SOU 2016:47
En klimat- och luftvårdsstrategi för Sverige
Till statsrådet Karolina Skog
Regeringen beslutade den 1 juli 2010 att tillkalla en parlamentarisk kommitté (dir. 2010:74) med uppdrag att lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås. Kommittén har antagit namnet Miljömålsberedningen (M 2010:04). Beredningens övergripande uppdrag är att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom av regeringen prioriterade områden. Arbetet ska genomföras i nära samarbete med näringsliv, ideella organisationer, kommuner samt myndigheter. Det övergripande uppdraget gäller till och med 2020. Beredningen kommer under denna tid att få tilläggsdirektiv i enlighet med regeringens prioriteringar.
Enligt tilläggsdirektiv som regeringen beslutade om den 10 juli 2014 (dir. 2014:110) ska beredningen föreslå en strategi för en samlad luftvårdspolitik senast den 15 juni 2016. Enligt tilläggsdirektiv som regeringen beslutade om den 18 december 2014 (dir. 2014:165) ska beredningen senast den 15 februari 2016 också föreslå ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar mål och uppföljning samt utveckla en strategi med styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik. Uppdraget ska enligt direktivet samordnas med beredningens uppdrag att ta fram en strategi för en samlad luftvårdspolitik. Den delredovisning av en strategi för luftvårdspolitik som enligt direktivet 2014:110 skulle ske den 15 juni 2015 ska inte göras.
Enligt tilläggsdirektiv som regeringen beslutade om den 1 oktober 2015 (dir. 2015:101) ska förslag till en strategi med styrmedel och åtgärder redovisas senast den 1 juni 2016.
Följande personer har varit ledamöter i kommittén under aktuell utredningstid: riksdagsledamöterna Stina Bergström, Matilda Ernkrans, Johan Hultberg och Rickard Nordin samt 1:e vice ordförande i kommunstyrelsen i Aneby kommun Irene Oskarsson.
Från och med den 6 mars 2015 entledigades riksdagsledamot Fredrik Malm från uppdraget som ledamot, och samma dag förordnades riksdagsledamot Lars Tysklind som ledamot. Från och med den 8 januari 2015 entledigades riksdagsledamot Emma Wallrup från uppdraget som ledamot, och samma dag förordnades riksdagsledamot Jens Holm som ledamot. Från den 1 juli 2010 till den 31 december 2014 var generaldirektör Rolf Annerberg förordnad som ordförande i kommittén. Från och med den 1 januari 2015 förordnades Anders Wijkman som ordförande i kommittén.
Följande personer har biträtt kommittén som sakkunniga i arbetet under aktuell utredningstid: sektionschef Ann-Sofie Eriksson, miljöpolicyansvarig Lovisa Hagberg, ordförande Sven-Erik Hammar, miljöchef Klas Lundberg, senior rådgivare, GD-stab Eva Thörnelöf. Från och med den 10 februari 2015 entledigades, ordförande Mikael Karlsson, länsråd Susanna Löfgren, kommunalråd Henrik Ripa och miljöansvarig Inger Strömdahl, från uppdragen som sakkunniga. Samma dag förordnades programdirektör Nina Ekelund, ansvarig energi och klimat Maria Sunér Fleming, kommunalråd Maria Gardfjell, utredare Johan Hall, ordförande Johanna Sandahl, länsöverdirektör Lisbeth Schultze som sakkunniga. Från och med den 1 mars 2016 entledigades, senior rådgivare, GD-stab Eva Thörnelöf. Den 11 mars förordnades enhetschef Johanna Farelius som sakkunnig.
Följande personer har biträtt kommittén som experter i arbetet under aktuell utredningstid: analytiker Eva Alfredsson, kansliråd Håkan Alfredsson, ämnesråd Stefan Andersson, enhetschef Erik Eriksson, ämnesråd Mats-Olof Hansson, kansliråd Ingrid Hasselsten, ordförande Mikael Karlsson, seniorkonsult Bo Normark, expert Tobias Persson, professor Johan Rockström, kansliråd Eva Stengård. Från och med den 2 februari 2015 entledigades Anna Carlsson från uppdraget som expert, och samma dag förordnades departementsråd Bo Dizfalusy som expert. Bo Dizfalusy entledigades den 11 mars 2015 och samma dag förordnades kanslirådet Sven-Olov Ericson som expert. Från och med den 1 oktober 2015 entledigades departementsråd Jon Kahn från uppdraget som expert och samma dag förordnades departementssekreterare Petter Hojem som expert. Från och med den 25 januari 2016 enledigades departementssekreterare Johan Loock från uppdraget som expert och samma dag förordnades kanslirådet Monica Lagerqvist Nilsson som expert. Från och med den 15 februari 2016
enledigades ämnesråd Kristina Åkesson från uppdraget som expert och samma dag förordnades departementssekreterare Åsa Sterte som expert.
Följande personer har bistått beredningen under aktuell utredningstid som experter i särskilda referensgrupper: universitetslektor Fredrik NG Andersson, universitetslektor Patrik Bremdal, handläggare och ordförande i FN:s luftvårdskonvention Anna Engleryd, advokat Kristina Forsbacka, forskare Thomas Hahn, professor Sverker Jagers, biträdande avdelningschef Rikard Janson, professor Carina Keskitalo, vd Per Klevnäs, kansliråd Ida Kärnström, professor Kristian Lindgren, biträdande professor Simon Matti, projektledare Birgit Nielsen, universitetslektor Annika Nilsson, docent Annika Nordlund, forskningschef Eva Samakovlis, förvaltningschef Gunnar Söderholm, professor Patrik Söderholm, departementssekreterare Maria Ullerstam och luftvårdsexpert Christer Ågren.
Kanslichef har varit Viktoria Ingman. Från och med den 31 december 2014 entledigades Viktoria Ingman från arbetet som kanslichef. Den 1 januari 2015 förordnades Stefan Nyström som kanslichef. Sekreterare har varit, Johanna Janson, Eva Jernbäcker, Helén Leijon, Ulf Troeng, Petronella Troselius, Karl-Anders Stigzelius, Katarina Vrede, Lars Westermark och Ebba Willerström Ehrning. Biträdande sekreterare har varit Evis Bergenlöv och Moa Forstorp
Beredningen har redovisat tidigare uppdrag i delbetänkanden (SOU 2010:101, SOU 2011:34, SOU 2012:15, SOU 2012:38, SOU 2013:43, SOU 2014:50 och SOU 2016:21).
Reservation har lämnats av Jens Holm (V). Särskilda yttranden har lämnats av Eva Alfredsson, Nina Ekelund, Lovisa Hagberg, Sven-Erik Hammar, Jens Holm, Mikael Karlsson, Johan Rockström, Johanna Sandahl och Maria Sunér Fleming.
Härmed överlämnar beredningen betänkandet, En klimat- och luftvårdsstrategi för Sverige SOU 2016:47.
Stockholm i juni 2016
Anders Wijkman Ordförande
Stina Bergström Rickard Nordin
Matilda Ernkrans Irene Oskarsson
Jens Holm Lars Tysklind
Johan Hultberg
/Stefan Nyström
7
Innehåll
Förkortningar ..................................................................... 17
Sammanfattning ................................................................ 21
1 Uppdragen och hur de genomförts .............................. 51
1.1 Uppdraget ................................................................................ 51 1.2 Underlag .................................................................................. 55
Del A, Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik
2 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? ........................... 61
2.1 Riskerna med en fortsatt klimatförändring är omfattande ............................................................................... 61 2.2 Utsläppen behöver kulminera inom kort för att därefter snabbt minska till låga nivåer ................................................. 65 2.3 En positiv utsläppsutveckling kan anas ................................. 68
3 Klimatpolitiken fram till i dag ..................................... 79
3.1 Mål för klimatpolitiken ........................................................... 79 3.1.1 Mål internationellt och inom EU ........................... 79 3.1.2 Nationella mål för klimatpolitiken ......................... 83 3.2 Utsläpp av växthusgaser i Sverige .......................................... 86 3.2.1 Territoriella utsläpp ................................................. 86
Innehåll SOU 2016:47
8
3.2.2 Utsläppen av växthusgaser i Sverige fördelade mellan utsläpp som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter och utsläpp i den icke-handlande sektorn ........................................... 89 3.2.3 Förändring av avgång och upptag av kol inom skogsbruk och markanvändning ............................ 91 3.2.4 Utsläpp till följd av svensk konsumtion ................ 92 3.3 Styrmedel i den svenska klimatstrategin ............................... 93 3.3.1 Svensk klimatpolitik baseras på ett brett spektrum av styrmedel ............................................ 93 3.4 Sveriges deltagande i det internationella klimatsamarbetet .................................................................... 95 3.4.1 Sveriges insatser hittills ........................................... 96 3.4.2 Parisavtalet skapar nya förutsättningar .................. 96 3.4.3 Ny mekanism under utveckling ............................. 97
4 Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik ........ 99
4.1 Förslag till strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik mot det långsiktiga målet 2045 ....................... 99 4.2 Utgångspunkter för arbetet med att nå etappmålen och det långsiktiga målet ............................................................. 105
5 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet ............................................................. 111
5.1 Förslag till etappmål för den icke-handlande sektorn ........ 111 5.2 Bakgrund ............................................................................... 123 5.2.1 Etappmål för utsläppsutvecklingen 2020–2045 behöver tas fram .................................................... 123 5.2.2 Alternativa utsläppsbanor för den ickehandlande sektorn ................................................. 123 5.2.3 Utsläppsbana 1; Vägtransportsektorn minskar med 80 procent till 2030 ....................................... 125 5.2.4 Utsläppsbana 2; Utsläppsbana där utsläppen i den-icke handlande sektorn minskar med 40 procent till 2030 ............................................... 127
Innehåll
9
5.2.5 Utsläppsbana 3; Linjär utsläppsbana 2015– 2045 ........................................................................ 129 5.2.6 Utsläppsbana 4; Fossilfritt till 2030 ..................... 130 5.2.7 Kumulativa utsläpp ................................................ 131 5.3 Nationella etappmål för den icke-handlande sektorn behöver förhålla sig till utvecklingen av det EUgemensamma ramverket ....................................................... 132 5.3.1 Ambitiösa nationella mål kan ses som en förberedelse inför en skärpning av EU:s gemensamma klimatmål ........................................ 132 5.3.2 Bakgrund ................................................................ 134 5.4 Överväganden om sektormål för transportsektorn ............ 137 5.4.1 Ett utsläppsmål för inrikes transporter bidrar till att det föreslagna etappmålet för den ickehandlande sektorn uppnås ..................................... 137 5.4.2 Bakgrund till avvägningar om etappmål för transportsektorn .................................................... 142 5.5 Uppföljningsmått för den handlande sektorn..................... 143 5.6 Följ även de totala utsläppens utveckling ............................ 146
6 Centrala horisontella styrmedel och strategier ............. 147
6.1 Klimatfrågan behöver integreras i alla politikområden....... 147 6.1.1 Det klimatpolitiska ramverket tydliggör att arbetet med att nå klimatmålen behöver integreras i allt beslutsfattande ................................ 150 6.1.2 Det behövs samlade konsekvensanalyser för miljö och klimat ..................................................... 152 6.2 Prissättning av utsläpp av växthusgaser ............................... 155 6.2.1 Koldioxidskatten är en bas för styrningen i den icke-handlande sektorn .................................. 156 6.2.2 EU:s energiskattedirektiv bör ändras så att det möjliggör en ökad miljöstyrning av skattesystemet ....................................................... 167 6.2.3 EU:s system för handel med utsläppsrätter bör skärpas ............................................................. 169
Innehåll SOU 2016:47
10
6.3 En närings- och innovationspolitik med klimatinriktning .................................................................... 173 6.3.1 Mål för innovationspolitiken ................................ 178 6.3.2 Några förutsättningar i Sverige för en aktiv närings- och innovationspolitik ........................... 178 6.3.3 Samverkan stat och näringsliv inte utan dilemman ............................................................... 180 6.3.4 Näringspolitik och klimatpolitik behöver integreras ............................................................... 182 6.4 En strategi för en utvecklad bioekonomi kan stödja klimatstrategin ...................................................................... 183 6.4.1 Begreppet bioekonomi .......................................... 186 6.4.2 Klimatfördelar med en biobaserad ekonomi ....... 186 6.4.3 Befintliga förslag till insatser för att realisera en svensk bioekonomi .......................................... 187 6.5 Strategier för material- och energihushållning i samhället, cirkulär ekonomi och delande ekonomi stödjer klimatstrategin ......................................................... 190 6.5.1 Vad är cirkulär ekonomi?...................................... 192 6.5.2 Dagens resursanvändning är ineffektiv ................ 193 6.5.3 Möjligheter med cirkulär ekonomi ...................... 195 6.5.4 Hur kan en cirkulär ekonomi främjas i Sverige och EU? ................................................................. 197 6.6 Det lokala och regionala klimat- och luftarbetet ................ 199 6.6.1 Den lokala och regionala samhällsplaneringen .... 203 6.6.2 En väl genomförd samhällsplanering är väsentlig för möjligheten att nå miljö- och klimatmålen ........................................................... 206 6.6.3 Befintliga förslag till förändring av styrmedel ..... 212
7 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner ........................................................ 217
7.1 Allmänt om transportsektorns klimatpåverkan ................. 217 7.1.1 Utsläpp av växthusgaser från transportsektorn .. 217 7.1.2 Scenarier för transportsektorns framtida utsläpp .................................................................... 218
Innehåll
11
7.1.3 Transportutsläppens påverkan på luftrelaterade miljömål .......................................... 219 7.1.4 Tre huvudsakliga åtgärdsområden för minskade utsläpp av växthusgaser inom transportsektorn .................................................... 220 7.2 Transporteffektivt samhälle ................................................. 221 7.2.1 Problembild och åtgärdsmöjligheter .................... 227 7.2.2 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar ...... 237 7.3 Energieffektivare fordon ...................................................... 251 7.3.1 Problembild och åtgärdsmöjligheter .................... 254 7.3.2 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar ...... 258 7.4 Förnybara drivmedel ............................................................. 262 7.4.1 Problembild och åtgärdsmöjligheter .................... 264 7.4.2 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar ...... 270 7.5 Arbetsmaskiner ..................................................................... 272 7.5.1 Utsläpp av växthusgaser från sektorn .................. 275 7.5.2 Problembild och åtgärdsmöjligheter .................... 276 7.5.3 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar ...... 280
8 Strategier och styrmedel, övriga sektorer .................... 285
8.1 Industrisektorn ..................................................................... 285 8.1.1 En industri som skapar klimatnytta i Sverige och omvärlden ....................................................... 285 8.1.2 Utsläpp av växthusgaser från sektorn .................. 289 8.1.3 Problembild och åtgärdsmöjligheter .................... 290 8.1.4 Befintliga förslag till styrmedelsutveckling.......... 302 8.2 Energitillförselsektorn (el- och värmeproduktion) ............ 306 8.2.1 Utsläpp av växthusgaser från sektorn .................. 310 8.2.2 Problembild och åtgärdsmöjligheter .................... 311 8.3 Bostäder, lokaler och byggande ........................................... 318 8.3.1 Utsläpp av växthusgaser från bostadssektorn ...... 321 8.3.2 Problembild och åtgärdsmöjligheter .................... 323 8.3.3 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar ...... 325 8.4 Jordbruket – en möjlighet i klimatomställningen? ............. 330 8.4.1 Utsläpp av växthusgaser från sektorn .................. 334
Innehåll SOU 2016:47
12
8.4.2 Problembild och åtgärdsmöjligheter .................... 337 8.4.3 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar...... 345 8.5 Skogen i klimatpolitiken ...................................................... 352 8.5.1 Utsläpp och upptag av växthusgaser från sektorn ................................................................... 354 8.5.2 Scenarier för tillväxten i skogen ........................... 356 8.5.3 Tidigare förslag till åtgärder i skogsbruket .......... 358 8.5.4 Skogens klimatnytta .............................................. 361
9 Kompletterande åtgärder i utvecklingen mot nettonoll och netto-negativa utsläpp ................................. 365
9.1 Åtgärder som ökar kolupptaget i mark, skog och teknosfären ........................................................................... 367 9.2 Bio-CCS och CCU (Carbon Capture and Utilisation) .... 368 9.3 Åtgärder i andra länder ......................................................... 369
10 Utsläpp av växthusgaser kopplade till import och export ..................................................................... 371
10.1 Förbättrad uppföljning av utsläpp kopplade till import och export ............................................................................. 371 10.1.1 Bakgrund................................................................ 375 10.1.2 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar...... 382
11 Utrikes flyg och sjöfart ............................................. 389
11.1 Utsläpp av växthusgaser från utrikes flyg och sjöfart förväntas öka kraftigt till 2050 om inga åtgärder vidtas ..... 392 11.2 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar för minskad klimatpåverkan från flyget .................................... 395 11.3 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar för minskad klimatpåverkan från sjöfarten ............................... 403
12 Konsekvensanalys av etappmål och strategier ............. 409
12.1 Inriktning och omfattning ................................................... 414
Innehåll
13
12.1.1 Utgångspunkter och avgränsningar för konsekvensbedömningen ...................................... 414 12.1.2 Modellbaserad analys av utsläppsmål ................... 417 12.2 Effekter på ekonomin i stort av beredningens förslag till etapp- och utsläppsmål till 2030 ..................................... 422 12.2.1 Klimatpolitiken och den långsiktiga
samhällsutvecklingen ............................................. 422
12.2.2 Allmänjämviktsanalyser av beredningens förslag till etappmål för icke-handlande sektor samt utsläppsmål för inrikes vägtransporter 2030 ........................................................................ 424 12.2.3 Analys av utsläppsmål med en energisystemmodell ............................................... 438 12.2.4 Samhällsekonomiska kostnader förknippade med åtgärder för ett mer transporteffektivt samhälle .................................................................. 442 12.2.5 Samhällsekonomiska kostnader för kompletterande åtgärder ....................................... 444 12.2.6 Sammanfattande slutsatser från modellanalyserna ................................................... 445 12.3 Konsekvenser för aktörer ..................................................... 450 12.3.1 Konsekvenser för staten ........................................ 451 12.3.2 Konsekvenser för företag ...................................... 454 12.3.3 Konsekvenser för hushållen .................................. 459 12.4 Påverkan på andra miljö- och samhällsmål .......................... 461 12.5 Övriga konsekvenser ............................................................ 462
Del B, Strategi för en samlad luftvårdspolitik
13 Luftvårdspolitiken .................................................... 465
13.1 Luftvårdspolitik på internationell, nationell och lokal nivå ......................................................................................... 465
Innehåll SOU 2016:47
14
13.2 Befintliga styrmedel som begränsar luftföroreningar ........ 466 13.2.1 Styrmedel på internationell nivå ........................... 466 13.2.2 Styrmedel på EU-nivå ........................................... 468 13.2.3 Styrmedel på nationell nivå ................................... 474
14 Problemanalys ......................................................... 479
14.1 Huvudsakliga utmaningar .................................................... 479 14.2 Påverkan på hälsa och miljö ................................................. 481 14.3 Utmaningar för att nå luftrelaterade miljömål ................... 482 14.3.1 Frisk luft ................................................................ 482 14.3.2 Bara naturlig försurning ........................................ 491 14.3.3 Ingen övergödning ................................................ 492 14.3.4 Begränsad klimatpåverkan .................................... 493 14.3.5 Giftfri miljö ........................................................... 496 14.3.6 God bebyggd miljö ............................................... 497 14.4 Utmaningar med dålig luftkvalitet i städer och tätorter .... 497 14.4.1 Sverige riskerar mångmiljonböter för
överskridanden av luftkvalitetsdirektivets gränsvärden för PM
10
............................................ 497
14.4.2 Brister i systemet med miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram .............................................. 500 14.4.3 Överskridande av miljökvalitetsnormer förhindar byggande ............................................... 501 14.5 Utmaningar kopplade till internationell luftvårdspolitik ... 502 14.5.1 Sverige nettoimportör av luftföroreningar .......... 502 14.5.2 Återstående utmaningar för att nå
takdirektivets nivåer .............................................. 503
15 Förslag till etappmål för luftföroreningar .................... 507
15.1 Etappmålens roll i miljömålssystemet ................................. 507 15.2 Förslag till nya etappmål för luftföroreningar .................... 508 15.2.1 Begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort ............ 508 15.2.2 Begränsade utsläpp från småskalig vedeldning .... 513 15.2.3 Begränsad intransport av luftföroreningar .......... 517 15.2.4 Uppfylla takdirektivets utsläppsåtaganden ......... 520
Innehåll
15
16 Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik . 525
16.1 Motiv för val av styrmedel och åtgärder och gjorda prioriteringar ......................................................................... 526 16.2 Förslag till styrmedel kopplade till föreslagna etappmål .... 526 16.2.1 Begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort ............ 526 16.2.2 Begränsade utsläpp från småskalig vedeldning .... 543 16.2.3 Begränsad intransport av luftföroreningar ........... 556 16.2.4 Uppfylla takdirektivets utsläppsåtaganden .......... 565
17 Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik ........................................................ 575
17.1 Inriktning och omfattning ................................................... 578 17.2 Effekter av beredningens förslag på styrmedel och åtgärder .................................................................................. 578 17.2.1 Begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort ............ 580 17.2.2 Begränsade utsläpp från småskalig vedeldning .... 589 17.2.3 Begränsad intransport av luftföroreningar ........... 596 17.2.4 Uppfylla takdirektivets utsläppsåtaganden .......... 599 17.3 Konsekvenser för aktörer ..................................................... 602 17.3.1 Konsekvenser för staten ........................................ 602 17.3.2 Konsekvenser för kommuner och landsting ........ 604 17.3.3 Konsekvenser för företag ...................................... 605 17.3.4 Konsekvenser för hushåll ...................................... 607 17.4 Synergieffekter för luftrelaterade miljömål och internationella åtaganden ...................................................... 608 17.5 Övriga konsekvenser ............................................................ 614 17.6 Beredningens överväganden och bedömningar ................... 614
Begreppslista .................................................................. 615
Referenser ...................................................................... 623
Reservation och särskilda yttranden ................................... 651
Innehåll SOU 2016:47
16
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2010:74 ........................................... 689
Bilaga 2 Kommittédirektiv 2011:50 ........................................... 697 Bilaga 3 Kommittédirektiv 2014:110 ......................................... 705
Bilaga 4 Kommittédirektiv 2014:165 ......................................... 715 Bilaga 5 Kommittédirektiv 2015:101 ......................................... 727
Bilaga 6 Kommittédirektiv 2014:53 ........................................... 729 Bilaga 7 Förutsättningar för analys av etappmålsscenarier ...... 741
17
Förkortningar
AIJ Activities implemented Jointly, (Klimatkonventionens pilotprogram för gemensamt genomförande) BAT Best Available Technique (Bästa tillgängliga teknik) BBR Boverkets byggregler bio-CCS koldioxidavskiljning och lagring av biogen koldioxid BNP Bruttonationalprodukt BREF BAT referensdokument CCS Carbon Capture and Storage (koldioxidinfångning och lagring, geologisk lagring av koldioxid) CCU Carbon Capture and Utilisation (koldioxidinfångning och användning, teknik som gör det möjligt att använda koldioxid) CO2 Koldioxid CO2ekv Koldioxidekvivalenter COP Conference of the Parties (partsmöte inom Klimatkonventionen) DME Dimetyleter EES europeiska ekonomiska samarbetsområdet EMEC Environmental Medium Term Economic Model (allmän jämviktsmodell vid Konjunkturinstitutet) ESD efford sharing decision (den interna bördefördelningen mellan EU:s medlemsländer) EU Europeiska unionen
Förkortningar SOU 2016:47
18
EU ETS Emission Trading Scheme (EU:s gemensamma system för handel med utsläppsrätter för koldioxid) FFFutredningen
Utredningen om fossilfri fordonsflotta SOU 2013:84
FN Förenta Nationerna FoU Forskning och Utveckling Gton Gigaton (miljard ton) GWP (global warming potential) klimatpåverkande effekt HELCOM Helsingforskonventionen, en regional miljökonvention för Östersjöområdet, inklusive Kattegatt HVO hydrerad vegetabilisk olja, syntetisk diesel baserat på växt- och djurfetter ICAO International Civil Aviation Organization (FN-organ, den internationella civila luftfartsorganisationen) IED Industriutsläppsdirektivet (2010/75/EU) IEA International Energy Agency (internationella energirådet, en självständig organisation inom ramen för OECD för internationellt energisamarbete) IMO International Maritime Organization (FN-organ, den internationella sjöfartsorganisationen) IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change(FN:s klimatpanel) IPPC Integrated Pollution Prevention and Control LEKS Länsstyrelsernas energi- och klimatsamordning LNG Liquefied Natural Gas (flytande naturgas) LULUCF land use, land-use change and forestry, upptag och utsläpp av koldioxid genom markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk
SOU 2016:47 Förkortningar
19
MARPOL Konvention under IMO som reglerar utsläpp från fartyg MCPdirektivet
direktiv (2015/2193/EU) om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från medelstora förbränningsanläggningar
MISTRA Stiftelsen för miljöstrategisk forskning MSR Marknadsstabilitetsreserven Mton Megaton (miljoner ton) NECA kontrollområde för utsläpp av kväve NGO Non-Governmental Organizations (icke-statliga organisationer) NH
3
ammoniak
NO
x
kväveoxider
Partiklar PM
2.5
partiklar som har en aerodynamisk diameter
på upp till 2,5 μm. De flesta partiklar i denna samling har en aerodynamisk diameter mindre än 2,5 μm, men p.g.a. mättekniken kan en del vara större
Partiklar PM
10
partiklar som har en aerodynamisk diameter
på upp till 10 μm
NMVOC (non methane volatile organic compounds), flyktiga organiska föreningar OECD Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling OGC (organic gaseous carbon) oförbrända kolväten OPS offentlig-privat samverkan (samma som PPP) OSPAR Oslo-Pariskonventionen, miljökonvention för nordöstra Atlanten PAH polycykliska aromatiska kolväten PBL Plan- och bygglagen PFC Perfluorkarboner PPP Private Public Partnership (samma som OPS) POP polycykliska aromatiska kolväten SECA kontrollområde för utsläpp av svavel
Förkortningar SOU 2016:47
20
SKA Skoglig konsekvensanalys SKL Sveriges kommuner och landsting SLCP (short lived climate pollutants) kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar SMHI Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut SO
2
svaveldioxid
SOU Statens Offentliga Utredningar Takdirektivet direktivet (2001/81/EG) om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar TIMES-Sweden modell över det svenska energisystemet TWh Terawatttimmar UN United Nations (Förenta Nationerna) UNDP United Nations Development Programme (FN:s utvecklingsprogram) UNEP United Nations Environment Programme (FN:s miljöprogram) UNFAO United Nations Food and Agriculture Organization, FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation UNFCCC The United Nations Framework Convention on Climate Change (FN:s ramkonvention om klimatförändringar) USD Dollar (USA) WMO World Meteorological Organization (Meteorologiska Världsorganisationen, FN-organ)
21
Sammanfattning
Inledning
I denna sammanfattning redovisas Miljömålsberedningens samlade förslag och bedömningar. Alla texter är förhandlade och förankrade inom och mellan de partier som ingår i beredningen.
Förslag till strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik mot klimatmålet 2045
Sverige ska vara ett ledande land i det globala arbetet med att förverkliga Parisavtalets ambitiösa målsättningar och ta ansvar för landets historiska utsläpp. Sverige ska även bedriva en ambitiös och långsiktigt hållbar nationell klimatpolitik och vara en förebild för andra länder, med bibehållen konkurrenskraft och på ett sätt som inte innebär att utsläppen av växthusgaser ökar utanför Sveriges gränser. För att lyckas väl med uppgiften är det viktigt att även EU och övriga världen skärper sin klimatpolitik. Dessa utgångspunkter var centrala för beredningens förslag och bedömningar i det tidigare betänkandet om ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige och vägleder även utformningen av strategin i detta delbetänkande. Beredningen föreslår att det införs en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik med sikte mot det långsiktiga målet 2045 som omfattar:
etappmål för utsläpp av växthusgaser 2030 och 2040 för den icke-handlande sektorn samt ett utsläppsmål för inrikes transporter till 2030, (kapitel 5)
övergripande utgångspunkter för arbetet med att nå etappmålen och det långsiktiga målet, (kapitel 4)
Sammanfattning SOU 2016:47
22
åtgärder för att alla politikområden ska integrera klimataspekten, (kapitel 6)
styrmedel för att minska utsläppen av växthusgaser till 2030 med särskilt fokus på att öka omställningen av transportsektorn och (kapitel 6 och 7)
styrmedel och processer som skapar förutsättningar för att nå nettonollutsläpp senast 2045 med särskilt fokus på omställningen av basmaterialindustrin, jordbrukssektorn och samhällsplaneringen. (kapitel 6, 7 och 8).
Förslag till etappmål i klimatpolitiken
Förslag till långsiktigt klimatmål
I Miljömålsberedningens tidigare betänkande föreslogs ett långsiktigt nationellt mål för utsläppen av växthusgaser till 2045. Beredningens förslag innebär att:
Senast år 2045 ska Sverige inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Målet innebär en tidigareläggning och en precisering av den tidigare visionen om nettonollutsläpp till 2050.
Senast år 2045 ska utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium, i enlighet med Sveriges internationella växthusgasrapportering, vara minst 85 procent lägre än utsläppen år 1990. För att nå målet får även avskiljning och lagring av koldioxid av fossilt ursprung där rimliga alternativ saknas räknas som en åtgärd (CCS).
Kompletterande åtgärder för att nå nettonollutsläpp får tillgodoräknas i enlighet med internationellt beslutade regler.
Målet år 2045 förutsätter höjda ambitioner i EU:s utsläppshandelssystem.
Beredningen lägger i detta betänkande förslag på etappmål för hur utsläppen av växthusgaser i Sverige från den s.k. icke-handlande
SOU 2016:47 Sammanfattning
23
sektorn1, bör utvecklas 2030 och 2040 på väg mot det långsiktiga målet till 2045.
Beredningen föreslår däremot inte några etappmål för de verksamheter som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter, den handlande sektorn, eftersom dessa utsläpp redan omfattas av ett europeiskt tak för utsläppen.
Utvecklingen i den handlande sektorn behöver dock följas noggrant både med avseende på utsläppsutvecklingen, men framför allt med avseende på hur förutsättningarna att minska utsläppen till nära-nollnivåer utvecklas.
De föreslagna etappmålen utgör viktiga steg på vägen mot nettonollutsläpp
De föreslagna etappmålen för den icke-handlande sektorn till 2030 och 2040 är ambitiösa och utgör viktiga steg på vägen mot nettonollutsläpp.
De ställer krav på en betydligt snabbare omställning av samhället mot låga utsläppsnivåer jämfört med utvecklingen hittills. Det kommer krävas både beteendeförändringar och förändringar av teknik- och samhällsbyggnad för att målen ska kunna nås.
Beredningen gör samtidigt bedömningen att de föreslagna etappmålen, utifrån dagens kunskap, är realistiska att nå. Det pågår redan en omfattande och snabb teknikutveckling i vårt samhälle, en utveckling som kan ge drivkraft åt den önskvärda snabba utsläppsminskningen.
Framtidsbedömningar är dock alltid osäkra och på vägen mot uppsatta etappmål kan det inträffa förändringar av många olika slag, både sådana som kan göra det lättare men också sådana som gör det svårare att nå de uppsatta målen.
Det uppföljningssystem med årliga klimatårsredovisningar och handlingsplaner vart fjärde år som beredningen föreslagit kommer
1 I den icke-handlande sektorn ingår utsläpp från framför allt transporter, arbetsmaskiner, bostäder och lokaler, avfallshantering, jordbruksproduktion samt användning av fluorerade växthusgaser. EU:s system för handel med utsläppsrätter omfattar huvuddelen av el- och fjärrvärmeanläggningar samt stora delar av utsläppen från industrin. Utsläpp från upptag och avgång av kol från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) ingår inte i den icke-handlande sektorn.
Sammanfattning SOU 2016:47
24
därför vara betydelsefulla för att ge den flexibilitet som kan behövas i utvecklingen mot de etappmål som föreslås.
För att bygga in en ytterligare flexibilitet i hur etappmålen kan nås förslår beredningen att en mindre del av den sammanlagda utsläppsminskningen jämfört med 1990, kan nås genom kompletterande åtgärder.
Med kompletterande åtgärder avses till exempel reduktioner som uppstår till följd av genomförda utsläppsminskningar utanför Sverige och/eller till följd av ett ökat kolupptag i skog och mark (en förstärkt kolsänka). Till kompletterande åtgärder kan på sikt även s.k. bio-CCS, dvs. koldioxidavskiljning och lagring av biogen koldioxid räknas. Effekten av de kompletterande åtgärderna ska beräknas i enlighet med internationellt beslutade regelverk.
Beredningen föreslår dessutom en indikativ utsläppsbana som bestäms av de föreslagna etappmålsnivåerna inklusive flexibiliteter. Denna bana kan användas för uppföljning av utvecklingen. Om denna bana följs begränsas även de kumulativa utsläppen över hela tidsperioden.
Miljömålsberedningen föreslår att följande etappmål bör införas för utsläppen i den icke-handlande sektorn:
Utsläppen i Sverige i den icke-handlande sektorn bör senast år 2030 vara minst 63 procent lägre än utsläppen år 1990. Högst 8 procentenheter av utsläppsminskningarna får ske genom kompletterande åtgärder.
Utsläppen i Sverige i den icke-handlande sektorn bör senast år 2040 vara minst 75 procent lägre än utsläppen 1990. Högst 2 procentenheter av utsläppsminskningarna får ske genom kompletterande åtgärder.
Beredningen föreslår dessutom att:
En indikativ utsläppsbana från 2015 till de föreslagna etappmålen 2030, 2040 och därefter till 2045 bör användas som stöd för uppföljningen av utvecklingen i den icke-handlande sektorn.
SOU 2016:47 Sammanfattning
25
Den tekniska beräkningsgrunden för den icke-handlande sektorns utsläpp basåret 1990 fastställs i enlighet med beredningens förslag.
Etappmålen behöver ses över om omfattningen av EU:s handelssystem ändras.
Ambitiösa nationella mål kan ses som en förberedelse inför en skärpning av EU:s gemensamma klimatmål
EU:s klimatmål till 2030 behöver skärpas för att vara mer i linje med Parisavtalet. Ett ambitiösare nationellt mål till 2030, jämfört med landets kommande EU-åtagande, kan ses som en förberedelse för att Sverige även ska kunna uppfylla skärpta klimatmål inom EU i framtiden.
Miljömålsberedningens förslag:
De överskott som kan komma att uppstå vid ett ambitiösare nationellt mål i förhållande till ett kommande EU-åtagande 2030 och EU-bana 2021–2030, behöver annulleras.
Ett utsläppsmål för inrikes transporter bidrar till att etappmålen för den icke-handlande sektorn kan nås
Beredningen har valt att koncentrera analysen av eventuella sektormål till transportsektorn. Det är den sektor som står för den högsta andelen av utsläppen i den icke-handlande sektorn (cirka 50 procent år 2015). Utvecklingen i transportsektorn är på många sätt avgörande för att de av beredningen föreslagna etappmålen och det långsiktiga målet till 2045 ska vara möjliga att nå. Det finns även sedan lång tid tillbaka en uttalad politisk prioritering att Sverige år 2030 ska ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen, vilket är en ambition som behöver förtydligas.
Transporterna är dessutom ett område där Sverige har goda förutsättningar att visa exempel på en utveckling som även andra länder, helt eller delvis, har möjlighet att ta efter. Parisavtalets temperaturmål ställer krav på att det sker en omställning till(minst)
Sammanfattning SOU 2016:47
26
nollutsläpp av koldioxid i alla samhällssektorer, inklusive transportsektorn. I sektorer som traditionellt betraktas som särskilt svåra att ställa om, dit transportsektorn hör, är behovet av goda exempel särskilt stort.
Det pågår även en omfattande aktivitet runt om i landet för att möjliggöra en omställning till låga utsläpp av växthusgaser och många av åtgärderna som genomförs är riktade mot transportsektorn. Många aktörer efterlyser samtidigt både tydligare mål och styrmedel för att utvecklingen inom sektorn nu verkligen ska kunna ta fart.
Beredningens förslag till utsläppsmål för inrikes transporter är ett mål som förutsätter mycket kraftiga trendbrott jämfört med utvecklingen fram till i dag. Beredningen menar att en sådan utveckling är möjlig och är även beredd att bidra till att beslut fattas om centrala styrmedelsförändringar som kan skapa förutsättningar för den transformation som krävs. När och om omställningen väl lyckas kan det mycket väl visa sig att det i praktiken går att nå längre än det mål beredningen nu föreslår.
Utsläppsmålet för inrikes transporter har flera samtidiga syften vid sidan av att bidra till att etappmålet till 2030 och det långsiktiga klimatmålet nås till så låg kostnad som möjligt. Till dessa hör att Sverige ska vara ett föregångsland på området bland annat genom att teknikutveckling stimuleras, inklusive utvecklingen mot en mer omfattande bioekonomi. Dessutom kan utvecklingen mot utsläppsmålet bidra till att utsläppen av luftföroreringar minskar och utvecklingen kan även ge ett betydelsefullt bidrag till en hållbar samhällsplanering.
Miljömålsberedningens förslag:
Inför ett utsläppsmål för inrikes transporter (utom inrikes flyg som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter) som innebär att utsläppen från denna sektor ska minska med minst 70 procent senast år 2030 jämfört med 2010.
Särskilda uppföljningsmått bör användas för att systematiskt följa olika delar av utvecklingen i sektorn.
SOU 2016:47 Sammanfattning
27
Förslag till styrmedel och åtgärder – horisontella strategier
Klimatfrågan behöver integreras i alla politikområden
Samhällsomställningen för att klara klimatmålen kommer påverka alla sektorer och beröra samtliga samhällsaktörer. Beredningen gör bedömningen att klimatfrågan därför behöver integreras i arbetet i alla politikområden och sektorer och på alla nivåer i samhället. Alla utgiftsområden behöver konsekvensanalyseras med avseende på effekter för klimatet, särskilt i samband med budgetarbetet.
Miljömålsberedningens föreslår:
Att regeringen i samband med nästa översyn av respektive samhällsmål ser över och vid behov omformulerar målen så att de är förenliga med klimatmålen.
Att det införs bestämmelser om konsekvensanalys avseende effekter på klimatet i kommittéförordningen och förordning om konsekvensutredning vid regelgivning.
Prissättning av utsläpp av växthusgaser
Koldioxidskatten är en bas för styrningen i den icke-handlande sektorn
Koldioxidskatten bidrar till en kostnadseffektiv minskning av utsläppen och bör även i fortsättningen utgöra en bas i styrningen av utsläppen i den icke-handlande sektorn.
Beredningen gör bedömningen att nivån på koldioxidskatten framöver bör anpassas i den omfattning och takt som, tillsammans med övriga förändringar av styrmedlen, ger en kostnadseffektiv minskning av utsläppen av växthusgaser i den icke-handlande sektorn så att etappmålet till 2030 nås.
Regeringen bör även fortsatt följa hur miljöstyrningen i transportsektorn kan upprätthållas när den styrande effekten av energi- och koldioxidskatterna succesivt minskar på grund av en allt mer effektiv fordonsflotta.
Sammanfattning SOU 2016:47
28
EU:s energiskattedirektiv bör ändras så att det möjliggör en ökad miljöstyrning av skattesystemet
Sverige verkar i dag för att EU:s energiskattedirektiv ska ändras i syfte att öka miljöstyrningen och skapa ett ramverk för beskattningen på unionsnivå som tydligt tar hänsyn till de olika bränslenas inneboende klimat- och energiegenskaper.
Beredningen gör bedömningen att Sverige fortsatt bör vara drivande i EU för att ändra energiskattedirektivet och andra relevanta rättsregler i syfte att öka miljöstyrningen.
EU:s system för handel med utsläppsrätter bör skärpas
Beredningens förslag till mål för utsläppsminskningar i Sverige år 2045 har som en utgångspunkt att världen i övrigt också agerar så att de globala utsläppen minskar i linje med målen i Parisavtalet. Sverige bör därför agera internationellt, inom EU och genom den nationella klimatpolitiken för att driva på en sådan utveckling.
Inom EU behöver framför allt den takt som taket i systemet för handel med utsläppsrätter sänks med skärpas ytterligare. Sverige bör driva på för en sådan skärpning. Skärpningen behöver genomföras på ett sätt som inte leder till ökad risk för koldioxidläckage.
En närings- och innovationspolitik med klimatinriktning
En huvudinriktning i svensk näringspolitik bör vara att skapa förutsättningar för en hållbar ekonomisk tillväxt och förnyelse. Avgörande för möjligheterna att åstadkomma detta är en ekonomi i balans och goda förutsättningar för befintliga företag samt nyföretagande.
Stat och kommun har ofta spelat en avgörande roll i närings- och innovationspolitiken och särskilt vid omfattande teknikskiften.
Samspelet mellan offentliga och privata aktörer är viktigt för att åstadkomma teknikskiften och en strukturomvandling som leder i riktning mot det långsiktiga klimatmålet om nettonollutsläpp senast år 2045.
SOU 2016:47 Sammanfattning
29
Miljömålsberedningens förslag:
Sveriges ambition att vara ett föregångsland i klimatomställningen bör vara ett övergripande mål för närings- och innovationspolitiken.
Det befintliga offentliga stödet till företag bör i ökad utsträckning styras mot tillämpningar med stor potential att minska utsläpp av växthusgaser, både i Sverige och i omvärlden.
Regeringen bör ge Vinnova, i samråd med berörda myndigheter i uppdrag att utreda hur en större andel av innovationsstödet till företag kan riktas mot klimatrelevanta innovationer samt föreslå hur formerna för samverkan mellan staten och näringslivet kan utformas.
En strategi för en utvecklad bioekonomi kan stödja klimatstrategin
Klimatomställningen innebär stora utmaningar för alla länder. För ett skogsland som Sverige utgör den också en möjlighet att utveckla en mer biobaserad ekonomi genom både den rika råvarubasen men också genom gediget industriellt kunnande och världsledande forskning på området.
Att utveckla bioekonomin kan även stödja strukturomvandlingen i viktiga branscher.
Förverkligandet av bioekonomin kräver engagemang och investeringar från både stat och näringsliv. Samverkan mellan staten och företagen måste till. Strategin bör därför vara förankrad i både näringslivet och i politiken.
Utvecklingen mot en mer biobaserad ekonomi måste ske på ett sätt som inte äventyrar övriga miljökvalitetsmål och biobaserade produkter bör så långt möjligt användas där de gör störst klimatnytta.
Sammanfattning SOU 2016:47
30
Miljömålsberedningens förslag:
En offensiv bioekonomistrategi för Sverige bör utvecklas för att främja att nya hållbara biobaserade material och bränslen ersätter fossilbaserade motsvarigheter.
Utvecklingen av styrmedel för att nå beredningens förslag till mål bör utformas så att de långsiktigt bidrar till att öka efterfrågan av hållbara biobaserade produkter.
Regeringen bör ge i uppdrag till Tillväxtverket att i samråd med Naturvårdsverket och Energimyndigheten, utveckla uppföljningsmått så att utvecklingen mot en mer biobaserad ekonomi och att substitutionen av fossila råvaror kan följas.
Strategier för material- och energihushållning i samhället, cirkulär ekonomi och delande ekonomi stödjer klimatstrategin
Material- och energianvändning i olika former ligger bakom många av våra stora miljöproblem samt bidrar till växthusgasutsläpp som kunde ha undvikits i en mer resurseffektiv ekonomi. Sverige har ett bra utgångsläge genom en nära fossilfri elproduktion, hög grad av cirkulära materialflöden och högproduktiva värdekedjor i industrin.
Beredningen bedömer att det finns stora möjligheter att ytterligare förstärka och ta tillvara potentialen i att effektivisera material- och energianvändning. Resurseffektivitet bör därför vara ett övergripande mål till stöd för klimatpolitiken.
Kretsloppet av material i teknosfären bör öka, när det ger mer ekonomiskt värde ur samma mängd resurser och skapar både tillväxt och minskar miljö- och klimatpåverkan. Den tekniska revolutionen skapar både möjligheter och hot.
Det offentliga behöver styra så att nya teknologier integreras i samhället på ett effektivt sätt som skapar bästa möjliga resursutnyttjande och bidrar till att klimatmålen uppnås.
SOU 2016:47 Sammanfattning
31
Det lokala och regionala klimat- och luftarbetet är centralt för utvecklingen
Kommuner, landsting och regioner har – inom ramen för det kommunala självstyret – en stor möjlighet och ett stort ansvar att inom transport- och bostadssektorerna bidra till en minskad klimatpåverkan och en förbättrad luftkvalitet.
Kommunerna har det närmaste decenniet en särskild utmaning i att åstadkomma ett hållbart samhällsbyggande där klimat- och luftmålen nås samtidigt som takten i bostadsbyggandet ökar väsentligt. Vissa kommuner, till exempel kommuner med lägre befolkningstal, kan behöva stöd inom klimat- och energiområdet.
Det finns ett behov av kompetensutveckling hos berörda aktörer avseende tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen, med anknuten lagstiftning, samt övrigt regelverk för att åstadkomma ett långsiktigt hållbart samhälle och nå klimatmålen.
Statens roll i sammanhanget är i första hand att skapa förutsättningar för ett aktivt kommunalt klimatarbete på lokal och regional nivå. Detta kan bland annat ske genom att undanröja eventuella hinder i nationell lagstiftning och genom att i specifika fall delegera beslutsbefogenheter från den statliga nivån till kommunerna för att underlätta omställningsarbetet. Staten ska också, genom vägledning från centrala myndigheter och genom länsstyrelsernas insatser på den regionala nivån, stödja kommunernas och näringslivets klimatarbete och verka för att de nationella klimat- och energimålen får genomslag i hela landet.
Staten kan även använda ekonomiska styrmedel till kommuner och landsting för att stimulera lokalt och regionalt miljö- och klimatarbete.
Miljömålsberedningens förslag:
Ge Boverket och Naturvårdsverket i uppdrag att utveckla en samordnad vägledning för miljöbedömningar till regelverken för samhällsplanering (såsom plan- och bygglagen, infrastrukturlagstiftningen, regelverken för det regionala utvecklingsarbetet samt miljöbalken) för en mer samordnad planering där klimatmålen kan uppnås genom att ge mer tyngd åt de viktigaste miljöaspekterna i varje planprocess.
Sammanfattning SOU 2016:47
32
Ge Boverket i uppdrag att ta fram vägledning för hur länsstyrelserna ska vägleda kommunerna tidigt i planprocessen utifrån ett helhetsperspektiv som omfattar avvägningar mellan olika samhällsintressen för en minskad klimatpåverkan.
Ge Boverket och länsstyrelserna, i samarbete med Sveriges kommuner och landsting (SKL), i uppdrag att genomföra en kunskapshöjande insats hos de aktörer som ansvarar för samhällsplaneringen i att använda miljöbedömningsverktyget så att samhällsplaneringen styr mot klimatmålen. Även övriga aktörer inom samhällsbyggandet bör ges möjlighet till kunskapshöjning om planeringssystemet och dess tillämpning.
Ge berörda myndigheter i uppdrag att i samband med ovan beskrivna insatser utreda behovet av ändringar i gällande regelverk för att samhällsplaneringen i ökad grad ska styra mot klimatmålen.
Sektorsvisa strategier och styrmedel
Transporter
Transporteffektivt samhälle
Åtgärder för att minska utsläppen från transportsektorn genom att verka för ett samhälle med ett mer effektivt och klimatsmart transportarbete är en viktig del i det långsiktiga omställningsarbetet. En del i detta är att göra gång-, cykel- och kollektivtrafik till normgivande i planeringen i större tätorter, samt att resor med buss och tåg underlättas vid planering av infrastruktur mellan tätorter.
En hållbar samhällsplanering som bidrar till ett transporteffektivt samhälle skapar många mervärden, varav minskade utsläpp av växthusgaser är ett. Åtgärder för ett effektivare transportarbete bör därför ses i ett större sammanhang så att synergier mellan flera miljö- och samhällsmål utnyttjas.
Infrastrukturplaneringen bör utgå från en målstyrning som tar större hänsyn till det transportpolitiska hänsynsmålet och ett hållbart transportsystem.
Beredningens förslag till etappmål för luftföroreningar om begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort som innebär att andelen
SOU 2016:47 Sammanfattning
33
persontransportresor med kollektivtrafik, cykel och gång i Sverige ska vara minst 25 procent 2025, uttryckt i personkilometer, bidrar till ett transporteffektivt samhälle och till klimatmålen.
Miljömålsberedningens förslag:
I den mån stadsmiljöavtal ingås bör dessa utvecklas till ett instrument för hållbart samhällsbyggande och förtätning som kombinerar bostadsbyggande, infrastruktur, kollektivtrafik och minskad biltrafik och läggs in som en del i den nationella infrastrukturplanen för 2018–2027.
Ökad möjlighet till finansiering av åtgärder som förändrar transportbehovet och främjar en effektivare användning av infrastruktur och fordon (steg 1- och 2-åtgärder enligt den så kallade fyrstegsprincipen) inom ramen för infrastrukturplaneringen. Digital infrastruktur bör ingå bland de åtgärder som kan finansieras.
Trafikförordningen respektive Lagen om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, bör ändras så att kommuner ges möjlighet att införa miljözon för lätta fordon och differentiera avgift på parkeringsplatser utifrån fordons miljöegenskaper. Vidare bör ytterligare möjligheter att delegera viss beslutsrätt till kommunerna vad gäller införande av lokala styrmedel på trafikområdet utredas.
Reseavdragsystemet bör ses över så att dess utformning i högre grad gynnar resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar samtidigt som avdraget fyller sitt ursprungliga syfte.
För att ta tillvara de möjligheter som den pågående digitaliseringen ger bör åtgärder vidtas för att säkerställa att standarder och kritisk mängd data är öppet och fritt att använda. Hinder bör även i övrigt undanröjas för att fungerande marknader för tjänster och lösningar som optimerar person- och godstransporter ska kunna utvecklas.
En handlingsplan för att främja resfri kommunikation och tillgänglighet bör tas fram som fokuserar på åtgärder för att öka användbarheten av digital teknik och andra tekniska lösningar,
Sammanfattning SOU 2016:47
34
påverka beteendeförändringar och undanröja eventuella hinder i befintliga regelverk.
Andelen persontransportresor med kollektivtrafik, cykel och gång i Sverige ska vara minst 25 procent 2025, uttryckt i personkilometer, i riktning mot målet att på sikt fördubbla marknadsandelen för gång-, cykel-, och kollektivtrafik.
Energieffektivare fordon
Att utsläppen från vägtransporter minskar i snabbare takt än de gör i dag är av särskilt stor betydelse för att föreslagna etappmål för utsläppen i den icke-handlande sektorn och utsläppsmålet för inrikes transporter ska kunna nås. Teknikkrav som omfattar en stor fordonsmarknad kan driva på utvecklingen av särskilt utsläppssnåla bilar, till exempel olika typer av elbilar.
Miljömålsberedningens förslag:
Sverige ska fortsätta vara pådrivande för att koldioxidkraven på personbilar och lätta lastbilar stegvis skärps jämfört med nu beslutade nivåer. Dessa krav bör på sikt innebära att nya fordon ska klara nollutsläpp räknat i ett livscykelperspektiv.
Sverige bör även driva på för att det inom EU ska utvecklas koldioxidutsläppskrav för tunga fordon.
Beskattnings- och förmånsreglerna för bilar bör utformas så att de stödjer en snabb svensk introduktion av fordon med särskilt låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar. Reglerna bör successivt skärpas.
Beredningen ser positivt på att dessa regler utformas i form av ett s.k. bonus-malus-system, men tar inte ställning till det nu aktuella förslaget från Bonus-malus-utredningen.
Utsläppskrav i offentlig upphandling bör utvecklas så att de stödjer utvecklingen av energieffektiva tunga fordon med särskilt låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar räknat i ett livscykelperspektiv.
SOU 2016:47 Sammanfattning
35
Förnybara drivmedel
För att Sverige ska kunna nå de etappmål för utsläppsutvecklingen i den icke-handlande sektorn och utsläppsmålet för inrikes transporter ska kunna nås krävs incitament i form av tydliga politiska signaler och långsiktiga spelregler för marknaden. Detta gäller inte minst i fråga om utformningen av de ekonomiska styrmedlen på biodrivmedelsområdet.
Därför är dagens osäkerhet, som en följd av gällande skatte- och statsstödsregler inom EU, om möjligheterna att bedriva en långsiktigt inriktad politik för hållbara biodrivmedel, olycklig.
Miljömålsberedningens förslag:
Regeringen bör så snabbt som möjligt för riksdagen presentera förslag till regler som ger mer långsiktigt hållbara och stabila villkor för biodrivmedel.
Beredningen stödjer införandet av ett kvot- eller reduktionspliktsystem med krav på drivmedelsleverantörer att leverera en viss andel biodrivmedel och eller viss klimatprestanda per år.
Regeringen bör också driva ett proaktivt arbete inom EU för att möjliggöra en aktiv skattepolitik som prissätter utsläppen av växthusgaser och stöttar utbyggnad av förnybar energi.
Hur kvot- eller reduktionspliktssystemet ska förhålla sig till energi- och koldioxidbeskattningen och andra styrmedel som stöttar övergång till förnybara drivmedel bör ingå i beredningen av kommande förslag. I det arbetet ska även beaktas hur försäljningen av höginblandade biodrivmedel kan säkras.
Arbetsmaskiner
För att nå de föreslagna etappmålen behöver även utsläppen av växthusgaser från arbetsmaskiner nå låga nivåer. Studier visar att det finns möjligheter att sänka utsläppen från arbetsmaskiner genom en kombination av teknisk utveckling, hybridisering samt arbetsplanering och sparsam körning.
Sammanfattning SOU 2016:47
36
Miljömålsberedningens förslag:
Sverige bör verka för gemensamma koldioxidkrav på motorer till arbetsmaskiner inom EU. Utveckling av väl fungerande mätmetoder för bränsleförbrukning krävs för att fastställa sådana krav.
Ett samordningsansvar för att bidra till utvecklingen av arbetsmaskiner med bättre miljö- och klimategenskaper bör tilldelas en myndighet. I ett sådant samordningsansvar kan det ingå att ha en överblick över området samt att samordna insatser för en omställning till mer hållbara arbetsmaskiner, exempelvis avseende klimatpåverkan, buller samt emissioner.
Skattenedsättningarna på diesel för arbetsmaskiner bör fasas ut på ett sätt som tar hänsyn till de negativa effekter som kan uppstå på berörda näringars konkurrensförhållanden.
Industri
Svensk industri har en hög andel processrelaterade utsläpp. Möjligheterna att minska dessa utsläpp är mer komplexa än att minska utsläppen från förbränning inom industrin. För att lyckas krävs utveckling, demonstration och kommersialisering av nya tekniker.
Miljömålsberedningens förslag:
Det bör utvecklas en bred nollutsläppsstrategi för basmaterialindustrin. Beredningen bedömer att samverkan mellan industrin och staten behövs i de inledande skedena av teknikutvecklingen.
För järn-och stålindustrins omställning bör en satsning på forskning- och utveckling och demonstration av ny processteknik prioriteras.
Strategiarbetet bör även omfatta förutsättningar för att införa teknik för koldioxidavskiljning och lagring (CCS) i Sverige för delar av basmaterialindustrins omställning till lågutsläppsproduktion samt för att belysa möjligheterna att åstadkomma negativa utsläpp genom att tillämpa CCS på biogena utsläpp.
SOU 2016:47 Sammanfattning
37
Strategiarbetet behöver inledas med en förstudie och följas av beslut om satsningar på större pilotanläggningar i syfte att få fram beslutsunderlag för de vägval som behöver göras senast i mitten av 2020-talet.
Förslag till strategi med finansiering av en förstudie bör ingå i en kommande forskningsproposition.
Regeringen bör utse en ansvarig myndighet som ges resurser för arbetet med att driva och koordinera forsknings- och innovationsinsatserna för en nollutsläppsstrategi i basmaterialindustrin.
Energitillförselsektorn (el- och värmeproduktion)
Energikommissionen (direktiv 2015:25) har i uppgift att hantera frågor om den långsiktiga energipolitiken, med särskild tonvikt på den framtida försörjningen av el. Frågor om mål, åtgärder och styrmedel för energisystemet behandlas därför inte av Miljömålsberedningen.
Energisystemets utformning har en central betydelse för möjligheten att genomföra en effektiv klimatpolitik. Miljömålsberedningen utgår från att energitillförselanläggningar i Sverige inte ska ge upphov till utsläpp av koldioxid från fossila bränslen 2045.
En omställning till nettonollutsläpp av växthusgaser i Sverige senast 2045 medför utmaningar och möjligheter för energisystemet.
Strategier för hållbar avfallshantering, ökad resurseffektivitet, bioekonomi m.m. kan skapa förutsättningar för att förbränning av fossila avfallsslag kan upphöra.
Bostäder, lokaler och byggande
Sverige befinner sig i en situation med allvarlig bostadsbrist. Boverket har bedömt att det behöver byggas drygt 700 000 bostäder inom den närmaste 10-årsperioden (2015–2025).
Ett bostadsbyggande av denna omfattning är en av vår tids största samhällsinvesteringar. Genom att se synergier med flera samhällsmål finns en stor möjlighet att skapa en socialt, ekonomiskt och miljömässigt värdeskapande investering.
Sammanfattning SOU 2016:47
38
Effektiva lösningar som möjliggör höga klimatambitioner samtidigt som byggandet inte försvåras, fördyras eller innebär en mera tidskrävande plan- och byggprocess är avgörande. Beredningen gör bedömningen att klimatfrågan bör ha hög prioritet i den stora utmaningen att kraftigt öka takten i bostadsbyggandet.
Beredningen konstaterar vidare att, i takt med att de negativa klimat- och miljöeffekterna från bostäder flyttar från driftfasen till produktionsfasen blir det allt viktigare att klimat- och miljöpåverkan från bostadens hela livscykel analyseras. Livscykelperspektivet bör vara en utgångspunkt vid analys av miljöpåverkan för all ny- och ombyggnad liksom vid förvaltning av befintlig bebyggelse. Samma sak bör gälla för anläggningsarbeten.
Fortsatta kostnadseffektiva insatser för ökad energieffektivisering är motiverade då de bidrar till ökad resurseffektivitet genom att dämpa energiefterfrågan och frigöra koldioxidfri energi till andra användningsområden.
Systemgränsen för byggnaders energiprestanda bör fokusera på använd energi i stället för levererad (köpt) energi.
Miljömålsberedningens förslag:
Utvärdera effekten av förbudet i plan- och bygglagen för kommuner att ställa särkrav på byggnadsverks tekniska egenskaper vid planläggning.
Överväg inrättande av ett nationellt kunskapscentrum för energieffektivt byggande och förvaltning, livscykelanalys samt förnybar energi.
Jordbruk
För att möjliggöra en ökad livsmedelsproduktion utan att öka utsläppen behöver hållbara produktionssystem, inklusive vattenbruk vidareutvecklas. Möjligheten att öka produktiviteten genom växtförädling och avel, utan negativa effekter på djurskyddet, och till utveckling av nya proteinkällor, bör tas tillvara och prioriteras i forskningspolitiken.
SOU 2016:47 Sammanfattning
39
Kväveffektiviteten, både vad gäller användning av mineralgödsel och hantering av stallgödsel är fokus för åtgärder för att minska utsläpp av lustgas, ammoniak och metan. Effektivitet i kväveanvändningen har dessutom stora synergier med andra miljökvalitetsmål. Detta är ett viktigt område för rådgivning och styrning.
Kunskapen om hur kolinnehållet i jordbruksmark kan öka genom att använda fånggrödor, nedbrukning av organiskt material, plöjningsfri odling, utveckling av perenna grödor samt på vilka marker där sådana metoder är lämpliga bör öka genom fortsatt forskning. I takt med att kunskapen ökar bör rådgivningen om nya metoder intensifieras.
I SOU 2014:50, ”Med miljömålen i fokus” gjorde beredningen bedömningen att marknads- och direktstöden (pelare I) i EU:s jordbrukspolitik bör avvecklas successivt, samtidigt som miljö- och landsbygdsinsatserna (pelare II) stärks i syfte att förbättra möjligheterna för effektivare miljöåtgärder inom jordbruket. Möjligheter att lämna värdebaserade ersättningar, som utgår från åtgärders miljönytta, bör skapas inom landsbygdsprogrammen. Denna bedömning kvarstår.
Utsläppen från livsmedelskonsumtionen behöver minska. Det kan göras genom förändrade kostvanor med t ex mer vegetabilier, mindre kött, säsongsbaserad kost, minskat matsvinn och genom förändrade produktionsmetoder exempelvis genom kolinlagring i betesmarker och/eller genom ökad vallodling. En ökad konsumtion och produktion av svenskproducerat kött på bekostnad av det importerade ger förutsättningar för en produktion med globalt sett lägre utsläpp och kan även underlätta uppnåendet av andra miljömål.
Åtgärder behövs för att underlätta för privatkonsumenter och offentlig sektor att konsumera livsmedel med lägre klimat- och miljöpåverkan.
Skogen
Skogsvårdslagstiftningens inriktning med jämbördiga mål för uthållig produktion som ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls, ligger fast.
Sammanfattning SOU 2016:47
40
Biobaserade bränslen och material som ersätter fossila bränslen och material som producerats med fossila råvaror har ett mycket stort värde för samhället i en klimatomställning.
Produkter från skogen kommer att behövas i en ökad utsträckning som bränslen och material i en samlad klimatstrategi för att nå de ambitiösa mål som beredningen föreslagit.
Klimatomställningen och utvecklingen mot en mer biobaserad ekonomi får samtidigt inte föranleda åtgärder i skogsbruket som äventyrar att andra miljökvalitetsmål nås. Utvecklingen mot en mer biobaserad ekonomi måste ske på ett sätt som inte äventyrar övriga miljökvalitetsmål. Biobaserade produkter bör så långt möjligt användas där de gör störst klimatnytta. Beredningens anser att Sverige har mycket goda förutsättningar för att förena ett aktivt skogsbruk med höga miljökrav samtidigt som en betydande kolsänka kan upprätthållas.
Beredningen har tidigare föreslagit att regeringen bör ge Skogsstyrelsen och Jordbruksverket i uppdrag att ta fram en strategisk planering av arbetet med att minska avgången av växthusgaser från skog och jordbrukets organogena jordar och öka kolinlagringen i åker och betesmark. Förslaget kvarstår och bör genomföras.
Kompletterande åtgärder i utvecklingen mot nettonoll och nettonegativa utsläpp efter år 2045
Beredningen bedömde i delbetänkandet om ”Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige” att det kan behövas kompletterande åtgärder som kan bidra till ytterligare utsläppsminskningar utöver 85 procent för att nå nettonollutsläpp 2045. Sådana åtgärder kan även bidra till sammanlagda nettonegativa utsläpp efter 2045.
De kompletterande åtgärder vi känner i dag; ökning av kolsänkan, verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra länder samt avskiljning samt lagring av biogen koldioxid, tar lång tid att bygga upp. De kompletterande åtgärderna bör beräknas enligt internationellt godkända regler. Kompletterande åtgärder bör planeras i så god tid att det senast 2045 finns utsläppsminskningar motsvarande minst mellanskillnaden mellan de faktiska utsläppen inom landet och noll, (11 miljoner ton koldioxidekvivalenter om 85 procent av utsläppen inom landet reducerats). De kompletterande
SOU 2016:47 Sammanfattning
41
åtgärderna behöver öka över tid efter 2045 för att uppnå ”negativa utsläpp”. Kommande regeringar kan även behöva överväga etappmål för kompletterande åtgärder, till exempel med tanke på den flexibilitet som byggts in i förslaget till etappmål 2030.
Förbättrad uppföljning av utsläpp kopplade till import och export
Statistiken över de konsumtionsbaserade utsläppen av växthusgaser utgör ett viktigt komplement till den officiella statistiken över de nationella utsläppen av växthusgaser som rapporteras till UNFCCC.
Uppföljningen av växthusgasutsläpp kopplade till import och export kan förbättras genom fördjupade analyser inom områden med särskilt stor klimatpåverkan samt genom användning av fler indikatorer.
I enlighet med generationsmålet och miljömålet Begränsad klimatpåverkan behöver Sverige överväga att vidta åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser kopplat till konsumtion.
Utrikes flyg och sjöfart
Flyg och sjöfart står för en växande andel av de globala utsläppen, och enligt prognoser förväntas utsläppen öka kraftigt till 2050 om inga åtgärder vidtas.
Beredningen kan därför enas om att ytterligare åtgärder behövs inom de områden som i dag inte fullt ut hanteras.
Beredningens bedömning är att även sjöfarten och flyget ska bära kostnaderna för sina utsläpp och klimatpåverkan. Därför bör utsläpp från internationellt flyg och sjöfart skyndsamt omfattas av internationella överenskommelser. Sverige ska vara pådrivande inom ICAO, IMO och EU för internationella lösningar. I väntan på, och som komplement till globala överenskommelser bör EU kunna vidta fler åtgärder för att minska utsläppen från flyg och sjöfart.
På sikt kommer Sverige, liksom världens övriga länder, att behöva ta sitt ansvar för utsläppen från internationellt flyg och sjöfart. Åtgärder och styrmedel som kan användas för att minska ut-
Sammanfattning SOU 2016:47
42
släppen från utrikes flyg är ekonomiska styrmedel för att prissätta flygets klimatpåverkan, en strategi för hållbara bränslen inom flygsektorn, och investeringar i mer miljöanpassade alternativ till flygresor.
Åtgärder och styrmedel som kan användas för att minska utsläppen från utrikes sjöfart är ekonomiska styrmedel, bättre tillgänglighet till alternativa drivmedel samt stöd till forskning och utveckling. Sjöfarten behöver dock ses som en del i ett större transportsystemperspektiv, där en överflyttning av godstransporter från väg till sjöfart är önskvärt för att minska utsläppen från vägtransporterna.
Konsekvenser av beredningens förslag till etappmål på klimatområdet och sektormål för inrikes transporter
De samhällsekonomiska konsekvenserna av beredningens förslag till etappmål och utsläppsmål för inrikes transporter bestäms i hög grad av omständigheter i Sveriges omvärld. Beredningens utgångspunkt är att även resten av världen, inklusive EU agerar kraftigt för att den globala temperaturökningen hålls väl under 2 grader.
Beredningen har låtit ta fram flera olika underlag till stöd för konsekvensbedömningen och de samhällsekonomiska konsekvenserna av förslagen har därigenom kunnat belysas ur flera olika perspektiv.
Kvalitativa analyser av större samhällsomställningar visar hur det ständigt pågår en strukturomvandling i ekonomin och att staten kan spela en viktig roll i omställningen genom en aktiv närings-, innovations- och forskningspolitik.
Analyser gjorda av Konjunkturinstitutet tyder på att det finns förutsättningar att nå målen till en samhällsekonomisk kostnad som för år 2030 skulle innebära att BNP kan vara 0,2 till 1,5 procent lägre relativt referensscenariot. Att uppskatta de årliga kostnaderna under perioden fram till 2030 har inte varit möjligt, bland annat därför att kostnaderna i hög utsträckning kommer att avgöras av hur den praktiska politiken utformas i detalj.
I samband med att förslagen bereds vidare krävs en fortsatt utredning av de samhällsekonomiska konsekvenserna för olika aktörsgrupper i syfte att belysa frågor som t ex fördelningspolitiska
SOU 2016:47 Sammanfattning
43
effekter så att dessa kan förebyggas eller hanteras genom andra politiska förslag i särskild ordning.
Förslag till strategi för en samlad luftvårdspolitik
Beredningen föreslår att det införs en strategi för en samlad luftvårdspolitik som bidrar till att relevanta delar av generationsmålet och de berörda miljökvalitetsmålen nås samt att Sverige kan infria internationella åtaganden rörande utsläpp av luftföroreningar och luftkvalitet. Förslaget till luftvårdsstrategi omfattar:
etappmål för luftföroreningar i miljömålssystemet, (kapitel 15)
styrmedel och åtgärder för att nå luftrelaterade miljömål och infria internationella åtaganden, (kapitel 16) samt
bedömning av konsekvenser av beredningens förslag till luftvårdsstrategi. (kapitel 17).
Förslag till etappmål för luftföroreningar
De tre befintliga etappmålen för luftföroreningar i miljömålssystemet är inaktuella eller redan uppfyllda. Beredningen lägger i detta betänkande därför förslag på nya etappmål för luftföroreningar, som konkretiserar den samhällsomvandling som behöver ske för att generationsmålet och de luftrelaterade miljömålen ska kunna nås. Beredningen föreslår fyra nya etappmål för luftföroreningar enligt följande:
Sammanfattning SOU 2016:47
44
Begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort
Andelen persontransportresor med kollektivtrafik, cykel och gång i Sverige ska vara minst 25 procent 2025, uttryckt i personkilometer, i riktning mot målet att på sikt fördubbla marknadsandelen för gång-, cykel-, och kollektivtrafik.
Begränsade utsläpp från småskalig vedeldning
Utsläppen av bens(a)pyren, partiklar PM
2,5
och sot från små-
skalig vedeldning ska minska kontinuerligt till år 2020.
Senast år 2019 ska det vara klarlagt hur stora utsläppsminskningar från småskalig vedeldning som krävs för att preciseringarna i miljömålet Frisk luft ska nås. Utsläppsminskningarna ska anges i termer av minskade utsläpp av bens(a)pyren, partiklar PM
2,5
och sot.
Begränsad intransport av luftföroreningar
Utsläppen av kväveoxider från sjöfarten i Östersjön och Nordsjön ska ha halverats till år 2025 jämfört med 2010.
Sverige ska till år 2020 ha genomfört riktade insatser mot de stora utsläpparländerna öster om EU (Ryssland, Vitryssland och Ukraina) i syfte att minska intransporten av luftföroreningar därifrån.
Uppfylla takdirektivets utsläppsåtaganden
Utsläppen av kväveoxider, svaveldioxid, flyktiga organiska ämnen, ammoniak och partiklar PM
2,5
ska senast år 2025 mot-
svara de indikativa mål för 20252 som framgår av det reviderade takdirektivet.
2 Då direktivet ännu inte är färdigförhandlat är varken de bindande eller de indikativa målen fastställda. Då dessa fastställs bör etappmålet formuleras med de procentsatser som kommer att gälla som reduktionsnivåer för svaveldioxid, kväveoxider, flyktiga organiska föreningar, ammoniak och partiklar PM
2,5
.
SOU 2016:47 Sammanfattning
45
Förslag till styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik
För att nå luftrelaterade miljömål och klara Sveriges internationella åtaganden bedömer beredningen att det behövs ytterligare insatser på såväl nationell som lokal nivå. Därtill bedömer beredningen att Sverige fortsatt behöver vara drivande inom EU, FN:s luftvårdskonvention och i andra internationella sammanhang för att påverka andra länder att minska utsläpp så att intransporten av luftföroreningar till Sverige minskar.
Kopplat till respektive etappmål för luftföroreningar föreslår beredningen ett antal förslag till styrmedel och åtgärder.
Begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort
Ett flertal av de klimatpolitiska förslag som beredningen förordar rörande transporteffektivt samhälle samt energieffektivare fordon bidrar även till att klara luftkvalitetsdirektivets gränsvärden och miljökvalitetsnormer samt möjligheterna att nå miljömålet Frisk lufts preciseringar för kvävedioxid, partiklar (PM
2,5
och PM
10
) och
marknära ozon.
Eftersom problem med luftföroreningar varierar kraftigt runtom i landet och de största problemen i huvudsak återfinns i närheten av högtrafikerade vägar i och kring större städer behövs flexibilitet och anpassning efter lokala förhållanden i styrningen mot lägre halter. Därför bör kommunerna, som även har huvudansvaret för luftkvaliteten på lokal nivå, få ökade möjligheter att med lokala styrmedel åtgärda de luftkvalitetsproblem som finns.
Beredningen anser att en skatt är ett mer flexibelt styrmedel än lokala förbud mot trafik med dubbdäck. Samtidigt bedömer beredningen att en nationell skatt för att åtgärda lokala problem av denna typ inte är självklar utan också har klara nackdelar. Beredningen anser därför att kommuner med höga PM
10
-halter främst bör fort-
sätta att tillämpa möjligheten att förbjuda dubbdäcksanvändning, alternativt använda andra lokalt anpassade åtgärder, för att sänka partikelhalterna inom vissa områden.
Ett centralt styrmedel för att komma tillrätta med överskridanden av miljökvalitetsnormer och luftkvalitetsdirektivets gränsvärden är de åtgärdsprogram för luft som ett drygt tiotal kommuner
Sammanfattning SOU 2016:47
46
antagit. Ett flertal av åtgärdsprogrammen har dock visat sig brista i utformning, genomförande och uppföljning. Beredningen anser därför att systemet med miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram för luft behöver ses över och förbättras.
Miljömålsberedningens förslag:
I den mån stadsmiljöavtal ingås bör de utvecklas till ett instrument för hållbart samhällsbyggande och förtätning som kombinerar bostadsbyggande, infrastruktur, kollektivtrafik och minskad biltrafik och läggas in som en del i den nationella infrastrukturplanen för 2018–2027.
Trafikförordningen respektive lag om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, m.m. bör ändras så att kommuner ges möjlighet att införa miljözon för lätta fordon och differentiera avgift på parkeringsplatser utifrån fordons miljöegenskaper. Vidare bör ytterligare möjligheter att delegera viss beslutsrätt till kommunerna vad gäller införande av lokala styrmedel på trafikområdet utredas.
Reseavdragsystemet bör ses över i syfte att i högre grad gynna resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar samtidigt som avdraget fyller sitt ursprungliga syfte.
Sverige ska fortsätta vara pådrivande för att koldioxidkrav på personbilar och lätta lastbilar stegvis skärps jämfört med nu beslutade nivåer. Dessa krav bör på sikt innebära att nya fordon ska klara nollutsläpp räknat i ett livscykelperspektiv.
Beskattnings- och förmånsreglerna för bilar bör utformas så att de stödjer en snabb svensk introduktion av fordon med särskilt låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar. Reglerna bör successivt skärpas. Beredningen ser positivt på att dessa regler utformas i form av ett s.k. bonus-malus-system, men tar inte ställning till det nu aktuella förslaget från Bonus-malus-utredningen.
Utsläppskrav i offentlig upphandling bör utvecklas så att de stödjer utvecklingen av energieffektiva tunga fordon med sär-
SOU 2016:47 Sammanfattning
47
skilt låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar räknat i ett livscykelperspektiv.
Genomför riktade informationsinsatser om vinterdäcks egenskaper, särskilt mot ansvariga för offentlig upphandling och återförsäljare av däck och bilar.
Utred skyndsamt orsakerna till bristerna i systemet med miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram för luft och ta fram förslag till förbättring av systemet.
Begränsade utsläpp från småskalig vedeldning
För att nå det föreslagna etappmålet att utsläppen av bens(a)pyren, partiklar PM
2,5
och sot från småskalig vedeldning ska minska kon-
tinuerligt krävs insatser för att få ner utsläppen. Det finns stora möjligheter att minska luftföroreningarna från småskalig vedeldning.
Den mest fördelaktiga åtgärden att minska utsläpp från småskalig vedeldning är att fasa ut befintlig eldningsutrustning med höga utsläpp mot renare värmekällor eller eldningsutrustning med låga utsläpp.
Ett stort ansvar för att åtgärda problemen med utsläpp från småskalig vedeldning ligger på kommunerna. Befintlig lagstiftning och praxis ger kommunerna stora möjligheter att ingripa för att stävja lokala problem med vedrök. Kunskapen hur lagstiftningen kan användas behöver dock ökas hos kommunerna.
Det saknas ett nationellt sotningsregister, som kan utnyttjas för att få förbättrad data gällande antalet installationer, typ och ålder på pannor och rumsvärmare, hur mycket de nyttjas m.m. Ett sådant bör därför inrättas.
Miljömålsberedningens förslag:
Tidigarelägg införande av ekodesignkraven för vedpannor enligt Boverkets förslag och snabbutred möjligheterna att även tidigarelägga införandet av ekodesignkraven för rumsvärmare.
Sammanfattning SOU 2016:47
48
Ändra i Plan- och bygglovsförordningen så att även byte av eldstad omfattas av anmälningsplikt så att inga pannor eller rumsvärmare som inte uppfyller gällande krav får installeras.
Informationskampanj riktad såväl mot hushåll som mot kommuner om de skärpta kraven, deras respektive skyldigheter och hur eldning sker med så små utsläpp som möjligt.
Återinför ett nationellt sotningsregister som innehåller information om eldningsutrustning och dess miljöegenskaper.
Begränsad intransport av luftföroreningar
Då den större delen av de luftföroreningar som deponeras i Sverige transporteras hit med luftströmmarna är det helt avgörande att intransporten av luftföroreningar från utsläpp i andra länder och från internationell sjöfart minskar så att Sverige ska ha en möjlighet att nå de luftrelaterade miljömålen.
Av det kväve som deponeras över Sverige härstammar 25 procent från internationell sjöfart. Sverige behöver därför agera aktivt för att utsläppen från sjöfarten i Östersjön och Nordsjön ska minskas ytterligare.
Miljömålsberedningens förslag:
Sverige tar en fortsatt aktiv roll inom EU, FN:s luftvårdskonvention och IMO i syfte att minska utsläppen och därmed importen av de långväga transporterade luftföroreningarna.
Sverige genomför riktade åtgärder mot de stora utsläpparländerna öster om EU.
Stöd ges till forskning och utveckling kring hur tekniker som minskar utsläppen av luftföroreningar från sjöfarten kan utvecklas och implementeras.
En övergång från marina oljor till hållbara bränslen med låga utsläpp av luftföroreningar och växthusgaser påskyndas.
SOU 2016:47 Sammanfattning
49
Uppfylla takdirektivets utsläppsåtaganden
Ett reviderat takdirektiv kommer att innebära att EU:s medlemsländer kommer att få reviderade utsläppstak för svaveldioxid, kväveoxider, flyktiga organiska ämnen, ammoniak och partiklar PM
2.5
som ska uppnås till år 2030.
För att nå reduktionsåtagandena för kväveoxider och flyktiga organiska ämnen är ytterligare insatser för att få ner utsläppen nödvändiga.
Miljömålsberedningens förslag:
Regeringen bör ge Naturvårdsverket i uppdrag att, efter samråd med berörda myndigheter, ta fram nationellt program för att minska utsläpp av luftföroreningar enligt det reviderade takdirektivet. Programmet ska senast 20193 vara fastställt av regeringen med syfte att klara utsläppstak och bidra till att varaktigt klara miljökvalitetsnormer för luftkvalitet.
Skattenedsättningarna på diesel för arbetsmaskiner bör fasas ut på ett sätt som tar hänsyn till de negativa effekter som kan uppstå på berörda näringars konkurrensförhållanden.
Kartlägg utsläppen från de arbetsmaskiner vars utsläpp är dåligt kartlagda (skotrar, gräsklippare, småbåtsmotorer etc.), för att på sikt kunna införa styrmedel som leder till att maskiner med stora utsläpp fasas ut.
Stöd branschgemensam forskning, utveckling och demonstration för att utveckla och tillämpa process- och reningsteknik som leder till minskade utsläpp av luftföroreningar från industri- och energianläggningar.
Utred och föreslå lämpliga styrmedel och åtgärder utifrån den inventering av utsläpp av flyktiga organiska ämnen från hushållens användning av lösningsmedel som redovisas sommaren 2016.
3 Då takdirektivet ännu inte är färdigförhandlat är det slutliga målåret för när de nationella programmen enligt direktivets artikel 9 ska vara på plats ännu inte fastställt. Målåret kan eventuellt behöva revideras efter att direktivet har färdigförhandlats.
Sammanfattning SOU 2016:47
50
Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik
Beredningens förslag till etappmål, styrmedel och åtgärder ger betydande minskningar av luftföroreningsutsläpp och förbättringar av luftkvaliteten. De styrmedel och åtgärder som föreslås är ett steg i rätt riktning som bidrar till att uppnå relevanta delar av generationsmålet och de berörda miljökvalitetsmålen.
Förslagen bidrar även till att uppfylla Sveriges åtaganden på luftvårdsområdet inom EU och internationellt. Risken för att Sverige skulle fällas av EU-domstolen med mångmiljonbelopp per år i böter i de överträdelseärenden där EU väckt talan minskar påtagligt. Även den ohälsa och de samhällsekonomiska kostnader på 30–42 miljarder kronor per år som luftföroreningarna för närvarande ger upphov till minskar vid genomförande av beredningens förslag. Drygt hälften av dessa kostnader har härletts till inhemska utsläpp, från framför allt vägtrafik och småskalig vedeldning. Kostnaderna som kan kopplas till inhemska utsläpp motsvarar därmed mellan 0,4–0,6 procent av 2010 års BNP.
Förslaget till etappmål för utsläppen i den icke-handlande sektorn samt utsläppsmål för inrikes transporter bedöms ge ett betydelsefullt bidrag till att de luftrelaterade miljömålen kan uppnås och sänker därmed kostnaderna för genomförandet av strategin.
I samband med att förslagen bereds vidare och formuleras i detalj måste de samhällsekonomiska, fördelningspolitiska och budgetmässiga konsekvenserna av förslag till styrmedel och åtgärder utredas på en mer detaljerad nivå och ställas mot alternativa åtgärder och mot fallet med oförändrad politik.
51
1 Uppdragen och hur de genomförts
1.1 Uppdraget
Miljömålssystemet
Riksdagen beslutade i april 1999 om en ny målstruktur för det nationella miljöarbetet.1 Målstrukturen innehåller ett antal nationella miljökvalitetsmål där riksdagen anger vilket miljötillstånd som skall uppnås i ett generationsperspektiv. I enlighet med den ursprungliga målstrukturen svarade regeringen för att ställa upp delmål i de fall det behövs för att nå miljökvalitetsmålen.
Genom ett riksdagsbeslut i juni 2010 förändrades miljömålsstrukturen till att innehålla ett generationsmål, 16 miljökvalitetsmål och etappmål.2 Riksdagen uttalade att ett viktigt syfte med miljömålsarbetet är att få ett tydligare fokus på operativa insatser för att åstadkomma den samhällsomställning som krävs för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. För att i ökad utsträckning kunna identifiera övergripande frågor och de åtgärder som är mest effektiva i fråga om att bidra till att nå miljökvalitetsmålen beslutades att man ska ta fram breda, tvärsektoriella strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder.
1 Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige, prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183. 2 Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete, prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377.
Uppdragen och hur de genomförts SOU 2016:47
52
Miljömålsberedningen och dess arbete
Regeringen beslutade den 1 juli 2010 att tillsätta en parlamentarisk beredning för att utarbeta underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås. Beredningen har tagit namnet Miljömålsberedningen (M 2010:04). Beredningens uppgift är att på uppdrag av regeringen föreslå hur miljökvalitetsmålen ska nås genom politiskt förankrade förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Enligt beredningens direktiv ska beredningen hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därför kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Den ska även fokusera på frågor som kräver övergripande och långsiktiga politiska prioriteringar, dels där det finns behov av strukturella förändringar, dels avseende frågor av särskild betydelse som inte kan lösas på myndighetsnivå.3
Beredningen har tidigare redovisat följande delbetänkanden: Handlingsplan för att utveckla strategier i miljömålssystemet (SOU 2010:101), Etappmål i miljömålssystemet (SOU 2011:34), Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning (SOU 2012:15), Minska riskerna med farliga ämnen (SOU 2012:38), Långsiktigt hållbar markanvändning, del 1 (SOU 2013:43) och Med miljömålen i fokus – hållbar användning av mark och vatten (SOU 2014:50).
Nu aktuella uppdrag
Regeringen beslutade den 10 juli 2014 att ge Miljömålsberedningen i uppdrag att föreslå en strategi för en samlad luftvårdspolitik (dir. 2014:110). Den 18 december 2014 beslutade regeringen att även ge beredningen i uppdrag att föreslå ett klimatpolitiskt ramverk och en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik (dir. 2014:165). Genom detta uppdrag övertog beredningen det uppdrag som tidigare getts till utredningen om klimatfärdplan 2050 (M 2014:03, dir. 2014:53). Samtidigt beslutades att de två uppdragen om luft och klimat skulle samordnas. Uppdraget om klimat har därefter delats i två delar (dir. 2015:101). Beredningens förslag till ett klimatpolitiskt ramverk, Ett klimatpolitiskt ramverk för
3 Parlamentarisk beredning för underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås (dir. 2010:74).
SOU 2016:47 Uppdragen och hur de genomförts
53
Sverige (SOU 2016:21) redovisades i mars 2016. I det här delbetänkandet redogörs för beredningens förslag till en strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik samt en strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik.
Uppdragens syfte
Syftet med uppdraget att utarbeta en strategi för en samlad luftvårdspolitik är att bidra till att Sverige på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt når berörda miljökvalitetsmål och generationsmålet samt uppfyller sina åtaganden enligt det gällande luftkvalitetsdirektivet, det reviderade Göteborgsprotokollet samt Europeiska kommissionens luftvårdspaket i fråga om föroreningar i luften som påverkar människors hälsa, miljön och klimatet. Strategin ska skapa förutsättningar för en bred politisk enighet kring etappmål, styrmedel och åtgärder för att begränsa utsläppen av luftföroreningar.
Syftet med uppdraget att utarbeta ett ramverk och en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik är att skapa långsiktiga mål, styrning mot de långsiktiga målen och en bred förankring av klimatpolitikens övergripande inriktning. Ramverket ska reglera mål och uppföljning. Strategin med etappmål, styrmedel och åtgärder ska bidra till att en samlad och långsiktig klimatpolitik utvecklas. Ramverket ska skapa förutsättningar för en transparent och kraftfull styrning och uppföljning av arbetet med att nå klimatmålen på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt.
Miljömålsberedningen har haft som övergripande ambition att enas i en partipolitisk överenskommelse om de aktuella uppdragen.
Avgränsningar
Den långsiktiga energipolitiken är avgörande för möjligheten att nå de klimatpolitiska målen. Då Energikommissionen (direktiv 2015:25) har i uppdrag att behandla dessa frågor med tonvikt på den framtida elförsörjningen samt att föreslå mål, åtgärder och styrmedel för energisystemet, behandlas de inte av Miljömålsberedningen.
Uppdragen och hur de genomförts SOU 2016:47
54
Uppdragens genomförande
Beredningen har genomfört uppdragen i bred dialog med berörda aktörer. De experter och sakkunniga som är knutna till beredningen har haft direkt möjlighet att komma med synpunkter under utredningens gång. Under utredningstiden har 18 gemensamma sammanträden genomförts. Utöver dessa har ett antal möten hållits med enbart beredningens ledamöter.
Två referensgrupper har löpande bidragit till arbetet med klimatramverk och långsiktig klimatpolitisk strategi, en med statsvetenskaplig och juridisk kompetens och en med klimatekonomisk kompetens. En referensgrupp med luftvårdspolitisk kompetens har bistått beredningen i uppdraget med luftvårdsstrategin.
Sex externa dialoggrupper tillsattes under hösten 2015. Till grupperna har ledande företrädare från akademi, näringsliv och civilsamhälle knutits med uppgift att fritt diskutera utvecklingen inom områden som identifierats som centrala vad gäller klimatpolitiken. Varje grupp har avlämnat en skriftlig rapport med en analys av hur gruppens slutsatser skulle kunna påverka möjligheterna att föra en långsiktig och ambitiös klimatpolitik i Sverige.
Beredningen har arrangerat ett stort antal öppna kunskapsseminarier om klimat- och luftvårdsfrågor i Stockholm samt medverket vid ett flertal seminarier runt om i landet vid svenska universitet. Beredningen har vidare medverkat vid flera större seminarier anordnade av länsstyrelser, kommuner och näringslivsorganisationer. Beredningen medverkade också med eget seminarium under Almedalsveckan 2015. Ett stort antal möten har hållits med intresseorganisationer och enskilda företag.
I november 2015 genomförde de politiskt utsedda ledamöterna tillsammans med beredningens ordförande och kanslichef ett studiebesök till London för samtal med ledande företrädare från näringsliv och administration samt ett antal parlamentsledamöter om den brittiska klimatlagen. Ett tiotal deltagare närvarade för beredningens räkning i FN-förhandlingarna i Paris i december 2015. Studiebesök har bland annat genomförts på Visualiseringscentrum i Norrköping samt på SSAB:s produktionsanläggning i Oxelösund.
SOU 2016:47 Uppdragen och hur de genomförts
55
Texter i förslags- och bedömningsrutor med tillhörande motiveringstexter är politiskt förhandlade och förankrade
Med den för uppgiften begränsade tid som stått till miljömålsberedningens förfogande har det inte varit möjligt att politiskt förhandla all text i delbetänkandet. Därför har en ansvarsfördelning införts som innebär att de skrivningar som presenteras i bedömnings- och förslagsrutor med tillhörande motiveringstexter (Miljömålsberedningens motivering) är förhandlade och förankrade inom och mellan de partier som ingår i beredningen. Övriga texter med karaktär av bakgrundsbeskrivningar (Bakgrund) och analysmaterial (Problembild och åtgärdsmöjligheter samt Befintliga förslag till styrmedelsförändringar) tar miljömålsberedningens kansli fullt ansvar för.
Bilagor till betänkandet
I bilaga 1–6 redovisas beredningens direktiv. Bilaga 7 innehåller förutsättningar för analys av etappmålsscenarier. De underlagsrapporter som tagits fram inom ramen för beredningens arbete redovisas i en separat bilagedel (del 2) till betänkandet.
1.2 Underlag
Beredningen har, utöver de särskilda bilagor som redovisas i betänkandet, i det löpande analysarbetet använt ett mycket stort antal underlagsrapporter som inte låter sig redovisas på ett överskådligt sätt. Huvudprincipen i arbetet har varit att enbart använda material som kommer från kvalitetssäkrade källor i form av t.ex. officiell statistik, underlagsrapporter från myndigheter men också kvalificerade forskningsrapporter från välrenommerade internationella organisationer, branschorganisationer och forskningsinstitut. Ambitionen har varit att så långt möjligt redovisa källor i direkt anslutning till texterna. Nedan presenteras ett mindre urval av underlag som beredningen bedömer varit särskilt centrala i analysarbetet.
Uppdragen och hur de genomförts SOU 2016:47
56
Naturvårdsverkets fördjupade utvärdering av miljömålen 2015
I den fördjupade utvärderingen av miljömålen 2015 (Mål i sikte, Rapport 6662 samt Styr med sikte på miljömålen, Rapport 6666), utvärderar Naturvårdsverket möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Avsikten med utvärderingen är att fungera som underlag för regeringens politik och prioriteringar och ge grunden för ett strategiskt och proaktivt åtgärdsarbete.
Naturvårdsverkets rapport Underlag till en färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 2050
I rapporten redovisas bland annat ett antal s.k. målscenarier över möjliga utvecklingsvägar mot låga utsläpp av växthusgaser år 2050 samt förslag på centrala styrmedelsförändringar för att nå låga utsläppsnivåer på längre sikt.
Slutbetänkandet från utredningen om fossilfri fordonstrafik
Utredningen om fossilfri fordonstrafik hade i uppdrag att kartlägga möjliga handlingsalternativ samt identifiera åtgärder för att reducera transportsektorns utsläpp och beroende av fossila bränslen i linje med visionen om en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning utan nettoutsläpp av växthusgaser år 2050 och prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta 2030. Utredningen redovisade ett stort antal förslag till nationella styrmedel samt rekommendationer för vad Sverige bör driva inom EU. Slutbetänkandet Fossilfrihet på väg, SOU 2013:84, överlämnades i december 2013.
Trafikverkets Kunskapsunderlag och klimatscenario för energieffektivisering och begränsad klimatpåverkan
Trafikverkets kunskapsunderlag och klimatscenario för energieffektivisering och begränsad klimatpåverkan (2014:134) från januari 2015 är en fördjupning av det samlade planeringsunderlaget för miljö och utgör grunden för Trafikverkets arbete med att begränsa transportsektorns klimatpåverkan. Det innehåller bl.a. beskrivningar av nuläge och prognostiserad utveckling för transport-
SOU 2016:47 Uppdragen och hur de genomförts
57
sektorns klimatpåverkan samt ett klimatscenario med nödvändiga åtgärder för att nå dessa mål.
Europeiska kommissionens förslag till luftvårdspaket
Europeiska kommissionen presenterade i december 2013 ett omfattande förslag om en gemensam luftvårdspolitik i Europeiska unionen med förslag till reviderat takdirektiv, direktiv om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från medelstora förbränningsanläggningar, ett beslut om godtagande av ändringen av Göteborgsprotokollet samt ett nytt strategiskt program för luftvårdspolitiken i Europa år 2030 (se avsnitt 12.2.2 Styrmedel på
EU-nivå).
Förenta nationernas klimatpanels femte rapport
Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), publicerade 2013 och 2014 sin femte utvärdering av kunskapen om klimatets förändring (assessment report 5). Rapporten lämnades i form av fyra delrapporter (om jordens klimatsystem i förändring och framtida projektioner, om effekter på ekosystem och samhälle, sårbarhet och anpassning, åtgärder för utsläppsminskningar samt en syntes av de tre övriga delrapporterna).
Del A
Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik
61
2 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?
2.1 Riskerna med en fortsatt klimatförändring är omfattande
Nuvarande utveckling medför oacceptabla risker för ekosystem
År 2015 överskreds för första gången sedan de globala mätningarna påbörjades årsmedelvärdet för halten koldioxid i atmosfären 400 miljondelar. Koldioxidhalten i atmosfären är nu högre än vad den har varit på minst 800 000 år.1
2015 var även det varmaste året som har uppmätts hittills, med en medeltemperatur under året på 1 °C över förindustriell tid. Femton av de sexton varmaste åren har uppmätts under 2000-talet, och 2015 var signifikant varmare än det tidigare rekordåret 2014. I linje med den långvariga utvecklingen, var 2011–2015 den varmaste femårsperiod som hittills uppmätts.2
Temperaturen har fortsatt att stiga varje månad och i april 2016 var den globala medeltemperaturen 1,1 °C högre än 1880. Värmerekordet är en kombination av klimatförändring och det återkommande väderfenomenet El Niño.3
Enligt den femte utvärderingsrapporten från FN:s klimatpanel (IPCC) har de antropogena utsläppen av växthusgaser redan fått omfattande konsekvenser för ekosystem och samhällen. De högre
1 IPCC (2014a). 2 http://public.wmo.int/en/media/press-release/2015-hottest-year-record 3 http://public.wmo.int/en/media/news/april-continues-record-temperature-streak
Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? SOU 2016:47
62
medeltemperaturerna har resulterat i minskade snö- och istäcken, ökad nederbörd och höjda havsnivåer.4
Även extrema väderhändelser har ökat, med fler värmevågor, cykloner, torka, översvämningar och skogsbränder. Effekterna hittills visar tydligt ekosystemens känslighet och samhällets sårbarhet inför ett förändrat klimat.5
Konsekvenserna av ett varmare och mer instabilt klimat skiljer sig åt mellan olika regioner. Temperaturökningen är snabbast vid polerna. Utvecklingen förväntas leda till allt snabbare avisning, vilket i sin tur ökar takten i uppvärmningen.
Påverkan i form av minskad nederbörd och ett torrare klimat har redan drabbat delar av Afrika och Mellanöstern. Om denna trend fortsätter hotas livsmedelsproduktionen allvarligt och därmed möjligheterna för stora grupper människor att bo kvar i dessa områden.
Riskerna med ett alltmer instabilt klimat är omfattande. Fortsatta utsläpp av växthusgaser kommer att bidra till ytterligare påverkan på klimatsystemet och öka risken för allvarliga, genomgripande och oåterkalleliga effekter för människor och ekosystem. Vid mer än två graders uppvärmning ökar risken dessutom för tröskeleffekter i centrala ekosystem med irreversibla och abrupta förändringar.
Anpassningsåtgärder krävs för att möta pågående och framtida effekter av klimatförändringen
Anpassningsåtgärder krävs för att möta effekter som är oundvikliga av den redan pågående klimatförändringen. Dessutom krävs anpassningsåtgärder som beredskap för framtida effekter om inte tillräckligt kraftiga utsläppsminskningar genomförs.
Sårbarheten i kustnära urbana områden är betydande och omfattande anpassningsåtgärder kan krävas för att skydda mot stigande havsnivåer. Runt en fjärdedel av världens befolkning, och 12 av världens 16 storstäder med fler än 10 miljoner invånare finns i kustnära områden6. Dessutom krävs skydd mot översvämningar.
4 IPCC (2014a). 5 Ibid. 6 IPCC (2014b).
SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?
63
För varje grads ökning av medeltemperaturen så ökar atmosfärens kapacitet att hålla fuktighet, vilket medför kraftigare regnfall.
Klimatanpassningsåtgärderna kommer också till betydande del att handla om att tillgodose behovet av vatten för livsmedelsproduktion, energiproduktion och för hushållens behov. Antalet personer som lever i regioner med allvarlig vattenstress förväntas öka från 1,6 miljarder år 2000 till upp emot 3,9 miljarder människor 2050 om inga åtgärder vidtas för att begränsa klimatpåverkan7. Även livsmedelsförsörjningen kommer att påverkas allvarligt av klimatförändringen och livsmedelstryggheten hotas i ett flertal regioner8. Behoven av anpassningsåtgärder kommer sannolikt att påverka de flesta verksamheter i samhällen om än i olika utsträckning och form.
Migrationen kan öka till följd av ett förändrat klimat. Prognoserna är osäkra, men enligt FN:s migrationsorgan riskerar runt 200 miljoner människor tvingas migrera på grund av försvårade miljöförhållanden 2050.9
En stabilisering av klimatet är en förutsättning för att nå hållbarhetsmålen
Fattigdomen har minskat globalt. Exempelvis har antalet personer som lever i extrem fattigdom minskat från 1,9 miljarder till 836 miljoner mellan 1990–2015 och barnadödligheten har halverats10. Men behovet av utveckling är fortsatt stort.
Enligt FN:s Human Development Report lider 795 miljoner människor av kronisk hunger, 660 miljoner människor har inte tillgång till säkert dricksvatten, och 2,4 miljarder människor har inte tillgång till toalett. Dessutom saknar 1,2 miljarder människor tillgång till el och 2,7 miljarder människor använder fortfarande biobränslen för matlagning, vilket medför allvarliga hälsorisker från luftföroreningar inomhus.
7 OECD(2012). 8 IPCC (2014b). 9 http://www.iom.int/migration-and-climate-change-0 10 UNDP (2015).
Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? SOU 2016:47
64
Globalt sett förväntas fattigdomen fortsätta minska och medelklassen öka. Fler människor kan få bättre bostäder, el och möjlighet att resa.11
Samtidigt förväntas befolkningen växa från runt 7,3 miljarder 2015 till 9,7 miljarder 2050. År 2022 beräknas Indien gå om Kina som världens mest folkrika land. Den snabbaste befolkningstillväxten sker i Afrika, som under perioden 2015–2050 förväntas stå för mer än hälften av den globala befolkningstillväxten.12
Att bekämpa klimatförändring är ett av FN:s hållbarhetsmål till 2030. Tillgången till viktiga naturresurser som vatten, skogar, marina resurser och odlingsbar mark hotas av ett förändrat klimat. I kombination med en växande befolkning kan det medföra att konkurrensen om naturresurser ökar och att hållbar utveckling försvåras. Insatserna för att minska utsläppen av växthusgaser är därför en förutsättning för att lyckas nå de övriga hållbarhetsmålen.
Ett flertal av målen illustrerar samhällets sårbarhet inför ett förändrat klimat. Mål nummer sex handlar om att säkerställa tillgång till rent vatten och sanitet. Vatten är en grundförutsättning för allt levande på jorden, och ökad brist på vatten till följd av klimatförändring hotar därför ett antal av FN:s hållbarhetsmål. God tillgång
11 Ibid. 12 UNDESA, Population Division (2015a).
SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?
65
till vatten är även en förutsättning för produktion av både livsmedel och energi. Klimatförändringen försvårar möjligheterna att nå målen om att avskaffa hunger och målet om hållbar energi åt alla.
Samhället är också beroende av fungerande ekosystemtjänster, som hotas av klimatförändringen. Mål nummer femton handlar om att skydda, återställa och främja ett hållbart nyttjande av landbaserade ekosystem, hållbart brukande av skogar, att bekämpa ökenspridningen, att hejda och vrida tillbaka markförstöringen samt att hejda förlusten av biologisk mångfald. Alla dessa utmaningar är kopplade till utvecklingen på klimatområdet.
Övriga mål handlar bland annat om att tillgodose hälsa och välbefinnande, god utbildning, jämställdhet, hållbara städer och samhällen, samt fredliga och inkluderande samhällen. I en värld med ett allt instabilare klimat blir alla dessa mål mycket svåra att uppnå13. För att nå målen krävs nya finansieringsformer samt att fler aktörer bidrar. Addis Ababa Action Agenda från 2015 innehåller en rad konkreta åtgärder till stöd för att genomföra hållbarhetsmålen.14
2.2 Utsläppen behöver kulminera inom kort för att därefter snabbt minska till låga nivåer
Kumulativa utsläppen avgör
Det är utvecklingen av de kumulativa utsläppen av långlivade växthusgaser (framför allt koldioxid) som avgör storleken på koncentrationen av växthusgaser i atmosfären och därmed den framtida temperaturökningen15. Därför behöver utsläppen av framför allt koldioxid plana ut och sedan minska till nära noll så snart som möjligt. Trögheterna och möjliga tröskeleffekter i klimatsystemet gör behovet av skyndsamma utsläppsreduktioner än mer angelägna.
Den kvarvarande kolbudgeten för att sannolikt (med mer än 66 procents sannolikhet) kunna begränsa den globala temperaturökningen till högst två grader bedöms av IPCC motsvara mindre än
13 http://www.globalamalen.se/om-globala-malen/ 14 UNDESA, Financing for Development Office (2015). 15 Den koldioxid som inte tas upp av hav och biomassa stannar i atmosfären i flera hundra till tusentals år. Mellan 1750–2011 har de kumulativa utsläppen av koldioxid uppgått till mellan 2040+/-330 GtCO
2
. Av dessa kumulativa utsläpp beräknas 40 procent stannat i atmosfären, 30 procent upptaget i hav, och resten upptagits av växter och jord.
Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? SOU 2016:47
66
1 000 miljarder ton koldioxid. Det motsvarar ytterligare cirka 20 år med dagens nivåer av utsläpp globalt.
IPCC:s femte utvärderingsrapport är från 2013/2014, vilket gör att den återstående kolbudgeten har minskat ytterligare. Antaganden om klimatkänslighet, de framtida utsläppen av övriga växthusgaser och med vilken sannolikhet temperaturmålen kan nås påverkar också storleken på den resterande kolbudgeten. Att begränsa medeltemperaturhöjningen till högst 1,5 grader med samma sannolikhet som ovan innebär en än mer begränsad kolbudget. De närmaste åren är därför av avgörande betydelse för om världen ska lyckas nå nollutsläpp av koldioxid, och därmed minska riskerna för att klimatförändringen blir farlig.
SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?
67
Källa: Översatt från Carbon Brief, http://bit.ly/carbonbountdown
Parisavtalet innebär att de globala utsläppen av koldioxid behöver nå nollnivåer i mitten av århundradet
För att nå Parisavtalets mål om att hålla den globala temperaturökningen väl under 2 grader, och sträva mot att begränsa den till 1,5 grader, krävs att världens samhällen i snabb takt ställer om till nollutsläpp av koldioxid och andra växthusgaser. Utsläppen behöver sedan övergå till negativa nivåer under andra hälften av århundradet.
Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? SOU 2016:47
68
Enligt Parisavtalet ska IPCC under 2018 redovisa en analys av vad som krävs för att minska utsläppen i enlighet med målet om högst 1,5 °C uppvärmning. Befintliga studier på 1,5 graders banor indikerar dock att utsläppen av koldioxid behöver nå nollnivåer i alla delar av världen till mitten av århundrandet, följt av negativa utsläpp16.
Möjligheterna att åstadkomma nettonegativa utsläpp som de flesta av IPCC:s lågutsläppsscenarier förutsätter är samtidigt ett område som diskuteras bland forskare17.
Inför FN:s klimatmöte i Paris inkom parterna med nationellt bestämda bidrag om utsläppsminskningar.
Det föreligger ett betydande gap mellan Parisavtalets ambitionsnivå och de nationellt bestämda bidragen om utsläppsminskningar vilket inger oro kring möjligheterna att leva upp till avtalets målsättningar.
Om de nationellt bestämda bidragen om utsläppsminskningar genomförs på den nivå de är satta, beräknas 75 procent av den resterande koldioxidbudgeten på 1 000 miljarder ton för detta århundrande vara intecknad redan 203018.
Scenarier som bygger på framskrivningar av ländernas utsläppsutveckling även efter 2030, indikerar att temperaturökningen skulle kunna uppgå till runt 3 °C i slutet av århundradet jämfört med förindustriell tid vid en utveckling i linje med ländernas nationellt bestämda bidrag om utsläppsminskningar19. För att realisera Parisavtalets målsättningar krävs alltså betydande ambitionsnivåhöjningar inom en snar framtid.
2.3 En positiv utsläppsutveckling kan anas
Utsläppen av koldioxid planade ut 2014
Efter ett decennium av kraftig tillväxt för koldioxidutsläppen, avstannade tillväxttakten 2014 på en nivå runt 37,5 miljarder ton (Gt) CO
2
. År 2014 ökade utsläppen totalt med 0,5 procent samtidigt
16 Exempelvis genom avskiljning– och lagring av koldioxidutsläpp från förbränning av biomassa (så kallad bio-CCS) eller omfattande skogsplantering. 17 Se t.ex. Gasser, T., Guivarch, C, m.fl. (2015). 18 UNFCCC (2015). 19 UNEP (2015).
SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?
69
som den globala ekonomiska tillväxten ökade med 3 procent. För 2015 förväntas en marginell minskning av utsläppen. Även 2012 och 2013 ökade utsläppen i en lägre takt jämfört med den tidigare trenden. Huruvida det som sker ska betecknas som ett trendbrott även på längre sikt är dock för tidigt att säga.20
Källa: PBL Netherlands Environmental Assessment Agency,
http://infographics.pbl.nl/website/globalco2-2015/
Orsakerna till utvecklingen bedöms vara flera. Den främsta förklaringen ligger i att Kinas koldioxidutsläpp nu växer i betydligt långsammare takt än tidigare till följd av strukturella förändringar i landets ekonomi och en lägre koldioxidintensitet i landets energianvändning21. Den snabbt ökade utbyggnaden globalt av sol och vindenergi – från en andel av elproduktionen i världen på 0,5 procent år 2004 till 4 procent år 2014 – har också spelat in. Dessutom var både 2014 och 2015 de varmaste åren hittills vilket har lett till lägre energiefterfrågan under främst vinterhalvåret. 22
20 PBL Netherlands Environmental Assessment Agency, European Commission/Joint Reserach Centre (2015). 21 Det råder samtidigt en betydande osäkerhet om hur stor till exempel kolanvändningen är i Kina och statistiken har reviderats vid flera tillfällen. 22 PBL Netherlands Environmental Assessment Agency, European Commission/Joint Reserach Centre (2015).
Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? SOU 2016:47
70
USA, EU-28, Kina och Indien stod gemensamt för drygt 60 procent av de globala koldioxidutsläppen 2014. Kina stod för de största utsläppen av koldioxid, och USA för de högsta utsläppen per capita. Utsläppen från Indien visar en relativt hög tillväxt och står för en allt större andel av världens utsläpp.23
Den fortsatta utvecklingen av energisystemet, urbaniseringen och växthusgasutsläppen i Indien kommer troligen, tillsammans med den fortsatta utvecklingen i Kina, ha stor betydelse för den samlade utsläppsutvecklingen i världen kommande år och möjligheterna att vända de sammanlagda utsläppen nedåt i närtid.
Fossila bränslen dominerar i det globala energisystemet – men förnybar energi växer snabbt
Fossila bränslen (kol, olja och naturgas) fortsätter dominera den globala energitillförseln. Andelen har dock minskat från 86 procent 1973 till 81 procent 2013. Samtidigt har den totala energitillförseln mer än fördubblats24.
Orsakerna till att fossila bränslen fortsatt har en dominerande ställning i det globala energisystemet, är dels energitätheten och därmed effektivitet i användningen, dels det låga priset under en stor del av de senaste hundra åren. En bidragande orsak till de låga priserna är att omfattande subventioner tillfaller fossila bränslen globalt. 2014 uppgick dessa subventioner enligt internationella energirådet (IEA) till 490 miljarder USD, vilket var mer än fem gånger nivån av stödet till förnybar energi. Prisfallet på olja de senaste åren har dock möjliggjort att en utfasning av subventionerna till fossila bränslen har påbörjats i ett flertal länder.25
Samtidigt ökar andelen förnybar energi. Under 2014 var utbyggnaden av elproduktion från förnybara energikällor – främst sol och vind – för första gången större än utbyggnaden av motsvarande fossilbaserad kapacitet och under 2015 var investeringarna i förny-
23 OECD/IEA (2015a). 24 2013 stod kärnkraft för knappt 5 procent av energitillförsen globalt, vattenkraft för drygt 2 procent, biobränslen och avfall för omkring 10 procent och övriga energikällor för drygt 1 procent. 25 OECD/IEA (2015c).
SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?
71
bar energi betydligt större än motsvarande investeringar i fossil elproduktion.26
27
Källa: Översatt från New Climate Econoy, 2014: Better Growth, Better Climate – The New Climate
Economy Report.
År 2015 hade även andelen förnybar energi av total slutlig energianvändning ökat till 19,2 procent och ökningen i global kapacitet slog ett nytt rekord även detta år.28
26 OECD/IEA (2015b). 27 REN21 (2016). 28 Ibid.
Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? SOU 2016:47
72
Dagens låga oljepriser bedöms dock göra övergången till fossilfria energialternativ svårare, inte minst på kort sikt och främst inom transportsektorn. Oljeprisets utveckling i framtiden kommer att ha stor betydelse för takten i omställningen av energisystemet. Samtidigt har utvecklingen inom sol-och vindenergi varit positiv under senare år och gör att dessa energislag är konkurrenskraftiga med kol och gas för elproduktion i ett växande antal regioner – trots utvecklingen av priserna på fossil energi. Den förnybara energin har dessutom flera fördelar som förbättrad energisäkerhet, luftkvalitet och väsentligt lägre klimatpåverkan.
Även inom transportsektorn kan en utveckling skönjas där fossilbränslenas dominerande ställning är på väg att förändras. För eldrivna fordon går utvecklingen snabbt framåt, både i form av ökad prestanda och snabbt sjunkande kostnader för energilagring. Sjunkande batterikostnader möjliggör också för en ökad andel förnybart i energimixen totalt samt underlättar utvecklingen mot ett mer decentraliserat energisystem.29
En omställning av energisystemet är den enskilt viktigaste faktorn för att kunna nå upp till Parisavtalets målsättningar.30
Omfattande behov av infrastrukturinvesteringar och risk för inlåsningseffekter
En fortsatt växande befolkning och ekonomisk tillväxt medför omfattande behov av investeringar i infrastruktur, särskilt i utvecklingsländerna.
I takt med en växande befolkning och ökat välstånd fortsätter även urbaniseringen. Befolkningen som lever i städer förväntas öka från dagens 54 procent till 66 procent runt 2050. Den snabbaste urbaniseringstakten sker i Asien och Afrika31. Urbaniseringen ställer krav på omfattande investeringar i infrastruktur. Efterfrågan på energi, basmaterial och vatten ökar. Mer än hälften av den urbana infrastruktur som kommer att behövas i världen år 2050 är ännu inte byggd.32
29 Nykvist och Nilsson (2015). 30 IRENA (2016). 31 UNDESA, Population Division (2015b). 32 UNEP (2013).
SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?
73
I denna pågående urbanisering är det av största vikt att undvika inlåsningar i koldioxidintensiv och energikrävande teknik och samhällsbyggnad genom att bygga hållbart från början33. En sådan inriktning gör det också enklare att utveckla mer hållbara beteendemönster. Inriktningen är särskilt viktigt i de delar av världen där en stor mängd städer och energianläggningar nu håller på att byggas och expandera men också när tidigt industrialiserade länder som Sverige nu genomför återinvesteringar i den befintliga bebyggelsen och infrastrukturen.
Åtgärder och styrmedel kan bidra till att de globala utsläppen kan minska till mycket låga nivåer
Den omställning av samhället som krävs för att nå nära nollutsläpp av växthusgaser är långtgående och genomgripande.
I IPCC:s femte utvärderingsrapport redogörs för en rad åtgärder som behöver genomföras i olika samhällssektorer för att förhindra farlig klimatförändring. 34
Dessa åtgärder bedöms sammantaget ha så stora potentialer att de kan vara tillräckliga för att världen ska lyckas begränsa temperaturökningen till högst två grader under det här århundradet. En rad styrmedel krävs samtidigt för att åtgärdspotentialerna verkligen ska kunna realiseras.
I IPCC-rapporten konstateras att utvecklingen mot låga utsläpp av växthusgaser behöver ske på skilda sätt inom olika sektorer och i olika delar av världen. Därför krävs ett flertal styrmedel på olika nivåer (internationellt, regionalt, nationellt och lokalt) för att åstadkomma en effektiv omställning till låga utsläpp.
Styrmedel för att stödja teknisk utveckling, marknadsintroduktion och spridning av tekniker kan komplettera och höja effekten av styrmedel som prissättning av utsläpp som mer direkt ger incitament till att åtgärder sprids.
Sektorsspecifika, riktade, styrmedel har hittills använts mer i världen än sektorsövergripande styrmedel, som koldioxidskatter och handelssystem.
33 IPCC (2014c). 34 IPCC (2014c).
Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? SOU 2016:47
74
Riktade styrmedel kan vara bättre lämpade att överbrygga särskilda barriärer och marknadshinder jämfört med de sektorsövergripande styrmedlen.
Ett ökande antal styrmedel inklusive olika typer av subventionssystem har till exempel införts och drivit på den snabba introduktionen och teknikutvecklingen inom förnybar elproduktion under senare år.
I IPCC-rapporten konstateras vidare att det nu har blivit ett ökat fokus i världen mot att utforma strategier som bidrar till att flera mål uppnås samtidigt, för att öka positiva och minska negativa sidoeffekter.
Sammanlagt 146 länder hade i slutet av 2015 infört olika typer av stödsystem för förnybar energi. Åtminstone 173 länder hade vid samma tid infört någon form av mål för introduktion av förnybar energi.
Den största andelen av världens växthusgasutsläpp omfattas än så länge inte av prismekanismer. År 2016 hade 40 länder samt 20 delstater eller städer någon form av prissättning för kol, genom koldioxidskatter eller handel med utsläppsrätter. Prissättningen omfattade omkring 13 procent av världens samlade utsläpp av växthusgaser. Trenden är samtidigt ökande men prisnivåerna låga. 35
Klimatfinansiering
En viktig del av implementeringen av Parisavtalet utgörs av de löften om klimatfinansiering som utställts. Utvecklade länder förutsätts bidra med minst 100 miljarder USD årligen från 2020, och ett nytt finansieringsmål ska fastställas från 2025. Finansieringen ska bl.a. administreras av den gröna klimatfonden, vars uppdrag är att stödja utvecklingsländer genom insatser för klimatanpassning och minskade utsläpp av växthusgaser, inklusive skogsrelaterade insatser. Fonden väntas få en viktig roll i finansieringen av anpassningsåtgärder samt investeringar i klimatsnål teknik.
35 World Bank Group Climate Change, Ecofys (2016).
SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?
75
Teknisk utveckling kan föra med sig nya möjligheter
De åtgärds- och scenarioanalyser som till exempel IPCC:s utvärderingsrapporter utgår ifrån tillämpar ett relativt konservativt synsätt när det gäller hur stora utsläppsminskningar som kan åstadkommas till följd av tekniska åtgärder och förändrade beteenden. I analyserna ingår exempelvis inte antaganden om mer oprövade och snabba teknikskiften och de potentialer som eventuellt kan finnas i sådana.
Sverige och världen genomgår nu en snabb teknikutveckling vars samlade effekter på ekonomin och på utsläppen av växthusgaser är svår att förutse. Utvecklingen omfattar främst området fortsatt digitalisering.
Andra områden där teknikutvecklingen är snabb, och ofta kopplad till ökad digitalisering gäller exempelvis energiområdet, nanoteknik, bioteknik och neurovetenskap.
Digitaliseringen möjliggör utveckling av en rad nya tjänster och samt en mer energi- och materialeffektiv produktion.
Exempel på områden är smarta elnät och framväxten av ett mer decentraliserat elsystem, energilagring, ”sakernas internet”36, robotisering och automatisering av produktion och logistik, elektrifierad och autonom (självstyrande) fordonspark samt utvecklingen av en delningsekonomi37.
Innovationer av mer banbrytande karaktär kan även tänkas ske inom andra områden av stor betydelse för klimatpolitiken till exempel, avancerade material, alger och annan marin bioproduktion som råvara för biobränsle, textilier baserade på skogsråvara, artificiell fotosyntes, laboratorieodlat kött, cellulosabaserade batterier och biobaserade råvaror som källa för baskemikalier38.
När det gäller digitaliseringen och dess effekter på utsläppen globalt kan potentialen för en minskning av utsläppen av växthusgaser potentiellt vara betydande. Samtidigt innebär utvecklingen ett antal öppna frågor, däribland om digitaliseringen kan medföra ökad
36 Sakernas internet, eller Internet of things, är ett samlingsbegrepp för den utveckling som innebär att maskiner, fordon, gods, hushållsapparater, kläder och andra saker, förses med små inbyggda sensorer och datorer. Se t.ex. http://iotsverige.se/ 37 McKinsey Global Institute (2013); Schwab, K. (2016); Rifkin, J. (2013). 38 Stömdahl, I. och Brorson, T (2015).
Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? SOU 2016:47
76
elanvändning eller användning av fossila bränslen på andra områden genom så kallade rekyleffekter.
Strategier som tar hänsyn till flera mål samtidigt bidrar till att utsläppen minskar
Flera av de verksamheter som orsakar utsläpp av växthusgaser ger också upphov till andra miljö- och hälsoproblem vilka orsakar omfattande välfärdsförsämringar och kostar samhället mycket stora summor varje år.
Nuvarande uppskattningar av de sammantagna effekterna av luftföroreningar (inklusive luftföroreningar inomhus) omfattar uppskattningsvis 7 miljoner förtida dödsfall globalt varje år, vilket motsvarar en åttondel av det totala antalet förtida dödsfall i världen. I Europa beräknas luftföroreningar orsaka cirka 600 000 förtida dödsfall per år. Den totala årliga ekonomiska kostnaden i Europa för hälsoeffekter och förtida dödsfall orsakade av luftföroreningar uppskattas till 1 575 biljoner USD (vilket motsvarar ca 11 000 miljarder kronor).
Kostnaderna för förtida dödsfall från luftföroreningar varierar mellan olika länder. I nästan hälften av Europas länder är den ekonomiska kostnaden för förtida dödsfall från luftföroreningar runt 10 procent av BNP. För Sverige uppskattats kostnaderna för exponering av luftföroreningar kosta 30–42 miljarder kronor per år vilket motsvarar cirka en procent av Sveriges BNP. 39
När det finns synergieffekter för samhället genom strategier som tar hänsyn till flera mål samtidigt kan det alltså, vilket exemplet från luftföroreningsområdet ovan visar, bidra till att åtgärder genomförs till en större samhällsekonomisk nytta.
Samhällsbyggnadsstrategier och teknikval kan dessutom ge flera samtidiga nyttor i form av en bättre livsmiljö med lägre buller och luftföroreningar, och en större resiliens mot de klimatförändringar som inte går att undvika.
39 Uppskattningen gäller för år 2010. WHO Regional Office for Europe, OECD (2015); Gustafsson m.fl (2014).
SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?
77
Den här typen av synergieffekter kan underlätta för enskilda städer, företag och länder att ta beslut om att bidra till att minska utsläppen av växthusgaser oavsett hur världen i övrigt agerar.40
Alla aktörer bidrar till omställningen
Näringslivets arbete med miljö- och hållbarhetsfrågor har successivt ökat i omfattning och prioriteras i dag allt högre i företagens organisationer. Det återspeglar en förändring av värderingar och kunskapsuppbyggnad i samhället, där förståelsen för kopplingen mellan ekonomiska aktiviteter och tillståndet i miljön, har ökat.
I Sverige bedriver exempelvis nästan alla stora företag och ca 80 procent av medelstora företag någon form av klimatarbete41.
Sammanlagt 205 företag som representerar ca 84 procent av börsvärdet på de nordiska börserna rapporterade sina utsläpp av växthusgaser via Carbon Disclosure Project under 201542.
Globalt har 500 toppföretag inom Carbon Disclosure Project åtagit sig att formulera egna åtaganden om utsläppsminskningar. En rad stora företag har också antagit mål om att enbart använda förnybar energi i sin verksamhet.
Den finansiella sektorn har också börjat engagera sig i att främja en utveckling mot låga utsläpp av växthusgaser. Vid FN:s klimatmöte i New York 2014 startades även initiativet PDC, Portfolio Decarbonization Coalition, av en handfull pensionsfonder, under ledarskap av bland annat den Fjärde AP-fonden i Sverige. Vid klimatmötet i Paris 2015 hade koalitionen vuxit till tjugofem medlemmar, med sammanlagt 3 200 miljarder dollar under förvaltning, och mer än 600 miljarder dollar i klimatsmarta placeringar. Parallellt med denna utveckling förs diskussioner i många länder om hur nya finansiella instrument – t ex gröna obligationer – som stöder investeringar i hållbar energi och infrastruktur kan utvecklas och skalas upp. Frankrike har som första land beslutat om en lagstiftning som tvingar pensionsfonder och kapitalförvaltare att ”beskriva sin riskexponering mot klimathotet”.
40 IPCC (2014c). 41 Naturvårdsverket (2015f). 42 Carbon Disclosure Project (2015).
Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? SOU 2016:47
78
Många stora företag har även engagerat sig tillsammans med länder och institutioner för betydelsen av att införa prismekanismer för koldioxidutsläpp43.
Det civila samhället genom miljörörelsen och andra folkrörelser har också en mycket viktig roll i omställningen. Det gäller även medborgare och hushåll.
Städer och kommuner har också en mycket viktig roll för att möjliggöra en omställning. I Europa har exempelvis initiativet Covenant of Mayors samlat tusentals lokala och regionala aktörer som företräder mer än 200 miljoner invånare44. Dessa initiativ har betydelse både för teknikutveckling och för spridning av ny teknik och uppmärksammades som en mycket viktig komponent i omställningen vid klimatförhandlingarna i Paris.
När forskningsinstitut analyserar vilka faktorer som påverkar utsläppsutvecklingen och introduktionen av förnybar energi i världen är både frivilliga åtaganden inom näringslivet och lokala och regionala initiativ väsentliga drivkrafter som kan ha stor betydelse för utvecklingen.45
175 länder har undertecknat Parisavtalet och därmed åtagit sig att verka för att vidta kraftfulla åtgärder i närtid för att begränsa klimatförändringen46. Länderna har även åtagit sig att kontinuerligt skärpa sina nationellt bestämda bidrag om utsläppsminskningar. Världens länder har ett stort ansvar för att vidta skyndsamma åtgärder och ge ramverk och incitament för de åtgärder som andra aktörer är beredda att genomföra. Det gäller även Sverige, som dessutom kan och vill utgöra ett gott exempel för hur en omställning kan genomföras i praktiken.
43 Se t.ex. Carbon Pricing Leadership Coalition, http://www.carbonpricingleadership.org/ 44 Covenant of Mayors for Climate and Energy, http://www.covenantofmayors.eu/index_en.html 45 Se t.ex. PBL Netherlands Environmental Assessment Agency, European Commission/Joint Reserach Centre (2015). 46 http://www.un.org/sustainabledevelopment/blog/2016/04/parisagreementsingatures/
79
3 Klimatpolitiken fram till i dag
3.1 Mål för klimatpolitiken
3.1.1 Mål internationellt och inom EU
Parisavtalet innebär en globalt ökad ambition i klimatarbetet
Det avtal1 som beslutades på COP 21 i Paris i december 2015 innebär att världens länder nu har en gemensam plan för att minska klimatutsläppen.
Parisavtalet föreskriver att parterna ska begränsa den globala medeltemperaturökningen till väl under två grader jämfört med förindustriell tid, samt sträva efter att begränsa temperaturökningen till 1,5 grad, eftersom det signifikant kan minska riskerna och effekterna av klimatförändringar. Det innebär en ambitionsökning jämfört med det tidigare så kallade tvågradersmålet om att begränsa ökningen av den globala medeltemperaturen till högst två grader Celsius över förindustriell nivå2.
Genom avtalet åtar sig samtliga parter att avge progressiva nationella bidrag (nationally determined contribution, NDC) vart femte år, som successivt ska skärpas. En global översyn av de samlade åtagandena för att se hur långt det gemensamma klimatarbetet räcker ska också genomföras vart femte år. Denna översyn blir viktig för att kunna öka ambitionen över tid. Avtalet slår även fast att utvecklingsländer fortsatt ska få stöd för att begränsa sina utsläpp och anpassa sina samhällen till ett förändrat klimat. Avtalet säger också att utvecklade länder ska öka sina ekonomiska och tekniska stöd framöver. De mest sårbara länderna ska särskilt priorite-
1 UNFCCC (2015). 2 Parterna enades om tvågradersmålet vid partsmötet i Köpenhamn 2009, som sedan formaliserades i ett beslut under ”Shared Vision” i Cancun 2010.
Klimatpolitiken fram till i dag SOU 2016:47
80
ras och effektiv tillgång till finansiering ska säkerställas. Anpassningsåtgärder får en tydlig roll i det nya avtalet, något som varit viktigt för många utvecklingsländer.
Klimatmål inom EU
Temperaturmål som övergripande långsiktigt mål
EU antog redan 1996, inför Kyotoförhandlingarna, målet om att verka för en maximal höjning av den globala medeltemperaturen med två grader Celsius jämfört med förindustriell nivå3. Tvågradersmålet har sedan preciserats till att industriländerna måste minska sina utsläpp med mellan 80–95 procent till 2050 jämfört med 1990 års utsläpp. Denna precisering antogs som ett mål för EU av Europeiska rådet under det svenska ordförandeskapet 20094.
Mål till 2020
EU har antagit ett samlat klimat- och energipaket till 2020 där EU:s medlemsländer bland annat åtagit sig att minska sina utsläpp av växthusgaser med 20 procent till 2020 jämfört med 1990 års utsläpp5. Detta är grunden för EU:s åtagande under Kyotoprotokollets andra åtagandeperiod. Paketet innehåller även mål för förnybar energi och energieffektivisering.
Inom ramen för klimat- och energipaketet beslutades även om hur utsläppsminskningarna till 2020 ska fördelas mellan den handlande (dvs. el- och fjärrvärmeanläggningar och stora delar av industrin) och den icke-handlande sektorn (dvs. övriga sektorer och utsläppskällor framför allt transporter, arbetsmaskiner, bostäder och lokaler, avfallshantering, jordbruksproduktion samt användning av fluorerade växthusgaser)6. Basår för dessa mål är 2005 med anledning av att det var då som EU:s system för handel med utsläppsrätter infördes. Utsläppen från anläggningar som omfattas av
3 Energimyndigheten och Naturvårdsverket (2007). 4 Europeiska rådets (2009). 5 Europeiska rådets (2008). 6 Utsläpp och upptag av kol från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk, LULUCF ingår inte i den sk. icke-handlande sektorn mot 2020 målen.
SOU 2016:47 Klimatpolitiken fram till i dag
81
handelssystemet ska sammantaget för hela EU minska med 21 procent till 2020 jämfört med utsläppen 2005. För dessa sektorer sker ingen bördefördelning mellan medlemsländerna då handelsystemet styr var utsläppsminskningarna sker. Utsläppen utanför handelsystemet ska minska med 10 procent jämfört med 2005. Detta mål är i sin tur fördelat mellan EU:s medlemsländer enligt en intern bördefördelning Effort Sharing Decision (ESD). För Sveriges del gäller under ESD att utsläppen ska minska med 17 procent jämfört med 2005.
EU:s målsättningar för transportsektorn avseende klimat
I EU:s transportpolitiska vitbok från år 2011 ingår målsättningen att nå 60 procent utsläppsminskning i transportsektorn till år 2050 jämfört med år 1990, inom ramen för ökade transporter och förbättrad rörlighet. Utsläppen som avses inkluderar i detta fall även luftfart och sjöfart inom EU:s territorium. Transportsektorn ska bidra till EU:s övergripande mål om 80–95 procent utsläppsreducering till 2050.
EU:s mål från 1990 till 2050 består av ett delmål för utvecklingen till 2030 med en minskning på 20 procent jämfört med 2008. Dock pekar vitboken på att ett sådant delmål är en utmaning mot bakgrund av den starka trafiktillväxten i vissa EU-länder mellan 1990–2008. Delmålet jämfört med 1990 innebär de facto en ökning av transportsektorns totala utsläpp med 8 procent. Först efter 2030 antas att reduktion kan ske, även jämfört med 1990 års utsläppsnivå. En reviderad transportpolitisk strategi väntas 2016.7
Förslag till mål till 2030
Vid Europeiska rådet i oktober 2014 antogs ett ramverk för klimat- och energipolitiken fram till 20308. Beslutet innefattar bland annat mål om att minska utsläppen av växthusgaser med minst 40 procent jämfört med utsläppen 1990. Ramverket innehåller även mål för förnybar energi och energieffektivisering.
7 EU-kommissionen (2011). 8 Europeiska rådets (2014).
Klimatpolitiken fram till i dag SOU 2016:47
82
Europeiska rådet beslutade även om hur utsläppsminskningarna till 2030 ska fördelas mellan den handlande och den icke-handlande sektorn. Utsläppen inom handelssystemet ska sammantaget minska med 43 procent jämfört med 2005. Utsläpp i verksamheter utanför handelssystemet ska minska med 30 procent jämfört med 2005. Ansvarsfördelning på medlemsländer för utsläppsminskningarna utanför handelssystemet har ännu inte skett.
Parisavtalets konsekvenser för EU
EU och dess medlemsstater verkade för ett ambitiöst klimatavtal i Paris och var bland de första parterna att inkomma med ett nationellt bestämt bidrag om utsläppsminskningar (en klimatplan) i mars 20159. Samtliga parter behöver delta i processen med revidering av klimatplaner för att tillgodose uppfyllelse av Parisavtalets ambitiösa målsättningar. En tydlig förståelse för policyimplikationerna av 1,5-gradersmålet behöver utvecklas, enligt Europeiska kommissionen. Enligt Parisavtalet har IPCC i uppgift att ta fram en särskild rapport till 2018 kring olika aspekter av en omställning i enlighet med 1,5-gradersmålet. EU avser att till 2020 utveckla sin strategi för utsläppsminskningar till 2050. En sådan revidering kommer att föregås av analyser kring ekonomiska och sociala aspekter av en omställning.10
Omställningen till en resurseffektiv ekonomi med låga utsläpp av koldioxid kräver fundamentala förändringar i teknik, energi, finansiering samt i samhället som helhet, enligt kommissionen. Parisavtalet utgör en möjlighet för ekonomisk omställning, arbetstillfällen och tillväxt. Avtalet är centralt för att nå mål om hållbar utveckling, samt för EU:s mål om investeringar, konkurrenskraft, cirkulär ekonomi, forskning, innovation och energiomställning. EU kan fortsätta visa ledarskap på området genom åtgärder för minskade utsläpp och ökade investeringar i viktiga sektorer, exempelvis genom en omställning inom energiunionen11. Parisavtalet ger
9 Latvian Precidency of the Council of the European Union. (2015). 10 EU-kommissionen (2016). 11 EU-kommissionen (2015b).
SOU 2016:47 Klimatpolitiken fram till i dag
83
en tydlig och ambitiös inriktning för ökad innovation12. Att skyndsamt öka investeringar som främjar en ekonomi med låga utsläpp av koldioxid är också avgörande för att undvika inlåsningseffekter, enligt kommissionen13. Vidare framhåller kommissionen att prissättning av koldioxid är av central betydelse för konkurrensneutralitet i omställningen. Likaså är städer och civila samhället centrala aktörer för att omställningen ska förverkligas. EU avser även att fortsatt mobilisera klimatfinansiering för utvecklingsländer14, och stödja utvecklingsländer i utveckling av nationella klimatplaner15. 16
3.1.2 Nationella mål för klimatpolitiken
Målen för klimatpolitiken är fastställda av riksdagen och utgörs av miljömålet Begränsad klimatpåverkan samt av etappmålet om minskade utsläpp av växthusgaser till 2020. Riksdagen har också ställt sig bakom regeringens vision om att Sverige år 2050 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären17.
Miljömålssystemet och generationsmålet
Riksdagen fastställde 2010 en ny målstruktur för miljöarbetet som innebär att miljöarbetet ska vara strukturerat med ett generationsmål, 16 miljökvalitetsmål och en rad etappmål.
Generationsmålet anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att nå miljökvalitetsmålen. Målet innebär att vi till nästa generation ska lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Sammanlagt har riksdagen beslutat om 16 miljökvalitetsmål.
12 EU har åtagit att satsa 35 procent av Horizon 2020 forskningsmedlen mellan 2014–2020 till klimatrelaterade projekt. 13 Under perioden 2014–2020 riktas 114 miljarder euro, motsvarande 25 procent av medlem inom European Structural and Investment Fund (ESIF) till klimatrelaterade åtgärder. 14 Bland annat genom att tillsammans med andra länder bidra med 100 miljarder USD årligen senast år 2020 i klimatfinansiering till utvecklingsländer, se http://www.greenclimate.fund/home 15 I de nationella klimatplanerna kan synergieffekter uppnås mellan utsläppsminskningar, FN:s hållbarhetsmål till 2030, samt Addis Abeba agendan för utvecklingsfinansiering. 16 EU-kommissionen (2016). 17Prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300.
Klimatpolitiken fram till i dag SOU 2016:47
84
Etappmålen ska underlätta möjligheterna att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Hittills har 24 etappmål antagits, merparten av regeringen.
Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan
Miljömålet Begränsad klimatpåverkan är utformat i enlighet med FN:s ramkonvention om klimatförändringar. Målet innebär att halten av växthusgaser i atmosfären ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ansvar för att det globala målet kan uppnås18.
Riksdagen har preciserat miljökvalitetsmålet med ett temperaturmål och ett koncentrationsmål.19
Temperaturmål: Den globala ökningen av medeltemperaturen begränsas till högst två grader Celsius jämfört med den förindustriella nivån. Sverige ska verka internationellt för att det globala arbetet inriktas mot detta mål.
Koncentrationsmål som härleds från temperaturmålet: Sveriges klimatpolitik utformas så att den bidrar till att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på lång sikt stabiliseras på nivån högst 400 miljondelar koldioxidekvivalenter (ppm koldioxidekvivalenter).
Etappmål om minskade utsläpp av växthusgaser till 2020
Riksdagen har även beslutat om ett etappmål om minskade utsläpp av växthusgaser till 2020. Etappmålet innebär att utsläppen för Sverige år 2020 bör vara 40 procent lägre än utsläppen år 1990 och gäller för de verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Målet innebar att utsläppen av växthus-
18Prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183. 19Prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300.
SOU 2016:47 Klimatpolitiken fram till i dag
85
gaser år 2020 skulle vara cirka 20 miljoner ton koldioxidekvivalenter lägre för den icke handlande sektorn i förhållande till 1990 års nivå20. Minskningen sker genom utsläppsreduktioner i Sverige och i form av investeringar i andra EU-länder eller flexibla mekanismer som mekanismen för ren utveckling (CDM)21.
Målet är mer långtgående än Sveriges bindande åtagande enligt Kyotoprotokollet via EU:s interna bördefördelning, ESD, vilken innebär att utsläppen ska minska med 17 procent jämfört med 2005. Om man räknar om det nationella målet om minskade utsläpp med 40 procent till 2020 till basår 2005 i stället för 1990 så motsvarar det ca 33 procent. Upptag och utsläpp till och från skogsbruk och annan markanvändning inkluderas för närvarande inte i målet.
Miljömålsberedningens förslag till långsiktigt mål till 2045
Miljömålsberedningen har föreslagit ett långsiktigt nationellt mål för utsläppen av växthusgaser till 204522.
Beredningen föreslag innebär att:
Senast år 2045 ska Sverige inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Målet innebär en tidigareläggning och precisering av den tidigare visionen om nettonollutsläpp till 2050.
Senast år 2045 ska utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium, i enlighet med Sveriges internationella växthusgasrapportering, vara minst 85 procent lägre än utsläppen år 1990. För att nå målet får även avskiljning och lagring av koldioxid av fossilt ursprung där rimliga alternativ saknas räknas som en åtgärd (CCS).
Kompletterande åtgärder för att nå nettonollutsläpp får tillgodoräknas i enlighet med internationellt beslutade regler.
20 Vid den tidpunkt som målet beslutades. 21Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377; Prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300. 22SOU 2016:21.
Klimatpolitiken fram till i dag SOU 2016:47
86
Målet år 2045 förutsätter höjda ambitioner i EU:s system för handel med utsläppsrätter.
Förslaget tar sin utgångspunkt i Parisavtalet. Ett globalt åtagande om att väl underskrida två graders temperaturökning och sträva mot att temperaturökningen begränsas till högst 1,5 grader innebär att den återstående globala utsläppsbudgeten blir ännu mer begränsad jämfört med den ”utsläppsbudget” som EU:s 2050 mål och den svenska nettonollvisionen utgår från. Beredningens förslag till långsiktigt mål innebär att den svenska nettonollvisionen preciseras och tidigareläggs på så vis att den ska uppnås år 2045 för att därefter kunna uppnå nettonegativa utsläpp. Beredningens förslag motsvarar ett genomsnittligt utsläpp på knappt 0,9 ton per capita23 2045 och sammanlagda nettonollutsläpp vid samma tid, vilket skulle innebära att Sverige tar på sig ett ambitiöst åtagande.
En utgångspunkt för beredningens förslag till mål för 2045 är att världen i övrigt också agerar så att de globala utsläppen minskar i linje med målen i Parisavtalet. Sverige bör agera internationellt, inom EU och genom den nationella klimatpolitiken för att driva på en sådan utveckling.
3.2 Utsläpp av växthusgaser i Sverige
3.2.1 Territoriella utsläpp
De territoriella utsläppen har minskat kraftigt sedan 1990
Under 2014 var Sveriges utsläpp av växthusgaser 54,4 miljoner ton koldioxidekvivalenter, vilket motsvarar en minskning med 24 procent jämfört med nivån 199024. Enligt Naturvårdsverkets snabbstatistik för 2015 fortsätter minskningen, om än i något långsammare takt det senaste året, ner till 53,7 miljoner ton.
De flesta sektorer har bidragit till utvecklingen sedan 1990. Huvuddelen av minskningarna har skett inom bostadssektorn genom en övergång från oljeeldade värmepannor till el och fjärrvärme,
23 Vid en befolkning om ca 12,2 miljoner invånare år 2045. 24 En första uppskattning för 2015 visar att utsläppen av växthusgaser är 1 procent lägre jämfört med 2014. Den långsiktiga trenden är att utsläppen av växthusgaser minskar i Sverige.
SOU 2016:47 Klimatpolitiken fram till i dag
87
inom avfallssektorn genom deponiförbudet samt genom utsläppsminskningar inom industrin. Skiftningar i väder och konjunktur har även i vissa fall gett kraftiga mellanårsvariationer.25
Källa: Naturvårdsverket, http://www.naturvardsverket.se/klimatutslapp
Utsläppens utveckling i olika sektorer
Transportsektorn och industrin står vardera för omkring en tredjedel av utsläppen av växthusgaser i Sverige i dagsläget, som i detta avsnitt avser år 2014. Samtliga uppgifter om utsläppsminskningar nedan avser också år 2014.
Utsläppen från transporter är främst koldioxid från personbilar och tunga fordon. Utsläppen har minskat med 11 procent sedan 1990, trots en kraftig trafikökning. Främsta anledningen till minskningen är en ökad energieffektivisering av fordonsflottan och en ökad användning av biodrivmedel. En stor del av de direkta utsläppen från industrin kommer från några särskilt energi- och koldioxidintensiva branscher inom det som kan kallas för basmaterialindustri, medan en rad andra industribranscher har betydligt lägre koldioxidutsläpp både totalt och i relation till branschens för-
25 Naturvårdsverket (2016a) se även http://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Vaxthusgaser--nationellautslapp/
-60000 -40000 -20000
0
20000 40000 60000 80000 100000
Tu sen t o n ko ld io xi d e kvi val e n te r
Transport
Industri
El- och fjärrvärmeproduktion
Jordbruk
Uppvärmning i bostäder, lokaler, jordbruk och skogsbruk
Arbetsmaskiner
Avfall
Produktanvändning och övrigt
Internationell transport
Markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF)
Klimatpolitiken fram till i dag SOU 2016:47
88
ädlingsvärde. Utsläppen från industrin har sammantaget minskat med 24 procent sedan 1990.
Resterande tredjedel av utsläppen kommer från jordbruk, el- och fjärrvärmeproduktion, arbetsmaskiner, avfall, produktanvändning samt bostäder och lokaler.
Jordbruk och el- och fjärrvärmeproduktion står för 13 respektive 12 procent av Sveriges totala utsläpp. Utsläpp från jordbruket har minskat med 11 procent sedan 1990. Utsläppen utgörs framför allt av metan och lustgas från djurens matsmältning, stallgödsel och jordbruksmark. Utsläppen från el och fjärrvärme har sammantaget minskat med ca 14 procent sedan 1990. Förbränning av avfall har samtidigt ökat markant under perioden (nästan tredubblats) och motsvarade 32 procent av utsläppen från sektorn år 2014.
Utsläppen från arbetsmaskiner stod för 7 procent av utsläppen år 2014 och utsläppen har ökat med ungefär en tredjedel jämfört med år 1990. De har efter en lång period med ökande utsläpp varit relativt stabila sedan år 2005.
Utsläppen från avfallshantering, produktanvändning samt bostäder och lokaler26, står vardera för endast 2–3 procent av utsläppen. Avfallssektorns utsläpp består främst av metanutsläpp från deponier. Utsläppen har mer än halverats sedan år 1990, främst på grund av de förbud som införts mot deponering av organiskt och brännbart. Utsläpp från produktanvändning omfattar bland annat användningen av fluorerade gaser (f-gaser) i kylsystem och luftkonditioneringar samt koldioxidutsläpp från användning av smörjmedel, lösningsmedel och paraffin. Sedan 1990 har utsläppen från produktanvändning ökat med nästan 150 procent. Trenden bröts 2008 och uppvisar sedan dess en minskande trend, i huvudsak tack vare EU:s förordning om fluorerande växthusgaser. Utsläppen från uppvärmning i bostäder, lokaler, jordbruk och skogsbruk har minskat med 86 procent sedan 1990. Sektorn har sedan dess bidragit med nästan hälften av Sveriges totala utsläppsminskning.
26 Inklusive uppvärmning inom skogs- och jordbrukssektorn.
SOU 2016:47 Klimatpolitiken fram till i dag
89
3.2.2 Utsläppen av växthusgaser i Sverige fördelade mellan utsläpp som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter och utsläpp i den icke-handlande sektorn
Omkring 35 procent av utsläppen i Sverige omfattas i nuläget av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Handelssystemet omfattar utsläpp av koldioxid från förbränningsanläggningar för produktion av el- och värme, raffinaderier, anläggningar som producerar och bearbetar järn, stål, glas och glasfiber, cement och keramik, samt anläggningar som producerar papper- och pappersmassa. Dessutom ingår (sedan 2012) även utsläpp från inrikes- och utrikes flyg inom EU samt från 2013 aluminiumindustrin och delar av kemiindustrin.
Utvidgningen 2013 omfattar utöver koldioxid även tillkommande branschers utsläpp av perfluorkolväten respektive dikväveoxid. Utsläppen från de svenska anläggningarna i systemet kommer till stor del från industriverksamheter.
Övriga utsläppskällor och sektorer, förutom de utsläpp och upptag av koldioxid som räknas till LULUCF-sektorn, omfattas i stället av nationella utsläppsmål till 2020.
Till utsläppen utanför handelssystemet hör därmed främst utsläpp från transportsektorn, utsläpp från arbetsmaskiner i olika sektorer, utsläpp från uppvärmning i bostäder och lokaler, inklusive viss energianvändning för uppvärmning inom jordbruket, utsläpp av metan och lustgas från jordbruk, metan från avfallsdeponier samt ytterligare källor till relativt små och utspridda utsläpp från en rad verksamheter (t.ex. fluorerade växthusgaser). Se figur 3.2 nedan.
Klimatpolitiken fram till i dag SOU 2016:47
90
Källa: Naturvårdsverket.
När de totala utsläppen delas upp i utsläpp inom och utanför handelssystemet utgår man från startåret 2005 eftersom det var det året som utsläppshandeln startade och det är först från detta år som statistiken är någorlunda tillförlitlig.
Den bild som framträder är att det är utsläppen utanför handelssystemet som hittills bidragit mest till att de samlade utsläppen sjunkit sedan 2005, detta gäller även för utvecklingen från 1990.
0 5 10 15 20 25
m iljon er to n ko ld ioxid ekv iv alent er
1990
2014
SOU 2016:47 Klimatpolitiken fram till i dag
91
Källa: Naturvårdsverket.
3.2.3 Förändring av avgång och upptag av kol inom skogsbruk och markanvändning
Genom skogsbruk och markanvändning sker årliga förändringar av upptag och utsläpp av växthusgaser. Under perioden 1990 till och med 2014 har upptaget varit betydligt större än utsläppen inom sektorn. Summan av utsläpp och upptag av växthusgaser inom skog och mark, resulterade i ett nettoupptag om 45 miljoner ton koldioxidekvivalenter år 2014. Nettoupptaget har varierat mellan31 och 45 miljoner ton under perioden 1990 till 2014. Variationen beror bland annat på hur stor avverkningen av skog är. Utsläppen från skog och mark räknas inte in i de nationella utsläppssiffrorna27.
27 Naturvårdsverket (2016a), se även http://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Vaxthusgaser--nationellautslapp/
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
19 90
19 93
19 96
19 99
20 02
20 05
20 08
20 11
20 14
Miljo n er to n ko ld ioxid ekv iv alent er
Totala utsläpp
Utsläpp utanför EU ETS "ESD"
Utsläpp inom EU ETS
Klimatpolitiken fram till i dag SOU 2016:47
92
3.2.4 Utsläpp till följd av svensk konsumtion
Sveriges redovisningar av utsläpp, som de beskrivs ovan, utgår från det rapporteringssätt som länderna som undertecknat Klimatkonventionen har bestämt att de ska följa. Enligt de internationella rapporteringsriktlinjer som gäller ska den nationella utsläppsstatistiken baseras på utsläpp inom ett lands gränser. I den nationella totalen ingår t.ex. inte utsläpp från utrikes flyg och sjöfart. Utsläpp från flyg och sjöfartsbränslen som bunkrats i Sverige redovisas dock i den svenska växthusgasrapporteringen.
Statistik från Naturvårdsverket och Statistiska centralbyrån visar att utsläppen av växthusgaser från det som benämns inhemsk slutlig användning är betydligt högre än de totala territoriella utsläppen. I inhemsk slutlig användning ingår privat konsumtion, offentlig konsumtion och bruttoinvesteringar, och utsläppen som genereras därifrån kan förenklat kallas för konsumtionsbaserade utsläpp. De konsumtionsbaserade utsläppen uppgick senaste åren till drygt 100 miljoner ton koldioxidekvivalenter, vilket är nästan dubbelt så mycket som de utsläpp som sker inom landets gränser.28
Enligt Naturvårdsverket och SCB finns det stora osäkerheter i den absoluta nivån för de utsläpp som sker i andra länder, och statistiken över konsumtionsbaserade utsläpp bör därför ses som en utveckling över tid och inte som en absolut nivå under enstaka år. Problematiken kring utsläpp orsakad av svensk konsumtion och ett ytterligare perspektiv som utgörs av utsläppseffekterna av svensk export, utvecklas vidare i kapitel 10.
28 SCB (2014a), se även https://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Vaxthusgaserkonsumtionsbaserade-utslapp-fran-total-slutlig-anvandning/
SOU 2016:47 Klimatpolitiken fram till i dag
93
3.3 Styrmedel i den svenska klimatstrategin
3.3.1 Svensk klimatpolitik baseras på ett brett spektrum av styrmedel
Svensk klimatpolitik har utvecklats successivt sedan slutet av 1980talet och baseras på ett brett spektrum av styrmedel. Generella ekonomiska styrmedel som energi- och koldioxidskatter utgör centrala inslag i strategin. Dessa styrmedel har i många fall kompletterats med riktade insatser för att bland annat understödja teknikutveckling och marknadsintroduktion samt för att undanröja barriäreffekter. Detta har skett genom exempelvis demonstrationsprojekt, teknikupphandling, investeringsbidrag och skattenedsättningar. Även administrativa styrmedel i form av regelgivning på avfallsområdet och inom fysisk planering har varit viktiga verktyg i det svenska klimatarbetet.
På senare år har de EU-gemensamma styrmedlen, främst systemet för handel med utsläppsrätter, men även EU-direktiv om t.ex. utsläppskrav på nya bilar, fått en alltmer betydelsefull roll.
Tidigare beslut om utformningen av samhällsplaneringen i Sverige har i hög grad satt ramarna inom vilken dagens styrmedel kan verka i. Särskilt utbyggnaden av fjärrvärmenät, kollektivtrafiksystem och koldioxidfri elproduktion har haft betydelse.29
29Ds 2014:11.
Klimatpolitiken fram till i dag SOU 2016:47
94
30
30 Ibid, s. 40.
SOU 2016:47 Klimatpolitiken fram till i dag
95
3.4 Sveriges deltagande i det internationella klimatsamarbetet
Det svenska arbetet med att mobilisera kapital genom samverkan med olika institutioner, sprida miljöteknik, engagemang i policysamarbeten inom ramen för kapacitetsuppbyggnadsinsatser eller bidra till utsläppsminskningar genom egna investeringar i andra länder är en viktig del i den globala klimatpolitiken. Det är dessutom en förutsättning för att Sverige ska kunna vara en förebild för andra länder och skapa internationell trovärdighet kring svensk klimatpolitik.
Rättviseprinciperna31 i FN:s klimatkonvention innebär att rikare länder förväntas bidra till klimatåtgärder i mindre utvecklade länder. Åtgärderna kan avse såväl utsläppsminskningar som anpassning till klimatförändringar.
De åtgärder som genomförs syftar inte bara till att minska utsläppen av växthusgaser utan kommer även bidra till uppfyllandet av flera av FN:s hållbarhetsmål, exempelvis målet för hållbar energi för alla eller målet för hållbara städer och samhällen.
31 Se Klimatkonventionen Art. 3 och 4.
Klimatpolitiken fram till i dag SOU 2016:47
96
3.4.1 Sveriges insatser hittills
Sverige har sedan länge bedrivit en ambitiös internationell klimatpolitik som bidragit till utsläppsminskningar i andra länder. Under 1990-talet skedde det genom att Sverige erbjöd mjuka lån inom ramen för Klimatkonventionens Activity Implemented Jointly (AIJ), främst till länder i före detta Östeuropa och länder tillhörande Sovjetunionen, som en del av deras omställning efter Warszawapaktens kollaps. År 2002 initierade den dåvarande svenska regeringen ett program för insatser inom ramen för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer främst genom Clean Development Mechanism (CDM) med Energimyndigheten som ansvarig myndighet.
Programmet beräknas minska utsläppen av växthusgaser med närmare 38 miljoner ton koldioxidekvivalenter fram till 2022 och har även bidragit till en tydlig hållbar utveckling i de länder där projekten genomförts. De senaste åren har programmet genomgått en tydlig riktningsförändring och ingår nu i flera multilaterala samarbetsinitiativ som har stark relevans för den fas som kommer att inledas med anledning av Parisavtalet.
Begränsningen av globala utsläpp av växthusgaser är också ett av målen inom utmaningen ”klimatförändringar och miljöpåverkan” i Sveriges Politik för Global Utveckling (PGU), som är en del i svensk utvecklingspolitik. Målet innebär att de politiska beslut som fattas i Sverige ska bidra till en rättvis och hållbar utveckling.
3.4.2 Parisavtalet skapar nya förutsättningar
Det gap som föreligger mellan Parisavtalets ambitionsnivå om att begränsa temperaturhöjningen till 1,5 grad och de nuvarande nationella klimatplanerna under avtalet är omfattande. Betydande ambitionshöjningar kommer alltså krävas från alla parter i den fortsatta processen. Internationellt samarbete kommer att ha stor betydelse för möjligheten att höja ambitionen och genomföra ländernas klimatplaner.
Genom Parisavtalet och tillhörande beslut etablerades ett ramverk och en process för framtida internationellt klimatsamarbete. Ansatsen är bredare än tidigare och det finns inte längre samma
SOU 2016:47 Klimatpolitiken fram till i dag
97
begränsningar som under Kyotoprotokollet, om vilka länder som kan samarbeta.
Samarbeten kopplade till nationella klimatplaner kommer att kunna inbegripa kapacitetsuppbyggnadsinsatser, tekniköverföring, olika former av policysamarbeten liksom stöd för finansiering av konkreta åtgärder som bidrar till minskade utsläpp och anpassningsåtgärder.
Parisavtalet32 ställer upp nyckelprinciper för sådana samarbeten, till exempel att miljöintegritet och transparens ska säkerställas samt vikten av att hållbar utveckling främjas. Regelverket kommer att utvecklas under kommande år.
En tydlig utveckling inom det internationella klimatarbetet är att insatser riktas mer mot bredare ansatser på lands- eller sektornivå i syfte att åstadkomma omställning och möjliggöra storskaliga utsläppsminskningar. Det kan röra sig om styrmedel som gör att ett pris sätts på utsläpp, till exempel genom skatter, utsläppshandel och sektorsbaserade insatser. Det kan också handla om styrmedel som på annat sätt skapar drivkrafter att minska utsläppen, till exempel teknikstandarder eller utfasning av subventionering av fossila bränslen. Gemensamt är att man vill rikta stödet mot åtgärder som bidrar till systemomställning och som ger förutsättningar för andra länder att ta efter och göra liknande insatser.
3.4.3 Ny mekanism under utveckling
En ny mekanism som ska bidra till utsläppsminskningar och främja hållbar utveckling etablerades genom Parisavtalet. En central skillnad mellan Parisavtalet och Kyotoprotokollet är att det inte längre finns någon uppdelning mellan länder med och utan åtaganden. Det innebär att man behöver reglera vem som ska få tillgodoräkna sig utsläppsminskningen för att undvika dubbelräkning, d.v.s. ett land kan inte tillgodoräkna sig utsläppsminskningar som tillgodoräknas av ett annat land, mot sitt åtagande under Parisavtalet. Däremot kommer det sannolikt finnsmöjligheter för länder att dela på de utsläppsminskningar som åstadkoms genom samarbete.
32 UNFCCC (2016) Art 10. se även art 7, 9 och 11.
Klimatpolitiken fram till i dag SOU 2016:47
98
Avtalstexten anger att utsläppsminskningar kan överföras internationellt (d.v.s. handlas mellan parterna) för användning gentemot åtaganden under Parisavtalet förutsatt att miljöintegritet och transparens kan säkerställas samt att parterna tillämpar robust bokföring ”förenligt med” av parterna utarbetade och antagna riktlinjer (även detta under kommande lanserade arbetsprogram). När det gäller de existerande marknadsbaserade mekanismerna omnämns dessa inte i avtalet. Dock kommer erfarenheter, lärdomar baserat på existerande mekanismer vara viktiga att beakta i utformning av riktlinjer kring samarbetsansatser och den nya mekanismen under Parisavtalet. Exakt hur mekanismen ska utformas kommer förhandlas fram till det att avtalet träder i kraft.
99
4 Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik
4.1 Förslag till strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik mot det långsiktiga målet 2045
Miljömålsberedningens förslag:
En strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik med sikte mot det långsiktiga målet 2045 som omfattar:
etappmål för utsläpp av växthusgaser 2030 och 2040 för den icke-handlande sektorn samt ett utsläppsmål för inrikes transporter till 2030,
övergripande utgångspunkter för arbetet med att nå etappmålen och det långsiktiga målet,
åtgärder för att alla politikområden ska integrera klimataspekten,
styrmedel för att minska utsläppen av växthusgaser till 2030 med särskilt fokus på att öka omställningen av transportsektorn och
styrmedel och processer som skapar förutsättningar för att nå nettonollutsläpp senast 2045 med särskilt fokus på omställningen av basmaterialindustrin, jordbrukssektorn och samhällsplaneringen.
Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik SOU 2016:47
100
Miljömålsberedningens motivering
Bred parlamentarisk samsyn behövs för den övergripande inriktningen av klimatpolitiken
Miljömålsberedningen har i uppdrag att föreslå en strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik.
Sverige ska vara ett ledande land i det globala arbetet med att förverkliga Parisavtalets ambitiösa målsättningar och ta ansvar för våra historiska utsläpp. Sverige ska vidare bedriva en ambitiös och långsiktigt hållbar nationell klimatpolitik och vara en förebild för andra länder, med bibehållen konkurrenskraft och på ett sätt som inte innebär att utsläppen av växthusgaser ökar utanför Sveriges gränser. För att lyckas väl med uppgiften är det viktigt att även EU och övriga världen skärper sin klimatpolitik.
Dessa utgångspunkter var centrala för beredningens förslag och bedömningar i det tidigare betänkandet om ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige och vägleder även utformningen av strategin i detta delbetänkande.
Enligt beredningens förslag till ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige1 är det sedan regeringens uppgift att varje mandatperiod ta fram handlingsplaner mot etappmålen och det långsiktiga målet till 2045 som riksdagen beslutar om. Partierna har delvis olika uppfattningar om hur specifika styrmedel bör utformas men vill tillsammans peka ut den huvudsakliga inriktningen för strategin och val av styrmedel.
Övergripande utgångspunkter vid val av styrmedel för att nå etappmålen och det långsiktiga målet
Transparensen och förutsägbarheten i klimatpolitiken ökar om det finns tydliga principer och utgångspunkter för den långsiktiga styrmedelsinriktningen. Beredningen föreslår att det i strategin fastslås vissa övergripande utgångspunkter för den fortsatta utformningen av styrmedel för att nå etappmålen och det långsiktiga målet.
SOU 2016:47 Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik
101
Beredningens förslag till övergripande utgångspunkter redovisas i avsnitt 4.2.
Etappmål för den icke-handlande sektorn och för transportsektorn ger en tydlig inriktning mot det långsiktiga målet 2045
Beredningens förslag till etappmål för den icke-handlande sektorn har grundats i en analys av fyra alternativa utsläppsbanor mot det långsiktiga mål till 2045 som beredningen föreslog i sitt förra delbetänkande.
Beredningen bedömer att de nu föreslagna etappmålen för utsläppen i den icke-handlande sektorn om minst 63 procents utsläppsminskning till 2030 och minst 75 procents utsläppsminskning till 2040, där högst 8 respektive 2 procentenheter av utsläppsminskningen får utgöras av kompletterande åtgärder, är ambitiösa och innebär viktiga steg på vägen mot nettonollutsläpp, samtidigt som de är möjliga att nå om takten i omställningen nu ökar.
Målet om minst 70 procent lägre utsläpp från inrikes transporter senast år 2030 förstärker inriktningen mot att åstadkomma stora utsläppsminskningar i den sektor som står för den absolut största delen av utsläppen i den icke-handlande sektorn. Målet för inrikes transporter ger en konkretisering av den politiska prioriteringen att Sverige år 2030 ska ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen.
Parisavtalet innebär att alla länder behöver skärpa sina klimatambitioner. Om beredningens förslag till etappmål genomförs, tillsammans med det långsiktiga klimatmålet om nettonollutsläpp till 2045, tar Sverige betydelsefulla steg i den riktningen och kan på så vis vara en förebild även för andra länder. Därmed inte sagt att de föreslagna målnivåerna garanterat är tillräckligt ambitiösa. De kan komma att behöva skärpas över tid.
Etappmålen ger, tillsammans med den indikativa målbanan, och det föreslagna utsläppsmålet för inrikes transporter, tydliga signaler till samhällets aktörer om inriktningen för den långsiktiga klimatpolitiken. Detta ökar förutsägbarheten i politiken och underlättar för näringslivet och andra aktörer att bedriva ett långsiktigt klimatarbete, vilket sammantaget ger en mer kostnadseffektiv klimatpolitik.
Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik SOU 2016:47
102
Beredningens förslag till etappmål, mål för inrikes transporter och indikativ målbana redovisas i kapitel 5.
Arbetet med att nå klimatmålen ska vara en integrerad del i alla politikområden och sektorer och bedrivas på alla nivåer.
Arbetet med att nå det långsiktiga klimatmålet till 2045 påverkar alla politikområden och kräver insatser inom alla sektorer och på alla ansvarsnivåer. Den strategi och de styrmedel som presenteras i detta betänkande utgår från att arbetet med att nå klimatmålen är ett gemensamt ansvar för hela regeringen och samtliga departement. Förslag till åtgärder för att alla politikområden ska integrera klimatfrågan redovisas i avsnitt 6.1.
Lika viktigt som att integrera klimatarbetet på nationell nivå är att Sverige driver på för att klimatfrågan ska prioriteras inom EU:s politik och i unionsrätten samt i internationella regelverk. Beredningens förslag till inriktning av Sveriges arbete inom EU och internationellt redovisas i avsnitt 6.2, 7.3, 7.4, 7.5 och 8.4.
Takten i utsläppsminskningarna behöver öka fram till 2030 för att det föreslagna etappmålet i den icke-handlande sektorn ska kunna nås
Beredningen bedömer att utsläppen behöver minska i en snabbare takt än med dagens trend.
Strategin pekar ut områden där styrmedel skyndsamt behöver komma på plats för att det föreslagna etappmålet till 2030 ska kunna nås. Särskilt fokus behövs på att minska transportsektorns utsläpp. För att öka takten i utsläppsminskningarna mot etappmålet 2030 så vill beredningen betona att EU-gemensamma koldioxidkrav på bilar, lätta lastbilar, tunga fordon och arbetsmaskiner i kombination med nationella styrmedel, som ger effekt på introduktionen av nya bilar, är särskilt betydelsefulla. Dessa styrmedel kan bereda väg för de nya tekniklösningar som redan är under utveckling, där ökad eldrift är ett centralt inslag.
Dagens system för att premiera förnybara drivmedel behöver förändras och skärpas. Ett kvot- eller reduktionspliktssystem bör införas. Den valda lösningen bör vara brett förankrad över partigränserna.
SOU 2016:47 Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik
103
Nivån på koldioxidskatten bör anpassas i den omfattning och i den takt som, tillsammans med andra styrmedel, ger en sammanlagd samhällsekonomiskt effektiv minskning av utsläppen av växthusgaser i den icke-handlande sektorn, så att föreslagna etappmål kan nås samtidigt som konkurrenskraften för svenskt näringsliv som helhet behålls eller stärks.
Det behöver även utvecklas en bioekonomistrategi för Sverige. En sådan strategi kan stödja både transportsektorns utsläppsminskningar i närtid men också bidra till utsläppsminskningar som har mer långsiktiga effekter, till exempel genom att användningen av biobaserade material ökar i samhället. Genomförandet av strategin kommer att kräva ett nära samarbete mellan stat och näringsliv.
Klimatstrategin behöver i alla delar präglas av en hög material – och energieffektivitet, det gäller såväl de åtgärder som vidtas på kortare sikt som de som har effekt på längre sikt. En utveckling mot en alltmer cirkulär ekonomi stödjer klimatstrategins genomförande.
Strategin handlar samtidigt inte bara om teknikutveckling, utan behöver också stimulera beteendeförändringar för minskade utsläpp.
Förslag utvecklas vidare i kapitel 6 och 7.
Arbete behöver starta redan nu med sikte på omställningen till ett samhälle med nettonollutsläpp senast 2045
Delar av utsläppen i den icke-handlande sektorn är särskilt svåra att reducera till låga nivåer. Det gäller särskilt jordbrukets utsläpp av metan från djurproduktion och lustgas från kvävetillförsel och kväveomvandling i mark.
För att stödja jordbrukssektorns utveckling av hållbara produktionssystem med låg klimatpåverkan vill beredningen att det ges stöd till forskning med denna inriktning, att rådgivningen om möjliga åtgärder ökar och att miljö-och landsbygdsinsatserna inom EU:s jordbrukspolitik används till att skapa ett system för ersättningar utifrån åtgärders miljönytta.
Åtgärder inom samhällsplanering, bostadsbyggande och infrastrukturutveckling påverkar de långsiktiga förutsättningarna för en hållbar samhällsutveckling med låga utsläpp av luftföroreningar och växthusgaser. Kommunerna har det närmaste decenniet en särskild
Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik SOU 2016:47
104
utmaning i att åstadkomma ett hållbart samhällsbyggande där klimat- och luftmålen nås samtidigt som takten i bostadsbyggandet ökar väsentligt. Genom en bättre tillämpning av den befintliga lagstiftningen på området kan denna utveckling ges stöd. Beredningen föreslår därför bland annat att Boverket, Naturvårdsverket och länsstyrelserna ökar sin vägledning om miljöbedömningar kopplade till regelverken för samhällsplanering.
För att främja ett effektivare transportarbete föreslår beredningen att gång- cykel och kollektivtrafik görs till normgivande i planeringen i större tätorter. Vidare föreslås åtgärder som ger incitament till resfri kommunikation. Beredningen menar även att en effektivare användning av infrastruktur och fordon (steg 1- och 2-åtgärder enligt den sk. fyrstegsprincipen) bör ges ökad möjlighet till finansiering inom ramen för infrastrukturplaneringen. Åtgärderna medför minskade koldioxidutsläpp samtidigt som den positiva effekten på luftkvaliteten i framför allt större tätorter kan bli avsevärd.
För att skapa förutsättningar för att verksamheter inom den handlande sektorn ska kunna minska till utsläppsnivåer nära noll senast 2045 krävs kompletterande åtgärder inom innovationspolitikens område för investeringar i teknikutveckling och eventuell ny infrastruktur. Det gäller särskilt åtgärder som kan sänka processutsläppen inom industrin till låga nivåer.
Beredningen bedömer att regeringen utan dröjsmål bör starta processer för att påskynda möjligheterna till omställning även i dessa sektorer. Särskild fokus bör ges åt basmaterialindustrins utsläpp. Även på detta område behövs ett nära samarbete mellan stat och näringsliv.
Beredningens förslag till styrmedel och processer med särskilt fokus på den långsiktiga omställningen till ett samhälle med nettonollutsläpp redovisas i kapitel 7 och 8.
SOU 2016:47 Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik
105
4.2 Utgångspunkter för arbetet med att nå etappmålen och det långsiktiga målet
Miljömålsberedningens förslag:
Den samlade styrningen ska skapa förutsättningar för att etappmålen och det långsiktiga klimatmålet till 2045 nås till en så låg kostnad som möjligt för samhället och utan att orsaka ökande utsläpp utanför Sveriges gränser. Följande utgångspunkter ska beaktas i utformningen av styrningen.
Arbetet inom alla politikområden ska integrera klimataspekten.
Sverige bör driva på för skärpta och samordnade styrmedel inom EU och i internationella regelverk.
Styrmedel ska utformas så att förorenaren betalar för sin miljöpåverkan.
Andra typer av styrmedel bör även utformas för att skapa förutsättningar för beteende-, teknik- och systemskiften som möjliggör nya utvecklingsvägar mot låga utsläpp.
Styrmedel ska utformas så att de har hög genomförbarhet.
Miljömålsberedningens motivering
Beredningen föreslår i detta betänkande en strategi med etappmål för en samlad och långsiktig klimatpolitik med sikte mot det långsiktiga målet 2045 som pekar ut inriktningen för politiken (se avsnitt 4.1 ovan). Enligt Miljömålsberedningens förslag till ramverk för klimatpolitiken2 ska kommande regeringar varje mandatperiod utarbeta klimatpolitiska handlingsplaner och vid behov föreslå ytterligare åtgärder och styrmedel för att etappmålen och det långsiktiga målet ska kunna nås. Vidare föreslås att regeringen ska redovisa hur andra beslutade eller planerade åtgärder än sådana som direkt har till syfte att leda till utsläppsminskningar eller främja
Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik SOU 2016:47
106
skyddande funktioner i miljön, kan komma att påverka klimatmålen.
I syfte att öka transparensen och förutsägbarheten i klimatpolitiken har beredningen identifierat ett antal övergripande utgångspunkter för strategiarbetet och den långsiktiga målstyrningen.
De uppsatta målen skall nås till så låg kostnad för samhället som möjligt
Beredningens förslag till långsiktigt mål för 2045 och etappmål på vägen ger nya utgångspunkter för utformningen av klimatpolitiken. Med mål som sträcker sig flera decennier fram i tiden skapas förutsättningar för en långsiktighet som tidigare saknats och som efterlyst av Riksrevisionen3.
Särskilt givet långsiktigheten och omfattningen av den samhällsomställning som kommer att behövas är det fortsatt centralt att politiken utformas så att den samhällsekonomiska kostnaden av att nå etappmålen och det långsiktiga målet blir så låg som möjligt, dvs. att den samlade styrningen för att nå målen är kostnadseffektiv. Samtidigt bör Sveriges samlade konkurrenskraft behållas.
Arbetet inom alla politikområden ska integrera klimataspekten
Arbetet med att nå det långsiktiga klimatmålet påverkar alla politikområden och kräver insatser inom alla sektorer och på alla ansvarsnivåer. En kostnadseffektiv styrning mot det långsiktiga målet förutsätter att styrmedel inom olika politikområden inte motverkar varandra och att synergier utnyttjas. Alla berörda politikområden behöver därför integrera klimatarbetet i arbetet med att nå det egna politikområdets mål. På samma sätt behöver även andra miljö- och samhällsmål beaktas i styrmedelsutformningen så att politiken samlat leder till en hållbar utveckling.
Förslag till åtgärder för att stärka förutsättningarna för att klimatfrågan integreras inom alla politikområden redovisas i avsnitt 6.1.
3 Riksrevisionen (2013).
SOU 2016:47 Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik
107
Sverige bör driva på för skärpta och samordnade styrmedel inom EU och i internationella regelverk
Rådigheten för beslut om åtgärder med syfte att styra mot minskade utsläpp ligger ofta inom EU. Den svenska industrins konkurrenskraft påverkas också av vilken nivå på styrningen som finns i de länder där deras konkurrenter verkar. Lika viktigt som att integrera klimatarbetet på nationell nivå är därför att Sverige driver på för att klimatfrågan ska prioriteras inom EU:s politik och i unionsrätten samt i internationella regelverk. Genom ambitiösa och samordnade styrmedel inom EU och internationellt ökar kostnadseffektiviteten och genomförbarheten för en nationell ambitiös politik. Förslag till åtgärder för att driva på för skärpta styrmedel inom EU och internationellt redovisas i avsnitt 6.2, 7.3, 7.4 och 7.5.
Styrmedel ska utformas så att förorenaren betalar för sin miljöpåverkan
Principen om att förorenaren betalar för sin miljöpåverkan har länge varit ett riktmärke i den svenska klimatpolitiken. Ett pris på utsläpp av växthusgaser ger en styrsignal till alla aktörer och gör det mer lönsamt att investera i utsläppsreducerande åtgärder av olika slag. Ett pris på utsläpp av växthusgaser bör därför även fortsättningsvis utgöra en bas i klimatpolitiken.
I nuvarande styrning sker prissättning av växthusgaser främst genom beskattning (koldioxidskatten) och genom priset på utsläppsrätter inom EU:s system för handel med utsläppsrätter. Administrativa styrmedel kan utgöra en viktig styrning särskilt inom områden där det kan vara svårt att sätta ett direkt pris på utsläpp, till exempel när utsläppen är svåra att mäta med tillräcklig noggrannhet. Hur olika utsläpp av växthusgaser träffas av ett pris på utsläpp redovisas närmare i avsnitt 6.2.
Grundprincipen för effektiva skatter på klimat- och energiområdet4 är att all fossil bränsleförbrukning som leder till utsläpp av koldioxid i atmosfären antingen träffas av koldioxidskatt eller omfattas av ett utsläppshandelssystem och att inriktningen bör vara att särregler och nedsättningar slopas på lång sikt. Avsteg från en enhetlig koldioxidbeskattning kan vara motiverad där det finns risk
4Prop. 2009/10:41, bet. 2009/10:SkU21, rskr 2009/10:122.
Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik SOU 2016:47
108
för koldioxidläckage, dvs. att höjda skatter resulterar i att produktionen, och därmed utsläppen, flyttar till länder med mindre strikta åtaganden. Det kan övervägas om grundprincipen ska vidgas till att omfatta alla utsläpp av växthusgaser så att också växthusgaser som i dag inte är prissatta träffas av ett pris eller regleras på annat sätt, till exempel genom administrativa styrmedel. Principerna beskrivs utförligare i avsnitt 6.2.1 som behandlar prissättning av växthusgaser genom koldioxidskatten.
Förutsättningar för beteende-, teknik- och systemskiften som ger nya utvecklingsvägar mot låga utsläpp ska skapas
Beredningen bedömer att en effektiv långsiktig klimatpolitik kräver en mix av olika styrmedel. Även om prissättning av utsläpp är en viktig förutsättning för en effektiv klimatpolitik så finns det i vissa fall olika omständigheter som förhindrar att samhällsekonomiskt effektiva åtgärder genomförs, vilket i ekonomisk litteratur benämns marknadsmisslyckanden5. Det behövs därför även andra styrmedel som möjliggör att effekten av priset ”slår igenom”. Den svenska klimatpolitiken har i praktiken också utformats utifrån verkligheten att olika former av marknadsmisslyckanden (t.ex. informationsbrist) motiverat kompletterande styrmedel utöver koldioxidskatt.
Skapa förutsättningar för teknik- och systemskiften
Det är en stor utmaning att säkerställa att det sker en utveckling av ny utsläppssnål och utsläppsfri teknik, och att denna teknik finns tillgänglig till konkurrenskraftiga priser. Satsningar på teknikutveckling kan öka utbudet av kolsnåla och effektiva tekniker på sikt. Sådana satsningar kan även ses som en försäkring mot att priserna för att minska utsläppen inte ska behöva bli alltför höga i framtiden6.
5 Ett marknadsmisslyckande kan enligt ekonomisk litteratur bland annat uppstå till följd av informationsbrist eller snedfördelad information, förekomsten av kollektiva nyttigheter, så kallade ”överspillningseffekter” som innebär att den som utvecklar ny teknik inte kan tillgodogöra sig alla fördelar av sina investeringar eller att ny teknik kräver ny infrastruktur. 6 Söderholm (2012).
SOU 2016:47 Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik
109
Mot denna bakgrund är det motiverat att främja forskning, utveckling, demonstration och marknadsintroduktion med syfte att minska de framtida kostnaderna av omställningen till ett samhälle med mycket låga utsläpp. Satsningarna bör ske inom strategiska områden där Sverige kan bidra med tekniska lösningar som kan användas även i andra länder. För att stödet ska utformas så att satsningarna leder till en effektiv politik bör en analys av vilka hinder som förekommer göras av hela innovationssystemet från forskning, utveckling och demonstration till marknadsintroduktion. Det är även viktigt att ha i åtanke att den tekniska utvecklingen sker på en internationell arena och att satsningar inom innovations- och forskningsområdet bör riktas mot strategiska områden där Sverige har goda förutsättningar att utveckla nya tekniska lösningar som bidrar till ett samhälle med mycket låga utsläpp. Dessa frågor bör utredas noga innan stöd beslutas.
Staten har även en roll att säkerställa att infrastruktur byggs ut i tillräcklig omfattning för ny teknik som har möjlighet att bidra till omställningen till ett samhälle med mycket låga utsläpp
Förslag till styrmedel som adresserar förutsättningar för teknik- och systemskiften redovisas i avsnitt 6.3 om närings- och innovationspolitik, i 8.1 om en satsning på basindustrin och i 8.4 om jordbruk.
Skapa förutsättningar för beteendeförändringar
Hushåll och företag behöver relevant information om hur de egna åtgärdsmöjligheterna ser ut för att kunna göra genomtänkta val. Informationsinsatser och olika typer av produktmärkningar och certifieringar behövs för att underlätta för aktörer att göra medvetna val. Insatserna kan också ökas för att underlätta för människor att samarbeta mer och därmed minska resursförbrukning och utsläpp.
Beteendevetenskaplig litteratur påvisar att länken mellan värderingar, attityder och vad man faktiskt gör inte är given, dvs. det finns ett så kallat intention-beteendegap7. Intention-beteendegapet kan således behöva överbryggas med hjälp av olika typer av styr-
7 Se t.ex. Nordlund, A. och Westin, K. (2011).
Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik SOU 2016:47
110
medel. I vissa fall kan det även vara effektivt att reglera omständigheterna kring beslutet, till exempel genom att göra det ”önskvärda” till standardalternativet genom standarder eller genom produktregleringar.8
Utforma styrmedel så att de har hög genomförbarhet
En långsiktig klimatpolitik som styr mot nettonollutsläpp senast 2045 kräver att genomförbarheten i den valda styrningen är hög. Informativa styrmedel, som lyfter fram fördelarna med vidtagna åtgärder, kan spela en viktig roll för att öka förståelsen för och acceptansen för den genomförda politiken.
Klimatpolitiken bör också vara effektiv i så måtto att den uppfattas som rättvis. Om åtgärder omfattar breda lager i samhället blir effekten inte bara större utan människors benägenhet att delta aktivt i samhällsutvecklingen ökar.
Om ett styrmedel ger oönskade fördelningseffekter bör möjligheten att på ett effektivt sätt korrigera för dessa utredas så att politiken uppfattas som rättvis.
Styrmedlen behöver också utformas med hänsyn till eventuella negativa effekter på konkurrenskraften. Korrigerande åtgärder bör i förekommande fall vidtas i syfte att bibehålla den miljöstyrande effekten samtidigt som konkurrenskraften för näringslivet inte försämras.
Vid utformningen av politiken bör även kostnaderna för genomförande av olika styrmedel beaktas. Förutsättningar för en effektiv uppföljning och utvärdering bör också beaktas redan vid införandet av nya styrmedel och styrmedelsförändringar. För att skapa en effektiv långsiktig politik som ger tydliga spelregler till samhällets aktörer behöver styrmedlen även utformas så att de inte strider mot unionsrätten och eller mot internationella regelverk
8 Se vidare Mont, Lehner och Heiskanen (2014).
111
5 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet
5.1 Förslag till etappmål för den icke-handlande sektorn
Miljömålsberedningens förslag:
Följande etappmål bör införas för utsläppen i den ickehandlande sektorn:
Utsläppen i Sverige i den icke-handlande sektorn* bör senast år 2030 vara minst 63 procent lägre än utsläppen år 1990. Högst 8 procentenheter av utsläppsminskningarna får ske genom kompletterande åtgärder.
Utsläppen i Sverige i den icke-handlande sektorn bör senast år 2040 vara minst 75 procent lägre än utsläppen 1990. Högst 2 procentenheter av utsläppsminskningarna får ske genom kompletterande åtgärder.
En indikativ utsläppsbana från 2015 till de föreslagna etappmålen 2030, 2040 och därefter till 2045 bör användas som stöd för uppföljningen av utvecklingen i den icke-handlande sektorn.
Den tekniska beräkningsgrunden för den icke-handlande sektorns utsläpp basåret 1990 fastställs i enlighet med beredningens förslag.
Etappmålen behöver ses över om omfattningen av EU:s handelssystem ändras.
*i enlighet med den tredje handelsperiodens omfattning
Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet SOU 2016:47
112
Miljömålsberedningens motivering
De föreslagna etappmålnivåerna till 2030 och 2040 är viktiga steg på väg mot nettonollutsläpp 2045
De föreslagna etappmålen till 2030 och 2040 är ambitiösa och viktiga steg på vägen mot nettonollutsläpp 2045. De medför att utsläppen i Sverige hamnar på betydligt lägre nivåer jämfört med de utsläppsminskningar som EU:s nuvarande klimatramverk till 2030 kan komma att ställa krav på, se avsnitt 5.3.
Genom de föreslagna etappmålen och utsläppsmålet för inrikes transporter, avsnitt 5.4, tillsammans med förslaget till långsiktigt klimatmål till 2045 från beredningens första delbetänkande, skärps den svenska klimatambitionen på ett betydande sätt.
Parisavtalet innebär att alla länder behöver skärpa sina klimatambitioner. I och med dessa målförslag tar Sverige ett betydelsefullt steg i den riktningen och kan på så vis vara en förebild även för andra länder.
De föreslagna etappmålen behöver samtidigt nås på ett sätt som innebär att Sveriges sammanlagda konkurrenskraft behålls eller stärks. De uppsatta etappmålen för utsläppens utveckling inom landet får inte nås på ett sätt som medför att utsläppen av växthusgaser i stället ökar utanför Sveriges gränser.
För att lyckas väl med uppgiften är det viktigt att även EU och övriga världen skärper sin klimatpolitik.
De nu föreslagna målnivåerna ställer krav på en betydligt snabbare omställning av samhället mot låga utsläppsnivåer jämfört med utvecklingen hittills. Det kommer krävas både beteendeförändringar och förändringar av teknik- och samhällsbyggnad för att målen ska kunna nås.
Därmed inte sagt att målnivåerna garanterat är tillräckligt ambitiösa. De kan komma att behöva skärpas över tid.
Beredningen gör samtidigt bedömningen att de föreslagna etappmålen, utifrån dagens kunskap, är realistiska att nå. Det pågår redan en omfattande och snabb teknikutveckling i vårt samhälle, en utveckling som, rätt hanterad, kan ge drivkraft åt den önskvärda snabba utsläppsminskningen.
SOU 2016:47 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet
113
Det behövs flexibilitet i hur målen kan nås
När omställningen väl tagit fart kan det i efterhand komma att visa sig att utmaningen var lättare att klara jämfört med de bedömningar som beredningen nu gör i förväg. En utveckling som liknar den vi sett tidigare på klimatområdet, även om de målnivåer det då handlat om varit betydligt mindre ambitiösa än de som nu föreslås. Beredningen hyser förhoppningar om att även de nu föreslagna etappmålen kan komma att överträffas i framtiden.
Framtidsbedömningar är dock alltid osäkra och på vägen mot uppsatta etappmål kan det inträffa förändringar av många olika slag, både sådana som kan göra det lättare men också sådana som gör det svårare att nå de uppsatta målen.
Det beredningen vill åstadkomma med förslagen till etappmål är en utveckling som, för att den ska bli lyckosam, beror av en utveckling som sker utanför vårt lands gränser. Denna kan förändras på sätt som är svåra att förutse i dag.
Det uppföljningssystem med årliga klimatårsredovisningar och handlingsplaner vart fjärde år som beredningen föreslagit kommer därför vara betydelsefulla för att ge den flexibilitet som kan behövas i utvecklingen mot de etappmål som föreslås.
För att bygga in en ytterligare flexibilitet i hur etappmålet till 2030 kan nås föreslår beredningen dessutom att högst åtta procentenheter av den sammanlagda utsläppsminskningen på minst 63 procent jämfört med 1990 får nås med kompletterande åtgärder. Flexibiliteten minskar successivt mot etappmålet 2040 och det långsiktiga målet 2045, se figur 5.1 nedan. År 2045 föreslås kompletterande åtgärder i stället användas för att nå målet om nettonollutsläpp.
Med kompletterande åtgärder avses till exempel reduktioner som uppstår till följd av genomförda utsläppsminskningar utanför Sverige och/ eller till följd av ett ökat kolupptag i skog och mark (en förstärkt kolsänka). Effekten av de kompletterande åtgärderna ska beräknas i enlighet med internationellt beslutade regelverk. Till kompletterande åtgärder kan även s.k. bio-CCS, dvs. koldioxidavskiljning och lagring av biogen koldioxid räknas, se vidare kapitel
9. Beredningen föreslår i kapitel 9 att det bör tas fram en långsiktig strategi och planering för hur så kallade kompletterande åtgärder
Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet SOU 2016:47
114
kan behöva utvecklas över tid, fram till år 2030 och därefter mot år 2045.
Om och i vilken utsträckning flexibiliteten faktiskt kommer och ska utnyttjas är en fråga som kommande regeringar har att hantera.
Förslagen till etappmål ställer krav på en snabb utsläppsminskning, framför allt i transportsektorn
Det föreslagna etappmålet till 2030 ställer krav på en snabb utsläppsminskning, framför allt i transportsektorn. För att analysera om den föreslagna etappmålsnivån kan ses som rimlig i sin ambitionsnivå har beredningen studerat sektorsvisa scenarioanalyser av möjliga omställningar, framför allt Trafikverkets s.k. klimatscenario och utvecklingen i övrigt enligt Naturvårdsverkets s.k. färdplansscenarier, se bilaga 7. Beredningen har även, se kapitel 12, låtit genomföra modellanalyser av samhällekonomiska konsekvenser av aktuella etappmålsnivåer till 2030.
Från dessa scenarioanalyser1 vill beredningen lyfta fram följande viktiga förutsättningar för utvecklingen mot det föreslagna etappmålet till 2030.
För att etappmålet till 2030 ska kunna nås förutsätts en omfattande teknikutveckling i transportsektorn, i samspel med en rad andra åtgärder för en mer transporteffektiv, hållbar samhällsutveckling.
En väsentlig del av utsläppsminskningen mot det föreslagna etappmålet antas uppstå genom att en betydande del av landets personbilar utgörs av olika typer av lågutsläppsbilar, framför allt olika typer av elbilar framemot 20302.
Lågutsläppsbilarna utvecklas så att de utsläpp de orsakar minimeras även sett ur ett livscykelperspektiv. Det sker bland annat genom att det utvecklas effektiva system för återanvändning och återvinning av de material som används i bilarna. Dessutom bidrar de energibärare och drivmedel som används i sig endast till mycket
1 Scenarioanalyserna visar bland annat hur utsläppen från inrikes transporter skulle kunna minska med i storleksordningen 70–80 procent till 2030. 2 I beredningens scenarier uppgår antalet elbilar, laddhybrider och bränslecellsfordon till minst en halv miljon i mitten av 2020-talet. Rena elbilar, hybridbilar och bränslecellsfordon har en högre andel av nybilsförsäljningen än bilar som enbart använder förbränningsmotorer år 2030.
SOU 2016:47 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet
115
låga utsläpp av växthusgaser. EU-kraven på nya bilars genomsnittliga koldioxidutsläpp antas behöva skärpas från 95 g/km år 2021 till 70 g/km år 2025 och 50 g/km år 2030. De nya bilar som introduceras i Sverige följer detta genomsnitt.
Användningen av biodrivmedel kommer att öka kraftigt jämfört med dagens nivåer till 2030 i scenarierna. Dessa drivmedels klimatnytta antas vara högt räknat i ett livscykelperspektiv genom att de framställs med hög resurs- och energieffektivitet från framför allt skogs- och jordbruksavfall. Den inhemska produktionen av biodrivmedel förväntas öka. Denna utveckling utgör en central del av utvecklingen av en svensk bioekonomi fram emot 2030.
Biodrivmedlen utgörs i hög grad av drivmedel av s.k. drop-in typ, vilket möjliggör användning även i befintliga diesel- och bensinmotorer. Viss ökad användning i fordon som anpassats för särskilda biodrivmedel förutsätts också i scenarierna. Biodrivmedlen används framför allt i tunga fordon och arbetsmaskiner men också i personbilar.
Användningen av fossila drivmedel i tunga fordon minskar betydligt till 2030 genom tekniska åtgärder på fordonen3, användning av biodrivmedel och genom förbättrad logistik och förstärkta möjligheter till överföring till energieffektivare transportslag som järnväg och sjöfart.
Förutsättningarna för en transporteffektiv samhällsutveckling antas ha förbättrats på en rad sätt till 2030. En bärande del i denna utveckling är en konsekvent stadsplanering med inriktning mot att stödja gång-, cykel- och kollektivtrafik framför biltrafik. En annan viktig del är att stödja person- och godstransporter på järnväg och sjöfart.
Digital teknik tillämpas på många olika sätt i samhället. Inom transportsektorn kan den ökade digitaliseringen bidra till ökad energieffektivisering och resurshushållning.
3 Nya lastbilar antas vara 40 procent effektivare år 2030 jämfört med 2010, inklusive förarstöd till eco-driving.
Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet SOU 2016:47
116
Förslag till etappmål för utsläppsutvecklingen 2020–2045 har en särställning inom klimatramverket
Beredningen är av uppfattningen att det som huvudregel bör vara regeringens uppgift att ta fram förslag till, och besluta om de etappmål som befinns vara lämpliga, med undantag för etappmål i form av utsläppsmål som i stället, efter förslag från regeringen, bör underställas riksdagen. Beredningen har i detta betänkande därför gett högst prioritet till att utveckla förslag till en utsläppbana med etappmål för perioden 2020–2045.
Etappmålen bör endast omfatta den icke-handlande sektorn
Beredningens förslag till klimatmål 2045 föreslås gälla för alla utsläpp från verksamheter i Sverige, med utgångspunkt från Sveriges klimatrapportering.
Beredningen menar däremot att verksamheterna i den handlande respektive icke-handlande sektorn bör behandlas var för sig under tidsperioden fram till 2045 och föreslår att en siffersatt målbana med etappmål mot 2045 enbart bör omfatta utsläppen för den ickehandlande sektorn.
Det främsta skälet till förslaget är att verksamheterna inom EU:s system för handel med utsläppsrätter redan omfattas av ett europeiskt tak för utsläppen och att det därför vore ineffektivt att även införa ett inhemskt tak för dessa utsläpp.
Utsläpp från internationella transporter ingår inte i målbanan och etappmålen utan föreslås behandlas i särskild ordning, se kapitel 11 nedan.
Upptag och avgång av kol inom jord- och skogsbruk och annan markanvändning (den s.k. LULUCF-sektorn) ingår inte heller i det föreslagna utsläppsmålet, utan ingår under de s.k. kompletterande åtgärder som kan bidra till att Sverige når nettonollutsläpp eller nettonegativa utsläpp på sikt, se kapitel 9 nedan.
SOU 2016:47 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet
117
Täta uppföljningar av den nationella klimatpolitiken kan ge för många avstämningstidpunkter
Beredningen menade i sitt första delbetänkande att de kumulativa utsläppen över hela perioden till 2045 lämpligast begränsas genom att fastställa en utsläppsbana med etappmål. Beredningen konstaterade att ju tätare intervallen är mellan målpunkterna på banan desto säkrare kan de kumulativa utsläppen begränsas Om målen skulle sättas med korta tidsintervaller, till exempel vart femte år, skulle det inte medföra någon avgörande skillnad mellan så kallade utsläppsbudgetar över en viss tidsperiod och mål som avser ett visst år. Men etappmål som är satta med täta tidsintervall kan också medföra nackdelar.
I det första betänkandet föreslogs ett uppföljningssystem med årliga klimatårsredovisningar och handlingsplaner vart fjärde år. Resultatredovisningar tas även fram till EU och FN med ungefär samma tidsintervaller4.
EU:s klimatmål är däremot satta med tio-års mellanrum (2010, 2020 och 2030). I mellanperioderna gäller dessutom årsvisa utsläppstak både för den handlande och den icke-handlande sektorn.
Parisavtalet innebär att det kommer att ske en översyn av mål och åtgärder med fem års mellanrum med start 2023 (2018).
Beredningen finner mot bakgrund av bilden ovan av ett relativt heltäckande och ambitiöst uppföljningssystem, att om vi i Sverige dessutom skulle införa etappmål med femåriga intervall så finns det en risk att det skapas en process med för många avstämningspunkter.
Ytterligare en nackdel med femåriga målintervaller är att sådana mål riskerar att medföra att fokus flyttas mot mer kortsiktig måluppfyllelse på bekostnad av det långsiktiga perspektivet.
Beredningen finner sammantaget att det är önskvärt att utforma en utsläppsbana med lite längre avstånd mellan etappmålen, givet att det samtidigt går att begränsa de kumulativa utsläppen längs banan.
4 Redovisningar sker varje år, vart annat år och vart fjärde år.
Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet SOU 2016:47
118
Längre intervall mellan etappmålen kan också begränsa de kumulativa utsläppen
Beredningen menar att även en ordning som innebär att vi nationellt fortsätter att formulera procentuella minskningsmål med tio års mellanrum, som nu föreslås för 2030 och 2040, kompletterat med en indikativ linjär utsläppsbana för uppföljning av utvecklingen till 2030, 2040 och därefter, kan begränsa de kumulativa utsläppen över tid. Denna konstruktion har då inte samma nackdelar som etappmål med kortare tidsintervaller kan ge upphov till.
Inför en indikativ utsläppsbana till 2030 och därefter
Beredningen föreslår därför att det införs en indikativ utsläppsbana till 2030 och därefter till 2045 för uppföljning av utsläppsutvecklingen. Banan bestäms av de etappsmålnivåer, inklusive flexibiliteter som beredningen föreslår, se figur 5.1 nedan. Den heldragna linjen (minus 63 procent 2030) indikerar hur den totala utsläppsminskningen bör utvecklas. Den streckade linjen (minus 55 procent 2030) indikerar hur stor del av utsläppsminskningen som ska klaras utan att kompletterande åtgärder används.
SOU 2016:47 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet
119
Hur stora de kumulativa utsläppen blir med denna etappmålskonstruktion bestäms i hög utsträckning av den föreslagna etappmålsnivån 2030.
Den indikativa utsläppsbanan kan användas för avstämning vid den årliga uppföljningen av utvecklingen mot klimatmålen och vid arbetet med klimathandlingsplaner vart fjärde år.
Om utsläppen skulle överskrida den indikativa banan, på ett sätt som inte enbart kan förklaras av s.k. mellanårsvariationer5, föran-
5 Mellanårsvariationer är betingade av särskilda omständigheter (t.ex. pga. större variationer i väder eller konjunktur).
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
19 90
19 92
19 94
19 96
19 98
20 00
20 02
20 04
20 06
20 08
20 10
20 12
20 14
20 20
20 30
20 40
M to n ko ld io cxi d e kvi val e n te r
minus 63 procent 2030 minus 55 procent 2030
Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet SOU 2016:47
120
leder det analys och förslag till ytterligare skärpning av klimatpolitiken.
Ett sådant nationellt system med målnivåer och en indikativ utsläppsbana för den icke-handlande sektorn skulle förhålla sig relativt väl till det uppföljningssystem som nu gäller för den ickehandlande sektorn inom EU.
Enligt EU-systemet har varje enskilt medlemsland fått sig tilldelat ett utsläppsutrymme (ett utsläppstak) varje år under perioden 2013–2020. En liknande ordning kan komma att gälla även för perioden 2021–2030. Medlemsländerna måste, enligt EU-systemet, varje enskilt år, med vissa flexibiliteteter, visa hur landets utsläpp klarar att hålla sig under eller på samma nivå som den tilldelade taknivån.
Etappmålen för utsläppsutvecklingen i den icke-handlande sektorn beräknas i förhållande till basåret 1990.
Det nationella målet till 2020 för utsläppen i den icke-handlande sektorn har 1990 som basår. Det föreslagna långsiktiga klimatmålet till 2045 har även det 1990 som basår. EU:s klimatmål till 2020 och 2030 för hela ekonomin har också 1990 som basår medan utsläppsmålen för den handlande- respektive den icke-handlande sektorn har 2005 som basår inom EU.
Miljömålsberedningen menar att det är viktigt att det går att kommunicera de nu föreslagna etappmålen och det långsiktiga målet på ett konsekvent sätt med samma basår som utgångspunkt och förordar därför att behålla 1990 framför att införa 2005 som basår för den icke-handlande sektorn.
Beredningen är samtidigt medveten om att det skulle finnas fördelar med att välja 2005 som basår. Det är först från detta år som det finns tillgänglig och kvalitetssäkrad statistik över utsläppen från verksamheter inom EU:s system för handel med utsläppsrätter, då det var vid detta årtal som handelssystemet startade. Bedömningar av utsläppen från den handlande respektive den icke-handlande sektorn före 2005 behöver baseras på mer osäkra antaganden.
SOU 2016:47 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet
121
Hur 1990 års utsläpp från den icke-handlande sektorn ska beräknas behöver fastställas
För att kunna hålla kvar vid 1990 som basår för den icke-handlande sektorn menar beredningen att det är viktigt att det nu fastställs hur uppdelningen bör göras mellan utsläpp i den handlande respektive icke-handlande sektorn vid tidpunkten 1990.
Naturvårdsverket har i ett underlag till beredningen6 föreslagit hur nivån på utsläppen 1990 från den handlande sektorn (utsläpp inom energitillförsel och industrin)7 bör beräknas. Naturvårdsverket föreslår att nivån för den handlande sektorn kan sättas till 24,3 miljoner ton (beräknat utifrån 2016-års utsläppsstatistik). Utsläppen i basåret 1990 för den icke-handlande sektorn kan sedan beräknas som ”de totala utsläppen 1990 minus koldioxidutsläppen från inrikes flyg och det fastställda utsläppet från 1990 års handlande sektor”. När detta beräkningssätt tillämpas på 2016-års utsläppsstatistik ger det till resultat att 1990 års utsläpp för den icke-handlande sektorn hamnar på 47,0 miljoner ton8. Detta beräkningssätt, med ett fastställt utsläpp för den handlande sektorn, kan användas även vid framtida beräkningar av 1990 års utsläpp i den icke-handlande sektorn. Beredningen ställer sig bakom detta förslag.
Eftersom utsläppsstatistiken justeras från år till år till följd av ett kontinuerligt arbete med kvalitetsförbättringar av statistiken och dessa ändringar även påverkar den historiska tidsserien på olika sätt så kommer 1990 års utsläppssiffror ändras något även i framtiden. Dessa framtida förändringar av statistiken bedöms dock komma att bli allt mindre ju längre tiden går. Historiskt har det handlat om variationer motsvarande mindre än en procent av de totala utsläppen i basåret. Med den föreslagna beräkningsmetoden med ett fast utsläpp för den handlande sektorn kommer basårets utsläpp i den icke-handlande sektorn enkelt kunna beräknas även om utsläppsstatistiken för 1990 års utsläpp ändras något i framtiden.
6 Naturvårdsverket (2016c). 7 Handelssystemet antas ha den omfattning som gäller under nuvarande handelsperiod (2013–2020). 8 Totala utsläpp (71,9 miljoner ton koldioxidekvivalenter) minus utsläpp från inrikes flyg (0,7 miljoner ton) minus utsläppen inom systemet för handel med utsläppsrätter (24,3 miljoner ton) är lika med 47,0 miljoner ton koldioxidekvivalenter i den icke-handlande sektorn. (Submission 2016 och handelssystemets omfattning 2013–2020).
Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet SOU 2016:47
122
Eftersom de föreslagna etappmålen uttrycks som procentuella minskningar relativt 1990 kommer då även etappmålen om de i stället uttrycks som en utsläppsnivå i miljoner ton 2030 respektive 2040 att variera något över åren. Men det innebär inte att ambitionsnivån förändras.
Beräkningen av utsläppen i basåret kan dock behöva ses över om det sker stora förändringar som påverkar utsläppsstatistiken, t.ex. i form av nya rapporteringsriktlinjer från FN:s klimatkonvention, UNFCCC, eller nya sätt att räkna olika växthusgasers s.k. GWPfaktorer.
Utsläppsmålen för den handlande sektorn behöver ses över om handelssystemets omfattning ändras
Den nu gällande omfattningen av EU:s handelssystem (den tredje handelsperioden, 2013–2020) bestämmer även vilka utsläpp och verksamheter som ska räknas till den icke-handlande sektorn.
Vid eventuella framtida förändringar av handelssystemets omfattning behöver även nationella etappmål för den icke-handlande sektorn ses över, både vad gäller omfattning och för att behålla beslutad ambitionsnivå.
SOU 2016:47 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet
123
5.2 Bakgrund
5.2.1 Etappmål för utsläppsutvecklingen 2020–2045 behöver tas fram
I beredningens första delbetänkande ”Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige” gavs förslag till ett långsiktigt mål för 2045. I delbetänkandet konstaterades även att det är de över tid samlade (kumulativa) utsläppen som ger upphov till klimatpåverkan. Beredningen övervägde hur en sammanlagd utsläppbudget för hela tidsperioden bäst skulle kunna konstrueras och kom fram till att det lämpligaste sättet vore att formulera en målbana eller utsläppsbana med etappmål för perioden 2020–2045.
Enligt beredningens förslag om hur det klimatpolitiska ramverket bör stärkas ska regeringen varje år avge en så kallad klimatårsredovisning och varje mandatperiod utarbeta en klimatpolitisk handlingsplan. Vid dessa tillfällen behöver frågan om och hur klimatmålen kan nås prövas.
Uppgiften att ta fram en ny klimathandlingsplan föreslås alltså infalla vart fjärde år. Eftersom nästkommande ordinarie riksdagsval inträffar 2018 skulle 2019 kunna utgöra den första tidpunkten för en klimathandlingsplan enligt det föreslagna klimatramverket. År 2020 är samma år som det nu gällande etappmålet för utsläppen i icke-handlande sektorn ska vara uppfyllt. Förslagen till nya etappmål bör alltså infalla under och omfatta perioden 2020–2045.
5.2.2 Alternativa utsläppsbanor för den icke-handlande sektorn
Fyra alternativa utsläppsbanor
I detta avsnitt redovisas fyra alternativa utsläppsbanor och etappmål 2020–2045 för den icke-handlande sektorn som utgör underlag för beredningens överväganden om etappmål. I kapitel 12 redovisas och diskuteras resultat från några konsekvensanalyser som gjorts kopplat till utvecklingen i några av utsläppsbanorna nedan. Utsläppsbanorna kan även tjäna som underlag vid uppföljning av utvecklingen över tid mot föreslagna etappmål.
Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet SOU 2016:47
124
Alt 1: Vägtransportsektorns utveckling följer Trafikverkets klimatscenario9/Utredningen om fossilfri fordonstrafik (N 2012:05),”FFF-utredningens”10 förslag till sektormål för vägtransportsektorn 2030,
Alt 2: Sverige når ett kommande (möjligt) maxåtagande inom EU till 2030 (ett EU-scenario)
Alt 3: En bana där utsläppen minskar linjärt 2015–2045
Alt 4: Användningen av fossila bränslen fasas ut helt till 2030 (ett fossilfri-scenario).
Utvecklingen i utsläppsbanorna två till fyra jämförs med den antagna utvecklingen i utsläppsbana ett i beskrivningarna nedan (gäller framför allt transportsektorn). Scenarioantagandena bakom utsläppsbana ett redovisas i bilaga 7.
9 Trafikverket (2015e). 10 Fossilfrihet på väg (SOU 2013:84). 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
199 0
199 3
199 6
199 9
200 2
200 5
200 8
201 1
201 4
202 0
203 5
M ton ko ldi ox ide kvi val e nt e r
Referens
alt 1 FFF 2030
alt 2 EU
alt 3 Linjär 2015-2045
alt 4 Fossilfritt
SOU 2016:47 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet
125
5.2.3 Utsläppsbana 1; Vägtransportsektorn minskar med 80 procent till 2030
Denna utsläppsbana utmärks av att utsläppen från användning av fossila bränslen i vägtransportsektorn minskar i mycket snabb takt till 2030, i linje med det av FFF-utredningen föreslagna målet om 80 procents utsläppsminskning i vägtransportsektorn till 2030 och de antagna åtgärdsmöjligheterna i Trafikverkets klimatscenario när det gäller utveckling av fordonsteknik och drivmedel11. Övriga utsläpp från användning av fossila bränslen fasas ut i en jämnare takt, huvudsakligen i linje med de scenarier som Naturvårdsverket med flera myndigheter tog fram i arbetet med att ta fram ett underlag till en svensk färdplan 2050. Dessa scenarier har Miljömålsberedningen låtit uppdatera något under hösten 201512. I bilaga 7 redovisas bakomliggande antaganden och resultat från scenarierna mer i detalj.
År 2040–2045 återstår huvudsakligen växthusgasutsläpp i form av metan och lustgas från jordbrukssektorn och från andra diffusa källor i samhället i utsläppsbanan. Även dessa utsläpp minskar under perioden men i en betydligt långsammare takt.
Utsläppen i hela den icke-handlande sektorn minskar inte fullt ut med 85 procent jämfört med 1990, den procentuella minskning som föreslås gälla som långsiktigt klimatmål till 204513. Förslaget till långsiktigt klimatmål omfattar både den icke-handlande och den handlande sektorn. Utsläppen inom den handlande sektorn antas på längre sikt bidra med något större procentuella minskningar jämfört med den långsiktiga minskningen i den icke-handlande sektorn i scenarierna, vilket sammantaget leder till att den föreslagna målnivån på 85 procent till 2045 uppnås.
11 Trafikverket (2015e). 12 Se bilaga 5 till Miljömålsberedningens betänkande om ett förstärkt klimatramverk. 13 Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige (SOU 2016:21), s. 35.
Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet SOU 2016:47
126
Källa: Bearbetning av Naturvårdsverkets målscenario ett, NV-rapport 6525, bilaga 6.
I tabellen nedan redovisas hur utsläppsbanan minskar i procent vid några olika tidpunkter.
*Utsläppen 1990 har satts till 47,0 miljoner ton, beräknad enligt 2016-års utsläppsstatistik till UNFCCC, med tredje handelsperiodens omfattning. **Utsläppen 2005 har antagits uppgå till 42,2 miljoner ton (kan komma att ändras) med tredje handelsperiodens omfattning. ***Utsläppen från vägtransporter minskar med 80 % rel. 2010 år 2030. Trafikverket och FFF-utredningen har valt att använda basåret 2010 för vägtransportsektorns utveckling.
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
199 0
199 2
199 4
199 6
199 8
200 0
200 2
200 4
200 6
200 8
201 0
201 2
201 4
202 0
203 0
204 0
M ton k ol di ox ide kvi val e nt e r
El och fjärrvärme
Industri
Övriga sektorer
Arbetsmaskiner
Avfall
Jordbruk
Bostäder och service
Transport
SOU 2016:47 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet
127
De kraftiga minskningarna till 2030 i utsläppsbanan förklaras alltså i mycket hög grad av hur utsläppen från vägtransportsektorn utvecklas. Det utsläppsmål som föreslås för transportsektorn påverkar därför i hög grad hur nivån på etappmålen för den ickehandlande sektorn kan sättas vid samma tid se avsnitt 5.3. Det finns några åtgärdsområden som är särskilt viktiga för om utsläppsbanan ska kunna bli verklighet. Utvecklingen förutsätter en kraftfull effektiviserring av både lätta och tunga vägfordon, bland annat genom en introduktion av eldrift som får ett relativt omfattande genomslag redan till 2030 bland lätta fordon. Eldriften kompletteras av en ökad användning av biodrivmedel och åtgärder som kan minska behovet av biltransporter (framför allt i städer) tillsammans med åtgärder som möjliggör en ökad effektivisering av godstrafikarbetet. En hållbar stadsutveckling och åtgärder som effektiviserar godstransporterna är också gynnsamma för hur den totala resurs- och energianvändningen utvecklas i transportsystemet och förbättrar förutsättningarna för att nå nollnivåer till 2045 på ett hållbart sätt. Nollnivåer till 2045 kan dock troligen även nås i ett teknikscenario där transporterna på väg inte effektiviseras lika mycket som i klimatscenariot. En sådan utveckling gör dock strategin mer beroende av teknikutveckling och kan potentiellt även ställa krav på nettoimport av biodrivmedel från andra länder.
5.2.4 Utsläppsbana 2; Utsläppsbana där utsläppen i den-icke handlande sektorn minskar med 40 procent till 2030
Om utsläppsbanan och etappmålen för den icke-handlande sektorn i stället antas utvecklas så att Sverige klarar ett kommande (maximalt) EU-åtagande till 2030, enligt nuvarande EU-mål och förslag till fördelning mellan medlemsländerna, se avsnitt 5.3, får utsläppsbanan ett helt annat utseende jämfört med utvecklingen i utsläppsbana 1, se figur 5.1 ovan.
Utsläppen minskar i betydligt långsammare takt i transportsektorn i denna utsläppsbana jämfört med i utsläppsbana 1. I övriga sektorer antas utsläppen minska på liknande sätt som i det tidigare alternativet.
Utsläppsbanan innebär att utsläppen från vägtransportsektorn minskar med ca 40 procent till 2030, i stället för med 80 procent
Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet SOU 2016:47
128
som i alternativ ett. För att nå en sådan utsläppsminskning ”räcker det” i förhållande till Trafikverkets åtgärdspotentialer, se bilaga 7, att antingen minska utsläppen genom konsekvent genomförda åtgärder inom samhällsplanering och för ett ökat utnyttjande av energieffektivare transportslag eller att vidta åtgärder som ytterligare effektiviserar lätta och tunga fordon, bland annat genom en successivt ökad elektrifiering. Användningen av biodrivmedel behöver inte öka jämfört med dagens nivåer i denna utsläppsbana.
En kombination av åtgärder torde dock vara den mest strategiska och kostnadseffektiva inriktningen även i detta alternativ. Detta gäller särskilt med tanke på att en långsiktig utveckling mot nollutsläpp 2045 behöver understödjas och med tanke på de många samtidiga mervärden som åtgärder för en minskad omfattning av vägtransporter framför allt i städer kan ge upphov till.
Det måste dock betraktas som tveksamt att inriktningen mot en fossiloberoende fordonsflotta till 2030 kan anses nås i denna utsläppsbana, då användningen av fossila bränslen knappt halveras jämfört med dagens nivåer.
Utsläppsbanan ställer krav på en betydligt snabbare utsläppsminskning under perioden 2030–2045 jämfört med det första alternativet. Det resulterar även i högre kumulativa utsläpp över hela perioden.
SOU 2016:47 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet
129
*Utsläppen 1990 har satts till 47,0 miljoner ton, beräknad enligt 2016-års utsläppsstatistik till UNFCCC, med
tredje handelsperiodens omfattning.
**Utsläppen 2005 har antagits uppgå till 42,2 miljoner ton (kan komma att ändras) med tredje handelsperiodens omfattning. ***Utsläppen från Vägtransporter minskar med ca 40 procent rel. 2010 år 2030. Trafikverket och FFFutredningen har valt att använda basåret 2010 för vägtransportsektorns utveckling.
5.2.5 Utsläppsbana 3; Linjär utsläppsbana 2015–2045
En utsläppsbana där utsläppen antas minska linjärt mellan 2015 till 2045 har också tagits fram.
I den linjära banan(med start 2015) minskar utsläppen i den icke-handlande sektorn med 55 procent mellan 1990 och 2030 (med 50 procent relativt 2005).
Om vi antar att åtgärder genomförs i ungefär samma omfattning i övriga delar av den icke-handlande sektorn som i alternativ ett ovan minskar utsläppen från inrikes transporter med ca 59 procent och vägtransporterna med ca 60 procent jämfört med 2010 i denna utsläppsbana.
Utsläppen från transportsektorn behöver i detta alternativ nås genom en kombination av åtgärder, utifrån analysen av åtgärdspotentialer i Trafikverkets klimatscenario.
Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet SOU 2016:47
130
*Utsläppen 1990 har satts till 47,0 miljoner ton, beräknad enligt 2016 års utsläppsstatistik till UNFCCC, med tredje handelsperiodens omfattning. **Utsläppen 2005 har antagits uppgå till 42,2 miljoner ton (kan komma att ändras) med tredje handelsperiodens omfattning. ***Utsläppen från vägtransporter minskar med 60 procent rel. 2010 år 2030. Trafikverket och FFFutredningen har valt att använda basåret 2010 för vägtransportsektorns utveckling.
5.2.6 Utsläppsbana 4; Fossilfritt till 2030
Om all användning av fossil energi i den icke-handlande sektorn skulle fasas ut redan till 2030 handlar det om att ytterligare ca 20 TWh av fossila drivmedel främst för tunga fordon, personbilar, lätta lastbilar, inrikes sjöfart, arbetsmaskiner och arbetsredskap, samt mindre mängder fossila bränslen till icke-handlande industri och energianläggningar behöver substitueras helt jämfört med alternativ ett ovan.
Eftersom antagandena om biodrivmedelsanvändningen i alternativ 1 för transportsektorn utgår från maxbedömningar av hur möjligheterna kan se ut att till 2030 skala upp produktionen av bioenergi i landet, betyder scenariot med full fossilfrihet att Sverige kan behöva nettoimportera relativt stora mängder bioenergi och biodrivmedel för att nå målet. Användningen av biomassa i sektorer som ingår i den handlande sektorn, till exempel fjärrvärmeanläggningar kan också komma att minska i omfattning om efterfrågan på biomassa för drivmedel ökar kraftigt.
En del i hur denna utsläppsbana skulle kunna uppnås skulle även kunna bestå i att åtgärderna mot ett mer transporteffektivt samhälle förstärks ytterligare samtidigt som introduktionen av elfordon stimuleras på ett ännu mer omfattande vis jämfört med antagandena i utsläppsbana 1.
SOU 2016:47 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet
131
Även fossilbränsleanvändningen i framför allt befintliga personbilar, tunga fordon och arbetsmaskiner behöver fasas ut snabbare än i utsläppsbana 1.
Utsläppsbanan kan därför ställa krav på ytterligare mer ingripande åtgärder, till exempel förbud mot användning av fossila drivmedel i alla fordon och arbetsmaskiner till 2030.
Detta alternativ resulterar i det lägsta kumulativa utsläppet räknat över hela målbanan 2020–2045, se tabell 5.5 nedan.
*Utsläppen 1990 har satts till 47,0 miljoner ton, beräknad enligt 2016 års utsläppsstatistik till UNFCCC, med tredje handelsperiodens omfattning. **Utsläppen 2005 har antagits uppgå till 42,2 miljoner ton (kan komma att ändras) med tredje handelsperiodens omfattning. *** Utsläppen från vägtransporter minskar med 80 procent rel. 2010 år 2030. Trafikverket och FFFutredningen har valt att använda basåret 2010 för vägtransportsektorns utveckling.
5.2.7 Kumulativa utsläpp
Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet SOU 2016:47
132
5.3 Nationella etappmål för den icke-handlande sektorn behöver förhålla sig till utvecklingen av det EU-gemensamma ramverket
5.3.1 Ambitiösa nationella mål kan ses som en förberedelse inför en skärpning av EU:s gemensamma klimatmål
Miljömålsberedningens förslag:
De överskott som kan komma att uppstå vid ett ambitiösare nationellt mål i förhållande till ett kommande EU-åtagande 2030 och EU-bana 2021–2030, behöver annulleras. Miljömålsberedningens bedömning:
EU:s klimatmål behöver skärpas för att vara mer i linje med Parisavtalet.
Ett ambitiösare nationellt mål till 2030, jämfört med landets kommande EU-åtagande, kan ses som en förberedelse för att Sverige även ska kunna uppfylla skärpta klimatmål inom EU i framtiden.
Miljömålsberedningens motivering
EU:s klimatmål behöver skärpas
EU:s klimatmål till 2030 innebär att utsläppen inom regionen ska minska med 40 procent jämfört med 1990. Sverige har i de tidigare förhandlingarna om 2030-ramverket drivit att EU i stället borde skärpa sitt mål till 2030 till minus 50 procent, för att unionen ska minska sina utsläpp på ett sätt som vore mer i linje med ambitionen att bidra till att begränsa den globala temperaturökningen till högst 2 grader14. Parisavtalets målformuleringar skärper kraven på snabba och omfattande utsläppsminskningar ytterligare jämfört med tidigare mål om högst 2 graders temperaturökning15.
14 Med minst 67 procents sannolikhet. Jämför även med Naturvårdsverkets konsekvensanalys av 2030-ramverket där ett EU-åtagande om minus 55 procent befanns vara mer i linje med en två-graders bana med denna grad av sannolikhet. Naturvårdsverket (2014d). 15SOU 2016:21.
SOU 2016:47 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet
133
Om EU-målet till 2030 inte skärps behöver överskott annulleras
Om EU-målet till 2030 inte skärps kan det tänkas uppstå en situation framemot 2030 som liknar den vi nu ser i förhållande till EU:s 2020-mål, där i stort sett alla medlemsländer ser ut att överprestera i förhållande till det utsläppsutrymme de fått sig tilldelat i den ickehandlande sektorn både när det gäller utsläppsbanan 2013–2020 och åtagandet år 202016.
Om en sådan situation återigen skulle uppstå torde en lämplig väg vara att annullera det överskott som respektive land ger upphov till. En annullering av överskott medför i sig att den EUgemensamma målnivån skärps. Det medför i sin tur att inget land kan tjäna på, dvs. undvika att genomföra egna åtgärder, genom att ett annat land överpresterar i förhållande till vad EU-målet ursprungligen ställde krav på. Ett sådant agerande är i linje med den princip som beredningen uttryckte i sitt första delbetänkande nämligen att åtgärder i Sverige förutsätts genomföras på ett sådant sätt att de inte medför att utsläppen kan öka i andra länder17.
Ett ambitiösare mål kan ses som en förberedelse för ett skärpt EU-mål
Om den Europeiska unionen går från den nuvarande strategin att genomföra besluten om 2030-ramverket till att också analysera och genomföra skärpningar av EU:s 2030 mål, kan det i förlängningen föra med sig att Sverige kan komma att tilldelas ett strängare EUåtagande än de som nu förväntas bli aktuella. Med vilken princip en sådan skärpt målsättning kan komma att fördelas återstår dock att se men en trolig utveckling vore i så fall att Sverige åtminstone får sig tilldelat en minst lika stor procentuell skärpning av landets åtagande som den procentuella ökning av målet som sker på övergripande EU-nivå.
Beredningen bedömer att ett ambitiösare nationellt mål till 2030, jämfört med landets obligatoriska EU-åtagande, skulle kunna ses som en förberedelse för att Sverige även ska kunna uppfylla skärpta mål inom EU i framtiden.
16 European Environment Agency (2015). 17SOU 2016:21, s. 25.
Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet SOU 2016:47
134
5.3.2 Bakgrund
Kommande EU-åtagande för hur utsläppen från den icke-handlande sektorn ska minska till 2030
Sveriges nationella klimatmål och EU-åtagande till 2020 enligt EU:s sk. Effort Sharing Decision (ESD) omfattar utsläppen utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter18. När ett ramverk för energi- och klimatpolitiken till 2030 inom EU nu börjar ta form har medlemsländerna valt att fortsätta fördela ansvaret för utsläppsminskningar mellan medlemsländerna efter liknande principer som i det tidigare ESD-beslutet till 2020.
Kommissionen planerar att till sommaren 2016 lägga fram förslag till en fördelning på medlemslandsnivå, med tillhörande konsekvensanalys.
Huvudprinciperna för hur fördelningen ska se ut har dock redan fastställts vid mötet i det europeiska rådet i oktober 2014.19 Rådet antog då bland annat följande slutsatser:
Utsläppsminskningarna ska fördelas mellan medlemsländerna utifrån principer om rättvisa och solidaritet. Utsläppen inom EU:s system för handel med utsläppsrätter ska minska med 43 procent jämfört med 2005 medan utsläppen i icke-handlande sektorer ska minska med 30 procent jämfört med 2005. Tillsammans gör dessa minskningar att EU:s samlade utsläpp sjunker med 40 procent jämfört med 1990.
Utsläppsåtagandena för icke-handlande sektorer ska fördelas mellan medlemsländerna utifrån deras respektive BNP/capita nivå. Åtagandenivåerna ska ligga i ett intervall mellan 0 procent till 40 procents minskning relativt 2005.
För medlemsländer med en BNP/capita-nivå över EUgenomsnittet ska åtagandenivån balanseras med hänsyn till kriterier för kostnadseffektivitet.
Det kommer även fortsättningsvis vara möjligt för medlemsstaterna att nå utsläppsmålen för icke-handlande sektorer mellan
18 De svenska utsläppen utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter omfattar alla utsläpp utom merparten av utsläppen från el- och fjärrvärmeproduktion och industri och upptag från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk, (LULUCF). 19 Europeiska rådet (2014).
SOU 2016:47 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet
135
2021 och 2030 på ett flexibelt sätt. De flexibiliteter som nu kan användas för att nå målbanan 2013–2020 för icke-handlande sektorn mot EU:s 2020 mål ska förstärkas.
En ny flexibilitet ska introduceras för medlemsländer som enligt kommissionens modeller har en relativt låg potential av kostnadseffektiva utsläppsminskningar. För sådana medlemsländer (dit hör även Sverige) ska det vara möjligt att föra över överskott av utsläppsrätter från handelssystemet vid ett tillfälle för att på så sätt öka landets utsläppsutrymme i den icke-handlande sektorn. Omfattningen av en sådan överföring ska bestämmas före 2020.
Ansvarsfördelning mellan medlemsstater
Utifrån de ovan nämnda fördelningsprinciperna och kommissionens modelleringar har en rad förslag på fördelning av utsläppsmål tagits fram. Om fördelningsnyckeln enbart skulle vara BNP/capita hamnar Sveriges utsläppsåtagande på den högsta åtagandenivån, minus 40 procent. Med en justering för kostnadseffektivitet så sänks målnivån för Sverige till någonstans mellan minus 35 till minus 38 procents minskning, beroende på vilken vikt den s.k. kostnadseffektiva potentialen ges i beräkningen. När kommissionen modellerade hur EU skulle kunna sänka utsläppen med 40 procent på ett för modellen kostnadseffektivt sätt så minskade utsläppen i Sverige med 32 procent jämfört med 200520, dvs. i paritet med utsläppsutvecklingen i det senaste långsiktsscenariot från Energimyndigheten och Naturvårdsverket. Eftersom den kommande förhandlingen om ansvarsfördelning mellan medlemsländerna baseras på fördelningsprinciper och nyckeltal ska inte ett förslag till svenskt nationellt mål påverka utfallet.
20 Det är detta modellresultat som läggs till grund när fördelningen av utsläppsåtaganden också ska väga in kostnadseffektivitetsaspekter.
Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet SOU 2016:47
136
Ett ambitiösare EU-mål till 2030
EU:s klimatmål till 2030 innebär att utsläppen inom regionen ska minska med 40 procent jämfört med 1990. I beslutet om 2030ramverket saknas däremot slutsatser om hur EU ska bidra internationellt till utsläppsminskningar.
Sverige har i de tidigare förhandlingarna om 2030-ramverket drivit att EU borde skärpa sitt mål till 2030 till minus 50 procent för att unionen ska minska sina utsläpp på ett sätt som vore mer i linje med ambitionen att bidra till att begränsa den globala temperaturökningen till högst 2 grader, jämfört med målet om 40 procents utsläppsminskning21.
Parisavtalets målformuleringar, se kapitel 3, skärper dock kraven på snabba och omfattande utsläppsminskningar ytterligare jämfört med tidigare mål om högst två graders temperaturökning.
Den hittillsvarande utsläppsutvecklingen inom EU22 talar dessutom för att det torde finnas goda förutsättningar för att EU tidigare kan nå lägre utsläpp i till exempel transportsektorn23. De senaste årens kraftiga prisfall på framför allt produktion av förnybar el talar också för att förutsättningarna för att EU skulle kunna nå lägre utsläpp till 2030 även inom energitillförselsektorn har förbättrats jämfört med kommissionens tidigare modelleringar.
21 Med minst 67 procents sannolikhet. Jämför även med Naturvårdsverkets analys av 2030ramverket där ett EU-åtagande om minus 55 procent befanns vara mer i linje med en tvågraders bana med denna grad av sannolikhet. Naturvårdsverket (2014d). 22 European Environment Agency (2015). 23 Naturvårdsverket (2014d).
SOU 2016:47 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet
137
5.4 Överväganden om sektormål för transportsektorn
5.4.1 Ett utsläppsmål för inrikes transporter bidrar till att det föreslagna etappmålet för den ickehandlande sektorn uppnås
Miljömålsberedningens bedömning:
Analysen av eventuella sektorsvisa etappmål i den ickehandlande sektorn avgränsas till transportsektorn
Miljömålsberedningens förslag:
Inför ett utsläppsmål för inrikes transporter (utom inrikes flyg som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter) som innebär att utsläppen från denna sektor ska minska med minst 70 procent senast år 2030 jämfört med 2010.
Särskilda uppföljningsmått bör användas för att systematiskt följa olika delar av utvecklingen i sektorn.
Miljömålsberedningens motivering
Analysen av sektormål avgränsas till transportsektorn
Enligt direktiven ska miljömålsberedningen analysera behovet av sektorsvisa etappmål och överväga hur sådana kan utformas. Beredningen ska ge förslag på hur sådana mål kan fogas in i det klimatpolitiska ramverket, inklusive hur ansvaret för att ta fram underlag, genomföra åtgärder och följa upp ska fördelas. Hänsyn ska tas till förutsättningarna inom olika sektorer.
Beredningen har valt att i sitt arbete koncentrera analysen av eventuella sektormål till transportsektorn. Det är den sektor som står för den högsta andelen av utsläppen i den icke-handlande sektorn (ca 50 procent år 2015). Det är därför särskilt viktigt att ett eventuellt mål för just denna sektor bidrar på ett betydande sätt till det etappmål som föreslås för utsläppen i hela den icke-handlande sektorn och till det långsiktiga målet om nettonollutsläpp till 2045. Det finns sedan lång tid tillbaka en uttalad politisk prioritering att
Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet SOU 2016:47
138
Sverige år 2030 ska ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen. En ambition som behöver förtydligas.
Övriga sektorer och utsläppskällor står, med undantag för jordbrukssektorn och utsläppen från arbetsmaskiner, för relativt små andelar av utsläppen. Utsläpp som dessutom, i de flesta fall, visar en minskande trend redan med dagens beslutade styrmedel, se kapitel 3.
Det står dock varje regering fritt att besluta om ytterligare etappmål, t.ex. mål för andra sektorer.
Inför ett mål om minst sjuttio procents utsläppsminskning för inrikes transporter
Utvecklingen i transportsektorn är på många sätt avgörande för att de av beredningen föreslagna etappmålen och det långsiktiga målet till 2045 ska vara möjliga att nå.
Transporterna är dessutom ett område där Sverige har goda förutsättningar att visa exempel på en utveckling som även andra länder, helt eller delvis, har möjlighet att ta efter.
Parisavtalets temperaturmål ställer krav på att det sker en omställning till (minst) nollutsläpp av koldioxid i alla samhällssektorer, inklusive transportsektorn24. I sektorer som traditionellt betraktas som särskilt svåra att ställa om, dit transportsektorn hör, är behovet av goda exempel på hur en omställning till låga utsläppsnivåer skulle kunna gå till särskilt stort.
Inom EU planerar den Europeiska kommissionen att sommaren 2016 presentera ett meddelande med en färdplan för hur transportsektorn i EU ska kunna sänka koldioxidutsläppen till näranollnivåer. Färdplanen förväntas omfatta initiativ på områdena ”kolsnåla drivmedel”, effektivare fordon och åtgärder som hanterar transportefterfrågan. I EU är de hittillsvarande målen för transportsektorns utsläppsutveckling (inklusive flyg och sjöfart), se kapitel 3 långtifrån så ambitiösa som det förslag till utsläppsmål som beredningen nu lägger fram för den svenska transportsektorn. Det svenska exemplet kan förhopningsvis påverka processen inom EU i en positiv riktning.
24 Rogelj m.fl. (2015); van Vuuren m.fl. (2015).
SOU 2016:47 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet
139
Det föreslagna målet för transportsektorns utveckling i Sverige är ambitiöst även när vi jämför oss med andra länder som arbetar med strategier för att minska utsläppen av växthusgaser till näranollnivåer. Norge har till exempel, trots landets omfattande och tidiga satsning på introduktion av elbilar, en inriktning mot att utsläppen från transporter ska minska med minst 50 procent till 203025. I de scenariounderlag som tagits fram för en ny tysk klimatstrategi mot nettonollutsläpp 2050 minskar utsläppen från inrikes transporter med som mest ca 50 procent till 203026.
Målet för transportsektorn är efterfrågat
Det pågår en omfattande aktivitet runt om i landet för att möjliggöra en omställning till låga utsläpp av växthusgaser och många av åtgärderna som genomförs är riktade mot transportsektorn. Många aktörer efterlyser samtidigt både tydligare mål och styrmedel för att utvecklingen inom sektorn nu verkligen ska kunna ta fart.
År 2009 slöt de dåvarande regeringspartierna en energiöverenskommelse där ambitionen eller prioriteringen att Sverige år 2030 bör ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila drivmedel ingick som en del. Riksdagen ställde sig bakom denna ambition och prioritering. Men vad som egentligen avsågs med att fordonsflottan skulle vara oberoende av fossila bränslen behövde preciseras.
Utredningen om fossilfri fordonstrafik (N 2012:05) föreslog i sitt betänkande från december 2013 att ambitionen om en fordonsflotta oberoende av fossila drivmedel borde tolkas som att utsläppen från inrikes vägtransporter borde minska med minst 80 procent mellan år 2010 och år 203027.
Beredningen föreslår en utvidgad omfattning av målet så att det, vid sidan av vägtransporterna, även omfattar utsläppen från inrikes sjöfart och järnväg. Målet föreslås däremot inte omfatta inrikes flyg eftersom dessa utsläpp ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter.
25 Avinor m.fl. (2016). 26 OEKO-Institut (2015). 27SOU 2013:84.
Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet SOU 2016:47
140
Det nya målet, som föreslås antas av regering och riksdag, bör sättas till minst 70 procent lägre utsläpp av växthusgaser relativt 2010.
Det föreslagna utsläppsmålet innebär att transportsektorn behöver förändras radikalt
Beredningen väljer alltså att föreslå ett mål om minst 70 procents utsläppsminskning för inrikes transporter till 2030 jämfört med 2010. Det är ett mål som förutsätter mycket kraftiga trendbrott jämfört med utvecklingen fram till i dag. Beredningen menar att en sådan utveckling är möjlig och är även beredd att med bred politisk enighet gemensamt bidra till att beslut fattas om centrala styrmedelsförändringar som kan skapa förutsättningar för den transformation som krävs. När och om omställningen väl lyckas kan det mycket väl visa sig att det i praktiken går att nå längre än det mål beredningen nu föreslår.
Det har hunnit gå nästan tre år sedan utredningen om fossilfri fordonstrafik genomfördes. Konjunkturen har vänt uppåt sedan dess, trafiken på våra vägar har ökat och försäljningen av fossildrivna bilar har tagit fart. Priserna på fossila drivmedel har dessutom sjunkit och bedöms också ligga på betydligt lägre nivåer även framemot 2030 jämfört med de bedömningar som utredningen om fossilfri fordonstrafik utgick ifrån. Befolkningsprognosen till 2030 är också högre nu än den var för tre år sedan.
Utsläppen från inrikes transporter har minskat med ca 13 procent mellan 2010 och 2014. Preliminära siffror pekar mot att utsläppen låg kvar på ungefär samma nivå 2015 som året innan. För att nå utsläppsminskningar på minst 70 procent eller högre till 2030 måste alltså utsläppen minska i en helt annan takt än hittills.
Ett mål om minst 70 procents minskning är enligt beredningens bedömning, mot denna bakgrund, tillräckligt ambitiöst för att sätta press på den omfattande omställning som krävs.
SOU 2016:47 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet
141
Är det kostnadseffektivt att även ha ett sektormål vid sidan av ett etappmål?
Det finns skäl som talar emot att låsa transportsektorns utsläppsutveckling vid en alltför precis målnivå till 2030. De bedömningar som görs i dagsläget av hur dels transportsektorn, dels övriga utsläppskällors och sektorers förutsättningar att sänka utsläppen till 2030 ser ut kan visa sig slå fel på många olika sätt. Utan mål för transportsektorn kan det teoretiskt sett skapas förutsättningar för en högre kostnadseffektivitet i hur etappmålet för hela den ickehandlande sektorn kan nås.
Samtidigt är utsläppen och åtgärdsmöjligheterna i övriga delar av den icke-handlande sektorn mer begränsade, jämfört med transportsektorn, och det kommer i praktiken var svårt att införa enhetlig prissättning eller motsvarande, för de kvarstående utsläppen i den icke-handlande sektorn, för en teoretiskt sett optimal styrning mot uppsatta etappmål.
Näst efter transportsektorn är det utsläppen av metan och lustgas från jordbrukssektorn och utsläppen från arbetsmaskiner i olika näringsgrenar som står för de största utsläppsandelarna i den ickehandlande sektorn.
Att sänka utsläppen av metan och lustgas på ett mycket omfattande sätt i jordbrukssektorn, utan att det resulterar i att utsläppen ökar utanför Sverige, ter sig svårt
De tekniska åtgärderna som utvecklas för att sänka utsläppen i transportsektorn, inklusive biodrivmedel, kan med viss fördröjning användas även i olika typer av arbetsmaskiner.
Med detta i åtanke kan det föreslagna utsläppsmålet för inrikes transporter främst ”ses som en extra förstärkning” för att det föreslagna etappmålet för den icke-handlande sektorn ska kunna nås snarare än att det tvingar fram dyrare åtgärder än sådana som annars hade kunnat genomföras i övriga delar av den icke-handlande sektorn.
Utsläppsmålet kan bidra till flera samtidiga nyttor
Utsläppsmålet för inrikes transporter har dessutom flera samtidiga syften vid sidan av att bidra till att etappmålet till 2030 och det långsiktiga klimatmålet nås till så låg kostnad som möjligt.
Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet SOU 2016:47
142
Till dessa hör att Sverige ska vara ett föregångsland på området bland annat genom att teknikutveckling stimuleras, inklusive utvecklingen mot en mer omfattande bioekonomi.
Dessutom kan utvecklingen mot utsläppsmålet samtidigt bidra till att utsläppen av luftföroreringar minskar och utvecklingen kan även ge ett betydelsefullt bidrag till en hållbar samhällsplanering.
Följ utvecklingen i transportsektorn med olika uppföljningsmått
De scenarioanalyser som beredningen använt sig av som underlag för sina överväganden om lämpliga etappmålsnivåer för hela den icke-handlande sektorn kan fungera som ”måttstock” för hur mycket de sammanlagda utsläppen för transportsektorn kan behöva minska, och i vilken takt.
När det gäller centrala utsläppsminskande åtgärder i transportsektorn vill beredningen särskilt hålla fram följande områden för fortsatt uppföljning: – hur introduktionen av elbilar, laddhybrider och bränslecells-
fordon fortlöper – hur volymen och klimatnyttan av biodrivmedel utvecklas – utvecklingen av godstransporternas bränsleeffektivitet – person- och godstransportarbetets utveckling i och utanför
tätort, särskilt vad gäller utvecklingen av gång-, cykel- och kollektivtrafik samt i vilken utsträckning som gods flyttas från väg till järnväg och sjöfart.
5.4.2 Bakgrund till avvägningar om etappmål för transportsektorn
Regeringens och riksdagens tidigare ställningstaganden rörande sektormål för transportsektorn
I regeringens proposition En sammanhållen svensk klimat- och energipolitik – Klimat (prop. 2008/09:162) beskrevs visionen om att Sverige ska ha en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning utan nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären 2050. Propositionen innehåll även ett antal andra visioner, mål och prioriteringar
SOU 2016:47 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet
143
inom klimat- och energiområdet. För 2030 sattes en långsiktig prioritering upp om att Sverige då bör ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen28. Riksdagen ställde sig bakom de målformuleringar som utrycktes i propositionen.
En särskild utredare tillsattes 2011 med uppgift att bland annat ge ett förslag till tolkning av begreppet fossiloberoende fordonsflotta. Prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta till 2030 skulle enligt utredningens uppdrag ses som ett steg på vägen mot visionen för 2050.
Förslag från utredningen om fossilfri fordonstrafik och från Trafikverket
Både Trafikverket och sedermera även utredningen om fossilfri fordonstrafik (N 2012:05)29 har föreslagit att begreppet ”en fossiloberoende fordonsflotta” ska tolkas som att utsläppen av växthusgaser från inrikes vägtransporter ska minska med 80 procent till 2030 jämfört med 2010-års nivå.
Förslagen från den s.k. FFF-utredningen har remissbehandlats. Några av de styrmedelsförslag som utredningen lyfte fram har delvis genomförts eller utreds nu mer i detalj. Förslaget till uttolkning av begreppet har däremot inte behandlats vidare i Regeringskansliet utan behandlas nu vidare inom ramen för Miljömålsberedningens uppdrag.
5.5 Uppföljningsmått för den handlande sektorn
Miljömålsberedningens förslag:
Det behöver utvecklas särskilda uppföljningsmått för att följa:
olika industribranschers förutsättningar att bidra till det långsiktiga klimatmålet 2045.
28 Se kommittédirektiv 2012:78 till utredningen om fossilfri fordonstrafik. I propositionen formuleras ambitionen att Sverige år 2030 har en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen. 29SOU 2013:84.
Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet SOU 2016:47
144
energitillförselanläggningarnas förutsättningar att bidra till det långsiktiga klimatmålet 2045.
förutsättningarna för att uppnå nollutsläpp av koldioxid från avfallsförbränning
Miljömålsberedningens motivering
Eftersom verksamheterna inom EU:s system för handel med utsläppsrätter redan omfattas av ett europeiskt tak för utsläppen är det ineffektivt att även införa ett inhemskt tak för samma utsläpp30. Handelssystemet som styrmedel behandlas i avsnitt 6.2.3.
Utvecklingen i den handlande sektorn behöver följas noggrant både med avseende på utsläppsutvecklingen, men kanske framför allt med avseende på hur förutsättningarna att minska utsläppen till nära nollnivåer genom teknikutveckling utvecklas. Resultatet av uppföljningen redovisas i samband med de årliga klimatredovisningarna till riksdagen och när klimathandlingsplanerna tas fram vart fjärde år.
Följ hur olika industribranschers förutsättningar för att nå långsiktiga klimatmål utvecklas
Särskilda åtgärder inom olika industribranscher behöver övervägas, se vidare avsnitt 8.1. Beredningen föreslår att det, som ett första steg, utvecklas en bred nollutsläppsstrategi för basmaterialindustrin, främst järn- och stålindustri och cementindustri. Efter att en förstudie genomförts bör det fattas beslut om satsningar på demonstrationsprojekt för att få fram beslutsunderlag för de vägval som behöver göras senast i mitten av 2020-talet. Vägvalen handlar främst om hur omfattande satsningar ska göras på utveckling av ny, koldioxidsnål processteknik i Sverige, tillsammans med utveckling av teknik och system för koldioxidavskiljning och lagring för utsläpp av koldioxid av både fossilt och biogent ursprung. Uppfölj-
30 Om det vore möjligt för Sverige att annullera motsvarande additionella utsläppsminskningar förändras situationen. Med den marknadsstabilitetsreserv som ska införas i systemet blir effekterna av extra utsläppsminkningar också annorlunda då tillkommande överskott förs bort från marknaden, åtminstone temporärt.
SOU 2016:47 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet
145
ningen av utvecklingen av industriutsläppen inom den handlande sektorn bör kopplas till om dessa förslag och strategier verkligen tas fram och om ytterligare teknikutvecklingssteg faktiskt tas.
Följ hur el- och fjärrvärmeanläggningarnas förutsättningar för att nå långsiktiga klimatmål utvecklas
Vid sidan av utvecklingen inom industrin behöver även utvecklingen inom el- och fjärrvärmesektorn fortsatt följas upp i relation till de energipolitiska mål som kan komma att utvecklas för Sverige (Energikommissionens ansvarsområde). Beredningen utgår från att potentiella energipolitiska mål kommer att utformas så att de tydligt ger uttryck för att energitillförselsektorn i Sverige på sikt inte ska ge upphov till utsläpp av koldioxidutsläpp av fossilt ursprung (utmaningarna inom energitillförselsektorn beskrivs i avsnitt 8.2)
Följ hur förutsättningar för att nå nollutsläpp från avfallsförbränningsanläggningar utvecklas
Till utsläppen från energitillförselsektorn räknas även utsläpp från avfallsförbränningsanläggningar och även dessa anläggningar omfattas av handelssystemet31. Hur dessa utsläpp utvecklas beror, vid sidan av styrningen inom handelssystemet också på den fortsatta politiken med etappmål och styrmedel för ökad resurseffektivitet i samhället (avfallspolitik/cirkulär ekonomi) samt ambitionen att öka användningen av förnybara råvaror i samhället (bioekonomi) samt om styrningen av kommunalt ägda förbränningsanläggningar bedrivs efter hållbara principer. Det är viktigt att dessa strategier (med etappmål och styrmedel) sammantaget skapar förutsättningar för att förbränning av fossila avfallsslag på sikt kan upphöra, se vidare avsnitt 8.2.
31 Utsläppen från elproduktion i avfallsförbränningsanläggningar ingår inte i handelssystemet, inte heller anläggningar för förbränning av farligt avfall.
Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet SOU 2016:47
146
5.6 Följ även de totala utsläppens utveckling
Miljömålsberedningens bedömning:
Det är viktigt att det även görs en återkommande uppföljning av hur de totala utsläppen i landet utvecklas mot målet 2045 samtidigt som utvecklingen mot de föreslagna etappmålen i den ickehandlande sektorn och utvecklingen inom den handlande sektorn följs upp.
Miljömålsberedningens motivering
Det föreslagna målet till 2045 gäller de totala utsläppen inom landet. Det är därför viktigt att det även görs en återkommande uppföljning av hur de samlade utsläppen utvecklas mot målet 2045 samtidigt som utvecklingen mot de föreslagna etappmålen i den icke-handlande sektorn och utvecklingen inom den handlande sektorn följs upp på det sätt som föreslås i tidigare avsnitt.
0 5 10 15 20 25 30 35
M tonk ol di o xi dek vi al en te r
El och fjärrvärme
Industri
147
6 Centrala horisontella styrmedel och strategier
Detta kapitel beskriver beredningens förslag till horisontella styrmedel och strategier som spänner över flera sektorer.
6.1 Klimatfrågan behöver integreras i alla politikområden
Miljömålsberedningens bedömning:
Klimatfrågan behöver integreras i arbetet i alla politikområden och sektorer och på alla nivåer i samhället.
Alla utgiftsområden konsekvensanalyseras med avseende på effekter för klimatet, särskilt i samband med budgetarbetet.
Miljömålsberedningen föreslår:
Att regeringen i samband med nästa översyn av respektive samhällsmål ser över och vid behov omformulerar målen så att de är förenliga med klimatmålen.
Att det införs bestämmelser om konsekvensanalys avseende effekter på klimatet i kommittéförordningen och förordning om konsekvensutredning vid regelgivning.
Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47
148
Miljömålsberedningens motivering
Det klimatpolitiska arbetet behöver vara integrerat i alla politikområden
Det svenska samhället ställer om för att klara de globala och nationella klimatmålen. Samhällsomställningen kommer påverka alla sektorer och beröra samtliga samhällsaktörer. För att säkerställa att regeringens arbete bidrar till att uppnå klimatmålen och för att undvika konflikt mellan skilda intressen behöver det klimatpolitiska arbetet vara samordnat och integrerat med regeringens övriga arbete inom samtliga politikområden.
Utformningen av andra samhällsmål behöver ses över
För att säkerställa att alla politikområden integrerar klimatfrågan i sitt arbete behöver samtliga övergripande samhällsmål ses över och vid behov justeras för att på bästa sätt förstärka möjligheten att uppnå de globala och nationella klimatmålen. Exempel på samhällsmål som bör samordnas med de klimatpolitiska målen är budget- och finanspolitiska mål samt mål inom transport- och energisektorerna. Miljömålsberedningen förslår därför att regeringen i samband med nästa översyn av respektive mål ser över och vid behov omformulerar relevanta samhällsmål så att de är förenliga med klimatmålen.
Samlade konsekvensanalyser behöver genomföras
För att klimatmålen ska få genomslag i praktiken behöver planerade åtgärder, inom alla utgiftsområden, konsekvensanalyseras med avseende på effekter för klimatet. Det är av särskild vikt i samband med budgetarbetet. Vid framtagandet av förslag till åtgärder är det i dag obligatoriskt att beskriva vilka samhällsekonomiska konsekvenser förslaget kan få. Särskilt regleras skyldigheten att beskriva konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och offentlig service, små företags villkor, jämställdhet mellan män och kvinnor och möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Mot bakgrund av betydelsen av att samhället ställer om till en långsiktigt hållbar utveckling är det minst lika väsentligt att det uttryckligen regleras
SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier
149
en skyldighet att beskriva och analysera konsekvenser för klimatet vid framtagandet av nya åtgärder och andra förslag.
Miljömålsberedningen föreslår att det införs bestämmelser om konsekvensanalys avseende effekter på klimatet i kommittéförordningen (1998:1474) och i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.
Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47
150
6.1.1 Det klimatpolitiska ramverket tydliggör att arbetet med att nå klimatmålen behöver integreras i allt beslutsfattande
Omställningen till ett hållbart samhälle berör alla politikområden
Syftet med miljömålssystemet är ett strukturerat miljöarbete och en systematisk uppföljning av miljöpolitiken. Miljökvalitetsmålen är sektorsövergripande. Bedömningen har, allt sedan miljömålssystemet startade, varit att det krävs medverkan av alla aktörer i samhället, inom alla samhällsområden och på alla nivåer för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen ska kunna nås. En utgångspunkt för miljömålsarbetet är således att miljöaspekter ska vara integrerade i alla beslut och att åtgärder ska vidtas inom alla politikområden.1 Denna utgångspunkt är väsentlig inte minst för möjligheten att nå klimatmålen.
Betydelsen av att klimatarbetet integreras i alla politikområden beskrivs av OECD i den nyligen publicerade rapporten Aligning policies for a low-carbon economy där de konstaterar att en ambitiös handlingsplan för klimatet kommer att kräva nya former av politiskt beslutsfattande som sträcker sig över de traditionella departementsgränserna.2 Även rapporten Better Growth; Better
Climate, The New Climate Economy Report illustrerar fördelar med att klimatfrågan integreras i beslutsfattandet på olika samhällsområden.3 Klimatarbetet behöver alltså, på ett tydligare sätt än i dag, bli en integrerad del i alla politikområden.
Miljömålsberedningens förslag till klimatpolitiskt ramverk lägger grunden för hur det klimatpolitiska arbetet ska bedrivas
Miljömålsberedningen framhöll i sitt förslag till ett klimatpolitiskt ramverk att klimatpolitiken är ett gemensamt och övergripande ansvar för alla statsråd. I enlighet med beredningens förslag till klimatlag är det regeringens uppgift att under varje mandatperiod redovisa hur beslutade och planerade åtgärder inom alla utgifts-
1 Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier prop. 2000/01:103, s. 1. 2 OECD (2015b). 3 Rapporten togs fram under överinseende av “The Global Commission on Economy and Climate” som inrättades under 2013 med stöd av sju länder. Sveriges dåvarande miljöminister Lena Ek var initiativtagare till projektet.
SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier
151
områden kan komma att påverka möjligheten att nå klimatmålen.4Arbetet med att nå klimatmålen är således ett integrerat och gemensamt ansvar för hela regeringen och samtliga departement.
Samordnade insatser ger synergier med andra miljö- och samhällsmål
En av huvudslutsatserna från IPCC:s senaste syntesrapport5 är att utsläppsminskande strategier kan vinna på om de ingår i en strategi som samtidigt syftar till att uppnå andra samhällsmål och till att anpassa samhället till ett förändrat klimat. I den sektorsvisa genomgången av möjliga utsläppsminskningsåtgärder och utsläppsminskningsstrategier i rapporten från arbetsgrupp 3 från IPCC återkommer detta tema. Bedömningen är att det går att hitta åtgärder och strategier som är gynnsamma för flera olika samhällsmål samtidigt. Samtidiga vinster av integrerade strategier där utsläppen av växthusgaser minskar kan t.ex. handla om lägre utsläpp av luftföroreningar, högre energisäkerhet, lägre bullernivåer, ökad resurshushållning, hållbar utveckling av livsmedelsproduktion och ett ökat skydd av den biologiska mångfalden. Även Riksrevisionen kommer, i sin granskning av den svenska klimatpolitiken, fram till samma slutsats och rekommenderar regeringen att samordna klimatmålen med andra övergripande samhällsmål, exempelvis transportpolitiska mål. Enligt Riksrevisionens uppfattning kan samordningen ske genom att regeringen gör tydliga, långsiktiga prioriteringar där man tydliggör vad som ska åstadkommas och vad det kostar.6
För att möjliggöra synergier och undvika konflikter mellan klimatmålen och andra samhällsmål, t.ex. mål inom transportpolitiken, näringspolitiken, jord- och skogsbrukspolitiken och bostadspolitiken, är det viktigt att målen är samordnade.
4 Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige (SOU 2016:21) s. 49, 65 f och 93 f. 5 IPCC (2014a). 6 Riksrevisionen (2013), s. 83.
Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47
152
6.1.2 Det behövs samlade konsekvensanalyser för miljö och klimat
Krav på konsekvensanalyser finns på olika nivåer
Krav på konsekvensanalyser av förslag från kommittéer och särskilda utredare finns i kommittéförordningen (1998:1474). Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas, liksom samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt. En samhällsekonomisk analys ska i princip ta hänsyn till alla effekter för alla individer i samhället, inklusive klimatrelaterade kostnader och nyttor. Utöver denna generella skyldighet föreskrivs särskilt att konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och offentlig service, små företags villkor, jämställdhet mellan män och kvinnor eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen, ska redovisas. Vidare gäller att regeringen i utredningsuppdraget närmare ska ange vilka konsekvensbeskrivningar som ska finnas. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska förslagens konsekvenser beskrivas på det sätt som framgår av förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.
Konsekvensutredning vid regelgivning
Innan förvaltningsmyndigheter under regeringen beslutar föreskrifter och allmänna råd ska myndigheten så tidigt som möjligt utreda föreskrifternas eller de allmänna rådens kostnadsmässiga och andra konsekvenser i den omfattning som behövs och dokumentera utredningen i en konsekvensutredning. Bestämmelser om detta finns i förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. I förordningen finns en allmän beskrivning av vad en konsekvensutredning ska innehålla. Därutöver finns särskilt angivet hur konsekvenser för företags villkor samt för kommuner och landsting ska beskrivas.
SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier
153
Krav på konsekvensanalyser i ramberedningsunderlaget till budgetpropositionen
Inför budgetarbetet 2016 beslutade regeringen att ramberedningsunderlaget, där det är relevant, ska innehålla en konsekvensanalys avseende effekter på miljö och klimat. För att bedöma när det är relevant att göra en konsekvensanalys upprättades ett verktyg för relevansbedömning. Om ett enskilt förslag uppgår till mer än 100 miljoner kronor ska en specifik kommentar/analys alltid finnas med i ramberedningsunderlaget.7
Miljökonsekvensbeskrivningar
I miljöbalkens sjätte kapitel finns bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar och de bedömningar som ska göras vid prövning av verksamheter och åtgärder respektive planer och program. Reglerna, som ska tillämpas av beslutande myndigheter, beskrivs närmare i avsnitt 6.6.
Konsekvensanalyser görs i för liten utsträckning
Långtidsutredningen påtalar i sitt slutbetänkande8 att både nationella och internationella aktörer kritiserat Sverige för att konsekvensanalyser och utvärderingar för policysyften generellt görs i för liten utsträckning och håller låg kvalitet.9 Vidare beskrivs att kritik riktats mot Regeringskansliets kapacitet för policyutveckling, inklusive kapaciteten att beställa, ta emot och tolka andras analyser och utvärderingar. Såsom Långtidsutredningen beskriver ska konsekvensanalyser och utvärderingar göras av regeringens särskilda analysmyndigheter inom en rad politikområden, liksom mer eller mindre systematiskt inom en rad andra myndigheter, bl.a. Trafikverket, Svenska Kraftnät och Naturvårdsverket. Konsekvensanalys ska även göras vid myndigheters regelgivning och inom ramen för
7 Cirkulär Fi 2016:1 Budgetarbetet under 2016. 8 Långtidsutredningen 2015 (SOU 2015:104) s. 151 f. 9 Med konsekvensanalys menas här kvantitativ och kvalitativ analys av åtgärdsförslags samhällsekonomiska och offentligfinansiella kostnader, fördelningseffekter, genomförandeaspekter m.m., med utvärdering menas analys av kostnader och effekter för redan implementerade åtgärder.
Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47
154
statliga utredningar. Det saknas emellertid metodstöd och oberoende kvalitetsgranskning och kvaliteten på de analyser och utvärderingar som görs är mycket varierande.
Naturvårdsverket föreslår att det genomförs samlade konsekvensanalyser för miljö och klimat
Naturvårdsverket föreslog i den fördjupade utvärderingen av miljömålssystemet 2015 att regeringen bör göra samlade konsekvensanalyser avseende miljömålen, politiken för global utveckling och de globala hållbarhetsmålen för alla förslag i Regeringskansliet. I rapporten påtalar Naturvårdsverket att generationsmålet och miljökvalitetsmålen ytterst handlar om att ställa om samhället till en hållbar utveckling. Det innebär att generationsmålet bör vara ett inriktningsmål för alla politikområden, snarare än bara för miljöpolitiken. För att säkra en sammanhållen politik för en ekonomisk, social och ekologiskt hållbar utveckling anser Naturvårdsverket att Regeringskansliet bör förstärka kraven på konsekvensanalyser med avseende på miljö- och hälsopåverkan i framtagandet av styrmedel och politiska förslag, till exempel i ett tidigt skede i arbetet med propositioner. Varje förslag bör genomgå en bredare samhällsekonomisk analys inklusive analys av rådande incitamentsstrukturer, kostnadseffektivitet och konsekvensanalyser. Utvärderingar av samstämmighet mellan politikområden på svensk och EU-nivå bör göras regelbundet.10
Förstärkta krav på konsekvensanalyser kan införas i gällande regelverk på ett enkelt sätt
Regeringen har nyligen infört delar av det förslag som Naturvårdsverket fört fram, genom att införa krav på konsekvensanalyser i ramberedningsunderlaget. För att dessa krav ska kunna genomföras på ett genomgående och relevant sätt är det väsentligt att även inkommande förslag från kommittéväsendet till regeringen är konsekvensanalyserade på ett korrekt sätt.
10 Naturvårdsverket (2015g).
SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier
155
Utöver åtgärder för att förbättra tillämpningen av rådande regelverk, för att på så sätt öka kvaliteten på de samhällsekonomiska konsekvensanalyserna generellt, kan det vara av värde att även förtydliga kraven i regelverket. Den i dag rådande skyldigheten att genomföra samhällsekonomiska konsekvensanalyser kan förtydligas genom att regeringen specifikt reglerar att analyserna ska omfatta möjligheten att nå klimatmålen. En specifik reglering på detta sätt kan ses som en naturlig följd av det nyligen införda kravet i budgetarbetet och ett komplement till hittillsvarande precisering av vilka frågor som analysen ska behandla. I konsekvens härmed bör även kravet på konsekvensanalys vid myndighetsbeslut om regelgivning förtydligas på motsvarande sätt. Genom att berörda förordningar kompletteras med specifika regler om konsekvensanalyser med avseende på klimat tillskapas en mer konsistent reglering utifrån rådande prioriteringsordning.
Förstärkta krav på konsekvensanalys med avseende på klimat kan till exempel införas i berörda förordningar på följande sätt. Förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning kan ändras genom att en ny punkt 5a införs i 6 § med följande lydelse: ”en bedömning av i vilken mån regleringen påverkar möjligheten att nå de globala och nationella klimatmålen”. I kommittéförordningen (1998:1474) kan följande tillägg införas i 15 § (tillägget kursivt): ”eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska eller klimatpolitiska målen”.
6.2 Prissättning av utsläpp av växthusgaser
Principen om att förorenaren betalar för sin miljöpåverkan har länge varit ett riktmärke i den svenska klimatpolitiken. Detta är även något som beredningen lyfter fram i sina förslag till utgångspunkter för arbetet med att nå klimatmålen. Se vidare beredningens förslag och motivering i avsnitt 4.2.
I nuvarande styrning sker prissättning av växthusgaser genom beskattning (koldioxidskatten) och genom priset på utsläppsrätter inom EU:s system för handel med utsläppsrätter.
Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47
156
6.2.1 Koldioxidskatten är en bas för styrningen i den icke-handlande sektorn
Miljömålsberedningen bedömning:
Koldioxidskatten bidrar till en kostnadseffektiv minskning av utsläppen och bör även i fortsättningen utgöra en bas i styrningen av utsläppen i den icke-handlande sektorn.
Nivån på koldioxidskatten bör framöver anpassas i den omfattning och takt som, tillsammans med övriga förändringar av styrmedlen samt med hänsyn till näringslivets konkurrenskraft, ger en kostnadseffektiv minskning av utsläppen av växthusgaser i den icke-handlande sektorn så att etappmålet till 2030 nås.
Regeringen bör fortsatt följa hur miljöstyrningen i transportsektorn kan upprätthållas när den styrande effekten av energi- och koldioxidskatterna succesivt minskar på grund av en allt mer effektiv fordonsflotta.
Miljömålsberedningens motivering
Koldioxidskatten är basen för styrningen i den icke-handlande sektorn
Koldioxidskatten infördes 1991 i samband med en större skattereform och har därefter succesivt höjts. De skärpningar av koldioxid- och energiskatterna som riksdagen beslutade om 2010 har genomförts. Utöver dessa skärpningar för att öka den miljöstyrande effekten av skatten så beslutade riksdagen 2015 om årliga höjningar av energiskatter på bensin och dieselbränsle med fossilt ursprung för att beakta utvecklingen av bruttonationalprodukten. Dessa skärpningar innebär sammantaget att energi- och koldioxidskatterna ger en tydlig och ökande styrning av utsläppen.
Koldioxidskatten har en viktig roll att ge en tydlig styrsignal till alla aktörer och gör det lönsamt att investera i utsläppsreducerande åtgärder av olika slag och därmed lägga grunden för en kostnadseffektiv klimatpolitik. För att nå etappmålet till 2030 och det långsiktiga målet till 2045 kommer det att krävas en mix av olika styrmedel. Som beredningen redogör för i avsnitt 4.2 så är det viktigt att adressera även andra marknadsmisslyckanden, utöver bristande pris på utsläpp.
SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier
157
Framtida utveckling av nivån på koldioxidskatten
Koldioxidskatten har en viktig roll i att bidra till en kostnadseffektiv klimatpolitik. Den dämpar även effekten av den rekyleffekt som uppkommer när klimatpolitiken bidrar till att tekniker blir allt mer effektiva. En lyckad klimatpolitik som t.ex. ger effektivare bilar med lägre bränsleanvändning riskerar att leda till en ökning av trafikarbetet då driftskostnaderna sjunker. En ökning av koldioxidskatten kan i sådana fall behövas för att motverka rekyleffekter av klimatpolitiken.
Nivån på koldioxidskatten bör framöver anpassas i den omfattning och takt som tillsammans med övriga förändringar av styrmedlen ger en kostnadseffektiv minskning av utsläppen av växthusgaser i den icke-handlande sektorn så att etappmålet till 2030 nås.
Vilka förändringar av koldioxidskatten som är motiverade bör övervägas efter hand. Viktiga aspekter att ta hänsyn till är bland annat effekten av den samlade klimatpolitiken och eventuella rekyleffekter, näringslivets internationella konkurrenskraft, hur världsmarknadspriset på olja utvecklas, hur klimatpolitiken utvecklas internationellt och vilka beteendeförändringar som sker.
Den långsiktiga miljöstyrningen i transportsektorn
Utvecklingen mot en allt effektivare fordonspark innebär att driftkostnader per körsträcka kommer att minska. Detta kan komma att leda till ökad fordonstrafik. Utan ytterligare styrmedel riskerar på sikt en stor del av effekten av åtgärder som görs lokalt för att stimulera användning av alternativ till bil i form av stadsutveckling, förbättrad kollektivtrafik och främja gång- och cykeltrafik att ätas upp av en ökad biltrafik. Förändringen i fordonsflottan innebär även att drivmedelsskatterna inte i tillräcklig grad fångar upp de externa kostnader som fordonens användning ger upphov till och kompletterande styrmedel behöver därför analyseras på sikt.
En översyn bör därför göras på sikt av hur den långsiktiga miljöstyrningen av vägtrafiken bör utvecklas utifrån de förändringar i transportsystemet som bedöms ske under det närmaste decenniet. Vid översynen bör även effekterna på statsfinanserna av förändringarna i skattebasen på grund av utvecklingen av fordonsflottan analyseras.
Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47
158
Problembild och åtgärdsmöjligheter
Sverige har en lång historik av generella ekonomiska styrmedel som koldioxid- och energiskatter
Generella ekonomiska styrmedel som energi- och koldioxidskatter har utgjort centrala inslag i Sveriges klimatpolitiska strategi. Sverige har en lång historik av att beskatta energi, inledningsvis främst av fiskala motiv, men under 1980-talet började energiskattens roll för att styra mot klimat- och energimål uppmärksammas.11
Skatt på bränslen regleras i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Fossila bränslen beskattas med både koldioxidskatt och energiskatt. Energiskatt tas också ut på användningen av el och vissa bränslen. Koldioxidskatten infördes år 1991 i samband med en större generell skattereform och har successivt höjts från 25 öre/kg koldioxid år 1991 till ca 112 öre/kg år 2016.
Koldioxidskatten omräknas årligen efter förändringar i konsumentprisindex. Den årliga omräkningen av skattesatserna för bensin och dieselbränsle räknas från och med 2017 upp med två procentenheter, utöver omräkningen av konsumentprisindex, för att beakta utvecklingen av bruttonationalprodukten. Denna tillkommande omräkning sker av såväl energiskatten som koldioxidskatten men uttrycks som en höjning av enbart energiskatten.12
Principer för förändringar av koldioxid- och energiskatterna
Riksdagen la 2010 fast utgångspunkter och principer för utformningen av effektiva skatter på klimat- och energiområdet.13 De innebär sammanfattningsvis att en viktig utgångspunkt för miljöpolitiska styrmedel är att de, i möjligaste mån, ska utformas så att förorenaren betalar för sin miljöpåverkan. De ska i största möjliga utsträckning vara kostnadseffektiva, teknikneutrala och administrativt enkla. Grundprincipen är att all fossil bränsleförbrukning som leder till utsläpp av koldioxid i atmosfären antingen träffas av koldioxidskatt eller omfattas av ett utsläppshandelssystem och att
11Ds 2014:11, s. 41. 12 Budgetpropositionen 2015/16:1. 13 Vissa punktskattefrågor med anledning av budgetpropositionen för 2010 (prop. 2009/10:41, bet. 2009/10:SkU21, rskr 2009/10:122).
SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier
159
inriktningen bör vara att särregler och nedsättningar slopas på lång sikt. Avsteg från en enhetlig koldioxidbeskattning kan däremot vara motiverad där det finns risk för koldioxidläckage, dvs. att höjda skatter resulterar i att produktionen, och därmed utsläppen, flyttar till länder med mindre strikta åtaganden. Olika former av marknadsmisslyckanden (t.ex. informationsbrist) kan dock motivera kompletterande styrmedel utöver koldioxidskatt.
Riksdagen antog våren 2015 riktlinjer och vägledande principer för skattepolitiken.14 Enligt dessa riktlinjer ska skattepolitiken, vid sidan om att säkra goda och stabila skatteintäkter, även skapa förutsättningar för en hållbar tillväxt och hög sysselsättning, ett rättvist fördelat välstånd samt bidra till ett miljömässigt och socialt hållbart samhälle. En vägledande princip som är särskilt relevant vid utformningen av klimat- och luftstyrmedel rör hållbara regler i förhållande till EU. Principen innebär att regelverket ska vara förenligt med EU-rätten, både i förhållande till specifika rättsakter och till bestämmelser i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt om fri rörlighet samt reglerna om statligt stöd.
Genomförda förändringar av koldioxid- och energiskatterna 2010–2016
Riksdagen beslutade 2010 om ett antal förändringar av koldioxid- och energiskatterna, bl.a. med syfte att öka skatternas miljöstyrande effekt.15 Under åren 2010 till 2015 genomfördes sedan succesiva skärpningar av koldioxidskatterna för att minska nedsättningar och skärpa den styrande effekten av koldioxidskatten utifrån de utgångspunkter som regeringen redovisat16. Bland annat har koldioxidskatten på bränslen som förbrukas för uppvärmning inom industrin utanför den handlande sektorn samt jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruksverksamheter succesivt höjts från 21 till 60 procent av den generella koldioxidskattenivån. Nedsättningar av koldioxidskatten för uppvärmningsbränsle inom vissa sektorer utanför handelssystemet har sänkts ytterligare för att helt slopas
14 2015 års ekonomiska vårproposition, (prop. 2014/15:100, avsnitt 5.5, bet. 2014/15:FiU20, rskr. 2014/15:254). 15 Klimat- och energipropositionerna (prop. 2008/09:162 och 163, samt prop. 2009/10:41). 16 Vissa punktskattefrågor med anledning av budgetpropositionen för 2010 (prop. 2009/10:41, bet. 2009/10SkU21, rskr.2009/10:122 samt SFS 2009:1495 och 2009:1497).
Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47
160
2018. Den särskilda nedsättningen av koldioxidskatten för energiintensiva företag har även slopats. Vissa nedsättningar av skatten från den generella koldioxidskattenivån kvarstår, men de utsläpp som dessa nedsättningar berör är relativt små. Ett skäl till den minskade nedsättningen av koldioxidskatten är att risken för koldioxidläckage har minskat i och med att energiintensiv industri till största delen omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter och därmed inte omfattas av någon koldioxidskatt. En ökad nedsättning av koldioxidskatten för dieselbränsle i jord- och skogsbrukets arbetsmaskiner beslutades 2015 med hänsyn till den utsatta konkurrenssituationen som det svenska jord- och skogsbruket för närvarande befinner sig i.17
Energi- och koldioxidskatternas miljöstyrande effekt
Koldioxidskattens syfte är att styra mot minskade utsläpp av koldioxid. Energiskattens syfte var ursprungligen att bidra till finansieringen av offentlig verksamhet. På senare år har beskattningen fått en mer miljöstyrande karaktär där syftet är att styra användningen och produktionen av energi för att nå miljö- och energipolitiska mål. Inom transportområdet kan energiskatten även sägas internalisera18 övriga externa kostnader, så som vägslitage, buller och olyckskostnader.19
Konjunkturinstitutet20 menar att koldioxidskatten är det viktigaste styrmedlet för att nå det svenska klimatmålet och att skatten bör anpassas i den takt som gör att klimatmålet nås medan energiskatten bör ses som det viktigaste verktyget för att nå energiintensitetsmålet. De lyfter fram att för att skatterna ska vara kostnadseffektiva krävs att koldioxidskatten är proportionell mot koldioxidutsläppen från fossil förbränning och att energiskatten är proportionell mot bränslets energiinnehåll. De konstaterar att på grund av flertalet undantag och nedsättningar fungerar skattesyste-
17 Budgetpropositionen 2015/16:1, (avsnitt 6.20.7). 18 En effekt är intern om aktörerna på marknaden (bilisterna, industrins beslutsfattare etc.), i sina beslut beaktar att de orsakar denna effekt. Om effekterna inte beaktas i besluten är effekterna externa. Om de externa effekterna inte beaktas vid t.ex. beslut om transporter leder detta till en överkonsumtion av transporter. En extern effekt kan internaliseras i beslut genom rörliga skatter eller avgifter. Trafikanalys (2016c). 19 Se exempelvis Konjunkturinstitutet (2015b). 20 Ibid.
SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier
161
met inte så i dag. Till exempel innebär en högre energiskatt på bensin än diesel en ineffektivitet i styrningen. Motiven till skillnaden i beskattning beror på att diesel i mycket hög utsträckning används av kommersiella fordon (lastbilar och bussar) medan bensin huvudsakligen används av hushåll. De senaste åren har flera förändringar genomförts som inneburit att nedsättningar och undantag från den generella koldioxidskattenivån minskats eller tagits bort. Detta har enligt Konjunkturinstitutet bidragit till en mer enhetlig skatt och ökat kostnadseffektiviteten i styrningen.21
Energi- och koldioxidskatterna bedöms ha bidragit till de senaste decenniernas utsläppsminskningar i fjärrvärmesektorn och inom sektorn bostäder och lokaler22. I dag står drivmedel inom vägtransportsektorn för en dominerande del av den beskattade volymen. Framtida förändringar av nivån på skatten kommer främst medföra en priseffekt på drivmedel för vägtransporter och arbetsmaskiner eftersom fossilbränsleanvändningen är låg i övriga sektorer.23
Samlad bild av vilka utsläpp av växthusgaser som har ett pris på utsläpp
En stor del av de nationella utsläppen av växthusgaser har ett pris på utsläpp, antigen genom koldioxidskatten eller genom priset på utsläppsrätter inom EU:s system för handel med utsläppsrätter. De utsläpp som varken ingår i handelssystemet eller omfattas av koldioxidskatten är främst utsläpp av andra växthusgaser än koldioxid, bland annat diffusa utsläpp från jordbruket (metan och lustgas) och användning av lösningsmedel (f-gaser).
Nedsättningarna av koldioxidskatten har successivt fasats ut under de senaste åren efter riksdagens beslut 2009 och är i dag relativt likformig. De nedsättningar som kvarstår motiveras av konkurrensskäl. Den stora skillnaden i prissättning av utsläpp finns i stället gentemot de utsläpp som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter som i dag har ett betydligt lägre pris för utsläpp jämfört med koldioxidskatten.
21 Konjunkturinstitutet (2015b), (2012). 22Ds 2014:11. 23 Naturvårdsverket (2012d).
Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47
162
Figuren nedan visar storleken på utsläpp av växthusgaser för olika verksamheter och vilka verksamheter som möter ett pris på utsläpp genom koldioxidskatten eller genom handelssystemet. Figuren visar att den generella koldioxidskatten gäller för uppvärmningsbränslen i hushåll och lokaler, fjärrvärmeproduktion utanför den handlande sektorn, drivmedel för vägtrafik och vissa typer av arbetsmaskiner. Av figuren framgår även att de verksamheter som inte möter ett pris på utsläpp genom vare sig den svenska koldioxidskatten eller handelssystemet är relativt små, undantaget jordbrukets utsläpp av lustgas och metan.
SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier
163
Källa: Redovisning av skatteutgifter 2014 (Skr. 2013/14:98).
*Utsläppen är baserade på 2014 års utsläppsstatistik, koldioxidskattenivå 2015.
Kopplingen mellan koldioxid- och energiskatterna och priset på drivmedel
Koldioxidskattens syfte är att prissätta utsläppen av koldioxid och därmed bidra till att satta klimatmål nås på ett kostnadseffektivt sätt. Utredningen om en fossilfri fordonsflotta, SOU 2013:84,
Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47
164
(FFF-utredningen) lyfter fram att skatterna på bensin och dieselbränsle samtidigt är problematiska i vissa avseenden då det är den samlade kostnaden för de fossila bränslena som har betydelse för aktörers agerande och möjligheten för fossilfria drivmedel att introduceras på marknaden. Utredningen konstaterar att beskattningen inte har spelat någon större roll för månatliga variationer i priset vid pump som nästan helt styrs av förändrade råoljepriser och valutakursförändringar. Det är dock viktigt att i detta sammanhang tillägga att den samlade beskattning av drivmedel som koldioxid- och energiskatterna utgör, också har en styrande effekt på längre sikt t.ex. i olika aktörers val av fordon.
En effektivare fordonspark leder till att den miljöstyrande effekten av energiskatten minskar
En framtida alltmer effektiv fordonspark och en ökad introduktion av elbilar får till följd att drivmedelskostnaderna per kilometer minskar. Detta kommer med stor sannolikhet att ge upphov till betydande rekyleffekter i form av ökad trafik vid oförändrade styrmedel. FFF-utredningen24 konstaterar att personbilarnas bränsleförbrukning för närvarande minskar i betydligt snabbare takt än deras externa kostnader, särskilt vad gäller energieffektiva personbilar. Det innebär att internaliseringsgraden sjunker över tid, dvs. de bär inte sina miljökostnader. Det gäller särskilt för dieselbilar i tätortstrafik och för godstransporter med tung lastbil.25
Utredningen pekar också på att i en situation när fordonen går på el är inte längre de direkta emissionerna något problem för klimatet. Indirekta emissioner från produktion av el, infrastrukturhållning samt produktion och underhåll av fordon kan dock ge upphov till betydande utsläpp och klimatpåverkan. Trafiken ger även upphov till andra externa effekter i form av påverkan på miljö, hälsa och trängsel. Styrmedel behöver riktas även mot dessa externa effekter. Utredningen menade att för både lätta och tunga fordon är avståndsbaserad vägslitageskatt, differentierad utifrån bilens och vägens egenskaper, ett mera träffsäkert sätt att beskatta dem för de
24 Utredningen Fossilfrihet på väg (SOU 2013:84), s. 624. 25 Se även Trafikanalys (2016c).
SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier
165
kostnader som deras användning ger upphov till än att höja energiskatten.
Utvecklingen mot allt mer effektiva fordon och övergången till elfordon och användning av biobränsle innebär även att statens intäkter från energi- och koldioxidskatter från transportsektorn kommer att minska kraftigt.26
Befintliga förslag till förändring av styrmedel
Koldioxidskatten bör utvecklas så att den bidrar till den önskade utsläppsminskningen mot det långsiktiga klimatmålet
Den nuvarande inriktningen i den svenska klimatstrategin är att koldioxidskatten ska utvecklas så att den ger den önskade utsläppsminskningen mot klimatmålet 2020. Naturvårdsverket föreslog i sitt underlag till en färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 205027 att denna inriktning bör förlängas och gälla även efter 2020 mot nettonollutsläpp 2050 och de mer specifika mål som bör läggas fast under perioden 2020 till 2050 för att uppnå önskvärd långsiktig kostnadseffektivitet i åtgärderna.
Geografiskt differentierade infrastrukturavgifter för tunga lastbilar, och på sikt även för lätta fordon, bör utredas enligt Naturvårdsverket.
Skattepaket för att förbättra styrningen av vägtransporter
FFF-utredningen28 föreslog att energiskatten på diesel skulle höjas för att utjämna den sammanlagda drivmedelsskatten (koldioxidskatt och energiskatt) mellan bensin och diesel. En risk med en ensidig svensk höjning är snedvridande konkurrenseffekter mellan utländsk och svensk lastbilstrafik och s.k. grannlandstankning, dvs. att delar av den tunga trafiken väljer att tanka utanför Sveriges gränser. Mot denna bakgrund föreslog utredningen att en avståndsbaserad vägslitageskatt med restitution, dvs. återbetalning, av delar av drivmedelsskatten till lastbilsföretagen som tankar i Sverige, bör
26SOU 2013:84. Fossilfrihet på väg (s. 627). 27 Naturvårdsverket (2012d). 28SOU 2013:84. Fossilfrihet på väg (s. 624).
Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47
166
utredas. Motiv till förslaget var att energiskatten på drivmedel styr på ett mer kostnadseffektivt sätt om den ligger på samma nivå för alla drivmedel. Utredningen konstaterade också att ytterligare skatte- och avgiftshöjningar på drivmedel kan vara motiverade av andra skäl än klimatpåverkan, främst att tung trafik inte betalar för sina externa effekter (se resonemang ovan).
Utredningen lyfte även fram att en avståndsbaserad vägslitageskatt troligen kommer att behövas även för lätta fordon på sikt och föreslog att den långsiktiga beskattningen av vägtrafiken bör utredas. Motivet till förslaget var att effektivare fordon och elfordon kommer innebära lägre körkostnader som sannolikt kommer leda till rekyleffekter i form av ökad trafik. De menade att utan ytterligare styrmedel kommer sannolikt en stor del av effekten av de åtgärder som görs lokalt för att stimulera användning av alternativ till bil i form av stadsutveckling, förbättrad kollektivtrafik och ökad möjligheter att gå och cykla ätas upp av en ökad biltrafik.
Utredning om avståndsbaserad vägslitageskatt för tunga lastbilar
Regeringen har tillsatt en utredning som ska lämna förslag på hur en avståndsbaserad vägslitageskatt för tunga lastbilar, vilken omnämns ovan, kan utformas29. Syftet är att den tunga trafiken i större grad ska bära de kostnader den orsakar på samhällsekonomin, så som vägslitage och föroreningar. Skatten ska även bidra till att regeringens mål om att minska miljöpåverkan från transportsektorn nås, att vissa långväga godstransporter flyttas från lastbil till t.ex. tåg och sjöfart samt ge ökade möjligheter att styra mot mer miljöanpassade lastbilar. Skatten ska omfatta svenska och utländska lastbilar som trafikerar de svenska vägarna. Uppdraget ska redovisas senast den 9 december 2016.
29 Direktiv 2015:47 Avståndsbaserad vägslitageskatt för tunga lastbilar.
SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier
167
6.2.2 EU:s energiskattedirektiv bör ändras så att det möjliggör en ökad miljöstyrning av skattesystemet
Miljömålsberedningens bedömning:
Sverige bör fortsatt vara drivande i EU för att ändra energiskattedirektivet och andra relevanta rättsregler i syfte att öka miljöstyrningen.
Miljömålsberedningens motivering
Sverige verkar i dag för att EU:s energiskattedirektiv ska ändras i syfte att öka miljöstyrningen och skapa ett ramverk för beskattningen på unionsnivå (inom ramen för den nationella beskattningsrätten som kvarstår) som tydligt tar hänsyn till de olika bränslenas inneboende klimat- och energiegenskaper. Regeringen uttalar i budgetpropositionen för 2016 att om regler för statsstöd och andra EU-rättsakter begränsar möjligheterna för unionen att själva vidta åtgärder och dess medlemsstater att genomföra effektiva klimatåtgärder bör dessa ses över och moderniseras med utgångspunkt i fördraget och de långsiktiga klimatmålen. Detta gäller t.ex. möjligheterna att bedriva ett kostnadseffektivt arbete med att utveckla miljöskatter och andra ekonomiska styrmedel.30 Det är samtidigt viktigt att Sverige även verkar för att minska riskerna för ytterligare snedvridningar på europeiskt nivå, t.ex. vad gäller subventioner till fossila bränslen samt vad som anförs enligt ovan om biobränslens olika egenskaper.
30 Budgetpropositionen 2015/16:1, (6.19).
Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47
168
Problembild och åtgärdsmöjligheter
Energiskattedirektivet sätter ramarna för beskattning och möjligheter till nedsättning
Skattereglerna är anpassade till energiskattedirektivet.31 Grundregeln i direktivet är att bränslen ska beskattas, oavsett om bränslet är av fossilt ursprung eller har framställts av biomassa. Direktivet ger dock medlemsstaterna rätt att helt eller delvis tillämpa skattebefrielse för bland annat produkter som framställts av biomassa. Ett förbehåll för skattebefrielsen är att den inte får medföra någon överkompensation för merkostnaderna för framställning av de aktuella biobränslena i förhållande till de fossila bränslen de ersätter.32 En ytterligare förutsättning för skattelättnad är att bränslet omfattas av ett hållbarhetsbesked och ett anläggningsbesked enligt lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen.33 Kravet på hållbarhet grundar sig på krav i det så kallade förnybartdirektivet34om att biodrivmedel samt flytande biobränslen för uppvärmningsändamål måste uppfylla fastlagda hållbarhetskriterier för att få ges finansiellt stöd.
I Sverige tillämpas skattelättnader för bränslen som framställts av biomassa. Hur stor skattelättnaden är varierar mellan olika biodrivmedel.35 Generellt gäller att koldioxidskatten är helt nedsatt medan nedsättningsgraden för energiskatten varierar.
31 Rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet, (EUT L 283, 31.10.2003, s. 51). 32 Art. 16.1 och 3 i energiskattedirektivet. 333 kap. och 3 a kap. lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen. 34 Artikel 17.1 c i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG (EUT L 140, 5.6.2009, s. 16). 35 Se 7 kap. 3a–4 §§ lagen (1994:1776) om skatt på energi.
SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier
169
6.2.3 EU:s system för handel med utsläppsrätter bör skärpas
Miljömålsberedningens bedömning:
Sverige bör driva på för en skärpning av EU:s system för handel med utsläppsrätter, utöver kommissionens förslag till reviderat direktiv, främst genom att den takt som taket i systemet sänks med skärps ytterligare. Skärpningen behöver genomföras på ett sätt som inte leder till ökad risk för koldioxidläckage.
Miljömålsberedningens motivering
Beredningen lyfte i sitt betänkande om ett klimatpolitiskt ramverk36 upp att det kommer att krävas en mer omfattande taksänkning inom EU:s system för handel med utsläppsrätter, utöver den sänkningstakt som hittills antagits för att klimatmålet till 2030 ska kunna nås. Beredningens förslag till mål för utsläppsminskningar i Sverige år 2045 har som en utgångspunkt att världen i övrigt också agerar så att de globala utsläppen minskar i linje med målen i Parisavtalet. Sverige bör därför agera internationellt, inom EU och genom den nationella klimatpolitiken för att driva på en sådan utveckling. Inom EU behöver framför allt den takt som taket i systemet för handel med utsläppsrätter sänks med skärpas ytterligare. Sverige bör driva på för en sådan utveckling.
Det finns även andra kompletterande sätt att skärpa handelssystemets funktion, men beredningen väljer att inte gå in på dessa frågor i detalj i detta betänkande.
En skärpning av taksänkningstakten till 2,6 procent per år för hela perioden mellan 2020–2050 skulle exempelvis kunna bidra till att EU når den övre delen av det intervall om 80–95 procents minskning av utsläppen av växthusgaser till 2050 jämfört med 1990 som antagits som långsiktigt klimatmål inom EU. Om handelssystemet taksänkning inte skärps ytterligare till 2030, jämfört med den skärpning av taksänkningstakten som hittills antagits37, kommer taket behöva sänkas i en snabbare takt därefter.
36 Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige (SOU 2016:21). 37 Europeiska rådet den 23/24 oktober 2014.
Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47
170
Utgångspunkten för beredningens förslag är alltså att världen i övrigt också agerar så att de globala utsläppen minskar i linje med målen i Parisavtalet. Världen är långtifrån denna situation i dag och det finns också skillnader i det sätt man i olika delar av världen väljer att utforma de styrmedel som träffar exempelvis den energi- och koldioxidintensiva industrin, när länder skärper sin klimatpolitik. Sådana skillnader kan komma att finnas kvar även i framtiden.
En skärpning av handelssystemet behöver därför genomföras så att förändringen inte bidrar till att konkurrensutsatt industri successivt flyttar sin verksamhet till länder utanför EU, till exempel genom att de nya investeringar som görs sker utanför EU-regionen.
Beredningen är samtidigt medveten om att de utvärderingar som gjorts av vilken påverkan handelssystemet, som det utvecklats hittills, har haft på företagens konkurrenskraft inte har kunnat påvisa några negativa effekter.38 Beredningen anser att den ovan beskrivna situationen även förstärker argumenten för att det behöver införas kompletterande, stödjande styrmedel för främst processindustrin i handelssystemet, till exempel inom närings- och innovationspolitikens ram i Sverige, för att bidra till utveckling och demonstration av ny ännu inte kommersialiserad teknik, se avsnitt 6.3 nedan.
Beredningen vill samtidigt inte införa dubbelstyrning i form av nationella koldioxidskatter, riktade mot industrin i den handlande sektorn.
Det behöver däremot utvecklas teknik som förmår bidra till att sänka utsläppen till låga nivåer för att taksänkningstakten i EU:s system för handel med utsläppsrätter ska kunna skärpas och systemet ska kunna fungera som styrmedel mot långsiktiga klimatmål.
38 Arlinghaus, J. (2015).
SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier
171
Problembild och åtgärdsmöjligheter
Handelssystemets omfattning
EU:s system för handel med utsläppsrätter39 startade den 1 januari 2005 och är en viktig del i EU:s strategi för att reducera utsläppen inom unionen. Systemet omfattar i dagsläget utsläpp från anläggningar för produktion av el och värme och från energiintensiv industri samt från flyg inom det europeiska samarbetsområdet (EES).
Utsläppen från svenska anläggningar i handelssystemet motsvarade ca 33 procent av de totala utsläppen av växthusgaser i Sverige under perioden 2008–201240. Utsläppen kom till ca 80 procent från industrianläggningar och till 20 procent från el- och fjärrvärmeanläggningar. Systemets fortsatta utveckling har därmed stor betydelse för de framtida utsläppen i Sverige.
Kommissionens förslag till revidering av direktivet
Den 15 juli 2015 presenterade kommissionen en översyn av handelssystemet i enlighet med Europeiska rådets slutsatser från oktober 2014.41 I översynen föreslås förändringar i handelssystemet för perioden 2021–2030. Följande förändringar i handelssystemet föreslås:
Det totala antalet utsläppsrätter ska minska med 2,2 procent per år från och med år 2021 för att uppnå utsläppsminskningar på 43 procent inom handelssystemet till 2030.
Andelen utsläppsrätter för auktionering i systemet ska vara densamma efter 2020, dvs. 57 procent.
Fri tilldelning av utsläppsrätter ska ges till de sektorer som löper störst risk för så kallat koldioxidläckage.
39 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG. 40Ds 2014:11, s. 42. 41 Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om förändring av direktiv 2003/87/EG för att stärka kostnadseffektiva utsläppsminskningar och investeringar i tekniker med låga utsläpp.
Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47
172
Sektorer som anses vara utsatta för avsevärd risk för koldioxidläckage föreslås få 100 procent fri tilldelning upp till riktmärket medan sektorer som inte anses vara utsatta får tilldelning upp till 30 procent.
Riktmärket för fri tilldelning kommer successivt att skärpas.
Dessutom har beslut om att en så kallad marknadsstabilitetsreserv (MSR) ska införas i handelssystemet 2019. Införandet av MSR innebär att det totala antalet utsläppsrätter på marknaden ska beräknas och publiceras av kommissionen varje år. Reserven innebär ingen egentlig förändring av utsläppstaket eller ambitionsnivån i handelssystemet. Maxtaket för utsläpp från handelssystemet är oförändrat.
Problembeskrivning
Överskottet av utsläppsrätter i handelssystemet är mycket stort och priserna för utsläppsrätterna är därmed mycket låga.
Beslutet om att inrätta en marknadsstabilitetsreserv kan urholkas på grund av att en särskild reserv nu föreslås inrättas för fri tilldelning till nya deltagare och för anläggningar som signifikant ökar sina produktionsnivåer.
Denna reserv skapas med hjälp av 250 miljoner utsläppsrätter från marknadsstabilitetsreserven av de outnyttjade utsläppsrätter som inte delades ut gratis i under perioden 2013–2020. Reserven minskar samtidigt risken för att den fria tilldelningen till särskilt konkurrensutsatt industri kommer att behöva skäras ned ytterligare utöver den föreslagna successiva skärpningen av riktmärkestilldelningen under perioden 2021–2030.
Reserven kommer också att fyllas på med utsläppsrätter som inte delas ut gratis på grund av låga produktionsnivåer eller för att en anläggning stänger i perioden från och med 2021.
Med en taksänkning på 2,2 procent per år kommer EU inte att kunna minska utsläppen med mer än 80 procent år 2050 (på ett kostnadseffektivt sätt). Efter Parisavtalet förs därför diskussioner om att skärpa kommissionens förslag för att nå 1,5 gradermålet. Ett förslag för att höja ambitionsnivån är att skärpa den linjära reduktionsfaktorn. En skärpning av taksänkningstakten till 2,6 procent per år för hela perioden mellan 2020–2050 skulle kunna bidra till att
SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier
173
EU i stället når den övre delen av det intervall om 80–95 procents minskning av utsläppen av växthusgaser till 2050 (jämfört med 1990), som antagits som långsiktigt klimatmål inom EU. Ett annat sätt att höja ambitionsnivån är att delar av de utsläppsrätter som hamnar i MSR tas bort från reserven.
Om handelssystemets taksänkning inte skärps ytterligare till 2030, jämfört med den skärpning som hittills antagits, kommer taket behöva sänkas i en snabbare takt därefter. Det kommer dessutom krävas en mer omfattande taksänkning om systemet på längre sikt även ska ge incitament till åtgärder i form av till exempel bio-CCS.
6.3 En närings- och innovationspolitik med klimatinriktning
Miljömålsberedningens bedömning:
Huvudinriktningen i svensk näringspolitik bör vara att skapa förutsättningar för en hållbar ekonomisk tillväxt och förnyelse. Avgörande för möjligheterna att åstadkomma detta är en ekonomi i balans och goda förutsättningar för befintliga företag samt nyföretagande.
Stat och kommun har ofta spelat en avgörande roll i närings- och innovationspolitiken och särskilt vid omfattande teknikskiften.42
Samspelet mellan offentliga och privata aktörer är viktigt för att åstadkomma teknikskiften och en strukturomvandling som leder i riktning mot det långsiktiga klimatmålet om nettonollutsläpp senast år 2045.
42 Rodrik (2004); Mazzucato & Perez (2015); Edquist, C. (2015); Berger, S. & MIT Task Force on Production in the Innovation Economy (2013).
Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47
174
Miljömålsberedningens förslag:
Sveriges ambition att vara ett föregångsland i klimatomställningen bör vara ett övergripande mål för närings- och innovationspolitiken.
Det befintliga offentliga stödet till företag bör i ökad utsträckning styras mot tillämpningar med stor potential att minska utsläpp av växthusgaser, både i Sverige och i omvärlden.
Regeringen bör ge Vinnova, i samråd med berörda myndigheter, i uppdrag att utreda hur en större andel av innovationsstödet till företag kan riktas mot klimatrelevanta innovationer samt föreslå hur formerna för samverkan mellan staten och näringslivet kan utformas.
Miljömålsberedningens motivering
Klimatpolitiska mål behövs i närings- och innovationspolitiken
Miljömålsberedningens uppdrag att bidra till att utveckla strategier och styrmedel för att uppnå målen om nettonollutsläpp år 2045, förutsätter betydande förändringar inom flertalet samhällsområden. Hållbara lösningar kommer inom flera områden kräva tekniska och organisatoriska innovationer, medan det inom andra områden räcker med att ge spridning åt redan utvecklade produktionsmetoder och lösningar. Därför gör beredningen bedömningen att utmaningarna är av sådan omfattning att klimatpolitiken behöver integreras i alla politikområden, och inte minst inom närings- och innovationspolitiken; som då bör ges en uttalad klimatinriktning.
Den allmänna närings- och innovationspolitiken43 ska primärt stärka den svenska konkurrenskraften och skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag och bidra till att målen i EU:s gemensamma strategi för tillväxt och sysselsättning, Europa 2020-strategin, uppnås. Dessutom ska politiken, vilket bland annat framgår av de nationella strategierna för EU-programmen, uppfylla
SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier
175
så kallade horisontella mål, som jämställdhet, mångfald och regional utveckling samt hållbar utveckling.
Internationellt ledande forskare pekar på att stat och kommun spelar avgörande roller i närings- och innovationspolitiken och särskilt vid omfattande teknikskiften.44 Beredningen anser att samspelet mellan offentliga och privata aktörer är viktigt för att åstadkomma teknikskiften och en strukturomvandling som leder i riktning mot det långsiktiga klimatmålet om nettonollutsläpp senast år 2045.
Miljömålsberedningen gör därmed också bedömningen att klimatfrågans tyngd och komplexitet gör att den allmänna närings- och innovationspolitiken bör vara ett väsentligt inslag i en aktiv klimatpolitik.
Beredningen förslår därför att det långsiktiga klimatmålet även bör vara ett övergripande mål för närings- och innovationspolitiken, på samma nivå som ambitionen att stärka konkurrenskraften och att skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag.
Rikta stöd till företag mot klimattillämpningar
Den nationella närings- och innovationspolitiken tillförs årligen betydande resurser för finansiering, rådgivning, information, demonstrationsanläggningar och inkubatorverksamhet. Tillväxtanalys uppger i Tillväxtfakta 201545, att 27 miljarder kronor eller 3,2 procent av statsbudgeten årligen användes till olika typer av företagsstöd år 2011, ett belopp som torde vara i princip oförändrat även under år 2016.
Även om medlen är bundna av olika regelverk och specifika mål ser beredningen en betydande potential i att styra en väsentligt ökad andel av dessa medel mot tillämpningar med stor potential att minska utsläpp av växthusgaser, både i Sverige och för att stärka en miljöteknikexport som möjliggör klimatnytta i omvärlden.
44 Rodrik (2004); Mazzucato & Perez (2015); Edquist, C. (2015); Berger, S. & MIT Task Force on Production in the Innovation Economy (2013). 45 Tillväxtanalys (2015b).
Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47
176
Det är även centralt enligt Miljömålsbredningens uppfattning att särskild vikt läggs vid att innovationsstöd kan användas för demonstrationsanläggningar.
Staten och näringslivet behöver samverka
Miljömålsberedningen är dock införstådd med att sådana insatser kräver omfattande analyser och strategier samt noggrant utvecklade genomförandeprocesser. Beredningen bedömer dock att offentligprivat samverkan (OPS) eller Privat-Publikt-Partnerskap (PPP) är en framkomlig väg. Den bärande tanken är att staten i samarbete med näringslivet (och andra organisationer och NGO:s) ska få mer av marknadskännedom och att företagen ska få en bättre kännedom om och ökad tillgång till de resurser och kunnande som finns i offentliga myndigheter.
Därför föreslår beredningen att Vinnova, tillsammans med berörda myndigheter, får i uppdrag att förslå hur samverkan mellan staten och näringslivet kan utformas. Utredningen bör även visa hur det statliga stödet på ett bättre sätt kan riktas mot innovationer som främjar minskade utsläpp av växthusgaser i Sverige och i omvärlden. Basmaterialindustrins utmaningar mot en nollutsläppsvision bör särskilt uppmärksammas.
Uppgiften bör vara att identifiera problem och möjligheter samt utforma arbetsmetoder så att statens respektive näringslivets behov kan balanseras. Samtidigt bör dessa arbetsgrupper ha en sammansättning som ger en god överblick över de insatser som redan görs inom närings- och innovationspolitiken samt inom andra utgiftsområden; för att undvika dubbleringar, överlappning och konkurrens mellan myndigheter.
Beredningen är medveten om att en samordning mellan ”spelregler”, dvs. de politiska styrmedlen och andra innovationsinsatser, är en nödvändig förutsättning för att effektiva lösningar ska nå en marknad. Beredningen utvecklar sin syn på hur styrmedlen bör utformas i avsnitt 6.5 och 8.1.
Beredningen har identifierat att utsläppen inom transportsektorn, basindustrin och jordbruket kommer att vara särskilda utmaningar för klimatpolitiken i Sverige. För att klara stora utsläppsminskningar i järn- och stål- samt cementindustrin, krävs nya
SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier
177
processer och sannolikt behöver CCS-teknik utvecklas. Flera tunga branscher behöver ställas om, det gäller bl.a. raffinaderierna och kemiindustrin. En utvecklad bioekonomi skulle kunna vara en del av en omställning i dessa branscher samtidigt som det underlättar en strukturomvandling i skogsindustrin och skapar förutsättningar för jordbruket att leverera insatsvaror till industrin. Beredningen anser att dessa branscher bör prioriteras i en innovationsstrategi och att de utmaningar som ligger framför oss kan hanteras inom ramen för bred samverkan mellan staten och näringslivet. Ett syfte bör också vara att svensk basindustri ska kunna bibehålla en stark konkurrenskraft och fortsätta att exportera produkter som skapar klimatnytta i omvärlden.
Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47
178
6.3.1 Mål för innovationspolitiken
Den allmänna närings- och innovationspolitiken ska enligt proposition 2015/16:1 primärt stärka den svenska konkurrenskraften och skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag och bidra till att målen i EU:s gemensamma strategi för tillväxt och sysselsättning, Europa 2020-strategin, uppnås. Dessutom ska politiken, vilket bland annat framgår av de nationella strategierna för EU-programmen, uppfylla så kallade horisontella mål, som jämställdhet, mångfald och regional utveckling samt hållbar utveckling.
De horisontella målen – och däribland hållbarhetsmålen – har inte alltid haft en framträdande roll i innovationspolitiken. Institutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS) drog också i ”Förhandsutvärdering av de operativa programmen 2007–2013” slutsatsen att hållbarhetsaspekterna inte konkretiserats i de operativa programmen. Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) genomförde en liknande förhandsutvärdering46 inför programperioden 2014–2020 och drog en något mer positiv slutsats. Man noterade att de operationella programmen nu innehåller gemensamma skrivningar angående de horisontella kriterierna. Vidare att samtliga program även har beaktat de horisontella kriterierna i designen av programmet (till exempel genom att analysen innehåller könsuppdelad statistik).
Detta innebär en förbättring. Klimatfrågan har nu har vissa möjligheter att få ökad tyngd i genomförandet av EU-programmen. Samtidigt är det klart att miljö- och klimatfrågorna endast är ett av flera olika mål inom närings- och innovationspolitiken; på samma horisontella nivå som bland annat jämställdhet och diskriminering på etnisk grund.
6.3.2 Några förutsättningar i Sverige för en aktiv närings- och innovationspolitik
Sverige har sedan länge en väl utvecklad organisatorisk struktur för närings- och innovationspolitikens genomförande, via myndigheter som Vinnova, Tillväxtverket och Energimyndigheten, som alla enligt sina mål ska främja hållbar utveckling. Ett exempel är att
46 Tillväxtanalys (2015a).
SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier
179
Vinnova uppger att 70 procent av projektmedlen redan i dag går till projekt som har miljörelevans.
Utöver de operativa myndigheterna har också Konkurrensverket och Regelrådet viktiga roller genom att se till att spelreglerna på marknaderna följs; inte minst för att undvika att dominerande företag och intressegrupper förhindrar eller fördröjer spridningen av miljöteknik och miljöeffektiva produktionsprocesser.
Vidare har de regelsättande myndigheterna viktiga uppgifter när det gäller specifika immaterialrättsliga förutsättningar för hållbar utveckling. Det kan exempelvis finnas hinder för spridning av ny och klimatsmart teknologi genom att företag inte alltid väljer att synliggöra patent och utvecklade lösningar. Här kan de regelvårdande myndigheterna medverka till gemensamma regelförbättringsinsatser för att underlätta utveckling och spridning av klimatsmarta lösningar.
Inom näringspolitiken läggs stor vikt vid att komplettera marknaderna så att i första hand mindre och medelstora företag kan finansiera utveckling och tillväxt. ALMI Företagspartner är den största aktören, som ger lån och svarar för rådgivning i olika frågor, även här med hållbarhet som ett av flera horisontellt mål.
Regeringen har i proposition 2015/16:110 Staten och kapitalet – struktur för finansiering av innovation och hållbar tillväxt redovisat hur man vill stärka finansiering i tidiga skeden av en utvecklingsprocess i mindre och medelstora företag.
Huvudförslaget är att inrätta ett nationellt utvecklingsbolag som ska investera genom andra privat förvaltade fonder, en så kallad fond-i-fondlösning.
I denna typ av initiativ är det relevant att genom en förändring av den näringspolitiska målformuleringen ge klimatfrågan en ökad tyngd.
Regeringen har också nyligen sjösatt en nyindustrialiseringsstrategi i syfte att stärka företagens omställningsförmåga och konkurrenskraft. Däribland finns fokusområdet ökad resurseffektivitet, miljöhänsyn och en mer hållbar produktion.
Vidare finns inom ramen för den Europeiska regionala utvecklingsfonden ytterligare medel för riskkapitalinsatser. Dels inom ramen för nuvarande Almi Invest AB, dels tillkommer nya medel från EU under den programperioden 2014–2020. Här ges återigen
Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47
180
ökade förutsättningar för finansiering av tekniskt och organisatoriskt nytänkande inom klimatområdet.
Sverige har också sedan länge arbetat med att underlätta samspelet mellan den högre utbildningen och forskningen och näringslivet; små och stora företag. Här har industriforskningsinstituten en viktig roll. Flertalet av dessa finns inom ramen för ett samlande moderbolag – RISE – som år 2014 hade totalt 2 400 anställda och en omsättning på 3 miljarder kronor, varav en halv miljard kronor i form av statliga bidrag.
Till detta kommer universitetens holdingbolag, olika typer av såddfinansieringsaktiviteter och inkubatorer i anslutning till universitet och högskolor. Ett konkret exempel på samverkan hela vägen från forskning till kommersialisering är satsningen på acceleratorn Max IV i Lund, som på sikt kan ge hållbara lösningar när det till exempel gäller materialteknik och bioenergi.
6.3.3 Samverkan stat och näringsliv inte utan dilemman
När stat och industrin samverkar finns ett antal dilemman som måste hanteras. De projekt företagen själva vill utveckla ger en tydlig och nödvändig fingervisning om var det senare kan komma att finnas möjligheter till kommersialisering och därmed spridning av resultaten nationellt och internationellt. En sådan nedifrånprincip kan dock komma att leda till att utvecklingsprojekt prioriteras som hade kunnat genomföras även utan statliga insatser. Inom den näringspolitiska debatten talas om en risk för ”deadweight”, det vill säga att statens pengar inte gör någon nytta, annat än som ett stöd till en privat aktör.
Att staten å andra sidan går före och på egen hand pekar ut objekt för utveckling i enlighet med politiska prioriteringar, kan samtidigt göra den politiska och kommersiella risken större. Här diskuteras ofta inom näringspolitiken det så kallade ”pick-thewinner”-problemet, det vill säga att staten kan ha svårigheter att ”hitta rätt”.
Det är inte endast prioriteringsfrågan som är kritisk. Det finns också utmaningar med att genomföra angelägna klimatpolitiska projekt i samarbete mellan stat och näringsliv, det som ibland benämns OPS eller PPP.
SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier
181
OECD behandlar i sin rapport Government at a Glance47 samverkan mellan offentliga och privata aktörer som modell för att utveckla nya lösningar. De ser framkomliga vägar för sådan samverkan, men varnar samtidigt för de svårigheter som ett sådant samarbete alltid kan medföra. OECD menar därför att det finns skäl att noggrant granska förutsättningarna för denna typ av ”gränsöverskridande” insatser inom näringspolitiken och detta gäller då också inom de innovativa delarna av klimatpolitiken.
Styrkan men också svagheten med OPS/PPP är att aktörer från genuint olika system förväntas samverka vilket innebär att man måste tackla att:
Marknaden och komplexa sociala strukturer möter ett i grunden politiskt och administrativt system.
Företagens affärshemligheter möter det offentligas krav på transparens.
Decentraliserade strukturer med korta planeringshorisonter möter det offentligas behov av stabilitet och överblickbara processer.
Statliga insatser behövs därför att den kommersiella risken är alltför stor: det som brukar kallas för marknadsmisslyckande och som uppkommer därför att det är en skillnad mellan statens och företagens olika målbilder. Den privata parten i de fall det rör sig om aktiebolag har i enlighet med aktiebolagslagen en legitim strävan efter att utan allt för stort risktagande söka högsta möjliga avkastning till aktieägarna medan den offentliga parten också har ett mål av en annan karaktär; att ta fram klimatlösningar: nya produktionsprocesser och affärsidéer för minskade utsläpp.
Av detta följer att det inte i förväg i detalj går att utforma förutsättningar och kriterier för beslut om hur en konkret samverkan ska genomföras. Detta ger i sin tur svårpreciserade befogenheter till tjänstemän och politiker som har till uppgift att besluta om genomförande av satsningar. Samtidigt som det krävs transparens och förutsägbarhet finns det för det mesta ett behov av att staten också kan agera flexibelt.
47 OECD (2013).
Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47
182
Det kan också uppmärksammas att staten i samband med storskaliga utvecklingsprojekt kan få två olika roller. Dels rollen som aktiv part i projektet (partner), dels rollen att som opartisk bedömare (lagstiftare). Det kan uppstå jävsliknade situationer där staten beslutar om skattelättnader, standarder och andra spelregler som kan påverka framgången i projektet. Ur ett förvaltningsrättsligt perspektiv är detta naturligtvis något som måste hanteras då enskilda befattningshavaren (inom ramen för noggrant utvalda arbetsgrupper) får betydande inflytande över resurser och utveckling. Här krävs därför inte bara noga utvalda styrgrupper utan också konkret utformade processregler och löpande oberoende utvärderingar och revision.
6.3.4 Näringspolitik och klimatpolitik behöver integreras
Från ett industriperspektiv står i dag den långsiktiga klimatpolitikens utformning nationellt och globalt för den största möjligheten om man vill utveckla produkter för en marknad som vill gå mot låga utsläpp.
Samtidigt finns risker inbyggda i alla framtidsbedömningar och erfarenheten har inte alltid visat att styrmedelen varit tillräcklig långsiktiga för att motivera större investeringar. I avsnitt 8.1 utvecklas betydelsen av att integrera de olika stegen i en innovationskedja ända fram till marknadsintroduktion med basindustrin som exempel.
Frågeställningen är dock generell. Konkret innebär detta att näringspolitiken måste ses integrerat med utformningen av de klimatpolitiska styrmedlen. Särskilt utmanande är det för den exportberoende industrin att avgöra hur den globala klimatpolitiken utvecklas, samtidigt som det ligger en möjlighet i att vara steget före i en värld som ställer om.
SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier
183
6.4 En strategi för en utvecklad bioekonomi kan stödja klimatstrategin
Miljömålsberedningens förslag:
En offensiv bioekonomistrategi för Sverige bör utvecklas för att främja att nya hållbara biobaserade material och bränslen ersätter fossilbaserade motsvarigheter.
Utvecklingen av styrmedel för att nå beredningens förslag till mål bör utformas så att de långsiktigt bidrar till att öka efterfrågan av hållbara biobaserade produkter.
Regeringen bör ge i uppdrag till Tillväxtverket att i samråd med Naturvårdsverket och Energimyndigheten, utveckla uppföljningsmått så att utvecklingen mot en mer biobaserad ekonomi och att substitutionen av fossila råvaror kan följas.
Miljömålsberedningens bedömning:
Att utveckla bioekonomin kan även stödja strukturomvandlingen i viktiga branscher. Förverkligandet av bioekonomin kräver engagemang och investeringar från både stat och näringsliv. Samverkan mellan staten och företagen måste till. Strategin bör därför vara förankrad i både näringslivet och i politiken.
Utvecklingen mot en mer biobaserad ekonomi måste ske på ett sätt som inte äventyrar övriga miljökvalitetsmål.
Biobaserade produkter bör så långt möjligt användas där de gör störst klimatnytta.
Motivering
En bioekonomistrategi stödjer klimatomställningen
Målen för klimatomställningen innebär stora utmaningar för alla länder. För ett skogsland som Sverige utgör den också en möjlighet att utveckla en mer biobaserad ekonomi genom både den rika
Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47
184
råvarubasen men också genom gediget industriellt kunnande och världsledande forskning.
Beredningen föreslår därför att regeringen bör initiera ett arbete med sikte på att ta fram en svensk bioekonomistrategi.
Anslaget i arbetet bör vara brett. Skogen som är den volymmässigt största källan till bioråvara kommer självklart i fokus. Det är samtidigt viktigt att inte glömma bort den potential som finns inom jordbruket att utveckla industrikemikalier genom växtförädling eller att ta till vara resurser från jordbrukets restprodukter, vattenbruk, musslor, alger och olika mikrobiella system som kan designas för industriella ändamål, till djurfoder eller energiutvinning.
Beredningen vill samtidigt erinra om att även förnybara resurser är begränsade och att utvecklingen måste ske på ett resurseffektivt sätt, som inte äventyrar övriga miljökvalitetsmål. Ökad elektrifiering, t.ex. av transportsektorn är en annan viktig substitutionsmöjlighet som beredningen pekar på. Hållbara biobaserade produkter bör så långt möjligt användas där de gör störst klimatnytta.
Hela innovationskedjan är viktig
Även om biobaserade material kan ersätta fossila motsvarigheter i de flesta tillämpningar är konkurrensen med fossila råvaror svår att hantera. Med nuvarande låga oljepris är det inte är möjligt att förlita sig enbart på att marknaden kan klara detta på egen hand.
Det svenska innovationsstödssystemet för en ökad användning av biomassa som råvara har hittills styrt sina satsningar mot tidiga teknikutvecklingsfaser. Forskning och utveckling är väl finansierat och här har systemet fungerat ändamålsenligt. Beredningen vill därför trycka på att styrmedlen i en klimatstrategi bör ha verkan över hela innovationskedjan så att nischmarknader kan skapas när sådana inte existerar. Nya affärsmodeller behöver skapas där premier kan fördelas nerströms i produktionskedjan till slutkonsument, där betalningsviljan kan antas vara högre för en klimatanpassad produkt. Osäkerheter om de långsiktiga marknadsvillkoren och brist på långsiktiga styrmedel kan motverka investeringar i nya produktionsläggningar. Beredningen vill tydliggöra vikten av att politiken kan svara mot detta behov genom att fatta beslut om styrmedel som sträcker sig över flera mandatperioder.
SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier
185
Bioekonomins utveckling behöver följas upp
Beredningen vill också peka på att utvecklingen av en mer biobaserad ekonomi bör följas upp så att hinder och möjligheter för utvecklingen kan identifieras. Tillväxtverket bör i samråd med Naturvårdsverket och Energimyndigheten få i uppdrag att ta fram lämpliga uppföljningsmått som kan belysa såväl hur bioekonomin utvecklas i olika branscher som i vilken utsträckning fossila material ersätts av biobaserade material.
En bioekonomistrategi kan ge bidrag till omställningen i industrin
En utvecklad bioekonomi kan utgöra ett viktigt bidrag till en strategi för omställning i industrin och ha betydelse för att ersätta fossila bränslen i transportsektorn tillsammans med satsningar på ökad resurseffektivitet och substitution med hjälp av elektrifiering.
Vid sidan av forsknings- och demonstrationsprojekt behöver en bioekonomistrategi för industrin även innehålla styrmedel som ser till senare delar i innovationskedjan och ökar efterfrågan på basmaterial med lågt klimatavtryck.
En första insats skulle kunna vara att, tillsammans med industrin, utveckla och stödja bättre information till slutkonsumenter om basmaterialens klimatavtryck i olika slutprodukter. Möjligheten att använda offentlig upphandling som ett instrument bör också undersökas liksom andra sätt att via regleringar utveckla nischmarknader.
Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47
186
6.4.1 Begreppet bioekonomi
I Finland, där en bioekonomistrategi redan har antagits, definieras bioekonomi som ”en ekonomi som utnyttjar förnybara naturresurser för att skapa näring, energi, produkter och tjänster. Bioekonomin strävar efter att minska beroendet av fossila naturresurser, förhindra utarmningen av ekosystemen samt främja ekonomisk utveckling och skapa nya arbetsplatser enligt principerna för hållbar utveckling”.48
OECD49 inbegriper även hälsa, i form av funktionella födoämnen, regenerativ medicin, med hjälp av biomaterial, gränsande till ”Life Science” i sin definition av begreppet.
Inriktningen mot att främja en bioekonomi innebär en så kallad multimålansats, som vill förena alla dimensioner av hållbar utveckling. Bioekonomin kan stödja omställningen i alla de sektorer som i dag är beroende av fossila råvaror eller fossil energi för sin produktion. Främst handlar det om skogsindustrin, kemisk industri och raffinaderiindustrin men också byggindustrin och transportsektorn.
6.4.2 Klimatfördelar med en biobaserad ekonomi
Som en komponent i en klimatstrategi faller det sig naturligt att framhålla betydelsen av att ersätta fossila råvaror med förnybara oavsett om det gäller bränslen eller nya produkter, som bioplaster, kolfiber material, djurfoder m.m. Listan på möjliga produkter är lång och de potentiella råvarubaserna för en framtida bioekonomi är mångfacetterad.
En ökad andel biodrivmedel i transportsektorn är en nödvändig del för att klara en snabb omställning till låga utsläpp. Nya drivmedel som kan höginblandas kan snabbt minska utsläppen även från befintliga fordon. På medellång sikt kan olika typer av eldrift komma att ta över, särskilt i personbilar. För långväga lastbilstransporter, flyg, sjöfart och arbetsmaskiner kan dock biodrivmedel behövas även i ett längre perspektiv.
48 Finnish Ministry of Environment (2014). 49 OECD (2009).
SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier
187
När det gäller materialsubstitution bör ökat byggande i trä framhållas. Det är fullt möjligt att tillverka ändamålsenliga stommar i trä som kan ersätta konstruktioner i stål och betong. En upplagring av biobaserade material i teknosfären leder även till en större klimatnytta jämfört med att ersätta ett fossilt bränsle med ett biobränsle. Denna nytta kan även beräknas med en internationellt godkänd metod som tillämpas under Kyotoprotokollet (”Harvested Wood Products”)50.
I kemiindustrin kan biobaserade baskemikaler hjälpa till att fasa ut de fossila insatsvarorna. På längre sikt kan olika typer av kolfiber utvecklas som till exempel kan användas vid tillverkning av bilar.
Därutöver kan vi komma att se biomaterial i varor som vi inte känner till i dag, t.ex. olika kompositmaterial med helt nya egenskaper.
6.4.3 Befintliga förslag till insatser för att realisera en svensk bioekonomi
Miljömålsberedningen har i samverkan med Mistra arrangerat en serie rundabordssamtal där företrädare för olika branscher, forskare och experter medverkade i grupper med olika teman under vintern 2015/16. Analysen och rekommendationerna från gruppen för bioekonomi återges nedan.51
Sverige behöver en trovärdig strategi för bioekonomins utveckling, där både det offentliga Sverige och näringslivet är beredda att göra omfattande investeringar för att realisera bioekonomin. Ur politikens perspektiv är behovet av långsiktighet en särskild utmaning som kommer att kräva blocköverskridande överenskommelser. Ett bioekonomiskt handslag mellan staten och företagen behövs.
Tekniklösningar finns redo för kommersialisering. Det som behövs är en insikt om att system och samhällsomställning tar tid och kommer att kosta pengar. Långsiktighet i bioekonomistrategin är därmed ett nyckelord. Strategin bör därför vara förankrad i både
50 Denna nytta erhålls oavsett om trävaran används inom landet eller exporteras, enligt regelverket under Kyotoprotokollet. 51 Engström, C (2016).
Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47
188
näringsliv och över blockgränser. Den bör ha ett 15-årigt perspektiv för att matcha investeringarnas livslängd.
Ett heltäckande innovationssystem måste skapas, som spänner över alla utvecklingssteg såsom forskning, pilotanläggningar, demonstrationsanläggningar, fullskaleanläggning, nischmarknad och tillväxtmarknad. I dag saknas helt styrmedel för nischmarknad och marknadstillväxt, vilket gjort att utvecklingen avstannat i Sverige. Ett heltäckande styrmedelssystem måste etableras med fungerande återkopplingsmekanismer mellan de olika stegen i teknikutvecklingsprocessen.
Upprätthåll och värna det klimatsmarta aktiva skogsbruk som Sverige har i dag. Systemet utgör en förutsättning för svensk bioekonomi. Värna miljöprofilen på detta aktiva skogsbruk även framöver, det är viktigt för trovärdigheten på nya svenska biobaserade produkter. Certifiering av både skogsbruk och produktkedjor ur detta perspektiv behöver vidareutvecklas.
Styrmedlen i nischmarknadsfasen bör sikta mot att skapa en långsiktig grön efterfrågan. Styrmedel med hjälp av skatter och kvoter liksom märkning, upphandling och ägardirektiv till statliga bolag är alla möjliga verktyg och måste balanseras i ett helhetsperspektiv. Dessa styrmedel måste ta hänsyn till att dagens industri är globaliserad, så att styrmedlen inte bidrar till att flytta klimatbelastande produktion utomlands snarare än att förflytta densamma in i bioekonomin. Att skapa grön efterfrågan i nischmarknadsfasen är den enskilt viktigaste åtgärden för att snabbt ta nästa steg för svensk bioekonomi.
Släpp loss entreprenörskapet och bedriv forskning för att skapa nya affärsmodeller, bygg nya konsortier, väv in bra entreprenörer och finansiärer samt gamla storkoncerner i detta arbete. Detta är industrins viktigaste bidrag tillsammans med de egna investeringarna till det bioekonomiska handslaget.
En viktig målsättning i ett bioekonomiskt handslag som innovationspolitiken i Sverige bör inrikta sig på är att stimulera en industriell kapacitet där företag har en möjlighet att bygga de första fullskaliga anläggningarna och där effektiviseringsvinsterna gör att de förväntas konkurrera med de fossila alternativen på sikt. En rimlig första målsättning till år 2030 är dels att ställa om de skogsindustrier som i dag är aktiva inom krympande marknadssegment såsom grafiska papper genom att etablera dem som fullstora bio-
SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier
189
raffinaderier, dels att bygga ett antal helt nya fullskaliga anläggningar baserat på dagens mest lovande teknik. Detta kan potentiellt medföra en sammantagen produktionskapacitet på 5–10 miljoner ton bioraffinaderiprodukter producerade vid ett tiotal anläggningar.
De forskningssatsningar som gjorts av både stat och privata stiftelser inom bioekonomins område har varit mycket framgångsrika. Dessa satsningar bör fortsätta.
Det är väsentligt att man vågar tänka mer kreativt när det gäller styrmedel för att skapa en industriell kapacitet hos svenska företag. För att skapa bättre styrmedel i nischmarknads och tillväxtfasen kan man kombinera ett pris på koldioxid eller en generell kvot med (a) ett prispremiumsystem, (b) offentlig upphandling och (c) en separat kvot för teknologier i en nischmarknadsfas i kombination med ett budgivningssystem med förutsägbara priser. Det är kombinationen av styrmedel samt hur väl de utformas och implementeras som kommer vara av avgörande för bioekonomin framtid, snarare än enskilda styrmedel.
Den svenska innovationspolitiken behöver söka stöd i EU:s regelverk och finansieringsinstrument och inte ensidigt styras av detsamma. Delar av EU:s regelverk som exempelvis statsstödsreglerna behöver utmanas för att belysa om de handelspolitiska eller klimatpolitiska målen är överordnade.
De nordiska länderna har en gemensam värdegrund och förståelse för att bruka våra skogar utan att förbruka dem. Speciellt de två skogsrika länderna Norge och Finland, med liknande skogsindustriell infrastruktur och kunnande, är högintressanta för närmare samarbeten runt marknadsuppbyggnad och gemensamma innovationssatsningar. En gemensam samsyn skulle inte bara utöka de nationella marknaderna utan även stärka Sveriges möjlighet till internationell påverkan inom EU och internationellt i skogsbruksfrågor.
Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47
190
6.5 Strategier för material- och energihushållning i samhället, cirkulär ekonomi och delande ekonomi stödjer klimatstrategin
Miljömålsberedningens bedömning:
Resurseffektivitet bör vara ett övergripande mål till stöd för klimatpolitiken.
Kretsloppet av material i teknosfären bör öka, när det ger mer ekonomiskt värde ur samma mängd resurser och skapar både tillväxt och minskar miljö- och klimatpåverkan.
Den tekniska revolutionen skapar både möjligheter och hot. Det offentliga behöver styra så att de nya teknologierna integreras i samhället på ett effektivt sätt som skapar bästa möjliga resursutnyttjande och bidrar till att klimatmålen uppnås.
Miljömålsberedningens motivering
Resurseffektivitet är grundläggande i en klimatstrategi
Material- och energianvändning i olika former ligger bakom många av våra stora miljöproblem samt bidar till växthusgasutsläpp som kunde ha undvikits i en mer resurseffektiv ekonomi. Sverige har en bra position genom en nära fossilfri elproduktion, en förhållandevis hög grad av cirkulära materialflöden och högproduktiva värdekedjor i industrin. Beredningen bedömer att det finns stora möjligheter att ytterligare förstärka och ta till vara potentialen i att effektivisera material- och energianvändning.
Det första steget i en klimatstrategi måste därför, enligt beredningens mening, ta sikte på att den offentliga styrningen främjar att cirkulära system gynnas. Beredningen bedömer att detta i förlängningen leder till att nya produkter som sätts på marknaden får ett lägre klimatavtryck samtidigt som svensk ekonomi gynnas av ökad resurseffektivitet. Beredningen har därför dragit slutsatsen att resurseffektivitet bör vara en grund för klimatpolitiken.
SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier
191
Resurseffektivitet gynnar både ekonomi och klimat
Oavsett om materialet eller energin är förnybart eller inte, är resursbasen begränsad och det är viktigt att sträva mot ett effektivt utnyttjande eftersom det betyder att vi kan få ut väsentligt mer ekonomiskt värde ur samma mängd resurser, och på så sätt åstadkomma både mindre klimatpåverkan och bättre tillväxt.
Teknikutvecklingen innehåller både hot och möjligheter.
Om bilåkande blir billigare per passagerar-km och mer bekvämt genom mer intelligenta system kommer efterfrågan att stiga, dels den totala efterfrågan men det kan också ske ett skifte från kollektivtrafik till privat trafik. Därför är det viktigt att det offentliga påverkar hur vi kan ta till vara potentialen att effektivisera resursanvändningen, och på så sätt åstadkomma både mindre miljöpåverkan och bättre tillväxt och fler arbetstillfällen.
Beredningen anser att politikens roll i denna förändring bör vara att anpassa regelverk och styrmedel så att utvecklingen mot teknikskiften främjas och att styrning mot resurseffektivitet och minskade utsläpp säkerställs.
Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47
192
6.5.1 Vad är cirkulär ekonomi?
Nedanstående text baseras på underlag som tagits fram för miljömålsberedningen räkning.52
En ”cirkulär ekonomi” (eller en ”kretslopps-ekonomi”), har länge framförts som en modell för att komma till rätta med ineffektiv resursanvändning. Det finns ingen oomtvistad definition av begreppet, men de flesta brukar hålla med om att följande principer definierar kärnan i en cirkulär ekonomi:
Tekniska material ska användas på ett sätt så att deras värde i möjligaste mån bibehålls och de kan cirkulera många gånger i ekonomin.
Biologiska material kan konsumeras, eftersom de är förnyelsebara. Dock ska de behandlas och användas på ett sätt som gör att de på ett säkert sätt kan återföras till biosfären, det vill säga de ska hållas rena från gifter och icke-biologiskt nedbrytbara tillsatser.
Eftersom tekniska och biologiska material ingår i så olika cykler, betonar de flesta definitioner av en cirkulär ekonomi att dessa två materialkategorier ska hållas isär i möjligaste mån.53
Material och produkter (förnybara såväl som icke förnybara material) ska ha ett så högt resursutnyttjande som möjligt under sin livstid. På senare tid har därför ofta delningsekonomi (”sharing economy”) och ibland digitalisering räknats in som hävstänger i den cirkulära ekonomin eftersom de höjer resursutnyttjandet av fysiska produkter.
I vissa definitioner av den cirkulära ekonomin inkluderas också ett skifte från tekniska till förnyelsebara material, och från fossil energi till förnyelsebar.
”Cirkulär ekonomi” som koncept används ibland utbytbart med en ”resurseffektiv ekonomi”. En cirkulär ekonomi är resurseffektiv, men när man använder begreppet resurseffektiv tänker de flesta på
52 Enkvist, P-A. (2016). 53 Observera att i en utvecklad bioekonomi kopplas biologiska och abiotiska cykler samman genom att material med biologiskt ursprung ersätter material och energi med fossilt ursprung.
SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier
193
att göra samma sak som i dag, bara lite mer effektivt. Cirkulära flöden innebär också något mer.
Ett cirkulärt synsätt innebär också att produktdesign, produktionsprocesser, och materialflöden är delar i innovationsprocessen. Det kan leda till att produkterna byggs mer modulärt så inte hela produkten måste kasseras när någon komponent gått sönder. Företag behöver tänka på hur de kan få tillbaka produkter och material från sina kunder i slutet av livscykeln, kanske genom att standardisera materialval för att öka materialvärdet i produkterna. Leasing-baserade affärsmodeller och anpassning till en delningsekonomi kan bli nya utmaningar i företagandet.
6.5.2 Dagens resursanvändning är ineffektiv
Materialanvändning är i dag djupt förknippad med ekonomisk utveckling och välstånd. Ju högre välstånd, desto högre materialanvändning. En genomsnittsperson i de flesta Västeuropeiska länder – inklusive Sverige – använder 12–17 ton material per person och år, eller hela 33–44 kg per dag.54
När världens välstånd ökar innebär detta en globalt snabbt växande materialanvändning: bara mellan 1990 och 2010 ökade den globala materialanvändningen från ca 40 miljarder ton till ca 70 miljarder ton, enligt International Resource Panel.
I Europa (andelen är högre i Sverige) återvinns ca 40 procent av allt material, medan 60 procent bränns eller läggs på deponi.55 Detta tas ofta som intäkt för att Europa kommit en god bit på vägen mot en cirkulär ekonomi. Men dessa volymandelar, som oftast redovisas, döljer en viktigare sanning: i värdetermer tappar Europa hela 95 procent av materialvärdet i varje användningscykel. Kvoten är uträknad som försäljning av sekundärmaterial i Europa, dividerat med försäljning av primärmaterial, med justeringar gjorda för import/export och för inbäddade material i produkter. Även för återvinningens framgångsfall, till exempel PET och stål tappas en stor del av värdet genom att bara en del av volymerna kommer tillbaka, men framför allt genom att volymerna som kommer tillbaka
54 UNEP (2011). 55 Ellen MacArthur Foundation, SUN & the McKinsey Center for Business and Environment (2015).
Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47
194
är så förorenade och ”blandade” att värdet av sekundärmaterial är väsentligt lägre än primärmaterial. Förenklat kan man säga att Europa (och världen) producerar råmaterial till en hög miljömässig och ekonomisk kostnad, men använder dem sedan bara en gång.
Denna typ av linjära materialanvändning – och det faktum att den fortsätter öka i snabb takt när välståndet ökar – är problematisk av flera skäl.
Materialproduktion orsakar stora utsläpp av växthusgaser. Råmaterialproduktion står i dag för ca 19 procent av de globala utsläppen av växthusgaser, och avfallshantering står för ytterligare 3 procent.
Materialanvändning är också orsak till många av de andra miljöproblem vi ser i dag. I en analys som FN-stödda The Economics of Ecosystems and Biodiversity (TEEB) genomförde 2013 uppskattades den totala globala miljöskadekostnaden för år 2009 till 13 procent av global BNP. Av dessa kostnader var hela 65 procent relaterade till materialanvändning i olika former.
Materialanvändning orsakar stora ekonomiska risker och ”security of supply”-risker. Generellt sett håller den globala ekonomin inte på att ”göra slut” på material. För många stora materialkategorier ökar de globala reservkvoterna. Men det finns också ett antal materialkategorier där det finns verkliga risker kring den framtida tillgången, till exempel flera jordartsmetaller, och fosfor. De flesta globala råvarumarknader är dessutom volatila vilket innebär stora ekonomiska och geopolitiska risker.
I rapporten Growth within56 har en kartläggning av slöseri med resurser (”structural waste”) som förekommer i tre av våra allra största värdekedjor: transport, mat, och byggnader. För bilanvändningen visade kartläggningen att den genomsnittliga europeiska bilen används 8 procent av dess livslängd. Ytterligare tre procent av tiden går bort i trafikstockningar och för att leta parkering. Så den effektiva körtiden utgör ca 5 procent. Under dessa 5 procent används i snitt 1,5 säte av 5. Så den totala utnyttjandegraden blir låga 1,5 procent. Från ett energiperspektiv blir siffrorna liknande, uppskattningar av så kallade well-to-wheel effektiviteter för bensinbilar brukar ligga kring 20–25 procent. Men sedan är dödvikts-
56 Ellen MacArthur Foundation, SUN & the McKinsey Center for Business and Environment (2015).
SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier
195
kvoten ca 12:1 (i snitt 1,2 ton bil används för att transportera ca 100 kg människa om 1,5 säte är upptaget). Multipliceras talen, så blir utnyttjandegraden från ett energiperspektiv kring 2 procent. Ur ett markanvändningsperspektiv framkommer att upp till hälften av den dyra marken i innerstäder används till transportinfrastruktur (vägar och parkeringsplatser). Men till och med i rusningstrafik så täcks bara ca 10 procent av vägnätet i städer av bilar, och rusningstrafik i sin tur är i de flesta städer 5–10 procent av tiden.
Ett annat exempel på ineffektiv resursanvändning är att europeiska kontor i genomsnitt används mindre än halva tiden även under kontorstid, och att FN:s Food and Agriculture Organization (UNFAO) uppskattar att 31 procent av all Europeisk mat aldrig når en mun.
6.5.3 Möjligheter med cirkulär ekonomi
Världen är mitt uppe i en stor teknikrevolution, det är det nog få som betvivlar. Världens största retail-företag (Amazon) äger inga fysiska butiker, det största taxiföretaget (Uber) äger i princip inga bilar, det största hotellföretaget (Airbnb) äger inga hotellrum, och så vidare.
Flera bedömare anser att den kommer inom de kommande ett till två decennierna att stöpa om de stora fysiska och resurskrävande värdekedjorna lika fundamentalt som informations- och transaktionsbranscherna ovan. Vart denna omstöpning tar oss kommer att ha mycket stor påverkan både på Sveriges och världens ekonomi, jobbskapande och miljöpåverkan. Ciscos ordförande John Chambers tror att nästa våg av teknologi kommer att ha ”5–10 times the impact of the internet revolution” och General Electrics VD Jeff Immelt säger att ”we think about it as the digitalization of industry”.
Några exempel nedan belyser hur de nya teknologierna kan användas som möjliggörare för en mer cirkulär ekonomi.
Delningstjänster av olika slag växer snabbt över hela världen. AutoLib i Paris är ett intressant exempel: Användaren bokar bilen i en smartphone för priset 5 Euro per halvtimme. Paris stad har reserverat parkeringsutrymme på hundratals platser över hela Paris så bilen kan hämtas i närheten och man vet att det finns en reserverad parkeringsplats när man kommer fram. AutoLibs bilar är el-
Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47
196
drivna och varje bil ersätter enligt företaget 5–7 privatbilar och därigenom minskar behovet av parkeringsutrymme.
Start-up-bolaget BlueRiver har utvecklat en salladsodlingsrobot, som kopplas efter en traktor när det är dags att gallra. Kameror och bildanalysprogram avgör vilka plantor som är mest livskraftiga, mäter avståndet mellan dem, gallrar automatiskt bort exakt rätt plantor, och applicerar rätt mängd vatten och gödning. Roboten utgör en omvälvande förändring för amerikanska salladsodlare och innebär radikalt lägre kostnader, högre volymer och lägre användning av konstgödsel.
Beyond Meat är ett annat bolag som fått mycket uppmärksamhet de senaste åren. Företaget har lyckats utveckla produkter baserade på sojaprotein som smakar så likt kyckling och biff att få konsumenter kan känna skillnaden i blindtester.
Airbnb växte 80–90 procent per år 2010–2014, och på nyårsafton 2014 stod bolaget för 4 procent av alla bokade övernattningar globalt. Man behöver inte extrapolera speciellt många år innan Airbnb (och de andra delningstjänsterna som finns) kommer ha en stor påverkan på den globala hotell- och turistindustrin. Liknande tjänster börja växa upp för kontor.
Flera start-up-bolag experimenterar med att 3D-printa stora byggelement, ibland av återvunna byggmaterial. Många experimenterar med mycket mer modulära och industrialiserade byggteknologier.
Exakt hur snabbt dessa bolag och teknologier kommer att växa är omöjligt att i dag sia om, men de illustrerar att förändringstakten i dessa värdekedjor troligen kommer att vara mycket högre än historiskt, och att många av de nya teknologierna och affärsmodellerna som växer fram är väsentligt bättre både ur ett miljöperspektiv och ur ett ekonomiskt perspektiv. De innebär möjligheter för Sverige och svenskt näringsliv, men också hot. Som alltid kommer det nya att konkurrera ut många gamla teknologier och affärsmodeller, och teknikutvecklingen kan komma att innebära att företag som inte lyckats förnya sig får det svårt.
SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier
197
6.5.4 Hur kan en cirkulär ekonomi främjas i Sverige och EU?
Intresset för cirkulär ekonomi har fått ett uppsving de senaste åren, till stor del som en följd av de höga råvarupriserna före finanskrisen och den bristsituation på ett antal viktiga råvaror som uppstod. En annan bidragande faktor kan ha varit de alltmer uppenbara miljöproblemen som människans naturresursutnyttjande orsakar.
På grund av dagens låga resursutnyttjandet som beskrivits ovan finns en stor potential att öka resurseffektiviteten i ekonomin, vilket kan leda till minskade växthusgasutsläpp, men också positiva effekter på tillväxt och sysselsättning. Ett tiotal rapporter57 har modellerat effekterna av en cirkulär ekonomi på tillväxt, jobbskapande och miljö i olika länder. Dessa rapporter redovisar alla en positiv påverkan på tillväxt och sysselsättning, även om storleken på de positiva effekterna varierar.
Två stora roller för miljöpolitiken har identifierats för att på bästa sätt styra den omvälvning som ligger framför oss och för att fånga de möjligheter som den ger upphov till. Framför allt inriktas rekommendationerna på att etablera de två underprioriterade hörnstenarna som nämns ovan.
Möjliggöra att nya teknologier kan integreras i samhället på ett sätt som bidrar till resurseffektivitet och minskad miljöpåverkan, genom att anpassa regelverk och stödja innovation
På statlig nivå behöver regler klargöras för beskattning, arbetsvillkor, säkerhet, försäkringar för t.ex. delningstjänster.
Inom transportsektorn finns det ett behov av välfungerande regleringar för autonoma bilar, för att ta till vara den potential de har att minska klimatpåverkan. På stads- och kommunnivå är möjligheten att reservera parkeringsplatser ett exempel på en åtgärd som kan möjliggöra ett effektivare utnyttjande av parkeringsplatser.
Att skapa plattformar för kommunikation mellan fordon och infrastruktur kan vara en lösning för att höja kapaciteten i flaskhalsar i transportsystemet, i stället för att ytterligare bygga ut vägnät. Med nuvarande teknikutvecklingstakt kommer den vara ett
57 Se t.ex. Ellen McArthur Foundation (2015a); EU-kommissionen (2014d).
Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47
198
billigt sätt att radikalt höja kapaciteten i vägnätet, och dessutom väsentligt minska antalet olyckor.
Inom jordbrukssektorn kan det handla om att stödja svenskt jordbruk i att tidigt integrera nya odlingsteknologier och skapa incitament för stora livsmedelsföretagen att identifiera och minska svinnet längs deras värdekedjor. För byggnader och lokaler kan regleringar kring bostads- och kontorsdelning behöva ses över för att överbrygga eventuella hinder.
Led utvecklingen inom EU mot ett mer cirkulärt materialsystem
EU har signalerat att man vill gå mot väsentligt mer cirkulära materialflöden. Mycket av de regleringar som behövs för att göra det kommer också att vara Europeiska regleringar, snarare än svenska. Att döma av kommissionens kommunikation är detta en hög prioritet. Europeiska kommissionen lade i december 2015 fram ett nytt lagstiftningspaket om cirkulär ekonomi för att stimulera Europas övergång till en cirkulär ekonomi, med syfte att öka den globala konkurrenskraften, främja hållbar ekonomisk tillväxt och skapa nya arbetstillfällen.58 Det framgår att kommissionen ser en cirkulär ekonomi som fördelaktig inte bara av miljöskäl utan också för jobb, tillväxt, konkurrenskraft, och för att minska risker kopplade till leveranser av naturresurser. Kommissionen är noga med att betona att cirkulär ekonomi inte bara handlar om avfallshantering och återvinning utan också bättre produktdesign och nya affärsmöjligheter. Några av de policy-områden som kommissionen nämner att de kommer att arbeta vidare med inkluderar förenklade regler kring handel av sekundärmaterial, regler för produktdesign i syfte att göra återvinning billigare och ett utökat producentansvar, som i högre grad inkluderar återvinning. Kommissionen har också öronmärkt 650 miljoner Euro i olika innovationsfonder för att bedriva forskning och utveckling inom den cirkulära ekonomin.
Sverige har en stark position vad gäller primärmaterial och har därmed goda förutsättningar att ta en ledande roll i denna omställning. När nu en större och mer sofistikerad sekundärmaterialindustri med stor sannolikhet kommer att växa fram, finns därför
58 EU-kommissionen (2015d).
SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier
199
möjligheter för Sverige att skapa en lika stark position där som inom primärmaterialen.
Givet att mycket av produkt- och marknadsregleringarna kommer att ligga på EU-nivå, kan det offentliga Sverige framför allt bidra till en mer cirkulär svensk ekonomi genom att skapa industrisamarbeten, kunskapsutveckling och demonstrationsprojekt. Synergierna är också starka med flera andra innovations- och tillväxtinitiativ Sverige driver, till exempel nyindustrialiseringsstrategin.
6.6 Det lokala och regionala klimat- och luftarbetet
Miljömålsberedningens bedömning:
Kommuner, landsting och regioner har – inom ramen för det kommunala självstyret – en stor möjlighet och ett stort ansvar att inom transport- och bostadssektorerna bidra till en minskad klimatpåverkan och en förbättrad luftkvalitet.
Kommunerna har det närmaste decenniet en särskild utmaning i att åstadkomma ett hållbart samhällsbyggande där klimat- och luftmålen nås samtidigt som takten i bostadsbyggandet ökar väsentligt. Vissa kommuner, till exempel kommuner med lägre befolkningstal, kan behöva stöd inom klimat- och energiområdet.
Det finns ett behov av kompetensutveckling hos berörda aktörer avseende tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen, med anknuten lagstiftning, samt övrigt regelverk för att åstadkomma ett långsiktigt hållbart samhälle och nå klimatmålen.
Statens roll i sammanhanget är i första hand att skapa förutsättningar för ett aktivt kommunalt klimatarbete på lokal och regional nivå. Detta kan bland annat ske genom att undanröja eventuella hinder i nationell lagstiftning och genom att i specifika fall delegera beslutsbefogenheter från den statliga nivån till kommunerna för att underlätta omställningsarbetet. Staten ska också, genom vägledning från centrala myndigheter och genom länsstyrelsernas insatser på den regionala nivån, stödja kommunernas och näringslivets klimatarbete
Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47
200
och verka för att de nationella klimat- och energimålen får genomslag i hela landet. Staten kan också använda ekonomiska styrmedel till kommuner och landsting för att stimulera lokalt och regionalt miljö- och klimatarbete
Miljömålsberedningens förslag:
Ge Boverket och Naturvårdsverket i uppdrag att utveckla en samordnad vägledning för miljöbedömningar till regelverken för samhällsplanering (såsom plan- och bygglagen, infrastrukturlagstiftningen, regelverken för det regionala utvecklingsarbetet samt miljöbalken) för en mer samordnad planering där klimatmålen kan uppnås genom att ge mer tyngd åt de viktigaste miljöaspekterna i varje planprocess.
Ge Boverket i uppdrag att ta fram vägledning för hur länsstyrelserna ska vägleda kommunerna tidigt i planprocessen utifrån ett helhetsperspektiv som omfattar avvägningar mellan olika samhällsintressen för en minskad klimatpåverkan.
Ge Boverket och länsstyrelserna, i samarbete med Sveriges kommuner och landsting (SKL), i uppdrag att genomföra en kunskapshöjande insats hos de aktörer som ansvarar för samhällsplaneringen i att använda miljöbedömningsverktyget så att samhällsplaneringen styr mot klimatmålen. Även övriga aktörer inom samhällsbyggandet bör ges möjlighet till kunskapshöjning om planeringssystemet och dess tillämpning.
Ge berörda myndigheter i uppdrag att i samband med ovan beskrivna insatser utreda behovet av ändringar i gällande regelverk för att samhällsplaneringen i ökad grad ska styra mot klimatmålen.
Miljömålsberedningens motivering
Sveriges klimatarbete genomförs till stor del på den kommunala ansvarsnivån
Den förestående samhällsomställningen kommer att kräva insatser inom alla beslutsnivåer. Kommuner, landsting och regioner har stora möjligheter att bidra i arbetet och därmed också ett stort ansvar. Det
SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier
201
kommunala ansvaret kommer framför allt till uttryck inom samhällsplaneringen och berör främst frågor om transporter och bostäder. Genom ett aktivt och målinriktat arbete inom dessa sektorer kan de kommunala organen bidra till att skapa ett hållbart samhälle som ger upphov till mindre klimatpåverkan och bättre luftkvalitet samtidigt som det är bättre anpassat till ett förändrat klimat.
Kommunerna behöver ha klimat- och luftmålen i fokus i arbetet med det ökande bostadsbyggandet
Bostadsbristen är en prioriterad, nationell angelägenhet. Boverkets bedömning är att behovet uppgår till drygt 700 000 nya bostäder till 2025. Regeringens mål är minst 250 000 nya bostäder till år 2020.59
Samtidigt som vi under det närmaste decenniet ska lägga grunden för en hållbar samhällsstruktur som bidrar till att nå klimat- och luftmålen behöver således takten i bostadsbyggandet öka markant. För att infria båda dessa målsättningar behöver utvecklingen av bebyggelse, transport- och energisystem samordnas och ske strategiskt. Täta, gröna städer med funktionsblandad bebyggelse centralt och kollektivtrafiknära är viktiga beståndsdelar i en sådan utveckling. En särskild utmaning är att begränsa koldioxidutsläppen i byggfasen.
Samhällsplaneringens betydelse för ett effektivt transportarbete utvecklas i avsnitt 7.2 och förslag som rör bostäder och byggande utvecklas i avsnitt 8.3.
Det behövs en ökad kompetensutveckling för att åstadkomma en effektiv samhällsplanering
Användningen av miljöbalkens regler om miljökonsekvensbeskrivningar och miljöbedömningar för planer och program är ett viktigt verktyg i det förestående samhällsplaneringsarbetet. Det gäller såväl de nationella infrastrukturplanerna som de regionala utvecklingsprogrammen och de lokala översiktsplanerna. Det behövs en kompetensutveckling hos samtliga aktörer i systemet, såväl nationella myndigheter som kommunala organ, för att skapa en ökad systemförståelse för hur planarbetet bör bedrivas för att åstadkomma största möjliga nytta.
59 Budgetpropositionen 2016, prop. 2015/16:1, uo 18, s. 35.
Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47
202
Statens roll i det lokala och regionala klimatarbetet behöver stärkas
För att stödja de kommunala organen i deras ambitioner att driva ett eget omställningsarbete behöver staten säkerställa att de kommunala organen har tillgång till effektiva styrmedel som kan tillämpas på lokal/regional nivå.
För att få ett ökat genomslag för den nationella klimatpolitiken i hela landet och driva på omställningsarbetet mot ett långsiktigt hållbart samhälle kan statens roll på den regionala nivån behöva stärkas, till exempel genom förtydligande av klimatuppdraget i länsstyrelsernas regleringsbrev. Hur det regionala utvecklingsansvaret ska kombineras med ansvar för miljö och klimat är en viktig fråga i de pågående diskussionerna om nya regioner och fördelning av ansvar.
Även de centrala förvaltningsmyndigheterna har en viktig roll i arbetet, framför allt genom sin uppgift att vägleda övriga aktörer. Även här kan åtgärder behöva vidtas.
Ge berörda myndigheter i uppdrag att utöka vägledningen till kommunerna och genomföra kompetenshöjande insatser
Staten behöver underlätta för kommunerna att bedriva ett effektivt samhällsplaneringsarbete som i ökad grad styr mot klimat- och luftmålen. Ett sätt att verka för en sådan utveckling är att säkerställa att alla inblandade aktörer har kunskap om gällande regelverk och hur det ska tillämpas. Det kan ske genom en mer utvecklad skriftlig vägledning från de centrala förvaltningsmyndigheterna och en ökad samverkan mellan berörda aktörer men också genom direkt kunskapshöjande insatser i form av till exempel utbildningstillfällen. Miljömålsberedningen föreslår att regeringen ger berörda myndigheter i uppdrag att genomföra sådana insatser. För att ytterligare förbättra möjligheterna för en effektiv samhällsplanering bör eventuella hinder i gällande regelverk identifieras och undanröjas. Berörda myndigheter bör därför även ges i uppdrag att – i samband med att övriga insatser genomförs – utreda behovet av ändringar i befintlig lagstiftning.
SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier
203
6.6.1 Den lokala och regionala samhällsplaneringen
Ansvaret är delat mellan statlig och kommunal nivå
Det politiska arbetet i Sverige är uppdelat på tre nivåer: nationell, regional och lokal. Statens angelägenheter utövas av riksdagen och regeringen, på regional nivå genom de 21 länsstyrelserna.60 På lokal och regional nivå är det kommuner som, på den kommunala självstyrelsens grund, sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse.61 På lokal nivå finns 290 kommuner (vilka tidigare betecknades som primärkommuner) och på regional nivå 20 landsting.62 En viktig uppgift för kommunerna är att ansvara för fysisk planering och annan samhällsplanering, såsom energiplanering och avfallsplanering. Kommunerna ansvarar dessutom för myndighetsutövning enligt både plan- och bygglagen och miljöbalken inom kommunen.
Det regionala utvecklingsansvaret har i stora delar av landet förts över från den statliga till den regionala kommunala nivån. Ofta används beteckningen ”region” för den sammanslutning som har det regionala utvecklingsansvaret.63 I ansvaret ingår det regionala tillväxtarbetet, det vill säga insatser för att skapa en hållbar regional tillväxt och utveckling, samt arbetet med att utveckla länsplaner för regional transportinfrastruktur.64
Samtidigt som kommunerna delar det politiska ansvaret för miljöfrågorna med staten är de också utförare av stora verksamheter
60 Länsindelningen framgår indirekt av regeringens tillkännagivande om länens indelning i kommuner (SFS 2007:229). 611 kap.1 och 7 §§ samt 14 kap. 2 §regeringsformen. Med uttrycket ”kommuner på lokal och regional nivå” avses de båda kommuntyperna kommuner och landsting (prop. 2009/10:80 s. 208). 62 Indelningen i regionala kommuner, landsting, följer länsindelningen, med undantag för Gotlands län där Gotlands kommun ansvarar för de uppgifter som sköts av landstingen i andra län. 63 Genom lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län har landstingen i Östergötlands, Jönköpings, Kronobergs, Skåne, Hallands, Västra Götalands, Örebro, Gävleborgs och Jämtlands län samt Gotlands kommun fått ansvar för de regionala utvecklingsuppgifterna. Möjligheten att bilda samverkansorgan regleras i lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen. Kommunala samverkansorgan med regionalt utvecklingsansvar finns i dag i Uppsala, Södermanlands, Kalmar, Blekinge, Värmlands, Dalarnas och Västerbottens län. Fyra länsstyrelser har kvar ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet; Länsstyrelserna i Stockholms, Västmanlands, Västernorrlands och Norrbottens län. 64 Sverige saknar en samordnad lagstiftning om regional utvecklingsplanering. Frågan regleras bland annat i lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län, lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen samt förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete.
Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47
204
med omfattande miljöpåverkan, såsom kollektivtrafik, bostadsförvaltning, avfallshantering och energiförsörjning, till exempel fjärr- och kraftvärmeanläggningar. Sammantaget innebär de kommunala ansvarsområdena att det är i kommunerna som den slutliga avvägningen mellan olika samhällsmål blir som mest konkret. De kommunala planeringsinstrumenten är av stor betydelse för möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen, något som gäller väl såväl för luft- som klimatmål. Genom sin breda och omfattande verksamhet har de lokala och regionala kommunerna således en nyckelroll i klimat- och luftvårdsarbetet.
Länsstyrelsernas roll i den fysiska planeringen är att företräda och samordna statliga intressen, bland annat inom energi- och klimatområdet. Länsstyrelserna ska även tillhandahålla relevanta planerings- och kunskapsunderlag, följa upp kommunernas tillämpning och vid behov ge råd och stöd. Samtliga länsstyrelser har i uppgift att samordna genomförandet av den nationella klimatpolitiken på regional nivå och på olika sätt verka inom den regionala tillväxtpolitiken. Länsstyrelserna ska bland annat med ett långsiktigt perspektiv främja, samordna och leda det regionala arbetet med att förverkliga regeringens politik avseende energiomställning och minskad klimatpåverkan. Länsstyrelserna ska även verka för en ökad andel förnybar energi. De ska vidare verka för att nationella mål får genomslag i länet utifrån regionala förhållanden och förutsättningar samt bidra till att generationsmålet och miljökvalitetsmålen beaktas i det regionala tillväxtarbetet. Samtliga länsstyrelser har också ansvar för att följa upp, samordna och informera om insatser för regional tillväxt i länet.65 Även länsstyrelserna har således en mycket viktig roll i klimat- och luftvårdsarbetet.
Samhällsplanering sker utifrån lagreglerade planeringsprocesser
De grundläggande reglerna för fysisk planering finns i plan- och bygglagen (PBL). Den viktigaste utgångspunkten för den fysiska planeringen handlar om ett hållbart samhällsbyggande. Den kommunala översiktsplanen ska se till en god hushållning med resur-
65 Förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion och förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete. Regleringsbrev för budgetåret 2016 för länsstyrelserna.
SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier
205
serna för kommunen som helhet, medan detaljplanerna skapar juridiskt bindande planer för markanvändningen. Översiktsplanen ska samordnas med relevanta nationella och regionala mål, planer och program. För transportplaneringen styrs planprocessen av väglagen och lagen om byggande av järnväg. Alla län och regioner ska ta fram regionala utvecklingsprogram (RUP) som ska ligga till grund för det långsiktiga regionala utvecklingsarbetet. I arbetet med att ta fram dessa program ska man särskilt eftersträva samordning med bland annat de kommunala översiktsplanerna. Regionala program och planer styrs av förordningen om regionalt utvecklingsarbete.
För samtliga planprocesser finns kompletterande regler i miljöbalkens sjätte kapitel om miljökonsekvensbeskrivningar och miljöbedömningar av planer och program. Miljöbedömning är en process som myndigheter och kommuner ska genomföra när de upprättar eller ändrar vissa planer eller program vars genomförande kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Inom ramen för en miljöbedömning ska en miljökonsekvensbeskrivning upprättas, där den positiva och negativa betydande miljöpåverkan som genomförandet av planen, programmet eller ändringen kan antas medföra ska identifieras, beskrivas och bedömas. Rimliga alternativ med hänsyn till planens eller programmets syfte och geografiska räckvidd ska också identifieras, beskrivas och bedömas. Innan myndigheten bestämmer omfattningen av och detaljeringsgraden för miljökonsekvensbeskrivningen ska samråd ske och allmänheten ska beredas tillfälle yttra sig. För att avgöra om en miljöbedömning krävs, ska myndigheten eller kommunen först göra en så kallad behovsbedömning.
Bestämmelserna om miljöbedömningar härrör från EU:s direktiv om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan.66Skälen till att direktivet infördes var att säkerställa ett högt miljöskydd, öka förutsägbarheten för näringslivet och likrikta myndighetsarbetet, allt i syfte att främja hållbar utveckling. Direktivet har i Sverige införlivats i miljöbalken och i förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar.67 Syftet med miljöbedömningen är att integrera miljöaspekter i planen eller programmet så att en hållbar utveckling främjas.
66 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan. 676 kap.11–22 §§miljöbalken (1998:808) och 4–8 §§ förordning (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar.
Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47
206
6.6.2 En väl genomförd samhällsplanering är väsentlig för möjligheten att nå miljö- och klimatmålen
Dagens samhällsplanering styr inte mot miljömålen
Syftet med samhällsplanering är att skapa så goda förutsättningar som möjligt för en hållbar och genomtänkt samhällsutveckling till gagn för landets invånare på lång sikt ur alla sorters hållbarhetsperspektiv. Kommunerna har stor rådighet över samhällsplaneringen på den lokala nivån och kan därigenom bidra till ett mer transporteffektivt samhälle både i befintlig bebyggelse- och infrastruktur och vid exploatering av nya områden. En väl genomförd samhällsplanering är således väsentlig för möjligheten att nå klimatmålen.
I Naturvårdsverkets fördjupade utvärdering av miljökvalitetsmålen 2015 uppmärksammades att det finns påtagliga svårigheter att hantera alla samhällsmål på ett transparent sätt i planprocessen. Granskningar har också visat att det finns stora brister i hur kommuner, regionala organ och nationella myndigheter genomför och använder sig av miljöbalkens verktyg miljökonsekvensbeskrivningar och miljöbedömningar i den fysiska planeringen. Detta får till följd att miljöaspekterna får allt för litet genomslag i planeringsprocessen.68
Naturvårdsverket har i rapporten Mot en hållbar stadsutveckling – med fokus på miljömålen i planeringsprocessen, genomfört en fördjupad granskning av hur planeringsprocesser kan användas som instrument för att närma sig en hållbar stadsutveckling. Naturvårdsverkets slutsats i rapporten är att myndigheter och kommuner har en omfattande verktygslåda för fysisk planering som, om den används på rätt sätt, ger goda möjligheter att styra utvecklingen, men att dagens styrmedel för samhällsplaneringen ändå inte räcker för att nå miljökvalitetsmålen. En viktig del av förklaringen ligger i att drivkrafterna i bebyggelseutvecklingen inte i tillräcklig mån påverkas av styrmedlen. En annan del är att miljöarbete och planeringsarbete sker i två helt olika paradigmer där miljöaspekterna inte får tillräcklig status i planeringen utan förhandlas bort. Vidare finns tydliga tecken på att svenska planerare inte följer praxis från EU-
68 Naturvårdsverket (2015d).
SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier
207
domstolen när det gäller vad som bedöms som betydande miljöpåverkan.69
Naturvårdsverket beskriver i den fördjupade utvärderingen av miljömålen 201570 svårigheten för kommunerna att i översiktsplanearbetet samordna arbetet med att utveckla den bebyggda miljön med övriga nationella och regionala mål jämte planer och program för en hållbar utveckling. Naturvårdsverket konstaterar att lagstiftningen (plan- och bygglagen och miljöbalken) ger de nödvändiga verktygen och processerna för att samordna översiktsplanen med relevanta nationella mål men att tillämpningen är svår. Osäkerheten i ansvarsfördelningen (vilka avvägningar görs på vilken nivå), den övergripande nivån på målformuleringarna och att målen inte är anpassade till de kommunala förutsättningarna beskrivs som orsaker. Även bristande tillämpning av verktygen i miljöbalkens kapitel 6 lyfts fram som en orsak.
Den fysiska planeringen är således ett kraftfullt verktyg i arbetet mot att nå miljökvalitetsmålen. Om hanteringen av alla samhällsmål blir tydligare i planprocesserna och användningen av miljöbedömningar förbättras bör det bli lättare för kommuner och planansvariga myndigheter att se möjligheterna att bidra till målen. Effekterna kan visa sig i mer klimatsmart byggande, transportlösningar med liten miljöpåverkan, bättre lokalt omhändertagande av dagvatten, utveckling av ekosystemtjänster i tätorter etc.71
Klimatmålen behöver integreras och lyftas i planarbetet och miljöbedömningarna behöver bli tydligare
Enligt en analys som Boverket genomfört 201172 finns det närmare 100 nationella mål med koppling till den fysiska samhällsplaneringen. Analysen visar att avvägningar mellan målen är svåra eftersom målen är olika i sin utformning och omfattning och dessutom kan stå i konflikt med varandra. I en undersökning från 201273konstateras att miljökvalitetsmålen är komplicerade att hantera i
69 Naturvårdsverket (2015e), s. 53. Rapporten ingår som underlag till Naturvårdsverkets fördjupade utvärdering av miljökvalitetsmålen 2015. 70 Naturvårdsverket (2015c). 71 Miljömålsrådet (2016), s. 23. 72 Boverket (2011). 73 Boverket (2013).
Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47
208
den kommunala översiktsplanen och att planerna sällan innehåller reella strategier för att närma sig måluppfyllelse. Studien visar att i endast tio procent av planerna har miljökvalitetsmålen integrerats fullt ut så att de fungerat som utgångspunkt för ställningstaganden.
Trafikverket anger i rapporten Kunskapsunderlag och klimatscenario för energieffektivisering och begränsad klimatpåverkan att klimatmålen måste integreras bättre i Trafikverkets egen planering och att strategier, handlingsplaner och andra styrande dokument måste ta hänsyn till klimatmålen. Trafikverket konstaterar att om klimatmålet angavs som ramvillkor vid tillämpningen av det transportpolitiska målet skulle huvuddelen av vägprojekten inte längre bedömas som lönsamma i den samhällsekonomiska analysen.74
Naturvårdsverket konstaterar i rapporten Mot en hållbar stadsutveckling att tillämpningen av miljöbalkens verktyg miljöbedömning och miljökonsekvensbeskrivning är bristfällig i planeringsprocesser på såväl kommunal som statlig nivå. I det kommunala översiktsplanearbetet görs miljökonsekvensbeskrivningar och miljöbedömningar ofta först i slutet av planprocessen, trots att arbetet ska göras tidigt i samband med samrådet. Förfarandet leder till att bedömningsverktygen inte används som tänkt för att bredda perspektivet i dialogen inför kommunens ställningstaganden om användning av mark- och vattenområden. Naturvårdsverkets bedömning blir att det är viktigt att väva samman miljökonsekvensbeskrivnings- och samrådsprocess för att få ett fördjupat underlag för kommunens ställningstaganden i översiktsplanen.
Naturvårdsverket menar även att många regioner saknar kunskap om att kraven på miljöbedömningar gäller för framtagande av regionala utvecklingsprogram. Inga av de program som studerats i utvärderingarna har vare sig behovsbedömts eller miljöbedömts. Naturvårdsverket anser därför att de regionala utvecklingsstrategierna behöver stärkas i fråga om kopplingen till miljökvalitetsmålen och kraven på miljöbedömning.75
Naturvårdsverket riktar även kritik mot beslutsunderlagen i infrastrukturplaneringen. De två senaste nationella infrastrukturplanerna uppfyllde enligt Naturvårdsverkets bedömning inte miljö-
74 Trafikverket (2015e). 75 Naturvårdsverket (2015e), s. 61.
SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier
209
balkens krav.76 Även Trafikverket har uppmärksammat att det finns ett behov av att utreda hur man kan garantera att miljöbedömningen och miljökonsekvensbeskrivningen för transportplaner (nationella och regionala) är av god kvalitet och uppfyller miljöbalkens bestämmelser.77 Frågan om bristande klimathänsyn i den statliga infrastrukturplaneringen beskrivs närmare i avsnitt 7.2.
Det behövs höjd kunskapsnivå och bättre samverkan
I en rad rapporter under senare tid har berörda myndigheter föreslagit olika åtgärder för att stärka möjligheterna för kommuner, regionala organ och nationella myndigheter att genomföra en samhällsplanering som styr mot målen. En genomgående åsikt är att det behövs en kunskapshöjning hos alla aktörer som ansvarar för samhällsplanering och en bättre samverkan mellan stat och kommun. Även Planprocessutredningen, som haft i uppdrag att föreslå åtgärder för att öka den kommunala planläggningen för bostäder, för fram samma behov.78
Naturvårdsverket betonar i rapporten Mot en hållbar stadsutveckling behovet av ökad vägledning och utvecklade verktyg för hantering av målkonflikter på den regionala nivån och att samordningen behöver stärkas och utvecklas i regionala fora.79
Det positiva sambandet mellan klimatåtgärder och regionalt tillväxtarbete samt betydelsen av en väl fungerande och samordnad samhällsplanering med ett regionalt perspektiv har lyfts fram av länsstyrelserna inom ramen för Naturvårdsverkets uppdrag att ta fram en klimatfärdplan till 2050.80 Behovet av samverkan har också identifierats i projektet ÖP-resan som Boverket genomfört i samarbete med länsstyrelserna i syfte att utveckla hur den kommunala översiktsplaneringen kan samordnas med miljömålen, särskilt God bebyggd miljö. Tre viktiga steg för ökad samordning mot hållbar utveckling pekas ut. Dessa är dialog som verktyg, behovet av en
76 Naturvårdsverket (2012g), (2012f). 77 Trafikverket (2015e). 78 Planprocessutredningen har haft i uppdrag att föreslå åtgärder för att öka den kommunala planläggningen för bostäder. Utredningens resultat redovisas i betänkandet Bättre samverkan mellan stat och kommun – vid planering för byggande (SOU 2015:109). 79 Naturvårdsverket (2015e). 80 Länsstyrelsernas regionala dialoger, Naturvårdsverket (2012e).
Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47
210
tydlig nationell prioritering samt en uppföljning av miljömålet God bebyggd miljö som tydligare kopplas till den fysiska planeringen.81
Trafikverket lyfter i rapporten Kunskapsunderlag och klimatscenario för energieffektivisering och begränsad klimatpåverkan behovet av en samordnad regional och lokal planering där frågor om bostäder, service och trafikinfrastruktur är fullt ut integrerade. För att öka det relativt outvecklade samspelet mellan kommuners översiktsplaner och de regionala utvecklingsprogrammen bedömer Trafikverket att det krävs en samverkan mellan kommunal och regional nivå, där gemensamt viktiga frågor tydligt förankras hos kommunala och regionala politiker samt medborgare och näringsliv.82
Länsstyrelserna har till Miljömålsberedningen framfört att det krävs tydliga uppdrag från regeringen för att problematiken med överlappande ansvar för energi- och klimatomställning och hållbar tillväxt ska kunna överbryggas genom samarbete. Tydligare uppdrag behövs därför till länsstyrelserna att i det regionala planeringsunderlaget redovisa statens syn på hur ett transporteffektivt samhälle kan utvecklas.
Även analysgruppen Grön omställning och konkurrenskraft83betonar betydelsen av samspel mellan olika nivåer i samhällsorganisationen. För att kunna stimulera och påskynda det lokala och regionala omställningsarbetet anser gruppen att det behövs ett nytt förhållningssätt i statens styrning av kommuner och regioner. Gruppen föreslår att det genomförs en översyn för att identifiera lagar, onödiga begränsningar och målkonflikter som hindrar kommuner och regioner att gå före genom att stimulera och ge incitament för hållbara lösningar.84
För närvarande utreds frågor om ansvarsfördelning och samordning mellan stat och kommun bland annat av Indelningskommittén85 och Klimatanpassningsutredningen86.
81 Boverket och Länsstyrelserna (RUS) (2014). 82 Trafikverket (2015e). 83 Tillsatt av statsrådet Kristina Persson, minister för strategi- och framtidsfrågor samt nordiskt samarbete, i maj 2015. 84 Analysgruppen för grön omställning och konkurrenskraft (2016). 85 Kommittédirektiv Ny indelning av län och landsting (dir. 2015:77). Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 augusti 2017. 86 Kommittédirektiv Ett stärkt arbete för anpassning till ett förändrat klimat (dir. 2015:115). Uppdraget ska slutredovisas senast den 28 februari 2017.
SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier
211
Myndigheterna ska ta fram förstudier och vägledningar
Inom ramen för Miljömålsrådets arbete har berörda myndigheter enats om att genomföra en förstudie om vägledning om miljöbedömningar och vägning av olika samhällsmål. Arbetet ska bedrivas av Naturvårdsverket i samverkan med Boverket, Folkhälsomyndigheten, Riksantikvarieämbetet, Sveriges geologiska undersökning (SGU), länsstyrelserna samt SKL. Avsikten är att under 2016 utveckla en modell för att på ett transparent sätt väga olika intressen mot varandra i den fysiska planeringen. Samtidigt ska utvecklas en vägledning om miljöbedömningar tillsammans med en vägledning om modellen. Om förstudien faller väl ut kan samarbetet övergå till vägledningsinsatser under 2017 och 2018.
Miljömålsrådet har även identifierat ett behov av ökad miljöintegrering i det regionala tillväxtarbetet. Tillväxtverket och Energimyndigheten ska tillsammans genomföra en förstudie med ett urval av berörda aktörer för att visa vad som behövs för att stärka det strategiska tillväxtarbetet med fokus på en koldioxidsnål ekonomi. Förstudien genomförs under första hälften av 2016. Den syftar till att mynna ut i förslag till insatser som ska stärka det regionala och nationella genomförandet under senare delen av 2016 och kommande år.87
Det behövs tydlig statlig vägledning och tidig samverkan mellan kommunerna och länsstyrelsen i planprocessen
Inom ramen för Miljömålsberedningens arbete har länsstyrelserna och Sveriges kommuner och landsting (SKL) fört fram synpunkter på hur man kan förbättra genomförandet av den fysiska planeringen.
De framhåller att dagens regelverk ger stora möjligheter att integrera miljö- och klimataspekterna tidigt i planeringen. Däremot anser de att det finns brister i tillämpningen. Regelverket är komplext och omfattar plan- och bygglagen (PBL), infrastrukturlagstiftningen, regelverken för det regionala utvecklingsarbetet samt miljöbalken. För att tillämpningen i större grad ska överensstämma med lagstiftarens intentioner och en nationell prioritering bland
87 Miljömålsrådet (2016), s. 22 f.
Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47
212
olika samhällsmål anser de att det krävs en samordnad och tydlig vägledning från centrala myndigheter till länsstyrelsernas och kommunernas tillämpning.
Vidare framhåller de att dialogen mellan länsstyrelse och kommun är viktig. Länsstyrelsens kunskaper och perspektiv måste tas in tidigt i processen. Länsstyrelsen har ett ansvar att ha ett helhetsperspektiv och göra avvägningar mellan olika samhällsintressen. Kunskaper från miljö, näringsliv- och samhällsbyggnadsfrågor på det lokala planet måste möta samma helhetsbild från den regionala nivån tidigt i planeringsprocessen. Kommunen har enligt PBL ansvar att göra avvägningar och bedömningar utifrån ett helhetsperspektiv och ställa olika intressen mot varandra. Kommunerna behöver stöd från länsstyrelsen tidigt i planprocessen att kunna göra avvägningar enligt 2 kap. 7 § miljöbalken.
När det gäller vägledningen anser de att den bör underlätta en bedömning av vilka hänsyn som är rimliga att ta och möjliggöra att bygga bostäder, förtäta och planera klimatsmart. Det bör tydliggöras att det kan vara rimligt att möjligheten att klara en miljökvalitetsnorm försvåras på kort sikt i ett litet geografiskt område om det på längre sikt kan ge miljönytta för ett större område. Det måste vara möjligt för kommunerna att göra avvägningar och prioritera mellan olika miljömål för att planera med ett helhetsperspektiv för en minskad klimatpåverkan.
Slutligen framhåller de att stödet och vägledningen från länsstyrelserna om hur miljöaspekterna kan integreras i planer och program kan utvecklas och förbättras genom tidig dialog i planprocessen. Frågor som kan lösas i en regionplan eller översiktsplan ska hanteras där. En miljökonsekvensbedömning för en detaljplan måste kunna fokusera på den eller de utmaningar som är knäckfrågor i den specifika planen.
6.6.3 Befintliga förslag till förändring av styrmedel
Utveckla statens vägledning kring hur miljöbedömningar bör genomföras i planprocesserna
Naturvårdsverket föreslår att det utarbetas en utvecklad vägledning om hur miljöbalkens regler om behovsbedömningar och miljöbedömningar ska tillämpas vid framtagande av planer och program.
SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier
213
Ett annat förslag är att det utvecklas verktyg och metoder för att väga miljömål och andra samhällsmål mot varandra på ett transparent sätt vid all form av fysisk planering.88
Även Länsstyrelserna, genom LEKS, föreslår att statens vägledning på området utvecklas. För att säkerställa att kommuner och andra berörda aktörer stärks i sina möjligheter att använda planeringsverktygen på avsett sätt bedömer man att det även kan behöva tillskjutas ytterligare resurser för personalförstärkning och kompetensutbildning.
Länsstyrelserna och SKL föreslår att Boverket och Naturvårdsverket ges i uppdrag att utveckla en samordnad vägledning för miljöbedömningar till regelverken för samhällsplanering, dvs. plan- och bygglagen, infrastrukturlagstiftningen, regelverken för det regionala utvecklingsarbetet samt miljöbalken. Vägledningen ska syfta till att åstadkomma en mer samordnad planering där klimatmålen kan uppnås genom att ge mer tyngd åt de viktigaste miljöaspekterna i varje planprocess. Länsstyrelserna och SKL förordar att myndigheterna utarbetar en processmodell som startar med en bred analys av olika miljöaspekter men som ger stöd för att fokusera på de största miljökonsekvenserna för att uppnå en klimatsmart planering. Länsstyrelserna och SKL föreslår vidare att Boverket får i uppdrag att ta fram vägledning för hur länsstyrelserna ska vägleda kommunerna tidigt i planprocessen utifrån ett helhetsperspektiv som omfattar avvägningar mellan olika samhällsintressen för en minskad klimatpåverkan.
Stöd samverkan mellan berörda organ
Länsstyrelserna föreslår att regeringen ger länsstyrelser och regionala självstyrelseorgan i uppdrag att samverka kring frågor om energi- och klimatomställning och hållbar tillväxt.89 Vidare föreslår länsstyrelserna att regeringen och centrala myndigheter ger länsstyrelserna fler utåtriktade klimatuppdrag, för att nå ut och föra en aktiv dialog med kommuner, företag, konsumenter och andra aktörer i hela landet.
88 Naturvårdsverket (2015e). 89 Jämför förslag om miljöintegrering i Miljömålsrådets gemensamma åtgärdslista 2016, s. 23.
Centrala horisontella styrmedel och strategier SOU 2016:47
214
Naturvårdsverket föreslår att regeringen avsätter nationella medel för regionala pilotprojekt för att stärka samordningen mellan den kommunala, regionala och nationella nivån i planeringen av bebyggelse, transportinfrastruktur och kollektivtrafik.90
Genomför en kunskapshöjningsinsats
Länsstyrelserna och SKL föreslår att Boverket och länsstyrelserna, i samarbete med SKL, får i uppdrag att genomföra en kunskapshöjning hos de aktörer som ansvarar för samhällsplaneringen så att miljöbedömningsverktyget blir bättre. De föreslår även att övriga aktörer inom samhällsbyggandet ges möjlighet till kunskapshöjning om planeringssystemet och dess tillämpning.
Innan en sådan insats genomförs kan det, vilket Lantbrukarnas riksförbund påpekat, behövas en genomlysning av var kunskapsbristen är störst och var insatser behövs bäst för att uppsatta mål ska nås på ett kostnadseffektivt sätt.
Se över regelverket för samhällsplanering
Klimatkommunerna menar att det kan behövas en generell översyn av plan- och bygglagstiftningen för att stärka planeringsverktyget ur klimatsynpunkt och se hur regelverket kan utformas för att underlätta för kommuner att nå sina klimatmål.
Svenska naturskyddsföreningen anser att det är synnerligen viktigt att det genomförs en översyn av regelverken för samhällsplanering. Föreningen menar att regelverken släpar efter som styrmedel, på ett sätt som gör att insatser inom andra områden blir mer ineffektiva. Lämpliga regelförändringar kan, enligt föreningen, till exempel vara att länsstyrelserna ska överpröva detaljplaner som kommer att bidra till ökad klimatpåverkan, på samma sätt som när det gäller detaljplaner som leder till risker på grund av klimathotet (i form av olyckor, översvämning eller erosion) enligt 11 kap. 10 § 2 st plan- och bygglagen.
Länsstyrelserna, SKL och Naturvårdsverket anser att det inte behövs en generell översyn av regelverket. Däremot framhåller de
90 Naturvårdsverket (2015c).
SOU 2016:47 Centrala horisontella styrmedel och strategier
215
ett behov av att se över regelverket i den mån det identifieras uppenbara hinder i regelverket.
Naturvårdsverket lämnar i rapporten Mot en hållbar stadsutveckling91 ett antal förslag på ändringar i planeringslagstiftningarna som syftar till att förtydliga kraven på miljöbedömningar. Till exempel föreslås införandet av ett yttre godkännande av miljökonsekvensbeskrivningar. Även frågan om en sammanslagning av länstransportplanerna med de regionala utvecklingsstrategierna nämns.
Sveriges kommuner och landsting (SKL) anser att miljöbalkens regler avseende luft, buller, strandskydd och riksintressen bör justeras så att de möjliggör önskad samhällsutveckling med bostadsbyggande och förtätning i kollektivtrafiknära lägen. De menar att kortsiktiga överskridanden av luftkvalitet och buller borde kunna ses som övergående problem utifrån den förväntade omställningen till mer effektiva och miljöanpassade fordon, som är en viktig komponent i klimat- och miljöarbetet. Fordonsflottan förnyas på ca 15 år medan bebyggelsen ska stå i ett hundraårsperspektiv.
Länsstyrelserna, genom LEKS, föreslår att länsstyrelserna formellt ska få rollen att godkänna miljökonsekvensbeskrivningar som upprättas inom ramen för PBL:s planeringsprocesser.
91 Naturvårdsverket (2015e), s. 74; Naturvårdsverket (2015g).
217
7 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner
7.1 Allmänt om transportsektorns klimatpåverkan
7.1.1 Utsläpp av växthusgaser från transportsektorn
Transporter knyter ihop landet och är en central förutsättning för en växande ekonomi, ökad befolkning, förbättrade möjligheter till pendling, besök och ökad sysselsättning. Ett väl fungerande transportsystem är en förutsättning för att företagen ska kunna verka i hela landet.
Inrikes transporter står samtidigt för en knapp tredjedel av de svenska växthusgasutsläppen och ca femtio procent av utsläppen i den icke-handlande sektorn. Transporterna bidrar dessutom till hälsoproblem och överskridanden av luftkvalitetsmål. Utsläppen av växthusgaser från inrikes transporter domineras helt av vägtrafiken (utsläppsandelen uppgick till 94 procent 2014). Bland vägtransporterna är det personbilar och tunga lastbilar som står för de största bidragen (dryga 60 respektive 20 procent av utsläppen från vägtransporter 2014).
Utsläppen varierar beroende på (i) trafikmängd och fördelning på olika typer av rese- och transportsätt, (ii) andelen av olika bränslen och (iii) fordonens utsläpp per körd kilometer.
Utsläppen av växthusgaser från vägtrafiken var som störst åren 2005–2007, då de var 9–10 procent högre än 1990. Sedan 2007 har utsläppen minskat och 2014 var de ca 7 procent lägre än 1990.1
Utsläppsminskningen fram till 2014 förklaras främst med att nya energieffektiva personbilar har ersatt äldre men också med att
1 Naturvårdsverket (2016f), se även http://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Vaxthusgaser-utslapp-fran-inrikes-transporter/
Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47
218
andelen biodrivmedel har ökat samtidigt som vägtransporternas omfattning endast ökat svagt.
Preliminär statistik för 2015 indikerar att transportsektorns utsläpp hamnade på ungefär samma nivå som 2014.
Trafikökningen på drygt en procent, för både lätta och tunga fordon, motverkade helt effekten av att andelen biodrivmedel fortsatte öka och bilarnas utsläpp per fordonskilometer fortsatte minska även detta år.2
Källa: Naturvårdsverket. http://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Vaxthusgaser-
utslapp-fran-inrikes-transporter/
7.1.2 Scenarier för transportsektorns framtida utsläpp
I Energimyndighetens och Naturvårdsverkets senaste referensscenario för transportsektorns framtida utsläpp, som utgår från redan fattade beslut om åtgärder och styrmedel, sjunker utsläppen i sektorn till följd av en antagen successiv introduktion av allt energieffektivare fordon och en ökad användning av biodrivmedel och el. Jämfört med 2010-års nivå minskar de årliga utsläppen från inrikes transporter med knappt 30 procent till 2030 i detta scenario.
I Trafikverkets klimatscenario, se kapitel 5 och bilaga 7, har potentialer för ytterligare utsläppsminskningar jämfört med ett
2 Naturvårdsverket snabbstatistik, http://www.naturvardsverket.se/snabbutslapp (29 april 2016).
0 5000 10000 15000 20000 25000
Tu sen t o n ko ld io xi d e kvi val e n te r
Järnväg
Mopeder och MC
Militär
Sjöfart
Flyg
Bussar
Lätta lastbilar
Tunga lastbilar
Personbilar
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner
219
referensscenario analyserats. För att utsläppen ska kunna minska med 80 procent till 2030, som är den uttolkning av begreppet fossiloberoende fordonsflotta som görs av Utredningen om en fossilfri fordonsflotta) (FFF-utredningen) och Trafikverket, krävs skärpningar av både nationella och internationella styrmedel. FFF-utredningen redovisade ett stort antal förslag till nationella styrmedel samt rekommendationer vad Sverige bör driva inom EU. Trafikverket gör bedömningen att de av FFF-utredningen föreslagna styrmedelsförändringarna, eller åtminstone lika kraftfulla styrmedel, behöver implementeras under de närmaste åren för att stora delar av de analyserade åtgärdspotentialerna ska kunna realiseras och det föreslagna målet för vägtransportsektorn nås.3 Några av de styrmedelsförändringar som FFF-utredningen föreslog har nu, åtminstone delvis, implementerats (höjd drivmedelsskatt, stadsmiljöavtal, miljöbusspremie, stöd till laddstationer för elfordon, längre och tyngre lastbilar, försök med resfria möten i myndigheter) och några utreds och behandlas för närvarande av regeringen (vägslitageavgift för tunga fordon, bonus-malus-system för lätta fordon, miljözonsbestämmelser för lätta fordon).
7.1.3 Transportutsläppens påverkan på luftrelaterade miljömål
Transporternas utsläpp, särskilt i tätorter, är en av de viktigaste orsakerna till att luftrelaterade miljömål inte nås. Det finns potentialer för betydande synergieffekter av åtgärder som minskar transporternas utsläpp av både växthusgaser och luftföroreningar, då en ambitiös klimatpolitik bidrar till att nå luftrelaterade miljömål. Utöver det behövs även insatser som inriktas särskilt mot att begränsa transporternas luftföroreningsutsläpp. Dessa frågor hanteras i kapitel 15, där beredningen redovisar ett förslag till etappmål för begränsade utsläpp av luftföroreningar från vägtrafik i tätort, och i kapitel 16, där beredningen föreslår vilka styrmedel som kan kopplas till ett sådant etappmål.
3 Trafikverket (2015e).
Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47
220
7.1.4 Tre huvudsakliga åtgärdsområden för minskade utsläpp av växthusgaser inom transportsektorn
För att växthusgasutsläppen från transportsektorn ska kunna minska kraftigt behövs insatser inom framför allt tre åtgärdsområden: (i) transporteffektivt samhälle ii) energieffektivare fordon och (iii) förnybara drivmedel.
Skärpt styrning behövs dels på övergripande nivå i form av effektiv prissättning och dels med riktade styrmedel inom samtliga ovan nämnda åtgärdsområden. Prissättning av utsläpp beskrivs i avsnitt 6.2.
Transporteffektivt samhälle
Det åtgärdsområde som här benämns med samlingsnamnet transporteffektivt samhälle inbegriper åtgärder som (i) effektiviserar transporterna och därmed dämpar trafiktillväxten för personbil och lastbil samt (ii) ökar andelen trafikarbete som utförs med mer utsläppssnåla transportsätt. De flesta av dessa åtgärder finns inom samhällsplanering och infrastrukturutveckling, men några är även inriktade mot att ge incitament för att effektivisera det transportarbete som bedrivs inom respektive trafikslag och även främja beteenden som minskar transportbehov.
Insatser som rör ett transporteffektivt samhälle beskrivs i avsnitt 7.2.
Energieffektivare fordon
Energieffektiviteten hos fordonen avgör hur stora utsläppen per körd kilometer blir och den tekniska utvecklingen av fordon har därför en avgörande betydelse för hur mycket utsläppen från inrikes vägtransporter kan minska. Mycket av den teknik som krävs för att sänka utsläppen finns redan tillgänglig, men ofta utgör högre kostnader för fordon med lägre utsläpp ett hinder. Det behövs därför styrmedel och i vissa fall fortsatt forskning och utveckling för att tekniken ska komma till användning fullt ut.4
Insatser som rör energieffektivare fordon beskrivs i avsnitt 7.3.
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner
221
Förnybara drivmedel
Genom att successivt öka transportsektorns användning av biodrivmedel och el kan transporternas utsläpp av växthusgaser minska. Hur mycket förnybara drivmedel kan bidra till minskade utsläpp beror bl.a. på möjligheterna att producera biodrivmedel med acceptabel hållbarhetsprestanda till rimliga kostnader, hur distributionssystem av biodrivmedel och el utvecklas samt hur stor andel av fordonsflottan som faktiskt kan använda biodrivmedel eller el.
Insatser som rör förnybara drivmedel beskrivs i avsnitt 7.4.
7.2 Transporteffektivt samhälle
Miljömålsberedningens bedömning:
Åtgärder för att minska utsläppen från transportsektorn genom att verka för ett samhälle med ett mer effektivt och klimatsmart transportarbete är en viktig del i det långsiktiga omställningsarbetet. En del i detta är att göra gång-, cykel- och kollektivtrafik till normgivande i planeringen i större tätorter, samt att resor med buss och tåg underlättas vid planering av infrastruktur mellan tätorter.
En hållbar samhällsplanering som bidrar till ett transporteffektivt samhälle skapar många mervärden, varav minskade utsläpp av växthusgaser är ett. Åtgärder för ett effektivare transportarbete bör därför ses i ett större sammanhang så att synergier mellan flera miljö- och samhällsmål utnyttjas, där beredningens förslag till utsläppsmål för inrikes transporter är en viktig utgångspunkt.
Infrastrukturplaneringen bör utgå från en målstyrning som tar större hänsyn till det transportpolitiska hänsynsmålet och ett hållbart transportsystem.
Beredningens förslag till etappmål för luftföroreningar om begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort som innebär att andelen persontransportresor med kollektivtrafik, cykel och gång i Sverige, uttryckt i personkilometer ska vara minst 25 procent 2025 i riktning mot målet att på sikt fördubbla marknadsandelen för gång-, cykel- och kollektivtrafik. Detta bidrar till ett transporteffektivt samhälle och till klimatmålen (se vidare kapitel 15).
Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47
222
Miljömålsberedningens förslag:
I den mån stadsmiljöavtal ingås bör dessa utvecklas till ett instrument för hållbart samhällsbyggande och förtätning som kombinerar bostadsbyggande, infrastruktur, kollektivtrafik och minskad biltrafik och läggs in som en del i den nationella infrastrukturplanen för 2018–2027.
Ökad möjlighet till finansiering av åtgärder som förändrar transportbehovet och främjar en effektivare användning av infrastruktur och fordon (steg 1- och 2-åtgärder enligt den s.k. fyrstegsprincipen) inom ramen för infrastrukturplaneringen. Digital infrastruktur bör ingå bland de åtgärder som kan finansieras.
Trafikförordningen respektive lag om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, m.m. bör ändras så att kommuner ges möjlighet att införa miljözon för lätta fordon och differentiera avgift på parkeringsplatser utifrån fordons miljöegenskaper. Vidare bör ytterligare möjligheter att delegera viss beslutsrätt till kommunerna vad gäller införande av lokala styrmedel på trafikområdet utredas.
Reseavdragsystemet bör ses över så att dess utformning i högre grad gynnar resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar samtidigt som avdraget uppfyller sitt grundläggande syfte.
För att ta tillvara de möjligheter som den pågående digitaliseringen ger bör åtgärder vidtas för att säkerställa att standarder och kritisk mängd data är öppet och fritt att använda. Hinder bör även i övrigt undanröjas för att fungerande marknader för tjänster och lösningar som optimerar person- och godstransporter ska kunna utvecklas.
En handlingsplan för att främja resfri kommunikation och tillgänglighet bör tas fram som fokuserar på åtgärder för att öka användbarheten av digital teknik och andra tekniska lösningar, påverka beteendeförändringar och undanröja eventuella hinder i befintliga regelverk.
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner
223
Miljömålsberedningens motivering
En hållbar samhällsplanering bidrar till flera miljö- och samhällsmål
Personbiltransporter och tillhörande infrastruktur har länge varit normgivande för utformningen av den byggda miljön. Det har skapat den infrastruktur som vi har i dag och påverkar förutsättningarna för den framtida infrastrukturen. Det ligger stora utmaningar i att bana väg för en ny inriktning och syn på utvecklingen av våra samhällen som inkluderar förändringar både för bebyggelse- och infrastrukturplanering och användningen av infrastrukturen. De beslut som fattas i dag inom samhälls- och infrastrukturplaneringen har stor påverkan på möjligheterna att nå det långsiktiga klimatmålet och andra miljömål under långt tid framöver. Behovet av att öka takten i byggandet innebär både en utmaning, men också en möjlighet att skapa en hållbar transport- och bebyggelsestruktur där en fortsatt god mobilitet är avgörande för möjligheten att utveckla vårt samhälle.
Genom att skifta fokus och göra gång, cykel och kollektivtrafik till norm i den urbana samhällsplaneringen kan den befintliga infrastrukturen utnyttjas mer effektivt. Detta ger flera vinster utöver minskade utsläpp av koldioxid. Även utsläpp av luftföroreningar och buller minskar, vilket ger positiva hälsoeffekter. Tillgängligheten för andra än bilburna ökar och ytor kan frigöras för andra ändamål. Genom ökad funktionsblandning kan tillgänglighet till arbetsplatser och service förbättras. För att nå ett hållbart samhälle är det viktigt att också tillgängligheten mellan olika stadskärnor och kringliggande mindre tätorter och landsbygd är goda.
Åtgärder för ett effektivare transportarbete bör därför ses i ett större sammanhang så att synergier mellan flera miljö- och samhällsmål utnyttjas. Även potentiella målkonflikter behöver hanteras så att inte ambitionen att bygga täta, klimatsmarta städer ger en negativ påverkan på andra miljö- och samhällsmål. Beredningens förslag för ökad klimathänsyn i samhällsplaneringen utvecklas vidare i avsnitt 6.6.
Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47
224
Beredningens förslag till etappmål för luftföroreningar om begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort bidrar till ett transporteffektivt samhälle
Beredningen föreslår i strategin för en samlad luftvårdspolitik bland annat ett etappmål för luftföroreningar som rör begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort. Etappmålet innebär att andelen persontransportresor med kollektivtrafik, cykel och gång i Sverige ska vara minst 25 procent 2025, uttryckt i personkilometer. Etappmålet bidrar till ett transporteffektivt samhälle och till att klimatmålen nås. Skälen till etappmålet redovisas i avsnitt 15.2.1.
Utveckla stadsmiljöavtalen till ett instrument för hållbart samhällsbyggande
I den mån stadsmiljöavtal ingås skulle de kunna utvecklas till att bli ett övergripande instrument för att främja en samordnad, hållbar och klimatsmart bebyggelse- och transportinfrastruktur och ett effektivt utnyttjande av denna. Formerna för avtalen och vilka som bör vara avtalsparter bör utredas vidare. Även Trafikverkets förslag om att stadsmiljöavtalen bör utgå från ett tydligt beslutat politiskt mål, ett stadsmiljömål bör utredas.
Stadsmiljöavtalen bör även fortsatt inriktas mot de största kommunerna. För att möta behoven av förbättrad tillgänglighet för kollektivtrafik, gång och cykel i andra delar av landet bör särskilda medel avsätts för sådana åtgärder. I sammanhanget bör också nämnas vikten av god utbyggd IT-infrastruktur i hela landet.
Finansiering av steg 1 och 2 åtgärder som dämpar transportbehovet inom ramen för infrastrukturplaneringen
Trafikverket har ett ansvar att genomföra åtgärdsvalsstudier enligt den så kallade fyrstegsprincipen5 som handlar om att överväga alternativa åtgärder innan det sker en om- eller nybyggnation. Dessa åtgärder sammanfattas som ”tänka om” (steg 1) och att ”optimera” (steg 2). Det innefattar bland annat åtgärder som kan dämpa transportbehovet och ge en effektivare användning av infrastruktur och
5 Se Faktaruta om fyrstegsprincipen i avsnitt [7.3.2].
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner
225
fordon. Finansieringen av dessa åtgärder faller däremot inom kommunernas ansvar. Om kommunerna underlåter att utföra åtgärder för att dämpa och effektivisera transportarbetet kan det leda till att det på sikt ändå blir nödvändigt med större investeringar i infrastrukturen, som då Trafikverket ansvarar för.
Denna splittrade incitamentstruktur riskerar att leda till suboptimering. Trafikverket bör därför ges större möjligheter att finansiera så kallade steg 1- och 2-åtgärder inom ramen för infrastrukturplaneringen då sådana investeringar ofta är kostnadseffektiva och minskar behovet av större insatser för om- eller nybyggnad av vägar.
Den parlamentariska Landsbygdskommittén lyfter i sitt betänkande På väg mot en ny politik för Sveriges landsbygder6, fram att Sverige i större utsträckning än vad som sker i dag bör betrakta informationsteknologin som ett femte transportslag vid infrastrukturplaneringen. Teknologin har potential att fungera som ett komplement till vägtrafik, järnväg, sjöfart och luftfart. Miljömålsberedningen delar denna syn och bedömningen att den digitala infrastrukturen bör ses som en integrerad del av transportsystemet och finansiering av sådan infrastruktur bör ingå när planerade myndigheter överväger åtgärder för transportsystemets fortsatta utveckling.
Delegera viss beslutsrätt till kommunerna vad gäller införande av lokala styrmedel på trafikområdet
Kommunerna har i dag begränsade verktyg för att påverka det lokala bilresandet. De saknar inflytande över skatter och styrmedel och blir på så sätt beroende av den statliga nivån. Sveriges kommuner har även olika förutsättningar att hantera transportsektorns utmaningar. Möjligheten att delegera viss beslutsrätt till kommunerna vad gäller införande av lokala styrmedel på trafikområdet bör därför utredas. Det kan exempelvis handla om att få bättre kontroll över parkeringen via lokala parkeringsföreskrifter.
Beredningens förslag om miljözoner och differentiera avgift på parkeringsplatser utvecklas vidare i avsnitt 16.2.1.
Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47
226
Reseavdragsystemet bör ses över och omarbetas
Reseavdraget bidrar till ökad rörlighet på arbetsmarknaden och regionförstoring. Det nuvarande system leder dock också till ett större arbetsresande med bil än vad som annars skulle vara fallet och det har uppskattats att ungefär hälften av avdragen ges på felaktiga grunder, vilket beräknats ge ett skattebortfall på ca 1,7 miljarder kronor per år. Reseavdragets utformning bör därför omarbetas till att i högre grad gynna resor som ger låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar samtidigt som avdraget fyller sitt grundläggande syfte. En utredning för att se över och föreslå ett förändrat reseavdragssystem bör därför tillsättas.
Utnyttja digitalisering potential till ett effektivare och minskat transportarbete
Det finns stora möjligheter till ett effektivare och minskat transportarbete genom den pågående digitaliseringen. Här finns stora möjligheter både vad gäller att underlätta för beteendeförändringar och att optimera transportarbetet, men förutsättningar för utveckling av digitala tjänster behöver förbättras.
Förutsättningar bör skapas för fungerande marknader för tjänster och lösningar som optimerar person- och godstransporter. För att tillvarata de möjligheter som den pågående digitaliseringen ger bör åtgärder vidtas för att säkerställa att standarder och kritisk mängd data är öppet och fritt att använda. Frågan om hur digitaliseringens potential kan utnyttjas för ett effektivare transportarbete och vilket steg som staten bör ta bör därför utredas.
Handlingsplan för att främja resfri kommunikation och tillgänglighet
Digitaliseringen kan även bidra till att minska behovet av att resa, genom att öka möjligheten till resfri kommunikation och tillgänglighet. Den digitala tekniken för t.ex. videokonferenser och effektiv uppkoppling vid hemarbete finns redan och behöver användas i större utsträckning. Teknikens användbarhet kan behöva förbättras och eventuella hinder i befintliga regelverk som motverkar resfri kommunikation bör utredas.
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner
227
7.2.1 Problembild och åtgärdsmöjligheter
Trafikarbetets utveckling
Både person- och godstrafiken har ökat sedan 1990
Trafikarbetet på väg ökade stadigt från 1990 fram till 2007, därefter låg det på ungefär samma nivå perioden 2007–2013 innan det fortsatte att öka igen efter 2013. Även en ökning av persontrafiken via järnväg har skett sedan 1990. För godstrafiken är vägtrafik med lastbil det dominerande trafikslaget följt av järnväg, medan inrikes sjöfart endast står för en liten andel. Godstrafiken har historiskt i stort följt den ekonomiska utvecklingen med en kraftig nedgång under den ekonomiska krisen 2009. Det ökade igen efter 2009 och låg 2014 på en något lägre nivå än innan krisen.7.
Stor potential att effektivisera transporterna
Mycket talar för att det finns en stor potential i att minska utsläppen från transportsektorn genom att skapa förutsättningar för att bedriva transporterna på ett effektivare sätt. Det finns dock stora osäkerheter i hur stor potentialen är och när i tid åtgärder som syftar till att realisera potentialen kan få fullt genomslag. Trafikverket8 har i sitt klimatscenario analyserat potentialen för minskad trafiktillväxt av olika åtgärder för ett effektivare transportarbete.
De åtgärder som bedöms kunna bidra till störst minskningar av biltrafiken är hållbar stadsplanering, som kan bidra genom förtätning, ökad funktionsblandad bebyggelse och förbättrad gång-, cykel-, och kollektivtrafik.
För godstrafiken ger ett bättre utnyttjande av trafikslag samt förbättrad ruttoptimering och ökad fyllnadsgrad mest effekt.
Utgångspunkten för åtgärderna är enligt Trafikverket att behålla eller förbättra tillgängligheten genom att planera och utveckla samhället och transportsystemet på sådant sätt att onödiga resor undviks, avstånd minskar, logistik förbättras och alla trafikslag används på ett mer effektivt sätt tillsammans.
7 Trafikanalys (2016g), se även http://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/ Klimat-godstransporter-per-transportslag/ 8 Trafikverket (2015e).
Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47
228
Den lokala och regionala fysiska planeringen har en viktig roll i att skapa förutsättningar för ett effektivt transportarbete
Fysisk planering på lokal och regional nivå är centralt i arbetet med att utveckla ett transporteffektivt samhälle och en hållbar stadsutveckling. Arbetet utförs på lokal nivå av kommuner, på regional nivå av landsting och regioner och på nationell nivå av statliga myndigheter. Dessa frågor diskuteras mer utförligt i avsnitt 6.6.
Bilen har utgjort norm i samhällsplaneringen
Personbiltransporter och tillhörande infrastruktur har länge varit normgivande för utformningen av den byggda miljön. Det har, enligt den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålen 20159, bidragit till en gles bebyggelsestruktur med långa avstånd mellan resmålen. Detta har i sin tur påverkat miljön negativt, framför allt i städer, genom buller och utsläpp av luftföroreningar och växthusgaser.
Många kommuner arbetar redan i dag aktivt med att främja resandet med kollektivtrafik, gång och cykel. Både regionala och kommunala strategier för hållbara transporter tas fram och fysiska åtgärder genomförs, till exempel genom att planera för hållbara strukturer av bebyggelse samordnat med satsningar på kollektivtrafik och cykelvägar. Satsningar har också gjorts under lång tid för att minska kollektivtrafikens beroende av fossila bränslen. Men de initiativ som pågår är inte tillräckliga för att vända utvecklingen mot ett transporteffektivt samhälle. I den årliga uppföljningen av miljömålen för 201610 pekar Boverket exempelvis på att bilen fortfarande är det dominerande transportsättet, även för resor kortare än fem kilometer.
9 Naturvårdsverket (2015c). 10 Naturvårdsverket (2016e).
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner
229
Funktionsblandad bebyggelse i stationsnära lägen ger förutsättningar för ett effektivt transportarbete
Det ligger en stor utmaning i att utforma attraktiva städer som ger förutsättningar för ett effektivare transportarbete och lägre utsläpp, när takten i bostadsbyggandet samtidigt ska öka kraftigt. Dagens bostadsbestånd kommer att vara dominerande i samhället även i en framtid mot och bortom 2045. Detta ställer stora krav på samhällsplaneringen, så att den tillkommande bebyggelsen och infrastrukturen bidrar till att skapa en mer hållbar samhällsstruktur än vad vi har i dag 11.
Även om det finns flera potentiella målkonflikter så ser många aktörer utvecklingen av täta, attraktiva städer som en central strategi för ett klimatsmart transportarbete i staden12. Rätt utformad kan en sådan utveckling även ge flera andra mervärden. Genom ökad funktionsblandning och förbättrad tillgänglighet med gång-, cykel- och kollektivtrafik och samordnade godstransporter kan städernas attraktivitet öka. För att nå ett hållbart samhälle är det viktigt att också tillgängligheten mellan olika stadskärnor och kringliggande mindre tätorter och landsbygd är goda. En hållbar stadsplanering med effektiv kollektivtrafik som binder ihop olika delar av staden kan också bidra till att minska de sociala klyftorna i staden. För att integreringen av regionerna ska bli hållbar krävs satsningar på kollektivtrafiken.
Förtätning innebär också utmaningar för kommunerna kopplade till luftföroreningar, buller och riskfrågor t.ex. ökad risk för översvämningar p.g.a. större mängd hårdgjord yta. Sveriges kommuner och landsting lyfter fram vikten av att samordna bebyggelse och trafik och att utmana bilnormen. En möjlighet de ser är att vidareutveckla lösningar för att bygga tätt, energieffektivt och klimatanpassat i kollektivtrafiknära lägen.
11 Naturvårdsverket (2015c). 12 Se t.ex. Boverket (2014), Sveriges kommuner och landsting (2015a) och Trafikverket (2016a).
Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47
230
Investeringar i en infrastruktur som stödjer ett effektivare transportarbete bidrar till flera miljö- och samhällsmål samtidigt
Åtgärder för ett effektivare transportarbete har tydliga kopplingar till hållbar samhällsplanering. Det finns en rad olika nyttor med en tätare och mer funktionsblandad stad utöver minskningen av utsläppen av växthusgaser som medför positiva effekter även på andra miljö- och samhällsmål. Även utsläpp av luftföroreningar och buller minskar, vilket ger positiva hälsoeffekter. Tillgängligheten för andra än bilburna ökar och ytor kan frigöras för andra ändamål. Genom förtätning och ökad funktionsblandning, i kombination med effektiv kollektivtrafik och goda möjligheter att gå och cykla, kan tillgänglighet till arbetsplatser och service förbättras vilket ger en ökad nytta för medborgarna. Trafikverket13 konstaterar att analysen av de samlade konsekvenserna av åtgärder kopplat till tätare och mer funktionsblandade bebyggelsestruktur därför behöver ersättas av mer kvalitativa bedömningar.
Att dessa typer av åtgärder ger flera vinster har även lyfts fram i internationella studier. I den senaste IPCC14-utvärderingen konstateras att prioritering av infrastruktur för fotgängare och kollektivtrafik kan skapa ekonomiska och sociala sidovinster i alla regioner. I IPCC-rapporten dras även slutsatsen att för alla ekonomier, i synnerhet sådana där den urbana tillväxten är stor, kan investeringar i kollektivtrafik och transporteffektiv infrastruktur förhindra en inlåsning mot koldioxidintensiva strukturer. The Global Commission on the Economy and Climate15 menar att åtgärder för att minska utbredningen av städer och skapa effektiv kollektivtrafik ger många vinster och att minskade utsläpp av koldioxid snarast kan ses som en sidonytta av dessa vinster.
13 Trafikverket (2016a). 14 Se IPCC (2014c) s 22. 15 The Global Commission on the Economy and Climate (2014).
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner
231
Bristande klimathänsyn i den statliga infrastrukturplaneringen
Fyrstegsprincipen får inte tillräckligt genomslag i infrastrukturplaneringen
Naturvårdsverket lyfter i den fördjupade utvärderingen av miljömålen fram att en stor del av de beslut som påverkar utvecklingen av transportsystemet fattas på politiskt nivå. I infrastrukturplaneringen ska åtgärdsvalsstudier genomföras innan ett projekt kommer i fråga för finansiering i nationella eller regionala planer och åtgärder ska prioriteras enligt fyrstegsprincipen. Även i detta skede uppkommer ett dilemma då trafikprognoser, som inte nödvändigtvis är förenliga med klimatmål och övriga delar av hänsynsmålet, är en del av underlaget till åtgärdsvalsstudier.
I framtagandet av inriktningsunderlaget till kommande planperiod och inför Trafikverkets utarbetande av förslag till nationell transportplan, gör regeringen en prioritering av vissa större projekt genom att i uppdraget till Trafikverket nämna dessa. Dessutom anger regeringen i uppdraget till Trafikverket hur mycket av den ekonomiska ramen som ska gå till drift och underhåll av statliga vägar respektive järnvägar, och hur mycket som ska gå till komplettering av befintlig infrastruktur och investering i ny infrastruktur. Naturvårdsverket menar att detta hittills har inneburit att regeringen på förhand bundit upp en stor del av de tillgängliga resurserna till stora nyinvesteringsprojekt, vilket försämrat förutsättningarna för att fyrstegsprincipen ska få genomslag i den nationella planen.
Faktaruta Fyrstegsprincipen
Trafikverkets planeringsverksamhet ska utgå från fyrstegsprincipen som innebär att möjliga förbättringar i transportsystemet ska prövas stegvis och avse åtgärder för att:16
1. styra efterfrågan (steg 1),
2. underhålla och optimera befintlig infrastruktur (steg 2),
3. trimma och på så sätt förbättra infrastrukturen och dess för-
hållande till omgivningen (steg 3) och
4. investera i ny infrastruktur (steg 4).
Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47
232
Det transportpolitiska funktionsmålet har prioriterats framför hänsynsmålet
Det övergripande målet för transportsektorn som beslutades av Riksdagen 2009 är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Det övergripande målet har brutits ner i ett hänsynsmål (säkerhet, miljö och hälsa) och ett funktionsmål (tillgänglighet) som är jämbördiga. En av preciseringarna för hänsynsmålet innebär att transportsektorn bidrar till att miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan nås.17
Naturvårdsverket18 menar att infrastrukturplaneringen inte i tillräcklig grad har lyckats prioritera satsningar på överföring av person- och godstransporter på väg och med flyg till mindre klimatbelastande transporter. De menar att det i praktiken inneburit att det transportpolitiska funktionsmålet19 prioriterats framför hänsynsmålet20. Verket menar också att det uttalade målet i infrastrukturplaneringen att bidra till regionförstoringen medfört ett ökat trafikarbete.
Trafikverkets planering av transportinfrastrukturen styrs främst av de transportpolitiska målen samt direktivet till framtagande av inriktningsunderlaget till kommande planperiod (för nästkommande 12 år) och efterföljande infrastrukturproposition. Därefter följer åtgärdsplaneringen där den största delen av budgeten är bunden till tidigare beslutade projekt och till sist verksamhetsplanering och genomförande.
17Prop. 2015/16:1, Utgiftsområde 22. 18 Naturvårdsverket (2015c). 19 Transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Transportsystemet ska vara jämställt, det vill säga likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. 20 Transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt, bidra till att det övergripande generationsmålet för miljö och miljökvalitetsmålen nås samt bidra till ökad hälsa.
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner
233
Källa: Trafikverket
I direktiven till framtagande av inriktningsunderlaget till kommande planperiod har det varit svårt för Trafikverket att verka för att nå både hänsynsmålet (där mål om begränsad klimatpåverkan ingår) och funktionsmålet (tillgänglighet), när det angetts att de båda målen är jämbördiga. Naturvårdsverket menar i den fördjupade utvärderingen av miljömålen 201521 att Trafikverket i och med detta stått inför ett dilemma, då de samtidigt som de ska verka för att nå klimatmål också fått i direktiv att planera transportinfrastrukturen utifrån deras egna trafikutvecklingsprognoser, som inte är förenliga med de svenska och europeiska klimatmålen.
Trafikverket22 har lyft fram att målens formuleringar kan utläsas som att hänsynsmålet sätter ramar för utveckling av det långsiktigt hållbara transportsystemet. Det vill säga långsiktigt ska ingen dödas eller allvarligt skadas i transportsystemet samtidigt som miljökvalitetsmålen uppnås. Annorlunda uttryck är därför målet ett transportsystem med god tillgänglighet inom hänsynsmålets ramar.
Regeringen har också i direktivet till Trafikverket om framtagande av inriktningsunderlag inför transportinfrastrukturplaneringen för perioden 2018–2029 förtydligat hur de bedömer att de jämbördiga hänsyns- och funktionsmålen ska nås. Där anger Regeringen att för att uppfylla transportpolitikens övergripande mål måste tillgängligheten på sikt utvecklas på ett sätt som bidrar till att miljö-
21 Naturvårdsverket (2015c). 22 Trafikverket (2015e).
Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47
234
kvalitetsmålen nås och till ökad hälsa.23 Även i direktiv till Trafikverket om ett uppdrag att redovisa åtgärder för att minska transportsektorns utsläpp från växthusgaser anger regeringen att för att det övergripande transportpolitiska målet ska kunna nås måste funktionsmålet i huvudsak utvecklas inom ramen för hänsynsmålet.24
Beslutsunderlagen uppfyller inte miljöbalkens krav
Naturvårdsverket riktar även kritik mot beslutsunderlagen i infrastrukturplaneringen för de två senaste nationella infrastrukturplanerna som, enligt Naturvårdsverket, inte uppfyllde miljöbalkens krav. Enligt Riksrevisionens granskning av de analys- och prognosmodeller som användes underskattades utsläppen i flera led25.
Regeringen fastställde i april 2014 den nationella planen för utveckling av transportsystemet för perioden 2014–2025.26 I beslutet anges att miljöaspekter och främjandet av en hållbar utveckling har varit en del av planeringsprocessen och att miljökonsekvensbeskrivningen och synpunkterna från samråden i väsentliga delar beaktats. 27
Förslag till åtgärder för att förbättra tillämpningen av miljökonsekvensbeskrivningar och miljöbedömningar i ärenden om planer och program redovisas i avsnitt 6.6.
Effektivare godstransporter
I Sverige sker i dag huvuddelen av inrikes godstransporter med lastbil. Lastbilstransporter kan minskas genom mer effektiv logistik eller genom överflyttning till andra trafikslag. Transporter med sjöfart och järnväg erbjuder högre energieffektivitet jämfört med lastbil, samtidigt som lastbilen ofta är nödvändig i början och slutet av en transportkedja. Avgörande betydelse för mängden transporter är konsumtionsmönster och lokalisering av produktion och lager. Om
23 Regeringsbeslut 2015-05-21, dnr N2015/4305/TIF. 24 Regeringsbeslut 2016-05-19, dnr N2016/03603/TIF. 25 Riksrevisionen (2012) s. 83. 26 Regeringsbeslut 2014-04-03, dnr N2014/1779/TE, m.fl. 27 Ibid, bilaga 5.
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner
235
utvecklingen skulle gå mot mer hållbar konsumtion och mer lokal produktion skulle behovet av transporter kunna minska betydligt.28
Enligt Europeiska kommissionens vitbok för transportsektorn har mål uppställts om att 30 procent av lastbilstransporterna över 300 km ska flyttas över till järnväg, inre vattenvägar och sjöfart till år 2030, samt mer än 50 procent till 2050.29 I Sverige står lastbilar med transportavstånd över 300 km för ca 41 procent av det totala transportarbetet för lastbilar och ca 8 procent av den totalt transporterade godsvikten.30 Trafikanalys slutsats är sammantaget att överflyttningspotentialen för dessa långväga transporter sannolikt är begränsad. De konstaterar ändå att undantag kan förekomma som innebär att en överflyttning kan åstadkommas, inte minst genom att olika företag samordnar sina godstransporter. Ett exempel på ett sådant samarbete som beräknas minska omfattningen av lastbilstransporter och minska järnvägens tomtransporter är samordningen av SSAB:s och LKAB:s lastbils- och järnvägstransporter längs Norrlandskusten.31
Trafikverket bedömer däremot i sitt klimatscenario att det finns en relativt stor potential att minska trafiktillväxten för lastbil genom ett bättre utnyttjande av trafikslag.32 En överflyttning av godstransporter från väg till järnväg och sjöfart kommer enligt Trafikverket att ställa krav på konkurrenskraftiga priser, tillförlitlighet och kapacitet på spår samt i hamnar och farleder.
Reseavdragssystemet gynnar bilresor i storstadsregioner
Reseavdraget bidrar till ökad rörlighet på arbetsmarknaden och regionförstoring. Det nuvarande systemet leder dock också till ett mer omfattande arbetsresande med bil än vad som annars skulle vara fallet. Tidigare utvärderingar har visat att drygt 85 procent av avdragen görs av bilister och de flesta som gör avdragen bor i storstadsregioner. Utvärderingar har också indikerat att ungefär hälften
28 Trafikverkets (2015e). 29 Europeiska kommissionen (2011). 30 Trafikanalys (2016a, 2016e). 31 Trafikanalys (2016e). 32 Trafikverkets (2015e).
Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47
236
av avdragen ges på felaktiga grunder, vilket antas ge ett skattebortfall på ca 1,7 miljarder kronor per år, beräknat på 2009 års taxeringsår.33
Digitaliseringens betydelse för ett effektivt transportarbete
Mobiliteten sägs ibland vara grunden för samhällets och enskildas framsteg. Historiskt sett har transporter varit kopplade till tillväxt. För att få igång tillväxt och ökning av BNP så har staten historiskt satsat på att bygga vägar, järnvägar och att öka mobiliteten för person- och godstransporter. I dag finns nya möjligheter med IT- teknik som kan skapa tillgänglighet utan förflyttning. Det finns stora möjligheter att effektivisera i transportsystemet. Den största och snabbaste möjligheten att öka kapaciteten finns i vårt befintliga system. Systemet behöver användas på ett smartare, effektivare och mer hållbart sätt. 34
I dag finns en ökad tillämpning av informations- och kommunikationsteknik (IKT) för att såväl optimera själva transporterna av människor och gods som för att mötas utan att fysiskt förflytta sig. Med teknikens hjälp kan vi i dag mötas med bild och ljud och samarbeta via datorer och nätverk. I allt fler geografiskt spridda organisationer börjar man t.ex. använda sig av resfria möten, främst för interna möten, men i ökande grad även med externa kontakter35.
Huruvida dessa trender kommer att bidra till minskade eller ökade transporter och utsläpp i framtiden är svårt att bedöma i förväg. Vilken riktning utvecklingen tar påverkas förmodligen även av hur samhällets styrning utvecklas på området. Ett exempel är vilken påverkan ett större genombrott för självkörande bilar och bildelning kommer att få på transportarbetet. En sådan utveckling skulle kunna bidra till lägre utsläpp och minskad trängsel förutsatt att introduktionen kombineras med investeringar som samtidigt ökar kollektivtrafikens attraktionskraft36.
33 WSP (2012). 34 Kramers (2016). 35 Trafikverket (2015a). 36 OECD (2015a).
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner
237
Självkörande fordon
Mycket talar för att utvecklingen av självkörande fordon kan gå relativt snabbt. Sensorer och teknik utvecklas samtidigt som kostnader för dessa sjunker i en snabb takt. Stora satsningar görs från industri och intresset från statligt håll i många länder är stort. De industriaktörer som är involverade är också betydande såsom Google, Apple, Ford, GM, VW och Volvo personvagnar. På tunga sidan är även Volvo och Scania involverade. Parallellt med denna utveckling sker också snabba tekniksprång inom elektrifiering och uppkoppling av fordon.
Kostnaderna för äga en bil inkluderat inköp, värdeminskning, försäkring, service, parkering och drivmedel är betydande i förhållande till den begränsade användningen. Samtidigt står en bil i snitt parkerad 92 procent av dess livslängd.37 Dessa omständigheter kan ha betydande påverkan på hur vi transporterar människor och gods i relativt nära framtid. Exakt hur utvecklingen kommer se ut beror på ett antal olika faktorer och man kan därför se ett antal olika scenarier framför sig.
Några analyser pekar på två huvudsakliga utvecklingar. En utveckling kan vara att samhället inte styr och där självkörande fordon konkurrerar ut kollektivtrafik och där biltrafiken, men inte nödvändigtvis antalet fordon, fortsätter att öka. En annan kan vara att samhället går in mer och styr där självkörande fordon är en del i en tjänst som även omfattar kollektivtrafik, cykel och andra hållbara transportlösningar. Det finns därför inget givet svar på hur en utveckling med självkörande bilar påverkar utsläppen av växthusgaser. Det är därför en fråga som behöver följas så att utvecklingen kan styras åt önskvärt håll. Frågan har även en stor betydelse för planering av infrastruktur och transportsystem.
7.2.2 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar
Styrmedel för ett mer transporteffektivt samhälle kan sägas handla om styrmedel som påverkar bebyggelse och transportsystem så att förutsättningar ges till kortare och färre resor med bibehållen eller
37 Ellen MacArthur Foundation, SUN & the McKinsey Center for Business and Environment (2015).
Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47
238
förbättrad tillgänglighet för människor och gods. De kan också handla om val av alternativ till resor med bil och transporter med lastbil och om styrmedel som får användare av transportsystemet att förändra resandet och transporter för ett givet system. Det är inte någon tydlig vattendelare mellan dessa styrmedel utan det behövs en kombination av dessa typer av styrmedel för att få stor effekt.38
Utveckling av transportinfrastrukturen med syfte att minska utsläppen från transportsektorn
Trafikverket redovisade i november 2015 ett inriktningsunderlag för transportinfrastrukturplanering för perioden 2018–202939. I rapporten konstateras att stora konventionella investeringar i infrastrukturen inte löser problemen med stora utsläpp av växthusgaser från transportsektorn. De menar att åtgärder i de tidiga stegen i fyrstegsprincipen40 bör vara grunden för att möta de framtida utmaningarna, vilket innebär att man i stället bör fokusera på drift, underhåll och trimningsåtgärder som stödjer en hållbar transportförsörjning. Med trimningsåtgärder avses åtgärder i steg 1–3, till exempel trafikinformation, hastighetsanpassningar eller åtgärder för att underlätta för cykel och gång. Trafikverkets bedömning är också att den typen av åtgärder ger störst bidrag till ett mer hållbart transportsystem.
Trafikverket har därefter i rapporten Styrmedel och åtgärder för att minska transportsystemets utsläpp av växthusgaser, beskrivit transportsystemets brister och behov av åtgärder och styrmedel utifrån målbilden i verkets klimatscenario.41 Utgångspunkten för analysen i rapporten är att Sveriges vision om nettonollutsläpp av växthusgaser år 2050 nås och att prioriteringen om fossiloberoende fordonsflotta, tolkat som 80 procents lägre användning av fossil energi i vägtrafik år 2030, inträffar. Därefter analyseras brister i transportsystemet och behov av åtgärder och styrmedel genom backcasting. Metoden förutsätter att stora överflyttningar mellan trafikslagen kommer att ske. Även i denna rapport lyfter Trafikverket att tillgängliga medel
38 Trafikverket (2016a). 39 Trafikverket (2015f). 40 Se faktaruta i avsnitt [7.5.1]. 41 Trafikverket (2016a).
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner
239
för infrastrukturåtgärder i första hand bör användas till vidmakthållande av infrastruktur och till trimningsåtgärder. Områden som därefter lyfts fram som prioriterade är att öka tillgängligheten i städerna med gång, cykel och kollektivtrafik samt till effektiv stadslogistik för gods. De lyfter även fram att det finns stora behov av utveckling av järnvägen och till att förbättra möjligheter till godstransporter med sjöfart.
Antaganden om hur trafikarbetet utvecklar sig med nuvarande politik påverkar bedömningen av behovet av åtgärder
Vilka antaganden som görs av hur trafikarbetet utvecklar sig med nuvarande politik har stor betydelse för bedömningen av hur omfattande åtgärder som krävs. Det finns stora osäkerheter i bedömningar av transportarbetets framtida utveckling och användningen av olika scenarier är ett sätt att hantera dessa osäkerheter. Olika myndigheter har här gjort olika bedömningar. Trafikverket antar i sitt basscenario42 en betydligt större ökning av trafikarbetet mot 2030 och 2050 än vad Energimyndigheten och Naturvårdsverket gör i deras senaste långsiktsscenario.43 Trafikverkets klimatscenario44visar i stället den nivå för trafikarbete som enligt verket stödjer möjligheten att nå klimatmålet inom transportsektorn45. Se vidare bilaga 7 för en beskrivning av olika scenarier samt de scenarier som ligger till grund för beredningens förslag till etappmål.
En utveckling av bebyggelsen och infrastrukturen enligt Trafikverkets klimatscenario innebär enligt Trafikverket en förändrad inriktning av politiken så som den är utformad i dag. Det gör att investeringsbehovet ökar under en övergångsperiod. Trafikverket uppskattar i sin rapport om styrmedel och åtgärder för att minska transportsystemets utsläpp av växthusgaser46 att ytterligare 160– 170 miljarder kronor behövs för utveckling av transportinfrastrukturen om utsläppsnivåerna i verkets klimatscenario ska kunna nås.
42 Ibid, s. 19–20. 43 Energimyndigheten (2014) och Energimyndigheten och Naturvårdsverket (2014). Beredningen har även fått ta del av beräkningsunderlag till dessa rapporter, eftersom alla beräkningar inte redovisats i rapporterna. 44 Trafikverket(2015e). 45 Definierat som en minskning av utsläppen med 80 procent till 2030 jämfört med 2010 års nivå. 46 Trafikverket (2016a).
Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47
240
Av dessa medel fördelas 35 miljarder kronor till satsningar för ökad tillgänglighet i städer och 120–130 miljarder kronor till satsningar på järnväg samt 5 miljarder kronor till kollektivtrafik, gång och cykel på statligt vägnät. Trafikverket har i klimatscenariot utgått från den trafikökning som verkets basprognos ger (se figur i bilaga 7), vilket får till resultat att de ser mycket stora behov av åtgärder för underhåll och investeringar i infrastruktur samt för andra åtgärder som effektiviserar transportarbetet. Trafikverket konstaterar att de brister och behov av satsningar i infrastruktur som de identifierar i rapporten till stor del beror på antagna prognoser om framtida resande och transporter. De konstaterar att om behovet av transporter och tillgänglighet inte blir lika stort som basprognosen indikerar innebär det att behovet av åtgärder blir mindre. De menar att eftersom basprognosen bygger på dagens rese- och transportmönster vore det önskvärt att använda andra underlag för bedömning av efterfrågad tillgänglighet vid användning av backcastingmetodik men att detta inte finns utvecklat i dagsläget.
Satsningar på järnväg och övrig statlig infrastruktur för att minska kapacitetsbrister
Det finns enligt Trafikverket47 ett stort behov av förstärkning av den statliga transportinfrastrukturen. Det finns stora brister och behov inom järnvägen enligt den kapacitetsanalys som Trafikverket genomfört av de effekter som kan förväntas uppkomma i transportinfrastrukturen vid en politik som inriktas på att kraftigt minska utsläppen från transportsystemet. Investeringar i järnvägsinfrastruktur är kostsamma och Trafikverket lyfter fram att fyrstegsprincipen därför är en viktig utgångspunkt. Det innebär dels ökat underhåll och att den befintliga järnvägen utnyttjas effektivare genom att vidta steg 1- och 2-åtgärder, såsom ökad lastfaktor och beläggning samt där det är möjligt införa längre, högre, tyngre och bredare tåg. Trafikverket menar däremot att detta inte kommer att räcka utan större investeringar behövs, givet de antagande som görs av trafikarbetet i basscenariot. De lyfter bland annat fram behov av ökad spårkapacitet, utveckling av terminaler och bangårdar, utveck-
47 Ibid.
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner
241
ling av godssystemet och förbättrade förbindelser till hamnar och förlängda plattformar för persontåg.
Även för sjöfarten handlar det enligt Trafikverket om att i första hand utnyttja den befintliga infrastrukturen bättre genom steg 1- och 2-åtgärder som att se över affärsmodeller som gör sjöfarten till ett attraktivt trafikslag för godstransporter.
Trafikverket menar också att det kan behövas ökat anslag till länstransportplanerna för att möta klimatscenariots efterfrågan på tillgänglighet. Även för länsplanerna bör ändringar göras så att statliga medel kan gå till steg 1- och 2-åtgärder även om annan aktör är ansvarig.
Statlig medfinansiering genom stadsmiljöavtal för att främja hållbara stadsmiljöer med god tillgänglighet för gång, cykel och kollektivtrafik
Åtgärder för att ytterligare öka tillgängligheten i städer med gång, cykel och kollektivtrafik är de satsningar som enligt Trafikverket48bör ges högst prioritet inom transportinfrastrukturen, efter åtgärder för att underhålla befintlig infrastruktur. Detta gäller framför allt i städerna. De menar att satsningarna ofta handlar om en kombination av statliga, regionala och kommunala åtgärder, vilket kräver god samordning och ansvarsfördelning.
För att stödja en sådan utveckling föreslår Trafikverket att nuvarande satsning för att främja hållbara stadsmiljöer genom så kallade stadsmiljöavtal49, utvärderas och utvecklas mot en betydligt större satsning som läggs in som en del i den nationella infrastrukturplanen för 2018–2027. Stadsmiljöavtalen bör enligt Trafikverket utgå från ett tydligt beslutat politiskt mål, ett stadsmiljömål, om minskad biltrafik och att efterfrågan på tillgänglighet ska lösas med kollektivtrafik, gång och cykel. Se vidare i kapitel 15. En möjlig satsning på stadsmiljöavtal skulle enligt verket kunna vara att 30 miljarder avsätts från nationell plan till statlig medfinansiering genom stadsmiljöavtal mellan Trafikverket och kommuner/landsting med krav på motprestationer. Medel bör även kunna gå till åtgärder för samordnade varutransporter samt gång och cykel. Medlen föreslås även fortsättningsvis koncentreras till kommuner med
48 Ibid. 49 SFS 2015:579 Förordning om stöd för att främja hållbara stadsmiljöer.
Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47
242
de 30 största tätorterna. Trafikverket lyfter fram de norska bymiljöavtalen som en möjlig förebild där ett avtal förhandlas fram mellan två jämbördiga parter, kommunen och Trafikverket.
Åtgärder som den statliga medfinansieringen inom stadsmiljöavtalen skulle kunna omfatta, enligt Trafikverkets förslag, är anläggningar för kollektivtrafik och för samordnade varutransporter samt för gång och cykelvägar. Detta skulle innebära en utvidgning jämfört med nuvarande stadsmiljöavtal som endast omfattar kollektivtrafik. Trafikverket bedömer att motprestationerna bör, som i nuvarande system, föreslås av kommunen men att planer för funktionsblandad, central bebyggelse med god tillgång till kollektivtrafik är viktigast tillsammans med cykel och gångvägar samt kompletterande kollektivtrafik. Även utformning av hastighet samt parkeringspolicy nämns som viktiga.
Även Naturvårdsverket och Boverket lyfter fram stadsmiljöavtalen och föreslår att formerna för nuvarande stadsmiljöavtal bör utvecklas så att åtgärder för kollektivtrafik ses i ett större sammanhang i utvecklingen av hållbara städer50.
Statlig medfinansiering till kollektivtrafik, gång och cykel i övriga delar av landet
Stadsmiljöavtalen bör enligt Trafikverket i första hand rikta sig till kommuner med de 30 största tätorterna. För att möta behoven av förbättrad tillgänglighet för kollektivtrafik, gång och cykel i andra delar av landet föreslår Trafikverket att medel avsätts för sådana åtgärder i den nationella planen.
Ökad möjlighet till finansiering av steg 1 och 2 åtgärder inom ramen för infrastrukturplaneringen
FFF-utredningen51 föreslog att Trafikverket bör ges möjlighet att utnyttja medel för att finansiera steg 1 och 2 åtgärder. Det handlar om åtgärder för att påverka efterfrågan på resor och transporter samt effektivare användning av befintligt transportsystem. I dag har
50 Naturvårdsverket (2015c), s. 389. 51SOU 2013:84.
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner
243
Trafikverket inte finansiella medel för steg 1 och 2 åtgärder. Om sådana åtgärder ska genomföras måste därför berörda kommuner gå in och finansiera det. Detta är åtgärder som minskar behovet av många gånger kostsamma investeringar och är därför ett effektivt sätt att använda statens medel. Utredningen menade att incitamenten för att genomföra steg 1 och 2 åtgärder sannolikt skulle öka om Trafikverket helt eller delvis kunde finansiera dessa. Detta är ett förslag som därefter har lyfts vid flera tillfällen och som många aktörer har ställt sig bakom52.
Detta var även ett förslag som lyftes fram av deltagarna vid de rundabordsamtal om mobilitet som genomförts inom ramen för Miljömålsberedningens arbete. De menade att det saknas incitament att göra aktiviteter eftersom kommunerna själva får betala för steg 1- och 2-åtgärder. Trafikverkets roll är att vara infrastrukturhållare och de har budget för att bekosta steg 3- och 4-åtgärder, vilket leder till att kommuner saknar incitament för att genomföra steg 1- och 2-åtgärder. Deltagarna i rundabordssamtalen lyfter däremot fram nya stadsmiljöavtalen som en bra möjlighet för kommuner att få finansiellt stöd.53
Infrastrukturplaneringen bör tydligare inriktas mot att beslutade mål ska nås
FFF-utredningen54 föreslog att Trafikverket ges i uppdrag att ta fram en ny prognos som är förenlig med klimatmål och övriga transportpolitiska mål som underlag för kommande inriktningsplanering och åtgärdsplanering. Flera aktörer har därefter lyft det som ett prioriterat förslag55. Naturvårdsverket lyfter i den fördjupade utvärderingen av miljömålen 201556 upp att det krävs en ny inriktning på infrastrukturplaneringen där utgångspunkten är att beslutade mål ska nås, snarare än att som i dag fokusera på prognoser för trafikutvecklingen.
52 Se exempelvis Näringsdepartementet (2014). 53 Kramers (2016). 54SOU 2013:84. 55 Boverket (2014). 56 Naturvårdsverket (2015b).
Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47
244
Samhällsplanering
Stöd en samhällsplanering som tillgodoser samtliga relevanta miljö- och samhällsmål
Länsstyrelserna har under Miljömålsberedningens arbete betonat vikten av en samhällsplanering som tillgodoser behoven av yteffektiva transporter samtidigt som den frigör mark för förtätning av bebyggelse och åtgärder för klimatanpassning. I rapporten Mångfunktionella ytor57 beskriver Boverket nödvändigheten av helhetsorienterad planering med integrerade insatser, som syftar både till begränsning av klimatpåverkan och till anpassning till klimatförändring, där det ena inte utesluter det andra. Naturvårdsverket58konstaterar att många av förutsättningarna för att bebyggelsestrukturen ska utvecklas i positiv riktning finns på plats som styrmedel för samhällsplanering, men att det finns brister i tillämpningen som fördröjer utvecklingen. Förslag för att förbättra utformningen och tillämpningen av befintliga regelverk redovisas i avsnitt 6.6.
Flera aktörer har konstaterat att det saknas en tydlig politik och målsättning för hållbar stadsutveckling och framfört att det behövs ett stadsmiljömål som utgångspunkt för bebyggelse- och infrastrukturplaneringen. Denna fråga behandlas i avsnitt 15.2.1.
Inför möjlighet att kräva transportplan vid nyanläggning eller utvidgning av transportintensiv verksamhet
FFF-utredningen59 föreslog att det utreds om det kan införas en möjlighet för kommuner att ställa krav på framtagning av transportplan vid nyanläggning eller utvidgning av transportintensiv verksamhet, så som man har i några andra länder. Genom en sådan möjlighet skulle kommunerna få ökade befogenheter att styra trafiken. Förslaget innebär att kommunen får möjlighet att teckna ett avtal med byggherren, eller andra relevanta parter, med maximala tak för trafik eller parkering och de åtgärder som parterna förbinder sig att genomföra för att inte överskrida taket. I de fall verksamheten överstiger maxtaket skulle de ansvariga kunna bli skyldiga att betala
57 Boverket (2010). 58 Naturvårdsverket (2015c). 59SOU 2013:84, s. 762.
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner
245
vite eller alternativt att ta fram en handlingsplan med åtgärder som minskar trafiken.
Delegera viss beslutsrätt till kommunerna vad gäller införande av lokala styrmedel på trafikområdet
FFF-utredningen60 menade att med utvecklingen mot allt effektivare fordon och ökad andel elfordon blir drivmedelsskatter i längden inte det bästa styrmedlet för att internalisera vägtrafikens externa kostnader. De menade i stället att lokala styrmedel som t.ex. parkeringsskatt, trängselskatt och parkeringsavgifter kan internalisera en del av dessa effekter och verka dämpande på trafiken.
Sveriges kommuner och landsting har framfört att det behövs flera och ändrade styrmedel för att gynna hållbara transporter. Exempel på detta är större utrymme för lokala parkeringsregler samt att möjliggöra för kommuner att reservera parkeringsplatser för bilpoolsföretag och elbilar på offentligt platsmark61.
Klimatkommunerna62 har i en skrivelse till beredningen framfört att staten bör delegera viss beslutsrätt till kommunerna vad gäller införande av lokala styrmedel på trafikområdet som t.ex. miljözoner för lätta fordon, parkeringsavgifter, trängselskatt och bilpooler på gatumark.
Naturvårdsverket föreslår i den fördjupade utvärderingen att Trafikverket bör ges i uppdrag att i samarbete med Boverket och SKL utveckla ett stöd för hur kommunerna ska arbeta med parkeringsfrågor för att stödja en hållbar stadsutveckling63.
Förslag om att möjliggöra för kommuner att införa miljözoner för lätta fordon och differentiera avgifter på parkeringsplatser utifrån fordons miljöegenskap utvecklas vidare i avsnitt 16.2.1.
60 Ibid, s. 627. 61 Sveriges kommuner och landstings (2013a). 62 Klimatkommunerna (2013). 63 Naturvårdsverket (2015c), s. 389.
Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47
246
Överflyttning mellan trafikslag
FFF-utredningen64 bedömer att godstransporter på väg kan minska till 2030 jämfört med prognosen genom höjd koldioxidskatt, energiskatt samt införandet av ett kilometerskattesystem för den tunga trafiken. Negativa effekter för näringslivet bedöms dock uppstå om inte kompensatoriska åtgärder vidtas. Därför menar utredningen att sådana styrmedel bör kombineras med satsningar på ökad järnvägskapacitet, ett mer effektivt utnyttjande av den befintliga spårkapaciteten samt åtgärder för att öka sjöfartens konkurrenskraft. Utredningen föreslår också att ett förenklat regelverk och marginalkostnadsbaserade farledsavgifter kan öka konkurrenskraften hos sjöfarten. 65
Förutsättningar för överflyttning av godstransporter från väg till järnväg och sjöfart
Åtgärder för att förbättra kapaciteten i järnvägssystemet är enligt Trafikverket66 nödvändiga för att den positiva utvecklingen av person- och godstrafiken ska fortsätta. Överflyttning av godstransporter från järnväg till sjöfart kan ge ytterligare kapacitet för att flytta person- och godstransporter från väg till järnväg. Det kan vara lättare än att flytta transporterna direkt från väg till sjöfart, eftersom skillnaderna kan vara mindre mellan väg och järnväg när det gäller varuvärden och krav på snabbhet.
I underlaget till en svensk färdplan 2050 framhåller Naturvårdsverket betydelsen av överflyttning av godstransporter från väg till sjöfart för att minska transportsektorns totala utsläpp. Klimatstyrmedel för sjöfart får därför inte medföra att sjöfarten tappar transportandelar, enligt Naturvårdsverket67.
FFF-utredningen68 framhåller att Sverige har goda förutsättningar för ökad inlandssjöfart samt kustsjöfart. Även Trafikverket framhåller att sjöfartens andel av inrikestransporterna kan öka fram
64SOU 2013:84. 65SOU 2013:84, s. 335–381. 66 Trafikverkets (2015e). 67 Naturvårdsverket (2012e). 68SOU 2013:84.
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner
247
till 203069. Sjöfarten kan avlasta järnvägen för godstransporter men då behövs bättre förbindelser till och från hamnar. Gods behöver även styras till hamnar som har kvarstående kapacitetet, eftersom det i vissa hamnar och farleder är trångt. Hinder för byte av godstrafikslag är bland annat kostnaderna för omlastning, trängsel och kapacitetsbegränsningar, transporttid, samt lastbilens fördelar ur flexibilitetssynpunkt.
Trafikanalys70 konstaterar att växling av gods från väg till sjö hämmas både av den tröghet som finns i att få transportköpare att byta transportupplägg. Kombiterminaler, hamnar och rangerbangårdar bedöms i detta sammanhang vara viktiga för att åstadkomma en överflyttning till järnväg och sjöfart. Det är också nödvändigt att reducera kostnaderna för omlastning och matartransporter.
Regeringen har gett Sjöfartsverket i uppdrag att i nära samarbete med Trafikverket analysera utvecklingspotentialen för inlandssjöfarten samt kustsjöfarten i Sverige och identifiera hinder för utvecklingen. Dessutom ingår det i uppdraget att vid behov föreslå åtgärder med syfte att främja sjöfartens gods- och persontransporter. Uppdraget ska redovisas till regeringen den 31 december 2016. 71
Effektivare urbana godstransporter genom samordning
Trafikanalys72 konstaterar att samordnade transporter har en stor potential att bidra till en mer effektiv urban logistik. En förutsättning för att samordnade distributioner ska lyckas är enligt Trafikanalys att det finns en fungerande affärsmodell och att varuägarna är villiga att dela på riskerna. De menar att många försök med samordnade godstransporter som inletts i projektform har varit framgångsrika under projekttiden, men att de ofta har lagts ned när projektfinansieringen upphört. IT-system, försäkringsfrågor och andra juridiska frågor är sådant som också måste fungera. Ändrade distributionsmönster som följd av e-handel till boende, service till affärer, restauranger och kontor, samt ökade byggtransporter i städer m.m. förbättrar förut-
69 Trafikverket (2015b). 70 Trafikanalys (2016e). 71 Regeringsbeslut 2015/01639/MRT. Uppdrag att analysera utvecklingspotentialen för inlandssjöfart och kustsjöfart. 72 Trafikanalys (2016e).
Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47
248
sättningarna för samordning av leveranser. Även nya ITS-lösningar73underlättar planering och ruttval och gör det enklare att samordna godstransporter. Dock finns det ont om statistik och kunskap om transporter i städer som medför att det är svårt att följa upp och utvärdera resultaten av olika samordningsåtgärder.
Sveriges Kommuner och Landsting har sammanställt erfarenheter från en rad kommuner som samordnar varuleveranser till kommunala verksamheter. I och med att en kommun har många olika leverantörer och många mottagande enheter finns det ofta en stor effektiviseringspotential i att samordna varudistributionen. De flesta kommuner som har samordnat varuleveranser har uppnått såväl minskade kostnader som minskade växthusgasutsläpp samtidigt som trafiksäkerheten ökat i och med färre leveranser.74
Trafikverket menar att godstransporterna i staden kan effektiviseras kraftigt. Genom bättre samordning av transporter kan antalet lastbilsrörelser minska med mellan 30 och 70 procent, men andelen transporter som en sådan åtgärd berör är begränsad. Förbättrad ruttplanering och ökad fyllnadsgrad inverkar däremot på huvuddelen av transporterna enligt Trafikverket, men här är effekten mindre.75
Översyn av reseavdragsystemet i syfte att i högre grad gynna resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar
Ett omarbetat reseavdragssystem som utformas så att det i högre grad än dagens system gynnar resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar skulle kunna bidra till att nå både luft- och klimatmål.
FFF-utredningen76 föreslog att det skulle tillsätts en utredning med uppdrag att analysera effekterna av nuvarande system djupare och föreslå antingen ett avståndsbaserat system eller avveckling av reseavdraget helt.
73 Med ITS (intelligenta transportsystem) menas tillämpningar som i någon form använder informations- eller kommunikationssystem för att skapa en dynamisk funktion i ett trafik- eller transportsystem i syfte att påverka trafikanten att ändra sitt beteende för att uppnå en förbättring i trafiksystemet. 74 Sveriges Kommuner och Landsting (2013b). 75 Trafikverkets (2015e). 76SOU 2013:84.
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner
249
Effektivare transportarbete genom att ta tillvara digitaliseringens möjligheter
Resfria möten – offentlig verksamhet som förebild
Trafikverket driver sedan 2011 projektet Resfria möten i myndigheter – REMM. Projektet ska samordna arbetet inom ett antal myndigheter som regeringen valt ut med målet att öka och utveckla resfria möten inom och mellan myndigheterna77. Vid en utvärdering av projektet 2015 så framkom att de myndigheter som deltagit i projektet minskat sina utsläpp av koldioxid. För kortväga resor minskade utsläppen i 11 av 18 myndigheter (61 procent) mellan 2012 och 2013, och de långväga flygresorna minskade i 15 av 18 myndigheter (83 procent). I jämförelse kan nämnas att utsläppen från resor totalt sett, för samtliga statliga myndigheter under samma period, i stället ökat. I rapporten föreslås ett fortsatt arbete för att öka andelen resfria möten genom att bland annat lösa tekniska frågor, sprida erfarenheter och genom internationella kontakter. En god samordning lyfts fram som en nyckelfaktor.78 Projektet har utvecklats och 62 myndigheter gavs 2016 i uppdrag att stärka arbetet med resfria möten och därmed arbeta aktivt med att minska koldioxidutsläppen från sina resor och transporter.
I de rundabordssamtal om mobilitet som förts inom ramen för beredningens arbete framfördes förslaget att det borde finnas en digital gemensam plattform för kommunikation mellan myndigheter. Här finns en möjlighet för Sverige att vara den ledande ITnationen. I samband med en sådan satsning bör också kvantifierade mål sättas upp för att visa på effekterna. Myndigheter skulle på så sätt kunna agera som förebilder. Ett annat förslag som framfördes var att främja distansarbete genom att utbilda chefer, mellanchefer och projektledare inom offentlig sektor i att arbeta på distans och att återinföra en myndighet som stöd vid införande av distanshjälpmedel. 79
77 REMM – Resfria möten i myndigheter, se http://www.trafikverket.se/remm 78 Trafikverket (2015a). 79 Kramers (2016).
Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47
250
Handel med fraktkapacitet för ökad fyllnadsgrad i godstransporter
Trafikanalys har redovisat kunskapsunderlag med kartläggning av godsflöden för samtliga trafikslag.80 Trafikanalys menar i rapporten att ett system för handel med fraktkapacitet skulle öka fyllnadsgraden i godstransporterna. De konstaterar att genom de möjligheter som digitaliseringen gett har privata aktörer utvecklat optimeringssystem som bättre kan planera hur lastbärare kan fyllas så att antal fordon minimeras. Samtidigt har andra privata aktörer utvecklat tjänster som baserat på varuägares data över transportuppdrag möjliggör förbättrad överblick över godsflöden och därmed ökade möjligheter att optimera godstransporter i termer av fyllnadsgrad och ruttplanering, för både varuägare och transportörer. Dessa varianter av trafikslagsövergripande fraktbörser skulle kunna innebära att transportlösningar blir synliga som leder till att andra trafikslag väljs än traditionellt. Trafikanalys menar att det finns flera anledningar till att överväga någon form av obligatorisk, eller åtminstone stimulans för, anslutning till en fraktbörs för att öka godstransporternas fyllnadsgrad. Myndigheten konstaterar vidare att en sådan åtgärd sannolikt måste föregås av ett EU-beslut, alternativt kopplas till ett lokalt regelverk, t.ex. av typ miljözoner.
Näringslivets Transportråd81 menar att de samordnade transporter som sker i dag, som bygger på att vissa varuägare och transportföretag har delat med sig av transportdata till varandra, har potential att skalas upp ifall en myndighetsaktör agerar facilitator för sådana samarbeten. De anser att samordnade godstransporter i dag sker på ad hoc basis mellan olika företag och att ingen aktör har en samlad bild över hur de svenska godsflödena ser ut. Näringslivets transportråd föreslår därför att Trafikverket och Trafikanalys bör ta en mer aktiv roll och agera facilitatorer för att underlätta horisontella samarbeten mellan varuägare och förbättrad transparens i godsflöden. Genom att upprätta en myndighetsbaserad nationell databas över godsflöden skulle smartare och effektivare logistikupplägg med stor samhällsnytta kunna skapas.
80 Trafikanalys (2016e). 81 Näringslivets Transportråd (2016).
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner
251
Informationsteknologin bör hanteras inom ramen för infrastrukturplaneringen
Den parlamentariska Landsbygdskommittén lyfter i sitt betänkande
På väg mot en ny politik för Sveriges landsbygder82, fram att det finns ett behov av en samlad bild av den statliga digitala infrastrukturen och att Sverige behöver en digital infrastruktur med hög överföringskapacitet som är enkel och säker att använda och som skapar nytta för användaren. De menar att Sverige, i större utsträckning än vad som sker i dag, bör beakta informationsteknologin inom ramen för infrastrukturplaneringen. Teknologin har potential att fungera som ett komplement till vägtrafik, järnväg, sjöfart och luftfart. De föreslår att informationsteknologi bör ses som en integrerad del av transportsystemet och finnas med när planerande myndigheter bedömer vilka åtgärder som krävs för fungerande transporter.
7.3 Energieffektivare fordon
Miljömålsberedningens förslag:
Sverige ska fortsätta vara pådrivande för att koldioxidkraven på personbilar och lätta lastbilar stegvis skärps jämfört med nu beslutade nivåer. Dessa krav bör på sikt innebära att nya fordon ska klara nollutsläpp räknat i ett livscykelperspektiv.
Sverige bör även driva på för att det inom EU ska utvecklas koldioxidutsläppskrav för tunga fordon.
Beskattnings- och förmånsreglerna för bilar bör utformas så att de stödjer en snabb svensk introduktion av fordon med särskilt låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar. Reglerna bör successivt skärpas.
Beredningen ser positivt på att dessa regler utformas i form av ett s.k. bonus-malus-system, men tar inte ställning till det nu aktuella förslaget från Bonus-malus-utredningen.
Utsläppskrav i offentlig upphandling bör utvecklas så att de stödjer utvecklingen av energieffektiva tunga fordon med särskilt låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar räknat i ett livscykelperspektiv.
82SOU 2016:26.
Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47
252
Miljömålsberedningens motivering
Att utsläppen från vägtransporter minskar i snabbare takt än de gör i dag är av särskilt stor betydelse för att föreslagna etappmål för utsläppsutvecklingen i den icke-handlande sektorn ska kunna nås. Teknikkrav som omfattar en stor fordonsmarknad kan driva på utvecklingen av särskilt utsläppssnåla bilar, till exempel elbilar. Miljömålsberedningen menar att Sverige bör vara pådrivande i denna utveckling så att koldioxidkraven på personbilar och lätta lastbilar inom EU stegvis skärps jämfört med nu beslutade nivåer. En viktig aspekt i utformandet av skärpta kravnivåer är att de inte bör bidra till ökade utsläpp av luftföroreningar.
På sikt bör de EU-gemensamma fordonskraven innebära att nya fordon endast bör utgöras av s.k. nollutsläppsfordon, t.ex. fordon som huvudsakligen använder el för sin framdrivning eller andra fordon som sett ur ett livscykelperspektiv ger upphov till mycket små utsläpp av växthusgaser. Eftersom beredningen utgår från att EU och resten av världen ställer om till nära-nollutsläpp förutsätts även utsläppen från elproduktion nå nollnivåer vilket innebär att utsläppen från elfordon även blir låga när de räknas i ett livscykelperspektiv.
Sverige bör även driva på för att det inom EU ska utvecklas koldioxidutsläppskrav för tunga fordon. Sådana krav ställs redan på flera andra betydelsefulla marknader (Kina, USA, Japan och Kanada) och det kan vara till nackdel för europeisk lastbilsindustri om inte motsvarande krav ställs även på den europeiska marknaden. De i Sverige verksamma lastbilföretagen ligger väl framme på området och har i olika sammanhang83 även formulerat egna mål om bränsleeffektiviseringar och lägre koldioxidutsläpp till 2030.
Miljömålsberedningen menar att det även är motiverat med kompletterande styrmedel för att stödja en snabb svensk introduktion av energieffektiva fordon med särskilt låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar. Förslag till sådana kompletterande styrmedel har nyligen presenterats från den s.k. Bonus-malusutredningen (SOU 2016:33). Miljömålsberedningen är positiva till ett bonus-malus-system men tar inte ställning till det nu aktuella förslaget från ovan nämnda utredning.
83 Se exempelvis KNEG-samarbetet (http://kneg.org/).
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner
253
När framtida effekter av kompletterande nationella styrmedel bedöms bör man ha i åtanke att det handlar om att dessa styrmedel ska verka i ett skede där ny teknik (till exempel olika typer av eldrift hos bilar) utvecklas för att ta allt större marknadsandelar. Sverige kan tillsammans med några andra länder komma att tillhöra de som utgör de första nischmarknaderna inom EU för ny fordonsteknik både på personbilssidan och inom tunga fordon. Om utvecklingen faller väl ut blir det då troligen lättare att sätta framtida obligatoriska EU-krav, se ovan, på strängare nivåer.
En snabbare introduktion av bilar med särskilt låga utsläpp i ett EU-land behöver därmed inte leda till att utvecklingen behöver gå långsammare i något annat EU-land.
Utsläppskrav i offentlig upphandling bör även utvecklas så att de stödjer utvecklingen av energieffektiva tunga fordon med särskilt låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar.
Beredningen vill också lyfta fram att det är viktigt att koldioxid- liksom luftföroreningskraven skärps på ett sätt som innebär att den skillnad som finns i dag mellan utsläpp och bränsleförbrukning vid verklig körning och uppmätta nivåer vid typgodkännande av fordon minskar.
Om kommande kravsteg i EU inte blir så stränga som antagits i scenariounderlagen till förslag om etappmål ökar vikten av att det införs kompletterande styrmedel i Sverige. När nya bilar blir energieffektivare kan dessutom koldioxidskatten behöva höjas för att undvika så kallade rekyleffekter.
Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47
254
7.3.1 Problembild och åtgärdsmöjligheter
Nuvarande utveckling
Bilar och lätta lastbilar
Koldioxidutsläppen från nya bilar i Sverige har tidigare varit högre än genomsnittet i EU. De senaste dryga tio årens utveckling av nybilsförsäljningen har dock lett till att den svenska personbilsflottan blivit energieffektivare och snittet i nybilsförsäljningen har närmat sig EU-genomsnittet.
Utvecklingen kan bl.a. förklaras av styrmedel i form av EU-krav på nya bilars koldioxidutsläpp, koldioxiddifferentieringen av fordonsskatten samt särskilda incitament för miljöbilar, bland annat för tjänstebilar84.
Minskningstakten har dock avtagit under de senaste tre åren jämfört med perioden 2006–201285. Nya personbilar registrerade under 2015 släppte i genomsnitt ut 127 gram koldioxid per kilometer, jämfört med 132 gram koldioxid per kilometer år 2014. Minskningstakten under perioden 2006–2012 var i genomsnitt 8 gram per kilometer per år.
Till effektiviseringen av hela personbilsflottan bidrar även utskrotning och minskad användning av äldre fordon med högre bränsleförbrukning86.
Tunga fordon
Trots en successiv effektivisering och en ökad användning av biodrivmedel har utsläppen av växthusgaser från tunga fordon ökat med 15 procent till år 2014 jämfört med 1990 års nivå. Utsläppen från lastbilstrafiken hade en kraftigt ökande trend fram till finanskrisen år 2008 men har sjunkit sedan dess.
Det är lastbilar i fjärrtrafik som står för den helt dominerande delen av tunga fordons energianvändning och utsläpp av växthusgaser.
84 Energimyndigheten och Naturvårdsverket (2014). 85 Trafikverket (2015k). 86 Koldioxidutsläppen från personbilsflottan som helhet (gamla och nya) sjönk med i genomsnitt 5 g/km under 2015.
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner
255
I Energimyndighetens och Naturvårdsverkets senaste referensscenario87 ökar utsläppen från tunga fordon mot 2035, trots antaganden om ytterligare högre biodrivmedelanvändning och viss fortsatt effektivisering.
Europeiska kommissionen presenterade under 2014 en strategi för hur koldioxidutsläppen ska kunna minska från tunga fordon88. I strategin föreslås bland annat att kommissionen ska ta fram krav som gör det obligatoriskt att utifrån motorprestanda och en särskild beräkningsmodell certifiera, mäta och rapportera tunga fordons bränsleförbrukning för olika fordonsutföranden. Ett av syftena med dessa krav är att öka transparensen på EU-marknaden om skillnader i bränsleförbrukning och utsläpp hos olika lastbilsmodeller. I ett nästa steg avser kommissionen även analysera, bland flera alternativ, om det skulle kunna vara en lämplig väg att införa krav på högsta tillåtna koldioxidutsläpp även från tunga fordon. I USA, Kina, Japan och Kanada ställs redan den här typen av krav. I strategin anges att kommissionen till 2015 planerar att återkomma med ett förslag för hur certifiering, mätning och rapportering av tunga fordons bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp ska regleras. I nuläget har dock kommissionen ännu inte återkommit med ett sådant förslag.
Fortsatt effektivisering av konventionell teknik och en successiv introduktion av olika typer av eldrift i klimatscenariot
I grova drag kan lätta bilar och tunga fordon bli energieffektivare genom att (i) traditionella fordon med förbränningsmotorer blir effektivare och att (ii) helt eller delvis eldrivna fordon ökar i andel. Till den första kategorins åtgärder hör bl.a. åtgärder som höjer motorns verkningsgrad, reducerar fordonets vikt, effektiviserar transmission, minskar energibehov för hjälputrustning och minskar färdmotstånd.
87 Se bland annat Energimyndigheten och Naturvårdsverket (2014). 88 COM(2014) 285 final.
Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47
256
Lätta fordon
I Trafikverkets klimatscenario antas att den genomsnittliga kravnivån inom EU på nya personbilar år 2025 kommer ligga på högst 70 gram koldioxid per kilometer och motsvarande kravnivå 2030 högst 50 gram per kilometer.
För att möta kommande redan beslutade krav om ett genomsnitt på 95 gram per km (2021) och skärpningar enligt ovan kommer det krävas en ökad elektrifiering i form av olika typer av eldrivna fordon (rena elbilar, laddhybrider och bränslecellsfordon).
Kritiskt för utvecklingen är hur batterikapaciteten och kostnaden för eldrivna fordon utvecklas. Om kostnaderna sjunker kan helt eller delvis eldrivna bilar komma bli privatekonomiskt lönsamma jämfört med alternativ med förbränningsmotor, p.g.a. betydligt lägre driftskostnader.89
Trafikverket antar vidare att nya förbränningsmotorfordon (inklusive hybrider) år 2030 har ett genomsnittligt utsläpp på 85 gram koldioxid per kilometer. Detta kan jämföras med de genomsnittliga utsläppen från nya svenska bilar under 2015 som var 127 gram koldioxid per kilometer.90
89 Eftersom investeringskostnaderna fortfarande förväntas bli högre för elbilar menar Trafikverket att även alternativa ägandeformer som bilpooler eller leasing kan komma att bli mer intressanta i framtiden. 90 Trafikverket (2016b).
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner
257
Källa: Trafikverket (2015). Energieffektivisering fordon, fartyg och flyg samt introduktion av förnybar
energi i transportsektorn, underlag för åtgärdsplanering 2016.
Norge och Nederländerna är de två länder som varit tidigast ute i Europa med att stimulera elbilsintroduktion i större skala. I dessa länder har nu förslag förts fram om att nybilsförsäljningen år 2025 endast bör utgöras av elbilar. Motsvarande åtgärder i Sverige skulle innebära en betydligt snabbare introduktionstakt av nollutsläppsfordon, jämfört med antagandena i klimatscenariot ovan.
Tunga fordon
Sverige är en liten marknad för tunga fordon men inom landet finns samtidigt två av världens största fordonstillverkare. Det gör att Sverige borde vara en lämplig testplattform för demonstration av effektiva fordon och nya energibärare för framtiden.91
Trafikverket bedömer att nya tunga lastbilar kan bli 30 procent bränsleeffektivare till 2030 i sitt klimatscenario samtidigt som
91SOU 2013:84.
Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47
258
fordonsparken i genomsnitt blir 25 procent effektivare jämfört med 2010. Graden av elanvändning bedöms fortsatt vara låg (1 procent) år 2030 i denna kategori av fordon men ökar till 25 procent år 2050. Nya stadsbussar och distributionslastbilar bedöms däremot vara helt eldrivna 2025 och eldrift slå igenom i dessa fordonskategorier redan till 2030 (mer än 80 procent eldrift).
På längre sikt kan även eldrivna lastbilar i fjärrtrafik komma att bli ett alternativ till lastbilar med konventionell drivlina. Det behöver då handla om någon form av direktöverföring av el till lastbilen, vilket kräver utbyggnad av infrastruktur. Även bränslecellsteknik och rena biodrivmedelsalternativ kan vara möjliga utvecklingsspår.
Det finns även andra typer av effektiviseringsmöjligheter. Ett exempel är s.k. platooning. För att minska bränsleförbrukningen är det fördelaktigt att ligga nära fordonet framför. Genom att elektroniskt koppla ihop fordonen kan detta ske på ett säkert sätt. På motorväg kan sådana fordonståg vara relativt långa.
7.3.2 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar
Flera myndigheter lyfter fram behovet av att EU:s gemensamma fordonskrav på personbilar och lätta lastbilar behöver skärpas
FFF-utredningen, Trafikverket och Naturvårdsverket m.fl. har i en rad olika sammanhang lyft fram att en fortsatt skärpning av EU:s gemensamma koldioxidkrav på fordon är av stor vikt för den fortsatta utvecklingen av koldioxidutsläppen från transportsektorn. Ett viktigt argument är att den här typen av krav kan bidra till teknikutveckling som sänker utsläppen från nya bilar på en stor marknad och inte bara i Sverige. Även Konjunkturinstitutet menar att koldioxidkraven på bilar inom EU, vid sidan av koldioxidskatten på drivmedel, har en central roll bland de styrmedel som krävs för att sänka utsläppen från transportsektorn92.
Det har som tidigare nämnts fattats beslut inom EU om skärpta koldioxidkrav på nya personbilar och lätta lastbilar till år 2021 och ytterligare skärpningar planeras till 2025 och 2030. De sistnämnda kravskärpningarna har dock inte börjat förhandlas och det måste betraktas som osäkert i nuläget på vilka nivåer och vilken utform-
92 Konjunkturinstitutet (2015b).
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner
259
ning de faktiskt får. Trafikverket framhåller att den kravskärpning man antagit inom EU från 95 till 70 respektive 50 gram koldioxid per km (och motsvarande för lätta bilar) är en kritisk faktor för att en tillräckligt omfattande utsläppsminskning och energieffektivisering ska kunna nås i det klimatscenario man utvecklat 93
Förslag om att det även införs koldioxidkrav på tunga fordon har också lyfts fram från fler håll
Ytterligare en kritisk faktor i Trafikverkets klimatscenario är att utbudet av energieffektivare tunga fordon ökar. Till en sådan utveckling kan EU-krav på koldioxidutsläpp även från tunga fordon bidra.
Förslag finns om vidareutveckling av kompletterande nationella styrmedel för personbilar
Sverige är globalt sett en liten marknad och det som kan påverkas nationellt är framför allt vilka fordon som väljs från ett globalt utbud. Det gör att möjligheterna att styra utbudet till den svenska marknaden är små. Däremot kan nationella styrmedel påverka vilka bilar som efterfrågas i Sverige och deras egenskaper.
För att koldioxidutsläppen från nya bilar i Sverige ska sjunka åtminstone i takt med ett framtida antaget EU-genomsnitt som antagits av FFF-utredningen och i Trafikverkets klimatscenario kan det även krävas kompletterande nationella styrmedel som påverkar nybilsvalet.
Liknande bedömningar görs även av Naturvårdsverket, nu senast i den fördjupade utvärderingen.94
Differentierade nybilspremier- och fordonsskatter i form av ett s.k. bonus-malus-system kan vara ett sådant styrmedel, de fortsatta reglerna för förmånsbilar kopplat till framtida definitioner av supermiljöbilar är också väsentliga i sammanhanget liksom hur den fortsatta differentieringen av fordonsskatten utvecklas även för bilar
93 Trafikverkets (2015e), s. 47. 94 Naturvårdsverket (2015b).
Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47
260
som är äldre än tre år.95 Dessa frågor har nyligen utretts av den s.k. Bonus-malus-utredningen (SOU 2016:33).
I utredningen har två alternativa utformningarna av bonus-malussystem analyserats, ett som endast baseras på koldioxidutsläpp och ett som baseras på koldioxidutsläpp och fordonens vikt. Det förstnämnda alternativet beräknas innebära en minskning av genomsnittligt koldioxidutsläpp för nya bilar med 1,7 gram mer per år under de fem första åren, jämfört med nuvarande fordonsskattesystemet. För alternativet som också differentieras utifrån fordonets vikt beräknas motsvarande minskning bli 1,0 gram mer per år, jämfört med nuvarande fordonsskattesystemet.
Utredningen har inte gjort några beräkningar på hur systemet skulle påverka nya fordons luftföroreningsutsläpp, men det går att konstatera att av de två alternativa utformningarna som utredningen lägger fram är utformningen utan viktdifferentiering mest fördelaktigt ur luftkvalitetssynpunkt. Detta eftersom dieselbilar (som har högre utsläpp av kväveoxider än bensinbilar) har högre skattesatser i utformningen utan viktdifferentiering jämfört med utformningen med viktdifferentiering.
Konjunkturinstitutet invänder däremot i sin senaste miljöekonomiska rapport från hösten 201596 att ett kompletterande bonus-malus-system riskerar att leda till att bilinnehav att subventioneras och även kan leda till att trafikarbetet ökar.
Styrmedlet kan enligt Konjunkturinstitutet även leda till att mer bränsletörstiga bilmodeller ”knuffas ut” till andra EU-länder som får svårare att nås sina klimatmål. Bonus-malus-utredningen kommenterar dessa förhållanden i sitt betänkande97.
För att tunga fordon, bussar och distributionsfordon ska effektiviseras kan kompletterande nationella styrmedel bidra
Enligt Trafikverket och FFF-utredningen kan upphandlingskrav, områdeskrav och särskilda miljölastbils- och busspremier vara särskilt lämpliga för att understödja utvecklingen av nischmarknader
95 Förslaget från Bonus-malus-utredningen innebär att koldioxiddifferentieringen skärps för upp till tre år gamla bilar. 96 Konjunkturinstitutet (2015b). 97SOU 2016:33, s. 249–250.
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner
261
för ny särskilt energieffektiv teknik, t.ex. olika typer av eldrift. En sådan utveckling kan vara gynnsam ur flera aspekter t.ex. för den lokala luftkvaliten. Se även kapitel 16 Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik om styrmedel på luftområdet.
FFF-utredningen föreslog även att det skulle kunna införas särskilda premier- eller bonus-malus-system för att ge incitament för en introduktion av tunga fordon med särskilt låga koldioxidutsläpp och låg miljöpåverkan i övrigt.
För att ett bonus-malus-system ska kunna införas även för tunga fordon krävs att det finns en utvecklad beräkningsmodell för beräkning och mätning av utsläpp, något som nu är under introduktion.
Förslag om nollutsläppsfordon i nybilsförsäljningen år 2025 i Norge
Det har sedan några år tillbaka införts omfattande styrmedel för att stimulera en ökad elbilsintroduktion i Norge där det genomsnittliga koldioxidutsläppet från nya bilar underskred 100 gram koldioxid per kilometer redan våren 2015 och andelen elbilar uppgick till ca 23 procent av nybilsförsäljningen.
I Norges motsvarighet till planeringsunderlag till den nationella infrastrukturplanen, ”Grunnlagsdokument till en Nasjonal transportplan i Norge 2018–2029” redovisas även en klimatstrategi för transportsektorn med sikte på nollutsläpp/klimatneutralitet år 2050.
I strategin föreslår transportmyndigheterna en rad mål, bland annat på området fordonsteknik och drivmedel. Bland de mål som föreslås ingår att alla nya personbilar, stadsbussar och lätta lastbilar som säljs från år 2025 ska vara så kallade nollutsläppsfordon (främst elbilar). Till 2030 föreslås även att en hög andel av tyngre varudistributionsbilar och lastbilar ska utgöras av nollutsläppsfordon (75 respektive 50 procent).
Som styrmedel för utvecklingen föreslås en rad olika incitament av den sort som redan finns införda i landet. Höga acciser för förbränningsmotordrivna nya bilar, särskilda parkeringsplatser för elbilar, undantag från trängselavgifter m.m. Bidragen föreslås vara tidsbegränsade. Laddinfrastrukturen behöver byggas ut ytterligare för att stödja övergången.
Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47
262
Effekter på luftkvalitet
Ur luftkvalitetssynpunkt är det problematiskt att andelen dieselfordon i den svenska personbilsflottan har ökat på senare år, eftersom dieselfordon släpper ut betydligt mer kväveoxider än bensinfordon. Detta gäller både fossil diesel och biodiesel. Det har också varit känt i några år att dieselfordon har mycket högre utsläpp av kväveoxider i verklig körning än vid de tester som utförs vid typgodkännande av motorerna. Nya tester för typgodkännande tas nu fram på EU-nivå och kan komma att införas från och med september 2017.98
7.4 Förnybara drivmedel
Miljömålsberedningens förslag:
Regeringen bör så snabbt som möjligt för riksdagen presentera förslag till regler som ger mer långsiktigt hållbara och stabila villkor för biodrivmedel.
Beredningen stödjer införandet av ett kvot- eller reduktionspliktsystem med krav på drivmedelsleverantörer att leverera en viss andel biodrivmedel och/eller viss klimatprestanda per år
Regeringen bör driva ett proaktivt arbete inom EU för att möjliggöra en aktiv skattepolitik som prissätter utsläppen av växthusgaser och stöttar utbyggnad av förnybar energi.
Hur kvot- eller reduktionspliktssystemet ska förhålla sig till energi- och koldioxidbeskattningen och andra styrmedel som stöttar övergång till förnybara drivmedel bör ingå i beredningen av kommande förslag. I det arbetet ska även beaktas hur försäljningen av höginblandade biodrivmedel kan säkras.
98 European Parliamentary Research Service (2016).
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner
263
Miljömålsberedningens motivering
För att Sverige ska kunna nå de etappmål för utsläppsutvecklingen i den icke-handlande sektorn och det särskilda mål för transportsektorns utsläppsutveckling som denna beredning föreslår krävs incitament i form av tydliga politiska signaler och långsiktiga spelregler för marknaden. Detta gäller inte minst i fråga om utformningen av de ekonomiska styrmedlen på biodrivmedelsområdet. Därför är dagens osäkerhet, som en följd av gällande skatte- och statsstödsregler inom EU, om möjligheterna att bedriva en långsiktigt inriktad politik för hållbara biodrivmedel, olycklig.
Intensiva diskussioner har pågått med Europeiska kommissionen under flera års tid i dessa frågor. Den dialogen bör fortsätta och intensifieras med syfte att i det korta perspektivet hitta en lösning som ger goda förutsättningar för en fortsatt utveckling av marknaden för hållbara biodrivmedel i Sverige inom ramen för det EU-rättsliga regelverket.
I det långa perspektivet är det angeläget att Sverige tillsammans med övriga medlemsstater hittar gemensamma lösningar på EUnivå som möjliggör för alla medlemsstater att vidta åtgärder som gör det lönsamt att introducera hållbart framställda biodrivmedel med hög klimatnytta.
Miljömålsberedningen anser det angeläget att regeringen så snabbt som möjligt under mandatperioden utarbetar förslag till regler som ger långsiktigt hållbara och stabila villkor för biodrivmedel. Beredningen stödjer införandet av ett kvot- eller reduktionspliktsystem med krav på drivmedelsleverantörer att leverera en viss andel biodrivmedel och eller viss klimatprestanda per år.
Hur kvot- eller reduktionspliktssystemet ska förhålla sig till energi- och koldioxidbeskattningen och andra styrmedel som stöttar övergång till förnybara drivmedel bör ingå i beredningen av kommande förslag. I det arbetet ska även beaktas hur försäljningen av höginblandade biodrivmedel kan säkras.
Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47
264
7.4.1 Problembild och åtgärdsmöjligheter
Nuvarande utveckling
Den allra största delen av vägtransportsektorns energianvändning (totalt 86 TWh 2014) utgörs av fossila drivmedel. Andelen biodrivmedel har dock ökat de senaste tio åren och stod 2014 för ca 12 procent (10,4 TWh) av användningen. Statistik från 2015 visar att användningen av biodrivmedel fortsätter öka. Hela ökningen 2015 kan tillskrivas biodiesel, främst i form av inblandad HVO99.
Källa: Energimyndigheten (2016). Ökad användning av biodrivmedel inom transportsektorn.
http://www.energimyndigheten.se/nyhetsarkiv/2016/okad-anvandning-av-biodrivmedel-inomtransportsektorn/
Under de senaste fyra åren är det inblandning av HVO i allt större andelar i diesel som stått bakom den ökande användningen av biodrivmedel samtidigt som användningen av låginblandad och hög-
99 HVO betyder hydrerad vegetabilisk olja och framställs av olika typer av vegetabiliska oljor som raps, solros, soja- och palmolja samt tallolja. HVO kan också framställas av animaliska fetter som djurfett och slakteriavfall. FAME betyder Fatty Acid Methyl Ester.
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner
265
inblandad etanol minskar. Minskningen av etanol beror av flera faktorer. Volymerna låginblandad etanol minskar i och med att försäljningen av bensin går ner. Det säljs mycket få s.k. bränsleflexibla etanolbilar sedan några år tillbaka100 samtidigt som ägare av begagnade etanolbilar i stor utsträckning använder bensin som drivmedel101vilket leder till att användningen av etanol minskar. Användningen av biogas ökar successivt. Under 2014 producerades det ca 1,7 TWh biogas i Sverige varav drygt 1 TWh användes för fordonsdrift102. Biogasen används i bussflottor, personbilar och lätta lastbilar i tätorter där det byggts upp tankställen och en distribution av uppgraderad biogas för fordonsdrift.
Råvarorna till de drivmedel som används i nuläget i Sverige importeras i hög utsträckning, ca 80 procent 2014.
Det finns samtidigt också ett stort intresse att starta en större produktion av biodrivmedel i Sverige, bl.a. baserad på skogsråvara och skogsrester som lignin, avlutar och GROT (grenar och toppar). Den svenska drivmedelsmarknaden skulle kunna fungera som en initialmarknad för en sådan produktion, se avsnitt 6.4 om bioekonomi. Mindre demonstrationsanläggningar för att utveckla sådan produktion har kommit igång medan planerna på att starta större demonstrationsanläggningar inte har varit framgångsrika hittills.
Det förutsätts en relativt stor ökning av användningen av biodrivmedel i klimatscenariot till 2030
I de senaste referensscenarierna från Energimyndigheten och Naturvårdsverket103 antas användningen av biodrivmedel öka till 14 TWh 2030. I Trafikverkets klimatscenario ökar biodrivmedelanvändningen ytterligare, till 20 TWh år 2030 (se kaptiel 4). I scenariot antas dessutom att användningen av biodrivmedel i arbetsmaskiner öka med ca 3 TWh till samma tid.
Framför allt klimatscenariot, där FFF-utredningens förslag till utsläppsmål för vägtransportsektorn nås, förutsätter att styrmedlen för biodrivmedel ges en mer långsiktigt stabil utformning jämfört
100 Försäljningen av bränsleflexibla bilar var som störst 2008 då det såldes ca 60 000 bilar. 101 Trafikverkets (2015e). 102 Energimyndigheten (2015b). 103 Energimyndigheten och Naturvårdsverket (2014); Energimyndigheten (2014).
Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47
266
med nuvarande situation, men även utvecklingen i referensscenariot är beroende av mer långsiktiga styrmedel jämfört med dagens situation.
Klimatscenariot bygger på ett antagande om att den volym biodrivmedel som används i Sverige till 2030 i princip även bör kunna produceras i landet från en hållbar resursbas, samtidigt som även andra sektorers behov av biomassa för bland annat bioenergiändamål också tillgodoses.
Men scenariot förutsätter samtidigt att handeln med biodrivmedel och biodrivmedelsråvara kommer att fortsätta varför en viss fortsatt import också kan vara en möjlig utveckling.
FFF-utredningen utgick också från förutsättningen att Sverige i princip skulle kunna vara självförsörjande av biodrivmedel 2030 i sin analys. Under senare tid har det tagits fram uppdaterade bedömningar av hur stora potentialerna för ökad tillförsel och avsättning av inhemsk biomassa skulle kunna vara till 2030 respektive 2050.104 Dessa bedömningar indikerar att en uppskalning av den inhemska tillförseln av biomassa, så att det kan produceras ca 20– 23 TWh år 2030, skulle kunna vara möjlig105. För att en så stor produktion ska kunna komma till stånd så snabbt ställer dessutom krav på en omfattande och snabb uppskalning av produktionskapacitet i landet. Det i sin tur förutsätter stabila spelregler.
Drop-in bränslen och en expanderande elektrifiering till 2030
Klimatscenariot förutsätter dessutom att det i första hand är biodrivmedel som helt eller delvis direkt kan ersätta bensin- eller diesel i konventionella förbränningsmotorer som växer mest i omfattning, s.k. drop-in bränslen av olika slag.106 År 2030 antas en betydande del av personbilsflottan ha elektrifierats i klimatscenariot, men många fordon är fortfarande utrustade med bensin- eller dieselmotorer (t.ex. laddhybrider). Även lastbilar och arbets-
104 Börjesson (2016). 105 En biodrivmedelsproduktion på 20–23 TWh skulle vid ett utbyte vid biodrivmedelproduktion på i genomsnitt 65 procent ställa krav på en ökad inhemsk tillförsel av biomassa för drivmedelsändamål på mellan 30 och 35 TWh. Enligt Börjesson (2016) finns en sådan potential för ökad tillförsel till största delen i form av skogsbiomassa (främst GROT) men också i form olika typer av jordbruksbaserad biomassa främst i form av energigrödor på trädesmark och vall. 106 Till exempel HVO.
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner
267
maskiner antas i hög utsträckning använda konventionella motorer till 2030. Efter 2030 antas elektrifieringen fortsätta, användning av vätgas kan även komma att växa samtidigt som behovet av biodrivmedel inom t.ex. flyg och sjöfart, och i andra länder bedöms komma att växa i omfattning. För den tunga lastbilstrafiken kan det även behöva utvecklas dedikerade biodrivmedelslösningar.
Den svenska strategin och styrmedlen för biodrivmedelsintroduktion
Den svenska biodrivmedelsstrategin har sedan länge haft en inriktning mot att ge incitament till en mångfald av biodrivmedel, både sådana som är livsmedelsbaserade, (som tidigare brukade benämnas den första generationens biodrivmedel), men också mer avancerade biodrivmedel (andra eller tredje generationens biodrivmedel).107Mer avancerade biodrivmedel utmärks av att de potentiellt skulle kunna tillverkas från en större råvarubas, med en högre resurs- och energieffektivitet och en mindre omfattande konkurrensyta mot t.ex. livsmedelsproduktion och annan markanvändning jämfört med livsmedelsbaserade drivmedel.
Till kategorin mer avancerade biodrivmedel hör sådana som kan framställas från skogsråvara eller skogsrester i form av till exempel GROT(grenar och toppar), svartlut och lignin men också sådana som kan framställas från biomassa från jordbruk, främst jordbruksrester, samt annat organiskt avfall. På sikt kan även biomassa från vattenbruk vara en möjlig resurs.
Genom att tidigt stimulera en större introduktion av biodrivmedel och biodrivmedelsfordon var tanken att en marknad för mer avancerade biodrivmedel skulle byggas upp i Sverige.
Det främsta styrmedlet för att stödja en ökad biodrivmedelsanvändning har alltsedan beskattning av drivmedel infördes i Sverige varit att skattebefria dessa drivmedel. Att endast ge undantag från koldioxidskatt har dock inte varit tillräckligt för de olika alternativen. I tillägg har även olika typer av bidrag utgått till fordon, tankställen och till framställning och uppgradering av biodrivmedel.
107 Jämför SOU 2008:24, del 2 s. 295 och framåt, samt de svenska nationalrapporterna om klimatförändringar (t.ex. Regeringskansliet, 2014).
Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47
268
Åtgärdskostnaderna för de biodrivmedel som används i dag har beräknats uppgå till mellan 2–3 kr/kg108 koldioxid i genomsnitt vid dagens prisnivåer på bensin- och diesel.109 Beräkningen indikerar att det även i fortsättning kommer krävas undantag från både koldioxidskatt och energiskatt för att flera av dagens biodrivmedelsalternativ ska vara lönsamma.
Förväntningarna på produktionskostnader för flera av de tekniker som ännu inte är kommersialiserade i dag ligger, enligt FFF-utredningen, i samma storleksordning som de som i dag är kommersiella. Utredaren menade samtidigt att dessa bränslen på sikt potentiellt skulle kunna vara konkurrenskraftiga vid skatteundantag motsvarande dagens koldioxidskattenivåer, men bedömningen gjordes vid högre oljepriser än de vi har i dag. Framtida produktionskostnader för bränslen från svartlutsförgasning (lignin) bedömdes kunna hamna på lägre nivåer jämfört med om fasta biobränslen förgasas.
De tillfälliga undantagen från skatt som har gällt några år i taget för introduktionen av biodrivmedel, se nedan, har inneburit stora osäkerheter för både biodrivmedelsproducenter och konsumenter. Denna osäkerhet kan nog främst antas ha hämmat större investeringar i en utveckling mot en mer omfattande produktion av mer avancerade biodrivmedel. För sådana satsningar behöver marknadsförutsättningarna bli betydligt mer förutsägbara och långsiktigt stabila för att det ska vara värt att ta investeringsrisken, se vidare avsnitt 6.4 om bioekonomi.
Samtidigt har andra biodrivmedelsalternativ vuxit till i viss omfattning under nuvarande styrmedelsstruktur. För dessa alternativ kan förändringar till gagn för potentiellt mer kostnadseffektiva framtida alternativ komma att vara till nackdel.
Det EU-rättsliga regelverket och de svenska styrmedlen för ökad biodrivmedelsanvändning
Sedan 1990-talet har skattebefrielsen av biodrivmedel i Sverige motiverats av ökade klimatpolitiska ambitioner.
108 Dagens koldioxidskatt uppgår till 1,12kr/kg. 109 WSP (2015).
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner
269
Möjligheten att medge skattelättnader är emellertid beroende av utformningen och tillämpningen av det EU-rättsliga regelverket på området. Nedsättning av eller befrielse från koldioxidskatten och energiskatten på biodrivmedlet i fråga måste vara utformade så att åtgärderna varken strider mot energiskattedirektivet (2003/96/EG) eller förnybartdirektivet
(2009/28/EG)
.
I den mån nedsättningen eller skattebefrielsen är utformad så att åtgärderna definitionsmässigt utgör ett statsstöd enligt funktionsfördraget måste också de EU-rättsliga statsstödsreglerna uppfyllas.
För att uppfylla reglerna i energiskattedirektivet och EU:s statsstödsregler har skattenedsättningarna och undantagen från skatt tidsbegränsats och prövats av Europeiska kommissionen med återkommande mellanrum.
Senast har kommissionen genom beslut den 15 december 2015 förlängt tidigare statsstödsgodkännanden av de nuvarande skattelättnaderna för flytande biodrivmedel till och med utgången av 2018 och till och med utgången av 2020 för biogas som används som motorbränsle.
I energiskattedirektivet anges särskilda minimiskatter för bland annat bensin och diesel och där stadgas dessutom att bränslen ämnade för samma ändamål ska beskattas lika. Enligt energiskattedirektivet har dock medlemsländerna rätt att helt eller delvis ge skattebefrielse till exempelvis drivmedel baserade på biomassa förutsatt att skattenedsättningen inte leder till att drivmedlet i fråga överkompenseras. Skattenedsättningen får därför enbart omfatta de merkostnader som är förknippade med framställningen av biodrivmedlet jämfört med det drivmedel det ersätter.
EU:s riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd talar om under vilka villkor stöd till biodrivmedel ska kunna ges.
Under 2014 beslutades nya riktlinjer för stöd till miljöskydd och energi. Dessa innebär bland annat att medlemsländerna från 2020 inte längre får ge livsmedelsbaserade biodrivmedel från olika former av driftsstöd, till exempel i form av undantag från energi- och koldioxidskatter. 110
Undantag eller nedsättning från energi- och koldioxidskatt betraktas som en typ av driftsstöd av kommissionen. Enligt rikt-
110 Europeiska kommissionen (2014b).
Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47
270
linjerna får dessutom endast äldre anläggningar för livsmedelsbaserade drivmedel ges driftsstöd under perioden fram till 2020111.
Ytterligare driftsstöd (till exempel skattenedsättning) är inte tillåtet i kombination med till exempel ett kvotpliktssystem (leverans- eller inblandningsskyldighet) enligt riktlinjerna ”såvida inte en medlemsstat kan visa att stödet begränsas till biobränslen som är för dyra för att släppas ut på marknaden uteslutande med en leverans- eller inblandningsskyldighet”.
Under senare år (innan oljepriserna och därmed också priserna på bensin och diesel sjönk kraftigt) har beräkningar av om överkompensation för olika typer av biodrivmedel förelegat eller inte visat att vissa biodrivmedel (låg- och höginblandad FAME112, respektive etanol) överkompenserats. Dessa drivmedel har därför tilldelats en viss energiskattesats113. Nivån på den införda energiskatten på höginblandad etanol och FAME föreslås dock sänkas igen114 då relativpriserna jämfört med bensin förändrats under 2015.
Regelverkets konstruktion och föränderlighet medför en olycklig ryckighet i besluten och en osäker situation för marknaden. Bristen på långsiktighet och förutsägbarhet i systemet har fått Sverige att överväga andra alternativa sätt att främja biodrivmedel.
7.4.2 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar
I en rapport från hösten 2015, föreslår Per Kågeson att Sverige bör införa ett system med kvotplikt för biodrivmedel liknande det system som exempelvis redan införts i Finland.115 Kågeson menar att kvotpliktssystemet inledningsvis kan behöva delas upp i en kvot för bensin, en för diesel och en för naturgas, framför allt för att spelreglerna för redan introducerade biodrivmedelsalternativ som biogas och etanol (ED 95, E85) inte ska ändras för mycket, för
111 I Sverige ställs det därför från årsskiftet 2016, krav på att leverantörer av biodrivmedel måste visa upp ett särskilt anläggningsbesked som visar att verksamheten startade före den 31 december 2013 för att leverantören ska erhålla skattenedsättning. 112 FAME, av den engelska benämningen fatty acid methyl ester, är vanligen synonymt med biodiesel, vilken framställs ur vegetabilisk olja eller animalfett. FAME är en standardiserad produkt via Europastandarden SS-EN 14214. 113 Denna energiskattesats är dock fortfarande lägre än motsvarande energiskatt på bensin eller diesel. 114 Finansdepartementet (2016). 115 Kågeson (2015).
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner
271
snabbt. Kvoterna för bensin och diesel föreslås på sikt kunna slås ihop för att uppnå en högre kostnadseffektivitet. Kvoten för (biogas i) naturgas föreslås omfatta såväl stationära som mobila användningsområden. Kågeson menar att det även kan finnas anledning att kombinera kvotplikten med en särskild skattenedsättning för biodrivmedel med särskilt hög klimatnytta. Kvotpliktssystemet föreslås gälla för biodrivmedel med en klimatnytta mer än 60 procent dvs. den nivå som utgör kommande miniminivå för biodrivmedel enligt förnybarhetsdirektivets regler från 2017.116 Med ett kvotpliktssystem belastas konsumenten av drivmedel med den extrakostnad som användningen medför då biodrivmedlen påförs både energi- och koldioxidskatt i grundfallet.
Förslag om att införa en form av reduktionsplikt, dvs. en kvotplikt som är beroende av biodrivmedlens klimatprestanda (hur stora reduktioner av växthusgaser de ger upphov till) har också förts fram som förslag från olika aktörer. Tyskland har infört ett system med en sådan inriktning.
En alternativ styrmedelslösning vore att Europeiska kommissionen godtar att undantag från koldioxidskatt inte är att betrakta som ett driftsbidrag utan kan gälla permanent för biodrivmedel.
En sådan lösning skulle ändå inte hjälpa flera av dagens biodrivmedel då de kan ha svårt att konkurrera med bensin- och diesel om de enbart undantas en koldioxidskatt på dagens nivåer. Om ett sådant långsiktigt undantag även skulle omfatta energiskatt blir incitamentet mycket högt och svårt att begränsa i omfattning och inriktning. Det riskerar att leda till överkompensation även i framtiden.
Det tidigare lagförslaget om kvotplikt, som riksdagen beslutade om att dra tillbaka 2014117, innebar att det skulle införas en kombination av kvotplikt (för drivmedel som låginblandas i diesel och bensin) samtidigt som andra biodrivmedel som höginblandas eller används som rena bränslen även i fortsättningen skulle omfattas av undantag från energi- och koldioxidskatt.
Konjunkturinstitutet konstaterar118 att ett kvotpliktssystem för biodrivmedel, som substitut till koldioxidskatten kan fungera som
116 Direktiv 2009/28/EG. 117 Proposition 2013/14:246. 118 Konjunkturinstitutet (2015b).
Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47
272
en näst bästa lösning. Systemet måste i så fall utformas med hänsyn till bioråvarans alternativa användning och systemets effekter på andra samhällsmål. Konjunkturinstitutet tar upp att handel i certifikat mellan elcertifikatssystemet och kvoten för biodrivmedel skulle kunna mildra effekter av målkonflikter.
7.5 Arbetsmaskiner
Miljömålsberedningens förslag:
Sverige bör verka för gemensamma koldioxidkrav på motorer till arbetsmaskiner inom EU. Utveckling av väl fungerande mätmetoder för bränsleförbrukning krävs för att fastställa sådana krav.
Ett samordningsansvar för att bidra till utvecklingen av arbetsmaskiner med bättre miljö- och klimategenskaper bör tilldelas en myndighet. I ett sådant samordningsansvar kan det ingå att ha en överblick över området samt att samordna insatser för en omställning till mer hållbara arbetsmaskiner, exempelvis avseende klimatpåverkan, buller samt emissioner.
Skattenedsättningarna på diesel för arbetsmaskiner bör fasas ut på ett sätt som tar hänsyn till de negativa effekter som kan uppstå på berörda näringars konkurrensförhållanden.
Miljömålsberedningens motivering
Stor potential att minska utsläpp från arbetsmaskiner
För att nå det föreslagna utsläppsminskningsmålet till 2045 behövs insatser för att klimatanpassa även arbetsmaskiner. Studier visar på potentialen för minskade utsläpp från arbetsmaskiner genom en kombination av teknisk utveckling, hybridisering samt arbetsplanering och sparsam körning. Arbetsmaskiner är en heterogen uppsättning av arbetsfordon och arbetsredskap, och förutsättningarna att minska utsläppen varierar mellan olika branscher.
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner
273
Sverige bör verka för koldioxidkrav på motorer till arbetsmaskiner inom EU
Marknaden för arbetsmaskiner är internationell. Därför bör Sverige först och främst verka för koldioxidkrav på motorer till arbetsmaskiner inom EU. Inom EU förhandlas en ny förordning om krav för utsläppsgränser och typgodkännande för förbränningsmotorer i mobila maskiner som inte är avsedda att användas för transporter på väg. En brist med förslaget är dock att det saknar krav för minskade utsläpp av koldioxid. Genom EU-gemensamma koldioxidkrav på arbetsmaskiner kan tillverkarna drivas till att utveckla och marknadsintroducera energieffektivare maskiner. Utveckling av väl fungerande mätmetoder för bränsleförbrukning krävs för att fastställa sådana krav. Mätmetoderna bör även kunna användas som underlag för en utvecklad miljömärkning av olika typer av arbetsmaskiner.
Samordningsansvar för hållbara arbetsmaskiner
Ett flertal studier visar på bristen att det saknas ett samlat myndighetsansvar för arbetsmaskiner, eftersom dessa används inom ett flertal sektorer. Miljömålsberedningen framhåller därför att det finns behov av att tilldela ett samordningsansvar för arbetsmaskiner bland myndigheter. I ett sådant samordningsansvar kan det ingå att ha en överblick över området samt att samordna insatser för en omställning till mer hållbara arbetsmaskiner, exempelvis avseende klimatpåverkan, buller samt emissioner. Detta bör ske i samverkan med andra berörda myndigheter. Inom ett sådant samordningsansvar kan det även ingå att bidra till utveckling av metoder och system för mätning och redovisning av bränsleförbrukning från arbetsmaskiner. Vidare kan det ingå att förbättra statistiken. Många arbetsmaskiner är i dag inte registreringspliktiga och därför saknas ett bra uppföljningssystem. Utsläppen från de arbetsmaskiner vars utsläpp är dåligt kartlagda (skotrar, gräsklippare, småbåtsmotorer etc.) bör kartläggas, för att på sikt kunna införa styrmedel som gör att maskiner med stora utsläpp kan fasas ut.
Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47
274
Behov av ytterligare styrmedel för att minska utsläpp från arbetsmaskiner
Förutom gemensamma EU krav på arbetsmaskiner krävs även fler styrmedel för att främja mer klimatanpassade arbetsmaskiner. Beredningen vill framhålla betydelsen av att skattenedsättningarna på diesel för arbetsmaskiner inom jord, skogs – och vattenbruk samt gruvindustriell verksamhet bör fasas ut. Det är en viktig åtgärd även ur luftsynpunkt, se kapitel 16. Vid sådan utfasning bör dock risken för koldioxidläckage samt konkurrenskraft beaktas.
För att ytterligare främja utveckling och användning av mer hållbara arbetsmaskiner, kan även ytterligare styrmedel övervägas. Exempelvis forskning och stöd till demonstrationsprojekt inom området samt information om sparsam körning. Vidare kan möjliga styrmedel för att stimulera inköp av helt eller delvis eldrivna arbetsmaskiner utredas. Dessutom bör en utveckling stödjas där incitamenten för användning av biodrivmedel blir desamma för arbetsmaskiner som för vägfordon. Beredningen vill också framhålla betydelsen av miljökrav som kan bidra till minskad klimatpåverkan från arbetsmaskiner vid upphandling av bygg- och infrastrukturprojekt.
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner
275
7.5.1 Utsläpp av växthusgaser från sektorn
Som arbetsmaskiner räknas både arbetsfordon och arbetsredskap utrustade med förbränningsmotorer, exempelvis traktorer, grävmaskiner och snöskotrar. Arbetsmaskiner används för byggnation och underhåll av vägar, bostäder och lokaler samt för arbete inom industri, jord- och skogsbruk samt fiske. De flesta arbetsmaskiner är dieseldrivna. I Sverige finns runt 300 000 större dieseldrivna arbetsmaskiner, varav ca 200 000 är traktorer. En stor del av dessa traktorer är 25 år eller äldre med få arbetstimmar per år. Traktorerna står för knappt 30 procent av koldioxidutsläppen från större dieseldrivna maskiner. Även om traktorerna är flest till antalet står entreprenadmaskiner inom industri samt bygg- och anläggning för de största utsläppen av koldioxid.
Källa: Naturvårdsverket. http://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Vaxthusgaser-
utslapp-fran-arbetsmaskiner/
Enligt Naturvårdsverket uppgick utsläppen från arbetsmaskiner till knappt 3,7 miljoner ton koldioxidekvivalenter 2014, vilket motsvarar knappt 7 procent av de totala nationella utsläppen. Utsläppen från arbetsmaskiner har ökat med drygt 30 procent sedan 1990, men ligger enligt utsläppsstatistiken sedan 2005 på en relativt stabil nivå. Utsläpp från transporter utgör den största andelen av utsläpp i den icke-handlande sektorn, följt av utsläpp från jordbrukssektorn och
0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 4500
19 90
19 91
19 92
19 93
19 94
19 95
19 96
19 97
19 98
19 99
20 00
20 01
20 02
20 03
20 04
20 05
20 06
20 07
20 08
20 09
20 10
20 11
20 12
20 13
20 14
Tu sen t o n ko ld io xi d e kvi val e n te r
Industri samt bygg och anläggning Skogsbruk
Jordbruk
Service och tjänster
Övriga (flygplatser, hamnar, m.m.) Hushåll
Fiske
Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47
276
arbetsmaskiner. Förutom koldioxid står arbetsmaskiner även för andra utsläpp till luft, se kapitel 14.119
Arbetsmaskiner används inom ett flertal sektorer. De största utsläppen kommer från arbetsmaskiner inom industrin samt bygg och anläggning. Dessa sektorer svarar för runt 40 procent av utsläppen från arbetsmaskiner och utsläppen beräknas ha ökat med 50 procent sedan 1990. Inom industrin används stora och energikrävande arbetsmaskiner som exempelvis truckar och grävmaskiner. Även utsläppen från arbetsmaskiner inom jordbruk och skogsbruk bedöms ha ökat jämfört med 1990, men antas ha minskat sedan 2010.
Statistiken över utsläpp från arbetsmaskiner är modellbaserad, eftersom data på området är bristfällig. Det är dock möjligt att koppla utvecklingen till exempelvis brukad areal inom jordbruket eller uttag av timmer inom skogsbruket till respektive grupp av arbetsmaskiner. Bedömningar av utvecklingstrender är dock sammantaget osäkrare på detta område än till exempel motsvarande statistik för utvecklingen inom transportsektorn.
7.5.2 Problembild och åtgärdsmöjligheter
Utsläppen av växthusgaser från arbetsmaskiner kan stabiliseras till 2050
Enligt Naturvårdsverket och Energimyndigheten beräknas utsläppen från arbetsmaskiner uppgå till 3,2 miljoner ton år 2020 och 3,1 miljoner ton år 2030 i referensscenariot som ingår i underlaget till kontrollstation 2015. Enligt scenariot bedöms utsläppen från arbetsmaskiner öka med 5 procent mellan 1990–2020, men minska med 4 procent mellan 2012–2020. Att utsläppen beräknas minska jämfört med 2012 beror på antaganden om att användningen av arbetsmaskiner minskar i jordbrukssektorn som en följd av att den sammanlagda odlade arealen minskar i referensfallet. Det är framför allt antaganden om utvecklingen inom jordbruket och industrin som har betydelse för utsläppsutvecklingen för arbetsmaskiner.120
119 Naturvårdsverket och Energimyndigheten (2014). Se även https://www.naturvardsverket.se/ Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Vaxthusgaser-utslapp-fran-arbetsmaskiner/ 120 Naturvårdsverket och Energimyndigheten (2014).
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner
277
Utvecklingen inom entreprenadsektorn och jordbruket har stor betydelse för utsläppen av växthusgaser från arbetsmaskiner. Med hänsyn till behovet av ökat bostadsbyggande kan utsläppen från arbetsmaskiner öka ytterligare, vilket utgör en utmaning. Om livsmedelsproduktionen ökar i Sverige uppstår dessutom ännu större utmaningar med att begränsa utsläppen från de arbetsmaskiner som används inom jordbruket.
Stor potential att minska utsläpp av växthusgaser från arbetsmaskiner
Naturvårdsverket framhåller i färdplansunderlaget att utsläppen från arbetsmaskiner kan minska till 2050 genom ökad energieffektivisering samt genom ökad användning av hållbara drivmedel. I en underlagsrapport från Trafikverket (utförd av WSP Sverige AB) har en rad åtgärder och styrmedel identifierats för att minska utsläppen från arbetsmaskiner. Områden med potential att minska klimatpåverkan från arbetsmaskiner inkluderar effektivare maskiner, effektivare användning av maskinerna samt förnybar energi. Arbetsmaskiner bör kunna prestera samma utsläppsminskning som transportsektorn, och enlig rapporten bedöms den samlade potentialen för minskad användning av fossila drivmedel inom arbetsmaskiner till 45–55 procent 2030. Till 2050 bedöms det vara möjligt att helt fasa ut användningen av fossila drivmedel från arbetsmaskiner. För att minska utsläppen från arbetsmaskiner krävs en kombination av teknisk utveckling av maskiner, hållbara bränslen samt arbetsplanering och sparsam körning.121
Teknisk utveckling och hållbara bränslen har potential att minska utsläpp av växthusgaser från arbetsmaskiner
Teknisk utveckling av arbetsmaskiner har stor potential att bidra till ökad energieffektivitet och minskade utsläpp. Sådan utveckling kan innefatta exempelvis utveckling av motorkomponenter, drivlinor, anpassat däcktryck samt hybridisering/elektrifiering. Den teoretiska potentialen kan uppgå till 70 procent, varav en stor del
121 Trafikverket (2012a).
Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47
278
skulle bestå i elektrifiering. Möjligheten att utnyttja denna potential ser dock mycket olika ut i de olika sektorerna men även mellan maskinsegment inom samma sektorer.122
Enligt Trafikverket finns en stor potential för hybriddrift samt eldrift av arbetsmaskiner. Eftersom arbetsmaskiner har samma eller liknande motorer och drivs av samma bränslen som i transportsektorn (särskilt tunga fordon) kan utveckling inom transportsektorn även gynna arbetsmaskiner. Dessutom kan de bränslen och energibärare som utvecklas för transportsektorn även användas för arbetsmaskiner, exempelvis drop-in bränslen som kan användas i befintliga motorer. Hinder är dock att tillgången på förnybara bränslen kan vara begränsad, särskilt när det gäller de bränslen som går att använda direkt i dieselmotorer utan konvertering av motorer.123
När det gäller elektrifiering bedöms den största potentialen finnas inom entreprenadsektorn. Till entreprenadmaskiner räknas arbetsmaskiner som används inom bygg, anläggning och industri, exempelvis hjullastare och grävmaskiner. Jord- och skogsbruk har sämre förutsättningar till elektrifiering men även där finns besparingsmöjligheter. Inom hushållsektorn kan ett flertal små maskiner elektrifieras. Det ger dock ingen stor effekt på totalen eftersom utsläppen från dessa källor är relativt små.124
Icke-tekniska åtgärder kan också bidra till lägre utsläpp från arbetsmaskiner
Även arbetsplanering och sparsam körning kan medföra effektivare arbetsmaskiner. Detta kan inkludera arbetsplatsoptimering och logistik, sparsam körning, samt att använda rätt maskin och tillbehör för ändamålet. Enligt Trafikverket kan sparsam körning för arbetsmaskiner medföra en minskad bränsleförbrukning med upp till 5– 10 procent. Enkla åtgärder kan exempelvis vara att undvika tomgångskörning, att följa upp bränsleförbrukningen, serva och underhålla maskinen regelbundet samt genom motorbromsning.125
122 Ibid. 123 Ibid. 124 Ibid. 125 http://www.trafikverket.se/resa-och-trafik/Dina-val-gor-skillnad/Sparsam-korning/ Sparsam-korning-for-arbetsmaskiner/
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner
279
Ny teknik och förändrade odlingsmetoder inom jord- och skogsbruket har också potential att på sikt bidra till att minska utsläppen från arbetsmaskiner. Exempelvis kan drönare bli användbart för att skanna av skador på skog och skörd inom jord- och skogsbruk. Tekniken kan utvecklas ytterligare och har potential att bidra till effektivare arbetsmetoder. Även förändrade metoder inom jordbruket, såsom minskad plöjning av odlingsmark, kan bidra till minskad användning av arbetsmaskiner126.
Tillverkare och användare av arbetsmaskiner om bränsleförbrukning och emissioner
Trafikverket har genomfört en kartläggning av hur tillverkare och användare av arbetsmaskiner arbetar med teknisk utveckling, ITstöd och andra åtgärder för att minska bränsleförbrukning och emissioner till luft från såväl gamla som nya maskiner. Kartläggningen visar att det finns uppslutning inom branschen kring betydelsen av regelverk kring bränsleförbrukning samt att sådana krav bör införas inom EU. Ett hinder för en sådan reglering är dock att det saknas en vedertagen och allmänt accepterad metod för att mäta bränsleförbrukningen bland olika slags arbetsmaskiner. Enligt kartläggningen anser parterna att det inte är relevant att mäta förbrukning i liter per maskintimme. För att reglera utsläppen av koldioxid krävs en metod för mätning som passar inom olika sektorer och för olika typer av arbetsmaskiner. Ett flertal aktörer i kartläggningen lyfter fram att standardisering av mätmetoder av bränsleförbrukning bör göras inom ISO för att skapa trovärdighet och acceptans internationellt inom branschen.127
Förutom lagreglerade krav behövs det kunder som ställer miljökrav på entreprenörer, vilket därefter kan spilla över på tillverkarna. Dessutom framhåller ett flertal aktörer inom branschen fördelarna med ett bonussystem för arbetsmaskiner med hög miljöprestanda. Teknik och kunskap kan tillämpas så snart krav och andra incitament kommer på plats, enligt kartläggningen.128
126 Jordbruksverket (2010). 127 Eveby, L och Franzén, U (2013). 128 Ibid.
Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47
280
7.5.3 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar
Mål och ansvar för arbetsmaskiner
Det saknas mål för utsläppsminskningar och hållbara bränslen för arbetsmaskiner. Dessa skiljer sig därmed från transportsektorn där det finns detaljerade mål och rekommendationer på flera nivåer, genom EU:s vitbok, mål för hållbara bränslen samt koldioxidstandard för nya fordon. En stor del av arbetsmaskinerna är arbetsfordon och har mycket gemensamt med vägfordon. Enligt Trafikverket är det därför rimligt att dessa på något vis ska omfattas av målet om fossiloberoende 2030. En konsekvens av att det saknas mål för arbetsmaskiner är att deras andel av de totala utsläppen riskerar att öka i takt med att andra sektorer minska sina utsläpp av växthusgaser.129
En annan slutsats är att det behövs ett tydligt ansvar för arbetsmaskinernas klimatanpassning. I dagsläget har ingen särskild myndighet ett helhetsansvar för kategorin arbetsmaskiner, eftersom dessa används inom ett flertal sektorer. Ansvaret för arbetsmaskiner är i stället utspritt på Naturvårdsverket, Transportstyrelsen, Trafikverket, Jordbruksverket och Skogsstyrelsen. Naturvårdsverket ansvarar för det samlade arbetet i förhållande till miljömålen. Transportstyrelsen ansvarar för frågor om avgasregler, bullerregler för arbetsmaskiner och bestämmelser om fordonsbränslen. Trafikverket har ansvarat för regeringsuppdrag rörande sparsam körning för arbetsmaskiner tillsammans med Skogsstyrelsen och Jordbruksverket130. Trafikverket nyttjar även ett stort antal arbetsmaskiner genom upphandlade entreprenader för byggande, drift och underhåll av statliga vägar och järnvägar. Energimyndigheten har ansvar rörande utveckling och förmedling av kunskap om effektivare energianvändning samt prognoser inom energiområdet. För att tillvarata potentialen för arbetsmaskiner framhålls i Trafikverkets underlagsrapport till färdplansunderlaget att det krävs ett tydligt myndighetsansvar för arbetsmaskinernas utveckling mot nollutsläpp av växthusgaser. Även FFF-utredningen lyfte fram betydelsen av ett tydligt ansvar för arbetsmaskinernas klimatanpassning.
129 Trafikverket (2012a). 130 Ibid.
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner
281
Ekonomiska styrmedel
De befintliga styrmedel som påverkar utsläpp från arbetsmaskiner är främst energi- och koldioxidskatter på drivmedel.
Vissa undantag från energi- och koldioxidskatten omfattar drivmedel som används för arbetsmaskiner. Enligt lagen om skatt på energi gäller nedsatt koldioxidskatt för diesel som används i arbetsmaskiner i yrkesmässig jordbruks-, skogsbruks- eller vattenbruksverksamhet. Från och med den 1 januari 2016 motsvarar nedsättningen 1,70 kronor/liter vilket är en höjning från tidigare 0,90 kronor/liter. Nedsättningen motsvarar en skatteutgift på 800 miljoner kronor per år 2016–2018.131
Ytterligare en nedsättning som påverkar arbetsmaskiner är nedsättningen av koldioxidskatt för diesel i gruvindustriell verksamhet. Dessutom gäller koldioxidskattebefrielse med 40 procent och energiskattebefrielse med 89 procent för drift av andra motordrivna fordon än personbilar, lastbilar och bussar vid tillverkningsprocessen i gruvindustriell verksamhet. Nedsättningarna motsvarar en skatteutgift på drygt 400 miljoner kronor per år 2016–2018.
Naturvårdsverket föreslog i färdplansunderlaget en fortsatt minskning av skattenedsättningarna för drivmedel till arbetsmaskiner för att arbetsmaskiner i framtiden ska kunna nå nära nollutsläpp132. I underlaget till kontrollstation 2015 föreslog även Naturvårdsverket och Energimyndigheten att en minskad skattenedsättning på diesel till arbetsmaskiner kan minska koldioxidutsläppen och öka energieffektiviteten från jordbrukets användning av arbetsmaskiner.
Vidare kan möjliga styrmedel för att stimulera inköp av helt eller delvis eldrivna arbetsmaskiner övervägas, samt skrotningspremier.
Ytterligare ett ekonomiskt styrmedel av betydelse skulle kunna vara en omställningspremie för arbetsmaskiner, exempelvis till maskintillverkare eller andra aktörer som vill utveckla efterkonverteringssatser för arbetsmaskiner133. På uppdrag av regeringen har Jordbruksverket och Transportstyrelsen genomfört projektet Metandiesel Efter Konvertering av Arbetsmaskiner (MEKA-projektet). Enligt Jordbruksverket är biogas som bränsle kombinerat med diesel, så
131 Regeringens skrivelse 2015/16:98. 132 Naturvårdsverket (2012e). 133 Jordbruksverket (2011); Jordbruksverket och Transportstyrelsen (2011).
Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner SOU 2016:47
282
kallad dual fuel-teknik, ett alternativ för arbetsmaskiner. Slutrapporten framhåller att tekniken kan ge betydande minskningar i klimatpåverkan jämfört med dieseldrift, men att tekniken för konvertering till dual fuel-drift i arbetsmaskiner är ny och behöver utvecklas vidare.134
Effektivare arbetsmaskiner
Avgasutsläpp från motorer avsedda för arbetsmaskiner omfattas av EU-gemensamma regler genom direktivet 97/68/EG (för arbetsmaskiner) samt direktivet 2000/25/EG (för traktorer). Gemensamma krav har fastställs på att varje motor ska typgodkännas, och innan den sätts på marknaden ska tillverkaren förse motorn med en märkning som visar att tillverkaren har tagit hänsyn till kraven. Direktivet för arbetsmaskiner omfattar även små bensindrivna motorer till bland annat gräsklippare, motorsågar och liknande135.
Inom EU förhandlas en ny förordning om krav för utsläppsgränser och typgodkännande för förbränningsmotorer i mobila maskiner som inte är avsedda att användas för transporter på väg, den så kallade arbetsmaskinförordningen136. Avsikten är att förordningen ska leda till ett förenklat och anpassat regelverk och medföra positiva effekter för luftkvaliteten. En brist med förslaget är dock att det saknar krav för minskade utsläpp av koldioxid.
I Naturvårdsverkets färdplansunderlag framhölls betydelsen av att införa gemensamma koldioxidkrav inom EU på arbetsmaskiner. EU-gemensamma koldioxidkrav på arbetsmaskiner kan driva tillverkarna att utveckla och marknadsintroducera energieffektivare maskiner. Skärpta koldioxidkrav för arbetsmaskiner efter år 2020 i kombination med en ökad ambition att ersätta fossila bränslen med biodrivmedel kan göra att Sverige kan minska utsläppen till låga kostnader efter 2020137.
Ytterligare ett möjligt styrmedel kan vara utveckling av en definition av miljöarbetsmaskiner. För personbilar finns den statliga
134 Jordbruksverket och Transportstyrelsen (2015). 135 https://www.transportstyrelsen.se/sv/vagtrafik/Miljo/Luftkvaliet-i-tatorter/Avgaser/ Avgaskrav-pa-arbetsmaskiner-och-traktorer/ 136 COM(2014) 581 final. 137 Naturvårdsverket och Energimyndigheten (2014).
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner
283
miljöbilsdefinitionen. För tunga fordon har Göteborg och Stockholm stad tagit fram en särskild miljöbilsdefinition. En liknande definition skulle även kunna utvecklas för arbetsmaskiner och ligga till grund för olika typer av styrmedel.
Övriga styrmedel
Naturvårdsverket föreslog i färdplansunderlaget att det behövs satsningar på forskning och innovation inom området fossilsnåla arbetsmaskiner. Sådan forskning kan exempelvis handla om utveckling av förbränningsmotorer och elfordon (inklusive distribution av el till fordon), samt forskning om minskat färdmotstånd och transmissionsförluster. Forskningen kan inriktas på områden där Sverige kan stärka sin konkurrenskraft. Dessutom behövs forskning kring och pilotanläggningar för avancerade biodrivmedel, samt riktade styrmedel och andra åtgärder för att stimulera utvecklingen med biodrivmedel för arbetsmaskiner. Staten kan bidra med stöd till demonstrationsprojekt.138
Ytterligare ett styrmedel av betydelse som kan tillämpas av ett flertal aktörer är miljökrav vid upphandling på exempelvis avgasutsläpp, bränsleförbrukning och drivmedel. Kommuner är stora beställare av byggarbeten och därför kan upphandlingskrav påverka marknaden för arbetsmaskiner. Kommunerna Stockholm, Göteborg och Malmö, samt Trafikverket har exempelvis utvecklat gemensamma miljökrav för att entreprenörer ska anta ett mer systematiskt miljöarbete139. Även Upphandlingsmyndigheten har förslag på särskilda kontraktsvillkor för arbetsmaskiner140. Ett sådant kunskapsstöd till myndigheternas verksamhet är viktigt för att främja upphandling som premierar mer miljöanpassade tjänster. Liknande krav kan användas av fler kommuner och därmed bidra till att främja marknaden för mer klimatanpassade arbetsmaskiner.
138 Naturvårdsverket (2012d). 139 Malmö stad m.fl. (2016). 140 http://www.upphandlingsmyndigheten.se/hallbarhet/stall-hallbarhetskrav/bygg-ochfastighet/ utomhusbelysning/belysningsentreprenad/arbetsmaskiner/
285
8 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
8.1 Industrisektorn
8.1.1 En industri som skapar klimatnytta i Sverige och omvärlden
Miljömålsberedningens förslag:
Det bör utvecklas en bred nollutsläppsstrategi för basmaterialindustrin. Beredningen bedömer att samverkan mellan industrin och staten behövs i de inledande skedena av den teknikutveckling som krävs.
För järn-och stålindustrins omställning bör en satsning på forskning- och utveckling och demonstration av ny processteknik prioriteras (t.ex. reduktion med vätgas).
Strategiarbetet bör även omfatta förutsättningarna för Carbon Capture and Storage (CCS) i Sverige för delar av basindustrins omställning till lågutsläppsproduktion samt för att belysa möjligheterna att åstadkomma negativa utsläpp genom CCS av biogena utsläpp.
Strategiarbetet behöver inledas med en förstudie och följas av beslut om satsningar på större pilotanläggningar i syfte att få fram beslutsunderlag för de vägval som behöver göras senast i mitten av 2020-talet.
Förslag till strategi med finansiering av en förstudie bör ingå i en kommande forskningsproposition.
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
286
Regeringen bör utse en ansvarig myndighet som ges resurser för arbetet med att driva och koordinera forsknings- och innovationsinsatserna för en nollutsläppsstrategi i basmaterialindustrin.
Miljömålsberedningens motivering
En forsknings- och innovationsstrategi behövs för att förena nollutsläpp med konkurrenskraft i basmaterialindustrin
Till 2050 förväntas den globala efterfrågan på stål fortsätta att öka men en allt större del av stålet kommer i framtiden komma ifrån skrot. Ett globalt behov av jungfruligt stål från järnmalm bedöms dock finnas bortom 2050.
Cementindustrin förutspår inga stora förändringar i marknadsstrukturen till 2050.
De förbättringar och effektiviseringar, slutna kretslopp m.m. som industrin ständigt arbetar med kommer inte att räcka i ett lågutsläppsscenario.
Att producera cement och stål utan utsläpp innebär substantiellt ökade produktionskostnader utan att materialets egenskaper förbättras på något avgörande sätt förutom klimatmässigt. Det bör tilläggas att merkostnaden utslaget på slutprodukten, ett hus eller bil, beräknas uppgå till mindre än enprocent av produktionskostnaden.
Beredningen bedömer att de teknologier som kan leda till långtgående utsläppsminskningar inte kan genomföras med bibehållen konkurrenskraft i ett läge där Sverige går före andra producentländer. Särskilt stålindustrin är utsatt för en global konkurrens.
För att ha kvar möjligheten att kunna förädla svenska naturtillgångar och ta tillvara den kompetens som byggts upp i landet under lång tid behövs en samlad strategi för nollutsläpp i basmaterialindustrin. Det bör också finnas både klimat- och konkurrensfördelar med utsläppsfritt stål i en värld som agerar i klimatomställningen. Sådana fördelar bör kunna fortplanta sig nedåt i värdekedjan till verkstadsindustri och fordonsindustri. Näringspolitiken bör därför aktivt tillvarata möjligheten att utveckla en nollutsläppvision för basmaterialindustrin. För att förvekliga visionen bedö-
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
287
mer beredningen att det behövs en samverkan mellan industrin och staten i de inledande skedena.
En del i arbetet bör vara att utnyttja de EU-stöd1 som avsatts för detta ändamål. En industristrategi för nollutsläpp behöver också beakta att utmaningarna skiljer sig åt mellan branscher.
Viktiga vägval behöver göras
Industrin har nyligen varit engagerad i ett förberedande forskningssamarbete finansierad av VINNOVA, Energimyndigheten och Formas, ”Forskningsagenda för processindustrin”. Arbetet resulterade i ett strategiskt underlag, ”Processindustrin och nollvisionen”, för hur CCS-teknik kan utvecklas genom samverkan mellan staten och industrin. Syftet med samarbetet var att lägga grunden för en strategi för hur den svenska processindustrin både ska kunna bidra till nödvändiga utsläppsminskningar och fortsatt vara stark på den internationella marknaden.
Beredningen bedömer att ansatsen bör vara bredare och ha sikte på att få fram ett samlat beslutsunderlag för de vägval som behöver göras senast vid mitten av 2020-talet. Det kan då handla om att en avvägning mellan en satsning på CCS i större skala och/eller en utveckling av ny processteknik. I bedömningen ingår att värdera om energisystemet kan leverera de nyttigheter som behövs, i form av fossilfri el för elektrifiering eller tillverkning av t.ex. vätgas, för att processindustrin ska kunna bidra till radikala utsläppsminskningar med bibehållen konkurrenskraft. I huvudsak delar beredningen bedömningen som parterna bakom forskningsagendan gör att forskning och utveckling som direkt kopplar till demonstrationsprojekt måste ta fart inom de allra närmaste åren. Om det ska vara möjligt behöver ett fortsatt arbete komma igång snarast. Regeringen bör därför inkludera frågan om en nollutsläppsstrategi för basmaterialindustrin med förslag till finansiering av en förstudie för arbetet i en kommande forskningsproposition.
1 För fjärde handelsperioden (2021-2030) planeras det att intäkterna från försäljning av 400 miljoner utsläppsrätter avsätts (NER 400)för att kunna ge stöd till innovation i teknik och industriprocesser med låga koldioxidutsläpp, uppförande och drift av kommersiella CCSdemoanläggningar och demoprojekt för innovativa tekniker för förnybar energi. För innevarande handelsperiod avsattses 300 miljoner utsläppsrätter för motsvarande ändamål.
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
288
I arbetet bör det också ingå att utreda formerna för samverkan och riskdelning mellan staten och industrin. I kapitel 6.3 föreslår beredningen att VINNOVA får ett sådant uppdrag.
För andra industribranscher som kemindustrin och raffinaderier skulle en utvecklad biobaserad ekonomi underlätta omställningen till låga utsläpp. Skogen är den volymmässigt största källan till bioråvara i Sverige. Ett hållbart skogsbruk kan bidra till att stärka varumärket för svenska biobaserade produkter.
Det är dock viktigt att inte glömma jordbrukets möjligheter att utveckla industrikemikalier genom växtförädling eller potentialen i att ta till vara resurser från vattenbruk med musslor, alger och olika mikrobiella system.
Beredningens förlag till långsiktigt mål siktar mot nettonollutsläpp till 2045. Detta gör det angeläget att även söka utveckla möjligheter till negativa utsläpp. En utveckling av avskiljningsteknik, transport och lagringsteknologi för processindustrin underlättar för att även biogena utsläppskällor ska kunna ingå. I dag har de anläggningar inom skogsindustrin som har stora punktutsläpp av koldioxid inget incitament att delta i utvecklingen av CCS-teknik. Det är därför viktigt att inom ramen för arbetet med CCS-tekniken och dess tillämpningar även utveckla modeller för prissättning av avskiljning och lagring av koldioxid.
Myndigheterna behöver engageras
Energimyndigheten har fram till i dag finansierat delar av den hittills utförda forskningen kring CCS-tekniken, t.ex. BASTOR-projektet. En större satsning på forskning och utveckling som i förlängningen syftar till att upprätta en demonstrationsanläggning för CCS ligger dock inte i Energimyndighetens uppdrag i dag, endast CCS-forskning som har relevans för energisystemet omfattas av Energimyndighetens uppdrag.
Inom ramen för en samlad industristrategi för nollutsläpp behövs ett tydligare myndighetsansvar pekas ut för att driva och koordinera forsknings- och innovationsinsatserna. Beredningen har i avsnitt 6.3 föreslagit att VINNOVA behöver ta större grepp på formerna för samverkan mellan staten och näringslivet.
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
289
8.1.2 Utsläpp av växthusgaser från sektorn
Utsläppen från industrins förbränning och processer utgjorde omkring en tredjedel av de samlade utsläppen i landet år 20142. En stor del av de direkta utsläppen från industrin kommer från några särskilt energi- och koldioxidintensiva branscher inom det som kan kallas för ”basmaterialindustri”3 medan en rad andra industribranscher har betydligt lägre koldioxidutsläpp totalt och i relation till branschens förädlingsvärde. Många branscher har dessutom goda förutsättningar att genom de varor och tjänster man producerar bidra till att nationella såväl som internationella klimatmål nås.
*Inklusive utsläppen från masugnsgas, koksugnsgas och LD-gas inom energiindustri.
I järn- och stålindustrin har det hittills visat sig vara svårt att hitta några substitut för användningen av kol som reduktionsmedel vid framställning av malmbaserat stål. Inom cementindustrin sker en betydande del av utsläppen i form av avgång av den i kalkstenen bundna karbonaten. Järn- och stålindustrin och mineralindustri (i huvudsak cementindustri) stod sammantaget för ungefär hälften av industriutsläppen år 2014. Utsläppsnivån har förändrats mycket lite jämfört med 1990.
För massa- och pappersindustri, verkstadsindustri och livsmedelsindustri finns däremot inte samma direkta koppling mellan utsläpp
2 När även utsläppen från masugnsagaser som förbränns kraftvärmeanläggningar inom energitillförselsektorn räknas som utsläpp orsakade av industriproduktion. 3 Åhman, M., Nilsson, J, L., Andersson, NG, F. (2013).
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
290
och produktionsprocesserna. Utsläppen från dessa branscher har också minskat relativt kraftigt under de senaste åren.
I raffinaderi- och kemiindustri används fossila bränslen i hög grad som råvara för processen vilket gör dem svårare att ersätta jämfört med till exempel situationen för massa-pappersindustrin. Raffinaderi- och kemiindustri stod sammantaget för cirka en fjärdedel av utsläppen från industrin år 2014.
8.1.3 Problembild och åtgärdsmöjligheter
Sverige ska nå nettonollutsläpp år 2045
I de scenarier som låg till grund för beredningens förslag till utsläppsminskningsmål för 2045 antogs att processindustrin minskar sina utsläpp relativt sent under perioden. Anledningen är att omfattande teknikutveckling behöver ske innan större utsläppsminskningar blir möjliga.
För att det ska vara möjligt att nå långsiktiga utsläppsmål nära noll krävs flera stora förändringar som direkt och indirekt berör basmaterialindustrin. Huvudfrågeställningar de kommande 10 till 20 åren är vad som behöver göras för att skapa förutsättningar för fortsatta utsläppsminskningar i processindustrin och för att bioekonomin ska utvecklas som ett stöd för omställningen i andra branscher med fossilbaserade insatsvaror.
Svensk industri använder främst biobränslen och el som energibärare. 2013 utgjorde biomassa 38 procent av industrins slutliga energianvändning, el utgjorde 35 procent, fossila bränslen 23 procent och fjärrvärme resterande 3 procent4. En omställning till nettonollutsläpp 2045 kan medföra ökad kokurrensen om biomassa. Industrin är beroende av el till kokurrenskraftiga priser. För att nå nettonollutsläpp 2045 behöver elproduktionen ha låga utsläpp av koldioxid, och förändringar i energisystemet kan påverka industrin. Energitillförselsektorn behandlas närmare i avsnitt 8.2.
Basmaterialindustrin står för den största delen av utsläppen från industrisektorn och där finns även de största utmaningarna för att ställa om i enlighet med det föreslagna utsläppsminskningsmålet till 2045.
4 Energimyndigheten (2015c).
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
291
Åtgärdsmöjligheter i järn- och stålindustrin och cementindustrin
Effektiva lösningar för att reducera utsläppen ner till noll från cement- och ståltillverkning omfattar insatser längs hela kedjan från råvara till slutanvändning. Att effektivt sänka utsläppen så mycket innebär att reducera utsläppen från själva grundprocessen, effektivisera hela flödet från råvara till slutanvändning, samt att öka återvinningen av material.
Grovt sett finns tre större möjligheter att reducera utsläppen från själva processerna; (i) att introducera koldioxidinfångning och lagring (CCS), vilket kan reducera både bränsle- och processrelaterade utsläpp, (ii) att skifta från fossila råvaror/energi till biomassa, vilket reducerar främst bränslerelaterade utsläpp men även processrelaterade från stålindustrin och (iii) att skifta grundprocess helt och hållet genom t.ex. elektrifiering.
För cementindustrin ses i dag en kombination av övergång till biomassa och CCS som det långsiktigt mest realistiska alternativet för att reducera utsläppen från själva grundprocessen.
CCS-teknik är även ett alternativ för stålframställning om man behåller masugnarna men här finns flera andra tänkbara lösningar. I tidshorisonten mot 2050 är t.ex. direkt reduktion med vätgas (framställt från förnybar el eller biomassa) tänkbart. Därutöver finns andra sätt att reducera järnmalm som visat sig fungera i laboratorieskala, t.ex. elektrolys (s.k. elektrowinning), som också kan bli aktuella på lång sikt5.
Processeffektivisering och nedströms effektivisering av materialflöden kommer också att vara nödvändigt och motiverat med avseende på både kostnader och resurshushållning. Dock bedöms potentialen för effektivisering inom befintliga processer vara begränsad och variera mellan 15 och 30 procent beroende på ekonomi och tidshorisont6.
Den tekniska potentialen för materialeffektivisering vid tillverkning av olika slutprodukter bedöms teoretiskt sett som relativt stor7. Inkluderar man även potentialer för effektivare användning uppskattas den teoretiska potentialen till 50 procent i vissa fall.
5 Åhman M, Nikoleris A, Nilsson L.J. (2012). 6 Fischedick M., m.fl. (2014). 7 Ibid.
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
292
Den praktiskt möjliga potentialen bedöms dock vara betydligt mindre, åtminstone på kort sikt. Med introduktion av nya processer kommer det finnas nya behov och möjligheter till effektiviseringar samt nya sätt att t.ex. integrera förändrade värmeflöden eller eleffektivisering.
Återvinning av material: Det är generellt sett energieffektivare att producera nya material från återvunna råvaror jämfört med att producera dem från jungfrulig råvara. Men även produktion av material från återvunna råvaror är en energiintensiv process. För stål innebär återvinningen att materialet smälts med el i ljusbågsugnar och det finns inget behov av reduktion med kol.
Ökad återvinning är en naturlig utveckling för stål av ekonomiska skäl när tillgängligheten till skrot ökar.
I dagsläget är det inte aktuellt att framställa ny cement av cement som använts i betong. Riven betong återanvänds i stället som fyllnadsmaterial och kan i vissa fall karbonatiseras och suga upp en del av de processutsläpp de en gång orsakat. Gammal betong återanvänds även i ny betong i dag. Ökad återvinning är en viktig strategi redan i dag men kan utökas ännu mer.
De tre övergripande strategierna ovan kompletterar varandra. Effektivisering och återvinning stöds redan i dag och utvecklas ständigt, drivet både genom den energipolitik och resurshushållningspolitik som förs och av ekonomiska och industristrategiska skäl. Det som tidigare däremot inte har uppmärksammats i särskilt stor omfattning är behovet att även reducera (eliminera) utsläppen från själva grundprocesserna ner till noll-nivåer. Här räcker det inte att ”addera ett filter” till befintliga processer. Större investeringar i teknik- och systemutveckling måste göras vilket även innefattar nyinvesteringar i själva grundprocesserna.
Utsläpp kopplade till industriprocesser och övrig metallindustri
För att sänka utsläppen från gruvindustri vid brytning av järnmalm behövs också teknikutveckling som kan vara kopplad till utvecklingen inom järn- och stålindustrin.
Syret i den malm som gruvindustrin producerar skulle kunna reduceras genom bearbetning av järnmalmen redan efter att malmen brutits vid gruvan med hjälp av förnybart producerad metan eller
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
293
vätgas och på så sätt minska behovet av reduktionsmedel (kol och koks) nedströms vid ståltillverkning.
Utsläppen inom aluminiumindustri och smältverk kan minska om ytterligare teknikutveckling kommer till stånd och genomförs. För aluminiumindustri kan det handla om en utveckling av så kallade inerta anoder som inte avger koldioxid.8
Lättare att sänka utsläpp inom andra delar av industrin
Energianvändningen för uppvärmning av lokaler samt för olika typer av värmningsbehov inom industrin (industrins utsläpp från förbränning) antas kunna minska till låga nivåer i alla branscher genom en kombination av energi- och materialeffektivisering, ökad användning av förnybara bränslen och energibärare som el och vätgas.
Utmaningar och möjligheter för järn- och stålindustrin samt cementindustrin
Att producera cement och stål med låga utsläpp av växthusgaser medför högre produktionskostnader utan att materialets egenskaper förbättras på något avgörande sätt. Däremot skulle kostnaderna öka.
Befintliga kostnadsbedömningar för att nå mycket låga utsläpp av växthusgaser i järn- och stålindustrin samt cementindustrin baseras på beräknade kostnader för att införa CCS-teknik. Motsvarande kostnadsuppskattningar för byte av grundprocess i t.ex. stålindustrin saknas eftersom de alternativa processerna ännu är på forskningsstadiet. Bedömningarna pekar på att reduktioner (50 till 80 procent) med CCS-teknik kan fås till kostnader på mellan 40 till 70 euros per ton koldioxid men att marginalkostnaderna för att reducera de sista 20 procenten ner till noll skulle behöva motiveras av ett utsläppspris på runt 100 euro/ton koldioxid. Till detta tillkommer kostnader för transport och lagring som uppskattas i olika studier9 att uppgå till sammanlagt 18–35 euro per ton koldioxid.
8 Naturvårdsverket (2012e). 9 Elforsk (2014).
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
294
Den uppskattade totala kostnaden motsvarar maxnivån i den svenska koldioxidskatten.
Flera beräkningar pekar på att konstruktionsstål skulle bli cirka 20–30 procent dyrare att tillverka och cement cirka 70–100 procent dyrare jämfört med i dag10. För slutkonsumenterna och samhällsekonomin som helhet pekar studier på att de extra kostnaderna för att framställa cement och stål utan utsläpp kan vara mycket låga, mindre än en procent av den totala byggkostnaden för ett hyreshus eller av det slutgiltiga priset på en bil11.
Tidsperspektiv och investeringscykler
Bra tillfällen att introducera nya processer och bygga om befintliga anläggningar till nollutsläpp kommer bara att inträffa vid ett fåtal tillfällen fram till mitten på seklet. Befintliga masugnar för stålframställning och roterugnar för cement kan tekniskt sett hålla tills efter 2050. Större nyinvesteringar och uppgraderingar sker med långa tidsintervall. Masugnar byts eller uppgraderas ungefär vart femtonde till tjugonde år. Roterugnar byts eller uppgraderas vid behov, när det är ekonomiskt lönsamt att stänga ner ugnen den tid åtgärden tar att genomföra12.
Kunskap och kapacitet i Sverige för nollutsläppsteknik
Medvetenheten om utmaningarna med nollutsläpp har ökat de senaste åren. I Sverige har både cement- och stålindustrin utvecklat scenarier och visioner för hur deras framtid kan se ut i ett nettonollutsläppsamhälle 2050. Ett antal relevanta strategiska innovationsagendor har också tagits fram, bl.a. en om processindustrin och CCS och en om metalliska material13.
Cementindustrin bedriver utvecklingsarbete för att öka andelen alternativa bränslen och analyserar möjligheterna till en demonstrationsanläggning för CCS.
10 Åhman M, Nilsson L.J, Andersson F.NG. (2013). 11 Rootzén och Johnsson, Chalmers, opublicerat. 12 Lempert, R. J., Popper, S. W., Resetar, S. & Hart, S. (2002). 13 Energiforsk (2015).
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
295
Svensk stålindustri har en bred kunskapsbas vad gäller forskning och utveckling. En pilotanläggning för utsläppssnål produktion av stål med koldioxidavskiljning genomfördes i Luleå under det så kallade ULCOS-projektet. I projektet ”Järn- och Stålindustrins Energianvändning”, bedrivs forskning och utveckling kring ökad användning av biomassa i järn- och stålproduktion, och inom det strategiska innovationsprogrammet Metalliska material, pågår en teoretisk studie kring vilken utsläppsreduktion som skulle kunna uppnås i en masugn om i dag kända tekniker för utsläppsminskning kombinerades på optimalt sätt14. Därutöver bedriver t.ex. LKAB och SSAB egen forskning inom området.
Utmaningar och möjligheter för omställning till en mer biobaserad industri
Den biobaserade ekonomin stödjer strukturomvandling och omställning i viktiga branscher och sektorer
Den svenska skogsindustrin står inför strukturella utmaningar. Konsumtionen av tryckpapper faller sedan några år tillbaka. Det finns också andra produktområden inom papperssegmentet som minskar på ett liknande sätt. Därför behöver skogsindustrin kontinuerligt arbeta med sina produkter för att säkerställa långsiktig lönsamhet.
För industrigrenar med processutsläpp eller höga användning av fossil råvara som raffinaderier och kemiindustri kan en utvecklad bioekonomi, se avsnitt 6.4 bidra till omställningen. Med andra ord har flera viktiga industrigrenar i Sverige sammanfallande intressen när det gäller att utveckla den biobaserade ekonomin.
Kunnande och kapacitet i Sverige
I Sverige finns kunskap kring hur skog processas till olika produkter såsom exempelvis sågat virke, konstruktioner, massa, papper, förpackningsmaterial, mjukpapper och textilier. Dagens befintliga infrastruktur i form av kemiska och mekaniska massa-
14 http://www.metalliskamaterial.se/josen
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
296
bruk, sågverk, integrerade pappers- och kartongbruk m.m. utgör också en viktig bas för att förädla delströmmar till nya produkter. Exempel på sådana produkter, som redan nu finns på marknaden, är s.k. gröna kemikalier och drivmedel som produceras med tallolja som bas liksom lignosulfonat och energipellets från sågverk.
Inom kemi- och raffinaderiindustrin finns ett marknadskunnande och processkunnande på polymer- och plastsidan, och potential för att utvecklas mot en mer biobaserad industri. Sverige har även väl utbyggda logistiksystem för att producera, avverka och transportera skogen till produktionsanläggningar, vilket kan underlätta en omställning till en mer biobaserad industri.
På samma sätt som vissa teknikkonsultföretag vuxit fram i symbios med bl.a. svensk skogsindustri, förutspås nya tjänstenäringar kunna växa fram vid en omställning mot en ökad användning av bioråvara. Dessa nya näringar bedöms komma att omfatta även tjänster kring nya affärsmodeller, tjänster kring certifiering etc.
Det finns ett antal industriella sektorer där ett större inslag av bioråvara skulle ha stor klimatpolitisk och näringspolitisk potential och som därför också bör vara en del av den framväxande svenska bioekonomin. Ökat trähusbyggande är ett mycket tydligt sådant exempel. Foder från sockerinnehållet i biomassan likaså. Textilier som Viskos och Lyocell har potential att användas mer i framtiden.
Ett annat exempel är den utveckling som skett på talloljeområdet där miljödiesel redan i dag produceras i kommersiell skala
Den biobaserade industrin behöver långsiktiga spelregler
Den biobaserade industrin har utmaningar i att få avsättning för nya lönsamma produkter med det låga oljepris som nu råder. Utmaningen för industrin i Sverige är att utveckla och investera i ny teknik och nya anläggningar som i dagsläget varken är tillräckligt beprövade eller lönsamma.
Riktigt stora (nya) volymprodukter baserade på bioråvara har ännu inte nått marknaden. Detta gäller de produkter som kräver stora, dyra investeringar i processanläggningar exempelvis biomaterial, biodrivmedel, textilproduktion, biokemikalier, byggprodukter m.m. Det steg som framför allt inte har realiserats är byggande
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
297
av fullskaliga industrianläggningar som krävs för att få ekonomi i processerna.
Investeringar i anläggningar baserade på helt nya processer är också behäftade med särskilda risker. De första anläggningarna blir ofta dyrare, dels för att eliminera tekniska och marknadsmässiga risker, dels för att anläggningarna successivt kan byggas på ett effektivare och billigare sätt när anläggning två, tre och fyra uppförs.
Ekonomiska skalfördelar gör att investeringarna kräver en långsiktig, stabil efterfrågan på stora volymer nya produkter för att privata investerare ska vara villiga att agera. Utan sådana investeringar kan inte tekniken utvecklas vidare och kostnaderna reduceras ytterligare; teknikutvecklingen är inte endast avhängig framgångsrik forskning och utveckling utan är minst lika beroende av lärande i produktionen och användningen av de nya produkterna. Investeringar har hämmats av tidsbegränsade administrativa beslut på skatteområdet under lång tid. Företagen har reagerat ekonomiskt rationellt på den bristande långsiktighet som uppstått och investeringarna har uteblivit. En distinktion som måste göras är att skilja på å ena sidan storskaliga, helt nya processer och å andra sidan tekniker som nyttjar volymmässigt begränsade procesströmmar i redan befintliga anläggningar(exempelvis att nyttja talloljan från sulfatfabriker). Det är de nya, stora processerna som är svåra att lösa finansiellt, tekniskt och marknadsmässigt. Det är också de stora anläggningarna som har potential att ger större bidrag till att reducera utsläpp av växthusgaser.
Även om biobaserade material kan ersätta fossila motsvarigheter i de flesta tillämpningar är konkurrensen med fossila råvaror svår att hantera. Med nuvarande låga oljepris är det inte är möjligt att förlita sig enbart på att marknaden kan klara detta på egen hand. Styrmedel från det offentligas sida är nödvändiga. Sett från ett kundperspektiv är ett hinder att de flesta affärer som görs sker mellan företag i de branscher som förväntas ställa om från fossila råvaror till biobaserade råvaror. Nya affärsmodeller behöver skapas där premier kan fördelas nerströms i produktionskedjan till slutkonsument där betalningsviljan kan antas vara högre för en klimatanpassad produkt.
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
298
Viktigt med stöd till forskning och utveckling för att främja innovation inom industrin
Tydliga visioner och trovärdiga utsikter för en framtida hållbar marknad styr vilka forskningsinsatser som görs och vilka risker företag är beredda att ta för att engagera sig i demonstrationsprojekt och att sätta nya produkter på marknaden. Utvecklingen sker inte linjärt utan bedrivs oftast längs med hela innovationskedjan samtidigt med olika återkopplingar.
I figur 8.1 ges en förenklad skiss som visar på hur innovationskedjor kan se ut från första idéerna via testning, demonstration och introduktion till en långsiktigt hållbar marknad.
Källa: Hellsmar H., Söderholm P. (2015). Styrmedel och innovationspolitik för framtidens
bioraffinaderier.
Forskning
Forskning- och utveckling bedöms vara relativt väl finansierat och här har systemet fungerat ändamålsenligt åtminstone för den biobaserade industrin i Sverige. När det gäller exempelvis biomaterial, textilier och biokemikalier befinner sig många utvecklingsprojekt fortfarande på forsknings-, utvecklings-, och demonstrationsstadiet och behöver fortsatta forskningssatsningar.
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
299
Ansvaret för att driva och utveckla processrelaterad forskning med sikte på större utsläppsreduktioner i processindustrin har dock inte varit tydligt hos någon aktör. Energimyndigheten har betalat ut drygt 1,2 miljarder kronor i energiforskningsanslag de senaste åren uppdelat på olika temaområden. Ett av de minsta temaområdena är energiintensiv industri som stått för omkring sju procent av utbetalade medel. Framför allt har detta gått till energieffektivisering. Delområdet järn- och stålindustri har fått en fjärdedel av utdelade medel till den energiintensiva industrin.
Finansiering av demonstrationsprojekt
Inom energiintensiv industri har det varit svårt att få välfungerande demonstrationsprogram på plats. Efter 2020 kommer ett nytt EUprogram införas med finansiering av intäkterna från auktionering av utsläppsrätter (NER400) som förutsätts kunna ge bättre möjligheter till delfinansiering av demonstrationsprogram för energiintensiv industri.
Möjligheterna att lyckas med ett demonstrationsprojekt beror delvis på riskdelning med staten/EU men även på ifall företagen upplever att det finns en tydlig avsättning för produkten (som kan kosta betydligt mer) via någon lämplig nischmarknad.
Inom den biobaserade industrin har demonstration av nya tekniker hittills bara skett i viss omfattning på drivmedelsområdet men dessa demonstrationsprojekt har i flera fall inte slutförts. Samma behov av demonstration av svensk forskning i större skala finns också på exempelvis material-, textil- och kemikaliesidan.
Nischmarknader/tidig introduktion
Ny teknik som används i liten skala tenderar att kosta mycket. För biomaterial och bränslen ska dessutom konkurrensen mot ett lågt oljepris hanteras. Att finna en nischmarknad som kan acceptera den högre kostnaden för vidare utveckling av både tekniken i sig, av produktionsprocesser och av marknaden har historiskt visat sig vara en avgörande del för att göra tekniken konkurrenskraftig. Framför allt har detta lett till betydande kostnadsreduktioner, så
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
300
kallade läreffekter som är en kombination av skalekonomi, teknikutveckling och marknadsutveckling längs med hela värdekedjan.
De svenska biodrivmedlen befinner sig just nu i en sen demonstrationsfas när det gäller ett antal av de nya teknikerna och koncepten som tidigare diskuterats. Vissa av de storskaliga projekten var för några år sedan på väg in i en nischmarknadsfas, men den utvecklingen har avstannat på grund av bristen på långsiktighet i styrmedlen.
Nischmarknader kan skapas eller uppmuntras via styrmedel eller konsumenttryck. Oftast har det funnit en kombination av frivilliga och tvingande regleringar när nischmarknader skapats på andra områden. Det är möjligt att skapa en nischmarknad med regleringar via t.ex. en kvotplikt, ”CO2-premie”, t.ex. subvention betalad för lagrad koldioxid, i CCS eller i träprodukter eller via upphandlingskrav. Statliga företag och offentlig sektor kan spela en roll som viktig första kund, genom att upphandla t.ex. biogasbussar, elbussar och nya material när de först lanseras på marknaden.
Offentlig upphandling kan vara ett effektivt alternativ för byggmaterial eftersom den offentliga sektorn (via offentliga byggnader, vägar, broar m.m.) är en stor kund på en i huvudsak nationell/regional marknad. För stålsektorn skulle dock offentlig upphandling troligtvis vara svårare då stål är en mer varierad produkt med betydligt fler användningsområden och eftersom kunderna finns på en global marknad.
En nischmarknad behöver inte nödvändigtvis vara för själva slutprodukten utan kan även gälla lämpliga energibärare för industrin. T.ex. skulle en satsning på vätgas som framtida energibärare för industrin kunna motiveras av behovet av energilagring och balanstjänster för att säkerställa leveranssäkerhet i ett framtida elsystem med stora mängder väderberoende och variabel produktion. Vätgas skulle då produceras när den väderberoende elproduktionen är hög och elpriset nära noll. Vid de få tillfällen som den väderberoende elproduktionen är för låg skulle vätgasen omvandlas till el. En stor del av året skulle dock vätgasen kunna användas av den energiintensiva industrin. Kostnaderna för detta skulle främst belasta kundkollektivet av elkonsumenter eftersom vätgaslagringen behövs för att säkerställa elsystemets balans.
Frivilliga samarbeten längs med värdekedjan, dvs. att få tillverknings- och byggindustrin att frivilligt betala en premie för att
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
301
sälja sina slutprodukter med grönt stål/cement eller bygga i trä skulle kunna motiveras av att priset på konsumentprodukten påverkas i liten utsträckning, även om man väljer stål eller cement. Tillverkningsindustrin som köper materialet är dock även de hårt konkurrensutsatta och även små minskningar i vinstmarginaler är svåra att acceptera. Möjligheten ligger i att samarbetet skapar ett mervärde, manifesterat via t.ex. en märkning eller certifiering, vilket gör grönt cement/stål mer attraktiva för slutkunden och därför betingar ett högre värde/pris.
Materialets klimatpåverkan är i dag osynligt för slutkonsumenten och betalningsviljan för att få utsläppsfria material i sina fordon eller i sina hus är i dag okänd. Ett första steg i en utveckling för att underlätta en mer konsumentdriven omställning borde vara information via märkning och certifiering baserad på krav på enklare livscykeldata. Industrin och myndigheter behöver börja med några enkla steg för att undersöka och lära sig om kunders betalningsvilja och hur man kan underlätta för marknadsnischer som under de närmsta åren är beredda att främja en marknadsutveckling mot utsläppsfria material. Detta skulle också stärka förtroende hos företag att tydligare prioritera och satsa/engagera sig i demonstrations- och pilotprojekt.
Infrastruktur
Vid en utveckling som innefattar skiften av energibärare (vätgas, metan, elektrifiering) eller introduktion av CCS är tillgång till infrastruktur viktigt. På längre sikt finns flera intressanta utvecklingsmöjligheter till integration med vätgas/metan/el men även CCS/CCU som kan bli aktuella efter 2020 till 2025. Infrastruktur innefattar dels den fysiska infrastrukturen i form av till exempel rörledningar, dels organisationen kring dessa med ägande, reglering kring nättillgång, tillstånd, kostnadsfördelning och ansvar.
Infrastrukturen behöver utvecklas stegvis och i takt med industrin; t.ex. börja med transport av gas i lastbil, skepp eller via mindre nät för att senare skalas upp. Detta är en utmaning och kräver framförhållning och planering från myndigheternas sida. Planering, tillstånd och slutligen investering i ny infrastruktur tar
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
302
lång tid. För Svenska Kraftnät tar det normalt 8 till 10 år att bygga större ledningar och då har man ändå redan ett regelverk på plats.
Långsiktiga marknader
En långsiktigt hållbar marknad för nollutsläppmaterial finns när en kritisk massa av länder har krav på nollutsläpp. De länder som gått före kommer då att ha en fördel dels genom att exportera klimatsmarta material, och dels genom att exportera sitt kunnande och sin teknik. Redan i dag har produkter baserade på träråvara ett stort exportvärde som ytterligare kan gynnas av att andra länder skärper sin klimatpolitik. För järn- och stålindustrin föreligger dock en övergångsperiod där Sverige och EU har högre ambitioner för utsläppsreduktioner jämfört med t.ex. Brasilien, Kina och Indien.
Med skillnaderna i ambitionsnivå mellan konkurrerande länder finns det ett uppenbart problem med att långsiktigt driva en utveckling mot nollutsläpp och samtidigt behålla möjligheten till energiintensiv industri i Sverige (och EU) utan kompletterande åtgärder. Detta illustreras tydligt av debatten kring EU:s system för handel med utsläppsrätter där konkurrensutsatt industri kompenseras bl.a. genom att viss tilldelning av utsläppsrätter är kostnadsfri för att undvika koldioxidläckage.
Tänkbara åtgärder för att kombinera höga klimatambitioner med god konkurrenskraft för energiintensiv industri diskuteras för närvarande inom EU via mer konsumtionsbaserade styrmedel såsom materialskatt, koldioxidavgifter på material m.m., och fortsatt kompensation via fri tilldelning av utsläppsrätter. Frågan om koldioxidtullar och andra handelsåtgärder kommer också upp i diskussionerna. Dessa insatser ligger på EU-nivå men Sverige behöver aktivt lyfta frågan inom en industristrategi för nollutsläpp.
8.1.4 Befintliga förslag till styrmedelsutveckling
Nollutsläppsstrategi för järn-och stål och cementindustrin
Miljömålsberedningen har i samverkan med MISTRA arrangerat en serie rundabordssamtal där företrädare för olika branscher, forskare och experter medverkade i grupper med olika teman under vintern
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
303
2015/16. Analysen och rekommendationerna från gruppen om basindustrin återges nedan15.
En långsiktig utveckling av den energiintensiva industrin mot nollutsläpp kräver en integrerad politik som innefattar olika typer av stöd längs med hela innovationskedjan. Det behövs en tydlig styrning av myndigheter för att styra, utveckla, koordinera och kontinuerligt utvärdera statliga insatser i en sådan strategi. Det finns i dag brister i myndighetsansvaret samt brister i de befintliga stödformerna längs med innovationskedjan. Många satsningar inom forskningsområdet hade kunnat lyckas bättre om staten infört styrmedel som stimulerat efterfrågan på den nya tekniken.16
En industristrategi för nollutsläpp kan inte bara fokusera på reduktionsmål utan måste ha en tydlig industri- och teknikpolitisk inriktning. Detta innebär att politiken proaktivt måste dela och minska de betydande ekonomiska och politiska riskerna som det innebär för industrin att investera i utveckling, demonstration och introduktion av nollutsläppsteknik. En industristrategi behöver också beakta att utmaningarna skiljer sig åt mellan branscher. En svensk industristrategi för nollutsläpp måste leva och utvecklas med hänsyn tagen till både teknisk utveckling och omvärldsfaktorer som den internationella klimatpolitiken. Inte minst behövs denna strategi som underlag i arbetet med en kommande forskningsproposition.17
Demonstration av ny teknik i större skala är en viktig del av utvecklingsprocessen och det är rimligt att staten tar en del av den ekonomiska risken. Att via politiken stödja teknik innebär alltid risker, men risker måste accepteras inom ramen för en bredare industriell utvecklingspolitik. I detta ingår också satsningar på nödvändig infrastruktur som ledningar för koldioxid, vätgas och metan, och lagringsplats för koldioxid samt förstärkta elnät.18
Efterfrågan på cement och stål med nollutsläpp behöver utvecklas genom att nischmarknader skapas som kan motivera industrin till investeringar. Styrmedlen omfattar allt från kvotplikt och materialskatt till mer konsumentdrivna marknader via t.ex. samarbeten längs med värdekedjan. En första insats är att, tillsammans med
15 Åhman, M (2016). 16 Ibid. 17 Ibid. 18 Ibid.
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
304
industrin, utveckla och stödja bättre information till slutkonsumenter om basmaterialens klimatavtryck i slutprodukter. Möjligheten att använda upphandling som ett instrument och att via reglering utveckla nischer, i likhet med vad som gjorts för förnybar el och transportbränslen, bör också undersökas.19
Skärpning av systemet för handel med utsläppsrätter
Utvecklingen inom EU:s system för handel med utsläppsrätter är centralt för styrningen mot nettonollutsläpp i Sverige, och har stor betydelse för industrin. Naturvårdsverket framhåller i den fördjupade utvärderingen av miljömålen 2015 att EU:s system för handel med utsläppsrätter behöver reformeras. Enligt Naturvårdsverket bör Sverige verka för att fler utsläppsrätter tas bort från systemet och att taket därmed sänks snabbare. Dessutom bör andelen utsläppsrätter som auktioneras ut öka med sikte på full auktionering. Sverige bör dessutom verka för att de utsläppsrätter som placeras i marknadsstabilitetsfonden annulleras, alternativt kvarstår i reserven och inte används för gratis tilldelning.20
EU:s system för handel med utsläppsrätter behandlas närmare i avsnitt 6.2.
Branschvisa färdplaner och stöd till demonstrationsprojekt
Förutsättningarna skiljer sig år mellan olika industribranscher för hur en omställning till näranollutsläpp av växthusgaser kan förverkligas. Naturvårdsverket föreslår i färdplansunderlaget att staten, näringslivet och andra aktörer bör samverka om visioner och strategier för forskning och innovation inom industrin. Exempel på satsningar kan vara demonstrationsprojekt där nya processlösningar testas inom industrin. 21
Analysgruppen för grön omställning ser möjligheter med att staten och eventuellt kommuner och regioner ingår strategiska samarbeten med prioriterade tunga industribranscher. Gruppen ställer sig
19 Ibid. 20 Naturvårdsverket (2015f). 21 Naturvårdsverket (2012e).
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
305
negativ till utveckling av CCS för basindustrin, men ett demonstrationsprojekt för vätgasreduktion för järn- och stålindustrin kan vara ett steg i rätt riktning. Gruppen ser också att man bör styra mot en ökad användning av förnybara resurser och tillämpning av cirkulära lösningar.22
Analysgruppen drar även slutsatsen att det behövs politiska initiativ för att reducera risker och mobilisera kapital för omställningen inom tung industri.23
Svenskt Näringsliv sätter global klimatnytta främst
Svenskt Näringsliv framhåller betydelsen av att Sverige driver en klimatpolitik som inte bara bidrar till minskade utsläpp nationellt – utan även bidrar till global klimatnytta. Redan i dag bidrar svenska företag med global klimatnytta genom export av produkter med jämförelsevis låga utsläpp av växthusgaser. Med utgångspunkt i att Sverige såväl i dag som i framtiden ska ha ett konkurrenskraftigt och växande näringsliv anser Svenskt Näringsliv att en ansvarsfull klimatpolitik behöver skapa mesta möjliga globala klimatnytta och kostnadseffektivt minska direkta utsläpp som Sverige rår över. 24
Det finns affärsmöjligheter för svenska företag i att bidra till ökad global klimatnytta genom ökad produktion och export. För att tillvarata affärsmöjligheterna och tillväxtpotentialen framhåller Svenskt Näringsliv också betydelsen av att ett generellt bra näringslivslivsklimat som möjliggör för företag i Sverige att skapa och utveckla produkter med klimatnytta. Dessutom framhålls betydelsen av styrmedel som fungerar i en öppen exportorienterad ekonomi.
Styrmedel bör vara teknikneutrala och hänsyn måste tas till förutsättningarna inom olika sektorer och branscher t.ex. genom sektorsanpassade strategier och handlingsplaner. Svenskt Näringsliv ser också att det behövs samverkan kring forskning och utveckling samt samarbete mellan olika aktörer för att möjliggöra konstruktiva lösningar.
22 Analysgruppen för grön omställning och konkurrenskraft (2016). 23 Ibid. 24 Sunér Fleming, M., Flink, L. (2014).
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
306
Hagainitiativet vill skärpa styrningen och skatteväxla
Företagsnätverket Hagainitiativet har som utgångspunkt att klimatpolitiken riktas in mot utsläpp nära noll i Sverige vid 2030. För att uppnå detta föreslås bland annat att både Sverige och EU ökar miljöstyrningen i den offentliga upphandlingen, samt att de statliga företagen tar fram konkreta klimatplaner för hur de ska minska sina utsläpp i linje med målsättningen om utsläpp nära noll 2030. Dessutom föreslås Hagainitiativet att subventioner till fossila bränslen bör avvecklas och att koldioxidskatten höjs. Höjd koldioxidskatt bör kombineras med skatteväxling som gynnar svensk konkurrenskraft.25
Hagainitiativet föreslår att regler för information, transparens och jämförbarhet för den hållbarhetsredovisning som görs för kapitalförvaltning av olika slag bör harmoniseras. Dessutom föreslår Hagainitiativet att det bör införas krav på obligatorisk klimatredovisning för alla börsnoterade bolag. Hagainitiativet föreslår också att den finansiella sektorn bör styra bort investeringar från fossila tillgångar och till klimatsatsningar. Ägardirektiv till statliga företag och stiftelser, och regler för kapitalförvaltande myndigheter är viktiga verktyg för detta.26
8.2 Energitillförselsektorn (el- och värmeproduktion)
Miljömålsberedningens bedömning:
Energikommissionen (direktiv 2015:25) har i uppgift att hantera frågor om den långsiktiga energipolitiken, med särskild tonvikt på den framtida försörjningen av el. Frågor om mål, åtgärder och styrmedel för energisystemet behandlas därför inte av Miljömålsberedningen.
Energisystemets utformning har en central betydelse för möjligheten att genomföra en effektiv klimatpolitik. Miljömålsberedningen utgår från att energitillförselanläggningar i
25 Hagainitiativet (2015). 26 Ibid.
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
307
Sverige inte ska ge upphov till utsläpp av koldioxid från fossila bränslen 2045.
En omställning till nettonollutsläpp av växthusgaser i Sverige senast 2045 medför utmaningar och möjligheter för energisystemet.
Strategier för hållbar avfallshantering, ökad resurseffektivitet, bioekonomi m.m. kan skapa förutsättningar för att förbränning av fossila avfallsslag kan upphöra.
Miljömålsberedningens motivering
Behovet av långsiktighet i energipolitiken
Regeringen tillsatte i mars 2015 en parlamentarisk kommission som ska lämna underlag till en bred politisk överenskommelse om den långsiktiga energipolitiken27. Särskild tonvikt ska läggas på den framtida försörjningen med el. Energikommissionen ska ta fram underlag för en bred överenskommelse om energipolitiken med särskilt fokus på förhållandena för elförsörjningen efter år 2025–2030.
Tillgången till elektrisk energi har en central roll i Sveriges energiförsörjning och förväntas få en allt större betydelse i framtiden, i takt med att fler verksamheter använder el. Direktivet framhåller att Sveriges elförsörjning står inför stora utmaningar, med större inslag av småskalig produktion, högre andel intermittent kraft och mer aktiva kunder. Andra utmaningar är att få till investeringar i produktionsanläggningar, samt bygga ut och anpassa elnäten efter nya produktionssätt. En grundförutsättning för att dessa investeringar ska komma till stånd är att det finns en bred samsyn och tydliga och stabila ramvillkor för energipolitiken.
Enligt direktivet framhålls också att Sverige är beroende av en säker och tillräcklig energiförsörjning som kan bidra till social och ekonomisk utveckling, som behåller och stärker näringslivets internationella konkurrenskraft och som samtidigt skapar möjligheter att kostnadseffektivt möta Sveriges högt ställda miljö- och klimatpolitiska ambitioner. Sverige har också goda förutsättningar att vara
27 Dir. 2015:25 Översyn av energipolitiken.
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
308
ett föregångsland i utvecklingen och spridningen av avancerad energi- och miljöteknik.
Energikommissionen ska utgå från gällande klimatpolitiska mål och utvecklingen av dessa, och bedöma hur detta påverkar energisystemet. Enligt direktivet ska Energikommissionen mot bakgrund av detta bedöma vilka möjligheter och hinder som finns för att i allt högre grad basera energiförsörjningen på förnybar energi samt bedöma möjligheterna att effektivisera energianvändningen. Uppdraget ska redovisas 1 januari 2017.
Med anledning av Energikommissionens breda uppdrag kommer Miljömålsberedningen endast kortfattat identifiera några utmaningar från klimatsynpunkt för el-och värmeproduktion i ett 2050perspektiv.
Energisystemet centralt för möjligheterna att nå ett ambitiöst klimatmål
Enligt de scenarioanalyser beredningen har baserat sina bedömningar på, identifieras att Sverige har goda förutsättningar för eloch värmeproduktion med låga utsläpp av koldioxid 2050. Mot bakgrund av scenarioanalyserna har beredningen förutsatt att den framtida el-och värmeproduktionen kommer att vara fri från fossila bränslen och att de små mängder som nu används kommer att fasas ut, samt även att förbränning av avfall med fossilt ursprung kommer att kunna fasas ut.
Beredningen vill framhålla energieffektiviseringens centrala roll och stora potential. Bättre information till användarna samt tydligare incitament är exempel på åtgärder som kan leda till att investeringarna i effektivisering ökar.
En omställning till nettonollutsläpp 2045 medför utmaningar och möjligheter för el-och värmeproduktionen i Sverige
El och biomassa kommer att ha en viktig funktion i att substituera fossila bränslen i transportsektorn och i stora delar av industrin. I kapitel 7 och 8 utvecklas de sektorsvisa åtgärdsmöjligheterna. Elektrifiering av transporter och stora delar av industrin kan ställa krav på det framtida elproduktionssystemet, samtidigt som använ-
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
309
darna kan erbjuda möjligheter till energilagring och nyttjande av intermittent kraft, t.ex. för vätgasproduktion.
För industrins del, särskilt järn- och stålindustrin kan ny processteknik baserad på vätgas eller direkt elektrolys (så kallad electrowinning) komma att ställa stora krav på tillgång till fossilfri elproduktion. Detta öppnar också att motivera industrin att bidra till behovet av energilagring och balanstjänster som kan bli nödvändigt i ett framtida elsystem med stora mängder väderberoende och variabel produktion. Vätgas skulle då produceras när den väderberoende elproduktionen är hög och elpriset är lågt. Transportsektorn är ett annat område, där ser beredningen en stor möjlighet till elektrifiering av fordon. Beredningen vill därför framhålla elproduktionens strategiska betydelse ur klimatsynpunkt och att Energikommissionen lägger en grund för ett fossilfritt energisystem.
Sverige har också goda möjligheter att bidra till global klimatnytta på energiområdet. En alltmer integrerad elmarknad inom EU och bättre överföringsförbindelser mellan länder medför möjligheter för Sverige att fortsatt vara en stor nettoexportör av el till länder med hög andel fossila bränslen i energitillförselmixen. I takt med att världen ställer om i enlighet med Parisavtalets målsättningar kommer det dessutom att krävas stora investeringar och förbättringar av befintliga och nya energisystem. Sverige har goda förutsättningar att bidra till utveckling och spridning av avancerad miljö-och energiteknik, vilket kan bidra till global klimatnytta.
Strategier och styrmedel behöver utvecklas för att fasa ut förbränning av avfall med fossilt ursprung
Ett särskilt problemområde är den stora andelen fossilt innehåll i avfall som används för energiåtervinning. Majoriteten av de svenska avfallsförbränningsanläggningarna (värmeproduktionen) ligger under EU:s system för handel med utsläppsrätter. För att på sikt komma till rätta med utsläppen från avfallsförbränning krävs dock kompletterande strategier. Ökad resurseffektivitet och utveckling av en bioekonomi kan skapa förutsättningar för att dels minska mängden avfall och dels ersätta material av fossilt ursprung. Beredningen utvecklar sina förslag i detta avseende i kapitel 6.
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
310
8.2.1 Utsläpp av växthusgaser från sektorn
Utsläppen av växthusgaser från el-och fjärrvärmesektorn har legat relativt stabilt sedan 1990, dock ses en minskning under senare år till följd av varmare vintrar. Utsläppen uppgick 2014 till 6,8 miljoner ton koldioxidekvivalenter, vilket motsvarade runt 12 procent av de totala utsläppen 2014.
Källa: Naturvårdsverket. http://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Vaxthusgaser-
utslapp-fran-el--och-varmeproduktion/
Utsläppen från förbränningen av kol- och oljeprodukter har minskat kraftigt jämfört med 1990, men varierar från år till år, bland annat beroende av vädret. Även användningen av naturgas varierar mellan åren, men utsläppen år 2014 ligger på ungefär samma nivå som 1990.
Enligt statistiken från Naturvårdsverket ingår den del av restgaser från järn- och stålindustrin som används för produktion av el och fjärrvärme i utsläppen från el- och fjärrvärmeproduktionen. Utsläpp från förbränning av avfall har nästan tredubblats till 2,2 miljoner ton koldioxidekvivalenter 2014, vilket motsvarar 32 procent av utsläppen från sektorn. Till följd av ett utbyggt fjärrvärmesystem har produktionen av fjärrvärme ökat med över 50 procent
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000
19 90
19 92
19 94
19 96
19 98
20 00
20 02
20 04
20 06
20 08
20 10
20 12
20 14
Tu se n t o n k o ld io xi d e kvi val e n te r
Kol och industriella restgaser
Oljeprodukter
Torv
Avfall och övrigt
Naturgas
Biomassa
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
311
sedan 1990, och expansionen har framför allt skett med biobränslen och avfall. Merparten av fjärrvärmen produceras i dag i kraftvärmeverk, som producerar både el och fjärrvärme. Biomassa samt avfall (vilket delvis är avfall med fossilt ursprung) har till stor del ersatt fossila bränslen för el-och fjärrvärmeproduktion. En stor andel av utsläppen från el-och värmeproduktion kommer därför från avfall och övrigt.
Sedan början på 1990-talet har biobränslen och avfall ökat mest som bränsle för el-och fjärrvärmeproduktion. Förbränning av avfall har i hög utsträckning ersatt evfallsdeponering. Importen av anmälningspliktigt avfall till Sverige har samtidigt mer än fördubblats mellan 2009–2013. Under 2013 importerades 2,4 miljoner ton avfall och exporterades 0,31 miljon ton avfall. Det importerade avfallet kommer enligt Naturvårdsverket främst från Norge och Storbritannien. Ca 85 procent av det importerade avfallet går till energiåtervinning.28
Utsläpp från förbränning av torv, vilket räknas som ett fossilt bränsle enligt internationella regler och inom EU:s handelssystem, har minskat de senaste åren och var 52 procent lägre 2014 jämfört med 1990. Metan- och lustgasutsläpp från förbränning av biomassa har ökat, men ligger ändå på en låg nivå. Fossila bränslen används som insatsbränsle vid kallt väder, vilket är den största anledningen till el- och fjärrvärmeproduktionens utsläppsvariationer mellan åren.
8.2.2 Problembild och åtgärdsmöjligheter
Scenarioanalyser visar att el-och värmeproduktion med låga utsläpp av koldioxid är möjligt i ett 2050-perspektiv
Sverige har en låg andel fossila bränslen i el- och värmeproduktionen. I ett 2050-perspektiv finns dock en rad utmaningar kvar.
I färdplansunderlaget29 framhåller Naturvårdsverket och Energimyndigheten att Sverige har goda förutsättningar för el-och värmeproduktion med låga utsläpp av koldioxid till 2050. Ett antal ut-
28 Naturvårdsverket (2014b). 29 Naturvårdsverket (2012d).
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
312
maningar föreligger dock, bland annat hur effekttoppar kan hanteras samt hur avfall med fossilt ursprung kan fasas ut.30
I betänkandet Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige (SOU 2016:21) har Miljömålsberedningen låtit uppdatera scenarierna från färdplansunderlaget under hösten 2015. Scenariobedömningarna visar att det sammantaget är möjligt att minska utsläppen av växthusgaser med 95 procent år 2045 jämfört med 1990, om bio-CCS är inkluderat. Utan bio-CCS kan utsläppen minska med runt 85 procent under 1990 års nivå 2045. I målscenarierna är det främst utsläppen från processindustri, men också utsläppen från avfallsförbränning som minskar sent, under perioden 2040–2050. För att nå Miljömålsberedningens föreslagna mål om en 85 procentig minskning av de territoriella utsläppen till 2045, utan bio-CCS, behöver dessa teknikförändringar ske i något snabbare takt jämfört med färdplansunderlaget.31
Även andra studier visar på potentialen för ett energisystem med låga utsläpp av växthusgaser 2050. International Energy Agency och Nordic Energy Research har analyserat det nordiska energisystemet i
Nordic Energy Technology Perspective (NETP). I rapporten konstateras att ett koldioxidneutralt nordiskt energisystem år 2050 är möjligt, men att stora utmaningar föreligger. Enligt NETP krävs bland annat stärkta incitament för att tillvarata potentialen med energieffektivisering, CCS-teknik, utveckling av avancerade biobränslen, samt ny infrastruktur för elnät och transporter.32
Projektetgruppen ”Vägval El” inom Ingenjörsvetenskapsakademin (IVA) framhåller också att det finns goda möjligheter för ett fossilfritt elsystem även 2030–205033. Ett sådant elsystem kan vara baserat på en kombination av vattenkraft, biobränslen, sol- och vindkraft och kärnkraft. Sverige kan välja flera vägar för ett fossilfritt kraftsystem, och arbetsgruppen har analyserat fyra scenarier som representerar olika inriktningar för elsystemet. Ett antagande i scenarierna har varit att produktionen inom landet ska motsvara förbrukningen över året, vilket gör att Sverige kan vara självförsörjande på el men inte på effekt.
30 Naturvårdsverket (2012e), Bilaga 7 Styrmedel, kapitel 8 El-och värmetillförsel; Energimyndigheten (2012). 31SOU 2016:21, bilaga 5. 32 IEA, Nordic Energy Researach (2013); IEA, Nordic Energy Research (2016). 33 Byman, K (2016).
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
313
Även Energimyndigheten analyserar energisystemet i ett 2050perspektiv och visar på potentialen för ett system med begränsad klimatpåverkan. I rapporten Fyra framtider – energisystemet efter 2020 analyseras fyra olika scenarier för energisystemet med nedslag runt 2035 och fram mot 205034. De fyra scenarierna för hur framtidens energisystem kan komma att se ut är beroende på vad samhället tycker är viktigt när det gäller energi. I det första scenariot är energipolitikens fokus säker tillgång till energi till låga och stabila priser och effektiv godstrafik åt industrin. I det andra scenariot är energipolitikens fokus på ekologisk hållbarhet och global rättvisa. I ett tredje scenariot riktar energipolitiken fokus mot att underlätta för egenproduktion, handel med tjänster och nya energimarknader. I det fjärde scenariot är energipolitikens fokus klimatsmart forskning och innovation, demonstration och kommersialisering på bred front. Scenarioanalysen bygger vidare på tidigare studier om energisystemet efter 202035.
De fyra scenarierna skiljer sig åt med avseende på huvudprioritet och statens fokus, samt energianvändning, efterfrågeflexibilitet, typ av energisystem och lösningar vid effekttoppar. I samtliga fyra scenarier är elsystemet internationellt och Sverige har goda förutsättningar för elexport. Beroendet av el och biomassa ökar i alla scenarierna. Samtliga scenarier får också högre elpriser på sikt, vilket är avgörande för investeringarna i sektorn.
I två av scenarierna är utsläppsminskningarna i energisystemet betydande jämfört med dagsläget. Scenariot med störst utsläppsminskning karaktäriseras av resurs- och energieffektivitet samt global rättvisa. I scenariot är andelen förnybart i energisystemet nära 100 procent, och fossila bränslen fasas ut från transportsektorn till 2035. Scenariot med näst störst utsläppsminskning präglas av grön tillväxt, klimatförbättringar och utveckling inom energi-och miljöteknik. I scenariot växer de gröna näringarna och Sverige blir en betydande producent av avancerade biodrivmedel. Nya industrigrenar och systemtjänster växer fram och andelen förnybart i energisystemet är nära 100 procent.36
34 Energimyndigheten (2016). 35 Energimyndigheten (2015d). 36 Energimyndigheten (2016).
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
314
Utfasning av fossila bränslen inom transportsektorn och industrin medför utmaningar och möjligheter för energisystemet
En ökad elektrifiering av transportsektorn och industrin kan medföra ett ökat behov av el, samt medföra utmaningar och möjligheter för energisystemet.
En uppskattning från Trafikverket visar att behovet av el från transportsektorn kan uppgå till 10 TWh år 2050 om 60 procent av personbilarna är eldrivna (mätt i fordonskilometer), fjärrlastbilar och landsvägsbussar till 25 procent kör på el och distributionslastbilar till 100 procent (i tonkilometer)37. Sett till den totala elförbrukningen är det inte en omfattande ökning för Sverige. Beroende på laddningsmönster kan en ökad andel elfordon medföra både utmaningar och möjligheter för elsystemet. Å ena sidan kan det medföra utmaningar om effektbehovet vid vissa tidpunkter på dygnet är omfattande. Å andra sidan kan elfordonsflottan vara en resurs för elsystemet, och bidra till att jämna ut belastningen över dygnet, om laddningen styrs till tillfällen på dygnet då det är mest fördelaktigt för systemet som helhet.38
Energimyndigheten har inom ramen för utredningen om energisystemet efter 2020 identifierat ett antal utmaningar för industrin och energisystemet i och med en omställning till låga utsläpp av växthusgaser. Utmaningar inkluderar hur industrisektorn kan komma att se ut i ett framtida hållbart energisystem, hur användningen av fossila bränslen kan fasas ut och vilken roll CCS kan få i det framtida energisystemet. Framtida byten av energibärare samt introduktion av ny teknik inom vissa delar av basmaterialindustrin kan få konsekvenser för bland annat hyttgaser som levereras från järn-och stålindustrin till lokala el-och värmeproducenter. Med en eventuell elektrifiering av processerna inom stålindustrin kan hyttgaserna39 försvinna, och med introduktion av CCS-teknik kan mängden spillvärme påverkas. 40
37 Trafikverket (2012b). 38 Energimyndigheten (2015d). 39 Benämns även restgaser 40 Energimyndigheten (2015e).
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
315
Energieffektivisering kan bidra till lägre utsläpp av växthusgaser
Enligt IPCC:s femte utvärderingsrapport framhålls energieffektivisering som en central åtgärd på global nivå. Även i ett nordiskt perspektiv är energieffektivisering av stor betydelse. IEA och Nordic Energy Research framhåller i NETP att ytterligare energieffektivisering är avgörande för att nå ett klimatneutralt energisystem 205041. Förutom att bidra till lägre utsläpp av växthusgaser har energieffektivisering en rad andra potentiella fördelar. IEA framhåller att energieffektivisering även kan bidra till bland annat bättre privatekonomi, energisäkerhet, positiva makroekonomiska effekter, ökad konkurrenskraft för företag och lägre globala energipriser42.
I Sverige har energiintensiteten mätt som tillförd energi per BNP minskat kontinuerligt med 2 procent per år sedan 1970-talet. Enligt Internationella energirådet (IEA) är energiintensiteten något högre i Sverige (och Finland) jämfört med det europeiska genomsnittet. Trots att Sverige har vidtagit ett flertal åtgärder för att öka energieffektiviseringstakten, kommer ytterligare energieffektivisering att bli en viktig drivkraft för att minska utsläppen av växthusgaser ytterligare till 2030, 2040 och 2050, enligt IEA43. Det energipolitiska målet för energieffektivisering fastställer att energianvändningen ska vara 20 procent effektivare år 2020 jämfört med 2008 mätt per BNP-enhet. Målet uttrycks som ett sektorsövergripande mål om minskad energiintensitet om 20 procent mellan år 2008 och år 2020. Enligt Energimyndighetens bedömning är målet nära att nås, även om sådana bedömningar är svåra eftersom energiintensitetsmåttet beror på utvecklingen i ekonomin44. EU:s mål för energieffektivitet 2030 är att den ska öka med minst 27 procent. Målet är vägledande för EU som helhet och ska ses över senast 2020, med ambitionen att nå ett mål på 30 procent på EU-nivå.
Energieffektivisering inom transportsektorn är särskilt viktig i Sverige, eftersom denna sektor har en betydande klimatpåverkan. I Naturvårdsverkets färdplansunderlag framhålls att en kraftfull energieffektivisering av bilar och lastbilar utgör en betydande del av omställningen av transportsektorn enligt målscenarierna för att nå nära
41 IEA, Nordic Energy Reserach (2013). 42 IEA (2014). 43 IEA (2013a). 44 Energimyndigheten (2014).
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
316
nollutsläpp 2050. Som framgår av scenarioanalyserna ovan är dock energieffektivisering inom andra sektorer också viktigt för att nå nettonollutsläpp.
Behovet av åtgärder för minskade utsläpp från förbränning av avfall med fossilt ursprung samt ökad resurseffektivitet
Avfallsförbränning för el-och värmeproduktion är i många avseenden effektivt från ett systemperspektiv. Genom att bränna avfall återvinns energin, och utsläpp av metan från deponier minskar. Minskade utsläpp från deponier och ökad energiåtervinning av avfall har minskat utsläppen av växthusgaser i Sverige. Dessutom har de svenska anläggningarna effektiv teknik för avfallsförbränning och Sverige har ett väl utbyggt fjärrvärmenät.
Förbränning av avfall med fossilt ursprung är däremot problematisk från klimatsynpunkt. Naturvårdsverket framhöll i färdplansunderlaget att en utmaning för att nå näranollutsläpp 2050 är att fasa ut avfall med fossilt ursprung för energiåtervinning. För att motverka en utveckling med växande utsläpp från avfallsförbränning krävs insatser för ökad materialåtervinning, samt incitament som produktkrav och mer förnybar råvara vid plasttillverkning.
De växande avfallsmängderna är ett problem med hänsyn till avfallshierarkin, som fastställer att det viktigaste är förebyggande, följt av återanvändning, materialåtervinning, annan återvinning, till exempel energiåtervinning och sist bortskaffande (deponering). Avfallsmängderna har ökat i Sverige. Hushåll och företag genererade 153 miljoner ton icke-farligt avfall, och 2,8 miljoner ton farligt avfall år 2012. Gruvindustrin är den sektor som genererar störst andel avfall. 4,2 miljoner ton genererades av hushållen (varav 3,8 miljoner ton icke-farligt och 0,4 miljoner ton farligt avfall). Per person motsvarar det 439 kilo per år45. Därutöver tillkommer avfall som importeras och behandlas i Sverige varje år för energiåtervinning (runt 2 miljoner ton 2013)46.
45 Naturvårdsverket (2014b). 46 Ibid.
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
317
Avfallsdirektivet47 från 2008 fastställer avfallshierarkin som prioriteringsordning för lagstiftning och politik på avfallsområdet. Enligt direktivet ska alla medlemsländer ha ett avfallsförebyggande program med mål och åtgärder för att minska avfallets miljöpåverkan, mängden avfall och farliga ämnen i material och produkter. I Sveriges avfallsplan 2012–201748 framhålls betydelsen av avfallshierarkin samt visionen om ett mer resurseffektivt samhälle. Studier pekar på fortsatt växande mängder avfall och därför är avfallsförebyggande insatser av stor betydelse.
Som ett led i att främja resurseffektivitet har regeringen tillsatt en utredning om styrmedel för att förebygga uppkomst av avfall i syfte att främja en cirkulär ekonomi49, med det övergripande målet att nå en mer resurseffektiv och cirkulär samhällsekonomi. Regeringen har även tillsatt utredningen om användarna i delningsekonomin50, vilket kan innefatta frågor om resurseffektivitet. Även EU kommissionen har tagit initiativ för att främja cirkulär ekonomi51.
För att motverka växande utsläpp från avfallsförbränning kan även ekonomiska styrmedel beaktas. En avfallsförbränningsskatt infördes 2006 i form av energiskatt och koldioxidskatt på fossilt kol i visst hushållsavfall som förbränns (avfallsförbränningsskatten)52. I betänkandet Skatt i retur (SOU 2009:12) föreslogs att avfallsförbränningsskatten skulle slopas på grund av svag styreffekt och brister ur redovisnings- och kontrollsynpunkt. Avfallsförbränningsskatten avskaffades 2010. Från och med 2013 ingår samförbränningsanläggningar för avfall i EU:s system för handel med utsläppsrätter.
47 Avfallsdirektivet (2008/98/EG). 48 Naturvårdsverket (2012b). 49 Dir. 2016:3 Styrmedel för att förebygga uppkomst av avfall i syfte att främja en cirkulär ekonomi. 50 Dir. 2015:136 Användarna i delningsekonomin. 51 EU-kommissionen (2015d). 52Prop. 2005/06:125, bet. 2005/06:SkU33, rskr. 2005/06:352. Baserat på förslag från En BRASkatt? – beskattning av avfall som förbränns (SOU 2005:23). Utredningen föreslog att en skatt på avfall som förbränns skulle införas samt att den fossila andelen av avfallet skulle göras till ett skattepliktigt bränsle inom den befintliga energibeskattningen.
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
318
8.3 Bostäder, lokaler och byggande
Miljömålsberedningens bedömning:
Klimatfrågan bör ha hög prioritet i den stora utmaningen att kraftigt öka takten i bostadsbyggandet.
I takt med att de negativa klimat- och miljöeffekterna från bostäder flyttar från driftfasen till produktionsfasen blir det allt viktigare att klimat- och miljöpåverkan från bostadens hela livscykel analyseras. Livscykelperspektivet bör vara en utgångspunkt vid analys av miljöpåverkan för all ny- och ombyggnad liksom vid förvaltning av befintlig bebyggelse. Samma sak bör gälla för anläggningsarbeten.
Fortsatta kostnadseffektiva insatser för ökad energieffektivisering är motiverade då de bidrar till ökad resurseffektivitet genom att dämpa energiefterfrågan och frigöra koldioxidfri energi till andra användningsområden.
Systemgränsen för byggnaders energiprestanda bör fokusera på använd energi i stället för levererad (köpt) energi. Miljömålsberedningens förslag:
Utvärdera effekten av förbudet i plan- och bygglagen för kommuner att ställa särkrav på byggnadsverks tekniska egenskaper vid planläggning.
Överväg inrättande av ett nationellt kunskapscentrum för energieffektivt byggande och förvaltning, livscykelanalys samt förnybar energi.
Miljömålsberedningens motivering
Klimatfrågan bör ges ökad prioritet i bostadsbyggandet
Sverige befinner sig i en situation med allvarlig bostadsbrist. Regeringens har uttalat ett långsiktigt mål att det fram till år 2020 bör byggas minst 250 000 nya bostäder. Boverket har bedömt att det behövs byggas drygt 700 000 bostäder inom den närmaste 10-årsperioden (2015–2025).
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
319
Ett bostadsbyggande av denna omfattning är en av vår tids största samhällsinvesteringar. Genom att se synergier med flera samhällsmål finns en stor möjlighet att skapa en socialt, ekonomiskt och miljömässigt värdeskapande investering. Effektiva lösningar som möjliggör höga klimatambitioner samtidigt som byggandet inte försvåras, fördyras eller innebär en mera tidskrävand plan- och byggprocess är avgörande. Initiativ bör därför tas så att den kunskap som tidigare spetsprojekt har byggt upp kommer till bred användning.
I detta perspektiv bedömer beredningen att det är motiverat med en utvärdering av det förbud mot kommunala särkrav som införts i plan- och bygglagen (2010:900). Utvärderingen bör innefatta en analys av hur förbudet påverkat energiprestanda i nybyggnation sedan förbudet infördes och i vilken mån marknadens aktörer uppfattar att lagen påverkar möjligheterna att nå klimatmålen samtidigt som takten på bostadsbyggandet ökar utan att det ger upphov till ökade byggkostnader. Andra faktorer som bör analyseras är den faktiska efterlevnaden av regelverket liksom ett eventuellt behov av en ökad nationell kravnivå.
Livscykelperspektivet bör vara utgångspunkt
Utsläpp från bostäder och lokaler står i dag för endast 2 procent av Sveriges utsläpp av växthusgaser och utsläppen bedöms fortsätta att minska även i referensscenariot. Däremot står byggnadernas produktionsfas för en betydligt större och ökande andel av utsläppen av växthusgaser. Det är angeläget att förbättra kunskapsläget vad gäller byggnaders totala klimatpåverkan i ett livscykelperspektiv, för att möjliggöra bättre avvägningar för en kostnadseffektiv politik.
Regeringen lyfte fram detta område i budgetpropositionen för 201653. Dagens nyproducerade bostäder håller oftast hög kvalitet när det gäller energieffektivitet. Mer fokus behöver läggas på att minska klimatutsläppen från byggmaterialen och själva byggprocessen, samt på att energieffektivisera det äldre bostadsbeståndet. En metod att studera byggnaders miljöpåverkan är att göra det
53Prop. 2015/16:1 Budgetproposition för 2016, UO 18.
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
320
genom livscykelanalyser. Det är angeläget att förbättra kunskapsläget vad gäller byggnaders klimatpåverkan i ett livscykelperspektiv, så att vi i framtiden kan göra rätt val för att minska byggsektorns klimatpåverkan.
En effektiv energianvändning i bostadssektorn bidrar till flera mål
En ökad energieffektivisering inom bostadssektorn har en begränsad inverkan på utsläppen av växthusgaser med nuvarande energisystem. Däremot står bostadssektorn för en stor del av andel av Sveriges energianvändning. För att underlätta omställningen till ett energisystem baserat på förnybara råvaror där energi- och miljömålen nås är det avgörande att den byggda miljöns andel av energianvändningen minskar, exempelvis genom individuell mätning av värme och vatten där det är lönsamt. Fortsatta kostnadseffektiva insatser för ökad energieffektivisering är motiverade då de bidrar till ökad resurseffektivitet genom att dämpa energiefterfrågan och frigöra förnybar energi till andra användningsområden. Åtgärderna minskar på så sätt de negativa effekterna som förnybar energiproduktion ger upphov till för övriga miljökvalitetsmål och andra samhällsmål.
Beredningen vill peka på vikten av kompetenshöjning, samordning och ökat informationsutbyte mellan olika aktörer inom byggsektorn. Detta behov skulle kunna mötas genom etablerandet av ett sammanhållet kunskapscentrum kring energi- och miljöfrågor inom byggsektorn med fokus på samarbete och informationsutbyte mellan myndigheter, forskare, näringsliv och allmänhet.
Systemgränsen för byggnaders energiprestanda bör fokusera på använd energi i stället för levererad (köpt) energi
Nuvarande systemgräns i både Boverkets byggregler (BBR) och i förslaget om nära-nollenergihus är levererad (köpt) energi. Denna systemgräns gynnar individuella uppvärmningslösningar (t.ex. värmepumpar) framför gemensamma energisystem (t.ex. fjärrvärme). Byggreglerna bör vara neutrala till valet mellan el och fjärrvärme, genom att fokusera på använd energi snarare än köpt energi.
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
321
8.3.1 Utsläpp av växthusgaser från bostadssektorn
Utsläppen från uppvärmning av bostäder och lokaler har minskat kraftigt
Utsläpp av växthusgaser från bostäder, lokaler, jordbruk och skogsbruk stod 2014 för 2 procent av Sveriges totala utsläpp av växthusgaser. Sektorn omfattar utsläpp från egen förbränning för uppvärmning. Utsläppen har minskat med 86 procent sedan 1990. Minskningen beror främst på en övergång från olja till fjärrvärme, värmepumpar och pelletspannor. Den totala användningen av fossila bränslen har därmed minskat kraftigt. Minskningen kan också delvis förklaras med att energianvändningen effektiviserats.54
Källa: Naturvårdsverket. http://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Vaxthusgaser-
utslapp-fran-bostader-lokaler-och-forbranning-inom-jordbruk-skogsbruk-fiske/
En del av minskningen av sektorns utsläpp beror på att enskild uppvärmning ersatts med fjärrvärme eller el. Bostadssektorn står därför även för en betydande del av efterfrågan på dessa energibärare. Men eftersom utsläppen från tillförselsektorn dit el- och
54 Energimyndigheten och Naturvårdsverket (2014).
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000 10000
19 90
19 92
19 94
19 96
19 98
20 00
20 02
20 04
20 06
20 08
20 10
20 12
20 14
Tu se n t o n k o ld io xi d e kvi val e n te r
Bostäder
Lokaler
Jordbruk och skogsbruk
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
322
fjärrvärmeproduktion räknas inte ökat, och heller inte ersatts med ökad import av el, kvarstår bilden att utsläppen från bostäder och lokaler har minskat kraftigt även i ett bredare systemperspektiv.
Enligt referensfallet från Naturvårdsverkets färdsplansunderlag som uppdaterats under hösten 2015 fortsätter utsläppen att minska till år 2020 och sedan ytterligare till mycket låga nivåer 2030.
Energianvändningen i bostäder och lokaler är fortsatt hög
Bostäder och service står för omkring 40 procent av Sveriges totala energianvändning, varav hushåll och lokaler står för omkring 90 procent av energianvändningen i sektorn. Enligt Energimyndigheten stod uppvärmning inklusive varmvatten i hushåll och lokalbyggnader för 55 procent av den totala energianvändningen inom sektorn55.
Energianvändningen i sektorn bostäder och service har varit relativt stabil under perioden 1971–2013. Under samma period har dock sammansättningen av den tillförda energin förändrats. El, fjärrvärme och värmepumpar har i stor utsträckning ersatt oljeprodukter för uppvärmning. För flerbostadshus och lokaler kommer uppvärmning och varmvatten framför allt från fjärrvärme. För småhus är det vanligast med elvärme samt biobränsle för uppvärmning och varmvatten, följt av fjärrvärme och olja. Den totala genomsnittliga energianvändningen i bostäder och lokaler minskade under perioden 2008–2013 med 12 procent, från 178 till 157 kilowattimmar per kvadratmeter för hela byggnadsbeståndet56. Sammantaget står byggnadsbeståndet för ca en tredjedel av Sveriges totala energianvändning.
Användningen av hushållsel påverkas av två motsatta trender. Den ena är att fler elapparater används och särskilt snabbt ökar hemelektroniken. Samtidigt minskar elanvändningen för t.ex. vitvaror och andra elapparater då nya apparater är betydligt energisnålare jämfört med äldre modeller. Därmed finns potential för fortsatt effektivisering av hushållselanvändningen.
55 Energimyndigheten (2015c). 56Prop. 2015/16:1 Budgetproposition för 2016, UO 18.
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
323
8.3.2 Problembild och åtgärdsmöjligheter
Utmaning att bygga mycket och snabbt med klimathänsyn i fokus
Regeringens långsiktiga mål är att det fram till år 2020 ska byggas minst 250 000 nya bostäder57. Målsättning är enligt regeringen satt utifrån omfattningen på de senaste årens bostadsbyggande, tidigare bedömningar av behovet av bostadsbyggande på lång sikt och det faktum att befolkningsökningen indikerar att behovet ökat ytterligare58. Boverket har gjort samma bedömning och justerade i oktober 2015 upp sin tidigare byggbehovsprognos till att det behövs byggas drygt 700 000 bostäder inom den närmaste 10-årsperioden (2015–2025)59.
Regeringen har presenterat olika insatser för att stimulera ett kraftigt ökat bostadsbyggande. Fokus ska ligga på hållbara bostäder som kan efterfrågas av människor med normala inkomster. Exempel på insatser som initierats är investeringsstöd för anordnande av hyresbostäder och stöd till kommuner för ökat bostadsbyggande60.
I den årliga uppföljningen konstaterar myndigheterna att det snabbt ökade bostadsbehovet under 2015 har lett till ett ökat tryck på kommunerna att snabbt ta fram ett stort antal billiga bostäder. De menar att det är för tidigt att säga hur detta påverkar den byggda miljön, men att det finns en viss risk att en så ansträngd situation leder till lösningar där inte alla tre aspekterna av hållbarhet beaktas tillräckligt vid planering och byggande61.
Låga utsläpp i dagens bostadsbestånd – men hög energianvändning bidrar inte till en effektiv resurshushållning
De direkta utsläppen av växthusgaser från sektorn är små och bedöms minska fram till 2045. Den totala energianvändningen i bostäder och lokaler står däremot för en stor del av Sveriges totala
57 Budgetproposition för 2016, UO18, s. 35. 58 Ibid. 59 http://www.boverket.se/sv/om-boverket/publicerat-av-boverket/nyheter/revideradprognos-for-byggbehovet-av-bostader/ 60 Budgetproposition för 2016, UO18. 61 Naturvårdsverket (2015a), s. 272.
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
324
energianvändning. Styrmedlen som riktar sig mot energianvändningen i bostäder och lokaler påverkar i dag främst utsläppen i el- och fjärrvärmeproduktion. Med en fortsatt trend mot låga utsläpp i el- och fjärrvärmesektorn så bidrar energieffektiviseringsåtgärder i bostadssektorn i allt mindre grad till minskade utsläpp av växthusgaser.
Naturvårdsverket62 lyfter däremot fram, i färdplansunderlaget, att åtgärder som på ett kostnadseffektivt sätt bidrar till en effektivare energianvändning sänker kostnaderna för klimatpolitiken genom en mer effektiv resursanvändning. Med en ökad energieffektivisering minskar det totala energibehovet och de negativa effekterna som energiproduktionen ger upphov till för övriga miljökvalitetsmål och andra samhällsmål.
En stor del av Sveriges bostadsbestånd är i dag mer än 50 år gammalt och upprustningsbehovet för bl.a. de s.k. miljonprogramsområdena från 1960- och 70-talen är omfattande. Vid renovering av dessa byggnader finns möjlighet att även förbättra energiprestandan. Bostäder och byggnader blir allt mer energieffektiva. Den stora utmaningen för att minska energianvändningen inom bostadssektorn är därför att renovera och energieffektivisera befintliga bostäder och lokaler med sämre energiprestanda och med tillräcklig hänsyn till kulturhistoriska värden.
Förutom åtgärder för att minska energianvändningen i befintliga och nya byggnader, har byggnader potential att bli plusenergihus
63
.
Vad som avses med ett plusenergihus beror dock på vilka systemgränser som anges. Fler småskaliga el- och värmeproducenter kan producera värme och el för att delvis täcka egna behov i energieffektiva byggnader, samt sälja eventuellt överskott till elnätet. Med förbättrade möjligheter till energilagring, exempelvis genom batterier i elfordon samt smarta elnät, kan förutsättningarna förbättras för plusenergihus. Teknisk utveckling inom förnybar energi medför också ökade möjligheter för byggnader att bli plusenergihus, exempelvis genom ökad verkningsgrad för solceller eller tunnfilmssolceller som möjliggör användning av fler ytor för elproduktion64.
62 Naturvårdsverket (2012d). 63 IEA (2013b). 64 Exempel på utveckling inom solcellsområdet finns inom SolELprogrammet som pågår mellan 2013-2017, http://www.energiforsk.se/program/solel/
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
325
Utsläppen från byggnaders produktionsfas står för en ökande andel av utsläppen
Om man studerar bostäder och byggande i ett bredare perspektiv så har driftfasen länge varit i fokus. Men medan utsläppen från bostadssektorn, dvs. användningen av bostader och lokaler, står för en liten del av utsläppen i dag så står byggnadernas produktionsfas för en inte obetydlig del av utsläppen av växthusgaser. Det kan gälla utsläpp från arbetsmaskiner och godstransporter under konstruktionsarbetet eller utsläpp för produktion av material, t.ex. cement och stål. Bygg- och fastighetssektorn svarade för 18 procent av Sveriges totala utsläpp av växthusgaser år 2013 sett ur ett livscykelperspektiv enligt den årliga uppföljningen av miljömålen 201665. Enligt rapporten så fördubblas dessutom de totala utsläppen från bygg- och fastighetssektorn om man även tar hänsyn till utsläpp kopplade till importvaror. Detta har inneburit att miljöpåverkan från bygg- respektive rivningsfaserna uppmärksammas allt mer.
8.3.3 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar
Energieffektivisering vid renovering av byggnader
Informationscentrum för frågor om renovering och energieffektivisering
Den svenska strategin för energieffektiviserande renovering inrapporterades till EU-kommissionen 2014 och ska uppdateras vart tredje år. Syftet är att få till stånd kostnadseffektiv energieffektivisering vid renovering av byggnader. Boverket och Energimyndigheten har gemensamt utarbetat förslag och underlag till strategin. I arbetet har hinder för energieffektivisering vid renovering analyserats. Myndigheterna har föreslagit att ett informationscentrum upprättas för en samlad och effektiv informationsspridning. På så sätt ska fastighetsägares kunskaps- och beslutsunderlag inför renovering förbättras66.
65 Årlig uppföljning av miljömålen 2016 (s. 269), Naturvårdsverket. 66 Naturvårdsverket (2016e)s. 271: Boverket & Energimyndigheten (2015).
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
326
Energieffektiva nya byggnader
Kommunala möjligheter att ställa högre krav på energieffektivisering än vad som följer av de nationella reglerna
Sedan den 1 januari 2015 är det förbjudet för kommuner att ställa egna krav på byggnadsverks tekniska egenskaper, så kallade kommunala särkrav, vid byggande på kommunal mark. Förbudet är infört i 8 kap. 4 a § plan- och bygglagen67 och gäller bland annat för krav på energihushållning och värmeisolering.
Avsikten med bestämmelsen är att säkerställa att de tekniska egenskapskraven på byggnader68 gäller lika över landet och att kommunerna, i sin myndighetsutövning, inte ska ha möjlighet att ställa krav på andra tekniska egenskaper än de som följer av det nationella regelverket. När bestämmelsen infördes ansåg regeringen att de bästa förutsättningarna för utveckling av byggnadsteknik ges om tekniska krav ställs uteslutande på nationell nivå medan kommunernas långsiktiga miljöarbete bäst bedrivs inom ramarna för den fysiska planeringen. Kommunala särkrav i fråga om energianvändning bedömdes kunna leda till betydande merkostnader för projektering och uppförande samt motverka industriella koncept såsom prefabricerade konstruktioner, vilka skulle kunna ge lägre byggkostnader. Särkraven bedömdes även leda till indirekta kostnader i form av minskat bostadsbyggande69.
I en nyligen publicerad avhandling från Internationella miljöinstitutet, Lunds universitet, har betydelsen av kommunala särkrav studerats. Resultaten från den forskning som bedrivits visar att en kombination av dialog och bindande regler har varit framgångsrik för att få byggherrar att höja sina ambitioner vad gäller byggnaders energiprestanda. Slutsatsen i avhandlingen är därför att proaktiva kommunala insatser kan göra skillnad och bidra till ett långsiktigt hållbart samhälle. En annan slutsats är att det behövs kunskap vad
67 Bestämmelsen har följande lydelse: En kommun får inte i andra fall än som följer av 4 kap. 12 och 16 §§ eller i fall där kommunen handlar som byggherre eller fastighetsägare, ställa egna krav på ett byggnadsverks tekniska egenskaper vid planläggning, i andra ärenden enligt denna lag eller i samband med genomförande av detaljplaner. Om en kommun ställer sådana egna krav, är dessa krav utan verkan. 688 kap. 4 § plan- och bygglagen (2010:900), 3 kap.7–22 §§plan- och byggförordningen (2011:338), Boverkets byggregler (BFS 2011:6; BBR) samt Boverkets föreskrifter och allmänna råd (BFS 2011:10) om tillämpning av europeiska konstruktionsstandarder (eurokoder). 69 En enklare planprocess, prop. 2013/14:126, bet. 2013/14:CU31, rskr. 2013/14:366.
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
327
gäller lokal styrning för att kunna utforma bättre politiska styrmedel på lokal nivå och bättre övergripande politiska ramar för omställningen till ett långsiktigt hållbart samhälle. Utifrån resultaten argumenterar författaren till avhandlingen för nationella politiska ramverk som bättre kan tillvarata fördelarna med föregångare på lokal nivå, till exempel genom framåtsyftande energikrav i de nationella byggreglerna, där enskilda kommuner kan få införa de framtida kraven i förtid.70
Naturvårdsverket lyfter i rapporten Mot en hållbar stadsutveckling – med fokus på miljömålen i planeringsprocessen71 fram att förbudet bromsar upp spridningen av ny teknik och goda miljölösningar och menar att i ett livscykelperspektiv innebär energibesparande åtgärder sannolikt en kostnadsbesparing även om produktionskostnaden är något högre. De menar att staten i stället för att införa förbud mot särkrav bör uppmuntra kommuner som vill gå före i omställningen till ett hållbart samhälle. De föreslår därför att bestämmelsen om kommunala egenskapskrav på byggnader i plan- och bygglagen ses över och att man då även bör överväga en ändring av regelverket, så att det blir möjligt för kommunen att ställa krav även vid byggande på privat mark. Naturvårdsverket lyfter i rapporten upp att Sveriges byggindustrier inte delar verkets bedömning utifrån att man inte ser några hinder för offentliga eller privata byggherrar att ställa långtgående krav på byggnader.
Även SKL och Klimatkommunerna har framfört att staten bör möjliggöra för kommuner och byggherrar att i dialog gå före med högre energikrav genom att upphäva förbudet mot kommunala särkrav72. SKL förordar att det finns en möjlighet för kommuner att ställa högre krav när det finns marknadsförutsättningar samt lyfter behovet av att krav samordnas, både nationellt och med andra nordiska länder, för att harmonisera byggmarknaden73.
Svenskt Näringsliv framhåller att kommunala särkrav på energianvändningen i nya byggnader är ett ineffektivt sätt att nå klimatmålen, eftersom det hindrar kostnadseffektiva, industriellt byggda
70 Smedby, N (2016). 71 Naturvårdsverket (2015e). 72 SKLs yttrande till Energieffektiviseringsdirektiv och yttrande NNE i BBR; Klimatkommunerna (2016). 73 Sveriges kommuner och landsting (2015b).
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
328
lågenergihus från att slå igenom på marknaden. Vidare påtalar man att enskilda kommuner kringgår det införda förbudet genom att ställa krav gentemot byggherrar på andra sätt, vilket medför kraftigt ökade kostnader och en snedvridning av konkurrensen. Svenskt Näringsliv anser att krav inom bygg- och energisektorn bör vara samordande och nationella och motsätter sig därför en ändring av förbudet mot kommunala särkrav. 74
Systemgräns för byggnaders energiprestanda
Enligt direktivet om byggnaders energiprestanda75 ska medlemsstaterna se till att alla nya byggnader är nära-nollenergibyggnader senast den 31 december 2020. Det övergripande syftet med direktivet är att spara energi, så att energikällor med fossilt ursprung kan avvecklas och ersättas med förnybar energi.
Boverket har redovisat ett uppdrag om att föreslå vilka krav på svenska byggnaders energiprestanda som nära-noll ska innebära. Förslaget innebär bland annat att byggnader även fortsättningsvis särskilt ska hushålla med elenergi, men också att användningen av energi på plats från till exempel sol, mark, luft eller vatten främjas76.
Nuvarande systemgräns för att beräkna energiprestandan i både Boverkets byggregler (BBR) och i Boverkets redovisade förslag om nära-nollenergibyggnader är levererad (köpt) energi. Det vill säga att den mängd energi som energiprestandakraven ska ställas på är den energi som levereras till byggnadens tekniska system för uppvärmning, komfortkyla, tappvarmvatten och för byggnadens fastighetsdrift, exklusive fritt flödande energi som kan tillvaratas på plats eller i närheten. Denna systemgräns gynnar individuella uppvärmningslösningar (t.ex. värmepumpar) framför gemensamma energisystem (t.ex. fjärrvärme). Flera instanser77 har kritiserat valet av systemgräns och menar att Boverkets byggregler (BBR) bör vara neutrala till valet mellan el och fjärrvärme, genom att fokusera på använd energi snarare än köpt energi.
74 Svenskt Näringsliv (2016). 75 Direktiv2010/31/EG . 76 Naturvårdsverket (2016e), s. 270; Boverket (2015a). 77 Klimatkommunerna, SKLs yttrande till Energieffektiviseringsdirektiv och yttrande NNE i BBR, Länsstyrelsen Dalarnas yttrande över Boverkets förslag.
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
329
Inför livscykelperspektiv på byggnaders klimatpåverkan vid om- och nybyggnad
I den årliga uppföljningen av miljömålen 201678 konstateras att livscykelanalyser för byggnader allt oftare påtalas som en metod för att analysera var i bygg-, drifts- eller rivningsfasen det bör sättas in åtgärder för att minska miljöpåverkan. Det är dock ett komplext verktyg som kräver särskild kunskap och data.
Boverket har föreslagit ett etappmål inom strategin för en God bebyggd miljö79. Etappmålet innebär att människans livsmiljö ska vara grunden för ett hållbart byggande och byggnadsbestånd och att år 2020 ska livscykelperspektivet vara en utgångspunkt för all ny- och ombyggnad liksom vid förvaltning av befintlig bebyggelse80. En första åtgärd bör enligt Boverket vara att förbättra uppföljningen av status på byggnadsbeståndet.
Boverket har haft i uppdrag att analysera byggnaders klimatpåverkan utifrån ett livscykelperspektiv81 Boverket pekar i rapporten ut ett antal områden för det fortsatta arbetet, bland annat att en kommunikationsplan bör tas fram och att Boverket bör ges i uppdrag att samordna de svenska insatserna inom olika EU- respektive internationella arbetsgrupper om livscykelanalyser. I den fördjupade utvärderingen82 nämner Boverket att de avser att se över om det finns behov av att tillämpa ett livscykelperspektiv i byggreglerna där utgångspunkten är byggnadens miljöpåverkan under hela dess livslängd. Perspektivet bör enligt verket innefatta byggprodukttillverkning, byggprocessen, förvaltningsfasen och rivningsfasen.
78 Naturvårdsverket (2016e), s. 273. 79 Boverket (2014). 80 Ibid. 81 Boverket (2015c). 82 Naturvårdsverket (2015d).
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
330
8.4 Jordbruket – en möjlighet i klimatomställningen?
Miljömålsberedningens bedömning:
För att möjliggöra en ökad livsmedelsproduktion utan att öka utsläppen behöver hållbara produktionssystem, inklusive vattenbruk vidareutvecklas. Möjligheten att öka produktiviteten genom växtförädling och avel, utan negativa effekter på djurskyddet, och tillutveckling av nya proteinkällor, bör tas till vara och prioriteras i forskningspolitiken.
Kväveffektiviteten, både vad gäller användning av mineralgödsel och hantering av stallgödsel är fokus för åtgärder för att minska utsläpp av lustgas, ammoniak och metan. Effektivitet i kväveanvändningen har dessutom stora synergier med andra miljökvalitetsmål. Detta är ett viktigt område för rådgivning och styrning.
Kunskapen om hur kolinnehållet i jordbruksmark kan öka genom att använda fånggrödor, nedbrukning av organiskt material, plöjningsfri odling, utveckling av perenna grödor samt på vilka marker där sådana metoder är lämpliga bör öka genom fortsatt forskning. I takt med att kunskapen ökar bör rådgivningen om nya metoder intensifieras.
I SOU 2014:50, ”Med miljömålen i fokus” gjorde beredningen bedömningen att marknads- och direktstöden (pelare I) i EU:s jordbrukspolitik bör avvecklas successivt, samtidigt som miljö- och landsbygdsinsatserna (pelare II) stärks i syfte att förbättra möjligheterna för effektivare miljöåtgärder inom jordbruket. Möjligheter att lämna värdebaserade ersättningar, som utgår från åtgärders miljönytta, bör skapas inom landsbygdsprogrammen. Denna bedömning kvarstår.
Utsläppen från livsmedelskonsumtionen behöver minska. Det kan göras genom förändrade kostvanor med t.ex. mer vegetabilier, mindre kött, säsongsbaserad kost, minskat matsvinn och genom förändrade produktionsmetoder exempelvis genom kolinlagring i betesmarker och/eller genom ökad vallodling. En ökad konsumtion och produktion av svenskproducerat kött på bekostnad av det importerade ger förut-
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
331
sättningar för en produktion med globalt sett lägre utsläpp och kan även underlätta uppnåendet av andra miljömål.
Åtgärder behövs för att underlätta för privatkonsumenter och offentlig sektor att konsumera livsmedel med lägre klimat- och miljöpåverkan.
Miljömålsberedningens motivering
Ta till vara potentialen för hållbar livsmedelsproduktion genom fortsatt forskning
Genom de dialoger som beredningen har genomfört med forskare och experter har det framkommit att potentialen att utveckla hållbara produktionssystem med cirkulära system som inkluderar vattenbruk och nya tekniker är stor. Jordbruket kan därigenom bidra till nya produkter i livsmedelsproduktionen och samtidigt leverera insatsvaror i en mer biobaserad ekonomi. Växtförädling som genererar fleråriga grödor, eller oljeväxter som förädlats för att få fram vissa speciella kvaliteter av olja designade för att passa den kemiska industrin är exempel på innovationer som kan komma fram.
Effektivitet i kväveanvändning och djurhållning samt ökad kunskap om kollinagring i jordbruksmark mark
Parallellt med detta bör forskningen om ökad effektivitet, avel på djur som ger ökad avkastning, eller brukningsmetoder som bidrar till att öka kolhalten i jordarna samt precisionsgödsling som effektiviserar kväveanvändningen, vidareutvecklas för att det ska vara möjligt att nå beredningens långsiktiga klimatmål samtidigt som livsmedelsproduktionen både kan öka i omfattning och samtidigt vara såväl ekonomiskt konkurrenskraftig som ekologiskt hållbar. Beredningen vill särskilt poängtera vikten av att produktivitetsökningar inte får äventyra djur- och miljöskydd.
Fortsatt forskning kring dessa frågor måste prioriteras för att denna utveckling ska möjliggöras.
Beredningen bedömer också att styrningen inom sektorn behöver utvecklas parallellt med ny kunskap. Utbildning och rådgivning om nya brukningsmetoder, nya grödor, metoder för gödselhante-
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
332
ring, och precisionsgödsling bör intensifieras i takt med att ny kunskap kommer fram. Det svenska lantbruket måste ha tillgång till de senaste evidensbaserade metoderna för att alltid ligga i framkant.
Myndigheter och miljömålsberedningen har tidigare lagt förslag till fortsatt arbete
Det är viktigt att skapa klarhet kring hur ekonomiska styrmedel påverkar utsläpp såväl som konkurrenskraft i jordbrukssektorn och hur de bäst bör utformas för bästa miljöstyrning utan att urholka konkurrenskraften. Detta gäller även nedsättningar av skatter, t.ex. på drivmedel där det är viktigt att finna vägar att kompensera näringen utan att minska miljöstyrningen.
De ekonomiska incitamenten styrs i hög grad av den gemensamma jordbrukspolitiken i EU. Beredningen har tidigare, i SOU 2014:50, framhållit att för att åstadkomma en långsiktigt hållbar markanvändning av jordbruksmark behöver de medel som satsas ge så stora positiva miljöeffekter som möjligt. I ljuset av Parisavtalet behöver jordbrukspolitiken ses över så att också klimatåtgärder premieras i stödsystemen. Den generella bedömningen att ersättningarna bör utgå från den skapade miljönyttan gäller fortfarande. Beredningens bedömning i SOU 2014:50, att marknads- och direktstöden (pelare I) i EU:s jordbrukspolitik bör avvecklas successivt, samtidigt som miljö- och landsbygdsinsatserna (pelare II) stärks, kvarstår. Detta skulle öka möjligheten att ställa om stödet mot mer riktade åtgärder, till skillnad från det mer generella stödet inom pelare 1 som gäller alla medlemsländer. Detta skulle förbättra möjligheterna för effektivare miljöstyrning inom jordbruket.
Livsmedelskonsumtionen, i synnerhet köttet, står för en betydande andel av hushållens utsläpp av växthusgaser och miljöpåverkan i stort. Förändrade kostvanor till förmån för mer vegetabilier, mindre kött och säsongsanpassad kost är sätt att minska klimatbelastningen. Ett annat sätt är att minska matsvinnet. En stor del av de livsmedel som produceras går till spillo. Antingen redan i produktionsledet, men i ännu högre grad i butiks- eller konsumentledet. Även andra produktionsmetoder, exempelvis ökad kolinlagring och vallodling, kan bidra till minskade utsläpp och miljöpåver-
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
333
kan. En ökad konsumtion och produktion av svenskproducerat kött på bekostnad av det importerade ger förutsättningar för en produktion med globalt sett lägre utsläpp och kan även underlätta uppnåendet av andra miljömål. Svenska lantbrukare, som ligger i framkant globalt, både miljömässigt och i fråga om djurskydd, behöver ges goda möjligheter att utnyttja denna potential i större utsträckning. Förändrade kostvanor kan också vara ett sätt att tillmötesgå de av FN:s globala utvecklingsmål (Agenda 2030) som har kopplingar till jordbruk och livsmedelsförsörjning. Utvecklingsmålet kring att utrota svält är exempelvis tydligt med att jordbruksmarkens resurser måste fördelas mer rättvist. Det innebär en förändring av konsumtionsmönster med minskad köttkonsumtion till ökad vegetabiliekonsumtion i industriländerna. Det skulle också kunna medföra kraftigt minskade utsläpp av växthusgaser. Förändrade kostvanor i den här riktningen skulle också vara positivt för folkhälsan.
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
334
8.4.1 Utsläpp av växthusgaser från sektorn
Den globala klimatpåverkan från jordbrukssektorn
Enligt den senaste utvärderingsrapporten från IPCC stod jordbruksproduktionen i världen för metan- och lustgasutsläpp från växtodling och djurhållning motsvarande 5-5,8 Gt CO2ekv per år under perioden 2000–2010, vilket motsvarar drygt 10 procent av världens samlade utsläpp 2010.
Enligt beräkningar från FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO)83, med vidare systemgränser än IPCC, stod djuruppfödningen (främst av idisslare (nöt och lamm)) i världen för utsläpp av växthusgaser (metan, lustgas och koldioxid) motsvarande sammanlagt ca 7,1 Gt/år år 2005 (vilket motsvarar knappt 15 procent av de totala utsläppen globalt). Omkring 10 procent av dessa utsläpp beräknas härröra från avskogning för odling av djurfoder.
Enligt FAO är 70 procent av all jordbruksmark i världen i dag kopplad till djurproduktion. Nivån på dagens köttkonsumtion i rika länder bedöms inte vara långsiktigt hållbar eftersom den, vid sidan av de utsläpp den orsakar, även kräver stora mängder vatten och tar i anspråk stora markområden.
Idisslande betesdjur som nöt- och lamm är samtidigt av stort värde i till exempel fattiga länder där de kan frigöra näring från bete som annars inte hade varit tillgängligt för människor.
Utsläpp från djurhållning, växtodling, energianvändning och koldioxidavgång från mark i Sverige
Utsläppen av växthusgaser från jordbrukssektorn består främst av metan från djurproduktion och lustgas från kvävetillförsel och kväveomvandling i mark samt utsläpp av koldioxid från energianvändning84 (för uppvärmning, el och arbetsmaskiner). Dessutom pågår ett flöde av koldioxid från åkermark och betesmarker som
83 FAO:s beräkning omfattar även utsläpp från användning av fossila bränslen för tillverkning av insatsvaror, arbetsmaskiner, transporter samt påverkan på kolupptag p.g.a. förändrad markanvändning. 84 Redovisas under bostäder och service i klimatrapporteringen.
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
335
både leder till upptag och avgång av koldioxid85. Jordbruket ger även upphov till utsläpp av ammoniak som tillsammans med kväveoxidutsläpp bidrar till att övergödning är ett kvarstående miljöproblem i Sverige. För att nå preciseringen om atmosfäriskt nedfall i miljömålet Ingen övergödning måste utsläppen av ammoniak inom jordbrukssektorn minska. Ammoniakutsläpp leder även till försurning och bidrar till hälsoskador genom att ammoniakpartiklar sekundärt bildar partiklar PM
2,5
. Jordbruket står för 87 procent av de svenska ammoniakutsläppen och gödselhanteringen är den största utsläppskällan. Detta kapitel behandlar i huvudsak åtgärder och styrmedel som kan begränsa utsläppen av metan och lustgas samt upptag och utsläpp av koldioxid från jordbruksmark. Energianvändningen inom jordbruket behandlas något övergripande. Denna del av jordbrukets utsläpp av växthusgaser behandlas även i avsnitt 7.5 om arbetsmaskiner och avsnitt 6.2 om prissättning och koldioxidskatt. Utsläppen av metan och lustgas från djurhållning och växtodling liksom utsläppen från energianvändning inom jordbruket omfattas av beredningens förslag till långsiktigt klimatmålet om 85 procent lägre utsläpp av växthusgaser i Sverige till 2045 jämfört med 1990, se kapitel 3 i detta betänkande. Dessa utsläpp ingår även i den så kallade icke-handlande sektorn för vilken beredningen nu föreslår etappmål för perioden 2020–2040, se kapitel 5. Ett potentiellt framtida nettoupptag av kol i olika typer av jordbruksmark betraktas som en förstärkning av kolsänkan och ingår bland de kompletterande åtgärder som kan bidra till att det föreslagna målet om nettonollutsläpp kan nås till 2045. Jordbrukets utsläpp av metan och lustgas uppgick 2014 till ca 7,1 Mton, vilket motsvarade ca 14 procent av de samlade utsläppen i landet och drygt 20 procent av utsläppen i den s.k. icke-handlande sektorn. Utsläppstrenden i sektorn är svagt minskande sedan 1990 (minus 11 procent 2014 jämfört med 1990), samtidigt som utsläppen har ökat något under de två senaste åren.86
85 Redovisas under markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk i klimatrapporteringen. 86 Utsläppen var 15 procent lägre 2012 jämfört med 1990-årsnivå.
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
336
Källa: Naturvårdsverket. http://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Vaxthusgaser-
utslapp-fran-jordbruk/
Den långsiktiga trenden förklaras främst med produktivitetsökningar, minskad djurhållning samt att användningen av mineralgödsel har minskat över hela perioden.
Förklaringar till ökningen av lustgasutsläppen de senaste två åren är att användningen av mineralgödsel nu har ökat. Detta kan bero på flera faktorer såsom prisutvecklingen på världsmarknaden för mineralgödsel, att kväveskatten avskaffades årsskiftet 2009/2010 samt kombinationen av gynnsamt väder för höstsådda grödor och stora arealer höstvete.
Utsläppen från energianvändning i sektorn uppgick samma år till ca 0,8 Mton varav ca 70 procent kom från arbetsmaskiner. Användningen av fossila bränslen för uppvärmningsändamål har minskat kraftigt i sektorn medan användningen av fossila drivmedel i arbetsmaskiner enligt den tillgängliga statistiken ökat något sedan 1990.
Jordbruksmarken bidrar till ett relativt stort nettoutsläpp av koldioxid främst p.g.a. av en betydande avgång av koldioxid från s.k. organogena jordar (mulljordar). Dessa utsläpp beräknades uppgå till 3,1 miljoner ton koldioxid år 2013. Åkermarken i övrigt (mineraljordar) beräknas bidra till ett mindre utsläpp av koldioxid.
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000
Tu sen t o n ko ld io xi d e kvi val e n te r
Kreaturs matsmältning
Odlingsmark
Lagring av gödsel
Kalkning av jordbruksmark
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
337
8.4.2 Problembild och åtgärdsmöjligheter
Jordbrukets utsläpp i utsläppsscenarierna till 2045
I det sk. målscenario, som utgjorde ett av underlagen till beredningens förslag om målnivå till 2045, se även bilaga 7, antas endast ett begränsat antal åtgärder som minskar utsläppen från djurhållning och markanvändning kunna genomföras i jordbrukssektorn. Dessa utsläpp minskar därför endast med ca 35 procent till 2045 jämfört med dagens nivåer vilket leder till att drygt 50 procent av kvarvarande utsläpp år 2045 utgörs av utsläpp av metan och lustgas från sektorn. Användningen av fossila bränslen antas däremot helt fasas ut i sektorn.
En osäkerhet i sammanhanget är hur storleken på den inhemska produktionen inom jordbrukssektorn kan komma att utvecklas på längre sikt, och hur de framtida produktionssystemen inom sektorn kan komma att se ut. I Jordbruksverkets underlag till målscenariot i färdplansunderlaget antas att jordbrukssektorns produktionsnivå ligger kvar ungefär på dagens nivå87 medan produktionsinriktningen förändras något, se genomgången nedan. Miljömålsberedningen menar i stället att utgångspunkten borde vara att den svenska livsmedelsproduktionen både kan öka i omfattning och samtidigt vara såväl ekonomiskt konkurrenskraftig som ekologiskt hållbar88.
LRF har i en inlaga till Miljömålsberedningen89 räknat på hur stora utsläpp som skulle kunna uppstå vid en fördubblad livsmedelsproduktion år 2050, med samma produktionsinriktning som vi har i dag. Med dessa antaganden skulle utsläppen från djurhållning och markanvändning öka från dagens ca 7 miljoner ton till omkring 10 miljoner ton år 2050.
87 Omfattningen har dock justerats upp i förhållande till den antagna befolkningsökningen. 88SOU 2016:21. 89 Svenskt Näringsliv, LO och LRF (2016).
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
338
Åtgärdsmöjligheter i jordbruket
Jordbruksverkets åtgärds- och scenarioanalys till 2050
I Jordbruksverkets och Naturvårdsverkets målscenario för utsläppsutvecklingen i jordbrukssektorn i Sverige till 2050 antas (i) åtgärder som leder till en ökad omfattning av rötning av stallgödsel, (ii) vissa åtgärder som minskar kväveanvändningen, (iii) åtgärder som återför organogena jordar till våtmark samt (iv) åtgärder som leder till en något dämpad efterfrågan på animaliska livsmedel, främst nötkött, genomföras till 2045.
Dessutom antas även vissa åtgärder genomföras som förstärker koldioxidupptaget i mark genomföras i målscenariot genom (i) ökad kolinbindning på åkermark (på mineraljord), (ii) fler buskar och träd på betesmark samt (iii) koldioxideffekter genom att dikad organogen mark återförs till våtmark.
Dessa åtgärder och andra åtgärdsmöjligheter har beskrivits och kostnadsbedömts mer i detalj av Jordbruksverket i den rapport90som utgjorde ett av underlagen till Naturvårdsverkets färdplansunderlag från 2012.91 Avsnitten nedan går igenom dessa åtgärder.
Växtodling och gödselhantering
De huvudsakliga åtgärderna för att minska utsläppen handlar om att på några olika sätt förbättra gödselhanteringen och minska kväveanvändningen i växtodlingen.
Åtgärderna i odlingen kan bestå av odling av fånggrödor och precisionsodling, dvs. behovsanpassning av gödselgivor.
En förbättrad hantering av stallgödsel har effekt även på utsläpp av ammoniak. Åtgärderna är här rötning och bättre täckning av flytgödselbrunnar. Rötning av stallgödsel ger flera klimatnyttor: i) ersättning av fossilt bränsle med biogas, ii) minskning av utsläpp av metan vid lagring av stallgödsel och iii) minskat behov av mineralgödsel genom att kvävetillgängligheten ökar i rötad jämfört med orötad stallgödsel. Det behövs dock mer kunskap om hur ammoniakavgången från rötrester kan utvecklas då det finns indikationer
90 Jordbruksverket (2012). 91 Naturvårdsverket (2012d).
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
339
på att dessa utsläpp skulle kunna öka vid hantering av rötrester jämfört med annan gödselhantering.
Kostnaden för ytterligare förbättring av täckningen av flytgödselbrunnar utöver de lagkrav som gäller i dag uppskattar Jordbruksverket till 2000–3000 kronor per ton koldioxidekvivalenter92.
Den sammanlagda potentialen att minska utsläppen av metan och lustgas genom åtgärder av ovan nämnda slag bedömdes i Jordbruksverkets scenario, vid dagens produktionsnivåer, uppgå till knappt 0,5 miljon ton per år.
Djurhållning
Möjligheterna att minska metanutsläpp från fodersmältning bedöms vara begränsade i Jordbruksverkets studie. Antalet djur, (främst idisslare men också grisar) bestämmer i stor utsträckning vilka utsläpp animalieproduktionen ger upphov till. Jordbruksverket antar att produktivitetsökningar, särskilt i mjölkproduktion och kombinerad mjölk- och köttproduktion, kan bidra till minskade utsläpp per enhet. Att ändra fodersammansättningen diskuteras men effekten bedöms av Jordbruksverket vara osäker och tveksam från djurhälsosynpunkt. En överflyttning av produktionen mot djurslag med högre produktivitet per insatt energienhet skulle också kunna vara en väg.
Samtidigt som idisslare ger upphov till utsläpp av växthusgaser så bidrar produktion av nöt- och lamm även till att betesmarker hävdas och till att artrikedom behålls och utvecklas. En svensk studie baserad på svenska och europeiska data visar på att vissa produktionsformer med betesdrift skulle kunna öka inlagring av kol i betesvallar, naturbetesmarker och betesmarksträd tills markerna nått en ny jämvikt i kolbalansen.
Konsumtionen
Konsumtionen (dvs. i den utsträckning som val av livsmedel också påverkar produktionsinriktningen i Sverige) är den faktor som har störst påverkan på utsläppen i scenariot. Jordbruksverket beräknar
92 Jordbruksverket (2012).
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
340
att en minskning med 25 procent av svenskarnas nöt- och grisköttskonsumtion skulle kunna minska utsläppen av växthusgaser med 0,9 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år vid dagens produktionsnivåer i Sverige. Om hälften av den minskade köttmängden kompenserades med kyckling, skulle det ändå leda till en nettominskning av växthusgasutsläppen på 0,8 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år enligt Jordbruksverkets beräkning. Utsläppsminskningar antas också uppstå utanför Sveriges gränser till följd av den ändrade konsumtionen.
Förstärkning av kolsänkan i jordbruksmark
Återställning av organogena jordar till våtmark
Bland de svenska jordarna finns en stor andel organogen mark (jordar med hög mullhalt) som vid brukning avger stora mängder koldioxid och i viss mån även lustgas. Den mest effektiva åtgärden bedöms av många (däribland Jordbruksverket) vara att återställa marken till våtmark. Kunskapen är ännu ofullständig om nettoeffekten av sådana åtgärder och vilka kostnader de skulle medföra. Jordbruksverket uppskattade kostnaden till mellan 1900–8000 kronor per ton koldioxidekvivalenter93 för återställning till våtmark. Den lägre siffan gäller för det fall då även lustgas kan reduceras.
Ökad inlagring av kol i mineraljordar
Den globala potentialen att öka inlagringen av kol i jordbruksmark bedöms vara stor, särskilt som effekter av att restaurera utarmade marker vägs in94. För svenska jordar bedöms möjliga effekter vara mer osäkra, bland annat eftersom mullhalten i svenska jordar är relativt hög redan i utgångsläget. Jordbruksverket gör i sitt jordbruksscenario till 2050 den försiktiga bedömningen att åtgärder för att öka inlagringen av kol i mineraljordar åtminstone borde kunna balansera dagens koldioxidavgång från denna typ av jordar.
93 Jordbruksverket (2012). 94 Se t.ex. Smith, P. m.fl. (2014).
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
341
Metoder som kan leda till ökad inlagring av kol i jordbruksmark kan exempelvis vara användning av fånggrödor, en ökad nedplöjning av halm och andra organiska restprodukter som spridning av slam, rötrester och stallgödsel.
Plöjningsfri odling (och liknande metoder som innebär mindre djupbearbetning av jorden) anses också kunna bidra till att mullhalten ökar, åtminstone i vissa typer av jordar95. Metoden tillämpas framför allt på tyngre lerjordar där den kan leda till bättre odlingsbetingelser och ökade skördar. Det är dock svårt att få en tydlig bild av i vilken utsträckning metoden skulle kunna tillämpas i ännu större skala och märkbart bidra till den nationella kolbudgeten.
Biokol är en form av stabilt kol som kan bildas genom att biomassa upphettas utan syre, pyrolys. Biokol kan återföras till jordbruksmark. Eftersom kolet inte bryts ner kan det öka markens kollager och förbättra jordens fysikaliska och biologiska egenskaper. Effekter av att sprida biokol på svensk jordbruksmark är ännu så länge dåligt känd. Den biomassa som används för att framställa biokol har samtidigt en alternativanvändning i form av annan substitution vilken bör beaktas när effekterna av en ökad biokolanvändning analyseras96.
Ökad odling av långliggande vall kan också bidra till ökad kolinlagring. En studie97 redovisar en ökning av jordarnas mullhalt i de flesta län i Sverige över mer än en tjugoårsperiod. Ökningen förklaras av en ökad areal vall där en fördubblad hästpopulation sedan början på 1980-talet varit den huvudsakliga drivkraften.
Åtgärder i kantzoner och betesmark
Fler träd och buskar i jordbruksmark, kantzoner och betesmark bedöms av Jordbruksverket kunna bidra till ökad kolinlagring, åtminstone under tiden fram till 2050. Jordbruksverket uppskattar att ca 0,4 miljoner ton koldioxid årligen skulle kunna tas upp under en fyrtioårsperiod. För att träden ska få stå kvar krävs dock att det finns andra värden kopplade till betesmarker med fler träd än en ökad kolinlagring. Ett ökat lövträdinslag kan exempelvis gynna den
95 Jordbruksverket (2008). 96 Smith, P. m.fl. (2014), s. 833. 97 Poeplau, C m.fl.
(2015)
.
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
342
biologiska mångfalden. Jordbruksverket bedömer att det endast är i marker där det är ekonomiskt lönsamt att kombinera bete med lövträdsproduktion som åtgärden bör vidtas.
Osäkerheter i statistik och kring åtgärdernas permanens och eventuella mättnadseffekter
Det är viktigt att vara medveten om att effekter av åtgärder som kan öka kolinnehållet i jordbruksmarken är svåra att fånga i dagens klimatrapportering. För att det ska bli möjligt att med någon precision beräkna effekterna krävs ytterligare forskning för att först verifiera om och i vilken utsträckning åtgärderna har effekt på olika jordar och i olika delar av landet. Därefter kan beräkningsmodellerna utvecklas.
Flera av åtgärderna som kan förstärka inlagringen av kol lider även av svagheten att det inte går att garantera deras beständighet. En förändrad markanvändning kan lätt ändra en sänka till en källa. Dessutom finns det en övre gräns för hur mycket kol som kan lagras in i jordbruksmark innan jorden blir mättad98.
Utvecklings- och åtgärdsmöjligheter enligt beredningens expertdialog
Expertdialogen identifierade flera utvecklingsområden
I den expertdialog som hållits inom ramen för beredningens samarbete med MISTRA, om en minskad klimatpåverkan från livsmedel99, diskuterades både åtgärder och insatser för att utveckla de befintliga produktionssystemen och forskning och utveckling av möjliga större systemförändringar. Några av de områden som Jordbruksverket tog upp i sin åtgärdsanalys, se ovan, återkom även i expertdialogen men forskarna pekade dessutom på några ytterligare utvecklingsområden som skulle kunna öka möjligheterna att på ett hållbart sätt sänka klimatpåverkan ytterligare från jordbrukssektorn. Nedan redogörs för dessa utvecklingsområden.
98 Smith, P. m.fl. (2014). 99 Paulsson, R. (2016).
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
343
Åtgärder inom växtodling och gödse l hantering
I såväl konventionellt som ekologiskt jordbruk är en ökad kväveeffektivitet i alla delar av produktionen centralt för att bland annat minska lustgasutsläppen. I dialogen konstaterades att det finns mycket kvar att arbeta med, bland annat:
effektivare användning av stallgödseln, inklusive ökad rötning och nedbrukning.
minskad användning av mineralgödsel, och ökad kunskap och erfarenhet från så kallad precisionsodling.
Åtgärder inom djurhållning
Nötkött- och mjölkproduktionen i Sverige (och i andra EUländer) är relativt klimateffektiv jämfört med produktion i andra delar av världen. Denna utveckling bör fortsätta genom att stödja:
det långsiktiga avelsarbetet för produktiva djur med högt foderutnyttjande
forskningen om fodersamansättningens betydelse för produktivitet och växthusgasutsläpp
Åtgärder för att förstärka kolsänkan i jordbruksmark
Metodutveckling behövs också för att bedöma vilka effekter olika metoder har på möjligheten att öka mängden kol i jordbruksmark.
Det kan handla om:
Jordbearbetningsmetoder som plöjningsfri odling
Nedbrukning av halm, och andra organiska rester
Tillförsel av biokol (pyrolyserad biomassa)
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
344
Utvecklingsmöjligheter i ett lite längre perspektiv
I ett längre perspektiv öppnar sig en stor potential att både öka produktivitet, resurseffektivitet och att begränsa klimatpåverkan från livsmedelsproduktion. Det handlar både om att minska utsläppen från jordbruket i sig men också att primärproduktion i vidare bemärkelse, med cirkulära system som inkluderar vattenbruk och nya tekniker, kan bidra till nya produkter i livsmedelsproduktionen och samtidigt leverera insatsvaror i en mer biobaserad ekonomi.
Växtförädling kan användas för att få fram fleråriga grödor för både livsmedel och energi. Fleråriga grödor som inte sås om mer än vart tredje till fjärde år har potential att minska jordbrukets miljöbelastning genom ett minskat behov jordbearbetning, sådd, växtskydd och genom ett förbättrat näringsupptag. Ett effektivare utnyttjande av växtnäringen med mindre näringsläckage som följd skulle också kunna vara en positiv synergieffekt.
Oljeväxter kan förädlas för att få fram vissa speciella kvaliteter av olja designade för att passa den kemiska industrin och där kunna ersätta fossil olja. Den biologiska oljan skulle kunna bli konkurrenskraftig genom att växten producerar rätt molekylstruktur direkt i stället för att fossil olja ska genomgå en kostnadskrävande omformning till rätt kvalitet. Grödorna kan processas till olja i nära anslutning till odlingen och skapa arbetstillfällen på landsbygden.
Förädling för fleråriga oljeväxter för energiproduktion (biodiesel) sker också med tillämpningar som även kan fungera i norra Sverige där höstraps, som är en vanlig oljeväxt för biodieselproduktion, inte kan odlas. Den aktuella växten (fältkrassing) odlas som en insådd höstgröda i korn (vilket innebär att den skördas året efter att den har såtts). Detta innebär att den fungerar som en fånggröda över vintern och därigenom minskar växtnäringsförluster och ökar markens mullhalt.
Det pågår forskningsprojekt i Sverige med växtförädling för att stärka grödornas egna försvarssystem mot ogräs. Detta är grödor som kan användas både inom ekologisk och konventionell produktion.
Det behöver även utvecklas mer resurseffektiva och cirkulära system i livsmedelsproduktionen för att klara både klimatmålen och minska näringsläckaget till vattendrag, sjöar och hav. Vattenbruket måste därför bli en integrerad del av livsmedelssystemet
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
345
tillsammans med både växtodling, djurhållning och eventuellt skogsbruk. Det ger möjlighet att ta tillvara växtnäring från vatten och näringsrika restprodukter i industrin och också att koppla ihop djurhållning och växtodling. Insekter, mikrober, svampar, gödsel, livsmedelsavfall, skogsavfall, alger och musslor är exempel på nya foderkällor.
Produktion av foder genom uppfödning av insekter med restprodukter som näringskälla är resurseffektiva system som kan utvecklas i Sverige. Proteinfoder baserat på insekter kan då ersätta mindre hållbart producerade foderråvaror som fiskmjöl och sojabönor som importeras till svensk animalieproduktion.
Att skapa ett kretslopp med återföring av näringsämnen från avloppsfraktioner kan dock kräva en annan insamling av näringsämnen än i dag för att inte sprida ut föroreningar från avloppssystemet på jordbruksmark.
8.4.3 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar
Hur kan styrmedlen behöva utvecklas?
Utsläppen av metan och lustgas i jordbrukssektorn omfattas inte av EU:s handelssystem eller av koldioxidskatter. Styrmedel i sektorn är i stället främst att det inom det EU-finansierade landsbygdsprogrammet finns möjlighet att söka investeringsstöd för anläggning av gårdsbaserad biogasproduktion, samt för att förbättra gödsellagring och för anläggning av våtmarker.
I landsbygdsprogrammet ingår även ett antal åtgärder för att öka växtnäringseffektiviteten och att minska växtnäringsförlusterna något som också har en positiv effekt på utsläppen av växthusgaser. Dessutom finns ett nationellt finansierat stöd för att reducera metanutsläppen från gödselhantering genom den s.k. metangasreduceringsersättningen.
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
346
Naturvårdsverkets och Jordbruksverkets förslag
Naturvårdsverket menade i underlaget till en svensk färdplan 2050100 att förutsättningarna för att sätta pris på utsläppen av växthusgaser är sämre i jordbrukssektorn jämfört med många andra sektorer. Det beror på att utsläppen är diffusa till sin karaktär och kommer från ett stort antal, ofta ganska små, verksamhetsutövare. De är svåra att kvantifiera, övervaka och verifiera med någon större säkerhet. Dessa utsläpp bedöms därför inte vara lämpliga att direkt ingå i ett utsläppshandelssystem eller bli föremål för direkt prissättning via en skatt.
Avgränsade projekt skulle däremot, i en framtid, kunna ges incitament genom att de tilldelas krediter som till exempel skulle kunna handlas i handelssystemet inom EU eller i den icke-handlande sektorn. För att något sådant skulle kunna bli verklighet behöver EU-systemet skärpas så att en efterfrågan uppstår och regler för att få utfärda krediter tas fram.
I stället för att direkt sätta pris på utsläppen skulle särskilt koldioxidintensiva insatsvaror och jordbruksprodukter kunna prissättas.
För bättre hushållning med handelsgödsel bedömde Jordbruksverket och Naturvårdverket att ett system för inköpsrätter för handelsgödsel skulle kunna vara ett effektivt styrmedel som eventuellt skulle kunna utformas med små negativa konsekvenser för jordbruket, men detta behöver utredas närmare.
En differentierad klimatskatt på kött kan, enligt Naturvårdsverket, vara ett sätt att prissätta livsmedel som ger särskilt stora utsläpp i produktionen. Utformning och konsekvenser av den här typen av styrmedel behöver dock utredas mer i detalj. Naturvårdsverket lyfte fram behovet av en översyn av skattesystemet inom livsmedelssektorn, inklusive frågan om en klimatskatt, även i den senaste fördjupade utvärderingen 2015. Naturvårdsverket menade att vid en sådan översyn bör slutsatserna från Konkurrenskraftsutredningen101 vägas in. Frågor gällande till exempel konkurrenskraft, internationellt perspektiv och miljömålskonflikter
100 Naturvårdsverket (2012d). 101SOU 2015:15 Attraktiv, innovativ och hållbar– strategi för en konkurrenskraftig jordbruks- och trädgårdsnäring.
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
347
som påvisats i olika studier och utredningar måste också belysas i en sådan utredning102.
Styrmedlen som föreslogs i övrigt från Naturvårdsverket och Jordbruksverket i färdplansunderlaget , omfattade ökad rådgivning, investeringsstöd och olika ersättningar främst i form av en s.k. metangasreduceringsersättning. Det sistnämnda styrmedlet har införts under 2013.
I den fördjupade utvärderingen av miljömålen103 föreslår Naturvårdsverket att regeringen bör utreda en skatt på handelsgödsel där intäkterna går till åtgärder inom jordbruket för att minska läckaget av näringsämnen. Naturvårdsverket menar att återinförandet av en handelsgödselskatt på ett kostnadseffektivt sätt skulle bidra till att minska läckaget av näringsämnen om nivån på skatten är tillräckligt hög.
Tidigare förslag från Miljömålsberedningen
Miljömålsberedningen uppmärksammade problemet med utsläpp från organogena jordar i betänkandet ”Med miljömålen i fokus” SOU 2014:50 och föreslog då att regeringen bör ge i uppdrag till Jordbruksverket och Skogsstyrelsen efter samråd med Naturvårdverket att genomföra en strategisk planering för arbetet med att minska avgången från jord- och skogsbrukets organogena jordar och öka kolinlagringen i åkermark och betesmark.
Miljömålsberedningen föreslog i samma delbetänkande dessutom att Sverige borde verka för att EU:s gemensamma jordbrukspolitik reformeras så att:
Marknads- och direktstöden (pelare I) avvecklas successivt samtidigt som miljö- och landsbygdsinsatserna (pelare II) stärks i syfte att förbättra möjligheterna för effektivare miljöåtgärder inom jordbruket. En överföring av medel mellan pelarna bör ske i linje med de nuvarande jordbrukspolitiska målen om att de totala kostnaderna för jordbruksstöden inom den gemensamma jordbrukspolitiken ska minska.
102 Naturvårdsverket (2015d). 103 Naturvårdsverket (2015g).
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
348
Möjligheter att lämna värdebaserade ersättningar, som utgår från åtgärders miljönytta, skapas inom landsbygdsprogrammen. Dessutom förordade beredningen ett fortsatt och stärkt arbete med långsiktig planering och utformning av kommande landsbygdsprogram och ett stärkt samarbete mellan EU-länderna runt Östersjön om gemensamma insatser inom landsbygdsprogrammen.
Konjunkturinstitutets förslag
Konjunkturinstitutet konstaterade i sin Miljöekonomiska rapport från hösten 2014 bland annat att utformningen av EU:s jordbruksstöd borde omformas så att det styr direkt mot biologisk mångfald, övergödning och klimat.
Många av de negativa miljö- och klimateffekter som jordbruksproduktionen leder till beror på tillförseln av kväve via gödslingen. Trots detta saknas effektiva styrmedel som minskar tillförseln. Den skatt, som avskaffades 2009, behöver enligt Konjunkturinstitutet återinföras för att minska användningen av mineralgödsel. För att undvika stora effekter på skörden kan kompletterande styrmedel behövas, vilka ökar kväveeffektiviteten. Konjunkturinstitutet lyfter fram stöd till kvävesensorer och rådgivning som exempel på kompletterande styrmedel.
Konjunkturinstitutet konstaterar vidare att jordbrukets användning av fossila bränslen och energi möter lägre skatter än resten av ekonomin. För att klimat- och energieffektiviseringsmålen ska nås kostnadseffektivt bör koldioxidskatten vara lika hög för alla användare och energiskatten lika hög per energienhet för alla bränslen och användare. En sådan utjämning skulle förbättra styrningen. Om en sådan skattehöjning skulle leda till att produktionen flyttar utomlands kan en återföring av skatteintäkterna till sektorn behöva övervägas. För att inte störa styrningen mot andra samhällsmål bör skatten, som används som kompensation, vara fiskal.
Konjunkturinstitutet bedömde att det finns en stor potential att öka kolinlagringen i skog och mark till låga kostnader, men markägarna saknar incitament att göra detta. I vissa fall ges till och med incitament till att inte lagra kol, exempelvis går markägare som omvandlar jordbruksmark till skog miste om gårdsstöd. Detta klimatpolitiska glapp skulle enligt Konjunkturinstitutet behöva ses
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
349
över för att utnyttja potentialen i de miljö- och kostnadsvinster som finns i kolinlagring.
Gårdsstödet, som uppgår till ca 6 miljarder kronor per år, syftar bland annat till att garantera en skälig levnadsstandard för jordbrukarna. Konjunkturinstitutets analys visade att en stor del av stödet går till de rikaste jordbrukarna i slättbygden. Om stödets syfte är omfördelning borde stödet inkomstprövas enligt Konjunkturinstitutet. För att öka miljöstyrningen borde möjligheten att föra över medel från gårdsstödet till landsbygdsprogrammet utnyttjas i så stor utsträckning som möjligt.
Tankar om behov av styrmedelsutveckling- från beredningens expertdialog
I den expertdialog som hållits inom ramen för beredningens samarbete med MISTRA om en minskad klimatpåverkan från livsmedel104, diskuterades även behov av styrning för att utveckla de befintliga produktionssystemen och forskning och utveckling av möjliga nya större produktionssystemförändringar.
Deltagarna i expertdialogen framhöll behovet av ytterligare satsning på forskning, innovation och teknikutveckling för att bidra till utveckling och introduktion av hållbara produktionssystem men även styrmedel för marknadsintroduktion framhölls som viktiga för att utvecklingen verkligen ska äga rum.
I dialogen konstaterades allmänt att den gemensamma jordbrukspolitiken och fiskeripolitiken inom EU i hög grad påverkar förutsättningarna för livsmedelsproduktion i Sverige och att det därför är viktigt att samordnat nyttja medel och möjligheter inom båda dessa politikområden för att gynna en hållbar utveckling. Jordbrukets möjligheter att vidareutveckla en hållbar livsmedelsförsörjning med låga nettoutsläpp av växthusgaser måste få en framträdande roll i kommande revideringar av EU:s jordbrukspolitik.
I expertdialogen framhölls även att det borde ske ett skifte från mer generella stödsystem inom EU till mer riktade stöd som kan vara mer kostnadseffektiva. Det finns flera exempel på riktade stöd som har förutsättningar för att ge god effekt. Miljöinvesteringar
104 Paulsson. R. (2016).
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
350
inom landsbygdsprogrammet, t.ex. för anläggning av våtmarker och odling av fångrödor med förgröningsstöd är sådana exempel.
De generella stöd som finns inom den nuvarande jordbrukspolitiken riskerar dock att konservera det befintliga systemet och försvåra en omställning. Det finns mycket erfarenheter och dokumentation av jordbruksstödens effekter genom till exempel utvärderingar.
Även hinder i olika regelverk behöver undanröjas, inte minst på EU-nivå. Ett exempel är att arbete pågår för att möjliggöra insektsproduktion med syfte att använda som foderråvara, vilket inte är lagligt i dag105.
Den offentliga upphandlingen kan utvecklas mer för ökad hållbarhet i de livsmedel som köps in till offentliga verksamheter. Upphandlingsmyndigheten bör fortsätta att utveckla sådana kriterier.
När det gällde behov av satsningar på forskning och innovation för nya eller förbättrade systemlösningar pekade man i expertdialogen på att Sverige har bra naturgivna förutsättningar för att producera livsmedel av hög kvalitet, både till oss själva och till andra marknader. Ur ett resursperspektiv vore det därför klokt att producera mycket i ett land som Sverige där förutsättningarna är goda och exportera till områden med sämre förutsättningar. Ett förändrat klimat kan dessutom ge Sverige en stärkt position som livsmedelsproducent.
För att begränsa klimatpåverkan från livsmedelsproduktionen även i ett expansivt och exportinriktat jordbruk finns behov av fortsatt forskning och utveckling både på grundläggande nivå och på systemnivå, för att utveckla nya grödor, nya proteinkällor, tekniker mm. Ökat fokus på styrmedlen behövs också för att förverkliga potentialen i svenskt jordbruk och livsmedelsindustri.
En tydlig strategi och riktning från staten behövs om Sverige ska vara med och driva utvecklingen i världen genom export av både produkter och lösningar. Det handlar inte enbart om forskning utan också om senare steg i innovationskedjan. I dag är det till exempel svårt att gå direkt ut på marknaden med ett system för alternativ foderproduktion, eftersom det krävs stora investeringar för att starta. Intresset för nya produkter är dock stort. Det finns
105 Enligt (EG) nr 1069/2009 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter mm. (ABPförordningen).
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
351
till exempel ett stort intresse från marknaden och från andra länder för att ersätta fiskmjölet i fiskodlingen. Handeln har även visat intresse av att till exempel kunna sälja ägg från höns som har fått musselmjöl i fodret i stället för soja. Men det ekonomiska incitamentet har varit för svagt eftersom tillgång till soja är etablerat och musselmjöl är nytt.
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
352
8.5 Skogen i klimatpolitiken
Miljömålsberedningens bedömning:
Skogsvårdslagstiftningens inriktning med jämbördiga mål för uthållig produktion som ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls, ligger fast.
Biobaserade bränslen och biobaserade material som ersätter material som producerats med fossila råvaror har ett mycket stort värde för samhället i en klimatomställning.
Målbanan till 2045 samt etappmålet för 2030 bedöms kräva att substitutionen av fossila bränslen med produkter baserade på biomassa ökar.
Utvecklingen mot en mer biobaserad ekonomi måste ske på ett sätt som inte äventyrar övriga miljökvalitetsmål.
Biobaserade produkter bör så långt möjligt användas där de gör störst klimatnytta.
Beredningen har tidigare föreslagit att regeringen bör ge Skogsstyrelsen och Jordbruksverket i uppdrag att ta fram en strategisk planering av arbetet med att minska avgången av växthusgaser från skog och jordbrukets organogena jordar och öka kolinlagringen i åker och betesmark. Detta bör genomföras.
Miljömålsberedningens motivering
Skogen levererar klimatnytta
Beredningen konstaterar att biobaserade bränslen och material som ersätter fossila bränslen och material som producerats med fossila råvaror har ett mycket stort värde för samhället i en klimatomställning. Produkter från skogen kommer att behövas i en ökad utsträckning som bränslen och material i en samlad klimatstrategi för att nå de ambitiösa mål som beredningen föreslagit. De scenarier för tillväxten i skogen som beredningen tagit del av, skoglig konsekvensanalys år 2015 (SKA-15), samt underlaget till Naturvårdsverkets arbete med en klimatfärdplan visar att en hög avverk-
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
353
ningsnivå kan upprätthållas även om ytterligare skogsmark skyddas. Beredningen menar på basen av ovanstående underlag att det finns utrymme för vissa åtgärder som bättre föryngring, växtförädling, röjning, gallring, minskade skador, som kan öka produktionen med små eller inga negativa miljöeffekter. I de fall det går att identifiera synergieffekter mellan åtgärder som höjer produktionen i skogen och samtidigt är gynnsamma för biologisk mångfald bör dessa särskilt främjas.
Balans mot miljöhänsyn bör upprätthållas
Den rika resurs som skogen utgör har därutöver många andra positiva värden för människa och miljö.
Klimatomställningen får därför inte föranleda åtgärder i skogsbruket som riskerar att äventyra andra miljökvalitetsmål nås. Beredningens anser att Sverige har mycket goda förutsättningar för att förena ett aktivt skogsbruk med höga miljökrav samtidigt som en betydande sänka kan upprätthållas.
Beredningen vill påminna om sina resonemang i tidigare förslag till regeringen om stärkandet av den biologiska mångfalden i Långsiktigt hållbar markanvändning (SOU 2013:43). I detta sammanhang underströk beredningen vikten av att skogar med höga naturvärden skyddas från avverkning. Vidare betonades rent allmänt betydelsen av stärkt miljöhänsyn inom skogsbruket.
Beredningens tidigare förslag
Sänkans storlek har betydelse för möjligheten att nå ända till nettonoll 2045 och därefter. Sänkan kan även förstärkas genom andra åtgärder än att minska avverkningen och höja produktionen. Beredningen har i Med miljömålen i fokus (SOU 2014:50) uppmärksammat att skog på dikad torvmark avger stora mängder koldioxid till atmosfären. Beredningen föreslog att berörda myndigheter bör genomföra en strategisk planering för att minska dessa utsläpp. Beredningen bedömer att ett sådant arbete fortfarande är motiverat och bör genomföras.
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
354
8.5.1 Utsläpp och upptag av växthusgaser från sektorn
Landekosystemen är viktiga för jordens kolbalans
Upptag och utsläpp av koldioxid genom markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk, förkortat LULUCF efter motsvarande engelska benämning, är en väsentlig del av utsläppsbilden globalt sett.
Avskogningen i tropikerna och annan markanvändning utgör för närvarande ca 10 procent av de globala utsläppen av koldioxid. Detta utsläpp balanseras av upptag i skogar på våra breddgrader. Världens landekosystem tar således upp ca 10 miljarderton koldioxid netto, vilket motsvarar ungefär 20 procent av de globala utsläppen. I Klimatkonventionen106 bedöms det vara viktigt att öka och skydda kolsänkan. I nationella program och åtgärder bör skyddet av sänkan beaktas. Samma synsätt finns i Parisavtalet107 som har en motsvarande skrivning om att på lämpligt sätt bevara och öka sänkor och reservoarer för växthusgaser. Även i Miljömålsberedningens förslag till klimatlag återkommer behovet av att arbetet inriktas mot att bevara och skapa funktioner i miljön som motverkar klimatförändring och dess skadliga effekter.108
Det är fortfarande en öppen fråga hur skog och markanvändningssektorn kommer att hanteras i det kommande fördelningsbeslutet av gemensamma åtaganden inom den icke-handlande sektorn till 2030 inom EU. Kommissionens förslag till fördelningsbeslut väntas först under sommaren 2016. Upptag och utsläpp av växthusgaser i markanvändningssektorn förväntas dock på något sätt ingå i fördelningen av utsläppsminskningar för den icke- handlande sektorn.
Upptag och utsläpp i svenska skogar
I skog- och markanvändningssektorn såsom den rapporteras under Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet ingår utsläpp och upptag av koldioxid i vegetation och mark i skogsbruket och den del av jordbruket som handlar om utsläpp av koldioxid från odling på
106 Klimatkonventionen Art. 4, 2a. 107 Parisavtalet, Art. 5. 108SOU 2016:21, 2 § andra stycket i förslag till klimatlag.
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
355
mineral- och mulljordar. Vidare ingår utsläpp och upptag från betesmarker samt mark med bebyggelse och infrastruktur. I sektorn ingår också utsläpp av koldioxid av växthusgaser från dikad skogsmark, från skogsgödsling och från torvproduktionsmark.
Källa: Naturvårdsverket. http://www.naturvardsverket.se/klimatutslapp
Figuren visar nettoupptaget av koldioxid i skogsmark. En stor källa till utsläpp i skogen är dikad torvmark som årligen svarar för utsläpp på 6 miljoner ton.
Utsläpp och upptag har varit relativ stabila över tid. Hack i kurvan har främst orsakats av naturliga störningar som t.ex. stormen Gudrun 2005 som syns tydligt i figuren. Avverkningen varierar också i takt med konjunkturutvecklingen för skogsindustrin.
För Kyotoprotokollets andra åtagandeperiod (2013–2020) har det införts regler för bokföring av inlagring av koldioxid i träprodukter som finns kvar i teknosfären(Harvested Wood Products, HWP). Beräkningen gäller oavsett om produkterna exporteras eller finns kvar i Sverige. Separata beräkningar sker för tre olika produktkategorier: sågade trävaror, träbaserade skivor och pappersprodukter. Med hjälp av data, om produktion och handel av de olika produktkategorierna från 1800-talet och framåt, har den befintliga mängden kol och det årliga inflödet av kol beräknats. Utflödet
-50000 -45000 -40000 -35000 -30000 -25000 -20000 -15000 -10000
-5000
0
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
Tu sen t o n ko ld io xi d e kvi val e n te r
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
356
beräknas med hjälp av antagna halveringstider för de olika produktkategorierna. År 2014 beräknades lagret i form av träprodukter ha ökat med motsvarande 6,5 miljoner ton koldioxid.
8.5.2 Scenarier för tillväxten i skogen
Dagens skogsbruk
Skogsstyrelsen gör regelbundet i samarbete med Sveriges lantbruksuniversitet skogliga konsekvensanalyser (SKA). Det innebär att man utifrån ett antal olika scenarier där Sveriges skogar nyttjas och sköts på olika sätt, beräknar vilka konsekvenser detta får på 100-års sikt. Analyserna ger detaljerad information om tillståndet i skogen. Informationen kan sedan användas som beslutsunderlag i frågor som rör skogens långsiktiga användning. Den senaste skogliga konsekvensanalysen är gjord 2015 och kallas för SKA 15. Ett referensscenario som speglar en utveckling där man använder och sköter skogen såsom gjorts de senaste åren visar på att en betydande tillväxt kan ske i skogen under de kommande hundra åren. Scenariot tar hänsyn till att klimatet förändras under 100 års-perioden. Tillväxten i skogen beräknas öka med 21 procent i slutet av 100-årsperioden enbart som en följd av klimatförändringen, allt annat lika.
I förutsättningarna antas att den globala medeltemperaturen har ökat med ca 2 grader i enlighet med en global utsläppsutveckling enligt IPCC:s utsläppsscenario, RCP 4,5. Det bör påpekas att detta scenario inte är förenligt med att hålla uppvärmningen väl under 2 grader.
Den potentiella avverkningen, dvs. en nivå som kan avverkas under en period utan att avverkningen behöver minska under påföljande 10-årsperiod, skattas till 91 miljoner skogskubikmeter, vilket är något högre än dagens avverkningsnivå (år 2013 avverkades 86,3 miljoner skogskubikmeter). Den potentiella avverkningsnivån stiger succesivt i scenariot i takt med att tillväxten ökar, till 120 miljoner skogskubikmeter per år till i början på nästa århundrade. Skogstyrelsen bedömer att det därutöver fram till 2029 finns 5–10 miljoner skogskubikmeter på andra ägoslag än de som modellerats i scenarierna som kan avverkas inom en hållbar nivå.
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
357
Kompletterande scenarier
Övriga scenarier i SKA-15 speglar alternativa utvecklingar där någon eller några förutsättningar förändrats relativt dagens skogsbruk. Bland annat modelleras avverkningsnivåer som överstiger (110 procent) respektive understiger (90 procent) nettotillväxten samt ett scenario där klimatförändringarna blir ännu större (IPCC utsläppsscenario RCP 8,5).
I ett av SKA-15 scenarierna modelleras effekten av att fördubbla den skyddade areal som är undantagen från skogsbruk. Sammantaget uppgår den i dag till 3,7 miljoner hektar.
Scenariot speglar inte behov av att skydda mark i relation till miljökvalitetsmålen eller internationella åtaganden på miljöområdet. Vid formuleringen av scenariot lades ambitionen så högt så att pågående och kommande diskussioner, kring hur mycket mark som är lämpligt att undanta från skogsbruk, sannolikt ligger mellan ambitionerna i ”Dagens skogsbruk” och de i ”Dubbla naturvårdsarealer”.
Källa: SLU109.
109 Underhandsinformation från Mattias Lundblad, SLU. -70 -60 -50 -40 -30 -20 -10 0 2013 2028 2043 2058 2073 2088 2103
Dagens skogsbruk
Avverkning 90 procent
Dubbla Naturvårdsarealer
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
358
I alla tre scenarier som visas i figuren ovan minskar nettoupptaget av koldioxid (kolsänkan) under detta århundrade. Man kan notera att scenariot med en fördubbling av ytor som undantas från skogsbruk (Dubbla Naturvårdarealer) visar att upptaget ökar under de första årtiondena för att därefter succesivt avta brantare än övriga scenarier under resten av 100-årsperioden. I detta scenario minskar även avverkningen till 78 miljoner skogskubikmeter 2019– 2030 för att öka till 96 miljoner skogskubikmeter i början på nästa århundrade. Upptaget av koldioxid är betydligt större, sett över hela perioden, i det scenario där avverkningen är 90 procent av nettotillväxten (Avverkning 90 procent) men minskar även i detta scenario.
8.5.3 Tidigare förslag till åtgärder i skogsbruket
Åtgärder i skogsbruket kan öka produktionen genom olika skogsbruksmetoder som gödsling, föryngring, ståndortsanpassning, röjning och gallring. Produktion på nedlagd åkermark är även en möjlighet att utöka arealen för skogsbruk.
Klimatnyttan kan även förstärkas genom att minska utsläpp från dikade torvmarker. Den åtgärd som brukar förordas betyder i praktiken att marken återställs till våtmark110. Syretillförseln minskar och nedbrytningen av torven avstannar. För att våtmarken ska avge så lite växthusgaser som möjligt bör grundvattennivån höjas så mycket att förhållandena före dikningen återskapas.
Efter åtgärden blir marken inte längre lämplig för skogsbruk. Svensk torv har i en skrivelse111 till beredningen föreslagit att torven alternativt kan brytas och användas, och att marken därefter återbeskogas.
Ökad kunskap behövs om nettoeffekter och kostnader för olika åtgärder. Naturvårdsverket har fått regeringens uppdrag att analysera och redovisa den svenska torvutvinningens klimat- och miljöpåverkan särskilt med avseende på miljömålen Begränsad klimatpåverkan och Myllrande våtmarker samt att föreslå hur torv-
110 Jordbruksverket (2014). 111 Branschföreningen Svensk Torv (2015).
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
359
utvinningens negativa inverkan på måluppfyllelsen kan minska. Uppdraget ska redovisas den 30 juni 2016.
Naturvårdverkets underlag till en färdplan
Naturvårdsverkets arbete med att ta fram ett färdplansunderlag genomfördes med förutsättningen att nettonollvisionen skulle uppnås till 2050. Strategin var tredelad och byggde på utsläppsminskande åtgärder inom landet, klimatinvesteringar utomlands och en förstärkning av kolsänkan.
Naturvårdverket framhöll att det är möjligt att med förbättrad tillämpning av traditionella skogsskötselmetoder öka virkesproduktionen och koldioxidupptaget med små negativa effekter på andra miljömål. En ökad skogstillväxt ökar även potentialen för substitution av energiintensiva och växthusgasintensiva material samt fossil energi.
Naturvårdsverket föreslog följande åtgärder:
Regeringen bör utreda hur arealen skyddad skogsmark kan öka.
Rådgivning bör ges till skogsägare om skogsskötselmetoder för att öka virkesproduktion och koldioxidupptag med bibehållen naturvårdshänsyn.
Rådgivning om skogsproduktion – dess lönsamhet och klimatnytta – bör prioriteras till lantbrukare som har nedlagd åkermark.
Vad gäller forskning föreslog Naturvårdsverket att följande bör prioriteras: – Ökad kunskap om olika skogsbruksmetoders klimatnytta. – Effekter av ändrade brukningsformer på koldioxidavgång från
organogena marker (jordbruks- och skogsmark) och hur konflikter med andra miljömål kan lösas. – Effekter på markutsläpp av koldioxid vid återställning av ut-
dikade organogena jordar (torvmarker) där produktiv skogsmark inte kunnat etableras.
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
360
Den sammanlagda effekten av de direkta åtgärderna med dåvarande scenarier för utsläpp och upptag i skogen bedömdes vara att sänkan succesivt kan förstärkas med 5–10 miljoner ton fram till 2050 samtidigt som avverkningen kan öka. Andra miljömål skulle samtidigt kunna gynnas bl.a. genom ökat skydd av värdefull skogsmark.
Resultat från nya scenarier inom SKA-15, som redovisats ovan, se figur 8.6, medför att resultaten från de äldre scenarierna behöver tolkas med försiktighet. För de närmsta femtio åren bedöms dock skillnaderna i beräknade upptag i de äldre scenarierna från SKA VB-08 och de i SKA-15 vara små.
Sett över hela den modellerade hundraårsårsperioden visar dock SKA-15 scenarierna (till skillnad från de tidigare SKA-VB-08 scenarierna) att nettoupptaget av koldioxid minskar över tid, särskilt under senare delen av perioden.
Det är därför, baserat på de senare scenarierna, sannolikt att det samlade upptaget inte kan förstärkas netto över tid på det sätt Naturvårdsverket bedömde i färdplansunderlaget. Däremot kan åtgärderna som föreslogs påverka både upptagets storlek och avverkningsbara virkesvolymer i den riktning som antogs.
Miljömålsberedningens tidigare förslag med avseende på skogen
Miljömålsberedningen hade tidigare i uppdrag, (dir. 2011:91)att ta fram en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning med syfte att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen, särskilt de miljökvalitetsmål som är kopplande till markanvändning. I delbetänkandet Långsiktigt hållbar markanvändning (SOU 2013:43) föreslog beredningen nya etappmål för markanvändningen. Beredningen framhåller i sitt förslag till etappmål att helhetssynen på markanvändningen i Sverige bör öka genom en förstärkt samordning inom den statliga förvaltningen.
Beredningen föreslog etappmål för skydd av land- och sötvattenområden att senast 2020:
Stärka de ekologiska sambanden i landskapet genom skydd av stora sammanhängande landskapsområden.
Stärka den ekologiska representativiteten i skyddet genom utökat skydd av skogsmark.
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
361
Omfatta minst 20 procent (minst 9 000 000 hektar netto) av den totala land- och sötvattenytan.
Målet uppnås 2020 genom att: – En skyddsform för stora sammanhängande landskapsområden
införs och omfattar minst 1 350 000 hektar 2020. – Det offentliga skyddet i form av nationalparker, naturreservat,
naturvårdsavtal, biotopskydd och Natura 2000 utökas med minst 150 000 hektar skogsmark t.o.m. 2020. – Skogsbrukets frivilliga avsättningar av skogsmark nedan gränsen
för fjällnära skog utökas med minst 200 000 hektar t.o.m. 2020.
Beredningen menade att genom etappmålet kan Sverige leva upp till sitt åtagande i Nagoyaavtalet inom Konventionen om biologisk mångfald som innebär att 17 procent av land- och sötvattenarealen ska skyddas.
Beredningen föreslog också etappmål med sikte på ökad miljöhänsyn i skogsbruket, variationsrikt skogsbruk och dialogprocesser i ett nationellt skogsprogram för att bidra till utvecklingen mot ett hållbart samhälle och en växande biobaserad samhällsekonomi.
Regeringen beslutade om etappmålen i februari 2014 i stort i överenstämmelse med miljömålsberedningens förslag.
I Med miljömålen i fokus (SOU 2014:50) lyfte beredningen fram behovet en strategisk planering av arbetet med att minska avgången av växthusgaser från skog och jordbrukets organogena jordar.
8.5.4 Skogens klimatnytta
En målkonflikt, som tydliggörs vid bedömningar av klimatnyttan av olika åtgärder i skogen, finns mellan att främja användning av produkter i form av bränslen och material från skogen å ena sidan, och å andra sidan främja en ökad sänka för koldioxid i skogen.
I en samhällsekonomisk analys i arbetet med EU:s 2030 ramverk har Konjunkturinstitutet112 bedömt att ett ökat kolupptag i skog- och markanvändningssektorn skulle kunna bidra till kostnadseffek-
112 Konjunkturinstitutet (2014).
Strategier och styrmedel, övriga sektorer SOU 2016:47
362
tiva utsläppsminskningar om sådana åtgärder tillåts bidra till klimatmålet för utsläppen utanför EU:s utsläppshandelssystem.
Beredningens förslag till långsiktigt mål för 2045 har tydliggjort att 85 procent av utsläppen ska uppnås med reduktioner inom landet respektive att kompletterande åtgärder ska reducera utsläppen till noll till 2045 för att därefter bli negativa.
En konsekvens av målformuleringen är att det inte längre är relevant att jämföra den samhällsekonomiska vinsten av ett förstärkt kolupptag i skogen med kostnaden för de utsläppsminskningar som krävs för klara 85 procents utsläppsminskningar inom landet. Däremot kan ett förstärkt upptag bidra till de kompletterande åtgärder som krävs för att minska de återstående 15 procenten ner till minst nettonollutsläpp 2045. Kostnaderna kan jämföras med de alternativ som står till buds för detta ändamål (t.ex. bio-CCS, internationella investeringar).
Konjunkturinstitutets modellering har inte kunnat ta hänsyn till den alternativa användningen av biomassan i skogen för att ersätta fossila bränslen och utsläppsintensiva material i samhället.
Utsläppen kan minska om trä ersätter fossilbaserade material eller bränslen. Dessutom kan långlivade trämaterial, (t.ex. ökat byggande i trä) öka upplagringen av kol i teknosfären och bidra till att förstärka sänkan. Se avsnitt 8.5.1 ovan om Harvested Wood Products, som är en internationellt överenskommen beräkningsmetod för att beräkna upplagring av kol i träprodukter. Det betyder att effekten av substitution förstärks ju mer långlivade produkter skogen levererar.
Upplagringen av kol i form av trämaterial skulle med dagens bokföringssystem betraktas som en sänka och tillgodoräknas i den del av beredningens förslag till mål som utgör kompletterande åtgärder. Användning av trämaterial som ersätter fossila bränslen och utsläppsintensiva material, i den mån produktionen av sådana material därmed minskar inom landet, bidrar till 85 procentsmålet.
Substitution och ökad lagring i träprodukter kan ha betydande effekter. Lundmark m.fl.113 har beräknat scenarier för nyttan av substitution i ett 100-årsperspektiv. En fortsättning av dagens skogsbruk skulle i genomsnitt under perioden kunna leda till att utsläpp på nära ett halvt ton koldioxid per avverkad skogskubikmeter kan
113 Lundmark, m.fl. (2014).
SOU 2016:47 Strategier och styrmedel, övriga sektorer
363
undvikas. Sammanlag 60 miljonerton koldioxidutsläpp kan undvikas per år varav merparten utomlands genom export av träprodukter. I scenarier där andelen långlivade träprodukter ökar blir även den potentiella klimatnyttan större. Författarna hänvisar till forskning som visar att produktionen i skogen kan ökas med mer än 50 procent med hjälp av olika skogsbruksåtgärder och därmed kan också den potentiella klimatnyttan ökas ytterligare. Studien överensstämmer inte helt med hur beräkningarna under klimatkonventionen görs men ger en fingervisning om potentialen med substitution.
Betraktat med ett snävt klimatnyttoperspektiv kan man dra slutsatsen att en satsning på att öka produktionen och nyttja produkter från skogen för substitution och lagring i teknosfären är från växthusgassynpunkt effektivare än att hålla tillbaka avverkningen för att skydda sänkan under förutsättning av att material och bränslen med fossilt ursprung ersätts. Skogen når vid mognad en balans mellan upptag och nedbrytning och kolförrådet blir fullt eller ökar endast mycket sakta. Ett hållbart skogsbruk kan däremot fortsätta att leverera produkter som kan bidra till utsläppsminskningar i samhället.
I Klimatkonventionen betraktas dock upptag i sänkor som viktiga bidrag till att stabilisera halten växthusgaser i atmosfären. Parisavtalet talar explicit om skyldighet att ”på lämpligt vis bevara och öka sänkor och reservoarer”.
De tidigare scenarierna i SLU:s underlag till Naturvårdverket (och de senaste framtagagna analyser i SKA-15) som refererats här visar att det finns stora möjligheter att kombinera en hög avverkning, t.o.m. över dagens nivå med en betydande men över tid, dock minskande sänka.
Ett arbete för att öka produktionen med hjälp av bättre föryngring, växtförädling, röjning, gallring, minskade skador samt förstärkning av sänkan t.ex. genom åtgärder för att minska utsläpp från organogen mark, kan skapa utrymme för att säkra råvaror för den biobaserade industrin, klara etappmålen för skydd av skogsmark och vidmakthålla en betydande kolsänka under detta århundrade.
365
9 Kompletterande åtgärder i utvecklingen mot netto-noll och netto-negativa utsläpp
Miljömålsberedningens bedömning:
De kompletterande åtgärder vi känner till i dag handlar om ökning av kolsänkan, verifierade utsläppsminskningar igenom investeringar i andra länder samt avskiljning och lagring av biogen koldioxid.
De kompletterande åtgärderna ska beräknas enligt internationellt godkända regler.
Kompletterande åtgärder bör planeras i så god tid att det senast 2045 finns utsläppsminskningar motsvarande minst mellanskillnaden mellan de faktiska utsläppen inom landet och noll, (11 miljoner ton koldioxidekvivalenter om 85 procent av utsläppen inom landet reducerats).
De kompletterande åtgärderna behöver öka över tid efter 2045 för att uppnå ”negativa utsläpp”.
Kommande regeringar kan även behöva överväga etappmål för kompletterande åtgärder, till exempel med tanke på den flexibilitet som byggts in i förslaget till etappmål 2030.
Kompletterande åtgärder i utvecklingen mot netto-noll och netto-negativa utsläpp SOU 2016:47
366
Miljömålsberedningens motivering
Planera i tid
Beredningen bedömde i delbetänkandet 2016:21 ”Ett Klimatpolitiskt ramverk för Sverige” att det behövs kompletterande åtgärder som kan bidra till ytterligare utsläppsminskningar utöver de 85 procent som utsläppen ska minska med inom landet. Sådana åtgärder kan bidra till sammanlagda nettonegativa utsläpp efter 2045.
Många av de möjliga åtgärder vi känner i dag tar lång tid att bygga upp och planeringen av dessa åtgärder måste därför göras i god tid så att den bedömda nivån av kompletterande åtgärder uppnås senast 2045, och därefter vid behov kan öka.
Kommande regeringar kan som följd av detta planeringsbehov även behöva överväga etappmål för kompletterande åtgärder, till exempel till 2030.
Till 2030 kan det finnas behov att påvisa att Sverige är på god väg att klara nettonollutsläpp år 2045. Vid denna tid kan det även komma att uppstå ett behov av flexibilitet för att klara etappmålet för den icke-handlande sektorn. Se vidare kapitel 5.
I dagsläget går det inte att bedöma vilka regler som kommer att gälla för beräkning av utsläppsreduktioner, och för sparande och annullering av reduktionsenheter. Hanteringen av detta är avhängigt av hur regelverken utvecklas internationellt och inom EU. Beredningen förutsätter att en sådan process kommer att initieras internationellt under Klimatkonventionen och Parisavtalet samt inom EU.
Regeringen bör snarast efter att reglerna tydliggjorts utarbeta en mer detaljerad strategi för hur de svenska kompletterande åtgärderna bör utvecklas över tid. Det går inte heller att göra en prognos för hur länge nettonegativa åtgärder behövs för tiden efter mitten av seklet. Det är därför viktigt att följa hur den vetenskapliga kunskapen utvecklas så att planeringen av åtgärderna kan ske med stöd i vetenskap till en lämplig nivå.
I bakgrundstexten nedan ges exempel på kompletterande åtgärder som vi känner dem i dag. Beredningen är öppen för att i framtiden kan ytterligare kompletterande åtgärder vara aktuella, liksom att några av de som nämns nedan kan vara inaktuella.
SOU 2016:47 Kompletterande åtgärder i utvecklingen mot netto-noll och netto-negativa utsläpp
367
9.1 Åtgärder som ökar kolupptaget i mark, skog och teknosfären
Enligt växthusgasberäkningar baserade på Skogstyrelsens senaste scenarier i skoglig konsekvensanalys 2015 (SKA-15), består kolsänkan i skogen under resten av detta århundrade, dock minskar upptaget över tid, se vidare avsnitt 8.5.
Det kan även finnas en målkonflikt inbyggd i att använda biomassan från skogen för att ersätta bränslen eller material producerade med fossila bränslen eller processer som medförutsläpp av växthusgaser i jämförelse med att bibehålla eller förstärka sänkan i skogen.
Även substitutionen erbjuder dock möjligheter till upplagring av kol i form av träprodukter, t.ex. genom ökat byggande i trä. Genom internationella godkända beräkningsmetoder som finns för Harvested Wood Products (HWP) kan olika materials uppehållstider i teknosfären beräknas. Att främja användningen av långlivade träprodukter betraktas bokföringsmässigt som en förstärkning av sänkan för koldioxid.
I skogs- och jordbruket förekommer även s.k. organogena jordar. Det kan vara skog på dikade torvmarker eller åkermark på mulljordar. Dessa marker avger årligen ca 10 miljoner ton koldioxid till atmosfären. Eftersom de ingår i skog- och markanvändningssektorn synliggörs inte dessa utsläpp eftersom de kompenseras av ett stort upptag i skogen. Icke desto mindre finns en stor potential i att minska utsläppen vilken kommer att kunna bokföras som en förstärkning av sänkan. Beredningen har tidigare föreslagit att berörda myndigheter genomför en strategisk planering av arbetet med att minska utsläppen från dessa marker, se avsnitt 8.5.
Sannolikt finns även en potential att lagra in mer kol i mineraljordar. I avsnitt 8.4 refereras en studie som visar att ökad vallodling över en 20-årsperiod har bidragit till ökat kolinnehål i jordarna i de flesta län i Sverige. Detta som en följd av att antalet hästar, och därmed behovet av vallodling, har ökat. Andra metoder som framhålls är plöjningsfri odling, ökad användning av mellangrödor, fler träd och buskar i jordbruksmark, kantzoner och betesmark samt nedbrukning av stabilt biokol. På sikt kan perenna grödor vara effektiva för att lagra in mer kol. Det krävs fortsatt forskning kring dessa metoder. Det kan handla om hur ökade arealer för vall kan
Kompletterande åtgärder i utvecklingen mot netto-noll och netto-negativa utsläpp SOU 2016:47
368
nyttiggöras i djurhållning eller produktion av biogas eller hur odlingsmetoder som ger bättre inlagring av kol i mineraljordar kan utvecklas och tillämpas. Flera av åtgärderna har dock svagheten att beständigheten inte kan garanteras – ändrad markanvändning kan ändra en sänka till en källa. Parallellt behövs bättre kunskap om lämpliga styrmedel för att kunna främja ett klimatvänligt jordbruk samtidigt som konkurrensförmågan för svensk livsmedelsproduktion kan utvecklas.
9.2 Bio-CCS och CCU (Carbon Capture and Utilisation)
Koldioxidavskiljning och lagring1 är ett resultat av ett flertal teknologier i samverkan, där syftet är att undvika utsläpp av koldioxid till atmosfären genom att lagra gasen permanent och under högt tryck, i djupa formationer i berggrunden.
Den internationella beteckningen för bio-CCS är Bio-Energy with Carbon Capture and Storage (BECCS). I Sverige har CCStekniken främst diskuterats som en åtgärd för att minska utsläppen från järn- och stålindustrin, cementindustrin och raffinaderier. Mycket talar för att en satsning på utveckling av CCS-tekniken behöver ske. Att det finnsstora punktkällor bidrar till att hålla nere kostnaderna för CCS.
Den svenska utsläppsstatistiken visar att utsläppen från punktkällor om minst 100 000 ton koldioxid uppgår till sammanlagt knappt 18 miljoner ton fossil och nära 30 miljoner ton biogen koldioxid. Av de biogena utsläppen kommer ca 22 miljoner ton från massa- och pappersbruk. En bedömning utifrån dagens situation är att det finns stora möjligheter att även inkludera biogena utsläpp i en CCS-strategi. Det förutsätter dock att det skapas incitament för de framtida producenterna av biogena utsläpp, för att de aktivt ska medverka.
Ibland talas det om möjligheten att använda den infångade koldioxiden som en insatsvara i andra industriella eller biologiska processer, Carbon Capture and Utilisation (CCU). Tanken är att återskapa organiska molekyler med hjälp av energi för vidare använd-
1 Från engelskan Carbon Capture and Storage, CCS.
SOU 2016:47 Kompletterande åtgärder i utvecklingen mot netto-noll och netto-negativa utsläpp
369
ning i den kemiska industrin. Infångad koldioxid kan även användas i odlingar i växthus eller i vid odling av mikroalger. Tillämpningar som inte ger beständiga material kan inte användas för att åstadkomma negativa utsläpp men kan, om energikällan är fossilfri, bidra till substitution av fossila insatsvaror i olika tillämpningar.
På forskningsstadiet finns processer som syftar till att binda koldioxid i mineraler. Genom en reaktion med vissa silikatmineraler skulle koldioxiden kunna bindas i ett fast material med lång beständighet som kan bidra till ”negativa utsläpp”. Sådana material skulle kunna användas som byggmaterial. Ett problem med denna process är att den bedöms gå för långsamt. Vill man accelerera processen krävs högt tryck och värme, som kostar energi.
9.3 Åtgärder i andra länder
Det gap som föreligger mellan Parisavtalets ambitionsnivå om att begränsa medeltemperaturökningen till väl under två grader samt sträva efter att begränsa temperaturökningen till 1,5 grad och de nationella klimatplanerna under avtalet är omfattande. Betydande ambitionshöjningar kommer alltså krävas från alla parter i den fortsatta processen. Internationellt samarbete kommer att ha stor betydelse för möjligheten att höja ambitionen och genomföra ländernas klimatplaner.
Ett flertal institutionella arrangemang finns på plats och nya mekanismer under Klimatkonventionen är under utveckling, se kapitel 3.
Sverige kan fortsätta att vara en internationell förebild genom sitt nationella klimatarbete och genom att bidra till finansiering av utsläppsminskningar och anpassningsåtgärder i utvecklingsländer.
Stödet kan ha många olika former, t.ex. lån, gåvomedel, garantier eller tillhandahållande av tekniska lösningar och expertis, så länge som man kan hänföra stödet till klimatnytta och att hållbar utveckling främjas. Grundläggande förutsättningar för att åtgärder i andra länder ska vara del av ett svenskt mål till 2045 är att det går att verifiera utsläppsminskningarna och att dubbelräkning inte sker.
Det innebär vidare att utsläppsminskningar som härrör från Sveriges bidrag till FN:s gröna klimatfond potentiellt sett skulle kunna vara del av målet under dessa förutsättningar. Detta är beroende av att det framtida regelverket tillåter det. Sveriges bidrag kan dock
Kompletterande åtgärder i utvecklingen mot netto-noll och netto-negativa utsläpp SOU 2016:47
370
inte räknas både som klimatfinansiering och som investering för att erhålla reduktionsenheter, eftersom det skulle kunna anses vara en dubbelräkning
Det är även möjligt att koppla åtgärder i andra länder till andra målsättningar inom klimatpolitiken, exempelvis att sprida kunskap om effektiva styrmedel, främja svensk miljöteknik eller stödja forskning och innovation. Kapacitetsuppbyggande insatser och spridning av goda exempel gällande styrmedel är nödvändiga för att utvecklingsländer ska kunna skapa effektiva energisystem samtidigt som det skapar förutsättningar för teknikexport från länder som Sverige. Åtgärder i andra länder kan därför, rätt inriktade, främja svensk teknikexport och tjänsteexport, samtidigt som nätverk och kontakter byggs upp.
371
10 Utsläpp av växthusgaser kopplade till import och export
10.1 Förbättrad uppföljning av utsläpp kopplade till import och export
Miljömålsberedningens bedömning:
Statistiken över de konsumtionsbaserade utsläppen av växthusgaser utgör ett viktigt komplement till den officiella statistiken över de nationella utsläppen av växthusgaser som rapporteras till UNFCCC.
Uppföljningen av växthusgasutsläpp kopplade till import och export kan förbättras genom fördjupade analyser inom områden med särskilt stor klimatpåverkan samt genom användning av fler indikatorer.
I enlighet med generationsmålet och miljömålet om Begränsad klimatpåverkan kommer Sverige behöva överväga att vidta åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser kopplat till konsumtion
Miljömålsberedningens motivering
Förbättrad uppföljning av växthusgaser kopplade till import och export
Beredningen framhåller betydelsen av förbättrad uppföljning av växthusgaser kopplade till import och export genom användning av fler indikatorer samt fördjupade analyser inom områden där det föreligger särskilt stor klimatpåverkan.
Utsläpp av växthusgaser kopplade till import och export SOU 2016:47
372
Statistiken över växthusgasutsläpp kopplade till slutlig användning är ett komplement till den officiella statistiken över de territoriella utsläppen från Sverige och utgör ett viktigt kunskapsunderlag i relation till generationsmålet eftersom den ger en bild av hur de konsumtionsbaserade utsläppen utvecklas.
Det är därför viktigt att ansvariga myndigheter även fortsättningsvis utvecklar statistiken och kunskapen på området. Statistiken över utsläpp kopplade till slutlig användning är dock behäftad med metodologiska svårigheter och osäkerhet, främst avseende utsläppen av växthusgaser i andra länder. Därför ska utsläppssiffrorna ses som indikationer på storleksordningar och riktning på utvecklingen över tid.
Statistik över konsumtionsbaserade utsläpp av växthusgaser har publicerats av Naturvårdsverket och SCB årligen sedan 2013, och arbetet med statistiken är kopplat till generationsmålet.
Vidareutveckling och uppföljning av växthusgasutsläpp kopplade till import och export avseende metoder och data är en uppgift för de ansvariga myndigheterna.
En viktig del av en förbättrad uppföljning kan vara fördjupade analyser (så kallade hot-spot-analyser) inom de områden där växthusgasutsläpp kopplade till import och export har särskilt stor klimatpåverkan. Ytterligare ett perspektiv i sådana fördjupade studier är att se vilka varor och tjänster som konsumeras i Sverige som har störst klimatpåverkan i andra länder.
Ett annat område med relevans är att förstå hur Sverige som land bidrar till global klimatnytta eller skadlig klimatpåverkan. Exempel kan vara export av el, raffinaderiprodukter, stål, produkter från skogen, miljöteknik, livsmedel samt internationella transporter.
Naturvårdsverket använder indikatorer för att följa utsläppen kopplade till inhemsk slutlig användning i Sverige. Indikatorerna som redovisas är utsläpp av växthusgaser i Sverige och andra länder från total slutlig användning, samt konsumtionsbaserade utsläpp per person och år. Syftet är att följa utvecklingen över tid. För att förbättra uppföljningen kopplat till import och export kan även fler indikatorer följas upp, exempelvis indikatorer inom områden där hushållens konsumtion har stor klimatpåverkan i andra länder.
Att mäta den globala klimatnyttan av svensk export är också behäftat med metodologiska svårigheter, bland annat avseende den import som sker av insatsvaror för produktion som är avsedda för
SOU 2016:47 Utsläpp av växthusgaser kopplade till import och export
373
export samt antaganden om alternativvaran som svensk export ersätter. Däremot kan det vara möjligt att exempelvis utveckla indikatorer för eller prestandajämförelser (benchmarking) inom vissa branscher. Exempelvis kan emissionsfaktorer för olika produktgrupper (växthusgasutsläpp per kg produkt) analyseras och jämföras med andra länder. De ansvariga myndigheterna kan få i uppgift att ytterligare utveckla kunskapen avseende växthusgasutsläpp kopplade till export samt, om möjligt, global klimatnytta från svensk export.
Sverige kan även fortsättningsvis stödja forskning på området samt bidra till det internationella samarbetet inom OECD, FN och Eurostat för att utveckla metoder och data avseende växthusgasutsläpp kopplat till slutlig användning.
Förbättrad uppföljning av växthusgasutsläpp kopplade till import och export i form av fördjupade analyser och fler indikatorer kan utgöra ett kunskapsunderlag för varje regering att prioritera sin klimatpolitiska inriktning. Det kan även hjälpa medborgare och offentliga aktörer som vill konsumera hållbart, exempelvis vid val av resor, livsmedel eller vid offentlig upphandling. Det kan även hjälpa företag vid inköp av insatsvaror. Uppgiften att identifiera lämpliga områden, genomföra analyser samt kommunicera resultatet kan ges till ansvariga myndigheter genom särskilda regeringsuppdrag.
Mål och åtgärder för att främja hållbar konsumtion och global klimatnytta
Beredningen noterar att statistiken över de konsumtionsbaserade utsläppen fortsatt behöver utvecklas och kvalitetssäkras för att bli lika robust som statistiken över de territoriella utsläppen. Beredningen vill samtidigt framhålla att generationsmålet och miljökvalitetsmålet om
Begränsad klimatpåverkan visar en inriktning där klimatpåverkan i andra länder från konsumtion och användning i Sverige behöver minska. Dessa mål innebär också att klimatpolitiken i Sverige utformas på ett sådant sätt att de svenska utsläppen fortsätter att minska utan att produktion och utsläpp flyttas till andra länder.
I betänkandet Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige (SOU 2016:21) har Miljömålsberedningen föreslagit att riksdagen bör besluta om mellanliggande utsläppsminskningsmål för att fastställa målbanan till utsläppsminskningsmålet 2045. Beslut om övriga
Utsläpp av växthusgaser kopplade till import och export SOU 2016:47
374
etappmål, exempelvis för vissa sektorer, mål som anger önskad effekt av ett styrmedel, mål för teknikutveckling eller övriga omställningsmål, kan däremot fattas av regeringen, i enlighet med den nuvarande huvudregeln inom miljömålssystemet.
Beredningens bedömning är att det kan vara viktigt att främja hållbar konsumtion i Sverige och på så vis minska klimatpåverkan i andra länder, i enlighet med generationsmålet och målet om begränsad klimatpåverkan. Mot bakgrund av att utsläppen av växthusgaser i andra länder är kopplade till konsumtion i Sverige, finns det anledning att överväga styrmedel, strategier och åtgärder för att tillgodose att utvecklingen är förenlig med generationsmålet. Även om rådigheten till stor är begränsad kan konkreta åtgärder vidtas för att minska utsläppen från sektorn. Svenska styrmedel och informationsinsatser kan få svenskarna att konsumera mindre av särskilt koldioxidintensiva produkter/tjänster som inte direkt går att substituera. Det kan också handla om att få svenskar att välja det miljövänligare alternativet när ett sådant finns, till exempel cellulosafiber i stället för glasull eller elbil i stället för bensinbil.
Beredningen noterar också att regeringens aviserade strategi för hållbar konsumtion i budgetpropositionen för 2016 syftar till att främja mer hållbara konsumtionsmönster. I det här sammanhanget bör eventuella åtgärder och styrmedel för att främja hållbar konsumtion utformas av regeringen
I enlighet med generationsmålet ska Sverige lösa de stora miljöproblemen nationellt utan att öka miljöpåverkan i andra länder. Strategiskt viktigt är därför att föra en politik som främjar utfasning av fossila bränslen samt utveckling av processteknik med näranollutsläpp inom industrin, på ett sätt som inte resulterar i att energiintensiva industrier endast flyttar till andra länder. Beredningens bedömning är också att det är viktigt att tillvarata de möjligheter som föreligger med en omställning i enlighet med Parisavtalets målsättningar. Sverige har goda möjligheter att bidra till global klimatnytta genom en miljödriven näringslivsutveckling. Det långsiktiga klimatmålet i Sverige, generationsmålet och Parisavtalets målsättningar kan vara vägledande för att ta tillvara möjligheter och främja global klimatnytta.
Beredningen föreslår inget utsläppsminskningsmål kopplat till konsumtion, men konstaterar att varje regering har möjligheter att besluta om och vidta åtgärder för att främja en hållbar konsumtion.
SOU 2016:47 Utsläpp av växthusgaser kopplade till import och export
375
10.1.1 Bakgrund
Generationsmålet är vägledande för miljöarbetet på alla nivåer
Generationsmålet är vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället och lyder; ”att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser”. Sverige har med generationsmålet åtagit sig att lösa de stora miljöproblemen i Sverige utan att öka den globala miljöpåverkan.
Generationsmålet är ett inriktningsmål för miljöpolitiken. Målet ger vägledning om de värden som ska skyddas och den samhällsomställning som krävs för att nå önskad miljökvalitet. För att nå målet krävs en ambitiös miljöpolitik i Sverige, inom EU och i internationella sammanhang. Generationsmålet är vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället. Enligt den sista strecksatsen i förteckningen över generationsmålsets innebörd anges att: ”Konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt.” Ur klimatsynpunkt är generationsmålet särskilt betydelsefullt.
Miljömålet Begränsad klimatpåverkan är preciserat genom ett temperaturmål och ett koncentrationsmål. Enligt riksdagens definition av målet ska halten av växthusgaser i atmosfären i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Dessutom ska målet uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Riksdagen anger också att Sverige tillsammans med andra länder har ett ansvar för att det globala målet kan uppnås.1
Generationsmålet kan tolkas som att Sverige bör minska utsläppen av växthusgaser nationellt, utan att bidra till ökad klimatpåverkan i andra länder. Enligt Naturvårdsverket är den höga och ökande konsumtionen ett av de största hindren för att vi till nästa generation ska kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser2.
1Prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300. 2 Naturvårdsverket (2012e), bilaga 9.
Utsläpp av växthusgaser kopplade till import och export SOU 2016:47
376
Utsläpp av växthusgaser till följd av total slutlig användning i Sverige
Enligt den officiella statistiken som rapporteras till UNFCCC har utsläppen av växthusgaser i Sverige minskat med 24 procent mellan 1990–2014 och uppgick 2014 till 54,4 miljoner ton koldioxidekvivalenter, enligt Naturvårdsverket. I den nationella totalen ingår däremot inte utsläpp från utrikes flyg och sjöfart, utsläpp/upptag från skog och mark, eller utsläpp som genereras i andra länder till följd av import till Sverige.
Statistik från Naturvårdsverket och Statistiska centralbyrån visar att utsläpp av växthusgaser från inhemsk slutlig användning är betydligt högre än de totala territoriella utsläppen. I inhemsk slutlig användning ingår privat konsumtion, offentlig konsumtion och bruttoinvesteringar, och utsläppen som genereras därifrån kan förenklat kallas för konsumtionsbaserade utsläpp.
Konsumtionsbaserade utsläpp har under de senaste åren uppgått till drygt 100 miljoner ton koldioxidekvivalenter, vilket är nästan dubbelt så mycket som de territoriella utsläppen. Enligt Naturvårdsverket och SCB finns det däremot stora osäkerheter i den absoluta nivån för de utsläpp som sker i andra länder, och statistiken över konsumtionsbaserade utsläpp bör därför tolkas som en utveckling över tid och inte som en absolut nivå under enstaka år.
Källa: Naturvårdsverket. http://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Vaxthusgaser-
konsumtionsbaserade-utslapp-Sverige-och-andra-lander/
0 20 40 60 80 100 120 140
19 93
19 94
19 95
19 96
19 97
19 98
19 99
20 00
20 01
20 02
20 03
20 04
20 05
20 06
20 07
20 08
20 09
20 10
20 11
20 12
20 13
M iljon e r t o n ko ld io xi d e kvi val e n te r
Utsläpp i Sverige Utsläpp i andra länder
SOU 2016:47 Utsläpp av växthusgaser kopplade till import och export
377
Import till Sverige medför utsläpp av växthusgaser i andra länder, och andelen utsläpp i andra länder till följd av konsumtion och användning i Sverige har ökat sedan början av 1990-talet. Enligt en fallstudie från SCB uppstår den största andelen av koldioxidutsläppen från import till Sverige i EU-regionen, men en växande andel av utsläppen kan kopplas till utvecklingsländer3.
Det konsumtionsbaserade utsläppsstatistiken kompletterar den officiella utsläppsstatistiken, som rapporteras i enlighet med internationella överenskommelser. Alla länder som rapporterar till UNFCCC använder samma metod4 för bokföring av utsläpp och på så vis kan risken för dubbel bokföring av utsläpp undvikas.
Ett flertal orsaker ligger bakom utvecklingen
Det kan finnas flera orsaker till att de konsumtionsbaserade utsläppen har ökat i andra länder. Först och främst har Sveriges utrikeshandel (import och export av varor och tjänster) med omvärlden ökat kraftigt sedan början av 1990-talet. Sveriges export av varor och tjänster har ökat från 40 till 50 procent av BNP mellan1995 och 2015. Samtidigt har Sveriges import av varor och tjänster ökat från 30 till 45 procent av BNP. Utrikeshandel är positivt för ett litet och handelsberoende land som Sverige. Andra orsaker till att de konsumtionsbaserade utsläppen har ökat i andra länder kan vara att konsumtionen totalt sett har ökat, att befolkningen har ökat, samt att handeln har ökat med länder som har högre utsläppsintensitet än tidigare, exempelvis nya medlemsländer inom EU och med vissa utvecklingsländer.
Hushållens konsumtion genererar betydande utsläpp av växthusgaser i Sverige och i andra länder
Växthusgasutsläpp kopplade till hushållens konsumtion (från import och produktion i Sverige) utgör en betydande andel av den inhemska slutliga användningen. Utsläpp av växthusgaser från hushållens konsumtion kan delas in i kategorierna livsmedel, boende, transporter och övrigt.
3 SCB (2014b). 4 UNFCCC (2013).
Utsläpp av växthusgaser kopplade till import och export SOU 2016:47
378
Källa: Naturvårdsverket. http://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Vaxthusgaser-
utslapp-per-konsumtionsomrade-Sverige/
Livsmedel och transporter bidrar till de största andelarna av de växthusgasutsläpp som beräknas orsakas av hushållens konsumtion som genererar växthusgaser. 2013 svarade livsmedel för 33 procent av hushållens utsläpp av växthusgaser från konsumtion, och transporter för 30 procent. Utsläpp av växthusgaser kopplade till hushållens boende har minskat sedan 1993 och svarade 2013 för ca en femtedel av utsläppen från hushållens konsumtion. Övrig konsumtion innefattar bland annat kläder, skor och elektroniska produkter och svarade endast för 15 procent av utsläppen från hushållens konsumtion 2013.5
Under perioden 1993–2013 ökade framför allt utsläppen av växthusgaser från hushållens konsumtion av livsmedel och transporter i andra länder. Samtidigt minskade utsläppen av växthusgaser från livsmedel och transporter i Sverige under samma period.
5 Energimyndigheten och Naturvårdsverket (2014), se även https://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Vaxthusgaser-utslapp-perkonsumtionsomrade-Sverige/ 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
19 93
19 94
19 95
19 96
19 97
19 98
19 99
20 00
20 01
20 02
20 03
20 04
20 05
20 06
20 07
20 08
20 09
20 10
20 11
20 12
20 13
M iljon e r t o n ko ld io xi d e kvi val e n te r
Livsmedel
Boende
Transport
Övrigt
SOU 2016:47 Utsläpp av växthusgaser kopplade till import och export
379
Källa: Naturvårdsverket. http://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Vaxthusgaser-
konsumtionsbaserade-utslapp-hushall-livsmedel-och-transport-/
Under perioden 1993–2013 har importen av kött ökat i Sverige, vilket har bidragit till att de konsumtionsbaserade utsläppen från livsmedel i andra länder har ökat6. Enligt Jordbruksverket ökade konsumtionen av kött i Sverige mellan 1990–2012 med ca 40 procent7. 2014 var den totala förbrukningen av kött i Sverige 87,5 kilo per person och år. Enligt Naturvårdsverket konsumeras mer nötkött, men mindre griskött, fågelkött och får- och lammkött i Sverige än EU-genomsnittet. Sedan 1995 har andelen kött som importeras till Sverige ökat, vilket enligt Jordbruksverket beror på att den internationella konkurrensen har ökat. Sedan 2014 har dock andelen svenskproducerat kött ökat8. Klimatpåverkan varierar för olika typer av köttprodukter samt var dessa är producerade9.
Metod och data behöver utvecklas ytterligare
För att beräkna utsläppen baserat på konsumtion använder Statistiska centralbyrån en miljöexpanderad input-outputanalys10. Med metoden kan utsläpp uppskattas från total slutlig användning i
6 Naturvårdsverket (2015d). 7 Jordbruksverket (2013). 8 Se Jordbruksverkets hemsida, http://www.jordbruksverket.se/amnesomraden/konsument/livsmedelskonsumtion/kottkon sumtionen.html 9 Naturvårdsverket (2011). 10 SCB (2015).
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20
M iljon e r t o n ko ld io xi d e kvi val e n te r
Transporter -Utsläpp i Sverige
Transporter -Utsläpp i andra länder
Livsmedel -Utsläpp i Sverige
Livsmedel -Utsläpp i andra länder
Utsläpp av växthusgaser kopplade till import och export SOU 2016:47
380
Sverige där en produkts alla utsläpp inkluderas oavsett var i världen de uppstår.
Den totala slutliga användningen mäts baserat på Nationalräkenskapernas statistik om aktiviteter i ekonomin samt utsläpp per bransch i Sverige. Total slutlig användning består av hushållens konsumtion, offentlig konsumtion, bruttoinvesteringar och export. Växthusgaser som inkluderas är koldioxid, lustgas, metan och fluorerade växthusgaser. För importerade varor mäts utsläpp per BNP och SCB använder data om utsläppsintensiteter i olika länder från databasen Edgar11.
Utsläpp kopplade till export räknas bort från total slutlig användning (inklusive utsläpp från insatsvaror som importeras till Sverige för förädling och sedan exporteras). När utsläppen från exportern räknas bort återstår utsläpp från inhemsk slutlig användning.
Källa: Naturvårdsverket. https://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Klimat-och-
luft/Klimat/utslappen-av-vaxthusgaser/Konsumtionsbaserade-utslapp-av-vaxthusgaser/
Inhemsk slutlig användning inkluderar privat och offentlig konsumtion samt bruttoinvesteringar, t.ex. investeringar i byggnader och maskiner. Utsläpp från inhemsk slutlig användning kan förenklat kallas för konsumtionsbaserade utsläpp. Storleken på de kon-
11 http://edgar.jrc.ec.europa.eu/
SOU 2016:47 Utsläpp av växthusgaser kopplade till import och export
381
sumtionsbaserade utsläppen beror på importens storlek, hur utsläppsintensiva varorna eller tjänsterna är och utsläppsintensiteteten i landet där produktionen sker.
För att förbättra den konsumtionsbaserade statistiken krävs bättre data och bättre metoder. Detta är under utveckling bland annat i det så kallade PRINCE projektet (Policy-Relevant Indicators for National Consumption and Environment), som pågår 2015–2017, finansieras av Naturvårdsverket och leds av SCB. Forskarna ska bland annat identifiera produktgrupperna med störst miljöpåverkan för privat och offentlig konsumtion samt ta fram metoder för uppföljning av generationsmålet. Forskningsprojektet har för avsikt att analysera ett flertal miljöpåverkande faktorer, inte bara klimatpåverkan.12
Utveckling av metod och data pågår även inom OECD, FN och inom Eurostat.
Utsläpp av växthusgaser kopplade till export
Naturvårdsverket och SCB redovisar sedan 2015 även utsläppen av växthusgaser som kan kopplas till export. Genom att redovisa de totala utsläppen från slutlig användning och räkna bort utsläppen kopplade till export ges en mer heltäckande bild av de utsläpp som kan härledas till konsumtion i Sverige.
I kategorin export ingår utsläpp som kan kopplas till svensk export av varor och tjänster. Exporten medför import av exempelvis råvaror, insatsprodukter och energi, innan produkterna exporteras. Sådan import som kan kopplas till export räknas bort från den inhemska slutliga användningen eftersom varorna och tjänsterna inte används i Sverige.13
Statistiken över utsläpp kopplade till export från Sverige berör däremot inte den globala klimatnyttan av exporten.
12 http://www.sei-international.org/projects?prid=2170 13 SCB (2014b), se även http://www.naturvardsverket.se/konsumtionsutslapp
Utsläpp av växthusgaser kopplade till import och export SOU 2016:47
382
Sveriges rådighet att påverka konsumtionsbaserade utsläpp av växthusgaser är begränsad
Mot bakgrund av att utsläppen av växthusgaser i andra länder har ökat till följd av konsumtion i Sverige, finns anledning att överväga målsättningar, styrmedel, strategier och åtgärder för att tillgodose att utvecklingen är förenlig med generationsmålet. Rådigheten för Sverige är däremot begränsad när det gäller möjligheter att påverka utsläppen av växthusgaser som kan kopplas till import och export.
Möjligheten för Sverige att påverka energisystem, produktionsmetoder, infrastruktur och transportmedel i andra länder är begränsad. Dessutom begränsas möjligheten att vidta åtgärder för att exempelvis främja konsumtion av inhemska varor och tjänster av EU-rätten samt internationell rätt på handelsområdet. Sverige har däremot möjlighet att påverka strategiska bilaterala samarbeten, exempelvis genom biståndspolitiken, och samarbeten med näringslivet.14
Mot bakgrund av de begränsade möjligheterna att vidta åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser i andra länder, finns anledning att vidta åtgärder där rådighet föreligger i Sverige. Sådana åtgärder kan handla om att främja mer hållbar konsumtion i Sverige, särskilt inom de områden där konsumtionen genererar betydande klimatpåverkan. På så vis kan klimatpåverkan minska indirekt även i andra länder.
10.1.2 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar
Kompletterande mål för växthusgasutsläpp kopplade till import och export
I den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålen 2015 framhåller Naturvårdsverket att de totala utsläppen av klimatpåverkande gaser orsakade av svenskars konsumtion inte minskar. För att klara den svenska visionen om nettonollutsläpp år 2050 krävs väl samordnade insatser. Naturvårdsverket anser därför att det finns behov av att fortsatt utreda kompletterade konsumtionsbaserade mål och
14 Naturvårdsverket (2012c).
SOU 2016:47 Utsläpp av växthusgaser kopplade till import och export
383
uppföljningsmått i kommande nationella klimatramverk15. I en underlagsrapport till den fördjupade utvärderingen framhålls att mätbarhet och rådighet bör beaktas om ett sådant mål ska antas. Vissa kommuner har antagit mål om minskad klimatpåverkan från konsumtion. Dessa mål kan uttryckas som absoluta tal eller procentuella minskningar jämfört med ett visst basår. Mål kan också fastställas för faktorer med stor klimatpåverkan, t.ex. livsmedel och flygresor.16
Förslag har framförts att siffersatta mål avseende konsumtionsbaserade utsläpp av växthusgaser bör fastställas. Exempelvis har det så kallade Klimatmålsinitiativet som representerar en rad organisationer framfört förslag som syftar till att Sverige ska ta hänsyn till hela sin klimatpåverkan och att lägga till ett nytt etappmål om att minska de svenska konsumtionsbaserade växthusgasutsläppen17. Enligt ställningstagandet från Klimatmålsinitiativet bör etappmålet formuleras med utgångspunkt i att alla människor i världen har rätt till ett lika stort utsläppsutrymme och att tvågradersmålet ska kunna nås. Förslag har också framförts från Världsnaturfonden om att det genomsnittliga utsläppet från konsumtion år 2020 fastställs till exempelvis 7 ton och 2030 till 4 ton koldioxidekvivalenter per capita18. Ett annat förslag på målformulering från Världsnaturfonden är att svensk köttkonsumtion och matsvinnet år 2030 ska halveras jämfört med ett visst basår. Även regeringens analysgrupp Grön omställning och konkurrenskraft har analyserat mål och styrmedel för hållbar konsumtion. Gruppen framför bland annat förslag om att Sverige bör sätta upp ett tidsatt, mätbart mål ur ett konsumtionsperspektiv för minskning av klimatpåverkande utsläpp19.
Förslag har även framförts avseende mål för global klimatnytta. Svenskt Näringsliv framhåller att bokföringen av växthusgasutsläpp innebär att en ökad produktion i ett land riskerar ge högre nationella utsläpp av växthusgaser, trots att utsläppen ur ett globalt per-
15 Naturvårdsverket (2015d). 16 Larsson, J. (red) (2015). 17 http://www.klimatmal.se/ 18 Hagberg (2016). 19Analysgruppen för grön omställning och konkurrenskraft (2016).
Utsläpp av växthusgaser kopplade till import och export SOU 2016:47
384
spektiv minskar. Därför behöver nyttan med en ökad export framhållas, enligt Svenskt Näringsliv.20
Förslag har framförts om att det territoriella utsläppsminskningsmålet bör kompletteras med ett mål för hur Sveriges utrikeshandel påverkar utsläppen i andra länder. Enligt förslaget bör målet formuleras som att den beräknade utsläppsminskningen i andra länder till följd av att svensk export ersätter alternativ produktion ska vara minst 25 procent större än den beräknade utsläppsökningen i andra länder till följd av svensk import. Utgångspunkten är att import orsakar ökade utsläpp i andra länder, medan export från Sverige bidrar till minskade utsläpp i andra länder genom att den ersätter annan produktion. Det är däremot svårt att veta exakt vilken alternativ produktion som ersätts av svensk export, och därför kan alternativvaran antas vara en genomsnittlig produkt av samma slag på världsmarknaden. Med ett sådant kompletterande mål kan det tydliggöras att en konkurrenskraftig och klimateffektiv tung basindustri är en tillgång för en nationell klimatpolitik som syftar till att minska de globala utsläppen. Enligt forskarna Kander och Jiborn (2015) som har föreslagit målet, kan det skapa tryck på förändrade konsumtionsmönster samtidigt som det skapar incitament för exportsektorn att investera i teknikutveckling och klimateffektivare teknik.21
Åtgärder och styrmedel för att minska klimatpåverkan från konsumtion i Sverige där rådighet föreligger
Enligt Naturvårdsverket bör den svenska färdplanen för att nå nettonollutsläpp till 2050 innehålla en strategi för att säkerställa att konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så liten klimatpåverkan som möjligt22. I den fördjupade utvärderingen 2015 framhåller Naturvårdsverket att behovet av styrmedel för att minska utsläppen av växthusgaser från svensk konsumtion bör beaktas inom ramen för arbetet med ett klimatpolitiskt ramverk. Speciellt angeläget är det enligt Naturvårdsverket att förändra kon-
20 Sunér Fleming, M., och Flink, L (2014). 21 Kander, A., Jiborn, M. (2016). 22 Naturvårdsverket (2012d).
SOU 2016:47 Utsläpp av växthusgaser kopplade till import och export
385
sumtionsbeteenden kopplade till resor med flyg samt konsumtion av kött.23
Naturvårdsverket har förslagit en rad åtgärder som kan genomföras på kort sikt för att främja hållbar konsumtion. Exempel på åtgärder som föreslås är ett bonus-malus-system för personbilar, en klimatskatt för flyget i likhet med Storbritannien och Tyskland, samt ett statligt stöd till laddinfrastruktur för elbilar. Naturvårdsverket föreslår även en översyn av de miljöanpassade inslagen i skattesystemet inom livsmedelsområdet samt en fortsättning på Livsmedelsverkets uppdrag att minska matsvinnet. Andra förslag på åtgärder är att Energimyndigheten får i uppdrag att utreda utformningen av ett energieffektiviseringsavdrag samt konsumentvägledning för hållbart byggande och boende. Utöver åtgärder på kort sikt, krävs även strategier för frågorna på längre sikt.24
Även Klimatkommunerna25 har framhållit betydelsen av mål och åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser koppade till konsumtion. Ett hinder i arbetet är bristen på statliga riktlinjer om vad som gäller för hållbar konsumtion. Enligt Klimatkommunernas medlemmar skulle ett nationellt fokus för konsumtionen ge mer kraft i arbetet och bättre resultat än vad det gör i dag, när det är upp till varje kommun att själv hitta på och genomföra sina egna åtgärder. Enligt Klimatkommunerna behövs bland annat en grön skatteväxling som gör att produkter och tjänster får bära sina klimatkostnader. Dessutom behövs högre krav på återanvändning och återvinning och ökat producentansvar för avfall. Vidare behövs enligt Klimatkommunerna styrmedel som leder till att det blir lönsamt att återanvända och reparera produkter eller att kvaliteten på produkter förbättras så att tiden i konsumentledet förlängs. Dessutom bör statliga myndigheter ha möjlighet att ge forskningsbaserade råd om konsumtionsmönster som påverkar hälsa och klimat, enligt Klimatkommunerna. 26
Regeringens analysgrupp för Grön omställning och konkurrenskraft framhåller att det behövs ett styrmedelspaket för hållbar
23 Ibid. 24 Naturvårdsverket (2014c). 25 Klimatkommunerna är en förening för kommuner, landsting och regioner som jobbar aktivt med lokalt klimatarbete. Föreningen har runt 35 medlemmar och representerar över 3,5 miljoner invånare. 26 Nordström, D (2016).
Utsläpp av växthusgaser kopplade till import och export SOU 2016:47
386
konsumtion, där skattesystemet är centralt. Analysgruppen understryker betydelsen av skatteväxling och att skattepolitiken inriktas mot att successivt sänka skatter på arbete och tjänster med låg miljöpåverkan och samtidigt höja miljöskatter. Dessutom behövs styrmedel för att öka varors livslängd, exempelvis genom designkrav eller krav på producenter. Slutligen framhålls att regeringen bör ge myndigheter och statliga företag och myndigheter i uppdrag att främja mer hållbara konsumtionsmönster, exempelvis genom upphandlingar.27
Åtgärder och styrmedel för att främja global klimatnytta
Genom mer hållbar konsumtion och import kan Sverige bidra till minskade utsläpp globalt. Men även genom export av svenska produkter kan Sverige bidra till global klimatnytta i andra länder. Naturvårdsverket gör bedömningen i färdplansunderlaget att Sverige har mycket goda förutsättningar att bidra till den globala omställningen genom miljödriven näringslivsutveckling. Miljödriven näringslivsutveckling kan bidra till minskade globala utsläpp genom klimatsmarta produkter och genom svensk miljöteknikexport.28
Som inspel till den nationella klimatpolitiken har Svenskt Näringsliv i samverkan med ett flertal branschorganisationer gjort en genomgång av näringslivets förutsättningar att bidra till lösningar samt identifierat utmaningar. Sveriges agerande inom klimatområdet bör vara smart, strategiskt och med ett globalt fokus. Målsättningen bör vara att skapa mesta möjliga globala klimatnytta samtidigt som Sveriges konkurrenskraft stärks. Olika sektorer har olika förutsättningar att bidra till att lösa klimatutmaningen. Enligt Svenskt Näringsliv finns affärsmöjligheter i att bidra i ännu större utsträckning till global klimatnytta, genom ökad produktion i Sverige och ökad export.29
27 Analysgruppen för grön omställning och konkurrenskraft (2016). 28 Naturvårdsverket (2012e), bilaga 9. 29 Sunér Fleming, och M., Flink, L (2014).
SOU 2016:47 Utsläpp av växthusgaser kopplade till import och export
387
Koldioxidintensiteten i världsekonomin behöver minska för att förhindra farlig klimatpåverkan30. I takt med att världen ställer om i enlighet med Parisavtalets ambitiösa målsättningar, föreligger möjligheter för utveckling av varor och tjänster inom ett flertal sektorer31. Svenska företag kan exempelvis bidra till klimatsmarta energisystemlösningar när världens länder ska ställa om till energisystem som är förenliga med Parisavtalets målsättningar. Möjligheter finns även för ökad export av resurseffektiva produkter, miljöteknik och andra lösningar för minskad klimatpåverkan. På energiområdet har Sverige potential att bli en ännu större nettoexportör av el från energikällor med låga koldioxidutsläpp, och därmed bidra till klimatnytta i andra länder. Möjligheterna kan stödjas inom ramen för exportfrämjande verksamhet, satsningar på forskning och innovation, samt en miljödriven näringslivsutveckling i Sverige. Riksdagen har behandlat en skrivelse om hållbart företagande som lyfter fram en rad aktuella initiativ på olika områden, bland annat initiativet Fossilfritt Sverige där ett stort antal svenska företag och kommuner deltar och synliggör hur de bidrar i klimatarbetet. Sverige har också tillsammans med en rad andra länder medverkat till att etablera The New Climate Economy, för att kartlägga klimatarbetets ekonomiska dimensioner. För att stärka samverkan med näringslivet tillsatte regeringen i januari 2015 en nationell miljömålssamordnare som bl.a. ska verka för att kunskapen om generationsmålet och miljökvalitetsmålen ökar, och uppdraget ska redovisas 2017.32
30 Enligt PwC har den globala ekonomins koldioxidintensitet (CO2/BNP) minskat med i genomsnitt 1,3 procent per år mellan år 2000 och 2014. För att tvågradersmålet ska kunna uppnås bör den globala ekonomins koldioxidintensitet minska med 6,3 procent per år varje år fram till 2100. Se vidare http://www.pwc.co.uk/services/sustainability-climate-change/insights/low-carboneconomy-index.html 31 Se exempelvis Low Carbon Partnerships Initiative, http://lctpi.wbcsdservers.org/ 32 Näringsutskottet (2015).
389
11 Utrikes flyg och sjöfart
Miljömålsberedningens bedömning:
Flyg och sjöfart står för en växande andel av de globala utsläppen, och enligt prognoser förväntas utsläppen öka kraftigt till 2050 om inga åtgärder vidtas.
Beredningen kan därför enas om att ytterligare åtgärder behövs inom de områden som i dag inte fullt ut hanteras.
Beredningens bedömning är att även sjöfarten och flyget ska bära kostnaderna för sina utsläpp och klimatpåverkan. Därför bör utsläpp från internationellt flyg och sjöfart skyndsamt omfattas av internationella överenskommelser. Sverige ska vara pådrivande inom ICAO, IMO och EU för internationella lösningar. I väntan på, och som komplement till globala överenskommelser bör EU kunna vidta fler åtgärder för att minska utsläppen från flyg och sjöfart.
På sikt kommer Sverige, liksom världens övriga länder, att behöva ta sitt ansvar för utsläppen från internationellt flyg och sjöfart.
Åtgärder och styrmedel som kan användas för att minska utsläppen från utrikes flyg är ekonomiska styrmedel för att prissätta flygets klimatpåverkan, en strategi för hållbara bränslen inom flygsektorn, och investeringar i mer miljöanpassade alternativ till flygresor.
Åtgärder och styrmedel som kan användas för att minska utsläppen från utrikes sjöfart är ekonomiska styrmedel, bättre tillgänglighet till alternativa drivmedel samt stöd till forskning och utveckling. Sjöfarten behöver dock ses som en del i ett större transportsystemperspektiv, där en överflyttning av godstransporter från väg till sjöfart är önskvärt för att minska utsläppen från vägtransporterna.
Utrikes flyg och sjöfart SOU 2016:47
390
Miljömålsberedningens motivering
Sverige ska vara pådrivande internationellt för att minska klimatpåverkan och luftföroreningar från flyg och sjöfart
Miljömålsberedningen har i sitt delbetänkande Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige (SOU 2016:21) enats om att utsläppen från internationella transporter måste hanteras, men att dessa utsläpp i dagsläget inte bör inkluderas i det långsiktiga utsläppsminskningsmålet. Sverige rapporterar utsläppen från utrikes transporter separat till UNFCCC, men utsläppen från dessa sektorer ingår inte i utsläppsåtaganden enligt Kyotoprotokollet.
Enligt prognoser från ICAO och IMO beräknas utsläppen öka kraftigt från dessa sektorer fram till 2050 om inga åtgärder vidtas. Det är därför viktigt att utsläpp från det internationella flyget och sjöfarten skyndsamt omfattas av internationella överenskommelser inom ICAO och IMO. Sådana överenskommelser kan vara marknadsbaserade mekanismer för utsläppsminskningar, målsättningar för utsläppsminskningar, system för rapportering av utsläpp, förändring av internationella konventioner på området, samt gemensamma krav på energiprestanda för flygplan och fartyg. Samarbete kring effektivare system för luftfarten pågår även inom Single European Sky. Sverige ska vara pådrivande inom dessa samarbetsorgan för att minska klimatpåverkan från flyg och sjöfart.
Inom ICAO kan Sverige exempelvis driva att den så kallade Chicagokonventionen från 1944 bör ändras för att styra mot att minska flygets klimatpåverkan. Sverige bör vidare driva på förhandlingarna i ICAO för ett globalt marknadsbaserat styrmedel med implementering 2020 och för att ICAO och IMO ska anta målsättningar om utsläppsminskningar som är förenliga med Parisavtalet, exempelvis om nettonollutsläpp från dessa sektorer senast 2045.
I väntan på, och som komplement till, internationella överenskommelser bör EU vidta fler åtgärder för att minska utsläppen av koldioxid och andra luftföroreningar från flyg och sjöfart. Beroende på beslut inom ICAO avseende införande av ett globalt marknadsbaserat system för utsläppsminskningar inom flyget, bör EU anpassa EU ETS på ett som utgör en effektiv styrning mot lägre utsläpp av koldioxid från flyget genom prissättning.
För sjöfarten är det betydelsefullt att EU vidtar ytterligare åtgärder för att främja överflyttning från vägtransporter till sjötransporter, en
SOU 2016:47 Utrikes flyg och sjöfart
391
övergång till alternativa bränslen, samt stöd till forskning och utveckling för att tillvarata energieffektiviseringspotentialen inom sjöfarten.
På sikt kommer Sverige liksom världens övriga länder att behöva ta sitt ansvar för utsläppen från internationellt flyg och sjöfart.
Miljömålsberedningen har i sitt delbetänkande Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige (SOU 2016:21) enats om att det finns skäl att överväga åtgärder för att minska utsläppen från internationellt flyg och sjöfart även i Sverige.
Åtgärder och styrmedel som kan bidra till minskad klimatpåverkan från utrikes flyg kan vara en kombination av prissättning genom skatter eller avgifter som är förenliga med internationell rätt, en strategi för ökad användning av hållbara biodrivmedel, samt främjande av mer miljöanpassade alternativ till flygresor. Inom ramen för utvecklandet av en strategi för hållbara drivmedel för flyget kan frågan om kvotplikt för inrikesflyget utredas.
Åtgärder och styrmedel som kan bidra till minskad klimatpåverkan från utrikes sjöfart kan vara en kombination av ekonomiska styrmedel, statligt stöd till forskning och utveckling för att minska utsläppen, och samtidigt främja en överflyttning av godstransporter från väg till sjöfart. Sjöfarten bör ses som en del i ett större transportsystemperspektiv där en överflyttning av godstransporter från väg till sjöfart kan bidra till att minska utsläppen från vägtransporter.
För att klara en omställning som överensstämmer med Parisavtalets ambitiösa målsättningar krävs åtgärder inom alla sektorer och i alla länder. Även flyget och sjöfarten behöver på sikt minska sin klimatpåverkan, och Sverige behöver, liksom andra länder, ta sin del av ansvaret för att minska även dessa utsläpp.
Miljömålsberedningen har föreslagit att utsläpp från utrikes flyg och sjöfart inte bör ingå i det långsiktiga nationella utsläppsminskningsmålet till 2045. Målsättningar för utsläppsminskningar för internationellt flyg och sjöfart bör antas på global nivå inom ICAO och IMO. Sverige bör vara pådrivande för att målsättningar antas inom ICAO och IMO som är förenliga med Parisavtalet. I väntan på, och som komplement till att sådana målsättningar antas, kan regeringen, om man finner det lämpligt, anta etappmål för utsläppsminskningar för utrikes transporter som visar på den långsiktiga nödvändiga inriktningen.
Beredningen föreslår inget utsläppsminskningsmål kopplat till flygsektorn, men konstaterar att varje regering har möjligheter att besluta om och att vidta åtgärder för att minska sektorns utsläpp.
Utrikes flyg och sjöfart SOU 2016:47
392
11.1 Utsläpp av växthusgaser från utrikes flyg och sjöfart förväntas öka kraftigt till 2050 om inga åtgärder vidtas
Utsläpp, mål och prognoser för flyget
Enligt prognoser från ICAO kan flygets utsläpp komma att öka med 300–700 procent till år 2050 jämfört med 2005 som en följd av ökat flygresande1. Enligt trendanalyser från ICAO:s miljökommitté (CAEP) ligger det övre maximala spannet på omkring 500 procents ökning. Även i Sverige kan efterfrågan på utrikes flygresor fortsätta att öka. Enligt Transportstyrelsens senaste prognos kan antalet inrikes passagerare öka med 3 procent och utrikes passagerare med 41 procent till 2021 jämfört med 2014. Under 2014 uppgick antalet avresande passagerare i Sverige till 20,3 miljoner, varav 12,3 miljoner reste utrikes och resten inrikes2. Den växande efterfrågan betyder dock inte att utsläppen behöver öka i samma omfattning, eftersom mer hållbara bränslen och energieffektivisering kan bidra till minskade utsläpp från sektorn.
Utöver flygets utsläpp av koldioxid uppstår även en klimateffekt av förbränning på hög höjd. Utsläpp av kväveoxider leder till nedbrytning av metan, men även bildande av ozon som bidrar till växthuseffekten. Förbränning på hög höjd ger även utsläpp av partiklar samt vattenånga som kan bidra till växthuseffekten. Klimateffekten från kväveoxid, partiklar och vattenånga är däremot endast kortvarig. Osäkerheterna är stora men många källor anger att klimateffekten av förbränning på hög höjd kan vara minst lika stor som koldioxidens effekt.3
En rad inriktningsmål finns för flyget globalt. International Air Transport Association (IATA) har ett mål om koldioxidneutral tillväxt från 2020 och att halvera nettoutsläppen av koldioxid år 2050 jämfört med 2005. För att minska utsläppen i den storleksordningen krävs bland annat en ökning av biodrivmedel för flyget, enligt IATA4. ICAO antog 2010 ett inriktningsmål om att den
1 ICAO (2013). 2 Transportstyrelsen (2015c). 3 Naturvårdsverket (2012e), bilaga 8 Internationella transporter; Lee m.fl (2010); Azar, C., Johansson, D (2012). 4 https://www.iata.org/policy/environment/pages/climate-change.aspx
SOU 2016:47 Utrikes flyg och sjöfart
393
internationella flygsektorn ska öka sin bränsleeffektivitet med i genomsnitt 2 procent per år till 2050 samt att nettoutsläppen ska kvarstå på 2020 års nivå. EU-kommissionen anger i vitboken om transportsystemet till 2050 ett riktmärke att nå en fyrtioprocentig användning av hållbara bränslen med lågt kolinnehåll för luftfarten till 2050. Delmål är 2 procent till 2020 och 25 procent till 20355.
Utsläpp, mål och prognoser för sjöfarten
Sjöfarten svarar för runt 90 procent av de globala transporterna av varor, och är tätt kopplad till utvecklingen av världsekonomin. År 2012 motsvarade utsläppen från sjöfarten omkring 2,1 procent av de globala utsläppen av växthusgaser (räknat i koldioxidekvivalenter). Enligt prognoser från IMO kan sjöfartens koldioxidutsläpp öka med 50–250 procent mellan 2012–2050 om inga åtgärder vidtas6.
Enligt Europeiska kommissionens vitbok om transportsystemet till 2050 bör miljöpåverkan från sjöfarten minska genom bättre teknik, bränslen samt styrning ombord. Överlag bör EU:s koldioxidutsläpp från marina transporter minska med 40 procent (och om möjligt 50 procent) till 2050 jämfört med 20057. Branschorganisationen Svensk Sjöfart har lanserat en klimatfärdplan där man antagit mål om att minska emissionerna med 30 procent till 2030 jämfört med 2010 och nollutsläpp 20508.
I Storbritannien diskuteras möjligheterna att inkludera utsläpp från utrikes flyg och sjöfart i nationella utsläppsminskningsmål. Committee on Climate Change (CCC) har föreslagit att utsläpp från utrikes flyg och sjöfart formellt ska ingå i utsläppsminskningsmålet till 2050, samt att utsläpp från internationell sjöfart ska ingå i kolbudgetarna från och med 20289.
5 KOM (2011)144 slutlig. 6 IMO (2014). 7 KOM (2011)144 slutlig. 8 Svensk Sjöfart (2015). 9 Committee of Climate Change (2015).
Utrikes flyg och sjöfart SOU 2016:47
394
Utsläpp från utrikes flyg och sjöfart i Sverige
Utsläpp av växthusgaser från bränsle som tankas i Sverige till utrikes flyg och sjöfart (internationell bunkring) har ökat med 128 procent mellan 1990–2014 och uppgick 2014 till 8,2 miljoner ton koldioxidekvivalenter, enligt Naturvårdsverket.
Källa: Naturvårdsverket. http://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Vaxthusgaser-
utslapp-fran-utrikes-sjofart-och-flyg/
Utsläppen av växthusgaser från utrikes sjöfart har ökat med 160 procent under perioden, främst till följd av ökad handel samt att fler rederier valt att tanka lågsvavligt bränsle i Sverige. Samtidigt har utsläppen från flyget ökat med 70 procent sedan 1990 till följd av ökat internationellt resande. Klimateffekten av förbränning på hög höjd räknas dock inte in i statistiken. Utsläppen från utrikes flyg och sjöfart står för en betydande andel av utsläppen från transportsektorn i Sverige (ca 22 procent 2013).
Utsläppen från inrikes flyg och sjöfart står däremot för en mindre andel av de totala nationella utsläppen och har dessutom minskat sedan 1990, enligt Naturvårdsverket. Som andel av de totala
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000
Tu sen t o n ko ld io xi d e kvi val e n te r
Sjöfart
Flyg
Militär
SOU 2016:47 Utrikes flyg och sjöfart
395
utsläppen av växthusgaser från inrikes transporter svarade inrikes flyg för 4,9 procent och inrikes sjöfart för 3,8 procent år 2014.10
Enligt klimatkonventionens rapportering ingår inte utsläpp från internationell bunkring i de totala nationella utsläppen av växthusgaser, utan de rapporteras separat till UNFCCC11. Den globala karaktären på marknaden för internationellt flyg och sjöfart gör det mindre lämpligt att allokera utsläpp från internationell bunkring till enskilda länder. Kyotoprotokollet anger att Annex I länderna ska samverka inom FN organen ICAO samt IMO för att hantera utsläppen från internationellt flyg och sjöfart12. I Parisavtalet nämns varken flyg eller sjöfart specifikt. Däremot framgår av artikel 4 att utvecklade länder ska ta täten och anta absoluta utsläppsminskningsmål för hela ekonomin13.
11.2 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar för minskad klimatpåverkan från flyget
Åtgärder och deras potential
Enligt Naturvårdsverkets färdplansunderlag finns en rad olika åtgärdsmöjligheter för att minska klimatpåverkan från flyget. Dessa inkluderar energibesparande tekniska åtgärder i flygplan, hur flygplanen används, förnybar råvara till jetbränslet, användande av marknadsbaserade styrmedel samt minskade transportvolymer.14
Enligt en trendanalys från ICAO:s miljökommitté fram till 2050 skulle tekniska åtgärder på flygplan och motorer totalt kunna ge omkring 25 procents reduktion av koldioxidutsläppen år 2050, jämfört med om inga åtgärder vidtas alls. Ändrat handhavande (exempelvis optimerad inflygning och non-stop-rutter) har en potential på 7–12 procent. Det finns dock olika bedömningar av energieffektiviseringspotentialen i tekniska och icke-tekniska åtgärder i
10 Energimyndigheten och Naturvårdsverket (2014). 11 Naturvårdsverket (2015h). 12 UNFCCC (1998). UNFCCC/CP/1997/7/Add.1. Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change. 13 Klimatavtalet från Paris, UNFCCC (2015). Conference of the Parties (COP). FCCC/CP/2015/L.9/Rev.1. Adoption of the Paris Agreement. Proposal by the President. 14 Naturvårdsverket (2012e), bilaga 8 Internationella transporter.
Utrikes flyg och sjöfart SOU 2016:47
396
flygsektorn15. Förutom energieffektiviseringsåtgärder kan förnybara drivmedel användas i flyget.
De internationella specifikationerna för flygbränsle anger, enligt Transportstyrelsen, att det är möjligt att blanda in upp till 50 procent biobaserat jetbränsle i det fossilbaserade jetbränslet. En utmaning är att endast ett fåtal biodrivmedel i dagsläget passar för flygets säkerhetskrav och förbränning på hög höjd. Allt trafikflyg använder bränslet JET A1 som till sin karaktär är likt dieselolja, och därför är exempelvis syntetisk diesel lämpligt flygbränsle. Enligt Energimyndigheten har standardiseringsorganet ASTM godkänt tre typer av biobränslen för flyget16.
ICAO och EU
Flyget ingår sedan 2012 i EU:s system för handel med utsläppsrätter. Allt flyg till och från EES-området (28 EU länder plus Norge, Island och Lichtenstein) omfattas av systemet. För perioden 2013–2020 delas 85 procent av utsläppsrätterna ut gratis, medan resterande del auktioneras ut. Enligt en dom från EU-domstolen är inkluderingen av flyget i handelssystemet förenlig med internationell rätt eftersom det inte utgör en skatt på bränsle17. Mellan 2013–2016 omfattar EU:s system för handel med utsläppsrätter däremot tillfälligt endast flygningar inom EES och inte flyg till och från området. Undantaget bygger på ett beslut inom ICAO om att anta ett internationellt marknadsbaserat system under år 2016 som ska börja gälla från 2020.
ICAO:s generalförsamling beslutade 2013 att man skulle anta ett globalt marknadsbaserat styrmedel för det internationella flyget, och syftet är att förslaget ska antas hösten 2016 och implementeras från och med 2020. För närvarande analyseras olika varianter av ett globalt system som bygger på att flygbolagen kompenserar för sina utsläpp överstigande nivån som motsvarar en kol-
15SOU 2013:84 Fossilfrihet på väg, s. 559–560; Naturvårdsverket (2012e), bilaga 8 Internationella transporter; IEA (2009). 16 Enligt Energimyndigheten är de godkända bränslena (FT SPK)Syntetisk paraffinfotogen framställt via FischerTropsch-syntes som godkändes 2009, (HEFA SPK) Syntetisk paraffinfotogen framställt via hydrering av estrar och fettsyror som godkändes 2011, (SIP) Syntetiska isoparaffiner som godkändes 2014). Energimyndigheten (2015f). 17 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62010CC0366
SOU 2016:47 Utrikes flyg och sjöfart
397
dioxidneutral tillväxt från år 2020. Kompensationen ska ske genom inköp av utsläppskrediter utanför flygsektorn. Pågående diskussioner handlar om hur systemet ska vara utformat, vilka krav som ska ställas på utsläppskrediterna, samt eventuella undantag för utvecklingsländer. Sverige deltar i det internationella samarbetet för att minska flygets klimatpåverkan genom Transportstyrelsen.
Efter 2016 års generalförsamling inom ICAO ska EU-kommissionen se över om gällande EU:s system för handel med utsläppsrätter behöver revideras före och efter år 2020.
ICAO:s medlemsländer enades 2012 om att samla in frivilliga nationella handlingsplaner för hur varje land arbetar med att minska koldioxidutsläppen från internationellt flyg. Sverige inkom genom Transportstyrelsen med en handlingsplan 201518. Samtliga inlämnade handlingsplaner finns att läsa på ICAO:s hemsida19.
Ekonomiska styrmedel
Ekonomiska styrmedel kan bidra till teknikutveckling samt minskade transportvolymer.
OECD understyrker i sin granskning av Sveriges miljöpolitik 2014 att skillnaderna i koldioxidpriset undergräver politikens kostnadseffektivitet. OECD konstaterar att större delen av koldioxid- och energiskattebördan faller på bostads- och tjänstesektorn, som betalar de fulla skattesatserna, medan jordbruket, skogsbruket, fisket, luftfarten och sjöfarten omfattas av skattemässiga undantag och reduktioner. Ett möjligt sätt att minska flygets klimatpåverkan är genom ekonomiska styrmedel. Enligt OECD skulle Sverige kunna överväga en prissättning av flygtrafikens externa kostnader, exempelvis genom en avgift på flygpassagerares resor med varierande skattesatser beroende på resans längd. Ett sådant system finns i Tyskland och Storbritannien.20
Flyg- och fartygsbränsle är befriat från skatt när luftfartygen och fartygen används för annat än privat ändamål21. Bestämmelser
18 Transportstyrelsen (2015b). 19 http://www.icao.int/environmental-protection/pages/action-plan.aspx 20 OECD (2014); Åkerman, J. (2013). 21 6 a kap. 1 § 3–5 a lagen (1994:1776) om skatt på energi.
Utrikes flyg och sjöfart SOU 2016:47
398
om skattebefrielse för flygbränsle grundas i skrivningar i Chicagokonventionen (artikel 24) från 1944.
Det främsta ekonomiska styrmedlet för flyget är EU:s system för handel med utsläppsrätter. Naturvårdsverket föreslog i färdplansunderlaget att Sverige bör agera inom EU för att stärka EU:s system för handel med utsläppsrätter, bland annat verka för att taket för handelssystemet sänks, och för att tilldelningen av utsläppsrätter till flyget ändras mot en större andel auktionering22.
Flygets externa kostnader är enligt en studie från Trafikanalys 2015 med dagens avgifter och övriga kostnader redan internaliserade till ca 50 procent. Häri omfattas bland annat utsläpp av koldioxid och övrig klimatpåverkan.23
Frågan om utformning av skatt för inrikes och utrikes flyg kommer att behandlas närmare i den pågående utredningen om flygskatt24. Utredaren ska analysera och lämna förslag på hur en skatt på flygresor kan utformas. Syftet är att flygets klimatpåverkan ska minska, vilket kan bidra till att nå miljömålet Begränsad klimatpåverkan. Skatt på flygresor finns i vissa andra medlemsstater inom EU och utredaren ska analysera uppbyggnaden och utformningen av modeller för uttag av flygskatt i andra medlemsstater. Utredningen ska även analysera andra ändamålsenliga åtgärder som kan bidra till målet Begränsad klimatpåverkan, exempelvis metoder för att stimulera användning av biobränslen i flyg, energieffektivisering samt teknikutveckling. Uppdraget ska redovisas senast den 30 november 2016.25
Både Storbritannien och Tyskland har avståndsbaserade passagerarskatter för flygresor. Storbritannien har sedan 1994 haft en skatt som tas ut per passagerare som reser från landet. Skatten är sedan april 2015 uppdelad i två kategorier (under och över ca 300 mil), och beror förutom avståndet på en rad andra faktorer som flygplanets storlek samt komfort. Barn under 16 år ska undantas från skatten från och med 2016. Skatten gäller för resor som startar i Storbritannien och avser hela sträckan till slutdestianationen, alltså även om det ingår byten. Transitresenärer som byter flyg i Storbritannien omfattas däremot inte av skatten. Det är flygbolagen som
22 Naturvårdsverket (2012e), bilaga 8 Internationella transporter. 23 Trafikanalys (2015a); Trafikanalys (2016f). 24 Utredningen om skatt på flygresor (Dir. 2015:106). 25 Ibid.
SOU 2016:47 Utrikes flyg och sjöfart
399
är skattskyldiga och tar ut kostnaden från resenärer.26 Tyskland har sedan 2010 en passagerarskatt som tas ut per avresande passagerare från tyska flygplatser och är differentierad efter tre avståndsintervall. Skatten motiveras av både miljöskäl och ekonomiska skäl.27
Ett annat ekonomiskt styrmedel som påverkar utrikes flygresande är moms. I en underlagsrapport till Fossilfrihet på väg (SOU 2013:84) (FFF-utredningen) framförs att det föreligger starka skäl för att internationella flygresor ska beläggas med full moms. Inrikesflygresor är belagda med 6 procent moms i likhet med buss‐, spår‐ och sjötransporter. Utrikesflyg är däremot momsfritt.28
Energieffektivisering och biodrivmedel
Inom flygsektorn finns potential för energieffektivisering samt ökad användning av biodrivmedel.
Enligt Transportstyrelsen krävs internationellt överenskomna gränsvärden som kan driva på teknisk utveckling och kommersiell introduktion av miljöanpassade motorer och flygplan. ICAO:s miljökommitté antog i februari 2016 en ny koldioxidstandard för alla flygplanstyper över 60 ton som produceras från och med 2023. Förslaget har föregåtts av lång process, och ska formellt antas av ICAO:s råd. En något lägre standard har också antagits för flygplan under 60 ton.29
Att konstruera effektivare och kortare flygvägar, minska väntetider samt använda mindre gaspådrag hjälper också till att spara bränsle, enligt Transportstyrelsen. En rad initiativ pågår för förbättrad flygtrafikledning, certifiering av flygplatser, samt andra initiativ från industrin. Transportstyrelsen har till ICAO rapporterat en rad åtgärder som syftar till att minska koldioxidutsläppen från flyget.30
26 Information om passagerarskatten i Storbritannien finns att läsa på https://www.gov.uk/guidance/air-passenger-duty 27 Åkerman, J. (2013). 28 Åkerman, J. (2013); Karyd, A. (2013). 29 ICAO:s miljökommitté bedömer att den nya koldioxidstandarden kommer att spara 650 miljoner ton koldioxid mellan 2020 och 2040, vilket motsvarar att ta bort 140 miljoner bilar från vägarna i ett år. http://www.icao.int/Newsroom/Pages/New-ICAO-Aircraft-CO2-Standard-One-Step-Closer-To-Final-Adoption.aspx 30 Transportstyrelsen (2015b).
Utrikes flyg och sjöfart SOU 2016:47
400
Andra initiativ inkluderar flygbranschens engagemang i frågorna samt forskning om hållbara flygbränslen. Föreningen Svenskt Flyg har tagit fram tio punkter för ett klimatanpassat flyg som visar hur medlemmarna samverkar för att minska flygets miljöpåverkan31. Flygplatsföretaget Swedavia har antagit ett mål om noll fossila koldioxidutsläpp 2020, att alla flygresor inom bolaget ska ske med förnybart flygbränsle, samt en vision om ett fossilfritt inrikesflyg år 203032. Enligt Energimyndigheten pågår även forskning kring förnybara flygbränslen, främst i EU och USA. Bland annat forskningsprojekt med stöd från EU, Nordiska ministerrådet, Energimyndigheten och VINNOVA.
En rad initiativ pågår också internationellt för att främja ökad användning av biodrivmedel i flygsektorn. För att möjliggöra uppfyllelse av målet om biodrivmedel för flyget till 2050 driver kommissionen bland annat projektet European Advanced Biofuel Flight Path i samverkan med myndigheter från medlemsstaterna, flygbolag, flygplanstillverkare och bränsletillverkare. Inom Norden finns ett liknande initiativ, Nordic Initiative on Sustainable Aviation (NISA), där man avser att verka för fler produktionsställen av biojetbränslen i de nordiska länderna. Inom EU:s system för handel med utsläppsrätter räknas utsläpp från användning av biobränsle som uppfyller hållbarhetskriterierna i EU som nollutsläpp.
Energimyndigheten har analyserat marknaden för biodrivmedel 2015 med fokus på förnybara flygbränslen. En utmaning för marknaden är att det inte finns en kontinuerlig produktion av förnybara flygbränslen, utan att de produceras på beställning. Flygbränslet HEFA (en bearbetning av HVO, syntetisk diesel baserat på växt- och djurfetter) har använts mest hittills inom flyget, och importeras till nordiska länder från Nordamerika. Enligt Energimyndigheten är en viktig fråga vilka styrmedel som kan krävas för en kommersialisering av förnybart flygbränsle. En annan viktig aspekt är tillgången på hållbara råvaror för att producera bränslena, samt den framtida konkurrensen mellan olika sektorer där förnybara bränslen kommer att behövas.33
31 Svenskt Flyg (2007). 32 http://www.swedavia.se/om-swedavia/hallbarhet/miljo/en-fossilfri-framtid/ 33Energimyndigheten (2015f).
SOU 2016:47 Utrikes flyg och sjöfart
401
Andra utmaningar inkluderar pris samt brist på incitament och styrmedel. Priset för biobaserat jetbränsle är högre än vanligt jetbränsle, och den låga efterfrågan leder till att marknaden inte utvecklas tillräckligt snabbt. Bränslekostnaden utgör en stor andel av flygbolagens kostnader, och en ökad biodrivmedelsanvändning kräver därför en minskad prisskillnad gentemot konventionellt flygbränsle. Enligt en studie som bygger på ett antal intervjuer med branschföreträdare saknas långsiktiga styrmedel och incitament för ökad biodrivmedelsanvändning inom flyget. För att möjliggöra en övergång från fossila bränslen till förnybara bränslen för luftfarten krävs en politiskt förankrad färdplan, som kan bygga vidare på befintliga samarbeten inom området. En sådan strategi kan bland annat bidra till att stimulera ökad användning av biodrivmedel för flyget.34
När det gäller biojetbränsle behövs bättre förståelse för förutsättningarna att producera sådana bränslen i nordiska länder. Avseende distribution är Karlstad flygplats och Oslo flygplats bland de första flygplatserna i världen som börjat tillhandahålla biojetbränsle35. Studier har även gjorts på hur storskalig produktion av biojetbränsle kan ske baserat på skogsråvara för Stockholm Arlanda Airport. Utveckling på området sker också i de nordiska grannländerna. Att tillhandahålla biodrivmedel för flyget kan vara mindre komplext än för vägfordon, eftersom tankställena är betydligt färre. För att stimulera ökad användning av biodrivmedel föreslog FFFutredningen att frågan om kvotplikt för flygbränslen och sjöfart som används i inhemsk trafik ska utredas36. Norges regering avser att främja biojetbränslen genom ekonomiska incitament och kvotplikt för inrikesflyget37. Ett system med kvotplikt för inrikesflyget skulle kunna utredas även i Sverige.
34 Höglund, J., Byman, K. (2015). 35 http://ksdarprt.se/aktuellt/europas-forsta-tankanlaggning-for-bioflygbransle-invigs-ikarlstad/ 36 Utredningens förslag handlar i första hand om åtgärder och styrmedel som minskar utsläppen från vägtrafiken, och inte på utsläpp från internationella transporter med fartyg och flygplan som börjar eller slutar i Sverige. 37 Energimyndigheten (2015f); Norska Stortinget (2016).
Utrikes flyg och sjöfart SOU 2016:47
402
Alternativ till utrikes flygresor
För att minska klimatpåverkan från utrikes flyg är det viktigt med en övergång till mer miljömässigt hållbara transportmedel. Naturvårdsverket föreslår i färdplansunderlaget att Sverige bör verka för investeringar i snabbtåg inom tätbefolkade delar av EU för att åstadkomma överflyttning av persontransporter från flyg till tåg. Detta skulle kunna bidra till minskade persontransporter med flyg från Sverige.38
En stor andel av utlandsflygresorna från Sverige går till andra EU-länder, samtidigt som de utrikes långväga flygresorna ökat sedan mitten på 1990-talet. Enligt Trafikanalys resvaneundersökning för perioden 2011–2014 som bygger på ett stort antal intervjuer, framgår att 56 procent av utlandsresorna under perioden gick till Danmark, Finland, Norge, Tyskland och Spanien. Det vanligaste färdsättet var flyg som stod för 51 procent av utlandsresorna. Jämfört med resvaneundersökningen för perioden 1995–1998 har antalet resor till destinationer utanför Europa nästan fördubblats från ca 501 000 i genomsnitt per år till 944 000 i genomsnitt per år under perioden 2011–2014.39
Ett alternativ till flygresor inom Europa är tåg och i synnerhet höghastighetståg40. Europeiska kommissionens vitbok för transportsystemet 2050 anger som målsättning att fram till 2050 färdigställa det europeiska nätet för höghastighetståg och till 2030 tredubbla den nuvarande sträckningen av nätet och upprätthålla ett tätt järnvägsnät i alla medlemsstater. Dessutom anger kommissionen att 2050 bör flertalet av passagerartransporterna på medellånga sträckor ske med tåg. I vitboken betonas betydelsen av integrerade transportslag samt järnvägssäkerhet. I vitboken föreslås även ett EU-omfattande multimodalt Trans-European Transport Network (TEN-T-stamnät) fram till 2030 samt tillhörande informationstjänster41. Syftet är att integrera vägar, järnvägar, flygplatser och kanaler till ett enhetligt transportnät. Avsikten är att det nya nätet ska avlägsna flaskhalsar, uppgradera infrastruktur och förenkla för gränsöverskridande transporter.
38 Naturvårdsverket (2012e), bilaga 8 Internationella transporter. 39 Trafikanalys (2015b). 40 Det förekommer en diskussion mellan forskare på trafikområden om betydelsen av höghastighetsbanor för klimatet. http://www.dn.se/debatt/tagens-hoghastighetsbanor-endalig-affar-for-samhallet/ 41 KOM (2011)144 slutlig.
SOU 2016:47 Utrikes flyg och sjöfart
403
11.3 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar för minskad klimatpåverkan från sjöfarten
Åtgärder och deras potential
Sjöfarten är ett energieffektivt transportslag med hänsyn till utsläppen av växthusgaser per vikt och sträcka av transporterat gods. Däremot finns en potential för ytterligare energieffektivisering inom sjöfarten och därmed lägre utsläpp. Enligt Naturvårdsverkets färdplansunderlag kan följande åtgärder bidra till minskade utsläpp från sjöfarten: energibesparande tekniska åtgärder i fartygen, hur fartygen körs och används, användande av marknadsbaserade styrmedel, alternativa energibärare, och minskade transportvolymer.
Baserat på studier från IMO kan energibesparande åtgärder i fartygen inkludera effektivare framdrivningssystem, åtgärder för att sänka friktionen mellan skrov och vattnet samt genom ruttplanering, förändrad fartygsdesign, transportlogistiska åtgärder och energisparande körsätt. Sammantaget kan utsläppen minska med 25– 75 procent med dagens kända teknologi och erfarenhet, där högre utsläppsminskningar förutsätter lägre hastigheter till sjöss. Utöver energieffektivisering kan också förnybara drivmedel bidra till minskade utsläpp av växthusgaser från sjöfarten.42
Inom sjöfarten används framför allt tunn eldningsolja, tjocka eldningsoljor samt diesel. Förutom koldioxidutsläpp medför den internationella sjöfarten betydande utsläpp av försurande och övergödande ämnen. Enligt Naturvårdsverket var utrikes sjöfart den största enskilda källan till försurande nedfall av kväveoxider (25 procent) och den näst största källan till nedfall av svaveldioxid (16 procent) i Sverige år 201243. Sjöfarten genererar också utsläpp av sotpartiklar (Black carbon), vilka är kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar (SLCP). En övergång till mer hållbara bränslen inom sjöfarten kan således ha flera fördelar.
IMO har antagit ett regelverk för fartygsdrift med gas eller andra alternativa marina bränslen med låg flampunkt, IGF koden44. Koden omfattar för närvarande flytande naturgas (LNG), men ska
42 Naturvårdsverket (2012e), bilaga 8 Internationella transporter. 43 Mellan 2005 och 2014 har dock utsläppen av svaveldioxid nästan halverats från den internationella sjöfarten. 44 International Code of Safety for Ships using Gases or other Low-Flashpoint Fuels
Utrikes flyg och sjöfart SOU 2016:47
404
utökas till fler bränslen. LNG kan användas för sjöfart och bidra till ökad energieffektivitet samt minskade svavelutsläpp. Förbränning av LNG ger lägre utsläpp av koldioxid (upp till 30 procent) och kväveoxider jämfört med olja, och betydligt lägre utsläpp av svavelföroreningar och partiklar45. Nackdelar med LNG är att det avger vissa metanutsläpp samt att det upptar större utrymme vilket minskar lagringsutrymmet. Ett annat bränsle med potential för sjöfarten är metanol som framställs av naturgas eller biomassa. En nackdel är att det krävs stora volymer av bränslet. Pilotprojekt för infrastruktur och tillgänglighet för LNG och metanol för sjöfarten pågår bland annat inom projektet Zero Vision Tool, som är ett samarbetsprojekt mellan nyckelaktörer inom sjöfarten46. Även andra bränslen och alternativ för framdrivning är under utveckling.
IMO och EU
IMO ansvarar för samarbetet inom den internationella sjöfarten och antog 2013 ett globalt juridiskt bindande energieffektiviseringsindex för fartyg (Energy Efficiency Design Index, EEDI). EEDI är obligatoriskt för flertalet (runt 85 procent) nybyggda fartyg från och med 2015. Indexet är ett standardiserat sätt att beskriva fartygs energieffektivitet, och ska skärpas successivt, vart femte år från och med 2015. År 2025 ska alla nya fartyg som byggs vara 30 procent mer energieffektiva än de som byggdes 2014.
Dessutom har IMO antagit krav på alla befintliga fartyg genom Ship Energy Efficiency Management Plan (SEEMP) som fastställer krav på energieffektiviseringsåtgärder ombord. Exempel på åtgärder är förbättrad väder- och ruttplanering, hastighetsbegränsning, optimering av motorstyrka, användning av roder och propellrar, skrovunderhåll och användning av olika bränsletyper. IMO har också infört ett frivilligt operativt energiindex (Energy Efficiency Operational Indicator, EEOI) som verktyg och jämförelseindex47. IMO:s miljökommitté (MEPC) har även sedan 2013 inlett ett tekniskt samarbete med tekniköverföring till utvecklingsländer.
45 IMO (2016). 46 http://www.zerovisiontool.com/ 47 IMO (2011).
SOU 2016:47 Utrikes flyg och sjöfart
405
Från och med 1 januari 2018 gäller en EU-förordning om rapportering av koldioxidutsläpp från fartyg som anlöper hamnar i EU48. Förslaget innebär att krav införs gällande övervakning, rapportering och verifiering (MRV) av koldioxidutsläpp från stora fartyg som trafikerar EU:s hamnar. Enligt förordningen ska fartygsägare rapportera mängden koldioxid som släpps ut på resor till, från och mellan hamnar inom EU samt vissa andra uppgifter, till exempel avseende fartygens energieffektivitet. Förordningen innehåller också en klausul om att förordningen, om lämpligt, ska anpassas till ett internationellt regelverk om en global överenskommelse nås. Även inom IMO förhandlas ett globalt system för MRV, vilket kan ses som ett första steg i processen att införa marknadsbaserade och/eller operationella styrmedel för att minska koldioxidutsläppen från den internationella sjöfarten. Ett datainsamlingssystem inom IMO är önskvärt eftersom det kan ge likvärdiga spelregler globalt, samt säkerställa tillgång till data som möjliggör analyser av styrmedel som reducerar växthusgaser och ökar energieffektiviteten på bästa sätt.
EU-kommissionen har även en strategi för minskade utsläpp från sjöfarten. I ett meddelande från kommissionen framhålls betydelsen av ett marknadsbaserat system för utsläppsminskningar inom sjöfarten, helst på global nivå. Ett MRV-system är dock en förutsättning för att ett marknadsbaserat system för utsläppsminskningar ska kunna införas.49
För att främja hållbara bränslen inom sjöfarten och andra transportslag har EU antagit ett direktiv (2014/94/EU) om utbyggnad av infrastrukturen för alternativa bränslen. Infrastrukturen inom EU ska uppfylla samma tekniska standard. Enligt direktivet ska medlemsstaterna tillgodose att det finns ett lämpligt antal LNGtankstationer i havs- och inlandshamnar tillgängligt senast i slutet av 2025 respektive 2030. Medlemsstaterna ska också säkerställa att behovet av landströmsförsörjning till fartyg i inlandssjöfart och havsgående fartyg i havs- och inlandshamnar utvärderas. Installation av (standardiserad) landströmsförsörjning ska enligt direktivet prioriteras i vissa hamnar och ske senast den 31 december 2025, om det inte saknas efterfrågan och om inte kostnaderna är opropor-
48 Förordning(EU)2015/757. 49 COM(2013)479 final.
Utrikes flyg och sjöfart SOU 2016:47
406
tionella i förhållande till fördelarna. Enligt direktivet ska varje medlemsstat anta ett nationellt handlingsprogram för utvecklingen av marknaden för alternativa bränslen inom transportsektorn och utbyggnaden av den tillhörande infrastrukturen. Direktivet ska införlivas senast 18 november 2016.50
Ekonomiska styrmedel
Fartygsbränsle är befriat från skatt när fartygen används för annat än privat ändamål51. Sjöfarten ingår inte heller i EU:s system för handel med utsläppsrätter.
Ett ekonomiskt styrmedel för sjöfarten är däremot Sjöfartsverkets farledsavgifter. Sjöfartsverket har på uppdrag av regeringen föreslagit en ny avgiftsmodell med miljödifferentierade farledasavgifter. I förslaget ingår bland annat att fartygen placeras i ett antal miljöklasser/avgiftsklasser utifrån deras miljöprestanda i enlighet med ett miljöindex. Enligt Sjöfartsverkets förslag ska endast anlöpsdelens avgifter differentieras med avseende på fartygets miljöpåverkan, där den mest miljövänliga klassen (klass 1) betalar 10 procent av anlöpsavgiften, klass 2 betalar 30 procent, klass 3 betalar 90 procent medan klass 4 med sämst miljöprestanda betalar full avgift. Systemet avses att börja gälla från och med 2017 och syftet är att påverka hela fartygets miljöpåverkan (inklusive koldioxidutsläpp).52
Ett annat ekonomiskt styrmedel är miljödifferentierade hamnavgifter. Både Stockholms och Göteborgs hamn har miljödifferentierade hamnavgifter. I Stockholms hamn får exempelvis fartyg rabatterad hamnavgift om de drivs med LNG eller reducerar sina utsläpp av kväveoxid.
50 Direktiv/2014/94/EU. 51 Skatteutgiften för energiskattebefrielse på bränsle för inrikes sjöfart uppskattas till 340 miljoner kr och koldioxidskattebefrielse för inrikes sjöfart uppskattas till 310 miljoner kr år 2016. Regeringens skrivelse 2014/15:98. 52 Sjöfartsverket (2015).
SOU 2016:47 Utrikes flyg och sjöfart
407
Betydelsen av överflyttning av godstransporter från väg till sjöfart
Europeiska kommissionen anger som mål i vitboken för transportsektorn till 2050 att 30 procent av lastbilstransporterna över 300 km ska flyttas över till järnväg, inre vattenvägar och sjöfart till år 2030, samt mer än 50 procent till 205053. Till 2030 motsvarar det en överflyttning av 13 procent av det totala godstransportarbetet med lastbil. Stärkt konkurrenskraft för järnväg och sjöfart är viktigt för att möjliggöra en sådan överflyttning av godstransporter.
Naturvårdsverkets konstaterar i färdplansunderlaget att det är det viktigt med överflyttning av gods till sjöfart från t.ex. vägtrafik för att minska transportsektorns totala utsläpp. Naturvårdsverket framhåller att klimatstyrmedel för sjöfart därför inte får medföra att sjöfarten tappar transportandelar54. I och med att de nya regler som förhandlas inom olika organ kan komma att påverka sjötransporternas konkurrenskraft ytterligare relativt andra transportslag, inte minst i Nordeuropa, finns skäl att överväga åtgärder för att bidra till överflyttningen av gods och motverka så kallad modal back-shift. Möjligheten till åtgärder inom avgiftsområdet bör därför övervägas, i syfte att åstadkomma likartade konkurrensförutsättningar för de olika trafikslagen. Det gäller även utrikes sjöfart. Frågan om överflyttning behandlas närmare i kapitel 7 om transporter.
En fråga med betydelse för sjöfartens konkurrenskraft är svaveldirektivets effekter. IMO antog 2008 krav på skärpta gränsvärden för svavel i marint bränsle. Globalt sänks gränsvärdet för svavel från 3,5 procent 2012 till 0,5 procent 2020. De nya gränsvärdena har omsatts i svaveldirektivet. Från och med 1 januari 2015 gäller nya krav på svavelhalt i marina bränslen, med maximal svavelhalt på 0,1 procent svavel per kg bränsle i svavelkontrollområdet Östersjön, Kattegatt, Skagerack, Nordsjön och Engelska kanalen, samt Nordamerikas kustområden.
För att uppfylla kraven i svaveldirektivet kan fartygsägare övergå till lågsvavligt bränsle eller installera rökgasrening (så kallad skrubber). Med investeringar i skrubbrar kan fartyg däremot fortsätta
53 KOM (2011)144 slutlig. 54 Naturvårdsverket (2012e), bilaga 8 Internationella transporter.
Utrikes flyg och sjöfart SOU 2016:47
408
köra på tunga eldningsoljor. Skrubbers är en teknik för rökgastvätt som kan tvätta fartygsavgaser från svavelföroreningar. Rökgasrening är väl utvecklad för andra branscher med fortafarande relativt ny för sjöfarten.
Farhågor fanns att de skärpta svavelkraven skulle medföra ökade bränslekostnader, kostnader för installation av nya skubbers samt minska sjöfartens konkurrenskraft55. Resultatet av minskad konkurrenskraft för sjöfarten skulle kunna bli en ökad överflyttning av godstransporter till väg och järnväg. För Sveriges del har de nya kraven hittills resulterat i en ökad övergång från tunga eldningsoljor till dieselbränslen för sjöfarten under 201556. En utvärdering av effekterna från Transportstyrelsen visar att sjötrafiken i Östersjön verkar ha minskar marginellt mellan 2014 och 201557. Enligt Transportstyrelsen har priset för transportköparna inte stigit till den nivå som befarandes inför införandet av direktivet, vilket förmodligen beror på låga bränslepriser globalt. Enligt Transportstyrelsen är det däremot för tidigt att utvärdera effekterna av svaveldirektivet. Även Trafikanalys har studerat effekterna av svaveldirektivet baserat på intervjuer med transportköpare och representanter för energisektorn och transportnäringen. Studien visar att energisektorn inte verkar ha ställt om sin bränsleproduktion för att möta den ökade efterfrågan på lågsvavligt marint bränsle, samt att det råder stor osäkerhet avseende framtida bränslepriser och regelverk. Enligt intervjupersonerna har kostnaden för sjötransporter ökat i svavelutsläppskontrollområdena, vilket medfört en konkurrensnackdel framför allt för industrier som fraktar mycket och tungt gods över långa sträckor inom utsläppskontrollområdena för svavel (SECA). Enligt Trafikanalys har däremot farhågan om omfattande överflyttningar från sjö- till vägtransporter hittills inte förverkligats. Vad som sker på längre sikt är dock för tidigt att säga.58
55 Trafikanalys (2013). 56 Energimyndigheten (2015c). 57 Transportstyrelsen (2015a). 58 Trafikanalys (2015c).
409
12 Konsekvensanalys av etappmål och strategier
Miljömålsberedningens bedömning:
De samhällsekonomiska konsekvenserna av beredningens förslag till etappmål och utsläppsmål för inrikes transporter bestäms i hög grad av omständigheter i Sveriges omvärld. Beredningens utgångspunkt är att även resten av världen, inklusive EU agerar kraftigt för att den globala temperaturökningen hålls väl under 2 grader i enlighet med Parisavtalet.
Beredningen har låtit ta fram flera olika underlag till stöd för konsekvensbedömningen. De samhällsekonomiska konsekvenserna av förslagen har därigenom kunnat belysas ur flera olika perspektiv.
Kvalitativa analyser av större samhällsomställningar visar hur det ständigt pågår en strukturomvandling i ekonomin och att staten kan spela en viktig roll omställningen genom en aktiv närings-, innovations- och forskningspolitik.
Analyser gjorda av Konjunkturinstitutet tyder på att det finns förutsättningar att nå målen till en samhällsekonomisk kostnad som för år 2030 skulle innebära att BNP kan vara 0,2 till 1,5 procent lägre relativt referensscenariot.
Att uppskatta de årliga kostnaderna under perioden fram till 2030 har inte varit möjligt, bland annat därför att kostnaderna i hög utsträckning kommer att avgöras av hur den praktiska politiken utformas i detalj.
Konsekvensanalys av etappmål och strategier SOU 2016:47
410
I samband med att förslag till åtgärder och styrmedel bereds vidare krävs en fortsatt utredning av de samhällsekonomiska konsekvenserna för olika aktörsgrupper i syfte att belysa frågor som t ex fördelningspolitik eller konkurrenskraft så att oönskade effekter kan förebyggas eller hanteras genom kompletterande politiska förslag i särskild ordning.
Miljömålsberedningens motivering
Utsläppsmålen 2030 och 2040 nås i en värld som ställer om
Beredningens utgångspunkt från betänkandet om Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige (SOU 2016:21), som innebär att resten av världen också ställer om i enlighet med sina förpliktelser i Parisavtalet, kvarstår. Beredningen betonar i sammanhanget vikten av att kontinuerligt följa upp den internationella utvecklingen. Fördjupade utvärderingar bör presenteras av utvecklingen i de handlingsplaner som regeringar skall redovisa vart fjärde år och som är en väsentlig komponent i den flexibilitet beredningen byggt in i det föreslagna ramverket.
De föreslagna målen 2030 ställer krav på kraftiga utsläppsminskningar i transportsektorn. En snabb fortsatt teknisk utveckling av fordon och drivmedel som möjliggör en substitution bort från fossildrivna transporter är därför en förutsättning för att målen ska gå att nå. Som en följd av att även resten av världen ställer om i enlighet med Parisavtalet ser beredningen att mycket av den nödvändiga teknikutvecklingen kommer att ske till följd av krav och drivkrafter som verkar utanför Sveriges gränser.
Staten kan påverka utvecklingen genom att skapa förutsättningar för en omställning
Samhället står i ständig förändring och samhällsutvecklingen formas i ett komplext samspel mellan innovationer, marknader, institutioner, normer och infrastruktur. Statlig styrning kan inte i sig skapa en ekonomisk uppgång eller helt styra dess inriktning, men det offentliga kan förstärka existerande processer bland annat genom att skapa förutsättningar för nya innovationer och genom
SOU 2016:47 Konsekvensanalys av etappmål och strategier
411
att hantera konflikter som kan uppstå i vid teknikskiften och en strukturomvandling.1 Hur väl detta lyckas kommer få stor betydelse för konsekvenserna av de föreslagna utsläppsmålen år 2030, 2040 och 2045.
Modellanalyser kan ge en indikation på storleken på den samhällsekonomiska kostnaden för att nå målen
Beredningen har låtit genomföra ett antal såväl kvantitativa som kvalitativa studier för att belysa samhällsekonomiska konsekvenser av de förslag till etappmål som presenteras. Förslagen har därigenom kunnat belysas ur flera kompletterande perspektiv.
Åtgärder för att minska koldioxidutsläppen i transportsektorn har positiva samhällsekonomiska effekter utanför klimatområdet. Sådana sidonyttor har inte beaktats i de kvantitativa studierna. Kostnader för samhället till följd av exponering för luftföroreningar kopplade till inhemsk vägtrafik har uppskattats till 8–11 miljarder kronor (2010), eller motsvarande 0,2–0,3 procent av BNP.2
Av modelltekniska skäl har utsläppsminskningar genom samhällsplanering inte heller kunnat inkluderas i de kvantitativa studierna. Sådana åtgärder förväntas kunna minska utsläppen med fem procentenheter inom ramen för det etappmål till 2030 som föreslås. Storleken på åtgärdskostnaderna är svåra att bedöma. De beror på vilken typ av åtgärder som vidtas, hur dessa utformas samt vilka sidovinster i form av t ex tillgängliggörande av bullerskadad mark för byggande av bostäder, förbättrad folkhälsa eller andra välfärdsvinster som kan uppnås samtidigt (se vidare avsnitt 12.1.2 och 12.2.4).
1 Nilsson m.fl. (2013); Andersson och Nilsson (2016). 2 Gustafsson m.fl. (2014); WHO, OECD (2015).
Konsekvensanalys av etappmål och strategier SOU 2016:47
412
Den samhällsekonomiska kostaden för att nå etappmålet beror på de rådande tekniska, ekonomiska och politiska förutsättningarna
Olika kvantitativa studier utförda av Konjunkturinstitutet3 indikerar att kostnaden för att nå etappmålet (för icke-handlande sektorn) 2030 kan vara att BNP år 2030 blir 0,2–1,5 procent lägre, relativt referensscenariot. Under antagande om en årlig BNPtillväxt på 2,0 procent från 2011till 2030 motsvarar detta en kostnad i 2014 års penningvärde på mellan 11 och 82 miljarder kronor. Resultaten ska tolkas med stor försiktighet. Storleken på kostnaderna avgörs i praktiken av vilka antaganden som görs rörande de tekniska, ekonomiska och politiska förutsättningarna.
Att uppskatta de årliga kostnaderna under perioden fram till 2030 är inte möjligt, dels på grund av begränsningar i den modell som används, men också för att kostnaden beror på utformningen av de åtgärder som faktiskt vidtas. Samtliga analyser visar på vikten av en viss flexibilitet i utformningen av klimatpolitiken, så att denna kan anpassas efter rådande omständigheter.
Utnyttjas möjligheten att nå etappmålet genom kompletterande åtgärder blir den samhällsekonomiska kostnaden för utsläppsminskningarna i den icke-handlande sektorn något lägre. Kostnader för sådana kompletterande åtgärder tillkommer, men går i dagsläget inte att uppskatta då det inte är känt vilka åtgärder som kan vara tillgängliga efter 2020, eller till vilket pris. Den samlade kostnaden för utsläppsminskningar och kompletterande åtgärder bör dock inte överstiga kostnaden som uppstår om kompletterande åtgärder inte används.
Utsläppsmålet för inrikes transporter2030 nås till hög grad genom samma åtgärder och styrmedel som etappmålet
Utsläppsmålet för inrikes transporter innebär att utsläppen ska minska med, som minst, 70 procent mellan 2010 och 2030. Konsekvenser av att nå målet har här inte analyserats specifikt då de styrmedel och åtgärder som vidtas i hög utsträckning sammanfaller med de som krävs för att nå etappmålet till 2030.
3 Konjunkturinstitutet (2016); Konjunkturinstitutet (2015b).
SOU 2016:47 Konsekvensanalys av etappmål och strategier
413
Flexibilitet en viktig förutsättning för att nå målen till en låg samhällsekonomisk kostnad
Den praktiska utformningen av politiken kommer att vara av stor betydelse för huruvida målen nås kostnadseffektivt och här ger beredningen förslag till vägledande principer i kapitel 4 som bedöms kunna sänka kostnaderna för genomförandet. För att målen skall kunna uppnås till lägsta möjliga kostnad för samhället är den flexibilitet som byggts in i det klimatpolitiska ramverket4, med dess återkommande utvärderingar och handlingsplaner vart fjärde år, också avgörande. Det internationella klimatarbetet, liksom den snabba tekniska utvecklingen innebär att det blir helt centralt att nära följa hur styrningen fortlöper och kontinuerligt justera politiken.
Konsekvensanalys av etappmål och strategier SOU 2016:47
414
12.1 Inriktning och omfattning
I detta kapitel presenteras konsekvensbedömningar av Miljömålsberedningens förslag till etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet. Beredningen föreslår i kapitel 5 att utsläppen i Sverige i den icke-handlande sektorn senast år 2030 bör vara minst 63 procent lägre än utsläppen år 1990. Högst 8 procentenheter av utsläppsminskningarna får ske genom kompletterande åtgärder. Beredningen föreslår även att utsläppen i Sverige i den ickehandlande sektorn senast år 2040 bör vara minst 75 procent lägre än utsläppen 1990. Högst 2 procentenheter av utsläppsminskningarna får ske genom kompletterande åtgärder.
Vid sidan av etappmål föreslår beredningen också att det ska införas ett utsläppsmål för inrikes transporter (utom inrikes flyg som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter) som innebär att utsläppen från denna sektor ska minska med minst 70 procent mellan år 2010 och 2030.
Någon konsekvensbedömning av de styrmedel och åtgärder som diskuteras i kapitel 6 och 7 har ej genomförts. Sådana bedömningar bör i stället göras i samband med att mer detaljerade förslag till politikens utformning bereds.
12.1.1 Utgångspunkter och avgränsningar för konsekvensbedömningen
Utsläppsmålen 2030 och 2040 nås i värld som ställer om
En utgångspunkt för Miljömålsberedningens tidigare förslag om ett långsiktigt mål att Sverige inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser, var att resten av världen också agerar kraftigt för att den globala temperaturökningen hålls väl under 2 grader. 5 Denna utgångspunkt står fast även vid bedömningen av de olika utsläppsmålen till 2030 och 2040.
SOU 2016:47 Konsekvensanalys av etappmål och strategier
415
Bedömningen avgränsas till att framför allt studera konsekvenser av etapp- och utsläppsmål till 2030
Samhället och ekonomin står i ständig förändring och att förutsäga hur samhället ser ut år 2030 eller 2040 är inte enkelt. Bedömningarna i detta kapitel bygger på en lång rad direkta och indirekta antaganden om hur bland annat teknik, preferenser och politik kommer att utvecklas kommande decennier.
Det finns således betydande osäkerhet i flera dimensioner i bedömningen av konsekvenserna av de föreslagna etapp- och utsläppsmålen. Mer ambitiösa mål ställer dessutom högre krav på framtida teknikutveckling och politik än de mindre ambitiösa målen, och är därför också förknippade med större osäkerhet.
På motsvarande sätt blir osäkerheten också större ju längre fram i tiden bedömningen sträcker sig. Av denna anledning avgränsas konsekvensbedömningen till att endast omfatta förslagen om etappmål för den icke-handlande sektorn 2030 och utsläppsmålet för inrikes transporter 2030.
Konsekvensbedömningar av enskilda förslag på styrmedel och åtgärder redovisas inte
För att nå de föreslagna utsläppsmålen 2030 krävs det att utsläppen från transportsektorn minskar mer eller mindre kraftigt under de kommande åren. En snabb fortsatt teknisk utveckling av fordon och drivmedel som möjliggör en substitution bort från fossildrivna transporter är därför en förutsättning för att målet ska gå att nå. Det är sannolikt att en stor del av den nödvändiga teknikutvecklingen kommer att ske till följd av krav och drivkrafter som verkar utanför Sverige.
Att hela den tekniska potentialen kommer att kunna realiseras utan ytterligare nationell styrning är dock inte sannolikt. Beredningen pekar i kapitel 7 därför ut flera åtgärder och styrmedelsförändringar inom områdena transporteffektivt samhälle, energieffektivare fordon, och förnybara drivmedel som kan behöva vidtas för att klimatmålen ska nås. I transportsektorn utgör även koldioxid- och energibeskattningen viktiga styrmedel, vilket diskuteras i kapitel 6. Enskilda förslag till klimatrelaterade styrmedel och åtgärder som förs fram i detta betänkande har här inte konsekvensutretts.
Konsekvensanalys av etappmål och strategier SOU 2016:47
416
Flera olika metodansatser underbygger den samlade bedömningen
Syftet med en konsekvensanalys är att bedöma de tillkommande effekterna av en föreslagen politik. För att detta ska vara möjligt krävs det, vid sidan av en beskrivning av den föreslagna politiken och övriga förutsättningar, även en redogörelse för hur samhället och ekonomin kommer att utvecklas om den föreslagna politiken inte genomförs. Denna utveckling skildras i ett så kallat referensscenario. Utvecklingen i referensscenariot jämförs sedan i analysen med ett alternativt scenario baserat på de tekniska, ekonomiska och/eller politiska antaganden som representerar den förändring (t.ex. införandet av ett nytt styrmedel) som studeras. Konsekvenserna av förändringen ifråga kan då beskrivas som skillnaden mellan referensscenariot och det alternativa scenariot. Hur referensscenariot ser ut har därför en avgörande roll för utfallet. En närmre beskrivning av det referensscenario som ligger till grund för konsekvensbedömningen av utsläppsmålen, återfinns i bilaga 7.
En annan central del i konsekvensbedömningen är de antaganden som görs för att konstruera alternativa scenarier. Som underlag för övervägande till förslag till etappmål har Miljömålsberedningen använt ett scenario som beskriver hur Sverige kan nå utsläppsmålet 2045. Scenariot är framtaget genom en back-casting-analys med expertbaserade potentialbedömningar och modellberäkningar, och beskriver bland annat vilka förutsättningar som kan antas råda 2030 som möjliggör en omställning i ekonomin till låga utsläpp. Scenariot och de antaganden som det vilar på beskrivs i bilaga 7.
Bedömningarna i detta kapitel grundar sig framför allt på ett antal modellbaserade analyser av konsekvenserna av att Sverige når de föreslagna etapp- och utsläppsmålen 2030. Kvantitativa analyser har gjorts med hjälp av såväl en ekonomisk allmänjämviktsmodell som en energisystemmodell. Vid sidan av modellanalyserna har även kvalitativa studier genomförts som bland annat belyser tidigare omställningar av det svenska samhället och ekonomin, och vilka lärdomar som kan dras av dessa. Samtliga underlagsrapporter som beredningen låtit ta fram återfinns i del 2-bilaga med underlagsrapporter.
Modeller kan hjälpa till att strukturera resonemang, härleda konsekvenser och peka på en riktning. Resultat från olika modellansatser skiljer sig dock åt, liksom resultat från analyser med samma modell
SOU 2016:47 Konsekvensanalys av etappmål och strategier
417
men med olika antaganden. Det är därför viktigt att förstå hur resultaten ska tolkas. Avsnittet nedan ägnas därför åt denna fråga.
12.1.2 Modellbaserad analys av utsläppsmål
Olika modeller för olika syften
Analyser av samhällsekonomiska konsekvenser av klimatmål bygger i grunden på en bedömning av vilka förutsättningar som finns i samhället för att minska utsläppen. Både tekniska lösningar, beteendeförändringar och strukturella anpassningar i ekonomin är viktiga delar av en kostnadseffektiv omställning till låga utsläpp. Olika modeller och ansatser är mer eller mindre bra på att representera dessa förutsättningar, och lämpar sig därför för olika sorters analyser.
Miljömålsberedningen använder sig här av två olika modellansatser för att studera effekterna av en sådan omställning: en modell över det svenska energisystemet och en allmänjämviktsmodell över den svenska ekonomin. TIMES-Sweden6 är en modell över det svenska energisystemet (energikällorna, energiproduktionen, omvandlingen och den slutliga energianvändningen). Modellen är partiell i den mening att inga återkopplingar görs mellan energisystemet och ekonomin i övrigt, men beskriver i stället energisystemet med en relativt hög teknisk och ekonomisk detaljnivå. Konjunkturinstitutets allmänjämviktsmodell, EMEC7, inkluderar å andra sidan hela den svenska ekonomin, men har en begränsad representation av olika tekniska åtgärder för att minska utsläppen, i synnerhet i transportsektorn. De två modellerna utgör komplement till varandra.
