Till statsrådet Karolina Skog

Regeringen beslutade den 1 juli 2010 att tillkalla en parlamentarisk kommitté (dir. 2010:74) med uppdrag att lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås. Kommittén har antagit namnet Miljömålsberedningen (M 2010:04). Beredningens övergripande uppdrag är att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom av regeringen prioriterade områden. Arbetet ska genomföras i nära samarbete med näringsliv, ideella organisationer, kommuner samt myndigheter. Det övergripande uppdraget gäller till och med 2020. Beredningen kommer under denna tid att få tilläggsdirektiv i enlighet med regeringens prioriteringar.

Enligt tilläggsdirektiv som regeringen beslutade om den 10 juli 2014 (dir. 2014:110) ska beredningen föreslå en strategi för en samlad luftvårdspolitik senast den 15 juni 2016. Enligt tilläggsdirektiv som regeringen beslutade om den 18 december 2014 (dir. 2014:165) ska beredningen senast den 15 februari 2016 också föreslå ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar mål och uppföljning samt utveckla en strategi med styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik. Uppdraget ska enligt direktivet samordnas med beredningens uppdrag att ta fram en strategi för en samlad luftvårdspolitik. Den delredovisning av en strategi för luftvårdspolitik som enligt direktivet 2014:110 skulle ske den 15 juni 2015 ska inte göras.

Enligt tilläggsdirektiv som regeringen beslutade om den 1 oktober 2015 (dir. 2015:101) ska förslag till en strategi med styrmedel och åtgärder redovisas senast den 1 juni 2016.

Följande personer har varit ledamöter i kommittén under aktuell utredningstid: riksdagsledamöterna Stina Bergström, Matilda Ernkrans, Johan Hultberg och Rickard Nordin samt 1:e vice ordförande i kommunstyrelsen i Aneby kommun Irene Oskarsson.

Från och med den 6 mars 2015 entledigades riksdagsledamot Fredrik Malm från uppdraget som ledamot, och samma dag förordnades riksdagsledamot Lars Tysklind som ledamot. Från och med den 8 januari 2015 entledigades riksdagsledamot Emma Wallrup från uppdraget som ledamot, och samma dag förordnades riksdagsledamot Jens Holm som ledamot. Från den 1 juli 2010 till den 31 december 2014 var generaldirektör Rolf Annerberg förordnad som ordförande i kommittén. Från och med den 1 januari 2015 förordnades Anders Wijkman som ordförande i kommittén.

Följande personer har biträtt kommittén som sakkunniga i arbetet under aktuell utredningstid: sektionschef Ann-Sofie Eriksson, miljöpolicyansvarig Lovisa Hagberg, ordförande Sven-Erik Hammar, miljöchef Klas Lundberg, senior rådgivare, GD-stab Eva Thörnelöf. Från och med den 10 februari 2015 entledigades, ordförande Mikael Karlsson, länsråd Susanna Löfgren, kommunalråd Henrik Ripa och miljöansvarig Inger Strömdahl, från uppdragen som sakkunniga. Samma dag förordnades programdirektör Nina Ekelund, ansvarig energi och klimat Maria Sunér Fleming, kommunalråd Maria Gardfjell, utredare Johan Hall, ordförande Johanna Sandahl, länsöverdirektör Lisbeth Schultze som sakkunniga. Från och med den 1 mars 2016 entledigades, senior rådgivare, GD-stab Eva Thörnelöf. Den 11 mars förordnades enhetschef Johanna Farelius som sakkunnig.

Följande personer har biträtt kommittén som experter i arbetet under aktuell utredningstid: analytiker Eva Alfredsson, kansliråd Håkan Alfredsson, ämnesråd Stefan Andersson, enhetschef Erik Eriksson, ämnesråd Mats-Olof Hansson, kansliråd Ingrid Hasselsten, ordförande Mikael Karlsson, seniorkonsult Bo Normark, expert Tobias Persson, professor Johan Rockström, kansliråd Eva Stengård. Från och med den 2 februari 2015 entledigades Anna Carlsson från uppdraget som expert, och samma dag förordnades departementsråd Bo Dizfalusy som expert. Bo Dizfalusy entledigades den 11 mars 2015 och samma dag förordnades kanslirådet Sven-Olov Ericson som expert. Från och med den 1 oktober 2015 entledigades departementsråd Jon Kahn från uppdraget som expert och samma dag förordnades departementssekreterare Petter Hojem som expert. Från och med den 25 januari 2016 enledigades departementssekreterare Johan Loock från uppdraget som expert och samma dag förordnades kanslirådet Monica Lagerqvist Nilsson som expert. Från och med den 15 februari 2016

enledigades ämnesråd Kristina Åkesson från uppdraget som expert och samma dag förordnades departementssekreterare Åsa Sterte som expert.

Följande personer har bistått beredningen under aktuell utredningstid som experter i särskilda referensgrupper: universitetslektor Fredrik NG Andersson, universitetslektor Patrik Bremdal, handläggare och ordförande i FN:s luftvårdskonvention Anna Engleryd, advokat Kristina Forsbacka, forskare Thomas Hahn, professor Sverker Jagers, biträdande avdelningschef Rikard Janson, professor Carina Keskitalo, vd Per Klevnäs, kansliråd Ida Kärnström, professor Kristian Lindgren, biträdande professor Simon Matti, projektledare Birgit Nielsen, universitetslektor Annika Nilsson, docent Annika Nordlund, forskningschef Eva Samakovlis, förvaltningschef Gunnar Söderholm, professor Patrik Söderholm, departementssekreterare Maria Ullerstam och luftvårdsexpert Christer Ågren.

Kanslichef har varit Viktoria Ingman. Från och med den 31 december 2014 entledigades Viktoria Ingman från arbetet som kanslichef. Den 1 januari 2015 förordnades Stefan Nyström som kanslichef. Sekreterare har varit, Johanna Janson, Eva Jernbäcker, Helén Leijon, Ulf Troeng, Petronella Troselius, Karl-Anders Stigzelius, Katarina Vrede, Lars Westermark och Ebba Willerström Ehrning. Biträdande sekreterare har varit Evis Bergenlöv och Moa Forstorp

Beredningen har redovisat tidigare uppdrag i delbetänkanden (SOU 2010:101, SOU 2011:34, SOU 2012:15, SOU 2012:38, SOU 2013:43, SOU 2014:50 och SOU 2016:21).

Reservation har lämnats av Jens Holm (V). Särskilda yttranden har lämnats av Eva Alfredsson, Nina Ekelund, Lovisa Hagberg, Sven-Erik Hammar, Jens Holm, Mikael Karlsson, Johan Rockström, Johanna Sandahl och Maria Sunér Fleming.

Härmed överlämnar beredningen betänkandet, En klimat- och luftvårdsstrategi för Sverige SOU 2016:47.

Stockholm i juni 2016

Anders Wijkman Ordförande

Stina Bergström Rickard Nordin

Matilda Ernkrans Irene Oskarsson

Jens Holm Lars Tysklind

Johan Hultberg

/Stefan Nyström

7

Innehåll

Förkortningar ..................................................................... 17

Sammanfattning ................................................................ 21

1 Uppdragen och hur de genomförts .............................. 51

1.1 Uppdraget ................................................................................ 51 1.2 Underlag .................................................................................. 55

Del A, Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik

2 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? ........................... 61

2.1 Riskerna med en fortsatt klimatförändring är omfattande ............................................................................... 61 2.2 Utsläppen behöver kulminera inom kort för att därefter snabbt minska till låga nivåer ................................................. 65 2.3 En positiv utsläppsutveckling kan anas ................................. 68

3 Klimatpolitiken fram till i dag ..................................... 79

3.1 Mål för klimatpolitiken ........................................................... 79 3.1.1 Mål internationellt och inom EU ........................... 79 3.1.2 Nationella mål för klimatpolitiken ......................... 83 3.2 Utsläpp av växthusgaser i Sverige .......................................... 86 3.2.1 Territoriella utsläpp ................................................. 86

Innehåll SOU 2016:47

8

3.2.2 Utsläppen av växthusgaser i Sverige fördelade mellan utsläpp som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter och utsläpp i den icke-handlande sektorn ........................................... 89 3.2.3 Förändring av avgång och upptag av kol inom skogsbruk och markanvändning ............................ 91 3.2.4 Utsläpp till följd av svensk konsumtion ................ 92 3.3 Styrmedel i den svenska klimatstrategin ............................... 93 3.3.1 Svensk klimatpolitik baseras på ett brett spektrum av styrmedel ............................................ 93 3.4 Sveriges deltagande i det internationella klimatsamarbetet .................................................................... 95 3.4.1 Sveriges insatser hittills ........................................... 96 3.4.2 Parisavtalet skapar nya förutsättningar .................. 96 3.4.3 Ny mekanism under utveckling ............................. 97

4 Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik ........ 99

4.1 Förslag till strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik mot det långsiktiga målet 2045 ....................... 99 4.2 Utgångspunkter för arbetet med att nå etappmålen och det långsiktiga målet ............................................................. 105

5 Etappmål för utsläppsbanan mot det långsiktiga klimatmålet ............................................................. 111

5.1 Förslag till etappmål för den icke-handlande sektorn ........ 111 5.2 Bakgrund ............................................................................... 123 5.2.1 Etappmål för utsläppsutvecklingen 2020–2045 behöver tas fram .................................................... 123 5.2.2 Alternativa utsläppsbanor för den ickehandlande sektorn ................................................. 123 5.2.3 Utsläppsbana 1; Vägtransportsektorn minskar med 80 procent till 2030 ....................................... 125 5.2.4 Utsläppsbana 2; Utsläppsbana där utsläppen i den-icke handlande sektorn minskar med 40 procent till 2030 ............................................... 127

Innehåll

9

5.2.5 Utsläppsbana 3; Linjär utsläppsbana 2015– 2045 ........................................................................ 129 5.2.6 Utsläppsbana 4; Fossilfritt till 2030 ..................... 130 5.2.7 Kumulativa utsläpp ................................................ 131 5.3 Nationella etappmål för den icke-handlande sektorn behöver förhålla sig till utvecklingen av det EUgemensamma ramverket ....................................................... 132 5.3.1 Ambitiösa nationella mål kan ses som en förberedelse inför en skärpning av EU:s gemensamma klimatmål ........................................ 132 5.3.2 Bakgrund ................................................................ 134 5.4 Överväganden om sektormål för transportsektorn ............ 137 5.4.1 Ett utsläppsmål för inrikes transporter bidrar till att det föreslagna etappmålet för den ickehandlande sektorn uppnås ..................................... 137 5.4.2 Bakgrund till avvägningar om etappmål för transportsektorn .................................................... 142 5.5 Uppföljningsmått för den handlande sektorn..................... 143 5.6 Följ även de totala utsläppens utveckling ............................ 146

6 Centrala horisontella styrmedel och strategier ............. 147

6.1 Klimatfrågan behöver integreras i alla politikområden....... 147 6.1.1 Det klimatpolitiska ramverket tydliggör att arbetet med att nå klimatmålen behöver integreras i allt beslutsfattande ................................ 150 6.1.2 Det behövs samlade konsekvensanalyser för miljö och klimat ..................................................... 152 6.2 Prissättning av utsläpp av växthusgaser ............................... 155 6.2.1 Koldioxidskatten är en bas för styrningen i den icke-handlande sektorn .................................. 156 6.2.2 EU:s energiskattedirektiv bör ändras så att det möjliggör en ökad miljöstyrning av skattesystemet ....................................................... 167 6.2.3 EU:s system för handel med utsläppsrätter bör skärpas ............................................................. 169

Innehåll SOU 2016:47

10

6.3 En närings- och innovationspolitik med klimatinriktning .................................................................... 173 6.3.1 Mål för innovationspolitiken ................................ 178 6.3.2 Några förutsättningar i Sverige för en aktiv närings- och innovationspolitik ........................... 178 6.3.3 Samverkan stat och näringsliv inte utan dilemman ............................................................... 180 6.3.4 Näringspolitik och klimatpolitik behöver integreras ............................................................... 182 6.4 En strategi för en utvecklad bioekonomi kan stödja klimatstrategin ...................................................................... 183 6.4.1 Begreppet bioekonomi .......................................... 186 6.4.2 Klimatfördelar med en biobaserad ekonomi ....... 186 6.4.3 Befintliga förslag till insatser för att realisera en svensk bioekonomi .......................................... 187 6.5 Strategier för material- och energihushållning i samhället, cirkulär ekonomi och delande ekonomi stödjer klimatstrategin ......................................................... 190 6.5.1 Vad är cirkulär ekonomi?...................................... 192 6.5.2 Dagens resursanvändning är ineffektiv ................ 193 6.5.3 Möjligheter med cirkulär ekonomi ...................... 195 6.5.4 Hur kan en cirkulär ekonomi främjas i Sverige och EU? ................................................................. 197 6.6 Det lokala och regionala klimat- och luftarbetet ................ 199 6.6.1 Den lokala och regionala samhällsplaneringen .... 203 6.6.2 En väl genomförd samhällsplanering är väsentlig för möjligheten att nå miljö- och klimatmålen ........................................................... 206 6.6.3 Befintliga förslag till förändring av styrmedel ..... 212

7 Strategier och styrmedel, transporter och arbetsmaskiner ........................................................ 217

7.1 Allmänt om transportsektorns klimatpåverkan ................. 217 7.1.1 Utsläpp av växthusgaser från transportsektorn .. 217 7.1.2 Scenarier för transportsektorns framtida utsläpp .................................................................... 218

Innehåll

11

7.1.3 Transportutsläppens påverkan på luftrelaterade miljömål .......................................... 219 7.1.4 Tre huvudsakliga åtgärdsområden för minskade utsläpp av växthusgaser inom transportsektorn .................................................... 220 7.2 Transporteffektivt samhälle ................................................. 221 7.2.1 Problembild och åtgärdsmöjligheter .................... 227 7.2.2 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar ...... 237 7.3 Energieffektivare fordon ...................................................... 251 7.3.1 Problembild och åtgärdsmöjligheter .................... 254 7.3.2 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar ...... 258 7.4 Förnybara drivmedel ............................................................. 262 7.4.1 Problembild och åtgärdsmöjligheter .................... 264 7.4.2 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar ...... 270 7.5 Arbetsmaskiner ..................................................................... 272 7.5.1 Utsläpp av växthusgaser från sektorn .................. 275 7.5.2 Problembild och åtgärdsmöjligheter .................... 276 7.5.3 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar ...... 280

8 Strategier och styrmedel, övriga sektorer .................... 285

8.1 Industrisektorn ..................................................................... 285 8.1.1 En industri som skapar klimatnytta i Sverige och omvärlden ....................................................... 285 8.1.2 Utsläpp av växthusgaser från sektorn .................. 289 8.1.3 Problembild och åtgärdsmöjligheter .................... 290 8.1.4 Befintliga förslag till styrmedelsutveckling.......... 302 8.2 Energitillförselsektorn (el- och värmeproduktion) ............ 306 8.2.1 Utsläpp av växthusgaser från sektorn .................. 310 8.2.2 Problembild och åtgärdsmöjligheter .................... 311 8.3 Bostäder, lokaler och byggande ........................................... 318 8.3.1 Utsläpp av växthusgaser från bostadssektorn ...... 321 8.3.2 Problembild och åtgärdsmöjligheter .................... 323 8.3.3 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar ...... 325 8.4 Jordbruket – en möjlighet i klimatomställningen? ............. 330 8.4.1 Utsläpp av växthusgaser från sektorn .................. 334

Innehåll SOU 2016:47

12

8.4.2 Problembild och åtgärdsmöjligheter .................... 337 8.4.3 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar...... 345 8.5 Skogen i klimatpolitiken ...................................................... 352 8.5.1 Utsläpp och upptag av växthusgaser från sektorn ................................................................... 354 8.5.2 Scenarier för tillväxten i skogen ........................... 356 8.5.3 Tidigare förslag till åtgärder i skogsbruket .......... 358 8.5.4 Skogens klimatnytta .............................................. 361

9 Kompletterande åtgärder i utvecklingen mot nettonoll och netto-negativa utsläpp ................................. 365

9.1 Åtgärder som ökar kolupptaget i mark, skog och teknosfären ........................................................................... 367 9.2 Bio-CCS och CCU (Carbon Capture and Utilisation) .... 368 9.3 Åtgärder i andra länder ......................................................... 369

10 Utsläpp av växthusgaser kopplade till import och export ..................................................................... 371

