1.2 Underlag

Beredningen har, utöver de särskilda bilagor som redovisas i betänkandet, i det löpande analysarbetet använt ett mycket stort antal underlagsrapporter som inte låter sig redovisas på ett överskådligt sätt. Huvudprincipen i arbetet har varit att enbart använda material som kommer från kvalitetssäkrade källor i form av t.ex. officiell statistik, underlagsrapporter från myndigheter men också kvalificerade forskningsrapporter från välrenommerade internationella organisationer, branschorganisationer och forskningsinstitut. Ambitionen har varit att så långt möjligt redovisa källor i direkt anslutning till texterna. Nedan presenteras ett mindre urval av underlag som beredningen bedömer varit särskilt centrala i analysarbetet.

Uppdragen och hur de genomförts SOU 2016:47

56

Naturvårdsverkets fördjupade utvärdering av miljömålen 2015

I den fördjupade utvärderingen av miljömålen 2015 (Mål i sikte, Rapport 6662 samt Styr med sikte på miljömålen, Rapport 6666), utvärderar Naturvårdsverket möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Avsikten med utvärderingen är att fungera som underlag för regeringens politik och prioriteringar och ge grunden för ett strategiskt och proaktivt åtgärdsarbete.

Naturvårdsverkets rapport Underlag till en färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 2050

I rapporten redovisas bland annat ett antal s.k. målscenarier över möjliga utvecklingsvägar mot låga utsläpp av växthusgaser år 2050 samt förslag på centrala styrmedelsförändringar för att nå låga utsläppsnivåer på längre sikt.

Slutbetänkandet från utredningen om fossilfri fordonstrafik

Utredningen om fossilfri fordonstrafik hade i uppdrag att kartlägga möjliga handlingsalternativ samt identifiera åtgärder för att reducera transportsektorns utsläpp och beroende av fossila bränslen i linje med visionen om en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning utan nettoutsläpp av växthusgaser år 2050 och prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta 2030. Utredningen redovisade ett stort antal förslag till nationella styrmedel samt rekommendationer för vad Sverige bör driva inom EU. Slutbetänkandet Fossilfrihet på väg, SOU 2013:84, överlämnades i december 2013.

Trafikverkets Kunskapsunderlag och klimatscenario för energieffektivisering och begränsad klimatpåverkan

Trafikverkets kunskapsunderlag och klimatscenario för energieffektivisering och begränsad klimatpåverkan (2014:134) från januari 2015 är en fördjupning av det samlade planeringsunderlaget för miljö och utgör grunden för Trafikverkets arbete med att begränsa transportsektorns klimatpåverkan. Det innehåller bl.a. beskrivningar av nuläge och prognostiserad utveckling för transport-

SOU 2016:47 Uppdragen och hur de genomförts

57

sektorns klimatpåverkan samt ett klimatscenario med nödvändiga åtgärder för att nå dessa mål.

Europeiska kommissionens förslag till luftvårdspaket

Europeiska kommissionen presenterade i december 2013 ett omfattande förslag om en gemensam luftvårdspolitik i Europeiska unionen med förslag till reviderat takdirektiv, direktiv om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från medelstora förbränningsanläggningar, ett beslut om godtagande av ändringen av Göteborgsprotokollet samt ett nytt strategiskt program för luftvårdspolitiken i Europa år 2030 (se avsnitt 12.2.2 Styrmedel på

EU-nivå).

Förenta nationernas klimatpanels femte rapport

Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), publicerade 2013 och 2014 sin femte utvärdering av kunskapen om klimatets förändring (assessment report 5). Rapporten lämnades i form av fyra delrapporter (om jordens klimatsystem i förändring och framtida projektioner, om effekter på ekosystem och samhälle, sårbarhet och anpassning, åtgärder för utsläppsminskningar samt en syntes av de tre övriga delrapporterna).

Del A

Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik

61

2 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?

2.1 Riskerna med en fortsatt klimatförändring är omfattande

Nuvarande utveckling medför oacceptabla risker för ekosystem

År 2015 överskreds för första gången sedan de globala mätningarna påbörjades årsmedelvärdet för halten koldioxid i atmosfären 400 miljondelar. Koldioxidhalten i atmosfären är nu högre än vad den har varit på minst 800 000 år.1

2015 var även det varmaste året som har uppmätts hittills, med en medeltemperatur under året på 1 °C över förindustriell tid. Femton av de sexton varmaste åren har uppmätts under 2000-talet, och 2015 var signifikant varmare än det tidigare rekordåret 2014. I linje med den långvariga utvecklingen, var 2011–2015 den varmaste femårsperiod som hittills uppmätts.2

Temperaturen har fortsatt att stiga varje månad och i april 2016 var den globala medeltemperaturen 1,1 °C högre än 1880. Värmerekordet är en kombination av klimatförändring och det återkommande väderfenomenet El Niño.3

Enligt den femte utvärderingsrapporten från FN:s klimatpanel (IPCC) har de antropogena utsläppen av växthusgaser redan fått omfattande konsekvenser för ekosystem och samhällen. De högre

1 IPCC (2014a). 2 http://public.wmo.int/en/media/press-release/2015-hottest-year-record 3 http://public.wmo.int/en/media/news/april-continues-record-temperature-streak

Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? SOU 2016:47

62

medeltemperaturerna har resulterat i minskade snö- och istäcken, ökad nederbörd och höjda havsnivåer.4

Även extrema väderhändelser har ökat, med fler värmevågor, cykloner, torka, översvämningar och skogsbränder. Effekterna hittills visar tydligt ekosystemens känslighet och samhällets sårbarhet inför ett förändrat klimat.5

Konsekvenserna av ett varmare och mer instabilt klimat skiljer sig åt mellan olika regioner. Temperaturökningen är snabbast vid polerna. Utvecklingen förväntas leda till allt snabbare avisning, vilket i sin tur ökar takten i uppvärmningen.

Påverkan i form av minskad nederbörd och ett torrare klimat har redan drabbat delar av Afrika och Mellanöstern. Om denna trend fortsätter hotas livsmedelsproduktionen allvarligt och därmed möjligheterna för stora grupper människor att bo kvar i dessa områden.

Riskerna med ett alltmer instabilt klimat är omfattande. Fortsatta utsläpp av växthusgaser kommer att bidra till ytterligare påverkan på klimatsystemet och öka risken för allvarliga, genomgripande och oåterkalleliga effekter för människor och ekosystem. Vid mer än två graders uppvärmning ökar risken dessutom för tröskeleffekter i centrala ekosystem med irreversibla och abrupta förändringar.

Anpassningsåtgärder krävs för att möta pågående och framtida effekter av klimatförändringen

Anpassningsåtgärder krävs för att möta effekter som är oundvikliga av den redan pågående klimatförändringen. Dessutom krävs anpassningsåtgärder som beredskap för framtida effekter om inte tillräckligt kraftiga utsläppsminskningar genomförs.

Sårbarheten i kustnära urbana områden är betydande och omfattande anpassningsåtgärder kan krävas för att skydda mot stigande havsnivåer. Runt en fjärdedel av världens befolkning, och 12 av världens 16 storstäder med fler än 10 miljoner invånare finns i kustnära områden6. Dessutom krävs skydd mot översvämningar.

4 IPCC (2014a). 5 Ibid. 6 IPCC (2014b).

SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?

63

För varje grads ökning av medeltemperaturen så ökar atmosfärens kapacitet att hålla fuktighet, vilket medför kraftigare regnfall.

Klimatanpassningsåtgärderna kommer också till betydande del att handla om att tillgodose behovet av vatten för livsmedelsproduktion, energiproduktion och för hushållens behov. Antalet personer som lever i regioner med allvarlig vattenstress förväntas öka från 1,6 miljarder år 2000 till upp emot 3,9 miljarder människor 2050 om inga åtgärder vidtas för att begränsa klimatpåverkan7. Även livsmedelsförsörjningen kommer att påverkas allvarligt av klimatförändringen och livsmedelstryggheten hotas i ett flertal regioner8. Behoven av anpassningsåtgärder kommer sannolikt att påverka de flesta verksamheter i samhällen om än i olika utsträckning och form.

Migrationen kan öka till följd av ett förändrat klimat. Prognoserna är osäkra, men enligt FN:s migrationsorgan riskerar runt 200 miljoner människor tvingas migrera på grund av försvårade miljöförhållanden 2050.9

En stabilisering av klimatet är en förutsättning för att nå hållbarhetsmålen

Fattigdomen har minskat globalt. Exempelvis har antalet personer som lever i extrem fattigdom minskat från 1,9 miljarder till 836 miljoner mellan 1990–2015 och barnadödligheten har halverats10. Men behovet av utveckling är fortsatt stort.

Enligt FN:s Human Development Report lider 795 miljoner människor av kronisk hunger, 660 miljoner människor har inte tillgång till säkert dricksvatten, och 2,4 miljarder människor har inte tillgång till toalett. Dessutom saknar 1,2 miljarder människor tillgång till el och 2,7 miljarder människor använder fortfarande biobränslen för matlagning, vilket medför allvarliga hälsorisker från luftföroreningar inomhus.

7 OECD(2012). 8 IPCC (2014b). 9 http://www.iom.int/migration-and-climate-change-0 10 UNDP (2015).

Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? SOU 2016:47

64

Globalt sett förväntas fattigdomen fortsätta minska och medelklassen öka. Fler människor kan få bättre bostäder, el och möjlighet att resa.11

Samtidigt förväntas befolkningen växa från runt 7,3 miljarder 2015 till 9,7 miljarder 2050. År 2022 beräknas Indien gå om Kina som världens mest folkrika land. Den snabbaste befolkningstillväxten sker i Afrika, som under perioden 2015–2050 förväntas stå för mer än hälften av den globala befolkningstillväxten.12

Att bekämpa klimatförändring är ett av FN:s hållbarhetsmål till 2030. Tillgången till viktiga naturresurser som vatten, skogar, marina resurser och odlingsbar mark hotas av ett förändrat klimat. I kombination med en växande befolkning kan det medföra att konkurrensen om naturresurser ökar och att hållbar utveckling försvåras. Insatserna för att minska utsläppen av växthusgaser är därför en förutsättning för att lyckas nå de övriga hållbarhetsmålen.

Ett flertal av målen illustrerar samhällets sårbarhet inför ett förändrat klimat. Mål nummer sex handlar om att säkerställa tillgång till rent vatten och sanitet. Vatten är en grundförutsättning för allt levande på jorden, och ökad brist på vatten till följd av klimatförändring hotar därför ett antal av FN:s hållbarhetsmål. God tillgång

11 Ibid. 12 UNDESA, Population Division (2015a).

SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?

65

till vatten är även en förutsättning för produktion av både livsmedel och energi. Klimatförändringen försvårar möjligheterna att nå målen om att avskaffa hunger och målet om hållbar energi åt alla.

Samhället är också beroende av fungerande ekosystemtjänster, som hotas av klimatförändringen. Mål nummer femton handlar om att skydda, återställa och främja ett hållbart nyttjande av landbaserade ekosystem, hållbart brukande av skogar, att bekämpa ökenspridningen, att hejda och vrida tillbaka markförstöringen samt att hejda förlusten av biologisk mångfald. Alla dessa utmaningar är kopplade till utvecklingen på klimatområdet.

Övriga mål handlar bland annat om att tillgodose hälsa och välbefinnande, god utbildning, jämställdhet, hållbara städer och samhällen, samt fredliga och inkluderande samhällen. I en värld med ett allt instabilare klimat blir alla dessa mål mycket svåra att uppnå13. För att nå målen krävs nya finansieringsformer samt att fler aktörer bidrar. Addis Ababa Action Agenda från 2015 innehåller en rad konkreta åtgärder till stöd för att genomföra hållbarhetsmålen.14

2.2 Utsläppen behöver kulminera inom kort för att därefter snabbt minska till låga nivåer

Kumulativa utsläppen avgör

Det är utvecklingen av de kumulativa utsläppen av långlivade växthusgaser (framför allt koldioxid) som avgör storleken på koncentrationen av växthusgaser i atmosfären och därmed den framtida temperaturökningen15. Därför behöver utsläppen av framför allt koldioxid plana ut och sedan minska till nära noll så snart som möjligt. Trögheterna och möjliga tröskeleffekter i klimatsystemet gör behovet av skyndsamma utsläppsreduktioner än mer angelägna.

Den kvarvarande kolbudgeten för att sannolikt (med mer än 66 procents sannolikhet) kunna begränsa den globala temperaturökningen till högst två grader bedöms av IPCC motsvara mindre än

13 http://www.globalamalen.se/om-globala-malen/ 14 UNDESA, Financing for Development Office (2015). 15 Den koldioxid som inte tas upp av hav och biomassa stannar i atmosfären i flera hundra till tusentals år. Mellan 1750–2011 har de kumulativa utsläppen av koldioxid uppgått till mellan 2040+/-330 GtCO

2

. Av dessa kumulativa utsläpp beräknas 40 procent stannat i atmosfären, 30 procent upptaget i hav, och resten upptagits av växter och jord.

Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? SOU 2016:47

66

1 000 miljarder ton koldioxid. Det motsvarar ytterligare cirka 20 år med dagens nivåer av utsläpp globalt.

IPCC:s femte utvärderingsrapport är från 2013/2014, vilket gör att den återstående kolbudgeten har minskat ytterligare. Antaganden om klimatkänslighet, de framtida utsläppen av övriga växthusgaser och med vilken sannolikhet temperaturmålen kan nås påverkar också storleken på den resterande kolbudgeten. Att begränsa medeltemperaturhöjningen till högst 1,5 grader med samma sannolikhet som ovan innebär en än mer begränsad kolbudget. De närmaste åren är därför av avgörande betydelse för om världen ska lyckas nå nollutsläpp av koldioxid, och därmed minska riskerna för att klimatförändringen blir farlig.

SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?

67

Källa: Översatt från Carbon Brief, http://bit.ly/carbonbountdown

Parisavtalet innebär att de globala utsläppen av koldioxid behöver nå nollnivåer i mitten av århundradet

För att nå Parisavtalets mål om att hålla den globala temperaturökningen väl under 2 grader, och sträva mot att begränsa den till 1,5 grader, krävs att världens samhällen i snabb takt ställer om till nollutsläpp av koldioxid och andra växthusgaser. Utsläppen behöver sedan övergå till negativa nivåer under andra hälften av århundradet.

Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? SOU 2016:47

68

Enligt Parisavtalet ska IPCC under 2018 redovisa en analys av vad som krävs för att minska utsläppen i enlighet med målet om högst 1,5 °C uppvärmning. Befintliga studier på 1,5 graders banor indikerar dock att utsläppen av koldioxid behöver nå nollnivåer i alla delar av världen till mitten av århundrandet, följt av negativa utsläpp16.

Möjligheterna att åstadkomma nettonegativa utsläpp som de flesta av IPCC:s lågutsläppsscenarier förutsätter är samtidigt ett område som diskuteras bland forskare17.

Inför FN:s klimatmöte i Paris inkom parterna med nationellt bestämda bidrag om utsläppsminskningar.

Det föreligger ett betydande gap mellan Parisavtalets ambitionsnivå och de nationellt bestämda bidragen om utsläppsminskningar vilket inger oro kring möjligheterna att leva upp till avtalets målsättningar.

Om de nationellt bestämda bidragen om utsläppsminskningar genomförs på den nivå de är satta, beräknas 75 procent av den resterande koldioxidbudgeten på 1 000 miljarder ton för detta århundrande vara intecknad redan 203018.

Scenarier som bygger på framskrivningar av ländernas utsläppsutveckling även efter 2030, indikerar att temperaturökningen skulle kunna uppgå till runt 3 °C i slutet av århundradet jämfört med förindustriell tid vid en utveckling i linje med ländernas nationellt bestämda bidrag om utsläppsminskningar19. För att realisera Parisavtalets målsättningar krävs alltså betydande ambitionsnivåhöjningar inom en snar framtid.

2.3 En positiv utsläppsutveckling kan anas

Utsläppen av koldioxid planade ut 2014

Efter ett decennium av kraftig tillväxt för koldioxidutsläppen, avstannade tillväxttakten 2014 på en nivå runt 37,5 miljarder ton (Gt) CO

2

. År 2014 ökade utsläppen totalt med 0,5 procent samtidigt

16 Exempelvis genom avskiljning– och lagring av koldioxidutsläpp från förbränning av biomassa (så kallad bio-CCS) eller omfattande skogsplantering. 17 Se t.ex. Gasser, T., Guivarch, C, m.fl. (2015). 18 UNFCCC (2015). 19 UNEP (2015).

SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?

69

som den globala ekonomiska tillväxten ökade med 3 procent. För 2015 förväntas en marginell minskning av utsläppen. Även 2012 och 2013 ökade utsläppen i en lägre takt jämfört med den tidigare trenden. Huruvida det som sker ska betecknas som ett trendbrott även på längre sikt är dock för tidigt att säga.20

Källa: PBL Netherlands Environmental Assessment Agency,

http://infographics.pbl.nl/website/globalco2-2015/

Orsakerna till utvecklingen bedöms vara flera. Den främsta förklaringen ligger i att Kinas koldioxidutsläpp nu växer i betydligt långsammare takt än tidigare till följd av strukturella förändringar i landets ekonomi och en lägre koldioxidintensitet i landets energianvändning21. Den snabbt ökade utbyggnaden globalt av sol och vindenergi – från en andel av elproduktionen i världen på 0,5 procent år 2004 till 4 procent år 2014 – har också spelat in. Dessutom var både 2014 och 2015 de varmaste åren hittills vilket har lett till lägre energiefterfrågan under främst vinterhalvåret. 22

20 PBL Netherlands Environmental Assessment Agency, European Commission/Joint Reserach Centre (2015). 21 Det råder samtidigt en betydande osäkerhet om hur stor till exempel kolanvändningen är i Kina och statistiken har reviderats vid flera tillfällen. 22 PBL Netherlands Environmental Assessment Agency, European Commission/Joint Reserach Centre (2015).

Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? SOU 2016:47

70

USA, EU-28, Kina och Indien stod gemensamt för drygt 60 procent av de globala koldioxidutsläppen 2014. Kina stod för de största utsläppen av koldioxid, och USA för de högsta utsläppen per capita. Utsläppen från Indien visar en relativt hög tillväxt och står för en allt större andel av världens utsläpp.23

Den fortsatta utvecklingen av energisystemet, urbaniseringen och växthusgasutsläppen i Indien kommer troligen, tillsammans med den fortsatta utvecklingen i Kina, ha stor betydelse för den samlade utsläppsutvecklingen i världen kommande år och möjligheterna att vända de sammanlagda utsläppen nedåt i närtid.

Fossila bränslen dominerar i det globala energisystemet – men förnybar energi växer snabbt

Fossila bränslen (kol, olja och naturgas) fortsätter dominera den globala energitillförseln. Andelen har dock minskat från 86 procent 1973 till 81 procent 2013. Samtidigt har den totala energitillförseln mer än fördubblats24.

Orsakerna till att fossila bränslen fortsatt har en dominerande ställning i det globala energisystemet, är dels energitätheten och därmed effektivitet i användningen, dels det låga priset under en stor del av de senaste hundra åren. En bidragande orsak till de låga priserna är att omfattande subventioner tillfaller fossila bränslen globalt. 2014 uppgick dessa subventioner enligt internationella energirådet (IEA) till 490 miljarder USD, vilket var mer än fem gånger nivån av stödet till förnybar energi. Prisfallet på olja de senaste åren har dock möjliggjort att en utfasning av subventionerna till fossila bränslen har påbörjats i ett flertal länder.25

Samtidigt ökar andelen förnybar energi. Under 2014 var utbyggnaden av elproduktion från förnybara energikällor – främst sol och vind – för första gången större än utbyggnaden av motsvarande fossilbaserad kapacitet och under 2015 var investeringarna i förny-

23 OECD/IEA (2015a). 24 2013 stod kärnkraft för knappt 5 procent av energitillförsen globalt, vattenkraft för drygt 2 procent, biobränslen och avfall för omkring 10 procent och övriga energikällor för drygt 1 procent. 25 OECD/IEA (2015c).

SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?

71

bar energi betydligt större än motsvarande investeringar i fossil elproduktion.26

27

Källa: Översatt från New Climate Econoy, 2014: Better Growth, Better Climate – The New Climate

Economy Report.

År 2015 hade även andelen förnybar energi av total slutlig energianvändning ökat till 19,2 procent och ökningen i global kapacitet slog ett nytt rekord även detta år.28

26 OECD/IEA (2015b). 27 REN21 (2016). 28 Ibid.

Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? SOU 2016:47

72

Dagens låga oljepriser bedöms dock göra övergången till fossilfria energialternativ svårare, inte minst på kort sikt och främst inom transportsektorn. Oljeprisets utveckling i framtiden kommer att ha stor betydelse för takten i omställningen av energisystemet. Samtidigt har utvecklingen inom sol-och vindenergi varit positiv under senare år och gör att dessa energislag är konkurrenskraftiga med kol och gas för elproduktion i ett växande antal regioner – trots utvecklingen av priserna på fossil energi. Den förnybara energin har dessutom flera fördelar som förbättrad energisäkerhet, luftkvalitet och väsentligt lägre klimatpåverkan.

Även inom transportsektorn kan en utveckling skönjas där fossilbränslenas dominerande ställning är på väg att förändras. För eldrivna fordon går utvecklingen snabbt framåt, både i form av ökad prestanda och snabbt sjunkande kostnader för energilagring. Sjunkande batterikostnader möjliggör också för en ökad andel förnybart i energimixen totalt samt underlättar utvecklingen mot ett mer decentraliserat energisystem.29

En omställning av energisystemet är den enskilt viktigaste faktorn för att kunna nå upp till Parisavtalets målsättningar.30

Omfattande behov av infrastrukturinvesteringar och risk för inlåsningseffekter

En fortsatt växande befolkning och ekonomisk tillväxt medför omfattande behov av investeringar i infrastruktur, särskilt i utvecklingsländerna.

I takt med en växande befolkning och ökat välstånd fortsätter även urbaniseringen. Befolkningen som lever i städer förväntas öka från dagens 54 procent till 66 procent runt 2050. Den snabbaste urbaniseringstakten sker i Asien och Afrika31. Urbaniseringen ställer krav på omfattande investeringar i infrastruktur. Efterfrågan på energi, basmaterial och vatten ökar. Mer än hälften av den urbana infrastruktur som kommer att behövas i världen år 2050 är ännu inte byggd.32

29 Nykvist och Nilsson (2015). 30 IRENA (2016). 31 UNDESA, Population Division (2015b). 32 UNEP (2013).

SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?

73

I denna pågående urbanisering är det av största vikt att undvika inlåsningar i koldioxidintensiv och energikrävande teknik och samhällsbyggnad genom att bygga hållbart från början33. En sådan inriktning gör det också enklare att utveckla mer hållbara beteendemönster. Inriktningen är särskilt viktigt i de delar av världen där en stor mängd städer och energianläggningar nu håller på att byggas och expandera men också när tidigt industrialiserade länder som Sverige nu genomför återinvesteringar i den befintliga bebyggelsen och infrastrukturen.

Åtgärder och styrmedel kan bidra till att de globala utsläppen kan minska till mycket låga nivåer

Den omställning av samhället som krävs för att nå nära nollutsläpp av växthusgaser är långtgående och genomgripande.

I IPCC:s femte utvärderingsrapport redogörs för en rad åtgärder som behöver genomföras i olika samhällssektorer för att förhindra farlig klimatförändring. 34

Dessa åtgärder bedöms sammantaget ha så stora potentialer att de kan vara tillräckliga för att världen ska lyckas begränsa temperaturökningen till högst två grader under det här århundradet. En rad styrmedel krävs samtidigt för att åtgärdspotentialerna verkligen ska kunna realiseras.

I IPCC-rapporten konstateras att utvecklingen mot låga utsläpp av växthusgaser behöver ske på skilda sätt inom olika sektorer och i olika delar av världen. Därför krävs ett flertal styrmedel på olika nivåer (internationellt, regionalt, nationellt och lokalt) för att åstadkomma en effektiv omställning till låga utsläpp.

Styrmedel för att stödja teknisk utveckling, marknadsintroduktion och spridning av tekniker kan komplettera och höja effekten av styrmedel som prissättning av utsläpp som mer direkt ger incitament till att åtgärder sprids.

Sektorsspecifika, riktade, styrmedel har hittills använts mer i världen än sektorsövergripande styrmedel, som koldioxidskatter och handelssystem.

33 IPCC (2014c). 34 IPCC (2014c).

Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? SOU 2016:47

74

Riktade styrmedel kan vara bättre lämpade att överbrygga särskilda barriärer och marknadshinder jämfört med de sektorsövergripande styrmedlen.

Ett ökande antal styrmedel inklusive olika typer av subventionssystem har till exempel införts och drivit på den snabba introduktionen och teknikutvecklingen inom förnybar elproduktion under senare år.

I IPCC-rapporten konstateras vidare att det nu har blivit ett ökat fokus i världen mot att utforma strategier som bidrar till att flera mål uppnås samtidigt, för att öka positiva och minska negativa sidoeffekter.

Sammanlagt 146 länder hade i slutet av 2015 infört olika typer av stödsystem för förnybar energi. Åtminstone 173 länder hade vid samma tid infört någon form av mål för introduktion av förnybar energi.

Den största andelen av världens växthusgasutsläpp omfattas än så länge inte av prismekanismer. År 2016 hade 40 länder samt 20 delstater eller städer någon form av prissättning för kol, genom koldioxidskatter eller handel med utsläppsrätter. Prissättningen omfattade omkring 13 procent av världens samlade utsläpp av växthusgaser. Trenden är samtidigt ökande men prisnivåerna låga. 35

Klimatfinansiering

En viktig del av implementeringen av Parisavtalet utgörs av de löften om klimatfinansiering som utställts. Utvecklade länder förutsätts bidra med minst 100 miljarder USD årligen från 2020, och ett nytt finansieringsmål ska fastställas från 2025. Finansieringen ska bl.a. administreras av den gröna klimatfonden, vars uppdrag är att stödja utvecklingsländer genom insatser för klimatanpassning och minskade utsläpp av växthusgaser, inklusive skogsrelaterade insatser. Fonden väntas få en viktig roll i finansieringen av anpassningsåtgärder samt investeringar i klimatsnål teknik.

35 World Bank Group Climate Change, Ecofys (2016).

SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?

75

Teknisk utveckling kan föra med sig nya möjligheter

De åtgärds- och scenarioanalyser som till exempel IPCC:s utvärderingsrapporter utgår ifrån tillämpar ett relativt konservativt synsätt när det gäller hur stora utsläppsminskningar som kan åstadkommas till följd av tekniska åtgärder och förändrade beteenden. I analyserna ingår exempelvis inte antaganden om mer oprövade och snabba teknikskiften och de potentialer som eventuellt kan finnas i sådana.

Sverige och världen genomgår nu en snabb teknikutveckling vars samlade effekter på ekonomin och på utsläppen av växthusgaser är svår att förutse. Utvecklingen omfattar främst området fortsatt digitalisering.

Andra områden där teknikutvecklingen är snabb, och ofta kopplad till ökad digitalisering gäller exempelvis energiområdet, nanoteknik, bioteknik och neurovetenskap.

Digitaliseringen möjliggör utveckling av en rad nya tjänster och samt en mer energi- och materialeffektiv produktion.

Exempel på områden är smarta elnät och framväxten av ett mer decentraliserat elsystem, energilagring, ”sakernas internet”36, robotisering och automatisering av produktion och logistik, elektrifierad och autonom (självstyrande) fordonspark samt utvecklingen av en delningsekonomi37.

Innovationer av mer banbrytande karaktär kan även tänkas ske inom andra områden av stor betydelse för klimatpolitiken till exempel, avancerade material, alger och annan marin bioproduktion som råvara för biobränsle, textilier baserade på skogsråvara, artificiell fotosyntes, laboratorieodlat kött, cellulosabaserade batterier och biobaserade råvaror som källa för baskemikalier38.

När det gäller digitaliseringen och dess effekter på utsläppen globalt kan potentialen för en minskning av utsläppen av växthusgaser potentiellt vara betydande. Samtidigt innebär utvecklingen ett antal öppna frågor, däribland om digitaliseringen kan medföra ökad

36 Sakernas internet, eller Internet of things, är ett samlingsbegrepp för den utveckling som innebär att maskiner, fordon, gods, hushållsapparater, kläder och andra saker, förses med små inbyggda sensorer och datorer. Se t.ex. http://iotsverige.se/ 37 McKinsey Global Institute (2013); Schwab, K. (2016); Rifkin, J. (2013). 38 Stömdahl, I. och Brorson, T (2015).

Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? SOU 2016:47

76

elanvändning eller användning av fossila bränslen på andra områden genom så kallade rekyleffekter.

Strategier som tar hänsyn till flera mål samtidigt bidrar till att utsläppen minskar

Flera av de verksamheter som orsakar utsläpp av växthusgaser ger också upphov till andra miljö- och hälsoproblem vilka orsakar omfattande välfärdsförsämringar och kostar samhället mycket stora summor varje år.

Nuvarande uppskattningar av de sammantagna effekterna av luftföroreningar (inklusive luftföroreningar inomhus) omfattar uppskattningsvis 7 miljoner förtida dödsfall globalt varje år, vilket motsvarar en åttondel av det totala antalet förtida dödsfall i världen. I Europa beräknas luftföroreningar orsaka cirka 600 000 förtida dödsfall per år. Den totala årliga ekonomiska kostnaden i Europa för hälsoeffekter och förtida dödsfall orsakade av luftföroreningar uppskattas till 1 575 biljoner USD (vilket motsvarar ca 11 000 miljarder kronor).

Kostnaderna för förtida dödsfall från luftföroreningar varierar mellan olika länder. I nästan hälften av Europas länder är den ekonomiska kostnaden för förtida dödsfall från luftföroreningar runt 10 procent av BNP. För Sverige uppskattats kostnaderna för exponering av luftföroreningar kosta 30–42 miljarder kronor per år vilket motsvarar cirka en procent av Sveriges BNP. 39

När det finns synergieffekter för samhället genom strategier som tar hänsyn till flera mål samtidigt kan det alltså, vilket exemplet från luftföroreningsområdet ovan visar, bidra till att åtgärder genomförs till en större samhällsekonomisk nytta.

Samhällsbyggnadsstrategier och teknikval kan dessutom ge flera samtidiga nyttor i form av en bättre livsmiljö med lägre buller och luftföroreningar, och en större resiliens mot de klimatförändringar som inte går att undvika.

39 Uppskattningen gäller för år 2010. WHO Regional Office for Europe, OECD (2015); Gustafsson m.fl (2014).

SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?

77

Den här typen av synergieffekter kan underlätta för enskilda städer, företag och länder att ta beslut om att bidra till att minska utsläppen av växthusgaser oavsett hur världen i övrigt agerar.40

Alla aktörer bidrar till omställningen

Näringslivets arbete med miljö- och hållbarhetsfrågor har successivt ökat i omfattning och prioriteras i dag allt högre i företagens organisationer. Det återspeglar en förändring av värderingar och kunskapsuppbyggnad i samhället, där förståelsen för kopplingen mellan ekonomiska aktiviteter och tillståndet i miljön, har ökat.

I Sverige bedriver exempelvis nästan alla stora företag och ca 80 procent av medelstora företag någon form av klimatarbete41.

Sammanlagt 205 företag som representerar ca 84 procent av börsvärdet på de nordiska börserna rapporterade sina utsläpp av växthusgaser via Carbon Disclosure Project under 201542.

Globalt har 500 toppföretag inom Carbon Disclosure Project åtagit sig att formulera egna åtaganden om utsläppsminskningar. En rad stora företag har också antagit mål om att enbart använda förnybar energi i sin verksamhet.

Den finansiella sektorn har också börjat engagera sig i att främja en utveckling mot låga utsläpp av växthusgaser. Vid FN:s klimatmöte i New York 2014 startades även initiativet PDC, Portfolio Decarbonization Coalition, av en handfull pensionsfonder, under ledarskap av bland annat den Fjärde AP-fonden i Sverige. Vid klimatmötet i Paris 2015 hade koalitionen vuxit till tjugofem medlemmar, med sammanlagt 3 200 miljarder dollar under förvaltning, och mer än 600 miljarder dollar i klimatsmarta placeringar. Parallellt med denna utveckling förs diskussioner i många länder om hur nya finansiella instrument – t ex gröna obligationer – som stöder investeringar i hållbar energi och infrastruktur kan utvecklas och skalas upp. Frankrike har som första land beslutat om en lagstiftning som tvingar pensionsfonder och kapitalförvaltare att ”beskriva sin riskexponering mot klimathotet”.

40 IPCC (2014c). 41 Naturvårdsverket (2015f). 42 Carbon Disclosure Project (2015).

Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? SOU 2016:47

78

Många stora företag har även engagerat sig tillsammans med länder och institutioner för betydelsen av att införa prismekanismer för koldioxidutsläpp43.

Det civila samhället genom miljörörelsen och andra folkrörelser har också en mycket viktig roll i omställningen. Det gäller även medborgare och hushåll.

Städer och kommuner har också en mycket viktig roll för att möjliggöra en omställning. I Europa har exempelvis initiativet Covenant of Mayors samlat tusentals lokala och regionala aktörer som företräder mer än 200 miljoner invånare44. Dessa initiativ har betydelse både för teknikutveckling och för spridning av ny teknik och uppmärksammades som en mycket viktig komponent i omställningen vid klimatförhandlingarna i Paris.

När forskningsinstitut analyserar vilka faktorer som påverkar utsläppsutvecklingen och introduktionen av förnybar energi i världen är både frivilliga åtaganden inom näringslivet och lokala och regionala initiativ väsentliga drivkrafter som kan ha stor betydelse för utvecklingen.45

175 länder har undertecknat Parisavtalet och därmed åtagit sig att verka för att vidta kraftfulla åtgärder i närtid för att begränsa klimatförändringen46. Länderna har även åtagit sig att kontinuerligt skärpa sina nationellt bestämda bidrag om utsläppsminskningar. Världens länder har ett stort ansvar för att vidta skyndsamma åtgärder och ge ramverk och incitament för de åtgärder som andra aktörer är beredda att genomföra. Det gäller även Sverige, som dessutom kan och vill utgöra ett gott exempel för hur en omställning kan genomföras i praktiken.

43 Se t.ex. Carbon Pricing Leadership Coalition, http://www.carbonpricingleadership.org/ 44 Covenant of Mayors for Climate and Energy, http://www.covenantofmayors.eu/index_en.html 45 Se t.ex. PBL Netherlands Environmental Assessment Agency, European Commission/Joint Reserach Centre (2015). 46 http://www.un.org/sustainabledevelopment/blog/2016/04/parisagreementsingatures/

79

3 Klimatpolitiken fram till i dag

3.1 Mål för klimatpolitiken

3.1.1 Mål internationellt och inom EU

Parisavtalet innebär en globalt ökad ambition i klimatarbetet

Det avtal1 som beslutades på COP 21 i Paris i december 2015 innebär att världens länder nu har en gemensam plan för att minska klimatutsläppen.

Parisavtalet föreskriver att parterna ska begränsa den globala medeltemperaturökningen till väl under två grader jämfört med förindustriell tid, samt sträva efter att begränsa temperaturökningen till 1,5 grad, eftersom det signifikant kan minska riskerna och effekterna av klimatförändringar. Det innebär en ambitionsökning jämfört med det tidigare så kallade tvågradersmålet om att begränsa ökningen av den globala medeltemperaturen till högst två grader Celsius över förindustriell nivå2.

Genom avtalet åtar sig samtliga parter att avge progressiva nationella bidrag (nationally determined contribution, NDC) vart femte år, som successivt ska skärpas. En global översyn av de samlade åtagandena för att se hur långt det gemensamma klimatarbetet räcker ska också genomföras vart femte år. Denna översyn blir viktig för att kunna öka ambitionen över tid. Avtalet slår även fast att utvecklingsländer fortsatt ska få stöd för att begränsa sina utsläpp och anpassa sina samhällen till ett förändrat klimat. Avtalet säger också att utvecklade länder ska öka sina ekonomiska och tekniska stöd framöver. De mest sårbara länderna ska särskilt priorite-

1 UNFCCC (2015). 2 Parterna enades om tvågradersmålet vid partsmötet i Köpenhamn 2009, som sedan formaliserades i ett beslut under ”Shared Vision” i Cancun 2010.

Klimatpolitiken fram till i dag SOU 2016:47

80

ras och effektiv tillgång till finansiering ska säkerställas. Anpassningsåtgärder får en tydlig roll i det nya avtalet, något som varit viktigt för många utvecklingsländer.

Klimatmål inom EU

Temperaturmål som övergripande långsiktigt mål

EU antog redan 1996, inför Kyotoförhandlingarna, målet om att verka för en maximal höjning av den globala medeltemperaturen med två grader Celsius jämfört med förindustriell nivå3. Tvågradersmålet har sedan preciserats till att industriländerna måste minska sina utsläpp med mellan 80–95 procent till 2050 jämfört med 1990 års utsläpp. Denna precisering antogs som ett mål för EU av Europeiska rådet under det svenska ordförandeskapet 20094.

Mål till 2020

EU har antagit ett samlat klimat- och energipaket till 2020 där EU:s medlemsländer bland annat åtagit sig att minska sina utsläpp av växthusgaser med 20 procent till 2020 jämfört med 1990 års utsläpp5. Detta är grunden för EU:s åtagande under Kyotoprotokollets andra åtagandeperiod. Paketet innehåller även mål för förnybar energi och energieffektivisering.

Inom ramen för klimat- och energipaketet beslutades även om hur utsläppsminskningarna till 2020 ska fördelas mellan den handlande (dvs. el- och fjärrvärmeanläggningar och stora delar av industrin) och den icke-handlande sektorn (dvs. övriga sektorer och utsläppskällor framför allt transporter, arbetsmaskiner, bostäder och lokaler, avfallshantering, jordbruksproduktion samt användning av fluorerade växthusgaser)6. Basår för dessa mål är 2005 med anledning av att det var då som EU:s system för handel med utsläppsrätter infördes. Utsläppen från anläggningar som omfattas av

3 Energimyndigheten och Naturvårdsverket (2007). 4 Europeiska rådets (2009). 5 Europeiska rådets (2008). 6 Utsläpp och upptag av kol från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk, LULUCF ingår inte i den sk. icke-handlande sektorn mot 2020 målen.

SOU 2016:47 Klimatpolitiken fram till i dag

81

handelssystemet ska sammantaget för hela EU minska med 21 procent till 2020 jämfört med utsläppen 2005. För dessa sektorer sker ingen bördefördelning mellan medlemsländerna då handelsystemet styr var utsläppsminskningarna sker. Utsläppen utanför handelsystemet ska minska med 10 procent jämfört med 2005. Detta mål är i sin tur fördelat mellan EU:s medlemsländer enligt en intern bördefördelning Effort Sharing Decision (ESD). För Sveriges del gäller under ESD att utsläppen ska minska med 17 procent jämfört med 2005.

EU:s målsättningar för transportsektorn avseende klimat

I EU:s transportpolitiska vitbok från år 2011 ingår målsättningen att nå 60 procent utsläppsminskning i transportsektorn till år 2050 jämfört med år 1990, inom ramen för ökade transporter och förbättrad rörlighet. Utsläppen som avses inkluderar i detta fall även luftfart och sjöfart inom EU:s territorium. Transportsektorn ska bidra till EU:s övergripande mål om 80–95 procent utsläppsreducering till 2050.

EU:s mål från 1990 till 2050 består av ett delmål för utvecklingen till 2030 med en minskning på 20 procent jämfört med 2008. Dock pekar vitboken på att ett sådant delmål är en utmaning mot bakgrund av den starka trafiktillväxten i vissa EU-länder mellan 1990–2008. Delmålet jämfört med 1990 innebär de facto en ökning av transportsektorns totala utsläpp med 8 procent. Först efter 2030 antas att reduktion kan ske, även jämfört med 1990 års utsläppsnivå. En reviderad transportpolitisk strategi väntas 2016.7

Förslag till mål till 2030

Vid Europeiska rådet i oktober 2014 antogs ett ramverk för klimat- och energipolitiken fram till 20308. Beslutet innefattar bland annat mål om att minska utsläppen av växthusgaser med minst 40 procent jämfört med utsläppen 1990. Ramverket innehåller även mål för förnybar energi och energieffektivisering.