En genomgång som Miljömålsberedningen låtit göra av tidigare analyser med dessa (och liknande) modeller konstaterar att det råder stora skillnader mellan analyserna gällande möjligheterna och kostnaderna för den svenska klimatpolitiken att minska utsläppen till 2030.8 Höga kostnader för klimatpolitiken uppstår generellt i scenarier och modeller där antalet tekniska utsläppsminskande åt-
6 Krook-Riekkola (2015). 7 Se t.ex. Konjunkturinstitutet (2015a). 8 Copenhagen Economics (2016).
Konsekvensanalys av etappmål och strategier SOU 2016:47
418
gärder är små, och där utsläppen i stället tas ner genom minskad ekonomisk aktivitet (framför allt genom minskat transportarbete).
För att minska utsläppen i tillräcklig omfattning i analyser av mer ambitiösa mål krävs därför ofta att koldioxidskattenivån i modellen är väldigt hög. Dessa resultat bör dock tolkas med försiktighet. Det finns i samhället sannolikt en rad tekniska åtgärder och beteendeförändringar som inte fångas upp av modellerna, vilka sammantaget innebär att ett givet utsläppsmål troligen kan nås utan att skatten behöver höjas i den omfattning som modellanalysen antyder.
Låga kostnader uppstår generellt i modeller och scenarier där flera olika tekniska lösningar i stället finns tillgängliga för att minska utsläppen. Analyser som uppvisar (väldigt) låga kostnader kan dock också anses problematiska då de sannolikt ignorerar olika trögheter och barriärer som i verkligheten gör att åtgärder inte genomförs fullt ut. Modeller skiljer sig åt i hur snabbt tekniska lösningar och beteendeförändringar omsätts. Generellt är teknikmodeller mer optimistiska än allmän jämviktsmodeller i sina antaganden rörande hur snabbt nya tekniska åtgärder tas upp.
TIMES-Sweden fångar till exempel upp vissa trögheter specifika för energisystemet, men inte andra källor till tröghet såsom indirekta kostnader, preferenser, beteenden, osäkerhet, infrastruktur och marknadsmisslyckanden. I EMEC finns flera av dessa trögheter representerade, t.ex. härleds parameterar som styr beteendeförändringar i modellen från historiska observationer. Analyser baserade på historiska samband kan dock bli begränsande på längre sikt, om teknologier, priser, eller preferenser förändras kraftigt.
Modellbaserade analyser bygger på antaganden om politikens utformning
Vid sidan av de tekniska och beteendemässiga förutsättningarna som en analys vilar på, är har även den antagna utformningen av framtida politik stor betydelse för de samhällsekonomiska konsekvenserna.
I de modellanalyser som här presenteras görs såväl direkta som indirekta antaganden om utformningen av nya och befintliga styrmedel, utöver de antaganden som görs i referensscenariot. Syftet med att anta andra styrmedel än de i referensscenariot är dels att
SOU 2016:47 Konsekvensanalys av etappmål och strategier
419
möjliggöra en analys i enlighet med givna förutsättningar beträffande bland annat biodrivemedelsanvändning och energieffektivisering av fordon, och dels för att i olika alternativa scenarier kunna studera hur politikens utformning kan påverka resultaten.
De styrmedel som ingår i modellanalyserna är inte att betraktas som förslag från Miljömålsberedningens sida, utan beskriver i stället en möjlig väg för att nå etappmålet. Syftet med modellanalyserna är inte heller att utreda effekterna av något av de i kapitel 6 och 7 diskuterade styrmedlen inom transportområdet. Det går inte med stöd av de analyser som beredningen har haft tillgång till att i detalj att uttala sig om relativa för och nackdelar av specifika styrmedel såsom en kvotplikt för biodrivmedel eller en höjning av koldioxidskatten. För att besvara sådana frågor krävs en mer noggrann beskrivning av styrmedelsförslag och policypaket.
Det modellanalyserna framför allt visar är hur en möjlig utveckling mot det långsiktiga målet 2045 kan komma att se ut, och vilka konsekvenser en sådan utveckling kan få år 2030. Modellerna belyser också hur dessa konsekvenser påverkas av de antaganden som respektive analys vilar på.
Olika ansatser använder olika kategorier av kostnader
Analyser med TIMES-Sweden, respektive EMEC, utgår från olika förutsättningar och kostnadsuppskattningarna mäter delvis skilda saker. De olika kostnadsmått som återges ska därför ses som komplement till varandra.
I TIMES-Sweden beräknas bokföringsmässiga kostnader inom energisystemet. Kostnaderna kan till exempel summeras över tid och återges i ett nettonuvärde, eller redovisas årsvis som en andel av BNP. För att visa effekterna av en viss politik jämförs resultaten med motsvarande kostnadsuppskattning i ett referensscenario. Modellen visar också bland annat hur energisystemets sammansättning utvecklas över tid, vilka teknologier som kan komma att användas och när.
I EMEC representeras samtliga sektorer i ekonomin, och såväl direkta som indirekta kostnader för hushåll och företag att minska utsläppen ingår i analysen. Kostnader redovisas vanligen i termer av minskad BNP, i relation till ett referensscenario, men även andra
Konsekvensanalys av etappmål och strategier SOU 2016:47
420
välfärdsmått kan användas. Modellen visar också bland annat hur olika sektorer och olika hushållsgrupper kan komma att påverkas av en viss politik.
En förståelse för jämviktseffekter i ekonomin som helhet ger viktiga insikter om vilka konsekvenser som uppstår i en omställning till lägre utsläpp. Sannolikt är nettoeffekten av sådana effekter högre än de kostnader som uppstår enbart inom energisystemet, men det är inte givet.
I båda modeller används förändringar i BNP, eller energisystemkostnadsförändringar relativt BNP, som en sammanfattande beskrivning av de ekonomiska konsekvenserna av analyserade målnivåer och målbanor. Det finns kritik mot att BNP inte är något bra välfärdsmått. En utveckling med låg eller ingen BNP-tillväxt kan medföra en högre välfärd än en utveckling med hög BNPtillväxt beroende på utvecklingen av miljötillståndet, hälsoaspekter sociala värden etc. Utvecklingen av BNP ger ändå en viktig indikation på utvecklingen av ekonomin men modellanalyserna bör kompletteras med kvalitativa analyser av andra värden när man analyserar styrmedel mer i detalj.
Inte alla kostnader och nyttor är inkluderade
En av förtjänsterna med modeller är att de förenklar verkligheten. Samtidigt innebär förenklingar per definition att vissa saker utelämnas. Att modellerna ska beakta samtliga tänkbara konsekvenser av de förslag som analyseras är inte rimligt, men det finns ändå vissa nyttor och kostnader som saknas i analysen som bör lyftas fram särskilt.
Klimatpolitik kan till exempel ge upphov till minskade negativa hälsoeffekter från trafikutsläpp. Luftföroreningar kan orsaka svåra hälsoproblem vilket, förutom det lidande som uppstår för individen, resulterar i betydande samhällskostnader i form av förtida dödsfall, ökat antal sjukdomsfall och bortfall av arbete. Den samhällsekonomiska kostnaden orsakad av exponering för luftföroreningar kopplade till inhemsk vägtrafik har för 2010 uppskattats till ca 8–11 miljarder kronor, vilket motsvarar mellan 0,2 och
SOU 2016:47 Konsekvensanalys av etappmål och strategier
421
0,3 procent av BNP.9 Att klimatpolitiskt motiverade åtgärder och styrmedel på detta sätt även ger direkta positiva hälsoeffekter till följd av förbättrad luftkvalitet återspeglas inte i de analyser som presenteras nedan.10
Stora förändringar av ekonomin kan också leda till omställningskostnader, som inte heller till fullo finns representerade i modellerna. Detta gäller framför allt i EMEC som endast visar hur ekonomin ser ut efter det att den ställt om och utsläppsmålet är uppnått. Även om omställningskostnaderna är övergående kan de vara betydande på kort sikt.
Slutligen ska det tilläggas att även de referensscenarier som används i modellanalyserna utgår ifrån att utsläppen minskar i framtiden till följd av styrmedel som redan implementerats eller beslutats. I det referensscenario som Miljömålsberedningen har utgått ifrån minskar utsläppen i den icke-handlande sektorn mellan år 1990 och 2030 med 30 procent. Kostnader och intäkter som uppstår till följd av befintliga styrmedel ingår dock ej, per definition, i analysen av konsekvenserna av ny politik.
Resultat från modellerna visar storleksordningar och effekternas riktningar
Att med precision förutsäga hur ekonomin och samhället i övrigt kommer att se ut år 2030 är omöjligt, och analyserna bygger därför på en lång rad explicita och implicita antaganden om hur bland annat teknik, preferenser och politik kommer att utvecklas det kommande decenniet. Resultat från analyserna ska därför inte tolkas på decimalen utan ger snarare indikationer på vilka konsekvenser olika etappmål kan få under olika antaganden. Anledningen till att resultat ändå här återges med viss noggrannhet är främst för att möjliggöra en jämförelse av storleksordningar mellan olika scenarier.
9 Gustafsson m.fl. (2014); WHO, OECD (2015). 10 MEC har dock tidigare används för att analysera effekter på hälsa och produktivitet av klimatåtgärder i Sverige (Östblom och Samakovlis, 2007). Även TIMES-Sweden har används för att analysera tillkommande nyttor av klimatåtgärder i from av lägre koncentraitoner av luftföroreningar. Analysen visar på icke-försumbara positiva effekter (Krook-Riekkola m.fl., 2011).
Konsekvensanalys av etappmål och strategier SOU 2016:47
422
12.2 Effekter på ekonomin i stort av beredningens förslag till etapp- och utsläppsmål till 2030
12.2.1 Klimatpolitiken och den långsiktiga samhällsutvecklingen
Samhället står i ständig förändring
Samhället står i ständig förändring och samhällsutvecklingen formas i ett komplext samspel mellan innovationer, marknader, institutioner, normer och infrastruktur.11 Samtidigt sker en växelverkan mellan utvecklingen i samhället och den ekonomiska utvecklingen vilket innebär en kontinuerlig omvandling i ekonomin där nya varor och tjänster ersätter gamla, och nya arbeten skapas medan andra försvinner.
De senaste årtiondena har de svenska utsläppen av växthusgaser minskat i omfattning samtidigt som ekonomin har vuxit.12 Trenden med sjunkande utsläpp kombinerat med ekonomisk tillväxt antas fortsätta även de kommande årtiondena, bland annat till följd av redan fattade politiska beslut. De föreslagna utsläppsmålen till 2030 och 2040, tillsammans med förslaget till långsiktigt klimatmål till 2045 ställer dock krav på en betydligt snabbare omställning mot låga utsläppsnivåer jämfört med utvecklingen hittills.
Trots svårigheterna att förutsäga utvecklingen i ekonomin och resten av samhället är det därför angeläget att försöka identifiera och analysera olika tänkbara utvecklinstrender för att nå det långsiktiga klimatmålet 2045. Det finns flera sätt att angripa denna uppgift. Ofta tas kvantitativa modeller till hjälp, så även i detta kapitel. Numeriska modeller kan vara värdefulla verktyg då de hjälper till att strukturerar stora komplexa problem. Olika scenarier kan vidare modelleras för att förstå hur alternativa antaganden påverkar, exempelvis, den långsiktiga ekonomiska utvecklingen. Samtidigt begränsas modellanalyser av det slag som presenteras här av att de måste förhålla konsekvenserna av olika policyförslag till ett referensscenario som i regel bygger på framskrivningar av pågående ekonomiska trender. Modellanalyserna vilar sålunda på en deter-
11 Nilsson m.fl. (2013); Andersson och Nilsson (2016). 12 Detta gäller de territoriella utsläppen. Utsläppen utanför Sveriges gränser till följd av svensk konsumtion har under samma period i stället ökat.
SOU 2016:47 Konsekvensanalys av etappmål och strategier
423
ministisk framtidssyn som inte kan fånga dynamiken i den utveckling som kommer att ske i verkligheten.
Det är viktigt att inte se dessa framskrivningar på flera decennier som prognoser över den mest sannolika utvecklingen. De är snarare att betrakta som hjälpmedel för att förstå konsekvenserna av olika tänkbara utfall och för att visa på faktorer och avväganden som är viktiga att ta hänsyn till vid utformandet av politiken. Modellresultaten ska ses som en del av ett bredare underlag i den ekonomiska och klimatpolitiska diskussionen, snarare än det enda underlaget. Detta budskap framförs ofta av de som utför modellanalyserna, men förtjänar likväl att upprepas.
Staten kan påverka utvecklingen genom att skapa förutsättningar för en omställning
Ett annat sätt att försöka förstå konsekvenserna av den omställning som kan komma att krävas för att nå nettonollutsläpp, är att studera och försöka dra lärdomar av tidigare större omställningar i samhället.13 Sedan mitten av 1800-talet han Sveriges ekonomi byggts upp av tre industriella revolutioner, eller tekno-ekonomiska paradigm; perioder av ekonomisk tillväxt och utveckling då innovationer, marknader och strukturer genomgått grundläggande förändringar. Under varje tekno-ekonomiskt paradigm sker utvecklingen i samhället inom ramar som definieras av dominerande nyckelteknologier, företagsstrukturer, institutioner, ekonomisk geografi och levnadsmönster. I och med övergången mellan paradigm bryts dessa ramar och samhällsutvecklingen kan tillåtas att ta nya banor.
Centralt för uppkomsten av tekno-ekonomiskt paradigm är så kallade makroinnovationer, nya radikala idéer som ger upphov till helt nya produktionsteknologier, helt nya produkter och nya industrier. Vid sidan av makroinnovationer görs också hela tiden förbättringar inom det rådande paradigmet, så kallade mikroinnovationer. Makroinnovationer sker sällan och det är inte alltid potentiella makroinnovationer lyckas få spridning när de väl uppstår. Vilka
13 Andersson och Nilsson (2016).
Konsekvensanalys av etappmål och strategier SOU 2016:47
424
makroinnovationer som blir framgångsrika och genomförs beror bland annat på normer och institutioner i samhället.
Stat och kommun har tidigare spelat en avgörande roll i närings- och innovationspolitiken och särskilt vid omfattande teknikskiften. Statlig styrning kan inte i sig skapa en ekonomisk uppgång eller helt styra dess inriktning, men det offentliga kan förstärka existerande processer genom att skapa förutsättningar för nya innovationer och genom att hantera konflikter som kan uppstå i vid teknikskiften och en strukturomvandling. Hur väl detta lyckas kommer få stor betydelse för konsekvenserna av de föreslagna utsläppsmålen.
12.2.2 Allmänjämviktsanalyser av beredningens förslag till etappmål för icke-handlande sektor samt utsläppsmål för inrikes vägtransporter 2030
Etappmålet analyseras i två studier från Konjunkturinstitutet
Konjunkturinstitutet har fått i uppdrag av Miljömålsberedningen att analysera samhällsekonomiska konsekvenser av att minska utsläppen i den icke-handlande sektorn med 58 procent mellan 1990 och 2030.14 Analysen utgår så långt som möjligt ifrån de antaganden som redovisas i bilaga 7. För att nå ända fram till de 63 procents utsläppsminskning som krävs enligt beredningens förslag till etappmål förutsetts att åtgärder även kan vidtas för ett mer transporteffektivt samhälle. Sådana åtgärder går inte att beskriva med någon större precision i EMEC och lämnas därför utanför analysen. Sammanlagt antas de bidra med att minska utsläppen med 2,4 Mton koldioxidekvivalenter, vilket motsvarar 5 procent av utsläppen i den icke-handlande sektorn år 1990.
Under delvis liknande antaganden analyserar Konjunkturinstitutet i sin miljöekonomiska rapport 2015 de samhällsekonomiska konsekvenserna av en utsläppsminskning i den icke-handlande sektorn motsvarande 50 procent av utsläppen mellan 1990 och 2030.15 För att nå upp till den 55 procents minskning som krävs om etappmålet nås med fullt utnyttjande av kompletterande åtgärder
14 Konjunkturinstitutet (2016). 15 Konjunkturinstitutet (2015b)
SOU 2016:47 Konsekvensanalys av etappmål och strategier
425
förutsetts även här att åtgärder för ett mer transporteffektivt samhälle vidtas vilka sammanlagt bidrar med att minska utsläppen med 2,4 Mton koldioxidekvivalenter.
Konsekvenser av utsläppsmålet för inrikes transporter sammanfaller i hög grad med konsekvenserna av etappmålet
Miljömålsberedningens förslag till utsläppsmål för inrikes transporter innebär att dessa utsläpp ska minska med som minst 70 procent mellan 2010 och 2030. Då en uppfyllelse av utsläppsmålet innebär att hela den icke-handlande sektorns utsläpp samtidigt minskar med 58 procent mellan 1990 och 2030 antas här att konsekvenserna för att nå utsläppsmålet för inrikes transporter låter sig bedömas med utgångspunkt i Konjunkturinstitutets ovan nämnda studie av etappmål för den icke handlande sektorn.
Samhällsekonomiska konsekvenser av att nå etappmålet utan kompletterande åtgärder
I detta avsnitt presenteras den analys av ett etappmål i den ickehandlande sektorn som Konjunkturinstitutets utfört på uppdrag av beredningen. 16
Förutsättningar för analysen
Konjunkturinstitutet har i sitt underlag till Miljömålsberedningen analyserat en minskning av utsläppen i den icke-handlande sektorn mellan 1990 och 2030 om 58 procent.
Analysen utgår från en rad antaganden rörande transportsektorns potential att minska sina koldioxidutsläpp. Dessa potentialer förutsetts vara fullt ut realiserade år 2030. Vägtransporter antas bland annat bli 55 procent mer effektiva jämfört med 2010, och biodrivmedelsanvändningen i vägtransporter och arbetsmaskiner antas uppgå totalt till 23 TWh. Elbilarnas andel av personbilsflottans totala körsträcka antas utgöra 20 procent. Se även tabell 12.1
16 Konjunkturinstitutet (2016).
Konsekvensanalys av etappmål och strategier SOU 2016:47
426
och 12.2, samt bilaga 7, för ytterligare beskrivning av de antaganden som görs.
Flera av dessa antaganden varieras senare i ett antal känslighetsanalyser. För att skilja mellan analysen av etappmålet helt enligt de förutsättningar som beskrivs i bilaga 7, från de olika alternativa scenarier som beskrivs i känslighetsanalysen, kommer det scenario som baserar sig på antagandena i bilagan härefter att benämnas grundscenario.
Det är sannolikt att en stor del av dessa åtgärder kan komma att genomföras i Sverige till följd av såväl styrning på EU-nivå och i andra delar av världen, som marknadskrafter. Det är dock inte troligt att hela den tekniska potentialen kommer att realiseras utan kompletterande nationell styrning.
Då den framtida politikens utformning inte är känd väljer Konjunkturinstitutet i sin analys att utgå ifrån att åtgärder för ökad energieffektivisering och elbilsintroduktion sker utan några nationella styrmedel utöver de som redan finns i referensscenariot. Energieffektiviseringen antas i grundscenariot ske utan någon
SOU 2016:47 Konsekvensanalys av etappmål och strategier
427
kostnad. Biodrivmedel introduceras i modellen genom en kvotplikt, och i samband med detta antas även att biodrivmedlens undantag från koldioxidskatten tas bort. Hur de samhällsekonomiska konsekvenserna av eventuell ytterligare nationell styrning kan komma att se ut beror på hur sådana styrmedel utformas.
Konjunkturinstitutet analyserar de samhällsekonomiska effekterna av att minska utsläppen i den icke-handlande sektorn med 9,4 Mton koldioxid, relativt utsläppen 2030 i referensscenariot. För att nå upp till etappmålet krävs en ytterligare utsläppsminskning om 2,4 Mton. En sådan utsläppsminskning förutsätts åstadkommas genom åtgärder inom samhällsplanering, logistik och bättre utnyttjande av energieffektiva trafikslag. Dessa åtgärder ingår dock inte i Konjunkturinstitutets analys vilket innebär att de kostnader som rapporteras nedan för att nå det föreslagna etappmålet bör kompletteras med kostnadsuppskattningar för sådana åtgärder. Uppskattningar av detta slag har inte varit möjliga att utföra inom ramen för beredningens arbete, se dock avsnitt 12.2.4 för en diskussion kring dessa kostnader.
En analys i fyra steg
De olika utsläppsminskningsåtgärder som beskrivs ovan bidrar, tillsammans med en höjning av koldioxidskatten, sammantaget till att etappmålet nås. För att synliggöra effekterna av de olika komponenterna har Konjunkturinstitutets analys gjorts i fyra steg.
Först introduceras den antagna energieffektiviseringen i modellen. När vägtrafiken blir mer energieffektiv sjunker transportkostnaderna och produktiviteten i ekonomin stiger. Till följd av det mer effektiva resursutnyttjandet ökar även produktionen vilket i sin tur genererar mer transporter. För att dämpa denna så kallade rekyleffekt, höjs i ett andra steg kolidoxidskatten till en sådan nivå att energieffektiviseringen faktiskt leder till den utsläppsminskning om 4,9 Mton koldioxid som åtgärden tillskrivs i grundantagandena. I det tredje steget introduceras den antagna volymen biodrivmedel, samt elbilar vilket sammantaget antas minska utsläppen med ytterligare 3,5 Mton koldioxid. Biodrivmedelsanvändningen antas öka i modellen genom en kvotplikt och den högre efterfrågan möts genom import. I ett fjärde och sista steg höjs koldioxidskatten till en
Konsekvensanalys av etappmål och strategier SOU 2016:47
428
sådan nivå att den resulterande utsläppsminskningen stämmer överens med utsläppsgapet för etappmålet.17 I modellsimuleringarna finns viss substitution mellan olika transportslag men i vissa fall är substitutionsmöjligheterna kraftigt begränsade, detta gäller främst kortare vägtransporter. Därmed är det främst genom att minska transportarbetet som utsläppen kan påverkas, vilket innebär att koldioxidskatten i modellen måste höjas relativt mycket för att nå målet.
Den energieffektivisering som introduceras i steg 1 antas ske utan någon extra kostnad och innebär en kraftig produktivitetsökning i den svenska ekonomin, vilket får till följd att BNP år 2030 också blir högre än i referensscenariot. Effektivitetsökningen antas i analysen framför allt uppstå till följd av krav på fordon i EU och andra länder. För att på ett mer rättvisande sätt kunna mäta effekter på samhällsekonomin av den klimatpolitik som förs i Sverige bör därför BNP-effekter av den svenska politiken (i grundscenariot bestående av en kvotplikt och höjd koldioxidskatt) mätas exklusive den effekt som energieffektiviseringen i sig innebär. På detta sätt erhålls en alternativ referensnivå för BNP år 2030, och det är också i relation till denna som BNP-effekterna nedan återges.
Begränsad påverkan på samhällsekonomin i grundscenariot
Givet de antaganden som görs i grundscenariot kan Sverige minska sina utsläpp med 9,4 Mton koldioxid relativt referensscenariot till 2030 med begränsad påverkan på ekonomin. Enligt analysen blir BNP år 2030 till följd av den svenska politiken 0,4 procent lägre än i referensscenariot. Med ett antagande om en årlig BNP-tillväxt om 2 procent från 2011 till 2030 motsvarar detta en kostnad (i utebliven BNP) 2030 i 2014 års penningvärde om ca 22 miljarder kronor.
För att i modellen få till stånd de utsläppsminskande åtgärder som krävs för att nå målet erfordras – utöver den antagna energieffektiviseringen av fordonen, elbilsintroduktionen och ökade biodrivmedelsanvändningen – en höjning av koldioxidskatten till
17 I ett antal alternativa scenarier utgår dock Konjunkturinstitutet i stället även ifrån att det kvarvarande utsläppsgapet sluts genom ytterligare introduktion av biodrivmedel, utöver den som antas i grundscenariot.
SOU 2016:47 Konsekvensanalys av etappmål och strategier
429
3,8 kronor per kilo koldioxid18. Den ökade intäkten från koldioxidskatten används i modellen för att minska skatten på arbete vilket dämpar koldioxidskattens negativa effekter på BNP.
Att koldioxidskatten måste höjas relativt kraftigt i EMEC är en effekt av att modellen med de givna antagandena i princip inte har några andra ytterligare åtgärdsalternativ att erbjuda än minskat transportarbete, vilket kan betraktas som en dyr ”sista utväg” för att få ner utsläppen. I verkligheten kommer det att finnas andra, billigare, åtgärder att ta till redan vid betydligt lägre skattenivåer. Detta skulle, allt annat lika, sannolikt även sänka kostnaderna för att nå etappmålet. Nedan visas hur resultatet påverkas av att antagandena som analysen vilar på ändras.
Det ska tilläggas att de antaganden som ligger till grund för Konjunkturinstitutets analys innebär att flera potentiella kostnader inte inkluderas. För att nå etappmålet tillkommer även eventuella kostnader för åtgärder för ett transporteffektivt samhälle. Den kostnad som här rapporteras bör således betraktas som en grov uppskattning då politikens faktiska utformning inte är känd. I enlighet med diskussionen ovan om att inte alla relevanta nyttor beaktas i analysen, liksom det faktum att det rimligen finns beteendeförändringar och åtgärder som inte fångas av modellen, är det också möjligt att kostnaderna skulle behöva justeras nedåt.
Konsekvenserna avgörs av vilka antaganden som görs
För att studera hur några av de antaganden under vilka analysen ovan gjorts påverkar resultaten har Konjunkturinstitutet även analyserat konsekvenserna av att nå etappmålet under en rad alternativa antaganden. Totalt redovisas tio olika känslighetsanalyser där ett eller flera antaganden ändras. Förändringarna driver alla var för sig upp kostnaden för att nå etappmålet. De förändringar som studeras är – Högre biodrivmedelspris – Lägre oljepris
18 Med den höga energieffektiviseringen som antas (i genomsnitt 55 % jämfört med 2010) blir priset per mil trots den höga koldioxidskatten lägre än i basåret.
Konsekvensanalys av etappmål och strategier SOU 2016:47
430
– Lägre energieffektivitet i tunga fordon – Ingen skatteväxling – Kostnad för energieffektivisering av tunga fordon
De alternativa scenarioanalyserna är i första hand intressanta för att illustrera hur olika faktorer påverkar ekonomin i stort och därmed även utfallet i termer av exempelvis effekter på BNP, välfärdsindex och nivån på koldioxidskatten. Det viktiga är således inte exakt hur kostnaderna och koldioxidskatten ser ut vid specifika drivmedelspriser eller vid en viss grad av energieffektivisering, utan snarare de övergripande slutsatserna som kan dras av vad som exempelvis händer om drivmedelspriserna inte utvecklas i enlighet med grundantagandena, eller om den fulla energieffektiviseringspotentialen av någon anledning inte förverkligas.
Effekter av ett högre biodrivmedelspris
Då analysen förutsätter att den antagna mängden biodrivmedel introduceras genom en kvotplikt innebär ett högre biodrivmedelspris19 att kostnaderna för att nå målet stiger. Samtidigt verkar ett högre pris på biodrivmedel dämpande på drivmedelsefterfrågan, och därmed utsläppen, vilket får till följd att koldioxidskaten inte behöver höjas lika mycket för att nå utsläppsmålet jämfört med grundscenariot.
Med högre biodrivmedelspriser blir BNP-nivån år 2030 1 procent lägre än om Sverige inte bedriver någon klimatpolitik utöver vad som antas i referensscenariot. För att nå utsläppsmålet höjs koldioxidskatten i modellen till 2,1 kronor per kilo.
Eftersom biodrivmedelsmarknaden inte är representerad i EMEC-modellen är en analys av ett högre importpris på biodrivmedel begränsad till att studera effekterna på hushåll och företag av att kostnaden för drivmedel stiger. Andra konsekvenser, till exempel hur det högre priset påverkar den inhemska produktionen av
19 I scenarier med ett högre biodrivmedelspris antas en fördubbling av priset, relativt grundscenariot år 2030.
SOU 2016:47 Konsekvensanalys av etappmål och strategier
431
bioråvara, fångas således inte. Dessa effekter kan potentiellt vara betydande.
Effekter av ett lägre oljepris
Ett lägre oljepris20 ökar den ekonomiska aktiviteten generellt och bidrar därmed till att öka BNP, i förhållande till grundscenariot. En samtidig ökad användning av fossila bränslen kräver dock att koldioxidskatten måste höjas relativt mycket, vilket verkar dämpande på BNP. Sammantaget tar de båda motverkande BNP-effekterna som följer av det lägre oljepriset nästintill ut varandra. Detta innebär att den totala samhällsekonomiska kostnaden i scenariot i det närmaste detsamma som i grundscenariot. Den årliga kostnaden av den svenska politiken som förs för att nå etappmålet uppgår enligt modellen år 2030 till 0,5 procent av BNP (exklusive den ökning av BNP som följer av den höga energieffektiviseringen och det lägre oljepriset). För att motverka nedgången i priset på bensin och diesel höjs koldioxidskatten i modellen till 4,3 kronor per kilo.
I ett annat scenario antas en kombination av det högre biodrivmedelspriset och det lägre oljepriset. Den negativa effekten på BNP av den svenska politiken som förs för att minska utsläppen med 9,4 Mton koldioxid utöver referensscenariot under dessa antaganden uppgår år 2030 enligt modellen till 1,1 procent. Den högre prisnivån på biodrivmedel kompenserar delvis för det höga oljepriset vilket innebär att koldioxidskatten endast behöver höjas till 2,4 kronor per kilo.
20 I scenarier med ett lägre oljepris antas att oljepriset är ca 27 procent lägre än i referensfallet år 2030 (97 $/fat jämfört med 133 $/fat). Det är rimligt att anta att ett lägre oljepris även påverkar Sveriges omvärld, men några sådana effekter har inte inkluderats i denna analys.
Konsekvensanalys av etappmål och strategier SOU 2016:47
432
Effekter av lägre grad av energieffektivisering i tunga fordon
Med en lägre grad av energieffektivisering21 krävs det att en större del av de nödvändiga utsläppsminskningarna kommer till stånd genom andra åtgärder. I modellen innebär detta att transporterna måste minska i omfattning vilket uppnås en kraftigare koldioxidskattehöjning. Effekten på BNP blir därför hög. Den årliga kostnaden för den svenska politiken som förs för att nå etappmåletuppgår år 2030 i detta scenario till 1,4 procent av BNP. Utfallet är dock inte helt realistiskt. Åtgärder som vidtas antas ha en mycket hög marginalkostnad, vilket illustreras av en koldioxidskatt i modellen som överstiger 12 kronor per kilo. Såsom påpekats ovan finns det sannolikt en lång rad åtgärder och andra beteendeförändringar som kommer att stimuleras vid betydligt lägre skattenivåer. Scenariot belyser inte desto mindre att teknikutvecklingen har stor betydelse för hur etappmålet kan nås.
Om koldioxidskatten i stället ersätts med en utökad biodrivmedelskvot (utöver den som antas i grundscenariot) blir motsvarande effekt på BNP år 2030, allt annat lika, 0,5 procent. Att på detta sätt förlita sig till en kvot innebär dock att det antagna importpriset på biodrivmedel får stor betydelse för utfallet. Med ett fördubblat biodrivmedelspris blir den årliga kostnaden för att nå utsläppsmålet genom en ökad kvot därför betydligt högre. Modellen visar att kostnaden för den svenska politiken som förs för att uppnå klimatmålet under dessa antaganden uppgår till 1,5 procent av BNP. När utsläppsmålet i modellen på detta sätt nås genom en kvot för biodrivmedel höjs koldioxidskatten endast för att motverka den rekyleffekt som uppstår till följd av den antagna energieffektiviseringen, vilket en skatt på 1,9 kronor per kilo koldioxid.
Dessa scenarier visar att det är viktigt med flexibilitet i politiken så att styrmedel och åtgärder kan anpassas till rådande omständigheter, till exempel i de återkommande utvärderingar och handlingsplaner som byggts in i det klimatpolitiska ramverket.
21 I scenarier med lägre energieffektivisering antas tunga lastbilar och landsvägsbussar bli 20 procent mer effektiva 2030 än 2010. För lätta lastbilar och stadsbussar är effektiviseringen i dessa scenarier 40 procent. Motsvarande effektiviseringsantaganden i grundscenariot återges i tabell 12.1.
SOU 2016:47 Konsekvensanalys av etappmål och strategier
433
Ingen skatteväxling
I de scenarier där etappmålet nås genom en höjning av koldioxidskatten ökar den förda politiken samtidigt skatteintäkterna till staten. Antaganden om hur denna intäkt används har stor betydelse för storleken på de samhällsekonomiska kostnaderna. Ur effektivitetssynpunkt bör den ökade skatteintäkten utnyttjas till att sänka snedvridande skatter, och i såväl grundscenariot som i de flesta alternativa scenarier är utgångspunkten därför att den ökade skatteintäkten från koldioxidskatten används för att minska skatten på arbete. Det är dock långt ifrån givet att det är så eventuella koldioxidskatteintäkter kommer att användas.
Om de ökade intäkterna från koldioxidbeskattningen i stället återförs direkt till hushållen genom en klumpsummetransferering ökar kostnaderna för att nå etappmålet. Givet statens övriga utgiftssida innebär detta att skatten på arbetskraft blir högre än i motsvarande skatteväxlingsscenario (grundscenariot) och den större snedvridningen på arbetsmarknaden innebär att den årliga kostnaden för den svenska politiken för att nå klimatmålet stiger från 0,4 procent till 1 procent av BNP 2030. Skatten på kolidoxid blir i avsaknad av skatteväxling något lägre, 3,5 kronor per kilo.
För att ytterligare illustrera skatteväxlingens betydelse för kostnaderna av att nå etappmålet, kombineras i ett alternativt scenario antagandet om en lägre grad av energieffektivisering med antagandet att intäkterna från koldioxidskatten i stället återförs genom en direkt transferering till hushållen. Såsom konstaterats ovan innebär den lägre energieffektiviseringen till att en större del av utsläppsminskningarna i modellen måste ske till följd av en (kraftigt) höjd koldioxidskatt, vilket innebär att skatteintäkten i detta scenario också är relativt omfattande. Om inga snedvridande skatter samtidigt sänks slår kostnaden för den höga koldioxidskatten genom fullt ut. Den årliga kostnaden till följd av den svenska politiken för att uppnå etappmålet uppgår under dessa antaganden år 2030 till 3,6 procent av BNP. Detta resultat kan jämföras med kostnaden i scenariot ovan där antagandet om en låg energieffektivisering kombinerat med antagandet om full skatteväxling resulterade i en motsvarande minskning av BNP om 1,4 procent. I båda dessa scenarier vidtas på marginalen väldigt dyra åtgärder för att minska utsläppen. Koldioxidskatten behöver därför också höjas till över 10 kronor per
Konsekvensanalys av etappmål och strategier SOU 2016:47
434
kilo vilket innebär scenarierna framför allt tjänar som illustration av att skatteväxlingens positiva effekt förstärks när koldioxidskatten ökar. I och med att intäkter från koldioxidskatten kan användas för att sänka andra, snedvridande, skatter har detta styrmedel fördelar jämfört med andra icke-inkomstgenererande styrmedel såsom en utvidgad kvotplikt.
Vilka skatter som sänks, och i vilken omfattning, har inte bara betydelse för ekonomin i stort, men också för hur olika branscher påverkas. Hur skatteintäkten används har även fördelningspolitiska konsekvenser. Dessa diskuteras i avsnittet ”Konsekvenser för hushållen” nedan.
Effekter av högre kostnad för energieffektivisering i tunga fordon
I samtliga scenarier som diskuteras ovan har energieffektiviseringen av fordon (genom skärpta EU-krav) inte föranlett någon kostnad för företag eller hushåll. För att åskådliggöra vilka effekter en sådan kostnad skulle kunna få antas i ett scenario att energieffektiviseringen av näringslivets fordon inbegriper en investeringskostnad motsvarande, som mest, värdet av den minskade bränsleförbrukning som åtgärden ger. I övrigt gäller samma antaganden som i grundscenariot.
Under dessa förutsättningar uppgår den årliga kostnaden 2030 för den svenska politiken som förs för att nå etappmålet till 1,3 procent av BNP. Detta kan jämföras med motsvarande kostnadsuppskattning i grundscenariot om 0.4 procent. Den koldioxidskatt som i modellen behövs för att nå etappmålet i grundscenariot uppgår till 3,8 kronor per kilo koldioxid. Tillkommer det i stället en kostnad för företagen att energieffektivisera sina fordon nås etappmålet vid en koldioxidskatt på 2,7 kronor per kilo.
SOU 2016:47 Konsekvensanalys av etappmål och strategier
435
Samhällsekonomiska konsekvenser av att nå etappmålet med kompletterande åtgärder
I detta avsnitt beskrivs den analys av ett etappmål i den ickehandlande sektorn som Konjunkturinstitutets gör i sin miljöekonomiska rapport 2015. 22
Förutsättningar för analysen
Om kompletterande åtgärder används fullt ut för att nå etappmålet uppgår utsläppsgapet mot referensscenariot till 7,8 Mton koldioxidekvivalenter. Exkluderas den ovan antagna potentialen om 2,4 Mton för utsläppsminskningar till följd av åtgärder för ett transporteffektivt samhälle är utsläppsgapet i stället 5,4 Mton. Det utsläppsgap som sluts i Konjunkturinstitutets miljöekonomiska rapport uppgår till 5,5 Mton koldioxid.23
Analysen från 2015 kan ses som ett komplement till den analys som Konjunkturinstitutet gjort åt Miljömålsberedningen under våren 2016, och som presenteras ovan. Vissa antaganden skiljer sig dock åt mellan de olika studierna.
I sin miljöekonomiska rapport 2015 antar Konjunkturinstitutet att utsläppsgapet sluts genom ökad bränsleeffektivisering, samt till följd av kolidoxidskattehöjningar. Ökad biodrivmedelsanvändning och ökad elbilsintroduktion följer, till skillnad från i analysen ovan, utvecklingen i referensscenariot24. Antaganden kring transporternas energieffektivisering skiljer sig också åt mellan analyserna. För personbilar är de antagna energieffektiviseringsgraderna i ungefär samma storleksordning. För tunga lastbilar är skillnaden däremot stor. Analysen 2015 antar att dessa fordon blir 16 procent mer energieffektiva mellan 2010 och 2030, medan motsvarande ökning enligt grundantagandena i analysen 2016 antas bli 37 procent.
I sin miljöekonomiska rapport antar Konjunkturinstitutet vidare att energieffektiviseringsåtgärderna kräver en investering av hushåll
22 Konjunkturinstitutet (2015b). 23 Personlig kommunikation med Charlotte Berg, Konjunkturinstitutet, maj 2016. 24 I referensscenariot uppgår biodrivmedelsanvändningen år 2030 till 14 TWh, medan den enligt grundantagandena i analysen 2016 uppgår till 23 TWh (av vilka 20 TWh antas användas för vägtransporter, och 3 TWh i arbetsmaskiner). Se bilaga [7].
Konsekvensanalys av etappmål och strategier SOU 2016:47
436
och företag motsvarande, som mest, värdet av den minskade bränsleförbrukning som åtgärden ger. I studien åt Miljömålsberedningen 2016 antas en motsvarande kostnad i endast ett av de alternativa scenariorna, och då bara för näringslivet.
Konsekvensbedömningen i detta kapitel förutsätter att åtgärder för ett mer transporteffektivt samhälle kommer att implementeras som bidrar till att etappmålet nås. De samhällsekonomiska kostnader som rapporteras nedan bör därför kompletteras med kostnader som uppstår till följd av sådana åtgärder. Uppskattningar av detta slag har inte varit möjliga att utföra inom ramen för beredningens arbete, se dock avsnitt 12.2.4.
SOU 2016:47 Konsekvensanalys av etappmål och strategier
437
Kostnaderna för energieffektiviseringen avgör de samhällsekonomiska konsekvenserna
Givet de antaganden som gäller för analysen indikerar resultaten att ett utsläppsgap om 5,5 Mton koldioxid kan slutas till en årlig kostnad uppmätt som förändringen i BNP år 2030 jämfört med referensscenariot25, om mellan 0,2 och 0,8 procent. Den högre samhällsekonomiska kostnadsuppskattningen följer av att energieffektiviseringen är kostsam för företag och hushåll, medan det lägre BNP-bortfallet uppstår då energieffektiviseringen sker utan extra kostnader för aktörerna.26
Samtliga resultat förutsätter en höjd koldioxidskatt och att de ökade skatteintäkterna används för att sänka skatten på arbete. Den koldioxidskattehöjning som i modellen krävs för att nå utsläppsmålet är 3,7 kronor per kilo koldioxid i fallet då energieffektiseringen införs utan investeringskostnad. I fallet då energieffektiviseringen föranleder en investering är motsvarande nivå på skatten i stället 2,5 kronor per kilo.
Samhällsekonomiska konsekvenser av att nå utsläppsmålet för inrikes transporter
Det föreslagna utsläppsmålet för inrikes transporter innebär att utsläppen ska minska med, som minst, 70 procent mellan 2010 och 2030. En uppfyllelse av utsläppsmålet innebär samtidigt att utsläppen i hela den icke-handlande sektorn minskar med 58 procent mellan 1990 och 2030. De utsläppsminskningar som krävs för att nå etappmålet till 2030 sker i Konjunkturinstitutets analyser till mer än 95 procent i transportsektorn. Konsekvenserna av att uppnå utsläppsmålet för inrikes transporter torde därför vara snarlika de som beskrivs i analysen av att nå etappmålet 2030 (utan kompletterande åtgärder).
Sidonyttor som uppstår till följd av åtgärder för att nå utsläppsmålet för inrikes transporter, samt det faktum att utsläpps-
25 I denna analys antas energieffektiviseringen indirekt vara en följd av den svenska politiken (höjd skatt på koldioxid) vilket innebär att en jämförelse mot referensscenariot här – i motsats till analysen 2016 – antas återspegla den fulla effekten på BNP av den förda politiken. 26 Sker ingen extra energieffektivisering (utöver den i referensscenariot) blir den årliga kostnaden enligt analysen i stället 1,8 procent av BNP 2030.
Konsekvensanalys av etappmål och strategier SOU 2016:47
438
minskningen om 58 procent mellan 1990 och 2030 i analysen ovan nås utan att några som helst åtgärder för ett mer transporteffektivt samhälle vidtas, antyder att en uppskattning av de samhällsekonomiska kostnaderna för att nå utsläppsmålet för inrikes transporter torde hamna i den lägre delen av intervallet som antyds ovan (0,4– 1,5 procent av BNP, jämfört med referensscenariot).
12.2.3 Analys av utsläppsmål med en energisystemmodell
Som komplement till de analyser som Konjunkturinstitutet gjort och som redovisats ovan har Miljömålsberedningen även låtit göra analyser av olika etappmålscenarier med en energisystemmodell. Uppdraget utförs vid Luleå tekniska universitet.27
TIMES-Sweden omfattar hela det svenska energisystemet, från primärenergi till energirelaterade tjänster och varor, med en detaljerad beskrivning av både tillförsel och användarsektorer. Till skillnad från EMEC är TIMES-Sweden partiell och förmår därmed inte visa hur energisystemet interagerar med resten av ekonomin.
Energisystemmodellen beräknar hur en given efterfrågan på energivaror och energitjänster möts till en så låg kostnad som möjligt. I de analyser som beredningen låtit göra gäller även att det långsiktiga klimatmålet år 2045, såväl som ett etappmål för den icke-handlade sektorn år 2030, måste uppfyllas. Flera olika etappmål modelleras men här redogörs endast för resultat från de två scenarier i vilka storleken på de nödvändiga utsläppsminskningarna 2030 liknar de som följer av beredningens etappmålsalternativ. I de scenarier som här redovisas uppgår utsläppsminskningarna i den icke-handlande sektorn till 5.5 Mton respektive 9,9 Mton koldioxid, utöver de reduktioner som antas i referensscenariot.28
Då TIMES-Sweden avgränsas till analyser av energisystemet ingår inte åtgärder för ett mer transporteffektivt samhälle. De scenarier som här redovisas har med andra ord även de ett utsläppsgap som är ca 2,4 Mton mindre än de som följer av etappmålet.
27 Krook-Riekkola (2016). En närmre beskrivning av modellen finns i Krook-Riekkola (2015) National Energy System Modelling for Supporting Energy and Climate Policy Decision-making: The Case of Sweden. 28 I underlagsrapporten till Miljömålsberedningen kallas dessa scenarier för ”KM” respektive ”KM+NETS50”.
SOU 2016:47 Konsekvensanalys av etappmål och strategier
439
Förutsättningar för analysen
En fullständig harmonisering av antagandena mellan analyserna med EMEC och TIMES-Sweden är inte möjligt. Analysen med TIMES-Sweden utgår till exempel från ett annat referensscenario, och vidare är flera av de centrala antaganden som görs i allmänjämviktsanalysen ovan i denna analys i stället ett resultat från modellen. Hur exempelvis energieffektiviseringen av vägtransporterna, elbilsintroduktionen, och biodrivmedelsintroduktionen utvecklas skiljer sig därför åt mellan olika etappmålsscenarier.
I TIMES-Sweden görs i stället antaganden kring efterfrågesidan, vissa energipriser, resurstillgång och vilka styrmedel som tillämpas. Analysen utgår också ifrån antaganden om vilka teknologier som är tillgängliga och till vilken kostnad.
Efterfrågan på olika energitjänster och energivaror tas fram bland annat med hjälp av EMEC, men även genom stöd från olika rapporter och expertbedömningar. Då transportsektorn har stor betydelse för hur etappmålet nås kan här nämnas att persontransporter antas öka med 10 procent mellan 2010 och 2030, medan motsvarande ökning för godstransporter är 30 procent.
Elpris och fjärrvärmepris beräknas av modellen, medan pris på importerade energiråvaror och odlade energigrödor ges som antaganden utifrån. Oljepriset antas i denna analys vara ca 85 dollar per fat år 2030. Den svenska biomassapotentialen från skog antas öka med 40 TWh till 2030 från dagens nivå. Motsvarande ökning för biomassa från energiskog och energigrödor är 18 TWh.
I modellen antas, till skillnad från i analysen med EMEC, att dagens skattesystem gäller för hela modellperioden med undantag för biodrivmedel där full energiskatt och full befrielse från koldioxidskatt antas från 2020. El för privata transporter beskattas i modellen på samma sätt som hushållsel. Elcertifikatsystemet beskrivs i modellen medan priser i EU:s handelssystem för utsläppsrätter hämtas utifrån. Även om etappmålet 2030 endast omfattar den icke-handlande sektorn, påverkar verksamheter under EU:s system för handel med utsläppsrätter utfallet i analysen (t.ex. genom konkurrens om biomassa). Priset på utsläppsrätter 2030 antas vara ca 35 Euro. Någon kvotplikt på biodrivmedel lik den som introduceras i analysen med EMEC återfinns inte i denna analys.
Konsekvensanalys av etappmål och strategier SOU 2016:47
440
Fordon som drivs med alternativa drivmedel förutsätts i TIMES-Sweden vara något dyrare än motsvarande fossildrivet alternativ. En etanolbil är således 5 procent dyrare än en jämförbar bensinbil år 2030. Motsvarande merkostnad för en elbil antas vara 20 procent. Ett fordon anpassat för dimetyleter (DME) kostar 3 procent mer är motsvarade dieselbil. Drop-in-bränslen är inte explicit modellerade men kan likväl anses rymmas i den andel av biomassan som modellen allokerar till transportsektorn.
Modellen ger en detaljerad beskrivning av energisystemets utveckling
De resultat som erhålls från analysen med TIMES-Sweden ger en detaljerad beskrivning av en kostnadseffektiv utveckling av energisystemet mellan 2010 och 2070, för respektive etappmålsalternativ. Här återges endast ett urval av resultatet, och då framför allt sådant som är kopplat till transportsektorn. Eftersom modellen utgår ifrån att en given efterfrågan i energisystemet ska mötas till lägsta möjliga kostnad ger analysen även ett mått på den resulterande totalkostnaden, i energisystemet. Denna kostnad redovisas här för att ge en uppfattning om vilken storleksordning det rör sig om. Liksom i fallet med EMEC är det inte den exakta storleken det intressanta. Modellresultaten ska i detta skede främst ses om stöd för att hjälpa till att utforska möjliga vägar, identifiera avvägningar och att dra övergripande slutsatser.
En sådan slutsats är att det är möjligt att nå mycket låga koldioxidutsläppsnivåer i det svenska energisystemet år 2045, men att utformningen av det kostnadseffektiva energisystem som identifieras av TIMES-Sweden varierar beroende på hur ambitiöst etappmål som sätts. Detta visar i sin tur på vikten av att i mer detalj studera de utmaningar som kan förknippas med respektive målnivå.
SOU 2016:47 Konsekvensanalys av etappmål och strategier
441
Teknikutvecklingen avgör utsläppen i transportsektorn
En annan slutsats är att utsläppsminskningar till 2030 i linje de av Miljömålsberedningen föreslagna utsläppsmålen förutsätter att det sker en teknikutveckling av fordon och drivmedel i en takt som överstiger den som kan observeras historiskt. Modellen beskriver exempelvis en kraftig effektivisering av transporterna mellan år 2010 och 2030, framför allt genom övergång från fossila drivmedel till eldrift. Den effektivisering som TIMES-Sweden uppvisar i analysen av etappmålet är avsevärt mycket högre än den som antas i analysen med EMEC. Exakt hur utsläppsminskningarna sker i transportsektorn, och till vilka kostnader, är dock känsligt för vilka antaganden som görs i modellen.
Stadsbussar och personbilar drivs i modellen i väldigt hög utsträckning av el i de scenarier där etappmålet nås. Mängden biodrivmedel ökar också kraftigt, och används framför allt till tunga fordon. Resultat från känslighetsanalyser visar att de flesta bränslevalen varierar betydligt beroende på vilka antagande som görs i modellen. Tunga fordon utgör ett undantag där biodrivmedel konsekvent är det dominerande alternativa bränslet under samtliga etappmålsscenarion. Anledningen till detta är att tunga fordon i modellen – liksom i verkligheten – har färre fossilfria alternativ. Att bränslevalet i övrigt varierar under olika antagande (om fossilpriser, transportefterfrågan, biobränslepotential etc.), är i sig inte oväntat utan visar snarare att det finns olika vägar att gå för att minska utsläppen från vägtransporterna. Beroende på vilken inriktning som är önskvärd gäller det därför att introducera styrmedel som möjliggör en sådan utveckling.
Biomassan viktig för en kostnadseffektiv utsläppsminskning
Modellen visar också att biomassan är avgörande för att nå låga utsläppsnivåer på ett kostnadseffektivt sätt, vilket är närmast en unik möjlighet för Sverige. Användningen av biomassa varierar i modellen beroende på hur ambitiöst etappmål som sätts; ju högre reduktionsmål för utsläppen desto högre slutanvändning av biomassa. Om man i stället tittar på primäranvändningen är denna däremot inte nödvändigtvis högst i scenariot med lägst utsläpp. Primäranvändningen av biomassa har även att göra med hur ut-
Konsekvensanalys av etappmål och strategier SOU 2016:47
442
bredd fjärrvärmen är. Scenarier med låga utsläpp uppvisar en över tid högre användning av fjärrvärme, jämfört med andra scenarier, vilket gör att biomassan kan användas effektivt för att leverera flera olika energitjänster.
Modellresultaten visar också att vid införandet av etappmål för koldioxidutsläppen från sektorer som ej omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter, så ökar utsläppen från de handlande sektorerna med ökande ambitionsnivån i etappmålet. Anledningen till detta är framför allt att det finns en konkurrens om biomassa mellan sektorer. Denna konkurrenssituation är viktig att ta hänsyn till vid utformandet av styrmedel för ökad biodrivmedelsanvändning.
Kostnaden för energisystemet ökar med tuffare etappmål
Den kostnad som TIMES-Sweden beräknar för att nå ett givet utsläppsmål, rapporteras här som den ökade årliga systemkostnaden relativt ett referensscenario. Systemkostnaden omfattar i sin tur kostnader för energiutvinning, energiomvandling och energianvändning, inklusive transporter och industrins processutsläpp. I posten ingår även drift och underhållskostnader samt import och export av energiråvaror. För att sätta denna systemkostnad i relation till något brukar den anges som en andel av BNP i referensscenariot det givna året.
Ökningen i energisystemkostnad 2030 relativt referensscenariot, till följd av en utsläppsminskning relativt referensscenariot om 9,9 Mton koldioxid (motsvarande -59 procents utsläppsminskning relativt utsläppen 1990), uppgår i modellen till knappt 0,4 procent. Motsvarande kostnadsökning till följd av en utsläppsminskning om 5,5 Mton koldioxid (motsvarande -50 procents utsläppsminskning relativt utsläppen 1990) är knappt 0,2 procent.
12.2.4 Samhällsekonomiska kostnader förknippade med åtgärder för ett mer transporteffektivt samhälle
Det föreslagna etappmålet innebär att utsläppen i den ickehandlande sektorn senast år 2030 bör vara minst 63 procent lägre än utsläppen år 1990. Högst 8 procentenheter av utsläppsminsk-
SOU 2016:47 Konsekvensanalys av etappmål och strategier
443
ningarna får ske genom kompletterande åtgärder. Jämfört med utsläppen i referensscenariot år 2030 innebär etappmålet en minskning om 11,8 Mton koldioxidekvivalenter, och om kompletterande åtgärder utnyttjas fullt ut, 7,8 Mton.
En av utgångspunkterna i modellanalyserna som presenteras ovan är att styrmedel och åtgärder för ett mer transporteffektivt samhälle förväntas kunna bidra med utsläppsminkningar om totalt 2,4 Mton koldioxidekvivalenter, eller motsvarande 5 procent av utsläppen i den icke-handlande sektorn år 1990. Sådana styrmedel och åtgärder har dock inte kunnat modelleras. De utsläppsgap som analyseras motsvarar därför endast 9,4 respektive 5,5 Mton och kostnaderna för utsläppsminskningar genom åtgärder för ett transporteffektivt samhälle ingår således inte i de kostnadsuppskattningar som ges av modellerna.
Stort spann på åtgärdskostnaderna
I avsnitt 7.1.2 diskuteras en stor mängd olika typer av styrmedel och åtgärder som kan leda mot ett mer transporteffektivt samhälle. De åtgärder som Trafikverket29 inom detta område bedömer kunna bidra till störst utsläppsminskningar från biltrafiken är hållbar stadsplanering, med förtätning, ökad funktionsblandad bebyggelse och förbättrad gång-, cykel, och kollektivtrafik. För godstrafiken bedöms ett bättre utnyttjande av trafikslag samt förbättrad ruttoptimering och ökad fyllnadsgrad ge mest effekt.
De styrmedel och åtgärder som är relevanta för ett transporteffektivt samhälle skiljer sig åt avsevärt sinsemellan, och det går inte utan en noggrannare analys av enskilda åtgärder att uttala sig om de samhällsekonomiska kostnaderna för att minska utsläppen på detta sätt. Några sådana analyser har inte varit möjliga inom ramen för detta uppdrag.
29 Trafikverket (2015e).
Konsekvensanalys av etappmål och strategier SOU 2016:47
444
Sidonnyttor ger upphov till positiva samhällsekonomiska effekter
Utgångspunkten för åtgärderna är dock enligt Trafikverket att behålla eller förbättra tillgängligheten genom att planera och utveckla samhället och transportsystemet på sådant sätt att onödiga resor undviks, avstånd minskar, logistik förbättras och alla trafikslag används på ett mer effektivt sätt tillsammans. Lyckas man med detta innebär det att de indirekta samhällsekonomiska kostnaderna kan komma att bli små, eller till och med negativa.
Samtidigt kan åtgärder inom hållbar stadsplanering också ha tydliga positiva effekter på den lokala luftkvalitén, med hälsovinster till följd. Ett annat exempel är att en transporteffektiv samhällsutveckling kan bidra till att tillgängliggöra mark för byggande av bostäder. Sådana nyttor bidrar också positivt till samhällsekonomin. Det är därför viktigt att sådana sidonyttor uppmärksammas när åtgärder av detta slag utreds vidare.
12.2.5 Samhällsekonomiska kostnader för kompletterande åtgärder
För att bygga in en ytterligare flexibilitet i hur etappmålet till 2030 ska kunna nås förslår Miljömålsberedningen i kapitel 5 att högst åtta procentenheter av den sammanlagda utsläppsminskningen om 63 procent jämfört med 1990 ska kunna nås genom kompletterande åtgärder. Beredningen föreslår i samband med detta att utsläppsminskningar med kompletterande åtgärder successivt bör öka för att 2030 uppgå till högst 4 Mton årligen.
Med kompletterande åtgärder avses reduktioner som uppstått till följd av genomförda utsläppsminskningar utanför Sverige och/eller till följd av ett ökat kolupptag i skog och mark (en förstärkt kolsänka). Till kompletterande åtgärder kan även s.k. bio-CCS, dvs. koldioxidavskiljning och lagring av biogen koldioxid räknas.
Att försöka uppskatta storleken på kostnader för kompletterande åtgärder är svårt då det i dagsläget inte är känt vilka åtgärder som finns tillgängliga efter 2020, och till vilket pris. Den genomsnittliga kostnaden för utsläppsminskningsenheter från de projekt och fonder som i dagsläget ingår i Sveriges portfölj, uppskattas till
SOU 2016:47 Konsekvensanalys av etappmål och strategier
445
ca 60 kronor per ton koldioxidekvivalent.30 Men mycket tyder på att priserna kommer att stiga i framtiden i takt med att allt fler länder söker uppfylla sina åtaganden enligt Parisavtalet. Under antagandet om ett pris på 200 kronor per ton koldioxidekvivalent, och kompletterande åtgärder motsvarande 4 Mton skulle kostnaden för dessa åtgärder år 2030 uppgå till 8 miljarder kronor, i 2014 års penningvärde. Det måste dock understrykas att det råder en stor osäkerhet kring utformandet av och priserna på denna typ av åtgärder i framtiden, vilket innebär att kostnadsuppskattningen här endast tjänar om ett räkneexempel.
Vidtas kompletterande åtgärder i stället i form av en förstärkt kolsänka uppgår kostnaden i stället till alternativkostnaden för den skog och eller mark som nyttjas som sänka. Kostnader för storskalig bio-CCS är i dag okända.
Kostnaden för kompletterande åtgärder beror också på när och hur de kompletterande åtgärderna ska redovisas. Med ett mer precist formulerat mål för hur de kompletterande åtgärderna ska användas skulle även en bättre bedömning av kostnaderna, och övriga konsekvenser, av åtgärdena kunna genomföras. I kapitel 9 gör beredningen bedömningen att kommande regeringar kan behöva överväga etappmål för kompletterande åtgärder, till exempel med tanke på den flexibilitet som byggts in i förslaget till etappmål 2030.
Den samlade kostnaden för utsläppsminskningar i den ickehandlande sektorn och kompletterande åtgärder bör dock inte överstiga kostnaden som uppstår om kompletterande åtgärder inte används.
12.2.6 Sammanfattande slutsatser från modellanalyserna
Det är viktigt att ha i åtanke att resultat från modellanalyser i regel är betingadeav en lång rad antaganden och bör därför tolkas med försiktighet. De analyser som har gjorts på uppdrag av Miljömålsberedningen utgår ifrån att relativt omfattande utsläppsminskningar kommer att ske i transportsektorn till följd av krav och drivkrafter som verkar utanför Sverige. Varför beredningen anser
30 Energimyndigheten (2015a).
Konsekvensanalys av etappmål och strategier SOU 2016:47
446
att det är en rimlig utgångspunkt beskrivs närmre i bilaga 7. Att hela den tekniska potentialen kommer att kunna realiseras utan ytterligare nationell styrning är dock inte sannolikt. Beredningen pekar i kapitel 7 därför på flera åtgärder och styrmedelsförändringar inom områdena transporteffektivt samhälle, energieffektivare fordon, och förnybara drivmedel som kan komma att behövas. Koldioxid- och energibeskattningens utveckling är självklart också av stor betydelse för utsläppen i transportsektorn, dessa skatter diskuteras i kapitel 6.
Enligt beredningens förslag till ramverk för klimatpolitiken ska kommande regeringar utarbeta klimatpolitiska handlingsplaner varje mandatperiod och vid behov föreslå ytterligare åtgärder och styrmedel för att etappmålen och det långsiktiga målet kan nås. 31
De vägledande principer som ges i kapitel 4, kring utformandet av styrmedel kommer, om de följs, att bidra till att hålla de samhällsekonomiska kostnaderna nere för genomförandet av politiken. För att målen skall kunna uppnås till lägsta möjliga kostnad är den flexibilitet som byggts in i det klimatpolitiska ramverket, med dess återkommande utvärderingar och handlingsplaner, också avgörande. Det internationella klimatarbetet och den snabba tekniska utvecklingen innebär att det finns anledning att nära följa hur styrningen fortlöper och kontinuerligt justera politiken när så behövs.
Sammanfattning av resultat gällande etappmålet för ickehandlande sektorn
Under de antaganden kring introduktionen av biodrivmedel, elbilsanvändingen och fordonens energieffektivisering år 2030 som ligger till grund för Miljömålsberedningens bedömning, illustrerar Konjunkturinstitutets hur en utsläppsminskning om 9,4 Mton32koldioxid, utöver den som sker i referensscenariot, kan nås till 2030 genom en kvotplikt för biodrivmedel och höjd skatt på koldioxid.
Den årliga samhällsekonomiska kostnaden för att minska utsläppen under dessa antaganden uppges år 2030 vara 0,4 procent av
31SOU 2016:21. 32 Motsvarande en sammanlagd minskning av utsläppen relativt 1990 med 58 %.
SOU 2016:47 Konsekvensanalys av etappmål och strategier
447
BNP, jämfört med referensscenariot33. För att nå utsläppsminskningar i nivå med det föreslagna etappmålet krävs en ytterligare reduktion om 2,4 Mton koldioxidekvivalenter. Dessa utsläppsminskningar förväntas kunna genomföras genom olika åtgärder för en mer transporteffektiv samhällsplanering.
I en känslighetsanalys visar Konjunkturinstitutet även konsekvenser av alternativa sätt att nå etappmålet genom att variera antagandena om drivmedelspriser, graden av energieffektivisering i fordon, skatteväxling, samt kostnaden för energieffektivisering av tunga fordon. Samtliga scenarier utom ett uppvisar en årlig kostnad till följd av den svenska politiken för att nå etappmålet år 2030 motsvarande 0,5–1,5 procent av BNP34.
Under mer restriktiva antaganden gällande framför allt biodrivmedelsanvändning och graden av energieffektivisering i tunga fordon än i analysen ovan, visar Konjunkturinstitutet i sin miljöekonomiska rapport 2015 hur kostnaden för att till år 2030 minskat utsläppen i den icke-handlande sektorn med 5,5 Mton koldioxid35, utöver referensscenariot, kan motsvara en sänkning av BNP 2030 om mellan 0,2 och 0,8 procent36. Den högre kostnaden erhålls om det är kostsamt för hushåll och företag att vidta åtgärder för energieffektivisering av fordon, medan den lägre rapporteras om några sådana kostnader inte antas uppstå. Resultaten förutsätter höjd koldioxidskatt, skatteväxling och energieffektivisering utöver referensscenariots nivå37.
Kostnadsökningen som uppstår i energisystemet av en kostnadseffektiv minskning av den icke-handlande sektorns utsläpp om 5,5 Mton koldioxid, i förhållande till utsläppen i referensscenariot, till år 2030 uppskattas i underlag till Miljömålsberedningen från Luleå tekniska universitet till knappt 0,2 procent av BNP, jämfört med referensscenariot. Motsvarande kostnad för en utsläpps-
33 Detta motsvarar i 2014 års penningvärde 22 miljarder kronor. Effekten anges här exklusive den positiva påverkan som den – utanför referensbanan antagna – kraftiga effektiviseringen av fordonsflottan har på BNP. Om denna effekt inkluderas blir nettoeffekten på BNP noll, men detta är missvisande då effektiviseringen antas ske oavsett den svenska politikens utformning. 34 Detta motsvarar i 2014 års penningvärde en kostnad om 27 till 82 miljarder kronor. 35 Motsvarande en sammanlagd utsläppsminskning relativt 1990 med 50 %. 36 Detta motsvarar i 2014 års penningvärde en kostnad om 11 till 44 miljarder kronor. 37 Sker ingen energieffektivisering (utöver referensscenariot) blir den årliga kostnaden enligt analysen i stället 1,8 procent av BNP 2030.
Konsekvensanalys av etappmål och strategier SOU 2016:47
448
minskning om 9,9 Mton beräknas uppgå till knappt 0,4 procent av referensscenariots BNP 2030.
De modellanalyser som ligger till grund för beredningens bedömning indikerar således att kostnaderna för samhället år 2030 av att minska utsläppen i den icke-handlade sektorn i enlighet med de föreslagna utsläppsmålen till 2030 kan komma att uppgå till mellan 0,2 och 1,5 procent av referensscenariots BNP. Detta motsvarar i 2014 års penningvärde en kostnad om 11 till 82 miljarder kronor.
Så som påpekas ovan måste resultat från modeller alltid tolkas utifrån de antaganden som ligger bakom respektive analys. Ändras dessa påverkas resultaten. Vidare finns det begränsningar i modellerna som innebär att resultaten, allt annat lika, kan tänkas antingen över-, eller underskatta kostnaderna av att nå etappmålet.
Till samtliga kostnadsuppskattningar ovan kommer även eventuella kostnader för utsläppsminskningar om 2,4 Mton koldioxidekvivalent genom åtgärder för ett transporteffektivt samhälle, liksom kostnader för eventuella kompletterande åtgärder som vidtas för att nå etappmålet. Några uppskattningar av dessa kostnader har inte varit möjliga inom ramen för beredningen arbete.
Sammanfattning av resultat gällande utsläppsmålet för inrikes transporter
Det föreslagna utsläppsmålet för inrikes transporter innebär att utsläppen ska minska med, som minst, 70 procent mellan 2010 och 2030. En uppfyllelse av utsläppsmålet innebär samtidigt att utsläppen i hela den icke-handlande sektorn minskar med 58 procent mellan 1990 och 2030. De utsläppsminskningar som krävs för att nå etappmålet till 2030 förväntas till mer än 95 procent ske i transportsektorn.
Den samhällsekonomiska kostnaden av att uppnå utsläppsmålet för inrikes transporter torde därför vara snarlika de som beskrivs i analysen av att nå etappmålet 2030 (utan kompletterande åtgärder). Etappmålsanalysen inkluderar dock inte åtgärder för ett transporteffektivt samhälle. Skulle sådana åtgärder ingå skulle kostnaderna för att nå utsläppsmålet för inrikes transporter sannolikt bli lägre.
SOU 2016:47 Konsekvensanalys av etappmål och strategier
449
Alternativa etappmål till 2030, och etappmålet till 2040
Alternativa etappmål till 2030
Miljömålsberedningen har vid sidan av de utsläppsmål som föreslås även beaktat ytterligare ett par utsläppsbanor, med tillhörande etappmål. Dessa beskrivs i kapitel 5, men har ej konsekvensbedömts lika utförligt som det föreslagna etappmålet och utsläppsmålet för inrikes transporter.
I ett av de alternativa etappmålen antas Sverige nå ett kommande (möjligt) maxåtagande inom EU till 2030 om en minskning i icke-handlande sektorn med 40 procent. Det kan noteras att det resulterande utsläppsgapet (3,8 Mton) är avsevärt mycket lägre än de utsläppsminskningspotentialer som beredningen antar finnas tillgängliga till 2030 i ökad biodrivmedelsintroduktionen och elbilar (2,5 Mton) samt i energieffektivare fordon (4,9 Mton). Utsläppsminskningar i enlighet med vad som krävs för att nå detta etappmålsalternativ skulle sannolikt endast få mindre effekter på BNP 2030 relativt referensscenariot. Skulle de tekniska möjligheterna som antas för att minska utsläppen i transportsektorn fram till 2030, inte fullt ut realiseras ökar givetvis de samhällsekonomiska konsekvenserna av att nå detta etappmålsalternativ.
Beredningen har även diskuterat ett etappmål där användningen av fossila bränslen fasas ut helt till 2030. Att analysera konsekvenserna av att nå ett sådant etappmål kräver en annan ansats än den som här använts för att analysera de relativt sett mindre ambitiösa målen. En sådan bedömning har inte varit möjligt inom ramen för beredningens arbete.
Miljömålsberedningens förslag till etappmål för utsläpp i den ickehandlande sektorn 2040
Att med hjälp av Konjunkturinstitutets allmänjämviktsmodell analysera den omställning över 25–30 år som etappmålet 2040, och vidare det långsiktiga målet om nettonoll 2045, kommer att innebära är inte lämpligt. Osäkerheterna i hur ekonomin, samhället och omvärlden utvecklas på så lång sikt – med eller utan omställning – är för stora för att resultaten från en sådan analys kan anses meningsfulla.
Konsekvensanalys av etappmål och strategier SOU 2016:47
450
Det är också av denna anledning som konsekvensutredningen av det långsiktiga klimatmålet i beredningens förra betänkande i stället tog sin utgångspunkt i internationella studier på global-, OECD- och nordisk nivå. Resultaten från internationella studier indikerar att en omställning till utsläpp nära noll 2050 skulle kunna genomföras till årliga kostnader motsvarande enstaka procentenheter av BNP.38
Då det inte utan vidare går att sätta resultat från globala studier i en nationell kontext, krävs dock kompletterande analyser som tar specifik hänsyn till svenska ekonomiska förhållanden för att kunna göra en närmre bedömning av konsekvenserna av utsläppsmål till 2040 och 2045. En sådan bedömning är i dagsläget inte möjlig med de analysverktyg som varit tillgängliga för Miljömålsberedningen.
Om analysen däremot avgränsas till det svenska energisystemet indikerar studier med TIMES-Sweden att skillnaden i energisystemkostnad år 2045 mellan scenarier där utsläppen når nära noll och referensscenariot, kan komma att uppgå till motsvarande ca 0,8 procent av BNP i referensscenariot.39
12.3 Konsekvenser för aktörer
Vilka konsekvenserna blir för det offentliga, företagen och hushållen av de förslag till utsläppsmål som Miljömålsberedningen lägger beror i hög grad på politikens framtida utformning, det vill säga hur åtgärder och styrmedel inom klimatområdet kommer att formuleras.
Enligt beredningens förslag till ramverk för klimatpolitiken ska kommande regeringar utarbeta klimatpolitiska handlingsplaner varje mandatperiod och vid behov föreslå ytterligare åtgärder och styrmedel för att etappmålen och det långsiktiga målet kan nås. 40
Någon konsekvensbedömning av de förslag till styrmedel och åtgärder på klimatområdet som beredningen lyfter i kapitel 6 och 7
38 Flertalet modeller som ligger till grund för bland annat IPCCs och OECDs bedömning utgörs av så kallade Integrated Assessment modeller. En kritisk granskning av denna klass av modeller återfinns i Alfredsson och Karlsson (2016), Klimatpolitik under osäkerhet. Kostnader och nyttor – bevis och beslut. En underlagsrapport till Miljömålsberedningen. I [underlagsbilaga SOU 2016:x]. 39 Krook-Riekkola (2016). 40SOU 2016:21.
SOU 2016:47 Konsekvensanalys av etappmål och strategier
451
har ej utförts inom ramen för beredningens arbete. Sådana bedömningar är dock viktiga och bör göras i samband med det fortsatta arbetet att bereda mer detaljerade förslag till styrmedel och åtgärder. Nedan förs övergripande resonemang om konsekvenser för stat, företag och hushåll av ett urval av de förslag och bedömningar som beredningen ställt sig bakom.
12.3.1 Konsekvenser för staten
En närings- och innovationspolitik med klimatinriktning
En betydelsefull del av klimatpolitiken utgörs av insatser för forskning och utveckling inom strategiskt viktiga områden. Stat och kommun har också tidigare spelat en avgörande roll i närings- och innovationspolitiken och särskilt vid omfattande teknikskiften.
En aktiv närings- och innovationspolitik kan bidra till att nya innovationer bryter igenom vilket i sin tur kan underlätta omställningen till nettonoll. Aktivt stöd till olika branscher innebär dock alltid en risk att göra felsatsningar, samtidigt som avsaknaden av en aktiv närings- och innovationspolitik också är förknippat med en risk att värdefulla innovationer går om intet. Risker och dilemman som kan uppstå vid samarbeten mellan stat och näringsliv diskuteras i avsnitt6.3.3. Områden som Miljömålsberedningen lyfter fram särskilt där samverkan mellan stat och näringsliv bör fördjupas är basmaterialindustrin och bioekonomin. Eventuellt kostnadsdrivande åtgärder inom dessa områden bör analyseras inom ramen för de sektorsstrategier som föreslås.
Beredningens föreslår även att regeringen ger VINNOVA, i samråd med berörda myndigheter i uppdrag att utreda hur en större andel av innovationsstödet till företag kan riktas mot klimatrelevanta innovationer samt föreslå hur formerna för samverkan mellan staten och näringslivet kan utformas. Vilka konsekvenser en sådan förskjutning av innovationsstöden får för staten, och andra aktörer, bör utredas vidare inom ramen för VINNOVAs uppdrag.
Konsekvensanalys av etappmål och strategier SOU 2016:47
452
Investeringar för ett transporteffektivt samhälle
I avsnitt 12.2.4 ovan konstateras att de samhällsekonomiska kostnaderna för att vidta åtgärder som leder till ett mer transporteffektivt samhälle är svåra att uppskatta men att de ryms i ett stort spann från mycket låga (eller rent utav negativa) till mycket höga kostnader.
Då de allra dyraste åtgärderna torde vara kopplade till större infrastruktursatsningar inom t.ex. den spårbundna trafiken, är det även denna typ av åtgärder som potentiellt har störst påverkan på statsfinanserna. För att nå de föreslagna utsläppsmålen till 2030 är det dock inte troligt att denna typ av åtgärder kommer att vara tillgängliga, helt enkelt därför att större infrastrukturprojekt tar lång för lång tid att driva igenom.
De analyser av etapp- och utsläppsmål som redogörs för i detta kapitel omfattar inte kostnader förknippade med styrmedel och åtgärder för ett transporteffektivt samhälle. Det är därför angeläget att det i den fortsatta beredningen av förslag på detta område genomförs mer noggranna konsekvensbedömningar.
Koldioxidskatten är en bas för styrningen i den icke-handlande sektorn
Koldioxidskatten är basen för styrningen i den icke-handlande sektorn och skatten har en viktig roll i att ge en tydlig styrsignal till alla aktörer, samtidigt som den gör det lönsamt att investera i utsläppsreducerande åtgärder av olika slag och därmed lägga grunden för en kostnadseffektiv klimatpolitik.
Beredningen gör i kapitel 6 bedömningen att nivån på koldioxidskatten bör anpassas framöver i den omfattning och takt som tillsammans med övriga förändringar av styrmedlen ger en kostnadseffektiv minskning av utsläppen av växthusgaser i den ickehandlande sektorn så att etappmålet till 2030 nås. Något förslag på förändring av nuvarande skattenivåer läggs dock inte av Miljömålsberedningen.
En eventuell skattehöjning medför en ökad skatteintäkt för staten. Samtidigt innebär den nuvarande utformningen av koldioxidskatten att skattebasen kommer att erodera i takt med att utsläppsmålen nås. Ytterligare en effekt av att fordon blir mer energi-
SOU 2016:47 Konsekvensanalys av etappmål och strategier
453
effektiva och/eller släpper ut mindre växthusgaser är att miljöstyrningen av transportsektorn kan behöva ses över eftersom nuvarande energi- och koldioxidskatter inte längre kommer vara lika verkningsfulla i förhållande till icke-klimatrelaterade externa effekter i transportsektorn såsom exempelvis buller och partikelutsläpp. Om detta föranleder nya skatter eller avgifter kan dessa ge en intäkt till staten.
En principiell diskussion kring fördelningseffekter av koldioxidskatten förs i avsnitt 12.3.3. nedan.
Kompletterande åtgärder för att nå etappmål och det långsiktiga målet
För att bygga in en flexibilitet i hur etappmålet till 2030 ska kunna nås förslår Miljömålsberedningen att högst åtta procentenheter av den sammanlagda utsläppsminskningen på 63 procent jämfört med 1990 ska kunna nås genom kompletterande åtgärder. Beredningen föreslår i samband med detta att utsläppsminskningar med kompletterande åtgärder successivt bör öka för att 2030 uppgå till minst 4 Mton årligen.
Kostnaden för kompletterande åtgärder belastar statsfinanserna, men att uppskatta hur stor denna kostnad kan tänkas bli är svårt. En diskussion kring varför det förhåller sig på detta sätt återfinns i avsnitt 12.2.5 ovan.
Annullering av överskott i den icke-handlande sektorn
Sveriges utsläppsminskningsåtagande i den icke-handlande sektorn under det nya ESD-beslutet kan komma att bli mindre ambitiöst än det etappmål för 2030 som beredningen föreslår. Det är således möjligt att Sverige kan komma att överprestera i förhållande till sitt åtagande enligt det nya ESD-beslutet. Enligt nuvarande ESD-beslut till 2020 kan en medlemsstat antingen spara ett eventuellt överskott till ett senare år, eller överlåta det till en annan medlemsstat. Motsvarande möjlighet kommer sannolikt att kvarstå även efter 2020 och att annullera överskottet kan därmed komma att innebära ett inkomstbortfall för staten. Skulle Sverige i stället välja att sälja
Konsekvensanalys av etappmål och strategier SOU 2016:47
454
överskottet kommer det på motsvarande sätt generera en intäkt för staten.
Då såväl ansvarsfördelningen mellan medlemsstaterna som principerna för hur eventuella överskott ska hanteras ännu inte är kända, går det ännu inte att uttala sig kring hur stort ett sådant eventuellt inkomstbortfall kan komma att bli.
12.3.2 Konsekvenser för företag
Strukturomvandling
I ett längre tidsperspektiv karaktäriseras ekonomin av återkommande cykler av tillväxt, strukturkriser och samhällsomvandling. I detta perspektiv är en kontinuerlig strukturomvandling rentutav en förutsättning för att ett land ska kunna upprätthålla en långsiktigt gynnsam ekonomisk utveckling. Nya tekniska och politiska förutsättningar – såväl inom som utanför landet – kräver att ekonomins aktörer anpassar sig.
En omställning av den svenska ekonomin till nettonollutsläpp 2045 kommer att ställa krav på sådan anpassning. De delar av ekonomin som är starkt beroende av fossila bränslen, eller på annat sätt ger upphov till stora utsläpp av växthusgaser, kommer att påverkas mer än de delar som inte är lika utsläppsintensiva. Detta är dock endast delvis en effekt av klimatpolitiken då trenden mot en mer tjänstebaserad ekonomi har pågått under en längre tid och i hög grad drivs av andra faktorer.41
Tendenser till en sådan strukturomvandling kan även ses på kortare sikt. I alla de av Konjunkturinstitutet studerade scenarierna 2030 påverkas näringslivets struktur av omställningen mot lägre utsläpp genom en omställning mot relativt mer produktion av tjänster än av varor.
Konsekvenserna av klimatpolitiken blir störst för den tunga industrin, speciellt i scenarierna då energieffektiviseringen inte antas blir lägre än vad som antas i grundscenariot. I scenarierna med skatteväxling kommer den lägre skatten på arbete gynna tjänsteproduktionen och den sammanlagda produktionen blir oförändrad.
41SOU 2015:104.
SOU 2016:47 Konsekvensanalys av etappmål och strategier
455
När skatteväxling inte antas blir effekten negativ, relativt referensscenariot, även för tjänsteproduktionen.
Att industrin påverkas mer än tjänstenäringarna är en konsekvens av att dessa inte i lika stor utsträckning påverkas av ökade kostnader för transporttjänster. De mer arbetsintensiva tjänstenäringarna gynnas också i högre grad av skatteväxling eftersom denna politik antas minska skatten på arbete. Konjunkturinstitutets analys pekar mot att en hög energieffektivisering dämpar effekterna på ekonomin i stort, men den har även betydelse för hur kraftigt olika sektorer påverkas.
Hur näringslivets struktur påverkas beror således såväl på hur tekniken utvecklas som hur politiken utformas. Det är därför viktigt att man i det fortsatta arbetet med att ta fram mer detaljerade förslag på styrmedel och åtgärder för att nå etappmål och det långsiktiga utsläppsmålet 2045, analyserar hur näringslivets struktur påverkas. Näringslivets struktur påverkar samtidigt till viss del även möjligheterna att nå det långsiktiga målet. Det är därför även viktigt att beakta om styrningen kan utformas så att Sverige får en näringslivsstruktur som underlättar omställningen.
Klimatpolitiken kan underlätta för företag som vill ställa om
Långsiktiga spelregler i klimatpolitiken, genom ett tydligt långsiktigt mål och etappmål längst vägen, skapar förutsägbarhet för olika aktörer i samhället att investera i ny teknik och att ta tillvara nya möjligheter.
Om en hårdare styrning skulle införas ensidigt i Sverige, för branscher med hög koldioxidintensitet och som verkar på en internationell marknad, riskerar arbetstillfällen att gå förlorade om tillväxten i stället sker i andra länder. Det finns då en risk för att den förda politiken innebär att utsläppen i stället sker i andra länder. En sådan utveckling skulle strida mot generationsmålet.
Det är mot den bakgrunden som Miljömålsberedningen lyfter fram att en utgångspunkt för såväl förslaget till långsiktigt mål, som etappmålen, är att världen i övrigt också agerar så att de globala utsläppen minskar i linje med målen i Parisavtalet och att konkurrensutsatt industri förväntas utsättas för styrning mot minskade utsläpp på samtliga viktiga marknader. Beredningen lyfter också
Konsekvensanalys av etappmål och strategier SOU 2016:47
456
upp behovet av att staten bidrar till teknik- och infrastrukturutvecklingen för att möjliggöra en omställning i dessa branscher, och föreslår därför bland annat att det bör utvecklas en bred nollutsläppsstrategi för basmaterialindustrin (se avsnitt 8.1.1). Ytterligare ett förslag där samverkan mellan staten och näringsliv kan stödja strukturomvandlingen i viktiga branscher är utvecklandet av en bioekonomistrategi (se avsnitt 6.3.4).
Effekterna av en ökad användning av bioråvara kräver närmare analys
En av utgångspunkterna i Trafikverkets klimatscenario42, som också ligger till grund för Miljömålsberedningens olika utsläppsbanor och etappmål, är att den inhemska efterfrågan på biodrivmedel ska kunna mötas utan nettoimport. Beredningen delar Trafikverkets bedömning att en stor del av den antagna biodrivmedelsvolymen kan komma att produceras i Sverige. Sannolikt kommer dock en ökad efterfrågan på biodrivmedel att mötas genom såväl inhemsk produktion som import. Inte desto mindre bedömer beredningen att målbanan till 2045 samt etappmålet för 2030 kräver att substitutionen av fossila bränslen med produkter baserade på biomassa måste öka.
Konjunkturinstitutet har i sin modell ingen representation av den inhemska biodrivmedelsproduktionen43 och måste därför i analysen av etappmålet anta att den ökade volymen i stället i sin helhet importeras, till ett fast pris. Den kraftigt ökade biodrivmedelsanvändningen får därmed inte någon direkt effekt på några inhemska marknader, samtidigt som det antagna importpriset på biodrivmedel blir väldigt avgörande för resultaten. Det är självklart så att ett flertal inhemska marknader skulle påverkas både direkt och indirekt av en kraftig ökning av biodrivmedelsanvändningen, men dessa effekter synliggörs inte i modellen. Analysen visar således endast följden av att en given volym biodrivmedel introduceras
42 Trafikverket (2014e). 43 Representationen av den svenska ekonomin i EMEC bygger på data som hämtas från nationalräkenskaperna. Då biodrivmedelsproduktionen inte finns representerad i nationalräkenskaperna ingår denna inte heller i modellen.
SOU 2016:47 Konsekvensanalys av etappmål och strategier
457
till ett givet pris, med den direkta effekten att drivmedelskostnaderna stiger för hushåll och företag.
Vilka samlade konsekvenser en ökad introduktion av biodrivmedel kan komma att få – oavsett om den möts med ökade inhemska produktionsvolymer eller genom import – beror i hög grad på vad som driver den ökade efterfrågan. Eftersom bioråvaran har flera alternativa användningsområden är det nödvändigt med en bred ansats när konsekvenserna för framtida politik utreds. En noggrann bedömning av de samhällsekonomiska konsekvenserna av olika alternativa användningar av den svenska bioråvaran görs med fördel inom ramen för det arbete med att ta fram en svensk bioekonomistrategi som beredningen föreslår i avsnitt 6.3.4.
Hur transportsektorn påverkas av utsläppsmålen
Transporter knyter ihop landet och är en central förutsättning för en växande ekonomi, ökad befolkning, förbättrade möjligheter till pendling, besök och ökad sysselsättning. Ett väl fungerande transportsystem är en förutsättning för att företagen ska kunna verka i hela landet.
Det finns stora osäkerheter i bedömningar av transportarbetets framtida utveckling. Användningen av olika scenarier är ett sätt att hantera dessa osäkerheter. Olika myndigheter har tagit fram olika scenarier och gjort olika bedömningar. I Energimyndighetens och Naturvårdsverkets senaste långsiktsscenario44 bedöms trafikarbetet med personbilar och tunga fordon öka med 15 respektive knappt 35 procent till 2030. I Trafikverkets basscenario45 bedöms i stället transporterna med personbilar öka med 25 procent och godstransporterna på väg med närmare 50 procent till 2030. Trafikverkets klimatscenario46 visar i stället den nivå för trafikarbete som enligt verket stödjer möjligheten att nå klimatmålet inom transportsektorn47. I det alternativa scenario som ligger till grund för Miljömålsberedningens analys ökar trafikarbetet med tunga fordon på väg
44 Energimyndigheten (2014).; Energimyndigheten och Naturvårdsverket (2014). 45 Trafikverket (2016a), s. 19–20. 46 bid. 47 Definierat som en minskning av utsläppen med 80 procent till 2030 jämfört med 2010 års nivå.
Konsekvensanalys av etappmål och strategier SOU 2016:47
458
med 20 procent jämfört med 2010-års nivåer medan personbilstrafiken antas ligga kvar på dagens nivåer. Se vidare i bilaga 7 för en diskussion kring trafikprognoser.
Företag med transportintensiv verksamhet kan komma att få högre transportkostnader i och med en omställning av transportsektorn i riktning mot utsläppsmålet.
Storleken på kostnader för olika aktörer inom transportbranschen beror till stora delar på hur kostnaderna kopplade till utveckling av ny fordonsteknik (som t.ex. elbilsbatterier) och framställning av förnybara bränslen utvecklas.
Påverkan på den svenska fordonsindustrin av utsläppsmålet beror på vilka egenskaper de fordon som tillverkas i Sverige kommer att ha. Om de producerar mer energieffektiva och utsläppssnåla fordon än genomsnittet och fordon som kan köras förnybara drivmedel och el gynnas de sannolikt av en politik som styr i riktning mot utsläppsmålet. Om de i stället tillverkar fordon med högre utsläpp missgynnas de.
Konsekvenser av förslaget om annullering av överskott i den icke-handlande sektorn
Bördefördelningen enligt ESD-beslutet ligger på medlemsstatsnivå och eventuella överskott i förhållande till de nationella utsläppsåtagandena kan endast överlåtas mellan medlemsstater. Detta kan jämföras med förfarandet i EU:s system för handel med utsläppsrätter där utsläppsrätter handlas direkt mellan företag. En eventuell annullering av utsläppsåtagandet i den icke-handlande sektorn har därmed inte någon direkt effekt på svenska hushåll eller företag.
I princip kan ett eventuellt överskott antingen sparas, säljas eller på annat sätt överlåtas, eller annulleras. Att spara överskottet för framtida måluppfyllnad skulle vara aktuellt om det bedöms att den svenska utsläppsbanan vid någon tidpunkt ligger högre än det utsläppsåtagande som kommer att gälla under det nya ESD-beslutet. Ett sparat överskott kan också användas vid oväntade utsläppsökningar. Om något sparat överskott inte finns att tillgå kan det då krävas att ytterligare åtgärder vidtas för att minska utsläppen, något som skulle få negativa konsekvenser för svenska aktörer.
Med det ambitiösa etappmål som beredningen föreslår förefaller det dock inte troligt att Sverige kommer ha något behov av ett
SOU 2016:47 Konsekvensanalys av etappmål och strategier
459
sparat överskott. Konsekvenserna för svenska företag och hushåll av förslaget att annullera ett eventuellt överskott är därför sannolikt ringa.
12.3.3 Konsekvenser för hushållen
Den enskilt största källan till hushållens utsläpp av växthusgaser är vägtransporter. Dessa utgör i dag drygt 80 procent av hushållens totala utsläpp. Vilka konsekvenser som olika utsläppsbanorna och etappmålen får för hushållen beror i stor utsträckning på i vilken omfattning tekniska lösningar kommer att finnas tillgängliga som möjliggör en omställning mot låga utsläpp, och då särskilt inom transportsektorn.
Utsläppsminskningar i vägransportsektorn sker genom en kombination av effektivare fordon, ökad biodrivmedelsanvändning, ökad introduktion av elbilar, samt minskat transportarbete genom samhällsplanering för effektivare transporter. Om den tekniska utvecklingen i fordon och drivmedel går fort samtidigt som priserna på framför allt elbilar hålls nere, kan etapp- och utsläppsmålet till 2030 komma att påverka hushållen endast i en begränsad omfattning. Skulle den nödvändiga teknikutvecklingen däremot gå långsamt eller helt utebli, kan konsekvenserna för hushållen av att uppnå etappmålen bli betydande.
Det är inte bara de direkta kostnaderna för hushållens persontransporter som kan komma att påverkas. I den mån åtgärder (tekniska eller andra) för att minska utsläppen från godstransporter leder till ökade transportkostnader för näringslivet, kommer detta också att få konsekvenser för hushållen genom höjda priser på varor och tjänster.
Viktigt att beakta fördelningseffekter
Ny teknik i kombination med en mer transporteffektiv samhällsplanering utgör viktiga, men sannolikt inte tillräckliga, förutsättning för att hushållens utsläpp ska minska i den takt som krävs för att utsläppsmålet 2030 ska nås. Vid sidan av tekniska lösningar krävs även beteendeförändringar, exempelvis vid val av färdsättsätt (kollektivtrafik eller cykel före bil), och vid val fordon och driv-
Konsekvensanalys av etappmål och strategier SOU 2016:47
460
medel (el eller biodrivmedel före fossilt). Om sådana beteendeförändringar inte sker av sig själva kommer det att krävas styrmedel som ger hushållen de incitament som krävs. Vilken effekt sådana styrmedel får beror på hur politiken utformas.
En av utgångspunkterna i den strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik som Miljömålsberedningen föreslår i kapitel 4 är att styrmedel ska utformas så att förorenaren betalar för sina utsläpp. I kapitel 6 framhålls vidare att koldioxidskatten bör fortsätta vara basen i styrningen mot utsläppen i den icke-handlade sektorn, samt att nivån på koldioxidskatten framöver bör anpassas i den omfattning och takt som, tillsammans med övriga förändringar av styrmedlen, ger en kostnadseffektiv minskning av utsläppen så att etappmålet till 2030 nås. Trots att beredningen inte föreslår någon höjning av koldioxidskatten kan är det därför ändå vara relevant att här belysa hur en sådan eventuell framtida höjning påverkar hushållen.
Konjunkturinstitutet analyserar i sin miljöekonomiska rapport 2015 vilka fördelningseffekter en höjd koldioxidskatt kan få på kort respektive lång sikt.48 Analysen bekräftar resultat från tidigare svenska studier att en höjning av koldioxidskatten i allmänhet är regressiv, det vill säga att skatten drabbar hushåll med lägre inkomst relativt sett hårdare än hushåll med högre inkomst. Fördelningseffekterna påverkas dock av en rad faktorer, bland annat vilka inkomstmått som används, huruvida indirekta effekter ingår i analysen, och hur skatteintäkterna används.
En generell slutsats som Konjunkturinstitutet drar är att skillnaderna mellan boenderegioner är starkare än skillnaden mellan inkomstgrupper. Hushåll i glesbygd riskerar att påverkas mer än hushåll i tätort och storstadsregioner. Den långsiktiga analysen visar också att samhällsekonomisk effektivitet kan komma att stå i konflikt med eventuella fördelningspolitiska hänsyn.
Vilka fördelningseffekter som en höjning av koldioxidskatten får beror också på hur staten väljer att använda de ökade skatteintäkterna. Inför en eventuell höjning av koldioxidskatten är det
48 Hushållen delas upp efter inkomstnivå och boenderegion. Utgångspunkten för den långsiktiga analysen är att skatten höjs med 130 procent från nuvarande nivå till år 2030 och den resulterande utsläppsminskningen i icke-handlande sektorn blir då 50 % jämfört med 1990 års nivåer (Konjunkturinstitutet, 2015b).
SOU 2016:47 Konsekvensanalys av etappmål och strategier
461
därför viktigt att i detalj studera fördelningseffekter, samt om och hur särskilt drabbade hushållsgrupper ska kompenseras.
12.4 Påverkan på andra miljö- och samhällsmål
För att det långsiktiga klimatmålet ska kunna nås krävs en fundamental samhällsomställning som berör alla politikområden. För att möjliggöra synergier och undvika konflikter mellan klimatmålen och andra samhällsmål, t.ex. mål inom transportpolitiken, näringspolitiken, jord- och skogsbrukspolitiken och bostadspolitiken, är det viktigt att målen är samordnade. Miljömålsberedningen föreslår därför också i avsnitt 6.1, att regeringen i samband med nästa översyn av respektive samhällsmål ser över och vid behov omformulerar relevanta mål så att de är förenliga med klimatmålen. Beredningen föreslår också att det införs bestämmelser om konsekvensanalys avseende effekter på klimatet i kommittéförordningen och förordning om konsekvensutredning vid regelgivning.
Båda förslag innebär att eventuella konflikter mellan klimatmålet och andra samhällsmål sannolikt kommer att kunna undvikas, samtidigt som positiva synergier tillvaratas.
Styrmedel och åtgärder för minskade utsläpp av växthusgaser har ofta en positiv effekt på möjligheten att uppnå även andra miljömål än Begränsad klimatpåverkan. Åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser från vägtransporter kan till exempel bidra till att uppfylla miljömålen Frisk luft och God bebyggd miljö.49Samtidigt kan ett ökat uttag biomassa innebära att det blir svårare att uppfylla andra miljömål som till exempel Levande skogar och Ett rikt växt- och djurliv. Hur stor betydelse olika klimatrelaterade åtgärder kan få beror på deras geografisk lokalisering och val av teknik. Det är därför viktigt att beakta samtliga relevanta miljömål vid utformningen av klimatpoliska styrmedel och åtgärder.
49 En mer utvecklad diskussion kring synergieffekter mellan klimat- och luftvårdspolitiken återfinns i avsnitt 17.4.
Konsekvensanalys av etappmål och strategier SOU 2016:47
462
12.5 Övriga konsekvenser
Miljömålsberedningens förslag till etappmål för den icke-handlande sektorn och utsläppsmål för inrikes transporter 2030 bedöms inte ha några direkta konsekvenser för jämställdhet, offentlig service, de integrationspolitiska målen, personlig integritet eller brottsligheten.
Möjliga konsekvenser på dessa områden kan däremot uppstå till följd av åtgärder och styrmedel som vidtas för att nå de av beredningen uppsatta målen till 2030 och 2040. Sådana eventuella konsekvenser måste därför utredas närmre när mer detaljerade förslag till styrmedel och åtgärder bereds.
Del B
Strategi för en samlad
luftvårdspolitik
465
13 Luftvårdspolitiken
13.1 Luftvårdspolitik på internationell, nationell och lokal nivå
Sedan slutet av 1960-talet har Sverige varit pådrivande i det internationella luftvårdsarbetet med syfte att minska utsläppen av gränsöverskridande luftföroreningar för att minska försurningen. Därefter har även folkhälsan blivit en viktig drivkraft. De svenska insatserna har bl.a. skett mot bakgrunden att Sverige påverkats starkt av gränsöverskridande luftföroreningar. När utsläppen minskar i Europa får Sverige som nettoimportör av luftföroreningar förbättrad luft vilket märks genom bl.a. lägre bakgrundshalter av partiklar PM
2.5
och marknära ozon samt minskat nedfall av
försurande och övergödande ämnen.
Luftvårdspolitiken kan delas upp på tre nivåer; internationellt, nationellt och lokalt. På internationell nivå är FN:s regionala konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar, den så kallade luftvårdskonventionen ett centralt styrmedel. Konventionens olika protokoll reglerar utsläpp av luftföroreningar för de 50 länder i Europa, Centralasien och Nordamerika som är parter i konventionen. På FN-nivå finns även internationella sjöfartsorganisationens (International Martime Organization, IMO) regler för utsläpp från internationell sjöfart.
På EU-nivå regleras nationella utsläpp i direktivet om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar (2001/81/EG). I vardagligt tal brukar direktivet kallas för takdirektivet. Andra viktiga direktiv är luftkvalitetsdirektiven som reglerar maximalt tillåtna halter av luftföroreningar och olika direktiv som reglerar maximala utsläpp för olika typer av förbränningsanläggningar.
På det nationella planet är de av Riksdagen beslutade miljömålen styrande för svensk luftvårdspolitik. Miljömålen beskriver det
Luftvårdspolitiken SOU 2016:47
466
önskade tillståndet i den svenska miljön. De centrala luftrelaterade miljömålen är Frisk luft, Bara naturliga försurning och Ingen övergödning, men det finns även kopplingar till miljömålen Begränsad klimatpåverkan, God bebyggd miljö och Giftfri miljö.
På lokal nivå kan kommuner arbeta med samhällsplanering som ett verktyg för att främja trafik med låga utsläpp (cykel, gång, kollektivtrafik, eldrivna fordon) och begränsa trafik med höga utsläpp. Exempel på andra kommunala styrmedel för att begränsa halter av luftföroreningar är lokala trafikföreskrifter (dubbdäcksförbud, miljözon, hastighetsbegränsningar) och parkeringspolicy (parkeringstal, parkeringsavgifter, infartsparkering).
13.2 Befintliga styrmedel som begränsar luftföroreningar
Här nedan beskrivs ett antal befintliga styrmedel inriktade mot att begränsa luftföroreningar. Beskrivningen gör inga anspråk på att vara heltäckande, utan är inriktad mot att redovisa de mest centrala styrmedlen.
13.2.1 Styrmedel på internationell nivå
FN:s luftvårdskonvention
Konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (luftvårdskonventionen) är en regional konvention som omfattar 51 parter, från EU-länderna, USA, Kanada, Ryssland samt länderna öster om EU i Kaukasus och Centralasien. Till konventionen hör åtta protokoll som specificerar mål och åtgärder för att minska utsläppen av olika typer av luftföroreningar. Sverige har ratificerat konventionen och samtliga protokoll. Det mest omfattande protokollet, Göteborgsprotokollet, med utsläppstak för svaveldioxid, kväveoxider, ammoniak och flyktiga organiska ämnen reviderades i maj 2012. Då beslutades om nya utsläppstak till 2020 för nämnda luftföroreningar samt för partiklar PM
2,5
. Sverige är hittills den
SOU 2016:47 Luftvårdspolitiken
467
enda part som har undertecknat det uppdaterade Göteborgsprotokollet.1
IMO:s regler för utsläpp av luftföroreningar
Inom IMO:s MARPOL-konvention2 regleras högsta tillåtna svavelhalt i fartygsbränsle, vilken från 2012 får vara maximalt 3,5 procent globalt. Från 2020 skärps gränsen till 0,5 procent. Även högsta tillåtna kväveoxidutsläpp regleras i MARPOL-konventionen, med krav baserade på utsläpp per kilowattimme.
För att begränsa sjöfartens utsläpp av luftföroreningar ytterligare kan så kallade kontrollområden för utsläpp (Emission Control Areas, ECA) utses av IMO, efter att de länder som främst berörs av ett sådant område ansökt om ett utnämnande. Kontrollområden kan avse utsläpp av svaveloxid, partiklar och/eller kväveoxider.
Från 2005 respektive 2006 har Östersjön och Nordsjön (inklusive Engelska kanalen) varit kontrollområden för utsläpp av svaveloxider (SECA) reglerat via EU:s svaveldirektiv. Från införande fram till och med 2014 var maximal tillåten svavelhalt i fartygsbränslet inom SECA 1,0 procent. Kravet skärptes 2015 till 0,1 procent. Transportstyrelsen som är tillsynsmyndighet har gjort ca 35 åtalsanmälningar för överträdelser mot svaveldirektivet perioden 2010–2014 utan att något åtal väckts, p.g.a. att brotten inte bedömts vara möjliga att utreda eller att det inte ansetts möjligt att styrka brott.3 För närvarande pågår därför arbete inom regeringskansliet för att skärpa möjligheterna att utdela sanktioner för överträdelse av svaveldirektivet genom att införa administrativa i stället för straffrättsliga sanktioner.
I mars 2016 kom parterna inom Helsingforskommissionen (HELCOM4) överens om att ansöka till IMO om att införa ett kontrollområde för utsläpp av kväveoxider (NECA5) i Östersjön.
1 UNECE (2016). Protocols http://www.unece.org/env/lrtap/status/lrtap_s.html. Hämtad mars 2016. 2 MARPOL är en konvention under IMO där föroreningar från fartyg regleras, däribland luftföroreningar i konventionens annex VI. 3 Transportstyrelsen (2014). 4 Helsingforskommissionen är en regional miljökonvention för Östersjöområdet, inklusive Kattegatt. Parter är Danmark, Estland, Finland, Lettland, Litauen, Polen, Sverige, Tyskland, Ryssland och EU. 5 NOx Emission Control Area.
Luftvårdspolitiken SOU 2016:47
468
Ambitionen är att ansökan antas av IMO under hösten 2016 och att ett NECA för Östersjön därmed kan träda i kraft 2021. Sedan tidigare har parterna inom motsvarande miljökonvention för nordöstra atlanten (OSPAR)6 varit överens om att ansöka om ett NECA för Nordsjön parallellt med HELCOM, vilket nu kommer att ske. Det innebär att NECA ser ut att införas samtidigt i både Östersjön och Nordsjön.7
NECA kommer endast att gälla nya fartyg och med tanke på att genomsnittlig ålder för ett fraktfartyg är ca 20 år8 kommer effekterna av införande att kunna ses på längre sikt.
13.2.2 Styrmedel på EU-nivå
Europeiska kommissionen presenterade i december 2013 ett luftvårdspaket. Luftvårdspaketet ska leda till ytterligare framsteg i riktning mot de långsiktiga målen i sjätte och sjunde miljöhandlingsprogrammen där det övergripande målet för luft innebär att luftkvaliteten inte ska leda till betydande konsekvenser eller risker för människors hälsa eller miljö. Paketet innehöll förslag till reviderat takdirektiv, förslag till direktiv om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från medelstora förbränningsanläggningar (MCP-direktivet), ett förslag till beslut om godtagande av ändringen av Göteborgsprotokollet samt ett nytt strategiskt program för luftvårdspolitiken i Europa år 2030.
Syftet med det strategiska programmet för luftvårdspolitiken är att minska utsläppen av luftföroreningar samt att minska transporten av luftföroreningar mellan länderna. De föreslagna målen till 2030 motsvarar en halverad förtida dödlighet i Europa jämfört med år 2005. Det är ett mål som Sverige har ställt sig bakom vid Europeiska rådets (miljö) möte både i juni 2014 och juni 2015.
6 OSPAR står för Oslo-Pariskonventionen och är en sammanslagning av två internationella konventioner: Oslokonventionen av år 1972 angående dumpning av farligt avfall till sjöss och Pariskonventionen av år 1974 angående landbaserade källors förorening av den marina miljön. 7 HELCOM (2016). 8 UNCTAD (2015).
SOU 2016:47 Luftvårdspolitiken
469
Takdirektivet
Direktivet om minskning av nationella utsläpp av vissa luftföroreningar (takdirektivet) brukar kallas för motorn i luftvårdsarbetet i Europa. Förslaget till reviderat takdirektiv som presenterades i december 2013 ska upphäva och ersätta nu gällande takdirektiv (2001/81/EG) som sätter gränser för hur mycket medlemsländerna får släppa ut av svaveldioxid, kväveoxider, flyktiga organiska ämnen och ammoniak från år 2010 och framåt.
Tanken är att det reviderade takdirektivet ska fastställa bindande reduktionsnivåer för samma ämnen som tidigare samt även partiklar PM
2,5
för 2020 och 2030. De föreslagna reduktionsnivå-
erna för 2020 ligger i linje med de antagna utsläppstaken i Göteborgsprotokollet.9 Direktivet ska bidra till att halvera antalet förtida döda på grund av luftföroreningar i Europa till 2030. Eftersom en stor del av de försurande och övergödande ämnena som deponeras i Sverige härstammar från källor i andra länder är det viktigt för Sverige att direktivet blir ambitiöst så att det kan bidra till en god luftkvalitet nationellt. På motsvarande sätt exporterar vi en stor del av våra utsläpp vilket innebär att de svenska utsläppen behöver minska för att minska påverkan på andra länders miljö och hälsa.
Direktivet förhandlas för närvarande och i december 2015 nåddes en överenskommelse om en allmän inriktning vid Europeiska rådets möte (miljö). Då sänktes den generella ambitionsnivån om att reducera antalet förtida döda orsakade av luftföroreningar från ursprungsförslaget 52 procent till 48 procent.10 Utifrån detta beslut sänktes de olika medlemsländernas utsläppsbeting på olika sätt. För Sveriges utsläppsåtagande innebar den generella sänkningen av ambitionsnivå marginella förändringar. Nedan presenteras de förslag på reduktionsnivåer som medlemsländerna ställde sig bakom vid Rådets möte (miljö). Då direktivet fortfarande förhandlas med Europaparlamentet är det ännu inte klart vilka reduktionsnivåerna kommer att bli till slut.
9 Europeiska kommissionen (2013c). 10 Med nu beslutade styrmedel är den prognostiserade reduceringen av antal förtida döda orsakade av luftföroreningar till 2030 40 procent. D.v.s. ambitionsnivån ligger nu på ytterligare 8 procent färre förtida dödsfall utöver prognosen.
Luftvårdspolitiken SOU 2016:47
470
Källa: Council of the European Union (2015). 15401/15. Directive of the European Parliament and of the
Council on the reduction of national emissions of certain atmospheric pollutants and amending Directive 2003/35/EC. General approach.
Luftkvalitetsdirektiven
EU har två direktiv som reglerar luftkvaliteten i Europa; luftkvalitetsdirektivet11 och direktivet om tungmetaller och polycykliska aromatiska kolväten (PAH)12. Direktiven anger gräns- och målvärden för en rad viktiga luftföroreningar. Direktiven syftar till att minska de skadliga effekterna på människors hälsa och på miljön på grund av luftföroreningar. Värdena anger därför den lägsta godtagbara luftkvalitet för att skydda människors hälsa och miljön. Direktiven innehåller också bestämmelser om övervakning av luftföroreningarna, hur medlemsländerna ska kontrollera luftkvaliteten och tillhandahålla information till allmänheten. Direktiven ska bidra till att upprätthålla luftkvaliteten där den är god och förbättra den i övriga fall. Vidare finns bestämmelser om att de identifierade problemen ska åtgärdas samt när åtgärdsprogram för luftkvaliteten ska tas fram.
Industriutsläppsdirektivet
Industriutsläppsdirektivet (IED) tillämpas sedan januari 2013. Direktivet som är en omarbetning av IPPC-direktivet13 och sex sektorsdirektiv14 syftar till att förebygga och begränsa utsläpp av föroreningar från industriell verksamhet. Det innehåller också bestämmelser som syftar till att förebygga utsläppen till luft, vatten
11 Direktiv 2008/50/EG. 12 Direktiv 2004/107/EG. 13 Integrated Pollution Prevention and Control Directive (91/61/EG). Direktivets syfte var att begränsa föroreningar från olika typer av industrier. Det svenska namnet på direktivet är ”Samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar”. 14 Direktivet om stora förbränningsanläggningar (LCP), direktivet om förbränning av avfall, direktivet om flyktiga organiska föreningar samt tre direktiv om tillverkning av titandioxid.
SOU 2016:47 Luftvårdspolitiken
471
och mark samt förebygga uppkomsten av avfall. IED innebär en uppstramning av reglerna jämfört med vad som gällde enligt IPPCdirektivet samt att verksamheterna har fått förstärkt egenkontroll, tillsyn och rapportering till EU-kommissionen samt krav på vidtagande av åtgärder vid nedläggning av verksamhet.
De luftföroreningar som regleras av IED är bl.a. svaveldioxid, kväveoxider, kolmonoxid, flyktiga organiska föreningar, metaller, stoft, asbests, klor, fluor, arsenik och cyanider.
IED omfattar de verksamheter med hög föroreningspotential som tidigare föll under IPPC-direktivet. De verksamheter som berörs är industrier inom energisektorn, metall- och mineralindustri, kemisk industri, avfallshantering, massa- och pappersindustri, livsmedelsindustri, stora anläggningar med djurhållande verksamhet, m.m. Dessa verksamheter omfattas av så kallade BATslutsatser (bästa tillgängliga teknik). För uttolkningen av BAT tar EU fram särskilda tolkningsdokument, s.k. BREF-dokument (BAT-referensdokument). Ett BREF-dokument för en viss bransch eller industrisektor uppdateras med 8–10 års mellanrum och luftkvaliteten påverkas därför succesivt i positiv riktning med skärpning av miljöprestanda och miljöskyddsnivå för berörda branscher och industrisektorer.
Direktiv om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från medelstora förbränningsanläggningar (MCPdirektivet)
MCP-direktivet som antogs hösten 2015 innebär krav för utsläpp av stoft, kväveoxider och svaveldioxid till luft från förbränningsanläggningar med en effekt mellan 1–50 MW. För nya anläggningar kommer gränsvärdena att medföra att reningsutrustningen måste finnas för både stoft och kväveoxider. Det gäller för i stort sett alla bränslen. Generellt föreslås mildare gränsvärden för befintliga anläggningar. Direktivet träder i kraft i december 2018 för nya anläggningar. För befintliga anläggningar över 5 MW kommer direktivet att träda i kraft först år 2025 och för befintliga anläggningarna under 5 MW träder direktivet i kraft år 2030.
Direktivet är ett steg i det EU-gemensamma arbetet med att komma till rätta med de gränsöverskridande luftföroreningarna. Samtidigt kunde ett direktiv med striktare gränsvärden framför allt
Luftvårdspolitiken SOU 2016:47
472
vad gäller svaveldioxid och kväveoxider ha lett till ännu mer kostnadseffektiva utsläppsminskningar från de medelstora förbränningsanläggningarna. Det finns möjlighet för riksdagen eller regeringen att besluta att det i Sverige ska införas strängare krav än vad som anges i direktivet, eftersom direktivet är ett minimidirektiv. Direktivet ska implementeras i svensk lagstiftning senast 20 december 2018.
Ny förordning för arbetsmaskiner
EU-kommissionen presenterade hösten 2014 ett förslag till ny förordning om krav för utsläppsgränser och typgodkännande för förbränningsmotorer i mobila maskiner som inte är avsedda att användas för transporter på väg, den så kallade arbetsmaskinförordningen. Förordningen är ännu inte färdigförhandlad15. Tanken är att den ska leda till ett förenklat regelverk och att regelverket anpassas till framför allt de krav som gäller i USA. Förslaget innehåller bland annat nya emissionskrav i linje med den tekniska utvecklingen och med EU:s övriga luftkvalitetspolicyer. Tre viktiga förändringar föreslås (1) tidigare oreglerade motorer för arbetsmaskiner inkluderas, (2) gränsvärden för antal partiklar införs (partikelmassa har funnits under lång tid), samt (3) krav på provning i verklig drift. Detta innebär positiva effekter för luftkvaliteten. Gränsvärde för partikelantal och krav på provning i verklig drift gäller inte för de små motorerna eller för de riktigt stora. En brist med förslaget är att det saknar krav för minskade utsläpp av koldioxid.
Ekodesigndirektivet
Ekodesigndirektivet, som trädde i kraft år 2005, sätter minimikrav på energiprestanda hos produkter och förbjuder de mest energi- och resurskrävande produkterna på EU-marknaden. Kraven införs som produktspecifika EU-förordningar som är direkt gällande i medlemsländerna. Kraven kan också införas som frivilliga avtal.
15 Juni 2016.
SOU 2016:47 Luftvårdspolitiken
473
Syftet med ekodesignarbetet är att minska energianvändningen genom att ställa krav på produkterna. Tanken är att ekodesigndirektivet ska förbättra produkternas miljöprestanda under hela livscykeln. Kraven fungerar som ett golv för att förbjuda och ta bort de allra sämsta produkterna på marknaden, sett ur ett energiperspektiv.
I juli 2015 publicerades en genomförandeförordning under ekodesigndirektivet om krav för fastbränslepannor (ved, pellets, kol etc.) och rumsvärmare i Europeiska unionens officiella tidning. Krav ställs på såväl energiprestanda som rökgasutsläpp. De luftföroreningar som regleras är partiklar, gasformiga organiska ämnen (OGC), kolmonoxid och kväveoxider. Förordningen träder i kraft år 2020 för fastbränslepannor och 2022 för rumsvärmare.
Utsläppskrav för lätta och tunga fordon
Ur luftföroreningsperspektiv finns två grundläggande styrmedel på EU-nivå: utsläppskrav (Euro-klasser) för lätta respektive tunga fordon och kvalitetsstandarder för fordonsbränsle (bränslekvalitetsdirektivet). Utsläppskrav för lätta fordon har funnits i EU sedan början av 1970-talet och för tunga fordon sedan slutet av 1980-talet och skärpts kontinuerligt sedan dess.
Utsläppskraven omfattar nya fordons utsläpp av kväveoxider, kolväten, kolmonoxid och partiklar och varierar något beroende på bränsletyp och fordonstyp. Den senast antagna förordningen för lätta fordon antogs 2006 (förordning 715/2007) där kravnivåer för Euro 5 (som gäller för alla nya fordon sedan 2010) och Euro 6 (som gäller från 2015) är specificerade.
De senaste utsläppskraven för tunga fordon antogs 2009 (förordning 595/2009) och specificerar kravnivå Euro VI16 som gäller för nya fordon från 2013. För tunga fordon är kraven baserade på utsläpp i gram per kilowattimme jämfört med gram per kilometer för lätta fordon.
Utsläppskraven kontrolleras enligt en standardiserad testcykel som är utformad för att simulera verklig körning. Ett fordon eller
16 Kravnivåerna för lätta fordon anges med arabiska siffror, medan kravnivåerna för tunga fordon anges med romerska siffror.
Luftvårdspolitiken SOU 2016:47
474
motor kan efter godkänt test i ett EU-land säljas i hela unionen utan krav på ytterligare tester. Lätta fordon testas och godkänns enligt förordning 715/2007 och tunga fordon enligt direktiv 2005/55/EG. Det har varit känt i några år att testcykeln för lätta fordon inte avspeglar utsläppen i verklig körning, särskilt utsläppen av kväveoxider från dieselbilar har visat sig vara mycket högre i verklig körning jämfört med i testcykeln. Därför satte EUkommissionen 2011 igång ett arbete med att på utveckla testmetoder för lätta fordon som bättre avspeglar verklig körning. Nya tester för typgodkännande tas för närvarande fram på EU-nivå och kan komma att införas från och med september 2017 för nya modeller och från september 2019 för alla nya fordon. I samband med att en ny testcykel som representerar verklig körning bättre införs justeras utsläppskraven till att tillåta högre utsläpp.17
13.2.3 Styrmedel på nationell nivå
Miljöbalkens tillståndsprövning
Enligt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. Miljöbalken ska den som driver en industriverksamhet minska anläggningens påverkan på hälsa och miljö så långt det inte är orimligt. Villkor om utsläpp från en anläggning läggs fast i en tillståndsprövning, de flesta industrier behöver tillstånd eller göra en anmälan enligt miljöbalken. I Miljöprövningsförordning (2013:251) anges vilka typer av miljöfarliga verksamheter som är tillståndspliktiga.
Förbränningsanläggningar omfattas av en rad generella regler om bland annat konstruktion, högsta tillåtna utsläpp till luft och till vatten samt krav på mätning av dessa utsläpp. Därtill finns en rad regler för förbränning utifrån typ av anläggning och bränsle. Förbränning av avfall har en del egna regler.
De verksamheter som har störst miljöpåverkan ska söka tillstånd hos miljödomstol. Påverkar verksamheten miljön något mindre ska tillstånd sökas hos miljöprövningsdelegationen vid länsstyrelsen. För verksamheter som har mindre påverkan på miljön krävs inte tillstånd, utan då räcker det med en anmälan till miljökontoret eller motsvarande i kommunen. För mycket små
17 European Parliamentary Research Service (2016).
SOU 2016:47 Luftvårdspolitiken
475
verksamheter som inte påverkar miljön särskilt mycket, behövs varken tillstånd eller anmälan. De ska ändå följa kraven i Miljöbalken, och kommunens miljökontor eller motsvarande utövar tillsyn.
Tillståndspliktiga verksamheter ska göra miljökonsekvensbeskrivningar i samband med ansökan. Det finns också regler om samråd. Verksamheter ska enligt Miljöbalken tillämpa bästa möjliga teknik för att minska miljöpåverkan. Samtidigt finns EU-direktiv för olika typer av verksamheter (t.ex. kopplade till IED) om att bästa tillgängliga teknik ska uppfyllas.
Miljökvalitetsnormer
Miljökvalitetsnormer för vatten, luft och buller har funnits som styrmedel i svensk lagstiftning sedan år 1999 då föreskrifter om miljökvalitetsnormer skrevs in i miljöbalkens andra och femte kapitel. Normerna syftar till att skydda människors hälsa och miljön samt att uppfylla krav som ställs genom vårt medlemskap i EU. I luftkvalitetsförordningen (2010:477) finns det miljökvalitetsnormer för kvävedioxid, svaveldioxid, bly, partiklar (PM
10
och
PM
2,5
), bensen, kolmonoxid, ozon, arsenik, kadmium, nickel och
bens(a)pyren. Normerna baseras huvudsakligen på två EU-direktiv, det s.k. luftkvalitetsdirektivet18 och direktivet om metaller och polycykliska aromatiska kolväten (PAH) i luft.19 Kommunerna ansvarar för att kontrollera att normerna följs. Om normerna inte följs kan åtgärdsprogram komma att behöva tas fram av den berörda kommunen eller länsstyrelsen.
I Plan- och bygglagen anges att vid planläggning (regionplan, översiktsplan, detaljplan eller områdesbestämmelser) ska miljökvalitetsnormerna följas.20 Enligt samma lag ska Länsstyrelsen överpröva och upphäva kommunens planläggning om den antas innebära att en miljökvalitetsnorm inte följs.21 Detta kan innebära att byggande av bostäder och infrastruktur inte kan ske i ett område där miljökvalitetsnormer för luft överskrids.
18 Direktiv 2008/50/EG. 19 Direktiv 2004/107/EG senast ändrat genom Förordning(EG) 2009/ 219. 20 Plan- och bygglag (2010:900) 2 kap. 10 §. 21 Plan- och bygglag (2010:900) 11 kap. 10-11 §§.
Luftvårdspolitiken SOU 2016:47
476
Kväveoxidavgiften
Kväveoxidavgiften infördes 1992 för att minska utsläppen av kväveoxider från förbränningsanläggningar som producerar energi. Förbränningsanläggningar med pannor som producerar mer än 25 GWh per år omfattas av avgiften. Syftet med avgiften är att ge en ekonomisk drivkraft för verksamhetsutövarna att minska utsläppen. Systemet fungerar så att företagen betalar in en avgift som beror på hur mycket kväveoxider de släpper ut under året. Intäkterna från avgiften återbetalas sedan i förhållande till hur mycket energi som de producerat samma år. På så sätt gynnas de anläggningar som producerar energi med låga utsläpp ekonomiskt.
Miljödifferentierade anlöpsavgifter
Sjöfartsverket har sitt regeringsuppdrag Redovisning av uppdrag att utarbeta en finansiell modell, vilket överlämnades till Regeringen december 2015, sett över hur man på bästa sätt kan bidra till att minska miljöpåverkan från sjöfarten till och från svenska hamnar. Sjöfartsverket föreslår bland annat att anlöpsavgiften till hamnar ska differentieras utifrån fartygens miljöpåverkan. Tanken är att fartygens totala miljöpåverkan ska mätas genom ett miljöindex och att det sedan ska ligga till grund för storleken på farledsavgiften. Tidigare har tyngdpunkten legat på utsläppen av kväveoxider, i det nya förslaget kommer hänsyn att tas till fartygens totala miljöpåverkan, med fokus att minska utsläppen av kväveoxider, koldioxid och partiklar. Fartygen kommer att delas in i fyra avgiftsklasser där de mest miljövänliga fartygen (klass 1) betalar 10 procent av anlöpsavgiften, klass 2 betalar 30 procent, klass 3 betalar 90 procent och de med sämst miljöprestanda (klass 4) betalar full avgift. I förslaget redovisas inga kvantifierade bedömningar av storleken på utsläppsminskningarna. Däremot gör Sjöfartsverket en bedömning att fler fartyg kommer att få en avsevärt högre avgift jämfört med dagens nivåer, vilket ger ekonomiska incitament att vidta fler miljöförbättrande åtgärder. Sammantaget antas sjöfartens miljöpå-
SOU 2016:47 Luftvårdspolitiken
477
verkan att minska. Förslaget som nu är på remiss22 planeras att införas från och med 1 januari 2017.23
Miljözon för tunga fordon
Kommuner kan i sina lokala trafikföreskrifter besluta om att förbjuda trafik med tunga fordon (lastbilar och bussar) med höga utsläpp från stadskärnor och andra särskilt miljökänsliga områden genom att införa en miljözon. Syftet med miljözoner är att förbättra luftkvaliteten och kriterierna som anger vilka fordon som får och inte får köra inom miljözonen baseras på fordonets Euro-klass. Bestämmelserna om miljözoner regleras i trafikförordningen (1998:1276). Miljözoner finns i dag i Stockholm, Göteborg, Malmö, Uppsala, Helsingborg och Lund.
Styrmedel som indirekt begränsar luftföroreningar
Då utsläpp av luftföroreningar och växthusgaser ofta härstammar från samma källor finns det en rad styrmedel vars främsta syfte är att reducera utsläppen av växthusgaser som indirekt bidrar till att minska utsläppen av luftföroreningar. Exempel på detta är koldioxidskatten, förmånsbeskattning av personbilar och EU:s system för handel med utsläppsrätter. Energiskatten vars främsta syfte är fiskalt, bidrar även till en minskad energianvändning och därmed minskade utsläpp av luftföroreningar. Även systemet med elcertifikat vars syften är att stödja den förnybara elproduktionen och minska utsläppen av växthusgaser bidrar indirekt till att minska utsläpp av luftföroreningar.
22 April 2016. 23 Sjöfartsverket (2015).
479
14 Problemanalys
I detta kapitel sammanfattas den problemanalys som beredningen haft i uppdrag att redovisa som grund för förslag på etappmål, styrmedel och åtgärder för att nå de luftrelaterade miljömålen.
Ansatsen i problemanalysen har varit att identifiera de huvudsakliga återstående problemområdena utifrån tillgänglig vetenskap. I denna sammanfattning beskrivs först de huvudsakliga problemområdena kortfattat. Sedan följer en något mer utvecklad sammanfattning av hur tillståndet i miljön ur luftsynpunkt förhåller sig till luftrelaterade miljömål. Till sist beskrivs utmaningar kopplade till dålig luftkvalitet på lokal nivå respektive den internationella luftvårdspolitiken.
14.1 Huvudsakliga utmaningar
I problemanalysen har de utsläppskällor som bidrar mest till att uppsatta miljökvalitetsmål och internationella åtaganden inte uppnås identifierats. En betydande del av de luftföroreningshalter vi har i Sverige beror på intransport av luftföroreningar från andra länder (se avsnitt 14.5.1). Till detta kommer utsläpp på lokal nivå som gör att några av haltpreciseringarna i miljömålet Frisk luft överskrids och i vissa fall även miljökvalitetsnormer för vissa ämnen. I tabell 14.1 nedan sammanfattas de viktigaste utmaningarna (och utsläppskällor kopplade till dessa) för att nå luftrelaterade miljömål och internationella åtaganden.
Problemanalys SOU 2016:47
480
Som framgår av tabellen är de mest prioriterade åtgärderna för att uppnå miljömålspreciseringar att (i) minska intransporten av luftföroreningar från andra länder, minska utsläpp av (ii) avgaser och (iii) slitagepartiklar från vägtrafiken och (iv) utsläpp från småskalig vedelning. För att uppnå takdirektivets åtaganden krävs även åtgärder för att (v) minska utsläpp av kväveoxider, där vägtrafik
SOU 2016:47 Problemanalys
481
och industri är största källor samt åtgärder för att (vi) minska utsläpp av flyktiga organiska ämnen från framför allt användning av lösningsmedelsbaserade produkter.
Förutom utmaningarna kopplade till miljömålspreciseringar och internationella åtaganden har ett drygt tiotal kommuner svårigheter att klara miljökvalitetsnormer för luft. Många av de åtgärdsprogram som antagits för att åtgärda problemen brister i utformning, genomförande och uppföljning. Utöver att överskridande av normerna innebär att lagstadgat skydd för människors hälsa och naturmiljön inte följs utgör det också ett hinder för bostadsbyggandet. Det beror på att miljökvalitetsnormer enligt Plan- och bygglagen måste följas vid all planläggning.
Med rätt genomförda åtgärder kan bättre luftkvalitet generera stora besparingar för samhället samtidigt som människors hälsa och tillståndet i miljön förbättras. Vissa luftföroreningar har en klimatpåverkande effekt och flera luftföroreningar släpps ut från samma källor som även är de största källorna till växthusgasutsläpp. Det finns därmed goda förutsättningar att samordna åtgärder för att förbättra luftkvaliteten samtidigt som klimatpåverkan begränsas.
14.2 Påverkan på hälsa och miljö
Luftföroreningarna har minskat kraftigt i Europa och Nordamerika de senaste 30 åren. Det har bland annat lett till att vi har lyckats bromsa försurningen, att det sker en återhämtning av ekosystemen och att fisken kommer tillbaka i sjöar där den tidigare var närmast utdöd. Den förväntade livslängden i Europa har även ökat med ungefär tolv månader till följd av minskade utsläpp av luftföroreningar. Trots detta och trots att Sverige har förhållandevis god luftkvalitet jämfört med andra länder både utanför och inom EU orsakar exponering för luftföroreningar fortfarande betydande skador på människors hälsa och naturen.
Luftföroreningar kan orsaka svåra hälsoproblem som luftvägssjukdomar, hjärt- och kärlsjukdomar och cancer. Det finns en koppling mellan fosterdödlighet och halterna av ozon i luften och av fina partiklar. Detta resulterar förutom lidande i betydande samhällskostnader i form av förtida dödsfall, ökat antal sjukdomsfall
Problemanalys SOU 2016:47
482
och bortfall av arbete.1 Baserat på 2010 års halter beräknas luftföroreningar ha orsakat cirka 5 500 förtida dödsfall i Sverige, varav ca 3 000 av dessa främst orsakas av föroreningar som transporterats in via luften från andra länder och övriga cirka 2 500 främst från lokala källor inom landet (cirka 1 300 från trafikavgaser, cirka 1 000 från vedeldningsrök och cirka 200 från vägslitagepartiklar). Förutom det mänskliga lidandet beräknas exponering för luftföroreningar i Sverige orsaka årliga samhällsekonomiska kostnader på ca 30–42 miljarder kronor, vilket uppskattats motsvara runt en procent av BNP.2
En försämrad luftkvalitet påverkar även tillståndet i miljön, t.ex. genom försurning och övergödning av mark och vatten vilket i sin tur försämrar förutsättningarna för ekosystemtjänster. Höga halter av kväve från ammoniak leder till miljöskador. Grödor som påverkas av luftföroreningar ger minskad avkastning av skördar inom skogs-och jordbruksnäringen.3 Kostnaderna för marknära ozons negativa inverkan på jordbruksgrödor och skog i Sverige har beräknats till drygt 900 miljoner kronor per år.4
Vissa luftföroreningar5 har också en klimatpåverkande effekt på regional nivå. Dessa luftföroreningar brukar med ett samlingsnamn benämnas kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar eller SLCP6 och beskrivs närmare under avsnitt 14.3.4 nedan.
14.3 Utmaningar för att nå luftrelaterade miljömål
14.3.1 Frisk luft
Miljömålet Frisk luft är definierat som att luften ska vara så ren att människors hälsa samt djur, växter och kulturvärden inte skadas. Målet har tio preciseringar som beskriver haltnivåer för den luftkvalitet som ska uppnås och vara vägledande i det nationella och internationella arbetet för att förbättra luftkvaliteten. Utgångspunkten är att halterna av luftföroreningar inte ska överskrida låg-
1 World Health Organization (2013); Gustafsson m.fl. (2014). 2 Gustafsson m.fl. (2014); WHO Regional Office for Europe, OECD (2015). 3 Naturvårdsverket (2015a). 4 IVL (2014). 5 Sot, metan, marknära ozon och vissa fluorkolväten. 6 Efter engelskans Short Lived Climate Pollutants.
SOU 2016:47 Problemanalys
483
risknivåer för cancer eller riktvärden för skydd mot sjukdomar eller påverkan på växter, djur, material och kulturföremål. Riktvärdena är satta med hänsyn till känsliga grupper. I tabell 14.2 nedan redovisas preciseringarna och Naturvårdsverkets prognos för måluppfyllelse av preciseringarna, som de presenterade i den fördjupade utvärderingen av miljömålen 2015.
Källa: Naturvårdsverket (2015). Mål i sikte. Analys och bedömning av de 16 miljökvalitetsmålen i
fördjupad utvärdering. Volym 1. Rapport 6662.
Som framgår av tabellen behöver ytterligare åtgärder vidtas för att nå preciseringarna för bens(a)pyren, partiklar (gäller både PM
2,5
och PM
10
), marknära ozon och kvävedioxid. En kortfattad
beskrivning av utsläpp, halter och källor för dessa föroreningar följer därför nedan.
Problemanalys SOU 2016:47
484
Bens(a)pyren
Bens(a)pyren är cancerframkallande då det kan orsaka lungcancer, hudcancer och cancer i urinblåsan. De totala nationella utsläppen av bens(a)pyren minskade tydligt 2008 då utsläppen från aluminiumproduktion upphörde. Vedeldning uppskattas svara för cirka 80 procent av de svenska utsläppen av bens(a)pyren och är därmed den största källan. Utsläppen av bens(a)pyren från vedeldning har varit på ungefär samma nivå sedan 1990. För att ha möjlighet att klara Frisk lufts precisering för bens(a)pyren krävs därför insatser för att begränsa utsläppen från småskalig vedeldning.
Källa: Naturvårdsverket (2016). NFR Report, Sveriges rapporterade utsläpp 1990–2014.
Trots att utsläppen har minskat är halterna fortfarande över preciseringen i tätorter med vedeldning. Det sker relativt få mätningar av bens(a)pyren, men de mätningar som har skett i gaturum i ett 15-tal tätorter i Sverige de senaste 10 åren visar att miljömålets precisering (0,1 ng/m3) har överskridits på de flesta ställena, vilket framgår i figuren 14.2 nedan.
0 1 2 3 4 5 6
19 90
19 92
19 94
19 96
19 98
20 00
20 02
20 04
20 06
20 08
20 10
20 12
20 14
to n
Avfall
Arbetsmaskiner
Transport
Energiförsörjning
Industri
Småskalig vedeldning
SOU 2016:47 Problemanalys
485
Källa: Naturvårdsverket. http://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Bensapyren1/
I en färsk studie baserad på beräkningar och modelleringar befaras att merparten (273 av 290) av kommunerna i Sverige kan ha haltnivåer högre än preciseringen.7
Dagens styrmedel i Boverkets byggregler och information om att ”elda rätt” har varit otillräckliga för att nå preciseringen i tätorter med vedeldning.
Partiklar PM 2,5
Dygnsmedelhalterna av PM
2,5
överskrider miljökvalitetsmålets
precisering (25 µg/m3, får överskridas maximalt 3 dygn) i gaturum i ett flertal större städer, där mätningar sker.8 De huvudsakliga inhemska utsläppen av PM
2,5
kommer från förbränning inom
industrin samt småskalig vedeldning i hushållen. Även trafikens utsläpp bidrar lokalt till höga halter. Intransporten av partiklar från andra länder gör att bakgrundshalterna av PM
2,5
är något högre i
7 SMHI (2015). 8 Överskridande av dygnsmedelvärdet för PM
2,5
överskreds t.ex. 2014 i Malmö, Burlöv,
Landskrona, Göteborg, Halmstad, Nyköping, Stockholm, Sollentuna, Uppsala och Västerås. Källa: http://www3.ivl.se/db/plsql/dvst_pm25_st$.startup
Boden
Jönköping
Jönköping
Kristianstad
Kristianstad
Kristianstad
Landskrona
Landskrona
Landskrona
Landskrona
Landskrona
Sunne
Sunne
Värnamo
Örebro
Örebro
Hagfors
Sundsvall
Kiruna
Karlskrona
Västervik
Skellefteå
Ystad
Kalmar
Arvika
Sävar Vännäsby
0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2011 2012 2012 2013
ng /m 3
Problemanalys SOU 2016:47
486
södra Sverige jämfört med norra Sverige. Det bidrar till att även miljökvalitetsmålet precisering för årsmedelhalterna (10 µg/m3) överskrids på vissa platser i Skåne.9
Partiklar PM 10
Den dominerande källan till höga halter av PM
10
i gatumiljö i
svenska tätorter är slitage av vägbeläggning som främst uppstår vid användning av dubbdäck. Vägslitagepartiklarnas bidrag till PM
10
-
halter i gaturum har uppmätts till i genomsnitt cirka 50–70 procent över ett år och på våren ännu högre.10 Den viktigaste källan att begränsa för att få ner PM
10
-halter i gaturum är således slitage-
partiklarna som dubbdäcken ger upphov till.
Trots att halterna har sjunkit de senaste 15 åren förekommer återkommande överskridanden av miljömålet Frisk lufts precisering av PM
10
(dygnsmedelvärde 30 µg/m3) i gatumiljö i de flesta större
och medelstora städer. Detta sker särskilt på våren, då vägbanorna torkar upp och slitagepartiklar som ansamlats under vintern virvlar upp i luften. Även Frisk lufts precisering för årsmedelvärde (15 µg/m3) överskrids frekvent i de flesta svenska städer (se figur 14.3).
9 Naturvårdsverket (2015b). 10 Areskoug et al (2004).
SOU 2016:47 Problemanalys
487
Källa: Naturvårdsverket. http://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Partiklar-PM10-
halter-i-luft-gaturum-arsmedelvarden/
I ett tiotal städer har även miljökvalitetsnormen för PM
10
tillika
luftkvalitetsdirektivets gränsvärde överskridits.11 Överskridande av miljökvalitetsnormen har lett till att åtgärdsprogram har inrättats i sju kommuner samt ett län och överskridande av luftkvalitetsdirektivets gränsvärde har lett till att kommissionen driver ett överträdelseärende mot Sverige med risk för mångmiljonböter vid en fällande dom (se avsnitt 14.4.1 för utförligare beskrivningar).
11 Mer än 35 dygn med PM
10
-halt högre än 50 µg/m3.
0 10 20 30 40 50 µ g/ m
3 Burlöv Lundavägen Göteborg Gårda
Halmstad Viktoriagatan Helsingborg Drottninggatan
Jönköping Barnarpsgatan Kristianstad Västra Boulevarden
Landskrona Eriksgatan Linköping Drottninggatan
Linköping Hamngatan Luleå Smedjegatan
Malmö Dalaplan Norrköping Östra promenaden
Sollentuna E4 Häggvik Stockholm Lilla Essingen
Stockholm Hornsgatan Stockholm Sveavägen
Sundsvall Strandgatan Sunne Storgatan
Södertälje Turingegatan Umeå Västra Esplanaden
Uppsala 1/Uppsala 2 Kungsgatan Västerås Stora gatan
Växjö Storgatan Örebro Rudbecksskolan
Miljökvalitetsnorm Miljömålets precisering
Problemanalys SOU 2016:47
488
Marknära ozon
Marknära ozon är en sekundär förorening som bildas genom kemiska reaktioner mellan kväveoxider och flyktiga organiska ämnen i närvaro av solljus. Marknära ozon orsakar hälsoproblem i form av luftvägsproblem som t.ex. andningsbesvär, astma och sänkt lungfunktion. Även klimatet påverkas av marknära ozon, som räknas som en kortlivad klimatpåverkande luftförorening.
Marknära ozon skadar också växtlighet genom att bladens åldrande påskyndas. I Sverige bedöms dagens ozonexponering ge skördeförluster i jordbruket och minskad virkesproduktionen i skogen som motsvarar cirka 900 miljoner kronor årligen. I miljömålet Frisk luft preciseras riktvärden för halter av marknära ozon vad gäller både hälsa och växtlighet. Halterna av marknära ozon har minskat det senaste decenniet men trots det överskrids riktvärdet för hälsa och minskningen bedöms det av Naturvårdsverket inte som tillräckligt för att riktvärdet ska nås till 2020. Vad gäller ozons påverkan på växtlighet överstigs den kritiska belastningen av ozon för granskog i stort sett över hela landet och väsentligen mer i den södra delen av landet.12
De svenska utsläppen av kväveoxider har stadigt minskat de senaste 15 åren och även utsläpp av flyktiga organiska ämnen har en minskande trend, trots att hushållens utsläpp av flyktiga organiska ämnen från användning av lösningsmedel har ökat den senaste tioårsperioden. Ofta transporteras ozon som bildats i förorenade luftmassor över Europa in över framför allt de södra delarna av Sverige. Den långväga transporten av marknära ozon från omgivande länder är starkt bidragande till höga bakgrundsnivåer av marknära ozon och har stor betydelse för om miljömålen för marknära ozon kan nås i Sverige. 13
Kvävedioxid
Vid förbränningsprocesser i hög temperatur bildas kväveoxider (NO X ) i form av främst kvävemonoxid (NO) som sedan oxideras till kvävedioxid (NO
2
) i luften i närvaro av ozon (O
3
). Transporter
12 Naturvårdsverket (2015b). 13 Ibid.
SOU 2016:47 Problemanalys
489
är den största nationella källan till utsläpp av kväveoxider (står för ca 40 procent av utsläppen) följt av industri, energiförsörjning och arbetsmaskiner.
Trots att utsläppen av kväveoxider i Sverige har minskat med drygt 50 procent mellan 1990 och 2014 överskrids Frisk lufts precisering för kvävedioxid fortfarande frekvent i större och medelstora städer, både vad gäller årsmedelvärde (20 µg/m3) och timmedelvärde (60 µg/m3).14 Även miljökvalitetsnormen för kvävedioxidhalter har överskridits eller riskerat att överskridas i minst femton svenska städer de senaste 10 åren. Luftkvalitetsdirektivets gränsvärde för kvävedioxid har överskridits i Stockholm, Göteborg, Umeå, Luleå och Uppsala sedan direktivet trädde i kraft, vilket gör att kommissionen kan komma att inleda ett överträdelseärende mot Sverige för dessa överskridanden, på samma sätt som för PM
10
.15 De höga halterna i tätorter beror främst på vägtrafikens utsläpp, där tunga och lätta dieselfordon står för största delen av utsläppen.
14 Naturvårdsverket (2014a). 15 Europeiskakommissionen (2015c).
Problemanalys SOU 2016:47
490
Källa: Naturvårdsverket. http://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Kvaveoxid-till-
luft/
Källa: Naturvårdsverket. http://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Kvavedioxid-
halter-i-luft-gaturum-arsmedelvarden/
0 50 100 150 200 250 300
ki lo to n
Avfall
Uppvärmning i bostäder, lokaler, jordbruk och skogsbruk El- och fjärrvärmeproduktion
Jordbruk
Arbetsmaskiner
Industri
Transport
0 10 20 30 40 50 60
1 9 9 9
2 0 0 0
2 0 0 1
2 0 0 2
2 0 0 3
2 00 4
2 0 0 5
2 0 0 6
2 0 0 7
2 0 0 8
2 0 0 9
2 0 1 0
2 0 1 1
2 0 1 2
2 0 1 3
2 0 1 4
µg /m
3
Göteborg Gårda Göteborg Haga Halmstad Viktoriagatan Helsingborg Drottninggatan Jönköping Kungsgatan Luleå Smedjegatan Malmö Dalaplan Skellefteå Viktoriaesplanaden Stockholm Lilla Essingen Stockholm Hornsgatan Stockholm Sveavägen Sundsvall Strandgatan Sundsvall Köpmansgatan Umeå Västra Esplanaden Uppsala Kungsgatan Växjö Storgatan Malmö Bergsgatan Miljökvalitetsnorm Miljömålets precisering
SOU 2016:47 Problemanalys
491
14.3.2 Bara naturlig försurning
Försurningsmålet är uttryckt som att de försurande effekterna av nedfall och markanvändning ska underskrida gränsen för vad mark och vatten tål. Den största bidragande faktorn till försurningsproblemet i Sverige har varit utsläpp av ammoniak samt svavel- och kvävedioxider, där de sistnämnda föroreningarna huvudsakligen kommer från andra länder och internationell sjöfart. Därför har Sverige under lång tid varit drivande i det internationella luftarbetet såsom FN:s luftvårdskonvention och inom EU för att minska utsläpp av dessa försurande luftföroreningar.
Nedfallet av försurande ämnen över Sverige har successivt minskat under flera decennier i takt med att utsläppen av svaveldioxid, kväveoxider och ammoniak i Europa har reducerats. De svenska utsläppen står för en mindre del av nedfallet i Sverige och utgör i nuläget cirka 10 procent för svavel och knappt 20 procent för kväve. Nedfallet av svavel med nederbörden är störst i sydvästra Sverige, men det årliga nedfallet har minskat från ca 8 kg per hektar under 1990 till 2 kg per hektar år 2013. I norra Sverige är nedfallet lägre, och även här har minskningen varit stor under samma period, från cirka 3 kg per hektar till 1 kg per hektar och år. För kväve är trenden inte lika tydlig som för svavel. Under 1990-talet var nedfallet relativt oförändrat och inte heller under 00-talet gick det att se någon tydlig minskning i mätningar som görs inom den svenska miljöövervakningen. Först 2013 har en statistiskt säkerställd minskning av kvävenedfallet uppmätts, på cirka 25–30 procent mindre nedfall jämfört med år 2000, för såväl norra, sydvästra som sydöstra Sverige.16
Den kritiska belastningen för försurning bedömdes 2010 överskridas i 17 procent av Sveriges totala areal av sjöar och tillrinningsområden. De utsläppsminskningar som förväntas med det reviderade takdirektivet bedöms av Naturvårdsverket kunna sänka denna andel till cirka 10 procent till 2030. För skogsmark finns ingen ny uppskattning efter 2005 då 8 procent av den totala skogsmarksarealen bedömdes överskrida den kritiska belastningen.
16 Naturvårdsverket (2015a).
Problemanalys SOU 2016:47
492
Med tanke på minskade utsläpp och att prognosen för 2030 pekar på 2 procent kan den antas vara något lägre än 8 procent i nuläget. 17
Utvecklingen i miljön går således i riktning mot målet, men för att målet ska kunna nås krävs ytterligare minskningar av utsläpp av kväveoxider, ammoniak och svaveloxider, än de som hittills förhandlats fram inom FN:s luftvårdskonvention, IMO samt i EU:s takdirektiv.18
14.3.3 Ingen övergödning
Övergödningsmålet är uttryckt som att halterna av gödande ämnen i mark och vatten inte ska ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningar för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten. Som en av de fyra preciseringarna anges att atomsfäriskt nedfall och brukande av mark inte ska leda till att ekosystemen uppvisar väsentliga långsiktiga skadliga effekter av övergödande ämnen i någon del av Sverige. Utsläpp av kväveföroreningar till luft (framför allt kväveoxider och ammoniak) är en viktig bidragande orsak till övergödningsproblemet och innebär ett betydande hot för Sveriges ekosystem. De kväveföroreningar som faller ner över Sverige kommer huvudsakligen från utlandet, med jordbruk, sjöfart, transporter och energiförsörjning som största utsläppskällor. Detta motiverar Sveriges fortsatt drivande roll i internationella förhandlingar för att få ner utsläpp av kväveföreningar till luften. Det går inte att se en tydlig riktning för utvecklingen i miljön vad gäller övergödning. Belastningen av näringsämnen minskar och i vissa områden minskar övergödningssymptomen, men ännu påverkas stora delar av Sverige. Återhämtningstiden i miljön är lång och alla de insatser som är viktiga för måluppfyllelse kommer ta lång tid att genomföra. Speciellt svår är övergödningsproblematiken i Östersjön. Det därför viktigt att Sverige bidrar till höga ambitionsnivåer i det internationella arbetet för att minska utsläpp av övergödande ämnen, som kväveoxider och ammoniak. 19
17 Naturvårdsverket (2015b). 18 Ibid. 19 Ibid.
SOU 2016:47 Problemanalys
493
14.3.4 Begränsad klimatpåverkan
Givet att många av de största utsläppskällorna av luftföroreningar och växthusgaser är gemensamma kan synergier mellan miljömålet
Begränsad klimatpåverkan och luftrelaterade miljömål uppnås med åtgärder som minskar utsläppen från dessa källor. En utveckling mot ett fossilfritt Sverige gynnar naturligtvis också luftkvaliteten.
Särskilt gynnsamma är de åtgärder som leder till minskad förbränning, såsom eldrivna fordon. Det finns också potentiella målkonflikter mellan luftvårds- och klimatpolitik. Ett exempel på det är de styrmedel (premier, skattenedsättningar m.m.) som gynnat försäljningen av snåla dieselbilar och lett till minskade växthusgasutsläpp, men försvårat möjligheterna att nå luftrelaterade miljömål på grund av dieselbilarnas höga utsläpp av kväveoxider. Ett annat exempel är övergång från fossila bränslen till biobränslen i förbränningsanläggningar som kan leda till ökade utsläpp av partiklar.
På de flesta områden är dock synergierna mellan klimat- och luftåtgärder positiva. Som ett exempel kan nämnas 2030-ramverket inom EU som utöver minskad klimatpåverkan även innebär en minskning av luftföroreningar, vilket har en omedelbar effekt på hälsa och miljö. Åtagandena som kan följa av 2030-ramverket beräknas minska kostnaderna för att nå utsläppstaken i luftvårdspaketet avsevärt jämfört med den beräkning som presenterades i Europeiska kommissionens konsekvensanalys för luftvårdspaketet20.
Kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar (SLCP, Short Lived Climate Pollutants) påverkar som begreppet antyder både klimat och luftkvalitet. De föroreningar som har denna klimatpåverkan är sot, metan, marknära ozon och vissa fluorkolväten. Marknära ozon bildas genom kemiska reaktioner mellan kväveoxider och flyktiga organiska ämnen, metan och/eller kolmonoxid i närvaro av solljus. I Sverige är det främst kväveoxider och flyktiga organiska ämnen som bidrar till bildandet av ozon, men globalt har metan stor betydelse för ozonbildningen21. För att begränsa klimatpåverkan från marknära ozon är minskade metanutsläpp den viktigaste åtgärden.22 Givet nuvarande kunskapsläge är slutsatsen i forskningsprogrammet CLEO att minskade utsläpp av SLCP
20 EPRS (2014). 21 CLEO (2014). 22 Naturvårdsverket (2013a).
Problemanalys SOU 2016:47
494
främst bör vara motiverade av dess effekt på luftkvalitet, försurning och övergödning. Undantaget från denna tumregel är enligt forskningsresultaten i CLEO utsläppsminskningar av metan som kan motiveras ur klimatsynpunkt, dels eftersom det är en växthusgas i sig och dels för att det bidrar just till bildandet av marknära ozon.23Utsläppsminskningar av sot kan innebära att regional uppvärmning minskar, Naturvårdsverket bedömer dock att utsläpp av sot främst motiveras av den negativa hälsoeffekten som partiklarna utgör.24
Samtidigt finns ett speciellt intresse för sotpartiklar och dess påverkan på polarområdena då sotpartiklarna absorberar solstrålningen i atmosfären och har en uppvärmande effekt i atmosfären men en avkylande effekt på jordytan. Sot bidrar till en kraftiga absorption av ljus i de synliga våglängderna. När sotet faller ner på snö eller is ändras albedot25 och mer solljus absorberas vilket leder till en ökad uppvärmning av Arktis samt en snabbare avsmältning av snö och is.
Enligt de svenska prognoserna som tar hänsyn till nuvarande lagstiftning, kommer de totala nationella utsläppen av samtliga SLCP minska till 2030 jämfört med i dag. Utvecklingen skiljer sig dock åt mellan olika källor. Utsläpp från vägtrafik beräknas minska kraftigt. Från övriga mobila källor26 sker också minskningar, men i mindre omfattning än från vägtrafik. Utsläpp från småskalig vedeldning förväntas ligga kvar på ungefär samma nivå, vilket innebär att dessa relativt sett kommer att öka i betydelse och vara den dominerande källan till utsläpp av sot i Sverige år 2030 om inga ytterligare åtgärder införs.27
För metan dominerar, såväl i dag som i prognoserna, utsläppen från jordbrukssektorn och för flyktiga organiska ämnen dominerar utsläpp från lösningsmedels- och produktanvändning. Båda dessa sektorer minskar endast i mindre omfattning enligt prognoserna, medan andra källor sammantaget minskar i större omfattning. Jordbruk kommer således att för metan, liksom lösningsmedels-
23 CLEO (2014). 24 Naturvårdsverket (2013a). 25 Albedo beskriver hur stor andel av det inkommande solljuset som reflekteras av jordytan, en ökning av albedot betyder alltså att mer ljus reflekteras. 26 Med övriga mobila källor avses här flyg, järnväg, arbetsmaskiner och nationell sjöfart. 27 IVL Svenska miljöinstitutet (2015b).
SOU 2016:47 Problemanalys
495
och produktanvändning för flyktiga organiska ämnen, att relativt sett få större betydelse i framtiden.28
Eftersom SLCP har kort uppehållstid i atmosfären kan de klimatpåverkande effekterna av minskade halter av SLCP märkas relativt snabbt. Som ett komplement till att minska utsläppen av koldioxid kan åtgärder för att minska SLCP bidra till att mildra klimateffekten på kort sikt.
Olika utsläppsmodelleringar visar samfällt att europeiska utsläpp av luftföroreningar påverkar klimatet främst i Arktis, medan påverkan i själva utsläppsområdet framträder relativt svagt, och då främst i östra Europa. Detta beror troligen på att luftföroreningarna ändrar strålningsbalansen, dvs. summan av ingående och utgående strålning, och att detta påverkar hela vädersystem och ökar värmetransporten till Arktis, vilket i sin tur begränsar klimatförändringen i Europa. Luftföroreningarna i Europa har därmed en indirekt inverkan på klimatet i Arktis.29 Samtidigt som åtgärder för att minska luftföroreningar kan begränsa klimateffekter uppstår också en positiv effekt på luftkvaliteten regionalt.
Betydande synergieffekter kan därför uppnås mellan klimat och hälsa om halterna av sot och ozon kan minskas i atmosfären. Då spridningen av SLCP är begränsad i tid och rum kommer effekterna av en minskning märkas inom några dagar och regionalt där åtgärderna genomförs. Dessutom kan den pågående globala uppvärmningen tillfälligt bromsas. Även om åtgärder för att minska koncentrationen av SLCP i atmosfären kan de inte ersätta minskningar av koldioxidutsläppen, utgör de ett komplement.
Sot, metan och ozon har en uppvärmande effekt på klimatet, medan svaveloxider har en kylande effekt på klimatet. Den globala uppvärmningspotentialen för de olika kortlivade klimatpåverkande luftföroreningarna framgår i tabellen nedan.30
28 Ibid. 29 Naturvårdsverket (2016d). 30 Naturvårdsverket (2013a).
Problemanalys SOU 2016:47
496
31
14.3.5 Giftfri miljö
Miljömålet Giftfri miljö är formulerat som att förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället inte ska hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Vidare ska halterna av naturfrämmande ämnen vara nära noll och deras påverkan på människors hälsa och ekosystemen vara försumbar.
Många miljögifter som omfattas av miljömålet Giftfri miljö, såsom långlivade organiska föroreningar (POP:s, som t.ex. dioxiner) och tungmetaller (t.ex. kvicksilver, kadmium och bly), sprids till stor del genom långväga transport av luftföroreningar. Det internationella luftarbetet är därför viktigt för uppfyllelse av detta miljökvalitetsmål. Inom FN:s luftvårdskonvention regleras dessa föroreningar av det så kallade POP-protokollet och Metallprotokollet.
En grupp av POP:s som är särskilt giftig och sprids via luften är dioxiner32. Naturvårdsverket bedömer i den senaste fördjupade utvärderingen att om inga insatser görs för att begränsa utsläppen i Europa, kommer halterna av dioxiner i Östersjöströmming även i fortsättningen att överskrida nivåerna EU:s gränsvärden. Det har hittills varit svårt att exakt fastställa vilka typer av källor som dominerar utsläppen av dioxiner. Via mätningar av dioxinhalter i luftströmmar och modelleringar bedöms det dock som troligt att
31 Siffran som anges för GWP
20
respektive GWP
100
för sot är ett medelvärde med osäkerhets-
intervallet angivet inom parantes. 32 Dioxiner är ett vardagligt samlingsnamn för polyklorerade dibenso-p-dioxiner och polyklorerade dibensofuraner (PCDD/F). De är s.k. långlivade organiska föroreningar (Persistant Organic Pollutants, POPs). Det finns totalt 210 varianter av dioxiner och 17 av dem anses vara särskilt farliga eftersom de är persistenta, ackumuleras i näringskedjan och är väldigt toxiska.
SOU 2016:47 Problemanalys
497
det största bidraget till dioxinförorening i Östersjön kommer från utsläpp i de centrala och östra delarna av Europa och att svenska källor står för ett mindre bidrag. De huvudsakliga källorna till utsläpp av dioxiner från europeiska hushåll har uppskattats vara uppvärmning och matlagning med fast bränsle samt avfallsförbränning.33
Bristen på mätdata gör att kunskapsläget för utsläppskällor och upptag av dioxiner fortfarande är relativt svagt. En färsk studie tyder på att dioxiner som genererats från numera förbjudna träimpregneringsmedel som läcker ut till bottensediment kan ha större betydelse för halter av dioxiner i Östersjöströmming än man tidigare trott.34
14.3.6 God bebyggd miljö
Enligt miljömålet God bebyggd miljö ska städer, tätorter och annan bebyggd miljö utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Ur luftsynpunkt har det preciserats som att människor inte ska utsättas för skadliga luftföroreningar. Denna precisering kan anses vara synonym med miljömålet Frisk luft och kommenteras därför inte ytterligare här.
14.4 Utmaningar med dålig luftkvalitet i städer och tätorter
14.4.1 Sverige riskerar mångmiljonböter för överskridanden av luftkvalitetsdirektivets gränsvärden för PM 10
På grund av att Sverige i ett antal städer har haft PM
10
-halter som
återkommande har överskridit luftkvalitetsdirektivets gränsvärde35inledde Europeiska kommissionen 2011 ett överträdelseärende mot Sverige. Ärendet gäller överskridande av PM 10 -halter under åren 2008–2010 i Norrköping, Södertälje, Uppsala och Stockholm. Europeiska kommissionen har under processen även framhållit att
33 Naturvårdsverket (2013b). 34 Assefa (2015). 35 50 μg/m3 som dygnsmedelsvärde som får överskridas max 35 dygn/år, dvs. samma gränsvärde som Sveriges miljökvalitetsnorm för PM
10
.
Problemanalys SOU 2016:47
498
Sverige inte har vidtagit lämpliga åtgärder för att avhjälpa fortlöpande överskridanden.36
Kortfattat kan överträdelseprocessen sägas bestå av ett antal steg där det sista är domslut i EU-domstolen där böter utdelas. Sveriges överträdelseärende befinner sig för tillfället i ett skede där nästa steg är hänvisning till EU-domstolen såvida inte kommissionen finner att det finns skäl att lägga ner ärendet.37
I Europeiska kommissionens senaste motiverade yttrande från juni 2015 vidhåller kommissionen att de luftvårdsåtgärder som hittills har genomförts i Sverige inte har varit tillräckligt effektiva och lämpliga för att säkerställa att luftkvalitetsdirektivet följs. Kommissionen menar också att de inte kan bedöma om gränsvärdena kommer att respekteras inom den närmaste framtiden eftersom åtgärdernas effekt på luftföroreningar inte har utvärderats.38
Sverige svarade på det motiverade yttrandet i augusti 2015 och menade då att kommissionens framställning ger en alltför onyanserad bild som inte är rättvisande. Den svenska regeringen redovisar i svaret statistik över PM 10 -halter i de aktuella zonerna och städerna som visar att överträdelser skett under perioden 2008– 2014, men att trenden vid alla mätstationer utom en är nedåtgående. Vidare beskrivs två nya åtgärder som vidtagits utöver de åtgärder som beskrevs i svaret på det formella yttrandet, nämligen höjd trängselskatt i Stockholm från och med januari 2016 och att Partikelhaltsutredningen39 i mars 2015 överlämnade sitt betänkande till regeringen där ett förslag på en skatt på dubbdäcksanvändning har tagits fram. Den svenska regeringen meddelade även att de avsåg att ge Transportstyrelsen i uppdrag att lämna ett förslag på hur miljözoner för personbilar skulle kunna bidra till en förbättrad luftkvalitet i svenska tätorter.40
För att undvika risken att det pågående överträdelseärendet leder till ett domslut med böter som påföljd behöver Sverige visa för kommissionen att vi varaktigt klarar av att inte överskrida
36SOU 2015:27. 37 Processen för överträdelseärenden förklaras bl.a. på EU-upplysningens hemsida: http://www.eu-upplysningen.se/Om-EU/Om-EUs-lagar-och-beslutsfattande/Om-ett-landinte-foljer-EUs-regler/ 38 Europeiskakommissionen (2015a). 39SOU 2015:27. 40 Regeringskansliet (2015).
SOU 2016:47 Problemanalys
499
gränsvärdet. Detta innebär att Sverige behöver vidta åtgärder som gör att det med säkerhet säkerställs att det från och med nu och kommande år inte sker några överskridanden av gränsvärdet. Att gränsvärdet har klarats de senaste 2–3 åren beror dels på att kommunerna med störst problem har vidtagit åtgärder i form av dammbindning41 och vakuumsug och dels på att väderleken har varit gynnsam42. I fall väderleken inte skulle vara gynnsam kommande år finns det risk för att nya överskridanden av gränsvärdet sker.
Ifall Sverige misslyckas med att varaktigt klara av att inte överskrida gränsvärdet för partiklar PM
10
kommer kommissionen
att ta ärendet till EU-domstolen. Om Sverige blir dömda av EUdomstolen för fördragsbrott, efter sanktionstalan, blir böterna åtminstone ett minsta standardbelopp på cirka 26 miljoner kronor. Utöver denna summa får Sverige ifall landet döms betala viten som beror på hur överträdelsens svårighetsgrad och varaktighet bedöms. Det handlar som lägst om drygt 30 000 kronor per dag, men det kan också komma att uppgå till ett par hundra tusen kronor per dag. Det skulle kunna medföra årliga viteskostnader från 10 miljoner kronor upp till ett par hundra miljoner kronor.43
Utöver pågående överträdelseärende rörande partiklar PM 10 riskerar Sverige även att den Europeiskakommissionen inom den närmaste framtiden inleder ett överträdelseärende för överskridande av luftkvalitetsdirektivets gränsvärde för kvävedioxid44. Europeiska kommissionen har hittills inlett överträdelseärenden mot sju EU-länder angående detta och har låtit meddelat att fler ärenden är att vänta mot de länder som har överskridit gränsvärdet för kvävedioxid.45 Sverige har haft återkommande problem att klara luftkvalitetsdirektivets gränsvärde för kvävedioxid i framför allt Stockholm och Göteborg (se figur 14.5).
41 Dammbindning sänker halterna ca 25-30 procent och har en effekt ca 24–48 timmar. 42 Vägslitagespartiklar bildas under hela vintern så länge som dubbdäck används. Men de stannar på vägytan så länge körbanan är fuktig. Under vintern då snö och is förkommer hålls vägbanor fuktiga. Det är först under våren när körbanorna torkar upp som slitagepartiklarna kan virvla upp och bidra till höga halter av PM
10
. Gynnsam väderlek för att få ner PM
10
-
halter är således relativt fuktiga vägbanor under våren, som gör att partiklarna förhindras att virvla upp i luften. 43SOU 2015:27. 44 40 μg/m3 som årsmedelvärde. D.v.s. samma gränsvärde som Sveriges miljökvalitetsnorm för kvävedioxid. 45 Europeiska kommissionen (2015c).
Problemanalys SOU 2016:47
500
14.4.2 Brister i systemet med miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram
Syftet med miljökvalitetsnormer för luft är att skydda människors hälsa och naturmiljön. Bestämmelser om miljökvalitetsnormer finns i 2:a och i 5:e kap. miljöbalken och normerna för utomhusluft baseras huvudsakligen på krav i EU:s luftkvalitetsdirektiv. Det är myndigheter och kommuner som ansvarar för att miljökvalitetsnormer följs. Kommunerna ansvarar även för att kontrollera luftkvaliteten och att tillhandahålla aktuell information om föroreningsnivåer.
Ifall mätningar eller skattningar av luftkvaliteten i en kommun visar att det finns en risk att miljökvalitetsnormen kan komma att överskridas ska kommunen enligt Luftkvalitetsförordningen (2010:477) underrätta Naturvårdsverket och berörda länsstyrelser. Naturvårdsverket bedömer då om det finns behov av åtgärdsprogram. Om Naturvårdsverket finner att så är fallet ska ett åtgärdsprogram inrättas, som syftar till att vidta lämpliga åtgärder och styrmedel så att normerna följs snarast möjligt. Ett åtgärdsprogram ska bland annat innehålla uppgifter om de åtgärder som myndigheter eller kommuner behöver vidta för att miljökvalitetsnormerna ska följas, vilka myndigheter eller kommuner som behöver vidta åtgärderna och när åtgärderna behöver vara genomförda. En analys av programmets konsekvenser från allmän och enskild synpunkt och hur åtgärderna är avsedda att finansieras ska också redovisas.46 I nuläget finns det åtgärdsprogram för luft i nio kommuner, ett län och en region och fler är under framtagande.47
Enligt en utvärdering av åtgärdsprogrammen som Naturvårdsverket genomförde 2008 uppfyller programmen inte sitt syfte. Vidare anges att det finns stora systembrister, som bland annat rör utformning, genomförande och uppföljning av åtgärdsprogrammen. Det finns inget som tyder på att dessa brister har åtgärdats.48 De brister som har identifierats sammanfattas nedan.
Åtgärdsprogram har i flertalet fall varit otillräckliga för att nå miljökvalitetsnormer.
46Miljöbalken (1998:808) 5 kap. 6 § och Luftkvalitetsförordning (2010:477). 47 Åtgärdsprogrammen är inriktade på att nå miljökvalitetsnormen för kvävedioxid och/eller partiklar PM
10
.
48 Naturvårdsverket(2015g).
SOU 2016:47 Problemanalys
501
En stor andel av åtgärderna i programmen har inte genomförts.
Det saknas sanktioner eller annan reaktion då åtgärder inte genomförs och normerna inte uppnås.
Fördelningen av ansvar och rådighet mellan kommun, länsstyrelse och regering är otydlig och problematisk, i och med att kommuner ansvarar för att normer inte överskrids samtidigt som de inte har full rådighet att styra utsläppen.
De krav på mätningar och beräkningar av luftföroreningar som åligger kommunerna är höga och kräver kompetens och resurser som inte alla kommuner har möjlighet att tillhandahålla.
Det svenska införlivandet av luftkvalitetsdirektivet i svensk lagstiftning brister i termer av bland annat åtgärdsprogrammens utformning (åtgärder har inte haft tillräcklig effekt på halterna och det saknas kontinuitet i omprövning och uppdatering).
14.4.3 Överskridande av miljökvalitetsnormer förhindar byggande
I Plan- och bygglagen anges att vid planläggning (regionplan, översiktsplan, detaljplan eller områdesbestämmelser) ska miljökvalitetsnormerna följas.49 Enligt samma lag ska Länsstyrelsen överpröva och upphäva kommunens planläggning om den antas innebära att en miljökvalitetsnorm inte följs.50 Detta innebär att byggande av bostäder och infrastruktur inte kan ske i ett område där miljökvalitetsnormer för luft överskrids. I Sverige har miljökvalitetsnormer för kvävedioxid och/eller partiklar PM
10
överskridits i 14
städer de senaste tolv åren. I vissa städer överskrids miljökvalitetsnormen över stora områden, t.ex. har mätningar i Stockholms innerstad visat att miljökvalitetsnormen för kvävedioxid överskridits konsekvent de senaste åren.51 Eftersom prognoser pekar mot att halterna även i fortsättningen kan komma att överskrida miljökvalitetsnormen förhindras byggande inom vissa delar av innerstan. Som exempel kan nämnas att en planerad byggnation av
49 Plan- och bygglag (2010:900) 2 kap. 10 §. 50 Plan- och bygglag (2010:900) 11 kap. 10–11 §§. 51 Stockholms stad (2015).
Problemanalys SOU 2016:47
502
700 nya lägenheter samt idrottshallar och skolor längs Valhallavägen i Stockholm har skjutits upp på grund av att Länsstyrelsen i ett samrådsärende påpekat att programmet till detaljplan visar på att miljökvalitetsnormerna för partiklar PM
10
och kvävedioxid kommer överskridas om programmet genomförs. Länsstyrelsen anser att staden i en miljökonsekvensbeskrivning behöver redovisa åtgärder för att minska trafik tillsammans med åtgärder för att reducera trafikens påverkan på luften samt byggnadsvolymer och trafikutformning som skapar förutsättningar för att miljökvalitetsnormerna för luft kan klaras. Om staden inte kan visa att miljökvalitetsnormer för luft kommer att klaras vid ett antagande av en detaljplan åligger det Länsstyrelsen att ta upp planen för prövning och planen kan då upphävas. 52
14.5 Utmaningar kopplade till internationell luftvårdspolitik
14.5.1 Sverige nettoimportör av luftföroreningar
Eftersom de flesta luftföroreningar kan färdas långa distanser med vindar påverkas Sveriges luftkvalitet och miljö av utsläpp i andra länder. Sverige är nettoimportör av luftföroreningar.
En betydande del av de problem som orsakas av kväveoxider, svaveldioxid, marknära ozon och partiklar kommer från utsläpp i andra länder. Av det svavel som deponeras över landet kommer 90 procent från andra länder, motsvarande siffra för kväve är 80 procent53. Drygt hälften av kvävenedfallet i Sverige kommer till exempel från utsläpp i Tyskland, Polen, Storbritannien och Danmark tillsammans med utsläpp från internationell sjöfart medan Polen, Tyskland samt den internationella sjöfarten tillsammans står för knappt hälften av svavelnedfallet i Sverige. På motsvarande sätt exporterar Sverige luftföroreningar, cirka två tredjedelar av utsläppen av svaveldioxid, 80 procent av kväveoxider
52 Stockholms stad (2014); Länsstyrelsen Stockholm (2014). 53 Fördelat på kväveoxider och ammoniak så kommer ca 10 procent av kväveoxid som deponeras över Sverige från svenska källor och en tredjedel av ammoniak som deponeras över Sverige härstammar från svenska källor. Tittar man på den totala kvävedepositionen, vilket är intressant ur försurnings- och övergödningsperspektiv, kommer ca 20 procent från svenska källor.
SOU 2016:47 Problemanalys
503
och 60 procent av ammoniak.54 När utsläppen minskar i Europa får Sverige som nettoimportör av luftföroreningar förbättrad luft vilket märks genom bland annat lägre bakgrundshalter av partiklar PM
2.5
och marknära ozon samt minskat nedfall av försurande och
övergödande ämnen. Det har lett till att försurningen har bromsats upp och att en återhämtning sker i ekosystemen.
Av den anledningen är de internationella styrmedel, såsom FN:s luftvårdskonventions protokoll och EU-direktiv som begränsar utsläpp från omgivande länder, av stor vikt för Sverige för att kunna klara av många av preciseringarna i de luftrelaterade miljökvalitetsmålen. (Se kapitel 13 för beskrivningar av viktiga internationella styrmedel.)
14.5.2 Återstående utmaningar för att nå takdirektivets nivåer
Europeiska kommissionen presenterade i december 2013 ett förslag till reviderat takdirektiv. Direktivet förhandlas för närvarande mellan Europeiska rådet och Europaparlamentet och förväntas antas tidigast sommaren 2016. I tabellen nedan visas de utsläppstak som Sverige enligt den överenskommelse som EU:s medlemsländer ställde sig bakom vid Rådets möte i december 2015 ska uppnå till år 2030 och de för Sverige prognostiserade utsläppen för de olika luftföroreningarna år 2030. I tabellen visas även hur mycket Sverige skulle behöva minska sina utsläpp (det nationella betinget) enligt förslaget med senast gällande statistik och prognos.
54 Gauss m.fl. (2015).
Problemanalys SOU 2016:47
504
Källa: Utsläppstak 2030: Council of the European Union (2015). 15401/15. Directive of the European
Parliament and of the Council on the reduction of national emissions of certain atmospheric pollutants and amending Directive 2003/35/EC. General approach.
Utsläpp 2005 samt prognos 2030: Naturvårdsverket (mail 11 mars 2016). Åtagande och beting: Egen bearbetning.
Då direktivet ännu inte är färdigförhandlat och statistiken och prognosen ändras efterhand är det i dag inte fastställt vilket det slutliga betinget för Sverige kommer att bli. Däremot framgår att Sverige med all säkerhet kommer att behöva göra ytterligare insatser för att kunna nå utsläppstaken för kväveoxider och flyktiga organiska ämnen. För partiklar PM
2,5
ligger prognostiserat utsläpp
bara något över takdirektivets föreslagna nivå, vilket motiverar noggrann uppföljning och beredskap att vidta åtgärder ifall utsläppen inte minskar i förväntad takt.
Kväveoxider
Med föreslagen nivå i takdirektivet ska kväveoxidutsläppen minska till 66 procent 2030. Enligt den svenska prognosen beräknas utsläppen, med redan beslutade åtgärder, minska till 80 kiloton per år 2030. Gapet mellan taknivå och prognos 2030 är 21 kiloton per år. I samband med att Europeiska kommissionen presenterade luftvårdspaketet fick Naturvårdsverket i uppdrag att bedöma möjligheterna för Sverige att klara av de föreslagna reduktionsnivåerna 55. Enligt Naturvårdsverkets bedömning finns det stora potentialer att minska utsläppen av kväveoxider. Den största potentialen, över 15
55 Naturvårdsverket (2014f).
SOU 2016:47 Problemanalys
505
kiloton per år, finns inom industri- och energisektorn. Hur denna potential ska realiserashar dock inte redovisats. Sjöfarten har också stor potential till utsläppsminskning, med 5 kiloton per år från internationell sjöfart och drygt 2 kiloton från nationell sjöfart. Potentialen inom sektorn vägtransporter och arbetsmaskiner beräknas till nästan 4 kiloton per år. Naturvårdsverket har också pekat på synergier med klimatåtgärder, som effektivare fordonsflotta och minskat trafikarbete, vilket enligt bedömningen uppgår till drygt 4 kiloton per år.56 Transporterna utgör också den största nationella utsläppskällan av kväveoxider följt av utsläpp från industrianläggningar och arbetsmaskiner. (Se figur 14.6 nedan.)
Källa: Naturvårdsverket.
Flyktiga organiska ämnen
Enligt den föreslagna nivån i takdirektivet ska utsläppen av flyktiga organiska ämnen minska med 36 procent till 2030. Enligt den svenska prognosen beräknas utsläppen, med redan beslutade åtgärder, minska till 135 kiloton per år 2030. Gapet mellan taknivå och prognos 2030 är nästan 13 kiloton. Enligt Naturvårdsverkets
56 Ibid.
Problemanalys SOU 2016:47
506
bedömning finns den största potentialen till utsläppsreduktioner av flyktiga organiska ämnen inom hushållen, där en minskad användning av lösningsmedel bedöms kunna reducera utsläppen med mer än 17 kiloton per år. Även när det gällerutsläpp av flyktiga organiska ämnen finns synergier med klimatåtgärder. Även för småskalig vedeldning finns en potential på utsläppsminskningar. Exempelvis beräknas ett förbättrat eldningsbeteende kunna minska utsläppen med drygt 1 kiloton per år. Om samtliga gamla pannor skulle skrotas och bytas ut mot pannor som klarar de i dag högst ställda kraven skulle utsläppen kunna minska med 4 kiloton per år.57
Lösningsmedel i hushållsprodukter58 är den största källan till utsläpp av flyktiga organiska ämnen, följt av industri, transport och arbetsmaskiner. (Se figur 14.7 nedan.)
Källa: Naturvårdsverket.
57 Ibid. 58 Det handlar om produkter som rengöringsmedel, hygienprodukter, tändvätska, spolarvätska, lim, m.m.
507
15 Förslag till etappmål för luftföroreningar
15.1 Etappmålens roll i miljömålssystemet
Enligt Miljömålsberedningens tilläggsdirektiv (Kommittédirektiv 2014:110, se bilaga 3) ska beredningen föreslå etappmål som behövs för att på ett kostnadseffektivt sätt nå luftrelaterade miljömål. Förslag på formuleringar samt motiveringar och bakgrund till etappmålsförslagen presenteras i avsnitt 15.2 nedan.
I betänkandet Etappmål i miljömålssystemet (SOU 2011:34) lämnade Miljömålsberedningen förslag på hur etappmål bör formuleras för att skapa överblick och helhetsperspektiv i miljömålssystemet. Där beskrivs att etappmålens roll i miljömålssystemet ska vara att konkretisera den samhällsomvandling som behöver ske för att generationsmålet och miljömålen ska kunna nås. Etappmålen ska inte beskriva det miljötillstånd som vi vill uppnå, eftersom det redan är fastlagt i miljömålen och dess preciseringar. Tanken är att etappmålen ska vara ambitiösa men möjliga att nå. Vidare ska de utformas så att Sverige har rådighet över måluppfyllelsen. Svenska aktörer kan påverka sitt eget agerande så väl inom landet och EU som i internationella sammanhang. Etappmålen ska vara kopplade till styrmedel och åtgärder och vara tidsetapper på vägen mot att uppnå förutsättningarna för att nå ett eller flera miljömål. Ett etappmål kan i sig inte konsekvensanalyseras, däremot ska åtgärder och styrmedel kopplade till målen konsekvensanalyseras. Ett viktigt syfte med etappmålen är att de ska vara vägledande för allas miljöarbete, såväl regeringens som myndigheters och övriga aktörers.
De tre befintliga etappmålen för luftföroreningar i miljömålssystemet (Begränsade utsläpp av gränsöverskridande luftföroreningar i Europa, Begränsning av utsläpp av luftföroreningar från sjöfarten
Förslag till etappmål för luftföroreningar SOU 2016:47
508
samt Luftföroreningar från småskalig vedeldning) är inaktuella eller redan uppfyllda.
15.2 Förslag till nya etappmål för luftföroreningar
15.2.1 Begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort
Miljömålsberedningens förslag:
Miljömålsberedningen föreslår att ett etappmål inriktat på begränsade utsläpp från vägtrafik i större tätorter införs. Etappmålet föreslås ha följande formulering. – Andelen persontransportresor med kollektivtrafik, cykel och
gång i Sverige ska vara minst 25 procent 2025, uttryckt i personkilometer, i riktning mot målet att på sikt fördubbla marknadsandelen för gång-, cykel-, och kollektivtrafik.
Miljömålsberedningens motivering
Avgaser och slitagepartiklar från biltrafiken är den dominerande orsaken till höga halter av kvävedioxid och partiklar i tätorter. Ett etappmål som inriktas mot ökad andel kollektivtrafik, cykel och gång skapar förutsättning för att luften i tätorter, där halterna av luftföroreningar ofta är som högst och där många människor också vistas, kan bli bättre. En utveckling mot större andel persontransportresor med låga utsläpp bidrar därmed till att nå några av preciseringarna i miljömålet Frisk luft, särskilt kvävedioxid, partiklar (PM
2,5
och PM
10
) och marknära ozon.
Ett nationellt etappmål om ökat resande med kollektivtrafik, cykel och gång tar hänsyn till att förutsättningarna för att resa med kollektivtrafik, cykel och gång ser olika ut i olika delar av landet. De stora ökningarna bör främst kunna ske i de områden av landet som har goda förutsättningar vad gäller tillgänglighet, befolkningsunderlag och resmönster.
Beredningens förslag till etappmål stödjer även fördubblingsmålet, dvs. det mål som den svenska kollektivtrafikbranschens satte upp 2008 om att fördubbla antalet resor med kollektivtrafiken fram till 2020 och på sikt även fördubbla kollektivtrafikens marknads-
SOU 2016:47 Förslag till etappmål för luftföroreningar
509
andel. Förslaget till etappmål bör antas efter överenskommelse med Sveriges kommuner och landsting samt regionala kollektivtrafikmyndigheter.
Förslag till etappmål för luftföroreningar SOU 2016:47
510
Bakgrund
Ökad andel persontransporter med kollektivtrafik, cykel och gång
Av det totala persontransportresandet räknat i personkilometer har resandet med kollektivtrafik, cykel och gång haft en andel runt 20 procent de senaste 20 åren. Enligt Trafikverkets senaste prognos för personresor till 2030 antas resandet med kollektivtrafik, gång och cykel mätt i personkilometer vara i stort sett oförändrad 2030 jämfört med 2010.1 För att öka andelen till 25 procent krävs att andelar tas från framför allt biltrafik, som står för allt merparten av persontransportresandet (77 procent) i dag. En sådan utveckling skulle skapa förutsättningar att nå preciseringar i luftrelaterade miljömål, särskilt Frisk lufts precisering för kvävedioxid och i viss mån partiklar PM
10
. Samtidigt skulle ett etappmål om ökad andel kollektivtrafik, cykel och gång skapa förutsättningar att nå klimatmål och ett flertal av preciseringarna i miljömålet God bebyggd miljö.
Källa: Trafikanalys (2015). Transportarbete 1950–2014.
1 Trafikverket (2015b)
0% 5% 10% 15% 20% 25%
19 97
19 98
19 99
20 00
20 01
20 02
20 03
20 04
20 05
20 06
20 07
20 08
20 09
20 10
20 11
20 12
20 13
20 14
Gång, cykel, moped Kollektivtrafik
SOU 2016:47 Förslag till etappmål för luftföroreningar
511
Flera aktörer har konstaterat att det saknas en tydlig politik och målsättning för hållbar stadsutveckling. De har noterat att preciseringarna som finns i miljömålet God bebyggd miljö inte är tillräckliga och att ett stadsmiljömål som kan fungera som utgångspunkt i såväl bebyggelseplanering som planeringen av transportsystemet därför bör beslutas.2
Boverket3 föreslår bland annat ett etappmål kopplat till transporter som innebär att ökningen i persontransportresandet i tätorter ska ske med kollektivtrafik, cykel och gång så att biltrafiken minskar. Vidare föreslås att år 2020 ska personbilstrafiken i tätorter ha minskat med 10 procent jämfört med 2014. Trafikverket4 anser att utvecklingen av stadsmiljöavtalen bör utgå från ett politiskt beslutat stadsmiljömål. I den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålen 20155 föreslås att Boverket tillsammans med Trafikverket ska verka för att gång-, cykel- och kollektivtrafik ska vara normgivande i den urbana transportplaneringen.
Norge har antagit ett liknande mål, det så kallade nollväxtmålet, som innebär att antal bilresor i stadsområden inte ska öka, utan att tillväxten inom persontrafiken ska ske genom kollektivtrafik, gång och cykel. Detta sker genom att det ingås bindande avtal mellan städerna och staten, s.k. bymiljöavtal. Bymiljöavtalen samordnar flera olika aktörer, åtgärder, styrmedel och finansieringsformer under ett paraply och strategiskt grepp för att uppnå det politiskt tagna nollväxtmålet om att tillväxten i persontransporter ska tas med kollektivtransport, cykel och gång. Nollväxtmålet antogs av Stortinget 2012 som en del av klimatöverenskommelsen (Klimaforliket) och ingår även som mål i den nationella transportplanen för 2014– 2023.6
2008 inledde kollektivtrafikbranschen ett samarbete som syftar till att stärka kollektivtrafikens roll. Ett branschgemensamt beslut togs om att på sikt fördubbla kollektivtrafikens marknadsandel7, det så kallade fördubblingsmålet. Ett delmål är att fördubbla antalet
2 Se bland annat SOU 2013:84, Boverket (2014) och Trafikverket (2016a). 3 Boverket (2014). 4 Trafikverket (2016a). 5 Naturvårdsverket (2015c). 6 Trafikverket (2015d). 7 Marknadsandelen beräknas utifrån Svensk kollektivtrafiks resvaneundersökning, där en resa räknas för varje ärende man gör och det färdmedel som man reser längst med under resan används för att beräkna marknadsandelar.
Förslag till etappmål för luftföroreningar SOU 2016:47
512
kollektivtrafikresor fram till år 2020. Marknadsandelen för kollektivtrafik i Sverige har ökat från 18 till 27 procent under perioden 2007–2014. Antalet resor med kollektivtrafik har samtidigt ökat med knappt 19 procent.8 Kollektivtrafikens andel av det totala transportarbetet har dock stått relativt stilla under denna period, vilket tyder på att även resor med andra transportsätt har ökat i antal och längd.
Trafikutskottet lämnade ett tillkännagivande till regeringen våren 2015 där de tillkännagav att fördubblingsmålet är ett viktigt mål och att regeringens ansvar är att se till att staten skapar förutsättningar för att målet ska kunna nås.9
Ökad andel elbilar och laddhybrider positivt för luftkvaliteten
Förutom att öka andelen kollektivtrafik, cykel och gång i tätorter är en utveckling mot större andel elfordon i fordonsflottan också positivt ur luftkvalitetssynpunkt. Uppföljning av antal eller andel elfordon i den svenska fordonsflottan kan därför vara en bra indikator att följa upp i arbetet med att begränsa vägtrafikens utsläpp i tätorter. I Sverige stod elbilar och laddhybrider för 2,4 procent (8 668 fordon) av nybilsförsäljningen 2015 och totalt utgjorde de vid årets slut 0,3 procent (14 541 fordon) av alla svenska personbilar i trafik.10 Det finns flera parametrar som avgör hur tillväxten av elbilar och laddhybrider i den svenska fordonsflottan kan komma att utvecklas. Utöver eventuella styrmedel för att stödja inköp av elfordon beror tillväxten på bland annat den framtida utvecklingen av batterikostnader, oljepris och restvärdet på elbilar, där det råder varierande grad av osäkerhet kring utvecklingen.
I figur 15.2 nedan beskrivs hur andelen elfordon (elbilar + laddhybrider) i fordonsflottan kan komma att utvecklas i ett antal olika scenarier. De antaganden kring körning på eldrift som gjorts i Trafikverkets klimatscenario har här räknats om och återgivits som andel elfordon i fordonsflottan och relateras till olika takter av försäljningsökning av elfordon. Scenarierna nedan bygger på en rad antaganden som redovisas under figuren. I figuren finns för jäm-
8 Svensk Kollektivtrafik (2015). 9 Trafikutskottet (2014). 10 Trafikanalys (2016d) och Trafikanalys (2016b).
SOU 2016:47 Förslag till etappmål för luftföroreningar
513
förelsens skull även utvecklingen av andelen elfordon i fordonsflottan i Norge samt utvecklingen av andelen etanolbilar i Sverige med.
Antaganden:
1 I Trafikverkets klimatscenario antogs merkostnaden för inköp av elbil vara 45 000 kronor 2025 och 30 000 kronor 2030, samt 30 % lägre merkostnad för laddhybrider jämfört med elbilar. 2 Av elfordonen står elbilar för 1/3 och laddhybrider för 2/3. 3 Den årliga nybilsförsäljningen är 355 000 bilar per år 2015–2030 (=Bil Swedens prognos för nybilsförsäljning 2016). 4 Personbilsflottan växer varje år i samma genomsnittliga takt som åren 2006–2015.
15.2.2 Begränsade utsläpp från småskalig vedeldning
Miljömålsberedningens förslag:
Miljömålsberedningen föreslår att ett etappmål inriktat på begränsade utsläpp från småskalig vedeldning införs. Etappmålet föreslås ha följande formulering. – Utsläppen av bens(a)pyren, partiklar PM
2,5
och sot från små-
skalig vedeldning ska minska kontinuerligt till år 2020. – Senast år 2019 ska det vara klarlagt hur stora utsläppsminsk-
ningar från småskalig vedeldning som krävs för att preciseringarna i miljömålet Frisk luft ska nås. Utsläppsminsk-
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
20 01
20 05
20 09
20 13
20 17
20 21
20 25
20 29
20 33
20 37
20 41
20 45
Trafikverkets klimatscenario
60 % ökning av elbilsförsäljning varje år
45 % ökning av elbilsförsäljning varje år
30 % ökning av elbilsförsäljning varje år
15 % ökning av elbilsförsäljning varje år
NORGE
Etanol
Förslag till etappmål för luftföroreningar SOU 2016:47
514
ningarna ska anges i termer av minskade utsläpp av bens(a)pyren, partiklar PM
2,5
och sot.
Miljömålsberedningens motivering
Etappmålet är ett steg på vägen att uppnå miljömålet Frisk luft och särskilt preciseringen om bens(a)pyren och partiklar PM
2,5
. Preciseringen för bens(a)pyren är satt utifrån hälsoaspekten. Småskalig vedeldning är även en av de huvudsakliga källorna till utsläpp av partiklar PM
2,5
, där sot ingår som en delmängd. Utsläppen av sot-
partiklar från småskalig vedeldning utgör cirka 25 procent av de totala sotutsläppen och är därmed den största enskilda källan till utsläpp av sot i Sverige. Minskade utsläpp från småskalig vedeldning bidrar därmed även till att begränsa klimatpåverkan i och med att sot är en kortlivad klimatpåverkande luftförorening (SLCP). Att utsläppen från småskalig vedeldning är mycket skadliga för hälsan och beräknas orsaka upp till 1 000 förtida dödsfall årligen, är ytterligare ett starkt motiv till att aktivt arbeta med att minska utsläppen.
Det finns i dag inte tillräcklig kunskap om hur stora minskningar av utsläppen från småskalig vedeldning som krävs för att preciseringarna för bens(a)pyren och partiklar PM
2,5
ska nås. Det är
därmed svårt att kvantifiera målet. Beredningen menar att det därför behöver utredas hur stora utsläppsminskningar i termer av minskade utsläpp av bens(a)pyren, partiklar PM
2,5
och sot som
krävs för att preciseringarna ska nås. Naturvårdsverket, som är den myndighet som är ansvarig för rapporteringen av luftföroreningar och miljömålet Frisk luft, bör därför få i uppdrag att kvantifiera hur stora utsläppsminskningar som krävs för att nå preciseringarna. Beredningens avsikt är att etappmålet därefter revideras och kvantifieras. Det är viktigt att utsläppen från småskalig vedeldning minskar under tiden som utredningen sker även om ett kvantifierat mål ännu inte satts.
SOU 2016:47 Förslag till etappmål för luftföroreningar
515
Bakgrund
Etappmålet syftar till att få ner utsläppen av luftföroreningar som uppstår vid småskalig vedeldning och därmed även luftföroreningshalterna. De luftföroreningar som uppkommer vid småskalig vedeldning har en rad hälsoeffekter hos människor. Partiklar bidrar till tidigare förväntad dödlighet i såväl sjukdomar i hjärta och kärl som i lungsjukdomar. Utsläpp av partiklar påverkar även klimatet. Bens(a)pyren tillhör gruppen polycykliska aromatiska kolväten (PAH) och är cancerframkallande. Flyktiga organiska ämnen utgör en heterogen grupp där enskilda luftföroreningar har olika påverkan på hälsa och miljö. Vissa är aktiva i bildandet av marknära ozon, andra är cancerframkallande eller utgör hälsorisker av andra orsaker. Särskilt viktigt är att begränsa utsläppen av bens(a)pyren, vars precisering under miljömålet Frisk luft beräknas överstigas i merparten (273 av 290) av Sveriges kommuner.11 Vedeldning står för cirka 80 procent av de svenska utsläppen av bens(a)pyren och är därmed den största källan. Statistiken visar att utsläppen av bens(a)pyren från småskalig vedeldning har legat på en relativt konstant nivå de senaste 25 åren.
Källa: Naturvårdsverket (2016). NFR Report, Sveriges rapporterade utsläpp 1990–2014.
11 SMHI (2015).
0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 to n
Förslag till etappmål för luftföroreningar SOU 2016:47
516
Vedeldning står för en stor del av uppvärmningen av svenska småhus. År 2013 fanns drygt 219 000 vedpannor och 648 000 rumsvärmare i småhus i Sverige. Av vedpannorna bedöms 55 procent inte uppfylla dagens utsläppskrav i Boverkets byggregler (BBRkrav). Motsvarande andel för rumsvärmarna är 25 procent. Pannor och rumsvärmare som uppfyller ekodesignkraven släpper ut betydligt mycket mindre luftföroreningar än framför allt de installationer som inte uppfyller BBR-kraven (se tabell 16.3 avsnitt 16.2.2).12
Då livslängden för vedpannor och rumsvärmare är lång, ca 30 år, och utbytestakten låg är det avgörande att den utrustning som installeras har låga utsläpp samt att gammal, undermålig utrustning byts ut mot utrustning med lägre utsläpp i så hög takt som möjligt. Ännu mer effektivt är det om pannor och rumsvärmare som uppvärmningskälla ersätts av (ur luftföroreningssynpunkt) renare alternativ, som fjärrvärme, värmepumpar, solvärme etc.
Förslaget till etappmål inriktas på utsläppen av bens(a)pyren, partiklar PM 2,5 och sot som uppkommer vid småskalig vedeldning. Med dagens kunskap är det svårt att bedöma hur stor utsläppsreduktionen måste vara för att preciseringarna i miljömålet Frisk luft ska uppnås. Det finns även stora osäkerheter i mätmetoderna för luftföroreningarna. Naturvårdsverket anger brist på säkert dataunderlag vad gäller sot som en anledning till att det ännu inte finns någon precisering för sot under miljömålet Frisk luft.13 Mät- och rapporteringsmetoder utvecklas och uppdateras kontinuerligt. Även om det finns en koppling mellan utsläppens storlek och föroreningshalterna finns det även andra faktorer som spelar in, som t.ex. geografiska och klimatologiska aspekter.
Vedpannor och rumsvärmare har en lång livslängd och en relativt stor andrahandsmarknad. Boverket har beräknat utsläppsminskningen av oförbrända kolväten (OGC14), där bens(a)pyren ingår, och partiklar, där sot ingår som en delmängd, från ved- och pelletspannor till 39 respektive 35 procent i ett referensalternativ där inget utöver nu gällande och planerad lagstiftning genomförs. Motsvarande beräkningar har inte tagits fram för rumsvärmare, men installationerna av rumsvärmare ökar rekordartat. Under peri-
12 Boverket (2016). 13 Naturvårdsverket (2016e). 14 Från engelskans Organic Gaseous Carbon.
SOU 2016:47 Förslag till etappmål för luftföroreningar
517
oden 2009–2013 ökade antalet från 494 000 till 648 000 och förväntas öka med 3 procent per år fram till 2022, då användningen av ved i lokaleldstäder beräknas stå för hälften av den småskaliga vedeldningen15. Rumsvärmarnas bidrag till luftföroreningar kommer därmed att öka i betydelse, särskilt som andelen vedpannor samtidigt visar en minskande trend. De totala utsläppen av bens(a)pyren från hushållens småskaliga vedeldning uppgick år 2012 till 880 kg för vedpannor och 630 kg för lokaleldstäder16.
Enligt Naturvårdsverkets prognoser för utsläpp av bens(a)pyren, vilka bedöms som mycket osäkra, kommer utsläppen, om inga ytterligare åtgärder genomförs, att öka något fram till 2025. En minskning av utsläppen av bens(a)pyren, partiklar PM2,5 och sot kräver därför att ett paket med styrmedel och åtgärder sätts in så att utsläppen av luftföroreningar från småskalig vedeldning i såväl pannor som rumsvärmare minskar.
Samtidigt uppdras åt Naturvårdsverket att kvantifiera hur stora utsläppsminskningar i termer av bens(a)pyren, partiklar PM2,5 och sot som behövs för att preciseringarna under miljömålet Frisk luft ska vara möjliga att nå. När detta väl är utrett kan etappmålet uppdateras med en kvantifiering av minskningen av utsläppen. Etappmålet ska ses som ett steg på vägen mot en förbättrad luftkvalitet och som en del i en samhällsomställning där de mest förorenade installationerna på sikt helt fasas ut.
15.2.3 Begränsad intransport av luftföroreningar
Miljömålsberedningens förslag:
Miljömålsberedningen föreslår att ett etappmål inriktat på begränsad intransport av luftföroreningar införs. Etappmålet föreslås ha följande formulering. – Utsläppen av kväveoxider från sjöfarten i Östersjön och
Nordsjön ska ha halverats till år 2025 jämfört med 2010. – Sverige ska till år 2020 ha genomfört riktade insatser mot de
stora utsläpparländerna öster om EU (Ryssland, Vitryssland
15 Boverket (2016). 16 SMHI (2015).
Förslag till etappmål för luftföroreningar SOU 2016:47
518
och Ukraina) i syfte att minska intransporten av luftföroreningar därifrån.
Miljömålsberedningens motivering
Utsläppen av kvävoxider från internationell sjöfart står för en fjärdedel av det totala nedfallet av kväveoxider över Sverige. Därför skulle minskade utsläpp av luftföroreningar från sjöfarten bidra till möjligheterna att nå miljömålen Bara naturlig försurning, Ingen övergödning och Frisk luft. Ett införande av kvävekontrollområden i Östersjön och Nordsjön beräknas minska utsläppen av kväveoxider från sjöfarten med nästan 30 procent till 2025 jämfört med år 2010. År 2010 var kväveoxidutsläppen från internationell sjöfart i Östersjön, Nordsjön och Engelska kanalen drygt 900 kiloton och 2015 var de 830 kiloton. Med i dag beslutade åtgärder och styrmedel beräknas utsläppen uppgå till nästan 770 kiloton år 2025. Med införande av kontrollområde för utsläpp av kväveoxider i Östersjön och Nordsjön (som sannolikt kommer att införas 2021) beräknas de sjunka till 640 kiloton 2025.
Den planerade förändringen av den miljödifferentierade anlöpsavgiften i Sjöfartsverkets förslag till nya farledsavgifter antas kunna bidra till ytterligare utsläppsminskningar. Farledsavgifterna måste samtidigt utformas så att sjöfartens relativa konkurrenskraft bibehålls. Utöver detta behövs ytterligare styrmedel och åtgärder för att minska sjöfartens utsläpp. Beredningen menar att en halvering av utsläppen av kväveoxider från sjöfarten till år 2025 jämfört med år 2010 är ett ambitiöst men realistiskt etappmål.
Den största andelen av det kväve och svavel som deponeras över Sverige härstammar från andra länder, cirka 80 procent av kvävenedfallet och 90 procent av svavelnedfallet. För att minska importen av luftföroreningar till Sverige anser beredningen att Sverige fortsatt bör arbeta aktivt med att stödja och påverka andra länder så att de kan minska sina utsläpp. Det gäller särskilt de länder som inte omfattas av utsläppsåtaganden under EU:s takdirektiv eller luftvårdskonventionen.
SOU 2016:47 Förslag till etappmål för luftföroreningar
519
Bakgrund
Av det nedfall av luftburna föroreningar som deponeras över Sverige härstammar endast 10 procent av svavlet och 20 procent av kvävet från svenska källor. Betydande mängder marknära ozon och partiklar PM
2,5
transporteras också in från andra länder och internationell
sjöfart. Sverige är därmed beroende av att utsläppen av luftföroreningar i andra länder minskar om det ska vara möjligt att nå de luftrelaterade miljömålen. Ambitionsnivåerna för utsläppsbegränsningarna i förslaget till reviderat takdirektivet är för lågt ställda för att Sverige ska klara av att nå de luftrelaterade miljömålen. Här ingår heller inte några krav på den internationella sjöfarten som står för en fjärdedel av den kväveoxid som deponeras över Sverige.
Utsläppen av svaveldioxid och partiklar från sjöfarten har minskat. Mellan åren 2005–2013 har utsläppen av kväveoxider minskat med 15 procent i både Östersjön och Nordsjön. Det råder dock osäkerhet vad gäller den fortsatta utvecklingen av utsläpp av kväveoxider, eftersom sjöfartstransporterna ökar och minskningen av utsläpp åtminstone till del kan tillskrivas den ekonomiska krisen. Den ekonomiska nedgången har bland annat inneburit att fartygen har kört långsammare i syfte att spara bränsle och därmed har utsläppen minskat. Ytterligare åtgärder kommer därför att krävas för att minska utsläppen från sjöfarten om miljömålen Frisk luft,
Bara naturlig försurning och Ingen övergödning ska nås.17
Flera initiativ som kan leda till minskade utsläpp från sjöfarten är på gång. Sjöfartsverket har presenterat ett förslag som innebär att miljödifferentieringen av anlöpsavgifterna sannolikt kommer att skärpas från och med 1 januari 2017.18 Vidare har länderna inom HELCOM tagit beslut om färdplan för att införa kvävekontrollområden19 i Östersjön. Samtidigt har det tagits beslut i OSPAR om att parallellt med detta införa kvävekontrollområden i Nordsjön. Kraven i kvävekontrollområdena gäller dock endast för nya fartyg. Då den genomsnittliga åldern för ett fraktfartyg är cirka 20 år kommer effekterna av genomförandet att synas först på längre sikt. Trots den långa omställningstakten beräknas införandet av kvävekontrollområden från och med 2021 minska utsläppen av kväve-
17 Naturvårdsverket (2016e). 18 Se kapitel 11 för mer information om de miljödifferentierade farledsavgifterna. 19 NO
X
Emission Control Area, dvs. ett havsområde inom vilket utsläpp av NO
X
begränsas.
Förslag till etappmål för luftföroreningar SOU 2016:47
520
oxid med nästan 30 procent till 2025 jämfört med 201020. Sjöfartsverket har i sin konsekvensanalys av förslaget till skärpt miljödifferentiering av anlöpsavgifterna inte beräknat vilken effekt det skulle få på utsläppen av kväveoxid, men konstaterar det kommer att leda till minskade utsläpp av kväveoxider. Dessutom framför Sjöfartsverket att förslaget skapar ett ekonomiskt incitament som leder till att fartygens miljöpåverkan minskar på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt.21
Det finns flera sätt att minska utsläppen av kväveoxider från fartygstrafiken, t.ex. genom olika typer av reningsutrustning, att byta från marina eldningsoljor till förnybara bränslen. Incitament till att installera reningsutrustning eller byta bränsle kan skapas genom att införa olika typer av ekonomiska styrmedel (se vidare under kapitel 16). En halvering av utsläppen av kväveoxider från sjöfarten till år 2025 jämfört med år 2010 bedöms vara ett ambitiöst men realistiskt etappmål. Etappmålet kräver dock ytterligare insatser i form av styrmedel och åtgärder inom området.
Den andra strecksatsen handlar om att minska intransporten av luftföroreningar från andra länder. Detta kan åstadkommas genom att arbeta med kunskapsöverföring och bilateralt stöd till länder öster om EU som är parter till FN:s luftvårdskonvention, för att underlätta för dem att ansluta sig till konventionens protokoll och minska intransporten av luftföroreningar därifrån. Därför föreslås riktade insatser mot de stora utsläpparländerna öster om EU.
15.2.4 Uppfylla takdirektivets utsläppsåtaganden
Miljömålsberedningens föreslag:
Miljömålsberedningen föreslår att ett etappmål inriktat på att uppfylla internationella utsläppsåtaganden införs. Etappmålet föreslås ha följande formulering.
20 IVL, CE Delft (2016). 21 Sjöfartsverket (2015).
SOU 2016:47 Förslag till etappmål för luftföroreningar
521
– Utsläppen av kväveoxider, svaveldioxid, flyktiga organiska
ämnen, ammoniak och partiklar PM
2,5
ska senast år 2025 mot-
svara de indikativa mål för 202522 som framgår av det reviderade takdirektivet.
Miljömålsberedningens motivering
Ett av huvudsyftena med strategin för en samlad luftvårdspolitik är att skapa förutsättningar att infria Sveriges åtaganden inom EU gällande luftvårdspolitiken. En ambitiös klimatpolitik bidrar till att sänka utsläppen av luftföroreningar. Det bedöms dock inte vara tillräckligt för att nå det reviderade takdirektivets reduktionsnivåer vad gäller kväveoxider och flyktiga organiska ämnen till år 2030. Beredningen föreslår därför att takdirektivets indikativa mål till år 2025 införs som etappmål i miljömålssystemet. Därigenom skapas en kontrollstation i miljömålsarbetet, som visar om utsläppen av luftföroreningar minskar enligt den utsläppsbana som krävs för att Sveriges bindande åtaganden i takdirektivet till 2030 ska uppnås.
22 Då direktivet ännu inte är färdigförhandlat är varken de bindande eller de indikativa målen fastställda. Då dessa fastställs bör etappmålet formuleras med de procentsatser som kommer att gälla som reduktionsnivåer för svaveldioxid, kväveoxider, flyktiga organiska föreningar, ammoniak och partiklar PM
2,5
.
Förslag till etappmål för luftföroreningar SOU 2016:47
522
Bakgrund
Enligt betänkandet Etappmål i miljömålssystemet (SOU 2011:34) kan mål som har beslutats inom EU eller genom internationella överenskommelser införlivas i miljömålssystemet som etappmål. Miljöarbetet blir då mer systematiserat genom att mål och åtaganden som Sverige har att följa inom miljöpolitiken ingår samlat i ett system oavsett om de är nationella eller har beslutats inom EU eller internationellt.
Ett av huvudsyftena med strategin för en samlad luftvårdspolitik är att den ska bidra till att infria åtaganden inom EU i fråga om föroreningar i luften. Av den Europeiskakommissionens förslag till reviderat takdirektiv framgår att de reduktionsnivåer som fastställs för medlemsländerna för kväveoxider, svaveldioxid, flyktiga organiska ämnen, ammoniak och partiklar PM
2,5
till 2020 och 2030 ska
vara bindande. Även om reduktionsnivåerna är bindande väljer medlemsländerna själva hur åtaganden ska nås, dvs. vilka åtgärder som behöver genomföras och hur för att landet ska klara av att inte överskrida utsläppstaken. För Sveriges del kommer det kräva störst ansträngning att nå åtagandena för kväveoxid och flyktiga organiska ämnen. Enligt nu gällande prognos beräknas utsläppen av kväveoxid hamna 21 kiloton över föreslagen reduktionsnivå för år 2030 om inga ytterligare åtgärder och styrmedel utöver redan fattade beslut vidtas. En ambitiös klimatpolitik med de etappmål och de styrmedel som beredningen förordar i klimatstrategin uppskattas minska utsläppen av kväveoxider med 9 kiloton till år 2030. Utöver dessa minskningar behövs alltså åtgärder som får ner utsläppen med cirka 12 kiloton per år 2030.
För flyktiga organiska ämnen är motsvarande gap mellan prognos och reduktionsnivå 13 kiloton. Utsläppen från transportsektorn uppskattas kunna minska med 5 kiloton per år till 2030 om beredningens klimatpolitiska förslag för transportsektorn genomförs. Det finns också synergieffekter med åtgärder inom småskalig vedeldning. Den stora källan är dock hushållens användning av lösningsmedel. För Sverige ska klara åtagandena i takdirektivet till år 2030 för kväveoxider och flyktiga organiska ämnen kommer det att krävas riktade insatser.
I det reviderade takdirektivet finns förslag på indikativa mål till 2025 då medlemsländerna ska ha begränsat sina årliga utsläpp av
SOU 2016:47 Förslag till etappmål för luftföroreningar
523
dessa föroreningar till de nivåer som fastställts på grundval av en linjär minskningsbana till 2030. Medlemsländerna ska varje år rapportera in sina utsläpp och prognoser för luftföroreningarna till EU-kommissionen och Europeiska miljöbyrån. Om de indikativa målen för 2025 inte nås måste medlemsländerna i sin rapportering förklara varför och redogöra för hur de tänker agera för att nå de bindande målen till år 2030. Tanken är att det indikativa målet för 2025 ska utgöra en kontrollstation som indikerar att länderna är på rätt väg. Det är därför lämpligt att Sverige fastställer de indikativa målen till 2025 som etappmål.
525
16 Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik
Miljömålsberedningens bedömning:
För att nå luftrelaterade miljömål och klara Sveriges internationella åtaganden behövs ytterligare insatser på såväl nationell som lokal nivå. Därtill behöver Sverige fortsatt vara drivande inom EU, FN:s luftvårdskonvention och i andra internationella sammanhang för att påverka andra länder att minska utsläpp så att intransporten av luftföroreningar till Sverige minskar.
Miljömålsberedningens motivering
Som framgår av problemanalysen i kapitel 14 bedöms att sex av tio preciseringar under miljömålet Frisk luft inte kommer att nås under perioden 2020–2030 med nu beslutad och aviserad politik. Utsläppen av luftföroreningar påverkar även möjligheterna att nå miljömålen
Bara naturlig försurning, Ingen övergödning, Begränsad klimatpåverkan, Giftfri miljö och God bebyggd miljö.
Sverige har också problem med att uppfylla EU:s förslag till reviderat takdirektiv till 2030 när det gäller utsläpp av kväveoxider och flyktiga organiska ämnen. Sverige riskerar även böter på upp till ett par hundra miljoner kronor för ett överträdelseärende som gäller överskridanden av luftkvalitetsdirektivets gränsvärde för partiklar PM
10
. Överträdelseärenden kan också komma att öppnas för överskridande av gränsvärde för kvävedioxid samt brister i luftkvalitetsdirektivets införlivande i svensk lagstiftning. Utöver ovan nämnda utmaningar har ett drygt tiotal kommuner svårigheter att klara miljökvalitetsnormer för luft. Därför anser beredningen att ytterligare insatser behövs för att nå luftrelaterade miljömål och klara Sveriges internationella åtaganden.
Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
526
16.1 Motiv för val av styrmedel och åtgärder och gjorda prioriteringar
I processen med att ta fram förslag på åtgärder och styrmedel för att uppnå luftrelaterade miljömål och uppfylla internationella åtaganden har följande principer varit styrande:
Nya förslag på styrmedel och åtgärder bör i första hand inriktas mot problemområden där styrmedel saknas eller där befintliga styrmedel saknar tillräcklig styrning för att nå luftrelaterade miljömål och uppfylla internationella åtaganden.
Styrmedel och åtgärder ska vara kostnadseffektiva, teknikneutrala och administrativt enkla.
Styrmedel och åtgärder ska skapa förutsättningar för teknik- och systemskiften som ger nya utvecklingsvägar mot låga utsläpp av luftföroreningar. Styrmedel och åtgärder ska anpassas efter att luftkvalitetsproblem i hög utsträckning varierar beroende på lokala förhållanden.
16.2 Förslag till styrmedel kopplade till föreslagna etappmål
16.2.1 Begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort
Miljömålsberedningens bedömning:
För att nå miljömålet Frisk lufts preciseringar för kvävedioxid, partiklar (PM
2,5
och PM
10
) och marknära ozon är det
centralt att begränsa vägtrafikens utsläpp av luftföroreningar i de tätorter där luftkvaliteten är dålig. Kommuner som har särskilda utmaningar att få ner halter av luftföroreningar under luftkvalitetsdirektivets gränsvärden kan därför behöva få använda lokala styrmedel och åtgärder för att begränsa höga utsläpp av luftföroreningar i de områden där höga halter förekommer.
Stadsmiljöavtal och lokala åtgärder för att understödja en utveckling där gång, cykel och kollektivtrafik prioriteras framför biltrafik kan skapa goda förutsättningar att sänka
SOU 2016:47 Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik
527
halterna av kvävedioxid, partiklar (PM
2,5
och PM
10
) och
marknära ozon i svenska städer.
En utveckling med sänkta luftföroreningsutsläpp hos nya fordon genom effektivare avgasrening och ökad andel fordon med inga eller låga utsläpp av luftföroreningar är av avgörande betydelse för att kunna sänka halterna av kvävedioxid, partiklar PM
2,5
och marknära ozon i svenska tätorter.
Fortsatt skärpta koldioxidkrav på personbilar och lätta lastbilar inom EU kan driva på en sådan utveckling.
Om de presenterade klimatpolitiska förslagen för transportsektorn genomförs, bör halterna av kvävedioxid inom några år underskrida luftkvalitetsdirektivets gränsvärde med marginal och bidra till att miljömålet Frisk lufts precisering kan nås före 2030. Vidare bör det medföra att halterna av partiklar PM
2,5
och marknära ozon närmar sig miljömålsprecise-
ringarna.
Miljömålsberedningens förslag:
I den mån stadsmiljöavtal ingås bör de utvecklas till ett instrument för hållbart samhällsbyggande och förtätning som kombinerar bostadsbyggande, infrastruktur, kollektivtrafik och minskad biltrafik och läggas in som en del i den nationella infrastrukturplanen för 2018–2027.
Trafikförordningen respektive lag om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, m.m. bör ändras så att kommuner ges möjlighet att införa miljözon för lätta fordon och differentiera avgift på parkeringsplatser utifrån fordons miljöegenskaper. Vidare bör ytterligare möjligheter att delegera viss beslutsrätt till kommunerna vad gäller införande av lokala styrmedel på trafikområdet utredas.
Reseavdragsystemet bör ses över i syfte att i högre grad gynna resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar samtidigt som avdraget fyller sitt ursprungliga syfte .
Sverige ska fortsätta vara pådrivande för att koldioxidkrav på personbilar och lätta lastbilar stegvis skärps jämfört med nu
Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
528
beslutade nivåer. Dessa krav bör på sikt innebära att nya fordon ska klara nollutsläpp räknat i ett livscykelperspektiv.
Beskattnings- och förmånsreglerna för bilar bör utformas så att de stödjer en snabb svensk introduktion av fordon med särskilt låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar. Reglerna bör successivt skärpas. Beredningen ser positivt på att dessa regler utformas i form av ett s.k. bonus-malussystem, men tar inte ställning till det nu aktuella förslaget från bonus-malus-utredningen.
Utsläppskrav i offentlig upphandling bör utvecklas så att de stödjer utvecklingen av energieffektiva tunga fordon med särskilt låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar räknat i ett livscykelperspektiv.
Genomför riktade informationsinsatser om vinterdäcks egenskaper, särskilt mot ansvariga för offentlig upphandling och återförsäljare av däck och bilar.
Utred skyndsamt orsakerna till bristerna i systemet med miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram för luft och ta fram förslag till förbättring av systemet.
Miljömålsberedningens motivering
En ambitiös klimatpolitik har ofta starka synergieffekter med luftvårdsstrategin vilket resulterar i minskade utsläpp av luftföroreningar och bättre luftkvalitet. Detta gäller även vägtrafiken, där en utveckling mot minskade utsläpp av växthusgaser för det allra mesta ger minskade utsläpp av luftföroreningar. De klimatpolitiska förslag som beredningen förordar rörande transporteffektivt samhälle samt energieffektivare fordon (d.v.s. samtliga förslag i rutan ovan förutom de två sista som rör vinterdäck och översyn av systemet med miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram) bidrar även till att luftföroreningsutsläppen kan minska. Dessa förslag bidrar därmed till att klara luftkvalitetsdirektivets gränsvärden och miljökvalitetsnormer samt möjligheterna att nå Frisk lufts preciseringar för kvävedioxid, partiklar (PM
2,5
och PM
10
) och
marknära ozon.
SOU 2016:47 Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik
529
Eftersom problemen med luftföroreningar varierar kraftigt runtom i landet och de största problemen i huvudsak återfinns i närheten av högtrafikerade vägar i och kring större städer behövs flexibilitet och anpassning efter lokala förhållanden i styrningen mot lägre halter. Därför bör kommunerna, som även har huvudansvaret för luftkvaliteten på lokal nivå, få ökade möjligheter att med lokala styrmedel åtgärda de luftkvalitetsproblem som finns.
Därför föreslår beredningen att kommuner bör ges möjlighet att införa miljözoner för lätta fordon och differentiera avgifter på parkeringsplatser utifrån fordons miljöegenskaper. Ytterligare möjligheter för kommuner att begränsa vägtrafikens utsläpp med lokala styrmedel bör utredas.
Reseavdraget bidrar till ökad rörlighet på arbetsmarknaden och regionförstoring. Det nuvarande systemet leder dock också till ett större arbetsresande med bil än vad som annars skulle vara fallet och det har uppskattats att ungefär hälften av avdragen ges på felaktiga grunder, vilket beräknats ge ett skattebortfall på ca 1,7 miljarder kronor per år. Reseavdragets utformning bör därför omarbetas till att i högre grad gynna resor som ger låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar samtidigt som avdraget fortsatt fyller sitt grundläggande syfte. En utredning för att se över och föreslå ett förändrat reseavdragssystem bör därför tillsättas.
Även vad gäller problemen med höga halter av partiklar PM
10
bör styrningen mot lägre halter främst ligga på kommunal nivå. Partikelhaltsutredningen tog våren 2015 fram ett förslag till skatt på dubbdäcksanvändning i tätort, men fann samtidigt inte skäl till att införa den på grund av att halterna har en sjunkande trend som delvis beror på vidtagna åtgärder på lokal nivå. Beredningen anser att ett ekonomiskt styrmedel i form av en skatt generellt sett är ett mer flexibelt styrmedel än lokala förbud mot trafik med dubbdäck, eftersom trafikanter då kan fortsätta att använda dubbdäck, men får betala för det. Samtidigt delar beredningen utredningens bedömning att införandet av en nationell skatt för att åtgärda lokala problem av denna typ inte är självklar utan också har klara nackdelar. Partikelhaltsutredningens skatteförslag samt andra former av ekonomiska styrmedel bör dock övervägas av regeringen i det fall berörda kommuner behöver ytterligare stöd i arbetet med att sänka halterna av partiklar PM
10
. Beredningen anser därför att kommuner
med höga PM
10
-halter främst bör fortsätta att tillämpa möjligheten
Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
530
att förbjuda dubbdäcksanvändning, alternativt använda andra lokalt anpassade åtgärder, för att sänka partikelhalterna inom vissa områden. På nationell nivå kan detta kompletteras med informationsinsatser riktade mot ansvariga för offentlig upphandling och återförsäljare av däck och bilar, vilket skulle förbättra förutsättningarna för trafikanter att göra medvetna däckval. Dessa informationsinsatser bör främst fokuseras till de områden i landet som har höga partikelhalter till följd av dubbdäcksanvändning.
Överskridande av miljökvalitetsnormer och luftkvalitetsdirektivets gränsvärden innebär att lagstadgat skydd för människors hälsa och naturmiljön inte följs och det utgör också ett hinder för bostadsbyggande i vissa städer där normer överskrids. Överskridandena beror till största delen på utsläpp från vägtrafiken. Ett centralt styrmedel för att komma tillrätta med överskridanden är de åtgärdsprogram för luft som ett drygt tiotal kommuner antagit. Ett flertal av åtgärdsprogrammen har dock visat sig brista i utformning, genomförande och uppföljning. Beredningen anser därför att systemet med miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram för luft behöver ses över och förbättras.
SOU 2016:47 Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik
531
Problembild och åtgärdsmöjligheter
Utsläpp av luftföroreningar från vägtrafiken är den dominerande orsaken till höga halter av kvävedioxid och partiklar (PM
2,5
och
PM
10
) samt marknära ozon i tätorter vilket gör att preciseringar
under miljömålet Frisk luft inte nås i ett flertal svenska städer. I vissa städer överskrids även miljökvalitetsnormerna och luftkvalitetsdirektivets gränsvärden för kvävedioxid och partiklar PM
10
.
Minskade halter av luftföroreningar i tätorter kan uppnås genom att begränsa trafik som släpper ut mycket luftföroreningar och främja trafik med låga utsläpp, såsom kollektivtrafik, cykel, gång och olika typer av eldrivna fordon (cyklar, mopeder, bilar, bussar och lastbilar). En påskyndad omställning till en fordonsflotta med lägre utsläpp av luftföroreningar gynnar också luftkvaliteten i tätorter.
Kvävedioxid – risk för överträdelseärende, men halterna sjunker på sikt
Sverige riskerar att Europeiskakommissionen inom den närmaste framtiden inleder ett överträdelseärende för överskridande av luftkvalitetsdirektivets gränsvärde för kvävedioxid1. Kommissionen har hittills inlett överträdelseärenden mot sju EU-länder angående detta och har låtit meddelat att fler ärenden är att vänta mot de länder som har överskridit gränsvärdet för kvävedioxid.2 Sverige har haft återkommande problem att klara luftkvalitetsdirektivets gränsvärde för kvävedioxid i framför allt Stockholm och Göteborg.
På längre sikt kommer Sverige förmodligen att klara luftkvalitetsdirektivets gränsvärden för kvävedioxid tack vare att fordonsflottans genomsnittliga utsläpp förväntas minska. SMHI har beräknat vad halterna av kvävedioxid i gatumiljö i ca 40 av Sveriges städer skulle vara 2030 ifall trafiken på tätortsgator ökade med 20 procent jämfört med 2008 års nivå. Halterna av kvävedioxid skulle enligt studiens beräkningar minska till en nivå som gör att luftkvalitetsdirektivets gränsvärde (40 µg/m3) inte skulle över-
1 40 μg/m3 som årsmedelvärde. D.v.s. samma gränsvärde som Sveriges miljökvalitetsnorm för kvävedioxid. 2 Europeiska kommissionen 2015c.
Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
532
skridas i någon svensk stad 2030 och att Frisk luft-målets precisering för årsmedelvärde (20 µg/m3) endast skulle överskridas i fyra städer. Förutom antagandet om trafikökning med 20 procent är beräkningarna baserade på att personbilsflottan består av 60 procent dieselbilar 2030 och att de svenska utsläppen antas ha samma geografiska fördelning 2010 som 2030. Noterbart är att beräkningarna baseras på ett antagande att det 2030 inte finns några eldrivna fordon alls i fordonsflottan.3 En ökad andel elbilar 2030 i paritet med föreslaget etappmål i klimatstrategin skulle därmed innebära betydligt lägre halter av kvävedioxid 2030 och att även
Frisk luft-målets preciseringar för kvävedioxid skulle klaras. De sjunkande halterna förklaras av att fordonsflottans genomsnittliga utsläpp av kväveoxider förväntas minska med drygt 70 procent mellan 2015 och 2030.
För att på kortare sikt säkerställa att luftkvalitetsdirektivets gränsvärde för kvävedioxid underskrids kan det finnas behov av ytterligare åtgärder för att begränsa trafikens utsläpp av kvävedioxid i vissa svenska städer.
Partiklar PM
10
– risk för miljonböter från EU om inte gränsvärden
klaras varaktigt
På grund av att Sverige i ett antal städer har haft PM
10
-halter som
återkommande har överskridit luftkvalitetsdirektivets gränsvärde4inledde kommissionen 2011 ett överträdelseärende mot Sverige. Ärendet gäller överskridande av PM 10 -halter under åren 2008–2010 i Norrköping, Södertälje, Uppsala och Stockholm. Kommissionen har under processen även framhållit att Sverige inte har vidtagit lämpliga åtgärder för att avhjälpa fortlöpande överskridanden.5
Kortfattat kan överträdelseprocessen sägas bestå av ett antal steg där det sista är en eventuell dom i EU-domstolen med böter som påföljd. Sveriges överträdelseärende befinner sig för tillfället i
3 SMHI (2013). 4 50 μg/m3 som dygnsmedelsvärde som får överskridas max 35 dygn/år. D.v.s. samma gränsvärde som Sveriges miljökvalitetsnorm för PM
10
.
SOU 2016:47 Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik
533
ett skede där nästa steg är hänvisning till EU-domstolen såvida inte kommissionen finner att det finns skäl att lägga ner ärendet.6
I Europeiska kommissionens senaste motiverade yttrande från juni 2015 vidhåller kommissionen att de luftvårdsåtgärder som hittills har genomförts i Sverige inte har varit tillräckligt effektiva och lämpliga för att säkerställa att luftkvalitetsdirektivet följs. Kommissionen menar också att de inte kan bedöma om gränsvärdena kommer att respekteras inom den närmaste framtiden eftersom åtgärdernas effekt på luftföroreningar inte har utvärderats.7Att gränsvärdet har klarats på de allra flesta mätplatserna i de berörda städerna de senaste 2–3 åren beror dels på att kommunerna med störst problem har infört styrmedel och åtgärder, som dubbdäcksförbud på enskilda gator samt dammbindning8 och vakuumsug och dels på att väderleken har varit gynnsam9. Gränsvärdena har dock inte klarats med god marginal överallt och i fall väderleken inte skulle vara gynnsam kommande år finns det risk för att nya överskridanden av gränsvärden sker, såvida inte ytterligare insatser genomförs.
För att undvika risken att dömas behöver Sverige visa för den Europeiska kommissionen att Sverige varaktigt klarar av gränsvärdet för partiklar PM
10
i de städer överträdelseärendet gäller. För
att säkerställa detta kan ytterligare åtgärder komma att behövas.
6 Processen för överträdelseärenden förklaras bl.a. på EU-upplysningens hemsida: http://www.eu-upplysningen.se/Om-EU/Om-EUs-lagar-och-beslutsfattande/Om-ett-landinte-foljer-EUs-regler/ 7 Europeiska kommissionen(2015a). 8 I Stockholm sänker dammbindning halterna ca 25–30 procent och har en effekt ca 24– 48 timmar. 9 Vägslitagespartiklar bildas under hela vintern så länge som dubbdäck används. Men de stannar på vägytan så länge körbanan är fuktig. Under vintern då snö och is förkommer hålls vägbanor fuktiga. Det är först under våren när körbanorna torkar upp som slitagepartiklarna kan virvla upp och bidra till höga halter av PM
10
. Gynnsam väderlek för att få ner PM
10
-
halter är således relativt fuktiga vägbanor under våren, som gör att partiklarna förhindras att virvla upp i luften.
Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
534
Befintliga förslag till styrmedelsförändringar
Beredningens klimatpolitiska förslag bidrar till att nå mål och åtaganden
En ambitiös klimatpolitik leder till starka synergieffekter med luftvårdspolitiken. Det gäller särskilt för vägtransporternas utsläpp där åtgärder för minskade koldioxidutsläpp ofta också leder till minskade utsläpp av luftföroreningar. Beredningens klimatpolitiska förslag om fortsatt skärpta koldioxidkrav på fordon som antas leda till en ökad andel elfordon bidrar, tillsammans med åtgärder för ett transporteffektivt samhälle påtagligt till möjligheterna att nå luftrelaterade miljömål och att uppfylla internationella åtaganden (se avsnitt 7.2 Transporteffektivt samhälle och 7.3 Energieffektivare fordon).
Synergieffekterna ses tydligt i det fall transportsektorns växthusgasutsläpp skulle minska enligt Trafikverkets klimatscenario. IVL har beräknat att om Trafikverkets klimatscenario10 realiseras skulle det kunna leda till att transportsektorns utsläpp av kväveoxider 2030 blir ca 9 kiloton lägre per år och utsläppen av partiklar PM
2,5
ca ett kiloton lägre per år jämfört med basprognosen 2030.11
För att uppnå beredningens föreslagna etappmål för utsläppen i den icke-handlande sektorn samt utsläppsmål för inrikes transporter krävs något lägre utsläppsminskningar jämfört med Trafikverkets klimatscenario. Kväveoxidutsläppen kan således förmodas minska med något mindre än 9 kiloton.
Exakt hur stor påverkan de minskade utsläppen får på halterna är svårt att beräkna, då det beror på hur stora utsläppsminskningar som sker på olika ställen. Men i och med en större andel elfordon (som sannolikt kommer att utgöra en hög andel av trafiken i städer där luftkvaliteten är sämre), minskade utsläpp från bilar med förbränningsmotorer och minskad trafik generellt kommer de klimatpolitiska förslag som beredningen förordar på transportområdet innebära en betydande förbättring av luftkvaliteten i städerna. Bl.a.
10 Trafikverkets klimatscenario förutsätter bl.a. att den årliga användningen av fordonsbränsle år 2030 sjunker från ca 67 TWh i basprognosen till ca 34 TWh genom introduktion av elfordon och minskat transportarbete (Trafikverket, 2015e). 11 IVL (2016).
SOU 2016:47 Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik
535
kommer det innebära att Frisk luft-målets preciseringar för kvävedioxidhalter kommer att kunna klaras före 2030.
Utvecklad satsning på stadsmiljöavtal för att främja hållbara stadsmiljöer
En ökad andel kollektivtrafik, cykel och gång skapar förutsättningar för minskade halter av luftföroreningar och bidrar till att nå Frisk lufts preciseringar för kvävedioxid och partiklar PM
2,5
samt
luftkvalitetsdirektivets gränsvärden för kvävedioxid. En utvecklad satsning på stadsmiljöavtal för att öka kapacitet, tillgänglighet och attraktivitet hos kollektivtrafik, cykel och gång är därför motiverad. Se vidare avsnitt 7.2 Transporteffektivt samhälle.
Möjliggör för kommuner att införa miljözon för lätta fordon
Införande av miljözon kan bidra till minskade utsläpp av både luftföroreningar och växthusgaser.
Transportstyrelsen har ett regeringsuppdrag där de ska lämna förslag till hur lätta fordon kan inkluderas i miljözonsbestämmelserna, hur emissionsfria och tysta fordon (såväl lätta som tunga) kan premieras och hur efterlevnaden kan säkerställas. Uppdraget ska redovisas till regeringen senast den 30 september 2016.12
Möjliggör för kommuner att differentiera avgift på parkeringsplatser utifrån fordons miljöegenskaper
Ett flertal kommuner har tidigare undantagit miljöbilar från parkeringsavgift, som ett incitament för att köpa miljöbilar. Det slogs dock fast av Högsta förvaltningsdomstolen hösten 2014 att ett sådant förfarande strider mot lagen (1957:259) om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, m.m.13
Ett sätt att göra det lagligt för kommuner att differentiera avgift på parkeringsplatser utifrån fordons miljöegenskaper är att införa
12 Regeringen (2015). 13 Högsta Förvaltningsdomstolen (2014).
Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
536
ett tillägg i ovan nämnda lag. I lagens nuvarande lydelse står det i § 2 att kommunen får ta ut avgifter för parkering i syfte att ordna trafiken. Ifall paragrafen kompletteras med en skrivelse om att parkeringsavgift även får tas ut i syfte att bidra till kommunala, regionala eller nationella miljömål, skulle kommuner genom lagen ges möjlighet att differentiera avgift på parkeringsplatser utifrån fordons miljöegenskaper.
Reseavdragsystem som i högre grad gynnar resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar
Förslaget om att se över och omarbeta reseavdragssystemet utvecklas vidare i avsnitt 7.2 Transporteffektivt samhälle.
Skärpning av dagens system med beskattnings- och förmånsregler för personbilar
En snabb introduktion av fordon med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar är positivt ur både klimat- och luftsynpunkt. För att dessa styrmedel ska gynna luftrelaterade miljömål är det viktigt att styrmedel för inköp av nya bilar utformas på ett sätt som gör att framför allt inköp av fordon med inga eller låga utsläpp av luftföroreningar premieras jämfört med fordon som har höga luftföroreningsutsläpp. Se vidare avsnitt 7.3 Energieffektivare fordon.
Styrmedel som stimulerar inköp av tunga lastbilar med låga utsläpp
Premie eller bonus-malus-system kopplat till inköp av nya lastbilar tillsammans med utsläppskrav i offentlig upphandling kan tillämpas för att stödja utvecklingen av energieffektiva tunga fordon med särskilt låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar räknat i ett livscykelperspektiv.
SOU 2016:47 Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik
537
Skatt på dubbdäcksanvändning i tätort
Partikelhaltsutredningen fick våren 2014 i uppgift att bl.a. utreda förutsättningarna för, och bedöma ändamålsenligheten samt lämpligheten i, att införa en skatt på dubbdäcksanvändning i första hand i Stockholm, men även i andra berörda tätorter.14 Utredningen överlämnade i mars 2015 sitt betänkande till regeringen och hade då kommit fram till att det vid tillfället inte var motiverat att införa skatten. I händelse av att nuvarande politik inte skulle vara tillräcklig för att klara luftkvalitetsdirektivets gränsvärde för partiklar PM
10
valde dock utredningen att ta fram ett förslag till lag
om skatt på dubbdäcksanvändning i tätort. Ett sådant skattesystem föreslås utgå från en anmälan till Transportstyrelsen innan skattskyldighet inträder. Utredningen föreslog att om dubbdäcksskatt införs ska skatten betalas per kalenderdygn (50 kronor), månad (600 kronor) eller hel vintersäsong (2 000 kronor). Polisen föreslogs ansvara för kontroll av att anmälningsskyldigheten följs och vid förseelse föreslås en tilläggsavgift utgå.15
I Norge har dubbdäcksavgift införts i vissa kommuner för att få ner andelen som använder dubbdäck och därmed halterna av partiklar PM 10 . Först ut i Norge med att införa kommunala avgifter på användningen av dubbdäck var Oslo som första gången införde ett sådant system i december 1999. I Trondheim fanns ett avgiftssystem i drift mellan hösten 2001 och våren 2010. Sedan 2006 finns också ett avgiftssystem i Bergen. Avgiftsuttaget i Norge styrs av en generell lagstiftning som gäller för de kommuner som har valt att införa ett system med avgift på dubbdäcksanvändning. Avgiftskontroll utförs huvudsakligen av kommunala parkeringsvakter på tankstationer men även av polisen i samband med andra trafikkontroller. Den lokala avgiften på användningen av dubbdäck har varit ett effektivt styrmedel för att få ned andelen dubbdäck. Det har i sin tur haft positiv effekt på partikelhalterna och gränsvärden som tidigare överskreds har klarats.16
14 Kommittédirektiv 2014:32. 15SOU 2015:27. 16SOU 2015:27.
Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
538
Dubbdäcksförbud
Regeringen beslutade 2009 om en förordning i Trafikförordningen som gör det möjligt för kommunerna att meddela lokala trafikföreskrifter för en viss väg eller vägsträcka med förbud mot trafik med fordon med dubbdäck.17 Lokala trafikföreskrifter med ett sådant förbud har därefter meddelats för Hornsgatan, Fleminggatan och Kungsgatan i Stockholm, Odinsgatan/Friggagatan i Göteborg och Kungsgatan i Uppsala. I alla tre städer har andelen bilar med dubbdäck på förbudsgatorna minskat. Exempelvis minskade dubbdäcksandelen för lätta fordon från cirka 70 procent till 40 procent efter att förbud införts på Hornsgatan. När det gäller luftkvaliteten har dubbdäcksförbudet främst haft effekt lokalt på de gator där förbudet har införts. Mätningar har visat att PM
10
-halterna på
Hornsgatan sjönk med 14 respektive 25 procent under januari till maj för åren 2010 respektive 2011 till följd av förbudet.18
Regeringen beslutade 2011 att utvidga den redan gällande rätten för kommuner att meddela lokala trafikföreskrifter med förbud mot trafik med fordon med dubbdäck för en viss väg eller viss vägsträcka till att även omfatta samtliga vägar inom ett visst område.19Ändringen trädde i kraft den 1 september 2011, men än så länge har ingen kommun meddelat dubbdäcksförbud för ett helt område.
Premie för inköp av dubbfria vinterdäck vid inbyte av dubbdäck
För att minska användningen av dubbdäck som bidrar till höga halter av partiklar PM 10 har Naturvårdsverket bl.a. föreslagit en premie vid inköp av dubbfria vinterdäck anpassade för nordiska förhållanden ifall dubbdäck samtidigt byts in. Premien föreslås kunna gälla under en förutbestämd tidsperiod eller gälla tills dess att en förutbestämd andel dubbdäcksanvändare är nådd.20 En premie föreslogs även 2009 av dåvarande Vägverket, då byte till dubbfria däck från dubbdäck föreslogs subventioneras med en miljödäckspremie på 400 kr för fyra däck. Bedömningen var då att
17 10 kap. 2 § tredje stycket förordningen 2009:985 om ändring i Trafikförordningen 1998:1276. 18SOU 2015:27. 19 10 kap. 2 § fjärde stycket förordningen 2011:912 om ändring i Trafikförordningen 1998:1276. 20 Naturvårdsverket (2016g).
SOU 2016:47 Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik
539
en premie på 400 kr var väsentligt lägre än samhällskostnaden för dubbdäcksanvändning, som uppskattades ligga från 200 kronor upp till flera tusen kronor per år och bil.21
I Norge har system med återbetalning vid återlämnade av dubbdäck i samband med inköp av nya dubbfria vinterdäck tillämpats i ett antal kommuner. I samband med att dubbdäcksavgift infördes i Oslo vintersäsongen 1999–2000 tillämpade Oslo kommun systemet då 1 000 NOK gavs i rabatt/återbetalning vid inköp av fyra dubbfria däck samtidigt som lika många dubbdäck lämnades in. I Bergen och Trondheim har liknande system tillämpats i flera år. 2015 var rabatten på dubbfria vinterdäck vid inbyte av fyra dubbdäck 800 NOK i Bergen och 1 200 NOK i Trondheim. Rabatten ges endast en gång och bara till personer som bor, arbetar eller studerar i kommunen.22
Krav på dubbfria vinterdäck i offentlig upphandling
Krav i offentlig upphandling av däck (och fordon) kan driva på att fler bilar utrustas med dubbfria vinterdäck, där så är lämpligt. Vilken potential till haltminskningar av partiklar PM 10 som kan uppnås till följd av kravställning i offentlig upphandling är inte känt och bör därför utredas innan det tillämpas.
Ett sätt att ställa krav på inköp av dubbfria däck i offentlig upphandling är att i författning föreskriva dubbfria däck för nordiska förhållanden som krav, med möjlighet till undantag för vissa fordon. Detta skulle kunna göras i likhet med kravet på antisladdsystem vilket i förordning (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor § 22 anges enligt följande:
De personbilar och lätta lastbilar som en myndighet köper in eller ingår leasingavtal om ska vara utrustade med antisladdsystem. Ett krav om inköp av dubbfria vinterdäck skulle kunna införas i förordning (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor samt förordning (2011:847) om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster, alternativt genom en helt ny förordning.23
21 Vägverket (2009). 22 SLB analys (2013). 23 Naturvårdsverket (2016g).
Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
540
Effekter av olika förslag för att minska dubbdäcksanvändning
Utöver att tillämpa dubbdäcksförbud på vissa gator har ett fåtal kommuner som har problem med höga PM
10
-halter de senaste åren
börjat vidta åtgärder som syftar till att begränsa spridningen av slitagepartiklar från dubbdäcksanvändning i luften. Det har skett genom att lägga ut dammbindningsmedel på gator och utöka vägrengöringen med speciella städbilar som suger upp partiklar från vägytan. Dessa åtgärder begränsar halter av partiklar PM
10
, utan att
minska utsläppen från utsläppskällan. Åtgärderna innebär också löpande kostnader för kommunerna, exempelvis genomförs dammbindning på 35 gator i Stockholm till en kostnad av 16–17 miljoner kronor per år och vakuumsug för drygt 2 miljoner kronor per år.24
I ett regeringsuppdrag från 2009 beräknade Trafikverket att en minskning av dubbdäcksanvändningen är mycket samhällsekonomiskt lönsam, genom att den innebär lägre vägslitage och minskade hälso- och miljöeffekter. Beroende på var minskningen sker är skillnaden i lönsamhet mycket stor. En minskning i norra Norrland bedömdes kunna ge en positiv effekt på ca 200 kronor per fordon och år medan en minskning i Stockholm bedömdes kunna ge en positiv effekt på upp till flera tusen kronor per fordon och år. Slitaget av ett dubbdäcksfordon kostar mellan 200 och 600 kr per år. Övriga kostnader är hälso- och miljöeffekter orsakade av partiklarhalter, buller, koldioxidutsläpp och ökad bränsleförbrukning.25
I en studie med modellberäkningar har Trafikverket analyserat ett antal olika åtgärder för att få ner partikelhalter. I studien har beräkningar gjorts av hur halterna av PM 10 förändras längs hårt trafikerade statliga vägar (ÅDT26 mellan 62 000 och 90 000 fordon per dygn med 7–10 procent tung trafik i Stockholmsområdet) till följd av fyra olika åtgärder. Där konstateras att en minskad användning av dubbdäck är den effektivaste åtgärden för att få ner partikelhalterna, jämfört med minskad hastighet, minskad trafik och dammbindning.27
24 Personlig kommunikation via e-post med Ted Ell, Avdelningschef Trafikkontoret Stockholms stad. E-post 28 april 2016. 25 Vägverket (2009). 26 Årsdygnstrafik. 27 Trafikverket (2014c).
SOU 2016:47 Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik
541
Hur mycket det kostar att gå från 65 procent till t.ex. 50 procents dubbdäcksandel beror naturligtvis på vilket styrmedel som används. Ett alternativ är att införa en premie för inköp av dubbfria vinterdäck vid inbyte av gamla dubbdäck. För att nå 50 procents dubbdäcksandel i den svenska fordonsflottan skulle uppskattningsvis 600 000 bilar behöva skifta från dubbdäck till dubbfria vinterdäck och ifall samtliga byten skulle subventioneras med en premie på 100 kronor per däck skulle det innebära statsfinansiella kostnader på ca 240 miljoner kronor.
Dammbindning innebär en löpande kostnad för kommunerna, i Stockholm exempelvis genomförs dammbindning på 35 gator till en kostnad av 16–17 miljoner kronor per år.
Vilka effekter krav på dubbfria vinterdäck i samband med offentlig upphandling får på utsläpp eller halter av partiklar PM
10
samt vilka kostnader som är förknippade med det är inte känt och bör därför utredas vidare.
Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
542
Riktade informationsinsatser om vinterdäcks egenskaper
Naturvårdsverket bedömer att information kan vara ett viktigt styrmedel som komplement till andra styrmedel och åtgärder för att minska utsläpp av slitagepartiklar från dubbdäcksanvändning. 28Även Partikelhaltsutredningen29 ansåg att informationsinsatser är ett viktigt styrmedel för att få ned dubbdäcksanvändningen generellt, men framför allt bland de trafikanter som huvudsakligen kör i tätorter med partikelproblem. Utredningen bedömde att med bra information kan dessa trafikanter när det blir dags att byta ut de gamla vinterdäcken göra medvetna val efter sina egna behov, vilket på sikt bör leda till att fler går över till att köra dubbfritt.
I ett nyligen genomfört regeringsuppdrag30 bedömer Trafikverket att det är en kommunikativ utmaning att nå slutkonsumenterna med kunskap och information om bland annat antisladdsystemens fördelar, bromssträckornas inverkan på trafiksäkerheten, partiklars skadeverkningar, förbättrad prestanda på dubbfria däck under senare tid etc. Trafikverket konstaterar vidare att konsumenter huvudsakligen förlitar sig på information från däckverkstäder och tidningstester vid val av vinterdäck. Trafikverket planerar att under 2016 samla befintlig kunskap om vinterdäck i en publikation, med förhoppningen att däckbranschen, media och andra stora aktörer i sin kommunikation kan nyttja denna kunskap i sina ordinarie kanaler.
Översyn och förbättring av systemet med miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram för luft
Miljökvalitetsnormerna för luftföroreningar och de åtgärdsprogram som syftar till att uppnå normerna är centrala styrmedel för bättre luftkvalitet. Det har identifierats en rad brister med rådande system, som bl.a. rör utformning, genomförande och uppföljning av åtgärdsprogrammen (se kapitel 14 Problemanalys). Det finns flera skäl att se över och förbättra systemet. Förutom att skärpa arbetet med att klara lagstadgade miljökvalitetsnormer och gränsvärden
28 Naturvårdsverket (2016g). 29SOU 2015:27. 30 Trafikverket (2015h).
SOU 2016:47 Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik
543
enligt EU:s luftkvalitetsdirektiv kan ett förbättrat system öka möjligheterna att bygga bostäder i städer där luftkvaliteten för tillfället överskrider miljökvalitetsnormer. Utifrån de brister med systemet som identifierats i problemanalysen skulle centrala aspekter i en översyn av systemet kunna vara:
Vilka föroreningar och haltnivåer som regleras i normerna. Dessa behöver vara aktuella utifrån senaste vetenskapliga rön och därmed inriktade mot de största problemen för människors hälsa. Normerna behöver också vara tillräckligt ambitiösa för att kunna driva ett effektivt åtgärdsarbete, men även rimliga/nåbara för de aktörer som ska ansvara för att uppfylla normerna.
Hur krav på kontroll av luftkvalitet (d.v.s. mätningar och beräkningar/skattningar) utformas och genomförs. Underlag från kontrollerna underbygger allt åtgärdsarbete och behöver därför vara av hög kvalitet och kostnadseffektivt.
Utformning, genomförande och uppföljning av åtgärdsprogram. För att säkerställa att effektiva åtgärder identifieras, genomförs och följs upp, samt att ansvaret ligger på rätt aktör.
Hur målkonflikter rörande ökat byggande och ren luft kan uppmärksammas och hanteras i ett tidigt skede av planprocesser.
Föreslå hur svensk lagstiftning ska förändras för att tillgodose kraven på införlivande av EU:s luftkvalitetsdirektiv.
16.2.2 Begränsade utsläpp från småskalig vedeldning
Miljömålsberedningens bedömning:
Sambandet mellan hur stora utsläppsminskningar från småskalig vedeldning som krävs för att uppnå preciseringarna i miljömålet Frisk luft behöver klarläggas.
Det behöver skapas förutsättningar för att nå preciseringarna för bens(a)pyren samt för att begränsa utsläpp och halter av partiklar PM
2.5
och sot.
Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
544
Utsläppen av luftföroreningar från småskalig vedeldning kan minskas genom att installationer med dåliga miljöegenskaper fasas ut och eldstäder som installeras uppfyller gällande krav.
Miljömålsberedningens förslag:
Tidigarelägg införande av ekodesignkraven för vedpannor enligt Boverkets förslag31 och snabbutred möjligheterna att även tidigarelägga införandet av ekodesignkraven för rumsvärmare.
Ändra i Plan- och bygglovsförordningen så att även byte av eldstad omfattas av anmälningsplikt så att inga pannor eller rumsvärmare som inte uppfyller gällande krav får installeras.
Informationskampanj riktad såväl mot hushåll som mot kommuner om de skärpta kraven, deras respektive skyldigheter och hur eldning sker med så små utsläpp som möjligt.
Återinför ett nationellt sotningsregister som innehåller information om eldningsutrustning och dess miljöegenskaper.
Miljömålsberedningens motivering
Det behöver skapas förutsättningar för att nå miljömålet Frisk lufts precisering för bens(a)pyren. I dag är det inte klarlagt hur stora utsläppsminskningar från den småskaliga vedeldningen som krävs för att preciseringen ska nås. Beredningen anser att det behöver klarläggas, vilket framgår av motiveringen till etappmålet för småskalig vedeldning (se avsnitt 15.2.2).
För att nå det föreslagna etappmålet att utsläppen av bens(a)pyren, partiklar PM
2,5
och sot från småskalig vedeldning ska
minska kontinuerligt krävs insatser för att få ner utsläppen. Det finns stora möjligheter att minska luftföroreningarna från småskalig vedeldning. Beredningen föreslår en kombination av styrmedel.
Den mest fördelaktiga åtgärden att minska utsläppen från småskalig vedeldning är att byta ut befintlig eldningsutrustning
31 Boverket (2016).
SOU 2016:47 Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik
545
mot uppvärmningskällor som inte medför lika stora utsläpp, som t.ex. värmepump, fjärrvärme eller solvärme. Det är dock långt ifrån alltid möjligt eller rimligt att byta typ av uppvärmningssystem. Därför är en prioriterad åtgärd att successivt minska de genomsnittliga utsläppen från det svenska beståndet av pannor och rumsvärmare. Eftersom det är stor skillnad i utsläpp mellan olika typer av utrustning inriktas åtgärderna på att utrustning med höga utsläpp fasas ut, till förmån för utrustning med låga utsläpp.
Beredningens förslag är därmed att ekodesignkraven för vedpannor bör tidigareläggas och införas redan under 2017. Då vedpannor har en lång livslängd är det viktigt att kraven träder i kraft så snart som möjligt. Beredningen bedömer vidare att möjligheterna att tidigarelägga införandet av ekodesignkraven för rumsvärmare bör snabbutredas så att de skärpta kraven kan införas så snart som möjligt då antalet rumsvärmare som installeras, till skillnad mot vedpannorna, ökar stadigt. Ett tidigareläggande av ekodesignkraven och skärpta utsläppskrav ger också ett tydligt signalvärde om att utsläppen från den småskaliga vedeldningen är viktiga att beakta i det fortsatta luftvårdsarbetet för en förbättrad hälsa och miljö.
Vidare bedömer beredningen att det bör säkerställas att de pannor och rumsvärmare som installeras uppfyller gällande krav. Som regelverket ser ut i dag gäller kraven bara vid nyinstallation. Vid byte av panna eller rumsvärmare är det även tillåtet att installera en eldstad som motsvarar den eldstad som byts ut. Krav bör därför ställas på att inga pannor eller rumsvärmare som inte uppfyller de gällande kraven får installeras i svenska hus. Beredningen föreslår därför en ändring i Plan- och bygglovsförordningen så att även byte av eldstad omfattas av anmälningsplikt. En sådan ändring skulle innebära att inga pannor eller rumsvärmare som inte uppfyller gällande krav får installeras.
Ett stort ansvar för att åtgärda problemen med utsläpp från småskalig vedeldning ligger på kommunerna. Befintlig lagstiftning och praxis ger kommunerna stora möjligheter att ingripa för att stävja lokala problem med vedrök. Kunskapen hur lagstiftningen kan användas behöver dock öka hos kommunerna. Beredningen föreslår därför en informationsinsats riktad mot kommunerna om regelverket och hur det kan användas. Det kan också vara aktuellt
Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
546
med en informationsinsats riktad mot hushållen för att öka kunskapen om tekniska system samt hur man eldar på bästa sätt.
Det saknas ett nationellt sotningsregister. Ett sotningsregister kan utnyttjas för att få förbättrad data gällande antalet installationer, typ och ålder på pannor och rumsvärmare, hur mycket de nyttjas m.m. I dag är det kommunerna som har rådighet över dessa data och det hanteras på olika sätt i olika kommuner. Eftersom det inte finns någon gemensam styrning över hur registren används skulle detta behöva samlas i ett gemensamt register för hela landet. Beredningen föreslår därför att ett nationellt sotningsregister införs. Ett nationellt sotningsregister skulle ge tillgång till bättre data gällande antal pannor och rumsvärmare, vilket typ och status de har, hur de eldas för att därmed få bättre kontroll på utsläppen av luftföroreningar från småskalig vedeldning.
SOU 2016:47 Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik
547
Problembild och åtgärdsmöjligheter
Småskalig vedeldning bidrar till utsläpp av luftföroreningar som är skadliga för både människors hälsa och för miljön. Utsläppen sker ofta i tätorter i direkt anslutning till boendemiljön vilket gör att även i de fall som de enskilda utsläppen är små kan exponeringen bli hög. Om preciseringen om bens(a)pyren under miljömålet Frisk luft ska nås måste insatser göras för att få ner utsläppen från småskalig vedeldning. Småskalig vedeldning är även en av de huvudsakliga källorna till utsläpp av partiklar PM
2,5
, där sot ingår som en
delmängd. Utsläppen av sotpartiklar från småskalig vedeldning utgör cirka 25 procent av de totala sotutsläppen och är därmed den största enskilda källan till utsläpp av sot i Sverige32. Minskade utsläpp från småskalig vedeldning bidrar därmed även till att begränsa klimatpåverkan i och med att sot är en kortlivad klimatpåverkande luftförorening (SLCP).
Befintliga förslag till styrmedelsförändringar
Att utsläpp av luftföroreningar från småskalig vedeldning är ett problem har varit känt länge och sedan nittiotalet har ansvariga myndigheter återkommande lagt fram ett flertal förslag till åtgärder och styrmedel. Bland annat har förslag på skärpta utsläppskrav, ekonomiska styrmedel och åtgärder för förändrat eldningsbeteende lagts fram. Vidare har frågor kopplade till tillsyn, anmälan och godkännande av utrustning, samt kommunernas befogenheter utretts. Utredningarna har dock sällan lett till att åtgärder vidtagits.33
Enligt de prognoser som finns för utsläppen av bens(a)pyren, partiklar PM 2.5 och sot så finns det ingenting som tyder på att utsläppen kommer att minska om inte ytterligare insatser inom området genomförs. Alltså förutsätts att ett paket med styrmedel sätts samman och genomförs om det ska vara möjligt att uppnå utsläppsminskningar från småskalig vedeldning fram till 2020. Därför presenteras här en rad förslag som kan vara aktuella. Resultaten är hämtade utifrån tillgängligt underlag som består av analyser
32 Naturvårdsverket (2012a). 33 Boverket (2016).
Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
548
utförda inom ramen för detta uppdrag samt tidigare genomförda analyser av olika förslag.
Det är svårt att exakt beräkna vilka effekter de olika styrmedlen kommer att få på luftföroreningarna och vilka kostnaderna kommer att bli. Enligt IVL:s studie kan dock slutsatsen dras att en skrotningspremie har störst potential att minska utsläppen av luftföroreningar från småskalig vedeldning, framför allt om den kombineras med ett förbud mot installation av utrustning som inte uppfyller gällande krav.
Kommunernas roll för minska att utsläppen från småskalig vedeldning
Problem med luftföroreningar från småskalig vedeldning ska hanteras av kommunerna. Av 2 kap. 3 § miljöbalken följer att den som eldar med ved är skyldig att försäkra sig om att eldningen inte medför olägenheter för omgivningen. I kommunens lokala stadgar finns ofta kompletterande regler. Det är den som bedriver verksamheten, i det här fallet vedeldningen, som måste bevisa att han följer reglerna i miljöbalken, enligt bevisbördesregeln i 2 kap. 1 §. Enligt 26 kap. 9 § finns möjlighet för kommunen att ingripa mot en enskild verksamhetsutövare som inte följer reglerna, till exempel genom beslut om eldningsförbud. Kommunen har också möjlighet att utfärda en generell föreskrift om tillfälligt förbud mot småskalig eldning med vissa fasta bränslen inom ett särskilt angivet område, om det behövs för att hindra att olägenheter för människors hälsa uppkommer i kommunen, se 40 § första stycket 6 förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.
Regeringen har tidigare gjort bedömningen att det är mest lämpligt att enskilda problem åtgärdas i stället för att införa gene-
SOU 2016:47 Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik
549
rella krav på befintliga anläggningar. Kommunerna har därmed ett stort ansvar för att åtgärda problemen och det är deras agerande som avgör hur småskalig vedeldning påverkar möjligheterna att uppnå miljömålet Frisk luft. Energimyndigheten har studerat kommunernas möjligheter att ingripa vid problem med småskalig vedeldning och det eventuella behovet av att ge kommunerna ökade befogenheter för att stävja problemen. I sin analys konstaterar Energimyndigheten att det inte finns något behov att ge kommunerna utökade befogenheter lagstiftningsmässigt då den lagstiftning och praxis som finns i dag ger kommunerna stora möjligheter att ingripa, men att kunskapen hur lagstiftningen kan användas behöver öka hos kommunerna. En samlad informationsinsats till kommuner om dagens regelverk och praxis är önskvärt. Vidare kan det vara aktuellt med en informationsinsats riktad till hushåll för att öka kunskapen om såväl tekniska system som vikten av ett gott eldningsbeteende. 34
Tidigarelägg införande av ekodesignkraven för vedpannor och utred vad som krävs för att tidigarelägga ekodesignkraven för kaminer
Förslaget innebär att ekodesignkraven införs tidigare än vad förordningen stipulerar, för pannor 2017 i stället för 2020 och för kaminer 2018 i stället för 2022. Boverket har utrett möjligheterna att tidigarelägga införandet och har utformat ett förslag som innebär att det i Boverkets byggregler (BBR) ställs krav på utsläpp från vedpannor av partiklar, organiska gasformiga föreningar (OGC, till vilket bens(a)pyren är relaterat) och kolmonoxid motsvarande de kommande ekodesignnivåerna samt krav på verkningsgrad motsvarande klass 5 i standarden SS-EN 303-5 i BBR. Boverket förbereder utvidgningen av BBR:s utsläppskrav så att det ska vara möjligt att ha dem på plats under år 201735. Boverket föreslår även att kraven i BBR ändras så att de motsvarar ekodesignkravnivåerna för rumsvärmare. Här menar Boverket att kraven för rumsvärmarna inte kan bli tillämpliga förrän det finns harmoniserade bedömningsmetoder och att motsvarande svenska utsläppskrav dessförinnan inte kan verifieras. Energimyndigheten och Naturvårdsverket
34 Energimyndigheten (2010b). 35 Muntlig källa. Telefonsamtal Tove Korske Boverket 2016-04-07.
Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
550
menar däremot att ett tidigareläggande kan vara möjligt och har därför lämnat särskilda yttranden i rapporten. 36
Tidigareläggandet av ekodesignkraven för rumsvärmare är särskilt viktigt med tanke på ökningen av antalet installationer (antalet rumsvärmare ökade från 494 000 till 648 000 mellan 2009 och 2013), det stora bidraget till hälsoskadliga utsläpp och den vilja som finns inom branschen att ta till sig striktare krav för att på så sätt vara väl förberedda när ekodesignkrav införs i hela EU. Det är därför viktigt att det snabbt utreds om och hur reglerna kan ändras så att ekodesignkraven även för rumsvärmare kan införas så snart som möjligt.
Ändra i Plan- och bygglovsförordningen så att inga pannor eller rumsvärmare som inte uppfyller gällande krav får installeras
Dagens utsläppskrav gäller vid nyinstallation av pannor eller rumsvärmare. I dag är det möjligt att vid utbyte av vedpanna eller rumsvärmare installera en eldstad som är begagnad eller en som inte uppfyller dagens krav om den anses vara likvärdig med den eldstad som ersätts. Energimyndigheten konstaterade i sin utredning om småskalig förbränning av fasta biobränslen år 201037 att det är angeläget att Boverkets byggregler (BBR) gällande utsläpp till omgivningen ska gälla då en fastbränslepanna installeras. Reglerna ska inte bara gälla vid nyinstallation utan även vid utbyte av panna. Dagens regler är inte bindande vid ändring av panna vilket innebär att vid ett byte kan en panna som inte uppfyller gällande krav installeras. Utbytestakten för icke BBR-godkända pannor är låg. Om BBR gällde även vid ändring av en byggnad skulle det skynda på utfasningen av dessa pannor och minska utsläppen av skadliga luftföroreningar. De utsläppskrav som ställs i BBR vid nybyggnation bör även ställas då en småskalig förbränningsanläggning byts ut.
Även Boverket lyfter problemet i sin utredning om ett tidigareläggande av ekodesignkraven38 där de påpekar att andrahandsmarknaden för pannor och rumsvärmare inte är energi- eller
36 Boverket (2016). 37 Energimyndigheten (2010b). 38 Boverket (2016).
SOU 2016:47 Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik
551
utsläppseffektiv. Boverket menar att problemet förvärras av att det, vid utbyte av panna eller rumsvärmare är möjligt att installera en begagnad samt att det i dag finns produkter på marknaden som inte uppfyller dagens krav. Naturvårdsverket pekar också på problemet i sitt särskilda yttrande till Boverkets rapport.
För att genomföra en regeländring som bidrar till att bara sådan eldningsutrustning som klarar dagens utsläppskrav får installeras, vid såväl nyinstallation som vid utbyte, behöver en ändring göras i (6 kap. 5 § 4) Plan- och bygglovsförordningen så att där framgår att byte av eldstad är anmälningspliktigt. Det finns även en möjlighet att gå ännu längre, om det bedöms nödvändigt, genom att införa tillståndsplikt vid installation eller ändring av eldstad. Ett införande av anmälnings- eller tillståndsplikt skulle bidra till att bara den utrustning som uppfyller dagens krav installeras, vilket skulle bidra till att luftföroreningarna från småskalig vedeldning minskar.
IVL har analyserat effekterna av ett förbud mot att installera eldstäder som inte uppfyller gällande krav. Enligt IVL:s beräkningar skulle ett sådant förbud minska de årliga utsläppen av partiklar PM
2.5
med 0,6 kiloton år 2030 till en åtgärdskostnad om
240 miljoner kronor per år. Kostnaden motsvarar hushållens merkostnad per enhet. Beräkningarna baseras på ett antagande att hälften av den utrustning som installeras i dag köps från en andrahandsmarknad. Eftersom det i dag inte är känt exakt hur stor andrahandsmarknaden är har en känslighetsanalys genomförts där man antar att 25 respektive 75 procent av utrustningen köps från en andrahandsmarknad. Utsläppsminskningen blir då 0,2 respektive 1,8 kiloton partiklar PM
2.5
per år.
Informationsinsatser
Utöver skärpta krav på utsläpp kan informationskampanjer påverka utsläppen vid småskalig vedeldning. Informationsinsatser bör framför allt syfta till att öka medvetenheten och kunskapen om vilka problem som småskalig vedeldning kan föra med sig och hur man som privatperson kan agera för att minimera riskerna med hälsopåverkande utsläpp, eftersom eldningsbeteendet är en bidragande orsak till utsläppen från småskalig vedeldning. För att en rumsvärmare eller en vedpanna ska få en så ren och fullständig
Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
552
förbränning som möjligt krävs att eldningen sker på optimalt sätt. För personer med god tillgång till ved är bränslekostnaden inte stor. Den enskilde har inte ett omedelbart incitament att elda på det mest effektiva sättet. Vidare krävs att eldningen sker med bränsle som produkten är avsedd att användas med. Ofullständig förbränning och felaktigt bränsle är två bidragande orsaker till utsläppen från utrustning för småskalig vedeldning.39
Boverket föreslår att en kampanj, Elda rätt, genomförs. Syftet med kampanjen är att göra vedeldare uppmärksamma på de hälsorisker som finns och få så många som möjligt att elda rätt. Enligt Boverkets förslag ska kampanjen uppmuntra nya vedeldare att göra medvetna produktval och befintliga vedeldare uppmuntras att börja fundera över att byta till en bättre fastbränsleutrustning. I kampanjen bör gällande hälsoskyddskrav och den hälsovådliga effekten av vedrök belysas.
Vidare föreslår Boverket att om de föreslagna ändringarna införs i BBR behövs information till kommunerna och konsumenterna om vad de ändrade kraven innebär.
Som en del av informationsinsatserna bör även sotarna få ett eget uppdrag att på plats vid sotningstillfället särskilt informera fastighetsägarna hur de på bästa sätt sköter och eldar i sina pannor och rumsvärmare för att minska utsläppen av skadliga luftföroreningar så långt som möjligt.
Återinför ett nationellt sotningsregister
Det saknas i dag ett nationellt sotningsregister. Det har tidigare funnits ett sotningsregister på dåvarande Räddningsverket men registeret avskaffades 2004. Naturvårdsverket föreslog i sin underlagsrapport till fördjupande utvärderingen av miljömålet Frisk luft 2008 att ett sotningsregister skulle återinföras. I samband med detta uppskattades kostnaderna för att bygga upp och underhålla en nationell databas samt föreslogs en tänkbar utformning av en registeravgift. Den genomsnittliga årliga kostnaden för perioden 2008–2020 beräknades då till cirka 10 miljoner kronor. Kostnaden
39 Ibid.
SOU 2016:47 Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik
553
utslagen per hushåll som hade vedpanna eller lokaleldstad installerad beräknades då uppgå till 8 kronor.40
Även Energimyndigheten bedömer att kartläggningen av luftkvalitetsproblem från småskalig förbränning behöver öka och har föreslagit en mindre kostsam lösning. Myndigheten föreslår att det utreds om det register för uppföljning av lagen om skydd mot olyckor som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) förfogar över, skulle kunna uppdateras och kompletteras för att användas i uppföljningssyfte. Data från pannregistret skulle då kunna kompletteras med modelleringar i SIMAIRved41. Ökad övervakning kräver utökade resurser, men användning av SIMAIRved kan innebära en lägre kostnad för kommuner än om övervakning sker genom mätningar. Dessutom kan effekter av eventuella åtgärder analyseras med hjälp av SIMAIRved.42
Även om sotningsdistrikt på kommunal nivå har uppgifter om pannbestånd och rumsvärmare i sitt distrikt saknas en nationell samordning. Ett sotningsregister kan utnyttjas för att få förbättrad data gällande antalet installationer, typ och ålder på pannor och rumsvärmare, hur mycket de nyttjas mm. I dag är det kommunerna som har rådighet över dessa data. Kommunerna har valt att hantera detta på olika sätt, ofta genom att lägga ut ansvaret på sotningsdistriktet. Eftersom det inte finns någon gemensam styrning över registren används i dag olika registerformer, webbläsare etc. Detta skulle behöva samlas i ett gemensamt register för hela landet.
Inför skrotningspremie för vedpannor som inte uppfyller BBR-kraven
Enligt Boverkets konsekvensutredning av att tidigarelägga ekodesignkraven för vedpannor så kommer förslaget få en begränsad effekt när det gäller att minska den totala mängden utsläpp från småskalig vedeldning. Det beror på att det befintliga beståndet inte berörs av förslaget. Tidigareläggande av ekodesignkrav bör därför kombineras med åtgärder som ökar utbytestakten till produkter med bättre prestanda. En sådan åtgärd är förslaget att införa en
40 Naturvårdsverket (2007). 41 SIMAIRved är ett verktyg som SHMI förfogar över vilket används för att simulera halter av luftföroreningar från småskalig förbränning av fasta bränslen. 42 Energimyndigheten (2010b).
Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
554
skotningspremie för de ur luftföroreningssynpunkt sämsta vedpannorna. Av det totala beståndet bedöms 55 procent, dvs. ungefär 120 000 vedpannor, inte uppfylla BBR-kraven. I tabellen nedan presenteras emissionsfaktorer för respektive pannkategori:
Källa: Energimyndigheten (2016). Småskaligvedeldning. Återrapporteringskrav om tidigareläggande av
ekodesign. Rapport 2016:6. Underlag från SP 2015, baserat på provningar från 2007 och 2013.
Då de icke-BBR godkända vedpannorna står för den största delen av utsläppen från den småskaliga vedeldningen är mycket vunnet om dessa installationer kan fasas ut. Genom att införa en skrotningspremie för icke-BBR godkända vedpannor skapas ett ekonomiskt incitament att byta ut gamla pannor.
IVL beräknar att en fullt ut genomförd skrotningspremie till 2030 skulle minska utsläppen av partiklar PM
2.5
med 1,4 kiloton till
en årlig kostnad om 530 miljoner kronor. Kostnaden motsvarar den merkostnad det medför för hushållen att köpa de bättre eldstäderna. I analysen görs antagandet att samtliga installationer som inte uppfyller BBR-kraven har ersatts av sådana som klarar ekodesignkraven.
Naturvårdsverket har också analyserat effekten av en skrotningspremie, senast inför fördjupade utvärderingen 201543. I sin studie antar Naturvårdsverket att ekodesignkraven för vedpannor införs 2020 tillsammans med en skrotningspremie. Enligt Naturvårdsverkets analys minskar utsläppen av bens(a)pyren och stoft med cirka 30 respektive 70 procent. Styrmedelskostnaden per år beräknas av Naturvårdsverket 2020, vid 100 procent infriande av åtgärdspotentialen, uppgå till drygt 1 miljard kronor i privatekonomisk kostnad och nästan 1,7 miljarder kronor i statsfinansiell
43 Naturvårdsverket (2014e).
SOU 2016:47 Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik
555
kostnad. Den statsfinansiella kostnaden för en skrotningspremie är naturligtvis beroende av storleken på premien.
En motsvarande premie för att skrota ut gamla vedpannor har införts i Danmark med stor framgång. Enligt danska miljö- och livsmedelsdepartementet beviljas vedpannor som är från 1990 och tidigare en skrotningspremie om 2 000 danska kronor. Det finns avsatt 45 miljoner danska kronor för premien som infördes i oktober 2015. Under perioden fram till februari 2016 hade mer än 6 500 danska hushåll utnyttjat premien och medel fanns då för att skrota ut ytterligare 10 000 gamla vedpannor.44 Om en motsvarande premie (2 500 kronor) införs i Sverige och lämnas till samtliga vedpannor och rumsvärmare som inte är BBR-godkända (vilket uppskattas till 120 000 respektive 160 000) skulle det innebära en kostnad om 700 miljoner kronor.
Ökad andel pellets i biomassaförbränning i små pannor och kaminer
IVL har i en rapport från 2015 tittat på potentialen att minska utsläppen av kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar (SLCP) i Sverige samt analyserat potentialer och kostnader för ytterligare utsläppsminskningar. IVL konstaterar att de totala utsläppen av SLCP i Sverige kommer kraftigt att minska fram till år 2030 jämfört med i dag. Detta gäller dock inte för småskalig vedeldning där utsläppen förväntas ligga kvar på ungefär samma nivå som i dag om inga ytterligare styrmedel eller åtgärder införs. Som en av de mest kostnadseffektiva åtgärderna i IVL:s analys anges ökad andel pellets i småskalig biomassaförbränning. I analysen har man tillskrivit hela åtgärdskostnaden till de klimateffekter som åtgärden har, de viktiga synergieffekterna med t.ex. hälsoeffekter till följd av minskade utsläpp av luftföroreningar har inte beaktats.
Åtgärden innebär att pannor eller kaminer för ved ersätts med pelletspannor eller att pelletsbrännare monteras i befintlig utrustning. I beräkningarna har antagits att mängden pellets som används som andel av den totala mängden biomassa ökar från 20 till 40 procent år 2030. Vid användning av emissionsfaktorer enligt svensk utsläppsrapportering där mätning sker i varma rökgaser för
44 Miljø- og Fødevareministeriet (2016).
Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
556
PM
2.5
(som utgör underlag för sot) och för flyktiga organiska
ämnen, metan och kväveoxider beräknas åtgärden få resultat enligt tabell 16.4 nedan.
16.2.3 Begränsad intransport av luftföroreningar
Miljömålsberedningens förslag:
För att skapa förutsättningar att begränsa intransport av luftföroreningar och därmed öka förutsättningarna att uppnå luftrelaterade miljömål föreslås att:
Sverige tar en fortsatt aktiv roll inom EU, FN:s luftvårdskonvention och IMO i syfte att minska utsläppen och därmed importen av de långväga transporterade luftföroreningarna.
Sverige genomför riktade åtgärder mot de stora utsläpparländerna öster om EU.
Stöd ges till forskning och utveckling kring hur tekniker som minskar utsläppen av luftföroreningar från sjöfarten kan utvecklas och implementeras.
En övergång från marina oljor till hållbara bränslen med låga utsläpp av luftföroreningar och växthusgaser påskyndas.
Miljömålsberedningens motivering
Då den större delen av de luftföroreningar som deponeras i Sverige transporteras hit med luftströmmarna är det helt avgörande att intransporten av luftföroreningar från utsläpp i andra länder och från internationell sjöfart minskar så att Sverige ska ha en möjlighet att nå de luftrelaterade miljömålen. Sverige behöver därför vara
SOU 2016:47 Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik
557
fortsatt aktiva i EU, FN:s luftvårdskonvention, IMO och andra internationella sammanhang för att minska intransporten. Som ett komplement till detta kan Sverige rikta särskilda insatser mot de stora utsläpparländerna öster om EU som inte kommer att omfattas av den gemensamma EU-lagstiftningen på området.
Av det kväve som deponeras över Sverige härstammar 25 procent från internationell sjöfart. Det planerade införandet av kvävekontrollområden i Östersjön och Nordsjön beräknas minska utsläppen av kväveoxider från sjöfarten med 30 procent till år 2025. Det är positivt men inte tillräckligt. Sverige behöver därför agera aktivt för att utsläppen från sjöfarten i Östersjön och Nordsjön ska minskas ytterligare. Som påpekas i kapitel 10 Internationellt flyg och sjöfart är det betydelsefullt ur ett klimatperspektiv att EU vidtar ytterligare åtgärder för att främja överflyttning från vägtransporter till sjötransporter. För att inte utsläppen från sjöfarten ska öka i och med en sådan överflyttning behövs åtgärder och styrmedel för att minska utsläppen från utrikes sjöfart. Beredningen bedömer att en skyndsam övergång till alternativa bränslen för sjöfarten samt stöd till forskning och utveckling behövs för att utsläppen från sektorn ska minska.
Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
558
Problembild och åtgärdsmöjligheter
Intransporten av luftföroreningar till Sverige måste minska om det ska vara möjligt att nå de luftrelaterade miljömålen. En betydande del av de problem som orsakas av kväveoxider, svaveldioxid, marknära ozon och partiklar kommer från utsläpp i andra länder. Av det svavel som deponeras över landet kommer 90 procent från andra länder, motsvarande siffra för kväve är 80 procent45. Drygt hälften av kvävenedfallet i Sverige kommer från utsläpp i Tyskland, Polen, Storbritannien och Danmark tillsammans med utsläpp från internationell sjöfart. Knappt hälften av svavelnedfallet i Sverige härstammar från källor i Polen och Tyskland samt från den internationella sjöfarten. På motsvarande sätt exporterar Sverige luftföroreningar, cirka två tredjedelar av utsläppen av svaveldioxid, 80 procent av kväveoxider och 60 procent av ammoniak.46 Sverige har sedan slutet av 1960-talet varit aktivt på den internationella arenan i syfte att minska intransporten från andra länder, både genom förhandlingar och genom att bistå andra länder i deras arbete att minska utsläppen av luftföroreningar.
Ungefär 25 procent av de kväveoxider som deponeras över Sverige härstammar från internationell sjöfart. Inom sjöfarten används framför allt tunn eldningsolja, tjocka eldningsoljor samt diesel. Den internationella sjöfarten orsakar koldioxidutsläpp och betydande utsläpp av försurande och övergödande ämnen. Internationell sjöfart är den största enskilda källan till försurande nedfall av kväveoxider (25 procent) och den näst största källan till nedfall av svaveldioxid (16 procent) i Sverige år 201247. Sjöfarten genererar också utsläpp av sotpartiklar (Black carbon), vilka är kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar (SLCP). En övergång till mer hållbara bränslen inom sjöfarten har således flera fördelar.
45 Fördelat på kväveoxider och ammoniak så kommer ca 10 procent av kväveoxid som deponeras över Sverige från svenska källor och en tredjedel av ammoniak som deponeras över Sverige härstammar från svenska källor. Tittar man på den totala kvävedepositionen, vilket är intressant ur försurnings- och övergödningsperspektiv, kommer ca 20 procent från svenska källor. 46 Gauss m.fl. (2015). 47 Energimyndigheten och Naturvårdsverket (2014), se även https://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Vaxthusgaser-utslapp-franutrikes-sjofart-och-flyg/. Mellan 2005 och 2014 har dock utsläppen av svaveldioxid nästan halverats från den internationella sjöfarten.
SOU 2016:47 Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik
559
Befintliga förslag till styrmedelsförändringar
Det planerade införandet av kvävekontrollområden i Östersjön, Nordsjön och Engelska kanalen beräknas minska utsläppen av kväveoxid med 30 procent till 2025. Det är positivt, men är inte tillräckligt för att miljömålet Bara naturlig försurning ska nås. För att uppnå det av Miljömålsberedningen föreslagna etappmålets strecksats om att minska utsläppen av kväveoxider från sjöfarten i Östersjön och Nordsjön med 50 procent till år 2025 jämfört med 2010 krävs ytterligare insatser utöver redan beslutade. I avsnitt 11.3 redogörs för hur utsläppen från utrikes sjöfart kan minskas. Där påpekas att de åtgärder och styrmedel som behövs för att minska utsläppen från utrikes sjöfart är ekonomiska styrmedel, bättre tillgänglighet till alternativa drivmedel samt stöd till forskning och utveckling. Samtidigt betonas att sjöfarten ska ses som en del i ett större transportsystemperspektiv, där en överflyttning av godstransporter från väg till sjöfart är önskvärt för att minska utsläppen från vägtransporterna.
Sverige bör fortsatt ta en aktiv roll i EU och internationella sammanhang för att minska intransporten av långväga luftburna luftföroreningar
Sverige bör fortsätta agera aktivt inom EU och på den internationella arenan för att minska importen av luftföroreningar. Utöver att arbeta för skarpare utsläppsåtaganden i internationella avtal, som EU:s takdirektiv och FN:s luftvårdskonvention och dess protokoll, kan Sverige påverka andra länder att minska utsläpp av luftföroreningar genom riktade insatser i länderna. Det kan ske i form av t.ex. kunskapsöverföring och stöd till att ansluta sig till FN:s luftvårdskonvention och dess protokoll.
Naturvårdsverket har tidigare varit involverat i projekt som syftar till att minska utsläppen av luftföroreningar i Ryssland, Vitryssland och Ukraina. 2008 inleddes ett samarbete mellan Sverige och Ryssland om luftvårdskonventionen. Insatserna handlade framför allt om utveckling och användandet av GAINS-modellen48
48 GAINS betyder The Greenhouse and Air Pollution Interactions and Synergies- Model. Modellen är utvecklad vid IIASA i Österrike.
Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
560
i Ryssland, men även om emissionsberäkningar, miljökonsekvensbeskrivningar samt att öka medvetenheten om luftföroreningar. Insatserna har bland annat resulterat i att Ryssland nu blivit mer delaktiga och aktiva i det internationella arbetet med luftföroreningar och att Ryssland nu kan leverera mer tillförlitliga utsläppsdata. Detta gör att modelleringsarbetet av luftströmmar och föroreningstransporter nu baseras på data från hela norra halvklotet och därigenom ger mer rättvisande scenarier för utsläppsminskande åtgärder. Projekten har finansierats av Naturvårdsverket och kostnaden hittills uppgår till cirka 7 miljoner kronor. Det finns planer för fortsatta projekt för att bedöma utsläpp av sot och partiklar PM
2,5
från viktiga källor samt bidrag från okända källor, men
finansiering saknas.
Även i Vitryssland har projekt inom luftvårdskonventionen genomförts. Där handlade det om validering av luftvårdsdata, framtagande av underlag för GAINS samt utsläppsprognoser, utsläppsminskningsdata och utsläppsminskningspotential. Projektet har bidragit till underlag och förståelse för framtida arbete med luftföroreningsfrågorna. Vitryssland har nu blivit bättre på datahantering och GAINS och är nu mer aktiva i arbetet inom luftvårdskonventionen. Projektet finansierades av Sida och kostade drygt 3 miljoner kronor. Vitryssland har uttryckt önskemål om att fortsatt samarbete men finansiering saknas.
Under perioden 2010–2013 pågick i Ukraina ett projekt om validering av luftvårdsdata inom luftvårdskonventionen. Insatserna var uppdelade i policyorienterade respektive modellorienterade aktiviteter. På grund av bristande ägarskap hos motparten lades projektet därför ned innan projekttiden hade gått ut. Projektet finansierades av Sida och kostade drygt 1 miljon kronor. År 2015 inleddes ett nytt luftvårdssamarbete med Ukraina för ett förbättrat miljöövervakningssystem och förbättrad luftkvalitetsbedömning som är planerat att pågå mellan 2016–2018 och ha ett fokus på EU:s luftkvalitetsdirektiv .
SOU 2016:47 Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik
561
Sverige bör fortsatt verka aktivt för skarpare regleringar av sjöfartens utsläpp inom IMO
För att minska intransporter av luftföroreningar från den internationella sjöfarten bör Sverige fortsatt verka aktivt i FN:s internationella sjöfartsorganisation (IMO).
Stöd bör ges till forskning, utveckling och demonstration av nya fartygstekniker, som minskar utsläpp av luftföroreningar
Som beskrivs i avsnitt 10.2.3 ovan finns en rad styrmedel och åtgärder som kan minska sjöfartens klimatpåverkan. Flertalet av dessa bidrar även till att minska luftföroreningarna från sjöfarten. Sjöfarten är ett energieffektivt transportslag med hänsyn till utsläppen av växthusgaser per vikt och sträcka av transporterat gods, men bidrar samtidigt till en stor del av det kväve som faller ner över Sverige. Det finns en potential för ytterligare energieffektivisering inom sjöfarten och därmed lägre utsläpp av såväl växthusgasergaser som luftföroreningar. Effektivare framdrivningssystem, åtgärder för att sänka friktionen mellan skrov och vatten samt genom ruttplanering, förändrad fartygsdesign, transportlogistiska åtgärder och energisparande körsätt minskar såväl utsläpp av klimatpåverkande som försurande och övergödande luftföroreningar. Utöver energieffektivisering kan också förnybara drivmedel bidra till minskade utsläpp av växthusgaser från sjöfarten. Genom en övergång från marina oljor till mer hållbara bränslen, som exempelvis LNG (flytande naturgas) uppnås flera fördelar, flytande metangas kan även framställas från förnybar råvara. Inom projektet Zero Vision Tool, som är ett samarbetsprojekt mellan nyckelaktörer inom sjöfarten, pågår pilotprojekt för användning av LNG och metanol i sjöfarten. IVL har utvärderat effekter på luftföroreningsutsläppen då konventionellt fartygsbränsle byts till LNG och metanol och den samhällsekonomiska nyttan med att minska utsläppen från sjöfarten. Enligt IVL:s analys ger ett byte från konventionellt bränsle till metanol ingen reduktion av kväveoxidutsläppen. Däremot har ett byte från konventionellt bränsle till LNG stor effekt. Enligt IVL:s beräkningar minskar utsläppen av koldioxid från 8 till 7 kiloton och utsläppen av kväveoxider med 181 ton vid övergång från konventionellt bränsle till LNG i de referensfall som
Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
562
används inom ett av projekten i Zero Vision Tool49. Den beräknade samhällsekonomiska nyttan uppgick till drygt 862 000 euro.
Utöver effektivare framdrivning och byte till alternativa bränslen finns i dag flera tekniker för att minska utsläppen till luft från sjöfarten. Exempel på detta är efterbehandling av avgaserna, t.ex. genom att installera s.k. selektiv katalytisk reduktion (SCR), installera tekniker som EGR (avgasåterföring) eller HAM (med hjälp av havsvatten befukta inloppsluften).
Trafikverket pekar på behovet av finansiellt stöd som incitament för investeringar i miljöförbättrande åtgärder och lyfter reduktion av kväveoxidutsläpp som den mest samhällsekonomiskt lönsamma miljöfrämjande åtgärden. Stöd bör framför allt ges till tekniker som minskar utsläppen av kväveoxider och partiklar, ökar energieffektiviteten och möjliggör drift med förnybara bränslen. Att installera avgasrening, så kallade skrubbers, är ett alternativ för att minska utsläppen av luftföroreningar från sjöfarten men tekniken är ännu inte färdigutvecklad för sjöfartens speciella villkor och inte alltid möjlig att installera i befintliga fartyg.50
Inom sektorn pågår i dag flera projekt som syftar till att på ett innovativt och kreativt sätt skapa framtidens miljövänliga sjöfart. Flera projekt arbetar med att bygga om fartyg till LNG-drift eller att utveckla och investera i teknik för rökgastvätt (skrubber), ombord på existerande fartyg.51
Möjligheten att införa ekonomiska styrmedel för att minska utsläppen av kväveoxider från befintliga fartyg bör utredas vidare
I enrapport från IVL och CE Delft har olika ekonomiska styrmedel för att minska utsläppen av kväveoxider från fartyg undersökts52. Tre alternativa kombinationer av styrmedel har analyserats. Det första innebär att en avgift införs på kväveoxidutsläppen. Avgiften hamnar i en fond som sedan går tillbaka till sektorn för kväveoxidreducerande åtgärder. I det andra alternativet undersöks vilken effekt en hastighetsbegränsning på 15 procent skulle få. Här finns
49 IVL (2015a). 50 Trafikverket (2015g). 51 Ibid. 52 IVL, CE Delft (2016).
SOU 2016:47 Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik
563
en möjlighet för de som inte vill sänka hastigheten att i stället betala en avgift utifrån sina kväveoxidutsläpp. Det tredje alternativet är en skatt på kväveoxidutsläppen (utan återbetalning till sektorn). Resultatet från studien visar att den mest effektiva styrmedelskombinationen för att minska kväveoxidutsläppen är det första alternativet, dvs. en avgift som sedan går tillbaka till sektorn för kväveoxidreducerande åtgärder. Tillsammans med införande av kvävekontrollområden beräknas en sådan fond kunna minska utsläppen från sjöfarten med drygt 70 procent till 2025 jämfört med 2010. Möjligheten att införa ett ekonomiskt styrmedel för utsläppen av kväveoxider från sjöfarten, vilka effekter det har på sjöfartsnäringen och hur ett sådant styrmedel skulle implementeras behöver utredas vidare.
Utred möjligheten att utöka skattenedsättningen för landström så att den även omfattar mindre fartyg
I dag har en del av fartygsflottan en nedsättning av energiskatten på landström. Skattenedsättningen gäller endast yrkesmässig sjöfart om spänningen på den landström som överförs till skeppet uppgår till minst 380 volt och om skeppet har en bruttodräktighet om minst 400. Energiskatten på landström sätts ner från dagens generella nivå till 0,5 öre per kWh. Fartyg som ligger i hamn använder ofta en hjälpmotor som drivs med olja för sin elförsörjning. Syftet med nedsättningen är att fartyg i stället ska använda landström. Nedsättningen innebär reducerade utsläpp från fartyg i hamn, vilket minskar nedfallet av försurande ämnen Dessutom bedöms det leda till lokala miljöförbättringar bl.a. i form av minskat buller. Dagens nedsättning som alltså endast gäller för stora fartyg, innebär att mindre fartyghar tillgång till skattebefriad diesel, men betalar full skatt på el. Systemet styr därmed mot en fortsatt användning av fossila bränslen. Det kan därför vara intressant att utreda möjligheten att utöka skattenedsättningen för landström så att den även omfattar mindre fartyg. Vid en eventuell utredning bör det också beaktas vilka möjligheter det finns att genom befintlig reglering införa krav på tillhandahållande av landström för att få tillstånd att bedriva hamnverksamhet.
Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
564
Miljödifferentierade anlöpsavgifter
Sjöfartsverket föreslår en skarpare miljödifferentiering av fartygens anlöpsavgift vilken sannolikt kommer att införas från och med 1 januari 2017. Förslaget är att ta hänsyn till fartygens totala miljöpåverkan, men att tyngdpunkten ska ligga på att minska utsläppen av kväveoxider, koldioxid och partiklar. Enligt förslaget kommer fartygen att delas in i fyra klasser där den mest miljövänliga klassen (klass 1) betalar 10 procent av anlöpsavgiften, klass 2 betalar 30 procent, klass 3 betalar 90 procent medan klass 4 med sämst miljöprestanda betalar full avgift. Detta innebär att vissa fartyg kommer att få avsevärt högre avgifter jämfört med dagens nivåer, men samtidigt att fler fartyg får ekonomiska incitament att vidta fler och i vissa fall mindre kostsamma miljöförbättrande åtgärder.
Sjöfartsverket har i sin konsekvensanalys av förslaget till skärpt miljödifferentiering av anlöpsavgifterna inte beräknat vilken effekt det skulle få på utsläpen av kväveoxid, men sammantaget bedöms sjöfartens miljöpåverkan minska i en ökad takt. Dessutom framför Sjöfartsverket att det skapar ett ekonomiskt incitament som leder till att fartygens miljöpåverkan minskar på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt.53
En intressant vidareutveckling av den miljödifferentierade anlöpsavgiften är att vidga den även till andra länder. Om samma regler med ekonomiska incitament att minska miljöpåverkan gäller i flertalet länder blir styrmedlet mer effektivt i och med att det skulle bli tydligt för redarna vad som gäller och att inventeringar i utsläppsreducerande åtgärder skulle få en bättre lönsamhet. Sverige bör vara drivande i det internationella arbetet för att motsvarande system införs även i hamnar utanför landet.
Miljödifferentierade hamnavgifter
Ett annat ekonomiskt styrmedel är miljödifferentierade hamnavgifter där rederierna får en minskad avgift om de lever upp till vissa miljökrav. Det kan till exempel handla om användning av lågsvavligt bränsle eller att fartyget har vidtagit kväveoxidreducerande åtgärder, exempelvis katalysatorer. Både Stockholms och Göteborgs
53 Sjöfartsverket (2015).
SOU 2016:47 Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik
565
hamn har miljödifferentierade hamnavgifter. I Stockholms hamn får exempelvis fartyg rabatterad hamnavgift om de drivs med LNG eller reducerar sina utsläpp av kväveoxid. Miljödifferentierade hamnavgifter bör uppmuntras och införas av de hamnar som i dag ännu inte arbetar med det.
16.2.4 Uppfylla takdirektivets utsläppsåtaganden
Miljömålsberedningens bedömning:
En ambitiös klimatpolitik enligt beredningens förslag i del A kommer att underlätta möjligheterna för Sverige att uppnå takdirektivets utsläppsåtagande till 2030. Även insatser för att få ner växthusgasutsläppen från sjöfarten och arbetsmaskiner bidrar till minskade utsläpp av luftföroreningar. Trots detta behövs ytterligare insatser för att få ner utsläppen av framför allt kväveoxider och flyktiga organiska ämnen. Utöver de insatser som förväntas genomföras inom klimatstrategin behövs styrmedel och åtgärder för industri- och energisektorn. Dessutom behöver hushållens användning av lösningsmedel ses över.
Miljömålsberedningens förslag:
Regeringen bör ge Naturvårdsverket i uppdrag att, efter samråd med berörda myndigheter, ta fram nationellt program för att minska utsläpp av luftföroreningar enligt det reviderade takdirektivet. Programmet ska senast 201954 vara fastställt av regeringen med syfte att klara utsläppstak och bidra till att varaktigt klara miljökvalitetsnormer för luftkvalitet.
Skattenedsättningarna på diesel för arbetsmaskiner bör fasas ut på ett sätt som tar hänsyn till de negativa effekter som kan uppstå på berörda näringars konkurrensförhållanden.
Kartlägg utsläppen från de arbetsmaskiner vars utsläpp är dåligt kartlagda (skotrar, gräsklippare, småbåtsmotorer etc.),
54 Då takdirektivet ännu inte är färdigförhandlat är det slutliga målåret för när de nationella programmen enligt direktivets artikel 9 ska vara på plats ännu inte fastställt. Målåret kan eventuellt behöva revideras efter att direktivet har färdigförhandlats.
Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
566
för att på sikt kunna införa styrmedel som leder till att maskiner med stora utsläpp fasas ut.
Stöd branschgemensam forskning, utveckling och demonstration för att utveckla och tillämpa process- och reningsteknik som leder till minskade utsläpp av luftföroreningar från industri- och energianläggningar.
Utred och föreslå lämpliga styrmedel och åtgärder utifrån den inventering av utsläpp av flyktiga organiska ämnen från hushållens användning av lösningsmedel som redovisas sommaren 2016.
Miljömålsberedningens motivering
Ett reviderat takdirektiv förhandlas för närvarande inom EU. Förhandlingarna förväntas avslutas sommaren 2016. Takdirektivet innebär att EU:s medlemsländer kommer att få reviderade utsläppstak för svaveldioxid, kväveoxider, flyktiga organiska ämnen, ammoniak och partiklar PM
2.5
som ska uppnås till år 2030. Direk-
tivet innehåller även indikativa mål till år 2025, vilka beredningen föreslår som etappmål. För att nå såväl de indikativa som bindande utsläppstaken kommer ytterligare åtgärder att behöva genomföras i svensk luftvårdspolitik. Beredningen menar därför att det som ett första steg ska tas fram ett nationellt program för att minska utsläpp av luftföroreningar. Programmet, som ska fastställas av regeringen, ska syfta till att Sverige klarar utsläppsåtagandena och miljökvalitetsnormer för luftkvalitet.
För att nå reduktionsåtagandena för kväveoxider och flyktiga organiska ämnen är ytterligare insatser för att få ner utsläppen nödvändiga. Beredningen noterar de stora synergieffekter som finns mellan en ambitiös klimatpolitik och de ökade möjligheterna att nå takdirektivets reduktionsnivåer. En ambitiös klimatpolitik inom transportsektorn innebär betydande minskningar av utsläppen av kväveoxider, partiklar PM
2.5
och flyktiga organiska ämnen. Även de
insatser som föreslås för att minska växthusgasutsläppen från arbetsmaskiner kan få betydande effekter på utsläppen av luftföroreningar. Beredningen vill framhålla betydelsen av att skattenedsättningarna på diesel för arbetsmaskiner inom jord, skogs– och
SOU 2016:47 Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik
567
vattenbruk samt gruvindustriell verksamhet bör fasas ut. Liksom anges i avsnitt 7.5 ovan bör dock risken för koldioxidläckage samt negativ påverkan på konkurrenskraft beaktas vid en sådan utfasning. Dessutom föreslås att utsläppen från de arbetsmaskiner vars utsläpp är dåligt kartlagda (skotrar, gräsklippare, småbåtsmotorer etc.) kartläggs, för att på sikt kunna införa styrmedel som gör att maskiner med stora utsläpp kan fasas ut.
Det finns enligt Naturvårdsverket en stor potential att minska utsläppen av framför allt kväveoxid från energi- och industrianläggningar55. Beredningen bedömer därför att stöd bör ges till branschgemensam forskning, utveckling och demonstration för att utveckla och tillämpa process- och reningsteknik som leder till minskade utsläpp av luftföroreningar från industri- och energianläggningar.
En stor källa till utsläpp av flyktiga organiska ämnen är hushållens användning av lösningsmedel. Utsläppen från dessa produkter har varit dåligt kartlagda, men en inventering av området kommer att vara färdigställd sommaren 2016. Beredningen föreslår därför att det med utgångspunkt i denna inventering utreds och föreslås styrmedel och åtgärder för att minska utsläppen av flyktiga organiska ämnen från hushållens användning av lösningsmedel.
55 Naturvårdsverket (2014f).
Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
568
Problembild och åtgärdsmöjligheter
Enligt den Europeiska kommissionens förslag till reviderat takdirektiv ska medlemsländerna utarbeta och anta nationella program för att minska utsläpp av luftföroreningar i linje med vad som anges i det reviderade direktivet. Det första programmet ska vara antaget år 2019. Syfte med programmet är att klara utsläppstaken och det kan även bidra till att varaktigt klara miljökvalitetsnormer för luftkvalitet. Regeringen behöver därför så snart direktivet är antaget ge berörda myndigheter uppdrag att utarbeta ett nationellt luftvårdsprogram. För att klara av att nå takdirektivets utsläppsåtaganden behövs insatser, framför allt för att få ner de svenska utsläppen av kväveoxider och flyktiga organiska ämnen.
Det föreslagna etappmålet siktar på att takdirektivets indikativa mål för 2025 ska uppnås, se kapitel 15. Då direktivet inte är färdigförhandlat är det ännu inte klart vilka utsläppstaken kommer att bli. I tabellen nedan visas de svenska utsläppsåtagandena enligt senaste gällande statistik och prognos. Dessutom visas vilka utsläppsminskningar en ambitiös klimatpolitik på transportområdet bidrar till, där IVL har beräknat att om Trafikverkets klimatscenario56skulle realiseras bidrar det till att transportsektorns utsläpp av kväveoxider 2030 är ca 9 kiloton lägre per år och utsläppen av partiklar PM 2,5 ca ett kiloton lägre per år jämfört med basprognosen.57 Samtidigt bedöms utsläppen av flyktiga organiska ämnen att minska med 5 kiloton per år.
56 Trafikverkets klimatscenario förutsätter bl.a. att den årliga användningen av fordonsbränsle år 2030 sjunker från ca 67 TWh i basprognosen till ca 34 TWh genom introduktion av elfordon och minskat transportarbete (Trafikverket, 2015e). 57 IVL (2016).
SOU 2016:47 Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik
569
NOX: Beting: 21 kiloton/år. Bidrag från klimatpolitik: ca 8–9 kiloton/år VOC: Beting: 13 kiloton/år. Bidrag från klimatpolitik: ca 4–5 kiloton/år
Potential att minska de svenska utsläppen av kväveoxider
Naturvårdsverket har redovisat vilka möjligheterna kan vara att nå de föreslagna utsläppstaken och har i sin analys konstaterat att taken är möjliga att nå. Enligt Naturvårdsverkets analys finns den stora potentialen för att klara kraven för kväveoxider inom
Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
570
industri- och energisektorn, där potentialen bedöms vara över 15 kiloton per år. Vad som krävs för att potentialen ska uppnås redovisas dock inte. Även sjöfarten bedöms ha stor potential till utsläppsminskning, med 5 kiloton per år från internationell sjöfart och drygt 2 kiloton från nationell sjöfart. Potentialen inom sektorn vägtransporter och arbetsmaskiner beräknas till nästan 4 kiloton per år. Naturvårdsverket har också pekat på synergier med klimatåtgärder, som effektivare fordonsflotta och minskat trafikarbete.58Enligt IVL:s bedömning skulle Trafikverkets klimatscenario59 om det realiseras bidrar det till att transportsektorns utsläpp av kväveoxider 2030 minskar med 9 kiloton per år och utsläppen av partiklar PM
2,5
cirka ett kiloton per år jämfört med basprognosen.60
Det finns alltså en stor potential att klara det reviderade utsläppstaket, men ytterligare åtgärder behöver genomföras för att realisera utsläppsminskningarna. Det behöver därför genomföras ytterligare insatser inom sjöfarten (som föreslås i avsnitt 14.3.4 ovan), för arbetsmaskiner (se avsnitt 7.1.8 ovan) samt inom industri- och energisektorn.
Potential att minska svenska utsläpp av flyktiga organiska ämnen
Naturvårdsverket har även tittat på potentialen att klara det föreslagna utsläppstaket för flyktiga organiska ämnen. Enligt Naturvårdsverkets analys finns även här synergier med klimatåtgärder. Minskat trafikarbete i personbilssektorn kan reducera utsläppen av flyktiga organiska ämnen med cirka 5 kiloton. Det finns även synergier med småskalig vedeldning där Naturvårdsverket har gjort ett antagande att om alla gamla vedpannor som byts ut i naturlig takt ersätts med pannor som uppfyller de nu strängaste kraven och att de nya pannor som installeras i nya hus är pelletseldade. Detta skulle ge en utsläppsminskning om drygt 2 kiloton per år.61
Naturvårdsverket har även bedömt reduktionspotentialen för flyktiga organiska ämnen från lösningsmedelsanvändning. Inom
58 Naturvårdsverket (2014f). 59 Trafikverkets klimatscenario förutsätter bl.a. att den årliga användningen av fordonsbränsle år 2030 sjunker från ca 67 TWh i basprognosen till ca 34 TWh genom introduktion av elfordon och minskat transportarbete (Trafikverket, 2015e). 60 IVL (2016). 61 Naturvårdsverket (2014f).
SOU 2016:47 Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik
571
industrin uppgår den samlade potentialen till nästan 13 kiloton per år.
Vad gäller de flyktiga organiska ämnena så är en stor källa användning av lösningsmedel i hushållen, där potentialen bedöms vara större än 17 kiloton per år. Området hushållens användning av lösningsmedel än så länge dåligt kartlagt och inventeras för närvarande. Utredningen kommer att vara klar till sommaren 2016. Därefter bör lämpliga styrmedel och åtgärder för att minska utsläpp av flyktiga organiska ämnen från lösningsmedelsanvändning utredas.
Befintliga förslag till styrmedelsförändringar
För att nå Sveriges föreslagna åtagande i EU:s takdirektiv behöver de samlade kväveoxidutsläppen 2030 ha minskat med ytterligare ca 12 kiloton, om de åtgärder som föreslås inom transportområdet realiseras. Även för arbetsmaskinerna finns synergier med de klimatrelaterade åtgärder som föreslagits i klimatstrategin (se avsnitt 7.1.8). Utöver dessa är de stora källorna till utsläpp av kväveoxider industri- och energianläggningar (medstadels kraft- och/eller värmeverk).
Kartlägg utsläpp från de arbetsmaskiner som är dåligt kartlagda
Arbetsmaskinernas utsläpp av kväveoxider och flyktiga organiska ämnen kan lokalt bidra till höga halter av kvävedioxid och marknära ozon. Dessa utsläpp behöver begränsas. Detta gäller särskilt för arbetsmaskiner som används i de områden där människor exponeras för utsläppen, såsom tätorter och arbetsplatser (exempelvis byggarbetsplatser och gruvor). Utsläpp från vissa typer av arbetsmaskiner (skotrar, fritidsbåtar, gräsklippare, m.fl.) är dåligt kartlagda och behöver i ett första steg mot att begränsas kartläggas bättre.
Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
572
Fasa ut skattenedsättningar på diesel för arbetsmaskiner
Det finns en stor potential att minska utsläppen från arbetsmaskiner, vilket lyfts i avsnitt 7.1.7 Nollutsläpp från arbetsmaskiner senast 2045. Där framhålls betydelsen av att skattenedsättningen på diesel för arbetsmaskiner inom jord-, skogs- och vattenbruk samt gruvindustriell verksamhet fasas ut. Då arbetsmaskiner bidrar till stora utsläpp av kväveoxider och partiklar PM
2.5
och sot är det en
viktig åtgärd för att nå såväl takdirektivet som miljömålet Frisk luft. Vid sådan utfasning bör risken för koldioxidläckage samt negativ påverkan på konkurrenskraft beaktas.
Forskning och stöd till demonstrationsprojekt för arbetsmaskiner
För att främja utveckling och användning av mer hållbara arbetsmaskiner, kan ytterligare styrmedel övervägas, till exempel forskning och stöd till demonstrationsprojekt inom området samt information om sparsam körning. Vidare kan möjliga styrmedel för att stimulera inköp av helt eller delvis eldrivna arbetsmaskiner övervägas att utredas. Dessutom bidrar miljökrav vid upphandling av bygg- och infrastrukturprojekt till minskade utsläpp från arbetsmaskiner.
Stöd till branschgemensam forskning och utveckling för att utveckla process- och reningsteknik som leder till minskade utsläpp av luftföroreningar från industri- och energianläggningar
Stöd till forskning och utveckling för branschgemensam forskning, utveckling och demonstration för att utveckla process- och reningsteknik skulle kunna driva på mot ytterligare sänkta utsläpp från industri- och energianläggningar.
Industrianläggningar står för drygt 20 procent av utsläppen av kväveoxider i Sverige. Massa- och pappersindustrin är den största industrikällan motsvarande ungefär hälften av industrins totala kväveoxidutsläpp. Industrin står också för en betydande del av de svenska partikelutsläppen. Den största delen av primära PM
2,5
-
partiklar kommer från industrin och för partiklar PM
10
respektive
sot är industrin den näst största utsläppskällan efter transport-
SOU 2016:47 Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik
573
sektorn. Det är framför allt massa- och pappersindustrin samt järn- och stålindustri som orsakar partikelutsläppen.
Energianläggningar (medstadels kraft- och/eller värmeverk) står för cirka 10 procent av utsläppen av kväveoxider i Sverige. Energisektorn släpper också ut partiklar (PM
2,5
och PM
10
), motsvarande
10–20 procent av Sveriges totala partikelutsläpp.
Av Sveriges kvarvarande utsläpp av svaveldioxid kommer ca två tredjedelar från industrianläggningar och ca en tredjedel från energianläggningar.
Utsläppen kan bidra till höga bakgrundshalter av kvävedioxid och partiklar i närheten av industrier, värme- och kraftverk. Kväveoxidutsläppen från industri- och energianläggningar bidrar till svårighet att nå takdirektivsnivån samt bidrar till försurning och övergödning. En utveckling med ökad biobränsleeldning i energisektorn riskerar också att leda till högre halter av partiklar i tätorter.
Utsläppen från industri- och energisektorn regleras till stor del av EU-gemensam lagstiftning (se kapitel 13). Naturvårdsverket har bedömt potentialen för utsläppsminskningar genom förbränningstekniska åtgärder till 15 kiloton kvävoxider per år 2030. Hur denna potential ska realiseras har dock inte redovisats.62 För att förbättra förutsättningarna för att den potential till kväveoxidminskning som bedöms finnas inom industri- och energisektorn ska kunna genomföras föreslås att stöd införs för branschgemensam forskning, utveckling och demonstration. Detta ska syfta till att utveckla och tillämpa process- och reningsteknik som leder till minskade utsläpp av luftföroreningar från industri- och energianläggningar.
Utred lämpliga styrmedel och åtgärder utifrån inventering av utsläpp av flyktiga organiska ämnen från lösningsmedelsanvändning
En stor källa till utsläpp av flyktiga organiska ämnen är hushållens användning av lösningsmedel. Dessa utsläpp har hittills varit dåligt kartlagda. Svensk MiljöEmissionsData (SMED) har uppdrag att utveckla nuvarande utsläppsberäkningsmodell så att det bättre ska gå att identifiera varifrån utsläppen kommer. Därefter blir det
62 Ibid.
Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
574
möjligt att se var lämpliga åtgärder och styrmedel ska riktas in för att minska hushållens utsläpp av flyktiga organiska ämnen. Därför föreslås att så snart kartläggningen av källorna är klar så bör det utredas vilka lämpliga åtgärder och styrmedel som krävs för att minska hushållens användning av produkter som innehåller lösningsmedel. En sådan utredning bör innehålla både förslag på alternativa tekniska lösningar och ekonomiska styrmedel.
575
17 Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik
Miljömålsberedningens bedömning:
Förslagen till etappmål, styrmedel och åtgärder ger betydande minskningar av luftföroreningsutsläpp och förbättringar av luftkvaliteten. De styrmedel och åtgärder som föreslås är ett steg i riktning som bidrar till att uppnå relevanta delar av generationsmålet och de berörda miljökvalitetsmålen.
Förslagen bidrar även till att uppfylla Sveriges åtaganden på luftvårdsområdet inom EU och internationellt. Risken för att Sverige skulle fällas av EU-domstolen med mångmiljonbelopp per år i böter i de överträdelseärenden där EU väckt talan minskar påtagligt.
Den ohälsa och de samhällsekonomiska kostnader på 30– 42 miljarder kronor per år som luftföroreningarna för närvarande ger upphov till minskar vid genomförande av beredningens förslag. Hälften av dessa kostnader har härletts till inhemska utsläpp, från framför allt vägtrafik och småskalig vedeldning. Kostnaderna som kan kopplas till inhemska utsläpp motsvarar därmed mellan 0,4–0,6 % av 2010-års BNP.
Beredningens förslag på styrmedel och åtgärder är i många fall av allmän karaktär. Den sammantagna bedömningen är att de statsfinansiella konsekvenserna av förslagen blir relativt små och att de samhällsekonomiska kostnader som luftföroreningar orsakar i Sverige varje år minskar.
Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
576
Förslaget till etappmål för utsläppen i den icke-handlande sektorn samt utsläppsmål för inrikes transporter bedöms ge ett betydelsefullt bidrag till att de luftrelaterade miljömålen kan uppnås och sänker därmed kostnaderna för genomförandet av strategin.
I samband med att förslagen bereds vidare och formuleras i detalj måste de samhällsekonomiska, fördelningspolitiska och budgetmässiga konsekvenserna av förslag till styrmedel och åtgärder utredas på en mer detaljerad nivå och ställas mot alternativa åtgärder och mot fallet med oförändrad politik.
Miljömålsberedningens motivering
De etappmål, styrmedel och åtgärder som beredningen föreslår bidrar till att minska utsläppen av luftföroreningar och därmed till att nå luftrelaterade miljömål. Vad gäller de inhemska utsläppen av luftföroreningar fokuserar förslagen främst på minskade utsläpp från vägtrafik och småskalig vedeldning. Dessa förslag stödjer en utveckling mot bättre luftkvalitet i framför allt tätorter, där de högsta halterna av luftföroreningar förekommer. De bidrar därmed både till att i städer med höga halter av luftföroreningar underskrida gränsvärden i EU:s luftkvalitetsdirektiv och miljökvalitetsnormer samt att de preciseringar för miljömålet Frisk luft som inte nås i dag kan nås tidigare än vad som annars varit fallet.
En viktig förutsättning för att kunna uppnå luftrelaterade miljömål är att minska intransporten av luftföroreningar från andra länder. Detta åstadkoms främst genom att Sverige är fortsatt pådrivande i den internationella luftvårdspolitiken, så att länder i Sveriges närområde får skärpta åtaganden om att minska sina utsläpp. Beredningens förslag till åtgärder för att minska utsläpp av luftföroreningar från internationell sjöfart bidrar också till att de luftrelaterade miljömålen kan nås.
Beredningens förslag bidrar även till att förbättra förutsättningarna för att minska utsläpp av kväveoxider och flyktiga organiska ämnen, så att Sverige ska kunna uppfylla EU:s förslag till reviderat takdirektiv till 2030. Exponering för luftföroreningar i Sverige har uppskattats orsaka årliga samhällsekonomiska kostnader på ca 30–42 miljarder kronor och drygt hälften av dessa kostna-
SOU 2016:47 Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik
577
der har härletts till inhemska utsläpp, från framför allt vägtrafik och småskalig vedeldning. Kostnaderna som kan kopplas till inhemska utsläpp motsvarar därmed mellan 0,4–0,6 % av 2010 års BNP. Förslagen i denna strategi, som till stor del handlar om att begränsa utsläppen från just vägtrafik och småskalig vedeldning, kommer om de genomförs att leda till förbättrad luftkvalitet, vilket i sin tur kommer att leda till betydande minskningar av dessa stora samhällskostnader för sjukvård, bortfall av arbete och förtida dödsfall. Med beredningens förslag minskar också risken för att Sverige fälls av EU-domstolen för överskridande av luftkvalitetsdirektivets gränsvärde för partiklar PM
10
, som skulle kunna innebära böter på
någonstans mellan ca 30 till uppemot 200 miljoner kronor.
Beredningens klimatpolitiska förslag till etappmål för utsläppen i den icke-handlande sektorn samt utsläppsmål för inrikes transporter medför positiva effekter i strävan mot att nå de luftrelaterade miljömålen och uppfylla internationella åtaganden om minskade luftföroreningsutsläpp. Denna synergieffekt som uppstår då klimatpolitiken bidrar till både begränsad klimatpåverkan och renare luft gör att kostnaderna för nå luftrelaterade miljömålen och uppfylla internationella åtaganden blir mindre än vad de hade varit utan en ambitiös klimatpolitik.
De konsekvensbedömningar som beredningen har gjort av förslagen har i många fall bara kunnat göras på en allmän nivå, då ett flertal förslag inte är konkretiserade i detalj och för att tillgång till data i vissa fall saknats. I den fortsatta beredningen av förslagen bör därför vissa av förslagen utvecklas mer i detalj och i samband med det bör det även, så långt det är möjligt, genomföras noggrannare konsekvensbedömningar.
Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
578
17.1 Inriktning och omfattning
I detta kapitel presenteras konsekvensbedömningar och beräkningar av kostnader och nyttor av beredningens förslag till styrmedel och åtgärder för att nå etappmål, luftrelaterade miljökvalitetsmål och uppfylla internationella åtaganden. Med tanke på att ett flertal av förslagen är allmänt utformade och att tillgången till data på området är begränsad har det inte varit möjligt att göra fullständiga samhällsekonomiska bedömningar av förslagen. Beredningens arbete med luftvårdsstrategin har även begränsats av det tilläggsdirektiv som beredningen fick i december 2014. Detta innebar att arbetet under större delen av tiden har skett parallellt med att ta fram ett förslag till klimatpolitiskt ramverk samt en strategi för en långsiktig klimatpolitik. Till största delen baseras konsekvensanalysen på tidigare genomförda utredningar och analyser av likartade styrmedel och åtgärder. Inom ramen för uppdraget med strategin har beredningen också låtit IVL Svenska Miljöinstitutet med hjälp av modelleringsverktyg beräkna åtgärdskostnader och effekter på utsläpp av luftföroreningar för ett antal olika förslag på styrmedel och åtgärder1. Effekter på utsläpp, halter samt kostnader och nyttor kopplade till beredningens förslag har redovisats så långt det varit möjligt utifrån detta samlade underlag.
17.2 Effekter av beredningens förslag på styrmedel och åtgärder
Bedömningarna av de konsekvenser som beredningens förslag till styrmedel och åtgärder ger upphov till presenteras i detta avsnitt uppdelat utifrån respektive etappmål och i efterföljande avsnitt utifrån olika aktörer. Den samlade bedömningen har skett kvalitativt med kompletteringar av beräknade utsläppseffekter och åtgärdskostnader där så varit möjligt.
I och med att luftföroreningar påverkar människors hälsa negativt finns det en stor potential till kostnadsbesparingar med de åtgärder och styrmedel som medför bättre luftkvalitet. De studier som har beräknat de totala kostnaderna för negativa hälso-
1 IVL Svenska miljöinstitutet (2016).
SOU 2016:47 Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik
579
effekterna relaterade till höga nivåer av luftföroreningar i Sverige har uppskattat den samhällsekonomiska kostnaden till mellan ca 30–42 miljarder kronor och motsvarande runt en procent av BNP baserat på 2010 års halter.2
2 Gustafsson m.fl. (2014); WHO Regional Office for Europé & OECD (2015).
Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
580
17.2.1 Begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort
SOU 2016:47 Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik
581
Underlag för bedömningar
Stadsmiljöavtal för hållbart samhällsbyggande
Regeringen har avsatt 2 miljarder kronor till stöd för investering i hållbart samhällsbyggande via stadsmiljöavtal under perioden 2015– 2018. Under slutet av 2015 fattade Trafikverket beslut om att tilldela sju städer ett stöd på cirka 540 miljoner kronor inom ramen för stadsmiljöavtalen. De städer som fått tilldelning är Luleå, Östersund, Gävle, Karlstad, Linköping, Helsingborg och Lund och stöden har gått till laddstationer och hållplatser för nya elbusslinjer, BRT (Bus Rapid Transit), bussgator och framkomlighetsåtgärder för kollektivtrafik samt spårväg. Som villkor för stödet ska kommunerna genomföra motprestationer, som bl.a. omfattar planer för bostadsbyggande, gång- och cykelåtgärder, sänkta hastighetsgränser samt förändrade parkeringstal och parkeringsavgifter.
Vilka effekter avtalen har haft med avseende på resande och utsläpp av luftföroreningar och växthusgaser m.m. följs upp och studeras, men är ännu för tidigt att bedöma.3 En utvecklad satsning på stadsmiljöavtal för att öka kapacitet, tillgänglighet och attraktivitet hos kollektivtrafik, cykel och gång kan dock antas ha potential att bidra till förbättrad luftkvalitet i städerna. Städer med renare luft och förbättrad tillgänglighet och kapacitet för kollektivtrafik, gång och cykel bidrar till förbättrad folkhälsa. Stadsmiljöavtalen förväntas också bidra till en attraktivare och mer tillgänglig stadsmiljö vilket bör vara positivt för näringsidkare i städer, såsom handeln. Vilka konsekvenser en utvecklad satsning på stadsmiljöavtal får beror på ett antal olika parametrar, som t.ex. stödnivå, kriterier för att få stöd, motprestationer, hur många städer som omfattas m.m. En fortsatt och utvecklad satsning på stadsmiljöavtal bör därför ta hänsyn till den utvärdering av åtgärder och motprestationer som görs inom ramen för nuvarande program.
3 Trafikverket (2015). 540 miljoner fördelas i stöd för att främja hållbara stadsmiljöer http://www.trafikverket.se/om-oss/nyheter/Nationellt/2015-12/540-miljoner-fordelas-istod-for-att-framja-hallbara-stadsmiljoer/
Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
582
Miljözon för lätta fordon
I en konsultrapport beställd av Trafikanalys har olika utformningar av miljözonsystem för lätta fordon analyserats. Studien visar att miljözoner kan vara både samhällsekonomiskt lönsamma och skynda på minskningen av trafikens utsläpp i städer, förutsatt att tillräckligt hårda krav ställs. I studien föreslås två olika kravnivåer för miljözoner, där den ena föreslagna klassen avser Euro 6 och Euro 6c för bensin- respektive dieseldrivna fordon och den andra föreslagna klassen avser emissionsfria fordon.4
I studien görs konsekvensbedömningar för miljözon med olika kravnivåer, där Göteborg använts som exempel. Effekterna på utsläpp av olika luftföroreningar, jämfört med ett basscenario där ingen miljözon för lätta fordon införs, varierar utifrån hur kraven sätts. I tabellen nedan redovisas resultaten av de beräkningar på minskade ackumulerade utsläpp 2015–2030 som gjorts i studien.
Några beräkningar på hur mycket luftkvaliteten förbättras givet de minskade utsläppen har inte gjorts i studien p.g.a. de stora svårigheterna att beräkna hur årliga utsläpp över en hel stad påverkar luftkvaliteten, som även påverkas av väderförhållanden, topografi, bebyggelsestruktur och trafiksituation. Samhällsekonomiska beräkningar indikerar en samhällsekonomisk nytta på ca 45–60 miljoner kronor för Göteborg för olika miljözonsscenarier. Den största samhällsekonomiska effekten fås av reduktionen av koldioxidutsläpp. Om nyttan med reducerade koldioxidutsläpp exkluderas från analysen hade den samhällsekonomiska nyttan för de olika
4 Koucky & Partners och IVL (2015).
SOU 2016:47 Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik
583
scenarierna varit mellan 8 och 16 miljoner kronor per år. I beräkningarna är den offentliga sektorns kostnader för utveckling av regelverk, information, märkning av fordon och kontroll inräknat. Däremot är inte bilägares privatekonomiska kostnader, som uppstår p.g.a. att en miljözon kan tvinga fram ett fordonsbyte i förtid, inräknade. Dessa kostnader kan vara betydande, beroende på hur många fordonsägare som berörs av storleken och kraven av en miljözon.
Inrättandet av miljözoner för lätta fordon kan innebära både positiva och negativa konsekvenser för hushåll och näringsliv. De positiva konsekvenserna är att renare stadsluft innebär mindre exponering för luftföroreningar, vilket är positivt för de människor som vistas i städer. De som äger bilar som inte skulle klara miljözonskraven skulle dock kunna begränsas av att inte kunna köra sina bilar i de stadskärnor där miljözon införs.
Differentierad parkeringsavgift utifrån fordons miljöegenskaper
Differentierade parkeringsavgifter utifrån fordons miljöegenskaper kan bidra till minskade utsläpp av både luftföroreningar och växthusgaser. Hur stora effekterna på luftkvaliteten blir och vilka samhällsekonomiska konsekvenser förslaget får beror på hur många kommuner som väljer att differentiera avgiften och hur differentieringen utformas.
Ett flertal kommuner har tidigare erbjudit avgiftsfri parkering för miljöbilar innan Högsta förvaltningsdomstolen i en dom hösten 2014 slog fast att differentierad parkeringsavgift utifrån fordons miljöegenskaper strider mot kommunala avgiftslagen (1957:259). En indikation på vilken effekt t.ex. avgiftsfri parkering för bilar med låga utsläpp kan ha på nybilsinköp gavs i en enkätstudie som Stockholms stad genomförde 2014. Där svarade drygt 1 000 personer, som hade köpt en icke miljöklassad bil under 2013, och av dessa uppgav drygt 10 procent att det definitivt hade påverkat deras val av bil om miljöbilar haft gratis gatuparkering och cirka 30 procent svarade att det kunde ha påverkat deras val av bil.5
5 Stockholms Stad (2014b).
Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
584
Om en kommun skulle tillämpa lägre eller ingen parkeringsavgift för fordon som uppfyller vissa utsläppskrav skulle det innebära förlorade intäkter till kommunen. Men det skulle också kunna kompenseras genom att höja avgifterna för fordon med höga utsläpp. De ekonomiska konsekvenserna för hushåll och näringsliv om kommuner tillämpar differentierad parkeringsavgift beror på hur kommunerna väljer att differentiera avgifterna. Men sannolikt kommer bilägare som kör bilar med låga utsläpp att gynnas och bilägare som kör bilar med högre utsläpp att missgynnas.
Förändrat reseavdragsystem
Vilka effekter på luftkvaliteten och vilka samhällsekonomiska konsekvenser som fås av ett eventuellt förändrat reseavdragssystem beror på hur det utformas och det bör därför inkluderas i den utredning av systemet som beredningen föreslår.
Skärpta koldioxidkrav för personbilar och lätta lastbilar
Fortsatt skärpta EU-krav på nya bilars koldioxidutsläpp är gynnsamt även ur luftföroreningssynpunkt. En utveckling av kravnivåerna ner mot 50 g CO
2
/km till 2030 skulle förmodligen inne-
bära att en ökande del av den svenska fordonsflottan skulle bestå av helt eller delvis eldrivna fordon, som vid eldrift ger noll avgasutsläpp och därmed är positivt ur luftkvalitetssynpunkt. En sådan utveckling är positiv för både hushåll och offentlig sektor i och med att luftkvaliteten blir bättre och folkhälsan förbättras. Det kan dock tänkas att fordonstillverkare kan få en del ökade kostnader för att utveckla renare fordon.
Beskattnings- och förmånsregler för snabb introduktion av fordon med särskilt låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar
Successivt skärpta beskattnings- och förmånsregler som gynnar en snabb introduktion av fordon med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar är positivt ur både klimat- och luftsynpunkt. Hur stora effekter det får på luftkvaliteten och vilka samhällsekono-
SOU 2016:47 Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik
585
miska konsekvenser det får för olika aktörer beror mycket på hur dessa styrmedel utformas. Då dessa styrmedel har stor påverkan på nybilsförsäljningen finns det en relativt stor potential att de kan bidra till att andelen fordon med låga utsläpp i den svenska fordonsflottan ökar, vilket skulle påverka luftkvaliteten i svenska tätorter positivt.
En sådan utveckling får positiva konsekvenser för både hushåll, företag och offentlig sektor i och med att luftkvaliteten blir bättre och folkhälsan förbättras. Beskattnings- och förmånsreglerna kan också innebära kostnader för staten i och med att bilar med låga utsläpp får subventioner. Om utformningen av dessa styrmedel ur ett ekonomiskt perspektiv gynnar köpare av bilar med låga utsläpp och missgynnar köpare av bilar med höga utsläpp kommer den ekonomiska konsekvensen för hushåll och näringsliv att variera utifrån vilka bilinköp som görs.
Utsläppskrav i offentlig upphandling av tunga fordon
Utsläppskrav i offentlig upphandling kan tillämpas för att stödja utvecklingen av energieffektiva tunga fordon med särskilt låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar räknat i ett livscykelperspektiv. Hur stora effekterna på luftkvaliteten blir och vilka samhällsekonomiska konsekvenser förslaget får för olika aktörer beror på hur kraven utformas. Tunga lastbilar och bussar står för knappt hälften av de samlade kväveoxidutsläppen från transportsektorn i Sverige. De utsläppskrav som finns på tunga fordon har också skärpts succesivt de senaste 15 åren vilket gjort att det är stor skillnad i utsläpp mellan gamla och nya fordon. Om krav i offentlig upphandling ställs så att rena fordon upphandlas i större utsträckning kan det bidra till att minska utsläppen och öka efterfrågan på renare fordon.
De ekonomiska konsekvenserna för näringslivet kan bli både positiva och negativa och bestäms i hög grad av hur befintliga fordonsflottor hos åkerier, bussföretag och andra ägare av tunga fordon ser ut vad gäller utsläppsegenskaper. Företag med fordon som har låga utsläpp gynnas i offentliga upphandlingar medan företag med fordon som har höga utsläpp missgynnas. För den offentliga sektorn kan det antas att kostnaderna för upphandling
Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
586
ökar något i och med att transporttjänster som utförs av nyare och renare fordon kan kosta mer att handla upp.
Riktade informationsinsatser om vinterdäcks egenskaper
Informationskampanjer har tidigare genomförts av vissa kommuner för att minska dubbdäcksanvändandet. I Stockholm bedöms t.ex. den kampanj som genomfördes 2009 ha bidragit till att minska dubbdäcksanvändningen, men det är svårt att avgöra hur stor effekt var eftersom aviserat dubbdäcksförbud året därpå även förmodas ha haft en effekt på dubbdäcksanvändningen.6
Genomslag och kostnad för en informationskampanj beror bl.a. på kampanjens budskap, omfattning, val av målgrupper och kanaler samt kampanjtid. En informationskampanj bedöms inte medföra några kostnader för hushållen eller näringslivet och inte heller medför däckvalet några direkta skillnader, då dubbfria vinterdäck och dubbdäck har likvärdiga prisnivåer. Att genomföra en informationskampanj kommer däremot att medföra en viss kostnad för den myndighet som åläggs detta uppdrag. Å andra sidan leder en minskad dubbdäcksanvändning till besparingar för stat och kommun på grund av minskat vägslitage. I ett regeringsuppdrag från 2009 beräknade Trafikverket att en minskning av dubbdäcksanvändningen är mycket samhällsekonomiskt lönsam, genom att den innebär lägre vägslitage och minskade hälso- och miljöeffekter. Beroende på var minskningen sker är skillnaden i lönsamhet mycket stor. En minskning i norra Norrland bedömdes kunna ge en positiv effekt på ca 200 kronor per fordon och år medan en minskning i Stockholm bedömdes kunna ge en positiv effekt på upp till flera tusen kronor per fordon och år. Slitaget av ett dubbdäcksfordon bedömdes kosta mellan 200 och 600 kronor per år. Övriga kostnader är hälso- och miljöeffekter orsakade av partiklar, buller, koldioxidutsläpp och ökad bränsleförbrukning.7
Trafikverket har beräknat att en minskad dubbdäcksandel från 65 till 50 procent på hårt trafikerade statliga vägar skulle ge en minskad årsmedelhalt av partiklar PM 10 med ca 6–11 µg/m3, medan
6 SLB Analys (2011). 7 Vägverket (2009). Samlad lägesrapport om vinterdäck.
SOU 2016:47 Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik
587
dammbindning ger ca 2–3 µg/m3 minskat årsmedelvärde.8 Detta kan jämföras med miljökvalitetsnormen vars årsmedelvärde är 40 µg/m3 samt miljömålet Frisk lufts precisering som ligger på 15 µg/m3. Detta ger en fingervisning av vad en minskad dubbdäcksanvändning till följd av en informationskampanj kan innebära för partikelhalterna.
I ett flertal studier de senaste åren har trafiksäkerhetsaspekten hos dubbdäck jämfört med dubbfria vinterdäck undersökts. Sammantaget har studierna visat att dubbdäck är säkrare på isigt väglag, medan det på övrigt vinterväglag inte är någon större skillnad i bromssträcka och grepp mellan dubbdäck och dubbfria vinterdäck. Studier visar även att hos bilar som har antisladdssystem9 går det inte att se någon signifikant riskskillnad mellan dubbdäck och dubbfria vinterdäck.10 I Norge införandet av styrmedel som kommunal dubbdäcksavgift i större städer (Oslo, Bergen och Trondheim) kompletterat med rabatt på inköp av dubbfria vinterdäck vid inbyte av dubbdäck samt informationskampanjer fått dubbdäcksanvändandet att sjunka kraftigt. Det har gjort att PM
10
-
halterna i norska städer stadigt minskat och gränsvärden som tidigare överskreds har klarats. Det har varit svårt att urskilja några effekter på trafiksäkerheten av den minskade dubbdäcksanvändningen i Norge, vilket bl.a. beror på att trafikolyckor oftast inte har en entydig orsak. Det har dock inte rapporterats om någon ökad olycksfrekvens när dubbdäcksandelen har minskat, utan antalet olyckor har snarare minskat.11
Förbättrat system med miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram
En utredning för att se över systemet med miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram för luft och föreslå ett förbättrat system har ingen direkt effekt. Men om systemet efter att ha utretts förändras finns möjligheter att arbetet för nå både miljökvalitetsnormer och miljömål effektiviseras, vilket skapar förutsättningar för lägre
8 Trafikverket (2014c). 9 Sedan antisladdsystem introducerades brett i mitten på 00-talet har antisladdsystem blivit standard för bilar sålda i Sverige och sedan 2014 måste alla bilar som nyregistreras inom EU vara utrustade med antisladdsystem. 10 Trafikverket (2015j). 11SOU 2015:27 Skatt på dubbdäcksanvändning i tätort?
Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
588
utsläpp och halter av luftföroreningar på sikt. Kostnaden för staten att utreda detta är i sammanhanget försumbar.
Risk för mångmiljonböter om luftkvalitetsdirektivets gränsvärden för PM
10
inte klaras
Om Sverige misslyckas med att varaktigt klara gränsvärdet för partiklar PM
10
riskerar staten att dömas av EU-domstolen och få
böter på åtminstone ett minsta standardbelopp på cirka 26 miljoner kronor. Utöver denna summa får Sverige vid en dom betala viten, som beror på hur överträdelsens svårighetsgrad och varaktighet bedöms. Det handlar om drygt 30 000 kr per dag som lägst, men det kan också komma att uppgå till ett par hundra tusen kronor per dag. Det skulle kunna innebära årliga viteskostnader från 10 miljoner kronor upp till ett par hundra miljoner kronor.12
12SOU 2015:27 Skatt på dubbdäcksanvändning i tätort?
SOU 2016:47 Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik
589
17.2.2 Begränsade utsläpp från småskalig vedeldning
Underlag för bedömningar
Ändra i Plan- och bygglovsförordningen så att inga pannor eller rumsvärmare som inte uppfyller gällande krav får installeras
Dagens regelverk gäller vid ny- eller tillbyggnation, till exempel när en byggnad uppförs, för tillbyggda delar när en byggnad byggs till, vid mark och rivningsarbeten samt för tomter som tas i anspråk för bebyggelse. Om en redan installerad eldstad byts ut i en befintlig byggnad är det oklart om installationen omfattas av krav på bygganmälan. Det finns därmed ett behov av att se över regelverket så att samtliga installationer och byten av eldstäder omfattas av lagstiftningen för att minska utsläppen från småskalig vedeldning.
Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
590
Detta är särskilt viktigt då eldstäder har en lång livslängd, uppemot 30 år.13
Beredningen föreslår därför en ändring i 6 kap. 5 § 4 Plan- och bygglovsförordningen så att det där framgår att byte av eldstad är anmälningspliktigt. Ett införande av anmälningsplikt innebär att bara den utrustning som uppfyller dagens krav installeras, vilket skulle bidra till att luftföroreningarna från småskalig vedeldning minskar. Eventuella undantag för eldstäder i kulturminnesmärkta hus och liknande kan övervägas.
En sådan ändring i Plan- och bygglovsförordningen skulle innebära att utsläppen av de luftföroreningar som orsakas av småskalig vedeldning kommer att minska och därmed minskar även halterna av dessa ämnen. Den samlade bedömningen av åtgärden har gjorts kvalitativt. Ändringen ger förutsättningar för att nå miljömålet
Frisk luft och dess preciseringar för bens(a)pyren och partiklar
PM 2.5 . Syftet med analysen är att ge en övergripande bild av effekterna för olika aktörer. Eftersom det i dag inte är känt exakt hur stor andrahandsmarknaden är samt hur stor andel av de eldstäder som installeras som inte uppfyller senast gällande krav är det svårt att kvantifiera effekterna. IVL har dock analyserat effekterna och åtgärdskostnaden av ett förbud mot att installera eldstäder som inte uppfyller gällande krav utifrån en rad antaganden, bland annat att hälften av den utrustning som installeras i dag köps från en andrahandsmarknad. Enligt IVL:s beräkningar skulle ett sådant förbud minska de årliga utsläppen av partiklar PM
2.5
med 0,6
kiloton år 2030 till en åtgärdskostnad om 240 miljoner kronor per år. Kostnaden motsvarar hushållens merkostnad per enhet.14
Utöver den miljövinst som de minskade utsläppen medför har åtgärden en positiv effekt på människors hälsa och framför allt för de personer som besväras av vedeldning. De hushåll som avser att byta sin vedpanna eller rumsvärmare kommer att påverkas av förslaget genom den merkostnad det innebär att köpa en panna eller rumsvärmare som klarar de högre kraven. Detta gäller framför allt om alternativet hade varit att köpa en eldstad på andrahandsmarknaden.
13 Energimyndigheten (2010a). 14 IVL Svenska miljöinstitutet (2016).
SOU 2016:47 Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik
591
För kommunerna skulle ändringen innebära ett ökat antal bygganmälningar och därmed en ökad administrativ kostnad. Samtidigt kommer antalet inkomna klagomål sannolikt att minska och därmed minskar även tillsynskostnaderna. Den sammantagna kostnaden bedöms därmed att bli marginell. För de företag som tillverkar och säljer pannor och rumsvärmare bedöms förslaget att få positiva effekter då möjligheterna att köpa utrustning från en andrahandsmarknad i princip kommer att försvinna då dessa eldstäder sannolikt inte kommer att få installeras. Marknaden för tillverkning och nyförsäljning ökar därmed.
Tidigarelägg införande av ekodesignkraven för vedpannor och utred vad som krävs för att tidigarelägga ekodesignkraven för kaminer
Förslaget innebär att ekodesignkraven införs tidigare än vad förordningen stipulerar, för pannor 2017 i stället för 2020 och för kaminer 2018 i stället för 2022. Boverket har utrett möjligheterna att tidigarelägga införandet. I utredningen ingick även en konsekvensanalys av förslaget där Boverket har bedömt konsekvenserna av ett tidigareläggande av ekodesignkraven för vedpannor till 2017. Boverket har jämfört referensalternativet, som i det här fallet innebär att ekodesignkraven för vedpannor införs enligt förordningen år 2020, med två olika scenarier. Det första scenariot innebär att kravnivåer motsvarande ekodesigndirektivet krav införs år 2017. Det andra scenariot innebär att kravnivåer motsvarande klass 5 i standard SS-EN 303-5 införs i byggreglerna från 2017. Utsläppskraven motsvarar de skärpta gränsvärdena i scenario 1 förutom vad gäller kväveoxider som inte skärps i detta scenario. Boverkets bedömning är att ett tidigareläggande av ekodesignkraven för vedpannor skulle ge en årlig utsläppsminskning år 2025 om 63 ton koloxid, drygt 3 ton OGC (organiskt bundet kol) och drygt 0,2 ton partiklar. Om tidigareläggandekraven även skulle omfatta skärpta krav på kväveoxidutsläppen skulle dessa minska med cirka 10 ton årligen år 2025. Utöver den positiva påverkan som tidigareläggandet har på miljön och människors hälsa innebär den
Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
592
kostnader, se tabell nedan. Boverket inte inkluderat rumsvärmarna i sin analys.15
Källa: Boverket (2016). Småskalig vedeldning. Återrapporteringskrav om tidigareläggande av
ekodesign. Rapport 2016:6.
IVL har också analyserat vad ett tidigareläggande av ekodesignkraven skulle innebära i form av utsläppsminskningar och åtgärdskostnader. IVL har i sina bedömningar även inkluderat rumsvärmarna och tittat på fraktionen partiklar PM 2.5 där sot ingår som delmängd. Enligt IVL:s beräkningar skulle ett tidigareläggande av ekodesignkraven minska de årliga utsläppen av partiklar PM
2.5
med
100 ton år 2030. Samtidigt bedöms det vara en förhållandevis billig åtgärd. IVL beräknar åtgärdskostnaden till 42 miljoner kronor per år. Åtgärdskostnaden är beräknad utifrån den merkostnad som privatpersoner antas få då de köper en panna eller rumsvärmare som klarar de högre kraven. 16
Sammantaget kan sägas att ett tidigareläggande av ekodesignkraven har en ganska liten, men positiv effekt på utsläppen från småskalig vedeldning och kan därmed även antas få en liten men positiv effekt på luftkvaliteten. Tidigareläggandet kommer att medföra en liten merkostnad för hushållen då de eldstäder som klarar ekodesignkraven är något dyrare. Samtidigt har dessa eldstäder högre verkningsgrad vilket ger en positiv påverkan för hushållen. Då många hushåll som värmer sina bostäder med ved ofta har tillgång till ved till ett lågt pris (eller egen skog) antas dock den effekten vara försumbar. För näringslivet bedöms ett tidigareläggande av ekodesignkraven inte få någon nämnvärd effekt.
15 Boverket (2016). 16 IVL Svenska miljöinstitutet (2016).
SOU 2016:47 Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik
593
Tidigareläggandet av ekodesignkraven för rumsvärmare är särskilt viktigt med tanke på den kraftiga ökningen av antalet installationer, det stora bidraget till hälsoskadliga utsläpp och den vilja som finns inom branschen att ta till sig striktare krav för att på så sätt vara väl förberedda när ekodesignkrav införs i hela EU. Boverket har i sin analys kommit fram till att ett tidigareläggande inte är möjligt. Naturvårdsverket och Energimyndigheten har en avvikande åsikt och menar att det visst är möjligt. Beredningen menar därför att det viktigt att det omgående utreds om och hur reglerna kan ändras så att ekodesignkraven även för rumsvärmare kan införas så snart som möjligt. Vid en sådan utredning bör även konsekvenserna beaktas.
Informationsinsatser
Beredningen har föreslagit att informationsinsatser som syftar till att öka medvetenheten och kunskapen om vilka problem som småskalig vedeldning kan föra med sig och hur man som privatperson kan agera för att minimera riskerna med hälsopåverkande utsläpp bör genomföras. Om de föreslagna ändringarna införs i Plan- och bygglovsförordningen behövs information till kommunerna och konsumenterna om vad de ändrade kraven innebär. Som en del av informationsinsatserna kan också sotarna få ett eget uppdrag att på plats vid sotningstillfället särskilt informera fastighetsägarna hur de på bästa sätt sköter och eldar i sina pannor och rumsvärmare för att minska utsläppen av skadliga luftföroreningar så långt som möjligt. Ett sådant uppdrag kan leda till att sotningsbesöken blir något längre och därmed att kostnaden för sotningen ökar något.
Syftet med kampanjen är att minska de skadliga utsläppen från småskalig vedeldning. Effekten bedöms dock vara liten och så även effekterna på halterna. Förslaget bedöms inte medföra några kostnader för hushållen eller näringslivet. Möjligen skulle det kunna innebära en liten positiv effekt för hushållen då de genom att elda rätt får en ökad effektivitet och minskad risk för tillsynsbesök till följd av klagomål från grannarna, vilket i sin tur medför en minskad risk för krav på utbyte av eldningsutrustning eller eldningsförbud. Effekten bedöms dock som försumbar. Att genomföra en informationskampanj kommer att medföra en viss kostnad för den myndighet som åläggs detta uppdrag. Likande kampanjer som
Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
594
tidigare genomförts visar att kostnaden hamnar någonstans mellan 3–8 miljoner kronor17. Naturvårdsverket uppskattade kostnaden för en ”Elda rätt”-kampanj till cirka 1 miljon kronor i underlaget till den fördjupade utvärderingen 200818. För kommunerna kan en informationskampanj leda till minskat antal inkomna klagomål och därmed även lägre tillsynskostnader. Dessa bedöms dock vara försumbara.
Återinför ett nationellt sotningsregister
Det saknas i dag ett nationellt sotningsregister. Ett sotningsregister kan utnyttjas för att få förbättrad data gällande antalet installationer, typ och ålder på pannor och rumsvärmare, hur mycket de nyttjas m.m. Ett sotningsregister skulle inte få någon direkt effekt på utsläppen av luftföroreningarna och därmed inte heller på halterna. Ett sotningsregister skapar dock förutsättningar för lägre utsläpp och halter då man får en bättre kontroll över var problem med utsläpp finns. Det blir därmed enklare att rikta åtgärder mot de eldstäder som skapar problem i stället för att sätta in generella åtgärder. Ett nationellt samordnat register innebär en ökad administrativ börda. Det bör beaktas när registeret utformas. Ett sätt att göra bördan så liten som möjligt och inte orsaka stora kostnader för statsbudgeten är att se över möjligheten att använda befintliga register. Då behöver inte registret byggas upp från grunden. Energimyndigheten har föreslagit en sådan lösning där det register för uppföljning av lagen om skydd mot olyckor som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) administrerar skulle kunna utnyttjas. Tanken är att MSB:s olycksregister skulle uppdateras och kompletteras för att användas i uppföljningssyfte för utsläpp från småskalig vedeldning. Data från registret skulle då
17 Enligt muntlig uppgift från Malin Modh, Naturvårdsverket (2016-05-31) uppgår kostnaden för kampanjen Håll Sverige rent till 8 miljoner kronor per år, Batterikampanjen kostar 12 miljoner kronor per år och den tidigare Klimatkampanjen kostade 3 miljoner kronor per år. Dessa utgör exempel på informationskampanjer som gått ut brett. Kostnaden är avhängig hur brett man vill nå ut och genom vilka media. Då en informationskampanj om småskalig vedeldning är inriktad mot hushåll som har eldstad och mot kommuner bedöms kostnaden hamna i det lägre spannet, 3–8 miljoner kronor. 18 Naturvårdsverket (2007).
SOU 2016:47 Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik
595
kunna kompletteras med modelleringar i SIMAIRved19. Ökad övervakning kräver utökade resurser, men användning av SIMAIRved kan innebära en lägre kostnad för kommuner än om övervakning sker genom mätningar. Dessutom kan effekter av eventuella åtgärder analyseras med hjälp av SIMAIRved.20 Det kommer att uppstå en kostnad, men den kommer sannolikt att vara lägre än om ett register behöver byggas upp från grunden.
Sammantaget bedöms införandet av ett nationellt sotningsregister inte ge någon direkt effekt på utsläpp och halter, men det skapar förutsättningar för att på längre sikt minska såväl utsläpp från småskalig vedeldning som lägre halter och därmed en förbättrad luftkvalitet. Det kommer att generera en administrativ kostnad att bygga upp och förvalta registret. Vem som kommer att stå för kostnaden beror på hur man väljer att bygga upp registret. I denna analys antas att kostnaden kommer att belasta staten.
19 Ett modelleringsverktyg som SHMI förfogar över vilket används för att simulera halter av luftföroreningar från småskalig förbränning av fasta bränslen. 20 Energimyndigheten (2010b).
Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
596
17.2.3 Begränsad intransport av luftföroreningar
Sverige bör fortsatt ta en aktiv roll i EU och internationella sammanhang för att minska intransporten av långväga luftburna luftföroreningar
Utsläppen i Sverige kommer inte att påverkas av att Sverige fortsatt tar en aktiv roll på den internationella arenan. Däremot är syftet att utsläppen av luftföreningar i de länder som bidrar till intransporten av luftföroreningar till Sverige minskar. Därmed skapar det förutsättningar för att effekten på luftkvaliteten i Sverige förbättras. Åtgärden orsakar inga kostnader vare sig för hushållen eller för näringslivet. Inte heller belastar den statsbudgeten då det får anses ligga inom ramen för det arbete som ändå sker på myndigheter och inom regeringskansliet.
SOU 2016:47 Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik
597
Riktade åtgärder mot länderna öster om EU
Åtgärden syftar till att hjälpa de stora utsläpparländerna öster om EU genom t.ex. kunskapsöverföring och stöd för att ansluta sig till FN:s luftvårdskonvention och dess protokoll. Sverige har genom Naturvårdsverket och Sida varit involverade i den typen av projekt tidigare (se avsnitt 14.2.3). Resultaten har bedömts som goda och beredningen menar därför att likande kunskapsöverföring bör fortsätta för att skapa förutsättningar för att minska utsläppen av luftföroreningar från dessa länder, vilket skulle ha en positiv inverkan på halterna av luftföroreningar i Sverige. Minskar utsläppen i de länder som exporterar delar av sina luftföroreningar till Sverige kommer halterna på sikt att minska också i Sverige. Insatserna innebär inga kostnader för hushållen eller näringslivet i Sverige men kommer att belasta den offentliga sektorn.
Stöd bör ges till forskning, utveckling och demonstration av nya fartygstekniker, som minskar utsläpp av luftföroreningar
Det finns en rad styrmedel och åtgärder som kan minska sjöfartens utsläpp av såväl klimatgaser som luftföroreningar. För att frigöra den potentialen föreslår beredningen att stöd ska ges till forskning och utveckling som minskar fartygen utsläpp av luftföroreningar och klimatgaser. Stöd bör framför allt ges till tekniker som minskar utsläppen av kväveoxider och partiklar, ökar energieffektiviteten och möjliggör drift med förnybara bränslen.
Åtgärden bedöms ge en positiv effekt på utsläppen och luftkvaliteten i Sverige. Hur stor effekten blir beror på stödets storlek och vilken typ av åtgärder som får stöd. Generellt bedöms åtgärden inte ge några kostnader för hushållen. Kostnaden för näringslivet bedöms kunna bli såväl positiv som negativ, beroende på om företaget gynnas av stödet eller inte. Åtgärden bedöms ge staten en kostnad. Kostnaden bedöms här bli förhållandevis liten. Om staten bestämmer sig för att ge mycket stöd kommer kostnaden att öka och sannolikt även den positiva effekten på utsläppen av luftföroreningar och luftkvaliteten.
Som ett exempel har Naturvårdsverket gjort en grov uppskattning av potentialen för minskningen av kväveoxider som följd av införande av SCR (Selective Catalytic Reduction). Enligt bedöm-
Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
598
ningen, som bygger på att SCR införs succesivt när gamla fartyg tjänat ut och ersätts med nya, uppgår kväveoxidreduktionen för nationell sjöfart till 2,5 kiloton per år. För den internationella sjöfarten bedöms potentialen till 5 kiloton per år. Åtgärdskostnaden beräknas till 25 respektive 41 miljoner kronor årligen år 2030. 21
Påskynda en övergång från marina oljor till hållbara bränslen
Genom att påskynda en övergång från konventionella marina oljor till mer hållbara bränslen kan utsläppen av luftföroreningar och klimatgaser från fartygen minska. Ett uppdrag om detta bör därför ges till Sjöfartsverket eller annan lämpligt myndighet. Förslaget får inte direkt effekt på utsläpp eller luftkvalitet, men skapar förutsättningar för lägre utsläpp och halter på längre sikt. Åtgärden bedöms endast ge en liten men försumbar kostnad för staten då ett uppdrag till myndighet bedöms ligga inom ramen för ordinarie verksamhet.
21 Naturvårdsverket (2014f).
SOU 2016:47 Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik
599
17.2.4 Uppfylla takdirektivets utsläppsåtaganden
Fastställande av nationellt program för att minska utsläpp av luftföroreningar i syfte att klara takdirektivets reduktionsåtaganden och bidra till att varaktigt klara miljökvalitetsnormerna
För att nå såväl de indikativa som bindande utsläppstaken kommer ytterligare åtgärder att behöva genomföras i svensk luftvårdspolitik. Naturvårdsverket föreslås därför få i uppdrag att, efter samråd med berörda myndigheter, ta fram ett nationellt program för att minska utsläpp av luftföroreningar. Programmet, som ska fastställas av regeringen, ska syfta till att Sverige klarar utsläppsåtagandena och miljökvalitetsnormer för luftkvalitet.
Åtgärden i sig ger ingen direkt effekt på vare sig utsläpp eller luftkvalitet, men skapar förutsättningar för lägre utsläpp och halter på längre sikt. Det medför heller inga kostnader för hushåll, näringsliv eller den offentliga sektorn. Det innebär en arbetsinsats för berörda myndigheter men den bedöms rymmas inom ordinarie
Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
600
verksamhet och eventuella merkostnader bedöms i sammanhanget vara försumbara.
Stöd till branschgemensam forskning och utveckling för att utveckla process- och reningsteknik som leder till minskade utsläpp av luftföroreningar från industri- och energianläggningar
För att realisera den potential om 15 kiloton kväveoxidminskning per år 2030 som Naturvårdsverket bedömer finnas inom industri- och energisektorn föreslås att stöd införs för branschgemensam forskning, utveckling och demonstration. Detta ska syfta till att utveckla och tillämpa process- och reningsteknik som leder till minskade utsläpp av luftföroreningar från industri- och energianläggningar.
Åtgärden har ingen direkt effekt på vare sig utsläpp eller luftkvalitet men ger förutsättningar för att minska utsläppen och därmed bakgrundshalter av kvävedioxid och partiklar i närheten av industrier samt värme- och kraftverk. Åtgärden medför inga kostnader för hushållen. Näringslivet får såväl positiva som negativa effekter av åtgärden, beroende på om de gynnas eller missgynnas av stödet. De enskilda effekterna för näringslivets olika aktörer bör specifikt analyseras vid utformning av stödform. För den offentliga sektorn beror kostnaden av hur stora stöd som staten bedömer vara lämpligt att lämna. Om syftet är att realisera en större del av den antagna potentialen om 15 kiloton kväveoxidminskning per år kommer det att krävas stora insatser på områden. Därmed antas kostnaden att bli stor.
Kartlägg utsläpp från små arbetsmaskiner som skotrar, båtmotorer etc.
Utsläpp från vissa typer av arbetsmaskiner (skotrar, fritidsbåtar, gräsklippare, m.fl.) är dåligt kartlagda. Dessa behöver i ett första steg kartläggas. En sådan kartläggning ger inte direkt effekt på utsläpp eller luftkvalitet men skapar förutsättningar för att när mer kunskap finns sätta in effektiva åtgärder. Kartläggningen ger inte några nämnbara kostnader eller nyttor för hushåll, näringslivet eller offentlig sektor.
SOU 2016:47 Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik
601
Fasa ut skattenedsättningar på diesel för arbetsmaskiner
Användning av diesel i arbetsmaskiner bidrar till stora utsläpp av kväveoxider och partiklar PM
2.5
och sot. Det är därför viktigt att
skattenedsättningen på diesel för arbetsmaskiner inom jord-, skogs- och vattenbruk samt gruvindustriell verksamhet fasas ut som ett steg på vägen i arbetet att nå såväl takdirektivet som miljömålet Frisk luft. Vid sådan utfasning bör risken för koldioxidläckage samt negativ påverkan på konkurrenskraft beaktas. De undantag från energi- och koldioxidskatten som omfattar arbetsmaskiner motsvarar en minskad skatteintäkt om drygt 1,2 miljarder kronor per år 2016–2018 (för mer information se avsnitt 7.1.7). Utöver den positiva effekt åtgärden får på utsläpp av luftföroreningar och luftkvaliteten skulle en nedfasning av skattelättnaderna ge en positiv effekt statsfinansiellt. Samtidigt drabbas de näringar som erhåller skattenedsättningen negativt och det är i sammanhanget viktigt att beakta vilken effekt ett sådant förslag skulle ha på konkurrenskraften, framför allt för jordbrukssektorn. I framtiden är det därför viktigt att hitta sätt att stödja jordbrukets konkurrenskraft som samtidigt inte har en negativ inverkan på klimat- och luftutsläppen. Detta måste hanteras vid ett skarpt förslag om ändring av skattelagstiftningen, något som inte ryms inom detta uppdrag.
Utred lämpliga styrmedel och åtgärder utifrån inventering av utsläpp av flyktiga organiska ämnen från lösningsmedelsanvändning
Svensk MiljöEmissionsData (SMED) har på uppdrag av Naturvårdsverket utvecklat nuvarande utsläppsberäkningsmodell i syfte att enklare identifiera varifrån utsläppen av flyktiga organiska ämnen kommer. Uppdraget redovisas sommaren 2016. Naturvårdsverket föreslås få i uppdrag att, efter samråd med berörda myndigheter utreda vilka lämpliga åtgärder och styrmedel som krävs för att minska hushållens användning av produkter som innehåller lösningsmedel. En sådan utredning bör innehålla både förslag på alternativa tekniska lösningar och ekonomiska styrmedel.
Förslaget är av den karaktären att det inte ger några direkta effekter på utsläppen, men skapar förutsättningar att minska ut-
Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
602
släppen och halterna på längre sikt. Det leder heller inte till några nämnvärda kostnader för hushåll, näringsliv eller offentlig sektor.
17.3 Konsekvenser för aktörer
17.3.1 Konsekvenser för staten
Förslag kopplade till etappmål om begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort
Den nuvarande regeringens satsning på stadsmiljöavtal för hållbart samhällsbyggande kostar staten 2 miljarder kronor över hela mandatperioden. Detta indikerar i vilken storleksordning staten budget belastas av en utvecklad satsning på stadsmiljöavtal.
Att staten möjliggör för kommuner att tillämpa lokala styrmedel i form av miljözon för personbilar och lätta lastbilar samt differentiera parkeringsavgifter bedöms inte ge några större konsekvenser för staten.
Ett förändrat reseavdragssystem skulle kunna innebära att det skattebortfall på uppskattningsvis 1,7 miljarder kronor per år som uppstår till följd av att avdrag medges på felaktiga grunder minskar. Hur det påverkar staten i övrigt beror på hur ett förändrat system utformas.
Skärpta koldioxidkrav för personbilar och lätta lastbilar innebär inga kostnader för staten, utan snarare minskade kostnader i och med att luftkvaliteten förbättras vilket skapar förutsättningar för bättre folkhälsa. Vilka konsekvenser successivt skärpta beskattnings- och förmånsregler, som gynnar en snabb introduktion av fordon med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar, får för staten beror mycket på hur dessa styrmedel utformas. Beskattnings- och förmånsreglerna kan eventuellt innebära kostnader för staten i och med att bilar med låga utsläpp kan komma att subventioneras mer än vad de gör för tillfället.
För de statliga myndigheter som upphandlar transporttjänster kan det innebära något ökade kostnader då utsläppskrav ställs i offentlig upphandling av tunga fordon, då nyare och renare fordon kan kosta mer att handla upp.
En informationskampanj för att minska dubbdäcksanvändningen skulle innebära kostnader för staten. Hur stora kostnader
SOU 2016:47 Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik
603
en kampanj medför beror bl.a. på kampanjens budskap, omfattning, val av målgrupper och kanaler samt kampanjtid. Om en minskad dubbdäcksanvändning uppnås kan dock även minskade kostnader för staten förväntas, då det beräknats att slitaget från dubbdäcksfordon kan kosta någonstans mellan 200 och 600 kronor per fordon och år.
Förslag kopplade till etappmål om begränsade utsläpp från småskalig vedeldning
För de åtgärder som beredningen föreslår för att minska luftföroreningarna från den småskaliga vedeldningen skulle en informationskampanj och återinförande av ett sotningsregister innebära kostnader för staten. En informationskampanj skulle behöva riktas mot både kommuner och hushåll. Kommunerna behöver upplysas om den ändring som föreslås i Plan- och byggförordningen, vad den innebär och kommunernas befogenheter att åtgärda problem vid småskalig vedeldning. En sådan kampanj skulle uppskattningsvis kosta mellan 3–8 miljoner kronor22 att genomföra. Förslaget att återinföra ett sotningsregister bedöms leda till en kostnad för staten. Om det befintliga olycksregisteret som MSB förfogar över kan användas som grund bedöms dock kostnaden vara liten. Den exakta kostnaden har dock inte angivits i Energimyndighetens uppdrag och har heller inte beräknas inom ramen för detta uppdrag.
Förslag kopplade till etappmål om begränsad intransport av luftföroreningar
Beredningen föreslår riktade insatser mot länderna öster om EU i syfte att på sikt minska importen av luftutsläpp därifrån. Dessa insatser kommer att belasta statsbudgeten något. Naturvårdsverket och Sida har tidigare genomfört insatser i Ryssland, Vitryssland
22 Enligt muntlig uppgift från Malin Modh, Naturvårdsverket (2016-05-31) uppgår kostnaden för kampanjen Håll Sverige rent till 8 miljoner kronor per år, Batterikampanjen kostar 12 miljoner kronor per år och den tidigare Klimatkampanjen kostade 3 miljoner kronor per år. Dessa utgör exempel på informationskampanjer som gått ut brett. Kostnaden för är avhängig hur brett man vill nå ut och genom vilka media. Då en informationskampanj om småskalig vedeldning är inriktad mot hushåll som har eldstad och kommuner bedöms kostnaden hamna i det lägre spannet, 3–8 miljoner kronor.
Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
604
och Ukraina med i positiva resultat (se vidare avsnitt 15.2.3). Hur stora kostnaderna blir för de insatser som ska göras fram till år 2020 beror på vilken typ av insatser som kommer att vara möjliga att genomföra och den ambitionsnivå som läggs i projekten.23
Förslag kopplade till etappmål om att uppfylla takdirektivets utsläppsåtaganden
Den ökade satsningen på forskning och utveckling för sjöfarten samt för industri- och energisektorn kommer att medföra en kostnad för staten, men att det är svårt att bedöma storleken.
Att fasa ut skattenedsättningarna på diesel för arbetsmaskiner skulle innebära en positiv effekt statsfinansiellt då de undantag från energi- och koldioxidskatten som omfattar arbetsmaskiner motsvarar en skatteutgift om drygt 1,2 miljarder kronor per år 2016– 2018. Vid en utfasning är det viktigt att företagens konkurrenskraft beaktas. En utfasning kan led till behov av andra skatte- eller avgiftssänkningar.
På det stora hela kan det dock antas att kostnaderna för staten kompenseras av nyttan som uppstår då utsläpp och halter av luftföroreningarna sjunker, vilket innebär att negativa hälsoeffekterna och samhällskostnaderna kopplade till dessa24 minskar om beredningens förslag genomförs.
17.3.2 Konsekvenser för kommuner och landsting
Förslag kopplade till etappmål om begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort
För att kollektivtrafik, cykel och gång ska kunna öka sin andel av persontransportresorna behöver det ske en utbyggnad och utveckling av kollektivtrafik och infrastruktur för cykel och gång. Detta kräver investeringar av kommuner och landsting, bl.a. understött av
23 Naturvårdsverket (2016b). 24 De negativa hälsoeffekterna relaterade till höga nivåer av luftföroreningar har beräknats orsaka samhällsekonomiska kostnader på ca 30–42 miljarder kronor och motsvara runt en procent av BNP baserat på 2010 års halter.
SOU 2016:47 Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik
605
en utvecklad satsning på stadsmiljöavtal för hållbart samhällsbyggande.
Beredningens förslag om att ge kommuner möjlighet att tilllämpa lokala styrmedel i form av miljözon för personbilar och lätta lastbilar samt differentiera parkeringsavgifter skulle om de genomförs innebära att det kommunala självstyret ökar. Mer detaljerade konsekvenser bör redovisas i samband med att utformningen preciseras i regeringens fortsatta beredning av förslagen.
För de kommuner och landsting som upphandlar transporttjänster kan det innebära något ökade kostnader då utsläppskrav ställs i offentlig upphandling av tunga fordon, då nyare och renare fordon kan kosta mer att handla upp.
Förslag kopplade till etappmål om begränsade utsläpp från småskalig vedeldning
Förslaget om att ändra i Plan- och bygglovsförordningen så att inga pannor eller rumsvärmare som inte uppfyller gällande krav får installeras kommer att innebära en ökad administrativ börda för kommunerna då ändringen innebär ett ökat antal bygganmälningar. Samtidigt bedöms antalet inkomna klagomål från grannar att minska och därmed även tillsynskostnaderna som vid upprepade hembesök kan bli omfattande. Den sammantagna kostnaden för kommunerna bedöms bli marginell.
17.3.3 Konsekvenser för företag
Förslag kopplade till etappmål om begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort
En ökad satsning på stadsmiljöavtal förväntas bidra till en attraktivare och mer tillgänglig stadsmiljö vilket bör vara positivt för näringsidkare i städer, såsom handeln.
Inrättandet av miljözoner för lätta fordon kan innebära både positiva och negativa konsekvenser för företag. De positiva konsekvenserna är att renare stadsluft innebär mindre exponering för luftföroreningar, vilket skapar en attraktivare och mer hälsosam stadsmiljö för företag som verkar i städer. De företag som äger
Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
606
bilar som inte skulle klara miljözonskraven skulle dock kunna begränsas av att inte kunna köra sina bilar i de stadskärnor där miljözon införs, vilket skulle kunna innebära negativa konsekvenser för näringslivet.
De ekonomiska konsekvenserna för företag om kommuner tillämpar differentierad parkeringsavgift beror på hur kommunerna väljer att differentiera avgifterna. Men sannolikt kommer företag som kör bilar med låga utsläpp att gynnas och företag som kör bilar med högre utsläpp att missgynnas.
Fortsatt skärpta koldioxidkrav på fordon kan tänkas innebära vissa ökade kostnader för fordonstillverkare.
Om utformningen av förmåns- och beskattningsregler för fordon ur ett ekonomiskt perspektiv gynnar köpare av bilar med låga utsläpp och missgynnar köpare av bilar med höga utsläpp kommer den ekonomiska konsekvensen för företag att variera utifrån vilka bilinköp som företaget gör.
Vad gäller krav på offentlig upphandling av tunga fordon gynnas företag med fordon som har låga utsläpp medan företag med fordon som har höga utsläpp missgynnas.
Förslag kopplade till etappmål om begränsade utsläpp från småskalig vedeldning
Ändringen i Plan- och bygglovsförordningen bedöms ge positiva effekter för de företag som tillverkar och säljer eldstäder. Möjligheten för hushållen att köpa utrustning på andrahandsmarknaden kommer i princip att försvinna då utrustning som inte uppfyller gällande krav får installeras. Marknaden för tillverkning och nyförsäljning kommer därmed att öka.
Förslag kopplade till etappmål om att uppfylla takdirektivets utsläppsåtaganden
Olika typer av stödåtgärder till forskning och utveckling inom såväl sjöfarten som inom industri- och energisektorn bedöms kunna ge både positiva och negativa effekter för företagen. De företag som får stöd gynnas av åtgärden, medan de som inte får stöd riskerar att slås ut i förtid och därmed missgynnas.
SOU 2016:47 Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik
607
Förslaget om att fasa ut skattenedsättningar på diesel för arbetsmaskiner kommer att inverka negativt på de företag inom jord-, skogs- och vattenbruk samt inom gruvindustrin som i dag erhåller undantag från energi- och koldioxidskatten (motsvarande totalt 1,2 miljarder kronor per år). Det är därför i sammanhanget viktigt att vid en eventuell ändring i skattelagstiftningen beakta vilken effekt detta förslag har på konkurrenskraften. Förslaget kan leda till ett behov av andra skatte- eller avgiftssänkningar. En sådan analys ryms dock inte inom detta uppdrag.
17.3.4 Konsekvenser för hushåll
Förslag kopplade till etappmål om begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort
En ökad satsning på stadsmiljöavtal skapar förutsättningar för bättre tillgänglighet för resande med kollektivtrafik, cykel och gång. Det leder i sin tur till renare luft och förbättrad folkhälsa, vilket gör att kostnader förknippade med exponering av luftföroreningar kan minska.
Inrättandet av miljözoner för lätta fordon kan innebära både positiva och negativa konsekvenser för hushåll. De positiva konsekvenserna är att renare stadsluft innebär mindre exponering för luftföroreningar, vilket skapar en mer hälsosam stadsmiljö. De hushåll som äger bilar som inte skulle klara miljözonskraven skulle dock kunna begränsas av att inte kunna köra sina bilar i de stadskärnor där miljözon införs.
De ekonomiska konsekvenserna för hushåll om kommuner tillämpar differentierad parkeringsavgift beror på hur kommunerna väljer att differentiera avgifterna. Men sannolikt kommer hushåll som kör bilar med låga utsläpp att gynnas och företag som kör bilar med högre utsläpp att missgynnas.
De ekonomiska konsekvenserna för hushållen av ett eventuellt förändrat reseavdragssystem beror på hur det utformas. Det skulle kunna innebära såväl positiva som negativa konsekvenser beroende på hur ett eventuellt förändrat system utformas utifrån avstånd mellan bostad och arbetsplats samt transportsätt däremellan. Ett förändrat reseavdrag kan också få fördelningspolitiska effekter.
Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
608
Fortsatt skärpta koldioxidkrav på fordon kommer sannolikt att leda till bättre luftkvalitet och därmed förbättrad hälsa och minskade hälsokostnader.
Om utformningen av förmåns- och beskattningsregler för fordon ur ett ekonomiskt perspektiv gynnar köpare av bilar med låga utsläpp och missgynnar köpare av bilar med höga utsläpp kommer den ekonomiska konsekvensen för hushåll att variera utifrån vilka bilinköp som hushållen gör.
Förslag kopplade till etappmål om begränsade utsläpp från småskalig vedeldning
Förslagen till åtgärder och styrmedel för att minska utsläppen från småskalig vedeldning kommer att påverka hushållen både negativt och positivt. Genom att utsläppen från vedeldningen minskar kommer luftkvaliteten för de som eldar och deras grannar att förbättras och därmed erhålls en hälsovinst. Samtidigt medför ändringen i Plan- och byggförordningen en ökad administrativ börda i och med att en bygganmälan måste göras vid utbyte av vedpanna eller rumsvärmare. Det kan också medföra en ökad kostnad om hushållet annars hade tänkt installera en eldstad inköpt på andrahandsmarknaden eller annan eldstad som inte upp fyller gällande krav. Samtidigt minskar risken för klagomål från grannar och risk för eldningsförbud om den utrustning som installeras är så bra som möjligt. Även ett tidigareläggande av ekodesignkraven beräknas medföra en ökad kostnad för hushållen då de pannor och rumsvärmare som i dag uppfyller kraven har en högre inköpskostnad. Bedömningen är att de positiva effekterna av förslagen överskrider kostnaderna.
17.4 Synergieffekter för luftrelaterade miljömål och internationella åtaganden
Syftet med strategin är, utöver att möjliggöra för Sverige att infria åtaganden på luftvårdsområdet inom EU och internationellt, att bidra till att möjligheterna att nå de luftrelaterade miljömålen Frisk luft, Giftfri miljö och Bara naturlig försurning. Minskade utsläpp av luftföroreningar har även betydelse för miljömålen Ingen över-
SOU 2016:47 Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik
609
gödning och God bebyggd miljö. Det finns också tydliga synergieffekter med miljömålet Begränsad klimatpåverkan.
Frisk luft
Miljömålet Frisk luft har tio preciseringar. Av dessa bedöms preciseringarna för bens(a)pyren, partiklar (gäller både PM
2,5
och
PM
10
), marknära ozon och kvävedioxid, inte vara möjliga att nå om
inga ytterligare åtgärder eller styrmedel sätts in. De förslag till styrmedel och åtgärder som föreslås av beredningen, framför allt kopplat till utsläpp av luftföroreningar från dieselfordon, dubbdäck och småskalig vedeldning, bidrar till att nå dessa preciseringar och därmed miljömålet.
Begränsad klimatpåverkan
En ambitiös klimatpolitik leder till starka synergieffekter för luftvårdspolitiken och vice versa. Beredningens förslag till styrmedel och åtgärder för minskade växthusgasutsläpp från transportsektorn stödjer en utveckling mot större andel elfordon i fordonsflottan, minskade luftföroreningsutsläpp från bilar med förbränningsmotorer samt effektivare trafikarbete generellt. En sådan utveckling bidrar till att nå både klimatmål och andra luftrelaterade miljömål. Därmed skulle förslagen om de genomförs även abidra till en betydande förbättring av luftkvaliteten i städerna. Detta skulle påtagligt öka möjligheterna att nå miljömålet Frisk luft och klara luftkvalitetsdirektivets gränsvärden. Det skulle även bidra till att nå takdirektivets nivåer för Sveriges samlade utsläpp av kväveoxider och flyktiga organiska ämnen samt luftkvalitetsdirektivets gränsvärde (tillika miljökvalitetsnorm) och miljömålets precisering för kvävedioxid, vilket åskådliggörs i figurerna nedan. Bl.a. skulle det innebära att Frisk luft-målets preciseringar för kvävedioxidhalter kommer att kunna klaras före 2030 i hela landet, vilket annars förmodligen inte skett. Även halter av marknära ozon och i viss mån partiklar PM
2,5
skulle sjunka med de styrmedel och åtgärder
som beredningen förordar på transportområdet i klimatstrategin.
Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
610
NOX: Beting: 21 kiloton/år. Bidrag från klimatpolitik: ca 8–9 kiloton/år. VOC: Beting: 13 kiloton/år. Bidrag från klimatpolitik: ca 4–5 kiloton/år.
SOU 2016:47 Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik
611
OBS! Schematisk bild. Svart linje visar medelvärde för mätstationer i svenska städer och det blåa fältet symboliserar spannet mellan högsta och lägsta värde i olika städer. Skillnaden mellan den svarta streckade linjen och lila streckade linjen åskådliggör vilket ungefärligt bidrag beredningens klimatpolitiska förslag har på kvävedioxidhalterna i svenska städer.
Eldrift mer fördelaktigt än biodrivmedel ur luftsynpunkt
I den omställning av transportsektorn som krävs för att nå de av beredningen föreslagna klimatmålen behövs insatser inom framför allt tre åtgärdsområden: (i) transporteffektivt samhälle ii) energieffektivare fordon och (iii) förnybara drivmedel. Ett transporteffektivare samhälle och en utveckling mot energieffektivare fordon innebär i stort sett enbart synergieffekter för luftrelaterade miljömål. Vad gäller de förnybara drivmedlen innebär en övergång mot större andel eldrift från förnybara energikällor stora synergieffekter för de luftrelaterade miljömålen. En ökad andel biodrivmedel kommer dock inte innebära någon större förbättring för luftrelaterade miljömål. För att kunna uppnå de luftrelaterade miljömålen och uppfylla internationella åtaganden vore det därför fördelaktigt om en större del av de minskade växthusgasutsläppen till följd av ökad andel förnybara drivmedel tillgodoses med hjälp av eldrift snarare än biodrivmedel.
Hur avgasutsläpp vid drift av biodrivmedel och andra alternativ till konventionella drivmedel förhåller sig till avgasutsläpp vid drift av bensin och diesel är relativt begränsat utforskat ännu, särskilt för
Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
612
motorer som uppfyller de senaste avgaskraven. Mätningar av utsläpp varierar kraftigt för olika körfall, motortyper, avgasefterbehandlingssystem m.m. Det gör det svårt att ge något entydigt svar på hur utsläpp av luftföroreningar från drift med biodrivmedel förhåller sig till drift med bensin eller diesel. En genomgång av ett antal mätningar visar exempelvis att utsläppen av luftföroreningar från en del biodrivmedel (t.ex. etanol, metanol och biogas)som ersätter fossil bensin ger något lägre partikelutsläpp, men ger högre utsläpp av kolväten (etanol och biogas) och kväveoxider (metanol). Liknande mönster finns vid biodrivmedel som ersätter fossil diesel.25
Minskade utsläpp av kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar bidrar till att nå klimatmål
De åtgärder och styrmedel som beredningen föreslår för att begränsa utsläppen av luftföroreningar från framför allt småskalig vedeldning bidrar också till att nå klimatmålen. Detta eftersom sotutsläppen skulle minska, vilket är positivt ur klimatsynpunkt då sot är en klimatpåverkande luftförorening.
Synergieffekter i omställning av sjöfartens utsläpp
Stöd till forskning, utveckling och demonstration av renare och effektivare driftteknik inom sjöfarten kan bidra till att nå både klimatmål och andra luftrelaterade miljömål. Likaså stödjer en övergång från marina oljor till hållbara bränslen samtliga luftrelaterade miljömål, inklusive Begränsad klimatpåverkan.
Bara naturlig försurning
För att förbättra möjligheterna att nå miljömålet Bara naturlig försurning måste intransporten av kväve och svavel från andra länder minska. En för miljömålet viktig utsläppskälla att åtgärda är sjöfarten. Enligt de styrmedel och åtgärder som föreslås i luft-
25 Tunér m.fl. (2016).
SOU 2016:47 Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik
613
vårdsstrategin ska Sverige fortsatt vara aktiv inom FN:s luftvårdskonvention, IMO och EU. Dessutom föreslås insatser för forskning och utveckling för att minska utsläppen från sjöfarten, något som bidrar positivt till miljömålet. De styrmedel och åtgärder som beredningen föreslår kommer sammantaget att bidra till möjligheterna att nå miljömålet Bara naturlig försurning.
Giftfri miljö
Långlivade organiska föreningar (POPs, t.ex. dixoner) och tungmetaller som kvicksilver, kadmium och bly sprids till stor del genom långväga transport av luftföroreningar. Dessa regleras därför av de så kallade POP-protokollet och Metallprotokollet under luftvårdskonventionen (CLRTAP). Genom att Sverige är fortsatt pådrivande i internationella sammanhang som inom luftvårdskonventionen och EU ökar möjligheterna att uppnå miljömålet
Giftfri miljö.
Ingen övergödning
Som en av miljömålets fyra preciseringar anges att atomsfäriskt nedfall och brukande av mark inte ska leda till att ekosystemen uppvisar väsentliga långsiktiga skadliga effekter av övergödande ämnen i någon del av Sverige. Genom de åtgärder som föreslås i luftvårdsstrategin för att minska utsläpp och intransport av kväveföroreningar till luft ökar möjligheterna att miljömålet nås.
God bebyggd miljö
Enligt miljömålet God bebyggd miljö ska städer, tätorter och annan bebyggd miljö utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Ur luftsynpunkt har det preciserats som att människor inte ska utsättas för skadliga luftföroreningar. Denna precisering kan anses vara synonym med miljömålet Frisk luft och därmed kommer de åtgärder och styrmedel som föreslås inom ramen för denna strategi att bidra positivt till miljömålets uppfyllelse.
Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik SOU 2016:47
614
17.5 Övriga konsekvenser
Beredningens förslag bedöms inte ha några nämnvärda negativa konsekvenser för jämställdhet, offentlig service, de integrationspolitiska målen, personlig integritet eller brottsligheten.
17.6 Beredningens överväganden och bedömningar
Beredningens förslag syftar till att visa hur etappmål och luftrelaterade miljökvalitetsmål kan nås och hur internationella åtaganden skulle kunna uppfyllas. Beredningen bedömer att förslagen på etappmål, styrmedel och åtgärder ger betydande minskningar av luftföroreningsutsläpp och förbättringar av luftkvalitet som bidrar till förutsättningarna att nå luftrelaterade miljökvalitetsmål och uppfylla internationella åtaganden. Det har dock inte, med tanke på förslagens allmänna utformning och det analysunderlag som funnits tillgängligt, gått att i detalj precisera effekter på utsläpp och halter av luftföroreningar samt kostnader och nyttor kopplade till förslagen för olika aktörer. I den fortsatta beredningen av luftvårdspolitiken måste därför de samhällsekonomiska, fördelningspolitiska och budgetmässiga konsekvenserna av förslag till styrmedel och åtgärder utredas närmare och ställas mot alternativa åtgärder och mot fallet med oförändrad politik.
615
Begreppslista
Här förklaras centrala begrepp på det sätt som de används i betänkandet
Allmän jämviktsmodell
En modell över ekonomin som innefattar ett flertal marknader, dels varu- och tjänstemarknader, uppdelat på olika branscher, dels kapital- och arbetsmarknad. I modellen antas ekonomin anpassa sig till prisförändringar på de olika marknaderna, så att utbud och efterfrågan på lång sikt kommer i jämvikt på varje marknad. Modellen beräknar hur en störning i en del av ekonomin (exempelvis en prisförändring på energi) påverkar utbud och efterfrågan på alla marknader, därav termen ”allmän” jämvikt till skillnad från partiell jämvikt, som kan avse t.ex. en enskild bransch.
Anpassningsförmåga
Den förmåga ett system har för att anpassa sig till klimatförändringar (inklusive klimatvariationer och extremer) genom att dämpa potentiella skador, ta vara på möjligheter eller handskas med konsekvenser.
Back-casting
Back-casting studier används ofta inom forskning om miljö och som innebär att forskarna sätter upp ett mål för framtiden. Sedan kan de räkna ut vad som krävs för att resultatet ska nås.
Begreppslista SOU 2016:47
616
BAU-scenario
(Business-as-usual) scenario för utvecklingen framöver om gällande trender fortsätter.
CCS, (Carbon Capture and Storage)
Teknik för att avskilja koldioxid från ett utsläpp och transportera den avskilda gasen till ett slutligt förvar i en lämplig geologisk formation djupt under mark eller havsbotten.
Diskontering/diskonteringsränta
En vedertagen metod för att jämföra nutida och framtida ekonomiska storheter. Diskontering görs med en räntesats med vilken man justerar det monetära värdet av framtida kostnader och intäkter.
Ekosystemens buffrande förmåga
Förmåga att ta hand störningar samtidigt som grundläggande struktur och funktionssätt bibehålls, samt anpassningsförmåga till stress och förändring.
Energiintensitet
Graden av energianvändning, till exempel mätt som kvoten mellan energianvändning och produktionsvärde inom en industrigren eller en nation. För nationer ofta uttryckt per BNP-enhet.
EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU ETS, European Union Emission Trading Scheme)
EU:s gemensamma system för handel med utsläppsrätter för koldioxid. EU ETS startade år 2005 och möjliggör för företag inom EU att köpa och sälja utsläppsrätter. Systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser omfattar ca 760 svenska EU:s gemensamma system för handel med utsläppsrätter för koldioxid. EU ETS star-
SOU 2016:47 Begreppslista
617
tade år 2005 och möjliggör för företag inom EU att köpa och sälja utsläppsrätter. Systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser omfattar ca 760 svenska anläggningar inom industri och energiproduktion. Totalt berörs ca 13 000 anläggningar i hela EU motsvarande ca 45 procent av de totala utsläppen av växthusgaser inom unionen. Utsläppshandel bygger på att ett tak sätts för de totala utsläppen. Varje år ska företagens utsläpp kompenseras med erforderligt antal utsläppsrätter. En utsläppsrätt motsvarar 1 ton koldioxid eller koldioxidekvivalenter. Även flygsektorn omfattas från och med den 1 januari 2012 av EU:s direktiv om handel med utsläppsrätter.
Fluorerade gaser
HFC, PFC och SFB6B är de fluorerade gaser som omfattas av Kyotoprotokollet.
Fördelningsmodell
En modell för kvantifierad fördelning av utsläppsrättigheter mellan olika nationer.
Försiktighetsprincipen
Principen innebär att om det föreligger hot om allvarlig eller oåterkallelig skada, får inte avsaknaden av vetenskaplig bevisning användas som ursäkt för att skjuta upp åtgärder för att förhindra miljöförstöring.
Klimatkonventionen
Ett internationellt traktat inom FN, Förenta Nationerna, (the United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) som 195 av världens länder har anslutit sig till för att samarbeta i frågan vad som kan göras för att förhindra den globala temperaturökningen. Klimatkonventionen är en ramkonvention som undertecknades vid Riokonferensen år 1992 och trädde i kraft år 1994.
Begreppslista SOU 2016:47
618
Vid ett möte i Kyoto i Japan år 1997 försågs konventionen med ett protokoll, det s.k. Kyotoprotokollet, som bl.a. innehåller bindande åtaganden för att minska utsläppen av sex olika växthusgaser för flera länder.
Klimatneutralitet
En enhet (anläggning, företag eller ett land) neutraliserar sin påverkan på klimatet genom att reducera utsläppen med 100 procent eller köpa utsläppsrätter som motsvarar de totala utsläpp som enheten orsakar.
Kolcykeln
Uttryck som används för att beskriva flödet av kol (i olika former, t.ex. koldioxid) mellan atmosfären, haven och de terrestra systemen.
Koldioxidekvivalenter koncentration
Den koncentration av koldioxid som skulle orsaka samma mängd strålningsdrivning som en bestämd blandning av koldioxid och andra växthusgaser. Anges som ppmv CO
2
e.
Koldioxidekvivalenter utsläpp
Den mängd koldioxidutsläpp som skulle orsaka samma strålningsdrivning över en given tidsperiod, som ett utsläpp av en annan välblandad växthusgas eller en blandning av välblandade växthusgaser. Motsvarande mängd koldioxidutsläpp fås fram genom att multiplicera de olika växthusgaserna med sina respektive globala uppvärmningspotentialer, för att ta hänsyn till de olika tidslängder gaserna stannar kvar i atmosfären. Anges som ton CO
2
e.
SOU 2016:47 Begreppslista
619
Kolsänka
En process eller aktivitet som tar bort koldioxid från atmosfären. Till exempel koldioxid som genom fotosyntes tas upp av växande skog och grödor. Se också under nettoutsläpp.
Koncentrationsmål
Mål för högsta acceptabla koncentration av växthusgaser i atmosfären (s.k. stabiliseringsnivå).
Konsumtionsbaserade utsläpp
Inhemsk slutlig användning inkluderar privat och offentlig konsumtion samt bruttoinvesteringar, t.ex. investeringar i byggnader och maskiner. Utsläpp från inhemsk slutlig användning kan förenklat kallas för konsumtionsbaserade utsläpp. Storleken på de konsumtionsbaserade utsläppen beror på importens storlek, hur utsläppsintensiva varorna eller tjänsterna är och utsläppsintensiteten i landet där produktionen sker.
LULUCF (Land Use, Land Use Change and Forestry)
En sektor i den internationella rapporteringen som omfattar upptag och utsläpp från markanvändning och skogsbruk.
Läckage
Olika sektorer har olika möjligheter att flytta miljöstörande verksamhet till länder med lägre miljöskatter – så kallat ”läckage”.
Begreppslista SOU 2016:47
620
Nettoutsläpp
Skillnad mellan utsläpp och upptag av växthusgaser i en särskild sektor, till exempel skogsbruk och markanvändning. Nettoutsläpp kan vara negativa om upptaget är större än utsläppet. En sektor kan därigenom vara en kolsänka (netto), vilket t.ex. vanligtvis är fallet med skogsbruk och markanvändning i Sverige.
Organogena jordar
Jordar med högt kolinnehåll t.ex. utdikade torvmarker och torrlagda sjöbottnar.
Laddhybrider
Laddhybrider är bilar som har ett batteri som kan laddas från elnätet men också en förbränningsmotor. Förbränningsmotorn tar vid då batteriet tar slut. Laddhybriders räckvidd med eldrift är generellt sett kortare än en ren elbil, men den totala räckvidden är i huvudsak längre.
Referensbanescenario/referensbana
Beskrivning av hur utsläpp utvecklas över tiden baserat på antaganden om t.ex. befolknings-, teknik- och ekonomisk utveckling, men utan några antaganden om ytterligare utsläppsminskande åtgärder utöver de som redan tillämpas.
Sektorsmål
Utsläpps- och/eller aktivitetsmål för olika samhällssektorer eller branscher på såväl nationell som regional nivå.
Skogskubikmeter (m3sk)
Skogskubikmeter är ett volymmått för timmer som omfattar hela stamvolymen med bark ovan stubbskäret.
SOU 2016:47 Begreppslista
621
Temperaturmål
Mål för högsta acceptabla ökning av den globala medeltemperaturen. En högsta acceptabel uppvärmningstakt kan ingå i målformuleringen.
Terrestra system
Ekosystem på land med växtlighet, t.ex. träd och växter.
Utsläppsbana
Beskrivning av hur utsläpp behöver utvecklas över tid för att ett visst koncentrationsmål ska nås.
Utsläppsmål
Mål för högsta acceptabla nivå för utsläppen. De kan också anges som behov av minskning över en viss tidsperiod.
Växthusgaser
Gaser som förekommer i atmosfären och kan absorbera värmestrålning och därigenom bidrar till växthuseffekten. De flesta av dessa gaser förekommer naturligt i atmosfären, medan det också finns gaser som uppkommit på grund av mänsklig aktivitet (antropogena). Antropogena utsläpp ökar i förekommande fall atmosfärskoncentrationen av naturligt förekommande gaser. Exempel på växthusgaser är vattenånga, koldioxid, metan, dikväveoxid (lustgas), ozon och halokarboner (till exempel flurokolväten, fluorkarboner och svavelhexafluorid). Växthusgaserna som omfattas av Kyotoprotokollet är koldioxid, dikväveoxid, metan, flurokolväten, fluorkarboner och svavelhexafluorid.
623
Referenser
Analysgruppen för grön omställning och konkurrenskraft, 2016.
Omställning till hållbarhet och konkurrenskraft – Sveriges väg mot ett fossilfritt och resurseffektivt samhälle. Slutrapport.
Andersson F och Nilsson L, 2016. Makroinnovationer, långsiktigt
ekonomisk utveckling och framtida utsläpp av växthusgaser. I
SOU 2016:47. Del 2, bilaga med underlagsrapporter. Alfredsson, E och Karlsson. M, 2015. Klimatpolitik under osäkerhet.
Kostnader och nyttor – bevis och beslut. I SOU 2016:47. Del 2, bilaga med underlagsrapporter.
Areskoug H, Johansson C, Alesand T, Hedberg E, Ekengrena T,
Vesely V., Wideqvist U., Hansson H-C, 2004. Concentrations and sources of PM10 and PM2.5 in Sweden. ITM-report 110. Arlinghaus, J, 2015. Impact on Carbon Prices on Indictors of Comp-
etitiveness: A review of empirical findings. OECD Environment
Working Papers 87. Paris: OECD. Assefa, 2015. Tracing and apportioning sources of dioxins using mult-
ivariate pattern recognition techniques. Umeå Universitet, 2015.
Avinor, Kystverket, Jernbaneverket och Statens vegvesen, 2016.
Grunnlagsdokument Nasjonal transportplan 2018–2029, feb 2016.
Azar C, Johansson D, 2012. Valuing the non-CO2 climate impacts
of aviation. Climatic Change, 111:559–579.
Berger S och MIT Task Force on Production in the Innovation
Economy, 2013. Making in America: From Innovation to Market. The MIT Press. Betänkande 2005/06: SkU33. Beskattning av visst hushållsavfall
som förbränns, m.m. (prop. 2005/06:125 delvis) Riksdagsskrivelse 2005/06:352. Betänkande 2014/15: TU13. Järnvägs- och kollektivtrafikfrågor.
Referenser SOU 2016:47
624
Betänkande 2015/16:NU12 Politik för hållbart företagande. Betänkande 2009/10:SkU21. Vissa punktskattefrågor med anledning
av budgetpropositionen för 2010. Riksdagsskrivelse 2009/10:122.
Betänkande 2009/10:MJU25. Svenska miljömål. Riksdagsskrivelse
2009/10:377. Betänkande 2014/15:FiU20. Riktlinjer för den ekonomiska politiken.
Riksdagsskrivelse 2014/15:254. Betänkande 1998/99:MJU6. Miljöpolitiken. Riksdagsskrivelse
1998/99:183. Betänkande 2008/09:MJU28. Riktlinjer för klimatpolitiken m.m.
Riksdagsskrivelse 2008/09:300. Boverket, 2010. Mångfunktionella ytor – Klimatanpassning av be-
fintlig bebyggd miljö i städer och tätorter genom grönstruktur. Mars 2010.
Boverket, 2011. Sammanställning av nationella mål, planer och pro-
gram av betydelse för fysisk samhällsplanering, delrapport 2011:17.
Boverket, 2013. Miljökvalitetsmålen i kommunernas översikts-
planering. Rapport 2012:23.
Boverket, 2014. Förslag till en strategi för miljökvalitetsmålet God
bebyggd miljö. Rapport 2014:32.
Boverket, 2015a. Förslag till svensk tillämpning av nära-nollenergi-
byggnader – Definition av energiprestanda och kvantitativ riktlinje. Rapport 2015:26.
Boverket, 2015b. Förslag till strategi för miljökvalitetsmålet God
bebyggd miljö. Rapport 2014:32.
Boverket, 2015c. Byggnaders klimatpåverkan utifrån ett livscykel-
perspektiv Forsknings- och kunskapsläget. Rapport 2015:35.
Boverket, 2016. Småskalig vedeldning. Återrapporteringskrav om
tidigareläggande av ekodesign. Rapport 2016:6.
Boverket och Energimyndigheten, 2015. Förslag till utvecklad na-
tionell strategi för energieffektiviserande renovering. ET 2015:17.
Boverket och Länsstyrelserna, RUS), 2014. ÖP-resan – utvecklar
dialogen om miljömålen. Rapport 2014:18.
Byman K, 2016. Sveriges framtida elproduktion. En delrapport. IVA
projektet Vägval el. Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademien.
SOU 2016:47 Referenser
625
Börjesson P, 2016. Potential för ökad tillförsel och avsättning av in-
hemsk biomassa i en växande svensk bioekonomi. Lunds universitet. Miljö- och energisystem Rapport nr. 97, mars 2016.
Camebridge Econometrics och Bio Intelligence Service, 2014.
Study on modelling of the economic and environmental impacts of raw material consumption. European Commission Technical report 2014–2478. Final report, March 2014.
Carbon Disclosure Project, 2015. CDP Climate Change Report
2015 Nordic natural capital edition. Written on behalf 822 of investors with €86 trillion in assets. CDP Report. October 2015.
CLEO, 2014. Klimatförändringen och miljömålen. Rapport till
Naturvårdsverket inför Fördjupad utvärdering 2015. COM(2013) 479 final. Integrating maritime transport emissions in
the EU's greenhouse gas reduction policies.
COM(2013) 920 final. Förslag till Europaparlamentets och rådets
direktiv om minskning av nationella utsläpp av vissa luftföroreningar och om ändring av direktiv 2003/35/EG.
COM(2014) 285 final. Strategy for Reducing Heavy-Duty Vehicles
Fuel Consumption and CO2 Emissions.
COM(2014) 581 final Förslag till EUROPAPARLAMENTETS
OCH RÅDETS FÖRORDNING om krav för utsläppsgränser och typgodkännande för förbränningsmotorer i mobila maskiner som inte är avsedda att användas för transporter på väg.
COM(2015)80 of 25 February 2015. A Framework Strategy for a
Resilient Energy Union with a Forward-Looking Climate Change Policy.
COM(2015) 614 final. Meddelande från kommissionen till europa-
parlamentet, rådet, europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt regionkommittén att sluta kretsloppet – En eu-handlingsplan för den cirkulära ekonomin.
COM(2016) 110 final. The road from Paris: assessing the implicat-
ions of the Paris Agreement and accompanying the proposal for a Council decision on the signing, on behalf of the European Union, of the Paris agreement adopted under the United Nations Framework Convention on Climate Change.
Referenser SOU 2016:47
626
Committee of Climate Change, 2015. The Fifth Carbon Budget –
The next step towards a low-carbon economy. Committee on
Climate Change. November 2015. Presented to the Secretary of State pursuant to section 34 of the Climate Change Act 2008.
Copenhagen Economics, 2016, Modellanalyser av svenska klimat-
mål – En jämförelse och uttolkning av samhällsekonomiska analyser av svenska klimatmål. I SOU 2016:47. Del 2, bilaga med underlagsrapporter.
Direktiv 2001/42/EG. Europaparlamentets och rådets direktiv
2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan.
Direktiv 2003/87/EG. Europaparlamentets och rådets direktiv
2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG.
Direktiv 2003/96/EG. Rådets direktiv 2003/96/EG av den 27
oktober 2003 om en omstrukturering av EU-ramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet. Direktiv 2004/107/EG. Europaparlamentets och rådets direktiv
2004/107/EG av den 15 december 2004 om arsenik, kadmium, kvicksilver, nickel och polycykliska aromatiska kolväten i luften, senast ändrat genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 219/2009.
Direktiv 2008/50/EG. Europaparlamentets och rådets direktiv
2008/50/EG av den 21 maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa.
Direktiv 2008/98/EG. Europaparlamentets och rådets direktiv
2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv.
Direktiv 2009/28/EG. Europaparlamentets och rådets direktiv
2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG.
SOU 2016:47 Referenser
627
Direktiv 2014/94/EU. Europaparlamentets och rådets direktiv
2014/94/EU av den 22 oktober 2014 om utbyggnad av infrastrukturen för alternativa bränslen.
Direktiv 2010:74. Kommittédirektiv. Parlamentarisk beredning för
underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås.
Direktiv 2012:78. Kommittédirektiv. Fossiloberoende fordonsflotta –
ett steg på vägen mot nettonollutsläpp av växthusgaser.
Direktiv 2015:106. Kommittédirektiv. Skatt på flygresor. Direktiv 2015:115. Kommittédirektiv. Ett stärkt arbete för anpassning
till ett förändrat klimat.
Direktiv 2015:136. Kommittédirektiv. Användarna i delnings-
ekonomin.
Direktiv 2015:25. Kommittédirektiv. Översyn av energipolitiken. Direktiv 2015:47. Kommittédirektiv. Avståndsbaserad vägslitageskatt
för tunga lastbilar.
Direktiv 2015:77. Kommittédirektiv. Ny indelning av län och lands-
ting.
Direktiv 2016:3. Kommittédirektiv. Styrmedel för att förebygga upp-
komst av avfall i syfte att främja en cirkulär ekonomi.
Edquist C (red.), 2015. Public procurement for innovation. Ellen McArthur Foundation, 2015. Delivering the Circular Eco-
nomy – a Toolkit for Policy Makers.
Ellen MacArthur Foundation, SUN och the McKinsey Center for
Business and Environment, 2015. Growth within: A circular economy vision for a competitive Europe. Energiforsk, 2015. Processindustrin och nollvisionen. Rapport
2015:138. Energimyndigheten, 2010a. Installation av fastbränslepannor – för-
slag till ändring av Boverkets byggregler och överväganden kring genomförande av artikel 14.3 i direktiv 2009/28/EG. Promemoria. 2010-12-05.
Energimyndigheten, 2010b. Småskalig förbränning av fasta
biobränslen. Uppdrag 18 i Energimyndighetens regleringsbrev 2010. ER 2010:44.
Referenser SOU 2016:47
628
Energimyndigheten, 2012. Färdplan 2050 – El- och fjärrvärmepro-
duktion. Energimyndighetens underlag till Naturvårdsverkets uppdrag för en färdplan för ett Sverige utan nettoutsläpp av växthusgaser år 2050. ER 2012:30.
Energimyndigheten, 2014. Scenarier över Sveriges energisystem 2014
års långsiktiga scenarier, ett underlag till klimatrapporteringen. ER 2014:19.
Energimyndigheten, 2015a. Årsrapport 2015 för Sveriges program för
internationella klimatinsatser. ER 2016:02.
Energimyndigheten, 2015b. Produktion och användning av biogas
och rötrester år 2014. ES 2015:03.
Energimyndigheten, 2015c. Energiläget 2015. ET 2015:08. Energimyndigheten, 2015d. Vägval och utmaningar för energi-
systemet. Ett underlag till Energimyndighetens utredning Energisystemet efter 2020. ET 2015:10.
Energimyndigheten, 2015e. Industrins långsiktiga utveckling i sam-
spel med energisystemet. ER 2015:18.
Energimyndigheten, 2015f. Marknaderna för biodrivmedel 2015
Tema: Förnybara flygbränslen. ER 2015:31.
Energimyndigheten, 2016. Fyra framtider – Energisystemet efter 2020.
ET 2016:04. Energimyndigheten och Naturvårdsverket, 2007. Den svenska kli-
matstrategins utveckling. En sammanfattning av Energimyndighetens och Naturvårdsverkets underlag till kontrollstation 2008. ET2007:29.
Energimyndigheten och Naturvårdsverket, 2014. Underlag till
kontrollstation 2015. Analys av möjligheterna att nå de av riksdagen beslutade klimat- och energipolitiska målen till år 2020. ER 2014:17.
Engström C, 2016. Bioekonomin i Sverige – nuläge, hinder och
vägar framåt. I SOU 2016:47. Del 2, bilaga med underlagsrapporter.
Enkvist P-A, 2016. Cirkulär ekonomi – internationell utblick, och
implikationer för Sveriges miljö- och näringslivspolitik. I SOU 2016:47. Del 2, bilaga med underlagsrapporter.
SOU 2016:47 Referenser
629
Environmental Action Germany, 2016. Statistics on infringements
for failing to comply with EU Air Quality Directive, 2008/50/EG.
Europeiska kommissionen, 2014. Meddelande från kommissionen:
Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för 2014–2010 (2014/C 200/01).
Europeiska kommissionen, 2015a. Formell underrättelse – Över-
trädelse nummer 2012/2216. C(2015)4001 final.
Europeiska kommissionen, 2015b. Pressmeddelande: Att sluta krets-
loppet: Kommissionen antar ett ambitiöst nytt paket om cirkulär ekonomi för att öka konkurrenskraften, skapa jobb och generera en hållbar tillväxt. Bryssel, 2 december 2015.
Europeiska kommissionen, 2015c. Pressmeddelande: Dålig luft –
kommissionen drar Belgien och Bulgarien inför domstol och varnar Sverige. Bryssel, 18 juni 2015.
Förordning (EU) 2015/757. Europaparlamentets och rådets förord-
ning (EU) 2015/757 av den 29 april 2015 om övervakning, rapportering och verifiering av koldioxidutsläpp från sjötransporter och om ändring av direktiv 2009/16/EG.
European Environment Agency, 2015. Trends and projections in
Europe 2015 – Tracking progress towards Europe's climate and energy targets. EEA Report No 4/2015.
EPRS, 2014. Air Quality. Complementary Impact Assessment on
interactions between EU air quality policy and climate and energy policy. European Parlamentary Research Service. Oktober 2014.
EPRS, 2016. Measuring on-road air pollution from cars. European
Parliamentary Research Service. Januari 2016. Europeiska rådet, 2008. Ordförandeskapets slutsatser den 11–12
december 2008. 17271/1/08 REV 1.
Europeiska rådet, 2009. Ordförandeskapets slutsatser den 29–30
oktober 2009. 15265/1/09 REV 1.
Europeiska rådet, 2014. Slutsatser den 23–24 oktober 2014 om ramen
för klimat- och energipolitiken fram till 2030. SN 79/14.
Referenser SOU 2016:47
630
Eveby L, och Franzén U, 2013. Trender inom teknisk utveckling och
åtgärder för energieffektiva arbetsmaskiner. Kartläggning av hur tillverkare och användare av arbetsmaskiner arbetar för att minska bränsleförbrukning och emissioner till luft. Sweco Infrastructure
Göteborg, Publikation 2013:130. Finansdepartementet, 2015. Regleringsbrev för budgetåret 2016 avse-
ende länsstyrelserna. Fi2015/01087/SFÖ m.fl.
Finansdepartementet, 2016. Remiss av Regeringskansliets prome-
moria Sänkt skatt på biodrivmedel. Fi2016/01004/S2.
Finnish Ministry of Environment, 2014. Finlands bioekonomiska
strategi. Förenta Nationernas ramkonvention om klimatförändring. United
Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC. Förordning (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar. Förordning (2007:713) om regionalt tillväxtarbete. Förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. Förordning (2015:579) om stöd för att främja hållbara stadsmiljöer. Gasser T, Guivarch C, m.fl., 2015. Negative emissions physically
needed to keep global warming below 2 C. Nature Communications.
Gauss, M., V. S. Semeena, A. C. Benedictow and H. Klein, 2015.
Transboundary air pollution by main pollutants (S, N, O3) and PM. Sweden. MSC-W Data Note 1/2015 Individual Country
Reports. Gustafsson, M., Forsberg, B., Orru, H., Åström, S., Tekie, H.,
Sjöberg, K., 2014. Quantification of population exposure to NO2,
PM2.5 and PM10 and estimated health impacts in Sweden 2010.
Svenska Miljöinstitutet IVL, Umeå universitet. Hagainitiativet, 2015. En vinnarpolitik för klimatet och näringslivet.
Hagainitiativets förslag. Del 1. Mars 2015.
Hagberg, L, 2016. Skriftliga synpunkter till Miljömålsberedningen
februari 2016, arbetsmaterial.
Heiskanen, E., Lehner, M., Mont, O., 2014. Nudging – Ett verktyg
för hållbara beteenden? Naturvårdsverkets rapport 6642.
SOU 2016:47 Referenser
631
HELCOM, 2016. Draft roadmap for the Baltic Sea and the North
Sea NECAs. HELCOM 37-2016.
Höglund, J., Byman, K., 2015. Gröna drivmedel till flyget – Behov
av långsiktiga incitament för att minska utsläppen av växthusgaser. 2015-01-28 ÅF-Infrastructure AB.
Högsta Förvaltningsdomstolen, 2014. HFD 2014 ref 57. En kom-
muns beslut om att parkeringsavgift inte ska tas ut för miljöbilar har ansetts strida mot lag.
ICAO, 2013. Present and future trends in aircraft noise and emiss-
ions. A38-WP/26.
IEA, 2009. Transport, Energy and CO2. Moving Towards Sustaina-
bility. OECD Publications Centre.
IEA, 2013a. Energy Policies of IEA countries – Sweden 2013
review. OECD/IEA, Paris. IEA, 2013b. Transition to Sustainable Buildings – Strategies and Op-
portunities to 2050. OECD/IEA, Paris.
IEA, 2014. Capturing the Multiple Benefits of Energy Efficiency.
OECD/IEA, Paris. IEA, Nordic Energy Research, 2013. Nordic Energy Technology
Perspective – Pathways to a Carbon Neutral Energy Future.
OECD/IEA, Paris. IEA, Nordic Energy Research, 2016. Nordic Energy Technology
Perspectives 2016 – Cities, flexibility and pathways to carbonneutrality. OECD/IEA, Paris.
IMO, 2011. Amendments to the annex of the protocol of 1997 to
amend the international convention for the prevention of pollution from ships, 1973, as modified by the protocol of 1978 relating thereto, RESOLUTION MEPC.203(62),Adopted on 15 July 2011.
IMO, 2014. IMO Third Greenhouse Gas Study. Executive Summary
and Final report. International Maritime Organization.
IMO, 2016. Studies on the feasibility and use of LNG as a fuel for
shipping. International Maritime Organization.
Referenser SOU 2016:47
632
IPCC, 2014a. Climate Change 2014: Synthesis Report. Contribution
of Working Groups I, II and III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Cambridge
University Press, Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA. IPCC, 2014b. Summary for policymakers. I Climate Change 2014:
Impacts, Adaptation, and Vulnerability. Part A: Global and Sectoral Aspects. Contribution of Working Group II to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA. IPCC, 2014c. Summary for policymakers. I Climate Change 2014:
Mitigation of Climate Change. Contribution of Working Group III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA. IPCC, 2014d. Industry. I Climate Change 2014: Mitigation of
Climate Change. Contribution of Working Group III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA. IPCC, 2014e. Agriculture, Forestry and Other Land Use, AFOLU. I
Climate Change 2014: Mitigation of Climate Change. Contribution of Working Group III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA. IRENA (2016). REmap: Roadmap for a Renewable Energy Future,
2016 Edition. International Renewable Energy Agency, (IRENA), Abu Dhabi.
IVL Svenska miljöinstitutet, 2014. En ekonomisk utvärdering av
inverkan av marknära ozon på växtligheten i Sverige. Rapport C59.
IVL Svenska miljöinstitutet, 2015a. Presentationsmaterial från
konferens "Motorways of the Sea Conference Benefits to society, maritime climate investments and job opportunities". 9–10 november 2015, Göteborg.
SOU 2016:47 Referenser
633
IVL Svenska miljöinstitutet, 2015b. Kortlivade klimatpåverkande
luftföroreningar, SLCP. Underlag för övervägande av etappmål. I
SOU 2016:47. Del 2, bilaga med underlagsrapporter. IVL Svenska miljöinstitutet, 2016. Konsekvensanalys av utvalda
åtgärder för att minska utsläpp till luft. På uppdrag av Miljömålsberedningen. I SOU 2016:47. Del 2, bilaga med underlagsrapporter.
IVL Svenska miljöinstitutet, CE Delft, 2016. NOx controls for ship-
ping in EU seas. IVL Report U5552.
Jordbruksverket, 2008. Reducerad jordbearbetning. Jordbruks-
information 28, 2008. Jordbruksverket, 2010. Reducerad jordbearbetning på rätt sätt – en
vinst för miljön!. Rapport 2010:36.
Jordbruksverket, 2011. Omställningspremie för jord- och skogs-
brukets arbetsmaskiner. Förslag till stödsystem. Rapport 2011:11.
Jordbruksverket, 2012. Ett klimatvänligt jordbruk 2050. Rapport
2012:35. Jordbruksverket, 2013. Köttkonsumtionen i siffror – Utveckling och
orsaker. Rapport 2013:2.
Jordbruksverket, 2014. Utsläpp av växthusgaser från torvmark. Rap-
port 2014:24. Jordbruksverket och Transportstyrelsen, 2011. Efterkonvertering av
arbetsmaskiner Marknadsförutsättningar och förslag till styrmedel.
Rapport 2011:40. Jordbruksverket och Transportstyrelsen, 2015. Biogasdrift i ar-
betsmaskiner. Slutrapport av regeringsuppdrag. Rapport 2015:23.
Kander, A., Jiborn, M., 2016. Reviderat förslag till kompletterande
klimatmål gällande utrikeshandeln, skriftliga synpunkter till Miljömålsberedningen. Arbetsmaterial.
Karyd, A., 2013. Fossilfri flygtrafik? Underlagsrapport till utred-
ningen om fossiloberoende fordonsflotta, N 2012:05. Klimatkommunerna, 2013. Klimatkommunernas svar på Natur-
vårdsverkets remiss ”Underlag till en färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 2050”, Rapport 6537. Remissvar Klimatkommunerna. Antaget av styrelsen 2013-04-17.
Referenser SOU 2016:47
634
Klimatkommunerna, 2016. Skrivelse till Miljömålsberedningen. Dnr
KOMM2015/00001/M 2010:04-2. KOM(2011) 144 slutlig. VITBOK Färdplan för ett gemensamt euro-
peiskt transportområde – ett konkurrenskraftigt och resurseffektivt transportsystem.
KOM(2014) 581 slutlig. Förslag till Europaparlamentets och rådets
förordning om krav för utsläppsgränser och typgodkännande för förbränningsmotorer i mobila maskiner som inte är avsedda att användas för transporter på väg.
KOM (2015) 337 slutlig. Förslag till Europaparlamentets och rådets
direktiv om förändring av direktiv 2003/87/EG för att stärka kostnadseffektiva utsläppsminskningar och investeringar i tekniker med låga utsläpp.
Konjunkturinstitutet, 2012. Miljö, ekonomi och politik 2012. Konjunkturinstitutet, 2014. Utsläpp och upptag från skogsbruk och
annan markanvändning, (LULUCF) i 2030-ramverket. PM Nr 28, 2014.
Konjunkturinstitutet, 2015a. EMEC – en populärvetenskaplig be-
skrivning. Promemoria 2015-03-26.
Konjunkturinstitutet, 2015b. Miljö, ekonomi och politik 2015. Konjunkturinstitutet, 2016. En samhällsekonomisk analys av kli-
matmål till 2030 utifrån Miljömålsberedningens antaganden. I
SOU 2016:47. Del 2, bilaga med underlagsrapporter. Koucky & Partners och IVL, 2015. Miljözoner i framtiden – analys
av miljözoner som omfattar lätta motorfordon. Koucky & Partners AB i samarbete med IVL Svenska Miljöinstitutet på uppdrag av Trafikanalys.
Kramers, A., 2016, Mobilitet med minskad klimatpåverkan, Rapport
till Miljömålsberedningen och Mistra, mars 2016. I SOU 2016:47.
Del 2, bilaga med underlagsrapporter. Krook Riekkola, A., 2015. National Energy System Modelling for
Supporting Energy and Climate Policy Decision-making: The Case of Sweden. Göteborg: Chalmers University of Technology.
Krook-Riekkola, 2016. Klimatmålsanalys med Times-Sweden (del
II): Övergripande klimatmål 2045 i kombination med sektormål 2030. I SOU 2016:47. Del 2, bilaga med underlagsrapporter.
SOU 2016:47 Referenser
635
Krook-Riekkola, A, Ahlgren, EO & Söderholm, P, 2011. Ancillary
benefits of climate policy in a small open economy: the case of Sweden. Energy Policy, vol 39, nr 9, s. 4985–4998.
Kågeson, P., 2015. Hur utforma en svensk kvotplikt för biodriv-
medel? På uppdrag av SPBI.
Lag (1994:1 776) om skatt på energi. Lag (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande
biobränslen.
Larsson, J. (red), 2015. Hållbara konsumtionsmönster – Analyser av
maten, flyget och den totala konsumtionens klimatpåverkan idag och 2050. En forskarantologi. Stockholm: Naturvårdsverket.
Rapport 6608. Latvian Precidency of the Council of the European Union., 2015.
Submission by Latvia and the European Commission on behalf of the European Union and its member states. Riga, 6 March 2015. Lee, DS., Pitari, G., Grewec, V., Gierens, K., Penner, J.E., A.
Petzold, A., Prather, M.J., Schumann, U., Bais, A., Berntsen, T., Iachetti, D, Lim, L.L., Sausen, R., 2010. Transport impacts on atmosphere and climate: Aviation. Atmospheric Environment 44, (2010) 4678–4734. Lempert, R. J., Popper, S. W., Resetar, S. & Hart, S., 2002. Capital
Cycles and the Timing of Climate Change Policy. Prepared for the Pew Center on Global Climate Change, October 2002.
Lundmark, T., Bergh, J., Hofer, P., Lundström, A., Nordin, A.,
Poudel, B.C., Sathre, R., Taverna, R., Werner, F., 2014. Potential
Roles of Swedish Forestry in the Context of Climate Change Mitigation. Forests 2014, 5, 557–578.
Länsstyrelsen Dalarnas län, 2015. Yttrande, Boverkets förslag till
strategi för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö, 2015-05-21, dnr M2014/2798/Mm.
Länsstyrelsen Stockholm, 2014. Programyttrande, Program för om-
råde vid västra Valhallavägen, Stockholms stad. Beteckning 4021-16900-2014.
Malmö stad, Göteborgs stad, Stockholms stad och Trafikverket,
2016. Vägledning till Gemensamma miljökrav för entreprenader Reviderad 2016-01-29.
Referenser SOU 2016:47
636
Mazzucato och Perez, C., 2015. Innovation as growth policy. I
Fagerberg m.fl. (red.): The triple challenge for Europe: economic development, climate change, and governance. McKinsey Global Institute, 2013. Disruptive technologies: Advances
that will transform life, business, and the global economy.
McKinsey&Company. Miljø- og Fødevareministeriet, 2016. Jyderne skrotter mest. Press-
meddelande 18 februari 2016. Miljömålsrådet, 2016. Miljömålsrådets gemensamma åtgärdslista
2016. Naturvårdsverket, ärendenr: NV-02027-15.
Naturvårdsverket, 2007. Konsekvensanalys av åtgärder och styrmedel
för minskade utsläpp från småskalig vedeldning. Underlagsrapport till fördjupande utvärderingen. Bilaga 3.
Naturvårdsverket, 2011. Köttkonsumtionens klimatpåverkan – driv-
krafter och styrmedel. Rapport 6456. Oktober 2011.
Naturvårdsverket, 2012a. Fem nationella åtgärder för att minska
utsläppen av SLCF. Promemoria 2012-02-06.
Naturvårdsverket, 2012b. Från avfallshantering till resurshushållning
Sveriges avfallsplan 2012–2017. Rapport 6502.
Naturvårdsverket, 2012c. Uppföljning av generationsmålet. Un-
derlag till den fördjupade utvärderingen av miljömålen 2012.
Rapport 6504. September 2012. Naturvårdsverket, 2012d. Underlag till en färdplan för ett Sverige
utan klimatutsläpp 2050. Rapport 6537. December 2012.
Naturvårdsverket, 2012e. Underlag till en färdplan för ett Sverige
utan klimatutsläpp 2050. Bilagor till rapport 6537. Rapport 6525.
December 2012. Naturvårdsverket, 2012f. Naturvårdsverkets skrivelse. Synpunkter på
regeringens direktiv till Trafikverket att ta fram förslag till nationell plan för utveckling av transportsystemet för perioden 2014–2025
Dnr: NV-09999-12. Naturvårdsverket, 2012g. Naturvårdsverkets yttrande. Avgräns-
ningssamråd för miljöbedömning av nationell transportplan 2014– 2025 Dnr NV-09999-12.
SOU 2016:47 Referenser
637
Naturvårdsverket, 2013a. Förutsättningar för att införa etappmål om
kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar (SLCP) 13-12-05.
Dnr. NV-00869-13. Naturvårdsverket, 2013b. Orsaker till dioxinproblemet i Östersjö-
regionen och förslag till åtgärder, Sammanfattning av resultat från forskningsprogrammet BalticPOPs.
Naturvårdsverket, 2014a. Miljömålen. Årlig uppföljning av Sveriges
miljökvalitetsmål och etappmål 2014. Rapport 6608.
Naturvårdsverket, 2014b. Avfall i Sverige. Rapport 6619. Naturvårdsverket, 2014c. Förslag till åtgärder för en mer hållbar
konsumtion. Skrivelse 2014-09-11. Dnr NV-00685-14.
Naturvårdsverket, 2014d. Konsekvensanalyser av EU:s klimat- och
energiramverk 2030. Slutredovisning av uppdrag från regeringen.
Skrivelse 2014-10-30. Dnr NV-00660-14. Naturvårdsverket, 2014e. Samhällsekonomisk analys av åtgärder och
styrmedel för minskade utsläpp från förbränning i småskaliga fastbränslepannor. En fördjupning inom miljökvalitetsmålet Frisk luft.
November 2011. Naturvårdsverket, 2014f. Underlag inför förhandlingarna om över-
syn av EU:s luftvårdspolitik. Slutredovisning av uppdraget att ta fram underlag inför förhandlingarna om översyn av EU:s luftvårdspolitik. NV-10577-11.
Naturvårdsverket, 2015a. Miljömålen. Årlig uppföljning av Sveriges
miljökvalitetsmål och etappmål 2015. Rapport 6661.
Naturvårdsverket, 2015b. Mål i sikte. Analys och bedömning av de
16 miljökvalitetsmålen i fördjupad utvärdering. Volym 1. Rapport 6662. Maj 2015.
Naturvårdsverket, 2015c. Mål i sikte. Analys och bedömning av de
16 miljökvalitetsmålen i fördjupad utvärdering. Volym 2. Rapport 6662. Maj 2015.
Naturvårdsverket, 2015d. Fördjupad utvärdering 2015. Fokusom-
råde hållbar konsumtion: Omställning till hållbara konsumtionsmönster. Rapport 6663. Oktober 2015.
Naturvårdsverket, 2015e. Mot en hållbarstadsutveckling – med fokus
på miljömålen i planeringsprocessen. Rapport 6664. Oktober 2015.
Referenser SOU 2016:47
638
Naturvårdsverket, 2015f. Miljö- och klimatarbete i näringslivet. En
översikt med fokus på drivkrafter och klimat. Rapport 6665.
Oktober 2015. Naturvårdsverket, 2015g. Styr med sikte på miljömålen. Naturvårds-
verkets fördjupade utvärdering av miljömålen 2015. Rapport 6666. Oktober 2015.
Naturvårdsverket, 2015h. National Inventory Report Sweden 2015.
Greenhouse Gas Emission Inventories 1990–2013 Submitted under the United Nations Framework Convention on Climate Change and the Kyoto Protocol.
Naturvårdsverket, 2016a. Sveriges officiella statistik, Nationella ut-
släpp och upptag av växthusgaser, mars 2016.
Naturvårdsverket, 2016b. Sammanställning – bilateraler inom luft-
vårdsområdet. PM 2016-04-25. Louise Bednarz.
Naturvårdsverket, 2016c. Uppdelning av utsläppen av växthusgaser
år 1990. Promemoria 2016-05-03.
Naturvårdsverket, 2016d. Luft & miljö, Arktis 2015. Naturvårds-
verket, Stockholm. Naturvårdsverket, 2016e. Miljömålen. Årlig uppföljning av Sveriges
miljökvalitetsmål och etappmål 2016. Rapport 6707.
Naturvårdsverket, 2016f. National Inventory Report Sweden 2016
Greenhouse Gas Emission Inventories 1990–2014. Submitted under the United Nations Framework Convention on Climate Change and the Kyoto Protocol.
Naturvårdsverket, 2016g. Styrmedel för minskad dubbdäcksanvänd-
ning. Dnr NV-00416-16.
Nilsson, J L., Khan, J., Andersson NG A., Klintman, M.,
Hildingsson, R., Kronsell, A., Pettersson, F., Pålsson, H., Smedby, N, 2013. I ljuset av framtiden. Styrning mot nollutsläpp år 2050. Klimatforskningsprogrammet LETS 2050 vid Lunds universitet. Nilsson PA, 2014. CCS in the Baltic Sea region – Bastor 2. Final
Summary Report. ELFORSK. Rapport 14:50. Nordlund, A. och Westin, K., 2011. Forest Values and Forest Mana-
gement Attitudes among Private Forest Owners in Sweden.
Forests 2, 30–50.
SOU 2016:47 Referenser
639
Nordström, D., 2016. Mot framtiden och vidare – Kommuners ar-
bete och utmaningar mot ett fossilbränslefritt Sverige. Klimatkommunerna.
Norska Stortinget, 2016. Vedlegg til enighet om statsbudsjetten 2016. Nykvist, B., Nilsson, M., 2015. Rapidly falling costs of battery packs
for electric vehicles. Nature Climate Change 5, 329–332.
Näringsdepartementet, 2014. Sammanställning av remissvar Fossil-
frihet på väg. Dnr N2014/743-E.
Näringslivets Transportråd, 2016. Remissyttrande Trafikverkets
inriktningsunderlag inför transportinfrastrukturplanering för perioden 2018–2029 N2015/4305/TIF.
OECD, 2009. The Bioeconomy to 2030: Designing a Policy Agenda,
Main findings and policy conclusions. International Futures Programme. Paris: OECD Publishing.
OECD, 2012. OECD Environmental Outlook to 2050. The
Consequences of Inaction. Paris: OECD Publishing.
OECD, 2013. Government at a Glance 2013, Paris: OECD
Publishing. OECD, 2014. OECD:s granskning av Sveriges miljöpolitik 2014.
OECD, Miljödepartementet. OECD, 2015a. How shared selfdriving vehicles could change city
traffic. International transport forum OECD corporate partnership report oecd/itf 2015.
OECD, 2015b. Aligning Policies for a Low-carbon Economy, Paris:
OECD Publishing. OECD/IEA, 2015a. Key World Energy Statistics, Paris: OECD
Publishing. OECD/IEA, 2015b. Renewable Energy 2015. Medium-Term
Market Report, IEA, Paris. OECD/IEA, 2015c. World Energy Outlook 2015. IEA, Paris. OEKO-Institut, 2015. Klimaschutzszenario 2050 Zusammenfassung
des 2. Endberichts Studie im Auftrag des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit 26.11 2015. Paulsson, R., 2016. Expertdialog – Minskad klimatpåverkan från
livsmedel Miljömålsberedningen. I SOU 2016:47. Del 2, bilaga med underlagsrapporter.
Referenser SOU 2016:47
640
PBL Netherlands Environmental Assessment Agency och JRC,
2015. Trends in Global CO2 Emissions. 2015 report. Background studies. Poeplau, C., M. A. Bolinder, J. Eriksson, M. Lundblad, och T. Kätterer, 2015. Positive trends in organic carbon storage in
Swedish agricultural soils due to unexpected socio-economic drivers. Biogeosciences, 12, 3241–3251.
Proposition 1997/98:145. Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett håll-
bart Sverige.
Proposition 2000/01:103. Svenska miljömål – delmål och åtgärds-
strategier.
Proposition 2005/06:125. Beskattning av visst hushållsavfall som
förbränns, m.m.
Proposition 2008/09:162. En sammanhållen klimat- och energi-
politik – Klimat. Proposition 2008/09:163. En sammanhållen klimat- och energi-
politik – Energi.
Proposition 2009/10:41. Vissa punktskattefrågor med anledning av
budgetpropositionen för 2010.
Proposition 2009/10:155. Svenska miljömål – för ett effektivare
miljöarbete.
Proposition 2012/13:25. Investeringar för ett starkt och hållbart
transportsystem.
Proposition 2014/15:100. 2015 års ekonomiska vårproposition. Proposition 2015/16:1. Budgetpropositionen för 2016. Regeringens skrivelse 2014/15:98. Redovisning av skatteutgifter
2015.
Regeringens skrivelse 2015/16:69. Politik för hållbart företagande. Regeringens skrivelse 2015/16:98. Redovisning av skatteutgifter
2016.
Regeringsbeslut N2014/1779/TE, m.fl. Fastställelse av nationell
trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet för perioden 2014–2025, beslut om byggstarter 2014–2016, beslut om förberedelse för byggstarter 2017–2019 samt fastställelse av definitiva ekonomiska ramar för trafikslagsövergripande länsplaner för
SOU 2016:47 Referenser
641
regional transportinfrastruktur för perioden 2014–2025 (rskr. 2012/13:119). 2014-04-03.
Regeringsbeslut N2015/08889/MRT. Uppdrag att utveckla miljö-
zonsbestämmelserna. 2015-12-17.
Regeringsbeslut N2015/4305/TIF. Uppdrag om att ta fram inrikt-
ningsunderlag inför transportinfrastrukturplanering för perioden 2018–2029. 2015-05-21.
Regeringsbeslut 2016/01639/MRT. Uppdrag att analysera utveck-
lingspotentialen för inlandssjöfart och kustsjöfart. 2016-02-25.
Regeringsbeslut N2016/03603/TIF Uppdrag att redovisa åtgärder för
att minska transportsektorns utsläpp av växthusgaser. 2016-05-19.
Regeringskansliet, 2014. Sveriges sjätte nationalrapport om klimat-
förändringar. Ds 2014:11.
Regeringskansliet, 2015. Svar på motiverat yttrande angående
underlåtenhet att uppfylla skyldigheterna enligt artikel 13.1 jämförd med bilaga XI och artikel 23.1 jämförd med del A i bilaga XV till direktiv 2008/50/EU om luftkvalitet och renare luft i Europa med avseende på gränsvärden för PM10, KOM:s ref SG-Greffe/(2015)D/6900, ärendenummer 2012/2216).
REN21, 2016. Renewables 2016 – Global Status Report. Renewable
Energy Policy Network for the 21st Century. Rifkin, J., 2013. The Third Industrial Revolution: How Lateral
Power Is Transforming Energy, the Economy, and the World.
New York: Palgrave Macmillan. Riksrevisionen, 2012. Infrastrukturplanering – på väg mot klimat-
målen? RiR 2012:7.
Riksrevisionen, 2013. Klimat för pengarna? Granskningar inom kli-
matområdet 2009–2013. RIR 2013:19.
Rodrik, 2004. Industrial Policy for the Twenty-First Century. KSG
Working Paper No. RWP04-047. Rogelj J, Luderer G, Pietzcker R.C, Kriegler E, Schaeffer M, Krey
V, Riahi, K., 2015. Energy system transformations for limiting end-of-century warming to below 1.5°C. Nature Climate Change vol. 5, s. 519–527.
Referenser SOU 2016:47
642
Rootzén J, Johnsson F. Managing the costs of CO2 abatement in the
cement industry. Department of Energy and Environment,
Energy Technology, Chalmers University of Technology. Manuskript inlämnat för publikation. Rootzén J, Johnsson F. Paying the full price of steel – Perspectives on
the cost of reducing carbon dioxide emissions from the steel industry. Department of Energy and Environment, Energy
Technology, Chalmers University of Technology. Manuskript inlämnat för publikation. Samakolis E. och G. Östblom, 2007. Linking Health and Product-
ivity Impacts to Climate Policy Costs: A General Equilibrium Analysis. Climate Policy 7(5.
SCB, 2014a. Miljöräkenskaper 2014:2, Koldioxidutsläpp från svensk
slutlig konsumtion 1995–2009.
SCB, 2014b. Koldioxidutsläpp från svensk slutlig konsumtion 1995–
2009. Miljöräkenskaper, MIR 2014:2.
SCB, 2015. Metodbeskrivning av beräkning av konsumtionens miljö-
påverkan – växthusgaser.
Schwab, K., 2016. The Fourth Industrial Revolution. World
Economic Forum: Geneva. SFS 2009:1495. Lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på
energi.
SFS 2009:1497. Lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på
energi.
Sjöfartsverket, 2015. Redovisning av regeringens uppdrag
(N2015/5048/SUBT) att utarbeta en finansiell modell.
SLB Analys, 2011. Vad dubbdäcksförbudet på Hornsgatan har betytt
för luftkvaliteten. SLB 2:2011.
SLB analys, 2013. Lokala avgifter på dubbdäck i Norge. SLB 3:2103 Smedby, N., 2016. Local environmental governance: Assessing pro-
active initiatives in building energy efficiency. Lund University.
SMHI, 2013. Luftkvaliteten i Sverige år 2030. SMHI, 2015. Identifiering av potentiella riskområden för höga halter
av benso(a)pyren. SMHI Meteorologi Nr 59, 2015.
SOU 2005:23 En BRASkatt? – beskattning av avfall som förbränns.
SOU 2016:47 Referenser
643
SOU 2008:24 Svensk klimatpolitik, betänkande av Klimatbered-
ningen.
SOU 2009:12 Skatt i retur. SOU 2013:84 Fossilfrihet på väg. Betänkande av Utredningen om
fossilfri fordonstrafik.
SOU 2015:104 Långtidsutredningen 2015, huvudbetänkande. SOU 2015:109 Bättre samverkan mellan stat och kommun – vid pla-
nering för byggande.
SOU 2015:15 Attraktiv, innovativ och hållbar – strategi för en kon-
kurrenskraftig jordbruks- och trädgårdsnäring.
SOU 2015:27 Skatt på dubbdäcksanvändning i tätort? SOU 2016:21 Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige. Delbetänkande
av Miljömålsberedningen.
SOU 2016:26 På väg mot en ny politik för Sveriges landsbygder –
landsbygdernas utveckling, möjligheter och utmaningar, delbetänkande av den parlamentariska Landsbygdskommittén.
SOU 2016:33Ett bonus–malus-system för nya lätta fordon. Stockholms stad, 2014a. Program för område vid västra Valhalla-
vägen – remiss från stadsbyggnadskontoret 2012-08809. Tjänsteutlåtande Dnr 2012-467-1.5.3.
Stockholms Stad, 2014b. Varför går nybilsförsäljningen av miljöbilar
till privatpersoner så långsamt och hur kan utvecklingen skyndas på? Kvantitativ undersökning med privatpersoner som köpt en ny bil men inte valt en miljöbil. Rapport 140501.
Stockholms stad, 2015. Luften i Stockholm, Årsrapport. SLB-rapport
2:2015. Stömdahl, I., Brorson, T., 2015. Varor och tjänster som gör miljö-
nytta i Sverige och världen. Svenskt Näringslivs inspel till den fördjupade utvärderingen av Sveriges miljökvalitetsmål 2015 fokusområde näringslivets miljöarbete. Svenskt Näringsliv. Januari 2015.
Sunér Fleming, M., Flink, L., 2014. Global klimatnytta genom
svensk konkurrenskraft. Svenskt Näringsliv. November 2014.
Svenskt Näringsliv, 2016. Skriftliga synpunkter till miljömålsbered-
ningen, april 2016. Arbetsmaterial.
Referenser SOU 2016:47
644
Svenskt Näringsliv, LO och LRF, 2016. Skriftliga synpunkter till
Miljömålsberedningen, januari 2016. Arbetsmaterial
Svensk Kollektivtrafik, 2015. Uppföljning av fördubblingsmålet 2015. Svensk Sjöfart, 2015. Klimatfärdplan – Underlag för utredningen
Klimatfärdplan 2050.
Svenskt Flyg, 2007. Tio punkter för ett mer klimatanpassat flyg. För-
eningen Svenskt Flyg, 2007-11-28. Sveriges kommuner och landsting, 2013a. SKLs Yttrande Fossil-
frihet på väg, SOU 2013:84. 2014-05-16, dnr. 14/1056.
Sveriges kommuner och landsting, 2013b. Samlade laster. Nyckel-
faktorer för framgångsrik samordning av godstransporter. Oktober 2013.
Sveriges kommuner och landsting, 2015a. Förtätning av städer –
Trender och utmaningar. Februari 2015.
Sveriges kommuner och landsting, 2015b. Yttrande Förslag till
svensk tillämpning av nära nollenergibyggnader. 2015-08-28 till
Miljö- och energidepartementet i ärende M2015/2507/Ee. Svensk Torv, 2015. Skriftliga synpunkter till miljömålsberedningen.
September 2015, dnr KOMM 2012/00023/M2010:04-20. Söderholm, P., 2012. Ett mål flera medel? – Styrmedelskombi-
nationer i klimatpolitiken, Naturvårdsverkets rapport 6491.
The Global Commission on the Economy and Climate, 2014.
Better Growth, Better Climate: The New Climate Economy Report. The New Climate Economy. The Global Commission on the Economy and Climate.
Tillväxtanalys, 2015a. Förhandsutvärdering av förslag till regional-
fondsprogram Europeiska regionala utvecklingsfonden, (ERUF) 2014–2020. Promemoria 2015:01, diarienummer 2013/065.
Tillväxtanalys, 2015b. Tillväxt genom stöd – En bok om statligt stöd
till näringslivet. Tillväxtfakta 2015.
Trafikanalys, 2013. Konsekvenserna av skärpta krav för svavelhalten
i marint bränsle – slutredovisning. Rapport 2013:1.
Trafikanalys, 2015a. Transportsektorns samhällsekonomiska kostnader
2015. Rapport 2015:4.
Trafikanalys, 2015b. RVU Sverige 2011–2014 Den nationella res-
vaneundersökningen. Statistik 2015:10.
SOU 2016:47 Referenser
645
Trafikanalys, 2015c. Svaveldirektivets införande – branschens för-
beredelser. Rapport 2015:11.
Trafikanalys, 2015d. En jämförelse mellan trafikprognoser och faktisk
trafikutveckling. Promemoria 2015:15.
Trafikanalys, 2016a. Lastbilstrafik 2015. Statistik 2015:26. Trafikanalys, 2016b. Fordon 2015. Statistik 2016:4. Trafikanalys, 2016c. Transportsektorns samhällsekonomiska
kostnader. Rapport 2016:6.
Trafikanalys, 2016d. Fordon 2016 månadsstatistik. Trafikanalys, 2016e. Godstransporter i Sverige – en nulägesanalys.
Rapport 2016:7. Trafikanalys, 2016f. Uppföljning av de transportpolitiska målen
2016. Rapport 2016:12.
Trafikanalys, 2016g. Trafikarbete på svenska vägar 1990–2015. 20
maj 2016. Trafikverket, 2012a. Arbetsmaskiners klimatpåverkan och hur den
kan minska. Ett underlag till 2050-arbetet. Publikation 2012:223.
Trafikverket. Trafikverket, 2012b. Delrapporter transporter – underlag till färdplan
2050. Rapport 2012:224.
Trafikverket, 2014a. Prognos för godstransporter 2030 – Trafikverkets
Basprognoser 2014. Rapport 2014/13765.
Trafikverket, 2014b. Prognos för personresor 2030 – Trafikverkets
basprognos 2014. Rapport 2013/65820.
Trafikverket, 2014c. Åtgärder mot höga halter av partiklar, PM10) på
platser där människor vistas intill hårt trafikbelastade vägar i Stockholms län. Rapport 2014:34.
Trafikverket, 2015a. Bäst i världen på resfri samverkan!? Resfria
möten i myndigheter – REMM. Rapport 2015:048.
Trafikverket, 2015b. Prognos för godstransporter 2030 -Trafikverkets
basprognos 2015. Rapport 2015:051.
Trafikverket, 2015c. Prognos för personresor 2030 – Trafikverkets
basprognos 2015. Rapport 2015:059.
Trafikverket, 2015d. Regeringsuppdrag om stadsmiljöavtal, slut-
redovisning. Rapport 2015:078.
Referenser SOU 2016:47
646
Trafikverket, 2015e. Kunskapsunderlag och Klimatscenario för Energi-
effektivisering och begränsad klimatpåverkan. Rapport 2014:137.
Trafikverket, 2015f. Inriktningsunderlag inför transportinfrastruktur-
planering för perioden 2018–2029. Rapport 2015:180.
Trafikverket, 2015g. Underlagsrapport till inriktningsunderlag 2018–
2029. Sjöfart. Rapport 2015:228.
Trafikverket, 2015h. Skapa förutsättningar för ändamålsenliga och
miljömässigt hållbara däckval för att minska användningen av dubbdäck. M2013/2358/Kl.
Trafikverket, 2015i. Prognos för godstransporter 2030 – Trafikverkets
Basprognoser 2015. TRV 2015/17190.
Trafikverket, 2015j. Redovisning av regeringsuppdrag: Skapa förut-
sättningar för ändamålsenliga och miljömässigt hållbara däckval för att minska användningen av dubbdäck M2013/2358/KI.
Trafikverket, 2015k. Fortsatt minskning avutsläppen men i för lång-
sam takt för att nå klimatmålen. Promemoria 2015-02-26.
Trafikverket, 2016a. Styrmedel och åtgärder för att minska transport-
systemets utsläpp av växthusgaser – med fokus på transportinfrastrukturen. Rapport 2016:043.
Trafikverket, 2016b. Klimatbarometern. http://www.trafikverket.se/om-oss/var-verksamhet/sa-har-jobbar-
vi-med/miljo-och-halsa/klimat/klimatbarometer/ Hämtad den 14 juni 2016. Trafikverket, 2016c. Prognos för godstransporter 2040 – Trafikverkets
Basprognoser 2016. TRV 2016/24458.
Transportstyrelsen, 2014. Tillsyn och efterlevnad av de skärpta
reglerna för svavelhalt i marint bränsle. Dnr TSS 2013-2085.
Transportstyrelsen, 2015a. Effekterna av strängare svavelkrav. En
första delrapport över effekter på marknadens agerande, förändringar i transportmönster och överflyttningar mellan transportslag. Dnr
TSG 2015-1650. Transportstyrelsen, 2015b. ICAO State Action Plan on CO2
Emissions Reduction Activities Sweden 2015-06-30.
Transportstyrelsen, 2015c. Prognos 2015–2021. Trafikprognos luft-
fart. Dnr TSL 2015 – 1331.
SOU 2016:47 Referenser
647
Tunér, M., Pagels, J., Sandström, T., Bosson, J., 2016. Bedömning
av alternativa drivmedels emissioners inverkan på hälsa jämfört med fossil diesel och bensin. Skriftligt underlag till Miljömålsberedningen. April 2016. Arbetsmaterial.
UNCTAD, 2015. Review of maritime transport, United Nations,
New York. UNDP, 2015. Human Development Report. Work for Human
Development.
UNECE, 2016. Protocols.
http://www.unece.org/env/lrtap/status/lrtap_s.html., Hämtad mars 2016.
UNEP, 2011. Decoupling natural resource use and environmental
impacts from economic growth, A Report of the Working Group on Decoupling to the International Resource Panel.
UNEP, 2013. City-Level Decoupling: Urban resource flows and the
governance of infrastructure transitions. A Report of the Working
Group on Cities of the International Resource Panel. UNEP, 2015. The Emissions Gap Report 2015. United Nations
Environment Program. UNFCCC, 1998. UNFCCC/CP/1997/7/Add.1. Kyoto Protocol to
the United Nations Framework Convention on Climate Change
UNFCCC, 2013. Decision 24/CP.19 Revision of the UNFCCC
reporting guidelines on annual inventories for Parties included in Annex I to the Convention.
UNFCCC, 2015. FCCC/CP/2015/7. Synthesis report on the
aggregate effect of the intended nationally determined contributions.
UNFCCC, 2015. Conference of the Parties, COP.
FCCC/CP/2015/L.9/Rev.1. Adoption of the Paris Agreement. Proposal by the President.
UNDESA, Financing for Development Office, 2015. Addis Ababa
Action Agenda of the Third International Conference on Financing for Development. United Nations Department of
Economic and Social Affairs, Financing for Development Office.
Referenser SOU 2016:47
648
UNDESA, Population Division, 2015a. World Population
Prospects: The 2015 Revision, Key Findings and Advance Tables.
United Nations Department of Economic and Social Affairs, Population Division. Working Paper No. ESA/P/WP.241.
UNDESA, Population Division, 2015b. World Urbanization
Prospects: The 2014 Revision. United Nations Department of
Economic and Social Affairs, Population Division. ST/ESA/SER.A/366. van Vuuren DP, van Sluisveld M, Hof A F., 2015. Implications of
Long-Term Scenarios for Medium-Term Targets, 2050. Netherlands
Environmental Assessment Agency, The Netherlands. WHO Regional Office for Europe, OECD, 2015. Economic cost of
the health impact of air pollution in Europe: Clean air, health and wealth. Copenhagen: WHO Regional Office for Europe.
World Bank Group Climate Change, Ecofys, 2016. Carbon Pricing
Watch 2016 – An advance brief from the State and Trends of Carbon Pricing 2016 report, to be released late 2016. World Bank
Group. World Health Organization, 2013. Review of evidence on health
aspects of air pollution –REVIHAAP Project. Technical Report.
WSP, 2012. Reseavdrag och slopad förmånsbeskattning av kollektiv-
trafikbiljetter – effektiva styrmedel som ger önskad effekt? WSP
Analys & Strategi. Rapport 2012-11-14. WSP, 2015. Kostnadseffektiv styrmedelsanvändning – en analys av
olika vägar för att minska transporternas klimatpåverkan. Rapport oktober 2015-10-31.
Vägverket, 2009. Samlad lägesrapport om vinterdäck. Redovisning av
ett regeringsuppdrag. 2009-01-07.
Åhman, M., 2016. Stål och cement i ett noll-utsläppssamhälle efter
2050 – reflektioner från två rundabordssamtal. I SOU 2016:47.
Del 2, bilaga med underlagsrapporter. Åhman M, Nikoleris A, Nilsson L.J., 2012. Decarbonising Industry
in Sweden – an assessment of opportunities and policy needs.
IMES/DESS report 77.
SOU 2016:47 Referenser
649
Åhman, M., Nilsson, J, L., Andersson, NG, F., 2013. Industrins
utveckling mot netto-nollutsläpp 2050 Policyslutsatser och första steg. Lunds Tekniska högskola Rapport nr 88, Oktober 2013.
Åkerman, J., 2013. Nationella styrmedel för att minska klimatpåverkan från inrikes och utrikes flyg. Underlagsrapport till utredningen om fossilfri fordonstrafik, N 2012:05.
651
Reservation och särskilda yttranden
Reservation av Jens Holm (V)
Vi har som parti arbetat i beredningen i ett och ett halvt års tid med att ta fram ett långsiktigt mål och strategi för att ställa om Sverige till ett fullt ut hållbart samhälle. Vi har gjort det under premissen att man i en parlamentariskt tillsatt beredning får vara beredd att ge och ta för att uppnå en överenskommelse. Det var därför vi i mars 2016 ställde oss bakom Miljömålsbredningens betänkande (SOU 2016:21) om långsiktigt klimatmål med nettonollutsläpp till senast 2045, klimatlag, klimatpolitiskt råd och överlag ett klimatpolitiskt ramverk för att alla politikområden ska kunna internalisera klimatmålen.
I det betänkande som nu läggs fram ska det långsiktiga målet fyllas med innehåll i form av en strategi. Jag vill understryka att det finns mycket bra i denna strategi och betänkandet är som sådant mycket omfattande, men på några viktiga punkter har beredningen kommit till korta. Vi står därför bakom betänkandet med undantag för nedanstående avvikande ståndpunkter.
Delmålet för 2030
Beredningen föreslår att utsläppen från transportsektorn ska minska med 70 procent till 2030. Vänsterpartiets utgångspunkt var att beredningen skulle landa på ett mål om helt och hållet fossilfrihet inom transportsektorn till 2030 (d v s ”Utsläppsbana 4, Fossilfritt till 2030”). Genom kraftiga insatser i kollektivtrafiken och utbyggd cykelinfrastruktur, förnybara drivmedel och inte minst elektrifiering av transportsektorn hade det varit möjligt, något som flera av beredningens experter och sakkunniga har pekat
Reservation och särskilda yttranden SOU 2016:47
652
på under beredningens gång. En snabbare omställning än vad beredningen nu förespråkar hade också varit en gyllene möjlighet för svenska företag att hitta nya affärsmöjligheter och det skulle kunna skapas många nya gröna jobb. I klimatstrategin talas mycket om kostnaderna för en omställning, men viktigare, enligt mig, är de stora vinster och möjligheter att tidigt ställa om och inte skjuta de stora reformerna på framtiden. Att det är samhällsekonomiskt motiverat att snabbt ställa om och att det kan kosta mycket för samhället att avvakta är ett av huvudbudskapen i underlagsrapporten till beredningen ”Klimatpolitik under osäkerhet. Kostnader och nyttor – bevis och beslut” från Eva Alfredsson och Mikael Karlsson, tillika två av beredningens experter.
I en beredning måste man alltid vara beredd att kompromissa. Därför hade förslaget från den statliga utredningen om en fossiloberoende fordonsflotta; FFF (SOU 2013:84) med minus 80 procents utsläpp från vägtransporterna med teknisk potential för minus 90 procents minskning till 2030 varit en lämplig nivå för en kompromiss. Det har jag fört fram upprepade gånger för beredningen. Enligt mig fanns också en politisk majoritet för den målsättningen i beredningen. Men olyckligtvis valde beredningens majoritet att lägga sig på det mål som det parti som med lägst ambitioner förespråkade. Att beredningen föreslår en sänkning av ambitionerna på transportområdet och lägger sig under det som föreslagits av en gedigen statlig utredning är ett klart underbetyg.
”Flexibilitet”
Det är olyckligt att beredningen öppnar för ett användande av osäkra s k flexibla mekanismer, i synnerhet uppköp av krediter i andra länder för att uppnå utsläppsminskningar i Sverige. Delmålet 2030 för den icke-handlande sektorn föreslås bli 63 procent, men där åtta procentenheter ska kunna göras med flexibla mekanismer. Det här innebär också att betänkandet föreslår att det tas fram en ”strategi och planering” för detta. Det öppnar dessvärre för ett beroende av uppköp av utsläppskrediter för att nå Sveriges nationella reduktionsmål. Dessutom kan beroendet av flexibilitet få till konsekvens att Sverige i internationella sammanhang kommer driva på för en fortsatt användning av osäkra utsläppskrediter
SOU 2016:47 Reservation och särskilda yttranden
653
istället för att de industrialiserade staterna tar ansvar för sina historiska utsläpp genom utsläppsminskningar på hemmaplan. Vänsterpartiet hade önskat att delmålet till 2030 hade uppnåtts helt och hållet på hemmaplan utan flexibla mekanismer.
Konsumtionsrelaterade utsläpp
Det är också otillfredsställande att beredningen inte föreslår ett kompletterande mål och konkreta åtgärder för att de konsumtionsrelaterade utsläppen ska minska. Utsläpp som sker i andra länder som en följd av vår konsumtion växer snabbt och är idag större än Sveriges territoriella utsläpp. Flyg och köttkonsumtion sticker ut som två områden med extra stor påverkan, något som tas upp i rapporten ”Hållbara konsumtionsmönster” (rapport 6653, 2015) från Naturvårdsverket. Naturvårdsverket har också efterfrågat en strategi för att minska den svenska konsumtionens klimat- och miljöpåverkan i Sverige och andra länder, liksom identifierat behovet av ett kompletterande mål för konsumtionens utsläpp. I Naturvårdsverkets utvärdering av de svenska miljökvalitetsmålen skriver man i rapporten ”Omställning till hållbara konsumtionsmönster”: ”Naturvårdsverket ser behov av att införa ett eller flera etappmål för omställning till resurseffektiva konsumtionsmönster med så liten påverkan på miljö och hälsa som möjligt.” (Rapport 6663, 2015). I samma rapport pekar vår expertmyndighet på att det finns många olika åtgärder och styrmedel som kan vidtas för att minska de negativa miljö- och klimateffekterna av svensk konsumtion. Att det behöver införas ett kompletterande mål för de konsumtionsrelaterade utsläppen har också framförts av flera av beredningens experter och sakkunniga samt av Klimatmålsinitiativet, en bred sammanslutning av 21 olika aktörer. Beredningen har lagt oproportionerligt mycket fokus på en del metodologiska problem kring att mäta och bokföra de konsumtionsrelaterade utsläppen istället för att föreslå kompletterande mål och åtgärder för att minska dessa snabbt ökande utsläpp. Det är att beklaga och det faktum att konsumtionsrelaterade utsläpp inte föreslås inordnas under en kompletterande målstyrning kommer att försvåra Sveriges uppnående av våra miljömål, generationsmålet i synnerhet.
Reservation och särskilda yttranden SOU 2016:47
654
Flygsektorns utsläpp
Det är även en betydande brist att beredningens majoritet i princip friskriver flygsektorn från klimatåtaganden. Utsläppen från flygsektorn, utrikesflyget i synnerhet, är några av våra snabbast växande utsläpp och utsläppen har mer än fördubblats de senast 20 åren och dess klimatpåverkan är nu ungefär lika stor som de samlade utsläppen från Sveriges personbilar. I klimatstrategin understryks att utrikesflygets utsläpp måste hanteras på internationell nivå, inom ICAO och EU. Det är viktigt att beslut snabbt kommer på plats i internationella fora för att minska sektorns utsläpp. Men förhandlingarna går trögt och det går inte att enbart förlita sig på dessa. Redan Klimatberedningen 2008 konstaterade att det inte räcker att driva frågan internationellt utan att Sverige även kan behöva ta nationellt ansvar för flygets snabbt växande utsläpp. Som lyfts fram i bakgrundstexten i betänkandet har länder som Storbritannien och Tyskland infört flygskatter för att minska flygets klimatpåverkan. Ekonomiska styrmedel (skatter och avgifter), att flyget betalar koldioxidskatt/energiskatt för flygbränsle, full moms på flygresor samt kvotplikt med förnybart bränsle för flygsektorn är några exempel på åtgärder som skulle kunna vidtas. Vidare borde beredningen ha föreslagit ett mål för minskade utsläpp för flyget med sikte på nollutsläpp till senast 2045. Att beredningen helt avstår från målsättningar och åtgärder mot utrikesflygets utsläpp är ett stort tillkortakommande.
Min ambition har varit att Vänsterpartiet skulle ställa sig bakom det här betänkandet på samma sätt som vi fullt ut backade upp det första betänkandet om ett klimatpolitiskt ramverk. Men det går inte att låta de som vill minst i fråga efter fråga bestämma ambitionsnivåerna. Så har det dessvärre varit i den här processen. Det är inte att ta klimatpolitiken framåt. Är det något världen behöver så är det just länder som vågar sätta modiga mål och åtgärder för att våra utsläpp snabbt ska minska. Att inte göra det när Sveriges klimatpolitik för mer än två decennier ska läggas fast är att försitta en historisk möjlighet.
Mitt hopp står nu till att regeringen lägger fram ett förslag som går utöver det som föreslås i det aktuella betänkandet.
I betänkandet finns också förslag till en strategi för en samlad luftvårdspolitik. Den står vi bakom utan reservationer.
SOU 2016:47 Reservation och särskilda yttranden
655
Särskilt yttrande av Jens Holm
Syftet med det här betänkandet har varit att ta fram en strategi för nettonollutsläpp till 2045 och en strategi för en samlad luftvårdspolitik. I flera avseenden har beredningen lyckats. Med det här förslaget ska ”alla politikområden integrera klimataspekten”. Det kommer ställa krav på riksdagens och regeringens arbete med statsbudgeten, långsiktig samhällsplanering, infrastrukturpolitik och egentligen alla former av lagstiftning. I betänkandet föreslås vidare en kraftig utbyggnad av kollektivtrafik och cykling samt att de trafikslagen ska ges förtur i infrastrukturplaneringen, Sverige ska driva på EU för högre klimatmål, reseavdraget ska ses över, en bioekonomistrategi ska inrättas, liksom strategi för nollutsläpp inom basmaterialindustrin, eventuella överskott av utsläppsrätter ska annulleras samt att utsläppen från livsmedelsindustrin ska minska bl.a. genom förändrade kostvanor med mer vegetabilier och mindre kött. Det är också positivt att beredningen föreslår att teknik ska kunna användas mer fritt där ”standarder och kritisk mängd data är öppet och fritt att använda”. Vänsterpartiet har bidragit aktivt till att flera av just de ovan nämnda förslagen finns med i betänkandet.
Sverige får nu också sin första genomtänkta luftvårdsstrategi. Rätt implementerad kommer den avsevärt förbättra luftkvaliteten i våra städer och därmed stärka folkhälsan för hundratusentals människor samt bespara samhället och individer stora belopp i minskade sjukvårdskostnader. Dessutom kommer Sverige förhoppningsvis att undvika de sanktioner som EU hotat med för otillräckliga åtgärder på området. Jag vill först understryka att Vänsterpartiet står bakom luftvårdsstrategin, även om vi hade önskat att ambitionerna hade varit högre på några områden. Eftersom det står varje regering fritt att lägga fram förslag på området kommer vi att påminna om vikten av högre ambitioner inom luftvårdspolitiken.
Angående klimatstrategin vill jag understryka att det är en bred strategi som presenteras av sju av riksdagens åtta partier. Det är naturligt att många av förslagen får karaktären av minsta gemensamma nämnare. Strategin borde sålunda betraktas som en plattform utifrån vilken varje regering kan vidta mer ambitiösa
Reservation och särskilda yttranden SOU 2016:47
656
åtgärder än vad som föreslås. Som jag nämner i min reservation motsätter sig Vänsterpartiet sänkningen av ambitionsnivån för utsläppsminskningar till 2030 inom transportsektorn, användandet av s.k. flexibla mekanismer för att uppnå det inhemska klimatmålet samt att konsumtionsrelaterade utsläpp liksom att flygsektorn helt friskrivs från nationella målsättningar och åtgärder.
Strategin förlitar sig till stor del på tekniska lösningar och forskning samt mindre på samhällsplanering och beteendeförändringar. Teknik är förstås viktigt, men det kan också vara ett sätt att ducka för de helt uppenbara åtgärderna som behöver vidtas, nämligen att vårt sätt att leva i grunden måste förändras samt att våra samhällen måste byggas om och att det kan göras genom politiska beslut och långsiktig planering.
Det är olyckligt att beredningen bara föreslår två delmål; 2030 och 2040, och där 2030 egentligen är det enda som är väl definierat. Vänsterpartiet hade hellre velat se ett system liknande det i Storbritannien med utsläppsbudgetar i femårsintervall som regeringar blir bundna att följa. På så sätt skulle vi fått ett mer robust system och möjligheten hade ökat för att ”alla politikområden ska integrera klimataspekten” (som beredningen föreslår). Vidare hade vi också önskat mål för fler sektorer. Med fler uttalade sektorsmål ökar robustheten i det klimatpolitiska ramverket och det blir lättare att följa upp att fattade beslut verkligen leder till de önskvärda resultaten. Idag föreslås endast ett sektorsmål för transportsektorn. Jordbruket/livsmedelproduktion, konsumtionsrelaterade utsläpp liksom flygsektorn är områden som vi anser hade lämpat sig för särskilda sektorsmål. Gällande målsättningar har vi drivit att beredningen skulle kunna enas om ett slutdatum för användande av fossila energikällor och där häradet kring 2030 hade varit lämpligt. Genom att sätta ett slutdatum för det fossila skulle vi få ännu ett instrument för att ställa om. Nu finns istället endast ett nettonollmål för 2045 med i strategin tillhörande utsläppsbanor. Rätt använt kan det slutdatumet och utsläppsbanorna få samma funktion som ett slutdatum för det fossila. Det står också varje regering fritt att justera utsläppsbanorna så att målen nås tidigare än vad som strategin föreslår. Vi kommer att verka för en sådan inriktning.
Vi förutsätter att den bioekonomistrategi som ska tas fram och överlag de satsningar på biodrivmedel som föreslås görs på ett
SOU 2016:47 Reservation och särskilda yttranden
657
hållbart sätt och inte äventyrar andra miljömål, exempelvis det om levande skogar. Att utarma ett miljömål till förmån för ett annat är inte ett alternativ för Vänsterpartiet.
I betänkandet talas en del om samarbetet mellan det offentliga och privata. Det är viktigt. Som betänkandet understryker ser vi i historiens ljus att stora samhällsomdaningar har skett när stat och privat sektor har dragit åt samma håll. Därför hade jag önskat att betänkandet tydligare hade understrukit vikten av investeringars roll. I dagsläget ligger räntorna på rekordlåga nivåer varför det borde vara ett gyllene tillfälle för stora reformprogram likt efterkrigstiden och bygget av folkhemmet. Kollektivtrafiken, järnvägen, bostäder och överlag satsningar på hållbar livsstil är områden som kräver massiva investeringar och de kan inte göras med mindre än mycket stora statliga insatser. Kopplat till detta finns också den roll gemensamt ägda bolag kan spela i klimatomställningen. Verksamheter som ägs helt och hållet gemensamt kan ges uppdrag för att ställa om i en hållbarare inriktning. Vattenfalls innehav av brunkolskraftverk och gruvor i Tyskland är ett exempel på hur progressiv ägarstryrning skulle kunna utövas genom ett uppdrag om successiv utfasning av det fossila istället för försäljning.
Alla partier har säkert haft olika aspekter som de gärna velat ha med i klimatstrategin. Det gäller också för Vänsterpartiet. En av dessa är sambandet mellan klimat och rättvisa. Det finns ett tydligt mönster i samhällsgruppers klimatbelastning: höginkomsttagare påverkar klimatet mer än de som lever med små inkomster, likaså har män generellt sätt större klimatpåverkan än kvinnor. Det är viktigt att klimatpolitiken utformas så att de grupper med störst belastning också får bidra i större utsträckning till omställningen. Rätt utformad blir klimatpolitiken därför i sig omfördelande och rättvis. Som i alla omställningar är det viktigt att omställningen görs på ett sätt så att den uppfattas rättvis och legitim av medborgarna, t.ex. att samhället har möjlighet att hjälpa grupper som ibland påverkas extra mycket av klimatrelaterade beslut.
Trots klimatfrågans globala karaktär är de internationella inslagen i klimatstrategin relativt frånvarande i betänkandet. Precis som slås fast i klimatstrategin ska Sverige vara en internationell föregångare i klimatpolitiken. En av grunderna för det är att Sverige har som ett industrialiserat land, i enlighet med Klimat-
Reservation och särskilda yttranden SOU 2016:47
658
konventionen, ett särskilt ansvar att gå före med utsläppsminskningar och att hjälpa utvecklingsländer att inte upprepa våra misstag. Det bör göras genom överförande av kapital och den senaste miljövänliga tekniken. En reform av patent och immaterialrättslig lagstiftning skulle kunna underlätta sådana processer. I sammanhanget är det också viktigt att värna principen att länder ska kunna gå före med progressiv lagstiftning på miljö- och klimatområdet. Det är dessvärre en hotad princip i internationella sammanhang där handels- och konkurrensdogmer från EU, WTO eller internationella handels- och investeringsavtal försvårar för enskilda länder att gå före med på miljö- och klimatområdet. Det här är en fråga som beredningens ledamöter tyvärr inte har haft tid att diskutera på ett uttömmande sätt.
Jag har medverkat i Miljömålsberedningen i ett och ett halvt år med att ta fram en klimatlag och klimatpolitiskt ramverk samt de nu för handen liggande strategierna om klimat och luftvård. Jag vill understryka att det handlar om två breda strategier som i allt väsentligt förenas kring partiernas minsta gemensamma nämnare. Vare sig klimatstrategin eller luftvårdsditon borde förhindra regeringen att gå före på de aktuella politikområdena och göra mer än de strategierna rekommenderar. Vänsterpartiet kommer verka för att så blir fallet.
Vi välkomnar dessa två strategier och ser dem – trots våra invändningar – som helt centrala dokument för att bygga ett samhälle med väsentligt mycket bättre luft och som håller sig helt och hållet inom de ramar som naturen satt upp våra liv på denna planet.
SOU 2016:47 Reservation och särskilda yttranden
659
Särskilt yttrande av Eva Alfredsson
Det faktum att klimatfrågan är ett akut och allvarligt hot med långsiktiga konsekvenser gör det viktigt med en bred överenskommelse i riksdagen. Det klimatpolitiska ramverk som föreslagits av Miljömålsberedningen i delbetänkande ett och i slutbetänkandet ger en stabil och långsiktig grund för det klimatpolitiska arbetet. Detta är en framgång och ett steg i rätt riktning. Målbanan borde dock ha varit brantare och styrmedlen kraftfullare.
I detta särskilda yttrande upprepa några av de argument jag under arbetets gång delgivit beredningen. Argumenten finns mer utförligt redovisade i min och Mikael Karlssons underlagsrapport till beredningen: Klimatpolitik under osäkerhet, kostnader och nyttor - bevis och beslut.
Klimatfrågan är unik och kräver mer långtgående åtgärder och en annan argumentation än många andra politikområden
Det kan uppfattas som orimligt att föreslå en brantare utsläppskurva än vad som anses praktiskt möjligt och ekonomiskt försvarbart. En brant utsläppsminskningskurva innebär utmaningar och kommer att leda till strandade tillgångar dvs att investeringar (som inte platsar i en hållbar, resurs- och klimateffektiv ekonomi) kommer att tappa i värde. Orsaken till de strandade tillgångarna är att hållbarhet och klimat inte vägts in då investeringarna gjordes.
Att på grund av dessa kostnader skjuta på klimatomställningen är dock inte samhällsekonomiskt effektivt. Att vänta med att minska utsläppen av växthusgaser är kostsamt. Orsaken är att koldioxidutsläppens skada orsakas av de kumulativa utsläppen. Varje ytterligare enhet koldioxid leder till en ökad uppvärmning som i sin tur leder till potentiellt permanenta skador och kostnader. Detta betyder att det rent vetenskapligt är motiverat med ett omedelbart förbud mot fossila utsläpp, eller som Weitzman (2009) uttrycker det - Marginalnyttan av minskade växthusgasutsläpp är oändlig. Detta är dock inte genomförbart. Vi bör emellertid ha i åtanke att när vi bestämmer oss för att vi inte klarar av att genomföra en snabb utfasning av fossila bränslen övervältrar på
Reservation och särskilda yttranden SOU 2016:47
660
andra (dels nutida människor som bor på platser som drabbas av klimatförändringarna dels framtida generation) att bära kostnaden och de problem som uppstår.
Etiska bevekelsegrunder och försiktighetsprincipen borde ha vägts in tydligare i slutbetänkandet – istället hänvisas flitigt till begreppet kostnadseffektivitet utan att detta kriterie problematiseras i tillräcklig omfattning
Mikael Karlsson och jag har i vårt underlag till beredningen sammanfattat kunskapsläget om klimatekonomiska modeller och slutsatser avseende kostnader och nyttor av att vidta klimatåtgärder. Översikten visar att osäkerheterna i modellerna är omfattande. I stort sett varje antagande är osäkert och konsekvenserna på modellresultaten stora. Trots osäkerheterna är det en övergripande slutsats, kring vilket det finns en bred koncensus, att kostnaden för att vidta klimatåtgärder är betydligt lägre än att inte vidta åtgärder som minskar utsläppen. En annan slutsats är att kostnaderna för utsläpp underskattas. Då osäkerheterna och riskerna är höga är det viktigt att tillämpa försiktighetsprincipen och att väga in etiska bevekelsegrunder vilket borde ha lett till en brantare utsläppsbana och kraftfullare styrmedel.
IPCC menar att klimatpolitiska åtgärder bör utvärderas mot följande kriterier: Måleffektivitet (miljöeffektivitet), kostnadseffektivitet, fördelningshänsyn och genomförbarhet. Betänkandet har här ett allt för ensidigt fokus på kostnadseffektivitetskriteriet. I Miljömålsberedningens slutbetänkande förekommer ordet kostnadseffektivitet 90 gånger. Moral och etik nämns inte. Betänkandet präglas av en syn som innebär att alla förändringar från nuvarande läge uppfattas som en kostnad. Jag menar att den gröna omställningen till en klimatneutral ekonomi handlar om att korrigera marknadsmisslyckanden och åstadkomma en mer effektiv ekonomi.
Koldioxidskatten ska enligt slutbetänkandet utgöra en bas för styrningen av den icke handlande sektorn. Detta är bra men bilden av koldioxidskatten som ett kostnadseffektivt styrmedel är förenklad. Ett styrmedel är aldrig kostnadseffektivt i sig utan dess kostnadseffektivitet beror på hur det implementeras. Den svenska
SOU 2016:47 Reservation och särskilda yttranden
661
koldioxidskatten är till exempel inte kostnadseffektiv på grund av hur den implementerats. Omfattande undantag och nedsättningar gör att den inte uppfyller kravet på kostnadseffektivitet. Måleffektivitetskriteriet måste få en mer central roll i framtida handlingsplaner och strategier. Utifrån resonemangen ovan är sannolikt tröskeln för vilka åtgärder som är samhällsekonomiskt effektiva mycket låg eftersom kostnaden för utsläpp är så hög att alla projekt som potentiellt kan bidra till att minska dessa kostnader är potentiellt lönsamma, och om inte annat kan de skapa läroeffekter.1
Beredningen har gjort ett gediget arbete där strategier och styrmedel för olika sektorer genomlysts – men finanssektor saknas
Finanssektorn har en avgörande betydelse för klimatmålen då denna sektor har makt över de investeringar som görs. Investeringar som inte bara kostar utsläpp då investeringarna kommer till stånd i form av energi och resursanvändning men som också påverkar framtida konsumtion och behov av underhåll samt kan leda till inlåsningseffekter. Denna sektor bör inkluderas i framtida handlingsplaner.
Utred principer för hur fördelningseffekter bör hanteras
Jag hade önskat att beredningen haft tid att utreda de fördelningspolitiska frågorna. Detta bör adresseras i uppföljande studier. Klimatomställningens kostnader och nyttor är inte jämnt fördelade vilket framgår av slutbetänkandet. Ohanterat innebär detta ett hinder för acceptans för en snabb omställning. Genom att kompensera de som förlorar på omställningen kan omställningstakten bli högre. Hur detta ska ske på ett rättvist och konkurrensneutralt sätt bör analyseras. Det är viktigt att utveckla principer och policy för hur förlorare ska kompenseras. Detta gäller inte bara företag utan även andra aktörer såsom regioner och hushåll.
1 Wagn et et al (2015). Push renewables to spur carbon Pricing. Nature 525, 27–29.
Reservation och särskilda yttranden SOU 2016:47
662
Historiska erfarenheter visar på starkt motstånd från aktörer som riskerar förlora på en omställning. Även motståndare till miljöregleringar har dock ofta klarat omställningen när det väl stått klart att strukturomvandlingen är oundviklig.
Klimatpolitik handlar om att agera trots osäkerhet – konkurrenskraft om att minimera osäkerhet
Parisavtalet och den växande globala medvetenheten om att nuvarande utveckling inte är hållbar innebär att klimatneutral teknik, produkter och tjänster kommer att vara avgörande för företagens internationella konkurrenskraft. Osäkerhet ökar politik- och teknikriskerna och hämmar omställningstakten. Den breda politiska överenskommelsen i delbetänkande ett och i slutbetänkandet är positivt för företagens konkurrenskraft. Viktigt är dock att dessa överenskommelser stärks framöver genom kraftfullare styrmedel så att trovärdigheten avseende målbanan inte ifrågasätts.
I framtida handlingsplaner bör måleffektivitet vara ett skallkrav, kostnadseffektivitet en strävan och fördelningseffekter, inklusive strandade tillgångar, hanteras för genomförbarhet.
Eva Alfredsson, analytiker, forskare och expert i miljömålsberedningen
SOU 2016:47 Reservation och särskilda yttranden
663
Särskilt yttrande av Nina Ekelund
Bra med stor enighet
En styrka med första delbetänkandet var att sju partier i riksdagen enades över blockgränserna om ett klimatmål, klimatlag och ett klimatpolitiskt råd. Styrkan med slutbetänkandet är att sex partier över blockgränserna har enats strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Sammantaget gör detta att förslag om klimatpolitikens övergripande riktning med mål och utformning med klimatlag och klimatpolitiskt råd kan klubbas i riksdagen och överleva under lång tid framöver.
Slutbetänkandet kunde varit mer ambitiöst kring både etappmål med större minskningar i närtid och med sektorsmålet för transporterna. Hagainitiativet har tidigare föreslagit ett nationellt mål om utsläpp nära noll vid år 2030. Med slutmålet -85 % till 2045 tarvas då istället mer ambitiösa etappmål. Med mer ambitiöst etappmål till 2030 hade det varit lättare att stimulera aktörer till utsläppsminskningar i närtid. Därför så är det viktigt att se förslaget som ett golv som alla partierna är överens om. Med andra ord så finns alla möjligheter för varje regeringen att höja ambitionerna.
För näringslivet är det viktigt med långsiktighet och tydlighet, med detta slutbetänkande är det tydligt att klimatfrågan är en prioriterad samhällsfråga och att en omställning ska ske. Det är ett välkommet besked.
Miljömålsberedningen underskattar möjligheterna på transportområdet
Det är bra att det nu finns ett tydligt mål inom transportsektorn att börja styra mot. Beredningen föreslår utsläppen från inrikes transporter ska minska med 70 % till 2030, vilket är lägre än vad FFF-utredningen föreslog (dvs. 80 %) som den dåvarande borgliga regeringen föreslog och som riksdagen ställde sig bakom. Här ser vi att beredningen varit alltför pessimistisk inför framtiden. Erfarenheterna visar att ambitiösa mål nås med råge, exempelvis
Reservation och särskilda yttranden SOU 2016:47
664
nåddes målet om förnybar energi i transportsektorn redan 2012 trots att målet var 10 % till 2020. Troligen kommer verkligheten springa ifrån beredningens förslag och målen kommer att överträffas.
Världen rör sig – lönsamt att agera nu
Beredningen skriver: ”Parisavtalet innebär att alla länder behöver skärpa sina klimatambitioner. I och med dessa målförslag tar Sverige ett betydelsefullt steg i den riktningen och kan på så vis vara en förebild även för andra länder. De föreslagna etappmålen behöver samtidigt nås på ett sätt som innebär att Sveriges sammanlagda konkurrenskraft behålls eller stärks.”
Enligt undersökningar ser företag själva att arbetet med klimat och miljö både stärker varumärket och ger nya affärer. Däremot har många företag redan plockat de lågt hängande frukterna med bland annat energieffektivisering och byte av bränsle. För att lönsamheten ska öka och konkurrenskraften stärkas så behövs styrmedel som gynnar omställningen, exempelvis koldioxidskatt som gör fossilt dyrare och förnybart mer lönsamt. För att i denna omställning inte riskera svenska företags konkurrenskraft så behöver en höjning av koldioxidskatten växlas mot en motsvarande sänkning som säkerställer konkurrenskraften i svenskt näringsliv.
Att jobba vidare med
Det är synd att beredningen inte föreslår något mål och konkreta styrmedel för de konsumtionsrelaterade utsläppen.
Nina Ekelund, programdirektör Hagainitiativet Stockholm den 20 juni 2016
SOU 2016:47 Reservation och särskilda yttranden
665
Särskilt yttrande av Lovisa Hagberg
Miljömålsberedningen har i sitt första delbetänkande föreslagit ett klimatpolitiskt ramverk som utgör en god grund för klimatarbetet de kommande åren. När nu det andra delbetänkandet stakar ut vägen med förslag på etappmål och åtgärder, är det framförallt två områden i det omfattande materialet som jag särskilt vill kommentera utifrån såväl behovet av att åstadkomma nödvändiga utsläppsminskningar tillräckligt snabbt som av att tillvarata de positiva möjligheter klimatarbetet innebär för Sverige.
För det första är etappmålen och målbanan som föreslås för de territoriella utsläppsminskningarna inte tillräckliga i förhållande till Parisavtalets ambition att begränsa den globala uppvärmningen till 1,5 grader eller väl under två grader. Målen på utsläppsminskningar om 63 % inklusive max 8 % kompletterande åtgärder till 2030 samt 75 % inklusive max 2 % kompletterande åtgärder till år 2040 ligger snarare i linje med vad hela EU behöver göra som ”tvågraderstakt”. Hur länge målet om fossilfrihet skjuts upp har som betänkandet visar betydande konsekvenser för storleken på de kumulativa utsläppen, varför det hade varit önskvärt med ett skarpare mål till 2030.
För det andra är det rimligt att det övergripande målet om 85 % utsläppsminskningar till 2045 endast gäller Sveriges territoriella utsläpp. Det finns dock ett stort värde i att hantera mer än de territoriella utsläppen, inte minst om man beaktar generationsmålet i miljömålssystemet. Många företag som ligger i framkant när det gäller hållbarhet och klimatarbete sätter utsläppsminskningsmål för alla steg i värdekedjan – för sin konsumtion (utsläpp som uppstår hos underleverantörer etc), för sin produktion (utsläpp som uppstår i tillverkning och leverans) och för utsläpp som uppstår eller undviks när varan/ tjänsten används hos kund. På liknande sätt kan man tänka om hur vi i Sverige bäst bidrar till det globala klimatarbetet samtidigt som vi drar nytta av att ligga i täten. Utsläppen från svensk konsumtion har vuxit de senaste decennierna och Sverige låg på en föga smickrande tionde plats bland världens länder med allra störst ekologiskt fotavtryck per capita i WWFs globala uppföljning, 2014 års Living Planet Report. Beredningen har haft tillgång till en rad förslag på såväl möjliga målformuleringar som åtgärder för att minska de konsumtions-
Reservation och särskilda yttranden SOU 2016:47
666
baserade utsläppen, vilket borde ha möjliggjort mer konkreta förslag än de visserligen relevanta bedömningarna om behovet av att utveckla statistik och uppföljning. Ur ett värdekedjeperspektiv skulle också en målsättning för den globala klimatnyttan av uppskalning och export av klimatinnovationer ha gett positiva incitament för utvecklingen av Sverige som spridare av miljöinnovationer.
Sakkunnig Lovisa Hagberg
SOU 2016:47 Reservation och särskilda yttranden
667
Särskilt yttrande av Sven-Erik Hammar
Det är både glädjande och värdefullt att Miljömålsberedningen har enats kring etappmål och strategier för att nå det övergripande klimatmålet om att nå noll nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, senast år 2045. Särskilt värdefullt är att beredningen tydligt uttalar ett starkt stöd för utvecklingen av en biobaserad ekonomi för att nå klimatmålen enligt delbetänkandet Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige (SOU 2016:21).
Produktionen av bioråvara är grunden för den biobaserade ekonomin. Målbanan till 2045 och etappmålet för 2030, kräver att fossila bränslen och råvaror ersätts med förnybara. Jag vill här betona att de enda resurser man kan få mer av ju bättre man förvaltar dem, är de förnybara resurserna från jorden och skogen.
Aktivt jord- och skogsbruk ger störst klimatnytta
Störst klimatnytta skapas genom ett aktivt jord- och skogsbruk genom att förnybara råvaror ersätter fossila (substitution), samtidigt som det aktiva brukandet ger ökad tillväxt som leder till ökat upptag av koldioxid. Det är därför avgörande för klimatomställningen att öka användningen av befintliga, och introducera nya, biobaserade produkter. En sådan utveckling stödjer också ambitionen att genom substitution minska växthusgasutsläppen från andra sektorer. För att förverkliga detta krävs ett tydligt handslag mellan stat och näringsliv i en gemensam nationell bioekonomistrategi.
Uppföljning av andelen bioekonomi och substitution
För att stimulera samhällsomställningen till en bioekonomi, behövs bättre uppföljning än idag av hur stor andel bioekonomin utgör av den totala ekonomin. Jag välkomnar därför förslaget att uppdra till Tillväxtverket att i samråd med Naturvårdsverket och Energimyndigheten, utveckla uppföljningsmått så att utvecklingen mot en mer biobaserad ekonomi och substitutionen av fossila råvaror kan följas.
Reservation och särskilda yttranden SOU 2016:47
668
Långsiktiga och stabila villkor för biodrivmedel
Det är värdefullt att beredningen belyser behovet av ett särskilt etappmål för transportsektorn. Målet om att utsläppen för inrikes transporter år 2030 behöver vara minst 70 procent lägre jämfört med 2010 års nivå är ambitiöst, men fullt realistiskt förutsatt att långsiktigt hållbara och stabila villkor skapas för biodrivmedel. För att möjliggöra utvecklingen av en fossilfri transportsektor är det en både nödvändig och välkommen politisk prioritering att undanröja hinder för detta på EU-nivå, i tillägg till det nationella arbetet med framtagandet av långsiktiga och stabila villkor.
Ökad produktion av biomassa i Sverige
Sverige har redan idag exceptionellt goda förutsättningar att förena stärkt konkurrenskraft med en ambitiös klimatpolitik, genom att tillvarata den biomassa som produceras i ett hållbart svenskt jord-, skogs- och vattenbruk. Med ökad efterfrågan på svenska biobaserade produkter kan produktionen öka väsentligt. Jag vill i det sammanhanget påpeka att beredningen sannolikt har underskattat potentialen i en ökad inhemsk produktion av biomassa. Exempelvis visar en ny studie från Lunds Universitet att det finns betydande potential för ökad tillförsel av inhemsk biomassa fram till 20502. Det gröna näringslivets bidrag till målet om noll nettoutsläpp till 2045 är därför helt nödvändigt för måluppfyllelsen.
Forskning och innovation också för brukandet
Betänkandet lyfter industrins omställningsförmåga och konkurrenskraft, samt pekar på behovet av ökad resurseffektivitet, miljöhänsyn och en mer hållbar produktion. En mer hållbar produktion i industrin förutsätter att det finns hållbar råvara från det gröna näringslivet. Den kopplingen är alltför svag i betänkandet. Utöver de forskningsinsatser som riktas mot industrins omställning,
2 Börjesson, Pål (maj 2016), Potential för ökad tillförsel och avsättning av inhemsk biomassa i en växande svensk bioekonomi, Lunds Universitet, rapport nr. 97.
SOU 2016:47 Reservation och särskilda yttranden
669
krävs betydande forskningsinsatser för ett mer produktivt, skonsamt och lönsamt brukande av naturresurserna.
Styrmedel för måluppfyllelse fordrar lönsamhet
Jag delar beredningens bedömning att klimatfrågan och omställningen till ett hållbart samhälle berör alla politikområden och sektorer, och den behöver därmed integreras på alla nivåer i samhället. Det är då viktigt att åtgärder och styrmedel inspirerar företagare att vilja och våga satsa inom sitt företagande. Genom att ge producenterna långsiktiga spelregler samt signaler om ökad efterfrågan skapas incitament och framtidstro, som gör det intressant för jordbrukare och skogsägare att producera och leverera förnybar råvara. Vid val av styrmedel och åtgärder är det därför viktigt att jord- och skogsbrukare har tillfredställande lönsamhet. Utan lönsamhet kommer inte markägare att investera i hållbart jordbruk eller långsiktiga skogsvårdsåtgärder som föryngring, röjning, dikesunderhåll, vägunderhåll, etcetera.
Jordbruket – en möjlighet i klimatomställningen
Svenska livsmedel är klimatsmarta
Det är mycket positivt att beredningen hänvisar till de möjligheter och den klimatnytta som jordbruket kan bidra med i en mer biobaserad ekonomi. Sveriges jordbruk har redan idag ett försprång vad gäller låga växthusgasutsläpp per kilo producerad vara, och skapar stora mervärden i form av god djurvälfärd, rik biologisk mångfald och en attraktiv landskapsbild. Beredningen skriver att ”En ökad konsumtion och produktion av svenskproducerat kött på bekostnad av det importerade ger förutsättningar för en produktion med globalt sett lägre utsläpp och kan även underlätta uppnåendet av andra miljömål”. Jag välkomnar denna formulering då det också främjar uppfyllelsen av det övergripande generationsmålet. Det bör dock poängteras att detta konstaterande inte enbart gäller för köttprodukter, utan för svenska livsmedel generellt.
Reservation och särskilda yttranden SOU 2016:47
670
Faktiska kostvanor
Vad gäller kostvanor bör det noteras att konsumtionen av rött kött inte har ökat i Sverige de senaste 10 åren, däremot har konsumtionen av frukt och grönt ökat med flera tiotals procent. Jag bedömer att utbildning och information, bättre statistik på flöden av matsvinn, samt en fortsatt satsning på utveckling av nya produkter, är mycket effektiva åtgärder för en gynnsam utveckling av kostvanor ur både hälso- och klimatsynpunkt.
Ökad kolbindning minskar jordbrukets klimatpåverkan
Beredningen tar upp jordbrukets potential att minska sin klimatpåverkan genom att binda kol. Jag delar uppfattningen att det finns en potential när det gäller att binda kol i mark genom vallar och mellangrödor, men också genom fortsatt höga skördar och återföring av organiskt material från gödsel och biogasrötrester. Enligt pågående forskning på SLU binds årligen cirka 3 miljoner ton koldioxidekvivalenter från de cirka 45 procent av arealen som idag är vall. Denna kolinbindning har inte redovisas i den tillgängliga statistiken. Det behöver beaktas vid bedömningen av jordbrukets klimatpåverkan. En skatt på kväve har en marginell effekt på läckaget men riskerar att minska kolbindningen. Att investera i kunskap och metoder som ökar precisionen i odlingen kan hålla marken beväxt under större delen av åren, vilket ger mer kol i marken och ökad leverans av biomassa.
Helhetsperspektiv på idisslarnas klimatnytta
För att bedöma jordbrukets potential att minska klimatpåverkan behöver också idisslarnas klimatpåverkan sättas i ett helhetsperspektiv. Det enda ekonomiskt rimliga sättet att idag ta vara på den kolinbindande vallproduktionen, är som foder i mjölk- och nötköttsproduktionen. Genom att svenskt jordbruk har låga växthusgasutsläpp per kilo producerad vara jämfört med andra länder innebär ökad svensk produktion av kött och mjölk, globalt sett lägre utsläpp. För att möjliggöra en ökad produktion och konsumtion av svenska livsmedel som skapar global klimatnytta,
SOU 2016:47 Reservation och särskilda yttranden
671
krävs en ökad framtidstro och lönsamhet i hela jordbruket. Jag delar beredningens uppfattning om att ersättningarna i landsbygdprogrammet bör sättas i relation till en åtgärds samhällsnytta, istället för att enbart täcka en viss kostnad.
Skogens stora klimatnytta
Skogens största klimatnytta ligger i ett aktivt brukande och i substitution av fossila råvaror. Det svenska skogsbruket och skogsindustrin är i ett internationellt perspektiv mycket effektivt. Därför är den viktigaste åtgärden för att ta tillvara skogens stora potential i klimatarbetet, att främja ökad användning av råvara från skogen.
Substitution och ökad lagring i träprodukter
Som exempelvis Lundmark m.fl.3 har visat, har substitution och ökad lagring i träprodukter betydande effekter. Klimatnyttan är emellertid ännu större, då denna beräkning endast omfattar träprodukter, och inte produkter baserade på fiberråvara från skogen (t.ex. papper, kartong och textil). Jag välkomnar därför beredningens bedömning att material från skogen som ersätter andra material, har ett mycket stort värde för samhället i klimatomställningen. Mot bakgrund av det nyss sagda kunde beredningen ha varit tydligare när det gäller att framhålla klimatnyttan med ökat byggande i trä. Särskilt då långlivade produkter såsom trähus utgör en stabil kolsänka, och därmed enligt internationella beräkningsregler får tillgodoräknas som en kompletterande åtgärd för att nå noll nettoutsläpp 2045.
3 Lundmark, m.fl. Potential Roles of Swedish Forestry in the Context of Climate Change Mitigation, Forest, 2014.
Reservation och särskilda yttranden SOU 2016:47
672
Aktivt brukad skog mest klimatsmart
Det är insiktsfullt av beredningen att peka på att produktionen i skogen kan och bör öka i syfte att ersätta fossil råvara med biomassa från skogen. Potentialen att genom god skogsskötsel öka uttaget av hållbart producerad biomassa från skogen är stor.4 Lika insiktsfullt är det att beredningen redogör för att skog som blir äldre så småningom kommer in i ett jämviktstillstånd där tillväxten (upptag) och den naturliga avgången (nedbrytning) tar ut varandra, och kolsänkan slutar att utvecklas. Dessutom innebär kollager i stående skog en stor risk då det inbundna kolet kan frigöras vid skador, vilket exempelvis skedde vid stormen Gudrun 2005 och den stora skogsbranden i Västmanland 2014.
Det är bra för klimatet att skogspolitiken ligger fast
Jag välkomnar och delar beredningens bedömning att skogsvårdslagstiftningen och skogspolitikens inriktning med jämbördiga mål ska ligga fast. I det sammanhanget vill jag understryka att den senaste skogspolitiska propositionen5 betonar att de två jämställda målen, och det delade ansvaret mellan samhället och skogsägarna, förutsätter en tydligt definierad och långsiktig äganderätt. En stark äganderätt är också grunden för skogspolitikens bärande princip om frihet under ansvar.
Skogsägaren fattar besluten om skogens skötsel för en utvecklad bioekonomi
Ökad samhälls- och klimatnytta genom en utvecklad bioekonomi, förutsätter ökad substitution från fossila till förnybara råvaror. Ökad substitution förutsätter ökad skogsproduktion. Ökad skogsproduktion förutsätter beslut om investeringar i skogsvård och beslut om att avverka. Dessa beslut om avverkningar, och om
4 Se t.ex. Lundmark, m.fl. Potential Roles of Swedish Forestry in the Context of Climate Change Mitigation, Forest, 2014. SKA-15, Skogsstyrelsen. Skogforsk, Arbetsrapport nr 574, år 2004: ”Ökad produktion i familjeskogsbruket – analys av tillväxthöjande och skadeförebyggande åtgärder”. 5Prop. 2007/08:108 En skogspolitik i takt med tiden.
SOU 2016:47 Reservation och särskilda yttranden
673
investeringar i skogsvård, fattas av landets skogsägare. Det är därför avgörande hur skogsägarna väljer att agera.
Drivkrafterna hos familjeskogsbruket avgör omställningen
I Sverige står familjeskogsbruket för 60 procent av skogstillväxten, och 60 procent av avverkningsvolymen. Samhället måste därför förstå och respektera drivkrafterna hos de 330 000 enskilda skogsägare som fattar besluten om skogens skötsel, för att göra samhällsomställningen till en bioekonomi möjlig.
Reservation och särskilda yttranden SOU 2016:47
674
Särskilt yttrande av Mikael Karlsson och Johan Rockström
Miljömålsberedningen presenterar nu en serie förslag som rör politik för luftkvalitet och klimat. I många fall präglas betänkandet av höga ambitioner och väl utredda förslag. Beredningens ledamöter uppvisar en stark och bred enighet om vikten av att överlag skärpa klimat- och luftvårdspolitiken. Den allmänt sett gedigna texten är producerad av ett professionellt kansli, under god ledning och med stöd av förhandlingsvilliga ledamöter. Samtidigt är de konkreta förslagen alltför få, och på vissa punkter är styrmedel uppenbart svaga; i något fall går beredningen även bakåt, vilket sänder helt fel signaler efter Parisavtalets undertecknande. Gapet mellan mål och de åtgärder som krävs för att nå målen är ännu mycket stort, framförallt på det klimatpolitiska området.
De förslag beredningen läger fram rörande luftvård är viktiga att genomföra. Inom EU dör över 400 000 personer varje år på grund av hälsofarlig luft. I Sverige rör det sig om tusentals personer, en olagligt ohälsosam luftkvalitet på flera platser och samhällskostnader som uppgår till omkring 40 miljarder kronor årligen. Som del av en ny luftvårdsstrategi bör regeringen lägga fast beredningens föreslagna fyra etappmål, eller i förekommande fall skärpa dem (andelen resor till fots samt med cykel eller kollektivtrafik bör öka snabbare än i förslaget) och konkretisera dem (etappmålet för bens(a)pyren är inte kvantifierat, och när det gäller takdirektivet innebär miljökvalitetsmålet att Sverige, av förhandlingarna att döma, sannolikt bör lägga sig på en högre ambitionsnivå).
När det gäller konkreta åtgärder är förslagen om att ge kommuner rätt att införa miljözoner för lätta fordon och miljödifferentiera avgifterna på parkeringsplatser viktiga. Som beredningen föreslår bör systemen för reseavdrag och förmånsbeskattning reformeras. Ett bonus-malus-system för bilar är omdiskuterat sedan åtminstone 20 år och det är nu hög tid att det införs. Beredningen tar inte ställning till förslaget från bonusmalus-utredningen men vi vill påtala vikten av att det skärps, med tanke på att den utredningens bedömning är att förslaget inte nämnvärt minskar utsläppen... Bonus-malus kan införas även för tunga fordon. Vi stödjer att miljöbalkens regler om miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram behöver förbättras.
SOU 2016:47 Reservation och särskilda yttranden
675
Angående offentlig upphandling är behovet av skärpta regler uppenbart och regeringen bör i det pågående lagstiftningsarbetet inom området stadga miljöhänsyn som en obligatorisk paramenter att alltid beakta och väga in. En punkt vi saknar är förslag att lagstifta så att stadsplaneringen sker med tillgänglighet som vägledande princip. I övrigt delar vi beredningens förslag och vi anser att genomförandet ska påbörjas denna mandatperiod.
På klimatpolitikens område är beredningens förslag inte alltid lika tydliga som när det gäller luftvård. Vi vill upprepa vårt stöd till den klimatlag som föreslogs i beredningens delbetänkande. Vi påtalade då att det övergripande målet förvisso var alltför svagt i förhållande till vad vetenskapen visar behövs om de internationella klimatmålen ska nås, men vi såg en styrka i den överenskommelse mellan sju partier som uppnåddes. I föreliggande betänkande har däremot kompromisserna blivit orimligt svaga. Utsläppsbanan som föreslås för den icke-handlande sektorn är uppenbart flack i förhållande till klimatförändringens stora kostnader. Gällande transportsektorn anser vi definitivt att alternativ 4, ”fossilfritt” år 2030 (figur 5.2), är den enda utsläppsbana som rimmar med en klimatpolitik som ligger i linje med vetenskapliga slutsatser, tekniska möjligheter och ekonomiska hänsyn. En sådan utsläppsbana bör nu utredas, preciseras och beslutas av regeringen i form av en serie etappmål. Vi är också bekymrade över att beredningen lägger sig lägre än utredningen Fossilfrihet på väg (SOU 2013:84) föreslog. Den utredningen pekade på en teknisk potential på 90 procent lägre utsläpp, men föreslog styrmedel för 80 procents reduktion. Sedan dess har elbilsrevolutionen rullat vidare. Att Miljömålsberedningen lägger sig under den nivån, trots att såväl en parlamentarisk majoritet som de drivsmedelsproducenterande aktörerna i den gröna sektorn vill se högre ambitioner, är beklagligt. Beredningen övertygar inte om hur detta mål för transportsektorn beräknats eller hur det relaterar till den övergripande målbanan. Det uppvägs inte heller av den enighet mellan sex partier som råder; en enighet om sänkta ambitioner är tvärtom något negativt. Vi anser vidare att det är synd att beredningen inte föreslår sektormål i övrigt, såsom för jordbrukssektorn. Regeringen bör av dessa skäl utveckla arbetet med etappmål och sektorsmål, inklusive för transporter. Utgångspunkten bör tas i temperaturmålet 1,5 grader och ett mer
Reservation och särskilda yttranden SOU 2016:47
676
ambitiöst långsiktigt mål för svensk del än vad som föreslogs i delbetänkandet. På den grunden bör etappmål och sektorsmål utformas, och det är i sammanhanget viktigt att inte förlita sig på mer eller mindre vaga ”flexibiliteter”, samt att slå fast att eventuella överskott ska annulleras. Vi är beredda att bistå i det arbetet från akademiskt horisont.
Mycket av det som beredningen föreslår när det gäller strategier och styrmedel i övrigt är bra. Vissa punkter, såsom att klimatfrågan ska integreras i alla politikområden, ser vi som givna och vi hoppas att regeringen omgående genomför åtgärder i den riktningen. Gällande ekonomiska styrmedel beklagar men förstår vi att beredningen inte har hunnit lägga fram konkreta förslag. Vi är alltjämt kritiska till att regeringen valde att ge utredningen sådana orimliga förutsättningar; det tar tid att bygga enighet över blockgränserna i Sverige. I frågan om miljöskatter ser vi att snart sagt varje gedigen analys av klimatpolitiska redskap landar i ett behov av ökade skattenivåer, vilket med fördel kan ske inom ramen för en skatteväxling. Vi anser att det är hög tid att regeringen tillsätter en ny skatteväxlingsutredning, det är runt 20 år sedan det senaste skedde. Ett klimatanpassat skattesystem är oundvikligt viktigt. Parallellt med det behöver regeringen öka ambitionerna för att komma till rätta med de problem som följer av EU:s statsstödsregler (se vidare underlagspromemoria till beredningen från Mikael Karlsson). Regeringen behöver också omgående ta fasta på beredningens förslag om att utveckla en offensiv strategi för en bioekonomi, något som saknas i Sverige. Vi ställer oss i övrigt överlag bakom beredningens förslagspunkter som gäller olika sektorer, men vi förvånas över att beredningen inte lägger mer konkreta förslag på vissa områden, exempelvis gällande flyget. Det är viktigt att regeringen fyller igen dessa luckor i en kommande klimatpolitisk proposition.
Avslutningsvis konstaterar vi, som Miljömålsberedningen, att ett genomförande av förslagen redan idag skulle minska kostsamma hälso- och miljöskador, men när det gäller samhällsekonomiska konsekvenser ser vi framförallt att de betydande vinsterna uppkommer i framtiden, när kostsamma utsläpp inte sker. Åtgärdskostnader är överlag långt mindre än klimatkostnaderna, och åtgärder ger därtill i många fall en rad tillkommande nyttor som sällan beaktas i tillräcklig grad. På dessa punkter hänvisar vi till
SOU 2016:47 Reservation och särskilda yttranden
677
underlagsrapporten till beredningen från Eva Alfredsson och Mikael Karlsson, och den slutsats som där slås fast – att det är samhällsekonomiskt lönsamt att avsevärt öka tempot i klimatarbetet.
Reservation och särskilda yttranden SOU 2016:47
678
Särskilt yttrande av Johanna Sandahl
Att det långsiktiga klimatmål till 2045 som Miljömålsberedningen lade fram i sitt första delbetänkande nu kompletteras med delmål som är förankrade hos en majoritet av riksdagens partier är ett viktigt steg framåt.
Förslaget innehåller en rad bra förslag. Jag vill särskilt framhålla vikten av den tydliga ambitionen att integrera klimatfrågan i alla politikområden, ställningstagandet för att annullera de överskott som kan komma att uppstå i det fall nationella utsläppsminskningar överträffar ett kommande EU-åtagande 2030 samt ambitionen att påverka EU för att skärpa unionens system för handel med utsläppsrätter och andra styrmedel.
Det övergripande och långsiktiga mål som Miljömålsberedningen lade fram i mars i år är för svagt för att leva upp till Parisavtalets ambition att begränsa uppvärmningen till väl under två grader med sikte på under 1,5 grader. Det innebär att det långsiktiga målet måste betraktas som ett golv, och det behöver kompletteras med etappmål som följer en bana där utsläppen minskar snabbt i ett tidigt skede, samt etappmål för olika sektorer. Jag välkomnar därför att Miljömålsberedningen föreslår etappmål, men beklagar att de tyvärr är för svaga för att stimulera en tillräckligt snabb omställning.
Naturskyddsföreningen har förespråkat att trafiksektorn bör vara fossilfri till 2030. Det skulle innebära en snabb minskning i den viktigaste sektorn utanför EU:s utsläppshandel, och ge Sverige en global ledarroll för en omställning av transporterna på samma sätt som Tyskland gör med energisektorn genom sin Energiewende. Världen behöver, precis som beredningen själva konstaterar i betänkandet, sådana förebilder. Den färska energiöverenskommelsen mellan fem av riksdagens partier gav hopp om gemensamt klimatansvar, men det förslag Miljömålsberedningen nu presenterar avviker från den inslagna vägen med att skärpta mål. Målet att inrikes transporter, exklusive både flyg och arbetsmaskiner, ska minska med 70 % till 2030 är ett mål som ligger långt ifrån vad som behövs och är inte ens i nivå med vad den tidigare FFF-utredningen (Fossilfri fordonstrafik) presenterade.
Riksdagen har tidigare ställt sig bakom en ”fossiloberoende fordonsflotta”. Den tolkning som nu görs är närmast att betrakta
SOU 2016:47 Reservation och särskilda yttranden
679
som en ambitionssänkning – trots att det nyss underskrivna Parisavtalet om något bör föranleda en ambitionshöjning. Därtill saknar jag skarpa mål för andra sektorer, vilket nu i stort sett läggs åt sidan till förmån för vaga skrivningar. Sektorer som jordbruk, industri, flyg, och arbetsmaskiner står tillsammans för betydande utsläpp, vilket gör tydliga och skarpa mål nödvändiga. Vad beträffar utsläppen från svensk konsumtion föreslås bara att de ska mätas, inte åtgärdas, trots att de är mycket stora och dessutom ökande. Det är olyckligt eftersom så stor andel av växthusgasutsläppen kommer från vår konsumtion.
Det innebär att de mål som läggs fram i detta betänkande även de måste betraktas som golv, liksom det långsiktiga målet till 2045. Jag är övertygad om att målen kommer överträffas, och beklagar därför att beredningens ledamöter ser mindre optimistiskt på framtiden och Sveriges möjligheter att bidra till det globala klimatarbetet. Mer ambitiösa mål hade sänt tydligare signaler till samhällets alla aktörer och stimulerat en snabbare omställning, vilket skulle behövas för att uppnå regeringens ambition att Sverige ska bli ett av världens första fossilfria välfärdsländer. Med detta mål tror och hoppas jag att vi blir omsprungna av andra eftersom världen behöver länder som går före.
Något annat jag gärna hade sett längre gående förslag om gäller den samhällsplanering som sker inom ramen för plan- och bygglagen. Som beredningen konstaterar styr dagens samhällsplanering inte mot målen, och klimatmålen behöver lyftas i planarbetet.
Nu har klimatpolitiken utretts många gånger. Därför vill jag avsluta med att jag ser fram emot ett genomförande av alla vällovliga föresatser. Klimatet behöver inte några fler utredningar; nu behövs handlingskraft och konkreta politiska beslut. Här har beredningen många bra förslag som jag hoppas kommer att skyndsamt omsättas i handling. Inte minst förslaget om reduktionsplikt/kvotplikt för biodrivmedel är viktigt. Det är också angeläget att få till stånd beredningens förslag om klimatkonsekvensanalyser i statsbudgeten, och andra viktiga politiska processer.
Även om målen hade behövt vara mer ambitiösa, så känner jag hopp inför att målen med största sannolikhet kommer att överträffas med råge när omställningen tar fart på allvar. Det står klart att det trots allt finns en bred samstämmighet om att vi ska
Reservation och särskilda yttranden SOU 2016:47
680
bygga ett bättre samhälle – och jag är övertygad om att det kommer gå undan när förändringsoron väl har överkommits.
Johanna Sandahl, Ordförande Naturskyddsföreningen
SOU 2016:47 Reservation och särskilda yttranden
681
Särskilt yttrande av Maria Sunér-Fleming
Inledning
Klimatfrågan är en av vår tids stora samhällsutmaningar. Det är därför positivt att Miljömålsberedningen nu tagit ett blocköverskridande, samlat helhetsgrepp kring klimatpolitiken. Beredningen är tydlig i att utgångspunkten för betänkandet är att andra länder bidrar till att uppnå Parisavtalets klimatmål, och att jämförbara styrmedel införs i andra viktiga ekonomier. I arbetet framöver behöver detta säkerställas genom regelbundna omvärldsanalyser. Om denna utgångspunkt inte innehålls finns en risk att en ambitiös svensk klimatpolitik istället blir kontraproduktiv såväl för klimatet som för svensk ekonomi. Det är därför positivt att det tydliggörs att svensk klimatpolitik ska bedrivas med bibehållen konkurrenskraft och utan att utsläppen av växthusgaser ökar utanför Sverige.
Delmål till 2030
Miljömålsberedningen föreslår att Sverige beslutar om ett delmål för klimatpolitiken till 2030 på minus 63 procent jämfört med 1990 för den icke-handlande sektorn. Givet de stora osäkerheter som finns när det gäller vilket mål som är rimligt till 2030 har mitt förslag varit att en linjär bana ansätts för utsläppen i icke-handlande sektorn. Denna skulle kompletteras med regelbundna avstämningar där avvägningar görs mot den reella utvecklingen, tekniska framsteg, konkurrenskraft och kostnadseffektivitet. Vid behov kan den linjära banan därefter finjusteras.
Många av de parametrar som måste falla in för att klara ett specifikt mål styr inte Sverige ensamt över, så som exempelvis generell teknikutveckling, EU-krav för nya fordon, EUs syn på biodrivmedel, EUs statsstödsregler, transportbehov m.m., vilket medför att det behöver finnas flexibilitet beroende på ur dessa utvecklar sig. Beredningen föreslår att åtta procentenheter av målet kan nås på ett flexibelt sätt, vilket innebär mellanskillnaden mellan 63 procent och den linjära utsläppsbanan. Denna flexibilitet är bra
Reservation och särskilda yttranden SOU 2016:47
682
och nödvändig, givet de stora osäkerheterna. Detta öppnar för att klimatmålet kan nås på ett mer kostnadseffektivt sätt.
Transporternas centrala roll i samhället saknas
I och med att transportsystemet ungefär står för 50 procent av växthusgasutsläppen i icke-handlande sektorn är dessa i fokus i Beredningens betänkande. Jag saknar en viktig utgångspunkt i betänkandet, nämligen transporternas oomtvistligt stora samhällsnytta och dess positiva effekter. I betänkandet framställs transporter primärt som något negativt som bidrar till ökade klimatutsläpp. Betänkandet tar på flera ställen upp det problematiska med succesivt ökade transportvolymer.
En viktig utgångspunkt borde istället vara att transporter av gods och människor är en grundförutsättning för tillväxt och välfärd, samt möten mellan människor och kulturer. Transportvolymökning är en funktion av ökad handel och tillväxt i samhället som genererar välfärd. För den svenska handelsberoende ekonomins utveckling, med ett näringsliv placerat i Europas geografiska periferi, har transporter och transportutveckling en avgörande betydelse för vår konkurrenskraft, både idag och i framtiden. Transporter är också centralt för att hålla ihop ett land med långa avstånd, och de bidrar dessutom till en mer dynamisk och välfungerande arbetsmarknad.
Transporternas klimatpåverkan
I betänkandet lyfts många viktiga områden som kan bidra till att reducera transporternas klimatpåverkan:
Fortsatt energieffektivisering och teknikutveckling både när det gäller fordonsutveckling och logistik samt stimulanser till inköp av energieffektiva fordon. Detta innefattar även en stegvis elektrifiering av transportsektorn.
Fortsatt introduktion av hållbara och konkurrenskraftiga biodrivmedel i större skala på den svenska marknaden.
På längre sikt kan även åtgärder så som samhällsplanering för ett mer transporteffektivt samhälle få stor betydelse.
SOU 2016:47 Reservation och särskilda yttranden
683
Det kan dock konstateras att Sverige inte har ensam rådighet över utvecklingen inom flertalet av dessa områden. Det är därför avgörande att den internationella utvecklingen fortsätter. Exempelvis är EUs hållning vad gäller hållbarhetsfrågor och biodrivmedel samt frågor som rör EUs statsstödsregler centrala. Samma gäller vilka krav som EU ställer på fordons tekniska prestanda.
Svenskt Näringsliv har gjort bedömningar som visar att klimatutsläppen från vägtrafiken kan reduceras markant till 2030. Vår analys, genomförd av konsultbolaget WSP, visar på substantiella utsläppsminskningar till 2030 inom personbils-, lastbils- och busstrafiken om sammantaget 43 procent jämfört med 2010. Denna minskning kan ske givet att den utveckling som vi redan ser i transportsektorn, en kontinuerlig utveckling mot ökad energieffektivisering och en fortsatt succesiv övergång till förnybara drivmedel. Vi bedömer dock inte att samhällsbyggnadsåtgärder som prioriterar ett transporteffektivt samhälle hinner få särskilt stor inverkan på utsläppen till 2030.
En central skillnad mellan våra antaganden och de beräkningar som Miljömålsberedningen använt är den utveckling som antas för trafikarbetet, både vad gäller persontransporter och godstransporter. I våra beräkningar har vi utgått från den basprognos som Trafikverket har för utveckling av trafikarbetet, vilken skiljer sig från de antaganden som görs i Miljömålsberedningens betänkande. Exempelvis antas i Miljömålsberedningens scenarier att trafikarbetet med personbil år 2030 inte ökar jämfört med 2010, samtidigt som Trafikverkets basprognos pekar på en ökning med 25 procent.
Ett sektorsmål för transportsektorn
Miljömålsberedningen föreslår att det ska sättas ett specifikt delmål för transportsektorn till 2030 och att detta delmål ska vara minus 70 procent jämfört med 2005. Att sätta delmål för enskilda delsektorer är att suboptimera politiken, och riskerar att klimatpolitiken fördyras. Kostnadseffektivitet förutsätter flexibilitet i flera dimensioner av politiken. Det gäller frågan om vilka utsläpp som ska reduceras, hur det ska gå till, var det ska göras, och när det
Reservation och särskilda yttranden SOU 2016:47
684
ska göras, vilket påpekas av Finanspolitiska rådet i deras rapport för 2016. Specifika sektorsvisa mål minskar den flexibiliteten.
Miljömålsberedningen visar inte hur den föreslagna målsättningen för transportsektorn ska kunna nås på ett trovärdigt sätt. Bredningen hänvisar konsekvent till en enda källa för att underbygga sin mycket långtgående målsättning, nämligen Utredningen om fossilfri fordonstrafik (den sk. FFF-utredningen). Detta är i grunden djupt problematiskt. Jag har vid flertal tillfällen påtalat för beredningens att det fördes fram substantiell kritik mot FFF-utredningen när den presenterades 2013. Att FFFutredningens huvudsekreterare valde att hoppa av utredningen i sitt slutskede eftersom denne tyckte att ”...utredarens försök att bevisa att vägtrafiken kan bli i det närmaste fossilfri till 2030 bygger på önsketänkande beträffande den möjliga omställningstakten och har svagt eller obefintligt stöd i underlagsmaterialet” borde vara en anledning till reflektion. Den har kritiserats för att vara orealistisk, behäftad med ett stort mått av önsketänkande och för att vara undermåligt konsekvensanalyserad, inte minst i relation till den internationella utvecklingen. Även tunga remissinstanser som Finansdepartementet och Konjunkturinstitutet ställde sig i skaran av kritiker. Detta står tydligt i FFF-utredningens särskilda yttranden men likväl har beredningen valt att helt bortsett från detta faktum. I övrigt hänvisar också betänkandet i orimligt hög grad till Naturvårdsverkets färdplan och Trafikverkets klimatbilagor trots att alla dessa källor blivit mycket kritiserade i bl.a. remissarbete.
Det är min övertygelse att en statlig utredning med bred parlamentarisk förankring måste diskutera och presentera styrkor och svagheter med olika underlag som sedan ligger till grund för slutgiltiga förslag. Politiska beslut och blocköverskridande överenskommelser måste grunda sig i ett brett urval av fakta, något som jag inte anser vara fallet när det gäller transportsektorn i detta betänkande.
Eftersom beredningens breda flora av styrmedelsförslag för att uppnå målet om 70 procent reduktion av klimatutsläppen från vägtransporterna till 2030 i stort är identiska med de förslag som presenterats i FFF-utredningen är min slutsats att betänkandet inte i grunden kan utgöra ett robust beslutsunderlag för att uppnå den övergripande målsättning som beredningen föreslår bli en politisk målsättning.
SOU 2016:47 Reservation och särskilda yttranden
685
Det är också en stor svaghet att beredningen inte genomfört konsekvensanalyser av de styrmedelsförslag som presenteras i slutbetänkandet. Inte minst med tanke på att beredningen lägger mycket stor vikt vid dessa för att uppnå det övergripande sektorsmålet. Om beredningen föreslår ”centrala styrmedelsförändringar”, för att uppnå sin tuffa målsättning, måste beredningen också klargöra och analysera vilka konsekvenser dessa förändringar kommer att få för exempelvis näringslivet och hushållen. Detta har inte utförts och är därmed en stor svaghet i betänkandet.
Slutsatsen är att Miljömålberedningen, trots ett mångordigt och omfattande betänkande, inte kommit ett steg närmare strukturerade och välbalanserade förslag hur Sverige ska substantiellt minska hela transportsektorns klimatutsläpp samtidigt som näringslivets och samhällets transportbehov tillgodoses.
Jag och Svenskt Näringslivs medlemsorganisationer har föreslagit att beredningen istället för att sätta ett sektorsmål för transporter, borde lägga förslag om att bilda ett nationellt råd för minskad klimatpåverkan från transportsektorn. Förebild för dess arbetssätt bör vara arbete med trafiksäkerhet, det nationella trafiksäkerhetsrådet (”nollvisionen”). En avgörande faktor för framgång är att alla berörda aktörer tillåts medverka och att rådet gemensamt tar fram etappmål. Ett sådant råd har potential att skapa den nödvändiga och breda plattform som krävs för att uppnå en klimatneutral och hållbar transportsektor, med sikte på nollutsläpp från transportsektorn år 2045.
Näringslivet bejakar hållbarhetsarbetet och arbetar för att Sverige ska minimera transporternas klimatpåverkan. För oss är det självklart att uppfyllandet av klimat- och miljömål ska kombineras med stärkt konkurrenskraft, och utan inskränkning i samhällets behov av mobilitet. Då behövs balans mellan de transportpolitiska målen, att arbetet sker med en realistisk tidshorisont och med förståelse för Sveriges beroende av en internationell utveckling på transportområdet. Kopplingen mellan transporter och ekonomisk utveckling är en grundförutsättning, inte minst eftersom ett växande och konkurrenskraftigt näringsliv är centralt för att skapa de resurser som behövs för att ställa om till ett hållbart samhälle.
Reservation och särskilda yttranden SOU 2016:47
686
Flygets roll
Jag delar beredningens syn att inrikesflyget inte ska ingå i något eventuellt sektorsmål för transportsektorn. Det är också positivt att beredningen tydligt pekar på att de sektorer som ingår i EUs handel med utsläppsrätter i första hand ska styras av det systemet. Detta reser dock frågan om framtiden för den pågående utredningen om införande av en flygskatt. En införande av en flygskatt vore ett synnerligen inkonsekvent agerande då flyget redan ingår i EUs handel med utsläppsrätter, och då en skatt i Sverige inte skulle få någon inverkan alls på klimatutsläppen i EU, eftersom taket sätts på EU-nivå.
Klimat i andra politikområden
Det är positivt att MMB pekar på att klimatfrågan behöver integreras i andra politikområden. Liksom alla stora samhällsfrågor behöver den beaktas i många avseenden. Som beredningen skriver bör frågans allvar och komplexitet göra att andra politikområden som närings- och innovationspolitiken behöver vara väsentliga inslag i en aktiv klimatpolitik. Om företagen ska kunna utarbeta nya lösningar och tekniska innovationer behöver de stödjas i närings- och innovationspolitiken.
Detta gör dock inte att dessa politikområden ska underställas klimatpolitiken eller att andra samhällsmål ska underställas klimatmålen. Om man som Miljömålsberedningen anser att ”klimatmålet även bör vara ett övergripande mål för närings- och innovationspolitiken” riskerar man att missa andra samhällsutmaningar som vi också står inför. Samhället behöver kunna möta integrations-, vård-, utbildnings- och sysselsättningsmål bara för att nämna några områden. Då kan inte områdena inriktas enbart på klimatfrågan utan måste se till helheten där klimatfrågan är en av många viktiga frågor för politiken att hantera.
SOU 2016:47 Reservation och särskilda yttranden
687
Konsekvensanalyser
Att göra konsekvensanalyser av politiska förslag före beslut är mycket viktigt. Det är därför positivt att det gjorts ett antal analyser kring detta inom ramen för slutbetänkandet, även om de inte är tillräckliga som underlag för beslut.
Det konstateras i betänkandet att de samhällsekonomiska konsekvenserna av beredningens förslag till etappmål och utsläppsmål för inrikes transporter i hög grad kommer att bestämmas av omständigheter i Sveriges omvärld. Likaså förutsätts att resten av världen, liksom EU agerar kraftigt för att minska klimatutsläppen. Utgångspunkten för det referensscenario som antagits i konsekvensanalyserna antar i utgångsläget att det sker stora förändringar i vår omvärld – exempelvis vad gäller krav på energieffektivitet i transportsektorn – åtgärder som därmed antas ske utan samhällsekonomisk kostnad för Sverige. Huruvida detta kommer att bli så eller inte är i dagsläget omöjligt att säga. Det är viktigt att kontinuerligt följa detta framöver för att säkerställa att de samhällsekonomiska kostnaderna för att nå de föreslagna klimatmålen inte blir orimliga. Ytterligare en aspekt som saknas i konsekvensanalysen är vilka kostnader som är förknippade med att nå ett ”transporteffektivt samhälle”, som kan innebära stora investeringar i exempelvis kollektivtrafik, spårbunden trafik eller annat.
Vidare har inga detaljerade beräkningar gjorts av årliga kostnader eller av vilka effekter olika åtgärder och styrmedel får m.a.p. fördelningspolitik eller konkurrenskraft. Detta motiveras av att den framtida politikens utformning ännu inte är klar. Beredningen lyfter dock ett stort antal förslag till styrmedel och åtgärder i betänkandet, och det är helt centralt – vilket beredningen också påpekar – att sådana analyser görs innan åtgärder och styrmedel beslutas.
Sammantaget är konsekvensanalyserna inte tillräckliga för att bedöma konsekvenserna av de förslagna etappmålen och sektorsmålet för inrikes transporter. Detta är en brist i betänkandet.
Bilaga 1
689
Kommittédirektiv 2010:74
Parlamentarisk beredning för underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås
Beslut vid regeringssammanträde den 1 juli 2010
Sammanfattning
En parlamentariskt sammansatt beredning, biträdd av regeringens utsedda experter och sakkunniga, ska lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås.
Beredningens övergripande uppdrag ska vara att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom av regeringen prioriterade områden. Arbetet ska genomföras i nära samarbete med näringsliv, ideella organisationer, kommuner samt myndigheter. Det övergripande uppdraget gäller till och med år 2020. Beredningen kommer under denna tid att få tilläggsdirektiv i enlighet med regeringens prioriteringar. Beredningens arbete ska utvärderas 2015.
Beredningens första uppdrag är att lämna förslag till en handlingsplan för hur strategier och etappmål bör utvecklas och, om tillräckligt underlag finns, föreslå etappmål. De prioriteringar som görs i propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) ska vara utgångspunkten för beredningens arbete. Hänsyn ska tas till de förslag till delmål som Miljömålsrådet presenterade i rapporten Miljömålen – nu är det bråttom (den fördjupade utvärderingen 2008). Handlingsplanen ska redovisas senast den 31 december 2010.
Bilaga 1 SOU 2016:47
690
En parlamentariskt sammansatt beredning tillsätts
För ett effektivt och långsiktigt miljöarbete
I propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) presenterade regeringen inriktningen för miljöpolitiken och ett effektivare miljömålssystem.
I propositionen föreslås bl.a. ett generationsmål med preciseringar som innebär att förutsättningarna för att lösa miljöproblemen ska vara uppfyllda inom en generation och som anger inriktningen för vad miljöpolitiken ska sikta mot (prop. 2009/10:155 s. 21). Dessutom ska de nuvarande delmålen ersättas med etappmål som ska vara målövergripande och inriktade på den samhällsomställning som behövs.
En annan förändring innebär att uppgiften att följa upp och utvärdera miljökvalitetsmålen skiljs från uppgiften att ge förslag till strategier med styrmedel och åtgärder. För uppföljning och utvärdering ansvarar fortsättningsvis myndigheterna i miljömålssystemet. Samtidigt ges nu en parlamentariskt tillsatt beredning i uppgift att ge förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Riksdagen har beslutat i enlighet med propositionen (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr.2009/10:377).
Den parlamentariska beredningen ska lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen kan nås
För att nå en bred politisk samsyn kring miljöfrågorna får en parlamentariskt sammansatt beredning i uppdrag att ge regeringen råd om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås på ett sätt som är kostnadseffektivt ur ett samhällsperspektiv.
Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintressen inom olika politikområden, som därigenom kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet.
Beredningens uppdrag ska gälla till och med 2020. Beredningen kommer under denna tid att få tilläggsdirektiv inom de områden som regeringen prioriterar. Beredningens arbete ska utvärderas 2015.
Bilaga 1
691
Beredningens övergripande uppgift är att föreslå strategier inom prioriterade områden
Beredningens uppgift är att föreslå strategier inom av regeringen prioriterade områden. Strategierna ska innehåll etappmål, styrmedel och åtgärder för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Det är ofta mer effektivt att arbeta med etappmål, styrmedel och åtgärder målövergripande och strategivis än uppdelat per miljökvalitetsmål. Åtgärder bidrar också många gånger till att nå flera miljökvalitetsmål liksom till att nå generationsmålet. En strategi kan därför innehålla flera olika styrmedel och åtgärder som samlat bidrar till att nå flera mål.
Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därigenom kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Strategier inom komplexa områden är ofta målövergripande och kan därför bidra till att generationsmålet och flera miljökvalitetsmål nås.
Strategierna bör belysas i EU-perspektiv och ett internationellt perspektiv. I de strategier som tas fram bör det ingå strategier för miljöarbete inom EU och internationellt. Beredningen bör beakta de skyldigheter som följer av Sveriges medlemskap i EU och även följa utvecklingen av EU-lagstiftningen och anpassa sina förslag efter eventuella förändringar i EU-lagstiftningen samt till EU-rätten i övrigt.
Myndigheterna inom miljömålssystemet följer regelbundet upp och utvärderar möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Uppföljningarna visar inom vilka områden det finns fortsatta behov av insatser och dessa kommer därför att utgöra viktiga underlag för regeringen när det gäller vilka tilläggsdirektiv som beredningen ska få.
Beredningen får underlag från myndigheter och experter
I samband med att beredningen får tilläggsdirektiv att utveckla en strategi avser regeringen att även ge berörda myndigheter särskilda uppdrag att ta fram underlag för beredningens arbete. Beredningen kan vid behov också tillsätta expertgrupper för att ta fram fördjupade analyser, med deltagare som tillfrågats utifrån uppdragets art.
Bilaga 1 SOU 2016:47
692
Av särskild vikt är att se till att senaste vetenskapliga underlag ligger till grund för de strategier som tas fram. När förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder utvecklas, kommer icke statliga aktörer att bistå med sin kunskap i de expertgrupper som knyts till beredningen.
Beredningens förslag ska vara konsekvensanalyserade
De beslutsunderlag som beredningen redovisar ska följa kommittéförordningens (SFS 1998:1474) krav på konsekvensbeskrivningar och kostnadsberäkningar av förslagen. Därutöver ska förslagen åtföljas av samhällsekonomiska konsekvensanalyser samt analyser av förslagens kostnadseffektivitet. Förslagen ska även innehålla alternativa handlingsvägar.
Beredningen ska samråda och förankra förslagen
Beredningen ska stimulera till debatt om de avvägningar gentemot andra samhällsintressen som kan krävas för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Beredningen bör därför utveckla en bred dialog med länsstyrelser och andra myndigheter samt företrädare för regionala och kommunala samverkansorgan eller landsting, kommuner, näringsliv, ideella organisationer och forskarsamhället. Huvudsyftet med dialogen är att inhämta kunskap och förankra beredningens förslag till strategier. Beredningen behöver särskilt utveckla ett nära samarbete med Naturvårdsverket i dess roll som samordningsansvarig myndighet för miljömålsuppföljningen.
Beredningens första uppdrag – att föreslå en handlingsplan
Föreslå en handlingsplan för hur strategier och etappmål kan utvecklas i miljömålssystemet
Enligt propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) ska en parlamentarisk beredning ta fram förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. I och med att etappmål tas fram ska nuvarande delmål upphöra. De tre strategierna –
Bilaga 1
693
Effektivare energianvändning och transporter, Giftfria och resurssnåla kretslopp samt Hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö – har upphört och ska ersättas av strategier som beslutas av regeringen.
Etappmålen ska vara steg på vägen för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. I Miljömålsrådets rapport Miljömålen – nu är det bråttom! föreslog rådet nya och reviderade delmål. Utredningen om miljömålssystemet (dir. 2008:95) har i betänkandet Miljömålen i nya perspektiv (SOU 2009:83) ifrågasatt om de föreslagna delmålen är utformade så att de effektivt leder till att miljökvalitetsmålen nås. Av utredningens analys av de föreslagna delmålen framgår också att cirka 20 delmål har samma karaktär som miljökvalitetsmålens preciseringar. De flesta delmål anger dock steg på vägen till att nå miljökvalitetsmålen och är av karaktären etappmål. Av de nuvarande 72 delmålen har 52 delmål målår 2010 eller tidigare.
I dagsläget saknas en analys av vilka etappmål som behöver utvecklas i miljömålssystemet för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Det saknas även underlag för att bedöma behovet av målövergripande etappmål som är inriktade på den samhällsomställning som behöver ske i ett generationsperspektiv för att nå miljökvalitetsmålen.
Beredningen ska därför:
Föreslå en handlingsplan för hur strategier bör utvecklas i miljömålsystemet i förhållande till miljökvalitetsmålen och till generationsmålet. Fokus ska läggas på behov av etappmål inom områden som är särskilt komplexa eller som kräver politiska avvägningar. Av handlingsplanen ska behoven av att utveckla etappmål, styrmedel och åtgärder framgå. I de fall beredningen identifierar behov av nya etappmål där beslutsunderlaget inte är tillräckligt bör det av handlingsplanen framgå vilken typ av underlag som ska tas fram samt förslag lämnas på hur det kan tas fram med tillhörande tidplan.
Ge förslag om vilka av de föreslagna delmålen i rapporten Miljömålen – nu är det bråttom! som bör bli etappmål i miljömålssystemet och vilka som kan övergå till preciseringar under ett miljökvalitetsmål.
Bilaga 1 SOU 2016:47
694
Om det finns tillräckligt beslutsunderlag som innehåller samhällsekonomiska konsekvensanalyser, ska beredningen föreslå etappmål. I förslagen till respektive etappmål ska beredningen: – ange vilka miljökvalitetsmål eller delar av generationsmålet som etappmålet bidrar till, – ge förslag på styrmedel och åtgärder som kan krävas för att etappmålet ska nås med tillhörande konsekvensanalys samt analys av förslagets kostnadseffektivitet, – ange om det finns skäl för riksdagen att besluta om etappmålet, – ange den inriktning för en strategi som etappmålet kan komma att hänföras till, – ange om och på vilka grunder det finns behov av regional anpassning av etappmålet, – ange om etappmålet är relevant för internationella överenskommelser eller ingår i gemenskapsinitiativ inom EU, – ange vilken miljöinformation eller annan information (statistik) som kan krävas för att följa upp etappmålet, – ange vilken myndighet som bör ansvara för att etappmålet följs upp.
Samverkan och utgångspunkter vid genomförande av det första uppdraget
Det första uppdraget ska genomföras i samverkan med Naturvårdsverket inom ramen för verkets uppdrag att samordna en myndighetsgemensam översyn av miljökvalitetsmålens preciseringar. Beredningen ska i uppdraget också samverka med myndigheter som har ansvar i miljömålssystemet.
Utgångspunkten för det första uppdraget ska främst vara de prioriteringar som görs i propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155). Hänsyn ska också tas till de förslag till delmål som Miljömålsrådet presenterade i rapporten Miljömålen – nu är det bråttom! (den fördjupade utvärderingen 2008).
Bilaga 1
695
Redovisning av det första uppdraget
Det första uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Miljödepartementet) senast den 31 december 2010. Handlingsplanen ska innehålla en konsekvensanalys i enlighet med kommittéförordningen.
(Miljödepartementet)
Bilaga 2
697
Kommittédirektiv 2011:50
Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) Strategi för en giftfri miljö
Beslut vid regeringssammanträde den 9 juni 2011
Sammanfattning
Regeringen beslutar att ge Miljömålsberedningen (M 2010:04) i tilläggsuppdrag att ta fram en strategi för Sveriges arbete inom EU och internationellt för en giftfri miljö. I strategin ska även läkemedels påverkan på miljön behandlas. I uppdraget att ta fram denna strategi ingår att föreslå de etappmål, styrmedel och åtgärder som behövs för att uppnå generationsmålets delar om människors hälsa och om kretslopp fria från farliga ämnen samt miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Såväl de generella utgångs punkter för formulering av strategier och etappmål i miljömålsarbetet som de för uppdraget specifika utgångspunkter som redovisas nedan ska beaktas i uppdraget. Uppdraget ska redovisas senast den 15 juni 2012.
Bakgrund
Riksdagen beslutade under våren 2010 om bl.a. en ny målstruktur för miljöarbetet som innebär att miljöarbetet ska vara strukturerat med ett generationsmål samt med miljökvalitetsmål och etappmål (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). Ett viktigt syfte med den genomförda förändringen av miljömålssystemet är att få ett tydligare fokus på operativa insatser för att åstadkomma den samhällsomställning som krävs för att nå generat-
Bilaga 2 SOU 2016:47
698
ionsmålet och miljökvalitetsmålen. Avsikten är att i ökad utsträckning identifiera de övergripande frågor och de mest effektiva åtgärder som kan bidra till att nå flera miljökvalitetsmål. Generationsmålet anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att nå miljökvalitetsmålen. Det ska som ett inriktningsmål för miljöpolitiken ge vägledning om de värden som ska skyddas och den samhällsomställning som krävs för att den önskade miljökvaliteten ska kunna nås.
För att få ett effektivare miljöarbete ska breda, tvärsektoriella strategier som utgår från aktuella politiska prioriteringar tas fram. De nuvarande delmålen ska ersättas med utvecklade preciseringar för miljökvalitetsmålet eller med etappmål som kan vara målövergripande och som uttrycker den samhällsförändring som behövs för att nå miljökvalitetsmålen. Genom att koppla styrmedel och åtgärder till strategierna och etappmålen blir miljöarbetet mer operativt och verkningsfullt.
Regeringen tillsatte en parlamentarisk beredning, Miljömålsberedningen, den 1 juli 2010 (M 2010:04). Beredningens uppgift är att på uppdrag av regeringen föreslå hur miljökvalitetsmålen ska nås genom politiskt förankrade förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därför kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Den ska även fokusera på frågor som kräver övergripande och långsiktiga politiska prioriteringar, dels där det finns behov av strukturella förändringar, dels avseende frågor av särskild betydelse som inte kan lösas på myndighetsnivå (dir. 2010:74). Beredningen har överlämnat två delbetänkanden till regeringen, Handlingsplan för att utveckla strategier i miljömålssystemet (SOU 2010:101) och Etappmål i miljömålssystemet (SOU 2011:34).
Generella utgångspunkter för formulering av strategier och etappmål
Målövergripande strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder
De strategier som beredningen ska utveckla ska innehålla etappmål, styrmedel och åtgärder för att bidra till att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Det kan vara mer effektivt att arbeta med etapp-
Bilaga 2
699
mål, styrmedel och åtgärder målövergripande och strategivis än uppdelat per miljökvalitetsmål. En åtgärd kan ibland bidra till att nå flera miljökvalitetsmål liksom till att nå generationsmålet. En strategi kan därför innehålla flera olika styrmedel och åtgärder som samlat bidrar till att nå flera mål. Strategier och etappmål ska följa de generella utgångspunkter som beskrivs i beredningens första direktiv (dir. 2010:74). Strategierna ska även kännetecknas av följande:
Strategierna ska i möjligaste mån vara målövergripande och hantera tvärsektoriella frågor, målkonflikter och synergier.
Strategierna ska inkludera en problem- och aktörsanalys där det framgår hur, varför och genom vilka aktörer och sektorer miljöproblemen uppstår eller har uppstått.
Strategierna ska ge förslag till hur problemen kan åtgärdas så nära källan till problemet som möjligt.
Strategierna ska innehålla en tydlig ansvars- och rollfördelning för de insatser och åtgärder som föreslås.
Strategierna ska, där det är relevant, behandla frågor om hållbar konsumtion, ekosystemtjänster och det internationella perspektivet.
Strategierna ska innehålla etappmål som ska vara konkreta, tydliga och mätbara.
Generationsmålet
Generationsmålets ingående delar är övergripande för alla miljökvalitetsmål och är avsedda att säkerställa att tvärsektoriella frågor integreras i miljömålssystemet. Generationsmålets ingående delar ska
beaktas vid utformandet av strategierna,
vara utgångspunkter vid analys av behov av målövergripande etappmål, samt
beaktas i de konsekvensanalyser som görs för de strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder som föreslås för att nå målen.
Bilaga 2 SOU 2016:47
700
Uppdraget att föreslå en strategi för Sveriges arbete inom EU och internationellt för en giftfri miljö
Bakgrund
Kemikalieproblematiken, som miljökvalitetsmålet Giftfri miljö är avsett att täcka, är och har alltid varit utpräglat gränsöverskridande till sin karaktär. Detta gäller både produktion och konsumtion av kemikalier och varor samt spridning av ämnen i miljön bl.a. via handel i en globaliserad värld. Samtidigt som dagens systematiska arbete för en giftfri miljö fortskrider bör blicken riktas framåt mot nästa steg i utvecklingen av EU- gemensamma åtgärder och internationella överenskommelser för att nå en giftfri miljö. Åtgärder inom EU och internationellt är helt avgörande för att det ska vara möjligt att nå målet. De väsentliga regelinstrumenten utgörs av EU:s lagstiftning och ett antal internationella konventioner och överenskommelser. En viktig del av regleringen utgörs av EU:s kemikalielagstiftning Reach. Denna gemensamma lagstiftning lämnar små möjligheter för enskilda länder att avvika med egen lagstiftning.
Specifika utgångspunkter för uppdraget
En strategi för Giftfri miljö behöver omfatta en mångfald av ändamålsenliga och effektiva åtgärder av betydelse för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålet, men särskilt fokus bör riktas mot vissa områden som har uppmärksammats på senare tid.
Nya utmaningar har till exempel uppkommit, med bl.a. rön om kombinationseffekter, användning av hormonstörande och allergiframkallande ämnen samt möjliga hälso- och miljöeffekter av nanomaterial. Reach bedöms inte generera tillräcklig kunskap när det gäller effekter av s.k. lågvolymämnen, dvs. ämnen som importeras eller används inom EU i volymer mindre än ett ton per år.
Generellt bidrar miljöåtgärder inom EU och Sverige också till att förbättra miljösituationen internationellt. På kort sikt kan i vissa fall strängare krav på ämnen som används vid produktion av t.ex. varor och livsmedel inom EU medföra att produktionen i stället sker på andra platser. I ett längre perspektiv är det dock troligt att strängare krav som tillämpas inom EU bidrar till en skärpning av kraven även i andra delar av världen. Samtidigt stimul-
Bilaga 2
701
eras en teknisk utveckling som medför att produktionen kan ske på ett säkrare sätt ur hälso- och miljösynpunkt. Ett tydligt exempel på detta är genomförandet av direktivet om farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter (s.k. RoHS-direktivet) som förbjuder förekomsten av vissa särskilt farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter. Till följd av EU:s bestämmelser har många andra länder infört liknande regler och den globala produktionen av elektronik har därmed fått anpassas till de krav som EU ställer upp.
Sverige bör ta ledningen i detta arbete. De frågor som särskilt bör beaktas är stärkt kunskap om effekter på människa och miljö, förbättrade system för spridning av information om farliga ämnen i varor samt snabbare utfasning av särskilt farliga ämnen.
Informationen om farliga ämnen i varor, inklusive livsmedel, är fortfarande inte tillräcklig för att aktörer i varukedjan ska kunna bedöma hur varorna kan utvecklas, användas och återanvändas på ett säkert sätt. Informationssystemen möjliggör inte heller för företagen att aktivt kunna välja bort farliga ämnen. Högre krav behöver ställas på tillverkare och leverantörer, både inom EU och internationellt.
Det är angeläget att skyddsnivån för särskilt farliga ämnen är genomgående hög i olika regelverk inom EU och att hänsyn tas till att barn och ungdomar kan vara särskilt känsliga för ämnen och också mer exponerade än vuxna. Detta gäller t.ex. för hormonstörande och allergiframkallande ämnen samt för kombinationseffekter. Internationellt saknas i dag möjlighet att begränsa ämnen annat än sådana som uppfyller kriterierna enligt Stockholmskonventionen om långlivade organiska föroreningar.
Vi konsumerar även läkemedel, kosmetiska och hygieniska produkter och livsmedel. Förekomsten av farliga ämnen i dessa produktgrupper är till stor del reglerad på EU- eller internationell nivå. Trots detta är kunskapen om ingående ämnens potentiella negativa effekter på hälsan eller miljön, både akuttoxiska effekter och långtidseffekter, i många fall bristfällig och behöver studeras närmare.
Läkemedel är en självklar del av vården och ger direkt patientnytta. Snabb medicinsk utveckling och bättre användning har kontinuerligt ökat nyttan av läkemedel för patienten och sjukvården. Tillgången till läkemedel begränsas av att man måste få ett läkemedel förskrivet för att få tillgång till det. Detta gäller alla recept-
Bilaga 2 SOU 2016:47
702
belagda läkemedel som står för den största delen av läkemedelsmarknaden. Även för det receptfria sortimentet finns ett regelverk för hur dessa läkemedel ska förvaras i detaljhandeln för att säkerställa en hög patientsäkerhet. I läkemedel förekommer ofta flera aktiva substanser som kan ha potentiell miljöpåverkan. De miljöriskbedömningar som har gjorts visar att dagens läkemedelsanvändning inte orsakar risk för akuttoxicitet för vattenlevande organismer, men kan innebära risk för långtidseffekter och orsaka förorening av dricksvattnet. Fortfarande finns det betydande brister i kunskapen om vilka effekter som läkemedelsrester i miljön ger upphov till t.ex. i form av kontaminering av dricksvatten, och vilka effekter för människors hälsa som detta på sikt kan ge upphov till. Vidare saknas kunskap om vilka strategier som är mest effektiva för att läkemedel inte ska spridas till miljön. Till exempel saknas kunskap om vilka insatser som skulle kunna vidtas för att minska kassation av läkemedel respektive vilka åtgärder som kan vidtas vid reningsverk.
Tillgång till effektiv läkemedelsbehandling är avgörande för att kunna bedriva en modern hälso- och sjukvård och för att uppfylla hälso- och sjukvårdslagens (1982:763) mål om en god och jämlik vård. Det gäller särskilt för de personer som har störst behov av vård. Särskilda avvägningar kan därför behöva göras mellan behoven av tillgång till effektiv läkemedelsbehandling och effekter av läkemedelsanvändning på den yttre miljön och på människors hälsa. Det är därför av stor vikt att konsekvenserna av olika riktade insatser är tillräckligt analyserade med hänsyn till dessa avvägningar. Det pågår ett arbete med insatser som vidtas för en bättre läkemedelsanvändning, bl.a. inom ramen för den nationella läkemedelsstrategin, som också kan få positiva effekter på miljön.
I december 2009 föreslog Läkemedelsverket i sin redovisning av ett regeringsuppdrag om möjligheten att skärpa miljökrav vid tillverkning av läkemedel och aktiva substanser en rad åtgärder för att minska miljöpåverkan, varav flera är riktade mot EU- och internationell nivå. Ett område som särskilt utpekas är skärpta miljökrav vid tillverkning av läkemedel och aktiva substanser.
Det finns även begränsad kunskap om vilka miljörisker som användningen av kosmetiska och hygieniska produkter kan ge upphov till. Få undersökningar har gjorts av ingrediensernas förekomst i miljön.
Bilaga 2
703
Toxiska ämnen finns fortfarande i bl.a. livsmedel. Hittills har riskbedömningen utgått från vad som är ett tolerabelt intag för varje enskilt ämne. Detta angreppssätt, som också finns i andra sammanhang, kan behöva ses över utifrån nya rön om kombinationseffekter. Utifrån nya rön kan ytterligare åtgärder behövas för att skydda hälsa och miljö.
Kretsloppsperspektivet bör beaktas i strategin. Kemikaliekontroll handlar inte endast om att vidta åtgärder på ämnes- eller produktnivå utan även i fråga om miljö- och hälsoaspekterna under hela livscykeln, dvs. vid produktion, konsumtion, avfallshantering och återvinning. Kemikalier kan cirkulera i återvunna produkter under lång tid. Ett viktigt syfte med det avfallsförebyggande arbetet handlar om att minska innehållet av farliga ämnen i material och produkter. Beredningen ska därför beakta livscykelperspektivet av kemikalieanvändningen i strategin som bör ha ett tydligt målövergripande perspektiv.
Uppdraget
Beredningen ska, med beaktande av de generella samt för denna strategi specifika utgångspunkterna som angetts ovan
föreslå en strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för att uppnå generationsmålet om människors hälsa och om kretslopp fria från farliga ämnen samt miljökvalitetsmålet Giftfri miljö,
föreslå prioriteringar och områden där Sverige kan lansera nya initiativ på EU-nivå och den internationella arenan, samt vilka existerande processer som bör prioriteras,
föreslå vilken typ av underlag som bör tas fram samt hur det kan tas fram, med tillhörande tidsplan, i de fall beredningen identifierar behov av nya etappmål där beslutsunderlaget inte är tillräckligt,
föreslå vilken ytterligare forskning på området som bör komma till stånd i Sverige, inom EU och internationellt samt hur sådan forskning ska komma till stånd, samt
föreslå hur Sveriges internationella utvecklingsarbete och tekniköverföring kan bidra till utvecklingen.
Bilaga 2 SOU 2016:47
704
Strategin bör innehålla en utförlig beskrivning av de utmaningar som behöver adresseras internationellt och inom EU.
Samråd och redovisning av uppdraget
Beredningen ska utveckla en dialog med näringsliv, ideella organisationer och forskarsamhället för att inhämta kunskap och förankra beredningens förslag till strategi.
Beredningen ska följa det arbete som pågår med att ta fram en nationell läkemedelstrategi respektive genomförandet och uppföljningen av denna strategi. Beredningen ska även följa och beakta Naturvårdsverkets arbete med den fördjupade utvärderingen 2012 av miljökvalitetsmålen och generationsmålet samt Kemikalieinspektionens arbete med en handlingsplan för en giftfri vardag.
Uppdraget ska redovisas senast den 15 juni 2012.
(Miljödepartementet)
Bilaga 3
705
Kommittédirektiv 2014:110
Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) – strategi för en samlad luftvårdspolitik
Beslut vid regeringssammanträde den 10 juli 2014
Sammanfattning
Miljömålsberedningen (M 2010:04) får i tilläggsuppdrag att föreslå en strategi för en samlad luftvårdspolitik. Strategin ska bidra till att relevanta delar av generationsmålet och de berörda miljökvalitetsmålen nås. Strategin ska även bidra till möjligheterna för Sverige att infria åtaganden inom EU och internationellt i fråga om föroreningar i luften som sot och andra partiklar, ozon, kväveoxider, ammoniak, svaveldioxid, luftburna dioxiner, tungmetaller, kolväten och andra luftföroreningar som påverkar människors hälsa, miljön och klimatet. I uppdraget ingår att genomföra och redovisa en bred problemanalys och utifrån den föreslå de etappmål, styrmedel och åtgärder som behövs för att på ett kostnadseffektivt sätt nå relevanta delar i generationsmålet samt de miljökvalitetsmål som är kopplade till en samlad luftvårdspolitik. Hänsyn ska tas till de generella utgångspunkterna för formulering av strategier och etappmål i miljömålssystemet som anges i tidigare direktiv till beredningen (dir. 2010:74 och dir. 2011:50) samt till de specifika utgångspunkter som anges i detta tilläggsdirektiv. Hänsyn ska även tas till övriga samhällsmål. Strategin ska syfta till samhällsekonomisk effektivitet.
Tilläggsuppdraget ska redovisas senast den 15 juni 2015 i den del som avser resultatet av problemanalysen och slutligt senast den 15 juni 2016.
Bilaga 3 SOU 2016:47
706
Bakgrund
Riksdagen har beslutat att miljöarbetet ska vara strukturerat med ett generationsmål samt med miljökvalitetsmål och etappmål (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). Ett viktigt syfte är att få ett tydligare fokus på operativa insatser för att åstadkomma den samhällsomställning som krävs för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Avsikten är att i ökad utsträckning identifiera övergripande frågor och de åtgärder som är mest effektiva i fråga om att bidra till att nå miljökvalitetsmålen.
För att åstadkomma detta ska breda, tvärsektoriella strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder tas fram. Genom att koppla styrmedel och åtgärder till strategierna och etappmålen blir miljöarbetet mer operativt och verkningsfullt.
Regeringen beslutade den 1 juli 2010 att en parlamentarisk beredning skulle tillkallas, Miljömålsberedningen (M 2010:04). Beredningens uppgift är att på uppdrag av regeringen föreslå hur miljökvalitetsmålen ska nås genom politiskt förankrade för- slag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därför kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Den ska även fokusera på frågor som kräver övergripande och långsiktiga politiska prioriteringar, dels där det finns behov av strukturella förändringar, dels avseende frågor av särskild betydelse som inte kan lösas på myndighetsnivå (dir. 2010:74). Regeringen har därefter beslutat att ge tilläggsdirektiv om att ta fram ett förslag till en strategi för giftfri miljö (dir. 2011:50), om att ta fram ett förslag till en strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning (dir. 2011:91) och om att ta fram ett förslag till en sammanhållen och hållbar vattenstrategi (dir. 2012:95).
Beredningen har hittills överlämnat sex delbetänkanden: Handlingsplan för att utveckla strategier i miljömålssystemet (SOU 2010:101), Etappmål i miljömålssystemet (SOU 2011:34), Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning (SOU 2012:15), Minska riskerna med farliga ämnen (SOU 2012:38), Långsiktigt hållbar markanvändning, del 1 (SOU 2013:43) och Med miljömålen i fokus – hållbar användning av mark och vatten (SOU 2014:50).
Bilaga 3
707
Regeringen har gett Naturvårdsverket i uppdrag att ta fram ett förslag till en strategi för miljökvalitetsmålet En storslagen fjällmiljö som redovisades den 5 juni 2014. Boverket har fått i uppdrag att ta fram ett förslag till en strategi för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. När denna strategi har rapporterats har beredningens handlingsplan (SOU 2010:101) för att utveckla strategier i miljömålssystemet i huvudsak genomförts.
Regeringen beslutade våren 2012 om reviderade preciseringar till alla miljökvalitetsmålen, förutom till Begränsad klimatpåverkan, och om 13 etappmål inom områdena luftföroreningar, farliga ämnen, avfall och biologisk mångfald (Ds 2012:23).
Regeringen beslutade 2013 om ytterligare fem etappmål för farliga ämnen (dnr M2013/1740/Ke och M2013/2682/Ke). Regeringen presenterade 2013 en strategi för giftfri miljö där de åtta etappmål om farliga ämnen som regeringen beslutat ingår (prop. 2013/14:39). Under 2014 har regeringen beslutat om ytterligare fem etappmål för biologisk mångfald och ekosystemtjänster (dnr M2014/593/Nm) samt presenterat en strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster som omfattar de tio etappmål om biologisk mångfald och ekosystemtjänster som regeringen beslutat om (prop. 2013/14:141). En samlad bild av miljömålsystemet finns i regeringens skrivelse Miljömålen visar vägen! (skr. 2013/14:145).
Därutöver har riksdagen tidigare beslutat om ett etappmål för utsläpp av växthusgaser (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:142).
På klimatområdet pågår ett arbete med Klimatfärdplan 2050 om noll nettoutsläpp av växthusgaser till 2050. Regeringen beslutade i april 2014 att tillsätta en utredning Klimatfärdplan 2050 – strategi för hur visionen att Sverige år 2050 inte ska ha några nettoutsläpp ska uppnås (dir. 2014:53). Uppdraget ska redovisas senast den 2 november 2015.
På luftvårdsområdet saknas en samlad strategi.
Generella utgångspunkter för formulering av strategier och etappmål
Strategier ska innehålla förslag till etappmål, styrmedel och åtgärder som bidrar till att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Etappmål, styrmedel och åtgärder bör om möjligt hanteras mål-
Bilaga 3 SOU 2016:47
708
övergripande och strategivis i stället för uppdelat per miljökvalitetsmål, eftersom en åtgärd ofta kan bidra till att nå flera miljökvalitetsmål liksom till att nå generationsmålet. En strategi kan därför innehålla flera olika styrmedel och åtgärder som samlat bidrar till att nå flera mål. Strategier och etappmål ska följa de generella utgångspunkter som beskrivs i de tidigare direktiven (dir. 2010:74 och dir. 2011:50).
Specifika utgångspunkter för uppdraget att föreslå en strategi för en samlad luftvårdspolitik
Som helhet är luften i Sverige av god kvalitet men det finns fortfarande betydande problem som behöver åtgärdas. Det krävs ytterligare insatser än de som hittills har beslutats och planeras för att nå de miljökvalitetsmål som är beroende av att utsläppen och effekterna av luftföroreningar minskar kraftigt. Detta gäller främst
Frisk luft, Giftfri miljö och Bara naturlig försurning men minskade utsläpp av luftföroreningar har betydelse även för Ingen övergödning och God bebyggd miljö. Genom den ökade kunskapen om betydelsen av vissa kortlivade luftföroreningars klimatpåverkan samt synergier och konflikter inom åtgärdsarbetet finns det även en koppling till miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Utvecklingen är i huvudsak positiv då utsläppen och halterna av de flesta luftföroreningarna minskat under senare år, men utvecklingen är inte entydig och i några fall går det för långsamt. Åtgärderna för att minska utsläppen och effekterna av luftföroreningarna måste därför ses över.
De samhällsekonomiska förlusterna på grund av luftföroreningar är stora. Det handlar om hälsoeffekter, effekter på skogsbrukets och jordbrukets avkastning och påverkan på klimatet. Forskningen har under lång tid visat ett samband mellan luftföroreningar och ohälsa. Ny forskning från Världshälsoorganisationen (WHO) visar att globalt dör sju miljoner människor årligen i förtid på grund av luftföroreningar, varav mer än 400 000 inom EU. Även om luften i Sverige är bättre än i många andra delar av EU så är hälsoförlusterna även i Sverige betydande. Institutet för Vatten- och Luftvårdsforskning (IVL) avser att inom kort presentera nya beräkningar av hälsoförlusternas storlek i Sverige. Kolväten, inklusive
Bilaga 3
709
metan, bildar i närvaro av kväveoxider marknära ozon som i sin tur hämmar såväl skogens som grödors tillväxt.
I begränsade områden har Sverige överträtt de krav om dygnsmedelvärden för de halter av stora partiklar (PM
10
) och kvävedioxid
som anges i EU:s luftkvalitetsdirektiv (direktiv 2008/50/EG). Sverige har därför fällts i EU-domstolen för överträdelser under åren 2005–2007. Med undantag för 2012 har partikelhalterna fortsatt varit för höga i begränsade områden och överskridandena av luftkvalitetsdirektivet har därför varit varaktiga men generellt minskar halterna av grova partiklar (PM
10
) längs med vägar och gator
där överskridanden förekommit. Situationen har motiverat betydande insatser lokalt, regionalt och nationellt för att överträdelserna ska upphöra. På det lokala och regionala planet har arbetet med åtgärdsprogram för luft- kvalitet i enlighet med 5 kap.4–8 §§miljöbalken utvecklats och intensifierats. I dagsläget har åtgärdsprogram tagits fram för drygt ett tiotal orter eller delar av län. Ett antal åtgärder som har förbättrat tillståndet har vidtagits men problemen är inte lösta. Ett långsiktigt arbete behövs för att minska utsläppen av luftföroreningar. OECD tar upp problematiken i sin granskning av Sveriges miljöpolitik. Lokalt och regionalt är trafik- och bebyggelseplanering viktiga för den långsiktiga utvecklingen medan de åtgärder som följer av åtgärdsprogrammen för bättre luftkvalitet har effekt på kort och medellång sikt. Därutöver finns det ett stort antal regelverk inom EU, nationellt och lokalt som på olika sätt påverkar hur stora utsläppen blir. Likaså påverkas utvecklingen av utsläppen av de regelverk som tas fram internationellt, t.ex. inom FN:s ekonomiska kommission för Europa (UNECE) och klimatkonventionen, men även i ökande utsträckning av regelverken inom Internationella sjöfartsorganisationen (IMO). Följaktligen har Sverige inte full rådighet över vår luftkvalitet.
Det finns en bred arsenal av både tekniska åtgärder, styrmedel och omställningar i samhället som kan bidra till att tillståndet förbättras både lokalt och i stora områden. Det finns samtidigt ett behov av teknikutveckling för minskade utsläpp av luftföroreningar. För att samordna dessa insatser och åtgärder på ett kostnadseffektivt sätt är det motiverat att utveckla en sammanhållen strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för att minska utsläpp till luft. Behovet av en sådan strategi understryks av att ledtiderna – för
Bilaga 3 SOU 2016:47
710
att många av de potentiella insatserna och åtgärderna ska få genomslag – är långa.
Pågående processer
EU:s luftvårdspaket
Europeiska kommissionen överlämnade i december 2013 ett förslag till ny luftvårdslagstiftning till Europaparlamentet och till rådet. Förslaget kallas luftvårdspaketet och innehåller fyra delar.
Första delen är programmet för renare luft i Europa, en uppdatering av 2005 års tematiska strategi, som syftar till att minska utsläppen av luftföroreningar samt att minska transporten av luftföroreningar mellan länderna. I programmet fastställs EU:s långsiktiga mål för luftkvalitet.
Andra delen är ett förslag till rådets beslut om ratificering av en ändring av Göteborgsprotokollet, dvs. 1999 års protokoll till 1979 års konvention om gränsöverskridande luftföroreningar angående minskning av försurning, övergödning och marknära ozon.
Tredje delen är ett förslag till ett nytt direktiv om minskning av nationella utsläpp av vissa luftföroreningar och om ändring av takdirektivet, dvs. direktiv 2003/35/EG. I förslaget ingår skärpta utsläppstak för 2025 och 2030. Taket för 2025 är indikativt.
Fjärde delen är ett förslag till nytt direktiv om begränsning av vissa luftföroreningar från medelstora förbränningsanläggningar. För dessa finns det i dag inga gemensamma utsläppskrav inom EU.
Gemensamt för förslagen om ett nytt takdirektiv och ändringen av Göteborgsprotokollet är att införa nationella utsläppstak för medelstora partiklar (PM
2.5
). I den fraktionen ingår bland annat sot-
partiklar (black carbon) vilket innebär att det finns en tydlig koppling mellan insatserna för en bättre luftkvalitet och klimatarbetet. I förslaget till ett nytt takdirektiv har kommissionen föreslagit att det även sätts upp nationella utsläppstak för metan. Förslagen om nationella utsläppstak överlåter i stor utsträckning till medlemsländerna att själva utforma åtgärder.
Förhandlingarna om luftvårdspaketet inleddes i Europaparlamentet och rådet under våren 2014 och kommer att fortsätta under de närmaste åren. De beslut som fattas kommer ha stor betydelse för utvecklingen av utsläpp till luft inom EU under lång tid framöver.
Bilaga 3
711
Luft- och klimatkoalitionen
Tillsammans med FN:s miljöprogram (UNEP) startade Sverige och fem andra länder för två år sedan den s.k. luft- och klimatkoalitionen (Climate and Clean Air Coalition to reduce SLCPs, CCAC). Koalitionen har tagit ett antal initiativ på områden där det är kostnadseffektivt att vidta åtgärder för att minska emissionerna av bl.a. sotpartiklar och metan. Det handlar t.ex. om att minska emissioner från dieselfordon, avfallsanläggningar och olje- och gasproduktion. Inom Arktiska rådets Task Force om sot- och metanreduktioner pågår arbetet med en överenskommelse för att reducera sot- och metanutsläpp i Arktis. Överenskommelsen ska nås vid ministermötet i maj 2015.
Arbete inom EU med skärpta utsläppskrav
Inom EU pågår en process som är skild från luftvårdspaketet i syfte att komplettera det s.k. ekodesigndirektivet (direktiv 2009/125/EC) med utsläppskrav för anläggningar för småskalig biobränsleförbränning som rumsvärmare och pannor för enskild uppvärmning. Kommissionen har tagit fram ett förslag till en EU-förordning om utsläppskrav för sådan utrustning som omfattas av ekodesigndirektivet. Förslaget kan bli viktigt för att minska utsläppen av sotpartiklar.
I enlighet med det s.k. industriemissionsdirektivet (2010/75/EG) utvecklas nu efter hand s.k. BREF-dokument som innebär att utsläppskrav för bl.a. luftföroreningar tas fram för olika branscher. Denna process kommer på sikt att leda till sänkta utsläpp av luftföroreningar allt eftersom den nya tekniken införs i bransch efter bransch. Inom EU förväntas det även komma ett förslag om skärpta utsläppskrav för arbetsmaskiner som bl.a. kommer att minska utsläppen av partiklar.
Nationella processer
Nationellt pågår flera viktiga processer som kan påverka ut släppen av luftföroreningar, exempelvis utredningen om Klimatfärdplan 2050 (dir. 2014:53), utredningen om Åtgärder mot höga partikelhalter i
Bilaga 3 SOU 2016:47
712
tätort (dir. 2014:32) och uppdraget till Trafikverket om information om däckval (dnr M2013/2358/Kl).
Tilläggsuppdraget
Miljömålsberedningen ska med hänsyn till de tidigare angivna generella samt de nu angivna specifika utgångspunkterna före- slå en strategi för en samlad luftvårdspolitik. Strategin ska bidra till att nå främst miljökvalitetsmålen Frisk luft, Giftfri miljö och Bara naturlig försurning men även till målen Begränsad klimatpåverkan, Ingen övergödning, God bebyggd miljö samt de strecksatser i generationsmålet som handlar om människors hälsa och om en energianvändning med minimal påverkan på miljön.
Syftet är att bidra till att Sverige på ett samhällsekonomiskt effektivt och kostnadseffektivt sätt når de berörda miljökvalitetsmålen och generationsmålet samt uppfyller sina åtaganden enligt det gällande luftkvalitetsdirektivet, det reviderade Göteborgsprotokollet, det kommande luftvårdspaketet för EU i fråga om föroreningar i luften som sot och andra partiklar, ozon, kväveoxider, ammoniak, svaveldioxid, luftburna dioxiner, tungmetaller, kolväten och andra luftföroreningar som påverkar människors hälsa, miljön och klimatet. Strategin ska ta hänsyn till att en stor del av utsläppen sker utanför Sveriges gränser och att möjligheterna att nå målen därmed är beroende av internationella överenskommelser. Strategin ska skapa förutsättningar för en bred politisk enighet kring etappmål, styrmedel och åtgärder för att begränsa utsläppen av luftföroreningar.
Inledande problemanalys
Uppdraget ska inledas med en bred, övergripande problemanalys som
identifierar de huvudsakliga återstående problemområdena utifrån tillgänglig vetenskap,
behandlar grundläggande strukturella orsaker till bristande måluppfyllelse,
Bilaga 3
713
identifierar eventuella målkonflikter och synergier, utmaningar och möjligheter för en samlad luftvårdspolitik, och
tar hänsyn till Naturvårdsverkets årliga uppföljning av miljökvalitetsmålen.
Det fortsatta arbetet
I det fortsatta arbetet med strategin ska beredningen ta hänsyn till preciseringarna till de berörda miljökvalitetsmålen, de tre gällande etappmålen för luftförororeningar och relevanta delar i generationsmålet samt samhällsmål utanför miljöområdet. Beredningen ska
redovisa problemanalysen,
föreslå en strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för att omfatta de huvudsakliga återstående utmaningarna inom luftområdet och för att uppnå de relevanta delar i generationsmålet och miljökvalitetsmålen som är kopplade till en samlad luftvårdspolitik,
särskilt lämna förslag när det gäller – vilka styrmedel och åtgärder som behövs för att begränsa hälso-, klimat- och miljöpåverkande luftföroreningar inklusive luftburna tungmetaller och dioxiner på såväl nationell som på regional respektive lokal nivå, – hur insatserna för att minska utsläppen av kortlivade luftföroreningar samordnas med insatserna för att nå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan samt överväga ett särskilt etappmål med förslag till styrmedel och åtgärder för att minska utsläppen av kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar (SLCP), – vad Sverige bör prioritera i luftvårdsarbetet inom EU och internationella organ.
I de fall beredningen identifierar att beslutsunderlaget inte är tillräckligt för att formulera etappmål eller föreslå styrmedel och åtgärder, ska beredningen föreslå vilken typ av underlag som bör tas fram samt hur det ska tas fram med tillhörande tidsplan.
Bilaga 3 SOU 2016:47
714
Samråd och redovisning av uppdraget
Miljömålsberedningen ska i arbetet med strategin följa andra pågående initiativ och processer med koppling till luftvårdspolitiken samt föra en dialog med berörda myndigheter, främst Naturvårdsverket, Statens energimyndighet, Folkhälsomyndigheten och Boverket samt relevanta pågående utredningar. Beredningen ska särskilt följa Partikelhaltsutredningen (Fi 2014:03), utredningen om Klimatfärdplan 2050 (M 2014:03) och i de kommande betänkandena ta hänsyn till resultaten av dessa utredningar. Beredningen ska också ta hänsyn till Naturvårdsverkets uppdrag att redovisa en fördjupad utvärdering av generationsmålet och miljökvalitetsmålen 2015. Beredningen ska även följa arbetet med EU:s luftvårdspaket och Nordiska ministerrådets arbete med att utveckla mätmetodik för partiklar. Beredningen ska också följa relevant arbete inom Climate and Clean Air Coalition to Reduce Short Lived Climate Pollutants (CCAC), International Cryosphere Climate Initiative (ICCI), Världshälsoorganisationen (WHO) och The International Council on Clean Transportation (ICCT).
Beredningen ska vidare utveckla en dialog med näringsliv, ideella organisationer och forskarsamhället för att inhämta kunskap och förankra beredningens förslag till strategi.
Uppdraget ska redovisas senast den 15 juni 2015 i den del som avser problemanalysen och slutredovisas senast den 15 juni 2016.
(Miljödepartementet)
Bilaga 4
715
Kommittédirektiv 2014:165
Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) – förslag till klimatpolitiskt ramverk
Beslut vid regeringssammanträde den 18 december 2014
Sammanfattning
För att nå målet om högst två graders global temperaturökning jämfört med förindustriell nivå måste alla länder vidta åtgärder. Sverige ska vara ledande i omställningen till ett samhälle med mycket låga utsläpp av växthusgaser och ska minska utsläppen av växthusgaser i den takt som behövs för en globalt hållbar ut veckling. Klimathotet möts bäst genom effektiva styrmedel som bidrar till både teknikutveckling och förändrat beteende. Det behövs långsiktiga och stabila mål för att uppnå kostnadseffektiv minskning av växthusgasutsläppen till 2050 och en långsiktig styrning och uppföljning med tydliga etappmål och kontrollstationer och en tydlig rollfördelning mellan riksdagen, regeringen och myndigheter. Därutöver bör klimatpolitiken grundas på principen om ett pris på koldioxid. Principen om att förorenaren ska betala är central. Miljömålsberedningen (M 2010:04) får i tilläggsuppdrag att inom ramen för miljömålssystemet föreslå hur ett klimatpolitiskt ramverk och en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik kan utformas. Beredningen ska föreslå ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar mål och uppföljning. Därtill ska beredningen utveckla en strategi med styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik. En klimatlag, dvs. ett utvecklat regelverk för politiska beslut om utsläppsminskningar och en rättslig grund för styrning, ansvarsfördelning, uppföljning och kontroll av klimatarbetet, kan
Bilaga 4 SOU 2016:47
716
ingå som en del i ramverket och beredningen ska belysa för- och nackdelar med en sådan klimatlag.
Miljömålsberedningen övertar det uppdrag som tidigare getts till utredningen om klimatfärdplan 2050 (M 2014:03) med de förändringar och kompletteringar som anges i dessa tilläggsdirektiv.
Uppdraget ska samordnas och synergier ska sökas med uppdraget att utveckla ett förslag till en strategi för en samlad luftvårdspolitik.
Uppdraget ska redovisas senast den 15 februari 2016.
Bakgrund
Riksdagen har beslutat att miljöarbetet ska vara strukturerat med ett generationsmål och 16 miljökvalitetsmål och med etappmål (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377).
Regeringen beslutade den 1 juli 2010 att tillsätta en parlamentarisk beredning, Miljömålsberedningen (M 2010:04). Beredningens uppgift är att på uppdrag av regeringen föreslå hur miljökvalitetsmålen ska nås genom politiskt förankrade förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därför kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Den ska även fokusera på frågor som kräver övergripande och långsiktiga politiska prioriteringar, dels där det finns behov av strukturella förändringar, dels avseende frågor av särskild betydelse som inte kan lösas på myndighetsnivå (dir. 2010:74).
Klimatmål och arbetet med att ta fram en färdplan till 2050
Klimatförändringarna är en ödesfråga för mänskligheten och regeringens mest prioriterade miljöfråga. Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan är fastlagt av riksdagen och utformat i enlighet med FN:s ramkonvention om klimatförändringar (klimatkonventionen). Målet är preciserat genom ett temperaturmål och ett koncentrationsmål.
Inom ramen för EU:s klimatarbete har kommissionen uppmanat medlemsländerna att ta fram nationella färdplaner för klimatarbetet med sikte på år 2050. Motsvarande diskussion finns också på global
Bilaga 4
717
nivå och enligt en rapport från London School of Economics hade i början av 2014 drygt 60 länder påbörjat ett sådant arbete. Inom EU har länder som Förenade kungariket, Finland och Danmark valt klimatpolitiska ramverk i form av särskilda klimatlagar.
I april 2014 tillsatte regeringen utredningen klimatfärdplan 2050 (M 2014:03). Enligt direktiven ska det uppdraget redovisas senast den 2 november 2015 (dir. 2014:53). Det arbete som utredningen utför enligt sina direktiv bör övergå till Miljömålsberedningen och ingå i beredningens arbete med ett klimatpolitiskt ramverk.
Långsiktighet inom klimatpolitiken
Det finns en bred parlamentarisk samsyn om att Sverige ska vara ledande i omställningen till ett samhälle med mycket låga utsläpp av växthusgaser och vara ett föregångsland på klimatområdet. Alla delar av samhället behöver medverka i denna utmaning. För att skapa bästa möjliga förutsättningar för breda och uthålliga insatser från staten, kommuner, landsting, företag, enskilda och civilsamhället behövs tydliga och över tid stabila, långsiktiga mål och en entydig färdriktning. Med tanke på frågans långsiktighet är det viktigt med flexibilitet för att de långsiktiga målen ska kunna nås på ett kostnadseffektivt sätt. Principen om att förorenaren ska betala är central och om denna princip iakttas kan de olika målsättningarna nås på ett rättvist sätt.
Sverige kan genom nationella och internationella åtgärder gå i täten för den omställning som är nödvändig globalt. Klimatutmaningen innebär då en möjlighet att stärka svensk konkurrenskraft och dra nytta av internationell efterfrågan på tekniska lösningar och den kompetens som Sverige har och kan vidareutveckla.
Tydliga och långsiktiga spelregler för näringsliv och hushåll är en förutsättning för att nödvändiga investeringar ska komma till stånd. Flera studier visar också på vikten av att tidigt vidta åtgärder för att de utsläppsminskningar som är nödvändiga på lång sikt ska kunna uppnås på ett kostnadseffektivt sätt.
Långsiktiga mål, styrning mot de långsiktiga målen och en bred förankring av klimatpolitikens övergripande inriktning behövs därför. Nuvarande strategi och etappmål för klimat inom miljömålssystemet behöver därför kompletteras.
Bilaga 4 SOU 2016:47
718
Riksrevisionen har i rapporten Klimat för pengarna? Granskningar inom klimatområdet 2009–2013 (RiR 2013:19) rekommenderat regeringen att samordna klimatmålen med andra övergripande samhällsmål, exempelvis transportpolitiska mål och mål för samhällsplaneringen, genom att göra tydliga långsiktiga prioriteringar och klart ange vad som ska åstadkommas och vad det kostar. På så sätt kan riksdagen få bättre beslutsunderlag och myndigheter, företag och allmänheten få långsiktiga spelregler som de kan ta hänsyn till i sitt beslutsfattande. Riksrevisionen har också pekat på behovet av att fastställa en ungefärlig bana för hur utsläppen långsiktigt ska minska, även efter 2020, att tydliggöra ansvar och mandat samt att styra resurserna för att åstadkomma en samlad och avvägd rapportering och analys. Även OECD har i sin granskning av Sveriges miljöpolitik 2004–2014 rekommenderat Sverige att främja en mer långtgående integrering av transport- och klimatpolitiken, bland annat genom att se till att transportinvesteringarna är förenliga med klimatpolitiska mål.
Ett klimatpolitiskt ramverk syftar till stabilitet och tydlighet på vägen mot ett långsiktigt klimatmål. Ramverket bör ange i vilken huvudsaklig takt Sverige ska minska utsläppen. Ramverket bör skapa tydliga drivkrafter för omställning och ett stabilt och förutsägbart investeringsklimat för näringslivet. Ramverket kan klargöra Sveriges ambition att vara ledande i klimatomställningen och stärka vår trovärdighet i fråga om att genomföra våra internationella åtaganden. Beredningen bör belysa för- och nackdelar med en klimatlag och pröva om en klimatlag bör införas och föreslå hur den i så fall bör utformas.
Uppdraget
Miljömålsberedningen övertar det uppdrag som tidigare getts till utredningen klimatfärdplan 2050 (M 2014:03) med följande förändringar och kompletteringar.
Beredningen ska föreslå ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar mål och uppföljning. Därtill ska beredningen utveckla en strategi som innehåller styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik. Ramverket ska skapa förutsättningar för en trans-
Bilaga 4
719
parent och kraftfull styrning och uppföljning av arbetet för att nå klimatmålen på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt.
Beredningen ska undersöka om det bör införas en klimatlag, dvs. ett utvecklat regelverk för politiska beslut om utsläppsminskningar och en rättslig grund för styrning, ansvarsfördelning, uppföljning och kontroll av klimatarbetet. Beredningen ska analysera för- och nackdelar med ett sådant regelverk och om det kan vara ett lämpligt verktyg för att fastställa ramarna för regeringens arbete med att möta klimatutmaningarna. Om beredningen föreslår en klimatlag, måste den medge utrymme för politiska prioriteringar, val och justeringar av styrmedel och åtgärder och vara flexibel för oväntade händelser i omvärlden och tillfälliga svängningar i utsläppsutvecklingen.
Långsiktigt mål för 2050
För att begränsa den globala uppvärmningen till maximalt två graders temperaturhöjning krävs insatser från alla länder.
Enligt FN:s internationella klimatpanel IPCC finns det flera olika sätt att minska uppvärmningen till mindre än två grader Celsius. Alla sätt kräver kraftfulla utsläppsminskningar de närmaste årtiondena och att de globala utsläppen är nära noll i slutet av århundradet. Riksdagen har fastställt visionen om att Sverige inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser 2050 (prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300). Beredningen ska ge förslag på hur det långsiktigt miljökvalitetsmålet för klimat med målår 2050 ska formuleras och preciseras samt vad som ska räknas in. EU-kommissionen har i en färdplan för 2050 angett att unionens utsläpp ska minska med 80–95 procent till 2050 jämfört med 1990. Sverige ska ta sitt ansvar för att dessa mål kan nås på ett kostnadseffektivt sätt. Miljömålsberedningen bör därför föreslå ett mål som innebär att Sverige ska ha en fortsatt ledande roll i arbetet inom EU, och som bidrar till att EU som helhet kan nå målet om en utsläppsreduktion på 80–95 procent. I arbetet är det viktigt att information om andra jämförbara medlemsstaters utveckling inhämtas.
Bilaga 4 SOU 2016:47
720
Målbana och etappmål och behov av flexibilitet
Beredningen ska analysera olika sätt att fastställa en ungefärlig målbana för utsläppsutvecklingen till 2050. En sådan målbana bör kopplas till lämpliga etappmål. Beredningen ska lämna det förslag till målbana som analysen visar är möjlig och lämplig med hänsyn till behovet av att vidta åtgärder i närtid för att göra det möjligt att nå det föreslagna miljökvalitetsmålet till 2050.
Beredningen ska i förslaget ta hänsyn till den långa tidshorisonten fram till 2050 och behovet av successiv anpassning. Beredningen ska därför analysera olika möjligheter till flexibilitet beträffande utsläppsmålsättningar på vägen till 2050 för att ta hänsyn till utvecklingen i samhället och internationellt. Flexibilitet kan ges t.ex. genom att etappmål om utsläppsminskningar omfattar en längre tidsperiod, genom att en utsläppsbana får omgärdas av ett intervall, eller genom att mekanismer etableras för att under vissa omständigheter justera målen.
Sektorsvisa etappmål
Alla inhemska samhällssektorer behöver bidra till att nå det långsiktiga målet. Beredningen ska överväga hur sektorsvisa etappmål kan utformas. Beredningen ska ge förslag på hur sådana mål kan fogas in i det klimatpolitiska ramverket, inklusive hur ansvaret för att ta fram underlag, genomföra åtgärder och följa upp ska fördelas. I detta arbete bör särskild hänsyn tas till samhällsekonomisk effektivitet, konflikter och synergieffekter med andra miljökvalitetsmål och mål inom andra politikområden, liksom möjliga konflikter och synergier mellan åtgärder för utsläppsminskning och åtgärder för anpassning till klimatförändringar. Hänsyn ska tas till förutsättningarna inom olika sektorer.
Vid utformningen av förslagen ska hänsyn tas till riskerna för koldioxidläckage där det är relevant, och till möjligheten att hantera de riskerna samt till effekter på sektorer och regioner.
Bilaga 4
721
Utsläppsbegränsningar
Beredningen ska analysera om det finns ett behov av att regelbundet fastställa utsläppsbegränsningar som gäller för kortare tidsperioder och som är anpassade till den långsiktiga utsläppsbanan och etappmålen. Om beredningen finner att sådana begränsningar skulle öka kostnadseffektiviteten och måluppfyllelsen i systemet, bör beredningen föreslå en process för hur och av vem budgetarna tas fram och fastställs och hur detta bör komma till uttryck i det klimatpolitiska ramverket. Vidare bör det utredas hur ansvaret för genomförandet ska fördelas.
Beräkning, uppföljning och redovisning
I syfte att öka transparensen samt riksdagens delaktighet i klimatpolitiken bör det, på ett tydligare sätt än vad som i dag gäller för miljömålen, regleras hur klimatpolitiken ska redovisas och följas upp. Utgångspunkten ska vara internationellt vedertagna principer och regelverk för mätning, rapportering och bokföring av växthusgasutsläpp. Beredningen ska därför föreslå hur systemet med beräkning, uppföljning och redovisning bör se ut.
Det ska ingå i övervägandena hur nettoupptag av koldioxid i skog, skogsmark och jordbruksmark, inklusive kolsänkor, liksom läckage av växthusgaser, ska medräknas i nationella mål med hänsyn till att inlagrad koldioxid inte fullt ut kan jämställas med undvikna utsläpp av koldioxid från fossila bränslen och med hänsyn till skogens roll för att nå klimatmålen i övrigt. Hänsyn ska även tas till hur dessa upptag och utsläpp hanteras i redovisningen av Sveriges åtaganden under klimatkonventionen och inom EU.
Miljömålsberedningen ska överväga om ramverket bör innehålla en skyldighet för regeringen att regelbundet lämna en klimatpolitisk rapport till riksdagen med uppgifter om bl.a. utsläppsutvecklingen, resultatet av vidtagna åtgärder samt en beskrivning av hur regeringen avser att justera styrmedel och åtgärder. Beredningen bör, om det är aktuellt, ge förslag på vad en sådan rapport i övrigt ska innehålla och med vilka intervall den ska lämnas.
Bilaga 4 SOU 2016:47
722
Klimatpolitiskt råd
Det måste säkerställas att vetenskap och långsiktighet präglar klimatpolitiken. Beredningen ska analysera behovet av ett organ för kvalitetssäkring av arbetet med oberoende experter. En möjlighet är att inrätta ett klimatpolitiskt råd. Beredningen ska se över vilken funktion ett sådant råd skulle kunna ha.
Behov av innovation och teknikutveckling
För att klara klimatutmaningen krävs såväl innovationer som teknikutveckling. Forskning kan leda till tekniksprång i form av t.ex. lagring av koldioxid och till en ökad effektivitet i användningen av resurser. Nya metoder inom processindustrin och jordbruket kan bidra till minskad klimatpåverkan, liksom möjligheter att i större utsträckning använda biomassa samtidigt som biologisk mångfald bevaras. Regeringens utgångspunkt är att kärnkraften ska ersättas med förnybar energi och energieffektivisering och att Sverige på sikt ska ha 100 procent förnybar energi. En koldioxidneutral eltillförsel tillsammans med utvecklingen av icke-fossila drivmedel kommer att vara av central betydelse för att kunna minska utsläppen från transportsystemet.
Insatser inom många politikområden bidrar såväl till egna mål som till klimatpolitikens mål. Beredningen bör i utredningen belysa hur svensk forskning och innovation inom olika politikområden kan bidra till att lösa utmaningarna inom klimatområdet samtidigt som de kan stärka Sverige som industri- och exportnation. Beredningen bör även analysera och lämna förslag om hur staten kan bidra till att främja förutsättningarna för en långsiktig utveckling, demonstration och introduktion av nya tekniska lösningar för låga utsläpp. Beredningen ska i arbetet beakta det underlag som finns inom området.
Internationella krediter, handel och EU:s handelssystem
Sverige ska vara ledande i det globala klimatarbetet. Det är viktigt att illustrera exempel på att kostnadseffektiva åtgärder för utsläppsminskningar kan kombineras med ekonomisk tillväxt. Klimatfrågan
Bilaga 4
723
är en global angelägenhet, och utöver nationella utsläppsminskningar ska utredningen överväga hur Sverige i sin måluppfyllnad kan bidra till internationella investeringar i projekt för att minska de globala växthusgasutsläppen. Beredningen bör därför överväga vilken roll internationell handel med utsläppsrätter utanför EU kan ha på kort och lång sikt. Beredningen bör också ta hänsyn till den internationella klimatpolitiken i övrigt.
Beredningen bör särskilt utreda för- och nackdelar med att inkludera utsläpp i den handlande och den icke-handlande sektorn i målen, lämna de förslag som övervägandena ger anledning till samt belysa hur målen ska förhålla sig till de mål och styrmedel som beslutas inom EU och på internationell nivå. Beredningen ska analysera och lämna förslag på hur utsläppen från utrikes transporter (flyg och sjöfart) bör behandlas i relation till målen med beaktande av internationella ansträngningar att minska utsläppen.
Som komplement ska beredningen också behandla växthusgasutsläpp kopplade till såväl import som export.
En tydlig organisation och rollfördelning
Beredningen ska utreda och lämna förslag på organisation, ansvar och roller för klimatarbetet inom olika politikområden och föreslå hur sektorsansvaret för utsläppsminskningar kan fördelas på politikområden och förstärkas. En stor del av det nationella klimatarbetet kommer att behöva genomföras lokalt och regionalt. Beredningen ska därför föreslå hur den offentliga sektorns roll i klimatarbetet kan samordnas och stärkas – såväl på nationell som på regional och kommunal nivå.
Förslag till klimatpolitiskt ramverk
Beredningen ska föreslå ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar mål och uppföljning. Därtill ska beredningen utveckla en strategi med styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik. Beredningen ska belysa för- och nackdelar med en klimatlag och om lämpligt föreslå hur en sådan bör utformas. Beredningen ska
Bilaga 4 SOU 2016:47
724
föreslå ett definierat miljökvalitetsmål för Sveriges minskning av nationella utsläpp av växthusgaser till år 2050 med en ungefärlig utsläppsbana och med de mål i övrigt som beredningen finner lämpligt
föreslå en process för hur regeringen ska redovisa utsläpps utvecklingen, resultatet av vidtagna åtgärder och vilka styrmedel och åtgärder som planeras samt hur samspelet med riksdagen bör se ut
föreslå organisation, ansvar och roller för genomförande av det klimatpolitiska ramverket
föreslå beräknings- och redovisningsmetoder samt hur och när uppföljning ska ske
föreslå hur ett oberoende expertorgan, t.ex. ett klimatpolitiskt råd, kan bidra i klimatarbetet
föreslå förändrade eller nya kostnadseffektiva och långsiktigt verkande styrmedel och åtgärder för olika delar av samhället (se även avsnittet om styrmedel i direktiv 2014:53) inklusive en särskild analys av hur olika delar av samhällsplaneringen, dvs. den fysiska planeringen inklusive infrastrukturplanering, kan bidra (detta arbete bör ske i nära kontakt med Regeringskansliet)
belysa hur svensk forskning och innovation kan bidra till att lösa utmaningarna inom klimatområdet samtidigt som Sverige som industri- och exportnation kan stärkas samt hur nuvarande lagstiftning och befintliga styrmedel kan förbättras
särskilt analysera och lämna förslag om hur staten kan bidra till att främja förutsättningarna för en långsiktig utveckling, demonstration och introduktion av nya tekniska lösningar för låga utsläpp
föreslå hur den offentliga sektorns roll i klimatarbetet kan samordnas och stärkas – även på kommunal och regional nivå
föreslå hur man kan förbättra uppföljningen av växthusgasutsläpp kopplade till import och export
Bilaga 4
725
analysera och lämna förslag på hur utsläppen från utrikes transporter (flyg och sjöfart) bör behandlas i relation till målen, med beaktande av internationella ansträngningar att minska utsläppen.
I förslag som gäller ansvarsfördelning, rapportering och uppföljning ska ta hänsyn till Riksrevisionens synpunkter i rapporten Klimat för pengarna? Granskningar inom klimatområdet 2009–2013 (RiR 2013:19).
Särskild hänsyn ska tas till generationsmålet och synergi effekter med andra miljökvalitetsmål, speciellt synergier med mål inom luftvårdspolitiken, liksom möjliga synergier mellan åtgärder för utsläppsminskning respektive anpassning till klimatförändringar. De generella och specifika utgångspunkter som anges i dessa tilläggsdirektiv ska utgöra en grund för beredningens arbete. Beredningen ska vid utarbetandet av sina förslag även redovisa effekter på sektorer och regioner samt ta hänsyn till övriga samhällsmål och till att förslagen kan genomföras oavsett inriktning av energipolitiken samt hur förslagen kan fungera tillsammans med EU:s och andra internationella regelverk.
Utformningen av strategin och mål ska följa de generella utgångspunkter som beskrivs i de tidigare direktiven (dir. 2010:74 och dir. 2011:50).
Samråd och redovisning av uppdraget
Miljömålsberedningen ska följa andra pågående initiativ och processer med koppling till klimatpolitiken samt föra en dialog med berörda myndigheter, främst Naturvårdsverket, Statens energimyndighet, Boverket, Trafikverket, Transportstyrelsen, Statens jordbruksverk, Skogsstyrelsen, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI), Tillväxtanalys, Vinnova, Statskontoret, Finanspolitiska rådet samt med Sveriges kommuner och landsting (SKL) och för uppdraget relevanta pågående utredningar och processer.
Uppdraget ska samordnas med beredningens uppdrag att ta fram en strategi för en samlad luftvårdspolitik. Den delredovisning av en strategi för en samlad luftvårdspolitik som enligt direktiv 2014:110 skulle ske den 15 juni 2015 ska inte göras.
Bilaga 4 SOU 2016:47
726
Beredningen ska vidare utveckla en dialog med näringsliv, ideella organisationer och forskarsamhället för att inhämta kunskap och förankra beredningens förslag.
Beredningen ska lämna de författningsförslag som kan behövas. Uppdraget ska redovisas senast den 15 februari 2016.
(Miljödepartementet)
Bilaga 5
727
Kommittédirektiv 2015:101
Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04)
Beslut vid regeringssammanträde den 1 oktober 2015
Förlängd tid för uppdraget
Regeringen beslutade den 1 juli 2010 att tillkalla en parlamentarisk beredning för underlag om hur miljökvalitsmålen kan nås (dir. 2010:74). Beredningen har tagit namnet Miljömålsberedningen (M 2010:04).
Genom tilläggsdirektiv den 18 december 2014 (dir. 2014:165) fick beredningen i uppdrag att inom ramen för miljömålssystemet föreslå hur ett klimatpolitiskt ramverk och en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik kunde utformas. Enligt utredningens direktiv skulle uppdraget redovisas senast den 15 februari 2016.
Utredningstiden förlängs. Beredningen ska i stället redovisa ett förslag till ett klimatpolitiskt ramverk inklusive klimatmål senast den 1 mars 2016 och en strategi med styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik senast den 1 juni 2016.
(Miljö- och energidepartementet)
Bilaga 6
729
Kommittédirektiv 2014:53
Klimatfärdplan 2050 – strategi för hur visionen att Sverige år 2050 inte har några nettoutsläpp av växthusgaser ska uppnås
Beslut vid regeringssammanträde den 3 april 2014
Sammanfattning
En särskild utredare ska lämna förslag till en strategi för hur regeringens långsiktiga vision att Sverige år 2050 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären ska uppnås.
Utredaren ska
föreslå lämpliga etappmål för utsläppsutvecklingen för perioden 2030 till och med 2050,
lämna förslag på utformning av en effektiv styrning och uppföljning av politiken för att nå etappmålen och visionen,
analysera befintliga styrmedel och lämna förslag på förändrade eller nya kostnadseffektiva och långsiktigt verkande styrmedel, inklusive ekonomiska styrmedel och styrmedel för samhällsplanering och infrastruktur,
belysa rollen för svensk forskning och innovation inom klimatområdet i syfte att stärka Sverige som industrination, och
lämna förslag på hur en färdplan kan utformas för att den ska kunna fungera tillsammans med ett internationellt regelverk och styrinstrument på EU-nivå och internationell nivå.
Bilaga 6 SOU 2016:47
730
Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Miljödepartementet) senast den 2 november 2015.
Befintliga klimatmål
Riksdagen har beslutat om sammantaget 16 miljökvalitetsmål, däribland miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan, som grund för den nationella miljöpolitiken. Enligt riksdagens beslut innebär miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan att halten av växthusgaser i atmosfären i enlighet med FN:s ramkonvention om klimatförändringar (klimatkonventionen), ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Miljökvalitetsmålet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ansvar för att uppnå målet om att begränsa den globala ökningen av medeltemperaturen till högst två grader Celsius jämfört med den förindustriella nivån. Bakgrunden redovisades i propositionen Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart Sverige (prop. 1997/98:145 s. 162 f. bet. 1998/99:MJU6, rskr.1998/99:183).
Riksdagen beslutade våren 2009 om ändrad precisering av miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan genom propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat (prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300).
I propositionen presenterades regeringens vision om att Sverige år 2050 har en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning och inga nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären.
Riksdagen beslutade även våren 2009 om ett nationellt klimatmål till 2020 (prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28). Detta mål beslutades sedan våren 2010 som ett etappmål för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan med samma lydelse (Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete, prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377).
Sverige verkar tillsammans med övriga EU-länder för att uppnå en global överenskommelse som är förenlig med målet om att begränsa temperaturökningen till högst två grader Celsius jämfört med den förindustriella nivån. EU slog 2009 fast målsättningen att
Bilaga 6
731
unionen år 2050 ska ha minskat utsläppen av växthusgaser med 80– 95 procent till 2050 jämfört med 1990 års nivåer inom ramen för de minskningar som enligt FN:s mellanstatliga panel för klimatförändringar (IPCC) är nödvändiga från de utvecklade länderna som grupp. Europeiska unionens kommission presenterade 2011 Färdplan mot ett konkurrenskraftigt utsläppssnålt samhälle 2050 (KOM[2011] 112 slutlig) där en kostnadseffektiv bana för utsläppsminskningar beskrivs och där milstolpar för 2030 och 2040 för de inhemska utsläppsminskningarna presenteras. Sverige har ställt sig bakom slutsatser som välkomnar kommissionens färdplan. En grönbok om ett ramverk för klimat och energi till 2030 presenterades i april 2013 (KOM[2013] 169 slutlig; 2012/13:FPM110). I januari 2014 presenterade kommissionen meddelandet En ram för klimat- och energipolitiken från 2020 till 2030 (KOM[2014] 15 slutlig).
Sverige och andra utvecklade länder åtog sig vid klimatkonventionens partsmöte 2010 att ta fram strategier eller planer för ett växthusgassnålt samhälle. Senast i januari 2015 ska EU:s medlemsstater rapportera hur arbetet med ländernas strategier för ett växthusgassnålt samhälle fortlöper.
Aktuella processer inom EU och internationellt
I januari 2014 presenterade kommissionen ett meddelande om ett ramverk för klimat- och energipolitiken till 2030. Tanken är att ett klimatmål för 2030 ska beslutas på EU-nivå under 2014. Dessutom är mål och åtaganden bortom 2020 den centrala frågan i de internationella klimatförhandlingarna om en rättsligt bindande överenskommelse för perioden efter 2020. Regeringen har upprepade gånger understrukit att EU bör vara ledande i det internationella klimatarbetet. Processen inom EU är sådan att regering och riksdag sannolikt kommer att behöva ta ställning till ett mål för EU som helhet till 2030 innan utredningens resultat har presenterats. Utredningens underlag kommer därför att få särskild betydelse för de ställningstaganden på klimatområdet som Sverige kan behöva göra efter 2014.
Bilaga 6 SOU 2016:47
732
Befintligt underlag
Regeringen gav den 21 juli 2011 Naturvårdsverket i uppdrag att i samråd med en rad andra myndigheter lämna ett underlag till en svensk färdplan för att uppnå visionen om att Sverige inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären till 2050 (M2011/2426/Kl). Naturvårdsverket lämnade sin redovisning den 11 december 2012 (Naturvårdsverket 2012:6537). Underlaget remitterades under våren 2013. Regeringen gav Konjunkturinstitutet, i dess regleringsbrev för 2013, ett uppdrag att analysera samhällsekonomiska kostnader för minskade växthusgasutsläpp för olika utsläppsbanor under perioden 2020–2050 med utgångspunkt i regeringens vision för 2050. Konjunkturinstitutet lämnade sin redovisning den 15 september 2013 (KI specialstudie 2013:34). Miljödepartementet beslutade att ge Lunds universitet ett konsultuppdrag om hur industrin kan utvecklas till 2050 givet Sveriges vision om inga nettoutsläpp av växthusgaser och ett uppdrag till IVL Svenska miljöinstitutet m.fl. om internationell handel med utsläppskrediter. Dessa redovisades i november 2013 (LU M2013/1213/Kl; IVL M2013/1051/Kl).
Riksrevisionen har granskat Sveriges klimatpolitik och lämnade en sammanfattande granskningsrapport i december 2013 (RiR 2013:19). Regeringen har i en skrivelse till riksdagen den 3 april 2014 lämnat ett yttrande om denna rapport.
Utredningen bör ta hänsyn till de förslag som kommissionen lagt om mål för EU till 2030 inklusive kommissionens konsekvensanalys, Naturvårdsverkets rapport: Underlag till en färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 2050 (Naturvårdsverket 2012:6537), Konjunkturinstitutets samhällsekonomiska analys av Naturvårdsverkets utsläppsbanor (september 2013), Lunds universitets och IVL:s konsultstudier (november 2013) och andra relevanta underlagsmaterial. Utredningen ska ta hänsyn till det arbete som genomförs inom ramen för kontrollstation 2015 avseende uppföljning av mål för 2020.
Bilaga 6
733
Visionen
Visionen är att Sverige år 2050 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. Genom denna inriktning bidrar Sverige på ett ambitiöst sätt till de globala utsläppsreduktioner som behövs på lång sikt. Då klimatfrågan är global och måste hanteras internationellt är handel med utsläppsrätter och internationella klimatinvesteringar viktiga för att uppnå visionen.
Ett förverkligande av visionen kräver långsiktighet och ska konsekvent eftersträva de mest kostnadseffektiva lösningarna.
Regeringen bedömer att utsläppsminskningarna till största delen kommer att ske inom Sverige. Alla inhemska samhällssektorer ska på ett kostnadseffektivt sätt, tillsammans med svenska klimatinvesteringar utomlands, bidra till visionen. Genom deltagande i internationella handelssystem, till exempel EU:s system för handel med utsläppsrätter, The EU Emission Trading Scheme (EU ETS), genereras ett pris på utsläpp som skapar incitament till teknikutveckling och strukturomvandling. Sektorer utanför handelssystemet behöver genom andra instrument möta motsvarande incitament att minska sina utsläpp. Möjligheten att främja kolsänkor och hindra avskogning ska värnas.
Forskning kan leda till tekniksprång i form av till exempel lagring av koldioxid och till en ökad effektivitet i användningen av resurser. Nya metoder inom processindustrin och jordbruket ska tas till vara. Likaså möjligheter att i större utsträckning använda biomassa samtidigt som biologisk mångfald bevaras.
Den svenska el- och värmeproduktionen är i princip koldioxidneutral och måste så förbli. En koldioxidneutral elproduktion tillsammans med utvecklingen av biodrivmedel kommer att vara av central betydelse för att kunna minska utsläppen från transportsystemet.
Uppdraget
Regeringen har i Klimatpropositionen (prop. 2008/09:162) slagit fast att Sverige ska visa ledarskap i arbetet med att begränsa klimatförändringarna. Sverige kan genom åtgärder såväl nationellt som internationellt gå i framkant för den omställning som är nödvändig globalt. Klimatutmaningen innebär också en möjlighet att stärka
Bilaga 6 SOU 2016:47
734
svensk konkurrenskraft och dra nytta av internationell efterfrågan på tekniska lösningar och kompetens som Sverige har och kan vidareutveckla. EU:s klimatpolitik och framtida internationella klimatöverenskommelser är viktiga utgångspunkter för utformningen av klimatpolitiken. Utredaren ska lämna förslag till en strategi för hur regeringens långsiktiga vision att Sverige år 2050 inte har några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären kan uppnås. Strategin ska innehålla förslag till etappmål för utsläppsutvecklingen för perioden 2030 till och med 2050, förslag till utvecklade eller nya styrmedel och åtgärder samt förslag till utformningen av en effektiv styrning och uppföljning. Utredaren ska i sina analyser ta hänsyn till att klimatfrågan är såväl en global fråga som en EUfråga, vilket innebär att utredaren också ska beskriva hur den svenska klimatpolitiken ska kunna fungera tillsammans med regelverk och styrinstrument på EU-nivå och internationell nivå. I analysen ska den osäkerhet som följer av den långa tidshorisonten beaktas. En annan viktig utgångspunkt ska vara kostnadseffektivitet i klimatpolitiken.
Genom att beskriva en trovärdig strategi, med en tydlig inriktning för hur utsläppen ska minska på vägen till 2050, inklusive väl avvägda styrmedel och en regelbunden uppföljning av den samlade klimatpolitiken, har Sverige goda förutsättningar att nå klimatvisionen för 2050 och även i fortsättningen driva på det internationella klimatarbetet samtidigt som Sveriges konkurrenskraft stärks.
Etappmål
Utredaren ska analysera och föreslå lämpliga nationella etappmål för växthusgasutsläppen för perioden efter 2020 för att nå visionen till 2050. I detta ingår att belysa hur Sveriges etappmål bör förhålla sig till de mål som beslutas inom EU och på internationell nivå. Analysen ska även inkludera hur användandet av internationella krediter på ett kostnadseffektivt och flexibelt sätt kan hanteras i etappmålen.
Nationella etappmål för växthusgasutsläppen på vägen mot 2050 ska kunna jämföras med etappmålet för den del av ekonomin som inte omfattas av EU:s handelssystem.
Bilaga 6
735
Utgångspunkten är att söka undvika överlappande nationell styrning av verksamheter inom EU:s utsläppshandelssystem (EU ETS) eftersom detta kan försämra effektiviteten i systemet. Utredaren bör analysera behovet av och möjligheten till flexibilitet beträffande utsläppsmålsättningar på vägen till 2050. Flexibilitet kan uppnås genom att mål om utsläppsminskningar omfattar en längre tidsperiod, genom att målen utformas i form av intervall eller genom att mekanismer etableras för att justera målen. Utredaren ska vid konstruktionen av mål om utsläppsminskningar eller utsläppsmålbanor ta hänsyn till de avvikelser som kan förekomma för ett enskilt år till följd av konjunkturer och meteorologiska svängningar etc.
De beräkningar som ska göras ska baseras på det nationella systemet för klimatrapportering, vilket är förenligt med det internationella ramverket.
Styrmedel
Förutsättningarna för att minska utsläppen ser olika ut i olika delar av samhället och färdplanen behöver därför omfatta styrmedel av flera typer. Grunden i klimatpolitiken är principen om ett pris på koldioxid. En viktig utgångspunkt för miljöpolitiska styrmedel är att de, i möjligaste mån, ska utformas så att förorenaren betalar för sin miljöpåverkan. Centrala element i den svenska färdplanen ska därför även fortsättningsvis vara att prissätta utsläpp och att arbeta med principen att förorenaren betalar. Styrmedel bör också vara administrativt enkla och i möjligaste mån teknikneutrala. För att skapa förutsättningar för en kostnadseffektiv omställning bör priset i största möjliga utsträckning sättas lika i alla sektorer. Avsteg från denna generella princip kan dock behöva göras, till exempel för de sektorer som är utsatta för internationell konkurrens. En utgångspunkt bör vara att Sverige även fortsättningsvis ska bygga sin klimatpolitik på generellt verkande kostnadseffektiva styrmedel. För att överbrygga olika typer av marknadsmisslyckanden, som t.ex. brist på information eller att incitamentsstrukturen inte är ändamålsenlig, kan dock olika riktade styrmedel vara effektiva komplement till generella styrmedel.
Bilaga 6 SOU 2016:47
736
Utredaren ska analysera hur befintliga generella styrmedel bör utvecklas på längre sikt för att bidra till etappmål bortom 2020 och till visionen 2050.
Utredaren ska också lämna förslag till nya långsiktigt verkande och kostnadseffektiva styrmedel inklusive, om så bedöms lämpligt, de förslag som Naturvårdsverket redovisat i rapporten Underlag till en färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp (NV Rapport 6537, december 2012). Om så sker ska hänsyn tas till remissinstansernas synpunkter.
I de fall utredaren lägger förslag eller har synpunkter på styrmedel inom andra politikområden ska utredaren i sina förslag ta hänsyn till dessa styrmedels huvudsyfte. Utredaren bör väga in behovet av riktade styrmedel som komplement till generellt verkande styrmedel. Det är viktigt att tillvarata landsbygdens möjligheter i klimatomställningen och främja ett miljömässigt hållbart brukande av naturresurserna. Inom jordbrukssektorn finns det utsläpp kopplade till djurhållning och markanvändning som kräver särskilda överväganden. Utredningen ska i detta sammanhang ta hänsyn till arbetet i utredningen Konkurrenskraft och utvecklingsmöjligheter för svensk jordbruks- och trädgårdsproduktion (dir. 2013:20). Samhällsplaneringen inklusive planeringen av markanvändning och infrastruktur påverkar utsläppsutvecklingen, särskilt på lång sikt. Regeringen ser därför nödvändigheten av en långsiktig strategi som konsekvent utgår från behovet att minska utsläppen av växthusgaser samtidigt som bl.a. efterfrågan på person- och godstransporter tillgodoses.
Utredaren ska därför analysera hur samhälls- och infrastrukturplanering kostnadseffektivt kan bidra till regeringens vision som finns i klimatpropositionen om att Sverige år 2050 inte har nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. Denna analys är avsedd att utgöra ett underlag inför kommande planeringsomgång av nationell transportplan. Utredaren ska ge förslag på utformning och tillämpning av styrmedel på detta område. Utredningen ska i detta sammanhang ta hänsyn till arbetet i Bostadsplaneringskommittén (dir. 2013:78).
Utredaren ska också lämna förslag till hur kommunernas och länsstyrelsernas roll i klimatarbetet kan stärkas.
Bilaga 6
737
Forskning, innovation och näringslivsutveckling
Utredaren ska belysa hur svensk forskning och innovation kan vara ett medel för att stärka Sverige som industri- och exportnation.
I ett långsiktigt perspektiv kommer teknisk utveckling att spela stor roll för möjligheterna och kostnaderna för att begränsa klimatförändringarna. Styrmedel som ökar priset på koldioxid främjar den tekniska utvecklingen genom att öka motiven för forskning och innovation inom området. Stöd till teknisk utveckling kan vara ett kostnadseffektivt komplement till andra styrmedel för att minska utsläppen av växthusgaser. Av Naturvårdsverkets underlag till en färdplan 2050 (Naturvårdsverket 2012:6537) framgår att en betydande utmaning är att reducera de utsläpp som sker i basindustrins produktionsprocesser och i jordbruket. Dessa sektorer är särskilt beroende av omvärldens agerande i klimatfrågan, då produkter från basindustrin och jordbruket handlas på en global och öppen marknad. Risken för koldioxidläckage minskar och förutsättningar för teknikutveckling förbättras vid ett globalt agerande. Förutsättningarna för jordbruksproduktion kommer också att påverkas av klimatförändringarna på olika sätt i olika delar av världen. Utredaren ska, med beaktande av utvecklingstendenser inom särskilt processindustrin och jordbruket, analysera och lämna förslag beträffande hur olika aktörers stöd till forskning, innovation, demonstration och utveckling kan bidra till att visionen kan uppnås. Utredaren ska särskilt analysera hur staten på ett kostnadseffektivt sätt kan bidra till att främja förutsättningarna för en långsiktig utveckling av nya tekniska lösningar för låga utsläpp. I uppdraget ingår även att se över den samlade effekten av olika innovationsåtgärder. Utredaren ska ta hänsyn till den utvärdering av regeringens miljöteknikstrategi som genomförts av Tillväxtanalys (Tillväxtanalys 2013:09).
Styrning och uppföljning
Riktningen mot den vision som finns i klimatpropositionen om att Sverige år 2050 inte har nettoutsläpp av växthusgaser ska vara robust och tydlig inte minst för att säkerställa långsiktiga spelregler för näringsliv, offentlig sektor och civilsamhället. Det är dock inte möjligt att redan nu lägga fast en exakt kostnadseffektiv bana mot
Bilaga 6 SOU 2016:47
738
2050. En klimatfärdplan, som innebär att visionen omsätts i konkreta åtgärder över tid, behöver därför utformas på ett flexibelt sätt inom vissa ramar. Klimatpolitiken och en klimatfärdplan mot 2050 måste regelbundet utvärderas och uppdateras mot effekter i form av förd politik, strukturomvandlingar, omvärldsförändringar, teknikutveckling, internationell utveckling på klimatområdet och ny kunskap om klimatförändringar. Det kan visa sig bli enklare eller svårare att nå ambitiösa utsläppsminskningar på lång sikt. Den grundläggande inriktningen behöver dock slås fast redan nu för att skapa den långsiktighet som är nödvändig. Det är viktigt med tydliga styrsignaler från regering och riksdag även när det gäller genomförandet. Utredaren ska lämna förslag till ett styr- och uppföljningssystem. Utredaren ska, om så bedöms lämpligt, föreslå indikatorer som bör ingå som en del av ett utvecklat uppföljningssystem. Det är lämpligt att en fördjupad utvärdering och uppföljning sker en gång per mandatperiod. Vid utvärderingstillfällena ska strategiska överväganden göras om möjligheterna att nå målen och vilka förändringar, inklusive styrmedelsförändringar, som kan vara nödvändiga. Uppföljningen bör i den utsträckning som är möjlig anpassas till internationella och EU:s rapporteringskrav för att undvika dubbelarbete. Det är viktigt att se hur de olika politikområdena kan samverka effektivare för att nå klimatmålen. Utredaren ska samråda med den utredare som tillsatts för översynen av myndigheterna inom miljöområdet (dir. 2013:101).
Konsekvensbeskrivningar
Utredaren ska analysera de samhällsekonomiska konsekvenserna, inklusive de statsfinansiella, av utredningens förslag. Om förslag innebär kostnadsökningar eller inkomstminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska utredaren så långt som möjligt föreslå finansiering. Förenligheten med EU:s statsstödsregler och unionsrätten i övrigt ska bedömas. Konsekvenserna för utvecklingen av olika delar av landet och för olika grupper i samhället bör analyseras. Påverkan på förutsättningarna för svenskt näringsliv bör beaktas.
Bilaga 6
739
Vidare ska effekterna på andra miljö- och samhällsmål beaktas och beskrivas. Alla förslag ska åtföljas av en konsekvensanalys. Ledning för vad en sådan konsekvensanalys ska innehålla kan hämtas i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.
Samråd och redovisning av uppdraget
Utredaren ska samråda med aktörer inom olika delar av samhället såsom näringslivet, miljöorganisationer, forskare, finansiella sektorn, berörda myndigheter samt regionala och lokala organ i arbetet.
Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Miljödepartementet) senast den 2 november 2015.
(Miljödepartementet)
Bilaga 7
741
Förutsättningar för analys av etappmålsscenarier
Denna bilaga
Denna bilaga beskriver de förutsättningar under vilka analysen av de etappmålsscenarier som beskrivs i kapitel 5 har gjorts. Det första avsnittet beskriver det aktuella referensscenariot. Det andra avsnittet beskriver det scenario som använts för att konstruera Miljömålsberedningens olika utsläppsbanealternativ för den icke-handlande sektorn till 2045, med särskild tonvikt på skildringen av de antaganden som görs rörande transportsektorns möjlighet att minska sina utsläpp till 2030.
Beskrivning av det aktuella referensscenariot
Det referensscenario för utsläpp av växthusgaser som beredningen utgår ifrån i sin konsekvensbedömning överensstämmer med Sveriges senast redovisade utsläppsprognos, som rapporterades till EU våren 2015.1 I rapporten ”Scenarier över Sveriges Energisystem, 2014-års långsiktiga scenarier, ett underlag till klimatrapporteringen”, beskriver Energimyndigheten mer i detalj de antaganden som ligger till grund för det energisscenario (inklusive transportsektorn) som utgör en stor del av referensscenariot. Även i rapporten ”Underlag till kontrollstation 2015-analys av möjligheterna att
1 Report for Sweden on assessment of projected progress, March 2015 In accordance with articles 13 and 14 under Regulation (EU) No 525/2013 of the European parliament and of the Council Decision a mechanism for monitoring and reporting green-house gas emissions and for reporting other information at national and Union level relevant to climate change and re-pealing Decision No 280/2004/EC.
Bilaga 7 SOU 2016:47
742
nå de av riksdagen beslutade klimat- och energipolitiska målen till år 2020” finns scenariot beskrivet mer i detalj.
Referensscenariot bör inte betraktas som en prognos över hur det framtida energisystemet och samhällsutvecklingen i övrigt kommer att utvecklas, utan mer som en bedömning av möjliga effekter av hittills beslutade styrmedel, givet olika antaganden om exempelvis teknikutveckling, ekonomisk tillväxt och bränslepriser. Om något av dessa antaganden förändras ändras också resultatet. Referensscenariot utgår från att befintliga styrmedel ska behållas enligt gällande beslut.
Källa: Naturvårdsverket, uppdaterat referensscenario våren 2015.
Figur 1 visar historiska utsläpp av växthusgaser 1990–2014 samt utsläppen till 2050 baserat på Naturvårdsverkets och Energimyndighetens referensscenario från 2015. I referensscenariot minskar utsläppen till cirka 49 miljoner ton år 2030 vilket är en minskning med omkring 7 procent jämfört med dagens nivå och 30 procent under 1990 års utsläppsnivå.
Det som sänker utsläppen i referensscenariot till år 2030 är främst en antagandet att allt energieffektivare fordon introduceras i bilparken. Detta sker i takt med hittills beslutade EU-krav på
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
19 90
19 92
19 94
19 96
19 98
20 00
20 02
20 04
20 06
20 08
20 10
20 12
20 20
20 30
20 40
20 50
Mto n CO
2-e kv .
Övriga sektorer
Arbetsmaskiner
Avfall
Jordbruk
Bostäder och service
El och fjärrvärme
Transport
Industri
Bilaga 7
743
personbilars och lätta lastbilars genomsnittliga koldioxidutsläpp till och med år 2021. Efter 2021 antas fordonens effektiviseringstakt sjunka betydligt och det introduceras mycket få elbilar i Sverige till år 2030 i detta scenario. Användningen av biodrivmedel ökar däremot något i jämfört med dagens nivåer, vilket bidrar till ytterligare lägre utsläpp i detta scenario. Utsläppen i transportsektorn hamnar sammanlagt knappt 30 procent under 2010-års nivå i referensscenariot.
När resultaten från referensscenariot delas upp i utsläpp från de verksamheter som omfattas av EU:s handelssystem för utsläppsrätter (ETS) respektive övriga utsläpp som omfattas av EU:s beslut om fördelning av utsläppsminskningsåtaganden mellan medlemsländer, Effort Sharing Decision (ESD), visar det sig att utsläppsminskningarna i scenariot främst ligger i sektorer och verksamheter som inte omfattas av handelssystemet.
Källa: Naturvårdsverket uppdaterat referensscenario våren 2015.
0 10 20 30 40 50 60 70 80
19 90
19 95
20 00
20 05
20 10
20 15
20 20
20 25
20 30
20 35
20 40
20 45
20 50
REF TOT
REF EUETS
REF ESD
Bilaga 7 SOU 2016:47
744
Utsläpp från transportsektorn, jordbruk och arbetsmaskiner dominerar utsläppen i den icke-handlande sektorn. Osäkerheten i de antaganden som görs för dessa sektorers fortsatta utveckling har därför störst betydelse för scenarioresultatet.
Arbetet med referensscenariofallet visar att resultatet är särskilt känsligt för bedömningar om trafikarbetets2 utveckling för både gods- och persontransporter samt antaganden om hur livsmedelspriser och priser på insatsvaror utvecklas i jordbrukssektorn. Övriga antaganden som får stor påverkan på resultatet för transportsektorn är de som görs med avseende på bränsleprisernas utveckling, den tekniska utvecklingen på fordon, effektivisering av bränsleanvändningen samt introduktionen av förnybara drivmedel. Utsläppen från arbetsmaskiner påverkas bland annat av de antaganden som görs om jordbrukssektorns fortsatta utveckling.
I tabellen nedan sammanfattas några centrala scenarioantaganden och -resultat till 2030 som är kopplade till ovan nämnda parametrar i det aktuella referensscenariot.
2 Trafikarbete är mått på utförd trafik och beräknas som fordon gånger mätsträcka och mäts i fordonskilometer.
Bilaga 7
745
Det kan vara värt att notera att flera av förutsättningarna för scenarioantagandena har förändrats sedan scenariot togs fram. Oljepriserna har sjunkit betydligt och IEA (International Energy Agency) använder nu betydligt lägre prisantaganden även på längre sikt i de energiscenarier som nu tas fram. Riksdagen har samtidigt fattat beslut om successiva höjningar av energiskatten på bensin- och diesel vilka, åtminstone delvis, kan komma att motverka effekten av lägre oljepriser, på bensin- och dieselpriserna vid pump.
Antagandena om hur snabbt elbilar kan komma att introduceras har förändrats under senare år i globala scenarioanalyser. I Sverige byggs det dessutom ut en relativt omfattande infrastruktur för att understödja en introduktion av elbilar. Andelen elbilar/laddhybrider ligger våren 2016 på knappt fyra procent av nybilsförsäljningen.
EU-kommissionen har under 2015 tagit fram en ny s.k. ”baseline” för medlemsländernas utsläppsutveckling till 2050. Utsläppsutvecklingen i den icke-handlande sektorn i Sverige i kommissionens baseline överensstämmer relativt väl med den i referensscenariot ovan. Ett nytt referensscenario ska tas fram av Naturvårdsverket och Energimyndigheten m.fl. myndigheter under hösten 2016. Scenariot ska redovisas till EU i mars 2017.
Bilaga 7 SOU 2016:47
746
Beskrivning av Miljömålsberedningens scenario
Scenariot utgår ifrån en back-casting analys
Det scenario som använts för att konstruera beredningens olika utsläppsbanealternativ för den icke-handlande sektorn till 2045 och som presenteras i kapitel 5, utgår från ”Målscenario ett” i Naturvårdsverkets ”Underlag till en färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 2050” (NV-rapport 6525, bilaga 6). Målåret för scenariot har dock justerats till 2045 och uppdaterats något under beredningens arbete med delbetänkande ett, se bilaga 5 till SOU 2016:21.
Naturvårdsverkets scenarier i färdplansunderlaget togs fram i ett myndighetssamarbete. Scenarierna baserades huvudsakligen på expertbedömningar med en back-casting ansats (gäller främst scenariot för transportsektorns utveckling) och beräkningar med visst modellstöd.3 Scenarierna är därmed att betrakta som exempel på möjliga vägar för att nå ett givet mål. Hur och om nära-nollutsläpp skulle kunna nås i olika sektorer analyserades av flera sektorsmyndigheter, framför allt Energimyndigheten, Trafikverket och Jordbruksverket som alla tog fram målscenarier för respektive sektor.
Färdplansunderlagets scenario för transportsektorn är även inriktat mot att nå den målnivå som Utredningen om fossilfri fordonstrafik (N 2012:05) (FFF-utredningen) föreslog för vägtransporter till 2030. En målnivå som även Trafikverket använt för att tolka begreppet en fossiloberoende fordonsflotta 2030.
Trafikverkets scenario, som även användes i målscenario ett i färdplansunderlaget, det så kallade ”klimatscenariot för vägtransportsektorn”, uppdaterades i slutet av 2014. Antagandena i klimatscenariot återfinns även till stor del i FFF-utredningen4. Miljömålsberedningens analys av utsläppsbanor lutar sig i hög utsträckning mot resultaten från Trafikverkets senaste uppdatering av klimatscenariot.
Ett antal gemensamma scenarioförutsättningar (energipriser, priser inom EU:s system för handel med utsläppsrätter, befolkningsprognoser och teknikutveckling) gällde för det samlade arbetet med färdplansscenarierna. Dessa presenteras i tabellen nedan.
3 Profus energisystemmodell Markal-Nordic användes för energitillförselsektorns utveckling. 4SOU 2013:84. Fossilfrihet på väg. Betänkande av Utredningen om fossilfri fordonstrafik.
Bilaga 7
747
*IEA WEO 2011 ($2007-årspriser). **Roadmap low carbon IA. ***upp till den nu planerade kapaciteten i de befintliga anläggningarna. Analysen av fallet utan kärnkraft behöver fördjupas bland annat med avseende på behov av balanskraft och ledningsnätsförstärkningar.
Förutsättningar för att minska utsläppen från transportsektorn
Transporterna står för knappt hälften av utsläppen i den ickehandlande sektorn, och har samtidigt störst potential till utsläppsminskningar. För att nå ett etappmål i den icke-handlande sektorn till 2030 förutsätter således en utveckling med kraftiga utsläppsminskningar i transportsektorn.
Beredningen ser att en sådan utveckling kan ske genom åtgärder inom framför allt tre områden: effektivisering av fordon, ökad introduktion av biodrivmedel och el, samt samhällsplanering, logistik och bättre utnyttjande av energieffektiva trafikslag.
Trafikverkets klimatscenario till 2030 och förslaget om 80 procents utsläppsminskning i vägtransportsektorn5 förutsätter snabba, omfattande och samtidiga förändringar av både fordon, drivmedel och transporternas bedrivande. Trafikverket redovisar i sitt klimatscenario, i likhet med utredningen en fossilfri fordonstrafik, en åtgärdspotential i vägtransportsektorn till 2030 som sammanlagt
5 Trafikverket (2014). Trafikverkets kunskapsunderlag och klimatscenario för energieffektivisering och begränsad klimatpåverkan. Publikationsnummer 2014:137; Trafikverket (2016) Styrmedel och åtgärder för att minska transportsystemets utsläpp av växthusgaser – med fokus på transportinfrastrukturen. Rapport 2016:043.
Bilaga 7 SOU 2016:47
748
motsvarar en minskning av utsläppen med närmare 90 procent till 2030 jämfört med 2010. FFF-utredningen föreslog dock att målet för vägtransportsektorns utsläppsminskning skulle sättas till minus 80 procent.
Hur omfattande potentialerna för utsläppsminskningar kan bedömas vara beror på en rad olika faktorer där antaganden om teknikutveckling och om hur transportvolymerna antas utvecklas är särskilt betydelsefulla för resultatet.
I figur 3 nedan visas utvecklingen år 2030 jämfört med 2010 i det referensscenario som använts för analysen i detta betänkande och i det scenario där utsläppen i vägtransportsektorn minskar med 80 procent jämfört med 2010, alltså den utveckling som antas i utsläppsbana 1 i avsnitt 5.2.3.
Det som skiljer detta scenariofall från Trafikverkets klimatscenario, är att den bedömda effekten av de utsläppsminskningar som antas genomföras genom olika typer av samhällplaneringsåtgärder, är ungefär hälften så stor som i klimatscenariot6.
Redan i referensscenariot, den vänstra stapeln, antas delar av åtgärdspotentialen realiseras genom åtgärder på fordon och drivmedel till 2030. Det som sänker utsläppen i referensscenariot är främst en effekt av att allt energieffektivare fordon antas introduceras i bilparken i takt med hittills beslutade EU-krav på personbilars och lätta lastbilars genomsnittliga koldioxidutsläpp till och med år 2021. Efter 2021 antas den fordonens effektiviseringstakt sjunka betydligt och det introduceras mycket få elbilar i Sverige till år 2030 i detta scenario. Användningen av biodrivmedel ökar däremot något jämfört med dagens nivåer, vilket bidrar till ytterligare lägre utsläpp i detta scenario. Utsläppen hamnar sammanlagt knappt 30 procent under 2010-års nivå.
6 Det beror dels på att den tekniska åtgärdpotentialen motsvarar en minskning på 90 procent och dels på skillnader i antaganden om trafiktutveckling i referensscenariot.
Bilaga 7
749
Anm. Referensscenario och scenario med 80 procents utsläppsminskning i vägtransportsektorn år 2030
jämfört med år 2010. Stapelhöjden på ca 24 Mton illustrerar hur utsläppen från vägtransportsektorn skulle se ut med 2010 års sammansättning av fordonsflottan vid 2030 års prognostiserade transportarbete (i referensscenariot). De färgade fälten visar hur stora utsläppsminskningar som beräknas uppstå i respektive scenario. Redan i referensscenariot (Naturvårdsverket och Energimyndigheten 2015), stapeln längst till vänster, beräknas en ökad andel biodrivmedel och el samt energieffektivare fordon sänka utsläppen med ca 10 Mton/år till 2030. I scenariot till höger minskar utsläppen i väg transportsektorn med 80 procent genom att potentialer på områdena energieffektivare fordon och biodrivmedel i Trafikverkets klimatscenario (Trafikverket 2015) )realiseras fullt ut medan åtgärderna inom området ”Samhällsplanering, logistik och bättre utnyttjande av energieffektivare transportslag” realiseras ungefär till hälften.
Energieffektivare fordon bidrar till stora utsläppsminskningar
Störst bidrag till utsläppsminskningarna i scenariot med 80 procents utsläppsminskning kommer från den antagna introduktionen av allt energieffektivare (främst eldrivna) fordon. Effektiviseringen antas ske i samma takt som ett antaget genomsnitt på den europeiska nybilsmarknaden, förutsatt att EU-kraven på nya bilars koldioxidutsläpp skärps från i genomsnitt 95 g/km 2021 till 70 g/km år 2025 respektive 50 g/km år 2030.
Krav på dessa nivåer antas i hög utsträckning behöva mötas genom olika former av eldrift, se tabell 4 nedan för ytterligare detaljer. För att koldioxidutsläppen från nya bilar ska sjunka i takt med EU-genomsnittet kan det krävas kompletterande nationella styrmedel, framför allt sådana som har en effekt på nybilsvalet (se kapitel 7). För att bland annat motverka de rekyleffekter som kan
Bilaga 7 SOU 2016:47
750
uppstå när kostnaderna för att köra bil minskar behöver drivmedelspriserna bli högre, till exempel genom att koldioxidskatten höjs (se kapitel 6).
Antaganden: Merkostnaden för inköp av elbil antas till 45 000 kronor 2025 och 30 000 kronor 2030.
30 % lägre merkostnad för laddhybrider än rena elbilar. Av elfordonen antas 1/3 elbilar och 2/3 laddhybrider.
Även tunga fordon och bussar antas bli betydligt bränsleeffektivare i scenariot med 80 procents utsläppsminskning. Eldrift antas dessutom slå igenom i stadsbussar och i distributionslastbilar. Även denna utveckling förutsätter vissa incitament, t.ex. i form av EUkrav och kompletterande nationella styrmedel (se kapitel 7). Incitament till ytterligare effektivisering ges dessutom genom de koldioxidkrav som införts för tunga fordon i USA, Kanada, Kina och Japan och genom de krav som ställs av transportköpare.
Biodrivmedel och el står för en betydande del av utsläppsminskningen
Biodrivmedel och el som ersätter fossila drivmedel står också för en betydande del av den antagna utsläppsminskningen. Användningen av biodrivmedel ökar från dagens nivåer på omkring 12 TWh (2015) till drygt 20 TWh 2030 i scenariot med 80 procents utsläppsminskning7. En så stor volym biodrivmedel bedöms kunna produceras utan nettoimport. Volymen skulle i princip kunna produceras på ett hållbart sätt i Sverige framemot 20308.
För att en sådan ökning ska vara möjlig behöver incitamenten för introduktionen av biodrivmedel skärpas och bli betydligt mer stabila jämfört med dagens situation, se kapitel 7 om styrmedel inom transportsektorn. Krav på en successivt stigande andel (ett
7 Ytterligare ca 3 TWh biodrivmedel antas användas i olika typer av arbetsmaskiner mot 2030. 8 Men i praktiken antas att det sker både en import och export av biodrivmedel även i framtiden. Börjesson (2016). Potential för ökad tillförsel och avsättning av inhemsk biomassa i en växande svensk bioekonomi. Lunds universitet. Miljö- och energisystem Rapport nr 97, mars 2016.
Bilaga 7
751
kvotpliktssystem) biodrivmedel kan på ett säkrare sätt bidra till måluppfyllelse jämfört med dagens system med tidsbegränsade undantag från både energi- och koldioxidskatt, se kapitel 6. En så snabb introduktion av större volymer biodrivmedel som i scenariot, förutsätter dessutom att det främst är så kallade drop-in bränslen, det vill säga sådana bränslen som kan blandas in direkt i bensin eller diesel i relativt höga volymer som ökar i omfattning. Sådana bränslen kan troligtvis också konkurrera prismässigt med andra biodrivmedelsalternativ bland annat eftersom de inte ställer krav på särskilda teknik- eller infrastrukturlösningar, varken på drivmedels- eller fordonssidan.
Hur stor effekten blir av inriktningen mot ett transporteffektivare samhälle är svårbedömd
Åtgärder inom samhällsplanering och för ett ökat utnyttjande av energieffektivare transportslag beräknas kunna leda till utsläppsminskningar i samma storleksordning som den ökade introduktionen av biodrivmedel i scenariot med 80-procents utsläppsminskning. En konsekvent stadsplanering med inriktning mot att stödja gång, cykel och kollektivtrafik framför biltrafik är en central utvecklingslinje i scenariot. För att understödja utvecklingen mot energieffektivare godstransporter är incitament för förbättrad logistik och en uppgradering av järnvägen viktiga områden. I Trafikverkets klimatscenario förutsätts personbilstrafiken minska med ca 10 procent jämfört med dagens nivåer som följd av den här typen av åtgärder. Behovet av ökade godstransporter möts genom en förbättrad logistik samt genom en ökad överföring till framför allt järnväg och sjöfart i scenariot. Godstransporterna räknat i antal kilometer på väg ökar därför inte i Trafikverkets klimatscenario.
I scenariot som når 80 procents utsläppsminskning antas inte dessa potentialer komma att realiseras fullt ut. Det som kan tala för denna bedömning är bland annat att delar av potentialerna för ökad transporteffektivitet i Trafikverkets klimatscenario förutsätter att omfattande investeringar i järnvägsutbyggnad hinner genomföras till 2030. Dessutom har befolkningsprognosen för Sverige höjts och oljeprisprognoserna sänkts sedan klimatscenariot uppdaterades av Trafikverket. Se nedan för en redogörelse för de antaganden som här
Bilaga 7 SOU 2016:47
752
görs rörande trafikarbetets utveckling framtida utveckling, samt hur de förhåller sig till de antaganden som görs av andra myndigheter.
Stora osäkerheter i bedömningar av trafikarbetets framtida utveckling
Det finns stora osäkerheter i bedömningar av trafikarbetets framtida utveckling. Att ta fram olika scenarier för hur trafikarbetet i framtiden kan komma att utvecklas är ett sätt att hantera dessa osäkerheter. Olika myndigheter har tagit fram olika scenarier baserat på delvis olika metoder, antaganden och bedömningar. I Energimyndighetens och Naturvårdsverkets senaste långsiktiga scenarier bedöms trafikarbetet med personbilar och tunga fordon öka med 13 respektive knappt 34 procent till 2030.9 I Trafikverkets basscenario 2015 bedöms i stället trafikarbetet med personbilar öka med 25 procent och godstrafiken på väg med 45 procent till 2030.10 Trafikverkets klimatscenario11 visar i stället den nivå för trafikarbete som enligt dem stödjer möjligheten att nå 80 procents utsläppsminskning i vägtransportsektorn.12 Utöver dessa scenarier har beredningens kansli (MMB - 80 %) tagit fram ett scenario för 80 procents minskning av transportsektorns utsläpp till 2030 från 2010 års nivå, som underlag för övervägande till förslag till utsläppsmål för inrikes transporter till 2030. I det scenariot ligger trafikarbetet med personbilar kvar på samma nivå till 2030 som 2010 och trafikarbetet för tunga fordon ökar med 20 procent till 2030.
9 Energimyndigheten (2014). Scenarier över Sveriges energisystem 2014 års långsiktiga scenarier, ett underlag till klimatrapporteringen. ER 2014:19 och Energimyndigheten och Naturvårdsverket (2014). Underlag till kontrollstation 2015. Analys av möjligheterna att nå de av riksdagen beslutade klimat- och energipolitiska målen till år 2020. ER 2014:17. Beredningen har även fått ta del av beräkningsunderlag till dessa rapporter, eftersom alla beräkningar inte redovisats i rapporterna. 10 Trafikverket (2016). Styrmedel och åtgärder för att minska transportsystemets utsläpp av växthusgaser, s. 19–20. 11 Trafikverket (2015). Trafikverkets kunskapsunderlag och klimatscenario för energieffektivisering och begränsad klimatpåverkan. TRV 2014:137. 12 Definierat som en minskning av utsläppen med 80 procent till 2030 jämfört med 2010 års nivå.
Bilaga 7
753
Dessa scenarier är samtliga förknippade med tämligen stora osäkerheter. Svårigheten i att träffa rätt med prognoser symboliseras bland annat av att Trafikverket återkommande har prognostiserat högre trafiktillväxt än vad det verkliga utfallet har blivit.13 Det bör också noteras att Trafikverkets basprognos 2015 sticker ut jämfört med basprognoserna 2014 och 2016, särskilt vad gäller godstrafikarbetet som i 2015-års prognos låg betydligt högre än prognosen året före och efter. 2015 prognostiserades att godstrafikarbetet skulle öka med 1,88 procent per år, medan motsvarande ökning 2014 respektive 2016 prognostiserades till 1,38 procent respektive 1,3 procent.14
Den historiska utvecklingen av trafikarbetet samt olika scenarier för trafikarbetets framtida utveckling åskådliggörs i figurerna nedan.
13 Se bl.a. Trafikanalys (2015). En jämförelse mellan trafikprognoser och faktisk trafikutveckling. PM 2015:15 och Trafikverket (2014). Prognos för personresor 2030 – Trafikverkets basprognos 2014. TRV 2013/65820, s. 19. 14 Prognos för godstransporter 2040 – Trafikverkets Basprognoser 2016. TRV 2016/24458, Prognos för godstransporter 2030 – Trafikverkets Basprognoser 2015. TRV 2015/17190 och Prognos för godstransporter 2030 – Trafikverkets Basprognoser 2014. TRV 2014/13765.
Bilaga 7 SOU 2016:47
754
0
1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000 7 000 8 000 m iljon e r k m
Statistik
Trafikverkets basprognos (2015)
Energimyndigheten & Naturvårdsverkets referenscenario
-80 % till 2030
Trafikverkets klimatscenario
Bilaga 7
755
För att summera
Trafikverkets och FFF-utredningens analyser, tillsammans med resultatet från scenariofallet med 80 procents utsläppsminskning ovan indikerar alltså att det skulle kunna vara möjligt att nå det av beredningen föreslagna utsläppsmålet om minst 70 procents utsläppsminskning till 2030 i transportsektorn (inrikes transporter utom inrikes flyg som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter) genom en relativt omfattande och snabb övergång till framför allt eldrift i transportsektorn, stöttad av en ökad användning av biodrivmedel, åtgärder som kan minska behovet av biltrans-
0
10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000 80 000 90 000 m iljon e r k m
Statistik
Trafikverkets baspronos (2015)
Referensbana Energimyndigheten
-80 % till 2030
Trafikverkets klimatscenario
Bilaga 7 SOU 2016:47
756
porter (framför allt i städer) och åtgärder som möjliggör en ökad effektivisering av godstransporterna.
Åtgärder som effektiviserar godstransporterna och som främjar en hållbar stadsutveckling är gynnsamma för hur den totala resurs- och energianvändningen utvecklas i transportsystemet och förbättrar förutsättningarna för att nå nollnivåer i transportsystemet på ett hållbart sätt till 2045.
Proportionerna mellan de olika bidragen till utsläppsminskningar i scenarierna beror av en rad antaganden som alla kan varieras. Trafikverket redovisar till exempel även resultat från ett så kallat teknikscenario där transportarbetet inte förändras jämfört med utvecklingen i Trafikverkets referensscenario. I detta scenario, med samma antaganden rörande elbils-, och biodrivmedelsintroduktion som i klimatscenariot, nås en utsläppsminskning på 73 procent jämfört med 201015 samtidigt som resurs-och energiåtgången blir högre jämfört med utvecklingen i klimatscenariot. En sådan utveckling gör dock strategin mer beroende av teknikutveckling och kan potentiellt även ställa krav på nettoimport av biodrivmedel från andra länder.
Förutsättningar för utsläppsminskningar i övriga sektorer i scenariot
Jordbrukssektorn
För jordbrukssektorn ingår ett begränsat antal åtgärder som minskar utsläppen från produktion och konsumtion något i det scenario för sektorn som togs fram av Jordbruksverket i arbetet med Naturvårdsverkets färdplansunderlag, se även avsnitt 8.4.
Det handlar om en ökad omfattning av rötning av stallgödsel, åtgärder som återför organogena jordar till våtmark samt åtgärder som leder till en något dämpad konsumtion av animaliska livsmedel, främst nötkött. Dessutom genomförs även vissa åtgärder som förstärker koldioxidupptaget i mark i scenariot genom ökad kolinbindning på åkermark (på mineraljord), fler buskar och träd på betesmark samt koldioxideffekter genom att dikad organogen mark återförs till våtmark.
15 Trafikverket 2016 Styrmedel och åtgärder för att minska transportsystemets utsläpp av växthusgaser – med fokus på transportinfrastrukturen publikationsnummer 2016:043 s. 61.
Bilaga 7
757
En osäkerhet i sammanhanget är bedömningen av hur omfattande självförsörjningsgraden för livsmedel kan komma att bli på längre sikt, och hur de framtida produktionssystemen inom jordbrukssektorn kan komma att utvecklas. Miljömålsberedningen gör bedömningen att den svenska jordbruksproduktionen både kan öka i omfattning och samtidigt vara såväl ekonomiskt konkurrenskraftig som ekologiskt hållbar.
Arbetsmaskiner
Även utsläppen från arbetsmaskiner antas nå nollnivåer till 2045 med hjälp av en ökad användning av biodrivmedel och elektrifiering. Utvecklingen går dock i en något långsammare takt jämfört med transportsektorn. Se avsnitt 7.5.
Energitillförselsektorn utanför den handlande sektorn
Utsläppen från energitillförselsektorn, dvs. el- och fjärrvärmeanläggningar sjunker successivt i scenarierna. I den icke-handlande sektorn ingår de metan och lustgasutsläpp som räknas till sektorn varför dessa utsläpp sjunker något långsammare här jämfört med utvecklingen inom handelssystemet. Klimatarbete på lokal nivå och företagens eget arbete med klimat- och hållbarhetsfrågor kan tänkas bidra till att denna utveckling går något snabbare än vad som antagits i scenariot.
Industrin utanför den handlande sektorn
Dessa utsläpp härrör från en rad olika branscher och verksamheter. Störst utsläpp, relativt sett, kommer från verkstad-, livsmedel-, kemi- och byggindustri (exkl. arbetsmaskiner). I de underliggande scenarierna antas förbränningsutsläppen från främst dessa branscher minska till låga nivåer 2030 då de omfattas av koldioxidskatt utan nedsättning.
Bilaga 7 SOU 2016:47
758
Utsläpp från bostäder och lokaler
I bostadssektorn fasas användningen av fossila bränslen ut nästan helt redan före 2020. Sektorn utvecklas på ett energi- och resurshushållande sätt och frigör på så vis resurser som gör det lättare att ställa om i andra sektorer på ett hållbart sätt. Se avsnitt 8.3.
Delbetänkande av Miljömålsberedningen
Stockholm 2016
En klimat- och luftvårdsstrategi för Sverige
Del 2, bilaga med underlagsrapporter
SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90 E-post: kundservice@wolterskluwer.se Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer
För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).
En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet Omslag: Elanders Sverige AB Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2016
ISBN 978-91-38-24469-2 ISSN 0375-250X
Förord
Miljömålsberedningen har i tilläggdirektiv den 18 december 2014 fått i uppdrag att föreslå ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar mål och uppföljning samt utveckla en strategi med styrmedel och åtgärder i en samlad klimatpolitik. Förslaget med klimatpolitiskt ramverk och ett långsiktigt utsläppsminskningsmål för 2045, redovisades den 1 mars 2016 i delbetänkandet SOU 2016:21, Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige.
I detta betänkande redovisas den andra delen av uppdraget som handlar om etappmål, styrmedel och åtgärder.
Till stöd för beredningens förslag och analyser har beredningens kansli inhämtat underlag från konsulter och experter.
Vidare har beredningen i samverkan med forskningsstiftelsen MISTRA arrangerat en serie rundabordsamtal med företrädare för olika industribranscher, experter och forskare i syfte att få en klarare omvärdslanalys av förutsättningarna för omställning inom olika samhällssektorer.
Denna bilagedel innehåller dels de konsultrapporter som beredningens kansli beställt och dels rapporteringar från rundabordsamtalen.
Författarna står själva för slutsatserna i rapporterna.
5
Innehåll
Del I, Underlagsrapporter
Bilaga 1 Kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar
(SLCP) Underlag för övervägande om etappmål
IVL .................................................................................. 11
Bilaga 2 Konsekvensanalys av utvalda åtgärder
för att minska utsläpp till luft
IVL .................................................................................. 87
Bilaga 3 Statsstöd i EU som möjlighet och hinder
för svensk klimatpolitik
Mikael Karlsson ............................................................. 125
Bilaga 4 Industriell utveckling har löst energiproblem
för världen
Tomas Kåberger, Chalmers tekniska högskola .............. 145
Bilaga 5 Från kolkälla till kolkälla
Peter Sylwan, vetenskapsjournalist ................................ 171
Bilaga 6 Ännu effektivare energianvändning med mera
utvecklade energitjänster
Hans Nilsson, 4-fact ...................................................... 187
Bilaga 7 Cirkulär ekonomi – Internationell utblick och
implikationer för Sveriges miljö- och näringspolitik
Per Anders Enkvist, Enkvist Economics ....................... 243
Innehåll SOU 2016:47
6
Bilaga 8 Makroinnovationer, långsiktig ekonomisk
utveckling och framtida utsläpp av växthusgaser
Fredrik N.G. Andersson, Lunds Universitet Lars J. Nilsson, Lunds Tekniska Högskola ................... 259
Bilaga 9 Klimatpolitik under osäkerhet
Kostnader och nyttor – bevis och beslut
Eva Alfredsson och Mikael Karlsson ............................. 291
Bilaga 10 Modellanalyser av svenska klimatmål
Copenhagen Economics ................................................. 353
Bilaga 11 En samhällsekonomisk analys av klimatmål till 2030
Konjunkturinstitutet ...................................................... 407
Bilaga 12 Klimatmålsanalys med Times-sweden (del II):
Övergripande klimatmål 2045 i kombination med sektormål 2030
Anna Krook Riekkola, Luleå Tekniska Universitet ..... 429
Innehåll
7
Del II, Rapporter från rundabordssamtal
Bilaga 13 Bioekonomin i Sverige
– nuläge, hinder och vägar framåt
Rapportör: Clas Engström, tidigare VD för Processum .... 457
Bilaga 14 Hur påverkar digitalisering, disruptiva teknologier
och livsstilsförändringar Sveriges förutsättningar att bedriva en aktiv klimat- och miljöpolitik?
Rapportör: Alexander Crawford, Global Utmaning ..... 475
Bilaga 15 Stat och företag i klimatpolitisk samverkan
Rapportör: Dan Hjalmarsson, konsult .......................... 487
Bilaga 16 Stål och cement i ett noll-utsläppssamhälle efter
2050 – reflektioner från två rundabordssamtal
Rapportör: Max Åhman, Lunds universitet ................... 509
Bilaga 17 Mobilitet med minskad klimatpåverkan
Rapportör: Anna Kramers, KTH .................................. 523
Bilaga 18 Minskad klimatpåverkan från livsmedel
Rapportör: Robert Paulsson, Structor AB...................... 541
Del I
Underlagsrapporter
11
Bilaga 1
Kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar (SLCP)
Underlag för övervägande om etappmål
För Miljömålsberedningen
Karin Kindbom, Stefan Åström, Katarina Yaramenka, Tomas Wisell, Åke Sjödin
12
Bilaga 1
Författare: Karin Kindbom, Stefan Åström, Katarina Yaramenka, Tomas Wisell, Åke Sjödin Medel från: Miljömålsberedningen Rapportnummer: C 99 Upplaga: Finns endast som PDF-fil för egen utskrift
© IVL Svenska Miljöinstitutet 2015 IVL Svenska Miljöinstitutet AB, Box 210 60,100 31 Stockholm Tel: 08-598 563 00 Fax: 08-598 563 90 www.ivl.se
Rapporten har granskats och godkänts i enlighet med IVL:s ledningssystem
13
Bilaga 1
Innehållsförteckning
Sammanfattning .................................................................................................................................................. 4
Summary .............................................................................................................................................................. 7
1 Inledning .................................................................................................................................................. 10
2 Svenska utsläpp av SLCP .......................................................................................................................... 11
2.1 Utvecklingen av svenska utsläpp...................................................................................................... 11
2.1.1 Black Carbon, BC ........................................................................................................................11
2.1.2 Metan, CH
4
................................................................................................................................. 12
2.1.3 Flyktiga organiska ämnen, NMVOC.......................................................................................... 14
2.1.4 Kväveoxider, NOx ...................................................................................................................... 16
2.1.5 Fluorkolväten, HFC.................................................................................................................... 17
2.1.6 Kolmonoxid, CO ......................................................................................................................... 18
2.2 Viktiga källor nu och i framtiden..................................................................................................... 19
3 Åtgärder, åtgärdskostnader och potential för utsläppsminskningar .....................................................20
3.1 SLCP- åtgärder enligt den internationella litteraturen ..................................................................20
3.1.1 Black Carbon, BC .......................................................................................................................20
3.1.2 Metan.......................................................................................................................................... 21
3.1.3 Ozonbildande ämnen (CO, NO
x
, NMVOC) ...............................................................................22
3.1.4 Fluorerade gaser.........................................................................................................................22
3.2 SLCP-åtgärder i Sverige enligt våra analyser.................................................................................. 22
3.2.1 Åtgärder inom småskalig biomassaförbränning.......................................................................25
3.2.2 CH
4
-åtgärder inom jordbrukssektorn .......................................................................................29
3.2.3 Åtgärder för att minska utsläpp från arbetsmaskiner .............................................................. 31
3.2.4 Åtgärder för att minska utsläpp från lösningsmedelsanvändning...........................................34
4 Klimatpåverkan från utsläpp av SLCP .................................................................................................... 34
4.1 Klimatindikatorer ............................................................................................................................ 35
4.2 Kostnadseffektivitet av åtgärder ur klimatsynpunkt ...................................................................... 36
4.2.1 Sammanställning klimatpåverkan och kostnadseffektivitet .................................................... 41
5 Styrmedel och åtgärder ............................................................................................................................44
5.1 Styrmedel .........................................................................................................................................44
5.2 Viktiga nya styrmedel inom EU....................................................................................................... 44
5.2.1 Ekodesigndirektivet, fastbränslepannor och kaminer .............................................................44
5.2.2 Metanutsläpp från jordbrukssektorn: CAP och nya förordningar ...........................................45
14
Bilaga 1
5.2.3 Förslag till ny förordning om utsläppsgränser för mobila maskiner som inte är avsedda för transporter på väg ..................................................................................................45
5.2.4 Ny förordning om fluorerade gaser ...........................................................................................46
5.3 Exempel på nationella regleringar av SLCP utöver EU-lagstiftning..............................................46
5.3.1 Nationella regleringar av partiklar, och indirekt BC ................................................................46
5.3.2 Metan från jordbrukssektorn .................................................................................................... 51
5.3.3 NMVOC ......................................................................................................................................52
5.3.4 Fluorerade gaser.........................................................................................................................52
6 Synergier och målkonflikter .................................................................................................................... 54
7 Resultat och diskussion............................................................................................................................ 54
8 Referenser................................................................................................................................................. 58
9 Appendix................................................................................................................................................... 63
9.1 Appendix 1 - Screening .................................................................................................................... 63
9.2 Appendix 2 – Kort beskrivning av åtgärdskostnadsberäkningar ..................................................68
9.3 Appendix 3 - Detaljerad beskrivning av produktmodifiering av produkter innehållande lösningsmedel (Åtgärd 10, kapitel 3.2.4).................................................................. 73
15
Bilaga 1
Sammanfattning
IVL har på uppdrag av Miljömålsberedningen tagit fram underlag om nuvarande och framtida utsläpp av kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar (SLCP– Short-Lived Climate Pollutants) i Sverige, samt analyserat potentialer och kostnader för ytterligar utsläppsminskningar till år 2030.
Miljömålsberedningen har i uppdrag att föreslå en strategi för en samlad luftvårdspolitik (Dir. 2014:110), och i Miljömålsberedningens uppdrag ingår att överväga ett särskilt etappmål med förslag till styrmedel och åtgärder för att minska utsläppen av kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar (SLCP). Syftet med IVL:s uppdrag, som redovisas i denna rapport, är att ta fram ett faktaunderlag för Miljömålsberedningens övervägande om att införa ett särskilt etappmål för utsläpp av SLCP. Uppdraget omfattar inte att överväga eller föreslå något etappmål.
Inom uppdraget har IVL utifrån senaste officiella svenska utsläppsrapportering och utsläppsprognoser sammanställt nuvarande och förväntade utsläpp av SLCP fram till 2030. Vidare har utvalda tekniska åtgärdspotentialer och åtgärdskostnader analyserats, baserat på bästa tillgängliga underlag från tidigare studier. Dessutom presenteras en genomgång av tillgängliga styrmedel och åtgärder i syfte att exemplifiera möjligheter och hur andra länder har agerat för att minska sina utsläpp av SLCP.
De ämnen som räknas till de kortlivade klimatpåverkande ämnena (SLCP) är Black Carbon (BC), metan (CH
4
) och troposfäriskt ozon (O
3
). Troposfäriskt ozon bildas i atmosfärskemiska reaktioner under inverkan
av solljus och där metan (CH
4
), kväveoxider (NO
x
), kolmonoxid (CO) och flyktiga organiska ämnen
(NMVOC) ingår. Även gruppen fluorkolväten (HFC) brukar inkluderas i SLCP-gruppen.
Fokus i studien har legat på tidsperioden 2010-2030 och utsläppen av sot (black carbon, BC), metan (CH
4
)
och flyktiga organiska kolväten (NMVOC).
Huvudresultat från studien:
Enligt de svenska prognoserna som tar hänsyn till nuvarande lagstiftning, kommer de nationella totala emissionerna av samtliga SLCP minska till 2030 jämfört med idag. Utvecklingen är dock olika för olika källor. Emissioner från vägtrafik beräknas minska kraftigt. Från övriga mobila källor sker också minskningar, men i mindre omfattning än från vägtrafik. Emissioner från småskalig förbränning av biomassa förväntas ligga kvar på ungefär samma nivå, varför dessa emissioner relativt sett kommer att öka i betydelse. Dessa källor, förbränning av bränslen, emitterar samtliga SLCP utom HFC.
För CH
4
dominerar, såväl idag som i framtiden, utsläppen från jordbrukssektorn och för NMVOC
dominerar utsläpp från lösningsmedels- och produktanvändning. Båda dessa sektorer minskar endast i mindre omfattning enligt prognoserna, medan andra källor sammantaget minskar i större omfattning. Jordbruk kommer således att för CH
4
, liksom lösningsmedels- och
produktanvändning för NMVOC, att relativt sett få större betydelse i framtiden.
Emissionerna av HFC beräknas minska kraftigt i framtiden och det bedöms inte finnas någon kostnadseffektiv potential för ytterligare reduktioner av emissionerna av HFC.
Det finns idag ingen heltäckande svensk analys över kostnadseffektiva åtgärder för att minska utsläpp av SLCP i Sverige fram till år 2030. Bästa tillgängliga underlag tyder dock på att det kommer finnas utsläppsrenande åtgärder tillgängliga som skulle kunna minska utsläppen ytterligare år 2030 utöver redan fattade beslut.
16
Bilaga 1
De mest kostnadseffektiva åtgärderna, med betydande utsläppsminsknings-potential enligt vår analys, är ökad andel pellets i småskalig biomassaförbränning samt rötning av gödsel i jordbrukssektorn. Tillsammans uppskattas dessa åtgärder stå för ca 60-70 % av den totala utsläppsminskningspotentialen.
Figur S 1: Indikativ uppskattning av svensk åtgärdspotential och åtgärdskostnad för analyserade åtgärder år 2030 vid användande av klimatindikatorn GWP
100
. Beräknad åtgärdspotential och åtgärdskostnad per år varierar mycket beroende på vilken klimatindikator som används. Observera att vi i denna analys tillskriver hela åtgärdens kostnad till de klimateffekter som åtgärden har.
Storleken på uppskattad klimatpotential med de analyserade SLCP-åtgärderna påverkas mycket av vilken klimatindikator och vilket tidsperspektiv som antas. Vår studies beräkningsresultat med GWP
100
som mått på klimatpåverkan visar att den tekniskt möjliga samlade potentialen hos alla
de analyserade SLCP-åtgärderna runt år 2030 är ca 0,6 Mton CO
2
ekv. Beräkningar med andra
klimatindikatorer ger intervallet 0,06-1,9 Mton CO
2
ekv eller motsvarande 0,1-3 % av Sveriges
beräknade totala växthusgasutsläpp år 2030. Beräkningarna är gjorda med centraluppskattningarna för respektive klimatindikator.
De analyserade åtgärderna är, som framgår av figuren ovan, ur ett klimatperspektiv relativt dyra om man jämför de prisnivåer som brukar diskuteras för åtgärder riktade mot CO
2
. Dessa åtgärder är vanligtvis att betrakta som åtgärder för att förbättra luftkvalitet, men som beskrivits i figuren så har vi i denna analys tillskrivit hela åtgärdens kostnad till de klimateffekter som åtgärden har.
17
Bilaga 1
Den inbördes rangordningen av kostnadseffektivitet hos de SLCP-åtgärder som analyserats i denna studie påverkas inte nämnvärt av vilken klimatindikator som används för att bedöma klimatpåverkan av SLCP-åtgärder.
De analyserade åtgärderna mot SLCP ger minskad klimateffekt men ger också viktiga synergieffekter med t.ex. hälsoeffekter till följd av minskade utsläpp av luftföroreningar.
Avseende styrmedel och åtgärder för att reducera emissioner av SLCP finns självfallet ingen enskild åtgärd eller enskilt styrmedel som ”löser alla problem”. Det krävs en kombination av åtgärder och/eller styrmedel riktade mot olika typer av källor för att kostnadseffektivt reducera emissioner av SLCP utöver de beräknade utsläppen i de svenska prognoserna.
18
Bilaga 1
Summary
IVL has on commission from the Swedish Cross-Party Committee on Environmental Objectives (Miljömålsberedningen) compiled information on present and future emissions of Short-Lived Climate Pollutants (SLCP) in Sweden, as well as performed an analysis of further emission reduction potentials and associated costs in 2030.
The Swedish Cross-Party Committee on Environmental Objectives has been given the task to propose a strategy for a comprehensive air pollution control policy (Dir. 2014: 110). The task includes for the Committee to consider a specific milestone target for SLCP, including suggestions for instruments and measures to reduce the emissions. The objective of the work by IVL is to provide background information as input to the Swedish Cross-Party Committee on Environmental Objectives in their consideration of a milestone target for emissions of SLCP. IVL´s assignment does not to include to consider or suggest a milestone target.
Within this assignment, IVL has compiled current and expected future Swedish emissions of SLCPs until 2030, based on recent official Swedish emissions inventory reporting and emission projections. Furthermore, selected technical emission mitigation potentials and costs have been analysed, based on best available knowledge from previous studies. In addition, a review of available instruments and measures is presented in order to exemplify possibilities and how other countries have acted to reduce their emissions of SLCP.
The group of SLCP comprises Black Carbon (BC), methane (CH
4
) and tropospheric ozone (O
3
).
Tropospheric ozone is formed in atmospheric chemical reactions involving methane (CH4), nitrous oxides (NOx), carbon monoxide (CO) and volatile organic compounds (NMVOCs) and under the influence of sunlight. Usually also Hydro Fluoro Carbons (HFCs) are considered as SLCPs.
The focus of the study is on the time period 2010-2030 and emissions of black carbon (BC), methane (CH
4
)
and volatile organic compounds (NMVOC).
Main results from the study:
According to the Swedish emission projections, which take current legislation into account, the national total emissions of all SLCPs will be lower in 2030 compared to today. The trend, however, is different for different sources. Emissions from road traffic are expected to decline significantly. From other mobile sources reductions are also expected, but to a lesser extent than from road traffic. Emissions from residential combustion of biomass are expected to remain at about the same level as at present, why these emissions in relative terms will increase in importance. Mobile sources and residential combustion, which produce emissions from combustion of fuels, emit all SLCPs except HFCs.
The agricultural sector is the main emission source for CH
4
both today and in the future. For
NMVOC emissions from the “solvent and product use” sector is the dominating source. CH
4
from
the agricultural sector, as well as NMVOC from product and solvent use, are both reduced only slightly to 2030 according to the projections. Emissions of CH
4
and NMVOC from other sources
are projected be reduced to a greater extent. Agriculture will thus be of relatively greater importance for emissions of CH
4
in the future, as will solvent and product use for NMVOC
emissions.
Emissions of HFCs are expected to decline significantly in the future and there is most likely no cost-effective potential for further reductions of HFC emissions.
19
Bilaga 1
There is currently no comprehensive Swedish analysis available of cost-effective measures to reduce emissions of SLCP in Sweden 2030. Best available knowledge suggests that there will be technical emission reduction measures available, with a potential to reduce emissions in 2030 beyond currently projected emissions.
The most cost-effective measures, with significant emission reduction potential according to our analysis, is an increased proportion of pellets as biomass fuel replacing wood logs in residential combustion, and anaerobic digestion of manure in the agricultural sector. Together, these measures are estimated to account for about 60-70% of the total emission reduction potential.
Figure S 2: Indicative estimate of a Swedish emission reduction potential and emission abatement cost of the analysed options in the period around 2030, when using the climate metric GWP100. The emission abatement potential and emission abatement cost vary significantly depending on climate metric used. In this analysis all costs are allocated to the climate impact of the options.
The magnitude of the estimated climate potential in the analysed SLCP measures is affected by the climate metric used and the time perspective adopted. Our estimates using GWP
100
as
the climate metric shows that the technically possible total potential, as a sum of all the analysed SLCP actions, is about 0.6 Mt CO
2
-eq around 2030. Calculations using other
climate metrics result in a range from 0.06 to 1.9 Mt CO
2
-eq, equivalent to 0.1-3% of
Sweden's total estimated greenhouse gas emissions in 2030. The calculations were made with central estimates for each climate metric.
The measures analysed are relatively expensive from a climate perspective when compared to cost levels usually discussed for measures to abate CO
2
. Furthermore, the measures analysed are usually considered for improved air quality, but in this analysis, as described in the figure above, the whole cost is attributed to the climate impact of the measure.
20
Bilaga 1
The internal ranking of the cost-effectiveness of the SLCP-measures analysed in this study are not significantly affected by the climate metric used to assess the climate impact of the measures.
The measures analysed result in a reduced climate impact but, as a result of reduced emissions of air pollutants, also provide important synergies such as a reductions of adverse health effects.
There is obviously no single measure or individual instrument that "solves all problems". A combination of measures and / or instruments aimed at different types of sources is required in order to cost-effectively reduce emissions of SLCP beyond the expected future emissions according to the Swedish projections.
21
Bilaga 1
1 Inledning
Kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar är ett samlingsnamn för de luftföroreningar som förutom effekter på regionala miljö- och hälsoproblem även har direkta eller indirekta effekter på klimatet.
De ämnen som räknas till de kortlivade klimatpåverkande ämnena (SLCP – Short-Lived Climate Pollutants) är Black Carbon (BC), metan (CH
4
) och troposfäriskt ozon (O
3
). Även gruppen fluorkolväten
(HFC) brukar inkluderas i SLCP-gruppen trots att de har en längre uppehållstid i atmosfären än de övriga SLCP-ämnena. I litteraturen förekommer olika benämningar, förutom BC, på utsläpp av partiklar med värmande effekt, såsom EC (Elemental Carbon) eller sot. Dessa benämningar beskriver i strikt mening inte exakt samma partikelfraktion utan bestäms av vilken analysmetod som har använts. I de flesta sammanhang kan det dock betraktas som att de tillräckligt väl representerar BC.
Black Carbon (BC) emitteras från ofullständig förbränning av bränslen, tillsammans med andra partikelfraktioner och andra luftföroreningar, t.ex. kolmonoxid (CO) och flyktiga organiska ämnen (NMVOC). De emitterade partiklarna består till en del av BC, men också av annat organiskt material, såväl som oorganiska ämnen. Organiskt kol (OC) har till skillnad från BC en kylande effekt på klimatet. BC och OC, kolinnehållande aerosoler, emitteras alltid tillsammans i partikelemissioner, men i olika proportioner beroende på utsläppskälla.
Metan (CH
4
) bildas vid anaerob nedbrytning av organiskt material t.ex. i deponier, i våtmarker och
torvmarker. Metan emitteras också från boskapens matsmältning, från gödselhantering, från utvinning och transport av fossila bränslen och från förbränning av bränslen.
Troposfäriskt ozon (O
3
) bildas i atmosfärskemiska reaktioner under inverkan av solljus och där metan
(CH
4
), kväveoxider (NO
x
), kolmonoxid (CO) och flyktiga organiska ämnen (NMVOC) ingår. En minskning
av utsläppen av särskilt CH
4
och CO skulle medföra minskade O
3
-halter i atmosfären. Även en minskning
av NMVOC-utsläppen skulle bidra till minskade nivåer av O
3
, medan effekterna av NO
x
är mer komplexa
och där den totala nettoeffekten av minskade NO
x
-emissioner bedöms vara liten.
Fluorkolväten (HFC) är en grupp industriellt tillverkade kemikalier som främst använts som ersättningssubstanser för freoner (CFC) i olika typer av tekniska applikationer, såsom kyl-, frys- och luftkonditioneringsutrustning.
Även om problemet med SLCP varit känt en tid var det först med UNEP-rapporterna Integrated
Assessment of Black Carbon and Tropospheric Ozone (UNEP/WMO, 2011) och Near-term Climate Protection and Clean Air Benefits: Actions for Controlling Short-Lived Climate Forcers (UNEP, 2011) som
frågan fick stor uppmärksamhet bland beslutsfattare. Internationell samordning av insatser för att minska utsläpp av SLCP är sedan februari 2012 till stor del sammanhållet av Climate and Clean Air Coalition (CCAC), en internationell koalition som består av 88 partners, varav 38 länder (i april 2014).
Sverige, som är en av initiativtagarana till CCAC, har idag ingen riktad reglering av SCLP inom miljömålssystemet. Däremot hanteras indirekt utsläppen av de ämnen som klassas som SLCP inom miljömålen Begränsad klimatpåverkan, Bara Naturlig Försurning och Frisk Luft.
I föreliggande rapport behandlas BC, CH
4
, NMVOC och HFC, samt i viss utsträckning NO
x
och CO. Även
organiskt kol (Organic Carbon, OC) är med i analyserna eftersom utsläppen av OC kan påverkas vid åtgärder riktade mot BC. Då OC har en kylande effekt på klimatet har effekter av förändrade emissioner av
22
Bilaga 1
OC tagits med i analyserna där så har varit relevant och möjligt. För kolmonoxid (CO) redovisas i rapporten tidsserien av historiska emissioner i Sverige och de viktigaste källorna till CO-utsläpp. I de vidare analyserna har vi däremot i stor utsträckning inte inkluderat CO på grund av bristande underlag.
Förutsättningar för att införa etappmål för kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar (SLCP) har tidigare utretts av Naturvårdsverket (2013a). Naturvårdsverkets utredning byggde i stor utsträckning på en kartläggning och genomgång av tidigare publicerat material och omfattade inte metan (CH
4
) eller
fluorkolväten (HFC), vilka regleras av Kyotoprotokollet.
I denna rapport presenteras först en sammanställning av nuvarande och prognosticerade svenska utsläpp av SLCP. Därefter följer en genomgång och resultat från analysen av åtgärder som skulle gå att implementera för att minska dessa utsläpp. Resultaten inkluderar uppskattad effekt på klimatet samt kostnadseffektivitet ur ett klimatperspektiv. Efter att ha presenterat möjliga åtgärder för att minska utsläpp presenteras en översyn av möjliga styrmedel som relaterar till kontroll av SLCP-utsläpp. På slutet diskuteras samverkansfördelar och konflikter som kan associeras med de analyserade åtgärderna. Avslutningsvis sammanfattas slutsatser från studien.
2 Svenska utsläpp av SLCP
Sverige rapporterar varje år officiella emissionsinventeringar av växthusgaser till EU och till FN:s Klimatkonvention (UNFCCC, United Nations Framework Convention on Climate Change), och av luftföroreningar till EU och till Luftvårdskonventionen (CLRTAP, Convention on Long Range Transboundary Air Pollution). Rapporteringen till UNFCCC omfattar förutom metan (CH
4
) och fluorerade
1
växthusgaser (HFC:er, PFC:er och SF
6
) även koldioxid (CO
2
) och lustgas (N
2
O). Rapporteringen till
CLRTAP omfattar kväveoxider (NO
x
), flyktiga organiska ämnen (NMVOC) och kolmonoxid (CO), men även
svaveldioxid (SO
2
), partiklar, en rad metaller och vissa persistenta organiska ämnen. Black Carbon, BC,
kommer att ingå som frivillig parameter i rapporteringen till CLRTAP från och med rapporteringen år 2015. Emissionsinventeringarna sker enligt internationella riktlinjer och rapporterade data och tillhörande information granskas regelbundet av internationella expertgrupper.
Prognoser för framtida emissioner av växthusgaser rapporteras till de internationella konventionerna och till EU vartannat år och prognoser för luftföroreningar vart fjärde år (Naturvårdsverket, 2013b, Mawdsley m.fl., 2014).
2.1 Utvecklingen av svenska utsläpp
2.1.1 Black Carbon, BC
Under 2014 togs den första emissionsinventeringen och prognosen för Sveriges utsläpp av BC fram (Skårman m.fl., 2014, Mawdsley m.fl., 2014). Inventeringen och prognosen baseras på beräknade nationella emissionsdata för PM
2,5
från olika källor och bränsletyper. Baserat på standardvärden för
andelen BC i emitterad PM
2,5
från olika källor och bränslen, som finns publicerade i EMEP/EEA Air
Pollutant Emission Inventory Guidebook (EMEP/EEA, 2013), beräknades sedan utsläpp av BC från respektive källa och bränsletyp. I Figur 1 redovisas beräknade utsläpp av BC 2000-2012 samt prognoser för
1HFC = fluorkolväten, består av fluor, kol och väte PFC = perfluorkarboner, består endast av fluor och kol SF6= svavelhexafluorid
23
Bilaga 1
åren 2020, 2025 och 2030. I emissionsinventeringen görs betydligt mer detaljerade beräkningar för enskilda källor än vad som redovisas i figuren, där summerade data visas.
De stora källorna till utsläpp av BC under perioden 2000-2012 är vägtrafik, övriga mobila källor (flyg, järnväg, arbetsmaskiner, nationell fartygstrafik) samt småskalig förbränning inom bostadssektorn. Enligt prognoserna beräknas emissionerna av BC från vägtrafiksektorn sjunka kraftigt i framtiden, så även från övriga mobila källor. Minskningar förväntas som en följd av en successiv förnyelse av fordonsflottan med högre Euro-klasser (miljöklasser som anger fordonens högsta tillåtna utsläpp av en rad olika luftföroreningar). För bostadssektorn kommer däremot enligt beräkningarna BC-utsläppen att ligga kvar på ungefär samma nivå som idag och kommer därför att bidra med en större andel till de nationella BCutsläppen i framtiden. Biomassaförbränning (ved och pellets) står för den absoluta merparten av BCutsläppen från stationär förbränning inom bostadssektorn, >99 %.
Nivåerna på emissioner i framtiden ändras inte heller särskilt mycket från stationär förbränning inom industrin samt från ”övrig stationär förbränning” (lokaler, jordbruk, skogsbruk och fiske).
Figur 1. Emissioner av BC (Gigagram (Gg)) i Sverige 2000-2012 samt prognos till 2030.
2.1.2 Metan, CH
4
De stora källorna till utsläpp av CH
4
i Sverige är jordbrukssektorn och avfallssektorn. I Figur 2 redovisas
nationella utsläpp för åren 1990-2012 samt prognoser för 2020, 2025 och 2030. Enligt prognoserna bedöms emissionerna av CH
4
från avfallssektorn minska i framtiden, medan CH
4
från jordbrukssektorn
bedöms ligga kvar på ungefär samma nivå som idag.
Utsläppen av CH
4
från jordbrukssektorn kommer dels från boskapens matsmältning (idisslare), dels från
gödselhantering. Boskapens matsmältning står 2012 för de klart största utsläppen, ca 121 Gg av totalt 136,
0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0 4.5 5.0
20 00
20 01
20 02
20 03
20 04
20 05
20 06
20 07
20 08
20 09
20 10
20 11
20 12
20 20
20 25
20 30
E m issi oner av BC (Gg)
Övrigt
Industriprocesser
Övrig stationär förbränning
Bostäder
Mobila källor, ej vägtrafik
Vägtrafik slitage
Vägtrafik, bränslen
Förbränning i industrin
Energiproduktion
24
Bilaga 1
eller nästan 90 % av metanutsläppen från jordbrukssektorn. En liten minskning i utsläppsnivå i framtiden förväntas enligt prognoserna (Figur 3).
I avfallssektorn ingår emissioner av CH
4
från fast avfall (deponier) och från hantering av avloppsvatten. År
2012 var emissionerna från fast avfall ca 52 Gg CH
4
, medan CH
4
från hantering av avloppsvatten
beräknades till ca 15 Gg. Det är emissionerna från hantering av fast avfall som i prognoserna beräknas minska kraftigt i framtiden, medan CH
4
från hantering av avloppsvatten ligger kvar på ungefär samma
nivå som tidigare(Figur 4). De beräknade minskningarna av utsläpp från avfallssektorn beror främst på deponiförbudet som införts för brännbart material år 2002 och för organiskt material år 2005 (Naturvårdsverket, 2013b).
Figur 2. Emissioner av CH
4
(Gg) i Sverige 1990-2012 samt prognos till 2030.
0 50 100 150 200 250 300 350
19 90
19 92
19 94
19 96
19 98
20 00
20 02
20 04
20 06
20 08
20 10
20 12
20 20
20 25
20 30
E m issi oner av CH 4 (Gg)
Avfall
Jordbruk
Övrig stationär förbränning
Mobila källor
Energiproduktion och industri
25
Bilaga 1
Figur 3. Emissioner av CH
4
(Gg) inom jordbrukssektorn 2010-2012 samt prognos till 2030.
Figur 4. Emissioner av CH
4
(Gg) inom avfallssektorn 2010-2012 samt prognos till 2030.
2.1.3 Flyktiga organiska ämnen, NMVOC
De största källorna till emissioner av NMVOC i Sverige har under senare år varit lösningsmedels- och produktanvändning, vägtrafik och andra mobila källor samt industriprocesser, inklusive olje- och gasindustrin. Utsläppen från vägtrafiken har minskat kraftigt mellan 1990-2012 (Figur 5), medan NMVOC-utsläpp från lösningsmedels- och produktanvändning har varit hög under hela perioden.
0 20 40 60 80 100 120 140 160
20 10
20 11
20 12
20 20
20 25
20 30
E m issi oner av CH 4 (Gg) från
jordbrukss ektorn
Gödselhantering
Boskap (idisslare)
0 10 20 30 40 50 60 70 80
20 10
20 11
20 12
20 20
20 25
20 30
E m issi oner av CH
4 (Gg)
fr ån avfalls sekt or n
Avloppsvatten
Fast avfall (deponier)
26
Bilaga 1
I prognosen fram till 2030 förväntas NMVOC från mobila källor minska ytterligare medan emissionerna från lösningsmedels- och produktanvändning, från industrin och från stationär förbränning i bostadssektorn inte förväntas förändras i någon större omfattning fram till 2030.
Figur 5. Emissioner av NMVOC (Gg) i Sverige 1990-2012 samt prognos till 2030.
År 2030 beräknas Sveriges NMVOC-utsläpp vara ca 143 Gg. Ca 55 Gg av dessa beräknas komma från samhällets (exkl. industrins) användning av olika typer av produkter som innehåller lösningsmedel (förutom färger). I Figur 6 presenteras de produktgrupper som enligt den nationella emissionsinventeringen bidrog till de största utsläppen av NMVOC år 2010.
0 50 100 150 200 250 300 350 400
19 90
19 92
19 94
19 96
19 98
20 00
20 02
20 04
20 06
20 08
20 10
20 12
20 20
20 25
20 30
E m issi oner av NMVOC (Gg)
Lösningsmedel och produktanvändning
Industriprocesser, inkl olja och gas
Bostäder
Vägtrafik
Mobila källor, ej vägtrafik
Energiproduktion, förbränning i industrin, övrig stationär förbr.
27
Bilaga 1
Figur 6. Beräknade emissioner av NMVOC (ton) från produktanvändning i Sverige år 2010.
I den svenska prognosen antas att samhällets konsumtion av lösningsmedels-innehållande produkter minskar med 5 % mellan 2007 och 2030 (Mawdsley m. fl., 2014).
2.1.4 Kväveoxider, NOx
De historiskt största källorna till utsläpp av NO
x
i Sverige har varit vägtrafiken och andra mobila källor
(Figur 7). Från 1990 – 2012 har dessa utsläpp minskat avsevärt, och förväntas fortsätta minska fram till år 2030 till följd av en successiv förnyelse av fordonsflottan med högre Euro-klasser. För övriga utsläppskällor beräknas inga större förändringar av emissionerna fram till år 2030.
28
Bilaga 1
Figur 7. Emissioner av NOx (Gg) i Sverige 1990-2012 samt prognos till 2030.
2.1.5 Fluorkolväten, HFC
Fluorerade växthusgaser, däribland gruppen fluorkolväten, HFC, emitteras från användning av industritillverkade fluorerade gaser i en rad olika applikationer.
I Figur 8 redovisas beräknade utsläpp av HFC i Sverige för perioden 1990-2012 samt prognoser till 2030. I början av 1990-talet introducerades HFC:er som ersättningssubstanser för främst freoner (CFC) som köldmedier i kyl-, frys och luftkonditioneringssystem. Från mitten av 1990-talet skedde en kraftig ökning av emissionerna av HFC från kyl,-frys- och luftkonditioneringsanläggningar (inklusive luftkonditioneringssystem i fordon), med ett maximum omkring år 2009, för att därefter minska fram till 2012. Minskningen är en följd av regleringar inom EU (t.ex. EG, 2006a och 2006b) och den svenska förordningen 2007:846 om fluorerade växthusgaser och ozonnedbrytande ämnen.
I prognosen beräknas det ske en fortsatt minskning av HFC-emissioner från kyl-, frys och luftkonditioneringsanläggningar till 2030. Även övriga användningsområden för industritillverkade HFC:er, såsom blåsning av XPS-skum, i brandsläckare och i olika typer av tekniska och medicinska aerosoler, uppvisar en likartad utvecklingscykel, om än på betydligt lägre nivåer.
0 50 100 150 200 250 300
19 90
19 92
19 94
19 96
19 98
20 00
20 02
20 04
20 06
20 08
20 10
20 12
20 20
20 25
20 30
E m issi oner av NOx (Gg)
Industriprocesser
Bostäder + övrig stationär förbränning
Vägtrafik
Mobila källor, ej vägtrafik
Förbränning i industrin
Energiproduktion
29
Bilaga 1
Figur 8. Emissioner av fluorkolväten (HFC) (Gg CO
2
ekv) i Sverige 1990-2012 samt prognos till 2030.
(AC = air condition, luftkonditionering)
2.1.6 Kolmonoxid, CO
Nationella emissioner av kolmonoxid, CO, 1990-2012 redovisas i Figur 9. Det finns inte några prognoser för Sveriges framtida utsläpp av CO.
Figur 9. Emissioner av kolmonoxid, CO (Gg) 1990-2012.
Emissionerna av CO från vägtrafik har minskat kraftigt 1990-2012, medan emissionerna från stationär förbränning (summan av energiproduktion, förbränning i industrin och övrig stationär förbränning) har ökat något, liksom från övriga mobila källor.
0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000
19 90
19 92
19 94
19 96
19 98
20 00
20 02
20 04
20 06
20 08
20 10
20 12
20 15
20 20
20 25
20 30
E m issi oner av HFC (Gg CO2 e kv)
Aerosoler och övrigt
Brandsläckare
XPS skumblåsning
Kyl, frys och AC
0 200 400 600 800 1000 1200 1400
19 90
19 92
19 94
19 96
19 98
20 00
20 02
20 04
20 06
20 08
20 10
20 12
E m issi oner av CO (Gg )
Övrig stationär förbränning
Industriprocesser
Bostäder
Mobila källor, ej vägtrafik
Vägtrafik
Energiproduktion + förbränning i industrin
30
Bilaga 1
CO omfattas inte av några internationella eller nationella åtaganden eller utsläppsmål. Trenden av minskande emissioner i Figur 9 kan förväntas fortsätta till följd av redan införda och beslutade avgaskrav för personbilar och lätta lastbilar (Naturvårdsverket 2013a). Naturvårdsverket har också gjort en bedömning av klimatpåverkan från CO, där man konstaterar att utsläppsminskningar av CO i det korta perspektivet (20 år) troligen har mindre betydelse för att begränsa klimatpåverkan än vad BC har (Naturvårdsverket, 2013a). På grund av avsaknad av svenska prognoser för CO samt ovanstående konstateranden och bedömningar så ingår inte CO i den fortsatta analysen.
2.2 Viktiga källor nu och i framtiden
Vägrafik har historiskt varit en stor utsläppskälla för både BC, NMVOC, NO
x
och CO, men har minskat
mycket kraftigt från 1990 (2000 för BC) fram till 2012. I prognoserna för vägtrafikens utsläpp förväntas ytterligare minskningar för samtliga dessa ämnen fram till 2030. De stora emissionsminskningarna är en följd av den succesiva introduktionen av nya Euro-klasser med ökande krav på emissionsprestanda.
Andra mobila källor än vägtrafik är och har också varit en viktig utsläppskälla för BC, NMVOC, NO
x
och
CO. Enligt prognoserna förväntas dessa utsläpp minska i framtiden, till följd av redan implementerade, men även kommande, krav på ”mobila maskiner som inte är avsedda för transporter på väg” (se kapitel 5.2.3).
Förbränning inom bostadssektorn (småskalig förbränning) är i nuläget en viktig nationell källa särskilt för BC, men också för CH
4
, NMVOC och CO (bostäder ingår i posten övrig stationär förbränning i Figur 2,
CH
4
). Enligt prognoserna förväntas inga större förändringar av emissionerna från bostäder i framtiden,
vilket får till följd att bostadssektorn relativt sett kommer att öka i betydelse för de totala nationella emissionerna.
Stationär förbränning av bränslen inom industrin och för energiproduktion bidrar i högre eller lägre utsträckning till de nationella emissionerna av samtliga ämnen: BC, CH
4
, NMVOC, NO
x
och CO.
Emissionerna förväntas ligga kvar på ungefär samma nivå i framtiden som i dagsläget.
För CH
4
är de två helt dominerande källorna jordbruket och avfallssektorn. I prognoserna förväntas
emissionerna av CH
4
minska kraftigt från avfallssektorn i framtiden, medan jordbrukets emissioner inte
kommer att minska i samma omfattning och därmed kommer jordbruket att vara den enskilt dominerande källan till CH
4
-utsläpp i framtiden.
Den största källan till utsläpp av NMVOC är sektorn lösningsmedels- och produktanvändning. Dessa utsläpp förväntas minska i mindre omfattning än från andra sektorer, vilket innebär att NMVOC från lösningsmedels- och produktanvändning kommer att relativt sett få större betydelse i framtiden.
Utsläppen av fluorkolväten (HFC) har redan börjat minska i Sverige (från omkring år 2010) och förväntas fortsätta minska i framtiden. En ny EU-förordning trädde ikraft 1 januari 2015 som innebär ännu striktare krav på användning och hantering av HFC:er än hittills (se kapitel 5.2.4). Vi bedömer, liksom Gschrey (2014), att den nya förordningen är så ambitiös att för närvarande kommer inga ytterligare åtgärder eller styrmedel att vara aktuella (se kapitel 5.3.4).
31
Bilaga 1
3 Åtgärder, åtgärdskostnader och potential för utsläppsminskningar
3.1 SLCP- åtgärder enligt den internationella litteraturen
I den internationella litteraturen finns relativt samstämmiga åsikter om vilka sektorer som är viktigast att åtgärda och vilka typer av åtgärder som har störst potential för att minska emissioner av SLCP (t.ex. AMAP 2008, Zaelke et al 2013, UNEP 2011, UNEP/WMO 2011, Arctic Council Task Force on SLCF 2013 och 2011b, ACAP 2014). Fokus i den internationella litteraturen är främst på BC och metan, och också på globala åtgärder eller åtgärder i de arktiska länderna. I följande genomgång är de åtgärder och styrmedel som endast gäller utvecklingsländer borttagna. Åtgärderna är listade per ämne och viktiga utsläppskällor.
3.1.1 Black Carbon, BC
Följande åtgärder som hittats i den internationella litteraturen är främst inriktade mot PM
2,5
. Eftersom
utsläpp av BC är en andel av PM
2,5
påverkas även BC i olika utsträckning av nedan presenterade åtgärder.
BC, småskalig biomassaförbränning
Emissionsstandarder för PM, inspektionsprogram för pannor och kaminer.
Certifieringsprogram för pannor och kaminer för att kontrollera att de uppfyller emissionsstandarder.
Frivilliga program för utbyte av gammal utrustning mot modern utrustning med bättre emissionsprestanda, eventuellt med ekonomiska incitament.
Ökad förbränningseffektivitet, mer effektiva kaminer och pannor.
Eftermontering (retrofit) av gamla pannor, t.ex. installation av ackumulatortank.
Övergång från ved till pelletsteknologi, med pellets t.ex. i form av återvunnet träavfall eller sågspån.
Informations- och utbildningskampanjer (bränslekvalitet, som t.ex. vedens fukthalt, och hur man bör elda för att generera så låga utsläpp som möjligt).
BC, dieselfordon och andra dieselmotorer
Striktare emissionskrav för nya fordon, partikelfilter och krav på användning av ”ultra low sulfur diesel fuel”.
Ökad utskrotning av gamla fordon t.ex. via ekonomiska incitament där man försäkrar sig om att skrotade motorer inte återkommer i cirkulation på marknaden.
Eftermontering (“retrofitting”) av reningsteknik för att förbättra emissionsprestanda för gamla dieselmotorer. Regleringar eller frivilliga program med bidrag.
Krav på dieselfordon där krav/emissionsstandarder inte finns (arbetsmaskiner), men även på stationära dieselmotorer.
Införande eller utökning av ”gröna zoner/miljözoner/lågemissionszoner”, där äldre fordon är förbjudna eller beläggs med en avgift.
Minska lastbilars och arbetsmaskiners tomgångskörning genom regleringar, utbildning, elektrifiering vid ”rest stops”, effektivitetsprogram för transporter, användning av externa kraftaggregat för arbetsmaskiner.
Transportplanering, t.ex. trängselskatt, förbättrad kollektivtrafik.
Bränslebyte från diesel till CNG (Compressed Natural Gas).
Övergång till alternativa energiomvandlare (t.ex. hybridfordon).
Krav på att nya dieselmotorer för användning t.ex. i tåg och fartyg (”non-ocean going”) ska använda bästa tillgängliga teknologier för att reducera partikelemissioner.
32
Bilaga 1
Andra BC-källor
Identifiera och minska emissioner av BC från industrier, t.ex. med hjälp av partikelrening med hög effektivitet (high efficiency dedusters) eller genom bränslebyte.
Minska utsläpp av BC (och i viss mån OC) genom att minska förbränningen av biomassa inom jordbruket.
Förbud för öppen förbränning av biomassa.
• När det gäller internationell sjöfart framhålls av Arctic Council Task Force on SLCF (2013, 2011b) att en viktig åtgärd är att fortsätta det internationella arbetet inom International Maritime Organization (IMO).
Antagande av frivilliga standarder avseende tekniska och icke-tekniska åtgärder för att minska emissionerna av BC från fartyg.
Tekniska och operationella åtgärder för fartygstrafik (t.ex. hastighetsbegränsningar, åtgärder för att förbättra energieffektivitet, bättre insprutning av bränsle, användning av partikelfilter).
Incitament för att motivera till förbättrade teknologier och hanteringslösningar, t.ex. differentierade hamnavgifter, där fartyg med bättre miljöprestanda får rabatterade hamnavgifter.
3.1.2 Metan
Metan från jordbruket: idisslare samt gödselhantering
Metanemissioner från idisslare (enteric fermentation). Förändrade metoder inom djurhållning för att minska metanemissionerna, t.ex. fodertillsatser.
Minska metanemissioner genom förbättrad hantering av gödsel från boskap och grisar inom jordbruket, användning av anaeroba och aeroba system för att processa gödsel.
Insamling av metan från jordbruket t.ex. för användning som bränsle.
Metan från avfallshantering; deponier och avloppsvatten
Insamling och fackling av metangas vid deponier.
Insamling av metangasen för energianvändning.
Förbättrad hantering av organiskt avfall, i syfte att undvika metangasgenerering. Separering och behandling av biogent hushållsavfall genom återvinning, kompostering och anaerob nedbrytning, metangasåtervinning från deponier.
Minska metanemissioner genom förbättrad hantering av avloppsvatten. Uppgradera avloppsvattenshantering med gasåtervinning och översvämningskontroll.
Diffusa emissioner av metan från olje- och gasanläggningar
Minskat läckage från naturgasledningar.
Krav på “best available technology”.
Minimera läckage genom att byta ut gammal utrustning.
Ändra hanteringsrutiner vid underhåll och reparation för att minska volymen naturgas som läcker ut i atmosfären.
Implementera inspektions- och underhållsprogram.
I en rapport från Hellstedt m. fl. (2014) ges en rad exempel på genomförda åtgärder och projekt vid olika typer av nordiska anläggningar för att minska emissioner av metan. Exemplen innefattar en beskrivning av miljömedveten drift av storskalig kött- och mjölkproduktion (inklusive faktorer som påverkar metanemissioner), biogasproduktion i större eller mindre skala från gödsel och annat organiskt avfall, insamling och användning av metangas från deponier, olika metoder för biogasproduktion vid avloppshantering samt goda exempel på minskat metanläckage i hanteringskedjan för organiskt avfall.
33
Bilaga 1
3.1.3 Ozonbildande ämnen (CO, NO
x
, NMVOC)
Minska emissioner av CO, NO
x
och NMVOC genom att införa emissionsbegränsande åtgärder för
fordon.
Åtgärder mot diffusa emissioner vid lagring av bränsle (NMVOC).
Minska emissioner av NO
x
genom användning av katalysatorer eller andra emissionsbegränsande
åtgärder för mobila källor och små stationära förbränningskällor. Många åtgärder för att minska CO och NMVOC från fordon minskar även NO
x
, t.ex. minskad biltrafik/ökad kollektivtrafik samt
ökad användning av katalysatorer.
Minska NO
x
-emissioner (från förbränning generellt) genom striktare regler och krav, t.ex.
emissionsstandarder för alla nya teknologier, ökad finansiering för utveckling av renare teknologier.
Minska NMVOC-emissioner från industrier via uppsamlings- och förbränningssystem, minska emissioner från konsumentprodukter samt installera återvinningssystem för lösningsmedel.
3.1.4 Fluorerade gaser
Den mest effektiva åtgärden för att minska emissionerna av industritillverkade F-gaser är en minskad tillverkning och användning av dessa produkter. I många applikationer kan F-gaser antingen ersättas med andra mindre klimatpåverkande ämnen eller också kan man ersätta F-gaser med höga GWP-värden med F-gaser med lägre GWP-värden (t.ex. Zaelke m.fl., 2013, Schwarz m.fl., 2011).
I den nya EU-förordningen 517/2014 (EU, 2014b) inkluderas, förutom en successiv minskning av användningen och krav på substituering till ämnen med lägre GWP, en rad ytterligare åtgärder, såsom förbud mot användning av F-gaser i vissa typer av applikationer/produkter, ökade krav på hantering, registrering, kontroll och uppföljning samt på utbildning och certifiering av personer i olika led i hanteringen av F-gaser.
3.2 SLCP-åtgärder i Sverige enligt våra analyser
I de nationella prognoserna som presenterats i kapitel 2.1 inkluderas den förväntade påverkan från existerande och beslutade åtgärder vid beräkningar av framtida emissioner, en förutsättning som kan sammanfattas som Nuvarande lagstiftning (”current legislation”). I de nationella utsläppsprognoserna tas normalt inte fram alternativa prognoser (scenarier) för att belysa effekter av utökade ambitionsnivåer. I denna studie har vi därför fått använda oss av annat underlag för att uppskatta potentialer för utsläppsminskning av SLCP utöver de förväntade utsläppen enligt de nationella prognoserna. En snabb genomgång av tillgänglig litteratur visar att det inte finns någon heltäckande studie på utsläppsminsknings-potential för Sverige som omfattar alla Sveriges utsläppssektorer. Det enda som finns är det som är framtaget av EU-kommissionen som underlag för revidering av den tematiska strategin för luftföroreningar och takdirektivet (Amann m.fl., 2014). Underlaget är framtaget och rapporterat av det internationella institutet för tillämpad systemanalys (IIASA). Analyserna är genomförda med GAINSmodellen (Amann m.fl., 2011), och en onlineversion av modellen med alla data som använts till EUkommissionens underlagsrapporter finns tillgänglig på http://gains.iiasa.ac.at/models/index.html.
Gemensamt för de studier som finns om alternativa åtgärder för att ytterligare minska utsläpp av luftföroreningar är att de främst inkluderar utsläppsrenande tekniska åtgärder. Man skulle även kunna inkludera påverkan från omställning av energi- och transportsystemet eller beteendeförändringar, men detta görs vanligtvis inte. De potentialer som presenteras i denna studie är alltså rimligtvis underskattningar.
34
Bilaga 1
Liksom i den nationella prognosen beräknar EU-kommissionen för Europas länder ett scenario som ska simulera nuvarande lagstiftning, det kallas då CLE (Current Legislation). EU-kommissionen beräknar dessutom även ett ambitiöst alternativ, ett MFR-scenario (Maximum Feasible Reduction), där ytterligare möjliga åtgärder utöver de som innefattas i nuvarande lagstiftning (CLE) inkluderas i beräkningarna. I de fall scenarierna CLE och MFR för Sverige år 2030 skiljer sig enligt EU-kommissionens beräkningar indikerar det att det skulle finnas ytterligare potential att införa åtgärder som leder till utsläppsminskningar. Däremot så är det inte helt säkert att den av EU-kommissionen beräknade potentialen direkt går att applicera på de svenska prognoserna. En viktig förutsättning för att kunna applicera en beräknad utsläppsminskningspotential (skillnaden mellan MFR och CLE) på svenska data är att EU-kommissionens CLE-scenario stämmer någorlunda väl överens med de nationella prognoserna.
EU-kommissionens scenarioberäkningar baseras på indata från Eurostat och modeller på Europaskala som beskriver förväntad/möjlig utveckling av samhällsekonomin, energisystemet, transportsektorn, industri- samt jordbruksproduktion. IIASA lägger sedan till bästa tillgängliga uppskattning om vad nuvarande lagstiftning rörande luftkvalitet har för påverkan på användning av utsläppsreningsteknik i Europas länder, främst baserat på tekniska specifikationer över reningsteknik (Best Available Techniques Reference Document (BREFs)
http://eippcb.jrc.ec.europa.eu/reference/
).
Det svenska underlaget till prognoserna tas fram på ett liknande sätt, men med andra modeller och med nationella data som underlag. Dessutom kompletteras modellerna med kvalitativa bedömningar och justeringar av modellresultat. Det svenska underlaget innehåller inte specifik information om vilka utsläppsreningstekniker som används eller beräknas användas i olika sektorer. Skillnaderna mellan data och metod påverkar hur stor del av den uppskattade utsläppsminskningspotentialen från EUkommissionens beräkningar som går att översätta till svenska förhållanden.
Inom ramen för detta projekt har det inte funnits möjlighet att i detalj analysera likheter och skillnader mellan den nationella prognosen och EU-kommissionens scenarier. Därför har vi genomfört en översiktlig jämförelse mellan resultaten, en s.k. screening. Syftet med screeningen var att snabbt få en översikt och vägledning rörande hur stor del av den utsläppsminskningspotential som EU-kommissionen uppskattat (skillnaden mellan scenarierna CLE och MFR) som går att applicera/överföra till de svenska prognoserna. En mer detaljerad beskrivning av screeningens resultat ges i Appendix 1. Generellt kan man säga att resultatet från screeningen visar en relativt låg överensstämmelse mellan de nationella prognoserna och EU-kommissionens scenarier, vilket i sin tur gör det svårt att direkt använda de potentialuppskattningar som tagits fram av EU-kommissionen. Däremot kunde underliggande data för potentialuppskatt-ningarna användas i viss utsträckning i analyserna i denna studie. För utsläpp av CH
4
finns inte några offentliga
scenarier från EU-kommissionen att jämföra med.
I Tabell 1 redovisas det sammanfattande resultatet från screeningen. Resultaten har delats in i tre kategorier: hög, medel och låg överensstämmelse mellan EU-kommissionens scenarier och de svenska prognoserna. För en mer detaljerad beskrivning av screeningen, se Appendix 1.
35
Bilaga 1
Tabell 1: Sammanfattande resultat från screening av utsläppsminskningspotential av BC och NMVOC utöver svensk prognos år 2030.
Resultat från screening över utsläppsminskningspotential av SCLP i Sverige 2030
BC NMVOC Enhet
Totala svenska utsläpp 2030 enligt prognoser (Gg=kton) 2,5 143 Gg
Uppskattad potential med hög överensstämmelse mellan EU-kommissionen och de svenska prognoserna
0 2,1 Gg
Uppskattad potential med medel överensstämmelse
0 0 Gg
Uppskattad potential med låg överensstämmelse
1,28 44,6 Gg
Viktiga sektorer för utsläppsminskningspotential utöver svensk prognos 2030
Då resultaten från screeningen generellt visade låg överensstämmelse mellan EU-kommissionens CLEscenario och Sveriges nationella prognos (Tabell 1) valde vi mestadels att utgå från tillgängliga svenska studier vid bedömning av vilka åtgärder som skulle kunna vara applicerbara för svenska förhållanden. Resultatet från screeningen användes istället främst för att identifiera och bedöma i vilka sektorer det sannolikt kommer att finnas störst utsläppsminskningspotential år 2030.
Den samlade bilden från screeningen av de svenska nationella utsläppsprognoserna och EUkommissionens scenarier är att de viktigaste sektorerna för utsläppsminskningar år 2030 är småskalig förbränning av biomassa, jordbrukssektorn, arbetsmaskiner och lösningsmedelsanvändning (Tabell 2).
Tabell 2: Samlat resultat från jämförelse av svenska nationella prognosen och EU-kommissionens scenarier. Viktigaste sektorer med potential för utsläppsminskningar av SLCP år 2030 utöver svensk prognos.
Sektor Påverkade SLCP-utsläpp
Småskalig förbränning
BC, CH
4
, NMVOC
Jordbrukssektorn
CH
4
Arbetsmaskiner
BC, NO
x
, NMVOC
Lösningsmedelsanvändning NMVOC
I den fortsatta analysen utgick vi från dessa sektorer när vi identifierade vilka åtgärder som kan finnas tillgängliga år 2030 och vad de beräknas kosta. Som framgår av Tabell 2 påverkas flera SLCP-ämnen samtidigt av åtgärder på vissa källor, medan åtgärder på andra utsläppskällor främst påverkar ett ämne. Vi har därför uppskattat effekten på alla de utsläpp av SLCP-ämnen som kan tänkas bli påverkade när vi har analyserat potentiella utsläppsminskningar av en given åtgärd.
I denna studie har vi i stor utsträckning baserat våra potentialuppskattningar på tidigare svenska sektorsspecifika och utsläppsspecifika potentialuppskattningar. I vissa fall har tidigare arbeten kompletterats, och i några fall har de tidigare rapporternas analysår inte alltid varit år 2030. Vår bästa bedömning av osäkerheten i det tillgängliga underlaget är att det för vissa utsläpp (NMVOC och BC) och vissa sektorer (lösningsmedelsanvändning och utsläpp från arbetsmaskiner) är relativt stor osäkerhet. I och med denna osäkerhet har vi tillåtit oss att för jämförelsens skull använda oss av tidigare resultat
36
Bilaga 1
framtagna för år 2020 och 2025 när vi har analyserar minskningspotential för SLCP år 2030. Genom att göra detta är inte våra analyser helt konsistenta, men underlaget tillåter ändå inte analyser med någon större noggrannhet, varför vi tillåtit oss denna överflyttning av resultat mellan år.
I följande stycke presenterar vi sektor för sektor de åtgärder vi identifierat från litteraturen. Vi kan tillägga att åtgärder som det inte funnits kostnadsuppskattningar för har exkluderats från potentialuppskattningen. Alla kostnader anges i €/år enligt 2010 års valutakurs (€
2010
), med antagen
växelkurs mellan svenska kronor och € på 9,50 kronor/€ och en sammanlagd inflation för perioden 2005 -2010 på 10 %.
En mer ingående beskrivning av hur åtgärdskostnader är beräknade ges i Appendix 2.
3.2.1 Åtgärder inom småskalig biomassaförbränning
Åtgärd 1: Ökad andel pellets av all biomassaförbränning i små pannor och kaminer (från 20 till 40 % år 2030)
Följande åtgärd påverkar utsläppen från kategorin ”Bostäder” i Figur 1. Åtgärden innebär att pannor eller kaminer för ved ersätts med pelletspannor/kaminer, eller att pelletsbrännare monteras i befintlig utrustning.
I forskningsprogrammet CLEO
2
:s underlagsrapport till Naturvårdsverkets fördjupade utvärdering 2015
(Munthe m.fl., 2014) beräknades effekter på utsläpp av luftföroreningar från en kraftigt ökad andel pellets i småskalig biomassaförbränning. Beräkningarna baserades på en infasning av pellets motsvarande ett skifte från dagens prognosticerade andel av pellets 2020 till 100 % pellets i pannor och kaminer till år 2050. För 2030 skulle en sådan ökad infasning innebära att mängden pellets som används som andel av den totala mängden biomassa ökar från ca 20 % till 40 % år 2030, och att beståndet av pannor och kaminer förändras och anpassas för detta. I föreliggande studie har vi beräknat den åtgärdskostnad som ett sådant skifte skulle innebära.
Vi har återanvänt samma kunskap och antaganden som i Munthe m.fl. (2014) angående hur den nutida och framtida sammansättingen av pannor och kaminer ser ut i Sverige. Denna information har i vår studie sedan kompletterats med data från IIASA om hur stora kostnader som kan associeras med ett byte av panna, eller installation av reningsutrustning, i de fall det är applicerbart (Klimont m.fl. 2002, Cofala m.fl. 2012). Baserat på resultat från Munthe m.fl. (2014) har vi sedan beräknat åtgärdskostnader för de scenarier som finns specificerade.
Scenarierna i Munthe m.fl. (2014) skilde sig åt med avseende på andelen pellets i framtida småskalig förbränning av biomassa, men också avseende vilken typ av emissionsfaktorer som användes för beräkning av utsläpp av partiklar (PM
2,5
och BC).
Det finns två principiellt olika typer av emissionsfaktorer för partikelutsläpp. I det ena fallet baseras emissionsfaktorerna på mätningar i varma rökgaser och i det andra på mätningar i ”kalla” (utspädda) rökgaser. Vid provtagning i kalla rökgaser har organiskt material från rökgaserna i olika utsträckning kondenserat på partiklarna, och man får alltså en större partikelmassa än vid mätning i varma rökgaser. Detta gäller framför allt vid förhållanden med ofullständig förbränning. Generellt anses det att mätning i kalla rökgaser bättre speglar verkliga förhållanden. I de svenska prognoserna används emissionsfaktorer
2www.cleoresearch.se
37
Bilaga 1
som baseras på varma rökgaser, d.v.s. generellt lägre emissionsfaktorer än om de baserats på kalla rökgaser. I EMEP/EEA Guidebook (EMEP/EEA, 2013) förordas emissionsfaktorer baserade på mätningar i kalla rökgaser. I Munthe m.fl. (2014) gjordes därför beräkningar på båda typerna av emissionsfaktorer.
I denna rapport har vi använt de utsläpp som följer av CLEO-rapportens scenarier 1, 3, 7, och 9 (Tabell 3). I scenarierna 1 och 3 användes de nuvarande svenska emissionsfaktorerna för partiklar (PM
2,5
) som baseras
på varma rökgaser och i scenarierna 7 och 9 användes emissionsfaktorer från EMEP/EEA (2013). Nuvarande svenska emissionsfaktorer för PM
2,5
har använts i scenarierna S1 och S3 (Tabell 3), medan
emissionsfaktorer för PM
2,5
från EMEP/EEA (2013) användes i scenarierna S7 och S9 (GB EF). BC
beräknas som en andel av emitterad PM
2,5
, där andelen BC tagits från EMEP/EEA (2013) för samtliga
scenarier.
Tabell 3: Scenariospecifikation för analys av utsläppsminskning från småskalig förbränning av biomassa (från Munthe m.fl., 2014).
S1 Svensk prognos Emissionsfaktorer enligt svensk utsläppsrapportering (varma rökgaser för PM
2,5
som utgör
underlag för BC). Emissionsfaktorer enligt svensk utsläppsrapportering för NMVOC, CH
4
, NO
x
. (SWE PM
2,5
)
S3 Ökad andel pellets
S7 Svensk aktivitetsdataprognos Emissionsfaktorer (EF) enligt EMEP/EEA GB (kalla rökgaser) för PM
2,5
som utgör underlag för BC
(GB EF PM
2,5
).
S9 Ökad andel pellets
Kostnaderna för att införa ökad andel pellets (från 20 till 40 % år 2030) i Sverige har i våra analyser beräknats som skillnaden i åtgärdskostnad mellan S1 och S3 respektive S7 och S9. I vår analys är den tekniska åtgärdskostnaden samma från S1 till S3 som från S7 till S9.
Resultat
Utsläppen för scenarierna som de rapporteras i Munthe m.fl. (2014) visas i Tabell 4 samt i Figur 10 - Figur 13.
Tabell 4: Påverkan på utsläpp av en ökad användning av pellets år 2030 (S3&S9) jämförs med basprognos (S1&S7).
Scenario
BC (ton)
OC* (ton)
NMVOC
(ton)
CH
4
(ton)
NO
x
(ton)
Utsläpp S1 (Swe PM
2,5
) 627 1 150 7 204 8 377 3 340
Utsläpp S3 (Swe PM
2,5
) 526 926 5 633 6 495 3 297
Utsläpp S7 (GB EF PM
2,5
) 1 466 2 479 7 204 8 377 3 340
Utsläpp S9 (GB EF PM
2,5
) 1 234 2 087 5 633 6 495 3 297
* OC = Organic Carbon
I Figurer 10-13 nedan redovisas beräknade emissioner till 2030 och 2050 för de olika scenarierna för BC, CH
4
, NMVOC och NO
x
. Resultaten visar att för samtliga ämnen minskar emissionerna med ökande andel pellets av förbränd biomassa. För BC (Figur 10) visas också samma trend för S7/S9 som för S1/S3, men från en betydligt högre utsläppsnivå då emissionsfaktorer baserat på kalla (utspädda) mätningar använts
38
Bilaga 1
vid beräkning av utsläpp. När det gäller förbränning av pellets anses den vara såpass effektiv att skillnaden mellan de två typerna av emissionsfaktorer är försumbar. Med effektiv menas i detta sammanhang att förbränning av pellets endast ger en liten mängd oförbränt material som kan kondensera på partiklar.
Figur 10. Scenariospecifika emissioner av BC (kt=Gg) enligt scenarier S1, S3, S7 och S9.
Figur 11. Scenariospecifika emissioner av CH4 (kt = Gg) enligt scenarier S1 och S3 (samma värden används för S7 och S9).
39
Bilaga 1
Figur 12. Scenariospecifika emissioner av NMVOC (kt = Gg) enligt scenarier S1 och S3 (samma värden används för S7 och S9).
Figur 13. Scenariospecifika emissioner av NOx (kt = Gg) enligt scenarier S1 och S3 (samma värden används för S7 och S9).
Den samlade utsläppsreningskostnaden för att minska utsläpp av partiklar är enligt våra beräkningar 203 miljoner €
2010
om året i scenario 1&7, och 219 miljoner €
2010
om året i scenario 3&9, år 2030, dvs. en ökad
kostnad på 16 miljoner €
2010
om året för att öka andelen pellets från 20% till 40% år 2030 (Tabell 5).
Åtgärdskostnads-beräkningarna använder data från Amann m.fl. (2014), Cofala m.fl. (2012) och Klimont m.fl. (2002) som finns tillgängliga i GAINS-modellen.
Tabell 5: Ökad infasning av pellets i småskalig förbränning – effekt år 2030 [minskade utsläpp i ton & ökad kostnad i miljoner €
2010
/år].
Åtgärd 1: Utsläppsminskningspotential och
åtgärdskostnad
BC (ton)
OC (ton)
NMVOC
(ton)
CH
4
(ton)
NO
x
(ton)
Kostnad (M€
2010
/år)
Potential (ton) resp. kostnad, från S1 till S3
101 224 1 571 1 882 43
16
Potential (ton) resp. kostnad, från S7 till S9
232 392 1 571 1 882 43
16
40
Bilaga 1
Andra alternativ för att minska SLCP-utsläpp från bostadssektorn - Utbyte av äldre pannor/kaminer mot modern teknologi
Att öka användningen av pellets är inte det enda alternativ som finns tillgängligt för att minska utsläpp av SLCP från småskalig biomassaförbränning. För jämförelsens skull har vi jämfört ökad användning av pellets med andra tillgängliga och kostnadssatta alternativ. De indikativa resultaten syns i Tabell 6.
Tabell 6: Utsläppsminskningar och åtgärdskostnader av en ökad mängd (20 % utöver EUkommissionens prognos) nya pannor, vedspisar, och öppna spisar i Sverige 2030 – alternativ till pellets (utsläpp beräknade med GB EF för PM
2,5
).
Utsläppsminskningspotential och åtgärdskostnad – alternativ
till ökad andel pellets
BC (ton)
OC (ton)
NMVOC
(ton)
CH
4
(ton)
Kostnad (M€
2010
/år)
Fler nya vedpannor
70 53 671 855 1,6
Fler nya vedspisar
20 5 53 4 7,2
Fler nya öppna spisar / insats i öppen spis
1 7 15 4 2,8
Vi har i dessa indikativa beräkningar inte kunnat beräkna effekter på NO
x
, men det som framgår är att
dessa alternativa åtgärder beräknas bli billigare än pelletsalternativet men ha lägre effekt på utsläpp för en motsvarande ökning av ny utrustning. Effekten på utsläpp som beräknas i Tabell 6 är endast indikativa då de är baserade på det underlag som använts av EU-kommissionen, inte till Sveriges prognos.
3.2.2 CH
4
-åtgärder inom jordbrukssektorn
Jordbrukssektorn beräknas stå för 70 % av Sveriges totala metanutsläpp år 2030 och uppskattning av möjliga utsläppsminskningspotentialer i just denna sektor är därför särskilt viktigt.
För uppskattning av utsläppsminskningspotential av CH
4
från jordbrukssektorn och åtgärdskostnader har
vi använt information från Hellstedt m.fl. (2014) och Jordbruksverket (2012). Även information från andra källor diskuteras för jämförelse.
Åtgärd 2: Rötning av stallgödsel
Biogasproduktion från stallgödsel har blivit vanligare i Sverige. År 2013 fanns 39 gårdsbiogasanläggningar i Sverige (Energimyndigheten, 2014c). Biogas produceras genom rötning – en biologisk nedbrytning av det organiska materialet i gödsel utan syretillgång. Processen sker i speciellt designade rötkammare. Två tredjedelar av stallgödseln hanteras som pumpbar gödsel (flytgödsel och urin) och en tredjedel som fastgödsel (Bioenergiportalen, 2015). Vanligtvis är det gödsel från nötkreatur och svin som används för biogasproduktion. Det förekommer också tester av biogasproduktion från hästgödsel på vissa biogasanläggningar, t.ex. på Sötåsen och JTI i Töreboda (Hellstedt m.fl., 2014).
Hantering av stallgödsel genom rötning minskar effektivt metanutsläpp vid lagring – med 20 % till 80 %, enligt Höglund-Isaksson & Mechler (2005) och Höglund-Isaksson m.fl. (2013). Samtidigt ger det flera såväl ekonomiska nyttor som miljönyttor, bl.a. minskad förbrukning av fossila bränslen som ersätts av biogas (med minskat CO
2
-utsläpp som följd), bättre lukt, högre grad av kväveutnyttjande från rötad gödsel
jämfört med orötad, vilket resulterar i mindre behov av mineralgödsel. Rötresten är mer homogen och är lättare att sprida jämnt på åkrarna än orötad gödsel. En del av det organiskt bundna kvävet omvandlas
41
Bilaga 1
under rötningsprocessen till ammoniumkväve som växterna lättare kan ta upp (Bioenergiportalen, 2015). Dessa övriga nyttor är inte inkluderade i denna rapports utsläppsberäkningar.
Storleken på en biogasanläggning påverkar dess effektivitet när det gäller minskning av metanutsläpp. Det vanligaste alternativet är en anläggning på en stor gård med minst 100 mjölkkor, 200 övriga nötkreatur eller 1000 svin. En sådan anläggning kan reducera metanutsläpp med upp till 80 %. En större, s.k.” community-scale”-anläggning kan hantera gödsel från flera gårdar i närheten av anläggningen. Den anses vara mest aktuell för gårdar med intensiv svinuppfödning, eftersom gödseltransport över långa avstånd är kostsam och bidrar till ökade utsläpp av både metan och CO
2
. Metanminskning i en sådan anläggning är ca
56-73 % (Höglund-Isaksson och Mechler, 2005).
Jordbruksverket har gjort egna scenarioanalyser med antagandet att 75 % av all nöt- och svingödsel rötas (totalt 0,81 miljoner ton (Mton) torrsubstans). Potentialen uppskattades då till 10 Mton CO
2
ekv per år,
vilket motsvarar 4,8 Gg CH
4
och 80 % minskning i jämförelse med utsläpp från orötad gödsel
(Jordbruksverket, 2012). Eventuellt metanläckage från biogasanläggningar ingick inte i analysen. Målåret för Jordbruksverkets scenarioanalyser är år 2050, men eftersom jordbrukssektorns CH
4
-utsläpp i
prognoserna beräknas vara nästan konstanta från 2010 till 2050 antar vi att utsläppsminskningspotentialen på 4,8 Gg även finns år 2030 (Tabell 7).
Några studier har beräknat åtgärdskostnader för rötning av stallgödsel, där årliga åtgärdskostnader uppskattas till mellan 5600-7800 €
2010
/ton CH
4
(Jordbruksverket 2012, Hellstedt m.fl. 2014).
Tabell 7: Rötning av stallgödsel år 2030, påverkan på utsläpp av CH
4
och åtgärdskostnader [Gg &
€
2010
/ton CH
4
].
Åtgärd 2: Utsläppsminskningspotential
och åtgärdskostnad
CH
4
(Gg)
Kostnad per år (€
2010
/ton CH
4
)
Potential / kostnad
4,8 5 600 – 7 800
Åtgärd 3: Täckning av flytgödselbrunnar
Genom täckning av flytgödselbrunnar med duk eller spänntak kan utsläpp av både metan och ammoniak minskas. En analys från Jordbruksverket utgår från att täckning med plastduk minskar avgången av metan med motsvarande 2,9 kg CO
2
ekv per slaktsvinsplats och år, jämfört med försök utan täckning
(Jordbruksverket 2012 som citerar Rodhe och Nordberg, 2011). Detta anses i Jordbruksverket (2012) gälla för all flytgödsel oavsett djurslag.
Åtgärdspotentialen uppskattas i analysen till 0,01 Mton CO
2
ekv per år (Jordbruksverket 2012), vilket
motsvarar 0,5 Gg CH
4
(Tabell 8).
Totala kostnader för täckningen skulle uppgå till 400-650 miljoner kronor enligt studien. Vid antagandet att täckningen håller i 20 år innebär det en kostnad på 2000-3300 kronor per år per ton CO
2
ekv
(Jordbruksverket, 2012), eller 42000 - 68000 kronor (~4900-7900 €
2010
) per ton CH
4
(Tabell 8).
Tabell 8: Täckning av flytgödselbrunnar år 2030, påverkan på utsläpp av CH
4
och åtgärdskostnader
[Gg & €
2010
/ton CH
4
].
Åtgärd 3: Utsläppsminskningspotential
och åtgärdskostnad
CH
4
(Gg)
Kostnad per år (€
2010
/ton CH
4
)
Potential / kostnad
0,5 4 900 – 7 900
42
Bilaga 1
Åtgärd 4: Surgörning av flytgödsel
Surgörning av flytgödsel genom tillsats av syra minskar metanavgången från gödseln med i storleksordningen 25 %. Man kan antingen surgöra gödseln eller röta. Möjligheten att surgöra rötrester efter biogasframställning diskuteras (Jordbruksverket, 2010a).
Jordbruksverket (2012) antar i sin analys att de 25 % av gödslet som inte blir biogas istället surgörs. Det skulle resultera i en utsläppsminskning på knappt 0,01 CO
2
ekv (Jordbruksverket, 2012), vilket motsvarar
0,5 Gg CH
4
(Tabell 9). Eventuell surgörning av lagrade rötrester är inte inkluderad i denna beräkning.
Den totala kostnaden uppskattas till 60-76 miljoner kronor per år (Jordbruksverket 2012), vilket motsvarar ~14 600–18 500 €
2010
/ton CH
4
(Tabell 9).
Tabell 9: Surgörning av flytgödsel år 2030, påverkan på utsläpp av CH
4
och åtgärdskostnad
[Gg & €
2010
/ton CH
4
].
Åtgärd 4: Utsläppsminskningspotential
och åtgärdskostnad
CH
4
(Gg)
Kostnad per år (€
2010
/ton CH
4
)
Potential / kostnad
0,5 14 600 – 18 500
Förutom de åtgärder för att minska utsläpp av CH
4
från jordbrukssektorn som analyserats ovan finns även
andra åtgärder nämnda i litteraturen. Främst är det användning av fodertillskott (”propionate precursors”) och vaccinationsprogram som nämns.
Användning av ”propionate precursors” (organiska syror såsom malat och fumarat) som tillskott i foder kan minska metanutsläpp från fodersmältning. Denna åtgärd bedöms vara ”i början av kommersialisering”. Vaccination mot metanogena bakterier har visat lovande testresultat, men åtgärdens effektivitet vid applicering i större skala måste testas ytterligare, och kommersialisering har ännu inte påbörjats (Höglund-Isaksson m.fl., 2013).
Både ”propionate precursors” och vaccination antas kunna bli tillgängligt på marknaden från 2030 och framöver (Höglund-Isaksson m.fl., 2013). Nuvarande potential och kostnadsuppskattningar för dessa två åtgärder är mycket osäkra, och det finns än så länge inget användbart underlag tillgängligt.
3.2.3 Åtgärder för att minska utsläpp från arbetsmaskiner
För arbetsmaskiner har vi använt resultat från tidigare studier. I denna studie har vi kompletterat de tidigare studierna med ytterligare utsläppsberäkningar i de fall detta har varit aktuellt. Vi har använt analyserade utsläppsminskande åtgärder i Fridell & Åström (2009) samt Åström m.fl. (2013) som underlag för SLCP-effekter och kostnadseffektivitet för utsläppsminsking från arbetsmaskiner. Målåret för dessa tidigare studier var 2020 respektive 2025, varför de i detta kapitel angivna värden endast anger indikationer. Påverkan på SLCP-utsläpp år 2030 av arbetsmaskiner och potentiella åtgärder för att minska dessa utsläpp behöver utredas ytterligare.
Åtgärd 5: Föryngring av maskinparken - indikationer från tidigare studier med målår 2020 och 2025
Luftföroreningsutsläpp från arbetsmaskiner kommer enligt prognos att minska i takt med att nya maskiner med lägre utsläpp utgör en ökande andel av maskinparken. Utsläppsminskningen skulle kunna gå ännu
43
Bilaga 1
fortare om man minskade genomsnittsåldern av maskinparken. Kostnaderna för en sådan åtgärd utgörs dels av att ett större antal maskiner har installerad reningsutrustning, dels av att vissa reningstekniker leder till ökat bränslebehov och dels av att man vid kraftig föryngring påverkar den ekonomiska livslängden på en maskin. I Fridell & Åström (2009) undersöktes effekten av ytterligare föryngring till år 2020 (Tabell 10). Vi har i denna studie kompletterat beräkningarna med beräkningar av BC genom att använda relationen mellan BC och PM
2,5
såsom den anges i EMEP/EEA (2013). Påverkan på utsläpp av
NMVOC är inte beräknade.
Tabell 10: Föryngring av maskinparken utöver gällande prognos – effekt år 2020.
Åtgärd 5: Utsläppsminskningspotential
och åtgärdskostnad
NO
x
(ton)
PM
2,5
(ton)
BC (ton)
Kostnad (M€
2010
/år)
Potential / kostnad
4 210 260 169 96
I Åström m.fl. (2013) beräknades effekten av föryngring på arbetsmaskiner med en motoreffekt större än 37 kW och med forcerad föryngring (Tabell 11). Forcerad föryngring innebär att maskiner som i prognosen endast skulle vara några få år gamla skulle bytas ut till nyare maskiner. Påverkan på utsläpp av NMVOC är inte beräknade.
Tabell 11: Föryngring av den större maskinparken utöver gällande prognos – effekt år 2025.
Åtgärd 5: Utsläppsminskningspotential
och åtgärdskostnad större maskiner
NO
x
(ton)
PM
2,5
(ton)
BC (ton)
Kostnad (M€
2010
/år)
Potential / kostnad
1 017 51 38 145
Effekten av föryngring år 2020 (Tabell 10) är större an de resultat som redovisas för 2025 (Tabell 11). Detta beror dels på att fler maskinstorlekar är inkluderade i beräkningen för 2020, dels på grund av att förbättringspotentialen minskar ju längre framåt i tiden man studerar (d.v.s maskinparken skulle redan bestå av en större andel nya maskiner och det är en mindre andel kvar som kan föryngras). Åtgärdskostnaden ökar med tiden då äldre fordon ersätts med nya fordon.
Åtgärd 6: Ökad andel gasdrivna arbetsmaskiner år 2025
Ett annat alternativ som studerades i Åström m.fl. (2013) är effekten av att vissa maskiner drivs med gas istället för diesel. Effekten av detta beräknades vara mycket liten år 2025 (Tabell 12).
Tabell 12: Ökad andel gasdrivna arbetsmaskiner – effekt år 2025.
Åtgärd 6: Utsläppsminskningspotential
och åtgärdskostnad
NO
x
(ton)
PM
2,5
(ton)
BC (ton)
Kostnad (M€
2010
/år)
Potential / kostnad
52 1 0,75 0,014
I Fridell & Åström (2009) analyserades särskilt ett antal åtgärder som skulle kunna ha effekt på utsläpp av NMVOC från mobila källor (åtgärderna 7, 8 och 9 nedan). Tvåtaktsmotorer som används i arbetsmaskiner och vissa andra mobila maskiner är betydande källor till svenska NMVOC-utsläpp, och det var därför intressant att sätta dessa åtgärder i perspektiv till övriga åtgärder i denna rapport. Återigen påminner vi om att dessa resultat är beräknade för målåret 2020, och dessutom har senare uppdateringar visat att åtgärdskostnaden kan visa sig vara mycket lägre än vid tillfället för originalanalysen som genomfördes
44
Bilaga 1
2009. Till skillnad från tidigare åtgärder har dessutom fyrtaktsmotorer vanligtvis lägre bränsleförbrukning än tvåtaktsmotorer, ett förhållande som dock inte behöver gälla i framtiden.
Åtgärd 7: 50 % av alla snöskotrar som säljs efter 2011 har fyrtaktsmotorer – effekt 2020
Snöskotrar är en typ av fordon som fortfarande till relativt stor del drivs med tvåtaktsmotorer. 2009 var gällande prognos att dessa motorer skulle fortsätta finnas i relativt stor utsträckning år 2020 i Sverige. Det finns dock även fyrtaktsmotorer, varför en åtgärd bestående av ökad användning av fyrtaktsmotorer var relativt lätt att analysera (Tabell 13). Dessutom finns det redan relativt skarpa utsläppskrav i Nordamerika för vilka ett uppfyllande i stort sett kräver fyrtaktsmotorer (Fridell & Åström 2009).
Tabell 13: Ökad andel fyrtaktsmotorer i snöskotrar – effekt 2020.
Åtgärd 7: Utsläppsminskningspotential
och åtgärdskostnad
NMVOC potential (ton)
Kostnad (M€
2010
/år)
Potential / kostnad
80
0,13
Åtgärd 8: 50 % fler fyrtaktsmotorer i småbåtar än prognosticerat till 2020
På samma sätt som för snöskotrar beräknades år 2009 tvåtaktsmotorer i fritidsbåtar vara fortsatt vanligt förekommande år 2020. Effekten av att öka infasningen av fyrtaktsmotorer presenteras i Tabell 14.
Tabell 14: Fler fyrtaktsmotorer i småbåtar – effekt 2020.
Åtgärd 8: Utsläppsminskningspotential
och åtgärdskostnad
NMVOC potential (ton)
Kostnad (M€
2010
/år)
Potential / kostnad
890
-0,17
Åtgärd 9: 50 % fyrtaktsmotorer och resten el i hushållsmaskiner till 2020
Maskiner för hushållsbruk är en relativt stor men osäker källa till utsläpp av NMVOC i Sverige. Exempel på sådana maskiner är gräsklippare, motorsågar, häckklippare, röjsågar m.m. Tvåtaktsmotorer var fram tills för några år sedan dominerande inom denna kategori maskiner, men på senare tid har mängden elektriska alternativ och fyrtaktsalternativ ökat kraftigt i antal. Den nedan presenterade åtgärden (Tabell 15) bör därför betraktas med stor försiktighet.
Tabell 15: Ökad andel fyrtaktsmotorer och elmotorer i hushållsmaskiner – effekt år 2020.
Åtgärd 9: Utsläppsminskningspotential
och åtgärdskostnad
NMVOC potential (ton)
Kostnad (M€
2010
/år)
Potential / kostnad
2100
3,85
Åtgärdernas effekt på CO 2 ?
I denna analys har vi inte tagit hänsyn till effekter på CO
2
genom påverkan på bränsleeffektivitet. Bland de
analyserade åtgärderna finns åtgärder som ofta förknippas med minskad bränsleeffektivitet, men också åtgärder som förknippas med ökad bränsleeffektivitet (högre Eurostandard som fås genom föryngring resp. skifte till fyrtaktsmotorer). Det är en bra grundprincip att undvika utsläppsrenande åtgärder som
45
Bilaga 1
påverkar bränsleeffektiviteten negativt, men det går inte alltid att säkert bedöma hur bränsleeffektiviteten kan komma att påverkas i framtiden. Tidigare erfarenhet visar att befarad påverkan på bränsleförbrukning av att installera partikelfilter kanske inte blir realiserad på grund av andra anpassningar. På samma sätt borde man nog inte heller anta att ett skifte från tvåtaktsmotorer till fyrtaktsmotorer leder till bränslebesparing, det kan lika gärna leda till ökat effektuttag i motorerna. Detta togs inte hänsyn till i Fridell & Åström (2009), så åtgärdskostnaderna i den studien bör tolkas med försiktighet.
3.2.4 Åtgärder för att minska utsläpp från lösningsmedelsanvändning
Åtgärd 10: Produktmodifiering av produkter som innehåller lösningsmedel
Produktmodifiering betyder att produkter som släpper ut mycket NMVOC vid användning byts ut mot andra produkter som innehåller mindre NMVOC eller är helt NMVOC-fria. Dessa produkter uppfyller samma funktion men har en annan kemisk sammansättning. Exempel på sådana modifikationer är att ersätta aerosolbaserade drivgaser i kosmetika och rengöringsmedel med pumpar eller komprimerad gas; att utveckla NMVOC-fri spolarvätska; etc. Ytterligare beskrivning av vad som innefattas i begreppet Produktmodifiering finns i Appendix 3.
Åtgärdens effektivitet i GAINS-modellens databas antas vara 60 %, men Klimont m.fl. (2000) påpekar att osäkerheten är ganska stor. En av utmaningarna vid produktersättning är att en ersättningsprodukt ska fullgöra sin funktion med åtminstone samma kvalitet som den NMVOC-innehållande produkten gör.
Analyserna i Amann m.fl. (2014) visar att 55 Gg NMVOC-utsläpp från sektorn lösningsmedels- och produktanvändning tekniskt sett skulle kunna minska med ~20-40 Gg beroende på vilken emissionsfaktor som antas (Tabell 16). Denna utsläppsminskning skulle år 2030 beräknas kosta ca 180 miljoner €
2010
årligen enligt Amann m.fl. (2014).
Tabell 16: Produktmodifiering av lösningsmedel – effekt år 2030 [Gg & M€
2010
].
Åtgärd 10: Utsläppsminskningspotential
och åtgärdskostnad
NMVOC potential (Gg)
Kostnad (M€
2010
/år)
Potential / kostnad
20-40
180
4 Klimatpåverkan från utsläpp av SLCP
Då vi i denna studie studerar flera ämnen samtidigt är det viktigt att identifiera den samlade effekten av en åtgärd. Utan ett gemensamt jämförelsemått kan man inte uppskatta vilken åtgärd som kan anses vara mest kostnadseffektiv.
I denna studie har vi uppskattat svenska utsläppsminskningars påverkan på klimatet genom att använda tidigare framtagna indikatorer över klimatpåverkan för respektive ämne. Vi har sammanställt de vanligaste klimatindikatorerna från litteraturen som kan kopplas direkt till SLCP-ämnen och listat de kvantitativa värden som kopplas till respektive ämne.
46
Bilaga 1
4.1 Klimatindikatorer
Klimatindikatorer används för att på ett enkelt sätt kunna jämföra olika växthusgasers och kortlivade klimatpåverkande luftföroreningars påverkan på klimatet. Det finns ett antal mått som alla fångar vissa typer av klimateffekter på olika bra sätt. Gemensamt för alla indikatorer är att en enhet utsläpp av koldioxid alltid används som referenspunkt och har värdet 1.
I Tabell 17 redovisas de klimatindikatorer som vi har använt oss av i denna studie. Indikatorerna presenteras av IPCC i deras femte rapport om klimatförändringar (IPCC 2013, WG1, AR5, kapitel 8). Två av de vanligaste klimatindikatorerna är Global Warming Potential (GWP) och Global Temperature Potential (GTP). Båda dessa indikatorer kan också relateras till olika tidshorisonter för påverkan, t.ex. 20, 50 eller 100 års perspektiv. GWP
100
, dvs. global uppvärmningspotential på 100 års sikt är den indikator
som används vid officiell rapportering av växthusgasutsläpp till Klimatkonventionen. Om man använder en klimatindikator med en kortare tidshorisont innebär det att de ämnen som har kortare uppehållstid i atmosfären än CO2 får relativt sett högre klimatpåverkan, vilket syns i Tabell 17 för BC och CH
4
.
Tabell 17: Klimatindikatorer för SLCP-luftföroreningar av intresse i denna studie – central uppskattning (IPCC, 2013). Värdena i tabellen anger klimatpåverkan i relation till CO
2
som har
klimatpåverkan = 1.
Klimatindikator* Förorening
BC OC NMVOC CH
4
NO
x
GWP
20
medel 3 200 -240 18 84 -39
GWP
100
medel 846 -65 6 28 -16
GTP
20
medel
920 -71 10 67 -48
GTP
50
medel
14
GTP
100
medel
120 -9 1 4 -3
*GWP = Global Warming Potential, GTP = Global Temperature Potential
Det SLCP-ämne som har fått störst uppmärksamhet de senaste åren är BC, vilket också är det SLCP-ämne vars klimatpåverkan antas vara associerad med störst osäkerhet och variation. Variationen drivs av vilket klimatperspektiv och vilken tidshorisont som används (Tabell 18).
Tabell 18: Variationen i uppskattningar av BCs klimatpåverkan (Naturvårdsverket 2013a, som citerar Bond m.fl. 2013).
Låg/Medel/Hög GWP
100
GWP
20
GWP
100
GTP
20
GTP
50
GTP
100
Låg
100 270 100 95 15 5
Hög
1 700 6 200 1 700 2 400 390 340
Medel
900 3 200 900 920 150 130
47
Bilaga 1
4.2 Kostnadseffektivitet av åtgärder ur klimatsynpunkt
I detta kapitel presenterar vi den klimatviktade kostnadseffektiviteten av de åtgärder som presenterades i kapitel 3.3- 3.6, d.v.s. utsläppen av de enskilda ämnena är omräknade till CO
2
ekv med hjälp av data i
Tabell 17. Åtgärderna presenteras i samma ordning som i kapitel 3.
Innan vi presenterar åtgärdernas kostnadseffektivitet vill vi påminna om att dessa åtgärder ursprungligen är analyserade ur ett luftkvalitets- och miljöperspektiv (hälsoeffekter, försurning, övergödning, ozonskador). Det är också detta som rimligtvis är åtgärdernas främsta nytta. Då denna rapport främst beaktar klimatpåverkan från SCLP har vi valt att beräkna åtgärdernas kostnadseffektivitet ur ett strikt klimatperspektiv. När en åtgärd har flera olika typer av miljöeffekter kan man använda sig av olika tekniker för att fördela åtgärdens kostnader på de olika miljöeffekter som kan kopplas till åtgärden, en metod som brukar kallas för allokering. Om man ska använda denna term har vi i denna analys alltså allokerat 100 % av åtgärdens kostnad till klimateffekter. I kapitel 6 diskuterar vi hur dessa åtgärder också kan tänkas påverka miljö och hälsa.
Småskalig biomassaförbränning
Åtgärd 1: Ökad andel pellets av all biomassaförbränning i små pannor och kaminer (från 20
till 40 % år 2030)
En ökad användning av pellets istället för ved vid småskalig biomassaförbränning skulle ur klimatsynpunkt vara associerat med en utsläppsminskning på 0,01-0,8 Mton CO
2
ekv och en åtgärdskostnad på mellan 24-
860 €
2010
/ton CO
2
ekv (utan hänsyn till osäkerheter i åtgärdskostnader) (Tabell 19). Variationen beror
främst på vilket klimatperspektiv som används, men även på variation i emissionsfaktorer och osäkerheter i klimatpåverkan av SLCP.
Tabell 19: Åtgärd 1, Kostnad per ton CO
2
ekv och år (kostnadseffektivitet) ur ett klimatperspektiv av
att öka användning av pellets som ersättning för ved i småskalig förbränning år 2030.
Kostnadseffektivitet S1 till S3
Enhet
GWP
20
medel
35 €
2010
/ton CO
2
ekv
GWP
100
medel
122
€
2010
/ton CO
2
ekv
GTP
20
medel
74
€
2010
/ton CO
2
ekv
GTP
100
medel
859
€
2010
/ton CO
2
ekv
Kostnadseffektivitet S7 till S9
Enhet
GWP
20
medel
24
€
2010
/ton CO
2
ekv
GWP
100
medel
84
€
2010
/ton CO
2
ekv
GTP
20
medel
57
€
2010
/ton CO
2
ekv
GTP
100
medel
595
€
2010
/ton CO
2
ekv
Det finns flera men mindre effektiva åtgärder än ökad pelletsanvändning för att minska utsläppen av SLCP från småskalig förbränning (Tabell 20). Dessa åtgärder har lägre potential att minska utsläpp än pelletsåtgärden. Åtgärdernas kostnadseffektivitet presenteras ur ett klimatperspektiv i Tabell 20. Som framgår av tabellen är kostnadseffektiviteten för framförallt åtgärden nya pannor högre än för åtgärden ökad pelletsanvändning, men som nämnts tidigare är utsläppsminskningspotentialen mycket lägre.
48
Bilaga 1
Tabell 20: Kostnadseffektivitet ur ett klimatperspektiv för alternativa åtgärder, småskalig vedeldning. Kostnader per år.
Något ökad infasningstakt av
nya pannor
Något ökad infasningstakt av
nya vedspisar
Något ökad infasningstakt av
nya öppna spisar /
insatser
Enhet
GWP
20
6
115
1 495
€
2010
/ton CO
2
ekv
GWP
100
22
432
5 452
€
2010
/ton CO
2
ekv
GTP
20
15
390
3 705
€
2010
/ton CO
2
ekv
GTP
100
154
3 058
38 616 €
2010
/ton CO
2
ekv
Jordbrukssektorn
Åtgärd 2-4: Ändrad gödselhantering
Åtgärderna inom jordbrukssektorn är till viss del substitut till varandra, vilket innebär att den totala utsläppsminskningspotentialen om de tre åtgärderna införs samtidigt inte blir lika stor som summan av de tre åtgärdernas enskilda potentialer (Tabell 21). Vi uppskattar att den totala utsläppsminskningspotentialen från dessa åtgärder ligger någonstans mellan 0,02-1 Mton CO
2
ekv år 2030.
Osäkerheterna i intervallet härrör till stor del från inverkan av de olika klimatmåtten, men också från osäkerhet i skattad utsläpps-minskningspotential.
49
Bilaga 1
Tabell 21: Kostnadseffektivitet ur ett klimatperspektiv för de CH
4
-åtgärder inom jordbruket som
studerats i denna rapport (Åtgärd 2-4). Kostnader anges per år.
Åtgärd 2: Rötning av stallgödsel Kostnadsuppskattning Enhet
Låg
Hög
GWP
20
medel
67
93
€
2010
/ton CO
2
ekv
GWP
100
medel
200
278
€
2010
/ton CO
2
ekv
GTP
20
medel
83
116
€
2010
/ton CO
2
ekv
GTP
50
medel
400
556
€
2010
/ton CO
2
ekv
GTP
100
medel
1 398 1 945
€
2010
/ton CO
2
ekv
Åtgärd 3: Täckning av flytgödselbrunnar
Kostnadsuppskattning
Enhet
Låg
Hög
GWP
20
medel
58
94
€
2010
/ton CO
2
ekv
GWP
100
medel
174
281
€
2010
/ton CO
2
ekv
GTP
20
medel
73
118
€
2010
/ton CO
2
ekv
GTP
50
medel
347
562
€
2010
/ton CO
2
ekv
GTP
100
medel
1 216 1 968
€
2010
/ton CO
2
ekv
Åtgärd 4: Surgörning av flytgödsel*
Kostnadsuppskattning
Enhet
Låg
Hög
GWP
20
medel
174
221
€
2010
/ton CO
2
ekv
GWP
100
medel
521
662
€
2010
/ton CO
2
ekv
GTP
20
medel
218
277
€
2010
/ton CO
2
ekv
GTP
50
medel
1 042 1 323
€
2010
/ton CO
2
ekv
GTP
100
medel
3 647 4 632
€
2010
/ton CO
2
ekv
*Kan ej adderas till rötning
50
Bilaga 1
Arbetsmaskiner
Åtgärd 5-6: Åtgärder för att minska utsläpp från arbetsmaskiner 2020 och 2025
I Tabell 22 presenteras kostnadseffektiviteten ur ett klimatperspektiv av att minska utsläpp av BC och NO
x
från större arbetsmaskiner år 2020 eller år 2025, åtgärderna 5 och 6.
Tabell 22: Kostnadseffektivitet ur ett klimatperspektiv av att minska utsläpp av PM (inklusive BC) och NO
x
från större arbetsmaskiner år 2025 och 2020 (Åtgärd 5-6). Kostnader anges per år.
Åtgärd Kostnadseffektivitet Enhet Åtgärd 5: Föryngring av större maskinparken 2025
GWP
20
medel
1 759
€
2010
/ton CO
2
ekv
GWP
100
medel
8 781
€
2010
/ton CO
2
ekv
GTP
20
medel
-10 630*
€
2010
/ton CO
2
ekv
GTP
50
medel
€
2010
/ton CO
2
ekv
GTP
100
medel
71 274
€
2010
/ton CO
2
ekv
Åtgärd 5: Föryngring av maskinparken 2020
GWP
20
medel
257
€
2010
/ton CO
2
ekv
GWP
100
medel
1 245
€
2010
/ton CO
2
ekv
GTP
20
medel
-2 065*
€
2010
/ton CO
2
ekv
GTP
50
medel
€
2010
/ton CO
2
ekv
GTP
100
medel
9 936
€
2010
/ton CO
2
ekv
Åtgärd 6: Ökad andel gasdrivna arbetsmaskiner 2025
GWP
20
medel
39
€
2010
/ton CO
2
ekv
GWP
100
medel
-77*
€
2010
/ton CO
2
ekv
GTP
20
medel
-8*
€
2010
/ton CO
2
ekv
GTP
100
medel
-340*
€
2010
/ton CO
2
ekv
*De negativa siffrorna i denna tabell betyder att åtgärden enligt den aktuella klimatindikatorn leder till ökad klimatpåverkan.
51
Bilaga 1
Åtgärder för att minska utsläpp av NMVOC från mindre arbetsmaskiner
I Tabell 23 presenteras kostnadseffektiviteten ur ett klimatperspektiv av att minska utsläpp av NMVOC från mindre maskiner och hushållsredskap år 2020, åtgärderna 7, 8 och 9.
Tabell 23: Kostnadseffektivitet ur klimatsynpunkt av NMVOC-utsläppsminskning från mindre maskiner och hushållsredskap år 2020 (Åtgärd 7-9). Kostnader anges per år.
Åtgärd Kostnadseffektivitet Enhet Åtgärd 7: Fler fyrtaktsmotorer i snöskotrar
GWP
20
medel
92
€
2010
/ton CO
2
ekv
GWP
100
medel
295
€
2010
/ton CO
2
ekv
GTP
20
medel
174
€
2010
/ton CO
2
ekv
GTP
100
medel
2 063
€
2010
/ton CO
2
ekv
Åtgärd 8: Fler fyrtaktsmotorer i småbåtar
GWP
20
medel
-10*
€
2010
/ton CO
2
ekv
GWP
100
medel
-33*
€
2010
/ton CO
2
ekv
GTP
20
medel
-20*
€
2010
/ton CO
2
ekv
GTP
100
medel
-232*
€
2010
/ton CO
2
ekv
Åtgärd 9: Fyrtakts- & elmotorer i små maskiner
GWP
20
medel
102
€
2010
/ton CO2ekv
GWP
100
medel
327
€
2010
/ton CO
2
ekv
GTP
20
medel
193
€
2010
/ton CO
2
ekv
GTP
100
medel
2 292
€
2010
/ton CO
2
ekv
*För småbåtar är den negativa kostnadseffektiviteten en effekt av att åtgärden enligt ursprungsmaterialet kan leda till bränslebesparingar som är så stora att åtgärden innebär en ekonomisk besparing.
Lösningsmedel
Åtgärder för att minska utsläpp från lösningsmedelsanvändning
Osäkerheten kring utsläppsminskningspotentialen för NMVOC genom ändrad lösningsmedelsanvändning är mycket stor. Åtgärdsscenarier för NMVOC är relativt outforskade, och det enda aktuella som finns publicerat är de scenarier som togs fram som underlag till EU-kommissionens förslag till revidering av den tematiska strategin för luftföroreningar och takdirektivet inom EU (Amann m.fl., 2014). För NMVOC är dataunderlaget som används av EU-kommissionen något föråldrat och uppdateringar behövs. Detsamma gäller dataunderlaget som används i Sverige, men för svensk del är uppdateringar planerade. I och med detta är potentialuppskattningarna för utsläppsminskning av NMVOC från lösningsmedelsanvändning (Åtgärd 10) osäkra.
Uppskattningarna från Amann m.fl. (2014) visar en utsläppsminskningspotential på ca 15 Gg NMVOC år 2030. Samma potential omräknad i procent som appliceras på Sveriges prognoser ger en utsläppsminskningspotential på ca 30 Gg NMVOC år 2030. Mätt som klimatpåverkan skulle utsläppsminskningspotentialen från ändrad lösningsmedelsanvändning uppgå till mellan 0,01-0,6 Mton CO
2
ekv.
Den beräknade kostnadseffektiviteten för åtgärd 10 ur ett klimatperspektiv redovisas i Tabell 24.
52
Bilaga 1
Tabell 24: Kostnadseffektivitet ur ett klimatperspektiv för Åtgärd 10: Produktmodifiering av produkter innehållande lösningsmedel år 2030. Kostnader anges per år.
Hög potential Låg potential
GWP
20
medel
316
660
€
2010
/ton CO
2
ekv
GWP
100
medel
1 014
2 122
€
2010
/ton CO
2
ekv
GTP
20
medel
598
1 251
€
2010
/ton CO
2
ekv
GTP
100
medel
7 101 14 853
€
2010
/ton CO
2
ekv
4.2.1 Sammanställning klimatpåverkan och kostnadseffektivitet
De åtgärder vi har studerat representerar åtgärder som år 2030 är applicerbara på ca 70 % av Sveriges prognosticerade utsläpp av CH
4
, 45 % av Sveriges totala utsläpp av BC och ca 40 % av Sveriges
prognosticerade NMVOC-utsläpp. Dessa åtgärder är dessutom vad som kan betraktas som relativt enkelt tillgängliga utsläppsrenande åtgärder.
Det finns förstås andra typer av mer systemövergripande åtgärder, men dessa är mycket svåra att kostnadssätta (som till exempel vegetarisk kost och andra beteendeförändringar) och blir därför svåra att ha med i denna typ av analys. Andra åtgärder, som till exempel effekter av energieffektivisering, kräver ytterligare systemanalyser då kopplingen mellan energieffektivisering och utsläpp inte är lika direkta som t.ex. kopplingen mellan ett skifte till pelletspanna och påverkan på utsläpp.
I analyserna har vi som tidigare nämnts försökt undvika att ta med påverkan på CO
2
-utsläpp. Motorer med
utsläppsrening som ger lägre utsläpp av partiklar brukar associeras med högre bränsleförbrukning. Detta är ingen given sanning. Viss erfarenhet indikerar att andra förändringar, till exempel minskad vikt på maskinen, kan ge bränslebesparingar. Andra erfarenheter visar däremot att bränsleförbrukningen verkligen ökar. Om tvåtaktsmotorer ersätts med fyrtaktsmotorer sker dock ingen ökad bränsleförbrukning. Det finns däremot skäl att misstänka att ett skifte till fyrtaktsmotorer kan komma att inkludera ett skifte till större motorstorlek, varpå den positiva effekten på bränsleförbrukning skulle gå förlorad. Effekten på bränsleförbrukning och CO
2
är alltså oklar, och har därför i de flesta fall exkluderats i denna analys
(förutom i det fall då det i underlagsdata redan var medräknat effekter på bränsleförbrukning).
Det samlade resultatet av de i denna rapport analyserade åtgärderna visas i Figur 14. Figuren visar en s.k. åtgärdskostnadskurva, där åtgärderna presenteras från vänster till höger i ordningen ökande kostnad (yaxeln), medan den beräknade åtgärdspotentialen (Mton CO
2
ekv) visas på x-axeln.
Figur 14(a) visar en indikativ åtgärdskostnadskurva för SLCP för olika klimatindikatorer och uppskattningar på utsläppsminkningspotentialer. Den maximala årliga åtgärdskostnaden i figuren är 71 280 €
2010
/ton CO
2
ekv (alternativ (b)). Sammantaget kan sägas att utsläppsminskningspotentialens
ytterpunkter i denna analys ligger på ca 0,06-1,9 Mton CO
2
ekv. De maximala åtgärdskostnaderna (alltid
för Åtgärd 5 – Föryngring av maskinparken 2025) varierar mellan ~1 800-71 280 €
2010
/ton CO
2
ekv per år.
Åtgärd 6, som ger negativ klimatpåverkan enligt vissa klimatindikatorer, är inte inkluderad i (a) och (b).
53
Bilaga 1
(a)
(b)
(c)
*Surgörning av gödsel är en åtgärd som inte går att genomföra samtidigt som man rötar gödsel och utvinner CH
4
.
Figur 14. Åtgärdskostnadskurva för de i rapporten analyserade åtgärderna. I vår centraluppskattning (a) används klimatindikator GWP
100
. (b) och (c) visar effekten på
åtgärdskostnader och utsläppsminskningspotential som en konsekvens av framförallt vilken klimatindikator som används. I diagram (b) används indikatorn GTP
100
och i (c) indikatorn GWP
20
.
Åtgärdskostnaden för den dyraste Åtgärd 5 är i (a) = 1 760, (b) = 71 280, (c) = 8 780 €
2010
/ton CO
2
ekv
per år. För indikatorn GTP
20
hade denna Åtgärd 5 negativ klimatpåverkan enbart genom dess
påverkan på luftföroreningar. Observera att vi i denna analys tillskriver hela åtgärdens kostnad till de klimateffekter som åtgärden har.
54
Bilaga 1
Sammantaget kan man läsa ut ur de tre alternativen i Figur 14 att tekniska utsläppsrenande åtgärder kan minska svenska SLCP-utsläpp med motsvarande mellan ca 0,06-1,9 Mton CO
2
ekv, och att det är åtgärder
inom småskalig biomassaförbränning och rötning av gödsel som har störst teknisk potential och är relativt sett mest kostnadseffektiva ur ett klimatperspektiv. Figur 14 visar även att åtgärdskostnaderna ur ett klimatperspektiv vanligtvis är relativt dyra. Det är endast när man använder klimatindikatorn GWP
20
som
åtgärdskostnaderna för de billigaste alternativen ligger under 30 €
2010
per ton CO
2
ekv och år.
Av ytterligare intresse är om kostnadseffektiviteten hos de åtgärder som analyserats påverkas i förhållande till varandra av vilken klimatindikator som används. Tabell 25 visar resultaten av en sammanställning av de åtgärder som analyserats i denna rapport.
Tabell 25: Ranking, kostnadseffektivitet ur ett klimatperspektiv av de åtgärder (och dess variationer) som vi studerat i denna analys. 1 = lägst åtgärdskostnad per ton CO
2
ekv
utsläppsminskning. Endast större avvikelser är färgmarkerade (röd, stor avvikelse, orange, mindre avvikelse).
Sektor Specifikation åtgärd
Ranking av kostnadseffektivitet beroende på klimatindikator
GWP
20
GWP
100
GTP
20
GTP
100
Arbetsmaskiner
Åtgärd 8
1 1 1 1
Uppvärmning Alternativ åtgärd: Ny Panna 2 2 2 2 Uppvärmning Åtgärd 1: GB EF 3 3 3 3 Uppvärmning Åtgärd 2: Sve EF 4 4 5 4 Arbetsmaskiner Åtgärd 6 5 17 15 17 Jordbruk Åtgärd 3 Låg kostnad 6 5 4 5 Jordbruk Åtgärd 2 Låg kostnad 7 6 6 6 Arbetsmaskiner Åtgärd 7 8 9 9 9 Jordbruk Åtgärd 2 Hög kostnad 9 7 7 7 Jordbruk Åtgärd 3 Hög kostnad 10 8 8 8 Arbetsmaskiner Åtgärd 9 11 10 10 10 Jordbruk Åtgärd 4 Låg kostnad 12 11 11 11 Jordbruk Åtgärd 4 Hög kostnad 13 12 12 12 Arbetsmaskiner Åtgärd 5 2020 14 14 16 14 Lösningsmedelsanvändning Åtgärd 10 hög potential 15 13 13 13 Lösningsmedelanvändning Åtgärd 10 låg potential 16 15 14 15
Som framgår i Tabell 25 spelar det för de åtgärder vi kunnat analysera i denna studie ingen större roll vilken klimatindikator som använts för att beräkna åtgärdernas kostnadseffektivitet. Undantaget är ökad användning av gasmotorer i arbetsmaskiner, en åtgärd som enligt beräkningarna i Åström m.fl. 2013 skulle minska utsläppen av NO
x
så mycket att utsläppen av BC antagligen inte skulle motverka klimateffekten av
minskade NO
x
-utsläpp. Självklart är tabellen ovan en produkt av vilka värden som är satta på
utsläppsminskningar och åtgärdskostnader, samt vilka klimatindikatorer som använts för jämförelse, men givet bästa tillgängliga information vi har idag så ser läget ut som i tabellen ovan.
55
Bilaga 1
5 Styrmedel och åtgärder
Våra beräkningar som presenterats i kapitel 3 och 4 visar att tekniska utsläppsrenande åtgärder kan minska svenska SLCP-utsläpp med motsvarande ca 0,06-1,9 Mton CO
2
ekv, och att det är åtgärder inom
småskalig biomassaförbränning och rötning av gödsel som har störst teknisk potential och är relativt sett mest kostnadseffektiva ur ett klimatperspektiv. Det är därmed av intresse att studera vilka styrmedel och åtgärder som skulle kunna bidra till minskade utläpp i Sverige till år 2030.
I detta kapitel presenterar vi först de principiellt olika typerna av styrmedel man kan använda. I kapitel 5.2 följer en kort genomgång av några viktiga nya styrmedel inom EU som ännu inte, eller alldeles nyligen, har beslutats och därför kan betraktas som utöver de nuvarande prognoserna (som baseras på nuvarande lagstiftning). Därefter, i kapitel 5.3, ger vi exempel på nationella regleringar av SLCP utöver EUlagstiftning.
5.1 Styrmedel
Styrmedel kan vara av olika slag, till exempel lagar och regler, ekonomiska styrmedel eller i form av utbildning och information. I Tabell 26 redovisas exempel på olika typer av styrmedel (Sterner 2003, Energimyndigheten, 2014b, ACAP, 2014).
Tabell 26. Exempel på olika typer av styrmedel.
Ekonomiska Administrativa/ Juridiska Information Forskning/utveckling
Skatter Lagar och regleringar Upplysning Forskningsmedel Skatteavdrag Gränsvärden för utsläpp Rådgivning Utvecklingsstöd Avgifter Tekniska krav Utbildning Demonstrationsstöd Bidrag/ subventioner Långsiktiga avtal Riktlinjer Teknikupphandling Pant Miljöklassning Opinionsbildning Marknads-baserade handelssystem
5.2 Viktiga nya styrmedel inom EU
I detta kapitel redovisas några av de ur SLCP-synpunkt viktigare nya styrmedel inom EU som vi har identifierat. Materialet gör inte anspråk på att vara heltäckande, men visar att för viktiga utsläppskällor som vi har analyserat i denna rapport så pågår arbete på EU-nivå för att införa regleringar och minska emissionerna. Detta innefattar småskalig förbränning via Ekodesigndirektivet (EU Direktiv 2009/125), metanutsläpp från jordbruket via EU:s gemensamma jordbrukspolitik (CAP, Common Agricultural Policy, se t.ex. Jordbruksverket, 2014), förslag till ny förordning om utsläppsgränser för arbetsmaskiner samt en ny förordning om fluorerade gaser. Vi har inte identifierat några nya styrmedel när det gäller NMVOC.
5.2.1 Ekodesigndirektivet, fastbränslepannor och kaminer
Framtida utsläpp av BC och ozonbildande ämnen från hushållssektorns biomassaförbränning kommer att påverkas av nya krav under Ekodesigndirektivet. Inom EU har nyligen (oktober 2014) nya ekodesignkrav för fastbränslepannor och rumsvärmare (kaminer) som använder fasta bränslen röstats igenom av ekodesignkommittén. De nya kraven börjar gälla år 2020 för fastbränslepannor och 2022 för
56
Bilaga 1
rumsvärmare. Enligt de nya kraven i ekodesigndirektivet föreslås minimikrav på årsenergieffektivitet (”seasonal space heating energy efficiency”). Dessutom ingår gränsvärden för utsläpp av partiklar (där BC är en delmängd) samt för de ozonbildande ämnena, kolmonoxid (CO), gasformiga organiska ämnen (OGC) samt kväveoxider (NO
x
) (Energimyndigheten, 2014a). Innan förordningen vinner laga kraft väntar
granskning och slutligt godkännande av Europeiska parlamentet och rådet. Enligt Energimyndigheten är det troligt att förordningen publiceras och vinner laga kraft under våren 2015 (Energimyndigheten, 2014a).
5.2.2 Metanutsläpp från jordbrukssektorn: CAP och nya förordningar
Inom jordbrukssektorn är det EU:s gemensamma jordbrukspolitik (CAP) som har betydelse för reglering av metanutsläpp. CAP har nyligen genomgått en revidering inför en ny period 2014-2020.
De delar av CAP som på ett riktat sätt kan påverka SLCP-utsläpp från jordbruket i Sverige är implementerade i landsbygdsprogrammet (Jordbruksverket, 2015a). I juni 2014 beslutade regeringen om utformningen av programmet för perioden 2014-2020 (Regeringskansliet, 2014). Detta förslag ska nu granskas och godkännas av EU-kommissionen. Jordbruksverket bedömer att det svenska landsbygdsprogrammet kan godkännas under juni 2015 (Jordbruksverket, 2015b).
Ett ekonomiskt styrmedel som har existerat i Sverige i flera år och inkluderats i det nu inte längre gällande landsbygdsprogrammet 2007-2013 är stöd för investeringar kopplade till produktion eller förädling av biogas. Ersättningen gavs för upp till 30 % av investeringskostnader (i vissa fall upp till 50 % om anläggningen ligger i norra Sverige) (Jordbruksverket, 2010b). Den nya CAP gör det möjligt för medlemsstater att fortsätta utforma ett sådant investeringsstöd (artikel 17 och artikel 28 i EU nr 1305/2013). Förslaget för landsbygdsprogrammet 2014-2020 (Sweden – Rural Development Programme 2014) inkluderar investeringsstöd, men för tillfället råder ett uppehåll i investeringsstöd för biogasanläggningar. Först måste EU-kommissionen godkänna att det föreslagna stödet stämmer överens med EU-regelverket för statsstöd.
Ett nytt styrmedel i Sverige är gödselgasstöd. Styrmedlet föreslogs först inom ett förslag till en sektorövergripande biogasstrategi framtagen av Jordbruksverket i samarbete med Energimyndigheten och Naturvårdsverket under 2010 (styrmedlet kallades för ”metanreduceringsersättning” i denna strategi). Småskaliga biogasproducenter skulle enligt förslaget ersättas 20 öre/kWh producerad energi, under förutsättning att minst hälften av substratet kom från stallgödsel (Jordbruksverket 2010b).
Förslaget har utvecklats vidare till ett pilotprojekt som regleras av en ny svensk förordning (SFS 2014:1528) i enlighet med de villkor som föreskrivs i kapitel 1 och artikel 43 i kommissionens förordning nr 651/2014 (EU, 2014a). Stödet är tillgängligt för alla svenska biogasproducenter med installerade effekt på max 500 kW (el och annan användning med gemensam anslutningspunkt till elnät) eller 50 000 ton per år (fordonsgas) (EU nr 651/2014). Stödbelopp är, som föreslagits tidigare, 20 öre/kWh som den producerade gödselgasen innehåller (SFS 2014:1528). Förordningen SFS 2014:1528 trädde i kraft 1 februari 2015.
5.2.3 Förslag till ny förordning om utsläppsgränser för mobila maskiner som inte är avsedda för transporter på väg
Inom EU finns ett förslag till ny förordning ”om krav för utsläppsgränser och typgodkännande för förbränningsmotorer i mobila maskiner som inte är avsedda att användas för transporter på väg” (EU, 2014c). Enligt texten i det nuvarande förslaget ska förordningen tillämpas från och med 1 januari 2017.
57
Bilaga 1
Skälen till det nya förslaget är att nuvarande direktiv 97/68/EG (EU, 1997), trots att det har ändrats ett antal gånger, ändå anses innehålla brister. Omfattningen är för begränsad eftersom den utesluter vissa motorkategorier. Nya utsläppssteg infördes senast när direktivet ändrades 2004 och de återspeglar inte längre den senaste tekniken. Dessutom stämmer utsläppsgränserna för vissa motorkategorier inte överens med varandra. Ett viktigt skäl som anges är också att det har framkommit avgörande bevis för de negativa hälsoeffekterna av utsläpp av dieselavgaser, särskilt när det gäller partikelformiga ämnen (d.v.s. dieselpartiklar). Som följd av detta finns det i förslaget, utöver gränsvärden för partikelmassa, även gränsvärden för partikelantal för de mest relevanta motorkategorierna.
Jämfört med den befintliga rättsakten kommer förslaget till förordning bland annat innebära införande av nya utsläppsgränser som återspeglar den tekniska utvecklingen och EU:s politik inom vägtrafiksektorn, i syfte att uppnå EU:s mål för luftkvalitet.
5.2.4 Ny förordning om fluorerade gaser
Inom EU trädde en ny förordning om fluorerade växthusgaser (F-gaser) ikraft den 1 januari 2015 (EG nr 517/2014). Den nya förordningen är en utökning och skärpning av den tidigare, EG nr 842/2006. Det anges att eftersom förordningen har antagits i enlighet med artikel 192.1 i EUF-fördraget
3
(Europeiska
Unionens Funktionssätt) hindrar den inte medlemsstaterna från att behålla eller införa strängare skyddsåtgärder som är förenliga med EUF-fördraget. Dessa åtgärder ska dock anmälas till kommissionen.
I den nya EU-förordningen (EG nr 517/2014) inkluderas, förutom en successiv minskning av mängden Fgaser inom EU (ett kvotsystem) och krav på substituering till ämnen med lägre GWP, en rad ytterligare åtgärder, såsom förbud mot användning av F-gaser i vissa typer av applikationer/produkter, ökade krav på läckagetester, hantering, registrering, kontroll och uppföljning, samt på utbildning och certifiering av personer i olika led i hanteringen av F-gaser.
Förutom den nya förordningen, finns inom EU även direktiv 2006/40/EG om utsläpp från luftkonditioneringssystem i motorfordon. I direktivet förbjuds användning av fluorerade köldmedier med högre GWP
100
än 150 i nya typgodkännanden från 2013 och i alla nya fordon från 2017.
5.3 Exempel på nationella regleringar av SLCP utöver EUlagstiftning
Nedan presenteras en översiktlig screening av nationella regleringar av SLCP via litteraturstudie, internet och etablerade kontakter med relevant expertis inom området i Sverige och EU. De redovisade exemplen nedan är ingen uttömmande inventering, utan bör ses som en redovisning av exempel på regleringar av SLCP utöver EU-lagstiftningen i några EU-länder. Genomgången kan tjäna som exempel på hur olika länder har valt att arbeta med frågan om åtgärder för att minska utsläpp av SLCP.
5.3.1 Nationella regleringar av partiklar, och indirekt BC
Vi känner inte till någon reglering som specifik riktas mot BC. Indirekt påverkas dock BC via regleringar riktade mot partikelutsläpp (PM).
3http://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012E/TXT&from=SV
58
Bilaga 1
5.3.1.1 BC från småskalig biomassaförbränning
Regleringar och andra styrmedel i de nordiska och i arktiska länder för att begränsa emissioner av partiklar (och indirekt även BC) från småskalig biomassaförbränning redovisas i Levander & Bodin (2014) för de nordiska länderna respektive i ACAP (2014) och i Arctic Council Task Force on Short-Lived Climate Forcers (2011) för de arktiska länderna (de nordiska länderna samt USA och Kanada).
Administrativa styrmedel (regleringar) som anger gränsvärde för maximal emission av PM från nya vedkaminer finns i USA, Kanada, Danmark och Norge. I USA och Kanada finns också s.k. ”no-burn days” som regleras på lokal och regional nivå.
Ett flertal ekonomiska styrmedel finns (eller har funnits). För USA och Kanada nämns kampanjer där tillverkare, återförsäljare och distributörer erbjuder rabatter på ny utrustning. I Norge, USA och Kanada finns program med bidrag (”subsidies”) för att byta ut gammal utrustning mot modern, och i Danmark finns bidrag för teknisk utveckling till tillverkare av förbränningsutrustning.
I samtliga länder förekommer informationskampanjer med syfte att lära ut hur man ska elda på rätt sätt för att minimera utsläpp av partiklar, och också med information om hälsoeffekter.
I Levander & Bodin (2014) redovisas även mer ”generella” lagar och regleringar som t.ex. rör energieffektivisering, som skulle kunna användas i syfte att begränsa utsläpp från biomassaförbränning. Levander & Bodin redovisar också en rad ekonomiska styrmedel som finns eller har funnits i de nordiska länderna, och även den uppskattade effekten t.ex. i form av antal utbytta gamla kaminer, eller minskade utsläpp. I Danmark fanns exempelvis under några år från och med 2007 en skrotpremie (”scrapping payment”) för gamla vedpannor (installerade före 1980) som ersattes med ny utrustning som uppfyllde emissionsgränsvärdena. Detta bedöms ha lett till utbyte av ca 3500 fler äldre vedpannor än vad som annars skulle ha varit fallet. Finland har haft ekonomiska bidrag för att uppmuntra övergång från oljeeldning och eluppvärmning till förnybar energi i hushållssektorn (”renewable energy grants”). Programmet omfattade både övergång till biomassa och till t.ex. värmepumpar. I Norge finns, eller har funnits, såväl skrotningspremier som bidragsprogram för att fasa ut gammal utrustning. I Trondheim har det genomförts ett med offentliga medel finansierat försök där man installerade ”afterburners” för att förbättra emissionsprestandan i gammal utrustning (”secondary post-combustion chamber”). På nationell nivå i Norge finns ett system med bidrag för att installera modern utrustning (Energy Fund, hanteras av statligt ägda Enova SF). I Sverige fanns fram till 2008 KLIMP (Klimatinvesteringsprogram) med bidrag för att installera nya pannor och kaminer.
I ACAP (2014) redovisas styrmedel för att begränsa partikelemissioner (och indirekt även BC-emissioner) från hushållens biomassaförbränning i de nordiska länderna (Tabell 27).
Tabell 27. Nationella styrmedel för att begränsa emissioner av PM och BC från hushållens biomassaförbränning i de nordiska länderna (översatt till svenska från ACAP, 2014).
Typ av styrmedel
Tidsperiod
Nationell/ lokal
Beskrivning
Danmark
Administrativ 2008 -Nationell Max tillåtna PM-emissioner från nya kaminer (under revision) och gamla kaminer som säljs begagnade. Information 2006-2007
Nationell Nationell informationskampanj om korrekt användning av kaminer.
Information 2011-Nationell Nationell informationskampanj om korrekt användning
59
Bilaga 1
Typ av styrmedel
Tidsperiod
Nationell/ lokal
Beskrivning
2013 av kaminer, inklusive hälsoinformation.
Information
Nationell Danska Miljöministeriets web. Information om korrekt användning av kaminer, inklusive påverkan på hälsa och miljö.
Ekonomiskt 2007 -Nationell Bidrag till utveckling av ny teknologi. Kostnader fördelade mellan utvecklare och myndigheter.
Norge
Administrativ 1998 -Nationell Max tillåtna PM-emissioner från nya kaminer på 10 g/kg ved. Information Nationell Information om “best practices”, hur kaminer bör hanteras, om olika teknologier, om hälso- och klimateffekter av BC och partiklar på Norska Miljömyndigheters hemsida och i media under vintersäsong. Under 2013 fanns det också en film om korrekt handhavande av kaminer, samt en broschyr. Ekonomiskt 2006 -Nationell Nationellt stödsystem genom Enova (public enterprise) för privata hushåll för installation av icke-fossila källor för uppvärmning och/eller mer energieffektiva energisystem. Ekonomiskt 1998 -Lokal Bidrag (grants) från kommunal nivå till invånare som ersätter en gammal kamin med nyare med bättre prestanda.
Finland
Administrativ 2000 -Nationell Lagstiftning (The Neighbourhood Act) deklarerar att hushåll inte får orsaka “excessive stress” i grannskapet med skadliga substanser, t.ex. sot, smuts, lukt. Administrativ 1994 Nationell Lagstiftning (Health Protections Act) har som mål att hindra, minska och undanröja faktorer i miljön som kan vara hälsovådliga. Administrativ Nationell Lagstiftning (The Environmental Protection Act (86/2000) and the Waste Act (1072/1993)): Kommuner utfärdar egna regler när det gäller småskalig förbränning. Efter en inspektion kan användning regleras eller förbjudas. Administrativ Nationell Lagstiftning (The Public Order Act (612/2003)) ger kommuner mandat att reglera användning av fasta bränslen i specifika områden. Information 2012 Lokal Helsinki Region Environmental Services Authority (HSY) har organiserat en informationskampanj för att främja effektiva och miljövänliga sätt att använda öppna spisar och kaminer. Information 2007 Nationell Organisationen för “respiratory health” i Finland (Heli ry) har organiserat flera offentliga evenemang på olika platser i Finland om miljövänlig vedförbränning och hälsofrågor. Information 2008 Nationell The National Supervisory Authority for Welfare and Health (Valvira) har producerat en manual -–
60
Bilaga 1
Typ av styrmedel
Tidsperiod
Nationell/ lokal
Beskrivning
Instruktioner för vedeldning från ett hälsoperspektiv.
Sverige
Administrativ
Nationell Svenska Miljöbalken. Den som använder en fastbränslekamin eller panna ska försäkra sig om att den orsakar minsta möjliga förorening genom att använda bästa tillgängliga teknologi, där så är lämpligt.
Administrativ
Nationell Boverket har publicerat en serie Byggregler som är applicerbara på fastbränslepannor och kaminer, och som är i överensstämmelse med Europeisk Standard EN 303-5.
Information
Nationell Energimyndighetes hemsida, information om ved och användning av vedpannor och kaminer.
Information
Nationell Elda rätt-broschyr, inklusive information om hälsa.
I Sverige finns också lokala riktlinjer framtagna, t.ex. i ett samarbete mellan samtliga skånska kommuner där syftet är att underlätta handläggningen vid kommunernas miljö- och byggkontor. Riktlinjernas viktigaste innehåll är en tabell med fyra typer av områden där olika typer av eldning bedöms vara lämplig eller inte (Figur 15) (Miljösamverkan Skåne):
61
Bilaga 1
1. Område utanför detaljplan eller samlad bebyggelse, d.v.s. landsbygd.
2. Område inom detaljplan eller samlad bebyggelse, d.v.s. i princip alla tätorter.
3. Områden i närheten av förskolor, skolor mm samt särskilt täta områden.
4. Område med fjärrvärme eller naturgas tillgängligt.
Figur 15. Riktlinjer för fastbränsleeldning (Miljösamverkan Skåne)
5.3.1.2 BC från transportsektorn, dieselfordon
Flera av de exempel på åtgärder mot partikelutsläpp från dieselfordon och andra dieselmotorer som redovisas i kapitel 3.1.1 finns genomförda nationellt.
I rapporten från Arctic Council Task Force on Short-Lived Climate Forcers (2011a), redovisas nationella regleringar, policys och program som är relevanta för att begränsa emissioner av BC. Förutom de ovan redovisade styrmedlen för småskalig förbränning av biomassa i hushållssektorn, finns även exempel på nationella styrmedel för dieselfordon, av vilka några typiska exempel redovisas kortfattat nedan.
62
Bilaga 1
I Danmark har man t.ex., för att minska emissionerna av BC (partiklar) från transportsektorn, infört miljözoner för att minska partikelemissioner från tunga fordon i de största städerna. Dessutom finns det ekonomiska styrmedel för att öka eftermonteringen av partikelfilter på tunga fordon, samt för att öka andelen energieffektiva fordon och påskynda utbyte av gamla fordon. Även i Sverige finns miljözoner för tunga fordon samt trängselskatt i de största städerna. Båda dessa åtgärder förväntas leda till minskade utsläpp av partiklar. I Norge har hastighetsbegränsningar för att minska BC och PM-emissioner införts i Oslo. Ett tidigare försök att öka utskrotning av högemitterande fordon med hjälp av en ekonomisk ersättning (deposit) bedömdes inte vara framgångsrik.
Schweiz införde 2009 nationell lagstiftning om partikelutsläpp från arbetsmaskiner på byggarbetsplatser. Syftet med lagstiftningen är att minska människors exponering av cancerframkallande ämnen. Kraven gäller arbetsmaskiner som används på byggarbetsplatser och innebär att sådana maskiners partikelutsläpp inte får överskrida ett föreskrivet antal. Kraven omfattar nyare maskiner och kommer att omfatta även äldre. Det handlar alltså om krav utöver EU-direktiv 97/68/EG som reglerar även användandet av arbetsmaskiner (Transportstyrelsen, 2014).
Olika möjligheter att minska utsläppen av sot från dieseldrivna arbetsmaskiner i Sverige redovisas i en utredning från Transportstyrelsen (2013).
5.3.2 Metan från jordbrukssektorn
Sverige
Lantz & Björnsson (2014) har identifierat och diskuterat en rad möjliga och redan gällande styrmedel för ökad produktion av gödselbaserad biogas, baserat på intervjuer med aktörer. Styrmedlen är grupperade i kategorier beroende på utformning:
1. Direkta stöd (förstudiemedel, investeringsstöd, produktionsstöd) 2. Planeringsstöd (lokalisering, tillstånd) 3. Upphandling (fordonsbränsle, el och värme) 4. Ägande (produktion, infrastruktur)
Rapporten innehåller bl.a. några bra exempel på nationella styrmedel för reglering av metanutsläpp från jordbrukssektorn.
Tyskland
För att främja produktionen av förnybar elektricitet har Tyskland implementerat ett system med ”feed in”tariffer. Generellt gäller att producenten av förnybar elektricitet garanteras en viss ersättning under ett bestämt antal år. Ersättningsnivån kan variera betydligt beroende på hur elektriciteten producerats.
Vid produktion av elektricitet från biogas får producenten en garanterad bastariff vars storlek beror på den genomsnittliga effekten. För att få ta del av bastariffen måste anläggningen få avsättning för en viss del av den producerade värmen, och substratmixen måste innehålla mindre än 60 % majs och spannmålskärna (baserat på våtvikt). Därutöver tillkommer en substratbonus beroende på vilka substrat som produktionen av biogas baseras på. Substraten kategorieras i tre klasser (0, I och II) där 0 inte ger någon bonus. Gödsel tillhör klass II. Om biogasanläggningen använder olika typer av substrat beräknas hur stor del av produktionen som baseras på respektive substrat utifrån en lista med fastställda gasutbyten. Därutöver tillkommer särskilda tariffer för små anläggningar som huvudsakligen baseras på gödsel (Lantz & Björnsson, 2014).
63
Bilaga 1
Utöver ersättningen för producerad elektricitet kan anläggningar som uppgraderar biogasen och matar ut den på naturgasnätet få en gasbehandlingsbonus (1– 3 Eurocent per kWh år 2013). För att vara berättigad till stödet krävs bland annat att metanläckaget inte överstiger 0,2 % och att elförbrukningen inte överstiger 0,5 kWh/m
3
rågas (Lantz & Björnsson, 2014).
Danmark
Danmark har beslutat att införa flera produktionsstöd för biogas, vars värde beror på hur biogasen används. I det nya stödsystemet ingår ett grundstöd på 79 DKK/GJ till biogas som används för att producera kraftvärme eller som uppgraderas och matas ut på naturgasnätet. För biogas som används som drivmedel eller som processenergi ges istället ett tillskott på 39 DKK/GJ. Därutöver inkluderar stödsystemet en ersättning på 26 DKK/GJ som följer naturgaspriset och en ersättning på 10 DKK/GJ som från och med 2016 trappas ned med 2 GJ per år. Dessa två tillägg gäller oavsett hur biogasen används (Lantz & Björnsson, 2014).
5.3.3 NMVOC
Vi har i vår översiktliga screening av nationella styrmedel och åtgärder inte hittat någon information om nationella åtgärder specifikt riktade mot emissioner av NMVOC. Vi har heller inte prioriterat att fokusera på NMVOC i vår studie, eftersom NMVOC generellt inte har varit prioriterat, varken i nationellt eller internationellt arbete under senare år.
5.3.4 Fluorerade gaser
När det gäller fluorkolväten (HFC) regleras dessa genom EU-lagstiftning, men också genom olika nationella styrmedel och regleringar. Den nya EU-förordningen (517/2014) som trädde i kraft 1 januari 2015 är en skärpning av tidigare lagstiftning och kommer att innefatta många av de tidigare nationella regleringarna. Nedan ges ändå en kort översikt över nationella regleringar utöver den tidigare EUlagstiftningen.
En genomgång som genomfördes 2011 av Schwarz m.fl. av effekter av EU:s förordning nr 842/2006 om vissa fluorerade växthusgaser, redovisar exempel på nationella styrmedel och regleringar som då fanns, förutom EU-förordningen, i de enskilda EU-länderna. Nationell lagstiftning, som är striktare än EU:s Fgasreglering från 2006 (842/2006) är t.ex. obligatoriska läckagetester i mobila källor, maximalt årligt läckage för olika typer av utrustning, obligatorisk registrering och arkivering av register över Fgasinnehållande utrustning av olika slag, producentansvar med krav på producenter och tillverkare att ta tillbaka återvunnen (insamlad) F-gas för senare återvinning och destruktion, certifiering av personal och företag utöver vad som krävdes av F-gasregleringen från 2006 (t.ex. vid hantering av luftkonditioneringsutrustning i mobila källor).
I och med den skärpning av regleringen av F-gaser som den nya förordningen om fluorerade gaser (EU nr 517/2014) innebär så innefattas många av de tidigare specifika nationella styrmedlen i den nya förordningen. Gschrey (2014) bedömer att den nya förordningen är så ambitiös jämfört med den tidigare att de flesta EU-länder nu behöver arbeta med implementering av regler enligt den nya förordningen, och att de därför, för närvarande, inte kommer att introducera andra åtgärder eller styrmedel. I en pågående studie för tyska miljömyndigheter (Gschrey, 2014) analyseras t.ex. effekter av en nationell HFC-skatt, ytterligare förbud samt andra åtgärder, såsom informations- och utbildningsinsatser. Slutsatsen från den
64
Bilaga 1
studien kommer enligt Gschrey (2014) bli att EU-förordningen är så ambitiös att ytterligare nationella åtgärder i Tyskland inte skulle leda till relevanta ytterligare emissionsminskningar av F-gaser.
Till 2017 ska det tas fram en uppföljningsrapport med sammanställning av hur krav från den nya förordningen (EU nr 517/2014) uppfylls. Det innefattar t.ex. sammanställning av ”nationella bestämmelser, standarder och lagstiftning i medlemsstaterna när det gäller ersättningsteknik där alternativ till fluorerade växthusgaser används i kyl-, luftkonditionerings- och värmepumpsutrustning samt i skum” (art 11.6), samt en undersökning av ”unionslagstiftningen beträffande utbildningen för fysiska personer om säker hantering av de alternativa kylmedel som kan ersätta eller minska användningen av fluorerade växthusgaser” (art 21.6). Förutom dessa två punkter, där rapporter ska vara framtagna 2017, ska offentliga upphandlingsregler (public procurement) i länderna analyseras med avseende på deras användning och inverkan som verktyg för att öka efterfrågan på ny och mer klimatvänlig utrustning (låg-GWP-alternativ).
Ekonomiska styrmedel fluorerade gaser
Ekonomiska styrmedel finns eller har funnits i Norge, Danmark och Slovenien. Danmark införde 2001 en skatt på F-gaserna HFC, PFC och SF
6
. Norge införde 2003 en skatt på F-gaserna HFC och PFC, och har kompletterat den med ett återbetalningssystem, varvid skatten återbetalas vid lämnande av F-gaser för destruktion. I både Danmark och Norge är skattesatsen uträknad på basis av F-gasens GWP-värde (SOU 2009:62). I Slovenien trädde en reglering om skatt på fluorerade växthusgaser i kraft 2009. Även här baseras skattesatsen på gasens GWP-värde (Schwarz m.fl. 2011). I Spanien infördes en skatt 2013.
I Sverige utreddes ett eventuellt införande av en skatt på fluorerade växthusgaser 2009 (SOU 2009:62). I utredningen förordades ett införande av en skatt i Sverige, men detta förslag avslogs senare av riksdagen.
I Schwarz m.fl. (2011) redovisas också ett antal frivilliga åtaganden av olika slag från länder eller branscher i syfte att minska emissionerna av fluorerade gaser, men där de flesta åtgärderna nu kommer att omfattas av den nya F-gasförordningen.
Fluorerade gaser i Sverige
I och med den nya EU- förordningen (517/2014) som trädde i kraft 1 januari 2015 kommer Sverige att behöva anpassa sitt regelverk. I Sverige finns i dagsläget Förordningen (2007:846) om fluorerade växthusgaser och ämnen som bryter ned ozonskiktet, som trädde i kraft den 1 januari 2008. Den svenska förordningen innehåller dels de krav som ställs enligt EU:s F-gasförordning (nr 842/2006), dels mer långtgående nationella krav. Ett flertal bestämmelser, som inte uttryckligen krävs enligt F-gasförordningen från 2006 men som ändå införts i Sverige, gäller kyl-, luftkonditionerings- och värmepumpsutrustning och omfattar bland annat utökade krav på certifierad kompetens och läckagekontroll, rapporteringar av olika slag, skyldighet för importörer och leverantörer att återta köldmedier samt krav på tydlig märkning av utrustning med drifts- och skötselinstruktioner.
65
Bilaga 1
6 Synergier och målkonflikter
Synergieffekter och målkonflikter mellan utsläppsminskningar av luftföroreningar och klimateffekter har diskuterats länge, och det har ofta varit fokus på svaveldioxids (SO
2
) kylande funktion (Raes, 2009). I och
med att kunskapen om BC och CH
4
under senare år har ökat så har fokus riktats bort från SO
2
. Åtgärder
riktade mot SLCP (och då framförallt BC och CH
4
) har fått mycket uppmärksamhet globalt just därför att
SLCP-åtgärder i framförallt utvecklingsländer har stor potential att gynna både klimat, miljö och hälsa (UNEP, 2011).
Enkelt beskrivet kan sägas att utsläppsminskning av BC gynnar både klimatet och hälsa genom att mänsklig exponering för skadliga partiklar minskar. Utsläppsminskning av CH
4
påverkar ozonbildning,
och i och med det påverkas både mänsklig hälsa och ozonrelaterade skador på grödor. Utsläppsminskning av NMVOC har liknande samverkansfördelar som utsläppsminskning av CH
4
(Smith, 2013).
I Sverige är inte synergieffekterna lika självklara som i utvecklingsländer, vilket vi har visat i denna rapport. Vissa åtgärder med utsläppsminskande påverkan på NO
x
, vilket skulle ge positiva hälsoeffekter
och miljöeffekter, kan ha viss (om än liten) indikativ negativ effekt på klimatet, mycket styrt av vilket klimatperspektiv man har. Partiklar från vedeldning i Sverige har däremot beräknats orsaka ca 1000 förtida dödsfall år 2010 (Gustafsson m.fl. 2014). Det betyder att åtgärder för att minska utsläpp av SLCPämnen från småskalig biomassaförbränning av klimatskäl samtidigt skulle ge minskade negativa hälsoeffekter i Sverige.
Åtgärden med mest osäkra synergieffekter är utsläppsminskning av NMVOC genom produktmodifiering. Vi känner i dagsläget inte till hur stor påverkan detta skulle ha på mänsklig hälsa och miljö, som vanligt är NMVOC dåligt studerat. Däremot vet vi att årsmedelvärden av marknära ozon fortsätter att öka i stora delar av Europa, trots att utsläppen av ozondrivande ämnen som NMVOC (ozone precursors) anses ha minskat (Wilson m.fl. 2012). Det kan därför vara motiverat att fortsätta minska utsläpp av NMVOC för att minska problem med ozon, men mer kunskapsunderlag behövs.
Sammantaget har de SLCP-åtgärder som vi studerat mestadels samverkansfördelar mellan luftkvalitet och klimat, med några mindre undantag. Det är också viktigt att komma ihåg att undvika eventuella konflikter mellan potentiellt ökande emissioner av CO
2
till följd av åtgärder mot SLCP ifall åtgärdsprogram sätts in.
Även om vi inte kvantitativt kan visa sådana effekter med det underlag vi har kan det för vissa av de studerade åtgärderna finnas en sådan risk. I denna fråga behövs fortsatta analyser då kunskapsläget är dåligt. Det är då viktigt att analysen, i görligaste mån, genomförs utifrån ett livscykelperspektiv.
7 Resultat och diskussion
Utsläppstrender och prognoser för SLCP
Enligt de svenska prognoserna som tar hänsyn till nuvarande lagstiftning kommer de nationella totala emissionerna av samtliga SLCP att minska till 2030 jämfört med idag. Utvecklingen är dock olika för olika källor.
Förbränning inom bostadssektorn (småskalig förbränning av biomassa) är idag en viktig nationell källa särskilt för BC, men också för CH
4
, NMVOC och CO. Enligt prognoserna förväntas inga större förändringar
66
Bilaga 1
av emissionerna från bostäder i framtiden, vilket får till följd att bostadssektorn relativt sett kommer att öka i betydelse för de totala nationella emissionerna.
Vägrafiken har historiskt varit en stor utsläppskälla för både BC, NMVOC, NO
x
och CO, men utsläppen
från vägtrafik har minskat kraftigt under den senaste 20-årsperioden. Prognoser är gjorda för BC, NMVOC och NO
x
, och för dessa väntas vägtrafikens utsläpp fortsätta minska kraftigt fram till 2030. De stora
emissionsminskningarna är en följd av den successiva introduktionen av nya miljöklasser (Euro-klasser) med ökande krav på emissionsprestanda. Andra mobila källor än vägtrafik är och har också varit en viktig utsläppskälla för BC, NMVOC, NO
x
och CO. Prognoser är gjorda för BC, NMVOC och NO
x
, och enligt
prognoserna förväntas dessa utsläpp minska i framtiden, om än i mindre omfattning än för vägtrafik.
För CH
4
är de två helt dominerande källorna jordbruket och avfallssektorn. I prognoserna förväntas
emissionerna av CH
4
minska kraftigt från avfallssektorn i framtiden, medan jordbrukets emissioner inte
kommer att minska i samma omfattning. Därmed kommer jordbruket att vara den dominerande källan till CH
4
-utsläpp i framtiden.
Den största källan till utsläpp av NMVOC är sektorn lösningsmedels- och produktanvändning. Dessa utsläpp förväntas minska i mindre omfattning än andra utsläppskällor, vilket innebär att NMVOC från lösningsmedels- och produktanvändning kan komma att få relativt sett större betydelse i framtiden.
Utsläppen av fluorkolväten (HFC) har redan börjat minska i Sverige och förväntas fortsätta minska i framtiden. En ny EU-förordning som trädde ikraft 1 januari 2015 innebär ännu striktare krav på användning och hantering av HFC:er än dagens regler. Sannolikt är den nya förordningen så ambitiös att för närvarande kommer inga ytterligare åtgärder eller styrmedel riktade mot HFC att vara aktuella.
Ytterligare potential, åtgärdskostnader och klimateffekter
I vår studie har vi undersökt i vilken mån det kan finnas ytterligare utsläpps-minskningspotential 2030 utöver de minskningar av utsläpp som förväntas enligt de svenska prognoserna. Baserat på internationellt underlag (EU-kommissionens scenarier) och nationella studier har vi identifierat vilka utsläppskällor och ämnen där det förefaller finnas ytterligare teknisk potential att minska SLCP-utsläpp 2030. Sammanlagt 10 olika åtgärder har analyserats med avseende på åtgärdskostnader och utsläppsminskningspotential ur klimatperspektiv. Åtgärderna riktar sig mot småskalig förbränning av biomassa (BC, CH
4
, NMVOC),
åtgärder inom jordbrukssektorn (CH
4
), mot arbetsmaskiner (BC, NO
x
, NMVOC) och mot
lösningsmedelsanvändning (NMVOC).
För att utvärdera och jämföra den samlade klimateffekten av olika åtgärder som har effekt på olika (eller flera) SLCP måste de enskilda SLCP-utsläppen omsättas till gemensamma mått. Olika klimatindikatorer tar fasta på olika effekter av klimatpåverkan. Vi har valt att som huvudspår använda klimatindikatorn GWP
100
, men vi redovisar också exempel på resultat beräknade med andra klimatindikatorer som en
indikation på känsligheten i analyserna. De åtgärdskostnader som beräknats bygger på samma metod som används i EU-kommissionens scenarier, men där kostnadsinformation har hämtats från både EUkommissionens underlag och svenska uppskattningar.
Med det urval av åtgärder vi har studerat innefattas i analysen sammantaget åtgärder riktade mot ~70 % av Sveriges CH
4
-utsläpp, 45 % av Sveriges BC-utsläpp och ~40 % av Sveriges NMVOC-utsläpp år 2030. De
samlade resultaten av åtgärdsanalysen är att den tekniskt möjliga utsläppsminskningspotentialen för denna delmängd av Sveriges utsläpp av SLCP runt år 2030 är ca 0,6 (0,06-1,9) Mton CO
2
ekv, vilket skulle
motsvara ca 0,1-3 % av Sveriges beräknade totala växthusgasutsläpp år 2030.
67
Bilaga 1
De åtgärder som i den samlade analysen fallit ut som mest kostnadseffektiva, och med relativt stor utsläppsminskningspotential, är en ökad andel pellets i småskalig biomassaförbränning (påverkar BC, CH
4
, NMVOC) och rötning av gödsel inom jordbrukssektorn (påverkar CH
4
). Tillsammans står dessa
åtgärder för ca 60-70 % av den totala beräknade utsläppsminskningspotentialen.
De beräknade åtgärdskostnaderna är ur ett klimatperspektiv relativt höga. Med GWP
100
som
klimatindikator är den årliga åtgärdskostnaden för ökad pelletsanvändning till exempel ~84 €
2010
per ton
CO
2
ekv. Åtgärdskostnaden för resterande potential (0,4 av 0,6 Mton CO
2
ekv) är över 100 €
2010
per ton
CO
2
ekv per år. Observera att vi i denna analys tillskriver hela åtgärdens kostnad till de klimateffekter som
åtgärden har.
Endast tekniska åtgärder är inkluderade i studien, medan eventuella strukturella förändringar inte har kunnat analyseras. Åtgärder där underlagsmaterial i form av åtgärdskostnader saknas har heller inte kunnat inkluderas. Vi har bedömt att vi förutom det åtgärdsunderlag som finns för 2030 även kan använda underlag som ursprungligen är framtaget för målåren 2020, 2025 och 2050. Detta har varit nödvändigt då underlaget för 2030 har varit begränsat. Därmed är vårt paket av åtgärder inte helt ”internt konsistent”. Vi bedömer att i förhållande till den totala osäkerheten är osäkerheten som introduceras på grund av resultat från olika målår liten.
Diskussion
Utsläppsminskningspotentialen som vi presenterar är beräknad att vara utöver de förväntade minskningar som följer av nuvarande lagstiftning. De nya styrmedel på EU-nivå som diskuteras i denna rapport kan komma att bidra till utsläppsminskningar utöver nuvarande svenska prognoser. Om och hur stor dessa styrmedels påverkan kan komma att bli har inte gått att kvantifiera i denna studie.
Den inbördes rangordningen av kostnadseffektivitet hos de SLCP-åtgärder som analyserats i denna studie påverkas inte nämnvärt av vilken klimatindikator som används för att bedöma klimatpåverkan av SLCPåtgärder. Detta tyder på att analysen av vilka sektorer och åtgärder som fallit ut som mest kostnadseffektiva för att minska emissioner av SLCP ur klimatsynpunkt är relativt robust.
Det finns flera argument för att använda klimatindikatorn GWP
100
vid beräkningar av SLCP-styrmedels
effekter och kostnadseffektivitet hos åtgärder. För det första är det GWP
100
som används som
klimatindikator i EU:s utsläppshandelssystem med växthusgaser (EU-ETS) och i UNFCCCs klimatmekanismer Clean Development Mechanism (CDM) och Joint Implementation (JI). För det andra så höjer klimatindikatorer med kort tidshorisont betydelsen av SLCP i förhållande till CO2, vilket riskerar att leda till suboptimala klimatstrategier (Berntsen m.fl. 2010, Rogelj m.fl. 2014). I dagsläget är det inte standard att använda klimatindikatorn GWP
100
vid bedömning av klimatpåverkan från SLCP, där regionala
aspekter kan spela mycket stor roll (Collins m.fl. 2013). Andra studier använder andra mått, till exempel GTP
10
vid uppskattning av klimatpåverkan från SLCP (Kvalevåg m.fl., 2015). Det är dock viktigt att
påminna om att åtgärder riktade mot SLCP är ett komplement till åtgärder riktade mot CO
2
(Rogelj m.fl.
2014).
De analyserade SLCP-åtgärderna ger minskad klimateffekt men ger också samverkansfördelar, synergier, i form av minskad hälso- och miljöpåverkan. Samtliga analyserade åtgärder kan kopplas till effekter på mänsklig hälsa. Dessutom kan samtliga åtgärder kopplas till effekter på antingen försurning, övergödning eller ozonskador. Effekter på miljö och luftkvalitet bör i fortsatta analyser inkluderas vid analys av SLCPåtgärder.
68
Bilaga 1
Avseende styrmedel och åtgärder för att reducera emissioner av SLCP finns ingen enskild åtgärd eller enskilt styrmedel som ”löser alla problem”. En genomgång av den internationella litteraturen, samt exempel på styrmedel och åtgärder inom EU och i olika länder, visar att det finns många alternativ och möjliga kombinationer av åtgärder och utsläppskällor att åtgärda för att minska emissionerna av SLCP.
Om åtgärder mot SLCP ska vidtas bör hänsyn tas till möjliga kombinationer av åtgärder och/eller styrmedel riktade mot olika typer av källor för att kostnadseffektivt reducera emissioner av SLCP utöver de beräknade utsläppen i de svenska prognoserna. Överväganden bör även inkludera bästa möjliga samverkansfördelar med hälso- och andra miljöeffekter (än klimateffekter), samt eventuell påverkan på emissioner av CO
2
. Att endast studera klimateffekter av dessa åtgärder riskerar att leda till fel
prioriteringar.
För att kunna göra en mer konsistent och välunderbyggd samlad analys än som har varit möjligt i detta uppdrag finns behov av systematiska och sammanhängande uppskattningar av utsläppsminskningspotential med tekniska reningsåtgärder år 2030 för alla Sveriges utsläppssektorer, en systematisk genomgång av hur ändringar i energisystem, transportsystem och beteenden kan påverka utsläpp, utsläppsminskningspotentialer och åtgärdskostnader, samt en fortsatt analys av hur utsläppsreningsåtgärder påverkar bränsleförbrukning.
69
Bilaga 1
8 Referenser
ACAP (2014). Reduction of Black Carbon Emissions from Residential Wood Combustion in the Arctic – Black Carbon Inventory, Abatement Instruments and Measures. Arctic Contaminants Action Program (ACAP). 164 pp. ISBN 978-82-999755-01-36
Amann M. m.fl. (2011) Cost-effective control of air quality and greenhouse gases in Europe: Modeling and policy applications, Environmental Modelling & Software, Vol. 26, Nr. 12, pp. 1489-1501
Amann M. m.fl. (2014), The final policy scenarios of the EU Clean Air Policy Package, TSAP report #11, version 1.1a
AMAP / Bluestein et al. (2008). Sources and Mitigation Opportunities to Reduce Emissions of Short-term Arctic Climate Forcers. AMAP Technical Report No. 2 (2008), Arctic Monitoring and Assessment Programme (AMAP), Oslo, Norway.
Arctic Council Task Force on Short-Lived Climate Forcers (2011a). An Assessment of Emissions and Mitigation Options for Black Carbon for the Arctic Council
http://arctic-council.org
Arctic Council Task Force on Short-Lived Climate Forcers (2011b). Progress Report and Recommendations for Ministers
Arctic Council Task Force on Short-Lived Climate Forcers (2013). Recommendations to Reduce Black Carbon and Methane Emissions to Slow Arctic Climate Change. Arctic Council
Berntsen T. m.fl. (2010) Does black carbon abatement hamper CO
2
abatement?, Climatic Change, Vol. 103,
Nr. 3-4, pp. 627-633
Bioenergiportalen (2015)
http://www.bioenergiportalen.se
(åtkomst 2015-02-15)
Bond T., m.fl. (2013) Bounding the role of black carbon in the climate system: A scientific assessment, Journal of Geophysical Research: Atmospheres, Vol. 118, pp.5380-5552
Cofala J. & Klimont Z. (2012) Emissions from households and other small combustion sources and their reduction potential, TSAP report #5
Collins W. m.fl. (2013) Global and regional temperature-change potentials for near-term climate forcers, Atmospheric Chemistry and Physics, Vol. 13, Nr. 5, pp. 2471-2485
EMEP/EEA (2013) EMEP/EEA Air Pollutant Emission Inventory Guidebook
http://www.eea.europa.eu/publications/emep-eea-guidebook-2013
Energimyndigheten (2014)
http://www.energimyndigheten.se/Foretag/Ekodesign/Produktgrupper1/Fastbransleutrustning/
samt
http://www.energimyndigheten.se/Foretag/Ekodesign/Produktgrupper1/Rumsvarmare/
(åtkomst 2014-
11-24)
Energimyndigheten (2014b).
http://www.energimyndigheten.se/Om-oss/Energi--och-
klimatpolitik/Styrmedel/Olika-typer-av-styrmedel/
(åtkomst 2014-11-24)
70
Bilaga 1
Energimyndigheten (2014c). Produktion och användning av biogas och rötrester år 2013.
EU (1997). EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV 97/68/EG av den 16 december 1997 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om åtgärder mot utsläpp av gas- och partikelformiga föroreningar från förbränningsmotorer som skall monteras i mobila maskiner som inte är avsedda att användas för transporter på väg
EU (2006a). EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV 2006/40/EG av den 17 maj 2006 om utsläpp från luftkonditioneringssystem i motorfordon och om ändring av rådets direktiv 70/156/ EEG.
EU (2006b). EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING (EG) nr 842/2006 av den 17 maj 2006 om vissa fluorerade växthusgaser
EU (2009). EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV 2009/125/EG av den 21 oktober 2009 om upprättande av en ram för att fastställa krav på ekodesign för energirelaterade produkter
EU (2013) EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING (EU) 1305/2013 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1698/2005
EU (2014a) Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget
EU (2014b) EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING (EU) nr 517/2014 av den 16 april 2014 om fluorerade växthusgaser och om upphävande av förordning (EG) nr 842/2006)
EU (2014c). Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING om krav för utsläppsgränser och typgodkännande för förbränningsmotorer i mobila maskiner som inte är avsedda att användas för transporter på väg. COM(2014) 581 final. Bryssel den 25.9.2014.
Fridell E. & Åström S. (2009) Analysis of measures to reduce Swedish emissions by 2020 for NO
x
, PM
2.5
and NMVOC - Non-road machinery and shipping, IVL report U2617
Gschrey, Barbara, Öko-Recherche, Tyskland. Personlig kommunikation, 28/11 2014.
Gustafsson M. m.fl. (2014) Quantification of population exposure to NO
2
, PM
2.5
and PM
10
in Sweden 2010,
IVL report B2197
Gustafsson, T., Sjödin, Å., Stripple, H., Fridell, E., Gerner, A., Bergström, J., Lundblad, M. (2013) Greenhouse gas and air pollutant emission projections for Sweden (
www.smed.se
).
Hellstedt, C., Cerruto, J., Nilsson, M., McCann, M. (2014) Nordic initiatives to abate methane emissions - A catalogue of best practices. ANP 2014:741.
Höglund-Isaksson, L., Mechler, R. (2005) The GAINS Model for Greenhouse Gases – Version 1.0: Methane (CH
4
), Interim Report IR-05-54
Höglund-Isaksson, L., Winiwarter, W., Purohit, P. (2013) Non-CO
2
greenhouse gas emissions, mitigation
potentials and costs in the EU-28 from 2005 to 2050: GAINS model methodology
71
Bilaga 1
IPCC (2013) Climate Change 2013: The Physical Science Basis. Contribution of working group I to the fifth assessment report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, Kapitel 8: Anthropogenic and Natural Radiative Forcing
Jordbruksverket (2010a) Minskade växtnäringsförluster och växthusgasutsläpp till 2016 – förslag till handlingsprogram för jordbruket, rapport 2010:10
Jordbruksverket (2010b) Förslag till en sektorsövergripande biogasstrategi, rapport 2010:23
Jordbruksverket (2012) Ett klimatvänligt jordbruk 2050, rapport 2012:35
Jordbruksverket (2014).
http://www.jordbruksverket.se/amnesomraden/handel/allmantomhandelsochjordbrukspolitik /capdengemensammajordbrukspolitiken.4.6beab0f111fb74e78a78000936.html
(åtkomst 2014-
12-16)
Jordbruksverket (2015a).
http://www.jordbruksverket.se/amnesomraden/landsbygdsutveckling/programochvisioner/landsbygdspr ogrammet20142020/vadarlandsbygdsprogrammet.4.1b8a384c144437186ea10a.html
(åtkomst 2015-03-
25)
Jordbruksverket (2015b)
http://www.jordbruksverket.se/amnesomraden/landsbygdsutveckling/programochvisioner/landsbygdspr ogrammet20142020/stodilandsbygdsprogrammet
(åtkomst 2015-02-15)
Klimont Z., Amann M., Cofala J. (2000) Estimating Costs for Controlling Emissions of Volatile Organic Compounds (VOC) from Stationary Sources in Europe
Klimont Z., Cofala J., Imrich B., Amann M., Heyes C., Gyarfas F., (2002) Modelling Particulate Emissions in Europe - A Framework to Estimate Reduction Potential and Control Costs
Kvalevåg M., Vestreng V., Holmengen N. (2015) Black carbon and methane in the Norwegian Barents region
Lantz, M., Björnsson, L. (2014) Styrmedel för en ökad produktion av gödselbaserad biogas, Lunds universitet, rapport nr.90
Levander, T., Bodin, S. (2014). Controlling Emissions from Wood Burning – Legislation and Regulations in Nordic Countries to Control Emissions from Residential Wood Burning. An examination of past experiences. TemaNord 2014:517.
Mawdsley, I., Yaramenka, K., Sjödin, Å., Gerner, A., Bergström, J. (2014). Air pollutant emission projections for Sweden submission 2015. SMED Report No <XX> 2014. Opublicerad rapport.
Miljösamverkan Skåne. Småskalig fastbränsleeldning. Projekt inom Miljösamverkan Skåne.
http://www.hoganas.se/sv/Invanare/Bygga-bo--miljo/Energi/Ved-och-pellets/Riktlinjer-forfastbransleeldning/
(åtkomst 2014-11-19)
Munthe J. (ed) (2014). Klimatförändringen och miljömålen - Rapport till Naturvårdsverket inför Fördjupad Utvärdering 2015
72
Bilaga 1
Naturvårdsverket (2013a). Förutsättningar för att införa etappmål om kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar (SLCP). Dnr NV-00869-13. Aurell, E., Magdalinski, P. (2013). Kartläggning av åtgärder,
styrmedel och konsekvenser. Bilaga 1 till Naturvårdsverket (2013a).
Naturvårdsverket (2013b). Report for Sweden on assessment of projected progress, March 2013 - In accordance with article 3.2 under Council Decision No 280/2004/EC on a Mechanism for Monitoring Community Greenhouse Gas Emissions and for Implementing the Kyoto Protocol.
http://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Klimat-och-luft/Klimat/utslappen-avvaxthusgaser/Prognoser-for-vaxthusgasutslapp/
Raes F. & Seinfeld J.H. (2009) New directions: Climate change and air pollution abatement, a bumpy road; Atmospheric Environment, Vol. 43, pp. 5132-5133
Regeringskansliet (2014)
http://www.regeringen.se/sb/d/18694/a/241829
(2015-02-15)
Rodhe L., Nordberg Å. (2011) Greenhouse gas emissions from the storage of liquid and solid manure and abatement strategies. KBTL-Schrift nr 491: 206–216.
Rogelj J. m.fl. (2014) Disentangling the effects of CO
2
and short-lived climate forcer mitigation, PNAS,
Nov. 3 2014
Schwarz, W., Gschrey, B., Leisewitz, A., Herold, A., Gores, S., Papst, I., Usinger, J., Oppelt, D., Croiset, I., Pedersen, P.H., Colbourne, D., Kauffeld, M., Kaar, K., Lindborg, A. (2011). Preparatory study for a review of Regulation (EC) No 842/2006 on certain fluorinated greenhouse gases. Final Report. Prepared for the European Commission in the context of Service Contract No 070307/2009/548866/SER/C4. September 2011.
SFS 2014:1528. Förordning om statligt stöd till produktion av biogas
SFS 2007:846. Förordning om fluorerade växthusgaser och ozonnedbrytande ämnen
Shindell, D. (2014) Inhomogeneous forcing and transient climate sensitivity, Nature Climate Change, Vol. 4, nr. 4, 274-277
Skårman, T., Gustafsson, T., Kindbom, K., Mawdsley, I., Jerksjö, M., Gerner, A., Eklund, V. (2014): “Swedish BC emission inventory 2000-2012 - Based on default information from the EMEP/EEA Air Pollutant Emission Inventory Guidebook (2013)”. On behalf of the Swedish Environmental Protection Agency. SMED Report No 152, 2014.
Smith A. (2013) The climate bonus: co-benefits of climate policy, ISBN 978-1-84971-341-2
SOU 2009:62. Skatt på fluorerade växthusgaser.
Sterner T. (2003) Policy instruments for environmental and natural resource management, ISBN 1– 891853–12–0
Transportstyrelsen (2013). Möjligheter att minska utsläppen av sot från arbetsmaskiner. Uppdrag att ta fram underlag gällande möjligheterna att minska utsläppen av sot från dieseldrivna arbetsmaskiner. TSG 2012-901
73
Bilaga 1
Transportstyrelsen (2014.) Möjligheter att minska utsläppen av sot från arbetsmaskiner – Uppdrag att analysera ett nationellt krav på partikelfilter i stora arbetsmaskiner, TSG 2013-1541
UNEP (2011). Near-term Climate Protection and Clean Air Benefits: Actions for Controlling Short-Lived Climate Forcers, United Nations Environment Programme (UNEP), Nairobi, Kenya, 78pp.
http://www.unep.org/publications/ebooks/SLCF/
UNEP/WMO (2011). Integrated Assessment of Black Carbon and Tropospheric Ozone.
http://www.unep.org/dewa/Portals/67/pdf/BlackCarbon_report.pdf
Wilson R.C. m.fl. (2012) Have primary emission reduction measures reduced ozone across Europe? An analysis of European rural background ozone trends 1996–2005, Atmospheric Chemistry and Physics, Vol. 12, Nr. 1, pp.437-454
Zaelke, D., Borgford-Parnell, N. m.fl. (2013). Primer on Short-Lived Climate Pollutants. Institute for Governance & Sustainable Development, IGDS Working Paper. November 2013.
Åström m.fl. (2013) Åtgärder för att minska utsläpp av NO
x
och PM
2,5
från den svenska transportsektorn
2025 - potential och kostnader, IVL rapport B2111
74
Bilaga 1
9 Appendix
9.1 Appendix 1 - Screening
Vi baserade screeningen på aktuella scenarier från EU-kommissionen och den svenska nationella prognosen för att möjliggöra en snabb uppskattning om i vilka sektorer som den största potentialen för utsläppsrenande åtgärder kan finnas i Sverige. Då utsläppsberäkningar och scenarier från EUkommissionen ofta skiljer sig från motsvarande utsläppsdata och prognoser från Sveriges nationella prognoser var det nödvändigt att först identifiera för vilka sektorer som EU-kommissionens scenarier kunde bedömmas vara överensstämmande med Sveriges nationella prognoser. Vi jämförde EUkommissionens scenarier med Sveriges prognos m.a.p. utsläpp år 2010 och utsläpp år 2030. EUkommissionens scenarier fanns gjorda för ambitionsnivåerna CLE (Current Legislation) och MFR (Maximum Feasible Reduction) år 2030. För utsläppsjämförelse av BC och NMVOC använde vi EUkommissionens scenarier från Amann m.fl. (2014).
För att kunna jämföra EU-kommissionens utsläppsscenarier med den svenska nationella utsläppsprognosen har vi grupperat de detaljerade sektorskategorier som används i GAINS
4
-modellen till
de mer aggregerade sektorskategorierna som används i NFR-formatet
5
. Denna omgruppering av utsläpp genomförde vi med hjälp av de konverteringsnycklar som finns dels i online-versionen av GAINSmodellen
6
, dels hos Centre for Emission Inventories & Projections
7
, och genom egen tidigare erfarenhet.
Baserat på hur jämförbara EU-kommissionens scenarier var med den nationella prognosen så kunde vi uppskatta en indikativ svensk potential för utsläppsminskning genom utsläppsrenande åtgärder år 2030. Potentialen grupperades i olika nivåer av överensstämmelse beroende på hur jämförbara EUkommissionens scenarier var med den svenska prognosen.
Screeningen fokuserade på två villkor för varje sektor:
1. Är utsläpp år 2010 och 2030 enligt CLE lika motsvarande utsläpp i den svenska prognosen?
2. Är utsläppsminskningar (i Gg och %) mellan år 2010 och 2030 enligt CLE liknande motsvarande minskningar i den svenska prognosen?
Om villkor 1 uppfylldes var detta en god indikation på att EU-kommissionen och den svenska prognosen använder liknande metod, indata, och emissionsfaktorer vid framtagandet av utsläppsbanor. Från detta följer att den utsläppsminskningspotential som anges i EU-kommissionens MFR-scenario kan anses överensstämmande med svenska data och därmed direkt användbar som potentialuppskattning för den svenska nationella prognosen.
Om villkor 2 uppfylldes men inte 1 så var detta en indikation på att metoderna kan anses liknande, medan indata och/eller emissionsfaktor skiljer sig åt. Om villkor 2 uppfylldes kan man åtminstone med viss (medel) överensstämmelse använda sig av den utsläppsminskningspotential som anges i EUkommissionens MFR-scenario. Bilderna nedan (Figur A1) visar på en situation som kunde uppstå och hur den hanterades i screeningen.
4GAINS = Greenhouse Gas – Air Pollution Interactions and Synergies5NFR = Nomenclature for Reporting, sektorsklassificeringssystem för rapportering av utsläpp6http://gains.iiasa.ac.at/gains/EUN/index.login?logout=17http://www.ceip.at/
75
Bilaga 1
I figuren är utsläppen 2010 från småskalig förbränning lägre i den nationella prognosen (SMED, blå stapel) än i EU-kommissionens scenario (röd stapel), men år 2030 är situationen den omvända. Detta visar på låg överensstämmelse och svårigheter att använda den av EU-kommissionen uppskattade utsläppsminskningspotentialen från sektorn (skillnad mellan röd och grön stapel, 2030).
Figur A 1: BC-exempel på utmaningar vid uppskattning av utsläppsminskningspotential i Sverige år 2030.
Denna typ av screening säger inget om huruvida den svenska prognosen är mer trovärdig än EUkommissionens CLE-scenario, den ger endast en indikation på om resultat från EU-kommissionen direkt kan översättas till den svenska prognosen.
Offentliga emissions-scenarier från EU-kommissionen fanns inte tillgängligt för CH
4
, så screeningen
genomfördes för BC och NMVOC och visar följande första indikativa potentialuppskattning.
76
Bilaga 1
BC
För utsläppsprognoser och scenarier för BC var det generellt dålig överensstämmelse mellan EUkommissionens beräkningar och nationella prognosen, varför potentialuppskattningen från screeningen har låg användbarhet.
Framförallt är det inom småskalig förbränning som tekniska utsläppsrenande åtgärder för att minska BC finns tillgängliga år 2030 enligt screeningen.
Tabell A 1: Bedömning av teknisk utsläppsminskningspotential av BC i Sverige år 2030 baserat på EU-kommissionens scenarier och den svenska prognosen (Amann m.fl. 2014, Mawdsley m.fl., 2014).
Resultat från screening över utsläppsminskningspotential, BC
Total svenska utsläpp av BC år 2030
2,5
Gg
Uppskattad potential med hög överensstämmelse mellan EU-kommissionen och den Svenska prognosen
0,0
Gg
Uppskattad potential med medel överensstämmelse (låg potential)
0,0
Gg
Uppskattad potential med medel överensstämmelse (hög potential)
0,0
Gg
Uppskattad potential med låg överensstämmelse
1,28
Gg
-
småskalig förbränning
0,53 Gg
-
industriell förbränning
0,28 Gg
-
arbetsmaskiner
0,16
Gg
-
storskalig energiproduktion
0,10
Gg
-
vägtrafik
0,06
Gg
-
industriproduktion
0,06 Gg
-
förbränning inom
bränsleproduktionsprocesser
0,03 Gg
77
Bilaga 1
NMVOC
För NMVOC är osäkerheten generellt mycket stor, både vad gäller dagens data och framtida prognoser. I Tabell A2 presenteras bedömd teknisk utsläppsminskningspotential baserat på EU-kommissionens scenarier och den svenska prognosen.
Tabell A 2: Bedömning av teknisk utsläppsminskningspotential av NMVOC i Sverige år 2030 baserat på EU-kommissionens scenarier och svenska nationella prognosen (Amann m.fl. 2014, Gustafsson m.fl. 2013).
Resultat från screening över utsläppsminskningspotential, NMVOC
Total svenska utsläpp av NMVOC år 2030
143
Gg
Uppskattad potential med hög överensstämmelse mellan EU-kommissionens scenario och den svenska prognosen
2,1 Gg
Uppskattad potential med medel överensstämmelse (låg potential)
0,0 Gg
Uppskattad potential med medel överensstämmelse (hög potential)
0,0 Gg
Uppskattad potential med låg överensstämmelse (låg potential)
44,6 Gg
-
Lösningsmedel inom hushåll (förutom färger)
55
-
småskalig förbränning i manuellt matade
pannor i fristående hus/villor
3,56
Gg
-
arbetsmaskiner med tvåtaktsmotorer inom
hushåll
3,03
Gg
-
”Flexography and rotogravure in packaging”,
nya anläggningar
2,27
Gg
-
”Wood coating”
2,26 Gg
-
“Industrial paint applications - General
industry”
1,44
Gg
-
“Industrial application of adhesives (use of
traditional solvent based adhesives)”
1,41
Gg
-
”Food and drink industry”
1,32 Gg
Sveriges beräkningar av NMVOC- emissioner är baserade på den så kallade Lösningsmedelsmodellen utvecklad av IVL Svenska miljöinstitutet och Kemikalieinspektionen (KemI) för användning i den nationella emissionsinventeringen och till nationella prognoser. Lösningsmedelsmodellen utvecklades 2005 och bygger på KemIs Produktregister och gäller enbart för Sverige. Data är idag något föråldrade, och indelning av utsläppssektorer skiljer sig avsevärt från den indelning som IIASA använder vid framtagning av EU-kommissionens scenarier. Bland annat av dessa skäl är det svårt att dra långtgående slutsatser kring hur potentiella utsläppsminskningar utifrån EU-kommissionens scenarier ska tillämpas på Lösningsmedelsmodellens emissioner. Lösningsmedelsmodellen kommer att uppdateras under kommande år.
Givet begränsningarna så är det enligt screeningen främst inom industriella processer, energi- och transport, och lösningsmedelsanvändning som det kommer finnas potential för ytterligare tekniska åtgärder för utsläppsminskning år 2030. När resultaten från denna screening kompletteras med resultat
78
Bilaga 1
från utsläppsprognoserna framgår det att åtgärder inom lösningsmedelsanvändning är viktigast för fortsatt bedömning av åtgärder, potentialer och åtgärdskostnader.
Andra åtgärder inkluderade i screeningen:
Följande åtgärder har varit inkluderade i screeningen men exkluderats för fortsatt analys på grund av låg påverkan på utsläpp:
High efficiency deduster (HED) istället för ESP (ElectroStatic Precipitator) och cykloner inom industrier, storskalig energiproduktion och bränsleproduktion (påverkar BC och PM
2,5
);
Snabbare introduktion av nya utsläppskontrollsteg för arbetsmaskiner (påverkar BC, PM
2,5
,
NMVOC, NO
x
);
Uppblåsande istället för ventilering av gas på olje- och gasraffinaderier (påverkar CH
4
);
Byte av gjutjärnsrör i gasdistributionsnätverk och inom bränsleproduktionsprocesser (påverkar CH
4
);
Vattenbaserade färger inom flexografi och rotogravyr i förpackningar (påverkar NMVOC);
Träbeläggning med fasta material som har låga halter av lösningsmedel (5-55 %) (påverkar NMVOC);
Pulverbaserade (lösningsmedelsfria) färger samt färger med låga halter av lösningsmedel (55 %) inom industrier (påverkar NMVOC);
Emulsionsbaserade eller vattenbaserade adhesivmedel inom industrier (påverkar NMVOC).
Viktiga sektorer för utsläppsminskningspotential utöver svensk prognos 2030
Då resultaten från screeningen generellt visade låg överensstämmelse mellan EU-kommissionens CLEscenario och Sveriges nationella prognos valde vi mestadels att utgå ifrån andra svenska rapporter vid bedömning av vilka åtgärder som skulle kunna vara applicerbara för svenska förhållanden. Vi använde därmed främst resultaten från screeningen för att bedöma i vilka sektorer det sannolikt kommer att finnas störst utsläppsminskningspotential år 2030.
Den samlade bilden från screeningen av de svenska nationella utsläppsprognoserna och EUkommissionens scenarier är att de viktigaste sektorerna för tekniska utsläppsminskningar år 2030 är småskalig förbränning av biomassa, jordbrukssektorn, arbetsmaskiner och lösningsmedelsanvändning (Tabell A3).
Tabell A 3: Samlat resultat från jämförelse av svenska nationella prognosen och EUkommissionens scenarier. Viktigaste sektorer med potential för tekniska utsläppsminskningar av SLCP år 2030, utöver svensk prognos.
Sektor Påverkade SLCP-utsläpp
Småskalig förbränning
BC, CH
4
, NMVOC
Jordbrukssektorn
CH
4
Arbetsmaskiner BC, NOx, NMVOC
Lösningsmedelsanvändning
NMVOC
79
Bilaga 1
9.2 Appendix 2 – Kort beskrivning av åtgärdskostnadsberäkningar
I detta appendix beskriver vi grundprincipen för de åtgärdskostnadsberäkningar som används i denna rapport. Därefter följer en kort enkel beskrivning av GAINS-modellen.
Åtgärdskostnaderna i denna rapport antar vad som kan kallas ett ”tekno-ekonomiskt” perspektiv, och åtgärdskostnaderna är beräknade ur ett mikroperspektiv eller ”bottom-up”. Det som åtgärdskostnaderna innefattar är merkostnad för att köpa eller installera reningsteknik. Ett exempel är användning av utsläppsrening i maskiner, där komponenter som katalysator och partikelfilter kommer med en merkostnad. Det enda åtgärdskostnaden redogör för är alltså merkostnaden som orsakas av att man använder sådana komponenter. Analogin för stationära utsläppskällor är installation av partikelfilter på skorsten för att minska utsläpp av partiklar. Även för installation av renare pannor går denna analogi att göra, även om reningstekniken då inte är lika synlig. Det man då gör för att beräkna åtgärdskostnad är att man studerar kostnaden för en panna med låga utsläpp och jämför den med kostnaden för en ”konventionell” panna. Skillnaden i kostnad mellan dessa två pannor blir då lika med åtgärdskostnaden. På samma sätt bedöms åtgärdskostnaden för att byta från tvåtaktsmotorer till fyrtaktsmotorer eller elmotorer.
Det tekno-ekonomiska perspektivet som används för att beräkna åtgärdskostnader i denna rapport har vissa begränsningar. Dessa begränsningar delas av en stor mängd liknande analyser och leder rimligtvis till att åtgärdskostnader överskattas, men det är oklart hur mycket. Följande lista anger de viktigaste begränsningarna:
1. Åtgärdskostnaderna tar inte hänsyn till ”inlärningseffekter”. Inlärningseffekter innebär att priset för nya reningstekniker ofta tenderar att ändra sig i takt med att tekniken används mer och att produktionen av tekniken blir storskalig. Detta är inte inkluderat i våra analyser.
2. Marknadsdynamik är inte inkluderat. Det faktiska priset för en åtgärd påverkas av balansen mellan utbud och efterfrågan. Denna balans kan vi inte skatta i förväg då den beror på väldigt många okända faktorer.
3. Priseffekter är inte inkluderade. Om samhället t.ex. skulle välja att bara tillåta den renaste (och dyraste) typen av panna för småskalig biomassaförbränning så skulle ett hushålls kalkyl för beräkning av billigast uppvärmningskostnad kanske ändras. Detta skulle kunna leda till att fler hushåll väljer alternativa uppvärmningsmetoder som luftvärmepump eller förbättrad isolering av väggar, golv och tak. Inte heller denna effekt har vi i denna studie haft möjlighet att analysera.
I dagsläget är tyvärr alternativet för att komma förbi dessa begränsningar att man gör antaganden om hur inlärningseffekter, marknadsdynamik och priseffekter kommer ändras i framtiden. Då dessa antaganden i dagsläget skulle ha mycket begränsad grund i data och fakta har vi i denna rapport låtit bli att göra sådana antaganden. Vi antar därmed att det inte kommer ske någon inlärning, att marknadsdynamiken inte kommer leda till billigare priser och att det inte kommer ske någon ändring på grund av priseffekter.
80
Bilaga 1
Teknisk beskrivning hur åtgärdskostnader är beräknade
Tekniskt sett består åtgärdskostnaden av två större poster, vars interna betydelse för den totala åtgärdskostnaden varierar med vilken situation/reningsteknik som studeras.
1. Investeringskostnad (I).
Investeringskostnaden är kostnaden för att köpa reningstekniken. Då denna kostnad sker i början av en tekniks livslängd brukar investeringskostnaden delas upp på årliga kostnadsposter för det antal år som tekniken håller. Detta för att möjliggöra beräkningar av åtgärdskostnad per år och jämförelse av åtgärdskostnader för tekniker med olika teknisk livslängd. Denna process kallas för att åtgärdskostnaden ”annualiseras”.
Annualisering sker enligt följande ekvation:


=  ∗
(1 + )∗  (1 + )
− 1
Där:
I = Investeringskostnad (€ 2010 ) q = ränta (%) lt = livstid på investering (år)
I våra beräkningar är räntan satt till 4 % och livstiden beror på vilken teknik som avses. I och med att vi använder 4 % ränta och teknisk livslängd har våra beräkningar ett samhällsekonomiskt perspektiv. Detta perspektiv skiljer sig från ett privatekonomiskt eller företagsekonomiskt perspektiv främst i val av ränta och livstid. Generellt kan sägas att privatpersoner brukar ha mycket kort framförhållning (snävt tidsperspektiv), vilket exemplifieras med en hög ränta, och också företag brukar ha hög ränta (upplåningskostnader) och relativt kort tidsperspektiv (5-10 år).
2. Kostnader för drift och underhåll (OM)
Kostnader för drift och underhåll (OM, Operation and Maintenance) inkluderas i åtgärdskostnadsberäkningar, då vissa utsläppsreningstekniker kan ha betydande kostnader för till exempel utbyte av filter eller katalysatorer m.m. I kategorin ingår även kostnader för förbrukningsvaror som urea (används vid selektiv katalytisk rening för att minska utsläpp av NO
x
), kostnader för arbetstid som krävs
för underhåll, samt kostnader för hantering av eventuella restprodukter.
I vissa beräkningar delas kostnader för drift och underhåll upp i två kategorier, fasta och varierande kostnader. Så sker till exempel i beräkningar med GAINS-modellen. Där anges fasta kostnader för drift och underhåll som OM
fix
som vanligtvis anges som en procentsats av investeringskostnaden.
När man delar upp åtgärdskostnader i två poster ingår även påverkan på energibehov som en del av kostnader för drift och underhåll. I GAINS-modellen anges dessa som en del av de varierande kostnaderna, OM
var
. Användning av reningsteknik anses ofta påverka bränslebehov (något som diskuterats i denna rapport), vilket i sin tur påverkar kostnad för reningstekniken. Reningsteknik i fasta installationer drivs dock oftast med el som även den har en kostnad.
Nedanstående faktaruta, kopierad från Klimont m.fl. (2002), ger ett exempel på hur åtgärdskostnader ur ett tekno-ekonomiskt perspektiv beräknas för en utsläppsstandard motsvarande Euro IV i tunga fordon.
81
Bilaga 1
Figur A 3: Rutin för beräkning av åtgärdskostnad för Euro IV, kopierat från Klimont m.fl. (2002).
Sammantaget blir alltså för varje teknik: Åtgärdskostnad = I
an
+ OM
fix
+ OM
var
.
I de fall då det redan finns en viss mängd reningstekniker installerade år 2030 (vilket är normalfallet) blir åtgärdskostnaden lika med skillnad i åtgärdskostnad mellan de studerade scenarierna.
I fallet med Åtgärd 1: Ökad andel pellets i biomassaförbränning (kapitel 3.2.1) så beräknades den totala årliga åtgärdskostnaden för Sverige (d.v.s. kostnad för användning av moderna pannor m.m.) i scenariot S1 vara lika med 203 miljoner €
2010
per år. I scenariot S3 ökar denna kostnad, som följd av ökad användning
av pelletspannor m.m. till 219 miljoner €
2010
. Åtgärdskostnaden för Åtgärd 1 blev då 219-203 = 16 miljoner
€
2010
per år.
82
Bilaga 1
En kort beskrivning av GAINS-modellen
GAINS är en förkortning av Greenhouse Gas – Air Pollution Interactions and Synergies. GAINS-modellen är en integrerad beslutsstödsmodell framtagen av det internationella institutet för tillämpad systemanalys (IIASA). Modellen integrerar, för varje europeiskt land, beräkningar av nuvarande och framtida utsläpp med beräkningar av åtgärdskostnader, utsläppsspridning och påverkan på miljö och hälsa (Amann m.fl. 2011).
Nedan följer en beskrivning av den enklare versionen av modellen som finns tillgänglig på internet,
http://gains.iiasa.ac.at/models/index.html
. I denna version finns alla scenarier framtagna av EUkommissionen som underlag för revidering av den tematiska strategin för luftföroreningar
8
och av
Utsläppstaksdirektivet
9
. På IIASA finns en mer komplicerad version av modellen som dels kan minimera åtgärdskostnader för ett givet mål för luftkvalitet, dels kan beräkna påverkan på miljö, klimat och hälsa på fler och mer avancerade sätt.
Modellen inkluderar utsläppen SO
2
, NO
x
, PM (olika fraktioner), NH
3
, NMVOC och de växthusgaser som
ingår i Kyotoprotokollet
10
. De miljöeffekter som inkluderas är effekter på mänsklig hälsa (health impacts), försurning (acidification), övergödning (eutrophication), samt klimatpåverkan (radiative forcing i Figur A4).
Figur A4 nedan visar vilka utsläpp som hanteras i modellen och vilka miljö- och hälsoeffekter som associeras med vilket utsläpp.
Figur A 4: En principskiss över de utsläpp och miljöeffekter som inkluderas i GAINS-modellen 11
8http://ec.europa.eu/environment/air/review_air_policy.htm9http://ec.europa.eu/environment/air/pollutants/rev_nec_dir.htm10http://unfccc.int/kyoto_protocol/items/2830.php11http://webarchive.iiasa.ac.at/rains/meetings/GAINS-tutorial/presentations.html , åtkomst 2015-02-24
83
Bilaga 1
Beräkningarna i GAINS-modellen följer en given bana enligt Figur A5.
Figur A 5: Beräkningsföljden i GAINS-modellen
ibid
Beräkningarna i GAINS-modellen börjar med att modellen använder indata (aktivitetsdata) från energioch transportmodeller samt jordbruksmodeller över energianvändning, industriproduktion, transportarbete, samt aktiviteter inom jordbrukssektorn. För historiska data används data från EU:s statistiska organ Eurostat.
Åtgärder för att rena utsläpp anges sedan i modellen per land. I vilken utsträckning åtgärder används bestäms av vilken relevant lagstiftning som finns på plats och vilka utsläppskrav som anges enligt denna lagstiftning. Med hjälp av kostnadsuppskattningar för åtgärder och använd aktivitetsdata beräknar sedan modellen utsläpp och åtgärdskostnader för varje land. De åtgärder som används bestäms efter vilka åtgärder som är mest kostnadseffektiva (billigast) och sektorsspecifika förutsättningar (ålder på anläggningar mm.)
Spridning i luft av beräknade utsläpp modelleras i GAINS-modellen med en enkel linjär spridningsmatris som anger hur stor del av ett lands utsläpp som deponeras över en given del (rutcell) av Europa. Modellen beräknar även koncentration av partiklar i luft för olika regioner på samma sätt, om än mer ingående.
Påverkan på miljö beräknas sedan med hjälp av data över kritiska belastningsgränser för försurning och övergödning som finns för Europas ekosystemområden. Påverkan på hälsa beräknas baserat på data över hur stor befolkning som finns i respektive del av Europa samt den förväntade livslängden hos befolkningen i varje land. Klimatpåverkan beräknas vanligtvis med klimatmåttet GWP
100
.
Beräkningar kan göras för år 1990-2030 i femårsintervall.
84
Bilaga 1
9.3 Appendix 3 - Detaljerad beskrivning av produktmodifiering av produkter innehållande lösningsmedel (Åtgärd 10, kapitel 3.2.4)
Olika tillgängliga alternativ till produktersättning beroende på NMVOC-funktion i produkten samt vissa tekniska, ekonomiska och miljöproblem som medföljer beskrivs i BIPRO (2002). Nedan följer ett exempel på produktmodifieringsvarianter för en grupp av lösningsmedel. Mer detaljerad beskrivning för andra lösningsmedelsgrupper finns i BIPRO (2002).
Aerosoler i kosmetika och rengöringsmedel. NMVOC i aerosoler är inte bara ett lösningsmedel utan
spelar en till viktig funktion: att driva fram en produkt ur en behållare. Denna funktion kan ersättas med system som använder pumpar eller komprimerad gas. I pumpsystem används en knapp eller en trigger för att få fram produkten och drivmedel behövs inte. Typiska exempel på pumpsystem är hårspray, deodoranter, rengöringsmedel. I system med komprimerad gas används CO
2
, N
2
O, kväve eller luft som
drivgas. Sådana system används oftast i möbelpolermedel, matprodukter (t.ex. grädde), insektsmedel och rakgelé. Tredje alternativet för aerosoler är att ändra produktens appliceringsform. Exempelvis kan man i kosmetika ha aktiva ingredienser i en fast form så att de direkt appliceras på huden.
Därutöver kan NMVOC som lösningsmedel i vissa fall ersättas med vatten eller alkohol.
En relativt stor ersättningspotential bedöms finnas inom bilvårdsprodukter. Enligt Svahnberg (2009) kan NMVOC-fri spolarvätska minska utsläpp år 2020 med 5,1 Gg. Produkten är dock ännu inte utvecklad.
Den överlägset största NMVOC-källan i biltvättsammanhang är petroleumavfettningen som består av 60-100 % NMVOC. Användningen av den har minskat och istället används nästan enbart alkalisk avfettning i automattvättarna. Det finns även en tredje typ av avfettning som består av mikroemulsioner, den används nästan aldrig i automattvätt eftersom den kan ställa till problem i oljeavskiljaren. Svahnberg (2009) bedömer att en minskningspotential på 1,1 Gg NMVOC-utsläpp skulle vara möjligt om alla biltvättar utfördes i automattvättar.
Alternativ till en klassisk petroleumbaserad tändvätska är tändpapper, etanolbaserade tändgeler och rapsoljeinnehållande tändvätskor. Elektriska varianter för tändning av utegrillar finns också att tillgå (Svahnberg, 2009). Även denna åtgärd skulle minska utsläpp av NMVOC i Sverige.
Olika typer av produktmodifiering har olika reduktionspotentialer för olika produktområden. BIPRO (2002) har rankat potentialer från 2000 till 2010 inom EU-15. Trots att denna uppskattning gjordes 2002 kan den ge en uppfattning om vilka produktkategorier som antogs ha relativt större eller mindre potentialer för drygt 10 år sedan inom EU-15.
85
Bilaga 1
Tabell A 4: Potential utsläppsminskning av NMVOC från produktmodifiering av lösningsmedelsinnehållande produkter i EU-15 för perioden 2000-2010 (BIPRO (2002)).
Produktområde Användning Reduktionspotential (%)
Hårspray Kosmetika och rengöring
37 %
Lösningsmedel
Rengöring
32 %
Deodoranter Kosmetika och rengöring
16 %
Other aerosols Kosmetika och rengöring
4 %
Parfym
Rengöring
4 %
Lösningsmedel
Kosmetika
3 %
Lim (alla sektorer)
Lim
2 %
Konserveringsmedel
Kosmetika
0,4 %
Parfym
Kosmetika
0,4 %
Desinfektion
Rengöring
0
Totalt:
100 %
Referenser till Appendix
Amann M. m.fl. (2011) Cost-effective control of air quality and greenhouse gases in Europe: Modeling and policy applications, Environmental Modelling & Software, Vol. 26, Nr. 12, pp. 1489-1501
Amann M. m.fl. (2014), The final policy scenarios of the EU Clean Air Policy Package, TSAP report #11, version 1.1a
BIPRO (2002) Screening study to identify reductions in VOC emissions due to the restrictions in the VOC
content of products, EU-kommissionen, Bryssel, BIPRO, Final Report, February 2002.
Gustafsson, T., Sjödin, Å., Stripple, H., Fridell, E., Gerner, A., Bergström, J., Lundblad, M. (2013) Greenhouse gas and air pollutant emission projections for Sweden
Klimont Z. m.fl. (2002), Modelling Particulate Emission in Europe – A framework to estimate reduction potential and control costs, IIASA Interim Report IR-02-076
Mawdsley, I., Yaramenka, K., Sjödin, Å., Gerner, A., Bergström, J. (2014). Air pollutant emission projections for Sweden submission 2015. SMED Report No <XX> 2014. Opublicerad rapport.
Svahnberg, P. (2009) Minskad NMVOC-emission från lösningsmedel och färg, GOODPOINT AB
86
Bilaga 1
IVL Svenska Miljöinstitutet AB, Box 210 60,100 31 Stockholm
Tel: 08-598 563 00 Fax: 08-598 563 90
www.ivl.se
87
Bilaga 2
NR C 189 APRIL 2016
RAPPORT
Konsekvensanalys av utvalda åtgärder för att minska utsläpp till luft
På uppdrag av Miljömålsberedningen
Stefan Åström, Tomas Wisell, Maria Lindblad, Anders Roth
88
Bilaga 2
Författare: Stefan Åström, Tomas Wisell, Maria Lindblad, Anders Roth Medel från: Miljömålsberedningen Rapportnummer: C 189 Upplaga: Finns endast som PDF-fil för egen utskrift
© IVL Svenska Miljöinstitutet 2016 IVL Svenska Miljöinstitutet AB, Box 210 60,100 31 Stockholm Tel: 010-7886500 Fax: 010-7886590 www.ivl.se
Rapporten har granskats och godkänts i enlighet med IVL:s ledningssystem
89
Bilaga 2
Innehållsförteckning
Sammanfattning .................................................................................................................................................. 4
Summary .............................................................................................................................................................. 7
1 Introduktion ............................................................................................................................................. 10
2 Bakgrund och syfte ................................................................................................................................... 10
3 Kort metodbeskrivning ............................................................................................................................. 11
4 Utsläpp 2030 enligt huvudprognos ......................................................................................................... 13
4.1 Utsläpp från vägtransporter ............................................................................................................ 13
4.2 Utsläpp från stora arbetsmaskiner .................................................................................................. 14
4.3 Utsläpp från småskalig vedeldning ................................................................................................. 14
5 Åtgärder för att minska utsläpp ............................................................................................................... 16
5.1 Resultat från åtgärdsanalysen ......................................................................................................... 16
5.1.1 Kvotplikt biodrivmedel för vägtransport (1) ........................................................................... 17
5.1.2 Bonus-malus-differentierad registreringsskatt för personbilar (2) ....................................... 19
5.1.3 Premie för lågutsläppande lastbil/buss (3)............................................................................. 22
5.1.4 Analys av luftföroreningseffekten av Trafikverkets klimatscenario (4) ................................ 23
5.1.5 Arbetsmaskinspremie för inhandling av lågutsläppande arbetsmaskiner (5) ...................... 25
5.1.6 Tidigareläggande av EU:s ekodesignkrav för pannor och kaminer (6) ................................. 27
5.1.7 Förbud mot installation av eldningsutrustning som inte uppfyller ekodesignkrav (7) .............................................................................................................................................. 29
5.1.8 Skrotningspremie för pannor/kaminer med dåliga miljöegenskaper (8) ............................. 31
6 Diskussion och slutsats ............................................................................................................................ 33
7 Referenser ................................................................................................................................................. 35
90
Bilaga 2
Sammanfattning
IVL Svenska Miljöinstitutet har på uppdrag av Miljömålsberedningen beräknat möjlig påverkan på utsläpp till luft och åtgärdskostnader av följande åtgärder för:
Vägtransport:
1. Höjd kvotplikt avseende biodrivmedel för vägtransporter (införande år 2019)
2. Bonus-malus-differentierad registreringsskatt för personbilar (införande år 2018)
3. Premie för lågutsläppande lastbil/buss (införande år 2018)
4. Analys av luftföroreningseffekten vid Trafikverkets klimatscenario (införande enligt Trafikverkets klimatscenario i FFF-utredningen)
Arbetsmaskiner:
5. Arbetsmaskinspremie för inhandling av lågutsläppande arbetsmaskiner (införande år 2018)
Småskalig vedeldning:
6. Tidigareläggande av EU:s ekodesignkrav för pannor och kaminer från 2020 resp. 2022 till 2017 resp. 2018
7. Förbud mot installation av eldningsutrustning som inte uppfyller EU:s ekodesignkrav (införande år 2017)
8. Skrotningspremie för pannor/kaminer med dåliga miljöegenskaper (införande år 2017)
Åtgärderna analyserades med avseende på påverkan på utsläpp av luftföroreningar och koldioxid (CO
2
)
samt påverkan på åtgärdskostnader för att minska utsläpp. Specifik metod, underlag och resultat varierade beroende på vilken åtgärd som analyserades. De luftföroreningar som var i fokus var kväveoxider (NO
x
),
fina partiklar (PM
2,5
), kolmonoxid (CO) samt flyktiga organiska ämnen (NMVOC). Åtgärdskostnader och
effekter på CO
2
har inte analyserats för samtliga åtgärder.
För sektorn Vägtransport analyserades fyra åtgärder. Den första var åtgärden ”Höjd kvotplikt biodrivmedel för vägtransporter” som analyserades med avseende på CO
2
-utsläpp och bränslekostnader för
biodrivmedel. Åtgärden ”Bonus-malus-differentierad registreringsskatt för personbilar” analyserades med avseende på utsläpp av NO
x
, PM
2,5
, CO, NMVOC, CO
2
samt kvalitativt med avseende på de av
Miljömålsberednings-sekretariatet föreslagna Bonus-malus-nivåernas effekt på fordonsinköp. Vi fokuserade på när Bonus-malus kan tänkas uppmuntra skifte till laddhybrider eller elbilar och därmed ge effekt på luftföroreningar. Den tredje åtgärden, ”Premie för lågutsläppande lastbil/buss”, analyserades med avseende på påverkan på utsläpp av NO
x
, PM
2,5
och CO
2
, samt åtgärdskostnader för
utsläppsminskning. Åtgärden ”Analys av luftföroreningseffekten vid Trafikverkets klimatscenario” analyserades med avseende på utsläpp av PM
2,5
och NO
x
samt CO
2
.
För sektorn Arbetsmaskiner analyserades åtgärden ”Arbetsmaskinspremie för inhandling av lågutsläppande arbetsmaskiner”. Denna åtgärd analyserades med avseende på utsläpp av NO
x
, PM
2,5
och
CO
2
samt åtgärdskostnader för utsläppsminskning.
Inom sektorn Småskalig vedeldning analyserades tre åtgärder, samtliga med avseende på utsläpp av PM
2,5
och åtgärdskostnader för utsläppsminskning.
Analyserna utgick ifrån tillgängliga data som använts i Sveriges officiella rapportering och prognostisering av utsläpp till luft, men dessa data behövde i vissa fall kompletteras vid åtgärdsanalyserna. För ett flertal av analyserna var vi, på grund av bristande dataunderlag, tvungna att göra flera antaganden. De åtgärdskostnader som beräknades jämfördes kvalitativt med nivån på ekonomiska styrmedel, men en
91
Bilaga 2
konventionell ekonomisk styrmedelsanalys genomfördes inte (i vilken utsläpp analyseras som en funktion av till exempel en premie på en viss nivå). Resultaten visar hur mycket det skulle kosta att minska utsläppen ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Dessa kostnader översattes, i möjligaste mån, till utsläppsreningskostnad per fordon/maskin eller panna.
Utifrån de data som fanns tillgängliga och de metoder som användes kan man betrakta studiens resultat som lämpligt till beslutsunderlag givet följande förutsättningar:
x Kostnader anges ur ett samhällsplanerarperspektiv, d.v.s. ett tekniskt tidsperspektiv på teknikers livslängd, och kostnadsberäkningar görs med låga räntor för investeringskostnader (4 %). x
Resultaten visar inga fördelningseffekter, det vill säga analysen visar inte vilken samhällsaktör som påverkas.
x
Resultaten tar inte hänsyn till eventuella dynamiska effekter. Exempel på dynamiska effekter kan vara omflyttning mellan transportslag eller bränslen som följd av ökade priser för vägtransporter eller bränslen. Resultaten tar inte heller hänsyn till eventuella “inlärningseffekter” (när kostnaden för en teknik sjunker som funktion av tidigare investeringar i tekniken).
x
De flesta åtgärdskostnader i resultaten är i form av merkostnad för användning av utsläppsreningsteknik (till skillnad från hela kostnaden för att köpa en ny bil eller ny kamin).
x Jämförelsen av åtgärder visar vilken åtgärd som ger “störst effekt för pengarna”.
Analysernas kvantitativa resultat visas i Tabell S1 nedan.
Tabell S1: Sammanfattning över åtgärder, effekter på utsläpp och åtgärdskostnader 2030.
Sektorer Ändring utsläpp Åtgärdskostnader
Utsläpp NO
x
PM2.5 CO
2
miljoner kr
Enhet tusen ton
tusen ton miljoner ton Låg Hög
Vägtransport
Kvotplikt
0
0
-3 ~7 100 ~7 600
Bonus-malus max
-3
0
-3 Ej beräknat
Premie tunga fordon
-3
0
-
~67
FFF-klimatscenario -9 -1 -11 Ej beräknat
Arbetsmaskiner
Premie arbetsmaskiner
-0.3 0.0
~885
Premie arbetsmaskin - inga gamla -4.1 -0.3
~1140
Småskalig vedeldning
Tidigt införande ekodesignkrav
-0.1
~42
Förbud mot installation av eldningsutrustning som inte uppfyller ekodesignkrav -0.60
~240
Skrotningspremie för pannor/kaminer med dåliga miljöegenskaper
-1.4
~530
Huvudbudskapet från analyserna utförda inom ramen för detta uppdrag är att:
x
Bäst effekt gällande både klimat och luftföroreningar erhålls vid en större omställning av hela transportsystemet. En sådan omställning förutsätter då, i enlighet med Trafikverkets klimatscenario, en kombination av olika åtgärder, både med avseende på trafikminskande åtgärder och på rena teknikstimulerande reformer (såsom eldrivna fordon).
x Elektrifiering kan komma ha påtaglig effekt på utsläpp av luftföroreningar.
92
Bilaga 2
x
Vissa klimatåtgärder, som biodrivmedel, kan ge små eller inga effekter med avseende på luftföroreningar. Gällande en eventuellt höjd kvotplikt är det dock en neutral åtgärd för stadsbudgeten.
x
En eventuell effekt av nyköpspremier för lastbilar och stora arbetsmaskiner på utsläpp år 2030 påverkas främst av hur många gamla fordon som kommer vara i bruk år 2030. Våra analyser tyder alltså på att skrotning av riktigt gamla lastbilar och maskiner är viktigare för utsläpp av luftföroreningar än att öka andelen nya fordon och maskiner.
x
Samma situation gäller för småskalig vedeldning, där en skrotning av mycket gamla enheter skulle få stor effekt på utsläpp av PM
2,5
år 2030.
93
Bilaga 2
Summary
IVL Swedish Environmental Research Institute has on commission from the All Party Committee on Environmental Objectives estimated potential impact on air emissions and abatement costs of the following measures:
Road transport:
1. Increased quota obligation of biofuels for road transport (implementation 2019)
2. Bonus-Malus differentiated registration tax for passenger cars (implementation 2018)
3. Subsidy for low-emission heavy trucks and buses (implementation 2018)
4. Analysis of the impact on air pollution emissions from the Swedish Transport Administration's climate scenario (implemented according to the Administration’s climate scenario in the ‘FFF’-investigation)
Non-Road Mobile Machinery:
5. A subsidy for purchasing of low-emission machinery units (implementation 2018)
Small scale wood heating:
6. Earlier introduction of EU’s eco-design requirements for boilers and stoves from 2020 and 2022 respectively, to 2017 and 2018
7. Prohibition of installation of heating equipment that does not meet EU’s eco-design requirements (implementation 2017)
8. Scrapping subsidy for boilers and stoves with poor environmental performance (implementation 2017)
These measures were analysed with respect to the impact on emissions of air pollutants and carbon dioxide (CO
2
), and the costs of measures to reduce emissions. Methods and data sources varied depending on
which measure that were analysed. The air pollutants in focus were nitrogen oxides (NO
x
), fine particulate
matter (PM
2.5
), carbon monoxide (CO) and non-methane volatile organic compounds (NMVOCs).
Abatement costs and effects on CO
2
have not been analysed for all measures.
For the road transport sector, four measures were analysed. The first was the
Increased quota obligation
of biofuels for road transport that was analysed with respect to CO
2
emissions and fuel costs. The measure
Bonus-Malus differentiated registration tax for passenger cars was analysed with respect to emissions of
NO
x
, PM
2.5
, CO, NMVOC and CO
2
. Moreover, the impact on vehicle purchase of the suggested bonus levels was also analysed. The focus was on when the bonus-malus might encourage the shift to plug-in electric hybrids or electric cars, and thus have an effect on emissions of air pollutants. The third measure, Subsidy
for low-emission heavy trucks and buses, was analysed with respect to the impact on emissions of NO
x
,
PM
2.5
and CO
2
, and the emission abatement costs associate with the measure. The measure Analysis of the
impact on air pollution emissions from the Swedish Transport Administration's climate scenario was
analysed with respect to emissions of PM
2.5
, NO
x
and CO
2
.
For non-road mobile machinery only one measure was analysed, Subsidy for purchasing of low-emission
machinery units. This measure was analysed with respect to emissions of NO
x
, PM
2.5
and CO
2
and the
emission abatement costs associate with the measure.
Within small-scale wood combustion three measures were analysed with respect to emissions of PM
2.5
and
the emission abatement costs associate with the measure.
94
Bilaga 2
All the measure analyses were based on available supporting input data used in Sweden's official reporting and forecasting of emissions to air, but these data sometimes needed to be supplemented with other data when performing the analysis. For a number of analyses, when lacking of data sources, assumptions were made. The operation costs were compared qualitatively with the level of suggested economic instruments, but the impact of economic instruments were not analysed with a conventional econometric model for policy instrument analysis (in which emissions are studied as a function of for instance bonus on a certain level). The results from this project show how much it would cost to reduce emissions from an economic perspective. These costs were, as far as possible, translated into cost per vehicle / machine or boiler.
Based on the data available and the methods used, one can consider the study results to be reliable as decision-making support, given the following conditions:
x
Emission abatement costs are presented from a “Social planners’ perspective”, implying a technical perspective on the technical life-span of equipment, and the cost estimates are made with low interest rates for investment costs (4%).
x
The results show no economical distribution effects, which means that the analyses do not show if some agents in the society gain and some loose.
x
The results do not account for any dynamic effects. Examples of dynamic effects can be shifting between modes of transport or fuel types, due to higher prices for road transport or fuels. The results also do not consider any "learning effects".
x
Most emissions abatement costs in the results are in the form of additional costs for use of emission abatement technologies.
x The comparison of measures shows the measure that gives the "biggest bang for the buck."
The quantitative analysis results are shown in Table S1 below.
Table S1: Summary of measures, impact on emissions and emission abatement costs in 2030.
Sectors Impact on emissions Abatement costs
Pollutant: NO
x
PM2.5 CO
2
10 6 SEK
Unit:
10
3
ton 10
3
ton 10
6
ton Low High
Road transport
Quota obligation biofuel
0
0
-3 ~7 100 ~7 600
Bonus-malus max
-3
0
-3
n.e.
Subsidy purchase heavy vehicles
-3
0
-
~67
FFF climate scenario
-9 -1
-11
n.e.
Non-Road Mobile Machinery
Subsidy for purchasing low-emission units
-0.3 0.0
~885
Subsidy for purchasing low-emission units – Sensitivity
-4.1 -0.3
~1140
Small-scale wood combustion
Early introduction eco-design requirements
-0.1 ~42
Prohibition of heating equipment that does not meet the eco-design requirements
-0.60 ~240
Scrapping bonus for boilers and stoves with poor environmental performance
-1.4
~530
95
Bilaga 2
The main messages from this study are:
x
The best impact on emissions of greenhouse gases and air pollutants was found following a large transition of the entire transport system. Such a transition requires a combination of different measures, both with respect to reduced transport demand as well as reforms that stimulate new technologies (such as electric vehicles).
x
Electrification might prove to have a tangible impact on emissions of air pollutants.
x
Some climate measures such as biofuels can give small or no effects with respect to air pollution. A quota for biofuels is however income neutral for the governmental budget.
x
The effect of subsidies for purchasing low-emitting heavy vehicles and machinery on emissions is mainly influenced by how many old vehicles and machinery that will be in use year 2030. Our analyses implicate that scrapping of old vehicles and machinery might be more important to reduce emissions of air pollutants than an increased share of new vehicles and machinery.
x
The same effect applies for small-scale wood combustion, for which a scrapping of very old units would give a large effect on emissions of PM
2.5
in 2030.
96
Bilaga 2
1 Introduktion
IVL Svenska Miljöinstitutet har på uppdrag av Miljömålsberedningen (avtalsnr: 708251) beräknat möjlig påverkan på utsläpp av luftföroreningarna kväveoxider (NO
x
), små partiklar (PM
2,5
), kolmonoxid (CO),
flyktiga organiska ämnen/kolväten (NMVOC), växthusgasen koldioxid (CO
2
) och åtgärdskostnader som
konsekvens av åtgärder och styrmedel riktade mot utsläpp från vägtransport, arbetsmaskiner och småskalig vedeldning. De åtgärder och styrmedel som analyserats är utöver redan fattade beslut.
Åtgärder som analyserades för att minska utsläpp från vägtransport var:
1. Kvotplikt biodrivmedel för vägtransporter.
2. Bonus-malus-differentierad registreringsskatt för personbilar.
3. Premie för lågutsläppande lastbil/buss.
4. Analys av luftföroreningseffekten vid Trafikverkets klimatscenario (Trafikverket 2014).
Åtgärden som analyserades för att minska utsläpp från arbetsmaskiner var:
5. Arbetsmaskinspremie för inhandling av lågutsläppande stora arbetsmaskiner.
De tre åtgärderna som analyserades för att minska utsläpp från småskalig vedeldning var:
6. Tidigareläggande av EU:s ekodesignkrav (direktiv 2009/125/EG; OJ 2009) för pannor och kaminer från 2020 resp. 2022 till 2017 resp. 2018.
7. Förbud mot installation av eldningsutrustning som inte uppfyller EU:s ekodesignkrav.
8. Skrotningspremie för pannor/kaminer med dåliga miljöegenskaper.
Dessa åtgärder valdes ut från en bruttolista av åtgärder och styrmedel som togs fram av Miljömålsberednings-sekretariatet. Åtgärderna valdes ut ur bruttolistan utifrån den möjlighet som fanns för projektgruppen att analysera dessa med avseende på projekttid och tillgängliga metoder. Detta uppdrags slutsatser skall betraktas med avseende på att detta urval av åtgärder skedde innan uppdraget genomfördes, i diskussionskapitlet diskuterar vi kort andra potentiella åtgärder.
Arbetet med projektet pågick under perioden 25 februari till 20 april 2016. Miljömålsberedningssekretariatet har varit aktivt inblandat under framtagande av resultat och även bidragit med underlag. Vi vill tacka Johanna Jansson och Ulf Troeng från sekretariatet för deras engagemang i projektet.
I denna rapport redovisar vi kort analysernas ansatser, metod och resultat samt för en kvalitativ diskussion av resultatens betydelse. Projektets preliminära resultat redovisades den 13 april 2016 på Miljömålsberedningens interna seminarium om samhällsekonomiska analyser i klimat och luftpolitiken. I och med inlämnandet av denna rapport är projektet avslutat.
2 Bakgrund och syfte
Miljömålsberedningen har i uppdrag av regeringen att lämna förslag på hur Sveriges miljökvalitetsmål och generationsmål kan nås. Miljömålsberedningen fick i juli 2014 i uppdrag att föreslå en strategi för en samlad luftvårdspolitik. I december 2014 fick beredningen även i uppdrag att föreslå ett klimatpolitiskt ramverk och en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik. Båda dessa strategier kommer att redovisas till regeringen den 15 juni 2016. För att få underlag kring konsekvenser av möjliga förslag till dessa strategier har Miljömålsberednings-sekretariatet lagt ut utredningsuppdrag på forskningsinstitut och universitet. IVL Svenska Miljöinstitutet har i sitt uppdrag fokuserat på åtgärder för att minska utsläpp av luftföroreningar från vägtransporter, arbetsmaskiner samt småskalig vedeldning.
97
Bilaga 2
Syftet med detta uppdrag har varit att ge underlag till Miljömålsberedningen kring utsläppseffekt och åtgärdskostnad av utvalda åtgärder, samt att ge underlag kring hur stor del av effekten som kan tänkas nås av åtgärdens ekonomiska incitament för de åtgärder då detta varit aktuellt.
Syftet med denna rapport är att kort redovisa metod, data och resultat framtagna inom uppdraget.
3 Kort metodbeskrivning
Analysen genomfördes i tre steg. I det första steget samlades underlagsdata till Sveriges offentliga prognos av luftföroreningsutsläpp (Naturvårdsverket 2015) in. Detta underlag var för vägtransporter i form av; fordonsantal, energianvändning per fordonstyp- och ålder, transportarbete per fordonstyp- och ålder och användning av reningsteknik per fordonstyp. Underlaget för vägtransport i Naturvårdsverket (2015) byggde på beräkningar av åtgärder i fordonsflottan från aktuellt scenario i HBEFA-modellen (HBEFA 3.2). HBEFA är en europeisk vägemissionsmodell med en databas över olika fordonstyper, bränslen, motorklasser och deras emissionsfaktorer (inklusive bränsleförbrukning)
(http://www.hbefa.net/e/index.html).
Trafikverket, i samarbete med VTI
1
, kompletterar modellen i
Sverige med körsträcka och fordonsantal för varje fordonskategori. I detta uppdrag gjordes ett uttag ur aktuellt scenario i HBEFA-modellen uppdelat på den mest detaljerade fordonskategorin med tillhörande information om ålder (Euro-klass), bränslen, energiförbrukning och körsträckor för hela Sveriges vägtrafikflotta år 2015-2030. Energiförbrukningen summerades med avseende på HBEFA:s bränslekategorier, och för varje kategori bedömdes andelen förnyelsebart för år 2015 och 2030. Svenska emissioner till luft beräknas varje år inom ramen för SMED-konsortiet
2
, där SCB har ansvaret för
vägemissioner, och i detta uppdrag räknades HBEFA:s värden på energibehov upp för att ligga i linje med SCB:s uppskattningar. Uppräkning krävdes p.g.a. olika dataunderlag för beräkning av bränsleanvändning för transporter.
För arbetsmaskiner användes data över; maskinantal, maskinernas åldersfördelning och energibehov från underlagsdata till Naturvårdsverket (2015) från en modell som kallas Arbetsmaskinsmodellen. Framtagandet av arbetsmaskinsmodellen var ett samarbete mellan IVL, SLU (Sveriges Lantbruksuniversitet) och SMP (Svensk Maskinprovning) och färdigställdes år 2007, men har delvis vidareutvecklats (Wetterberg et al., 2007; Jerksjö et al., 2015). Modellen innehåller information om antalet maskiner och förbrukad energimängd bakåt i tiden samt en prognos in i framtiden. Arbetsmaskinerna är indelade i huvudkategorier (sektorer) om var de används, vilken typ av maskin det är samt motorns installerade effekt. Modellen innehåller dessutom information om ålder på maskinparken och uppdelning på motorklass (s.k. Steg enligt EU:s klassningssystem). För detta uppdrag gjordes en avgränsning så att enbart större arbetsmaskiner inkluderades (motoreffekt > 37 kW).
För småskalig vedeldning användes data och prognoser från Boverket (2016). De data som användes i detta uppdrag utgick ifrån värden som är presenterade på sid 65 Tabell 2.3 i Boverket (2016). Data är uppdelad på tre huvudkategorier, nämligen Vedpannor, Pelletspannor och Lokaleldstäder och i tre-fyra nivåer med avseende på emissioner och energiförbrukning; Ej BBR
3
, BBR gammal/ny och Ekodesign.
Data är given för år 2013, men dessutom finns prognoser för hur energiförbrukning och antal totalt per kategori kommer att utvecklas till år 2025. I detta uppdrag gjordes beräkningar för år 2030 och därför extrapolerades data genom linjär extrapolering av rapporterade trender över antalet pannor och eldstäder. Vi missade därmed eventuella pucklar i föryngring av pannor och eldstäder på grund av oregelbundenheter
1 VTI = Väg- och transportforskningsinstitutet 2 Svensk MiljöEmissionsData- SMED, www.smed.se 3 BBR = Boverkets byggregler (BFS 2011:6, BBR)
98
Bilaga 2
i åldersfördelningen. Vi antog att energiförbrukningen per panna och eldstad kommer vara samma år 2030 som år 2025.
För alla sektorer grupperades relevant data om till det format som behövdes för att möjliggöra analyser av åtgärdskostnader med GAINS-modellen (Amann et al., 2011). GAINS-modellen innehåller ett sammanhängande dataset över åtgärdskostnader per sektor, kategori på eldningspannor, fordonskategori, bränslekategori, och reningsteknik. Vi tog de data från GAINS-modellen som gällde för det scenario som användes som underlag till EU-kommissionens förslag till ett reviderat direktiv för nationella utsläppstak (Amann et al., 2014).
Beräkningar av utsläpp skedde genom att beräkna utsläpp som en funktion av bränsleanvändning, emissionsfaktorer och användning av reningsteknik (och för slitagepartiklar trafikarbete). Data om användningen av reningsteknik för vägtransporter, arbetsmaskiner, och småskalig vedeldning gavs från information om åldersfördelningen för fordon, maskiner, pannor och kaminer.
I det andra steget anpassades varje åtgärdsberäkning genom att bränsleanvändning, transportarbete eller användning av reningsteknik ändrades i enlighet med åtgärdens specifikation och åtgärdsspecifika underlagsdata. För vissa åtgärder ändrades endast bränsleanvändningen, för andra endast användningen av reningsteknik, och för vissa ändrades både bränsleanvändningen och användningen av reningsteknik. Beräkning av storleken på genomslaget av en åtgärd beräknades genom en framskridning av årlig påverkan på fordonsbestånd, maskinpark eller panntyper från det år åtgärden infördes till år 2030. Åtgärdsspecifika metoder och data presenteras i samband med presentationen av resultaten (kapitel 5).
Effekten av en åtgärd beräknades som skillnaden i utsläpp och åtgärdskostnader mellan basprognos som togs fram i steg 1 och åtgärd som togs fram i steg 2. Denna typ av åtgärdsanalys är statisk i den mån att den inte beräknar möjliga överflyttningar mellan fordonstyper eller uppvärmningstyper som konsekvens av prisändringar. Analysen har ett strikt tekno-ekonomisk perspektiv i och med att kostnader bara räknas som merkostnader för användning av teknik (investering + drift + bränsle) för trafikarbete eller uppvärmning. En av bristerna i denna metodik är svårigheten att kostnadssätta åtgärder som påverkar mycket gamla fordon, maskiner eller pannor. Vilken merkostnad som skall beräknas för ett byte av 40 år gammal utrustning är oklart. I denna analys har inte merkostnaden skattats för de åtgärder där detta varit aktuellt. Hela kostnaden för att köpa en helt ny maskin eller enhet har alltså inte beräknats, vi har endast beräknat merkostnad associerat med ökad användning av utsläppsrenande tekniker. För de åtgärder då skrotning är implicit bör man alltså tänka på att kostnader för nyinköp av hela enheter tillkommer de av oss angivna kostnaderna.
Det tredje steget bestod främst av en kvalitativ granskning av analysresultaten från steg 1 och 2, samt en jämförelse av de i denna studie beräknade åtgärdskostnaderna med de nivåer på ekonomiska styrmedel som föreslagits av Miljömålsberednings-sekretariatet.
Analysen fokuserade på de studerade åtgärdernas effekt år 2030, men införandeåret för åtgärderna var åtgärdsspecifikt, se punktlista i kapitel 1.
99
Bilaga 2
4 Utsläpp 2030 enligt huvudprognos
I detta kapitel redovisar vi de mest relevanta data som användes i basprognosen och som ligger till grund för de utsläpp vi räknade ut för basprognosen.
4.1 Utsläpp från vägtransporter
Den totala energianvändningen i svenska HBEFA (3,2) var totalt 63,5 TWh år 2015. Detta värde jämfördes med SCB (2016) och Energimyndigheten (2015) som hade egna uppskattningar, 72,0 TWh respektive ca 85 TWh. I detta uppdrag räknades därför det totala energibehovet för år 2015 upp till 72 TWh. Uppskattningen av den förnyelsebara andelen 2015 av varje bränsletyp baserades på information från Trafikverket (2016) , och på egna antaganden. I Trafikverket (2016) anges andelen förnyelsebart i fordonsgas till 68 % och andelen i bensin till 4,8 %. Andelen förnyelsebart i E85 bedömdes av oss till 80 % sett över året. Andelen förnyelsebart i fordon som kombinerar gas och bensin bedömdes till 50 %. Kategorin Etanol i HBEFA bedömdes vara detsamma som ”ED95”, dvs. innehållande 95 % bioetanol. Efter att förnyelsebara andelar lagts in för alla bränslen enligt Trafikverkets uppgifter skiljde sig totalen förnyelsebart något, därför justerades andelen biodiesel i diesel ner till 18 % istället för 19 % som angivits i Trafikverkets PM (2016). Energimängden förnyelsebart var angivit totalt till 10,2 TWh för 2014 och samma värde sattes för 2015 (Trafikverket, 2016). I basprognosen för vägtransport räknades mängden förnyelsebart upp till 14 TWh år 2020 för att sedan ligga på denna nivå konstant till år 2030. Denna mängd förnyelsebart, tillsammans med SCB-justerade värden på total energianvändning i HBEFA 3,2 utgör denna rapports basprognos för vägtransporter. Utsläppen i basprognosen är på samma nivå som i Naturvårdsverket (2015).
Även vägtrafikens totala körsträckor summerades ur HBEFA 3,2-data men enbart uppdelat på huvudkategorier av fordon (personbil, lätt lastbil, tung lastbil, buss och MC). Syftet med att ta fram dessa värden var att uppskatta mängden emitterade slitagepartiklar som är helt bränsleoberoende (varför uppdelning på bränsle inte är nödvändigt). Antalet fordon togs också ur HBEFA 3,2 och summerades på samma huvudkategorier som körsträckor men uppdelat för olika bränslen. Sammantaget visar datautdraget ur HBEFA 3,2 följande utsläppsnivåer från avgaser och slitage för vägtrafikens basprognos år 2030, Tabell 1.
Tabell 1: Sveriges utsläpp av NO
x
, PM
2,5
och CO
2
från vägtransport år 2030 i basprognosen
(Naturvårdsverket 2015).
Utsläpp NO
x
PM
2,5
CO
2
Enhet
tusen ton
tusen ton miljoner ton
Totalt 13.8 2.3 14
Varav:
Personbilar
6.4
0.1
7
Lätta lastbilar
1.3
0.0
1
Tunga Lastbilar
5.6
0.1
5
Bussar
0.5
0.0
1
Vägslitage
2.1
100
Bilaga 2
4.2 Utsläpp från stora arbetsmaskiner
Energimängden som angavs i Arbetsmaskinsmodellens basprognos (Naturvårdsverket 2015) delades upp med avseende på motorklass (sju steg; Steg 0-II, Steg IIIA-B, Steg IV-V) och i två huvudsektorer; lantbruk (jord- och skogsbruk) och byggindustri (inkluderar mobila maskiner inom all industri). Denna indelning gjordes för både antal och energimängd för åren 2015- 2030. Arbetsmaskinsmodellen innehåller i dagsläget enbart prognoser för diesel, och all grundata utgår ifrån att hela maskinparken använder 100 % diesel. Genom att använda data över energibehov och åldersfördelning av maskinparken från Arbetsmaskinsmodellen och emissionsfaktorer från Amann et al., (2014) kunde vi räkna ut utsläpp år 2030 för basprognosen för arbetsmaskiner, Tabell 2.
Tabell 2: Sveriges utsläpp av NO
x
, PM
2,5
och CO
2
från stora arbetsmaskiner år 2030 i basprognosen
(Naturvårdsverket 2015 & Amann et al., 2014).
Utsläpp NO
x
PM
2.5
CO
2
Enhet
tusen ton
tusen ton miljoner ton
Totalt 5.48 0.39 2.5
Varav:
Lantbruk
0.65
0.04
0.7
Byggindustri
4.83
0.35
1.8
4.3 Utsläpp från småskalig vedeldning
Beräkningar av utsläpp från småskalig vedeldning baseras på en basprognos från Boverket (2016) som anger data över antal pannor och eldstäder samt energibehov fram till år 2025. Denna rapports basprognos är avseende energibehov och antal enheter samma som Boverkets (2016) basprognos. I basprognosen extrapolerades antal pannor och eldstäder samt energibehov från Boverket (2016) till år 2030 och därefter kategoriserades data om till GAINS-modellformat. Kategoriseringen krävde antaganden och anpassningar, då GAINS-modellens indelning inte är direkt anpassad till ekodesigndirektivet (Cofala & Klimont, 2012). Vidare finns det utsläppsreningstekniker i GAINS som inte finns i Boverkets rapport. Dessutom delar GAINS-modellen upp småskalig vedeldning i sektorerna hushåll, service och övrigt. I vår analys delade vi därför upp Boverkets data i dessa sektorer (hushåll, service och övrigt) enligt den uppdelning som gällde för motsvarande data i vårt underlag (Amann et al., 2014).
Nedan (Tabell 3 & Tabell 4) redovisar vi de data från Boverket (2016) och de extrapolerade data som använts till basprognosen för småskalig vedeldning i denna analys.
101
Bilaga 2
Tabell 3: Antal vedpannor, pelletspannor och lokala eldstäder i Sverige år 2013 – 2030 i basprognosen (Boverket 2016 fram till 2025). De kursiva värdena för år 2030 representerar egen extrapolering.
Enhetstyp
2013 2017 2020 2022 2025
2030
Vedpanna ej BBR
1
120 688 102 506 90 960 83 580 73 946
54 437
Vedpanna BBR gammal
2
98 744 83 868 74 201 68 384 60 502
44 533
Vedpanna BBR
3
0 6 818 9 832 9 832 9 832
9 832
Vedpanna Ekodesign
4
0 0 1 417 4 083 7 696
13 955
Pelletspanna ej BBR
1
7 920 6 915 6 247 5 837 5 273
4 168
Pelletspanna BBR
3
124 076 125 081 125 534 125 534 125 534
125 534
Pelletspanna Ekodesign
4
0 0 215 625 1 189
2 160
Lokaleldstad ej BBR
1
161 880 160 803 160 001 159 468 158 672
157 335
Lokaleldstad BBR
3
485 640 546 592 597 276 615 194 615 194
615 194
Lokaleldstad Ekodesign
4
0 0 0 18 456 77 212
169 667
1Uppfyller inte kraven enligt Boverkets Byggregler (BBR) 2Uppfyller kraven enligt gamla BBR 3Uppfyller kraven enligt nuvarande BBR 4Uppfyller krav enligt kommande EU ecodesign-direktiv (Direktiv 2009/125/EG)
Tabell 4: Energianvändning i vedpannor, pelletspannor och lokala eldstäder år 2013 – 2030 i basprognosen (Boverket 2016 fram till 2025). De kursiva värdena för år 2030 representerar egen extrapolering.
Enhetstyp
2013 2017 2020 2022 2025
2030
Vedpanna ej BBR
1
2.54 2.16 1.91 1.76 1.56
1.15
Vedpanna BBR gammal
2
2.08 1.77 1.56 1.44 1.27
0.93
Vedpanna BBR
3
0 0.14 0.21 0.21 0.21
0.21
Vedpanna Ekodesign
4
0 0 0.03 0.09 0.16
0.29
Pelletspanna ej BBR
1
0.18 0.16 0.14 0.13 0.12
0.09
Pelletspanna BBR
3
2.8 2.82 2.83 2.83 2.83 2.83
Pelletspanna Ekodesign
4
0 0 0 0.01 0.03
0.06
Lokaleldstad ej BBR
1
0.87 0.86 0.86 0.85 0.85
0.84
Lokaleldstad BBR
3
2.6 2.93 3.2 3.29 3.29
3.29
Lokaleldstad Ekodesign
4
0 0 0 0.1 0.41
0.90
1Uppfyller inte kraven enligt Boverkets Byggregler (BBR) 2Uppfyller kraven enligt gamla BBR 3Uppfyller kraven enligt nuvarande BBR 4Uppfyller krav enligt kommande EU ecodesign-direktiv (Direktiv 2009/125/EG)
Baserat på vår omklassificering av Boverkets kategorier till GAINS-modellens kategorier och de emissionsfaktorer som används i Amann et al. (2014) beräknades utsläppen i basprognosen för år 2030, Tabell 5.
102
Bilaga 2
Tabell 5: Utsläpp av NO
x
och PM
2,5
från småskalig vedeldning år 2030 i basprognosen.
Utsläpp NO
x
PM2.5
Enhet
tusen ton
tusen ton
Basprognos
2.3 3.21
Varav:
Hushåll
0.86
1.92
Service
0.62
0.42
Övriga
0.82
0.87
5 Åtgärder för att minska utsläpp
I detta uppdrag analyserades följande åtgärder med avseende på för varje åtgärd listade effekter:
Vägtransport:
1. Ökad kvotplikt biodrivmedel för vägtransporter
a. Påverkan på utsläpp av NO
x
, PM
2,5
, CO
2
och bränslekostnader
2. Bonus-malus-differentierad registreringsskatt för personbilar
a. Påverkan på utsläpp av NO
x
, PM
2,5
, CO, NMVOC, CO
2
b. Jämförelse av premienivåer med åtgärdskostnader för utsläppsminskning och elfordon
3. Premie för lågutsläppande lastbil/buss
a. Påverkan på utsläpp av NO
x
, PM
2,5
och åtgärdskostnader för utsläppsminskning
4. Analys av luftföroreningseffekten av Trafikverkets klimatscenario
a. Påverkan på utsläpp av NO
x
, PM
2,5
, CO
2
Arbetsmaskiner:
5. Arbetsmaskinpremie för inhandling av lågsläppande arbetsmaskiner
a. Påverkan på utsläpp av NO
x
, PM
2,5
, CO
2
och åtgärdskostnader för utsläppsminskning
Småskalig vedledning
6. Tidigareläggande av EU:s ekodesignkrav (Direktiv 2009/125/EG) för pannor och kaminer från 2020 resp. 2022 till 2017 resp. 2018.
a. Påverkan på utsläpp av PM
2,5
och åtgärdskostnader för utsläppsminskning
7. Förbud mot installation av eldningsutrustning som inte uppfyller EU:s ekodesignkrav
a. Påverkan på utsläpp av PM
2,5
och åtgärdskostnader för utsläppsminskning
8. Skrotningspremie för pannor/kaminer med dåliga miljöegenskaper
a. Påverkan på utsläpp av PM
2,5
5.1 Resultat från åtgärdsanalysen
Nedan presenterar vi varje åtgärd för sig, hur vi genomfört analysen, och effekten av åtgärden på utsläpp och kostnader för utsläppsrening.
103
Bilaga 2
5.1.1 Kvotplikt biodrivmedel för vägtransport (1)
Åtgärden ”Ökad kvotplikt biodrivmedel för vägtransport” (Kvotplikt) analyserades med avseende på påverkan på CO
2
-utsläpp, men även med hänsyn till NO
x
och PM
2,5
. Denna åtgärd jämför två scenarier; Basprognosen och ”Åtgärd kvotplikt”. I Basprognosen används 14 TWh förnybara biodrivmedel och i Åtgärd kvotplikt används 25 TWh år 2030.
5.1.1.1 Metod och beräkningsförutsättningar
Åtgärden analyserades genom att vi utgick från den totala biodrivmedelsmängden i basprognosen (14 TWh år 2030) och höjde denna till 25 TWh år 2030. Denna höjning motsvarar en höjning med 1 TWh per år från 2019, då vi antar att åtgärden införs, till 2030. För varje bränsle skedde höjningen proportionellt med hänsyn till hur mycket förnyelsebar bensin (etanol), diesel och gas som används i basprognosen. En ny nivå av CO
2
-utsläpp från vägtransport räknades sedan fram. Vid beräkning av CO
2
-utsläpp antogs i denna
analys att biodrivmedel har noll utsläpp av växthusgaser. CO
2
-utsläppsfaktorer för fossila bränslen antogs
vara samma som i Amann et al. (2014), Tabell 6.
Tabell 6: CO
2
-emissionsfaktorer för fossila bränslen
Bränsle tusen ton CO
2
/PetaJoule bränsle
Gas 55.8 Bensin 68.6 Diesel 73.4
Åtgärdskostnaden beräknades som merkostnad för drivmedel givet dagens prisnivåer. Kostnadsunderlag kom från Börjesson m.fl. (2013) och SPBI.se (för 2015). Åtgärdskostnaden beräknades som prisskillnaden mellan fossilbränsle och förnyelsebart drivmedel multiplicerat med mängd biodrivmedel i de två scenarierna (Basprognos och Åtgärd Kvotplikt). Skillnad i totalkostnad mellan de två scenarierna var åtgärdskostnad för Åtgärd Kvotplikt.
Tabell 7 visar kostnader som användes i denna åtgärd för fossila och förnyelsebara bränslen.
Tabell 7: Litteraturvärden för kostnader för fossila och förnyelsebara bränslen, exkl. skatter, avgifter och moms.
Bränslen Fossilbränsle
(SEK/liter)
Biodrivmedel (SEK/liter bensinekvivalenter)
Låg Medel Hög
Gas 6 7 8 9 Bensin 5 7 9 10 Diesel 5 11 11 11
Viktigaste antaganden
De viktigaste antagande som gjordes i denna åtgärdsanalys var följande:
x
Ökad användning av biodrivmedel leder inte till priseffekter,
x
Den prisinformation som finns tillgängligt idag (se Tabell 7) kommer gälla även år 2030,
x
Prisskillnader mellan olika biodrivmedel kommer inte leda till ändrad mix av användningen av bensin, diesel, och gas,
x
Ökad mängd biodrivmedel kommer inte påverka vilken typ av fordon som köps in eller hur mycket de används,
x
Den relativa andelen av biodrivmedel till bensin-, diesel- och gasmotorer i åtgärden motsvarar den relativa andelen av bensin, diesel och gas-förbrukning i basprognosen,
104
Bilaga 2
x
Beträffande inblandningsbränslen (HVO t.ex.)redovisas inga kostnadsuppskattningar. Istället konstateras att dessa kan användas i höga inblandningar i bensin eller dieselolja utan att modifiera motor eller bränslesystem och torde därför kunna vara konkurrenskraftiga även i de fall där de har något högre produktionskostnader. Detta eftersom inga extra åtgärder behövs för motoranpassning eller distribution.
Känslighetsanalys
Ett alternativt scenario analyserades där, istället för en ”bred” uppräkning av andelen förnyelsebart över alla bränslen, enbart bensin från år 2020 har höjt sin andel förnyelsebart (bensinbilar, gas/bensin, Flexifuel E85) så att 25 TWh uppnås år 2030. Övriga bränslen antogs ha en andel biodrivmedel år 2030 motsvarande basprognosen.
5.1.1.2 Resultat och diskussion
Utsläppen av CO
2
från bränsleanvändningen till vägtransporter sjunker från ca 14 till ca 11 miljoner ton. I
och med att utsläpp av NOx och PM2,5 regleras enligt Euro-krav bör inte utsläpp av luftföroreningar påverkas nämnvärt av en höjd kvotplikt. Kostnad i form av ökade bränslekostnader kan komma uppgå till en bit över 7 miljarder svenska kronor årligen. Detta motsvarar en åtgärdskostnad på ca 2,5 kronor per kg CO
2
-minskning. Kostnaden är känslig för merkostnaden för förnyelsebar diesel, för vilket vi har minst
underlag.
Tabell 8: Sveriges utsläpp av NO
x
, PM
2,5
och CO
2
från vägtransport 2030
Scenario TOTAL 2030
Utsläpp
NO
x
PM
2,5
CO
2
Enhet
tusen ton
tusen ton miljoner ton
Basprognos 14 2 ~14 Åtgärd Kvotplikt 14 2 ~11
Effekt av åtgärd
0
0
~ -3
Tabell 9: Åtgärdskostnader för 2030 kopplade till Åtgärd Kvotplikt givet dagens bränslepriser
Åtgärdskostnader för Åtgärd kvotplikt
2030
Låg Medel Hög
Miljarder kronor
7,1
7,4
7,6
SEK/ton 2495 2586 2645 SEK/kilo 2.5 2.6 2.6
Tabell 10: Åtgärdskostnader per ton CO
2
om Åtgärd Kvotplikt endast påverkar etanolanvändning
till dagens priser
Åtgärdskostnader för Åtgärd kvotplikt
2030
Låg Medel Hög
Miljarder kronor
2,1
4,4
5,6
SEK/ton
734
1 539
1 958
SEK/kilo
0.7 1.5 2.0
105
Bilaga 2
Kort diskussion om kvotplikt
Syftet med ett kvotpliktsystem
4
är att öka den förnybara andelen drivmedel i transportsektorn. Som åtgärd
för att klimatanpassa transportsystemet är det troligen ett av de viktigare styrmedlen. Åtgärden är dock i första hand en klimatåtgärd och får antagligen små eller inga effekter på utsläpp av luftföroreningar. I och med att nya generationers motorer släpper ut allt mindre reglerade föroreningar oberoende av drivmedel är det därför möjligt att påverkan på utsläpp av luftföroreningar kan vara liten år 2030.
Luftföroreningseffekterna av en kvotplikt är dock beroende av ett flertal faktorer. I förutsättningarna för arbetet antog vi att ett kvotsystem inte påverkar prisbilden på drivmedel. Ett ambitiöst kvotpliktsystem, som dessutom premierar biodrivmedel med hög klimatnytta, kommer kanske att få en prispåverkande effekt. Visserligen är åtgärdskostnaden för ligninbaserad bensin (som exempel på biodrivmedel med hög klimatnytta) i dagsläget relativt låg och uppskattad till 1 kr/kg CO
2
(Preem 2016). Vid högre användning av
biodrivmedel med högre internationell efterfrågan kommer kanske kostnaden att öka. Det betyder i så fall att priset på drivmedel stiger generellt, vilket gör att kostnaden för vägtransporter också ökar jämfört med ett nollscenario. Ökade kostnader för vägtransporter skulle i sin tur till minskad trafikvolym, vilket också minskar utsläppen av luftföroreningar. Detta är en effekt som vi också räknat på i Åtgärden Trafikverkets klimatscenario som följer senare i rapporten. Däremot bör sägas att prisutvecklingen av drivmedel beror på många faktorer. Ett annat scenario är att ökad kvotplikt på biodrivmedel trycker ner priset på olja (man slipper utvinna dyra oljefyndigheter pga lägre efterfrågan), vilket i sin tur skulle leda till lägre transportkostnader.
En annan effekt med ett kvotpliktssystem kan vara att det påverkar val av fordon på kort och medellång sikt. Ett kvotpliktssystem som är inriktat på att gynna s.k. drop-in-bränslen kan få effekten att det gynnar dagens dieselteknik på bekostnad av t. ex. gasfordon, en effekt som påverkar utsläppen av kväveoxider som idag är betydligt högre från dieselbilar jämfört med andra motortekniker. Först från 2020 beräknas utsläppen i verklig körning från nyinköpta dieseldrivna personbilar vara nere på acceptabla nivåer. Då fordon används mer är 10 år kommer effekten på NO
x
-utsläpp av en åtgärd som eventuellt ökar inköp av
dieselfordon för perioden fram till 2020 finnas kvar 2030.
Beträffande åtgärdskostnad för ett kvotpliktssystem är den intressant ur ett samhällsekonomiskt perspektiv i jämförelse med andra åtgärder. Ur ett statsfinansiellt perspektiv är den dock annorlunda då den inte belastar statskassan. I stället betalas kostnaden för att kvotera in en högre andel biodrivmedel av brukarna, dvs bilister, åkerier med flera via en högre kostnad för köpt drivmedel.
5.1.2 Bonus-malus-differentierad registreringsskatt för personbilar (2)
Åtgärden ”Bonus-malus-differentierad registreringsskatt för personbilar” (Bonus-malus) har analyserats med avseende på utsläpp av NO
x
, PM
2,5
, CO, NMVOC och CO
2
av att Bonus-malus införs år 2018.
Effekten på fordonsflottan av ett hypotetiskt Bonus-malus-system analyserades genom att använda skattade effekter av ett Bonus-malus-system inom EU från EU-studien DYNAMIX (Ekvall m.fl., 2016). Dock är denna effekt i DYNAMIX inte kopplad till de av Miljömålsberednings-sekretariatet angivna förslagen på Bonus-nivåer. I analysen har vi diskuterat om föreslagen bonus-nivå kan tänkas ge en effekt som leder till ökad användning av elbilar.
4 Ett kvotpliktsystem bygger på att staten i specificerar hur stor andel av den totala bränsleanvändningen som ska utgöras av förnyelsebara bränslen.
106
Bilaga 2
5.1.2.1 Metod och beräkningsförutsättningar
Analysen är baserad på tidigare studier. Fokus var på ett Bonus-malus-system som leder till ökad användning av laddhybrider och elbilar och därmed ger effekt på luftföroreningar. Åtgärden är specificerad så att Bonus-malus leder till kraftigt ökade inköp av elfordon i jämförelse med basprognos: nästan 20 % av fordonsflottan är rena elfordon år 2030, och 20 % är laddhybrider (Ekvall m.fl. 2016). Åtgärdens implementeringsår är 2018-2030. I Tabell 11 nedan redovisas förändringen år 2030 och 2050 i EU relativt år 2013 för ett scenario med Bonus-malus och ett utan.
Tabell 11: Potentiell effekt på bilinköp av Bonus-malus relativit år 2013 enligt studien DYNAMIX (Ekvall m.fl., 2016)
DYNAMIX (Ekvall m.fl., 2016)
Utan
Bonus-malus
Med
Bonus malus
2030 2050 2030 2050
Bilförsäljning -5% -10% -5% -10% Andel batterifordon 1% 3% 25% 50% Andel laddybridfordon 3% 4% 25% 45% Andel fordon med vanlig förbränningsmotor 96% 93% 50% 5% Andel stora bilar 29% 34% 7% 4% Andel mellanstora bilar 37% 35% 30% 27% Andel små bilar 3% 31% 63% 69% Utsläpp ur avgasröret från bilar med vanlig förbränningsmotor (CO2/100 km) -5% -10% -30% -50%
Viktigaste antaganden
Följande antaganden gjordes för åtgärden Bonus-malus i detta uppdrag:
x
Bonus-malus påverkar bränsleeffektivitet hos förbränningsmotorer samt inköp av elbilar och laddhybrider.
x
Bonus-malus påverkar inte den relativa åldersfördelningen hos konventionella fordon. Nya fordon fortsätter att köpas in och användas i samma relativa takt som i basprognosen.
x
Bonus-malus påverkar inte mixen av bränslen som används i konventionella fordon.
5.1.2.2 Resultat och diskussion
Ett ambitiöst Bonus-malus-system skulle kunna leda till att vägtransporters utsläpp år 2030 minskar för NO
x
från ca 14 tusen till ca 11 tusen ton, och från ca 14 till ca 10 miljoner ton för CO
2
, Tabell 12. Utsläppen
av CO skulle kunna minska med ca 11 tusen ton och utsläppen av NMVOC skulle kunna minska med ca 1 700 ton. Påverkan på utsläpp av PM
2,5
skulle vara försumbar då dessa främst kommer från vägslitage år
2030.
Tabell 12: Sveriges utsläpp från vägtransport 2030 (kton)
Scenarios TOTAL 2030
Utsläpp NO
x
PM
2,5
CO NMVOC CO
2
Enhet
tusen
ton
tusen
ton
tusen
ton
tusen
ton
miljoner
ton
Basprognos 14 2 30 4,4 14 Åtgärd Bonus-malus 11 2 19 2,8 10
Effekt av åtgärd
~-3 ~0 -11 -1.7 ~-4
107
Bilaga 2
Möjlig effekt av tänkta bonus-nivåer
I detta uppdrag ingick även att analysera hur stor effekt som kan tänkas ges av följande bonus-nivåer:
x
45 000 kr för rena elbilar,
x
15 000 kr för laddhybrider,
x
3-årig skattejustering för övriga fordon: Grundbelopp på 360 kr/år i 3 år. Koldioxidbelopp på 30 kr/gram koldioxidutsläpp över 70 g CO
2
/km vid blandad körning.
Detta skulle i princip kunna analyseras givet att merkostnader för elbilar och laddhybrider är kända. Problemet är att dessa kostnader minskar mycket snabbt just nu. I sitt underlag till FFF-utredningen (Trafikverket 2014) antog Trafikverket (2012) att merkostnaden för en elbil skulle kunna komma bli ca 45 000 kronor år 2025. Underlaget till Gustafsson (2014) visade på merkostnader vid inköp av elbilar på upp till 200 000 kronor och totala merkostnader på ca 10 000 – 40 000 kronor per år. En jämförelse av inköpspris för de fem mest sålda elbilarna i Sverige med ”närmast jämförbara bil” enligt Skatteverkets definition (Skatteverket 2015) visar att merkostnaden för inköp av elbilar idag (april 2016) ligger mellan ca 90 000 – 150 000 kronor. Prisuppgifterna för bilar är hämtade från Konsumentverkets tjänst www.bilsvar.se. Ytterligare tecken på snabb prisminskning ges av Bloomberg News (2016) som prognosticerar att den totala merkostnaden för elbilar kommer vara noll någonstans mellan år 2022 och 2028.
Åtgärdsscenariot vi räknat på förutsätter att ca 1 miljon extra elbilar och en miljon extra laddhybridbilar sätts i trafik till år 2030. Detta skulle kräva en total bonus-utbetalning på ca 45 miljarder kronor över en period på 12 år för bara elbilar och 15 miljarder för laddhybridbilar. Hur stor kostnad som skulle behövas utöver detta är oklart enligt ovanstående resonemang.
Kort diskussion om Bonus-malus
Bonus-malus-system kan utformas på olika sätt. Det främsta syftet som brukar lyftas fram är att minska bränsleförbrukningen hos nysålda bilar. Ur luftföroreningssynpunkt är det viktigt i vilken utsträckning ett system är inriktat på att påverka inköpen av eldrivna fordon kontra att ytterligare stimulera bränslesnålare fordon och motorer med konventionella tekniker som diesel. För att minska utsläppen av luftföroreningar behövs en tydlig inriktning på att stimulera inköpen av eldrivna fordon. I annat fall kan utvecklingen mot mer dieselbilar i stället förstärkas som en konsekvens av Bonus-malus, något som i dagsläget inte är gynnsamt ur luftföroreningssynpunkt.
Rätt utformat är bonus-malus ett verkningsfullt styrmedel för att påverka nybilsinköp. Det scenario gällande försäljningsandelen el- och laddbilar 2030 som beräkningarna bygger på är dock att betrakta som mycket optimistisk och i linje med den prognos som ligger till grund för Trafiverkets (2014) beräkningar i klimatscenariot. Visserligen finns det lovande trender och merkostnaden för elfordon sjunker snabbt. Å andra sidan visar en sammanställning att progressiva länder räknar med en andel el- och laddfordon i nybilsförsäljningen på 10 – 15 procent år 2025. Bloomberg (2016) gör å sin sida en bedömning om 35 procents global markandsandel för nybilsförsäljningen av el- och laddfordon till 2040.
För att utsläppsnivåerna enligt Åtgärd Bonus-malus ska kunna uppfyllas är det därför troligt att bonusmalus som ensamt styrmedel inte kommer vara tillräckligt. Sannolikt behövs en kombination av styrmedel. Ett av de viktigare, som också behöver förändras, är förmånsbilsbeskattningen. Över 50 procent av nybilsförsäljningen är idag förmåns- eller tjänstebilar och påverkas av regelverket för förmånsbilar. Idag är dessutom de flesta förmånsbilar som säljs dieselbilar. För att kraftigt styra om nybilsförsäljningen mot eldrivna fordon skulle därför förmånsbilssystemet behöva göras om. Till exempel skulle man kunna tänka sig att förmånsbilssystemet endast omfattar el- och laddhybridbilar.
108
Bilaga 2
Angående prisutveckling på elfordon är den svenska marknaden för liten för att påverka den internationella utvecklingen i någon större omfattning. I Sverige är vi alltså beroende av vad som sker internationellt, och svenska styrmedel som gynnar inköp av elfordon har därför som primär effekt att vi kan sänka utsläppen i Sverige. Ju fler länder som inför styrmedel som gynnar elfordon, ju större blir påverkan internationellt, och man ska heller inte underskatta det internationella behovet av positiva exempel på åtgärder för att minska utsläpp.
5.1.3 Premie för lågutsläppande lastbil/buss (3)
Åtgärden ”Premie för lågutsläppande lastbil/buss” (Premie lastbil & buss) analyserades med avseende på påverkan på utsläpp av NO
x
och PM
2,5
samt åtgärdskostnader för utsläppsminskning.
5.1.3.1 Metod och beräkningsförutsättningar
Analysen av åtgärden Premie lastbil & buss består utav ett ”what-if” scenari,o i vilket vi beräknade utsläppen från en fordonsflotta som är yngre än den i basprognosen och därmed har högre kostnader för utsläppsrening. I denna analys skulle en premie leda till att andelen nya fordon i fordonsflottan ökar. För lastbilar ökar mängden av nyaste reningsklass från 87 % i basprognos till 96 %, för bussar ökar mängden från 98 % till 100 %. Detta motsvarar en ökning med ca 10 000 lastbilar och 230 bussar. Åtgärden implementeras under perioden: 2018-2030. Åtgärden innebär att äldre fordon skrotas och ersätts med nya, som antas köra lika långt som de som skrotas. Beräkningar för åtgärden utgår ifrån Euroklassindelningen. Antagandet är att alla fordon som är äldre än 15 år 2030 är borta från flottan, dvs. Euroklasserna 0-V. Detta leder till en omfördelning mellan de två kvarvarande Euroklasserna VI och VII, som baseras på deras relativa fördelning i basprognosen år 2030. Dessa antaganden leder fram till att år 2030 är andelen Euro VI 6 % (basprognosen: 6 %), Euro VII 94 % (basprognosen 89 %) och övriga Euroklasser 0 %. Eftersom GAINS-modellen använder samma indelning kan kostnader av skiftningen i flottan beräknas. Åtgärdskostnaden beräknas vara lika med merkostnad för utsläppsrening.
Viktigaste antaganden
Följande antaganden gjordes i denna åtgärdsanalys:
x Åtgärden påverkar endast tunga lastbilar och bussar med dieseldrift. x
Åtgärden påverkar endast åldersfördelningen av fordon, inte det totala transportarbetet eller bränsleförbrukningen.
5.1.3.2 Resultat och diskussion
En föryngring av lastbilar och bussar skulle främst leda till en minskning av NO
x
-utsläppen. Utsläppen av
PM
2,5
påverkas inte nämnvärt då större delen av utsläppen kommer från slitagepartiklar.
Tabell 13: Utsläpp vägtransport i basprognos vs. Premie Lastbil & buss, 2030
Scenarios TOTAL 2030
Utsläpp NO
x
PM
2,5
Enhet
tusen ton tusen ton
Basprognos 14 2 Åtgärd Premie lastbil & buss 11 2
Effekt av åtgärd
~ -3
~0
109
Bilaga 2
Tabell 14: Årliga kostnader för utsläppsrening kopplat till Premie Lastbil & buss, 2030
Årliga kostnader för utsläppsrening 2030
Basprognos (miljoner kronor/år)
~3164
Åtgärd Premie lastbil & buss (miljoner kronor / år)
~3230
Total merkostnad för utsläppsrening (miljoner kronor / år)
67
Baserat på att denna merkostnad orsakas av att ca 10 000 lastbilar och 200 bussar blir av renaste fordonsklass skulle dessa 67 miljoner om året motsvara en användarpremie på ca 6 500 kronor per fordon och år. Denna kostnad är förstås mycket osäker. Och vilken investeringspremie som skulle motsvara en årlig merkostnad på 6 500 kronor per fordon har vi inte skattat.
Kort diskussion om Premie Lastbil & buss
Marknadssituationen för bussar och lastbilar skiljer sig åt. En stor andel av de bussar som idag trafikerar städer och regioner går i samhällsbetald linjetrafik och omfattas därför av upphandlingskrav från trafikhuvudmän. Här har också miljökrav vid upphandlingar varit standard under ett antal år. Detta gör att bussar generellt idag har en högre andel nya fordon jämfört med lastbilar. Detta syns också i de beräkningar som gjorts där potentialen för nyare bussar tack vare premie är betydligt mindre jämfört med lastbilar. Detta gör att en premie ger störst effekt för lastbilar tvärt emot dagens politik, där man föreslagit en premie bara för bussar.
För att kunna säkerställa de positiva effekter som beräknas behöver ett system med inköpspremie för tunga fordon troligen förstärkas genom att det samordnas med exempelvis existerande miljözonskrav i städer som ställer miljökrav på vilka fordon som tillåts trafikera vägar inom zonen. Också en eventuell kilometerskatt för tunga fordon är ett viktigt komplement till en inköpspremie och behöver vara tydligt miljödifferentierad utifrån exempelvis Euroklass för att ge ett tydligt incitament att byta till en bättre Euroklass.
Åtgärden kan i kombination med andra styrmedel innebära en förtida försäljning och/eller skrotning av fordon och därmed högre kostnader för fordonsägaren. Denna kostnad har vi inte kunnat skatta inom ramen för detta uppdrag.
5.1.4 Analys av luftföroreningseffekten av Trafikverkets klimatscenario (4)
Åtgärden ”Analys av luftföroreningseffekten vid Trafikverkets klimatscenario” (Trafikverkets klimatscenario) analyserades med avseende på utsläpp av PM
2,5
och NO
x
.
5.1.4.1 Metod och beräkningsförutsättningar
Trafikverkets (2014) klimatscenario användes som grund för att studera denna åtgärd. Scenariot utgår ifrån ett antal olika åtgärder i samhället som skulle påverka vägtrafiken, och beräkningarna utgår från påverkan på själva trafikarbetet (Gfkm
5
/år). Den procentuella effekten av genomförda åtgärder finns
framtagna för åren 2020-2050. Dessa åtgärders effekter på trafikarbetet till år 2030 visas i tabellen nedan:
5 Gfkm = Gigafordonskilometrar
110
Bilaga 2
Tabell 15: Åtgärder i Trafikverkets klimatscenario, 2030.
Åtgärd i Trafikverket (2014) Procentuell påverkan på trafikarbetet:
Lätta fordon
Procentuell påverkan på
trafikarbetet: Tunga fordon
Hållbar stadsplanering, inklusive infrastruktur för gång och cykel
-10%
-
Trängselskatt, parkeringspolicy och avgifter
-3%
-
Trafikledning och trafikinformation -0.3% -0,3% Bilpooler och biluthyrning -3% - Samåkning 0% - E-handel -3% - Resfritt -4% - Förbättrad kollektivtrafik (residualeffekt från fördubblingsmålet) -8% - Förändrade hastighetsgränser (effekter på trafik) -3% Samordnade godstransporter i staden - -3% Ruttoptimering och ökad fyllnadsgrad godstransporter - -9% Längre och tyngre lastbilar - -4% Bättre utnyttjande av andra trafikslag - -13%
Totalt -30% -26%
Trafikarbetet i Trafikverkets klimatscenario omräknades till energiförbrukning (TWh) och justerades samtidigt för att stämma med den officiella klimatrapporteringen. Trafikarbete efter åtgärder och energiförbrukning utan åtgärder är inte angivna av Trafikverket vilket ger en viss svårighet i jämförelse med basprognosen (som baseras på data från HBEFA). Beräkningarna av båda måtten är nödvändiga i detta fall då vi beräknar både avgaser och slitagepartiklar.
Trafikverket (2014) har dessutom två alternativ av klimatsscenarier av åtgärder - med och utan elektrifiering. I det scenario som har elektrifiering utgör elförbrukningen ca 12% av de totala energiförbrukningen. Trafikverket (2014) har också räknat in en kraftig energieffektivisering i utförandet (kWh/km) till följd av elektrifieringen till år 2030. Bränslefördelningen inom fordonsslagen finns också angiven i Trafikverket (2014) efter åtgärd. För beräkningarna i denna åtgärd har vi valt att använda HBEFA:s data för basprognosen och Trafikverkets (2014) data i åtgärdsscenariot (inklusive elektrifiering).
Denna åtgärd baseras på skillnader i vägtransportbehov mellan vår basprognos och Trafikverkets (2014) klimatscenario, i vilken användning av fordonsbränsle år 2030 sjunker från ca 67 TWh till ca 34 TWh samtidigt som biobränsle och elfordon introduceras. Dessutom minskas transportarbetet för de flesta fordonstyper.
Viktigaste antaganden
Antaganden som gjordes i denna åtgärd är följande:
x
Åtgärden leder till ändring av transportarbete, energieffektivitet, och totalt bränslebehov.
x
Efter införande av åtgärden är åldersfördelningen av den återstående fordonsflottan samma som åldersfördelningen innan åtgärden, men med färre antal fordon.
x
Åtgärden leder inte till ändring av den relativa mixen av bränslen (bensin, diesel, gas).
x
Åtgärden leder till ökad mängd elfordon.
111
Bilaga 2
5.1.4.2 Resultat och diskussion
Trafikverkets klimatscenario skulle, om det blev förverkligat, kunna minska utsläppen från förbränning av drivmedel och från slitagepartiklar med ca 11 miljoner ton CO
2
, nio tusen ton NO
x
och fem hundra ton
PM
2,5
.
Tabell 16: Utsläpp av NO
x
, PM
2,5
och CO
2
för Basprognos vs.Trafikverkets klimatscenario.
Scenarios TOTAL 2030
Utsläpp NO
x
PM
2,5
CO
2
Enhet
tusen ton
tusen ton miljoner ton
Basprognos 14 2 14 Åtgärd Trafikverkets klimatscenario
5 1,5 3
Effekt av åtgärd
~ -9
~ -0,5
~ -11
Kort diskussion om Trafikverkets klimatscenario
Trafikverkets klimatscenario är det mest heltäckande av de förslag/åtgärder som beräknats. För att nå 80 procents minskning av fossilt bränsle i vägtransportsektorn till år 2030 krävs också genomgripande förändringar och en kombination av styrmedel. Bland annat är en förutsätting en absolut minskning av trafikarbetet genom styrmedel och samhällsplanering. Dessutom krävs en tydligare styrning mot nya energisnåla fordon, elektrifiering och biodrivmedel.
Beräkningarna av effekterna på luftföroreningar visar också stora minskningar, vilket visar att när en kombination av styrmedel och åtgärder används kan det få effekt på utsläpp både av luftföroreningar och klimatgaser. Dessutom spelar det naturligtvis in att klimatscenariot förutsätter en ambitionsnivå på åtgärder som gör att det faktiska trafikarbetet minskar.
5.1.5 Arbetsmaskinspremie för inhandling av lågutsläppande arbetsmaskiner (5)
För sektorn Arbetsmaskiner vi analyserades denna åtgärd (Premie för lågutsläppande arbetsmaskiner) med avseende på påverkan på utsläpp av NO
x
, PM
2,5
och CO
2
samt åtgärdskostnader för
utsläppsminskning. Vi analyserade denna åtgärd på samma sätt som åtgärden för lastbil och bussar, d.v.s. hur en premie som leder till en föryngring av maskinparken skulle kunna påverka utsläpp och kostnader för användning av reningsteknik (implementeringsperiod 2018-2030). För denna åtgärd gjordes två intressanta känslighetsanalyser.
5.1.5.1 Metod och beräkningsförutsättningar
Analysen av denna åtgärd består utav ett ”what-if”-scenario som vi kallar ”Åtgärd Premie arbetsmaskiner”.
Denna åtgärd utgår ifrån att äldre arbetsmaskiner succesivt byts ut mot nyare, men i en snabbare takt än den ”naturliga” som Arbetsmaskinsmodellen grundar sig på. Åtgärden har beräknats i tre versioner: Version 1: Nya maskiner ökar med ca 5-7 %-enheter, halvgamla maskiner minskar; Version 2: Även de äldsta maskinerna tas bort; Version 3: Endast nya maskiner används år 2030.
Version 1 innebär att gamla arbetsmaskiner (utgångna Steg) byts ut mot nya med en hastighet av ca 5%- enheter per år från och med år 2022. Denna snabbare föryngring innebär att det år 2030 endast finns Steg
112
Bilaga 2
IV, Steg V och Steg 0- arbetsmaskiner kvar år 2030. Enligt modellen beräknas Steg 0-arbetsmaskiner använda ca 1,5 % av maskinparkens energibehov. Steg IV använder i version 1 6,2 % och Steg V 92,3 %.
I den andra versionen av åtgärden byts kvarvarande Steg 0-maskiner ut mot nya maskiner (Steg V), medan kvarvarande Steg IV-maskiner lämnas konstant. Steg IV använder i denna version 6,2 % och Steg V 93,8 % av maskinparkens energibehov. I den tredje versionen byts även Steg IV ut mot Steg V, dvs. hela maskinparken utgörs av Steg V år 2030. Åtgärdskostnaden räknas som merkostnaden för utsläppsrening.
Viktigaste antaganden
Följande antaganden gjordes för åtgärden Premie för lågutsläppande arbetsmaskiner:
x Åtgärden påverkar bara stora arbetsmaskiner (installerad motoreffekt större än 37 kilowatt). x
Åtgärden leder till ändring av fordonsflottans åldersfördelning.
x
Åtgärden påverkar bara dieseldrivna fordon, och leder inte till ändring av alternativa bränslen i stora arbetsmaskiner.
x Åtgärden leder inte till ökad mängd el-drift eller eftermontering av reningsutrustning.
5.1.5.2 Resultat och diskussion
En premie som ger en rimlig påverkan på föryngring av maskinparken skulle kunna minska utsläppen av NO
x
med ca 300 ton NO
x
. Om premien skulle vara så kraftig att alla gamla maskiner skulle ersättas med nya skulle utsläppen däremot gå ner med ca fyra tusen ton NO
x
och 300 ton PM2.5. Om bara nya maskiner
skulle användas skulle utsläppsminskningen av NO
x
bli något lite högre. Det intressanta med denna
känslighetsanalys är att den visar att gamla arbetsmaskiner kommer stå för en betydande del av utsläppen även år 2030. Vi har inte analyserat någon eventuell påverkan på CO
2
.
Tabell 17: Utsläpp av NO
x
och PM
2,5
för Basprognos vs. Premie lågutsläpp arbetsmaskiner.
Scenarios TOTAL 2030
Utsläpp NO
x
PM
2,5
Enhet tusen ton tusen ton
Basprognos 5,5 0,4 Åtgärd Premie arbetsmaskiner, Version 1 5,2 0,4 Åtgärd Premie arbetsmaskiner, Version 2 ~1,3 0,1 Åtgärd Premie arbetsmaskiner, Version 3 ~1,3 0,1
Effekt av åtgärd, Version 1
0,3
0
Effekt av åtgärd, Version 2
4,1
0,3
Effekt av åtgärd, Version 3
4,2
0,3
De uppskattade kostnaderna för denna åtgärd är höga och vi har inom ramen för uppdraget inte hunnit kontrollera indata ordentligt. Därför anger vi bara kostnaderna som ett bästa tillgängliga men mycket osäkert kostnadsunderlag.
113
Bilaga 2
Tabell 18: Årliga kostnader för utsläppsrening kopplat till Premie lågutsläpp arbetsmaskiner, 2030
Årliga kostnader för utsläppsrening 2030
Basprognos (miljoner kronor/år)
~2 900
Åtgärd Premie lågutsläpp arbetsmaskiner, Version 1 (miljoner kronor / år)
~ 3 800
Åtgärd Premie lågutsläpp arbetsmaskiner, Version 2 (miljoner kronor / år)
~4 000
Åtgärd Premie lågutsläpp arbetsmaskiner, Version 3 (miljoner kronor / år)
~4 100
Merkostnad för utsläppsrening, Version 1 (miljoner kronor / år)
~9 00
Merkostnad för utsläppsrening, Version 1 (miljoner kronor / år)
~1 100
Merkostnad för utsläppsrening, Version 1 (miljoner kronor / år)
~1 200
Kort diskussion om Premie för arbetsmaskiner
Miljökrav på arbetsmaskiner i Sverige styrs idag till stor del av de gemensamma upphandlingskrav som de största städerna har tillsammans med Trafikverket. I det arbetet är utgångspunkten att det är mer samhällsekonomiskt lönsamt att ha hårdare utsläppskrav i städer jämfört med landsbygd. Det innebär att skärpning av de kraven troligtvis inte kommer få samma effekt på de totala utsläppen av kväveoxider och partiklar som beräknats ovan. Å andra sidan sker utsläppsminskningarna i städer där nyttan är störst.
I den analys som gjorts har dock inte en ökad användning av el- eller gasdrift beräknats. Speciellt elhybridsystem bedöms kunna få en betydande markandsandel framöver inom vissa segment av arbetsmaskinsektorn. Detta kommer kunna ha stor positiv påverkan på utsläpp av luftföroreningar. En sådan utveckling kan med fördel påskyndas av upphandlingskrav i kombination med incitament och bonus.
5.1.6 Tidigareläggande av EU:s ekodesignkrav för pannor och kaminer (6)
Åtgärden ”Tidigareläggande av EU:s ekodesignkrav för pannor och kaminer från 2020 resp. 2022 till 2017 resp. 2018” (Tidig ekodesign) har analyserats med avseende på påverkan på utsläpp av PM, samt åtgärdskostnader för utsläppsminskning av PM. Åtgärden består i att införa ekodesignkrav år 2017 (ved- och pelletspannor) och lokaleldstäder (kaminer) år 2018, istället för som i basprognosen år 2020 och 2022.
5.1.6.1 Metod och beräkningsförutsättningar
De ändringar som Boverket (2016) räknar fram som följd av ett tidigareläggande av ekodesigndirektivet (exkl. skarpare krav på NO
x
) beräknas om till ändrad användning av reningsteknik i GAINS-modellen,
d.v.s. andelen pannor med höga reningskrav är högre år 2030 i åtgärden än i basprognosen. Merkostnaden för pannor och kaminer har utgjort åtgärdskostnaden.
Baserat på data från basprognosen definierade vi åtgärden som i Tabell 19.
114
Bilaga 2
Tabell 19: Antal enheter och energibehov år 2030 i Basprognos och i åtgärd Tidig ekodesign
Antal 2030
TWh 2030
Scenarios Basprognos Tidig ekodesign Basprognos Tidig ekodesign
Vedpanna ej BBR
54 437
54 437
1.2
1.2
Vedpanna BBR gammal 44 533
44 533
0.9
0.9
Vedpanna BBR nS
9 832
5 217
0.2
0.1
Vedpanna Ekodesign
13 955
19 003
0.3
0.4
Pelletspanna ej BBR
4 168
4 168
0.1
0.1
Pelletspanna BBR
125 534
125 130
2.8
2.8
Pelletspanna Ekodesign 2 160
2 908
0.1
0.1
Lokaleldstad ej BBR
157 335
157 335
0.8
0.8
Lokaleldstad BBR
615 194
531 480
3.3
2.8
Lokaleldstad Ekodesign 169 667
256 590
0.9
1.4
Viktigaste antaganden
Följande antaganden är viktigast för åtgärd Tidigareläggande av EU:s ekodesignkrav för pannor och kaminer i denna rapport:
x
Boverkets (2016) prognos över antal pannor och eldstäder fördelas jämnt över delsektorerna, hushåll; service, och övrigt,
x
Boverkets (2016) prognos till 2025 över antal pannor och eldstäder samt energibehov förlängs linjärt till år 2030 i enlighet med trender till 2025,
x
Åtgärden analyseras avseende åldersfördelning och energianvändning i enlighet med motsvarande åtgärd i Boverket (2016),
x
Förbrukad energi per typ av enhet ändras inte till följd denna åtgärd,
x
Åtgärden påverkar alltså inte den totala användningen av pannor och kaminer.
5.1.6.2 Resultat och diskussion
Utsläpps- och åtgärdskostnadsanalyser med GAINS-modellen visar att åtgärden till år 2030 varken kommer ge speciellt stor påverkan på utsläpp av PM
2,5
eller innebära höga åtgärdskostnader.
Tabell 20: Utsläpp av NO
x
och PM
2,5
i Basprognos vs. Tidig ekodesign
Scenarios TOTAL 2030
Utsläpp NO
x
PM
2.5
Enhet
tusen ton tusen ton
Basprognos 2,3 3,2 Åtgärd Tidig ekodesign 2,3 3,1
Effekt av åtgärd
~0
~ -0,1
Tabell 21: Årliga kostnader för utsläppsrening basprognos vs. Tidig ekodesign
Årliga kostnader för utsläppsrening 2030
Basprognos (miljoner kronor / år)
~2 295
Åtgärd Tidig ekodesign (miljoner kronor / år)
~2 336
Total merkostnad för utsläppsrening (miljoner kronor/år)
42
115
Bilaga 2
Merkostnaden för pannor i vår analys på 42 miljoner kronor per år motsvarar i genomsnitt ca 450 kronor per enhet och år. Denna uppskattning ligger mitt emellan den av Boverket (2016) uppskattade kostnaden för tidigareläggande av ekodesigndirektivet, ~340 – 860 kronor per enhet och år.
Kort diskussion om Tidig ekodesign
Tidig ekodesign är enligt våra modellanalyser en åtgärd med relativt liten effekt år 2030. Detta är naturligt då åtgärden är liten och utbytestakten av pannor och eldstäder mycket långsam.
Våra resultat har tyvärr inte kunnat baseras på en exakt koppling mellan Boverkets enheter och den typ av enheter som finns representerade i GAINS-modellen, men då det finns stor osäkerhet i kunskapsläget om utsläpp och åtgärdskostnader för att minska utsläpp från småskalig vedeldning kan ändå våra analyser tjäna som kompletterande resultat till andra studier av ekodesign. De enheter som finns i GAINS-modellen är för flera reningstekniker associerade med lägre utsläpp än de som specificeras för ekodesign i Boverket (2016).
5.1.7 Förbud mot installation av eldningsutrustning som inte uppfyller ekodesignkrav (7)
Åtgärden ”Förbud mot installation av eldningsutrustning som inte uppfyller ekodesignkrav” (Förbud beg.) har analyserats med avseende på påverkan på utsläpp av PM
2,5
och åtgärdskostnader för
utsläppsminskning.
5.1.7.1 Metod och beräkningsförutsättningar
Analysen har skett genom att föryngringshastigheten hos pannor och kaminer höjs som en simulering av att andrahandsmarknaden tas bort och att alla kaminer och pannor som installeras från ett 2017 håller ekodesignkraven. För att kunna göra denna analys har vi antagit att begagnatmarknaden för vedpannor och eldstäder är lika stor som nyinköpsmarknaden men att begagnatmarknaden för pelletspannor är obefintligt. Nyinköpsmarknadens storlek per år för perioden 2017-2030 har vi i Åtgärd Förbud beg. antagit som den genomsnittliga nyinköpsstakten 2020 – 2025 för nyaste typ av vedpanna (1 252/år) och pelletspanna (194/år). För eldstäder använde vi nyinköpstakt år 2017-2025 i åtgärden Tidig ekodesign som underlag (18 490/år).
Resulterande antal pannor och eldstäder samt energibehov syns i Tabell 22.
116
Bilaga 2
Tabell 22: Antal enheter och energibehov år 2030 i Basprognos och i åtgärd Förbud beg.
Antal 2030
TWh 2030
Scenarios Basprognos Förbud beg. Basprognos Förbud beg.
Vedpanna ej BBR
54 437
38 164
1.2
0.8
Vedpanna BBR gammal
44 533
44 533
0.9
0.9
Vedpanna BBR nS
9 832
9 832
0.2
0.2
Vedpanna Ekodesign
13 955
30 227
0.3
0.6
Pelletspanna ej BBR
4 168
4 168
0.1
0.1
Pelletspanna BBR
125 534 125 534
2.8
2.8
Pelletspanna Ekodesign
2 160
2 160
0.1
0.1
Lokaleldstad ej BBR
157 335 109 259
0.8
0.6
Lokaleldstad BBR
615 194 422 889
3.3
2.3
Lokaleldstad Ekodesign
169 667 410 048
0.9
2.2
Viktigaste antaganden
Följande antaganden är viktigast för åtgärd Förbud beg. i denna rapport:
x
Den totala begagnatmarknaden med pannor och kaminer antas vara lika stor som nyförsäljning av vedpannor och eldstäder, men obefintlig för pelletspannor,
x
Boverkets (2016) prognos till 2025 över antal pannor och eldstäder samt energibehov förlängs linjärt till år 2030 i enlighet med trender till 2025,
x
Åtgärden påverkar inte det totala antalet pannor och kaminer eller totalt bränslebehov.
Känslighetsanalyser
Då åtgärdens effekt vilar tungt på antagandet om hur stor begagnatmarknaden är i förhållande till nyinköpsmarknaden valde vi att göra två känslighetsanalyser i vilka vi varierade begagnatmarknadens storlek. I känslighetsanalys ”Förbud beg låg” antog vi att begagnatmarknaden för vedpannor och eldstäder utgör 25 % av den totala marknaden och i känslighetsanalysen ”Förbud beg hög” antog vi att begagnatmarknaden för vedpannor och eldstäder utgör 75 % av den totala marknaden. Resultaten från känslighetsanalysen syns i Tabell 25.
5.1.7.2 Resultat och diskussion
Åtgärd Förbud beg. skulle givet analysens förutsättningar kunna minska utsläppen av PM
2,5
med ca 600
ton per år till en genomsnittlig utsläppsreningskostnad motsvarande ca 940 kronor per enhet och år.
Tabell 23: Utsläpp av PM
2,5
i Basprognos vs. Förbud beg
Scenarios TOTAL 2030
Utsläpp PM
2.5
Enhet
tusen ton
Basprognos
3,2
Åtgärd Förbud Beg.
2,6
Effekt av åtgärd
~ -0,6
117
Bilaga 2
Tabell 24: Årliga kostnader i Basprognos vs. Förbud beg
Årliga kostnader för utsläppsrening 2030
Basprognos (miljoner kronor/år)
~2 295
Åtgärd Förbud beg. (miljoner kronor/år)
~2 535
Total merkostnad för utsläppsrening (miljoner kronor/år)
240
Tabell 25: Utsläpp av PM
2,5
i Basprognos vs. Förbud beg. Låg och Hög
Scenarios TOTAL 2030
Utsläpp PM
2.5
Enhet
tusen ton
Basprognos
3,2
Åtgärd Förbud Beg. Låg
3,0
Åtgärd Förbud Beg. Hög
1,4
Känslighetsanalysen visar att begagnatmarknadens storlek kommer ha stor betydelse för hur stor påverkan åtgärden ”Förbud beg.” kan komma ha till år 2030.
5.1.8 Skrotningspremie för pannor/kaminer med dåliga miljöegenskaper (8)
Åtgärd ”skrotningspremie för pannor/kaminer med dåliga miljöegenskaper” (Skrotning) har analyserats med avseende på utsläpp av PM
2,5
och kostnader för utsläppsrening.
5.1.8.1 Metod och beräkningsförutsättningar
Analysen har skett genom att alla pannor och kaminer med sämst miljöegenskaper (ej BBR) fasas ut från och med 2017 och ersätts med nya pannor så att antalet enheter som inte uppfyller BBR-krav är noll år 2030. Detta innebär att utfasningshastigheten mer än fördubblas för åren 2017 till 2030. Detta innebär att antalet enheter och energibehov ändras som i Tabell 26.
Tabell 26: Antal enheter och energibehov år 2030 i Basprognos och i åtgärd Skrotning
Antal 2030
TWh 2030
Scenarios Basprognos Skrotning Basprognos Skrotning
Vedpanna ej BBR
54 437
0
1.2
0.0
Vedpanna BBR gammal
44 533
44 533
0.9
0.9
Vedpanna BBR nS
9 832
9 832
0.2
0.2
Vedpanna Ekodesign
13 955
68 392
0.3
1.4
Pelletspanna ej BBR
4 168
0
0.1
0.0
Pelletspanna BBR
12 5534 125 534
2.8
2.8
Pelletspanna Ekodesign
2 160
6 328
0.1
0.2
Lokaleldstad ej BBR
157 335
0
0.8
0.0
Lokaleldstad BBR
615 194 615 194
3.3
3.3
Lokaleldstad Ekodesign
169 667 327 002
0.9
1.7
118
Bilaga 2
Viktigaste antaganden
Följande antaganden är viktigast för åtgärd Skrotning i denna rapport:
x
Alla pannor och eldstäder som inte uppfyller BBR-krav har fasats ut till år 2030. Detta innebär en ungefär en fördubbling av den beräknade utfasningshastigheten till år 2030.,
x
Boverkets (2016) prognos till 2025 över antal pannor och eldstäder samt energibehov förlängs linjärt till år 2030 i enlighet med trender till 2025,
x
Åtgärden påverkar inte det totala antalet pannor och kaminer eller totalt bränslebehov.
5.1.8.2 Resultat och diskussion
Åtgärd skrotning skulle i vår analys vara den åtgärd mot utsläpp från småskalig vedeldning med störst effekt.
Tabell 27: Utsläpp av NO
x
och PM
2,5
i Basprognos vs. Skrotning
Scenarios TOTAL 2030
Utsläpp NO
x
PM
2.5
Enhet
tusen ton tusen ton
Basprognos 2,3 3,2 Åtgärd Skrotning 2,3 2,6 Effekt av åtgärd ~0 ~ -1,4
Tabell 28: Årliga kostnader basprognos vs. Förbud beg
Årliga kostnader för utsläppsrening 2030
Basprognos (miljoner kronor/år)
~2 295
Åtgärd Skrotning (miljoner kronor/år)
~2 825
Total merkostnad för utsläppsrening (miljoner kronor/år)
530
Åtgärden skulle dock kosta mest, med en genomsnittlig utsläppsreningskostnad motsvarande ca 2460 kronor per enhet och år (~530 miljoner per år / ~216 000 nya enheter år 2030). Kostnaden kommer såklart variera mycket beroende på vilken typ av enhet det gäller. Vilken skrotningspremie detta skulle motsvara är svårt att avgöra då åtgärden innebär att ~216 000 gamla enheter skulle skrotas. En stor del av dessa enheter har antagligen levt längre än sin ekonomiska livslängd i basprognosen. Bland annat på grund av detta blir det svårt att skatta vilket ekonomiskt incitament som skulle motivera ägarna till dessa enheter att byta till en ny enhet. Som vi har skrivit tidigare är det svårt att avgöra vilken storlek på skrotningspremie som skulle locka dessa ägare till att köpa en helt ny enhet. Boverket (2016) skattar investeringskostnaden på en ekodesign-vedpanna till ca 65 – 80 000, en ekodesign-pelletspanna till 90 – 200 000, och en ekodesign-eldstad till ca 20 000 kronor. Detta är den kostnad som skulle möte de som skulle skrota sin enhet i förtid, men vilken skrotningspremie som skulle motivera dem till att göra det har vi inte underlag att uppskatta.
Kort diskussion om skrotning
Även om den Skrotningstakt vi analyserat endast är en dubblering av nuvarande utfasningstakt av gamla enheter är den totala effekten till år 2030 mycket stor. Totalt är det över 200 000 enheter som byts ut under tidsperioden. Som jämförelse kan nämnas att Danmarks totala avsättning för skrotningspremie skulle räcka till som mest 22 500 enheter (45 miljoner totalt och 2000 kr per enhet)
6
. I jämförelse med våra beräknade (men höga) kostnader på ca 2460 kronor per enhet i genomsnitt (inkl. serviceanläggningar) så skulle en premie på ca 2000 kronor per enhet antagligen endast räcka till att de
6
http://mfvm.dk/nyheder/nyhed/nyhed/jyderne-skrotter-mest/
)
119
Bilaga 2
som ändå funderar på att köpa ny panna eller eldstad tidigarelägger sitt beslut något. Men vi kan med vårt underlag endast spekulera kring effekter.
6 Diskussion och slutsats
De samlade resultaten från våra analyser visar att ökad kvotplikt kan leda till minskade utsläpp av växthusgaser men har antagligen inte effekt på utsläpp av luftföroreningar. Bonus-malus kan, om det innebär ökad infasning av elfordon, leda till samverkansfördelar mellan CO
2
och luftföroreningar. Om
kostnader för elfordon går ner kan Bonus-malus komma att ha relativt stor effekt på utsläpp. Huruvida storleken på föreslagen nivå på Bonus-malus-systemet kommer leda till dessa potentiella utsläppsminskningar är mycket svårt att prognostisera givet att kostnader för elbilar sjunker snabbt. Premie för lågutsläppande lastbilar och bussar kan minska utsläpp av luftföroreningar, men givet den variant vi analyserat är det oklart hur stor effekten på CO
2
skulle bli. Detta på grund av att eventuell
effektivitetsökning riskerar motverkas av ökad motorstorlek. Effekten på utsläpp påverkas mycket av hur stor påverkan av premien blir på äldre fordon. Trafikverkets klimatscenario ger i nuvarande utformning goda samverkansfördelar mellan utsläppsminskningar av luftföroreningar och CO
2
, och utsläpp av
partiklar påverkas mycket då det totala trafikarbetet på väg minskar enligt åtgärden. En premie för lågutsläppande arbetsmaskiner påverkar inte utsläppen av luftföroreningar så värst mycket om inte premien lyckas fasa ut riktigt gamla fordon, som även år 2030 beräknas stå för en stor del av maskinparkens energibehov år 2030. Ett tidigareläggande av ekodesigndirektivet bör inte ge någon större effekt på utsläpp av luftföroreningar, medan ett förbud mot begagnadhandel och skrotningspremie kan ge större effekt på utsläpp. Effekten av ett förbud mot begagnadhandel påverkas mycket av vilket antagande om begagnadhandelns storlek som görs. Tyvärr saknas i dagsläget kunskap om storleken på denna marknad.
Tillkortakommanden i vår metod och i våra analyser
Då de kostnadsdata vi använt i analysen är relativt begränsad är resultaten från åtgärderna bäst anpassade till relativt marginella åtgärder. Vad som ska räknas som marginella åtgärder går att tvista om, men vår bedömning är att det är åtgärderna ”Premie för lågutsläppande lastbil/buss”, ”Premie för lågutsläppande arbetsmaskiner” och ”Tidigareläggande av ekodesign” som bäst kan beskrivas som marginella åtgärder. För övriga åtgärder bör presenterade kostnader för utsläppsminskning tolkas med försiktighet.
I denna rapport har vi i de flesta fall fått fokusera på en enskild analys per åtgärd. I verkligheten är det möjliga utfallet av en åtgärd mycket mer varierande. För att fånga denna variation har vi i möjligaste mån genomfört känslighetsanalyser. För åtgärden ”Kvotplikt” analyserade vi effekten av ändrade bränslepriser och för åtgärden ”Arbetsmaskinspremie” analyserade vi effekten av olika påverkan på åldersfördelningen. För åtgärd ”Förbud mot installation av eldningsutrustning som inte uppfyller ekodesignkrav” analyserade vi effekt på utsläpp av varierande storlek på begagnat-marknaden. Inom ramen för detta projekt gjordes inte fler känslighetsanalyser, men vi anser att följande känslighetsanalyser hade varit viktigast:
x
Ett Bonus-malus system med mindre genomslag på användning av elfordon.
x
Effekt på bränsleförbrukning och CO
2
-utsläpp av en premie för lastbilar och bussar.
x
Förändrad åldersfördelning av vägfordon som följd av FFF-utredningens klimatscenario.
x En alternativ kategorisering av Boverkets uppdelning av pannor och eldstäder i GAINS-format. x
Effekten på utsläppsminskningskostnader av en alternativ storlek på begagnatmarknaden för pannor och eldstäder.
Vidare anser vi att kostnadsberäkningar på totalkostnaden för att ersätta mycket gamla fordon, maskiner, och enheter med nya är en viktig känslighetsanalys.
120
Bilaga 2
Vi har tyvärr inte haft möjlighet att analysera eventuella synergieffekter av att införa flera åtgärder samtidigt då våra analysmetoder inte tillåter för detta.
Saknade åtgärder
Vi har i rapporten beräknat effekter av några viktiga styrmedel. För att nå större effekt borde dock även andra åtgärder och styrmedel ha analyserats. De viktigaste av dessa är:
x
Reformerat förmånsbilssystem med syfte att tydligare premiera miljöbra bilar och att minska/ta bort dagens stora subvention av bilägande
x Miljöstyrande kilometer-skattesystem för tunga lastbilar. Detta utreds just nu på uppdrag av regeringen, men osäkert hur mycket luftkvalitetsförbättringar som finns med. x
Miljözonssystem i städer för personbilar med syfte att både driva teknikutvecklig mot elbilar och att minska luftföroreningar.
x Förändrad eller avskaffat reseavdrag, med syfte att minska på arbetsresor med bil. x
Möjlighet för kommun att beskatta privata parkeringsplatser med syfte att minska arbetsresor med bil.
Sammantaget från dessa analyser drar vi följande mycket övergripande slutsatser:
x
Elektrifiering och omställning av transportsystem kan komma ha påtaglig effekt på utsläpp av luftföroreningar.
x
En kombination av styrmedel är oftast effektivast.
x
Vissa klimatåtgärder (biodrivmedel) kan vara neutrala med avseende på luftföroreningar, Kvotplikt belastar inte stadsbudgeten.
x
Nyköpspremiens effekt på utsläpp 2030 påverkas främst av hur många gamla fordon som kommer vara i bruk. Detta kan regleras genom kompletterande styrmedel som tex möjlighete för städer att införa miljözon för personbilar.
x
En eventuell nyköpspremies effekt på utsläpp 2030 påverkas främst av hur många gamla fordon och maskiner som kommer vara i bruk år 2030.
x
Samma situation gäller för småskalig vedeldning, där en skrotning av mycket gamla enheter skulle få stor effekt på utsläpp år 2030.
121
Bilaga 2
7 Referenser
Litteratur:
Amann, M., et al. (2011). "Cost-effective control of air quality and greenhouse gases in Europe: Modeling and policy applications." Environmental Modelling & Software 26: 1489-1501.
Amann, M., et al. (2014). The Final Policy Scenarios of the EU Clean Air Policy Package, TSAP report #11.
Boverkets byggregler (BFS 2011:6, BBR)
Boverket (2016) Småskalig vedeldning- Återrapporteringskrav om tidigareläggande av ekodesign, Rapport 2016:6 Regeringsuppdrag
Börjesson, P., et al. (2013). FFF-utredning underlagsrapport 18: Dagens och framtidens hållbara biodrivmedel - Underlagsrapport från f3 till utredningen om FossilFri Fordonstrafik.
Cofala, J. and Z. Klimont (2012) Emissions from households and other small combustion sources and their reduction potential, TSAP report #5.
Ekvall, T., et al. (2016) DYNAMIX Deliverable D6.1 - Physical and environmental assessment
Energimyndigheten (2015) Transportsektorns energianvändning 2014, ES 2015:01
Gustafsson, M., et al. (2014). Quantification of population exposure to NO
2
, PM2.5 and PM10 and
estimated health impacts in Sweden 2010.
Jerksjö M. et. al. (2015) Non-Road Mobile Machinery Model – Updates 2015, IVL-report C 134
Naturvårsdverket (2015). Historiska och framtida utsläpp av luftföroreningar i Sverige - Trender och analys.
Official Journal (OJ) (2009) Europeiska unionens officiella tidning (2009) EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV 2009/125/EG av den 21 oktober 2009 om upprättande av en ram för att fastställa krav på ekodesign för energirelaterade produkter, L 285/10
Skatteverket (2015). Skatteverkets allmänna råd om värdering av bilförmån för beskattningsåret 2016. SKV A 2015:27
Trafikverket (2012). PM 2012-06-04, Energieffektivisering fordon, fartyg och flyg samt introduktion av förnybar energi i transportsektorn, underlag för åtgärdsplanering 2012
Trafikverket (2014). Trafikverkets Kunskapsunderlag och Klimatscenario för Energieffektivisering och Begränsad klimatpåverkan, Publikationsnummer: 2014:137
Trafikverket (2016). PM 2016-02-23, Ökande trafik dämpar effekter av energieffektivisering och förnybar energi
Wetterberg, C. et al., 2007. Utsläpp från större dieseldrivna arbetsmaskiner - Inventering, kunskapsuppbyggnad och studier om åtgärder och styrmedel. SLU Rapport 2007: 03.
122
Bilaga 2
Muntlig kommunikation:
Veronica Eklund, SCB, muntligt 2016-04-05
Johanna Jansson, Miljömålsberedningen, muntligt 2016-04
Ulf Troeng, Miljömålsberedningen, muntligt 2016-04
Sören Eriksson, Preem, 2016-03
Websidor:
http://www.miljomal.se/ , utdrag 2016-03-01
www.spbi.se (2016), utdrag 2016-03-20
http://mfvm.dk/nyheder/nyhed/nyhed/jyderne-skrotter-mest/
), utdrag 2016-04-15
http://www.hbefa.net/e/index.html , beskrivning av HBEFA
http://www.smed.se/ , Svensk MiljöEmissionsData- SMED
http://www.bilsvar.se/, utdrag 2016-04-12
Bloomsberg news (2016). http://www.bloomberg.com/features/2016-ev-oil-crisis/
123
Bilaga 2
IVL Svenska Miljöinstitutet AB, Box 210 60,100 31 Stockholm
Tel: 010-7886500 Fax: 010-7886590
www.ivl.se
Infoga logtyper här
125
Bilaga 3
Statsstöd i EU som möjlighet och hinder för svensk klimatpolitik 1
Mikael Karlsson, Fil Dr, Senior Partner 2050 Consulting, Stockholm
Inledning
EU:s regler om statsstöd har en stark inverkan på den svenska klimatpolitiken. I denna promemoria, som är en underlagsrapport beställd av Miljömålsberedningen, identifieras, beskrivs och analyseras konkreta fall där Sverige ändrat, återkallat eller avstått från klimatpolitiska åtgärder i Sverige till följd av regelverk i EU, med fokus på EU:s statsstödsregler. Fallen är många och ofta komplexa och fleråriga, så i syfte att tydligt illustrera problematiken sker en avgränsning till tre frågor av central betydelse för svensk klimatpolitik. I dessa fall analyseras hur regelkonflikten såg ut, hur EU och framförallt Sverige bedömde frågan i sammanhanget, samt om ordningen och utfallet liksom Sveriges agerande var tillfredsställande ur ett klimatpolitiskt perspektiv. I promemorian diskuteras även om de olika miljöreglerna i EU-fördragen kan legitimera klimatpolitiska åtgärder i Sverige, som antas strida mot statsstödsregler. På denna grund diskuteras tänkbara vägar framåt och beredningens roll. Redovisningen bygger på studier av litteratur och officiella och inofficiella dokument
2
, samt på intervjuer med
tidigare statssekreterare och ministrar i olika regeringar, liksom med tjänstemän i regeringskansliet, företagsledare och andra aktörer, främst i Sverige.
Redovisningen fokuserar på statsstödsregler och rör andra EU-regelverk endast i den mån de kopplar till statsstödsfrågorna och kan tänkas påverka svensk klimatpolitik. EU- lagstiftning om allmän marknadsharmonisering (som kan begränsa möjligheten att ställa nationellt högre krav på till exempel utsläpp), liksom regler om beslutsfattande i EU (såsom de olika förslag om så kallad bättre reglering som nu diskuteras) berörs inte.
Promemorian inleds med en redovisning av gällande regelverk. I nästa del redovisas och analyseras tre konkreta fall. Avslutningsvis diskuteras slutsatser och rekommendationer.
Bakgrund och regelverk
I detta avsnitt beskrivs begreppet statsstöd och hur det ringas in av regelverk och riktlinjer i EU, och hur detta relaterar till bland annat EU:s miljö- och energirätt.
1
Promemorian är i huvudsak författad i oktober 2015, viss uppdatering är gjord våren 2016.
2
I vissa statsstödsärenden är dock tillgången på förstahandsmaterial ibland begränsad.
126
Bilaga 3
Vad är statsstöd?
Begreppet statsstöd används när en offentlig instans på ett eller annat sätt skapar en fördel åt någon form av verksamhet på marknaden. Ett tydligt exempel är ett statligt bidrag till ett visst företag, om bidraget stärker företagets konkurrenskraft och påverkar handeln mellan länder. Regler om statsstöd finns i såväl Sverige, som inom EU och WTO. I EU, där lagstiftningen på området är väl utvecklad, är utgångspunkten att statsstöd inte tillåts, såvida undantagsregler inte uppfylls.
EU:s statsstödsregler har sitt ursprung i 1952 års kol- och stålgemenskap (artikel 4), men frågan var lågt prioriterad fram till dess att tullunionen trädde i kraft 1968
3
. Det främsta syftet är att stärka rörligheten, den inre marknaden och konkurrensen i EU
4
. Det finns även en miljöaspekt sedan 1970-talet, som rör principen att förorenaren ska betala för att förebygga miljöskador (polluter pays principle, PPP), utan att få statliga subventioner för detta
5
.
För svensk del gäller EU-reglerna om statsstöd sedan ett år före medlemskapet i EU 1995, när EES-avtalet mellan EFTA och dåvarande EG trädde i kraft 1 januari 1994
6
.
Därefter har regelverket om statsstöd flyttats runt i EU-fördragen, men förutom vissa smärre förändringar är kärnan i allt väsentligt densamma. Däremot har EUkommissionen ofta förändrat riktlinjerna om hur reglerna ska tillämpas, på miljö- och energiområdet senast 2014
7
. Detta har fått stor klimatpolitisk betydelse, särskilt mot bakgrund av hur EU:s energi- och miljöregler utvecklats. Statsstödsreglerna bör därför studeras utifrån en förhållandevis bred rättslig och politisk kontext.
EU:s nuvarande fördragsregler om statsstöd
Idag regleras statsstöd i EU i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUFfördraget, EUFF), i artiklarna 107-109
8
. Förutom lagtexten finns dels en väl utvecklad
3
En historisk översikt ges i Thomas K P (2000) Competing for capital. Europe and North America in a
Global Era. Washington D. C.: Georgetown University Press. Se även Aydin U och Thomas K P (2012) The
Challenges and Trajectories of EU Competition Policy in the Twenty-first Century. European Integration 34, 531-574.
4
För att visa värdet av reglerna anger regeringen att kommissionen det senaste decenniet fattat 135
beslut om otillåtet statsstöd och krävt återbetalning av 131 miljarder kr i andra EU-länder; se vidare på: http://www.regeringen.se/regeringens-politik/naringspolitik/statsstod.
5
Kommissionens gav exempelvis ut miljöriktlinjer rörande statsstöd redan efter FN:s miljökonferens i
Stockholm 1972. Se vidare i Jans JH och Vedder HHB (2012) European Environmental Law. After Lisbon. 4th Edition. Amsterdam: Europa Law Publishing, kap. 7.
6
Agreement on the European Economic Area (1994) Official Journal of the European Communities
3.1.94, L1, 3-522. I Sveriges anslutningsfördrag (bilaga IX, 5g-h) finns dock visa undantag för punktskatter i förhållande till det då gällande mineraloljedirektivet, men dessa kom ganska snabbt att avta i betydelse; se vidare i Skattenedsättningskommittén (2003) Svåra skatter. SOU 2003:38. Stockholm: Fritzes, sid. 442ff.
7
Europeiska Kommissionen (2014) Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för 2014-2010
[Sic; rätt är 2020]. Official Journal 28.6.2014, C 200, 1-55.
8
Europeiska Unionens Råd (2008) Konsoliderade versioner av fördraget om Europeiska unionen och
fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. 6655/1/08. Rev 1. Artiklarna benämndes 87-89 i det tidigare gällande EG-fördraget.
127
Bilaga 3
och omfattande domstolspraxis, även rörande miljö och energi, dels riktlinjer från kommissionen, dels rättsvetenskapliga arbeten inom området.
Artikel 107 i EUFF slår fast att ett (i) statligt stöd eller medel som huvudregel är
oförenligt med den inre marknaden om det (ii) snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att (iii) gynna vissa företag eller viss produktion så att (iv) handelen mellan medlemsstater påverkas
9
. Formen för det statliga stödet är inte avgörande, det kan röra sig om såväl direkt som indirekt stöd, exempelvis bidrag, skattenedsättning, subventionerade lån, eller sänkt ränta
10
. Det ska understrykas att skrivningen om oförenlighet med inre marknaden inte är en uttrycklig förbudsregel, vilket ger kommissionen rollen att göra avgörande ± och inte sällan politiska ± bedömningar om regeltillämpningen
11
.
I artikeln konstateras att stöd som ges av exempelvis social karaktär eller för att avhjälpa naturkatastrofer alltid är förenliga med den inre marknaden, medan stöd för exempelvis viss regional utveckling eller näringslivsutveckling, viktiga projekt av EUgemensamt intresse, eller främjande av kultur kan anses förenliga med inre marknaden. En öppning finns också för att göra ytterligare undantag. Det är noterbart att miljöskydd inte finns med bland de uttryckliga undantagsmöjligheterna i fördragstexten.
I artikel 108 åläggs kommissionen att granska alla program i medlemsstaterna som rör statligt stöd enligt punkterna (i-iv) ovan, oavsett om stödet rör privat eller offentlig, kommersiell eller ideell, verksamhet. I bedömningen analyseras bland annat om stödet är förenligt med reglerna i sig, och om det är proportionerligt, till exempel i en avvägning mellan miljöhänsyn och marknadsstörning
12
. Kommissionen ska besluta att en medlemsstat ska upphäva eller ändra stöd som anses oförenligt med inre marknaden. Om staten inte rättar sig kan kommissionen ta ärendet till EU-domstolen.
Artikeln ålägger även medlemsstaterna att i god tid underrätta kommissionen om planer på att vidta eller ändra stödåtgärder (anmälningsplikt). Kommissionen har då möjlighet att inleda ett granskningsförfarande under vilket staten inte får genomföra åtgärden (genomförandeförbud). Det är alltså inte bara nytt införande utan även ändring av befintligt statsstöd som begränsas under granskningstiden.
Avslutningsvis ges rådet (artikel 109), efter att ha hört Europaparlamentet, rätten att anta förordningar för tillämpningen av artikel 107 och 108, inklusive möjligheten att undanta vissa stöd från delar av kommissionens granskning.
9
Se mer om dessa fyra kriterier i exempelvis Indén T (2013) EU:s statsstödsrätt. Uppsala: IUSTUS; och
Jans & Vedder (2012) a.a.
10
Se vidare i Jans & Vedder (2012) a.a. s. 319ff.
11
Se även Aydin och Thomas (2012) a.a. om kommissionens centrala roll och starka makt.
12
Ibid.
128
Bilaga 3
Andra relevanta aspekter i EU:s fördrag
PPP antogs i OECD 1972 och utgör en grund för svensk miljöpolitik, i lagstiftning och
för ekonomiska styrmedel. Principen har fått en av sina tydligaste formuleringar i EUFF (artikel 191). Innebörden är att en förorenare inte bara ska ansvara för kostnaderna för att förebygga miljöskador (i linje med OECD:s formulering), utan även ska kompensera för skador som uppkommer. Att PPP är stadfäst i EU:s fördrag innebär att den har samma principiella tyngd som EU:s statsstödsregler. Att den dessutom är inskriven i flera folkrättsligt bindande miljöavtal
13
ger den inte mindre tyngd. På statsstödsområdet
har principen fått en tillämpning i kommissionens riktlinjer om miljö och energi.
I EUFF finns också grunden för EU:s miljöpolitik, inklusive att unionens miljöpolitik ska ha en hög skyddsnivå (artikel 191). Även om dåvarande EG antog lagar med miljörelevans och miljöhandlingsprogram redan på 1960- och 70-talet, så infördes miljöpolitik i EU:s primärrätt (fördragen) först på 1980-talets mitt
14
. Sedan dess har miljöreglerna i EU utvecklats ordentligt, i fördragen men framförallt i den sekundära rätt, oftast i form av direktiv och förordningar. I EUFF finns sedan slutet av 1990-talet artikel 11
15
om att miljöskyddskrav ska integreras i utformningen och genomförandet
av unionens politik och verksamhet på alla områden. Denna integrationsprincip är därmed relevant även vid tillämpningen av statsstödsreglerna.
Förordningar inom området
Reglerna om statsstöd är omfattande, även när det gäller miljö och energi, och det saknas utrymme att här ge en full redovisning
16
; redovisningen fokuserar på aspekter
som är försvårande, potentiellt försvårande, eller stödjande för svensk klimatpolitik.
Inom ramen för fördragsreglerna om statsstöd har rådet antagit den så kallade
procedurförordningen
17
. Den reglerar kommissionens arbete med att granska befintliga stöd och stödordningar samt anmälningar, liksom förfarandet vid stöd i strid med genomförandeförbudet. Om stöd befinns oförenligt med den inre marknaden ska kommissionen besluta att en medlemsstat ska göra allt den kan för att återkräva stödet (artikel 14, p. 1)
18
. I lagen (2013:388) om tillämpning av EU:s statsstödsregler finns stöd i Sverige för till exempel återkrav och räntepåslag.
13
de Sadeleer N (2002) Environmental Principles. New York: Oxford University Press.
14
Europeiska enhetsakten (1987) Official Journal 29.6.87, L 169, 1-29.
15
Integrationsprincipen infördes i artikel 6 i EG-fördraget i och med Amsterdamfördraget (1997) Official
Journal 10.11.97, C 340, 1-308.
16
Aydin & Thomas (2012) a.a. beskriver EU:s konkurrensrätt som ”… one of the most challenging [areas] to traverse… a vast policy area… shaped by numerous regulations and notifications, a voluminous case law --- [y]et, fewer policy areas are as central to the operations of the European integration project…” Intervjuerna stödjer detta.
17
Rådets förordning 659/1999/EG av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 i fördraget om EUF. Official Journal 27.3.1999, L 83, 1.
18
Se Statsstödsutredningen (2011) Olagligt statsstöd. SOU 2011:69. Stockholm: Fritzes.
129
Bilaga 3
Rådet har också
19
gett EU-kommissionen mandat att utfärda ytterligare regler och mest
central bland dessa är gruppundantagsförordningen
20
. Den reglerar vissa särskilt utpekade områden där statsstöd är undantaget anmälningsplikt och därmed genomförandeförbud. Hit hör även miljöpolitiska komponenter, exempelvis vissa investeringsstöd för att gå längre än EU-normerna, stöd till små och medelstora företag, stöd till investeringar för att främja förnybar energi, inklusive hållbara biobränslen, samt stöd i form av nedsatt miljöskatt. I de minimisförordningen
21
regleras stöd av mindre
betydelse (högst 200 000 euros över tre år per mottagare) och villkor för dessa.
EU-kommissionens riktlinjer om statsstöd rörande miljö och energi
Kommissionen har sedan länge utfärdat olika riktlinjer för statsstöd
22
som anger hur den
avser att agera i regeltillämpningen. Riktlinjerna har närmast karaktären av vad som ibland kallas ´VRIWODZ´. Miljöriktlinjer har funnits sedan 1970-talet.
8QGHULQOHGGHNRPPLVVLRQHQHWWDUEHWHI|UDWW´PRGHUQLVHUD´regelverket för statsstöd, med bland annat fokus på hållbarhet, stärkt genomförande, samt ökad harmonisering av riktlinjerna
23
. Inom ramen för arbetet såg kommissionen över miljöriktlinjerna, och breddade dem till att inkludera även energifrågor. Bland annat det senare förslaget
24
ledde under 2014 till öppen kritik från Tyskland, Storbritannien,
Frankrike med flera länder
25
, som ansåg att kommissionen på alltför detaljerad nivå
begränsade möjligheterna att stödja förnybar energi. Sverige påstås ha såväl gett stöd åt kritiken som välkomnat breddningen till energifrågorna, och Sverige lyfte fram vikten av att medlemsländerna själva ska kunna välja stödinstrument, och att det är för tidigt att helt eller delvis ta bort stödet för både konventionella och avancerade biobränslen
26
.
Kommissionen valde dock att utfärda nya riktlinjer som omfattar både miljö och energi, och som bland annat ger uttryck för en kritisk syn på biodrivmedel
27
. Riktlinjerna gäller fortfarande och rör bland annat stöd till förnybar energi och nedsättning av miljöskatter.
19
Rådets förordning 994/98/EG om tillämpning av artiklarna 107 och 108 i EUF-fördraget på vissa slag av övergripande statligt stöd. Official Journal 14.5.98, L 142, 1-4.
20
Europeiska kommissionens förordning 651/2014/EU av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget. Official
Journal 26.6.2014, L 187, 1-78.
21
Kommissionens förordning 1998/2006/EG 15 dec 2006 om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i fördraget på stöd av mindre betydelse. Official Journal 28.12.2006, L 379, 5.
22
En mer detaljerad redovisning ges inte här, se vidare i Jans & Vedder (2012) a.a.
23
Europeiska kommissionen (2012). Modernisering av det statliga stödet i EU. COM(2012) 209 FINAL.
24
Europeiska kommission (2013) Utkast till riktlinjer för miljö- och energistöd 2014-2020. Dokument från GD Konkurrens av den xxx [Sic!].
25
Se Nelsen A (2014) EU states try to bury energy state aid guidelines, på EurActiv: http://www.euractiv.com/energy/eu-states-unite-bid-bury-energy-news-533510.
26
Se Stockholmsregionens Europakontor (2014) Riktlinjer för statligt stöd till miljö- och energiskydd 2014 – 2020, på: http://www.sll.se/Global/Politik/Politiskaorgan/Landstingsstyrelsen/Arbetsutskottet/2014/2014-04-08/europakontorets-bevakn-rapportfebruari-2014.pdf. Jag har dock inte fått del av relaterade svenska originalhandlingar.
27
Europeiska kommissionen (2014) a.a.
130
Bilaga 3
Andra EU-regler av betydelse
1992 utfärdades tre direktiv om mineraloljor
28
i syfte att harmonisera energiskatter inom
EU. Cirkulationsdirektivet innehöll bland annat regler om kompetensfördelning mellan EG och dess medlemsstater, samt om skattetekniska aspekter som räckvidd och beräkningsgrunder. Mineraloljedirektivet slog med vissa undantag (såsom kommersiella flyg och masugnar) fast en allmän beskattningsskyldighet på fossila bränslen (förutom fossilgas) som användes för uppvärmning eller som motorbränslen. För det senare användningsområdet inkluderades även biobränslen. Därtill gavs medlemsländer rätt att införa olika nedsättningar för exempelvis pilotprojekt och jordbruk, och rådet gav möjlighet att besluta om ytterligare avvikelser
29
. Det ska understrykas att dessa undantag inte befriade en medlemsstat från kravet att följa statsstödsreglerna. Dessutom gavs kommissionen uppgiften att se över nationella avvikelser, så att sådana inte grundades på exempelvis diskriminerande principer.
Skattesatsdirektivet, avslutningsvis, satte miniminivåer som låg långt under svenska
motsvarigheter.
Mineraloljedirektiven är sedan 2003 ersatta av EU:s energiskattedirektiv
30
, som
återspeglas i Sverige i bland annat lagen (1994:1776) om skatt på energi. Som huvudregel slår direktivet fast att energi ska beskattas med åtminstone angivna miniminivåer, och det preciserar villkor för undantag (nedsättning och fullständig eller partiell befrielse), genom differentiering eller återbetalning. Exempelvis får på vissa villkor befrielse eller nedsättning tillåtas för olika former av pilotprojekt och förnybar el (artikel 15, punkt 1a-b), samt för biobränslen (artikel 16, p. 1). För biobränslen gäller dock (artikel 6, p. 3) att anpassning ska ske till råvaruprisutvecklingen så att så kallad ´|YHUNRPSHQVDWLRQI|UPHUNRVWQDGHUQD´XQGYLNVRFKHQWLGVPlVVLJJUlQVSnVH[nU (som kan förlängas) stipuleras (artikel 16, p. 5). Vidare sätts skattesatserna särskilt lågt för bränslen som används i exempelvis jordbruket$Y´VlUVNLOGDSROLWLVNDKlQV\Q´InU rådet därtill besluta om ytterligare lättnad för sex år i taget, vilket t.ex. för svensk del gäller (t.o.m. 2017) för kommuner med nedsatt energiskatt på el
31
. Liksom för mineraloljedirektiven befriar energiskattedirektivet inte ett medlemsland från skyldigheten att följa statsstödsreglerna, tvärtom understryks detta explicit (artikel 26, p.
28
Rådets direktiv 92/12/EEG av den 25 februari 1992 om allmänna regler för punktskattepliktiga varor och om innehav, flyttning och övervakning av sådana varor. Official Journal 23.3.1992, L 76, 1; Rådets direktiv 92/81/EEG av den 19 oktober 1992 om harmonisering av strukturerna för punktskatter på mineraloljor. Official Journal 31.10.1992, L 316., 12; samt Rådets direktiv 92/82/EEG av den 19 oktober 1992 om tillnärmning av punktskattesatser för mineraloljor. Official Journal 31.10.1992, L 316, 19.
29 Exempelvis beslutades ett hundratal undantag, varav sex gällde Sverige (bl.a. för biogas, miljöklassad
diesel, blyfri bensin och industriellt bruk), i Rådets beslut 2001/224/EG av den 12 mars 2001 om nedsättning av punktskattesatser och befrielse från punktskatter för vissa mineraloljor som används för särskilda ändamål. Official Journal 23.3.2001, L 84, 23. Se vidare i Skattenedsättningskommittén (2003) a.a., 422ff.
30
Direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet, det s.k. energi-skattedirektivet. Official Journal 31.10.2003, L 283, 5.
31
Se även vidare i Utredningen om sektorsneutral och konkurrenskraftig energiskatt på el (2015)
Energiskatt på el – En översyn av det nuvarande systemet. SOU 2015:87. Stockholm: Fritzes, s. 52ff.
131
Bilaga 3
2). Omvänt återspeglas energiskattedirektivet i kommissionens riktlinjer och granskning på statsstödsområdet, vilket har en central betydelse för svensk klimatpolitik.
Direktivet om främjande av energi från förnybara energikällor från 2009
32
, eller
´förnybartdirektivet´VRPGHWNDOODts, slår fast krav på respektive medlemsstat om viss lägsta andel förnybar energi av slutlig energianvändning (brutto). För Sverige är kravet 49 procent år 2020 (bilaga 1; Sverige har dock ett nationellt mål på 50 procent
33
), och
samtliga nationella bindande krav summeras till minst 20 procent på unionsnivå (artikel 3, p. 1). I samma artikel slås fast att varje medlemsstat till samma år ska se till att DQGHOHQI|UQ\EDUHQHUJLI|U´DOODIRUPHUDYWUDQVSRUWHU´lUPLQVWSURFHQW'HWILQQV en rad tekniska detaljer i direktivet som handlar om beräkningsgrunder; bland annat ska (artikel 21, p. 2) biodrivmedel från avfall, restprodukter, cellulosa och ´LFNH-OLYVPHGHO´ dubbelräknas i förhållande till målet för transportsektorn. Det nära kopplade
bränslekvalitetsdirektivet
34
reviderar tidigare lagstiftning om bränslen och ställer krav
(artikel 7a) på leverantörer att stegvis, enligt ett detaljerat schema, minska utsläppen av växthusgaser per energienhet under ett bränsles livscykel med upp till (sic!) 10 procent, och minst 6 procent till år 2020. För att få räknas som en del av måluppfyllelsen ska ELRGULYPHGHOVYDUDPRWHQXSSVlWWQLQJ´KnOOEDUKHWVNULWHULHU´ (artikel 7b), inklusive att minskningen av växthusgasutsläpp ska uppgå till minst 35 procent, och att bränsleråvarorna inte får komma från mark som har stort värde för biologisk mångfald. En viktig fråga för Sverige rör regleringen av drivmedel från så kallade livsmedelsgrödor. Vad gäller statsstödsreglerna tar kommissionen när så relevant avstamp i dessa båda direktiv i tillämpningsarbetet. De två direktiven genomförs i Sverige med bland annat ´KnOOEDUKHWVODJHQ´RFKGULYPHGHOVODJHQ
35
.
Exempel på statsstödsärenden som varit försvårande eller möjliggörande för svensk klimatpolitik
I detta avsnitt utvecklas frågan om hur statsstödsregler i EU genom åren har försvårat svensk miljöpolitik, särskilt på klimatområdet. Som framgår finns även exempel på att regeltillämpningen gett visst stöd för PPP. Redovisningen tar upp fattade beslut samt formella och informella processer som pågår. Information från genomförda intervjuer bidrar till framställningen men lyfts endast undantagsvis fram explicit. Informanterna
32
Europaparlamentets och Rådets Direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG. Official Journal 5.6.2009, L 140, 16-62.
33
Prop 2009/10:128, Genomförande av direktiv om förnybar energi; bet. 2009/10:NU18; rskr 2009/10:280.
34
Europaparlamentets och Rådets Direktiv 2009/30/EG av den 23 april 2009 om ändring av direktiv 98/70/EG, vad gäller specifikationer för bensin, diesel och gasoljor och införande av ett system för hur växthusgasutsläpp ska övervakas och minskas, om ändring av rådets direktiv 1999/32/EG, vad gäller specifikationen för bränsle som används av fartyg på inre vattenvägar, och om upphävande av direktiv 93/12/EEG. Official Journal 5.6.2009, L 140, 88-113.
35
Lag (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande bränslen, samt drivmedelslagen (2011:319).
132
Bilaga 3
gavs nämligen löfte om anonymitet, vilket ofta var en förutsättning för att kunna föra ett uppriktigt samtal. Vidare är inte avsikten att redovisa alla statsstödsfall som påverkar klimatpolitiken; för att skapa förståelse och kunna diskutera åtgärder redovisas istället tre viktiga fall mer utförligt (bilaga A ger en översikt av statsstöd som rör energiskatter).
Fall 1. Energiskatt för energiintensiva företag
I Sverige är energi (såväl el som olika bränslen) beskattat sedan lagen (1957:262) om allmän energiskatt infördes på 1950-talet
36
. Motivet var då fiskalt men sedan 1970-talets mitt har energihushållning och miljö blivit alltmer centrala frågor. Mot slutet av 1980talet kom, på förslag av bland annat Miljöavgiftsutredningen
37
, lagen (1990:582) om
skatt på koldioxid. Numera finns de flesta energirelaterade skatter i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Beskattningen har bidragit till kraftigt minskade utsläpp i Sverige
38
.
Miljö- och energiskatterna har dock har ändrats vid ett flertal tillfällen de senaste decennierna och skattesatserna är ofta starkt differentierade beroende på energislag, energibärare, energianvändare, regioner och tidsperioder
39
. Därtill tas vissa skatter ut när energibärare tillförs (olika bränslen), andra när energi omsätts (el). Här redovisas inte alla variationer; fokus ligger på vissa villkor för energiintensiva företag och hur dessa påverkats av statsstödsreglerna. När det gäller skattenivåer är både energiskatten och koldioxidskatten överlag kraftigt nedsatta för bland annat tillverkningsindustrin. Energiskatten på el för delar av industrin sänktes till noll (0) öre den 1 januari 1993, dvs. före EU-medlemskapet, finansierat med höjd koldioxidskatt för hushållen
40
.
Utifrån kommissionens nya riktlinjer 2001 för statligt stöd till miljöskydd
41
, och ett
beslut från EU-domstolen samma år
42
, inledde kommissionen i juni 2003 ett förfarande
mot nollskattenivån. I sitt beslut
43
visade kommissionen att det rörde sig om ett statligt
stöd, med selektiv skattebefrielse som gynnade vissa företag och som riskerade
36
Före dess fanns, med bred uppslutning i riksdagen, en hushållningsinriktad skatt på bensin (1924:126), vilken breddades till motorsprit 1929 (1927:190); se bl.a. Finansdepartementet (1933) Betänkande angående ordnandet av avsättningsförhållandena för inom riket tillverkad sprit m. m.SOU 1933:25. Stockholm: Nord Bokh., samt Liljegren E (1998) Den stora förvirringen. Partipolitik och bilintressen i riksdagsbehandlingen av bilskattermas (sic!) utformning 1922-1939. Licentiatuppsats. Ekonomiskhistoriska institutionen, Uppsala universitet.
37
Miljöavgiftsutredningen (1989) Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. SOU 1989:83, 84. Stockholm: Allmänna förslaget.
38
Regeringskansliet (2014) Sveriges sjätte nationalrapport om klimatförändringar. DS 2014:11. Stockholm: Fritzes.
39
Beskrivningar och resonemang finns i till exempel Utredningen om sektorsneutral och konkurrenskraftig energiskatt på el (2015) a.a., samt Skattenedsättningskommittén (2003) a.a., kap. 13.
40
Prop 1991/92:150, kompletteringsproposition.
41
Europeiska kommissionen (2001) Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön. Official
Journal 3.2.2001, C 37, 3-15.
42
EU-domstolen, C-143/99, Adria-Wien Pipeline GmbH och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke
GmbH mot Finanzlandesdirektion für Kärnten, REG 2001, s. I-8365. Domen innebar att skattebefrielse för viss näringsgren utgör statsstöd, se vidare Statsstödsutredningen (2011) a.a. s. 127f.
43
Kommissionens beslut av den 30 juni 2004 om stödordning som Sverige genomfört för en befrielse från skatt på energi från den 1 januari 2002 till den 30 juni 2004. Official Journal 25.6.2005, L 165, 21-30.
133
Bilaga 3
snedvrida konkurrens och påverka handeln. Kommissionen underkände Sveriges och även näringslivets argument om att det exempelvis inte skedde ett skattebortfall i och med förändringen, att tillräcklig miljöstyrningen likväl fanns, och att det krävdes tid för anpassning till skatteförändringar. Kommissionen konstaterade inte minst att Sverige utan invändning hade godtagit de nya riktlinjerna, och den hade knappast svårt att argumentera för att en nollskattenivå innebar att företagen inte EHWDODGHHQ´EHW\dande GHO´DYGHQQDWLRQHOODVNDWWHQ (vilket var en förutsättning för ett eventuellt undantag).
Kommissionens slutsats var att Sverige bröt mot reglerna. Sverige ålades dels att upphäva stödordningen i den mån den ännu hade effekt (Sverige hade nämligen 2004 ändrat reglerna pga. det nya energiskattedirektivet), dels att YLGWD´DOODnWJlUGHU´VRP var nödvändiga för att återkräva stödet. Utgångspunkten för återbetalningen beräknades som skillnaden (med ränta) mellan nollnivån och skattenivån på 0,5 euro/MWh (0,5 öre/kWh) i det nya direktivet (miniminivån i energiskattedirektivet ansågs med andra RUG´EHW\GDQGH´Tidsintervallet för beräkningen sattes från 9/8 2003, dvs. dagen för kommissionens offentliggörande om att inleda ärendet, och 30/6 2004, då de nya energiskattereglerna trädde i kraft. I Sverige konstaterades att 54 000 företag hade omfattats av befrielsen, men att det för alla utom ett sextiotal rörde sig om så små belopp att de omfattades av undantag. Efter förhandlingar mellan Sverige och kommissionen sänktes kravet från cirka 23 miljarder kr till 64 miljoner kr, vilket träffade cirka 30 företag
44
. Historien om nedsättning av energiskatten på el fortsatte efter detta tillfälle (bland annat medgavs nedsättning till energidirektivets nivå för tillverknings- och gruvindustrin
45
), men den frågan utvecklas inte vidare här.
Sammantaget kan jag dra slutsatsen att kommissionen i detta fall delvis agerade i linje med PPP, bland annat i syfte att skapa miljönytta i form av ökad energieffektivisering. Ingen informant har, nu i efterhand, uttryckt förvåning över denna hållning hos kommissionen. Jag kan inte påvisa att ledningen i olika departement räknade med att kommissionen förr eller senare skulle kritisera nollskattenivån, men jag anser att det borde ha varit relativt förutsägbart. Utifrån vad vissa informanter sagt påverkar det dåvarande kravet på återbetalning ännu idag synen på statsstödsreglerna ± ingen vill riskera ansvar för beslut som potentiellt kan kosta svenska företag miljardbelopp.
Fall 2: Programmet för effektivare energianvändning i industrin
Med syfte att stärka konkurrenskraften bland de företag som enligt ovan påfördes energiskatt på el, och för att samtidigt förbättra energiprestandan och minska utsläppen, presenterade regeringen 2004 en proposition om ett program för energieffektivisering
46
.
Företag som deltog i Programmet för energieffektivisering i energiintensiv industri
44
Se vidare i Statsstödsutredningen (2011) a.a. s. 128f, samt i RRV (2013) Energieffektivisering inom industrin – effekter av statens insatser. Rapport 2013:8. Stockholm: Riksrevisionen.
45
Europeiska kommissionen (2004) Energiskatt på el som förbrukas av tillverkningsindustrin. Statligt stöd N 156/2004 – Sverige (förlängning i N596/2005, samt i SA 34276, t.o.m. år 2021).
46
Prop 2003/04:170, Program för energieffektivisering m.m.; bet. 2004/05:NU7; rskr. 2004/05:90.
134
Bilaga 3
(PFE), som följde efter propositionen, kunde under vissa villkor befrias från energiskatt på el. Regeringen ansåg att denna möjlighet till skattenedsättning var förenlig med energiskattedirektivet (artikel 17), men bedömde även att den förutsatte kommissionens godkännande om statsstöd
47
. Sverige gjorde följaktligen en anmälan
48
, vilken
kommissionen inom ett halvår godkände
49
för en period av tio år.
Programmet
50
visade sig ge positiva effekter bland de runt 100 företag som deltog,
däribland minskad elanvändning (cirka 1,5 TWh per år, klart mer än förväntade 0,6 TWh), minskad användning av annan energi, samt lägre energikostnader för företagen (energieffektivisering frigjorde runt 430 miljoner årligen, exklusive nedsatt skatt)
51
. En rad av de åtgärder som vidtogs var lönsamma i sig, ofta med kort återbetalningstid, och i regel konventionella och möjliga att genomföra med systematiskt dagligt arbete även i långt fler företag än de som deltog i programmet.
Parallellt med genomförandet av PFE antog kommissionen nya riktlinjer för miljöstöd
52
,
vilka trädde i kraft 2008. Enligt regeringen ställde detta krav på att nedsättningar av eller befrielser från miljöskatter måste vara nödvändiga och proportionerliga, och att total skattebefrielse därför inte fick medges efter den 31 december 2012, såvida en skatt inte väsentligt ökade produktionskostnaden för företagen i fråga
53
. Regeringen gjorde därför i maj 2009 en anmälan till kommissionen om att få fortsätta med PFE även efter 2012. Kommissionen svarade under 2011 att det tidigare godkända systemet får slutföras, om gällande tröskelvärde för stöd av mindre betydelse respekterades. Regeringen drog då tillbaka sin anmälan och gjorde därtill bedömningen, utan uttrycklig motivering, att det saknades förutsättningar för nya programperioder, och föreslog därför att lagen (2004:1196) om program för energieffektivisering borde upphöra att gälla
54
. Detta kritiserades av både energiintensiv industri och miljöorganisationer, med udden riktad mot kommissionen snarare än mot regeringen
55
.
Sammantaget tycker jag det är intressant att kommissionen först tillät den svenska skattenedsättningen, i strid med PPP (nedsättningen subventionerar förorenare att göra en i sig lönsam insats för att förorena mindre), och sedan utfärdade nya riktlinjer som
47
Europeiska kommissionen (2001) a.a.
48
N 253/2004. Fullständig befrielse från skatten på elektricitet för energiintensiva företag.
49
Tillstånd till statligt stöd enligt art 87 och 88 i EG-fördraget. Fall i vilka kommissionen inte gör några invändningar. Official Journal 3.6.2005, C 136, 43. Se även Europeiska kommissionen (2004) Fullständig befrielse från skatten på elektricitet för energiintensiva företag. Statligt stöd N 253/2004 – Sverige.
50
Se vidare i lagen om program för energieffektivisering (2004:1196) och lagen (1994:1776) om skatt på energi.
51
Energimyndigheten (2011). Programmet för energieffektivisering. Erfarenheter och resultat efter fem år med PFE. Eskilstuna: Energimyndigheten.
52
Europeiska kommissionen (2008) Miljöstödsriktlinjer. Official Journal 1.4.2008, C 82, 1.
53
Prop 2012/13:9, Program för energieffektivisering och vissa andra frågor; bet 2012/13:NU4; rskr 2012/13:30.
54
Ibid.
55
Se exempelvis Skogsindustrierna (2012) Yttrande över Promemorian Avveckling av program för energieffektivisering, som efterlyste ett PFE2.0-program, kopplat till den översyn av energiskattedirektivet som då pågick, en process som den nuvarande EU-kommissionen har avslutat.
135
Bilaga 3
inte tillät nedsättningen. Med denna ryckighet ± trots oförändrade regler i fördraget ± är det svårt att bedriva en förutsägbar klimatpolitik. Det anser även flera av dem jag intervjuat. Vissa informanter var likväl förvånade över att regeringen släppte frågan och därmed PFE. Jag saknar stöd för att påstå att regeringens hade andra bevekelsegrunder än statsstödsreglerna för detta, men jag ser inte slutsatsen som given att regeringen skulle ha misslyckats om den framhärdat med att behålla PFE-systemet.
Fall 3: Biodrivmedel och EU-politik
Frågan om biodrivmedel, statsstöd och skatter sträcker sig över flera år och är mångfasetterad. Texten här fokuserar på utvecklingen under senare år.
Mot bakgrund av inriktningen i budgetpropositionen för 2002
56
, att med nedsatt skatt
VWLPXOHUDIRUWVDWWLQWURGXNWLRQDY´DOWHUQDWLYD´RFKmer miljöanpassade bränslen anmälde
57
Sverige 2002 avsikten att sänka skatten I|U´NROGLR[LGQHXWUDODGULYPHGHO´
58
.
I anmälan söktes stöd för att under fem år (t.o.m. 31 december 2007) generellt befria biodrivmedel ± GlULEODQGELRHWDQRORFKUDSVPHW\OHVWHUOnJLQEODQGQLQJRFKL´UHQ´ form) samt biogas
59
± från koldioxidskatt. Sverige menade att nedsättningen endast
skulle kompensera för merkostnader vid produktionen av biodrivmedel, och att marknadspriset skulle bli detsamma som för konventionella drivmedel. Kommissionen bedömde, utifrån bland annat sina riktlinjer 2001
60
, att nedsättningen var ett statsstöd,
men accepterade åtgärden då den svarade mot ett angeläget miljömål, var effektiv och proportionerlig, inte medförde överkompensation, och var förenlig med övrig EU-rätt
61
.
Kommissionens godkännande från 2002 modifierades 2004, förlängdes 2006, och ändrades återigen 2010, utifrån nya miljöriktlinjer 2008
62
. I september 2012 anmälde Sverige åter undantag för låginblandning 2013, vilket kommissionen accepterade i januari 2013, efter diverse klargöranden, bland annat att energiskatt skulle börja påföras låginblandad etanol (nedsättningen minskades från 100% till 89%) och FAME (fettsyrametylester, 84% nedsättning)
63
.
56
Prop 2001/02:1, Budgetproposition för 2002.
57
Se vidare om processen i Europeiska kommissionen (2003) Punktskattelättnad för koldioxidneutrala drivmedel. Statligt stöd N 480/2002 – Sverige. C(2003)4071fin.
58
Fram till dess togs full energi- och koldioxidskatt ut för alternativa drivmedel, såvida dessa inte var del av pilotprojekt (en fråga som hade sin grund i undantagsmöjligheter i mineraloljedirektivet 92/81/EEG).
59
För biogas fanns redan (fram till 2006) ett undantag utifrån mineraloljedirektivet, med full nedsättning av både energi- och koldioxidskatten. Se Rådets beslut 2001/224/EG. Official Journal 23.3.2001, L 84, 23.
60
Europeiska kommissionen (2001) a.a.
61
Se vidare om processen i Europeiska kommissionen (2003) Punktskattelättnad för koldioxidneutrala drivmedel. Statligt stöd N 480/2002 – Sverige. C(2003)4071fin.
62
Se vidare kommissionens beslut rörande ärendena N112/2004, N592/2006, och N539/2010, samt i Community Guidelines on State Aid for Environmental Protection, 2008/C 82/01. Parallellt fanns även andra godkännanden rörande energi, miljö och statligt stöd.
63
Europeiska kommissionen (2013). Ändringar i det svenska skatteundantaget för biodrivmedel till låginblandning. Statligt stöd nr SA.35414 (2012/N) – Sverige.
136
Bilaga 3
Ungefär vid denna tidpunkt började regeringens planer bli mer svåröverskådliga för marknadens aktörer, enligt flera informanter. Den 17 respektive 23 oktober 2013 gjorde Sverige två ytterligare framställningar, om ändringar i beskattningen av låginblandade biodrivmedel respektive förlängd tillämpning, vilka kommissionen godtog (acceptans för förlängningar fram till 30 april 2014)
64
. Den 29 april 2014 kom Sverige med två nya anmälningar om förlängningar gällande låg- och höginblandning i bensin av bioetanol, låg- och höginblandning av FAME i diesel, samt HVO (hydrogenerad vegetabilisk olja). Kommissionen konstaterade bland annat att anmälan förvisso kom i tid, men att den skattebefrielse som hade tillämpats även efter 30 april 2014 rörde sig om ´RODJOLJW VW|G´
65
. Frågan om överkompensation var i sammanhanget central och energiskatterna kom i förlängningen att påverkas. Kommissionen ansåg dock likväl att stödordningarna var förenliga med den inre marknaden; förlängning gavs t.o.m. 31 december 2015.
En förklaring till att frågan om överkompensation blev central var de förändade oljepriserna på världsmarknaden, vilket medförde att vissa biobaserade drivmedel blev billigare än respektive fossil motsvarighet. Den överkompensation som den nedsatta koldioxidskatten då innebar ansågs inte tillåten. Kommissionen kritiserade därför Sverige som då, 2012, växlade in på linjen att stegvis minska nedsättningen av energiskatt på biodrivmedel. Därefter har kommissionens nya riktlinjer
66
om statligt
stöd för miljöskydd och energi 2014-20 medfört nya komplikationer.
Parallellt med frågan om skattenedsättning har möjligheten att införa en så kallad
kvotplikt diskuterats. Riksdagen beslutade
67
hösten 2013 att införa ett kvotpliktsystem,
med krav på drivmedelsleverantörer att säkra viss andel biodrivmedel i bensin och diesel, kopplat till en förändrad energibeskattning. Regeringen anmälde avsikten till kommissionen
68
, men när riksdagen skulle fatta beslut hade kommissionen ännu inte
tagit ställning. Riksdagen lämnade då till regeringen att besluta om när lagen (2013:984) om kvotplikt för biodrivmedel och kopplade förändringar i energiskattelagen skulle träda i kraft. Kommissionen lät dock informellt förstå
69
att den inte kunde ta ställning i
frågan, varför riksdagen hösten 2014 upphävde lagen, innan den trätt i kraft
70
.
Det senaste året har regeringen åter ansökt om förlängning (februari 2015), gjort en ny notifiering (oktober 2015)
71
, och samtidigt drivit igenom nationella regler om krav på
anläggningsbesked
72
. Ett sådant ska visa att det finns ett kontrollsystem som
64
Ärendena SA.36973 (2013/N), samt SA. 36974 (2013/N).
65
Ärendena SA.38421 (2014/NN); SA.38420.
66
Europeiska Kommissionen (2014) a.a.
67
Prop 2013/14:1, Budgetpropositionen för 2014.
68
Ärende SA.36972.
69
Se kommentar i t.ex. Prop 2015/16:1, Budgetpropositionen för 2016, sid. 266.
70
Prop 2013/14:246, Lagen om kvotplikt för biodrivmedel och relaterade skattebestämmelser utgår; bet. 2014/15:SkU4; rskr. 2014/15:3.
71
Se SA 40815 och SA.40816 (februari); samt Notification in accordance with article 108.3 TFEU, N2015/07027/KSR (liquid biofuels), och Notification in accordance with article 108.3 TFEU, N2015/07028/KSR (biogas).
72
Prop 2015/16:38, Anläggningsbesked för biodrivmedel; bet 2015/16:MJU5; rskr. 2015/16:64.
137
Bilaga 3
säkerställer att anläggningar som producerar biodrivmedel endera inte har så kallade ´OLYVPHGHOVEDVHUDGH´UnYDURUHOOHULVnGDQDIDOOhar tagits i drift före 31 december 2013 och inte är helt avskrivna
73
. Rättsligt genomfördes anläggningsbeskedet med förändringar i hållbarhetslagen och energiskattelagen, med Energimyndigheten som ansvarig för beslut och tillsyn
74
. Anledningen till kravet är att kommissionens nya miljö- och energiriktlinjer (gäller fr.o.m. 1 juli 2015) under nämnda förhållanden inte tillåter driftstöd (punkt 113 och 121). Regeringen såg införandet av anläggningsbesked som nödvändigt för att kunna vinna kommissionens acceptans för att kunna behålla skattenedsättningar för biodrivmedel. (Efter att denna promemoria i huvudsak skrevs i oktober 2015 har också kommissionen accepterat förlängning
75
).
Under de senaste åren har regeringen arbetat för att skapa ett mer stabilt system, med sikte på en beskattning som inte utgör statsstöd. En mer grundläggande ansökan i frågan bereds ännu av kommissionen och förhandlingsturerna är många
76
. Ett förslag som har diskuterats är att basera koldioxidskatten på livscykelanalys, med nivåer som sätts utifrån den totala externa klimateffekten av respektive bränsle. På andra håll diskuteras att släppa den frågan och att istället utveckla ett kvotpliktsystem av något slag
77
.
Sammantaget är det svårt att sammanfatta läget, i alla fall om man ser det utifrån det perspektiv som marknadens aktörer har, utan vilka det inte skulle produceras något biodrivmedel att förhandla om. Turerna i frågan är som framgått många, komplexa och långt ifrån transparenta. Tre punkter är dock tydliga. För det första ändras skatterna stegvis i en riktning som är klart ogynnsam för branschen och klimatpolitiken (se diagram nedan)
78
. För det andra råder det likväl oklarhet och framförhållningen minskar, vilket till exempel frågan om anläggningsbesked illustrerar
79
. För det tredje finns det någonstans en gräns för hur länge effektiva undantag kommer att beviljas och det står därmed klart att vissa potentiella beslut av kommissionen ± eller regeringen ± riskerar att slå undan benen för en stor del av produktionen, också när det gäller den klimatmässigt fördelaktiga biogasen.
73
Se vidare i lagrådsremiss Anläggningsbesked för biodrivmedel, 1 oktober 2015.
74
Se vidare på Energimyndigheten (2015) Anläggningsbesked, på: http://www.energimyndigheten.se/fornybart/hallbarhetskriterier/hallbarhetslagen/anlaggningsbesked.
75
Kommissionens beslut finns på http://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2015/12/forlangdastatsstodsgodkannanden-for-skattebefrielse-av-biodrivmedel, och analyseras ej ytterligare här.
76
Se ärende SA.36972, samt Regeringskansliet (2015) The Future of CO2 taxation in the EU. Background
Document. Ministry of Finance. 2 July 2015.
77
Kågeson P (2015) Hur utforma en svensk kvotplikt för biodrivmedel? På uppdrag av SPBI. Nature Associates.
78
Regeringskansliet (2015) Beskrivning av drivmedelsbeskattning över tid. Stencil.
79
Se vidare i remissvaren på promemorian om anläggningsbesked, vilken hade en remisstid på ungefär en (1) vecka: http://www.regeringen.se/remisser/2015/09/remiss-av-promemorian-anlaggningsbeskedfor-biodrivmedel.
138
Bilaga 3
Diskussion och rekommendationer
Redan i dåvarande EEG:s frihandelsavtal med Sverige 1972 fanns klara regler om offentliga stöd. I en ensidig tolkningsförklaring till avtalet, som Sverige hade accepterat, förklarade gemenskapen att den avsåg att tillämpa även regler i Romfördraget
80
, som
var mycket lika dagens fördragsregler om statsstöd. Redan då spelade kommissionen en central roll och i en analys gjord 1986
81
konstateras att även om ingripandena på
miljöområdet var få, fanns det likväl exempel då kommissionen begränsade svensk politik, bland annat rörande ett statsstöd till ny miljöteknik i vissa anläggningar. 6OXWVDWVHQGURJVDWW´IUDPWLGDVYHQVNDVW|GE|U«XWIRrmas efter principen att I|URUHQDUHQEHWDODU´,VDPPDVWXGLHNRQVWDWHUDGHVSUREOHPSnHQHUJLRPUnGHWbland annat I|UHNRPVWHQDYYLVVD´HQHUJLUDEDWWHU´L6YHULJHGlULEODQGHQQHGVlWWQLQJDY skatten på energi, framförallt att sänkningen var selektiv.
Frågan om statsstöd, miljö och energi är alltså inte ny och den har fortlöpande diskuterats sedan Sverige gick med i EU. I centrala kretsar på det miljöpolitiska området var dock ämnet länge perifert, av informanterna att döma. Det saknades ett samlat synsätt och en långsiktig strategi för hur Sverige skulle hantera de möjligheter och svårigheter som statsstödsreglerna medför. Till förklaringarna hör delvis att frågan är teknisk och svårgenomtränglig, men viktigare var sannolikt att EU-reglerna, med vissa bakslag som undantag, gick att hantera ganska väl under åtminstone EUmedlemskapets första årtionde; undantag medgavs i regel.
I frågan om biodrivmedel och beskattning har dock problematiken tilltagit rejält det senaste decenniet. EU:s regler om statsstöd har medfört allvarliga problem för svensk klimatpolitik. Det är svårt att förstå att den frågan inte har hanterats tidigare och med högre prioritet inom ramen för en genomtänkt strategi. I dagsläget är den svenska klimatpolitiken i viktiga avseenden låst av den situation som råder. Även om arbetet i regeringen har växlats upp på senare tid, med sikte på att utveckla svenska system som
80
Cramér P och Östling L (1986) Svenskt statsstöd och samhandel med EEC. Rättsvetenskapliga institutionens skriftserie nr 9. Göteborg: Göteborgs universitet.
81
Ibid.
139
Bilaga 3
inte träffas av statsstödsreglerna, saknas fortfarande en bred svensk samling, från många aktörer i och utanför politiken, i frågan.
Motsvarande problem för klimatpolitiken gäller inte i statsstödsfrågor som rör stöd till projekt eller program. På den punkten gynnar statsstödsreglerna som utgångspunkt att PPP tillämpas, vilket gynnar en samhällsekonomiskt effektiv klimatpolitik. I flera tänkbara fall där viktiga klimatprojekt kan behöva statsstöd ger dessutom reglerna, från fördrag till förordningar och riktlinjer, förhållandevis goda möjligheter till undantag.
Det största problemet rör alltså de biodrivmedel som enligt livscykelanalyser medför klara klimatfördelar jämfört med motsvarande fossila bränslen. Den svenska politiken har länge utgjorts av energi- och koldioxidskatter på de fossila bränslena, med syftet att internalisera deras externa miljökostnader
82
. EU-politiken däremot, innebär att skatten på biodrivmedel (oavsett om det rör sig om energi- eller koldioxidskatt) inte får vara så mycket lägre än skatten på motsvarande fossila bränslen att biodrivmedlen blir billigare i konsumentledet. Överkompensation är inte tillåten. Medan den svenska linjen är att beskatta alla drivmedel med till exempel moms, och därutöver ta ut koldioxidskatt på fossila bränslen utifrån PPP, så sätter EU-politiken beskattningen av fossila bränslen som norm, med följden att sänkt skatt på biodrivmedel anses vara en subvention. En sådan är ett statligt stöd som kräver beslut om ett undantag. Men eftersom nedsättningen därtill inte får medföra överkompensation så begränsas skattens justering av priset till skillnaden i marknadspriser på olika bränslen. Det är något helt annat än att med en miljöskatt justera marknadspriserna med PPP baserad på externa kostnader.
Därmed tillämpas statsstödsreglerna på bekostnad av fördragets regler om miljöpolitik. De fördragsstadgade principerna om PPP och att miljöhänsyn ska integreras inom alla politikområden tillämpas alltså inte. En konsekvens blir att den enskilde konsumenten inte ges tillräckliga ekonomiska incitament att göra bränslebyten. Priset på marknaden tillåts inte uttrycka miljöskador och det marknadsmisslyckande som hela systemet är tänkt att korrigera består. En annan konsekvens är att de företag som tillverkar och säljer biobränslen får svårt att konkurrera och fortlöpande konfronteras med nya förutsättningar. Förvisso utmanas företag regelmässigt av varierande råvarupriser, men när det gäller biodrivmedel finns också en politisk osäkerhet. På senare år har den tagit sig uttryck i olika temporära lösningar eller försvårande regler som sänker både produkters lönsamhet och investeringsviljan. I sammanfattning är statsstödssystemet i denna del ett uppenbart samhällsekonomiskt misslyckande.
Ett viktigt tillägg gäller den specifika frågan om så kallade livsmedelsbaserade grödor som används för tillverkning av biodrivmedel. Här ligger huvudproblemet inte främst i reglerna om statsstöd som sådana. Kommissionens riktlinjer bygger nämligen på direktiven om energiskatt, förnybar energi och bränslekvalitet, och dessa präglas av en
82
Studier av klimatkostnader tyder dock på att skattenivåerna egentligen borde vara högre än idag; se vidare resonemang i Alfredsson E och Karlsson M (2016) Klimatpolitik under osäkerhet. Kostnader och nyttor – bevis och beslut. Rapport TRITA, INFRA, FMS 2016:1. Stockholm: KTH.
140
Bilaga 3
onyanserat kritisk syn på biodrivmedel. I EU-politiken tillskrivs viss produktion av biodrivmedel så kallade indirekta marginaleffekter vad gäller markanvändning. Ett exempel kan vara att odling av bioenergigrödor tränger undan livsmedelsproduktion, vilket antas leda till endera ökade livsmedelspriser, vilket drabbar människor som lever i fattigdom, eller att exempelvis naturskogar avverkas vid ny uppodling av mark. Ibland kan sådana effekter uppstå, och produktionen av vissa biodrivmedel kan i sig vara klimatmässigt ohållbar. Men motsatsen är inte bara möjlig utan också en realitet, bland annat när det gäller många produkter som förekommer i Sverige. Dessutom finns likartade eller till och med värre indirekta effekter vid mycket annan markanvändning, men som inte beaktas på samma sätt, såsom vid viss odling och användning av grödor (tobak, korn till vodkaproduktion, liksom foderproduktion till överkonsumtion av kött) eller när bördig mark läggs under asfalt eller blir till golfbanor. Inte heller sådan markanvändning behöver alltid vara dålig ur ett samhällsperspektiv. Det problematiska uppstår när biodrivmedel schablonmässigt pekas ut som det nästan värsta slaget av markanvändning. Givetvis bör regelverken styra bort från biodrivmedel som är klimatmässigt ineffektiva, eller som allvarligt hotar biodiversitet eller global livsmedelstrygghet, men att i lagstiftning kategoriskt missgynna biodrivmedel är både ologiskt och miljömässigt ineffektiv. Här är det alltså energireglerna inom EU som är det främsta problemet.
Alternativa vägar vad gäller statsstödet
Vad kan då göras åt de identifierade problemen? Flera alternativ är tänkbara
83
.
Ett alternativ är att driva på för ändrade fördragsregler om statsstöd. Det vore milt sagt ett utmanande projekt, inte minst då regelverket går långt tillbaka i tiden, och givet dess betydelse på andra områden. Samtidigt ska nog inte styrkan i den kritik mot regelverket som förts fram av olika länder underskattas
84
. Det finns därför goda skäl för Sverige att långsiktigt vara pådrivande i frågan. Alternativet är dock allt annat än en kortsiktigt effektiv strategi.
Mer rimligt på kortare sikt är att rådet i förordningar förtydligar möjligheterna till undantag, och på det viset söker påverka kommissionens riktlinjer och arbete. Utgångspunkten bör vara att tillämpa PPP, vilket i frågan om att såväl tillåta skattedifferentiering som motverka subventioner kan gynna en hög samhällsekonomisk effektivitet. Vikten av PPP-differentierade skatter innebär att statsstödsreglerna behöver reformeras. När det däremot gäller att motverka miljöskadliga subventioner är regelverket i huvudsak bra från principiell utgångspunkt. Med tanke på hur stor utmaningen är att ställa om energisystemen, inte minst mot bakgrund av djupa
83
Utöver dessa kan andra miljöstyrmedel väljas, såsom ett mer renodlat system med kvotplikt, men det rör egentligen inte frågan om hur de besvärliga statsstödsreglerna i sig ska hanteras, vilket är fokus här; se dock nedan i rekommendationer om den frågan.
84
Ramarna för promemorian medger inte att frågan utreds men i korthet tyder intervjuer och material på ett missnöje på flera håll. Bevekelsegrunderna är dock ur ett miljöperspektiv varierande; i vissa fall är målet stora satsningar på förnybar energi, i andra fall att fortsätta subventionera kol- eller kärnkraft.
141
Bilaga 3
inlåsningar sedan länge i ohållbara system, kan det dock i vissa fall finnas goda skäl för stora statliga investeringsprogram på klimatområdet
85
. Även om kostnadseffektiviteten i sådana fall ibland kan vara låg i ett kortsiktigt perspektiv, så kan det på längre sikt vara tvärtom. Sådant statsstöd behöver därför göras tydligt tillåtligt av rådet.
En tredje möjlighet är att Sverige driver ett statsstödsärende så att det blir prövat i EU-
domstolen. Detta bör endast ske om en ingående analys tyder på att Sverige med hög
sannolikt kan vinna, exempelvis med stöd av fördragets miljöregler. Att driva ett ärende i mer chansartade fall, i syfte att vid en förlust åtminstone kunna illustrera en orimlig regel, kan förvisso ha betydelse i vissa miljöfrågor, men inte i detta fall. Risken är nämligen att klimatpolitiken försvåras än mer och dessutom att företag blir skyldiga till återbetalning vid ett eventuellt negativt beslut av domstolen. Dessutom skapar en sådan rättsprocess ofta osäkerheter under lång tid.
Den linje som har dominerat hittills är anpassningens väg. Överlag har den bestått av upprepade, och inte sällan lyckade, försök att erhålla fortsatt temporär acceptans för befintliga statsstöd, och av att modifiera dessa när man nått en återvändsgränd. De intervjuer som jag har gjort, och det urval av material som jag har studerat, visar dock att Sverige har saknat en långsiktig strategi i frågan. Det har gjort anpassningens väg onödigt svår. Också i den alltmer prioriterade frågan om biodrivmedel finns en påfallande ryckighet. Vissa informanter menar att detta främst beror på förekomsten av olika besked från olika delar inom kommissionen, inte sällan framlagda med kort varsel. Men på samma vis får även jag oförenliga besked, om vad som är rättsligt möjligt och politiskt genomförbart, från informanter som är eller har varit verksamma i olika delar av regeringsapparaten. Inte konstigt då att politiken bli svårförutsägbar.
Givet det alltmer kritiska läget i frågan om biodrivmedel diskuteras idéer om ett nytt
svenskt system för beskattning av klimatpåverkan. Ambition är främst att helt undvika
statsstödsreglerna och att genomföra fördragsregeln om PPP. Förslag har framförts från Sverige till kommissionen rörande ett svenskt system med en koldioxidskatt som är differentierad utifrån livscykelanalyser (LCA)
86
. Respektive bränsle skulle då beskattas utifrån full och faktisk klimatpåverkan, vilket inte till fullo är fallet med dagens förhållandevis ´binära´ system för koldioxidskatt i Sverige. Även om valet av metod när det gäller LCA alltid kan diskuteras kan ett sådant system vara bra. Det kan ge långsiktig stabilitet och en miljömässigt bra träffbild. En grundläggande förutsättning är dock att kommissionen tolkar ett sådant system som att falla utanför ramen för statsstödet. En sådan tolkning är inte given och informanter anger att kommissionen har gett olika besked under de pågående diskussionerna. Det är heller inte givet att ett LCAsystem skulle göra att Sverige kan undvika problematiken med överkompensation, som i grunden kortsluter PPP. I dagsläget är dock informationen om kommissionens bedömningar alltför knapphändig för att här kunna diskutera frågan mer i detalj.
85
Se Alfredsson och Karlsson (2016) a.a.
86
Regeringskansliet (2015) a.a.
142
Bilaga 3
Ytterligare en möjlighet är att fokusera på energi- och klimatreglerna i EU, och där söka vinna stöd i fråga efter fråga, till exempel om vikten av att stryka eller omtolka begreppet överkompensation, samt om att utveckla ett mer positivt synsätt på drivmedel från livsmedelsgrödor och beräkningsgrunder för sådana. Detta är givetvis inte enkelt men Sverige bör fortlöpande agera i frågan. Om energi- och klimatregelverken skulle förändras skulle det kunna inverka på kommissionens riktlinjer för statsstöd och därmed på medlemsstaternas möjligheter. Inom ramen för den framväxande energiunionen i EU pågår i skrivande stund en översyn av regelverket för förnybar energi, vilket innebär både möjligheter och hot för den svenska politiken vad gäller beskattning och andra styrmedel för biodrivmedel, sannolikt också gällande biomassa. Sverige bör föra en aktiv och ambitiös politik under denna process, bland annat byggd på en genomarbetad syn på statsstödsreglerna och strategiska vägval i den frågan.
Rekommendationer till Miljömålsberedningen
Som jag ser det bör Miljömålsberedningen både beskriva och analysera statsstödsfrågan och lägga fram förslag på åtgärder. Processmässigt föreslår jag att beredningen bjuder in berörda aktörer för en informell redovisning av de olika potentiella reformförslag som nu förhandlas med kommissionen, särskilt i frågan om beskattning och bioenergi. Det är viktigt att ledamöterna i beredningen får en full och uppdaterad bild av de olika handlingsvägar som nu undersöks av regeringskansliet, och hur kommissionen så här långt förhåller sig i frågan. Beredningens ledamöter har under arbetet med tidigare betänkanden fått sådana informella redovisningar som grund för sina överläggningar.
I sakfrågan föreslår jag att Miljömålsberedningen i en bedömning slår vakt om vikten av att statsstödsreglerna tillämpas på ett sätt som principiellt och fullt ligger i linje med polluter pays principle, och inte som idag det motsatta. Det innebär att beredningen bör stödja att statsstöd som huvudregel inte ska utgå i strid med PPP. Om det finns skäl att avvika från detta, exempelvis vid större strategiska klimatsatsningar, bör beredningen precisera motiv, former och avgränsning för en sådan ordning.
När det specifikt gäller miljöbeskattning bör beredningen formulera ett förslag om att regeringen ska verka pådrivande inom EU för att PPP ska tillämpas och vara tillåten att implementera fullt ut vid beskattning av bränslen, och att en sådan ordning ges företräde framför tolkningen att miljödifferentierad beskattning som leder till överkompensation är otillåtet statsstöd. I linje med detta bör beredningen överväga att ställa sig bakom förslaget om en LCA-differentierad koldioxidskatt, men det förutsätter att beredningen kan fördjupa sig i frågan.
Beredningen bör också, menar jag, föreslå en bredare svensk handlingsplan utifrån de olika alternativ som jag redovisat ovan. Förändringar av fördraget dock är uteslutna inom närtid och anpassningens väg börjar sannolikt nå sitt slut vad gäller biodrivmedel i och med det senaste undantaget för beskattning och bioenergi. Samtidigt kan ingen djupare reform åstadkommas genom att Sverige går till domstol, dels för att det tar tid
143
Bilaga 3
och skapar osäkerhet, dels för att det innebär stora ekonomiska risker, dels för att det troligen inte reder ut mer än ett fåtal frågetecken. Det som då främst återstår i närtid är att påverka för förändrade regelverk på statsstödsområdet och inom det energi- och klimatpolitiska området. Avgörande viktigt i just frågan om bioenergi är att etablera en vetenskapligt välgrundad bild inom EU av klimateffekterna av olika bränslen. Svensk bioenergi faller överlag bra ut i en sådan analys. För att bli trovärdiga aktörer är det dock viktigt att Sverige och svenska intressenter även påtalar vikten av att motverka ohållbar bioenergi, vilket det finns exempel på. Det faller dock utanför denna promemoria att utveckla såväl sakfrågan och argumenten i det fallet, som nämnda handlingsplan.
Om beredningen drar slutsatsen att ett eller flera av de alternativ som lyfts fram ovan inte räcker, eller är alltför otillförlitliga strategier, så behöver beredningen utveckla
alternativa förslag i åtminstone frågan om beskattning av bioenergi, särskilt gällande
biodrivmedel. Här kan en kvotplikt eller reduktionsplikt vara en framkomlig väg, förutsatt att systemet dels blir klimatmässigt ambitiöst vad gäller tidtabeller samt kvoter eller plikter, dels i första hand premierar de klimatmässigt bästa biodrivmedlen. Det är en avsevärd fördel om ett sådant system utvecklas i samverkan över blockgränserna i riksdagen, i syfte att borga för stabila spelregler på längre sikt. Systemet måste i vilket fall dessutom beakta EU-reglerna för statstöd, reformerade eller inte. Det vore dock synd om beredningen skulle nöja sig med att lägga fram förslag som rör endast skatter och biodrivmedel ± statstödsreglerna är som visats flerfaldigt relevanta för ett betänkande om styrmedel för att genomföra ett nytt klimatpolitiskt ramverk i Sverige.
144
Bilaga 3
Bilaga A. Gällande statsstödsbeslut Sverige, energiskatteområdet. Källa: Finansdepartementet (2015)
Ärende nr Stödordning
1.
SA.35586
(Äldre beslut
N
866/2006
)
Energi- och CO2-skattebefrielse för veg oljor och fetter m.m. och biogas för uppvärmning)
2.
SA.34305 (Äldre beslut
N 187/2007
;
N593/2005
:
NN3/B/01; NN4/B/01)
´1RUUODQGVVNDWWHVDWVHQ´/lJUHHQHUJLskattesats för serviceföretagens elförbrukning i norra delarna av landet.
3.
SA.34276 (Äldre beslut
N 596/2005
;
N156/2004
)
Lägre energiskattenivå för tillverkningsindustrins elförbrukning (0,5 öre/kWh)
4.
SA.38420
Energi- och CO2-skattebefrielse för andra biodrivmedel än biogas
5.
SA.38421
Energi- och CO2-skattebefrielse för biogas som drivmedel
6.
N 253/2004
Befrielse från energi-skatt på el som för-brukas av energiintensiv industri (PFE)
7.
SA.33967 Nedsatt energiskattesats för el till fartyg i hamn (landström)
9.
SA. 32494 (Äldre beslut
N 588/2005
[
N 484/2003
] för
industrin och
N 594/2005
[
N726/2002
] för kraft-
värmen)
Lägre skattenivå för bränsleförbrukning inom tillverkningsindustrin och kraftvärme utanför EU.
10.
N 22/2008
Lägre CO
2
-skattesats för bränslen som förbrukas i
fjärrvärmeanläggningar inom EU ETS
11.
SA.36295
(
SA.32493
)
(Äldre beslut
N 22/2008
)
Lägre skattenivå för bränsleförbrukning inom tillverknings-industrin och kraftvärme inom EU ETS (30 % energiskatt; 0 % CO
2
-skatt för industrin och för
kraftvärmen).
145
Bilaga 4
Industriell utveckling har löst energiproblem för världen
Ett underlag för Miljömålsberedningen
av Tomas Kåberger
hösten 2015
Under 2000-talet har några länder skapat förutsättningar för utbyggnad av vindel och solel på ett sätt som sänkt kostnaderna inom de industriella leverantörs-kedjorna. Nu har kostnadsreduktioner kommit så långt att sol- och vindenergi på många håll i världen är det billigaste sättet att få ny el.
Samtidigt gäller att när anläggningarna väl är byggda så är sol- och vindelverk betydligt billigare att driva vidare än termiska kraftverk. När priserna är höga och ny elproduktion skall byggas blir det sol och vind som används. När det råder överkapacitet och produktion skall stängas blir det termiska kraftverk som stängs. Världens energisystem kommer därför att bli allt mer förnybart.
Två andra industriella områden som radikalt sänkt kostnaderna kommer också att ha betydelse: Informationsteknik för att styra elsystemets olika delar, och batteriteknik för att bidra till stabilitet på olika nivåer i elsystemet.
Alla dessa industriella trender har förutsättningar att fortsätta. Varken brist på sol, vind eller några ingående grundämnen ser ut att kunna stoppa kostnadssänkningarna. Ju snabbare utbyggnaden sker ju snabbare sjunker kostnaderna.
Tillsammans gör dessa framsteg att hela världens energiförsörjning kommer att förbättras och ge möjligheter till globalt välstånd utan de begränsningar energiförsörjningen tidigare inneburit. Vi kommer därmed också att se hur det som tidigare framstod som värdefullt kapital och värdefulla naturresurser för energiförsörjningen förlorar värde i stor skala. Det kan bli fråga om tiotusental eller hundratusen miljarder kronor i förlorade värden. Detta förändrar energiförsörjningens ekonomiska strukturer både inom länder och mellan länder.
Var, och hur snabbt, denna utveckling sker beror inte bara på den allmänna tekniska utvecklingen och fördelningen av naturresurser. Politisk skicklighet i att snabbt förstå de nya ekonomiska möjligheterna och att anpassa institutionella strukturer såsom energibeskattning, el-lagstiftning, infrastrukturplanering och miljölagar kommer att avgöra var utvecklingen sker snabbast. Därmed avgörs också den industriella och ekonomisk utvecklingstakten i olika delar av världen.
För Sverige, där vind- och bioresurserna är stora och den årliga solinstrålningen är ungefär som Tysklands, innebär detta stora möjligheter till framtida industriellt välstånd. Vi har samtidigt en industri som länge åtnjutit lägre elpriser än andra länders. Det är därför särskilt viktigt att använda vind- och solresurserna så snabbt att kostnadsfördelen kan behållas.
Den förnybara energin motiverar nya beskattningssätt för att belasta externa kostnader och främja en effektiv ekonomi. Det gäller både energi och transportsektorerna.
Billig förnybar energi minskar de omedelbara miljöproblemen kring energiförsörjningen, men gynnar slit-och-släng system vilket ger nya problem. Nästintill gratis belysning kan också skapa problem.
Syftet med denna rapport är att uppmärksamma dramatiska förändringar i omvärlden och starta funderingar om hur Sverige skall hantera de nya möjligheterna på ett bra sätt.
 