10.1 Förbättrad uppföljning av utsläpp kopplade till import och export ............................................................................. 371 10.1.1 Bakgrund................................................................ 375 10.1.2 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar...... 382

11 Utrikes flyg och sjöfart ............................................. 389

11.1 Utsläpp av växthusgaser från utrikes flyg och sjöfart förväntas öka kraftigt till 2050 om inga åtgärder vidtas ..... 392 11.2 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar för minskad klimatpåverkan från flyget .................................... 395 11.3 Befintliga förslag till styrmedelsförändringar för minskad klimatpåverkan från sjöfarten ............................... 403

12 Konsekvensanalys av etappmål och strategier ............. 409

12.1 Inriktning och omfattning ................................................... 414

Innehåll

13

12.1.1 Utgångspunkter och avgränsningar för konsekvensbedömningen ...................................... 414 12.1.2 Modellbaserad analys av utsläppsmål ................... 417 12.2 Effekter på ekonomin i stort av beredningens förslag till etapp- och utsläppsmål till 2030 ..................................... 422 12.2.1 Klimatpolitiken och den långsiktiga

samhällsutvecklingen ............................................. 422

12.2.2 Allmänjämviktsanalyser av beredningens förslag till etappmål för icke-handlande sektor samt utsläppsmål för inrikes vägtransporter 2030 ........................................................................ 424 12.2.3 Analys av utsläppsmål med en energisystemmodell ............................................... 438 12.2.4 Samhällsekonomiska kostnader förknippade med åtgärder för ett mer transporteffektivt samhälle .................................................................. 442 12.2.5 Samhällsekonomiska kostnader för kompletterande åtgärder ....................................... 444 12.2.6 Sammanfattande slutsatser från modellanalyserna ................................................... 445 12.3 Konsekvenser för aktörer ..................................................... 450 12.3.1 Konsekvenser för staten ........................................ 451 12.3.2 Konsekvenser för företag ...................................... 454 12.3.3 Konsekvenser för hushållen .................................. 459 12.4 Påverkan på andra miljö- och samhällsmål .......................... 461 12.5 Övriga konsekvenser ............................................................ 462

Del B, Strategi för en samlad luftvårdspolitik

13 Luftvårdspolitiken .................................................... 465

13.1 Luftvårdspolitik på internationell, nationell och lokal nivå ......................................................................................... 465

Innehåll SOU 2016:47

14

13.2 Befintliga styrmedel som begränsar luftföroreningar ........ 466 13.2.1 Styrmedel på internationell nivå ........................... 466 13.2.2 Styrmedel på EU-nivå ........................................... 468 13.2.3 Styrmedel på nationell nivå ................................... 474

14 Problemanalys ......................................................... 479

14.1 Huvudsakliga utmaningar .................................................... 479 14.2 Påverkan på hälsa och miljö ................................................. 481 14.3 Utmaningar för att nå luftrelaterade miljömål ................... 482 14.3.1 Frisk luft ................................................................ 482 14.3.2 Bara naturlig försurning ........................................ 491 14.3.3 Ingen övergödning ................................................ 492 14.3.4 Begränsad klimatpåverkan .................................... 493 14.3.5 Giftfri miljö ........................................................... 496 14.3.6 God bebyggd miljö ............................................... 497 14.4 Utmaningar med dålig luftkvalitet i städer och tätorter .... 497 14.4.1 Sverige riskerar mångmiljonböter för

överskridanden av luftkvalitetsdirektivets gränsvärden för PM

10

............................................ 497

14.4.2 Brister i systemet med miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram .............................................. 500 14.4.3 Överskridande av miljökvalitetsnormer förhindar byggande ............................................... 501 14.5 Utmaningar kopplade till internationell luftvårdspolitik ... 502 14.5.1 Sverige nettoimportör av luftföroreningar .......... 502 14.5.2 Återstående utmaningar för att nå

takdirektivets nivåer .............................................. 503

15 Förslag till etappmål för luftföroreningar .................... 507

15.1 Etappmålens roll i miljömålssystemet ................................. 507 15.2 Förslag till nya etappmål för luftföroreningar .................... 508 15.2.1 Begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort ............ 508 15.2.2 Begränsade utsläpp från småskalig vedeldning .... 513 15.2.3 Begränsad intransport av luftföroreningar .......... 517 15.2.4 Uppfylla takdirektivets utsläppsåtaganden ......... 520

Innehåll

15

16 Styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik . 525

16.1 Motiv för val av styrmedel och åtgärder och gjorda prioriteringar ......................................................................... 526 16.2 Förslag till styrmedel kopplade till föreslagna etappmål .... 526 16.2.1 Begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort ............ 526 16.2.2 Begränsade utsläpp från småskalig vedeldning .... 543 16.2.3 Begränsad intransport av luftföroreningar ........... 556 16.2.4 Uppfylla takdirektivets utsläppsåtaganden .......... 565

17 Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik ........................................................ 575

17.1 Inriktning och omfattning ................................................... 578 17.2 Effekter av beredningens förslag på styrmedel och åtgärder .................................................................................. 578 17.2.1 Begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort ............ 580 17.2.2 Begränsade utsläpp från småskalig vedeldning .... 589 17.2.3 Begränsad intransport av luftföroreningar ........... 596 17.2.4 Uppfylla takdirektivets utsläppsåtaganden .......... 599 17.3 Konsekvenser för aktörer ..................................................... 602 17.3.1 Konsekvenser för staten ........................................ 602 17.3.2 Konsekvenser för kommuner och landsting ........ 604 17.3.3 Konsekvenser för företag ...................................... 605 17.3.4 Konsekvenser för hushåll ...................................... 607 17.4 Synergieffekter för luftrelaterade miljömål och internationella åtaganden ...................................................... 608 17.5 Övriga konsekvenser ............................................................ 614 17.6 Beredningens överväganden och bedömningar ................... 614

Begreppslista .................................................................. 615

Referenser ...................................................................... 623

Reservation och särskilda yttranden ................................... 651

Innehåll SOU 2016:47

16

Bilagor

Bilaga 1 Kommittédirektiv 2010:74 ........................................... 689

Bilaga 2 Kommittédirektiv 2011:50 ........................................... 697 Bilaga 3 Kommittédirektiv 2014:110 ......................................... 705

Bilaga 4 Kommittédirektiv 2014:165 ......................................... 715 Bilaga 5 Kommittédirektiv 2015:101 ......................................... 727

Bilaga 6 Kommittédirektiv 2014:53 ........................................... 729 Bilaga 7 Förutsättningar för analys av etappmålsscenarier ...... 741

17

Förkortningar

AIJ Activities implemented Jointly, (Klimatkonventionens pilotprogram för gemensamt genomförande) BAT Best Available Technique (Bästa tillgängliga teknik) BBR Boverkets byggregler bio-CCS koldioxidavskiljning och lagring av biogen koldioxid BNP Bruttonationalprodukt BREF BAT referensdokument CCS Carbon Capture and Storage (koldioxidinfångning och lagring, geologisk lagring av koldioxid) CCU Carbon Capture and Utilisation (koldioxidinfångning och användning, teknik som gör det möjligt att använda koldioxid) CO2 Koldioxid CO2ekv Koldioxidekvivalenter COP Conference of the Parties (partsmöte inom Klimatkonventionen) DME Dimetyleter EES europeiska ekonomiska samarbetsområdet EMEC Environmental Medium Term Economic Model (allmän jämviktsmodell vid Konjunkturinstitutet) ESD efford sharing decision (den interna bördefördelningen mellan EU:s medlemsländer) EU Europeiska unionen

Förkortningar SOU 2016:47

18

EU ETS Emission Trading Scheme (EU:s gemensamma system för handel med utsläppsrätter för koldioxid) FFFutredningen

Utredningen om fossilfri fordonsflotta SOU 2013:84

FN Förenta Nationerna FoU Forskning och Utveckling Gton Gigaton (miljard ton) GWP (global warming potential) klimatpåverkande effekt HELCOM Helsingforskonventionen, en regional miljökonvention för Östersjöområdet, inklusive Kattegatt HVO hydrerad vegetabilisk olja, syntetisk diesel baserat på växt- och djurfetter ICAO International Civil Aviation Organization (FN-organ, den internationella civila luftfartsorganisationen) IED Industriutsläppsdirektivet (2010/75/EU) IEA International Energy Agency (internationella energirådet, en självständig organisation inom ramen för OECD för internationellt energisamarbete) IMO International Maritime Organization (FN-organ, den internationella sjöfartsorganisationen) IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change(FN:s klimatpanel) IPPC Integrated Pollution Prevention and Control LEKS Länsstyrelsernas energi- och klimatsamordning LNG Liquefied Natural Gas (flytande naturgas) LULUCF land use, land-use change and forestry, upptag och utsläpp av koldioxid genom markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk

SOU 2016:47 Förkortningar

19

MARPOL Konvention under IMO som reglerar utsläpp från fartyg MCPdirektivet

direktiv (2015/2193/EU) om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från medelstora förbränningsanläggningar

MISTRA Stiftelsen för miljöstrategisk forskning MSR Marknadsstabilitetsreserven Mton Megaton (miljoner ton) NECA kontrollområde för utsläpp av kväve NGO Non-Governmental Organizations (icke-statliga organisationer) NH

3

ammoniak

NO

x

kväveoxider

Partiklar PM

2.5

partiklar som har en aerodynamisk diameter

på upp till 2,5 μm. De flesta partiklar i denna samling har en aerodynamisk diameter mindre än 2,5 μm, men p.g.a. mättekniken kan en del vara större

Partiklar PM

10

partiklar som har en aerodynamisk diameter

på upp till 10 μm

NMVOC (non methane volatile organic compounds), flyktiga organiska föreningar OECD Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling OGC (organic gaseous carbon) oförbrända kolväten OPS offentlig-privat samverkan (samma som PPP) OSPAR Oslo-Pariskonventionen, miljökonvention för nordöstra Atlanten PAH polycykliska aromatiska kolväten PBL Plan- och bygglagen PFC Perfluorkarboner PPP Private Public Partnership (samma som OPS) POP polycykliska aromatiska kolväten SECA kontrollområde för utsläpp av svavel

Förkortningar SOU 2016:47

20

SKA Skoglig konsekvensanalys SKL Sveriges kommuner och landsting SLCP (short lived climate pollutants) kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar SMHI Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut SO

2

svaveldioxid

SOU Statens Offentliga Utredningar Takdirektivet direktivet (2001/81/EG) om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar TIMES-Sweden modell över det svenska energisystemet TWh Terawatttimmar UN United Nations (Förenta Nationerna) UNDP United Nations Development Programme (FN:s utvecklingsprogram) UNEP United Nations Environment Programme (FN:s miljöprogram) UNFAO United Nations Food and Agriculture Organization, FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation UNFCCC The United Nations Framework Convention on Climate Change (FN:s ramkonvention om klimatförändringar) USD Dollar (USA) WMO World Meteorological Organization (Meteorologiska Världsorganisationen, FN-organ)

21

Sammanfattning

Inledning

I denna sammanfattning redovisas Miljömålsberedningens samlade förslag och bedömningar. Alla texter är förhandlade och förankrade inom och mellan de partier som ingår i beredningen.

Förslag till strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik mot klimatmålet 2045

Sverige ska vara ett ledande land i det globala arbetet med att förverkliga Parisavtalets ambitiösa målsättningar och ta ansvar för landets historiska utsläpp. Sverige ska även bedriva en ambitiös och långsiktigt hållbar nationell klimatpolitik och vara en förebild för andra länder, med bibehållen konkurrenskraft och på ett sätt som inte innebär att utsläppen av växthusgaser ökar utanför Sveriges gränser. För att lyckas väl med uppgiften är det viktigt att även EU och övriga världen skärper sin klimatpolitik. Dessa utgångspunkter var centrala för beredningens förslag och bedömningar i det tidigare betänkandet om ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige och vägleder även utformningen av strategin i detta delbetänkande. Beredningen föreslår att det införs en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik med sikte mot det långsiktiga målet 2045 som omfattar:

 etappmål för utsläpp av växthusgaser 2030 och 2040 för den icke-handlande sektorn samt ett utsläppsmål för inrikes transporter till 2030, (kapitel 5)

 övergripande utgångspunkter för arbetet med att nå etappmålen och det långsiktiga målet, (kapitel 4)

Sammanfattning SOU 2016:47

22

 åtgärder för att alla politikområden ska integrera klimataspekten, (kapitel 6)

 styrmedel för att minska utsläppen av växthusgaser till 2030 med särskilt fokus på att öka omställningen av transportsektorn och (kapitel 6 och 7)

 styrmedel och processer som skapar förutsättningar för att nå nettonollutsläpp senast 2045 med särskilt fokus på omställningen av basmaterialindustrin, jordbrukssektorn och samhällsplaneringen. (kapitel 6, 7 och 8).

Förslag till etappmål i klimatpolitiken

Förslag till långsiktigt klimatmål

I Miljömålsberedningens tidigare betänkande föreslogs ett långsiktigt nationellt mål för utsläppen av växthusgaser till 2045. Beredningens förslag innebär att:

 Senast år 2045 ska Sverige inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Målet innebär en tidigareläggning och en precisering av den tidigare visionen om nettonollutsläpp till 2050.

 Senast år 2045 ska utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium, i enlighet med Sveriges internationella växthusgasrapportering, vara minst 85 procent lägre än utsläppen år 1990. För att nå målet får även avskiljning och lagring av koldioxid av fossilt ursprung där rimliga alternativ saknas räknas som en åtgärd (CCS).

 Kompletterande åtgärder för att nå nettonollutsläpp får tillgodoräknas i enlighet med internationellt beslutade regler.

 Målet år 2045 förutsätter höjda ambitioner i EU:s utsläppshandelssystem.

Beredningen lägger i detta betänkande förslag på etappmål för hur utsläppen av växthusgaser i Sverige från den s.k. icke-handlande

SOU 2016:47 Sammanfattning

23

sektorn1, bör utvecklas 2030 och 2040 på väg mot det långsiktiga målet till 2045.

Beredningen föreslår däremot inte några etappmål för de verksamheter som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter, den handlande sektorn, eftersom dessa utsläpp redan omfattas av ett europeiskt tak för utsläppen.

Utvecklingen i den handlande sektorn behöver dock följas noggrant både med avseende på utsläppsutvecklingen, men framför allt med avseende på hur förutsättningarna att minska utsläppen till nära-nollnivåer utvecklas.

De föreslagna etappmålen utgör viktiga steg på vägen mot nettonollutsläpp

De föreslagna etappmålen för den icke-handlande sektorn till 2030 och 2040 är ambitiösa och utgör viktiga steg på vägen mot nettonollutsläpp.

De ställer krav på en betydligt snabbare omställning av samhället mot låga utsläppsnivåer jämfört med utvecklingen hittills. Det kommer krävas både beteendeförändringar och förändringar av teknik- och samhällsbyggnad för att målen ska kunna nås.

Beredningen gör samtidigt bedömningen att de föreslagna etappmålen, utifrån dagens kunskap, är realistiska att nå. Det pågår redan en omfattande och snabb teknikutveckling i vårt samhälle, en utveckling som kan ge drivkraft åt den önskvärda snabba utsläppsminskningen.

Framtidsbedömningar är dock alltid osäkra och på vägen mot uppsatta etappmål kan det inträffa förändringar av många olika slag, både sådana som kan göra det lättare men också sådana som gör det svårare att nå de uppsatta målen.

Det uppföljningssystem med årliga klimatårsredovisningar och handlingsplaner vart fjärde år som beredningen föreslagit kommer

1 I den icke-handlande sektorn ingår utsläpp från framför allt transporter, arbetsmaskiner, bostäder och lokaler, avfallshantering, jordbruksproduktion samt användning av fluorerade växthusgaser. EU:s system för handel med utsläppsrätter omfattar huvuddelen av el- och fjärrvärmeanläggningar samt stora delar av utsläppen från industrin. Utsläpp från upptag och avgång av kol från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) ingår inte i den icke-handlande sektorn.

Sammanfattning SOU 2016:47

24

därför vara betydelsefulla för att ge den flexibilitet som kan behövas i utvecklingen mot de etappmål som föreslås.

För att bygga in en ytterligare flexibilitet i hur etappmålen kan nås förslår beredningen att en mindre del av den sammanlagda utsläppsminskningen jämfört med 1990, kan nås genom kompletterande åtgärder.