7 EU-kommissionen (2011). 8 Europeiska rådets (2014).

Klimatpolitiken fram till i dag SOU 2016:47

82

Europeiska rådet beslutade även om hur utsläppsminskningarna till 2030 ska fördelas mellan den handlande och den icke-handlande sektorn. Utsläppen inom handelssystemet ska sammantaget minska med 43 procent jämfört med 2005. Utsläpp i verksamheter utanför handelssystemet ska minska med 30 procent jämfört med 2005. Ansvarsfördelning på medlemsländer för utsläppsminskningarna utanför handelssystemet har ännu inte skett.

Parisavtalets konsekvenser för EU

EU och dess medlemsstater verkade för ett ambitiöst klimatavtal i Paris och var bland de första parterna att inkomma med ett nationellt bestämt bidrag om utsläppsminskningar (en klimatplan) i mars 20159. Samtliga parter behöver delta i processen med revidering av klimatplaner för att tillgodose uppfyllelse av Parisavtalets ambitiösa målsättningar. En tydlig förståelse för policyimplikationerna av 1,5-gradersmålet behöver utvecklas, enligt Europeiska kommissionen. Enligt Parisavtalet har IPCC i uppgift att ta fram en särskild rapport till 2018 kring olika aspekter av en omställning i enlighet med 1,5-gradersmålet. EU avser att till 2020 utveckla sin strategi för utsläppsminskningar till 2050. En sådan revidering kommer att föregås av analyser kring ekonomiska och sociala aspekter av en omställning.10

Omställningen till en resurseffektiv ekonomi med låga utsläpp av koldioxid kräver fundamentala förändringar i teknik, energi, finansiering samt i samhället som helhet, enligt kommissionen. Parisavtalet utgör en möjlighet för ekonomisk omställning, arbetstillfällen och tillväxt. Avtalet är centralt för att nå mål om hållbar utveckling, samt för EU:s mål om investeringar, konkurrenskraft, cirkulär ekonomi, forskning, innovation och energiomställning. EU kan fortsätta visa ledarskap på området genom åtgärder för minskade utsläpp och ökade investeringar i viktiga sektorer, exempelvis genom en omställning inom energiunionen11. Parisavtalet ger

9 Latvian Precidency of the Council of the European Union. (2015). 10 EU-kommissionen (2016). 11 EU-kommissionen (2015b).

SOU 2016:47 Klimatpolitiken fram till i dag

83

en tydlig och ambitiös inriktning för ökad innovation12. Att skyndsamt öka investeringar som främjar en ekonomi med låga utsläpp av koldioxid är också avgörande för att undvika inlåsningseffekter, enligt kommissionen13. Vidare framhåller kommissionen att prissättning av koldioxid är av central betydelse för konkurrensneutralitet i omställningen. Likaså är städer och civila samhället centrala aktörer för att omställningen ska förverkligas. EU avser även att fortsatt mobilisera klimatfinansiering för utvecklingsländer14, och stödja utvecklingsländer i utveckling av nationella klimatplaner15. 16

3.1.2 Nationella mål för klimatpolitiken

Målen för klimatpolitiken är fastställda av riksdagen och utgörs av miljömålet Begränsad klimatpåverkan samt av etappmålet om minskade utsläpp av växthusgaser till 2020. Riksdagen har också ställt sig bakom regeringens vision om att Sverige år 2050 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären17.

Miljömålssystemet och generationsmålet

Riksdagen fastställde 2010 en ny målstruktur för miljöarbetet som innebär att miljöarbetet ska vara strukturerat med ett generationsmål, 16 miljökvalitetsmål och en rad etappmål.

Generationsmålet anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att nå miljökvalitetsmålen. Målet innebär att vi till nästa generation ska lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Sammanlagt har riksdagen beslutat om 16 miljökvalitetsmål.

12 EU har åtagit att satsa 35 procent av Horizon 2020 forskningsmedlen mellan 2014–2020 till klimatrelaterade projekt. 13 Under perioden 2014–2020 riktas 114 miljarder euro, motsvarande 25 procent av medlem inom European Structural and Investment Fund (ESIF) till klimatrelaterade åtgärder. 14 Bland annat genom att tillsammans med andra länder bidra med 100 miljarder USD årligen senast år 2020 i klimatfinansiering till utvecklingsländer, se http://www.greenclimate.fund/home 15 I de nationella klimatplanerna kan synergieffekter uppnås mellan utsläppsminskningar, FN:s hållbarhetsmål till 2030, samt Addis Abeba agendan för utvecklingsfinansiering. 16 EU-kommissionen (2016). 17Prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300.

Klimatpolitiken fram till i dag SOU 2016:47

84

Etappmålen ska underlätta möjligheterna att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Hittills har 24 etappmål antagits, merparten av regeringen.

Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan

Miljömålet Begränsad klimatpåverkan är utformat i enlighet med FN:s ramkonvention om klimatförändringar. Målet innebär att halten av växthusgaser i atmosfären ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ansvar för att det globala målet kan uppnås18.

Riksdagen har preciserat miljökvalitetsmålet med ett temperaturmål och ett koncentrationsmål.19

 Temperaturmål: Den globala ökningen av medeltemperaturen begränsas till högst två grader Celsius jämfört med den förindustriella nivån. Sverige ska verka internationellt för att det globala arbetet inriktas mot detta mål.

 Koncentrationsmål som härleds från temperaturmålet: Sveriges klimatpolitik utformas så att den bidrar till att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på lång sikt stabiliseras på nivån högst 400 miljondelar koldioxidekvivalenter (ppm koldioxidekvivalenter).

Etappmål om minskade utsläpp av växthusgaser till 2020

Riksdagen har även beslutat om ett etappmål om minskade utsläpp av växthusgaser till 2020. Etappmålet innebär att utsläppen för Sverige år 2020 bör vara 40 procent lägre än utsläppen år 1990 och gäller för de verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Målet innebar att utsläppen av växthus-

SOU 2016:47 Klimatpolitiken fram till i dag

85

gaser år 2020 skulle vara cirka 20 miljoner ton koldioxidekvivalenter lägre för den icke handlande sektorn i förhållande till 1990 års nivå20. Minskningen sker genom utsläppsreduktioner i Sverige och i form av investeringar i andra EU-länder eller flexibla mekanismer som mekanismen för ren utveckling (CDM)21.

Målet är mer långtgående än Sveriges bindande åtagande enligt Kyotoprotokollet via EU:s interna bördefördelning, ESD, vilken innebär att utsläppen ska minska med 17 procent jämfört med 2005. Om man räknar om det nationella målet om minskade utsläpp med 40 procent till 2020 till basår 2005 i stället för 1990 så motsvarar det ca 33 procent. Upptag och utsläpp till och från skogsbruk och annan markanvändning inkluderas för närvarande inte i målet.

Miljömålsberedningens förslag till långsiktigt mål till 2045

Miljömålsberedningen har föreslagit ett långsiktigt nationellt mål för utsläppen av växthusgaser till 204522.

Beredningen föreslag innebär att:

 Senast år 2045 ska Sverige inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Målet innebär en tidigareläggning och precisering av den tidigare visionen om nettonollutsläpp till 2050.

 Senast år 2045 ska utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium, i enlighet med Sveriges internationella växthusgasrapportering, vara minst 85 procent lägre än utsläppen år 1990. För att nå målet får även avskiljning och lagring av koldioxid av fossilt ursprung där rimliga alternativ saknas räknas som en åtgärd (CCS).

 Kompletterande åtgärder för att nå nettonollutsläpp får tillgodoräknas i enlighet med internationellt beslutade regler.

Klimatpolitiken fram till i dag SOU 2016:47

86

 Målet år 2045 förutsätter höjda ambitioner i EU:s system för handel med utsläppsrätter.

Förslaget tar sin utgångspunkt i Parisavtalet. Ett globalt åtagande om att väl underskrida två graders temperaturökning och sträva mot att temperaturökningen begränsas till högst 1,5 grader innebär att den återstående globala utsläppsbudgeten blir ännu mer begränsad jämfört med den ”utsläppsbudget” som EU:s 2050 mål och den svenska nettonollvisionen utgår från. Beredningens förslag till långsiktigt mål innebär att den svenska nettonollvisionen preciseras och tidigareläggs på så vis att den ska uppnås år 2045 för att därefter kunna uppnå nettonegativa utsläpp. Beredningens förslag motsvarar ett genomsnittligt utsläpp på knappt 0,9 ton per capita23 2045 och sammanlagda nettonollutsläpp vid samma tid, vilket skulle innebära att Sverige tar på sig ett ambitiöst åtagande.

En utgångspunkt för beredningens förslag till mål för 2045 är att världen i övrigt också agerar så att de globala utsläppen minskar i linje med målen i Parisavtalet. Sverige bör agera internationellt, inom EU och genom den nationella klimatpolitiken för att driva på en sådan utveckling.

3.2 Utsläpp av växthusgaser i Sverige

3.2.1 Territoriella utsläpp

De territoriella utsläppen har minskat kraftigt sedan 1990

Under 2014 var Sveriges utsläpp av växthusgaser 54,4 miljoner ton koldioxidekvivalenter, vilket motsvarar en minskning med 24 procent jämfört med nivån 199024. Enligt Naturvårdsverkets snabbstatistik för 2015 fortsätter minskningen, om än i något långsammare takt det senaste året, ner till 53,7 miljoner ton.

De flesta sektorer har bidragit till utvecklingen sedan 1990. Huvuddelen av minskningarna har skett inom bostadssektorn genom en övergång från oljeeldade värmepannor till el och fjärrvärme,

23 Vid en befolkning om ca 12,2 miljoner invånare år 2045. 24 En första uppskattning för 2015 visar att utsläppen av växthusgaser är 1 procent lägre jämfört med 2014. Den långsiktiga trenden är att utsläppen av växthusgaser minskar i Sverige.

SOU 2016:47 Klimatpolitiken fram till i dag

87

inom avfallssektorn genom deponiförbudet samt genom utsläppsminskningar inom industrin. Skiftningar i väder och konjunktur har även i vissa fall gett kraftiga mellanårsvariationer.25

Källa: Naturvårdsverket, http://www.naturvardsverket.se/klimatutslapp

Utsläppens utveckling i olika sektorer

Transportsektorn och industrin står vardera för omkring en tredjedel av utsläppen av växthusgaser i Sverige i dagsläget, som i detta avsnitt avser år 2014. Samtliga uppgifter om utsläppsminskningar nedan avser också år 2014.

Utsläppen från transporter är främst koldioxid från personbilar och tunga fordon. Utsläppen har minskat med 11 procent sedan 1990, trots en kraftig trafikökning. Främsta anledningen till minskningen är en ökad energieffektivisering av fordonsflottan och en ökad användning av biodrivmedel. En stor del av de direkta utsläppen från industrin kommer från några särskilt energi- och koldioxidintensiva branscher inom det som kan kallas för basmaterialindustri, medan en rad andra industribranscher har betydligt lägre koldioxidutsläpp både totalt och i relation till branschens för-

25 Naturvårdsverket (2016a) se även http://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Vaxthusgaser--nationellautslapp/

-60000 -40000 -20000

0

20000 40000 60000 80000 100000

Tu sen t o n ko ld io xi d e kvi val e n te r

Transport

Industri

El- och fjärrvärmeproduktion

Jordbruk

Uppvärmning i bostäder, lokaler, jordbruk och skogsbruk

Arbetsmaskiner

Avfall

Produktanvändning och övrigt

Internationell transport

Markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF)

Klimatpolitiken fram till i dag SOU 2016:47

88

ädlingsvärde. Utsläppen från industrin har sammantaget minskat med 24 procent sedan 1990.

Resterande tredjedel av utsläppen kommer från jordbruk, el- och fjärrvärmeproduktion, arbetsmaskiner, avfall, produktanvändning samt bostäder och lokaler.

Jordbruk och el- och fjärrvärmeproduktion står för 13 respektive 12 procent av Sveriges totala utsläpp. Utsläpp från jordbruket har minskat med 11 procent sedan 1990. Utsläppen utgörs framför allt av metan och lustgas från djurens matsmältning, stallgödsel och jordbruksmark. Utsläppen från el och fjärrvärme har sammantaget minskat med ca 14 procent sedan 1990. Förbränning av avfall har samtidigt ökat markant under perioden (nästan tredubblats) och motsvarade 32 procent av utsläppen från sektorn år 2014.

Utsläppen från arbetsmaskiner stod för 7 procent av utsläppen år 2014 och utsläppen har ökat med ungefär en tredjedel jämfört med år 1990. De har efter en lång period med ökande utsläpp varit relativt stabila sedan år 2005.

Utsläppen från avfallshantering, produktanvändning samt bostäder och lokaler26, står vardera för endast 2–3 procent av utsläppen. Avfallssektorns utsläpp består främst av metanutsläpp från deponier. Utsläppen har mer än halverats sedan år 1990, främst på grund av de förbud som införts mot deponering av organiskt och brännbart. Utsläpp från produktanvändning omfattar bland annat användningen av fluorerade gaser (f-gaser) i kylsystem och luftkonditioneringar samt koldioxidutsläpp från användning av smörjmedel, lösningsmedel och paraffin. Sedan 1990 har utsläppen från produktanvändning ökat med nästan 150 procent. Trenden bröts 2008 och uppvisar sedan dess en minskande trend, i huvudsak tack vare EU:s förordning om fluorerande växthusgaser. Utsläppen från uppvärmning i bostäder, lokaler, jordbruk och skogsbruk har minskat med 86 procent sedan 1990. Sektorn har sedan dess bidragit med nästan hälften av Sveriges totala utsläppsminskning.

26 Inklusive uppvärmning inom skogs- och jordbrukssektorn.

SOU 2016:47 Klimatpolitiken fram till i dag

89

3.2.2 Utsläppen av växthusgaser i Sverige fördelade mellan utsläpp som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter och utsläpp i den icke-handlande sektorn

Omkring 35 procent av utsläppen i Sverige omfattas i nuläget av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Handelssystemet omfattar utsläpp av koldioxid från förbränningsanläggningar för produktion av el- och värme, raffinaderier, anläggningar som producerar och bearbetar järn, stål, glas och glasfiber, cement och keramik, samt anläggningar som producerar papper- och pappersmassa. Dessutom ingår (sedan 2012) även utsläpp från inrikes- och utrikes flyg inom EU samt från 2013 aluminiumindustrin och delar av kemiindustrin.

Utvidgningen 2013 omfattar utöver koldioxid även tillkommande branschers utsläpp av perfluorkolväten respektive dikväveoxid. Utsläppen från de svenska anläggningarna i systemet kommer till stor del från industriverksamheter.

Övriga utsläppskällor och sektorer, förutom de utsläpp och upptag av koldioxid som räknas till LULUCF-sektorn, omfattas i stället av nationella utsläppsmål till 2020.

Till utsläppen utanför handelssystemet hör därmed främst utsläpp från transportsektorn, utsläpp från arbetsmaskiner i olika sektorer, utsläpp från uppvärmning i bostäder och lokaler, inklusive viss energianvändning för uppvärmning inom jordbruket, utsläpp av metan och lustgas från jordbruk, metan från avfallsdeponier samt ytterligare källor till relativt små och utspridda utsläpp från en rad verksamheter (t.ex. fluorerade växthusgaser). Se figur 3.2 nedan.

Klimatpolitiken fram till i dag SOU 2016:47

90

Källa: Naturvårdsverket.

När de totala utsläppen delas upp i utsläpp inom och utanför handelssystemet utgår man från startåret 2005 eftersom det var det året som utsläppshandeln startade och det är först från detta år som statistiken är någorlunda tillförlitlig.

Den bild som framträder är att det är utsläppen utanför handelssystemet som hittills bidragit mest till att de samlade utsläppen sjunkit sedan 2005, detta gäller även för utvecklingen från 1990.

0 5 10 15 20 25

m iljon er to n ko ld ioxid ekv iv alent er

1990

2014

SOU 2016:47 Klimatpolitiken fram till i dag

91

Källa: Naturvårdsverket.

3.2.3 Förändring av avgång och upptag av kol inom skogsbruk och markanvändning

Genom skogsbruk och markanvändning sker årliga förändringar av upptag och utsläpp av växthusgaser. Under perioden 1990 till och med 2014 har upptaget varit betydligt större än utsläppen inom sektorn. Summan av utsläpp och upptag av växthusgaser inom skog och mark, resulterade i ett nettoupptag om 45 miljoner ton koldioxidekvivalenter år 2014. Nettoupptaget har varierat mellan31 och 45 miljoner ton under perioden 1990 till 2014. Variationen beror bland annat på hur stor avverkningen av skog är. Utsläppen från skog och mark räknas inte in i de nationella utsläppssiffrorna27.

27 Naturvårdsverket (2016a), se även http://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Vaxthusgaser--nationellautslapp/

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

19 90

19 93

19 96

19 99

20 02

20 05

20 08

20 11

20 14

Miljo n er to n ko ld ioxid ekv iv alent er

Totala utsläpp

Utsläpp utanför EU ETS "ESD"

Utsläpp inom EU ETS

Klimatpolitiken fram till i dag SOU 2016:47

92

3.2.4 Utsläpp till följd av svensk konsumtion

Sveriges redovisningar av utsläpp, som de beskrivs ovan, utgår från det rapporteringssätt som länderna som undertecknat Klimatkonventionen har bestämt att de ska följa. Enligt de internationella rapporteringsriktlinjer som gäller ska den nationella utsläppsstatistiken baseras på utsläpp inom ett lands gränser. I den nationella totalen ingår t.ex. inte utsläpp från utrikes flyg och sjöfart. Utsläpp från flyg och sjöfartsbränslen som bunkrats i Sverige redovisas dock i den svenska växthusgasrapporteringen.

Statistik från Naturvårdsverket och Statistiska centralbyrån visar att utsläppen av växthusgaser från det som benämns inhemsk slutlig användning är betydligt högre än de totala territoriella utsläppen. I inhemsk slutlig användning ingår privat konsumtion, offentlig konsumtion och bruttoinvesteringar, och utsläppen som genereras därifrån kan förenklat kallas för konsumtionsbaserade utsläpp. De konsumtionsbaserade utsläppen uppgick senaste åren till drygt 100 miljoner ton koldioxidekvivalenter, vilket är nästan dubbelt så mycket som de utsläpp som sker inom landets gränser.28

Enligt Naturvårdsverket och SCB finns det stora osäkerheter i den absoluta nivån för de utsläpp som sker i andra länder, och statistiken över konsumtionsbaserade utsläpp bör därför ses som en utveckling över tid och inte som en absolut nivå under enstaka år. Problematiken kring utsläpp orsakad av svensk konsumtion och ett ytterligare perspektiv som utgörs av utsläppseffekterna av svensk export, utvecklas vidare i kapitel 10.

28 SCB (2014a), se även https://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Vaxthusgaserkonsumtionsbaserade-utslapp-fran-total-slutlig-anvandning/

SOU 2016:47 Klimatpolitiken fram till i dag

93

3.3 Styrmedel i den svenska klimatstrategin

3.3.1 Svensk klimatpolitik baseras på ett brett spektrum av styrmedel

Svensk klimatpolitik har utvecklats successivt sedan slutet av 1980talet och baseras på ett brett spektrum av styrmedel. Generella ekonomiska styrmedel som energi- och koldioxidskatter utgör centrala inslag i strategin. Dessa styrmedel har i många fall kompletterats med riktade insatser för att bland annat understödja teknikutveckling och marknadsintroduktion samt för att undanröja barriäreffekter. Detta har skett genom exempelvis demonstrationsprojekt, teknikupphandling, investeringsbidrag och skattenedsättningar. Även administrativa styrmedel i form av regelgivning på avfallsområdet och inom fysisk planering har varit viktiga verktyg i det svenska klimatarbetet.

På senare år har de EU-gemensamma styrmedlen, främst systemet för handel med utsläppsrätter, men även EU-direktiv om t.ex. utsläppskrav på nya bilar, fått en alltmer betydelsefull roll.

Tidigare beslut om utformningen av samhällsplaneringen i Sverige har i hög grad satt ramarna inom vilken dagens styrmedel kan verka i. Särskilt utbyggnaden av fjärrvärmenät, kollektivtrafiksystem och koldioxidfri elproduktion har haft betydelse.29

Klimatpolitiken fram till i dag SOU 2016:47

94

30

30 Ibid, s. 40.

SOU 2016:47 Klimatpolitiken fram till i dag

95

3.4 Sveriges deltagande i det internationella klimatsamarbetet

Det svenska arbetet med att mobilisera kapital genom samverkan med olika institutioner, sprida miljöteknik, engagemang i policysamarbeten inom ramen för kapacitetsuppbyggnadsinsatser eller bidra till utsläppsminskningar genom egna investeringar i andra länder är en viktig del i den globala klimatpolitiken. Det är dessutom en förutsättning för att Sverige ska kunna vara en förebild för andra länder och skapa internationell trovärdighet kring svensk klimatpolitik.

Rättviseprinciperna31 i FN:s klimatkonvention innebär att rikare länder förväntas bidra till klimatåtgärder i mindre utvecklade länder. Åtgärderna kan avse såväl utsläppsminskningar som anpassning till klimatförändringar.

De åtgärder som genomförs syftar inte bara till att minska utsläppen av växthusgaser utan kommer även bidra till uppfyllandet av flera av FN:s hållbarhetsmål, exempelvis målet för hållbar energi för alla eller målet för hållbara städer och samhällen.

31 Se Klimatkonventionen Art. 3 och 4.

Klimatpolitiken fram till i dag SOU 2016:47

96

3.4.1 Sveriges insatser hittills

Sverige har sedan länge bedrivit en ambitiös internationell klimatpolitik som bidragit till utsläppsminskningar i andra länder. Under 1990-talet skedde det genom att Sverige erbjöd mjuka lån inom ramen för Klimatkonventionens Activity Implemented Jointly (AIJ), främst till länder i före detta Östeuropa och länder tillhörande Sovjetunionen, som en del av deras omställning efter Warszawapaktens kollaps. År 2002 initierade den dåvarande svenska regeringen ett program för insatser inom ramen för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer främst genom Clean Development Mechanism (CDM) med Energimyndigheten som ansvarig myndighet.

Programmet beräknas minska utsläppen av växthusgaser med närmare 38 miljoner ton koldioxidekvivalenter fram till 2022 och har även bidragit till en tydlig hållbar utveckling i de länder där projekten genomförts. De senaste åren har programmet genomgått en tydlig riktningsförändring och ingår nu i flera multilaterala samarbetsinitiativ som har stark relevans för den fas som kommer att inledas med anledning av Parisavtalet.

Begränsningen av globala utsläpp av växthusgaser är också ett av målen inom utmaningen ”klimatförändringar och miljöpåverkan” i Sveriges Politik för Global Utveckling (PGU), som är en del i svensk utvecklingspolitik. Målet innebär att de politiska beslut som fattas i Sverige ska bidra till en rättvis och hållbar utveckling.

3.4.2 Parisavtalet skapar nya förutsättningar

Det gap som föreligger mellan Parisavtalets ambitionsnivå om att begränsa temperaturhöjningen till 1,5 grad och de nuvarande nationella klimatplanerna under avtalet är omfattande. Betydande ambitionshöjningar kommer alltså krävas från alla parter i den fortsatta processen. Internationellt samarbete kommer att ha stor betydelse för möjligheten att höja ambitionen och genomföra ländernas klimatplaner.

Genom Parisavtalet och tillhörande beslut etablerades ett ramverk och en process för framtida internationellt klimatsamarbete. Ansatsen är bredare än tidigare och det finns inte längre samma

SOU 2016:47 Klimatpolitiken fram till i dag

97

begränsningar som under Kyotoprotokollet, om vilka länder som kan samarbeta.

Samarbeten kopplade till nationella klimatplaner kommer att kunna inbegripa kapacitetsuppbyggnadsinsatser, tekniköverföring, olika former av policysamarbeten liksom stöd för finansiering av konkreta åtgärder som bidrar till minskade utsläpp och anpassningsåtgärder.

Parisavtalet32 ställer upp nyckelprinciper för sådana samarbeten, till exempel att miljöintegritet och transparens ska säkerställas samt vikten av att hållbar utveckling främjas. Regelverket kommer att utvecklas under kommande år.

En tydlig utveckling inom det internationella klimatarbetet är att insatser riktas mer mot bredare ansatser på lands- eller sektornivå i syfte att åstadkomma omställning och möjliggöra storskaliga utsläppsminskningar. Det kan röra sig om styrmedel som gör att ett pris sätts på utsläpp, till exempel genom skatter, utsläppshandel och sektorsbaserade insatser. Det kan också handla om styrmedel som på annat sätt skapar drivkrafter att minska utsläppen, till exempel teknikstandarder eller utfasning av subventionering av fossila bränslen. Gemensamt är att man vill rikta stödet mot åtgärder som bidrar till systemomställning och som ger förutsättningar för andra länder att ta efter och göra liknande insatser.

3.4.3 Ny mekanism under utveckling

En ny mekanism som ska bidra till utsläppsminskningar och främja hållbar utveckling etablerades genom Parisavtalet. En central skillnad mellan Parisavtalet och Kyotoprotokollet är att det inte längre finns någon uppdelning mellan länder med och utan åtaganden. Det innebär att man behöver reglera vem som ska få tillgodoräkna sig utsläppsminskningen för att undvika dubbelräkning, d.v.s. ett land kan inte tillgodoräkna sig utsläppsminskningar som tillgodoräknas av ett annat land, mot sitt åtagande under Parisavtalet. Däremot kommer det sannolikt finnsmöjligheter för länder att dela på de utsläppsminskningar som åstadkoms genom samarbete.

32 UNFCCC (2016) Art 10. se även art 7, 9 och 11.

Klimatpolitiken fram till i dag SOU 2016:47

98

Avtalstexten anger att utsläppsminskningar kan överföras internationellt (d.v.s. handlas mellan parterna) för användning gentemot åtaganden under Parisavtalet förutsatt att miljöintegritet och transparens kan säkerställas samt att parterna tillämpar robust bokföring ”förenligt med” av parterna utarbetade och antagna riktlinjer (även detta under kommande lanserade arbetsprogram). När det gäller de existerande marknadsbaserade mekanismerna omnämns dessa inte i avtalet. Dock kommer erfarenheter, lärdomar baserat på existerande mekanismer vara viktiga att beakta i utformning av riktlinjer kring samarbetsansatser och den nya mekanismen under Parisavtalet. Exakt hur mekanismen ska utformas kommer förhandlas fram till det att avtalet träder i kraft.

99

4 Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik

4.1 Förslag till strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik mot det långsiktiga målet 2045

Miljömålsberedningens förslag:

En strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik med sikte mot det långsiktiga målet 2045 som omfattar:

 etappmål för utsläpp av växthusgaser 2030 och 2040 för den icke-handlande sektorn samt ett utsläppsmål för inrikes transporter till 2030,

 övergripande utgångspunkter för arbetet med att nå etappmålen och det långsiktiga målet,

 åtgärder för att alla politikområden ska integrera klimataspekten,

 styrmedel för att minska utsläppen av växthusgaser till 2030 med särskilt fokus på att öka omställningen av transportsektorn och

 styrmedel och processer som skapar förutsättningar för att nå nettonollutsläpp senast 2045 med särskilt fokus på omställningen av basmaterialindustrin, jordbrukssektorn och samhällsplaneringen.

Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik SOU 2016:47

100

Miljömålsberedningens motivering

Bred parlamentarisk samsyn behövs för den övergripande inriktningen av klimatpolitiken

Miljömålsberedningen har i uppdrag att föreslå en strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik.

Sverige ska vara ett ledande land i det globala arbetet med att förverkliga Parisavtalets ambitiösa målsättningar och ta ansvar för våra historiska utsläpp. Sverige ska vidare bedriva en ambitiös och långsiktigt hållbar nationell klimatpolitik och vara en förebild för andra länder, med bibehållen konkurrenskraft och på ett sätt som inte innebär att utsläppen av växthusgaser ökar utanför Sveriges gränser. För att lyckas väl med uppgiften är det viktigt att även EU och övriga världen skärper sin klimatpolitik.

Dessa utgångspunkter var centrala för beredningens förslag och bedömningar i det tidigare betänkandet om ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige och vägleder även utformningen av strategin i detta delbetänkande.

Enligt beredningens förslag till ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige1 är det sedan regeringens uppgift att varje mandatperiod ta fram handlingsplaner mot etappmålen och det långsiktiga målet till 2045 som riksdagen beslutar om. Partierna har delvis olika uppfattningar om hur specifika styrmedel bör utformas men vill tillsammans peka ut den huvudsakliga inriktningen för strategin och val av styrmedel.

Övergripande utgångspunkter vid val av styrmedel för att nå etappmålen och det långsiktiga målet

Transparensen och förutsägbarheten i klimatpolitiken ökar om det finns tydliga principer och utgångspunkter för den långsiktiga styrmedelsinriktningen. Beredningen föreslår att det i strategin fastslås vissa övergripande utgångspunkter för den fortsatta utformningen av styrmedel för att nå etappmålen och det långsiktiga målet.

SOU 2016:47 Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik

101

Beredningens förslag till övergripande utgångspunkter redovisas i avsnitt 4.2.

Etappmål för den icke-handlande sektorn och för transportsektorn ger en tydlig inriktning mot det långsiktiga målet 2045

Beredningens förslag till etappmål för den icke-handlande sektorn har grundats i en analys av fyra alternativa utsläppsbanor mot det långsiktiga mål till 2045 som beredningen föreslog i sitt förra delbetänkande.

Beredningen bedömer att de nu föreslagna etappmålen för utsläppen i den icke-handlande sektorn om minst 63 procents utsläppsminskning till 2030 och minst 75 procents utsläppsminskning till 2040, där högst 8 respektive 2 procentenheter av utsläppsminskningen får utgöras av kompletterande åtgärder, är ambitiösa och innebär viktiga steg på vägen mot nettonollutsläpp, samtidigt som de är möjliga att nå om takten i omställningen nu ökar.

Målet om minst 70 procent lägre utsläpp från inrikes transporter senast år 2030 förstärker inriktningen mot att åstadkomma stora utsläppsminskningar i den sektor som står för den absolut största delen av utsläppen i den icke-handlande sektorn. Målet för inrikes transporter ger en konkretisering av den politiska prioriteringen att Sverige år 2030 ska ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen.

Parisavtalet innebär att alla länder behöver skärpa sina klimatambitioner. Om beredningens förslag till etappmål genomförs, tillsammans med det långsiktiga klimatmålet om nettonollutsläpp till 2045, tar Sverige betydelsefulla steg i den riktningen och kan på så vis vara en förebild även för andra länder. Därmed inte sagt att de föreslagna målnivåerna garanterat är tillräckligt ambitiösa. De kan komma att behöva skärpas över tid.

Etappmålen ger, tillsammans med den indikativa målbanan, och det föreslagna utsläppsmålet för inrikes transporter, tydliga signaler till samhällets aktörer om inriktningen för den långsiktiga klimatpolitiken. Detta ökar förutsägbarheten i politiken och underlättar för näringslivet och andra aktörer att bedriva ett långsiktigt klimatarbete, vilket sammantaget ger en mer kostnadseffektiv klimatpolitik.

Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik SOU 2016:47

102

Beredningens förslag till etappmål, mål för inrikes transporter och indikativ målbana redovisas i kapitel 5.

Arbetet med att nå klimatmålen ska vara en integrerad del i alla politikområden och sektorer och bedrivas på alla nivåer.

Arbetet med att nå det långsiktiga klimatmålet till 2045 påverkar alla politikområden och kräver insatser inom alla sektorer och på alla ansvarsnivåer. Den strategi och de styrmedel som presenteras i detta betänkande utgår från att arbetet med att nå klimatmålen är ett gemensamt ansvar för hela regeringen och samtliga departement. Förslag till åtgärder för att alla politikområden ska integrera klimatfrågan redovisas i avsnitt 6.1.

Lika viktigt som att integrera klimatarbetet på nationell nivå är att Sverige driver på för att klimatfrågan ska prioriteras inom EU:s politik och i unionsrätten samt i internationella regelverk. Beredningens förslag till inriktning av Sveriges arbete inom EU och internationellt redovisas i avsnitt 6.2, 7.3, 7.4, 7.5 och 8.4.

Takten i utsläppsminskningarna behöver öka fram till 2030 för att det föreslagna etappmålet i den icke-handlande sektorn ska kunna nås

Beredningen bedömer att utsläppen behöver minska i en snabbare takt än med dagens trend.

Strategin pekar ut områden där styrmedel skyndsamt behöver komma på plats för att det föreslagna etappmålet till 2030 ska kunna nås. Särskilt fokus behövs på att minska transportsektorns utsläpp. För att öka takten i utsläppsminskningarna mot etappmålet 2030 så vill beredningen betona att EU-gemensamma koldioxidkrav på bilar, lätta lastbilar, tunga fordon och arbetsmaskiner i kombination med nationella styrmedel, som ger effekt på introduktionen av nya bilar, är särskilt betydelsefulla. Dessa styrmedel kan bereda väg för de nya tekniklösningar som redan är under utveckling, där ökad eldrift är ett centralt inslag.

Dagens system för att premiera förnybara drivmedel behöver förändras och skärpas. Ett kvot- eller reduktionspliktssystem bör införas. Den valda lösningen bör vara brett förankrad över partigränserna.

SOU 2016:47 Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik

103

Nivån på koldioxidskatten bör anpassas i den omfattning och i den takt som, tillsammans med andra styrmedel, ger en sammanlagd samhällsekonomiskt effektiv minskning av utsläppen av växthusgaser i den icke-handlande sektorn, så att föreslagna etappmål kan nås samtidigt som konkurrenskraften för svenskt näringsliv som helhet behålls eller stärks.

Det behöver även utvecklas en bioekonomistrategi för Sverige. En sådan strategi kan stödja både transportsektorns utsläppsminskningar i närtid men också bidra till utsläppsminskningar som har mer långsiktiga effekter, till exempel genom att användningen av biobaserade material ökar i samhället. Genomförandet av strategin kommer att kräva ett nära samarbete mellan stat och näringsliv.

Klimatstrategin behöver i alla delar präglas av en hög material – och energieffektivitet, det gäller såväl de åtgärder som vidtas på kortare sikt som de som har effekt på längre sikt. En utveckling mot en alltmer cirkulär ekonomi stödjer klimatstrategins genomförande.

Strategin handlar samtidigt inte bara om teknikutveckling, utan behöver också stimulera beteendeförändringar för minskade utsläpp.

Förslag utvecklas vidare i kapitel 6 och 7.

Arbete behöver starta redan nu med sikte på omställningen till ett samhälle med nettonollutsläpp senast 2045

Delar av utsläppen i den icke-handlande sektorn är särskilt svåra att reducera till låga nivåer. Det gäller särskilt jordbrukets utsläpp av metan från djurproduktion och lustgas från kvävetillförsel och kväveomvandling i mark.

För att stödja jordbrukssektorns utveckling av hållbara produktionssystem med låg klimatpåverkan vill beredningen att det ges stöd till forskning med denna inriktning, att rådgivningen om möjliga åtgärder ökar och att miljö-och landsbygdsinsatserna inom EU:s jordbrukspolitik används till att skapa ett system för ersättningar utifrån åtgärders miljönytta.

Åtgärder inom samhällsplanering, bostadsbyggande och infrastrukturutveckling påverkar de långsiktiga förutsättningarna för en hållbar samhällsutveckling med låga utsläpp av luftföroreningar och växthusgaser. Kommunerna har det närmaste decenniet en särskild

Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik SOU 2016:47

104

utmaning i att åstadkomma ett hållbart samhällsbyggande där klimat- och luftmålen nås samtidigt som takten i bostadsbyggandet ökar väsentligt. Genom en bättre tillämpning av den befintliga lagstiftningen på området kan denna utveckling ges stöd. Beredningen föreslår därför bland annat att Boverket, Naturvårdsverket och länsstyrelserna ökar sin vägledning om miljöbedömningar kopplade till regelverken för samhällsplanering.

För att främja ett effektivare transportarbete föreslår beredningen att gång- cykel och kollektivtrafik görs till normgivande i planeringen i större tätorter. Vidare föreslås åtgärder som ger incitament till resfri kommunikation. Beredningen menar även att en effektivare användning av infrastruktur och fordon (steg 1- och 2-åtgärder enligt den sk. fyrstegsprincipen) bör ges ökad möjlighet till finansiering inom ramen för infrastrukturplaneringen. Åtgärderna medför minskade koldioxidutsläpp samtidigt som den positiva effekten på luftkvaliteten i framför allt större tätorter kan bli avsevärd.

För att skapa förutsättningar för att verksamheter inom den handlande sektorn ska kunna minska till utsläppsnivåer nära noll senast 2045 krävs kompletterande åtgärder inom innovationspolitikens område för investeringar i teknikutveckling och eventuell ny infrastruktur. Det gäller särskilt åtgärder som kan sänka processutsläppen inom industrin till låga nivåer.

Beredningen bedömer att regeringen utan dröjsmål bör starta processer för att påskynda möjligheterna till omställning även i dessa sektorer. Särskild fokus bör ges åt basmaterialindustrins utsläpp. Även på detta område behövs ett nära samarbete mellan stat och näringsliv.

Beredningens förslag till styrmedel och processer med särskilt fokus på den långsiktiga omställningen till ett samhälle med nettonollutsläpp redovisas i kapitel 7 och 8.

SOU 2016:47 Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik

105

4.2 Utgångspunkter för arbetet med att nå etappmålen och det långsiktiga målet

Miljömålsberedningens förslag:

Den samlade styrningen ska skapa förutsättningar för att etappmålen och det långsiktiga klimatmålet till 2045 nås till en så låg kostnad som möjligt för samhället och utan att orsaka ökande utsläpp utanför Sveriges gränser. Följande utgångspunkter ska beaktas i utformningen av styrningen.

 Arbetet inom alla politikområden ska integrera klimataspekten.

 Sverige bör driva på för skärpta och samordnade styrmedel inom EU och i internationella regelverk.

 Styrmedel ska utformas så att förorenaren betalar för sin miljöpåverkan.

 Andra typer av styrmedel bör även utformas för att skapa förutsättningar för beteende-, teknik- och systemskiften som möjliggör nya utvecklingsvägar mot låga utsläpp.

 Styrmedel ska utformas så att de har hög genomförbarhet.

Miljömålsberedningens motivering

Beredningen föreslår i detta betänkande en strategi med etappmål för en samlad och långsiktig klimatpolitik med sikte mot det långsiktiga målet 2045 som pekar ut inriktningen för politiken (se avsnitt 4.1 ovan). Enligt Miljömålsberedningens förslag till ramverk för klimatpolitiken2 ska kommande regeringar varje mandatperiod utarbeta klimatpolitiska handlingsplaner och vid behov föreslå ytterligare åtgärder och styrmedel för att etappmålen och det långsiktiga målet ska kunna nås. Vidare föreslås att regeringen ska redovisa hur andra beslutade eller planerade åtgärder än sådana som direkt har till syfte att leda till utsläppsminskningar eller främja

Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik SOU 2016:47

106

skyddande funktioner i miljön, kan komma att påverka klimatmålen.

I syfte att öka transparensen och förutsägbarheten i klimatpolitiken har beredningen identifierat ett antal övergripande utgångspunkter för strategiarbetet och den långsiktiga målstyrningen.

De uppsatta målen skall nås till så låg kostnad för samhället som möjligt

Beredningens förslag till långsiktigt mål för 2045 och etappmål på vägen ger nya utgångspunkter för utformningen av klimatpolitiken. Med mål som sträcker sig flera decennier fram i tiden skapas förutsättningar för en långsiktighet som tidigare saknats och som efterlyst av Riksrevisionen3.

Särskilt givet långsiktigheten och omfattningen av den samhällsomställning som kommer att behövas är det fortsatt centralt att politiken utformas så att den samhällsekonomiska kostnaden av att nå etappmålen och det långsiktiga målet blir så låg som möjligt, dvs. att den samlade styrningen för att nå målen är kostnadseffektiv. Samtidigt bör Sveriges samlade konkurrenskraft behållas.