146
Bilaga 4
Innehållsförteckning
Innehållsförteckning 2 I. 1900-talets elmarknader 3 II. 2000-talets nya el-industriella möjligheter 3 III. Drivkrafterna bakom utvecklingen 4 IV: Politiska styrmedel 4 V. Resultat Vind-el 6 VI. Resultat Sol-el 9 VII. Finansiella konsekvenser 13 VIII. Kompletterande tekniker 14 IX. Hur står sig Sverige? 16 X. Bränslepriser och Hotellings modell 17 XI. Framtiden 20 XII. Geopolitiken 20 4#*./'0%#-%/9  -"#/,'0#/',%5/#)-,-+'0)13')1'%1.6:#/0511  XV. Kan också elnäten bli offer för kreativ förstörelse? 22 XVI. Eller får vi se ett globalt super-nät med låga priser? 23 XVII. Värden på mineral ändras 23 XVIII. Solenergins politiska stabilitet 23 XIX. Förnybar energi i biståndet. 24 XX. Mindre energiskatter i ett förnybart energisystem 24 *#)1/'9#/',%31/,0.-/10#)1-/,+-1'3#//,4 beskattningsmetoder 25 XXIII. Billig el gynnar materialomsättning som förorenar 25 XXIV. Problem när ingen släcker 26 XXV. Slutsatser 26
147
Bilaga 4
I. 1900-talets elmarknader
Fram till slutet av 1800-talet dominerades världens energiförsörjning av utspridd användning av bioenergi. Men kring förra sekelskiftet växte användningen av fossilt kol till den dominerande energikällan i världen. Under 1900-talet blev sedan olja och gas viktigare energikällor i världen .
1
1900-talets termiska elproduktion, driven med fossila bränslen eller uran, hade tydliga skalfördelar: Ju större anläggningar man byggde ju billigare blev produktionen per enhet el-energi. Företag behövde därför vara stora för att nå framgång. Ofta var investeringarna i enskilda anläggningar så stora att bolagen dessutom fordrade statligt stöd.
I Sverige och Norge fanns möjligheter att bygga ut vattenkraft. Även här fanns skalfördelar och bildandet av såväl Statens Vattenfallsverk (nu Vattenfall), och Sydkraft (nu EON Sverige, snart kanske delvis Sydkraft igen) med statligt respektive kommunalt ägande syftade till att skapa tillräckligt stora investeringsmöjligheter för att kunna utnyttja vattenkraft i stor skala, även om också små vattenkraftverk kunde behålla sin konkurrenskraft när de väl var byggda.
Skalfördelarna innebar att elmarknaderna tenderade att bli oligopol eller monopol. Till detta bidrog också att elnäten som används för att överföra elen ofta ägdes av samma bolag som ägde elverken, och då kunde näten befästa monopolpositionen.
Som ett resultat blev under 1900-talet elsystemen lokala, regionala eller nationella, monopol. I Sverige omvandlades kommunala elverk ofta till återförsäljare av el från de större bolagen.
II. 2000-talets nya el-industriella möjligheter
Under slutet på 1900-talet visade det sig att elproduktion i mindre skala kunde vara ekonomiskt konkurrenskraftig. Det var effektiva gasturbiner och kraftvärme med olika bränslen som blev @6E67A6 6II @DC@JGG:G6  )T `:G6 =TAA > KSGA9:C JI@SBE69:H EDA>I>H@6 HIG>9:G ;VG 6II A6<HI>;IC>C< H@JAA: SC9G6H HT 6II D7:GD:C9: :AEGD9J8:CI:G _8@ BV?A><=:I 6II A:K:G:G6 :A K>6 BDCDEDA;VG:I6<:CH CSI
$DC`>@I:C ;6CCH D8@HT > ,K:G><: 9SG @DBBJC6A6 :C:G<>7DA6< @JC9: 7N<<6 @DC@JGG:CH@G6;I><6 kraftvärmeverk. Men för att kunna det behövde man få möjlighet att sälja överskott, och att köpa el från andra vid bristsituationer, underhållsstopp eller haverier. Förebilder fanns bland kommunala
2
bolag som hade kvar mindre vattenkraftverk som kunnat drivas med lönsamhet.
När möjligheterna för inte bara små gasturbiner och kraftvärmeverk, utan också vindelverk ökade i slutet av 1900-talet var det möjligt att ändra reglerna för elmarknaderna så att konkurrens kunde etableras. Vissa länder, främst Danmark och Tyskland gjorde också stora ansträngningar för att stödja den industriella utvecklingen av vind- och solenergiteknik. Resultatet har blivit en utveckling där elproduktionen i snabbt ökande grad ägs av privatpersoner, kooperativ av individer, elkonsumerande företag, kommunala energiföretag, pensionsfonder och andra nya investerare.
För de geopolitiska maktförhållandena betyder den nya energitekniken att människor och länder blir mindre beroende av att få sin energi från de fåtal områden i världen där fossila bränslen och uran kan utvinnas med lönsamhet.
Möjligheterna att utnyttja spridda energikällor i lokala energisystem är en följd av att omvandlingen inte längre har stora skalfördelar. Eftersom tillgångarna på sol, vind och bioenergi är spridda över världen.
Smil V. “Energy Transitions: History, Requirements and Prospects”. Santa Barbara, CA, 2010
1
Sintorn, J. Ny Teknik 1990:45, Att ändra riktning: villkor för ny energiteknik / Arne Kaijser, Arne
2
Mogren, Peter Steen
148
Bilaga 4
III. Drivkrafterna bakom utvecklingen
När de olje-exporterade länderna i början på 1970-talet använde sin kontroll över världens DA?:`V9:C HDB EDA>I>H@I ETIGN8@C>C<HB:9:A BDI >C9JHIG>ASC9:GC6 > KSHI HI6GI69: 9:I HIDG6 energipolitiska satsningar för att minska oljeberoendet. Akuta satsningar på energisparande följdes 6K :@DCDB>H@I HIDG6 H6IHC>C<6G ET @DA @SGC@G6;I :C:G<>:;;:@I>K>H:G>C< D8= DA>@6 ;VGCN76G6 energikällor.
$SGC@G6;I:C K>H69: H>< >CI: 76G6 9NG 9:C 7A:K 9NG6G: ?J B:G B6C 7N<<I  ,DB :II G:HJAI6I HAJI69: beställningarna att öka. Några år efter beställningarna togs reaktorerna i bruk. 1984 togs nästan 32 0 CN :AEGD9J@I>DC B:9 @SGCG:6@IDG:G > 9G>;I > KSGA9:C  ;I:G H:@:AH@>;I:I =6G 9:I >CI: K6G>I CT<DI TG som kapaciteten ökat mer än 10 GW D8= CT<G6 TG =6G @6E68>I:I:C B>CH@6I 9SG;VG 6II B:G @6E68>I:I stängts än öppnats. Politisk opinion mot kärnkraften på grund att medborgarna riskerade att 7:=VK6 I6 =6C9 DB @DCH:@K:CH:G 6K =6K:G>:G D8= 6K;6AA HDB G:6@IDGS<6GC6 >CI: H@JAA: @JCC6 7:I6A6 9G:K > CT<G6 ASC9:G ET :C CN KT< 6K :C:G<>EDA>I>@ HDB CJ >CG>@I69: H>< ET @DA ;VGCN76G energi och energieffektiviserande teknik.
;I:G :II E6G TG 6K IDG@6 D8= B>CH@6C9: H@VG96G > ., @DB @A>B6I:;;:@I:G 6K @DA9>DM>9JIHASEE JEE ET 9:C >CI:GC6I>DC:AA6 6<:C96C  :I B6C>;:HI:G69:H IN9A><I > GJC9IA6C9@DBB>HH>DC:CH G6EEDGI
3
som en exempel på behovet av hållbar utveckling. Risken för klimatförändringar blev mer allmänt kända och 1990-talets energipolitik motiverades av en ambition att minska beroendet av alla fossila bränslen.
.C9:G 	I6A:IH ;VGHI6 9:8:CC>JB KS8@I:H TI:G DGDC ;VG DA?:7:GD:C9:I D8= >9U:G DB 6II oljeutvinningen var på väg att nå sin högsta nivå för att sedan oåterkalleligen sjunka blev populära. " ,K:G><: K6G $?:AA A:@A:II 9:CC6 H@DA6H B:HI EGDB>C:CI6 ;VG:IGS96G:  :CC6 >9U IN8@I:H H:96C
4
HING@6H 6K 6II DA?:EG>H:I CT<G6 TG >C ET 	I6A:I CT99: G:@DG9C>KT:G 
Oljemarknadens aktörer agerade däremot som om det snarare som om kortsiktiga begränsningar i JIK>CC>C<H	@6E68>I:I HDB K6G K>@I><6  :I HNCI:H <:CDB 6II ;G6BI>96 EG>H:G ET B6G@C69:C K6G AS<G: SC 9: DB:9:A76G6  PC9T <6K 9: 9T =V<6 EG>H:GC6 NII:GA><6G: :C 9G>K@G6;I ;VG JIK:8@A>C< 6K :;;:@I>K6G: I:@C>@ D8= ;VGCN76G :C:G<>
:C ;6CI6HI>H@I _C6 :@DCDB>H@6 JIK:8@A>C< HDB JC9:G 	I6A:I K>H69: H>< > $>C6 "C9>:C D8= 9:A6G av Afrika gjorde alla dessa resurs- och miljöproblem mer akuta. Det var inte längre bara en miljard :JGDEU:G D8= 6B:G>@6C:G HDB H@JAA: 9:A6 ET G:HJGH:GC6 :II E6G B>A?6G9:G > H>:C D8= ;G>@6 7A:K plötsligt betalningsstarka nog att kunna vara med att ta del av resurserna. Det gjorde att kriserna för många hotade komma före pensioneringen.
:HH6 DA>@6 9G>K@G6;I:G =6G A6<IH I>AA K6G6C9G6 D8= =6G ;VG K6G?: 9:8:CC>JB V@6I IGN8@:I ET :C VK:G<TC< I>AA ;VGCN76G :C:G<> D8= :;;:@I>K6G: :C:G<>6CKSC9C>C< 
IV: Politiska styrmedel
T9: K6II:C@G6;I:C D8= @SGC@G6;I:C >CIGD9J8:G69:H > ,K:G><: HDB >C9JHIG>EDA>I>H@6 EGD?:@I B:9 IN9A><6 I:@C>@K6A 7>A96C9:I 6K HSGH@>A96 HI6IA><6 DG<6C D8= HE:8>6AA6<HI>;IC>C<  T96 K6G ;G6B<TC<HG>@6 HT I>AAK>96 6II 9: A:99: I>AA HIDG JI7N<<C69 ,K:G><: =6G B:HI @SGC@G6;I E:G >CC:KTC6G: i världen och bara några få länder har mer vattenkraft.
II @DC@JGG:G6C9: >C9JHIG>EDA>I>H@I EGD?:@I <>8@ >CI: 6II ;T I>AA HITC9 > ,K:G><: JC9:G kärnkraftgenerationens tid. De senaste decenniernas energipolitik har istället betraktats som
=IIELLL JC	9D8JB:CIH C:IDJG	8DBBDC	;JIJG: E9;
3
=IIEH6A:@A:II LDG9EG:HH 8DB
4
149
Bilaga 4
miljöpolitik i Sverige. Politiken har därför också uttrycks med miljöekonomiska styrmedel; Syftet var att minska problem och då skattar man bort problemen med energiskatt och koldioxidskatt.
När EU krävde ökad andel förnybar energi förverkligades det i Sverige med kvotplikt och :A8:GI>_@6I ;VG 6II CT 7>AA><6HI: ;VGCN76G6 I>AAH@DII D6KH:II I:@C>@ D8= :C:G<>@SAA6
&>A?VH@6II:G D8= 8:GI>_@6I =6G A:II I>AA 6II ,K:G><: ;TII KSGA9:CH :;;:@I>K6HI: 7>D:C:G<>HNHI:B 76H:G6I på avfall och biprodukter. Det var den lösning som i Sverige låg ekonomiskt närmast när fossila bränslen skulle minskas. Beskattning av fossila bränslen gav också möjlighet till ökad efterfrågan ET :A D8= 9SGB:9 BV?A><=:I:G 6II 6CKSC96 @SGC@G6;IK:G@:CH HIDG6 @6E68>I:I  SGB:9 _8@ 9:CC6 miljöpolitik också stöd bland företrädarna för det gamla industripolitiska kärnkraftsprojektet.
I andra delar av världen har ambitionerna kring förnyar energi istället drivits som industripolitik. Målet har varit att industrialisera försörjningskedjorna för förnybar energi i syfte att kostnaderna skall sjunka under kostnaderna för de energislag man vill göra sig oberoende av.
Figur 1: Lärkurvor ur Clas-Otto Wenes bok.
C 7:H@G>KC>C< 6K =JG 9:II6 @6C <VG6H _CCH > :C 7D@ ;GTC TG  JI<>K:C 6K ( H@G>K:C 6K 9:C svenska professorn Clas-Otto Wene . Titeln på boken är Experience Curves for Energy
5
Technology Policy JC<:;SG G;6G:C=:IH@JGKDG HDB <GJC9 ;VG :C:G<>I:@C>@	EDA>I>@  D@:C 7:H@G>K:G
hur industriell erfarenhet tenderar att leda till ökad effektivitet och allt lägre kostnader. När en ny INE 6K K:G@H6B=:I HI6GI6G ASG B6C H>< ;VGHI HC677I B:C ?J ASC<G: :C >C9JHIG> =6G K:G@6I ?J
http://www.oecd-ilibrary.org/energy/experience-curves-for-energy-technology-
5
EDA>8N5  	:C
150
Bilaga 4
långsammare går inlärningen. Ritar man produktionskostnaden som funktion av hur mycket som =6G EGD9J8:G6IH ;TG B6C 9T :C @JGK6 HDB ;VGHI SG 7G6CI D8= H:96C 6AAI `68@6G: (B B6C 9SG:BDI 6CKSC9:G AD<6G>IB>H@6 H@6ADG ET 6MA6GC6 7A>G @JGK6C >HISAA:I :C GSI A>C?: " _<JG TI:G<:H 9:C centrala bilden ur boken där Wene visar hur kostnaderna för bio-, sol- och vindel utvecklats under HAJI:I ET I6A:I ?SB;VGI B:9 6K6C8:G69 @DA@G6;I D8= <6H@DB7>@G6;IK:G@
C ASII >9:CI>_:G69 =NEDI:H JG 9:CC6 7>A9 SG 6II DB B6C 76G6 ;DGIHSII:G 6II HJ7K:CI>DC:G6 9:HH6 ET 	I6A:I ;DGI;6G6C9: 9NG6G: HSII:C 6II <VG6 :A HT @DBB:G 9: HC6GI 6II K6G6 7>AA><6G: SC 9: ;DHH>A6 anläggningarna el. Utvecklingen kommer sedan är drivas vidare av ekonomiska drivkrafter.
:CC6 >9U BDI>K:G69: -NH@A6C9H HNHI:B B:9 I:@C>@HE:8>_@6 <6G6CI:G69: EG>H:G ;VG :A EGD9J8:G69 med tekniker som man vill göra billigare. Priserna sattes inledningsvis tillräckligt högt för att de olika teknikerna skulle vara lönsamma att ta i drift, och har sedan sänkts i takt med att kostnaderna har kunnat sänkas. Det handlade inte inledningsvis om att investera i elproduktion, utan om
att investera i industriell utveckling så att förnybar energi oåterkalleligen skulle konkurrera ut kärnkraft och fossil energi i framtiden.
Samma bild har haft stark inverkan på kinesisk politik. Där har man insett att den snabba, och inledningsvis material- och energi-intensiva, ekonomiska tillväxten i Kina kommer att leda till energiefterfrågan som påverkar priserna i hela världen. Skulle Kina förlita sig på fossila bränslen och uran, och samtidigt lyckas med ekonomisk tillväxt, så skulle Kina driva upp priserna och kostnaden för energi vilket skulle dämpa tillväxten.
Ur Wenes bild drog man slutsatsen att om man istället satsade på sol- och vindenergi skulle framgångsrik tillväxt leda till att kostnaden för energi minskade vilket skulle accelerera ekonomisk tillväxt i Kina. Den idén har man gillat och fortsätter att använda den i sin planering.
6
USAs industripolitik på energiområdet har samma ambition. Tydligt formulerat i The Sunshot
Initiative som med nationellt samordnade insatser skall göra solel lönsamt. Solenergi,
7
biodrivmedel, energieffektiv teknik och batterier utvecklas i USA också genom försvarets forskningsbudget och därmed utanför alla begränsningar om statsstöd till företag.
I dessa tre länder anses denna utveckling också vare en geopolitisk tävlingsgren. När president (76B6 7:H@G:K 9: :C:G<>EDA>I>H@6 ;G6B<TC<6GC6 ;VG ., > H>II ,I6I: D; I=: .C>DC I6A   avslutade han avsnittet om förnybar energi med: As long as countries like China keep going all-in
on clean energy, so must we!
8
V. Resultat Vind-el
/>C9@G6;I:C JI7N<<C69 JC9:G 9: ;VGHI6  TG:C ET 	I6A:I =6G VK:GIGS;;6I 6AA6H ;VGKSCIC>C<6G.
"CI: :CH 9:I G::CE:68: 9G>KC6 K>C9@G6;I	H8:C6G>D ;GTC  HDB H@JAA: CT   6K <AD76A :A ;GTC K>C9 I>AA  KT<69: =SK96 6II 9:CC6 HC6776 JI7N<<C69 H@JAA: K6G6 BV?A>< Förklaringen är enkel:

"C<:C IGD99: 6II $>C6 H@JAA: <T ;GTC CSHI6C >C<:C K>C9:A 6AAH TG  I>AA 6II =6 B:HI > KSGA9:C ;:B TG H:C6G:  &6C =6G G:HI B:G SC :II K>C9:AK:G@ E:G I>BB: 9N<C:I DB TG:I DB H:96C   &6C =6G H6BI>9><I 7N<<I JEE `:G6 ;VG:I6< HDB I>AAK:G@6G K>C9:AK:G@ D8= CJ I>AA=VG KSGA9:CH HIVGHI6 leverantörer.
,: I :M 2=:CN6 %>J   AD76A C:G<N "CI:G8DCC:8I>DC  869:B>8 )G:HH %DC9DC
6
http://energy.gov/eere/sunshot/sunshot-initiative
7
=IIEHLLL L=>I:=DJH: <DKI=:	EG:HH	D;_8:  G:B6G@H	EG:H>9:CI	HI6I:	JC>DC	699G:HH
8
=IIELLL >C;DGH: 9@9D80>C9;DG8:  E9;

151
Bilaga 4
Figur 2: Global sammantagen vindelkapacitet 1980-2014.
Industripolitiskt har Danmark kanske varit skickligast. Genom att vara pionjär i utvecklingen har två av tillverkarna av vindelverk i Danmark, Vestas och Siemens, fortfarande topp-positionerna i listan över marknadsandelar. Vindelverksbranschen sysselsätter idag ca 30 000 personer i Danmark. Man kan dock notera att tyska Siemens sedan 2004 äger det som tidigare var danska Bonus, och att Vestas idag leds av svenskar.
Vindelverkens samlade kapacitet i världen var i slutet på 2014 drygt 369 GW, utbyggnaden har fortsatt i år och vindkraften har under året passerat kärnkraften i installerad kapacitet kring 380 GW.
Världens kärnreaktorer producerar ännu så länge mer el är vindelverken. Men i Kina har K>C9@G6;I:C HC6776 JI7N<<C69 <?DGI 6II K>C9:A:C H:96C   D8@HT <:G `:G -0= :C:G<> SC A6C9:IH kärnreaktorer.
Enligt den Wene-inspirerade hypotesen har kostnaderna för vindel fallit. Dels tillverkas verken med lägre kostnad per W. Men viktigare är teknisk utveckling som gjort verken effektivare. På en tioårsperiod utvecklades verken så att ett modernt verk som ersatte ett 10 år gammalt verk med lika stor generator gav nästan 50% mer el på samma plats och med samma vindtillgång. Dessutom har verken blivit större. Större verk är högre och når därmed stabilare vindar. Med större verk får man också mer el per plats, vilket ökar vinsten för markägaren och höjer vindkraftens potential per fastighet eller land.
Bloomberg New Energy Finance är kanske den institution som har störst tillgång till ekonomiska 96I6 DB _C6CH>:G>C<  6K BD9:GC6 :C:G<>6CAS<<C>C<6G > KSGA9:C  $DHIC69:GC6 K6G>:G6G ;DGI;6G6C9: betydligt mellan länder på grund av institutionella förhållande, hur mycket lokalt lärande företagen i
 
152
Bilaga 4
Figur 3: Elproduktion med vindkraft respektive kärnkraft i Kina 1995-2014.
Figur 4: Marknadsandelar för tillverkare olika år
153
Bilaga 4
Figur 5: Kostnadssänkningar för vindkraft i världen enligt Bloomberg
branschen hunnit med och vindtillgång. Bloomberg gör en sammanvägning och visar en fortsatt global kostnadssänkning med växande erfarenhet.
Sedan ett par år rapporteras allt oftare om att vindel kan byggas ut billigare än något annat elproduktionsteknik. Det gäller i delar av USA och det gäller i Europa. Även på nationell nivå gäller att erfarenhet sänker kostnader. Således är vindkraften allmänhet billigast i länder som redan byggt mycket. Danska Energistyrelsen rapporterade 2014 att ny vindkraft på land gav el till ungefär halva kostnaden för el från nya kol- eller gas-eldade elverk. I en upphandling av ny
10
elproduktionskapacitet i Chile hösten 2015 slog vindel ut fossila konkurrenter så att de senare inte _8@ CT<DC 9:A 6K 9:C JEE=6C9A69: BSC<9:C :A  :C :C96 INE 6K :AEGD9J@I>DC HDB HAD< K>C9:A K6G solel.
11
VI. Resultat Sol-el
Utbyggnaden av solelanläggningar har också ökat snabbt. De senaste åren har det byggts ungefär lika mycket vind- och sol-kapacitet. Förra året ca 40 GW. Ungefär en fjärdedel av alla solceller som _CCH > KSGA9:C =6G I>AAK:G@6IH 9: H:C6HI:  BTC69:GC6 
Elproduktionsomkostninger for 10 udvalgte teknologier, 2014-07-01.
10
=IIELLL :CH 9@H>I:H:CH 9@_A:H>C;DI6A	@DGI;G:BH@G>KC>C<:G	6C6ANH:G	BD9:AA:GCDI6I5	 5 55 5:AEGD9J@I>DCHDB@DHIC>C<:G5;DG5 5J9K6A<I:5I:@CDAD<>:G E9;
http://www.bloomberg.com/news/articles/2015-11-04/solar-energy-is-cheapest-source-of-power-
11
in-chile-deutsche-says
 
154
Bilaga 4
Figur 6: Sammantagen installerad solel-kapacitet i världen.
Figur 7: IEAs scenarier i World Energy Outlook olika år, och verklig tillväxt ac solel.
12
http://www.carbontracker.org/wp-content/uploads/2015/10/Figure-A-01.png
12
155
Bilaga 4
Figur 8: Världens ledande solel länder.
När tyska kommuner började införa garanterade inmatningstariffer för hushåll med solceller betalade man över fem kronor per kWh. Ungefär i den nivån låg priset också när systemet infördes nationellt. Eftersom man varit pessimistisk, och överskattat kostnaden, blev investeringarna populära.
Även om tariffen sänktes varje år blev den tyska utbyggnaden snabb. Eftersom tariffen garanterades i 20 år från det anläggningen började producera pågår fortfarande en stor överföring 6K E:C<6G I>AA 9: ;6HI><=:IHS<6G: HDB K6G I>9><6 B:9 6II >CK:HI:G6 > HDA8:AA:G  ,DB ;G6B<TG 6K _<JG  7A:K 9:I 9SG;VG INH@6 =JH=TAA HDB _C6CH>:G69: HDA8:AAH>C9JHIG>CH ASGEGD8:HH:G D8= 9G:K C:G kostnaderna till dagens nivå där utbyggnaden kan fortsätta på många håll i världen utan stöd.
De senaste två åren är det Kina, Japan och USA som tagit över ledningen i att installera solceller. Kina går ungefär när detta skrivs om Tyskland och bli det land i världen som har störst installerad kapacitet att producera solel. Det har skrivits att Kina ensamt i år kan komma att installera över 20 GW.
13
I stora delar av världen kan nu solceller på taket ge billigare el än att köpa el från elnätet. Det kan också gälla i Sverige. I USA installeras ett soltak var tredje minut, i Japan ett varannan minut och i Bangladesh installeras ungefär ett hushållssystem varje minut. Dessa installationer kan nu ske utan stöd.
http://www.pv-magazine.com/news/details/beitrag/china-increases-solar-installation-target-
13
for-2015_100021478/
156
Bilaga 4
Figur 9: Lärkurvor för solcellsmoduler, numera betecknad Swanson’s lag.
Under 2015 har solceller också fått internationellt genombrott som konkurrenskraftigt mot alla andra nya kraftverk. Under förra vintern köpte elbolaget i Dubai en 100 MW solcellsanläggning. Priset blev så lågt som 5,8 US ¢/kWh, vilket var mindre än hälften av vad man avsatt i budgeten. Därför skrev man kontrakt på 200 MW istället. Eftersom man konstaterade att priset var lägre än för el från gasbelade elverk beslutade man inom några veckor om en utbyggnad med målet 3 000 MW.
14
JHI>C -:M6H JEE=6C9A69: HDA:A ;VG JC9:G  ., W E:G @0= B:C 9T _CCH :C HJ7K:CI>DC motsvarande ca 2 ¢, dvs produktionskostnaden är ca 6 ¢ per kWh. När Indien nyligen genomförde en auktion för att köpa billigast möjliga solel vann Sunedison med ett pris på 7,12 US¢/kWh.
15
Därmed framstår solel som billigaste sättet att få el i Indien utan subventioner . Några dagar
16
tidigare avslutades upphandlingen i Chile där solel till och med slog vindkraften med ett pris på under 7 ¢/kWh. Fossil el erbjöds i den upphandlingen bara till priser över 8 ¢/kWh och lyckades inte få någon del i upphandlingen.
17
http://www.pv-magazine.com/news/details/beitrag/dubai-announces-800-mw-third-phase-of-
14
major-solar-project_100019160/#axzz3spjxT8S4
http://www.thehindubusinessline.com/economy/solar-tariffs-in-india-hit-alltime-low-of-rs-463/
15
article7841242.ece
http://cleantechnica.com/2015/11/05/sunedison-wins-500-mw-solar-pv-bid-india-record-breaking-tariff/
16
http://www.pv-tech.org/news/paradigm_change_in_indian_power_sector_as_solar_bids_reach_grid_parity
http://www.pv-tech.org/news/42361
17
157
Bilaga 4
:I K>@I><6 B:9 9:CC6 7:H@G>KC>C< SG 6II 9: I:@C>@HE:8>_@6 H6IHC>C<6G HDB <?DGIH > -NH@A6C9 ., och Kina har givit framgång och såväl vindelverks som solelverk kan nu konkurrera ut fossil kraft D8= @SGC@G6;I > HIDG6 9:A6G 6K KSGA9:C  !6HI><=:I:C > <:CDB7GDII:I SG ?JHI CJ HC677  />C9@G6;I:C 7A:K IN9A><6HI 7>AA><6HI: 6AI:GC6I>K JC9:G   D8= ;VGHI JC9:G   =6G HDA:A 7A>K>I IN9A><I konkurrenskraftig.
Därmed kan takten i utvecklingen öka i de länder som har institutionella förutsättningar för dessa tekniker. Där kommer kostnaderna att falla ännu mer när erfarenhet ackumuleras. Det är svårt att hitta någon faktor som inom de närmaste decennierna skall stoppa kostnadssänkningarna – inga @G>I>H@6 B6I:G>:A :AA:G 7G>HI ET EA6IH IN8@H JI<VG6 =>C9:G &6I:G>6A>CI:CH>I:I:C SG AT< K>A@:I <:G potential för fortsatt stor kostnadssänkning. Färre processteg och rörliga delar än i termiska @G6;IK:G@ <:G BV?A><=:I:G I>AA HBT JC9:G=TAAH@DHIC69:G [ :MIG:BI HBT ;VG HDA8:AA:G
&6C @6C 9SG;VG ;VGKSCI6 H>< 6II :@DCDB>H@6 EDI:CI>6A:GC6 6II A:K:G:G6 :A ;GTC KSGA9:CH ;VGCN76G6 :C:G<>G:HJGH:G V@6G 9T @DHIC69:GC6 H?JC@:G D8= JIGJHIC>C<6GC6 7A>G :;;:@I>K6G:
.,H :C:G<>9:E6GI:B:CI EJ7A>8:G69: 9:C  CDK:B7:G :C :C:G<>G6EEDGI B:9 I>I:AC \+:KDAJI>DCZ 'DL -=: JIJG: GG>K:H ;DG _K: A:6C C:G<N -:8=CDAD<>:H]  C:G<>B>C>HI:G &DC>IO 9G6G

HAJIH6IH:C 6II K> CJ =6G K:G@IN<:C ;VG :C G:C D8= IGN<< :C:G<>;VGHVG?C>C< . I Kina publicerade

8=:;:C ;VG ,I6I: G>9 DGEDG6I>DC D; =>C6   H>C 7D@ AD76A C:G<N "CI:G8DCC:8I>DC 9SG =6C beskriver de industriella lärprocesserna som refererats här och målar upp en vision där sol och vindenergi kommer att stå för huvuddelen av världens el .