Med kompletterande åtgärder avses till exempel reduktioner som uppstår till följd av genomförda utsläppsminskningar utanför Sverige och/eller till följd av ett ökat kolupptag i skog och mark (en förstärkt kolsänka). Till kompletterande åtgärder kan på sikt även s.k. bio-CCS, dvs. koldioxidavskiljning och lagring av biogen koldioxid räknas. Effekten av de kompletterande åtgärderna ska beräknas i enlighet med internationellt beslutade regelverk.

Beredningen föreslår dessutom en indikativ utsläppsbana som bestäms av de föreslagna etappmålsnivåerna inklusive flexibiliteter. Denna bana kan användas för uppföljning av utvecklingen. Om denna bana följs begränsas även de kumulativa utsläppen över hela tidsperioden.

Miljömålsberedningen föreslår att följande etappmål bör införas för utsläppen i den icke-handlande sektorn:

 Utsläppen i Sverige i den icke-handlande sektorn bör senast år 2030 vara minst 63 procent lägre än utsläppen år 1990. Högst 8 procentenheter av utsläppsminskningarna får ske genom kompletterande åtgärder.

 Utsläppen i Sverige i den icke-handlande sektorn bör senast år 2040 vara minst 75 procent lägre än utsläppen 1990. Högst 2 procentenheter av utsläppsminskningarna får ske genom kompletterande åtgärder.

Beredningen föreslår dessutom att:

 En indikativ utsläppsbana från 2015 till de föreslagna etappmålen 2030, 2040 och därefter till 2045 bör användas som stöd för uppföljningen av utvecklingen i den icke-handlande sektorn.

SOU 2016:47 Sammanfattning

25

 Den tekniska beräkningsgrunden för den icke-handlande sektorns utsläpp basåret 1990 fastställs i enlighet med beredningens förslag.

 Etappmålen behöver ses över om omfattningen av EU:s handelssystem ändras.

Ambitiösa nationella mål kan ses som en förberedelse inför en skärpning av EU:s gemensamma klimatmål

EU:s klimatmål till 2030 behöver skärpas för att vara mer i linje med Parisavtalet. Ett ambitiösare nationellt mål till 2030, jämfört med landets kommande EU-åtagande, kan ses som en förberedelse för att Sverige även ska kunna uppfylla skärpta klimatmål inom EU i framtiden.

Miljömålsberedningens förslag:

 De överskott som kan komma att uppstå vid ett ambitiösare nationellt mål i förhållande till ett kommande EU-åtagande 2030 och EU-bana 2021–2030, behöver annulleras.

Ett utsläppsmål för inrikes transporter bidrar till att etappmålen för den icke-handlande sektorn kan nås

Beredningen har valt att koncentrera analysen av eventuella sektormål till transportsektorn. Det är den sektor som står för den högsta andelen av utsläppen i den icke-handlande sektorn (cirka 50 procent år 2015). Utvecklingen i transportsektorn är på många sätt avgörande för att de av beredningen föreslagna etappmålen och det långsiktiga målet till 2045 ska vara möjliga att nå. Det finns även sedan lång tid tillbaka en uttalad politisk prioritering att Sverige år 2030 ska ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen, vilket är en ambition som behöver förtydligas.

Transporterna är dessutom ett område där Sverige har goda förutsättningar att visa exempel på en utveckling som även andra länder, helt eller delvis, har möjlighet att ta efter. Parisavtalets temperaturmål ställer krav på att det sker en omställning till(minst)

Sammanfattning SOU 2016:47

26

nollutsläpp av koldioxid i alla samhällssektorer, inklusive transportsektorn. I sektorer som traditionellt betraktas som särskilt svåra att ställa om, dit transportsektorn hör, är behovet av goda exempel särskilt stort.

Det pågår även en omfattande aktivitet runt om i landet för att möjliggöra en omställning till låga utsläpp av växthusgaser och många av åtgärderna som genomförs är riktade mot transportsektorn. Många aktörer efterlyser samtidigt både tydligare mål och styrmedel för att utvecklingen inom sektorn nu verkligen ska kunna ta fart.

Beredningens förslag till utsläppsmål för inrikes transporter är ett mål som förutsätter mycket kraftiga trendbrott jämfört med utvecklingen fram till i dag. Beredningen menar att en sådan utveckling är möjlig och är även beredd att bidra till att beslut fattas om centrala styrmedelsförändringar som kan skapa förutsättningar för den transformation som krävs. När och om omställningen väl lyckas kan det mycket väl visa sig att det i praktiken går att nå längre än det mål beredningen nu föreslår.

Utsläppsmålet för inrikes transporter har flera samtidiga syften vid sidan av att bidra till att etappmålet till 2030 och det långsiktiga klimatmålet nås till så låg kostnad som möjligt. Till dessa hör att Sverige ska vara ett föregångsland på området bland annat genom att teknikutveckling stimuleras, inklusive utvecklingen mot en mer omfattande bioekonomi. Dessutom kan utvecklingen mot utsläppsmålet bidra till att utsläppen av luftföroreringar minskar och utvecklingen kan även ge ett betydelsefullt bidrag till en hållbar samhällsplanering.

Miljömålsberedningens förslag:

 Inför ett utsläppsmål för inrikes transporter (utom inrikes flyg som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter) som innebär att utsläppen från denna sektor ska minska med minst 70 procent senast år 2030 jämfört med 2010.

 Särskilda uppföljningsmått bör användas för att systematiskt följa olika delar av utvecklingen i sektorn.

SOU 2016:47 Sammanfattning

27

Förslag till styrmedel och åtgärder – horisontella strategier

Klimatfrågan behöver integreras i alla politikområden

Samhällsomställningen för att klara klimatmålen kommer påverka alla sektorer och beröra samtliga samhällsaktörer. Beredningen gör bedömningen att klimatfrågan därför behöver integreras i arbetet i alla politikområden och sektorer och på alla nivåer i samhället. Alla utgiftsområden behöver konsekvensanalyseras med avseende på effekter för klimatet, särskilt i samband med budgetarbetet.

Miljömålsberedningens föreslår:

 Att regeringen i samband med nästa översyn av respektive samhällsmål ser över och vid behov omformulerar målen så att de är förenliga med klimatmålen.

 Att det införs bestämmelser om konsekvensanalys avseende effekter på klimatet i kommittéförordningen och förordning om konsekvensutredning vid regelgivning.

Prissättning av utsläpp av växthusgaser

Koldioxidskatten är en bas för styrningen i den icke-handlande sektorn

Koldioxidskatten bidrar till en kostnadseffektiv minskning av utsläppen och bör även i fortsättningen utgöra en bas i styrningen av utsläppen i den icke-handlande sektorn.

Beredningen gör bedömningen att nivån på koldioxidskatten framöver bör anpassas i den omfattning och takt som, tillsammans med övriga förändringar av styrmedlen, ger en kostnadseffektiv minskning av utsläppen av växthusgaser i den icke-handlande sektorn så att etappmålet till 2030 nås.

Regeringen bör även fortsatt följa hur miljöstyrningen i transportsektorn kan upprätthållas när den styrande effekten av energi- och koldioxidskatterna succesivt minskar på grund av en allt mer effektiv fordonsflotta.

Sammanfattning SOU 2016:47

28

EU:s energiskattedirektiv bör ändras så att det möjliggör en ökad miljöstyrning av skattesystemet

Sverige verkar i dag för att EU:s energiskattedirektiv ska ändras i syfte att öka miljöstyrningen och skapa ett ramverk för beskattningen på unionsnivå som tydligt tar hänsyn till de olika bränslenas inneboende klimat- och energiegenskaper.

Beredningen gör bedömningen att Sverige fortsatt bör vara drivande i EU för att ändra energiskattedirektivet och andra relevanta rättsregler i syfte att öka miljöstyrningen.

EU:s system för handel med utsläppsrätter bör skärpas

Beredningens förslag till mål för utsläppsminskningar i Sverige år 2045 har som en utgångspunkt att världen i övrigt också agerar så att de globala utsläppen minskar i linje med målen i Parisavtalet. Sverige bör därför agera internationellt, inom EU och genom den nationella klimatpolitiken för att driva på en sådan utveckling.

Inom EU behöver framför allt den takt som taket i systemet för handel med utsläppsrätter sänks med skärpas ytterligare. Sverige bör driva på för en sådan skärpning. Skärpningen behöver genomföras på ett sätt som inte leder till ökad risk för koldioxidläckage.

En närings- och innovationspolitik med klimatinriktning

En huvudinriktning i svensk näringspolitik bör vara att skapa förutsättningar för en hållbar ekonomisk tillväxt och förnyelse. Avgörande för möjligheterna att åstadkomma detta är en ekonomi i balans och goda förutsättningar för befintliga företag samt nyföretagande.

Stat och kommun har ofta spelat en avgörande roll i närings- och innovationspolitiken och särskilt vid omfattande teknikskiften.

Samspelet mellan offentliga och privata aktörer är viktigt för att åstadkomma teknikskiften och en strukturomvandling som leder i riktning mot det långsiktiga klimatmålet om nettonollutsläpp senast år 2045.

SOU 2016:47 Sammanfattning

29

Miljömålsberedningens förslag:

 Sveriges ambition att vara ett föregångsland i klimatomställningen bör vara ett övergripande mål för närings- och innovationspolitiken.

 Det befintliga offentliga stödet till företag bör i ökad utsträckning styras mot tillämpningar med stor potential att minska utsläpp av växthusgaser, både i Sverige och i omvärlden.

 Regeringen bör ge Vinnova, i samråd med berörda myndigheter i uppdrag att utreda hur en större andel av innovationsstödet till företag kan riktas mot klimatrelevanta innovationer samt föreslå hur formerna för samverkan mellan staten och näringslivet kan utformas.

En strategi för en utvecklad bioekonomi kan stödja klimatstrategin

Klimatomställningen innebär stora utmaningar för alla länder. För ett skogsland som Sverige utgör den också en möjlighet att utveckla en mer biobaserad ekonomi genom både den rika råvarubasen men också genom gediget industriellt kunnande och världsledande forskning på området.

Att utveckla bioekonomin kan även stödja strukturomvandlingen i viktiga branscher.

Förverkligandet av bioekonomin kräver engagemang och investeringar från både stat och näringsliv. Samverkan mellan staten och företagen måste till. Strategin bör därför vara förankrad i både näringslivet och i politiken.

Utvecklingen mot en mer biobaserad ekonomi måste ske på ett sätt som inte äventyrar övriga miljökvalitetsmål och biobaserade produkter bör så långt möjligt användas där de gör störst klimatnytta.

Sammanfattning SOU 2016:47

30

Miljömålsberedningens förslag:

 En offensiv bioekonomistrategi för Sverige bör utvecklas för att främja att nya hållbara biobaserade material och bränslen ersätter fossilbaserade motsvarigheter.

 Utvecklingen av styrmedel för att nå beredningens förslag till mål bör utformas så att de långsiktigt bidrar till att öka efterfrågan av hållbara biobaserade produkter.

 Regeringen bör ge i uppdrag till Tillväxtverket att i samråd med Naturvårdsverket och Energimyndigheten, utveckla uppföljningsmått så att utvecklingen mot en mer biobaserad ekonomi och att substitutionen av fossila råvaror kan följas.

Strategier för material- och energihushållning i samhället, cirkulär ekonomi och delande ekonomi stödjer klimatstrategin

Material- och energianvändning i olika former ligger bakom många av våra stora miljöproblem samt bidrar till växthusgasutsläpp som kunde ha undvikits i en mer resurseffektiv ekonomi. Sverige har ett bra utgångsläge genom en nära fossilfri elproduktion, hög grad av cirkulära materialflöden och högproduktiva värdekedjor i industrin.

Beredningen bedömer att det finns stora möjligheter att ytterligare förstärka och ta tillvara potentialen i att effektivisera material- och energianvändning. Resurseffektivitet bör därför vara ett övergripande mål till stöd för klimatpolitiken.

Kretsloppet av material i teknosfären bör öka, när det ger mer ekonomiskt värde ur samma mängd resurser och skapar både tillväxt och minskar miljö- och klimatpåverkan. Den tekniska revolutionen skapar både möjligheter och hot.

Det offentliga behöver styra så att nya teknologier integreras i samhället på ett effektivt sätt som skapar bästa möjliga resursutnyttjande och bidrar till att klimatmålen uppnås.

SOU 2016:47 Sammanfattning

31

Det lokala och regionala klimat- och luftarbetet är centralt för utvecklingen

Kommuner, landsting och regioner har – inom ramen för det kommunala självstyret – en stor möjlighet och ett stort ansvar att inom transport- och bostadssektorerna bidra till en minskad klimatpåverkan och en förbättrad luftkvalitet.

Kommunerna har det närmaste decenniet en särskild utmaning i att åstadkomma ett hållbart samhällsbyggande där klimat- och luftmålen nås samtidigt som takten i bostadsbyggandet ökar väsentligt. Vissa kommuner, till exempel kommuner med lägre befolkningstal, kan behöva stöd inom klimat- och energiområdet.

Det finns ett behov av kompetensutveckling hos berörda aktörer avseende tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen, med anknuten lagstiftning, samt övrigt regelverk för att åstadkomma ett långsiktigt hållbart samhälle och nå klimatmålen.

Statens roll i sammanhanget är i första hand att skapa förutsättningar för ett aktivt kommunalt klimatarbete på lokal och regional nivå. Detta kan bland annat ske genom att undanröja eventuella hinder i nationell lagstiftning och genom att i specifika fall delegera beslutsbefogenheter från den statliga nivån till kommunerna för att underlätta omställningsarbetet. Staten ska också, genom vägledning från centrala myndigheter och genom länsstyrelsernas insatser på den regionala nivån, stödja kommunernas och näringslivets klimatarbete och verka för att de nationella klimat- och energimålen får genomslag i hela landet.

Staten kan även använda ekonomiska styrmedel till kommuner och landsting för att stimulera lokalt och regionalt miljö- och klimatarbete.

Miljömålsberedningens förslag:

 Ge Boverket och Naturvårdsverket i uppdrag att utveckla en samordnad vägledning för miljöbedömningar till regelverken för samhällsplanering (såsom plan- och bygglagen, infrastrukturlagstiftningen, regelverken för det regionala utvecklingsarbetet samt miljöbalken) för en mer samordnad planering där klimatmålen kan uppnås genom att ge mer tyngd åt de viktigaste miljöaspekterna i varje planprocess.

Sammanfattning SOU 2016:47

32

 Ge Boverket i uppdrag att ta fram vägledning för hur länsstyrelserna ska vägleda kommunerna tidigt i planprocessen utifrån ett helhetsperspektiv som omfattar avvägningar mellan olika samhällsintressen för en minskad klimatpåverkan.

 Ge Boverket och länsstyrelserna, i samarbete med Sveriges kommuner och landsting (SKL), i uppdrag att genomföra en kunskapshöjande insats hos de aktörer som ansvarar för samhällsplaneringen i att använda miljöbedömningsverktyget så att samhällsplaneringen styr mot klimatmålen. Även övriga aktörer inom samhällsbyggandet bör ges möjlighet till kunskapshöjning om planeringssystemet och dess tillämpning.

 Ge berörda myndigheter i uppdrag att i samband med ovan beskrivna insatser utreda behovet av ändringar i gällande regelverk för att samhällsplaneringen i ökad grad ska styra mot klimatmålen.

Sektorsvisa strategier och styrmedel

Transporter

Transporteffektivt samhälle

Åtgärder för att minska utsläppen från transportsektorn genom att verka för ett samhälle med ett mer effektivt och klimatsmart transportarbete är en viktig del i det långsiktiga omställningsarbetet. En del i detta är att göra gång-, cykel- och kollektivtrafik till normgivande i planeringen i större tätorter, samt att resor med buss och tåg underlättas vid planering av infrastruktur mellan tätorter.

En hållbar samhällsplanering som bidrar till ett transporteffektivt samhälle skapar många mervärden, varav minskade utsläpp av växthusgaser är ett. Åtgärder för ett effektivare transportarbete bör därför ses i ett större sammanhang så att synergier mellan flera miljö- och samhällsmål utnyttjas.

Infrastrukturplaneringen bör utgå från en målstyrning som tar större hänsyn till det transportpolitiska hänsynsmålet och ett hållbart transportsystem.