Arbetet inom alla politikområden ska integrera klimataspekten

Arbetet med att nå det långsiktiga klimatmålet påverkar alla politikområden och kräver insatser inom alla sektorer och på alla ansvarsnivåer. En kostnadseffektiv styrning mot det långsiktiga målet förutsätter att styrmedel inom olika politikområden inte motverkar varandra och att synergier utnyttjas. Alla berörda politikområden behöver därför integrera klimatarbetet i arbetet med att nå det egna politikområdets mål. På samma sätt behöver även andra miljö- och samhällsmål beaktas i styrmedelsutformningen så att politiken samlat leder till en hållbar utveckling.

Förslag till åtgärder för att stärka förutsättningarna för att klimatfrågan integreras inom alla politikområden redovisas i avsnitt 6.1.

3 Riksrevisionen (2013).

SOU 2016:47 Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik

107

Sverige bör driva på för skärpta och samordnade styrmedel inom EU och i internationella regelverk

Rådigheten för beslut om åtgärder med syfte att styra mot minskade utsläpp ligger ofta inom EU. Den svenska industrins konkurrenskraft påverkas också av vilken nivå på styrningen som finns i de länder där deras konkurrenter verkar. Lika viktigt som att integrera klimatarbetet på nationell nivå är därför att Sverige driver på för att klimatfrågan ska prioriteras inom EU:s politik och i unionsrätten samt i internationella regelverk. Genom ambitiösa och samordnade styrmedel inom EU och internationellt ökar kostnadseffektiviteten och genomförbarheten för en nationell ambitiös politik. Förslag till åtgärder för att driva på för skärpta styrmedel inom EU och internationellt redovisas i avsnitt 6.2, 7.3, 7.4 och 7.5.

Styrmedel ska utformas så att förorenaren betalar för sin miljöpåverkan

Principen om att förorenaren betalar för sin miljöpåverkan har länge varit ett riktmärke i den svenska klimatpolitiken. Ett pris på utsläpp av växthusgaser ger en styrsignal till alla aktörer och gör det mer lönsamt att investera i utsläppsreducerande åtgärder av olika slag. Ett pris på utsläpp av växthusgaser bör därför även fortsättningsvis utgöra en bas i klimatpolitiken.

I nuvarande styrning sker prissättning av växthusgaser främst genom beskattning (koldioxidskatten) och genom priset på utsläppsrätter inom EU:s system för handel med utsläppsrätter. Administrativa styrmedel kan utgöra en viktig styrning särskilt inom områden där det kan vara svårt att sätta ett direkt pris på utsläpp, till exempel när utsläppen är svåra att mäta med tillräcklig noggrannhet. Hur olika utsläpp av växthusgaser träffas av ett pris på utsläpp redovisas närmare i avsnitt 6.2.

Grundprincipen för effektiva skatter på klimat- och energiområdet4 är att all fossil bränsleförbrukning som leder till utsläpp av koldioxid i atmosfären antingen träffas av koldioxidskatt eller omfattas av ett utsläppshandelssystem och att inriktningen bör vara att särregler och nedsättningar slopas på lång sikt. Avsteg från en enhetlig koldioxidbeskattning kan vara motiverad där det finns risk

4Prop. 2009/10:41, bet. 2009/10:SkU21, rskr 2009/10:122.

Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik SOU 2016:47

108

för koldioxidläckage, dvs. att höjda skatter resulterar i att produktionen, och därmed utsläppen, flyttar till länder med mindre strikta åtaganden. Det kan övervägas om grundprincipen ska vidgas till att omfatta alla utsläpp av växthusgaser så att också växthusgaser som i dag inte är prissatta träffas av ett pris eller regleras på annat sätt, till exempel genom administrativa styrmedel. Principerna beskrivs utförligare i avsnitt 6.2.1 som behandlar prissättning av växthusgaser genom koldioxidskatten.

Förutsättningar för beteende-, teknik- och systemskiften som ger nya utvecklingsvägar mot låga utsläpp ska skapas

Beredningen bedömer att en effektiv långsiktig klimatpolitik kräver en mix av olika styrmedel. Även om prissättning av utsläpp är en viktig förutsättning för en effektiv klimatpolitik så finns det i vissa fall olika omständigheter som förhindrar att samhällsekonomiskt effektiva åtgärder genomförs, vilket i ekonomisk litteratur benämns marknadsmisslyckanden5. Det behövs därför även andra styrmedel som möjliggör att effekten av priset ”slår igenom”. Den svenska klimatpolitiken har i praktiken också utformats utifrån verkligheten att olika former av marknadsmisslyckanden (t.ex. informationsbrist) motiverat kompletterande styrmedel utöver koldioxidskatt.

Skapa förutsättningar för teknik- och systemskiften

Det är en stor utmaning att säkerställa att det sker en utveckling av ny utsläppssnål och utsläppsfri teknik, och att denna teknik finns tillgänglig till konkurrenskraftiga priser. Satsningar på teknikutveckling kan öka utbudet av kolsnåla och effektiva tekniker på sikt. Sådana satsningar kan även ses som en försäkring mot att priserna för att minska utsläppen inte ska behöva bli alltför höga i framtiden6.

5 Ett marknadsmisslyckande kan enligt ekonomisk litteratur bland annat uppstå till följd av informationsbrist eller snedfördelad information, förekomsten av kollektiva nyttigheter, så kallade ”överspillningseffekter” som innebär att den som utvecklar ny teknik inte kan tillgodogöra sig alla fördelar av sina investeringar eller att ny teknik kräver ny infrastruktur. 6 Söderholm (2012).

SOU 2016:47 Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik

109

Mot denna bakgrund är det motiverat att främja forskning, utveckling, demonstration och marknadsintroduktion med syfte att minska de framtida kostnaderna av omställningen till ett samhälle med mycket låga utsläpp. Satsningarna bör ske inom strategiska områden där Sverige kan bidra med tekniska lösningar som kan användas även i andra länder. För att stödet ska utformas så att satsningarna leder till en effektiv politik bör en analys av vilka hinder som förekommer göras av hela innovationssystemet från forskning, utveckling och demonstration till marknadsintroduktion. Det är även viktigt att ha i åtanke att den tekniska utvecklingen sker på en internationell arena och att satsningar inom innovations- och forskningsområdet bör riktas mot strategiska områden där Sverige har goda förutsättningar att utveckla nya tekniska lösningar som bidrar till ett samhälle med mycket låga utsläpp. Dessa frågor bör utredas noga innan stöd beslutas.

Staten har även en roll att säkerställa att infrastruktur byggs ut i tillräcklig omfattning för ny teknik som har möjlighet att bidra till omställningen till ett samhälle med mycket låga utsläpp

Förslag till styrmedel som adresserar förutsättningar för teknik- och systemskiften redovisas i avsnitt 6.3 om närings- och innovationspolitik, i 8.1 om en satsning på basindustrin och i 8.4 om jordbruk.

Skapa förutsättningar för beteendeförändringar

Hushåll och företag behöver relevant information om hur de egna åtgärdsmöjligheterna ser ut för att kunna göra genomtänkta val. Informationsinsatser och olika typer av produktmärkningar och certifieringar behövs för att underlätta för aktörer att göra medvetna val. Insatserna kan också ökas för att underlätta för människor att samarbeta mer och därmed minska resursförbrukning och utsläpp.

Beteendevetenskaplig litteratur påvisar att länken mellan värderingar, attityder och vad man faktiskt gör inte är given, dvs. det finns ett så kallat intention-beteendegap7. Intention-beteendegapet kan således behöva överbryggas med hjälp av olika typer av styr-

7 Se t.ex. Nordlund, A. och Westin, K. (2011).

Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik SOU 2016:47

110

medel. I vissa fall kan det även vara effektivt att reglera omständigheterna kring beslutet, till exempel genom att göra det ”önskvärda” till standardalternativet genom standarder eller genom produktregleringar.8

Utforma styrmedel så att de har hög genomförbarhet

En långsiktig klimatpolitik som styr mot nettonollutsläpp senast 2045 kräver att genomförbarheten i den valda styrningen är hög. Informativa styrmedel, som lyfter fram fördelarna med vidtagna åtgärder, kan spela en viktig roll för att öka förståelsen för och acceptansen för den genomförda politiken.

Klimatpolitiken bör också vara effektiv i så måtto att den uppfattas som rättvis. Om åtgärder omfattar breda lager i samhället blir effekten inte bara större utan människors benägenhet att delta aktivt i samhällsutvecklingen ökar.

Om ett styrmedel ger oönskade fördelningseffekter bör möjligheten att på ett effektivt sätt korrigera för dessa utredas så att politiken uppfattas som rättvis.

Styrmedlen behöver också utformas med hänsyn till eventuella negativa effekter på konkurrenskraften. Korrigerande åtgärder bör i förekommande fall vidtas i syfte att bibehålla den miljöstyrande effekten samtidigt som konkurrenskraften för näringslivet inte försämras.

Vid utformningen av politiken bör även kostnaderna för genomförande av olika styrmedel beaktas. Förutsättningar för en effektiv uppföljning och utvärdering bör också beaktas redan vid införandet av nya styrmedel och styrmedelsförändringar. För att skapa en effektiv långsiktig politik som ger tydliga spelregler till samhällets aktörer behöver styrmedlen även utformas så att de inte strider mot unionsrätten och eller mot internationella regelverk

8 Se vidare Mont, Lehner och Heiskanen (2014).

111

5 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

5.1 Förslag till etappmål för den icke-handlande sektorn

Miljömålsberedningens förslag:

Följande etappmål bör införas för utsläppen i den ickehandlande sektorn:

 Utsläppen i Sverige i den icke-handlande sektorn* bör senast år 2030 vara minst 63 procent lägre än utsläppen år 1990. Högst 8 procentenheter av utsläppsminskningarna får ske genom kompletterande åtgärder.

 Utsläppen i Sverige i den icke-handlande sektorn bör senast år 2040 vara minst 75 procent lägre än utsläppen 1990. Högst 2 procentenheter av utsläppsminskningarna får ske genom kompletterande åtgärder.

 En indikativ utsläppsbana från 2015 till de föreslagna etappmålen 2030, 2040 och därefter till 2045 bör användas som stöd för uppföljningen av utvecklingen i den icke-handlande sektorn.

 Den tekniska beräkningsgrunden för den icke-handlande sektorns utsläpp basåret 1990 fastställs i enlighet med beredningens förslag.

 Etappmålen behöver ses över om omfattningen av EU:s handelssystem ändras.

*i enlighet med den tredje handelsperiodens omfattning

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet SOU 2016:47

112

Miljömålsberedningens motivering

De föreslagna etappmålnivåerna till 2030 och 2040 är viktiga steg på väg mot nettonollutsläpp 2045

De föreslagna etappmålen till 2030 och 2040 är ambitiösa och viktiga steg på vägen mot nettonollutsläpp 2045. De medför att utsläppen i Sverige hamnar på betydligt lägre nivåer jämfört med de utsläppsminskningar som EU:s nuvarande klimatramverk till 2030 kan komma att ställa krav på, se avsnitt 5.3.

Genom de föreslagna etappmålen och utsläppsmålet för inrikes transporter, avsnitt 5.4, tillsammans med förslaget till långsiktigt klimatmål till 2045 från beredningens första delbetänkande, skärps den svenska klimatambitionen på ett betydande sätt.

Parisavtalet innebär att alla länder behöver skärpa sina klimatambitioner. I och med dessa målförslag tar Sverige ett betydelsefullt steg i den riktningen och kan på så vis vara en förebild även för andra länder.

De föreslagna etappmålen behöver samtidigt nås på ett sätt som innebär att Sveriges sammanlagda konkurrenskraft behålls eller stärks. De uppsatta etappmålen för utsläppens utveckling inom landet får inte nås på ett sätt som medför att utsläppen av växthusgaser i stället ökar utanför Sveriges gränser.

För att lyckas väl med uppgiften är det viktigt att även EU och övriga världen skärper sin klimatpolitik.

De nu föreslagna målnivåerna ställer krav på en betydligt snabbare omställning av samhället mot låga utsläppsnivåer jämfört med utvecklingen hittills. Det kommer krävas både beteendeförändringar och förändringar av teknik- och samhällsbyggnad för att målen ska kunna nås.

Därmed inte sagt att målnivåerna garanterat är tillräckligt ambitiösa. De kan komma att behöva skärpas över tid.

Beredningen gör samtidigt bedömningen att de föreslagna etappmålen, utifrån dagens kunskap, är realistiska att nå. Det pågår redan en omfattande och snabb teknikutveckling i vårt samhälle, en utveckling som, rätt hanterad, kan ge drivkraft åt den önskvärda snabba utsläppsminskningen.

SOU 2016:47 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

113

Det behövs flexibilitet i hur målen kan nås

När omställningen väl tagit fart kan det i efterhand komma att visa sig att utmaningen var lättare att klara jämfört med de bedömningar som beredningen nu gör i förväg. En utveckling som liknar den vi sett tidigare på klimatområdet, även om de målnivåer det då handlat om varit betydligt mindre ambitiösa än de som nu föreslås. Beredningen hyser förhoppningar om att även de nu föreslagna etappmålen kan komma att överträffas i framtiden.

Framtidsbedömningar är dock alltid osäkra och på vägen mot uppsatta etappmål kan det inträffa förändringar av många olika slag, både sådana som kan göra det lättare men också sådana som gör det svårare att nå de uppsatta målen.

Det beredningen vill åstadkomma med förslagen till etappmål är en utveckling som, för att den ska bli lyckosam, beror av en utveckling som sker utanför vårt lands gränser. Denna kan förändras på sätt som är svåra att förutse i dag.

Det uppföljningssystem med årliga klimatårsredovisningar och handlingsplaner vart fjärde år som beredningen föreslagit kommer därför vara betydelsefulla för att ge den flexibilitet som kan behövas i utvecklingen mot de etappmål som föreslås.

För att bygga in en ytterligare flexibilitet i hur etappmålet till 2030 kan nås föreslår beredningen dessutom att högst åtta procentenheter av den sammanlagda utsläppsminskningen på minst 63 procent jämfört med 1990 får nås med kompletterande åtgärder. Flexibiliteten minskar successivt mot etappmålet 2040 och det långsiktiga målet 2045, se figur 5.1 nedan. År 2045 föreslås kompletterande åtgärder i stället användas för att nå målet om nettonollutsläpp.

Med kompletterande åtgärder avses till exempel reduktioner som uppstår till följd av genomförda utsläppsminskningar utanför Sverige och/ eller till följd av ett ökat kolupptag i skog och mark (en förstärkt kolsänka). Effekten av de kompletterande åtgärderna ska beräknas i enlighet med internationellt beslutade regelverk. Till kompletterande åtgärder kan även s.k. bio-CCS, dvs. koldioxidavskiljning och lagring av biogen koldioxid räknas, se vidare kapitel

9. Beredningen föreslår i kapitel 9 att det bör tas fram en långsiktig strategi och planering för hur så kallade kompletterande åtgärder

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet SOU 2016:47

114

kan behöva utvecklas över tid, fram till år 2030 och därefter mot år 2045.

Om och i vilken utsträckning flexibiliteten faktiskt kommer och ska utnyttjas är en fråga som kommande regeringar har att hantera.

Förslagen till etappmål ställer krav på en snabb utsläppsminskning, framför allt i transportsektorn

Det föreslagna etappmålet till 2030 ställer krav på en snabb utsläppsminskning, framför allt i transportsektorn. För att analysera om den föreslagna etappmålsnivån kan ses som rimlig i sin ambitionsnivå har beredningen studerat sektorsvisa scenarioanalyser av möjliga omställningar, framför allt Trafikverkets s.k. klimatscenario och utvecklingen i övrigt enligt Naturvårdsverkets s.k. färdplansscenarier, se bilaga 7. Beredningen har även, se kapitel 12, låtit genomföra modellanalyser av samhällekonomiska konsekvenser av aktuella etappmålsnivåer till 2030.

Från dessa scenarioanalyser1 vill beredningen lyfta fram följande viktiga förutsättningar för utvecklingen mot det föreslagna etappmålet till 2030.

För att etappmålet till 2030 ska kunna nås förutsätts en omfattande teknikutveckling i transportsektorn, i samspel med en rad andra åtgärder för en mer transporteffektiv, hållbar samhällsutveckling.

En väsentlig del av utsläppsminskningen mot det föreslagna etappmålet antas uppstå genom att en betydande del av landets personbilar utgörs av olika typer av lågutsläppsbilar, framför allt olika typer av elbilar framemot 20302.

Lågutsläppsbilarna utvecklas så att de utsläpp de orsakar minimeras även sett ur ett livscykelperspektiv. Det sker bland annat genom att det utvecklas effektiva system för återanvändning och återvinning av de material som används i bilarna. Dessutom bidrar de energibärare och drivmedel som används i sig endast till mycket

1 Scenarioanalyserna visar bland annat hur utsläppen från inrikes transporter skulle kunna minska med i storleksordningen 70–80 procent till 2030. 2 I beredningens scenarier uppgår antalet elbilar, laddhybrider och bränslecellsfordon till minst en halv miljon i mitten av 2020-talet. Rena elbilar, hybridbilar och bränslecellsfordon har en högre andel av nybilsförsäljningen än bilar som enbart använder förbränningsmotorer år 2030.

SOU 2016:47 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

115

låga utsläpp av växthusgaser. EU-kraven på nya bilars genomsnittliga koldioxidutsläpp antas behöva skärpas från 95 g/km år 2021 till 70 g/km år 2025 och 50 g/km år 2030. De nya bilar som introduceras i Sverige följer detta genomsnitt.

Användningen av biodrivmedel kommer att öka kraftigt jämfört med dagens nivåer till 2030 i scenarierna. Dessa drivmedels klimatnytta antas vara högt räknat i ett livscykelperspektiv genom att de framställs med hög resurs- och energieffektivitet från framför allt skogs- och jordbruksavfall. Den inhemska produktionen av biodrivmedel förväntas öka. Denna utveckling utgör en central del av utvecklingen av en svensk bioekonomi fram emot 2030.

Biodrivmedlen utgörs i hög grad av drivmedel av s.k. drop-in typ, vilket möjliggör användning även i befintliga diesel- och bensinmotorer. Viss ökad användning i fordon som anpassats för särskilda biodrivmedel förutsätts också i scenarierna. Biodrivmedlen används framför allt i tunga fordon och arbetsmaskiner men också i personbilar.

Användningen av fossila drivmedel i tunga fordon minskar betydligt till 2030 genom tekniska åtgärder på fordonen3, användning av biodrivmedel och genom förbättrad logistik och förstärkta möjligheter till överföring till energieffektivare transportslag som järnväg och sjöfart.

Förutsättningarna för en transporteffektiv samhällsutveckling antas ha förbättrats på en rad sätt till 2030. En bärande del i denna utveckling är en konsekvent stadsplanering med inriktning mot att stödja gång-, cykel- och kollektivtrafik framför biltrafik. En annan viktig del är att stödja person- och godstransporter på järnväg och sjöfart.

Digital teknik tillämpas på många olika sätt i samhället. Inom transportsektorn kan den ökade digitaliseringen bidra till ökad energieffektivisering och resurshushållning.

3 Nya lastbilar antas vara 40 procent effektivare år 2030 jämfört med 2010, inklusive förarstöd till eco-driving.

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet SOU 2016:47

116

Förslag till etappmål för utsläppsutvecklingen 2020–2045 har en särställning inom klimatramverket

Beredningen är av uppfattningen att det som huvudregel bör vara regeringens uppgift att ta fram förslag till, och besluta om de etappmål som befinns vara lämpliga, med undantag för etappmål i form av utsläppsmål som i stället, efter förslag från regeringen, bör underställas riksdagen. Beredningen har i detta betänkande därför gett högst prioritet till att utveckla förslag till en utsläppbana med etappmål för perioden 2020–2045.

Etappmålen bör endast omfatta den icke-handlande sektorn

Beredningens förslag till klimatmål 2045 föreslås gälla för alla utsläpp från verksamheter i Sverige, med utgångspunkt från Sveriges klimatrapportering.

Beredningen menar däremot att verksamheterna i den handlande respektive icke-handlande sektorn bör behandlas var för sig under tidsperioden fram till 2045 och föreslår att en siffersatt målbana med etappmål mot 2045 enbart bör omfatta utsläppen för den ickehandlande sektorn.

Det främsta skälet till förslaget är att verksamheterna inom EU:s system för handel med utsläppsrätter redan omfattas av ett europeiskt tak för utsläppen och att det därför vore ineffektivt att även införa ett inhemskt tak för dessa utsläpp.

Utsläpp från internationella transporter ingår inte i målbanan och etappmålen utan föreslås behandlas i särskild ordning, se kapitel 11 nedan.

Upptag och avgång av kol inom jord- och skogsbruk och annan markanvändning (den s.k. LULUCF-sektorn) ingår inte heller i det föreslagna utsläppsmålet, utan ingår under de s.k. kompletterande åtgärder som kan bidra till att Sverige når nettonollutsläpp eller nettonegativa utsläpp på sikt, se kapitel 9 nedan.

SOU 2016:47 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

117

Täta uppföljningar av den nationella klimatpolitiken kan ge för många avstämningstidpunkter

Beredningen menade i sitt första delbetänkande att de kumulativa utsläppen över hela perioden till 2045 lämpligast begränsas genom att fastställa en utsläppsbana med etappmål. Beredningen konstaterade att ju tätare intervallen är mellan målpunkterna på banan desto säkrare kan de kumulativa utsläppen begränsas Om målen skulle sättas med korta tidsintervaller, till exempel vart femte år, skulle det inte medföra någon avgörande skillnad mellan så kallade utsläppsbudgetar över en viss tidsperiod och mål som avser ett visst år. Men etappmål som är satta med täta tidsintervall kan också medföra nackdelar.

I det första betänkandet föreslogs ett uppföljningssystem med årliga klimatårsredovisningar och handlingsplaner vart fjärde år. Resultatredovisningar tas även fram till EU och FN med ungefär samma tidsintervaller4.

EU:s klimatmål är däremot satta med tio-års mellanrum (2010, 2020 och 2030). I mellanperioderna gäller dessutom årsvisa utsläppstak både för den handlande och den icke-handlande sektorn.

Parisavtalet innebär att det kommer att ske en översyn av mål och åtgärder med fem års mellanrum med start 2023 (2018).

Beredningen finner mot bakgrund av bilden ovan av ett relativt heltäckande och ambitiöst uppföljningssystem, att om vi i Sverige dessutom skulle införa etappmål med femåriga intervall så finns det en risk att det skapas en process med för många avstämningspunkter.

Ytterligare en nackdel med femåriga målintervaller är att sådana mål riskerar att medföra att fokus flyttas mot mer kortsiktig måluppfyllelse på bekostnad av det långsiktiga perspektivet.

Beredningen finner sammantaget att det är önskvärt att utforma en utsläppsbana med lite längre avstånd mellan etappmålen, givet att det samtidigt går att begränsa de kumulativa utsläppen längs banan.

4 Redovisningar sker varje år, vart annat år och vart fjärde år.

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet SOU 2016:47

118

Längre intervall mellan etappmålen kan också begränsa de kumulativa utsläppen

Beredningen menar att även en ordning som innebär att vi nationellt fortsätter att formulera procentuella minskningsmål med tio års mellanrum, som nu föreslås för 2030 och 2040, kompletterat med en indikativ linjär utsläppsbana för uppföljning av utvecklingen till 2030, 2040 och därefter, kan begränsa de kumulativa utsläppen över tid. Denna konstruktion har då inte samma nackdelar som etappmål med kortare tidsintervaller kan ge upphov till.

Inför en indikativ utsläppsbana till 2030 och därefter

Beredningen föreslår därför att det införs en indikativ utsläppsbana till 2030 och därefter till 2045 för uppföljning av utsläppsutvecklingen. Banan bestäms av de etappsmålnivåer, inklusive flexibiliteter som beredningen föreslår, se figur 5.1 nedan. Den heldragna linjen (minus 63 procent 2030) indikerar hur den totala utsläppsminskningen bör utvecklas. Den streckade linjen (minus 55 procent 2030) indikerar hur stor del av utsläppsminskningen som ska klaras utan att kompletterande åtgärder används.

SOU 2016:47 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

119

Hur stora de kumulativa utsläppen blir med denna etappmålskonstruktion bestäms i hög utsträckning av den föreslagna etappmålsnivån 2030.

Den indikativa utsläppsbanan kan användas för avstämning vid den årliga uppföljningen av utvecklingen mot klimatmålen och vid arbetet med klimathandlingsplaner vart fjärde år.

Om utsläppen skulle överskrida den indikativa banan, på ett sätt som inte enbart kan förklaras av s.k. mellanårsvariationer5, föran-

5 Mellanårsvariationer är betingade av särskilda omständigheter (t.ex. pga. större variationer i väder eller konjunktur).

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

19 90

19 92

19 94

19 96

19 98

20 00

20 02

20 04

20 06

20 08

20 10

20 12

20 14

20 20

20 30

20 40

M to n ko ld io cxi d e kvi val e n te r

minus 63 procent 2030 minus 55 procent 2030

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet SOU 2016:47

120

leder det analys och förslag till ytterligare skärpning av klimatpolitiken.

Ett sådant nationellt system med målnivåer och en indikativ utsläppsbana för den icke-handlande sektorn skulle förhålla sig relativt väl till det uppföljningssystem som nu gäller för den ickehandlande sektorn inom EU.

Enligt EU-systemet har varje enskilt medlemsland fått sig tilldelat ett utsläppsutrymme (ett utsläppstak) varje år under perioden 2013–2020. En liknande ordning kan komma att gälla även för perioden 2021–2030. Medlemsländerna måste, enligt EU-systemet, varje enskilt år, med vissa flexibiliteteter, visa hur landets utsläpp klarar att hålla sig under eller på samma nivå som den tilldelade taknivån.

Etappmålen för utsläppsutvecklingen i den icke-handlande sektorn beräknas i förhållande till basåret 1990.

Det nationella målet till 2020 för utsläppen i den icke-handlande sektorn har 1990 som basår. Det föreslagna långsiktiga klimatmålet till 2045 har även det 1990 som basår. EU:s klimatmål till 2020 och 2030 för hela ekonomin har också 1990 som basår medan utsläppsmålen för den handlande- respektive den icke-handlande sektorn har 2005 som basår inom EU.

Miljömålsberedningen menar att det är viktigt att det går att kommunicera de nu föreslagna etappmålen och det långsiktiga målet på ett konsekvent sätt med samma basår som utgångspunkt och förordar därför att behålla 1990 framför att införa 2005 som basår för den icke-handlande sektorn.

Beredningen är samtidigt medveten om att det skulle finnas fördelar med att välja 2005 som basår. Det är först från detta år som det finns tillgänglig och kvalitetssäkrad statistik över utsläppen från verksamheter inom EU:s system för handel med utsläppsrätter, då det var vid detta årtal som handelssystemet startade. Bedömningar av utsläppen från den handlande respektive den icke-handlande sektorn före 2005 behöver baseras på mer osäkra antaganden.

SOU 2016:47 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

121

Hur 1990 års utsläpp från den icke-handlande sektorn ska beräknas behöver fastställas

För att kunna hålla kvar vid 1990 som basår för den icke-handlande sektorn menar beredningen att det är viktigt att det nu fastställs hur uppdelningen bör göras mellan utsläpp i den handlande respektive icke-handlande sektorn vid tidpunkten 1990.

Naturvårdsverket har i ett underlag till beredningen6 föreslagit hur nivån på utsläppen 1990 från den handlande sektorn (utsläpp inom energitillförsel och industrin)7 bör beräknas. Naturvårdsverket föreslår att nivån för den handlande sektorn kan sättas till 24,3 miljoner ton (beräknat utifrån 2016-års utsläppsstatistik). Utsläppen i basåret 1990 för den icke-handlande sektorn kan sedan beräknas som ”de totala utsläppen 1990 minus koldioxidutsläppen från inrikes flyg och det fastställda utsläppet från 1990 års handlande sektor”. När detta beräkningssätt tillämpas på 2016-års utsläppsstatistik ger det till resultat att 1990 års utsläpp för den icke-handlande sektorn hamnar på 47,0 miljoner ton8. Detta beräkningssätt, med ett fastställt utsläpp för den handlande sektorn, kan användas även vid framtida beräkningar av 1990 års utsläpp i den icke-handlande sektorn. Beredningen ställer sig bakom detta förslag.

Eftersom utsläppsstatistiken justeras från år till år till följd av ett kontinuerligt arbete med kvalitetsförbättringar av statistiken och dessa ändringar även påverkar den historiska tidsserien på olika sätt så kommer 1990 års utsläppssiffror ändras något även i framtiden. Dessa framtida förändringar av statistiken bedöms dock komma att bli allt mindre ju längre tiden går. Historiskt har det handlat om variationer motsvarande mindre än en procent av de totala utsläppen i basåret. Med den föreslagna beräkningsmetoden med ett fast utsläpp för den handlande sektorn kommer basårets utsläpp i den icke-handlande sektorn enkelt kunna beräknas även om utsläppsstatistiken för 1990 års utsläpp ändras något i framtiden.

6 Naturvårdsverket (2016c). 7 Handelssystemet antas ha den omfattning som gäller under nuvarande handelsperiod (2013–2020). 8 Totala utsläpp (71,9 miljoner ton koldioxidekvivalenter) minus utsläpp från inrikes flyg (0,7 miljoner ton) minus utsläppen inom systemet för handel med utsläppsrätter (24,3 miljoner ton) är lika med 47,0 miljoner ton koldioxidekvivalenter i den icke-handlande sektorn. (Submission 2016 och handelssystemets omfattning 2013–2020).

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet SOU 2016:47

122

Eftersom de föreslagna etappmålen uttrycks som procentuella minskningar relativt 1990 kommer då även etappmålen om de i stället uttrycks som en utsläppsnivå i miljoner ton 2030 respektive 2040 att variera något över åren. Men det innebär inte att ambitionsnivån förändras.

Beräkningen av utsläppen i basåret kan dock behöva ses över om det sker stora förändringar som påverkar utsläppsstatistiken, t.ex. i form av nya rapporteringsriktlinjer från FN:s klimatkonvention, UNFCCC, eller nya sätt att räkna olika växthusgasers s.k. GWPfaktorer.

Utsläppsmålen för den handlande sektorn behöver ses över om handelssystemets omfattning ändras

Den nu gällande omfattningen av EU:s handelssystem (den tredje handelsperioden, 2013–2020) bestämmer även vilka utsläpp och verksamheter som ska räknas till den icke-handlande sektorn.

Vid eventuella framtida förändringar av handelssystemets omfattning behöver även nationella etappmål för den icke-handlande sektorn ses över, både vad gäller omfattning och för att behålla beslutad ambitionsnivå.

SOU 2016:47 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

123

5.2 Bakgrund

5.2.1 Etappmål för utsläppsutvecklingen 2020–2045 behöver tas fram

I beredningens första delbetänkande ”Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige” gavs förslag till ett långsiktigt mål för 2045. I delbetänkandet konstaterades även att det är de över tid samlade (kumulativa) utsläppen som ger upphov till klimatpåverkan. Beredningen övervägde hur en sammanlagd utsläppbudget för hela tidsperioden bäst skulle kunna konstrueras och kom fram till att det lämpligaste sättet vore att formulera en målbana eller utsläppsbana med etappmål för perioden 2020–2045.

Enligt beredningens förslag om hur det klimatpolitiska ramverket bör stärkas ska regeringen varje år avge en så kallad klimatårsredovisning och varje mandatperiod utarbeta en klimatpolitisk handlingsplan. Vid dessa tillfällen behöver frågan om och hur klimatmålen kan nås prövas.

Uppgiften att ta fram en ny klimathandlingsplan föreslås alltså infalla vart fjärde år. Eftersom nästkommande ordinarie riksdagsval inträffar 2018 skulle 2019 kunna utgöra den första tidpunkten för en klimathandlingsplan enligt det föreslagna klimatramverket. År 2020 är samma år som det nu gällande etappmålet för utsläppen i icke-handlande sektorn ska vara uppfyllt. Förslagen till nya etappmål bör alltså infalla under och omfatta perioden 2020–2045.

5.2.2 Alternativa utsläppsbanor för den icke-handlande sektorn

Fyra alternativa utsläppsbanor

I detta avsnitt redovisas fyra alternativa utsläppsbanor och etappmål 2020–2045 för den icke-handlande sektorn som utgör underlag för beredningens överväganden om etappmål. I kapitel 12 redovisas och diskuteras resultat från några konsekvensanalyser som gjorts kopplat till utvecklingen i några av utsläppsbanorna nedan. Utsläppsbanorna kan även tjäna som underlag vid uppföljning av utvecklingen över tid mot föreslagna etappmål.

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet SOU 2016:47

124

 Alt 1: Vägtransportsektorns utveckling följer Trafikverkets klimatscenario9/Utredningen om fossilfri fordonstrafik (N 2012:05),”FFF-utredningens”10 förslag till sektormål för vägtransportsektorn 2030,

 Alt 2: Sverige når ett kommande (möjligt) maxåtagande inom EU till 2030 (ett EU-scenario)

 Alt 3: En bana där utsläppen minskar linjärt 2015–2045

 Alt 4: Användningen av fossila bränslen fasas ut helt till 2030 (ett fossilfri-scenario).

Utvecklingen i utsläppsbanorna två till fyra jämförs med den antagna utvecklingen i utsläppsbana ett i beskrivningarna nedan (gäller framför allt transportsektorn). Scenarioantagandena bakom utsläppsbana ett redovisas i bilaga 7.

9 Trafikverket (2015e). 10 Fossilfrihet på väg (SOU 2013:84). 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

199 0

199 3

199 6

199 9

200 2

200 5

200 8

201 1

201 4

202 0

203 5

M ton ko ldi ox ide kvi val e nt e r

Referens

alt 1 FFF 2030

alt 2 EU

alt 3 Linjär 2015-2045

alt 4 Fossilfritt

SOU 2016:47 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

125

5.2.3 Utsläppsbana 1; Vägtransportsektorn minskar med 80 procent till 2030

Denna utsläppsbana utmärks av att utsläppen från användning av fossila bränslen i vägtransportsektorn minskar i mycket snabb takt till 2030, i linje med det av FFF-utredningen föreslagna målet om 80 procents utsläppsminskning i vägtransportsektorn till 2030 och de antagna åtgärdsmöjligheterna i Trafikverkets klimatscenario när det gäller utveckling av fordonsteknik och drivmedel11. Övriga utsläpp från användning av fossila bränslen fasas ut i en jämnare takt, huvudsakligen i linje med de scenarier som Naturvårdsverket med flera myndigheter tog fram i arbetet med att ta fram ett underlag till en svensk färdplan 2050. Dessa scenarier har Miljömålsberedningen låtit uppdatera något under hösten 201512. I bilaga 7 redovisas bakomliggande antaganden och resultat från scenarierna mer i detalj.

År 2040–2045 återstår huvudsakligen växthusgasutsläpp i form av metan och lustgas från jordbrukssektorn och från andra diffusa källor i samhället i utsläppsbanan. Även dessa utsläpp minskar under perioden men i en betydligt långsammare takt.

Utsläppen i hela den icke-handlande sektorn minskar inte fullt ut med 85 procent jämfört med 1990, den procentuella minskning som föreslås gälla som långsiktigt klimatmål till 204513. Förslaget till långsiktigt klimatmål omfattar både den icke-handlande och den handlande sektorn. Utsläppen inom den handlande sektorn antas på längre sikt bidra med något större procentuella minskningar jämfört med den långsiktiga minskningen i den icke-handlande sektorn i scenarierna, vilket sammantaget leder till att den föreslagna målnivån på 85 procent till 2045 uppnås.

11 Trafikverket (2015e). 12 Se bilaga 5 till Miljömålsberedningens betänkande om ett förstärkt klimatramverk. 13 Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige (SOU 2016:21), s. 35.

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet SOU 2016:47

126

Källa: Bearbetning av Naturvårdsverkets målscenario ett, NV-rapport 6525, bilaga 6.

I tabellen nedan redovisas hur utsläppsbanan minskar i procent vid några olika tidpunkter.

*Utsläppen 1990 har satts till 47,0 miljoner ton, beräknad enligt 2016-års utsläppsstatistik till UNFCCC, med tredje handelsperiodens omfattning. **Utsläppen 2005 har antagits uppgå till 42,2 miljoner ton (kan komma att ändras) med tredje handelsperiodens omfattning. ***Utsläppen från vägtransporter minskar med 80 % rel. 2010 år 2030. Trafikverket och FFF-utredningen har valt att använda basåret 2010 för vägtransportsektorns utveckling.

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

199 0

199 2

199 4

199 6

199 8

200 0

200 2

200 4

200 6

200 8

201 0

201 2

201 4

202 0

203 0

204 0

M ton k ol di ox ide kvi val e nt e r

El och fjärrvärme

Industri

Övriga sektorer

Arbetsmaskiner

Avfall

Jordbruk

Bostäder och service

Transport

SOU 2016:47 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

127

De kraftiga minskningarna till 2030 i utsläppsbanan förklaras alltså i mycket hög grad av hur utsläppen från vägtransportsektorn utvecklas. Det utsläppsmål som föreslås för transportsektorn påverkar därför i hög grad hur nivån på etappmålen för den ickehandlande sektorn kan sättas vid samma tid se avsnitt 5.3. Det finns några åtgärdsområden som är särskilt viktiga för om utsläppsbanan ska kunna bli verklighet. Utvecklingen förutsätter en kraftfull effektiviserring av både lätta och tunga vägfordon, bland annat genom en introduktion av eldrift som får ett relativt omfattande genomslag redan till 2030 bland lätta fordon. Eldriften kompletteras av en ökad användning av biodrivmedel och åtgärder som kan minska behovet av biltransporter (framför allt i städer) tillsammans med åtgärder som möjliggör en ökad effektivisering av godstrafikarbetet. En hållbar stadsutveckling och åtgärder som effektiviserar godstransporterna är också gynnsamma för hur den totala resurs- och energianvändningen utvecklas i transportsystemet och förbättrar förutsättningarna för att nå nollnivåer till 2045 på ett hållbart sätt. Nollnivåer till 2045 kan dock troligen även nås i ett teknikscenario där transporterna på väg inte effektiviseras lika mycket som i klimatscenariot. En sådan utveckling gör dock strategin mer beroende av teknikutveckling och kan potentiellt även ställa krav på nettoimport av biodrivmedel från andra länder.

5.2.4 Utsläppsbana 2; Utsläppsbana där utsläppen i den-icke handlande sektorn minskar med 40 procent till 2030

Om utsläppsbanan och etappmålen för den icke-handlande sektorn i stället antas utvecklas så att Sverige klarar ett kommande (maximalt) EU-åtagande till 2030, enligt nuvarande EU-mål och förslag till fördelning mellan medlemsländerna, se avsnitt 5.3, får utsläppsbanan ett helt annat utseende jämfört med utvecklingen i utsläppsbana 1, se figur 5.1 ovan.

Utsläppen minskar i betydligt långsammare takt i transportsektorn i denna utsläppsbana jämfört med i utsläppsbana 1. I övriga sektorer antas utsläppen minska på liknande sätt som i det tidigare alternativet.

Utsläppsbanan innebär att utsläppen från vägtransportsektorn minskar med ca 40 procent till 2030, i stället för med 80 procent

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet SOU 2016:47

128

som i alternativ ett. För att nå en sådan utsläppsminskning ”räcker det” i förhållande till Trafikverkets åtgärdspotentialer, se bilaga 7, att antingen minska utsläppen genom konsekvent genomförda åtgärder inom samhällsplanering och för ett ökat utnyttjande av energieffektivare transportslag eller att vidta åtgärder som ytterligare effektiviserar lätta och tunga fordon, bland annat genom en successivt ökad elektrifiering. Användningen av biodrivmedel behöver inte öka jämfört med dagens nivåer i denna utsläppsbana.

En kombination av åtgärder torde dock vara den mest strategiska och kostnadseffektiva inriktningen även i detta alternativ. Detta gäller särskilt med tanke på att en långsiktig utveckling mot nollutsläpp 2045 behöver understödjas och med tanke på de många samtidiga mervärden som åtgärder för en minskad omfattning av vägtransporter framför allt i städer kan ge upphov till.

Det måste dock betraktas som tveksamt att inriktningen mot en fossiloberoende fordonsflotta till 2030 kan anses nås i denna utsläppsbana, då användningen av fossila bränslen knappt halveras jämfört med dagens nivåer.

Utsläppsbanan ställer krav på en betydligt snabbare utsläppsminskning under perioden 2030–2045 jämfört med det första alternativet. Det resulterar även i högre kumulativa utsläpp över hela perioden.