Det vi hittills har set är inte ett enstaka utvecklingssteg. Liksom informationstekniken utvecklats <:CDB EG:HI6C96;VG7SIIG>C<6G JC9:G 9:8:CC>:G :CA><I &DDG:H A6< HDB I6A6I DB =JG IG6CH>HIDGISI=:I:C > =6AKA:96G: ;VG9J77A6H K6GI6CC6I TG ;VA?:G @DHIC69HHSC@C>C<:C ;VG HDA8:AA:G ,L6CHDCH A6< HDB 7:H@G>K:G =JG @DHIC69:C H?JC@>I B:9 :C ;:BI:9:A ;VG K6G?: ;VG9J77A>C< 6K =JG många W solceller som producerats.. Någon anledning att denna utveckling skulle avstanna idag ;VG HDA	 D8= K>C9@G6;I:CH @DHIC69HHSC@C>C<6G SG HKTG 6II >9:CI>_:G6
VII. Finansiella konsekvenser
+:96C JC9:G 9:C E:G>D9 9T ;VGCN76G :AEGD9J@I>DC =6G 7N<<IH B:9 =?SAE 6K DA>@6 HIV9 =6G 9: _C6CH>:AA6 @DCH:@K:CH:GC6 ;VG <6BA6 :C:G<>;VG:I6< K6G>I ;VGV96C9:  -=: 8DCDB>HI =69: G:96C   :C 6GI>@:A B:9 GJ7G>@:C “How to lose half a trillion euros – Europe’s electricity providers face
an existential threat” . Där beskrevs hur de stora elbolagen förlorat värde och tvingats till

C:9H@G>KC>C<6G ET <GJC9 6K 6II CN :AEGD9J@I>DC B:9 AT<6 @DHIC69:G EG:HH6I C:G :AEG>H:GC6
A@DCIG6@I ;VG A:K:G6CH TG   > -NH@A6C9 @DHI69: =TG   VK:G  &0= B:C =69:   ;6AA>I > EG>H I>AA JC9:G  &0= Detta sänker lönsamheten i alla kraftverk och minskar därmed deras

KSG9:  /6II:C;6AA  ,J:O DC D8= 6C9G6 :C:G<>7DA6< =6G IK>C<6IH I>AA ;DGIH6II6 C:9H@G>KC>C<6G ET =JC9G6I6AH B>A?6G9:G @GDCDG
=IIE:C:G<N <DKH>I:HEGD9_A:H  ;+:KDAJI>DC	'DL	   E9;

=IIE:C:G<N <DK6GI>8A:HH:8G:I6GN	BDC>O	6CCDJC8:H	8A:6C	:C:G<N	I:8=CDAD<>:H	6G:	

accelerating-us-marketplace
 2=:CN6 %>J   AD76A C:G<N "CI:G8DCC:8I>DC  869:B>8 )G:HH %DC9DC

=IIELLL :8DCDB>HI 8DBC:LH7G>:_C< 	:JGDE:H	:A:8IG>8>IN	EGDK>9:GH	;68:	:M>HI:CI>6A	

threat-how-lose-half-trillion-euros
=IIELLL ::M 8DB:CB6G@:I	96I6EDL:G;JIJG:HE=:A>M	;JIJG:H  

158
Bilaga 4
I USA utlöste utbyggnaden av vindelverk i Texas en av USAs största konkurser någonsin när elbolaget Energy Future Holdings gick i konkurs 2014. Detta bolag var uppbyggt med 1900-talets logik, som sade att stora kol och kärnkraftverk har lägst marginalkostnader och därför är ekonomiskt stabila. Det man inte förutsåg var att den patriotiska satsningen på vindkraft skulle erbjuda el med noll i kortsiktig marginalkostnad som konkurrerade ut även kol och kärnkraftverk. Som reglerkraft kunde gaskraft lättare klara variationen. Elen är nu så billig att producera att kunder erbjuds gratis el på nätterna.
23
Det är möjligt att många energibolag i Europa också kommer att gå under som en följd av den snabba tekniska utvecklingen. Förutom att ägarna förlorar pengar kan detta leda till skattebetalarna måste ta över kostnader för att städa upp efter kolgruvor, dåliga kärnavfallsförvar, använt kärnbränsle och rivning av reaktorer. Tidiga tecken på reaktorägarnas svårigheter att klara kostnaderna märks i deras begäran om statligt engagemang i Tyskland.
24
Politiker i alla länder kommer under de närmaste åren att tvingas väga nyttan av att snabbt sänka kostnaderna för energiförsörjningen med modern teknik mot starka ekonomiska intressens försök att bevara värdet hos gamla anläggningar.
Det vi ser är ett exempel på vad den Österrikiska ekonomen Joseph Schumpeter kallade kreativ förstörelse – en beteckning på den verkligt stora välfärdsökning som sker när ny teknik slår
25
sönder gamla värden. Värdefullt för världens människor, men plågsamt för den gamla industrins ägare. Riskerna för politisk korruption är i sådana tider stora och värdet av fungerande
demokratisk kontroll över den ekonomiska makten blir som tydligast.
VIII. Kompletterande tekniker
Det påpekas ofta att elsystemet har svårt att fungera om all el kommer från sol och vindenergi eftersom produktionen då blir beroende av ostyrbar tillgång på sol och vind. Det tillförselfokuserade svaret är att sol och vind kan kompletteras med vattenkraft och biokraftvärme som 7T96 @6C K6G6 `:M>7A6 D8= 6CE6HH6 H>< I>AA K6G>:G6C9: KSG9:C ET :A
PK:C DB HDA	 D8= K>C9:A KSM:G HC677I @DBB:G 9:I JC9:G BTC<6 TG 6II _CC6H <6BA6 I:GB>H@6 kraftverk som ett efter ett slås ut av lägre produktionskostnader från de nya förnybart drivna anläggningarna. Under denna tid kommer inte effektbrist utan kapacitetsöverskott vara det viktiga.
De som lyfter fram effektproblemen som om det var ett systemproblem eller ett politiskt problem kan också ha någon av följande två drivkrafter. Ägare av gamla anläggningar vill ha subventioner för att bevara termiska kraftverk som slagits ut ekonomiskt. Detta har tydligt gällt argumenteringen i Tyskland.
Många elleverantörer börjat inse att deras samlade åtaganden att leverera el till fasta priser inte motsvaras av egen produktionskapacitet eller kontrakterade möjligheter att köpa in el. De har med andra ord gjort åtaganden som riskerar att driva dem i konkurs om elpriserna under en period blir höga. Detta är inte ett politiskt problem utan något elleverantörerna behöver hantera i sitt sätt att utforma kontrakt.
http://www.nytimes.com/2015/11/09/business/energy-environment/a-texas-utility-offers-a-
23
nighttime-special-free-electricity.html
http://www.reuters.com/article/2015/11/25/germany-nuclear-decommissioning-
24
idUSL8N13K20O20151125#WKcTz8tlr1KACoq0.97
Schumpeter, Joseph A: Capitalism, Socialism and Democracy. Harper and Brothers Publ. New
25
York and London 1942, kapitel VII.
159
Bilaga 4
Hanteringen av effektbalansen underlättar också av att det inte bara är sol- och vindteknologin som gjort framsteg under senare år. Energieffektiv teknik har utvecklats snabbt, det gäller värmepumpar, fönsterteknik och allra tydligast belysningsteknik där lysdioder har sänkt på elåtgången för belysning till några enstaka procent. Det har gått så fort att effektiviseringspotentialen snarast har ökat. Teknikutvecklingen gått fortare än samhället lyckats ta ny teknik i bruk.
Detta är relevant eftersom energieffektivitet i allmänhet leder till att elanvändningen kan styras mer i tiden än vid sämre effektivitet. Det kan bland annat ske genom att värmning och kylning med el kan göras så att värme och kyla lagras från perioder med lågt elpris till perioder när priset är högt.
Eftersom tillgången på sol och vindenergi är förutsägbar kan man tillsammans med allt billigare informationsteknologi anpassa efterfrågan till tillgången på billig el och sänka kundens och produktionssystemets kostnader genom att undvika konsumtion när elen är dyr att producera.
Högspänningselektronisk utveckling och industrialisering av teknik för överföring av likström med spänning nära en MV har gjort elöverföring över stora avstånd möjlig med små förluster. Högspänningselektroniken ger också möjligheter att i nätet tillföra kvalitet i elsystemet som tidigare presterades av produktionsanläggningar.
Figur 10: En illustration från Power Circle av kostnaden för batterier med förväntningar till 2025.
Effektivisering, styrning av efterfrågan och transmission är i allmänhet billigare än ellagring med batterier. Men batteri-industrin har också gjort dramatiska framsteg under senare år. Militära forskningsanslag har haft viss betydelse, men här är det framför allt den kommersiella efterfrågan via mobiltelefoner och bärbara datorer som skapat industriell erfarenhet och drivits ner priserna. Nu har priserna nått nivån där elfordon blivit rimliga. Därigenom har skalan i batteritillverkningen ökats och kostnaderna pressats ner ytterligare.
160
Bilaga 4
:I SG >CI: 76G6 7>A6G HDB :A:@IG>_:G6H  " JHIG6A>:C =6G B6C 9:BDCHIG:G6I :C 76II:G>9G>K:C långfärdsbuss som går mer än 100 mil på en laddning  " 'DG<: ID<H :C 76II:G>9G>K:C ;SG?6 > IG6_@
26
under 2015  .C9:G   @DBB:G >G7JH 7VG?6 H:G>:I>AAK:G@6 	;6C :II 76II:G>9G>K:I IKTH>IH><I
27
H@DA`N<EA6C
28
Kostnaden för batterier har halverats på fem år och med ökad användning förutses kostnaderna =6AK:G6H ><:C I>AA TG   ->AA<TC<:C ET 7>AA>< A6<G>C<H@6E68>I:I > 76II:G>:G <VG 6II :AEG>H:GC6 >CI: @6C K6G>:G6 BN8@:I ET 9N<CH	H@6A6 :;I:GHDB 9:I 9T 7A>G AVCH6BI 6II @DEEA6 JEE 76II:G>:G BDI :ACSI:I D8= @VE6 :A 7>AA><I D8= HSA?6 I>AA76@6 :A 9NGI
6II:G>:G > :ACSI:C I>AAH6BB6CH B:9 =V<HESCC>C<H:A:@IGDC>@ @6C D8@HT <: BV?A><=:I:G 6II =6CI:G6 @DGIH>@I><6 HI67>A>I:IH;JC@I>DC:G > :ACSI:C HDB I>9><6G: 6CHT<H DBV?A><6 6II THI69@DBB6 I>AA G>BA><6 @DHIC69:G
,DA	 D8= K>C9:C:G<> =6G > EG6@I>@:C K>H6I H>< @DBEA:II:G6 K6G6C9G6 <:CDB 6II 9:C HDAG>@6 HDBB6G:C > `:G6 ASC9:G =6G AT< I>AA<TC< ET K>C9:C:G<> B:96C 9:C HDA;6II><6G: K>CI:GC SG G>@ ET K>C9:C:G<>  " kalla länder som Sverige bidrar kraftvärmeanläggningar med el och värme under kalla perioder B:9 @NA6 D8= =V< :;I:G;GT<6C ET :A B:96C ;?SGGKSGB:HNHI:B:I JC9:G E:G>D9:G B:9 VK:GH@DII ET :A ;GTC HDA D8= K>C9 @6C 6CKSC96 :A:C ;VG 6II EGD9J8:G6 KSGB:C  'T<G6 ASC9:G =6G ?J 9:HHJIDB K6II:C@G6;I B:9 G:<A:G>C<H96BB6G HDB @6C A6<G6 :C:G<>
-68@ K6G: JIK:8@A>C<:C 6K :C:G<>:;;:@I>K6G: I:@C>@ >C;DGB6I>DCHI:@CDAD<> D8= 76II:G>>C9JHIG>C @6C HDA D8= K>C9:C:G<> >CI:<G:G6H :;;:@I>K6G: >96< SC > :II 	I6AHNHI:B 9SG :;I:G;GT<6C HING9: EGD9J@I>DC:C JI6C BV?A><=:I ;VG @DCHJB:CI:GC6 6II JICNII?6 K6G>:G6C9: @DHIC69:G 
AHNHI:B:IH G:<A:G>C< D8= >CHI>IJI>DC:G @6C K6G6 B:G :AA:G B>C9G: VEEC6 ;VG 6II 9:HH6 BV?A><=:I:G H@6AA I6H I>AAK6G6  %6<HI>;I6GC6H H@>8@A><=:I > 6II ;G><VG6 H>< ;GTC <6BA6 BVCHI:G D8= 6J@IDG>I:I:G  @DBB:G 9SG;VG =6 7:IN9:AH: ;VG K>A@6 ASC9:G HDB @A6G6G 6II JICNII?6 BV?A><=:I:GC6
IX. Hur står sig Sverige?
:C ,K:CH@6 JIK:8@A>C<:C =6G 9G>K>IH HDB B>A?VEDA>I>@ B:9 @DGIH>@I>< @DHIC69H:;;:@I>K>I:I HDB BTA  Bioenergin som ersättning för fossila bränslen har varit en utomordentligt effektiv lösning i det E:GHE:@I>K:I D8= ,K:G><: =6G CJ KSGA9:CH HIVGHI6 7>D:C:G<>6CKSC9C>C< E:G >CC:KTC6G: [ KTG 6CKSC9C>C< 6K 7>D:C:G<> E:G >CKTC6G: SG CSHI6C A>@6 HIDG HDB @>C:H:GC6H 6CKSC9C>C< 6K @DA
;I:GHDB 9:I >CI: 9G>K>IH HDB :C @DDG9>C:G69 >C9JHIG>EDA>I>H@ K:G@H6B=:I =6G 9:I >C9JHIG>:AA6 JI7NI:I :B:AA:GI>9  K6G>I A>I:I  CAS<<C>C<6G HDB 7N<<H 6CKSC9:G >CI:GC6I>DC:AA I:@C>@ D8= >CI:GC6I>DC:AA6 A:K:G6CIVG:G
>D9G>KB:9:AH>C9JHIG>C =6G <?DGI HIDG6 ;G6BHI:< B:C JIK:8@A>C<:C H@:G D8@HT =SG JI6C  koordinerad politik och de företag som engagerat sig drabbas av varierande och osäkra villkor och ASBC6G ET DA>@6 HSII 9:C HK:CH@6 7G6CH8=:C
=IIEDC:HI:ED;;I=:<G>9 8DB 6J6AA	:A:8IG>8	7JH	JCK:>A:9	>C	B:A7DJGC:	=:69>C<	ID	HN9C:N	DC	
26
DC:	8=6G<:
 =IIELLL H>:B:CH 8DBEG:HH:CEG:HHG:A:6H:EG:HH:CEG:HHG:A:6H: 
27
EGD8:HH>C9JHIG>:H	9G>K:HEG E9:C =IB8DCI:CI34)
=IIEH:C L>@>E:9>6 DG<L>@>>G7JH5	6C
28
=IIELLL 6>G7JH<GDJE 8DB>CI:C>CCDK6I>DC	8>I>O:CH=>E6>G7JH	:	;6C	I=:	;JIJG:	D;	:A:8IG>8	6>G8G6;I >C9JHIG>6A	EA6C =IBA
161
Bilaga 4
Figur 11: Sveriges bioenergianvändning.
Vindenergianvändningen har skett på ett liknande sätt. Tillverkning av vindkraftverk har inte ansetts viktigt i Sverige. Däremot har koordinering av utbyggnadsverksamhet varit framgångsrik. Kostnaden för vindel i Sverige är bland de lägsta i Europa och 2013 var Sverige det land i världen som byggde mest ny vindkraft per invånare.
Svenska företag har också varit viktiga underleverantörer till tillverkare av vindkraftverk i världen. A6C9 A:K:G6CIVG:GC6 _CCH ,$ D8=  B:C 9:I =6G D8@HT <?JI:G>:G D8= I>AAK:G@6G: 6K specialkomponenter såsom kärnor till turbinblad.
,DA:A	JI7N<<C69:C SG ;DGI;6G6C9: A>I:C > >CI:GC6I>DC:AA ?SB;VG:AH: B:C HK:CH@6 >CHI6AA6IVG:G =6G ASGI H>< HC677I  )G>H:GC6 ;VG >CHI6AA:G69: HDA:A	HNHI:B HITG H>< 7G6 > >CI:GC6I>DC:AA6 ?SB;VG:AH:G  II >CHI6AA:G6 :C L6II HDA:A > ., :AA:G #6E6C @DHI6G 86 9J77:AI HT BN8@:I HDB > ,K:G><:  -GDIH B>C9G: sol kan alltså lönsamheten därför vara god också här.
-GDIH :C AT< C>KT SG 9:I KSGI 6II JEEBSG@H6BB6 6II I>AAKSMI:C SG :MEDC:CI>:AA  ,:96C CT<G6 TG CSHI6C ;VG9J77A6H 9:C >CHI6AA:G69: @6E68>I:I:C K6G?: TG
29
X. Bränslepriser och Hotellings modell
;I:G 6II HDA D8= K>C9 :A 7A>K>I @DC@JGG:CH@G6;I><6 76II:G>@DHIC69:GC6 H?JC@>I D8= :AEG>H:GC6 ;6AA>I > JGDE6 D8= ., ;VAA D8@HT DA?:EG>H:I HDBB6G:C    (GH6@:C K6G 6II CSG :;I:G;GT<6C >CI: KSMI:
http://www.energimyndigheten.se/nyhetsarkiv/2015/sverige-fordubblar-solcellskapaciteten--for-
29
;?6G9:	6G:I	>	G69
162
Bilaga 4
Figur 12: Utvecklingen av kostnaden för solcellssystem sammanställd på uppdrag av energimyndigheten.
riktigt som förutsett och priset var på väg att falla valde Saudiarabien att fortsätta exportera som förut. Tidigare har Saudiarabien reducerat sin export för att hålla uppe priset men det gjorde man inte denna gång.
En teoretisk analys av hur priset på olja bör utvecklas gjord av ekonomen Harold Hotelling säger att priset på en ändlig resurs skall växa så att det är likgiltigt om man utvinner och säljer oljan och investerar pengarna mot ränta, eller behåller oljan i marken. Priset idag måste dock sättas så lågt att med vad man vet om efterfrågan, så skall man ha hunnit sälja all olja innan efterfrågan försvinner.
Om ny teknik gör att billig el och batterier plötsligt ser ut att ersätta oljebaserade drivmedel tidigare eller vid lägre oljepriser än man trott så behöver oljepriset sänkas för att man skall få sålt all sin olja. Hellre sälja oljan för 50 USD/fat idag än att den blir kvar under sanden när efterfrågan på olja försvunnit .
30
Detta skulle kunna förklara Saudiernas agerande. Om man inte tror att Saudiarabiens oljeminister SG HT KSA>C;DGB:G69 DB HDA:C:G<>CH JIK:8@A>C< HT I>II6 ET 9:C _AB69: >CI:GK?JC > 6GI>@:AC \I () Saudi Oil Minister Mainly Wants to Discuss Solar Power - What does it say about oil when Saudi G67>6 :B7G68:H ,DA6G] .
31
http://msl1.mit.edu/classes/esd123/2003/bottles/Hotelling.pdf
30
http://www.bloomberg.com/news/articles/2015-06-03/at-opec-the-saudi-oil-minister-mainly-
31
wants-to-discuss-solar-power
163
Bilaga 4
USA har sedan 1970 talet betraktat sina inhemska oljetillgångar som strategiska resurser. Således har det varit förbjudet att exporterat olja från USA. Amerikanska staten trodde inte privata aktörer förstod hur värdefull oljan en gång skulle bli. Nu är denna föreställning obsolet. I december 2015 beslutade man i en sällsynt uppgörelse mellan demokrater och republikaner att samtidigt häva förbudet mot oljeexport och att satsa på förlängda stöd för att skynda på utbyggnaden av förnybar energi.
32
Effekten på kolutvinningen har varit direkt. I Kina ökade förnybar elproduktion med över 200 TWh 2013-2014 medan den kolbaserade elproduktionen minskade med ca 40 TWh . Samtidigt har kol
33
ersatts med gas och förnybart i USA vilket gjort att även kolpriserna sjunkit.
Utvinning av kol, olja och gas sker på olika håll världen med olika dyrbara metoder. En del utvinning av olja och gas är tydligt lönsam även vid dagens priser. Om efterfrågan minskar på grund av konkurrens kommer några att kunna fortsätta sänka sina priser och fortsätta leverera.
När företagen tvingas reducera kostnader lyckas man ibland över förväntan. Den amerikanska skifferoljeindustrin har lyckats göra det och fortlever trots att oljepriset ligger under vad man trodde var gränsen för vad den skulle klara.
Kolpriserna har sjunkit mer är många trodde vara möjligt inte bara på grund av rationalisering och sänkta transportkostnader på grund av lägre oljepris. Precis som ryska rubeln fallit med oljepriset, har valutorna i länder med stort beroende av kolexport såsom Australien och Indonesien har sett sina valutor försvagas vilket gjort att deras exportpriser i dollar kunna sänkas till konkurrenskraftiga nivåer.
Amerikanska kolgruvor som inte fått någon valutaeffekt tvingas däremot stänga, hundra gruvor per år har stängts de senaste fem åren. Kina, som minskat sin elproduktion med kol till förmån för
34
förnybar elproduktion de senaste åren har stängs tusentals kolgruvor. Trots att det leder till
35
avskedanden av många arbetare .
36
Viktigt är att fossil-industrin krymper. Liksom elbolagen förlorar den sina tillgångars värde . Man
37
avbryter den dyrare utvinningen och man avbryter sökandet efter resurser man vet kommer ha höga utvinningskostnader.
38
Den lyckade industriella utvecklingen kring sol-, vindenergi, batterier och elfordon har alltså inte bara sänkt priset på el och gjort det svårt för elföretag, utan också sänkt olje- och kolpriset och gjort det svårt för fossil-säljande bolag och exporterande länder.
=IIELLL G:JI:GH 8DB6GI>8A:JH	JH6	_H86A	D>A	>9.,$'.  .   
32
http://www.cec.org.cn/guihuayutongji/gongxufenxi/dianliyunxingjiankuang/
33
2015-02-02/133565.html (samt bedömning om bioenergins andel av termisk elproduktion.)
http://www.bloomberg.com/news/articles/2015-09-03/u-s-has-the-fewest-coal-mines-since-the-
34
lightbulb-was-patented
=IIELLL G:JI:GH 8DB6GI>8A: JH	8=>C6	8D6A	>9.,+** 
35
http://cleantechnica.com/2015/09/28/chinese-coal-mining-company-lays-off-100000-workers/
36
http://www.statoil.com/en/NewsAndMedia/News/2015/Pages/xyz1q15.aspx
37
http://www.bloomberg.com/news/articles/2015-09-28/why-shell-quit-drilling-in-the-arctic
38
164
Bilaga 4
Världens ekonomiska utveckling och energikunder har dock bara glädje av vad Tyskland, USA och Kina åstadkommit.
XI. Framtiden
Hittills har denna rapport handlat om den industriella utvecklingen fram till idag. Den må vara överraskande för många men den har hänt. Låt oss nu gå över till några scenarier för vad som kan komma att hända i framtiden. Ambitionen är inte att berätta hur det blir, men att stimulera tänkande om hur Sverige skall hantera de möjligheter som skapats och hantera de förändringar som utvecklingen medför i världens ekonomi.
XII. Geopolitiken
K 9: 	I6A:IH :C:G<>G:HJGH:G SG HSGH@>AI DA?:G:HJGH:GC6 <:D<G6_H@I @DC8:CIG:G69:  (A?::MEDGI =6G K6G>I AVCH6BI D8= :MEDGI:G6C9: ASC9:G =6G 76G6 > CT<G6 :CHI6@6 ;6AA K6G>I 9:BD@G6I>:G
$6BE DB B6@I VK:G DA?:G:HJGH:G =6G D;I6 B:9;VGI @G>< D8= @DC`>@I:G  A6C9 9: :MEDGI:G6C9: ASC9:G HDB >CI: SG >C7A6C969: > @G>< ?JHI CJ _CCH CT<G6 6K KSGA9:CH HIVGHI6 >BEDGIVG:G 6K K6E:C D8= säkerhetsteknik.
Med en övergång till förnybar energi försvinner beroendet av koncentrerade resurser. Viktigare för att utnyttja förnybara resurser är förmåga att organiseras institutioner effektivt och att upprätthålla stabilitet i ekonomin som gör att investeringar kan ge avkastning under lång tid.
Därmed borde utvecklingen stärka demokratiska stater och en utveckling mot mer frihet och demokrati i dagens oljerika länder, även om det sker under ekonomisk tillbakagång. Riskerna är dock stora att försvagade regimer drabbas av väpnad opposition. Detta kan leda till perioder av HIVG9 DA?::MEDGI D8= =V<6 DA?:EG>H:G [ K>A@:I > HT ;6AA H@NC96G ET JIK:8@A>C<:C 6K ;VGCN76G6 6AI:GC6I>K i fordonssektorn.
4#*./'0%#-%/9
Sverige har länge haft en industriell fördel av att genom god tillgång på el. Den är ett resultat av industri-politiskt genomdriven vattenkraftutbyggnad och sedan en likaledes väl samordnad utbyggnad av kärnreaktorer som resulterat i ett stort utbud av elproduktion med låga rörliga kostnader jämfört med vad 1900-talets teknik i övrigt kunde erbjuda. Detta gav låga elpriser i jämförelse med fossilberoende länder och bra förhållanden för den elintensiva industrin.
När sol- och vinddrivna elverk byggs ut nås ännu lägre rörliga kostnader. Dessutom kan utbyggnad nu ske med lägre totala kostnader än för någon annan elproduktion.
Hösten 2013 inträffade en period när elintensiv industri i Tyskland kunde köpa el för kontinuerlig leverans under 2014 billigare än vad industrin i Sverige kunde. Det stora utbudet av el i Tyskland var då fortfarande betingat av att utbyggnaden av sol och vind drivits av den subvention inmatningstarifferna innebar. Men det påminde om att också tyska politiker är skickliga på att gynna sin industri, och det var en förvarning om vad som kan ske när sol och vind byggs utan subventioner.
Sverige har goda förutsättningar för att komplettera vattenkraften med stor utbyggnad av vindkraft [ 7T9: ET A6C9 > RHI:GH?VC D8= > /SHI:G=6K:I [ D8= :C ;DGIH6II JIK:8@A>C< 6K 7>D:C:G<> ;VG produktion av el, drivmedel och fjärrvärme. I Sverige har många avfärdat solel därför att den levererar under delar av året då elkonsumtionen är låg. Men vi har i stora delar av landet solenergitillgång som är ungefär lika stor som Tysklands. Vattenkraftverken och elledningar gör också att sommarens elproduktion kan ges ett betydande värde.
I Sverige är kostnaderna för att producera el från vind och biomassa lägre än i övriga Europa. Sveriges vindkraftverk producerar i medeltal ca en tredjedel mer el per installerad MW än de
165
Bilaga 4
tyska . Om dessa möjligheter kan tas tillvara på ett effektivt sätt kan Sverige bli en betydande
39
exportör av förnybar el till resten av Europa och därmed kommer elpriserna här att vara lägre än i de områden som vi exporterar till.
Skall vi lyckas använda resurserna på detta sätt krävs en utveckling där elnät och transmissionskapacitet utvecklas och används.
Ändå kommer förhållandena globalt att kunna drabba Sveriges industriella konkurrenskraft om de delar av världen som har stora sol och vindtillgångar lyckas åstadkomma institutionella förutsättningar för att ta tillvara resurserna för industriella ändamål. Mongoliet, delar av Kina, Australien och Nordafrika är några exempel på områden där elproduktion med 2000-talets teknik skulle kunna ge mycket och billig el för industriella ändamål.
Att hantera introduktionen av de nya tekniska möjligheterna snabbt och effektivt är viktigt för hela den industriella utvecklingen i Sverige.
-"#/,'0#/',%5/#)-,-+'0)13')1'%1.6:#/0511
Under de närmaste decennierna kommer det att byggas storleksordningen TW ny elproduktionskapacitet i Europa, Huvuddelen kommer att vara vindkraft och solel och mycket av vindkraften kan komma att byggas i Östersjön och Nordsjön. Denna utbyggnad kommer att omsätta hundratals eller något tusental miljarder kronor per år och sysselsätta hundratusentals människor.
,K:G><:H <:D<G6_H@6 AS<: D8= >C9JHIG>:AA6 =>HIDG>6 <:G ;VGJIHSIIC>C<6G ;VG 6II :C 7:IN96C9: 9:A 6K denna verksamhet skall hamna i Sverige. Men det är industripolitisk konkurrens om verksamheterna och Tyskland, Danmark och Storbritannien har vind-industriella ambitioner och Tyskland och Storbritannien har också betydande solenergi-industriella satsningar.
Det är inte enbart eller huvudsakligen en fråga om subventioner av installationer. Det viktiga för att det industriella utvecklingssystemet skall fungera är koordinerad politik som också hanterar utbildning och träning av personal, plan- och tillståndsprocesser, infrastruktur och marknadsvillkor. C 7:H@G>KC>C< 6K K69 HDB @6C <VG6H ;VG 6II AN8@6H _CCH EJ7A>8:G69
40
Havsbaserad vindkraft är ett område där långsiktig industripolitik skulle kunna ge stor utdelning i både industriell sysselsättning och låga elpriser på ett par decenniers sikt.
:I SG H6BI>9><I :C ;VG BTC<6 E6G69DM6A H>IJ6I>DC 6II ,K:G><: =6G JIK:8@A6I `:G6 ADK6C9: HDA:A	 teknologier som har eller kan komma att lämna landet på grund av bristande intresse grundat på den dåligt grundade idén att solenergi inte är aktuellt här.
41
Elproduktionen delat med installerad effekt för vindkraftverken i Sverige och Tyskland. Med Data
39
från BP Statistical Revide of World Energy 2015.
http://publications.lib.chalmers.se/records/fulltext/186375/local_186375.pdf
40
Ett äldre exempel är Solibro: http://solibro-solar.com/en/company/research-development/
41
Ett som är i en spännande fas är Midsummer: http://www.midsummer.se Ett lovande företag som riskerar att tas över är Exeger: http://www.exeger.com
166
Bilaga 4
XV. Kan också elnäten bli offer för kreativ förstörelse?
Den amerikanske solenergikonsulten Michael Rogol gav 2011 ut boken Explosive Growth. Där hävdade han att världens elföretag hade 1000 dagar på sig att ändra affärsmodeller. Om inte, skulle de slås ut av växande solcellsanvändning.
Rogol menade att två dödliga utvecklingsspiraler hotade företagen. Den första var att när solceller på hustak blev lönsamma skulle de mest resursstarka hushållen och småföretagen investera. Antingen det ledde till att kunder köpte mindre el eller att de helt kopplade bort sig skulle det leda I>AA 6II :A7DA6<:C _8@ B>C9G: >CIS@I:G 
Eftersom bolagens kostnader i betydande grad är fasta skulle detta tvinga bolagen att höja priset på de kWh de ändå sålde vilket skulle göra det mer lönsamt att lägga solceller på taken. Fler skulle då investera i solceller, bolagen förlora intäkter och tvingas höja elpriset varpå det blev ännu lönsammare att köpa solceller…
Hans perspektiv var amerikanska och asiatiska, där nät- och elkostnader faktureras tillsammans med ett priset som i huvudsak betalas per kWh. Denna spiral fungerar inte i Sverige så länge kunderna fortsätter att vara anslutna till näten. Nätkostnaderna, som i hög grad är fasta, debiteras ju också ofta som i huvudsak en fast avgift i Sverige.
Om elkunder däremot börjar koppla bort sig startar spiralen även här. Risken att kunderna kopplar bort sig ökar inte bara för att solceller blir billigare. Det krävs också att batterier framstår som ett bättre sätt att hantera solcellernas varierande produktion än att utväxla elen via elnätet. Viktigt för denna avvägning blir då beskattningen av el som netto-handlas via nätet.
Utredare från Skatteverket har hävdat att det är nödvändigt att debitera moms om elektroner går fram och tillbaka genom elmätaren. Det är inte självklart riktigt. Det system med skatterabatt som >HISAA:I >C;VG9:H SG 7NGT@G6I>H@I D=6CI:GA><I ;VG 9: `:HI6
En möjlighet till netto-handel skulle ge ägaren av solceller prissignaler om elens varierande värde vid olika tidpunkter i relation till elsystemet. Med dagens system värderas den i relation till husets användning och blir värdelös vid överskott och väldigt värdefull när den ersätter inköpt el. Batterier blir då värdefulla för husägaren eftersom hen minskar mängden el hen ger bort gratis, och det kan A:96 I>AA 6II `:G 7VG?6I @DEEA6 7DGI H>< =:AI  &>CHI :C =6G <?DGI 9:I
42
Rogols andra mekanism handlar om att nätföretagen tidigare betraktats som ekonomiskt helt säkra låntagare. Som monopolföretag har de kunnat höja priserna om de fått ekonomiska problem och därmed aldrig riskerat att inte kunna betala tillbaka. Som ett resultat har de åtnjutit låga kostnader för lånat kapital vilket varit viktigt med den höga kapitalintensiteten i verksamheten.
Om kunder får ekonomiska möjligheter att lämna näten gäller inte detta säkert längre. När några _CC:G 9:I :@DCDB>H@I ;VG9:A6@I><I 6II B:9 HDA8:AA:G D8= 76II:G>:G @DEEA6 7DGI H>< @DBB:G ATC<>K6GC6 börja bli oroliga. Då kommer de att kräva en liten riskpremie på räntan för lån eller obligationer. SGB:9 HI><:G :ACSIH7DA6<:C @DHIC69:G D8= 9: BTHI: =V?6 H>C6 6K<>;I:G  T @DBB:G `:G 6II _CC6 det lönsamt att koppla bort sig från näten…
I USA har denna mekanism börjat slå mot elbolagen. Först var det Barclays som redan 2014 nedgraderade bolagens kreditvärdighet med hänvisning till solenergin utveckling. I år har Moodys
http://m.gp.se/nyheter/goteborg/1.2886303-huset-som-som-inte-behover-nagon-el
42
167
Bilaga 4
uttalat liknande oro för batteriteknikens effekter. Flera har sedan formulerat riskerna bl a i Wall Street Journal.
43
Men även om Rogols mekanismer börjat visa sig har vi ännu inte kunnat se några el- eller elnätsbolags om slagits ut av solel.
XVI. Eller får vi se ett globalt super-nät med låga priser?
Man kan också tänka sig att utvecklingen av effektiv teknik för att ta hand om sol- och vindenergi leder till att denna energi utvinns där kostnaderna är lägst och skickas över stora avstånd med högspända överföring och låga förluster.
I en harmonisk värld där ekonomisk tillväxt prioriteras kan detta vara den effektivaste utvecklingen. Den tidigare refererade chefen för State Grid Corporation of China, Zhenya Liu, skriver i sin bok Global Energy Interconnection, utgiven i september 2015, om en vision där elen kan föras runt jorden i ett globalt elsystem. I ett sådant system kan solel skickas från dag till natt utan att lagras, och vindel mellan vädersystem.
Det går att argumentera för att ett sådant system skulle vara billigt och effektivt. Men det skulle samtidigt vara sårbart och skapa ömsesidiga beroenden. Sådana ömsesidiga beroenden kan vara geopolitiska stabiliserande, men konsekvenserna av att ett sådan system förstörs, vilket ju också kan ske genom naturkatastrofer, skulle vara stora.
XVII. Värden på mineral ändras
Under 1990-talet kunde denna utveckling av förnybar energi och ökad användning av batterier och bränsleceller förutses. Vid fysisk resursteori på Chalmers formulerades forskningsområdet “materialbegränsningar för förnybara energi” som ledde till en avhandling av Björn Sandén (Andersson) som visade komplicerade samband mellan utvinning och användning av olika grundämnen och mineral. Materialbegränsningar kan påverka vad som är långsiktigt effektivaste tekniker, men kommer inte att hindra utvecklingen av förnybar energi.
44
I en kinesisk rådgivargrupp diskuterades frågorna 2010. Metaller som skulle öka i värde, såsom C>D7 >9:CI>_:G69:H D8= @>C:H>H@ >C9JHIG> =6G H@>8@A><I H@6;;6I H>< S<6C9: :AA:G @DCIGDAA VK:G BTC<6 av dessa allt mer värdefulla resurser.
Även svenska staten har anledning att förstå hur utvecklingen påverkar värdet av de resurser som _CCH >CDB A6C9:I > 7:IN96C9: BSC<9:G 
XVIII. Solenergins politiska stabilitet
Solcellerna genombrott hotar etablerade ekonomiska intressen. De kommer, eller har redan, ;VGHV@I 6CKSC96 H>II EDA>I>H@6 >C`NI6C9: ;VG 6II 7GDBH6 JIK:8@A>C<:C 
Systemet med inmatningstariffer i Tyskland har förvaltats av olika regeringskonstellationer. När den inledningsvis mindre kärnkraftskritiska regeringen med liberaler och kristdemokrater tillträdde fanns en ambition att avskaffa systemet. Det visade sig då att det var föga populärt inom kristdemokratiska partier eftersom just det partiets kärnväljare bestod av bönder, småföretagare
http://www.utilitydive.com/news/barclays-downgrades-entire-us-electric-utility-sector/266936/
43
http://www.bloomberg.com/news/articles/2015-09-24/batteries-pose-sales-challenge-for-powercompanies-moody-s-says
http://publications.lib.chalmers.se/publication/625-material-constraints-on-technology-evolution-
44
the-case-of-scarce-metals-and-emerging-energy-technolog
168
Bilaga 4
och fastighetsägare som var de som varit mest aktiva som investerare, och som gillade rätten att själva äga sin elproduktion.
I USA, där bolagen elbolagen tydligas sett hur soltak gör att de tappar marknad försökte deras företrädare få till stånd politiska beslut, främst i republikanska delstater, om restriktioner och extra avgifter för innehavare av solelanläggningar. Den konservativa tea-party rörelsen, som ogillar president Obama och det mesta av federal reglering och miljöpolitik, samtidigt ogillar stora monopolföretag som energibolag. Plötsligt uppstod en oväntad politisk allians av tea-party aktivister och miljöorganisationer som tillsammans försvarade individuella hushålls rätt att producera sin egen el. Man har till och med en gemensam Facebook sida för “The Green Tea Coalition” som del i kampanjen . I USA har även andra breda koalitioner bildats för att ge individer
45
eller lokala grupper möjligheter att ordna sin elförsörjning med solceller .
46
Det tycks som om privata solelsystem har en sådan attraktivitet hos ett brett spektrum av människor med olika situation och ideologi att det är svårt att mobilisera motstånd mot denna tekniks utveckling och spridning.
XIX. Förnybar energi i biståndet.
Medan konkurrensen mellan gamla kolkraftverk och nybyggd solenergi och vindkraft kan framstå som hård i gamla industriländer är i det i fattiga länder oftare så enkelt som att vind- och solenergi är det billigaste sättet att få mer modern energi.
Med sin biståndspolitik försöker bl.a. Japan och Ryssland stödja sina leverantörer av kärn- och kolkraftverk. Enskilda, stora investeringsbeslut av detta slag ger enskilda ministrar och tjänstemän kontroll över stora ekonomiska värden, vilket är kan vara lockande  &:C 9:I _CCH >CI: ASC<G:
47
några samhällsekonomisk argument för dessa teknologier.
Bistånds behovet kring förnybar energi är lågt eftersom solel ofta är direkt lönsamt för hushåll så snart de kan köpa kommersiell energi i någon form.
Om man har kapacitet att erbjuda är det viktigaste institutionell rådgivning kring reglering av energimarknader för att minska korruption och öka öppenhet. Det kan också vara aktuellt att bistå i att bygga om nationell industriell kapacitet och utbildning av teknisk personal.
XX. Mindre energiskatter i ett förnybart energisystem
" ,K:G><: =6G HI6I:C K6G>I H@>8@A>< ET 6II _C6CH>:G6 H>C6 JI<>;I:G B:9 H@6II:G ET :MI:GC6 @DHIC69:G HT att ekonomin fungerar bättre genom beskattning. Detta har starkt stöd i ekonomisk teori .
48
Beskattningen av el i konsumtionsledet har motiverats med att elproduktionen av konkurrenspolitiska skäl inte beskattats. Fossil elproduktion betalar alltså inte koldioxidskatt. Kärnreaktorernas rutinutsläpp är inte beskattade och deras haveri-risker är socialiserade, eller offren gjorda rättslösa, genom atomansvarighetslagstiftningen.
https://www.facebook.com/thegreenteacoalition/
45
=IIE8A:6CI:8=C>86 8DB  <G6HH	GDDIH	EJH=>C<	`DG>96	8DCHI>IJI>DC6A	6B:C9B:CI	
46
ballot-initiative/
http://www.bdlive.co.za/business/energy/2015/12/14/cabinet-gives-green-light-to-nuclear-
47
procurement =IIE678C:LH <D 8DB"CI:GC6I>DC6AL>G:,IDGNHDJI=	6;G>86C	8JGG:C8N	G:8DK:GH	_C6C8:	 minister-35755803
A. Sandmo, 1975: Optimal taxation in the presence of externalities. Swedish Journal of
48
Economics 77, sid 86-98.
169
Bilaga 4
För att kunderna ändå skall få ett pris som innehåller inte bara den direkta marginalkostnaden för elproduktionen utan också den marginella miljökostnaden behövs därför en betydande konsumtionsskatt, har man hittills argumenterat. Så länge en betydande del av elproduktionen sker med icke förnybar energi så att det medför miljökostnader är detta rimligt. Men med det genomslag ny energiteknik håller på att få kommer argumentet för denna konsumtionsbeskattning falla.
Samtidigt kan man se det så att de konkurrenspolitiska skälen att inte beskatta produktionen ;VGHK>CC:G  />A@:I KSG9: _CCH 6II H@N996 >C=:BH@ :AEGD9J@I>DC B:9 ;DHH>A6 7GSCHA:C DB 9:I SC9T bara är en fråga om tid innan den skall konkurreras ut? Vad är värdet att skydda kärnkraftverken från kostnaden för miljöeffekter som i huvudsak drabbar Sverige om elproduktion som har lägre IDI6A6 @DHIC69:G _CCH I>AA<SC<A><6
På sikt försvinner en stor del av argumenten för energibeskattning av el när elproduktionen externa kostnader försvinner. På kort sikt kan en övergång till beskattning av elproduktionen framstå som rationell – även om EUs nuvarande regler kan ha en annan inriktning.
*#)1/'9#/',%31/,0.-/10#)1-/,+-1'3#//,4 #0)11,',%0+#1-"#/
-G6CHEDGIH:@IDGC HSGH@>AI KS<IG6_@:C =6G D8@HT 9:C 7:H@6II6IH ET <GJC9 6K IG6_@:CH :MI:GC6 @DHIC69:G  /S<IG6_@:C DGH6@6G ?J >CI: 76G6 JIHASEE 6K AJ;I;VGDG:C>C<6G JI6C D8@HT @DHIC69:G ;VG 6II 7N<<6 D8= JC9:G=TAA6 KS<6G IG6_@DAN8@DG 7JAA:G IGSC<H:A D8= 76GG>SG:;;:@I:G
Fram till idag har beskattningsstrategin varit att ta ut dessa kostnader genom beskattning av drivmedlen. Det har varit en metod som ansetts ha en rimlig precision även om trängsel-problem, bullerstörning och hälsoeffekter av avgaser varit dyrare kring en Stockholmsbilist än en bilist i Norrlands inland. Detta har något korrigerats genom trängselskatter i storstäder.
(B :A:@IG>_:G>C<:C 6K IG6CHEDGIH:@IDGC ;DGIHSII:G I6EE6G B6C BV?A><=:I:C 6II I6 7:I6AI ;VG >C;G6HIGJ@IJG D8= IG6_@DAN8@DG K>6 7:H@6IIC>C< 6K ;DG9DCH7GSCHA:C  T @6C B6C >HISAA:I >C;VG6 CT<DC form av vägbeskattning, vilket skulle kunna användas för att nå mer precis beskattning också av trängsel, buller och infrastrukturkostnader beroende på fordon och plats.
'**'%#*%4,,/+1#/'*-+0511,',%0-+$7/-/#,/
Att utvinna och förädla metaller och att producera syntetiska material är i allmänhet energikrävande processer. Återanvändning, reparationer, återvinning av material gynnas därför om energipriset är högt och arbetskraft billig. Detta är ett indirekt argument för skatteväxling där externa effekter i energisektorn beskattas. Högre energipriser leder ju till minskad material omsättning och mindre föroreningar från materialhantering.
49
Men om den industriella utvecklingen nu gör att energi blir billigare i förhållande till arbetskraft leder detta åt motsatt håll. Slit- och släng beteende blir ekonomiskt mer fördelaktigt. Det betyder att direkta miljöpolitiska åtgärder för att begränsa materialhanteringens miljöeffekter blir viktigare.
Samtidigt som energiförsörjningen bättre miljöprestanda minskar grunden för miljöbeskattning i :C:G<>H:@IDGC 7A>G 9:I 6AAIHT 7T9: B>A?V:@DCDB>H@I D8= HI6IH_C6CH>:AAI K>@I><6G: 6II =>II6 BV?A><=:I:G att beskatta externa miljökostnader på grund av materialhanteringen i samhället.
1994: Kåberger, T., Holmberg, J. & Wirsenius, S. An environmental tax-shift with indirect
49
desirable effects. International Journal of Sustainable Development and World Ecology, Vol. 1, pp. 250-258.
170
Bilaga 4
XXIV. Problem när ingen släcker
Lägre energipriser kan ge nya typer av problem. Kombinationen av billig el och radikalt :C:G<>:;;:@I>K6G: 7:ANHC>C<HI:@C>@ <VG 6II 7:ANHC>C< 7A>G > 9:I CSGB6HI: <G6I>H  :I _CCH >CI: ASC<G: någon anledning att släcka en ljuskälla för att minska sina kostnader, för det är inte värt besväret. Det enda skälet att släcka är att man vill ha det mörkt istället för ljust.
Det får konsekvenser i utomhusmiljön och kanske ekologiska konsekvenser vi aldrig förr har haft anledning att lära oss något om.
Genom att belysning blivit billigare både på grund av billigare energi och genom radikalt effektivare belysningsteknik är det ett extremt exempel. Men man skall vara vaksam på andra nya problem som kan uppstå på grund av billig ledningsoberoende energis möjligheter.
XXV. Slutsatser
De två senaste åren har dramatiska genombrott skett för förnybar energi, energieffektiviserande teknik och batteriteknik. Det är viktigt för Sveriges ekonomiska utveckling att detta uppmärksammas, och att landets institutioner organiseras för att vi skall kunna dra nytta av utvecklingen. Det är därför denna rapport skrivits.
Det är mycket i den framtida utvecklingen som är svårt att i detalj förutse. De normala lärprocessernas successiva utveckling kan också komma att brytas av teknikgenombrott som öppnar helt nya möjligheter.
Att försöka planera för framtiden är viktigt, men planerna kommer aldrig gå att genomföra. Värdet ligger i att man under planeringen lär sig att förstå samband så att man sedan snabbt kan agera i verkligheten.
Jämfört med många andra teknikskiften i historien kan detta framstå som ett av de mer dramatiska. Energibranschen globalt hanterar enorma värden, och de värden som nu raderas ut av ny teknik är därmed också stora.
Politiska makthavare kommer att utsättas för påtryckningar från företrädare för dessa hotade ekonomiska värden att bromsa eller hindra utvecklingen. Det kommer att ställa politikers
integritet på prov.
Att gamla system, förorenande, riskabla och beroende av ändliga resurser, konkurreras ut undanröjer samhällsproblem. Samtidigt är den välfärd som skapas av de nya försörjningssystemen med lägre direkta kostnader och lägre miljökostnader stora. Det borde kunna locka många till konstruktiva insatser för att skynda på utvecklingen.
171
Bilaga 5
FRÅN KOLKÄLLA TILL
KOLFÄLLA
Om konsten att skapa ett hållbart lantbruk, begrava kol i marken - och rädda jorden.
Peter Sylwan
”Liv” och ”Jord”. Träskulptur av Ingvar Johansson
!>A3 MA 4= ;8EBE8:C86 A4BDAB	 >:BC0E;86C C0;0C	 +C0= 9>A3 V==B 34C 8=64C ;8E  8 E0AC 50;; 8=64C <M=B:;86C ;8E	 &27 DC0= ;8E V==B 34C 74;;4A 8=64= 9>A3 	 4C MA 5PABCNB 8=64= C8;;5M;;8674C 0CC 30< 14CH34A 9>A3
1
och Eva liv .
2
4C MA BENAC 0CC CM=:0 B86 4CC 4;4<4=C B>< 70A BCPAA4 4;4<4=CMA 14CH34;B4 5PA 4CC 7N;;10AC <M=B:;86C ;8E >27 B0<7M;;4 M= C8;;6N=64= ?N ;4E0=34 1PA3860 >27 >3;8=6B10A0 9>A30A 	 4C B:D;;4 <P9;864=
3
E0A0 B>; ;D5C >27 E0CC4=	 !>A34= 64A >BB 8=C4 10A0 5P30 5>34A V14A 4=4A68 >27 8=3DBCA8ANE0A0	 !>A34= V;CA4A0A 0E685C0A 5PA3AP94A >27 ;06A0A >2:BN 0;;C A46=E0CC4= ?N EM6 C8;; 70E4C 4;;4A C8;;10:0 C8;; 78<;4=	  >27 ?N 9>A34= V==B 4= 0E6PA0=34 34; 0E 34= 18>;>68B:0 <N=650;3 B>< MA ;8EBE8:C86 5PA >BB
%0CDA;860 9>A30A D??BCNA 8 4= ?A>24BB 3MA ;4E0=34 >A60=8B<4A B?4;0A 4= 0E6PA0=34 A>;;	
1
M664 =0<=4= MA 7MA;4330 DA 741A48B:0 >A3 B>< MA :>??;034 C8;; 9>A3 >27 ;8E	
2
 4 W4BC0 0E %QB )            MA >2:BN <H2:4C A8:C86C 38A4:C :>??;034 C8;; E03
3
B>< 7M=34A <43 1AD:4C 0E 9>A34= >27 9>A30A=0B C8;;BCN=3
172
Bilaga 5
och alla de ekosystemtjänster som jordens gör oss. I en tesked levande matjord ryms det mellan 100 miljoner till 1 miljard levande mikroorganismer och i ett spadtag bördig trädgårdsjord kan det V==0B W4A >;8:0 0AC4A ;4E0=34 >A60=8B<4A M= E03 B>< ;4E4A >E0= 9>A3 8 <0I>=0B	 'N >27 8 4CC 74:C0A N:4A<0A: :0= 34C V==0B <4A M=  C>= ;4E0=34 >A60=8B<4A	 I allt utbyte av vattenånga,
4
koldioxid, metan, lustgas – och syret vi andas – mellan jord och luft spelar livet i och på jorden avgörande roller.
Men jordens jordar är också en fossil resurs – som vi förbrukar med en oroväckande stor hastighet!
;;0 34 BN :0;;034 4:>BHBC4<C9M=BC4A=0 B>< 9>A34= 6PA >BB 6PA 34= <4BC >27 1MBC BN =MA0 B8CC >APA30 >27 =0CDA;860 C8;;BCN=3 B>< <P9;86C	 =:;DB8E4 C9M=BC4= 0CC 5PAB4 4= 9060=34 VB:0=34 samlande och asätande människa med mat. Så länge vi levde på detta anspråkslösa sätt var vi en ekologisk faktor bland alla andra, som inte förbrukade mer av jordens jordar än vad som återskapades av vittring och växtlighet. Levde vi över jordens tillgångar löste naturen själv problemet med sina egna lika effektiva som hjärtlösa metoder.
När människan blev bonde för cirka tio tusen år sedan och började odla jorden ändrades hela 34==0 B?4;?;0= A038:0;C	 ;;0 34 4:>BHBC4<C9M=BC4A B>< 9>A34= 6PA >BB 5D=64A0A BM<A4 8 4= >3;03 9>A3 M= 8 4= >APA3 9>A3 T DC>< 34= 0CC :D==0 5PAB4 >BB <43 <0C	 +??CM2:C4= >27 D??V==8=64= 0E 9>A31AD:4C MA 4= 0E <M=B:;8674C4=B BCPABC0 D??V==8=60A	 )>< 9M60A4 >27 B0<;0A4 147PE34 E8 4= kvadratkilometer mark per person för att kunna leva. Våra nuvarande brukare av jorden kan odla mat åt 3 000 människor på samma yta (eller 600 som lever på samma köttrika diet som vi) .

Men allt jordbruk är i grunden ”oekologiskt”. Om man med ”oekologiskt” eller ”onaturligt” menar ett radikalt störande ingrepp i naturens egna ekosystem med omfattande ekologiska konsekvenser så är allt jordbruk ”onaturligt” och ”oekologiskt”. En av de allvarligaste konsekvenserna av att bruka
jorden är att jorden försvinner. Hur fort råder det 5PABCNB 34;034 <4=8=60A >< >27 34C V==B >;8:0 sätt att beräkna förlusten. Jordforskaren David '8<4=C4; 6PA D??B:0CC=8=64= 0CC E8 5PA1AD:0A 9>A3 mellan 10 – 40 gånger fortare än den nyskapas. Hans beräkningar av den årliga jordförlusten slutar på mer än 10 miljoner hektar jordbruksmark som varje år blir obrukbar till följd av försurning, försaltning, försumpning och förskingring (erosion och bebyggelse). Det är ungefär 4 gånger mer än hela den svenska jordbruksarealen. ;;0 14AM:=8=60A B>< 6PAB 0E
6
jordförstöringen går förstås att kritisera. Men det är svårt att hitta jordforskare som förnekar att den nuvarande
globala jordförstöringen är ett allvarligt globalt problem som på sikt hotar den globala livsmedelstryggheten.
Jordens IPCC
(0CC0= #0;; &78> )C0C4 +=8E4AB8CH  )	&	)  )0E4 &DA )>8;B	 'A4B4=C0C8>= E8 :>=54A4=B 8 $0;<P <09
4

Urban Emanuelsson. Europeiska kulturlandskap : hur människan format Europas natur13

 0E83 '8<4=C4; >A=4;; +=8E4AB8CH	 )>8; 4A>B8>=  5>>3 0=3 4=E8A>=<4=C0; C7A40C	 Environment,
6
Development and Sustainability (2006) 8: 119–137
173
Bilaga 5
Om luften och klimatet har sitt IPCC så har jorden sitt ITPS – the Intergovernmental Technical Panel on Soils. Dess ordförande heter Luca Montanarella. Enligt honom rinner och blåser det bort 75 miljarder ton jord från jordens jordar varje år till en förlust av 400 miljarder US dollar . Räknar
7
man odlingsjordens djup till 0,5 meter så betyder det att enbart jorderosionen berövar oss c:a 8 miljoner hektar jordbruksmark eller 0,5 % av all brukad jord på hela jorden (1,6% av åkermarken) – varje år. I den takten förlorar vi alltså 25 % av all jord som brukas på 50 år. FAO´s beräkningar BM64A 0CC E8 3N :0= E0A0 <8=BC  <8;90A34A W4A 9>A38==4EN=0A4 >27 147>E4= 0E 0;;C 9>A34= 6PA >27 ger dubbelt så stora. Peak oil är kanske inte aktuellt längre – men peak soil? Oljan börjar vi ju nu ana hur vi skall ersätta med andra energislag. Men vad gör vi med jorden?
Också i Sverige är jorden borta med vinden och vattnet. På de erosionskartor som den europeiska miljöstyrelsen tagit fram rinner det bort mellan 0,5 till 1,5 ton mer jord per hektar och år från åkermarken jämfört med skogsmark. Om hälften av den mängden också verkligen rinner ut i Östersjön från till exempel skånska åkrar så betyder det att motsvarande minst 5 000 fullastade långtradare med släp tippar jord i haven runt Skåne varje år. Och med den bortspolade jorden följer det framförallt med fosfor som göder havet och dödar bottnen.
Men alla ekosystemtjänster som vi får av jorden – inklusive den mat vi äter – är hotade också av annat än att den förändras, förskingras, försaltas, försuras och försumpas. Jordbrukets tunga maskiner packar också marken – och i en packad jord blir det ännu tyngre att dra en plog vilket kräver ännu större maskiner – som drar ännu mer fossila bränslen. Och från en packad mark A8==4A E0CC=4C ;MCC0A4 1>AC 5AN= HC0= M= 34= B8??A0A 64=>< 9>A3?A>V;4=	 ,0CC4= ?N HC0= B:P;94A >2:BN med sig mer jord och gödsel som jordbrukaren måste kompensera med att lägga på mer gödsel. Rötter behöver luft för att leva och en packad mark har också sämre förmåga att förse växterna med både luft, vatten och näring. All plöjd mark som ligger naket oskyddad för vind och vatten förlorar hela tiden också en annan av sina mest dyrbara resurser – kolet i marken.
Kolet i jorden kommer från kolet i luften. Om jorden är en livsviktig resurs så är miraklet när de gröna växternas förvandlar sol, koldioxid, vatten och salter till ätbara växter den mest ;8EB0E6PA0=34 ?A>24BB4=	 4C V==B 8=64C 0==0C BMCC 0CC 5H;;0 ?N ?;0=4C4= 9>A34=B 5PAAN3 >27 6PA0 mat åt människan än via de gröna växternas fotosyntes. Skadas den eller kan den inte fungera är
vi riktigt illa ute. I jordens gröna växter V==B 34C B0<<0=;06C 28A:0  <8;90A34A ton kol (550 Gigaton, Gt). I marken de EMG4A ?N V==B 34C ><:A8=6   C =4A till tre meters djup. I luften de (och vi) 0=30B V==B 34C D=645MA  C :>;	 4C V==B 0;;CBN ><:A8=6 CA4 6N=64A BN <H2:4C kol i marken som i luften och mängden kol som är bunden i jordens gröna biomassa är i samma storleksordning B>< E03 B>< V==B 8 0C<>B5MA4=	 4C sker ett ständigt utbyte av kol mellan 0C<>B5MA4= EMGC4A=0 >27 9>A34=	 ,03 E8 gör och kan göra med jorden, skogen och växterna vi odlar och som påverkar utbytet, har rimligen en stor betydelse för atmosfärens innehåll av växthusgaserna koldioxid och metan.
Luca Montanarella, Agricultural policy: Govern our soils. Nature 23 November 2015
7
174
Bilaga 5
Framgångssaga
Att hugga ner skog, bränna träden och odla upp jorden är rimligen det mest omfattande ingreppet och påverkan på jordens yta som människan hittills åstadkommit. Åker, betad och brukad gräsmark upptar nu lika stor del av jordens markyta som isen gjorde under den senaste istiden. Kraften och hastigheten med vilken människans sätt att påverka jorden mäter sig väl med – eller överstiger –vad isen kunde klara. Att döpa vår tid på jorden till anthropcén har sina skäl. Om det visar sig vara en hederstitel eller bara den slutliga varningen före katastrofen återstår att se. Bland annat av hur vi hanterar våra jordar.
Hittills har anthropocén varit en framgångssaga. Åtminstone när det gäller tillgången på föda, 5>34A V14A 4=4A68 >27 ANE0A>A	 4= B0:4= MA ;MCC 0CC 6;P<<0 <4= :0=B:4 4GCA0 E8:C86 0CC 7N;;0 8 minnet och framhäva -– särskilt nu när maten, jordbruket och jordbrukaren är i fokus för så mycket av debatten om vår hållbara framtid. För vår hållbara framtids skull måste jordbruket utvecklas – inte avvecklas. Och de som skall göra jobbet är dagens och morgondagens jordbrukare.
Hållbar utveckling handlar också om social och ekonomisk hållbarhet. Om inte de som skall göra jobbet kan leva på sitt arbete och vara stolta över saken blir det inget av med utvecklingen. +C<0=8=60A=0 >27 <P9;8674C4A=0 MA BN BC>A0 0CC 34= ?>C4=C80; B>< V==B 8=C4 :0= A40;8B4A0B >< 8=C4 0;;0 MA <43 >27 183A0A C8;; 34 5PAM=3A8=60A B>< :AMEB >27 MA <P9;860	 4= 0;;A0 BCPABC0 DC<0=8=64= MA att kunna få ut ännu mer av marken och ändå kunna bruka jorden utan att förbruka vare sig den 4;;4A 34C :>; B>< V==B 8 9>A34=	 *EMAC>< <NBC4 E8 1AD:0 9>A34= <43 <4C>34A B>< C0A C8;;10:0 BN BC>A del som det över huvudtaget går av de 50 - 70 Gt kol som försvunnit från jordens jordar sedan vi blev bönder – och samtidigt kunna producera bortåt dubbelt så mycket från jordens jordar.
8
Uppställd på det här viset verkar ekvationen olöslig. Jordbruk förutsätter ju att skogen får ge sig och naturliga gräsmarker plöjs upp. Och så fort skogen försvinner och jordbrukaren sticker plogen i 9>A34= BC82:4A :>;4C C8;; ;D5C4= B>< :>;38>G83 T >27 9>A34= 1PA90A APA0 B86 <>C 70E4C	 AN60= E4A:0A förstås omöjlig – men kan man odla marken som om den var skog eller permanent gräsmark och M=3N ?A>3D24A0 70EA4 :>A= AN6 E4C4 A8B <09B >27 >;94EMGC4A 4 6AP3>A B>< BCNA 5PA 34= 74;C dominerande delen av hela vårt intag av solenergi via maten – inklusive den som blir foder till djuren.
4C 8=CA4BB0=C0 <43 0CC 70 B:>64= >27 6AMB<0A:4A=0 B>< 5PA418;3 >27 U14=27 <0A:U MA 34A0B BC>A0 produktionsförmåga med små insatser. Och det gäller alla ekosystemtjänsterna – utom maten. Långliggande försök med amerikanska perenna (år efter år återkommande) präriegräs visar att de kan fånga in och göra biomassa av sol, luft, vatten i samma storleksordning som odlat vete. En BE4=B: B:>6 ?N 1A0 <0A: 70A 4= NA;86 C8;;EMGC 0E 18><0BB0 8 B0<<0 BC>A;4:B>A3=8=6 B>< E03 B>< kan skördas från en spannmålsåker. Men i skogen och på prärien kör ingen stor traktor som varje år drar någon tung plog, ingen som harvar, ingen som gödslar, ingen som sprutar och ingen som sår.
 34 0<4A8:0=B:0 5PABP:4= 9M<5PA34 <0= 5PAE8BB> 10A0 34 B:PA3034 E4C40G4=B :EME48==47N;; <43 hela präriegräset. En orättvis betraktelse förstås, men intressant ändå med tanke på att den samlade kväveskörden i präriegräsen var 23 % högre och energiförbrukning 92% lägre än i veteodlingen. Och vad man än mätte som hade med biodiversitet och andra ekosystemtjänster att göra, inklusive att lagra kol i marken så var präriegräsen som förväntat överlägsna det odlade vetet. Marken under det skördad präriegräset innehöll i genomsnitt mer än 40 ton mer kol per hektar ner till en meters djup jämfört med marken under det odlade vetet . Svenska och engelska
9
Ronald Amundson. Soil and human security in the
8
21st century. Science (print ISSN 0036-8075; online ISSN 1095-9203)
 !4AAH 	 ;>E4A 4C	 0;	 Harvested perennial grasslands provide ecological benchmarks for
9
agricultural sustainability. Agriculture, Ecosystems and Environment 137 (2010) 3–12
175
Bilaga 5
observationer ger liknande bild. I de svenska observationer som gjorts bland annat utanför Uppsala ökade markens innehåll av kol per hektar från runt 50 ton C till nästan 65 ton eller 30% på 30 år. I de engelska försöken är mätvärdena ungefär desamma. I också engelska åkrar som förvandlas till långliggande gräsmarker ökar kolinnehållet med c:a 1 procentenhet per år under 45 år – och fortsätter att öka om än hela tiden i avtagande takt.
Den sista observationen är viktig. Frågan om hur mycket kol som kan lagras i marken när plöjda N:A0A 1;8A ?4A<0=4=C0 6AMB<0A:4A MA :>=CA>E4AB84;;	 ;;0 MA PE4A4=B >< 0CC 34C V==B 4= 6AM=B 3MA mängden kol som fångas in är ungefär lika stor som den som släpps loss. Men var den gränsen 6NA AN34A 34C 34;034 <4=8=60A ><	 = 34; 7ME30A 0CC 34C 74;C 4=:4;C 8=C4 V==B =N6>= 1>ACA4 6AM=B och att mark som är bevuxen året om fortsätter att binda in mer kol än den släpper i från sig även om förmågan hela tiden avtar. Men även 40 - 50 år med en förmåga att öka kolinnehållet i marken med cirka 0,5 - 1% om året är förstås av intresse för frågan om jordens roll i klimatfrågan.
Boven är plogen
Vilka avgörande och grundläggande egenskaper är det då hos dessa ”vilda” ekosystem – gräsmarken och skogen – som gör att de producerar mycket med små insatser, lagrar kol i marken och gör oss alla sina ekosystemtjänster? "0= 34 464=B:0?4A=0 ?N =N6>C BMCC WHCC0B PE4A C8;; våra ”tama” ekosystem? Odlade ekosystem som 34BBDC>< 64A >BB 34= 5P30 5>34A >27 V14A E8 behöver?
Den första och mest uppenbara egenskapen hos en orörd mark är att den är just – orörd. Marken är 64=><EME3 0E 4= A05V=4A03 U5>>3 F411U T
näringsväv – med ett intensivt utbyte av näring och energi mellan växternas rötter och markens maskar och mikroorganismer. En näringsväv som inte bryts sönder av några brutala redskap. Markytan är dessutom alltid skyddad av ett täcke med levande och vissnande växter. Döda och vissnande växter som ger skydd åt marken och mat åt markens organismer – och levande växter som kommer igen år efter år från samma rötter. Är marken orörd är den inte heller packad av annat än sin egen tyngd, jorden blir på jorden, näringen i växterna, kolet ökar i marken och den biologiska mångfalden är stor. Är, eller kan det bli möjligt att med ny teknik, nya grödor och nya sätt odla också kopiera de här ”systemegenskaperna” till en vanlig spannmålsåker?
Tack vare nya maskiner går det att så en ny gröda direkt i resterna efter förra årets skörd utan att man behöver plöja och utan att störa jordens maskar och mikroliv. Det är också fullt möjligt att odla en insådd gröda i huvudgrödan. En insådd som tar fart och börjar växa direkt efter att huvudgrödan är skördad. En sådan här så kallad fånggröda, eftergröda, eller mellangröda fångar inte bara in mer koldioxid från atmosfären. Den tömmer också marken på eventuellt näringsöverskott, ger mer <0C NC <0B:0A >27 <8:A>>A60=8B<4A	 JA <4;;0=6AP30= 4= 1;><<0=34 >27 :EME4VG4A0=34 MACEMGC ger den både nytt livsrum åt många insekter, blir en ännu bättre gröngödslingsgröda och minskar behovet av konstgödsel. Fast helst bör den först användas som fodergröda eller ta omvägen via en biogasanläggning. Det minskar risken för läckage och när grönmassan är jäst till biogas går resterna tillbaka till jorden igen som fossilfri biogödsel. Energin i 10% av skörderesterna från svenska åkrar motsvarar all fossil energi som idag går åt till att framställa all kvävegödsel till jordbruket. Jordbrukets växter är goda energiomvandlare. 1kWh insatt hjälpenergi ger 7 till 8 kWh lagrad solenergi. Med solenergi lagrad i halmen från en hög första skörd, en bra mellangröda och solenergi från solceller har jordbruket goda förutsättningar att bli helt självförsörjande på egen energi och dessutom nettoleverantör till resten av samhället – och samtidigt kunna begrava kol i marken.
176
Bilaga 5
Halm och andra växtrester kan också ta vägen via en industriell process och förvandlas till biokol som tas tillbaka till jorden. Biokol är en stabil form av kol som omsätts mycket långsamt och har ?>B8C8E 4554:C ?N 34 W4BC0 4:>BHBC4<C9M=BC4A=0	 'A>24BB4= B:0?0A >2:BN 4CC E8BBC 4=4A68PE4AB:>CC 8 form av användbar värme och gas som kan förvandlas till el eller fordonsbränsle. Biokol från växtrester – eller från växter som odlas för att bli biokol – har en betydande potential att ta hand om atmosfärens överskott av koldioxid . Försäljning av växtrester för biokoltillverkning skulle
10
kunna bli en ny produktionsgren inom lantbruket – förutsatt förstås att det inte går ut över markens egen nödvändiga mull och kolinnehåll.
Mer mull i marken gör också marken mer motståndskraftig mot markpackning. Markpackningen i jordbruket kan också minskas genom att maskinerna kör i fasta körspår. När marken inte längre plöjs och harvas och dessutom blir mer lucker tack vare stigande mullhalter kan lantbrukaren odla sin mark med färre maskiner med färre hästkrafter och lägre energiförbrukning.
Med marken täckt året om av växande gröda minskar både erosion och näringsläckaget. En mark med mer mull har också bättre förmåga att förse växterna med både vatten och näring. Det minskar inte bara behovet av bevattning och gödsling. En bevuxen mark som suger upp vatten som en svamp minskar också risken för översvämning vid regn, spelar en viktig roll både för lokalklimatet och har i större skala också en balanserande inverkan på klimatet. Detta inte minst viktigt därför att vatten håller på att bli en verkligt begränsande resurs att klimatförändringen leder till mer torka i redan torkdrabbade område och mer mull och kol i marken gör jordarna mer torktåliga.
En hög skörd både fångar in och begraver mer kol i marken än en låg. Särskilt förstås om man kan få en högre skörd med lägre insatser av både energi och gödsel. Vilket man faktiskt får med både mer kol i marken och mindre packad jord. En varierande växtföljd (som ju i tiden i viss mån imiterar det ”vilda” ekosystemets mångfald i rummet) är också något som ökar skörden och fångar in mer kol från atmosfären. Om någon enskild faktor spelar större roll än andra för att göra jordbruket till en effektiv kolfälla så är det just stora skördar av biomassa. För att göra den rollen än större kan gödsel som används dessutom vara tillverkad med fossilfri energi och tillförd på ett sådant sätt att man minimerar förlusten av näring till vattnet och lustgas till atomsfären.
Med plogen borta kan i vissa fall behovet av kemiska medel öka – men inte nödvändigtvis. En mer mask– och mikrobvänlig kemi skall dock jämföras med en brutal mekanik. Men en avskaffad plog betyder inte automatiskt mer bekämpningsmedel. Val av såteknik och växtslag kan minska behovet. Med direktsådd ökar den biologiska mångfalden och ökar också förmågan att göra alla de ekosystemtjänster som vi kan få från den ”vilda” marken, inklusive delar av dess resiliens - dess förmåga att förbli stabil och återgå till en balanspunkt efter en störning.
Perenna grödor
$H2:4C 0E 0;;C 34CC0 V==B >27 :0= ?A0:C8B4A0 A430= idag. Men i växtförädlarnas provrör, växthus och försöksfält ser vi vad som kommer. De perenna växterna. Varianter av våra vanliga jordbruksgrödor och helt nya grödor som inte behöver sås om mer än kanske vart annat eller vart tredje år och ändå växer tillbaka varje vår från samma rötter. Ett odlingssystem med perenna växter – som dessutom har inbyggd motståndskraft mot svampar och insekter – borde kunna ge oss alla de ekosystemtjänster som ett orört
Darko Matovic. Biochar as a viable carbon sequestration option: Global and Canadian
10
perspective. Energy 36 (2011) 2011e2016
177
Bilaga 5
=0CDA;86C 4:>BHBC4< 64A 8306 T >27 34BBDC>< ?A>3D24A0 ;8:0 <H2:4C 4;;4A <4A 5P30 5>34A >27 V14A B>< 3064=B 9>A31AD: <4= <43 <H2:4C ;M6A4 8=B0CB4A	 $4A 0E <8=3A4	 4C V==B A430= ?4A4==0 E0A80=C4A ?N =N6A0 0E ENA0 =DE0A0=34 9>A31AD:BEMGC4A	 E:0BC=8=64= 8<?>=4A0A M==D 8=C4 T <4= 34C 6PA 8=C4 74;;4A 5PA46N=60A=0 C8;; 3064=B 7P65PAM3;034 BD?4AEMGC4A	 )N30=C M=3A0A B86 <43 C834= >27 :D=B:0?4=	 #M6A4 :>BC=034A UCN;U >2:BN 4= ;M6A4 B:PA3 >< <0= B4A 34C 5AN= 5PA4C06B4:>=><8B: 7>A8B>=C	
CC E8 >3;0A 0==D4;;0 EMGC4A 70A B8=0 78BC>A8B:0 5PA:;0A8=60A	 ==D4;;0 EMGC4A B0CB0A ?N 5AP=0 T BC>A0 5AP= >27 UB<NU APCC4A	 4 ?4A4==0 ?N B8=0 APCC4A T UBC>A0U 39D?0 APCC4A >27 B<N 5AP=	 =C4 D=34A;86C 0CC 34 0==D4;;0 EMGC4A=0 1;4E 34 5PABC0 9>A31AD:0A=0B T >27 BN B<N=8=6>< EMGC5PAM3;0A=0B 50E>A8C4A	 ,NA C83B EMGC5PAM3;0A4 :0= 64 >BB EMGC4A B>< 70A 1N34 39D?0 APCC4A >27 BC>A0 5AP= >27 64 >BB 4CC 74;C =HCC >3;8=6BBHBC4< B>< :>?84A0A 34 =0CDA;860 4:>BHBC4<4=B 464=B:0?4A T 8=:;DB8E4 0CC 146A0E0 :>; 8 <0A:4=	
Hinder för hållbarhet
$4= <>34A= B=011 EMGC5PAM3;8=6 <>C =H0 >27 =H60<;0 <N; 5PADCBMCC4A 0CC EMGC5PAM3;0A=0 :0= 0=EM=30 <>34A= 64=C4:=8: ;; EMGC5PAM3;8=6 70=3;0A >< 0CC 64 DAB?AD=6;864= E8;30 U=0CDA;860U EMGC4A =H0 464=B:0?4A ,8;:0 464=B:0?4A EMGC4A=0 70A BCHAB 0E E8;:0 0AEB0=;06 34 70A T 34A0B 64=4A ;;0 9>A31AD:BEMGC4A MA 5PAM3;034 >27 70A 8 <N=60 0EB44=34 A038:0;C 0==>A;D=30 64=4A >27 64=:><18=0C8>=4A M= B8= E8;30 B;M:C8=60A ;;0 9>A31AD:BEMGC4A MA <43 0=3A0 >A3 U>=0CDA;860U >27 70A 5NCC B8= 64=4A <0=8?D;4A034 >< <0= BN E8;; 8BC>A84= 70A 5PAE8BB> ;MAC >BB 0CC EMGC4A <43 =H0 464=B:0?4A :0= ;430 C8;; BC>A0 B>280;0 4:>=><8B:0 >27 4:>;>68B:0 5PAM=3A8=60A $4= 3N MA 34C
egenskaperna B>< ;434A C8;; 5PAM=3A8=60A=0 >27 34 4E4=CD4;;0 A8B:4A 34 3A0A <43 B86	 =C4 7DA
EMGC5PAM3;0A=0 1DA8C B86 NC 5PA 0CC <0=8?D;4A0 EMGC4A=0B 64=4A	 *4:=8:4= 0CC 5PAM3;0 EMGC4A DCE42:;0B 74;0 C834= T 34= <4BC :M=30 64=C4:=8:4= MA $& $	 4= B4=0BC DCE42:;034 :0;;0B ( )'( 0B  =M<=3 B>< CM=:10A =>14;?A8B:0=3830C	 *83860A4 C4:=8:4A MA C8;; 4G4<?4; <DC0C8>=B5PAM3;8=6 4;;4A $ <0A:4A 0BB8BC43 1A4438=6 'N 6AD=3 0E 4= A03 ><BCM=38674C4A 70A E8 4= BM:4A74CB;06BC85C=8=6 8=>< EMGC5PAM3;8=64= B>< DC6NA 74;C >27 7N;;4C 5AN= en 0E 0;;0 34BB0 C4:=8:4A T $	 =3A0 70<=0A :;0AC DC0=5PA 4;;4A BN MA 34C >:;0AC 7DA 34 B:0;; 143P<0B	 4C 14CH34A 0CC egenskaper som har potentialen att leda till oönskade sociala, ekonomiska eller ekologiska :>=B4:E4=B4A B>< E8 8=C4 E8;; 70 >27 B>< C068CB 5A0< 0E <43 0=3A0 C4:=8:4A M= $ MA 74;C >A46;4A034	 =3A0 464=B:0?4A B>< :0= E0A0 P=B:EMA30 DA B0<7M;;B >27 4;;4A 7N;;10A74CB?4AB?4:C8E <4= C068CB 5A0< <43 $C4:=8: MA <H2:4C BCAM=6C A46;4A034	
">BC=034= 5PA 0CC ;>CB0 4= $EMGC 64=>< 34C =DE0A0=34 A464;E4A:4C MA 34BBDC>< BN 7P60  20 10 miljoner  0CC 34C MA 10A0 34 BC>A0 8=C4A=0C8>=4;;0 DCBM34B :4<81>;064= B>< 70A AN3 0CC 143A8E0 EMGC5PAM3;8=6 <43 =H0 <4C>34A	 4CC0 70A 64CC 5PA4C064= 4= =MA<0BC <>=>?>;;8:=0=34 BCM;;=8=6 >27 6PA 34C <H2:4C BENAC 5PA >14A>4=34 5>AB:0A4 4;;4A B<N EMGC5PAM3;8=6B5PA4C06 0CC DCE42:;0 EMGC4A <43 0=3A0 464=B:0?4A B>< 70A <4A B0<7M;;B=HCC0 >27 8=C4 10A0 6H==0A BC>A5PA4C06 >27 CA038C8>=4;;0 9>A31AD:B8=CA4BB4=	
= EMGC5PAM3;8=6 B>< BCHAB 0E :;0AC DCC0;034 B0<7M;;B >27 7N;;10A74CB<N; >27 B>< V=0=B84A0B 0E <434; DC0=5PA 34 :>ACB8:C860 :><<4AB84;;0 8=CA4BB4= 70A 6>30 5PADCBMCC=8=60A 5PA 0CC DCE42:;0 EMGC4A <43 464=B:0?4A B>< :0= 64 >BB 4CC 7N;;10AC 9>A31AD:	 4C 5PADCBMCC4A 3>2: 4= 74;C =H 18>BM:4A74CB;06BC85C=8=6 B>< DC6NA 5AN= EMGC4A=0B 464=B:0?4A >27 8=C4 <43 E8;:4= C4:=8: 34 70A 5A0<BCM;;C	 +CE42:;8=64= <>C 4CC 7N;;10AC 9>A31AD: B:D;;4 <43 BC>A B0==>;8:74C 6H==0B 0E  4= ;06BC85C=8=6 B>< :AME4A CD550 >27 :>BCB0<<0 BM:4A74CBC4BC4A >< 34C 70=3;0A >< ?>C4=C84;;C A8B:5H;;30 464=B:0?4A <4= B>< 70A 4CC <8=3A4 :>BCB0<C B=011B?NA 5PA 464=B:0?4A 3MA A8B:4A=0 MA B<N >27 B0<7M;;B=HCC0= BC>A T >0EB4CC <43 E8;:4= C4:=8: 34 C068CB 5A0<	
Träd och åker
!>A31AD:0A4 B>< 8=C4 E8;; EM=C0 ?N ?4A4==0 6AP3>A >27 M=3N 146A0E0 <4A :>; 8 <0A:4= M= 34 D??AM:=034 5PAM=3A8=60A=0 ;434A C8;; :0= ?;0=C4A0 B:>6 ?N B8=0 <0A:4A	 =64= CMC B:>6 5PABCNB  <4= ?N <0A:4A B>< MA ?4A<0=4=C0 14C4B<0A:4A T 4;;4A 60<<0; =4A;063 N:4A<0A: T :0= 34C EMG0 4= 74; 34; CAM3 >27 B0<C8386C C8;;AM2:;86C <43 14C4BEMGC4A	 CC ?;0=4A0C >27 :>=BCAD4A0C 706<0A:B14C4 4;;4A 9>A3B:>6B1AD: :><?4=B4A0A >2:BN T D=34A 5PADCBMCC=8=6 0CC 34C 10A0 6P3B;0B
178
Bilaga 5
med fossilfri gödsel och veden blir virke – för betesdjurens utsläpp av växthusgaser. Hur mycket råder det förstås delade meningar om – men inte att.
 0;;C 9>A31AD: V==B 34C HC>A >27 9>A30A B>< 8=C4 64A BMAB:8;C 7P6 0E:0BC=8=6 4;;4A MA BENA0 0CC :><<0 åt med maskiner. Sådan här ”impediment” kan också användas till kollagrande trädplantering. Gräs, buskar och träd i tämligen breda kant- och skyddszoner på maskinmoduls avstånd i landskapet kan ge betydande kolsänkor utan att de hindrar en rationell maskindrift – eller leder till så mycket lägre total avkastning – som skall kompensera med annan odling. Markväxter, buskar och träd ger inte bara skydd för vinden, vilket är bra för skörden – de tillför också landskapet betydande estetiska värden. Tillsammans med så kallade skalbaggsåsar och lärkrutor ökar de
11
>2:BN 18>38E4AB8C4C4= 8 9>A31AD:4C >27 6H==0A V4=34=B V4=34A	 4C :0= ;430 C8;; 0CC 147>E4C 0E andra bekämpningsmedel minskar.
Kolet i marken
Hur mycket av atmosfärens överskott av växthusgaser skulle jordens jordar via alla dessa förändringar kunna begrava? På den frågan går det inte att få något säkert svar. Ingen vet säkert och de beräkningar som gjorts varierar kraftigt. Mycket beror ju på hur man räknar, vilka systemgränser man sätter, hur man bedömer möjligheten till förändringar och vad som är biologiskt, tekniskt och socialt möjligt. Tänkbara frågor och möjliga svar förändras också i takt med tidens gång, kunskapens tillväxt och teknikens utveckling – särskilt bioteknikens
Skall man få en uppfattning om storleksordningen på vad jordbruket bidrar och har bidragit med till atmosfärens innehåll av kol och koldioxid, kan man ju utgå från de 50 - 70 Gt som artikeln i
Science uppger har sluppit ut från odlade jordar under 10 000 år. Å andra sidan kan man välja FN/
FAO´s siffra från deras senaste rapport Status of World Soil Resources som säger att jordens jordar förlorat ungefär den mängden – cirka 60 Gt – kol bara sedan mitten på 1800-talet.
Om marken kunde ta tillbaka allt kol den lämnat ifrån sig enligt de här uppgifterna skulle atmosfärens innehåll av kol minska till under 700 Gt kol. Men den här siffran säger bara en sak – 0CC 9>A34= 70A 4= 14CH30=34 5PA<N60 0CC C0 D?? :>; 5AN= ;D5C4=	 4= BM64A 8=64C >< 7DA <H2:4C B>< faktiskt skulle kunna gå att ta tillbaka till jorden. En undersökning som säger något mer om den saken – åtminstone för Sveriges del – kommer från tre nationella svenska markinventeringar under åren 1998 - 2015.  4 E8B0A 0CC BE4=B:0 <8=4A0;9>A30A D=34A 34= C834= ökat sitt kolinnehåll
12
<>CBE0A0=34 <43  <8;9>=4A C>= :>;38>G83 ?4A NA	 4C :0= 9M<5PA0B <43 9>A31AD:4CB NA;860 DCB;M?? på 7 miljoner ton CO
2
ekv. Intressant med den siffran är dock att den är en bruttosiffra som inte
räkna bort den koldioxid som jordbruket också fångar in eller den koldioxid som försvinner när biobränsle ersätter fossila bränslen.
L:=8=64= 0E :>;4C 8 <0A:4= 14A>A 8 7DED3B0: ?N 0CC E8 5NCC W4A =P94B7MBC0A 8 )E4A864 D=34A 34= 7MA C834=	 4= P:034 7MBC7N;;=8=64= 70A ;4CC C8;; BCPAA4 14C4B0A40;4A >27 0CC <4A <0A: 0=EM=3B C8;; vallodling. Genom direktsådd och att odla en insådd eftergröda i en huvudgröda kan man i viss mån kopiera vallen och gräsmarkernas ”perennialitet”. Frågan om hur mycket kol som skulle kunna begravas i marken genom de åtgärderna är svår att hitta ett bra svar på. Bra försök och forskning T 5A0<5PA0;;C 5AN= 5PABP: D=34A ;N=6 C83 T B0:=0B	 $4= 0E 34C B>< M=3N V==B :0= <0= <P9;864= uppskatta att det handlar om motsvarande omkring 0,3 ton C per hektar/år eller cirka 1,2 ton CO
2.
-
ekv. Vilket i sin tur betyder omkring 1,2 miljoner ton CO
2.
-ekv räknat över hela den svenska
spannmåls- och oljeväxtarealen . Men återigen – den här sortens beräkningar är förstås väldigt
13
Skalbaggsåsar är medvetet lagda örtbesådda låga jordåsar med cirka 300 m mellanrum i en
11
åker. Lärkrutor är obesådda återkommande ytor mitt i grödan som ger en fungerande miljö för markhäckande fåglar.
Poeplau et al. 2015 Biogeosciences 12: 3241–3251
12
Poeplau et al. Geoderma Regional
Volume 4
, April 2015, Pages 126–133
13
179
Bilaga 5
>BM:A0 >27 BM64A 10A0 4= B0:	 '>C4=C80;4= V==B 3MA >27 34= 6NA 0CC DC=HCC90	  A0??>AC4A >27 E4C4=B:0?;860 0AC8:;0A B>< 1470=3;0 5AN60= E0A84A0A 143P<=8=60A=0 BC0A:C	 $4= 34 70A CEN B0:4A 64<4=B0<C 0CC 34= V==B 4= ?>C4=C80; B>< 8=C4 MA 5PABD<10A >27 0CC 9D BCPAA4 5PAM=3A8=60A <0= :0= 6PA0 8 9>A31AD:4C <>C 0CC ;8:=0 =0CDA;860 4:>BHBC4< 34BC> BCPAA4 34; 0E ?>C4=C80;4= :><<4A 0CC :D==0 DC=HCC90B	
Kol och kollaps
AN60= >< 9>A34= :>;4C >27 :;8<0C4C B:0;; :0=B:4 14CA0:C0B DA 4CC 74;C 0==0C 14CH3;86C BCPAA4 >27 <4A :><?;4GC ?4AB?4:C8E	 $43 DCB8:C4A=0 0CC 4= 59MA3434; 0E 0;; >3;8=6B9>A3 ?N 9>A34= :0= E0A0 >1AD:10A >< CEN 64=4A0C8>=4A MA A8<;864= B:H334C 14E0A0=34C >27 A4BC0DA4A8=6 0E >3;8=6B9>A3 4= <8=BC ;8:0 0;;E0A;86 5AN60 B>< :;8<0C5PAM=3A8=64=	 A0<5PA 0;;C B4CC 8 5PA7N;;0=34 C8;; 1N34 BE4=B:0 <8;9P<N; >27 %QB =H0 )	
&< <M==8B:>A <0C >27 7N;;10A74C E4C E8 =M<;864= HCC4A;860A4 4= B0: BM:A0A4 M= <H2:4C 0==0C	 #8EB<434; MA <434; 5PA ;8E	 4C V==B 5N B0:4A B>< BN BM:4AC 5PADCBM64A B>280; >A> ?>;8C8B: 8=BC018;8C4C >27 8 5PA;M=6=8=64= EN;3 4E4=CD4;;C :A86 >27 C>C0; :>;;0?B 0E 0;;C E03 7N;;10A74C 74C4A B>< 1A8BC ?N ;8EB<434;	 4BB1MCCA4 E4C E8 9D =D 0CC P:03 ?A>3D:C8>= >27 BC860=34 B:PA30A 8=C4 <43 0DC><0C8: 147PE4A 8==41MA0 W4A =4A7D66=0 B:>60A 4A>34A0=34 <0A:4A :>; B>< ;M2:4A DC C8;; 0C<>B5MA4= 9>A3 >27 =MA8=6 C8;; 70E4=	 *EMAC><	
4C E8 :0= 6PA0 5PA 0CC B:H330 <0A:4= 5PA1MCCA0 4:>BHBC4<C9M=BC4A=0 >27 P:0 0E:0BC=8=64= ?N 34 9>A30A E8 A430= >3;0A >27 NC4ABCM;;0 5PABCPA3 <0A: >2:BN 14CH34A 0CC :>;4C 8 <0A:4= P:0A	 "0=B:4 B:0;; <0= B4 74;0 38B:DBB8>=4= >< 9>A31AD:4CB :;8<0C=HCC0 B>< =N6>C E8 5NA ?N :P?4C T 4= 5PA >E0=;8674C4=B B:D;; ?>B8C8E U4GC4A=0;8C4CU T =MA E8 0E 4= ;N=6 A03 0=3A0 >27 ;MCC0A4 14AM:=034 >27 BM:A0A4 3>:D<4=C4A10A0 B:M; 5PABP:4A B:H330 <0A:4= 14E0A0 9>A34= P:0 <M=634= <D;; >27 :>; 8 <0A:4= P:0 0E:0BC=8=64= <8=B:0 8=B0CB4A=0 5PA1MCCA0 9>A31AD:4CB ;P=B0<74C ?A>3D:C8>=B5PA<N60 >27 7N;;10A74C	
UGC4A=0;8C4C4AU 8 9>A31AD:4C 1AD:0A 70=3;0 >< :>BC=034A >27 =460C8E0 :>=B4:E4=B4A 5PA ><68E=8=64= 0E 5PAM=3A8=60A B>< P:0A ;P=B0<74C >27 64A E8=BC 5PA 1AD:0A4 >27 <0A:M60A4	 CC NC4A:><<0=34 14:H<<4A 5PA B0<7M;;B4:>=><4A MA 7DA <0= B:0;; 14AM:=0 4GC4A=0;8C4C4A=0B EMA34 BMCC0 ?A8B ?N :>=B4:E4=B4A=0 >27 78CC0 4CC BMCC 0CC ;NC0 U5PA>A4=0A4= 14C0;0U	 %MA 34C 6M;;4A 9>A31AD:4C >27 :;8<0C=HCC0= 1;8A ?A>1;4<4C 34C ><EM=30	 DA B:0;; <0= 14C0;0 1AD:0A4= 5PA 34 :;8<0C >27 <8;9PE8=BC4A B>< :0= 1;8 34 4GC4A=0 5P;934A=0 0E 0CC 1AD:0A4= 5PABP:4A 5PA1MCCA0 B8= ;N=6B8:C860 ;P=B0<74C <43 =H0 >3;8=6B<4C>34A ):0;; B0<7M;;4C 147PE0 14C0;0 0;;B >< 34C =D ;P=0A B86 M=3N
JE4= >< 34C MA 5PA4C06B4:>=><8B:C ;P=B0<C ?N B8:C MA 5AN60= ?N E8;:4= B8:C 34C ;P=0A B86 T >27 ?N E8;:0 E8;;:>A CC 1HC0 >3;8=6BBHBC4< :>BC0A ?N >27 :AME4A 8=E4BC4A8=60A	 =C4 10A0 8 =H0 <0B:8=4A >27 :>BC=034A 5PA 0CC B:A8E0 0E 34 60<;0	 %H0 BMCC 0CC >3;0 :AME4A =H0 :D=B:0?4A B>< C0A C83 0CC ;MA0 B86 T >27 C834= MA 3HA10A	 CC 1HC0 5AN= 4=B8386 B?0==<N;B>3;8=6 C8;; 38A4:CBN33 E0A84A034 EMGC5P;934A <43 8=BN334A <4;;0=6AP3>A >27 B:H33BI>=4A :AME4A 14CH30=34 ><C0=:4 >27 ><CM=:0=34	
&<BCM;;=8=60A MA 8=C4 10A0 14BEMA;860 34 MA >2:BN >5C0 A8B:01;0	 CC 1HC4 5AN= ?;>69>A31AD: C8;; ?;>65A8CC MA 4= C4:=>;>68B: 8=C4;;4:CD4;; >27 4<>C8>=4;; DC<0=8=6	 $N=60 60<;0 8=E0=30 :D=B:0?4A >27 146A4?? BCM;;B ?N 7DED34C >27 <0= :0= 147PE0 70 AMCC <H2:4C C0=:0A 8 7DED34C 8B 8 <064= >27 ?4=60A ?N 10=:4= 5PA 0CC :;0A0 1HC4C	 &<BCM;;=8=64= :0= >2:BN <H2:4C EM; ;430 C8;; ;M6A4 B:PA30A W4A0 NA 8 A03 8==0= 34 NC4A6NA C8;; 34C =>A<0;0 5PA ><AN34C 5PA 0CC >27 B430= 5PA7>??=8=6BE8B PE4ACAM550 A4BD;C0C4C 5PA4 ><BCM;;=8=64=	 4C AM2:4A 8=C4 0CC 4CC 7N;;10AC 9>A31AD: ?N B8:C >2:BN 64A 4CC ;P=B0<C 9>A31AD: 5PA 0CC ><BCM;;=8=64= B:0;; B:4 0E B86 B9M;E	 4C :AMEB >2:BN ><50CC0=34 8=B0CB4A 8 5>A< 0E AN368E=8=6 >27 DC18;3=8=6	 &27 :0=B:4 5A0<5PA 0;;C 4:>=><8B:0 8=28C0<4=C	 4C <NBC4 ;P=0 B86 >2:BN ?N :>AC B8:C 0CC 6PA0 34C B>< 64A 1MCCA4 E8=BC 8 5A0<C834=	
!>A31AD:0A4 MA 5PA4C060A4 >27 =MA EM; :D=B:0?4A=0 C4:=8:4= ?4=60A=0 >27 ;P=B0<74C4= V==B ?N ?;0CB :0= ><BCM;;=8=64= 6N B=011C >27 1;8 ><50CC0=34	 !>A31AD:4C 70A 6NCC 864=>< ><EM;E0=34 5PAM=3A8=60A 5PAA 3MA 34 4=B:8;30 C4:=8:B:85C4=0 1N34 E0A8C ><50CC0=34 >27 6NCC 5>AC	 PA4
180
Bilaga 5
självbindarens och tröskans tid tog det mer än 250 mantimmar att med lie och slaga, skörda och tröska 1 ton spannmål. Då jobbade nästan hela befolkningen sin mesta vakna tid med att skaffa mat för dagen. Nu görs samma jobb av en modern skördetröska på mindre än 5 minuter och färre än 2% arbetskraften kan odla mat åt 100% av befolkningen – som idag bara behöver använda 12% av sina inkomster till maten för dagen.
Lönsam lagring
Att betala till enskilda företagare för kollektiva nyttigheter är förstås inget nytt. CAP – EU`gemensamma jordbrukspolitik – rymmer ju ett antal olika möjligheter till ersättningar för åtgärder i jordbruket som är kopplade till deras antagna miljönytta. En del ersättningar går till 4=B:8;30 EM; 34V=84A034 NC6MA34A 0=3A0 A8:C0A B86 <>C BMAB:8;3 24AC8V4A034 >3;8=6BBHBC4<	 Gemensamt är att ersättningarna utgår för insatta odlingstekniska åtgärder. Till exempel ersättning för att odla en mellangröda eller anlägga en skyddszon mot vattendrag eller – som när det gäller E8;;:>A4= 5PA BCP34C C8;; 4:>;>68B:C 24AC8V4A03 >3;8=6 T 0CC avstå från att använda konstgödsel, BH=C4C8B:0 14:M<?=8=6B<434; >27 64=C4:=8B:C <>38V4A03 6AP3>A	
Miljöersättningarna är med andra ord teknikorienterade och inte målrelaterade. Lantbrukaren får ersättning för att vidta vissa åtgärder – eller för att avstå från andra – som förväntas ge positiva miljökonsekvenser och inte till faktiskt mätbara och uppnådda miljöeffekter. En del åtgärder har A4;0C8EC BC>A0 >27 E4C4=B:0?;86C E4A8V4A034 4554:C4A 0=3A0 70A <4A CE4:B0<<0 >27 4= 34; BC0A:C ifrågasatta om ens några effekter alls, eller kan till och med få negativa miljökonsekvenser.
Generella ersättningar som utgår från existerande praktik och teknik är också konserverande och ger troligen inte full valuta för pengarna. Dels förstås därför att jordbruket är en verksamhet som varierar från företag till företag, från brukare till brukare, från landskap till landskap, från jordart till jordart och från klimatzon till klimatzon. Det som fungera bra på ett ställe kanske inte fungerar lika bra eller inte alls på ett annat. Dels också därför att de får en inlåsningseffekt som hindrar en idérik och kreativ företagare att utveckla och prova ny teknik och nya metoder som kanske leder både snabbare och billigare till målet än de sanktionerade och subventionerade metoderna.
Löser problemen
Historiskt sett har lantbruket och lantbruksforskningen alltid lyckats ersätta begränsade och begränsande resurser med egen eller andras nya kunskaper och ny teknik. Det är ju vad som menas med kunskapssamhället – att järn ersätts med hjärna. Det blir inte annorlunda för att det som nu håller på att bli begränsade och begränsande resurser handlar om liv i jorden, kol i marken, jord och näring till haven, vatten som bristvara, växthusgaser i atmosfären, packad mark eller en utarmad biologisk mångfald. Det sätter fokus på vad som är de centrala och strategiska verktygen för förändring. Forskning, teknik – och politik.
Givet att all som måste ändras också går att mäta kan man förstås sätta upp resultat- och kunskapsbaserade mål för hur de bör förändras, satsa på rådgivning, utbildning, ekonomiskt stöd, tydliga regler och lita på att kreativa forskare, företagare och teknikutvecklare tillsamman och på egen hand kan ställa om jordbruket mot önskvärda mål.
Det pågår förstås forskning och teknikutveckling som på sikt kommer att ge oss allt bättre möjligheter till en fortlöpande, detaljrik och dynamisk miljöanalys byggd på faktiska uppmätta effekter. Satellitbilderna får allt högre upplösning, positioneringstekniken blir allt exaktare, fjärranalyser från satellit eller drönare blir alltmer detaljrik, sensortekniken i markbundna mätstationer och på jordbrukets maskiner blir allt bättre – och kostnaderna per enhet mätdata därmed troligen allt lägre. Via ”internet of things” där allt kan kopplas till allt, big data och cloud computing kan man tänka sig en framtid där vi verkligen kan mäta – också i realtid och dynamiskt – faktiska miljörelaterade förändringar ända ner till enskilda jordbruksföretag och enskilda åkrar. Mätningar som i sin tur går att koppla till konkreta och lokalt anpassade odlingsåtgärder, men där ersättningen betalas efter faktist uppnådda och mätbara miljö- och klimatresultat.
181
Bilaga 5
Men än är vi inte där. Rådgivning, utbildning, ekonomiska styrmedel och eventuellt tvingande regelverk måste idag utgå från tekniska åtgärder, modell- och/eller balansberäkningar i odlingen eller i landskapet som vi med rimlig grad av säkerhet – och på vetenskaplig grund – vet leder till, eller visar på att man kan nå uppsatta hållbarhetsmål.
En stor del av statens miljöersättningar är stödet för ekologisk odling. Nyligen publicerade Århus Universitets Internationella Centrum för Forskning om Ekologisk Produktion en översikt över vad vi vet idag om miljökonsekvenserna av ekologisk odling. För några år sedan gjorde Jordbruksverket en liknande sammanställning med liknande resultat. I den danska undersökningen konstaterar man att räknat per hektar så ger eko-gårdarna i vissa avseenden större miljö- och klimatnytta än ett ett standardjordbruk som inte gjort några egna ekologiska anpassningar. Räknar man per kg producerat livsmedel blir standardbonden i vissa avseenden bättre än eko-bonden. Det betyder ju också att det går åt mer mark för att producera samma mängd mat från ett eko-bruk än ett standardjordbruk. Och odlingsmark mark är på väg att bli en begränsad och begränsande resurs.
Det verkar som om man skulle få ut mesta möjliga klimat- och miljönytta genom att kombinera erfarenheter och synsätt från eko-odlingen och eko-forskningen med standardodlingens metoder >27 BH=BMCC '#+) =H0 :D=B:0?4A >27 >3;8=6B?A0:C8:	 )?428V:C 8=A8:C0C <8;9PBCP3 <>C 4=B:8;30 åtgärder i standardjordbruket och som samtidigt ger eko-odlingens effekter och standardjordbrukets höga produktion och avkastning per hektar, borde ge mer nytta per skattekrona än ett generellt stöd till ett helt odlingssystem. Plogfri odling, direktsådd, träd-, busk-, gräsbevuxna och blommande kant- och skyddszoner, pollenrika mellangrödor, lärkrutor, B:0;1066BNB0A 4554:C8EC EMGCB:H33 EMGCA4BC4A C8;;10:0 C8;; 9>A34= 5>BB8;5A8 :>=BC6P3B4;S4C V==B 9D ingenting som hindrar standardjordbruket för att på sitt sätt uppnå den mångfald, miljö och klimatnytta som ekojordbruket åstadkommer – utan att behöva anpassa sig till eko-jordbrukets tvingande krav att avstå från konstgödsel, bekämpningsmedel och GMO. Och heller ingenting som hindrar eko-jordbruket att i tillämpliga delar utnyttja de nya metoder som forskningen visat ger positiva klimat- och miljöeffekter. Det nuvarande målet med 20% eko-odling bör bytas mot att all jordbruksmark skall odlas med ekologiskt hållbara metoder – oavsett vad vi kallar det.
Kol - den nya skörden
Priset på utsläppsrätter för koldioxid och koldioxidskatter sätter ju pris på vad samhället anser det bör kosta att släppa ut koldioxid och då också vad det kan vara värt att ta tillbaka den. Den som släpper ut koldioxid måste köpa sin utsläppsrätt och betala sin koldioxidskatt och den som befriar atmosfären från koldioxid borde då rimligen kunna få tillbaka på skatten eller sälja en utsläppsrätt. Carbon Farmer of Australia är ett initiativ som bygger på den logiken. De anger en lista på över 30 olika tänkbara åtgärder som går att vidta på gårdsnivå för att minska jordbrukets ”carbon footprint” och dessutom begrava kol i marken. Utifrån vad man vet om de olika metodernas effektivitet som kolfångare och den enskilda gårdens förutsättningar räknar man ut gården kapacitet och betalar jordbrukaren för de åtgärder han vidtar utifrån det förväntade resultatet.
Den svenska koldioxidskatten är idag cirka 1 000:- per ton CO
2.
Från en normalstor veteskörd på
en skånsk åker kan man förutom vete också skörda omkring 7 ton halm som innehåller 40 % kol. Det betyder omkring 10 ton CO
2
Om det nu fanns ett sätt att för evigt begrava det kolet i marken
B:D;;4 ;0=C1AD:0A4= 6PA0 B0<7M;;4C 4= C9M=BC EMA3   ?4A 74:C0A	 %D V==B 34C 8=60 BMCC 0CC 5PA evigt begrava organiskt kol i marken. Det närmaste man kan komma är att göra biokol av halmen och det vanligaste och självklara, men mer kortlivade är att låta maskarna ta hand om halmen eller plöja ner den i marken. Då omsätts kolet snabbt men lämnar ändå kvar en tämligen stabil rest. Kan 4= ;0=C1AD:0A4 <43 0;;0 34 >;8:0 NC6MA34A B>< V==B 8306 ?;>65A8CC <4;;0=6AP3>AS P:0 <0A:4=B kolinnehåll med 0,5 ton kol per år – alltså 1,85 ton CO
2
– har det ett samhällsvärde på bortåt 2
000:- per hektar och för bonden själv ett värde i på sikt stigande skörd och besparade kostnader. Allt då möjligen att jämföras med själva veteskörden som på ett ungefär är värd cirka 8 000:-! Hälften av den tänkbara skatteåterbäringen skulle ge 1000:- mer per hektar för en lantbrukare som inte bara odlar spannmål utan också begravt kol i marken.
182
Bilaga 5
4= 7MA B>AC4=B 14AM:=8=60A 70A 5PABCNB B0<<0 ;PB0 :>??;8=6 C8;; E4A:;8674C4= B>< 34 W4BC0 0=3A0 beräkningar i den här texten. De är bara till för att visa på potentialer, storleksordningar och samband. Vad som går att realisera i verkligheten är en annan sak. Men de här siffrorna visar att 34C B0==>;8:C V==B 4CC B0<7M;;B4:>=><8B:C ;P=B0<C DCAH<<4A 5PA 0CC T 5PADC>< 34 <8;9P4ABMCC=8=60A B>< A430= V==B T >2:BN 14C0;0 5PA 34C 0=C0; C>= :>; B>< 6NA 0CC ;M660 50BC 8 <0A:4=	 DA 34= 4ABMCC=8=64= B:0;; 14AM:=0B 1>A34 9D DC6N 5AN= 4G0:C0 <MC=8=60A 0E E03 B>< 50:C8B:C B:4A	 4C ;NC4A B86 <P9;864= 6PA0B <43 18>:>;4C	  PEA86 70=3;0A 34C >< B2701;>=4A >27 <>34;;4A >27 4;;4A 10;0=BAM:=8=60A	 "0=B:4 0E 34= CH? B>< 34C V==B BC>A 4A50A4=74C 0E 8=>< 1M664 >A60=8B0C8>=4A=0 A4??0 %MA8=64= >27 &3;8=6 8 0;0=B	 N 6M;;4A 34C 7DA <H2:4C =MA8=6 B>< :><<4A 8= C8;; 6NA34= 7DA <H2:4C B>< ;M<=0A 34= >27 E0AC A4BC4= C0A EM64=	 4C :D=34 :0=B:4 >2:BN 6PA0B 5PA :>;4C AN60= MA >< 34= 7MA B>AC4=B 10;0=BAM:=8=60A >27 4;;4A :>;34:;0A0C8>=4A <8;9PA43>E8B=8=60A 1PA E0A0 4= B9M;E:;0A >27 >1;860C>A8B: 34; 8 34= NA;860 3A85CADC8=4A=0 8 0;;0 ;0=C1AD:B5PA4C06
Odling med precision
#0=3'") #0=3'>C4=C80; "=>F;4364 )HBC4< MA 4= <4C>3 >27 4CC BHBC4< 0CC 7N;;0 A430 ?N balansen. Dess viktigaste redskap är ett par appar i mobilen, all världens ”big data” i ”molnet” och E03 34= 4=B:8;34 ;0=C1AD:0A4= E4C >27 :0= 80:CC0 ?N B8=0 46=0 N:A0A	 #0=3'") MA DCE42:;0C 0E <4A8:0=B:0 !>A31AD:B34?0AC4<4=C4CB >AB:=8=6B0E34;=8=6 C8;;B0<<0=B <43 4= A03 0=3A0 internationella organisationer.
,MA;34=B 9>A31AD:0A4 1AD:0A 9>A30A B>< :0=B:4 :0= 34;0B 8= 8 4CC ?0A 7D=3A0CDB4= >;8:0 9>A3CH?4A B>8; B4A84B 	 &2:BN 8=>< 34C 4=B:8;30 9>A31AD:4C :0= 9>A34=B 464=B:0?4A E0A84A0 5AN= N:4A C8;;
14
N:4A T >27 8=>< B0<<0 N:4A	 ";8<0C >27 ;>:0;:;8<0C B0:=0A 8=C4 74;;4A E0A80C8>=BA8:43>< T <8=BC B06C	 ):85C0=34 =434A1PA3 C4<?4A0CDABD<<>A B>;C8<<0A >27 34= 4=B:8;30 1AD:0A4=B :><?4C4=B >27 8=CA4BB4= 0E6PA E03 B>< >3;0B >27 7DA	 !>A30A=0B ?>C4=C80; 0CC ?A>3D24A0 4=4A68 5>34A 5P30 >27 V14A >27 0CC <>CBCN <0A:5PABCPA8=6 7N;;0 E0CC4= 0CC 7HB0 18>;>68B:0 <N=650;3 0CC 8=C4 ;M2:0 9>A3 >27 =MA8=6 >27 34BB ?>C4=C80; 0CC ;06A0 :>; 14BCM<B 0E :><18=0C8>=4A=0 8 74;0 34= <N=650;3 0E >;8:0 5PADCBMCC=8=60A	 #0=3'") MA 4CC 8=C4A=4C10B4A0C E4A:CH6 B>< :0= 79M;?0 34= 4=B:8;30 1AD:0A4= 0CC BMCC0 8= B8=0 464= ;>:0;0 >27 D=8:0 :><18=0C8>= 8 4CC 6;>10;C :D=B:0?BB0<<0=70=6	 CC B0<<0=70=6 B>< :0= 64 BE0A ?N 5AN6>A >< 7DA 34 46=0 9>A30A=0B ?>C4=C80; DC=HCC90B 1MBC T DC0= 0CC 34BB ;N=6B8:C860 7N;;10A74C B:030B	
!D 7P6A4 ;4A70;C >27 9D ;M6A4 <D;;70;C 4= 9>A3 70A 34BC> BCPAA4 ?>C4=C80; 70A 34= 0CC ;06A0 :>;. Av 0;;34;4B =0CDA;860 B:M; T 34C MA 9D >2:BN 34 9>A30A=0 B>< :D==0C 1MA0 34 7P6BC0 B:PA30A=0 78CC8;;B T BN MA 34C 9DBC 8 B;MCC1H634A=0B 9>A31AD:B><AN34= B>< 34 9>A30A=0 V==B ;;A0 7P6BC MA ;4A70;C4A=0 8 $M;0A30;4=B B;MCC;0=3B:0? LBC6PC0B;MCC4= 34;0A 0E ,MBC6PC0B;MCC4= >27 8 BH3EMBCA0 ):N=4 JE4= PEA86 9>A31AD:B<0A: :0= 5PABCNB ;06A0 :>; <43 =H EMGC>3;8=6BC4:=8: >27 5A0<5PA 0;;C <43 79M;? 0E B:H33B?;0=C4A8=60A 3>2: 8=C4 8 B0<<0 DCBCAM2:=8=6 B>< B;MCC9>A31AD:4=B ;4A70;C860 <0A:4A 4 9>A30A B>< MA BM<BC DA :;8<0CBH=?D=:C MA 60<;0 B9P1>CC=0A >27 D??>3;034 <HA<0A:4A +A :;8<0CBH=?D=:C 1>A34 34 8=C4 464=C;864= >3;0B 0;;B 8 E0AC 50;; 8=C4 >3;0B <43 EMGC4A B>< :AME4A ><50CC0=34 9>A3140A14C=8=6 $8=BC :>; B;M??4A 34 5AN= B86 B>< 6AMB 4;;4A B:>6B<0A: >27 BMCC4A <0= 34< D=34A E0CC4= 864= NC4A6NA 34 C8;; B8= DAB?AD=6;860 5PA<N60 0CC 1H660 D?? :>; 8 EMG0=34 <>BB;064A >27 B9P1>CC=4=B B438<4=C
(D=C >< 8 EMA;34= 7>B <H=38674C4A >27 >A60=8B0C8>=4A V==B 30C0 ;06A034 B>< 9DBC 14APA <N=60 0E 34 E8;;:>A B>< MA E8:C860 5PA 0CC :D==0 143P<0 4= BMAB:8;3 9>A30ACB ?>C4=C80; ?N 4= BMAB:8;3 ?;0CB <43 4CC E8BBC :;8<0C >27 4= BMAB:8;3 >3;8=6	 MA V==B >2:BN 8 <N=60 50;; 34= 4=B:8;30 6NA34=B 0;;0 30C0 >< 9>A30AC 9>A3<N= =MA8=6BC8;;BCN=3 ? 3AM=4A8=6S $43 79M;? 0E ') >27 0;;0 B4=B>A4A B>< <>34A=0 9>A31AD:B<0B:8=4A MA 4;;4A :0= 1;8 DCADBC034 <43 6NA 34C 0CC :>??;0 0;;0 6AD=330C0 C8;; 7DA <H2:4C =MA8=6 4= 6AP30 5NA E0A >27 =MA	 DA 6AP30= DCE42:;0B E8;:0 0=6A4?? 34= DCBMCCB 5PA 7DA 34 14:M<?0B >27 E8;:4= B:PA3 34C 1;8A :0= <MC0B >27 A468BCA4A0B	 &27 0;;C A468BCA4A0C =4A C8;; E0A94 :E03A0C<4C4A <0A: ?N E0A94 4=B:8;3 N:4A	 $43 #0=3'") MA 34C CM=:C 0CC 14AM:=8=60A 1H663 ?N
(>=0;3 <D=3B>=	 )>8; 0=3 7D<0= B42DA8CH 8= C74
14
 BC 24=CDAH	 Science (print ISSN 0036-8075; online ISSN 1095-9203)
183
Bilaga 5
alla dessa data skall bli tillgängliga i direkt i brukarens mobiltelefon och dessutom kunna kombineras med dagliga observationer i fält. Via systemet kan den enskilda brukaren också få kontakt med andra brukare som har liknande förutsättning, byta erfarenheter och ge varandra råd. Alltsammans skall gå att hantera via enkla appar i mobiltelefonen och automatisk ”cloud computing” som kan ge svar på de frågor brukaren kan tänkas ställa till systemet.
Hur jorden brukas avgör i sin tur hur väl dess potential att leverera ekosystemtjänster tas till vara. 4 W4BC0 C9M=BC4A=0 T DC>< 34 B>< :0= BM;90B ?N 4= <0A:=03 T MA :>;;4:C8E0 =HCC8674C4A 4;;4A 64A företagsekonomiska vinster som bara kan räknas hem på sikt. LandKPS är tänkt att också kunna fungera som en hjälp att beräkna hur mycket man kan betala för vilka ekosystemtjänster, till vilka brukare och för att beräkna lönsamheten av investeringar i förväntade vinster.
Land PKS är bara ett exempel på att jordbruket på väg mot en all större precisionskontroll i hela odlingen. Med hjälp av fasta körspår som minskar markpackningen och satellitkartering, GPSnavigering, fjärranalys sensorteknik och ”cloud computing” kan vi få ett precisionsjordbruk som gör det möjligt att sänka kostnaderna, öka skörden och minska miljö- och klimatbelastningen.
Strategisk resurs
Jord är en livsviktig resurs. Utan jord inget liv. I vart fall inget mänskligt liv. Men jorden är en fossil resurs och just nu förlorar jorden mer jord än vad som nybildas. Det går långsammast hos oss i =>AA	 4CH3;86C 5>AC0A4 8 BP34A	 &27 34C V==B 8=C4 <4A <0A: 0CC >3;0 D??	 4C V==B E8BB4A;864= omkring 2 miljarder hektar degraderad skogsmark som kanske kan restaureras och till en del användas som jordbruksmark. Men degraderad skogsmark bör nog helst restaureras för att bära ?A>3D:C8E0 B:>60A T 8=C4 1;8 9>A31AD:B<0A: T 5A0<5PA0;;C DA :;8<0CBH=?D=:C	 4C V==B >2:BN 4= betydande potential att höja avkastningen från många jordar i framför allt i Afrika. Eftersom mellan 30 - 50 % av all mat som odlas på jorden dessutom 5PABE8==4A ?N EM6 C8;; 1>A34= T 4;;4A B;M=6B T V==B 34C >2:BN 3MA 4= 14CH30=34 ?>C4=C80; 0CC 5N C8;;6N=6 C8;; <4A <0C	
Men med växande världsbefolkning, ökande levnadsstandard och stigande efterfrågan på kött, mer 4=4A68 >27 8=3DBCA86AP3>A <4A <0A: D=34A 0B50;C >27 14C>=6 T >27 4= 5>ACB0CC <0A:5PABCPA8=6 T MA jordbruksmark med stor sannolikhet på väg att bli en global bristvara. Långsiktig global livsmedelstrygghet (global food security) är på väg att bli en allt allvarligare fråga. Våra jordar och våra jordbruk tillhör de mest produktiva och mest välskötta i världen. Sett i det här perspektivet är Sveriges jordbruk inte bara en livsviktig strategisk resurs för vår egen del. Våra jordar, våra jordbruk och vår landsbygd är också en livsviktig strategisk resurs för Europa och internationellt.
Inte i första hand därför att våra 2,6 miljoner hektar jordbruksmark kan producera mer än vad de A430= 6PA 4;;4A 0CC E8 50:C8B:C 70A =4A;063 <0A: B>< :0= 1AD:0B ?N =HCC T 34C 70A 5PABCNB >2:BN betydelse. Framför allt nationellt. Det strategiskt intressanta med det skandinaviska jordbruket och skandinaviska lantbrukare är i första hand att de är odlingstekniskt avancerade, företagarna är välutbildade och har bättre förutsättningar än många att ta till sig den nya teknik och de nya :D=B:0?4A B>< 147PEB 5PA 0CC ;PB0 34= 4:E0C8>= B>< <NBC4 ;PB0B T 0CC 1N34 :D==0 ;4E4A4A0 14CH3;86C <4A 5>34A 5P30 V14A ANE0A>A  >27 4=4A68  5AN= 34= <0A: B>< A430= >3;0B 6PA0 34C <43 mindre insatser och till lägre kostnader och samtidigt bevara jorden, spara vatten, öka den biologiska mångfalden, stoppa näringsläckaget och begrava mer kol i marken.
Men jordbrukets strategiska roll handlar om mycket mer än att leverera ekosystemtjänster och andra nyttigheter. Fotosyntesen är det enda system som kan fylla på jordens förråd. Allt annat tär på ändliga resurser om de inte ingår i en cirkulär ekonomi. Inom den gröna ”fabriken” tillverkas väldigt mycket av det vi gör i våra egna industrier. Men det vi gör i våra industrier med hjälp av ändliga (i bästa fall återanvända) råvaror, högt tryck, hög temperatur och farliga kemikalier gör de gröna växterna och den gröna cellen utan andra resurser än ett genetiskt program, sol, luft, vatten och lite salter. När vi talar om en bioekonomi, biologiska råvaror och ett biobaserat samhälle är det just detta det handlar om. Vår förmåga att kopiera, ta vara på och utveckla vad som händer med och i de gröna växternas ”fabriker”.
184
Bilaga 5
Hållbart samhälle
Jordbrukets utveckling var en förutsätting för industrisamhällets framväxt. Insikten om jordbrukets BCA0C468B:0 B0<7M;;BA>;; 3N 60E >BB ;0=C1AD:BDC18;3=8=60A ;0=C1AD:B0:034<8 BC0C;86C V=0=B84A03 växtförädling, så småningom lantbruksuniversitet och ett nätverk av statliga rådgivare. I en jordbrukspolitik för ett hållbart samhälle behöver alla de funktioner dessa institutioner stod – och står för
–
ses över, återupprättas, förändras och/eller förstärkas. Det gäller i synnerhet
växtförädlingen och rådgivningen.
(N368E=8=64= 3MA5PA 0CC 0;; 5>AB:=8=6 >27 C4:=8:DCE42:;8=6 T 7DA 6AD=3;M660=34 :E0;8V24A034 samhällsviktiga och tillämpbara de än är – blir värdelösa om de inte kommer till praktisk användning. Också för att lösa samhällsproblem och inte bara för att skapa lönsamma företag.
Växtförädlingen därför den är central för att kunna få fram växter anpassade till våra odlingsbetingelser och som kan odlas utan eller med mindre insatser av konstgödsel, bekämpningsmedel, energi och miljöpåverkan – och med större klimatnytta. Egenskaper som har stort samhällsvärde – men är av litet kommersiellt värde för internationella utsädes/kemiföretag. Översynen bör speciellt gälla den säkerhetslagstiftning som reglerar bruket av moderna tekniker i växtförädlingen. Förädlingsteknikerna utvecklas hela tiden och lagstiftningen inom området är mer än 20 år gammal och inte anpassad vare sig till risker eller möjligheter med de nya teknikerna.
Jorden, jordbruket och skötseln av jorden har alltid varit en strategisk – men ofta misskött – samhällsfråga. Jordforskaren David Montgomery menar i sin bok ”Dirt - the erosion of civilisations” att man kan spåra de stora historiska högkulturernas uppgång och fall i deras (o)förmåga att hantera sina odlingsjordar. I samband med ”the dust bowl" 1935, när felskötsel av jorden och E8=34A>B8>=4= 7>C034 1N34 9>A31AD: >27 B0<7M;;4 V2: +) B8= 5PABC0 U)>8; >=B4AE0C8>= 2CU >27 president Roosevelt skrev att ”Nationernas historia kommer att skrivas av hur de behandlar sina 9>A30AU	  DCBN6B 0E % C8;; U.40A >5 )>8;U 5PA 0CC P:0 34C 8=C4A=0C8>=4;; <43E4C0=34 >< 34 7>C034 9>A30A=0	 4C V==B 4CC ;>10; )>8; '0AC=4AB78? >27 =>< + 70A 34C ?N6NCC 4CC 78CC8;;B 5AD:C;PBC arbete med att få till stånd gemensamma överenskommelser om skydd för odlingsjorden via ett 5PA4B;064C <4= =D C8;;10:03A064C )>8; A0<4F>A: 8A42C8E4	
15
De förändringar som krävs för att ge oss ett hållbart jordbruk är omfattande och lika strategiskt E8:C860 =D B>< 3N	 +C0= 4CC 7N;;10AC :D=B:0?B9>A31AD: 5NA E8 8=C4 74;;4A =N6>C 7N;;10AC kunskapssamhälle och inget industrisamhälle alls. De förändringarna som krävs berör hela
)E4A864B <P9;860 >3;8=6B0A40; ?N närmare 3 miljoner hektar mark och W4A M=   9>A31AD:B5PA4C06	 AN60= är om de förändringar som krävs och är möjliga, går att uppnå utan en nationell strategi för ett hållbart jordbruk, en nationell markvårdsplan, ett aktiv arbete för att få till stånd ett Europeiskt markvårdsdirektiv, en ny 18>BM:4A74CB;06BC85C=8=6 4= =H ' helt inriktat mot omställningen till ett hållbart jordbruk – och så småningom en internationellt avtal om skyddet av våra jordar på samma sätt som vi 2015 V2: 4= 8=C4A=0C8>=4;;C :>=54A4=B >27 avtal om skyddet av vårt gemensamma klimat.
 #D20 $>=C0=0A4;;0	 6A82D;CDA0; ?>;82H >E4A= >DA B>8;B	 Nature 528, 32–33 (03 December 2015)
15
doi:10.1038/528032a
'4=B8>=4A034 ?;>60A	
185
Bilaga 5
Tack Den här uppsatsen hade inte kunnat skrivas utan hjälp av kunniga och generösa forskare och experter. Ett särskilt tack för kunskapsrika och inspirerande samtal till Josef Appell, Göte Bertilsson, Inge Håkansson, Thomas Kätterer, Christer Nilsson, Carl Piper, Henning Rodhe och *7><0B (H314A6 >27 <N=60 W4A	
187
Bilaga 6
FOURFACT AB
Ännu effektivare energianvändning med
mera utvecklade
energitjänster
Mera nytta ur varje kilowattimme
Hans Nilsson
2016-03-21
Det finns en stor outnyttjad och växande potential för effektivare energianvändning. Genom ett bättre resursutnyttjande kan vi få mera valuta för pengarna och samtidigt skapa både tillväxt och utvecklingsmöjligheter i effektiviseringsindustrin. För att ta potentialen i anspråk, och få större acceptans hos användarna, behöver rådande synsätt på marknadsaktörernas funktion omprövas så att myndigheter och effektiviseringsindustrin bättre kan möta användarnas intresse, möjligheter och behov.
188
Bilaga 6
Innehåll
SAMMANFATTNING ................................................................................................................................ 3 Uppdraget................................................................................................................................................ 7
1. Effektivare energianvändning
–
den glömda ignorerade resursen. ................................................ 7
Insikterna växer ................................................................................................................................... 7 Från potential till verklighet ................................................................................................................ 8
Resultat Marknadspotential ...................................................................................................... 10
2. Kunden i centrum .......................................................................................................................... 10 Föreställningar om marknaden (och människan) ............................................................................. 11 Erbjudanden på människors villkor ................................................................................................... 13 Effektivisering-sparande-tillräcklighet; NYTTA .................................................................................. 13
3. Myndigheternas roll och relationer .............................................................................................. 15 Myndigheternas problembilder ........................................................................................................ 15 Effektivisering först! .......................................................................................................................... 17
4. Effektiviseringsindustrin - Energinytta som produkt ..................................................................... 19 I begynnelsen var energitjänsten ...................................................................................................... 19 Tillbaka till ursprunget ....................................................................................................................... 20 Tjänster för ökad nytta. ..................................................................................................................... 21 Tjänst med förhinder? ....................................................................................................................... 22 Information och transaktionskostnader (som hinder) .................................................................. 23 Finansiering (som hinder) .............................................................................................................. 23 Risk och överblick (som hinder) .................................................................................................... 23 Marknaderna för energitjänster ligger i träda .................................................................................. 24 Energitjänster som utvecklad affärsmodell....................................................................................... 25 Energitjänsternas karaktär och innehåll ............................................................................................ 26 Utvecklingsexempel .......................................................................................................................... 27
5. Den bångstyriga marknaden ......................................................................................................... 28 Support till energitjänster ............................................................................................................. 29 a. En nationell målsättning som inspirerar ........................................................................... 30 b. Energideklarationer, kartläggningar och rådgivning ......................................................... 30 c. PFE för industrin 2.0 .......................................................................................................... 31 d. Vita certifikat ..................................................................................................................... 32
189
Bilaga 6
e. ”ROT-support” ................................................................................................................... 34 f. Certifiering-Auktorisation .................................................................................................. 34 g. Byggnormer-Energiplanering ............................................................................................ 35 h. Smarta nät ......................................................................................................................... 36 i. En räkning ett pris.............................................................................................................. 36 j. Konkurrens på lika villkor (Pick the winners or level the playing field?? .......................... 37
6. Innovationsvåg på väg ................................................................................................................... 37 Marknadslärande (…..Innovation, deployment and diffusion) ......................................................... 38 Teknikupphandlingar en spetsverksamhet ....................................................................................... 39 APPENDIX 1: Energianvändning i Sverige 2050 ..................................................................................... 42 Energieffektivisering i Industrin (el) .......................................................................................... 42 Industrins (värme) ..................................................................................................................... 42 Byggnader .................................................................................................................................. 42 Fordon ....................................................................................................................................... 43 Utgångsläge TWh........................................................................................................................... 44 APPENDIX 2: Marknadsperspektiv och marknadsomställning .............................................................. 45 Myndigheternas perspektiv .............................................................................................................. 45 Myndigheternas roll .......................................................................................................................... 46 Kund- och användarperspektiv ......................................................................................................... 47 APPENDIX 3: Potential, Lönsamhet och kostnadseffektivitet ............................................................... 48 Kostnadseffektivitet .................................................................................................................. 49 APPENDIX 4: Former för energitjänster (ESCO och EPC) ....................................................................... 51 APPENDIX 5: Vita certifikat, för och emot ............................................................................................. 52 APPENDIX 6: Syselsättning .................................................................................................................... 53 Figurer: .................................................................................................................................................. 54
190
Bilaga 6
SAMMANFATTNING
Det finns en stor oexploaterad potential för energieffektivisering och, som om den kunde utnyttjas, skulle innebära ökad tillväxt, flera jobb med större spridning över landet, minskad ekonomisk sårbarhet, bättre miljö och nya industriella möjligheter. För att nå dithän måste flera aktörer engageras och nya allianser mellan företag som är verksamma inom, och nära, energisektorn skapas.
Energieffektivitet händer dock inte av sig själv och det finns heller inget gyllene styrmedel som löser alla problem. Det handlar snarare om ett mera målinriktat samarbete mellan tre typer av aktörer, Myndigheterna, ”E ffektiviseringsindustrin” och Kunderna/Användarna. Nyckelordet för deras samverkan bör vara att åstadkomma en helhet av alla de många bitar som behövs för att få mesta möjliga (energi-)nytta för pengarna - ” Ännu effektivare energianvändning med mera utvecklade energitjänster”.
Energieffektivisering är lönsam i sig själv. Den behöver inga bidrag men väl stöd för att bli mera ändamålsenlig.
Det finns en naturlig fragmentering på marknaderna där varje aktör gör sitt så gott man kan och med goda syften, men denna fragmentering skymmer också helheten. Nytta kan skapas med mera energi, men också med mindre, eftersom nyttan fordrar inte bara energi utan även en installation vars komponenter kan vara mera eller mindre väl valda. I dagens marknad saknas i stor utsträckning den översikt som behövs för att delarna skall kunna sammanfogas på bästa sätt.
För att mobilisera delarna måste vi ifrågasätta en del av det tankegods som styr dagens åtgärder. Det handlar om att:
x Vi måste bli bättre på att förstå hur kunderna tänker. Effektivisering är inte svårt men det är
komplicerat. Det är så många åtgärder som skall sättas samman till en fungerande anläggning och åtgärderna måste genomföras under lång tid. Varje omställningstillfälle måste utnyttjas x Vi måste sluta att prata enbart om hur lönsamt det är och istället också prata om andra
fördelar som hör till (PLUS-värden) såsom, bekvämlighet, trygghet, produktivitet, offentliga utgifter och hälsa. x Vi måste paketera tekniska lösningar från flera olika leverantörer till fungerande system som
kompletteras succesivt över tiden och på ett sätt som ger kunden en trygg leverans. Affärsmodellerna måste bli bättre x Vi måste få myndigheterna att samverka istället för att ensidigt tjata om hur viktigt priset är.
I synnerhet när vi inte har något enhetligt energipris att förhålla oss till. Det behövs en nationell samordning med årligt rapportansvar till regering och riksdag. x Vi måste arbeta med energisystemet och se till att det levererar nytta (ljus, kraft, värme) och
inte kilowattimmar x Vi måste få styrmedel som fungerar på kundens villkor. Ett exempel från England visar att
lönsam vindsisolering inte blev av förrän man också erbjöd tjänsten att röja undan bråte på vinden!
1. Grunden för att åstadkomma en förändring är att förstå hur den mesta centrala aktören kunden/användaren fungerar och vad som är viktigt för denne. Användarens beslut fattas merendels med bristfälligt underlag och med enkla tumregler.
191
Bilaga 6
För användaren är det nyttan/ändamålsenligheten som är viktig. ”Lönsamhet” är svår att bedöma och ekonomisk rationalitet blir underordnad eller abstrakt. Erbjudandena till kunden är ofta svåröverskådliga för denne. Åtgärder bör inriktas på att skapa en metodik som stegvis leder till att resursanvändningen effektiviseras. ”Det är inte svårt – bara komplicerat”
Kunden behöver bättre stöd för sina beslut så att värdet av åtgärderna blir synligare och högre.
2. Myndigheter (och departement) måste börja agera utifrån en mera realistisk uppfattning om hur marknadens aktörer fungerar. ”Beteendeekonomin” bör vara utgångspunkt för att aktivt söka finna former för hur incitament (nudges) utformas så att effektivisering blir den första och prioriterade åtgärden. Erfarenheterna från Brittiska BIT bör stå som modell för att utforma ändamålsenliga styrmedel.
Alternativet är att vi bygger ut energitillförsel som fordrar stora resurser men som fortsätter att försörja en överstor energianvändning där en alltför stor del inte ger tillräcklig nytta.
Myndigheterna bör samordnas bättre i sin utövning genom att man tillsätter en nationell samordnare för effektivisering. Denne skall årligen rapportera till regeringen hur det samverkande arbetet med energiomställningen fortskrider.
3. Användaren söker energins nytta (ljus, kraft, värme, kyla) vilket man får av kombinationen energi + den installation/apparatur som man har. Installationerna kan ha olika verkningsgrad (=vara mer eller mindre effektiva). Användarna har mycket olika förutsättningar för att göra goda val.
Det behövs ett bredare utbud från effektiviseringsindustrin och som bättre matchar den mångfald av kundkategorier som finns, från små till stora, från rena lekmän till kompetenta. Även många kompetenta saknar kapacitet och tvingas i sitt dagliga värv prioritera andra arbetsuppgifter än att hushålla effektivt.
Det innebär att flera produktleverantörer måste identifiera ”energitjänster” som en affärsmöjlighet för dem och forma allianser med (var-)andra.
Utveckling av affärslösningar bör också sökas i en horisontell integration (kombination av tekniker för effektivisering och även kombination med t.ex. lokal energiförsörjning). Därutöver kan man behöva utveckla former för tillhandahållandet så att trygghet och funktion säkerställs över en längre tidsperiod vilket kan ske genom auktorisation, servicekontrakt, delning och kollektiv upphandling etc.
4. En omdaning av energisektorn medför nya industriella möjligheter där nya tekniska lösningar utformas. Det som idag är bästa tillgängliga teknik behöver utvecklas ytterligare vilket fordrar ett nära samarbete mellan medvetna kunder och intresserade leverantörer vilket kan ske i så kallade teknikupphandlingar.
192
Bilaga 6
De nya produkterna behöver få fäste på marknaden vilket ofta fordrar uppbyggnad av volymer och större marknader än vad enskilda länder kan mobilisera. IEA har emellertid till sitt förfogande drygt 40 stycken så kallade Implementing Agreements där man kan samverka mellan länder och andra intresserade parter. Sverige har traditionellt varit en viktig partner i IEA och bör intensifiera sin medverkan bland annat baserat på den specifika kompetens man besitter som teknikupphandlare.
5. Det behövs en helhetssyn (systemsyn) på hur energisystemet skall kunna ställas om till både optimalt och uthålligt utnyttjande av resurserna. Detta som motverkan till den uppdelning som myndigheter och aktörer uppvisar idag.
Den gällande svenska målsättningen för effektivisering har en olämplig utformning genom att knytas till BNP-utvecklingen (intensitetsmål) vilket till och med kan innebära att det uppnås utan att någon effektivisering ägt rum. Detta avviker från EUs målformulering.
För att vi skall kunna leverera inom ramen för det åtagande vi har inom EU behövs både en målsättning som är i överensstämmer med EUs och en nationell samordning av myndigheternas resurser. En nationell samordnare, med årligt rapporteringsansvar, bör tillsättas.
6. Myndigheterna måste presentera regelverk som mobiliserar och motiverar effektiviseringsindustrin och slutanvändarna till att ta tillvara resurserna. Detta bör ske genom byggnadsregler som ger vägledning men också uppmuntrar till att gå längre och pröva nytt. Möjligheterna för kommunerna att sätta egna krav bör återinföras och vara ett led i den teknik- och marknadsutveckling som skapar framtidens effektiviseringsindustri.
Deklarationer och kartläggningar skall ge handfast stöd till en process av förbättringar och
inte bara begränsas till att ge upplysning om status vid ett givet tillfälle. Ansträngningar utöver det vanliga bör kunna belönas och uppmuntras med förmånliga villkor till exempel med ROT-stöd .
7. Ett system med ”Vita Certifikat” bör utformas och ersätta det tidigare PFE-systemet för industrin och för större förbrukare och som innebär att energiföretag och effektiviseringsindustrin motiveras och mobiliseras till genomförande av åtgärder i nivå med EUs effektiviseringsdirektiv. Sådana certifikat skulle innebära att man fokuserar på att ge kundnytta för lägsta kostnad och utgör ett komplement till de certifikat som finns idag och endast omfattar energitillförseln.
8. Slutanvändarna måste ges bättre möjligheter och större trygghet för sina beslut genom att de kan förstå dagens luddiga prissignaler och istället få ”en räkning-ett pris” samt genom
auktorisation-certifiering få större klarhet i vad leverantörer av effektiviseringstjänster –
produkter innebär. För vanliga kunder är effektivisering attraktivt men komplicerat
9. De nya tekniska möjligheterna kommer att ge kunderna större möjligheter att vara delaktiga i energisystemets funktion. Så kallade smarta nät är ett sätt. Det kan innebära att man
193
Bilaga 6
önskar vara delaktig i energiproduktion med egna anläggningar men också att man kan styra och påverka sin egen användning och vara flexibel (genom så kallad ”demand response”). Effektiviseringsindustrin måste utveckla nya produkter och tjänster som erbjuder bredare service för att möta sådana önskemål.
I Appendix 1-6 behandlas flera olika aspekter som kan anläggas på tekniska funktioner, begrepp och följder som en omställning kan fordra:
(1) Potentialbedömning till 2050 (2) Marknads- och omställningsperspektiv (3) Potential- och lönsamhetsbegrepp (4) Former för energitjänster (5) Vita certifikat (för och emot) (6) Sysselsättning
194
Bilaga 6
Uppdraget
Uppdraget innefattar följande punkter:
1. En definition av begreppet energitjänster
2. Hur marknaden ser ut och hur den kan förväntas utvecklas i framtiden. 3 En diskussion kring hur en utvecklad marknad för energitjänster skulle kunna bidra till en klimatomställning där Sverige år 2050 skall vara klimatneutralt. 4 En diskussion kring och förslag om vilken roll staten kan/bör spela för att eventuella fördelar med en utvecklad marknad för energitjänster skall materialiseras: vem bör göra vad till när?
1. Effektivare energianvändning – den glömda ignorerade resursen.
Det råder stor enighet om att energieffektivisering är den bästa energiresursen eftersom den är billig och samtidigt miljövänlig. Påståendet upprepas i praktiskt taget alla politiska deklarationer. Nu senast i EUs utspel om en ”Energiunion” som man säger skall ha ”Effektiviserings först” som ledande princip.
Insikterna växer
De etablerade internationella samarbetsorganen, såsom IEA, OECD, FN och EU har också på senare år lagt fram bevis för att en radikal omställning av energisystemet och där effektiviseringen är en hörnpelare är både möjlig och förmånlig. Möjlig därför att potentialerna är stora och åtkomliga redan med dagens teknik. Förmånlig därför att kostnaderna är låga (och sjunkande) och att vinsterna är större än kostnaderna samt förmånlig eftersom en omställning skapar sysselsättning och nya industriella aktiviteter.
OECD:s energiorgan IEA (International Energy Agency) uppskattar att man redan med
privatekonomiskt lönsamma effektiviseringar kan uppnå nästan hela målsättningen, dvs 2gradersmålet. WEO (World Energy Outlook) 2012, kapitel 9-12
Figur 1: IEA World Energy Outlook (WEO) 2012
IEA sade i sin Marknadsrapport 2013 att energieffektivisering är ”det glömda bränslet som
måste bli det första bränslet” därför att det är billigast och säkrast. I efterföljaren 2014 sade man att ”effektivisering är ett osynligt kraftpaket”. I marknadsrapporten 2015
fortsatte man
med att kalla effektivisering för ”den dolda juvelen”.
195
Bilaga 6
IEA har också speciellt analyserat och visat sambanden mellan effektivisering och påverkan
på makroekonomi, offentlig ekonomi, hälsa och välstånd, industriell produktvitet och energitillförsel och visat 15 olika så kallade ”Multiple Benefits” där en ökad effektivisering också medför andra fördelar som dock oftast inte beaktas i en formell kalkyl. FN:s klimatpanel (IPCC) bedömer att klimatförsämringarna kan hejdas främst med effektivare
energianvändning. Kostnaden motsvarar 227 kronor per år för varje svensk (0,06 procentenheter minskad årlig tillväxt i BNP, enligt IPCC SPM WGIII AR5 tabell 2) vilket de säger är högt räknat då de inte kunnat beräkna fördelarna av uteblivna temperaturökningar.
Figur 2: Multiple Benefits, PLUS-värden som hänger samman med effektivisering
EU:s energieffektiviseringsdirektiv, eed, syftar till att Europa skall förverkliga den
kostnadseffektiva potentialen (som man bedömer vara minst 20 procent). EU:s underlag till klimatpolitiken slår fast att effektivisering leder till bättre ekonomi och flera
jobb. ”Ett enda växthusgasmål förväntas också leda till lägre BNP och sysselsättning jämfört med en ram baserad på mer ambitiösa mål även för förnybara energikällor och energieffektivitet.” COM SWD (2014) 16 final stycke 85 .
Insikterna ökar alltså och det är viktigt att de vidimeras av dessa högnivåorgan.
Från potential till verklighet
IEA har i sina beräkningar inför World Energy Outlook 2012 kunnat visa att man med enbart den lönsamma energieffektiviseringen skulle kunna klara en stor del av gapet mellan den energianvändningsnivå vi är på väg emot och vad som behövs för att klara tvågradersmålet. Men man har också visat att denna potential inte kommer att tas i anspråk om inte ytterligare insatser görs. Industrin kommer närmast men byggnadssektorn har mycket kvar.
196
Bilaga 6
Figur 3: Effektiviseringspotentialen realiseras inte i den omfattning som är motiverat (IEA WEO 2012)
Som IEA visar så finns potentialen men det är acceptansen som är kruxet – när acceptansen är låg blir resultatet litet. Hur kan man öka acceptansen för att tillgodogöra sig den ekonomiska nyttan?
Resultat=Potential* Acceptans
IEA har i sin WEO 2012 ställt upp några huvudlinjer för hur marknadspotentialen skall kunna realiseras genom att acceptansen ökar. De har ställt upp sex punkter som de menar att man måste iaktta vid utformning av policy-åtgärder. (1) Energins nytta måste bli synligare på marknaden, (2) betydelsen av effektivitet måste ges högre prioritet, (3) värdet måste bli mera uppenbart genom ändamålsenligare metoder i tillhandahållandet, (4) energieffektivitet måste vara
standard/normaltillstånd (och inte undantag eller exceptionellt), (5) värdet måste vara verkligt och
uppenbart genom uppföljning och verifiering, (6) effektivitet skall göras uppnåeligt vilket fordrar yrkesskicklighet både i myndighetsutövning och i effektiviseringsindustrin.
Visible (The energy performance of each energy end-use and service needs to be made visible
to the market.) Priority (The profile and importance of energy efficiency needs to be raised.) Affordability (Create and support business models, financing vehicles and incentives to
ensure investors in energy efficiency reap an appropriate share of the rewards) Normal (Energy efficiency needs to be normalised if it is to endure. Resulting benefits from
learning and economies of scale help make the most energy-efficient option the normal
solution.) Real (Monitoring, verification and enforcement activities are needed to verify claimed energy
efficiency) Realisable (Achieving the supply and widespread adoption of energy efficient goods and
services depends on an adequate body of skilled practitioners in government and industry.)
Det är en fråga om samspel mellan tre parter, kunden/användaren, effektiviseringsindustrin samt myndigheter/departement, som här pekas ut och som skall behandlas var och en i det följande, avsitten 2-4. Dessa aktörers respektive roller i en omställning behandlas närmare i APPENDIX 2.
197
Bilaga 6
I Sverige, som på andra håll, finns en orealiserad lönsam potential för effektivare energianvändning, se APPENDIX 1 för en bedömning fram till 2050.
Resultat Marknadspotential
Sektor 2010 Värme
El
Övrigt
Byggnader 117 58 Industri 90 52 Transporter 3 88
TOTALT
207
113
88
408
Sektor 2050 Värme
El
Övrigt
Byggnader 65 29 55% Industri 76 31
75%
Transporter 20 21 45%
TOTALT
141
60
+20
21
222
+20
Nivå
70%
55%
(70%)
55%
(60%)
Tabell 1:Energieffektiviseringspotential 2010-2050 enligt beräkning från EEF (Ökad elanvändning med rött )
Modellens resultat ansluter till IEAs bedömning av hur de olika sektorerna succesivt utnyttjar potentialerna i den takt som omställningsmöjligheterna medger men också på ett sådant sätt att varje omställningstillfälle utnyttjas och inte förbigås. En skillnad ligger i att transportsektorn antagits utnyttja en omställning till el mera konsekvent.
Det behövs ett bredare utbud som bättre matchar den mångfald av kundkategorier från små till stora, från rena lekmän till kompetenta. Det innebär sannolikt att flera produktleverantörer måste identifiera att ”energitjänster” är en affärsmöjlighet för dem och att de formar allianser med (var-) andra.
2. Kunden i centrum
Ett vanligt uttryck är att man i kommersiella sammanhang vill ”sätta kunden i centrum” vilket är både naturligt och lämpligt. Om inte kunden är nöjd med vad som erbjuds så blir det ingen affär. Frågan är emellertid om man tillräckligt väl förstår och tar hänsyn till vad som intresserar kunden.
När det gäller energieffektivisering presenterar vi i alltför hög grad en produkt med dess tekniska prestanda och antar att kunden dels kan förstå dem till fullo och dels agerar och är intresserad om det ger ett positivt ekonomisk utfall. En vanlig uppfattning om energieffektivisering är att de kommer att genomföras spontant om bara användaren blir tillräckligt informerad om möjligheterna och förtjänsterna av att ändra installation och energiflöden. Detta är emellertid sant bara för ett fåtal och en starkt återhållande faktor är att de tekniska möjligheterna är så många att det för de flesta är svårt att sätta samman dem till en fungerande anläggning. Även om tekniken är ganska trivial (isolering, varvtalsreglering, belysningskällor, mm.). ”Effektivisering är inte svårt – bara komplicerat”.1
1http://www.eef.se/dags-att-hoja-ridan/
198
Bilaga 6
Figur 4: Kunder är mera intresserade av service och nytta än av aktuella produktprestanda 2
Kunden antas vanligen vara fullt informerad om sina alternativ och vad de innebär samt vara ekonomiskt rationell i sitt beslutsfattande. Om så vore skulle ekonomiska incitament och informationsinsatser vara tillräckliga styrmedel för att uppnå optimala marknadsförhållanden. Något som motsägs av den relativt låga acceptansen
I realiteten är kunderna mycket mera begränsade i sitt tänkande och agerande och en mera rimlig modell står att söka inom det som kallas beteendeekonomi.
Föreställningar om marknaden (och människan)
Världsbanken har publicerat en vägledning för sin verksamhet där de granskade på vilka premisser de utformade sina program och gav stöd.3 I denna vill de utvidga synen på hur människor agerar och fattar beslut på marknader. De ger därmed stöd för det som kallas Beteendeekonomi (Behavioural Economics) där man menar att människor inte, som i standardmodellerna för rationellt beteende, kan anses handla uteslutande som allt igenom informerande och vinstmaximerande individer (Economic Men). Istället ansluter de till de modeller som Daniel Kahneman talar om i boken ”Tänka snabbt och långsamt” och Richard Thaler och Cass Sunstein behandlar i sin bok ”Nudge”.
After a respite of about 40 years, an economics based on a more realistic understanding of human beings is being reinvented. But this time, it builds on a large body of empirical evidence—microlevel evidence from across the behavioral and social sciences. The mind, unlike a computer, is psychological, not logical; malleable, not fixed. It is surely rational to treat identical problems identically, but often people do not; their choices change when the default option or the order of choices changes. People draw on mental models that depend on the situation and the culture to interpret experiences and make decisions. This Report shows that a more interdisciplinary perspective on human behavior can improve the predictive power of economics and provide new tools for development policy.
2 IEA DSM Programme Task 25 – Business Models for a more effective market uptake of DSM energy services http://www.ieadsm.org/task/task-25-business-models-for-a-more-effective-uptake/3 Mind, Society and Behaviour http://www.worldbank.org/content/dam/Worldbank/Publications/WDR/WDR%202015/WDR-2015-Full-Report.pdf
199
Bilaga 6
Figur 5: Världsbanken ställer ifråga standardmodellen mot en utvecklad som tar hänsyn till hur människor verkligen tänker
Detta synsätt framförs också av årets pristagare i ekonomi till Alfred Nobels minne Angus Deaton.
What we are seeing now is the empire striking back, with ideas from other social sciences invading the core of economics, welcomed by some, and fiercely resisted by others. With luck, this mixing will give us a better understanding of the economic behaviour of individuals, and of the behaviour of economies. It might also bring a more humane economics that preserves our hard-nosed appreciation of how markets work and what they can do as well as of the benefits of laissez faire when it is indeed safe to laisser faire, but that also incorporates a broader understanding of, and sympathy for, human nature
4
Detta har betydelse just för utformningen av policyåtgärder. Orsaken till att vi framgångsrikt kan tala om hur stor potentialen är, är just att vi antar att om alla betedde sig ekonomiskt rationellt så kan vi frigöra en mängd resurser som annars slösas bort. Men för att människor verkligen skall göra detta rationella så måste vi presentera alternativ som apelerar till det sätt på vilket vi tänker d.v.s. oftast fort och bara i undantagsfall tillräckligt långsamt.
1. Kunden har liten möjlighet att respondera på prissignalen eftersom den i sig är komplicerad. För el har man olika priser på distribution och energi från olika leverantörer vilka skall sammanvägas.
2. Även med den bästa information i världen kan den övervägande majoriteten av användare inte sätta samman ett fungerande paket av olika effektiviseringsåtgärder från olika teknikområden och jämföra dem
3. Även med ideal information så tolkar användaren den utgående från högst begränsad erfarenhet och blir beroende av förenklade beslutsregler (tumregler, hörsägen etc.) vilket visas av den ”beteendeekonomiska forskningen”.
4 Are economists human? Angus S Deaton I The Lancet http://thelancet.com/journals/lancet/article/PIIS0140-6736(09)61936-X/fulltext
200
Bilaga 6
Erbjudanden på människors villkor
Sedan några år finns knutet till den Brittiska regeringen ett ”Behavioural Insights Team” (BIT) som hjälper till att föreslå och utforma åtgärder som tar beteendeekonomiska insikter tillvara för att uppmuntra och underlätta till förbättringar som människor finner ändamålsenliga. De har utarbetat en modell som de kallar EAST (Easy, Attractive, Social, Timely) det vill säga, Lätt, Attraktivt, Socialt och ”Tajmat”.5
Med denna modell har de bland annat arbetat med energieffektivisering och till de omtalade framgångarna hör att de noterat att acceptansen för vindsisolering ökade när man kopplade den åtgärden med ett erbjudande att röja vinden från bråte. Ett skäl att människor tvekade att isolera även om de tjänade på det så avstod de därför att det fordrade att de röjde ut först. När de erbjöds att få vindsröjning (vilket de fick betala för) så ökade intresset för isolering.
Easy
x Harness the power of defaults. x Reduce the ‘hassle factor’ of taking up a service. x Simplify messages.
Minska krånglet och öka tillgängligheten
Attractive
x Attract attention. x Design rewards and sanctions for maximum effect.
Skapa uppmärksamhet och incitament som intresserar
Social
x Show that most people perform the desired behaviour x Use the power of networks. x Encourage people to make a commitment to others.
Utnyttja kontakter, visa att (hur) andra gör det och håll koll (på dig själv)
Timely
x Prompt people when they are likely to be most
receptive. x Consider the immediate costs and benefits. x Help people plan their response to events.
Var där när det är dags, anpassa ekonomin till genomförandet
Effektivisering-sparande-tillräcklighet; NYTTA
Den tekniska utvecklingen har succesivt gett oss fler tekniska möjligheter att omvandla energi till nytta, men samhällsutvecklingen har också gett oss flera uppgifter att lösa. Den i sammanhanget mest uppenbara är frågan om vi skall bli effektivare eller om vi skall spara eller kanske både och. Tekniken ger oss möjligheter att välja andra apparater för att få samma utbyte/nytta det vill säga att bli effektivare, men samtidigt kan samhällsbehovet att minska utsläppen av växthusgaser fordra att vi blir sparsammare och avstår från vissa saker som kanske inte är absolut nödvändiga.
Energy efficiency is "using less energy to provide the same service". Energy efficiency is not energy conservation. Energy conservation is reducing or going without a service to save energy. For example: Turning off a light is energy conservation. Replacing an incandescent lamp with a compact fluorescent lamp (which uses much less energy to produce the same amount of light) is energy efficiency. Both efficiency and conservation can reduce greenhouse gas emissions. 6
5 Easy, Attractive, Social, Timely http://38r8om2xjhhl25mw24492dir.wpengine.netdna-cdn.com/wp-content/uploads/2015/07/BIT-Publication-EAST_FA_WEB.pdf6 LBNL I USA http://eetd.lbl.gov/ee/ee-1.html
201
Bilaga 6
Ibland talar man numera inte bara om effektivitet och sparande utan även om tillräcklighet (sufficiency). Denna inriktning kan vara en drivkraft för ytterligare innovationer, som inte bara innebär teknisk utformning, utan även kan påverka affärsmodeller som ryms i begreppen delning, service eller kretslopp.7
Analytiskt handlar det om att tänka i banor vad som är adekvat för att tillfredsställa ett behov, se figur 6.8 En viktig fråga för utvecklingen av affärsmodeller kommer troligen att vara i hur hög grad värdeerbjudandet till kunden inte bara kan omfatta den rena hushållningen med energi utan kombinera dem med de PLUS-värden som kan förknippas med effektiviseringen och vem som har betalningsviljan eller nyttan av dem.
Kanske viktigare än att sätta en korrekt etikett på de olika begreppen är att notera att det i samtliga fall handlar om hur man säkerställer och ökar NYTTAN av de resursinsatser som görs. Uppenbara och redan existerande exempel på utvecklade affärsmodeller i detta fält som handlar om att öka nyttan av resursinsatserna kan vara bilpooler för att klara ett transportbehov (delning), ”komposition och hemtransport” av matkassar för hushållen (service), insamling av textilier för återvinning eller second-hand butiker (kretslopp).
Figur 6: Från “Energy sufficiency policy: an evolution of energy efficiency policy or radically new approaches?” Stefan Thomas et al.
Konklusion: Grunden för att åstadkomma en förändring är att förstå hur den mesta centrala aktören
kunden/användaren fungerar och vad som är viktigt för denne. Erbjudandena måste utgå från att besluten fattas på grundval av bristfälligt underlag och med enkla tumregler som modell samt att det är nyttan/ändamålsenligheten som är viktig snarare än abstrakta, om än objektiva och rationella, förhållanden. Kunden behöver stöd för sina beslut så att värdet av åtgärderna blir synligare och högre, på det sätt som IEA nämner.
7 Energy Sufficiency - Strategies and Instruments for a Technical, Systemic and Cultural Transformation Towards a Sustainable Limitation of Energy Demand in the Building/Living Sector http://wupperinst.org/en/projects/details/wi/p/s/pd/459/8 Energy sufficiency policy: an evolution of energy efficiency policy or radically new approaches? Stefan Thomas et al. Eceee 2015
202
Bilaga 6
3. Myndigheternas roll och relationer
Traditionellt har vi gjort tydlig åtskillnad mellan energianvändning och energitillförsel. Vi ser processen med energiförsörjning som ett linjärt system där man succesivt förädlar primärenergin, från centralt placerade anläggningar, genom olika led fram till nyttan hos användaren (se också APPENDIX 2).
Det framväxande systemet kommer snarare att vara nätverk (mesh) där ”primärenergi” tillförs ute i nätet från enskilda lokala anläggningar såsom solceller, små vindkraftverk m.fl. Det kommer att leda till större delaktighet där användarna i högre grad själva tar ansvar för sin egen energiförsörjning inte minst elförsörjningen.9
Eftersom energisystemet befinner sig i utveckling är det rimligt att tänka sig att energitjänster också kan bli mera omfattande. Redan idag är det komplext för de flesta användare att finna den ”optimala” kombinationen av åtgärder och om valmöjligheterna dessutom utvidgas att omfatta tillförsel i egen regi ökar kompexiteten och därmed behovet av assistans ytterligare. Framtidens energitjänst kommer sannolikt inte bara att omfatta anergianvändningen utan även i viss omfattning energitillförseln. Myndigheternas uppgifter kommer på motsvarande sätt att bli mera komplexa.
Redan idag har vi en splittrad bild av hur ansvaret fördelas mellan olika departement och myndigheter som på olika sätt har ansvar för delar av de åtgärder som påverkar energi och energieffektivisering:
Näringsdepartementet
± Boverket ± Vinnova ± Formas ± Tiilväxtverket ± Energimarknadsinspektionen
Energi- och miljödepartementet
± Energimyndigheten ± Naturvårdsverket
Finansdepartementet
± Upphandlingsmyndigheten ± Konjunkturinstitutet
Länsstyrelserna
Myndigheternas problembilder
Våra myndigheter utgår oftast från hypotesen att människors agerande på marknaden i huvudsak är ekonomiskt rationellt. De styrs väsentligen av priserna och de har all nödvändig kunskap om hur man åstadkommer energins nytta med hela det batteri av olika tekniska lösningar som står till buds.
Ett ofta förekommande påstående i olika myndigheters utredningar är att det inte finns några ”marknadsmisslyckanden” och då finns heller inget behov av åtgärder från deras sida annat än att förstärka informationsinsatserna.
9 Energy Technology Perspectives 2015 - Mobilising Innovation to Accelerate Climate Action http://www.iea.org/etp/etp2015/
203
Bilaga 6
Energimyndigheten framhåller till exempel: ”…En sund utgångspunkt för valet av energieffektiviseringsstrategi är (därför) att utgå från den fria marknadens förmåga att kostnadseffektivt allokera samhällets resurser och försöka identifiera och rätta till de marknadsmisslyckanden som förhindrar en samhällsekonomiskt optimal energieffektivisering”.
I en utredning (om vita certifikat) säger att informationsproblem kan föreligga, men säger: ” Det är vanligt i energieffektiviseringssammanhang att referera till olika informationsproblem, som gör att energianvändare inte i tillräcklig omfattning vidtar effektiviserande åtgärder. Brist på information utgör i sig inte ett marknadsmisslyckande”.
Vilket lämnar oss med den möjliga tolkningen att skälet till att marknaden (användarna) inte realiserar den stora potentialen är att den inte har preferenser för effektivare energianvändning. De föredrar att betala mer för den (energi-)nytta de får än de skulle behöva.
Man skriver också att: ”
De styrmedel som anses ha störst stöd i en analys av marknadsmisslyckanden
är sådana som gör det möjligt att utnyttja och effektivisera marknadens prissignaler i kombination med olika informativa styrmedel”
Denna problembild är ännu mera dominant i Konjunkturinstitutets inlägg som oftast har som slutsats att energi- och miljöpolitik inte är tillräckligt kostnadseffektiv. Huvudlinjen är att skatteinstrumentet är att föredra framför mera riktade åtgärder.
Ett exempel är deras publikation ” Miljö, ekonomi och politik 2013” där man ställer som mothypotes till ett förslag från Naturvårdsverket om åtgärder för transportsektorn att en skattehöjning på 900% vore lämpligare än de instrument som SNV föreslagit. En sådan höjning skulle motsvara 42 kronor per liter.10 För säkerhets skull påpekar man dock att ” Inget analysverktyg är anpassat för att studera så stora förändringar som målet om en fossiloberoende fordonsflotta innebär. Resultaten bör därmed tolkas med stor försiktighet”
I ett ställningstagande angående så kallade viktningsfaktorer11 som syftar till att spegla den totala resursanvändning som behövs för att åstadkomma energinytta för ett givet ändamål har energimyndigheten tagit avstånd från sådana: ”Energimyndigheten konstaterar att viktningsfaktorer skapar marknadsbarriärer på energimarknaderna eftersom energipriserna inte längre tillåts styra fullt ut. Det finns inget som talar för att viktningsfaktorer har en bättre miljöstyrande förmåga än energipriserna. Viktningsfaktorer riskerar dessutom att påverka trygg energiförsörjning negativt eftersom väl fungerande energimarknader är grunden för att skapa försörjningstrygghet. Det innebär viktningsfaktorer försämrar den samhällsekonomiska effektiviteten”
12
Bruket av viktningsfaktorer är ett sätt att försöka ge en bild av helheten, hur mycket energi behövs för att åstadkomma den avsedda nyttan, hur stort blir ”fotavtrycket” när man väljer olika slag av tillförsel och åtgärder. Det blir särskilt märkbart vid bruket av el eftersom den kan produceras
10http://www.konj.se/publikationer/miljo-ekono-misk-rapport/miljoekonomisk-rapport/2013-12-10-snarig-energipolitik-ger-mindreklimatnytta.html och http://www.dn.se/nyheter/sverige/bensinpris-pa-42-kr-om-vi-ska-klara-malen/11”Variationen mellan olika energislag för dessa viktningsfaktorer, och deras respektive besparingspotentialer, reflekterar de primära
energiresurser som åtgår för att framställa en kWh slutlig energi med de olika energibärarna.”
Ett energieffektivare Sverige Nationell
handlingsplan för energieffektivisering, SOU 2008:25 sidan 10. http://www.regeringen.se/contentassets/a8fa5aa9f4ef4f7db291694040a96f6a/ett-energieffektivare-sverige---nationell-handlingsplan-forenergieffektivisering-bilaga-sou-20082512 Energimyndighetens syn på viktnings- och primärenergifaktorer. Beslut 2015-04-13. https://www.energimyndigheten.se/globalassets/om-oss/stallningstaganden/energimyndighetens-syn-pa-viktningsfaktorer.pdf
204
Bilaga 6
antingen med ett stort ”avtryck” (i kondenskraftanläggnin gar som är fossileldade och har låg verkningsgrad) eller i lokala anläggningar som använder förnybara bränslen och ger litet ”avtryck”. Priset för produkten el till försäljning kan vara detsamma i båda fallen.
Problembilden att människor väsentligen styrs av finansiella instrument är den gängse bland myndigheterna. Jämfört med Världsbankens analys och hur de komplexa erbjudanden som en kund/användare ställs inför är detta en alltför idealiserad bild av marknaden.
Effektivisering först!
Huvudargumentet för effektivisering är resurshushållning, det vill säga att man skall vara effektiv i utnyttjandet, så att man kan ”göra mer med mindre”. EU har i sina ambitionsförklaringar till Energiunionen hävdat att man vill sätta effektiviseringen i främsta rummet.13
’‘ It is necessary to fundamentally rethink energy efficiency and treat it as an energy source in its own right, representing the value of energy saved. As part of the market design review, the Commission will ensure that energy efficiency and demand side response can compete on equal terms with generation capacity.’‘
En sådan omorientering skulle innebära att traditionella bränslens betydelse radikalt minskade i samhället med positiva effekter för energisäkerhet, miljö och klimat som följd. I en bedömning av EUs forskningsorgan JRC visas att en ambitionshöjning till 40% effektivisering 2030 kommer behovet av energiimport att minska drastiskt.
Figur 7: Energimixen i Europa vid olika nivåer på effektiviseringsmålsättningen (27-30-40%) till 2030. 14
13A Framework Strategy for a Resilient Energy Union with a Forward-Looking Climate Change Policy Energy
Union Package, COM(2015) 80 final
205
Bilaga 6
Effektivisering påverkar också möjligheterna för förnybar energi och utnyttjandet av lokal produktion. I det praktiska utförandet kommer de båda aspekterna alltmer att glida samman. Vilket i sin tur påverkar behovet av, och karaktären på, energitjänster.
Figur 8: Effektivisering först - så att vi utnyttjar energin bättre och därefter kan ta i anspråk ett bredare/större utbud av lokala resurser.
Ibland ställs frågan om det skulle ligga något självändamål i att minska energianvändningen. Det rimliga svaret är naturligtvis nej, men det finns alltid en anledning att fundera över om all energianvändning är nödvändig eller skapar ”nytta”, till exempel belysni ng i ett utrymme som inte används? Minskning av den onyttiga delen har alltid ett ändamål. Det finns inget skäl att bygga ut ny tillförsel för att försörja ”onödig” energianvändning.
Figur 9: ”Körordning” för ett energisystem med stort inslag av förnybar (intermittent) energi. 15
I det Europeiska energisystemet, särskilt el, påverkar alla åtgärder systemet som helhet. Det innebär att åtgärder för att minska energislöseriet i Sverige kan innebära att koleldningen i Polen kan minska. Åtgärder som förbättrar fjärrvärmeutnyttjandet innebär att sparat bränsle kan sättas in i en anläggning som använder fossilbränsle någon annanstans.
14 Securing Energy Efficiency to Secure the Energy Union, JRC
http://iet.jrc.ec.europa.eu/energyefficiency/system/tdf/2015-11-30_securing_energy_efficient_to_secure_the_energy_union_online.pdf?file=1&type=node&id=9106
15 FUTURE OF ENERGY SUMMIT Michael Liebreich Chairman of the Advisory Board Shanghai 4 November 2015 http://about.newenergyfinance.com/content/uploads/sites/4/2015/11/Shanghai-Summit-ML-keynote.pdf
206
Bilaga 6
Som vi sett så är emellertid möjligheterna att göra optimala och väl informerade val starkt begränsade för majoriteten av användare. Man måste finna former för att ge ändamålsenlig assistans.
Konklusion: Myndigheter och departement måste börja agera utifrån en mera realistisk uppfattning
om hur marknadens aktörer fungerar baserat på så kallad ”beteendeekonomi”. Man bör aktivt söka finna former för hur incitament (nudges) utformas till stöd för att effektivisering blir första och prioriterad åtgärd. Erfarenheterna från Brittiska Behavioural Insigths Team, BIT, kan stå som modell för att utforma ändamålsenliga styrmedel.
Myndigheterna bör samordnas bättre i sin utövning genom att man tillsätter en nationell samordnare för effektivisering och som årligen rapporterar till regeringen hur det samverkande arbetet med energiomställningen fortskrider.
4. Effektiviseringsindustrin - Energinytta som produkt
Det finns två sätt att se på begreppet energitjänster. Antingen är det en paketlösning som innehåller olika moment för att nå ett slutresultat där effektiviseringshöjande åtgärder genomförts. Men det är också den nytta som en produkt levererar (jfr. engelskans ”service”).
I båda fallen är det viktigt att veta hur mycket nytta som skulle kunna åstadkommas – hur stor är potentialen till förbättring och hur kan de den påverkas med olika åtgärder, se också APPENDIX 3.
I arbetet som följde efter oljeprischockerna på 1970-talet blev intresset större för att finna mera effektiva former att bygga upp volymer och marknader för att spara energi eller ännu hellre effektivisera – “att göra mer med mindre”. Många av koncepten utvecklades i USA. Man ville ha mer valuta för pengarna – A bigger bang for the buck – som man sade.16
I begynnelsen var energitjänsten
Det hävdas att James Watt tillhandahållit sin uppfinning, ångmaskinen, på villkor som innebar att betalningen relaterades till den besparing som kunden/användaren gjorde.
"We will leave a steam engine free of charge to you. We will install these and will take over for five years the customer service. We guarantee you that the coal for the machine costs less, than you must spend at present at fodder (energy) on the horses, which do the same work. And everything that we require of you, is that you give us a third of the money, which you save." [James Watt, 1736-1819]
När Edison uppfann glödlampan ett sekel därefter hade han samma grundläggande tankegång när han började sälja nyttan ”ljustimmar”. Han blev dock övertygad av sina affärspartner att det vore bättre att separera produkten elektricitet som gick enkelt att mäta i kWh från produkten lampa och tillhandahålla dem var för sig.
16 I amerikansk litteratur talar man om att ”get i bigger bang for the buck” vilket på svenska borde bli ”Större Ståhej för Stålarna”
207
Bilaga 6
… the Energy Services Model was the industry's original platform. Thomas Edison sold light by the light-hour, not the kilowatt-hour (kWh), to his first customers. As the number of electric appliances grew, J. P. Morgan decided that the company that sold juice and the company that sold end-user appliances should be separated. At this moment, Edison General Electric became a commodity energy marketer and the appliance division became General Electric (GE). Over time, GE was joined by thousands of firms that now make electric and gas "end-use" technologies.
17
Länge fanns bara ett fåtal tekniska lösningar för att omvandla energin (ånga, el, olja, m.m.) till nytta (ljus, kraft, värme). Man kan reflektera över att om Edison lyckats sälja ljus istället för lampor så hade det legat i hans intresse att minska insatsen av energi och göra lampan effektivare samt att göra avvägningen mellan kostnaden för el och kostnaden för lampa. Användaren hade fått så mycket ljus som man ville ha och betalat för det, men Edison hade tjänat sina pengar på att optimera kombinationen av lampa och el så att den totala kostnaden hölls låg.
Tillbaka till ursprunget
Detta vidare perspektiv på energieffektivisering har tagits upp av IEA där man i sin senaste World Energy Outlook, WEO 2015, kopplar ihop effektivisering av resurser i allmänhet och effektivisering av energi.
One possible way to mitigate the impact of the growth in the demand for materials on energy demand is to improve material efficiency – delivering the same material service with less overall production of materials. Promoting a higher degree of efficiency in the value chain of production and in the use phase, while making sure that the same service is delivered to the consumer, can take several different forms: reducing the weight of products, while delivering the same service (light-weighting), reducing yield losses in the manufacturing process, finding alternative uses for fabrication scrap without remelting, re-using and recycling components, creating longer-lasting product components; and using products more intensely or at higher capacity …... Reducing the demand for energy-intensive materials or product recycling lowers energy demand. Typical final energy savings from recycling are up to 90% for aluminium, around 75% for steel and around 80% for plastics (including feedstock savings). Improving the efficiency of materials use is not new: fabrication yields are continuously improving, global recycling rates are increasing and products are being light-weighted. 18
Figur 10 IEA World Energy Outlook 2015
Detta utvidgade synsätt på effektivare resursanvändning och som inte bara avser energi har särskilt studerats I några rapporter som också visar att konsekvenserna är positive för den ekonomiska tillväxten. Ena av dem är ”Growth within: a circular economy vision for a competitive Europe” från
17 Cullis, R. Technological roulette²a multidisciplinary study of the dynamics of innovation. Citerad I http://thesolutionsjournal.com/node/75018 World Energy Outlook 2015 ( https://www.iea.org/bookshop/700-World_Energy_Outlook_2015 ) sidorna 410-411
208
Bilaga 6
The Ellen Mac Arthur Foundation. De bedömer att BNP till 2030 skulle kunna öka med 7 procentenheter.19
En studie på samma tema har gjorts av Romklubben ”The Circular Economy and Benefits for Society Jobs and Climate Clear Winners in an Economy Based on Renewable Energy and Resource Efficiency” där man specialgranskat Frankrike, Spanien, Nederländerna, Finland och Sverige.20 Resultatet visar att 10000-tals nya jobb kan skapas i alla dessa länder genom insatser för energieffektivisering men därutöver ha liknande effekter vad avser förnybar energi och materialåtervinning.
Resurshushållning är på väg att bli en drivkraft för ekonomisk tillväxt som bygger på ansvarstagande och uthållighet.
Tjänster för ökad nytta.
Energitjänsten blev på nytt en produkt på 1980-talet. Man skapade program och myntade uttryck som riktade in sig på hur energiföretagen skulle kunna medverka såsom DSM (Demand Side Management) eller för att skapa speciella former för ”distribution”
och spridning av
effektiviseringsteknik såsom ESCO (Energy Service Companies).
I och med att begreppet energitjänst börjar etableras och finna former uppstår också en viss språkförbistring och kanske rentav förvirring. Det är emellertid viktigt att komma ihåg att syftet ytterst är NYTTA så att grundläggande behov kan tillfredställas utan onödigt slöseri av resurser.
Energimyndigheten har låtit undersöka flera olika former av tjänsteerbjudanden och ”typologiserat” olika former. De två huvudformerna är:
x Indirekta energitjänster kan exempelvis vara energirådgivning, utbildning om hur man kan
minska energianvändningen i olika sammanhang, leverans av energistatistik, energianalyser, energikartläggningar eller energideklarationer. Kunden får i många av dessa fall förslag på energieffektiviseringsåtgärder, men det är upp till kunden om dessa genomförs. Indirekta energitjänster fungerar som stöd till kunder som vill energieffektivisera, men behöver inte nödvändigtvis medföra en ökad energieffektivitet. x Direkta energitjänster ska däremot alltid resultera i ökad energieffektivitet och kan vara
både kortsiktiga och långsiktiga, allt från enstaka åtgärder till komplexa avtal där exempelvis energitjänsteleverantören ger bindande besparingsgarantier till beställaren under avtalsperioden. Både direkta och indirekta energitjänster kan grupperas i fyra olika kategorier som ger större klarhet om kopplingen samt skillnaderna mellan dem.
19https://emf-packs.s3-eu-west-1.amazonaws.com/Growth%20Within%20-%20June%202015/EllenMacArthurFoundation_Growth%20Within_for%20print.pdf?AWSAccessKeyId=AKIAITAQSOURJ2COPP2A&Signature =exc0fbGigjcG88LlqNibztPX%2F3k%3D&Expires=149846876720http://www.clubofrome.org/cms/wp-content/uploads/2015/10/The-Circular-Economy-and-Benefits-for-Society.pdf
209
Bilaga 6
Figur 11: Olika tjänstekategorier (förädlingsnivå) enligt Energimyndigheten Energitjänster i Sverige - Statusrapport för tjänster för energieffektivisering ER 2013:22
Oavsett vad man kallar de olika formerna så är syftet ytterst att åtgärder skall bli genomförda, att man inte nöjer sig med de förberedande stadierna med indirekta tjänster om man inte också ser till att dessa leder till direkta åtgärder/tjänster.
Tjänst med förhinder?
Om kedjan av tjänster är en sekvens med olika nivåer där varje steg slutligen för mot målet genomförande och där varje aktör sköter det på sina egna villkor, då behöver man bara fundera över hur processen skall kunna påskyndas och möjligen vilket hinder som stoppat processen.
Om det emellertid finns objektiva hinder på väg mot genomförandet så att kedjan bryts måste dessa hinder undanröjas eller minskas. Det finns många beskrivningar av sådana hinder och de i detta sammanhang mest relevanta återges i tabellen nedan.21
Hinder Problem Medel
(Brist på)
Information
Måste vara tillgänglig och förståelig vid investeringstillfället för alla typer av produkter och tjänster.
x Standardisering x Märkning x Oberoende och tillförlitliga
källor x Lämpliga och transparenta
beräkningsmetoder för beslutsfattande
(Transaktions-)
kostnader
Kostnader för att göra de undersökningar som föregår ett beslut om investering.
Risk
Svårighet att bedöma och ha kontroll över tekniska prestanda under en tillräckligt lång tidsperiod.
x Demonstrationsanläggningar x Rutiner för enkla
livscykelkalkyler (LCC) x Certifiering
(Brist på)
Finansiering
x Höga initialkostnader x Kreditvärdighet x Finansiärers oförmåga att
bedöma effektiviseringsprojekt
x Tredjepartsfinansiering x Speciella krediter/fonder
Tabell 2: Hinder de problem de skapar och vanliga medel för att minska dem
21 Creating Markets for Energy Technologies http://www.oecd-ilibrary.org/energy/creating-markets-for-energytechnologies_9789264099647-en eller http://fourfact.com/images/uploads/CreatingMarkets_1.pdf . Kapitel 4 “Barriers”
210
Bilaga 6
Information och transaktionskostnader (som hinder)
Även om ”informationen” är en nödvändig del av processen på vägen till effektivitet så behövs det hjälp i flera former för att nå resultat. De indirekta tjänsterna kan vara en bra början men de behöver följas upp.
Till komplexiteten hör att effektiviseringsbehovet inte behöver vara avgränsat i tid som en åtgärd utan snarare att det är en kedja av åtgärder att genomföra successivt till dess att anläggningen nått en acceptabel standard. Det handlar i hög grad om att koppla samman olika slag av åtgärder så att man utnyttjar naturliga omställningstillfällen och därmed håller nere totalkostnaden
Figur 12: Naturliga omställningstillfällen utnyttjas
Finansiering (som hinder)
En annan vanlig uppfattning är att det är finansieringen som är problemet. Detta är sant, men bara till en gräns. Det är oftare så att det för de möjliga finansiärerna är svårt att förstå vilka projekt som är värda att finansiera. En grupp som arbetat med dessa frågor är EEFIG (The Energy Efficiency Financing Group) som identifierat behovet av instrument som kan kommunicera projektinformation till finansiärer så att de bättre förstår och kan värdera deras kreditvärdighet.
Figur 13 EEFIG förslag till åtgärder
( https://ec.europa.eu/energy/en/news/new-report-boosting-finance-energy-efficiency-
investments-buildings-industry-and-smes )
Risk och överblick (som hinder)
I praktisk hantering har det visat sig att även stora kompetenta kunder med god tillgång till resurser står villrådiga och tvekande inför sina möjligheter att effektivisera. Ett av problemen är att man
211
Bilaga 6
upplever att leverantören av energitjänsterna inte är helt objektiv utan favoriserar vissa lösningar eller produkter. ”… flera beställare av energitjänster efterlyser mer oberoende rådgivning och upplever att leverantörerna främjar sin egen teknik och eget kompetensområde.
Begreppet facilitator syftar på en aktör, en tredje part, som underlättar marknaden för energitjänster (market facilitator) eller ett specifikt energitjänsteprojekt…”
.22 Det behövs en ”facilitator” som
förmedlar tjänsterna.
Figur 14: ESCo market development: A role for facilitators to play, Bleyl et al. eceee 2013
Kostnaden för sådan förmedling (facilitering) är inte försumbar och det fordrar som regel projektstorlek på någon miljon Euro för att vara motiverad.
Observation : Alla de nämnda hindren har betydelse för kunders möjligheter att genomföra
effektiviseringsåtgärder men inget av dem är enskilt viktigare än övriga. Det är olika för varje enskild kund oavsett storlek men problembilden är generell. Alla är i behov av samma typ av orientering och anpassning avseende tjänsteleverantör, ingenjörskunskap, tillverkare och många har behov av ekonomisk vägledning. Åtgärderna bör inriktas på att hjälpa till att skapa en metodik som stegvis leder till att resursanvändningen effektiviseras.
Marknaderna för energitjänster ligger i träda
Energimyndighetens kartläggning av energitjänster visar att marknaden inte är överväldigande stor i dagsläget. Den mest utförliga statistiken avser den offentliga sektorn. Den visar en svag och rentav tynande marknad som har låg förädlingsnivå där analyser inte ännu nått fram till åtgärder och avtal.
Figur 15 Tjänster och karaktär på tjänster i offentlig sektor (ER 2013:22)
22 Energitjänster i Sverige - Statusrapport för tjänster för energieffektivisering. ER 2013:22
212
Bilaga 6
EEF har sammanställt energitjänsteprojekt med avtal om energiprestanda (det vill säga med garanterad besparing) som genomförts inom offentliga sektorn de senaste tio åren (2005-2014). Dessa är c:a 100 stycken med en total area av 12 millioner kvadratmeter. Staten och kommunerna disponeras tillsammans c:a 100 millioner kvadratmeter av landets byggnadsbestånd vilket utgör c:a 15% av all byggnadsyta.23
Siffrorna redovisar endast de projekt som gått vidare till genomförande och som genomförts av medlemsföretagen. I snitt har de projekt som gått vidare till genomförande sparat ca 18 %.24
Intressant är också att man i projekten noterat kvalitetsförbättringar av det slag som IEA kallar PLUSvärden (Multiple Benefits) i byggnadsbeståndet.
Innan projekt Efter projekt
Innemiljöproblem God inomhusmiljö
Eftersatt underhåll Stora delar av underhållsbehoven åtgärdade
Driftproblem Uppgraderade system för drift
Arbetsmiljöproblem Förbättrad arbetsmiljö
Investeringsmedel saknas
Investeringsmedel har frigjorts via energieffektivisering
Svårt att nå energi- och miljömål Lägre energianvändning och miljöpåverkan
Oklar fördelning av energianvändning Tydlig kartläggning över energianvändning
Tabell 3: Vanliga kundförutsättningar innan och efter genomförda projekt
Industrin erbjuder en mera stabil marknad men även här är återhållsamheten stor. Olika kartläggningar som gjorts under åren visar att potentialen till effektivisering är långtifrån ianspråktagen.
Observation: Offentliga sektorns attityd till energitjänster beskrivs både i den svaga
marknadsutvecklingen och i att den tycks tveka inför att gå hela vägen till genomförande. Detta tyder på att det finns ett behov att skapa större säkerhet om resultat och kvalitet, men kanske också om att valmöjligheterna är begränsade. Tjänsteutbudet är måhända inte helt ändamålsenligt
Energitjänster som utvecklad affärsmodell
Det finns ett stort behov av att skapa och utveckla nya affärsmodeller för att kunna erbjuda energianvändarna bättre helhetslösningar och att energiföretagen kan ha en roll att spela i detta.
23https://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Utredningar/Departementsserien/Ds-200551_GTB451/?html=true#page_1024http://www.eef.se/mer-information-om-avtal-om-energiprestanda-inom-offentliga-sektorn/
213
Bilaga 6
Men om man skall kunna nå ut med energitjänster till en mycket bredare marknad än idag måste fler företag engageras och mobiliseras som en del av tjänsteleveransen
EnergiEffektiviseringsFöretagen (EEF) har i sin kartläggning av SNI-kodade företag noterat att nära 20% av alla svenska företag är verksamma inom sådana grupper som har produkter (och tjänster) som relaterar till energieffektivisering. De uppfattar emellertid ofta inte sig själva som tjänsteleverantörer i den mening vi har här utan som en leverantör av en enskild teknisk lösning, t.ex. elinstallation, isolering, VVS-teknik osv. De tar därför oftast inte själva initiativ till att sälja en utvidgad service, i samverkan med företag från någon annan bransch.
En majoritet av dessa är naturligtvis också mycket små men det är värt att fundera över vilken komptensreserv de kan utgöra i värdekedjan från analys till fungerande energitjänst. Tjänstemarknaden är ännu i stora stycken fragmenterad.
Energitjänsternas karaktär och innehåll
Syftet med en satsning på energitjänster bör rimligen vara att åtgärder skall genomföras men det har visat sig att även för stora komptenta beställare stannar processen upp och genomförandet fördröjs eller blir aldrig av. För att utveckla tjänsterna bör man ägna mera uppmärksamhet åt:
x Tidsaspekten med hänsyn till processen. Det finns en risk att man stannar upp efter
förberedande kartläggning och analyser och hesiterar inför genomförandet. Var hittar man en genomförare som är tillförlitlig? x Tidsapsekten med hänsyn till ”tajmingen”. Det är sällan rimligt att genomföra alla åtgärder
på en gång utan bättre att invänta naturliga omställningstillfällen som underhåll och renovering erbjuder. På detta sätt kan totalkostnaden hållas nere. x Storleken. Små objekt kan inte bära tyngre projekteringskostnader utan behöver förenklas
eller standardiseras x Formerna. Pågående förändringar ifråga om teknik särskilt vad avser ICT och lokal tillförsel
(så kallad ”distributed generation) samt ”smarta nät” och ”smarta produkter” ger nya möjligheter. Detta kan sporra till nya annorlunda affärsmodeller med delning och service vilka kan komma att erbjuda radikalt nya möjligheter för kunderna enskilt eller i samverkan. x Värdeerbjudanden. I arbetet som bedrivs med att analysera, jämföra och utveckla
affärsmodeller för energieffektivisering ingår att undersöka vilka värdeerbjudanden som företagen har.25 Detta gör man bland annat genom att undersöka de PLUS-värden (multiple benefits) som IEA kartlagt och i hur hög grad dessa formuleras som värden för kunden och/eller hur de kan utgöra ett direkt finansiellt värde att ta in i kalkylerna. x Teknikutformning. I sin bok där de presenterar hur beteendeekonomin kan användas för att
bättre utforma erbjudanden till kunder så att de är i samklang med kundens sätt att tänka (fort och långsamt) och därmed lättare förstå/acceptera en förändring, ”Nudge”, gör Richard Thaler och Cass Sunstein en lista:
Komplexa val fordrar filtrering; ex. Visa olika modellers olika prestanda i
stigande/sjunkande ordning Nyttjandefördelar synliggörs; ex. kan termostatens skala översättas till kronor?
25 IEA DSM-Programme Task 25 Business Models for a more effective market uptake of DSM energy services ( http://www.ieadsm.org/task/task-25-business-models-for-a-more-effective-uptake/ ) och Task 26 The multiple benefits of energy efficiency ( www.ieadsm.org )
214
Bilaga 6
Undvika misstag (Foolproof); ex. Se till att knappar och inställningar är begripliga Förstå konsekvenserna Illustrera och beskriv; ex. dragfritt, jämn temperatur Feedback ; ex. Mobiltelefonen säger till att laddaren skall kopplas bort Användarvänlig start (Default) ; ex. Skärmsläckaren är standard
Om man jämför denna lista med hur mycket av den teknik som omger oss fungerar ser man att avgörande förbättringar både är av nöden och inte behöver vara särskilt svår att få till stånd. Hur gör man för att släcka ljuset när man är sist att lämna ett sammanträdesrum?
Utvecklingsexempel
1. I USA har energiföretag som arbetar under krav på att erbjuda effektivisering så kallade ”Energy Efficiency Obligation
s” utvecklat former att erbjuda små affärsrörelser
paketlösningar för att förbättra bland annat deras belysning och luftkonditionering.26
2. I Storbritannien lanserades för några år sedan ”The Green Deal” som en helhetslösning som innefattade analys, upphandling, genomförande, finansiering och avbetalning via energiräkningarna.27 Programmet lades ned sommaren 2015 med motiveringen att det inte hade fått tillräcklig anslutning, endast cirka 15000 kunder hade genomfört åtgärder.28
Samtidigt noterades att betydligt fler låtit genomföra de inledande analyserna.29 Detta visar likheter med hur svenska kunder reagerat på marknaden för energitjänster. Att gå från tanke till handling fordrar tid. På samma sätt kan man notera att det också kan ta lång tid för en marknad att etableras vilket IEA beskrivit i ETP 2015 (se APPENDIX 2).
Bland de andra orsaker som nämns för att kunderna inte i högre grad anammat Green Dealprogrammet hör att den finansiering som erbjöds hade betydligt högre kostnader än andra lån som en fastighetsägare kan erhålla.30
3. I Holland har skapats ett projekt för byggnadsrenovering och som i hög grad tar fasta på den modell som BIT i Storbritannien använder, Energiesporng transition zero, och med avsikten att bygga upp en massmarknad för djuprenovering.31
26http://aceee.org/files/pdf/conferences/eer/2011/BS3A_castro.procell.pdf27https://www.gov.uk/green-deal-energy-saving-measures/overview28http://www.theguardian.com/environment/2015/jul/23/uk-ceases-financing-of-green-deal29https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/447263/OFFICIAL_SENSITIVE_Monthly_Statistical_Rele ase_-_GD___ECO_in_GB_July15_FINAL.pdf30https://en.wikipedia.org/wiki/The_Green_Deal31http://energiesprong.nl/transitionzero/ och http://www.theguardian.com/environment/2014/oct/10/uk-looks-to-dutch-model-to-make-100000-homes-carbon-neutral-by-2020
215
Bilaga 6
Figur 16: Energisprongs modell
Konklusion: Utveckling av affärslösningar bör baseras inte bara på en bättre uppfattning om kundens
förmåga att förstå teknik och primära intresse av nyttan (ljus, kraft, värme, PLUS-värden) utan också horisontell integration (kombination av olika tekniker för effektivisering och när de skall sättas in samt kombination med t.ex. lokal energiförsörjning). Därutöver kan man behöva utveckla former för tillhandahållandet så att trygghet och funktion säkerställs över en längre tidsperiod vilket kan ske genom auktorisation, servicekontrakt, delning och kollektiv upphandling etc.
5. Den bångstyriga marknaden
Energieffektivisering betalar för sig själv. Det behövs inga subventioner, men det behövs åtgärder som skapar trygghet och säkerhet för att åtgärderna är vettiga, genomförbara och trygga. Och det behövs åtgärder som mobiliserar både myndigheter och företag att delta i arbetet att ta steget från ord till verkställighet.
Energieffektivisering är vanligen inte någon prioriterad del av verksamheten i företag och byggnader. Skälen är flera:
x Kostnaderna överdrivs
Mångfalden av möjliga kombinationer är stor och att därmed transaktionskostnaderna höga. En viktig uppgift är att minska dessa. Här finns intressanta erfarenheter från USA (t.ex. SMEs), men även Storbritannien (t.ex. Green Deal) att skapa bättre erbjudanden. x Nyttan underskattas
216
Bilaga 6
Energieffektivisering innebär ofta att man gör förändringar i installationerna och som ofta har andra fördelar som sällan tas med i kalkylenoch som inte alltid tillfaller den som gör förändringen. x Planering är undantag snarare än regel
För att ta tillvara de naturliga omställningstillfällena och därmed minska kostnaderna fordras en framförhållning och planering som sällan finns utvecklad. Förekomsten av energideklarationer och energikartläggningar kan förbättra denna situation men då måste sådana också göras till en aktiv del av arbetsorganisationen.
Support till energitjänster
I följande ges ett antal förslag för hur åtgärder skulle kunna utformas och som skulle kunna innebära att de tre parterna Myndigheter, Effektiviseringsindustri och Användare bättre skulle kunna tillgodogöra sig energins fulla nytta.
a. Support Myndigheter Effektiviserings-
industri
Användare
a Nationell målsättning för att
motivera och inspirera
Samordnare rapporterar om åtgärder för att nå målet
Förstå hur erbjudanden skall passa in i en helhet
b Energideklarationer,
kartläggningar och rådgivning
Regelverk Erbjudanden för att underlätta genomförande
”Shoppinglista” för åtgärder
c PFE 2.0 för industrin Skapa incitament som motiverar företagsledningar och ger legitimitet åt åtgärder
Motivera helhet och systemsyn på energin och energinyttan. Även kretslopp och PLUS-värden
d ”Vita certifikat”
(Energinyttoansvar)
Skapa regelverk för att mobilisera och aktivera marknadens aktörer
Skapa erforderliga tjänster för fungerande certifikat
e ROT-support
(Skapande av system för förbättring, jfr UK Green Deal)
Skapande av tjänster som gagnar prestandamål hos kunden
Förmånliga villkor för ROT-åtgärder med koppling till prestandamål
f Certifiering- Auktorisation Regelverk Skapa nödvändiga kompetenser för kundernas ”trygghet” g Byggnormer-Energiplaner Utformas utgående från en helhetssyn på resursutnyttjande
Ger möjlighet till
medverka i energisystemets funktion inom ramen för en plan
h Smarta nät Energiföretagens applikation av energiplanering i En räkning
–
ett pris Jämförpris av Möjlighet att
217
Bilaga 6
energiförsörjning för transparens
förstå vad man betalar för
j Konkurrens på lika villkor Effektivisering jämställs med energitillförsel och lägsta kostnad vinner
Tabell 4: Översikttabell över support till energitjänster
a. En nationell målsättning som inspirerar
I Europa finns ett starkt önskemål att ha ett effektiviseringsmål som innebär 30% minskning av energianvändningen till år 2030.
Betydelsen illustrerades redan 2011 när dåvarande kommissionären Barroso visade att man i Europa skulle kunna skapa 2 miljoner nya jobb och spara motsvarande 10000 kronor per hushåll om målet 20% till 2020 kunde uppfyllas.
Figur 17: EUs målsättning för att uppnå 20% effektivisering till 2020 32
I Sverige har man emellertid valt en annan väg som innebär att energianvändningen istället riskerar att öka eftersom man formulerat om målet som ett intensitetsmål (energi per BNP-krona). Om BNP ökar mer per år än energianvändningen så förbättras intensiteten med automatik och intensitetsmålet uppnås utan att någon särskild ansträngning gjorts att minska den ineffektiva delen av energianvändningen. Därför kan man uppnå ett intensitetsmål även om man ökar energianvändningen! Detta är inte avsikten med EU:s målsättning.
Målet bör formuleras om till att vara absolut och följas upp genom att berörda myndigheter åläggs att årligen bidra till en gemensam rapport för att visa hur arbetet fortskrider och vilka ytterligare åtgärder som kan komma att krävas. Denna rapport skall tillställas regering och riksdag av en nationell samordnare för energieffektivisering.
b. Energideklarationer, kartläggningar och rådgivning
Energideklarationer och kartläggningar och även kommunal energirådgivning är utmärkta instrument men de behöver ges en udd som gör att de fungerar. Åtgärdsförslagen skall vara ”skarpa” och baseras på varje byggnads och företags verkliga förutsättningar. Åtgärdsförslagen skall sättas in i ett planmässigt sammanhang för framtida underhåll.
32http://eedguidebook.energycoalition.eu/twentytwenty.html
218
Bilaga 6
Systemet måste ha utgångspunkt i kostnadseffektivitet som utnyttjar omställningstillfällena men också i de fördelar som kan ligga i PLUS-värden såsom produktivitet och till exempel byggnaders förmåga att motverka ohälsa.
I sammanhanget kan man också fundera över att samhället lagt så stora resurser på att göra kartläggningar av energianvändningen i industrier och infört system för energideklarationer men inte följer upp med att se till att dessa sedan används och omsätts i praktisk handling. Dock har man i den nyligen presenterade modellen för energikartläggning i stora företag uppmärksammat problemet och tar även in faktorer som organisation för genomförande och ledningskompetens.
Åtgärdsförslagen bör göras utgående från hur man skulle kunna halvera verksamhetens energianvändning. Det skall det anges under vilka förhållanden som dessa åtgärder kan göras lönsamma, t.ex. i samband med ombyggnader. De bör också följas upp regelbundet och inkludera företagens kapacitet/kompetens och vilja till genomförande,
33
samt kompletteras med erbjudanden
om till exempel samverkan för gemensam upphandling av åtgärder och etablerande av industrinätverk för effektivisering som man gjort i Tyskland.
34
c. PFE för industrin 2.0
Programmet för energieffektivisering i industrin (PFE) åstadkom goda resultat genom att koppla en mindre skattereduktion (0,5 öre/kWh) till genomförande av åtgärder. Industrin har uppnått enastående besparingsresultat. Man sparade 1,4 TWh med en investering av 636 millioner att jämföra med det som uppskattades vid programmets början 0,6 TWh och investering 1,2 miljarder. Medlet för att nå framgången har varit ”systematik”.
För att komma i åtnjutande av skattelindringen måste de deltagande företagen (a) göra en energikartläggning, (b) Introducera ett energiledningssystem, (c) vidta identifierade eleffektiviserande åtgärder och (d) nyttja särskilda rutiner för projektering och inköp. PFE-Programmet lades ned med hänvisning till att det stred mot EUs konkurrensregler. Skattereduktion har använts på flera håll i världen också inom EU och det finns inget principiellt förbud mot instrumentet utan det handlar snarare om hur det utformas.35
Utformningen av programmet var en intressant tillämpning av beteendeekonomins observationer av hur incitament kan vara osymmetriska. I vår egen mentala bokföring är vi mer intresserade av att undvika en förlust än att göra en vinst även om de nominellt är lika stora. Skatt betraktas av många som en given förlust och när den kan undvikas så tillmäts det ett högre värde än vad motsvarande nominella värde skulle gjort som vinst!
33http://fourfact.se/images/uploads/2-459-13_Cooremans.pdf34 http://www.bmwi.de/DE/Presse/pressemitteilungen,did=672894.html35 The European experience with tax relief for energy efficient equipment in industry – all bad or just second best? http://proceedings.eceee.org/papers/proceedings2012/6-169-12_Ryan.pdf?returnurl=http%3A%2F%2Fproceedings.eceee.org%2Fvisabstrakt.php%3Fevent%3D2%26doc%3D6-169-12 och COM(2014) 520 final ANNEXES 1 to 3 https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/COM_2014_520_F1_ANNEX_EN_V11_P1_778482.pdf
219
Bilaga 6
Figur 18: Grafisk framställning av fölustskyendet (loss aversion) som det beskrivs av Kahneman och Tversky i deras prospect theory. 36
NOT: Förlustskyendet kan användas i all argumentation för att illustrera utfallet av en effektiviseringsåtgärd och göra den mera ”attraktiv” för kunden. I stället för att beskriva resultatet som en vinst kan man beskriva det som en utebliven förlust vilket som regel ökar intresset för åtgärden.
Ett nytt program baserat på likartade förutsättningar bör skapas. Det gamla programmet tilldrog sig företagsledningarnas uppmärksamhet och gav legitimitet åt åtgärder som i många företag redan var identifierade men som inte gavs tillräcklig prioritering internt.
Ett nytt program skulle också utformas så att man tog större ansvar för helheten ifråga om energiförsörjning och kretslopp men även möjligheter att väga in PLUS-värden avseende produktivitet och arbetsmiljö genom något bonussystem
d. Vita certifikat
Avsikten med vita certifikat är att mobilisera flera krafter (energiföretag och entreprenörer) att finna och genomföra effektivisering hos slutanvändare och att på så sätt skapa ett mera balanserat energisystem där kostnaden för energinyttan minimeras.
Vita certifikat är ett styrmedel för effektivare energianvändning, där staten sätter ett obligatoriskt mål för energibesparingar. Sådana system ”Energy Efficiency Obligations” (EEO) finns världen över. 37De har alla samma grundläggande idé men utförandet kan variera högst betydligt inom ramen för några grundläggande principer
EEO schemes share three key features:
• a quantitative target for energy efficiency improvement;
• obligated parties that must meet the target; and
• a system that: defines the ener
gy saving activities that can be implemented to meet
the target; measures, verifies, and reports the energy savings achieved through these activities; and confirms that the activities actually took place.
36http://startupiceland.com/2012/10/07/prospect-theory-and-entrepreneurship/37http://www.raponline.org/document/download/id/5003
220
Bilaga 6
Staten identifierar, och beslutar om, utformningen av systemet, dvs identifierar de parter som kommer att vara ålagda att uppnå målet, vilka åtgärder för energieffektivisering som kommer att ingå, hur de genomförda åtgärderna och dess besparingar skall mätas och verifieras.
Figur 19: Exempel på handel med EEO (Vita certifikat) i Australien
För godkända energibesparingsåtgärder erhålls certifikat. Vid en viss given tidpunkt skall certifikat uppvisas som täcker de ålagda energibesparingskraven. Parter som har ett överskott av certifikat kan välja att sälja, alternativt spara certifikaten för kommande perioder i förhoppning om ett högre marknadspris.
Parter som har ett underskott av certifikat kan välja att köpa certifikat på marknaden, alternativt betala böter. Med sådana certifikat skulle energileverantörer och/eller -distributörer bli medverkande i skapandet av ett högpresterande energisystem. Det skulle ske genom att marknadens förmåga att distribuera energieffektiv användningsteknik utnyttjades bättre.
För Sverige skulle ett system kunna innebära
Komponent Förslag
Ett mål för hur mycket energi som skall ersättas genom effektivisering
Energieffektiviseringsdirektivet från EU (EED) artikel 7. Minskning med 1,5% per år under 7 år vilket motsvara c:a 20 TWh
En part som åläggs att finansiera ersättningen
Energidistributören (som tjänar på minskade nätinvesteringar genom en minskad energitillförsel både som energi och effekt)
En part som genomför åtgärder som minskar den onödiga energianvändningen
Primärt industrin och med villkor som liknar det gamla PFEprogrammet. Ersättningen skulle kunna räknas som en rabatt på nätkostnaderna
Vita certifikat bör utformas så att det uppstår en prismässig konkurrens mellan sådana å ena sidan ”vita” och gröna å andra sidan så att man får ett optimalt utnyttjande av resurser. Samtidigt bör de kunna utgöra ett alternativ till utbyggnad av nätkapacitet.
221
Bilaga 6
Vidare skall de locka fram substantiella effektiviseringar hos kunderna och inte ges för åtgärder som har alltför låg teknisk nivå och därmed bli en dold subvention åt enstaka apparater.
e. ”ROT-support”
Lönsamma åtgärder skall ha stöd! Men inte genom bidrag utan genom att de ges förmånliga villkor. Komplettera ROT-avdraget med ett system för finansiering av Energieffektiviseringsdelen i Renovering, Ombyggnad och Tillbyggnad. För alla de aktörer på marknaden som inte besitter fullständig information, samt teknisk och ekonomisk expertkunskap ger ett sådant system värdefulla signaler om vilka åtgärder som är lämpliga.
Det brittiska systemet UK Green Deal byggde på en intressant idé som skulle integrera insatser från flera aktörer på marknaden och som tagits upp i Sverige i den så kallade ”Bygga
-Bo-dialogen” en gån i
tiden. Detta borde undersökas igen
Koppla stödet till hur väl energideklarationernas och deras förslag till åtgärder genomförs. Höga prestanda bör belönas.
f. Certifiering-Auktorisation
EnergiEffektiviseringsFöretagens, EEF (
www.eef.se
), arbete med olika kundgrupper visar på ett stort
behov av att finna säkerhet i bedömningar av olika erbjudanden av tjänster och leveranser. Samhällets inriktning av arbetet med auktorisation har i hög grad varit inriktat på individernas kunskap, vilket naturligtvis är avgörande, men för kunderna handlar det mera om att företaget som levererar kan ta ansvar för sin produkt.
Dessa funderingar fanns med i den så kallade ”Bygga Bo Dialogen” redan tidigt under 2000 -talet.38
Samma observationer som gjorts inom ramen för EEFIG har lett till skapandet av ICP, the Investor, Confidence Project, både i USA och i EU.39 Inom detta försöker man skapa instrument som gör att, främst större, investerare lättare kan bedöma effektiviseringsprojekt.
The ICP Quality Assurance (QA) process implemented by
Credentialed QA Providers
is an
integral part of the creation of IREE projects and associated increased confidence by project stakeholders. Energy efficiency investors, which can include building owners, energy service companies, finance firms, insurance providers, and utility programs, are exposed to performance risk but often do not have the expertise necessary to evaluate the complex technical details associated with an energy efficiency project. The ICP System requires verification by ICP Credentialed Quality Assurance Providers, who have been vetted by ICP, to ensure that they possess all necessary qualifications and certifications to provide Quality Assurance for a project developed according to the ICP Energy Performance Protocols.
Det är viktigt att kunna certifiera-auktorisera företagen och att deras olika produkter (tjänster, anbud, leveranser) kan jämföras och vid behov kunna reklameras.
38http://miljoforskning.formas.se/sv/Nummer/Augusti-2008/Innehall/Tema/Bygga-bo-dialogen/39http://www.eeperformance.org/
222
Bilaga 6
g. Byggnormer-Energiplanering
Byggnormer är ett viktigt styrmedel både för ny- och ombyggnader. Problemet idag är dels definitionen av kraven och dels tillsynen. Kravens definition idag leder inte alltid till att själva byggnaden blir energieffektiv eftersom begreppet köpt energi används (vilket innebär att byggnader med värmepumpar oftare har enklare att uppfylla kraven).40
Svårigheterna med tillsynen beror både på hur kravet är definierat men också på kompetens och resurser i kommunerna. De nya förslagen till en svensk definition av NNE-(nära noll energi)byggnader är ett steg framåt (el som används för uppvärmning föreslås få en viktningsfaktor) men oklara definitioner gör att det är svårt att avgöra hur tufft kravet blir i praktiken.
En byggprocess tar flera år varför det är viktigt att framtida krav aviseras i god tid. NNE-kraven kommer enligt Boverkets tidplan att träda i kraft i juli 2016. Enligt EED ska alla nya byggnader vara nära - nollenergibyggnader, senast den 31 december 2020. Nya byggnader som används och ägs av offentliga myndigheter ska vara nära -nollenergibyggnader efter den 31 december 2018.
Sverige har sedan ett antal år tillbaka infört krav vid ”ändring av byggnad”. Här ingår bland annat energikrav vid ombyggnader.
En svårighet finns vad avser systemgränserna. Boverket har fokuserat på ”köpt energi” vilket innebär att man bortser både från att effektivisering kan vara ett alternativ (ett bränsle) att uppnå den erforderliga energinyttan.
Tidigare fanns möjlighet för kommunerna att med så kallade ”särkrav” utforma bebyggelse med krav som bland annat lokala förutsättningar eller i syfte att höja kvaliteten i något avseende. SKL har noterat detta och ger följande rekommendation: ”Tolkningen är att kommuner efter den 1 januari 2015 som regel inte kan ställa egna krav vid fastighetsförsäljningsavtal i samband med genomförande av detaljplan. Förbudet gäller dock inte när kommunen bygger i egen regi, vid arrende och tomträtt samt vid försäljning av enstaka tomter där det inte handlar om genomförande av detaljplan
´
41
Byggnormerna borde utformas med hänsyn till helheten i processerna vilket också bör avse lokala förhållanden där enskildas önskemål kan behöva stå tillbaka för ett gemensamt utnyttjande av t.ex. fjärrvärme.
Byggnormerna bör utformas så att de leder till energieffektiva byggnader oavsett tillförsel. Byggnadens system för energitillförsel kan ändras under byggnadens livslängd och då bör inte byggnadens energiprestanda ändras på grund av detta.
De bör också innebära möjligheter att man genom så kallade lokala/kommunala särkrav kan skapa grund för ett gemensamt resursutnyttjande inom ramen för kommunala energiplaner
40http://www.svenskfjarrvarme.se/Global/Energieffektivisering/%C3%96vriga%20dokument/Allt%20eller%20inget.pdf41http://skl.se/samhallsplaneringinfrastruktur/planerabyggabo/detaljplaneringgenomforande/energikravflerbostadshus.1968.html
223
Bilaga 6
h. Smarta nät
Smarta nät har vanligen förknippats med ”smarta mätare” och en förhoppning om att om kunderna får bättre information om sin elanvändning kommer de också att agera mera rationellt i sin förbrukning. Erfarenheten visar att så är fallet men skall det få en stor betydelse måste de få ett tydligare incitament att agera. Både ekonomiska incitament som gör att ändrat beteende verkligen ger avtryck i plånboken och ”bekvämlighetsincitamet” så att man kan styra, programmera och påverka sin energisituation på ett ändamålsenligt sätt.
Den viktigaste egenskapen i de smarta näten är dock att energiflödena kan gå i båda riktningarna. De smarta nätens stora fördelar ligger i möjligheten att fullt ut utnyttja småskalig och lokal produktion av el och värme. Då krävs att man öppnar upp för nettodebitering, alternativt att småskaliga elproducenter får skäligt betalt för det överskott de producerar. Med solceller på tak och fasader och småskalig vind i t.ex. vertikalaxlade små diskreta aggregat. Min framtida energileverantör kan vara grannarna och inte de traditionella energijättarna.
Framtidens energinät och framtidens leverantörs- och kundrelation kan komma att förändras i grunden. Kardinalfrågan behöver vara att få till stånd ett klokt resursutnyttjande vilket kan innebära att gemensamma resurser ges prioritet över enskildas önskemål.42 Det vore värt att se över de gamla instrumentens giltighet, såsom kommunal energiplanering och konkurrenslagstiftningen, så att de anpassas och kan användas för att skapa uthållighet.
i. En räkning ett pris
Efter avregleringen av elmarknaden är kunden beroende av två företag för att få sin el levererad hem, dels den som säljer elen och dels den som transporterar den d.v.s. distributören. Det innebär att elkunderna får två olika räkningar för i princip samma sak. Och om det vill sig illa får man dem vid olika tidpunkt. Räkningarna är dessutom uppbyggda på lite olika sätt med flera olika kostnadsdelar med fast pris och med rörligt pris. Därmed kan ingen med säkerhet säga vad man betalar per kilowattimme. Prissignalen mellan producent och konsument är störd och förvirringen är betydande.
Försvaret för detta är vanligen att priset skall vara uppdelat på flera komponenter för att vara kostnadsriktigt. Om samma logik skulle tillämpas på tågresor skulle vi tvingas betala en särskild banavgift till Banverket innan vi fick köpa biljett till tåget. Vid avregleringen hävdades att el var precis som vilken annan produkt som helst och att man genom ökad konkurrens skulle få bättre valmöjlighet. I så fall borde el precis som vilken annan produkt ha ett pris så att kunden verkligen kan jämföra. Och räkningarna för produktion och distribution bör slås samman till en. Först då får vi transparens och riktig valfrihet.
Skapa ett system som gör att även om räkningar av något skäl måste delas upp så kan den samlade information översättas för kundens bruk som ett ”jämförpris”.
42http://www.svenskfjarrvarme.se/Nyheter/Nyhetsarkiv/2015/Vaxjo-vann-i-fjarrvarmetvist/
224
Bilaga 6
j. Konkurrens på lika villkor (Pick the winners or level the playing field??
Ett återkommande tema i diskussioner om styrmedel och om myndigheternas (statens) roll är att man skall vara ”teknikneutral” (på engelska används ofta uttrycket att man skall avstå från att ”pick the winners”43). Det är inte alldeles klart vad man menar. Det är klart att man inte skall favorisera vissa företag och heller inte specifika tekniska lösningar som bara några få kan tillhandahåll eftersom detta skulle vara konkurrensbegränsande.
För båda sidorna gäller att kraven på produkt skall främja konkurrens på lika villkor, men att insatserna skall avse att ge största möjliga energinytta (ljus, kraft, värme).
6. Innovationsvåg på väg
IEA har analyserat ländernas åtaganden (INDCs) inför mötet i Paris COP 21 och funnit att även om man inte tycks nå hela vägen till det så kallade tvågradersmålet så är man åtminstone på rätt väg och hamnar på 2,7 graders uppvärmning vid nästa sekelskifte.
Pledges for COP21 will have a positive impact on future energy sector trends, but fall short of the major course correction required to achieve the agreed climate goal. If climate ambition is not raised progressively, it is estimated that the path set by the INDCs would be consistent with an average global temperature increase of around 2.7 degrees Celsius (°C) by 2100, falling short of limiting the increase to no more than 2 °C. 5 The INDCs must therefore be viewed as an important base upon which to build ambition.
44
En rapport (MILES) som gjorts av ett antal forskningsorgan I Europa har tittat ännu lite närmare på vad dessa INDC-rapporter innehåller finner att de tillsammantaget kan vara startskottet för en våg av innovationer på energiområdet och att man med de åtaganden som görs till och med kan komma under de 2 graderna.
The INDCs will accelerate and consolidate a significant transition in the electricity sector and in energy efficiency in the next 15 years, driving innovation and reduced costs 45
De farmhåller emellertid att det fordras ytterligare medvetna ansträngningar så att man inte blockerar vägen framåt utan snarare ser till att utvecklingen får hjälp på traven.
…… Post
-Paris policy efforts also need to focus on stimulating technology innovation,
deployment and diffusion in order to drive down costs in such sectors where insufficient progress is being seen. This highlights also the importance of developing short term targets in the light of long-term climate constraints, building on the development of national deep decarbonisation pathways to 2050. The Paris agreement should foster the development of national deep decarbonisation pathways by 2018
43 Energy policy should let the market pick the winners http://www.ft.com/cms/s/0/8aa1e17a-583e-11e4-a31b-00144feab7de.html#axzz3qzRVCw3G44 World Energy Outlook Special Briefing for COP21 https://www.iea.org/media/news/WEO_INDC_Paper_Final_WEB.PDF45Beyond the Numbers: Understanding the Transformation Induced by INDCs A Report of the MILES Project Consortium http://www.iddri.org/Publications/Collections/Analyses/MILES%20report.pdf
225
Bilaga 6
Som en pådrivande faktor nämner de att energiåtgärderna har andra fördelar än att just vara energirelaterade och nämner säkerhet och luftkvalitet. Saker som också tagits upp i IEAs kartläggning av PLUS-värden (Multiple Benefits).
INDCs can lead to significant co-benefits from climate mitigation in the countries studied, in terms of percentage reductions in energy import dependency and local air pollution. Such cobenefits can be a significant driver to develop ambitious national climate policies
Marknadslärande (…..Innovation, deployment and diffusion)
Det noteras ofta att olika teknologier succesivt blir billigare och att flera av de förnybara energislagen likaväl som många tekniker för effektivisering från att ha varit oöverkomligt dyra blivit konkurrenskraftiga på flera marknader. Denna process fortgår i takt med att marknadsvolymerna ökar vilket i sin tur sker som en följd av bland annat statliga åtgärder för att bygga upp volymerna.
Till de mera kända exemplen hör de tidiga Japanska programmen för solceller och de tyska med inmatningstariffer för vindkraft och solceller. Mindre kända är program för vitvaror i Europa. Alla har de haft som resultat att volymerna ökat och att därmed företagsintresset har fokuserats på de nya affärsmöjligheterna. Detta marknadens lärande fångas analytiskt och grafiskt i så kallade lärkurvor.46Dessa visar att insatser att få upp dessa volymer kan fordra finansiering under ett inledningsskede men att de efter att man uppnått ”break -even” når lönsamhet. Finansieringen är därför en investering även om de ofta uppfattas som subventioner i dagligt språkbruk.
Figur 20: Lärkurva för solceller som illustrerar hur de nått break-even (grid parity)
IEA har i sin senaste World Energy Outlook 2015 skisserat några sådana förlopp för olika teknikslag.
46 Creating Markets for Energy Technologies IEA/OECD http://www.oecd-ilibrary.org/energy/creating-markets-for-energytechnologies_9789264099647-en eller http://fourfact.com/images/uploads/CreatingMarkets_1.pdf och Experience Curves for Energy Technology Policy IEA/OECD http://www.oecd-ilibrary.org/energy/experience-curves-for-energy-technology-policy_9789264182165-en eller http://www.wenergy.se/pdf/curve2000.pdf
226
Bilaga 6
Figur 21: Teknikutveckling och kostnader som en följd av volymsuppbyggnad i jämförelse med kostnader för fortsatt utbyggnad av olja och gas. 47
Förslag: Sådan uppbyggnad av volymer fordrar inte sällan större marknader än vad enskilda länder
kan mobilisera. IEA har emellertid till sitt förfogande drygt 40 stycken så kallade Implementing Agreements där man kan samverka mellan länder och andra intresserade parter. Sverige har sedan gammalt varit representerat i flertalet av dem. Denna form av samverkan för att bygga volymer men också för att aktivt kunna följa och driva utvecklingen passar väl in i den projektion MILES-rapporten gör. Sverige borde vara mera aktivt i att utnyttja möjligheterna
Teknikupphandlingar en spetsverksamhet
Som visats i figur 26 kan teknikens framkant påverkas på flera olika sätt varav ett är teknikupphandlingar där man genom att samla köpare i en beställargrupp kan locka tillverkare att ta fram mera avancerade produkter.48 Metoden har använts mest framgångsrikt i Sverige och i USA.
Teknikupphandlingar har varit vanliga för utvecklingen av infrastrukturer och för försvaret men på fragmenterade marknader är ett ovanligare inslag. I Sverige utvecklades metoderna i slutet av 1980 och början av 90-talet för effektivare energianvändning och med stor framgång, se tabell nedan . Ungefär samtidigt skedde samma sak i USA inom ramen för deras satsning på DSM (Demand Side Management).
I litteraturen betonas de starka, riskvilliga och medvetna kundernas roll som drivkraft för utvecklingen av nya produkter. I avsaknad av dessa sker ”utvecklingen” på leverantörernas villkor. Kunden blir hänvisad till att välja bland det som finns i stället för att ha möjlighet att välja det han behöver. På de fragmenterade marknaderna är kundens roll generellt sett svag även om det finns några som är starkare i kraft av köpvolymer eller av sin ställning som t.ex. trendsättare och sin synlighet. Teknikupphandling för effektivare energianvändning försöker efterlikna den traditionella upphandlingen för att få en mera jämlik ställning mellan köpare och leverantör.
Flera företag som levererar till fragmenterade marknader har tagit till sig detta förhållningssätt och antingen entusiasmerar teknikupphandlingar eller finner andra former att före in dialogen med den starka kunden i sitt utvecklingsarbete.
47 World Energy Outlook 2015 ( https://www.iea.org/bookshop/700-World_Energy_Outlook_2015 ) 48http://www.jegrelius.se/wp-content/uploads/2014/03/Technology-procurement-in-Sweden.pdf
227
Bilaga 6
För den som initierar och stödjer upphandlingen (oftast staten) finns ett önskemål att kunna påverka marknaden att ta till sig nya produkter, som man till följd av forskning känner till att de är möjliga att producera. Om marknaden accepterar produkten får man, se figur nedan:
x Tidigare introduktion på marknaden x Tidigare användning (och en effektiviseringsförbättring) x Troligen snabbare acceptans till följd av exponeringen x Möjligen högre mättnad av samma skäl x Möjlighet för industrin att exploatera sitt försteg på marknaden49
Figur 22: Teknikupphandlingens marknadspåverkan
Resultatet av de svenska upphandlingarna har varit påtagliga oavsett hur man mäter. Dels så ser man en markant förbättring när man mäter mot det bästa som fanns på marknaden före upphandlingen (BAT), dels mot genomsnittet av det som bjuds ut till kunderna och naturligvis ännu mer gentemot det som finns installerat, se tabell nedan.
49 Detta gäller även för de produkter som har sitt ursprung i andra länder eftersom en stor del av förädlingsvärdet ligger i installations- och serviceledet.
228
Bilaga 6
Programme
Announc ement
Delivery
Required performance Winner Improveed performance (%) compared to….
…Bes t
avai la bl e
..A ve rage in
market …E xisting
k
Dome stic
Fridge+Freezer 90 92 0.9 kWh/liter and year 0.79 kWh 26 32 61 Central utility room Washing machine include drying
92 94 1.35 kWh/kg of dry washing good
1.2 kWh - 48 67
Apartments Washing machine include drying
94 96 0.7 kWh/kg of dry washing good
0.6 kWh 50 80 -
Commerci al
HF-Lighting
91 92 Replacing magnetic ballasts
-
- 20 30
Ventilation Unit 94 96 SFP 1.5 kW(m
3
/s) Complied - 50 63
Ventilation Filters 95 97 -
-
- - -
Refrigerated Displays Racks in Foodstores
96 97 2600 kWh/metre run and year
1745 kWh 50 65 -
De tache d house s
Windows 93 95 1.0 W/m
2
, K
1.0 W/m
2
, K 17 44 -
Heat Pumps
93 95 Saving 8 MWh/year for a specified type of house
8.3-9.0 MWh
- - 30
50
Radiator Control systems
94 96 1 MWh (as above) Complied - - 10
Water Heaters 96 97 Max power loss 70 W 58 W 30 56 60 Detached houses complete
94 95 Maximum use 8 MWh per year for heating and domstic energy (for specified surface)
Complied (8 entries)
43 50 68
Transpo rt &
Industr y
Traffic Lights (LED) - - 8W per unit
Complied 87 - -
Electric cars
94 96 0.2 kWh/km and tonne Complied - - 67
Factory doors
94 96 18 MWh/year
13 MWh - 50 -
Tabell 5: Technology Procurement Programmes in Sweden (Källa: Suvilehto and Öfverholm,1998)
50 The winning heat pump was also 30% cheaper than its best competitors before the procurement.
229
Bilaga 6
APPENDIX 1: Energianvändning i Sverige 2050
För att bedöma potentialens omfattning har EEF skapat en femstegsmodell för effektivisering utgående från att åtgärder utförs stegvis så att naturliga omställningstillfällen tas tillvara. MODELL: Minskad energianvändningen med 50 % i fem steg 1. Operationella åtgärder utan investering 2. Låg investering genomfört nu 3. Låg investering kopplad till annan åtgärd inom ett intervall av 0-10 år (pay-back 3 år) 4. Medel investering kopplad till att annan åtgärd görs och upp till halva LCC 5. Hög, men motiverad investering på LCC-gränsen
Steg 1 innebär att man ser över rutiner och ändrar beteenden.51 Ofta som en följd av enkla
inventeringar av typ nattvandring i industrin då man ser var det är tänt i onödan och var det hörs ljud av läckor eller maskiner som går på tomgång. Investeringarna för åtgärder är som regel obetydliga men det kan fordras utbildningsinsatser och ändrade instruktioner för personal.
Steg 2 innebär att man inventerat vilka åtgärder som kan genomföras nu där det kan göras till en låg
kostnad motsvarande högst cirka 50% av energipriset.
Steg 3 antas motsvara åtgärder som kan genomföras i samband med andra förändringar under de
närmaste 10 åren och där återbetalningstiden för åtgärden är cirka 3 år.
Steg 4 avser åtgärder som genomförs i samband med utbyten, renoveringar och underhåll under de
närmaste 10 åren och där kostnaden motsvaras av halva livscykelkostanden
Steg 5 innebär att total livscykelkostnad utgör norm för investeringsbedömningen
Energieffektivisering i Industrin (el)
Massa- och pappersindustri
Järn- och
stålverk
Kemisk industri Verkstadsindustri
Övriga branscher
Industrin
totalt
21,4 4,8 6,3 6,8 14,1 53,4
I alla branscher antas att 60 % av användningen går till stödprocesser och att övrigt är processrelaterat. I de tre energitunga branscherna antas att processutrustningen har ytterligare 25 års livslängd och i de övriga 10 år. Vid varje byte av processutrustning minskas energianvändningen med 30% i denna. All stödutrustning effektiviseras enligt femstegsmodellen.
Industrins (värme)
Industrins processvärme förbättras dels genom gradvisa hushållningsförbättringar men framförallt vid byte av processutrustning. Ökad spillvärmeutnyttjande kommer att öka det ekonomiska utbytet men inte nödvändigtvis minska energianvändningen.
Byggnader
Byggnadsbeståndet antas djup-renoveras med 2 % av beståndet per år till en kvalitet att energianvändningen för uppvärmningen halveras.
51 IEA DSM Programme task 24 har inventerat sådana möjligheter för en lång rad av tillämpningar http://www.ieadsm.org/task/task-24phase-2/
230
Bilaga 6
Figur 23: Byggnadsrenoveringar (djup renovering till halva användningsnivån)
Fordon
Av flottan skrotas (byts ut) 2,5 % per år till dels fordon som är 30% effektivare (2% av flottan) och dels fordon för nya bränslen. Vidare antas att om de nya bränslena är el så använder man endast 30% av den energi som skulle använts i ett traditionellt fordon.
Figur 24: Omställnings av fordonsflottan
Modellen utgör på inget vis en prognos eller förutsägelse utan tjänar till att utröna var och hur stor möjligheten kan finnas att skapa nya affärsmöjligheter.
0 20 40 60 80 100
20 15
20 20
20 25
20 30
20 35
20 40
20 45
20 50
Orenoverat (energi) Renoverat (energi)
0 20 40 60 80 100 120
2015 2025 2035 2045
Nya bränslen
Effektivare fordon Gamla fordon
0 20 40 60 80 100
2015202520352045
El i nya fordon
Gammal efterfrågan (fossil)
231
Bilaga 6
Utgångsläge TWh
Energianvändning
Total slutlig användning uppdelat på energibärare
Oljeprodukter
117
Naturgas, stadsgas
8
Kol, koks
16
Biobränsle, torv, avfall
79
El
132
Fjärrvärme
60
Totalt
411
Total slutlig användning, sektorsvis Industri TWh
El
52
Fjärrvärme
7
Oljeprodukter
15
Naturgas, stadsgas
5
Kol, koks
16
Biobränslen, torv
54
Totalt
149
Transporter
El
3
Oljeprodukter
88
Naturgas
0,3
Förnybart
5
Totalt
96
Bostäder och service
El
(varav 19 värme)
77
Fjärrvärme
53
Oljeprodukter
14
Naturgas, stadsgas
2
Biobränslen
20
Totalt
166
Total slutlig användning i sektorer 411
Värme byggnader
Värme process
232
Bilaga 6
APPENDIX 2: Marknadsperspektiv och marknadsomställning
IEA har under många år gjort analyser av hur man i olika länder både lyckats (och misslyckats) med att försöka påverka och ändra energisystemen så att de fungerar bättre i olika avseenden. Det gäller både att de fungerar så att konkurrensen upprätthålls, att resurserna utnyttjas ”optimalt” och att miljöprestanda upprätthålls eller förbättras.
Det är ett samspel mellan tre kategorier med olika perspektiv52:
1. Myndigheterna som främst är de som ställer upp spelreglerna för marknaden och som i allt väsentligt gör det med perspektivet att man vill undanröja de hinder (barriers) som finns för att marknaden skall fungera optimalt.
2. Industrin som svarar för att produkter och tjänster utvecklas och ställs till marknadens förfogande (R&D and Deployment)
3. Kunderna/användarna som genom att ta till sig eller avstå från de erbjudanden som görs bidrar till att omställningen (Transformation) äger rum eller avstannar
Figur 25: Samverkan mellan Forsknings-, hinders- och omställningsperspektiv för marknadsåtgärder
Myndigheternas perspektiv
I detta har man också noterat att åtgärder för marknadsomställning kan ha ett tidsperspektiv där man kan behöva sätta in olika insatser beroende på de observerade problemens karaktär. Är det så att man vill försöka
x utmönstra produkter med låga prestanda (jfr utfasningen av glödlampor), att x promovera produkter med goda prestanda (jfr märkning med olika prestandaklasser A-G)
eller att x motivera till produktförbättringar (jfr ”top-runner standards eller teknikupphandling).
52 Creating Markets for Energy Technologies http://www.oecd-ilibrary.org/energy/creating-markets-for-energytechnologies_9789264099647-en eller http://fourfact.com/images/uploads/CreatingMarkets_1.pdf
233
Bilaga 6
Figur 26: Marknadstransformation (marknadsomställning (med fokus på prestanda)
Myndigheternas roll
Det är ofta förekommande i myndigheternas framställning att man vill skapa eller medverka till att energisystemet skall vara ”kostnadseffektivt”. En rimlig ambition men fr ågan är om man då tar tillräcklig hänsyn till marknadens dynamik. Hur ser vägen till kostnadseffektivitet ut?
Figur 27 ”
The right support depends on the maturity of the technology and the degree of market uptake”, IEA Energy
Technology perspectives 2015.
IEA har I olika publikationer illustrerat hur marknaden succesivt utvecklas över tiden och I takt med volymen växer till. Man har också gjort skillnad mellan (kostnads)effektivitet (Efficiency) och ändamålsenlighet (Effectivness) när det gäller policyåtgärder. Man menar att när en marknad befinner sig i tidigt skede och i uppbyggnad måste stödåtgärder vara ändamålsenliga (effective), stadierna 1 och 2 i figur 17. När den når tillräcklig mognad kan man övergå till åtgärder som är kostnadseffektiva, stadierna 3 och 4.
234
Bilaga 6
Distinktionen mellan efficiency och effectivness är inte lika tydlig i svenska språket och kan möjligen ha lett till att man inte tillräckligt uppmärksammar hur styrmedlen bör/kan utformas.
Kund- och användarperspektiv
Kunderna på marknaden är sinsemellan olika. Man måste göra distinktion mellan till exempel energieffektivisering och ökad energitillförsel när man också vet att besluten som fattas för tillförsel görs av professionella företag med stor grad av expertis och med företagens vinst som mål och besluten om effektivisering görs av enskilda individer med ringa kunskap och med bekvämlighet som mål? Är det då inte rimligt att tänka i termer av att utjämna villkoren (level the playing field) när båda sidornas beslut påverkar ett och samma energisystem?
Figur 28: Olika aktörers beslutssituation med samma påverkan på energisystemet
235
Bilaga 6
APPENDIX 3: Potential, Lönsamhet och kostnadseffektivitet
Det är vanligt att visa hur olika åtgärder för att minska miljö- och klimatpåverkan kan rangordnas efter deras kostnader och jämföras med ett pris för alternativet, t.ex. energipriset eller priset+ den externa kostnad som hör samman med energitillförseln. Metoden användes tidigast i en artikel i Scientific American 1990 men har sedan blivit använd av McKinsey i deras rapporter.53
Figur 29: Princip för rangordning och jämförelse av åtgärder.
McKinsey använder i sina diagram nettoredovisning för energieffektivisering så att kostnaden för den energi som sparas subtraheras från åtgärdskostnaden. Detta ger ibland upphov till termen ”negativ kostnad” för vissa av de mest lönsamma effektiviseringsåtgärderna.
Priset för åtgärden är naturligtvis olika för olika typer av användare och de åtgärder som är relevanta för dem. IEA har i sin senaste World Energy Outlook 2015 illustrerat några sådana.
Figur 30: Kostnad och prisjämförelse för några åtgärder enligt IEA WEO 2015.
53Fickett, Gellings, & Lovins, Efficient Use of Electricity, Scientific American
(1990).
http://www.nature.com/scientificamerican/journal/v263/n3/pdf/scientificamerican0990-64.pdf
236
Bilaga 6
Detta sätt att visa lönsamhet och den tillhörande volymen är emellertid statisk i den meningen att betingelserna är givna. Prisnivåer, kunskap, attityder, kostnader och teknik kan förändras över tiden och därmed potentialerna (=volymerna).
x Marknadspotentialen kan påverkas av de så kallade transaktionskostnaderna det vill säga de
kostander som är förknippade med att söka efter och verifiera prestanda hos den lösning man är intresserad av. x Den individuella ekonomiska potentialen kan påverkas av att utbudet blir mera tillförlitligt
och lättillgängligt. x Den samhälleligt ekonomiska potentialen beror av till exempel vilka kostnader som räknas in
men också av leverantörernas möjligheter att samverka och utvecklas serviceinnehållet i produkten x Den tekniska potentialen beror av en fortgående teknisk utveckling av produkternas
prestanda.
Figur 31: Potentialer och deras utvecklingsmöjligheter 54
Men det finns ytterligare en tidsapsekt på potentialen och det är att flera av de åtgärder som är motiverade (lönsamma) i en enskild anläggning inte bör utföras vid ett enstaka tillfälle utan fordrar att man vidtar åtgärderna succesivt under en tidsrymd och i samband med till exempel underhåll och renoveringar. Det fordras ständigt pågående och samverkande insatser för att uppnå den stora totala potentialen. Det kanske finns en vardagspotential, som består av allt det som man kan och bör göra regelbundet genom ändrade vanor, och en sällanpotential, som består av det som man gör vid enstaka tillfällen som ombyggnader och liknande?
Kostnadseffektivitet 55
Kostnadseffektivitet innebär att ett på förhand bestämt mål (t.ex. miljökvalitet, utsläppsreduktion etc.) nås till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad.
Samhällsekonomisk kostnad = alternativkostnaden för de extra åtgärder som krävs för att målet ska nås. Inbegriper privata kostnader plus externa (t.ex. miljörelaterade) kostnader.
54 Inspirerad av Market Failures, Consumer Preferences, and Transaction Costs in Energy Efficiency Purchase Decisions. Sathaye and Murtishaw . LBNL 2004 och Mitigation Chapter 5 IPCCC 2001. 55 Runar Brännlund, Kristina Ek, Lars Persson och Patrik Söderholm Umeå universitet och Luleå tekniska universitet http://www.speqs.se/digitalAssets/1422/1422967_projekt-3.pdf
237
Bilaga 6
Kostnadseffektivitet är inte samma sak som:
x ”billig” (ett ambitiöst mål kan betraktas som ”dyrt” att nå även om det sker till lägsta möjliga
kostnad). x ”lönsam” (för att målet ska nås kan vi behöva ”tvinga in” åtgärder som t.ex. företag eller
hushåll inte betraktar som ”lönsamma”).
Obs! Skilj på åtgärd och styrmedel….!
Ett kostnadseffektivt styrmedel är ett styrmedel (t.ex. skatt, gränsvärde etc.) som ger sådana incitament till de relevanta aktörerna (t.ex. företag, hushåll etc.) att de väljer de åtgärder (t.ex. installation av reningsteknik, beteendeförändring etc.) som sammantaget minimerar de totala kostnaderna för samhället att nå ett givet mål.
En kostnadseffektiv politik kännetecknas av att:
x Den tillåter flexibilitet i åtgärdsstrategier. Enskilda hushåll och företag vet mer om sina
anpassningskostnader än vad myndigheterna gör. x politiken bör ge utrymme för olika typer av ”flexibla mekanismer”, t.ex. att ett företag ges
möjlighet att finansiera alternativa åtgärder inom ett åtgärdsprogram. x Ibland (ofta?) beslutar myndigheter direkt om vilka åtgärder som ska genomföras. Viktigt då
med tydliga riktlinjer för hur prioriteringar ska göras.
238
Bilaga 6
APPENDIX 4: Former för energitjänster (ESCO och EPC)
Det har blivit en del språkförbistring bland annat kring ESCO-begreppet därför att det ibland ställs synonymt med EPC (Energy Performance Contracting) som är det juridiska begreppet för den överenskommelse som görs med kunden så att respektive parts åligganden klargjorts.
An ESCO is a company that offers energy services, such as energy analysis and audits, energy management, project design and implementation, maintenance and operation, monitoring and evaluation of savings, property/facility management, energy and/or equipment supply and provision of energy services (e.g., space heating, lighting). ESCOs guarantee the energy savings and/or the provision of a specified level of energy service at lower cost by taking responsibility for energy-efficiency investments or/and improved maintenance and operation of the facility. This is typically executed legally through an arrangement called ‘energy performance contracting’ (EPC).
56
Figur 32: Ekonomiskt utfall och fördelning av ESCO-verksamhet som regleras av ett kontrakt EPC http://www.euesco.org/index.php?id=21
Ett sätt att beskriva energitjänsterna som en sekvens av handlingar som till sist leder till genomförande används av EU.
Figur 33: Energitjänster byggs upp stegvis till genomförande och funktion ( http://www.eu-esco.org/index.php?id=21 )
56 Promotion of energy service companies (ESCOs) and energy performance contracting (EPC) https://www.ipcc.ch/publications_and_data/ar4/wg3/en/ch6s6-8-3-5.html
239
Bilaga 6
APPENDIX 5: Vita certifikat, för och emot
Vita certifikat innebär att åtgärder ska verifieras. Det kommer att innebära en administrativ kostnad. Samtidigt har det flera fördelar.
x Avtal om åtgärder mellan leverantör och konsument/beställare måste följas upp och
besparingen måste säkerställas. Avsaknad av verifiering är en stor brist på marknaden idag. Vita certifikat skulle påskynda utvecklingen av metoder för uppföljning och även utveckla kravställandet. x Uppföljning av fler åtgärder kommer att innebära en lärprocess både för beställare och
leverantör vilket kommer att utveckla och förbättra system och produkter på marknaden. Det leder i sin tur till en större potential på sikt och till exportmöjligheter för svenska tillverkande företag och kunskapsföretag. x Styrmedel och insatser för energieffektivisering kommer enklare att kunna jämföras med
åtgärder på andra områden x Företag i Sverige som säljer produkter, tjänster eller kunskap om energieffektivisering
utmanas och utvecklas
Det finns befogade farhågor att vita certifikat skulle frambringa kortsiktiga ineffektiva lösningar av typ utdelning av ljuskällor till subventionerat pris. Detta skulle kunna bli följden av det önskemål om ”kostnadseffektivitet” som ofta framförs. IEA visar i sin Energy Technology Perspectives, se figur25, hur åtgärder som är ligger högt upp på disseminationskurvan ofta fyller krav på att vara kostnadseffektiva (efficient). Detta passar väl för etablerade, välbeprövade, massproducerade tekniska lösningar.
Vad vi behöver för att vara effektiva (effective) är dock att fokusera på mera komplexa helhetslösningar eftersom det är just de som behövs för att marknaden, affärsmodellerna och potentialerna skall komma igång. Dessa finns i den nedre delen av disseminationskurvan. I ett system för vita certifikat kan åtgärder styras till att bli just sådana åtgärder (långsiktiga och uthålliga) genom hur certifikaten specificeras.
Ibland framförs också farhågan att med vita certifikat kommer de som redan vidtagit åtgärder att bli förfördelade. De får vara med och betala för dem som får fördelar av det utbud som vita certifikat kan ge. Detta eftersom kostnaderna för administrationen av paketen får läggas till energiföretagens kostnadsmassa och tas ut över priset.
Denna farhåga torde vara obefogad eftersom den totala kostnadsmassan sjunker, det behövs mindre mängd energi totalt och mindre kostnader för distribution (se IEA WEO). Alltså sjunker kostnaderna för hela kollektivet vilket kan (bör) slå igenom i priset. De som redan vidtagit åtgärder kommer också att få ta del av de kostnadsminskningar som kommer på produkter och system i samband med ökad försäljning.
240
Bilaga 6
APPENDIX 6: Syselsättning
Sysselsättningseffekterna av en satsning på effektivisering är svårbedömd, men det förefaller klart att effektivisering är mera arbetsintensiv än till exempel motsvarande satsning i traditionell energitillförsel. En stor del av dessa jobb kommer att vara relaterade till byggnadsindustrin men även till verkstadsindustrin. Renovate Europe, som gör sina beräkningar utgående från att man genomför ”djuprenoveringar”, bedömer att det handlar om drygt en million direkta jobb i byggnadssektorn i Europa men till detta kommer sysselsättning för service och underhåll i drift.
I USA har man gjort mera ingående studier och dessutom sett till olika yrkeskategorier samt bedömt påverkan av en högre ekonomisk aktivitet i samhället, se exempel i figur nedan där data räknats om för Sverige.
Jobb/MUSD Jobb Skillnad
Investering (15 MUSD)
Effektivisering 20
300
45 (vid investering)
Alternativ (BAU) 17
255
Jobb/MUSD, år Jobb Skillnad Drift (3 MUSD/år) 20 år
För sparad energiutgift
17 1020 420 (21 jobb/år)
Energiutgift 10 600
Figur 34: Sysselsättningseffekter som följer av energieffektivisering.
241
Bilaga 6
Figurer:
Figur 1: IEA World Energy Outlook (WEO) 2012 ..................................................................................... 7 Figur 2: Multiple Benefits, PLUS-värden som hänger samman med effektivisering ............................... 8 Figur 3: Effektiviseringspotentialen realiseras inte i den omfattning som är motiverat (IEA WEO 2012) ................................................................................................................................................................. 9 Figur 4: Kunder är mera intresserade av service och nytta än av aktuella produktprestanda ............. 11 Figur 5: Världsbanken ställer ifråga standardmodellen mot en utvecklad som tar hänsyn till hur människor verkligen tänker ................................................................................................................... 12 Figur 6: Från “Energy sufficiency policy: an evolution of energy efficiency policy or radically new approaches?” Stefan Thomas et al. ....................................................................................................... 14 Figur 7: Energimixen i Europa vid olika nivåer på effektiviseringsmålsättningen (27-30-40%) till 2030. ............................................................................................................................................................... 17 Figur 8: Effektivisering först - så att vi utnyttjar energin bättre och därefter kan ta i anspråk ett bredare/större utbud av lokala resurser. .............................................................................................. 18 Figur 9: ”Körordning” för ett energisystem med stort inslag av förnybar (intermittent) energi.
........ 18
Figur 10 IEA World Energy Outlook 2015 .............................................................................................. 20 Figur 11: Olika tjänstekategorier (förädlingsnivå) enligt Energimyndigheten Energitjänster i Sverige - Statusrapport för tjänster för energieffektivisering ER 2013:22 ........................................................... 22 Figur 12: Naturliga omställningstillfällen utnyttjas ............................................................................... 23 Figur 13 EEFIG förslag till åtgärder (https://ec.europa.eu/energy/en/news/new-report-boostingfinance-energy-efficiency-investments-buildings-industry-and-smes)................................................. 23 Figur 14: ESCo market development: A role for facilitators to play, Bleyl et al. eceee 2013 ............... 24 Figur 15 Tjänster och karaktär på tjänster i offentlig sektor (ER 2013:22) ........................................... 24 Figur 16: Energisprongs modell ............................................................................................................. 28 Figur 17: EUs målsättning för att uppnå 20% effektivisering till 2020 .................................................. 30 Figur 18: Grafisk framställning av fölustskyendet (loss aversion) som det beskrivs av Kahneman och Tversky i deras prospect theory. .......................................................................................................... 32 Figur 19: Exempel på handel med EEO (Vita certifikat) i Australien ..................................................... 33 Figur 20: Lärkurva för solceller som illustrerar hur de nått break-even (grid parity) ........................... 38 Figur 21: Teknikutveckling och kostnader som en följd av volymsuppbyggnad i jämförelse med kostnader för fortsatt utbyggnad av olja och gas. ................................................................................ 39 Figur 22: Teknikupphandlingens marknadspåverkan ............................................................................ 40 Figur 23: Byggnadsrenoveringar (djup renovering till halva användningsnivån) .................................. 43 Figur 24: Omställnings av fordonsflottan .............................................................................................. 43 Figur 25: Samverkan mellan Forsknings-, hinders- och omställningsperspektiv för marknadsåtgärder ............................................................................................................................................................... 45 Figur 26: Marknadstransformation (marknadsomställning (med fokus på prestanda) ........................ 46 Figur 27 ”
The right support depends on the maturity of the technology and the degree of market
uptake”, IEA Energy Technology perspectives 2015. ............................................................................. 46
Figur 28: Olika aktörers beslutssituation med samma påverkan på energisystemet ........................... 47 Figur 29: Princip för rangordning och jämförelse av åtgärder. ............................................................. 48 Figur 30: Kostnad och prisjämförelse för några åtgärder enligt IEA WEO 2015. .................................. 48
242
Bilaga 6
Figur 31: Potentialer och deras utvecklingsmöjligheter........................................................................ 49 Figur 32: Ekonomiskt utfall och fördelning av ESCO-verksamhet som regleras av ett kontrakt EPC http://www.eu-esco.org/index.php?id=21 ........................................................................................... 51 Figur 33: Energitjänster byggs upp stegvis till genomförande och funktion (http://www.euesco.org/index.php?id=21) ................................................................................................................... 51 Figur 34: Sysselsättningseffekter som följer av energieffektivisering. .................................................. 53
243
Bilaga 7
CIRKULÄR EKONOMI ± INTERNATIONELL UTBLICK, OCH IMPLIKATIONER FÖR SVERIGES MILJÖ- OCH NÄRINGSLIVSPOLITIK
Detta kapitel beskriver den internationella utvecklingen vad gäller materialanvändning och övergången till en mer cirkulär ekonomi, samt diskuterar vad dessa trender innebär för Sverige. Specifikt diskuteras vilken roll en övergång till en mer cirkulär ekonomi kan spela i att uppnå Sveriges mål om netto-nollutsläpp av växthusgaser år 2045.
Sammanfattningsvis argumenterar texten för att en övergång till en mer cirkulär ekonomi är en nödvändig förutsättning för att Sverige skall nå sina klimat- och andra miljömål, att den pågående teknikrevolutionen gör detta både möjligt och lönsamt, samt att en övergång till en mer cirkulär ekonomi innebär många innovations- och exportmöjligheter för det svenska näringslivet.
Kapitlet är disponerat i fyra delar:
1.
Dagens materialanvändning ± globala trender, miljöpåverkan och resurseffektivitet
2.
Cirkulär ekonomi ± internationell utblick
3.
Teknikrevolutionen ± en viktig ´HQDEOHU´
4.
Implikationer för Sverige, inklusive möjliga styrmedel
1. Dagens materialanvändning ± globala trender, miljöpåverkan och resurseffektivitet
Materialanvändning är idag djupt förknippat med ekonomisk utveckling och välstånd. Ju högre välstånd, desto högre materialanvändning (se bild 1). En genomsnittsperson i de flesta västeuropeiska länder ± inklusive Sverige - använder 13-17 ton material per person och år, eller hela 36-47 kg per dag. Som bilden visar, blir sambandet något svagare när välståndet ökar ± en mättnadseffekt när ett lands infrastruktur är utbyggd ± men även vid höga inkomstnivåer per capita leder ökat välstånd till ökad materialanvändning. När världens befolkning och välstånd ökar innebär detta en globalt snabbt växande materialanvändning: bara mellan 1990 och 2010 ökade den globala materialanvändningen från ca 40 miljarder ton till ca 70 miljarder ton enligt International Resource Panel
1
.
1 Decoupling natural resource use and environmental impacts from economic growth. International Resource Panel, 2011
244
Bilaga 7
Bild 1: Materialanvändning per capita som funktion av BNP per capita
2
Denna nivå av materialanvändning ± och det faktum att den fortsätter öka i snabb takt när välståndet ökar till och med i rika länder - är djupt problematisk av flera skäl:
a.
Materialproduktion orsakar stora utsläpp av växthusgaser. Enligt UNFCCC
3
står råmaterial-produktion (inklusive mat) idag för ca 19 procent av de globala utsläppen av växthusgaser, och avfallshantering står för ytterligare 3 procent. En avsevärd del av transport-utsläppen (ytterligare 14 procent av de globala utsläppen) går dessutom åt till att transportera material och produkter. För att nå de målsättningar om utsläppsminskningar som satts (till exempel EUs målsättning om 80 procent minskning till 2050, eller Sverige mål om nettonollutsläpp till 2045), måste även dessa utsläpp minskas radikalt. Höjd effektivitet och förnyelsebar energi i produktionsprocessen kan minska
2 Global patterns of material use: a socio-economic and geophysical analysis. Steinberger, Krausmann, Eisenmenger, Ecological Economics, 69[5] 3 United Nations Framework Convention on Climate Change
245
Bilaga 7
utsläppen till viss del, men för så stora utsläppsminskningar som krävs måste också materialvolymerna minskas.
b.
Materialanvändning är också orsak till många andra stora miljöproblem.
Färskvattenbrist, övergödning, avskogning, utfiskning, kemiska föroreningar, stora mängder plast i haven, och många andra miljöproblem kan spåras tillbaka till vår materialanvändning. I en analys
4
som FN-stödda The Economics of
Ecosystems and Biodiversity ´7((%´) genomförde 2013 uppskattades den totala globala miljöskadekostnaden för år 2009 till 13 procent av global BNP ± en chockerande hög siffra. Men kanske än mer intressant är att bara 35-40% av de miljökostnader man beräknade hängde samman med energianvändning (främst växthuseffekten), medan hela 60-65% relaterade till materialanvändning i olika former.
c.
Materialanvändning orsakar stora ekonomiska risker RFK´VHFXULW\RIVXSSO\´ risker*HQHUHOOWVHWWKnOOHUGHQJOREDODHNRQRPLQLQWHSnDWW´J|UDVOXW´ på material. För många stora materialkategorier ökar de globala reservkvoterna (identifierade reserver dividerat med årlig produktion) snarare än minskar. Men det finns också ett antal materialkategorier där det finns verkliga risker kring den framtida tillgången(8KDUWLOOH[HPSHOPDWHULDOSnVLQ´FULWLFDOPDWHULDOV´ lista
5
, bland annat flera jordartsmetaller och fosfat (fosfat är en nödvändig
komponent i konstgödsel men fossilt fosfat finns framför allt i Nordafrika med flera frågetecken kring framtida tillgång). Och de flesta globala råvarumarknader är volatila vilket innebär stora ekonomiska och geopolitiska risker.
Att materialanvändning i olika former ligger bakom så många av våra stora miljöproblem genomsyrar inte debatten och policy-förslag så mycket som det borde. Det internationella klimatarbetet, till exempel, tenderar att fokusera på förnyelsebar energi, energieffektivitet, landanvändning, och de högpotenta växthusgaserna. Material- och resurseffektivitet ± när de nämns ± hamnar ofta långt ned på listan.
Det är synd, för det finns en enorm potential i effektivare materialanvändning. I rapporten Growth Within: a circular economy vision for a competitive Europe
6
, som
jag var med och författade, gjordes en diagnos av effektiviteten i dagens materialanvändning. Diagnosen gjordes på europeisk basis men resultaten är riktningsmässigt desamma för Sverige:
I volymtermer återvinns cirka 40 procent
7
av allt material i EU, medan 60 procent
bränns eller läggs på deponi. Detta tas ofta som intäkt för att Europa kommit en god bit på vägen mot en cirkulär ekonomi. Men dessa volymandelar, som är de som oftast
4 Natural Capital at Risk: The Top 100 Externalities of Business, The Economics of Ecosystems and Biodiversity, 2013 5 Report on Critical Raw Materials, Report of the ad hoc working group on defining critical materials, European Commission, 2014 6 Growth Within: a circular economy vision for a competitive Europe. McKinsey, Deutsche Post-Stiftung, Ellen MacArthur Foundation, 2015 7 Samtliga faktauppgifter i de följande tre styckena kommer från Growth Within-rapporten
246
Bilaga 7
redovisas, döljer en viktigare sanning: i värde-termer tappar Europa hela 95 procent av materialvärdet i varje användningscykel. Kvoten är uträknad som försäljningen av sekundärmaterial i Europa, dividerat med försäljningen av primärmaterial, med justeringar gjorda för import/export och för inbäddade material i produkter. Även för stora återvinnings-kategorier som papper, glas, och stål, tappas en stor del av värdet genom att bara en del av volymerna kommer tillbaka, och genom att volymerna som kommer tillbaka är så förorenade RFK´EODQGDGH´DWWYlUGHWDYVHNXQGlUPDWHULDOet är väsentligt lägre än värdet primärmaterial. Så förenklat kan man säga att Europa (och världen) producerar råmaterial till en hög miljömässig och ekonomisk kostnad, använder dem en gång, och lämnar dem sedan väsentligt nedgraderade till kommande generationer.
Det finns också en enorm potential i att använda produkter och material bättre under dess livstid. I Growth Within ± rapporten genomfördes en kartläggning av material- och produktanvändningen i tre av våra allra största värdekedjor: transport, mat, och byggnader.
Låt oss titta på resultaten för transport (se också bild 2): Den genomsnittliga Europeiska bilen används 8 procent av tiden. Ytterligare 3 procent av tiden går bort i trafikstockningar och för att leta parkering. Så bilens effektiva körtid utgör ca 5 procent av tiden. Under dessa 5 procent av tiden används i genomsnitt 1,5 säte av 5. Så den totala utnyttjandegraden blir låga 1,5 procent, för en av våra största infrastrukturkategorier, där många europeiska familjer bundit upp något års disponibel inkomst. Från ett energiperspektiv blir resursutnyttjandet liknande: uppskattningar av den så kallade well-to-wheel effektiviteten för bensinbilar brukar ligga kring 20-25 procent. Men sedan är dödviktskvoten i genomsnitt 12:1 (1,2 ton bil används för att transportera ca 100 kg människa om 1,5 säte är upptaget). Multiplicera talen, så blir utnyttjandegraden från ett energiperspektiv kring 2 procent. Titta sedan på landperspektivet: upp till hälften av den dyra marken i innerstäder används till transportinfrastruktur (vägar, parkeringsplatser). Men till och med i rusningstrafik så täcks bara 10 procent av vägnätet i städer av bilar, och rusningstrafik i sin tur är i de flesta städer 5 procent av tiden. Så även från ett land-perspektiv en mycket låg utnyttjandegrad. Dessutom orsakar transport-systemet som bekant stora luftföroreningar och växthusgasutsläpp, och många olyckor. Den intresserade läsaren hänvisas till Growth
Within-rapporten för liknande kalkyler kring byggnation och mat, men som exempel kan nämnas att europeiska kontor i genomsnitt används mindre än halva tiden även
XQGHUNRQWRUVWLGRFKDWW)1¶V)RRGDQG$JULFXOWXUH2UJDQL]DWLRQ´81)$2´ uppskattar att 31 procent av all Europeisk mat aldrig når en mun.
Detta är ett förvånansvärt lågt resursutnyttjande i några av våra allra största och mest ´PRJQD´värdekedjor, som tillsammans står för 70-80 procent av Europas totala naturresursanvändning, som motsvarar 60-65 procent av en genomsnittlig hushållsbudget, och som totalt utgör ca 50 procent av all sysselsättning.
247
Bilaga 7
Vänder man på resonemanget kan man istället säga att datapunkterna ovan indikerar en enorm potential: om vi kan använda existerande material, produkter och infrastruktur bättre kan vi få ut väsentligt mer ekonomiskt värde ur samma mängd resurser, och på så sätt åstadkomma både bättre/mindre miljöpåverkan och bättre tillväxt. Senare kommer denna text argumentera för att ny teknologi nu gör detta möjligt både tekniskt och ekonomiskt.
En viktig fråga är varför resursutnyttjandet är så lågt, och om det låga resursutnyttjandet också innebär en ekonomisk sub-optimering, eller om det till exempel är så att konsumenter tycker att värdet av att ha en bil omedelbart tillgänglig är så stort att det uppväger extrakostnaden av att bara använda den då och då. Det finns ett längre resonemang även om detta i Growth Within-rapporten, men kort kan man säga att det finns flera goda skäl att anta att resursutnyttjandet är lägre än det ekonomiskt optimala: 1) Ny teknik ILQQVQXWLOOJlQJOLJVRPlQGUDU´EU\WSXQNWHUQD´ väsentligt och som ännu inte genomsyrar marknaderna (dessa tekniker diskuteras nedan). 2) Dessa stora fysiska värdekedjor är formade av politiska beslutsfattare snarare än marknader, och det finns få skäl att anta att politiken alltid fattar optimala beslut. Vad gäller transportsystemet, till exempel, påverkar det offentliga redan idag genom högre eller lägre investeringar i vägnätet, genom investeringar i kollektivtrafik, genom trängselskatter, genom bränsleskatter och subventioner till nya bränslen, genom stadsplanering, genom tillgång och avgifter för parkering, och så vidare. Totalt har alla dessa beslut en massiv påverkan på transportsystemet. På samma sätt har ett antal regleringar av värdekedjorna för byggnation och mat en massiv påverkan på respektive värdekedja: byggnormer (som reglerar allt från material till arkitektoniska lösningar till energieffektivitet), stadsplanering, garantiregler, detaljerade jordbrukssubventioner för olika typer av grödor, livsmedelstullar, regler kring gödsling, och så vidare. 3) Flera viktiga externaliteter prissätts inte alls eller alldeles för lågt, vilket leder till
248
Bilaga 7
suboptimering (till exempel materialnedgradering, trängsel, luftföroreningar, växthusgasutsläpp).
2. Cirkulär ekonomi ± kort internationell utblick
(Q´FLUNXOlUHNRQRPL´HOOHUHQ´NUHWVORSSV-HNRQRPL´KDUOlQJHIUDPI|UWVVRPen viktig komponent i lösningen på problemen ovan. Det finns ingen allmänt accepterad definition av begreppet, men de flesta brukar hålla med om att följande principer definierar kärnan i en cirkulär ekonomi:
Ŷ
Tekniska material skall användas på ett sätt så att deras värde i möjligaste mån bibehålls, och de kan cirkulera många gånger i ekonomin. Det innebär att färger, tillsatser och materialblandningar i första hand skall göras på ett sätt så att PDWHULDOHQNDQ´UHQDV´RFKnWHUDQYlQGDVWLOOHWWK|JWYlUGHLVOXWHWDYOLYVF\NHOQ 7HNQLVNDPDWHULDOVNDOOLQWH´NRQVXPHUDV´XWDQEDUD´DQYlQGDV´
Ŷ
Biologiska material kan däremot konsumeras, eftersom de är förnyelsebara. Dock skall de behandlas och användas på ett sätt som gör att de på ett säkert sätt kan återföras till biosfären, det vill säga de skall hållas rena från gifter och ickebiologiskt nedbrytbara tillsatser.
Ŷ
Eftersom tekniska och biologiska material ingår i så olika cykler, betonar de flesta definitioner av en cirkulär ekonomi att dessa två materialkategorier skall hållas isär i möjligaste mån, så tekniska kan återcirkuleras i ekonomin medan biologiska återförs till biosfären.
Ŷ
Material och produkter skall ha ett så högt resursutnyttjande som möjligt under VLQOLYVWLG3nVHQDUHWLGKDUGlUI|URIWDGHOQLQJVHNRQRPL´VKDULQJHFRQRP\´ och ibland digitalisering räknats in som hävstänger i den cirkulära ekonomin eftersom de höjer resursutnyttjandet av fysiska produkter.
Ŷ
I vissa definitioner av den cirkulära ekonomin inkluderas också ett skifte från tekniska till förnyelsebara material, och från fossil energi till förnyelsebar.
´&LUNXOlUHNRQRPL´VRPNRQFHSWDQYlQGVLEODQGXWE\WEDUWPHGHQ´UHVXUVHIIHNWLY HNRQRPL´ Det är en överförenkling enligt mitt sätt att se: det är sant att en cirkulär ekonomi också är resurseffektiv, men när man använder begreppet resurseffektiv tänker många på att optimera linjära flöden, snarare än att göra dem cirkulära. Resultatet blir att många då inte tänker på alla nya möjligheter som cirkulära flöden innebär, utan istället tänker att resurseffektivisering innebär att göra samma sak som idag, bara lite mer effektivt. Skillnaderna i resultat kan vara dramatiska. I diskussioner med företag använder jag ibland ´OHDQ´NRQWUD ´NRVWQDGVHIIHNWLY´WLOOYHUNQLQJ som en analogi: Lean innebär kostnadseffektivitet, men det innebär också mycket mer: När Toyota införde ´lean´ som en förändringsapproach innebar det ett helt nytt sätt att se på tillverkningsprocessen. Istället för att prata om kostnadseffektivitet ± att göra samma sak lite bättre - satte man ´QRZDVWH´VRPambition, satsade systematiskt på att eliminera felkällor i tillverkningsprocessen istället för att vara effektiv i att rätta till felen när de väl inträffat, man upptäckte massa nya förbättringsområden som man tidigare inte tänkt på (just-in-WLPHPLQVNDYDULDELOLWHWYLVXHOODPlWHWDO«och
249
Bilaga 7
lyckades mobilisera sin organisation på ett helt nytt sätt. Resultatet var att Toyota blev världeQVVW|UVWDELOWLOOYHUNDUHRFKDWW´OHDQ´QXPHUDlUVWDQGDUGI|UDOODVW|UUH tillverkningsföretag. På samma sätt ger ett cirkulärt synsätt på produktdesign, produktionsprocesser, och materialflöden ofta upphov till nya innovationer och förbättringar. Företag börjar tänka på hur de kan få tillbaka produkter och material från sina kunder i slutet av livscykeln och återanvända delar av dem, hur de kan använda leasing-baserade affärsmodeller, hur de kan bygga produkterna mer modulärt så inte hela produkten måste kasseras när någon komponent gått sönder, hur de kan standardisera materialval för att öka materialvärdet i produkterna och så vidare. Ellen MacArthur Foundation har publicerat flera rapporter de senaste åren som visat på ekonomiskt lönsamma cirkulära affärsmodeller, till exempel för lätta transportfordon, mobiltelefoner, och tvättmaskiner
8
.
Cirkulär ekonomi har fått ett stort uppsving bland politiska beslutsfattare de senaste åren, till stor del baserat på de höga råvarupriserna före finanskrisen, och den bristsituation på ett antal viktiga råvaror som uppstod. En annan bidragande faktor har säkert varit de alltmer uppenbara miljöproblemen. Eftersom Europa är världens största netto-importör av råvaror var de höga prisnivåerna och prisvolatiliteten ett extra stort problem för Europa, och kanske är det därför som tankarna kring en cirkulär ekonomi kommit längre i Europa än i de flesta andra världsdelar.
EU-kommissionen lade i december 2IUDPHWW´&LUFXODU(FRQRP\3ackage
9
´ där
man börjar staka ut vägen mot ett cirkulärt Europa. Av skrivningarna framgår att kommissionen ser en cirkulär ekonomi som fördelaktig inte bara av miljöskäl utan också för jobb, tillväxt, konkurrenskraft, och för att minska tillförselrisker. Man är noga med att betona att cirkulär ekonomi inte bara handlar om avfallshantering och återvinning utan också bättre produktdesign och nya affärsmöjligheter. Viktiga policyområden som Kommissionen nämner att de kommer att arbeta vidare med inkluderar förenklade regler kring handel av sekundär-material, produktdesign-regler för att göra återvinning billigare och behålla mer av materialvärdet, samt ett utökat SURGXFHQWDQVYDU´H[WHQGHGSURGXFHUUHVSRQVLELOLW\´VRPLK|JUHJUDGLQNOXGHUDU återvinning. Man har också öronmärkt 650 miljoner Euro i olika innovationsfonder för att bedriva forskning och utveckling inom den cirkulära ekonomin. Också i flera medlemsländer, framför allt i nordvästra Europa, arbetas det intensivt med cirkulär ekonomi.
Bland företag finns ett gryende intresse för den cirkulära ekonomin, och det finns ett antal pionjärföretag som kommit relativt långt. Men än så länge är en cirkulär ekonomi inte en stor fråga för flertalet företag.DQVNHHWWUHVXOWDWDYDWW´ERRPHQ´L råvarupriser 2005-2009 nu istället ersatts av en ´EXVW´GlUmånga återvinningsföretag går på knäna eftersom priserna på primärmaterial är så låga. Min övergripande känsla efter att ha diskuterat dessa teman med hundratals företag, politiker och myndigheter är att cirkulär ekonomi idag befinner sig på ungefär samma stadium som förnyelsebar energi gjorde i början av 2000-talet: Många håller med om den långsiktiga riktningen,
8 Towards the Circular Economy, vol 1, Ellen MacArthur Foundation, 2013 9 Closing the Loop, Circular Economy Package, European Commission, December 2015
250
Bilaga 7
och det finns ett antal pionjärföretag som redan investerat stort, men för den stora massan av företag är det ännu inte tydligt hur man skall hantera den cirkulära ekonomin, och vilka hot och möjligheter den innebär. Denna situation har ändrats dramatiskt för förnyelsebar energi de sista 10-15 åren, och jag tror vi kommer att se en liknande utveckling för cirkulär ekonomi de kommande 10-15 åren.
3. Teknikrevolutionen ± HQYLNWLJ¶HQDEOHU¶för en mer cirkulär ekonomi
Världen är mitt uppe i en stor teknikrevolution, det är det nog få som betvivlar. Världens största retail-företag (Amazon) har inga fysiska butiker, det största taxiföretaget (Uber) har i princip inga bilar, det största hotellföretaget (AirBnB) har LQJDKRWHOOUXPRFKVnYLGDUH,´7KH6HFRQG0DFKLQH$JH´KlYGDU digitaliseringsforskarna Brynjolfsson och McAfee att tekniken kommit till en EU\WSXQNWGlUYLQXNDQGLJLWDOLVHUD¶MXVWDERXWHYHU\WKLQJ¶0nQJDLQIRUPDWLRQV- och transaktionsbranscher har redan stöpts om fundamentalt, till exempel fotografi, underhållning, finansiella tjänster, och media.
Det som nu håller på att hända i rask takt är att teknikrevolutionen kommer till de stora fysiska och resurskrävande värdekedjorna. Den kommer över de kommande 1-2 decennierna att stöpa om dessa värdekedjor lika fundamentalt som den redan gjort med informations- och transaktionsbranscherna ovan. Vart denna omstöpning tar oss kommer att ha mycket stor påverkan både på Sveriges och världens ekonomi, jobbskapande och miljöpåverkan. Ciscos ordförande John Chambers tror att nästa våg av tekQRORJLNRPPHUDWWKD´-WLPHVWKHLPSDFWRIWKHLQWHUQHWUHYROXWLRQ´RFK General Electrics VD Jeff Immelt VlJHUDWW´ZHWKLQNDERXWLWDVWKHGLJLWL]DWLRQRI LQGXVWU\´
10
.
Låt oss titta på några exempelteknologier i var och en av de tre största fysiska värdekedjorna. Detta dels för att börja förstå åt vilket håll dessa värdekedjor är på väg, dels för att sedan kunna diskutera hur de nya teknologierna kan användas som en ´HQDEOHU´I|UHQPHUFLUNXOlUHNRQRPL
11
.
Ŷ
Transport: 1) Bildelningstjänster av olika slag växer snabbt över hela världen.
AutoLib i Paris är ett intressant exempel: användaren bokar bilen med sin smartphone, priset är 5 Euro per halvtimme, Paris stad har reserverat parkeringsutrymme på hundratals platser över hela Paris så man kan hämta bilen i närheten och vet att det finns en reserverad parkeringsplats när man kommer fram, man behöver inte hämta någon nyckel utan bilen öppnas och startas med en kod som levereras digitalt till kundens telefon. Allt detta har lett till att många kunder upplever tjänsten som ett besvärsfritt och kostnadseffektivt sätt att få tillgång till en bil. Eftersom alla AutoLibs bilar är eldrivna och varje bil enligt företaget ersätter 5-7 privatbilar (och därigenom minskar behovet av parkeringsutrymme) har Paris stad valt att uppmuntra denna och andra
10 *(¶V-HII,PPHOWRQGLJLWL]LQJLQWKHLQGXVWULDOVSDFHMcKinsey Quarterly, October 2015 11 Faktauppgifterna i de följande tre styckena kommer från Growth Within: a circular economy vision for a
competitive Europe, McKinsey, Deutsche Post-Stiftung, Ellen MacArthur Foundation, 2015
251
Bilaga 7
delningstjänster (det finns många liknande bildelningstjänster runt om i världen). Bildelning är så intressant att till och med de flesta biltillverkare investerat i sina egna delningstjänster, trots den uppenbara risken att kannibalisera sin egen bilförsäljning: Daimler har Car2Go, Volvo har SunFleet, BMW har DriveNow, för att nämna några exempel. 2) Elbilar är nu i rakt takt på väg att bli konkurrenskraftiga med bensin- och dieselbilar. Förutom att de minskar utsläppen, så håller också elbilar mycket längre eftersom de innehåller mycket färre rörliga delar och filter som kan gå sönder. En del bedömare tror att en genomsnittlig körsträcka för en elbil kommer att ligga mellan 50 000 och 100 00 mil, jämfört med 30 000 till 40 000 mil för många bensin- och dieselbilar, 3) Många industribedömare tror också att autonoma bilar kommer att lanseras kommersiellt de närmsta 2-7 åren (halv-autonoma finns redan kommersiellt). Var och en av dessa trender innebär stora förändringar för transportsystemet, och tillsammans kommer de att innebära en fundamental omstöpning. Tänk hur mycket effektivare ett delat, el-drivet och bättre integrerat transportsystem skulle kunna vara.
Ŷ
Mat. 1) ´3UHFLVLRQDJULFXOWXUH´har de senaste åren vuxit till ett av de största investeringstemana för amerikanska venture capital aktörer. Start-up bolaget
BlueRiver kan illustrera möjligheterna. Bolaget har utvecklat en salladsrobot, som kopplas efter en traktor när det är dags att gallra. Kameror och bildanalysprogram avgör vilka plantor som är mest livskraftiga, mäter avståndet mellan dem, gallrar automatiskt bort exakt rätt plantor, och applicerar rätt mängd gödning. En revolution för amerikanska salladsodlare (bolaget finns främst i USA än så länge), och en som innebär radikalt lägre kostnader, högre volymer och lägre användning av konstgödsel. %OXH5LYHUlUEDUDHWWDYPnQJDH[HPSHOSn´SUHFLVLRQ DJULFXOWXUH´ 2) Beyond Meat är ett annat bolag som fått mycket uppmärksamhet de senaste åren. Företaget har lyckats utveckla sojaprotein-baserade produkter som smakar så likt kyckling och biff att få konsumenter kan känna skillnaden
12
.
Återigen en attraktiv kombination av radikalt lägre resursanvändning, ett konkurrenskraftigt pris, och faktiskt ett högre näringsinnehåll.
Ŷ
Byggnation. 1) Delningstjänster. AirBnB växte 80-90 procent per år 2010-2014, och på nyårsafton 2014 stod bolaget för 4 procent av alla bokade övernattningar globalt. Man behöver inte extrapolera speciellt många år innan AirBnB (och de andra delningstjänsterna som finns) kommer ha en stor påverkan på den globala hotell och turistindustrin. Liknande tjänster börjar växa upp för kontor. 2) 3Dprintade byggelement. Flera spännande start-up bolag experimenterar med att 3Dprinta stora byggelement, ibland av återvunna byggmaterial. Det kinesiska företaget WinSun, till exempel, skapade uppmärksamhet för något år sedan när man byggde skalet till tio enfamiljshus på 24 timmar, med ett litet antal byggarbetare, genom 3D-printade färdiga byggelement som monterades ihop på plats, förberedda med kanaler för el och VVS
13
. Många företag experimenterar också med mycket mer modulära och industrialiserade byggteknologier.
12 The Future Of Meat Is Meatless, Just As Tasty, And About To Change The World, Forbes, 6 mars 2014 13 Chinese Company assembles 10 3D-printed houses in a day, Inhabitat, 2014
252
Bilaga 7
Exakt hur snabbt dessa bolag och teknologier kommer att växa är omöjligt att idag sia om, men de illustrerar att förändringstakten i dessa värdekedjor troligen kommer att vara mycket högre än historiskt, och att många av de nya teknologierna och affärsmodellerna som växer fram är väsentligt bättre både från ett miljöperspektiv och ett ekonomiskt perspektiv. De innebär stora möjligheter för Sverige och svenskt näringsliv - enorma värden kommer att skapas i omvandlingen - men också ett hot: som alltid kommer det nya att konkurrera ut många gamla teknologier och affärsmodeller, och teknikrevolutionen kommer säkerligen innebära en våg av ´FUHDWLYHGHVWUXFWLRQ´GlUI|UHWDJVRPLQWHO\FNDVI|UQ\DVLJInUGHWVYnUW
I Growth Within-rapporten användes bild 3 som ett sätt att sammanfatta vilka möjligheter de nya teknologierna öppnar upp för införa en cirkulär ekonomi. Delningsekonomin är värd att lyfta fram speciellt: I miljö-diskussioner finns ofta en tveksamhet gentemot delningsekonomin. Den anses ibland göra det för billigt och lätt att åka bil, eller resa till andra städer, och därför är man rädd att volymerna (och därmed miljöpåverkan) kommer öka. Ett bättre sätt att resonera, tror jag, är att utgå från en given volym av bil-kilometer eller övernattningar, och istället fråga sig om det inte är bättre att den volymen levereras av få bilar och hus som utnyttjas effektivt, än av många bilar och hus (med mer stål, betong och trängsel som bi-effekt) som utnyttjas ineffektivt. Om man sedan från politiskt håll vill reglera volymen bilkilometer eller övernattningar så finns det bättre sätt att göra det än att hålla tillbaka effektiva nya affärsmodeller.
Om nu den nya tekniken i många fall är bättre för både miljö och plånbok, blir en viktig fråga vad politikens roll bör vara i denna förändring? Kan politiken luta sig tillbaka och bara njuta frukterna? Tyvärr inte. Miljöpolitiken (och näringspolitiekn mer brett) kommer ha åtminstone två avgörande roller i dessa värdekedjor framgent:
253
Bilaga 7
Ŷ
Att skynda på teknikskiften som i sig är lönsamma eller håller på att bli O|QVDPPDPHQVRP¶LQFXPEHQWV¶HOOHUDQGUDNDQKDLQWUHVVHDYDWWKLQGUD, eller som hindras av otillräckliga lagar och regleringar. Delningstjänster är ett bra exempel: det offentliga Sverige skulle kunna göra mycket för att öka tillväxten av delningstjänster. Till exempel kan städer reservera parkeringsplatser, och staten kan etablera tydliga regler för beskattning, säkerhet och försäkringar vad gäller delningstjänster.
Ŷ
Att styra utvecklingen så att den nya tekniken bäddas in de stora värdekedjorna på ett produktivt sätt. Låt oss fortsätta med transportexemplet: samtliga de transporttrender som beskrivs ovan kommer att leda till att bilåkande blir billigare per passagerar-km och mer bekvämt. Erfarenheten visar att efterfrågan då kommer att stiga och att man skall räkna med ett skift från kollektivtrafik till privat trafik. En efterfrågeökning är i princip positiv ± fler kunder får sina transportbehov bättre tillfredsställda. Men i praktiken skulle en ökning av bilvolymerna med 10 eller 20 procent i innerstäderna reversera många av de fördelar som målas upp ovan: trafikstockningar och luftföroreningar skulle öka. Därför är det viktigt att det offentliga påverkar hur de nya teknologierna integreras i transportsystemet (se nedan för exempel på hur)'HWWDNDQOnWDVRP´LQWHUYHQWLRQLVP´PHQsom beskrevs ovan har regleringar och offentliga beslut redan en dominerande påverkan på transportsystemet, så diskussionen handlar inte om fler regleringar och interventioner, utan om att uppdatera de regleringar och interventioner som redan finns till den nya verkligheten. När dessa stora värdekedjor nu går in i en snabb teknikomvandling finns ingen anledning att tro att gårdagens regleringar är de optimala också för framtiden.
Detta är två relativt annorlunda roller än de som miljöpolitiken haft historiskt: då var förändringstakten lägre, det fanns ofta en konflikt mellan kostnad och miljöpåverkan, och miljöpolitikens mål var att genom beskattning eller andra medel få marknaden att göra de mest miljövänliga teknikvalen.
Genom den nya mer moderna rollen är också möjligheterna till samförstånd och samarbete mellan näringsliv och politik mycket högre. Om Sverige lär sig hur man integrerar ny teknik och nya affärsmodeller på ett bra sätt i dessa stora värdekedjor finns goda möjligheter att sedan exportera det kunnandet, i tillägg till att man fått en renare miljö och mer konkurrenskraftig industri på hemmaplan.
4. Implikationer för Sverige, inklusive styrmedel
4.1 Tre hörnstenar i en uthållig och konkurrenskraftig ekonomi
Baserat på diagnosen ovan tror jag att en uthållig och konkurrenskraftig svensk ekonomi måste bygga på tre hörnstenar, som alla har en enorm ekonomisk och miljömässig potential:
Ŷ
Ett CO2-fritt energisystem. Här har Sverige god framdrift, och detta område står i fokus för ett stort antal regleringar, konferenser och initiativ.
254
Bilaga 7
Ŷ
Cirkulära materialflöden. Av alla de skäl som nämndes ovan är det avgörande för
Sverige och Europa att bibehålla en mycket högre andel av värdet i våra material.
Ŷ
Hög-produktiva värdekedjor för transport, byggnation, mat. Att åtgärda det låga resursutnyttjandet som beskrevs ovan för transport, mat, och byggnader har en enorm potential. Även om det självfallet jobbas med samtliga dessa tre system/värdekedjor är min bild att Sverige (och de flesta andra länder) underinvesterar jämfört med den enorma potential som finns.
Av dessa tre hörnstenar har Sverige enligt mitt synsätt god framdrift i en (ett CO2-fritt energisystem) men kan göra mer vad gäller cirkulära materialflöden och högproduktiva värdekedjor. Man kan också räkna LQ´K|J-SURGXNWLYDYlUGHNHGMRU´LGHQ cirkulära ekonomin eftersom syftet är att höja utnyttjandet av fysiska resurser, men jag väljer att hålla isär dem här för att peka på potentialen inom vart och ett av dessa områden.
Mycket av styrmedelsdiskussionen nedan handlar om möjliga sätt för Sverige att höja förändringstakten inom dessa två hörnstenar.
4.2 En cirkulär ekonomis påverkan på tillväxt och sysselsättning
Ett tiotal rapporter har vid det här laget modellerat effekterna av en mer cirkulär ekonomi på tillväxt, jobbskapande, och miljö i olika länder. Till exempel publicerade &OXERI5RPHK|VWHQVWXGLHQ´&LUFXODU(FRQRP\	%HQHILWVIRU6RFLHW\´Ellen MacArthur Foundation SXEOLFHUDGH´'HOLYHULQJWKH&LUFXODU(FRQRP\± a Toolkit for Policy Makers´VRPVWXGHUDGHSnYHUNDQSnGHQGDQVNDHNRQRPLQVRPHWWH[HPSHO Cambridge Econometrics modellerade på uppdrag av EU-kommissionen effekterna av HQ|NDGUHVXUVHIIHNWLYLWHWSn(8¶VHNRQRPL L´6WXG\RQPRGHOOLQJRIWKHHFRQRPLF and environmental impacts of raZPDWHULDOFRQVXPSWLRQ´, och ett forskarlag lett av Jens Horbach gjorde 2015 meta-VWXGLHQ´&LUFXODU(FRQRP\DQG(PSOR\PHQW´kring sambandet mellan sysselsättning och en cirkulär ekonomi.
Dessa rapporter redovisar alla att en mer cirkulär ekonomi skulle ha en positiv påverkan på tillväxt och sysselsättning, även om storleken på de positiva effekterna varierar. Enkelt uttryckt beror BNP-ökningen på att om man inför policy som på ett bra sätt integrerar ny teknologi kan man få mer värde ur samma volym av fysiska tillgångar till en låg extra kostnad. Att de stora fysiska värdekedjorna till stor del styrs av politiska beslut idag och inte av en optimerande marknad gör möjligheterna än större. Ökningen av sysselsättning beror på att sekundärproduktion generellt är mer arbetsintensiv än primärproduktion.
Även om mycket forskning återstår är dessa resultat viktiga: tillgängliga undersökningar pekar mot att den gamla konflikten mellan ekonomi och miljö har blivit mindre relevant och att det istället handlar om att på bästa sätt styra och skapa förutsättningar för den snabba teknikutvecklingen i våra stora fysiska värdekedjor, för både ekonomins och miljöns skull.
255
Bilaga 7
Få av dessa studier analyserar transitionsproblemen, när till exempel jobb skiftas från primärproduktion till sekundärproduktion. Dessa problem finns säkerligen, och förtjänar ytterligare studier.
4.3 Möjliga styrmedel
Givet tidsramarna för detta arbete hålls styrmedelsdiskussionen här på en hög nivå, och fokuserar på nya initiativ (existerande initiativ repeteras inte nedan) som kan övervägas om man från politiskt håll vill öka framdriften inom de två sista hörnstenarna.
1. Höj produktivitet och innovationstakt, och minska svinnet i de stora fysiska värdekedjorna, genom att integrera ny teknik på bästa möjliga sätt. När nu det offentliga Sverige genom styrmedel och offentliga beslut redan har ett enormt inflytande på dessa värdekedjor, och de samtidigt kan förväntas genomgå stora teknikskiften de närmsta 1-2 decennierna, vore det klokt att se över och uppdatera regelverken så att de integrerar ny teknik och affärsmodeller på bästa sätt. Nedan ges exempel för de tre värdekedjorna. Dessa har en stor påverkan inte bara på miljöpolitik utan på innovations- och näringspolitik i stort.
Ŷ
Transport:
±
Möjliggör en snabb tillväxt för bildelning, genom att på statlig nivå klargöra regler för beskattning, arbetsvillkor, säkerhet, och försäkringar. På stads- och kommunnivån är reserverade parkeringsplatser en viktig och rimlig åtgärd, förutsatt att de delade bilarna är miljöbilar och upplägget innebär ett väsentligt effektivare utnyttjande av parkeringsplatser
±
Arbeta fram välfungerande regleringar för autonoma bilar
±
8QGHUV|NRPLQFLWDPHQWI|UVDPYHUNDQGHELODU´LQWHUFRQQHFWHGFDUV´NDQ vara en intressant möjlighet istället för ´mer asfalt´ för att höja kapaciteten i flaskhalsar i transportsystemet, t ex genom reserverade filer eller gator för samverkande bilar. Även om denna teknik inte finns brett tillgänglig idag är det en viktig signal till svenska bilköpare att denna teknik kommer att uppmuntras från offentligt håll. Med nuvarande teknikutvecklingstakt kommer den vara ett billigt sätt att radikalt höja kapaciteten i vägnätet, och dessutom väsentligt minska antalet olyckor.
±
$UEHWDPHGGHVWRUDVWlGHUQDI|UDWWLK|JUHJUDGJ|UDELOHQWLOOHQ¶ODVWPLOH VROXWLRQ¶ snarare än att hela resan görs med bil (tex bättre infartsparkeringar, bättre integration med kollektivtrafiken)
±
Intensifiera arbetet med smarta trafiksystem
Ŷ
Mat:
±
6W|GVYHQVNWMRUGEUXNLDWWWLGLJWLQWHJUHUDQ\DRGOLQJVWHNQRORJLHU´SUHFLVLRQ DJULFXOWXUH´; undersök om en ökning av dessa satsningar är motiverad givet att teknikutvecklingstaken ökat väsentligt.
256
Bilaga 7
±
Lansera initiativ med de stora företagen i mat-värdekedjan för att identifiera sätt att minska svinnet längs värdekedjan.
Ŷ
Byggnation
±
Möjliggör en snabb tillväxt för bostads- och kontorsdelning i Sverige, genom att på statlig nivå klargöra regler för beskattning, arbetsvillkor, säkerhet, försäkringar.
±
Bygg-industrins långa garantiansvar och många certifieringar minskar väsentligt bygg-industrins aptit och möjlighet att prova nya material och bygglösningar, vilket i sin tur minskar förbättringstakten. Utred vilka ändringar som kan genomföras för att å ena sidan fortsätta skydda bostads- och kontorsköpare, men å andra sidan inte hindra innovation.
2. Led utvecklingen inom EU mot ett mer cirkulärt materialsystem. EU har signalerat att man vill gå mot väsentligt mer cirkulära materialflöden. Mycket av de nödvändiga regleringarna kommer också att vara Europeiska regleringar, snarare än svenska. Att döma av kommissionens kommunikation är detta en hög prioritet.
Sverige bör ta en ledande roll i denna omställning. Sverige har ju en omvittnat stark position vad gäller primärmaterial. När nu en större och mer sofistikerad sekundärmaterial-industri med stor sannolikhet kommer att växa fram, borde Sveriges ambition rimligen vara att skapa en lika stark position där som inom primärmaterialen. Innovationsmöjligheterna är stora i hur man effektivt aggregerar volymer av sekundärmaterial, vilka materialstandards som skall användas, separeringsteknologi, med mera.
Men det är också troligt att produkter kommer designas väsentligt annorlunda i framtiden, för ökad återvinning, för att vara möjliga att reparera, och för att kunna gå igenom flera användningscykler. Michael Braungart, en av den cirkulära ekonomins pionjärer, beskriver det som en kvalitetsrevolution i produktdesign: varför skall kunder acceptera att deras produkter har andrahandsvärdet noll, när det inte hade behövt vara så om produktdesigners hade tänkt ytterligare ett steg, och från början designat produkten för nästa livscykel? Varför skall de behöva acceptera att hela produkten måste slängas för att en komponent gått sönder?
Givet att mycket av GH´KnUGD´produkt- och marknadsregleringarna kommer att ligga på EU-nivå, kan det offentliga Sverige framför allt bidra genom att skapa industrisamarbeten och olika typer av kunskapsutveckling (tillämpad forskning, piloter, demonstrationsprojekt, med mera). Exakt vilka dessa bör vara går utanför ramarna för denna text, men det vore värdefullt med en genomgång av kunskapsläget värdekedja för värdekedja, där man undersöker vilka de stora möjligheterna är till mer cirkulära materialflöden, och var det finns kunskapsluckor kring ekonomi, teknik, eller miljöpåverkan.
ƑƑƑ
257
Bilaga 7
Om författaren: Per-Anders Enkvist är civilingenjör i grunden och har arbetat de
senaste 15 åren på konsultbolaget McKinsey, de sista 7 åren som delägare. Han var en DYJUXQGDUQDDY0F.LQVH\VJOREDOD´6XVWDLQDELOLW\3UDFWLFH´RFKIRNXVHUDGHVLWW konsultarbete på näringslivsimplikationer av klimatfrågan och cirkulär ekonomi. Per-Anders lämnade McKinsey 2015 och driver idag ett eget konsultbolag.
259
Bilaga 8
Makroinnovationer, långsiktig ekonomisk utveckling och framtida utsläpp av växthusgaser
Fredrik N.G. Andersson
1
Lunds Universitet
Lars J. Nilsson
Lunds Tekniska Högskola
Sammanfattning
Samhället förändras kontinuerligt. Hur samhällsutvecklingen ser påverkar energiefterfrågan och utsläppen av växthusgaser. Sedan den industriella revolutionens genombrott har Sverige gått igenom tre större samhällsomställningar som har haft en stor inverkan på energisystemet och därmed utsläppen. Syftet med denna underlagsrapport är att diskutera drivkrafterna bakom dessa omställningar och vilka lärdomar vi kan dra av dem för en framtida klimatomställning.
Vi bedömer att möjligheterna att nå netto nollutsläpp till 2050 med bibehållen eller
växande välfärd är goda. För att nå nollutsläpp krävs en aktiv och bred klimatpolitik. Lärdomarna från tidigare energiomställningar är att klimatpolitiken måste ta hänsyn till den ekonomiska utvecklingens dynamik och bidra till att skapa den nya teknik, nya institutioner och nya marknader som krävs för en omställning. Det betyder att klimatpolitiken måste arbeta med flera olika verktyg och vara dynamisk. Den klimatpolitik som är rätt för en fas i samhällsutvecklingen är inte nödvändigtvis rätt för nästa fas i utvecklingen.
Nyckelord: klimatomställning, tekniskutveckling, industriella revolutioner
1
Kontaktperson. Adress: Nationalekonomiska Institutionen. Box 7082, 220 07, Lund.
Email: ngf.andersson@nek.lu.se
260
Bilaga 8
1. Inledning
Klimatfrågan har gått från att betraktas som ett renodlat föroreningsproblem till att vara en fråga om samhällets utveckling i bred mening och på lång sikt där teknik, infrastrukturer, marknader och institutioner behöver förändras i samspel för att nå nollutsläpp. I strategier för exempelvis hållbara transporter är minskade klimatutsläpp bara en av fördelarna tillsammans med bättre hälsa, färre luftpartiklar, minskat buller, säkrare skolvägar och färre skadade i trafiken. Detta visar hur klimatfrågan är nära sammankopplad med andra samhällsmål. Klimatförändringar och andra miljöproblem utgör dessutom ett hot mot välfärden. En omställning av ekonomin utgör därigenom en förutsättning för fortsatt välfärd. Sett i längre perspektiv karakteriseras samhället inte av jämviktstillstånd utan av återkommande cykler av tillväxt, strukturkriser och ständig samhällsutveckling. En förståelse för hur dessa omvandlingar går till och vad de betyder för utsläppen är viktigt för utformningen av klimatpolitiken.
Sveriges ekonomi har genomgått tre större omställningar under tre industriella
revolutioner
2
(Schön, 2000; 2006). Med industriella revolutioner menas perioder av
ekonomisk tillväxt och utveckling då samhället genomgår grundläggande tekniska, sociala och institutionella förändringar. Varje revolution har inneburit en större transformation av samhället som påverkat bland annat energiefterfrågan och utsläppen av växthusgaser. Med varje ny revolution har både energiintensiteten och utsläppsintensiteten fallit efterhand som ekonomin har strukturerats om till nya produktions- och konsumtionsmönster. Hur den nuvarande tredje revolutionen, och eventuellt en fjärde industriell revolution, kommer att påverka samhällsutvecklingen till 2050 har stor betydelse för hur målet om nollutsläpp 2050 kan nås.
Syftet med denna underlagsrapport är att diskutera drivkrafterna bakom de historiska
transformationerna från en revolution till en annan och vilka lärdomar vi kan dra av detta för målet om att nå nollutsläpp till 2050. Vi inleder i kapitel 2 med en historisk tillbakablick från den första industriella revolutionen fram till idag. Vi fokuserar på hur samspelet mellan innovationer, marknader, institutioner, normer och infrastruktur tillsammans formar samhällsutvecklingen och påverkar utsläppen. Därefter diskuterar vi i kapitel 3 hur den framtida samhällsutvecklingen kan tänkas se ut och vad det betyder för målet att nå nollutsläpp. Här delar vi upp ekonomin i tre sektorer med koppling till de industriella
2
För länder som industrialiserades tidigare än Sverige är det möjligt att definiera fler revolutioner, se t.ex. Perez
(2002; Mokyr, 1994).
261
Bilaga 8
revolutionerna. I kapitel 4 avslutar vi med att diskutera vilka lärdomar vi kan dra av tidigare transformationer av samhället.
2. Den markoekonomiska utvecklingen under tre industriella revolutioner
2.1 Industriella revolutioner
Den industriella revolutionen bryter historien i två tydliga delar – ett förindustriellt samhälle och det moderna industriella samhället. Genombrottet för den moderna ekonomin är tydligt kopplat till energi och möjligheten till mekanisering av produktionen (Kander m fl, 2013). Perioden efter industrialismens genombrott är dock ingen homogen period. På många områden är dagens samhälle fundamentalt annorlunda jämfört med det tidiga industriella samhället under 1800-talet. Perioden efter industrialismens genombrott delas därför ofta in i inte en utan i tre industriella revolutioner (Schön, 2000; 2006; Kander m fl, 2013) där ekonomin under varje revolution följer en viss utvecklingsväg som sedan bryts av i en ny riktning när en revolution övergår i nästa revolution. Varje revolution skapar nya utvecklingsmönster som påverkar konsumtions- och produktionsmönster (Schön, 2000, 2006; Perez, 2002), den ekonomiska geografin (Henning et al, 2011), transportefterfrågan (Eng Larsson, 2012: Andersson och Elger, 2012) och valet av energikälla (Grübler och Nakicenovic, 1991; Matias et al, 2011). Detta i sin tur påverkar både energiefterfrågan och utsläppen av växthusgaser.
Som grund till varje revolution finns en eller ett par så kallade makroinnovationer inom
energi och kommunikationer (Perez, 2002; Devezas et al, 2005; Schön, 2006).
3,4
En
makroinnovation är en ny radikal innovation som ger upphov till helt nya produktionsteknologier, produkter och industrier som tidigare inte existerade (Jovanovic och Rousseau, 2006). En makroinnovation skapar med andra ord möjligheter till nya utvecklingsvägar för samhället. Makroinnovationen ger också upphov till komplementära innovationer (Mokyr, 1994; Schön, 2006) och skapar därigenom ett kluster av innovationer. Klusterformationen gör att innovationernas avkastning förstärks och ökar dess ekonomiska lönsamhet. Det betyder att det uppstår ekonomiska incitament att fortsätta investera i klustret. Innovationer utanför klustret har därigenom svårare att bli lönsamma vilket begränsar
3
Ibland kallas dessa innovationer för General Purpose Technologies (GPT) eller Techno-Economic Systems
(TES).
4
Innovationskluster behöver inte vara oberoende av varandra och olika kluster kan utgöra komplement till
varandra.
262
Bilaga 8
investeringarna i dem och deras möjlighet att utvecklas. Klusterformationen är en bidragande faktor till att ekonomin drivs i vissa utvecklingsriktningar under de respektive revolutionerna.
I Sverige inleddes den första industriella revolutionen under mitten av 1800-talet och
varade fram till det tidiga 1900-talet. Den andra revolutionen tog då över fram tills den tredje revolutionen inleddes under 1970- och 1980-talen. Under den första revolutionen är det innovationer kring ångmaskinen och järnvägen
5
som driver utvecklingen. I Sverige sker det
under denna period en uppbyggnad av basindustrin och enkel tillverkningsindustri (Schön, 2000) och på energisidan sker det en övergång från traditionella energikällor såsom ved till fossila bränslen (Kander, 2002). Under den andra revolutionen flyttar fokus från basindustrin till mer kvalificerad tillverknings- och verkstadsindustri som under denna period blir tillväxtdrivande och fördubblar sin andel av industrins förädlingsvärde (Edvinsson, 2005). Drivande bakom denna utveckling är framför allt elektrifieringen och förbränningsmotorn (Schön, 2006). På energiområdet växer sålunda konsumtionen av olja och elektricitet. På transportområdet blir vägtransporterna allt viktigare, bilindustrin utvecklas och det sker en snabb utbyggnad av vägnätet
6
.
Under den tredje industriella revolutionen är det informations-, och
kommunikationsteknologi (IKT) som utgör det dominerande innovationsklustret. Sedan 1990talets början har mellan 30 % och 40 % av BNP-tillväxten direkt kommit från investeringar i IKT-kapital
7
. Därtill kommer indirekta tillväxteffekter från mer effektiva produktionsprocesser och snabbare utbyte av information (Edquist, 2009; Chou et al, 2014; Edquist och Henrekson, 2015). Den snabba tillväxten av IKT har även betytt att branscher som producerar elektronikvaror vuxit från 1 % i andel av industrins förädlingsvärde år 1993 till 15 % år 2014. Detta är en större andel än exempelvis stål- och metallindustrin som fallit tillbaka från 24 % till 13 % i andel av industrins förädlingsvärde.
8
För ett land som Sverige
som haft en stor IKT-producerande sektor har tillväxteffekten av IKT därför varit större än länder som i huvudsak utnyttjat IKT för att effektivisera produktionen inom den första och andra revolutionens industrier.
Varje nytt innovationskluster skapar nya utvecklingsvägar för samhället, men de ställer
även nya krav på exempelvis marknader, institutioner, infrastruktur, utbildning och
5
Mellan 1870 och 1910 steg transportarbetet på järnväg med mellan 7 % och 8 % per år mätt som
personkilometer och tonkilometer. Därefter faller tillväxttakten för järnvägstrafiken under den andra industriella revolutionen till en tillväxt mellan 3 % och 4 % per år och under den tredje industriella revolutionen till mellan 0.5 % och 2 % per år. Källa: Trafikanalys.
6
Mellan 1950 och 1970 växer vägtransporterna med mellan 10 % och 11 % per år därefter faller tillväxttakten
till ca 2 % per år i genomsnitt fram till 2014 (Trafikanalys).
7
Källa: Conference Board. https://www.conference-board.org/data/economydatabase/index.cfm?id=27762
8
Källa: SCB.
263
Bilaga 8
finansiering (Schön, 2000; Kander et al, 2013). Företag och entreprenörer måste vara villiga att anpassa sig till nya produktionsmetoder och vad det betyder för företags- och affärsmodeller (Schön, 2006). Nya marknader måste uppstå för nya produkter som inte fanns tidigare (Mokyr, 1994). Lagar och regler måste anpassas efter den nya ekonomin som växer fram (von Tunzelman, 2003). Finansmarknadsaktörer måste vara villiga att investera i nya innovationskluster med innovationer som radikalt bryter med tidigare erfarenheter (Perez, 2002). För att en makroinnovation och ett nytt innovationskluster ska få genomslag krävs det därför att formella och informella institutioner samt infrastruktur anpassas till de nya krav och möjligheter en ny makroinnovation och dess innovationskluster innebär. Men kausaliteten går inte enbart från teknik och system till nya institutioner. Hur institutionerna utvecklas är också avgörande för hur teknik och innovationskluster utvecklas och vilken inriktning samhällsutvecklingen tar. Samhällsutvecklingens riktning och hastighet bestäms därför av hur innovationer, marknader, infrastruktur och institutioner interagerar och utvecklas i samspel med varandra (Jänicke et al, 2012; Perez, 2002).
Makroinnovationer uppstår sällan, ofta av en slump, och deras uppkomst är därför ofta
oförutsägbar (Mokyr, 1994). Det är en anledning till att antalet revolutioner är begränsat. En annan anledning är att de existerande institutionerna skapar inlåsningseffekter som gör det svårt för nya makroinnovationer att få genomslag i ekonomin. Institutioner skapar därmed både stabilitet som gör att vissa innovationskluster kan utvecklas i en viss riktning medan de även skapar inlåsningseffekter som förhindrar att nya innovationskluster får genomslag eller att ett klusters utveckling kan ändra riktning. Eftersom ett klusters förmåga att skapa utveckling är avtagande krävs det att institutionerna någon gång förändras annars stannar samhällsutvecklingen av (Abramovitz, 1986). Ofta har större ekonomiska kriser utgjort ett möjlighetsfönster då stora strukturella reformer har blivit både nödvändiga och politiskt genomförbara vilket i sin tur möjliggjort en ny samhällsutveckling (Schön, 2000; 2006).
Betydelsen av institutionella reformer och förändring återspeglas inte enbart i
utvecklingen av den moderna rätts- och välfärdsstaten under den första och den andra industriella revolutionen (Schön, 2000) utan även i den ojämna utvecklingen bland OECD länder under den tredje revolutionen. Länder som tidigt investerade i infrastruktur för mobilkommunikation och bredband (Gulati och Yates, 2012) och som avreglerade sina telekommarknader för att öka konkurrensen och skapa incitament för nya innovationer i några av den tredje revolutionens nyckelteknologier (Bassanini och Scarpetta, 2002; Conway et al, 2007) fick också den snabbaste ekonomiska utvecklingen. Flexibla arbets- och kapitalmarknader, gärna i kombination med välfärdsystem och utbildningsmöjligheter är
264
Bilaga 8
också viktigt för att underlätta en omfördelning av arbetskraft och kapital från gamla till nya delar av ekonomin (OECD, 2011). Även normer och förväntningar på företagsnivå spelade en roll där företag som var villiga att tidigt anpassa sig till den nya tekniken fick en bättre ekonomisk utveckling än övriga företag (Hobjin och Jovnovic, 2001; Bassamini och Scarpetta, 2002; Erumban och de Long, 2006).
Sverige har haft en gynnsam utveckling under alla de tre industriella revolutionerna med
framväxten av internationellt framgångsrika företag i var och en av dem. Det finns många faktorer bakom vår utveckling såsom tekniskt kunnande, entreprenörsanda, hög utbildningsnivå, starka institutioner, fungerande marknader, tillgång till naturresurser och bra infrastruktur. En viktig komponent genom alla tre revolutioner har också varit den roll som den offentliga sektorn spelat, antingen direkt eller indirekt via exempelvis statliga bolag. Ett hinder i en omställning är avsaknaden av marknader och institutioner för de nya innovationer som växer fram vilket begränsar eller till och med förhindrar deras tillväxt. I Sverige har den offentliga sektorn ofta spelat en aktiv roll i att skapa marknader, genomföra långsiktiga investeringar i nya innovationskluster, investera in ny infrastruktur och reformera institutioner (lagar och regler). Under den första revolutionen tog staten tidigt ansvar för utbyggnaden av järnvägen (Schön, 2000). Under den andra revolutionen var staten aktiv i innovationsklustret kring elektricitet via det statliga sammarbetet mellan Vattenfall och ASEA och var från 1920talet och framåt en drivande kraft i elektrifieringen av Sverige (Kaijser och Kander, 2013).
9
Under den tredje revolutionen fanns ett liknande samarbete mellan Ericsson och det statliga Televerket (Meurling och Jeans, 1997) som gav Sverige en framskjuten position i den tredje industriella revolutionen.
10
Fridlund (1999) kallar detta samarbete mellan en (eller flera)
privata producenter och en offentlig kund för ett utvecklingspar. Målet för utvecklingsparet är att ta fram nya teknologier för en inhemsk marknad där staten utgjort en viktig (och ofta första kund) som varit villiga att genomföra långsiktiga investeringar med osäker avkastning. Staten bidrar i samarbetet både till att skapa marknader och till investeringar. Även kommuner och andra offentliga aktörer kan spela en viktig roll vilket satsningar på exempelvis cykelvägar, fjärrvärme, bioenergi och biogas vittnar om. I ett senare skede har det tekniska kunnandet som
9
Samarbetet mellan Vattenfall och ASEA inleddes under 1920-talet för att skapa ett nationellt elnät. Samarbetet
bidrog till att ASEA fick en världsledande ställning inom högspänningsteknik (Kaijser och Kander, 2013).
10
För mobilkommunikation inleddes det privata-statliga samarbetet under 1960-talet, men utvecklingsperioden var lång och mobilnätet togs i bruk först 1981. Detta var flera år före ett liknande nät togs i bruk i USA och Storbritannien. Satsningen blev även inkörsporten för många nya företag inom IKT inte enbart Ericsson.
265
Bilaga 8
byggts upp genom detta samarbete ofta blivit till framgångsrika exportföretag (Sölvell et al, 1991).
11, 12
Privata investeringar i nya innovationskluster är ofta begränsade innan de fått
genomslag eftersom risken att investera i innovationer där det saknas marknader och strukturer innebär en stor risk. Offentliga investeringar har haft en viktig signaleffekt som även ökat mängden privata investeringar i nya innovationskluster. Detta har inte enbart skett i Sverige utan även i andra länder (Schön, 2000; Mazzucato, 2014, 2015). När klustret blir självbärande ekonomiskt har statens direkta involvering avtagit och större fokus har legat på att anpassa de institutioner såsom lagar och regler efter de nya innovationsklustrens förutsättningar.
13
2.2 Energi och utsläpp av växthusgaser under de tre industriella revolutionerna
Effekten av de respektive revolutionerna på energiefterfrågan och utsläppen av växthusgaser i förhållande till BNP i form av ett index illustreras i figur 1 och 2. Indexet tar sitt startvärde ett vid varje industriell revolutions början. Ett värde större än ett betyder att utsläppen och energiefterfrågan vuxit snabbare än tillväxten och ett värde mindre än ett betyder att ekonomin vuxit snabbare. I figurerna har vi daterat den första revolutionen som 1870-1913, den andra revolutionen som 1920-1970 och den tredje revolutionens början är satt till 1970.
14
11
Utvecklingen skiljer sig åt mellan olika länder. Med den offentliga har spelat en roll i de flesta länder när det kommer till att skapa investera i nya marknader och innovationskluster (Mazzucato, 2014).
12
Staten har varit speciellt aktiv inom energiområdet med utbyggnaden av vattenkraften, kärnkraften (Nohrstedt, 2010) och den ökade andelen biobränsle i t.ex. produktionen av fjärrvärme (Åhman et al, 2013).
13
Svensk industripolitik var speciellt aktiv under den tredje revolutionen i att försöka identifiera och hjälpa nya tillväxtbranscher efterhand som den andra industriella revolutionens industrier stagnerade (Rothwell, 1981).
14
Övergången från en revolution till en annan sker över en längre tid och inte ett specifikt år. För att kunna illustrera effekterna har vi dock fått välja ett startår och slutår för varje revolution.
266
Bilaga 8
Figur 1. Energianvändning i relation till BNP under de tre industriella revolutionerna.
Anm: För tidsindelningen följer vi Kander (2002). Den första industriella revolutionen täcker i figuren perioden 1870-1912, den andra industriella revolutionen täcker perioden 1920-1970 och den tredje industriella revolutionen täcker perioden 1971-2010.
Källa: Kander (2002), Schön och Krantz (2012) och Energimyndigheten.
Figur 2. CO
2
utsläpp från fossila bränslen i relation till BNP under de tre industriella
revolutionerna.
Anm: För tidsindelningen följer vi Kander (2002). Den första industriella revolutionen täcker i figuren perioden 1870-1912, den andra industriella revolutionen täcker perioden 1920-1970 och den tredje industriella revolutionen täcker perioden 1971-2010. Den tillfälliga minskningen av utsläppen under perioden 20-30 under den andra revolutionen förklaras av det andra världskriget.
Källa: Kander (2002), Schön och Krantz (2012) och SCB.
0.5 0.6 0.7 0.8 0.9
1 1.1
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55
Index (1 = vid peri odens börj an)
1:a
2:a
3:e
0 0.5
1 1.5
2 2.5
3 3.5
4 4.5
5
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55
In de x (1 = vid peri odens b örj an)
1:a
2:a
3:e
267
Bilaga 8
Ekonomins drivkraft har förskjutits från den tunga basindustrin till mer avancerad tillverkningsindustri och därefter till den mer ”viktlösa ekonomin” under den tredje revolutionen. Dessa transformationers effekt syns tydligt i figur 1 och 2. För varje revolution har den ekonomiska utvecklingen relativt sett blivit mindre och mindre beroende av energi och fossila bränslen. Energiefterfrågan växer långsammare än BNP under alla revolutioner. Under den första revolutionen faller energiintensiteten med ca 10 %, under den andra revolutionen med ca 20 % och så här långt under den tredje revolutionen med ca 35 %. Den fallande intensiteten drivs av flera faktorer, bland annat övergången till mindre energiintensiva branscher men också rationalisering inom den tidigare revolutionens nyckelindustrier. När en revolution övergår i en annan försvinner vissa delbranscher och företag inom de gamla innovationsklustren medan andra blir kvar. Utvecklingen i de som fortlever drivs i allt större utsträckning av specialisering, rationalisering och effektivisering för att behålla sin lönsamhet (Schön, 2000; 2006).
Utsläppen av växthusgaser växer snabbare än BNP under den första revolutionen när
basindustrin byggs upp och det sker en snabb utbyggnad av järnvägsnätet. Järnvägen möjliggör en första våg av urbanisering (Svanström, 2015) som bidrar till högre utsläpp när nya bostäder, transportmönster och konsumtionsmönster byggs upp. Under den andra industriella revolutionen växer utsläppen något snabbare än ekonomin sett under hela perioden men inte alls lika snabbt som under den första revolutionen. Detta beror delvis på att tillväxten flyttar alltmer till nya verkstadsindustrier med en relativit lägre utsläppsintensitet än basindustrin (Kander, 2002). Fallet i utsläppen i relation till BNP halvvägs in i den andra industriella revolutionen beror på andra världskriget och efter kriget sker det en snabb återhämtning under 1950-talet. Oljan är en viktig energikälla under denna period där förbränningsmotorn utgör en kärna men även elektriciteten är viktig för utvecklingen. En viktig anledning till att utsläppen inte växer mer under denna period är investeringar i vattenkraft under 1950- och 1960-talen vilket begränsade utsläppsökningarna.
Till skillnad från den första och den andra industriella revolutionen är den tredje
revolutionen inte direkt beroende av en fossil bränslekälla. Den direkta effekten av IKT på energiefterfrågan och utsläppen är därför begränsad. Skattningar på global nivå visar att produktionen av IKT-varor och -tjänster står för cirka 2 % av de totala växthusgaserna (Malmodin, et al, 2011). Även i Sverige är effekten av IKT liten. Produktionen av elektronikvaror genererar endast 0,4 % så mycket utsläpp som stål- och metallverken per
268
Bilaga 8
krona. Av den globala elefterfrågan utgör IKT ca 4 % (Malmodin, et al, 2011).
15
I Sverige
genererar IKT-konsumtionen ett totalt fotavtryck på ca 160 kg CO
2
per år och person
(Malmodin et al, 2014) där största delen av utsläppen sker i andra länder vid produktionen av telefoner och datorer. Totalt står IKT alltså för endast en liten del av de totala utsläppen i ekonomin och de är fortfarande begränsade jämfört med andra industrisektorer. Fortfarande är det den första industriella revolutionens industrier som är de stora energikonsumenterna och som står för de största utsläppen trots att dessa sektorers tillväxt har varit begränsad.
16
De största effekterna av IKT på utsläppen är istället indirekt. Ett viktigt bidrag av IKT
är att ekonomins tillväxtmotor har förskjutits till nya och mindre utsläppsintensiva varu- och tjänstesektorer inom data, elektronik och telekommunikation än tidigare. Tillväxten i ekonomin har därför kunnat ske utan kraftigt stigande utsläpp från tillverkningsindustrin (Andersson och Karpestam, 2013). När IKT och de IKT-producerande varu- och servicesektorerna börjar dominera tillväxten under 1990-talet (Edquist, 2009) faller energiintensiteten snabbt i Sverige, se figur 2.
Precis som under tidigare omställningar har gamla branscher tagit till sig den nya
tekniken som uppstått med den nya revolutionen. Inom den första och den andra industriella revolutionens industrier har IKT bidragit till att effektivisera och automatisera produktionen. Inom de utsläppsintensiva branscherna har IKT i viss mån effektiviserat produktionen och begränsat utsläppen. Mellan 20 % och 40 % av den ökade arbetsproduktiviten i metallindustrin kommer från investeringar i IKT kapital.
17
Inom den kemiska industrin är
IKT:s bidrag till detta mindre, ca 8 %. Den exakta effekten på utsläppen av IKT är dock svår att avgöra. Den stora minskningen i utsläpp inom exempelvis pappers- och massa industrin kommer från en pris- och styrmedelsdriven övergång från olja till biobränslen och inte IKT (Åhman et al, 2013). Trots redan genomförda effektiviseringar finns det studier som visar att IKT:s fulla potential, med dagens tekniker, att reducera utsläppen inte används fullt ut (Hilty et al, 2006).
Den relativa minskning av utsläppen som IKT gett upphov till genom en
omstrukturering av ekonomin motverkas delvis av en ökning i godstransporter under IKTklustrets mest expansiva fas då nya värdekedjor och produktionsmönster byggdes upp (Eng Larsson m fl, 2012; Andersson och Elger, 2012). Under den tredje industriella revolutionen har det även skett en allt större geografisk koncentration av produktionen både regionalt och
15
Dessa skattningar inkluderar inte utsläpp som genererats via uppbyggnaden av IKT-infrastruktur.
16
Energimyndigheten, SCB.
17
Källa: SCB. http://www.statistikdatabasen.scb.se/pxweb/sv/ssd/?rxid=cae00f30-2516-4ab9-a064-28fded2f75ed
269
Bilaga 8
globalt vilket även det bidragit till transportefterfrågan. Den ökade specialiseringen har bidragit till mer effektiv produktion vilket relativt sett minskar utsläppen, men en viss del av dessa vinster har ätits upp av ökad transportefterfrågan (Andersson och Karpestam, 2013). Ett undantag är dock när produktionen flyttar till andra länder med koldioxidintensiv energiförsörjning och långa transporter, ibland med flyg, som resultat.
På konsumtionssidan finns det två huvudsakliga effekter av den tredje revolutionen.
Den första trenden är att urbaniseringstakten stannade av vid den andra industriella revolutionens slut och bostadsbyggande föll kraftigt under 1970- och 1980-talen (Svanström, 2015).
18
Urbanisering leder till en hög efterfrågan på material och energi för att bygga
bostäder och infrastruktur vilket bidragit till en relativt hög energi- och materialefterfrågan i ekonomin vilket bidragit till högre utsläpp (Kaijser och Kander, 2013).
Den andra trenden är att de produktivitetseffekter som IKT har genererat har tagits ut
som högre löner i ekonomin och bidragit till en växande privat konsumtion. Till skillnad från tidigare utvecklingsperioder då högre produktivitet delades mellan högre reallöner och sänkt arbetstid har produktivitetsutvecklingen nästan uteslutande tagits ut i form av högre reallöner.
19
Den totala hushållskonsumtionen har därför vuxit snabbt med totalt 62 % i reala
termer mellan 1993 och 2014 jämnt fördelat mellan varu- och tjänstekonsumtion. Effekten av konsumtionsutvecklingen syns delvis i den inhemska konsumtionen av material som vuxit under samma tidsperiod.
20
Effekten av konsumtionsökningen är även synlig i de
konsumtionsbaserade utsläppen av växthusgaser som vuxit med 10 % sedan 1993. En stor del av dessa utsläpp sker dock utomlands.
21
Sammanfattningsvis kan vi se att energi- och utsläppsintensiteten har reducerats mer
och mer för varje ny revolution. Detta är delvis drivet av förskjutningen till mer och mer högproduktiva men energieffektiva branscher i ekonomin. Resultatet drivs även av att allt mer av produktionen drivs av elektricitet och att fossila bränslen blir mindre viktiga för produktionen. I övergången från fossila till icke-fossila energikällor som vattenkraft, kärnkraft och biobränsle har staten spelat en viktig roll (Schön, 2000; Kaijser och Kander, 2013; Nohrstedt, 2010; Åhman et al, 2013). Drivkraften bakom statens engagemang har ofta varit att
18
Under den tredje revolutionen koncentreras befolkning och produktion till ett fåtal platser (Henning et al, 2011). Detta har dock inte lett till ett större bostadsbyggande vilket bidragit till en bostadsbrist i våra större städer. Det är sannolikt att det i framtiden därför kommer ske en ökning i bostadsbyggandet igen.
19
Den genomsnittliga årliga arbetstiden har stigit med 6 % sedan 1980 och med 3 % sedan 1990. Detta beror delvis på en större andel kvinnor som arbetar heltid.
20
Källa: OECD. http://www.oecd-ilibrary.org/sites/9789264185715en/01/13/index.html?itemId=/content/chapter/9789264185715-17-en&mimeType=text/html
21
Andelen av de konsumtionsbaserade utsläppen som sker i Sverige var 2012 36 % (SCB). För varaktiga konsumtionsvaror var andelen 8 % (Larsson, 2015).
270
Bilaga 8
förse industrin med billig och pålitlig elförsörjning. Bakom utvecklingen finns även förändringar i livsstil som återspeglas i transport- och konsumtionsmönster. I inhemsk utsläppsdata syns dessa förändringar inte fullt ut eftersom en allt större del av de konsumtionsbaserade utsläppen importeras från andra länder och många flygresor syns inte i den nationella statistiken. Detta gäller främst under den tredje revolutionen.
 
Box: Rekyleffekt – Jevons paradox
Teknikutvecklingen har förbättrat resurseffektiviteten i ekonomin. Effektivitetsförbättringarna till trots har konsumtionen av naturresurser ökat och inte minskat över tiden. Att minskat behov av resurser för att producera en vara leder till större total konsumtion av resursen kallas för Jevons paradox eller rekyleffekt (eng. rebound effect).
Det finns flera orsaker till varför konsumtionen av resurser ökar när effektiviteten
förbättras. En orsak är att minskad resursförbrukning när en vara produceras reducerar dess relativpris jämfört med andra varor i ekonomin. Denna prisreduktion kan stimulera till ökad konsumtion av varan så att effektivitetsvinsterna äts upp av ökad konsumtion av varan. En orsak är att ett lägre pris öppnar för ökad konsumtion av andra och eventuellt mer resurskrävande varor. (Hilty et al, 2011).
Skattningar av rekyleffekten varierar beroende på vilken naturresurs som studeras,
inom vilken sektor resursen används och i vilket land. Generellt visar skattningar att ökad energieffektivitet på 1 % leder till en rekyl på mellan 0 % och 0.5 % (Greening et al, 2000). För IKT som t.ex. datorer är rekylen troligen större. Vissa skattningar visar att den kan vara så pass stor som mellan 1 och 1,6 (Galvin, 2015).
Ur samhällsekonomisk synvinkel är det naturligtvis bra med ökad resurs- och
energieffektivitet – att mer nytta kan skapas med samma insats. Om en ökad konsumtion genom rekyleffekter medför problem bör detta hanteras genom mekanismer som begränsar eller sätter ett pris på resursutnyttjandet och inte genom att avstå från produktivitetsökningar.