Beredningens förslag till etappmål för luftföroreningar om begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort som innebär att andelen

SOU 2016:47 Sammanfattning

33

persontransportresor med kollektivtrafik, cykel och gång i Sverige ska vara minst 25 procent 2025, uttryckt i personkilometer, bidrar till ett transporteffektivt samhälle och till klimatmålen.

Miljömålsberedningens förslag:

 I den mån stadsmiljöavtal ingås bör dessa utvecklas till ett instrument för hållbart samhällsbyggande och förtätning som kombinerar bostadsbyggande, infrastruktur, kollektivtrafik och minskad biltrafik och läggs in som en del i den nationella infrastrukturplanen för 2018–2027.

 Ökad möjlighet till finansiering av åtgärder som förändrar transportbehovet och främjar en effektivare användning av infrastruktur och fordon (steg 1- och 2-åtgärder enligt den så kallade fyrstegsprincipen) inom ramen för infrastrukturplaneringen. Digital infrastruktur bör ingå bland de åtgärder som kan finansieras.

 Trafikförordningen respektive Lagen om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, bör ändras så att kommuner ges möjlighet att införa miljözon för lätta fordon och differentiera avgift på parkeringsplatser utifrån fordons miljöegenskaper. Vidare bör ytterligare möjligheter att delegera viss beslutsrätt till kommunerna vad gäller införande av lokala styrmedel på trafikområdet utredas.

 Reseavdragsystemet bör ses över så att dess utformning i högre grad gynnar resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar samtidigt som avdraget fyller sitt ursprungliga syfte.

 För att ta tillvara de möjligheter som den pågående digitaliseringen ger bör åtgärder vidtas för att säkerställa att standarder och kritisk mängd data är öppet och fritt att använda. Hinder bör även i övrigt undanröjas för att fungerande marknader för tjänster och lösningar som optimerar person- och godstransporter ska kunna utvecklas.

 En handlingsplan för att främja resfri kommunikation och tillgänglighet bör tas fram som fokuserar på åtgärder för att öka användbarheten av digital teknik och andra tekniska lösningar,

Sammanfattning SOU 2016:47

34

påverka beteendeförändringar och undanröja eventuella hinder i befintliga regelverk.

 Andelen persontransportresor med kollektivtrafik, cykel och gång i Sverige ska vara minst 25 procent 2025, uttryckt i personkilometer, i riktning mot målet att på sikt fördubbla marknadsandelen för gång-, cykel-, och kollektivtrafik.

Energieffektivare fordon

Att utsläppen från vägtransporter minskar i snabbare takt än de gör i dag är av särskilt stor betydelse för att föreslagna etappmål för utsläppen i den icke-handlande sektorn och utsläppsmålet för inrikes transporter ska kunna nås. Teknikkrav som omfattar en stor fordonsmarknad kan driva på utvecklingen av särskilt utsläppssnåla bilar, till exempel olika typer av elbilar.

Miljömålsberedningens förslag:

 Sverige ska fortsätta vara pådrivande för att koldioxidkraven på personbilar och lätta lastbilar stegvis skärps jämfört med nu beslutade nivåer. Dessa krav bör på sikt innebära att nya fordon ska klara nollutsläpp räknat i ett livscykelperspektiv.

 Sverige bör även driva på för att det inom EU ska utvecklas koldioxidutsläppskrav för tunga fordon.

 Beskattnings- och förmånsreglerna för bilar bör utformas så att de stödjer en snabb svensk introduktion av fordon med särskilt låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar. Reglerna bör successivt skärpas.

 Beredningen ser positivt på att dessa regler utformas i form av ett s.k. bonus-malus-system, men tar inte ställning till det nu aktuella förslaget från Bonus-malus-utredningen.

 Utsläppskrav i offentlig upphandling bör utvecklas så att de stödjer utvecklingen av energieffektiva tunga fordon med särskilt låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar räknat i ett livscykelperspektiv.

SOU 2016:47 Sammanfattning

35

Förnybara drivmedel

För att Sverige ska kunna nå de etappmål för utsläppsutvecklingen i den icke-handlande sektorn och utsläppsmålet för inrikes transporter ska kunna nås krävs incitament i form av tydliga politiska signaler och långsiktiga spelregler för marknaden. Detta gäller inte minst i fråga om utformningen av de ekonomiska styrmedlen på biodrivmedelsområdet.

Därför är dagens osäkerhet, som en följd av gällande skatte- och statsstödsregler inom EU, om möjligheterna att bedriva en långsiktigt inriktad politik för hållbara biodrivmedel, olycklig.

Miljömålsberedningens förslag:

 Regeringen bör så snabbt som möjligt för riksdagen presentera förslag till regler som ger mer långsiktigt hållbara och stabila villkor för biodrivmedel.

 Beredningen stödjer införandet av ett kvot- eller reduktionspliktsystem med krav på drivmedelsleverantörer att leverera en viss andel biodrivmedel och eller viss klimatprestanda per år.

 Regeringen bör också driva ett proaktivt arbete inom EU för att möjliggöra en aktiv skattepolitik som prissätter utsläppen av växthusgaser och stöttar utbyggnad av förnybar energi.

 Hur kvot- eller reduktionspliktssystemet ska förhålla sig till energi- och koldioxidbeskattningen och andra styrmedel som stöttar övergång till förnybara drivmedel bör ingå i beredningen av kommande förslag. I det arbetet ska även beaktas hur försäljningen av höginblandade biodrivmedel kan säkras.

Arbetsmaskiner

För att nå de föreslagna etappmålen behöver även utsläppen av växthusgaser från arbetsmaskiner nå låga nivåer. Studier visar att det finns möjligheter att sänka utsläppen från arbetsmaskiner genom en kombination av teknisk utveckling, hybridisering samt arbetsplanering och sparsam körning.

Sammanfattning SOU 2016:47

36

Miljömålsberedningens förslag:

 Sverige bör verka för gemensamma koldioxidkrav på motorer till arbetsmaskiner inom EU. Utveckling av väl fungerande mätmetoder för bränsleförbrukning krävs för att fastställa sådana krav.

 Ett samordningsansvar för att bidra till utvecklingen av arbetsmaskiner med bättre miljö- och klimategenskaper bör tilldelas en myndighet. I ett sådant samordningsansvar kan det ingå att ha en överblick över området samt att samordna insatser för en omställning till mer hållbara arbetsmaskiner, exempelvis avseende klimatpåverkan, buller samt emissioner.

 Skattenedsättningarna på diesel för arbetsmaskiner bör fasas ut på ett sätt som tar hänsyn till de negativa effekter som kan uppstå på berörda näringars konkurrensförhållanden.

Industri

Svensk industri har en hög andel processrelaterade utsläpp. Möjligheterna att minska dessa utsläpp är mer komplexa än att minska utsläppen från förbränning inom industrin. För att lyckas krävs utveckling, demonstration och kommersialisering av nya tekniker.

Miljömålsberedningens förslag:

 Det bör utvecklas en bred nollutsläppsstrategi för basmaterialindustrin. Beredningen bedömer att samverkan mellan industrin och staten behövs i de inledande skedena av teknikutvecklingen.

 För järn-och stålindustrins omställning bör en satsning på forskning- och utveckling och demonstration av ny processteknik prioriteras.

 Strategiarbetet bör även omfatta förutsättningar för att införa teknik för koldioxidavskiljning och lagring (CCS) i Sverige för delar av basmaterialindustrins omställning till lågutsläppsproduktion samt för att belysa möjligheterna att åstadkomma negativa utsläpp genom att tillämpa CCS på biogena utsläpp.

SOU 2016:47 Sammanfattning

37

 Strategiarbetet behöver inledas med en förstudie och följas av beslut om satsningar på större pilotanläggningar i syfte att få fram beslutsunderlag för de vägval som behöver göras senast i mitten av 2020-talet.

 Förslag till strategi med finansiering av en förstudie bör ingå i en kommande forskningsproposition.

 Regeringen bör utse en ansvarig myndighet som ges resurser för arbetet med att driva och koordinera forsknings- och innovationsinsatserna för en nollutsläppsstrategi i basmaterialindustrin.

Energitillförselsektorn (el- och värmeproduktion)

Energikommissionen (direktiv 2015:25) har i uppgift att hantera frågor om den långsiktiga energipolitiken, med särskild tonvikt på den framtida försörjningen av el. Frågor om mål, åtgärder och styrmedel för energisystemet behandlas därför inte av Miljömålsberedningen.

Energisystemets utformning har en central betydelse för möjligheten att genomföra en effektiv klimatpolitik. Miljömålsberedningen utgår från att energitillförselanläggningar i Sverige inte ska ge upphov till utsläpp av koldioxid från fossila bränslen 2045.

En omställning till nettonollutsläpp av växthusgaser i Sverige senast 2045 medför utmaningar och möjligheter för energisystemet.

Strategier för hållbar avfallshantering, ökad resurseffektivitet, bioekonomi m.m. kan skapa förutsättningar för att förbränning av fossila avfallsslag kan upphöra.

Bostäder, lokaler och byggande

Sverige befinner sig i en situation med allvarlig bostadsbrist. Boverket har bedömt att det behöver byggas drygt 700 000 bostäder inom den närmaste 10-årsperioden (2015–2025).

Ett bostadsbyggande av denna omfattning är en av vår tids största samhällsinvesteringar. Genom att se synergier med flera samhällsmål finns en stor möjlighet att skapa en socialt, ekonomiskt och miljömässigt värdeskapande investering.

Sammanfattning SOU 2016:47

38

Effektiva lösningar som möjliggör höga klimatambitioner samtidigt som byggandet inte försvåras, fördyras eller innebär en mera tidskrävande plan- och byggprocess är avgörande. Beredningen gör bedömningen att klimatfrågan bör ha hög prioritet i den stora utmaningen att kraftigt öka takten i bostadsbyggandet.

Beredningen konstaterar vidare att, i takt med att de negativa klimat- och miljöeffekterna från bostäder flyttar från driftfasen till produktionsfasen blir det allt viktigare att klimat- och miljöpåverkan från bostadens hela livscykel analyseras. Livscykelperspektivet bör vara en utgångspunkt vid analys av miljöpåverkan för all ny- och ombyggnad liksom vid förvaltning av befintlig bebyggelse. Samma sak bör gälla för anläggningsarbeten.

Fortsatta kostnadseffektiva insatser för ökad energieffektivisering är motiverade då de bidrar till ökad resurseffektivitet genom att dämpa energiefterfrågan och frigöra koldioxidfri energi till andra användningsområden.

Systemgränsen för byggnaders energiprestanda bör fokusera på använd energi i stället för levererad (köpt) energi.

Miljömålsberedningens förslag:

 Utvärdera effekten av förbudet i plan- och bygglagen för kommuner att ställa särkrav på byggnadsverks tekniska egenskaper vid planläggning.

 Överväg inrättande av ett nationellt kunskapscentrum för energieffektivt byggande och förvaltning, livscykelanalys samt förnybar energi.

Jordbruk

För att möjliggöra en ökad livsmedelsproduktion utan att öka utsläppen behöver hållbara produktionssystem, inklusive vattenbruk vidareutvecklas. Möjligheten att öka produktiviteten genom växtförädling och avel, utan negativa effekter på djurskyddet, och till utveckling av nya proteinkällor, bör tas tillvara och prioriteras i forskningspolitiken.

SOU 2016:47 Sammanfattning

39

Kväveffektiviteten, både vad gäller användning av mineralgödsel och hantering av stallgödsel är fokus för åtgärder för att minska utsläpp av lustgas, ammoniak och metan. Effektivitet i kväveanvändningen har dessutom stora synergier med andra miljökvalitetsmål. Detta är ett viktigt område för rådgivning och styrning.

Kunskapen om hur kolinnehållet i jordbruksmark kan öka genom att använda fånggrödor, nedbrukning av organiskt material, plöjningsfri odling, utveckling av perenna grödor samt på vilka marker där sådana metoder är lämpliga bör öka genom fortsatt forskning. I takt med att kunskapen ökar bör rådgivningen om nya metoder intensifieras.

I SOU 2014:50, ”Med miljömålen i fokus” gjorde beredningen bedömningen att marknads- och direktstöden (pelare I) i EU:s jordbrukspolitik bör avvecklas successivt, samtidigt som miljö- och landsbygdsinsatserna (pelare II) stärks i syfte att förbättra möjligheterna för effektivare miljöåtgärder inom jordbruket. Möjligheter att lämna värdebaserade ersättningar, som utgår från åtgärders miljönytta, bör skapas inom landsbygdsprogrammen. Denna bedömning kvarstår.

Utsläppen från livsmedelskonsumtionen behöver minska. Det kan göras genom förändrade kostvanor med t ex mer vegetabilier, mindre kött, säsongsbaserad kost, minskat matsvinn och genom förändrade produktionsmetoder exempelvis genom kolinlagring i betesmarker och/eller genom ökad vallodling. En ökad konsumtion och produktion av svenskproducerat kött på bekostnad av det importerade ger förutsättningar för en produktion med globalt sett lägre utsläpp och kan även underlätta uppnåendet av andra miljömål.

Åtgärder behövs för att underlätta för privatkonsumenter och offentlig sektor att konsumera livsmedel med lägre klimat- och miljöpåverkan.

Skogen

Skogsvårdslagstiftningens inriktning med jämbördiga mål för uthållig produktion som ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls, ligger fast.

Sammanfattning SOU 2016:47

40

Biobaserade bränslen och material som ersätter fossila bränslen och material som producerats med fossila råvaror har ett mycket stort värde för samhället i en klimatomställning.

Produkter från skogen kommer att behövas i en ökad utsträckning som bränslen och material i en samlad klimatstrategi för att nå de ambitiösa mål som beredningen föreslagit.

Klimatomställningen och utvecklingen mot en mer biobaserad ekonomi får samtidigt inte föranleda åtgärder i skogsbruket som äventyrar att andra miljökvalitetsmål nås. Utvecklingen mot en mer biobaserad ekonomi måste ske på ett sätt som inte äventyrar övriga miljökvalitetsmål. Biobaserade produkter bör så långt möjligt användas där de gör störst klimatnytta. Beredningens anser att Sverige har mycket goda förutsättningar för att förena ett aktivt skogsbruk med höga miljökrav samtidigt som en betydande kolsänka kan upprätthållas.

Beredningen har tidigare föreslagit att regeringen bör ge Skogsstyrelsen och Jordbruksverket i uppdrag att ta fram en strategisk planering av arbetet med att minska avgången av växthusgaser från skog och jordbrukets organogena jordar och öka kolinlagringen i åker och betesmark. Förslaget kvarstår och bör genomföras.

Kompletterande åtgärder i utvecklingen mot nettonoll och nettonegativa utsläpp efter år 2045

Beredningen bedömde i delbetänkandet om ”Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige” att det kan behövas kompletterande åtgärder som kan bidra till ytterligare utsläppsminskningar utöver 85 procent för att nå nettonollutsläpp 2045. Sådana åtgärder kan även bidra till sammanlagda nettonegativa utsläpp efter 2045.

De kompletterande åtgärder vi känner i dag; ökning av kolsänkan, verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra länder samt avskiljning samt lagring av biogen koldioxid, tar lång tid att bygga upp. De kompletterande åtgärderna bör beräknas enligt internationellt godkända regler. Kompletterande åtgärder bör planeras i så god tid att det senast 2045 finns utsläppsminskningar motsvarande minst mellanskillnaden mellan de faktiska utsläppen inom landet och noll, (11 miljoner ton koldioxidekvivalenter om 85 procent av utsläppen inom landet reducerats). De kompletterande

SOU 2016:47 Sammanfattning

41

åtgärderna behöver öka över tid efter 2045 för att uppnå ”negativa utsläpp”. Kommande regeringar kan även behöva överväga etappmål för kompletterande åtgärder, till exempel med tanke på den flexibilitet som byggts in i förslaget till etappmål 2030.

Förbättrad uppföljning av utsläpp kopplade till import och export

Statistiken över de konsumtionsbaserade utsläppen av växthusgaser utgör ett viktigt komplement till den officiella statistiken över de nationella utsläppen av växthusgaser som rapporteras till UNFCCC.

Uppföljningen av växthusgasutsläpp kopplade till import och export kan förbättras genom fördjupade analyser inom områden med särskilt stor klimatpåverkan samt genom användning av fler indikatorer.

I enlighet med generationsmålet och miljömålet Begränsad klimatpåverkan behöver Sverige överväga att vidta åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser kopplat till konsumtion.

Utrikes flyg och sjöfart

Flyg och sjöfart står för en växande andel av de globala utsläppen, och enligt prognoser förväntas utsläppen öka kraftigt till 2050 om inga åtgärder vidtas.

Beredningen kan därför enas om att ytterligare åtgärder behövs inom de områden som i dag inte fullt ut hanteras.

Beredningens bedömning är att även sjöfarten och flyget ska bära kostnaderna för sina utsläpp och klimatpåverkan. Därför bör utsläpp från internationellt flyg och sjöfart skyndsamt omfattas av internationella överenskommelser. Sverige ska vara pådrivande inom ICAO, IMO och EU för internationella lösningar. I väntan på, och som komplement till globala överenskommelser bör EU kunna vidta fler åtgärder för att minska utsläppen från flyg och sjöfart.

På sikt kommer Sverige, liksom världens övriga länder, att behöva ta sitt ansvar för utsläppen från internationellt flyg och sjöfart. Åtgärder och styrmedel som kan användas för att minska ut-

Sammanfattning SOU 2016:47

42

släppen från utrikes flyg är ekonomiska styrmedel för att prissätta flygets klimatpåverkan, en strategi för hållbara bränslen inom flygsektorn, och investeringar i mer miljöanpassade alternativ till flygresor.

Åtgärder och styrmedel som kan användas för att minska utsläppen från utrikes sjöfart är ekonomiska styrmedel, bättre tillgänglighet till alternativa drivmedel samt stöd till forskning och utveckling. Sjöfarten behöver dock ses som en del i ett större transportsystemperspektiv, där en överflyttning av godstransporter från väg till sjöfart är önskvärt för att minska utsläppen från vägtransporterna.

Konsekvenser av beredningens förslag till etappmål på klimatområdet och sektormål för inrikes transporter

De samhällsekonomiska konsekvenserna av beredningens förslag till etappmål och utsläppsmål för inrikes transporter bestäms i hög grad av omständigheter i Sveriges omvärld. Beredningens utgångspunkt är att även resten av världen, inklusive EU agerar kraftigt för att den globala temperaturökningen hålls väl under 2 grader.

Beredningen har låtit ta fram flera olika underlag till stöd för konsekvensbedömningen och de samhällsekonomiska konsekvenserna av förslagen har därigenom kunnat belysas ur flera olika perspektiv.

Kvalitativa analyser av större samhällsomställningar visar hur det ständigt pågår en strukturomvandling i ekonomin och att staten kan spela en viktig roll i omställningen genom en aktiv närings-, innovations- och forskningspolitik.

Analyser gjorda av Konjunkturinstitutet tyder på att det finns förutsättningar att nå målen till en samhällsekonomisk kostnad som för år 2030 skulle innebära att BNP kan vara 0,2 till 1,5 procent lägre relativt referensscenariot. Att uppskatta de årliga kostnaderna under perioden fram till 2030 har inte varit möjligt, bland annat därför att kostnaderna i hög utsträckning kommer att avgöras av hur den praktiska politiken utformas i detalj.

I samband med att förslagen bereds vidare krävs en fortsatt utredning av de samhällsekonomiska konsekvenserna för olika aktörsgrupper i syfte att belysa frågor som t ex fördelningspolitiska

SOU 2016:47 Sammanfattning

43

effekter så att dessa kan förebyggas eller hanteras genom andra politiska förslag i särskild ordning.

Förslag till strategi för en samlad luftvårdspolitik

Beredningen föreslår att det införs en strategi för en samlad luftvårdspolitik som bidrar till att relevanta delar av generationsmålet och de berörda miljökvalitetsmålen nås samt att Sverige kan infria internationella åtaganden rörande utsläpp av luftföroreningar och luftkvalitet. Förslaget till luftvårdsstrategi omfattar:

 etappmål för luftföroreningar i miljömålssystemet, (kapitel 15)

 styrmedel och åtgärder för att nå luftrelaterade miljömål och infria internationella åtaganden, (kapitel 16) samt

 bedömning av konsekvenser av beredningens förslag till luftvårdsstrategi. (kapitel 17).

Förslag till etappmål för luftföroreningar

De tre befintliga etappmålen för luftföroreningar i miljömålssystemet är inaktuella eller redan uppfyllda. Beredningen lägger i detta betänkande därför förslag på nya etappmål för luftföroreningar, som konkretiserar den samhällsomvandling som behöver ske för att generationsmålet och de luftrelaterade miljömålen ska kunna nås. Beredningen föreslår fyra nya etappmål för luftföroreningar enligt följande:

Sammanfattning SOU 2016:47

44

Begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort

 Andelen persontransportresor med kollektivtrafik, cykel och gång i Sverige ska vara minst 25 procent 2025, uttryckt i personkilometer, i riktning mot målet att på sikt fördubbla marknadsandelen för gång-, cykel-, och kollektivtrafik.

Begränsade utsläpp från småskalig vedeldning

 Utsläppen av bens(a)pyren, partiklar PM

2,5

och sot från små-

skalig vedeldning ska minska kontinuerligt till år 2020.

 Senast år 2019 ska det vara klarlagt hur stora utsläppsminskningar från småskalig vedeldning som krävs för att preciseringarna i miljömålet Frisk luft ska nås. Utsläppsminskningarna ska anges i termer av minskade utsläpp av bens(a)pyren, partiklar PM

2,5

och sot.

Begränsad intransport av luftföroreningar

 Utsläppen av kväveoxider från sjöfarten i Östersjön och Nordsjön ska ha halverats till år 2025 jämfört med 2010.

 Sverige ska till år 2020 ha genomfört riktade insatser mot de stora utsläpparländerna öster om EU (Ryssland, Vitryssland och Ukraina) i syfte att minska intransporten av luftföroreningar därifrån.

Uppfylla takdirektivets utsläppsåtaganden

 Utsläppen av kväveoxider, svaveldioxid, flyktiga organiska ämnen, ammoniak och partiklar PM

2,5

ska senast år 2025 mot-

svara de indikativa mål för 20252 som framgår av det reviderade takdirektivet.

2 Då direktivet ännu inte är färdigförhandlat är varken de bindande eller de indikativa målen fastställda. Då dessa fastställs bör etappmålet formuleras med de procentsatser som kommer att gälla som reduktionsnivåer för svaveldioxid, kväveoxider, flyktiga organiska föreningar, ammoniak och partiklar PM

2,5

.

SOU 2016:47 Sammanfattning

45

Förslag till styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik

För att nå luftrelaterade miljömål och klara Sveriges internationella åtaganden bedömer beredningen att det behövs ytterligare insatser på såväl nationell som lokal nivå. Därtill bedömer beredningen att Sverige fortsatt behöver vara drivande inom EU, FN:s luftvårdskonvention och i andra internationella sammanhang för att påverka andra länder att minska utsläpp så att intransporten av luftföroreningar till Sverige minskar.

Kopplat till respektive etappmål för luftföroreningar föreslår beredningen ett antal förslag till styrmedel och åtgärder.

Begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort

Ett flertal av de klimatpolitiska förslag som beredningen förordar rörande transporteffektivt samhälle samt energieffektivare fordon bidrar även till att klara luftkvalitetsdirektivets gränsvärden och miljökvalitetsnormer samt möjligheterna att nå miljömålet Frisk lufts preciseringar för kvävedioxid, partiklar (PM

2,5

och PM

10

) och

marknära ozon.

Eftersom problem med luftföroreningar varierar kraftigt runtom i landet och de största problemen i huvudsak återfinns i närheten av högtrafikerade vägar i och kring större städer behövs flexibilitet och anpassning efter lokala förhållanden i styrningen mot lägre halter. Därför bör kommunerna, som även har huvudansvaret för luftkvaliteten på lokal nivå, få ökade möjligheter att med lokala styrmedel åtgärda de luftkvalitetsproblem som finns.

Beredningen anser att en skatt är ett mer flexibelt styrmedel än lokala förbud mot trafik med dubbdäck. Samtidigt bedömer beredningen att en nationell skatt för att åtgärda lokala problem av denna typ inte är självklar utan också har klara nackdelar. Beredningen anser därför att kommuner med höga PM

10

-halter främst bör fort-

sätta att tillämpa möjligheten att förbjuda dubbdäcksanvändning, alternativt använda andra lokalt anpassade åtgärder, för att sänka partikelhalterna inom vissa områden.

Ett centralt styrmedel för att komma tillrätta med överskridanden av miljökvalitetsnormer och luftkvalitetsdirektivets gränsvärden är de åtgärdsprogram för luft som ett drygt tiotal kommuner

Sammanfattning SOU 2016:47

46

antagit. Ett flertal av åtgärdsprogrammen har dock visat sig brista i utformning, genomförande och uppföljning. Beredningen anser därför att systemet med miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram för luft behöver ses över och förbättras.

Miljömålsberedningens förslag:

 I den mån stadsmiljöavtal ingås bör de utvecklas till ett instrument för hållbart samhällsbyggande och förtätning som kombinerar bostadsbyggande, infrastruktur, kollektivtrafik och minskad biltrafik och läggas in som en del i den nationella infrastrukturplanen för 2018–2027.

 Trafikförordningen respektive lag om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, m.m. bör ändras så att kommuner ges möjlighet att införa miljözon för lätta fordon och differentiera avgift på parkeringsplatser utifrån fordons miljöegenskaper. Vidare bör ytterligare möjligheter att delegera viss beslutsrätt till kommunerna vad gäller införande av lokala styrmedel på trafikområdet utredas.

 Reseavdragsystemet bör ses över i syfte att i högre grad gynna resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar samtidigt som avdraget fyller sitt ursprungliga syfte.

 Sverige ska fortsätta vara pådrivande för att koldioxidkrav på personbilar och lätta lastbilar stegvis skärps jämfört med nu beslutade nivåer. Dessa krav bör på sikt innebära att nya fordon ska klara nollutsläpp räknat i ett livscykelperspektiv.

 Beskattnings- och förmånsreglerna för bilar bör utformas så att de stödjer en snabb svensk introduktion av fordon med särskilt låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar. Reglerna bör successivt skärpas. Beredningen ser positivt på att dessa regler utformas i form av ett s.k. bonus-malus-system, men tar inte ställning till det nu aktuella förslaget från Bonus-malus-utredningen.

 Utsläppskrav i offentlig upphandling bör utvecklas så att de stödjer utvecklingen av energieffektiva tunga fordon med sär-

SOU 2016:47 Sammanfattning

47

skilt låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar räknat i ett livscykelperspektiv.

 Genomför riktade informationsinsatser om vinterdäcks egenskaper, särskilt mot ansvariga för offentlig upphandling och återförsäljare av däck och bilar.

 Utred skyndsamt orsakerna till bristerna i systemet med miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram för luft och ta fram förslag till förbättring av systemet.

Begränsade utsläpp från småskalig vedeldning

För att nå det föreslagna etappmålet att utsläppen av bens(a)pyren, partiklar PM

2,5

och sot från småskalig vedeldning ska minska kon-

tinuerligt krävs insatser för att få ner utsläppen. Det finns stora möjligheter att minska luftföroreningarna från småskalig vedeldning.

Den mest fördelaktiga åtgärden att minska utsläpp från småskalig vedeldning är att fasa ut befintlig eldningsutrustning med höga utsläpp mot renare värmekällor eller eldningsutrustning med låga utsläpp.

Ett stort ansvar för att åtgärda problemen med utsläpp från småskalig vedeldning ligger på kommunerna. Befintlig lagstiftning och praxis ger kommunerna stora möjligheter att ingripa för att stävja lokala problem med vedrök. Kunskapen hur lagstiftningen kan användas behöver dock ökas hos kommunerna.

Det saknas ett nationellt sotningsregister, som kan utnyttjas för att få förbättrad data gällande antalet installationer, typ och ålder på pannor och rumsvärmare, hur mycket de nyttjas m.m. Ett sådant bör därför inrättas.

Miljömålsberedningens förslag:

 Tidigarelägg införande av ekodesignkraven för vedpannor enligt Boverkets förslag och snabbutred möjligheterna att även tidigarelägga införandet av ekodesignkraven för rumsvärmare.

Sammanfattning SOU 2016:47

48

 Ändra i Plan- och bygglovsförordningen så att även byte av eldstad omfattas av anmälningsplikt så att inga pannor eller rumsvärmare som inte uppfyller gällande krav får installeras.

 Informationskampanj riktad såväl mot hushåll som mot kommuner om de skärpta kraven, deras respektive skyldigheter och hur eldning sker med så små utsläpp som möjligt.

 Återinför ett nationellt sotningsregister som innehåller information om eldningsutrustning och dess miljöegenskaper.

Begränsad intransport av luftföroreningar

Då den större delen av de luftföroreningar som deponeras i Sverige transporteras hit med luftströmmarna är det helt avgörande att intransporten av luftföroreningar från utsläpp i andra länder och från internationell sjöfart minskar så att Sverige ska ha en möjlighet att nå de luftrelaterade miljömålen.

Av det kväve som deponeras över Sverige härstammar 25 procent från internationell sjöfart. Sverige behöver därför agera aktivt för att utsläppen från sjöfarten i Östersjön och Nordsjön ska minskas ytterligare.

Miljömålsberedningens förslag:

 Sverige tar en fortsatt aktiv roll inom EU, FN:s luftvårdskonvention och IMO i syfte att minska utsläppen och därmed importen av de långväga transporterade luftföroreningarna.

 Sverige genomför riktade åtgärder mot de stora utsläpparländerna öster om EU.

 Stöd ges till forskning och utveckling kring hur tekniker som minskar utsläppen av luftföroreningar från sjöfarten kan utvecklas och implementeras.

 En övergång från marina oljor till hållbara bränslen med låga utsläpp av luftföroreningar och växthusgaser påskyndas.

SOU 2016:47 Sammanfattning

49

Uppfylla takdirektivets utsläppsåtaganden

Ett reviderat takdirektiv kommer att innebära att EU:s medlemsländer kommer att få reviderade utsläppstak för svaveldioxid, kväveoxider, flyktiga organiska ämnen, ammoniak och partiklar PM

2.5

som ska uppnås till år 2030.

För att nå reduktionsåtagandena för kväveoxider och flyktiga organiska ämnen är ytterligare insatser för att få ner utsläppen nödvändiga.

Miljömålsberedningens förslag:

 Regeringen bör ge Naturvårdsverket i uppdrag att, efter samråd med berörda myndigheter, ta fram nationellt program för att minska utsläpp av luftföroreningar enligt det reviderade takdirektivet. Programmet ska senast 20193 vara fastställt av regeringen med syfte att klara utsläppstak och bidra till att varaktigt klara miljökvalitetsnormer för luftkvalitet.

 Skattenedsättningarna på diesel för arbetsmaskiner bör fasas ut på ett sätt som tar hänsyn till de negativa effekter som kan uppstå på berörda näringars konkurrensförhållanden.

 Kartlägg utsläppen från de arbetsmaskiner vars utsläpp är dåligt kartlagda (skotrar, gräsklippare, småbåtsmotorer etc.), för att på sikt kunna införa styrmedel som leder till att maskiner med stora utsläpp fasas ut.

 Stöd branschgemensam forskning, utveckling och demonstration för att utveckla och tillämpa process- och reningsteknik som leder till minskade utsläpp av luftföroreningar från industri- och energianläggningar.

 Utred och föreslå lämpliga styrmedel och åtgärder utifrån den inventering av utsläpp av flyktiga organiska ämnen från hushållens användning av lösningsmedel som redovisas sommaren 2016.

3 Då takdirektivet ännu inte är färdigförhandlat är det slutliga målåret för när de nationella programmen enligt direktivets artikel 9 ska vara på plats ännu inte fastställt. Målåret kan eventuellt behöva revideras efter att direktivet har färdigförhandlats.

Sammanfattning SOU 2016:47

50

Konsekvenser av beredningens strategi för en samlad luftvårdspolitik

Beredningens förslag till etappmål, styrmedel och åtgärder ger betydande minskningar av luftföroreningsutsläpp och förbättringar av luftkvaliteten. De styrmedel och åtgärder som föreslås är ett steg i rätt riktning som bidrar till att uppnå relevanta delar av generationsmålet och de berörda miljökvalitetsmålen.

Förslagen bidrar även till att uppfylla Sveriges åtaganden på luftvårdsområdet inom EU och internationellt. Risken för att Sverige skulle fällas av EU-domstolen med mångmiljonbelopp per år i böter i de överträdelseärenden där EU väckt talan minskar påtagligt. Även den ohälsa och de samhällsekonomiska kostnader på 30–42 miljarder kronor per år som luftföroreningarna för närvarande ger upphov till minskar vid genomförande av beredningens förslag. Drygt hälften av dessa kostnader har härletts till inhemska utsläpp, från framför allt vägtrafik och småskalig vedeldning. Kostnaderna som kan kopplas till inhemska utsläpp motsvarar därmed mellan 0,4–0,6 procent av 2010 års BNP.

Förslaget till etappmål för utsläppen i den icke-handlande sektorn samt utsläppsmål för inrikes transporter bedöms ge ett betydelsefullt bidrag till att de luftrelaterade miljömålen kan uppnås och sänker därmed kostnaderna för genomförandet av strategin.

I samband med att förslagen bereds vidare och formuleras i detalj måste de samhällsekonomiska, fördelningspolitiska och budgetmässiga konsekvenserna av förslag till styrmedel och åtgärder utredas på en mer detaljerad nivå och ställas mot alternativa åtgärder och mot fallet med oförändrad politik.

51

1 Uppdragen och hur de genomförts

1.1 Uppdraget

Miljömålssystemet

Riksdagen beslutade i april 1999 om en ny målstruktur för det nationella miljöarbetet.1 Målstrukturen innehåller ett antal nationella miljökvalitetsmål där riksdagen anger vilket miljötillstånd som skall uppnås i ett generationsperspektiv. I enlighet med den ursprungliga målstrukturen svarade regeringen för att ställa upp delmål i de fall det behövs för att nå miljökvalitetsmålen.

Genom ett riksdagsbeslut i juni 2010 förändrades miljömålsstrukturen till att innehålla ett generationsmål, 16 miljökvalitetsmål och etappmål.2 Riksdagen uttalade att ett viktigt syfte med miljömålsarbetet är att få ett tydligare fokus på operativa insatser för att åstadkomma den samhällsomställning som krävs för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. För att i ökad utsträckning kunna identifiera övergripande frågor och de åtgärder som är mest effektiva i fråga om att bidra till att nå miljökvalitetsmålen beslutades att man ska ta fram breda, tvärsektoriella strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder.

1 Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige, prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183. 2 Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete, prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377.

Uppdragen och hur de genomförts SOU 2016:47

52

Miljömålsberedningen och dess arbete

Regeringen beslutade den 1 juli 2010 att tillsätta en parlamentarisk beredning för att utarbeta underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås. Beredningen har tagit namnet Miljömålsberedningen (M 2010:04). Beredningens uppgift är att på uppdrag av regeringen föreslå hur miljökvalitetsmålen ska nås genom politiskt förankrade förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Enligt beredningens direktiv ska beredningen hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därför kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Den ska även fokusera på frågor som kräver övergripande och långsiktiga politiska prioriteringar, dels där det finns behov av strukturella förändringar, dels avseende frågor av särskild betydelse som inte kan lösas på myndighetsnivå.3

Beredningen har tidigare redovisat följande delbetänkanden: Handlingsplan för att utveckla strategier i miljömålssystemet (SOU 2010:101), Etappmål i miljömålssystemet (SOU 2011:34), Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning (SOU 2012:15), Minska riskerna med farliga ämnen (SOU 2012:38), Långsiktigt hållbar markanvändning, del 1 (SOU 2013:43) och Med miljömålen i fokus – hållbar användning av mark och vatten (SOU 2014:50).

Nu aktuella uppdrag

Regeringen beslutade den 10 juli 2014 att ge Miljömålsberedningen i uppdrag att föreslå en strategi för en samlad luftvårdspolitik (dir. 2014:110). Den 18 december 2014 beslutade regeringen att även ge beredningen i uppdrag att föreslå ett klimatpolitiskt ramverk och en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik (dir. 2014:165). Genom detta uppdrag övertog beredningen det uppdrag som tidigare getts till utredningen om klimatfärdplan 2050 (M 2014:03, dir. 2014:53). Samtidigt beslutades att de två uppdragen om luft och klimat skulle samordnas. Uppdraget om klimat har därefter delats i två delar (dir. 2015:101). Beredningens förslag till ett klimatpolitiskt ramverk, Ett klimatpolitiskt ramverk för

3 Parlamentarisk beredning för underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås (dir. 2010:74).

SOU 2016:47 Uppdragen och hur de genomförts

53

Sverige (SOU 2016:21) redovisades i mars 2016. I det här delbetänkandet redogörs för beredningens förslag till en strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik samt en strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik.

Uppdragens syfte

Syftet med uppdraget att utarbeta en strategi för en samlad luftvårdspolitik är att bidra till att Sverige på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt når berörda miljökvalitetsmål och generationsmålet samt uppfyller sina åtaganden enligt det gällande luftkvalitetsdirektivet, det reviderade Göteborgsprotokollet samt Europeiska kommissionens luftvårdspaket i fråga om föroreningar i luften som påverkar människors hälsa, miljön och klimatet. Strategin ska skapa förutsättningar för en bred politisk enighet kring etappmål, styrmedel och åtgärder för att begränsa utsläppen av luftföroreningar.

Syftet med uppdraget att utarbeta ett ramverk och en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik är att skapa långsiktiga mål, styrning mot de långsiktiga målen och en bred förankring av klimatpolitikens övergripande inriktning. Ramverket ska reglera mål och uppföljning. Strategin med etappmål, styrmedel och åtgärder ska bidra till att en samlad och långsiktig klimatpolitik utvecklas. Ramverket ska skapa förutsättningar för en transparent och kraftfull styrning och uppföljning av arbetet med att nå klimatmålen på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt.

Miljömålsberedningen har haft som övergripande ambition att enas i en partipolitisk överenskommelse om de aktuella uppdragen.

Avgränsningar

Den långsiktiga energipolitiken är avgörande för möjligheten att nå de klimatpolitiska målen. Då Energikommissionen (direktiv 2015:25) har i uppdrag att behandla dessa frågor med tonvikt på den framtida elförsörjningen samt att föreslå mål, åtgärder och styrmedel för energisystemet, behandlas de inte av Miljömålsberedningen.

Uppdragen och hur de genomförts SOU 2016:47

54

Uppdragens genomförande

Beredningen har genomfört uppdragen i bred dialog med berörda aktörer. De experter och sakkunniga som är knutna till beredningen har haft direkt möjlighet att komma med synpunkter under utredningens gång. Under utredningstiden har 18 gemensamma sammanträden genomförts. Utöver dessa har ett antal möten hållits med enbart beredningens ledamöter.

Två referensgrupper har löpande bidragit till arbetet med klimatramverk och långsiktig klimatpolitisk strategi, en med statsvetenskaplig och juridisk kompetens och en med klimatekonomisk kompetens. En referensgrupp med luftvårdspolitisk kompetens har bistått beredningen i uppdraget med luftvårdsstrategin.

Sex externa dialoggrupper tillsattes under hösten 2015. Till grupperna har ledande företrädare från akademi, näringsliv och civilsamhälle knutits med uppgift att fritt diskutera utvecklingen inom områden som identifierats som centrala vad gäller klimatpolitiken. Varje grupp har avlämnat en skriftlig rapport med en analys av hur gruppens slutsatser skulle kunna påverka möjligheterna att föra en långsiktig och ambitiös klimatpolitik i Sverige.

Beredningen har arrangerat ett stort antal öppna kunskapsseminarier om klimat- och luftvårdsfrågor i Stockholm samt medverket vid ett flertal seminarier runt om i landet vid svenska universitet. Beredningen har vidare medverkat vid flera större seminarier anordnade av länsstyrelser, kommuner och näringslivsorganisationer. Beredningen medverkade också med eget seminarium under Almedalsveckan 2015. Ett stort antal möten har hållits med intresseorganisationer och enskilda företag.

I november 2015 genomförde de politiskt utsedda ledamöterna tillsammans med beredningens ordförande och kanslichef ett studiebesök till London för samtal med ledande företrädare från näringsliv och administration samt ett antal parlamentsledamöter om den brittiska klimatlagen. Ett tiotal deltagare närvarade för beredningens räkning i FN-förhandlingarna i Paris i december 2015. Studiebesök har bland annat genomförts på Visualiseringscentrum i Norrköping samt på SSAB:s produktionsanläggning i Oxelösund.

SOU 2016:47 Uppdragen och hur de genomförts

55

Texter i förslags- och bedömningsrutor med tillhörande motiveringstexter är politiskt förhandlade och förankrade

Med den för uppgiften begränsade tid som stått till miljömålsberedningens förfogande har det inte varit möjligt att politiskt förhandla all text i delbetänkandet. Därför har en ansvarsfördelning införts som innebär att de skrivningar som presenteras i bedömnings- och förslagsrutor med tillhörande motiveringstexter (Miljömålsberedningens motivering) är förhandlade och förankrade inom och mellan de partier som ingår i beredningen. Övriga texter med karaktär av bakgrundsbeskrivningar (Bakgrund) och analysmaterial (Problembild och åtgärdsmöjligheter samt Befintliga förslag till styrmedelsförändringar) tar miljömålsberedningens kansli fullt ansvar för.

Bilagor till betänkandet

I bilaga 1–6 redovisas beredningens direktiv. Bilaga 7 innehåller förutsättningar för analys av etappmålsscenarier. De underlagsrapporter som tagits fram inom ramen för beredningens arbete redovisas i en separat bilagedel (del 2) till betänkandet.

1.2 Underlag

Beredningen har, utöver de särskilda bilagor som redovisas i betänkandet, i det löpande analysarbetet använt ett mycket stort antal underlagsrapporter som inte låter sig redovisas på ett överskådligt sätt. Huvudprincipen i arbetet har varit att enbart använda material som kommer från kvalitetssäkrade källor i form av t.ex. officiell statistik, underlagsrapporter från myndigheter men också kvalificerade forskningsrapporter från välrenommerade internationella organisationer, branschorganisationer och forskningsinstitut. Ambitionen har varit att så långt möjligt redovisa källor i direkt anslutning till texterna. Nedan presenteras ett mindre urval av underlag som beredningen bedömer varit särskilt centrala i analysarbetet.

Uppdragen och hur de genomförts SOU 2016:47

56

Naturvårdsverkets fördjupade utvärdering av miljömålen 2015

I den fördjupade utvärderingen av miljömålen 2015 (Mål i sikte, Rapport 6662 samt Styr med sikte på miljömålen, Rapport 6666), utvärderar Naturvårdsverket möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Avsikten med utvärderingen är att fungera som underlag för regeringens politik och prioriteringar och ge grunden för ett strategiskt och proaktivt åtgärdsarbete.

Naturvårdsverkets rapport Underlag till en färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 2050

I rapporten redovisas bland annat ett antal s.k. målscenarier över möjliga utvecklingsvägar mot låga utsläpp av växthusgaser år 2050 samt förslag på centrala styrmedelsförändringar för att nå låga utsläppsnivåer på längre sikt.

Slutbetänkandet från utredningen om fossilfri fordonstrafik

Utredningen om fossilfri fordonstrafik hade i uppdrag att kartlägga möjliga handlingsalternativ samt identifiera åtgärder för att reducera transportsektorns utsläpp och beroende av fossila bränslen i linje med visionen om en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning utan nettoutsläpp av växthusgaser år 2050 och prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta 2030. Utredningen redovisade ett stort antal förslag till nationella styrmedel samt rekommendationer för vad Sverige bör driva inom EU. Slutbetänkandet Fossilfrihet på väg, SOU 2013:84, överlämnades i december 2013.

Trafikverkets Kunskapsunderlag och klimatscenario för energieffektivisering och begränsad klimatpåverkan

Trafikverkets kunskapsunderlag och klimatscenario för energieffektivisering och begränsad klimatpåverkan (2014:134) från januari 2015 är en fördjupning av det samlade planeringsunderlaget för miljö och utgör grunden för Trafikverkets arbete med att begränsa transportsektorns klimatpåverkan. Det innehåller bl.a. beskrivningar av nuläge och prognostiserad utveckling för transport-

SOU 2016:47 Uppdragen och hur de genomförts

57

sektorns klimatpåverkan samt ett klimatscenario med nödvändiga åtgärder för att nå dessa mål.

Europeiska kommissionens förslag till luftvårdspaket

Europeiska kommissionen presenterade i december 2013 ett omfattande förslag om en gemensam luftvårdspolitik i Europeiska unionen med förslag till reviderat takdirektiv, direktiv om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från medelstora förbränningsanläggningar, ett beslut om godtagande av ändringen av Göteborgsprotokollet samt ett nytt strategiskt program för luftvårdspolitiken i Europa år 2030 (se avsnitt 12.2.2 Styrmedel på

EU-nivå).

Förenta nationernas klimatpanels femte rapport

Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), publicerade 2013 och 2014 sin femte utvärdering av kunskapen om klimatets förändring (assessment report 5). Rapporten lämnades i form av fyra delrapporter (om jordens klimatsystem i förändring och framtida projektioner, om effekter på ekosystem och samhälle, sårbarhet och anpassning, åtgärder för utsläppsminskningar samt en syntes av de tre övriga delrapporterna).

Del A

Strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik

61

2 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?

2.1 Riskerna med en fortsatt klimatförändring är omfattande

Nuvarande utveckling medför oacceptabla risker för ekosystem

År 2015 överskreds för första gången sedan de globala mätningarna påbörjades årsmedelvärdet för halten koldioxid i atmosfären 400 miljondelar. Koldioxidhalten i atmosfären är nu högre än vad den har varit på minst 800 000 år.1

2015 var även det varmaste året som har uppmätts hittills, med en medeltemperatur under året på 1 °C över förindustriell tid. Femton av de sexton varmaste åren har uppmätts under 2000-talet, och 2015 var signifikant varmare än det tidigare rekordåret 2014. I linje med den långvariga utvecklingen, var 2011–2015 den varmaste femårsperiod som hittills uppmätts.2

Temperaturen har fortsatt att stiga varje månad och i april 2016 var den globala medeltemperaturen 1,1 °C högre än 1880. Värmerekordet är en kombination av klimatförändring och det återkommande väderfenomenet El Niño.3

Enligt den femte utvärderingsrapporten från FN:s klimatpanel (IPCC) har de antropogena utsläppen av växthusgaser redan fått omfattande konsekvenser för ekosystem och samhällen. De högre

1 IPCC (2014a). 2 http://public.wmo.int/en/media/press-release/2015-hottest-year-record 3 http://public.wmo.int/en/media/news/april-continues-record-temperature-streak

Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? SOU 2016:47

62

medeltemperaturerna har resulterat i minskade snö- och istäcken, ökad nederbörd och höjda havsnivåer.4

Även extrema väderhändelser har ökat, med fler värmevågor, cykloner, torka, översvämningar och skogsbränder. Effekterna hittills visar tydligt ekosystemens känslighet och samhällets sårbarhet inför ett förändrat klimat.5

Konsekvenserna av ett varmare och mer instabilt klimat skiljer sig åt mellan olika regioner. Temperaturökningen är snabbast vid polerna. Utvecklingen förväntas leda till allt snabbare avisning, vilket i sin tur ökar takten i uppvärmningen.

Påverkan i form av minskad nederbörd och ett torrare klimat har redan drabbat delar av Afrika och Mellanöstern. Om denna trend fortsätter hotas livsmedelsproduktionen allvarligt och därmed möjligheterna för stora grupper människor att bo kvar i dessa områden.

Riskerna med ett alltmer instabilt klimat är omfattande. Fortsatta utsläpp av växthusgaser kommer att bidra till ytterligare påverkan på klimatsystemet och öka risken för allvarliga, genomgripande och oåterkalleliga effekter för människor och ekosystem. Vid mer än två graders uppvärmning ökar risken dessutom för tröskeleffekter i centrala ekosystem med irreversibla och abrupta förändringar.

Anpassningsåtgärder krävs för att möta pågående och framtida effekter av klimatförändringen

Anpassningsåtgärder krävs för att möta effekter som är oundvikliga av den redan pågående klimatförändringen. Dessutom krävs anpassningsåtgärder som beredskap för framtida effekter om inte tillräckligt kraftiga utsläppsminskningar genomförs.

Sårbarheten i kustnära urbana områden är betydande och omfattande anpassningsåtgärder kan krävas för att skydda mot stigande havsnivåer. Runt en fjärdedel av världens befolkning, och 12 av världens 16 storstäder med fler än 10 miljoner invånare finns i kustnära områden6. Dessutom krävs skydd mot översvämningar.

4 IPCC (2014a). 5 Ibid. 6 IPCC (2014b).

SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?

63

För varje grads ökning av medeltemperaturen så ökar atmosfärens kapacitet att hålla fuktighet, vilket medför kraftigare regnfall.

Klimatanpassningsåtgärderna kommer också till betydande del att handla om att tillgodose behovet av vatten för livsmedelsproduktion, energiproduktion och för hushållens behov. Antalet personer som lever i regioner med allvarlig vattenstress förväntas öka från 1,6 miljarder år 2000 till upp emot 3,9 miljarder människor 2050 om inga åtgärder vidtas för att begränsa klimatpåverkan7. Även livsmedelsförsörjningen kommer att påverkas allvarligt av klimatförändringen och livsmedelstryggheten hotas i ett flertal regioner8. Behoven av anpassningsåtgärder kommer sannolikt att påverka de flesta verksamheter i samhällen om än i olika utsträckning och form.

Migrationen kan öka till följd av ett förändrat klimat. Prognoserna är osäkra, men enligt FN:s migrationsorgan riskerar runt 200 miljoner människor tvingas migrera på grund av försvårade miljöförhållanden 2050.9

En stabilisering av klimatet är en förutsättning för att nå hållbarhetsmålen

Fattigdomen har minskat globalt. Exempelvis har antalet personer som lever i extrem fattigdom minskat från 1,9 miljarder till 836 miljoner mellan 1990–2015 och barnadödligheten har halverats10. Men behovet av utveckling är fortsatt stort.

Enligt FN:s Human Development Report lider 795 miljoner människor av kronisk hunger, 660 miljoner människor har inte tillgång till säkert dricksvatten, och 2,4 miljarder människor har inte tillgång till toalett. Dessutom saknar 1,2 miljarder människor tillgång till el och 2,7 miljarder människor använder fortfarande biobränslen för matlagning, vilket medför allvarliga hälsorisker från luftföroreningar inomhus.

7 OECD(2012). 8 IPCC (2014b). 9 http://www.iom.int/migration-and-climate-change-0 10 UNDP (2015).

Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? SOU 2016:47

64

Globalt sett förväntas fattigdomen fortsätta minska och medelklassen öka. Fler människor kan få bättre bostäder, el och möjlighet att resa.11

Samtidigt förväntas befolkningen växa från runt 7,3 miljarder 2015 till 9,7 miljarder 2050. År 2022 beräknas Indien gå om Kina som världens mest folkrika land. Den snabbaste befolkningstillväxten sker i Afrika, som under perioden 2015–2050 förväntas stå för mer än hälften av den globala befolkningstillväxten.12

Att bekämpa klimatförändring är ett av FN:s hållbarhetsmål till 2030. Tillgången till viktiga naturresurser som vatten, skogar, marina resurser och odlingsbar mark hotas av ett förändrat klimat. I kombination med en växande befolkning kan det medföra att konkurrensen om naturresurser ökar och att hållbar utveckling försvåras. Insatserna för att minska utsläppen av växthusgaser är därför en förutsättning för att lyckas nå de övriga hållbarhetsmålen.

Ett flertal av målen illustrerar samhällets sårbarhet inför ett förändrat klimat. Mål nummer sex handlar om att säkerställa tillgång till rent vatten och sanitet. Vatten är en grundförutsättning för allt levande på jorden, och ökad brist på vatten till följd av klimatförändring hotar därför ett antal av FN:s hållbarhetsmål. God tillgång

11 Ibid. 12 UNDESA, Population Division (2015a).

SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?

65

till vatten är även en förutsättning för produktion av både livsmedel och energi. Klimatförändringen försvårar möjligheterna att nå målen om att avskaffa hunger och målet om hållbar energi åt alla.

Samhället är också beroende av fungerande ekosystemtjänster, som hotas av klimatförändringen. Mål nummer femton handlar om att skydda, återställa och främja ett hållbart nyttjande av landbaserade ekosystem, hållbart brukande av skogar, att bekämpa ökenspridningen, att hejda och vrida tillbaka markförstöringen samt att hejda förlusten av biologisk mångfald. Alla dessa utmaningar är kopplade till utvecklingen på klimatområdet.

Övriga mål handlar bland annat om att tillgodose hälsa och välbefinnande, god utbildning, jämställdhet, hållbara städer och samhällen, samt fredliga och inkluderande samhällen. I en värld med ett allt instabilare klimat blir alla dessa mål mycket svåra att uppnå13. För att nå målen krävs nya finansieringsformer samt att fler aktörer bidrar. Addis Ababa Action Agenda från 2015 innehåller en rad konkreta åtgärder till stöd för att genomföra hållbarhetsmålen.14

2.2 Utsläppen behöver kulminera inom kort för att därefter snabbt minska till låga nivåer

Kumulativa utsläppen avgör

Det är utvecklingen av de kumulativa utsläppen av långlivade växthusgaser (framför allt koldioxid) som avgör storleken på koncentrationen av växthusgaser i atmosfären och därmed den framtida temperaturökningen15. Därför behöver utsläppen av framför allt koldioxid plana ut och sedan minska till nära noll så snart som möjligt. Trögheterna och möjliga tröskeleffekter i klimatsystemet gör behovet av skyndsamma utsläppsreduktioner än mer angelägna.

Den kvarvarande kolbudgeten för att sannolikt (med mer än 66 procents sannolikhet) kunna begränsa den globala temperaturökningen till högst två grader bedöms av IPCC motsvara mindre än

13 http://www.globalamalen.se/om-globala-malen/ 14 UNDESA, Financing for Development Office (2015). 15 Den koldioxid som inte tas upp av hav och biomassa stannar i atmosfären i flera hundra till tusentals år. Mellan 1750–2011 har de kumulativa utsläppen av koldioxid uppgått till mellan 2040+/-330 GtCO

2

. Av dessa kumulativa utsläpp beräknas 40 procent stannat i atmosfären, 30 procent upptaget i hav, och resten upptagits av växter och jord.

Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? SOU 2016:47

66

1 000 miljarder ton koldioxid. Det motsvarar ytterligare cirka 20 år med dagens nivåer av utsläpp globalt.

IPCC:s femte utvärderingsrapport är från 2013/2014, vilket gör att den återstående kolbudgeten har minskat ytterligare. Antaganden om klimatkänslighet, de framtida utsläppen av övriga växthusgaser och med vilken sannolikhet temperaturmålen kan nås påverkar också storleken på den resterande kolbudgeten. Att begränsa medeltemperaturhöjningen till högst 1,5 grader med samma sannolikhet som ovan innebär en än mer begränsad kolbudget. De närmaste åren är därför av avgörande betydelse för om världen ska lyckas nå nollutsläpp av koldioxid, och därmed minska riskerna för att klimatförändringen blir farlig.

SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?

67

Källa: Översatt från Carbon Brief, http://bit.ly/carbonbountdown

Parisavtalet innebär att de globala utsläppen av koldioxid behöver nå nollnivåer i mitten av århundradet

För att nå Parisavtalets mål om att hålla den globala temperaturökningen väl under 2 grader, och sträva mot att begränsa den till 1,5 grader, krävs att världens samhällen i snabb takt ställer om till nollutsläpp av koldioxid och andra växthusgaser. Utsläppen behöver sedan övergå till negativa nivåer under andra hälften av århundradet.

Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? SOU 2016:47

68

Enligt Parisavtalet ska IPCC under 2018 redovisa en analys av vad som krävs för att minska utsläppen i enlighet med målet om högst 1,5 °C uppvärmning. Befintliga studier på 1,5 graders banor indikerar dock att utsläppen av koldioxid behöver nå nollnivåer i alla delar av världen till mitten av århundrandet, följt av negativa utsläpp16.

Möjligheterna att åstadkomma nettonegativa utsläpp som de flesta av IPCC:s lågutsläppsscenarier förutsätter är samtidigt ett område som diskuteras bland forskare17.

Inför FN:s klimatmöte i Paris inkom parterna med nationellt bestämda bidrag om utsläppsminskningar.

Det föreligger ett betydande gap mellan Parisavtalets ambitionsnivå och de nationellt bestämda bidragen om utsläppsminskningar vilket inger oro kring möjligheterna att leva upp till avtalets målsättningar.

Om de nationellt bestämda bidragen om utsläppsminskningar genomförs på den nivå de är satta, beräknas 75 procent av den resterande koldioxidbudgeten på 1 000 miljarder ton för detta århundrande vara intecknad redan 203018.

Scenarier som bygger på framskrivningar av ländernas utsläppsutveckling även efter 2030, indikerar att temperaturökningen skulle kunna uppgå till runt 3 °C i slutet av århundradet jämfört med förindustriell tid vid en utveckling i linje med ländernas nationellt bestämda bidrag om utsläppsminskningar19. För att realisera Parisavtalets målsättningar krävs alltså betydande ambitionsnivåhöjningar inom en snar framtid.

2.3 En positiv utsläppsutveckling kan anas

Utsläppen av koldioxid planade ut 2014

Efter ett decennium av kraftig tillväxt för koldioxidutsläppen, avstannade tillväxttakten 2014 på en nivå runt 37,5 miljarder ton (Gt) CO

2

. År 2014 ökade utsläppen totalt med 0,5 procent samtidigt

16 Exempelvis genom avskiljning– och lagring av koldioxidutsläpp från förbränning av biomassa (så kallad bio-CCS) eller omfattande skogsplantering. 17 Se t.ex. Gasser, T., Guivarch, C, m.fl. (2015). 18 UNFCCC (2015). 19 UNEP (2015).

SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?

69

som den globala ekonomiska tillväxten ökade med 3 procent. För 2015 förväntas en marginell minskning av utsläppen. Även 2012 och 2013 ökade utsläppen i en lägre takt jämfört med den tidigare trenden. Huruvida det som sker ska betecknas som ett trendbrott även på längre sikt är dock för tidigt att säga.20

Källa: PBL Netherlands Environmental Assessment Agency,

http://infographics.pbl.nl/website/globalco2-2015/

Orsakerna till utvecklingen bedöms vara flera. Den främsta förklaringen ligger i att Kinas koldioxidutsläpp nu växer i betydligt långsammare takt än tidigare till följd av strukturella förändringar i landets ekonomi och en lägre koldioxidintensitet i landets energianvändning21. Den snabbt ökade utbyggnaden globalt av sol och vindenergi – från en andel av elproduktionen i världen på 0,5 procent år 2004 till 4 procent år 2014 – har också spelat in. Dessutom var både 2014 och 2015 de varmaste åren hittills vilket har lett till lägre energiefterfrågan under främst vinterhalvåret. 22

20 PBL Netherlands Environmental Assessment Agency, European Commission/Joint Reserach Centre (2015). 21 Det råder samtidigt en betydande osäkerhet om hur stor till exempel kolanvändningen är i Kina och statistiken har reviderats vid flera tillfällen. 22 PBL Netherlands Environmental Assessment Agency, European Commission/Joint Reserach Centre (2015).

Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? SOU 2016:47

70

USA, EU-28, Kina och Indien stod gemensamt för drygt 60 procent av de globala koldioxidutsläppen 2014. Kina stod för de största utsläppen av koldioxid, och USA för de högsta utsläppen per capita. Utsläppen från Indien visar en relativt hög tillväxt och står för en allt större andel av världens utsläpp.23

Den fortsatta utvecklingen av energisystemet, urbaniseringen och växthusgasutsläppen i Indien kommer troligen, tillsammans med den fortsatta utvecklingen i Kina, ha stor betydelse för den samlade utsläppsutvecklingen i världen kommande år och möjligheterna att vända de sammanlagda utsläppen nedåt i närtid.

Fossila bränslen dominerar i det globala energisystemet – men förnybar energi växer snabbt

Fossila bränslen (kol, olja och naturgas) fortsätter dominera den globala energitillförseln. Andelen har dock minskat från 86 procent 1973 till 81 procent 2013. Samtidigt har den totala energitillförseln mer än fördubblats24.

Orsakerna till att fossila bränslen fortsatt har en dominerande ställning i det globala energisystemet, är dels energitätheten och därmed effektivitet i användningen, dels det låga priset under en stor del av de senaste hundra åren. En bidragande orsak till de låga priserna är att omfattande subventioner tillfaller fossila bränslen globalt. 2014 uppgick dessa subventioner enligt internationella energirådet (IEA) till 490 miljarder USD, vilket var mer än fem gånger nivån av stödet till förnybar energi. Prisfallet på olja de senaste åren har dock möjliggjort att en utfasning av subventionerna till fossila bränslen har påbörjats i ett flertal länder.25

Samtidigt ökar andelen förnybar energi. Under 2014 var utbyggnaden av elproduktion från förnybara energikällor – främst sol och vind – för första gången större än utbyggnaden av motsvarande fossilbaserad kapacitet och under 2015 var investeringarna i förny-

23 OECD/IEA (2015a). 24 2013 stod kärnkraft för knappt 5 procent av energitillförsen globalt, vattenkraft för drygt 2 procent, biobränslen och avfall för omkring 10 procent och övriga energikällor för drygt 1 procent. 25 OECD/IEA (2015c).

SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?

71

bar energi betydligt större än motsvarande investeringar i fossil elproduktion.26

27

Källa: Översatt från New Climate Econoy, 2014: Better Growth, Better Climate – The New Climate

Economy Report.

År 2015 hade även andelen förnybar energi av total slutlig energianvändning ökat till 19,2 procent och ökningen i global kapacitet slog ett nytt rekord även detta år.28

26 OECD/IEA (2015b). 27 REN21 (2016). 28 Ibid.

Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? SOU 2016:47

72

Dagens låga oljepriser bedöms dock göra övergången till fossilfria energialternativ svårare, inte minst på kort sikt och främst inom transportsektorn. Oljeprisets utveckling i framtiden kommer att ha stor betydelse för takten i omställningen av energisystemet. Samtidigt har utvecklingen inom sol-och vindenergi varit positiv under senare år och gör att dessa energislag är konkurrenskraftiga med kol och gas för elproduktion i ett växande antal regioner – trots utvecklingen av priserna på fossil energi. Den förnybara energin har dessutom flera fördelar som förbättrad energisäkerhet, luftkvalitet och väsentligt lägre klimatpåverkan.

Även inom transportsektorn kan en utveckling skönjas där fossilbränslenas dominerande ställning är på väg att förändras. För eldrivna fordon går utvecklingen snabbt framåt, både i form av ökad prestanda och snabbt sjunkande kostnader för energilagring. Sjunkande batterikostnader möjliggör också för en ökad andel förnybart i energimixen totalt samt underlättar utvecklingen mot ett mer decentraliserat energisystem.29

En omställning av energisystemet är den enskilt viktigaste faktorn för att kunna nå upp till Parisavtalets målsättningar.30

Omfattande behov av infrastrukturinvesteringar och risk för inlåsningseffekter

En fortsatt växande befolkning och ekonomisk tillväxt medför omfattande behov av investeringar i infrastruktur, särskilt i utvecklingsländerna.

I takt med en växande befolkning och ökat välstånd fortsätter även urbaniseringen. Befolkningen som lever i städer förväntas öka från dagens 54 procent till 66 procent runt 2050. Den snabbaste urbaniseringstakten sker i Asien och Afrika31. Urbaniseringen ställer krav på omfattande investeringar i infrastruktur. Efterfrågan på energi, basmaterial och vatten ökar. Mer än hälften av den urbana infrastruktur som kommer att behövas i världen år 2050 är ännu inte byggd.32

29 Nykvist och Nilsson (2015). 30 IRENA (2016). 31 UNDESA, Population Division (2015b). 32 UNEP (2013).

SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?

73

I denna pågående urbanisering är det av största vikt att undvika inlåsningar i koldioxidintensiv och energikrävande teknik och samhällsbyggnad genom att bygga hållbart från början33. En sådan inriktning gör det också enklare att utveckla mer hållbara beteendemönster. Inriktningen är särskilt viktigt i de delar av världen där en stor mängd städer och energianläggningar nu håller på att byggas och expandera men också när tidigt industrialiserade länder som Sverige nu genomför återinvesteringar i den befintliga bebyggelsen och infrastrukturen.

Åtgärder och styrmedel kan bidra till att de globala utsläppen kan minska till mycket låga nivåer

Den omställning av samhället som krävs för att nå nära nollutsläpp av växthusgaser är långtgående och genomgripande.