SOU 2016:47 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

129

*Utsläppen 1990 har satts till 47,0 miljoner ton, beräknad enligt 2016-års utsläppsstatistik till UNFCCC, med

tredje handelsperiodens omfattning.

**Utsläppen 2005 har antagits uppgå till 42,2 miljoner ton (kan komma att ändras) med tredje handelsperiodens omfattning. ***Utsläppen från Vägtransporter minskar med ca 40 procent rel. 2010 år 2030. Trafikverket och FFFutredningen har valt att använda basåret 2010 för vägtransportsektorns utveckling.

5.2.5 Utsläppsbana 3; Linjär utsläppsbana 2015–2045

En utsläppsbana där utsläppen antas minska linjärt mellan 2015 till 2045 har också tagits fram.

I den linjära banan(med start 2015) minskar utsläppen i den icke-handlande sektorn med 55 procent mellan 1990 och 2030 (med 50 procent relativt 2005).

Om vi antar att åtgärder genomförs i ungefär samma omfattning i övriga delar av den icke-handlande sektorn som i alternativ ett ovan minskar utsläppen från inrikes transporter med ca 59 procent och vägtransporterna med ca 60 procent jämfört med 2010 i denna utsläppsbana.

Utsläppen från transportsektorn behöver i detta alternativ nås genom en kombination av åtgärder, utifrån analysen av åtgärdspotentialer i Trafikverkets klimatscenario.

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet SOU 2016:47

130

*Utsläppen 1990 har satts till 47,0 miljoner ton, beräknad enligt 2016 års utsläppsstatistik till UNFCCC, med tredje handelsperiodens omfattning. **Utsläppen 2005 har antagits uppgå till 42,2 miljoner ton (kan komma att ändras) med tredje handelsperiodens omfattning. ***Utsläppen från vägtransporter minskar med 60 procent rel. 2010 år 2030. Trafikverket och FFFutredningen har valt att använda basåret 2010 för vägtransportsektorns utveckling.

5.2.6 Utsläppsbana 4; Fossilfritt till 2030

Om all användning av fossil energi i den icke-handlande sektorn skulle fasas ut redan till 2030 handlar det om att ytterligare ca 20 TWh av fossila drivmedel främst för tunga fordon, personbilar, lätta lastbilar, inrikes sjöfart, arbetsmaskiner och arbetsredskap, samt mindre mängder fossila bränslen till icke-handlande industri och energianläggningar behöver substitueras helt jämfört med alternativ ett ovan.

Eftersom antagandena om biodrivmedelsanvändningen i alternativ 1 för transportsektorn utgår från maxbedömningar av hur möjligheterna kan se ut att till 2030 skala upp produktionen av bioenergi i landet, betyder scenariot med full fossilfrihet att Sverige kan behöva nettoimportera relativt stora mängder bioenergi och biodrivmedel för att nå målet. Användningen av biomassa i sektorer som ingår i den handlande sektorn, till exempel fjärrvärmeanläggningar kan också komma att minska i omfattning om efterfrågan på biomassa för drivmedel ökar kraftigt.

En del i hur denna utsläppsbana skulle kunna uppnås skulle även kunna bestå i att åtgärderna mot ett mer transporteffektivt samhälle förstärks ytterligare samtidigt som introduktionen av elfordon stimuleras på ett ännu mer omfattande vis jämfört med antagandena i utsläppsbana 1.

SOU 2016:47 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

131

Även fossilbränsleanvändningen i framför allt befintliga personbilar, tunga fordon och arbetsmaskiner behöver fasas ut snabbare än i utsläppsbana 1.

Utsläppsbanan kan därför ställa krav på ytterligare mer ingripande åtgärder, till exempel förbud mot användning av fossila drivmedel i alla fordon och arbetsmaskiner till 2030.

Detta alternativ resulterar i det lägsta kumulativa utsläppet räknat över hela målbanan 2020–2045, se tabell 5.5 nedan.

*Utsläppen 1990 har satts till 47,0 miljoner ton, beräknad enligt 2016 års utsläppsstatistik till UNFCCC, med tredje handelsperiodens omfattning. **Utsläppen 2005 har antagits uppgå till 42,2 miljoner ton (kan komma att ändras) med tredje handelsperiodens omfattning. *** Utsläppen från vägtransporter minskar med 80 procent rel. 2010 år 2030. Trafikverket och FFFutredningen har valt att använda basåret 2010 för vägtransportsektorns utveckling.

5.2.7 Kumulativa utsläpp

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet SOU 2016:47

132

5.3 Nationella etappmål för den icke-handlande sektorn behöver förhålla sig till utvecklingen av det EU-gemensamma ramverket

5.3.1 Ambitiösa nationella mål kan ses som en förberedelse inför en skärpning av EU:s gemensamma klimatmål

Miljömålsberedningens förslag:

 De överskott som kan komma att uppstå vid ett ambitiösare nationellt mål i förhållande till ett kommande EU-åtagande 2030 och EU-bana 2021–2030, behöver annulleras. Miljömålsberedningens bedömning:

 EU:s klimatmål behöver skärpas för att vara mer i linje med Parisavtalet.

 Ett ambitiösare nationellt mål till 2030, jämfört med landets kommande EU-åtagande, kan ses som en förberedelse för att Sverige även ska kunna uppfylla skärpta klimatmål inom EU i framtiden.

Miljömålsberedningens motivering

EU:s klimatmål behöver skärpas

EU:s klimatmål till 2030 innebär att utsläppen inom regionen ska minska med 40 procent jämfört med 1990. Sverige har i de tidigare förhandlingarna om 2030-ramverket drivit att EU i stället borde skärpa sitt mål till 2030 till minus 50 procent, för att unionen ska minska sina utsläpp på ett sätt som vore mer i linje med ambitionen att bidra till att begränsa den globala temperaturökningen till högst 2 grader14. Parisavtalets målformuleringar skärper kraven på snabba och omfattande utsläppsminskningar ytterligare jämfört med tidigare mål om högst 2 graders temperaturökning15.

14 Med minst 67 procents sannolikhet. Jämför även med Naturvårdsverkets konsekvensanalys av 2030-ramverket där ett EU-åtagande om minus 55 procent befanns vara mer i linje med en två-graders bana med denna grad av sannolikhet. Naturvårdsverket (2014d). 15SOU 2016:21.

SOU 2016:47 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

133

Om EU-målet till 2030 inte skärps behöver överskott annulleras

Om EU-målet till 2030 inte skärps kan det tänkas uppstå en situation framemot 2030 som liknar den vi nu ser i förhållande till EU:s 2020-mål, där i stort sett alla medlemsländer ser ut att överprestera i förhållande till det utsläppsutrymme de fått sig tilldelat i den ickehandlande sektorn både när det gäller utsläppsbanan 2013–2020 och åtagandet år 202016.

Om en sådan situation återigen skulle uppstå torde en lämplig väg vara att annullera det överskott som respektive land ger upphov till. En annullering av överskott medför i sig att den EUgemensamma målnivån skärps. Det medför i sin tur att inget land kan tjäna på, dvs. undvika att genomföra egna åtgärder, genom att ett annat land överpresterar i förhållande till vad EU-målet ursprungligen ställde krav på. Ett sådant agerande är i linje med den princip som beredningen uttryckte i sitt första delbetänkande nämligen att åtgärder i Sverige förutsätts genomföras på ett sådant sätt att de inte medför att utsläppen kan öka i andra länder17.

Ett ambitiösare mål kan ses som en förberedelse för ett skärpt EU-mål

Om den Europeiska unionen går från den nuvarande strategin att genomföra besluten om 2030-ramverket till att också analysera och genomföra skärpningar av EU:s 2030 mål, kan det i förlängningen föra med sig att Sverige kan komma att tilldelas ett strängare EUåtagande än de som nu förväntas bli aktuella. Med vilken princip en sådan skärpt målsättning kan komma att fördelas återstår dock att se men en trolig utveckling vore i så fall att Sverige åtminstone får sig tilldelat en minst lika stor procentuell skärpning av landets åtagande som den procentuella ökning av målet som sker på övergripande EU-nivå.

Beredningen bedömer att ett ambitiösare nationellt mål till 2030, jämfört med landets obligatoriska EU-åtagande, skulle kunna ses som en förberedelse för att Sverige även ska kunna uppfylla skärpta mål inom EU i framtiden.

16 European Environment Agency (2015). 17SOU 2016:21, s. 25.

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet SOU 2016:47

134

5.3.2 Bakgrund

Kommande EU-åtagande för hur utsläppen från den icke-handlande sektorn ska minska till 2030

Sveriges nationella klimatmål och EU-åtagande till 2020 enligt EU:s sk. Effort Sharing Decision (ESD) omfattar utsläppen utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter18. När ett ramverk för energi- och klimatpolitiken till 2030 inom EU nu börjar ta form har medlemsländerna valt att fortsätta fördela ansvaret för utsläppsminskningar mellan medlemsländerna efter liknande principer som i det tidigare ESD-beslutet till 2020.

Kommissionen planerar att till sommaren 2016 lägga fram förslag till en fördelning på medlemslandsnivå, med tillhörande konsekvensanalys.

Huvudprinciperna för hur fördelningen ska se ut har dock redan fastställts vid mötet i det europeiska rådet i oktober 2014.19 Rådet antog då bland annat följande slutsatser:

 Utsläppsminskningarna ska fördelas mellan medlemsländerna utifrån principer om rättvisa och solidaritet. Utsläppen inom EU:s system för handel med utsläppsrätter ska minska med 43 procent jämfört med 2005 medan utsläppen i icke-handlande sektorer ska minska med 30 procent jämfört med 2005. Tillsammans gör dessa minskningar att EU:s samlade utsläpp sjunker med 40 procent jämfört med 1990.

 Utsläppsåtagandena för icke-handlande sektorer ska fördelas mellan medlemsländerna utifrån deras respektive BNP/capita nivå. Åtagandenivåerna ska ligga i ett intervall mellan 0 procent till 40 procents minskning relativt 2005.

 För medlemsländer med en BNP/capita-nivå över EUgenomsnittet ska åtagandenivån balanseras med hänsyn till kriterier för kostnadseffektivitet.

 Det kommer även fortsättningsvis vara möjligt för medlemsstaterna att nå utsläppsmålen för icke-handlande sektorer mellan

18 De svenska utsläppen utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter omfattar alla utsläpp utom merparten av utsläppen från el- och fjärrvärmeproduktion och industri och upptag från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk, (LULUCF). 19 Europeiska rådet (2014).

SOU 2016:47 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

135

2021 och 2030 på ett flexibelt sätt. De flexibiliteter som nu kan användas för att nå målbanan 2013–2020 för icke-handlande sektorn mot EU:s 2020 mål ska förstärkas.

 En ny flexibilitet ska introduceras för medlemsländer som enligt kommissionens modeller har en relativt låg potential av kostnadseffektiva utsläppsminskningar. För sådana medlemsländer (dit hör även Sverige) ska det vara möjligt att föra över överskott av utsläppsrätter från handelssystemet vid ett tillfälle för att på så sätt öka landets utsläppsutrymme i den icke-handlande sektorn. Omfattningen av en sådan överföring ska bestämmas före 2020.

Ansvarsfördelning mellan medlemsstater

Utifrån de ovan nämnda fördelningsprinciperna och kommissionens modelleringar har en rad förslag på fördelning av utsläppsmål tagits fram. Om fördelningsnyckeln enbart skulle vara BNP/capita hamnar Sveriges utsläppsåtagande på den högsta åtagandenivån, minus 40 procent. Med en justering för kostnadseffektivitet så sänks målnivån för Sverige till någonstans mellan minus 35 till minus 38 procents minskning, beroende på vilken vikt den s.k. kostnadseffektiva potentialen ges i beräkningen. När kommissionen modellerade hur EU skulle kunna sänka utsläppen med 40 procent på ett för modellen kostnadseffektivt sätt så minskade utsläppen i Sverige med 32 procent jämfört med 200520, dvs. i paritet med utsläppsutvecklingen i det senaste långsiktsscenariot från Energimyndigheten och Naturvårdsverket. Eftersom den kommande förhandlingen om ansvarsfördelning mellan medlemsländerna baseras på fördelningsprinciper och nyckeltal ska inte ett förslag till svenskt nationellt mål påverka utfallet.

20 Det är detta modellresultat som läggs till grund när fördelningen av utsläppsåtaganden också ska väga in kostnadseffektivitetsaspekter.

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet SOU 2016:47

136

Ett ambitiösare EU-mål till 2030

EU:s klimatmål till 2030 innebär att utsläppen inom regionen ska minska med 40 procent jämfört med 1990. I beslutet om 2030ramverket saknas däremot slutsatser om hur EU ska bidra internationellt till utsläppsminskningar.

Sverige har i de tidigare förhandlingarna om 2030-ramverket drivit att EU borde skärpa sitt mål till 2030 till minus 50 procent för att unionen ska minska sina utsläpp på ett sätt som vore mer i linje med ambitionen att bidra till att begränsa den globala temperaturökningen till högst 2 grader, jämfört med målet om 40 procents utsläppsminskning21.

Parisavtalets målformuleringar, se kapitel 3, skärper dock kraven på snabba och omfattande utsläppsminskningar ytterligare jämfört med tidigare mål om högst två graders temperaturökning.

Den hittillsvarande utsläppsutvecklingen inom EU22 talar dessutom för att det torde finnas goda förutsättningar för att EU tidigare kan nå lägre utsläpp i till exempel transportsektorn23. De senaste årens kraftiga prisfall på framför allt produktion av förnybar el talar också för att förutsättningarna för att EU skulle kunna nå lägre utsläpp till 2030 även inom energitillförselsektorn har förbättrats jämfört med kommissionens tidigare modelleringar.

21 Med minst 67 procents sannolikhet. Jämför även med Naturvårdsverkets analys av 2030ramverket där ett EU-åtagande om minus 55 procent befanns vara mer i linje med en tvågraders bana med denna grad av sannolikhet. Naturvårdsverket (2014d). 22 European Environment Agency (2015). 23 Naturvårdsverket (2014d).

SOU 2016:47 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

137

5.4 Överväganden om sektormål för transportsektorn

5.4.1 Ett utsläppsmål för inrikes transporter bidrar till att det föreslagna etappmålet för den ickehandlande sektorn uppnås

Miljömålsberedningens bedömning:

 Analysen av eventuella sektorsvisa etappmål i den ickehandlande sektorn avgränsas till transportsektorn

Miljömålsberedningens förslag:

 Inför ett utsläppsmål för inrikes transporter (utom inrikes flyg som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter) som innebär att utsläppen från denna sektor ska minska med minst 70 procent senast år 2030 jämfört med 2010.

 Särskilda uppföljningsmått bör användas för att systematiskt följa olika delar av utvecklingen i sektorn.

Miljömålsberedningens motivering

Analysen av sektormål avgränsas till transportsektorn

Enligt direktiven ska miljömålsberedningen analysera behovet av sektorsvisa etappmål och överväga hur sådana kan utformas. Beredningen ska ge förslag på hur sådana mål kan fogas in i det klimatpolitiska ramverket, inklusive hur ansvaret för att ta fram underlag, genomföra åtgärder och följa upp ska fördelas. Hänsyn ska tas till förutsättningarna inom olika sektorer.

Beredningen har valt att i sitt arbete koncentrera analysen av eventuella sektormål till transportsektorn. Det är den sektor som står för den högsta andelen av utsläppen i den icke-handlande sektorn (ca 50 procent år 2015). Det är därför särskilt viktigt att ett eventuellt mål för just denna sektor bidrar på ett betydande sätt till det etappmål som föreslås för utsläppen i hela den icke-handlande sektorn och till det långsiktiga målet om nettonollutsläpp till 2045. Det finns sedan lång tid tillbaka en uttalad politisk prioritering att

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet SOU 2016:47

138

Sverige år 2030 ska ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen. En ambition som behöver förtydligas.

Övriga sektorer och utsläppskällor står, med undantag för jordbrukssektorn och utsläppen från arbetsmaskiner, för relativt små andelar av utsläppen. Utsläpp som dessutom, i de flesta fall, visar en minskande trend redan med dagens beslutade styrmedel, se kapitel 3.

Det står dock varje regering fritt att besluta om ytterligare etappmål, t.ex. mål för andra sektorer.

Inför ett mål om minst sjuttio procents utsläppsminskning för inrikes transporter

Utvecklingen i transportsektorn är på många sätt avgörande för att de av beredningen föreslagna etappmålen och det långsiktiga målet till 2045 ska vara möjliga att nå.

Transporterna är dessutom ett område där Sverige har goda förutsättningar att visa exempel på en utveckling som även andra länder, helt eller delvis, har möjlighet att ta efter.

Parisavtalets temperaturmål ställer krav på att det sker en omställning till (minst) nollutsläpp av koldioxid i alla samhällssektorer, inklusive transportsektorn24. I sektorer som traditionellt betraktas som särskilt svåra att ställa om, dit transportsektorn hör, är behovet av goda exempel på hur en omställning till låga utsläppsnivåer skulle kunna gå till särskilt stort.

Inom EU planerar den Europeiska kommissionen att sommaren 2016 presentera ett meddelande med en färdplan för hur transportsektorn i EU ska kunna sänka koldioxidutsläppen till näranollnivåer. Färdplanen förväntas omfatta initiativ på områdena ”kolsnåla drivmedel”, effektivare fordon och åtgärder som hanterar transportefterfrågan. I EU är de hittillsvarande målen för transportsektorns utsläppsutveckling (inklusive flyg och sjöfart), se kapitel 3 långtifrån så ambitiösa som det förslag till utsläppsmål som beredningen nu lägger fram för den svenska transportsektorn. Det svenska exemplet kan förhopningsvis påverka processen inom EU i en positiv riktning.

24 Rogelj m.fl. (2015); van Vuuren m.fl. (2015).

SOU 2016:47 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

139

Det föreslagna målet för transportsektorns utveckling i Sverige är ambitiöst även när vi jämför oss med andra länder som arbetar med strategier för att minska utsläppen av växthusgaser till näranollnivåer. Norge har till exempel, trots landets omfattande och tidiga satsning på introduktion av elbilar, en inriktning mot att utsläppen från transporter ska minska med minst 50 procent till 203025. I de scenariounderlag som tagits fram för en ny tysk klimatstrategi mot nettonollutsläpp 2050 minskar utsläppen från inrikes transporter med som mest ca 50 procent till 203026.

Målet för transportsektorn är efterfrågat

Det pågår en omfattande aktivitet runt om i landet för att möjliggöra en omställning till låga utsläpp av växthusgaser och många av åtgärderna som genomförs är riktade mot transportsektorn. Många aktörer efterlyser samtidigt både tydligare mål och styrmedel för att utvecklingen inom sektorn nu verkligen ska kunna ta fart.

År 2009 slöt de dåvarande regeringspartierna en energiöverenskommelse där ambitionen eller prioriteringen att Sverige år 2030 bör ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila drivmedel ingick som en del. Riksdagen ställde sig bakom denna ambition och prioritering. Men vad som egentligen avsågs med att fordonsflottan skulle vara oberoende av fossila bränslen behövde preciseras.

Utredningen om fossilfri fordonstrafik (N 2012:05) föreslog i sitt betänkande från december 2013 att ambitionen om en fordonsflotta oberoende av fossila drivmedel borde tolkas som att utsläppen från inrikes vägtransporter borde minska med minst 80 procent mellan år 2010 och år 203027.

Beredningen föreslår en utvidgad omfattning av målet så att det, vid sidan av vägtransporterna, även omfattar utsläppen från inrikes sjöfart och järnväg. Målet föreslås däremot inte omfatta inrikes flyg eftersom dessa utsläpp ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter.

25 Avinor m.fl. (2016). 26 OEKO-Institut (2015). 27SOU 2013:84.

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet SOU 2016:47

140

Det nya målet, som föreslås antas av regering och riksdag, bör sättas till minst 70 procent lägre utsläpp av växthusgaser relativt 2010.

Det föreslagna utsläppsmålet innebär att transportsektorn behöver förändras radikalt

Beredningen väljer alltså att föreslå ett mål om minst 70 procents utsläppsminskning för inrikes transporter till 2030 jämfört med 2010. Det är ett mål som förutsätter mycket kraftiga trendbrott jämfört med utvecklingen fram till i dag. Beredningen menar att en sådan utveckling är möjlig och är även beredd att med bred politisk enighet gemensamt bidra till att beslut fattas om centrala styrmedelsförändringar som kan skapa förutsättningar för den transformation som krävs. När och om omställningen väl lyckas kan det mycket väl visa sig att det i praktiken går att nå längre än det mål beredningen nu föreslår.

Det har hunnit gå nästan tre år sedan utredningen om fossilfri fordonstrafik genomfördes. Konjunkturen har vänt uppåt sedan dess, trafiken på våra vägar har ökat och försäljningen av fossildrivna bilar har tagit fart. Priserna på fossila drivmedel har dessutom sjunkit och bedöms också ligga på betydligt lägre nivåer även framemot 2030 jämfört med de bedömningar som utredningen om fossilfri fordonstrafik utgick ifrån. Befolkningsprognosen till 2030 är också högre nu än den var för tre år sedan.

Utsläppen från inrikes transporter har minskat med ca 13 procent mellan 2010 och 2014. Preliminära siffror pekar mot att utsläppen låg kvar på ungefär samma nivå 2015 som året innan. För att nå utsläppsminskningar på minst 70 procent eller högre till 2030 måste alltså utsläppen minska i en helt annan takt än hittills.

Ett mål om minst 70 procents minskning är enligt beredningens bedömning, mot denna bakgrund, tillräckligt ambitiöst för att sätta press på den omfattande omställning som krävs.

SOU 2016:47 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

141

Är det kostnadseffektivt att även ha ett sektormål vid sidan av ett etappmål?

Det finns skäl som talar emot att låsa transportsektorns utsläppsutveckling vid en alltför precis målnivå till 2030. De bedömningar som görs i dagsläget av hur dels transportsektorn, dels övriga utsläppskällors och sektorers förutsättningar att sänka utsläppen till 2030 ser ut kan visa sig slå fel på många olika sätt. Utan mål för transportsektorn kan det teoretiskt sett skapas förutsättningar för en högre kostnadseffektivitet i hur etappmålet för hela den ickehandlande sektorn kan nås.

Samtidigt är utsläppen och åtgärdsmöjligheterna i övriga delar av den icke-handlande sektorn mer begränsade, jämfört med transportsektorn, och det kommer i praktiken var svårt att införa enhetlig prissättning eller motsvarande, för de kvarstående utsläppen i den icke-handlande sektorn, för en teoretiskt sett optimal styrning mot uppsatta etappmål.

Näst efter transportsektorn är det utsläppen av metan och lustgas från jordbrukssektorn och utsläppen från arbetsmaskiner i olika näringsgrenar som står för de största utsläppsandelarna i den ickehandlande sektorn.

Att sänka utsläppen av metan och lustgas på ett mycket omfattande sätt i jordbrukssektorn, utan att det resulterar i att utsläppen ökar utanför Sverige, ter sig svårt

De tekniska åtgärderna som utvecklas för att sänka utsläppen i transportsektorn, inklusive biodrivmedel, kan med viss fördröjning användas även i olika typer av arbetsmaskiner.

Med detta i åtanke kan det föreslagna utsläppsmålet för inrikes transporter främst ”ses som en extra förstärkning” för att det föreslagna etappmålet för den icke-handlande sektorn ska kunna nås snarare än att det tvingar fram dyrare åtgärder än sådana som annars hade kunnat genomföras i övriga delar av den icke-handlande sektorn.

Utsläppsmålet kan bidra till flera samtidiga nyttor

Utsläppsmålet för inrikes transporter har dessutom flera samtidiga syften vid sidan av att bidra till att etappmålet till 2030 och det långsiktiga klimatmålet nås till så låg kostnad som möjligt.

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet SOU 2016:47

142

Till dessa hör att Sverige ska vara ett föregångsland på området bland annat genom att teknikutveckling stimuleras, inklusive utvecklingen mot en mer omfattande bioekonomi.

Dessutom kan utvecklingen mot utsläppsmålet samtidigt bidra till att utsläppen av luftföroreringar minskar och utvecklingen kan även ge ett betydelsefullt bidrag till en hållbar samhällsplanering.

Följ utvecklingen i transportsektorn med olika uppföljningsmått

De scenarioanalyser som beredningen använt sig av som underlag för sina överväganden om lämpliga etappmålsnivåer för hela den icke-handlande sektorn kan fungera som ”måttstock” för hur mycket de sammanlagda utsläppen för transportsektorn kan behöva minska, och i vilken takt.

När det gäller centrala utsläppsminskande åtgärder i transportsektorn vill beredningen särskilt hålla fram följande områden för fortsatt uppföljning: – hur introduktionen av elbilar, laddhybrider och bränslecells-

fordon fortlöper – hur volymen och klimatnyttan av biodrivmedel utvecklas – utvecklingen av godstransporternas bränsleeffektivitet – person- och godstransportarbetets utveckling i och utanför

tätort, särskilt vad gäller utvecklingen av gång-, cykel- och kollektivtrafik samt i vilken utsträckning som gods flyttas från väg till järnväg och sjöfart.

5.4.2 Bakgrund till avvägningar om etappmål för transportsektorn

Regeringens och riksdagens tidigare ställningstaganden rörande sektormål för transportsektorn

I regeringens proposition En sammanhållen svensk klimat- och energipolitik – Klimat (prop. 2008/09:162) beskrevs visionen om att Sverige ska ha en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning utan nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären 2050. Propositionen innehåll även ett antal andra visioner, mål och prioriteringar

SOU 2016:47 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

143

inom klimat- och energiområdet. För 2030 sattes en långsiktig prioritering upp om att Sverige då bör ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen28. Riksdagen ställde sig bakom de målformuleringar som utrycktes i propositionen.

En särskild utredare tillsattes 2011 med uppgift att bland annat ge ett förslag till tolkning av begreppet fossiloberoende fordonsflotta. Prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta till 2030 skulle enligt utredningens uppdrag ses som ett steg på vägen mot visionen för 2050.

Förslag från utredningen om fossilfri fordonstrafik och från Trafikverket

Både Trafikverket och sedermera även utredningen om fossilfri fordonstrafik (N 2012:05)29 har föreslagit att begreppet ”en fossiloberoende fordonsflotta” ska tolkas som att utsläppen av växthusgaser från inrikes vägtransporter ska minska med 80 procent till 2030 jämfört med 2010-års nivå.

Förslagen från den s.k. FFF-utredningen har remissbehandlats. Några av de styrmedelsförslag som utredningen lyfte fram har delvis genomförts eller utreds nu mer i detalj. Förslaget till uttolkning av begreppet har däremot inte behandlats vidare i Regeringskansliet utan behandlas nu vidare inom ramen för Miljömålsberedningens uppdrag.

5.5 Uppföljningsmått för den handlande sektorn

Miljömålsberedningens förslag:

Det behöver utvecklas särskilda uppföljningsmått för att följa:

 olika industribranschers förutsättningar att bidra till det långsiktiga klimatmålet 2045.

28 Se kommittédirektiv 2012:78 till utredningen om fossilfri fordonstrafik. I propositionen formuleras ambitionen att Sverige år 2030 har en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen. 29SOU 2013:84.

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet SOU 2016:47

144

 energitillförselanläggningarnas förutsättningar att bidra till det långsiktiga klimatmålet 2045.

 förutsättningarna för att uppnå nollutsläpp av koldioxid från avfallsförbränning

Miljömålsberedningens motivering

Eftersom verksamheterna inom EU:s system för handel med utsläppsrätter redan omfattas av ett europeiskt tak för utsläppen är det ineffektivt att även införa ett inhemskt tak för samma utsläpp30. Handelssystemet som styrmedel behandlas i avsnitt 6.2.3.

Utvecklingen i den handlande sektorn behöver följas noggrant både med avseende på utsläppsutvecklingen, men kanske framför allt med avseende på hur förutsättningarna att minska utsläppen till nära nollnivåer genom teknikutveckling utvecklas. Resultatet av uppföljningen redovisas i samband med de årliga klimatredovisningarna till riksdagen och när klimathandlingsplanerna tas fram vart fjärde år.

Följ hur olika industribranschers förutsättningar för att nå långsiktiga klimatmål utvecklas

Särskilda åtgärder inom olika industribranscher behöver övervägas, se vidare avsnitt 8.1. Beredningen föreslår att det, som ett första steg, utvecklas en bred nollutsläppsstrategi för basmaterialindustrin, främst järn- och stålindustri och cementindustri. Efter att en förstudie genomförts bör det fattas beslut om satsningar på demonstrationsprojekt för att få fram beslutsunderlag för de vägval som behöver göras senast i mitten av 2020-talet. Vägvalen handlar främst om hur omfattande satsningar ska göras på utveckling av ny, koldioxidsnål processteknik i Sverige, tillsammans med utveckling av teknik och system för koldioxidavskiljning och lagring för utsläpp av koldioxid av både fossilt och biogent ursprung. Uppfölj-

30 Om det vore möjligt för Sverige att annullera motsvarande additionella utsläppsminskningar förändras situationen. Med den marknadsstabilitetsreserv som ska införas i systemet blir effekterna av extra utsläppsminkningar också annorlunda då tillkommande överskott förs bort från marknaden, åtminstone temporärt.

SOU 2016:47 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet

145

ningen av utvecklingen av industriutsläppen inom den handlande sektorn bör kopplas till om dessa förslag och strategier verkligen tas fram och om ytterligare teknikutvecklingssteg faktiskt tas.

Följ hur el- och fjärrvärmeanläggningarnas förutsättningar för att nå långsiktiga klimatmål utvecklas

Vid sidan av utvecklingen inom industrin behöver även utvecklingen inom el- och fjärrvärmesektorn fortsatt följas upp i relation till de energipolitiska mål som kan komma att utvecklas för Sverige (Energikommissionens ansvarsområde). Beredningen utgår från att potentiella energipolitiska mål kommer att utformas så att de tydligt ger uttryck för att energitillförselsektorn i Sverige på sikt inte ska ge upphov till utsläpp av koldioxidutsläpp av fossilt ursprung (utmaningarna inom energitillförselsektorn beskrivs i avsnitt 8.2)

Följ hur förutsättningar för att nå nollutsläpp från avfallsförbränningsanläggningar utvecklas

Till utsläppen från energitillförselsektorn räknas även utsläpp från avfallsförbränningsanläggningar och även dessa anläggningar omfattas av handelssystemet31. Hur dessa utsläpp utvecklas beror, vid sidan av styrningen inom handelssystemet också på den fortsatta politiken med etappmål och styrmedel för ökad resurseffektivitet i samhället (avfallspolitik/cirkulär ekonomi) samt ambitionen att öka användningen av förnybara råvaror i samhället (bioekonomi) samt om styrningen av kommunalt ägda förbränningsanläggningar bedrivs efter hållbara principer. Det är viktigt att dessa strategier (med etappmål och styrmedel) sammantaget skapar förutsättningar för att förbränning av fossila avfallsslag på sikt kan upphöra, se vidare avsnitt 8.2.

31 Utsläppen från elproduktion i avfallsförbränningsanläggningar ingår inte i handelssystemet, inte heller anläggningar för förbränning av farligt avfall.

Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet SOU 2016:47

146

5.6 Följ även de totala utsläppens utveckling

Miljömålsberedningens bedömning:

Det är viktigt att det även görs en återkommande uppföljning av hur de totala utsläppen i landet utvecklas mot målet 2045 samtidigt som utvecklingen mot de föreslagna etappmålen i den ickehandlande sektorn och utvecklingen inom den handlande sektorn följs upp.

Miljömålsberedningens motivering

Det föreslagna målet till 2045 gäller de totala utsläppen inom landet. Det är därför viktigt att det även görs en återkommande uppföljning av hur de samlade utsläppen utvecklas mot målet 2045 samtidigt som utvecklingen mot de föreslagna etappmålen i den icke-handlande sektorn och utvecklingen inom den handlande sektorn följs upp på det sätt som föreslås i tidigare avsnitt.

0 5 10 15 20 25 30 35

M tonk ol di o xi dek vi al en te r

El och fjärrvärme

Industri

147

6 Centrala horisontella styrmedel och strategier

Detta kapitel beskriver beredningens förslag till horisontella styrmedel och strategier som spänner över flera sektorer.

6.1 Klimatfrågan behöver integreras i alla politikområden

Miljömålsberedningens bedömning:

 Klimatfrågan behöver integreras i arbetet i alla politikområden och sektorer och på alla nivåer i samhället.

 Alla utgiftsområden konsekvensanalyseras med avseende på effekter för klimatet, särskilt i samband med budgetarbetet.

Miljömålsberedningen föreslår:

 Att regeringen i samband med nästa översyn av respektive samhällsmål ser över och vid behov omformulerar målen så att de är förenliga med klimatmålen.

 Att det införs bestämmelser om konsekvensanalys avseende effekter på klimatet i kommittéförordningen och förordning om konsekvensutredning vid regelgivning.

Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47

148

Miljömålsberedningens motivering

Det klimatpolitiska arbetet behöver vara integrerat i alla politikområden

Det svenska samhället ställer om för att klara de globala och nationella klimatmålen. Samhällsomställningen kommer påverka alla sektorer och beröra samtliga samhällsaktörer. För att säkerställa att regeringens arbete bidrar till att uppnå klimatmålen och för att undvika konflikt mellan skilda intressen behöver det klimatpolitiska arbetet vara samordnat och integrerat med regeringens övriga arbete inom samtliga politikområden.

Utformningen av andra samhällsmål behöver ses över

För att säkerställa att alla politikområden integrerar klimatfrågan i sitt arbete behöver samtliga övergripande samhällsmål ses över och vid behov justeras för att på bästa sätt förstärka möjligheten att uppnå de globala och nationella klimatmålen. Exempel på samhällsmål som bör samordnas med de klimatpolitiska målen är budget- och finanspolitiska mål samt mål inom transport- och energisektorerna. Miljömålsberedningen förslår därför att regeringen i samband med nästa översyn av respektive mål ser över och vid behov omformulerar relevanta samhällsmål så att de är förenliga med klimatmålen.

Samlade konsekvensanalyser behöver genomföras

För att klimatmålen ska få genomslag i praktiken behöver planerade åtgärder, inom alla utgiftsområden, konsekvensanalyseras med avseende på effekter för klimatet. Det är av särskild vikt i samband med budgetarbetet. Vid framtagandet av förslag till åtgärder är det i dag obligatoriskt att beskriva vilka samhällsekonomiska konsekvenser förslaget kan få. Särskilt regleras skyldigheten att beskriva konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och offentlig service, små företags villkor, jämställdhet mellan män och kvinnor och möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Mot bakgrund av betydelsen av att samhället ställer om till en långsiktigt hållbar utveckling är det minst lika väsentligt att det uttryckligen regleras

SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier

149

en skyldighet att beskriva och analysera konsekvenser för klimatet vid framtagandet av nya åtgärder och andra förslag.

Miljömålsberedningen föreslår att det införs bestämmelser om konsekvensanalys avseende effekter på klimatet i kommittéförordningen (1998:1474) och i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.

Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47

150

6.1.1 Det klimatpolitiska ramverket tydliggör att arbetet med att nå klimatmålen behöver integreras i allt beslutsfattande

Omställningen till ett hållbart samhälle berör alla politikområden

Syftet med miljömålssystemet är ett strukturerat miljöarbete och en systematisk uppföljning av miljöpolitiken. Miljökvalitetsmålen är sektorsövergripande. Bedömningen har, allt sedan miljömålssystemet startade, varit att det krävs medverkan av alla aktörer i samhället, inom alla samhällsområden och på alla nivåer för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen ska kunna nås. En utgångspunkt för miljömålsarbetet är således att miljöaspekter ska vara integrerade i alla beslut och att åtgärder ska vidtas inom alla politikområden.1 Denna utgångspunkt är väsentlig inte minst för möjligheten att nå klimatmålen.

Betydelsen av att klimatarbetet integreras i alla politikområden beskrivs av OECD i den nyligen publicerade rapporten Aligning policies for a low-carbon economy där de konstaterar att en ambitiös handlingsplan för klimatet kommer att kräva nya former av politiskt beslutsfattande som sträcker sig över de traditionella departementsgränserna.2 Även rapporten Better Growth; Better

Climate, The New Climate Economy Report illustrerar fördelar med att klimatfrågan integreras i beslutsfattandet på olika samhällsområden.3 Klimatarbetet behöver alltså, på ett tydligare sätt än i dag, bli en integrerad del i alla politikområden.

Miljömålsberedningens förslag till klimatpolitiskt ramverk lägger grunden för hur det klimatpolitiska arbetet ska bedrivas

Miljömålsberedningen framhöll i sitt förslag till ett klimatpolitiskt ramverk att klimatpolitiken är ett gemensamt och övergripande ansvar för alla statsråd. I enlighet med beredningens förslag till klimatlag är det regeringens uppgift att under varje mandatperiod redovisa hur beslutade och planerade åtgärder inom alla utgifts-

1 Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier prop. 2000/01:103, s. 1. 2 OECD (2015b). 3 Rapporten togs fram under överinseende av “The Global Commission on Economy and Climate” som inrättades under 2013 med stöd av sju länder. Sveriges dåvarande miljöminister Lena Ek var initiativtagare till projektet.

SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier

151

områden kan komma att påverka möjligheten att nå klimatmålen.4Arbetet med att nå klimatmålen är således ett integrerat och gemensamt ansvar för hela regeringen och samtliga departement.

Samordnade insatser ger synergier med andra miljö- och samhällsmål

En av huvudslutsatserna från IPCC:s senaste syntesrapport5 är att utsläppsminskande strategier kan vinna på om de ingår i en strategi som samtidigt syftar till att uppnå andra samhällsmål och till att anpassa samhället till ett förändrat klimat. I den sektorsvisa genomgången av möjliga utsläppsminskningsåtgärder och utsläppsminskningsstrategier i rapporten från arbetsgrupp 3 från IPCC återkommer detta tema. Bedömningen är att det går att hitta åtgärder och strategier som är gynnsamma för flera olika samhällsmål samtidigt. Samtidiga vinster av integrerade strategier där utsläppen av växthusgaser minskar kan t.ex. handla om lägre utsläpp av luftföroreningar, högre energisäkerhet, lägre bullernivåer, ökad resurshushållning, hållbar utveckling av livsmedelsproduktion och ett ökat skydd av den biologiska mångfalden. Även Riksrevisionen kommer, i sin granskning av den svenska klimatpolitiken, fram till samma slutsats och rekommenderar regeringen att samordna klimatmålen med andra övergripande samhällsmål, exempelvis transportpolitiska mål. Enligt Riksrevisionens uppfattning kan samordningen ske genom att regeringen gör tydliga, långsiktiga prioriteringar där man tydliggör vad som ska åstadkommas och vad det kostar.6

För att möjliggöra synergier och undvika konflikter mellan klimatmålen och andra samhällsmål, t.ex. mål inom transportpolitiken, näringspolitiken, jord- och skogsbrukspolitiken och bostadspolitiken, är det viktigt att målen är samordnade.

4 Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige (SOU 2016:21) s. 49, 65 f och 93 f. 5 IPCC (2014a). 6 Riksrevisionen (2013), s. 83.

Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47

152

6.1.2 Det behövs samlade konsekvensanalyser för miljö och klimat

Krav på konsekvensanalyser finns på olika nivåer

Krav på konsekvensanalyser av förslag från kommittéer och särskilda utredare finns i kommittéförordningen (1998:1474). Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas, liksom samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt. En samhällsekonomisk analys ska i princip ta hänsyn till alla effekter för alla individer i samhället, inklusive klimatrelaterade kostnader och nyttor. Utöver denna generella skyldighet föreskrivs särskilt att konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och offentlig service, små företags villkor, jämställdhet mellan män och kvinnor eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen, ska redovisas. Vidare gäller att regeringen i utredningsuppdraget närmare ska ange vilka konsekvensbeskrivningar som ska finnas. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska förslagens konsekvenser beskrivas på det sätt som framgår av förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.

Konsekvensutredning vid regelgivning

Innan förvaltningsmyndigheter under regeringen beslutar föreskrifter och allmänna råd ska myndigheten så tidigt som möjligt utreda föreskrifternas eller de allmänna rådens kostnadsmässiga och andra konsekvenser i den omfattning som behövs och dokumentera utredningen i en konsekvensutredning. Bestämmelser om detta finns i förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. I förordningen finns en allmän beskrivning av vad en konsekvensutredning ska innehålla. Därutöver finns särskilt angivet hur konsekvenser för företags villkor samt för kommuner och landsting ska beskrivas.

SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier

153

Krav på konsekvensanalyser i ramberedningsunderlaget till budgetpropositionen

Inför budgetarbetet 2016 beslutade regeringen att ramberedningsunderlaget, där det är relevant, ska innehålla en konsekvensanalys avseende effekter på miljö och klimat. För att bedöma när det är relevant att göra en konsekvensanalys upprättades ett verktyg för relevansbedömning. Om ett enskilt förslag uppgår till mer än 100 miljoner kronor ska en specifik kommentar/analys alltid finnas med i ramberedningsunderlaget.7

Miljökonsekvensbeskrivningar

I miljöbalkens sjätte kapitel finns bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar och de bedömningar som ska göras vid prövning av verksamheter och åtgärder respektive planer och program. Reglerna, som ska tillämpas av beslutande myndigheter, beskrivs närmare i avsnitt 6.6.

Konsekvensanalyser görs i för liten utsträckning

Långtidsutredningen påtalar i sitt slutbetänkande8 att både nationella och internationella aktörer kritiserat Sverige för att konsekvensanalyser och utvärderingar för policysyften generellt görs i för liten utsträckning och håller låg kvalitet.9 Vidare beskrivs att kritik riktats mot Regeringskansliets kapacitet för policyutveckling, inklusive kapaciteten att beställa, ta emot och tolka andras analyser och utvärderingar. Såsom Långtidsutredningen beskriver ska konsekvensanalyser och utvärderingar göras av regeringens särskilda analysmyndigheter inom en rad politikområden, liksom mer eller mindre systematiskt inom en rad andra myndigheter, bl.a. Trafikverket, Svenska Kraftnät och Naturvårdsverket. Konsekvensanalys ska även göras vid myndigheters regelgivning och inom ramen för

7 Cirkulär Fi 2016:1 Budgetarbetet under 2016. 8 Långtidsutredningen 2015 (SOU 2015:104) s. 151 f. 9 Med konsekvensanalys menas här kvantitativ och kvalitativ analys av åtgärdsförslags samhällsekonomiska och offentligfinansiella kostnader, fördelningseffekter, genomförandeaspekter m.m., med utvärdering menas analys av kostnader och effekter för redan implementerade åtgärder.

Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47

154

statliga utredningar. Det saknas emellertid metodstöd och oberoende kvalitetsgranskning och kvaliteten på de analyser och utvärderingar som görs är mycket varierande.

Naturvårdsverket föreslår att det genomförs samlade konsekvensanalyser för miljö och klimat

Naturvårdsverket föreslog i den fördjupade utvärderingen av miljömålssystemet 2015 att regeringen bör göra samlade konsekvensanalyser avseende miljömålen, politiken för global utveckling och de globala hållbarhetsmålen för alla förslag i Regeringskansliet. I rapporten påtalar Naturvårdsverket att generationsmålet och miljökvalitetsmålen ytterst handlar om att ställa om samhället till en hållbar utveckling. Det innebär att generationsmålet bör vara ett inriktningsmål för alla politikområden, snarare än bara för miljöpolitiken. För att säkra en sammanhållen politik för en ekonomisk, social och ekologiskt hållbar utveckling anser Naturvårdsverket att Regeringskansliet bör förstärka kraven på konsekvensanalyser med avseende på miljö- och hälsopåverkan i framtagandet av styrmedel och politiska förslag, till exempel i ett tidigt skede i arbetet med propositioner. Varje förslag bör genomgå en bredare samhällsekonomisk analys inklusive analys av rådande incitamentsstrukturer, kostnadseffektivitet och konsekvensanalyser. Utvärderingar av samstämmighet mellan politikområden på svensk och EU-nivå bör göras regelbundet.10

Förstärkta krav på konsekvensanalyser kan införas i gällande regelverk på ett enkelt sätt

Regeringen har nyligen infört delar av det förslag som Naturvårdsverket fört fram, genom att införa krav på konsekvensanalyser i ramberedningsunderlaget. För att dessa krav ska kunna genomföras på ett genomgående och relevant sätt är det väsentligt att även inkommande förslag från kommittéväsendet till regeringen är konsekvensanalyserade på ett korrekt sätt.

10 Naturvårdsverket (2015g).

SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier

155

Utöver åtgärder för att förbättra tillämpningen av rådande regelverk, för att på så sätt öka kvaliteten på de samhällsekonomiska konsekvensanalyserna generellt, kan det vara av värde att även förtydliga kraven i regelverket. Den i dag rådande skyldigheten att genomföra samhällsekonomiska konsekvensanalyser kan förtydligas genom att regeringen specifikt reglerar att analyserna ska omfatta möjligheten att nå klimatmålen. En specifik reglering på detta sätt kan ses som en naturlig följd av det nyligen införda kravet i budgetarbetet och ett komplement till hittillsvarande precisering av vilka frågor som analysen ska behandla. I konsekvens härmed bör även kravet på konsekvensanalys vid myndighetsbeslut om regelgivning förtydligas på motsvarande sätt. Genom att berörda förordningar kompletteras med specifika regler om konsekvensanalyser med avseende på klimat tillskapas en mer konsistent reglering utifrån rådande prioriteringsordning.

Förstärkta krav på konsekvensanalys med avseende på klimat kan till exempel införas i berörda förordningar på följande sätt. Förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning kan ändras genom att en ny punkt 5a införs i 6 § med följande lydelse: ”en bedömning av i vilken mån regleringen påverkar möjligheten att nå de globala och nationella klimatmålen”. I kommittéförordningen (1998:1474) kan följande tillägg införas i 15 § (tillägget kursivt): ”eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska eller klimatpolitiska målen”.

6.2 Prissättning av utsläpp av växthusgaser

Principen om att förorenaren betalar för sin miljöpåverkan har länge varit ett riktmärke i den svenska klimatpolitiken. Detta är även något som beredningen lyfter fram i sina förslag till utgångspunkter för arbetet med att nå klimatmålen. Se vidare beredningens förslag och motivering i avsnitt 4.2.

I nuvarande styrning sker prissättning av växthusgaser genom beskattning (koldioxidskatten) och genom priset på utsläppsrätter inom EU:s system för handel med utsläppsrätter.

Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47

156

6.2.1 Koldioxidskatten är en bas för styrningen i den icke-handlande sektorn

Miljömålsberedningen bedömning:

 Koldioxidskatten bidrar till en kostnadseffektiv minskning av utsläppen och bör även i fortsättningen utgöra en bas i styrningen av utsläppen i den icke-handlande sektorn.

 Nivån på koldioxidskatten bör framöver anpassas i den omfattning och takt som, tillsammans med övriga förändringar av styrmedlen samt med hänsyn till näringslivets konkurrenskraft, ger en kostnadseffektiv minskning av utsläppen av växthusgaser i den icke-handlande sektorn så att etappmålet till 2030 nås.

 Regeringen bör fortsatt följa hur miljöstyrningen i transportsektorn kan upprätthållas när den styrande effekten av energi- och koldioxidskatterna succesivt minskar på grund av en allt mer effektiv fordonsflotta.

Miljömålsberedningens motivering

Koldioxidskatten är basen för styrningen i den icke-handlande sektorn

Koldioxidskatten infördes 1991 i samband med en större skattereform och har därefter succesivt höjts. De skärpningar av koldioxid- och energiskatterna som riksdagen beslutade om 2010 har genomförts. Utöver dessa skärpningar för att öka den miljöstyrande effekten av skatten så beslutade riksdagen 2015 om årliga höjningar av energiskatter på bensin och dieselbränsle med fossilt ursprung för att beakta utvecklingen av bruttonationalprodukten. Dessa skärpningar innebär sammantaget att energi- och koldioxidskatterna ger en tydlig och ökande styrning av utsläppen.

Koldioxidskatten har en viktig roll att ge en tydlig styrsignal till alla aktörer och gör det lönsamt att investera i utsläppsreducerande åtgärder av olika slag och därmed lägga grunden för en kostnadseffektiv klimatpolitik. För att nå etappmålet till 2030 och det långsiktiga målet till 2045 kommer det att krävas en mix av olika styrmedel. Som beredningen redogör för i avsnitt 4.2 så är det viktigt att adressera även andra marknadsmisslyckanden, utöver bristande pris på utsläpp.

SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier

157

Framtida utveckling av nivån på koldioxidskatten

Koldioxidskatten har en viktig roll i att bidra till en kostnadseffektiv klimatpolitik. Den dämpar även effekten av den rekyleffekt som uppkommer när klimatpolitiken bidrar till att tekniker blir allt mer effektiva. En lyckad klimatpolitik som t.ex. ger effektivare bilar med lägre bränsleanvändning riskerar att leda till en ökning av trafikarbetet då driftskostnaderna sjunker. En ökning av koldioxidskatten kan i sådana fall behövas för att motverka rekyleffekter av klimatpolitiken.

Nivån på koldioxidskatten bör framöver anpassas i den omfattning och takt som tillsammans med övriga förändringar av styrmedlen ger en kostnadseffektiv minskning av utsläppen av växthusgaser i den icke-handlande sektorn så att etappmålet till 2030 nås.

Vilka förändringar av koldioxidskatten som är motiverade bör övervägas efter hand. Viktiga aspekter att ta hänsyn till är bland annat effekten av den samlade klimatpolitiken och eventuella rekyleffekter, näringslivets internationella konkurrenskraft, hur världsmarknadspriset på olja utvecklas, hur klimatpolitiken utvecklas internationellt och vilka beteendeförändringar som sker.

Den långsiktiga miljöstyrningen i transportsektorn

Utvecklingen mot en allt effektivare fordonspark innebär att driftkostnader per körsträcka kommer att minska. Detta kan komma att leda till ökad fordonstrafik. Utan ytterligare styrmedel riskerar på sikt en stor del av effekten av åtgärder som görs lokalt för att stimulera användning av alternativ till bil i form av stadsutveckling, förbättrad kollektivtrafik och främja gång- och cykeltrafik att ätas upp av en ökad biltrafik. Förändringen i fordonsflottan innebär även att drivmedelsskatterna inte i tillräcklig grad fångar upp de externa kostnader som fordonens användning ger upphov till och kompletterande styrmedel behöver därför analyseras på sikt.

En översyn bör därför göras på sikt av hur den långsiktiga miljöstyrningen av vägtrafiken bör utvecklas utifrån de förändringar i transportsystemet som bedöms ske under det närmaste decenniet. Vid översynen bör även effekterna på statsfinanserna av förändringarna i skattebasen på grund av utvecklingen av fordonsflottan analyseras.

Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47

158

Problembild och åtgärdsmöjligheter

Sverige har en lång historik av generella ekonomiska styrmedel som koldioxid- och energiskatter

Generella ekonomiska styrmedel som energi- och koldioxidskatter har utgjort centrala inslag i Sveriges klimatpolitiska strategi. Sverige har en lång historik av att beskatta energi, inledningsvis främst av fiskala motiv, men under 1980-talet började energiskattens roll för att styra mot klimat- och energimål uppmärksammas.11

Skatt på bränslen regleras i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Fossila bränslen beskattas med både koldioxidskatt och energiskatt. Energiskatt tas också ut på användningen av el och vissa bränslen. Koldioxidskatten infördes år 1991 i samband med en större generell skattereform och har successivt höjts från 25 öre/kg koldioxid år 1991 till ca 112 öre/kg år 2016.

Koldioxidskatten omräknas årligen efter förändringar i konsumentprisindex. Den årliga omräkningen av skattesatserna för bensin och dieselbränsle räknas från och med 2017 upp med två procentenheter, utöver omräkningen av konsumentprisindex, för att beakta utvecklingen av bruttonationalprodukten. Denna tillkommande omräkning sker av såväl energiskatten som koldioxidskatten men uttrycks som en höjning av enbart energiskatten.12

Principer för förändringar av koldioxid- och energiskatterna

Riksdagen la 2010 fast utgångspunkter och principer för utformningen av effektiva skatter på klimat- och energiområdet.13 De innebär sammanfattningsvis att en viktig utgångspunkt för miljöpolitiska styrmedel är att de, i möjligaste mån, ska utformas så att förorenaren betalar för sin miljöpåverkan. De ska i största möjliga utsträckning vara kostnadseffektiva, teknikneutrala och administrativt enkla. Grundprincipen är att all fossil bränsleförbrukning som leder till utsläpp av koldioxid i atmosfären antingen träffas av koldioxidskatt eller omfattas av ett utsläppshandelssystem och att

11Ds 2014:11, s. 41. 12 Budgetpropositionen 2015/16:1. 13 Vissa punktskattefrågor med anledning av budgetpropositionen för 2010 (prop. 2009/10:41, bet. 2009/10:SkU21, rskr 2009/10:122).

SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier

159

inriktningen bör vara att särregler och nedsättningar slopas på lång sikt. Avsteg från en enhetlig koldioxidbeskattning kan däremot vara motiverad där det finns risk för koldioxidläckage, dvs. att höjda skatter resulterar i att produktionen, och därmed utsläppen, flyttar till länder med mindre strikta åtaganden. Olika former av marknadsmisslyckanden (t.ex. informationsbrist) kan dock motivera kompletterande styrmedel utöver koldioxidskatt.

Riksdagen antog våren 2015 riktlinjer och vägledande principer för skattepolitiken.14 Enligt dessa riktlinjer ska skattepolitiken, vid sidan om att säkra goda och stabila skatteintäkter, även skapa förutsättningar för en hållbar tillväxt och hög sysselsättning, ett rättvist fördelat välstånd samt bidra till ett miljömässigt och socialt hållbart samhälle. En vägledande princip som är särskilt relevant vid utformningen av klimat- och luftstyrmedel rör hållbara regler i förhållande till EU. Principen innebär att regelverket ska vara förenligt med EU-rätten, både i förhållande till specifika rättsakter och till bestämmelser i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt om fri rörlighet samt reglerna om statligt stöd.

Genomförda förändringar av koldioxid- och energiskatterna 2010–2016

Riksdagen beslutade 2010 om ett antal förändringar av koldioxid- och energiskatterna, bl.a. med syfte att öka skatternas miljöstyrande effekt.15 Under åren 2010 till 2015 genomfördes sedan succesiva skärpningar av koldioxidskatterna för att minska nedsättningar och skärpa den styrande effekten av koldioxidskatten utifrån de utgångspunkter som regeringen redovisat16. Bland annat har koldioxidskatten på bränslen som förbrukas för uppvärmning inom industrin utanför den handlande sektorn samt jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruksverksamheter succesivt höjts från 21 till 60 procent av den generella koldioxidskattenivån. Nedsättningar av koldioxidskatten för uppvärmningsbränsle inom vissa sektorer utanför handelssystemet har sänkts ytterligare för att helt slopas

14 2015 års ekonomiska vårproposition, (prop. 2014/15:100, avsnitt 5.5, bet. 2014/15:FiU20, rskr. 2014/15:254). 15 Klimat- och energipropositionerna (prop. 2008/09:162 och 163, samt prop. 2009/10:41). 16 Vissa punktskattefrågor med anledning av budgetpropositionen för 2010 (prop. 2009/10:41, bet. 2009/10SkU21, rskr.2009/10:122 samt SFS 2009:1495 och 2009:1497).

Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47

160

2018. Den särskilda nedsättningen av koldioxidskatten för energiintensiva företag har även slopats. Vissa nedsättningar av skatten från den generella koldioxidskattenivån kvarstår, men de utsläpp som dessa nedsättningar berör är relativt små. Ett skäl till den minskade nedsättningen av koldioxidskatten är att risken för koldioxidläckage har minskat i och med att energiintensiv industri till största delen omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter och därmed inte omfattas av någon koldioxidskatt. En ökad nedsättning av koldioxidskatten för dieselbränsle i jord- och skogsbrukets arbetsmaskiner beslutades 2015 med hänsyn till den utsatta konkurrenssituationen som det svenska jord- och skogsbruket för närvarande befinner sig i.17

Energi- och koldioxidskatternas miljöstyrande effekt

Koldioxidskattens syfte är att styra mot minskade utsläpp av koldioxid. Energiskattens syfte var ursprungligen att bidra till finansieringen av offentlig verksamhet. På senare år har beskattningen fått en mer miljöstyrande karaktär där syftet är att styra användningen och produktionen av energi för att nå miljö- och energipolitiska mål. Inom transportområdet kan energiskatten även sägas internalisera18 övriga externa kostnader, så som vägslitage, buller och olyckskostnader.19

Konjunkturinstitutet20 menar att koldioxidskatten är det viktigaste styrmedlet för att nå det svenska klimatmålet och att skatten bör anpassas i den takt som gör att klimatmålet nås medan energiskatten bör ses som det viktigaste verktyget för att nå energiintensitetsmålet. De lyfter fram att för att skatterna ska vara kostnadseffektiva krävs att koldioxidskatten är proportionell mot koldioxidutsläppen från fossil förbränning och att energiskatten är proportionell mot bränslets energiinnehåll. De konstaterar att på grund av flertalet undantag och nedsättningar fungerar skattesyste-

17 Budgetpropositionen 2015/16:1, (avsnitt 6.20.7). 18 En effekt är intern om aktörerna på marknaden (bilisterna, industrins beslutsfattare etc.), i sina beslut beaktar att de orsakar denna effekt. Om effekterna inte beaktas i besluten är effekterna externa. Om de externa effekterna inte beaktas vid t.ex. beslut om transporter leder detta till en överkonsumtion av transporter. En extern effekt kan internaliseras i beslut genom rörliga skatter eller avgifter. Trafikanalys (2016c). 19 Se exempelvis Konjunkturinstitutet (2015b). 20 Ibid.

SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier

161

met inte så i dag. Till exempel innebär en högre energiskatt på bensin än diesel en ineffektivitet i styrningen. Motiven till skillnaden i beskattning beror på att diesel i mycket hög utsträckning används av kommersiella fordon (lastbilar och bussar) medan bensin huvudsakligen används av hushåll. De senaste åren har flera förändringar genomförts som inneburit att nedsättningar och undantag från den generella koldioxidskattenivån minskats eller tagits bort. Detta har enligt Konjunkturinstitutet bidragit till en mer enhetlig skatt och ökat kostnadseffektiviteten i styrningen.21

Energi- och koldioxidskatterna bedöms ha bidragit till de senaste decenniernas utsläppsminskningar i fjärrvärmesektorn och inom sektorn bostäder och lokaler22. I dag står drivmedel inom vägtransportsektorn för en dominerande del av den beskattade volymen. Framtida förändringar av nivån på skatten kommer främst medföra en priseffekt på drivmedel för vägtransporter och arbetsmaskiner eftersom fossilbränsleanvändningen är låg i övriga sektorer.23

Samlad bild av vilka utsläpp av växthusgaser som har ett pris på utsläpp

En stor del av de nationella utsläppen av växthusgaser har ett pris på utsläpp, antigen genom koldioxidskatten eller genom priset på utsläppsrätter inom EU:s system för handel med utsläppsrätter. De utsläpp som varken ingår i handelssystemet eller omfattas av koldioxidskatten är främst utsläpp av andra växthusgaser än koldioxid, bland annat diffusa utsläpp från jordbruket (metan och lustgas) och användning av lösningsmedel (f-gaser).

Nedsättningarna av koldioxidskatten har successivt fasats ut under de senaste åren efter riksdagens beslut 2009 och är i dag relativt likformig. De nedsättningar som kvarstår motiveras av konkurrensskäl. Den stora skillnaden i prissättning av utsläpp finns i stället gentemot de utsläpp som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter som i dag har ett betydligt lägre pris för utsläpp jämfört med koldioxidskatten.

21 Konjunkturinstitutet (2015b), (2012). 22Ds 2014:11. 23 Naturvårdsverket (2012d).

Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47

162

Figuren nedan visar storleken på utsläpp av växthusgaser för olika verksamheter och vilka verksamheter som möter ett pris på utsläpp genom koldioxidskatten eller genom handelssystemet. Figuren visar att den generella koldioxidskatten gäller för uppvärmningsbränslen i hushåll och lokaler, fjärrvärmeproduktion utanför den handlande sektorn, drivmedel för vägtrafik och vissa typer av arbetsmaskiner. Av figuren framgår även att de verksamheter som inte möter ett pris på utsläpp genom vare sig den svenska koldioxidskatten eller handelssystemet är relativt små, undantaget jordbrukets utsläpp av lustgas och metan.

SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier

163

Källa: Redovisning av skatteutgifter 2014 (Skr. 2013/14:98).

*Utsläppen är baserade på 2014 års utsläppsstatistik, koldioxidskattenivå 2015.

Kopplingen mellan koldioxid- och energiskatterna och priset på drivmedel

Koldioxidskattens syfte är att prissätta utsläppen av koldioxid och därmed bidra till att satta klimatmål nås på ett kostnadseffektivt sätt. Utredningen om en fossilfri fordonsflotta, SOU 2013:84,

Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47

164

(FFF-utredningen) lyfter fram att skatterna på bensin och dieselbränsle samtidigt är problematiska i vissa avseenden då det är den samlade kostnaden för de fossila bränslena som har betydelse för aktörers agerande och möjligheten för fossilfria drivmedel att introduceras på marknaden. Utredningen konstaterar att beskattningen inte har spelat någon större roll för månatliga variationer i priset vid pump som nästan helt styrs av förändrade råoljepriser och valutakursförändringar. Det är dock viktigt att i detta sammanhang tillägga att den samlade beskattning av drivmedel som koldioxid- och energiskatterna utgör, också har en styrande effekt på längre sikt t.ex. i olika aktörers val av fordon.

En effektivare fordonspark leder till att den miljöstyrande effekten av energiskatten minskar

En framtida alltmer effektiv fordonspark och en ökad introduktion av elbilar får till följd att drivmedelskostnaderna per kilometer minskar. Detta kommer med stor sannolikhet att ge upphov till betydande rekyleffekter i form av ökad trafik vid oförändrade styrmedel. FFF-utredningen24 konstaterar att personbilarnas bränsleförbrukning för närvarande minskar i betydligt snabbare takt än deras externa kostnader, särskilt vad gäller energieffektiva personbilar. Det innebär att internaliseringsgraden sjunker över tid, dvs. de bär inte sina miljökostnader. Det gäller särskilt för dieselbilar i tätortstrafik och för godstransporter med tung lastbil.25

Utredningen pekar också på att i en situation när fordonen går på el är inte längre de direkta emissionerna något problem för klimatet. Indirekta emissioner från produktion av el, infrastrukturhållning samt produktion och underhåll av fordon kan dock ge upphov till betydande utsläpp och klimatpåverkan. Trafiken ger även upphov till andra externa effekter i form av påverkan på miljö, hälsa och trängsel. Styrmedel behöver riktas även mot dessa externa effekter. Utredningen menade att för både lätta och tunga fordon är avståndsbaserad vägslitageskatt, differentierad utifrån bilens och vägens egenskaper, ett mera träffsäkert sätt att beskatta dem för de

24 Utredningen Fossilfrihet på väg (SOU 2013:84), s. 624. 25 Se även Trafikanalys (2016c).

SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier

165

kostnader som deras användning ger upphov till än att höja energiskatten.

Utvecklingen mot allt mer effektiva fordon och övergången till elfordon och användning av biobränsle innebär även att statens intäkter från energi- och koldioxidskatter från transportsektorn kommer att minska kraftigt.26

Befintliga förslag till förändring av styrmedel

Koldioxidskatten bör utvecklas så att den bidrar till den önskade utsläppsminskningen mot det långsiktiga klimatmålet

Den nuvarande inriktningen i den svenska klimatstrategin är att koldioxidskatten ska utvecklas så att den ger den önskade utsläppsminskningen mot klimatmålet 2020. Naturvårdsverket föreslog i sitt underlag till en färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 205027 att denna inriktning bör förlängas och gälla även efter 2020 mot nettonollutsläpp 2050 och de mer specifika mål som bör läggas fast under perioden 2020 till 2050 för att uppnå önskvärd långsiktig kostnadseffektivitet i åtgärderna.

Geografiskt differentierade infrastrukturavgifter för tunga lastbilar, och på sikt även för lätta fordon, bör utredas enligt Naturvårdsverket.

Skattepaket för att förbättra styrningen av vägtransporter

FFF-utredningen28 föreslog att energiskatten på diesel skulle höjas för att utjämna den sammanlagda drivmedelsskatten (koldioxidskatt och energiskatt) mellan bensin och diesel. En risk med en ensidig svensk höjning är snedvridande konkurrenseffekter mellan utländsk och svensk lastbilstrafik och s.k. grannlandstankning, dvs. att delar av den tunga trafiken väljer att tanka utanför Sveriges gränser. Mot denna bakgrund föreslog utredningen att en avståndsbaserad vägslitageskatt med restitution, dvs. återbetalning, av delar av drivmedelsskatten till lastbilsföretagen som tankar i Sverige, bör

26SOU 2013:84. Fossilfrihet på väg (s. 627). 27 Naturvårdsverket (2012d). 28SOU 2013:84. Fossilfrihet på väg (s. 624).

Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47

166

utredas. Motiv till förslaget var att energiskatten på drivmedel styr på ett mer kostnadseffektivt sätt om den ligger på samma nivå för alla drivmedel. Utredningen konstaterade också att ytterligare skatte- och avgiftshöjningar på drivmedel kan vara motiverade av andra skäl än klimatpåverkan, främst att tung trafik inte betalar för sina externa effekter (se resonemang ovan).

Utredningen lyfte även fram att en avståndsbaserad vägslitageskatt troligen kommer att behövas även för lätta fordon på sikt och föreslog att den långsiktiga beskattningen av vägtrafiken bör utredas. Motivet till förslaget var att effektivare fordon och elfordon kommer innebära lägre körkostnader som sannolikt kommer leda till rekyleffekter i form av ökad trafik. De menade att utan ytterligare styrmedel kommer sannolikt en stor del av effekten av de åtgärder som görs lokalt för att stimulera användning av alternativ till bil i form av stadsutveckling, förbättrad kollektivtrafik och ökad möjligheter att gå och cykla ätas upp av en ökad biltrafik.

Utredning om avståndsbaserad vägslitageskatt för tunga lastbilar

Regeringen har tillsatt en utredning som ska lämna förslag på hur en avståndsbaserad vägslitageskatt för tunga lastbilar, vilken omnämns ovan, kan utformas29. Syftet är att den tunga trafiken i större grad ska bära de kostnader den orsakar på samhällsekonomin, så som vägslitage och föroreningar. Skatten ska även bidra till att regeringens mål om att minska miljöpåverkan från transportsektorn nås, att vissa långväga godstransporter flyttas från lastbil till t.ex. tåg och sjöfart samt ge ökade möjligheter att styra mot mer miljöanpassade lastbilar. Skatten ska omfatta svenska och utländska lastbilar som trafikerar de svenska vägarna. Uppdraget ska redovisas senast den 9 december 2016.

29 Direktiv 2015:47 Avståndsbaserad vägslitageskatt för tunga lastbilar.

SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier

167

6.2.2 EU:s energiskattedirektiv bör ändras så att det möjliggör en ökad miljöstyrning av skattesystemet

Miljömålsberedningens bedömning:

Sverige bör fortsatt vara drivande i EU för att ändra energiskattedirektivet och andra relevanta rättsregler i syfte att öka miljöstyrningen.

Miljömålsberedningens motivering

Sverige verkar i dag för att EU:s energiskattedirektiv ska ändras i syfte att öka miljöstyrningen och skapa ett ramverk för beskattningen på unionsnivå (inom ramen för den nationella beskattningsrätten som kvarstår) som tydligt tar hänsyn till de olika bränslenas inneboende klimat- och energiegenskaper. Regeringen uttalar i budgetpropositionen för 2016 att om regler för statsstöd och andra EU-rättsakter begränsar möjligheterna för unionen att själva vidta åtgärder och dess medlemsstater att genomföra effektiva klimatåtgärder bör dessa ses över och moderniseras med utgångspunkt i fördraget och de långsiktiga klimatmålen. Detta gäller t.ex. möjligheterna att bedriva ett kostnadseffektivt arbete med att utveckla miljöskatter och andra ekonomiska styrmedel.30 Det är samtidigt viktigt att Sverige även verkar för att minska riskerna för ytterligare snedvridningar på europeiskt nivå, t.ex. vad gäller subventioner till fossila bränslen samt vad som anförs enligt ovan om biobränslens olika egenskaper.

30 Budgetpropositionen 2015/16:1, (6.19).

Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47

168

Problembild och åtgärdsmöjligheter

Energiskattedirektivet sätter ramarna för beskattning och möjligheter till nedsättning

Skattereglerna är anpassade till energiskattedirektivet.31 Grundregeln i direktivet är att bränslen ska beskattas, oavsett om bränslet är av fossilt ursprung eller har framställts av biomassa. Direktivet ger dock medlemsstaterna rätt att helt eller delvis tillämpa skattebefrielse för bland annat produkter som framställts av biomassa. Ett förbehåll för skattebefrielsen är att den inte får medföra någon överkompensation för merkostnaderna för framställning av de aktuella biobränslena i förhållande till de fossila bränslen de ersätter.32 En ytterligare förutsättning för skattelättnad är att bränslet omfattas av ett hållbarhetsbesked och ett anläggningsbesked enligt lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen.33 Kravet på hållbarhet grundar sig på krav i det så kallade förnybartdirektivet34om att biodrivmedel samt flytande biobränslen för uppvärmningsändamål måste uppfylla fastlagda hållbarhetskriterier för att få ges finansiellt stöd.

I Sverige tillämpas skattelättnader för bränslen som framställts av biomassa. Hur stor skattelättnaden är varierar mellan olika biodrivmedel.35 Generellt gäller att koldioxidskatten är helt nedsatt medan nedsättningsgraden för energiskatten varierar.

31 Rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet, (EUT L 283, 31.10.2003, s. 51). 32 Art. 16.1 och 3 i energiskattedirektivet. 333 kap. och 3 a kap. lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen. 34 Artikel 17.1 c i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG (EUT L 140, 5.6.2009, s. 16). 35 Se 7 kap. 3a–4 §§ lagen (1994:1776) om skatt på energi.

SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier

169

6.2.3 EU:s system för handel med utsläppsrätter bör skärpas

Miljömålsberedningens bedömning:

Sverige bör driva på för en skärpning av EU:s system för handel med utsläppsrätter, utöver kommissionens förslag till reviderat direktiv, främst genom att den takt som taket i systemet sänks med skärps ytterligare. Skärpningen behöver genomföras på ett sätt som inte leder till ökad risk för koldioxidläckage.

Miljömålsberedningens motivering

Beredningen lyfte i sitt betänkande om ett klimatpolitiskt ramverk36 upp att det kommer att krävas en mer omfattande taksänkning inom EU:s system för handel med utsläppsrätter, utöver den sänkningstakt som hittills antagits för att klimatmålet till 2030 ska kunna nås. Beredningens förslag till mål för utsläppsminskningar i Sverige år 2045 har som en utgångspunkt att världen i övrigt också agerar så att de globala utsläppen minskar i linje med målen i Parisavtalet. Sverige bör därför agera internationellt, inom EU och genom den nationella klimatpolitiken för att driva på en sådan utveckling. Inom EU behöver framför allt den takt som taket i systemet för handel med utsläppsrätter sänks med skärpas ytterligare. Sverige bör driva på för en sådan utveckling.

Det finns även andra kompletterande sätt att skärpa handelssystemets funktion, men beredningen väljer att inte gå in på dessa frågor i detalj i detta betänkande.

En skärpning av taksänkningstakten till 2,6 procent per år för hela perioden mellan 2020–2050 skulle exempelvis kunna bidra till att EU når den övre delen av det intervall om 80–95 procents minskning av utsläppen av växthusgaser till 2050 jämfört med 1990 som antagits som långsiktigt klimatmål inom EU. Om handelssystemet taksänkning inte skärps ytterligare till 2030, jämfört med den skärpning av taksänkningstakten som hittills antagits37, kommer taket behöva sänkas i en snabbare takt därefter.

36 Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige (SOU 2016:21). 37 Europeiska rådet den 23/24 oktober 2014.

Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47

170

Utgångspunkten för beredningens förslag är alltså att världen i övrigt också agerar så att de globala utsläppen minskar i linje med målen i Parisavtalet. Världen är långtifrån denna situation i dag och det finns också skillnader i det sätt man i olika delar av världen väljer att utforma de styrmedel som träffar exempelvis den energi- och koldioxidintensiva industrin, när länder skärper sin klimatpolitik. Sådana skillnader kan komma att finnas kvar även i framtiden.

En skärpning av handelssystemet behöver därför genomföras så att förändringen inte bidrar till att konkurrensutsatt industri successivt flyttar sin verksamhet till länder utanför EU, till exempel genom att de nya investeringar som görs sker utanför EU-regionen.

Beredningen är samtidigt medveten om att de utvärderingar som gjorts av vilken påverkan handelssystemet, som det utvecklats hittills, har haft på företagens konkurrenskraft inte har kunnat påvisa några negativa effekter.38 Beredningen anser att den ovan beskrivna situationen även förstärker argumenten för att det behöver införas kompletterande, stödjande styrmedel för främst processindustrin i handelssystemet, till exempel inom närings- och innovationspolitikens ram i Sverige, för att bidra till utveckling och demonstration av ny ännu inte kommersialiserad teknik, se avsnitt 6.3 nedan.

Beredningen vill samtidigt inte införa dubbelstyrning i form av nationella koldioxidskatter, riktade mot industrin i den handlande sektorn.

Det behöver däremot utvecklas teknik som förmår bidra till att sänka utsläppen till låga nivåer för att taksänkningstakten i EU:s system för handel med utsläppsrätter ska kunna skärpas och systemet ska kunna fungera som styrmedel mot långsiktiga klimatmål.

38 Arlinghaus, J. (2015).

SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier

171

Problembild och åtgärdsmöjligheter

Handelssystemets omfattning

EU:s system för handel med utsläppsrätter39 startade den 1 januari 2005 och är en viktig del i EU:s strategi för att reducera utsläppen inom unionen. Systemet omfattar i dagsläget utsläpp från anläggningar för produktion av el och värme och från energiintensiv industri samt från flyg inom det europeiska samarbetsområdet (EES).

Utsläppen från svenska anläggningar i handelssystemet motsvarade ca 33 procent av de totala utsläppen av växthusgaser i Sverige under perioden 2008–201240. Utsläppen kom till ca 80 procent från industrianläggningar och till 20 procent från el- och fjärrvärmeanläggningar. Systemets fortsatta utveckling har därmed stor betydelse för de framtida utsläppen i Sverige.

Kommissionens förslag till revidering av direktivet

Den 15 juli 2015 presenterade kommissionen en översyn av handelssystemet i enlighet med Europeiska rådets slutsatser från oktober 2014.41 I översynen föreslås förändringar i handelssystemet för perioden 2021–2030. Följande förändringar i handelssystemet föreslås:

 Det totala antalet utsläppsrätter ska minska med 2,2 procent per år från och med år 2021 för att uppnå utsläppsminskningar på 43 procent inom handelssystemet till 2030.

 Andelen utsläppsrätter för auktionering i systemet ska vara densamma efter 2020, dvs. 57 procent.

 Fri tilldelning av utsläppsrätter ska ges till de sektorer som löper störst risk för så kallat koldioxidläckage.

39 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG. 40Ds 2014:11, s. 42. 41 Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om förändring av direktiv 2003/87/EG för att stärka kostnadseffektiva utsläppsminskningar och investeringar i tekniker med låga utsläpp.

Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47

172

 Sektorer som anses vara utsatta för avsevärd risk för koldioxidläckage föreslås få 100 procent fri tilldelning upp till riktmärket medan sektorer som inte anses vara utsatta får tilldelning upp till 30 procent.

 Riktmärket för fri tilldelning kommer successivt att skärpas.

Dessutom har beslut om att en så kallad marknadsstabilitetsreserv (MSR) ska införas i handelssystemet 2019. Införandet av MSR innebär att det totala antalet utsläppsrätter på marknaden ska beräknas och publiceras av kommissionen varje år. Reserven innebär ingen egentlig förändring av utsläppstaket eller ambitionsnivån i handelssystemet. Maxtaket för utsläpp från handelssystemet är oförändrat.

Problembeskrivning

Överskottet av utsläppsrätter i handelssystemet är mycket stort och priserna för utsläppsrätterna är därmed mycket låga.

Beslutet om att inrätta en marknadsstabilitetsreserv kan urholkas på grund av att en särskild reserv nu föreslås inrättas för fri tilldelning till nya deltagare och för anläggningar som signifikant ökar sina produktionsnivåer.

Denna reserv skapas med hjälp av 250 miljoner utsläppsrätter från marknadsstabilitetsreserven av de outnyttjade utsläppsrätter som inte delades ut gratis i under perioden 2013–2020. Reserven minskar samtidigt risken för att den fria tilldelningen till särskilt konkurrensutsatt industri kommer att behöva skäras ned ytterligare utöver den föreslagna successiva skärpningen av riktmärkestilldelningen under perioden 2021–2030.

Reserven kommer också att fyllas på med utsläppsrätter som inte delas ut gratis på grund av låga produktionsnivåer eller för att en anläggning stänger i perioden från och med 2021.

Med en taksänkning på 2,2 procent per år kommer EU inte att kunna minska utsläppen med mer än 80 procent år 2050 (på ett kostnadseffektivt sätt). Efter Parisavtalet förs därför diskussioner om att skärpa kommissionens förslag för att nå 1,5 gradermålet. Ett förslag för att höja ambitionsnivån är att skärpa den linjära reduktionsfaktorn. En skärpning av taksänkningstakten till 2,6 procent per år för hela perioden mellan 2020–2050 skulle kunna bidra till att

SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier

173

EU i stället når den övre delen av det intervall om 80–95 procents minskning av utsläppen av växthusgaser till 2050 (jämfört med 1990), som antagits som långsiktigt klimatmål inom EU. Ett annat sätt att höja ambitionsnivån är att delar av de utsläppsrätter som hamnar i MSR tas bort från reserven.

Om handelssystemets taksänkning inte skärps ytterligare till 2030, jämfört med den skärpning som hittills antagits, kommer taket behöva sänkas i en snabbare takt därefter. Det kommer dessutom krävas en mer omfattande taksänkning om systemet på längre sikt även ska ge incitament till åtgärder i form av till exempel bio-CCS.

6.3 En närings- och innovationspolitik med klimatinriktning

Miljömålsberedningens bedömning:

 Huvudinriktningen i svensk näringspolitik bör vara att skapa förutsättningar för en hållbar ekonomisk tillväxt och förnyelse. Avgörande för möjligheterna att åstadkomma detta är en ekonomi i balans och goda förutsättningar för befintliga företag samt nyföretagande.

 Stat och kommun har ofta spelat en avgörande roll i närings- och innovationspolitiken och särskilt vid omfattande teknikskiften.42

 Samspelet mellan offentliga och privata aktörer är viktigt för att åstadkomma teknikskiften och en strukturomvandling som leder i riktning mot det långsiktiga klimatmålet om nettonollutsläpp senast år 2045.

42 Rodrik (2004); Mazzucato & Perez (2015); Edquist, C. (2015); Berger, S. & MIT Task Force on Production in the Innovation Economy (2013).

Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47

174

Miljömålsberedningens förslag:

 Sveriges ambition att vara ett föregångsland i klimatomställningen bör vara ett övergripande mål för närings- och innovationspolitiken.

 Det befintliga offentliga stödet till företag bör i ökad utsträckning styras mot tillämpningar med stor potential att minska utsläpp av växthusgaser, både i Sverige och i omvärlden.

 Regeringen bör ge Vinnova, i samråd med berörda myndigheter, i uppdrag att utreda hur en större andel av innovationsstödet till företag kan riktas mot klimatrelevanta innovationer samt föreslå hur formerna för samverkan mellan staten och näringslivet kan utformas.

Miljömålsberedningens motivering

Klimatpolitiska mål behövs i närings- och innovationspolitiken

Miljömålsberedningens uppdrag att bidra till att utveckla strategier och styrmedel för att uppnå målen om nettonollutsläpp år 2045, förutsätter betydande förändringar inom flertalet samhällsområden. Hållbara lösningar kommer inom flera områden kräva tekniska och organisatoriska innovationer, medan det inom andra områden räcker med att ge spridning åt redan utvecklade produktionsmetoder och lösningar. Därför gör beredningen bedömningen att utmaningarna är av sådan omfattning att klimatpolitiken behöver integreras i alla politikområden, och inte minst inom närings- och innovationspolitiken; som då bör ges en uttalad klimatinriktning.