3. Den framtida utvecklingen och dess effekt på utsläpp av växthusgaser
Framtidens samhällsutveckling är naturligtvis osäker. En viktig fråga är om den tredje revolutionen kommer att fortsätta eller eventuellt gå över i en ny fjärde revolution med ett nytt innehåll och nya utvecklingsvägar. Sedan IT-boomen i slutet av 1990-talet har den trendmässiga förbättringen i produktivitet varit avtagande (Andersson och Karpestam, 2012;
271
Bilaga 8
2013; Andersson, 2013). Vissa tolkar detta som att ekonomin är inne i en övergångsfas till en ny våg av innovationer och utveckling, eventuellt med fokus på förnybar energi och andra former av clean-tech
22
(Bradfield-Moody and Nogrady, 2010; Allianz Global Investors, 2010;
Rifkin, 2011). Framsteg inom sol- och vindenergi, batteriteknik och nanoteknologi ses som grunden för en ny industriell revolution där en omställning till ett resurssnålt och fossilfritt samhälle utgör en viktig drivkraft i samhällsutvecklingen.
Det är svårt att se att IKT under överskådlig tid skulle ha mognat till den grad att denna
inte längre förmår att påverka inriktningen på samhällsutvecklingen. Andra framtidsstudier ser därför en fortsättning på den tredje revolutionen där IKT fortfarande är den stora drivkraften (Perez, 2007). Enligt dessa studier står vi inför en ny våg av snabb digitalisering och robotisering ännu högre upp i värdekedjan än tidigare; 3D-skrivare kan få ett genomslag och förändra förutsättningarna för produktionen och smarta IT lösningar kan förändra både produktionsprocesser och vad och hur vi konsumerar (Brynjolfsson och McAffee, 2014; McWilliams, 2015). Denna utveckling får förmodligen långtgående effekter på framtidens arbetsmarknad, utbildningssystem, skattesystem, affärsmodeller och infrastruktur. Indirekt ger det lägre utsläpp av växthusgaser när tillväxten förskjuts än mer mot industrier med låg energiintensitet och små utsläpp av växthusgaser, och när den tekniska utvecklingen bidrar till ytterligare effektiviseringar av ekonomin.
Det finns ingen motsättning mellan en fortsatt utveckling av både IKT och clean-tech.
På många områden är IKT snarare en förutsättning för de omställningar som återspeglas i olika visioner om smarta hållbara energisystem, städer eller transporter (Markovic et al, 2012; Mathews, 2013). En skillnad mellan den tredje industriella revolutionen och tidigare revolutioner är att de drivande innovationerna inte är beroende av fossila bränslen som den första revolutionen var av kol och den andra revolutionen var av olja. En fortsatt IKT utveckling motsätter alltså inte uppkomsten av nya innovationskluster kring clean-tech. En rimlig bedömning av samhällsutvecklingen de kommande åren är att den tredje revolutionen fortsätter, men att utvecklingen kan ta en delvis ny inriktning jämfört med de senaste 20 åren. I vilken utsträckning IKT bidrar till en omställning till ett resurssnålt och fossilfritt samhälle beror på hur marknader och institutioner formas och utvecklas framöver.
3.1 Tre områden för en omställning till nollutsläpp
22
Clean-tech är en förkortning av clean technologies och inkluderar produkter och produktionsprocesser som reducerar avfall och konsumtion av icke förnybara naturresurser.
272
Bilaga 8
Även om IKT:s fulla potential utnyttjas för att effektivisera och digitalisera ekonomin räcker det naturligtvis inte för att nå nollutsläpp av växthusgaser. En omställning av den första och andra revolutionens industrier kräver mer än en snabb IKT-utveckling. Inom vissa delar av ekonomin kan mindre innovationskluster uppstå på energi- och materialsidan. I vissa fall finns det tydlig koppling till IKT-utvecklingen som möjliggör t.ex. smarta elnät och virtuella möten. Då det finns möjlighet till komplementära innovationer (alltså att skapa innovationskluster) och sammankopplat med andra samhällsmål kring hållbara städer och transporter kan en omställning bli ekonomiskt lönsam beroende på hur den ekonomiska analysen görs (Evidence Project, 2015). Inom andra branscher där sådana klara synergieffekter inte finns, såsom energiintensiv produktion av basmaterial, betyder en omställning bara en ökad produktionskostnad (Energimyndigheten, 2015). Oavsett vilken bransch och omfattningen på synergieffekter kommer olika former av styrning vara nödvändigt för att skapa rätt strukturer för en omställning.
Som utgångspunkt för en diskussion om framtidens samhällsutveckling och dess effekt
på utsläppen av växthusgaser delar vi in ekonomin i tre sektorer (se figur 3). I sektor A finns det som utgör kärnan i den tredje revolutionen nämligen IKT, men möjligen även nya möjliga innovationskluster inom clean-teach som exempelvis nanoteknologi för LED-lampor och solceller
23
. Utvecklingen inom område A driver samhällsutvecklingen och gör avtryck i t.ex. transportefterfrågan, den ekonomiska geografin och konsumtionsmönster. Sektor B omfattar transporter, bebyggelse och större delen av tillverkningsindustrin som växte upp under den andra industriella revolutionen. Gemensamt för dessa branscher är att de under rätt förutsättningar relativt enkelt kan ställa om till nollutsläpp i synergi med andra mål. Denna sektor har viss möjlighet att växa men den driver och dominerar inte samhällsutvecklingen. Det tredje sektorn (C) består av den första industriella revolutionens energiintensiva industri för produktion av basmaterial men vi inkluderar här även petrokemi. I denna del av industrin finns även de största utsläppen sett till det värde de producerar och en omställning är svårare än för sektor B och kan dessutom bli kostsam. Som den stora drivkraften i samhällsutvecklingen påverkar utvecklingen inom sektor A de övriga två sektorerna genom två huvudsakliga kanaler: teknik- och efterfrågekanalen. IKT bidrar till nya effektivare produktionsprocesser, eventuellt längre livslängd för produkter och ger möjligheter ökad cirkuläritet i ekonomin (grön pil i figuren). Ny produktion och ökat välstånd leder också till högre efterfrågan på produkter från sektor B och C (röd pil i figuren).
23
På många sätt har IKT-utvecklingen varit en förutsättning för att nanoteknologi har kunnat växa upp som ett möjligt nytt innovationskluster (Matthews, 2013; Markovic et al, 2012).
273
Bilaga 8
14
Figur 3. Teknisk- och ekonom isk utveckling fram till 2050 och dess inverkan på utsläppen av växthusgaser.
Anm: En svart pil betyder påverkan på växthusgaser, en röd p il representerar efterfråg an och en grön pil representerar tekniskutvec kling .
Växthus gaser
Sektor A
Tr edje industriella
revo lution en
Dri ver den ekonomiska
utvec klingen m ed nya innovationer .
Har liten egen påverkan på
utsläppen, m en en st or indire kt
påve rk an ge nom hur tekni ken
påve rk ar övriga sektorer ( gr ön pil)
samt genom hur tillväxten påverkar
efterf råga n i ekonom in (r öd pi l).
Sektor B
Andra industriella
revolutionen samt bebyggelse
och transporter
Här kan det ofta sk apa s sy negier
och ekonom iska förutsättni ngar f ör
en om ställning. Olika
innovations kluster ska pas kri ng
hållbar utvec kling inom denna
sektor.
Sektor C
Första industriella
revo lution en
Olika sekt orer har olika
m öjligheter att ställa om .
Mö jligh eten att sk ap a
in novationskluster är begr änsade
oc h ko stn ad en f ör en o m stäl ln ing
kan bli relativt hög i relation till
saluvä rdet.
274
Bilaga 8
Denna efterfrågeeffekt kan också komma från en högre privat konsumtion genom en rekyleffekt av effektiviseringar eller en ny våg av bostadsbyggande som ett resultat av hur sektor A förändrar den ekonomiska geografin med allt större koncentration av befolkningen till ett fåtal orter och därpå följande bostadsbrist. Om efterfrågeeffekten överväger teknikeffekten blir det svårare att nå nollutsläpp och det ställs då än större krav på utsläppsminskningar i sektor B och C.
3.1 Sektor A
En fortsatt snabb IKT utveckling, eventuellt kopplat till andra möjliga framtidsbranscher inom clean-tech, betyder att ekonomin kan fortsätta växa frikopplat från lika snabbt växande utsläpp av växthusgaser. Växande förädlingsvärde från sektor A är en viktig förutsättning för att bibehållen eller växande ekonomisk välfärd ska vara möjlig i samband med de investeringar som behövs för en klimatomställning, t.ex. i ny infrastruktur. Sektor A:s effekt på energikonsumtionen och växthusgaserna kommer precis som tidigare vara både direkt och indirekt genom teknologi- och efterfrågekanalen. Den direkta effekten av område A:s tillväxt kommer via den energi som t.ex. datacenter och serverhallar efterfrågar (Oscarsson, 2014; Energimyndigheten, 2015). Vid en snabb digitalisering kan denna efterfrågan växa med många TWh. För att detta inte ska generera mer utsläpp måste den ökade efterfrågan på el mötas med förnybar energi.
Indirekt via teknikkanalen kan sektor A precis som tidigare interagera med sektor B och
C:s branscher och bidra till resurseffektivisering. Skattningar på EU-nivå visar att resursförbrukningen inom olika delar av tillverkningsindustrin kan minskas med uppemot 20 % till 30 % med hjälp av IKT (Filos, 2010). Det finns även relativt nya tillämpningar för IKT som kan bidra till att minska utsläppen ännu mer. I smarta energinät och smarta transport- och logistiksystem utgör IKT en viktig komponent (Gungor et al, 2013). På konsumentsidan finns liknande vinster att göra med smarta lösningar för effektivare energianvändning i bostäder och hemelektronik (OECD, 2010; Kramers et al, 2014). IKT utgör även en komponent för att öka den materiella cirkuläriteten i ekonomin (OECD, 2010). Nanoteknologi har liknande förutsättningar att både förlänga livslängden på material och minska materialefterfrågan (Derwick et al, 2004) samt spara energi (Zäck et al, 2006; Gadekar och Kadam, 2014). Nettoeffekten av teknologiutvecklingen är naturligtvis svår att avgöra, men Hilty et al (2006) uppskattar att utsläppen inom EU kan falla med upp till 30 % med rimliga förväntningar på teknikutvecklingen.
275
Bilaga 8
Även om detta är en möjlig effekt av IKT finns det inga garantier för att tekniken
utvecklas i denna riktning. Det kan finnas hinder som motverkar en utveckling där tekniken används på nya sätt eller i nya tillämpningar. Ett hinder är att det ofta saknas marknader och institutioner för t.ex. smarta energinät (Matthews, 2014). Brist på erfarenhet hos hushåll och företag att utnyttja IKT för t.ex. virtuella möten och energibesparing är ett annat hinder (OECD, 2010a). Långa utvecklingstider och osäkerhet kring vissa innovationers framtida potential kan reducera tillgången till kapital och FoU-satsningar (Gadekar och Kadam, 2014).
24
Denna osäkerhet gäller främst inom helt nya utvecklingsområden. Utvecklingen
försvåras även av att i de fall IKT är en komponent av många i tillverkningen måste IKT utvecklingen gå hand-i-hand med den övriga teknikutvecklingen och investeringscykler inom sektor B och C. Skattningar visar att det redan idag finns möjlighet att reducera utsläppen via existerande IKT men att dessa möjligheter inte används (Hilty et al, 2006). Lärdomen från tidigare omställningar är att det ofta inte räcker med att det finns möjliga tekniska lösningar när det kommer till större förändringar vare sig inom ett innovationskluster eller vid övergången till ett nytt dominerande innovationskluster. Någon form av styrning i form av investeringar, nya regelverk eller bidrag till marknadsutveckling kan vara nödvändigt.
Ett stort osäkerhetsmoment är hur det ekonomiska välstånd som sektor A skapar
kommer att användas och därmed påverka utsläppen. Det finns här två huvudsakliga osäkerhetsmoment. För det första, hur kommer hushållens konsumtion att utvecklas? Här finns det två viktiga faktorer. Den först faktorn är rekyleffekten. IKT:s rekyl effekter har tidigare varit relativt stora (Plepys, 2002, Hilty et al, 2011) och även om IKT reducerar både energi- och utsläppsintensiteten kan utsläppen växa i absoluta termer om effektivitetsvinsterna är små jämfört med rekyleffekten (Hilty et al, 2006). Den andra faktorn är sammansättningen av hushållens konsumtion. Även om produktionen i Sverige relativt sett har förskjutits till nya branscher med låg energiintensitet har konsumtionen av växthusgaser och material ökat och inte minskat sedan 1980-talets början mätt från konsumtionssidan. Liknande konsumtionsmönster i framtiden gör naturligtvis en omställning svårare. Insatser på såväl produktions- som konsumtionssidan för att motverka utsläppsökningar kommer troligen att bli nödvändiga.
Den andra osäkerhetsfaktorn är hur transporter och den ekonomiska geografin kommer
att formas av utvecklingen i sektor A. Leder utvecklingen till än mer geografisk koncentration av produktion och urbanisering med ökande godstransporter som följd? Kommer det att ske
24
Studier av riskkapital i USA visar t.ex. att större delen av investeringarna sker i innovationskluster som mognat under flera årtionden (Mazzucato, 2014).
276
Bilaga 8
en ny våg av bostadsbyggande under de kommande åren delvis som ett resultat av koncentrationen av befolkningen i ett fåtal områden? Kommer digitaliseringen leda till mer Ehandel där det blir lika naturligt att köpa varor från andra länder som inom Sverige? Leder 3D-skrivare till att produktionen flyttar närmare konsumenten och därmed minskar transportbehovet eller driver dessa enbart på materialkonsumtionen genom att vi skriver ut och konsumerar fler produkter än tidigare? Oavsett svaret på dessa frågor går utvecklingen att påverka och styra men det kan bli mer eller mindre svårt att minska utsläppen.
Sett till de nationella utsläppen kommer sektor A troligen att bidra till, och vara en
möjliggörare för, lägre utsläpp. Sett till utsläppen från konsumtionssidan är nettoeffekten från sektor A dock mindre tydlig och helt avhängig hur stort genomslag teknikkanalen får i förhållande till efterfrågekanalen.
3.2 Sektor B – omställning med sidovinster
Sektor B täcker in den andra industriella revolutionens tillverkningsindustri samt person- och godstransporter, bebyggelse, uppvärmning, elförsörjning, avfallshantering, osv. Det är de delarna av ekonomin som ligger mellan den relativt ”immateriella” IKT-sektorn och den i hög grad ”materiella” och energiintensiva tillverkningen av basmaterial. Mycket av utvecklingen och tillväxten i sektor B skedde under andra industriella revolutionen under 1900-talet genom elektrifieringen, förbränningsmotorn och bilismen, utvecklingen av hushållsapparater, nya produktionsmetoder och framväxten av konsumtionssamhället. Sektor B kan förväntas utvecklas i grönare riktning delvis drivet av klimatfrågan men till stor del också på grund av en strävan mot hållbarhet i bredare bemärkelse. Omställning mot nollutsläpp kommer inte att ske utan styrning men den kan underlättas just av att det finns många olika och samtidiga nyttor med att styra mot ökad hållbarhet. Det handlar om att tillgodose efterfrågan på boende, transporter och annan konsumtion på nya och mer hållbara sätt.
För bebyggelsen i Sverige är utsläppen redan nere på ganska låga nivåer och det finns
relativt stor samsyn kring hur återstående utsläpp kan elimineras genom energieffektivisering och utsläppsfria uppvärmningssätt. Det finns stor rådighet att nationellt fortsätta styra den utvecklingen. I takt med att utsläppen från användningen av byggnader har minskat så har intresset för de ingående materialen och utsläppen vid deras produktion ökat. Diskussioner om trähus kontra stål- och betongkonstruktioner är exempel på detta. Minskade utsläpp från produktionen av basmaterial diskuteras i avsnitt 3.3. På tur i klimatarbetet i Sverige efter bebyggelsen står transporterna som ges alltmer uppmärksamhet (FFF-utredningen, 2030sekretariatet.se). Vad gäller fordonsteknik är denna sektor mer beroende av den internationella
277
Bilaga 8
utvecklingen men det finns också stor nationell och lokal rådighet kring planering, infrastrukturinvesteringar och utveckling av kollektivtrafik.
Transporterna är ett bra exempel på en sektor med en bred problembild och en likaledes
bred åtgärdskarta för att hantera problemen. Utöver klimatutsläpp handlar det om lokala luftföroreningar, buller, olyckor, hälsoeffekter av stillasittande, samt kostnader för trängsel och för ytor i det offentliga rummet som tas i anspråk av bilar. Dessutom uppstår frågor kring social hållbarhet eftersom vissa grupper (såsom barn, äldre, kvinnor och invandrare) ofta missgynnas av bilinriktade paradigm för transportplanering med ständigt ökande mobilitet. Det finns fortfarande diskursiva konflikter i transportpolitiken mellan grupper som förordar tekniska lösningar kring fordon och drivmedel och andra som ser förändringar i transportbeteende som nödvändiga. Det är också omdiskuterat vilka tekniska lösningar som är bäst i någon mening av exempelvis biodrivmedel, eldrift eller vätgas (de kan också ses som kompletterande). På åtgärdssidan finns idéer kring visioner och organisation, planeringsparadigm, policypaket och tekniska lösningar. Det tidigare Vägverket sysslade just med att bygga vägar medan Trafikverkets verksamhetsidé är att vara en samhällsutvecklare. Med utgångspunkt i att de flesta transporter handlar om att få tillgång till något (såsom mataffärer, sjukvård, fritidsnöjen eller arbete) framförs ibland idén om att bilda ett Tillgänglighetsverk. Att sätta tillgänglighet före mobilitet i en integrerad samhällsplanering skulle innebära ett paradigmskifte i vad vi planerar för och varför. Integrerad bebyggelse och transportplanering och andra utvärderingsmetoder än dagens kostnads-nyttoanalyser baserade på värdet av tidsvinster kan vara delar i nya planeringsparadigm (Evidence Project, 2015). En lång rad styrmedel och åtgärder är tänkbara för att påverka efterfrågan och färdmedelsval exempelvis för att främja gång/cykel i kombination med kollektivtrafik istället för ökat bilresande. IKT-lösningar möjliggör innovationer såsom reseplanerare, bilpooler, E-handel, olika typer av förarstöd och kanske självkörande bilar, eller videokonferenser och virtuella möten. Nettoeffekten av IKT-lösningar på transportefterfrågan är osäker och för att minska utsläppen kvarstår att man måste arbeta för ökad tillgänglighet, dämpad efterfrågan, mer hållbara färdmedelsval samt utveckling av tekniska lösningar för fordon och drivmedel. Det är värt att notera utvecklingen av elcyklar. Dessa ungefär fördubblar vad som upplevs som bekvämt cykelavstånd. Transporter är också ett område där man ganska tydligt kan se betydelsen av förväntningar och sociala normer kring boende och resande och hur dessa samspelar med utvecklingen av bebyggelse och transportsystem. Oavsett hur stora andelar teknik respektive beteendeförändringar bidrar till ett fossilfritt transportsystem så kommer förändringar i sociala normer vara en viktig del av utvecklingen.
278
Bilaga 8
Godstransporterna är en ibland förbisedd del av transportsektorn. För nollutsläpp och
hållbarhet är det liksom för persontransporterna intressant att överväga en bred uppsättning åtgärder kring bättre logistiklösningar, andra transportslag än flyg och lastbil, andra produktions- och konsumtionsmönster, och andra fordon och drivmedel. IKT kan bidra, och gör det redan idag, till effektivare logistiklösningar. Detta kan dock bara utgöra en liten del av lösningen och det kvarstår att investeringar i ny teknik och infrastruktur är nödvändigt för minskade utsläpp. Det råder dock större osäkerhet om hur vägarna mot nollutsläpp ser ut för godstransporterna jämfört med persontransporterna och det kan vara mer beroende av den internationella utvecklingen (Trafikverket, 2013). En viktig faktor är hur den ekonomiska geografin kommer att utvecklas. Kommer globaliseringen och den ökade geografiska koncentration med växande transporter mellan geografiska center att fortsätta? Kommer t.ex. utvecklingen av 3D-skrivare och robotar minska skillnaden i produktionskostnad mellan olika länder så att produktionen av konsumtionsvaror kan ske närmare konsumenten.
Energinvändningen i den lätta tillverkningsindustrin liknar delvis den i byggnader. En
stor del går till uppvärmning, belysning och ventilation. Därutöver använder man tryckluft, processvärme, elmotorer, osv. Eftersom man inte är energiintensiv är det relativt enkelt för företag i denna sektor att hantera eventuella ökande energikostnader för att bli fossilfria, exempelvis genom energieffektivisering och elektrifiering. Sektorn är mer intressant ur perspektivet att den kommer att utveckla den teknik och de produkter som ger hållbara lösningar inom områden som energiförsörjning, vatten, transporter, bebyggelse, smarta elnät, avfall, och återvinning.
Företag som SKF (kullager), Alfa Laval (värmväxlare), Volvo (bussar) och ABB
(kraftelektronik) arbetar redan med att ta fram och erbjuder delar till nya hållbara lösningar inom vindkraft, processindustri, elhybridfordon, solceller, batterier och elnät. Högt tekniskt kunnande på ett område kan också hitta helt nya marknader och tillämpningar inom miljöteknik. Sandviks teknik för att ytbehandla stålband för tillverkning av plattor till bränsleceller är ett exempel med stor marknadspotential om bränslecellerna får genomslag. Genom att vara ledande inom exempelvis bioteknik, elteknik, material, produktion, automation, och processer i bred bemärkelse har Sverige goda förutsättningar för att vara ledande även inom energi- och miljöområdet.
För sektor B sker redan en utveckling mot minskade utsläpp genom
energieffektivisering och en övergång till förnybara energikällor inom bebyggelse, uppvärmning och elförsörjning. Statlig styrning genom byggregler, stödsystem och koldioxidskatter, d.v.s. statligt driven institutionell förändring, har haft en stor betydelse för
279
Bilaga 8
denna utveckling. För en omställning till fossilfria persontransporter kommer det att krävas en ökande politisk styrning under kommande år. Förändringar i transportefterfrågan, färdmedelsval, bilägande och fordonsteknik är dessutom förknippade med större förändringar i sociala normer än för boende och uppvärmningslösningar. För godstransporterna är elektrifiering en större utmaning eftersom det ofta är tunga fordon som kör långt. Överflyttning till järnväg och elvägar är möjliga tekniska lösningar förutom biodrivmedel eller elbaserade drivmedel (genom power-to-fuel produktion).
Medan sektor A har stor potential att skapa tillväxt i ekonomin är sektor B:s
tillväxtförmåga mer begränsad. Sektor B består av relativt mogna innovationskluster och branscher vilket i sig reducerar dess tillväxttakter. Tillväxtpotentialen är även lägre än i sektor A eftersom en omställning inom sektor B egentligen innebär att producera samma eller liknande produkter och tjänster fast på nya och mer hållbara sätt. En omställning innebär med andra ord en omfördelning från icke-hållbara till hållbara produktionsmetoder, produkter och tjänster (för boende, transporter, fritid och anna konsumtion). Men, om Sverige på något område kan bli ledande inom sektor B kan detta leda till exportframgångar som skapar tillväxt och jobb.
3.3 Sektor C - Basindustrin
Sektor C skiljer sig från Sektor A och B på flera sätt: förädlingsvärdet är relativt lågt sett till utsläppen, möjligheten att inom dagens produktionsprocesser effektivisera produktionen och begränsa utsläppen är låg, möjligheten att substituera från ett basmaterial till ett annat är ofta begränsad och investeringshorisonter är ofta väldigt långa (Energimyndigheten 2015:18). Medan det i sektor A och B ofta finns synergier med andra mål och möjlighet att skapa innovationskluster som gör en omställning ekonomiskt tilltalande finns sådana effekter i mer begränsad omfattning i sektor C. Sektorn innehåller mogna branscher med stort internationellt konkurrenstryck och möjligheten att bära stora omställningskostnader är begränsade så länge en omställning inte sker någorlunda samtidigt i andra länder.
Sektor A har påverkat effektiviteten i Sektor C och en fortsatt IKT-utveckling med
exempelvis sensorer och styrning kan bidra till än mer effektiv produktion. IKT kan även bidra till att öka återvinningen av material och på så sätt minska utsläppen genom mindre produktion av nya material. Det räcker dock inte för att nå nollutsläpp. Åtgärdsalternativen inkluderar koldioxidinfångning och lagring eller förändring av produktionsprocesser och att ersätta fossila bränslen med biobränslen, vätgas eller genom elektrifiering (Energimyndigheten, 2015). Många av åtgärderna är dock dyra och därmed svåra för
280
Bilaga 8
företagen att bära givet det internationella konkurrensläget. Olika former av statliga stöd, regelverk och internationella överenskommelser kring klimat- och handelspolitik blir därför nödvändigt.
Den energiintensiva industrin har samutvecklats med energisystemet och vid en
övergång till ett 100 % förnybart energisystem kommer stora mängder primärel att produceras (eftersom vindkraftverk och solceller producerar el). Potentialerna är mycket stora och möjliga utvecklingar är att basindustrin går över till elektrotermiska processer, vätgas eller kolväten som produceras från el via elektrolys och koldioxid. Detta blir betydligt dyrare än dagens produktion av exempelvis polyeten (med fossil råvara) och stål (med kol och koks som reduktionsmedel) men är fullt möjlig resursmässigt och tekniskt. Genom att producera vätgas, metan och andra kolväten från el kan den energiintensiva industrin komma att stå för en väldigt stor men också flexibel användning av el i framtiden. För dagens eten/propen- och stålproduktion kan det handla om cirka 20-25 respektive 15-20 TWh el per år med kanske 10 GW installerad effekt för vätgasproduktion (10 GW ggr 4000 timmar ger 40 TWh).
Med basmaterial som baseras helt på förnybar energi och råvara blir produktionen av
samma material som idag dyrare utan att några sidovinster uppstår. Sektor C står dock för en ganska liten och minskande andel av BNP vilket talar för att en betydligt dyrare produktion kan hanteras utan negativa makroekonomiska effekter. Eftersom kostnaden för basmaterialet i färdiga produkter står för en mycket liten del av priset kan dessa kostnader i princip enkelt övervältras på konsumenterna. Utmaningen ligger i att styra en omställning utan att äventyra konkurrenskraften. Detta kräver samordning av bland annat internationell klimatpolitik, forskning och utveckling, demonstrationsprogram, och samarbeten inom EU och internationellt.
En viktig faktor i hur en omställning av basindustrin kan gå till är också hur efterfrågan
på dess produkter utvecklas. Som en mogen industri är dess möjligheter till tillväxt begränsad jämfört med andra branscher. Eventuellt står vi inför en större investeringsvåg i ny infrastruktur och bostäder. Denna utveckling drivs delvis av en allt större koncentration av befolkningen i ett fåtal större städer som ett led i den tredje industriella revolutionens ekonomiska geografi. Utvecklingen mot större materialefterfrågan kan även komma att öka på grund av nödvändiga investeringar i infrastruktur och bebyggelse för att klara av en omställning till nollutsläpp. Dessa effekter är troligen övergående och skapar inte en permanent högre materialefterfrågan. Det betyder dock att vi inte kan förvänta att utsläppen sjunker linjärt till 2050 utan perioder av snabb minskning av utsläppen kan följas av perioder med långsammare minskning.
281
Bilaga 8
4. Avslutning
Det förefaller finnas bra förutsättningar för en fortsatt god ekonomisk utveckling i Sverige. Samtidigt kan innovationer skapa möjligheter för en fortsatt omställning till lägre utsläpp. Med insatser kring bland annat transporterna och basindustrin är vår bedömning att möjligheterna att nå nollutsläpp är goda ur samhällsekonomisk synvinkel. Sett ur ett välfärdsperspektiv finns det inget som motsäger att Sverige kan ha en god välfärdsutveckling i kombination med minskande utsläpp. En fortsatt ekonomisk utveckling driven av främst IKT och clean-tech skapar nya ekonomiska resurser vilket underlättar för finansieringen av en omställning. Även om kostnaden för exempelvis basmaterial stiger kan detta kompenseras av både materialeffektivisering och högre inkomster så att den materiella välfärden inte minskar.
25
En viktig fråga är hur mycket statlig styrning som krävs för nå nollutsläpp inom olika
områden. Den tredje industriella revolutionen har så här långt betytt mycket för att minska energi- och utsläppsintensiteten i ekonomin och det finns goda förutsättningar för att det ska fortsätta. Inom clean-tech har det under senare år skett stora framsteg med kraftigt fallande pris på bland annat solceller och batterier som ett resultat. På många områden går det att se nya innovationskluster växa fram som inom en snar framtid kan nå ekonomisk lönsamhet (Parad et al, 2014; Nykvist och Nilsson, 2014). Samtidigt låser nuvarande institutioner och infrastruktur in oss i tidigare innovationskluster med relativt höga utsläpp (Unruh, 2000; 2002). Exempel på dessa strukturer är olika former av miljöskadliga subventioner som införts för att hjälpa den första och andra industriella revolutionens industrier i den internationella konkurrensen (Naturvårdsverket, 2011), och existerande infrastruktur samt normer kring konsumtion och transporter. Precis som under tidigare omställningar, inte bara i Sverige utan även i andra länder (Rodrick, 2014; Mazzucato, 2014; 2015), finns det en roll för den offentliga sektorn att spela för att bidra till att nya innovationskluster kan växa upp genom långsiktiga investeringar, marknadsstöd och institutionella reformer. Som historien visar kan offentliga satsningar ha en viktig signaleffekt och initiera förändring som tillsammans med institutionella reformer får den privata sektorn att följa efter vilket öppnar upp nya utvecklingsvägar.
Den typ av omställning av samhället som krävs för att nå nollutsläpp till 2050 är
komplex och involverar alla delar av samhället på något sätt. Det är därför troligt att det krävs
25
Ett exempel på hur ökade inkomster kompenserar för stigande priser är bensinpriset. Priset på en liter bensin har i reala termer stigit ungefär lika mycket som hushållens reala disponibla inkomster sedan 1970-talet. Trots högre bensinpris har alltså hushållens köpkraft inte minskat i förhållande till bensinkostnaden.
282
Bilaga 8
många olika styrverktyg för att utvecklingen skall gå i önskad riktning. Vilka verktyg och deras exakta utformning kommer vara beroende av var vi och resten av världen befinner sig i en omställning. Är det exempelvis i början innan innovationsklustren blivit ekonomiskt bärkraftiga eller efter genombrottet då innovationsklustren har blivit mer lönsamma och befinner sig i en expansiv utvecklingsfas? Kommer konkurrensfrågor och risken för koldioxidläckage att hanteras väl? Klimatpolitiken måste därför vara dynamisk, sekventiell och anpassningsbar efter hur de ekonomiska och politiska förhållandena förändras. Omställningen sker även under stor osäkerhet där olika innovationers potential och eventuella synergieffekter är svåra att förutspå. Med den osäkerhet som finns kring framtiden är det oundvikligt att misstag och felinvesteringar kommer att ske (Rodrik, 2014). Förutom att vara dynamisk måste politiken därför också lära sig av sina framgångar och misstag över tiden. Detta kräver att klimatpolitiken har ett långt minne så att tidigare misstag inte upprepas (Foxon och Pearson, 2008).
Förutsättningarna för Sverige i en värld som minskar utsläppen är förhållandevis goda
men det finns även utmaningar. I olika internationella rankingar ligger Sverige bland de fem bästa länderna sett till innovationsklimatet både generellt (Dutta et al, 2014) och inom cleanteach specifikt (Parad et el, 2014). Sverige rankas högt när det kommer till synen på entreprenörskap, möjligheten att starta nya företag och antalet innovationer. Däremot blir betyget lägre när det kommer till kommersialisering av innovationer. Begränsad hemmamarknad, bristande tillgång till investeringskapital och avsaknad av klustereffekter som höjer de nya innovationernas avkastning är andra områden där vi har en sämre utveckling än många andra jämförbara länder (Frankelius et al, 2011; Parad et al, 2014). Även om Sverige har en bra position internationellt satsar många andra länder såsom Tyskland och Kina stort på clean-tech och IKT. Historien visar att för att man har varit framgångsrik under en fas av en industriell revolution betyder inte det att man automatiskt är framgångsrik i nästa fas. I Sverige har vi kommit ganska lyckosamt ur tidigare strukturkriser men för att behålla vår position krävs ett kontinuerligt utvecklings- och reformarbete från privat och offentlig sektor där vi utnyttjar våra styrkor och försöker överkomma våra svagheter.
Vår slutsats är att en fortsatt omställning till en grön utveckling med nollutsläpp inte
behöver stå i konflikt med en fortsatt god samhällsutveckling. Historien lär oss dock att omställningar aldrig är enkla, de tar tid och kräver mer än bara tekniska innovationer. Sveriges goda utveckling under de tre tidigare revolutionerna beror delvis på tidiga satsningar på nya innovationskluster, en acceptans hos hushåll, företag och offentlig sektor att utmana
283
Bilaga 8
gamla strukturer och beteenden, och kanske ett visst mått av tur i att ha satsat på rätt innovationskluster.
284
Bilaga 8
Referenser
Abramovitz M. (1996). Catching Up, Forging Ahead, and Falling Behind. The Journal of
Economic History, 46(2), 385-406.
Allianz Global Investors (2010). Analysis and Trends: The Sixth Kondratieff-Long Waves of Prosperity. Frankfurt am Main: Allianz Global Investors.
Andersson, FNG och T. Elger (2012). Swedish freight demand: short, medium and long run elasticities.
Journal of Transport Economics and Policy 46 (1), 79-97.
Andersson, FNG och P. Karpestam (2012). The Australian carbon tax –a step in the right direction but not enough. Future Science – Carbon Management 3(3), 293-302.
Andersson, FNG och P. Karpestam (2013). CO
2
emissions and economic activity: short- and long-run
economic determinants of scale, energy intensity and carbon intensity. Energy Policy 61, 1285-1294.
Bassanini A., S. Scarpetta (2002). Growth, technological change and ICT diffusion: recent evidence from OECD countries. Oxford Review of Economic Policy 18(3), 324-344.
Block, F.R. och M.R. Keller (eds) (2011). State of Innovation: the US Government’s Role in
Technology Policy. Paradigm Publishers.
Bradfield Moody J, Nogrady B. (2010). The Sixth Wave: How to Succeed in a Resource-
Limited World. Random House, Sydney, Australia.
Bresnahan T.F., Trajtenberg M. (1995). General purpose technologies. Engines of growth?
Journal of Econometrics 65, 83-108.
Brynjolfsson, E. och A. McAfee (2014). The Second Machine Age. New York: W.W. Norton & Company Inc.
Chou, Y-C., H. H-C. Chuang and B. B.M. Shao (2014). The impacts of information technology on total factor productivity: A look at externalities and innovations. Journal of
Production Economics 158, 290-299.
Conway, P., D. de Rosa, G. Nicoletti och F. Steiner (2007). Product market regulation and productivity convergence. OECD Economic Studies VOL 2006/2.
Derwick, P., K. Green och M. Miozzo (2004). Technological change, industry structure and the environment. Futures 36, 267-293.
Devezas TC, Linstone HA, Santos H.J.S (2005). The growth dynamics of the internet and the long wave theory. Technological Forecast & Social Change 72, 913-935.
285
Bilaga 8
Dutta, S., B. Lanvin och S. Wunsch-Vincent. (2015). The global innovation index 2015.
Effective innovation policies for development.
Edvinsson, R., (2005). Growth, Accumulation, Crisis: With New Macroeconomic Data for
Sweden. Stockholm: Almqvist & Wiksell International.
Edquist, H. (2009). Hur länge förblir IKT avgörande för svensk produktivitetsutveckling?
Ekonomisk debatt 37(1), 31-40.
Edquist, H. och M. Henrekson (2015). Swedish lessons: how important are ICT and R&D to economic growth? IFN Working Paper 1073.
Energimyndigheten (2015). Industrins långsiktiga utveckling i samspel med energisystemet, Rapport ER 2015:18.
Eng Larsson, F., K-J. Lundquist, L-O. Olander och S. Wandel (2012). Explaining the cyclic behavior of freight transport CO2 emissions in Sweden over time. Transport Policy 23, 79-87.
Erumban A A och S B de Long (2006). Cross-country differences in ICT adoption: A consequence of culture? Journal of World Business 41, 302-314.
Evidence Project (2015) The Economic Benefits of Sustainable Transport Actions, Independent Review of Evidence, Summary Report. www.evidence-project.eu
Filos, E (2010). ICT for Sustainable Manufacturing: A European Perspective. In Ortiz, A., R.D. Franco och P. G. Gasquet (Eds). Balanced Automation Systems for Future
Manufacturing Networks. New York: Springer Verlag.
Foxon T och P Pearson (2008). Overcoming barriers to innovation and diffusion of clear technologies: some features of a sustainable innovation policy. Journal of Cleaner Production 16(1), 148-161.
Frankelius, P., C. Hultman, G. Linton, C. Johanzon, C. Gunnarson (2011). The cleantech mystery: A new theoretical model for understanding export capabilities in small and mediumsized innovative cleantech companies. Presented at The R&D Management Conference 2011, Norrköping, Sweden.
Fridlund, M. (1999). Den gemensamma utvecklingen. Staten, storföretagen och samarbetet
kring den svenska elkrafttekniken. Eslöv: Brutus Östlings Bokförlag Symposium.
Galvin, R. (2015). The ICT/electronics question: structural change and the rekyl effect.
Ecological Economics 120, 23-31.
286
Bilaga 8
Gulati, G. och D. J. Yates (2012). Different paths to universal access: the impact of policy and regulation on broadband diffusion in the developed and developing worlds.
Telecommunication Policy 36, 749-761.
Gungor, V.C., D. Sahin, T. Kocak, S. Ergut, C. Buccella, C. Cecati och G. P. Hancke (2013). A survey on smart grid potential applications and communication potential. IEEE
Transactions on industrial informatics 9(1), 28-42.
Greening, L.A., D. L. Greene och C. Difiglio (2000). Energy efficiency and consumption – the rekyl effect – a survey. Energy Policy 28, 389-401.
Grünbler A., Nakicenovic N. (1991). Long waves, technology, diffusion, and substitution. Research Report. International Institute for Applied Systems Analysis, Laxenburg, Austria.
Hall P och K Löfgren (2004). The rise and decline of a visionary policy: Swedish ICT-policy in retrospect. Information Policy 9, 149-165.
Henning, M, K. Enflo och FNG Andersson (2011). Trends in regional economic growth: how spatial differences shaped the Swedish growth experience 1860-2009. Explorations in
Economic History 48(4), 538-555.
Hilty, L.M, P Arnfalk, L. Erdmann, J. Goodman, M. Lehmann och P.A. Wäger (2006). The relevance of information and communication technologies for environmental sustainability – a prospective simulation study. Environmental Modelling and Software 21, 1618-1629.
Hilty, L.M., W. Lohmann, E.M. Huang (2011). Sustainability and ICT – An overview of the field. Politeia, XXXVIII, 104, 13-28.
Hobin B., Jovanovic B. (2001). The Information Technology Revolution and the Stock Market. American Economic Review 91, 1203-1220.
Jovanovic, B., Rousseau, P.L. (2006). General Purpose Technologies. In Aghion P., Durlauf S.N. Handbook of Economic Growth. Amsternad: North-Holland.
Jänicke, M. (2012). Dynamic governance of clean-energy markets: how technical innovation could accelerate climate policies. Journal of Cleaner Production 22, 50-59.
Kaijser A. och A. Kander (2013). Framtida energiomställningar i ett historiskt perspektiv.
Naturvårdsverkets rapport 6550.
Kander, A. (2002). Economic growth, energy consumption and CO2 emissions in Sweden 1800-2000. Lund Studies in Economic History 19.
287
Bilaga 8
Kander, A. och D.I. Stern (2014). Economic growth and the transition from traditional to modern energy in Sweden. Energy Economics 46, 56-65.
Kramers A., M. Höjer, N. Lövehagen och J. Wangel (2014). Smart sustainable cities- exploring ICT solutions for reduced energy. Environmental Modelling and Software 56, 52-62.
Köhler, J., R. Barker, H. Pan, P. Agnolucci, P. Ekins, T. Foxton, D. Anderson, S. Winne, P. Dewick, M. Miozzo och K. Green. (2005). New lessons for technology policy and climate change. Investment for innovation: a briefing document for policy makers. Tyndall Briefing
Note 13.
Larsson, J. (2015). Hållbara konsumtionsmönster – analyser av maten, flyget och den totala konsumtionens klimatpåverkan idag och 2050. Naturvårdsverket Rapport 6653.
Lerner, J. (2012). Boulevard of broken dreams: why public efforts to boost entrepreneurship
and venture capital have failed – and what to do about. Princeton: Princeton University Press.
Malmodin, J., Å Moberg, D. Lundén, G. Finnveden och N. Lövehagen (2010). Greenhouse gas emissions and operational electricity use in the ICT and entertainment and media sectors.
Journal of Industrial Ecology 14(5), 770-790.
Malmodin, J., D. Lundén, Å. Moberg, G. Andersson och M. Nilsson (2014). Life cycle Assessment of ICT. Carbon footpring and operational electricyt use from the operation, national, and subscriber perspective in Sweden. Journal of Industrial Ecology 18(6), 829-845.
Marcovic, D.S., D. Zivkovic, D. Cvetkovic och R. Popovic (2012). Impact of nanotechnology advances in ICT on sustainability and energy efficiency. Renewable and Sustainable Energy
Reviews 16, 2966-2972.
Matias, J.C. de Oliviera och T. C. Devezas (2011). Socio-economic development and primary energy sources substitution towards decarbonization. Low carbon economy 2, 49-53.
Matthews J A (2013). The renewable energies technology: A new techno-economic paradigm in the making? Futures 46, 10-22.
Mazzucato, M (2014). The entrepreneurial state. New York: Anthem Press.
Mazzucato, M (2015). The green entrepreneurial state. University of Sussex Working Paper, 2015-28.
McWilliams, D. (2015). The Flat White Economy. How the Digital Economy is Transforming
London and other Cities of the Future. London: Duckworth Overlook.
288
Bilaga 8
Meurling, J. och R. Jeans (1997). Den fula ankungen. Hur Ericsson tog steget in i
konsumentvarubranschen – med mobiltelefoner. Stockholm: Ericsson Mobile
Communications AB.
Mokyr, J. (1994). The Lever of Riches. Technological Creativity and Economic Progress. Oxford: Oxford University Press.
Naturvårdsverket (2011). Potentiellt mijlöskadliga subventioner. Förstudie från 2005 – uppdaterad 2011. Rapport 6455.
Nelson, Richard R. (1994), 'Routines' in G. Hodgson, W. Samuls, and M. Tool (Eds). The
Elgar Companion to Institutional and Evolutionary Economics, vol. 2. Aldershot: Edward
Elgar.
Nilsson, L., FNG Andersson, J. Khan, M. Klintman, R. Hildingsson, A. Kronsell, F. Pettersson och N. Smedby (2013). I Ljuset av Framtiden – styrning mot noll utsläpp 2050. Lund: Klimatforskningsprogrammet LETS2050.
Nohrstedt, D. (2010). Do advocacy coalitions matter? Crisis and change in Swedish nuclear energy policy. Journal of the public administration research and theory 20, 309-330.
Nykvist, B. och M. Nilsson (2015). Rapidly falling costs of battery packs for electric vehicles.
Nature 5¸ 329-332.
OECD (2010). Taxation, innovation and the environment. OECD Green Growth Strategy
OECD (2010a). Greener and Smarter: ICTs, the environment and climate change.
OECD (2010b). Taxation, innovation and the environment. OECD Green growth strategy.
Oscarsson I. (2014) A Forecast of the Cloud – An investigation of the energy use from one of the fastest growing phenomena of the IT-sector – The Cloud, MSc-thesis. Environmental and Energy Systems Studies, Lund University
Parad, M., S. Henningsson, T.A. Currás, R. Youngman (2014). The global clean-tech
innovation index 2014. Cleanteach Group.
Perez, C. (2002). Technological Revolutions and Financial Capital. The Dynamics of Bubbles
and Golden Ages. Cheltenham: Edward Elgar.
Perez, C. (2012). Financial bubbles, crises and the role of governments in unleashing golden ages. Finance, Innovation and Growth Discussion Paper D2.12.
289
Bilaga 8
Plepys, A. (2002). The grey side of ICT. Environmental Impact Assessment Review 22, 509-523.
Rifkin, J. (2011). The Third Industrial Revolution. How Lateral Power, is Transforming the
Econonmy, and the World. New York: Palgrave McMillan.
Rodrick, D. (2014). Green industrial policy. Oxford Review of Economic Policy 30 (3), 469-491.
Rothwell, R. (1981). Pointers to government policies for technical innovation. Futures 13(3), 171-183.
Schön, L. (2000). En modern svensk ekonomisk historia. Stockholm: SNS förlag.
Schön, L. (2006). Tankar om cykler. Stockholm: SNS förlag.
Schön, L. och O. Krantz (2012). Swedish historical national accounts 1560-2010. Lund
Papers in Economic History 123, Lund University.
Stern, D. (2011). The role of energy in economic growth. Annals of the New York Academy of
Sciences 1219, 26-51.
Svanström, S. (2015). Urbanisering – från land till stad. SCB – Välfärd 1, 26-27.
Sölvell, Ö., I. Zander och M.E. Porter (1993). Advantage Sweden. Stockholm: Nordstedst Juridik.
Trafikverket (2013). Mot koldioxidsnåla transporter- tillväxtdynamiskt perspektiv på logistik och godstransporter fram till 2050. Rapport 2013:120.
Tsoutsos T D and Y A Stamboulis (2005). The sustainable diffusion of renewable energy technologies as an example of an innovation-focused policy. Technovation 25, 753-761.
Tunzelmann von, N. (2003) Historical coevolution of governance and technology in the industrial revolutions. Structural Change Economic Dynamics 14, 365–384.
Unruh, G.C. (2000). Understanding carbon lock-in. Energy Policy 28(12), 817-830.
Unruh, G.C. (2002). Escaping carbon lock-in. Energy Policy 30(4), 317-325.
Zäch M, C. Hägglund, D. Chakarov, och B. Kasemo (2005). Nanosceince and nanotechnology for advanced energy system. Current opinion in Solid State and Materials
Science 10 (3-4), 132-143.
290
Bilaga 8
Åhman, M., L. J. Nilsson och FNG Andersson (2013). Industrins utveckling mot nollutsläpp 2050. Environmental and Energy Sytems Studies nr 88
291
Bilaga 9
.OLPDWSROLWLNXQGHURVlNHUKHW
Kostnader och nyttor ± bevis och beslut
Eva Alfredsson och Mikael Karlsson
RAPPORT TRITA-INFRA-FMS 2016:01
ISBN 978-91-7595-923-8 ISSN 1652-5442
292
Bilaga 9
Förord
Miljömålsberedningen har sedan 2014
1
i uppdrag av regeringen att utreda ett klimatpolitiskt ramverk,
en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik och en klimatlag. Denna rapport är ursprungligen skriven som ett underlag till beredningen. Utöver beredningens utgångspunkter beaktar vi även utfallet från FN:s klimatkonferens i Paris i december 2015, då 195 länder enades om bland annat skärpta klimatmål.
Syftet med studien är att granska det klimatpolitiska beslutsfattandet och hur det påverkas av olika ekonomiska beslutsunderlag och föreställningar om bevisbörda. Rapporten redovisar kunskapsläget avseende kostnader och nyttor av att vidta klimatpolitiska åtgärder liksom de utgångspunkter som ligger bakom de klimatekonomiska modellerna. Vi analyserar också dessa modeller i förhållande till klimatvetenskapens slutsatser och diskuterar möjligheterna till beslutsfattande under osäkerhet, vilka ansatser som fungerar och hur bevisbördan bör se ut. Rapporten bygger på vetenskapliga artiklar samt på studier framtagna av nationella och internationella myndigheter, paneler och andra organisationer.
Rapportens författare är Eva Alfredsson, Fil Dr och analytiker på Tillväxtanalys och Mikael Karlsson, Fil Dr och miljöforskare på avdelningen för filosofi på KTH, Stockholm. Båda är experter i Miljömålsberedningen.
Viktiga underlag till rapporten kommer från Magnus Lindmark, professor i ekonomisk historia, Umeå Universitet, samt från Jonas Wannefors.
Författarna tackar för värdefulla kommentarer i samband med seminariebehandling av rapporten på KTH, på Tillväxtanalys och i form av skriftliga synpunkter från ett flertal granskare, inklusive ledamöter i Miljömålsberedningens ekonomiska referensgrupp.
Stockholm maj 2016
Eva Alfredsson Mikael Karlsson
KTH, FMS KTH, avdelningen för filosofi
Fotot på framsidan är taget av Peo Eriksson
1
Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04). Förslag till Klimatpolitiskt ramverk, Dir 2014:165.
293
Bilaga 9
Sammanfattning
Syftet med studien är att granska det klimatpolitiska beslutsfattandet och hur det påverkas av ekonomiska beslutsunderlag och idéer om bevisbörda. Rapporten redovisar kunskapsläget avseende kostnader och nyttor av klimatpolitiska åtgärder liksom utgångspunkterna bakom klimatekonomiska modeller. Modellerna analyseras utifrån klimatvetenskapens lägesbild och möjligheten till beslutsfattande under osäkerhet diskuteras. Följande huvudsakliga slutsatser dras i rapporten:
Slutsatser i korthet
1. Kostnadsnyttokalkyler och andra konventionella metoder för analys och beslut om risker förutsätter god kunskap om skador och sannolikheter för dessa. I klimatfrågan saknas ett sådant fullgott beslutsunderlag. Samtidigt står det klart att den vetenskapliga bilden blivit allt mer illavarslande. Följden är stora utmaningar för riskanalys och beslutsfattande om åtgärder.
2. Den klimatekonomiska kunskapen, modellerna och de antaganden de bygger på har utvecklats snabbt de senaste decennierna. En övergripande slutsats är att kostnaderna för klimatförändringar med hög sannolikhet är betydande, liksom att sannolikheten för katastrofala utfall inte kan ignoreras. Modelleringsresultaten är samtidigt starkt beroende av gjorda antaganden, såsom val av diskonteringsränta, tillväxtantaganden, klimatkänslighet, skadefunktion och teknisk utveckling.
3. Analyser av kostnader för klimatåtgärder visar att dessa överlag är klart lägre än kostnaderna för inaktivitet. Trots att antalet studier är begränsat framgår att även tillkommande nyttor av åtgärder, till exempel minskad ohälsa, är betydande.
4. Det står alltså klart att samhällsekonomiska analyser tydligt talar för en skärpt klimatpolitik. Konventionella kalkyler fångar dock inte osäkerheter och risker för katastrofala utfall. I en sådan situation aktualiseras försiktighetsprincipen och beslutsfattande trots stor osäkerhet, inklusive strategier för omvänd bevisbörda vid målsättning och ett slags ”försäkringstänkande” för att undvika konsekvenserna av extrema utfall.
5. Det är dyrt att vänta med att genomföra åtgärder. Vid passivitet ökar åtgärdskostnader snabbt över tid eftersom en ackumulerad koncentrationsökning av växthusgaser kan medföra ökade permanenta skador. Givet ett oförändrat koncentrationsmål innebär senare åtgärder krav på snabbare utsläppsminskningar och snabbare samhällsomställning, vilket också ökar kostnaderna.
6. Även om det är samhällsekonomiskt lönsamt att kraftfulla och snabba åtgärder vidtas och att de flesta, direkt eller indirekt via en mer positiv ekonomisk och social utveckling, tjänar på detta kommer kostnader och nyttor, speciellt på kort sikt, att fördelas ojämnt. Detta utgör ett av hindren för en verksam klimatpolitik.
7. Att inte agera på grund av fördelningseffekter leder till högre kostnader. Att hantera fördelningseffekterna är därför en av de viktigaste frågorna när det gäller att åstadkomma en samhällsekonomiskt effektiv klimatpolitik.
8. Enligt IPCC 2014 behöver de globala utsläppen minska med åtminstone 40-70 procent till 2050 jämfört med 2010 för att med minst 66 procent sannolikhet klara det internationellt antagna 2gradersmålet, varefter flera scenarier förutsätter negativa utsläpp under lång tid. Enligt ”Earth Statement” bör dock utsläppen nå nollnivåer vid mitten på detta århundrade för att 2-gradersmålet ska klaras med rimlig sannolikhet. Enligt klimatavtalet i Paris 2015 ska uppvärmningen dessutom hejdas väl under 2 grader och ansträngningar ska göras för att begränsa den vid 1,5 grader. Med en ansvarsfördelning där rika länder går före behöver dessa länders utsläpp därför vara nära noll betydligt tidigare. Vissa forskare, företag och organisationer har mot denna bakgrund föreslagit att ett föregångsland med ambitiösa mål bör ta sikte på utsläpp nära noll ungefär vid år 2030.
9. Då det visat sig vara svårt att nå tillräckligt omfattande globala åtaganden har flera ledande klimatekonomer och andra forskare föreslagit komplement till en skärpt konventionell klimatpolitik. Förslagen inkluderar kraftfulla subventioner till bland annat förnybar energi, inrättande av ”klimatklubbar” för länder som tillsammans går före, samt en kraftfull satsning på
294
Bilaga 9
forskning och teknikutveckling – ett ”Apolloliknande” projekt för klimatet – som syftar till att utveckla konkurrenskraftiga energialternativ, lägre omställningskostnader och högre omställningstempo.
Litteraturöversikten som presenteras i denna rapport visar att klimatfrågan är utmanande för traditionellt beslutsfattande byggt på konsekvensetik. Detta då konsekvensanalyser förutsätter en god kunskap om kostnader och nyttor, vilket i hög grad saknas, samtidigt som riskerna är betydande. Utifrån den kunskap och de data som finns visar dock kostnadsnyttoanalyser ett tydligt behov av en skärpt klimatpolitik. En slutsats är att komplettera kostnadsnyttoanalyser med ett försiktighetstänkande som fokuserar på att med hög sannolikhet undvika de största riskerna. Flera klimatekonomers slutsats idag är att klimatpolitiken behöver stärkas med åtgärder som bedöms verksamma, även om dessa inte nödvändigtvis är de mest kostnadseffektiva.
För att nå framgång krävs fokus på måleffektivitet, fördelningshänsyn, samarbete, genuint nytänkande och omtanke. Det behövs en etik och politik för framtiden och samtiden, med nya principer rörande bevisbörda vid beslutsfattande. En positiv samhällsutveckling och en god ekonomisk utveckling förutsätter en verksam klimatpolitik.
295
Bilaga 9
Summary
This report is originally written as a decision support document for the Swedish All Party Committee on Environmental Objectives (Miljömålsberedningen) whose tasks include proposing a climate policy framework for Sweden. The aim of the report is to analyse political decision-making on climate policy and how it is affected by economic modelling and decision-making requirements. The report provides an overview of costs and benefits of climate policy measures and discusses decision-making approaches and the burden of proof under climate scientific uncertainty. The following main conclusions are drawn in the report.
Conclusions in brief
1. Cost-benefit calculations and other conventional methods for analysis and decision-making about risks presuppose adequate knowledge about harmful effects and the probability of their realisation. When it comes to climate issues, such sufficient decision support documentation is not available. At the same time, it is clear that the scientific picture has become increasingly alarming. All in all, this causes major challenges for risk analysis and decision-making on measures.
2. Knowledge about climate economics, the models and the assumptions they are based on, has grown rapidly in recent decades. One general conclusion is that it is very likely that the costs of climate change will be considerable and that the probability of disastrous outcomes cannot be ignored. At the same time, the modelling results are strongly dependent on the assumptions that have been made, such as choice of discount rate, growth assumptions, climate vulnerability, damage function and technical developments.
3. Analyses of costs for climate measures show that in general, it is much less costly to take measures than not to do so. In addition, even though the number of studies is limited, it has been shown that co-benefits of measures, e.g. less ill health, are substantial..
4. Socioeconomic analyses thus indicate that more stringent climate policy is required. However, conventional calculations do not capture uncertainties and the risk of disastrous outcomes. In such a situation, the precautionary principle is invoked and decisions can be made despite considerable uncertainty, including strategies for a reversed burden of proof when setting up goals and an ”insurance approach” to avoid the consequences of extreme outcomes.
5. It will be more costly to postpone taking measures. Passivity will rapidly increase the cost of measures over time since the accumulated increase of the concentration of greenhouse gases may result in permanent damage. Given an unchanged concentration goal, measures that are taken later will require faster emissions reductions and faster societal adjustment, which will also mean higher costs.
6. Even if it is socioeconomically profitable to take powerful measures rapidly, and even though most people would benefit from that directly or indirectly via better economic and social developments, costs and benefits will be unevenly distributed, especially in the short term. This constitutes one of the obstacles for an effective climate policy.
7. Not taking action because of distribution effects will lead to higher costs. Therefore, the management of distribution effects is one of the most important issues when it comes to bringing about effective and socioeconomically efficient climate policy.
8. According to IPCC 2014, global emissions must be reduced by at least 40-70 percent by 2050 compared with 2010 in order for there to be 66 percent probability that the international 2-degree goal will be reached, after which a number of scenarios presuppose negative emissions over a long period of time. However, according to the ”Earth Statement”, emissions should reach close to zero levels by the middle of this century in order for there to be reasonable probability that the 2-degree goal will be achieved. Moreover, according to the climate treaty in Paris 2015, global warming must be stopped well under 2 degrees and efforts must be made to limit it to 1.5 degrees. If responsibility is distributed so that wealthy countries lead the way, these countries’ emissions must be near zero
296
Bilaga 9
much earlier than that. Against this background, some researchers, companies and organisations have proposed that a forerunner country, with ambitious goals, should aim for emissions near zero around 2030.
9. Because it has proved difficult to bring about sufficiently far-reaching global undertakings, a number of leading climate economists and other researchers have suggested supplementary measures for more stringent conventional climate policy. The proposals include “aggressive” subsidies to, for instance, renewable energy, the setting up of ”climate clubs” for countries who join forces and lead the way, and major investment in research and technology development – a kind of ”Apollo” project for climate – that aims to develop competitive renewable energy, lower adjustment costs and a higher pace of adjustment.
The literature overview presented in this report shows that the issue of climate challenges traditional decision-making based on consequence ethics. Consequence ethics presupposes adequate knowledge about costs and benefits, which in this case is lacking to a high degree. At the same time, risks are substantial. On the basis of the knowledge and data available, cost-benefit analyses however indicate a clear need for more stringent climate policy. One conclusion is to supplement the cost-benefit analyses with a precautionary principle – an ”insurance approach” – aiming to avoid the worse risks. The conclusion drawn by several climate economists today is therefore that climate policy must be supplemented with effective measures, even if they are not necessarily the most cost efficient.
In order for climate policy to be successful there must be a focus on goal efficiency, distribution effects, cooperation, genuine new thinking and solicitude. Positive societal development and good economic development presuppose effective climate policy.
297
Bilaga 9
Innehåll
Förord .............................................................................................................................................................. 2 Sammanfattning ............................................................................................................................................. 3
Slutsatser i korthet ...................................................................................................................................... 3 Summary ......................................................................................................................................................... 5
Conclusions in brief .................................................................................................................................... 5 1. Förutsättningar för klimatpolitiska beslut ............................................................................................. 9 1.1. Etiska utgångspunkter .................................................................................................................. 9
1.2. Riskanalyser och kostnadsnyttoanalyser .................................................................................. 10 1.3. Sammanfattande slutsatser ........................................................................................................ 10 2. Klimatfrågan – en utmanande komplexitet ......................................................................................... 12 2.1. Klimatförändringarnas effekter, risker och osäkerheter .......................................................... 12 2.1.1. Klimatförändringarnas effekter............................................................................................. 12 2.1.2. Klimatförändringarnas ekonomiska effekter ....................................................................... 13 2.1.3. Risker för dramatiska klimateffekter .................................................................................... 15 2.1.4. Ogynnsam osäkerhet ................................................................................................................... 16 2.2. Klimatfrågan – en utmaning för riskanalys och kostnadsnyttoanalyser .................................. 17 2.2.1. Riskanalyser utmanas ............................................................................................................. 17 2.2.2. Kostnadsnyttoanalyser utmanas än mer .............................................................................. 18 2.3. Sammanfattande slutsatser ........................................................................................................ 19 3. Klimatet och analysen av kostnader och nyttor................................................................................... 20 3.1. Kostnader vid inaktivitet – ekonomiska klimatmodeller ......................................................... 20 3.1.1. DICE och William Nordhaus ................................................................................................. 22 3.1.2. PAGE och Nicolas Stern ......................................................................................................... 23 3.1.3. Den sammantagna bilden idag .............................................................................................. 24 3.2. Kostnader vid aktivitet – två ansatser ....................................................................................... 27 3.2.1. Undvikandekostnadsmodeller............................................................................................... 27 3.2.2. Marginalkostnadskurvor – kostnader för enskilda åtgärder ............................................... 29 3.3. Kostnadsmodellernas viktigaste antaganden ............................................................................ 30 3.3.1. Baslinjen – BAU-antaganden ................................................................................................ 30 3.3.2. Klimatkänslighet ......................................................................................................................... 30 3.3.3. Marknaden .................................................................................................................................. 31 3.3.4. Energisektorn .............................................................................................................................. 31 3.3.5. Teknologisk förändring ............................................................................................................... 31 3.3.6. Befintlig teknik ............................................................................................................................ 31 3.3.7. Diskonteringsräntans betydelse ................................................................................................. 32 3.4. Nyttor vid aktivitet – ett framväxande studieområde .............................................................. 32 3.4.1. Miljöförbättringar och hälsa .................................................................................................. 34 2.3.2. Makroekonomiska effekter, konkurrenskraft mm .................................................................... 35 3.5. Fördelningseffekter – på kort och lång sikt .............................................................................. 36 3.6. Sammanfattande slutsatser ........................................................................................................ 38 4. Bevis och beslut för klimatpolitisk förnyelse ....................................................................................... 39
298
Bilaga 9
4.1. Beslut under vetenskaplig osäkerhet ......................................................................................... 39 4.1.1. Martin Weitzmans kritik ........................................................................................................ 41 4.2. Hur omfattande klimatåtgärder krävs för att undvika farliga temperaturförändringar ........ 43 4.3. Hur snabba klimatåtgärder krävs – att vänta eller inte vänta med att vidta klimatåtgärder 45 4.4. Kriterier för åtgärder .................................................................................................................. 45 4.4.1. Etiskt ansvarstagande för framtid och samtid...................................................................... 46 4.5. Sammanfattande slutsatser ........................................................................................................ 47 5. Klimatpolitisk förnyelse ........................................................................................................................ 49 5.1. Konventionell klimatpolitik: pris på utsläpp, budget och reglering ........................................ 49 5.2. Nya klimatpolitiska ansatser ...................................................................................................... 50 5.2.1. Kraftfulla subventioner – “push renewables to spur carbon pricing” ................................. 50 5.2.2. Klimatklubbar kan lösa snålskjutsproblem .......................................................................... 51 5.2.3. Ett globalt Apolloprojekt – ett 10-årigt globalt projekt ....................................................... 52 5.3. Sammanfattande slutsatser ........................................................................................................ 52 6. Referenser .............................................................................................................................................. 54
299
Bilaga 9
1. Förutsättningar för klimatpolitiska beslut
Vi ser i detta kapitel hur konventionella risk- och kostnadsnyttoanalyser bygger på en viss etisk utgångspunkt, den konsekvensetiska, och att den medför krav på kunskap om risker, möjligheter, kostnader och nyttor. Vi ser vidare att denna utgångspunkt innebär att den samhälleliga nyttan går före nyttan för enskilda individer eller aktörer.
Politik kretsar i hög grad kring beslutsfattande och vad som är en god och önskvärd organisering och utveckling av samhället. Oavsett ideologi fattas merparten av besluten i samhället implicit eller explicit utifrån en etisk bas. Mer explicita beslutsunderlag, och som huvuddelen av denna rapport handlar om, består av analyser av risker och möjligheter, samt kostnader och nyttor av olika alternativ. Den etiska basen styr analysen och bedömningen av alternativ.
1.1. Etiska utgångspunkter
Beslutsfattandets etiska utgångspunkt är ofta pliktetisk eller konsekvensetisk. Till pliktetiken hör idén om mer eller mindre undantagslösa handlingsregler
2
. Dessa kan vara outtalade (det är fel att orsaka lidande i onödan) eller finnas i lagstiftningen (till exempel förbud mot barnaga). I viss mån finns sådana plikter uttryckta i den svenska miljöpolitiken och miljörätten, även om de ibland står i konflikt med varandra
3
.
Det dominerande draget i beslutsfattandet i samhället, inklusive i miljöpolitiken och miljölagstiftningen, är dock det konsekvensetiska, dvs. att det är enbart handlingarnas konsekvenser (inte deras innebörd i sig eller motiven bakom) som är avgörande. Beslut ska fattas så att det goda (lycka, önskningar, välfärd, eller vad som nu eftersträvas) maximeras. Den grunden ligger bakom mycket av politiken för exempelvis skatter, sjukförsäkringar, pensioner och infrastruktur, även om olika partier och ideologier kan dra olika slutsatser om vad som är mest eftersträvansvärt. Ett tydligt exempel i miljöpolitiken är miljöbalkens grundläggande rimlighetsavvägning
4
.
Den dominerande formen av konsekvensetik, utilitarismen, fokuserar på den totala nyttan och är strikt opersonlig, dvs. det antas irrelevant vilka personer som nyttor tillfaller.
5
För att kunna fatta bra konsekvensetiska beslut i ett tekniskt komplext samhälle, där effekterna av olika handlingar och beslut ofta är svåröverskådliga – och ibland genuint oförutsägbara – behövs tydliga och verksamma regler och metoder för beslutsfattande, samt en professionell och effektiv tillämpning av dessa.
På miljö- och hälsoområdet finns en rad metoder och ansatser för att beskriva effekter av olika slag, exempelvis i en miljökonsekvensbeskrivning, livscykelanalys, positionsanalys, riskbedömning eller fotavtrycksberäkning.
6
Ett fullgott beslutsfattande förutsätter dock även en bedömning av de fördelar
som kan tänkas följa. Begreppsparen risk-möjlighet (som rör det potentiella utfallet) respektive kostnad-nytta (som rör det uppenbara) ställs därför ofta mot varandra i en avvägning när utgångspunkten är konsekvensetisk, exempelvis i en kostnadsnyttoanalys.
2
Ett klassiskt exempel gavs av Immanuel Kant: ”Handla endast efter den maxim genom vilken du tillika kan vilja
att den blir en allmän lag.”
3
Såväl vissa miljökvalitetsmål och miljöpolitiska principer som direkta kravregler i exempelvis miljöbalken kan
räknas hit.
4
Miljöbalken (SFS 1998:808) 2 kap. 7 §: ”Vid denna bedömning ska särskild hänsyn tas till nyttan av
skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder.”
5
En lättillgänglig översikt av dessa frågor finns i t.ex. Ariansen (1993). Men en icke-antropocentrisk utgångspunkt
tas även andra organismer än människor i beaktande.
6
En bra översikt finns i Moberg et al. (1999)
300
Bilaga 9
1.2. Riskanalyser och kostnadsnyttoanalyser
På riskanalysens område ligger fokus ofta på att beskriva en oönskad händelse, dess allvarlighet, och sannolikheten för att den inträffar. På klimatområdet arbetar bland annat FN:s klimatpanel IPCC med att beskriva dels mekanismer bakom och effekter av klimatförändringar, dels sannolikheter för att dessa inträffar vid olika scenarier, vilka i sin tur baseras på en rad olika antaganden om klimatsystemet och utvecklingen i världen.
7
Den metod som dominerar arbetet med nationalekonomiska kvantitativa globala beslutsunderlag bygger på neoklassisk teori och går under ett antal olika beteckningar, såsom kostnadsintäktskalkyl (CBA – Cost Benefit Analysis), samhällsekonomisk analys eller kostnadsnyttoanalys.
8
Kostnadsnyttoanalysen är en praktiskt avskalad tillämpning av ett utilitaristiskt etiskt perspektiv dvs. det är (de totala) konsekvenserna som är avgörande
9
.
Syftet med en kostnadsnyttoanalys är att skapa en strukturerad helhetsbild av en åtgärds samlade effekter för att undersöka om den är samhällsekonomiskt lönsam eller inte, dvs. om den bidrar till att öka den samhällsekonomiska effektiviteten. Samhällsekonomisk effektivitet innebär att samhällets resurser används för att skapa så stor nytta för samhället som möjligt, oavsett om det handlar om tid, miljö, hälsa, eller något annat. Ytterst handlar det om att fatta beslut så att samhällets individer får det så bra som möjligt, i dag och i framtiden. En åtgärd anses önskvärd om de gynnades nyttoökning är större än de eventuellt drabbades kostnadsökning, då de senare åtminstone i teorin kan erhålla kompensation.
10
Kostnadsnyttoanalyser är ett försök att på ett transparent sätt skapa en uppfattning och jämförelse av kostnader och nyttor. I kalkylen inkluderas i teorin alla positiva och negativa effekter, i dag och i framtiden, av en åtgärd som företrädesvis kan värderas i pengar (dvs. monetärt). De effekter som inte kan värderas i pengar ska pekas ut och deras storlek bör uppskattas och så långt möjligt värderas – åtminstone grovt.
11
Grunden för kostnadsnyttoanalyser är neoklassisk ekonomisk teori. Denna teori bygger på vissa grundläggande antaganden, till exempel på att äganderätter är väl definierade och avgränsade, och på att människan är en nyttomaximerande och rationell varelse, som frivilligt köper och säljer på marknader för att öka sin välfärd.
Vid beslutsfattande om risker, liksom vid analyser av kostnader och nyttor, är det avgörande att de alternativ som ställs emot varandra kan identifieras och beskrivas, samtidigt som både skadliga effekter och sannolikheter är kända i tillräcklig och likvärdig grad. Då kan rättvisande jämförelser mellan alternativ ske och först då finns det goda förutsättningar att analysera kostnader och nyttor. Hur dessa fördelas beskrivs dock i regel inte, inte heller om riskerna och effekterna till exempel är reversibla eller inte.
12
1.3. Sammanfattande slutsatser
Politiskt beslutsfattande har, även om den inte alltid är uttalat, en etisk utgångspunkt. Det konsekvensetiska, utilitaristiska perspektivet innebär att konsekvenserna av beslut analyseras utifrån ett samhällsperspektiv där samhällsnyttan går före privatekonomisk nytta. Motivet är att maximera den totala nettonyttan och att om samhällsnyttan överväger samhällskostnaderna så kan de som förfördelas kompenseras.
7
IPCC har utvecklat resonemangen om risk framförallt i den senaste bedömningen; se IPCC (2014)
8
En översikt på svenska finns i Mattsson (1988)
9
Med praktiskt avskalad avses att alla tänkbara konsekvenser inte kan tas med i kalkylen, jämför Sen (1987).
10
Om nyttor och kostnader fördelas olika över stora geografiska avstånd eller långa tidsrymder kan kompensation vara svår eller omöjlig att säkerställa.
11
SIKA (2005)
12
Se vidare om etik, risk och beslut i Renn och Klinke (2002); Karlsson (2005); Hansson (2012)
301
Bilaga 9
Den konsekvensetiska utgångspunkten ställer höga krav på kunskap om risker, möjligheter, kostnader och nyttor samt att de olika alternativen kan jämföras med varandra.
Vi ska i nästa kapitel se på mötet mellan de teoretiska utgångpunkterna för riskanalys och kostnadsnyttoanalys och klimatfrågan och dess komplexa karaktär.
302
Bilaga 9
2. Klimatfrågan ± en utmanande komplexitet
Kapitlet visar att klimatförändringarna är synnerligen komplexa och svårbedömda. Effekterna inkluderar redan påbörjade men framför allt potentiellt stora eller till och med katastrofala effekter. Bedömningen av skadornas omfattning har över tiden uppgraderats. Vetenskaplig osäkerhet i kombination med klimatförändringarnas stora risker skapar stora utmaningar och problem i förhållande till de utgångspunkter som gäller för såväl riskanalyser som kostnadsnyttoanalyser.
Klimatfrågan utmanar allt beslutsfattande, inte minst det som förutsätter konsekvensetiska analyser. I detta kapitel redogörs kort för klimatförändringarnas effekter, risker, samt geografiska och tidsmässiga omfattning, och vad detta betyder för möjligheterna att upprätta tillförlitliga riskanalyser och kostnadsnyttoanalyser. I hög grad bygger vi redovisningen på rapporter från FN:s mellanstatliga klimatpanel IPCC, men vi tar också upp exempelvis studier som kommit efter de senaste IPCCrapporterna.
2.1. Klimatförändringarnas effekter, risker och osäkerheter
13
Klimatforskningen har gjort stora landvinningar de senaste decennierna. Från ett läge med oenighet, stora kunskapsluckor, ett fåtal scenarier och i hög grad kvalitativa beskrivningar av effekter i de första IPCC-rapporterna från början på 1990-talet, kan IPCC numera redovisa ett brett konsensusbygge, hundratals scenarier och en hög grad av kvantifiering.
14
Att mänskligheten på ett tydligt sätt påverkar
klimatet står klart i IPCC-rapporterna, liksom att en fortsättning av dagens utsläppstrender skulle medföra dramatiska effekter och risker, med exponentiellt ökande kostnader i termer av mänsklig välfärd och ekonomisk aktivitet.
15
Abrupta skiften i klimatet med än värre följder går inte att utesluta,
men både effekter och sannolikheter för en sådan utveckling är, som vi ska se nedan, djupt oklara.
2.1.1. Klimatförändringarnas effekter När det gäller effekter i ekosystem och inom olika samhällssektorer vid en viss ökning av temperaturen har den vetenskapliga bedömningen förändrats över tiden. IPCC:s andra rapport 1995
16
beskrev
dramatiska effekter för samhället och miljön vid en uppvärmning på redan ett fåtal grader, däribland en stor havsytehöjning längs många kuster med bebyggelse och stor befolkning, svår torka och ökad vattenstress i stora områden, försämrade odlingsmöjligheter i stora delar av världen, samt omfattande förluster av biologisk mångfald. I dag är den vetenskapliga problembilden ännu mer bekymmersam. Flera allvarliga effekter beskrivs idag inträffa vid lägre temperaturer än vad som tidigare bedömts, vilket framgår väl av det sammanfattande diagrammet över fem kategorier av risker på systemnivå, i IPCC-sammanhang rubricerat ”reasons for concern” (se Figur 1).
17
13
Syftet med denna rapport är inte att ge en detaljerad beskrivning av riskerna med klimatförändringar För den som vill ha en uppdatering på detta område hänvisas till IPCCs senaste rapporter (se t.ex. IPCC 2014). Som en bakgrund till analysen av kostnader och nyttor av klimatåtgärder ger vi dock i detta avsnitt en översikt av kunskapsläget.
14
Jämför exempelvis IPCC (1995) med IPCC (2014)
15
Tol (2009)
16
IPCC (1995)
17
Se även Mahony (2015) om hur diagrammen utvecklats och använts.
303
Bilaga 9
Figur 1. Samband mellan global temperaturhöjning och fem kategorier av risker (”reasons for
concern”). Som framgår ”faller det röda” över tid, dvs. hög risk för allvarlig skada konstateras i senare bedömningar ske vid lägre temperaturökning än tidigare bedömt. Källa: IPCC (2001, 2014); Smith et al. (2009).
Klimatförändringarna påverkar med andra ord livsuppehållande system i stora delar av världen, inklusive centrala försörjningssystem. Det kanske mest basala av dessa är jordbruket, där en rad studier genom åren visar på betydande problem. I ett fåtal lokala fall kan en ökad temperatur och koldioxidhalt gynna jordbruket men överlag visar merparten studier att högre globala medeltemperaturer har en statistiskt signifikant negativ effekt på produktionen av de dominerande grödorna.
18
Effekterna ökar när temperaturen når över tröskelvärden av betydelse för specifika grödor.
Förändringar i nederbörd och torka påverkar också jordbrukets produktion, men här är resultaten mer osäkra och vissa effekter kan hanteras genom konstbevattning, men samtidigt råder allmän brist på vattentillgång i många torrare områden. Analyser av anpassning till högre temperaturer genom byte av gröda visar på begränsningar; empirin visar snarare att anpassning istället sker genom att människor flyttar, främst i utvecklingsländer men också i rikare länder.
19
För svensk del medför det varmare klimatet en stigande havsnivå, vilket bedöms kunna skada infrastruktur och bebyggelse längs stora delar av Sveriges kust.
20
Likaså kan en rejält ökad nederbörd,
med mer frekventa översvämningar och skred, skada infrastruktur. Ett varmare klimat påverkar även ekosystemen, inte minst fjällmiljöer men också sjöar och Östersjön. Ur ett hälsoperspektiv kan nya sjukdomar spridas och värmerelaterad ohälsa öka. Ökad sommartorka och ökad nederbörd i odlingsbygder kan skada jordbruket. För Sverige innebär klimatförändringarna också potentiellt vissa positiva effekter såsom längre växtsäsong, minskad uppvärmningskostnad och en högre vattenkraftspotential.
21
2.1.2. Klimatförändringarnas ekonomiska effekter En analys av klimatförändringarnas effekter på ekonomin föregås av flera steg såsom skattningar av utsläpp, utsläppens klimateffekter, inklusive extremt väder (se vidare i kapitel 3). Ekonomin påverkas av både de successiva klimatförändringarna, till exempel allt mildare vintrar, och förändringar i förekomsten av väderextremer, till exempel skyfall och värmeböljor (”climate is what we expect,
18
IPCC (2014); Dell et al. (2014)
19
Dell et al. (2014)
20
Se t.ex. Klimat- och sårbarhetsutredningen (2007). Även om vi behandlar den ekonomiska dimensionen i framförallt kapitel 3 kan vi redan här påtala att nämnda utredning uppskattade kostnader på i storleksordningen 1000-2000 miljarder kronor mellan 2010 och 2100 för ett medelhögt och ett medellågt klimatscenario.
21
Klimat- och sårbarhetsutredningen (2007) angav ”intäkter” på cirka 1100-1700 miljarder (år 2010-2100).
304
Bilaga 9
weather is what we get”). En litteraturöversikt22 drar slutsatsen att temperatur, nederbörd och extremväder kan kopplas till, och har ett statistiskt signifikant samband med, en rad ekonomiska parametrar såsom jordbrukets produktivitet, mortalitet, arbetsproduktivitet, energiefterfråga, konflikter, migration och ekonomisk tillväxt. En rapport från OECD 2015 drar liknande slutsatser.23
Idén om att temperaturen påverkar människors produktivitet är gammal. Nutida forskning om produktivitet ger stöd åt denna intuitiva kunskap. Studier visar på att varje grads temperaturavvikelse från en optimal temperatur(zon) minskar människors kognitiva förmåga och produktivitet med cirka 2 procent. Extremväder påverkar produktiviteten genom att antalet arbetade timmar minskar. Effekterna avseende både förändrad medeltemperatur och extremväder är störst i utvecklingsländer. Klimatförändringarna leder till minskade skördar i jordbruket
24
, minskade fångster i fisket
25
och
påverkar turismen negativt
26
.
Högre temperaturer leder till högre dödlighet. Värmeböljor leder till en tydlig ökning av dödligheten. Effekten är tydligast i utvecklingsländer. En studie visar att dödligheten var sex gånger högre i USA under 1920- och 1930-talet jämfört med i dag. Dödligheten i Indien ligger på nivån för USA på 1920- och 1930-talet. Effekterna beror på att högre temperaturer ökar dödligheten hos gamla och sjuka och spädbarnsdödligheten, samtidigt som vissa sjukdomar, såsom parasitsjukdomar, och kan också relateras till att mat lätt blir dålig vid högre temperaturer.
27
Minskningen i dödlighet i USA beror
främst på ökad tillgång till luftkonditionering.
28
När det gäller energianvändning visar studier i USA på
ett U-format samband där högre såväl som lägre temperaturer än normalt ökar efterfrågan på energi (för kyla respektive värme).
29
Ett antal studier har analyserat sambandet mellan klimatförändringar och konflikter. Enligt IPCC:s senaste rapport finns det inte givna kopplingar mellan klimatförändringar och konflikter. Däremot påverkar klimatförändringar underliggande faktorer som i sin tur kan öka konfliktrisken.
30
Kausaliteten går från klimatförändringar och extremväder till lägre inkomster som i sin tur ökar konflikterna. Klimatförändringar, torka och översvämningar leder till minskade inkomster och intäkter samt ökade utgifter för staten. Likaså leder extremväder till högre livsmedelspriser.
31
Extremväder har
inte visats leda till någon ökning av antalet konflikter i rika och politiskt stabila länder. Däremot visar studier att aggression och kriminalitet ökar vid högre temperaturer även i rika länder.
När det gäller migration är sambanden osäkra. Det finns studier som visar att klimatförändringar, som påverkar jordbruket negativt, kan leda till migration både i rika och i utvecklingsländer. Huvuddelen av migrationen sker inom drabbade länder och alla som drabbas har inte möjlighet att migrera på ett organiserat sätt. Möjligheten att migrerar kan samtidigt minska effekterna av klimatförändringar.
32
När det gäller ekonomisk tillväxt har en negativ korrelation mellan (årsmedel)temperatur och inkomst per capita noterats ända tillbaka till 1400-talet.
33
Sambandet har för mer nutida data studerats och
konfirmerats i flera studier.
34
Sambandet gäller mellan länder och inom länder. Experiment visar att
människor som studerar och arbetar i temperaturer som avviker från en optimal temperatur presterar sämre och är mindre produktiva. Enligt studier minskar en temperaturökning på 1 grad per capitainkomsten med 1,4 procent, men bara i fattiga länder. Effekten reverseras inte när temperaturen
22
Dell et al. (2014)
23
OECD (2015)
24
Nelson et al. (2014)
25
Cheung et al. (2009)
26
Bigano et al. (2007)
27
Dell et al. (2014)
28
Barreca et al (2013)
29
Dell et al. (2014)
30
IPCC (2014)
31
Dell et al (2014)
32
Raleigh et al (2008)
33
Gates (1967)
34
Dell et al. (2014)
305
Bilaga 9
återgår till det normala, vilket indikerar att effekten kan få långsiktiga konsekvenser för tillväxten i ekonomin. I rika länder återfinns inte den negativa effekten vilket kan förklaras av användningen av luftkonditionering.
Sammanfattningsvis finns det många studier som visar på tydliga och signifikanta samband mellan klimatförändringar och ekonomin, förändringar som i de flesta fall är negativa.
2.1.3. Risker för dramatiska klimateffekter I den systemekologiska forskningen har det på senare år allt tydligare beskrivits att regimskiften kan ske i ekosystem till följd av mänsklig påverkan, exempelvis när det gäller förhållanden i så skilda system som Östersjön och savannområden.
35
Ekosystem (och sociala system
36
) har en viss resiliens,
dvs. en viss stresstålighet, återhämtningsförmåga och långsiktig anpassningsförmåga men om de utsätts för starkt tryck kan de genomgå mer eller mindre katastrofartade regimskiften
37
, från ett stabilt
läge till ett annat. Forskningen identifierar både tröskelpunkter (”tipping points”) och tröskelkomponenter (”tipping elements”) i biosfären. Mycket talar för att sådana tröskelpunkter finns också när det gäller klimatsystemen och deras relation till andra storskaliga planetära system. I forskningen om så kallade ”planetära gränser” har en kritisk tröskel (”a safe planetary boundary”) för växthusgaser på 350 ppm koldioxidekvivalenter (CO
2
e) föreslagits.
38
Forskningen har också pekat ut en
rad för klimatet centrala potentiella tröskelkomponenter, exempelvis havsisen på Arktis, landisen på Grönland och i delar av Antarktis, boreala skogar, och permafrost.
39
I vissa fall kan överskridanden av
tröskelpunkter i dessa system leda till självförstärkande effekter i onda cirklar, se Figur 2 nedan. Ett exempel är att om uppvärmningen leder till att permafrosten smälter, så frigörs metan (en aggressiv växthusgas), vilket ytterligare riskerar öka uppvärmningen, avsmältningen och metanavgången, osv. Det ter sig ganska givet att osäkerheten om sådana komplexa globala effekter, vid vilken klimatförändring de potentiellt kan tänkas ske, och hur det sedan kan återverka på klimatet, är synnerligen hög.
Figur 2. Karta över potentiella ”tipping elements”. Källa. Lenton et al (2008) .
I en ny studie kopplar Joachim Schellnhuber
40
samman riskerna för sådana storskaliga förändringar av
specifika system med temperaturförändringar och IPCC:s senaste scenarier för utsläpp, vilket visar att dramatiska effekter följa redan vid en temperaturökning på 2 °C, exempelvis på korallreven i världen.
35
Österblom et al. (2007); Scheffer et al. (2001)
36
Se Biggs et al. (2010); Diamond (2005)
37
Folke et al. (2010)
38
Steffen et al. (2015). Måttet koldioxidekvivalenter bygger på en sammanvägning av olika växthusgasers varierande förmåga att påverka klimatet.
39
Lenton et al. (2008)
40
Schellnhuber (2015) (även under tidskriftpublicering, enligt personlig kommunikation)
306
Bilaga 9
2.1.4. Ogynnsam osäkerhet Samtidigt som kunskapen om klimatförändringarnas orsaker, konsekvenser och effekter har ökat har också kunskapen om att osäkerheterna är stora ökat. Det finns osäkerheter i hela analyskedjan från (i) skattningen av hur stora utsläpp som kan förväntas över tiden, (ii) vilka halter av växthusgaser i atmosfären som blir följden av dessa utsläpp (efter vissa upptag i olika system), (iii) hur stor uppvärmning som dessa halter genererar (den så kallade klimatkänsligheten), (iv) vilken effekt temperaturökningen har på väder, hav och isar, ekosystem och samhälle, (v) hur dessa effekter påverkar ekonomin (skadefunktionen), samt (vi) vad detta betyder för människors välfärd i olika delar av världen på kort och lång sikt.
Den kanske mest centrala parametern är klimatkänsligheten. Klimatkänslighet (Equilibrium Climate Sensitivity, ECS) definieras som den höjning av den globala medeltemperaturen som på sikt följer av att halten koldioxid fördubblas.
41
Klimatkänsligheten beror på en rad faktorer och komplexa samband
mellan dessa, exempelvis på hur molnbildning kan påverkas av och återverka på uppvärmningen.
Klimatkänsligheten bedömdes av IPCC i den första rapporten 1990 att troligen ligga mellan 1,5 och 4,5 grader Celsius. Intervallet har legat fast i IPCC:s bedömningar, med undantag av den fjärde som pekade på 2–4,5 °C, med 3 °C som mest sannolikt värde (i den senaste IPCC-rapporten anges inget sådant centralt värde).
42
Sannolikheten är dock inte normalfördelad utan har så kallade feta svansar, vilket innebär att sannolikheten för extrema händelser är hög (se Figur 3). Den feta svansen återfinns framför allt på högersidan (fördelningen är ”högertung). Detta innebär dels att en stor uppvärmning är mer sannolik än en liten uppvärmning, dels att sannolikheten för flera av de dramatiska och i värsta fall självförstärkande effekter som redovisats ovan är signifikanta, dels att effekterna i termer av risk (givet deras enorma magnitud) är mycket stora.
Det kan tilläggas att en ny studie av svenska forskare på Chalmers dessutom pekar på att sannolikheten för en uppvärmning under 2 °C vid fördubblad halt av växthusgaser är mycket låg
43
, vilket exempelvis
kan relateras till effekter på systemnivå beskrivna i Schellenhubers nya studie.
Figur 3. Exempel på diagram från IPCC som redovisar olika bedömningar av klimatkänsligheten, dvs
sannolikheten (y-axeln) för olika temperaturökningar (x-axeln) vid en fördubblad koldioxidhalt; den gråfärgade ytan visar det troliga intervallet (66% sannolikhet).
44
41
Ett annat mått för klimatets respons på utsläpp är ”Transient Climate Respons (TCP)”, som beskriver temperaturökningen vid tidpunkten då fördubblad halt uppnås (eftersom det finns stor tröghet i uppvärmningen blir denna siffra lägre och inträffar långt tidigare än ECS).
42
En samanställning i tabellform är gjord av Yamaguchi M (2015), se: http://www.icefforum.org/platform/data/file/55b70bcaf36470.18755941.pdf.
43
Johansson et al. (2015)
307
Bilaga 9
Vi återkommer senare i rapporten till frågan om vad dessa insikter inom naturvetenskapen betyder ur ett både ekonomiskt och policyperspektiv, och kommer då att bland annat summera Martin Weizmans forskning och slutsatser.
2.2. Klimatfrågan ± en utmaning för riskanalys och kostnadsnyttoanalyser
Frågan är nu vad det klimatvetenskapliga läget innebär för möjligheterna att upprätta riskanalyser och kostnadsnyttoanalyser.
2.2.1. Riskanalyser utmanas Om vi ställer den vetenskapliga beskrivningen av klimatförändringarna i förhållande till de grundläggande komponenterna i riskanalysen – att tydligt kunna beskriva såväl effekter som sannolikheter – står det omedelbart klart att det råder problem.
Den första svårigheten när det gäller riskanalys i klimatfrågan är den stora osäkerheten vad gäller effekterna av klimatförändringarna och särskilt effekterna av de ovan beskrivna potentiellt katastrofala händelserna (för olika tröskelkomponenter). Det är synnerligen svårt att bedöma de mer specifika effekterna inom olika ekosystem och sektorer i samhället vid ett visst gradtal, även om forskningen på den punkten har, som också redovisats ovan, utvecklats starkt det senaste decenniet. En central slutsats i stora drag är att effekterna på systemnivå vid en viss uppvärmning ses som mer allvarliga idag än för bara några år sedan.
Den andra svårigheten är att bedöma sannolikheter för att en viss uppvärmning sker. En anledning är den ovan redogjorda osäkerheten om klimatkänsligheten. En annan anledning är att den successiva klimatförändringen kan ge upphov till ytterligare förändringar som metanavgångar från permafrost, som förstärker den direkta klimateffekten av utsläppen. En tredje anledning är att utsläppens framtida utveckling inte är känd än, utan beror på världsutvecklingen inklusive klimatpolitik. Sammantaget varierar spannet i bedömningar stort, där förhållandevis begränsade skador antas i en ena änden, och mer eller mindre katastrofala effekter för globala ekosystem och hela samhällen i den andra.
För det tredje är riskanalysen överlag avgränsad till bedömningar av miljö- och hälsorisker som sådana. Andra aspekter och dimensioner som följer med risktagandet beskrivs sällan, såsom effekter på säkerhet och migration samt hur risker och möjligheter fördelas mellan dem som drar nytta av, respektive belastas av, en viss klimatpåverkande verksamhet, om beslut är irreversibla eller inte, eller vilken grad av frivillighet som risktagandet medför.
45
Detta ligger oftast utanför den konventionella
analysramen.
För det fjärde inkluderas sällan en analys av hur starka beviskrav som är lämpliga att ställa vad gäller att påvisa en viss effekt innan beslut om åtgärder kan fattas, trots att detta i politiken ofta har en helt avgörande betydelse för miljöpolitiska åtgärder i form av exempelvis en reglering, skatt eller budgetsatsning.
För det femte är det ovanligt att graden av vetenskaplig osäkerhet diskuteras tydligt; likaså beskrivs sällan vilken kunskap som kan saknas för att kunna fatta fullgoda beslut. IPCC preciserar förvisso sannolikheter och anger konfidensgrader bakom olika bedömningar men för inga utvecklade resonemang om lämpligheten i olika ambitionsnivåer i förhållande till uppsatta mål.
För det sjätte har en rad studier också visat att den expertkunskap som ofta efterfrågas, och som i politiken ofta anses objektiv, inte sällan präglas av värderingar.
46
Det gäller kanske särskilt, men inte
enbart, på åtgärdssidan. Detta betyder ingalunda att det är omöjligt att fatta goda vetenskapsbaserade beslut, men utmaningen är oftare att hantera osäkerhet och subjektiva bedömningar än full kunskap, vilket bland annat förutsätter värderingsmässig transparens.
44
Se vidare i IPCC (2013), figur 10.20b, överst, sid. 925.
45
Renn och Klinke (2001)
46
Eriksson et al. (2010a)
308
Bilaga 9
De svårigheter som har beskrivits gäller mer eller mindre i de flesta komplexa miljöfrågor, även om parametrar och processer för riskanalys skiljer sig åt.
47
Klimatfrågans risker, globala omfattning och
tidsperspektiv gör dock riskanalysen extra utmanande. I kapitel tre och fyra återkommer vi till hur osäkerheten tolkats inom forskningen och förslag på hur den kan hanteras.
2.2.2. Kostnadsnyttoanalyser utmanas än mer När vi rör oss från riskanalysens område till det nationalekonomiska behöver vi till att börja med konstatera att verkligheten avviker från den teoretiska idealmodellen. Människor beter sig inte alltid rationellt och på miljöområdet saknas ofta de äganderätter som är en förutsättning för oreglerad marknadsekonomisk hushållning, något som är extremt tydligt i klimatfrågan. Därför uppstår marknadsmisslyckanden i form av bland annat negativa externa effekter. Detta påverkar förutsättningarna för att genomföra en välgrundad och balanserad kostnadsnyttoanalys.
Jämfört med riskanalysen förutsätter kostnadsnyttoanalyserna i regel monetär värdering av kostnader och nyttor, dvs. en översättning till ekonomiska värden, vilket är allt annat än enkelt, särskilt för de mer dramatiska klimatförändringar vi beskrivit ovan och som inte kan uteslutas. Det metodkrav som finns på att aggregera kostnader och nyttor skymmer, precis som i riskanalysen, fast nu ofta i monetära termer, viktiga dimensioner för beslutsfattare, exempelvis vilka som drar nytta respektive drabbas av risktagande, och hur eventuellt förekommande konflikter ser ut.
48
Användningen av kostnadsnyttokalkyler har tidvis väckt stor uppmärksamhet. Kritiken har ibland varit stark, inte minst när det gäller att monetärt värdera människoliv eller svårbedömda miljöeffekter, såsom förlust av biologisk mångfald. Likaså finns en debatt om hur effekter som är spridda över tiden ska hanteras, exempelvis vilken diskonteringsränta som är lämplig att anta.
Naturresurser och särskilt biologisk mångfald är svåra att värdera i monetära termer. I den neoklassiska grenen miljöekonomi brukar man identifiera olika typer av värden som en miljövara kan ha. Dit hör så kallade användarvärden, såsom värdet av direkt (timmer, mat) eller indirekt (rekreation) konsumtion av en naturresurs, och icke-användarvärden, exempelvis det i nutid upplevda värdet av att bevara en resurs för framtida generationer (s.k. arvsvärde). När uttryckliga marknadspriser inte finns på en miljövara (till exempel en ekosystemtjänst) finns det olika metoder för att försöka monetarisera miljövärdet.
49
Ett annat problem med monetariseringen är att den leder till att hänsyn inte tas till att substituerbarheten är begränsad.
50
I en översiktlig artikel exemplifierar Person och Sterner att en total
kollaps av jordbruket ”bara” resulterar i en BNP-effekt på 24 procent eftersom jordbrukets andel av global BNP är ungefär 24 procent.
Hanteringen av förhållandet mellan nutid och framtid görs genom ett antal antaganden som styr valet av diskonteringsräntan. Vi ska se närmare på den frågan i kapitel 3, men i korta drag handlar den om antaganden om framtida tillväxt, marginalnyttan av ytterligare konsumtion, och hur vi värderar konsumtion i dag relativt i framtiden. Generellt antas att konsumtion i dag är mer värd än konsumtion i morgon eftersom människan är otålig, men inte minst i klimatfrågan, när framtida generationer
47
Det finns dock situationer där riskbedömningar är träffsäkra, särskilt där god erfarenhet och kunskap finns om en viss teknik eller produkt (försurning och rening av industriutsläpp är en fråga som gått från osäkerhet och konflikt, till mognad och rationell hantering i bred samverkan), eller exempelvis för infrastrukturella projekt såsom en rondell (där antalet händelser är så stort att utfallet närmar sig det som sannolikhetsmåtten anger). Klimatfrågan har uppenbarligen inte den karaktären (än).
48
I detta avseende lider de av samma principiella grundproblem som gäller för riskanalysen, vilket gör att kostnadsnyttoanalyser kritiserats för att motverka ett rikt beslutsunderlag, till skillnad från t.ex. positionsanalys, utvecklat inom ekologisk ekonom men sällan tillämpat (se t.ex. Forsberg (1999); Söderbaum (2000)
49
Till dessa metoder hör bland annat fastighetsvärdesmetoden, där exempelvis skillnaden i värden på fastigheter med olika miljöförhållanden kan ge ett värde på en störning, och metoden för hypotetisk betalningsvilja (contingent valuation method), där man frågar om människors hypotetiska betalningsvilja eller betalningsacceptans för olika miljöförändringar. Se vidare i t.ex. Mäler och Vincent (2005).
50
Persson och Sterner (2008)
309
Bilaga 9
berörs, har det starkt ifrågasatts om man i beräkningar av diskonteringsräntan ska tillskriva dagens människors otålighet ett värde.
51
2.3. Sammanfattande slutsatser
Klimatfrågans stora risker, dess komplexitet, och dess geografiska och tidsmässiga omfattning, i kombination med stora osäkerheter i hela kausalitetskedjan ställer beslutsfattandet inför stora utmaningar. Samtidigt har kunskapen utvecklats starkt och konsensus har vuxit fram om behoven av att vidta åtgärder, vilket manifesterades på FN:s klimatmöte i Paris 2015 i form av mer ambitiösa beslut och avtal än någonsin tidigare, inklusive ett skärpt globalt temperaturmål. Riskerna med klimatförändringarna är väl dokumenterade, och effekterna potentiellt mycket stora. Kunskapen om hur klimatförändringarna påverkar den globala och lokala ekonomin har vuxit och visar på signifikanta negativa effekter på exempelvis jordbruk, industri och produktivitet. Att klimateffekterna inte är jämnt fördelade
52
ökar de sammanlagda kostnaderna ytterligare och är en orsak till att effekterna potentiellt
inkluderar konflikter och migration.
Det konsekvensetiska beslutsfattandet utmanas av att det förutsätter god kunskap om kausalitet, effekter, risker, kostnader och nyttor av olika handlingsalternativ.
I nästa kapitel analyseras ett centralt underlag för denna typ av beslutsfattande – den ekonomiska bedömningen av nyttor och kostnader av klimatförändringar och av att vidta klimatåtgärder. I kapitlet redovisas också en diskussion om hur osäkerheterna kan tolkas och hanteras, något som analyseras vidare i kapitel 4.
51
För en diskussion om diskonteringsräntan på svenska, se Persson och Sterner (2008)
52
Ojämnt fördelade klimateffekter ökar skador och kostnader i både biologiska och sociala system. En jämnt fördelad temperaturökning ger lägre skador än en ojämnt fördelad då den senare kan innebära att tipping points nås och orsakar följdeffekter. När en viss region drabbas hårt blir effekterna kännbara för människor i regionen, och det kan leda till att ett område och en verksamhet överges.
310
Bilaga 9
3. Klimatet och analysen av kostnader och nyttor
En övergripande slutsats är att osäkerheten i kostnadsnyttoanalyser är hög. De metoder som används för att göra sådana bedömningar bygger på modeller med strukturella svagheter och antaganden som är osäkra och omdiskuterade. Samtidigt bidrar modellerna, givet att de tolkas med försiktighet, med kunskap om kostnadernas och nyttornas potentiella omfattning och relativa storlek. Kostnadsnyttoanalyserna visar att kostnaderna för inaktivitet är betydligt högre än kostnaderna för att vidta åtgärder. De tillkommande nyttorna (co-benefit) av att vidta åtgärder är vidare av allt att döma betydande och åtminstone i samma storleksordning som åtgärdskostnaderna. Forskningen indikerar med hög samstämmighet att det är samhällsekonomiskt effektivt att vidta klimatåtgärder.
I detta kapitel ska vi se närmare på hur olika kostnader och nyttor som följer med klimatförändringar och åtgärder mot dessa kan beskrivas och analyseras i ekonomiska termer. Vi ställer oss också frågan i vilken grad sådana övningar på ett rättvisande sätt kan fånga in den höga naturvetenskapliga komplexitet och osäkerhet som vi beskrivit ovan.
Inaktivitet
Aktivitet
Kostnader
Kostnader för att inte vidta åtgärder (”cost of inaction”, dvs. business as usual). Klimatförändringens kostnader (”social cost of carbon”, SCC). Se avsnitt 3.1.
Kostnader för att vidta klimatåtgärder (”cost of action”), vilken dominerat i politiken. Kostnader för att vidta tekniska och andra åtgärder för att förebygga problem (mitigation). Se vidare i avsnitt 3.2.
Nyttor
Nyttor av att inte vidta klimatåtgärder (skulle kunna kallas ”benefits of inaction”). Vissa nyttor är tänkbara, t.ex. ökad produktion med vattenkraft, samt i visst jordbruket på kortare sikt. (Diskuteras inte vidare.)
Nyttor av att vidta klimatåtgärder (”cobenefits of action”). Här fokuserar vi på de nyttor som följer utöver nyttan av att undvika skador, t.ex. hälsovinster. (Se avsnitt 3.4)
Tabell 1. Aktivitet och inaktivitet för klimatåtgärder i relation till kostnader och nyttor.
3.1. Kostnader vid inaktivitet ± ekonomiska klimatmodeller
Frågan om sambanden mellan klimat och ekonomi är av gammalt datum. Som påpekas i en utförlig genomgång av den klimatekonomiska forskningen förde redan Montesquieu 1748 fram idén om att höga temperaturer påverkar produktiviteten; ”excess of heat” gör människor ”slothful and dispirited”.
53
De senaste decenniernas studier om klimateffekter och ekonomi är dock av en helt annan diginitet.
I arbetet med att bedöma klimatpolitiska förslag har sedan början av 1990-talet
54
olika
klimatekonomiska modeller, så kallade Integrated Assessement Models (IAM), utvecklats. IAM är en typ av modeller som integrerar kunskap från olika discipliner som naturvetenskap, miljövetenskap, meteorologi och ekonomi. Syftet med de ekonomiska klimatmodellerna är att beräkna koldioxidens samhällskostnad (”social cost of carbon”, SCC), dvs. kostnaden för de klimatförändringar som utsläpp av växthusgaser orsakar. Denna kostnad kan sedan ställas mot kostnaden för att minska utsläppen i en kostnadsnyttoanalys. Syftet är inte minst att avgöra hur mycket utsläpp som bör undvikas i olika tidsperioder.
53
Dell et al. (2014)
54
Dell et al. (2014)
311
Bilaga 9
I en IAM systematiseras olika skador som rapporteras i den naturvetenskapliga forskningen, till exempel av havsnivåhöjningar och extremväder, liksom minskad produktivitet i jordbruket och hälsoeffekter, varefter det beräknas hur dessa effekter slår mot ekonomins produktionskapacitet i dagens penningvärde (dvs. det diskonterade värdet av framtida kostnader). IAM innehåller vanligen fyra huvudkomponenter: en modell för förväntade utsläpp, en modell som översätter utsläpp till förändringar i temperatur, en formel för skador (”damage function”) samt en välfärdsfunktion, som aggregerar skadorna över tid och rum (Figur 4).
Figur 4. Sambanden mellan huvudkomponenterna i integrerade ekonomiska bedömningsmodeller
(IAM) Baserad på OECD (2015).
Resultatet av varje steg i analysen beror i hög grad på de antaganden som görs. Gällande uppvärmningen har man ofta antagit en uppvärmning på 2 grader, eller max 3 grader. I dag görs analyser med antaganden där uppvärmningen kan komma att hamna på betydligt högre nivåer, vilket ger högre skador och kostnader. Vissa av IPCC:s scenarier medför till exempel temperaturökningar från 2,5 °C upp till 7,8 °C.
55
Beräkningen av vilken genomsnittlig uppvärmning som utsläppen ger beror
i hög grad på valet av värde på klimatkänsligheten. Det större spannet beror på att man på grund av hög osäkerhet inkluderar även mindre sannolika utfall. De kostnader klimatförändringarna ger upphov till är i hög grad beroende av val av diskonteringsränta.
Faktaruta 1: Att diskontera eller inte diskontera framtiden?
Ränta kan ses som den ersättning som krävs för att få någon att avstå från konsumtion i dag. Ersättningen består av flera komponenter, dels ersättning för uppskjuten konsumtion (tidspreferensersättning – människors otålighet), dels förväntad real (inflationsjusterad) ränta (som i sin tur beror på förväntad tillväxt i ekonomin justerad för förväntad inflation). Till dessa faktorer läggs antagandet att marginalnyttan av konsumtion är avtagande. Diskontering innebär att man räknar ut vad en viss framtida summa pengar eller hypotetiska kostnader eller nyttor är värda i dag utifrån en diskonteringsränta.
55
IPCC (2014)
Ekonomi =>
koldioxid
Utsläppsxscenarier
BNP, pop, tekn
Klimatmodell=>
Temperatur
Klimatkänslighet
Effekter
=>
Sektor och biofysiska
effekter
Effekter =>
Kostnader
Skadefunktionen
312
Bilaga 9
Diskonteringsräntan beräknas genom formeln:
U Ǐdžc
GlUUlUGLVNRQWHULQJVUlQWDQǏlUWLGVSUHIHUHQVJUDGHQRFKdžlUDEVROXWYlUGHWDYPDUJLQDOQ\WWDQV konsumtionselasticitet (vilken vanligtvis beräknas ligga mellan 1 och 2). c slutligen är konsumtionens tillväxttakt (BNP-tillväxten).
Det finns alltså tre skäl till att diskontera:
0lQQLVNRUV|QVNDQDWWNRQVXPHUDLGDJVQDUDUHlQLPRUJRQǏ
(WWDQWDJDQGHRPHNRQRPLVNWLOOYl[WGYVDWWIUDPWLGDJHQHUDWLRQHUlUULNDUHlQQXWLGDdžc).
3. Att marginalnyttan av konsumtion är avtagande dvs. att människor när de är rikare, har lägre PDUJLQDOQ\WWDDYNRQVXPWLRQHQdž Vid beräkningar av diskonteringsräntan som ska användas i sammanhang som rör framtida JHQHUDWLRQHUVDWWH1LFRODV6WHUQVHQHGDQWLGVSUHIHUHQVJUDGHQǏWLOOQlVWDQQROOPHGPRWLYHULQJHn att PDQLGHWWDVDPPDQKDQJLQWHE|UWLOOVNULYDPlQQLVNRUVRWnOLJKHWQnJRWYlUGHǏ 9lUGHWSn diskonteringsräntan avgörs därefter av antaganden avseende den ekonomiska tillväxten. Ett antagande om en hög ekonomisk tillväxt på 4 procent och ett högt värde på absolutvärdet av marginalnyttans konsumtionselasticitet, t.ex. 2 ger: r = 0 + 2*0.04 = 0,08 Ett antagande om låg ekonomisk tillväxt och ett lågt värde på absolutvärdet av marginalnyttans konsumtionselasticitet på t.ex. 1 ger: r = 0 + 1*0.01 = 0,01 Ett antagande om negativ ekonomisk tillväxt på 1 procent ger en negativ diskonteringsränta. r = 0 + 1*-0.01 = -0,01
Talande nog kom två av de första (år 1992) klimatekonomiska studierna till dramatiskt olika slutsatser om klimatkostnader, i hög grad p.g.a. olika val av just diskonteringsränta.
56
Ungefär 14 år senare blåste
GHQRPWDODGH´6WHUQ5HYLHZ´VHQHGDQOLYLIUnJDQJHQRPDWWLDQDO\VHQXWJnLIUnQHQDYVHYlUWOlJUH diskonteringsränta (1,4 procent) än de då dominerande modellerna (vanligen exempelvis 6 procent).
57
Dagens kanske viktigaste globala IAM-modeller är DICE 2010, FUND 3.8, PAGE09, CRED 14 och ENVISAGE. Därutöver finns ytterligare minst ett tjugotal modeller med olika inriktningar. Samtliga syftar till att beräkna koldioxidens samhällskostnad.
3.1.1.
DICE och William Nordhaus
DICE-modellen är utvecklad av William Nordhaus och är en av världens mest använda klimatekonomiska modeller. Bland annat används den av USA:s miljömyndighet EPA. Modellen har funnits sedan 1977 men det var först 1991 som den kom att kunna analysera effekter på ekonomin. Sedan dess har modellen uppdaterats kontinuerligt. Nordhaus tidiga analyser av koldioxidens samhällskostnad byggde på en relativt hög diskonteringsränta och indikerade relativt låga kostnader på 7,5 USD per ton koldioxid(CO
2
).
58
Dessa studier av Nordhaus har kommit att användas av
klimatskeptiker för att ifrågasätta klimatåtgärder, något som Nordhaus bemöter i en artikel i The New York Review of Books där han menar att klimatskeptikerna har fel och misstolkar hans resultat.
59
I
56
Cline (1992); Nordhaus (1992). Cline använde 1,5 procent diskonteringsränkta och drog slutsatsen att utsläppen behövde minska kraftigt; Nordhaus använde 6 procent och drog en motsatt slutsats.
57
Stern (2006). När papporten (skriven på uppdrag av Tony Blair) presenterades år 2006 av Nicholas Stern, tidigare chefsekonom på Världsbanken, fick den stor internationell uppmärksamhet och den har sedan dess kommit att spela en central roll i den klimatekonomiska debatten, inte minst inom EU.
58
Nordhaus (2000)
59
Nordhaus (2012)
313
Bilaga 9
artikeln skriver Nordhaus att hans forskning
60
tydligt visar på stora vinster av att vidta klimatåtgärder
nu. Kostnaderna ökar över tiden.
Nordhaus har vidare i senare analyser, med andra antaganden, kommit fram till högre kostnader och menar i dag att klimatförändringar är vår tids stora utmaning och han kräver kraftfulla åtgärder. Nordhaus står till exempel bakom förlaget om klimatklubbar (se kap 5). I en studie från 2008 skattar Nordhaus att koldioxidens samhällskostnad 2015 i genomsnitt är 12 USD per ton CO
2
(se vidare
faktarutan Val av måttenhet nedan).
61
Nordhaus använder fortfarande en högre diskonteringsränta än
exempelvis Stern, men inkluderar även modellkörningar där han visar resultatet med Sterns ränta. Han avslutar med att konstatera att diskonteringsräntan är avgörande för modellresultaten.
3.1.2. PAGE och Nicolas Stern
Sternrapporten 2006 använde sig av PAGE2002 och kom alltså fram till högre kostnader än de flesta andra studier fram till dess gjort. En huvudorsak till de högre kostnaderna var den låga diskonteringsränta (1,4 procent) som Stern valde.
62
Sternrapporten utgick ifrån att det var sannolikt att koncentrationen växthusgaser i atmosfären kunde fördubblas fram till 2035, jämfört med förindustriell nivå. Detta skulle innebära att sannolikheten för att den globala medeltemperaturen ökar med mer än 2°C är stor. Vid 2100 var prognosen att ”businessas-usual” hade en sannolikhet på 50 procent att överstiga en ökning på 5°C. Med hjälp av tillgängliga modeller fann Stern att skador i linje med baslinjescenarier kunde orsaka årliga förluster om 5 procent av global BNP enbart mätt i marknadstermer. Därutöver tog Stern hänsyn till ytterligare tre viktiga faktorer. Om den siffran först kalibreras för negativa externaliteter, dvs. hälso- och miljöeffekter som inte prisätts på marknader, landar den på ungefär 11 procent av global BNP. Om klimatkänsligheten därtill sen visar sig högre än vad som antogs i basscenariot kunde förlusterna i ett andra steg öka till 7 procent (utan externaliteter) respektive 14 procent (inklusive externaliteter). I ett tredje steg tog Stern hänsyn till att kostnaderna i oproportionerligt hög grad drabbar människor som lever i fattigdom, vilket ytterligare ökar kostnaderna till sammantaget 20 procent av global BNP varje år idag och in i framtiden, en kostnad Stern jämförde med den ekonomiska kostnaden för världskrigen på 1900-talet.
Dessa kostnader, argumenterade Stern, skulle i stor utsträckning kunna undvikas genom utsläppsminskningar till mycket lägre kostnader. En stabilisering vid 500–550 ppm koldioxidekvivalenter (CO
2
e, se ruta 1) i atmosfären – som vid 2006 antogs vara konsistent med ett
stabiliseringsmål på 2°C – skulle räcka för att undvika de värsta skadorna. Både Sterns egen bedömning och den litteraturöversikt som ingick i rapporten stöttade idén att stabilisering vid dessa nivåer skulle kosta omkring 1 procent av BNP som en årlig, återkommande kostnad.
63
Enligt Stern
(2006) var stabiliseringsmål under 450 ppm CO
2
e inte genomförbara med hänsyn till de nivåer av
koldioxidekvivalenter som redan då fanns i atmosfären.
64
Stern menar i dag (2015) att de kostnader han angav i rapporten inte längre är realistiska, bland annat på grund av att de förutsatte att åtgärder omedelbart vidtogs, vilket inte har skett. I sin senaste bok,”Why are we waiting”, argumenterar Stern för att det är av största vikt att inte skjuta upp genomförandet av kraftfulla åtgärder som minskar utsläppen.
65
Faktaruta 2 – val av måttenhet
60
Nordhaus (2008)
61
Nordhaus (2011)
62
Stern (2006)
63
Stern har sedan Sternrapporten reviderat investeringsomfånget till närmare 2 procent av BNP.
64
Stern (2006)
65
Stern (2015)
314
Bilaga 9
Koldioxidutsläppens samhällskostnad mäts antingen som kostnad per ton koldioxid (USD/tCO2), som kostnad per ton kol (USD/tC) eller som andel av BNP.
66
Ett ton C är ungefär lika med 4 tCO2. Mått som
anges med referenser till BNP kan anges i absoluta tal mätt, vilket dock kan vara missvisande om de citeras utanför sitt sammanhang och eftersom de beror på prisbasen som väljs. Alternativt kan de anges i nuvärden, vilket därtill gör dem beroende av diskonteringsräntan, och valet av diskonteringsränta är kontroversiellt. Vanligare är att använda andel av BNP eller skillnad i tillväxttakt. Förändring som procent av BNP visar skalan för kostnader, undviker diskonteringsproblematiken samt underlättar jämförelser i tid och mellan länder. Skillnader i tillväxttakt är passande för att jämföra utsläppsminskningskostnader på lång sikt.
3.1.3. Den sammantagna bilden idag I en omfattande utvärdering av USA:s regering 2013 jämfördes modellresultaten från FUND 3.8, DICE 2010 och PAGE09.
67
Utvärderingen kom fram till att trots att modellerna använder olika antaganden så
producerar samtliga resultat som indikerar omfattande skador och kostnader från klimatförändringar orsakade av växthusgasutsläpp över 2 grader. ENVISAGE och CRED har sedan dess producerat liknande resultat. Modellresultaten beror på val av diskonteringsränta och kostnaderna ökar över tiden.
Denna nämnda metaanalys redovisar koldioxidutsläppens samhällskostnad (SCC) 2010-2050 för diskonteringsräntor på 5 procent, 3 procent respektive 2,5 procent. Analysen inkluderar även värden för SCC för modellkörningar som inkluderar mer omfattande klimatförändringar (dvs. längre ut till höger på ”den feta svansen” i sannolikhetsfördelningen, se Figur 3). 2015 varierar värdet för SCC mellan 12 och 58 dollar per ton CO
2
, med ett medelvärde baserat på en diskonteringsränta på 3 procent
på 38 dollar per ton CO
2
. Värdet för SCC, då mindre sannolika men fortfarande signifikanta effekter inkluderas, är 109 dollar per ton CO
2
. År 2050 är SCC 27 US$, 71 US$ och 98 US$ per ton CO
2
.
Kostnaderna är en uppdaterad version av en tidigare likartad utvärdering som genomfördes 2010. De uppdaterade värdena är högre, vilket motiveras med revideringar av modeller och antaganden. Utvärderingen anger att dessa kostnader kan antas vara underskattade. En anledning är att modellerna inte inkluderar risker och kostnader som är svåra att monetarisera såsom social oro och klimatinducerade konflikter.
Som andel av global BNP visar metastudien på kostnader på mellan 1 procent och 14 procent vid en temperaturökning på 4 grader (CRED 14 procent, DICE 4 procent, PAGE 2 procent, FUND på 1 procent av global BNP).
68
I en studie av Van den Bergh och Botzen
69
ifrågasätts befintliga SCC-beräkningar. Författarna menar,
liksom flera andra studier, att värdena är underskattningar då de inte inkluderar betydande kostsamma effekter såsom stora förluster av biodiversitet, påverkad långsiktig tillväxt, politisk instabilitet och konflikter, migration, större naturkatastrofer och irreversibla effekter av klimatförändringarna.
70
De
menar vidare att medelvärden, som i metaanalysen ovan, beräknas utan en kritisk analys av vilka antaganden som är rimliga att göra. De visar till exempel att inkluderandet av mindre sannolika, men likväl möjliga, och samtidigt långt större klimatförändringar, osynliggörs när de kombineras med höga diskonteringsräntor. Van den Bergh och Botzen menar att det är mycket svårt att skatta koldioxidutsläppens verkliga samhällskostnad och väljer istället att utifrån en kritisk analys av exkluderade kostnader, diskonteringsräntan, osäkerheter avseende skadefunktionen samt riskaversion,
66
An amount of CO
2
pollution is measured by the weight (mass) of the pollution. This is called a ton of carbon
dioxide and is abbreviated "tCO
2
". Alternatively, the pollution's weight can be measured by adding up only the
weight of the carbon atoms in the pollution, ignoring the oxygen atoms. This is called a ton of carbon and is abbreviated "tC". One tC is roughly equivalent to 4 tCO
2.
67
Interagency Working Group on Social Cost of Carbon (2013)
68
Interagency Working Group on Social Cost of Carbon (2013)
69
Van den Berg och Botzen (2014)
70
Van den Bergh och Botzen (2014), figur s. 254.
315
Bilaga 9
skatta dess lägsta gräns. Avseende riskaversion menar de att de flesta mått på klimatförändringarnas samhällskostnad inte tar hänsyn till eller på ett korrekt sätt hanterar människors riskaversion. Modellkörningar som inkluderar denna aspekt ger en riskpremium på mellan 70 och 185 procent. De menar vidare att man kan ta analysen ett steg vidare och tillämpa försiktighetsprincipen (t.ex. utifrån en minmax regretfunktion). Resultatet av den samlade analysen är att en konservativ undre gräns för koldioxidens samhällskostnad (SCC) ligger på125 US$ per ton CO
2
. De menar också att värden under
125 US$ per ton CO
2
är svåra att försvara vid användandet av en låg diskonteringsränta
71
och då
beräkningen inkluderar potentiellt omfattande klimateffekter samt tar hänsyn till människors riskaversion.
Källa SCC per ton CO2
DICE, Nordhaus
USD6
DICE, Tol, 95th konfidensintervall USD -0.3 – 18 FUND, Anthoff et al USD 8 FUND, Anthoff et al, olika antaganden USD 25 PAGE, Hope USD 5 PAGE, Stern USD 85 PAGE, Hope USD 100 DICE, FUND, PAGE USGOV (2010) USD 36 Tol, metaanalys, medel, median, 95th USD 41-146 Känslighet för diskonteringsränta, 0 procent, 1 procent, 3 procent
USD 40, USD 33, USD 14
Tillägg för osäkerhet
Osäkerhet om CO
2
-koncentrationer 85 procent
Inkluderande av kostnader för stora temperaturökningar
420 procent
Inkluderande av högre klimatskador 277 procent Låg sannolikhet/höga effekter och risker 200 procent Riskaversion 70-185 procent
Tabell 2. Sammanfattning av samhällskostnader för koldioxidutsläpp (SCC) per ton CO
2
. Källa: van
den Bergh och Botzen (2014)
Ekonomen Frank Ackerman anpassar PAGE till vad han bedömer vara mer rimliga antaganden om samhällets förmåga att anpassas till klimatförändringar, tröskelvärden och skadefunktionens utseende och han inkluderar mer osannolika (95-percentilen) klimatförändringar. Anpassningarna gör att skadekostnaden stiger till 16 procent av global BNP år 2100. För fattiga länder hamnar skadekostnaden på 21 procent av BNP år 2100.
72
En studie av Burke med kollegor 2015
73
skattar att klimatförändringarna kommer att leda till minskad
produktion och minskade inkomster med i genomsnitt 23 procent år 2100. Genomsnittsvärdet döljer dock att effekterna varierar mellan små inkomstökningar till upp emot 75 procent minskade inkomster i världens fattigaste länder. Klimatförändringarna hotar därmed de nyss antagna hållbarhetsmålen i FN där minskad fattigdom är ett av de mest centrala. Beräkningarna indikerar kostnader som är 2,5– 100 gånger så höga som andra modellresultat, detta trots att de bara analyserar effekter av ökade temperaturer i sig, och inte inkluderar följdeffekter från till exempel orkaner och havsnivåhöjningar.
71
De menar att argumenten för en låg diskonteringsränta är mer övertygande än argumenten för en hög marknadsbaserad diskonteringsränta.
72
Ackerman et al. (2009)
73
Burke et al. (2015)
316
Bilaga 9
Kostnaderna antas vara underskattade
I en artikel i Nature 2014 menar Ravesz och kollegor att beräkningar av koldioxidens samhällskostnader gjorda med hjälp av IAM, trots stora osäkerheter, är värdefulla underlag vid beslutsfattande, men deras huvudargument är att kostnaderna mest troligt är underskattade.
74
De
viktigaste orsakerna är:
Modellerna exkluderar risker för social oro och effekter på ekonomisk tillväxt.
Samhället kan vara känsligare för klimatförändringar än vad som antas. Jordbruksskördarna är till exempel känsligare för extrema klimathändelser än för förändrat medelvärde.
Klimatets påverkan på produktivitet och ekonomisk tillväxt inkluderas inte i modellberäkningarna och effekterna på kapitalstocken kan vara mer omfattande.
Modellerna antar att värdet av ekosystemtjänster är konstant, men vid ökad knapphet ökar värdet på livsnödvändiga nyttor såsom rent vatten och bördig mark.
Modellerna antar konstanta diskonteringsräntor men borde istället använda diskonteringsräntor som minskar över tiden.
Modellerna bör utvidgas till att inkludera fler sociala och ekonomiska effekter.
Till dessa osäkerheter lägger, som vi sett ovan, van der Bergh och Botzen människors normala riskaversion som adderar kostnader på mellan 70 och 185 procent.
Stern drar en likartad slutsats i sin senaste bok, Why are we waiting? Det är värdefullt att utveckla klimatekonomiska modeller men de flesta modeller ger fel signaler. Effekterna på BNP är underskattade. Han exemplifierar med att flera modeller redovisar effekter på BNP på 5–10 procent av en temperaturökning på 5 grader, vilket är en orimligt låg skattning när den nivån på temperaturökningar inte har uppmätts på tiotals miljoner år och vi redan ser stora effekter av en temperaturökning på 0,8 grader.
75
Gillingham, Nordhaus m.fl. har också i ett nyligen publicerat ”working paper” adresserat frågan om osäkerheter, i vilket de drar slutsatsen att modellernas strukturella svagheter ger upphov till osäkerheter, men att det är antaganden om parametrar som ger upphov till de största osäkerheterna.
76
Även IPCC menar att modellberäkningarna mest troligt underskattar de verkliga kostnaderna. Kostnadsuppskattningarna är också högre i senare gjorda studier, dvs. senare beräkningar indikerar högre kostnader än äldre. De genomsnittliga värdena döljer därtill stora geografiska variationer.
Revesz m.fl. menar även att teknisk utveckling kan komma att bidra till att minska vissa problem, men att den vetenskapliga litteraturen ändå indikerar att klimatkostnaderna är underskattade, vilket motiverar till uppdateringar av modellerna till nästa stora IPCC-utvärdering (den sjätte). Kunskapsluckor som då behöver fyllas igen är bland annat effekter i områden som kan drabbas av de största klimatförändringarna, och där det är svårast att vidta åtgärder på grund av fattigdom (”climate hotspots”). En annan kunskapslucka rör frågan om mer extrema temperaturförändringar.
Sammanfattningsvis indikerar modellberäkningar varierande kostnader. Från relativt modesta effekter på någon enstaka procent till 20 procent av global BNP år 2100. Koldioxidens samhällskostnad kommer vidare (med hög sannolikhet) att öka över tiden, med uppskattningsvis 2–4 procent per år.
77
Det finns de som menar att modellresultaten är så osäkra att de inte bör användas, exempelvis Weitzman som istället menar att fokus bör ligga på att undvika de risker klimatförändringarna innebär.
74
Revesz et al. (2014)
75
Stern (2015)
76
Gillingham et al. (2015)
77
Yohe et al. (2007).
317
Bilaga 9
De flesta menar dock att resultaten ändå ger viss vägledning, men att de bör användas med försiktighet och baserat på kunskap om gjorda antaganden, då dessa är helt styrande.
Att miljörisker underskattats i klimatfrågan ligger i linje med bedömningar av risker och kostnader som är gjorda för de flesta miljöfrågor, något som EU:s miljömyndighet EEA har redovisat i en rad fallstudier presenterade i två uppmärksammade rapporter.
78
En del av förklaringen är att det finns en
fördröjningseffekt mellan enskilda forskares tidiga slutsatser, det bredare forskarsamhällets stöd för dessa, samt samhällets erkännande av detsamma. En annan förklaring är att vetenskapen givetvis inte kan sluta sig till alla tänkbara effekter om förändringar i naturen vid mänsklig påverkan förrän dels påverkan pågått viss tid, dels forskningen utvecklats på bredden. I särskilt den andra EEA-studien bemödade man sig ordentligt om att försöka identifiera frågor där miljörisker överdrivits men några mer betydande sådana fall kunde inte detekteras.
3.2. Kostnader vid aktivitet ± två ansatser
I Sternrapporten beräknades åtgärdskostnaderna för en stabilisering vid ungefär 550 ppm CO
2
e utifrån
två ansatser, dels resurskostnader för ny teknik och markförändringar, dels med en makroekonomisk modell. Resultatet i båda fallen blev en kostnad motsvarande 1 procent av BNP år 2050. Variationen låg mellan -1 och 3,5 procent respektive -2,5 och 5 procent av BNP; åtgärder skulle i bästa fall alltså handla om totalt sett negativa kostnader (energieffektivisering är en strategi som kan ge sådana effekter). Vi ska nu se närmare på två ansatser för att räkna på kostnader för aktivitet.
3.2.1. Undvikandekostnadsmodeller De klimatekonomiska modellerna (IAM) som redovisades i föregående avsnitt används för att beräkna kostnaden för klimatförändringarna. Ett syfte med sådana beräkningar är att ställa dem mot vad det kostar att undvika dessa skador.
För att kunna analysera kostnader för att minska utsläppen av växthusgaser för att undvika klimatförändringar används så kallade undvikandekostnadsmodeller. Även här finns det ett stort antal varianter som alla skiljer sig åt i olika avseenden. De flesta av de modeller och körningar som rapporterats i den vetenskapliga litteraturen utgår från förhållanden och scenarier i USA. Resultaten kan därför inte utan anpassning översättas till svenska förhållanden.
79
Modellerna har vidare använts
för att undersöka resultatet av konkreta politiska förslag, främst lagförslagen Lieberman-Warner och Lieberman-McCain, som syftande till att skapa ett cap and trade-system i USA liknande EU-ETS. Modellerna har också använts för att undersöka kostnaderna för att nå specifika mål, som 50procentiga reduktioner till 2050. De viktigaste undvikandekostnadsmodellerna är:
The Energy Information Agency (EIA) med modellen National Energy Modeling System (NEMS).
80
Research Triangle Institute (RTI) med modellen Applied Dynamic Analysis of the Global Economy (ADAGE).
81
Harvard med The Intertemporal General Equilibrium Model (IGEM).
82
The Massachusetts Institute of Technology (MIT) med Emission Prediction and Policy Analyses model (EPPA).
83
Pacific Northwest National Laboratories (PNNL) med Global Change Assessment Model (GCAM).
84
78
EEA (2001); EEA (2013)
79
Man kan anta att undvikandekostnaderna i Sverige är högre på grund av det svenska energisystemets betydligt lägre koldioxidintensiteter. I transportsektorn i Sverige finns dock långt hängande frukter, exempelvis en hög bränsleförbrukning i bilparken.
80
US Energy Information Administration (2003)
81
Ross (2005)
82
Goettle et al. (2007)
83
Paltsev, (2005)
84
Edmonds et al. (1997)
318
Bilaga 9
Resultatet av modellkörningarna indikerar årliga BNP-förluster relativt BAU på mellan 0,23 och 2,15 procent för ett cap and trade-system. Modellberäkningar av kostnaden för att minska koldioxidutsläppen med 50–80 procent till 2030 indikerar årliga BNP-förluster på 0,44–0,81 procent av BNP.
85
Huruvida detta är mycket eller litet bör främst sättas i relation till beräkningar av
koldioxidens skadekostnader, samt till beräkningar av sammanfallande co-benefits (vilket diskuteras i nästa avsnitt).
Andra beräkningsmodeller som har använts för att analysera kostnaden för att nå ”låga stabiliseringsnivåer”
86
på 350 ppm CO
2
eller 450 ppm CO
2
e är MERGE-ETL
87
, REMIND-R
88
, POLES
89
,
IMAGE/TIMER
90
, E3MG
91
, GET 5.0
92,93
. Eftersom ingen av dessa modeller inkluderar skador från klimatförändringar körs de inte enligt kostnadsnytto-protokoll utan snarare för att undersöka åtgärder med högsta kostnadseffektivitet.
94
Azar med kollegor analyserade i vilken utsträckning CCS (Carbon Capture and Storage) och BECCS (Biomass Energy with CO
2
Capture and Storage) kan minska kostnaderna för att hålla koncentrationen
av CO
2
under 350 ppm. Analysen visar att kostnaderna minskar med 50 procent när CCS-teknik
används. Då BECCS används minskar kostnaderna ytterligare. I detta scenario antas växthusgasutsläppen vara negativa efter 2070. Kostnaderna för utsläppsminskning år 2100 ligger 1,21 procent under BNP-baslinjen. De når dock sin topp med 5 procent av BNP 2030 utan CCS, eller med 3 procent av BNP runt 2070 med CCS.
95
Edenhofer m.fl. har modellerat kostnaderna för att nå stabiliseringsmålsättningar genom att använda modelleringsramverket IMAGE, med ett scenario för max 450 ppm CO
2
e som bygger på IPCC:s
scenario SRES B2 som baslinje. Centrala komponenter i denna analys är energieffektiviseringsinsatser, stora mängder bioenergi samt CCS. Studien bedömer stabiliseringskostnader till 2 procent av BNP år 2050, vilket minskar till 0,8 procent av BNP år 2100. Med BECCS nås målsättningar på 400 ppm CO
2
e
till en kostnad av 1,1 procent av BNP år 2100.
96
Riahi m.fl. använde MESSAGE-MACRO-komponenter ur IIASA:s IAM-ramverk för att analysera tre olika IPCC-scenarier (IPCC SRES A2, B1 och B2). Vid utforskning av målsättningar på 480 ppm CO
2
e
visas att detta enbart uppnås givet B1-scenariot som karakteriseras av snabb och bred teknologiimplementering. Minskningen av BNP är då utan explicit klimatpolitik 0,3 procent under baslinjen.
97
Modellresultaten avseende undvikandekostnader kan sammanfattas med att det är tekniskt och ekonomiskt möjligt att nå relativt låga stabiliseringsnivåer (350 eller 450 ppm CO
2
). BNP-förlusterna
ligger på 0,3–5 procent. Kostnaderna är som högst ungefär halvvägs i scenarierna och minskar därefter, för att på lång sikt ligga under 1 procent jämfört med BNP-baslinjen. Enligt flera studier
85
Interagency Working Group on Social Cost of Carbon (2013)
86
Vi återkommer till frågan om olika målsättningar i kapitel 4.
87
Kypreos and Bahn (2003)
88
Leimbach et al. (2009)
89
Se översiktlig beskrivning på Enerdata: http://www.enerdata.net/enerdatauk/solutions/energy-models/polesmodel.php.
90
Stehfest et al (2014)
91
Barker et al. (2006, 2008)
92
MERGE-ETL och REMIND är hybridmodeller med en ”top-down” makroekonomisk modell och en ”bottom-up” energisystemsmodell. Båda är optimala tillväxtmodeller med en planeringsfunktion som maximerar global välfärd över en given period. POLES och TIMER är ”bottom-up” energisystemsmodeller som tillåter stor detaljrikedom ifråga om olika teknologier. De makroekonomiska händelseförloppen är för dessa modeller exogena. E3MGmodellen är en ekonometrisk simuleringsmodell.
93
Undvikandekostnaderna för att nå 350 ppm är betydligt högre än för 450 ppm, något som fått bl.a. Stern att avvisa 350 ppm som ett realistiskt mål.
94
Se Edenhofer et al. (2010) för fördjupning.
95
Azar et al. (2006)
96
Edenhofer et al (2010)
97
Riahi et al. (2006)
319
Bilaga 9
förutsätter låga utsläppsmål användande av CCS och BECCS, vilka båda dessutom sänker kostnaderna för att nå låga stabiliseringsnivåer.
98
3.2.2. Marginalkostnadskurvor
± kostnader för enskilda åtgärder
Den andra ansatsen för att bedöma åtgärdskostnader är marginalkostnadskurvor (MAC-kurvor), vilka har använts i klimat- och energisammanhang sedan början av 1980-talet.
99
Efter oljekrisen utvecklades
kostnadskurvor främst för att analysera de mest kostnadseffektiva sätten att minska energianvändningen (USD/kWh). De första MAC-kurvorna för koldioxid togs fram i början av 90-talet. Under senare år har framförallt McKinseys MAC-kurvor fått stor spridning och påverkan på policy. I den vetenskapliga litteraturen har dock framförallt andra typer av MAC-kurvor utvecklats och analyserats.
Kvaliteten på MAC-kurvor beror enligt Kesick och Ekins i huvudsak på de antaganden som ligger till grund för beräkningarna och på de metoder som används. Det finns i huvudsak två metoder för att ta fram MAC-kurvor.
Den första består av individuella beräkningar av kostnaden för en viss klimatåtgärd som jämförs med hur stora mängder koldioxid(ekvivalenter) som åtgärden beräknas reducera (kostnad/t CO
2
).
McKinseys MAC-kurvor tas fram på detta vis. I denna typ av modell redovisas kostnaden per åtgärd. Denna metod är statisk – det finns ingen koppling mellan olika åtgärder, avseende vare sig kostnader eller minskningspotential, vilket i många fall innebär att utsläppsminskningarna räknas dubbelt.
Den andra metoden skattar effekter av olika nivåer på koldioxidskatt med hjälp av till exempel energimodeller. Alla åtgärder som är billigare än koldioxidskatten antas genomföras. Denna typ av modeller är dynamiska och teknikrika. Kostnaderna för klimatåtgärder redovisas i detta fall oftast inte per åtgärd.
Liksom de klimatekonomiska modellerna och undvikandekostnadsmodellerna är MAC-kurvorna beroende av antaganden om exempelvis rationella aktörer, diskonteringsränta, framtida priser, emissionsfaktorer, teknikutveckling och nätverkseffekter. Generella problem med MAC-kurvor, enligt Kesick och Ekins, är:
brist på transparens – antaganden är inte tydligt redovisade.
att de är statiska – kurvorna ger en ögonblicksbild av kostnader och utsläppsminskningar vid en viss tidpunkt.
de långa tidsperspektiven – en generell källa till osäkerhet är den långa tidsperiod för vilken MACkurvorna skattar kostnader. Under denna tidsperiod kommer det att ske förändringar som påverkar kostnaderna.
kostnadsdefinitioner och avgränsningar – investeringskostnader, driftskostnader och bränslekostnader inkluderas vanligtvis medan andra kostnader såsom förlorad kundefterfrågan, makroekonomiska effekter, välfärdskostnader, icke-finansiella kostnader osv. är exkluderade. Även transaktionskostnader och policyimplementeringskostnader saknas.
att andra, icke klimatrelaterade, nyttor av klimatåtgärder inte inkluderas.
att osäkerheter hanteras på ett högst begränsat sätt.
MAC-kurvor som bygger på den första metoden har utöver dessa brister, ytterligare tillkortakommanden:
de saknar interaktioner mellan åtgärder
98
Vi avstår i denna rapport från diskutera för- och nackdelar med CCS och BECCS, men vi är förstås medvetna om förekommande utmaningar och risker.
99
Kesicki och Ekins (2012)
320
Bilaga 9
de saknar en konsistent baslinje
de dubbelräknar utsläppsminskningar
de hanterar beteenden högst begränsat
Kesick och Ekins är vidare kritiska till negativa åtgärdskostnader (ingår inte i den andra metod) då bristen på realiserande av dessa tyder på att det finns icke-finansiella hinder som i sig utgör kostnader och som innebär att dessa negativa kostnader inte är realistiska.
Sammanfattningsvis visar avsnitt 3.2. att kostnaderna för aktiviteter (klimatåtgärder) överlag är blygsamma i förhållande till de kostnader som har uppskattats av inaktivitet. Det finns dock en stor variation, vilken i hög grad beror på de bakomliggande och modellrelaterade antaganden som gjorts, vilka i sin tur sällan är givna. Osäkerheterna är dock inte lika omfattande som, och riskerna med att vidta åtgärder är betydligt mer begränsade än, vid inaktivitet. I nästa avsnitt ska vi närmare titta på de antaganden som modellerna baseras på.
3.3. Kostnadsmodellernas viktigaste antaganden
De klimatekonomiska modeller och kostnadsmodeller som redovisats ovan är ofta komplexa och svåra att utvärdera och jämföra. Detta har lett till att utvärderingar och jämförelser av modeller utvecklats till ett eget studieområde.
100
Som tidigare noterats är det som har störst betydelse för modellresultaten inte modellernas konstruktion
101
utan de antaganden de bygger på. I detta avsnitt redovisas därför kortfattat de
viktigaste antagandena och hur de påverkar medelresultaten.
102
3.3.1. Baslinjen
± BAU-antaganden
Baslinjescenarier utgör första steget i en IAM och skattar utvecklingen enligt ”business-as-usual” (BAU), baserat på antaganden om befolknings- och ekonomisk tillväxt, innovation och investeringar i miljöteknologi, samt bränsleförsörjningsalternativ. BAU kan inkludera de styrmedel som redan är implementerade. Antas en hög tillväxt blir följden högre utsläpp än om lägre tillväxt antas; detsamma gäller befolkningstillväxten. Innovationer och investeringar i miljöteknik antas på sikt minska utsläppsintensiteten i ekonomin.
103
Jämförelsevis lägre BAU-scenarier (utifrån ett klimatperspektiv) beskriver betydelsefulla minskningar i koldioxid per enhet energi och koldioxid per krona över tid, tillsammans med relativt långsamt ökande befolkning och låg ekonomisk tillväxt. I sådana scenarier stabiliseras koldioxid vid nivåer om 500–600 ppm CO
2
vid 2100.
104
Andra scenarier bygger på att nivåerna stabiliseras först på 900–1100 ppm CO
2
vid 2100 – en väsentlig skillnad.
3.3.2. Klimatkänslighet En parameter som är avgörande viktig för baslinjeantaganden är klimatkänsligheten, dvs. den uppvärmning som följer om koldioxidhalten fördubblas (se vidare i kapitel 2). Redan små förändringar i antaganden på denna punkt får stora konsekvenser för kalkylernas utfall. Som noterats tidigare bedömdes klimatkänsligheten av IPCC i den första rapporten 1990 att ligga mellan 1,5 och 4,5 °C, med 2,5 °C som bästa gissning. I IPCC:s fjärde rapport angavs det sannolika (likely) intervallet till 2–4,5 °C, med 3 °C som bästa skattning. I den senaste rapporten från 2013 anges åter 1,5– 4,5 °C, dock inget bästa värde.
100
Kriegler et al 2015
101
Även modellkonstruktionen kritiseras för att vara i behov av uppdateringar, se t.ex. Ravesz et al. (2014)
102
En sammanställning av centrala antaganden har gjorts av Keohane (2008).
103
Keohane (2008).
104
Ackerman et al. (2009)
321
Bilaga 9
3.3.3. Marknaden Hur flexibel och omställningsbar marknaden är har betydelse för undvikandekostnaderna. Allmänna jämviktsmodeller antar väl fungerade marknader där ekonomin är flexibel och omställningsbar. Denna typ av modeller ger relativt låga undvikandekostnader. I verkligheten är dock marknader sällan så effektiva. Andra modeller är därför baserade på historiska data. Fördelen är att sambanden då bygger på verklig statistik. Nackdelen är att historiska samband extrapoleras in i framtiden, trots att sambanden i verkligheten inte är stabila utan dynamiska. Beräkningar baserade på historiska data ger i regel högre undvikandekostnader än allmänna jämviktsmodeller.
3.3.4. Energisektorn Av särskild betydelse är antaganden om hur lätt eller svårt det är att ställa om till förnybar energi. Antar modellen stora omställningsmöjligheter och en stor priskänslighet, alltså att även små prisförändringar leder till stora omställningseffekter, tenderar undvikandekostnaderna att bli lägre. Om å andra sidan möjligheterna till omställning antas vara begränsade och omställningen prisokänslig blir kostnaderna höga.
105
3.3.5. Teknologisk förändring Transformativ teknisk utveckling (innovationer) är per definition oförutsägbar. Samtidigt vet vi en del om vad som driver teknisk utveckling, hur priser påverkar (inducerar) teknikutvecklingen och hur priser utvecklas för ny teknik. Sambanden är dock långt ifrån förutsägbara vilket gör det svårt att representera teknisk förändring i ekonomiska modeller.
På grund av svårigheterna att modellera teknisk förändring hanterar många modeller teknisk förändring exogent dvs. utanför modellen – ofta i form av en trend som påverkar energiefterfråga eller tillväxt av global output. Under antaganden om exogen teknisk förändring fortskrider den tekniska utvecklingen i en viss förutbestämd takt.
Vissa modeller använder en så kallad ”back-stop”-teknik som en indikator på teknikutvecklingen. Till exempel kan solceller användas för att indikera teknisk utveckling och prisutveckling för förnybar energi.
Ett fåtal modeller försöker modellera teknisk förändring i modellen – endogent – bland annat i form av feedback-loopar mellan priser och teknikutveckling. Tekniken påverkar då i sin tur energiefterfrågan eller global tillväxt. Den endogena modellen kan dessutom utvidgas till att innefatta förändring som induceras genom policy. Det innebär att teknikutvecklingens riktning och hastighet påskyndas av omvärldsfaktorer, till exempel energi- eller koldioxidpriser.
Normalt representeras teknik med fallande marginalavkastning, det vill säga som att kostnaderna tilltar (samtidigt som priset sjunker). Forskning har dock visat att stigberoende (eller spårbundenhet, ”path dependence”) är ett mycket vanligt fenomen. Stigberoende innebär att ett visst teknikspår förstärks när det väl har implementeras och att marginalavkastningen inte faller, vilket då också minskar prisfallet. Stigberoendet kan också påverka arbetet med prognoser och scenarier.
Scenarier med låga stabiliseringsnivåer beror ofta på antaganden om teknologier som i dagsläget fortfarande är under utveckling (t.ex. CCS, BECCS).
3.3.6. Befintlig teknik Implementering av befintlig teknik modelleras ofta ”bottom-up”, genom en beräkning av marginalkostnaden för specifik klimateffektiv teknik. Alternativt beräknas kostnaden för implementering av befintlig klimateffektiv teknik ”top-down”. Top-down-ansatsen bygger på empiriska erfarenheter avseende konsumenters beteenden såsom priselasticiteter. I princip skulle båda
105
Se t.ex. Kumhof och Muir (2012)
322
Bilaga 9
metoderna kunna leda till samma kostnadsuppskattning. I praktiken har det dock visat sig att bottomup metoden leder till högre kostnadsantaganden.
3.3.7. Diskonteringsräntans betydelse Valet av diskonteringsränta (se Faktaruta 1 ovan) har mycket stor betydelse när man beräknar nuvärdet av kostnader som inträffar i framtiden. Även om kostnader (av till exempel klimatförändring) är mycket stora kan de negativa externa effekterna bli modesta när de framtida kostnaderna diskonteras (räknas om) till dagens penningvärde, särskilt om räntan antas hög.
Detta har föranlett en livlig diskussion om valet av diskonteringsränta och hur denna ska tillämpas när effekterna ligger ”långt” in i framtiden (ur ett diskonteringsperspektiv).
Det finns två ansatser vid val av diskonteringsränta, en normativ (preskriptiv) och en beskrivande (deskriptiv). Den normativa ansatsen utgår från att diskontering av framtida kostnader primärt är en fråga om ett etiskt val. Den beskrivande ansatsen utgår från erfarenhetsmässiga preferenser (”revealed preferences”). Utifrån den beskrivande ansatsen bör val av diskonteringsränta utgå ifrån befintliga marknadsräntor.
106
Stern antog i sin extensiva analys en låg diskonteringsränta enligt den normativa ansatsen, med ett värde som närmar sig noll på Ǐ (tidspreferensräntan). Anledningen är att Sterns etiska utgångspunkt var att tillskriva alla människor, oavsett när de existerar, rätt till Jordens resurser och med ett lika behov av att utnyttja dem. Hade Ǐ då varit större skulle detta minska nuvärdet av framtida generationers värdering av ekonomiska resurser. Synsättet är i linje med antagandena i kostnadsnyttokalkyler där fördelningen av nyttor och kostnad inte spelar någon roll, endast det övergripande utfallet. Samtidigt vore det problematiskt om värdet på diskonteringsräntan var noll. Det skulle antyda att nuvärdet av framtida nytta skulle vara oändligt och att samtida generationers välfärd följaktligen kunde ignoreras. Stern antog att det fanns en liten risk för någon form av ospecificerad katastrof med en sannolikhet bestämd till 0,1 procent. Detta blev i sin tur värdet på Ǐ.
I den modell Stern använder antas den globala ekonomiska tillväxten vara 1,3 procent. Den totala diskonteringsräntan summeras då till 1,4 procent.
Andra ekonomer har tillskrivit både tillväxtkomponenten, konsumtionselasticiteten och tidspreferensräntan andra värden. Nordhaus utgår ifrån en beskrivande ansats och använder marknadsbaserade räntor som utgångspunkt för diskonteringsräntan, i hans fall 6 procent. Skillnaden mellan Nordhaus och Sterns val av ränta är alltså stor: kostnader på 100 kronor om 100 år blir 25 kronor idag med en diskonteringsränta på 1,4 procent, jämfört med 0,25 kronor med en ränta satt till 6 procent.
3.4. Nyttor vid aktivitet ± ett framväxande studieområde
Ett problem med undvikandekostnadsmodellerna är att de ofta inte, eller endast i begränsad utsträckning, inkluderar positiva effekter av utsläppsminskningar. I det avseendet uppfyller de inte kraven på en samhällsekonomisk analys.
En förklaring till detta är att kostnaderna för klimatförändringar i flera fall inkluderar värden som inte omsätts på en marknad, såsom förluster av naturmiljöer att ekosystemtjänsters produktivitet minskar, utrotning av arter etcetera. I flera fall finns det dock värderingar av sådana tillgångar och deras förändring. Därtill finns en rad positiva effekter (t.ex. lägre halter av luftföroreningar) som skulle kunna tas i beaktande, men som likväl oftast lämnas utanför analysramen. Att det är omöjligt att få
106
De som förespråkar en deskriptiv ansats menar vidare att om man inte använder marknadsräntor utan en lägre ränta för klimatåtgärder så kommer investeringar i teknik för utsläppsminskning riskera tränga undan ”mer värdefulla och produktiva” investeringsalternativ. Utifrån detta perspektiv kan i sin tur följa mindre resurser för framtida generationer.
323
Bilaga 9
med alla relevanta effekter av klimatförändringar är inte heller ett argument mot att ta med det som går.
107
Ofta har nyttan av klimatåtgärder reducerats till vinsten av att undvika klimatrelaterade kostnader, men utöver att minska negativa och katastrofala utfall finns det ytterligare positiva effekter av att vidta klimatåtgärder, något som alltfler studier har fokuserat på de senaste åren, även om dessa nyttor inte alltid är kvantifierade.
108
IPCC noterar att dessa nyttor går under namn som exempelvis co-benefits, ancillary benefits, side benefits och secondary benefits. I denna rapport väljer vi att använda tillkommande nyttor av åtgärder. OECD skriver att dessa tillkommande nyttor av klimatpolitiska åtgärder för utsläppsminskningar “har uppskattas vara stora i jämförelse med kostnaderna för att vidta åtgärder (t.ex. från 30 till över 100 procent av åtgärdskostnaden)”.
109
Också i det stora internationella projektet ”New Climate Economy”
listas en rad exempel på stora tillkommande nyttor av klimatåtgärder.
110
De studier som finns av
relevans för frågan om tillkommande nyttor rör dels enskilda områden och frågor (luftföroreningar), dels analyser av makroekonomiska effekter, dels bedömningar gjorda av olika expertorgan och paneler.
Det saknas ännu en samsyn på hur tillkommande nyttor bäst kan kategoriseras men olika förslag har förts fram. Urge-Vorsatz med kollegor lyfter exempelvis fram hälsoeffekter, tillgänglighet, pris, och energifattigdom, bekvämlighet och levnadsvillkor, tillgång till ekosystemtjänster, skador på byggnadsmaterial, produktivitet, energisäkerhet, samt makroekonomiska effekter.
111
I en studie av
Smith lyfts vinster fram som rör renare luft, mer grönområden, säker och pålitlig energitillgång, mindre avfall, starkare ekonomi och livsstil.
112
I figuren nedan sammanfattas schematiskt
tillkommande vinster (co-benefits) av klimatåtgärder som lyfts fram inom litteraturen (Figur 5).
107
US Gov (2014)
108
IPCC WG III (2014) skriver bland annat: ”There is a wide range of possible adverse side-effects as well as cobenefits and spillovers from climate policy that have not been well-quantified (high confidence). Whether or not side-effects materialize, and to what extent side-effects materialize, will be case- and site-specific, as they will depend on local circumstances and the scale, scope, and pace of implementation.”
109
Siffrorna anges av OECD:: http://www.oecd.org/env/cc/benefitsofclimatechangepolicies.htm (besökt 20 nov, 2015).
110
The Global Commission on the Economy and Climate (2014)
111
Urge-Vorsatz et al. (2014)
112
Smith (2013)
324
Bilaga 9
Figur 5. Schematisk figur över tillkommande nyttor med klimatåtgärder. Egen bearbetning.
I det följande ger vi några exempel från studier inom specifika områden som visar på tillkommande nyttor av klimatåtgärder av klimatpolitik och miljö- och resurspolitik i vidare mening.
3.4.1. Miljöförbättringar och hälsa Ett tydligt exempel på en tillkommande nytta av klimatåtgärder är bättre luftkvalitet och potentiellt minskat buller. Idag orsakar luftföroreningar 3,7 miljoner dödsfall i världen varje år.
113
Inom EU
beräknas årligen över 400 000 förtida dödsfall på grund av luftföroreningar, främst partiklar, medan de svenska dödsfallen p.g.a. kväveoxider och partiklar ligger på över 5000 personer.
114
Samhällskostnaderna enbart för svensk del ligger på runt 42 miljarder kronor årligen och en del av dessa skador skulle minska med en ambitiös klimatpolitik, exempelvis till följd av klimatåtgärder för att minska förbränningen av (främst fossila) bränslen i trafiken. Ett minskat trafikarbete minskar också buller, som är en stor miljörelaterad hälsoeffekt i Sverige
115
, och sannolikt skulle flera tänkbara åtgärder
även ge en potentiellt trivsammare, säkrare och barnvänligare trafikmiljö i städerna.
På motsvarande sätt har man inom ramen för det internationella projektet New Climate Economy bedömt att ohälsokostnaderna på grund av utsläpp av luftföroreningar i genomsnitt kan värderas till över 4 procent av BNP i de 15 länder som har högst utsläpp av växthusgaser
116
, vilket också pekar på
tydliga tillkommande nyttor av klimatåtgärder i trafik och industri (redan denna nytta i sig överstiger med marginal åtgärdskostnaderna i flera studier som redovisats ovan). Andra studier kommer också fram till substantiella hälsovinster av minskade halter av luftföroreningar
117
, exempelvis genom
klimatåtgärder i transportsektorn
118
. I en studie av Thompson och kollegor från 2014 gjordes
113
The Global Commission on the Economy and Climate (2015)
114
EEA (2015); för svenska siffror, se Gustafsson et al. (2014)
115
Socialstyrelsen et al. (2005)
116
The Global Commission on the Economy and Climate (2014) (se Executive summary: http://static.newclimateeconomy.report/wp-content/uploads/2014/08/NCE_ExecutiveSummary.pdf).
117
JasonWest et al. (2013)
118
Shaw et al. (2014)
325
Bilaga 9
beräkningar av tre policys för att minska utsläppen i USA med 10 procent på knappt 25 år och de monetära hälsovinsterna uppgick till cirka 25–1000 procent av kostnaden för klimatpolitiken.
119
Östblom och Samakovlis har analyserat effekter på hälsa och produktivitet av klimatåtgärder i Sverige. Analysen visar att kostnaden för att vidta klimatåtgärder kan vara överskattad.
120
Riekkola, Ahlgren
och Söderholm analyserar tillkommande nyttor av klimatåtgärder i form lägre koncentrationer av luftföroreningar. Analysen visar på icke försumbara positiva effekter.
121
2.3.2. Makroekonomiska effekter, konkurrenskraft mm När det gäller effekter på makroekonomisk nivå är slutsatserna vetenskapligt mer osäkra. Ett antal policystudier indikerar positiva sysselsättningseffekter på kort och medellång sikt. Dessa kommer från behovet av ökade investeringar som skärpta klimatmål innebär. I studien ”A new growth path for Europe”
122
drar man slutsatsen att en skärpning av klimatmålet för EU, från 20 till 30 procent
reduktion av växthusgaserna inom EU fram till år 2020, genom parallella innovationer och investeringar, skulle kunna stimulera en årlig tillväxtökning på 0,6 procent samt ge 6 miljoner ytterligare jobb i Europa. Rapporter och diskussioner från de nederländska, tyska och svenska ordförandeskapen i EU det senaste decenniet pekar i samma riktning.
123
Ett mer specifikt exempel på analys av länkarna mellan klimat och ekonomi var arbetet i och slutsatserna från EU-kommissionens tidigare (2005–2007) ”High Level Group on Competitiveness, Energy and the Environment”. Denna grupp var sammansatt av företrädare för olika EU- och nationella institutioner (inklusive fem EU-kommissionärer och fyra ministrar från rådet), näringslivet, miljörörelsen och fackföreningar. Gruppen arbetade under två års tid och arrangerade en lång rad expertmöten i undergrupper med forskare, myndigheter och aktörsgrupper. En av många slutsatser som drogs i konsensus var att till och med den energiintensiva industrin i EU skulle kunna klara att ”möta klimatutmaningen och samtidigt behålla konkurrenskraften”.
124
Frågan om den energiintensiva industrins konkurrenskraft är viktig att beakta, och det finns exempelvis i EU listor över industrisektorer som löper risk för koldioxidläckage.
125
Vi finner dock inget
tydligt stöd i forskningen för att detta skulle vara ett generellt problem; Stern Review sammanfattar:
”concerns that carbon-intensive industries will locate in countries without [carbon reduction policies]”, “a relatively small number could suffer significant impacts”, but ”the empirical evidence on trade and location decisions, however, suggests that only a small number of the worst affected sectors have internationally mobile plant and processes”, and ”even where industries are internationally mobile, environmental policies are only one determinant --- other factors…usually more important”…126
En ny OECD-publikation som går igenom och granskar empiriska studier av prissättning på kol (t.ex. skatter och handel med utsläppsrätter) drar ungefär samma slutsats: 127
“Most studies reviewed find that carbon prices cause emissions abatement, but fail to measure any economically meaningful competitiveness effects as a consequence of these policies. ---
119
Thompson (2014)
120
Östblom G. & E. Samakovlis (2007)..
121
Krook Riekkola, A, E. O. Ahlgren, P. Söderholm (2011)
122
Jaeger et al. (2011) (se: https://www.pikpotsdam.de/members/cjaeger/a_new_growth_path_for_europe__synthesis_report.pdf
123
Se rapporter från Federal Ministry for the Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety (2007): http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/mailing/file360.PDF; samt Nilsson et al. (2009): http://www.sei-international.org/mediamanager/documents/Publications/Policyinstitutions/europeanecoefficienteconomyfinal.pdf
124
High Level Group on Competitiveness, Energy and the Environment (2007)
125
Europeiska Kommissionen (2014) (se:
http://eur-lex.europa.eu/legal-
content/SV/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014D0746&from=EN)
.
126
Stern (2006)
127
Arlinghaus (2015)
326
Bilaga 9
The small number of papers considering ex post evidence of the competitiveness impacts of carbon taxes find significant decreases in energy intensity, but identify small impacts on competitiveness, if any.”
Det finns studier som tvärtom pekar på ekonomiska vinster av ökad miljöhänsyn och resurseffektivitet. År 2014 lyfte Europeiska kommissionens ”European Resource Efficiency Panel”
128
fram att:
”the EU could realistically reduce the total material requirements of its economy by 17 procent to 24 procent, boosting GDP and creating between 1.4 and 2.8 million jobs.” --- Every percentage point reduction in resource use could therefore lead to up to 100,000 to 200,000 new jobs.”
Att det finns företagsekonomiska fördelar indikeras av företag och företagsgrupperingar som efterlyser ett ökat tempo i klimatarbetet utifrån analysen att det stärker deras konkurrenskraft och kan öka deras vinster, vilket är en tydlig co-benefit i tider av ökad global konkurrens. Ett svenskt exempel är Hagainitiativet, som efterlyser en mer ambitiös klimatpolitik och skriver: ”Högt satta mål i klimatpolitiken stimulerar innovationstakten, reducerar kostnader och stärker våra varumärken och konkurrenskraft”.
129
Tillväxtverket noterar samma sak i en publikation om hållbart företagande och
refererar även Harvardprofessorn Robert Eccles konstaterande att ”företag som har ett hållbarhetsarbete är lönsammare och levererar mer avkastning till sina aktieägare”.
130
Internationellt
har 277 stora företag och hundratals investerare i nätverket ”We Mean Business” gjort en likartad bedömning och arbetar med syftet ”to accelerate the transition” till en ”low carbon economy”.
131
. I en
undersökning av 154 företag i Norden, som tillsammans motsvarade 85 procent av börsvärdet i Norden, svarade över 90 procent av företagen att klimatfrågan är integrerad i deras affärsstrategi, och flera andra undersökningar tyder på att klimatarbetet är lönsamt för många företag.
132
Sammanfattningsvis visar genomgången av ”co-benefits” att dessa är betydande. Hittills har dock ett begränsat antal studier genomförts inom området, trots frågans betydelse.
3.5. Fördelningseffekter ± på kort och lång sikt
Den samhällsekonomiska analysen fokuserar på total nytta och inte på fördelning, dvs. det antas irrelevant vilka som nyttorna tillfaller. Politiskt är det dock inte ovidkommande vem som vinner och vem som förlorar.
I föregående avsnitt kunde vi konstatera att de samhällsekonomiska analyserna kommer fram till att det är samhällsekonomiskt effektivt att vidta ytterligare klimatåtgärder. Detta betyder dock inte att det inte finns de som förlorar på åtgärderna. Såväl kostnaden för inaktivitet, som kostnader och nyttor av aktivitet är ojämnt fördelade över befolkningsgrupper, aktörer, regioner och generationer.
Inaktivitet Aktivitet Kostnader
Kostnader för inaktivitet drabbar alla aktörer. Näringsliv, företag och hushåll påverkas av lägre ekonomisk aktivitet, vilket även syns som sänkt global BNP. Vissa aktörer får högre kostnader än andra, speciellt näringslivet, företag och människor i ”climate hot spots”.
Kostnader för klimatåtgärder kan påverka stater, företag och hushåll olika genom behov av investeringar för omställning. Vissa aktörer har större kostnader för en omställning än andra t.ex. delar av energiintensiv industri.
128
European Resource Efficiency Platform (2014)
129
Citatet från Hagainitiativets debattartikel i Göteborgsposten den 12/10 2015: https://www.gp.se/nyheter/debatt/1.2855516-debatt-okad-klimatomstallningstakt-bra-for-foretagen?m=print. Se även rapporten Hagainitiativet (2015) En vinnarpolitik för klimatet och näringslivet. Stockholm: Hagainitiativet.
130
Tillväxtverket (2015)
131
Se exempelvis programförklaringen på http://www.wemeanbusinesscoalition.org/about.
132
Se CDP/2050 (2014).
327
Bilaga 9
Inaktivitet Aktivitet Nyttor
Nyttan av att inte vidta klimatåtgärder gynnar kortsiktigt vissa aktörer som kan dra nytta av ett varmare klimat i sig, såsom vissa vattenkraftbolag, om nederbörden ökar, och lantbrukare, om produktionsförhållanden förbättras på kort sikt.
Tillkommande nytta i form av renare luft gynnar de flesta människor, medan effektivare energianvändning gynnar de aktörer som gör sådana inversteringar. Innovativa aktörer vinner mest på en strukturomvandling. Näringslivet i sin helhet har mest troligt nytta av att klimatåtgärder vidtas.
Tabell 3. Fördelningseffekter vid aktivitet och inaktivitet.
Tidsaspekten är avgörande. På lång sikt finns det inte någon målkonflikt eftersom omfattande klimatförändringar odiskutabelt skulle leda till negativ ekonomisk utveckling och minskad välfärd för alla aktörer, eller som James Gustave Speth uttrycker det ”Vi befinner oss alla nedströms en ohållbar utveckling”. På kort och även medellång sikt kommer kostnader och nyttor att fördelas ojämnt. Detta är ett hinder som utgör ett motiv till behovet av förslagen till klimatpolitisk förnyelse som ges exempel på i sista kapitlet.
Innan vi går vidare är det dock viktigt lite närmare beröra en fördelningsfråga som är helt central för klimatekonomin – huruvida miljöregleringar, utöver att åtgärda miljöproblem, kan ha positiva effekter på företagens konkurrenskraft. Ställt mot en konventionell syn att miljöregleringar, ceteris paribus (allt annat lika), leder till kostnader för företagen, har Porter
133
och van der Linde
134
presenterat den så
kallade Porterhypotesen, om att väl utformade miljöpolitiska styrmedel i vissa fall leder till innovation som delvis, eller helt, kompenserar för de kostnader som uppstår som ett resultat av styrmedlen. Även utan innovation kan miljöpolitiska styrmedel leda till konkurrensfördelar för företag som har – eller som kan utveckla – en högre miljöprestanda än övriga företag. Dessa företag hamnar i en bättre konkurrenssituation då styrmedlen införs. En invändning mot hypotesen har varit att om det fanns möjligheter att stärka konkurrenskraften så skulle vinstmaximerande företag redan ha utnyttjat dessa. Hypotesen har debatterats fram och tillbaka
135
, men stödet för Porter och van der Lindes invändningar
mot den neoklassiska ekonomiska teorins antaganden har blivit allt starkare. Forskningsfältet har idag snarast förskjutits till att analysera hur miljöpolitiska styrmedel bör utformas för att ge en Portereffekt. Forskningen visar i linje med Porters och van der Lindes argumentation att miljöpolitiska styrmedel behöver sätta ett pris på miljön men samtidigt bör vara flexibla, dvs. ge företagen själva så stor frihet som möjligt att hitta lösningar, och ge incitament till kontinuerliga förbättringar. Styrmedel bör även vara långsiktiga och den så kallade politikrisken – dvs. att politiken inom ett område förändras – behöver minimeras. Utöver detta blir kopplingarna till konkurrenskraft starkare om innovationen är frivillig.
I ett bredare perspektiv kan därutöver strukturomvandlingar i ekonomin innebära nya möjligheter, med ökad lönsamhet och tillväxt för näringslivet i stort. Samtidigt innebär det att branscher och företag slås ut medan nya utvecklas och tar marknadsandelar.
136
Tillväxtanalys har identifierat viktiga
komponenter för en god implementering av miljöregleringar, bland annat tydliga skall-krav avseende måluppfyllande, en kompetent lösningsinriktad dialog mellan reglerare och industri, samverkan för forskning och utveckling mellan industrier och mellan industri och stat, samt flexibilitet avseende val av teknik och tidtabell. Jan Weiss (2015) kommer i en nyligen publicerad avhandling till samma slutsats. Han menar att stringens, flexibilitet, framförhållning och koordinering är viktiga komponenter för en effektiv miljöreglering.
137
Som ett exempel har ”Energiwende” i Tyskland, med det politiska
133
Porter (1991)
134
Porter och van der Linde (1995)
135
Se vidare i Tillväxtanalys (2013)
136
Tillväxtanalys (2014c)
137
Weiss (2015)
328
Bilaga 9
beslutet att initiera en energiomställning mot en helt förnybar energimix, lett till framväxten av en tjänstesektor kopplad till installation och service av förnyelsebar energi.
138
3.6. Sammanfattande slutsatser
Den klimatekonomiska kunskapen, modellerna och de antaganden de bygger på har utvecklats snabbt under de senaste decennierna. Slutsatserna kan tyckas paradoxala. Vi har lärt oss allt mer om hur osäkra modellresultaten är och i hur hög grad de är beroende av de antaganden de bygger på. Samtidigt är det en tydlig trend att kostnadsuppskattningarna fortlöpande revideras uppåt då antagandena uppdaterats. Parallellt anser flera forskare att resultaten fortfarande underskattar de verkliga kostnaderna.
Vidare är slutsatsen att kostnaderna för aktivitet – för att vidta åtgärder – är betydligt lägre än kostnaderna för att inte vidta åtgärder. Därtill kommer att den tillkommande nyttan (co-benefits) som klimatåtgärder ger är betydande och, enligt OECD (se ovan), stor i jämförelse med kostnaderna för att vidta åtgärder.
En övergripande slutsats är att det är samhällsekonomiskt lönsamt att vidta klimatåtgärder och att alla aktörer och länder vinner på klimatåtgärder på lång sikt. Utmaningen är att kostnader och nyttor inte är jämnt fördelade och att vissa aktörer och länder därför på kort sikt drabbas av kostnader.
I nästa kapitel kommer vi att analysera vad slutsatserna så här långt betyder och hur osäkerheter kan hanteras.
138
Barua et al. (2012)
329
Bilaga 9
4. Bevis och beslut för klimatpolitisk förnyelse
Redan vid antaganden om begränsad klimatförändring visar sig åtgärdskostnader vara mindre än klimatkostnader respektive tillkommande nyttor. Osäkerheten är dock stor och det går inte att utesluta långt mer dramatiska förändringar. Försiktighetsprincipen innebär att åtgärder behöver vidtas och styrmedel införas för att undvika sådana utfall, inklusive att vända på bevisbördan och agera för att undvika det värsta utfallet.
Martin Weitzman för liknande resonemang utifrån sitt ”dystra teorem”, som tar fasta på att klimatkänsligheten inte är normalfördelad. Trots viss kritik har Weitzman vunnit stöd; förslag finns om att hantera klimatförändring som en försäkringspolicy.
Ny forskning visar att snabbare och större utsläppsminskning behövs än vad som tidigare antagits. Nyligen skärpte också FN:s klimatmöte i Paris det globala utsläppsmålet till ”väl under” 2 grader med ”fortsatta insatser för att begränsa uppvärmningen till 1,5 grader”. Det sistnämnda förutsätter att de globala utsläppen når noll vid 2050 eller strax därefter. För utvecklade länder innebär det krav på nära noll tidigare. Vissa forskare, företag och organisationer har mot denna bakgrund föreslagit att ett föregångsland med ambitiösa mål bör ta sikte på utsläpp nära noll ungefär vid år 2030.
Forskningen visar även att åtgärder bör vidtas skyndsamt av ekonomiska skäl. En omdiskuterad fråga rör hur åtgärder ska utformas. Utifrån försiktighetsprincipen och pliktetiskt ansvarstagande för framtid och samtid bör måleffektvitet sättas före kostnadseffektivitet.
Vi har i kapitel 2 sett att även om det finns en stark vetenskaplig enighet om att människan orsakar klimatförändringar och att konsekvenserna blir omfattande, finns det samtidigt en rad stora vetenskapliga osäkerheter i klimatfrågan, vilket innebär att en viktig komponent i beslutsfattandet, riskanalysen, är mycket osäker. Till denna osäkerhet har vi (kapitel 3) sett att kostnadsnyttoanalyserna, som utgör en andra viktig komponent i beslutsfattandet, bygger på antaganden som var och en adderar nya osäkerheter. Vi har vidare pekat på skevheten som ligger i ett starkt fokus på åtgärdskostnader och brist på uppmärksamhet för nyttor. Sammantaget innebär detta att det saknas goda förutsättningar för ett strikt konsekvensetiskt beslutsfattande. I detta kapitel analyserar vi vad dessa osäkerheter betyder och hur de kan hanteras.
Trots osäkerheter är en övergripande slutsats från kapitel 3 att det är samhällsekonomiskt lönsamt att agera. Kostnader för inaktivitet, liksom tillkommande nyttor (co-benefits) av åtgärder, är av allt att döma var för sig större än kostnader för åtgärder. Det går dock inte att helt ignorera sannolikheten för långt mer dramatiska utfall än de som ligger till grund för nuvarande politik. Frågan är (1) hur omfattande minskningarna bör vara och (2) hur snabbt de bör genomföras. , samt (3) hur ansvarsfördelningsfrågor kan hanteras. De senare utgör en central utmaning för en effektiv hantering av klimatfrågan och inkluderar fördelning mellan generationer, mellan olika länder och befolkningsgrupper, samt mellan olika aktörer i samhället.
4.1. Beslut under vetenskaplig osäkerhet
Ett politiskt beslut består alltid av två komponenter, dels en beskrivning av hur något förhåller sig (det sakliga, det som ”är”), dels en uppfattning om det ideala tillståndet (det normativa, det som ”bör” vara). Det är ett logiskt misstag att blanda samman dessa komponenter och att tro att ett givet ”bör” följer av ett visst ”är”
139
. Klimatvetenskapen innebär exempelvis inte att utsläppen bör minska, om den gällande värderingen skulle vara att det bästa är att maximera nyttan för nuvarande generation. Om
139
Redan filosofen David Hume kritiserade sammanblandningen av ”är” och ”bör” och kallade den ett ”naturalistiskt felslut”.
330
Bilaga 9
värderingen däremot är hållbar utveckling, i en eller annan tolkning, så behöver sannolikt mycket i samhällets basala försörjningssystem förändras. Detta betyder ingalunda att de rådande värderingarna i samhället inte påverkas av beskrivningen av hur det förhåller sig; så är ofta fallet.
140
Det så kallade
problemformuleringsprivilegiet, och vem som har tolkningsföreträde, har i sammanhanget stor betydelse.
Därtill spelar det normativa ofta en stor roll vid en pliktetisk utgångspunkt (mot barnaga, för HBTQrättigheter, för asylrätt), medan det sakliga starkt spelar in när konsekvensetiska resonemang är gällande, inte minst i starkt tekniska frågor (som i en kemikaliepolitisk avvägning). I det förra fallet har politiken en jämförelsevis större roll, medan expertkunskaper väger tyngre i det senare fallet, även om det inte alltid är fallet – stark politisering kan ske i tekniska sammanhang och experter bär och tillämpar inte sällan sina egna värderingar.
141
Det gäller också i klimatfrågan; ett tydligt exempel som vi
pekat på ovan är olika forskares vitt skilda antaganden om lämplig diskonteringsränta.
Oavsett utgångspunkt är det i regel en fördel om det i en beslutssituation finns en saklig och gedigen kunskapsbas. Företrädesvis rör det sig om vetenskaplig kunskap men även praktiskt förvärvad kunskap kan ha stor betydelse. I det ideala fallet har tillräckligt mycket evidens samlats så att en vetenskaplig kunskapsmassa (”corpus”) kunnat etableras i konsensus. I många komplexa miljöfrågor är detta snarare undantag än normalfall – okunskap och osäkerhet, liksom starka särintressen, präglar flera miljöfrågor där måluppfyllelsen är låg.
142
I klimatfrågan pågick länge en debatt om huruvida den uppvärmning som kunde konstateras var beroende av mänskliga aktiviteter som orsakade utsläpp av växthusgaser. Den diskussionen är sedan flera år vetenskapligt avgjord – människan påverkar, enligt IPCC, otvetydigt klimatet – men i andra delar kvarstår en mer eller mindre betydande grad av osäkerhet, vilket redovisats i föregående kapitel.
I situationer där osäkerheten är betydande men beslut likväl måste fattas behöver osäkerheten alltid tolkas. Den som exempelvis finner en okänd svamp klassar den snarare som potentiellt giftig än potentiellt ätlig. I miljöpolitiken kallas detta i allmänna termer för att tillämpa försiktighetsprincipen, vilken finns inskriven i bland annat EU:s fördrag.
Mer specifikt kan försiktighetsprincipen sägas handla om att någon form av åtgärder ska
143
vidtas mot
allvarliga miljöhot, även om dessa är osäkra.
144
Globala klimatförändringar kvalar, som vi sett, med
råge in på båda kriterierna allvarlighet och osäkerhet, så frågan infinner sig vilka åtgärder som kan tänkas komma ifråga.
Till skillnad från vad som ibland förs fram i debatten om försiktighetsprincipen så handlar den inte automatiskt om att förbjuda det potentiellt skadliga. I stället handlar det i första hand om att vända på bevisbördan, dvs. att tolka osäkerheten som att en effekt kan inträffa, något som kan ske på basis av enskilda men klara evidens av något slag (initiala vetenskapliga studier, gedigna hypoteser, preliminära mätningar, osv.), även om en ”full” kunskapsmassa om till exempel orsak-verkan inte föreligger. I fallet med den okända svampen ovan gjordes ett riskminskande antagande (ett ”försiktigt” ”default-värde”). Analogt kan man i kemikaliepolitiken klassa ett misstänkt cancerframkallande ämne som just cancerframkallande, tills dess att studier tydligt motsäger detta.
145
140
Tillämpningen av läran om hushållning (ekonomi) gynnas förstås av goda kunskaper i läran om huset (ekologin), t.ex. om det är stabilit och i utveckling (eller resilient, i systemekologisk mening), eller skadat och skört (vilket klimatvetenskapen allt tydligare pekar på).
141
Eriksson et al. (2010a; 2010b)
142
I vissa fall kan orsaken vara oklar men effekten tydlig (som när sälar konstaterades dö i Östersjön innan PCB bevisades vara en orsak), i andra fall gäller ungefär motsatsen (osäkerhet om effekter i havsmiljön av övergödande utsläpp på lång sikt).
143
Dvs. går längre än Riodeklarationens passiva punkt 15.
144
Sandin (1999); Karlsson (2005)
145
I vetenskapsteoretisk mening kan man förstås inte ”bevisa” ofarlighet; det som avses kan gälla att exempelvis genomföra riskbedömningar rörande cancerframkallande förmåga.
331
Bilaga 9
På ett liknande sätt ansågs koldioxid inom klimatpolitikens ram, i en rad länder, bidra till klimatförändringarna innan det rådde vetenskaplig konsensus om den saken. Beslutet vid 1990-talets början om att införa en koldioxidskatt i Sverige kan därför sägas vara ett exempel på försiktighetsprincipen, i alla fall bland de politiska beslutsfattare som då bedömde att forskarna inte var överens om huruvida människan påverkade klimatet.
En konsekvens av principen blir rimligen att förändra balansen inför beslutsfattande så att den som argumenterar för business as usual ges en högre, eller minst lika hög, bevisbörda som den som argumenterar för skärpta mål och åtgärder. En ytterligare konsekvens är att anta att klimatkänsligheten är hög snarare än låg. Som vi konstaterat är förutsättningarna för effektivt beslutsfattande utifrån ett konsekvensetiskt perspektiv inte fullt tillgodosedda, eftersom det saknas god kunskap om såväl kostnader och nyttor av att vidta eller inte vidta en åtgärd (se kapitel 2och 3). Utifrån den insikten har även forskare i ekonomi riktat kritik mot kostnadsnyttoanalyser och föreslagit andra ansatser och beslutsunderlag.
4.1.1. Martin Weitzmans kritik Även om kunskapen och resultaten i de klimatekonomiska modellerna i någon mån kommit att konvergera är osäkerheterna fortfarande mycket stora. Frågan om beslutsfattande under osäkerhet ställs inom klimatområdet på sin spets. I detta sammanhang ger Martin Weitzmans inflytelserika studie år 2009 ett intressant perspektiv i linje med försiktighetsprincipen som diskuterats tidigare.
146
Weitzman tar i sin studie fasta på att sannolikhetsfördelningen för att klimatförändringarna resulterar i en viss uppvärmning inte är normalfördelad, dvs. där de flesta händelserna är centrerade kring medelvärdet och extrema händelser mycket osannolika. När ”svansarna” inte tunnas ut som i normalfallet kallar statistiker detta för ”feta svansar”, vilket illustrerar det faktum att extremerna i distributionen är mer sannolika att inträffa(se även 2.1). System som karakteriseras av hög komplexitet och som inbegriper icke-linjära, dynamiska processer och återkopplingsmekanismer som är potentiellt stora men svåra att kvantifiera – precis som det globala klimatsystemet (se kapitel 2) – har en tendens att uppvisa feta svansar i sannolikhetsdistributionen. Denna osäkerhet påverkar den klimatekonomiska analysen.
147
Mot denna bakgrund utformade Weitzman det så kallade ”dismal-teoremet” (”det dystra teoremet”) och han visade matematiskt att marginalnyttan av minskade växthusgasutsläpp är oändlig. Teoremet bygger på två slutsatser:
(i) Sannolikheten för extrema händelser är relativt hög. Den komplexitet och dynamik som präglar Jordens klimat innebär en sådan osäkerhet att estimat har en ”fet-svansad” sannolikhetsdistribution.
(ii) Kostnaden för extrema utfall av klimatförändringar är obunden då utfallen närmar sig gränserna för människans överlevnad (till potentiella effekter med signifikant sannolikhet hör att hundratals miljoner människor kan dö och att den globala ekonomin kan falla samman).
Detta ledde Weitzman till slutsatsen att kostnadsnyttoanalyser är meningslösa. Det är viktigare att utforma strategier mot värsta tänkbara utfall (”worst case”) än att kalibrera de mest sannolika utfallen och maximera den förväntade nyttan.
148
I det förra fallet är utgångspunkten pliktetisk, i det senare
konsekvensetisk.
149
146
Weitzman (2009)
147
Asymmetri ökar riskspridningen och gör felbedömningar mer kritiska.
148
Lustigt nog ansåg Weitzman (2007) att Stern hade rätt men av fel anledning. Då Stern attribuerade angelägenheten av klimathotet till en låg diskonteringsränta ansåg Weitzman att osäkerheten inom klimatforskningen är det som mest ställer analysen på sin spets. Weitzman (1998) hade dock själv tidigare argumenterat för en låg diskonteringsränta.
149
En intressant parallell är att en lantbrukare i exempelvis Sverige (med jämförelsevis förutsägbart klimat och väder, med gott om insatsmedel för hantering av problem (bevattning, kemisk bekämpning, gödsling) och med ett
332
Bilaga 9
Weitzman påpekar bland annat att IPCC anger en sannolikhet på 5 procent att temperaturökningen blir 7 grader, och en sannolikhet på 1 procent att den blir 10 grader. Som Weitzman själv skriver har inte sådana temperaturer funnits på hundratals miljoner år.
Utifrån detta resonemang har det utvecklats en diskussion som förespråkar ett slags försäkringstänkande. Weitzman menar nämligen att det ligger i den mänskliga naturen att ge värsta utfall en högre vikt i en riskbedömning än det mest sannolika utfallet. Howarth (2003) har i samma anda påpekat att sparande i förebyggande syfte, och det tänkande som präglar försäkringstagande, måste beaktas vid värderingen av klimatrisker.
Weitzmans resonemang är en tydlig tillämpning av försiktighetsprincipen, som vi anfört ovan, och det har klara likheter med den så kallade ”maximin-princip” som förespråkats av bland andra John Rawls, och som har förts fram inom miljöområdet för att operationalisera principen i andra fall av komplexa risker
150
– vid allvarliga hot och hög osäkerhet bör prioritet ges åt att undvika det värsta utfallet.
Att i klimatpolitiken fokusera på konventionella riskanalyser kan leda till att mycket allvarliga risker med låga men inte försumbara sannolikheter, liksom icke-kvantifierbara risker, inte uppmärksammas utan istället avskrivs som irrelevanta. Om därtill bevisbördan inför beslutsfattande läggs på den som förespråkar ytterligare klimatpolitiska åtgärder, i form av att kunna kvantifiera risker eller påvisa en nyttoövervikt av beslut, skapas trögheter och en fullständigt godtycklig men likväl ologisk skevhet – åtminstone om motsvarande beviskrav inte ställs på den som förespråkar bussiness as usual.
En sådan skev fördelning är det normala fallet i klimatpolitiken. Förslag om exempelvis skärpta mål eller nya styrmedel möts nästan regelmässigt med krav på konsekvensanalyser i både Sverige och EU, liksom i USA, ibland även med krav på samhällsekonomiska analyser, medan förslag om motsvarande analyser av business as usual sällan förs på tal.
151
Ett tydligt exempel inom utredningsväsendet i Sverige
är kommittéförordningens krav på bred konsekvensanalys av alla förslag på ny politik i statliga utredningar, med undantaget att det inte ställs krav på att belysa miljökonsekvenser, inklusive effekter på klimatmål.
152
Inom EU finns krav på Impact Assessment av nya miljöpolitiska förslag och i USA
finns CBA-krav i OMB.
153
När det gäller Weizmans slutsatser erkänner många ekonomer att han gett ett viktigt bidrag till den klimatekonomiska forskningen, men teoremet har även kritiserats. Nordhaus har kritiserat Weizman för att bland annat anta en funktion där noll-konsumtion har en nytta som är oändligt positiv.
154
Detta
är enligt Nordhaus inte realistiskt. Människor är inte beredda att betala stora kostnader för att undvika osannolika händelser även om dessa är dramatiska.
socialförsäkringssystem som backup) ofta söker maximera vinst (maximera skörd), medan en lantbrukare i exempelvis Tanzania (med osäkert klimat och frekvent torka, knappast några resurser för insatsmedel och bristfällig social backup), söker minimera risk (genom att t.ex. odla både torktåliga perenna grödor som kassava och nederbördsberoende inkomstbringande grödor som majs).
150
Karlsson (2005)
151
I samband med miljökonsekvensbeskrivningar enligt miljöbalken ställs dock krav på ett så kallat noll-alternativ, och ett referensscenario kan på samma sätt beskrivas i klimatpolitiska sammanhang, men det sker då som en följd av analyser av förändrad politik. Det faktum att utredningar tillsätts för att föreslå ny (klimat)politik pekar förvisso i andra riktningen men leder inte långt om beviskraven formuleras skevt.
152
Kommittéförordningen (1998:1474) anger krav på konsekvensberäkningar av intäkter och kostnader för offentliga instanser, samt krav på konsekvensbeskrivning gällande kommunalt självstyre, brottlighet, sysselsättning, service, småföretag, konkurrensförmåga, jämställdhet och integration – men inte gällande miljömål såsom begränsad klimatpåverkan. Krav på att analysera BAU eller ett nollalternativ saknas. I Miljömålsberedningens grunddirektiv (2010:74) hänvisas till kommittéförordningen och i övrigt krävs såväl samhällsekonomiska konsekvensanalyser som analyser av kostnadseffektivitet av förslag (och alternativa handlingsvägar). Återigen saknas krav på att belysa BAU. Därtill bör påtalas att inte minst kravet på samhällsekonomisk analys, om det tas på allvar, för att lägga fram beslutsförslag, är ställt högt och inte lätt att genomföra.
153
Se exempelvis http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/commission_guidelines/docs/iag_2009_en.pdf och https://www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/inforeg/eo12866/eo13563_01182011.pdf; det ska dock tilläggas att bedömningssystemen är under förändring i skrivande stund.
154
Nordhaus (2009)
333
Bilaga 9
Nordhaus har vidare ifrågasatt om sannolikhetsfunktionen verkligen har feta svansar. Enligt Nordhaus stämmer inte detta. Samtidigt delar Nordhaus Weitzmans övergripande slutsats att osäkerheterna motiverar till tidiga och kraftfulla åtgärder.
Sammanfattningsvis är uppfattningen bland flera klimatekonomer att osäkerhet inte får legitimera inaktivitet. Tvärtom har vi i detta avsnitt sett att det går att fatta beslut under osäkerhet och att en nyckelfråga då är hur osäkerhet och risk tolkas. En central fråga rör antagandet huruvida det finns negativa effekter eller inte, dvs. huruvida man i en situation med stor osäkerhet ska försöka chansa och maximera nyttan, eller om man ska söka minimera sannolikheten för det värsta utfallet. Vi ska nu se på vad ett försiktighetstänkande kan tänkas betyda för utmaningen att sätta klimatpolitiska mål, följt av ett resonemang om klimatpolitiska strategier och styrmedel.
4.2. Hur omfattande klimatåtgärder krävs för att undvika farliga temperaturförändringar
Mot bakgrund av (i) den stora osäkerheten i såväl klimatvetenskapen som anhängande riskanalyser och (ii) bristerna vad gäller den teoretiska grunden för och den praktiska möjligheten att göra kostnadsnyttoanalyser i klimatfrågan, finns skäl att diskutera hur mål och medel i klimatpolitiken utformas.
När det gäller frågan om mål har världen enats i en ramkonvention om klimatförändringar (UNFCCC från 1992) med syftet att undvika en ”farlig” klimatförändring (”dangerous climate change”). Under flera år översatte vissa forskare och många politiker detta till ett mål om att begränsa den globala genomsnittliga temperaturökningen till högst 2°C över förindustriell nivå. I Sverige har denna ambition lagts fast i riksdagens miljökvalitetsmål ”Begränsad klimatpåverkan”. EU antog ett motsvarande mål redan 1996 och inom klimatkonventionens ram lades det fast 2010.
I de senaste rapporterna från IPCC har ett nytt scenario (RCP2.6
155
) tagits fram som visar en utveckling
som ”sannolikt” begränsar uppvärmningen till högst två grader. Sannolikt (”likely”) betyder här minst 66 procent.
Figur 6. Utsläppsbanor för växthusgaser enligt IPCC:s olika scenarier. Källa: IPCC (2014).
De globala utsläppen behöver enligt detta scenario i (Figur 6) omgående och under kommande decennier minska ordentligt med ungefär 40–70 procent före 2050 jämfört med 2010, för att sedan upphöra eller till och med bli negativa mot slutet av århundradet.
155
I detta ingår bland annat följande antaganden: kraftfullare klimatpolitik; låg energiintensitet; minskad oljeanvändning; 40 procent lägre utsläpp av metan; ungefär lika mycket betesmark; mer jordbruksmark på grund av bioenergiproduktion; samt en världsbefolkning på 9 miljarder.
334
Bilaga 9
I ljuset av klimatkonventionens mål om att undvika en ”farlig” klimatförändring finns dock skäl att ifrågasätta om scenarier som RCP2.6 är tillfredsställande. För det första står det klart (se till exempel resonemanget om ”reasons for concern” i kapitel 2) att farliga risker uppkommer redan före 2 graders uppvärmning. För det andra är sannolikheten för att klara det målet så låg som (minst) 66 procent, dvs. sannolikheten är (högst) 33 procent för att misslyckas. Det måste anses som mycket högt jämfört med risktoleransen på andra områden (i till exempel trafiksystemen, gällande industriolyckor, liksom i sjukvården och vardagslivet), inte minst i ljuset av de potentiellt mycket stora kostnader som redovisats i kapitel 3. Mot denna bakgrund menar flera forskare, företag, organisationer och länder att utsläppsbudgeten behöver begränsas och att högre ambitioner är nödvändiga
156
, exempelvis att sikta på
1,5 C eller mot globala utsläpp nära noll långt tidigare än vad som uttalats.
I linje med dessa bedömningar beslutade också de 195 länder som nyligen deltog på FN:s klimatkonventions partsmöte i Paris att skärpa det globala utsläppsmålet och att hålla uppvärmningen ”väl under” 2 grader, och att vidta åtgärder för att begränsa den till 1,5 grader. Detta nya globala mål kommer av allt att döma att innebär att många regionala (t.ex. inom EU) och nationella klimatmål kommer att skärpas i motsvarande grad.
Ett ytterligare argument för dessa mer ambitiösa målsättningar är att kostnaderna ökar mer än proportionerligt när temperaturen stiger. Temperaturökningar på 2 grader över förindustriell nivå leder till stora ekonomiska kostnader, och för vissa regioner alarmerande effekter. En ökning med 3 grader eller mer innebär att kostnaderna eskalerar. Kostnadsökningen från 2 grader till 3 grader ger en ökad kostnad på 0,9 procent av global BNP per år.
157
En ökning från 3 grader till 4 grader ger en ökad
kostnad på 1,2 procent av global BNP per år.
Ett centralt initiativ är det så kallade Earth Statement som presenterades i juni 2015.
158
Där konstaterar en rad forskare från universitet och ledande institutioner på klimatområdet att 2 graders uppvärmning ger signifikanta skador och störningar. I uttalandet efterlystes en rad förslag och åtgärder, bland annat ett mål om att minska de globala utsläppen till noll år 2050 eller strax därefter:
“We need to fundamentally transform the economy and adopt a global goal to phase out greenhouse gases completely by mid-century. Deep decarbonization, starting immediately and leading to a zerocarbon society by 2050 or shortly thereafter, is key to future prosperity.”
Sammanfattningsvis avgörs valet av nivån på utsläppsminskningarna på vilka risker vi är beredda att ta, relativt dem som drabbas av klimatförändringar i dag och dem som kan drabbas i framtiden, liksom hur vi bedömer nyttan av att vidta åtgärder. Det avgörande för klimatet är de ackumulerade utsläppen, vilket innebär att åtgärder för att minska risker måste innefatta utsläppsminskningar i absoluta tal mätt, i nivå med den utsläppsbudget som korrelerar med valt mål. 2-gradersmålet innebär stora risker och kostnader vilket föranlett många att förorda ett mål om 1,5 graders uppvärmning, och att sannolikheten för att nå målet bör vara högre än den nivå (likely), dvs. 66 procent som ofta används.
156
Se resonemang och förslag i exempelvis Meinshausen et al. (2015); Sachs och Tubiana (2014); UNEP (2014); Höhne et al. (2013); Hansen et al. (2013); Rogelj et al. (2011); Baer et al. (2008); Hagainitiativet (2015); Association of Small Island States (2015) (se
http://aosis.org/press-release-aosis-ministers-lay-out-priorities-
ahead-of-week-two
); en populär redovisning av läget finns av SMHI:
http://www.smhi.se/polopoly_fs/1.36618!/Infoblad%20IPCC%20jan%202014.pdf.
157
US Gov (2014)
158
”Earth Statement” presenteras på
http://earthstatement.org/statement
. Referenser för resonemangen finns på
http://earthstatement.org/references
.
335
Bilaga 9
Utifrån 1,5-gradersmålet, med ökad sannolikhet för att nå målet, med ansvarstagande för historiskt sett större utsläpp följer att ett utvecklat föregångsland behöver minska utsläppen till nära noll betydligt tidigare än 2050, omkring år 2030
159
.
4.3. Hur snabba klimatåtgärder krävs ± att vänta eller inte vänta med att vidta klimatåtgärder
En omfattande analys och sammanställning av studier som beräknat kostnader och nyttor av att vänta med att genomföra klimatåtgärder, publicerad av regeringen i USA, drar slutsatsen att kostnaderna ökar av att vänta.
160
Eftersom koldioxid ackumuleras i atmosfären ökar de ekonomiska skadorna ju
längre det tar innan åtgärder vidtas. Om senareläggningen av åtgärder leder till att koncentrationsmålet inte nås innebär de högre koncentrationerna att de ekonomiska kostnaderna landar på en högre årlig nivå. Givet oförändrat mål innebär senare åtgärder att utsläppsminskningstakten måste öka, vilket likaså ger högre kostnader.
Enligt beräkningar ökar kostnaderna med 40 procent för varje decennium som åtgärderna försenas.
161
Koldioxidutsläppen är på ett sätt ett nollsummespel, så till vida att varje utsläpp av koldioxid, givet oförändrat klimatmål, innebär ett uttag från den kvarvarande budgeten, och att denna enhet utsläpp då inte finns tillgänglig för någon annan att förbruka. Eftersom haven och andra systems förmåga att buffra överskott av koldioxid är begränsad innebär varje enhet utsläpp att temperaturen ökar något, vilket riskerar leda till långsiktiga eller permanenta skador och kostnadsökningar. För att återkalla dessa skador krävs utsläppsminskningar som är negativa, eller som professorn i meteorologi, Michael Tjernström, utrycker det: ”Man kan inte tro att vi kan vänta att göra något och så gör vi mycket sedan. För det vi har släppt ut, det har vi släppt ut. Och det får vi leva med.”
Att vänta med att vidta åtgärder motiveras ofta med att teknisk utveckling kommer att göra det billigare att vidta åtgärder längre fram. Nyttan med innovationer på klimat- och miljöområdet är dock i hög grad en gemensam nytta och tillfaller inte bara den som genererat innovationen. Detta innebär i sin tur att det underinvesteras i klimatinnovationer. Utan långsiktigt trovärdiga och stringenta policysignaler är det mindre troligt att tillräckliga innovationer växer fram inom ett område med höga positiva externa effekter. Orsaken till att kostnaderna ökar med varje år som åtgärderna försenas beror bland annat på att inlåsningseffekterna då ökar. Om politiken inte sänder tydliga signaler minskar investeringarna i klimateffektiv teknik.
Sammanfattningsvis är det samhällsekonomiskt rationellt och lönsamt att vidta åtgärder snabbt. Ett hinder är att vissa som orsakar stora utsläpp av växthusgaser upplever eller har svårigheter att, åtminstone på kort sikt, se att de vinner på att vidta åtgärder. Detta är vad vi utforskar i nästa avsnitt.
4.4. Kriterier för åtgärder
De flesta är eniga om att klimatåtgärder är samhällsekonomiskt lönsamma, och att det är viktigt med kraftfulla och snabba åtgärder. En viktig fråga rör dock vilka typer av åtgärder som bör införas, vilket det finns olika perspektiv på, delvis beroende på vad som anses som effektivt.
En vanlig uppfattning är att en optimalt effektiv klimatpolitik präglas av kostnadseffektiva styrmedel såsom ett globalt enhetligt pris på koldioxidutsläpp. Andra kompletterande styrmedel, såsom mål om förnybar energi och energieffektivisering, riskerar att minska kostnadseffektiviteten. Det finns fler invändningar mot sådana resonemang, bland annat att priser är osäkra, särskilt i ett långsiktigt
159
Förslaget har framförts av exempelvis Johan Rockström, Stockholm Resilience Center, och Johan Kuylenstierna, Stockholm Environment Institute, i anföranden för Miljömålsberedningen under 2015. Se även Hagainitiativet (2015). För mer information, se Meinshausen et al. (2015); Sachs och Tubiana (2014); Höhne et al. (2013); Hansen et al. (2013); Rogelj et al. (2011); Baer et al. (2008).
160
US Gov (2014)
161
“An analysis of research on the cost of delay for hitting a specified climate target (typically, a given concentration of greenhouse gases) suggests that net mitigation costs increase, on average, by approximately 40 percent for each decade of delay. These costs are higher for more aggressive climate goals: each year of delay means more CO2 emissions, so it becomes increasingly difficult, or even infeasible, to hit a climate target that is likely to yield only moderate temperature increases.”
336
Bilaga 9
perspektiv, och sällan avspeglar negativa och positiva externa effekter, att det saknas full eller symmetrisk information, och att det som kan verka kostnadseffektivt på kort sikt därför inte behöver visa sig vara det i ett flergenerationsperspektiv. Om beslut helst ska fattas på internationell nivå förutsätter också en samsyn om problembilden och en hög nivå av tillit
162
, vilket sällan finns i tillräcklig
omfattning. Det leder i sin tur till att internationellt kostnadseffektiva konkurrensneutrala åtgärder har dåliga förutsättningar att implementeras. Av bland annat dessa skäl kan därför ett starkt fokus på kostnadseffektvitet leda till en icke optimal måleffektivitet, trots att måleffektivitet i klimatsammanhang är mer angeläget, givet de potentiellt stora skador det rör sig om. Kostnadseffektivitet är förvisso ett viktigt kriterium – det är givetvis ineffektivt att använda onödigt mycket resurser för att nå ett visst mål – men det är i sammanfattning svårt att uppnå i praktiken.
IPCC och många forskare antar en hållning som bygger på såväl en rik vetenskaplig utgångspunkt, där insikter från flera discipliner tillåts beaktas, som en pragmatisk ansats, och menar att kostnadseffektivitet bara är ett av flera kriterier mot vilka klimatåtgärder bör utvärderas. IPCC:s lista över viktiga kriterier omfattar miljöeffektivitet (dvs. måleffektivitet), ekonomisk effektivitet, fördelningshänsyn, samt institutionell genomförbarhet.
163
Detta verklighetsförankrade synsätt skiljer
sig alltså från en neoklassisk idealmodell, där det inte finns någon praktisk skillnad mellan måleffektivitet och kostnadseffektivitet då måleffektivitet är ett skall-krav som styr nivån på de kostnadseffektiva styrmedlen. Att anta att idealmodellen är verklig skulle, med de stora osäkerheter som råder rörande kostnader och nyttor av såväl klimatåtgärder som klimatskador, kunna visa sig oerhört dyrbart för samhället. Givet klimatfrågans komplexitet innebär IPCC:s ansats att politiken spelar en viktig roll för att dels korrigera marknadsmisslyckanden, i den utsträckning det går, dels komplettera dessa med åtgärder baserat på andra kriterier för att säkerställa måleffektivitet.
Utifrån detta perspektiv är ett styrmedel bra om det leder till måleffektivitet dvs. minskar utsläppen. Styrmedel bör vidare vara så kostnadseffektiva som möjligt. Gernot Wagner m.fl.
164
(se avsnitt 5.2.1)
menar att tröskeln för att stödja ett projekt bör vara mycket låg eftersom kostnaden för inaktivitet är så hög att alla projekt som potentiellt kan bidra till att minska dessa kostnader är potentiellt lönsamma, och om inte annat kan de skapa läroeffekter
165
. Valet av styrmedel enligt IPCC:s kriterier ska vidare anpassas efter vad som bedöms genomförbart och som inte leder till allt för negativa fördelningseffekter.
Detta bredare anslag, där fler kriterier för vad som är ett bra styrmedel vägs in, innebär att enskilda länder kan vidta åtgärder även om andra länder inte tillämpar liknande styrmedel. Målet är att utifrån framkomliga vägar åstadkomma minskade utsläpp av växthusgaser på ett så effektivt sätt som möjligt.
4.4.1. Etiskt ansvarstagande för framtid och samtid Såväl kostnadseffektiva styrmedel som styrmedel som uppfyller IPCC:s hela kriterielista bygger på ett konsekvensetiskt utilitaristiskt perspektiv. Ett alternativt förhållningssätt är det pliktetiska. Utifrån detta perspektiv kan regler ställas upp som inte tar sin utgångspunkt i konsekvenser, inklusive nyttoövervikt. Man kan tänka sig att det moraliskt rätta är för var och en att överallt handla så att utsläppen blir så små som möjligt, alldeles oberoende av kostnadsnyttoresonemang och hur andra agerar.
166
Resonemanget bottnar i klimatfrågans sannolikt avgörande betydelse för mänskligheten, där utsläppen av framför allt långlivade växthusgaser riskerar ge permanenta skador och kostnader. Det faller alltså ett ansvar på varje enskild aktör att försöka bidra till att utsläppen minimeras. Målet om näranollutsläpp av växthusgaser globalt vid mitten av århundradet innebär vidare att takten mellan aktörer kan variera men att alla i slutänden måste minska sina utsläpp. Som enskilt land eller aktör kan
162
Alfredsson och Wijkman (2012)
163
IPCC (2007)
164
Wagner et al. (2015)
165
Van Bentham et al. (2008)
166
Jämför med Kants uppmaning ovan i rapporten.
337
Bilaga 9
man bidra till de globala utsläppsminskningarna genom att minska sina egna utsläpp och genom att hjälpa andra att minska sina, endera genom att visa på en framgångsrik väg framåt eller med konkreta insatser.
Utifrån ett pliktetiskt perspektiv landar ansvaret på alla aktörer att bidra till det allmännas bästa och med omtanke om kommande generationer. Inom en sådan ram kan ett konsekvensetiskt förhållningssätt fungera som komplement.
4.5. Sammanfattande slutsatser
I föregående kapitel konstaterades att forskningen visar att det är samhällsekonomiskt lönsamt att vidta klimatåtgärder, men att det av metodmässiga skäl likväl är utmanande att grunda klimatpolitiska beslut på kostnadsnyttoanalyser. I detta kapitel har vi diskuterat vad den stora klimatvetenskapliga osäkerheten betyder i ett beslutsperspektiv. Vissa forskare menar att kostnadsnyttoanalyser avseende klimatåtgärder är så osäkra att de inte alls bör användas som underlag.
Ett sätt att hantera denna osäkerhet är att tillämpa försiktighetsprincipen, som är inskriven i bland annat i EU:s fördrag och manar till handling vid allvarliga miljöhot även vid kunskapsbrister. Detta resonemang har i andra sammanhang i miljöpolitiken medfört beslutsfattande där bevisbördan vänts och har motiverat strategier för att minska sannolikheten för att det värsta utfallet inträffar, dvs. att öka sannolikheten för att utvecklingen inte leder fel.
Samma slutsats har Martin Weitzman dragit utifrån en ekonomisk analys och även om hans s.k. ”dystra teorem” inte är oomtvistat, så finns en stark uppslutning kring tanken på att klimathotet bör hanteras utifrån ett försäkringstänkande. Riskerna med klimatförändringarna är så stora att de motiverar till att vidta omfattande åtgärder för att minska problemen.
Försiktighetsprincipen innebär således att utsläppen bör minska långt snabbare och till lägre nivåer än vad som tidigare antagits, om klimatförändringen med högre sannolikhet ska begränsas i enlighet med besluten på FN:s klimatkonferens i Paris i december 2015, då 195 länder enades om ett skärpt mål för global temperaturökning, vilket av allt att döma kommer att omsättas i skärpta mål på regional och nationell nivå.
Vem som bör agera och vilken typ av åtgärder som är bäst att vidta har vi i detta avsnitt kopplat till dels synen på vad som uppfattas som effektivast, dels valet av etiskt perspektiv. De som använder ett konsekvensetiskt perspektiv och en strikt tillämpning av kostnadseffektivitetskriteriet drar ofta slutsatsen att ett globalt pris på koldioxid är mest effektivt, vilket kräver ett globalt heltäckande avtal om ekonomiska styrmedel. En uppenbar nackdel med denna strategi är att den leder till inaktivitet tills dess att förutsättningarna för ett sådant globalt avtal finns på plats. Strategin är potentiellt overksam med stora risker och kostnader till följd.
Andra strategier tar hänsyn till fler kriterier, exempelvis IPCC:s kriterielista, som inkluderar måleffektivitet, kostnadseffektivitet, genomförbarhet och fördelningshänsyn. Kriterierna ”genomförbarhet” och ”fördelningshänsyn” innebär även att rättviseaspekter vägs in. Även historiskt ansvar kan utifrån dessa kriterier vägas in.
Det konsekvensetiska perspektivet kan kompletteras med ett pliktetiskt, som utifrån en försiktighetsprincip formulerar en skyldighet att fortlöpande minska utsläppen, oavsett osäkra resonemang om kostnad och nytta, och där bevisbördan i beslutsfattandet läggs på den som motsätter sig ökade ambitioner.
Givet att målet är att undvika farliga klimatförändringar måste de globala utsläppen av växthusgaser minskas snabbt och radikalt. Utmaningen är så omfattande att alla aktörer mest troligt behöver minska sina utsläpp så mycket som de kan, obeaktat vad andra gör, och därtill när så är möjligt hjälpa andra att minska sina utsläpp.
338
Bilaga 9
Att minimera riskerna för farlig klimatförändring är dels en försäkring, dels en investering som, givet befintlig kunskap, är uppenbart lönsam på lång sikt, men också i ett kortare tidsperspektiv, under en omställningsprocess som kan generera nyttor i form av bättre luft, innovationer, investeringar och arbetstillfällen.
Konkret behöver det svenska klimatpolitiska ramverket i högre utsträckning än hittills fokusera på vad som är verksamma (måleffektiva) styrmedel, samtidigt som de ur ett långsiktigt perspektiv är så kostnadseffektiva som möjligt.
I nästa kapitel diskuterar vi vidare frågan om framkomliga strategier för att vidta åtgärder.
339
Bilaga 9
5. Klimatpolitisk förnyelse
Mot bakgrund av den konsensus som vuxit fram om behoven av snabba och kraftfulla klimatåtgärder, i kombination med det faktum att de åtgärder som anses vara de mest effektiva men som kräver global enighet inte genomförs, har tidigare konventionella klimatekonomer kommit att förespråka alternativa åtgärder. I detta kapitel redovisas några av dessa. Förslagen visar att flera forskare som tidigare förespråkat traditionella kostnadseffektiva åtgärder nu är så oroade av utvecklingen att de anser att det inte längre går att vänta på att det ska vara möjligt att genomföra de mest kostnadseffektiva åtgärderna.
Kapitlet inleds med ett avsnitt som redovisar några konventionella klimatpolitiska strategier och styrmedel. Därefter – mot bakgrund av försiktighetstänkandet och behovet av att gå fram snabbare – redovisas några nya ansatser och förslag.
5.1. Konventionell klimatpolitik: pris på utsläpp, budget och reglering
Som vi sett i tidigare kapitel är en förklaring till utsläppen av växthusgaser att det saknas ett marknadspris som styr mot hushållning. Det gängse receptet i den miljöekonomiska teorin i ett sådant fall är att internalisera de externa kostnader som uppstår genom att med demokratisk miljöpolitik på ett eller annat sätt sätta ett pris på utsläppen. Detta kan exempelvis ske med ekonomiska styrmedel i form av en miljöskatt eller miljöavgift (som inte är fiskal), alternativt med regleringar av något slag, såsom krav på bästa möjliga teknik inom olika industrigrenar eller på energieffektivitet för belysning eller vitvaror. Kombinerade ekonomiska och regleringsmässiga incitament finns i system för ”cap and trade” (med utdelning eller auktionering av viss och över tid minskande mängd säljbara utsläppsrätter), samt för kvotplikter och elcertifikat för bränslen respektive eltillförsel.
167
I Sverige har energirelaterade skatter funnits sedan länge, exempelvis med 1920-talets skatt på bensin
168
och 1950-talets energiskatt, medan en punktskatt på koldioxid infördes först 1991. Redan då,
och alltmer sedan dess, har både energi- och koldioxidskatten höjts, sänkts, förändrats och differentierats, och idag finns ett komplext system med en rad olika skattesatser, utformade och differentierade på olika sätt för olika verksamheter och ändamål, och med ökad påverkan från EU:s statsstödsregler.
169
I vissa perioder har även en viss växling av skatter skett i Sverige, från skatt på
arbete till ökad skatt på energi och utsläpp. Inom EU finns en harmoniserad energiskatt på en miniminivå, vilken regleras i 2003 års energiskattedirektiv, och vilken medlemsländerna har olika möjligheter att avvika ifrån. Parallellt har EU utvecklat ett system för handel med gratis tilldelade utsläppsrätter, vilket steg för steg har utvecklats mot ökad auktionering. Inom EU har också beslut upprepat fattats om att fasa ut miljöskadliga subventioner, exempelvis till fossila bränslen, men genomförandet är om inte obefintligt så i alla fall klart bristfälligt. Vad gäller regleringar och offentliga satsningar av betydelse för klimatfrågan kan allt ifrån stadsplanering och anslag för infrastruktur till energikrav på byggande och produkter (från belysning till fordon) nämnas.
Måleffektiviteten bland dessa fåtal illustrationer på styrmedel har varierat, med koldioxidskatten som ett relativt gott exempel och utsläppshandeln som snarast det motsatta. Kostnadseffektiviteten är inte optimal eftersom skattenivåer varierar stort mellan olika verksamheter, men variationen har sannolikt varit viktig för den politiska genomförbarheten. Emellertid står det klart att även om vissa kortsiktiga klimatmål har uppnåtts (trots initiala påståenden om stora svårigheter och kostnader förknippat med dessa) så minskar inte utsläppen i linje med vad som behövs för att nå de långsiktiga klimatmålen. Det gäller såväl i Sverige som i ett EU- eller globalt perspektiv. Det förs heller inte en politik i linje med rekommendationen för att nå nollutsläpp som är gjord av OECD:s generalsekreterare, Angel Gurría:
167
Se exempelvis Naturvårdsverket och Energimyndigheten (2006); Michanek och Zetterberg (2012).
168
Detta var en hushållningsinriktad beskattning av bensin (förordning 1924:126), vilket breddades till omfatta även motorsprit 1929 (förordning 1927:190), se bl.a. SOU 1933:25, samt Liljegren (1999). Långt senare kom lagen (1957:262) om allmän energiskatt.
169
Karlsson (2015)
340
Bilaga 9
³A clear, long term signal that the price of emissions will only go one way ± up ± would be the best path to put us on a trajectory towards zero emissions´
170
Det är av stor betydelse att i linje med denna uppmaning från OECD behålla och stärka den konventionella klimatpolitiska arsenalen av styrmedel. OECD pekar vidare på vikten av att all policy bidrar till en övergång till en lågkolekonomi. Detta inkluderar politikområden såsom skatter, kapitalförsörjning, konkurrens, sysselsättning, transfereringssystem, miljö, energi, investering, handel, bistånd, innovation, jordbruk, regional utveckling och transporter.
171
Förslagsvis kan arbetet därtill
skalas upp utifrån de tre strategierna att (i) minska och effektivisera användningen av energi, (ii) satsa på tillförsel av endast förnybar energi, samt (iii) minska och effektivisera användningen av, främst jungfruliga, material.
172
I det sammanhanget bör förslag från utredning och forskning om cirkulär och
delandets ekonomi integreras i klimatpolitiken.
173
Det ligger dock inte inom ramen för denna rapport
att ytterligare redovisa konkreta förslag på styrmedel; vi ska istället se på behovet av delvis nya grepp.
5.2. Nya klimatpolitiska ansatser
Det finns numera bred samsyn om att det är samhällsekonomiskt lönsamt att vidta klimatåtgärder, och att det är riskabelt och kostsamt att vänta. Flera klimatåtgärder som traditionellt förespråkats blir dock fullt kostnadseffektiva först vid global enighet, något som ännu inte föreligger. Utifrån detta läge har ett antal välmeriterade klimatekonomer lagt fram alternativa förslag, som de bedömer kan vara verkningsfulla. Förslagen ersätter inte behovet av att fortsatt verka för generella åtgärder utan ses som potentiellt viktiga komplement.
5.2.1. Kraftfulla subventioner
± ³SXVKUHQHZDEOHVWRVSXUFDUERQSULFLQJ´
Gernot Wagner m.fl.
174
skriver i Nature att ett korrekt pris på el som tar hänsyn till såväl negativa som
positiva externa effekter på både kort och lång sikt, och som varieras utifrån geografiska förutsättningar, vore en optimal klimatåtgärd. Detta är dock både analytiskt och praktisk mycket svårt. De menar att det i dag är mer sannolikt att en politik som driver ner kostnaderna för förnybar energi kan åstadkomma den förändring som krävs.
Förnybar energiteknik har redan fallit i pris men prisfallet behöver drivas på ytterligare för att åstadkomma verklig förändring, dvs. att koldioxidutsläppen minskar i absoluta tal mätt. Författarna anger Tyskland som ett föredöme. Det tyska beslutet att fasa ut kärnkraft och samtidigt minska koldioxidutsläppen från exempelvis kolkraft, samt att stödja förnybar energi genom stimulerad ökad efterfrågan, har bidragit starkt till att driva ner kostnaderna för förnybar energi. De tyska energikonsumenterna har betalat för denna utveckling. Kina å sin sida har bidragit genom en policy som ökat utbudet av förnybar energiteknik.
Inte heller för subventioner av förnybar energiteknik finns det någon optimal generell lösning. Författarna förespråkar istället kontrollerade policyexperiment (som t.ex. i Tyskland). Ett första kriterium för ett sådant är att det passerar en kostnadsnyttoanalys, för vilket tröskeln bedöms som mycket låg. De flesta subventioner av förnybar energiteknik är positiva ur ett klimatperspektiv, inte minst eftersom de skapar läroeffekter.
175
Stöd till förnybar energiteknik bör inkludera åtgärder som
öppnar upp tillgången till energinätet. Wagner med kollegor menar vidare att subventionerna bidrar till att öka möjligheterna att få till stånd internationella överenskommelser såsom ett globalt tak för koldioxid eller en global koldioxidskatt.
170
Gurría (2013)
171
OECD (2015)
172
Se exempelvis i Wijkman och Skånberg (2015a; 2015b); liksom Naturvårdsverket (2006); samt Miljömålsrådet (2008)
173
Se exempelvis European Resource Efficiency Platform (2014) samt Naturvårdsverket (2015)
174
Wagner et al (2015)
175
Van Bentham et al. (2008)
341
Bilaga 9
Rezai och Ploeg
176
har efter en mer formell analys kommit fram till samma övergripande slutsats. De
menar att en socialt optimal klimatpolitik förutsätter en aggressiv subvention av förnybar energi på kort sikt och en gradvis ökning av koldioxidskatten, som på sikt minskar. Under en övergångsperiod används både subventioner och koldioxidskatt. De menar att det inte bara är viktigt att internalisera externa negativa effekter utan att det också är viktigt att läroeffekter uppstår genom att stödja förnybar energiteknik.
Deras resultat indikerar en global koldioxidskatt på initialt 100 USD/tC, som gradvis ökas till 275 USD/tC fram till 2050. Därtill sker en subvention av förnybar energi på 160 USD/tC initialt, vilken ökas till 380 USD/tC vid 2030 och sedan snabbt minskas ner mot noll. Enligt deras beräkningar leder förslaget till att 400 GtC förbränns, vilket är betydligt mindre än i deras BAU-alternativ som omfattar 2510 GtC. Uppvärmningen stannar på 2,3 grader jämfört med 5,3 och den välfärdsförlust som undviks motsvarar 73 procent av dagens globala BNP.
Rezai och Ploeg poängterar dock att det är just kombinationen av subventioner och koldioxidskatt som genererar en optimal klimatpolitik. Enbart subventioner kan leda till en grön paradox, dvs. att industrin accelererar sin utvinning av fossil energi på grund av rädsla för att värdet av de fossila fyndigheterna faller i framtiden. Det krävs alltså att efterfrågan på fossil energi dämpas genom att priset på koldioxidutsläpp hålls uppe via en koldioxidskatt.
177
Kapital till subventionerna skulle kunna finansieras dels med en koldioxidskatt, dels genom att avveckla och rikta om de miljöskadliga subventioner som idag finns, särskilt de som går till fossila bränslen. Globalt uppskattas subventionerna till fossila bränslen till över 600 miljarder dollar per år, medan EU lägger i storleksordningen tiotals miljarder euro varje år.
178
5.2.2. Klimatklubbar kan lösa snålskjutsproblem Gernot Wagner och Martin Weitzman pekar i boken “Climate Shock: The Economic Consequences of a Hotter Planet” på att ett avgörande hinder mot att internationella klimatåtgärder vidtas är ”free riderproblemet”, dvs. att länder hoppas kunna åka snålskjuts på andra länders åtgärder. Ingen tar tag i problemet utan hoppas på att någon annan ska göra det. Detta eftersom egna åtgärder inte odelat kommer det egna landet till nytta utan är förknippade med ”överspillningseffekter”, dvs. nyttan är global medan åtgärdskostnaderna är nationella.
I William Nordhaus recension av boken föreslår han en lösning på detta problem – ”klimatklubbar”. En klimatklubb skulle vara en frivillig sammanslutning i vilken medlemmarna drar nytta av att tillsammans bära kostnaderna för en aktivitet. Klubbarna bör ge så stora nyttor att de överväger kostnaden av att vara med. Enligt Nordhaus bör medlemmarna i en klimatklubb ta på sig harmoniserade men kostsamma klimatåtgärder, till exempel att införa ett minimipris på koldioxid på 40 USD per ton CO
2
(det svenska maxpriset på koldioxid, cirka 150 USD, är långt högre men det
svenska minimipriset är betydligt lägre). Nordhaus menar att en koldioxidskatt kan vara det enklaste medlet men att det är upp till varje medlem att välja sin metod.
En viktig komponent i detta förslag är att länder som inte är medlemmar i klubben straffas. Ekonomiska analyser indikerar, enligt Nordhaus, att det bästa straffet är en procentuell skatt på import (border tax adjustment).
176
Rezai och van der Ploeg (2014) 177 Se även Nilsson, M. på SvD 11 dec 2015: http://www.svd.se/hoga-energipriser-avgorande-forklimatet/om/klimatmotet-i-paris
178
The Global Commission on the Economy and Climate (2014) anger de globala subventionerna till fossilbränslen till 600 miljarder USD per år. Angående EU, se: Valsecchi et al. (2009) och Oosterhuis et al. (2014): http://ec.europa.eu/environment/enveco/taxation/pdf/201412ffs_final_report.pdf. Se även Naturvårdsverket (2012). Statistiska centralbyrån (2010) har uppskattat miljöskadliga subventioner i Sverige i storleksordningen miljarder kronor.
342
Bilaga 9
Fördelen med att inrätta klubben är att det skapar en strategisk situation som är den motsatta till dagens, där det lönar sig att hoppas på att åka snålskjuts. Incitamenten blir strategiskt korrekta. Det skapas ett incitament att gå med i klubben och införa en koldioxidskatt som i motsats till klimattullar genererar intäkter till det egna landet. Nordhaus medger att konceptet inte är oproblematiskt men att det saknas bättre alternativ och att åtgärden skulle kunna visa sig vara effektiv.
Nordhaus förslag är inte nytt. OECD har länge lett diskussionen genom att analysera förutsättningarna för effektiv klimatpolitik efter 2012. OECD:s slutsatser efter flerårigt engagemang i frågan är att det i dag behövs ordentligt förstärkta policys för utsläppsminskningar för att uppnå internationellt antagna temperaturmål.
179
Redan 2009 drar OECD slutsatsen att verksamma utsläppsminskningsåtgärder
förutsätter en koalition av länder som tillsammans säkerställer i) måleffektivitet (dvs. som innebär att ambitiösa mål uppnås även om länder utanför koalitionen inte vidtar åtgärder), ii) att åtgärderna är ekonomiskt genomförbara (dvs. att målen kan nås utan att de kostar allt för mycket), iii) att de levererar nettoförmåner för de länder som ingår i koalitionen, samt iv) skapar tillräckligt med incitament till de länder som ingår.
Exempel på länder som har mycket att förlora, och relativt lite att vinna, på utsläppsminskningar är Ryssland, länder i Mellanöstern och Kina.
180
5.2.3. Ett globalt Apolloprojekt ± ett 10-årigt globalt projekt Även om nuvarande löften på klimatområdet uppfylls har världen med nuvarande politik och åtgärdsarsenal en låg chans att nå målet om maximalt 2 eller 1,5 graders uppvärmning, utan förändringar är omfattande risker och kostnader att förvänta.
181
Det som krävs för att vända
utvecklingen är dock framförallt en sak: Att förnybar energi blir billigare än fossil. Historiskt är det offentligt finansierad forskning som lett fram till stora teknologiska genombrott, såsom datorn, halvledare, internet, satellitkommunikation, kärnkraft etcetera. Trots att så mycket står på spel kan det därför sägas satsas allt för lite på forskning inom området. Istället finns en stor tillit till FoU inom privat sektor, och forskningen om förnybar energi får under 2 procent av globala offentligfinansierade medel .
182
Även inom privat sektor är FoU inom förnybar energi underfinansierad och betydligt lägre än
inom sektorer som till exempel elektronik.
Utifrån dessa slutsatser har forskarna David King, John Browne, Richard Layard, Gus O’Donnell, Martin Rees, Nicholas Stern och Adair Turner formulerat ett upprop. De föreslår ett globalt Apolloprojekt-liknande program inom klimatområdet. Målet är att förnybar energi ska bli billigare än fossil i soliga delar av världen år 2020, och globalt från 2025. Alla regeringar som går med i programmet ska förpliktiga sig att spendera i genomsnitt 0,02 procent av BNP på programmet mellan 2016 och 2025. Som en del av programmet ska det finnas en kommitté som årligen tar fram en färdplan över vilka vetenskapliga genombrott som krävs (en metod som visat sig framgångsrik inom halvledarområdet). Förslaget har därtill en rad mer detaljerade förslag avseende organisation och representation.
Författarna poängterar att det är viktigt att forskningen kompletteras med en incitamentsstruktur som på ett genomgripande plan omsätter de klimatpolitiska målen till handling, vilket omfattar mer än tillförsel av förnybar energi. För att bygga vidare på liknelsen så handlade det ursprungliga Apolloprojektet inte ”bara” om att möjliggöra en resa till månen, utan också om att verkligen skicka en människa dit och sedan ta henne tillbaka till Jorden på ett säkert sätt.
5.3. Sammanfattande slutsatser
Vi vet i dag att en utveckling i tangentens riktning innebär mycket stora risker. Allvarligast är att många människors liv och välfärd hotas. Då vi i denna rapport främst analyserat kostnader och nyttor
179
Se exempelvis OECD:s generalsekreterare Angel Gurría (2013).
180
OECD (2009)
181
King et al. (2015)
182
King et al. (2015)
343
Bilaga 9
av att vidta klimatåtgärder är dock en övergripande slutsats att det är lönsamt att agera och att ekonomin kommer att drabbas hårt om åtgärder inte sätts in. Det positiva är att det finns lösningar och att dessa på en aggregerad nivå innebär en mångfald av positiva effekter på ekonomin. Vid sidan av konventionella förslag som visat sig svåra att driva igenom på en global nivå finns det åtgärder som kan genomföras av en mindre grupp aktörer eller länder och som ändå kan vara potentiellt verksamma.
344
Bilaga 9
6. Referenser
Ackerman, F., E.A. Stanton, C. Hope and S. Alberth (2009). Did the Stern Review underestimate U.S.
and global climate damages? Energy Policy 37 (7): 2717-2721.
Alfredsson E. C. and A.Wijkman (2014). The Inclusive Green Economy — Shaping society to serve
sustainability — minor adjustments or a paradigm shift? Prestudy, Mistra, http://www.mistra.org/publikationer/forstudier/the-inclusive-green-economy.html.
Alfredsson, E. C. (2002). Green Consumption, Energy Use and Carbon Dioxide Emission. Umeå
University: GERUM kulturgeografi, 2002:1.
Alfredsson, E. C. (2003). Green consumption – No solution for climate change. Energy 29 (2004) 513-
523.
Ambec, S., A. M. Cohen, S. Elgie, och P. Lanoie (2013). The Porter Hypothesis at 20: Can
Environmental Regulation Enhance Innovation and Competitiveness? Review of Environmental
Economics and Policy 7(1), 2–22.
Ariansen, P. (1993). Miljöfilosofi. Nora: Nya Doxa.
Arlinghaus, J. (2015) Impact on Carbon Prices on Indictors of Competitiveness: A review of empirical
findings. OECD Environment Working Papers 87. Paris: OECD.
Azar, C., Lindgren, K., Larson, E., Möllersten, K. (2006). Carbon capture and storage from fossil fuels
and biomass²costs and potential role in stabilizing the atmosphere
. Clim Change 74:47–79
.
Baer, P., Athanasiou, T., Kartha, S. och Kemp-Benedict, E. (2008). The Greenhouse Development
Rights Framework. The right to development in a climate constrained world. Berlin: Heinrich
Böll Stiftung, Eco Equity, Christian Aid och Stockholm Environment Institute.
Barreca A., K. Clay, O. Deschenes, M. Greenstone, J.S. Shapiro (2012). Adapting to Climate Change:
The Remarkable Decline in the U.S. Temperature-Mortality Relationship over the 20th Century, MIT, CEEPR WP 2013-003, December 2012
Barker, T. och S. S.Scrieciu (2010). Modeling Low Climate Stabilization with E3MG, Towards a ‘New
Economics’ Approach to Simulating Energy-Environment-Economy System Dynamics. The
Energy Journal, Volume 31 (Special Issue 1). The Economics of Low Stabilization. 2010 by the IAEE. All rights reserved.
Barua, P, L. Tawney & L. Weischer (2012). Delivering on the clean energy economy: The role of policy
in developing successful domestic solar and wind industries.
Bigano, A., J. M. Hamilton, R. S. J. Tol. (2007). The impact of climate change on domestic and
international tourism: A simulation study. The Integrated Assessment Journal Bridging
Sciences & Policy 7, 1, 25–49.
Biggs, R., Westley, F. R., Carpenter, S. R. (2010). Navigating the back loop: fostering social innovation
and transformation in ecosystem management. Ecology and Society 15(2), 9.
Brännlund, R., T. Lundgren, S. Lundberg. (2015).
Fyra genomtänkta steg för en effektiv klimatpolitik.
Västerbottens Kuriren, Publicerad 2015-11-11 22:15:15, http://www.vk.se/1570844/engenomtankt-politik-for-en-effektiv-klimatpolitik.
Burke, M., Hsiang, S. M., Miguel, E. (2015). Global non-linear effect of temperature on economic
production. Nature 527, 235–239.
CDP/2050. (2014). Successful integration of climate change aspects in Nordic businesses. Se:
http://2050.se/wp-content/uploads/2014/10/Successful-integration-report.pdf.
Cheung, W. W. L., Lam, V. W.Y., Sarmiento, J. L., Kearney, K., Watson, R. and Pauly, D. (2009).
Projecting global marine biodiversity impacts under climate change scenarios. Fish and Fisheries 10: 235–251. doi: 10.1111/j.1467-2979.2008.00315.x
345
Bilaga 9
Cline, W. R. (1992). The Economics of Global Warming. Washington DC: Institute for International
Economics.
Dell, M., Jones, B.F., Olken, B. A. (2014). What Do We Learn from the Weather? The New Climate–
Economy Literature. Journal of Economic Literature 52, 740–798.
Diamond, J. (2005). Collapse. How societies choose to fail or succeed. London: Penguin.
Edenhofer O., B. Knopf, T. Barker, L. Baumstark, E. Bellevrat, B. Chateau, P. Criqui, M. Isaac, A.
Kitous, S. Kypreos, M. Leimbach, K. Lessmann, B. Magné, S. Scrieciu, H. Turton, D. P. van Vuuren. (2010). The Economics of Low Stabilization: Model Comparison of Mitigation
Strategies and Costs. The Energy Journal, Volume 31 (Special Issue 1). http://lepii.upmfgrenoble.fr/IMG/pdf/PC_article-energy-journal_vol31.pdf.
Edmonds, J., M. Wise, H. Pitcher, R. Richels, T. Wigley, and C. MacCracken. (1997). An Integrated
Assessment of Climate Change and the Accelerated Introduction of Advanced Energy Technologies, Mitigation and Adaptation Strategies for Global Change, 1, pp. 311-39.
EEA. (2001). Late lessons from early warnings: the precautionary principle 1896-2000. Report 22-
2001. Copenhagen: EEA.
EEA. (2013). Late lessons from early warnings: science, precaution and innovation. Report 1-2013.
Copenhagen: EEA.
EEA. (2015). The European Environment State and Outlook 2015. Synthesis report. Copenhagen:
EEA.
Eriksson, J., Karlsson, M., Reuter, M. (2010a). Regulating Chemical Risks: European and Global
Challenges. Scientific Committees and EU Policy: The Case of SCHER. I: Eriksson et al. (eds.)
Dordrecht: Springer.
Eriksson, J., Karlsson, M. och Reuter, M. (2010). Technocracy, politicization, and non-involvement:
politics of expertise in the European regulation of chemicals. Review of Policy Research 27, 167-185.
European Commission. (2009). GDP and beyond. Measuring progress in a changing world.
Communication to the Council and the European Parliament. 2009. COM(2009) 433 final. Brussels, 20.8.2009.
European Resource Efficiency Platform. (2014). Manifesto & Policy Recommendation. Se:
http://ec.europa.eu/environment/resource_efficiency/documents/erep_manifesto_and_policy _recommendations_31-03-2014.pdf.
Europeiska Kommissionen (2014). Beslut om förteckning rörande koldioxidläckage 2015-2019.
Official Journal 29.10.2014, L 308, 114-124.
Federal Ministry for the Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety. (2007). Environment
– Innovation – Employment. Elements of a European Ecological Industrial Policy. Working
Paper to the Informal Meeting of Environment Ministers in Essen 1st-3rd June, 2007 (http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/mailing/file360.PDF).
Folke, C., Carpenter, S. R., Walker, B., Scheffer, M., Chapin, T., Rockström, J. (2010) Resilience
Thinking: Integrating Resilience, Adaptability and Transformability. Ecology and Society 15(4), 20.
Forsberg, G. (1999). Institutionell ekologisk ekonomi med positionsanalys. Avhandling. Uppsala: SLU;
Söderbaum P (2000) Ecological Economics. London: Earthscan.
Larsson, G. (2008). Köp av utsläppsminskningar utomlands. Stockholm: Fores.
Gates, W. E. (1967). The Spread of IBN Khaldun’s Ideas on Climate and Culture. Journal of the History
of Ideas 28, 415–22.
346
Bilaga 9
Gillingham K, Nordhaus WD, Anthoff D, Blanford G, Bosetti V, Christensen P, McJeon H, Reilly J,
Sztorc P (2015) Modeling Uncertainty in Climate Change: A Multi-Model Comparison. NBER Working Paper No. 21637, se: http://www.nber.org/papers/w21637.
Goettle, R.J., Ho, M.S., Jorgenson, D.W., Slesnick, D.T., Wilcoxen, P.J. (2007) IGEM, an Inter-
temporal General Equilibrium Model of the U.S. Economy with Emphasis on Growth, Energy and the Environment, EPA.
Gurría, A. (2013). The climate challenge: Achieving zero emissions. Se: http://www.oecd.org/env/the-
climate-challenge-achieving-zero-emissions.htm.
Gustafsson, M., Forsberg, B., Orru, H., Åström, S., Teike, H. och Sjöberg, K. (2015). Quantification of
population exposure to NO2, PM2.5 and PM10 and estimated health impacts in Sweden 2010.
Rapport B2197. Stockholm: IVL.
Hagainitiativet. (2015). En vinnarpolitik för klimatet och näringslivet. Stockholm: Hagainitiativet.
Hansen, J., Kharecha, P., Sato, M., Masson-Delmotte, V., Ackerman, F., Beerling, DJ., Hearty, PJ.,
Hoegh-Guldberg, O., Hsu, SH., Parmesan, C., Rockstrom, J., Rohling, EJ., Sachs, J., Smith, P., Steffen, K., Van Susteren, L., von Schuckmann, K. och Zachos, JC. (2013) Assessing ‘‘Dangerous
Climate Change’’: Required Reduction of Carbon Emissions to Protect Young People, Future Generations and Nature. PLOS One 8, 12, 1-26.
Hansson, S.O. (2012). Riskfilosofi. Stockholm: Liber.
High Level Group on Competitiveness, Energy and the Environment. (2007). Third report.
Contributing to an integrated approach on competitiveness, energy and the environment policies. Brussels: European Commission.
Höhne, N., den Elzen, M. och Escalante, D. (2013) Regional GHG reduction targets based on effort
sharing: a comparison of studies. Climate Policy 14, 122-147.
IEA (2012). World Energy Outlook. Paris: IEA.
ITPS (2014) Den svenska klimatpolitikens kostnader och betydelse, Peter Bohm, A2004:003
Interagency Working Group on Social Cost of Carbon. (2013). Technical update of the Social Cost of
Carbon for regulatory Impact Analysis, US Government. (Se: http://go.nature.com/vzpkkb).
IPCC. (1995). Climate change. Second Assessment. Geneva: UNEP, WMO.
IPCC. (2001). Working Group II: Impacts, adaptation and vulnerability. Summary for policymakers.
Cambridge: Cambridge University Press
IPCC. (2007). Climate Change 2007: Synthesis Report. Fourth Assessment Report.
IPCC. (2013). Climate change 2013. The physical science basis. WG1. Cambrige: CUP.
IPCC. (2014). Climate Change 2014. Synthesis report. Summary for Policymakers. Geneva: IPCC.
IPCC WG III. (2014). Summary for policymakers. (se: http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-
report/ar5/wg3/ipcc_wg3_ar5_summary-for-policymakers.pdf).
Jaeger, C. C., Paroussos, L., Mangalagiu, D., Kupers, R., Mandel, A. och Tabara, J. D. (2011). A New
Growth Path for Europe Generating and Prosperity and Jobs in the Low-Carbon Economy. Synthesis Report. Potsdam: European Climate Forum.
Johansson, D. J. A., O’Neill, B. C., Tebaldi, C. och Häggström, O. (2015) Equilibrium climate sensitivity
in light of observations over the warming hiatus. Nature Climate Change 5, 449-453.
Karlsson, M. (2015). Statsstöd i EU som möjlighet och hinder för svensk klimatpolitik. Underlag till
Miljömålsberedningen.
347
Bilaga 9
Karlsson, M. (2005). Managing Complex Environmental Risks. Academic Thesis. Karlstad University
Studies 2005:34. Karlstad: KAU.
Keohane N, Goldmark, P. (2008). What Will it Cost to Protect Ourselves from Global Warming? The
Impact on the U.S. Economy of A Cap-and-trade policy for greenhouse gas emissions,
Environmental Defense Fund
Kesicki F., Ekins, P. (2012). Marginal abatement cost curves: a call for caution. Climate Policy 12, 219-
236.
King, D, J. Brown, R. Laylard, G O´Donnel, M. Rees, N. Stern, A. Turner. (2015) A Global Apollo
Programme to Combat Climate Change, London School of Economics and Political Science.
Klimat- och sårbarhetsutredningen. (2007). 6YHULJHLQI|UNOLPDWI|UlQGULQJDUQDíKRWRFK
möjligheter. SOU 2007:60. Stockholm: Fritzes.
Krook Riekkola, A. E. O. Ahlgren, P. Söderholm (2011). Ancillary benifits of climate policy in a small
open economy: The case of Sweden. Energy Policy 39, 4985–4998
Kumhof, M., Muir, D. (2012). Oil and the World Economy: Some Possible Futures. IMF working paper,
se: https://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2012/wp12256.pdf.
Kypreos and Bahn (2003). A MERGE Model with Endogenous Technological Progress, ResearchGate.
Leimbach, M., N. Bauer, L. Baumstark, O. Edenhofer (2009): Mitigation costs in a globalized world:
climate policy analysis with REMIND-R, Environmental Modeling and Assessment, http://www.springerlink.com/content/p52n0447v876497q/
Lenton, T. M., Held, H., Kriegler, E., Hall, J. W., Lucht, W., Rahmstorf, S., Shellnhuber, J. (2008),
Tipping elements in the Earth’s climate system. PNAS 105, 1786-1793.
Liljegren, E. (1999). Den stora förvirringen. Working papers in transport and communication history
1999:5. Licentiatuppsats. Uppsala: Uppsala universitet.
Mahony, M. (2015). Climate change and the geographies of objectivity: the case of the IPCC’s burning
embers diagram. Transactions of the Institute of British Geographers 40, 153-167.
Mäler, K. G. och Vincent, J. R. (eds.) (2005) Handbook of Environmental Economics. Vol 2. Valuing
environmental changes. Philadelphia: Elsevier.
Mattsson B (1988) Cost-benefitkalkyler. Göteborg: Esselte.
Meinshausen, M., Jefferey, L., Guetschow, J., du Pont, Y. R., Rogelj, J., Schaeffer, M., Höhne, N., den
Elzen, M., Oberthür, S. och Meinshausen, N. (2015) National post-2020 greenhouse gas targets and diversity-aware leadership. Nature Climate Change 5, 1098-1107.
Michanek, G. och Zetterberg, C. (2012). Den svenska miljörätten. Uppsala: IUSTUS.
Miljöbalken (SFS 1998:808) 2 kap. 7 §.
Miljömålsberedningens grunddirektiv (2010:74) hänvisas till kommittéförordningen
Miljömålsrådet (2008) Miljömålen - nu är det bråttom. Miljömålsrådets utvärdering av Sveriges
miljömål. Stockholm: Naturvårdsverket.
Moberg, Å., Finnveden, G., Johansson, J., Steen, P. (1999). Miljösystemanalytiska verktyg – en
introduktion med koppling till beslutssituationer. AFR report 251. Stockholm:
Naturvårdsverket.
Nasiritousi, N, (2016). Shapers, Brokers and Doers: The Dynamic Roles of Non-State Actors in Global
Climate Change Governance. Linköpings universitet, Institutionen för tema, Tema
348
Bilaga 9
Miljöförändring. Linköping: Linköpings universitet, Filosofiska fakulteten. (se http://dx.doi.org/10.3384/diss.diva-123295).
Naturvårdsverket. (2006). Fortsatt grön skatteväxling. Rapport 5390. Stockholm: Naturvårdsverket
Naturvårdsverket. (2012). Potentiellt miljöskadliga subventioner. Rapport 6455. Stockholm:
Naturvårdsverket.
Naturvårdsverket (2015). Styr med sikte på miljömålen – Naturvårdsverkets fördjupade utvärdering
av miljömålen 2015. Rapport 6666. Stockholm: Naturvårdsverket.
Nelson, GS, Valin, H., Sands, RD., Havlík, P., Ahammad, H., Deryng, D., Elliott, J., Fujimori, S.,
Hasegawa, T., Heyhoe, E., Kyle, P., Von Lampe, M., Lotze-Campen, H., Mazon d’Croz, D., van Meijl, H., van der Mensbrugghe, D., Müller, C., Popp, A., Robertson, R., Robinson, S., Schmid, E., Schmitz, C., Tabeau, A. och Willenbockel, D. (2014). Climate change effects on agriculture: Economic responses to biophysical shocks. PNAS 111, 3274-3279.
Naturvårdsverket. (2015). Styr med sikte på miljömålen – Naturvårdsverkets fördjupade utvärdering
av miljömålen 2015. Rapport 6666. Stockholm: Naturvårdsverket.
Naturvårdsverket och Energimyndigheten. (2006). Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken se på:
https://www.naturvardsverket.se/Documents/publikationer/620-5616-6.pdf).
Nilsson, M., Varnäs, A., Kehler Siebert, C., Nilsson, LJ., Nykvist, B. and Ericsson, K. (2009). A
European Eco-Efficient Economy. Stockholm: Stockholm Environment Institute (se http://www.sei-international.org/mediamanager/documents/Publications/Policyinstitutions/europeanecoefficienteconomyfinal.pdf).
Nordhaus, W. D. (2008). A question of balance. Yale: YUP.
Nordhaus, W. D. (2009). An Analysis of the Dismal Theorem. Yale University: Department of
Economics; National Bureau of Economic Research (NBER).
Nordhaus, W. D. (2011). Estimates of the Social Cost of Carbon: Background and Results from the
RICE-2011 Model. Cowles Foundation Discussion Paper No. 1826. Se: http://dido.wss.yale.edu/P/cd/d18a/d1826.pdf
Nordhaus, W. D. (2012). Why the Global Warming Skeptics Are Wrong. Se:
http://www.nybooks.com/articles/archives/2012/mar/22/why-global-warming-skeptics-arewrong.
Nordhaus, W. D. och Boyer, J. (2000). Warming the World: Economic Models of Global Warming.
Cambridge: MIT Press.
Nordhaus, W. D. (1992). An Optimal Transition Path for Controlling Greenhouse Gases. Science 258,
1315-1319.
OECD. (2009). The Economics of Climate Change Mitigation: Policies and options for global action
beyond 2012. Paris: OECD
OECD (2015). The Economic Consequences of Climate Change. Paris: OECD. Se:
http:/dx.doi.org/10.1787/9789264235410-en.
Österblom, H., Hansson, S., Larsson, U., Hjerne, O., Wulff, F., Elmgren, R., Folke, C. (2007). Human-
induced trophic cascades and ecological regime shifts in the Baltic Sea. Ecosystems 10, 877-889.
Oosterhuis, F., Ding, H., Franckx, L. och Razzini, P. (2015). Enhancing comparability of data on
estimated budgetary support and tax expenditures for fossil fuels. Bryssel: European Commission.
Paltsev, S., Reilly, J.M., Jacoby, H.D., Eckaus, R.S., McFarland, J., Sarofim, M., Asadoorian, M. and
Babiker, M. (2005). The MIT Emissions Prediction and Policy Analysis (EPPA) Model: Version 4, Report No. 125, MIT.
349
Bilaga 9
Persson, M., Sterner, T. (2008). Konsensus i förändring. Klimatekonomi efter Stern. Ekonomisk
Debatt 4, 65-81.
Porter, M. (1991). America´s Green Strategy. Scientific American 264(4), 168.
Porter, M. och C. van der Linde (1995). Towards a New Conception of the Environment-
Competitiveness Relationship. Journal of Economic Perspective 9(4), 97-118.
Raleigh, C, L Jordan and I Salehyan (2008). Assessing the impact of climate change on migration and
conflict. Paper presented at “Social Dimensions of Climate Change, Social Development
Department, the World Bank, Washington DC, 5–6 March 2008.
Rao och Riahi (2006). Climate Change 2007, Mitigation of Climate Change. Working group III,
Contribution to the Fourth Assessment Report of the IPCC.
Renn O, Klinke A (2002). A New Approach to Risk Evaluation and Management: Risk-based,
Precaution-based and Discourse-based Strategies. Risk Analysis 22, 1071-1094
Revesz RL, Howard PH, Arrow K, Goulder LH, Kopp RE, Livermore MA, Oppenheimer M, Sterner T
(2014). Global warming: Improve economic models of climate change. Nature 508, 173-175.
Rezai A. och van der Ploeg, F. (2014) Abandonning Fossil Fuel: How fast and how much? OxCarre
Research Paper 123.
Roelfsema, M., M. Harmsen, J. Olivier, A. Hof (2015). Climate action outside the UNFCCC Assessment
of the impact of international cooperative initiatives on greenhouse gas emissions. PBL Policy
Brief, publication number: 1188.
Rogelj, J., Hare, W., Lowe, J., van Vuuren, D. P., Riahi, K., Matthews, B., Hanaoka, T., Jiang, K. och
Meinshausen, M. (2011) Emission pathways consistent with a 2 °C global temperature limit.
Nature Climate Change 1, 413-418.
Ross, M.T (2005). Documentation of the Applied Dynamic Analysis of the Global Economy (ADAGE)
Model, Working Paper 05:01. Research Triangle Institute.
Sachs, J. och Tubiana, L. (2014). Pathways to deep decarbonisation. 2014 report. SDSN och IDDRI:
Se: http://unsdsn.org/wp-content/uploads/2014/09/DDPP_Digit_updated.pdf.
Sandin, P. (1999). Dimensions of the precautionary principle. Human and Ecological Risk Assessment
5, 889-907.
Sanne, C. (2010). Keynes barnbarn: en bättre framtid med arbete och välfärd. Stockholm: Formas.
Scheffer, M., Carpenter, S., Foley J. A., Folke, C. och Walker, B. (2001). Catastrophic Shifts in
Ecosystems. Nature 413, 591-596.
Schellnhuber H.J. (2015). Common ground. The Papal Encyclical, Science and the Protection of Planet
Earth. Potsdam Institute for Climate Impact Research. https://www.pikpotsdam.de/images/common-ground.
Scocco S. & E. Alfredsson (2008). Konsten att nå både klimatmål och tillväxt. Institutet för
tillväxtpolitiska studier [ITPS], nuvarande Tillväxtanalys
Shaw, C., Hales, S. och Howden-Chapman P, Edwards R (2014). Health co-benefits of climate change
mitigation policies in the transport sector. Nature Climate Change 4, 427-433.
SIKA (2005). Den samhällsekonomiska kalkylen. Rapport 2005:5. Stockholm: SIKA.
SMHI (2014) Klimatstabilisering – vad krävs? Promemoria. Se:
http://www.smhi.se/polopoly_fs/1.36618!/Infoblad%20IPCC%20jan%202014.pdf
Smith, JB., Schneider, S.H., Oppenheimer, M., Yohe, GW., Hare, W., Mastrandrea, M D., Patwardhan,
A., Burton, I., Corfee- Morlot, J., Magadza, CHD., Fussel, H-M., Pittock, AB., Rahman, A.,
350
Bilaga 9
Suarez, A. och van Ypersele, J-P. (2009). Assessing dangerous climate change through an update of the Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) ‘Reasons for Concern’. PNAS 106, 4133–7.
Smith, A. (2013). The Climate Bonus. Co-benefits of climate policy. London: Routledge.
Socialstyrelsen, IMM, SLL (2005). Miljöhälsarapporten. Stockholm: Norstedts.
Statistiska centralbyrån. (2010). Miljörelaterade skatter, subventioner och utsläppsrätter. Rapport
2010:2. Stockholm: SCB
Steffen, W., Richardson, K., Rockström, J., Cornell, SE., Fetzer, I., Bennett, EM., Biggs, R., Carpenter,
SR., de Vries, W., de Wit, CA., Folke, C., Gerten, D., Heinke, J., Mace, GM., Persson, LM., Ramanathan, V., Reyers, B. och Sörlin, S. (2015). Planetary boundaries: Guiding human development on a changing planet. Science, doi: 10.1126/science.1259855.
Stehfest, E., D. van Vuuren, T. Kram, L. Bouwman (2014) Integrated Assessment of Global
Environmental Change with IMAGE 3.0, Model description and policy applications. Se: http://www.pbl.nl/sites/default/files/cms/PBL-2014-
Integrated_Assessment_of_Global_Environmental_Change_with_IMAGE_30-735.pdf
Stern N (2006). The Economics of Climate Change. Cambridge: CUP.
Stern N (2015). Why are we waiting? The Logic, Urgency, and Promise of Tackling Climate Change.
Cambridge MA: MIT Press.
Stiglitz, J., Sen, A. och Fitoussi, JP. (2010). Report By The Commission on the Measurement of
Economic Performance and Social Progress.
Svensk Cykling. (2014). Cykeltrendrapporten, Spaning om cyklar. Se: http://svenskcykling.se/wp-
content/uploads/2015/09/Cykelrapport_SvenskCykling_2014_WEB_small.pdf
The Global Commission on the Economy and Climate (2014). Better growth. Better climate. The New
Climate Economy Report. Washington: NCE.
The Global Commission on the Economy and Climate (2015). Seizing the global opportunity
partnerships for better growth and a better climate. The 2015 New Climate Economy (NCE)
Report. Washington: NCE.
Thompson, T., Rausch, S., Saari, R. K., Selin, N. E. (2014). A systems approach to evaluating the air
quality co-benefits of US carbon policies. Nature Climate Change 4, 917-923.
Tillväxtanalys (2012). Miljödriven näringslivsutveckling - Några grundläggande utgångspunkter för
en verksam, effektiv och lärande politik. Rapport 2012:02.
Tillväxtanalys (2012). Privat riskkapital och Cleantech - Förutsättningar och hinder utifrån
investerares perspektiv. Rapport 2012:10.
Tillväxtanalys (2013). Miljöpolitiska styrmedel och företagens konkurrenskraft – Återbesök hos
Porterhypotesen. WP/PM 2013:22.2013.
Tillväxtanalys (2014a). Förutsättningar för grön strukturomvandling – Syntesrapport. Rapport
2014:11.
Tillväxtanalys (2014b). Styrmedel för en klimatomställning av näringslivet - Kartläggning av det
klimatpolitiska ramverket. Rapport 2014:10.
Tillväxtanalys (2014c). Styrmedels betydelse för en grön omställning av skogsindustrin. Rapport
2014:02.
Tillväxtverket (2015). Hållbart företagande. Stockholm: Tillväxtverket.
351
Bilaga 9
Tol, R.S.J. (2009). The Economic Effects of Climate Change. Journal of Economic Perspectives 23, 29-
51.
UNEP. (2014). The Emissions Gap Report 2014. A UNEP Synthesis Report. Nairobi: UNEP.
US Energy Information Administration. (2003). The National Energy Modeling System: An Overview.
26th April 2009, http://www.eia.doe.gov/oiaf/aeo/overview/index.html
US Gov. (2014). The cost of delaying action to stem climate change.
http://scholar.harvard.edu/files/stock/files/cost_of_delaying_action.pdf
Utredningen om en handlingsplan för hållbar konsumtion. (2005). Bilen, biffen, bostaden. SOU
2005:51. Stockholm: Fritzes.
Valsecchi, C., ten Brink, P., Bassi, S., Withana, S., Lewis, M., Best, A., Oosterhuis F., Dias Soares C.,
Rogers-Ganter H., Kaphengst T. (2009). Environmentally Harmful Subsidies: Identification and Assessment. Final report for the European Commission’s DG Environment. Brussels: IEEP.
van Benthem, A., K. Gillingham, and J. Sweeney (2008). Learning-by-Doing and the Optimal Solar,
Policy in California. Energy Journal 29(3): 131-151.
van den Bergh, J. (2010a). Five types of “degrowth” and a plea for “agrowth”. In: Proceedings from
the 2nd Conference on Economic Degrowth for Ecological Sustainability and Social Equity, Barcelona 26-29 March 2010.
van den Bergh, J. (2010b). Relax about GDP growth: implications for climate and crisis policies.
Journal of Cleaner Production 18, 540–543.
van der Berg, J. C. J .M., Botzen, W. J. W., (2014). A lower bound to the social cost of CO2 emissions.
Nature Climate Change 4, 253-258.
Wagner, G., Kåberger, T., Olai, S., Oppenheimer, M., Rittenhouse, K. och Sterner. T. (2015). Push
renewables to spur carbon pricing. Nature 525, 27-29.
Wara, M. (2014). Measuring the Clean Development Mechanism´s Performance and Potential.
Research gate, http://www.researchgate.net/publication/228119498
Weitzman, M. L. (2007). A review of the Stern review on the Economics of Climate Change. Journal of
Economic Literature 45, 703-24.
Weitzman, ML. (1998). Why the Far-Distant Future Should Be Discounted at Its Lowest Possible Rate.
Journal of Environmental Economics and Management 36, 201-208.
West, J, Smith, S. J., Silva, R. A., Naik, V., Zhang, Y., Adelman, Z., Fry, M. M., Anenberg, S., Horowitz,
L. W., Lamarque, J. F. (2013). Co-benefits of mitigating global greenhouse gas emissions for future air quality and human health. Nature Climate Change 3, 885-889.
Weiss, Jan F. (2015) Essays on Externalities, Regulation, Institutions, and Firm Performance.
Jönköping International Business School, Jönköping University, JIBS Dissertation Series No. 102, 2015.
Weitzman, ML. (2009). Some Basic Economics of Extreme Climate Change. Discussion Paper 2009-
10, Cambridge, Mass.: Harvard Environmental Economics Program.
Wijkman, A., Skånberg, K. (2015a). The Circular Economy and Benefits for Society Swedish Case
Study Shows Jobs and Climate as Clear Winners. The Club of Rome
Wijkman, A., Skånberg, K., Berglund, M. (2015b). The Circular Economy and Benefits for Society Jobs
and Climate Clear Winners in an Economy Based on Renewable Energy and Resource Efficiency. A study pertaining to Finland, France, the Netherlands, Spain and Sweden. The
Club of Rome.
Yamaguchi, M. (2015). Decision making under uncertainty – Climate sensitivity and 2 degree target.
Se: http://www.icef-forum.org/platform/data/file/55b70bcaf36470.18755941.pdf.
352
Bilaga 9
Yohe GW, Lasco RD, Ahmad QK, Arnell NW, Cohen SJ, Hope C, Janetos AC, Perez RT (2007).
Perspectives on climate change and sustainability. I Parry et al (eds.) Climate Change 2007.
Impacts, Adaptation and Vulnerability. Contribution of Working Group II to the 4th AR of the IPCC. Cambridge: Cambridge University Press.
Östblom G. & E. Samakovlis (2007). Linking health and productivity impacts to climate policy costs: a
general equilibrium analysis. Climate Policy 7:5, 379-391.
353
Bilaga 10
Modellanalyser av svenska klimatmål
Miljömålsberedningen 4 maj 2016
En jämförelse och uttolkning av samhällsekonomiska analyser av svenska klimatmål
354
Bilaga 10
Författare: Per Klevnäs Amanda Stefansdotter David von Below
355
Bilaga 10
Innehållsförteckning
Sammanfattning 3
1 Sveriges klimatåtaganden medför stora förändringar i flera sektorer 8
2 Förutsättningar för att minska utsläppen 18
3 Tröghet och barriärer för utsläppsminskningar 29
4 Kategorier av kostnader och konsekvenser 34
5 Sammanfattande slutsatser och rekommendationer 43
Bilaga A
45
Bilaga B
47
Litteraturlista 49
356
Bilaga 10
Lista över tabeller och figurer
Figur 1 Utsläppsminskningar med 85 procent av 1990-års nivå har föreslagits av Miljömålsberedningen .............................................. 9 Figur 2 Utsläppsminskningar för att nå klimatmålen behöver främst ske i transportsektorn och industri ......................................... 10
Figur 3 Förändringar i referensprognoser för utsläpp i den handlande sektorn, 2014-2016 ............................................................ 12 Figur 4 Modellanalyser räknar på olika utsläppsminskningar .......... 15 Figur 5 Utsläppsminskningar och kostnader ...................................... 16 Figur 6 Två kategorier av åtgärder för att minska växthusgasutsläpp ................................................................................ 18 Figur 7 TIMES-Sweden: Val mellan stort antal olika ”teknologier” som möjliggör en given aktivitet till minsta kostnad .................................................................................................. 21 Figur 8 EMEC: gradvis ökande effektivitet, byte av bränsle, och minskning av aktivitet enligt historiska samband ...................... 22 Figur 9 Exempel: Modeller fångar upp mycket olika aspekter av tänkbar framtida utveckling i transportsektorn ........................... 23 Figur 10 Variation i modellresultat för givna absoluta utsläppsminskningar ........................................................................... 24 Figur 11 Kostnadstrappa för åtgärder inom transportsektorn som reducerar växthusgasutsläpp (år 2030) ...................................... 37
357
Bilaga 10
Sammanfattning
Sverige har långtgående klimatmål som kräver stora utsläppsminskningar till 2030, framförallt genom minskade utsläpp från transporter
Miljömålsberedningen lade nyligen fram ett mål om att eliminera nettoutsläpp av växthusgaser till 2045. För att uppnå mål på vägen till 2045 krävs sannolikt stora förändringar redan inom 10-20 år. Stora delar av svenska växthusgasutsläpp styrs av beslut på EU-nivå. De övriga utsläppen, i den ”icke-handlande sektorn”
1
, beräknas uppgå till 29
miljoner ton år 2030, men kan behöva minskas till 17 till 23 miljoner ton, beroende på vilken bana till 2045 som antas. Upp till 80 procent av dessa minskningar kan i sin tur behöva ske genom minskade utsläpp från transporter. Utvecklingen i transportsektorn är därför helt avgörande för bedömningar av vilka konsekvenser svenska klimatmål får de närmaste 15 åren.
Förändringar som krävs för att minska utsläppen kan påverka ekonomiska och sociala värden långt bortom energisektorn
Utsläppsminskningar kräver en rad förändringar, framförallt i hur energi framställs och används. Dessa förändringar har i sin tur inverkan på en rad aktiviteter som är socialt och ekonomiskt viktiga: transporter, uppvärmning av byggnader, kraft- och värmeproduktion, industriell produktion, mm. Förändringar i hur dessa bedrivs förmedlar i sin tur en rad olika effekter i ekonomin. Analyser av följderna – de samhällsekonomiska konsekvenserna – är en viktig del av beslutsunderlaget för bland annat hur klimatmål utformas och administreras, hur delmål bestäms, och vilka styrmedel som används. I Sveriges fall är det särskilt viktigt att förstå konsekvenserna av åtgärder för att minska utsläppen från transporter, av ovan nämnda skäl. Hur olika analyser bedömer dessa blir också starkt drivande av resultaten.
Ett antal modellscenarier analyserar utsläppsminskningar liknande dem som krävs för att nå möjliga svenska klimatmål till 2030
Den här rapporten analyserar 12 olika modellscenarier som bedömer konsekvenserna av svenska klimatmål. Analyserna faller i två kategorier. Merparten är utfärda med en nationalekonomisk så kallad allmänjämviktsmodell, EMEC, som är utvecklad och implementerad av Konjunkturinstitutet
2
. Det finns också analyser med en teknikfokuserad
energisystemmodell, TIMES-Sweden, vars svenska implementering sker vid Luleå Tek-
niska Universitet.
Figur S-1 sammanfattar historiska nivåer, referensbanor, samt scenarier och målnivåer för utsläpp i ett urval av scenarier. Prognoser för utsläpp år 2030 utan ytterligare styrmedelsinsatser (referensscenariot) har justerats med mer än 4 MtCO
2
e de senaste tre åren.
Vad gäller utsläppen i målscenarierna finns endast ett fåtal scenarier i intervallet 17-23 MtCO
2
e, vilket motsvarar den nivå som krävs år 2030 för att nå föreslagna klimatmål år
1
Runt 40 procent av svenska utsläpp regleras genom EU:s utsläppshandelssystem. Denna ”handlande sektor” består företrä-
desvis av tung industri samt kraft- och värmeproduktion . Den icke-handlande sektorn domineras av transporter, men innefattar även utsläpp från jordbruk, viss industri, småskalig värmeproduktion, och ett antal övriga aktiviteter.
2
En populärvetenskaplig beskrivning av EMEC återfinns i Konjunkturinstitutet (2015). För en mer ingående modellbeskriv-
ning, se Östblom och Berg (2006).
358
Bilaga 10
2045. Däremot omfattar många av scenarierna absoluta utsläppsminskningar år 2030 mellan 6,5-16 MtCO
2
e – utsläppsminskningar som ligger i det spann som krävs för att nå
dessa klimatmål givet ett lägre referensscenario.
Figur S-1 Modellanalyser räknar på olika utsläppsminskningar
Not: Figuren visar de olika referensbanor för utsläpp av koldioxidekvivalenter som använts i respektive modellkörning, samt de utsläppsminskningar som beräknas. Kolumnen med utsläppsminskningar angivet i MtCO2 visar den absoluta minskning som har modellerats i respektive scenario, och kolumnen med procentsatser visar det minskning som har modellerats gentemot respektive referensscenario
Källa: Se rapport.
Uppskattningar av de ekonomiska konsekvenserna av klimatmål varierar kraftigt
Uppskattningar av kostnaden av att nå dessa mål varierar kraftigt mellan. I en del scenarier ser utsläpp ut att kunna minskas till målnivåer med blygsamma kostnader (motsvarande mindre än 0,5 procent av 2030 års bruttonationalprodukt, BNP). I andra ger minskningarna stora samhällsekonomiska konsekvenser, med upp till 9 procent BNPbortfall. En viktig slutsats är att extrema värden uppstår till följd av begränsningar i analyserna, eller av ansatser att undersöka utfallet av väldigt osannolika utvecklingar.
Scenarier med mycket höga samhällsekonomiska kostnader bygger på mycket osannolika antaganden om möjligheterna att minska utsläppen
De modellresultat som ger höga kostnader (5-9 procent av BNP) följer av antagandet att det finns mycket stora begränsningar i de tekniska förutsättningarna för hur utsläpp kan minskas i transportsektorn. Konkret antas att ingen ytterligare energieffektivisering, användning av biodrivmedel, eller byte till eldrivna fordon är möjlig, utöver vad som redan sker i referensscenariet, även med skatter långt över dagens nivå. Detta antagande får
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
1990 2000 2010 2020 2030
Scn TIMES Scn EMEC 2014-1
Scn EMEC 2015-1 Scn EMEC 2014-2
Scn EMEC 2016-3 Scn EMEC 2013-2 Scn EMEC 2014-3 Scn EMEC 2013-1 Ref EMEC 2016
-9
Scn EMEC 2016 -3 Scn EMEC 2014 -1
-3
Scn TIMES
-6
Scn EMEC 2014 -2
-8
Scn EMEC 2015 -1
-7
Scn EMEC 2014 -3
-10
Scn EMEC 2013 -2
-11
Scn EMEC 2013 -1
-16
-47%
-32%
-10%
-18%
-23%
-22%
-30%
-34%
Utsläppsminskning
%
Växthusgasutsläpp, icke-handlande sektor
Miljoner ton CO
2
e
Utsläppsminskning
MtCO
2
Ref TIMES Ref EMEC 2013
Ref EMEC 2015
Utsläppsnivåer som krävs 2030 för att nå klimatmål 2045
Ref EMEC 2014
359
Bilaga 10
stort ekonomiskt genomslag: om utsläpp inte kan minskas med mindre utsläpp per kilometer transport, behöver de istället ske genom minskade transporter, vilket leder till minskad ekonomisk aktivitet i ett antal sektorer (”lägre BNP”). I scenarierna drivs detta fram av mycket höga koldioxidskatter som mer än femdubblar priset på drivmedel.
Vår bedömning är att sådana scenarier är högst osannolika. Det finns många studier som visar på avsevärda tekniska möjligheter att minska utsläppen från transporter. Även om dessa åtgärder begränsas av ett flertal faktorer – allt från trögheter i genomförande, till indirekta kostnader – är det inte troligt att de helt uteblir. Koldioxidskatter på de nivåer som antas i scenarierna skulle skapa mycket starka incitament för konsumenter att förändra sina val av fordon och drivmedel. För att till fullo analysera svenska klimatmål krävs modeller som har förmåga att ta detta i beaktande, något EMEC i dagsläget saknar.
Däremot ger dessa scenarier kvalitativ insikt om vad som skulle hända om tekniska förändringar av någon anledning är svåra att genomföra, medan målet för utsläpp ändå ligger fast. Risken är då att kostnaden – och med den allt från fördelningseffekter till strukturomvandling – snabbt skenar iväg.
Scenarierna som visar på mycket låga samhällsekonomiska kostnader bortser från vissa trögheter och effekter i ekonomin som helhet
Långt lägre kostnader på mindre än 0,5 procent av BNP uppstår i ”teknikcentrerade” scenarier. Dessa antar antingen att effektivare fordon, biodrivmedel, och eldrivna fordon anammas i hög grad i referensbanan (utan ytterligare kostnad i modellberäkningarna), och att inga eller mycket små ytterligare utsläppsminskningar därför behövs; eller så uppstår de också vid modellansatser (TIMES-Sweden) som gör en rent teknisk bedömning av vilka olika åtgärder som finns tillgängliga, och vad de skulle kunna kosta. En värdefull lärdom från energisystemmodeller är att merkostnaden av koldioxidfria tekniker för att tillgodose energibehov, om de kan genomföras och kostnadsantagandena stämmer, kan bli relativt liten i förhållande till ekonomin som helhet.
Teknikcentrerade scenarier riskerar dock att underskatta trögheter som begränsar hur snabbt nya tekniska åtgärder kan spridas. Dessa trögheter och barriärer kan innefatta preferenser, beteenden, indirekta kostnader, osäkerhet, infrastruktur, marknadsmisslyckanden, mm. Hur snabbt teknikskifte kan ske är högst osäkert: historiska data är begränsade i vad de kan säga om framtiden, inte minst givet en hög innovationstakt. Modellresultat behöver därför kompletteras med direkta studier och känslighetsanalyser av de barriärer som finns.
Teknikcentrerade scenarier bortser också från viktiga möjliga kostnadsposter och jämviktseffekter i ekonomin som helhet. Förändringar i kostnader för transporter, uppvärmning, industriell produktion, kraft, mm påverkar ekonomin på sätt som inte är uppenbara men som kan vara långtgående. Det är svårt att från befintliga modellresultat avgöra hur viktiga dessa är i praktiken. Nuvarande scenarier visar på avsevärda jämviktseffekter vid mycket höga koldioxidskatter. Större möjligheter att genomföra billigare tekniska lösningar skulle dock leda till långt lägre skattenivåer, och det är svårt att avgöra hur viktiga jämviktseffekter skulle bli i en sådan situation.
360
Bilaga 10
Kostnaden är mycket beroende av antaganden, och beslutsunderlag bör undvika att förlita sig på enstaka scenarier
Ovanstående belyser att det inte är möjligt att bilda sig en entydig uppfattning om kostnaden av klimatmål enbart genom tillgängliga modellresultat. Enskilda resultat drivs starkt av modellbegränsningar, antaganden om vilka åtgärder som står till buds för att minska utsläppen, takten i vilken de kan genomföras, och vilka ytterligare ekonomiska konsekvenser (indirekta kostnader, jämviktseffekter, och sidokostnader/-nyttor) som uppstår.
Befintliga modellresultat bör kompletteras med ytterligare känslighetsanalyser och andra modellansatser
Vår rekommendation är att med hjälp av andra analyser i möjligaste mån skapa måttstockar med vars hjälp modellscenarier kan utvärderas. Dessa kan röra sig om investeringstakt, marknadsandelar för ny teknik och kvalitativa analyser av barriärer till det som antas i modellscenarier.
Modeller har trots begränsningar mycket att bidra med genom att belysa hur olika antaganden påverkar resultaten. Det finns utrymme både med EMEC och med TIMES-Sweden att undersöka ett antal faktorer som påverkar resultaten ytterligare, förslagsvis:
x Styrmedel: Antagandet om att utsläpp minskas genom koldioxidprissättning speglar
inte hur politiken nu bedrivs på transportområdet. x Referensbana: De senaste åren har revisioner av prognoser för 2030 års utsläpp
med mer än 4 MtCO
2
e skett, då till exempel förändrad politik och teknisk utveckling
har påverkat hur stora utsläpp som prognosticeras. Det visar att det är mycket ovisst hur stora ytterligare utsläppsminskningar som krävs för ett givet mål. Om till de utsläppsminskningar som krävs visar sig vara mindre än beräknat överskattar modellberäkningarna kostnaderna, och vice versa. Analyser bör därför undersöka olika referensscenarier. x Bränslepriser: Merkostnaden för alternativ till fossila bränslen beror i hög grad på
bränslepriser, och prognoser för bränslepriser har förändrats avsevärt och förblir högst osäkra. x Teknikutveckling: Både EMEC och TIMES-Sweden gör antaganden om kostnaden
för framtida tekniker. Då dessa direkt påverkar merkostnader för klimatåtgärder, är mycket osäkra, och förändras snabbt för många energitekniker är det viktigt att undersöka hur olika kostnadsantaganden påverkar resultaten.
Olika analyser av framtida konsekvenser kan också kompletteras med andra modellansatser. En viktig analys som saknas i dagens beslutsunderlag är framförallt en representation som kan sätta val och anpassningar inom transportsektorn (såsom val av olika fordon och drivmedel) i relation till anpassningar i ekonomin som helhet (såsom ändrade konsumtionsmönster). Givet vikten av transportsektorn skulle en ”hybridmodell” – det vill säga, en allmänjämviktsmodell med tydlig teknikrepresentation i kraft- och transportsektorn – ha särskilt stort värde i svenska sammanhang.
361
Bilaga 10
Modeller behöver också kompletteras med andra analyser, bland annat av sidonyttor/-kostnader och av kraven för en omställning
Även med nya scenarier och modeller är en viktig slutsats av vår analys att modeller alltid förblir en begränsad del av beslutsunderlaget för samhällsekonomiska konsekvenser. Kompletterande analyser som bygger på andra analysmetoder behövs för en bättre bild, och vi identifierar ett antal områden som vore av särskilt värde för svenska klimatmål:
x Sidonyttor, såsom minskade luftföroreningar, eller eventuella sidokostnader x Omställningsbanor. EMEC är en statisk modell, och säger således inte mycket om
tidsaspekten på förändringar – vilka åtgärder krävs vid vilken tidpunkt? x Omställningskostnader – kostnader som kan uppstå på kort sikt om stora strukturför-
ändringar sker x Trögheter, barriärer, och beteenden – särskilt inom transportsektorn x Investerings- och affärsmodeller för nya energilösningar
362
Bilaga 10
1 Sveriges klimatåtaganden medför stora förändringar i flera sektorer
Detta första kapitel redovisar möjliga klimatmål för Sverige, vilka utsläppsminskningar dessa kan komma att kräva till 2030, och resultaten – på hög nivå – av olika ansatser som gjorts att analysera de samhällsekonomiska konsekvenserna av att nå målen. I sammanfattning:
x Sverige har åtagit sig att minska utsläppen av växthusgaser till mycket låga nivåer. De
närmaste 15 åren kommer större delen av dessa minskningar behöva ske i transportsektorn. x Analyser av samhällsekonomiska kostnader fokuserar på den icke-handlande sektorn,
som inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem. Dessa behöver minska med mellan 6 och 12 MtCO
2
e år 2030 för att nå föreslagna klimatmål.
x En omställning till en ekonomi med minimala utsläpp av växthusgaser ger samhällse-
konomiska konsekvenser. Försök att uppskatta dessa konsekvenser görs bland annat med hjälp av olika modellansatser, och resultaten utgör en pusselbit för förståelsen av vilka konsekvenser klimatpolitiken får på längre sikt. x Beslutsfattare som vill använda resultaten står dock inför ett dilemma, då befintliga
analyser av kostnader till 2030 varierar kraftigt i antaganden men framförallt i resultat: kostnader varierar mellan mindre än 1 procent av BNP, till mer än 8 procent av BNP.
Denna rapport syftar till att kartlägga resultaten från några av de modelleringsansatser som gjort på senare år, och förklara varför skillnader uppstår och hur resultaten bör tolkas. Vi föreslår också hur olika modeller kan komplettera varandra. Slutligen görs en utblick mot det klimatpolitiska arbetet i Storbritannien, och vi drar slutsatsen att Sverige kan lära av detta arbete genom att använda fler, och mer överlappande modeller.
Sverige har långtgående mål att nära nog eliminera nettoutsläpp av växthusgaser på tre decennier
Sverige har internationellt åtagit sig att minska utsläppen av växthusgaser, tidigare genom Kyotoprotokollet, och nu enligt Parisavtalet och EU:s gemensamma klimatpolitik (se Box 1 för en översiktlig beskrivning). Baserat på de tidigare avtalen antog regeringen 2008 en klimatpolitisk vision om att eliminera nettoutsläpp av växthusgaser (”netto-nollutsläpp”), inom Sveriges gränser år 2050. ”Netto” betyder i sammanhanget att återstående utsläpp av växthusgaser inte får vara högre än de mängder som kan tas upp i biologiska processer
3
. Miljömålsberedningen har nu föreslagit en skärpning av målet, med
3
Regeringen (prop. 2008/2009:162)
363
Bilaga 10
bland annat tidigareläggning av målet om netto-noll-utsläpp till 2045, och etappmål för utsläppsminskningar på vägen
4
.
Box 1 Internationella avtal relevanta för Sveriges klimatpolitik: Parisavtalet och EU:s gemensamma klimatpolitik
EU:s gemensamma klimatpolitik är på olika sätt integrerad i den svenska motsvarigheten. Bland annat täcker det europeiska systemet för handel med utsläppsrätter runt 40 procent av svenska utsläpp av koldioxid, och andra regelverk sätter gränser för de nationella utsläpp som inte omfattas av handelssystemet. EU:s nuvarande mål är att de samlade utsläppen av växthusgaser ska minska med minst 40 procent till 2030 respektive 80–95 procent till 2050, relativt 1990 års nivåer. Det EU-gemensamma klimat- och energiramverket till 2030 är under utveckling.
Parisavtalet innebär att världens alla länder behöver skärpa sina klimatambitioner. Enligt avtalet ska en målsättning om att väl underskrida två graders temperaturökning, och högst 1,5 grader eftersträvas, vilket innebär en skärpning av klimatkraven både i Sverige och i övriga länder. Enligt globala så kallade 1,5-gradersbanor skulle målet i Parisavtalet kunna nås om de globala utsläppen av växthusgaser når netto-noll runt 2050, för att därefter vara negativa under resten av århundradet.
Källa: Miljömålsberedningen (2016).
Utsläppen av växthusgaser i Sverige är i dag nästan 60 miljoner ton koldioxidekvivalenter (MtCO
2
e)
5
. Baserat på Miljömålsberedningens beräkningar motsvarar förslaget om nettonoll-utsläpp runt 11 MtCO
2
e nationellt år 2045. Som jämförelse är detta är 37 Mt lägre (77
procent) än den prognosticerade mängden för detta år, 80 procent lägre än 2013 års utsläpp, och 85 procent lägre än 1990-års nivå.
Utsläppsbanan till 2045 kan i sin tur se ut på olika sätt. Miljömålsberedningens kansli har tagit fram illustrativa två varianter som vi använder här. Den första (”FFF”) är baserad på 2013 års utredning om fossilfrihet på väg
6
, och når utsläpp på drygt 35 MtCO
2
e till 2030.
Den andra (”Linjär”) är en linjär minskning från prognoser för utsläpp 2020 ned till målet 2045, och ger utsläpp på 32 MtCO
2
e 2030. I avsaknad av konkreta etappmål använder
vi här illustrativa utsläppsbanor som tagits fram av Miljömålsberedningen. Dessa ligger således 16 till 20 MtCO
2
e lägre än den prognosticerade referensnivån för 2030 på 52
MtCO2 (Figur 1).
4
Miljömålsberedningen (2016)
5
”Koldioxidekvivalenter” är en måttstock för klimatpåverkan av olika växthusgaser. Till exempel bidrar utsläpp av ett ton
metan till klimateffekter motsvarande dem från 25 ton koldioxid. 1 ton metan utgör därför utsläpp av 1 MtCO
2
e.
6
Regeringen (SOU 2013:84)
364
Bilaga 10
Figur 1 Utsläppsminskningar med 85 procent av 1990-års nivå har föreslagits av Miljömålsberedningen
Not: Figuren visar historiska utsläpp av växthusgaser inom Sveriges gränser angivet i koldioxidekvivalenter, prognosticerad utsläppsbana om inga ytterligare insatser sätts in (referensscenario), och den minskning som behöver ske baserat på målscenarier från Miljömålsberedningen.
Källa: Naturvårdsverket (2012); Miljömålsberedningen (2016).
Transportsektorn central för analyser av styrmedel och konsekvenser för att minska utsläppen till 2030.
Transporter står idag för drygt 30 procent av utsläppen, men i uppskattade målbanor genomförs en långt högre del av utsläppsminskningar inom transportsektorn. FFF-banan visas i Figur 2. 55 procent av utsläppsminskningarna behöver ske i transportsektorn till 2030. Utsläppen inom industrin, som i nuläget är nästan lika stora, förväntas minska långt mindre till 2030, med merparten av utsläppsminskningar istället i perioden 2030-45. Utsläpp i vissa andra sektorer, som jordbruk, är svåråtgärdade och väntas därmed inte minska i samma utsträckning.
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045
Historiska utsläpp FFF Referensscenario Linjär
20 Mt
37 Mt
16 Mt
Växthusgasutsläpp
Miljoner ton CO2e
365
Bilaga 10
Figur 2 Utsläppsminskningar för att nå klimatmålen behöver främst ske i transportsektorn och industri
Not: Figuren visar de utsläppsminskningar som krävs för att nå Miljömålsberedningens föreslagna klimatmål om netto-noll-utsläpp år 2045, baserat på FFF-scenariot. Den icke-handlande sektorn beräknas ha utsläpp på 8 Mt 2045, och den handlande nästan 3 år 2045 för att nå målet.
Källa: Uppskattningar från Miljömålsberedninegn.
Transporter blir särskilt viktiga också givet att Sverige ingår i EU:s övergripande klimatpolitiska ramverk. Ungefär 40 procent av dagens växthusgasutsläpp återfinns i den ”handlande sektorn” (HS): branscher som omfattas av EUs system för handelsrätter (EU ETS). Detta innebär att dessa inte påverkas av inhemska åtgärder utan regleras på EUnivå. Likaledes är de ekonomiska konsekvenserna inte nödvändigtvis beroende av svenska beslut, utan uppstår till följd av det koldioxidpris (pris på utsläppsrätter) som avgörs på EU-nivå.
Scenarier som analyserar de ekonomiska konsekvenserna av svenska utsläppsmål koncentreras därför på övriga sektorer (IHS). Dessa beräknas år 2030 uppnå till drygt 29 MtCO
2
e. För att nå nivån i FFF-banan krävs en reduktion till 17,2 MtCO
2
e i IHS, medan
Linjär-banan har utsläpp på 22,6 MtCO2e, därmed motsvarande en minskning mellan 6,5 och 12 MtCO
2
e. Som jämförelse minskade utsläppen i IHS med 13 MtCO2e i Sverige mel-
lan 1990 och 2015; en period på 25 år. Ungefär samma minskning behöver alltså ske över en femtonårsperiod för att nå klimatmålen.
Sammantaget är transporter helt avgörande för utsläppen inom IHS, och därmed för klimatmålen. I FFF-banan står de för 80 procent av de utsläppsminskningar som uppskattas
7
6
5
9
5
10
5
19
16
20
4
16
37
1 2 3 0
2010
65
Industri Transport
2045
48
Jordbruk El och fjärrvärme Övriga sektorer
2030
52
55%
14%
3%
13%
14%
X% Andel av utsläppsminskningar
Växthusgasutsläpp
Miljoner ton CO
2
e
Referensbana
15%
53%
13%
17%
2%
366
Bilaga 10
behövas till 2030. I resten av denna rapport koncentrerar vi därför diskussionen på IHS, och särskilt på transportsektorn.
Däremot är de ekonomiska konsekvenserna av dessa minskningar inte begränsade till transportaktivitet. Tvärtom är många aktiviteter beroende av kostnaden och förutsättningar för transporter. Även om Sverige överlåtit kontrollen över mycket av industrins fysiska utsläpp till EU ETS, så påverkar denna ändå också valen i inhemsk klimatpolitik.
Mål kräver att utsläppen i den icke-handlande sektorn minskar med 6,5-16 MtCO
2
e till 2030, eller 18-50 procent av prognosticerade nivåer.
Utsläppsminskningar definieras alltid relativt en referensbana: en prognos av vilka utsläppsnivåer som förväntas uppstå om inga ytterligare åtgärder genomförs. Referensbanor för svenska utsläpps utarbetas i ett samarbete mellan Konjunkturinstitutet, Energimyndigheten och Naturvårdsverket.
Prognoser för referensutsläpp år 2030 inom IHS är dock osäkra, och har reviderats kraftigt de senaste tre åren: från 33,5 MtCO
2
e (2014), till 31,5 MtCO
2
e (2015), och senast till
29,1 MtCO
2
e (2016). Beräkningar baserat på 2016 års referensbana visar alltså att hela 4,4
Mt mindre utsläppsminskningar krävs till 2030 jämfört med referensbanan från 2014, för att uppnå en viss absolut nivå på utsläppsminskningar. Minskningen mellan 2014 och 2015 kan delvis förklaras med nya EU-krav på koldioxidutsläpp från personbilar och ett tänkt kvotpliktsystem för biodrivmedel. Minskningen mellan 2015 och 2016 förklaras bland annat av fortsatt skattebefrielse för biodrivmedel, och en ny beräkningsmetod för utsläpp inom jordbrukssektorn (Figur 3).
Nuvarande referensbana beräknar utsläpp i 2030 på 29,1 MtCO
2
e inom IHS. ”Gapet” till
nivån i FFF-banan är således knappt 12 MtCO
2
e, medan det till Linjär-banan är 6,4
MtCO
2
e. Revisionerna visar dock att storleken på gapet är osäker. Relativt 2014 års refe-
rensbana skulle FFF-banan istället kräva utsläppsminskningar på 16,5 MtCO
2
e. Detta be-
lyser att de ytterligare insatser som krävs att må ett absolut delmål är osäkra: 4,4 MtCO
2
e
är mycket jämfört med nivån på utsläppsminskningar. Det visar också att referensbanan redan inkluderar vissa styrmedel.
367
Bilaga 10
Figur 3 Förändringar i referensprognoser för utsläpp i den handlande sektorn, 2014-2016
Not: *) Global Warming Potential.
Källa: Underlag från Miljömålsberedningen.
Resultaten från kostnadsanalyser av klimatmål till 2030 varierar kraftigt
Underliggande de utsläppsminskningar som illustreras i olika utsläppsbanor ligger en rad förändringar, framförallt i hur energi framställs och används. Det har i sin tur inverkan på en rad aktiviteter som är socialt och ekonomiskt viktiga: transporter, uppvärmning av byggnader, kraft- och värmeproduktion, industriell produktion, mm. Hur dessa bedrivs förmedlar i sin tur en rad olika effekter i ekonomin, som påverkar en mängd olika aktörer. Analyser av följderna – de samhällsekonomiska konsekvenserna – är därför en viktig del av beslutsunderlaget bland annat hur klimatmål utformas och administreras, hur delmål sätts, och vilka styrmedel som används.
Den här rapporten har som fokus att utifrån förutvarande modell-baserade analyser uttolka vad de samhällsekonomiska konsekvenserna skulle kunna bli av olika delmål för växthusgaser år 2030. Uppgiften är avgränsad på ett flertal sätt. Vi analyserar enbart modell-baserade analyser. Detta är dock bara en liten del av en full samhällsekonomisk analys. Ett av målen med rapporten är just att belysa vilka slutsatser som kan dras från modeller, och vilka ytterligare eller alternativa analyser som behövs för att ge en mer fullständig bild. En viktig slutsats är att modeller lämpar sig bättre för att kvalitativt förstå inverkan av olika osäkerheter, än för att förstå absoluta kostnader.
2,0
2,4
33,5
2016
29,1
2015
2014
Nya EU-krav på högst 95 g CO2-utsläpp
per km
Tänkt svenskt kvotpliktssystem för
biodrivmedel
Inget svenskt kvotpliktssystem; istället fortsatt skattebefrielse för
biodrivmedel, samt högre tillåten inblandning av HVO-bränslen
Nya GWP*-faktorer från IPCC, samt en ny beräkningsmetod för
utsläpp inom jordbrukssektorn
Växthusgasutsläpp
Miljoner ton CO2e
368
Bilaga 10
Vi fokuserar på två kategorier av analyser som gjorts av konsekvenserna av att nå svenska utsläppsmål. Den mest omfattande är analyser utförda av Konjunkturinstitutet med hjälp av den makroekonomiska allmänjämviktsmodellen EMEC (Environmental Medium term
Economic model). Utöver detta har Miljömålsberedningen låtit ta fram analyser med en
energisystemmodell, TIMES-Sweden, vars svenska implementering tagits vid Luleå Tekniska Universitet. Det finns ett flertal andra analyser, från en del äldre uppskattningar med allmänjämviktsmodeller, och även ytterligare detaljerade analyser inom specifika sektorer och nationella ”åtgärdstrappor”. Vårt uppdrag har dock varit att fokusera på analyser från de senaste tre åren. Slutligen rör vår analys enbart analyser till 2030. Tabell 1 ger en överblick över några av de scenarier vi behandlar, och bilaga B innehåller en fullständig översikt. Scenarierna sträcker sig från 2013-2016, och spänner över olika utsläppsnivåer och modellantaganden.
Slutligen ger studien ger inte en rekommendation av huruvida vissa resultat är ”bättre” eller mer tillförlitliga än andra. Målet är istället skulle vara att i möjligaste mån klargöra huvudfaktorer som ligger bakom olika resultat, för att göra mer konkret var osäkerheterna ligger, varför olika resultat kan uppstå, och vilka ytterligare analyser som kan användas för att komplettera modellerna.
369
Bilaga 10
Tabell 1 Analyserade scenarier
Nr Scenario Modell År Beskrivning
1
Scn EMEC 2013-1
EMEC 2013
Scenariot beskriver en 64% minskning av växthusgasutsläppen i den ickehandlande sektorn till 2030 relativt 1990. Utsläppsbanan är förenlig med regeringens prioritering inom transportsektorn (en fossiloberoende fordonsflotta år 2030) som antas nås genom teknisk utveckling inom transportsektorn och en generell utvecklig mot ett transportsnålt samhälle (till exempel antas en fördubbling av kollektivtrafiken till år 2030). Scenariot innehåller även mindre utsläppsminskningar för de andra delsektorerna i den icke-handlande sektorn.
2
Scn EMEC 2013-2
EMEC 2013
Scenariot beskriver en 54% minskning av växthusgasutsläppen i den ickehandlande sektorn till 2030 relativt 1990. Samma antagande om teknisk utveckling inom transportsektorn som i scenario 1 ovan, men utan effekterna av utvecklingen mot ett transportsnålt samhälle.
3
Scn EMEC 2014-1
EMEC 2014
Scenariot beskriver en 30% minskning av växthusgasutsläppen i den ickehandlande sektorn till 2030 relativt 2005, vilket är målnivån om Sverige antas bidra till det föreslagna klimatmålet på EU-nivå enligt fördelningsprincipen "Konvergens av utsläpp per capita".
4
Scn EMEC 2014-2
EMEC 2014
Scenariot beskriver en 40% minskning av växthusgasutsläppen i den ickehandlande sektorn till 2030 relativt 2005, vilket är målnivån om Sverige antas bidra till det föreslagna klimatmålet på EU-nivå enligt fördelningsprincipen "BNP per capita".
5
Scn EMEC 2014-3
EMEC 2014
Scenariot beskriver en 45% minskning av växthusgasutsläppen i den ickehandlande sektorn till 2030 relativt 2005, vilket är målnivån om Sverige antas gå före med ett mer ambitiöst klimatmål än vad som krävs enligt EU:s ansvarsfördelning.
6
Scn EMEC 2015-1
EMEC 2015
Scenariot beskriver en 50% minskning av växthusgasutsläppen i den ickehandlande sektorn till 2030 relativt 1990. Koldioxidskatten ökar för att nå klimatmålet, utan att påverka införandet av ny teknologi.
11
Scn EMEC 2016-3
EMEC 2016
Scenariot beskriver en utsläppsbana som grundar sig på Miljömålsberedningens antaganden.
12 Scn TIMES
TIMES-Sweden 2016
Scenariot beskriver en 50% minskning av CO2-utsläpp från energisektorn till 2030 relativt 2005 (motsvarar runt 85 procent av växthusgasutsläpp). För att jämka med resultat från EMEC har utsläpp från jordbruk och avfall lagts till.
Not: Se bilaga B för en fullständig översikt.
Källa: Scenarier från Konjunkturinstitutet (2013), Konjunkturinstitutet (2014), Konjunkturinstitutet (2015),
samt opublicerade körningar med EMEC från 2016. TIMES-körningar från ”Klimatmål 2050 med TI-MES-Sweden – Resultat från en första scenariostudie” (2016).
Modellanalyser räknar på olika utsläppsminskningar
Figur 3 sammanfattar historiska nivåer, referensbanor, samt scenarier och målnivåer för utsläpp. Utsläppen rör enbart icke-handlande sektorer. Utsläppsminskningarna utöver respektive referensbana 2030 varierar mellan 3 och 16 MtCO2, eller 10–47 procent av referensutsläppen. Vad gäller utsläppen i målscenarierna kan man dra slutsatsen att endast ett fåtal scenarier finns i intervallet 17,2 till 22,6 MtCO2 som ges av målbanorna FFF och Linjär. Däremot omfattar många av scenarierna absoluta utsläppsminskningar år 2030 mellan 6,5-16 MtCO
2
e – den utsläppsminskning som krävs för att nå dessa klimatmål, be-
roende på referensscenario. Givet en lägre referensbana enligt diskussion ovan kan vissa av de beräknade minskningarna vara nog för att nå både FFF- och Linjär-banorna till 2045 års mål.
370
Bilaga 10
Figur 4 Modellanalyser räknar på olika utsläppsminskningar
Not: Figuren visar de olika referensbanor för utsläpp av koldioxidekvivalenter som använts i respektive modellkörning, samt de utsläppsminskningar som beräknas. Kolumnen med utsläppsminskningar angivet i MtCO2 visar den absoluta minskning som har modellerats i respektive scenario, och kolumnen med procentsatser visar det minskning som har modellerats gentemot respektive referensscenario.
Källa: Scenarier från Konjunkturinstitutet (2013), Konjunkturinstitutet (2014), Konjunkturinstitutet (2015),
samt opublicerade körningar med EMEC från 2016. TIMES-körningar från ”Klimatmål 2050 med TI-MES-Sweden – Resultat från en första scenariostudie” (2016).
Uppskattningar av de ekonomiska konsekvenserna av utsläppsminskningar varierar kraftigt
Modellernas resultat kan sammanfattas på hög nivå i de kostnader och CO2-skatter som uppstår eller krävs för att nå utsläppsmålen (Figur 5). Dessa varierar kraftigt. I en del scenarier ser utsläpp ut att kunna minskas avsevärt till blygsamma kostnader (motsvarande mindre än 0,5 procent av 2030 års bruttonationalprodukt, BNP), i andra ger minskningarna stora samhällsekonomiska konsekvenser, med upp till 9 procent BNP-bortfall. Det är uppenbart centralt att förstå varför denna skillnad uppstår.
Scenarier med högre kostnad som andel av BNP har också högre CO2-skatt, som förmedlar mycket av den samhällsekonomiska påverkan. Dessa når i vissa scenarier mycket höga nivåer på 22 till 30 gånger dagens nivå. Det är därför också mycket viktigt att förstå varför vissa modellscenarier finner att så höga nivåer är nödvändiga, och att utvärdera om det finns andra sätt att minska utsläppen än så kraftiga styrmedel.
Slutligen visar resultaten inte heller något entydigt samband mellan storleken på utsläppsminskningen och vilken kostnad det leder till. Kraftigare utsläppsminskningar leder visserligen till högre kostnader inom ramen för modellerna, allt annat lika. Men skill-
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
1990 2000 2010 2020 2030
Scn TIMES Scn EMEC 2014-1
Scn EMEC 2015-1 Scn EMEC 2014-2
Scn EMEC 2016-3 Scn EMEC 2013-2 Scn EMEC 2014-3 Scn EMEC 2013-1 Ref EMEC 2016
-9
Scn EMEC 2016 -3 Scn EMEC 2014 -1
-3
Scn TIMES
-6
Scn EMEC 2014 -2
-8
Scn EMEC 2015 -1
-7
Scn EMEC 2014 -3
-10
Scn EMEC 2013 -2
-11
Scn EMEC 2013 -1
-16
-47%
-32%
-10%
-18%
-23%
-22%
-30%
-34%
Utsläppsminskning
%
Växthusgasutsläpp, icke-handlande sektor
Miljoner ton CO
2
e
Utsläppsminskning
MtCO
2
Ref TIMES Ref EMEC 2013
Ref EMEC 2015
Utsläppsnivåer som krävs 2030 för att nå klimatmål 2045
Ref EMEC 2014
371
Bilaga 10
naden mellan olika antaganden är långt större, vilket belyser att modeller ofta är mer användbara för att visa hur olika antaganden ger olika resultat, än de är för att uppskatta absoluta nivåer på kostnader eller andra effekter.
De återstående kapitlen i rapporten utforskar dessa frågor närmre. Kapitel 2 fokuserar på hur förutsättningarna för att minska utsläppen påverkar kostnaden: vilka möjligheter antas finnas, och hur påverkar detta modellernas resultat? Nästföljande kapitel tar upp frågan om hur tröghet och barriärer, och i vilken grad dessa påverkar vilka utsläppsminskningar som kan uppnås vid en viss tidpunkt. Kapitel 4 belyser sedan hur ”kostnader” bör förstås: vilka effekter som faktiskt fångas upp av modellerna, och vilka som istället behöver analyseras med kompletterande analyser.
Figur 5 Utsläppsminskningar och kostnader
Källa: Scenarier från Konjunkturinstitutet (2013), Konjunkturinstitutet (2014), Konjunkturinstitutet (2015), samt opublicerade körningar med EMEC från 2016. TIMES-körningar från ”Klimatmål 2050 med TI-MES-Sweden – Resultat från en första scenariostudie” (2016).
Scn EMEC 2014-1 33,5
Scn TIMES
33,9
Scn EMEC 2014-2 33,5
Scn EMEC 2015-1 31,5
Scn EMEC 2014-3 33,5
Scn EMEC 2013-2 33,7
Scn EMEC 2016-3 29,0
Scn EMEC 2013-1 33,7
-8
-6
-3
-16
-9
-11
-10
-7
-8,5%
-1,8%
-4,7%
-0,3% -0,9%
-6,5%
-1,3%
-8,6%
³.RVWQDG´
% av BNP
Utsläppsminskning
MtCO
2
CO
2
-skatt
Öre/kg CO
2
Scenario
Referensutsläpp 2030
MtCO
2
448
>3000
380
>3000 3 528
140
2 053
225
372
Bilaga 10
2 Förutsättningar för att minska utsläppen
Analyser av samhällsekonomiska konsekvenser av klimatmål bygger i grunden på en bedömning av vilka förutsättningar som finns för att minska utsläpp. Både tekniska lösningar (effektivisering, kolsnål energi) och anpassningar i ekonomin är viktiga delar av en kostnadseffektiv omställning till låga utsläpp.
Antaganden om hur förutsättningarna för utsläppsminskningar ser ut visar sig avgörande för att förstå vilka kostnader som kan uppstå, och driver därför också till stor del de skillnader i kostnadsestimat som återfinns i befintliga modellresultat. Specifikt:
x TIMES-Sweden bygger på en detaljerad teknikrepresentation, men anpassningar av
konsumtion och produktion modelleras inte. EMEC har istället mycket begränsad representation av tekniska åtgärder i transportsektorn; ytterligare utsläppsminskningar åstadkoms främst genom minskat transportarbete.
x Stora kostnader (5 till 9 procent av BNP) uppstår i scenarier där tekniska lösningar i
transportsektorn antas helt utebli (utöver vad som finns i referensscenariot), även med mycket höga koldioxidskatter. Utsläppsminskningar måste under sådana antaganden istället åstadkommas till stor del genom minskad ekonomisk aktivitet. Sådana scenarier är också väldigt känsliga för nivån på utsläppsminskningar som krävs, och därmed för referensbanan.
x Låga kostnader (ofta mindre än 1 procent av BNP) uppstår när tekniska lösningar
istället antingen antas antingen genomföras i referensbanan, eller modelleras direkt,
bottom-up. De leder istället till frågor om hur snabbt sådana lösningar kan genomfö-
ras, om alla relevanta kostnaderna verkligen är representerade, och vilka ytterligare ekonomiska effekter som uppstår – frågor vi behandlar i nästföljande kapitel.
Vi finner att dessa skillnader i bedömningen av potentialen för utsläppsminskningar är den huvudsakliga källan till de stora skillnader i uppskattade kostnader som finns mellan olika scenarier – och därför den fråga som främst måste bedömas för att avgöra vilka konsekvenserna av svenska klimatmål kan tänkas bli.
Analyser av samhällsekonomiska konsekvenser bygger på en bedömning av förutsättningarna för att minska utsläpp
Konsekvenserna av att nå ett visst utsläppsmål beror i hög grad på vilka åtgärder som finns tillgängliga. I breda drag faller dessa i två kategorier, vilka sammanfattas i Figur 6.
373
Bilaga 10
Figur 6 Två kategorier av åtgärder för att minska växthusgasutsläpp
1. Tekniska åtgärder
7
a) Ökad effektivitet, särskilt inom energianvändning: högre energieffektivitet be-
tyder att samma energibehov kan tillgodoses med mindre energiinsats, och därmed med lägre utsläpp. Exempel: mer energieffektiva bilar; bättre energiprestanda för byggnader; effektivare industriella processer; höghållfasthetsstål som möjliggör minskat stålmängd för samma prestanda.
b) Kolsnålare energikällor: kärnkraft och förnyelsebara energislag har lägre ut-
släpp än fossila, och vissa fossila källor har också lägre utsläpp än andra. Exempel: kärn-, vind-, vatten-, och solkraft för elproduktion; värmepumpar; biodrivmedel.
c) Avskiljning och lagring av koldioxid: en mycket viktig komponent av lång-
siktiga scenarier för låga utsläpp, men teknik som är i demonstrationsstadiet (och inte relevant för de analyser till 2030 som diskuteras här).
2) Anpassning av produktions- och konsumtionsmönster:
a) Byte till mindre utsläppsintensiva alternativ, antingen för insatsvaror i
produktion eller i konsumtion. Exempel: användning av trä i stället för stål i konstruktion; skifte till kollektivtrafik istället för privata fordon; användning av återvunnet istället för nyproducerat material; konsumtion av tjänster i stället för varor.
b) Minskad aktivitet. Även när det finns få alternativ kan det dock vara mindre
kostsamt att minska aktiviteten, än att genomföra tekniska åtgärder som överstiger vad det är värt för företag eller konsumenter att fortsätta att använda en produkt. Exempel: minskat transportarbete genom förtätade städer, eller genom att konsumenter väljer att resa mindre (och därmed få minskad välfärd).
7
Utöver dessa finns det andra sorters åtgärder i sektorer där utsläpp av växthusgaser uppstår på annat sätt än genom för-
bränning av bränslen. Detta innefattar bland annat landanvändande och kolsänkor; processutsläpp från framställning av cement, konstgödsel, aluminium, och diverse kemikalier; och utsläpp av lustgas och metan från jordbruk. Dessa är dock av begränsad betydelse för diskussionen om kostnaden av svenska klimatmål till 2030.
Ekonomiska åtgärder:
Anpassning av produktion och konsumtion
A
C D B
1a: Ökad effektivitet
Samma behov kan tillgodoses med mindre insats av energi, material, mm, och därmed med lägre utsläpp.
Energieffektivare bilar; Högre energiprestanda för
byggnader; Höghållfasthetsstål som
minskar materialbehov
1b: Mindre kolintensiv energi
Kärnkraft och förnyelsebara energi ersätter fossila källor, samt byte till fossila källor med lägre utsläpp
Kärn-, vind-, vatten-, och
solkraft för elproduktion Värmepumpar Biodrivmedel Skifte från kol till naturgas
Tekniska åtgärder:
Ökad effektivitet och mindre kolintensiv energi
2a: Byte till mindre utsläppsintensiva alternativ,
Byta av insatsvaror i produktion eller i val av konsumtionsvaror
Trä istället för stål i byggnader Kollektivtrafik istället för privata
fordon; Återvunnet istället för
nyproducerat material Tjänster istället för varor
Minskad aktivitet istället för dyra tekniska åtgärder som överstiger värdet för företag eller konsumenter
Minskat transportarbete
genom förtätade städer Färre resor (och minskad
välfärd) Lägre konsumtion överlag
2b: Minskad aktivitet
374
Bilaga 10
Ett kostnadseffektivt sätt att minska utsläppen innefattar i allmänhet såväl tekniska lösningar som anpassning av konsumtion och produktion
Två viktiga insikter kommer från denna observation:
1. Det är i allmänhet mindre kostsamt att kombinera tekniska åtgärder med anpassning av produktion och konsumtion. Ett perspektiv med en-
bart tekniska åtgärder missar viktiga möjligheter att minska utsläppen, och riskerar att kräva dyra tekniska åtgärder. Det missar också viktiga effekter som tekniska förändringar och styrmedel kan ha (se nästa kapitel). Detta är ett viktigt skäl till att styrmedel som bygger på priser ofta är kostnadseffektiva, jämfört med till exempel tekniska krav eller subventioner (Box 2).
2. Om det å andra sidan saknas tekniska möjligheter blir anpassning av produktions- och konsumtionsmönster det enda sättet att minska utsläppen. I värsta fall betyder detta att ett mål för utsläppsminskningar måste
uppnås genom minskad stora minskningar i ekonomisk aktivitet (”lägre BNP”). Ett exempel på detta vore ett utsläppsmål från en sektor med processutsläpp som inte går att minska, så att enda sättet att eliminera dessa vore att eliminera produktionen.
Vi kan också vända på detta för att dra två viktiga slutsatser om kraven på ett underlag för beslut inom klimatpolitiken:
x
Ekonomisk analys bör inte utföras utan en bedömning av tekniska förutsättningar. Det är en mycket viktig del av beslutsunderlaget för klimatpo-
litiken att få en grundlig analys av vilka förutsättningar för lägre utsläpp som finns i olika delar av ekonomin, och hur möjliga de är att genomföra. Går det, rent tekniskt, att minska utsläppen? Om det är tekniskt möjligt, vad vet vi om kostnaderna? Om tekniska lösningar finns men underskattas, eller deras kostnader överskattas, så överskattas lätt också de ekonomiska konsekvenserna – och vice versa.
x
En strikt teknisk analys missar viktiga ekonomiska och beteendemässiga perspektiv. Det finns en rad andra frågeställningar som också måste
tas i beaktande. Olika trögheter kan göra det svårt att realisera teoretiskt möjliga tekniska lösningar. Åtgärder kan ha indirekta kostnader eller sidonyttor/-kostnader bortom rena energi- eller klimathänsyn. Styrmedel för att uppnå åtgärderna kan ha spridningseffekter i ekonomin, implementeringskostnader, och infrastrukturbehov. Förändringarna kan också leda till temporära omställningskostnader. Vi diskuterar en del av dessa i nästa kapitel.
375
Bilaga 10
Box 2 Olika styrmedel driver på olika utsläppsminskningar
Ett skäl till att prissättning (skatter eller utsläppshandel) ofta är ett effektivt styrmedel är att det möjliggör avväganden mellan alla tillgängliga sätt att minska utsläpp. Som ett exempel ger en koldioxidskatt på drivmedel incitament att byta till effektivare fordon (1a), byta till fordon med andra drivmedel (el eller biodrivmedel) (1b), välja andra transportsätt om de har lägre utsläpp (2a), och minska antalet kilometer som personer eller varor transporteras (2c).
Som kontrast ger en standard för energieffektiva fordon enbart incitament till (1a), ger inga incitament till (1b), och genom att effektivare bilar har billigare driftskostnad kan de ge incitament att öka bilanvändningen (2a) såväl som det totala transportarbetet (2b) – så kallade rekyleffekter.
Det kan trots detta finnas skäl att använda styrmedel utöver prissignaler – till exempel fördelningseffekter, eller specifika förhållanden som förhindrar att konsumenter svarar på prissignaler. Det kan också motiveras om de syftar till att stimulera innovation, ett skäl som ofta anförs just vad gäller standarder.
Modellerna skiljer sig avsevärt åt i sin representation av möjligheterna och förutsättningarna för att minska utsläppen
Vår bedömning är att tekniska substitutionsmöjligheter – mindre utsläppskrävande tekniska alternativ för att uppnå liknande produktion eller nytta för konsumenter – är kärnfrågan för att förstå de vitt skilda resultat som finns i analyser av svenska klimatmål. Den stora spännvidden i kostnadsuppskattningar bygger till stor del på olika bedömningar av hur svårt det är att genomföra tekniska lösningar. Som vi redovisade i kapitel 1 är transportsektorn central, och bedömningen av just transportsektorn blir till den enskilt viktigaste frågan. Vi fokuserar därför på denna sektor i nedanstående diskussion.
TIMES-Sweden bygger på en detaljerad teknikrepresentation utan anpassning av konsumtion och produktion
TIMES-Sweden målar upp olika teknikmöjligheter i stor detalj. I transportsektorn kan hushållen exempelvis välja mellan en rad olika biltyper för persontransport: flera typer av bensin- och dieselbilar, biobränsle- och elbilar, samt olika hybridbilar (Figur 7). För varje alternativ uppskattar modellen totalkostnaden: inköpspris, livslängd, användning, bränslekostnader, reparationskostnader, mm. Olika transportval ställs sedan jämsides liknande val i hela energisystemet, och de billigaste lösningarna modelleras fram.
Elektrifiering av transportsektorn och ökad biobränsleanvändning kan alltså ske inuti modellen. Däremot är transportbehovet fastlagt utanför modellen. Det finns ingen möjlighet att undvika dyra tekniska lösningar, när det i själva verket vore mindre kostsamt att minska mängden transporter i stället.
376
Bilaga 10
Figur 7 TIMES-Sweden: Val mellan stort antal olika ”teknologier” som möjliggör en given aktivitet till minsta kostnad
Not: Figuren visar ett exempel på teknologier i transportsektorn i TIMES-Sweden.
Källa: Underlag för Miljömålsberedningen. ”Klimatmål 2050 med TIMES-Sweden – Resultat från en första scenariostudie”.
EMEC innefattar såväl tekniska åtgärder som anpassning av konsumtion, men saknar representation av viktiga åtgärder inom transport och kraft
I EMEC finns inte teknologier direkt representerade, utan i stället sker gradvisa förändringar i hushållens konsumtionsmönster, och i hur olika insatsvaror kombineras i produktionen (Figur 8).
I många fall fångar detta upp även det vi ovan kallar ”tekniska” lösningar. Förutsättningarna för produktionen kan till exempel ändras genom att göra investeringar som minskar energibehovet för produktionen (1a), eller byta från ett bränsle till ett annat (1b). Benägenheten att göra sådana skiften när priset ändras bestäms av parametrar i modellen (s.k.
elasticiteter), som i möjligast mån är uppskattade från historiska data. Utöver detta re-
presenteras även anpassning av konsumtion och produktion direkt i modellen(2a och 2b): hushåll skiftar sin konsumtion från en vara till en annan när deras priser ändras olika mycket (till exempel, om skatten på koldioxid höjs vilket påverkar varor olika mycket beroende på deras koldioxidinnehåll).
377
Bilaga 10
Figur 8 EMEC: gradvis ökande effektivitet, byte av bränsle, och minskning av aktivitet enligt historiska samband
Not: I det här exemplet byter hushåll transportmedel, och ökar gradvis användningen av kollektivtrafik istället för privata transporter allteftersom priserna på de två transportslagen skiljer sig åt.
EMEC has dock viktiga begränsningar som i hög grad påverkar just de sektorer som i mångt och mycket är viktigast för utsläppsminskningar i närtid, och framförallt inom transportsektorn.
Konkret finns inga tekniska åtgärder representerade i transportsektorn. Till skillnad från till exempel industriproduktion finns större delen av transportarbete inte återgivet i de nationalräkenskaper som EMEC grundas på. Transportarbete är därför inte heller representerat som produktion i EMEC. Det är därför inte möjligt att ändra insatsfaktorerna: producenter och konsumenter som representeras i EMEC kan inte välja mer energieffektiva fordon, alternativa bränslen, eller elbilar. Det betyder att minskningar av utsläpp från transportsektorn väsentligen måste ske genom minskade transporter.
8
Vi illustrerar detta
schematiskt i en jämförelse med TIMES-Sweden i Figur 9:
x I TIMES-Sweden antas transportarbetet (mätt i person-kilometer, eller ton-kilome-
ter) vara konstant (A). Däremot kan det tillgodoses av olika alternativa transportslag, såsom ett skifte till elbilar och biobränslen (B). Detta påverkar koldioxidutsläppen. Ett skifte till effektivare fordon kan minska utsläppen från återstående fossila fordon (C), medan utsläppen per km från el eller biobränslen är avsevärt mindre (D).
8
Undantaget är att konsumenter kan välja kollektivtrafik istället för privata resor.
EMEC
Kollektivtrafik
Privata fordon
378
Bilaga 10
x I EMEC anpassas mängden transportarbete när kostnaden på transporter förändras,
till exempel genom en koldioxidskatt (E). Modellen har också möjlighet att modellera ett skifte till kollektivtrafik (F). Däremot är utsläppen per fordon oförändrade från referensscenariot: inga ytterligare biodrivmedel, elbilar, effektivare fordon, mm antas finnas tillgängliga (G).
Figur 9 Exempel: Modeller fångar upp mycket olika aspekter av tänkbar framtida utveckling i transportsektorn
Skillnader i bedömningar av möjligheterna till utsläppsminskningar får stort utslag i kostnadsuppskattningar
Effekterna av de olika modellansatserna syns tydligt i en jämförelse mellan olika modellresultat. Dessa sammanfattas i Figur 10, som visar hur kostnadsestimat varierar med de
absoluta utsläppsminskningarna i den icke-handlande sektorn i 2030.
EMEC
TIMES
Klimatmål
Referens
Klimatmål
Referens
El/biobränslen Bensinbil Kollektivtrafik
Transportarbete
CO
2
-utsläpp
ILLUSTRATIV
Referensfordon Kollektivtrafik
Konstant transportarbete
Skifte till elbilar & biobränslen
Skifte till effektivare fordon
Minskat transportarbete
Skifte från privattill kollektivtrafik
Samma utsläpp per km – inga (ytterligare) biodrivmedel, elbilar, mm
Transportarbete
CO
2
-utsläpp
Lägre utsläpp per km från elbilar / biobränslen
A
B
C
D
F
G E
379
Bilaga 10
Figur 10 Variation i modellresultat för givna absoluta utsläppsminskningar
Not: Scenarierna är numrerade enligt samma schema som i Tabell 1.
Källa: Se Tabell 1.
Flera olika slutsatser står fram från dessa resultat:
A. Energisystemmodeller visar på blygsamma kostnader, men dessa bör uttolkas med ytterligare analyser av förändringstakt och ekonomiska konsekvenser
Uppskattningen av kostnaden för att nå klimatmålen i TIMES-Sweden är låg, mindre än 0,5 procent av BNP för en utsläppsminskning på 6 MtCO2 i 2030. Vi har inte tagit del av detaljerad information om hur känsligt detta resultat är för olika antaganden. Strukturen på modellen betyder dock att även om antagandena ändras markant – säg, en fördubbling av kostnaden mellan fossilbaserade och teknologier och alternativ – så skulle resultaten inte bli kvalitativt mycket annorlunda.
Det finns dock flera aspekter på resultaten som behöver kompletteras:
För det första är utsläppsminskningen i 2030 mindre än de 7 Mt som är en sannolik nedre gräns för en utsläppsbana som följer Miljömålberedningens ambitionsnivå. En högre referensbana eller mer ambitiöst etappmål för utsläppen 2030 skulle kräva större minskningar. Ytterligare 3-4 MtCO2 skulle krävas för att jämföra fullt ut med några av de ambitiösare scenarierna som utförts med EMEC. Vi saknar dock analyser på hur kostnaden stiger med ytterligare utsläppsminskningar, något som vore mycket värdefullt att undersöka.
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9
9 10 12 16 15 14
8
6
5
4
3
11
7
2
1
0
13
9
8
2
1
12
Kostnad*
% av BNP
3
11 10
4
Utsläppsminskning, 2030
MtCO2
5
6
7
Brant ökning betyder att 2 MtCO2 leder till ~3% BNPbortfall (motsvarande ändring i referensbana)
D. Referensbana: känslighet
C. Teknikutveckling
Effektivare fordon i referensscenariet leder till avsevärt lägre kostnader
KI 2014
KI 2015
TIMES
Lägre kostnader i energisystemmodell än i allmän jämviktmodell (men inte direkt jämförbara)
A. Modellansats: lägre kostnad i TIMES
KI 2016
Höga kostnader uppstår om utsläppsminskningar antas behöva utföras genom minskat transportarbete
B. Höga kostnader med få teknikmöjligheter
2
1
KI 2013
380
Bilaga 10
För de andra är de modellerade åtgärderna och uppskattade kostnaderna också en ren teknikanalys, och behöver sättas i bredare samhällsanalytiskt perspektiv. Som vi diskuterar i följande kapitel, är det viktigt att analysera vilka begränsningar som uppstår i hur snabbt åtgärderna kan drivas igenom (se kapitel 3), och även vad den kostnaden för sådana åtgärder verkligen är och hur de påverkar ekonomin som helhet (se kapitel 4).
B. EMEC:s höga kostnader (8–9 procent av BNP) resulterar från antagandet att tekniska möjligheter att ytterligare minska utsläppen i transportsektorn helt saknas
I stark kontrast till TIMES-Sweden visar vissa scenarier (#5, #2, även #4) analyserade med EMEC på mycket höga kostnader, med ett bortfall av nästan 9 procent av BNP.
Medan TIMES-Sweden har fullt fokus på tekniska möjligheter till utsläppsminskningar, har dessa analyser helt motsatt antagande. Modellen representerar inga möjligheter finnas att driva fram ytterligare energieffektivisering, biodrivmedel eller elbilar, utöver vad som redan antas ske i referensbanan. Ytterligare utsläppsminskningar kräver därför istället att CO2-skatten höjs till en nivå där totala mängden transporter kraftigt minskar, då andra sektorer är begränsade i vad de kan bidra till utsläppsminskningar.
9
Med utsläpps-
minskningar runt 10-12 MtCO2, kräver detta i sin tur väldigt höga CO
2
-skatter på mer än
30 kr/kgCO2, eller motsvarande 70 kr per liter bensin.
Detta scenario kan tyckas osannolikt: en femdubbling av priset på drivmedel skulle med all sannolikhet leda still stora förändringar i val av såväl fordon och drivmedel, men modellen utesluter detta. Scenarierna ses kanske därför bäst hypotetiska: i ett extremfall där inga ytterligare tekniska möjligheter till utsläppsminskningar stod att finna in transportsektorn, men utsläppsmålet likväl inte gick att ändra på, vad skulle de ekonomiska konsekvenserna bli? Lärdomen är att riskerna för negativa ekonomiska konsekvenser av ett utsläppsmål starkt beror på vilka tekniska möjligheter som står till buds.
Detta är därför ett exempel på att bättre insikt ges av en kombination av både ekonomiska och tekniska modeller. Analysen i TIMES-Sweden, såväl som andra analyser av transportsektorns förutsättningar för utsläppsminskningar, tyder på att det finns avsevärda tekniska möjligheter till att minska utsläppen till långt lägre kostnader än de 30 kr/kgCO2 som de här scenarioresultaten bygger på. Återigen kvarstår dock frågorna som behandlas i följande kapital, om hur stor del av dessa som kan realiseras from till 2030, och om det finns några indirekta kostnader förbundna med att driva igenom den i högre takt. Det finns dock inte något skäl att tro att referensbanan utgör någon absolut, övre gräns, som är fallet i dessa scenarier.
9
Vi har inte haft tillgång till detaljerade data på utsläppen. Det är troligt att andra aktiviteter i den IHS också bidrar med
vissa utsläppsminskningar, men som diskuterades i 2 är dessa utsläpp är antingen små, eller annars inte inkluderade i modellanalyserna (metan och lustgasutsläpp från jordbruk). Utsläppsminskningar på 10-12 MtCO2 som återfinns i scenarierna #5 och #2 kräver därför oundvikligen minskade utsläpp från transporter.
381
Bilaga 10
C:1. Med ytterligare energieffektivisering, biodrivmedel, och eldrivna fordon som möjlighet sjunker kostnaderna avsevärt, till mindre än 1 procent av BNP.
Det är klart från ovanstående att antaganden om tekniska lösningar i transportsektorn är avgörande för resultaten av modellansatser. Frågan om transportsektorns utveckling har därför undersöks av KI i ett antal analyser (Scenario #7, #8, #9, #10, #11). I dessa antas ytterligare betydande energieffektivisering, biobränslen, och elbilar bli tillgängliga, utöver vad som finns i en standard referensbana. När sådana tekniska lösningar förs in utanför själva modellstrukturen, i de flesta fall utan ytterligare kostnad, blir resultatet lång mindre BNP-påverkan, som regel under 1 procent. Dessa resultat är inte långt från de uppskattningar som görs inom TIMES-Sweden (scenario #12).
Förfarandet kan visa på viktiga samband – till exempel vilken nivå på skatt som kan tänkas behövas för att dämpa en rekyleffekt (ökade transporter) om fordon blir mer effektiva, och konsumenter därför ökar användning av transporter. Dock drivs resultaten i dessa scenarier till överväldigande del inte av insikter från den ekonomiska modellen per
se, utan istället av startantaganden (till exempel, vad EU sätter för standard för fordon).
Dessa kan i sin tur inte hänföras till handlingar och styrmedel som svenska beslut kan påverka. Sådana scenarier har därför sannolikt även mindre värde som underlag för svenska politiska beslut.
C:2. Resultaten är mycket känsliga för tekniska antaganden
Ytterligare en konsekvens av att tekniska lösningar inte finns tillgängliga är att kostnaden för ytterligare utsläppsminskningar ökar mycket snabbt. Varje ytterligare ton minskade utsläpp är mycket dyrt. Detta gör resultaten mycket känsliga för antaganden.
Detta märks till exempel i en jämförelse av scenario #9 med #11. Scenario #11 visar vad som händer om mängden tillgängligt biodrivmedel minskar med 10 TWh. Effekten uppskattas till ett BNP-bortfall på 1 procent år 2030, motsvarande ca 55 miljarder kr. För att sätta detta i sammanhang betyder det att värdet för den svenska ekonomin av att få tillgång till dessa 10 TWh (motsvarande ca 110 miljoner liter bensin) skulle motsvara i genomsnitt 500 kr per liter, eller över 200 kr per kg CO2. Detta är återigen långt över de kostnader för tekniska åtgärder, inklusive uppskattningar av eventuella framtida kostnader för ytterligare biodrivmedel, som antas i energisystemmodeller eller sektorsanalyser.
Resultatet kan tolkas på olika sätt. Å ena sidan visar det att en modell som inte representerar tekniska lösningar blir högst känslig. Stora, kanske orimligt stora, effekter uppstår när kostsam ekonomisk anpassning (lägre konsumtion) inte kan ställas emot tekniska lösningar. Å andra sidan visar det, precis som scenarierna #5 och #2, att om det skulle visa sig svårt att få till stånd tekniska förändringar, så är konsekvensen av en för optimistisk bedömning ett väldigt stort utslag för kostnaden.
D: I scenarier där tekniska möjligheter till minskade transportutsläpp helt antas saknas blir resultaten också särskilt känsliga för val av referensbana
Denna känslighet betyder också att referensbanan blir väldigt viktig, och särskilt när utsläppsminskningar på marginalen drivs fram genom minskat transportarbete. Ett exempel är den stora ökningen i ekonomisk påverkan mellan scenarierna #4 och #5. Här leder
382
Bilaga 10
ytterligare 2 ton minskade utsläpp (från 8 Mt till 10 Mt) till ett BNP-bortfall på nästan fyra procentenheter. Denna skillnad är dock mindre än de förändringar som årligen gjorts i referensbanan de senaste åren. Ovanstående resonemang visar dock att det är vanskligt att analysera vikten av detta utan att ha en tydligare analys av vilka tekniska alternativ som finns att tillgå istället.
Sammanfattning: referensscenariot och möjligheterna till tekniska utsläppsminskningar är de viktigaste faktorerna
Det finns mer att lära av modellerna avseende hur kostnader varierar med olika antaganden och analysmetoder. Viktiga frågor är till exempel hur teknikkostnader antas förändra sig över tid, och hur framtidens bränslepriser kan tänkas förändras. Sådana analyser, som varierar olika antaganden och visar på deras betydelse givet vissa andra förutsättningar, är ett
Det är svårt att sätta tilltro till de mycket höga kostnader som uppgår till 8-9 procent av BNP 2030. De drivs av mycket speciella omständigheter, där referensbanans användning av effektivare fordon, biodrivmedel, och eldrivna fordon antas utgöra en övre gräns. Lärdomen dessa scenarier förmedlar är nyttig: svenska klimatmål är starkt beroende
av tekniska lösningar i transportsektorn, annars kan kostnaden öka snabbt.
Däremot är de absoluta uppskattningar av de CO2-skatter som skulle krävas i en sådan situation, och därmed de ekonomiska konsekvenser som följer, sannolikt extremvärden för vad kostnader kan tänkas bli.
Denna slutsats stöds till stor del på att tekniska analyser har identifierat avsevärd potential för ytterligare tekniska åtgärder. Även om dessa är begränsade på olika sätt (genomförande, verklig kostnad, mm) är det svårt att tro att de inte blir av någon betydelse om svenska klimatmål och styrmedel skärps. Vad som framförallt saknas i nuläget är en metod för att ställa anpassningar av konsumtionsmönster, som resultaten från EMEC visar kan bli mycket kostsamma om stora förändringar krävs, mot en realistisk bedömning av tekniska åtgärder. Med de resultat som finns tillgängliga kan vi enbart göra enkla jämförelser, back of the envelope, enligt ovan. Vi finner en (mycket) stor diskrepans: CO2priserna i vissa analyser är långt högre än tekniska lösningar som, enligt sektorsanalyser, skulle kunna stå att tillgå. Ett alternativ för att göra detta är modellmetoder – s.k. hybridmodeller – som modellerar kraft- och transportsektorerna i mer teknisk detalj, men resten av ekonomin i ett jämviktsramverk liknande det som används i EMEC.
Ett antal utmaningar är dock oundvikliga: hur snabbt förändringar kan drivas igenom, vilka ytterligare kostnader som kan tänkas uppstå på vägen utöver direkta tekniska åtgärdskostnader, hur snabbt de rent tekniska kostnaderna öka med mer ambitiösa mål för utsläppen 2030, samt relativt vilken referensbana de bör definieras. Vi fokuserar därför de följande två kapitlen på just tröghet och barriärer till utsläppsminskningar, och olika kategorier och kostnader. Modeller ger en startpunkt för att förstå dessa, men måste kompletteras med en bedömning görs av dessa underliggande faktorer.
383
Bilaga 10
p 3
3 Tröghet och barriärer för utsläppsminskningar
I verkligheten begränsas utsläppsminskningar inte bara av vad som är tekniskt möjligt, utan också av vad som är realistiskt att genomföra. Hur snabbt är det realistiskt att vänta att vissa tekniska lösningar eller förändrade beteenden omsätts i verkligheten?
Modeller gör implicita bedömningar av detta, och fångar upp källor till tröghet i olika drag. Detta är också ett skäl till att resultaten skiljer sig åt. Generellt är energisystemmodeller mer optimistiska än jämviktsmodeller om hur snabbt nya tekniska åtgärder kan drivas igenom:
x TIMES-Sweden visar vissa trögheter inom energisystemet, men inte andra viktiga käl-
lor till tröghet, såsom indirekta kostnader eller beteenden x EMEC specificerar en benägenhet till förändring som uppskattas från historiska sam-
band, och som därmed innefattar många av faktorer som påverkat det beteende som kan observeras x Analys baserad på historiska samband kan dock bli begränsande på längre sikt, om
teknologier, priser, eller preferenser förändras, och även om de förändringar som undersöks är stora jämfört med vad som iakttagits historiskt.
x I tillägg påverkar valet av styrmedel i hög grad vilka åtgärder som faktiskt genomförs.
Den övergripande slutsatsen är att modellanalyser behöver kompletteras med en utvärdering av hur trolig den resulterande utvecklingen ter sig. Ett modellresultat som inte jämförs med sådana måttstockar kan annars implicit bygga på tvivelaktiga antaganden om hur snabbt förändring kan ske.
Energisystemmodeller representerar den tröghet som skapas av ersättningstakten i energisystemet
Energisystemmodeller som TIMES-Sweden definierar ramar för vad som är tekniskt möjligt. De avspeglar ett antal processer och konverteringsteknologier för att omvandla insatsvaror till konsumtionsvaror (industri, transport, hushåll, kommers). Vilka av dessa som sedan används bestäms av hur kostnaderna för att tillgodose samtliga energibehov kan minimeras.
Detta är en relativt enkel beslutsram. En koldioxidskatt i TIMES-Sweden gör att den eller de insatsvaror, processer eller teknologier som blir dyrare används mindre. Samma mängd energitjänster behöver dock fortfarande produceras, vilket innebär att modellen ger utslag i att andra insatsvaror, processer eller teknologier används mer, till lägst möjliga totalkostnad. Modellen tar till exempel inte hänsyn till vilka aktörer som kan tänkas genomföra åtgärder, och vilka incitament och andra förutsättningar dessa har. Hur realistiskt är det att nå dit? Det gör det svårt att avgöra om det är realistiskt att uppnå den
384
Bilaga 10
grad och takt av förändring som modellen representerar. Det kräver noggranna bedömningar av resultaten för att avgöra om det tar ’för kort tid’ att ställa om till ny teknologi.
Detta betyder inte att energisystemmodeller som TIMES-Sweden inte fångar upp några trögheter överhuvudtaget – till exempel, att hela bilparken, hela byggnadsbeståndet, eller alla fabriker antas kunna bytas ut omgående. Modellen innehåller förutvarande utrustning, och den takt den kan ersättas. När det gäller bilar betyder detta att modeller har data på nuvarande bilar, skrotningstakt, och nybilsköp. Då bilar ofta finns på vägarna i 15 år efter att de köpts, skapar denna dynamik en stark inneboende tröghet. Trögheten är ännu högre i andra sektorer med än mer långlivad utrustning, som industri och byggnader. Modellen målar således upp en stegvis bana till varje år som modelleras.
Energisystemmodeller kan också införa andra begränsningar, till exempel av hur snabbt en teknologi växer per år, hur stor del av det totala beståndet den uppnår, eller hur stora resurser som finns tillgängliga för vissa energislag, eller hur stor andel variabel förnyelsebar energi som finns i kraftsystemet.
EMEC inkorporerar andra orsaker till tröghet i omställningen
I kontrast till detta bygger EMEC på antaganden om ekonomiska aktörers benägenhet att förändra sina val när priser förändras (elasticiteter). En koldioxidskatt fördyrar varor som får högre koldioxidskatt, till exempel energi som går in i produktion, bensin som används för transport etc., vilket innebär att konsumtion av denna vara minskas. I en allmänjämviktsmodell antas denna förändring kunna uppskattas baserat på vad aktörer ti-
digare har gjort vid en prisförändring. Till exempel kan konsumenter välja att köpa
mindre av varan och istället välja en annan, eller fortsätta köpa samma mängd samtidigt som de skär ner konsumtionen av något annat. De beteendeförändringar som tidigare observerats antas alltså gälla i de uppskattningar om framtiden som görs i en allmänjämviktsmodell.
I princip bäddar detta för en mer fullständig representation av kostnader. Till exempel är det möjligt att aktörer (hushåll, företag) utsätts för indirekta kostnader av åtgärder (se nästa kapitel). De kan också styras av förutvarande beteenden, normer, eller preferenser. Det kan ta tid för nya tekniker att accepteras eller spridas, även när de vid första anblick ter sig kostnadseffektiva (inom teknikliteraturen talas ofta om en S-formad kurva). I den mån dessa faktorer påverkar historiska samband finns de även (indirekt) representerade i EMEC:s bedömning av hur starka styrmedel som krävs för att åstadkomma en given förändring. Dessutom betyder aktörsperspektivet att dessa betraktas som kostnader: om höga skatter krävs för att påverka beteende, bedöms detta vara för att aktörer har starka skäl att hålla fast vid förutvarande konsumtionsmönster. Policy som syftar till att påverka medför därför också större kostnader.
385
Bilaga 10
Simuleringar baserade på historiska data kan ha begränsad användning på längre sikt
Historiska data har mest att säga på kortare sikt. Att utgå från historiskt beteende på längre sikt kan däremot vara problematiskt, särskilt om framtida scenarier innefattar stora teknikförändringar, eller om de prisförändringar som modelleras är stora.
Det finns många exempel på förändringar i energisystemet som påverkat aktörers benägenhet att ändra bränsleslag eller öka effektiviteten. Som ett exempel: när tillförlitliga och allt effektivare värmepumpar blev tillgängliga blev också eluppvärmning långt mer aktuellt i svenska byggnader, och det historiska data på konsumenters benägenhet att använda el genom direktuppvärmning (med långt högre kostnader) var av mindre nytta i detta nya läge. Samma sak gäller sannolikt för introduktionen av elbilar: teknikens förmåga att uppfylla konsumenters krav förändras snabbt, och mängden tillgängliga historiska data är också väldigt liten.
Likaledes är det potentiellt problematiskt att använda data på relativt små prisförändringar för att uppskatta framtida beteenden i en situation där priserna ändras drastiskt. Detta gäller i hög grad de modelluppskattningar som bygger på mycket höga koldioxidpriser. De skatter på mer än 30 kr/kgCO2 som simuleras i en del scenarier (#2, #5, även #4) skulle leda till ökade bränslepriser bortom de nivåer som finns i historiska data. Det är därför också fullt möjligt att konsumenters benägenhet att ändra sina val ändras när energipriser stiger till så höga nivåer. Mer allmänt skulle priser på sådana nivåer sannolikt också leda till starka incitament för strukturomvandling, teknikutveckling, och förändringar av beteende. Dessa är anpassningar som inte fångas upp av nuvarande modellverktyg, och som behöver undersökas med kompletterande analyser.
Styrmedel och implementeringsaspekter kan avsevärt påverka kostnaden
Vilka åtgärder som är möjliga att genomföra beror också i hög grad på vilka styrmedel som används. Gemensamt för scenarierna som analyseras här är att de – inom ramarna för de åtgärder som finns representerade och tillgängliga i modellen – tenderar att välja de billigast tillgängliga åtgärder som finns att tillgå. I TIMES-Sweden görs inga antaganden om vilka styrmedel som kan tänkas bli aktuella, utan den åtgärdskostnaden minimeras direkt. I de scenarier med EMEC som redovisas här antas en koldioxidskatt i den ickehandlande sektorn, vilket leder till den minsta teoretiskt möjliga kostnaden enligt modellens förutsättningar.
Faktisk klimatpolitik är långt mer komplicerad, och tar en rad övriga hänsyn i beaktande – från målsättningar att bistå vissa teknikslag, till energisäkerhet, till fördelningsaspekter och industrihänsyn. I den mån bilden i modellerna är för idealiserad är det möjligt att de underskattar kostnaden av de styrmedel som faktiskt skulle införas för att nå ned till de utsläppsnivåer som avses i scenarierna.
386
Bilaga 10
Ytterligare trögheter kan vara relevanta men inte fångas upp av modeller
Utöver dessa finns även andra källor till tröghet som kan bromsa om omställning till lägre utsläpp. Detta kan röra sig om faktorer såsom institutionella brister, koordineringsbehov (till exempel av infrastruktur), eller marknadsmisslyckanden. Social acceptans för teknologier kan förändras snabbt, såsom skett med kärnkraft i ett antal länder. Det kan också röra sig om den tid det tar att utveckla och sjösätta nya affärsmodeller, eller skapa nya finansieringsmodeller. Regleringar kan också stå i vägen på oväntade sätt. Dessa har gemensamt att de inte är lätta att representera i modeller.
Utvärdering av modellresultat kräver en bedömning av vilken förändringstakt som är realistisk
Hur kan ovanstående frågeställningar tas i beaktande i uttolkningen av modellresultat av klimatmål? Vi gör här ingen bedömning av vilken modellansats som är mest realistisk. Istället beskriver vi ett förfarande som skulle kunna komplettera modellanalyser för att göra en sådan avvägning.
I fallet TIMES-Sweden är den stora frågan om de förändringar i konsumentval, tillgängliga produkter, mobilisering av resurser, mm som krävs för en given utvecklingsbana är möjliga att realisera. Ett sätt att bedöma detta vore att studera modellresultaten, och avgöra om specifika implikationer anses rimliga. Exempel kunde vara:
x Vad är marknadsandelen av elbilar i varje år mellan 2016-30? x Vad är tillväxttakten i biobränsleproduktion/-konsumtion? x Vilken mängd kapital investeras i energieffektivisering av byggnader? x Hur många hushåll renoverar energiprestandan i småhus? x Vilken mängd vindkraftverk byggs per år, och vilken tillväxt inom industrin krävs för att uppnå detta? x Vad är den övergripande förändringstakten i energiintensitet för ekonomin som helhet? x
Osv.
Sådana frågeställningar kan sedan jämföras med till exempel historiska samband eller andra måttstockar för att avgöra om specifika scenarier är realistiska. De kan också utvecklas till riktmärken som kan spåras över tid för att se om en omställning fortgår som antas behövas för att nå framtida mål.
I fallet EMEC finns ingen motsvarande möjlighet att studera ”åtgärder” i detalj, då modellens struktur betyder att individuella åtgärder inte representeras. Däremot kan modellresultat på högre nivå jämföras, såsom:
x Vilken minskning av transportarbetet sker? x Hur stor del av persontransporter sker med kollektivtrafik? x Vilken årlig tillväxttakt av biobränsle krävs för att nå de andelar som modelleras inom industri?
387
Bilaga 10
x Vilken årlig förbättring av energiintensitet krävs för att uppnå utfallet i olika branscher? x Är elpriset som antas liknande det som ses från specifika elmarknadsmodeller? x Vilka branscher minskar eller ökar i förädlingsvärde? x Osv.
Överlag är det klart att modellresultat måste kompletteras med ytterligare bedömningar för att avgöra om modellens antaganden och simulerade utfall är i samklang med andra källor till insikt. Likaledes kan det ha stort värde att göra särskilda studier av barriärer för olika utveckling som modellerna visar på som viktiga. Detta är särskilt viktigt om modellresultaten ger överraskande resultat – såsom särskilt låga eller höga kostnader för åtgärder.
388
Bilaga 10
4 Kategorier av kostnader och konsekvenser
En sista pusselbit i skillnaden mellan olika modellresultat är att förstå vilka kostnader som redovisas, och i vilken utsträckning effekter på ekonomin som helhet finns med. Detta rör sig inte bara om kostnader, utan även om att förstå olika mönster – fördelningseffekter, strukturomvandling, mm – som kan tänkas uppstå med omställningen till lägre utsläpp. I sammanfattning:
x Modeller använder olika mått på kostnader som inte är direkt jämförbara. I TIMES-
Sweden begränsas kostnader till bokföringsmässiga kostnader inom energisystemet. I EMEC representeras hela ekonomin, och kostnader mäts i termer av minskad BNP.
x Kostnaderna blir högre om åtgärder för att minska utsläpp medför stora indirekta
kostnader för konsumenter och företag. Det är en omstridd fråga om sådana kostnader är betydande eller inte, och vad de i så fall har för betydelse.
x En förståelse för jämviktseffekter i ekonomin som helhet ger viktiga insikter om vilka
konsekvenser som uppstår i en omställning till lägre utsläpp. Det är dock inte givet att nettoeffekten av sådana effekter alltid att kostnaderna blir högre, jämfört med de kostnader som uppstår enbart inom energisystemet.
x BNP och systemkostnader är informativa men inkompletta mått på välfärd. De kan
kompletteras med andra analyser, inklusive av sidokostnader och sidonyttor som uppstår till följd av utsläppsminskningar – såsom förbättrad luftkvalitet. Sådana kostnader finns inte återgivna i befintliga modellresultat. x Likaledes kan stora förändringar leda till omställningskostnader, som inte heller finns
representerade i nuvarande modeller. Även om dessa är övergående kan de vara betydande på kort sikt, och särskilt viktiga ur fördelningspolitiskt perspektiv. De utgör därför ytterligare en grund till att modellresultat bör kompletteras med andra analyser.
Det centrala budskapet är att jämviktseffekter är viktiga: de bör inkluderas i samhällsekonomiska analyser. Utöver detta finns en rad andra analyser som kan ge ytterligare insikt för att ge en mer fullständig bild.
Modeller använder olika mått på kostnader som inte är direkt jämförbara
TIMES-Sweden beräknar de totala direkta kostnaderna som uppstår i energisystemet
Systemkostnaden som beräknas i modellen innefattar samtliga kostnader i energisystemet, inklusive energiutvinning, -omvandling och -användning. Samtliga investeringar,
389
Bilaga 10
underhållskostnader, bränsle- och andra insatskostnader, tas i beaktande. Kostnadsestimaten är dock begränsade till energisystemet: modellen redogör inte för effekter i andra delar av ekonomin.
En möjlig underskattning av dessa kostnader är att finansieringskostnader inte ingår. När finansieringen sker med privat kapital uppstår en kostnad i form av avkastning till ägare och räntebetalningar till långivare. Detta är en reell kostnad för energiprojekt. För vindkraft kan till exempel denna kostnad uppgå till så mycket som en tredjedel av den totala energikostnaden, men inkluderas inte i systemkostnader beräknade med TIMES-Sweden.
10
Ett vanligt missförstånd är att subventioner och skatter skulle påverka kostnadsberäkningarna i energisystemmodeller (så att kostnader till exempel underskattas därför att vissa tekniker är subventionerade). Subventioner kan användas i modellen, och påverka vilka teknologier som används i ett kostnadsminimerande scenario. De inkluderas dock inte i den rapporterade systemkostnaden. Det samma gäller skatter, som annars skulle leda till en överskattning av kostnaden (och som i realiteten är mycket högre än subventioner i det svenska energisystemet).
EMEC beräknar bruttonationalprodukten (BNP): summan av värdet på samtliga varor och tjänster som produceras och konsumeras i ekonomin
BNP inkluderar all privat och offentlig konsumtion, statliga utgifter, investeringar, samt exporter minus importer som sker inom landets gränser. En fördel med BNP är att eventuell dubbelberäkning undviks: värden allokeras endast en gång.
Kostnader inom referensscenariot redovisas inte i resultaten
De referensscenarier som redovisas i Kapitel 1 inkluderar effekterna av klimatpolitiska styrmedel som redan är genomförda eller beslutade. De modellansatser som redovisas här uppskattar i sin tur kostnaden av ytterligare åtgärder utöver detta. I den meningen uppskattar de inte den totala kostnaden av att uppnå ett klimatmål. Sverige har dock haft betydande åtgärder för att minska växthusgaser i åtminstone 30 år, och det vore en högst teoretiskt att försöka konstruera ett scenario för ekonomin som är ”fritt” från dessa åtgärder. Det är inte heller klart vilket värde sådana beräkningar skulle ha för de ytterligare besluten.
Direkta och indirekta åtgärdskostnader
De direkta åtgärdskostnaderna för att nå ett klimatmål är de extrakostnader som uppstår när de energitjänster som efterfrågas i ekonomin ska levereras på ett mindre utsläppsintensivt sätt.
Att fånga de direkta åtgärdskostnaderna är precis vad en modell som TIMES-Sweden har till uppgift. Modellen visar den lägsta möjliga kostnaden för att tillhandahålla en uppsätt-
10
I TIMES-Sweden diskonteras kapitalinvesteringar med en relativt låg sats på 3,5%, för att möjliggöra jämförelser mellan
olika investeringar; men varken denna kostnad eller den sannolikt högre kostnaden för finansiering ingår i den beräknade systemkostnaden.
390
Bilaga 10
ning energitjänster med och utan klimatmål, och skillnaden mellan de två totalkostnaderna är ett mått på klimatmålets direkta åtgärdskostnad. Kostnaderna representeras i detalj i olika komponenter.
Även i EMEC finns representation av vissa direkta kostnader – till exempel, kostnaden för bioenergi. Likaledes finns kostnaden för energieffektivisering implicit representerad, genom benägenheten att öka insatsen av kapital och arbete istället för att använda energi i produktion. Modellens fokus ligger dock inte på simulering av åtgärder och kostnadsminimering, utan på att nå klimatmålen och samtidigt uppnå högsta möjliga nytta för samhället. Modellen fångar till exempel hur konsumenter väljer mellan olika varor, där deras val påverkas av de direkta kostnaderna för olika alternativ, men även indirekta kostnader och andra källor till trögheter (se nedan).
Teknikutveckling och -antaganden påverkar kostnader i hög grad
All modellering av framtida kostnader för klimatåtgärder kräver att framtida kostnader för teknik specificeras i någon grad. Detta har också identifierats som en avgörande faktor för hur kostsamt det är att uppnå klimatmål.
Att bilda en uppfattning om framtida teknikkostnader (och -tillgänglighet) är mycket vanskligt, särskilt på längre sikt. Den senaste tidens snabba teknikutveckling inom förnyelsebar energi såväl som energiteknik som LED-belysning och energilager har betytt att många modeller i det förflutna överskattat framtida kostnader. Det är dock svårt att dra generella slutsatser utifrån detta, då det inte per automatik betyder att framtida kostnader kommer att fortsätta falla.
Det material vi sammanställt för den här rapporten ger inte möjlighet att jämföra hur olika antaganden om framtida teknikutveckling påverkar resultaten: scenarierna undersöker inte denna faktor. Det närmaste som finns tillgängligt är den teknikutveckling (som effektivare fordon) som undersöks i en del scenarier; dessa har som diskuteras ovan en väldigt stor inverkan på resultaten.
Det är också möjligt att klimatåtgärder och -styrmedel blir bidragande till teknikutveckling. Ingen av modellerna inkluderar en representation där styrmedel eller utsläppsmål blir pådrivande för teknikutveckling.
Indirekta åtgärdskostnader tas i viss mån i beaktande i EMEC
Åtgärder för att minska utsläpp kan också föra med sig så kallade indirekta kostnader, det vill säga kostnader som inte dyker upp som en räkning som måste betalas i pengar, men som ändå påverkar aktörers beteende och som upplevs negativt. När ett hushåll väljer bil är det till exempel inte enbart priset och driftskostnaden som spelar roll, utan många andra aspekter (säkerhet, bekvämlighet, accelerationsförmåga, maximal körsträcka på full tank, mm). Liknande faktorer finns även för många andra energianvändande teknologier.
Kostnaden av den här sorten är mycket svåra att identifiera och värdesätta och uppskatta i termer av pengar, även om ett antal ansatser har gjorts. De finns därför sällan represen-
391
Bilaga 10
terade i teknikbaserade modeller, och inte i de scenarier med TIMES-Sweden som redovisas här. Av samma skäl är det också svårt att avgöra hur viktiga dessa faktorer faktiskt är. En del undersökningar av bilmarknader har dock dragit slutsatsen att faktorer som de som omnämns ovan kan förklara en stor del av varför energieffektiva bilar inte används i den omfattning som annars skulle förväntas
11
Även detta resultat är dock ifrågasatt av
andra studier
12
.
En modell som EMEC har fördelen att den inte behöver specificera dessa faktorer individuellt. Istället tas alla dessa, såväl som direkta kostnader för åtgärder, i beaktande top
down genom uppskattningar av aktörers benägenhet att ändra sina val när priser föränd-
ras. Trögheter som observeras i dessa uppskattningar förmodas spegla den fulla alterna-
tivkostnaden, inklusive indirekta kostnader som är svåra att direkt observera.
Frågan om ”negativa kostnader” är omstridd, men påverkar sannolikt inte svenska modellresultat i stor utsträckning
En frågeställning som dyker upp i samband med åtgärdskostnader är huruvida det finns åtgärder som har ”negativa kostnader”: det vill säga, som leder till minskade utsläpp av växthusgaser och samtidigt sparar pengar.
Denna möjlighet har lyfts fram framför allt inom energieffektivisering. En rad ingenjörsstudier av effektiviseringsmöjligheter och -kostnader identifierar stor potential inte bara att använda energi mer effektivt med befintlig teknik, utan också att göra det på sådant sätt att de ytterligare investeringar som krävs mer än betalas av lägre framtida bränsleomkostnader. Det faktum att sådana åtgärder kan identifieras men inte genomförs kallas ofta för ett ”energieffektiviseringsgap”.
Ett exempel från Sverige är en kostnadstrappa som tagits fram av Profu för åtgärder som minskar utsläpp i transportsektorn, och som återges i Figur 11. Denna analys visar på ”negativa kostnader” för växthusgasutsläpp som motsvarar ca. 7 Mt ton koldioxid för 2030. Om den analysen stämmer, och åtgärderna kan genomföras inom tiden till 2030 och utan att andra kostnader uppstår än de som inkluderats, skulle det finnas teoretisk potential att nå svenska klimatmål till mycket låga kostnader.
11
Sallee, West och Fan (2015)
12
US Environmental Protection Agency (2010)
392
Bilaga 10
Figur 11 Kostnadstrappa för åtgärder inom transportsektorn som reducerar växthusgasutsläpp (år 2030)
Not: Åtgärder som kostar över 10 kr/kg CO2 har slagits ihop. Sista ”trappsteget” innehåller därför åtgärder som kostar upp till 26 kr/kg CO2.
Källa: Copenhagen Economics baserat på underliggande data från Profu (2014).
Nationalekonomiska analyser har traditionellt varit skeptiska till att sådana möjligheter verkligen står att finna. De resonerar att om konsumenter inte väljer ett ”billigare” alternativ måste det finnas skäl till detta: antingen att de teknologiska bedömningarna är för optimistiska, att åtgärderna medför indirekta kostnader som inte inkluderas i beräkningarna, eller att de inte tar i beaktande andra relevanta faktorer såsom att beslut måste fatttas under osäkerhet
13
. Utöver detta finns det också skepsis till att den teoretiska potentialen, även om den vore reell, är möjlig att genomföra utan att det leder till andra välfärdsförluster. Om det inte går att förlita sig på individuella val blir alternativet lätt att tvinga fram åtgärder genom regleringar, men det för i sin tur med sig risken att begränsningar medför kostnader som inte är lätta att förutse.
Det alternativa perspektivet är att det finns både institutionella och beteendevetenskapliga faktorer som stöder tesen om ett energieffektiviseringsgap. En rad ”barriärer” till energieffektivisering har identifierats. En del av dessa, såsom transaktionskostnader, asymmetrisk information, agentproblem, mm, har karaktär av marknadsmisslyckanden: det vill säga, de kan i princip leda till att individuella beslut inte speglar vad som är bra för samhället
14
. Andra uppstår på grund av andra regleringar som motarbetar energieffektivi-
sering
15
. Beteendeekonomi har också identifierat en rad fenomen som i princip kan leda till systematisk undervärdering av energieffektivisering
16
. De som för fram dessa synpunkter pekar inte bara på stor energibesparingspotential, utan även på en möjlighet till produktivitetsökningar som kan gynna ekonomin. Till exempel har OECD och IEA uppskattat stora BNP-vinster om vissa energieffektiviseringsåtgärder kan genomföras
17
(In-
ternational Energy Agency, 2012).
13
Allcott och Greenstone (2012); Gillingham och Palmer (Gillingham & Palmer, 2013)
14
Jaffe, o.a. (2005)
15
Copenhagen Economics (2012)
16
Grubb, o.a. (2015)
17
International Energy Agency (2014)
393
Bilaga 10
Hur relevant är detta för uppskattningar av svenska klimatmål? I EMEC utesluts möjligheten att en del åtgärder utöver referensscenariet är vinstinbringande. Hushåll och företag antas redan i referensscenariot ha gjort de val som gynnar dem. Detta inkluderar investeringar som minskar energianvändande. Ändringar av dessa val medför därför automatiskt en välfärdsförlust, enligt modellen. Om ”energieffektiviseringsgapet” är reellt överskattar en modell som EMEC kostnaderna.
I TIMES-Sweden är ”negativa kostnader” teoretiskt möjliga (till exempel leder scenarier med högre oljepriser till att biobränslen blir lönsamma). I de resultat som ligger för handen är det dock inte troligt att åtgärder som är vinstinbringande är en stor bidragande faktor till de lägre kostnadsestimat som uppnås av TIMES-Sweden, särskilt som energieffektivisering inte en stor del av utsläppsminskningarna. Däremot är modeller som TI-MES-Sweden öppna för samma kritik som gjorts mot studier av effektiviseringspotential, att kostnader lätt underskattas, teknikprestanda överskattas, och indirekta kostnader utesluts. Sådan kritik är dock oftast produktiv om den kan beläggas genom faktisk empiri.
Det material som finns tillgängligt medger inte en djupare undersökning av dessa frågor. Det kvarstår dock att tilltron till resultaten från framförallt energisystemmodeller i hög grad är beroende på att de underliggande parametrarna anses pålitliga. Mer allmänt är frågan om konsumenters förutsättningar att fullständigt vidta åtgärder som gynnar dem viktig för uppskattningar av vad utsläppsminskningar får för konsekvenser, men också för val och design av styrmedel.
En förståelse för jämviktseffekter ger ytterligare insikt om vilken ekonomisk påverkan som kan väntas av klimatpolitiken
Åtgärder och styrmedel för att minska klimatutsläpp påverkar ekonomin som helhet, genom så kallade jämviktseffekter. Dessa tar flera olika former. Kostnader av styrmedel kan spridas i ekonomin genom att förändrade kostnader som resulterar från klimatpolitiken (till exempel, en koldioxidskatt) övervältras till priser på varor – vilka i sin tur används som insatser i annan produktion, osv. Kopplingar mellan marknader kan betyda att effekter uppstår även utanför energisystemet: till exempel, om ökad användning av träråvara för biodrivmedel ökar kostnaden för att producera inte bara andra energiprodukter såsom värme och el, utan även också råvaror för pappers- och massaindustrin. Förändrade priser kan också förväntas ändra andra beslut, såsom arbetskraftsutbud, och påverka internationell konkurrenskraft. I förlängningen leder dessa och andra effekter som fortplantar sig i ekonomin till en strukturomvandling, det vill säga att vissa sektorer växer medan andra minskar i betydelse (allt inom ramen för de resurser som finns tillgängliga). Alla dessa effekter kan i sin tur påverka skatteuttag.
En förståelse för denna uppsjö av indirekta effekter kan vara mycket viktigt för att få ett korrekt beslutsunderlag. En viktig aspekt är fördelningspolitiska konsekvenser, till exempel mellan olika inkomstgrupper, eller mellan stad och landsbygd. Likaledes kan en indikation om strukturomvandling i näringslivet ge viktig information om hur klimatpolitiken påverkar andra prioriteringar och målsättningar. EMEC är särskilt utformad för att un-
394
Bilaga 10
dersöka just denna sorts effekter, och har förhållandevis stor detaljrikedom i representationen av antalet branscher, kategorier av hushåll, och offentlig verksamhet. Dessa effekter finns däremot inte alls med i TIMES-Sweden – men det är inte heller syftet med en energisystemmodell.
Nettoeffekten av jämviktseffekter för kostnader av klimatmål är inte given
Hur påverkar modellers olika representation av jämviktseffekter kostnadsestimaten? Det är inte så enkelt som att EMEC inkluderar ”fler” kostnader, och därför ger högre kostnader än TIMES-Sweden. Som vi diskuterade i Kapitel 2 kan möjligheter till ytterligare anpassningar genom förändrad konsumtion och produktion i själva verket medföra att dyra, tekniska lösningar kan undvikas.
Med de resultat som finns tillgängliga kan vi enbart göra enkla och rätt grova jämförelser. Till exempel är ökningen i BNP bortfall mellan scenario #5 och scenario #4 sådan att den genomsnittliga ekonomiska förlusten per kg CO2 är runt 100 kr. Detta är tre gånger högre än det pris på koldioxid som ekonomin utsätts för, som ligger runt 35 kr per kg CO2. I det här fallet – med extremt höga koldioxidprisnivåer – verkar det därför som att jämviktseffekterna är stora och negativa.
Det är inte överraskande att stora och negativa jämviktseffekter tillkommer vid CO2-prisnivåer som är så stora att transportarbetet kraftigt minskar. I många industrier kan minskat transportarbete endast ske genom produktionsbortfall – annars kan varan inte nå kunden (och det i vilket fall så EMEC modellerar transporter av varor). Likaledes tyder de beteendedata som EMEC bygger på, att hushåll enbart flyttar konsumtion till andra varor eller tjänster i stor volym om kostnaden för transporter blir mycket hög. BNP-bortfallet sker därefter i många olika sektorer som är beroende av varor och tjänster som påverkas av de höga CO2-skatterna, och genom minskad konsumtion när hushållens disponibla inkomst sjunker.
I andra scenarier med lägre skattesatser är jämviktseffekterna proportionerligt mycket mindre (till exempel en faktor två på koldioxidpriset mellan scenario #3 och #4, även om detta också har väldigt höga CO2-priser på hela 25 kr/kg). Enligt diskussion i kapitel 2 är dock dessa scenarier att betrakta som extremfall, snarare än som representativa för vilka jämviktseffekter som kan tänkas uppstå med CO2-priser närmre nuvarande nivå.
Skatteväxling kan ha stor betydelse för nettokostnaden
Höjda CO2-skatter leder till högre skatteintäkter, vilket in princip öppnar för sänkta skatter på andra områden. Detta kallas ofta för ”double dividend”: det vill säga, att styrmedel för klimatpolitik har inte bara uppnår nytta i form av minskade växthusgasutsläpp, utan även skapar förutsättningar för att sänka andra skatter och därmed minska förutvarande snedvridningar i ekonomin. Detta antas i ett flertal analyser på EU-nivå av kostnaden av klimatmål
18
. Det är också en del av Konjunkturinstitutets analyser. I ett utkast från 25
april 2016
19
blir BNP-minskningen av att klara utsläppsmål runt 2 procentenheter högre
utan skatteväxling, än med skatteväxling.
18
Se exempelvis Copenhagen Economics (2010)
19
”En samhällsekonomisk analys av klimatmål till 2030”
395
Bilaga 10
Antaganden om hur skatteintäkter används visar sig ha stor betydelse för hur stora kostnaderna blir av klimatpolitiken. I vissa scenarier som analyserats med EMEC antas intäkter från koldioxidbeskattning användas för att sänka skatten på arbete, vilket minskar snedvridningar på arbetsmarknaden. I scenarier där skatteintäkter istället återbördas som en ”klumpsumma” (det vill säga, utan att påverka hushålls eller företags incitament), blir däremot BNP-påverkan högre.
Det är dock tveksamt hur stora vinster som verkligen finns att tillgå från en double divi-
dend. Skatter sätts med en rad olika målsättningar, och scenarier som bygger på att miljö-
politik medför stora omfördelningseffekter eller strukturella förändringar i arbetsutbud riskerar att underskatta vikten av andra målsättningar
20
.
Sidokostnader och sidonyttor påverkar välfärdseffekterna ytterligare
En vanlig kritik av BNP är att det är ett inkomplett mått på välfärd. Välfärdseffekter utöver de som fångas upp av BNP behöver därför uppskattas på annat sätt, utanför de resultat som beräknas av EMEC eller liknande.
Ett konkret exempel är att utsläppsminskningar för med sig en rad sidoeffekter, utöver den direkta klimateffekten. Till exempel resulterar förbränning av fossila bränslen inte bara i utsläpp av koldioxid, utan även andra typer av luftföroreningar såsom svaveldioxid, kväveoxider, marknära ozon och partiklar, som bland annat påverkar människors hälsa och även har effekter på jordbruksproduktivitet. En rad studier har visat att de positiva effekterna av att minska dessa utsläpp kan vara betydande. Till exempel uppskattade en studie av EU:s klimatpolitik som helhet att värdet av bättre luftkvalitet i genomsnitt motsvarade 21 EUR för varje minskat ton utsläpp av CO2
21
. Även andra sidonyttor kan vara betydande. En studie drog till exempel slutsatsen att sidonyttorna från energieffektivisering kan vara så stora som 19-43 procent av värdet på energibesparingar
22
.
Även sidokostnader kan uppstå. Ökat uttag av biomassa från skogen kan till exempel ha negativa effekter på biologisk mångfald; ökad användning av vattenkraft kan stå i konflikt med lokal vattenmiljö; fler vindkraftverk kan ses som en ovälkommen påverkan på landskapet; osv.
Sidokostnader och -nyttor finns inte med i TIMES-Sweden. Vad gäller EMEC har modellen använts för att analysera den här typen av frågor, exempelvis i Forslund, Marklund och Samakovlis (2007). I existerande modellkörningar som ligger till grund för analyser av klimatmål finns dessa sidoeffekter emellertid inte med.
Omställningskostnader kan uppstå på kort sikt
I stycket om jämviktseffekter ovan diskuterades att förändrade relativpriser på varor och tjänster i ekonomin leder till en strukturomvandling: vissa verksamheter växer, medan
20
Nordiska Ministerrådet (2015)
21
Holland, o.a. (2011)
22
Ürge-Vorsatz, o.a. (2009)
396
Bilaga 10
andra krymper. En mängd trögheter betyder att sådan omvandling inte sker över en natt, utan tar tid. Exempel kan vara att arbetskraften som arbetar i en energiintensiv sektor kan behöva lära sig nya tekniker och arbetssätt för att sysselsättas i de växande sektorerna; att nya verksamheter måste skapas och växa, och med dem eventuellt också nya affärsmodeller och finansieringslösningar; att nya institutionella arrangemang och regleringar kan krävas; och att vissa förlopp kan vara beroende av samtidig utveckling av relaterad infrastruktur. Under det att resurser omfördelas kan sådana strukturomvandlingar leda till att resurser inte utnyttjas till fullo, till exempel genom (temporärt) ökad arbetslöshet eller endast gradvis omfördelning av kapital.
För att fånga denna typ av förlopp krävs en dynamisk modell, det vill säga en modell med en direkt representation av tidsförlopp. Som diskuterades ovan har TIMES-Sweden viss förmåga att göra detta, specifikt genom att hålla reda på vilket kapital som finns och ersätts inom energisystemet. Modellen är dock inte avsedd att fånga upp bredare ekonomiska effekter. EMEC är å sin sida en statisk modell, som modellerar ett enstaka år snarare än ett förlopp. I realiteten fångas därför omställningskostnader inte upp i något av de scenarier som diskuteras här, utan måste bedömas genom ytterligare analyser.
397
Bilaga 10
5 Sammanfattande slutsatser och rekommendationer
Vår övergripande slutsats är att enskilda modellresultat som nu finns tillgängliga inte medger entydiga slutsatser om vad det kostar att nå svenska klimatmål. De bör kompletteras med andra analyser och perspektiv. Vi har fem rekommendationer för detta:
1. Undvik att använda enskilda scenarier som grund till ett beslutsunderlag.
Scenarier med mycket höga kostnader (5-9 procent av BNP) bygger på mycket pessimistiska antaganden om möjligheterna att minska utsläppen från transporter. Scenarierna som visar på mycket låga kostnader (mindre än 0,5 procent av BNP) bortser å andra sidan i hög grad från trögheter och effekter i ekonomin som helhet. Det är frestande att istället dra slutsatsen att resultaten som ligger däremellan därför är mer rimliga, men det är vanskligt givet att dessa resultat också utarbetats under samma modellbegränsningar.
2. Använd modeller för viktiga kvalitativa insikter
Däremot ger modellresultaten insikt i vilka faktorer som påverkar vad som krävs, och vilka konsekvenserna kan bli med olika utveckling
x EMEC ger till exempel viktig kvalitativ insikt om vad som skulle hända om tekniska
förändringar av någon anledning är svåra att genomföra, medan målet för utsläpp ändå ligger fast: resultatet skulle bli behov för mycket kraftiga styrmedel och snabbt skenande kostnader. Det går däremot inte att från modellresultaten sluta sig till att sådana styrmedel och kostnader troligen kommer att uppstå.
x TIMES-Sweden ger viktig insikt om de tekniska förutsättningarna för utsläppsminsk-
ningar, och visar att merkostnaden av koldioxidfria tekniker för att tillgodose energibehov, om de kan genomföras och kostnadsantagandena stämmer, kan bli relativt liten i förhållande till ekonomin som helhet. Däremot visar modellen inte att det är realistiskt att på 15 år få till stånd det teknikskifte som behövs, eller vilka de ytterligare konsekvenserna för ekonomin skulle bli.
3. Utför analyser som möjliggör en bedömning av modellresultat
Med hjälp av andra analyser är det möjligt att skapa måttstockar med vars hjälp modellscenarier kan utvärderas. Dessa kan röra sig om investeringstakt, marknadsandelar för ny teknik, kvalitativa analyser av barriärer till det som antas i modellscenarier, mm.
4. Utför ytterligare känslighetsanalyser för att förstå vikten av antaganden
Även om modeller har begränsningar finns det utrymme för ytterligare insikt genom att variera antaganden och utföra ytterligare känslighetsanalyser. Frågor som vi identifierar som viktiga att undersöka vidare är bl. a.:
x Styrmedel: Antagandet om att utsläpp minskas genom CO2-prissättning speglar
inte hur politiken nu bedrivs på transportområdet, och det är viktigt att andra, mer verklighetsnära möjligheter undersöks (som bygger vidare på de scenarier som redan finns med EMEC).
398
Bilaga 10
x Referensbana: De senaste åren har sett stora revisioner av prognoser för 2030 års
utsläpp med mer än 4 MtCO
2
e. Det visar att mycket ovisst hur stora ytterligare ut-
släppsminskningar som krävs för ett givet mål. Analyser bör därför undersöka olika referensscenarier.
x Bränslepriser: Merkostnaden för alternativ till fossila bränslen beror i hög grad på
bränslepriser, och prognoser har förändrats avsevärt och förblir högst osäkra.
x Teknikutveckling: Både EMEC och TIMES-Sweden gör antaganden om kostnaden
för framtida tekniker, men antaganden är alltid osäkra och bör varieras i olika scenarier.
5. Överväg andra modellansatser
Analysen kunde också kompletteras med andra modellansatser, i två huvudkategorier. För det första vore det värdefullt att modellera individuella sektorer – och framförallt kraft- och transportsektorn – i mer detalj, för att se hur resultaten ser ut i jämförelse med det som mer heltäckande ekonomiska eller tekniska modeller representerar.
Det är dock mycket viktigt att behålla möjligheten att undersöka allmänjämviktseffekter i ekonomin som helhet. Det som nu saknas är framförallt en representation som kan sätta val och anpassningar inom transportsektorn i relation till anpassningar (såsom ändrade konsumtionsmönster) i ekonomin som helhet. Givet vikten av transportsektorn skulle en ”hybridmodell” – det vill säga, en allmänjämviktsmodell med tydlig teknikrepresentation i kraft- och transportsektorn – ha särskilt stort värde i svenska sammanhang.
6. Komplettera beslutsunderlag med andra analyser
Slutligen betonar vi vikten av att inte förvänta för mycket av modeller. Även med nya scenarier och modellansatser kommer kompletterande analyser alltid att behövas för att förstå samhällsekonomiska konsekvenser. Områden som vore av särskilt värde för svenska klimatmål är bland annat:
x Trögheter, barriärer, och beteenden – särskilt inom transportsektorn x Sidonyttor – faktorer som minskade luftföroreningar, eller eventuella sidokostnader,
och deras relevans för svenska klimatmål till 2030
x Omställningsbanor – EMEC är en statisk modell, och säger således inte mycket om
tidsaspekten på förändringar, inklusive vilka åtgärder som krävs vid vilken tidpunkt
x Omställningskostnader – kostnader som kan uppstå på kort sikt givet strukturföränd-
ringar i ekonomin
x Förutsättningar för genomföring – inklusive de nya investerings- och affärsmodeller
för nya energilösningar som driver igenom förändringar
399
Bilaga 10
Utblick: Vad kan vi lära av Storbritannien?
Ambitiösa modelleringsansatser där resultaten är snarlika för olika modeller
Storbritannien införde en klimatlag 2008. Denna satte bindande mål för utsläpp av växthusgaser i form av ”utsläppsbudgetar” för 5-årsperioder, och skapade även ramverk för redovisning, transparens, styrning, och uppföljning. En oberoende kommitté, Committee
on Climate Change, CCC, inrättades med en rådgivande funktion. Lagen specificerade bl.
a. att råden ska bygga på vetenskaplig grund och samhällsekonomisk effektivitet.
I samband med CCC:s bildande genomfördes ett antal analyser av bland annat kostnaderna för att nå olika klimatmål. Målet som undersöktes var en minskning av utsläppen med 30 procent till 2020, jämfört med 1990 års nivå. Denna tidshorisont på 12 år är således i breda drag jämförbar med de analyser som nu görs av svenska klimatmål till 2030.
Tabell A.1. sammanfattar ett urval av de analyser som CCC lät genomföra, med fokus på modellanalyser som är jämförbara med dem som behandlas i denna rapport.
Tabell A.1 Uppskattningar av kostnader för att nå klimatmål i Storbritannien (procent av BNP)
Modell
Kostnad år 2020 (30% utsläpps-
minskning från 1990)
CCC teknikbaserad modell
0,28%
MARKAL-MACRO energisystemmodell
0,5%
CCC allmänjämviktsmodell (HRMC)
0,25%
Cambridge Econometrics makroekonometrisk modell (MDM-E3)
0,82%
Oxford Economics dynamisk allmänjämviktsmodell (OEIM)
1-1,5%
Not: Resultaten är hämtade från en överblick av olika modelleringsansatser i Storbritannien för att uppskatta kostnaderna för att nå olika klimatmål. Överblicken har gjorts av Committe on Climate Change (CCC), en oberoende myndighet med uppdrag att agera rådgivare till den brittiska regeringen i frågor om utsläppsmål för växthusgaser. CCC:s egen analys bygger dels på en teknikbaserad modell, och dels på en allmänjämviktsmodell som utvecklats vid brittiska skattemyndigheten (Her Majesty's Revenue and Customs, HRMC).
Källa: CCC (2008), CCC (2010)
Följande är några observationer kring dessa resultat som är relevanta för att sätta svenska motsvarande analyser i sammanhang:
1. Kostnaderna är i de flesta fall långt lägre (mindre än 1 procent av BNP) än de stora kostnader som finns i en del svenska analyser
En rad olika modellansatser gemensamt kommer till slutsatsen om relativt små kostnader. Modellberäkningarna visar samhällsekonomiska effekter mellan 0,25–0,8 procent av BNP. De stiger till 1–1,5 procent av BNP om omställningskostnaderna blir större (se nedan).
400
Bilaga 10
Av dessa är två ansatser jämförbara med den analys som utförs med TIMES-Sweden. CCC utvecklade en sektorsvis metod med ett antal bottom-up studier, vilka tillsammans visade på åtgärdskostnader (”resource costs”) på 0,25 procent av BNP. Dessutom utfördes en analys med en teknikmodell ”mjuklänkad” till en enkel makroekonomisk modell, MAR-KAL-MACRO
23
. MARKAL är föregångaren till TIMES, och snarlik i sin representation av hela energisystemet. Kostnaden uppskattades till 0,5 procent av BNP. Dessa kan jämföras med de kostnader på 0,3 procent av BNP som redovisas med TIMES-Sweden i svenska scenarier.
Av detta kan vi sluta oss till att målet om en reduktion på 30 procent relativt 1990 är åtminstone i grova drag jämförbart med det svenska: bottom-up modeller visar på liknande merkostnader för åtgärder som uppstår i TIMES-Sweden. (År 2007 hade Storbritannien redan minskat utsläppen med 16 procent relativt 1990, men detta berodde till stor del på en engångsföreteelse i form av ett skifte från kolkraft till gaskraftverk.)
Likväl finns det viktiga skillnader. Till skillnad från svenska scenarier är energieffektivisering är en mycket viktig del av flertalet sektorsstudier som CCC låtit utföra, inklusive potential för minskade utsläpp som leder till vinster (”negativa kostnader”). Detta är som vi noterar ovan omstritt, men belyser det mer generella faktum att Storbritannien börjar med mycket högre energiintensitet i bland annat byggnadsbeståndet, och mer generellt ett mer fossilberoende energisystem.
Detta leder å andra sidan till utmaningar som Sverige inte har, framförallt i kraftsektorn. Storbritannien har en till överväldigande delen fossilberoende kraftsektor, och CCC:s analys var att en snabb omställning av denna skulle vara nödvändig för att nå de mål som satts upp. Detta skapade behov av en snabb ersättningstakt (vilket är kostsamt) och högre elpriser. Modeller visar ofta stort ekonomiskt genomslag just av högre pris på el.
2. Allmänjämviktmodeller ger inte nödvändigtvis högre kostnader än teknikcentrerade modeller
En annan viktig slutsats är att allmänjämviktsmodeller liknande EMEC inte nödvändigtvis visar på högre kostnader än teknikbaserade uppskattningar. Jämviktseffekter är inte alltid kostnader som uppstår ”utöver” direkta åtgärdskostnader; tvärtom kan de i viss mån ersätta dyra, tekniska lösningar som annars blir nödvändiga. CCC drog den mer allmänna slutsatsen att bottom-up och top-down estimat, åtminstone i Storbritannien, kan förväntas vara av ungefär samma storlek.
Detta är förenligt med analysen ovan att de stora skillnader mellan bottom-up och top-
down som finns i svenska resultat till stor del inte bygger på olika modellstruktur, utan på
olika antaganden om hur görligt det är att få till stånd ett teknikskifte i transportsektorn.
23
Loulou, o.a. (2004)
401
Bilaga 10
3. Flera typer av modeller har använts, som antar olika saker om ekonomins funktionssätt
De brittiska resultaten skiljer sig också från de som finns tillgängliga för Sverige på så sätt att de bygger på fler typer av modeller, inklusive modeller som bygger på annan representation av hur ekonomin fungerar. Man har framför allt använt flera olika dynamiska modeller, det vill säga modeller som inte bara jämför olika tillstånd för ekonomin som helhet vid en viss tidpunkt, utan även förloppet över tid och de anpassningar som uppstår.
Detta har gjorts med modeller från Cambridge Econometrics respektive Oxford Economics
24
. Båda är dynamiska modeller som på olika sätt fångar omställningskostnader av att nå klimatmål. Modellen från Oxford Economics, OEIM, är däremot en traditionell allmänjämviktsmodell, men en dynamisk sådan. Ett exempel på omställningskostnader som fångas i den här typen av modell är de som uppstår vid en strukturomvandling: fysiskt kapital måste byggas upp i växande sektorer, medan kapital i krympande sektorer blir mindre användbart, och på sikt avvecklas. I detta förlopp kan resurser förbli oanvända, vilket leder till tillfälliga omställningskostnader.
Även Cambridge Econometrics modell MDM-E3 fångar upp sådana förlopp. Utöver detta är det inte en jämviktsmodell, utan bygger på Keynesiansk nationalekonomi, där arbetslöshet är vanligt förekommande. Med dessa antaganden kan åtgärder för att nå klimatmål innebära makroekonomisk stimulans, vilket leder till lägre arbetslöshet, och därmed lägre totalkostnad än vad som annars skulle varit fallet. Relevansen av sådana resultat begränsas dock av att MDM-E3 inte representerar någon egentlig arbetsmarknad, och att ytterligare investeringar därför tenderar att så gott som alltid ses som välgörande för ekonomin. De skulle också behöva kompletteras av en utvärdering av varför just klimatåtgärder vore ett bra sätt att åtgärda de antagna underliggande ekonomiska problemen.
Det är möjligt att de något högre kostnader som uppstår i MDM-E3 och OEIM (mellan 0,8-1,5 procent av BNP) jämfört med teknikcentrerade och statiska modeller uppstår på grund av just omställningskostnader, men det kan också bero på helt andra faktorer som inte kan identifieras utan en mer noggrann undersökning.
4. Detaljerade analyser av enskilda sektorer har utförts och integrerats för att bedöma förutsättningarna för utsläppsminskningar
CCC har sedan de första ekonomiska analyserna genomfördes fokuserat till stor del på att bygga upp detaljerade sektorsstudier, inom bland annat kraftsektorn, transporter, förnyelsebar energi inom byggnader, energieffektivisering av byggnader, och jordbruk. I flera fall har olika analyser sammanställts och jämförts. Avvägandet har varit att det inte är möjligt att bedöma vad som är möjligt, vilka styrmedel som krävs, eller vilka konsekvenser som uppstår, utan att först bygga en avsevärd evidensbas kring vilka förutsättningar som finns för att minska utsläppen.
Det har å andra sidan lett till att fokus på jämviktseffekter något sjunkit in i bakgrunden; få nationalekonomiska analyser har genomförts sedan ovanstående scenarier skapades 2008.
24
De båda modellerna beskrivs närmare och jämförs i Pissarides (2008).
402
Bilaga 10
5. CCC har skapat riktmärken och kontinuerligt utvärderat om utvecklingen i olika sektorer är förenlig med klimatmål
CCC har även använt modellresultat för att skapa måttstockar på utvecklingen i olika sektorer. Till exempel har dessa visat att byggnadssektorn släpar efter det som hade förväntats i modellresultatet: barriärerna är större, eller styrmedlen otillräckliga, jämfört med de scenarier för utsläppsminskningar som tidigare analyser hade antagit.
6. Mycket av analysen har sedan fokuserat på genomförbarhet, genom analyser av barriärer och trögheter
Hand i hand med analyser av potential och kostnader för utsläppsminskningar har CCC – i samarbete med energi- och klimatdepartementet, DECC – därför också genomfört ett antal analyser av vilka trögheter och barriärer som finns till att uppnå lägre utsläpp. Till exempel finns det separata studier om hur hushållens beteende påverkar hur mycket energieffektivisering som kan realiseras, eller hur stort skifte till värmepumpar och andra lågkol-källor till uppvärmning som kan genomföras vid en viss tidpunkt. Ofta har dessa analyser legat till grund inte bara för bedömningen av hur stor utmaningen att minska utsläpp är, utan även för förslag till modifikationer av styrmedel.
Dessa analyser har kompletterat modellansatser, och även använts för att utvärdera om resultaten från olika modeller är troliga (till exempel om de bygger på en för hög eller för låg ersättnings- eller investeringstakt inom enskilda sektorer).
7. CCC har sammanfört analyser för att möjliggöra jämförelser och skapa en helhetsbild
Slutligen visar erfarenheten från Storbritannien vikten av en koordinerande roll. Uttolkning av modellresultat från olika källor och med olika metoder kräver avsevärd koordinering för att skapa jämförbara resultat. CCC har harmoniserat inte bara antaganden som BNP-tillväxt eller bränslepriser, utan även metodantaganden (till exempel principer för kostnadseffektivitetsanalys, diskonteringsräntor, mm). En mångfald av olika analyser kräver också en koordinerande roll som översätter och syntetiserar dessa till ett övergripande underlag för beslut.
403
Bilaga 10
Analyserade scenarier
Tabell 2 Analyserade scenarier
Nr Scenario Modell År Scenarioutsläpp 2030 (minskning)
Kostnad
Koldioxidpris (öre/kg)
Beskrivning
1 Scn EMEC 2013-1
EMEC 2013 18 Mt (16 Mt) -7% >3000 Scenariot beskriver en 64% minskning av växthusgasutsläppen i den icke-handlande sektorn till 2030 relativt 1990. Utsläppsbanan är förenlig med regeringens prioritering inom transportsektorn (en fossiloberoende fordonsflotta år 2030) som antas nås genom teknisk utveckling inom transportsektorn och en generell utvecklig mot ett transportsnålt samhälle (till exempel antas en fördubbling av kollektivtrafiken till år 2030). Scenariot innehåller även mindre utsläppsminskningar för de andra delsektorerna i den icke-handlande sektorn.
2 Scn EMEC 2013-2
EMEC 2013 22 Mt (11 Mt) -9% >3000 Scenariot beskriver en 54% minskning av växthusgasutsläppen i den icke-handlande sektorn till 2030 relativt 1990. Samma antagande om teknisk utveckling inom transportsektorn som i scenario 1 ovan, men utan effekterna av utvecklingen mot ett transportsnålt samhälle.
3 Scn EMEC 2014-1
EMEC 2014 30 Mt (3 Mt) -1% 448 Scenariot beskriver en 30% minskning av växthusgasutsläppen i den icke-handlande sektorn till 2030 relativt 2005, vilket är målnivån om Sverige antas bidra till det föreslagna klimatmålet på EU-nivå enligt fördelningsprincipen "Konvergens av utsläpp per capita".
4 Scn EMEC 2014-2
EMEC 2014 24 Mt (10 Mt) -5% 2053 Scenariot beskriver en 40% minskning av växthusgasutsläppen i den icke-handlande sektorn till 2030 relativt 2005, vilket är målnivån om Sverige antas bidra till det föreslagna klimatmålet på EU-nivå enligt fördelningsprincipen "BNP per capita".
5 Scn EMEC 2014-3
EMEC 2014 26 Mt (8 Mt) -9% 3528 Scenariot beskriver en 45% minskning av växthusgasutsläppen i den icke-handlande sektorn till 2030 relativt 2005, vilket är målnivån om Sverige antas gå före med ett mer ambitiöst klimatmål än vad som krävs enligt EU:s ansvarsfördelning.
6 Scn EMEC 2015-1
EMEC 2015 25 Mt (7 Mt) -2% 1002 Scenariot beskriver en 50% minskning av växthusgasutsläppen i den icke-handlande sektorn till 2030 relativt 1990. Koldioxidskatten ökar för att nå klimatmålet, utan att påverka införandet av ny teknologi.
7 Scn EMEC 2015-2
EMEC 2015 25 Mt (7 Mt) 0% 372 Scenariot beskriver en 50% minskning av växthusgasutsläppen i den icke-handlande sektorn till 2030 relativt 1990. Koldioxidskatten ökar för att nå klimatmålet, vilket driver på införandet av ny teknologi i vägtransportsektorn utan någon extra kostnad.
8 Scn EMEC 2015-3
EMEC 2015 25 Mt (7 Mt) -1% 252 Scenariot beskriver en 50% minskning av växthusgasutsläppen i den icke-handlande sektorn till 2030 relativt 1990. Koldioxidskatten ökar för att nå klimatmålet, vilket driver på införandet av ny teknologi i vägtransportsektorn. Kostnaden för den ytterligare effektiviseringen är precis så att
404
Bilaga 10
investeringen blir lönsam givet prisbilden i scenario 2 ovan.
9 Scn EMEC 2016-1
EMEC 2016 20 Mt (9 Mt) 0% 380 Scenariot beskriver en utsläppsbana som grundar sig på Miljömålsberedningens antaganden.
10 Scn EMEC 2016-2
EMEC 2016 20 Mt (9 Mt) -1% 210 Scenariot beskriver utsläppsbanan givet en fördubbling av biodrivmedelpriset.
11 Scn EMEC 2016-3
EMEC 2016 20 Mt (9 Mt) -1% 1230 Scenariot beskriver utsläppsbanan givet lägre energieffektivisering för lastbilar och bussar.
12 Scn TIMES TIMES-
Sweden
2016 27 Mt (6 Mt) 0% 209 Scenariot beskriver en 50% minskning av CO2-utsläpp från energisektorn till 2030 relativt 2005 (motsvarar runt 85 procent av växthusgasutsläpp). För att jämka med resultat från EMEC har utsläpp från jordbruk och avfall lagts till.
405
Bilaga 10
Litteraturlista
Allcott, H., & Greenstone, M. (2012). Is There an Energy Efficiency Gap? Journal of
Economics Perspectives, 26(1), 3-28.
Committe on Climate Change. (2010). The Fourth Carbon Budget - Reducing emissions
through the 2020s. London: TSO.
Committee on Climate Change. (2008). Building a low-carbon economy: the Uk’s
contribution to tackling climate change. London: TSO.
Copenhagen Economics. (2010). Innovation of energy technologies: The role of taxes.
Report for DG Taxation and Customs Union.
Copenhagen Economics. (2012). "Multiple benefits of investing in energy efficient
renovation of buildings." Report for Renovate Europe.
Environmental Protection Agency. (2010). How Consumers Value Fuel Economy: A
Literature Review.
Forslund, J., Marklund, P.-O., & Samakovlis, E. (2007). Samhällsekonomiska
värderingar av luft- och bullerrelaterade hälsoproblem – en sammanställning av underlag för konsekvensanalyser. Konjunkturinstitutet.
Gillingham, K., & Palmer, K. (2013). Bridging the Energy Efficiency Gap. Insights for
Policy from Economic Theory and Empirical Analysis. Resources for the Future.
Grubb, M. (2013). Planetary Economics. Energy, climate change and the three domains
of sustainable development. London and New York: Routledge.
Grubb, M., Hourcade, J.-C., & Neuhoff, K. (2015). The Three Domains structure of
energy-climate transitions. Technological Forecasting and Social Change, 98, 290-302.
Holland, M., Amann, M., Heyes, C., Rafaj, P., Schöpp, W., Hunt, A., & Watkiss, P. (2011).
The Reduction in Air Quality Impacts and Associated Economic Benefits of Mitigation Policy. Summary of Results from the EC RTD ClimateCost Project.
International Energy Agency. (2014). Capturing the Multiple Benefits of Energy
Efficiency.
Jaffe, A. B., Newell, R. G., & Stavins, R. N. (2005). A Tale of Two Market Failures:
Technology and Environmental Policy. Ecological Economics, 54(2-3), 164-174.
Konjunkturinstitutet. (2013). Miljö, ekonomi och politik 2013. Konjunkturinstitutet. (2014). Samhällsekonomiska konsekvenser av olika
bördefördelning av ett europeiskt klimatmål.
Konjunkturinstitutet. (2015). EMEC – en populärvetenskaplig beskrivning. Konjunkturinstitutet. (2015). Miljö, ekonomi och politik 2015. Loulou, R., Goldstein, G., & Noble, K. (2004). Documentation for the MARKAL Family of
Models. Energy Technology Systems Analysis Programme .
Miljömålsberedningen. (2016). Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige. SOU 2016:21. Miljömålsberedningen. (2016). Underlag för Miljömålsberedningen. "Klimatmål 2050
med TIMES-Sweden - Resultat från en första scenariostudie".
Naturvårdsverket. (2012). Underlag till en färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp
2050.
Nordiska Ministerrådet. (2015). Environmental policy analysis – Dealing with economic
distortions.
406
Bilaga 10
Östblom, G., & Berg, C. (2006). The EMEC model: Version 2.0. Konjunkturinstitutet. Pissarides, C. (2008). Assessment of macro economic transmission mechanisms of
carbon constraints through the UK economy. Committee on Climate Change.
Profu. (2014). Kostnadstrappa för CO2-reduktionsåtgärder inom transportsektorn. Regeringen. (prop. 2008/2009:162). En sammanhållen klimat- och energipolitik –
Klimat.
Regeringen. (SOU 2013:84). Fossilfrihet på väg. Betänkande av Utredningen om fossilfri
fordonstrafik.
Sallee, J. M., West, S., & Fan, W. (2015). Do Consumers Recognize the Value of Fuel
Economy? Evidence from Used Car Prices and Gasoline Price Fluctuations.
NBER.
Ürge-Vorsatz, D., Novikova, A., & Sharmina, M. (2009). Counting good: quantifying the
co-benefits of improved efficiency in buildings. ECEEE summer study, 185-195.
407
Bilaga 11
Charlotte Berg Björn Carlén 2016-05-30 Konjunkturinstitutet Dnr. 2016-070
En samhällsekonomisk analys av klimatmål till 2030 utifrån Miljömålsberedningens antaganden
Konjunkturinstitutet har fått i uppdrag av Miljömålsberedningens kansli att studera de samhällsekonomiska konsekvenserna av att till 2030 minska Sveriges växthusutsläpp med 54 procent jämfört med 2005 års nivå givet vissa förutsättningar som angivits av kansliet. Konjunkturinstitutet har inte haft möjlighet att rimlighetsgranska de givna förutsättningarna. Dessa förutsättningar påverkar i hög grad våra uppskattningar av klimatpolitikens kostnader. Analysen är gjord under mycket kort tid vilket begränsat möjligheten att göra en mer djupgående samhällsekonomisk analys. Miljömålsberedningen har ställt upp följande beräkningsförutsättningar för år 2030:
x Biodrivmedelsanvändningen ökar från 14 TWh i referensscenariot till 23 TWh i
klimatscenariot och består främst av drop-in-bränsle. x 20 procent av trafikarbetet med personbilar sker med eldrift. x Merkostnaden för eldrivna personbilar uppgår till 30-40 tusen kronor. x Biodrivmedelspriset förändras inte nämnvärt jämfört med dagens nivå. x En kraftig ytterligare energieffektivisering av vägtransportsektorn sker.
Miljömålsberedningens kansli har inte presenterat någon styrmedelspaket som leder till måluppfyllelse. I analyserna nedan antas att utsläppsmålet klaras genom kvotplikt för biodrivmedel samt koldioxidbeskattning.
Slutsatser i korthet
- Flera viktiga antaganden har förts in exogent i EMEC-modellen vilket innebär att
många kostnader av omställningen inte finns representerade i resultaten. Den totala kostnaden för att nå klimatmålet underskattas därmed, potentiellt kraftigt.
- Miljömålsberedningens antaganden om framtida energieffektvisering för väg-
transportfordon är optimistiskt. På den korta tid som stått till buds har Konjunkturinstitutet inte haft möjlighet att rimlighetsgranska detta antagande.
- När beredningen har formulerat ett färdigt policypaket kan en bättre samhällse-
konomisk analys göras. Dessa modellberäkningar av de samhällsekonomiska konsekvenserna bör därför ses som en första approximation.
- Resultaten ska inte tolkas på decimalen utan ger indikationer på vad som kan
vara viktigt att ta hänsyn till vid utformningen av politiken.
408
Bilaga 11
- Hur mycket ytterligare energieffektivisering som kan tänkas regleras fram inom
EU utan att påverka svenska aktörers fordonskostnader har stor betydelse för kostnaderna av att nå det svenska klimatmålet.
- Samhällsekonomiska kostnader för dagens klimatpolitik ”göms” i referensscena-
riot. Analysen beskriver endast merkostnaden för ny politik.
- Analysen beskriver konsekvenserna av att nå ett klimatmål som inte når hela
vägen fram till 60 procents utsläppsminskning jämfört med år 2005 (11,8 Mton relativt referensscenariot). Det mål som analyseras motsvarar år 2030 en minskning av utsläppen med 9,4 Mton relativt referensscenariot. Den ytterligare minskning som krävs för att nå en 60 procentig minskning och som antas komma till stånd via samhällsplanering analyseras inte.
- Givet ett antagande om gratis extra energieffektivisering och låga biodrivmedel-
priser blir kostnaden för att minska utsläppen med 9,4 Mton CO
2
låga. Om där-
emot energieffektiviseringen kostar och antas vara privatekonomiskt lönsam givet referensscenariots förutsättningar beräknas klimatpolitikens kostnad år 2030 motsvara 1,3 procent av BNP jämfört med referensscenariot.
- En klimatpolitik som inte använder koldioxidskatt som styrmedel utan istället
använder olika typer av regleringar kommer inte kunna sänka andra snedvridande skatter och därmed blir kostnaderna för politiken högre. Därutöver har en koldioxidskatt bättre förutsättningar att inducera kostnadseffektiva åtgärder.
- Prisutvecklingen på biodrivmedel, bensin och diesel påverkar kostnaderna för att
minska utsläppen. Detta sker på två sätt. Lägre oljepris gör det relativt mer kostsamt att gå över till biodrivmedel. Samtidigt innebär det att hushållen har större konsumtionsutrymme. Med lägre oljepris måste klimatstyrningen alltså öka.
- Känslighetsanalyserna visar att den årliga kostnaden i BNP-termer år 2030 för
den svenska klimatpolitiken varierar mellan 0,4 - 3,6 procent jämfört med referensscenariot. Intervallet förklaras främst av olika antaganden kring hastigheten med vilken fordonsparken energieffektiviseras samt hur biodrivmedelspriset utvecklas. Det ska även noteras att flera kostnadsposter inte finns representerade i modellen, exempelvis hur storskalig biodrivmedelsanvändning påverkar massa- och pappersindustrins konkurrenskraft. Känslighetsanalysen är inte fullständig, exempelvis visar tidigare analyser med EMEC-modellen att om energieffektiviseringsnivån förblir den samma som i referensfallet kan de samhällsekonomiska effekterna i form av BNP-tapp bli betydligt högre än ovan nämnda övre gräns.
Samhällsekonomiska analyser
För att kunna utforma en så träffsäker och kostnadseffektiv politik som möjligt är det viktigt med en mängd olika beslutsunderlag. Både underlag av teknisk karaktär men även naturvetenskapliga och samhällsvetenskapliga underlag. När den svenska klimatpolitiken efter 2020 nu ska utformas är det centralt att politiken minimerar de samhällsekonomiska konsekvenserna givet det klimatmål som beslutats. De ekonomiska konsekvenserna av det av beredningen föreslagna klimatmålet till 2045 har här studerats utifrån utgångpunk-
409
Bilaga 11
ten att även andra länder strävar efter att den globala uppvärmningen ska hållas en bra bit under två grader, med sikte på 1,5 grad. Då den efterfrågade klimatnyttan endast beror på de globala ackumulerade växthusgasutsläppen bör politiken utformas så att den är flexibel för att kunna ta hänsyn till om klimatambitionerna i resten av världen inte införlivas eller kommer senare än planerat. Detta kan exempelvis avspeglas i utformningen av vägen till ett svenskt 2045-mål.
Utöver analys av kostnadseffektiviteten i politiken bör ett samhällsekonomiskt beslutsunderlag även innehålla information om effekter på strukturomvandlingen inom näringslivet och om politiken leder till oönskade fördelningseffekter. Ett sådant underlag kan hjälpa politikerna att utforma en bra omställningspolitik. En kostnadseffektiv politik som tar hänsyn till struktur- och fördelningseffekter kommer leda till att den givna klimatpolitiken lättare kan drivas igenom.
Syfte
Syftet med denna studie är att analysera de samhällsekonomiska konsekvenserna av ett givet klimatmål för år 2030. EMEC-modellen har använts för att skapa en bild av hur detta klimatmål påverkar samhällsekonomin. Till skillnad från tidigare analyser gjorda med EMEC har vi i denna studie utgått ifrån Miljömålsberedningens kanslis antaganden angående framtida energieffektivisering och mängd biodrivmedel i ekonomin. Eftersom dessa antaganden är behäftade med stor osäkerhet har vi gjort känslighetsanalyser angående några av dessa antaganden.
Det är viktigt att ha i åtanke att resultaten är betingade på många antaganden och bör tolkas med försiktighet. Många av kostnaderna som kan tänkas påverka aktörerna finns inte med i analysen. Detta diskuteras senare i rapporten.
EMEC-modellen
EMEC-modellen är en ekonomisk allmänjämviktsmodell som förutom de ekonomiska flödena, inklusive energianvändning, även beskriver utsläpp av miljöskadliga ämnen på ett sammanhållet sätt. Det är ett verktyg som fångar hur olika ekonomiska aktörer påverkar varandra och beskriver hur en prisförändring sprids genom ekonomin. Modellen modellerar den svenska ekonomin vilken består av ett stort antal marknader som är ömsesidigt beroende av varandra. EMEC-modellen beskriver hela den svenska ekonomin och inkluderar 34 näringslivsbranscher, en offentlig sektor och 44 olika varor och tjänster.
En politik eller annan förändring som vid första anblicken tycks påverka endast en marknad kan påverka utfallet på flera andra marknader. Exempelvis kan en förändring av efterfrågan på varumarknaden påverka arbetsmarknaden genom löneförändringar på lång sikt. Ekonomiska allmänjämviktsmodeller är ett verktyg för att beakta sådant ömsesidigt beroende mellan marknader och därmed ge en konsistent bild av ekonomins utveckling. Viktiga utgångspunkter i en allmän jämviktsmodell är: 1) Varor och tjänster kräver insatsvaror och insatsfaktorer för att produceras. 2) Samhällets resurser är begränsade. Det gäller bland annat mängden arbetskraft och olika former av kapital och i förekommande fall även naturresurser av olika slag. 3) Ekonomins alla aktörer finns representerade i modellen: hushåll, företag, offentlig sektor samt omvärlden. Lösningen i allmänjämvikts-
410
Bilaga 11
modeller uppfyller ett antal villkor vilka sammanfattas som: i) att marknaderna för insatsfaktorer, varor och tjänster karaktäriseras av att efterfrågan är lika med utbudet, ii) att investeringar är lika med sparande och iii) att utgifterna är lika med inkomsterna minus sparande.
Ekonomisk allmänjämvikt innebär inte bara att varje marknad klarerar och att produktionen inte överstiger vad antagna produktiviteter tillsammans med mängden resurser som tas i anspråk medger. Den innebär också att alla aktörer är nöjda i meningen att de, givet priser och inkomster, inte skulle vilja ändra på sina inköp och/eller sin produktion. Med andra ord, systemet går ihop volym- och värdemässigt och aktörernas beteende är i linje med de incitament som ges av marknadspriser inklusive skatt samt de restriktioner politiken anlägger. Denna typ av konsistens är viktig, särskilt vid framtidsanalyser.
Härvidlag kompletterar allmänjämviktsanalys andra analyser. I analyser med högupplösta energisystemmodeller antas ofta en given efterfrågan på energitjänster och givna priser på insatsfaktorer varvid potentiellt viktiga beroendeförhållanden mellan energisystemet och andra marknader ignoreras (exempelvis hur energipriser påverkar varu- och tjänsteefterfrågan och hur finansieringen av eventuella energisubventioner snedvrider andra delar av ekonomin). Jämfört med back-casting analyser är allmänjämviktsanalyser mer underbyggda i meningen att utfallet är konsistent med de priser och skatter som modellen anlägger samt de incitamentstrukturer som antas.
Referensscenario
Referensscenariots utformning utgör en viktig del av en analys med EMEC-modellen. De samhällsekonomiska konsekvenserna av en policyförändring utvärderas mot referensscenariot. Det innebär att om exempelvis effekterna av ett klimatmål ska studeras är det endast merkostnaden utöver befintlig klimatpolitik som beräknas. Samhällsekonomiska kostnader för dagens klimatpolitik ”göms” så att säga i referensscenariot.
EMEC:s referensscenario beskriver en utveckling av svensk ekonomi till år 2030 utan ytterligare förstärkning av klimatpolitiken. Referensscenariot är utarbetat i samarbete med Energimyndigheten och Naturvårdsverket enligt följande steg:
1. Konjunkturinstitutet tar fram ett ekonomiskt scenario med utgångspunkt från befolkningsprognos, historiska branschtrender, omvärldsbedömning och befintliga styrmedel.
2. Energimyndigheten tar fram ett energiscenario utifrån Konjunkturinstitutets ekonomiska scenario.
3. Naturvårdsverket gör ett utsläppsscenario utifrån bland annat Energimyndighetens scenario.
4. Konjunkturinstitutet justerar sitt ursprungliga scenario med information om energianvändning och utsläpp.
Ett nytt långsiktigt referensscenario tas fram ungefär vartannat år i samband med rapporteringen av växthusgasutsläpp till EU och FN. Tabell 1 beskriver utvecklingen av försörjningsbalansen i referensscenariot.
411
Bilaga 11
Tabell 1 Försörjningsbalans, referensscenario.
Årlig procentuell förändring
2011-2030
Privat konsumtion
2,4
Offentlig konsumtion
1,1
Investeringar
2,7
Export
3,6
Import
4,1
BNP
2,0
Källa: Konjunkturinstitutet (2014).
Energiefterfrågan och utsläppen av växthusgaser har justerats i omgångar under arbetet med Kontrollstation 2015 och skiljer sig därför jämfört med de siffror som presenterades i rapporterna som gjordes i arbetet till Regeringskansliet under våren 2014. Det är främst utsläppen från personbilar som justerats ner. Naturvårdsverket har även fått nya riktlinjer från UNFCCC gällande Global Warming Potential och nya emissionsfaktorer.
I referensscenariot antas efterfrågan på bensin minska kraftigt och vara 67 procent lägre år 2030 än 2011. Dieselanvändningen antas ligga på oförändrad nivå medan biodrivmedel i form av främst HVO ökar kraftigt. Sammantaget ökar biodrivmedelsanvändningen med 148 procent mellan 2011-2030. Utsläppen av växthusgaser antas enligt Naturvårdsverket minska under perioden fram till år 2030. År 2030 bedöms utsläppen av växthusgaser från den icke-handlande sektorn uppgå till 29,1 Mton CO
2
-ekvivalenter. Detta innebär en
minskning av utsläppen med drygt 30 procent jämfört med år 2005. En anledning till att utsläppen minskar i referensscenariot är att redan beslutad politik verkar även efter 2020 samt att oljepriset antas vara relativt högt.
Ekonomiska konsekvenser av klimatmål 2030
Det underlag som Konjunkturinstitutet fått av Miljömålsberedningens kansli beskriver alternativa utsläppsbanor för de sektorer som inte ingår i EU:s utsläppshandelssystem. Konsekvenserna av att uppnå dessa klimatmål för den icke-handlande sektorn kan jämföras med varandra eller mot referensscenariot som beskrivits ovan.
I ett scenario antas att utsläppen i den icke-handlande sektorn ska minska med 60 procent till år 2030 jämfört med 2005 års nivå. Detta scenario betecknas här FFF-scenariot1. Tabell 2 visar utsläppen år 2030 i referensscenariot (REF) respektive FFF-scenariot. Utöver FFF-scenariot presenteras även ett alternativt klimatmålscenario där beredningens klimatambition för 2045 uppnås genom en jämn utsläppsminskningstakt till 2045. Detta scenario kallas det linjära scenariot och har samma startpunkt år 2020 som referensscenariot.
1 FFF – scenariot motsvarar utredningen Fossilfrihet på vägs förslag om 80 procents minskning av utsläppen i vägtrafiken mellan 2010 och 2030. Detta motsvarar 60 procents minskning av utsläppen i den icke-handlande sektorn jämfört med 2005.
412
Bilaga 11
Tabell 2 Utsläppsbanor för den icke-handlande sektorn
Mton CO
2
-e
2030
REF
29,1
FFF
17,2
Linjär
22,6
Källa: Miljömålsberedningens kansli.
Skillnaden i utsläpp mellan referensscenariot och de olika klimatscenarierna brukar benämnas utsläppsgap. Tabell 3 anger utsläppsgapen för de olika klimatscenarierna. Analysen i denna rapport antar att hela utsläppsgapet år 2030 kommer att slutas genom minskade CO
2
-utsläpp kopplade till energianvändning. Övriga växthusgasutsläpp är främst
kopplade till jordbruks- och avfallsektorerna vilka inte antas förändras i klimatscenarierna jämfört med referensscenariots utsläppsnivå.
Tabell 3 Utsläppsgap i förhållande till referensscenariot
Mton CO
2
-e
2030
FFF
11,8
Linjär
6,4
Källa: Miljömålsberedningens kansli.
I Figur 1 blir det tydligt att FFF-scenariot är det mer ambitiösa klimatscenariot med lägst utsläpp år 2030. Utsläppsgapet för detta scenario är 11,8 Mton CO
2
-e vilket i Figur 1 ges
av avståndet mellan referensscenariots kurva och FFF-scenariot år 2030.
Figur 1 Utsläppsbanor
Mton CO
2
-e
Källor: Miljömålsberedningens kansli samt egna beräkningar.
0 5 10 15 20 25 30 35 40
2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Referens FFF Linjär
413
Bilaga 11
Storleken på de svenska kumulativa utsläppen blir olika i de båda klimatscenarierna trots att samma utsläppsmål år 2045 nås. Storleken på den kumulativa utsläppsbudgeten fram till 2045 påverkar även de samhällsekonomiska kostnaderna. En högre utsläppsbudget torde innebära lägre samhällsekonomiska kostnader. Detta är speciellt viktigt att ta hänsyn till om de globala utsläppsminskningarna inte ser ut att realiseras. Det vill säga om Sverige inte får med sig resten av världen när det gäller att snabbt minska utsläppen av växthusgaser till atmosfären.
SCENARIOFÖRUTSÄTTNINGAR
Den huvudsakliga utsläppsminskningen i den icke-handlande sektorn till år 2030 antas ske i vägtransportsektorn. Miljömålsberedningens kansli anger på basis av Trafikverkets analys fyra möjligheter att minska utsläppen i vägtransportsektorn. Dessa är:
1) Ökad biobränsleanvändning 2) Ökad energieffektivisering 3) Ökad eldrift 4) Minskat transportarbete genom samhällsplanering och förbättrad logistik
Det ska noteras att det finns fler sätt att minska utsläppen. Dels kan marknadens aktörer avstå från vissa transporter. Dels kan näringslivet och produktsammansättningen utvecklas i en mer utsläppssnål riktning. Vidare kan hushåll och företag välja att lokalisera sig på ett mer utsläppssnålt sätt oberoende av samhällsplaneringen.
Figur 2 visar hur utsläppen minskar i vägtransportsektorn i referensscenariot samt hur Miljömålsberedningens kansli antar att de minskar i FFF-scenariot.
Figur 2 Hur ser möjligheterna ut enligt Miljömålsberedningens kansli.
Mton CO
2
-e
Källa: Miljömålsberedningen
Samhällsplanering, logistik och bättre utnyttjande av energieffektiva trafikslag.
Av Figur 2 framgår att Miljömålsberedningens kansli antar att en stor del av utsläppsminskningarna ska ske genom samhällsplanering, logistik och bättre utnyttjande av energieffektiva trafikslag.
0 5 10 15 20 25 30
2030 Referensscenario 2030 FFF-scenario
Biodrivmedel och el
Energieffektivisering
Samhällsplanering, logistik och bättre utnyttjande av energieffektiva trafikslag Kvarstående utsläpp
414
Bilaga 11
Samhällsplanering går inte att beskriva med någon större precision i en allmän jämviktsmodell. Det handlar bland annat om att planera samhällsbyggandet på ett annat sätt än tidigare. Många av åtgärderna kan endast komma till stånd genom politiska beslut och inte genom den enskildes konsumtionsbeslut. Denna typ av åtgärder är svåra att inducera genom ekonomiska styrmedel. I denna analys har vi därför valt att inte försöka kvantifiera effekterna av en sådan samhällsplanering.
Det är dock så att många av de samhällsplaneringsåtgärder som nämns i FFF-utredningen har samhällsekonomiska konsekvenser. Exempelvis kan ytterligare effektivisering av lastbilstransporterna ske genom längre och tyngre lastbilsekipage men för att möjliggöra detta måste broar och vägar förstärkas. En sådan åtgärd kommer inte till stånd utan ett politiskt beslut som tillåter längre ekipage samtidigt som statliga medel anslås för att göra de byggnadsarbeten som krävs. Den totala samhällsekonomiska kostnaden för de politiska åtgärder som behövs för att nå klimatmålet är svåra att kvantifiera, speciellt eftersom de ännu inte är specificerade.
I denna kategori nämns även att logistikförändringar kan minska utsläppen. Det framgår dock inte om referensscenariots logistikförbättringar har tagits in i beräkningarna. I referensscenariot antas att varje bransch, inklusive den bransch som arbetar med trafiklogistik, ökar sin produktivitet med i genomsnitt cirka 2 procent per år. Om ytterligare logistik förändringar antas måste hänsyn tas till detta. Dessutom kommer effektiviseringsåtgärder att implementeras när priset på drivmedel ökar.
Ökad biobränsleanvändning i transportsektorn
EMEC–modellen i dess nuvarande utformning har inte möjlighet att modellera endogent införande av nya bränslen och tekniker. I denna analys används därför Miljömålsberedningens kanslis antaganden angående dessa parametrar. När det gäller biodrivmedel antas att användningen kommer att öka från 14 TWh biodrivmedel i referensscenariot till 20 TWh i klimatscenariot år 2030. Utöver detta antas även biobränsleanvändningen öka för arbetsmaskiner med 3 TWh. Därmed antas att biodrivmedel sammanlagt ökar med 9 TWh. Beredningen antar att när dessa biodrivmedel ersätter fossila drivmedel kommer utsläppen att minska med cirka 2,3 Mton CO
2
år 2030. Denna utsläppsminskning tar inte
hänsyn till hur ökad biobränsleanvändning påverkar den svenska och den globala kolsänkan.2
Avgörande för den svenska ekonomin är hur biobränsle produceras och framförallt till vilken kostnad. Tyvärr kan vi inte modellera produktionen av biodrivmedel utan istället antas här att biodrivmedel importeras till ett givet pris. Detta innebär att modellen fångar att resurser måste tas i anspråk vid användning av biodrivmedel men det innebär också att prisantagandet blir avgörande för hur ekonomin kommer påverkas av ökningen av biodrivmedelsandelen.
Att bedöma kostnadsutvecklingen för biodrivmedel till år 2030 är mycket svårt och beror på många olika parametrar bland annat om resten av världen också ökar sin efterfrågan på biodrivmedel. Börjesson m.fl. 2015, är en av de två källorna som vi identifierat där biomassans prisutveckling analyseras på lång sikt. De studerar olika klimatscenarier för Sverige då även resten av världen har som mål att minska växthusgasutsläppen. När utsläp-
2 Skogsmark lagerhåller mer koldioxid än åkermark. I den mån ökad biodrivmedelsanvändning förskjuter markanvändingen kan den således påverka den totala lagerhållningen av koldioxid.
415
Bilaga 11
pen globalt och i Sverige ska minska med 80 procent till år 2050 visar deras resultat på att biomassapriset ökar med 4,2 procent per år mellan 2010 – 2030. I scenariot där Sverige inför en fossiloberoende fordonsflotta till år 2030 ökar biomassapriset i stället med 4,9 procent per år mellan 2010-2030. Energimyndigheten (2014) har i sin långtidsprognos antagit att priset på biomassa under perioden 2012-2030 ökar med cirka 2 procent per år. I Energimyndighetens långtidsprognos ökar det fossila drivmedelspriset med cirka 1 procent per år mellan 2011-2030.
Konjunkturinstitutet har tolkat kansliets antaganden om biodrivmedelspriset som att det är oförändrat mellan referens- och klimatscenarierna samt att nivån motsvarar dagens fossilbränslepris inklusive energi- och koldioxidskatt. Som känslighetsanalys beräknas konsekvenserna av FFF-scenariot med ett biodrivmedelspris som i enlighet med Börjesson m.fl.(2015) fördubblas till år 2030.
Enligt de förutsättningar som Konjunkturinstitutet har fått av kansliet är det främst dropin biobränsle som antas öka till 2030. Någon extra kostnad för den enskilde bilisten antas därmed inte uppstå eftersom samma fordon som används i referensscenariot kan köra med en ökad mängd biodrivmedel.
I alla scenarier antas att en kvotplikt för biodrivmedel införs. Detta innebär att politikerna bestämmer en förutbestämd andel biodrivmedel som måste efterföljas. Vi antar en och samma kvot för hela ekonomin. Kvoten inkluderar inte elbilar utan avser endast biodrivmedel i förhållande till de fossila alternativen bensin och diesel. Med en sådan kvotplikt behöver biodrivmedel inte subventioneras genom lägre energi- och koldioxidskatt. Därför antas i alla scenarier att biodrivmedel beskattas på samma sätt som bensin och diesel, det vill säga både med energi- och koldioxidskatt.
Elektrifiering av transportsektorn
Enligt kommunikation med Trafikverket antas ökad elektrifiering av vägtrafiken till år 2030, delvis i buss, distributionslastbilar och personbilar. I EMEC har vi justerat modellkoden så att kostnaden för personbilars elektrifiering simuleras. Kostnadsstrukturen tas från WSP(2015) men enligt kansliet antas sedan en avsevärd reduktion av kostnaden för elfordon så att år 2030 är merkostnaden för ett elfordon endast 30-40 tusen kronor. Kansliet antar även att 20 procent av körsträckan körs med eldrift år 2030.
Att modellera elektrifieringen av stadsbussar och distributionslastbilar har inte varit möjligt på denna korta tid. Genom att öka energieffektiviteten i dessa sektorer har vi försökt att replikera den minskning som Trafikverket antar är möjlig för dessa trafikslag.
Energieffektivisering i vägtransportsektorn
Den ökade eldriften som antas för personbilar, stadsbussar och distributionslastbilar ökar effektiviteten i vägtransportsektorn. Men det antas även en väsentligt högre bränsleeffektvisering gällande landsvägsbussar, lastbilar och personbilar.
När det gäller energieffektiviteten antar Miljömålsberedningens kansli samma utveckling som Trafikverket i sin analys av ett klimatmål motsvarande FFF-scenariot. Ytterligare skärpningar av EU:s avgaskrav på personbilar ger en skärpning till 70 g CO
2
/km år 2025.
Tabell 4 visar Trafikverkets nuvarande antaganden för att nå ett ambitiöst klimatscenario år 2030. Sammantaget kommer vägtransporterna bli 55 procent mer effektiva år 2030 jämfört med år 2011.
416
Bilaga 11
Tabell 4 Minskad energianvändning per utfört transportarbete
Procent
2010-2030
Personbil (bränsleanvändning)
58
Fjärrlastbil (energianvändning)
37
Distributionslastbil (energianvändning)
60
Stadsbuss (energianvändning)
60
Landsvägsbuss (bränsleanvändning)
36
Anm. Energianvändning inkluderar eldrift.
Källa: E-mail från Håkan Johansson, Trafikverket.
SCENARIORESULTAT
Många kostnader modelleras inte
I och med att analysen baseras på antaganden angående bland annat energieffektivisering som antas uppstå via en europeisk reglering kommer många kostnader inte att beaktas. Det är också så att modellens specifikation gör att inte alla tänkta kostnader kan fångas i dessa scenarier. Man bör därför se dessa modellberäkningar av de samhällsekonomiska konsekvenserna som en första approximation.
Sammanfattningsvis antas att:
x Energieffektiviseringen ökar markant utan kostnad för svenska aktörer. Att en reglering i form av avgaskrav inte skulle innebära några samhällsekonomiska kostnader är inte troligt. Våra körningar kan sägas avspegla ett fall då dessa kostnader tas av andra länder. x En energieffektivare bil antas inte vara dyrare än en energikrävande bil. x Inga kostnader för att styra om fordonsvalet. Om styrmedel införs påverkas samhällsekonomin. x
Biomassa kommer in i transportsektorn utan att påverka andra branschers kostnader för biomassa. Exempelvis massa- och pappersindustrins efterfrågan på biomassa.
x Biodrivmedel antas vara av drop-in-typ. Därför påverkas inte bilisten. Inga parallella distributionssystem krävs. x
Kostnader för elbilsutveckling ligger utanför Sverige. Kostnader för laddstolpar finns ej med i scenarioanalysen.
x
Samhällsplanering är inte med i beräkningarna. En sådan kräver kostsamma politiska beslut exempelvis förstärkta broar och vägar, nya cykelbanor och förtätad bebyggelse.
En bättre samhällsekonomisk analys kan göras när beredningen har formulerat ett färdigt policypaket. En sådan analys kan men behöver inte nödvändigtvis göras med EMEC utan kan bestå av kompletterande analyser gällande exempelvis kostnader för olika samhällsplanerings projekt.
417
Bilaga 11
Analys med antaganden från Miljömålsberedningens kansli
Energieffektivisering i vägtransportsektorn antas i denna analys komma utan någon kostnad för Sverige. Ökningen av effektiviseringen uppnås genom att EU skärper sina avgaskrav för personbilar samt inför en liknande reglering på lastbilssidan. Analysen antar inte heller att kostnaderna för ett framtida fordon skiljer sig i avseende på kapitalinsats, det vill säga en framtida effektivare bil är inte dyrare att köpa in jämfört med en mer energikrävande bil. Detta innebär att energieffektiviteten kommer som manna från himlen och kommer att införlivas oavsett den svenska politiken. De positiva effekterna av mer energieffektiva fordon som antas genereras från EU-regleringen bör därför inte räknas som konsekvenser av den svenska politiken eftersom de uppstår oavsett svensk politik. Ökad energieffektiviseringen i vägtransportsektorn får antas påverka även andra EUländers produktion vilket i sin tur ger förändrade världsmarknadspriser. Detta har dock inte beaktats i analysen eftersom vi inte har tillgång till en EU-modell. Dessa två antaganden gör att konsekvenserna av den svenska klimatpolitiken bör utvärderas utifrån ett scenario där effekterna av energieffektiviseringen redan har beräknats. För att synliggöra effekterna av de olika komponenterna som utgör utsläppsminskningarna görs analysen stegvis.
Steg 1. Energieffektivisering kommer gratis från EU-politiken
Steg 2. Dämpa rekyleffekten med höjd CO
2
-skatt för att få ut den fulla potentialen av
energieffektiviseringen.
Steg 3. Inför kvotplikt på biodrivmedel + elbilar.
Steg 4. Höjd CO
2
-skatt alternativt höjd kvotplikt för att minska utsläppen i den icke-
handlande sektorn med 9,4 Mton CO
2
. Detta motsvarar en minskning med 54 procent jämfört med 2005 års utsläpp.
Den snabbare energieffektiviseringen innebär en kraftigt ökad produktivitet inom den svenska ekonomin. Härmed ökar BNP med 0,4 procent år 2030 jämfört med referensscenariot. Att därifrån minska utsläppen så att de blir 9,4 Mton CO
2
lägre än referenssce-
nariot kostar i form av 0,4 procent lägre BNP år 2030, varvid nettoeffekten på BNP är nära noll (Steg 4). Koldioxidskatten måste höjas för att uppnå klimatmålet trots ökad energieffektivisering och biodrivmedelsanvändning. För att nå denna sista minskning måste koldioxidskatten höjas relativt mycket. Den ökade intäkten från koldioxidskatten medger en minskning av skatten på arbete vilket dämpar de negativa effekterna på ekonomin. Som ett komplement till de BNP-förändringar som redovisats ovan redovisar vi även ett välfärdsmått som baseras på hushållens konsumtion, fritid samt sparande. Detta mått reflekterar således hushållens konsumtionsutrymme i vid mening och beaktar även hur politiken påverkar det framtida konsumtionsutrymmet (sparandet). Däremot inkluderar måttet inte icke-marknadsprissatta förändringar så som exempelvis förändringar i lokala luftföroreningar som följer av minskad trafik, bränslebyte och effektivare fordon, något vi inte har haft möjlighet att beakta i denna analys. I och med beredningens antagande att det bedrivs en globalt koordinerad klimatpolitik som når Parisavtalet ambitioner kommer klimateffekten hållas konstant över alla scenarier, varför den inte uppträder i detta välfärdsmått. I Tabell 5 är förändringen i välfärdsindexet kraftigare än BNPförändringen vilket reflekterar det något lägre sparande som uppstår vid klimatmålsuppfyllelse vilket påverkar framtida konsumtion. Hushållen väljer även att bjuda ut mer arbetade timmar vilket minskar konsumtion av fritid. Lägre konsumtion av fritid minskar välfärden för hushållen.
418
Bilaga 11
Tabell 5 Resultat med beredningens förutsättningar
Steg 1
Energi-
effektivisering
Steg 2
Steg 1 + ta bort
rekyleffekten med CO
2
-skatt
Steg 3
Steg 2 + Kvotplikt
biodrivmedel
+ elbilar
Steg 4
Steg 3 + sluta utsläppsgapet
genom höjd
CO
2
-skatt
BNP procentuell förändring jmf med ref
0,4
0,3
0,1
-0,0
BNP procentuell förändring jmf med Steg1 = Kostnaden för svensk politik
-0,1
-0,3
-0,4
Välfärdsindex procentuell förändring jmf med ref
0,7
0,6
0,2
0,0
Välfärdsindex procentuell förändring jmf med Steg1 = Kostnaden för svensk politik
-0,1
-0,5
-0,6
Koldioxidskatt Kr/kg CO
2
1,1
2,4
2,4
3,8
Källa: EMEC.
Slutsatser:
x Givet att betydligt energieffektivare fordon införlivas (via en EU-reglering) utan
kostnader för den individuella aktören i Sverige, att 23 TWh biodrivmedel finns i systemet år 2030 och att biobränslepriset är oförändrat jämfört med år 2011, kan Sverige minska sina utsläpp med 9,4 Mton CO
2
utan någon större omställning av
ekonomin.
x Den årliga kostnaden i BNP-termer för de egna åtgärderna uppgår år 2030 till 0,4
procent av BNP.
x Antaganden förs in exogent i modellen vilket innebär att många kostnader av
omställning inte finns representerade i resultaten. Den totala kostnaden för att nå klimatmålet underskattas därmed, möjligen kraftigt.
STORA OSÄKERHETER
Det finns en rad osäkerheter med ovanstående analys. Resultaten är i högsta grad beroende av antaganden om:
1. Biobränsleprisutvecklingen
2. Utvecklingen av energieffektiviteten i fordonen
3. Hur politiken bedrivs
4. Oljeprisutvecklingen
419
Bilaga 11
5. Kostnadsutvecklingen för olika fordonstekniker
Eftersom denna analys har gjorts på kort tid har vi inte haft möjlighet att göra en fullständig känslighetsanalys. Genom att göra några nedslag vill vi belysa hur stor osäkerhet som finns kring resultaten.
Utvecklingen av biodrivmedelspriset
Hur biodrivmedelspriset utvecklas beror på flera osäkra faktorer. Det är faktorer av mer teknisk karaktär men även av mer ekonomisk karaktär då priset påverkas även av tillgång och efterfrågan på världsmarknaden. Storskalig utvinning av drop-in bränsle från biomassa som inte härrör från restprodukter finns idag inte. I Sverige tillverkas mycket av den biodiesel som används idag från restprodukter med begränsad tillgång (exempelvis tallolja). Även om tekniken för att producera biodrivmedel utvecklas till 2030 så kan efterfrågan på biodrivmedel öka kraftigt vilket innebär att dyrare biomassa måste användas vid tillverkning av biodrivmedel och därmed påverka priset på biodrivmedlet.
För att illustrera en sådan utveckling antar vi i enlighet med Börjesson m.fl. en fördubbling av biodrivmedelspriset till år 2030 och ser vilka konsekvenser detta får för kostnaderna för att nå det tänkta utsläppsmålet, se Tabell 6. Med högre bränslepriser kommer mer resurser spenderas på transporter jämfört med tidigare scenario. Detta tränger undan annan konsumtion. De högre importpriserna påverkar ställningen mot omvärlden och hushållens konsumtionsutrymme påverkas negativt (terms-of-trade försämring). Tillsammans med det lägre sparandet blir effekten på välfärdsindexet negativt och uppvisar en nedgång med 1,3 procent jämfört med referensfallet.
Tabell 6 Fördubbling av biodrivmedelspris
Steg 1
Energi-
effektivisering
Steg 4
Steg 1 +kvotplikt +
elbilar + sluta
utsläppsgapet genom
höjd CO
2
-skatt
BNP procentuell förändring jmf med ref
0,4
-0,6
BNP procentuell förändring jmf med Steg1 = Kostnaden för svensk politik
-1,0
Välfärdsindex procentuell förändring jmf med ref
0,7
-1,3
Välfärdsindex procentuell förändring jmf med Steg1 = Kostnaden för svensk politik
-2,0
Koldioxidskatt Kr/kg CO
2
1,1
2,1
Källa: EMEC.
Slutsats:
x Med högre biodrivmedelspriser blir konsekvenserna av den svenska politiken
större och BNP-nivån år 2030 blir 1 procent lägre än om Sverige inte bedriver någon klimatpolitik utöver vad som antas i referensscenariot. Det högre biodrivmedelspriset ökar kostnaden för det tänkta kvotpliktssystemet och innebär ett högre drivmedelspris vid pump. Koldioxidskatten behöver därmed inte höjas
420
Bilaga 11
lika mycket som i fallet med oförändrade biodrivmedelspriser eftersom de ökade biodrivmedelspriserna har en dämpande effekt på efterfrågan. x Effekten på välfärdsindexet blir större än BNP-effekten. Detta förklaras bland
annat av att övergången till dyrare biodrivmedel leder till ökade importpriser (försämrad terms-of-trade) som minskar hushållens konsumtionsutrymme.
LÄGRE ENERGIEFFEKTIVISERING
För tunga lastbilar och bussar finns det i dagsläget inga EU-regler som motsvarar EU:s avgaskrav för personbilar. Miljöklassificeringen för tunga lastbilar enligt euroklassificering inkluderar endast andra luftutsläpp, exempelvis partiklar, kolmonoxid och kväveoxider. Det är därför osäkert om ett regelverk för CO
2
-utsläppen för denna typ av
fordon hinner implementeras men framförallt om regelverket hinner uppnå de kraftiga effektviseringar som på basis av Trafikverkets bedömning antas av beredningens kansli.
Trafikverkets bedömning skiljer sig även från den historiska utvecklingen. Figur 3 beskriver klimatintensiteten för tunga lastbilar sedan 1990.
Figur 3 Klimatintensitet för tunga lastbilar.
Genomsnitt för samtliga tunga lastbilar registrerade i Sverige.
Källa: Trafikanalys (2015)
Trafikanalys (2015) visar även att lätta lastbilars energieffektivitet inte har ökat sedan 1990.
För att undersöka betydelsen av energieffektiviseringsantagande studerar vi i detta scenario konsekvenserna av att nå utsläppsmålet för 2030 givet att utvecklingen på lastbilar och bussar inte går så fort som i Trafikverkets nuvarande bedömning. Vi utgår från det lägre spannet som anges i bedömningen från utredningen Fossilfrihet på väg (SOU2013:84). Tabell 7 visar känslighetsanalysens antaganden. Effektiviseringen av personbilar antas följa beredningens antaganden och ändras därmed inte jämfört med tidigare scenarier.
421
Bilaga 11
Tabell 7 Minskad energianvändning per utfört transportarbete (procent) för nya tunga fordon genom teknisk utveckling till 2030 jämfört med 2010
FFF-utredningens
antaganden
2030
Antaganden i scenario 3
Lägre energieffektivisering
2030
Fjärrlastbil
20–30
20
Distributionslastbil 44–60 (vid 50–100 eldrift)
40
Stadsbuss 44–60 (vid 50–100 eldrift)
40
Landsvägsbuss
20–30
20
Källor: SOU2013:84 och egna antaganden.
Med långsammare energieffektivisering blir utsläppsgapet större. Den långsammare energieffektiviseringen, 23 TWh biodrivmedel och införandet av elbilar resulterar i en utsläppsminskning som motsvarar 6,6 Mton CO
2
vilket är i närheten av den linjära ut-
släppsbanan som visades i Figur 1. Givet den lägre energieffektiviseringen och samma mängd biodrivmedel måste vägtransportarbetet minska ytterligare för att utsläppen ska minska ytterligare.
I modellsimuleringarna finns viss substitution mellan olika transportslag men i vissa fall är substitutionsmöjligheterna kraftigt begränsade, detta gäller främst så kallade in-housetransports som ofta består av kortare vägtransporter. Därmed måste koldioxidskatten höjas kraftigt för att nå målet. Eftersom så kallad skatteväxling antas kommer den höjda koldioxidskatten möjliggöra en sänkning av skatten på arbete, jämfört med referensscenariot vilket i sin tur leder till en omfördelning av resurser i samhället.
Tabell 8 visar resultat från scenarier med långsammare energieffektivisering än beredningens antagande. I andra kolumnen visas resultat från simuleringen då koldioxidskatten används för att nå klimatmålet om en minskning med 9,4 miljoner ton. Eftersom det endast finns möjlighet till substitution till andra transportslag men inte möjlighet att substitutera till mer biobränsle (scenariot utnyttjar hela den antagna potentialen om 23 TWh) måste efterfrågan på transportarbete minska i stor utsträckning. Hushållen har störst möjlighet att minska efterfrågan på transporter medan transporter inom näringslivet är starkt kopplad till produktionen. Detta innebär att koldioxidskatten måste höjas rejält för att driva ner produktionen i transporttung industri. Samtidigt, via skatteväxling, sänks skatten på arbete vilket gynnar arbetsintensiv produktion, främst lättare produktion och tjänsteproduktion (se Tabell 11). Vid en sådan hög skatt borde fler alternativa tekniker vara lönsamma men i detta scenario har vi låst kvantiteten biodrivmedel och effektviseringsåtgärder.
I tredje kolumnen i Tabell 8 antas att det till samma pris som i referensscenariot finns möjlighet till mer biodrivmedel än de 23 TWh som beredningen antar. Kostnaden att nå klimatmålen blir då lägre eftersom efterfrågan på transporttjänster nu inte behöver pressas ner ytterligare när mer drop-in-bränsle till ett relativt lågt pris finns att tillgå. Om både resten av världen och Sverige ökar sin efterfrågan på biodrivmedel (drop-in) är det troligt att biodrivmedelspriset inte förblir oförändrat. Hur stor prisökningen blir är inte klarlagd men den kommer vara avgörande för resultaten.
I den sista kolumnen antas utvidgad kvotplikt givet en fördubbling av priset på biodrivmedel (jämfört med dagens nivåer). Effekten på ekonomin blir ungefär likvärdig med scenariot då kolidoxidskatten används som styrmedel. I scenariot med högre kvotplikt och höga biodrivmedelspriser kommer skatteintäkterna från koldioxidskatten att minska
422
Bilaga 11
relativt referensfallet. Därmed måste skatten på arbete höjas för att uppnå samma statliga åtaganden som i referensscenariot vilket ger en negativ effekt på ekonomin.
Tabell 8 Resultat körning med lägre energieffektivisering
Steg 1
Energieffektivis
ering
Steg 4a
Steg 1 +
kvotplikt (23 TWh)+elbilar +
sluta
utsläppsgapet
genom höjd CO
2
-
skatt
Steg 4b
Steg 1 + kvotplikt
+elbilar+ sluta
utsläppsgapet genom utökad
kvotplikt
Steg 4c
Steg 1 +
kvotplikt +elbilar
+ sluta
utsläppsgapet genom utökad kvotplikt + höga
biodrivmedels-
priser
BNP procentuell förändring jmf med ref
0,2
-1,3
-0,3
-1,3
BNP procentuell förändring jmf med Steg1 = Kostnaden för svensk politik
-1,4
-0,5
-1,5
Välfärdsindex procentuell förändring jmf med ref 0,3
-1,3
-0,5
-2,3
Välfärdsindex procentuell förändring jmf med Steg1 = Kostnaden för svensk politik
-1,6
-0,8
-2,6
Koldioxidskatt kr/kg CO
2
1,1
12,3
1,9
1,9
Källa: EMEC.
Slutsatser:
x Med långsam extra (autonom) energieffektivisering, är gapet till det föreslagna ut-
släppsmålet betydande även med en biodrivmedelskvot om 23 TWh. Det kvarstående gapet kan slutas genom höjning av koldioxidskatt eller utökad biodrivmedelskvot, eller en kombination av de två. Samtliga alternativ medför kostnader. x Skattealternativet kräver en kraftig koldioxidskattehöjning för att sluta gapet, vil-
ket får en betydande effekt på BNP-utvecklingen. År 2030 uppgår kostnaden i BNP-termer till 1,4 procent. x Givet ett förhållandevis lågt biodrivmedelspris kan utsläppsgapet slutas genom en
höjning av biodrivmedelskvoten till en förhållandevis låg kostnad. Effekten på BNP beräknas här år 2030 till -0,5 procent. x Kostnaden för att genom ökad biodrivmedelskvot sluta gapet är dock känsligt
för vilket biodrivmedelspris som antas. Med ett fördubblat biodrivmedelspris blir BNP-effekten i paritet med alternativet där gapet sluts genom högre koldioxidbeskattning.
423
Bilaga 11
INGEN SKATTEVÄXLING
I alla ovanstående scenarier har vi antagit så kallad grön skatteväxling. Detta innebär att intäkterna från koldioxidskatten har använts för att minska skatten på arbete (sociala avgifter). Denna så kallade revenue-recycling-effekt har i scenarierna lett till att den sammanlagda effekten på BNP blir relativt liten. En politik som i stället för koldioxidskatten använder olika typer av regleringar som inte ger skatteintäkter kommer inte medge någon sänkning av andra snedvridande skatter. I scenarierna som presenteras i Tabell 9 antas ingen skatteväxling. De ökade intäkterna från koldioxidbeskattningen återförs istället direkt till hushållen genom klumpsummetransferering. Givet statens övriga utgiftssida innebär detta att skatten på arbetskraft blir högre än i motsvarande skatteväxlingsscenario. Den större snedvridningen på arbetsmarknaden innebär en samhällsekonomisk kostnad. I fallet med lägre energieffektivisering visar resultaten att denna är betydande. Effekten på BNP av att klara utsläppsmålet utan skatteväxling blir 3,4 procent lägre än i referensfallet. Effekten av den svenska politiken blir då 3,6 procent. Arbetsutbudet faller eftersom konsumtionen blir relativt sett dyrare än fritid.
Tabell 9 Betydelsen av skatteväxling
Beredningens
antagande
Skatteväxling
Beredningens
antagande
Utan
skatteväxling
Lägre energieffektivisering
Skatteväxling
Lägre energieffektivisering
Utan
skatteväxling
BNP procentuell förändring jmf med ref
-0,0
-0,6
-1,3
-3,4
BNP procentuell förändring jmf med Steg 1 = Kostnaden för svensk politik
-0,4
-1,0
-1,4
-3,6
Välfärdsindex procentuell förändring jmf med ref
0,0
-0,2
-1,3
-2,1
Välfärdsindex procentuell förändring jmf med Steg 1 = Kostnaden för svensk politik
-0,6
-0,8
-1,6
-2,4
Koldioxidskatt kr/kg CO
2
3,8
3,5
12,3
10,5
Källa: EMEC.
Slutsats:
x Skatteväxling reducerar kostnaderna för att nå klimatmålet. Detta visar att det
kan bli kostsamt att använda andra styrmedel än skatter, exempelvis regleringar. x Utöver denna fördel har koldioxidbeskattning även en fördel i det att den förmår
att inducera kostnadseffektiva åtgärder även när statsmakten inte känner till olika aktörers minskningskostnader.
LÄGRE OLJEPRIS I KOMBINATION MED HÖGRE BIODRIVMEDELSPRIS
Referensscenariot baseras på förhållandevis höga internationella oljepriser. Enligt IEA kommer oljepriset att sjunka om världens länder ökar sina klimatambitioner så att växthusgaserna i atmosfären år 2050 högst uppnår 450 ppm. I dessa scenarier följer vi IEA:s antagande att oljepriset blir lägre om hela världen strävar efter 450 ppm i atmosfären. Då
424
Bilaga 11
blir oljepriset cirka 27 procent lägre än i referensfallet år 2030 (97$/fat jämfört med 133 $/fat).
Precis som för energieffektiviseringen antas priset på olja vara oberoende av den svenska politiken och därför bör effekten av energieffektivisering och oljeprissänkning inte inkluderas i den svenska politikens effekter utan istället ses som en del av referensscenariot. Övriga priser på varor och tjänster har inte heller justerats vilket borde ske eftersom hela världen skulle ta del av det lägre oljepriset. Fokus bör därför vara på skillnaden mellan steg 1 och steg 4 som ger effekten av den svenska politiken. Tabell 10 presenterar resultat från scenarier med lägre oljepris i klimatscenariot, med och utan skatteväxling samt med förändrade biodrivmedelspriser.
Tabell 10 Resultat körning med lägre oljepris
Steg 1
Energieffektivis
ering +
lägre oljepris
Steg 4a
Steg 1 +
Kvotplikt +
elbilar +
skatteväxling +
oförändrade
biodrivmedels-
priser + sluta utsläppsgapet
genom höjd CO
2
-
skatt
Steg 4b
Steg 1 + Kvotplikt +
elbilar +
ej skatteväxling
+ oförändrade biodrivmedels-
priser + sluta utsläppsgapet
genom höjd CO
2
-
skatt
Steg 4c
Steg 1 + Kvotplikt +
elbilar +
skatteväxling +
fördubblad
biodrivmedels-
priser + sluta utsläppsgapet
genom höjd CO
2
-
skatt
BNP procentuell förändring jmf med ref
0,5
0,0
-0,6
-0,6
BNP procentuell förändring jmf med Steg1 = Kostnaden för svensk politik
-0,5
-1,1
-1,1
Välfärdsindex procentuell förändring jmf med ref 1,2
0,4
0,1
-0,9
Välfärdsindex procentuell förändring jmf med Steg1 = Kostnaden för svensk politik
-0,8
-1,1
-2,1
Koldioxidskatt kr/kg CO
2
1,1
4,3
4,0
2,8
Källa: EMEC.
Slutsatser:
x Lägre oljepris leder till ökad ekonomisk aktivitet och högre välfärd givet oföränd-
rade världsmarknadspriser. Det kvarstående utsläppsgapet efter kvotplikt och elbilar är nu större än tidigare scenarier (med högre oljepris). Så för att sluta gapet
425
Bilaga 11
krävs en högre koldioxidskatt. Den svenska politikens kostnader av att nå klimatmålet ökar jämfört med om oljepriset inte skulle sjunka.
x Även här är skatteväxlingspolitik viktig för att hålla konsekvenserna för ekono-
min så låga som möjligt.
OM ENERGIEFFEKTVISERING MEDFÖR HÖGRE FORDONSKOSTNAD
Ett avgörande antagande för resultaten ovan är att ökad energieffektivisering inte medför någon ökning av fordonskostnaden. Tyvärr har vi ingen information om hur energieffektviseringen för exempelvis lastbilar kan antas påverka inköpskostnaden för lastbilen. Hur mycket dyrare är en effektiv lastbil jämfört med en ineffektiv? I detta scenario studierar vi hur kostnaden i termer av BNP påverkas av att det finns en kostnad för energieffektiviseringen av fordon i näringslivet som är åtminstone lika stor som den förväntade vinsten av energieffektiviseringen.
Kostnaden av att införa en minskning av koldioxidutsläppen med 9,4 Mton jämfört med referensscenariot blir då högre i form av negativ effekt på BNP. Med beredningens antaganden om energieffektivisering, biobränsle och elbilar blir BNP 1,3 procent lägre år 2030 jämfört med referensscenariot. Koldioxidskatten behöver endast öka till 2,7 kr/kg CO
2
för att nå -9,4 Mton CO
2
.
Slutsats:
x Ökade fordonskostnader för näringslivet vid energieffektivisering har stor bety-
delse för BNP-kostnaderna av att uppnå ett klimatmål.
STRUKTUROMVANDLING
I alla de studerade scenarierna påverkas näringslivets struktur genom en omställning mot relativt mer produktion av tjänster än av varor. Den tunga industrin påverkas mest av klimatpolitiken speciellt i scenarierna då energieffektiviseringen inte antas bli så stor som kansliet antar. I scenarierna med skatteväxling kommer den lägre skatten på arbete gynna tjänsteproduktionen och den sammanlagda produktionen blir oförändrad. När skatteväxling inte antas blir effekten negativ relativt referensscenariot även för tjänsteproduktionen.
Att industrin påverkas mer än tjänstenäringarna är en konsekvens av att tjänstenäringarna inte i lika stor utsträckning påverkas av ökade transporttjänster. Tjänstenäringarna gynnas också i högre grad av skatteväxling eftersom denna politik minskar skatt på arbete.
426
Bilaga 11
Tabell 11 Förädlingsvärde
Procentuell förändring jämfört med referensscenariot, år 2030
Skatteväxling,
beredningens
antaganden
Skatteväxling,
lägre energi-
effektivitet
Ingen skatteväxling
lägre energi-
effektivitet
Jord,skog och fiske
-0,9
-5,5
–7,2
Gruvnäring
-2,7
-11,0
–12,9
Livsmedel, kläder, tobak och träindustri
-0,9
-5,2
–7,1
Mineralindustri
-2,3
-7,1
–9,1
Massa- och pappersindustri
-1,7
-9,0
–11,9
Kemiindustri
0,1
0,3
0,1
Raffinaderier
*
-7,4
-8,1
–8,4
Järn, stål och metallverk
-3,1
-7,5
–9,8
Verkstadindustri
-0,3
-2,3
–4,8
El-, gas- och värmeverk samt VA
0,2
-1,2
–3,1
Bygg
-0,1
-1,9
–4,5
Landtransporter
-0,6
-4,2
–6,2
Sjöfart och flyg
-2,7
-4,9
–6,9
Tjänster
0,0
0,0
–2,2
Anm. *Raffinaderier inkluderar ej produktion av biodrivmedel.
Källa: EMEC.
Slutsatser:
x Oavsett graden av energieffektivisering, om skatteväxling används eller inte, be-
döms klimatpolitiken påverka strukturomvandlingen. x En del av effekterna kommer via ändrade priser, exempelvis elpris och löner. x Alla branscher vinner på skatteväxling. Vissa vinner dock mer än andra. x Industrin påverkas mer än tjänstenäringen vid införande av ett klimatmål. x Tjänstenäringen gynnas både på relativt låg transportintensitet och relativt hög
arbetsintensitet.
Jämförelse med tidigare analyser
I de flesta av Konjunkturinstitutets tidigare analyser med EMEC har det inte antagits någon specifik ytterligare energieffektivisering utöver referensscenario. Istället har analysen kompletterats med en känslighetsanalys där energieffektviseringen gradvis höjts och presenterats i en figur där sambandet mellan energieffektvisering och koldioxidskatt visats. I scenarierna har vi inte heller ökat mängden biodrivmedel utöver vad som antas i referensscenariot. Det går därför inte att rakt av jämföra resultaten från denna studie med resultaten från tidigare studier. De tidigare studierna indikerar emellertid att kostnaderna för att nå givna utsläppsmål kan bli höga om teknikutvecklingen går långsamt.
I Miljö, politik och ekonomi 2015 görs dock ett scenario där en specifik utveckling av energieffektiviseringen studeras, det vill säga energieffektviseringen antas öka utöver det som antas i referensscenario. En fiktiv kostnad införs när energieffektviseringen implementeras i ekonomin. Investeringskostnaderna ökar precis så mycket som den förväntade vinsten av energieffektiviseringen. En sådan kostnad ökar klimatpolitikens kostnader . Mer produktivt kapital måste i dessa scenarier användas till att skapa transporttjänster
427
Bilaga 11
vilket påverkar samhällsekonomin i större grad eftersom dessa resurser nu inte kan användas till att producera andra varor och tjänster.
Referenser
Börjesson M., D. Athanassiadis, R. Lundmark och E. Ahlgren (2015), Bioenergy futures in Sweden – system
effects of CO2 reduction and fossil fuel phase-out policies. Bioenergy, Vol 7 (5), sid. 909–1184.
IEA (2012), Technology Roadmap, Fuel Economy of Road Vehicles.
Konjunkturinstitutet (2014), Samhällsekonomiska scenarier till Energimyndighetens arbete med kontrollstat-
ion 2015, Dnr 6.1-32-2014.
Konjunkturinstitutet (2015), Miljö, ekonomi och politik.
WSP (2015), Kostnadseffektiv styrmedelsanvändning – en analys av olika vägar för att minska transporternas
klimatpåverkan. Rapport 2015-10-30.
SOU 2013:84 Fossilfrihet på väg. Del 1.
Trafikanalys (2015), Lastbilars klimateffektivitet och utsläpp, Rapport 2015:12.
429
Bilaga 12
Ǒ-ȋȌǣ džǑʹͲͶͷ ǑʹͲ͵Ͳ