I IPCC:s femte utvärderingsrapport redogörs för en rad åtgärder som behöver genomföras i olika samhällssektorer för att förhindra farlig klimatförändring. 34

Dessa åtgärder bedöms sammantaget ha så stora potentialer att de kan vara tillräckliga för att världen ska lyckas begränsa temperaturökningen till högst två grader under det här århundradet. En rad styrmedel krävs samtidigt för att åtgärdspotentialerna verkligen ska kunna realiseras.

I IPCC-rapporten konstateras att utvecklingen mot låga utsläpp av växthusgaser behöver ske på skilda sätt inom olika sektorer och i olika delar av världen. Därför krävs ett flertal styrmedel på olika nivåer (internationellt, regionalt, nationellt och lokalt) för att åstadkomma en effektiv omställning till låga utsläpp.

Styrmedel för att stödja teknisk utveckling, marknadsintroduktion och spridning av tekniker kan komplettera och höja effekten av styrmedel som prissättning av utsläpp som mer direkt ger incitament till att åtgärder sprids.

Sektorsspecifika, riktade, styrmedel har hittills använts mer i världen än sektorsövergripande styrmedel, som koldioxidskatter och handelssystem.

33 IPCC (2014c). 34 IPCC (2014c).

Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? SOU 2016:47

74

Riktade styrmedel kan vara bättre lämpade att överbrygga särskilda barriärer och marknadshinder jämfört med de sektorsövergripande styrmedlen.

Ett ökande antal styrmedel inklusive olika typer av subventionssystem har till exempel införts och drivit på den snabba introduktionen och teknikutvecklingen inom förnybar elproduktion under senare år.

I IPCC-rapporten konstateras vidare att det nu har blivit ett ökat fokus i världen mot att utforma strategier som bidrar till att flera mål uppnås samtidigt, för att öka positiva och minska negativa sidoeffekter.

Sammanlagt 146 länder hade i slutet av 2015 infört olika typer av stödsystem för förnybar energi. Åtminstone 173 länder hade vid samma tid infört någon form av mål för introduktion av förnybar energi.

Den största andelen av världens växthusgasutsläpp omfattas än så länge inte av prismekanismer. År 2016 hade 40 länder samt 20 delstater eller städer någon form av prissättning för kol, genom koldioxidskatter eller handel med utsläppsrätter. Prissättningen omfattade omkring 13 procent av världens samlade utsläpp av växthusgaser. Trenden är samtidigt ökande men prisnivåerna låga. 35

Klimatfinansiering

En viktig del av implementeringen av Parisavtalet utgörs av de löften om klimatfinansiering som utställts. Utvecklade länder förutsätts bidra med minst 100 miljarder USD årligen från 2020, och ett nytt finansieringsmål ska fastställas från 2025. Finansieringen ska bl.a. administreras av den gröna klimatfonden, vars uppdrag är att stödja utvecklingsländer genom insatser för klimatanpassning och minskade utsläpp av växthusgaser, inklusive skogsrelaterade insatser. Fonden väntas få en viktig roll i finansieringen av anpassningsåtgärder samt investeringar i klimatsnål teknik.

35 World Bank Group Climate Change, Ecofys (2016).

SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?

75

Teknisk utveckling kan föra med sig nya möjligheter

De åtgärds- och scenarioanalyser som till exempel IPCC:s utvärderingsrapporter utgår ifrån tillämpar ett relativt konservativt synsätt när det gäller hur stora utsläppsminskningar som kan åstadkommas till följd av tekniska åtgärder och förändrade beteenden. I analyserna ingår exempelvis inte antaganden om mer oprövade och snabba teknikskiften och de potentialer som eventuellt kan finnas i sådana.

Sverige och världen genomgår nu en snabb teknikutveckling vars samlade effekter på ekonomin och på utsläppen av växthusgaser är svår att förutse. Utvecklingen omfattar främst området fortsatt digitalisering.

Andra områden där teknikutvecklingen är snabb, och ofta kopplad till ökad digitalisering gäller exempelvis energiområdet, nanoteknik, bioteknik och neurovetenskap.

Digitaliseringen möjliggör utveckling av en rad nya tjänster och samt en mer energi- och materialeffektiv produktion.

Exempel på områden är smarta elnät och framväxten av ett mer decentraliserat elsystem, energilagring, ”sakernas internet”36, robotisering och automatisering av produktion och logistik, elektrifierad och autonom (självstyrande) fordonspark samt utvecklingen av en delningsekonomi37.

Innovationer av mer banbrytande karaktär kan även tänkas ske inom andra områden av stor betydelse för klimatpolitiken till exempel, avancerade material, alger och annan marin bioproduktion som råvara för biobränsle, textilier baserade på skogsråvara, artificiell fotosyntes, laboratorieodlat kött, cellulosabaserade batterier och biobaserade råvaror som källa för baskemikalier38.

När det gäller digitaliseringen och dess effekter på utsläppen globalt kan potentialen för en minskning av utsläppen av växthusgaser potentiellt vara betydande. Samtidigt innebär utvecklingen ett antal öppna frågor, däribland om digitaliseringen kan medföra ökad

36 Sakernas internet, eller Internet of things, är ett samlingsbegrepp för den utveckling som innebär att maskiner, fordon, gods, hushållsapparater, kläder och andra saker, förses med små inbyggda sensorer och datorer. Se t.ex. http://iotsverige.se/ 37 McKinsey Global Institute (2013); Schwab, K. (2016); Rifkin, J. (2013). 38 Stömdahl, I. och Brorson, T (2015).

Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? SOU 2016:47

76

elanvändning eller användning av fossila bränslen på andra områden genom så kallade rekyleffekter.

Strategier som tar hänsyn till flera mål samtidigt bidrar till att utsläppen minskar

Flera av de verksamheter som orsakar utsläpp av växthusgaser ger också upphov till andra miljö- och hälsoproblem vilka orsakar omfattande välfärdsförsämringar och kostar samhället mycket stora summor varje år.

Nuvarande uppskattningar av de sammantagna effekterna av luftföroreningar (inklusive luftföroreningar inomhus) omfattar uppskattningsvis 7 miljoner förtida dödsfall globalt varje år, vilket motsvarar en åttondel av det totala antalet förtida dödsfall i världen. I Europa beräknas luftföroreningar orsaka cirka 600 000 förtida dödsfall per år. Den totala årliga ekonomiska kostnaden i Europa för hälsoeffekter och förtida dödsfall orsakade av luftföroreningar uppskattas till 1 575 biljoner USD (vilket motsvarar ca 11 000 miljarder kronor).

Kostnaderna för förtida dödsfall från luftföroreningar varierar mellan olika länder. I nästan hälften av Europas länder är den ekonomiska kostnaden för förtida dödsfall från luftföroreningar runt 10 procent av BNP. För Sverige uppskattats kostnaderna för exponering av luftföroreningar kosta 30–42 miljarder kronor per år vilket motsvarar cirka en procent av Sveriges BNP. 39

När det finns synergieffekter för samhället genom strategier som tar hänsyn till flera mål samtidigt kan det alltså, vilket exemplet från luftföroreningsområdet ovan visar, bidra till att åtgärder genomförs till en större samhällsekonomisk nytta.

Samhällsbyggnadsstrategier och teknikval kan dessutom ge flera samtidiga nyttor i form av en bättre livsmiljö med lägre buller och luftföroreningar, och en större resiliens mot de klimatförändringar som inte går att undvika.

39 Uppskattningen gäller för år 2010. WHO Regional Office for Europe, OECD (2015); Gustafsson m.fl (2014).

SOU 2016:47 Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut?

77

Den här typen av synergieffekter kan underlätta för enskilda städer, företag och länder att ta beslut om att bidra till att minska utsläppen av växthusgaser oavsett hur världen i övrigt agerar.40

Alla aktörer bidrar till omställningen

Näringslivets arbete med miljö- och hållbarhetsfrågor har successivt ökat i omfattning och prioriteras i dag allt högre i företagens organisationer. Det återspeglar en förändring av värderingar och kunskapsuppbyggnad i samhället, där förståelsen för kopplingen mellan ekonomiska aktiviteter och tillståndet i miljön, har ökat.

I Sverige bedriver exempelvis nästan alla stora företag och ca 80 procent av medelstora företag någon form av klimatarbete41.

Sammanlagt 205 företag som representerar ca 84 procent av börsvärdet på de nordiska börserna rapporterade sina utsläpp av växthusgaser via Carbon Disclosure Project under 201542.

Globalt har 500 toppföretag inom Carbon Disclosure Project åtagit sig att formulera egna åtaganden om utsläppsminskningar. En rad stora företag har också antagit mål om att enbart använda förnybar energi i sin verksamhet.

Den finansiella sektorn har också börjat engagera sig i att främja en utveckling mot låga utsläpp av växthusgaser. Vid FN:s klimatmöte i New York 2014 startades även initiativet PDC, Portfolio Decarbonization Coalition, av en handfull pensionsfonder, under ledarskap av bland annat den Fjärde AP-fonden i Sverige. Vid klimatmötet i Paris 2015 hade koalitionen vuxit till tjugofem medlemmar, med sammanlagt 3 200 miljarder dollar under förvaltning, och mer än 600 miljarder dollar i klimatsmarta placeringar. Parallellt med denna utveckling förs diskussioner i många länder om hur nya finansiella instrument – t ex gröna obligationer – som stöder investeringar i hållbar energi och infrastruktur kan utvecklas och skalas upp. Frankrike har som första land beslutat om en lagstiftning som tvingar pensionsfonder och kapitalförvaltare att ”beskriva sin riskexponering mot klimathotet”.

40 IPCC (2014c). 41 Naturvårdsverket (2015f). 42 Carbon Disclosure Project (2015).

Klimatförändringarna och behovet av att minska utsläppen – hur ser utvecklingen ut? SOU 2016:47

78

Många stora företag har även engagerat sig tillsammans med länder och institutioner för betydelsen av att införa prismekanismer för koldioxidutsläpp43.

Det civila samhället genom miljörörelsen och andra folkrörelser har också en mycket viktig roll i omställningen. Det gäller även medborgare och hushåll.

Städer och kommuner har också en mycket viktig roll för att möjliggöra en omställning. I Europa har exempelvis initiativet Covenant of Mayors samlat tusentals lokala och regionala aktörer som företräder mer än 200 miljoner invånare44. Dessa initiativ har betydelse både för teknikutveckling och för spridning av ny teknik och uppmärksammades som en mycket viktig komponent i omställningen vid klimatförhandlingarna i Paris.

När forskningsinstitut analyserar vilka faktorer som påverkar utsläppsutvecklingen och introduktionen av förnybar energi i världen är både frivilliga åtaganden inom näringslivet och lokala och regionala initiativ väsentliga drivkrafter som kan ha stor betydelse för utvecklingen.45

175 länder har undertecknat Parisavtalet och därmed åtagit sig att verka för att vidta kraftfulla åtgärder i närtid för att begränsa klimatförändringen46. Länderna har även åtagit sig att kontinuerligt skärpa sina nationellt bestämda bidrag om utsläppsminskningar. Världens länder har ett stort ansvar för att vidta skyndsamma åtgärder och ge ramverk och incitament för de åtgärder som andra aktörer är beredda att genomföra. Det gäller även Sverige, som dessutom kan och vill utgöra ett gott exempel för hur en omställning kan genomföras i praktiken.

43 Se t.ex. Carbon Pricing Leadership Coalition, http://www.carbonpricingleadership.org/ 44 Covenant of Mayors for Climate and Energy, http://www.covenantofmayors.eu/index_en.html 45 Se t.ex. PBL Netherlands Environmental Assessment Agency, European Commission/Joint Reserach Centre (2015). 46 http://www.un.org/sustainabledevelopment/blog/2016/04/parisagreementsingatures/

79

3 Klimatpolitiken fram till i dag

3.1 Mål för klimatpolitiken

3.1.1 Mål internationellt och inom EU

Parisavtalet innebär en globalt ökad ambition i klimatarbetet

Det avtal1 som beslutades på COP 21 i Paris i december 2015 innebär att världens länder nu har en gemensam plan för att minska klimatutsläppen.

Parisavtalet föreskriver att parterna ska begränsa den globala medeltemperaturökningen till väl under två grader jämfört med förindustriell tid, samt sträva efter att begränsa temperaturökningen till 1,5 grad, eftersom det signifikant kan minska riskerna och effekterna av klimatförändringar. Det innebär en ambitionsökning jämfört med det tidigare så kallade tvågradersmålet om att begränsa ökningen av den globala medeltemperaturen till högst två grader Celsius över förindustriell nivå2.

Genom avtalet åtar sig samtliga parter att avge progressiva nationella bidrag (nationally determined contribution, NDC) vart femte år, som successivt ska skärpas. En global översyn av de samlade åtagandena för att se hur långt det gemensamma klimatarbetet räcker ska också genomföras vart femte år. Denna översyn blir viktig för att kunna öka ambitionen över tid. Avtalet slår även fast att utvecklingsländer fortsatt ska få stöd för att begränsa sina utsläpp och anpassa sina samhällen till ett förändrat klimat. Avtalet säger också att utvecklade länder ska öka sina ekonomiska och tekniska stöd framöver. De mest sårbara länderna ska särskilt priorite-

1 UNFCCC (2015). 2 Parterna enades om tvågradersmålet vid partsmötet i Köpenhamn 2009, som sedan formaliserades i ett beslut under ”Shared Vision” i Cancun 2010.

Klimatpolitiken fram till i dag SOU 2016:47

80

ras och effektiv tillgång till finansiering ska säkerställas. Anpassningsåtgärder får en tydlig roll i det nya avtalet, något som varit viktigt för många utvecklingsländer.

Klimatmål inom EU

Temperaturmål som övergripande långsiktigt mål

EU antog redan 1996, inför Kyotoförhandlingarna, målet om att verka för en maximal höjning av den globala medeltemperaturen med två grader Celsius jämfört med förindustriell nivå3. Tvågradersmålet har sedan preciserats till att industriländerna måste minska sina utsläpp med mellan 80–95 procent till 2050 jämfört med 1990 års utsläpp. Denna precisering antogs som ett mål för EU av Europeiska rådet under det svenska ordförandeskapet 20094.

Mål till 2020

EU har antagit ett samlat klimat- och energipaket till 2020 där EU:s medlemsländer bland annat åtagit sig att minska sina utsläpp av växthusgaser med 20 procent till 2020 jämfört med 1990 års utsläpp5. Detta är grunden för EU:s åtagande under Kyotoprotokollets andra åtagandeperiod. Paketet innehåller även mål för förnybar energi och energieffektivisering.

Inom ramen för klimat- och energipaketet beslutades även om hur utsläppsminskningarna till 2020 ska fördelas mellan den handlande (dvs. el- och fjärrvärmeanläggningar och stora delar av industrin) och den icke-handlande sektorn (dvs. övriga sektorer och utsläppskällor framför allt transporter, arbetsmaskiner, bostäder och lokaler, avfallshantering, jordbruksproduktion samt användning av fluorerade växthusgaser)6. Basår för dessa mål är 2005 med anledning av att det var då som EU:s system för handel med utsläppsrätter infördes. Utsläppen från anläggningar som omfattas av

3 Energimyndigheten och Naturvårdsverket (2007). 4 Europeiska rådets (2009). 5 Europeiska rådets (2008). 6 Utsläpp och upptag av kol från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk, LULUCF ingår inte i den sk. icke-handlande sektorn mot 2020 målen.

SOU 2016:47 Klimatpolitiken fram till i dag

81

handelssystemet ska sammantaget för hela EU minska med 21 procent till 2020 jämfört med utsläppen 2005. För dessa sektorer sker ingen bördefördelning mellan medlemsländerna då handelsystemet styr var utsläppsminskningarna sker. Utsläppen utanför handelsystemet ska minska med 10 procent jämfört med 2005. Detta mål är i sin tur fördelat mellan EU:s medlemsländer enligt en intern bördefördelning Effort Sharing Decision (ESD). För Sveriges del gäller under ESD att utsläppen ska minska med 17 procent jämfört med 2005.

EU:s målsättningar för transportsektorn avseende klimat

I EU:s transportpolitiska vitbok från år 2011 ingår målsättningen att nå 60 procent utsläppsminskning i transportsektorn till år 2050 jämfört med år 1990, inom ramen för ökade transporter och förbättrad rörlighet. Utsläppen som avses inkluderar i detta fall även luftfart och sjöfart inom EU:s territorium. Transportsektorn ska bidra till EU:s övergripande mål om 80–95 procent utsläppsreducering till 2050.