Den allmänna närings- och innovationspolitiken43 ska primärt stärka den svenska konkurrenskraften och skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag och bidra till att målen i EU:s gemensamma strategi för tillväxt och sysselsättning, Europa 2020-strategin, uppnås. Dessutom ska politiken, vilket bland annat framgår av de nationella strategierna för EU-programmen, uppfylla

SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier

175

så kallade horisontella mål, som jämställdhet, mångfald och regional utveckling samt hållbar utveckling.

Internationellt ledande forskare pekar på att stat och kommun spelar avgörande roller i närings- och innovationspolitiken och särskilt vid omfattande teknikskiften.44 Beredningen anser att samspelet mellan offentliga och privata aktörer är viktigt för att åstadkomma teknikskiften och en strukturomvandling som leder i riktning mot det långsiktiga klimatmålet om nettonollutsläpp senast år 2045.

Miljömålsberedningen gör därmed också bedömningen att klimatfrågans tyngd och komplexitet gör att den allmänna närings- och innovationspolitiken bör vara ett väsentligt inslag i en aktiv klimatpolitik.

Beredningen förslår därför att det långsiktiga klimatmålet även bör vara ett övergripande mål för närings- och innovationspolitiken, på samma nivå som ambitionen att stärka konkurrenskraften och att skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag.

Rikta stöd till företag mot klimattillämpningar

Den nationella närings- och innovationspolitiken tillförs årligen betydande resurser för finansiering, rådgivning, information, demonstrationsanläggningar och inkubatorverksamhet. Tillväxtanalys uppger i Tillväxtfakta 201545, att 27 miljarder kronor eller 3,2 procent av statsbudgeten årligen användes till olika typer av företagsstöd år 2011, ett belopp som torde vara i princip oförändrat även under år 2016.

Även om medlen är bundna av olika regelverk och specifika mål ser beredningen en betydande potential i att styra en väsentligt ökad andel av dessa medel mot tillämpningar med stor potential att minska utsläpp av växthusgaser, både i Sverige och för att stärka en miljöteknikexport som möjliggör klimatnytta i omvärlden.

44 Rodrik (2004); Mazzucato & Perez (2015); Edquist, C. (2015); Berger, S. & MIT Task Force on Production in the Innovation Economy (2013). 45 Tillväxtanalys (2015b).

Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47

176

Det är även centralt enligt Miljömålsbredningens uppfattning att särskild vikt läggs vid att innovationsstöd kan användas för demonstrationsanläggningar.

Staten och näringslivet behöver samverka

Miljömålsberedningen är dock införstådd med att sådana insatser kräver omfattande analyser och strategier samt noggrant utvecklade genomförandeprocesser. Beredningen bedömer dock att offentligprivat samverkan (OPS) eller Privat-Publikt-Partnerskap (PPP) är en framkomlig väg. Den bärande tanken är att staten i samarbete med näringslivet (och andra organisationer och NGO:s) ska få mer av marknadskännedom och att företagen ska få en bättre kännedom om och ökad tillgång till de resurser och kunnande som finns i offentliga myndigheter.

Därför föreslår beredningen att Vinnova, tillsammans med berörda myndigheter, får i uppdrag att förslå hur samverkan mellan staten och näringslivet kan utformas. Utredningen bör även visa hur det statliga stödet på ett bättre sätt kan riktas mot innovationer som främjar minskade utsläpp av växthusgaser i Sverige och i omvärlden. Basmaterialindustrins utmaningar mot en nollutsläppsvision bör särskilt uppmärksammas.

Uppgiften bör vara att identifiera problem och möjligheter samt utforma arbetsmetoder så att statens respektive näringslivets behov kan balanseras. Samtidigt bör dessa arbetsgrupper ha en sammansättning som ger en god överblick över de insatser som redan görs inom närings- och innovationspolitiken samt inom andra utgiftsområden; för att undvika dubbleringar, överlappning och konkurrens mellan myndigheter.

Beredningen är medveten om att en samordning mellan ”spelregler”, dvs. de politiska styrmedlen och andra innovationsinsatser, är en nödvändig förutsättning för att effektiva lösningar ska nå en marknad. Beredningen utvecklar sin syn på hur styrmedlen bör utformas i avsnitt 6.5 och 8.1.

Beredningen har identifierat att utsläppen inom transportsektorn, basindustrin och jordbruket kommer att vara särskilda utmaningar för klimatpolitiken i Sverige. För att klara stora utsläppsminskningar i järn- och stål- samt cementindustrin, krävs nya

SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier

177

processer och sannolikt behöver CCS-teknik utvecklas. Flera tunga branscher behöver ställas om, det gäller bl.a. raffinaderierna och kemiindustrin. En utvecklad bioekonomi skulle kunna vara en del av en omställning i dessa branscher samtidigt som det underlättar en strukturomvandling i skogsindustrin och skapar förutsättningar för jordbruket att leverera insatsvaror till industrin. Beredningen anser att dessa branscher bör prioriteras i en innovationsstrategi och att de utmaningar som ligger framför oss kan hanteras inom ramen för bred samverkan mellan staten och näringslivet. Ett syfte bör också vara att svensk basindustri ska kunna bibehålla en stark konkurrenskraft och fortsätta att exportera produkter som skapar klimatnytta i omvärlden.

Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47

178

6.3.1 Mål för innovationspolitiken

Den allmänna närings- och innovationspolitiken ska enligt proposition 2015/16:1 primärt stärka den svenska konkurrenskraften och skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag och bidra till att målen i EU:s gemensamma strategi för tillväxt och sysselsättning, Europa 2020-strategin, uppnås. Dessutom ska politiken, vilket bland annat framgår av de nationella strategierna för EU-programmen, uppfylla så kallade horisontella mål, som jämställdhet, mångfald och regional utveckling samt hållbar utveckling.

De horisontella målen – och däribland hållbarhetsmålen – har inte alltid haft en framträdande roll i innovationspolitiken. Institutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS) drog också i ”Förhandsutvärdering av de operativa programmen 2007–2013” slutsatsen att hållbarhetsaspekterna inte konkretiserats i de operativa programmen. Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) genomförde en liknande förhandsutvärdering46 inför programperioden 2014–2020 och drog en något mer positiv slutsats. Man noterade att de operationella programmen nu innehåller gemensamma skrivningar angående de horisontella kriterierna. Vidare att samtliga program även har beaktat de horisontella kriterierna i designen av programmet (till exempel genom att analysen innehåller könsuppdelad statistik).

Detta innebär en förbättring. Klimatfrågan har nu har vissa möjligheter att få ökad tyngd i genomförandet av EU-programmen. Samtidigt är det klart att miljö- och klimatfrågorna endast är ett av flera olika mål inom närings- och innovationspolitiken; på samma horisontella nivå som bland annat jämställdhet och diskriminering på etnisk grund.

6.3.2 Några förutsättningar i Sverige för en aktiv närings- och innovationspolitik

Sverige har sedan länge en väl utvecklad organisatorisk struktur för närings- och innovationspolitikens genomförande, via myndigheter som Vinnova, Tillväxtverket och Energimyndigheten, som alla enligt sina mål ska främja hållbar utveckling. Ett exempel är att

46 Tillväxtanalys (2015a).

SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier

179

Vinnova uppger att 70 procent av projektmedlen redan i dag går till projekt som har miljörelevans.

Utöver de operativa myndigheterna har också Konkurrensverket och Regelrådet viktiga roller genom att se till att spelreglerna på marknaderna följs; inte minst för att undvika att dominerande företag och intressegrupper förhindrar eller fördröjer spridningen av miljöteknik och miljöeffektiva produktionsprocesser.

Vidare har de regelsättande myndigheterna viktiga uppgifter när det gäller specifika immaterialrättsliga förutsättningar för hållbar utveckling. Det kan exempelvis finnas hinder för spridning av ny och klimatsmart teknologi genom att företag inte alltid väljer att synliggöra patent och utvecklade lösningar. Här kan de regelvårdande myndigheterna medverka till gemensamma regelförbättringsinsatser för att underlätta utveckling och spridning av klimatsmarta lösningar.

Inom näringspolitiken läggs stor vikt vid att komplettera marknaderna så att i första hand mindre och medelstora företag kan finansiera utveckling och tillväxt. ALMI Företagspartner är den största aktören, som ger lån och svarar för rådgivning i olika frågor, även här med hållbarhet som ett av flera horisontellt mål.

Regeringen har i proposition 2015/16:110 Staten och kapitalet – struktur för finansiering av innovation och hållbar tillväxt redovisat hur man vill stärka finansiering i tidiga skeden av en utvecklingsprocess i mindre och medelstora företag.

Huvudförslaget är att inrätta ett nationellt utvecklingsbolag som ska investera genom andra privat förvaltade fonder, en så kallad fond-i-fondlösning.

I denna typ av initiativ är det relevant att genom en förändring av den näringspolitiska målformuleringen ge klimatfrågan en ökad tyngd.

Regeringen har också nyligen sjösatt en nyindustrialiseringsstrategi i syfte att stärka företagens omställningsförmåga och konkurrenskraft. Däribland finns fokusområdet ökad resurseffektivitet, miljöhänsyn och en mer hållbar produktion.

Vidare finns inom ramen för den Europeiska regionala utvecklingsfonden ytterligare medel för riskkapitalinsatser. Dels inom ramen för nuvarande Almi Invest AB, dels tillkommer nya medel från EU under den programperioden 2014–2020. Här ges återigen

Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47

180

ökade förutsättningar för finansiering av tekniskt och organisatoriskt nytänkande inom klimatområdet.

Sverige har också sedan länge arbetat med att underlätta samspelet mellan den högre utbildningen och forskningen och näringslivet; små och stora företag. Här har industriforskningsinstituten en viktig roll. Flertalet av dessa finns inom ramen för ett samlande moderbolag – RISE – som år 2014 hade totalt 2 400 anställda och en omsättning på 3 miljarder kronor, varav en halv miljard kronor i form av statliga bidrag.

Till detta kommer universitetens holdingbolag, olika typer av såddfinansieringsaktiviteter och inkubatorer i anslutning till universitet och högskolor. Ett konkret exempel på samverkan hela vägen från forskning till kommersialisering är satsningen på acceleratorn Max IV i Lund, som på sikt kan ge hållbara lösningar när det till exempel gäller materialteknik och bioenergi.

6.3.3 Samverkan stat och näringsliv inte utan dilemman

När stat och industrin samverkar finns ett antal dilemman som måste hanteras. De projekt företagen själva vill utveckla ger en tydlig och nödvändig fingervisning om var det senare kan komma att finnas möjligheter till kommersialisering och därmed spridning av resultaten nationellt och internationellt. En sådan nedifrånprincip kan dock komma att leda till att utvecklingsprojekt prioriteras som hade kunnat genomföras även utan statliga insatser. Inom den näringspolitiska debatten talas om en risk för ”deadweight”, det vill säga att statens pengar inte gör någon nytta, annat än som ett stöd till en privat aktör.

Att staten å andra sidan går före och på egen hand pekar ut objekt för utveckling i enlighet med politiska prioriteringar, kan samtidigt göra den politiska och kommersiella risken större. Här diskuteras ofta inom näringspolitiken det så kallade ”pick-thewinner”-problemet, det vill säga att staten kan ha svårigheter att ”hitta rätt”.

Det är inte endast prioriteringsfrågan som är kritisk. Det finns också utmaningar med att genomföra angelägna klimatpolitiska projekt i samarbete mellan stat och näringsliv, det som ibland benämns OPS eller PPP.

SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier

181

OECD behandlar i sin rapport Government at a Glance47 samverkan mellan offentliga och privata aktörer som modell för att utveckla nya lösningar. De ser framkomliga vägar för sådan samverkan, men varnar samtidigt för de svårigheter som ett sådant samarbete alltid kan medföra. OECD menar därför att det finns skäl att noggrant granska förutsättningarna för denna typ av ”gränsöverskridande” insatser inom näringspolitiken och detta gäller då också inom de innovativa delarna av klimatpolitiken.

Styrkan men också svagheten med OPS/PPP är att aktörer från genuint olika system förväntas samverka vilket innebär att man måste tackla att:

 Marknaden och komplexa sociala strukturer möter ett i grunden politiskt och administrativt system.

 Företagens affärshemligheter möter det offentligas krav på transparens.

 Decentraliserade strukturer med korta planeringshorisonter möter det offentligas behov av stabilitet och överblickbara processer.

Statliga insatser behövs därför att den kommersiella risken är alltför stor: det som brukar kallas för marknadsmisslyckande och som uppkommer därför att det är en skillnad mellan statens och företagens olika målbilder. Den privata parten i de fall det rör sig om aktiebolag har i enlighet med aktiebolagslagen en legitim strävan efter att utan allt för stort risktagande söka högsta möjliga avkastning till aktieägarna medan den offentliga parten också har ett mål av en annan karaktär; att ta fram klimatlösningar: nya produktionsprocesser och affärsidéer för minskade utsläpp.

Av detta följer att det inte i förväg i detalj går att utforma förutsättningar och kriterier för beslut om hur en konkret samverkan ska genomföras. Detta ger i sin tur svårpreciserade befogenheter till tjänstemän och politiker som har till uppgift att besluta om genomförande av satsningar. Samtidigt som det krävs transparens och förutsägbarhet finns det för det mesta ett behov av att staten också kan agera flexibelt.

47 OECD (2013).

Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47

182

Det kan också uppmärksammas att staten i samband med storskaliga utvecklingsprojekt kan få två olika roller. Dels rollen som aktiv part i projektet (partner), dels rollen att som opartisk bedömare (lagstiftare). Det kan uppstå jävsliknade situationer där staten beslutar om skattelättnader, standarder och andra spelregler som kan påverka framgången i projektet. Ur ett förvaltningsrättsligt perspektiv är detta naturligtvis något som måste hanteras då enskilda befattningshavaren (inom ramen för noggrant utvalda arbetsgrupper) får betydande inflytande över resurser och utveckling. Här krävs därför inte bara noga utvalda styrgrupper utan också konkret utformade processregler och löpande oberoende utvärderingar och revision.

6.3.4 Näringspolitik och klimatpolitik behöver integreras

Från ett industriperspektiv står i dag den långsiktiga klimatpolitikens utformning nationellt och globalt för den största möjligheten om man vill utveckla produkter för en marknad som vill gå mot låga utsläpp.

Samtidigt finns risker inbyggda i alla framtidsbedömningar och erfarenheten har inte alltid visat att styrmedelen varit tillräcklig långsiktiga för att motivera större investeringar. I avsnitt 8.1 utvecklas betydelsen av att integrera de olika stegen i en innovationskedja ända fram till marknadsintroduktion med basindustrin som exempel.

Frågeställningen är dock generell. Konkret innebär detta att näringspolitiken måste ses integrerat med utformningen av de klimatpolitiska styrmedlen. Särskilt utmanande är det för den exportberoende industrin att avgöra hur den globala klimatpolitiken utvecklas, samtidigt som det ligger en möjlighet i att vara steget före i en värld som ställer om.

SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier

183

6.4 En strategi för en utvecklad bioekonomi kan stödja klimatstrategin

Miljömålsberedningens förslag:

 En offensiv bioekonomistrategi för Sverige bör utvecklas för att främja att nya hållbara biobaserade material och bränslen ersätter fossilbaserade motsvarigheter.

 Utvecklingen av styrmedel för att nå beredningens förslag till mål bör utformas så att de långsiktigt bidrar till att öka efterfrågan av hållbara biobaserade produkter.

 Regeringen bör ge i uppdrag till Tillväxtverket att i samråd med Naturvårdsverket och Energimyndigheten, utveckla uppföljningsmått så att utvecklingen mot en mer biobaserad ekonomi och att substitutionen av fossila råvaror kan följas.

Miljömålsberedningens bedömning:

 Att utveckla bioekonomin kan även stödja strukturomvandlingen i viktiga branscher. Förverkligandet av bioekonomin kräver engagemang och investeringar från både stat och näringsliv. Samverkan mellan staten och företagen måste till. Strategin bör därför vara förankrad i både näringslivet och i politiken.

 Utvecklingen mot en mer biobaserad ekonomi måste ske på ett sätt som inte äventyrar övriga miljökvalitetsmål.

 Biobaserade produkter bör så långt möjligt användas där de gör störst klimatnytta.

Motivering

En bioekonomistrategi stödjer klimatomställningen

Målen för klimatomställningen innebär stora utmaningar för alla länder. För ett skogsland som Sverige utgör den också en möjlighet att utveckla en mer biobaserad ekonomi genom både den rika

Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47

184

råvarubasen men också genom gediget industriellt kunnande och världsledande forskning.

Beredningen föreslår därför att regeringen bör initiera ett arbete med sikte på att ta fram en svensk bioekonomistrategi.

Anslaget i arbetet bör vara brett. Skogen som är den volymmässigt största källan till bioråvara kommer självklart i fokus. Det är samtidigt viktigt att inte glömma bort den potential som finns inom jordbruket att utveckla industrikemikalier genom växtförädling eller att ta till vara resurser från jordbrukets restprodukter, vattenbruk, musslor, alger och olika mikrobiella system som kan designas för industriella ändamål, till djurfoder eller energiutvinning.

Beredningen vill samtidigt erinra om att även förnybara resurser är begränsade och att utvecklingen måste ske på ett resurseffektivt sätt, som inte äventyrar övriga miljökvalitetsmål. Ökad elektrifiering, t.ex. av transportsektorn är en annan viktig substitutionsmöjlighet som beredningen pekar på. Hållbara biobaserade produkter bör så långt möjligt användas där de gör störst klimatnytta.

Hela innovationskedjan är viktig

Även om biobaserade material kan ersätta fossila motsvarigheter i de flesta tillämpningar är konkurrensen med fossila råvaror svår att hantera. Med nuvarande låga oljepris är det inte är möjligt att förlita sig enbart på att marknaden kan klara detta på egen hand.

Det svenska innovationsstödssystemet för en ökad användning av biomassa som råvara har hittills styrt sina satsningar mot tidiga teknikutvecklingsfaser. Forskning och utveckling är väl finansierat och här har systemet fungerat ändamålsenligt. Beredningen vill därför trycka på att styrmedlen i en klimatstrategi bör ha verkan över hela innovationskedjan så att nischmarknader kan skapas när sådana inte existerar. Nya affärsmodeller behöver skapas där premier kan fördelas nerströms i produktionskedjan till slutkonsument, där betalningsviljan kan antas vara högre för en klimatanpassad produkt. Osäkerheter om de långsiktiga marknadsvillkoren och brist på långsiktiga styrmedel kan motverka investeringar i nya produktionsläggningar. Beredningen vill tydliggöra vikten av att politiken kan svara mot detta behov genom att fatta beslut om styrmedel som sträcker sig över flera mandatperioder.

SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier

185

Bioekonomins utveckling behöver följas upp

Beredningen vill också peka på att utvecklingen av en mer biobaserad ekonomi bör följas upp så att hinder och möjligheter för utvecklingen kan identifieras. Tillväxtverket bör i samråd med Naturvårdsverket och Energimyndigheten få i uppdrag att ta fram lämpliga uppföljningsmått som kan belysa såväl hur bioekonomin utvecklas i olika branscher som i vilken utsträckning fossila material ersätts av biobaserade material.

En bioekonomistrategi kan ge bidrag till omställningen i industrin

En utvecklad bioekonomi kan utgöra ett viktigt bidrag till en strategi för omställning i industrin och ha betydelse för att ersätta fossila bränslen i transportsektorn tillsammans med satsningar på ökad resurseffektivitet och substitution med hjälp av elektrifiering.

Vid sidan av forsknings- och demonstrationsprojekt behöver en bioekonomistrategi för industrin även innehålla styrmedel som ser till senare delar i innovationskedjan och ökar efterfrågan på basmaterial med lågt klimatavtryck.

En första insats skulle kunna vara att, tillsammans med industrin, utveckla och stödja bättre information till slutkonsumenter om basmaterialens klimatavtryck i olika slutprodukter. Möjligheten att använda offentlig upphandling som ett instrument bör också undersökas liksom andra sätt att via regleringar utveckla nischmarknader.

Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47

186

6.4.1 Begreppet bioekonomi

I Finland, där en bioekonomistrategi redan har antagits, definieras bioekonomi som ”en ekonomi som utnyttjar förnybara naturresurser för att skapa näring, energi, produkter och tjänster. Bioekonomin strävar efter att minska beroendet av fossila naturresurser, förhindra utarmningen av ekosystemen samt främja ekonomisk utveckling och skapa nya arbetsplatser enligt principerna för hållbar utveckling”.48

OECD49 inbegriper även hälsa, i form av funktionella födoämnen, regenerativ medicin, med hjälp av biomaterial, gränsande till ”Life Science” i sin definition av begreppet.

Inriktningen mot att främja en bioekonomi innebär en så kallad multimålansats, som vill förena alla dimensioner av hållbar utveckling. Bioekonomin kan stödja omställningen i alla de sektorer som i dag är beroende av fossila råvaror eller fossil energi för sin produktion. Främst handlar det om skogsindustrin, kemisk industri och raffinaderiindustrin men också byggindustrin och transportsektorn.

6.4.2 Klimatfördelar med en biobaserad ekonomi

Som en komponent i en klimatstrategi faller det sig naturligt att framhålla betydelsen av att ersätta fossila råvaror med förnybara oavsett om det gäller bränslen eller nya produkter, som bioplaster, kolfiber material, djurfoder m.m. Listan på möjliga produkter är lång och de potentiella råvarubaserna för en framtida bioekonomi är mångfacetterad.

En ökad andel biodrivmedel i transportsektorn är en nödvändig del för att klara en snabb omställning till låga utsläpp. Nya drivmedel som kan höginblandas kan snabbt minska utsläppen även från befintliga fordon. På medellång sikt kan olika typer av eldrift komma att ta över, särskilt i personbilar. För långväga lastbilstransporter, flyg, sjöfart och arbetsmaskiner kan dock biodrivmedel behövas även i ett längre perspektiv.

48 Finnish Ministry of Environment (2014). 49 OECD (2009).

SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier

187

När det gäller materialsubstitution bör ökat byggande i trä framhållas. Det är fullt möjligt att tillverka ändamålsenliga stommar i trä som kan ersätta konstruktioner i stål och betong. En upplagring av biobaserade material i teknosfären leder även till en större klimatnytta jämfört med att ersätta ett fossilt bränsle med ett biobränsle. Denna nytta kan även beräknas med en internationellt godkänd metod som tillämpas under Kyotoprotokollet (”Harvested Wood Products”)50.

I kemiindustrin kan biobaserade baskemikaler hjälpa till att fasa ut de fossila insatsvarorna. På längre sikt kan olika typer av kolfiber utvecklas som till exempel kan användas vid tillverkning av bilar.

Därutöver kan vi komma att se biomaterial i varor som vi inte känner till i dag, t.ex. olika kompositmaterial med helt nya egenskaper.

6.4.3 Befintliga förslag till insatser för att realisera en svensk bioekonomi

Miljömålsberedningen har i samverkan med Mistra arrangerat en serie rundabordssamtal där företrädare för olika branscher, forskare och experter medverkade i grupper med olika teman under vintern 2015/16. Analysen och rekommendationerna från gruppen för bioekonomi återges nedan.51

Sverige behöver en trovärdig strategi för bioekonomins utveckling, där både det offentliga Sverige och näringslivet är beredda att göra omfattande investeringar för att realisera bioekonomin. Ur politikens perspektiv är behovet av långsiktighet en särskild utmaning som kommer att kräva blocköverskridande överenskommelser. Ett bioekonomiskt handslag mellan staten och företagen behövs.

Tekniklösningar finns redo för kommersialisering. Det som behövs är en insikt om att system och samhällsomställning tar tid och kommer att kosta pengar. Långsiktighet i bioekonomistrategin är därmed ett nyckelord. Strategin bör därför vara förankrad i både

50 Denna nytta erhålls oavsett om trävaran används inom landet eller exporteras, enligt regelverket under Kyotoprotokollet. 51 Engström, C (2016).

Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47

188

näringsliv och över blockgränser. Den bör ha ett 15-årigt perspektiv för att matcha investeringarnas livslängd.

Ett heltäckande innovationssystem måste skapas, som spänner över alla utvecklingssteg såsom forskning, pilotanläggningar, demonstrationsanläggningar, fullskaleanläggning, nischmarknad och tillväxtmarknad. I dag saknas helt styrmedel för nischmarknad och marknadstillväxt, vilket gjort att utvecklingen avstannat i Sverige. Ett heltäckande styrmedelssystem måste etableras med fungerande återkopplingsmekanismer mellan de olika stegen i teknikutvecklingsprocessen.

Upprätthåll och värna det klimatsmarta aktiva skogsbruk som Sverige har i dag. Systemet utgör en förutsättning för svensk bioekonomi. Värna miljöprofilen på detta aktiva skogsbruk även framöver, det är viktigt för trovärdigheten på nya svenska biobaserade produkter. Certifiering av både skogsbruk och produktkedjor ur detta perspektiv behöver vidareutvecklas.

Styrmedlen i nischmarknadsfasen bör sikta mot att skapa en långsiktig grön efterfrågan. Styrmedel med hjälp av skatter och kvoter liksom märkning, upphandling och ägardirektiv till statliga bolag är alla möjliga verktyg och måste balanseras i ett helhetsperspektiv. Dessa styrmedel måste ta hänsyn till att dagens industri är globaliserad, så att styrmedlen inte bidrar till att flytta klimatbelastande produktion utomlands snarare än att förflytta densamma in i bioekonomin. Att skapa grön efterfrågan i nischmarknadsfasen är den enskilt viktigaste åtgärden för att snabbt ta nästa steg för svensk bioekonomi.

Släpp loss entreprenörskapet och bedriv forskning för att skapa nya affärsmodeller, bygg nya konsortier, väv in bra entreprenörer och finansiärer samt gamla storkoncerner i detta arbete. Detta är industrins viktigaste bidrag tillsammans med de egna investeringarna till det bioekonomiska handslaget.

En viktig målsättning i ett bioekonomiskt handslag som innovationspolitiken i Sverige bör inrikta sig på är att stimulera en industriell kapacitet där företag har en möjlighet att bygga de första fullskaliga anläggningarna och där effektiviseringsvinsterna gör att de förväntas konkurrera med de fossila alternativen på sikt. En rimlig första målsättning till år 2030 är dels att ställa om de skogsindustrier som i dag är aktiva inom krympande marknadssegment såsom grafiska papper genom att etablera dem som fullstora bio-

SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier

189

raffinaderier, dels att bygga ett antal helt nya fullskaliga anläggningar baserat på dagens mest lovande teknik. Detta kan potentiellt medföra en sammantagen produktionskapacitet på 5–10 miljoner ton bioraffinaderiprodukter producerade vid ett tiotal anläggningar.

De forskningssatsningar som gjorts av både stat och privata stiftelser inom bioekonomins område har varit mycket framgångsrika. Dessa satsningar bör fortsätta.

Det är väsentligt att man vågar tänka mer kreativt när det gäller styrmedel för att skapa en industriell kapacitet hos svenska företag. För att skapa bättre styrmedel i nischmarknads och tillväxtfasen kan man kombinera ett pris på koldioxid eller en generell kvot med (a) ett prispremiumsystem, (b) offentlig upphandling och (c) en separat kvot för teknologier i en nischmarknadsfas i kombination med ett budgivningssystem med förutsägbara priser. Det är kombinationen av styrmedel samt hur väl de utformas och implementeras som kommer vara av avgörande för bioekonomin framtid, snarare än enskilda styrmedel.

Den svenska innovationspolitiken behöver söka stöd i EU:s regelverk och finansieringsinstrument och inte ensidigt styras av detsamma. Delar av EU:s regelverk som exempelvis statsstödsreglerna behöver utmanas för att belysa om de handelspolitiska eller klimatpolitiska målen är överordnade.

De nordiska länderna har en gemensam värdegrund och förståelse för att bruka våra skogar utan att förbruka dem. Speciellt de två skogsrika länderna Norge och Finland, med liknande skogsindustriell infrastruktur och kunnande, är högintressanta för närmare samarbeten runt marknadsuppbyggnad och gemensamma innovationssatsningar. En gemensam samsyn skulle inte bara utöka de nationella marknaderna utan även stärka Sveriges möjlighet till internationell påverkan inom EU och internationellt i skogsbruksfrågor.

Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47

190

6.5 Strategier för material- och energihushållning i samhället, cirkulär ekonomi och delande ekonomi stödjer klimatstrategin

Miljömålsberedningens bedömning:

 Resurseffektivitet bör vara ett övergripande mål till stöd för klimatpolitiken.

 Kretsloppet av material i teknosfären bör öka, när det ger mer ekonomiskt värde ur samma mängd resurser och skapar både tillväxt och minskar miljö- och klimatpåverkan.

 Den tekniska revolutionen skapar både möjligheter och hot. Det offentliga behöver styra så att de nya teknologierna integreras i samhället på ett effektivt sätt som skapar bästa möjliga resursutnyttjande och bidrar till att klimatmålen uppnås.

Miljömålsberedningens motivering

Resurseffektivitet är grundläggande i en klimatstrategi

Material- och energianvändning i olika former ligger bakom många av våra stora miljöproblem samt bidar till växthusgasutsläpp som kunde ha undvikits i en mer resurseffektiv ekonomi. Sverige har en bra position genom en nära fossilfri elproduktion, en förhållandevis hög grad av cirkulära materialflöden och högproduktiva värdekedjor i industrin. Beredningen bedömer att det finns stora möjligheter att ytterligare förstärka och ta till vara potentialen i att effektivisera material- och energianvändning.

Det första steget i en klimatstrategi måste därför, enligt beredningens mening, ta sikte på att den offentliga styrningen främjar att cirkulära system gynnas. Beredningen bedömer att detta i förlängningen leder till att nya produkter som sätts på marknaden får ett lägre klimatavtryck samtidigt som svensk ekonomi gynnas av ökad resurseffektivitet. Beredningen har därför dragit slutsatsen att resurseffektivitet bör vara en grund för klimatpolitiken.

SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier

191

Resurseffektivitet gynnar både ekonomi och klimat

Oavsett om materialet eller energin är förnybart eller inte, är resursbasen begränsad och det är viktigt att sträva mot ett effektivt utnyttjande eftersom det betyder att vi kan få ut väsentligt mer ekonomiskt värde ur samma mängd resurser, och på så sätt åstadkomma både mindre klimatpåverkan och bättre tillväxt.

Teknikutvecklingen innehåller både hot och möjligheter.

Om bilåkande blir billigare per passagerar-km och mer bekvämt genom mer intelligenta system kommer efterfrågan att stiga, dels den totala efterfrågan men det kan också ske ett skifte från kollektivtrafik till privat trafik. Därför är det viktigt att det offentliga påverkar hur vi kan ta till vara potentialen att effektivisera resursanvändningen, och på så sätt åstadkomma både mindre miljöpåverkan och bättre tillväxt och fler arbetstillfällen.

Beredningen anser att politikens roll i denna förändring bör vara att anpassa regelverk och styrmedel så att utvecklingen mot teknikskiften främjas och att styrning mot resurseffektivitet och minskade utsläpp säkerställs.

Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47

192

6.5.1 Vad är cirkulär ekonomi?

Nedanstående text baseras på underlag som tagits fram för miljömålsberedningen räkning.52

En ”cirkulär ekonomi” (eller en ”kretslopps-ekonomi”), har länge framförts som en modell för att komma till rätta med ineffektiv resursanvändning. Det finns ingen oomtvistad definition av begreppet, men de flesta brukar hålla med om att följande principer definierar kärnan i en cirkulär ekonomi:

 Tekniska material ska användas på ett sätt så att deras värde i möjligaste mån bibehålls och de kan cirkulera många gånger i ekonomin.

 Biologiska material kan konsumeras, eftersom de är förnyelsebara. Dock ska de behandlas och användas på ett sätt som gör att de på ett säkert sätt kan återföras till biosfären, det vill säga de ska hållas rena från gifter och icke-biologiskt nedbrytbara tillsatser.

 Eftersom tekniska och biologiska material ingår i så olika cykler, betonar de flesta definitioner av en cirkulär ekonomi att dessa två materialkategorier ska hållas isär i möjligaste mån.53

 Material och produkter (förnybara såväl som icke förnybara material) ska ha ett så högt resursutnyttjande som möjligt under sin livstid. På senare tid har därför ofta delningsekonomi (”sharing economy”) och ibland digitalisering räknats in som hävstänger i den cirkulära ekonomin eftersom de höjer resursutnyttjandet av fysiska produkter.

 I vissa definitioner av den cirkulära ekonomin inkluderas också ett skifte från tekniska till förnyelsebara material, och från fossil energi till förnyelsebar.

”Cirkulär ekonomi” som koncept används ibland utbytbart med en ”resurseffektiv ekonomi”. En cirkulär ekonomi är resurseffektiv, men när man använder begreppet resurseffektiv tänker de flesta på

52 Enkvist, P-A. (2016). 53 Observera att i en utvecklad bioekonomi kopplas biologiska och abiotiska cykler samman genom att material med biologiskt ursprung ersätter material och energi med fossilt ursprung.

SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier

193

att göra samma sak som i dag, bara lite mer effektivt. Cirkulära flöden innebär också något mer.

Ett cirkulärt synsätt innebär också att produktdesign, produktionsprocesser, och materialflöden är delar i innovationsprocessen. Det kan leda till att produkterna byggs mer modulärt så inte hela produkten måste kasseras när någon komponent gått sönder. Företag behöver tänka på hur de kan få tillbaka produkter och material från sina kunder i slutet av livscykeln, kanske genom att standardisera materialval för att öka materialvärdet i produkterna. Leasing-baserade affärsmodeller och anpassning till en delningsekonomi kan bli nya utmaningar i företagandet.

6.5.2 Dagens resursanvändning är ineffektiv

Materialanvändning är i dag djupt förknippad med ekonomisk utveckling och välstånd. Ju högre välstånd, desto högre materialanvändning. En genomsnittsperson i de flesta Västeuropeiska länder – inklusive Sverige – använder 12–17 ton material per person och år, eller hela 33–44 kg per dag.54

När världens välstånd ökar innebär detta en globalt snabbt växande materialanvändning: bara mellan 1990 och 2010 ökade den globala materialanvändningen från ca 40 miljarder ton till ca 70 miljarder ton, enligt International Resource Panel.

I Europa (andelen är högre i Sverige) återvinns ca 40 procent av allt material, medan 60 procent bränns eller läggs på deponi.55 Detta tas ofta som intäkt för att Europa kommit en god bit på vägen mot en cirkulär ekonomi. Men dessa volymandelar, som oftast redovisas, döljer en viktigare sanning: i värdetermer tappar Europa hela 95 procent av materialvärdet i varje användningscykel. Kvoten är uträknad som försäljning av sekundärmaterial i Europa, dividerat med försäljning av primärmaterial, med justeringar gjorda för import/export och för inbäddade material i produkter. Även för återvinningens framgångsfall, till exempel PET och stål tappas en stor del av värdet genom att bara en del av volymerna kommer tillbaka, men framför allt genom att volymerna som kommer tillbaka

54 UNEP (2011). 55 Ellen MacArthur Foundation, SUN & the McKinsey Center for Business and Environment (2015).

Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47

194

är så förorenade och ”blandade” att värdet av sekundärmaterial är väsentligt lägre än primärmaterial. Förenklat kan man säga att Europa (och världen) producerar råmaterial till en hög miljömässig och ekonomisk kostnad, men använder dem sedan bara en gång.

Denna typ av linjära materialanvändning – och det faktum att den fortsätter öka i snabb takt när välståndet ökar – är problematisk av flera skäl.

Materialproduktion orsakar stora utsläpp av växthusgaser. Råmaterialproduktion står i dag för ca 19 procent av de globala utsläppen av växthusgaser, och avfallshantering står för ytterligare 3 procent.

Materialanvändning är också orsak till många av de andra miljöproblem vi ser i dag. I en analys som FN-stödda The Economics of Ecosystems and Biodiversity (TEEB) genomförde 2013 uppskattades den totala globala miljöskadekostnaden för år 2009 till 13 procent av global BNP. Av dessa kostnader var hela 65 procent relaterade till materialanvändning i olika former.

Materialanvändning orsakar stora ekonomiska risker och ”security of supply”-risker. Generellt sett håller den globala ekonomin inte på att ”göra slut” på material. För många stora materialkategorier ökar de globala reservkvoterna. Men det finns också ett antal materialkategorier där det finns verkliga risker kring den framtida tillgången, till exempel flera jordartsmetaller, och fosfor. De flesta globala råvarumarknader är dessutom volatila vilket innebär stora ekonomiska och geopolitiska risker.

I rapporten Growth within56 har en kartläggning av slöseri med resurser (”structural waste”) som förekommer i tre av våra allra största värdekedjor: transport, mat, och byggnader. För bilanvändningen visade kartläggningen att den genomsnittliga europeiska bilen används 8 procent av dess livslängd. Ytterligare tre procent av tiden går bort i trafikstockningar och för att leta parkering. Så den effektiva körtiden utgör ca 5 procent. Under dessa 5 procent används i snitt 1,5 säte av 5. Så den totala utnyttjandegraden blir låga 1,5 procent. Från ett energiperspektiv blir siffrorna liknande, uppskattningar av så kallade well-to-wheel effektiviteter för bensinbilar brukar ligga kring 20–25 procent. Men sedan är dödvikts-

56 Ellen MacArthur Foundation, SUN & the McKinsey Center for Business and Environment (2015).

SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier

195

kvoten ca 12:1 (i snitt 1,2 ton bil används för att transportera ca 100 kg människa om 1,5 säte är upptaget). Multipliceras talen, så blir utnyttjandegraden från ett energiperspektiv kring 2 procent. Ur ett markanvändningsperspektiv framkommer att upp till hälften av den dyra marken i innerstäder används till transportinfrastruktur (vägar och parkeringsplatser). Men till och med i rusningstrafik så täcks bara ca 10 procent av vägnätet i städer av bilar, och rusningstrafik i sin tur är i de flesta städer 5–10 procent av tiden.

Ett annat exempel på ineffektiv resursanvändning är att europeiska kontor i genomsnitt används mindre än halva tiden även under kontorstid, och att FN:s Food and Agriculture Organization (UNFAO) uppskattar att 31 procent av all Europeisk mat aldrig når en mun.

6.5.3 Möjligheter med cirkulär ekonomi

Världen är mitt uppe i en stor teknikrevolution, det är det nog få som betvivlar. Världens största retail-företag (Amazon) äger inga fysiska butiker, det största taxiföretaget (Uber) äger i princip inga bilar, det största hotellföretaget (Airbnb) äger inga hotellrum, och så vidare.

Flera bedömare anser att den kommer inom de kommande ett till två decennierna att stöpa om de stora fysiska och resurskrävande värdekedjorna lika fundamentalt som informations- och transaktionsbranscherna ovan. Vart denna omstöpning tar oss kommer att ha mycket stor påverkan både på Sveriges och världens ekonomi, jobbskapande och miljöpåverkan. Ciscos ordförande John Chambers tror att nästa våg av teknologi kommer att ha ”5–10 times the impact of the internet revolution” och General Electrics VD Jeff Immelt säger att ”we think about it as the digitalization of industry”.

Några exempel nedan belyser hur de nya teknologierna kan användas som möjliggörare för en mer cirkulär ekonomi.

Delningstjänster av olika slag växer snabbt över hela världen. AutoLib i Paris är ett intressant exempel: Användaren bokar bilen i en smartphone för priset 5 Euro per halvtimme. Paris stad har reserverat parkeringsutrymme på hundratals platser över hela Paris så bilen kan hämtas i närheten och man vet att det finns en reserverad parkeringsplats när man kommer fram. AutoLibs bilar är el-

Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47

196

drivna och varje bil ersätter enligt företaget 5–7 privatbilar och därigenom minskar behovet av parkeringsutrymme.

Start-up-bolaget BlueRiver har utvecklat en salladsodlingsrobot, som kopplas efter en traktor när det är dags att gallra. Kameror och bildanalysprogram avgör vilka plantor som är mest livskraftiga, mäter avståndet mellan dem, gallrar automatiskt bort exakt rätt plantor, och applicerar rätt mängd vatten och gödning. Roboten utgör en omvälvande förändring för amerikanska salladsodlare och innebär radikalt lägre kostnader, högre volymer och lägre användning av konstgödsel.

Beyond Meat är ett annat bolag som fått mycket uppmärksamhet de senaste åren. Företaget har lyckats utveckla produkter baserade på sojaprotein som smakar så likt kyckling och biff att få konsumenter kan känna skillnaden i blindtester.

Airbnb växte 80–90 procent per år 2010–2014, och på nyårsafton 2014 stod bolaget för 4 procent av alla bokade övernattningar globalt. Man behöver inte extrapolera speciellt många år innan Airbnb (och de andra delningstjänsterna som finns) kommer ha en stor påverkan på den globala hotell- och turistindustrin. Liknande tjänster börja växa upp för kontor.

Flera start-up-bolag experimenterar med att 3D-printa stora byggelement, ibland av återvunna byggmaterial. Många experimenterar med mycket mer modulära och industrialiserade byggteknologier.

Exakt hur snabbt dessa bolag och teknologier kommer att växa är omöjligt att i dag sia om, men de illustrerar att förändringstakten i dessa värdekedjor troligen kommer att vara mycket högre än historiskt, och att många av de nya teknologierna och affärsmodellerna som växer fram är väsentligt bättre både ur ett miljöperspektiv och ur ett ekonomiskt perspektiv. De innebär möjligheter för Sverige och svenskt näringsliv, men också hot. Som alltid kommer det nya att konkurrera ut många gamla teknologier och affärsmodeller, och teknikutvecklingen kan komma att innebära att företag som inte lyckats förnya sig får det svårt.

SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier

197

6.5.4 Hur kan en cirkulär ekonomi främjas i Sverige och EU?

Intresset för cirkulär ekonomi har fått ett uppsving de senaste åren, till stor del som en följd av de höga råvarupriserna före finanskrisen och den bristsituation på ett antal viktiga råvaror som uppstod. En annan bidragande faktor kan ha varit de alltmer uppenbara miljöproblemen som människans naturresursutnyttjande orsakar.

På grund av dagens låga resursutnyttjandet som beskrivits ovan finns en stor potential att öka resurseffektiviteten i ekonomin, vilket kan leda till minskade växthusgasutsläpp, men också positiva effekter på tillväxt och sysselsättning. Ett tiotal rapporter57 har modellerat effekterna av en cirkulär ekonomi på tillväxt, jobbskapande och miljö i olika länder. Dessa rapporter redovisar alla en positiv påverkan på tillväxt och sysselsättning, även om storleken på de positiva effekterna varierar.

Två stora roller för miljöpolitiken har identifierats för att på bästa sätt styra den omvälvning som ligger framför oss och för att fånga de möjligheter som den ger upphov till. Framför allt inriktas rekommendationerna på att etablera de två underprioriterade hörnstenarna som nämns ovan.

Möjliggöra att nya teknologier kan integreras i samhället på ett sätt som bidrar till resurseffektivitet och minskad miljöpåverkan, genom att anpassa regelverk och stödja innovation

På statlig nivå behöver regler klargöras för beskattning, arbetsvillkor, säkerhet, försäkringar för t.ex. delningstjänster.

Inom transportsektorn finns det ett behov av välfungerande regleringar för autonoma bilar, för att ta till vara den potential de har att minska klimatpåverkan. På stads- och kommunnivå är möjligheten att reservera parkeringsplatser ett exempel på en åtgärd som kan möjliggöra ett effektivare utnyttjande av parkeringsplatser.

Att skapa plattformar för kommunikation mellan fordon och infrastruktur kan vara en lösning för att höja kapaciteten i flaskhalsar i transportsystemet, i stället för att ytterligare bygga ut vägnät. Med nuvarande teknikutvecklingstakt kommer den vara ett

57 Se t.ex. Ellen McArthur Foundation (2015a); EU-kommissionen (2014d).

Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47

198

billigt sätt att radikalt höja kapaciteten i vägnätet, och dessutom väsentligt minska antalet olyckor.

Inom jordbrukssektorn kan det handla om att stödja svenskt jordbruk i att tidigt integrera nya odlingsteknologier och skapa incitament för stora livsmedelsföretagen att identifiera och minska svinnet längs deras värdekedjor. För byggnader och lokaler kan regleringar kring bostads- och kontorsdelning behöva ses över för att överbrygga eventuella hinder.

Led utvecklingen inom EU mot ett mer cirkulärt materialsystem

EU har signalerat att man vill gå mot väsentligt mer cirkulära materialflöden. Mycket av de regleringar som behövs för att göra det kommer också att vara Europeiska regleringar, snarare än svenska. Att döma av kommissionens kommunikation är detta en hög prioritet. Europeiska kommissionen lade i december 2015 fram ett nytt lagstiftningspaket om cirkulär ekonomi för att stimulera Europas övergång till en cirkulär ekonomi, med syfte att öka den globala konkurrenskraften, främja hållbar ekonomisk tillväxt och skapa nya arbetstillfällen.58 Det framgår att kommissionen ser en cirkulär ekonomi som fördelaktig inte bara av miljöskäl utan också för jobb, tillväxt, konkurrenskraft, och för att minska risker kopplade till leveranser av naturresurser. Kommissionen är noga med att betona att cirkulär ekonomi inte bara handlar om avfallshantering och återvinning utan också bättre produktdesign och nya affärsmöjligheter. Några av de policy-områden som kommissionen nämner att de kommer att arbeta vidare med inkluderar förenklade regler kring handel av sekundärmaterial, regler för produktdesign i syfte att göra återvinning billigare och ett utökat producentansvar, som i högre grad inkluderar återvinning. Kommissionen har också öronmärkt 650 miljoner Euro i olika innovationsfonder för att bedriva forskning och utveckling inom den cirkulära ekonomin.

Sverige har en stark position vad gäller primärmaterial och har därmed goda förutsättningar att ta en ledande roll i denna omställning. När nu en större och mer sofistikerad sekundärmaterialindustri med stor sannolikhet kommer att växa fram, finns därför

58 EU-kommissionen (2015d).

SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier

199

möjligheter för Sverige att skapa en lika stark position där som inom primärmaterialen.

Givet att mycket av produkt- och marknadsregleringarna kommer att ligga på EU-nivå, kan det offentliga Sverige framför allt bidra till en mer cirkulär svensk ekonomi genom att skapa industrisamarbeten, kunskapsutveckling och demonstrationsprojekt. Synergierna är också starka med flera andra innovations- och tillväxtinitiativ Sverige driver, till exempel nyindustrialiseringsstrategin.

6.6 Det lokala och regionala klimat- och luftarbetet

Miljömålsberedningens bedömning:

 Kommuner, landsting och regioner har – inom ramen för det kommunala självstyret – en stor möjlighet och ett stort ansvar att inom transport- och bostadssektorerna bidra till en minskad klimatpåverkan och en förbättrad luftkvalitet.

 Kommunerna har det närmaste decenniet en särskild utmaning i att åstadkomma ett hållbart samhällsbyggande där klimat- och luftmålen nås samtidigt som takten i bostadsbyggandet ökar väsentligt. Vissa kommuner, till exempel kommuner med lägre befolkningstal, kan behöva stöd inom klimat- och energiområdet.

 Det finns ett behov av kompetensutveckling hos berörda aktörer avseende tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen, med anknuten lagstiftning, samt övrigt regelverk för att åstadkomma ett långsiktigt hållbart samhälle och nå klimatmålen.

 Statens roll i sammanhanget är i första hand att skapa förutsättningar för ett aktivt kommunalt klimatarbete på lokal och regional nivå. Detta kan bland annat ske genom att undanröja eventuella hinder i nationell lagstiftning och genom att i specifika fall delegera beslutsbefogenheter från den statliga nivån till kommunerna för att underlätta omställningsarbetet. Staten ska också, genom vägledning från centrala myndigheter och genom länsstyrelsernas insatser på den regionala nivån, stödja kommunernas och näringslivets klimatarbete

Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47

200

och verka för att de nationella klimat- och energimålen får genomslag i hela landet. Staten kan också använda ekonomiska styrmedel till kommuner och landsting för att stimulera lokalt och regionalt miljö- och klimatarbete

Miljömålsberedningens förslag:

 Ge Boverket och Naturvårdsverket i uppdrag att utveckla en samordnad vägledning för miljöbedömningar till regelverken för samhällsplanering (såsom plan- och bygglagen, infrastrukturlagstiftningen, regelverken för det regionala utvecklingsarbetet samt miljöbalken) för en mer samordnad planering där klimatmålen kan uppnås genom att ge mer tyngd åt de viktigaste miljöaspekterna i varje planprocess.

 Ge Boverket i uppdrag att ta fram vägledning för hur länsstyrelserna ska vägleda kommunerna tidigt i planprocessen utifrån ett helhetsperspektiv som omfattar avvägningar mellan olika samhällsintressen för en minskad klimatpåverkan.

 Ge Boverket och länsstyrelserna, i samarbete med Sveriges kommuner och landsting (SKL), i uppdrag att genomföra en kunskapshöjande insats hos de aktörer som ansvarar för samhällsplaneringen i att använda miljöbedömningsverktyget så att samhällsplaneringen styr mot klimatmålen. Även övriga aktörer inom samhällsbyggandet bör ges möjlighet till kunskapshöjning om planeringssystemet och dess tillämpning.

 Ge berörda myndigheter i uppdrag att i samband med ovan beskrivna insatser utreda behovet av ändringar i gällande regelverk för att samhällsplaneringen i ökad grad ska styra mot klimatmålen.

Miljömålsberedningens motivering

Sveriges klimatarbete genomförs till stor del på den kommunala ansvarsnivån

Den förestående samhällsomställningen kommer att kräva insatser inom alla beslutsnivåer. Kommuner, landsting och regioner har stora möjligheter att bidra i arbetet och därmed också ett stort ansvar. Det

SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier

201

kommunala ansvaret kommer framför allt till uttryck inom samhällsplaneringen och berör främst frågor om transporter och bostäder. Genom ett aktivt och målinriktat arbete inom dessa sektorer kan de kommunala organen bidra till att skapa ett hållbart samhälle som ger upphov till mindre klimatpåverkan och bättre luftkvalitet samtidigt som det är bättre anpassat till ett förändrat klimat.

Kommunerna behöver ha klimat- och luftmålen i fokus i arbetet med det ökande bostadsbyggandet

Bostadsbristen är en prioriterad, nationell angelägenhet. Boverkets bedömning är att behovet uppgår till drygt 700 000 nya bostäder till 2025. Regeringens mål är minst 250 000 nya bostäder till år 2020.59

Samtidigt som vi under det närmaste decenniet ska lägga grunden för en hållbar samhällsstruktur som bidrar till att nå klimat- och luftmålen behöver således takten i bostadsbyggandet öka markant. För att infria båda dessa målsättningar behöver utvecklingen av bebyggelse, transport- och energisystem samordnas och ske strategiskt. Täta, gröna städer med funktionsblandad bebyggelse centralt och kollektivtrafiknära är viktiga beståndsdelar i en sådan utveckling. En särskild utmaning är att begränsa koldioxidutsläppen i byggfasen.

Samhällsplaneringens betydelse för ett effektivt transportarbete utvecklas i avsnitt 7.2 och förslag som rör bostäder och byggande utvecklas i avsnitt 8.3.

Det behövs en ökad kompetensutveckling för att åstadkomma en effektiv samhällsplanering

Användningen av miljöbalkens regler om miljökonsekvensbeskrivningar och miljöbedömningar för planer och program är ett viktigt verktyg i det förestående samhällsplaneringsarbetet. Det gäller såväl de nationella infrastrukturplanerna som de regionala utvecklingsprogrammen och de lokala översiktsplanerna. Det behövs en kompetensutveckling hos samtliga aktörer i systemet, såväl nationella myndigheter som kommunala organ, för att skapa en ökad systemförståelse för hur planarbetet bör bedrivas för att åstadkomma största möjliga nytta.

59 Budgetpropositionen 2016, prop. 2015/16:1, uo 18, s. 35.

Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47

202

Statens roll i det lokala och regionala klimatarbetet behöver stärkas

För att stödja de kommunala organen i deras ambitioner att driva ett eget omställningsarbete behöver staten säkerställa att de kommunala organen har tillgång till effektiva styrmedel som kan tillämpas på lokal/regional nivå.

För att få ett ökat genomslag för den nationella klimatpolitiken i hela landet och driva på omställningsarbetet mot ett långsiktigt hållbart samhälle kan statens roll på den regionala nivån behöva stärkas, till exempel genom förtydligande av klimatuppdraget i länsstyrelsernas regleringsbrev. Hur det regionala utvecklingsansvaret ska kombineras med ansvar för miljö och klimat är en viktig fråga i de pågående diskussionerna om nya regioner och fördelning av ansvar.

Även de centrala förvaltningsmyndigheterna har en viktig roll i arbetet, framför allt genom sin uppgift att vägleda övriga aktörer. Även här kan åtgärder behöva vidtas.

Ge berörda myndigheter i uppdrag att utöka vägledningen till kommunerna och genomföra kompetenshöjande insatser

Staten behöver underlätta för kommunerna att bedriva ett effektivt samhällsplaneringsarbete som i ökad grad styr mot klimat- och luftmålen. Ett sätt att verka för en sådan utveckling är att säkerställa att alla inblandade aktörer har kunskap om gällande regelverk och hur det ska tillämpas. Det kan ske genom en mer utvecklad skriftlig vägledning från de centrala förvaltningsmyndigheterna och en ökad samverkan mellan berörda aktörer men också genom direkt kunskapshöjande insatser i form av till exempel utbildningstillfällen. Miljömålsberedningen föreslår att regeringen ger berörda myndigheter i uppdrag att genomföra sådana insatser. För att ytterligare förbättra möjligheterna för en effektiv samhällsplanering bör eventuella hinder i gällande regelverk identifieras och undanröjas. Berörda myndigheter bör därför även ges i uppdrag att – i samband med att övriga insatser genomförs – utreda behovet av ändringar i befintlig lagstiftning.

SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier

203

6.6.1 Den lokala och regionala samhällsplaneringen

Ansvaret är delat mellan statlig och kommunal nivå

Det politiska arbetet i Sverige är uppdelat på tre nivåer: nationell, regional och lokal. Statens angelägenheter utövas av riksdagen och regeringen, på regional nivå genom de 21 länsstyrelserna.60 På lokal och regional nivå är det kommuner som, på den kommunala självstyrelsens grund, sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse.61 På lokal nivå finns 290 kommuner (vilka tidigare betecknades som primärkommuner) och på regional nivå 20 landsting.62 En viktig uppgift för kommunerna är att ansvara för fysisk planering och annan samhällsplanering, såsom energiplanering och avfallsplanering. Kommunerna ansvarar dessutom för myndighetsutövning enligt både plan- och bygglagen och miljöbalken inom kommunen.

Det regionala utvecklingsansvaret har i stora delar av landet förts över från den statliga till den regionala kommunala nivån. Ofta används beteckningen ”region” för den sammanslutning som har det regionala utvecklingsansvaret.63 I ansvaret ingår det regionala tillväxtarbetet, det vill säga insatser för att skapa en hållbar regional tillväxt och utveckling, samt arbetet med att utveckla länsplaner för regional transportinfrastruktur.64

Samtidigt som kommunerna delar det politiska ansvaret för miljöfrågorna med staten är de också utförare av stora verksamheter

60 Länsindelningen framgår indirekt av regeringens tillkännagivande om länens indelning i kommuner (SFS 2007:229). 611 kap.1 och 7 §§ samt 14 kap. 2 §regeringsformen. Med uttrycket ”kommuner på lokal och regional nivå” avses de båda kommuntyperna kommuner och landsting (prop. 2009/10:80 s. 208). 62 Indelningen i regionala kommuner, landsting, följer länsindelningen, med undantag för Gotlands län där Gotlands kommun ansvarar för de uppgifter som sköts av landstingen i andra län. 63 Genom lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län har landstingen i Östergötlands, Jönköpings, Kronobergs, Skåne, Hallands, Västra Götalands, Örebro, Gävleborgs och Jämtlands län samt Gotlands kommun fått ansvar för de regionala utvecklingsuppgifterna. Möjligheten att bilda samverkansorgan regleras i lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen. Kommunala samverkansorgan med regionalt utvecklingsansvar finns i dag i Uppsala, Södermanlands, Kalmar, Blekinge, Värmlands, Dalarnas och Västerbottens län. Fyra länsstyrelser har kvar ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet; Länsstyrelserna i Stockholms, Västmanlands, Västernorrlands och Norrbottens län. 64 Sverige saknar en samordnad lagstiftning om regional utvecklingsplanering. Frågan regleras bland annat i lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län, lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen samt förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete.

Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47

204

med omfattande miljöpåverkan, såsom kollektivtrafik, bostadsförvaltning, avfallshantering och energiförsörjning, till exempel fjärr- och kraftvärmeanläggningar. Sammantaget innebär de kommunala ansvarsområdena att det är i kommunerna som den slutliga avvägningen mellan olika samhällsmål blir som mest konkret. De kommunala planeringsinstrumenten är av stor betydelse för möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen, något som gäller väl såväl för luft- som klimatmål. Genom sin breda och omfattande verksamhet har de lokala och regionala kommunerna således en nyckelroll i klimat- och luftvårdsarbetet.

Länsstyrelsernas roll i den fysiska planeringen är att företräda och samordna statliga intressen, bland annat inom energi- och klimatområdet. Länsstyrelserna ska även tillhandahålla relevanta planerings- och kunskapsunderlag, följa upp kommunernas tillämpning och vid behov ge råd och stöd. Samtliga länsstyrelser har i uppgift att samordna genomförandet av den nationella klimatpolitiken på regional nivå och på olika sätt verka inom den regionala tillväxtpolitiken. Länsstyrelserna ska bland annat med ett långsiktigt perspektiv främja, samordna och leda det regionala arbetet med att förverkliga regeringens politik avseende energiomställning och minskad klimatpåverkan. Länsstyrelserna ska även verka för en ökad andel förnybar energi. De ska vidare verka för att nationella mål får genomslag i länet utifrån regionala förhållanden och förutsättningar samt bidra till att generationsmålet och miljökvalitetsmålen beaktas i det regionala tillväxtarbetet. Samtliga länsstyrelser har också ansvar för att följa upp, samordna och informera om insatser för regional tillväxt i länet.65 Även länsstyrelserna har således en mycket viktig roll i klimat- och luftvårdsarbetet.

Samhällsplanering sker utifrån lagreglerade planeringsprocesser

De grundläggande reglerna för fysisk planering finns i plan- och bygglagen (PBL). Den viktigaste utgångspunkten för den fysiska planeringen handlar om ett hållbart samhällsbyggande. Den kommunala översiktsplanen ska se till en god hushållning med resur-

65 Förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion och förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete. Regleringsbrev för budgetåret 2016 för länsstyrelserna.

SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier

205

serna för kommunen som helhet, medan detaljplanerna skapar juridiskt bindande planer för markanvändningen. Översiktsplanen ska samordnas med relevanta nationella och regionala mål, planer och program. För transportplaneringen styrs planprocessen av väglagen och lagen om byggande av järnväg. Alla län och regioner ska ta fram regionala utvecklingsprogram (RUP) som ska ligga till grund för det långsiktiga regionala utvecklingsarbetet. I arbetet med att ta fram dessa program ska man särskilt eftersträva samordning med bland annat de kommunala översiktsplanerna. Regionala program och planer styrs av förordningen om regionalt utvecklingsarbete.

För samtliga planprocesser finns kompletterande regler i miljöbalkens sjätte kapitel om miljökonsekvensbeskrivningar och miljöbedömningar av planer och program. Miljöbedömning är en process som myndigheter och kommuner ska genomföra när de upprättar eller ändrar vissa planer eller program vars genomförande kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Inom ramen för en miljöbedömning ska en miljökonsekvensbeskrivning upprättas, där den positiva och negativa betydande miljöpåverkan som genomförandet av planen, programmet eller ändringen kan antas medföra ska identifieras, beskrivas och bedömas. Rimliga alternativ med hänsyn till planens eller programmets syfte och geografiska räckvidd ska också identifieras, beskrivas och bedömas. Innan myndigheten bestämmer omfattningen av och detaljeringsgraden för miljökonsekvensbeskrivningen ska samråd ske och allmänheten ska beredas tillfälle yttra sig. För att avgöra om en miljöbedömning krävs, ska myndigheten eller kommunen först göra en så kallad behovsbedömning.

Bestämmelserna om miljöbedömningar härrör från EU:s direktiv om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan.66Skälen till att direktivet infördes var att säkerställa ett högt miljöskydd, öka förutsägbarheten för näringslivet och likrikta myndighetsarbetet, allt i syfte att främja hållbar utveckling. Direktivet har i Sverige införlivats i miljöbalken och i förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar.67 Syftet med miljöbedömningen är att integrera miljöaspekter i planen eller programmet så att en hållbar utveckling främjas.

66 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan. 676 kap.1122 §§miljöbalken (1998:808) och 48 §§ förordning (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar.

Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47

206

6.6.2 En väl genomförd samhällsplanering är väsentlig för möjligheten att nå miljö- och klimatmålen

Dagens samhällsplanering styr inte mot miljömålen

Syftet med samhällsplanering är att skapa så goda förutsättningar som möjligt för en hållbar och genomtänkt samhällsutveckling till gagn för landets invånare på lång sikt ur alla sorters hållbarhetsperspektiv. Kommunerna har stor rådighet över samhällsplaneringen på den lokala nivån och kan därigenom bidra till ett mer transporteffektivt samhälle både i befintlig bebyggelse- och infrastruktur och vid exploatering av nya områden. En väl genomförd samhällsplanering är således väsentlig för möjligheten att nå klimatmålen.

I Naturvårdsverkets fördjupade utvärdering av miljökvalitetsmålen 2015 uppmärksammades att det finns påtagliga svårigheter att hantera alla samhällsmål på ett transparent sätt i planprocessen. Granskningar har också visat att det finns stora brister i hur kommuner, regionala organ och nationella myndigheter genomför och använder sig av miljöbalkens verktyg miljökonsekvensbeskrivningar och miljöbedömningar i den fysiska planeringen. Detta får till följd att miljöaspekterna får allt för litet genomslag i planeringsprocessen.68

Naturvårdsverket har i rapporten Mot en hållbar stadsutveckling – med fokus på miljömålen i planeringsprocessen, genomfört en fördjupad granskning av hur planeringsprocesser kan användas som instrument för att närma sig en hållbar stadsutveckling. Naturvårdsverkets slutsats i rapporten är att myndigheter och kommuner har en omfattande verktygslåda för fysisk planering som, om den används på rätt sätt, ger goda möjligheter att styra utvecklingen, men att dagens styrmedel för samhällsplaneringen ändå inte räcker för att nå miljökvalitetsmålen. En viktig del av förklaringen ligger i att drivkrafterna i bebyggelseutvecklingen inte i tillräcklig mån påverkas av styrmedlen. En annan del är att miljöarbete och planeringsarbete sker i två helt olika paradigmer där miljöaspekterna inte får tillräcklig status i planeringen utan förhandlas bort. Vidare finns tydliga tecken på att svenska planerare inte följer praxis från EU-

68 Naturvårdsverket (2015d).

SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier

207

domstolen när det gäller vad som bedöms som betydande miljöpåverkan.69

Naturvårdsverket beskriver i den fördjupade utvärderingen av miljömålen 201570 svårigheten för kommunerna att i översiktsplanearbetet samordna arbetet med att utveckla den bebyggda miljön med övriga nationella och regionala mål jämte planer och program för en hållbar utveckling. Naturvårdsverket konstaterar att lagstiftningen (plan- och bygglagen och miljöbalken) ger de nödvändiga verktygen och processerna för att samordna översiktsplanen med relevanta nationella mål men att tillämpningen är svår. Osäkerheten i ansvarsfördelningen (vilka avvägningar görs på vilken nivå), den övergripande nivån på målformuleringarna och att målen inte är anpassade till de kommunala förutsättningarna beskrivs som orsaker. Även bristande tillämpning av verktygen i miljöbalkens kapitel 6 lyfts fram som en orsak.

Den fysiska planeringen är således ett kraftfullt verktyg i arbetet mot att nå miljökvalitetsmålen. Om hanteringen av alla samhällsmål blir tydligare i planprocesserna och användningen av miljöbedömningar förbättras bör det bli lättare för kommuner och planansvariga myndigheter att se möjligheterna att bidra till målen. Effekterna kan visa sig i mer klimatsmart byggande, transportlösningar med liten miljöpåverkan, bättre lokalt omhändertagande av dagvatten, utveckling av ekosystemtjänster i tätorter etc.71

Klimatmålen behöver integreras och lyftas i planarbetet och miljöbedömningarna behöver bli tydligare

Enligt en analys som Boverket genomfört 201172 finns det närmare 100 nationella mål med koppling till den fysiska samhällsplaneringen. Analysen visar att avvägningar mellan målen är svåra eftersom målen är olika i sin utformning och omfattning och dessutom kan stå i konflikt med varandra. I en undersökning från 201273konstateras att miljökvalitetsmålen är komplicerade att hantera i

69 Naturvårdsverket (2015e), s. 53. Rapporten ingår som underlag till Naturvårdsverkets fördjupade utvärdering av miljökvalitetsmålen 2015. 70 Naturvårdsverket (2015c). 71 Miljömålsrådet (2016), s. 23. 72 Boverket (2011). 73 Boverket (2013).

Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47

208

den kommunala översiktsplanen och att planerna sällan innehåller reella strategier för att närma sig måluppfyllelse. Studien visar att i endast tio procent av planerna har miljökvalitetsmålen integrerats fullt ut så att de fungerat som utgångspunkt för ställningstaganden.

Trafikverket anger i rapporten Kunskapsunderlag och klimatscenario för energieffektivisering och begränsad klimatpåverkan att klimatmålen måste integreras bättre i Trafikverkets egen planering och att strategier, handlingsplaner och andra styrande dokument måste ta hänsyn till klimatmålen. Trafikverket konstaterar att om klimatmålet angavs som ramvillkor vid tillämpningen av det transportpolitiska målet skulle huvuddelen av vägprojekten inte längre bedömas som lönsamma i den samhällsekonomiska analysen.74

Naturvårdsverket konstaterar i rapporten Mot en hållbar stadsutveckling att tillämpningen av miljöbalkens verktyg miljöbedömning och miljökonsekvensbeskrivning är bristfällig i planeringsprocesser på såväl kommunal som statlig nivå. I det kommunala översiktsplanearbetet görs miljökonsekvensbeskrivningar och miljöbedömningar ofta först i slutet av planprocessen, trots att arbetet ska göras tidigt i samband med samrådet. Förfarandet leder till att bedömningsverktygen inte används som tänkt för att bredda perspektivet i dialogen inför kommunens ställningstaganden om användning av mark- och vattenområden. Naturvårdsverkets bedömning blir att det är viktigt att väva samman miljökonsekvensbeskrivnings- och samrådsprocess för att få ett fördjupat underlag för kommunens ställningstaganden i översiktsplanen.

Naturvårdsverket menar även att många regioner saknar kunskap om att kraven på miljöbedömningar gäller för framtagande av regionala utvecklingsprogram. Inga av de program som studerats i utvärderingarna har vare sig behovsbedömts eller miljöbedömts. Naturvårdsverket anser därför att de regionala utvecklingsstrategierna behöver stärkas i fråga om kopplingen till miljökvalitetsmålen och kraven på miljöbedömning.75

Naturvårdsverket riktar även kritik mot beslutsunderlagen i infrastrukturplaneringen. De två senaste nationella infrastrukturplanerna uppfyllde enligt Naturvårdsverkets bedömning inte miljö-

74 Trafikverket (2015e). 75 Naturvårdsverket (2015e), s. 61.

SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier

209

balkens krav.76 Även Trafikverket har uppmärksammat att det finns ett behov av att utreda hur man kan garantera att miljöbedömningen och miljökonsekvensbeskrivningen för transportplaner (nationella och regionala) är av god kvalitet och uppfyller miljöbalkens bestämmelser.77 Frågan om bristande klimathänsyn i den statliga infrastrukturplaneringen beskrivs närmare i avsnitt 7.2.

Det behövs höjd kunskapsnivå och bättre samverkan

I en rad rapporter under senare tid har berörda myndigheter föreslagit olika åtgärder för att stärka möjligheterna för kommuner, regionala organ och nationella myndigheter att genomföra en samhällsplanering som styr mot målen. En genomgående åsikt är att det behövs en kunskapshöjning hos alla aktörer som ansvarar för samhällsplanering och en bättre samverkan mellan stat och kommun. Även Planprocessutredningen, som haft i uppdrag att föreslå åtgärder för att öka den kommunala planläggningen för bostäder, för fram samma behov.78

Naturvårdsverket betonar i rapporten Mot en hållbar stadsutveckling behovet av ökad vägledning och utvecklade verktyg för hantering av målkonflikter på den regionala nivån och att samordningen behöver stärkas och utvecklas i regionala fora.79

Det positiva sambandet mellan klimatåtgärder och regionalt tillväxtarbete samt betydelsen av en väl fungerande och samordnad samhällsplanering med ett regionalt perspektiv har lyfts fram av länsstyrelserna inom ramen för Naturvårdsverkets uppdrag att ta fram en klimatfärdplan till 2050.80 Behovet av samverkan har också identifierats i projektet ÖP-resan som Boverket genomfört i samarbete med länsstyrelserna i syfte att utveckla hur den kommunala översiktsplaneringen kan samordnas med miljömålen, särskilt God bebyggd miljö. Tre viktiga steg för ökad samordning mot hållbar utveckling pekas ut. Dessa är dialog som verktyg, behovet av en

76 Naturvårdsverket (2012g), (2012f). 77 Trafikverket (2015e). 78 Planprocessutredningen har haft i uppdrag att föreslå åtgärder för att öka den kommunala planläggningen för bostäder. Utredningens resultat redovisas i betänkandet Bättre samverkan mellan stat och kommun – vid planering för byggande (SOU 2015:109). 79 Naturvårdsverket (2015e). 80 Länsstyrelsernas regionala dialoger, Naturvårdsverket (2012e).

Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47

210

tydlig nationell prioritering samt en uppföljning av miljömålet God bebyggd miljö som tydligare kopplas till den fysiska planeringen.81

Trafikverket lyfter i rapporten Kunskapsunderlag och klimatscenario för energieffektivisering och begränsad klimatpåverkan behovet av en samordnad regional och lokal planering där frågor om bostäder, service och trafikinfrastruktur är fullt ut integrerade. För att öka det relativt outvecklade samspelet mellan kommuners översiktsplaner och de regionala utvecklingsprogrammen bedömer Trafikverket att det krävs en samverkan mellan kommunal och regional nivå, där gemensamt viktiga frågor tydligt förankras hos kommunala och regionala politiker samt medborgare och näringsliv.82

Länsstyrelserna har till Miljömålsberedningen framfört att det krävs tydliga uppdrag från regeringen för att problematiken med överlappande ansvar för energi- och klimatomställning och hållbar tillväxt ska kunna överbryggas genom samarbete. Tydligare uppdrag behövs därför till länsstyrelserna att i det regionala planeringsunderlaget redovisa statens syn på hur ett transporteffektivt samhälle kan utvecklas.

Även analysgruppen Grön omställning och konkurrenskraft83betonar betydelsen av samspel mellan olika nivåer i samhällsorganisationen. För att kunna stimulera och påskynda det lokala och regionala omställningsarbetet anser gruppen att det behövs ett nytt förhållningssätt i statens styrning av kommuner och regioner. Gruppen föreslår att det genomförs en översyn för att identifiera lagar, onödiga begränsningar och målkonflikter som hindrar kommuner och regioner att gå före genom att stimulera och ge incitament för hållbara lösningar.84

För närvarande utreds frågor om ansvarsfördelning och samordning mellan stat och kommun bland annat av Indelningskommittén85 och Klimatanpassningsutredningen86.

81 Boverket och Länsstyrelserna (RUS) (2014). 82 Trafikverket (2015e). 83 Tillsatt av statsrådet Kristina Persson, minister för strategi- och framtidsfrågor samt nordiskt samarbete, i maj 2015. 84 Analysgruppen för grön omställning och konkurrenskraft (2016). 85 Kommittédirektiv Ny indelning av län och landsting (dir. 2015:77). Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 augusti 2017. 86 Kommittédirektiv Ett stärkt arbete för anpassning till ett förändrat klimat (dir. 2015:115). Uppdraget ska slutredovisas senast den 28 februari 2017.

SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier

211

Myndigheterna ska ta fram förstudier och vägledningar

Inom ramen för Miljömålsrådets arbete har berörda myndigheter enats om att genomföra en förstudie om vägledning om miljöbedömningar och vägning av olika samhällsmål. Arbetet ska bedrivas av Naturvårdsverket i samverkan med Boverket, Folkhälsomyndigheten, Riksantikvarieämbetet, Sveriges geologiska undersökning (SGU), länsstyrelserna samt SKL. Avsikten är att under 2016 utveckla en modell för att på ett transparent sätt väga olika intressen mot varandra i den fysiska planeringen. Samtidigt ska utvecklas en vägledning om miljöbedömningar tillsammans med en vägledning om modellen. Om förstudien faller väl ut kan samarbetet övergå till vägledningsinsatser under 2017 och 2018.

Miljömålsrådet har även identifierat ett behov av ökad miljöintegrering i det regionala tillväxtarbetet. Tillväxtverket och Energimyndigheten ska tillsammans genomföra en förstudie med ett urval av berörda aktörer för att visa vad som behövs för att stärka det strategiska tillväxtarbetet med fokus på en koldioxidsnål ekonomi. Förstudien genomförs under första hälften av 2016. Den syftar till att mynna ut i förslag till insatser som ska stärka det regionala och nationella genomförandet under senare delen av 2016 och kommande år.87

Det behövs tydlig statlig vägledning och tidig samverkan mellan kommunerna och länsstyrelsen i planprocessen

Inom ramen för Miljömålsberedningens arbete har länsstyrelserna och Sveriges kommuner och landsting (SKL) fört fram synpunkter på hur man kan förbättra genomförandet av den fysiska planeringen.

De framhåller att dagens regelverk ger stora möjligheter att integrera miljö- och klimataspekterna tidigt i planeringen. Däremot anser de att det finns brister i tillämpningen. Regelverket är komplext och omfattar plan- och bygglagen (PBL), infrastrukturlagstiftningen, regelverken för det regionala utvecklingsarbetet samt miljöbalken. För att tillämpningen i större grad ska överensstämma med lagstiftarens intentioner och en nationell prioritering bland

87 Miljömålsrådet (2016), s. 22 f.

Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47

212

olika samhällsmål anser de att det krävs en samordnad och tydlig vägledning från centrala myndigheter till länsstyrelsernas och kommunernas tillämpning.

Vidare framhåller de att dialogen mellan länsstyrelse och kommun är viktig. Länsstyrelsens kunskaper och perspektiv måste tas in tidigt i processen. Länsstyrelsen har ett ansvar att ha ett helhetsperspektiv och göra avvägningar mellan olika samhällsintressen. Kunskaper från miljö, näringsliv- och samhällsbyggnadsfrågor på det lokala planet måste möta samma helhetsbild från den regionala nivån tidigt i planeringsprocessen. Kommunen har enligt PBL ansvar att göra avvägningar och bedömningar utifrån ett helhetsperspektiv och ställa olika intressen mot varandra. Kommunerna behöver stöd från länsstyrelsen tidigt i planprocessen att kunna göra avvägningar enligt 2 kap. 7 § miljöbalken.

När det gäller vägledningen anser de att den bör underlätta en bedömning av vilka hänsyn som är rimliga att ta och möjliggöra att bygga bostäder, förtäta och planera klimatsmart. Det bör tydliggöras att det kan vara rimligt att möjligheten att klara en miljökvalitetsnorm försvåras på kort sikt i ett litet geografiskt område om det på längre sikt kan ge miljönytta för ett större område. Det måste vara möjligt för kommunerna att göra avvägningar och prioritera mellan olika miljömål för att planera med ett helhetsperspektiv för en minskad klimatpåverkan.

Slutligen framhåller de att stödet och vägledningen från länsstyrelserna om hur miljöaspekterna kan integreras i planer och program kan utvecklas och förbättras genom tidig dialog i planprocessen. Frågor som kan lösas i en regionplan eller översiktsplan ska hanteras där. En miljökonsekvensbedömning för en detaljplan måste kunna fokusera på den eller de utmaningar som är knäckfrågor i den specifika planen.

6.6.3 Befintliga förslag till förändring av styrmedel

Utveckla statens vägledning kring hur miljöbedömningar bör genomföras i planprocesserna

Naturvårdsverket föreslår att det utarbetas en utvecklad vägledning om hur miljöbalkens regler om behovsbedömningar och miljöbedömningar ska tillämpas vid framtagande av planer och program.

SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier

213

Ett annat förslag är att det utvecklas verktyg och metoder för att väga miljömål och andra samhällsmål mot varandra på ett transparent sätt vid all form av fysisk planering.88

Även Länsstyrelserna, genom LEKS, föreslår att statens vägledning på området utvecklas. För att säkerställa att kommuner och andra berörda aktörer stärks i sina möjligheter att använda planeringsverktygen på avsett sätt bedömer man att det även kan behöva tillskjutas ytterligare resurser för personalförstärkning och kompetensutbildning.

Länsstyrelserna och SKL föreslår att Boverket och Naturvårdsverket ges i uppdrag att utveckla en samordnad vägledning för miljöbedömningar till regelverken för samhällsplanering, dvs. plan- och bygglagen, infrastrukturlagstiftningen, regelverken för det regionala utvecklingsarbetet samt miljöbalken. Vägledningen ska syfta till att åstadkomma en mer samordnad planering där klimatmålen kan uppnås genom att ge mer tyngd åt de viktigaste miljöaspekterna i varje planprocess. Länsstyrelserna och SKL förordar att myndigheterna utarbetar en processmodell som startar med en bred analys av olika miljöaspekter men som ger stöd för att fokusera på de största miljökonsekvenserna för att uppnå en klimatsmart planering. Länsstyrelserna och SKL föreslår vidare att Boverket får i uppdrag att ta fram vägledning för hur länsstyrelserna ska vägleda kommunerna tidigt i planprocessen utifrån ett helhetsperspektiv som omfattar avvägningar mellan olika samhällsintressen för en minskad klimatpåverkan.

Stöd samverkan mellan berörda organ

Länsstyrelserna föreslår att regeringen ger länsstyrelser och regionala självstyrelseorgan i uppdrag att samverka kring frågor om energi- och klimatomställning och hållbar tillväxt.89 Vidare föreslår länsstyrelserna att regeringen och centrala myndigheter ger länsstyrelserna fler utåtriktade klimatuppdrag, för att nå ut och föra en aktiv dialog med kommuner, företag, konsumenter och andra aktörer i hela landet.

88 Naturvårdsverket (2015e). 89 Jämför förslag om miljöintegrering i Miljömålsrådets gemensamma åtgärdslista 2016, s. 23.

Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47

214

Naturvårdsverket föreslår att regeringen avsätter nationella medel för regionala pilotprojekt för att stärka samordningen mellan den kommunala, regionala och nationella nivån i planeringen av bebyggelse, transportinfrastruktur och kollektivtrafik.90

Genomför en kunskapshöjningsinsats

Länsstyrelserna och SKL föreslår att Boverket och länsstyrelserna, i samarbete med SKL, får i uppdrag att genomföra en kunskapshöjning hos de aktörer som ansvarar för samhällsplaneringen så att miljöbedömningsverktyget blir bättre. De föreslår även att övriga aktörer inom samhällsbyggandet ges möjlighet till kunskapshöjning om planeringssystemet och dess tillämpning.

Innan en sådan insats genomförs kan det, vilket Lantbrukarnas riksförbund påpekat, behövas en genomlysning av var kunskapsbristen är störst och var insatser behövs bäst för att uppsatta mål ska nås på ett kostnadseffektivt sätt.

Se över regelverket för samhällsplanering

Klimatkommunerna menar att det kan behövas en generell översyn av plan- och bygglagstiftningen för att stärka planeringsverktyget ur klimatsynpunkt och se hur regelverket kan utformas för att underlätta för kommuner att nå sina klimatmål.

Svenska naturskyddsföreningen anser att det är synnerligen viktigt att det genomförs en översyn av regelverken för samhällsplanering. Föreningen menar att regelverken släpar efter som styrmedel, på ett sätt som gör att insatser inom andra områden blir mer ineffektiva. Lämpliga regelförändringar kan, enligt föreningen, till exempel vara att länsstyrelserna ska överpröva detaljplaner som kommer att bidra till ökad klimatpåverkan, på samma sätt som när det gäller detaljplaner som leder till risker på grund av klimathotet (i form av olyckor, översvämning eller erosion) enligt 11 kap. 10 § 2 st plan- och bygglagen.

Länsstyrelserna, SKL och Naturvårdsverket anser att det inte behövs en generell översyn av regelverket. Däremot framhåller de

90 Naturvårdsverket (2015c).

SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier

215

ett behov av att se över regelverket i den mån det identifieras uppenbara hinder i regelverket.

Naturvårdsverket lämnar i rapporten Mot en hållbar stadsutveckling91 ett antal förslag på ändringar i planeringslagstiftningarna som syftar till att förtydliga kraven på miljöbedömningar. Till exempel föreslås införandet av ett yttre godkännande av miljökonsekvensbeskrivningar. Även frågan om en sammanslagning av länstransportplanerna med de regionala utvecklingsstrategierna nämns.

Sveriges kommuner och landsting (SKL) anser att miljöbalkens regler avseende luft, buller, strandskydd och riksintressen bör justeras så att de möjliggör önskad samhällsutveckling med bostadsbyggande och förtätning i kollektivtrafiknära lägen. De menar att kortsiktiga överskridanden av luftkvalitet och buller borde kunna ses som övergående problem utifrån den förväntade omställningen till mer effektiva och miljöanpassade fordon, som är en viktig komponent i klimat- och miljöarbetet. Fordonsflottan förnyas på ca 15 år medan bebyggelsen ska stå i ett hundraårsperspektiv.

Länsstyrelserna, genom LEKS, föreslår att länsstyrelserna formellt ska få rollen att godkänna miljökonsekvensbeskrivningar som upprättas inom ramen för PBL:s planeringsprocesser.

91 Naturvårdsverket (2015e), s. 74; Naturvårdsverket (2015g).

217

7 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner

7.1 Allmänt om transportsektorns klimatpåverkan

7.1.1 Utsläpp av växthusgaser från transportsektorn

Transporter knyter ihop landet och är en central förutsättning för en växande ekonomi, ökad befolkning, förbättrade möjligheter till pendling, besök och ökad sysselsättning. Ett väl fungerande transportsystem är en förutsättning för att företagen ska kunna verka i hela landet.

Inrikes transporter står samtidigt för en knapp tredjedel av de svenska växthusgasutsläppen och ca femtio procent av utsläppen i den icke-handlande sektorn. Transporterna bidrar dessutom till hälsoproblem och överskridanden av luftkvalitetsmål. Utsläppen av växthusgaser från inrikes transporter domineras helt av vägtrafiken (utsläppsandelen uppgick till 94 procent 2014). Bland vägtransporterna är det personbilar och tunga lastbilar som står för de största bidragen (dryga 60 respektive 20 procent av utsläppen från vägtransporter 2014).

Utsläppen varierar beroende på (i) trafikmängd och fördelning på olika typer av rese- och transportsätt, (ii) andelen av olika bränslen och (iii) fordonens utsläpp per körd kilometer.

Utsläppen av växthusgaser från vägtrafiken var som störst åren 2005–2007, då de var 9–10 procent högre än 1990. Sedan 2007 har utsläppen minskat och 2014 var de ca 7 procent lägre än 1990.1

Utsläppsminskningen fram till 2014 förklaras främst med att nya energieffektiva personbilar har ersatt äldre men också med att

1 Naturvårdsverket (2016f), se även http://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Vaxthusgaser-utslapp-fran-inrikes-transporter/

Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47

218

andelen biodrivmedel har ökat samtidigt som vägtransporternas omfattning endast ökat svagt.

Preliminär statistik för 2015 indikerar att transportsektorns utsläpp hamnade på ungefär samma nivå som 2014.

Trafikökningen på drygt en procent, för både lätta och tunga fordon, motverkade helt effekten av att andelen biodrivmedel fortsatte öka och bilarnas utsläpp per fordonskilometer fortsatte minska även detta år.2

Källa: Naturvårdsverket. http://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Vaxthusgaser-

utslapp-fran-inrikes-transporter/

7.1.2 Scenarier för transportsektorns framtida utsläpp

I Energimyndighetens och Naturvårdsverkets senaste referensscenario för transportsektorns framtida utsläpp, som utgår från redan fattade beslut om åtgärder och styrmedel, sjunker utsläppen i sektorn till följd av en antagen successiv introduktion av allt energieffektivare fordon och en ökad användning av biodrivmedel och el. Jämfört med 2010-års nivå minskar de årliga utsläppen från inrikes transporter med knappt 30 procent till 2030 i detta scenario.

I Trafikverkets klimatscenario, se kapitel 5 och bilaga 7, har potentialer för ytterligare utsläppsminskningar jämfört med ett

2 Naturvårdsverket snabbstatistik, http://www.naturvardsverket.se/snabbutslapp (29 april 2016).

0 5000 10000 15000 20000 25000

Tu sen t o n ko ld io xi d e kvi val e n te r

Järnväg

Mopeder och MC

Militär

Sjöfart

Flyg

Bussar

Lätta lastbilar

Tunga lastbilar

Personbilar

SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner

219

referensscenario analyserats. För att utsläppen ska kunna minska med 80 procent till 2030, som är den uttolkning av begreppet fossiloberoende fordonsflotta som görs av Utredningen om en fossilfri fordonsflotta) (FFF-utredningen) och Trafikverket, krävs skärpningar av både nationella och internationella styrmedel. FFF-utredningen redovisade ett stort antal förslag till nationella styrmedel samt rekommendationer vad Sverige bör driva inom EU. Trafikverket gör bedömningen att de av FFF-utredningen föreslagna styrmedelsförändringarna, eller åtminstone lika kraftfulla styrmedel, behöver implementeras under de närmaste åren för att stora delar av de analyserade åtgärdspotentialerna ska kunna realiseras och det föreslagna målet för vägtransportsektorn nås.3 Några av de styrmedelsförändringar som FFF-utredningen föreslog har nu, åtminstone delvis, implementerats (höjd drivmedelsskatt, stadsmiljöavtal, miljöbusspremie, stöd till laddstationer för elfordon, längre och tyngre lastbilar, försök med resfria möten i myndigheter) och några utreds och behandlas för närvarande av regeringen (vägslitageavgift för tunga fordon, bonus-malus-system för lätta fordon, miljözonsbestämmelser för lätta fordon).

7.1.3 Transportutsläppens påverkan på luftrelaterade miljömål

Transporternas utsläpp, särskilt i tätorter, är en av de viktigaste orsakerna till att luftrelaterade miljömål inte nås. Det finns potentialer för betydande synergieffekter av åtgärder som minskar transporternas utsläpp av både växthusgaser och luftföroreningar, då en ambitiös klimatpolitik bidrar till att nå luftrelaterade miljömål. Utöver det behövs även insatser som inriktas särskilt mot att begränsa transporternas luftföroreningsutsläpp. Dessa frågor hanteras i kapitel 15, där beredningen redovisar ett förslag till etappmål för begränsade utsläpp av luftföroreningar från vägtrafik i tätort, och i kapitel 16, där beredningen föreslår vilka styrmedel som kan kopplas till ett sådant etappmål.

3 Trafikverket (2015e).

Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47

220

7.1.4 Tre huvudsakliga åtgärdsområden för minskade utsläpp av växthusgaser inom transportsektorn

För att växthusgasutsläppen från transportsektorn ska kunna minska kraftigt behövs insatser inom framför allt tre åtgärdsområden: (i) transporteffektivt samhälle ii) energieffektivare fordon och (iii) förnybara drivmedel.

Skärpt styrning behövs dels på övergripande nivå i form av effektiv prissättning och dels med riktade styrmedel inom samtliga ovan nämnda åtgärdsområden. Prissättning av utsläpp beskrivs i avsnitt 6.2.

Transporteffektivt samhälle

Det åtgärdsområde som här benämns med samlingsnamnet transporteffektivt samhälle inbegriper åtgärder som (i) effektiviserar transporterna och därmed dämpar trafiktillväxten för personbil och lastbil samt (ii) ökar andelen trafikarbete som utförs med mer utsläppssnåla transportsätt. De flesta av dessa åtgärder finns inom samhällsplanering och infrastrukturutveckling, men några är även inriktade mot att ge incitament för att effektivisera det transportarbete som bedrivs inom respektive trafikslag och även främja beteenden som minskar transportbehov.

Insatser som rör ett transporteffektivt samhälle beskrivs i avsnitt 7.2.

Energieffektivare fordon

Energieffektiviteten hos fordonen avgör hur stora utsläppen per körd kilometer blir och den tekniska utvecklingen av fordon har därför en avgörande betydelse för hur mycket utsläppen från inrikes vägtransporter kan minska. Mycket av den teknik som krävs för att sänka utsläppen finns redan tillgänglig, men ofta utgör högre kostnader för fordon med lägre utsläpp ett hinder. Det behövs därför styrmedel och i vissa fall fortsatt forskning och utveckling för att tekniken ska komma till användning fullt ut.4

Insatser som rör energieffektivare fordon beskrivs i avsnitt 7.3.

SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner

221

Förnybara drivmedel

Genom att successivt öka transportsektorns användning av biodrivmedel och el kan transporternas utsläpp av växthusgaser minska. Hur mycket förnybara drivmedel kan bidra till minskade utsläpp beror bl.a. på möjligheterna att producera biodrivmedel med acceptabel hållbarhetsprestanda till rimliga kostnader, hur distributionssystem av biodrivmedel och el utvecklas samt hur stor andel av fordonsflottan som faktiskt kan använda biodrivmedel eller el.

Insatser som rör förnybara drivmedel beskrivs i avsnitt 7.4.

7.2 Transporteffektivt samhälle

Miljömålsberedningens bedömning:

 Åtgärder för att minska utsläppen från transportsektorn genom att verka för ett samhälle med ett mer effektivt och klimatsmart transportarbete är en viktig del i det långsiktiga omställningsarbetet. En del i detta är att göra gång-, cykel- och kollektivtrafik till normgivande i planeringen i större tätorter, samt att resor med buss och tåg underlättas vid planering av infrastruktur mellan tätorter.

 En hållbar samhällsplanering som bidrar till ett transporteffektivt samhälle skapar många mervärden, varav minskade utsläpp av växthusgaser är ett. Åtgärder för ett effektivare transportarbete bör därför ses i ett större sammanhang så att synergier mellan flera miljö- och samhällsmål utnyttjas, där beredningens förslag till utsläppsmål för inrikes transporter är en viktig utgångspunkt.

 Infrastrukturplaneringen bör utgå från en målstyrning som tar större hänsyn till det transportpolitiska hänsynsmålet och ett hållbart transportsystem.

 Beredningens förslag till etappmål för luftföroreningar om begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort som innebär att andelen persontransportresor med kollektivtrafik, cykel och gång i Sverige, uttryckt i personkilometer ska vara minst 25 procent 2025 i riktning mot målet att på sikt fördubbla marknadsandelen för gång-, cykel- och kollektivtrafik. Detta bidrar till ett transporteffektivt samhälle och till klimatmålen (se vidare kapitel 15).

Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47

222

Miljömålsberedningens förslag:

 I den mån stadsmiljöavtal ingås bör dessa utvecklas till ett instrument för hållbart samhällsbyggande och förtätning som kombinerar bostadsbyggande, infrastruktur, kollektivtrafik och minskad biltrafik och läggs in som en del i den nationella infrastrukturplanen för 2018–2027.

 Ökad möjlighet till finansiering av åtgärder som förändrar transportbehovet och främjar en effektivare användning av infrastruktur och fordon (steg 1- och 2-åtgärder enligt den s.k. fyrstegsprincipen) inom ramen för infrastrukturplaneringen. Digital infrastruktur bör ingå bland de åtgärder som kan finansieras.

 Trafikförordningen respektive lag om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, m.m. bör ändras så att kommuner ges möjlighet att införa miljözon för lätta fordon och differentiera avgift på parkeringsplatser utifrån fordons miljöegenskaper. Vidare bör ytterligare möjligheter att delegera viss beslutsrätt till kommunerna vad gäller införande av lokala styrmedel på trafikområdet utredas.

 Reseavdragsystemet bör ses över så att dess utformning i högre grad gynnar resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar samtidigt som avdraget uppfyller sitt grundläggande syfte.

 För att ta tillvara de möjligheter som den pågående digitaliseringen ger bör åtgärder vidtas för att säkerställa att standarder och kritisk mängd data är öppet och fritt att använda. Hinder bör även i övrigt undanröjas för att fungerande marknader för tjänster och lösningar som optimerar person- och godstransporter ska kunna utvecklas.

 En handlingsplan för att främja resfri kommunikation och tillgänglighet bör tas fram som fokuserar på åtgärder för att öka användbarheten av digital teknik och andra tekniska lösningar, påverka beteendeförändringar och undanröja eventuella hinder i befintliga regelverk.

SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner

223

Miljömålsberedningens motivering

En hållbar samhällsplanering bidrar till flera miljö- och samhällsmål

Personbiltransporter och tillhörande infrastruktur har länge varit normgivande för utformningen av den byggda miljön. Det har skapat den infrastruktur som vi har i dag och påverkar förutsättningarna för den framtida infrastrukturen. Det ligger stora utmaningar i att bana väg för en ny inriktning och syn på utvecklingen av våra samhällen som inkluderar förändringar både för bebyggelse- och infrastrukturplanering och användningen av infrastrukturen. De beslut som fattas i dag inom samhälls- och infrastrukturplaneringen har stor påverkan på möjligheterna att nå det långsiktiga klimatmålet och andra miljömål under långt tid framöver. Behovet av att öka takten i byggandet innebär både en utmaning, men också en möjlighet att skapa en hållbar transport- och bebyggelsestruktur där en fortsatt god mobilitet är avgörande för möjligheten att utveckla vårt samhälle.

Genom att skifta fokus och göra gång, cykel och kollektivtrafik till norm i den urbana samhällsplaneringen kan den befintliga infrastrukturen utnyttjas mer effektivt. Detta ger flera vinster utöver minskade utsläpp av koldioxid. Även utsläpp av luftföroreningar och buller minskar, vilket ger positiva hälsoeffekter. Tillgängligheten för andra än bilburna ökar och ytor kan frigöras för andra ändamål. Genom ökad funktionsblandning kan tillgänglighet till arbetsplatser och service förbättras. För att nå ett hållbart samhälle är det viktigt att också tillgängligheten mellan olika stadskärnor och kringliggande mindre tätorter och landsbygd är goda.

Åtgärder för ett effektivare transportarbete bör därför ses i ett större sammanhang så att synergier mellan flera miljö- och samhällsmål utnyttjas. Även potentiella målkonflikter behöver hanteras så att inte ambitionen att bygga täta, klimatsmarta städer ger en negativ påverkan på andra miljö- och samhällsmål. Beredningens förslag för ökad klimathänsyn i samhällsplaneringen utvecklas vidare i avsnitt 6.6.

Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47

224

Beredningens förslag till etappmål för luftföroreningar om begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort bidrar till ett transporteffektivt samhälle

Beredningen föreslår i strategin för en samlad luftvårdspolitik bland annat ett etappmål för luftföroreningar som rör begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort. Etappmålet innebär att andelen persontransportresor med kollektivtrafik, cykel och gång i Sverige ska vara minst 25 procent 2025, uttryckt i personkilometer. Etappmålet bidrar till ett transporteffektivt samhälle och till att klimatmålen nås. Skälen till etappmålet redovisas i avsnitt 15.2.1.

Utveckla stadsmiljöavtalen till ett instrument för hållbart samhällsbyggande

I den mån stadsmiljöavtal ingås skulle de kunna utvecklas till att bli ett övergripande instrument för att främja en samordnad, hållbar och klimatsmart bebyggelse- och transportinfrastruktur och ett effektivt utnyttjande av denna. Formerna för avtalen och vilka som bör vara avtalsparter bör utredas vidare. Även Trafikverkets förslag om att stadsmiljöavtalen bör utgå från ett tydligt beslutat politiskt mål, ett stadsmiljömål bör utredas.

Stadsmiljöavtalen bör även fortsatt inriktas mot de största kommunerna. För att möta behoven av förbättrad tillgänglighet för kollektivtrafik, gång och cykel i andra delar av landet bör särskilda medel avsätts för sådana åtgärder. I sammanhanget bör också nämnas vikten av god utbyggd IT-infrastruktur i hela landet.

Finansiering av steg 1 och 2 åtgärder som dämpar transportbehovet inom ramen för infrastrukturplaneringen

Trafikverket har ett ansvar att genomföra åtgärdsvalsstudier enligt den så kallade fyrstegsprincipen5 som handlar om att överväga alternativa åtgärder innan det sker en om- eller nybyggnation. Dessa åtgärder sammanfattas som ”tänka om” (steg 1) och att ”optimera” (steg 2). Det innefattar bland annat åtgärder som kan dämpa transportbehovet och ge en effektivare användning av infrastruktur och

5 Se Faktaruta om fyrstegsprincipen i avsnitt [7.3.2].

SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner

225

fordon. Finansieringen av dessa åtgärder faller däremot inom kommunernas ansvar. Om kommunerna underlåter att utföra åtgärder för att dämpa och effektivisera transportarbetet kan det leda till att det på sikt ändå blir nödvändigt med större investeringar i infrastrukturen, som då Trafikverket ansvarar för.

Denna splittrade incitamentstruktur riskerar att leda till suboptimering. Trafikverket bör därför ges större möjligheter att finansiera så kallade steg 1- och 2-åtgärder inom ramen för infrastrukturplaneringen då sådana investeringar ofta är kostnadseffektiva och minskar behovet av större insatser för om- eller nybyggnad av vägar.

Den parlamentariska Landsbygdskommittén lyfter i sitt betänkande På väg mot en ny politik för Sveriges landsbygder6, fram att Sverige i större utsträckning än vad som sker i dag bör betrakta informationsteknologin som ett femte transportslag vid infrastrukturplaneringen. Teknologin har potential att fungera som ett komplement till vägtrafik, järnväg, sjöfart och luftfart. Miljömålsberedningen delar denna syn och bedömningen att den digitala infrastrukturen bör ses som en integrerad del av transportsystemet och finansiering av sådan infrastruktur bör ingå när planerade myndigheter överväger åtgärder för transportsystemets fortsatta utveckling.

Delegera viss beslutsrätt till kommunerna vad gäller införande av lokala styrmedel på trafikområdet

Kommunerna har i dag begränsade verktyg för att påverka det lokala bilresandet. De saknar inflytande över skatter och styrmedel och blir på så sätt beroende av den statliga nivån. Sveriges kommuner har även olika förutsättningar att hantera transportsektorns utmaningar. Möjligheten att delegera viss beslutsrätt till kommunerna vad gäller införande av lokala styrmedel på trafikområdet bör därför utredas. Det kan exempelvis handla om att få bättre kontroll över parkeringen via lokala parkeringsföreskrifter.

Beredningens förslag om miljözoner och differentiera avgift på parkeringsplatser utvecklas vidare i avsnitt 16.2.1.

Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47

226

Reseavdragsystemet bör ses över och omarbetas

Reseavdraget bidrar till ökad rörlighet på arbetsmarknaden och regionförstoring. Det nuvarande system leder dock också till ett större arbetsresande med bil än vad som annars skulle vara fallet och det har uppskattats att ungefär hälften av avdragen ges på felaktiga grunder, vilket beräknats ge ett skattebortfall på ca 1,7 miljarder kronor per år. Reseavdragets utformning bör därför omarbetas till att i högre grad gynna resor som ger låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar samtidigt som avdraget fyller sitt grundläggande syfte. En utredning för att se över och föreslå ett förändrat reseavdragssystem bör därför tillsättas.

Utnyttja digitalisering potential till ett effektivare och minskat transportarbete

Det finns stora möjligheter till ett effektivare och minskat transportarbete genom den pågående digitaliseringen. Här finns stora möjligheter både vad gäller att underlätta för beteendeförändringar och att optimera transportarbetet, men förutsättningar för utveckling av digitala tjänster behöver förbättras.

Förutsättningar bör skapas för fungerande marknader för tjänster och lösningar som optimerar person- och godstransporter. För att tillvarata de möjligheter som den pågående digitaliseringen ger bör åtgärder vidtas för att säkerställa att standarder och kritisk mängd data är öppet och fritt att använda. Frågan om hur digitaliseringens potential kan utnyttjas för ett effektivare transportarbete och vilket steg som staten bör ta bör därför utredas.

Handlingsplan för att främja resfri kommunikation och tillgänglighet

Digitaliseringen kan även bidra till att minska behovet av att resa, genom att öka möjligheten till resfri kommunikation och tillgänglighet. Den digitala tekniken för t.ex. videokonferenser och effektiv uppkoppling vid hemarbete finns redan och behöver användas i större utsträckning. Teknikens användbarhet kan behöva förbättras och eventuella hinder i befintliga regelverk som motverkar resfri kommunikation bör utredas.

SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner

227

7.2.1 Problembild och åtgärdsmöjligheter

Trafikarbetets utveckling

Både person- och godstrafiken har ökat sedan 1990

Trafikarbetet på väg ökade stadigt från 1990 fram till 2007, därefter låg det på ungefär samma nivå perioden 2007–2013 innan det fortsatte att öka igen efter 2013. Även en ökning av persontrafiken via järnväg har skett sedan 1990. För godstrafiken är vägtrafik med lastbil det dominerande trafikslaget följt av järnväg, medan inrikes sjöfart endast står för en liten andel. Godstrafiken har historiskt i stort följt den ekonomiska utvecklingen med en kraftig nedgång under den ekonomiska krisen 2009. Det ökade igen efter 2009 och låg 2014 på en något lägre nivå än innan krisen.7.

Stor potential att effektivisera transporterna

Mycket talar för att det finns en stor potential i att minska utsläppen från transportsektorn genom att skapa förutsättningar för att bedriva transporterna på ett effektivare sätt. Det finns dock stora osäkerheter i hur stor potentialen är och när i tid åtgärder som syftar till att realisera potentialen kan få fullt genomslag. Trafikverket8 har i sitt klimatscenario analyserat potentialen för minskad trafiktillväxt av olika åtgärder för ett effektivare transportarbete.

De åtgärder som bedöms kunna bidra till störst minskningar av biltrafiken är hållbar stadsplanering, som kan bidra genom förtätning, ökad funktionsblandad bebyggelse och förbättrad gång-, cykel-, och kollektivtrafik.

För godstrafiken ger ett bättre utnyttjande av trafikslag samt förbättrad ruttoptimering och ökad fyllnadsgrad mest effekt.

Utgångspunkten för åtgärderna är enligt Trafikverket att behålla eller förbättra tillgängligheten genom att planera och utveckla samhället och transportsystemet på sådant sätt att onödiga resor undviks, avstånd minskar, logistik förbättras och alla trafikslag används på ett mer effektivt sätt tillsammans.

7 Trafikanalys (2016g), se även http://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/ Klimat-godstransporter-per-transportslag/ 8 Trafikverket (2015e).

Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47

228

Den lokala och regionala fysiska planeringen har en viktig roll i att skapa förutsättningar för ett effektivt transportarbete

Fysisk planering på lokal och regional nivå är centralt i arbetet med att utveckla ett transporteffektivt samhälle och en hållbar stadsutveckling. Arbetet utförs på lokal nivå av kommuner, på regional nivå av landsting och regioner och på nationell nivå av statliga myndigheter. Dessa frågor diskuteras mer utförligt i avsnitt 6.6.

Bilen har utgjort norm i samhällsplaneringen

Personbiltransporter och tillhörande infrastruktur har länge varit normgivande för utformningen av den byggda miljön. Det har, enligt den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålen 20159, bidragit till en gles bebyggelsestruktur med långa avstånd mellan resmålen. Detta har i sin tur påverkat miljön negativt, framför allt i städer, genom buller och utsläpp av luftföroreningar och växthusgaser.

Många kommuner arbetar redan i dag aktivt med att främja resandet med kollektivtrafik, gång och cykel. Både regionala och kommunala strategier för hållbara transporter tas fram och fysiska åtgärder genomförs, till exempel genom att planera för hållbara strukturer av bebyggelse samordnat med satsningar på kollektivtrafik och cykelvägar. Satsningar har också gjorts under lång tid för att minska kollektivtrafikens beroende av fossila bränslen. Men de initiativ som pågår är inte tillräckliga för att vända utvecklingen mot ett transporteffektivt samhälle. I den årliga uppföljningen av miljömålen för 201610 pekar Boverket exempelvis på att bilen fortfarande är det dominerande transportsättet, även för resor kortare än fem kilometer.

9 Naturvårdsverket (2015c). 10 Naturvårdsverket (2016e).

SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner

229

Funktionsblandad bebyggelse i stationsnära lägen ger förutsättningar för ett effektivt transportarbete

Det ligger en stor utmaning i att utforma attraktiva städer som ger förutsättningar för ett effektivare transportarbete och lägre utsläpp, när takten i bostadsbyggandet samtidigt ska öka kraftigt. Dagens bostadsbestånd kommer att vara dominerande i samhället även i en framtid mot och bortom 2045. Detta ställer stora krav på samhällsplaneringen, så att den tillkommande bebyggelsen och infrastrukturen bidrar till att skapa en mer hållbar samhällsstruktur än vad vi har i dag 11.

Även om det finns flera potentiella målkonflikter så ser många aktörer utvecklingen av täta, attraktiva städer som en central strategi för ett klimatsmart transportarbete i staden12. Rätt utformad kan en sådan utveckling även ge flera andra mervärden. Genom ökad funktionsblandning och förbättrad tillgänglighet med gång-, cykel- och kollektivtrafik och samordnade godstransporter kan städernas attraktivitet öka. För att nå ett hållbart samhälle är det viktigt att också tillgängligheten mellan olika stadskärnor och kringliggande mindre tätorter och landsbygd är goda. En hållbar stadsplanering med effektiv kollektivtrafik som binder ihop olika delar av staden kan också bidra till att minska de sociala klyftorna i staden. För att integreringen av regionerna ska bli hållbar krävs satsningar på kollektivtrafiken.

Förtätning innebär också utmaningar för kommunerna kopplade till luftföroreningar, buller och riskfrågor t.ex. ökad risk för översvämningar p.g.a. större mängd hårdgjord yta. Sveriges kommuner och landsting lyfter fram vikten av att samordna bebyggelse och trafik och att utmana bilnormen. En möjlighet de ser är att vidareutveckla lösningar för att bygga tätt, energieffektivt och klimatanpassat i kollektivtrafiknära lägen.

11 Naturvårdsverket (2015c). 12 Se t.ex. Boverket (2014), Sveriges kommuner och landsting (2015a) och Trafikverket (2016a).

Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47

230

Investeringar i en infrastruktur som stödjer ett effektivare transportarbete bidrar till flera miljö- och samhällsmål samtidigt

Åtgärder för ett effektivare transportarbete har tydliga kopplingar till hållbar samhällsplanering. Det finns en rad olika nyttor med en tätare och mer funktionsblandad stad utöver minskningen av utsläppen av växthusgaser som medför positiva effekter även på andra miljö- och samhällsmål. Även utsläpp av luftföroreningar och buller minskar, vilket ger positiva hälsoeffekter. Tillgängligheten för andra än bilburna ökar och ytor kan frigöras för andra ändamål. Genom förtätning och ökad funktionsblandning, i kombination med effektiv kollektivtrafik och goda möjligheter att gå och cykla, kan tillgänglighet till arbetsplatser och service förbättras vilket ger en ökad nytta för medborgarna. Trafikverket13 konstaterar att analysen av de samlade konsekvenserna av åtgärder kopplat till tätare och mer funktionsblandade bebyggelsestruktur därför behöver ersättas av mer kvalitativa bedömningar.

Att dessa typer av åtgärder ger flera vinster har även lyfts fram i internationella studier. I den senaste IPCC14-utvärderingen konstateras att prioritering av infrastruktur för fotgängare och kollektivtrafik kan skapa ekonomiska och sociala sidovinster i alla regioner. I IPCC-rapporten dras även slutsatsen att för alla ekonomier, i synnerhet sådana där den urbana tillväxten är stor, kan investeringar i kollektivtrafik och transporteffektiv infrastruktur förhindra en inlåsning mot koldioxidintensiva strukturer. The Global Commission on the Economy and Climate15 menar att åtgärder för att minska utbredningen av städer och skapa effektiv kollektivtrafik ger många vinster och att minskade utsläpp av koldioxid snarast kan ses som en sidonytta av dessa vinster.

13 Trafikverket (2016a). 14 Se IPCC (2014c) s 22. 15 The Global Commission on the Economy and Climate (2014).

SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner

231

Bristande klimathänsyn i den statliga infrastrukturplaneringen

Fyrstegsprincipen får inte tillräckligt genomslag i infrastrukturplaneringen

Naturvårdsverket lyfter i den fördjupade utvärderingen av miljömålen fram att en stor del av de beslut som påverkar utvecklingen av transportsystemet fattas på politiskt nivå. I infrastrukturplaneringen ska åtgärdsvalsstudier genomföras innan ett projekt kommer i fråga för finansiering i nationella eller regionala planer och åtgärder ska prioriteras enligt fyrstegsprincipen. Även i detta skede uppkommer ett dilemma då trafikprognoser, som inte nödvändigtvis är förenliga med klimatmål och övriga delar av hänsynsmålet, är en del av underlaget till åtgärdsvalsstudier.

I framtagandet av inriktningsunderlaget till kommande planperiod och inför Trafikverkets utarbetande av förslag till nationell transportplan, gör regeringen en prioritering av vissa större projekt genom att i uppdraget till Trafikverket nämna dessa. Dessutom anger regeringen i uppdraget till Trafikverket hur mycket av den ekonomiska ramen som ska gå till drift och underhåll av statliga vägar respektive järnvägar, och hur mycket som ska gå till komplettering av befintlig infrastruktur och investering i ny infrastruktur. Naturvårdsverket menar att detta hittills har inneburit att regeringen på förhand bundit upp en stor del av de tillgängliga resurserna till stora nyinvesteringsprojekt, vilket försämrat förutsättningarna för att fyrstegsprincipen ska få genomslag i den nationella planen.

Faktaruta Fyrstegsprincipen

Trafikverkets planeringsverksamhet ska utgå från fyrstegsprincipen som innebär att möjliga förbättringar i transportsystemet ska prövas stegvis och avse åtgärder för att:16

1. styra efterfrågan (steg 1),

2. underhålla och optimera befintlig infrastruktur (steg 2),

3. trimma och på så sätt förbättra infrastrukturen och dess för-

hållande till omgivningen (steg 3) och

4. investera i ny infrastruktur (steg 4).

Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47

232

Det transportpolitiska funktionsmålet har prioriterats framför hänsynsmålet

Det övergripande målet för transportsektorn som beslutades av Riksdagen 2009 är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Det övergripande målet har brutits ner i ett hänsynsmål (säkerhet, miljö och hälsa) och ett funktionsmål (tillgänglighet) som är jämbördiga. En av preciseringarna för hänsynsmålet innebär att transportsektorn bidrar till att miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan nås.17

Naturvårdsverket18 menar att infrastrukturplaneringen inte i tillräcklig grad har lyckats prioritera satsningar på överföring av person- och godstransporter på väg och med flyg till mindre klimatbelastande transporter. De menar att det i praktiken inneburit att det transportpolitiska funktionsmålet19 prioriterats framför hänsynsmålet20. Verket menar också att det uttalade målet i infrastrukturplaneringen att bidra till regionförstoringen medfört ett ökat trafikarbete.

Trafikverkets planering av transportinfrastrukturen styrs främst av de transportpolitiska målen samt direktivet till framtagande av inriktningsunderlaget till kommande planperiod (för nästkommande 12 år) och efterföljande infrastrukturproposition. Därefter följer åtgärdsplaneringen där den största delen av budgeten är bunden till tidigare beslutade projekt och till sist verksamhetsplanering och genomförande.

17Prop. 2015/16:1, Utgiftsområde 22. 18 Naturvårdsverket (2015c). 19 Transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Transportsystemet ska vara jämställt, det vill säga likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. 20 Transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt, bidra till att det övergripande generationsmålet för miljö och miljökvalitetsmålen nås samt bidra till ökad hälsa.

SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner

233

Källa: Trafikverket

I direktiven till framtagande av inriktningsunderlaget till kommande planperiod har det varit svårt för Trafikverket att verka för att nå både hänsynsmålet (där mål om begränsad klimatpåverkan ingår) och funktionsmålet (tillgänglighet), när det angetts att de båda målen är jämbördiga. Naturvårdsverket menar i den fördjupade utvärderingen av miljömålen 201521 att Trafikverket i och med detta stått inför ett dilemma, då de samtidigt som de ska verka för att nå klimatmål också fått i direktiv att planera transportinfrastrukturen utifrån deras egna trafikutvecklingsprognoser, som inte är förenliga med de svenska och europeiska klimatmålen.

Trafikverket22 har lyft fram att målens formuleringar kan utläsas som att hänsynsmålet sätter ramar för utveckling av det långsiktigt hållbara transportsystemet. Det vill säga långsiktigt ska ingen dödas eller allvarligt skadas i transportsystemet samtidigt som miljökvalitetsmålen uppnås. Annorlunda uttryck är därför målet ett transportsystem med god tillgänglighet inom hänsynsmålets ramar.

Regeringen har också i direktivet till Trafikverket om framtagande av inriktningsunderlag inför transportinfrastrukturplaneringen för perioden 2018–2029 förtydligat hur de bedömer att de jämbördiga hänsyns- och funktionsmålen ska nås. Där anger Regeringen att för att uppfylla transportpolitikens övergripande mål måste tillgängligheten på sikt utvecklas på ett sätt som bidrar till att miljö-

21 Naturvårdsverket (2015c). 22 Trafikverket (2015e).

Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47

234

kvalitetsmålen nås och till ökad hälsa.23 Även i direktiv till Trafikverket om ett uppdrag att redovisa åtgärder för att minska transportsektorns utsläpp från växthusgaser anger regeringen att för att det övergripande transportpolitiska målet ska kunna nås måste funktionsmålet i huvudsak utvecklas inom ramen för hänsynsmålet.24

Beslutsunderlagen uppfyller inte miljöbalkens krav

Naturvårdsverket riktar även kritik mot beslutsunderlagen i infrastrukturplaneringen för de två senaste nationella infrastrukturplanerna som, enligt Naturvårdsverket, inte uppfyllde miljöbalkens krav. Enligt Riksrevisionens granskning av de analys- och prognosmodeller som användes underskattades utsläppen i flera led25.

Regeringen fastställde i april 2014 den nationella planen för utveckling av transportsystemet för perioden 2014–2025.26 I beslutet anges att miljöaspekter och främjandet av en hållbar utveckling har varit en del av planeringsprocessen och att miljökonsekvensbeskrivningen och synpunkterna från samråden i väsentliga delar beaktats. 27

Förslag till åtgärder för att förbättra tillämpningen av miljökonsekvensbeskrivningar och miljöbedömningar i ärenden om planer och program redovisas i avsnitt 6.6.

Effektivare godstransporter

I Sverige sker i dag huvuddelen av inrikes godstransporter med lastbil. Lastbilstransporter kan minskas genom mer effektiv logistik eller genom överflyttning till andra trafikslag. Transporter med sjöfart och järnväg erbjuder högre energieffektivitet jämfört med lastbil, samtidigt som lastbilen ofta är nödvändig i början och slutet av en transportkedja. Avgörande betydelse för mängden transporter är konsumtionsmönster och lokalisering av produktion och lager. Om

23 Regeringsbeslut 2015-05-21, dnr N2015/4305/TIF. 24 Regeringsbeslut 2016-05-19, dnr N2016/03603/TIF. 25 Riksrevisionen (2012) s. 83. 26 Regeringsbeslut 2014-04-03, dnr N2014/1779/TE, m.fl. 27 Ibid, bilaga 5.

SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner

235

utvecklingen skulle gå mot mer hållbar konsumtion och mer lokal produktion skulle behovet av transporter kunna minska betydligt.28

Enligt Europeiska kommissionens vitbok för transportsektorn har mål uppställts om att 30 procent av lastbilstransporterna över 300 km ska flyttas över till järnväg, inre vattenvägar och sjöfart till år 2030, samt mer än 50 procent till 2050.29 I Sverige står lastbilar med transportavstånd över 300 km för ca 41 procent av det totala transportarbetet för lastbilar och ca 8 procent av den totalt transporterade godsvikten.30 Trafikanalys slutsats är sammantaget att överflyttningspotentialen för dessa långväga transporter sannolikt är begränsad. De konstaterar ändå att undantag kan förekomma som innebär att en överflyttning kan åstadkommas, inte minst genom att olika företag samordnar sina godstransporter. Ett exempel på ett sådant samarbete som beräknas minska omfattningen av lastbilstransporter och minska järnvägens tomtransporter är samordningen av SSAB:s och LKAB:s lastbils- och järnvägstransporter längs Norrlandskusten.31

Trafikverket bedömer däremot i sitt klimatscenario att det finns en relativt stor potential att minska trafiktillväxten för lastbil genom ett bättre utnyttjande av trafikslag.32 En överflyttning av godstransporter från väg till järnväg och sjöfart kommer enligt Trafikverket att ställa krav på konkurrenskraftiga priser, tillförlitlighet och kapacitet på spår samt i hamnar och farleder.

Reseavdragssystemet gynnar bilresor i storstadsregioner

Reseavdraget bidrar till ökad rörlighet på arbetsmarknaden och regionförstoring. Det nuvarande systemet leder dock också till ett mer omfattande arbetsresande med bil än vad som annars skulle vara fallet. Tidigare utvärderingar har visat att drygt 85 procent av avdragen görs av bilister och de flesta som gör avdragen bor i storstadsregioner. Utvärderingar har också indikerat att ungefär hälften

28 Trafikverkets (2015e). 29 Europeiska kommissionen (2011). 30 Trafikanalys (2016a, 2016e). 31 Trafikanalys (2016e). 32 Trafikverkets (2015e).

Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47

236

av avdragen ges på felaktiga grunder, vilket antas ge ett skattebortfall på ca 1,7 miljarder kronor per år, beräknat på 2009 års taxeringsår.33

Digitaliseringens betydelse för ett effektivt transportarbete

Mobiliteten sägs ibland vara grunden för samhällets och enskildas framsteg. Historiskt sett har transporter varit kopplade till tillväxt. För att få igång tillväxt och ökning av BNP så har staten historiskt satsat på att bygga vägar, järnvägar och att öka mobiliteten för person- och godstransporter. I dag finns nya möjligheter med IT- teknik som kan skapa tillgänglighet utan förflyttning. Det finns stora möjligheter att effektivisera i transportsystemet. Den största och snabbaste möjligheten att öka kapaciteten finns i vårt befintliga system. Systemet behöver användas på ett smartare, effektivare och mer hållbart sätt. 34

I dag finns en ökad tillämpning av informations- och kommunikationsteknik (IKT) för att såväl optimera själva transporterna av människor och gods som för att mötas utan att fysiskt förflytta sig. Med teknikens hjälp kan vi i dag mötas med bild och ljud och samarbeta via datorer och nätverk. I allt fler geografiskt spridda organisationer börjar man t.ex. använda sig av resfria möten, främst för interna möten, men i ökande grad även med externa kontakter35.

Huruvida dessa trender kommer att bidra till minskade eller ökade transporter och utsläpp i framtiden är svårt att bedöma i förväg. Vilken riktning utvecklingen tar påverkas förmodligen även av hur samhällets styrning utvecklas på området. Ett exempel är vilken påverkan ett större genombrott för självkörande bilar och bildelning kommer att få på transportarbetet. En sådan utveckling skulle kunna bidra till lägre utsläpp och minskad trängsel förutsatt att introduktionen kombineras med investeringar som samtidigt ökar kollektivtrafikens attraktionskraft36.

33 WSP (2012). 34 Kramers (2016). 35 Trafikverket (2015a). 36 OECD (2015a).

SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner

237

Självkörande fordon