Syftet med scenariostudien är att analysera konsekvenser för det svenska energisystemet av att införa ett utsläppsmål för sektorer som ej omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU ETS). Med fokus på att Sverige når ett övergripande utsläppsmål om 85 % reduktion av växthusgaser år 2045, samt förutsatt att EU har motsvarande klimatpolitik.
För analysen har TIMES-Sweden använts, en energisystemmodell som omfattar hela det svenska energisystemet inklusive transportsektorn. Modellen omfattar endast CO
2
-utsläpp, och bara utsläpp
från ”bränslen/produkter” som återfinns i energistatistiken (
det vill säga även inklusive kol som
används som reduktionsmedel i industriprocessen men exklusive utsläpp från material inom cementindustrin). Utifrån ett resonemang att det är svårt att minska flera av de övriga växthusgaserna (t ex från jordbrukssektorn), så antas 85% reduktion av nationella utsläpp av växthusgaser motsvara 100% reduktion av CO
2
från utsläppskällor representerade i modellen.
I en scenariostudie analyserades konsekvensen av flera olika referensscenarier, av olika övergripande utsläppsmål, samt av olika utsläppsmål endast för sektorer som inte omfattas av EU ETS1. Nedan redovisas endast resultat från den andra scenariostudien där fokus ligger på att analysera olika sektormål för 2030 förutsatt ett nationellt utsläppsmål om 85 % år 2045.
1 Centrala antaganden i TIMES-Sweden-modellen
TIMES-Sweden är en energisystemmodell som omfattar hela det svenska energisystemet, från primärenergi till olika typer av energirelateradevaror och -tjänster, med en detaljerad beskrivning av både tillförsel- och användarsektorer. Modellen bygger på den så kallade TIMES modellgeneratorn utvecklad inom IEA-ETSAP (
www.iea-etsap.org
). TIMES står för ”The Integrated MARKAL -EFOM
System” och finns dokumenterad av Loulou m fl (2005a, 2005b). Hur TIMES-modellen hanterar ekonomin finns väl beskrivet i kapitel 3 i Loulou m fl (2005a). TIMES-Sverige delar till stor del modellstruktur med JRC-EU-TIMES-modellen (Simoes m fl, 2013), modellerna har utvecklats inom samma EU-projekt (NEEDS och RES2020). Därefter har modellen utvecklats för att än bättre spegla svenska förhållanden, se Krook-Riekkola (2015). TIMES-Sweden har tidigare använts för att studera sidoeffekter på luftföroreningar av olika klimatmål, se Krook-Riekkola m fl (2011).
1
Se PM Klimatmål med Times-Sweden del I.
430
Bilaga 12
Exempel på antaganden av betydelse för denna studie:
- En socioekonomisk diskonteringsränta på 3,5 % i linje med SIKA (2014). - Biomassapotentialer anpassade enligt Pål Börjesson (2015), definitionerna på olika biomassa-
kategorier skiljer sig dock delvis åt. Dessa antaganden är:
o 40 respektive 60 TWh mer biomassa från skog år 2030 och 2050 jämfört med idag. o 18 respektive 20 TWh mer biomassa från energiskog och energigrödor år 2030
respektive år 2050 jämfört med idag.
- Begränsad import av biomassa (linjärt minskande från dagens nivå till ingen import år 2050). - Olika typer av biodrivmedelsproduktion finns representerade i modellen, inklusive
kombinationer med elproduktion. Från produktion överflödig värme antas kunna användas som fjärrvärme. - Minst 5 % av den årliga elkraftproduktionen måste komma från mellanstor eller stor termisk
kraftproduktion. - För så kallade derived gases (masugnsgaser från järn-och stålindustrin etc.) gäller att EU ETS
priset betalas vid ursprungskällan (även om den ej facklas) och vid förbränning för att generera el och/eller värme, men den antas inte i modellen ha ytterligare CO
2
utsläpp vid
förbränning för att generera el och/eller värme (CO
2
-utsläppen räknas vid ursprungskällan).
- CCS antas finnas tillgängligt från år 2040.
Antaganden som skiljer sig från första omgångens modellkörningar:
- Användningen av bio-CCS för att reducera CO
2
-utsläppen är begränsad till 6,5 Mt CO
2
.2
- Uppdaterad transportefterfrågan och genomgång av transporttekniker. Persontransporter
antas öka med 10% mellan 2010 och 2030, och med 20% mellan 2010 och 2050. Godstransporter antas öka med 30% mellan 2010 och 2030, och med 50% mellan 2010 och 2050. - Inga restriktioner i hur stor andel elfordon som kan introduceras (elfordon finns som
alternativ för bilar och stadsbussar).
Vidare så finns det i modellen ett antagande om att transporterna effektiviseras över tid, både genom teknikeffektivisering och genom högre person- respektive godstäthet. Personbilar förväntas ha en större teknikutveckling jämfört med godstransporter, då det idag finns befintliga EU -styrmedel som styr mot en mer effektiv fordonspark för personbilar, vilket saknas för lastbilar.
1.1 Styrmedel
Dagens skattesatser antas kvarstå under hela den modellerade tidsperioden. Med undantag för biodrivmedel som idag inte har någon skatt, men som i modellen antas omfattas av full energiskatt från 2020, men ingen CO 2 -skatt. El för privata transporter antas i modellen beskattas på samma sätt som hushållsel.
Den antagna prisutvecklingen i EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU ETS) i referensscenariot (REF) baseras på körningar med PRIMES-modellen under hösten 2015 (PRIMES, 2015). Då det ännu inte finns några motsvarande priser för klimatscenarier där utsläppen minskar
2
Vilket i modellen motsvarar 15 procent av reduktionsåtagandet vid en 100% reduktion av CO
2
utsläppen .
431
Bilaga 12
kraftigt mot 2050 (KLIM) har vi valt att använda EU ETS-priser i nivå med klimatscenariot enligt rapporten ”Trends to 2050 – reference scenario 2013” (European Commision, 2013). Det är värt att påpeka att det även i referensscenariot finns antaganden om successivt skärpta klimatkrav i och med att taket i handelssystemet antas sjunka enligt den beslutande linjära faktorn. Vi har därför i ett alternativt referensscenario (REF-låg nivå) i första scenariostudien antagit betydligt lägre europeiska klimatåtaganden där EU ETS priset/åtagandet inte antas att öka efter 2025. De antagna EU ETS priserna finns redovisade i tabell 1.
I denna scenariostudie så har vi valt att använda priser enligt KLIM, då fokus är att analysera olika sektormål under förutsättning att det finns ett övergripande nationellt utsläppsmål för Sverige samt att EU har motsvarande utsläppsmål.
Tabell 1 Antagna EU ETS priser (EUR
2005
/ton)
2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
(REF-låg nivå) 5,3 8,6 17,3 23,0 23,0 23,0 23,0 23,0 23,0 REF 5,3 8,6 17,3 23,0 30,5 42,1 70,9 96,8 100,3 KLIM 5,3 8,6 17,3 23,0 34,9 72,8 145,3 246,0 264,7
1.2 Bränslepriser
De flesta priser på energibärare beräknas endogent i modellen, d.v.s. de beräknas av modellen. Ett undantag är fossila bränslepriser. Den europeiska kommissionens modelleringar med modellverktyget PRIMES under 2015 användes från början som den primära källan till antaganden om fossilbränsleprisernas utveckling. Då modellkörningarna som ligger till grund för priserna i PRIMES genomfördes före den senaste prisnedgången på fossila bränslen, så är PRIMES-prisutveckling för olja och gas att betrakta som hög utifrån dagens bedömningar. Höga oljepriser innebär att biodrivmedel blir lönsamma i modellen redan i referensscenariot utan extra styrmedelsskärpningar. Vi har av den anledningen valt att istället använda källor av senare datum för prognosen för hur priserna på fossila bränslen kan utvecklas. Använda priser finns beskrivna i tabell 2a-b.
Tabell 2a Fossila importpriser (EUR
2005
/GJ)
2010 2015 2020 2030 2040 2050 Source
Råolja 10,1* 7,2 10,2 10,4 10,4 10,4 IEA (2015)
Naturgas 6,4* 6,4 6,7 6,9 6,9 6,9 STATISTA (2015)
Kol 2,7* 2,1 2,3 2,3 2,3 2,3
EEA (2014) men antas vara konstanta from 2020
Tabell 2b Fossila importpriser (andra enheter)
2010 2015 2020 2030 2040 2050 Enhet Source
Råolja 59,9* 42,7 60,2 61,4 61,4 61,3 (€2010/boe) IEA (2015)
Naturgas 37,8* 6,2 6,5 6,7 6,7 6,7 (€2010/BTU) STATISTA (2015)
Kol 16,0* 12,6 13,4 13,6 13,6 13,6 (€2010/boe) EEA (2014) men antas
vara konstanta from 2020
* Global Energy Outlook, IEA (2012)
432
Bilaga 12
1.3 Transportsektorn
Från den första scenariostudien med TIMES-Sweden så har transportefterfrågan uppdaterats. Det har även gjorts en genomgång av de teknoekonomiska antagandena för respektive fordonstyp. Vidare finns det i denna omgång inga restriktioner i hur stor introduktionen av elfordon kan bli.
1.3.1 Transportefterfrågan
Persontransporter antas öka med 10% mellan 2010 och 2030, och med 20% mellan 2010 och 2050. Godstransporter antas öka med 30% mellan 2010 och 2030, och med 50% mellan 2010 och 2050.
Alla scenarier har även modellerats med en lägre transportefterfrågan. Mer specifikt så jämförs två olika scenarier för hur transportefterfrågan utvecklas, ett med ursprunglig efterfrågeutveckling och ett scenario där efterfrågan antas vara konstant från år 2020. Att efterfrågan inte skulle öka efter år 2020 är givetvis inte realistiskt, snarare skulle ett scenario med minskad biltrafik t.ex. kunna leda till en ökad andel bussar. Syftet med denna känslighetsanalys är enbart att identifiera den övergripande effekten av en betydligt lägre efterfrågan på vägtransporter.
1.3.2 Teknoekonomiska transportantaganden
Det finns i modellen ett antagande om att transport blir mer effektiva, både genom teknikeffektivisering och genom högre person- respektive godsbeläggningsgrad/lastfaktor. Personbilar förväntas ha en snabbare teknikutveckling än godstransporter, då det idag finns befintliga EU styrmedel som styr mot en mer effektiv fordonspark för personbilar, vilket saknas för lastbilar.
I modellen antas följande investeringskostnader för personbilar som drivs med alternativa drivmedel år 2025/2030:
- En etanolbil antas kosta 5 % mer jämfört med en bensinbil, - Ett fordon anpassat för DME antas kosta 3% mer jämfört med motsvarande bil med diesel. - En elbil antas vara 20 % dyrare jämfört med en bensinbil.
1.3.3 "Drop-in" bränslen
I modellen finns låginblandning av etanol i bensin, samt DME och biodiesel i diesel. Denna antas vara 10 % år 2020 och 20 % år 2050.
Vi har i dagsläget valt att inte explicit modellera drop-in bränslen, då osäkerheten i kostnader är alldeles för stora i kombination med att det från ett resursallokeringsperspektiv inte förändrar resultatet i stort (både drop-in och ”rena” biodrivmedel använder biomassa). Här behövs vidare utredning för att identifiera framtida teknoekonomiska parametrar. Vidare så beskriver modellen en ”resursoptimal” framti d, och inte hur aktörer agerar. Modellens styrka är således att identifiera hur begränsade resurser kan allokeras till lägsta kostnad sett ur hela energisystemet. TIMES-Sweden kan sedan användas för djupanalys i en renodlad sektoranalys. En sektoranalys som identifierar hur själva övergången från en fossil fordonsflotta till en fossilfri fordonsflotta från ett aktörsperspektiv. I sådana analyser har drop-in bränslen av Energimyndigheten identifierats som en tillfällig bryggteknik till en fossilfri fordonsflotta.3
3 Energimyndigheten har t ex identifierat att biodrivmedel som kan användas i befintliga fordon (drop-in) är
prioriterade på kort sikt, medan det på längre sikt – av energi- och resursskäl – är mer intressant med etanol
433
Bilaga 12
2 Scenarier
Det primära syftet med den aktuella modelleringen har varit att analysera olika etappmål 2030 för sektorer som ej omfattas av EU ETS, under förutsättning att Sverige samtidigt har ett övergripande klimatmål om 85 % minskning av växthusgaser år 2045. Det senare motsvarar för energisektorn representerad i TIMES-Sweden en fullständig utfasning av utsläpp av koldioxid till år 2045. Som grund för analysen har sex olika scenarier tagits fram; ett scenario utan några klimatmål, ett scenario utan sektormål men med det övergripande klimatmålet för år 2045 och fyra olika scenarier med sektormål och övergripande klimatmål. Det övergripande klimatmålet antas ha en linjär minskning av CO
2
utsläpp från 40 % till 100 % mellan år 2030 och 2050, medan sektormålet är detsamma mellan 2030 och 2050. Vidare antas det i modellen att det inte går att kompensera inhemska utsläpp med utsläppsreduktioner utomlands för att nå klimatmålen år 2050, då hela världen antas ha reduktionsmål i linje med de svenska målen.
Respektive scenario finns beskrivet i Tabell 3. I tabellen finns även scenarier från den första modellkörningen redovisade, för att sätta körningarna i perspektiv. I tillägg har ett antal känslighetsanalyser utförts, av vilka två har setts som speciellt betydande och därför inkluderats som del av resultatredovisningen nedan. i) Transportefterfrågan: Då transportanvändningen står för en stor del av CO
2
-utsläppen, så har samtliga sex scenarier beskrivna ovan även körts med antaganden
om en lägre transportefterfrågan4, jämfört med basscenarierna. ii) Fossila priser: För att se hur resultatet påverkas under olika antagande om framtida fossila priser. Exempel på andra analyser; snabbare kostnads- och teknikutveckling av elbilar, lägre tillgång på biomassa, variation med olika CCS tekniker.
Tabell 3: Beskrivning av respektive scenarier. EU ETS refererar till olika antagande för prisutveckling
för EU ETS (från Tabell 2). Alla klimatmål är CO
2
-reduktion från år 2005.
DEL 1a: Tre scenarier utan CO
2
mål och fyra scenarier med sektormål för de icke-handlande sektorer
(sk NETS).
CO
2
-pris
KLIMATMÅL
EU ETS pris CO
2
-skatter
2030
2045
Referens
REF
Dagens
Klimat
KLIM
Dagens
Ref-LowEUETS REF-låg nivå Dagens Klimat-NETS40
KLIM
Dagens
NETS: -40% NETS: -40%
Klimat-NETS50 NETS: -50% NETS: -50% Klimat-NETS60
NETS: -60% NETS: -60%
Klimat-NETS70 NETS: -70% NETS: -70%
DEL 1b: Scenarier med mål för alla sektorer (NETS+ETS), CO
2
skatten höjs från 2020 i NETS i nivå med
skuggpriset för att nå 50% reduktion i NETS år 2030 (scenario ”Klimat-NETS50”).
och drivmedel via förgasning (metan, metanol, DME). http://www.energimyndigheten.se/nyhetsarkiv/2015/stor-satsning-pa-billigare-och-effektivare-biodrivmedel/
4
Mer specifikt så jämförs två olika scenarier för hur transportefterfrågan utvecklas, en med ursprunglig
efterfrågeutveckling och ett scenario där efterfrågan antas vara konstant från år 2020. Att efterfrågan inte skulle öka efter år 2020 är givetvis inte realistiskt, snarare skulle ett scenario med minskad biltrafik exempelvis kunna leda till en ökad andel bussar. Syftet med denna känslighetsanalys är enbart att identifiera den övergripande effekten av en betydligt lägre efterfrågan på vägtransporter.
434
Bilaga 12
CO
2
-pris
KLIMATMÅL
EU ETS pris CO
2
-skatter
2030
2045
Klimat-CAP60
KLIM
< 2030: Dagens >2030 Skatt enl.
skuggpris i Klimat-NETS50
NETS+ETS <= Tot Emissioner i scenario Klimat-
NETS50
NETS+ETS <= -60%
Klimat-CAP80 NETS+ETS <= -80% Klimat-CAP100 NETS+ETS <= -100% Klimat-CAP110 NETS+ETS <= -110%
DEL 2: Övergripande klimatmål för Sverige i linje med 85% reduktionsmål år 2045 (=100%
reduktionsmål för ”energisektorn”). Scenarier med sektormål för icke-handlande sektorer (NETS). CO
2
-pris KLIMATMÅL
EU ETS pris CO
2
-skatter 2030 2045
Klimat
KLIM Dagens - -
Klimatmål (KM)
KLIM Dagens
NETS+ETS <=-40% NETS+ETS <= -100%
KM+NETS40
NETS+ETS <=-40%
& NETS: -40%
NETS+ETS <=-100%
& NETS: -40%
KM+NETS50
NETS+ETS <=-40%
& NETS: -50%
NETS+ETS <=-100%
& NETS: -50%
KM+NETS60
NETS+ETS <=-40%
& NETS: -60%
NETS+ETS <=-100%
& NETS: -60%
KM+NETS70
NETS+ETS <=-40%
& NETS: -70%
NETS+ETS <=-100%
& NETS: -70%
3 Resultat från scenariomodelleringar med TIMES-Sweden
Övergripande klimatmål för Sverige i linje med 85% reduktionsmål år 2045 (=100% reduktionsmål för ”energisektorn”). Scenarier med sektormål för icke -handlande sektorer (NETS).
Här jämförs sex olika scenarier: Klimat, Klimatmål (KM), KM+NETS40, KM+NETS50, KM+NETS60 och KM+NETS70. Klimatmålet (KM) innebär ett övergripande nationellt mål om 85% reduktionsmål år 2045, vilket innebär en fullständig utfasning av koldioxidutsläppen i energisektorn. NETSXX är olika sektormål för icke-handlande sektorer från år 2030: 40 %, 50 %, 60 % respektive 70 % reduktionsmål. Med handlande respektive icke-handlande sektorer avses sektorer som ingår, respektive inte ingår, i EU ETS. Utsläppsminskningarna som Miljömålsberedningen framförallt har beaktat motsvarar scenarierna Klimatmål (KM) och KM+NETS50.5
5 Utsläppsminskningen utöver referensscenariot (KLIM) är i scenario KM 5,5 Mton koldioxid, samt i scenario
KM+NETS50 9,9 Mton koldioxid.
435
Bilaga 12
3.1 Koldioxid (CO
2
)
De presenterade CO
2
-utsläppen inkluderar bara CO
2
-utsläpp och bara från ”bränslen” som kan
härledas från energistatistiken. Detta innebär att en fullständig reduktion av CO
2
i modellen
motsvarar 85 % reduktion av nationella utsläpp av växthusgaser.
De totala CO
2
-utsläppen från energitillförsel, - omvandling och -användning, inklusive processutsläpp
från energiintensiv industri, redovisas i figur 1. Utsläppsfördelningen mellan handlande och ickehandlande sektorer redovisas i figur 2.
3.1.1 CO
2
-utsläpp – Övergripande utsläpp mellan 2015 till 2050
Scenarierna KM och KM+NETS40 följer nästan samma utsläppsbana vad gäller de totala utsläppen (figur 1), men var utsläppen sker skiljer sig något mellan scenarierna (figur 2). Det kan vara värt att påminnas om att utsläppsminskningar i de icke-handlande sektorerna leder till nettoutsläppsminskningar på global nivå vilket inte nödvändigtvis är fallet med utsläppsminskningar i de svenska handlande sektorerna (då dessa omfattas av EU ETS, som har ett givet tak på utsläppen). Detta innebär att om kostaden för KM och KM+NETS40 är likvärdiga så är KM+NETS40 att föredra, då detta scenario leder till större nettoreduktion av CO
2
-utsläpp på global nivå.
Redan år 2035 så måste NETS nå 55 % reduktionsnivå för att nå det övergripande klimatmålet (KM). Från 2045 är alla KM scenarier identiska, och resultaten ger att en 83 % CO
2
-reduktionsnivå behövs i
de icke handlande sektorerna för att nå det övergripande klimatmålet. Kvar finns CO
2
utsläpp från i
petrokemisk industri6 (där det i modellen för tillfället inte finns några ersättningsmöjligheter) och från sjöfart (där metanol finns som alternativ, men utfallet från optimeringen varit att istället använda tillgänglig biomassan för andra ändamål).
Figur 1a: Totala CO
2
-utsläpp från respektive scenario, ökad transportefterfrågan även efter 2020.
6
Kemiska industrin beskrivs i TIMES-Sweden som en sektor. I realiteten omfattas delar av den kemiska
industrin av EU ETS medan andra delar inte omfattas. I de redovisade körningarna har den kemiska industrin legat utanför.
-5000
0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000 45000
2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Klimat Klimat Mål 2045 (KM) KM + NETS40 KM + NETS50 KM + NETS60 KM + NETS70
436
Bilaga 12
Figur 1b: Totala CO
2
-utsläpp från respektive scenario, konstant transportefterfrågan efter 2020.
Figur 2a: CO
2
-utsläpp från handlande sektorer (vänster) respektive från icke-handlande sektorer
(höger), ökad transportefterfrågan även efter 2020.
Figur 2b: CO
2
-utsläpp från handlande sektorer (vänster) respektive från icke-handlande sektorer
(höger), konstant transportefterfrågan efter 2020.
-5000
0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000 45000
2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Klimat Klimat Mål 2045 (KM) KM + NETS40 KM + NETS50 KM + NETS60 KM + NETS70
-5000
0 5000 10000 15000 20000 25000 30000
2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Klimat Klimat Mål 2045 (KM) KM + NETS40 KM + NETS50 KM + NETS60 KM + NETS70
2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Klimat Klimat Mål 2045 (KM) KM + NETS40 KM + NETS50 KM + NETS60 KM + NETS70
-5000
0 5000 10000 15000 20000 25000 30000
2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Klimat Klimat Mål 2045 (KM) KM + NETS40 KM + NETS50 KM + NETS60 KM + NETS70
2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Klimat Klimat Mål 2045 (KM) KM + NETS40 KM + NETS50 KM + NETS60 KM + NETS70
437
Bilaga 12
3.1.2 CO
2
-utsläpp – skillnad mellan sektorer år 2030
Sektorfördelningen av klodioxidutsläpp (Mton) år 2030 presenteras i tabell 4 för scenariot utan klimatmål (Klimat). Motsvarande utsläpp för scenarier med klimatmål presenteras istället som förändring mot ”Klimat” scenariot. Därefter redovisas för respektive scenario med klimatmål, förändringar i energisystem som orsakar reduktionen av CO
2
utsläpp gentemot scenariot utan
klimatmål (Klimat).
För alla scenarier med klimatmål gäller att avfallsförbränning minskar (El & fjärrvärme i tabell 4). Detta speglar att modellen inte kompenseras avfallshanteringen för den ökningen i kostnad CO
2
-
restriktionen orsakar. I verkligheten är det viktigt att antingen minska på hushållsavfall alternativt att höja kompensationen för att bränna hushållsavfall, beroende på vilket som anses fördelaktigast.
Vidare så gäller för alla scenarion med klimatmål att jordbrukssektorn byter ut delar av dieselförbrukningen till biodrivmedel, samt att bensinanvändningen minskar betydande i transportsektorn. Den iakttagna minskningen i koldioxidutsläpp är ett direkt resultat från den minskade användningen av bensin och diesel.
Tabell 4: Klodioxidutsläpp (Mton) per sektor i scenariot utan klimatmål (Klimat), samt förändring i
utsläppsnivå för varje scenario med klimatmål gentemot scenariot ”Klimat”
, år 2030.
CO
2
utsläpp Förändring mot scenariot ”Klimat”
Scenario:
Sektor:
Klimat
Klimat Mål
2045
KM+NETS50 KM+NETS60 KM+NETS70
handlande
sekt orer
El & fjärrvärme 2.5 -24% -24% -24% -24% Industri 6.7 -19% -3% -3% -4% Raffinaderier & biodrivmedel
1.4 -29% -21% -29% -29%
icke-handlan de
sekt orer
Jordbruk 0.6 -33% -33% -33% -33% Service mm 0.0 0% 0% 0% 0% Industri 1.2 0% 0% 0% 0% Bostäder & hushåll
0.3 0% -67% -67% -67%
Transporter 21.3 -23% -43% -56% -69%
Förändringar i energisystemet som orsakar reduktion av CO
2
utsläpp år 2030 är listade nedan.
Klimat Mål 2045 (Listat från störst påverkan till minst påverkan gentemot Klimat)
x Mängden bensin för transporter halveras gentemot scenariot utan klimatmål, ersätts med el
och biodrivmedel (se vidare under kapitel 3.4.2). x Järn och stålindustrin byter till el där så är möjligt. x Avfallsförbränning minskar betydande. x Utsläppen från raffinaderier minskar pga minskad bensinförbrukning x Dieselanvändningen inom jordbruk minskar och ersätts med biodrivmedel. x Naturgas används i väldigt liten grad, inte inom transportsektorn, ersätts med biogas.
KM+NETS40 (Listat från störst påverkan till minst påverkan gentemot Klimat)
438
Bilaga 12
x Mängden bensin för transporter minskas betydligt gentemot scenariot utan klimatmål,
ersätts med el och biodrivmedel. Biodrivmedel har ungefär samma nivå som i scenariot Klimat Mål 2045, medan andelen el ökar både för bilar och lokalbussar (se kapitel 3.4.2). x Avfallsförbränning minskar något x Utsläppen från raffinaderier minskar något pga minskad bensinförbrukning x Dieselanvändningen inom jordbruk minskar något och ersätts med biodrivmedel x Naturgas används inom transportsektorn minskar betydande, ersätts med biogas.
KM+NETS50 (Listat från störst påverkan till minst påverkan gentemot Klimat)
x Mängden bensin för transporter minimeras och ersätts med el och biodrivmedel.
Biodrivmedel ökar något jämfört med scenariot Klimat Mål 2045, medan andelen el ökar mer än i scenario KM+NETS40 (se kapitel 3.4.2). x Avfallsförbränning minskar betydande. x Utsläppen från raffinaderier minskar pga minskad bensin- och dieselförbrukning. x Dieselanvändningen inom jordbruk minskar och ersätts med biodrivmedel. x Naturgas används inte inom transportsektorn, ersätts med biogas. x Användningen av stadsgas för uppvärmning och matlagning används i väldigt liten grad.
KM+NETS60 (Listat från störst påverkan till minst påverkan gentemot Klimat)
x Mängden bensin för transporter minimeras och ersätts med el och biodrivmedel.
Biodrivmedel ökar något jämfört med scenariot Klimat Mål 2045, medan andelen el ökar mer än i scenario KM+NETS40 (se kapitel 3.4.2). x Mängden diesel för transportändamål minskar med 33% gentemot scenariot utan klimatmål,
ersätts framförallt med el för bilar och med biodrivmedel för lastbilar. x Avfallsförbränning minskar betydande. x Utsläppen från raffinaderier minskar pga minskad bensin- och dieselförbrukning. x Dieselanvändningen inom jordbruk minskar och ersätts med biodrivmedel. x Naturgas används inte inom transportsektorn, ersätts med biogas. x Användningen av stadsgas för uppvärmning och matlagning används i väldigt liten grad.
KM+NETS70 (Listat från störst påverkan till minst påverkan gentemot Klimat)
x Mängden bensin för transporter minimeras och ersätts med el och biodrivmedel.
Biodrivmedel ökar något jämfört med scenariot Klimat Mål 2045, medan andelen el ökar mer än i scenario KM+NETS40 (se kapitel 3.4.2). x Mängden diesel för transportändamål minskar med 45% gentemot scenariot utan klimatmål,
ersätts framförallt med el för bilar och med biodrivmedel för lastbilar. x Avfallsförbränning minskar betydande. x Utsläppen från raffinaderier minskar pga minskad bensin- och dieselförbrukning. x Dieselanvändningen inom jordbruk minskar och ersätts med biodrivmedel. x Naturgas används inte inom transportsektorn, ersätts med biogas. x Användningen av stadsgas för uppvärmning och matlagning används i väldigt liten grad.
439
Bilaga 12
3.2 Elektricitet - Resulterande elproduktionsmix och elanvändning
Resulterande elproduktionsmix för respektive scenario presenteras i figur 3, och elandvändningen presenteras i figur 4. Störst är skillnaden mellan scenariot utan klimatmål (”klimat”) och scenarierna med klimatmål. Det övergripande nationella klimatmålet (85% reduktion av utsläpp av växthusgaser till år 2045) påverkar således efterfrågan på el och vilken produktionsmix som ses som mest kostnadseffektivt. Efterfrågan på el (i TWh) förändras mer än själva mixen. Den ökade efterfrågan av el täcks framförallt med kärnkraft. I övrigt är den enda betydande skillnaden i elmix att naturgas används under en längre period i scenariot utan klimatmål medan naturgas framförallt används under toppar i de andra scenarierna. Solceller antas av modellen inte vara kostnadseffektiva jämfört med de andra alternativen. Här kan det emellertid komma nya, mer kostnadseffektiva, lösningar som vi ännu inte har identifierat i modelldatabasen, samt att det finns en teknikutveckling vad gäller att mer effektivt fånga energin från den lågintensiva solinstrålningen i de Nordiska förhållandena som inte heller den finns representerad i modelldatabasen. En uppdatering av modelldatabasen enligt ovan kan göra att solceller tar en del av elmixen, detta har emellertid varit utanför ramen för de aktuella körningarna.
Figur 3a: Genererad elektricitet redovisat från respektive energislag (TWh). Negativa värden innebär
netto export, dvs toppen av staplarna illustrerar elanvändningen inom landet (inkl förluster).
-20
0 20 40 60 80 100 120 140 160
Kl imat
Kl imat Må l 2045 (K M)
KM + NET S40
KM + NET S50
KM + NET S60
KM + NET S70
Kl imat
Kl imat Må l 2045 (K M)
KM + NET S40
KM + NET S50
KM + NET S60
KM + NET S70
Kl imat
Kl imat Må l 2045 (K M)
KM + NET S40
KM + NET S50
KM + NET S60
KM + NET S70
Kl imat
Kl imat Må l 2045 (K M)
KM + NET S40
KM + NET S50
KM + NET S60
KM + NET S70
2020
2030
2040
2050
7.Wind 6.Biomassa 5.Waste 5.Peat 5.Derived gases 4.Natural gas 3.Oil 3.Coal 2.Nuclear 1.Hydro
440
Bilaga 12
Figur 3b: Genererad elektricitet redovisat från respektive energislag (TWh). Negativa värden innebär
netto export, dvs toppen av staplarna illustrerar elanvändningen inom landet (inkl förluster). Konstant transportefterfrågan efter 2020.
Även om elanvändningen generellt är betydligt högre med klimatmål jämfört med utan klimatmål, så ökar inte den totala elanvändningen i korrelation till utsläppsminskningen i den icke handlande sektorn (figur 4a). I vissa fall till och med tvärtom. Elanvändningen är lägre i scenariot med ett 70 % reduktionsmål för de icke handlande sektorerna (KM+NETS70) jämfört med ett 40 % reduktionsmål (KM+NETS40). I fallet med ett 70 % reduktionsmål så används en större mängd fjärrvärme för uppvärmning av lokaler och bostäder, medan det vid 40 % reduktionsmål har en högre andel värmepumpar för uppvärmning.
I fallet med en konstant transportefterfrågan efter 2020, så minskar elanvändningen endast något (skillnad mellan figur 4a och 4b). År 2030 minskar elanvändningen till fordon med storleksordningen 0 - 0,6 TWh, samtidigt sker en ökning av elanvändningen för lokaler och en minskaning av el inom jordbrukssektorn (som istället använder något mer biodiesel). Skillnaderna är emellertid små.
-20
0 20 40 60 80 100 120 140 160
Kl imat
Kl imat Må l 20 45 (K M) (LowTra)
KM + NET S40 ( LowTra)
KM + NET S50 (LowTr a)
KM + NET S60 (LowTr a)
KM + NET S70 (LowTr a)
Kl imat
Kl imat Må l 20 45 (K M) (LowTra)
KM + NET S40 ( LowTra)
KM + NET S50 (Low Tr a)
KM + NET S60 (LowTr a)
KM + NET S70 (LowTr a)
Kl imat
Kl imat Må l 20 45 (K M) (LowTra)
KM + NET S40 ( LowTra)
KM + NET S50 (LowTr a)
KM + NET S60 (LowTr a)
KM + NET S70 (LowTr a)
Kl imat
Kl imat Må l 20 45 (K M) (LowTra)
KM + NET S40 ( LowTra)
KM + NET S50 (LowTr a)
KM + NET S60 (LowTr a)
KM + NET S70 (LowTr a)
2020
2030
2040
2050
7.Wind 6.Biomassa 5.Waste 5.Peat 5.Derived gases 4.Natural gas 3.Oil 3.Coal 2.Nuclear 1.Hydro
441
Bilaga 12
Figur 4a: Slutanvändning av el redovisat per användarsektor (TWh).
Figur 4b: Slutanvändning av el redovisat per användarsektor (TWh). Konstant transportefterfrågan
efter 2020.
0 20 40 60 80 100 120 140 160
Klimat
Klimat Mål 2045 (KM)
KM + NETS4 0
KM + NETS50 KM + NETS6 0
KM + NETS7 0
Klimat
Klimat Mål 2045 (KM)
KM + NETS4 0
KM + NETS5 0
KM + NETS6 0
KM + NETS7 0
Klimat
Klimat Mål 2045 (KM)
KM + NETS4 0
KM + NETS5 0
KM + NETS6 0
KM + NETS7 0
Klimat
Klimat Mål 2045 (KM)
KM + NETS4 0
KM + NETS5 0
KM + NETS6 0
KM + NETS7 0
2020
2030
2040
2050
Bostäder Industri Jordbruk Service mm Supply Transporter
0 20 40 60 80 100 120 140 160
Kl imat
Kl imat Må l 2045 (K M) (LowTra)
KM + NET S40 (LowTra)
KM + NET S50 (LowTr a)
KM + NET S60 (LowTr a)
KM + NET S70 (LowTr a)
Kl imat
Kl imat Må l 2045 (K M) (LowTra)
KM + NET S40 ( LowTra)
KM + NET S50 (LowTr a)
KM + NET S60 (LowTr a)
KM + NET S70 (LowTr a)
Kl imat
Kl imat Må l 2045 (K M) (LowTra)
KM + NET S40 ( LowTra)
KM + NET S50 (LowTr a)
KM + NET S60 (LowTr a)
KM + NET S70 (LowTr a)
Kl imat
Kl imat Må l 2045 (K M) (LowTra)
KM + NET S40 ( LowTra)
KM + NET S50 (LowTr a)
KM + NET S60 (LowTr a)
KM + NET S70 (LowTr a)
2020
2030
2040
2050
Bostäder Industri Jordbruk Service mm Supply Transporter
442
Bilaga 12
3.3 Biomassa - Resulterande användning
Skillnaden i biomassa är avsevärd mellan scenarierna med klimatmål respektive scenariot utan klimatmål (Klimat), se figur 5. Detta resultat går igen även när olika antaganden varieras. Resultaten visar således att biomassan bidrar till att nå låga utsläppsnivåer på ett kostnadseffektivt sätt.
Användningen av biomassa varierar beroende på hur ambitiöst sektormål som sätts. Ju högre CO
2
reduktionsmål, desto högre slutanvändning av biomassa. Biomassan ökar framförallt för transportändamål redan år 2030, ökningen sker framförallt för tunga fordon vilka (i modellen) inte har så många andra alternativ till fossilbränslen. Se vidare i kap 3.4 om transportsektorn.
För att nå låga nationella utsläppsnivåer av koldioxid år 2045 (enligt det nationella övergripande målet) så används bio-CCS (för produktion av el och i viss grad värme) i alla Klimat Måls scenarier (KM och KM+NETS), vilket står för ökningen av biomassa inom sektorn El & Fjärrvärme i figur 5a och 5b.
Figur 5a: Årlig slutanvändning av biomassa per sektor (TWh).
Figur 5b: Årlig slutanvändning av biomassa per sektor (TWh). Konstant transportefterfrågan efter
2020.
0 20 40 60 80 100 120 140 160
Kl imat
Kl imat Må l 2045 (K M)
KM + NET S40
KM + NET S50
KM + NET S60
KM + NET S70
Kl imat
Kl imat Må l 2045 (K M)
KM + NET S40
KM + NET S50
KM + NET S60
KM + NET S70
Kl imat
Kl imat Må l 2045 (K M)
KM + NET S40
KM + NET S50
KM + NET S60
KM + NET S70
2030
2040
2050
Bostäder och lokaler El & Fjärrvärme Industri Jordbruk Transporter
0 20 40 60 80 100 120 140
Kl imat
Kl imat Må l 20 45 (K M) (LowTra)
KM + NET S40 ( LowTra)
KM + NET S50 (LowTr a)
KM + NET S60 (LowTr a)
KM + NET S70 (LowTr a)
Kl imat
Kl imat Må l 20 45 (K M) (LowTra)
KM + NET S40 ( LowTra)
KM + NET S50 (LowTr a)
KM + NET S60 (LowTr a)
KM + NET S70 (LowTr a)
Kl imat
Kl imat Må l 2045 (K M) (LowTra)
KM + NET S40 ( LowTra)
KM + NET S50 (LowTr a)
KM + NET S60 (LowTr a)
KM + NET S70 (LowTr a)
2030
2040
2050
Bostäder och lokaler El & Fjärrvärme Industri Jordbruk Transporter
443
Bilaga 12
Om man istället tittar på primäranvändningen av biomassa år 2040-50 så är denna inte nödvändigtvis högst i scenariot med högst slutanvändning av biomassa. Trots att alla scenarier med klimatmål har samma CO
2
-utsläpp år 2050, så har ”KM+NETS60” och ”KM+NETS70” lägre primär användning av
biomassa, se figur 6. Skillnaden ligger delvis att en mer effektivare (men dyrare) biodrivmedelsproduktion väljs och delvis att andelen fjärrvärme för uppvärmning av byggnader (lokaler och bostäder) är högre i scenariot med högre sektormål (KM+NETS70) jämfört med scenarierna med lägre sektormål (KM+NETS40 respektive KM+NETS50). De senare har istället en högre andel värmepumpar för uppvärmning. Den högre användningen av fjärrvärme (jämfört med de övriga scenarierna) gör att biomassan i KM+NETS70 kan användas mer effektivt (dvs levererar flera olika ”energitjänster” per använd enhet biomassa ).
Figur 6: Årlig primäranvändning av biomassa per scenario (TWh). Biomassa i grafen inkluderar
svartlut, men exkluderar hushållsavfall och slam.
3.4 Transportersektorn – Detaljanalys
Då den stora skillnaden mellan scenarierna ligger i vad som sker inom transportsektor, så redovisas resultaten för transportsektorn mer djupgående.
Det kan vara värt att understryka att TIMES-Sweden inte är en transportsektormodell och att modellresultaten bör ses som en första input i en vidare sektoranalys. Modellens styrka är att den kan identifiera hur begränsade resurser kan allokeras till lägsta kostnad sett ur hela energisystemet. Modellen beskriver en ”resursoptimal” framtid, utifrån de möjligheter som finns i modellen, och inte hur aktörer agerar. Resultaten kan användas för att i nästa steg göra en renodlad sektoranalys med fokus på ett aktörperspektiv.
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180
2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Klimat Klimat Mål 2045 (KM) KM + NETS40 KM + NETS50 KM + NETS60 KM + NETS70
444
Bilaga 12
3.4.1 Transportsektorn – Fokus på energimixen för vägburna transporter
Val av drivmedel varierar över åren och mellan scenarier, se figur 7. Skillnaden mellan de olika scenarierna är som störst år 2030, där fossila bränslen nästan helt har fasats ut för att nå det 70 % reduktionsmålet (scenario KM+NETS70). Därefter minskar skillnaderna mellan klimatmålsscenarierna, för att vara nästintill lika år 2050.
I slutet av modellperioden (2050) drivs personbilar och stadsbussar i huvudsak med el, medan tunga lastbilar och regionbussar i huvudsak drivs med biodrivmedel. Lätta lastbilar har en stor andel biogas.
Arbetsmaskiner finns inte med som specifik grupp i modellen. Däremot finns jordbrukssektorn representerad. Befintlig mängd diesel inom jordbrukssektorn kan i modellen bytas ut mot biodrivmedel, vilket görs från och med år 2045 i scenarierna med det övergripande nationella klimatmålet (KM). Mängden biodrivmedel i jordbrukssektorn uppgår då till 5,6 TWh.
Resultat från känslighetsanalyser (som ej redovisade i figuren) visar att de flesta bränslevalen varierar betydligt beroende på vilka antaganden som görs i modellen, med undantag från tunga fordon där biodrivmedel blir det alternativa bränslet under scenarier med ett övergripande klimatmål för Sverige. Anledningen är att tunga fordon i modellen (liksom i verkligheten) har färre fossilfria alternativ7. Att det från modellen resulterande bränslevalet varierar under olika antaganden (om fossilpriser, transportefterfrågan, biobränsle potential etc), illustrerar att det finns olika vägar att gå. Detta betyder att man bör ha mer generellt verkande styrmedel för dessa sektorer. För tunga fordon kan det dock vara rimligt att ha ett riktat styrmedel, exempelvis införandet av en kvotplikt, för att snabba på processen att få in biodrivmedel för tunga fordon.
Figur 7a: Bränsleanvändning för vägbunden trafik presenterad per bränsleslag (TWh).
7
Samtidigt finns det andra tekniska alternativ under utveckling, tex olika typer av eldrift (bränslecellsfordon,
elbilvägar, hybriddrift, eldrift i städer osv.). Den här typen av alternativ finns ännu inte representerade i modellen.
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Kl imat
Kl imat Må l 2045 (K M)
KM + NET S40
KM + NET S50
KM + NET S60
KM + NET S70
Kl imat
Kl imat Må l 2045 (K M)
KM + NET S40
KM + NET S50
KM + NET S60
KM + NET S70
Kl imat
Kl imat Må l 2045 (K M)
KM + NET S40
KM + NET S50
KM + NET S60
KM + NET S70
2030
2040
2050
GAS FOSSIL ELC BIOGAS BIO
445
Bilaga 12
Figur 7b: Bränsleanvändning för vägbunden trafik presenterad per bränsleslag (TWh). Konstant
transportefterfrågan efter 2020.
3.4.2 Transportsektorn – Fokus på fordonsval
Andelen körsträcka som körts med respektive fordonstyp finns redovisade för personbilar, bussar respektive lastbilar (tabell 5-7).
Trots att de totala CO
2
utsläppen år 2030 är nästan de samma för scenariot med ett övergripande
klimat mål år 2045 (KM) och KM-NETS40 (40% reduktion av koldioxidutsläpp från den icke-handlande sektorn), så är skillnader i utsläpp från transportsektorn stor. Störst är skillnaden för bilar, där 40% av alla resor med bensinbilar i referensscenariot har bytts ut mot elbilar, och för lastbilar där 17% av transporterna med dieselfordon har bytts ut mot biodrivmedelsfordon.
Andelen elbilar ökar ju högre sektormål är för den icke-handlande sektorn. Detta gäller både med referens transportefterfråga och med den lägre transportefterfrågan. Med det övergripande klimatmålet (KM) så sker ökningen av elbilar framförallt för korta sträckor, medan elbilar tar ökande andel även av långa sträckor ju högre sektormålet är. Motsvarande gäller för bussar, där stadsbussar framförallt är elbaserade medan landsvägsbussarna är kvar med diesel, detta gäller för alla scenarion med sektormål. Anledningen att elbilar och ”elstadsbussar” ökar är att mängden biomassa är begränsad i kombination med att tunga lastbilar och landsvägsbussar – i modellen – bara har biodrivmedel som fossilfritt alternativ.8 Modellen väljer att ha kvar en del av dieselbilarna och diesellandsvägsbussar, dock bör det påpekas att även här finns en inbladning av biodrivmedel (max 13%).
8
Det pågår utveckling kring olika typer av eldrift även för tunga fordon och regionalbussar utanför städerna
(bränslecellsfordon, elbilvägar), men dessa finns ännu inte representerade i modellen.
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Klimat
Klimat LowT
Klim at Mål 2045 (KM) _Lo w T
KM + NETS4 0_LowT
KM + NETS5 0_LowT
KM + NETS6 0_LowT
KM + NETS7 0_LowT
Klimat
Klimat LowT
Klim at Mål 2045 (KM) _Lo w T
KM + NETS4 0_LowT
KM + NETS5 0_LowT
KM + NETS6 0_LowT
KM + NETS7 0_LowT
Klimat
Klimat LowT
Klim at Mål 2045 (KM) _Lo w T
KM + NETS4 0_LowT
KM + NETS5 0_LowT
KM + NETS6 0_LowT
KM + NETS7 0_LowT
2030
2040
2050
GAS FOSSIL ELC BIOGAS BIO
446
Bilaga 12
Vid sektormålet om 40% reduktion av koldioxidutsläpp från den icke-handlande sektorn i kombination med ökat transportbehov (KM+NETS40) blir resultatet från modellkörningen att 42% av tillryggalagd körsträck med personbil sker med elbilar och 54% med konventionella fossilbaserade bilar. Vilket är en stor förändring mot referensscenariot utan klimatmål (”Klimat”), 60% av alla resor med bensinbilar i referensscenariot har bytts ut mot elbilar.
Sektormålet om 70% reduktion av koldioxidutsläpp från den icke-handlande sektorn i kombination med ökat transportbehov (KM+NETS70) innebär att en stor andel av de fossila drivmedlen i transportsektorn måste bytas ut. TIMES-Sweden löser detta genom att 91% av körsträckan med personbil tillryggaläggs med elbil och 70% av lastbilarna drivs med biodrivmedel. I fallet med konstant transportefterfrågan efter 2020 så minskar framförallt biodrivmedelsanvägningen för lastbilar (och dieselanvändningen ökar) både i procent och i absoluta tal i jämförelse med motsvarande scenario med ökad transportefterfrågan.
Tabell 5a: Andel av körsträckan med personbilar som är körd med respektive fordonstyp år 2030,
redovisade för respektive scenario. (Diesel och bensin har inblandning av biodrivmedel).
Scenario:
Fordon baserat på:
Klimat
Klimat Mål 2045 (KM)
KM + NETS40
KM + NETS50
KM + NETS60
KM + NETS70
Diesel
27% 27% 27% 26% 9% 5%
Bensin
68% 40% 27% 0% 0% 0%
Biodrivmedel
4,2% 4,1% 4,2% 4,2% 4,2% 4,2%
Elektricitet
1,0% 29% 42% 70% 87% 91%
Tabell 5b: Andel av körsträckan med personbilar som är körd med respektive fordonstyp år 2030,
redovisade för respektive scenario. (Diesel och bensin har inblandning av biodrivmedel). Konstant transportefterfrågan efter 2020.
Scenario:
Fordon baserat på:
Klimat
Klimat Mål 2045 (KM)
KM + NETS40
KM + NETS50
KM + NETS60
KM + NETS70
Diesel
27% 28% 28% 28% 10% 0,3%
Bensin 68% 38% 28% 0% 0% 0% Biodrivmedel 4,2% 4,4% 4,4% 4,4% 4,4% 4,4% Elektricitet 1,0% 29% 39% 68% 86% 95%
Tabell 6a: Andel av körsträckan med bussar (regional och lokal) som är körd med respektive
fordonstyp år 2030, redovisade för respektive scenario. (Diesel och bensin har inblandning av biodrivmedel. Gas innebär endast biogas i alla scenarier utom Klimat).
Scenario:
Fordon baserat på:
Klimat
Klimat Mål 2045 (KM)
KM + NETS40
KM + NETS50
KM + NETS60
KM + NETS70
Diesel
85% 85% 60% 60% 60% 60%
Bensin
1,0% 0% 0% 0% 0% 0%
Gas
12% 12% 4% 0% 0% 0%
Biodrivmedel
2,0% 0% 0% 3,7% 3,7% 3,7%
Elektricitet
0% 3% 36% 36% 36% 36%
447
Bilaga 12
Tabell 6b: Andel av körsträckan med bussar (regional och lokal) som är körd med respektive
fordonstyp år 2030, redovisade för respektive scenario. (Diesel och bensin har inblandning av biodrivmedel. Gas innebär endast biogas i alla scenarier utom Klimat). Konstant transportefterfrågan efter 2020.
Scenario:
Fordon baserat på:
Klimat
Klimat Mål 2045 (KM)
KM + NETS40
KM + NETS50
KM + NETS60
KM + NETS70
Diesel
85% 86% 60% 60% 60% 60%
Bensin
1,0% 0% 0% 0% 0% 0%
Gas
12% 12% 4% 0% 0% 0%
Biodrivmedel
2,0% 0% 0% 4,5% 4,5% 4,5%
Elektricitet
0% 1% 36% 36% 36% 36%
Tabell 7a: Andel av körsträckan med lastbilar (tunga och lätta) som är körd med respektive fordonstyp l år 2030, redovisade för respektive scenario. (Diesel och bensin har inblandning av biodrivmedel. Gas innebär endast biogas i alla scenarier utom Klimat).
Scenario:
Fordon baserat på:
Klimat
Klimat Mål 2045 (KM)
KM + NETS40
KM + NETS50
KM + NETS60
KM + NETS70
Diesel 62% 51% 48% 48% 35% 13% Bensin 0% 0% 0% 0% 0% 0% Gas 17% 17% 17% 17% 17% 17% Biodrivmedel 22% 32% 35% 36% 48% 70% Elektricitet 0% 0% 0% 0% 0% 0%
Tabell 7b: Andel av körsträckan med lastbilar (tunga och lätta) som är körd med respektive fordonstyp l år 2030, redovisade för respektive scenario. (Diesel och bensin har inblandning av biodrivmedel. Gas innebär endast biogas i alla scenarier utom Klimat). Konstant transportefterfrågan efter 2020.
Scenario:
Fordon baserat på:
Klimat
Klimat Mål 2045 (KM)
KM + NETS40
KM + NETS50
KM + NETS60
KM + NETS70
Diesel
62% 52% 52% 51% 38% 18%
Bensin
0% 0% 0% 0% 0% 0%
Gas
17% 18% 18% 18% 18% 18%
Biodrivmedel
22% 30% 30% 31% 44% 64%
Elektricitet
0% 0% 0% 0% 0% 0%
448
Bilaga 12
3.5 Systemkostnad
3.5.1 Årlig systemkostnad som andel av BNP
Tabell 9a redovisar skillnaden i totalkostnad (exklusive skatter) mellan Klimatscenariot (utan CO
2
-
mål) och respektive klimatmål scenario som andel av landets BNP9. Motsvarande värden inklusive skatter blir lägre, då scenarier med klimatmål har lägre CO
2
-utsläpp och därmed totalt sett lägre CO
2
skatter.
I känslighetsanalysen med lägre transportefterfrågan modelleras respektive klimatmålsscenario med antagandet att all transportefterfråga är konstant efter år 2020. Utfallet blir en betydligt lägre kostnad för att nå respektive mål, se tabell 9b. Det bör dock påpekas att detta kan tolkas på flera olika sätt. En minskad användning av transporttjänster på väg kan i sig ha en negativ effekt på ekonomin (leda till lägre BNP-utveckling), framför allt om det minskade transportarbetet beror på inskränkningar som minskar tillgängligheten till olika funktioner, tjänster eller varor. En lägre BNPutveckling skulle i så fall innebära att systemkostnaden som andel av BNP blev högre än de som redovisas nedan. Men om det minskade transportarbete istället beror av överflyttningar till ökad person- eller godstäthet per fordon, utan att transportsystemets funktion hämmas, behöver inte minskningen påverka BNP. I vissa falla kan även en minskad användning av vissa transporttjänster leda till att andra transporttjänster blir billigare, t ex en minskad personbilsanvändning kan leda till mindre köbildning vilket gör att varutransporter inom städerna kommer fram snabbare, vilket i sin tur kan leda till högre ekonomisk tillväxt. Sådana eventuella effekter på BNP fångas emellertid inte av modellen.
Tabell 9a: Årlig kostnad (i relation till Klimatscenariot) som andel av BNP för att nå respektive
klimatmål. (Ökande transportefterfrågan).
Klimat Mål 2045(KM) KM + NETS40 KM + NETS50 KM + NETS60 KM + NETS70
2020
0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
2025
0,00% 0,01% 0,02% 0,02% 0,02%
2030
0,19% 0,23% 0,38% 0,64% 0,94%
2035
0,36% 0,36% 0,37% 0,42% 0,68%
2040
0,28% 0,29% 0,30% 0,33% 0,46%
2045
0,84% 0,84% 0,83% 0,83% 0,83%
2050
0,63% 0,63% 0,63% 0,63% 0,62%
Tabell 9b: Årlig kostnad (i relation till Klimatscenariot) som andel av BNP för att nå respektive
klimatmål med konstant transportefterfrågan efter 2020 .
Klimat Mål 2045(KM) KM + NETS40 KM + NETS50 KM + NETS60 KM + NETS70
2020
0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
2025
0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,01%
2030
0,15% 0,19% 0,34% 0,60% 0,88%
2035
0,30% 0,31% 0,32% 0,37% 0,63%
2040
0,24% 0,24% 0,25% 0,30% 0,43%
2045
0,79% 0,79% 0,78% 0,78% 0,77%
2050
0,57% 0,57% 0,57% 0,57% 0,56%
9
BNP är baserat på Konjunkturinstitutets Försörjningsbalans och BNP (dec 2015), medellång sikt, och Tabell 1 i
Konjunkturinstitutets Specialstudier, Nr 43 (mars 2015).
449
Bilaga 12
I tabell 10 redovisas skillnaden mellan de två fallen, dvs skillnaden i systemkostnad per BNP av att nå respektive klimatmål mellan ett antagande om ökande transportefterfrågan och antagandet om en konstant transportefterfrågan efter år 2020. Denna jämförelse kan sägas representera vad en minskning av transportefterfrågan kan ”få kosta” för att nå respektive klimatmål.
Tabell 10: Skillnad mellan fallet med ökande transportefterfrågan och med konstant
transportefterfrågan i årlig kostnad (i relation till Klimatscenariot) som andel av BNP för att nå respektive klimatmål. Detta kan säga representera vad en minskning av transportefterfrågan kan ”få kosta” för att nå respektive klimatmål.
Klimat Mål 2045(KM) KM + NETS40 KM + NETS50 KM + NETS60 KM + NETS70
2020
0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
2025
0,00% 0,01% 0,01% 0,01% 0,01%
2030
0,03% 0,04% 0,04% 0,05% 0,05%
2035
0,06% 0,06% 0,05% 0,05% 0,05%
2040
0,04% 0,05% 0,04% 0,03% 0,03%
2045
0,06% 0,05% 0,05% 0,05% 0,06%
2050
0,06% 0,06% 0,06% 0,06% 0,06%
För jämförelsen skull redovisas även motsvarande värden från en känslighetsanalys där klimatscenariot och de fem klimatmålsscenarierna har modellerats med högre fossila priser, se tabell 11. Ett högre fossilpris innebär att koldioxidreduktionen är högre i Klimatscenariot (utan några klimatmål) jämfört med Klimatscenariot med lägre fossila priser, följaktligen blir kostnaden för att nå respektive klimatmål lägre jämfört med utfallet i tabell 9a.
Tabell 11: Alternativ scenario med högre prisnivå på import av fossila bränslen (olja, naturgas och
kol). Årlig kostnad (i relation till Klimatscenariot) som andel av BNP för att nå respektive klimatmål. Dvs likt scenario definitionen som tabell 10, men med högre fossila priser.
Klimat Mål 2045(KM) KM + NETS40 KM + NETS50 KM + NETS60 KM + NETS70
2020
0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
2025
0,00% 0,01% 0,02% 0,02% 0,02%
2030
0,19% 0,24% 0,38% 0,65% 0,94%
2035
0,36% 0,36% 0,37% 0,42% 0,67%
2040
0,28% 0,29% 0,30% 0,34% 0,46%
2045
0,84% 0,84% 0,83% 0,83% 0,82%
2050
0,63% 0,63% 0,64% 0,63% 0,63%
3.5.2 Årlig systemkostand per sektor
För att identifiera var de stora kostnadsposterna finns när ett klimatmål införs, så redovisas den från referensscenariot (Klimat) ökning av systemkostnad för respektive scenario med klimatmål, se tabell 12a-c. För att få en känsla för storleksordningen så redovisas skillnaden per sektorn i förhållande till den totala systemkostnaden. För alla klimatscenarion gäller att posten ”skatter” minskar, det bör dock påpekas att posten inte bara innehåller skatteintäkter som kommer staten tillgodo, utan även köp av certifikat genom EU ETS.
450
Bilaga 12
De största förändringarna av systemkostnad återfinns i samband med transporterna, se tabell 12a-c. Mer specifikt så sker en ökning av systemkostnad i samband med inköp av nya typer av fordon (post: ”
Transporter”) och en ökning av biodrivmedel (post: ”Biodrivmedelproduktion” och ”Inhemska
bränslen”). Kostnadsökningen vägs upp av en minskad kostnad för diesel och bensin (post: ”Import och export” och ”Raffinaderi”).
Tabell 12a: Ökningen av systemkostnad i scenariot ”Klimat Mål 2045” relativt ”Klimat”, uppdelat per
sektor och år. (”Klimat Mål 2045”- ”Klimat”)
SEKTOR
/ (”Klimat”)
TOTALT
.
Sektor/Ändamål 2010 2015 2020 2030 2040 2050
Jordbruk 0,00% 0,00% 0,00% 0,01% 0,01% 0,01% Service etc 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,05% 0,10% El och fjärrvärme 0,00% 0,00% -0,02% -0,62% 0,36% -0,38% Industri 0,00% 0,00% 0,00% 0,08% 0,09% 0,09% Bostäder och hushåll 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,03% 0,07% Transporter 0,00% 0,00% 0,00%
0,48% 0,28% 0,70%
Biodrivmedelsproduktion 0,00% 0,00% 0,00%
0,05% 0,21% 0,45%
Raffinaderi mm
0,00% 0,00% 0,00%
-0,28% -0,03% -0,04%
Inhemska bränslen
0,00% 0,00% 0,02%
0,16% 0,25% 0,95%
Import och export
0,00% 0,00% 0,00% 0,52% -0,46% 0,00%
Skatter och subventioner 0,00% 0,00% 0,00% -0,34% -0,32% -0,72% Totalt 0,00% 0,00% 0,00% 0,05% 0,46% 1,22%
Tabell 12b: Ökningen av systemkostnad i scenariot ”Klimat Mål 2045” relativt ”Klimat”, uppdelat per
sektor och år. (”KM+NETS40”- ”Klimat”)
SEKTOR
/ (”Klimat”)
TOTALT
.
Sektor/Ändamål 2010 2015 2020 2030 2040 2050
Jordbruk 0,00% 0,00% 0,00% 0,01% 0,01% 0,01% Service etc 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,04% 0,10% El och fjärrvärme 0,00% 0,00% -0,02% -0,34% 0,37% -0,37% Industri 0,00% 0,00% 0,00% 0,08% 0,09% 0,09% Bostäder och hushåll 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,03% 0,07% Transporter 0,00% 0,00% 0,00%
0,74% 0,29% 0,70%
Biodrivmedelsproduktion 0,00% 0,00% 0,00%
0,06% 0,21% 0,45%
Raffinaderi mm
0,00% 0,00% 0,00%
-0,18% -0,03% -0,04%
Inhemska bränslen
0,00% 0,00% 0,02%
0,14% 0,25% 0,94%
Import och export
0,00% 0,00% 0,00% 0,00% -0,46% 0,00%
Skatter och subventioner 0,00% 0,00% 0,00% -0,42% -0,32% -0,72% Totalt 0,00% 0,00% 0,00% 0,09% 0,48% 1,22%
Tabell 12c: Ökningen av systemkostnad i scenariot ”Klimat Mål 2045” relativt ”Klimat”, uppdelat per
sektor och år. (”KM+NETS50”- ”Klimat”)
SEKTOR
/ (”Klimat”)
TOTALT
.
Sektor/Ändamål 2010 2015 2020 2030 2040 2050
Jordbruk 0,00% 0,00% 0,00% 0,01% 0,01% 0,01% Service etc 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,05% 0,10% El och fjärrvärme 0,00% 0,00% -0,02% -0,46% 0,36% -0,37%
451
Bilaga 12
Industri 0,00% 0,00% 0,00% 0,08% 0,09% 0,09% Bostäder och hushåll 0,00% 0,00% 0,00% 0,01% 0,04% 0,07% Transporter 0,00% 0,00% 0,00%
1,24% 0,32% 0,70%
Biodrivmedelsproduktion 0,00% 0,00% 0,00%
0,07% 0,20% 0,45%
Raffinaderi mm
0,00% 0,00% 0,00%
-0,25% -0,03% -0,04%
Inhemska bränslen
0,00% 0,00% 0,02%
0,13% 0,25% 0,96%
Import och export
0,00% 0,00% 0,00% 0,00% -0,46% 0,00%
Skatter och subventioner 0,00% 0,00% 0,00% -0,59% -0,32% -0,71% Totalt 0,00% 0,00% 0,00% 0,24% 0,51% 1,25%
3.6 Marginalkostnad
Marginalkostnaden är i detta fall skuggpriset för respektive CO
2
-begränsning, det vill säga hur mycket
systemkostnaden skulle minska (i SEK) om man lättade på CO
2
-begränsningen med 1 kg.
Marginalkostnaden för ett klimatmål är att frekvent använt mått för att värdera kostnaden för ett klimatmål. Ibland sägs marginalkostnaden motsvara den skattehöjning som måste till för att nå ett givet utsläppsmål, men det är missvisande. Ofta är det snarare enskilda teknikförändringar som gör att marginalkostnaden ökar markant. Enskilda teknikförändringar är inte lämpliga att lösa med en övergripande skatt, och det är därför inte realistiskt att sätta marginalkostnaden lika med en skattesats. Ett bättre sätt att använda marginalkostnaden är att först ta ut ett golv för CO
2
-priset som
måste till för att nå en övergripande CO
2
-reduktion (vilket skulle kunna representera en skatt), och
därefter identifiera vilka tekniker som måste till för att nå respektive CO
2
-minsking (vilket skulle
kunna representera var man måste gå in med finansiellt stöd för att nå större CO
2
-minskningar).
För respektive scenario finns marginalkostnaderna för respektive bindande klimatmål och år redovisade i tabell 13. För år 2030, så är det framförallt över gången till elfordon som gör att systemkostnaden är högre i KM+NETS40 jämfört med Klimat Mål 2045 (KM), vilket avspeglar sig i marginalkostnaden för KM+NETS40. För samma år, så blir marginalkostnaden för att nå högre satta sektormål (KM+NETS50-70) betydligt högre. Den enskilt största kostnaden är att få lastbilarna fossilfria och innefattar såväl biodrivmedelsproduktion och övergång till nya fordon. Marginalkostnaden sjunker över tid (trots att samma utsläppsreduktionsmål finns kvar), den stora kostandsförändringen sker för att delar av den existerande fordonsparken byts ut i förtid. Det bör emellertid påpekas att en succesiv övergång till biodrivmedel och elfordon sker även i scenariot KM (någon gång i tiden sker et utbyte av fordon), därav den högre marginalkostnaden under 2035 och 2045 jämfört med KM+NETS50-60.
Tabell 13: Marginalkostnad att nå respektive klimatmål, (SEK
2014
/kg). Skuggade partier indikerar
marginalkostnad för det övergripande klimatmålet motsvarande hundraprocentig reduktion av CO
2
-
utsläpp i energisystemet år 2045 (-85 % i växthusgasutsläpp för Sverige). Omarkerad indikerar respektive sektormål. Två värden x/y indikerar att båda målen är bindande.
Scenario\Period 2030 2035 2040
Klimat Mål 2045 (KM)
0.62 2.80 1.14
KM + NETS40
1.45 2.80 1.14
KM + NETS50
4.05 2.70 1.14
KM + NETS60
4.57 2.59 0.93
KM + NETS70
4.88 4.36 0.83/2.91
452
Bilaga 12
4 Lärdommar från modellkörningarna
Nedan redovisas insikter från en analys av konsekvensen för det svenska energisystemet av att införa sektormål för sektorer som ej omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU ETS) med fokus på att Sverige ska nå ett övergripande nationellt klimatmål i linje med 85% reduktionsmål år 2045 (=100% reduktionsmål för ”energisektorn”).
Resultaten från TIMES-Sweden visar att det är systemteknisk möjligt att nå stora utsläppsminskingar av CO
2
-utsläpp inom Sverige. Resultaten från körningsomgång I, där olika övergripande klimatmål för
2050 analyserades, visade att energisystemet utvecklas signifikant olika beroende på vilka klimatmål som skulle nås. Resultaten från denna omgång, med olika sektormål för 2030, visar endast på små skillnader i energisystemet år 2050. Det exakta målet år 2030 är därför mindre avgörande för att nå målet år 2045. Det är därför viktigt att kontinuerligt följa upp målen och att ha sikte på vilka tekniksystem som är viktiga för att nå år 2045. Många av alternativen som har identifierats i körningsomgång I och II förutsätter att det sker en teknikutveckling. Det är därför viktigt att i nästa skede identifiera vad som måste till för att få till teknikutvecklingen för respektive sektor. Det är även viktigt att gå vidare med resultaten och djupanalysera vilka sociotekniska utmaningar som finns med att nå de från TIMES-Sweden identifierade klimatneutrala energisystemen.
Modellen visar att det går att nå ett övergripande nationellt klimatmål i linje med 85% reduktionsmål år 2045 (=100% reduktionsmål för ”energisektorn”). Men detta förutsätter att det sker en teknikutveckling vad gäller framförallt fossilfria fordon, drivmedel, CCS (eller motsvarande) och ”fossiltung industri”. Vidare så krävs att majoriteten av vägburen trafik blir fossilfri. Den största utmaningen ligger för vägburen godstrafik där det idag finns få reella alternativ (både i verkligheten och i modellen). All godstrafik går inte att föra över på järnväg eller elektrifierade vägar. Här är utvecklingen av biodrivmedel central.
Känslighetsanalyser har använts både i syfte att förstå osäkerheten i modellanatagande, samt att lära mer om energisystemet. Från de olika känslighetsanalyserna så kan följande slutsatser dras:
- Känslighetsanalys av snabbare teknikutveckling på fordon och på drivmedelssidan visar på att
sektormålet om 40% reduktion, för år 2030, kan nås utan andra åtgärder. (Dock högst osäkert om denna teknikutveckling sker utan yttre incitament). - Känslighetsanalys av prisutveckling för elfordon visar stor känslighet vad gäller andelen
elbilar kontra biodrivmedel. (Sanningen är kanske både och, för olika ändamål). - Vid antaganden om höga oljepriser så kommer betydande mängd biodrivmedel in även i
scenarier utan klimatmål. (Viktigt att styrmedel är flexibla och kan kompensera för variationer i oljepris, till dess att biodrivmedel har fått en kritisk massa).
Resultaten från modellkörningarna visar att biomassan är avgörande för att nå låga utsläppsnivåer på ett kostnadseffektivt sätt, vilket är en unik möjlighet för Sverige. Användningen av biomassa varierar beroende på sektormålet år 2030; ju högre CO
2
reduktionsmål, ju högre slutanvändning av biomassa.
Om man istället tittar på primäranvändningen av biomassa så följer den inte samma mönster, den högsta primäranvändningen återfinns inte i scenariot med den högsta slutanvändningen av biomassa. Primär användingen av biomassa har även att göra med hur utbredd fjärrvärmen är, scenarier med högre andel värmepumpar för uppvärmning har större primäranvändning av biomassa jämfört med scenariot med högre andel fjärrvärme.
453
Bilaga 12
Vid införandet av sektormål för CO
2
-utsläppen från sektorer som ej omfattas av EU ETS, så visar
modellresultaten att utsläppen från ETS-sektorerna ökar med ökande sektormål (större utsläppsreduktion). Anledningen är konkurens om biomassa mellan sektorer. En viktig slutsats är därför att det måste finnas motsvarande ekonomiska incitament för att minska CO
2
-utsläppen inom
alla sektorer, annars kan utfallet från ett riktat ekonomiskt incitament vara mindre än väntat.
5 Källförteckning
Börjessson, P. (2015). Biomassapotential från svenskt skogs- och jordbruk – uppdaterade
uppskattningar. Via Miljömålssekretariatet.
EEA (2014). Recommended parameters for reporting on GHG projections in 2015, Final after
consultation, 17 June 2014. Word document. European Commission (2013). EU energy, transport and GHG emissions, trends to 2050 – Reference
scenario 2013. Directorate-General for Energy, Directorate-General for Climate Action and Directorate-General for Mobility and Transport. http://ec.europa.eu/transport/media/publications/doc/trends-to-2050-update-2013.pdf IEA (2012). World Energy Outlook 2012.
IEA (2015). Medium-term oil market report 2015. Nov 2015. Krook-Riekkola, A., Ahlgren E.O., and Söderholm P. (2011). Ancillary Benefits of Climate Policy in a
Small Open Economy: The Case of Sweden. Energy Policy, vol. 39 no. 9 p. 4985–4998. Krook-Riekkola, A. (2015). National Energy System Modelling for Supporting Energy and Climate
Policy Decision-making: The Case of Sweden. PhD Thesis, Department of Energy and Environment, Chalmers University of Technology, Sweden.
Loulou, R., Remne, U., Kanudia, A., Lehtila, A. and Goldstein, G. (2005a). Documentation for the
TIMES Model, Part I. Available at: http://www.iea-etsap.org/web/Docs/TIMESDoc-Intro.pdf
Loulou, R., Lehtila, A., Kanudia, A., Remne, U. and Goldstein, G. (2005b). Documentation for the
TIMES Model, Part II. Available at:
http://www.iea-etsap.org/web/Docs/TIMESDoc-Details.pdf
PRIMES (2015). Resultatfiler från PRIMES körningar under hösten 2015. SIKA (2014). Socio-economic principles and calculation values for the transport sector, (In Swedish:
Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn: ASEK 5.1). April 2014. Simoes, S., Nijs, W., Ruiz, P., Sgobbi, A. Radu, D. Bolat, P., Thiel, C. and Peteves, S. (2013). The JRC-EU-
TIMES model – Assessing the long-term role of the SET Plan Energy technologies. JRC scientific and policy reports. JRC85804, EUR 26292 EN. ISBN 978-92-79-34506-7. Available at:
http://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/handle/JRC85804
STATISTA (2015). Natural gas prices in the U.S. and in Europe from 2013 to 2025 (in U.S. dollars per
million British thermal units). Downloaded Nov 2015 from:
www.statista.com
454
Bilaga 12



'HO,,
5DSSRUWHUIUnQUXQGDERUGVVDPWDO
457
Bilaga 13
Underlag till Miljömålsberedningen:
Bioekonomin i Sverige – nuläge, hinder och vägar framåt
1. Bakgrund
Denna korta rapport utgör underlag till Miljömålsberedningen. Rapporten har skrivits av Clas Engström, tidigare VD på bioraffinaderiinstitutet SP Processum AB. Rapporten har tagits fram i samarbete med utredningens sekretariat och forskningsstiftelsen MISTRA. Syftet med rapporten är att diskutera hur nuläget ser ut för att förnya, diversifiera och stärka den biobaserade sektorn i Sverige – den s.k. bioekonomin. Innehållet i rapporten har diskuterats vid en workshop/dialogmöte med företrädare för Miljömålsberedningen, MISTRA, forskare, entreprenörer och företag med expertis inom och intresse för den framväxande svenska bioekonomin och närliggande branscher. Åsikterna och förslagen i rapporten står författaren ensam för, men många av de spännande resonemang som fördes vid workshopen återfinns också i rapporten. Deltagarna vid workshopen har också haft möjligheter att lämna synpunkter på ett utkast till rapporten, som inarbetats i denna version. Följande personer har lämnat mycket värdefulla bidrag till rapporten och deltagit vid workshopen: Anders Fröberg, VD Borealis Sverige, Lena Bruce, affärsutvecklare, Sveaskog, Lars Lind, VD Perstorp Bioindustries, Hans Hellsmark, Professor Chalmers Tekniska Högskola, Catharina Ottestam, vVD Innventia, Lars Winter, VD Aditya Birla Domsjö Fabriker, Sten Nilsson, VD Forest Sector Insights.
2. Bioekonomin är en unik möjlighet
År 2050 behöver västvärlden i princip ha uppnått nollutsläpp av koldioxid för att det globala 1,5gradersmålet skall kunna nås. Detta är om mindre än 35 år! Ur ett globalt teknikutvecklingsperspektiv är 35 år en väldigt kort tid, det tar normalt flera decennier för ny teknik att utvecklas och spridas på globala marknader. I princip innebär det att vi måste ersätta användningen av fossila oljeprodukter med förnyelsebara råvaror men även att vi måste använda
458
Bilaga 13
den mest koldioxidsnåla tekniken som finns tillgänglig idag. Dagens färdigutvecklade teknik behöver spridas, samtidigt som ny teknik utvecklas och görs tillgänglig på marknaden inom i princip alla sektorer.
Kraven på omställning innebär stora utmaningar, men för ett skogsland som Sverige utgör de också en möjlighet att stärka näringslivets långsiktiga konkurrenskraft. Sverige behöver gå från en i huvudsak fossil ekonomi till en biobaserad ekonomi, den s.k. Bioekonomin. För att lyckas med detta behöver betydande delar av dagens industriella och kommersiella logik förändras. Många gamla affärsmodeller kommer att ställas på ända, många nya kommer att skapas. Om inte våra samhällen successivt träder in i bioekonomin kommer det att bli svårt att nå de klimatpolitiska målen. Bioekonomin handlar således om samhällsomställning och är också nära knuten till framväxten av den cirkulära ekonomin.
Att bioekonomin så tydligt handlar om samhällsomställning och att vi har bråttom med denna omställning för att rädda klimatet, gör att politiken har en helt central roll att spela. Bioekonomi reduceras ofta till skogs- eller jordbrukspolitik när det i verkligheten handlar om en fundamental förändring som berör i stort sett hela samhället. Utan ett brett engagemang över flera politikområden, där Näring, Miljö, Finansen och Statsrådsberedningen m.fl. gör gemensam sak kommer inte bioekonomin att realiseras. Det handlar inte enbart om kvotplikt för drivmedel, eller om investeringsbidrag för pilotanläggningar. Det handlar om en helhetssyn på vårt framtida samhälle. Bioekonomin är med andra ord en Harpsundseka, en bred pensionsöverenskommelse, ett miljonprogram, eller som Göran Person uttryckte det, ett grönt folkhem. Bioekonomin är en värdig politisk utmaning. Hittills har våra politiker valt att inte anta denna utmaning utan att betrakta den som en procentsats i ett styrmedelsdirektiv. Detta är ingen framkomlig väg!
Sverige har stor potential att bli ett föregångsland i detta förändringsarbete. Vi har mycket god tillgång till biomassa baserad både på ett uthålligt skogs- och jordbruk. Vi har en av världens starkaste skogs- och processindustrier och dessutom världsledande forskning inom området. Sverige har också en stark industri och ett starkt kunnande inom svensk kemi- och processindustri. Vi ligger långt fram i den gröna omställningen med medvetna konsumenter och politiker. Sammantaget har vi ett gyllene läge att ta en ledarroll när den nya bioekonomin nu växer fram.
För att detta skall ske finns dock ett antal hinder som måste undanröjas och ett antal strategiska satsningar som måste genomföras.
Detta PM beskriver och diskuterar nuläge och potential för svensk bioekonomi, vilka hinder som just nu har gjort att flera av de mest spännande teknikerna inte kommit att kommersialiseras samt inte minst vad som behöver göras för att ta tillvara den unika möjlighet som realiserandet av den svenska bioekonomin innebär.
3. Nuläge för svensk bioekonomi - stor orealiserad potential
Basen för den svenska bioekonomin finns framförallt i den svenska skogen. Sverige är ett traditionellt skogsland där ett aktivt skogsbruk bedrivits i över hundra år. För närvarande är huvuddelen av den svenska skogsarealen brukad, vilket innebär att infrastruktur i form av både vägar och investeringar i skogsmaskiner m.m. finns på plats. Det finns en stor mängd tillgänglig biomassa, ett väl fungerande produktionssystem och en väl avvägd legal struktur där bl.a. miljöhänsyn sedan länge integrerats i skogsbruket.
För närvarande växer den svenska skogen med ca 130 miljoner kubikmeter per år. Av dessa nyttjas knappt 90 miljoner kubikmeter för industriellt bruk. Noterbart är att den totala volymen skog på rot
459
Bilaga 13
konsekvent har ökat sedan skogsvårdslagen infördes 1903. Det totala beståndet är större idag än det någonsin har varit. Det kommersiella skogsbruket har under mer än 100 års tid successivt bundit mer och mer kol i de svenska skogarna. Den samlade kunskapen och produktionskunnandet inom det svenska skogsbruket utgör grunden för den framtida svenska bioekonomin.
Det finns enskilda debattörer som menar att det ur klimatsynvinkel skulle vara bättre att lämna träden i skogen. Detta är ett direkt felaktigt påstående av flera skäl. Det viktigaste är att ung skog växer fort. En brukad skog i tillväxt binder därför betydligt mer kol än en gammal skog gör eftersom tillväxten avtar markant efter 70-80 år i nordiska skogar. Dessa debattörer har inte heller tagit i beaktande de fundamentala skillnaderna i de ackumulerande effekterna av utsläpp av biogen eller fossil koldioxid, där de fossila utsläppen är irreversibla. Om man dessutom tar hänsyn till att produkterna från skogen i form av trähus, förpackningar, textil, biodrivmedel m.m. ofta substituerar fossilt baserade produkter blir den totala klimatnyttan av ett aktivt skogsbruk stor. Forskningscentret Future Forest1 har visat att varje avverkad kubikmeter skog i Sverige möjliggör ett undvikande av 470 kg koldioxidutsläpp, vilket ger en årlig klimatnytta från svenskt skogsbruk på 60 miljoner ton CO
2
-eqv
årligen. Det kan jämföras med Sveriges totala utsläpp år 2014 på 54,4 miljoner ton CO
2
-eqv2. Denna
årliga klimatnytta kan ökas med upp till 100 miljoner ton med förbättrat brukande och nya skogsbaserade produkter som komplement till dagens användning.
Röster har också höjts för att trakthyggesbruket, s.k. kalhyggen, skulle vara en stor belastning ur ett klimatperspektiv. Momentant frigörs kol när ett trakthygge tas upp. Ny forskning har dock visat att redan efter 5 -10 år har den ökade tillväxten hos den nyplanterade skogen redan kompenserat denna kortsiktiga effekt. Efter denna brytpunkt binder den nya skogen mer kol än den gamla skulle gjort om den inte avverkats. Omfattande studier efter bl.a. stormen Gudrun har påvisat detta.
Ur ett klimatperspektiv är därför ett aktivt skogsbruk inte bara en förutsättning för den svenska bioekonomin, det är i sig självt ett effektivt sätt att skapa en kolsänka. Om bioekonomins produkter skall vara långsiktigt hållbara och därmed trovärdiga på marknaden måste skogens värden i form av rekreation, artrikedom och diversitet också fortsatt säkerställas. Miljöhänsynen i dagens skogsbruk, FSC-märkning etc. är en styrka för den framväxande svenska bioekonomin.
Industriellt är Sverige och Finland världsledande när det gäller dagens skogsindustriella processer och produkter. Flera globala skogsindustrikoncerner har sin bas i Sverige och Finland Det finns ett gediget kunnande i Sverige kring hur skog process till olika produkter såsom exempelvis plankor, konstruktioner, massa, papper, förpackningsmaterial, tissue och textilier. Många av dagens teknologier och tillverkningsprocesser inom skogsindustrin är ursprungligen utvecklade i Sverige. Bioraffinaderier och andra framtida produktionstekniker inom bioekonomin kommer att kunna dra stor nytta av detta kunnande. Dagens befintliga infrastruktur i form av kemiska och mekaniska massabruk, sågverk, integrerade pappers- och kartongbruk m.m. utgör också en viktig bas för att förädla delströmmar till nya produkter. Exempel på detta som redan nu finns på marknaden är gröna kemikalier och drivmedel som produceras med tallolja som bas liksom lignosulfonat och energipellets från sågverken. I nedanstående bild visas schematiskt hur den s.k. multiproduktsprincipen redan idag genomsyrar användningen av svensk skog. Den principen kommer att vara viktig att tillämpa och förädla under framväxten av den nya bioekonomin.
1 Tomas Lundmark et al Potential Roles of Swedish Forestry in the Context of Climate Change Mitigation Forests 2014, 5(4), 557-578; doi:10.3390/f5040557
2
Naturvårdsverkets officiella utsläppsstatistik
460
Bilaga 13
Figur 1: Hur används den svenska skogen idag? En schematisk bild av den s.k. multiproduktsprincipen.
Samtidigt står den svenska skogsindustrin inför stora strukturella utmaningar. Konsumtionen av tryckpapper faller sedan några år tillbaka. En strukturell minskning av efterfrågan på tidningspapper med 8-10 procent har varit ett faktum. De finns också andra produktområden inom papperssegmentet som backar på ett liknande sätt. Därför behöver skogsindustrin ställa om sin produktpalett för att säkerställa långsiktig lönsamhet. Denna utveckling gör också att det kommer att finnas tillgång till skogsråvara för att utveckla nya produkter inom den svenska bioekonomin. Produktpaletten ovan kommer att förändras när vi successivt kliver in i bioekonomin.
Under de senaste 20 åren har satsningarna på forskning varit ansenliga för att realisera den svenska bioekonomin. På forskningssidan har bl.a. Wallenberg Wood Science Center, Bio4Energy, Energimyndighetens etanol- och förgasningsforskning, Umeå Plant Science Center m.fl. bedrivit internationellt uppmärksammad forskning som syftar till att ta fram nya produkter och lösningar från skogen. Andra uppmärksammade utvecklingssatsningar är bl.a. BioInnovation, SP Processum och Paper Province. Även inom industriforskningsinstituten har SP, Innventia, JTI, SPPD m.fl. bedrivit omfattande forskning inom området. Uppskattningsvis finns ca 500 forskare enbart inom RISEinstituten med inriktning mot bioekonomin. Sverige är tillsammans med Finland världsledande som forskningsnation för att hitta nya produkter med bioråvara som bas. Dessa forskningssatsningar är ett viktigt skäl till Sverige ligger mycket väl positionerat för att påbörja den storskaliga kommersialisering och systemomställning som bioekonomin innebär.
461
Bilaga 13
Ytterligare ett skäl som gör Sverige väl lämpat för att bygga bioekonomin är vårt väl utbyggda logistiksystem för att producera, avverka och transportera skogen till produktionsanläggningarna. Detta är i många andra länder en gigantisk utmaning. Infrastruktur i form av vägar saknas ofta. Biomassa från jordbruket, som utgör huvudråvaran i många andra länders planerade bioekonomier, är ofta mycket skrymmande och därmed svårare ur logistiksynpunkt än skog. Ofta underskattas denna logistikaspekt som vi i Sverige just nu kan ta för given. En jämförelse kan göras med Norge där stora delar av skogsindustrin lagt ned sin verksamhet. Där har det gått så långt att sågverken har svårt med virkesförsörjningen eftersom de inte ensamma kan bära kostnaden för virkesuttag när inte massabruken längre efterfrågar virke. Stora delar av det norska skogliga logistiksystemet har fallit samman. Det väl fungerande logistiksystemet är en central tillgång för att skapa bioekonomin i Sverige. Att det svenska logistiksystemet fungerar bra beror på att det än så länge finns tillräckligt lönsamma produkter i alla de olika delarna av multiproduktssystemet som beskrivs ovan.
Sverige ha också en stark kemi- och raffinaderiindustri. Klustret av starka kemiföretag i Stenungsund samt PREEM:s och Perstorps verksamheter ligger alla i internationell framkant. Inom denna industrigren finns ett gediget marknadskunnande och processkunnande på polymer- och platssidan. Kemiindustrins råvara är nästan uteslutande fossilt baserad. I takt med att raffinaderier och kemiindustri byggs ut i geografisk närhet till råvaran kommer den svenska och europeiska kemiindustrin att få en allt sämre konkurrenssituation. Många av bolagen ser framför sig en mycket svår konkurrenssituation när länderna i mellanöstern byggt ut kemiindustrier och raffinaderier i full skala. Industrin söker därför aktivt efter att kunna ersätta fossila råvaror med biobaserade, allra helst råvaror baserade på svensk skog. Med andra ord har två för Sveriges samhällsekonomi viktiga industrigrenar sammanfallande intressen när det gäller att realisera delar av den nya bioekonomin.
Sammantaget erbjuder de två industrigrenarna en tämligen komplett kunskapspalett från råvara till flera av de framtida slutmarknaderna. Det samlade processkunnandet inom de två branscherna är i högsta grad relevant för att åstadkomma en teknisk konvertering mot nya produkter. Branscherna samarbetar dock inte i dagsläget i tillräckligt stor utsträckning för att tillfullo nyttja denna potential.
Även utveckling av tjänster kopplade till bioekonomin har stor potential. De länder som bygger de första anläggningarna inom olika teknikområden kommer också att kunna utveckla en helt ny tjänstenäring baserad på detta kunnande. På samma sätt som ÅF och Sweco växt fram i symbios med bl.a. svensk skogsindustri, kommer nya tjänstenäringar att växa fram i spåren på bioekonomin. Dessa nya näringar kommer att omfatta även tjänster kring nya affärsmodeller, tjänster kring certifiering etc. Eftersom bioekonomin handlar om att bygga helt nya produktionsanläggningar och samhällsstrukturer så kommer de länder som tidigt realiserar bioekonomin också att kunna bygga en tjänsteekonomi kring densamma. I en förlängning handlar bioekonomin om långt mycket mer än ny produktion.
Den forskning som nämnts ovan har varit framgångsrik sett ur perspektivet att ett flertal nya tekniker och produkter har kommit mycket långt i sin utveckling. Men det saknas ännu fullskaliga produktionsanläggningar där det bekräftas att de nya teknikerna fungerar även i stor skala samt att de produkter som framställs efterfrågas och kan etableras på marknaden i konkurrens med oljebaserade produkter. Ett antal semiindustriella demonstrationer har under den gångna tioårsperioden genomförts, inte minst tack vare satsningar som gjorts av Energimyndigheten. Här kan bl.a. nämnas de svenska förgasningssatsningarna med demonstrationsanläggningar i bl.a. Göteborg, Piteå och Värnamo, samt den svenska etanolsatsningen med demoanläggningar i Örnsköldsvik. Torrefierings- och pelleteringsanläggningar i Umeå och Storuman är andra exempel. Alla dessa uppskalningar till industriell pilotskala har varit tekniskt framgångsrika. Teknikerna har demonstrerats under realistiska driftsförhållanden och under lång tid av kontinuerlig drift. Många av
462
Bilaga 13
satsningarna riktar sig mot produktion av biodrivmedel, men dessa (exempelvis etanol och metanol) kan lika väl användas som byggstenar vid produktion av olika kemikalier och plaster. Med andra ord finns ett flertal spår som tekniskt är redo för fullskalig kommersialisering, där byggstart av fullskaliga produktionsanläggningar skulle kunna ske på kort varsel. Demonstration av tekniken har bara skett på drivmedelsområdet eftersom den enda myndighet som haft möjlighet att finansiellt stötta stora piloter och demonstrationsanläggningar har varit Energimyndigheten. Samma behov av demonstration av svensk forskning i större skala finns också inom exempelvis material-, textil- och kemikaliesidan.
Bioekonomin täcker in ett mycket brett teknik- kompetens- och marknadsområde utöver de exempel som diskuterats tidigare. Det finns ett antal spännande industriella sektorer där ett större inslag av bioråvara skulle ha stor klimatpolitisk och näringspolitisk potential och som därför också bör vara en del av den framväxande svenska bioekonomin. Ökat trähusbyggande är ett mycket tydligt sådant exempel. Foder från sockerinnehållet i biomassan likaså. Textilier som Viskos och Lyocell har en mycket intressant framtid framför sig och på dessa områden borde också en svensk reindustrialisering kunna äga rum. Det förutsätter dock en politisk förståelse för att demonstratorer och uppskalningar är nödvändiga även för de storskaliga anläggningarna inom dessa områden.
Exempelvis skulle ökad förädling inom Sverige, som trähuselement som exporteras och sätts ihop som hela byggnader på plats utomlands ge mer arbetstillfällen än enbart export av plankor. Det finns dessutom ett internationellt intresse för att bygga i trä, inte bara som klimatåtgärd men även som åtgärd för att öka städernas resiliens mot ex jordbävningar. Med Sveriges designvarumärke och den snabba innovationsutvecklingen inom textil kanske våra svenska klädmärken kan flytta hem produktion av tråd och sömnad. Även när det gäller nya smarta material från skogen finns en stor potential till att bygga helt nya värdekedjor och industristrukturer, exempel på lovande material är nanocellulosa och kolfiber från skogen. Ökad förädling inom Sverige ger ökad sysselsättning och ökad värdeförädling.
Ett viktigt verktyg för den nya bioekonomin ligger vidare i att skapa effektiva storskaliga processlösningar i s.k. Bioraffinaderier. Trä är till sin natur svårt att bryta ner, vilket kräver både stora mängder energi och kemikalier i jämförelse med den fossila råvaran. Anledningen till detta, om man jämför med olja, är att oljan tagit årmiljonerna och trycket i berget till sin hjälp för att åstadkomma den nedbrytning som krävs för att komma åt de intressanta polymera strukturer som finns i all biomassa. De tre viktigaste grundkomponenterna är i vår svenska skog är cellulosa, lignin och hemicellulosa. För att frigöra dessa tre måste skogsråvaran brytas ned i komponenter med hjälpa av kemikalier, högt tryck och hög temperatur. Det är detta första nedbrytningssteg som är kostsamt i ett bioraffinaderi. När det väl har skett finns stora möjligheter att tillverka många olika produkter, från de tre huvudkomponenterna i veden, se multiproduktsprincipen ovan. Den framväxande bioekonomin måste ta tillvara och värdemaximera alla dessa komponenter. Detta kräver såväl storskaliga anläggningar och resurseffektivitet så att en stor andel av råvaran kan omsättas med låg koldioxidbelastning till kommersiella produkter och ge ett högt sammantaget kommersiellt värde. Flera olika tekniska plattformar för denna nedbrytning finns redan i dag och Sverige ligger mycket långt fram både ur utvecklings- och industrialiseringssynpunkt när det gäller nya bioraffinaderitekniker. Även när det gäller bioraffinaderier har inte heller destorskaliga kommersialiseringsstegen kunnat åstadkommas.
En stor del av den tekniska forskning och de koncept som idag utvecklas, bygger på ett koncept som innefattar bioraffinaderier. Med andra ord kommer högvärdiga fiberprodukter som textil, tissue och förpackningar att produceras samtidigt som drivmedel, kemikalier och energi. Det är praktiken således fråga om både och, snarare än endera eller, när fördelen med olika produkter diskuteras.
463
Bilaga 13
Framtidens bioraffinaderier måste därför producera en produktpalett för att vara både lönsamma och effektiva ur miljösynpunkt.
Det pågår också omfattande utveckling kring att konvertera dagens kemiska massabruk (sulfit och sulfat) till bioraffinaderier för att på sätt öka värdeförädlingen och skapa nya produktgrupper. Även detta utvecklingsarbete har lett fram till ett flertal mer eller mindre färdiga tekniska koncept som skulle kunna byggas i full kommersiell skala inom en snar framtid. Exempel på detta är svensk tråd- och foderproduktion i anslutning till befintliga kemiska massabruk. Ett annat exempel är den utveckling som redan skett på talloljeområde där miljödiesel redan idag produceras i kommersiell skala.
Sammanfattningsvis kan vi konstatera att Sverige står mycket väl rustat för att träda in i den nya bioekonomin. Efter att ett första klimatavtal förhandlats fram i Paris återstår nu det viktigaste – att börja leverera nya lösningar och ställa om vårt samhälle till fossiloberoende. Det råder ingen som helst tvekan om att den tid vi har på oss för att åstadkomma detta är mycket knapp. Av ovanstående resonemang framgår att tekniskt och industriellt är Sverige redo. Om vi sammanfattar resonemangen så finns det:
x Världsledande forskning x Färdiga, industriellt testade tekniklösningar x Utvecklade bioraffinaderikoncept x Industriell kompetens x Ett uthålligt skogsbruk x Moderna produktionsanläggningar och logistikkedjor för hantering av stora volymer
biomassa x Världsledande industriella aktörer x Behov av att hitta nya lönsamma produkter för vissa grenar av vår industri x Ett akut behov av att hitta nya systemförändrande lösningar för att bromsa klimat-
förändringarna
Denna nulägesbeskrivning har tyvärr varit densamma under den senaste 10-årsperioden. Ändå har inga fullskaliga kommersiella anläggningar byggts inom de nya teknikområdena. Inga nya storskaliga marknader eller produkter inom bioekonomin har fått fullt genomslag. Nya systemförändrande klimatvänliga lösningar i stor skala har uteblivit, detta trots statliga insatser i mångmiljardklassen i forskning och pilot- och demonstrationsförsök. Hur kan denna tröghet förklaras? Vilka har hindren varit som gjort att den svenska bioekonomin inte realiserats?
4. Hinder för framväxten av den svenska bioekonomin
Som framgår av resonemanget ovan så har inte de nya produkterna inom bioekonomin nått marknaden. Detta gäller framförallt de riktigt stora volymprodukterna som kräver stora, dyra investeringar i processanläggningar exempelvis biomaterial, biodrivmedel, textilproduktion, biokemikalier, byggprodukter m.m. Det steg som framförallt inte har realiserats är byggande av de fullskaliga industrianläggningar som krävs för att få ekonomi i processerna. Hela industrin präglas av s.k. economies of scales och de första fullskaliga kommersiella anläggningarna innebär investeringar på flera miljarder styck. Storskalighet krävs som tidigare nämnts eftersom skoglig biomassa kräver energi, tryck och kemikalier för att bryta ner. Som exempel kostar en första fullskalig etanol- eller sockerfabrik baserad på skogsråvara ca 1-2 miljarder SEK och en förgasningsanläggning för produktion av exempelvis metanol kostar i storleksordningen 3-5 miljarder SEK. Ett helt nytt
464
Bilaga 13
bioraffinaderi i kommersiell skala är sannolikt ännu dyrare än så. Som jämförelse kan nämnas att investeringen i ett nytt massabruk i konkurrenskraftig storlek ligger på 8 – 10 miljarder SEK.
Investeringar i anläggningar baserade på helt nya processer är också befattade med särskilda risker. De första anläggningarna blir ofta dyrare, dels för att eliminera tekniska och marknadsmässiga risker, dels för att anläggningarna successivt kan byggas på ett effektivare och billigare sätt när anläggning 2,3 och 4 uppförs. En tumregel i den befintliga kemi- och processindustrin är att den 5:e anläggningen ofta har en investeringskostnad som motsvarar ca 50 procent av den första. Samma effektiviseringsvinster förväntas också inom investeringar inom den nya bioekonomin. Enskilda företag har därför tvekat inför att ensamma göra investeringar i en första anläggning inom helt nya teknik- och marknadsområden, särskilt när förväntade effektiviseringsvinster tas med i beräkningen.
Det svenska innovationsstödssystemet inom bioekonomin har valt att styra sina satsningar mot tidiga teknikutvecklingsfaser. Forskning och utveckling är väl finansierat och här har systemet fungerat ändamålsenligt för de flesta tänkbara produktgrupperna inom bioekonomin. När det gäller piloter i lite större skala har medel funnits hos Energimyndigheten för att göra de så viktiga första uppskalningarna och att få testa tekniken i kontinuerlig drift. Ett antal sådana piloter har byggts och robusthet och kontinuerlig drift har testats under en begränsad tidsperiod. Detta steg har dock funnits tillgängligt enbart för biodrivmedel.
Ekonomiska skalfördelar gör som tidigare nämnts att investeringar i de första anläggningarna blir omfattande. Sådana investeringar kräver därmed en långsiktig, stabil efterfrågan på stora volymer nya produkter för att privata investerare skall kunna agera. Utan sådana investeringar kan dock inte tekniken utvecklas vidare och kostnaderna reduceras ytterligare; teknikutvecklingen är inte endast avhängig framgångsrik FoU utan är minst lika beroende av lärande i produktionen och användningen av de nya produkterna.
Ett initialt stöd för att skapa en långsiktig efterfrågan på biobaserade produkter i dessa tidiga nischmarknadsfaser och tillväxtfaser har således saknats i innovationssystemet. I detta sammanhang bör det betonas att fossilt oljebaserader produkter sedan länge är etablerade på marknaden och att dagens låga och volatila kostnad för råolja ger betydande svårigheter att etablera mer hållbara produkter med en högre tillverkningskostnad. Som en jämförelse kan göras den satsning som nyligen gjorts på Gobi-gas anläggning i Göteborg. Den helt nya demonstrationsanläggningen producerar biogas till priset 75 öre per KWh vilket kan jämföras med priset på naturgas som idag ligger på 15 öre per KWh. De fossila lösningarna har varit ekonomiskt mer konkurrenskraftiga under den gångna 10årsperioden.
Det fanns dock goda intentioner att skapa nischmarknader på biodrivmedelsområdet med exempelvis åtgärder som en årlig förnyad skattebefrielse på drivmedel, 3-åriga miljöbilspremier och den s.k. pumplagen. Detta skapade i början av 2000-talet en tillräcklig efterfrågan på etanol. Tyvärr brast systemet i långsiktighet. Politiken valde alltför snart att lämna högre subventioner på snåldieslar, som också klassades som miljöbilar, än på gas- och etanolbilar långt innan några långsiktiga investeringsbeslut om fullskaliga anläggningar i Sverige hade hunnit fattas. Skatter på etanol har stegvis införts, användningen av olika typer av råvaror som vete har begränsats. Efter att Sverige uppnått sina klimatmål om 10 procents förnybar energi i transportsektorn till år 2020 redan 2012 (då Sverige hade 12,1 procent förnybar energi), har inga nya mätbara klimatmål för att driva fortsatt marknadstillväxt fastställts. Den tillräckliga efterfrågan som kortsiktigt fanns på denna nischmarknad föll tillbaka och försvann och långsiktiga investeringar i fullskalig produktion uteblev Samma otillräckliga och alltför kortsiktiga incitamentsstruktur gjorde att investeringarna i svartlutsförgasning på massabruken inte heller kom till stånd. Inga incitamentsstrukturer för att
465
Bilaga 13
skapa nischmarknader har funnits på andra områden än biodrivmedel. Detta illustrerar en tydlig brist i innovationssystemet. Investeringar har hämmats av den ryckighet i lagstiftning, kvotplikter och skattesatser som tyvärr präglat systemet under den gångna 10-årsperioden. Företagen har därmed reagerat helt rationellt när miljardinvesteringarna uteblivit, med dagens regler, efterfrågetryck från konsumenterna och oljepris hade dessa investeringar varit mycket olönsamma.
Om vi studerar fördelningen av finansiering till olika delar i innovationssystemet ur ett internationellt perspektiv så har tidningen Ny Teknik presenterat hur användningen av statliga resurser fördelas i USA, Kina och Europa med avseende på, å ena sidan forskning, och å andra sidan utveckling och kommersialisering. Inom EU satsas ca 95 procent av resurserna på forskning och 5 procent på kommersialisering. I Kina och USA fördelas medlen i stort sett jämnt mellan dessa två områden.
Detta har sammantaget fått som konsekvens att steget från en första fungerande industriell pilotanläggning till att nå kommersiell marknad inte har tagits. Flera stora, dyra utvecklingsprojekt har gått i stå. En annan kanske mer allvarlig konsekvens av denna systembrist är att förtroendet hos de större företagen för staten och myndigheternas förmåga att agera långsiktigt har brutits. Raden av exempel med lovande väl genomförda tekniska projekt som inte följts upp i lanserings- och nischmarknadsfasen gör att det nu finns en stor försiktighet kring större investeringar. Eftersom styrmedlen ändrats av både EU och Sverige i stort sett varje år behöver förtroendet för långsiktigheten i systemet återuppbyggas. Exemplen är hämtade från biodrivmedelsområdet, men resonemanget är giltigt för alla processer som kräver storskalighet och helt nya typer av processanläggningar.
Ovanstående beskrivning illustrerar också graden av långsiktighet som kommer att krävas för att ställa om till bioekonomin. Det handlar om miljardinvesteringar som skall skrivas av på 15 till 30 år. Då måste också en stadga i styrmedlen skapas med samma tidshorisont. Exempelvis har både den svenska utvecklingen av svartlutsförgasning och etanoltillverkning pågått i mellan 20 och 25 år. Samma sak gäller för exempelvis nanokristallin cellulosa, detta utvecklingsarbete för att ta fram ett helt nytt material har pågått i ca 15 års tid. Detta tidsperspektiv är inte ovanligt för teknisk utveckling av helt nya processer i stor skala. Dessutom handlar detta utvecklingsarbete om att förändra och utveckla nya marknader. Kundernas preferenser för grönt växer fram successivt och dessa marknader kräver också en stor långsiktighet och en stor satsning i ny kompetens för de inblandade bolagen. Nya affärsmodeller måste skapas, nya företagskonstellationer måste byggas etc. Ansenlig tid kommer att tas i anspråk även för denna förändring. Även här måste de styrmedel som skall skapa de första nischmarknaderna väga in det långa perspektivet. Eftersom perspektivet för Sverige och EU till dags dato i bästa fall varit tre-årigt, har kortsiktigheten varit ett mycket stort hinder för att skapa grön efterfrågan på nischmarknader och därmed möjliggöra investeringar med avskrivningstider på 10 – 20 års tid.
Ett förtydligande som måste göras är att vi bör skilja på å ena sidan storskaliga, helt nya processer och å andra sidan tekniker som nyttjar volymmässigt begränsade procesströmmar i redan befintliga anläggningar (exempelvis att nyttja talloljan från sulfatfabriker). Det är de nya, stora processerna som är svåra att lösa finansiellt, tekniskt och marknadsmässigt. För att skapa ett mer biobaserat samhälle krävs mycket stora volymer biobaserade produkter. Det är därmed också de stora anläggningarna som ger mer reella bidrag till klimatfrågans lösning. Med andra ord kan bioekonomins fulla potential bara realiseras om vi bygger stora anläggningar. Det är tyvärr också just i denna del som innovationssystemet fallerat.
I de nya storskaliga anläggningarna kommer också många produkter att framställas vid varje anläggning. Det kan jämföras med den uppskalning som sker i de existerande massabruken, den
466
Bilaga 13
medför snarare en minskad sysselsättning eftersom huvudsakligen en produkt framställs. I ett bioraffinaderi gäller det omvända, d.v.s. fler produkter kommer att kräva ökad sysselsättning, inte bara i produktionsledet utan även i efterföljande distributionsled. Även detta är ett skäl till varför det statliga innovationssystemet bör inrikta sina resurser mot kommersialisering av de storskaliga processerna.
Klassiskt skolade ekonomer kommer att invända mot resonemangen ovan och säga att marknaden bäst löser detta genom sina effektiva fördelningsmekanismer. Det är naturligtvis ett helt riktigt resonemang förutsatt att oljan redan idag belastades med alla de kostnader som dess användning kommer att generera i framtiden. Eftersom oljepriset idag inte alls belastas med dessa kostnader, så kommer den s.k. osynliga handen och marknaden under överskådlig framtid att gynna investeringar i fossilt baserade lösningar. Med andra ord är det naivt att med rådande marknadsförutsättningar förvänta sig att näringslivet ensamt skall lösa samhällsomställningen in i bioekonomin. Fram till dags dato har mycket av politiken som förts faktiskt utgått ifrån att marknaden i tid kommer att lösa klimatfrågan och realisera bioekonomin. I skrivande stund står oljepriset i 27 dollar per fat och medeltemperaturen har höjts med 0,9 grader sedan förindustriell tid. Vid 3 graders temperaturhöjning förväntas havsnivån stiga med 7 meter. Om kostnaderna för den förväntadehavsnivåhöjningen hade varit inkluderade i oljepriset hade marknaden för länge, länge sedan realiserat bioekonomin. Den kostnaden finns idag på inte sätt inkluderat i oljepriset. Det är därför som vi svårligen kan förlita oss enbart på marknaden om vi samtidigt har ambitionen att rädda klimatet, styrmedel från det offentligas sida är nödvändiga.
Det bör dock poängteras att det redan idag finns en grön premie på många marknader. Undersökningar bland slutkonsumenter ger vid handen att det finns en beredvillighet att betala mer för grönt. Ca 20 procent av slutkonsumenterna är redan idag beredda att betala 20 procent mer för miljövänliga alternativ. Hindret i sammanhanget har varit att de flesta affärer som görs inom bioekonomin sker mellan företag, s.k. Business to Business. Ett konkret exempel på detta är plastpåsen baserad på sockerrörsetanol som idag säljs i handeln för 50 öre mer än en konventionell plastpåse. Detta gröna premium stannar idag hos handeln. Därmed byggs inte heller några nya produktionsenheter inom bioekonomin i Sverige. Om nya affärsmodeller kan skapas där premiet kan fördelas bakåt i produktionskedjan skulle mycket vara vunnet. Här finns utrymme för nya konsortier och affärsmodeller som industrin själva måste börja utveckla för att kunna realisera den svenska bioekonomin.
Under den senaste 10-årsperioden har ett annat hinder varit att många av de nationella åtgärder som föreslagits eller funnits stått i strid med EU:s regelverk för statsstöd. Här står två viktiga politikområden i konflikt med varandra. Statsstödsreglerna finns till för att handeln mellan Europas länder inte skall störas på ett otillbörligt sätt genom användandet av subventioner etc. Problemet på just bioekonomins område är att vi faktiskt vill förfördela en bransch framför en annan. Vi vill missgynna fossilt baserade lösningar och prioritera de biobaserade. Denna problematik måste hanteras endera inom ramen för EU-samarbetet eller genom att de svenska nationella tolkningarna av statsstödsreglerna bli mindre dogmatiska. Som det ser ut nu har staten en alltför begränsad palett av åtgärder p.g.a. att två politikområden krockar. Främjande av kommersialisering av nya produkter inom bioekonomin är god klimat- och näringspolitik men dålig handelspolitik. Idag tycks handelspolitiken vara överordnad klimatpolitiken. Denna intressekonflikt måste dömas av på högsta nivå, både inom EU och på nationell nivå om vi menar allvar med att realisera den svenska bioekonomin.
Slutligen har ett sista hinder varit underskattningen av den komplexitet på framförallt marknadssidan som bioekonomin medför. Dagens koncerner är inriktade på att leverera dagens produktgrupper.
467
Bilaga 13
Marknadsavdelningar och affärsmodeller är anpassade till något helt annat än en fullt utbyggd bioekonomi. I exemplet ovan beskrivs hur det gröna premiet skulle behöva omfördelas, många nya affärsmodeller för situationer som denna behöver identifieras. Många av de ofta konservativa globala koncerner som idag är på väg in i bioekonomin har inte förmått hitta dessa lösningar. Former för att få enskilda entreprenörer att driva förändringsarbetet är ett annat område där dagens stora koncerner och företag hittills inte hittat de nya kreativa lösningarna. Att hantera denna komplexitet vad gäller multiproduktsprincipen, nya marknader, affärsmodeller och entreprenörskap inom bioekonomin där storskalighet måste möta kreativitet och entreprenörskap är en stor utmaning. Former både för att bjuda in nya aktörer och entreprenörer samt forskning runt nya affärsmodeller och marknadslösningar är därför en viktig komponent av framtiden.
Flera av de resonemang som förs ovan gäller inte bara Sverige utan även Europa. Utvecklingstakten i Kina, Brasilien och periodvis i USA har varit högre men även där brottas man med flera av de hinder som belyses ovan. Bioekonomins utveckling har gått långsammare globalt än vad vi förväntade oss för 10 år sedan. Frågan är nu vad som kommer att ske i spåren på Paris. En rimlig förväntan är att den skjuter fart igen, framförallt i de länder som vågar riskdela de första stora investeringarna mellan offentliga och privata aktörer och som vågar se långsiktigt på frågan. Teknikerna finns färdiga och testade, så nu det kan gå fort. Vi har redan sett att de första fullskaliga anläggningar som byggts, har gjort det på andra håll än i Europa. Om Sverige inte aktivt gör någonting åt hindren som hittills bromsat bioekonomins framväxt kommer det att få två konsekvenser, vi missar en möjlighet att bidra med lösningar på klimatområdet och vi missar en möjlighet att re-industrialisera Sverige.
Sverige ligger sammanfattningsvis mycket väl positionerat just nu för att realisera bioekonomin men det kommer inte att ske om inte stat och näringsliv hittar en gemensam väg framåt och återetablerar ett förtroendefullt samarbete för att eliminera de kvarstående hindren. För att lyckas med detta handlar det inte om några snabba, enkla lösningar. En ny helhetssyn på hur vi ska realisera bioekonomin måste mejslas fram. En bred politisk samverkan över partigränser och departementsgränser kommer att krävas. Nedan diskuterar vi hur en sådan politik skulle kunna se ut inom bioekonomins område.
5. En modell för innovations- och industrialiseringspolitik inom svensk bioekonomi 3
En framgångsrik innovationspolitik behöver utgå från ett systemperspektiv på innovation. I all innovation finns viktiga återkopplingsmekanismer mellan teknik- kunskaps- och marknadsutveckling. Återkopplingsmekanismerna är nödvändiga för att nya teknikspår med stor potential, skall kunna mogna och konkurrera med etablerade alternativ på marknaden. I praktiken betyder det att innovationspolitiken behöver inrikta sig på att stimulera aktörer till att bilda nätverk, experimentera och lära sig hur den nya tekniken skall kunna fungera på kommersiella villkor, samtidigt som eventuella institutionella hinder (dvs. lagar, regler, normer etc.) för ett sådant lärande undanröjs. Parallellt med detta behöver också fortsatt FoU bedrivas. En systeminriktad innovationspolitik främjar därför inte enbart FoU, utan har även ett starkt fokus på lärande och marknadsetablering.
3 Modellen och bilderna i detta kapitel baseras på följande publikationer: Styrmedel och innovationspolitik för framtidens bioraffinaderier, Underlag till Biofuel region, Umeå (2016) samt Teknologiska innovationssystem inom energiområdet: En praktisk vägledning till identifiering av systemsvagheter som motiverar särskilda politiska åtaganden, ER 2014:23. Eskilstuna: Energimyndigheten.
468
Bilaga 13
Fram till 1980-talets mitt dominerade en linjär innovationsmodell, enligt vilken investeringar i grundläggande forskning så småningom resulterar i utveckling, innovation och vidare i spridning av dessa innovationer i en linjär process.
Idag vet vi att sambanden mellan forskning, utveckling och spridning av nya innovationer är långt mer komplexa. En effektiv innovationspolitik behöver ta fasta på de återkopplingar som finns mellan innovations- och spridningsprocessens alla steg. Figur 2 belyser skillnaderna mellan den linjära och den systeminriktade innovationsmodellen. Ett viktigt tillägg är steget ”marknadsformering”, i vilken nya marknader gradvis formas. Utöver återkopplingarna är detta ett viktigt steg i innovationsprocessen som inte uppmärksammas i den linjära modellen.
Figur 2: Skillnaden på en linjär och en systeminriktad innovationsmodell. Den linjära illustreras av de fyra pilarna överst i figuren. Källa: IEA 2015.
I den systeminriktade innovationsmodellen så finns viktiga återkopplingar mellan alla steg, inte minst mellan marknadsformering, demonstration samt forskning och utveckling. Detta leder till ett lärande där kunder, teknikleverantörer och forskare bidrar till utvecklingen på olika sätt. Två specifika lärprocesser som ofta lyfts fram i litteraturen är ”learning-by-doing” och ”learning by using”. Den förstnämnda avser det lärande som uppstår i produktionen allt eftersom den skalas upp; större volymer innebär större investeringar i allt effektivare processer och att skalfördelar kan utnyttjas. ”Learning-by-using” avser det lärande som uppstår vid användandet av produkterna, d.v.s. när kunder ger sin feedback och kommer på nya sätt att använda eller integrera dem i sin vardag eller i existerande produktionsprocesser. Det är dessa typer av lärande som leder till att pris/prestanda relationen för nya innovationer successivt kan förbättras genom återkoppling. Det skapas också förutsättningar för en vidare spridning, genom att nya marknader och applikationsområden öppnas upp. Marknader existerar därmed inte från början, utan de skapas i ett samspel mellan olika typer av aktörer. Risker och osäkerheter är störst för de första aktörerna som måste ta kostnaderna för tekniska risker, för att skapa leverantörs- och kundnätverk, för skapandet av produktstandarder och produktkännedom.
När marknaden växer, och risker har reducerats, blir allt fler och fler aktörer intresserade av att delta i teknikutvecklingen; det skapar även förutsättningar för att anpassa existerande lagar och regler som
469
Bilaga 13
kanske annars hindrar en storskalig spridning av den nya teknologin. När den här typen av återkopplingar finns skapas ännu bättre förutsättningar för vidare spridning och för att pris/prestanda relationen skall förbättras ytterligare. Det är exempelvis sådana återkopplingsmekanismer som gjort att priset för solceller har sjunkit från över 50 $/W i mitten av 1970 talet till ca 1-2 $/W idag och att tekniken nu är konkurrenskraftig mot etablerade alternativ på de flesta marknader i världen.
De positiva återkopplingarna mellan de olika innovationsstegen gör att nya innovationer kan gå från en situation där mycket få aktörer är involverade i teknikutvecklingen, en låg implementeringsgrad och en ogynnsam pris/prestanda relation. Till en situation där en ny industrisektor skapats, med ett stort antal arbetstillfällen, samtidigt som samhällsnyttiga innovationer får stor spridning.
Styrkor och hinder är ofta specifika för olika teknikområden. Som vi har sett i resonemangen ovan så är det en kombination av orsaker och hinder som gör att bioekonomin inte fortsätter att utvecklas i Sverige. Att enbart introducera ett generellt styrmedel i form av t.ex. ett pris på koldioxid kommer därför inte att ensamt utgöra en ändamålsenlig innovationspolitik. En viktig roll för politiken från ett innovationssystemsperspektiv blir därför att följa områden av strategisk vikt, stimulera positiva återkopplingar och åtgärda hinder och systemsvagheter. Detta görs bäst med en kombination av specifika och generella styrmedel. En helhetssyn på innovationssystemet för den svenska bioekonomin har saknats och behöver utvecklas.
Återkopplingarna mellan innovationsprocessens olika delar leder till att nya innovationer ofta utvecklas enligt en så kallad S-kurva, innan de når en mognadsfas. Dessa faser illustreras i Figur 3.
Figur 3: Spridning av innovationer genom fem huvudsakliga faser. Källa: Energimyndigheten (2014).
De tre första faserna, konceptutvecklings-, demonstrations- och nischmarknadsfaserna, är centrala för att skapa en så kallad ’industriell kapacitet’. Denna kapacitet formas genom att universitet, företag och andra aktörer lär sig om den nya tekniken, specialister utbildas, produktionsmetoder och nya värdekedjor skapas liksom nya vanor och rutiner. Vidare ändras och anpassas existerande lagar och regler, för att skapa förutsättningar för en storskalig spridning.
470
Bilaga 13
Den innovationspolitik som behövs under de tre första faserna skiljer sig väsentligen åt från den som behöver föras i senare faser. Vi kan kalla politiken under de tre första faserna för industrialiseringspolitik, då den syftar till att skapa en industriell kapacitet och goda förutsättningar för en vidare spridning av nya innovationer. Politiken under de två återstående faserna kan beskrivas som en spridningspolitik, då den syftar till att underlätta spridningen av existerande innovationer.
En viktig roll för industrialiseringspolitiken är att investera i generiska teknologier som sedan entreprenöriella företag kan bygga vidare på, finansiera forskning och demonstration, men också skapa nischmarknader när sådana inte existerar, så att nya innovationer kan testas i praktiken. Viktiga styrmedel i både konceptutvecklings- och demonstrationsfaserna är därför forskningsfinansiering och finansieringsstöd till demonstrationsanläggningar etc. En viktig del kan också handla om att ta fram generiska teknologier, såsom görs av de mer grundforskningsorienterade instituten i Tyskland och de statligt finansierade forskningslaboratorierna i USA. I denna del av kedjan fungerar det svenska bioekonomiska innovationssystemet åtminstone på biodrivmedelsområdet.
I nischmarknadsfasen spelar forskningsfinansiering och demonstrationsstöd mindre roll, eftersom produkterna då måste testas på en marknad tillsammans med en kund. I stället kan staten här behöva skapa förutsättningar för privata aktörer att kunna ta långsiktiga lån (på rimliga villkor) inom nya områden, som etablerade nya finansiella institutioner. Statliga företag kan också spela en roll som viktig första kund, genom att upphandla t.ex. biogasbussar, elbussar, nya material, foderproduktion etc. när de först lanseras på marknaden. Ett annat alternativ är skapa speciella lagar för just uppskalning, likt den s.k. inmatningslagen som finns i Tyskland för olika kraftslag. Just inmatningslagen framhålls i litteraturen som ett effektivt styrmedel för att stimulera innovation och bildandet av en industriell kapacitet för utvecklingen av både vindkraft och solceller, men den är samtidigt inte enkel att anpassa till andra områden. Styrmedel som efterliknar en inmatningslag kan dock vara värt att undersöka i ett område som bioekonomin där Sverige ligger långt framme och har tydliga fördelar av att realisera i jämförelse med andra länder. En spridningspolitik, å andra sidan, bör fokusera på att skapa långsiktiga förutsättningar för att göra den koldioxidsnåla tekniken tillgänglig på marknaden. För att göra det finns ett stort antal styrmedel tillgängliga såsom gröna certifikat, kvoter och skatter. Den här typen av styrmedel skall i princip inte göra någon skillnad på vem som har de smarta lösningarna och vilka de är. Styrmedel för teknologier i en tillväxtfas bör därför fokusera på att sänka generella inträdesbarriärerna för förnybara teknologier i relationen till fossila, genom att t.ex. introducera en koldioxidskatt. Ibland kallas dessa styrmedel för ”teknikneutrala”, men det är delvis en missvisande beskrivning då alla styrmedel styr mot vissa tekniker och inte mot andra, dvs. de skapar vinnare och förlorare.
471
Bilaga 13
Figur 4: Svensk bioekonomin befinner sig i en sen demonstrationsfas inom drivmedelsområdet. Inom många andra områden i en tidig demonstrationsfas.
De svenska biodrivmedlen befinner sig just nu i en sen demonstrationsfas när det gäller ett antal av de nya teknikerna och koncepten som tidigare diskuterats. Vissa av de storskaliga projekten var för några år sedan på väg in i en nischmarknadsfas, men den utvecklingen har avstannat p.g.a. bristen på långsiktighet i systemet. När det gäller många andra områden som exempelvis biomaterial, textilier och biokemikalier befinner sig många utvecklingsprojekt fortfarande på forsknings-, utvecklings-, och demonstrationsstadiet.
För att området så småningom skall nå en kommersiell tillväxtfas skulle regeringen behöva bedriva en industrialiseringspolitik där ett antal teknikkoncept testas i kommersiell skala. Enligt Energimyndigheten (2014) skulle en rimlig målsättning på drivmedelsområdet för en sådan industrialiseringspolitik vara runt 20 TWh drivmedel och kemikalier, vilket skulle motsvara att ca 8-12 anläggningar byggs i kommersiell skala. Om dessa anläggningar byggs till 2030 skulle det även innebära ett väsentligt bidrag till att uppnå regeringens målsättning om en fossiloberoende fordonsflotta.
I detta sammanhang är det viktigt att göra väl genomarbetade bedömningar av vilka produkter som till högsta möjliga resursutnyttjandet omsätter skogsråvaran till högvärda produkter med låg koldioxidbelastning. Ett alltför stort fokus och subvention av framställning av enbart biobränslen kan leda till att andra mer högvärda och mer sysselsättningsskapande produkter missgynnas och därmed inte utvecklas. Filmbildande polymerer från hemicellulosa, fodermaterial från sockerströmmar, nanokristallina material, kolfiber baserade på lignin, utvinning av naturliga bekämpningsmedel och läkemedelsråvaror ur bark är exempel på produkter som har lägre koldioxidbelastning än dagens, och skapar högre värde och mer sysselsättning än enbart framställning av biodrivmedel. Biodrivmedel är en del i en framtida produktpalett, men paletten och därmed innovationssystemet måste också omfatta andra lovande områden inom bioekonomin. I ett modernt effektivt bioraffinaderi produceras ofta både högvärda produkter och biodrivmedel enligt multiproduktsprincipen, så någon egentlig motsättning behöver inte föreligga.
Bioekonomin, Bioraffinaderier och många av de nya teknikprocesser som beskrivs ovan närmar sig nu, eller befinner sig i, en nischmarknadsfas, vilket innebär att andra typer av styrmedel behövs för att stimulera utvecklingen.
Sammanfattningsvis saknas i allt väsentlig en politik för att skapa nischmarknader och industrialisering av den svenska bioekonomin. Regeringen bör i sitt fortsatta arbete komplettera
472
Bilaga 13
innovationssystemet med styrmedel för nischmarknadsfasen och industrialiseringsfasen. Styrmedel som främjar pilotanläggningar och demonstration för andra produkter än biodrivmedel behöver också etableras i denna tidigare fas. Styrmedlen för forskning är fortsatt viktiga. Dessa styrmedel bör ligga fast för att skapa nästa generations produkter inom bioekonomin men också för att ta tillvara de viktiga återkopplingsmekanismer som beskrivs ovan.
6. Vad behövs för att realisera den svenska bioekonomin
Hur kommer vi då vidare? Hur tar vi tillvara ett unikt läge att jobba mot klimatneutralitet, nya industriella strukturer och marknader och samhällsomställning bort från oljan? Här följer ett antal förslag som skulle kunna eliminera de hinder som beskrivits och påskynda utvecklingen av den svenska bioekonomin:
x Att realisera bioekonomin är en samhällsomställning som kräver stort engagemang och
investeringar från både stat och näringsliv
Ett bioekonomiskt handslag mellan staten och företagen behövs. En tydlig, trovärdig väg mot den samhällsomställning som klimatet kräver måste stakas ut. I denna omställning har den svenska bioekonomin en given plats, både för att bidra till klimatomställningen men också för att inte en unik näringspolitisk möjlighet skall gå Sverige ur händerna. Att återskapa trovärdighet och långsiktighet i bioekonomins innovationssystem är en väsentlig komponent i handslaget. Sverige behöver en trovärdig strategi för bioekonomins utveckling, där både det offentliga Sverige och näringslivet är beredda att göra omfattande investeringar för att realisera bioekonomin. Ur politikens perspektiv är behovet av långsiktigheten i handslaget, en särskild utmaning som kommer att kräva blocköverskridande överenskommelser.
x Möjliggör kommersialisering av nya innovationer
Spännande tekniklösningar finns redo för kommersialisering. Det som behövs är en insikt om att system och samhällsomställning tar tid och kommer att kosta pengar. Långsiktighet i bioekonomistrategin är därmed ett nyckelord. Strategin bör därför vara förankrad i både näringsliv och över blockgränser. Den bör ha ett 15-årigt perspektiv för att matcha investeringarnas livslängd.
x Innovationssystemet måste räcka hela vägen fram
Ett heltäckande innovationssystem måste skapas, som spänner över alla utvecklingssteg såsom forskning, pilotanläggningar, demonstrationsanläggningar, fullskaleanläggning, nischmarknad och tillväxtmarknad. Idag saknas helt styrmedel för nischmarknad och marknadstillväxt, vilket gjort att utvecklingen avstannat i Sverige. Ett heltäckande styrmedelssystem måste etableras med fungerande återkopplingsmekanismer mellan de olika stegen i teknikutvecklingsprocessen. Ett innovationssystemsperspektiv och en strategi som ser till helheten behöver utvecklas. De olika utvecklingsstegen måste i större utsträckning än idag kunna ske parallellt. Innovationssystemet bör inriktas mot att realisera de nya storskaliga tekniker och marknader som verkligen bidrar med systemomställning. Storskaliga bioraffinaderier där huvudprodukterna kan utgöras av exempelvis textil, material, drivmedel, förpackning och där många strömmar nyttjas samtidigt till många olika produkter är en intressant väg framåt, både ur klimat- och sysselsättningsperspektiv.
x Värna om det hållbara och aktiva skogsbruket
Upprätthåll och värna det klimatsmarta aktiva skogsbruk som Sverige har idag. Systemet utgör en förutsättning för svensk bioekonomi. Värna miljöprofilen på detta aktiva skogsbruk även
473
Bilaga 13
framöver, det är viktigt för trovärdigheten på nya svenska biobaserade produkter. Certifiering av både skogsbruk och produktkedjor ur detta perspektiv behöver vidareutvecklas.
x Öka efterfrågan på gröna produkter
Styrmedlen i nischmarknadsfasen bör sikta mot att skapa en långsiktig grön efterfrågan. Styrmedel med hjälp av skatter och kvoter liksom, märkning, upphandling och ägardirektiv till statliga bolag är alla möjliga verktyg och måste balanseras i ett helhetsperspektiv. Dessa styrmedel måste ta hänsyn till att dagens industri är globaliserad, så att styrmedlen inte bidrar till att flytta klimatbelastande produktion utomlands snarare än att förflytta densamma in i bioekonomin. Att skapa grön efterfrågan i nischmarknadsfasen är den enskilt viktigaste åtgärden för att snabbt ta nästa steg för svensk bioekonomi. Detta bör göras på ett antal utvalda nischmarknader. Även här är det 15-åriga perspektivet centralt.
x Utforma nya affärsmodeller
Släpp loss entreprenörskapet och bedriv forskning för att skapa nya affärsmodeller, bygg nya konsortier, väv in bra entreprenörer och finansiärer samt gamla storkoncerner i detta arbete. Här måste också industrin ta ett större ansvar än idag för den egna omställningen och våga tänka kreativt. Detta är industrins viktigaste bidrag tillsammans med de egna investeringarna till det bioekonomiska handslaget. Att verkligen rannsaka sig själva och identifiera vilka strategiska förändringar och investeringar man egentligen är beredda att göra och öppna upp resterande delar för nya spännande entreprenöriella lösningar.
x Stimulera industriell tillväxt
En viktig målsättning i ett bioekonomiskt handslag som innovationspolitiken i Sverige bör inrikta sig på är att stimulera en industriell kapacitet där företag har en möjlighet att bygga de första fullskaliga anläggningarna och där effektiviseringsvinsterna gör att de förväntas konkurrera med de fossila alternativen på sikt. En rimlig första målsättning till år 2030 är dels ställa om de skogsindustrier som idag är aktiva inom krympande marknadssegment såsom grafiska papper genom att etablera dem som fullstora bioraffinaderier, dels att bygga ett antal helt nya fullskaliga anläggningar baserat på dagens mest lovande teknik. Detta kan potentiellt medföra en sammantagen produktionskapacitet på 5 – 10 miljoner ton bioraffinaderiprodukter producerade vid ett 10-tal anläggningar. För att dessa anläggningar skall bli verklighet måste den gröna efterfrågan på relevanta nischmarknader säkras. Det kommer också att kräva nya finansiella lösningar där stat och företag delar risken för de första stora anläggningarna. Sådana lösningar bör vara breda och medge många olika slutprodukter. En bredd i bioekonomins produkter som utvecklas med höga förädlingsvärden och resurseffektivitet är önskvärd. Material, textilier, foder, förpackningar, trähusbyggande och drivmedel gör alla stor klimatnytta och är viktiga näringspolitiskt och bör likställas i strategin.
x Fortsatt satsning på forskning och utveckling
De forskningssatsningar som gjorts av både stat och privata stiftelser inom bioekonomins område har varit mycket framgångsrika. Dessa satsningar bör fortsätta. Dels för att skapa nya spännande produkter med skogen som bas, dels för att ta tillvara de återkopplingsmöjligheter som är viktiga för en lyckad kommersialisering av redan lovande tekniker.
x Våga tänka mer kreativt när det gäller styrmedel
För att skapa en industriell kapacitet hos svenska företag behövs mer anpassade styrmedel som tar hänsyn till områdets karaktär och vilka andra styrmedel som finns tillgängliga. För att skapa
474
Bilaga 13
bättre styrmedel i nischmarknads och tillväxtfasen vill vi peka på möjligheterna att kombinera ett pris på koldioxid eller en generell kvot med (a) ett prispremiumsystem, (b) offentlig upphandling och (c) en separat kvot för teknologier i en nischmarknadsfas i kombination med ett budgivningssystem med förutsägbara priser. Det är kombinationen av styrmedel samt hur väl de utformas och implementeras som kommer vara av avgörande för bioekonomin framtid, snarare än enskilda styrmedel.
x Ta fajten med EU
Den svenska innovationspolitiken behöver söka stöd i EU:s regelverk och finansieringsinstrument och inte ensidigt styras av detsamma. Delar av EU:s regelverk som exempelvis statsstödsreglerna behöver utmanas för att belysa om de handelspolitiska eller klimatpolitiska målen är överordnade. Tolkningarna uppfattas just nu som betydligt mer dogmatiska i Sverige än i andra länder, denna konkurrensnackdel bör elimineras.
x Identifiera innovationspartners
De nordiska länderna har en gemensam värdegrund och förståelse för att bruka våra skogar utan att förbruka dem. Speciellt de två skogsrika länderna Norge och Finland med liknande skogsindustriell infrastruktur och kunnande, är högintressanta för närmare samarbeten runt marknadsuppbyggnad och gemensamma innovationssatsningar. En gemensam samsyn skulle inte bara utöka de nationella marknaderna men även stärka Sveriges möjlighet till internationell påverkan inom EU och internationellt i skogsbruksfrågor. Även andra skogsrika nationer som ex Österrike kan vara aktuella i ett sådant samarbete.
475
Bilaga 14
Till MILJÖMÅLSBEREDNINGEN 15 mars 2016 Alexander Crawford
Hur påverkar digitalisering, disruptiva teknologier och livsstilsförändringar Sveriges förutsättningar att bedriva en aktiv klimat- och miljöpolitik?
Inledande tankar om teknikskifte och teknologi
Framtidsforskaren Ray Amara skrev redan på 1970-talet att ”We tend to overestimate the effect of a technology in the short run, and underestimate the effect in the long run.” Dagens svenska debatt om digitalisering och andra teknikskiften är en bra illustration av detta citat. Det råder ingen tvekan om att vi är en bra bit in i ett ’paradigmskifte’ med rötter i ny teknik och med förändrade livsstilar som främsta motor och med långtgående effekter på ekonomi, näringsliv och samhälle.
Stora teknikdrivna skiften inträffar med jämna mellanrum . Det råder olika uppfattningar om vilket i ordningen vi nu bevittnar. Erik Brynjolfsson och Andrew McAfee (vid MIT) menar att det är nutidshistoriens andra: ”The Second Machine Age” (boken utkom 2014). Under den första, den industriella revolutionen, ersattes människans muskelkraft med maskiner. Nu är det människan s kognitiva förmågor som i ökande utsträckning kan ersättas av mjukvarudrivna programmerbara maskiner. Jeremy Rifkin menar att vi nu är inne i det tredje skiftet, ”Third Industrial Revolution” (2011), som uppstått när ny informations- och kommunikationsteknologi kombineras med förnybar energi. Den första revolutionen såg mekaniseringen av tillverkning (inte minst textilindustrin i Storbritannien på det sena 1700-talet), och den andra i början på 1900-talet när Henry Ford införde det löpande bandet som ledd e till masstillverkning av industriprodukter. World Economic Forum och dess grundare Klaus Schwab menar å sin sida att vi nu står inför det fjärde skiftet, ”the Fourth Industrial Revolution” (2015), som uppstår när olika teknologier (digitalisering, robotisering, nanoteknologi, robotisering, etc.) kombineras. Det finns till och med de som menar att vi nu är inne i det femte skiftet,
476
Bilaga 14
däribland Prof Carlota Perez som placerar oss halvvägs igenom ”the fifth great surge of development”.
Låt oss uppehålla oss lite vid detta synsätt. Det som är speciellt intressant med Perez’ analys av teknologihistoria
1
är att hon tycker sig se återkommande mönster. Hon
menar att varje våg av teknologiskifte varar ungefär ett halvt sekel och går genom tre distinkta faser: en spridningsfas då innovationerna får fäste och affärsmodeller utvecklas, en turbulent bubbelfas (alltid med finansiella kriser, och ibland även med politiska och sociala kriser), och sedan en gyllene ålder som pågår fram till dess att nästa skifte påbörjas. Det är under denna guld -era som konsumtionsmönster, livsstilar och samhällsmodeller förändras. Det skedde exempelvis i det Victorianska England, den europeiska Belle Époque, och ”the American Way of Life” under efterkrigstiden i USA. Dessa livsstilsföränd ringar är ofta genomgripande men tar längre tid än man skulle kunna tro för att slå igenom. Under det ”fjärde” teknologiska skiftet, som började före andra världskriget och spreds på allvar efter kriget, tog det några decennier från vitvarornas första prototyper till deras storskaliga intåg i hemmen (med efterföljande effekt på familj och arbetsmarknad). Detsamma gällde för personbilarna (innan de möjliggjorde förortsliv), eller passagerarflyget, radion eller televisionen. Med detta synsätt kan vi fastslå att vi egentligen bara är i början av de livsstilsförändringar som digitalisering och ICT kommer att medföra.
En kort generell reflektion över hur teknologier uppstår och sprids kan också vara på sin plats, med början i definitionen av teknologi. Komplexitetsforskaren och nationalekonomen W. Brian Arthur
2
menar att teknologi faktiskt har tre olika
innebörder: (1) en lösning på ett mänskligt behov, (2) en anhopning komponenter och beteenden, och (3) den samlade mängden verktyg och ingenjörsmässiga metoder som finns tillgängliga i en kultur eller ett samhälle (det teknologiska paradigmet, eller det som Kevin Kelly kallar ”technium”). Den relevanta frågan handlar om hur teknologier uppstår och utvecklas. Det kan vara den inkrementella teknologiutvecklingen (dvs att befintliga lösningar förbättras med tusentals små framsteg och korrigeringar), eller uppkomsten av mer disruptiva teknologier (där radikalt nya lösningar växer fram). Brian Arthur förklarar på ett mycket förtjänstfullt sätt var teknologier kommer ifrån. De växer fram genom ”kombinatorisk evolution”, där befintliga teknologier byggs ihop med andra i nya kombinationer. Och ju fler byggstenar, desto fler kombinationsmöjligheter. Detta förklarar såväl

1
Som beskrivs i Carlota Perez, “Technological Revolutions and Financial Capital, The dynamics of bubbles and
golden ages”, 2003
2
T ex i W. Brian Arthur, “The Nature of Technology”, 2009
477
Bilaga 14
teknikutvecklingens accelererande takt, som att de verkligt stora genombrotten kommer i mellanrummen mellan discipliner och sektorer, då verktyg och tekniker från ett fält kombineras med dem från andra områden.
Avgörande för spridningen av teknologiska genombrott är dock de affärsmodeller som entreprenörer och företag utvecklar för att ta den nya lösningen till marknaden. Inte minst svensk industrihistoria uppvisar många exempel på framgångsrika företag som bygger på kombinationen ny teknologi och smart affärsmodell. Det har också visat sig att teknikutvecklingen och -spridning sker fortare för teknologier som är små men skalbara, i förhållande till mer storskalig teknologi. Det finns en stark korrelation mellan volym och kostnads- och energieffektivitet (detta kallas Wright’s Lag, som säger att kostnaden för en enhet sjunker med 20% när volymen dubblar; det är en variant på Moore’s lag om kostnaden för processorkraft). Detta hjälper att förklara varför takten i teknikutvecklingen är så mycket snabbare för t ex persondatorer, mobiltelefoner eller solp aneler, jämfört med höghastighetståg, kraftverk eller passagerarflygplan.
Denna inledning, om teknologiska revolutioner och om teknologins natur, handlar egentligen om att understryka vår huvudtes: Paradigmskiftet som vi är inne i är sällsynt djupt och omfattande. Eller, för att igen citera Brian Arthur, ”mer än någonting annat är vår värld skapad av teknologi, som har skapat välfärd, ekonomi och vårt sätt att leva”. Men den är också snabb och oviss; detta gör alla försök till teknikprognoser och teknologisk foresight oerhört vanskligt, framför allt i ett 20-30årigt perspektiv.
Det är omöjligt att förutspå hur snabbt de inkrementella förbättringar av befintliga teknologier kommer att ske. Och det är precis lika omöjligt att sia om de nya disruptiva lösningar som kommande forskare och teknologer kommer att komma på. Dessutom sprids de olika tekniklösningarna på olika sätt i olika samhällen, vilket gör att deras indirekta effekter på ekonomi, arbetsmarknad, livsstilar och samhälle blir snabbt mycket komplexa och oöverblickbara. Trots detta ska vi i det som följer peka ut några trådar i ett resonemang om hur en aktiv klimat- och miljöpolitik för Sverige under kommande decennier kan förhålla sig till teknikutvecklingen.
478
Bilaga 14
Fem frågeställningar om digitalisering och teknikskiftenas effekter
Genom två rundabordssamtal (i december 2015) och ett antal intervjuer (se lista i bilaga), samt inläsning av några aktuella analyser, väljer vi att strukturera frågeställningen i fem olika frågor.
1. Själva ICT-sektorns direkta klimat- och miljöpåverkan.
En första tråd handlar om ICT-näringens fotavtryck. Produktion och användning av sektorns varor och tjänster orsakar förstås utsläpp. Sektorn är relativt stor och viktig i Sverige, från utveckling och tillverkning av hårdvara (t ex Ericsson), till mjukvaruutvecklare och digitala tjänsteföretag (spel, betalningar, etc.), till digital infrastruktur i form av serverhallar (t ex Facebooks datacentral i Luleå). Dessutom är svenska hushåll och företag mycket digitaliserade (penetration av IT-verktyg är i världstopp). Sektorns direkta klimatpåverkan handlar i huvudsak om dess energikonsumtion. ICTs framtida samlade påverkan styrs av en kapplöpning mellan tillväxten i datavolym (t ex har antalet timmar av video som laddas upp varje minut på Youtube vuxit från 24 timmar år 2010 till 400 timmar år 2015) och den mycket snabba energieffektiviseringen i branschen (t ex bedömer Ericsson att energiåtgången för att skicka en gigabyte data kommer att minska från 2 kWh år 2015 till 0,25 kWh år 2021). Detta är ett bra exempel på Jevons-paradox. Energieffektivisering påverkas också av skiftet från nätanslutna stationär utrustning till de mycket snålare batteridrivna mobila devices.
Figur: Carbon Footprint Development of main ICT subsectors 2007-2020
479
Bilaga 14
Grafen ovan
3
visar hur fotavtrycket för de huvudsakliga sub-sektorer inom ICT
kommer att utvecklas mellan 2007 och 2020. Sammantaget bedöms ICT-sektorns direkta globala fotavtryck växa totalt med uppemot 4% per år fram till 2020. Det gör den till en icke obetydlig utsläppskälla som motsvarar ca 1,9% av CO2-utsläppen år 2020 (upp från 1,3% 2007). Den främsta anledningen till detta är den snabba tillväxten i antalet devices, upp från ca 6 miljarder enheter 2007 till 12.5 miljarder 2020. Denna volymtillväxt uppvägs dock av ett antal (utsläppsminskande) effektiviseringsvinster: näten blir alltmer energieffektiva, skiftet till platta skärmar och från stationära till bärbara datorer pågår i oförminskad takt, bättre stand -byfunktioner och smarta transformatorer, etc. Sammantaget minskar varje enhets fotavtryck under hela dess livscykel.
Utsläppskurvor som pekar uppåt är förstås ingenting man vill se. Men en liten ökning av ICT-sektorns fotavtryck ska förstås leda till betydligt större minskningar inom andra delar av ekonomin och sam hället, i ett komplext samspel av teknologier, policies, affärsmodeller och livsstilar.
2. Konsekvenser av robotisering och automatisering i tillverkning och logistik.
Det finns närmare 2 miljoner industrirobotar i drift i världen, och robotförsäljningen ökar med nästan 30% per år, och de installeras i fler och fler delar av tillverkningsindustrin. Framförallt påverkar detta länder som fortfarande har mycket tillverkning (flest industrirobotar installeras förstås i Kina), och i branscher där löpandebandstillverkning fortfarande dominerar (t ex fordonsindustrin). Men framåt spås robotisering nå helt nya användningsområden, och detta snabbt. Obemannade farkoster (civila drönare), operationer och medicinska behandlingar, robot-proteser och ”exoskelett” och förarlösa fordon spås
4
bli de viktigaste användningsområden
för dessa nya sorts robotar.
Sammantaget bedöms den totala globala marknaden växa snabbt.

3
Från Jens Malmodin, Pernilla Bergmark, Dag Lunden, ”The Future carbon footprint of the ICT and E&M sectors” (forskare från Ericsson och TeliaSonera)
4
Nyhetsbrevet Robotenomics, ”5 areas in robotics that will transform society”, 2014.
480
Bilaga 14
Figur: Marknaden för robotik i världen 2000-2025 (BCG
5
)
Här är frågan om klimat- och miljöeffekter något mer komplex, eftersom man behöver ta hänsyn till såväl automatiseringens energibehov som effekterna på fabriken, och inte minst det mänskliga alternativets totala klimatpåverkan. Till exempel har Amazon nu ”anställt” över 30.000 Kiva-robotar i sina amerikanska distributionscentraler (dubbelt så många som för ett år sedan, och bolagets robotisering tog egentligen fart för mindre än 3 år sedan). Dessa robotar måste förstås ladda sina batterier, men distributionscentralerna kan å andra sidan spara energi på värme/ kyla och ljus. Studier visar att d en största klimatvinsten av robotisering och automatisering faktiskt kommer från att väsentligt färre människor nu behöver pendla till och från sina arbetsplatser. Fast då uppstår två andra frågor: vad gör de när de inte jobbar? Och ökar inte högeffektiva distributionscentraler mängden varor som köps och skickas runt, vilket inte är bra för klimatet? Nettoeffekten är minst sagt snårig att få fram.
3. Konsekvenser av skiftet till en digital autonom produktion och leverans av tjänster
Robotisering är framför allt en industriell företeelse. I resten av ekonomin ser vi den snabba uppkomsten av helt digitala värdekedjor, ett virtuellt värdeskapande (det som Brian Arthur kallar ”Second Economy”). Klimat- och miljöeffekten av t ex den snabba tillväxten av automatiserade banktjänster via internet eller smartphone, eller

5
BCG Perspectives, The Rise of Robotics (augusti 2014)
481
Bilaga 14
av hela machine-to-machine-kommunikationerna (Internet-of-Things), är svåranalyserad. Å ena sidan spär den på ökningen av antalet enheter i bruk. Å andra sidan är de virtuella processerna extremt tids-, kostnads, och energieffektiva. Framväxandet av dessa autonoma digitaliserade värdekedjor är den främsta orsaken till den omfattande strukturomvandling som nu på allvar har börjat påverka tjänstesektorn
6
, långt bortanför industrin. Analyser i såväl Sverige som
internationellt listar de yrken, eller rättare sagt de arbetsuppgifter, ofta högkvalificerade, som hotas av digitaliserad automatisering: medicinsk diagnos, ekonomitjänster, juridisk analys, övervakning och igenkänning, till och med journalistik (”Robo-journalism”). Även här beror effekterna framför allt på de vidare sociala konsekvenserna som strukturomvandlingen för med sig, och vad de nu arbetsbefriade människorna gör med sin tid.
4. Konsekvenser av den kollaborativa ekonomin.
En av de hetaste utvecklingarna under de senaste åren är det som kallas för den kollaborativa ekonomin. Många affärsmodeller har vuxit fram i syfte att underlätta för människor att byta, dela, ge bort eller låna verktyg, prylar, utrymmen, kunskap, mark eller tid. Helt klart har några av dessa affärsmodeller potential att på djupet påverka vissa branscher – det har vi redan sett med t ex AirBnB eller Uber.
De klimat- och miljömässiga effekterna av denna synnerligen ”heta” trend diskuteras dock inte mycket. I grunden bör ett ökat inslag av delande öka kapitalutnyttjandet, vilket i teorin minskar konsumtion av många kapitalvaror (bilar, verktyg, etc.). Men de avgörande frågorna är huruvida maskinerna tål det ökade utnyttjandet (annars ökar inköpen), och huruvida ett ökat delande stimulerar till klimatskadligt beteende (exempelvis att AirBnB gör att flygresor ökar till följd av att en helgresa till Barcelona blir billigare).
5. Konsekvenser av djupare livsstilsförändringar.
Mycket tyder på att en relativt stor del av den yngre generationen i Sverige och andra utvecklade länder faktiskt har väsentligt nya konsum tionsmönster jämfört med unga i tidigare generationer. Den avgörande skillnaden berör de s.k. Digital Natives, d v s personer som är födda eller vuxit upp efter Internets intåg.

6
Se t ex Reforminstitutets Stefan Fölster ”Vartannat jobb automatiseras inom 20 år”, 2014
482
Bilaga 14
Livsstilsförändringar kommer på olika sätt i olika delar av världen. I vissa länder (t ex sydeuropa) beror förändringar på den djupa ekonomiska krisen, som fött fram ”Frugal lifestyles” med kraftigt minskad hushållskonsumtion. Många trendanalytiker tror att dessa förändringar blir bestående om/ när ekonomierna återhämtar sig. I and ra regioner (t ex Kalifornien) har en ny livsstil faktiskt fötts fram utan ekonomisk kris. Det kollaborativa växer, bilägandet minskar, flygresor väljs bort, lokalproducerat premieras, etc. Dessa regioner har i decennier varit ”early adopters” av de nya trenderna, som sedan spritts (ibland mycket snabbt) till övriga världen.
* * * * *
Vi har tidigare konstaterat att förutsägelser om utvecklingen inom specifika teknologier. Det finns dock undantag. Det kanske viktigaste ligger utanför detta arbetes fokus: den snabba teknikutvecklingen inom energiområdet, i syfte att så snabbt som möjligt skapa ett fossilfritt förnybart energisystem. Här går utvecklingen i rasande takt och de flesta prognoser spräcks och tidigareläggs. Det är (möjligtvis tillsammans med jordbruk och syntetisk biologi) den enskilt viktigaste faktorn i minskningen av Sveriges klimatavtryck och ekologiska fotavtryck, där bl a de stora framstegen inom småskalig energiproduktion (inte minst solceller), batteriteknologi (lagring), smarta nät (som möjliggör decentraliserade nät och hybrid kraftproduktion), samt kablar och kraftdistribution är m est avgörande.
Dock har det under rundabordssamtalen och arbetets gång kommit fram tre områden som bör uppmärksammas särskilt och kan börja bryta igenom på ganska kort sikt (mindre än 10 år).
Det första området handlar om framväxten av en elektrifierad och autonom (självkörande) fordonspark för såväl person som godstransport. Här går det fort. I en färsk rapport
7
slår man fast att teknologi-drivna trender kommer att revolutionera
hur fordonsindustrins spelare svarar mot förändrade konsumentbeteenden, utvecklar partnerskap och förändrar sig själva. I olika scenarier presenteras mer eller mindre disruptivt införande av autonoma fordon:

7
McKinsey & Co, ”Disruptive trends that w ill transform the auto industry”, januari 2016.
483
Bilaga 14
Figur: Autonoma fordon som andel av nybilsförsäljningen – Scenarier 2020-2040
Detta skulle kunna ha mycket stor klimat- och miljöpotential. Studier visar på att väsentliga utsläppsminskningar är möjliga. En studie från Kalifornien (se nedan) för taxibilar visar på möjliga utsläppsminskningar per kilometer på över 80% mellan 2014 och 2030, om man jämför en taxiflotta (med såväl bensindrivna som elhybrid) som körs av människor, och en taxiflotta med enbart autonoma batteridrivna for don.
484
Bilaga 14
Figur: Utsläppsminskning från autonom personbil/ taxi
8
Det andra handlar om nödvändiga genomgripande förändringar i en annan del av transportsektorn: Minskning av flygets klimatpåverkan. Fram till nyligen var den rådande uppfattningen att inga stora framsteg skulle ske på detta område. Kopplat till den starka volymtillväxten av flyg (inte minst i Asien) ledde detta till att flyget pekades ut som en stor klimatbov under överskådlig framtid. Så är dock inte längre fallet.
Själva flygandet kan snart komma att börja minska eftersom det sker markanta framsteg inom distansarbete och virtuella möten. De digitala verktygen förbättras i snabb takt och sprids till stora företag och organisationer, men också till områden som telemedicin, rättsväsendet och utbildning där det tidigare förekom flitigt flygande.

8
Greenblatt, J & Saxena, S, (Berkeley Labs) ”Autonomous taxis could greatly reduce greenhouse gas emissions of US light-duty vehicles”, Nature Climate Change, juli 2015
485
Bilaga 14
Nya scenarier om flygets klimatpåverkan visar nu att omfattande utsläppsminskningar faktiskt är möjliga. En färsk studie
9
(se bild nedan) räknar ut att
om alla nu tänkbara åtgärder sätts in under kommande decennier kan flygets utsläpp per rest kilometer minska med mer än hälften fram till 2040. Det handlar om bättre, nyare flygplan och införandet av bioflygbränsle (och kanske elektricitetsdrivna flygplan mot periodens slut)
Figur: CO2-utsläpp från USAs passagerarflyg: historia 1970-2012, prognos 2013-2050
Det tredje området handlar om Smarta hem, för ytterligare minskning av hushållens klimat- och miljöpåverkan, och framför allt energieffektivisering av befintligt fastighetsbestånd (inte minst flerfamiljshus). Här är dessutom stora jobbskapande åtgärder möjliga.
Slutligen, ett område som på längre sikt (20-30 år) kan leda till mycket radikala skiften i industri, ekonomi, samhälle och livsstilar är synthetic biology. Vissa experter räknar med att material kan bytas ut mot syntetisk eller manipulerad biomassa. Men detta område anser vi fortfarande vara för osäkert för att kunna göra förutsägelser om klimat- och miljöeffekter på Sveriges ekonomi och samhälle.

9
A. Schäfer m.fl. ”Cost of mitigating CO2 emissions from passenger aircraft” N ature Climate Change
2015
486
Bilaga 14
PERSONER SOM BIDRAGIT TILL ARBETET
Paul De Civita (Policy Horizons Canada) Per-Anders Enkvist (McKinsey) Anna Felländer (Swedbank) Matilda Gustafsson (Ericsson) Peter Hesseldahl (WeEconomy, Danmark) Dan Hjalmarsson (f.d. Tillväxtanalys) Mattias Höjer (KTH) Sverker Janson (SICS) Gunnar Karlsson (KTH) Fredrik Lind (Boston Consulting Group) Sara Modig (Modigminoz) Thomas Nilsson (Mistra) Dennis Pamlin (f.d. WWF) Carlota Perez (London School of Economics, UK) Kristian Skånberg (Romklubben, TCO) Per Ödling (Lund Universitet)
487
Bilaga 15
  

 6WDWRFKI|UHWDJLNOLPDWSROLWLVNVDPYHUNDQ
 ,QOHGQLQJRFKEDNJUXQG

Miljömålsberedning (MMB) har som ett led i sitt arbete bjudit in ledande experter och beslutsfattare till olika rundabordssamtal, för att diskutera skilda och för klimatpolitiken avgörande teman (se bilaga 1). Vid ett samtal den 18 december 2015 och vid ett möte på IVA den 9 mars behandlades principiella frågor rörande samspelet mellan stat och marknad. Vid andra rundabordssamtal har frågor som rör jordbruk, livsmedel, mobilitet, digitalisering och resurshantering samt bioekonomi och basmaterial diskuterats.
I det följande redovisas, med utgångspunkt i dessa underlag, grundläggande tankar kring hur ett samarbete mellan staten och företagen skulle kunna utvecklas för att nå de mål som MMB preciserade i SOU 2016:21Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige:

Senast aծr 2045 ska Sverige inte ha naծgra nettoutslaխpp av vaխxthusgaser till atmosfaխren, foխr att daխrefter uppnaծ negativa utslaխpp. Maծlet innebaխr en tidigarelaխggning och precisering av den tidigare visionen om netto-nollutslaխpp till 2050.

Miljömålsberedningens förslag innehåller också en ny klimatlag och ett förslag till ett Klimatpolitiskt råd som ska följa upp och analysera utvecklingen; på ungefär samma sätt som det Finanspolitiska rådet.
De nu lagda förslagen kommer att följas av ett betänkande i juni 2016 som innehåller en strategi med styrmedel och aࡈtgaࡇrder. Föreliggande rapport utgör ett av flera underlag till betänkandet; här med särskild betoning av att:



6OXWUDSSRUW
2016-03-30
0LOM|PnOVEHUHGQLQJHQ
0 

.RQVXOW 'DQ+MDOPDUVVRQ  0RELO
 
488
Bilaga 15
... belysa hur svensk forskning och innovation kan bidra till att loխsa utmaningarna inom klimatomraծdet samtidigt som Sverige som industri- och exportnation kan staխrkas ... [och] saխrskilt analysera och laխmna foխrslag om hur staten kan bidra till att fraխmja foխrutsaխttningarna foխr en laծngsiktig utveckling, demonstration och introduktion av nya tekniska loխsningar foխr laծga utslaխpp”.
Underlagsrapporten är indelad i fyra delar: (I) Först några grundläggande utgångspunkter om marknader som sätter in forsknings- och innovationsfrågorna i sitt sammanhang, sedan (II) diskuteras en närings- och innovationspolitik med fokus på klimatet därefter behandlas (III) vissa principer för konkret samverkan mellan stat och företag och slutligen (IV) redovisas förslag till konkreta områden för samverkan; på basis av MMB:s olika rundabordssamtal.
,*UXQGOlJJDQGHXWJnQJVSXQNWHU
Människan har i årtusenden brukat naturen, genom jord- och skogsbruk, jakt och djuruppfödning, bearbetning av födoämnen samt uppvärmning av bosättningar. I en ständig utveckling har denna ”bearbetning” förändrats och inom många områden nu nått industriell skala; vilket i sin tur har skapat helt nya förutsättningar att försörja en växande global befolkning. Men produktionen av det som har kommit att uppfattas som ”nödvändigt” – resor, sjukvård, omsorg, forskning, kultur och fritidsaktiviteter och mycket annat – har en baksida; den ger upphov till växthusgaser och global uppvärmning.
Klimatfrågan är därmed till syvende och sist en fråga om hur den mänskliga produktionen ska utformas; hur en produktion som idag i allt väsentligt sker på globala marknader, i komplexa system ska kunna bli långsiktigt hållbar. För detta finns inga enkla lösningar eller genvägar!
Behovet av stabila spelregler och fungerande marknader
Genom en gränsöverskridande specialisering och stora tekniska och organisatoriska genombrott – digitaliseringen och nätverkssamhället – har produktionen utvecklats och effektiviserats. Det som tidigare tog hela arbetsdagen i anspråk görs ibland på några minuter. Resurser har, inte minst för människor i den rika delen av världen, frigjorts för annat än bara att söka livets nödtorft: som utbildning, vård, kultur och nöjen.
Produktionens nyttigheter och vinster är ojämnt fördelade mellan länder, regioner och människor vilket i sig är ett globalt misslyckande. Ett lika stort misslyckande är att marknaderna, så som de kommit att utformas, också misslyckats med att hålla produktionen inom de ramar som naturen ställer upp. Båda dessa ”marknadsmisslyckanden” hotar all framtida välfärd!
489
Bilaga 15
Men vad är då marknaden? Och varför uppkommer dessa ”misslyckanden”?
Svaret är naturligtvis mångfacetterat: Men en mycket grundläggande utgångspunkt är att marknaderna är institutioner som vilar på mellanmänskliga, politiska överenskommelser. Och det enkla svaret är att dessa överenskommelser är otillräckliga.
Logiken är som följer: Det har aldrig funnits marknader ”som sköter sig själva”, utan regler och överenskommelser. De första marknaderna, från den tidiga byteshandelns torg till dagens mest avancerade globala ITmarknader, fungerar inte utan regler och olika typer av rättssystem, med äganderätter och allmänt accepterade rättsordningar och en samhällelig tillit som gör att regler och avtal respekterats. Utan domstolar, poliser och ytterst militär som tryggar äganderätter fungerar inga marknader.
Detta illustreras särskilt tydligt av framväxten av den moderna ekonomin: från 1800-talets ”rövarekonomier” där den starkes rätt gällde och var och en fick skydda sin egendom till det som blev ett produktivt entreprenörskap, där aktörerna istället kunde koncentrera sig på att utveckla och sälja snarare än att ”stjäla och bevaka”.
Men det räcker inte med äganderätter och rättsskipning. Marknaderna har alltid kompletterats med mer detaljerade spelregler, som beslutats i politiska församlingar eller utvecklats inom ramarna för mellanmänskliga explicita eller tysta överenskommelser. Och i den framväxande globala ekonomin har dessa överenskommelser också allt oftare kommit att bli internationella som inom WTO, och nu senast vid det historiska Parismötet om miljön i december 2015; där världens stater enades om åtgärder för att minska miljöbelastningen.
Några historiska exempel belyser utvecklingen. Den ”billigaste” energiformen – slaveriet – förbjöds i USA för 150 år sedan, efter ett blodigt inbördeskrig. Orimligt arbetsmiljöer, långa arbetsdagar, barnarbete och andra ”billiga energiformer” har senare kommet att svartlistas, och marknadens aktörer har tvingats ställa om, utan att detta för den skull har kullkastat själva ”marknaden”. Och ett aktuellt exempel kan hämtas från Tyskland. Där har man nyligen ”förbjudit” kärnkraften; inom ramen för en så kallade Energiewende. Och återigen har ”marknaden” genom politiska beslut och andra överenskommelser fått anpassa sig till nya spelregler.
Marknaderna är således institutionella konstruktioner: timrade av ledare för stater, politiker från olika partier och inte sällan av frivilliga överenskommelser mellan marknadens olika parter; arbetsgivare och arbetstagare.
490
Bilaga 15
Så svaret på frågan om ”misslyckandet” måste därför sökas i bristfälliga institutioner. När marknaden ger ”felaktiga resultat” – som exempelvis ohållbara utsläpp av koldioxid – är detta inget annat än resultatet av politiska misslyckanden.
En utgångspunkt för en effektiv och hållbar klimatpolitik i ett öppet samhälle måste därför vila på beslut som ger marknaderna sådana regler och villkor att produktionen håller sig inom de ramar som naturen ger.
Men i praktiken är det naturligtvis inte riktigt så enkelt!
I verklighetens politik med globala produktionssystem – i nätverkssamhället – kan inte varje land särskilt, om landet är litet och internationellt beroende, på egen hand vidta alla de politiska åtgärder som krävs för att produktionen fullt ut ska vara hållbar. Därför måste ett land som Sverige, med höga klimatpolitiska ambitioner, söka också andra vägar; att komplettera de generella regelverken med mera direkta selektiva insatser, som syftar till att utveckla tekniska och organisatoriska lösningar som kan leda framåt mot en hållbar produktion. Lösningar som när de sprids kan ge beslutsfattare i andra delar av världen inspiration och mod att vidta de politiska förändringar som krävs för en hållbar utveckling.
Det är dessa kompletterande insatser inom forskning och innovation som är i fokus för den fortsatta diskussionen i denna promemoria.
,,(QQlULQJVRFKLQQRYDWLRQVSROLWLNPHGIRNXVSn NOLPDWHW
Tydliga spelregler på fungerande marknader ger således grundläggande förutsättning för en långsiktig hållbar utveckling. MMB har därför i sitt betänkande i början av året dragit upp riktlinjer för hur sådana spelregler ska kunna utformas och följas upp; det senare genom ett särskilt Klimatpolitiskt råd.
Men staten har också en mer direkt roll: att komplettera och agera på marknaderna. Dels genom närings- och innovationspolitik, dels genom direkta utvecklingsinsatser. Inte minst på senare tid har statens roll som utvecklingsaktör kommit att uppmärksammas: både som ”närings- och innovationspolitiker” och som – vilket tas upp i nästa avsnitt – som direkt medspelare i konkreta utvecklingsprojekt (se t ex OECD 2013 och Mazzucato 2015).
491
Bilaga 15
Närings- och innovationspolitiken ska inte bara bidra till tillväxt och förnyelse utan också uppfylla så kallade horisontella mål: till exempel att politiken ska främja jämställdhet, regional utveckling och hållbar utveckling.
Nyindustrialiseringsstrategin
Regeringen har sjösatt en nyindustrialiseringsstrategi som ska stärka företagens omställningsförmåga och konkurrenskraft. Strategin har enligt regeringens hemsida fyra fokusområden, varav två har direkt bäring på klimatpolitiken (kursivt):
x Industri 4.0 – Företag i svensk industri ska vara ledande inom den
digitala utvecklingen och i att utnyttja digitaliseringens möjligheter. x Hållbar produktion – Ökad resurseffektivitet, miljöhänsyn och en
mer hållbar produktion ska bidra till industrins värdeskapande, jobbskapande och konkurrenskraft.
x Kunskapslyft industri – Kompetensförsörjningssystemet ska
möta industrins behov och främja dess långsiktiga utveckling. x Testbädd Sverige – Sverige ska vara ledande i forskning inom
områden som bidrar till att stärka den industriella produktionen av varor och tjänster i Sverige.
Flera närings- och innovationspolitiska myndigheter
Sverige har sedan länge en utvecklad organisatorisk struktur för att bedriva närings- och innovationspolitik. Här märks myndigheter som VINNOVA, Tillväxtverket och Energimyndigheten som alla enligt sina mål ska främja hållbar utveckling. VINNOVA uppger att 70 procent av projektmedlen går till projekt som är bra för miljön.
Konkurrens och regelbevakande myndigheter
Utöver de operativa myndigheterna har Konkurrensverket en viktig roll att spela genom att se till att spelreglerna på marknaderna följs; inte minst för att se till att dominerande företag inte hindrar spridningen av miljöteknik och miljöeffektiva produktionsprocesser.
Regelsättande och bevakande myndigheter som Patentverket har en viktig roll genom att utveckla vissa specifika immaterialrättsliga förutsättningar för en hållbar utveckling. Ett exempel: i telekommunikationsindustrin tycks det vara lättare att samarbeta över företagsgränserna i syfte att utveckla gemensamma standarder, som kan ge fördelar för miljön. Inom skogsindustrin är det å andra sidan vanligare att företagen ”gömmer” sina patent och lösningar, vilket försvårar spridningen av effektiva lösningar. Patentverket kan medverka till gemensamma regelförbättringsinsatser för att underlätta utveckling av klimatsmarta lösningar.
492
Bilaga 15
ALMI, nationellt utvecklingsbolag och en grön fond
Inom näringspolitiken läggs stor vikt vid att komplettera låne- och riskkapitalmarknaderna. ALMI Företagspartner är den största aktören som ger lån och svarar för rådgivning i olika frågor.
Regeringen har tagit ett nytt grepp som redovisats i en proposition 2015/16:110 Staten och kapitalet – struktur foխr finansiering av innovation
och haծllbar tillvaխxt. Propositionen innehåller en strategi och förslag till
konkreta insatser för att främja i första hand de mindre och medelstora företagens kapitalförsörjning, i syfte att främja tillväxten och skapa nya jobb. Huvudförslaget är att inrätta ett nationellt utvecklingsbolag som ska investera indirekt i företag genom privat förvaltade fonder för att utveckla och foࡇrnya det svenska naࡇringslivet. Tanken är att slå samman Inlandsinnovation och Fouriertransform AB till ett starkare statligt bolag, som arbetar i samspel med privata investerare. De privata aktörerna står för analys och implementering och staten svarar för (del) finansiering.
I propositionen nämns också planer på en fond för att finansiera demonstrationsanläggningar. Fonden ska ha ett kapital på 1,5 miljarder SEK, med maࡈlsaࡇttning att bevara sitt kapital realt intakt oࡇver tiden. Demonstrationsanlaࡇggningsfonden foࡇreslaࡈs drivas i form av ett aktiebolag som är ett dotterbolag till det nationella utvecklingsbolaget. Man noterar dock att den föreslagna omfattningen – 1,5 miljarder – inte räcker till för att finansiera utveckling av anläggningar i de stora företagen; utan fonden ska inriktas mot mindre och medelstora företag.
Vidare finns inom ramen för den Europeiska regionala utvecklingsfonden medel foࡇr riskkapitalinsatser. Dels inom ramen för nuvarande Almi Invest AB, dels tillkommer nya medel från EU under programperioden 2014 - 2020.
Det finns också planer på att med EU-pengar inrätta en Grön fond som ska stärka finansieringen av sådan industriell utveckling som kan ge en hållbar produktion.
Institut, holdingbolag och inkubatorer
Sverige har också sedan länge arbetat med att underlätta samspelet mellan den högre utbildningen och forskningen och näringslivet; små och stora företag. Här har industriforskningsinstituten en viktig roll. Flertalet av dessa finns inom ramen för RISE-koncernen som år 2014 hade totalt 2 400 anställda och en omsättning på 3 miljarder SEK, varav en halv miljard i form av statliga bidrag. Till detta kommer universitetens holdingbolag, såddfinansieringsaktiviteter och inkubatorer. Ett konkret exempel på samverkan från forskning till kommersialisering är den stora satsningen på acceleratorn Max IV, som
493
Bilaga 15
på sikt kan leda till hållbara lösningar när det till exempel gäller materialteknik och bioenergi.
Kommunerna satsar mer än staten
Sverige har ett omfattande kommunalt självstyre vilket medför att betydande satsningar också görs inom ramen för olika kommunala verksamheter. En uppskattning från Tillväxtanalys, PM 2014:09
Samverkan inom ramen för flernivåstyrning är att kommunerna avsätter
minst lika mycket resurser som staten för att främja en hållbar tillväxt. Dessutom spelar kommunerna avgörande roller när det gäller att planera för hållbart boende, energiförsörjning och återanvändning av resurser och mycket mer …
Näringspolitiken för klimatsmarta utvecklingsprojekt
Den nationella närings- och innovationspolitiken tillförs årligen betydande resurser för finansiering, rådgivning, information, demonstrationsanläggningar och inkubatorverksamhet. Tillväxtanalys uppger i Tillväxtfakta 2015 Tillväxt genom stöd – en bok om statligt stöd
till näringslivet att så mycket som 27 miljarder SEK – 3,2 procent av
statsbudgeten – användes till olika typer av företagsstöd år 2011 (se bilaga 3).
Utvärderingar av bland annat EU-programmen visar att de horisontella målen att främja hållbar tillväxt spelat en förhållandevis liten roll i praktiken. Här finns således en betydande förbättringspotential: En ökad del av de resurser som avsätts inom närings- och innovationspolitiken bör kunna användas för att främja en uthållig produktion; som ett viktigt inslag i klimatpolitiken.
Det finns flera fördelar med detta. En är att satsningar för att lösa miljöproblemen är ”politiskt säkrare” än mer generella satsningar; därför att ett eventuellt misslyckande vid ambitiösa försök att lösa klimatfrågan lättare kan accepteras, än misslyckande i samband med mera generella tillväxtsatsningar.
I en aktiv klimatpolitik bör därför närings- och innovationspolitiken ges ett ökat utrymme. Mål som tidigare betraktades som ”horisontella” och sekundära bör lyftas upp och betraktas som ”primära”.
En rimlig uppskattning är att ungefär en tredjedel av alla resurser inom närings- och innovationspolitiken, motsvarande nära 10 miljarder SEK – borde kunna komma i fråga för särskilda klimatpolitiska satsningar.
,,,3ULQFLSLHOODIUnJRUU|UDQGHNRQNUHWVDPYHUNDQPHOODQ VWDWRFKI|UHWDJ
494
Bilaga 15
Nästa steg i en aktiv klimatpolitik är att välja ut och genomföra konkreta insatser för att främja en utveckling mot en långsiktigt konkurrenskraftig och hållbar produktion. Både dessa led – prioriteringsskedet och implementeringsskedet – har varit föremål för omfattande analys och debatt inom ramen för nationell och internationella näringspolitik. I en effektiv klimatpolitik för att utveckla nya lösningar måste dessa frågor besvaras:
 3ULQFLSHUI|USULRULWHULQJ
Frågan som alltid uppstår är: Hur ska dessa konkreta utvecklingsprojekt väljas så att de kompletterar marknaderna, ger största möjliga klimatnytta och samtidigt stärker det svenska näringslivets konkurrenskraft?
Att bygga prioriteringsbeslut på det som aktörer på marknaden vill utveckla ger en nödvändig närhet till kommersialiseringsprocesser, men kan eventuellt löpa risken att bli till en politik som stöttar en utveckling av något som skulle ha utvecklats även utan statliga insatser? Inom näringspolitiken talas om ”deadweight”; det vill säga att statens pengar inte ger någon nytta; annat än som ett stöd till en privat aktör.
Att staten å andra sidan går före och på egen hand pekar ut objekt för utveckling ger möjligheter till tydligare politiska prioriteringar, av exempelvis insatser för att satsa på stål eller skog/bioekonomi (se nedan). Men den politiska och kommersiella risken blir naturligtvis större med ett sådant uppifrån perspektiv. Och här diskuteras ofta det så kallade ”pick-the-winner” problemet, det vill säga att staten kan ha svårigheter att ”hitta rätt”. Utmaningen är således att finna ändamålsenliga prioriteringsprinciper?
Arbetsgrupper med bred representation för prioritering
Uppgiften rymmer betydande utmaningar. MMB:s rundabordssamtal inom områdena jordbruk och livsmedel, mobilitet och digitalisering samt bioekonomi och basmaterial ger tydliga belägg för att de områden som kan komma i fråga präglas av en hög grad av komplexitet och omfattande globala beroenden: villkor som ger mycket svåröverskådliga beslutssituationer vid prioriteringsbeslut.
En framkomlig väg kan här vara att redan i planeringsskedet forma brett sammansatta arbetsgrupper med företrädare för staten och de aktuella företagen, med uppgifter att i samspel identifiera problem och möjligheter samt vid behov utveckla särskilda strategier och föreslå och implementera åtgärder. Dessa arbetsgrupper bör utformas så att de kan balansera statens respektive näringslivets behov och samtidigt ha en god överblick över de insatser som redan görs inom närings- och innovationspolitiken (se ovan).
495
Bilaga 15
En likande form av ”arbetsgrupper” används i andra länder, exempelvis i USA när myndighet DARPA finansierar storskaliga satsningarna ; bland annat inom energiområdet, som ett inslag i landets säkerhetspolitiska strategi.
 3ULQFLSHUI|UJHQRPI|UDQGH 
Ett utvecklat samarbete mellan stat och näringsliv, det som kallas offentligt – privat samverkan (OPS) eller Privat – Publikt – Partnerskap (PPP) har rönt ett ökat intresse inom både innovations- och näringspolitiken. I statens nya finansieringssatsning – det nationell utvecklingsbolaget – är grundprincipen att stat och privata intressenter ska arbeta tillsammans för att stärka utbudet av kapital till mindre och medelstora företag.
OPS/PPP ses också ibland som en framkomlig väg när det gäller konkreta insatser inom specifika områden som till exempel klimatpolitiken. Den bärande tanken är att staten i samarbete med näringslivet (och andra organisationer och NGOs) ska få mer av marknadskännedom och närkontakt och att företagen ska få en bättre kännedom om och ökad tillgång till de resurser och kunnande som finns i offentliga myndigheter.
I OECD 2013 Beyond Industrial Policy utvecklas tankar om sådan samverkan mellan offentliga och privata aktörer för att utveckla nya lösningar.
1
Men samtidigt varnar OECD för de svårigheter som ett sådant samarbete alltid kan medföra. Man menar att det finns goda skäl att noggrant granska förutsättningarna för denna typ av ”gränsöverskridande” insatser inom näringspolitiken och då också inom de innovativa delarna av klimatpolitiken.
I det följande listas några av de frågeställningar som har diskuterats:
Olika system i samverkan
Styrkan men också svagheten med OPS/PPP är att aktörer från två genuint olika system ska samverkan vilket innebär att man måste tackla att:
x Marknaden och komplexa sociala strukturer möter ett i grunden politiskt och
administrativt system.
x Företagens affärshemligheter möter det offentligas krav på transparens. x Decentraliserade strukturer med korta planeringshorisonter möter det
offentligas behov av stabilitet och överblickbara processer.
1 Observera att det handlar om insatser för att utveckla nya inte tidigare kända lösningar inom miljöområdet. Det handlar inte om den typ av OPS som syftar till att driva vägar, järnvägar och andra ”kända” aktiviteter och verksamheter
496
Bilaga 15
Informations- och kunskapsasymmetrier
Ett grundläggande problem i all innovativ samverkan är svårigheten att få tag i relevant information och kunskap, som grund för utvecklingsarbetet. När det gäller kommersialisering har den (del-) finansierande offentliga aktören nästan alltid ett informationsunderläge gentemot företagen; ett traditionellt principal-agent problem (Galbraith 1967).
I analyser av OPS/PPP finnas det därför anledning att fördjupa resonemangen kring informationsasymmetrier. Det behövs också fördjupade analyser av hur staten ska kunna agera experimentellt och samtidigt rättssäkert (Bakhshi, Freeman & Potts 2011); för att lägga en stabil grund för aktiva samverkansprocesser.
Målkonflikter
Statens insatser görs ofta därför att den kommersiella risken att gå före med ett utvecklingsprojekt uppfattas som för stor: ett klassiskt marknadsmisslyckande (Stiglitz 2000). I den meningen finns det en skillnad mellan statens och företagens mål. Den privata parten (i de fall det rör sig om aktiebolag som fungerar i enlighet med aktiebolagslagen) har en legitim strävan efter att söka högsta möjliga avkastning till aktieägarna; något som ligger aktiebolagslagen andemening.
När det å andra sidan gäller den offentliga parten är målen av en annan karaktär; att ta fram lösningar som möjliggör ett mer hållbart samhälle: som nya produktionsprocesser och affärsidéer.
Rollkonflikter och risker kan hanteras med transparenta styrformer OPS/PPP och innovationsupphandling rör – som nämnts ovan – områden med asymmetrisk information, målkonflikter, rollkonflikter och ett risktagande som kan vara svårt att hantera i politiska processer. Det är besvärligt att få politisk legitimitet för experimentellt utvecklingsarbete; som med nödvändighet kommer att resultera i misslyckanden på vägen fram mot lyckade projekt.
Grundläggande för alla samarbetsformer är, som redan nämnts, att det rör sig om utveckling av något som inte är känt: genuina nyskapandeprocesser. Av detta följer att det inte går att i detalj utforma förutsättningar och kriterier för beslut om vad samverkan och upphandling i detalj ska innehålla. Detta ger i sin tur svårpreciserade befogenheter till tjänstemän och politiker som har till uppgift att besluta om genomförandet av satsningarna. Samtidigt som det krävs transparens och förutsägbarhet finns det – paradoxalt nog – ett behov av att den statliga representanten också kan agera flexibelt.
Ur ett förvaltningsrättsligt perspektiv är detta naturligtvis en svårighet där enskilda befattningshavaren får ett betydande inflytande. Här krävs
497
Bilaga 15
därför noga utformade processregler och löpande oberoende utvärdering och revision.
Något som också kan möjliggöra, men ibland också komplicera ett praktiskt samarbete är att staten i samband med storskaliga utvecklingsprojekt kan få två delvis oförenliga roller. Dels rollen att vara en aktiv part i projektet (partner), dels att opartiskt fungera som den som utvecklar och implementerar lagar och regler som påverkar det aktuella området (lagstiftare). Det kan exempelvis vara problematiskt att delta i utvecklingen som partner och samtidigt besluta om skattelättnader, standarder och andra spelregler som kan påverka framgången i projektet.
Å andra sidan – vilket troligen är den dominerande möjligheten – kan det vara samhällsekonomisk önskvärt att utvecklingsarbetet och regelverken koordineras. En samordning mellan ”spelregler” och direkta insatser kan inom klimatpolitiken leda till de mest effektiva lösningarna.
Olikheter ger förutsättning för framgång
Den ovan redovisade listan av möjligheter och problem bör ses som utgångspunkter för att – inom ramen för ovan nämnda brett sammansatta arbetsgrupper – utveckla effektiva samverkansformer med tydliga avtal och inte minst noga utformade processregler. Om parterna – efter en djuplodande analys – går in med kunskap och förståelse för varandras syften, förutsättningar och begränsningar finns goda förutsättningar för framgångsrika OPS/PPP-projekt, i syfte att tackla svåra klimatpolitiska utmaningar.
 ,9.RQNUHWDRPUnGHQI|UVDPYHUNDQPHOODQVWDWRFK I|UHWDJ

Var kan dessa konkreta samverkansinsatser göra mest nytta; för klimatet och för våra företags långsiktiga konkurrenskraft, samtidigt som lösningar kan vara avgörande för att minska utsläppen här hemma och få positiva miljömässiga och ekonomiska spridningseffekter globalt? Vilka områden är viktigast att uppmärksamma, med det globala perspektivet i minnet – det vill säga insikten om att Sverige svarar för mindre än en (1) procent av världens samlade forskning och utveckling; att våra resurser är begränsade.
Miljömålsberedningen har i sitt betänkande SOU 2016:21Ett
klimatpolitiskt ramverk för Sverige: identifierat transportsektorn,
jordbruket, skogen och basindustrin som särskilt relevanta områden, där en omställning till nollutsläpp kan gaࡈ hand i hand med staࡇrkt konkurrenskraft och nya arbetstillfaࡇllen.
Transportsektorn - mobilitet
498
Bilaga 15
Produktionen av transporter – förflyttning av människor och gods – är en av de grundläggande faktorerna bakom det växande ekonomiska välståndet, men också en av främsta källorna till ökade utsläpp av växthusgaser. Genom möjligheterna att billigt transportera varor har människor i tidigare mycket fattiga länder kunnat sälja på avlägsna marknader och därigenom höja sitt välstånd. Transporterna har också bidragit till att öppna upp marknader som tidigare varit instängda i nationella eller regionala strukturer, vilket främjat innovation och förnyelse; och många gånger också bidragit till ökad förståelse och samarbete mellan länder. EU:s inre marknad är i en funktion av fri rörlighet. Men i takt med ökade transporter och ett ökat resande ökar också utsläppen; i en omfattning som gjort situationen ohållbar.
Transportsektorn präglas av stor komplexitet och berör de flesta mänskliga aktiviteter, från arbete, boende, fritid och kultur. Arbetsplatser och boendemiljöer formas i hög grad i samspel med tillgängliga transportmöjligheter. Digitaliseringen har också kommit att erbjuda alternativ till det personliga mötet, genom informations- och kommunikationsteknologin. Omvälvande teknologiska språng med nästa generations IT-lösningar och genomgripande livsstilsförändringar förändrar snabbt villkoren.
Det avgörande problemet inom transportsektorn är sektorns beroende av fossila bränslen; alltså att transporter av varor och människor ”produceras” på ett ohållbart sätt. En grundläggande strategisk inriktning i all klimatpolitik för nollutsläpp är att radikalt minska användningen av fossila bränslen inom transportsektorn. Frågor som väckts i underlagen är:
x Är transportsektorn specifikt intressant för svensk industri och svenska
utvecklingssatsningar i samspel mellan näringsliv och stat?
x Har Sverige särskilda förutsättningar för konkreta projekt när det gäller
satsningar på elbilar och elektrifiering?
x Scania arbetar med el-bussar som ersätter spårvagnar och konventionella bussar
… behövs ytterligare särskilda insatser, demonstrationsanläggningar?
x Finns inte här mycket av lösningar redan, är det inte spridningen på marknaden
som är den svaga länken?
I underlagen till MMB om mobilitet återkommer dessa spörsmål; som ställer frågorna om planering kontra marknad på sin spets. Hur ska framtidens samhälle ska se ut och vilka resandemönster ska främjas? Är det inte frågan om att utveckla mer generella styrmedel … eller behövs mer riktade insatser?
Jordbruk/livsmedel
Livsmedel, mat och i ökad omfattning också tillgången till rent vatten, är i ett nationellt och globalt perspektiv, den helt avgörande framtidsfrågan; också när det gäller klimatet. Här är det dock betydligt svårare att se några speciellt svenska utvecklingsområden, av samma slag som när det
499
Bilaga 15
gäller stål och skog (se nedan). Orsaken är bland annat att livsmedelsindustrin – som underlaget till MMB och tidigare studier från Tillväxtanalys 2014:09 om livsmedelsindustrin visat – i grunden är mycket heterogen, med ett mycket stort internationellt beroende, både i produktionsledet och genom export/import.
I underlaget från rundabordssamtalen sägs bland annat:
x
Styrmedel mot jordbruksproduktionen räcker inte för att minska klimatpåverkan i tillräcklig omfattning, utan det krävs även förändringar i konsumtionen för att nåࡈ målet.

x
Alla styrmedel som tillämpas bör vara grundade påࡈ en relevant systemanalys för att säkerställa att den önskade effekten nås utan negativa oönskade effekter påࡈ andra delar av systemet. Detta inkluderar även att hantera att den fria världshandeln. Det vill säga att styra svensk produktion i önskad riktning utan att försvaga konkurrenskraften.

Här, på samma sätt som vid diskussionen om mobilitet och transporter, väcks frågan om balansen mellan generella styrmedel och särskilda insatser. Har Sverige särskilda förutsättningar inom området; på samma sätt som när det gäller stålet och bioekonomin? Är det rimligt och möjligt att just på livsmedelsområdet initiera konkreta utvecklingsprojekt, som både stärker näringslivets konkurrenskraft och bidrar till de klimatpolitiska målen? Hur ska i så fall prioriteringen göras?
Basindustrin – stålindustrin
Stål svarar för en stor del av den svenska nettoexporten, och är därför en av grundpelarna i det svenska välståndsbygget. Men produktionen har också en betydande miljöpåverkan varför behovet av att minska utsläppen av koldioxid inom området är stort. Mycket har också redan gjorts, men mycket mer återstår att göra, särskilt för att kunna möta de långsiktiga kraven. Här behövs antagligen helt nya produktionsprocesser, som är kostsamma att utveckla och åtminstone på kort sikt i dagens marknad olönsamma; ett klassiskt marknadsmisslyckande.
Att ställa mycket högre krav på svensk produktion av miljöskäl skulle, förutom att orsaka ett betydande ekonomiskt bortfall, också kunna leda till att produktion flyttades till andra mindre ”rena” anläggningar, med ökade globala utsläpp av koldioxid som följd.
Miljöproblemen kvarstår således och måste åtgärdas på plats; i Sverige. Det gäller då dels att utforma nya processer som inte emitterar koldioxid, dels att fånga upp och lagra koldioxid genom så kallad Carbon Capture and Storage (CCS) och dels att utveckla system för
500
Bilaga 15
återanvändning av råvarorna, inte minst genom att utveckla och implementera ett fullständigt producentansvar under produkternas hela livslängd från ”vaggan till graven och vaggan igen”; spelregler på marknaden som driver fram ett cirkulärt ekonomiskt tänkande. Här finns en betydande potential för svenska forsknings- och utvecklingsinsatser.
MMB:s rundabordssamtal har identifierat olika områden som som tänkbara för samverkan (inom ramen för den svenska nyindustrialiseringsstrategin). Bland annat nämns:
x Politiken måste proaktivt dela och minska de betydande ekonomiska och
politiska riskerna som det innebär för industrin att investera i utveckling av nollutsläppsteknik, inte minst den långsiktiga utvecklingen efter 2030 för att effektivt sänka utsläppen från själva grundprocessen,
x Effektivisera hela flödet från råvara till slutanvändning, samt att öka
återvinningen av material.
I underlagen betonas de internationella perspektiven, och inte minst ett omfattande EU-samarbetet.
En övergripande fråga blir: Inom vilka områden skulle en brett sammansatt arbetsgrupp (se ovan) kunna konkretisera och medverka till att implementera särskilda för Sverige angelägna utvecklingsprojekt; i samarbete med andra länder; inom ramen för en nyindustrialiseringsstrategi? Insatser som då med nödvändighet måste ses i relation till omfattande svensk forskning, pågående arbete med demonstrationsanläggningar och hittillsvarande arbete inom exempelvis RISE och Jernkontoret.
Skogen – bioekonomi
Den svenska skogen har en särskilt viktig roll, för exporten och för miljön. Det gäller även här att hantera koldioxidutsläppen. I underlaget till MMB vidgas perspektiven från ”skog” till en biobaserad samhällsekonomi: en fundamental förändring som berör i stort sett hela samhället. Det gäller biomaterial, biodrivmedel, textilproduktion, biokemikalier, byggprodukter m.m. Allt som kan göras av fossila bränslen kan göras av biomaterial!
Betydande steg på väg mot en utvecklad bioekonomi har också tagits under de senaste decennierna. Enbart inom RISE-instituten arbetar cirka 500 forskare med inriktning mot bioekonomin.
De direkta utsläppen från produktionen har minskat genom ett intensivt arbete för att reducera energiåtgången, bland annat i ett långsiktigt utvecklingssamarbete mellan företagen och staten; inte minst inom ramen för forskningssamarbeten mellan företag och industriforskningsinstitut, se Tillväxtanalys 2014:02.
501
Bilaga 15
Skogen – och en utvecklad bioekonomi - erbjuder en stor positiv potential! Skogsbruket i sig genererar ”negativa” utsläpp, genom att träden, när de växer, absorberar koldioxid från atmosfären. Ytterligare en positiv effekt kan sökas inom byggandet. Om trävaror i ökad omfattning får ersätta dagens cement i hus och anläggningar, sparas klimatet.
Sverige har också kommit långt när det gäller att använda skogsprodukter vid framställning av textilier, som kan ersätta mera miljöovänliga material. Dessutom har skogsbaserade biobränslen spelat en viss roll i den svenska transportsektorn, även om pris- och skatteförändringar – oklara och instabila spelregler – hämmat utvecklingen.
En i princip samstämmig uppfattning är att den svenska skogen kan utgöra en central del av lösningen på de globala klimatproblemen! Man har redan nu kommit långt … Men den fråga som kvarstår: inom vilka områden behövs särskilda, nya insatser? Enligt underlaget kan det röra sig om fullskaliga industrianläggningar för att få ekonomi i processerna. Detta kräver stora resurser; som företagen i en hård global konkurrens kan ha svårt att frigöra. Var har staten möjlighet att gå in? Och hur skulle sådana satsningar i praktiken kunna utformas?
                    
502
Bilaga 15
           %LODJD0LOM|PnOVEHUHGQLQJHQVUXQGDERUGVVDPWDO²HQ|YHUVLNW
'HOWDJDUHYLGUXQGDERUGVVDPWDOIUHGDJHQGHQGHFHPEHU²6WDW RFKPDUNQDG
Ola Alterå VD Sustainable Innovation, tidigare
statssekreterare för energifrågor, tidigare chef för intresseorganisationen Svensk fjärvärme
Charlotte Brogren, GD VINNOVA, tidigare forskningschef på
ABB
Thomas Kåberger, professor, f.d. GD för Energimyndigheten,
energiexpert och bland annat verksam i Japan, styrelseledamot i Vattenfall
Niklas Nordström, Kommunalråd, Luleå, tidigare svensk
politiker och företagare
Björn O Nilsson, professor och VD för IVA, Biokemist KTH Ingrid Pettersson, GD Formas, tidigare AstraZeneca och
statssekreterare vid Jordbruksdepartementet
(Karl–Henrik Sundström) VD Stora Enso, intervju den 15 januari
2016), tidigare bl a Ericsson
503
Bilaga 15
Stefan Nyström Kanslichef Dan Hjalmarsson Konsult/svarar för dokumentationen Anders Wijkman Ordförande i Miljömålsberedningen
   %LODJD/LWWHUDWXULXUYDO  
Underlagsrapporter
Castells, M., 1999, Nätverkssamhällets framväxt, Diadalos Crawford, A., 2016, Hur påverkar digitalisering, disruptiva teknologier och
livsstilsförändringar Sveriges förutsättningar att bedriva en aktiv klimat och miljöpolitik?
Engström, C., 2016, Bioekonomi i Sverige – nuläge, hinder och vägar
framåt
Kramers, A., 2016, Mobilitet med minskad klimatpåverkan Paulsson, R. 2016, Expertdialog – minskad miljöpåverkan från livsmedel (Structor) Åman, M., 2016, Stål och cement i ett noll-utsläppsamhälle efter 2050
Övrig bakgrundslitteratur i urval
Fligstein, N.,1996, Markets as Politics: A Political-Cultural Approach to Market Institutions, American Sociological Review Galbraith, J.,K., 1967, The New Industrial State Giddens, A., 1986, The Constitution of Society. University of California Press Hjalmarsson, D., 1998, Programteori för statlig företagsservice in Swedish
(Program theory for public advisory service) Uppsala University
Hjalmarsson, D., Johansson A., 2003, Advisory Services – Theory and
Practice, Entrepreneurship Regional Development 15
Kirzner, I., 1973, Competition and entrepreneurship, The University of Chicago Press, Chicago
504
Bilaga 15
Lerner, J., 2009, Boulevard of Broken Dreams –why public effort to boost
entrepreneurship and public Venture Capital have failed – and what to do about it? Princeton University Press
Lundström, A., och Stevenson, L., 2005 Entrepreneurship policy theory
Lundvall, B-Å., 2007 Innovation System Research and Policy
and practice, Where it came from and where it might go, Paper to a CAS
seminar in Oslo Mazzucato, M., Perez, C., 2015, Innovation as growth policy in The Triple Challenge for Europé
MIT 2013, Report of the MIT Taskforce on Production and Innovation North, D., 1990, Institutions, Institutional Change and Economic
Performance, Cambridge University Press
OECD 2013, Science, Technology and Industry Policy, Warwick, K.,
Beyond Industrial Policy Emerging Issues and New Trends, Paper no 2
Porter, M., 1990, The Competitive Advantages of Nations, The Macmillan Press Rodrik, D., 2004, Industrial Policy for the Twenty-first Century, UNIDO Sarasvathy, S., 2001, Causation and effectuation: towards a theoretical shift
from economic inevitability to entrepreneurial contingency, Academy of
Management Review Vol 20 No. 2 Scherer, F.,M., 1970, Industrial market, structure and economic
performance, Rand McNally
Shane, S.,A., 2003, A General Theory of Entrepreneurship: The Individual-
opportunity Nexus, Edward Elgar
Stiglitz S.,J., 2000, Economics of the Public Sector Storey, D., 1999, Six steps to heaven: Evaluating the impact of public
policies to support small businesses
Tillväxtfakta/Tillväxtanalys, 2015, Tillväxt genom stöd – en bok om statligt
stöd till näringslivet
Tillväxtfakta/Tillväxtanalys, 2014, Internationalisering 2.0
505
Bilaga 15
Tillväxtanalys, PM 2014:10 Competing in Global Value Chains –
Implications for Jobs and Income in Sweden
Tillväxtanalys, 2014:08, Utvärdering av statligt finansierad
företagsrådgivning – Erfarenheter och slutsatser av utvärderingsuppdraget
Tillväxtanalys, 2015, Methodologies for an Interim Evaluation of the
Swedish Regional Co-investment Funds (CIFs) (Gordon Murray, Marc
Cowling, Colin Mason, Markku Maula) Tillväxtanalys, 2013, Public support to innovation
– a multi-method approach to evaluate RTOs the case of Rise
Tillväxtanalys, 2011, Entrepreneurship and SME policies across Europe
The Swedish concluding report
Tillväxtanalys 2014:02, Styrmedlens betydelse för en grön omställning av
näringslivet –en fallstudie om den svenska skogsindustrin
Vedung, E., 1997, Public policy and program evaluation, Brunswick New Transaction Publishers. Williamson, O.,E., 1975 Markets and Hierarchies
506
Bilaga 15
Bilaga 3: Stöd till statliga företag (källa: Tillväxtanalys 2015)
507
Bilaga 15
509
Bilaga 16
Stål och cement i ett noll-utsläppssamhälle efter 2050 – reflektioner från två rundabordssamtal
Syntes av samtalen med rekommendationer
Svensk stål- och cementtillverkning står inför stora utmaningar de kommande 35 åren om den ska nå nollutsläpp. Tekniska alternativ finns men dessa behöver stöd för att utvecklas från idé- och pilotstadium till faktiska investeringar på en långsiktigt hållbar marknad. Staten bör de kommande fem till tio åren stödja industrins utveckling av nollutsläppsalternativ för att möjliggöra fortsatta utsläppsreduktioner efter 2025 till 2030. Stödet bör bestå av:
x En industristrategi för nollutsläpp: Sverige behöver en långsiktig politik för att
stödja industrins utveckling mot noll-utsläpp, men en industristrategi kan inte bara fokusera på reduktionsmål utan måste ha en tydlig industri- och teknikpolitisk inriktning. En industristrategi måste utveckla former för hur de betydande ekonomiska och politiska riskerna som det innebär för industrin att investera i utveckling av nollutsläppsteknik ska hanteras. En industristrategi bör vara beslutad senast år 2018 för att möjliggöra vidare insatser. Inte minst behövs denna strategi som underlag i arbetet med en forskningsproposition år 2020.
x Finansiering och riskdelning för demonstrationsprojekt och infrastruktur:
Demonstrationsprojekt i större skala är en viktig del av utvecklingsprocessen som det idag är svårt att få till stånd. Inom ramen för en industristrategi är det rimligt att staten tar en del av den ekonomiska risken och är villig att stödja både demonstrationsprojekt och infrastrukturutveckling. Även industrin förväntas ta en del av risken
x Främja efterfrågan: Staten behöver, tillsammans med industrin, utveckla
efterfrågan på cement och stål som är producerad utan utsläpp genom att skapa nischmarknader som motiverar industrin till nyinvesteringar i nollutsläppsteknik. Insatser omfattar allt från reglerade nisch-marknader som utnyttjar t.ex. kvotplikter eller materialskatt som verktyg, till konsumentdrivna marknader via t.ex. märkning och andra samarbeten längs med värdekedjan. En första insats är att utveckla bättre information till slutkonsumenter om basmaterialens klimatavtryck i slutprodukter. Möjligheten att använda upphandling som ett instrument bör också undersökas.
510
Bilaga 16
Uppdraget
Miljömålsberedningen (MMB) och forskningsstiftelsen Mistra identifierade ett antal utvecklingsområden där båda organisationerna önskar öka kunskapen om var forskningsfronten ligger, hur den drivs och hur den kan drivas framåt.
Mot denna bakgrund genomförde MMB och Mistra gemensamt ett antal rundabordssamtal med deltagande av ett mindre antal (5-7) i första hand svenska experter från såväl forskarsamhället som myndigheter och näringsliv.
Samtalen leddes av en rapportör som skrev en kortare rapport som i första handsyftade till att täcka MMBs behov av skriftlig dokumentation. Rapportören svarar själv för rapportens innehåll, som inte återger exakt vad som sas av vem under samtalen utan är en syntes av hur kunskapsläget är.
Deltagare:
1:a mötet; 15 december 2015: Gert Nilson, Jernkontoret; Arvid Stjernberg, Cementa; Kim
Kärsrud, oberoende expert; Jennica Broman, Energimyndigheten; Tobias Persson, Tillväxtanalys; Filip Johnson, Chalmers; Karin Ericsson, Lunds universitet; Max Åhman, Lunds universitet; Johan Rootzen, Chalmers; Thore Berntsson, Chalmers samt Eva Jernbäcker, MMB och Tomas Nilsson, Mistra.
2:a mötet; 21 januari 2016 kompletterades med Lars J Nilsson, Lunds universitet; Anders
Wijkman, MMB; Gunnar Bengtsson, Volvo och Stefan Sandelin, Cementa.
Rapportör: Max Åhman, Lunds universitet
511
Bilaga 16
Stål- och cementindustrin i ett netto-noll utsläppsscenario för Sverige år 2050 och bortom
Inledning
Sveriges basindustri har ett ganska bra utgångsläge ur ett klimatperspektiv. Processerna är internationellt sett koldioxideffektiva och elförsörjningen är till stor del redan koldioxidfri. Det finns en medvetenhet om klimatfrågan både hos industrin och hos kunder och det finns ett relativt gott samarbete mellan industrin och myndigheter. Kunskapen och kompetensen om klimatfrågan är hög. Möjligheterna att hålla sig inom utsläppstaket till 2020 är inom räckhåll.
Svårigheterna uppstår när man tar det berättigade långsiktiga tidsperspektiv som klimatfrågan kräver. Även om möjligheten till fortsatta effektiviseringar är goda de kommande tio åren, så betyder inte det att industrin står väl rustade för det som kommer krävas därefter (eller t.o.m. tidigare med nya skarpare klimatmål). Dessa två rundabordssamtal har inte handlat om hur industrin och politiken bäst möter kortsiktiga behov och problem, utan hur svensk stål- och cementindustri ska kunna ha möjlighet att producera material och produkter med minimala utsläpp på längre sikt. Frågeställningen har varit vad som behöver göras de kommande 10 till 20 åren för att skapa förutsättningar för fortsatta reduktioner efter 2030
Samtalen tog sin utgångspunkt i att långsiktiga utsläppsmål nära noll ska nås och att detta innebär flera stora förändringar som direkt och indirekt berör basindustrin, t.ex. att konkurrensen om biomassa ökar, att elproduktion kan förväntas vara koldioxidfri och dessutom variabel, och att skillnaderna mellan I- och U-länder kommer att minska vilket påverkar både konkurrenssituationen och hur ansvaret inom den globala klimatpolitiken fördelas.
Texten nedan är en sammanfattning av hur samtalen utvecklade sig och kontentan av vad som sades blandat med lite faktaunderlag för att lätta upp läsningen.
512
Bilaga 16
Teknik och marknader till 2050
Utsläpp 2015 och 2050
Stål- och cementindustrin representerar Sveriges största punktkällor för fossila utsläpp av koldioxid och står även för en stor andel av Sveriges energianvändning. Stål- och cementindustrin orsakar både energi- och processrelaterade utsläpp. De energirelaterade utsläppen per producerad mängd material har sjunkit de senaste åren tack vare energieffektiviseringar och ökad andel alternativt bränsle (framförallt för cementindustrin) medan processutsläppens relation till produktionsvolymen har varit oförändrad.
Till år 2050 bör utsläppen av växthusgaser från dessa basindustrier vara så nära noll
som man kan komma. Denna målsättning är i linje med 2-gradersmålet.
Utgångspunkten för samtalen har varit att Sverige ska ha en industri som är både konkurrenskraftig och utan utsläpp till 2050. Denna utgångspunkt motiveras av vår tillgång till goda naturresurser, vår kompetens, vårt klimatansvar ur både ett produktions- och konsumtionsperspektiv, samt vårt ansvar för att driva en teknikutveckling som gynnar både oss och den globala klimatpolitiken på längre sikt.
Stål och cement utan utsläpp 2050
Effektiva lösningar för att reducera utsläppen ner till noll från cement- och ståltillverkning omfattar insatser längs hela kedjan från råvara till slutanvändning. Att effektivt sänka utsläppen så pass mycket innebär att reducera både utsläppen från själva
grundprocessen, effektivisera hela flödet från råvara till slutanvändning, samt att öka återvinningen av material.
Utsläpp från grundprocessen (både energi- och processutsläpp): Grovt sett finns tre
större möjligheter att reducera utsläppen från själva processerna; (i) att introducera koldioxidinfångning och lagring (CCS), vilket kan reducera både bränsle- och processrelaterade utsläpp, (ii) att skifta från fossila råvaror/energi till biomassa, vilket reducerar främst bränslerelaterade utsläpp men även processrelaterade från stålindustrin, och (iii) att skifta grundprocess helt och hållet genom t.ex. elektrifiering. För cement ses idag en kombination av biomassa och CCS som det långsiktigt mest realistiska alternativet att reducera utsläppen från själva grundprocessen. CCS är även ett alternativ
1
för stålframställning om man behåller masugnarna, men här finns flera
andra tänkbara lösningar. I tidshorisonen till 2050 är t.ex. direkt reduktion med vätgas (framställt från förnybar el eller biomassa) tänkbart. Därutöver finns andra sätt att reducera järnmalm som visat sig fungera i laboratorieskala, t.ex. elektrolys (s.k. elektrowinning), som också kan bli aktuella på lång sikt, d.v.s. bortom 2050.
Processeffektivisering och nedströms effektivisering av materialflöden kommer vara
nödvändigt och motiverat både av kostnads- och resurshushållnings skäl. Potentialen för effektivisering inom befintliga processer är dock begränsad. Uppskattningarna av potentialen för att effektivisera befintliga processer varierar mellan 15 och 30 %
1
Detta alternativ kan även kombineras med att ersätta den vanliga koksen med biokoks
513
Bilaga 16
beroende på ekonomi och tidshorisont. Den tekniska potential till nedströms materialeffektivisering vid tillverkning av olika slutprodukter bedöms som teoretiskt stor. Inkluderars även effektivare användning (t.ex mindre kontorsyta, mindre storlek på fordon) uppskattas den teoretiska potentialen till 50 % i vissa fall. Den praktiskt möjliga potentialen är dock betydligt mindre, åtminstone på kort sikt. Med introduktion av nya processer kommer det även att finnas nya behov och möjligheter till effektiviseringar och även nya sätt att t.ex. integrera förändrade värmeflöden eller eleffektivisering.
Återvinning av material: Det är generellt energieffektivare att producera nya material
från återvunna råvaror än att producera det från jungfrulig råvara, men även bearbetningen av material från återvunna råvaror är energiintensiv. För stål innebär en övergång till återvunnet material även en övergång från att använda koks/masugnteknik till elektrifiering via ljusbågsugnar. Ökad återvinning är en naturlig utveckling för stål av ekonomiska skäl med globalt ökad tillgång på skrot. I dagsläget är det inte aktuellt att göra ny cement av cement som använts i betong. Riven betong återanvänds istället som fyllnadsmaterial och kan i vissa fall karbonatiseras och således suga upp en del av de processutsläpp materialen en gång orsakat vid tillverkningen. Gammal betong återanvänds även i ny betong idag. Ökad återvinning är en viktig strategi redan idag men kan utökas ännu mer.
Dessa tre övergripande strategier är kompletterar varandra. Effektivisering och återvinning stöds redan idag och utvecklas ständigt, drivet både av energipolitik, resurshushållningspolitik och av ekonomiska och industristrategiska skäl. Det som tidigare inte har uppmärksammats är behovet att även reducera (eliminera) utsläppen från själva grundprocesserna ner till noll. Här räcker det inte att ”addera ett filter” till befintliga processer. Större investeringar i teknik och systemutveckling måste göras och innefattar nyinvesteringar i själva grundprocesserna.
Ekonomi, tidsperspektiv och kunskap i Sverige
Kostnaderna för att introducera noll-utsläppsteknik i dessa processer är svåra att
prognosticera då tekniken inte är kommersiellt tillgänglig. De flesta prognoser pekar dock på att konstruktionsstål skulle bli ca 20 till 30 % dyrare att tillverka och cement ca 70 till 100 % dyrare jämfört med idag. Att producera cement och stål utan utsläpp innebär således substantiellt ökade produktionskostnader utan att materialets egenskaper förbättras på något avgörande sätt (förutom klimatmässigt). För slutkonsumenterna och samhällsekonomin som helhet beräknas dock de extra kostnaderna för att göra cement och stål utan utsläpp vara mycket låga, runt 1 % av den totala byggkostnaden för ett hyreshus eller av det slutgiltiga priset på en bil.
Tidsperspektivet och investeringscykler: Relevant för innovation och teknisk förändring
är att cement- och järn- och stålindustrin kännetecknas av processer som drivs i kontinuerlig drift under lång tid där större investeringar sker med flera års mellanrum. De befintliga masugnarna för stålframställning och roterugnarna för cement kan tekniskt sett hållas i drift bortom år 2050. Större nyinvesteringar och uppgraderingar sker med långa tidsintervall. Detta sker ungefär vart 15:e till 20:e för masugnen och endast vid behov när det är ekonomiskt lönsamt att stänga ner roterugnen den tid det
514
Bilaga 16
krävs för större ombyggnader för att t.ex. öka energieffektiviteten. Bra tillfällen att introducera och bygga om processer anpassade för noll-utsläpp kommer bara vid ett fåtal tillfällen fram tills 2050. Tekniken för nollutsläpp måste finnas tillgänglig, d.v.s vara utvecklad, demonstrerad och vara ekonomiskt motiverad, vid dessa investeringstillfällen.
Kunskap och kapacitet i Sverige för nollutsläppsteknik: Medvetenheten om utmaningarna
med nollutsläpp har ökat markant de senaste åren. På Europeisk nivå har industrins branschorganisationer framställt ett antal ”färdplaner” för att visa på hur de kan nå nollutsläpp till 2050
2
,
3
och vilka insatser som behövs. I Sverige har både cement- och
stålindustrin utvecklat scenarier och visioner för hur deras framtid kan se ut i ett nettonollsamhälle 2050. Ett antal relevanta ”strategiska innovationsagendor” har också framställts, bl.a. en om processindustrin och CCS och en om metalliska material
4
.
Cementindustrin bedriver idag utvecklingsarbete för att öka andelen alternativa bränslen och analyserar möjligheterna till en demonstrationsanläggning för CCS
5
.
Utveckling av infångningsteknik ingår inte i kärnverksamheten idag, men kunskap finns inom akademin i Sverige. Svensk stålindustri har en bred kunskapsbas att stå på vad gäller forskning och utveckling och kan till stora delar kunskapsmässigt driva utvecklingen mot nollutsläppslösningar inom Norden. En pilotanläggning för utsläppssnål produktion av stål med CCS-teknik bedrevs framgångsrikt i Luleå under det s.k. ULCOS-projektet. Inom ”Järn- och Stålindustrins Energianvändning”, förkortat JoSEn, bedrivs forskning och utveckling kring ökad användning av biomassa i järn- och stålproduktion och inom det strategiska innovationsprogrammet Metalliska material pågår en teoretisk studie kring vilken utsläppsreduktion som skulle kunna uppnås i en masugn om idag känd teknik för utsläppsminskning kombineras på optimalt sätt. Därutöver bedriver t.ex. LKAB och SSAB egen forskning inom området
6
.
Hur ser marknaden ut idag respektive 2050?
Stålindustrins marknader är globala och har historiskt kännetecknats av cykliska fluktuationer mellan utbud och efterfrågan. Sedan finanskrisen 2008/2009 har den globala stålindustrin haft en stor överkapacitet drivet av bl.a. Kinas kraftiga expansion åren före. Cementindustrin upplever mindre fluktuationer och marknaden är mer anpassad till de naturliga konjunkturcykler som finns på den regionala byggmarknaden.
Stålindustrin producerar många olika och komplexa produkter och svensk stålindustri har utvecklats mot specialstål av hög kvalité med högt förädlingsvärde. Detta är ett av skälen till att Sverige fortfarande har en livskraftig stålindustri. Denna utveckling har pågått länge men fick en rejäl skjuts efter varvskrisen då den största inhemska avnämnaren till konstruktionsstål försvann. Till 2050 förväntas den globala efterfrågan på stål fortsätta att öka men en allt större del av stålet kommer i framtiden komma ifrån skrot. Ett globalt behov av jungfruligt stål från järnmalm kommer att finnas bortom
2 Cembureau (2013) The role of Cement in the 2050 low carbon economy. Cembureau
www.cembureau.be
; Eurofer (2013) A steel
Road Map for a Low Carbon Europe 2050. Eurofer 2013 3 Global Technology Roadmap for CCS in industry, Steel Sectorial Report, J. P. Birat et. Al. 2013 4 Energiforsk (2015) Processindustrin och nollvisionen; Jernkontoret (2013) Nationell samling kring metalliska material 5
Cementas nollvision, se http://www.cementa.se/sv/nollvision 6
Efter rundabordssamtalen har SSAB, LKAB och Vattenfall gemensamt presenterat ett initiativ på att satsa på vätsgasreduktion för järnframställning
515
Bilaga 16
2050 men prognoser från bl.a. World Steel pekar på att tillväxten efter 2030 kommer att mötas främst av ökad skrotbaserat stål och att direktreduktion (DRI) kommer att öka där det finns konkurrenskraftig gas.
Cementindustrin ser inga stora förändringar i marknadsstrukturen till 2050. Byggmaterial är en till största del lokal och regional produkt, även om t.ex. klinker handlas globalt på en spotmarknad så är det endast i mindre omfattning. Cementfabriker kommer sannolikt att fortsätta vara storskaliga (de omsätter mycket värme vilket gör detta energieffektivt) och den nuvarande industristrukturen kommer med stor sannolikhet att finnas även 2050. Möjligheterna att variera produkten eller att substituera mot trä eller stål i konstruktionen finns men är inget som bedöms ha en avgörande betydelse för de stora fysiska flödena av byggmaterial. Det långsiktiga behovet av byggmaterial är relativt konstant beroende av befolkning och trender inom bostadsstandard, och kan därför relativt säkert förutsägas. Ett ökat fokus på rivning kan komma i framtiden då stora delar av miljonprogrammets hus behöver renoveras eller rivas med möjligheter att låta byggmassorna återta en del koldioxid.
Nya nischer och produkter: Ambitiösa klimatmål kommer att innebära nya behov av
specialprodukter anpassade för klimatsmart teknik. För stålindustrin erbjuder bl.a. ny klimatteknik (bränsleceller m.m.) nya marknader där det behövs stål med höga kvalitetskrav och därmed högre pris/förädlingsvärde. Cementindustrin ser sin produkt (byggmaterial) som relativt oförändrad, d.v.s. en energiintensiv bulkprodukt som ska möta framtida byggbehov. Konkurrens i framtiden på cementmarknaden kommer att fortsatt ske på pris och logistik (närhet).
Andra förändringar till 2050: I en framtid där samhället nått nollutsläpp kommer mycket
att ändras jämfört med idag. I tidsutrymmet fram till 2050 bör man även räkna med att relativpriser mellan olika energibärare kan ändras. En strikt klimatpolitik kommer att öka konkurrensen om tillgängliga biomassaresurser samtidigt som kostnaderna för förnybar el fortsätter att minska. Biomassa kommer att användas i de sektorer och användningsområden där det finns bäst betalningsvilja (t.ex. i bioraffinaderier för produktion av kemikalier och transportbränslen) vilket styrs bl.a. av vilka andra alternativ som finns. Betalningsviljan för förädlad biomassa för processvärme i cement- och stålindustrin kommer att avgöras av kostnaderna för andra nollutsläppsalternativ som t.ex. elektrifiering, vätgas eller naturgas med CCS.
I samband med eventuella skiften av energibärare kan den energiintensiva industrins roll i energisystemet ändras på längre sikt. Med en ökad elektrifiering och/eller övergång till väte kan stålindustrin t.ex. ta ett framtida balansansvar på elmarknaden. Satsningar på väte/metan kan betyda integrering med omkringliggande energisystem som fjärrvärme- och gasinfrastrukturen, och CCS-teknik kan behöva delar av industrins spillvärme. Detta kan dels skapa nya intäkter för industrin men även reducera andra, t.ex. används idag stålindustrins restgaser (hyttgaser) för produktion av el och fjärrvärme i Luleå och Oxelösund och cementindustrins spillvärme för elproduktion och fjärrvärme i Slite.
Vad händer i resten av världen?
Den globala klimatpolitiken och även insatser för teknikutveckling för energiintensiv industri har hittills varit inriktad på energieffektivisering.. De senaste fem åren har
516
Bilaga 16
framförallt EU och Japan men även Kina, Brasilien, USA m.fl. börjat satsa på forskning och utveckling av teknik som skulle kunna ge större reduktioner än enbart energieffektivisering. Främst har man fokuserat på CCS men även andra satsningar på elektrifiering, biomassa, och vätgas har inletts. Medvetenheten om den långsiktiga utmaningen för energiintensiv industri finns inte längre bara i EU utan delas av alla större länder.
Energipolitiken, som är en del av industripolitiken, har i de flesta länder undantagit
energiintensiv industri från den generella skattenivån på energi (med vissa variationer). Även inom Sverige och EU hålls elpriser på en kontrollerad nivå via minimiskatter, delvis fri utdelning av utsläppsrätter m.m. I flera länder med snabb utveckling (Kina, Indien, Brasilien) har energi och el till energiintensiva industrin subventionerats av industripolitiska hänsyn.
Klimatpolitiken globalt påverkar också förutsättningarna för vad som kan/bör göras i
Sverige. Efter Parisöverenskommelsen i december 2015 står det klart att ett globalt utsläppspris eller handelssystem inte kommer att utvecklas i närtid utan att klimatregimen fortsätter att utvecklas ”bottom-up” drivet av de olika ländernas ambitioner och prioriteringar. De olika ambitionsnivåerna är ett grundproblem för energi-och handelsintensiva produkter som tillverkas i Sverige/EU som då riskeras att prismässigt utkonkurreras av produktion från länder med lägre klimatambitioner. Samtidigt öppnar Paris-överenskommelsen upp för fler initiativ mellan den privata sektorn och olika länder som t.ex. sektorsansatser, koppling av regionala handelssystem, bilaterala överenskommelser inom handelsområdet, och tekniksamarbeten som skulle kunna motverka snedvridningen i konkurrens.
Det är osäkert hur den globala klimatpolitiken kommer att utformas de närmaste åren. En svensk strategi måste följa och ta hänsyn till den globala utvecklingen, men det bör även ingå i en svensk strategi att själva eller på EU nivå ta initiativ till hur energiintensiv industri bör hanteras inom den globala klimatpolitiken så att fler länder kan ta ansvar för utvecklingen.
En svensk strategi bör även definiera på vilken geografisk nivå satsningar ska göras. Mycket forskning och demonstrationsinsatser sker (eller borde ske) på EU-nivå via det s.k. NER 300 programmet eller t.ex. Horizon 2020. Förutsättningarna skiljer sig dock väsentligt åt mellan länder, även inom EU. För stålindustrin är det i dagsläget framförallt samarbete inom Norden som är aktuellt då man har ungefär samma förutsättningar och ett upparbetat samarbete. Cementindustrin deltar i forskningssamarbeten inom ramen för europeisk cementforskning för t.ex. avskiljningsteknik.
517
Bilaga 16
Styrmedel och strategier
Utmaningen för stål- och cementindustrin i Sverige är att utveckla och introducera ny teknik som i dagsläget varken är kommersiell (d.v.s. lönsam) eller tillräckligt beprövad och utvecklad.
I Figur 1 ges en förenklad men användbar skiss som visar på hur en normal ”innovationskedja” ser ut från första idéerna via testning, demonstration och introduktion till en långsiktigt hållbar marknad.
Figur 1. Schematisk skiss för marknadsutveckling av ny teknik med olika typer av stöd längs med innovationskedjan.
Delarna i innovationskedjan hänger samman. Tydliga visioner och trovärdiga utsikter för en framtida hållbar marknad styr vilka forskningsinsatser som görs och vilka risker företag är beredda att ta för att engagera sig i demonstrationsprojekt och sätta nya produkter på marknaden. Utvecklingen sker heller aldrig ”linjärt” som det ser ut i Figur 1 utan bedrivs oftast längs med hela innovationskedjan samtidigt. Vissa nya tekniker visar sig vara mer konkurrenskraftiga än vad man tidigare trott medan andra lösningar visar sig sämre och dyrare än vad som först prognosticerats. Urvalet av möjliga lösningar minskar med tiden allt eftersom de ”testas” på marknaden. Detta tillhör en normal dynamisk utveckling.
Nedan ges nuläget för de olika stegen i innovationskedjan samt diskuteras möjlighet till förstärkning.
Forskning:
Den klimatmotiverade forskningen för energiintensiv industri har länge varit inriktad mot energieffektivisering men ansvaret för att driva och utveckla process-relaterad forskning med sikte på större utsläppsreduktioner har inte varit tydligt hos någon aktör. Mycket kunskapsutveckling mot nollutsläpp inom industri faller utanför traditionell energiforskning såsom CCS, elektriska processer m.m. Energimyndigheten har utbetalat
Forskning Demonstration/
pilot
Utvec k li n g sfaser
Nisch-marknad/
introduktion
Långsiktigt hållbar
marknad
Finansiellt stöd till Forskning och demonstration Tydlig vision som motiverar industriforskning
Stöd till nischmarknader via subventioner, upphandlingsregler, kvoter för gröna material, Samarbeten med kunder, krav m.m.
Stöd via CO
2
-
pris, skatter, reglering
Stöd och planering för infrastruktur, standarder
Typer av statl igt stöd
518
Bilaga 16
drygt 1,2 miljarder kronor/år i energiforskningsanslag de senaste åren uppdelat på olika temaområden. Ett av de minsta temaområdena är energiintensiv industri som stått för omkring sju procent av utbetalade medel. Framförallt har detta gått till energieffektivisering. Delområdet järn- och stålindustri utgör en fjärdedel av utdelade medel till energiintensiva industrin.
Finansiering till demonstration:
Sverige hade ett demonstrationsprogram mellan 2007 och 2009 på totalt 875 miljoner riktat mot större industrianläggningar. EU har NER300
7
som finansierar demonstration
inom energiområdet (förnybar energi och CCS) sedan 2011. Erfarenheter hittills har varit att det är svårt att få till bra demonstrationsprogram inom energiintensiv industri. Rundabordssamtalen pekade bl.a. på problem med timing, krav på motfinansiering och avsaknad av nischmarknader. Efter 2020 kommer EU att lansera ett nytt initiativ (NER400) som förväntas kommer ge bättre möjligheter till demonstrationsprogram för energiintensiv industri.
Stålindustrin i EU var nära att starta ett demonstrationsprojekt för CCS med stöd av NER300, men det avbröts i sista stund, bl.a, på grund av finanskrisen. Cementsektorn i EU letar för närvarande efter lämpliga ställen att driva ett pilotprogram för cementproduktion med en syrgasprocess och CCS. Möjligheterna att lyckas med ett demonstrationsprojekt beror delvis på riskdelning med staten/EU, men även på om företagen upplever att det finns en avsättning för produkten (som kan kosta betydligt mer) via någon lämplig nischmarknad.
Nischmarknader/tidig introduktion:
Ny teknik använd i liten skala tenderar att kosta mycket. Att finna en nischmarknad som kan acceptera den högre kostnaden för vidare utveckling av både tekniken i sig, av produktionsprocesser och av marknaden har historiskt visat sig vara en avgörande del för att göra ny teknik konkurrenskraftig. Framförallt har detta lett till betydande kostnadsreduktioner, s.k. ”lär-effekter” som är en kombination av skal-ekonomi, teknikutveckling och marknadsutveckling längs med hela värdekedjan.
Idag finns det inga nischmarknader som är beredda att betala en premie för grön cement eller grönt stål. Nischmarknad kan skapas eller uppmuntras på flera sätt via antingen styrmedel eller vi konsumenttryck. Oftast har det funnit en kombination av frivilliga och tvingande regleringar när nischmarknader skapas.
Det är möjligt att skapa en nischmarknad med regleringar via t.ex. en kvotplikt, ”CO
2
-
premie” (t.ex. subvention betalad för lagrad koldioxid), inmatningstariff för lagrad koldioxid eller via upphandlingskrav i likhet med vad som gjorts för att främja utvecklingen av förnybar el. Dessa förslag är hittills outredda och riskerar att komma i konflikt med t.ex. EUs regelverk för statsstöd. Med en tidshorisont till 2050 bör Sverige utgå från att dagens regelsystem kan ändras och att Sverige kan påverka EU´s regelverk i önskad riktning. Förslagen ovan kan också vara svåra att implementera rent praktiskt,. Att t.ex. använda sig av offentlig upphandling kan vara ett effektivt alternativ för cement då produkten är relativt homogen och den offentliga sektorn (via offentliga byggnader, vägar, broar m.m.) är en stor kund på en i huvudsak nationell/regional marknad.
7
NER300; New Entrants Reserv Program inom EU som finansierar demonstrationsprojekt inom förnybar energi och CCS genom intäkterna från reservpotten av 300 miljoner utsläppsrätter inom EU
519
Bilaga 16
Trafikverket har börjat ställa krav på byggprojekt ut ett klimatperspektiv
8
vilket kan
utvecklas i framtiden. För stålsektorn skulle dock offentlig upphandling troligtvis vara svårare då stål är en mer varierad produkt med betydligt fler användningsområden och med flertalet kunder som finns på en global marknad.
En nischmarknad behöver inte nödvändigtvis handla om själva slutprodukten utan kan även gälla lämpliga energibärare för industrin. T.ex. skulle en satsning på vätgas som framtida energibärare för industrin skulle kunna motiveras av behovet av energilagring och balanstjänster som behövs för att säkerställa leveranssäkerhet i ett framtida elsystem med stora mängder väderberoende och variabel produktion. Vätgas skulle då produceras när den väderberoende elproduktionen är hög och elpriset nära noll. Vid de tillfällen som den väderberoende elproduktionen är för låg skulle vätgasen omvandlas till el. En stor del av året skulle dock vätgasen kunna användas av den energiintensiva industrin. Kostnaderna för detta skulle dock främst belasta kundkollektivet av elkonsumenter eftersom vätgaslagringen behövs för att säkerställa elsystemets balans.
Frivilliga samarbeten längs med värdekedjan skulle kunna vara att få tillverknings/byggindustrin att frivilligt betala en premie för att sälja sina slutprodukter med grönt stål/cement och skulle kunna möjliggöras av att priset på konsumentprodukten vida överstiger den ökade kostnaden för nollutsläpp (någon procentenhet). Tillverkningsindustrin som köper materialet är dock även de hårt konkurrensutsatta och även små minskningar i vinstmarginaler är svåra att acceptera. Möjligheten ligger i att samarbetet skapar ett mervärde, manifesterat via t.ex. en märkning eller certifiering, vilket gör grönt cement/stål mer attraktiva för slutkunden och betingar därför ett högre värde/pris.
Materialets klimatpåverkan är idag osynligt för slutkonsumenten och betalningsviljan för att få ”grönt stål ” i sina fordon eller ”grön cement” i sina hus är okänd. Ett första steg i en utveckling för att underlätta en mer konsumentdriven omställning borde vara (i) information via märkning och certifiering baserad på krav på enklare livscykeldata. Industrin och myndigheter behöver börja med några enkla steg för att undersöka och lära sig om (ii) kunders betalningsvilja vilket hänger på rätt information och t.ex. märkning. Dessutom behöver man ta reda på (iii) hur man kan underlätta för marknadsnischer som under de närmsta åren är beredda och har möjlighet att betala en premie i produktionsledet för att främja en marknadsutveckling. Detta skulle också stärka förtroende hos företag att tydligare prioritera och satsa/engagera sig i demonstrations- och pilotprojekt.
Infrastruktur:
Vid en utveckling som innefattar skiften av energibärare (vätgas, metan, elektrifiering) eller introduktion av CCS är tillgång till infrastruktur viktigt. På längre sikt finns flera intressanta utvecklingsmöjligheter till integration med vätgas/metan/el men även CCS/CCU
9
kan bli aktuella efter 2025. Infrastruktur innefattar dels den fysiska
infrastrukturen i form av rörledningar, dels organisationen kring dessa med ägande, reglering kring nät-tillgång, tillstånd, kostnadsfördelning och ansvar m.m. Infrastrukturen behöver utvecklas stegvis och i takt med industrin; t.ex. har det börja
8Se Trafikverkets klimatkrav på infrastruktur:
http://www.trafikverket.se/om-oss/nyheter/Nationellt/2016-02/klimatkrav-i-
byggprojekt---ett-viktigt-steg-mot-klimatneutral-infrastruktur/
9
CCS, Carbon Capture and Storage; CCU : Carbon Capture and Usage.
520
Bilaga 16
med transport av gas i lastbil, skepp, via mindre nät m.m. för att senare skalas upp. Detta är en utmaning och kräver långsiktig planering från myndigheternas sida. Planering, tillstånd och slutligen investering i ny infrastruktur tar långtid. För svenska kraftnät tar det normalt 8 till 10 år att bygga större ledningar och då har man ändå redan ett regelverk på plats.
Långsiktiga marknader:
En långsiktigt hållbar marknad för nollutsläppmaterial finns när en kritisk massa av länder har krav på nollutsläpp. De länder som gått före kommer då ha en fördel dels genom att exportera klimatsmarta material och dels genom att exportera sitt kunnande och sin teknik. Det kommer dock att finnas en besvärlig övergångsperiod där Sverige och EU har, enligt det globala klimatpolitiska ramverket, ett större ansvar och därmed högre ambitioner för utsläppsreduktioner jämfört med t.ex. Brasilien, Kina, Indien m.fl.
Med skillnaderna i ambitionsnivå mellan konkurrerande länder finns det ett uppenbart problem med att långsiktigt driva en utveckling mot nollutsläpp och samtidigt bibehålla möjligheten till energiintensiv industri i Sverige (och EU) utan kompletterande åtgärder. Detta illustreras tydligt av debatten kring EU ETS där konkurrensutsatt industri kompenseras bl.a. genom att viss tilldelning av utsläppsrätter är kostnadsfri för att undvika ”koldioxidläckage”
10
. Tänkbara åtgärder för att kombinara höga klimatambitioner med god konkurrenskraft för energiintensiv industri diskuteras för närvarande inom EU via mer konsumtionsbaserade styrmedel såsom materialskatt, koldioxidavgifter på material, och fortsatt kompensation via tilldelning av utsläppsrätter. Frågan om koldioxidtullar och andra handelsåtgärder kommer också upp i diskussionerna då och då. Dessa insatser ligger på EU-nivå, men Sverige behöver aktivt lyfta frågan inom en industristrategi.
Var står vi idag?
Det positiva som har hänt de senaste åren är att trovärdigheten i Sveriges, EU:s och övriga länders långsiktiga klimatåtaganden har ökat väsentligt, vilket också avspeglas i industrins intresse för en långsiktig utveckling mot nollutsläpp som ökat markant under samma tid. Insikten att det finns stora resurser förnybar energi både med acceptabla miljöeffekter och till rimliga kostnader har också ökat markant de senaste åren.
För energiintensiv industri finns det idag teknik under utveckling som på längre sikt kan reducera utsläppen ner mot noll. Riskerna förknippade med teknikutveckling är både tekniska, ekonomiska och politiska. De olika teknikerna behöver demonstreras och utvecklas vidare, men idag råder osäkerheter om de långsiktiga marknadsvillkoren och det saknas nischmarknader och stöd som kan motivera riskfyllda investeringar i demonstrationsanläggningar för vidare utveckling.
De ekonomiska och politiska riskerna intimt hänger ihop då klimatpolitiken behövs för att göra nollutsläppslösningar lönsamma. Från ett industriperspektiv står idag den långsiktiga klimatpolitikens utformning för den största risken om man vill gå mot nollutsläpp. Frågan är hur ansvaret för att reducera alla risker bör delas mellan staten, konsumenter, respektive privata företag
10
Koldioxidläckage; att verksamheter flyttar ifrån Sverige på grund av klimatpolitikens kostnader
521
Bilaga 16
Förslag till strategi:
Både politiken och industrin har på senare år skiftat fokus från kortsiktiga utsläppsreduktioner till att ta sikte på de långsiktiga utmaningarna som tvågradersmålet (och ambitionen om 1,5 grader) innebär, vilket inger hopp. Rundabordsamtalen har handlat om stål- och cementindustrierna, men den grundläggande problemställningen med långsiktiga klimatambitioner och industriutveckling gäller i princip alla energiintensiva industrier såsom petrokemi, aluminium, kalk, massa- och papper samt gruvindustrin.
En långsiktig utveckling av den energiintensiva industrin mot noll-utsläpp kräver en integrerad politik som innefattar olika typer av stöd längs med hela innovationskedjan. Med en genomtänkt strategi från början är det enklare att driva en aktiv dialog för att påverka EU. För detta behövs det även en tydlig styrning av myndigheter för att, med ett helhetsgrepp, styra, utveckla, koordinera och kontinuerligt utvärdera statliga insatser.
Rundabordsamtalen har identifierat ett antal svaga områden som idag behöver förstärkas för att driva utvecklingen i rätt riktning. Det finns idag brister i myndighetsansvaret som bottnar i avsaknaden av en tydlig svensk industrivision. Det finns även brister i de befintliga stödformerna längs med innovationskedjan. Många satsningar på forskningsområdet hade kunnat lyckas bättre om staten infört styrmedel som stimulerat efterfrågan på den nya tekniken.
Förslagen nedan är steg som kan tas de kommande fem till tio åren för att möjliggöra fortsatta utsläppsreduktioner åren därefter.
x En industristrategi för nollutsläpp: En långsiktig politik för att stödja svensk
energiintensiv industri behövs men den kan inte bara fokusera på reduktionsmål utan måste ha en tydlig industri- och teknikpolitisk inriktning. Detta innebär att man inom en industristrategi måste utveckla former för hur de betydande ekonomiska och politiska riskerna som det innebär för industrin att investera i utveckling av nollutsläppsteknik ska hanteras. En industristrategi behöver också beakta att utmaningarna skiljer sig åt mellan branscher. En svensk industristrategi måste leva och utvecklas med hänsyn tagen till både teknisk utveckling och omvärldsfaktorer som den internationella klimatpolitiken. Inom ramen för en industristrategi behövs också en tydligare styrning av myndigheter för att driva och koordinera insatser.
En industristrategi för nollutsläpp kommer att beröra flera politiska agendor. Det faller sig naturligt att den utgår från nyindustrialisering och därmed ligger närmast Näringsdepartementet. Denna strategi bör vara beslutad senast år 2018 för att möjliggöra vidare insatser. Inte minst behövs denna strategi som underlag i arbetet med en forskningsproposition år 2020.
x Finansiering och riskdelning för demonstrationsprojekt och infrastruktur: Inom
ramen för en industristrategi bör Sverige vara villig att stödja demonstrationsprojekt för energiintensiv industri. Demonstration i större skala är en viktig del av utvecklingsprocessen och det är rimligt att staten tar en del av den ekonomiska risken. Att via politiken stödja teknik innebär alltid risker, men
522
Bilaga 16
risker måste accepteras inom ramen för en bredare industriell utvecklingspolitik. Även industrin förväntas ta en del av risken. I detta ingår också satsningar på nödvändig infrastruktur. Infrastruktursatsningar innefattar alltid myndigheterna via tillstånd, ”ledningsrätt”, reglering och finansiering och eventuellt statligt ägande. Den infrastruktur som kan behövas är ledningar och lagring för koldioxid, vätgas och metan samt förstärkta elnät.
x Främja efterfrågan: Efterfrågan på cement och stål med noll-utsläpp behöver
utvecklas genom att skapa nischmarknader som kan motivera industrin till investeringar. Insatser omfattar allt från reglerade nisch-marknader (kvotplikt materialskatt m.m.) till mer konsumentdrivna marknader via t.ex. samarbeten längs med värdekedjan. Detta är idag okänd terräng för basmaterial men behöver förstås bättre. En första insats är att, tillsammans med industrin, utveckla och stödja bättre information till slutkonsumenter om basmaterialens klimatavtryck i slutprodukter. Möjligheten att använda upphandling som ett instrument och att via reglering utveckla nischer, i likhet med vad som gjorts för förnybar el och transportbränslen, bör också undersökas.
523
Bilaga 17
Mobilitet med minskad
klimatpåverkan
Rapport till Miljömålsberedningen och Mistra
Anna Kramers
mars 2016
524
Bilaga 17
1. Introduktion ................................................................................................................... 3

2. Mobilitet ........................................................................................................................ 4

2.1 Utvecklingstendenser .............................................................................................. 4

2.2 Centrala utvecklingsområden .................................................................................. 5

3. Möjligheter och hinder för minskning av växthusgaser ................................................ 6

3.1 Möjligheter .............................................................................................................. 6

3.2 Hinder ...................................................................................................................... 7

4. Samverkan mellan stat och marknad ............................................................................. 9

4.1 Ansvar och roller ..................................................................................................... 9

4.2 Olika marknader som är kopplade till mobilitet och tillgänglighet ....................... 10

5. Åtgärder och styrmedel och som kan få önskvärda förändringar till stånd ................. 11

5.1 Åtgärder ................................................................................................................. 11

5.2 Styrmedel ............................................................................................................... 13

6. Slutsatser ...................................................................................................................... 14

Referenser ........................................................................................................................ 15

Appendix A - Utkast till förslag på åtgärdsplan, vision och mål .................................... 16

525
Bilaga 17
1. Introduktion

Miljömålsberedningen (MMB) och forskningsstiftelsen Mistra har gemensamt identifierat områden som de önskar förbättra sin kunskap om. De vill veta var forskningsfronten ligger, hur området drivs idag och hur det skulle kunna drivas framöver för att bidra till att klimatmålen nås. Denna rapport avser att ge en bild av kunskapsläget inom mobilitet främst inom Sveriges gränser. För att samla kunskap om mobilitet genomfördes två rundabordssamtal som leddes av en rapportör. Deltagarna vid rundabordssamtalet bestod av experter ifrån näringsliv och akademi som under samtalen fick ge input till frågor som skickats i förväg. Rapportören sammanställde därefter rundabordssamtalen i föreliggande rapport. Deltagarna vid samtalen har getts möjlighet att lämna synpunkter och förbättringsförslag som inarbetats i slutversionen. Även Jonas Åkerman, KTH, expert på transport och klimatfrågor har gett synpunkter som inarbetats.
Rundabordssamtalet utgick ifrån följande frågeställningar under det första mötet:  Hur påverkar utvecklingen inom ert diskussionsområde (mobilitet) möjligheterna att
föra en långsiktig klimat-politik i Sverige? Vilka bedömer du är de centrala utvecklingsområdena för att vi ska kunna minska utsläppen av växthusgaser till nära noll 2050?  Vad ser du för hinder och möjligheter för denna utveckling utifrån ditt perspektiv i
ditt arbete?  Kommer marknaden själv att bidra till en positiv utveckling inom området eller
krävs det en samverkan mellan stat och marknad? Om ja, hur bör då ett sådant samspel materialiseras i termer av information och utbildning, organisation, ansvarsförhållande, finansieringsfrågor etc.?
Inför det andra mötet ställdes följande frågor:  Vad behöver göras för att bryta den negativa utvecklingstendensen med ett ökat
transportarbete för såväl personresor som gods?  Hur ska vi få önskvärda förändringar till stånd? Vilka styrmedel och åtgärder
behövs och vilka ansvar har olika aktörer?  Vad är viktigast att börja med?
Deltagare i rundabordssamtalen Deltagare Titel, organisation
Deltog i möte
Anna Kramers
Rapportör
Dr. Forskare, Avd. chef för Miljöstrategisk Analys (fms), KTH
1 & 2
Peter Arnfalk Universitetslektor, Internationella miljöinstitutet, Lunds universitet
1 & 2
Karin Brundell Freij Dr. Utredare, WSP
1
Daniel Firth Trafikstrateg, Stockholms Stad
1
Anders Gullberg F.d. adjungerad professor i teknikhistoria, KTH 1 & 2 Håkan Johansson Nationell samordnare klimatfrågor, Trafikverket 1 & 2 Maria Lindholm Dr. Forskare, Föreståndare för Northern Lead, Chalmers
1 & 2
Lena Smidfelt Rosqvist Dr. Forskningschef, Trivector
1 & 2
Miljömålsberedningens kansli Deltagare Titel, organisation Deltog i möte Petronella Troselius Sekreterare, Miljömålsberedningen 1 & 2 Anders Wijkman Ordförande, Miljömålsberedningen 1
526
Bilaga 17
2. Mobilitet
Till mobilitet räknas förflyttningar av både människor och gods. Dagens res- och transportmönster styrs till stor del av existerande infrastrukturer och en samhällsplanering som under lång tid prioriterat framkomlighet för bilburna transporter. Detta är inte förenligt med en hållbar samhällsutveckling. Den ökande bristen på effektivitet i transportsystemet är en belastning för både människor och miljö.
2.1 Utvecklingstendenser
Transportområdet präglas av två grundläggande utvecklingstendenser. Det ena är att vi blir rikare vilket leder till att många har råd att konsumera mer transporter och det andra är en globaliserings och regionaliseringstrend, som leder till att både människor och gods transporteras långa sträckor.
Inom EU har det skapats ekonomiska incitament för att möjliggöra fri rörlighet i fredssyfte. I Sverige har vägtrafiken och energianvändningen minskat under åren 2008 till 2014. Minskningen berodde främst på ett relativt högt pris för olja (140 dollar fatet) och en ekonomisk kris som ledde till en nedgång i inrikes transporter. Under åren 2008 - 2014 samverkade dessutom två ytterligare komponenter som ledde till den positiva utvecklingen. För det första gjordes en snabb energieffektivisering som var på väg mot EU-snittet och för det andra ökade användningen av bio-drivmedel. Under 2015 har utsläppen återigen ökat. Trafiken ökar och minskningen i energieffektivisering är inte tillräcklig för att möta den trafikutveckling som sker.
Inom transportområdet bestämmer i hög grad politiken och offentliga myndigheter om utvecklingen och därmed vad som kommer att hända. Att transportsystemet ser ut som det gör idag beror på en kombination av styrning och marknadskrafter. Användning av trafiksystemet idag beror till stor del av hur det tidigare har formats tack vare de beslutsmodeller och/eller det synsätt som finns i planerings- och beslutsprocesser. Det finns idag väldigt starka styrmedel för att gynna ett ohållbart resande och transporterande. Ett av de styrmedlen kan t.ex. vara att bygga en ny väg. Det är bekymmersamt att trafiksystemet inte utvecklas åt ett önskvärt håll. Det är en stor utmaning att förändra systemet. Men trots det finns möjligheter att kunna styra och forma det annorlunda. Det behövs styrmedel som verkar på både kort och lång sikt. Näringslivet verkar kortsiktigt. Samhället bör därför vara en god man för medborgarna och hjälpa till att undvika att vi fattar beslut som är kortsiktigt bra men långsiktigt dåliga beslut.
Det styrsätt som används idag inom transportområdet fokuserar endast på vissa delar av samhällsnyttorna. Det finns synergier med andra områden t.ex. folkhälsa och stadsbyggande som skulle kunna utnyttjas. Bostads-tillväxten förutspås att fördubblas till 2050 i städerna. Det ger i så fall en fördubbling av människor på samma yta som skall transportera sig. Detta är en utmaning som trafikplanerare måste hantera.
Idag går stora trafikleder rakt igenom många städers centrala delar. Trafiklederna generar buller och det transporteras även farligt gods där. I flera områden finns en spänning mellan den täta staden som bygger på närhet och en region som är utglesad. Institutionell trygghet är viktigt när entreprenörer väljer var de skall lokalisera sin verksamhet. Idag är informationen om vilka transportvillkor som kommer att gälla i nya områden bristfällig. Spårbunden trafik kan ge stora effekter genom att långsiktighet skapas.
527
Bilaga 17
Om restiden inte är någon kostnad är det möjligt att bo var som helst. I självkörande bilar är det möjligt att använda restiden till att arbeta eller titta på film. Stadsplanerare brottas med frågan om vad stadens roll är när det gäller självkörande bilar eftersom utveckling av dessa i dagsläget styrs av industrin. Hur skall de planera så att det blir så bra som möjligt utifrån olika behov i staden?
Det finns många möjliga framtida utvecklingar inom mobilitet. Internationella studier indikerar att 20-30% av personbilsflottan kan vara laddbara bilar år 2030. Ett problem med omställningen till en fordonsflotta med låga utsläpp som ofta förbises är att många bilar som kommer att rulla på gatorna år 2030 redan är i trafik. Det pågår en global delningstrend där privata resurser erbjuds till de som är intresserade av hyra en bostad (Airbnb) eller en resa (Uber). Tonåringar överväger om de vill skaffa körkort eller ej. De präglas mer av den virtuella världen och ser inte materiella tillgångar som något nödvändigt. Det utvecklas ny teknik som möjliggör automatiserade industrier som gör att industriproduktion i stort sett kostar lika mycket oberoende av lokalisering. 3Dprintning möjliggör produktion lokalt. Transport av gods kommer att förändras av den utveckling av automation som sker. En liten del av det lätta godset kan i framtiden komma att transporteras med drönare, men huruvida det kommer att vara en hållbar lösning eller ej får framtiden utvisa.
2.2 Centrala utvecklingsområden
Ett område som är av central betydelse för att nå klimatmålen är att skapa ett transportsnålt samhälle som inbegriper ändrade beteenden, samhällsstruktur, infrastruktur och styrmedel, som bidrar till att minska och effektivisera transporterna. Dessutom behöver fordonen effektiviseras och även det sätt som de framförs på. Det behövs också en övergång till förnybar energi som drivmedel.
Ett annat centralt område är att skapa en stark vision för att transportområdet skall nå de klimatpolitiska målen. De närings-, transport- och klimatpolitiska målen behöver integreras och synkroniseras. Målen skall inte enbart styras av industrins behov eller ett enskilt företags strategi. Styrmedel bör utgå ifrån samhällets behov och samtidigt förankras brett i samarbete med industrin. Det är viktigt att de mål som tas fram leder rätt och går att förstå. En nationell myndighet bör ha helhetsansvaret för utfallet av transportsystemet och att stötta en samverkan mellan andra myndigheter som t.ex. kommuner.
Ett nytt synsätt på trafik och transporter bör införas där tillgänglighet är i fokus istället för mobilitet [4, 5]. Transporter är till för att uppnå ett speciellt syfte och inte att förflytta så många fordon eller gods som möjligt. Att det finns plats på gator och vägar är ett medel för att uppnå annat. Tillgänglighet kan ibland tillgodoses med andra medel än genom transport. Genom en digital infrastruktur kan tillgänglighet ges till olika tjänster, arbete, utbildning eller information.
De självförstärkande processerna som gör att fordonsparken ökar och fler vägar byggs behöver brytas. Låt de första stegen i fyrstegsprincipen som används vid planering av infrastruktur få större genomslag, där steg 1 undersöker möjligheten att påverka transportefterfrågan och steg 2 utnyttjar befintlig infrastruktur mer optimalt. Det finns idag mycket ledig kapacitet i trafiken. Digital teknik kan användas på ett strategiskt sätt för att möjliggöra förflyttning av mer gods och personer på befintlig infrastruktur och i den vagnpark som vi redan har. Dynamisk prissättning eller en tillgänglighets- eller framkomlighetspeng kan etableras för att styra användning av infrastrukturen.
528
Bilaga 17
Hur städer planeras och byggs globalt är centralt. Hälften av de städer som skall finnas 2050 är inte byggda än. Om de planeras och byggs på det konventionella sättet så kommer det inte att fungera. Tillgänglighet och mobilitet (både för person- och godstransport) bör finnas i åtanke från början då nya områden byggs så att efterhandskonstruktioner undviks. En tillgänglighet som bygger på närhet till service och som inte är anpassat efter bilens behov bör skapas. Hubbar och/eller noder för gods och persontransporter skulle kunna utvecklas för att förbättra logistiken av transporter.
Gods som transporteras in och ut ur städer är en förutsättning för en levande stad (mat, kultur, shopping, boende, kontor etc.). Godset behöver transporteras i såväl stad som i glesbygd (allt från avfall och byggmaterial, till små e-handelsförsändelser). En grundförutsättning för att transportera godset mer effektivt är godsets rörelser planeras tidigt för i alla processer. Långväga godstransporter handlar inte bara om tunga lastbilar. En ny transportlogistik behöver utvecklas där samspel mellan gods och persontransporter utvecklas t.ex. genom samtransport.
Dessutom skulle det kunna underlättas för delningsekonomi t.ex. genom att underlätta för tjänster som t.ex. stadscyklar, Uber och Car2Go och/eller att utnyttja lediga kontorslokaler som står tomma. Dessa tjänsters införande bör övervägas noggrant så att eventuella rekyleffekter inte uppstår som kan leda till ökad efterfrågan på transporter.
En viktig uppgift för samhället är att ta ansvar för att förklara varför vi gör det vi gör.
Informations och kunskapshöjande åtgärder behövs. Det finns ett stort motstånd för förändring p.g.a. att vi som individer sitter fast i normer och vanor.
3. Möjligheter och hinder för minskning av växthusgaser
3.1 Möjligheter
Sverige miljöförebild och teknik innovatör
Sverige vill vara en förebild på miljöområdet. Stockholm skulle kunna vara det tjugoförsta århundradets ”trafikhuvudstad”. Inte bara inom teknisk innovation utan också inom institutionell innovation. Sverige är bra på digital teknik och pigga på att prova ny teknik. Trängselskatter är ett bra exempel på det. Det finns också många bra och innovativa start-up företag. Tjänstedesign borde vara centralt i detta sammanhang.
Mål istället för prognoser
Utgå ifrån målen istället för att utgå ifrån prognoser när infrastrukturen planeras. Prognoser används som argument för att det inte planeras för tillräckligt mycket trafik. Det finns exempel ifrån Norge där man istället för att utgå ifrån prognoser har arbetat för att nå de mål som satts. De har använt olika verktyg (t.ex. backcasting och scenariostudier). Det finns nya metoder som håller på att utvecklas. Om t.ex. prognoser visar att lastbilstrafiken kommer att öka med 50 % så skall vi inte bygga vägar för att hantera den ökande trafiken. Istället skall vi arbeta för att lastbilstrafiken inte ska öka genom att hitta nya sätt att optimera godstransporterna.
Incitament för beteendeförändring
Efterfrågan på transporter skulle kunna minskas genom beteendeförändringar hos individer, företag och myndigheter. Normer och kulturer kan i vissa fall snabbt förändras och i andra kan de vara trögrörliga. För att åstadkomma beteendeförändringar så krävs incitament och nya regelverk. T.ex. genom regelverk som att från ett visst år får inte transporter med en viss utsläppsnivå köra in i städer och ökad information och kommunikation.
529
Bilaga 17
El blir konkurrenskraftigt
Det svänger snabbt. Batterikostnaden minskar för eldrivna fordon och elektrifiering på personbilssidan blir konkurrenskraftigt i försäljningen mellan 2020-2025. Det finns också stora möjligheter på bussidan som kan ge stora fördelar för staden. Till 2030 skulle det kunna finnas en stor andel eldrivna bussar. Eldrivna godstransporter ligger lite längre fram i tiden, men även där finns stora möjligheter.
Differentiera skatten på transporter
Hur beskattning sker inom transportsektorn behöver utredas. Kilometerskatt, skulle kunna bli en ny slags trängselskatt, som differentieras i tid, rum, fordonsstorlek och miljöbelastning. Fundera på var styrningen ger nytta. I staden skulle man kunna styra över resande till kollektivtrafik. Kanske skulle det kunna heta framkomlighetsavgift eller framkomlighetspeng istället för skatt. I glesbygd kommer bilen även i framtiden att vara det huvudsakliga transportmedlet. Glesbygd behöver andra lösningar än de som tas fram för städer och urbana regioner. Boende i glesbygd i Sverige reser nästan precis lika långt per dag som genomsnittssvensken och ca 15 % längre med bil per person och dag.
Kommunikation och information
Kommunicera varför olika åtgärder görs för att öka förståelsen av olika nyttor som kan uppnås. Fossilbränslefri fordonsflotta (FFF) utredningen [4] lämnade sitt betänkande 2013. Ingen på strategisk nivå har arbetat med att marknadsföra eller sälja in resultatet av arbetet. 20 % av budgeten för utredningar och forskning borde avsättas för kommunikation och information av resultaten. Det är endast en liten del av forskningen som kommer allmänheten till del. Viktigt att ansöka om medel för kommunikation i forskningsansökningar. Exempel på att nå ut är informations-spridning via – Massiv Open Online Courses (MOOC) eller informationsspridning eller via film. Information
IT-teknik möjliggör förändrade trafikflöden
Staden och trafiken skapas dynamiskt. IT-teknik i kombination med ekonomiska styrmedel kan användas för att styra flöden och uppmuntra till förändrade beteenden. Ehandel som ger större efterfrågan på gods hem till dörren kan lösas genom att integrera gods och persontransporter samt privat och offentligt service. Staden skapas i nuet varje dag, genom den praktik vi gör. Det finns stora möjligheter att påverka skeendet genom att ändra på olika incitament. Kanske överdrivs hinder mot förändring. Kommer små förändringar igång kan positiva utvecklingstendenser växa väldigt snabbt.
3.2 Hinder
Mobilitet är sammankopplat med tillväxt
På grund av att ekonomiska incitament har skapats för att möjliggöra fri rörlighet inom EU i fredssyfte finns det en stor ovilja att ta sig an transportproblematiken. Det finns stora institutionaliserade grundläggande krafter som stimulerar mobiliteten i samhället. Rörligheten sägs vara grunden för samhällets och enskildas framsteg [3]. Att säga att vi skall röra på oss mindre är inte politiskt korrekt i samhället idag. Historiskt sett har transporter varit kopplat till tillväxt. För att få igång tillväxt och ökning av BNP så satsas det på att bygga vägar, järnvägar och att öka mobiliteten för person och godstransporter. Idag finns nya möjligheter med IT teknik som kan skapa tillgänglighet utan förflyttning.
Mål är långsiktiga, inte kvantifierade och följs inte upp
Det saknas visioner och målbilder för det transportsystem som skall skapas. Ifall det trots allt finns mål så är de inte kvantifierade. Stora förändringar behöver göras utslaget på lång tid. Om målet delas upp i etapper blir det inte en så stor förändring varje år.
530
Bilaga 17
Uppföljning av fordonsemissioner saknas. Fordonsindustrin måste kunna följas upp så att det blir som vi planerat. Att bara minska klimatutsläpp fungerar inte som ett enskilt mål. Det behöver analyseras hur målet påverkar samhället i stort. Det finns inbyggda målkonflikter mellan täthet, luftkvalitet och buller. Det behöver tas fram stöd för hur avvägningar mellan dessa mål skall ske.
Snävt systemperspektiv vid åtgärdsanalys
Ett alltför snävt systemperspektiv används när olika åtgärder analyseras idag. I transportsystemet finns det alltid en koppling till ett projekt eller ett objekt. Det finns en mycket större åtgärdsarsenal som går utanför det synsättet. Utveckla ett processtänkande för att bredda synergieffekterna med andra samhällsområden. Viktigt att inte tänka statiskt och erkänn att vissa normer som skulle kunna förändras. Transportbranschen präglas av att ett utifrån perspektiv, dvs. man pratar om transportsystemet och transporterna som något som skall hanteras. Men transportsystemet går inte att styras som en industriell process. Transportsystemet är inifrån drivet av de olika aktörerna i transportsystemet. De är en väldigt blandad grupp och hur de fattar sina beslut måste förstås från ett inifrån perspektiv. Varje aktör ser systemet utifrån sitt perspektiv och har svårt att se systemeffekter. Det finns en begränsad förståelse för hur den planerande organisationen samverkar med olika aktörer.
Övertro på trafikmodeller
Samhällsekonomiska kalkyler och trafikmodeller är bra verktyg som endast är modeller och förenklingar av verkligheten. Det är därför viktigt att ha klart för sig hur resultatet ifrån dem skall beskrivas och användas. Språket som används för att beskriva resultatet är viktigt. Kalkyler och modeller leder inte alltid rätt.
Oklar ansvarsfördelning vid finansiering av åtgärder
Steg 1 och 2 åtgärder i fyrstegsprincipen kan inte bekostas av Trafikverkets budget. Det saknas incitament att göra aktiviteter eftersom det är oklart vem som skall finansierar omställningen. Kommunerna får själva betala för steg 1 och 2 åtgärder. Trafikverkets roll är att vara infrastrukturhållare och de har budget för att bekosta steg 3 och 4 åtgärder, vilket leder till att kommuner saknar incitament för att genomföra steg 1och 2. De nya stadsmiljöavtalen är dock en bra möjlighet för kommuner att få finansiellt stöd.
Rekyleffekter
Vissa åtgärder minskar utsläpp ifrån transporter men ökar andra utsläpp, s.k. rekyleffekter. Digitaliseringen har hittills haft effekten på resandet är att det har ökat. Dock ses digital teknik som en enda stor maskin. Det finns olika tillämpningar där en del stimulerar och en del substituerar transporter. Viktigt att hålla reda på vilka tillämpningar som skall premieras och vilka som bör hållas igen.
Fossilbränsle – stor inkomstkälla för staten
Eftersom skatt på fossilbränsle är en stor inkomstkälla för staten idag behöver det finnas alternativa inkomstkällor för att inte detta i sig skall vara ett hinder för att gå över till fossilbränslefria bränslen. Förslag på sådana inkomster är dynamisk trängselskatt, kilometerskatt som baserats på plats och tid och parkeringsavgifter.
Transportfrågor nedprioriterade i miljömärkningssystem
När det gäller klimat och miljörelaterade problem tar näringslivet tar hand om effektivisering, resurshantering och avfallsfrågor men transportfrågor som t.ex. minskning av behov av transporter och optimering av transporter är svåra att driva och nedprioriteras därför av näringslivet. I miljömärkningssystem finns de inte med eller så behandlas de styvmoderligt.
531
Bilaga 17
Motstridiga signaler
Normer – det synsätt som är rådande bidrar till att hindra en omställning. Det ger positiva effekter att politiker och vissa nyckelpersoner reser till klimatmöten och bestämmer om klimatavtal men det ger fel signaler på ett psykologiskt plan t.ex. att ytterligare 50000 personer åker till klimatmötet i Paris för att diskutera hur miljöpåverkan kan minskas från transporter. Det sänder en motstridig signal till företag och privatpersoner.
4. Samverkan mellan stat och marknad
Marknaden löser inte klimatproblemen i trafiken av sig självt. Marknadens karaktär präglas av kortsiktighet. Det finns vissa trender som är på rätt väg och det finns många nya innovationer som är lovande. Men tekniska lösningar behöver stimuleras. Det krävs incitament ifrån staten för att lösningarna skall nå hela vägen fram. Staten behöver gå in och ta risker när marknaden inte själv gör det. Det handlar om infrastruktursatsningar och även nya infrastrukturlösningar t.ex. elektrifiering av vägnät.
Det är viktigt att beskriva vilken marknad som avses och vilken positiv utveckling som menas. För att nå en långsiktigt hållbar transportpolitik så krävs ett samspel mellan flera olika marknader. Marknaden för transporter är större än trafik. T.ex. sker i delar av landet en positiv utveckling inom fastighetsbranschen med ökad urbanisering, fastighetsutveckling med ökad förtätning och bygga i gång- och cykelvänliga miljöer (dock är det i detta fall kommunerna som ytterst styr genom planmonopolet). Men det finns andra områden som kanske inte utvecklas automatiskt i en önskvärd inriktning.
4.1 Ansvar och roller
Samverkan behövs
Ellinor Ostrom [9] menar att människor tänker och vill annorlunda när de beslutar och tänker tillsammans än när de beslutar och tänker enskilt. Det gäller specifikt när det gäller svåra, långsiktiga resursfrågor som t.ex. långsiktigt hållbar utveckling och delande av nyttor och kostnader. Därför är samverkan nödvändig. För att samverkan skall ske, så måste någon ha det övergripande ansvaret för måluppfyllelsen.
För att få med olika aktörer i ett tidigt skede behöver staten peka ut mål och riktning. Det behövs en samverkan mellan stat och marknad för att identifiera hinder och finna lösningar. FFF-utredningen [4] har lagt fram ett förslag på ett klimatråd som skulle kunna ledas av Trafikverket. Klimatrådet skulle engagera andra myndigheterna, näringsliv och akademi som är berörda. Dessutom måste staten peka ut styrmedel och ta fram regleringar kopplade till dessa styrmedel. Kommuner och Landsting har en viktig del av omställningen i sina roller som ansvariga för planering och som väghållare men de saknar ekonomiska resurser. Där borde stadsmiljöavtal och parkeringsavgifter kunna bidra till ekonomin.
Kunskapsbrist är ett hinder för utveckling. Där har staten en viktig roll som forskningsfinansiär. Forskningen leder i sin tur till att utbildningen berikas.
Det offentliga som coach
I Storbritannien har utvecklingen gått ifrån kommunalisering av tjänster, därefter nationalisering och sedan privatisering. Framöver verkar det som att det offentliga kommer att ha en mer coachande roll. Ansvaret för det offentliga blir då att samla de som skall vara med i olika diskussioner och sedan att moderera samtalen för att se till att
532
Bilaga 17
samverkan sker mellan olika aktörer (det privata näringslivet, forskningsvärlden) och sen komma fram till vad som är den bästa lösningen utifrån det. Kommun och förvaltning och myndigheter som coach är en intressant utveckling som inte har landat riktigt än.
Förändringsagenter
Det behövs förändringsagenter som är villiga, tålmodiga och villiga att driva förändringsarbetet [7]. Dessa agenter behöver finnas på olika nivåer i samhället. Både på högsta nivån i samhället (Ex på förändringsagenter: Ulf Adelsson, Ken Livingstone) och även på enskilda avdelningar i olika organisationer.
Resfria möten - offentlig verksamhet som förebild
I våra myndigheter finns det teknik för res-fria möten (98 % har telefonkonferensutrustning, 86 % har videokonferensutrustning). Tekniken används bara i snitt var tredje tjänsteresa. De 20 myndigheter som varit med i REMM projektet [10] har de minskat sitt resande med 10 % per capita medan de andra 180 myndigheterna har ökat med 10 % per capita. Myndigheter som köper upp teknik gör det för att effektivisera sin verksamhet inom sin myndighet och inte för att minska resor. I projektet har man arbetat med normer och har påverkat användning av utrustningen på ett strukturerat sätt. Det skulle vara önskvärt att göra en samordning av tekniken för alla myndigheter. Det borde finnas en digital gemensam plattform för kommunikation mellan myndigheter. Här finns en möjlighet för Sverige att vara den ledande IT nationen. Informera och statuera exempel, sprida det goda exempel, ta fram nyckeltal. Man skulle kunna erbjuda ett resfritt alternativ och sedan sprida det till det privata näringslivet. I samband med detta bör också kvantifierade mål sättas upp för att visa på effekterna.
4.2 Olika marknader som är kopplade till mobilitet
Nedan följer några exempel på situationer i marknader som är kopplade till mobilitet.
Parkering
Parkering är i sig ett otroligt starkt styrmedel. Det offentliga har förstört möjligheten att använda parkering som ett styrmedel genom att erbjuda gratis parkeringsplatser. Ett förslag till parkeringsplan har lämnats in till fullmäktige där finns det förslag på parkeringsavgifter i närförorter i Stockholm. Trafikkontoret hade förväntat sig ett ramaskri men det blev inte ett så stort motstånd som de hade trott.
Digitalisering
Det finns information om när det uppstår köer men det offentliga, infrastrukturhållarna, vill inte ta ansvar för att informera om tillgängligheten. Idag har det ansvaret lämnats till olika marknadsaktörer som Google, Waze, Tomtom, Garmin etc. Men marknadsaktörerna klarar inte av vissa centrala frågor när det gäller att utnyttja digitalisering för att nå klimatmål i trafiken. Det offentliga; stat, kommun och landsting skulle kunna skapa en eller flera digitala plattformar där serviceerbjudande för tillgänglighet eller mobilitet skulle kunna samlas och integreras. Infrastrukturägarna bör vara inblandade för att skala upp de olika enskilda digitala plattformar som nu skapas. Det behöver tas offentliga initiativ på detta område för att kunna skala upp nya tjänster som exempelvis Ubigo, Uber Car2Go etc. Enligt en artikel i The Economist [2] bestäms vår framtid i Silicon Valley. Man pratar om ”the Platformisation of the Internet” som är en utveckling där mer och mer trafik går genom vissa plattformar som t.ex. Facebook. Vi som förlorar på detta är medborgare och demokratiska institutioner. Om det offentliga skulle utveckla en bra plattform skulle det kunna leda till att det går mycket datatrafik där som i sin tur skulle kunna uppväga den väldiga maktförskjutningen som nu sker till förmån för vissa enskilda företag. Det behövs både marknad och stat. Det gäller bara att fördela ansvaret.
533
Bilaga 17
Drivmedel
Kraven på drivmedel bör vara på växthusgasutsläpp istället för att ställa krav på ett visst drivmedel som t.ex. el. Det behöver ställas utsläppskrav på fordon som sedan också följs upp. För elfordon behöver det också ställas krav på hur elen produceras. Det är viktigt att den elektricitet som utvecklas och används för transporter är förnyelsebar. Dessutom orsakar tillverkningen av fordon betydande utsläpp, för en konventionell bil ca 5 ton koldioxid och för en elbil ännu mer. Genom att ställa krav på utsläpp garanteras en marknad för elfordon eftersom de är de enda fordon som för närvarande klarar utsläppskraven. Det skapar en säkerhet för industrin att investera i den nya tekniken. Långsiktiga styrmedel kan skapa en säkerhet för drivmedelsproduktion i Sverige och även att satsa på en infrastruktur för biodrivmedel. Det skapar också en säkerhet för kommuner att planera för t.ex. hållbar stadsutveckling.
Lågemissionsfordon för gods
Det är svårt att motivera att inköp av elfordon för tunga transporter, dels för att fordonen är dyra i inköp och att det finns begränsat med fordon och dels för att det inte finns en servicemarknad vilket leder till att underhållet som finns inte är tillräckligt. Fordonsindustrin vill inte tillverka elfordon för tunga transporter eftersom det inte finns någon efterfrågan på dem. En moment 22 situation har uppstått. För att överbrygga svårigheterna skulle det behövas tydliga beslut som talar om att från och med ett visst år får det bara vara en viss mängd utsläpp ifrån tunga fordon i städer. Ett sådant beslut är nödvändigt att det kommer ifrån staten. Det offentliga måste skapa en långsiktighet som det går att lita på.
Elfordon för persontransporter
Fördelningen av fasta och rörliga kostnader behöver balanseras. Elektriska fordon är dyra att köpa men billiga att köra (kan leda till ökade trängselproblem och andra negativa synergieffekter). Eftersom grundkostnaden är låg för att framföra elektriska fordon bör interventioner tas fram för att hindra ett ökat transportbehov. Dessutom finns subventioner för att köpa elfordon vilket medverkar till att underlätta för transporter i privata bilar.
5. Åtgärder och styrmedel och som kan få önskvärda förändringar till stånd
5.1 Åtgärder
Vision och mål
Det behövs en långsiktigt visionär politisk styrning som inte är populistiskt. Klimatmålen behöver brytas ner till transportsektorn så att det blir tydligt vad de innebär för varje individ och organisation (förslag finns i FFF-utredningen [4]). Inramningen av själva frågeställningen är viktig. Målen bör uttryckas som en gemensam målsättning som t.ex. ”nolltillväxt i biltrafiken” som i Norge. FFF utredningen [4] har föreslagit att motsvarande mål bör föras in i Sverige. Detta stöds också av berörda myndigheter och finns även med som förslag i Trafikverkets nya klimatunderlag.
En myndighet som arbetar med hållbar mobilitet och som har ansvar för att målen nås bör utses. Målen bör vara tydliga, inte vara baserade på prognosplanering och måluppfyllelse skall redovisas löpande. De politiska initiativ och mål som satts behöver kopplas till vad de skulle innebära för enskilda organisationer med en konkret åtgärdsplan för varje företag. Stimulera och ge verktyg och rekommendationer för att bryta ner mål på avdelningsnivå eller individnivå. Redovisa växthusgaseffekter av olika transporter. Myndigheter skulle kunna arbeta med CERO- konceptet [1].
534
Bilaga 17
Det skulle kunna göras resevaneundersökning för gods genom att mäta godstransporter och förfina varuflödesundersökningar. Internet of Things kan användas för att redovisa hur gods transporteras. Logga avsändare och mottagare. Schenker/DHL/ Posten har redan koll på hur godset rör sig. Utvidga detta till den grupp som inte ens är medvetna om att de kör transporter
Planering
Infrastrukturplaneringen är långsiktig och styrande och är därför en viktig del i omställningen. Trafikverkets arbete går i rätt riktning även om de skulle kunna göra mer. Fyrstegsprincipens steg 1 och 2 betraktas som något instrumentellt. De borde vara ett förhållningssätt istället. Genom att implementera ett nytt förhållningssätt i planering och utformning av infrastrukturen baserat fyrstegsprincipens steg 1 och 2 skulle mycket vara vunnet[8]. Nya begrepp bör införas och även användning av ”least-cost planning” metoder. D.v.s. att inte bara titta på totala kostnader och intäkter för ett individuellt projekt utan undersöker alternativ och olika kombinationer på ett jämlikt sätt. Dessa alternativ inkluderar inte bara själva byggprojektet utan åtgärder som kan begränsa trafikflöden och påverka behovet av transporter genom att bygga gångstråk och främja distansarbete. Städer skulle kunna byggas runt noder istället för leder. I de större noderna samlas och bryts flöden ut. Skapa snabba transportleder mellan noderna.
Kostnader och nyttor tillfaller inte alltid samma aktörer. Vi måste gå mot kollaborativa samarbeten i transportsammanhang. Ingen ensam aktör klarar ut detta själv. Planeringsprocessen bör vara kollaborativ med aktörsdialog och medborgardialog i problemformuleringen.
Informera - ”Talk the walk” istället för ”Walk the talk”
Åtgärder för staten och forskning: Prata om vart vi vill gå. Svårt att gå någonstans när vi inte vet vart vi skall. Koppla ihop transport med miljö och klimatfrågorna. Staten bör tala om hur det hållbara transportsystemet skall se ut och framställa hur delmålen ser ut. En kommunikationsplan för hur staten har tänkt bör tas fram. Forskning kan bidra till hur kommunikationen skall ske och att vi inte får rekyleffekter. Förklara varför målen är som de är, medvetandegöra hur målen ser ut. Medvetandegöra godstransporters mål, behov och möjligheter.
Arbeta aktivt med att åstadkomma beteendeförändringar.
Det finns metoder att aktivt arbeta med beteendeförändringar. Mobila applikationer kan bidra till detta genom att stimulera ett miljöanpassat beteende. Nudging är ett begrepp som kan förklaras som en sorts ”knuff” som kan leda till förändrade beslut vid en valsituation. Nudging används både i marknadsföring genom att placera lockvaror vid kassor eller spela musik för att påverka stämningen eller för att markera normer (här är det tillåtet att röka t.ex. genom färgmarkering) utan att man tar bort andra valmöjligheter.
Minska godsfordonskilometer
Godsfordonskilometer bör kunna minskas. Identifiera enskilda insatsområden där finns mycket att göra. T.ex. genom att flytta gods ifrån vägtransport till järnväg och sjöfart kan utsläpp minskas. Titta på logistiken över hur gods och persontransporter sker när vi handlar. Vissa typer av verksamheter (de som levererar ut eller hämtar varor) klassificerar sig inte som godstransportörer utan som butiker. Fundera på hur de kan identifieras och inkluderas i godsstatistiken. Det finns också stora möjligheter i att integrera gods och persontransporter. E-handel för person och godstransporter kan skapa mycket fler godstransporter. Etablera prisdifferentiering för gods. Ta betalt för returfrakter. Behöver ställa krav på e-handlare om fler alternativ till var paketen kan hämtas.
535
Bilaga 17
Tillgänglighet som tjänst.
Det saknas myndighet som arbetar med hållbar mobilitet. Förnya ansvar för kommuner och Trafikverket. Uppdraget för Trafikverket borde vara att producera tjänster och inte enbart att bygga infrastruktur. Det finns idag en stor överkapacitet i trafiken [5][6]. Om den var privatägd så skulle det inte kunna se ut som det gör. Fordon och infrastruktur skulle kunna utnyttjas bättre. Förslag till en sådan är att infrastrukturägarna skulle kunna erbjuda en tjänst och ta betalt i förhållande till hur den används.
Satsa på resfria möten i offentlig verksamhet
Att koppla ihop res-fria möten med transport är nödvändigt för att det skall hända något [11]. CO
2
användning ökar om kopplingen inte finns. Myndigheter skulle kunna agera
som förebilder och gå före. De anställda på federala myndigheterna i USA skall ges möjligheter att arbeta på distans. Utbilda chefer, mellanchefer och projektleder inom offentlig sektor i att arbeta på distans. Illustrera vart vi vill komma med utbildningsmaterial som är gjort med MOOC (distansutbildning). Återinför en myndighet som stöder vid införande av distanshjälpmedel.
5.2 Styrmedel
Inför mekanismer så att förbättringar inte leder till rekyleffekter
• Klimatskatter.
• Regler för hur infrastrukturen får användas. T.ex. Använd prissättning för att reglera, genom att försvåra möjligheten att resa runt ensam i en bil.
• Utforma styrmedel så att bil-pooler blir en del av ett hållbart system.
Delningsekonomi kan främja ett insteg till hybrider och plug-in bilar som ofta är väldigt dyra.
• Avskaffa skadliga subventioner (t.ex. Reseavdrag m.m.). Idag subventioneras det som för tillfället har klassats som bra. Bättre att ta ut utgifter för de skador som orsakas. De styrmedel som finns idag bör ses över så att de inte motverkar målen.
Skatter
Marknadsanpassade parkeringsavgifter som ett komplement till trängselskatten. Inför trängselskatt för utländska fordon. Kilometerskatter inte bara för tunga fordon som nu utreds utan bör finnas för alla fordon. Det är avgörande på sikt när styreffekten urholkas av bilar som inte förbrukar några fossila bränslen och därmed inte kan styras med bränsleskatter. Kilometerskatt bör kopplas till dynamiska priser så att de kan differentieras i tid och rum.
Dynamiska priser
Utred hur dynamiska priser skulle kunna användas för att styra trafikflöden.
Incitament och stöd
Ge incitament till hållbar stadsutveckling typ stadsmiljöavtal där kollektivtrafik och cykelbanor skall premieras. Sju städer har redan fått stöd. (2 miljarder finns att dela ut). Stadsmiljöavtalen är en möjlighet som också skulle kunna tillämpas för godstransporter. De skulle kunna vara ett sätt att medvetandegöra och jobba strategiskt mot mer hållbara och effektiva flöden av gods.
Lagstiftningar, krav och riktlinjer
536
Bilaga 17
Sätt krav vid nyetableringar (nybyggnad eller byggas om) på kommun och regionnivå. Ta fram lagstiftning för att kommuner skall kunna ställa krav och våga ta obekväma beslut. t.ex. i detta område skall vi ha nollemissioner.
6. Slutsatser
För att uppnå en mobilitet med minskad klimatpåverkan rekommenderas följande åtgärder:
• Ta fram en vision och mål för mobilitet som leder till en omställning av transportsystemet så att klimatmålen uppnås
• Basera infrastrukturplanering på mål istället för prognoser
• Kommunicera visionen och målen – ”Talk the walk”
• Ta fram en översiktsplan för infrastrukturen tillsammans med lagstiftning, styrmedel och åtgärder som främjar visionen och målbilden.
• Fokusera på tillgänglighet istället för mobilitet och låt IT-infrastrukturen bli en del av tillgänglighetsinfrastrukturen
• Arbeta med att minska beroende av transporter och utnyttja den befintliga infrastrukturen bättre
• Utveckla samspel mellan gods och persontransporter
• Utdela ansvar till en myndighet för hur transportsystemet möter satta mål
• Låt offentlig verksamhet vara förebild t.ex. genom att införa resfria möten
537
Bilaga 17
Referenser
[1] CERO 2016 http://www.cero.nu/sv/organisation/
[2] Economist 2014, Everybody wants to rule the world. http://www.economist.com/news/briefing/21635077-online-businesses-can-grow-verylarge-very-fastit-what-makes-them-exciting-does-it-also-make
[3] Essebo, Maja (2013) Lock-in as make-believe: Exploring the role of myth in the lock-in of high mobility systems. Göteborg: Dept. of Geography. ISBN: 978-91-628-8763-6.
[4] FFF-utredningen 2013, Fossilfrihet på väg, del 1 & 2 SOU 2013:84 http://www.regeringen.se/contentassets/7bb237f0adf546daa36aaf044922f473/fossilfrihe t-pa-vag-sou-201384-del-12
[5] Gullberg, 2015. Storstadstrafik utan köer och trängsel https://www.youtube.com/watch?v=m28ARCuL7iY
[6] Gullberg A & Kramers A, 2015, DN-Debatt: Så kan köerna försvinna utan dyra vägbyggen. http://www.dn.se/debatt/sa-kan-koerna-forsvinna-utan-dyra-vagbyggen/
[7] Annica Kronsell, Lena Smidfelt Rosqvist & Lena Winslott Hiselius (2015): Achieving climate objectives in transport policy by including women and challenging gender norms – the Swedish case, International Journal of Sustainable Transportation, DOI: 10.1080/15568318.2015.1129653
[8] Christer Ljungberg, Lena Smidfelt Rosqvist, Björn Wendle, 2014, Trafikverkets tillämpning av Fyrstegsprincipen, Idéer kring uppföljning, Trivektor 2014:112
[9] Ostrom Ellinor, 2009, Allmänningen som samhällsinstitition, Arkiv förlag, Lund
[10] REMM-projektet, 2016, REMM - Resfria möten i myndigheter. http://www.trafikverket.se/remm
[11] Voytenko et al. 2013, Resfria Möten – vad blir effekterna och hur redovisar man dem?
538
Bilaga 17
Appendix A - Utkast till förslag på åtgärdsplan, vision och mål
Deltagarna vid det andra rundabordssamtalet gjorde en brainstorm-övning där de fick komma med förslag till hur en övergripande vision, mål och åtgärdsplan för området skulle kunna formuleras. Dessa förslag redovisas i detta Appendix som inspiration för beredningens fortsatta arbete.

Åtgärdsplan
För att komma igång med arbetet behöver en vision tas fram tillsammans med mål och en målbild som kan kommuniceras. Visionen och målbilden bör medvetandegöras genom kommunikation med alla berörda parter. Därefter behöver en översiktsplan för infrastrukturen tas fram tillsammans med lagstiftning, styrmedel och åtgärder som främjar visionen och målbilden.
Övergripande strategi för att nå mål och vision:
1. Involvera alla aktörer/beslutsnivåer i planerings och beslutsprocessen.
2. Starta/delta i nätverk med syfte att finna gemensamma lösningar (kollaborativt tillvägagångssätt)
3. Använda olika beslutsstöd på ett aktivt och medvetet sätt kopplat till målen
Kunskap och informationsspridning
1. Specifik strategi för ”talk the walk” – Kommunikation av vision och mål.
2. Ta fram en informationsstrategi om vision/mål och åtgärder samt informera om varför det görs.
3. Utveckla en informationskampanj om konsekvenserna för olika trafikantgrupper av disruptiva klimathänsynstagande innovationer i omvandling av infrastrukturen.
Vision
”Nollvision för klimatgasutsläpp” ”Zero carbon emission from transport”
Ett tillgängligt samhälle har uppnåtts genom ett hållbart transportsystem som ligger inom ramen för de klimatpolitiska- och hänsynsmålen, där ny teknik utnyttjas och samverkan mellan olika aktörer har etablerats.
Mål
Mål A Utsläppen från inrikestransporter alt. Vägtrafik ska minska med 80 % till 2030 jämför med 2010 (FFF:s förslag till etappmål)
Mål I (Typ Norge) Ökade behov av tillgängligheter ska tas i IT-lösningar, gång, cykel och kollektivtrafik så att biltrafik och flyg kan minska.
Mål I alt Till 2030 ska biltrafiken minska med 10-20 % genom en mer transportsnål bebyggelse och förbättrad tillgänglighet i gång, cykel, kollektivtrafik och IT.
539
Bilaga 17
Mål II (kompletterar Mål I) Ökade behov av godstransporter ska tas i förbättrad logistik, järnväg och sjöfart så att lastbilstrafiken kan minska.
Mål II alt. Till 2030 ska lastbilar inte öka genom IT effektiv logistik och förbättrade möjligheter att transportera på järnväg och sjöfart.
Mål behöver tas fram för följande områden:
1. Planeringsprocessen – Kommuner tar med mobilitet (person/gods) tidigt i planeringsprocessen. Omforma krav på planeringsprocesserna till mer dialog (aktörer) och processtänk med tydlighet. Fyrstegsprincipens steg 1 & 2 genomsyrar all infrastruktur planering. (Digitalisering utnyttjas som en egen infrastruktur i transportsammanhang)
2. Uppföljning - Mäta/rapportera person-gods flöden
3. Styrmedel – prisdifferentiering och ta bort subventioner
4. Ansvarsfördelning - Ansvar för genomförande, omställning och helhet – en mycket viktig aspekt.
5. Prissättning - Lösa frågan om dynamisk trängselavgift, miljö och andra externa kostnader. Anpassad prissättning för användning av transportinfrastruktur.
6. Nytt uppdrag; tjänst istället för infrastruktur/kollektivtrafik - Förskjuta relevanta offentliga instansens uppdrag från att tillhandahålla (underhålla och bygga) infrastruktur/kollektivtrafiktill att leverera tjänsten kvalitetsgaranterad tillgänglighet och därmed mobilitet i samverkan.
7. Samordning av transporter - Ramverk för att samordna gods och persontransport
8. Underlättande av multimodala resor - Informations- och betalnings plattform som främjar multimodalt resande. Integrerad multimodal digital plattform för information och betalning för tillgänglighets- (därunder mobilitet) tjänster.
541
Bilaga 18
Expertdialog ± Minskad klimatpåverkan från livsmedel
Miljömålsberedningen
Datum
Robert Paulsson
542
Bilaga 18
Uppdragsnamn: Expertdialog ± Minskad klimatpåverkan från livsmedel Uppdragsnummer: M1500135
Dokument: Slutrapport
Upprättad av: Robert Paulsson Granskad och godkänd av: Monica Granberg
Datum: 2016-01-11 Plats: Stockholm
543
Bilaga 18
1 Sammanfattning
Mänskligt reglerade system som växtodling, djurhållning, fiskodling med mera är grunden för livsmedelsförsörjningen och en förutsättning för jordens nuvarande befolkningsmängd. Men förutom att producera livsmedel skapar de också många i många fall oönskade effekter på miljön i sin nuvarande utformning. Det gäller inte minst klimatpåverkan, men också till exempel övergödning och minskad biologisk mångfald. För att både klara livsmedelsförsörjningen och bevara fungerande ekosystem på jorden, som är en förutsättning för livsmedelsproduktionen, behöver många produktionssystem förändras och utvecklas. Satsningar på forskning, utveckling och innovation är viktiga sätt att påverka utvecklingen, men även förändringar i det ekonomiska systemet, det politiska systemet samt av konsumenternas efterfrågan behövs för att få fram hållbara system.
Omvandlingen och utvecklingen av livsmedelsproduktionen är, som sagt var, nödvändig, och kan innebära stora möjligheter för ett kunskapsintensivt och exportinriktat land som Sverige. Det krävs dock strategiska politiska beslut för att ta vara på dessa möjligheter. Sverige har bra naturgivna förutsättningar för att producera livsmedel av hög kvalitet, både till oss själva och till andra marknader. Ur ett resursperspektiv är det klokt att producera mycket här där förutsättningarna är goda och exportera till områden med sämre förutsättningar. Sverige har även bra förutsättningar att genom satsningar på forskning, innovation och teknikutveckling både förbättra produktionen här, och att exportera nya lösningar för hållbar livsmedelsproduktion till andra länder. Behov av forskning och utveckling finns både på styrmedelssidan och åtgärdssidan och nedan ges några exempel bland många som tas upp i rapporten.
Det behövs till exempel:
x En omvandling av den gemensamma jordbrukspolitiken och fiskeripolitiken, x Förändringar i förordningen om animaliska biprodukter för att passa för nya
produktionsformer. x Tillgängligt kapital för att introducera nya produktionssystem, x En relevant systemanalys vid införande av styrmedel. Detta i syfte att den önskade
effekten nås utan negativa oönskade effekter på andra delar av systemet. Vilket inkluderar att hantera den fria världshandeln. Det vill säga att styra svensk produktion i önskad riktning utan att försvaga konkurrenskraften. x Mer resurseffektiva och cirkulära system i livsmedelsproduktionen för att klara både
klimatmålen och minska näringsläckaget till vattendrag, sjöar och hav. x Ett vattenbruk som är en integrerad del av livsmedelssystemet tillsammans med
växtodling, djurhållning och eventuellt skogsbruk. Det ger möjlighet att återföra växtnäring från vatten och också att koppla ihop djurhållning och växtodling. x Mer så kallad precisionsodling eftersom erfarenheter visar att det går att höja
resurseffektiviteten och minska miljöpåverkan i kombination med att produktionsekonomin förbättras. x Större efterfrågan på hållbara livsmedel från både konsumenter, handel och offentlig
verksamhet.
544
Bilaga 18
Innehållsförteckning
1 SAMMANFATTNING ...................................................................................................................... 3 2 BAKGRUND OCH SYFTE ................................................................................................................. 5 3 GENOMFÖRANDE.......................................................................................................................... 5 4 RESULTAT ...................................................................................................................................... 5
4.1 S
TYRMEDEL
.................................................................................................................................... 5
4.2 V
ÄXTODLING OCH DJURHÅLLNING
....................................................................................................... 6
4.3 A
KVAKULTUR OCH INSEKTSPRODUKTION I CIRKULÄRA SYSTEM
................................................................... 8
4.4 K
ONSUMTION
............................................................................................................................... 10
4.5 F
ORSKNING
,
INNOVATION OCH TEKNIKUTVECKLING
.............................................................................. 11
545
Bilaga 18
2 Bakgrund och syfte
För att få in underlag till sitt kommande betänkande om ett Klimatpolitiskt ramverk har Miljömålsberedningen arrangerat olika aktiviteter, däribland en expertdialog kring vilka möjligheter det finns att minska livsmedlens klimatpåverkan genom forskning, innovation och teknikutveckling. Structor Miljöbyråns uppdrag har varit att dokumentera och sammanställa det som fördes fram av experterna under dialogen.
3 Genomförande
Expertdialogen har huvudsakligen genomförts som ett fyra timmar långt samtal med experter inbjudna av Miljömålsberedningen den 15 december 2015. Underlaget från det samtalet har sammanställt och kompletterats med ytterligare expertkontakter per telefon och e-post av Robert Paulsson på Structor Miljöbyrån.
De inbjudna experterna som deltog vid mötet den 15 december var: Cecilia Lalander SLU, Thomas Kätterer SLU, Elin Röös SLU, Pernilla Tidåker JTI, Bo Stenberg SLU och Anders Kiessling SLU. Per telefon och e-post har även underlag lämnats av: Sten Stymne SLU. Ordförande vid mötet var Lars Westermark Miljömålsberedningen, rapportör var Robert Paulsson Structor Miljöbyrån AB och deltog gjorde även Johanna Jansson Miljömålsberedningen
4 Resultat
4.1 Styrmedel
x Styrmedel mot jordbruksproduktionen räcker inte för att minska klimatpåverkan i
tillräcklig omfattning, utan det krävs även förändringar i konsumtionen för att nå målet. x Att minska klimatpåverkan från produktion och konsumtion av livsmedel är brådskande
och det krävs att Sverige tar ut en riktning och börjar agera inom kort. Det finns mycket kunskap om vilka åtgärder och styrmedel som är effektiva och dessa kan tillämpas i högre grad redan nu. x Styrmedel för utveckling och introduktion av hållbara produktionssystem är viktiga.
Särskilt eftersom konkurrensen från de befintliga systemen som inte internaliserar sina miljökostnader är hård. Både de befintliga styrmedlen och det ekonomiska systemet hindrar nyttan av den forskning som finns. x Styrmedel på konsumtionssidan kan vara till exempel information till konsumenter och
beskattning av livsmedel som är resurskrävande att producera. x De generella stöd som finns inom den nuvarande jordbrukspolitiken driver inte
utvecklingen åt önskat håll och är enligt flera utvärderingar inte kostnadseffektiva. Risken är att de istället konserverar det befintliga systemet och hindrar en omställning. Det är mer effektivt att rikta stöd direkt till de åtgärder som har en väl analyserad miljönytta. Det finns och har funnits exempel på sådana riktade stöd som har god effekt, till exempel för odling av fånggrödor och för miljöskyddsåtgärder. x Den gemensamma jordbrukspolitiken och den gemensamma fiskeripolitiken inom EU
påverkar förutsättningarna för livsmedelsproduktion i Sverige i hög grad och det är därför av stor vikt att Sverige nyttjar medlen och möjligheterna inom dessa politikområden för att gynna den hållbara utvecklingen.
546
Bilaga 18
x Alla styrmedel som tillämpas bör vara grundade på en relevant systemanalys för att
säkerställa att den önskade effekten nås utan negativa oönskade effekter på andra delar av systemet. Detta inkluderar även att hantera att den fria världshandeln. Det vill säga att styra svensk produktion i önskad riktning utan att försvaga konkurrenskraften. x Det finns mycket erfarenheter och dokumentation av jordbruksstödens effekt genom till
exempel utvärderingar. Ändå reformeras inte systemet till förmån för mer riktade stöd som är mer kostnadseffektiva. Det ekonomiska systemet måste reformeras för att få en genuint hållbar ekonomi. Men vi kan också göra saker mycket bättre genom att använda det befintliga ekonomiska systemet smartare. Stödet till betande djur över ett år är ett exempel på att nyttja systemet dåligt när vi istället kan ge hög ersättning till de värdefulla betesmarkerna. x Konsumenter handlar inte alltid i enlighet med uppgiva värderingar och detta gör det
svårt att förlita sig på konsumentupplysning om olika produkters miljöpåverkan som ett effektivt styrmedel. x Den offentliga upphandlingen kan utvecklas mer för ökad hållbarhet i de livsmedel som
köps in till offentliga verksamheter. Upphandlingsmyndigheten kan utveckla sådana kriterier. x Det finns en risk med för höga krav på medfinansiering vid statligt stöd och det kan
även behövas mer riskvilligt kapital. x Pengar i förskott är en nyckel för att nystartade verksamheter, exempelvis genom
Vinnova och FORMAS, men stöd som betalas ut i efterhand fungerar inte eftersom det är mycket investeringar och lite intäkter i början.
4.2 Växtodling och djurhållning
Det finns möjligheter att minska klimatpåverkan från livsmedelsproduktionen både genom förbättringar av de befintliga systemen och genom byte av system. Klimatpåverkan från svensk livsmedelsproduktion kan minska ytterligare genom ökad tillämpning av kända åtgärder och tekniklösningar. Växtförädlingen i Sverige kan komma att spela en stor roll i övergången till en ekonomi baserad på biologiska råvaror och för att minska jordbrukets klimat- och miljöpåverkan. Men för att nå de önskade effekterna krävs det en offentligt finansierad växtförädling.
x Det finns stora skillnader i lönsamhet mellan olika primärproducenter inom jordbruket.
Och vissa grenar har i perioder svårt att konkurrera med producenter i andra länder. Detta beror på flera olika faktorer. Den generella bilden är att spannmålsproducenter i slättbygder klarar konkurrensen bra, medan kött- och mjölkproducenter i mellan- och skogsbygd har större problem med lönsamheten. Men det finns även skillnader mellan producenter som beror på kompetens, inriktning med mera. Specialiseringen hos producenter kan ge en rationell produktion, men ger också en ökad känslighet för prisvariationer på marknaden, störningar i fodertillgång smittor med mera. De återkommande kriserna i delar av produktionen ökar också kraven på statliga stöd till vissa producenter. x Svenska producenter har ett högt kostnadsläge avseende exempelvis löner, skatter,
drivmedel, uppvärmning och byggnader jämfört med en del andra länder. Å andra sidan har vi klimatmässiga fördelar som ger lägre kostnader för bevattning och växtskydd jämfört med varmare och torrare regioner. x Sverige har överskott på jordbruksmark, och kan producera mer livsmedel och
bioenergi. Till exempel kan svenskt jordbruk bli självförsörjande på energi.
547
Bilaga 18
x Det finns mycket kunskap och erfarenheter från så kallad precisionsodling1 att det går
att höja resurseffektiviteten och minska miljöpåverkan i kombination med att produktionsekonomin förbättras. Trots att det ekonomiska incitamentet alltså finns förefaller det krävas ytterligare styrmedel för att öka tillämpningen av åtgärderna. Kunskapsöverföring är ett viktigt styrmedel, men även andra kompletterande styrmedel kan behöva utvecklas för ökad effektivitet. x Tillämpbara åtgärder för en klimateffektivare produktion har även tagits fram inom
projektet klimatcertifiering av livsmedel2. x Att minska lustagasutsläppen genom en ökad kväveeffektivitet i alla delar av
produktionen är centralt för att minska jordbrukets klimatpåverkan. Det finns mycket kvar att arbeta med bland annat inom ett effektivare nyttjande av stallgödseln. Men i Sverige har det arbetet också kommit en bra bit på väg genom lagstiftning kring ammoniak och nitrat samt en långvarig rådgivning inom projektet Greppa Näringen3. x Det finns även en stor potential för en ökad kolinlagring i jordbruksmark som kan
nyttjas mer genom till exempel mer perenna grödor och odling av fånggröda i växtföljden. Dock har kolinlagringen en svaghet jämfört med andra klimatåtgärder eftersom processen är reversibel (kolet kan alltså återgå till atmosfären igen) om brukningsmetoderna ändras. Men för åtgärder som det finns bra incitament att tillämpa långsiktigt kan kolinlagringen vara en viktig del av klimatomställningen de kommande decennierna. En högre halt av organiskt material också en positiv effekt på markens produktionsförmåga. x Växtförädling har stor potential att minska odlingens klimatpåverkan. Det finns
exempel på nya rissorter som halverar metanavgången från odlingen och grödor som reducerar lustgasavgången från marken genom rotexudat. x Inom växtförädling används olika tekniker och vissa av dem kallas genmodifiering och
innebär att nya gener introduceras i en organism med avsikt att ge den nya egenskaper. Medan både traditionell växtförädling och en del nya tekniker inte innebär detta utan att skapa förändringar i organismens befintliga gener. När en teknik definieras som genmodifiering innebär det att den inom EU omgärdas av ett restriktivt regelverk och blir föremål för kontroll. Detta gäller även för importerade produkter som innehåller genmodifierade organismer. Medan motståndet mot genmodifierade organismer är stort i Europa (EU) accepterar stora delar av världen genmodifiering och tillämpar den för utveckling av nya sorter och nya egenskaper hos växter. x Växtförädling av grödor som tål bekämpningsmedel för ogräs ger ökade möjligheter till
plöjningsfritt jordbruk vilken kan öka kolinlagringen. Dock kan det finnas risker för en ökad användning av kemiska bekämpningsmedel och för att ensidig användning av preparat leder till att ogräs som är resistenta mot ogräsmedel selekteras fram. x Det pågår forskningsprojekt i Sverige med växtförädling för att stärka grödornas egna
försvarssystem mot ogräs. Detta är grödor som kan användas både inom ekologisk och konventionell produktion x Sverige var fram till 1970-talet världsledande inom växtförädling. Bakgrunden till detta
var att vi av säkerhetsskäl förde en politik för en hög nationell självförsörjningsgrad på livsmedel. Idag är den offentligt finansierade växtförädlingen i Sverige liten vilket leder
1
Precisionsodling innebär att utnyttja platsgivna resurser, tillförda insatsmedel och insatt energi på det mest
effektiva sättet.
2
www.klimatmarkningen.se
3
www.greppa.nu
548
Bilaga 18
till att vi är beroende av de sorter och egenskaper som tas fram i andra länder och ofta av kommersiella intressen. x Växtförädling kan användas för att få fram fleråriga grödor för både livsmedel och
energi. Fleråriga grödor minskar jordbrukets miljöbelastning genom ett minskat behov jordbearbetning, sådd, växtskydd och genom ett förbättrat näringsupptag. x Oljeväxter kan förädlas för att få fram vissa speciella kvaliteter av olja designade för att
passa den kemiska industrin och där kunna ersätta fossil olja. Den biologiska oljan blir konkurrenskraftig genom att växten då producerar rätt molekylstruktur direkt istället för att fossil olja ska genomgå en kostnadskrävande processning för att omformas till rätt kvalitet. För att undvika transportkostnader bör grödorna processas till olja i nära anslutning till odlingen och detta innebär att arbetstillfällen kan skapas på landsbygden. x Förädling för fleråriga oljeväxter för energiproduktion (biodiesel) sker också med
tillämpningar som även kan fungera i norra Sverige där höstraps, som är en vanlig oljeväxt för biodieselproduktion, inte kan odlas. Den aktuella växten (fältkrassing) odlas som en insådd höstgröda i korn (vilket innebär att den skördas året efter att den har såtts). Detta innebär att den fungerar som en fånggröda över vintern och därigenom minskar växtnäringsförluster och ökar markens mullhalt. x Det finns en stor potential för ökad biogasproduktion från stallgödsel och grödor, men
produktionen av biogas innebär också en stor risk för metanemissioner under sommaren som måste hanteras genom kostnadseffektiva tekniklösningar för att biogas ska bli miljömässigt och ekonomiskt hållbart. x Större enheter eller samverkan mellan gårdar kan underlätta introduktion av
tekniklösningar. Men större skala ökar inte nödvändigtvis effektiviteten, utan det finns troligen ett optimum beroende på verksamhet. Extrema storleksökningar i produktionsenheterna kan istället ge ökad miljöpåverkan till inom djurhållningen där stora enheter ger gödselkoncentration och näringskoncentration (foder importeras till en punkt från ett stort område, men återförs aldrig till ett lika stort område). Detta är fortfarande ett problem på vissa platser i Sverige. x Inom nötkött- och mjölkproduktionen har långsiktiga avelsarbetet för produktiva djur
med högt foderutnyttjande lett till att produktionen i Sverige är relativt klimateffektiv jämfört med produktion i andra länder där djuren växer långsammare eller avkastar betydligt mindre mängd mjölk.
4.3 Akvakultur och insektsproduktion i cirkulära system
Vattenbruket måste bli en integrerad del av livsmedelssystemet tillsammans med både växtodling, djurhållning och eventuellt skogsbruk. Det ger oss möjlighet att återföra växtnäring från vatten och också att koppla ihop djurhållning och växtodling. Produktion av foder genom uppfödning av insekter med restprodukter som näringskälla är resurseffektiva system som kan tillämpas i Sverige. Proteinfoder baserat på insekter kan då ersätta mindre hållbart producerade foderråvaror som fiskmjöl och sojabönor som importeras till svensk animalieproduktion.
x Vi måste ha mer resurseffektiva och cirkulära system i livsmedelsproduktionen för att
klara både klimatmålen och minska näringsläckaget till vattendrag, sjöar och hav. Både för foder och livsmedel. Konsumtion och produktion av livsmedel innebär en stor cirkulation av näringsämnen som kan recirkuleras mer till jordbruket. x Att skapa ett kretslopp med återföring av näringsämnen från avloppsfraktioner kan dock
kräva en annan insamling av näringsämnen än idag för att inte sprida ut föroreningar från avloppssystemet på jordbruksmark.
549
Bilaga 18
x Om Sverige satsar på forskning och utveckling av hållbara produktionssystem för
livsmedelsproduktion, finns det stora ekonomiska möjligheter till export av till exempel odlad fisk till Kina som är mycket intresserade av att köpa hållbart producerad fisk och räkor av hög kvalitet från Sverige. Och det finns även möjligheter till kunskapsexport till utvecklingsländer som behöver förstärka sin egen livsmedelsproduktion, i exempelvis Afrika. x Akvakultur är ett av få produktionssystem för livsmedel som kan bli en näringsfälla
istället för en näringskälla. x Mycket handlar om tekniklösningar och acceptans för vattenbruk i slutna system och
hur de nya systemen integreras i det befintliga jordbruket och stadsplaneringen. x Slutna och kontrollerade system kan göra produktionen mer resurseffektiv, mindre
miljöpåverkande och även frigöra odlingsmark för andra ändamål. x Vattenbruket kan sluta kretsloppen genom återföring av näringsämnen från vattnet där
all näring hamnar till slut. x Vattenbruket måste bli en integrerad del av livsmedelssystemet tillsammans med både
växtodling, djurhållning och eventuellt skogsbruk. Det ger oss möjlighet att återföra växtnäring från vatten och också att koppla ihop djurhållning och växtodling. x En stor del av jordbrukets markanvändning består idag av foderproduktion. Om en del
av den produktionen kan ersättas med en mer effektiv foderproduktion i vatten så minskar jordbrukets klimat- och miljöpåverkan. Även fiskodling kan vara en klimateffektiv animalieproduktion under rätt förutsättningar. x Det finns intresse från både producenter som vill utveckla sin jordbruks- eller
trädgårdsproduktion med akvakultur och från konsumenter som vill ha hållbart producerade och hälsosamma livsmedel. x Det behövs sammanhållande strukturer för att koppla ihop akvakultur med djurhållning
och växtodling. Det är särskilt viktigt med samordning eftersom näringen är under utveckling i Sverige. x Kompetensstöd till aktörer som producenter och myndigheter behövs. Många projekt
har avslutats när tillfälliga projektmedel har tagit slut. x Robust yngelproduktion och avel är viktiga faktorer för att utveckla ett effektivt
vattenbruk. x Vår djurhållning blir en konkurrent till livsmedelsproduktion i utvecklingsländer genom
köp av foder från mark som annars kunde ha producerat livsmedel. x Insekter, mikrober, svampar, gödsel, livsmedelsavfall, skogsavfall, alger och musslor är
exempel på nya foderkällor. x Hygienen kring foderförsörjning och kretslopp är oerhört viktigt för att inte orsaka
smittspridning, förgiftning med mera när nya källor till foder nyttjas. x Foderproduktion är en stor markanvändning och en nyckelfråga för effektivisering och
hållbarhet. x ABP-förordningen är ett stort hinder för insektsproduktion och musselproduktion till
foderråvara. Idag är det till exempel svårt att foderförsörja ekologisk fjäderfäproduktion utan fiskmjöl, men det finns möjligheter genom insektsproduktion eller genom musslor. Men det är inte lagligt idag enligt ABP-förordningen. x Slammet från en räkodling räknas som en animalisk biprodukt och måste enligt ABP-
förordningen brännas istället för att gå till biogasproduktion. x Det finns stor potential för produktion av alternativa proteinkällor i Sverige som till
exempel kan ersätta brasiliansk soja.
550
Bilaga 18
x Idag bränns och rötas mycket avfall (ex matavfall, livsmedelsavfall) som kan användas
som foder för insekter, även gödsel är ett bra substrat som inte nyttjas för proteinproduktion. Det finns ingen konkurrens mellan röta ett substrat och att använda det som insektsfoder. Det kan först bli insektsfoder och sedan kan resterna rötas. När gödsel och annat passerar insekternas matsmältning finns det försök som visar att parasiter och smittoämnen minskar i omfattning. x Livsmedelssäkerhet och fodersäkerhet är oerhört viktigt för att insektsproduktion ska
fungera. x Tydligt att det är lagstiftningen som är problemet för utvecklingen av produktionen av
insekter/alternativa proteiner. Regeringen bör påverka EU-processen för ett förändrat regelverk. x Stort intresse från kommuner och innovatörer att gå långt fram för hållbar
foderproduktion. x Tydlig strategi och riktning från staten behövs. Sverige kan vara med och driva
utvecklingen i världen genom export av både produkter och lösningar. x Idag är det svårt att gå direkt ut på marknaden med system för alternativ
foderproduktion, eftersom det krävs stora investeringar för att starta. x KRAV och fiskfoderproducenter är särskilt intresserade. Utfasningen av fiskmjöl inom
ekologisk produktion kan driva på utvecklingen. x Handeln har varit intresserade av att kunna sälja ägg från höns som har fått musselmjöl i
fodret istället för soja. Men det ekonomiska incitamentet är lågt eftersom tillgång till soja är etablerat och musselmjöl är nytt. Statliga medfinansieringen är svag. x Stort intresse från marknaden och från andra länder för att ersätta fiskmjölet. Norge har
enorm satsning på detta tillsammans med foderindustrin och kommer troligen att ta vara på möjligheterna istället för oss om vi inte tar möjligheterna och stöder innovationerna. x Samordning mellan hur vi utnyttjar CAP och CFP behövs för att undvika glapp och för
att koppla ihop systemen.
4.4 Konsumtion
Klimatpåverkan från produktion av livsmedel påverkas i hög grad av vilka livsmedel som efterfrågas och för att nå klimatmålen behövs det även förändringar i konsumtionsmönstren. Styrmedel som introduceras bör vara grundade på en systemanalys och vara konkurrensneutrala mellan producenter i Sverige och i andra länder.
x Den höga konsumtionen av kött och mejeriprodukter i delar av världens befolkningar är
inte förenlig med klimatmålen. x Transparenta och tydliga verktyg för systemanalys behövs som identifierar vad som är
framtida hållbara system. x Styrmedel för en mer hållbar konsumtion måste baseras på en systemanalys. x För att kunna skapa bra ramverk och bra strategier är det viktigt att ha en uppfattning
om vad det är som ska produceras i Sverige! Och i kombination med detta måste det finnas en strategi för hållbar konsumtion för att säkra en faktiskt minskad miljöpåverkan. x Att enbart effektivisera produktionen kommer inte att minska livsmedlens
klimatpåverkan i tillräcklig utsträckning utan det behövs även förändringar i konsumtionen. x Integrerade policys kan vara ett sätt att öka effektiviteten och systemperspektivet. Till
exempel kan det vara mer funktionellt med en heltäckande livsmedelspolicy istället för både en hälsopolicy och en jordbrukspolicy.
551
Bilaga 18
x Hållbar konsumtion kräver att alla aktörer hjälps åt och tar ansvar. Producenter,
konsumenter, handel med flera. Och att det kombineras med styrmedel exempelvis i form av skatt på resurskrävande livsmedel kombinerat med information till konsumenter. x Attraktiva alternativa produkter behöver komma fram. Och gärna baserade på svenska
råvaror istället för quorn eller soja som är det vanligaste nu. x Kommuner är intresserade av hållbara livsmedel och flera är aktiva för att göra mer
hållbara upphandlingar. Men handeln är inte lika aktiv utan fortsätter att sälja dåligt och ibland olagligt producerade varor. x Hälsoargumentet är ofta starkare än miljö och samvetsargumentet (egennytta) för
konsumenterna. x Certifiering är ett bra koncept för att visa att någonting går, men det räcker inte för en
omställning. Då behöver det omvandlas till en lag eller motsvarande. Certifiering blir en miljö för att testa vad som är rimligt och höjer kunskapen hos många aktörer. x Export av livsmedel med låg klimat- och miljöpåverkan är en fördel för miljöpåverkan
när det ersätter produkter med högre miljöpåverkan i andra länder. Detta gäller under förutsättning att den totala konsumtionen inte ökar samtidigt. x Det finns stort intresse hos kommuner att köpa in hållbart producerade livsmedel från
svenska producenter.
4.5 Forskning, innovation och teknikutveckling
Det behövs forskning på både grundläggande nivå och systemnivå inom produktionen. Men för att nya idéer och teknik ska introduceras finns det även behov av att reformera ansökningsprocesser och tilldelningsprinciper för forsknings- och utvecklingsmedel. Och det finns behov av bättre mekanismer för att omsätta kunskaper från forskningen till praktik i produktionen på marknaden.
x Mycket forskning bedrivs och behövs inom de grundläggande processerna (till exempel
markbiologiska) som styr kol- och kvävecykeln för att kunna maximera kolinlagringen och minimera lustgasavgången och andra kväveförluster. x Mer forskning och utveckling kring hur regelverk kan förändras till nya system för
alternativa proteinkällor och system för recirkulering av näringsämnen. Till exempel hur kan förordningen om animaliska biprodukter (ABP) anpassas så att det blir möjligt med insektsproduktion för fodertillverkning? x Forskningsbehovet är stort för att kartlägga hur vi går från de ohållbara system som
finns idag till framtida hållbara system för livsmedelsproduktion. x Behov av bättre statistik för skördenivåer och skördespill, både på gårdsnivå och
aggregerad nivå. Till exempel är den nuvarande statistiken från SCB inte användbar. x Tidsåtgången för att ansöka om forskningsmedel från EU är stor och det är ogörligt utan
konsulter. x Det finns i Sverige ett stort behov av att överbrygga glappet mellan forskning och
tillämpning. x Det borde finnas enorm potential till teknikutveckling för lantbruket i Sverige. Men den
utvecklingen sker inte. Detta kan bero på brist på kombinerad teknisk och biologisk kompetens eller på brist på ingenjörer som har intresse och förståelse för lantbrukets behov av teknikutveckling. x Stort forskningsbehovet inom att kunna prognosticera grödornas behov utifrån olika
aspekter, vilket kan öka effektiviteten i insatserna mycket. x Stort forskningsbehov kring hur organiska gödningsmedel nyttjas på bästa sätt.
552
Bilaga 18
x Det är svårt att som ny aktör få pengar till nya typer av projekt. Forskningsfinansiärerna
inom till exempel EU tenderar att ge medel till redan kända utförare och inriktningar. x Nya modeller för medfinansiering behövs, finns exempel på detta Danmark. x Fodersituationen för fisk är lika svår som till fjäderfä, gris med mera. x Det finns stora forskningsbehov inom foderproduktionen som står för en stor del av
klimatpåverkan inom både djurhållning och akvakultur. Till exempel behövs det forskning kring hur mikrober och insekter kan användas för att omvandla avfall till foder. x Det behövs mycket forskning kring de nya proteinkällorna (insekter med mera) bland
annat inom vilka risker det finns med nya proteinkällor. Vi måste till exempel kunna hantera algtoxiner från näringskretslopp där östersjön ingår och minimera risken för smittor. x Heterotrofa bakterieflockar och jäster är starka i tillväxten och är ett stort
forskningsområde som kan ge stora möjligheter, till exempel för att omvandla skogsavfall till foder x Hur bygger vi ihop akvakultur med de terrestra systemen för livsmedelsproduktion? x Flera grupper i Sverige är världsledande inom interaktionen mellan svampar och
växtrötter, men det finns fortfarande ett stort forskningsbehov kring hur mikrober och växter samverkar för näringsupptag. x De organogena jordarna avger stora mängder växthusgaser, men det är svårt att fånga
brukandets betydelse för utsläppen i de mätningar som finns hittills. Det behövs många fler mätningar på olika typer av organogena jordar för att öka förståelsen för processerna som styr avgången av växthusgaser. x Livsmedelsproduktion behöver vara en del av utbildningen på flera
civilingenjörsprogram, och det kan också ge nya insikter att samlokalisera olika typer av utbildningar. x Det behövs mer forskning riktad mot tekniska lösningar inom primärproduktionen och
för att det ska komma till stånd behöver staten peka ut det som ett viktigt forskningsområde. x Mer tekniska lösningar för stallgödselspridning behövs och skulle kunna göra stor nytta.
Idag vet få vilket näringsinnehåll deras stallgödsel har vid spridning. Det behövs mer precision i stallgödselspridning och där är logistiken en nyckelfråga. x Det behövs en samlande aktör för att kunna koppla ihop olika delar som tillsammans
skapar hållbara produktionssystem. Till exempel kan rådgivning kopplas till certifiering som kan användas för att verifiera krav i en upphandling. Och stöden behöver anpassas till detta. Flera aktörer i kedjan behöver också involveras för att skapa efterfrågan på hållbara produkter och minska svinnet. Även forskningsbehovet behöver kopplas till detta x Fortsatt behov av forskning på faktorer som höjer produktiviteten i växtodlingen
(solinstrålningsutnyttjande, växtnäringsupptag med mera).
Robert Paulsson, Structor Miljöbyrån Stockholm 2016-01-11
Granskad av: