SOU 2021:48

I en värld som ställer om - Sverige utan fossila drivmedel 2040

Till statsrådet Per Bolund

Regeringen beslutade den 19 december 2019 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag om utfasning av fossila drivmedel och utreda förutsättningarna för förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar. Som utredare förordnades samma dag Sven Hunhammar. Genom tilläggsdirektiv den 10 december 2020 förlängdes utredningstiden till den 1 juni 2021.

Som huvudsekreterare anställdes den 1 februari 2020 teknologie licentiaten Anna Elofsson, och som sekreterare den 1 mars 2020 hovrättsassessorn Magdalena Pucher och den 1 april 2020 utredare Eva Jernbäcker. Den 1 september 2020 anställdes som sekreterare utredningsledaren Anna Mellin och utredningsledaren Helen Lindblom. Den 8 september 2020 entledigades Anna Elofsson och Magdalena Pucher anställdes samma dag som huvudsekreterare. Den 1 november 2020 entledigades Anna Mellin. Nationalekonomen Lina Jonsson har varit anställd som sekreterare i utredningen på deltid fr.o.m. den 4 januari 2021 t.o.m. den 30 april 2021. Från Naturvårdsverket har utredare Per Andersson varit inlånad för att arbeta i sekretariatet på deltid fr.o.m. den 1 november 2020.

Som experter förordnades den 27 april 2020 kansliråden Martin Larsson (Miljödepartementet) och Anna Ullström (Infrastrukturdepartementet), departementssekreterarna Emmi Jozsa (Näringsdepartementet) och Andreas Kannesten (Infrastrukturdepartementet), professorn Yvonne Andersson-Sköld (Statens väg- och transportforskningsinstitut), docenterna Åsa Löfgren (Göteborgs universitet), Maria Grahn och Daniel Johansson (Chalmers Tekniska Högskola), utredare Eric Sjöberg (Naturvårdsverket), senior sakkunnige Magnus Lindgren (Trafikverket), nationella samordnaren Håkan Johansson (Trafikverket), senior rådgivaren Kristina Holmgren (Energimyndigheten), utredarna Camilla Hållén (Trafikanalys) och Per Öhlund (Transportstyrelsen) samt avdel-

ningschefen vid Europakommissionen Pierre Schellekens. Som sakkunniga förordnades den 27 april 2020 kanslirådet Anna Segerstedt och departementssekreteraren Viktor Gunnarsson (Finansdepartementet). Den 7 september 2020 entledigades Camilla Hållén och utredaren Pia Sundbergh förordnades i stället. Den 8 september 2020 förordnades som sakkunnig departementssekreteraren Pia-Maria Lindroos (Miljödepartementet). Den 21 september 2020 entledigades Anna Segerstedt och departementssekreteraren Miriam Münnich Vass förordnades i stället. Den 17 oktober 2020 entledigades Pierre Schellekens. Den 16 november 2020 entledigades Emmi Jozsa och departementssekreteraren Moa Eklund förordnades i stället.

Utredningen som antagit namnet Utfasningsutredningen har slutfört uppdraget och överlämnar härmed betänkandet I en värld

som ställer om – Sverige utan fossila drivmedel 2040 (SOU 2021:48).

Stockholm i juni 2021

Sven Hunhammar

/Magdalena Pucher

Eva Jernbäcker Helen Lindblom Lina Jonsson Per Andersson

Sammanfattning

Utredningens huvudsakliga förslag och bedömningar:

  • Användningen av fossila drivmedel i inrikes transporter och arbetsmaskiner i Sverige ska vara utfasad senast 2040. Utfasningsåret bör vara ett riksdagsbundet etappmål.
  • Utfasningen kan ske på ett så hållbart och kostnadseffektivt sätt som möjligt genom en kombination av en omfattande elektrifiering, minskad trafik genom ett mer transporteffektivt samhälle, och en övergång till långsiktigt hållbara förnybara drivmedel. Främst vägtransporterna bör elektrifieras så långt och snabbt som möjligt så att förnybara flytande och gasformiga drivmedel frigörs för användning inom arbetsmaskiner, flyg och sjöfart.
  • De för utfasningen mest centrala styrmedlen behöver skärpas i närtid. Det handlar främst om att:
  • Sverige bör verka för att EU-omfattande nollutsläppskrav

med tydliga tidtabeller införs på nya personbilar, lätta lastbilar och tunga fordon.

  • De offentliga insatserna för laddinfrastruktur behöver sam-

ordnas bättre, takten öka och hinder röjas.

  • Reduktionspliktsystemet bör förändras genom att (i) sam-

ma reduktionskrav ställs på diesel och bensin, (ii) rena och höginblandade flytande biodrivmedel förs in under systemet och (iii) en särskild kvot införs för avancerade biodrivmedel och elektrobränslen.

  • Förutsättningarna för att omforma reduktionsplikten till ett

utsläppshandelssystem bör utredas, i samspel med pågående utveckling inom EU.

  • Ett nationellt förbud mot nya bensin- och dieseldrivna personbilar bedöms som svårt att införa, inte minst ur EU-rättslig synpunkt.
  • Sverige bör i stället verka för EU-omfattande nollutsläppskrav i förordningen (2019/631) om nya bilars koldioxidutsläpp till 2030 eller strax därefter och senast 2035.
  • På nationell nivå föreslås ett riksdagsbundet mål om endast nollutsläppsfordon (NUF) i nybilsförsäljningen av personbilar 2030. Med NUF menas fordon utan koldioxidutsläpp vid körning (från ”avgasröret”). EU-kraven kompletteras med fortsatt utveckling av de nationella styrmedlen.

Uppdraget

I den klimatpolitiska handlingsplanen (prop. 2019/20:65) konstaterar regeringen att användningen av fossila drivmedel i både inrikes transporter och arbetsmaskiner i princip måste minska till noll om Sverige ska kunna nå det riksdagsbundna målet om nettonollutsläpp av växthusgaser senast 2045.

Regeringen bedömer även att den pågående utfasningen behöver ske i en snabbare takt och att ett årtal därför behöver utredas för när de fossila drivmedlen ska vara helt utfasade. För att konkretisera och utveckla dessa bedömningar ytterligare har denna utredning tillsatts. Utredningen har tagit namnet Utfasningsutredningen (M 2019:04). Utredningens främsta uppgifter är att:

  • Föreslå ett årtal för när fossila drivmedel ska vara utfasade i Sverige, och vilka åtgärder som kan vidtas i ett långsiktigt perspektiv för att detta ska kunna genomföras på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt.
  • Analysera förutsättningarna för att införa ett nationellt förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna personbilar.
  • Analysera hur ett EU-förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna personbilar och en utfasning av fossila drivmedel i EU kan åstadkommas.

Uppdraget omfattar arbetsmaskiner och inrikes vägtrafik, flyg, sjöfart och järnväg. Uppdraget omfattar inte internationell sjöfart och internationellt flyg.

Utredningens utgångspunkter

Sveriges omställning sker i ett EU och en värld som ställer om

Utredningens uppgift är inte att analysera om en utfasning av fossila drivmedel i Sverige ska ske, utan hur och hur snabbt det kan gå att genomföra den. Utfasningen behöver vara kostnadseffektiv och hållbar utifrån en rad olika perspektiv, inte minst miljömässiga, sociala och fördelningspolitiska. Transportsektorn måste fortsätta tillgodose en grundläggande tillgänglighet.

Ytterligare en utgångspunkt är att Sverige bör vara ett föregångsland, en roll som ställer krav på att utfasningen genomförs på ett sätt som även kan genomföras i andra delar av EU och världen. Andra länder ska både vilja och kunna ta efter. Den svenska utfasningen äger rum i en omvärld som också ställer om, med globala klimatmål i sikte. Systemgränsen för utredningens analys behöver därför vara global, snarare än nationell.

Omställningen i världen går för långsamt i förhållande till den utveckling som Parisavtalets temperaturmål ställer krav på, men takten ökar samtidigt i flera länder och regioner världen över. Omställningen har också tagit fart i delar av näringslivet.

Inom EU-politiken pågår en omfattande och snabb översyn och skärpning av ett antal gemensamma regelverk på klimatområdet, bland annat EU:s utsläppshandelssystem, förordningarna om nya lätta och tunga fordons koldioxidutsläpp och förnybartdirektivet, i syfte att skapa förutsättningar för att EU:s skärpta klimatmål till 2030 och mål om nettonollutsläpp senast 2050 ska kunna nås. De skärpta klimatmålen innebär att fossila drivmedel behöver fasas ut i vägtransporter och arbetsmaskiner i EU som helhet senast 2050.1

1 I EU:s scenarier som når nettonollutsläpp senast 2050 återstår enbart en viss användning av fossila drivmedel i utrikes flyg och sjöfart. Utsläppen från transporter inklusive internationellt flyg och sjöfart minskar med 90 procent.

Figur 1 Ett globalt perspektiv behövs för att dra slutsatser och identifiera lösningar som även andra länder kan genomföra

Globala scenariomodelleringar ger en bild av hur omställningen från fossila drivmedel behöver ske

Globala 1,5 och 2 graders-scenarier och nettonollscenarier för EU2förmedlar ett antal gemensamma budskap av betydelse för transportsektorns och arbetsmaskinernas omställning från fossila drivmedel. Scenarioresultaten pekar mot en omfattande elektrifiering3, framför allt i vägtransportsektorn, tillsammans med åtgärder för ökad transporteffektivitet, för att transportsektorn och arbetsmaskinerna ska kunna bidra på ett så hållbart och kostnadseffektivt sätt som möjligt till att nå nettonollutsläpp i EU och världen. Resultat från nordiska optimeringsscenarier kommer till liknande resultat.

För att det ska vara möjligt att fasa ut fossila drivmedel även i trafikslag och arbetsmaskinstillämpningar som kan vara svåra att elektrifiera, behöver långsiktigt hållbara förnybara drivmedel, som avancerade biodrivmedel och elektrobränslen, utvecklas. Sådana drivmedel, främst av s.k. drop-in typ, är viktiga för att det ska vara möjligt att fasa ut användningen av fossila drivmedel även i befintliga äldre fordon, farkoster och maskiner.

2 Se International Panel on Climate Change, IPCC, (2018) SR1,5, IEA (2020) WEO 2020, IRENA (2020) Global energy transformation 2050, A clean planet for all – COM (2018)773. 3 Med elektrifiering avses övergång till direkt eldrift med elmotor med olika tekniker. Det kan handla om batterielektrisk drift med stationär eller dynamisk laddning eller elmotordrift med vätgas och bränsleceller.

Utredningens tillvägagångssätt och utgångspunkter vid styrmedelsanalysen

I analysen av hur styrmedel bör förändras har utredningen studerat möjliga regelförändringar som inom kort kan komma att läggas fram och förhandlas inom ramen för EU:s gröna giv. När det gäller nationella styrmedel har utredningen främst studerat några av de styrmedel regeringen lyfte fram i den nationella klimathandlingsplanen från 2019.

Styrmedlen i den nuvarande svenska klimatstrategin på området transporter och arbetsmaskiner bedöms främst ta sikte på etappmålen till 2030 i klimatramverket, inklusive det särskilda målet om 70 procents utsläppsminskning för inrikes transporter. Utredningen har analyserat styrmedlen utifrån att de nu även behöver möjliggöra och säkerställa en utfasning och ytterligare sammanlänkas med skärpta regler på EU-nivå.

Trots det långsiktiga tidsperspektiv som utredningen behandlar, behöver utformningen och genomförandet av vissa styrmedel och åtgärder förändras i närtid. Utredningen lämnar därför, på en översiktlig nivå, ett antal förslag till styrmedelsförändringar som behöver genomföras i steg under 2020-talet. Utredningens förslag till förändringar behöver i de flesta fall utvecklas ytterligare i detalj innan de kan genomföras. I flera fall pekar utredningen på redan pågående utredningar där den mer detaljerade analysen av utformningen kan slutföras i närtid.

Styrmedlen behöver därefter återkommande följas upp och vid behov justeras. Vägen mot en utfasning av de fossila drivmedlen behöver vara robust och förutsägbar men också flexibel, eftersom utvecklingen är osäker på många sätt. Utredningens bedömning är att kontrollstationer behöver genomföras längs vägen, men den huvudsakliga kursen hållas fast.

Utredningens förslag

Användningen av fossila drivmedel fasas ut senast 2040 i Sverige

Val av utfasningsår

Användningen av fossila drivmedel i inrikes transporter och arbetsmaskiner stod 2019 för knappt 40 procent av Sveriges utsläpp av växthusgaser. Användningen har därmed en avgörande roll för möjligheterna att nå klimatmålet till 2045 i det svenska klimatramverket. Utsläppen från inrikes transporter och arbetsmaskiner behöver även minska för att etappmålen till 2030 och 2040 i klimatramverket ska nås.

Målåret för utfasning av fossila drivmedel är en avvägning mellan att så snabbt som möjligt minska utsläppen på nationell nivå och samtidigt genomföra utfasningen på ett sätt som är så hållbart och kostnadseffektivt som möjligt. Sverige har sedan en lång tid tillbaka ambitionen att tillhöra de länder som ligger i framkant av den globala omställningen mot klimatmålen och då bland annat på transportområdet.

Tidsintervallet för ett målår för utfasning har bedömts ligga mellan 2030 och 2045. Utredningen har i analysen utgått från tre årtal: 2035, 2040 och 2045.

Utredningen föreslår vid en samlad avvägning att utfasningsåret ska vara 2040. Genom en utfasning 2040 underlättas måluppfyllelsen av det klimatpolitiska målet om nettonollutsläpp i hela ekonomin senast 2045. Utfasning till 2040 bidrar även till att etappmålet 2040 i det klimatpolitiska ramverket enklare kan nås.

Valet av utfasningsår skickar dessutom en signal om Sverige som föregångsland. Ett relativt stort antal länder har valt att sätta stoppdatum för användningen av kol i eltillförselsektorn men hittills har inget land valt att formulera ett motsvarande stoppdatum för användningen av fossila drivmedel före 2050.

Världen är långt ifrån att nå Parisavtalets temperaturmål. Alla steg som länder tar som ökar takten i utsläppsminskningarna och visar hur en snabbare omställning skulle kunna gå till är därför av största vikt.

Genom ett ambitiöst nationellt utfasningsmål har Sverige som medlemsstat även möjlighet att påverka EU:s gemensamma klimatstrategi i riktning mot ytterligare skärpningar. EU ska inom några år

börja förhandla ett 2040-mål och ett ambitiöst svenskt mål har då möjlighet att påverka den EU-gemensamma ambitionen. När EU:s ambitioner höjs förbättras även Sveriges förutsättningar att nå den föreslagna utfasningen 2040.

De stora investeringar i ny teknik- och infrastruktur som snabbt behöver göras för att nå en utfasning av fossila drivmedel till 2040 kan dessutom leda till konkurrensfördelar för företag verksamma i Sverige. Möjligheterna att nå ett sådant resultat ökar om omställningens inriktning följer den som även andra länder och EU väljer.

De stora förändringar som krävs för att nå en utfasning på det sätt som utredningen förordar bedöms däremot inte hinna genomföras på ett hållbart och kostnadseffektivt sätt till 2035. Ett utfasningsår 2035 bedöms inte heller uppfylla ambitionen att fasa ut fossila drivmedel på ett sätt som andra länder kan ta efter.

Med en snabb elektrifiering kan utfasning 2040 ske med en relativt liten ökning av flytande och gasformiga förnybara drivmedel jämfört med dagens nivå

Utredningen har tagit fram ett antal scenarier för att belysa vilka konsekvenser en utfasning av fossila drivmedel kan få beroende på den framtida utvecklingen inom transportsektorn och arbetsmaskinsanvändningen. I scenarierna varieras antaganden om elektrifieringstakt, trafikutveckling och behov av förnybara drivmedel. Utredningens scenarioresultat visar att en omfattande elektrifiering, framför allt av vägtransporterna, bör betonas för att transportsektorn och arbetsmaskinerna ska kunna minska sina utsläpp på ett så hållbart och samhällsekonomiskt kostnadseffektivt sätt som möjligt. Satsningar på ett transporteffektivt samhälle är också en del av en hållbar och kostnadseffektiv omställning och bidrar till att dämpa behovet av drivmedel. Därigenom frigörs förnybara flytande och gasformiga drivmedel för användning inom flyg, sjöfart och andra tillämpningar där elektrifiering kan vara svårare att genomföra.

I scenariot med högst elektrifiering (”HögEl”) kan utfasningen genomföras på ett sätt som innebär att användningen av flytande och gasformiga förnybara drivmedel för användning i förbränningsmotorer inte behöver hamna så mycket högre 2040 jämfört med dagens användningsnivå. I figuren nedan redovisas behovet av flytande och gasformiga drivmedel år 2018, 2030 och 2040 i utred-

ningens scenario HögEl. Drivmedelsbehovet minskar kraftigt över tid tack vare den snabba elektrifieringen, trots att trafiken ökar i scenarierna. Den gröna linjen indikerar det totala behovet av förnybara flytande och gasformiga drivmedel enligt detta scenario. Behovet kulminerar år 2030 till följd av de aviserade nivåerna inom reduktionsplikten till detta år. För att nå utfasning 2040 krävs cirka 27 TWh i scenario HögEl. I utredningens scenario där samma höga elektrifiering dessutom kombineras med en dämpad trafikutveckling (”HögEl-20%”) skulle behovet uppgå till 21 TWh år 2040. I scenarierna med en minskad trafik dämpas dessutom transportsektorns efterfrågan på el, effekt och batterimaterial något.

Figur 2 Användning av flytande och gasformiga drivmedel år 2018, 2030 och 2040 enligt scenario HögEl. Den gröna linjen indikerar behov av förnybara drivmedel för att klara aviserad reduktionsplikt 2030 samt utfasning 2040

Källa: Utredningens beräkningar.

Utredningen föreslår:

  • Användningen av fossila drivmedel ska vara utfasad i Sverige senast 2040.
  • Utfasningsåret bör vara ett riksdagsbundet etappmål.
  • Utfasningen kan ske på ett så hållbart och kostnadseffektivt sätt som möjligt genom en kombination av en omfattande elektrifiering, minskad trafik genom ett mer transporteffektivt samhälle, och en övergång till långsiktigt hållbara förnybara drivmedel. Främst vägtransporterna bör elektrifieras så långt och snabbt som möjligt så att förnybara flytande och gasformiga drivmedel frigörs för användning inom arbetsmaskiner, flyg och sjöfart.
  • Kontrollstationer bör genomföras regelbundet, åtminstone i samband med regeringens arbete med att ta fram en ny klimathandlingsplan under varje mandatperiod.

Fasa in nollutsläppsfordon i EU och Sverige, främst genom EUomfattande nollutsläppskrav i nybilsförsäljningen av personbilar till 2030

Utredningen bedömer, med grund i både utredningens egna scenarioarbete och analys av globala scenarier, att personbilsflottan bör elektrifieras så snabbt det är möjligt och att utfasningen skulle gynnas av att nybilsförsäljningen helt domineras nollutsläppsfordon (fordon utan koldioxidutsläpp vid körning, från ”avgasröret”) 2030. Med dagens teknik innebär det i huvudsak batterielektrisk drift.

Inriktningen överensstämmer med vad som sker i ett flertal andra länder och regioner, som har aviserat planer på att fasa ut eller till och med förbjuda nya bensin- och dieseldrivna personbilar nationellt. Årtalen för planerna skiljer sig åt, men ligger i många fall runt 2030–2035. Även bilbranschen präglas av en snabb omställning. Flera stora bilföretag har nyligen kommunicerat mål eller planer på att sluta tillverka bilar med förbränningsmotor och enbart tillverka elbilar från 2030–2035.

Utredningen förespråkar i första hand att infasningen drivs framåt i hela EU genom förordningen (2019/631) om nya bilars koldioxidutsläpp. Sverige bör verka för nollutsläppskrav för personbilar i regleringen till 2030 eller så snart som möjligt därefter och senast 2035. Ett nollutsläppskrav innebär i praktiken att personbilar med förbränningsmotor fasas ut i nybilsförsäljningen i hela EU.

Eftersom det inte är givet att regelutvecklingen på EU-nivå utvecklas tillräckligt snabbt, kan någon form av reglering övervägas även nationellt. Utredningen har fått i uppdrag att särskilt utreda ett

nationellt förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar. Att införa en strikt nationell reglering bedöms dock vara svårt, inte minst ur EU-rättslig synpunkt. Detta beror i huvudsak på att regler om bilars tekniska sammansättning och marknadstillträde är harmoniserade. Utrymmet för nationella åtgärder som inskränker den fria rörligheten för bilar är därmed begränsat och villkoren för undantag (enligt artikel 114.5 i fördraget om EU:s funktionssätt) bedöms vara svåra att uppfylla. Detta utesluter inte att en undantagsansökan enligt artikel 114.5 skulle kunna användas för att påverka det fortsatta EU-arbetet mot nollutsläppskrav.

På nationell nivå föreslår utredningen i stället att ett riksdagsbundet mål införs om endast nollutsläppsfordon (NUF) i nybilsförsäljningen av personbilar 2030. Ett sådant mål bedöms kunna utgöra en värdefull och tydlig signal till tillverkare och konsumenter samt tjäna som underlag för den nationella styrningen.

De nationella styrmedlen bör utvecklas och utvärderas i förhållande till det föreslagna NUF-målet. I takt med att nollutsläppsfordon slår igenom på marknaden bör incitamenten för dessa stegvis kunna skiftas från incitament i nybilsförsäljningen till incitament som i större utsträckning även påverkar köp av begagnade personbilar.

Figur 3 Reglering för nollutsläpp i nya personbilar

Utredningen föreslår:

  • Sverige bör verka för EU-omfattande nollutsläppskrav för personbilar i förordningen (2019/631) om nya bilars koldioxidutsläpp till 2030 eller så snart som möjligt därefter och senast 2035. Reglernas omställningstryck mot nollutsläpp bör inte försvagas och definitionen av nollutsläpp bör inte bli mindre strikt.
  • Ett riksdagsbundet nationellt mål bör antas om att alla nya personbilar från 2030 ska vara nollutsläppsfordon (NUF). Ett noll-

utsläppsfordon har inga koldioxidutsläpp vid körning, från ”avgasröret”.

  • Bonus-malus–systemet bör få en tydligare långsiktig plan. Bonusen bör stegvis fasas ut och malusen kan behöva skärpas för att förstärka styrningen mot nollutsläppsfordon och få större genomslag på begagnatmarknaden.
  • Nedsättningen för miljöanpassade bilar i bilförmånsreglerna bör förenklas och justeras så att samma incitament för val av laddbara bilar ges till privatköparen som förmånsbilisten.

Även lätta lastbilar och tunga fordon behöver nå nollutsläpp

Sverige bör verka för skärpta krav och en tydlig tidsplan för införande av EU-omfattande nollutsläppskrav även för nya lätta lastbilar och nya tunga fordon i förordningarna om nya bilars respektive nya tunga fordons koldioxidutsläpp. Tidpunkten för när nollutsläppskrav kan uppnås antas ligga något längre fram i tiden än motsvarande krav på personbilar.

I revideringen av koldioxidkraven för nya fordon är det viktigt att behålla den övergripande ambitionen om ökad energieffektivitet och en samhällsekonomiskt effektiv omställning mot EU:s klimatmål. Förordningarnas omställningstryck mot elektrifiering bör inte försvagas till exempel genom att kraven att nå nollutsläpp vid körning från ”avgasröret” blir mindre strikta.

Klimatpremien för lastbilar bedöms i ett inledande skede behöva öka i omfattning, då antalet fordon som omfattas av premien snabbt kan komma att öka från dagens mycket låga nivåer. Bidraget per fordon förväntas däremot kunna sjunka i takt med att prisdifferensen avtar. Premien bedöms kunna fasas ut mot slutet av 2020-talet.

Den samlade effekten av klimatpremien för tunga fordon respektive systemet med bonus-malus för lätta lastbilar samt stöden till laddinfrastruktur behöver utvärderas tillsammans. Hur stora medlen från det offentliga kan behöva bli beror bland annat av hur dieselpriset utvecklas, vilket i sin tur bland annat påverkas av nivån på styrmedel som reduktionsplikten. Incitamenten via dieselpriset bedöms dock inte vara tillräckligt då det handlar om teknikutveckling i ett relativt tidigt skede.

Miljözoner, tidszoner för lastning och lossning, samordning av godstransporter, upphandlingskrav med flera initiativ som genomförs på lokal nivå, kan alla bidra till att fasa ut användningen av fossila drivmedel och fasa in tunga fordon och lätta lastbilar med nollutsläpp i tätortsmiljöer.

Utredningen föreslår:

  • Sverige bör verka för att kraven på tunga fordon i förordningen

(2019/1242) om nya tunga fordons koldioxidutsläpp utvidgas till att även omfatta tunga fordon i kategorin 3,5–16 ton. Vid kommande översyn 2022 bör kraven skärpas till 2030 och en tydlig tidtabell mot krav på nollutsläpp införas. Nollutsläppskravet bör införas senast 2040.

  • Sverige bör verka för att det införs skärpta krav på lätta lastbilar upp till 3,5 ton i förordningen (2019/631) om nya bilars koldioxidutsläpp. De nya kraven bör följa motsvarande kravskärpning för personbilar i förordningen och innehålla en tydlig tidtabell för när nollutsläppskrav ska införas även för lätta lastbilar. Nollutsläppskravet bör införas senast 2035.
  • Klimatpremien för miljölastbilar och eldrivna arbetsmaskiner bör utvärderas med täta mellanrum. Premien bedöms behöva förlängas i tid och anslaget behöva öka i omfattning under 2020-talet för att senare fasas ut.
  • Förutsättningarna för hur olika dedikerade alternativ med biodrivmedel, exempelvis biogas, för tunga fordon bäst kan utvecklas i samspel med introduktionen av eldrivna lastbilar behöver utredas särskilt.
  • Bonus-malus–systemets effekter på introduktionen av lätta lastbilar med nollutsläpp bör utvärderas med täta mellanrum och utvecklas mot ett system med enbart malus på sikt.
  • Den offentliga upphandlingen av fordon och transporttjänster bör understödja tidig marknadsintroduktion av lätta och tunga eldrivna lastbilar.
  • Utred om överenskommelser om nollutsläppszoner för citylogistik, som är under genomförande i Nederländerna, kan vara ett exempel att följa även i Sverige.

Innovationsprojekt och upphandlingskrav kan stödja elektrifieringen av arbetsmaskiner

Elektrifiering tillsammans med en ökad andel långsiktigt hållbara förnybara drivmedel genom reduktionsplikt är huvudinriktningen för utfasning av fossila drivmedel även i arbetsmaskiner.

I samband med att EU-kommissionen genomför sin analys av möjligheterna att skärpa eller utvidga avgaskraven på motorer till arbetsmaskiner bör ytterligare incitament för elektrifiering av arbetsmaskiner övervägas. Reglering via ekodesigndirektivet av mindre arbetsmaskiner bör också aktualiseras.

Enhetliga definitioner av motorer med nollutsläpp och lågutsläpp för arbetsmaskiner inom EU kan underlätta krav eller användas vid upphandlingar. Definitionen av nollutsläppsmaskiner kan på sikt utgöra grund för särskilda miljözonsbestämmelser i städer i Sverige och i EU. Även en utökad registerplikt för arbetsmaskiner skulle underlätta kravställning vid upphandling och ge förutsättningar för att på sikt kunna införa miljözoner för arbetsmaskiner.

För att påskynda elektrifieringen av arbetsmaskiner nationellt förordas även utökade riktade statliga medel till forskning, utveckling, demonstrationsprojekt och marknadsintroduktion av elektrifierade arbetsmaskiner. Klimatpremien för miljölastbilar och eldrivna arbetsmaskiner (över 75 kW) behöver utvärderas och kan behöva förändras över tid, då omfattningen i dag är begränsad till större motorer och har en snävare omfattning än motsvarande premie för lastbilar.

Utredningen föreslår:

  • Sverige bör verka för att det införs en definition av nollutsläpp och nära-nollutsläpp i EU:s förordning med avgaskrav på motorer till arbetsmaskiner.
  • Energiprestandan hos mindre arbetsmaskiner (arbetsredskap), med bensinmotor eller elmotor som till stor del används av hushåll, bör föras in för reglering under ekodesigndirektivet.
  • Trafikverket bör ges i uppdrag att, i samarbete med andra myndigheter som använder arbetsmaskiner för sina åtaganden, utveckla upphandlingskraven för egen maskinpark och entreprenader så att elektrifierade arbetsmaskiner främjas.
  • Klimatpremien för miljölastbilar och eldrivna arbetsmaskiner kan behöva utökas och omfatta andra typer av arbetsmaskiner, bland annat med lägre effekt.

De offentliga insatserna för laddinfrastruktur behöver samordnas bättre, takten öka och hinder röjas

Rollen för det offentliga i utbyggnaden av laddinfrastruktur bör förstärkas, bland annat genom en nationell långsiktig plan för hur de statliga insatserna ska genomföras och organiseras. Med en planering för en hög elektrifieringstakt minskar risken för att infrastrukturen inte byggs ut med tillräcklig kapacitet i alla delar av vägnätet. Planeringen behöver omfatta alla trafikslag och arbetsmaskiner. Insatserna behöver löpande följas upp och utvärderas så att insatserna är verkningsfulla och kostnadseffektiva.

Ett antal myndigheter har ansvar för de stödsystem och den lagreglering som hittills införts på området. Myndigheternas olika roller och ansvar behöver bli tydligare.

Hinder bör röjas för utbyggnaden av laddinfrastruktur för hemmaladdning i olika boendeformer. Utredningens förslag och underlag är i denna del tänkta att fungera som ett inspel till Energimyndighetens pågående uppdrag om bättre tillgång till laddinfrastruktur för hemmaladdning oavsett boendeform, som ska redovisas i augusti 2021.

Laddinfrastrukturen behöver integreras i elnätet på ett effektivt sätt genom att en stor del av laddningen sker vid lägre effektnivåer och utnyttjar olika möjligheter till s.k. efterfrågeflexibilitet. Detta för att den tillkommande el- och effektefterfrågan inte ska bidra negativt till de kapacitetsproblem som finns i delar av elnätet i dag.

Elnätets kapacitet behöver även förstärkas och stamnätet skyndsamt byggas ut för att möta den ökade el- och effektefterfrågan som väntas följa av främst industrins omställning mot nettonollutsläpp och samtidigt förbättra förutsättningarna för en omfattande elektrifiering av vägfordon, andra trafikslag och arbetsmaskiner.

Utredningen föreslår:

  • Sverige bör stödja revideringen av AFID-direktivet så att direktivet bidrar till att laddinfrastruktur byggs ut på ett mer heltäck-

ande sätt i hela EU. Direktivet bör utvidgas till att omfatta laddinfrastruktur även för tunga fordon.

  • En bred och långsiktig nationell plan för de statliga insatserna för laddinfrastruktur i transportsektorn och för arbetsmaskiner bör tas fram. Planen bör utgå från en målbild i linje med den snabba elektrifieringstakt som utredningen bedömer är nödvändig för att nå målet om utfasning 2040 på ett kostnadseffektivt sätt. Nya planerings- och uppföljningsmått bör utvecklas som en grund för planeringen.
  • Energimyndighetens och övriga myndigheters ansvar bör förtydligas och myndigheterna ges tillräckliga resurser när uppgifterna nu ökar i omfattning. Ansvarsfördelningen bör utgå från respektive myndighets övriga uppgifter och kompetensområden.
  • Förutsättningarna för hemmaladdning i olika boendeformer behöver förbättras. Detta bör bland annat inbegripa höjda krav eller ökat stöd för installation av laddinfrastruktur vid ny- och ombyggnationer, tydligare möjligheter för laddinfrastruktur inom ramen för samfälligheter och överväganden om s.k. ”right to plug”-bestämmelser för boende i flerbostadshus.
  • Planering för laddinfrastruktur bör utvecklas till att bli en integrerad del i den kommunala bebyggelse- och infrastrukturplaneringen och i arbetet för en ökad transporteffektivitet.

Ökad styrning för utfasning av fossila drivmedel i sjöfart, flyg och järnvägstrafik

Sverige bör verka för att styrmedel i första hand införs och skärps på EU-nivå för den trafik som kan bunkra både i Sverige och i andra länder. Utredningen bedömer att även nationella styrmedel kommer behövas för att nå utfasning av fossila drivmedel till år 2040. Drivmedel som används i yrkessjöfart, fiskefartyg och järnvägstrafik är i dag skattebefriade och ingår inte i reduktionsplikten, vilket på sikt bör förändras. Ökade satsningar bedöms även behövas för forskning, utveckling, demonstration och marknadsintroduktion för att påskynda elektrifiering.

Det är viktigt att staten i sin egen fartygsflotta och vid upphandling av trafik stimulerar teknikutveckling och energieffektivisering.

De statliga fartygen tillsammans med den upphandlade Gotlandstrafiken svarar för närmare hälften av inrikessjöfartens växthusgasutsläpp.

Utredningen föreslår:

  • Sverige bör verka för att sjöfart omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU ETS).
  • Sverige bör fortsätta verka för att energiskattedirektivet ändras så att möjligheten till undantag för skatt på fossila drivmedel till inrikes flyg och sjöfart samt skyldigheten till skattebefrielse för fossilt drivmedel till utrikes flyg och sjöfart tas bort.
  • Drivmedelsanvändningen i inrikes sjöfart, fiskefartyg och järnväg bör på sikt omfattas av reduktionsplikt.
  • Utökade satsningar bör ske på forskning, utveckling, demonstration och marknadsintroduktion av batterielektrisk drift och drift med bränsleceller inom flyg och sjöfart. Ytterligare riktat stöd för laddning vid hamn behöver även övervägas.
  • Vid Trafikverkets upphandling av Gotlandstrafiken, för ny upphandlingsperiod från och med 2027, bör ambitionen vara att de fossila bränslena för den upphandlade trafiken fasas ut.

Genomför samhällsekonomiskt motiverade åtgärder för ökad transporteffektivitet

Åtgärder för ett transporteffektivt samhälle kan leda till många olika nyttor lokalt. Dessutom kan utfasningen av fossila drivmedel underlättas genom att behovet av energi och andra resurser minskar. De tidigare redovisade förslagen i regeringens klimatpolitiska handlingsplan och olika myndigheters underlag till regeringen på detta område bör därför genomföras när de är samhällsekonomiskt motiverade. Detta kan förbättra tillgängligheten för hushåll som inte har tillgång till bil eller som påverkas negativt av högre drivmedelskostnader. Insatserna kan också bidra till att dämpa negativa konsekvenser för näringslivets transporter.

Utredningen föreslår:

  • Ge berörda myndigheter ett tydligare långsiktigt ansvar för att fortsatt identifiera hinder och genomföra samhällsekonomiskt motiverade åtgärder som leder till en ökad transporteffektivitet.
  • Det bör utredas hur ökade satsningar på elektrifiering i landsbygd, vid sidan av tillgänglighetssatsningar för alternativ till bilen, kan genomföras.
  • En utredning av framtida beskattning av användningen av transportsystemet bör tillsättas i syfte att skapa ett effektivt kapacitetsutnyttjande och internalisera trafikens externa kostnader. Utredningen bör belysa avståndsbaserade vägskatter för både lätta och tunga fordon, men även inbegripa andra styrmedel.

Säkerställ utfasningen med en utvecklad reduktionsplikt som på sikt förändras till ett styrmedel som direkt reglerar mängden utsläpp

De två styrmedelsalternativ som utredningen bedömer vara bäst lämpade för att övergripande styra mot en utfasning av fossila drivmedel är (i) en utveckling av dagens reduktionsplikt eller (ii) en förändring av reduktionsplikten så att den på sikt direkt reglerar mängden utsläpp och omformas till ett system med överlåtbara utsläppsrätter. Det finns för- och nackdelar med båda alternativen.

Den fortsatta analysen av de två alternativen behöver göras tillsammans med de förslag till handelssystem på EU-nivå som EUkommissionen har aviserat att man avser lägga fram inom kort.

Reduktionsplikten bör snarast ställa samma reduktionskrav på bensin och diesel samt inkludera rena och höginblandade flytande biodrivmedel

Gemensamma reduktionsnivåer för bensin och diesel samt en inkludering av rena och höginblandade flytande biodrivmedel i reduktionsplikten skulle öka kostnadseffektiviteten både i styrningen mot det föreslagna utfasningsåret 2040 och mot nuvarande 2030-mål. Den nuvarande lägre ambitionen för bensin fram till 2030 (prop. 2020/21:180) innebär att prisökningen till följd av reduktionsplikten blir väsentligt högre för diesel än för bensin under de

närmaste åren. Samtidigt är det bensin som är svårast att ersätta med ett förnybart drivmedel. Den högre prisökningen på diesel fram till 2030 påverkar därför konkurrensförhållandena mellan bensin och diesel i motsatt riktning mot vad som vore önskvärt för att nå en utfasning.

Att inkludera rena och höginblandade flytande biodrivmedel i reduktionsplikten kan underlätta gemensamma reduktionsnivåer för bensin och diesel genom att det ger de drivmedelsleverantörer som säljer en hög andel bensin ytterligare ett sätt att klara reduktionskraven. Dagens beskattning baserad på volym snarare än energiinnehåll missgynnar dessutom främst etanoldrivmedlen E85 och ED95. Sverige bör därför även fortsättningsvis verka för att energiskattedirektivet ändras så att drivmedel kan beskattas baserat på energiinnehåll.

Den föreslagna förändringen av dagens reduktionsplikt, så att samma reduktionskrav ställs på bensin och diesel samt att rena och höginblandade flytande drivmedel inkluderas, bör ske så snart som möjligt.

Fördelarna med ett system med överlåtbara utsläppsrätter ökar närmare utfasningsåret

På lite längre sikt finns det skäl att antingen låta reduktionsplikten övergå i ett system med överlåtbara utsläppsrätter eller kombinera någon form av reduktionsplikt med ett system med utsläppsrätter för drivmedelsförsäljningen.

Ett system med överlåtbara utsläppsrätter för drivmedelsförsäljningen är ett styrmedel som skulle kunna säkerställa en utfasning av fossila drivmedel genom att det sätter ett utsläppstak. Systemet kan alltså i praktiken motsvara ett förbud mot försäljning av fossila drivmedel den dag inga nya utsläppsrätter utfärdas. Beroende på om kravet på inlämning av utsläppsrätter baseras på enbart fossila utsläpp eller livscykelutsläpp4 sätts tak antingen för försäljningen av fossila drivmedel i Sverige eller för total drivmedelsanvändning (under förutsättning att förnybara drivmedel alltid är förknippade med vissa livscykelutsläpp).

4 På samma sätt som i reduktionsplikten.

Styrmedlet reduktionsplikt och ett system med överlåtbara utsläppsrätter skiljer sig åt när det gäller i vilken utsträckning som åtgärdskostnaderna för utsläppsminskningar slår igenom på drivmedelspriset. En reduktionsplikt där reduktionskraven är relativt låga kan ge starka incitament till utsläppsreduktioner5 genom drivmedelsbyte utan att effekten på drivmedelspriset blir så hög. Motsvarande reduktionskostnader inom ett utsläppshandelssystem ger väsentligt högre prispåverkan eftersom kostnaden då slår igenom på drivmedlens fulla utsläpp. När styrmedlen behöver styra in de reduktionsnivåer som krävs för utfasning kommer dock denna skillnad att försvinna eftersom all fossil drivmedelsanvändning då behöver ersättas.

Om styrmedlet ska ge incitament till teknikutveckling för produktionstekniker som är i ett tidigt utvecklingsskede där kostnadssänkningar kan förväntas på sikt, är det möjligt att kombinera ett system med utsläppsrätter med en mindre kvot för förnybara drivmedel under utveckling.

Fördelarna med utsläppshandel ökar alltså över tid, genom att betydelsen av ett utsläppstak blir viktigare när utfasningsåret kommer närmare, samtidigt som dess nackdel, i form av högre prispåverkan på drivmedelspriset för samma utsläppsreduktion jämfört med en reduktionsplikt, minskar.

Ett EU-gemensamt utsläppshandelssystem för transportsektorn kan komma att införas

Det är i nuläget oklart huruvida det kommer införas ett utsläppshandelssystem inom EU där utsläpp från vägtransporter och arbetsmaskiner ingår. EU-kommissionen har aviserat att man avser lägga fram ett förslag om ett sådant system senare under 2021, men hur förslaget kommer se ut och kan komma att utvecklas i de kommande förhandlingarna är i dag inte känt. Om ett utsläppshandelssystem införs behöver länder som vill fasa ut användningen av fossila drivmedel något snabbare än EU som helhet ta ställning till hur de vill agera i förhållande till styrmedlet. Detta bland annat för att säkerställa att de utsläppsminskningar som genomförs tidigare i det egna landet inte enbart resulterar i att utsläppen ökar någon annanstans.

5 I reduktionsplikten sätter reduktionspliktsavgiften på 4 respektive 5 kronor taket för hur dyra utsläppsreduktioner som plikten ger upphov till.

Sådant säkerställande kan exempelvis ske genom annullering av utsläppsrätter, på liknande sätt som Sverige redan i dag genomför i förhållande till Sveriges EU-mål utanför den handlande sektorn (i den s.k. ESR-sektorn).

En utsläppshandel på EU-nivå som siktar mot utfasning senare än 2040 behöver även åtföljas av strategier för en tidigare nationell utfasning och kan exempelvis även kombineras med en begränsad reduktionsplikt för att riktat stödja utvecklingen av förnybara drivmedel med särskilt goda egenskaper.

Utredningen föreslår:

  • Reduktionsplikten bör ställa samma krav på utsläppsreduktion från bensin och diesel.
  • Rena och höginblandade flytande biodrivmedel som kan användas som inblandningskomponenter i bensin och diesel bör föras in under reduktionsplikten.
  • Beskattningen av drivmedel behöver ske på energibas i stället för som i dag på volymbas. Förändringen påverkar främst etanol.
  • Styrmedelsutformningen mot 2040 behöver utredas vidare, där svenska styrmedel för utfasning mot 2040 behöver samverka ytterligare med styrmedel på EU-nivå. Här är det aviserade förslaget från EU-kommissionen om ett utsläppshandelssystem för transportsektorn inom EU av central betydelse.

Figur 4 Förslag till förändringar av reduktionsplikten

Stöd utvecklingen av långsiktigt hållbara förnybara drivmedel, inklusive förnybar bensin

Utfasningen av fossila drivmedel kräver att det finns långsiktigt hållbara förnybara flytande och gasformiga drivmedel, dvs. drivmedel med särskilt låga livscykelutsläpp och liten påverkan på markanvändningen, i form av avancerade biodrivmedel och elektrobränslen.

Flytande eller gasformiga drivmedel kommer fortsatt att behövas för användning i sjöfart, flyg och i befintliga arbetsmaskiner och vägfordon med förbränningsmotorer. Även i andra tillämpningar som till exempel i reservkraftverk eller inom totalförsvaret kan den här typen av drivmedel behövas när de fossila drivmedlen fasas ut.

Fullskalig produktion av förnybara drivmedel finns i dag för att ersätta fossil diesel och i viss omfattning för flygbränsle. Det pågår även en utveckling mot produktion av marina bränslen. Det saknas dock i dag produktion av förnybar bensin som fullt ut kan ersätta fossil bensin. Detta gör det svårt att sätta ett tidigt utfasningsår eftersom utredningen bedömer att utfasningen av fossila drivmedel i befintliga förbränningsmotorer i första hand behöver ske genom användning av s.k. drop-in drivmedel, både i bensin- och dieselmotorer.

Även produktionen av förnybar diesel, flygbränsle och marina bränslen behöver utvecklas så att råvarubasen ökar i omfattning på ett långsiktigt hållbart sätt. Råvarubasen behöver breddas till lignin/cellulosa från skogs-, jordbruksrester och energigrödor samt el, biogen koldioxid och grön vätgas.

Reduktionsplikten är det huvudsakliga styrmedel som påverkar vilka förnybara flytande drivmedel som används på den svenska marknaden. Styrmedlet ger incitament till drivmedel med låga livscykelutsläpp men inga extra incitament för långsiktigt hållbara teknikalternativ som ännu inte kan konkurrera kommersiellt i sina första fullskaliga anläggningar. Det behövs därför en särskild kvot för avancerade biodrivmedel och elektrobränslen. En sådan förändring studeras närmare inom ramen för Energimyndighetens pågående regeringsuppdrag.

En särskild svårighet i sammanhanget är också att området präglas av stor investeringsosäkerhet. Produktionstekniker som har en inbyggd produktflexibilitet kan då vara mer fördelaktiga att investera i då de enklare kan ställas om ifall marknadsförutsättningarna ändras.

Sverige kan inte ensamt driva på teknikutvecklingen av avancerade biodrivmedel och elektrobränslen, men bör vara med och bidra till den initialmarknad som behöver komma på plats. Det är därför viktigt att Sverige driver på initiativ inom EU så incitament till teknikutveckling av långsiktigt hållbara teknikalternativ förstärks på en större marknad.

Utredningen föreslår:

  • Sverige bör vid översynen av förnybartdirektivet 2021 verka för att användningen av förnybar energi i transportsektorn samt andelen avancerade biodrivmedel och elektrobränslen ökar.
  • Sverige bör aktivt driva på EU-initiativen ”FuelEUMaritime” och

”RefuelEUAviation”.

  • En särskild kvot bör införas för avancerade biodrivmedel och elektrobränslen i reduktionsplikten så att utvecklingen fram till kommersiell marknadsintroduktion stöds nationellt.

Figur 5 Utfasning av fossila drivmedel 2040

Konsekvenser av att fasa ut fossila drivmedel

Utredningen föreslår att fossila drivmedel ska vara utfasade 2040. Utfasningen bedöms kunna ske på ett så hållbart och kostnadseffektivt sätt som möjligt genom en omfattande elektrifiering, en effektivisering av transportsystemet och en infasning av långsiktigt hållbara förnybara drivmedel.

De konsekvenser som uppstår vid en utfasning 2040 uppstår till stor del även vid en utfasning 2045, då Sverige ska uppnå nettonollutsläpp enligt det redan beslutade klimatpolitiska ramverket. En tidigare utfasning än 2045 ger lägre kumulativa utsläpp och bedöms även ge lägre livscykelutsläpp när hänsyn tas till utsläpp vid fordons- och drivmedelstillverkning. Genom styrmedel och åtgärder som underlättar elektrifieringen och möjliggör ett transporteffektivt samhälle kan behovet av biodrivmedel för att nå utfasningen dämpas. Därigenom minskar riskerna som en hög biodrivmedelsanvändning för med sig.

Elektrifieringen kan också leda till negativa konsekvenser och det är därför viktigt att Sverige, vid sidan av insatser för att minska

behovet av fordon och trafikarbete, arbetar aktivt för ökad hållbarhet och återvinning kopplat till batteri- och fordonsproduktion, exempelvis genom EU:s batteriförordning.

Snabb teknisk utveckling på elektrifieringsområdet gör att utfasningen kan ske lättare än vad som bedömdes för bara några år sedan

Möjligheterna att ersätta fossila drivmedel med el för transporter och i en del arbetsmaskinstillämpningar ser betydligt bättre ut i dag jämfört med för bara några år sedan. Det är tekniska framsteg i utvecklingen av batterier, enskilda fordonstillverkares tidiga teknikval och en styrning på framför allt EU-nivå som tillsammans gett starka incitament till fordonsbranschen som helhet att prioritera utveckling och marknadsföring av laddbara fordon. Detta illustreras av att skärpningen av koldioxidkraven 2021 för personbilar har resulterat i en kraftig ökning av andelen sålda laddbara personbilar i EU. Även för tunga fordon och arbetsmaskiner ser nu elektrifieringen betydligt mer lovande ut än för ett decennium sedan.

Utvecklingen gör att kostnaderna för att fasa ut fossila drivmedel har sjunkit jämfört med om utfasningen helt hade fått förlita sig på att ersätta fossila med förnybara flytande och gasformiga drivmedel, energieffektivare förbränningsmotorer och minskat trafikarbete. Elektrifieringen har alltså öppnat för ytterligare sätt att minska användningen av fossila drivmedel som i många fall är billigare än de alternativ som tidigare stod till buds.

Elbilar och laddhybrider har i dag en högre inköpskostnad, men betydligt lägre körkostnader än motsvarande bilar med enbart förbränningsmotor. För att möjliggöra eldrift för alla är det viktigt att de laddbara bilar som nu säljs också stannar kvar i Sverige, så att utbudet av begagnade laddbara bilar snabbt växer. Dessutom behövs en väl utbyggd laddinfrastruktur både för laddning vid hemmet och för att kunna använda elbilar vid långresor i hela landet. För de som bor i småhus är möjligheten till hemmaladdning sällan ett problem, men åtgärder behövs för att förenkla möjligheten till laddning för boende i samfälligheter och flerbostadshus.

De förslag som lämnas av utredningen gällande både styrmedel för personbilar och laddinfrastruktur är till stor del motiverade av en ambition att underlätta för hela befolkningen att kunna dra nytta av elektrifieringens möjligheter. Parallellt är det också viktigt med

åtgärder som möjliggör tillgänglighet även utan bil. Det är dessutom viktigt att beskattningen av transportsektorn utvecklas på ett sätt som gör att även den elektrifierade trafikens externa kostnader internaliseras för att motverka lokala problem såsom trängsel och dålig luftkvalitet.

Elektrifieringen kan minska kostnaderna för omställningen även för den tunga trafiken. Här har tekniken inte nått lika långt och utredningen bedömer därför att staten bör stödja inköp av fordon (genom nuvarande klimatpremie) samt utbyggnad av laddinfrastruktur. Stöden kommer att behöva finnas kvar längre än för personbilstrafiken. En elektrifiering, inklusive vätgassatsningar, av den tunga trafiken är en viktig komponent som ger den svenska industrin låga transportkostnader. Samtidigt bör även samhällsekonomiskt motiverade insatser genomföras för att underlätta överflyttning till mer energieffektiva transportlösningar.

Bytet från fossila till förnybara drivmedel innebär högre drivmedelspriser

För hushåll och företag som går över till eldrift kan kör- och transportkostnaderna sjunka, men för de som har kvar fordon med förbränningsmotor kommer ett byte från fossila till förnybara drivmedel att innebära högre drivmedelspriser och transportkostnader. Utredningens förslag om gemensamma reduktionskrav för bensin och diesel kommer att minska de problem som kan uppstå med väsentligt högre prispåslag för diesel jämfört med bensin. Högre dieselpriser i Sverige jämfört med våra grannländer kan både ge upphov till så kallad ”dieselturism” och försämra konkurrenskraften för den del av det svenska näringslivet som är känsligt för höga transportkostnader och som har svårt att elektrifiera sina transporter och sin användning av arbetsmaskiner. Även om utredningens förslag dämpar effekten på dieselpriset något jämfört med nuvarande styrmedelsinriktning så kommer en utfasning, oavsett till vilket år den sker, att innebära högre kostnader för den drivmedelsanvändning som inte så enkelt kan ersättas med eldrift. Samtidigt är högre drivmedelspriser en viktig drivkraft för elektrifiering, energieffektivisering och minskad trafik. Negativa effekter av högre drivmedelspriser balanseras av att utredningens förslag och inriktning i övrigt syftar till att göra övergången till eldrift och andra mer transport-

effektiva lösningar tillgängliga i alla delar av landet och även för hushåll med sämre ekonomiska förutsättningar.

1. Uppdraget och dess genomförande

1.1. Utredningens uppdrag

Användningen av fossila drivmedel i inrikes transporter och arbetsmaskiner ger upphov till knappt 40 procent av utsläppen av växthusgaser i Sverige. Regeringen konstaterar i den klimatpolitiska handlingsplanen (prop. 2019/20:65) att användningen av fossila drivmedel i både inrikes transporter och arbetsmaskiner i princip måste minska till noll om Sverige ska kunna nå det riksdagsbundna målet om nettonollutsläpp av växthusgaser senast 2045.

Regeringen bedömer även att den pågående utfasningen behöver ske i en snabbare takt och att ett årtal för när de fossila drivmedlen ska vara helt utfasade därför behöver utredas. För att omställningen till en fossilfri transportsektor ska kunna ske på ett energi- och resursmässigt effektivt sätt är det angeläget att inte bara inrikta styrningen mot vilka drivmedel som tillhandahålls utan också mot de nya fordon som sätts på marknaden. Som ett led i utfasningen bör enligt regeringen därför förutsättningarna för förbud mot nya bensin- eller dieseldrivna bilar utredas.

Regeringens ställningstaganden följer i huvudsak de rekommendationer som det klimatpolitiska rådet gav i sin årsrapport från 20191där rådet menade att styrningen mot nollutsläpp i transportsektorn bortom 2030 behövde förstärkas och en tidsatt handlingsplan sättas upp för hur nollutsläpp ska kunna uppnås. En del av en sådan handlingsplan borde enligt det klimatpolitiska rådet vara att sätta ett stoppdatum för försäljning av fossila drivmedel samt att även öka styrningen mot klimateffektiva fordon av alla kategorier.

1 Klimatpolitiska rådet (2019).

För att konkretisera och utveckla dessa bedömningar har denna utredning tillsatts. Utredningens uppdrag bygger även på punkt 31 i den sakpolitiska överenskommelsen mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet, Liberalerna och Miljöpartiet.

Utredningen ska mot denna bakgrund i huvudsak

  • föreslå ett årtal för när fossila drivmedel ska vara utfasade i

Sverige, och vilka åtgärder som kan vidtas i ett långsiktigt perspektiv för att detta ska kunna genomföras på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt,

  • analysera förutsättningarna för att införa ett nationellt förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar,
  • analysera hur ett EU-förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar och en utfasning av fossila drivmedel i EU kan åstadkommas, och
  • lämna nödvändiga författningsförslag, dock inte inom skatteområdet där endast åtgärder får analyseras och konsekvensanalyser utföras.

Utredningens närmare uppdrag i de olika delarna behandlas i den fortsatta framställningen under respektive kapitel.

Utredningens direktiv (dir. 2019:106 och dir. 2020:131) finns bifogat till betänkandet i bilagorna 1–2.

Utredningen har tagit namnet Utfasningsutredningen M 2019:04.

1.2. Utredningens genomförande

Utredningen har hållit regelbundna sammanträden med förordnade sakkunniga och experter. Sammanlagt har utredningen genomfört åtta sammanträden, vilka med hänsyn till Corona-pandemin alla har hållits digitalt. Arbetet har även i övrigt bedrivits i nära samråd med expertgruppen.

Under arbetets gång har utredningen hållit sig uppdaterad om pågående arbeten och nationella initiativ av betydelse för utredningens uppdrag, bl.a. Elektrifieringskommissionen och Elektrifieringsstrategin, det nationella initiativet Fossilfritt Sverige samt Energimyndighetens uppdrag att utreda behovet av ytterligare styrmedel

för att främja produktion av biodrivmedel med ny teknik och Konjunkturinstitutets uppdrag att analysera förutsättningarna för konvertering av fordon till lågutsläppsfordon.

Sekretariatet haft även haft avstämningar med angränsande och andra för utredningen relevanta utredningar, bl.a. Utredningen för fossiloberoende jordbruk (N 2020:01), Klimaträttsutredningen (M 2019:05), Utredningen om ett nytt miljöstyrande system för godstransporter på väg (Fi 2020:05) och Utredningen om samordning för bostadsbyggande (Fi N 2017:08).

Utredningen genomförde i december 2020 ett digitalt branschseminarium där några av utredningens preliminära förslag presenterades för ett 40-tal företrädare för intresseorganisationer och berörda delar av näringslivet, däribland fordonstillverkare, drivmedelsproducenter, drivmedelsförsäljare, transportköpare och speditörer. Vid seminariet och efterföljande möten gavs tillfälle att komma med synpunkter. Utredningen har även vid ett flertal tillfällen träffat företrädare för berörda företag och organisationer i bilaterala samtal samt medverkat vid flera seminarier.

Utredningen har haft samråd med Försvarsmakten. Utredningen har uppdragit åt teknologie doktor Bengt Johansson vid Lunds Tekniska Högskola att bistå utredningen med en analys av hur skatter, utsläppsrätter och reduktionsplikt kan bidra till utfasning av fossila drivmedel. Teknologie doktor Simon Davidsson Kurland vid Chalmers Tekniska Högskola har bistått utredningen med ett underlag om kritiska material till elektrifierade transporter. Utredningen har även gett det statliga forskningsinstitutet RISE i uppdrag att ta fram dels en syntes om förnybar bensin, dels en rapport om möjligheter till laddning för boende i flerbostadshus och samfälligheter.

Teknologie doktor Johannes Morfeldt har tillsammans med experten i utredningen teknologie doktor Daniel Johansson vid Chalmers Tekniska Högskola bistått utredningen med analyser av effekter på globala utsläpp av växthusgaser av att införa krav på nollutsläppsfordon.

Slutligen har även docent Åsa Löfgren vid Handelshögskolan i Göteborg tillsammans med forskarkollegor inom forskningsprogrammet Mistra Carbon Exit, bistått utredningen med inledande policyanalys av styrmedlen reduktionsplikt och utsläppshandel.

2. Utredningens utgångspunkter och övergripande problemanalys

Utredningens utgångspunkter och bedömningar:

  • Utredningens uppgift är inte att analysera om en utfasning av fossila drivmedel ska genomföras i Sverige, utan att föreslå när utfasningen bör ske och vad som krävs för en sådan utfasning.
  • Sverige bör vara ett föregångsland när utfasningen av fossila drivmedel genomförs. Eftersom Sverige ställer om i en värld som också ställer om för att nå globala klimatmål betyder det att utfasningen av fossila drivmedel i Sverige behöver genomföras på ett sätt som även kan genomföras i andra delar av EU och världen.
  • Utfasningen av fossila drivmedel i inrikes transporter och arbetsmaskiner behöver samspela väl med omställningen i andra delar av samhället. Den behöver vara resurseffektiv och hållbar utifrån en rad olika perspektiv, inte minst miljömässiga, sociala och fördelningspolitiska.
  • Det behövs flera styrmedel för att en utfasning av fossila drivmedel ska kunna genomföras på ett effektivt sätt. Men fler styrmedel betyder inte ”ju fler desto bättre”. Den samlade styrmedelskombinationen behöver utformas på ett så kostnadseffektivt, genomförbart och verkningsfullt sätt som möjligt.
  • Utredningens analys tar sin utgångspunkt i styrmedlen på EUnivå, inklusive den översyn som nu pågår av EU-regleringen inom ramen för EU:s gröna giv, samt den svenska klimatpolitiska handlingsplanen.
  • Ett eventuellt förbud mot nya bensin- och dieseldrivna personbilar är ett av flera styrmedel som skulle kunna bidra till en utfasning av fossila drivmedel.
  • Trots det långsiktiga tidsperspektiv som utredningen behandlar behöver utformningen och genomförandet av styrmedel och åtgärder förändras i närtid.
  • Osäkerheter behöver vägas in i de förslag som läggs fram.

Strategin mot utfasning behöver vara robust, förutsägbar och flexibel. Kontrollstationer behöver genomföras längs vägen, men den huvudsakliga kursen hållas fast.

2.1. Utfasning – när och hur, inte om

Riksdagen har fattat beslut om nationella klimatmål som bl.a. innebär att Sveriges utsläpp av växthusgaser ska vara netto-noll senast 2045. Därtill har regeringen även uttryckt som mål att Sverige ska vara ett föregångsland och det första fossilfria välfärdslandet. Att fasa ut användningen av fossila drivmedel i transportsektorn och i arbetsmaskiner följer som en konsekvens av dessa beslut, något som regeringen även konstaterar i den klimatpolitiska handlingsplanen. I handlingsplanen konstaterar regeringen även att utsläppen från inrikes transporter och arbetsmaskiner i princip behöver nå noll senast 2045.1

Utredningens huvudsakliga uppgift blir därför att analysera hur besluten kan genomföras tekniskt, ekonomiskt och juridiskt. Uppdraget är att analysera vad som krävs och när i tid utfasningen behöver införas för att genomföra utfasningen i enlighet med fattade beslut, inte om utfasningen ska genomföras.

1Prop. 2019/20:65 s. 112.

2.2. Sverige utgör ett föregångsland i EU och globalt

I kommittédirektivet understryks att utredningen behöver ha ett EU-perspektiv och en tydlig EU-inriktning i sina analyser och förslag.

Utredningen har av den anledningen valt att utgå från synsättet att utfasningen av fossila drivmedel inklusive förändringen av nybilsförsäljningen sker i ett EU som också ställer om för att nå unionens skärpta klimatmål till 2030 och det gemensamma målet om nettonollutsläpp senast 2050.

De svenska klimatmålen och den svenska klimatlagen utgår från Parisavtalet under Klimatkonventionen, se kapitel 3. Parisavtalet innebär att det finns en bred internationell uppslutning om att begränsa den globala genomsnittliga temperaturökningen till långt under 2 grader, med en fortsatt strävan att begränsa temperaturökningen till högst 1,5 grader Celsius jämfört med förindustriell nivå.

Enligt IPCC:s specialrapport om 1,5 graders global uppvärmning2, innebär temperaturmålen att de globala koldioxidutsläppen behöver minska i en hög takt och nå nettonollutsläpp senast 2050, för att 1,5 gradersmålet ska vara inom räckhåll, medan högst 2 graders temperaturökning med viss sannolikhet kan klaras om de globala koldioxidutsläppen når noll nettoutsläpp senast 2070. IPCC visar att de effekter som kan uppstå vid en temperaturökning över 1,5 grader men under 2 grader Celsius på flera sätt kan betraktas som farliga.3

För att netto-nollutsläpp ska vara möjligt att uppnå behöver stora delar av den globala användningen av fossil energi fasas ut.4 Eftersom klimatfrågan är global och omställningen av transportsektorn och arbetsmaskinerna behöver äga rum även utanför EU behöver utredningens perspektiv därmed också vara globalt. Utredningens bild när det gäller omställningen i omvärlden är därmed densamma som den som gäller för det nationella klimatramverket.5

2 IPCC (2018). 3 I en artikel från sommaren 2020 visar Hänsel, Drupp, Johansson et.al att Parisavtalets temperaturmål faller ut som samhällsekonomiskt effektiva mål när uppskattningar av de skador som kan uppstå vid högre temperaturökningar vägs in i kalkylen. 4 Vid sida av utfasningen av fossila drivmedel kan också system för s.k. koldioxidavskiljning och lagring behöva öka i omfattning för att minska kvarvarande utsläpp av koldioxid av fossilt ursprung och i syfte att åstadkomma ett ökat upptag av koldioxid från atmosfären. 5SOU 2016:21.

Sverige har sedan en lång tid tillbaka även ambitionen att tillhöra de länder som ligger i framkant av den globala omställningen mot klimatmålen och då bland annat på transportområdet. I ambitionen ingår att genomföra åtgärder på ett sätt som även andra länder kan ta efter.6

Utredningen menar samtidigt att det är viktigt att Sveriges roll i att vara föregångsland i EU inte enbart resulterar i ett nollsummespel där utsläppen flyttar från föregångslandet till andra EU-länder. I stället behöver styrmedel och teknikutveckling i föregångslandet bidra till att omställningen på EU-nivå ska kunna påskyndas och genomföras till lägre kostnader.

För att de åtgärder som genomförs för utfasningen i Sverige ska kunna ses som goda exempel behöver de kunna betraktas som ekonomiskt, socialt och ekologiskt hållbara även i den omställning som genomförs i EU och som behöver genomföras mot de globala klimatmålen. FN:s hållbarhetsmål och de svenska miljökvalitetsmålen behöver också finnas med i analysen.

I figur 2.1 illustreras på ett förenklat sätt vikten av att ha ett globalt perspektiv när klimatfrågan analyseras. Slutsatserna som dras beror ofta av vilken systemgräns som har lagts kring problemet.

Figur 2.1 Ett globalt perspektiv behövs för att dra slutsatser och identifiera lösningar som andra länder kan ta efter

6 Se SOU 2016:21Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige, kap. 3.

2.2.1. Globala scenariomodelleringar ger en bild av hur omställningen från fossila drivmedel behöver utvecklas

Utredningen har studerat resultat och budskap från ett antal globala scenariomodelleringar för att undersöka om det finns några återkommande resultat från scenarierna som kan appliceras även på den svenska omställningen i och med intentionen att Sverige ska fasa ut användningen av fossila drivmedel på ett hållbart sätt i en värld som också ställer om. Genomgången visar att det finns några återkommande budskap. För transportsektorn (och därmed även för arbetsmaskinerna) kan scenariobudskapen enkelt sammanfattas i följande punkter:

  • Elektrifiera vägtransporterna, framför allt de lätta fordonen.7
  • Allokera biodrivmedel/elektrobränslen till svårelektrifierade trafikslag (sjö, flyg, ev. fjärrtransport på väg).
  • Håll nere trafik- och energiefterfrågan.
  • Vätgas kan få en betydande roll.
  • Undvik hög biodrivmedelsanvändning och livsmedels-foderbaserade drivmedel (utveckla avancerade biodrivmedel, reducera potentiella markkonflikter vid biomassaanvändning).

Scenarierna utgörs av s.k. netto-nollscenarier, tre globala scenariosammanställningar och en scenarioanalys med EU-länderna som systemgräns. Det finns olikheter i scenariometodik, antaganden och bedömningar av teknikutveckling, men det finns också vissa tydligt genomgående inslag i samtliga scenarier.

I tabellen nedan redovisas ett urval av slutsatser från de olika scenarioarbetena, de slutsatser som utredningen valt ut är sådana som främst har beröring med transportsektorns och arbetsmaskiners omställning. Resultaten är hämtade från den Internationella Klimatpanelens, IPCC:s 1,5 gradersrapport8 från hösten 2018, International Energy Agencys (IEA:s) årligen återkommande

7 De eldrivna lätta fordonen utgörs främst av batterielektriska fordon i scenarierna medan teknikerna för tunga fordon är flera. För tunga fordon handlar det främst om eldrift med bränsleceller och vätgas vid sidan av batterielektrisk drift men även förbränningsmotordrift med flytande eller gasformiga förnybara drivmedel förekommer. 8 IPCC (2018).

rapport World Energy Outlook, WEO 20209, The International Renewable Energy Association10, IRENA:s rapport Global Rene-

wables outlook 202011 och EU-kommissionens netto-nollscenarier

från 2018.12

Grön färg i tabellen indikerar att budskapet tydligt framgår, grått innebär att det inte specifikt framgår men inte heller det motsatta medan orange färg betyder att budskapet avviker.

IRENA: scenarier avviker något från övriga scenarioarbeten vad gäller biomassa- och biodrivmedelsanvändning, där organisationen förefaller ha en mer positiv syn på ett ökat biomassauttag globalt och inte redovisar samma problematiserande bild som övriga organisationer. Detta är kanske inte så förvånande då IRENA är en organisation med främsta syfte att främja (en hållbar) användning av förnybar energi inklusive biomassa. Däremot menar även IRENA att biodrivmedel i huvudsak bör styras till de sektorer som har svårast att ställa om genom elektrifiering.

9 IEA (2020a). 10 IRENA är en mellanstatlig organisation som bildats i syfte att stödja länders arbete med att ställa om till en hållbar användning av förnybar energi. Mer än 180 länder är medlemmar i organisationen. 11 IRENA (2020). 12 In depth analysis in support of the commission communication COM (2018)773.

Figur 2.2 Sammanfattning av huvudsakliga budskap från ett antal scenarier på global respektive EU-nivå

Källa: Utredningens analys av respektive scenario.

2.3. Utfasningen av fossila drivmedel behöver samspela väl med omställningen i andra delar av samhället

När utredningen överväger olika sätt att fasa ut de fossila drivmedlen från inrikes transporter och arbetsmaskiner behöver förslagen även samspela väl med de förändringar som samtidigt sker eller behöver ske i övriga delar av energisystemet. Framför allt gäller detta elsystemet och inom industrin, där exempelvis omställningen från användning av fossila insatsvaror i form av kol inom järn- och stålindustrin planeras att ersättas med vätgas. Vätgasen förutsätts i sin tur produceras med insats av stora mängder förnybar el, främst vindkraft.

Även övriga delar av industrins utveckling mot fossilfrihet bedöms komma att resultera i en ökad efterfrågan på el och andra förnybara och fossilfria energislag. Omställningen i industrisektorn kommer därför på många sätt behöva samspela med utfasningen av fossila drivmedel i transportsektorn och i arbetsmaskiner.

Huvudsakliga budskap med bäring på utfasning av fossila drivmedel

IPCC – 1,5

IEA – World Energy Outlook, NZE2050 (net zero)

IRENA – Global Renewables Outlook 2020 (net zero)

EU KOM Nettonoll och -55% scenarierna

Hela energisektorn

Fasa ut fossil energi snabbt i eltillförsel

Bygg ut sol- och vindtillförsel snabbt

Elektrifiera användarsektorerna

Effektivisera energianvändningen och öka efterfrågeflexibiliteten (el)

Tekniker för negativa utsläpp, naturbaserade och tekniska (kolsänkor, bioCCS m.m.) behövs

Håll nere användningen av biomassa

Transportsektorn

Elektrifiera vägtransporter, framförallt lätta fordon

Allokera biodrivmedel/elektrobränslen till svårelektrifierade transportslag (sjö, flyg, ev. fjärrtransport)

Håll nere efterfrågan

Vätgas får en betydande roll

Undvik hög biodrivmedelsanvändning och livsmedels-foderbaserade drivmedel (utveckla avancerade biodrivmedel, reducera potentiella markkonflikter)

Källa: Utredningens analys av respektive scenario

Omställningen av transportsektorn och arbetsmaskinerna inom landet påverkar även förutsättningarna för hur användningen av fossila drivmedel ska kunna minska i de transporter som sker internationellt, inom flyg och sjöfart.

2.4. Utfasningen behöver vara resurs- och energieffektiv och hållbar utifrån en rad olika samhällsperspektiv

Globala scenariomodelleringar där växthusgasutsläppen minskar i linje med Parisavtalets temperaturmål illustrerar bland annat att de omfattande utsläppsminskningarna världen över som målen ställer krav på behöver ske på ett resurs- och energieffektivt sätt för att undvika en stor belastning på markanvändningen globalt, se även avsnitt 2.2. Åtgärderna behöver genomföras på ett sätt som kan betraktas som hållbart utifrån en rad olika samhällsperspektiv.13

Även EU-kommissionens analyser14 av hur EU ska kunna nå klimatneutralitet vid seklets mitt understryker att utsläppsminskningen behöver ske på ett energi- och resurseffektivt sätt.

Eftersom utredningen utgår från perspektivet att Sverige genomför utfasningen av fossila drivmedel i ett EU och i en värld som också ställer om och att omställningen i Sverige sker på ett sätt som i väsentliga delar harmonierar med hur omvärlden agerar eller behöver agera, för det med sig konsekvenser när det gäller exempelvis användningen av biodrivmedel och så kallade innovationskritiska material i elektrifierade fordon. Omställningen behöver vara förenlig med FN:s hållbarhetsmål i Agenda 2030, de svenska miljökvalitetsmålen och de transportpolitiska målen. För omställningspolitiken inom EU, se kapitel 3, gäller principen ”do no harm”.

Hög resurs- och energieffektivitet i hela systemet, långsiktigt hållbara flytande och gasformiga förnybara drivmedel samt en hållbar användning av material för elektriska drivsystem blir då alla viktiga förutsättningar för att omställningen från fossila drivmedel ska kunna betraktas som hållbar.

13 IPCC (2018) och IPCC (2019). 14 COM (2018)773 final och COM (2020)562 final.

2.5. Tolkning av termen utfasning påverkar valet av utfasningsår

Hur ska termen ”utfasning” egentligen tolkas, betyder den att all användning av fossila drivmedel är noll (ett stopp) eller finns visst utrymme kvar?

Utredningen noterar att det finns en viss skillnad i de ordval som används i detta sammanhang.

I Klimatpolitiska rådets rapport 2019 talas om ett stoppdatum för försäljning av fossila drivmedel medan ordet utfasning är det som regeringen använder i utredningens uppdrag.

Utredningen väljer låta tolkningen bero av det årtal som föreslås och de styrmedel som förordas som mest centrala för att utfasningen ska kunna genomföras. Tolkningen påverkas alltså av om utfasningen genomförs med exempelvis ett förbud eller en strikt hållen utsläppskvot, med små möjligheter till undantag, eller genom styrmedel med en större inbyggd flexibilitet.

Utredningen noterar även att termen ”utfasad” redan används om användningen av fossila bränslen för individuell uppvärmning i Sverige. Enligt den senaste energistatistiken användes dock fortfarande cirka 1 TWh fossil energi i småhus och flerbostadshus 2018, vilket motsvarar en minskning med cirka 95 procent jämfört med motsvarande energianvändning 1990.15,16

2.6. Skillnad mellan styrmedel och åtgärder

För att utsläppen av växthusgaser ska minska behöver det genomföras fysiska åtgärder i transportsystemet och i de sektorer där arbetsmaskiner används. Incitament till att genomföra åtgärderna kan ges av olika styrmedel som beslutas av det allmänna på olika nivåer, t.ex. i form av skatter eller lagstiftade egenskapskrav på fordon och drivmedel. Drivkrafter och incitament till att åtgärder genomförs kan även uppstå av andra skäl t.ex. genom att preferenser och värderingar förändras i befolkningen eller om de ekonomiska förutsättningarna för åtgärder ändras över tid.

15 Energimyndigheten (2020a). 16 Användningen i lokaler uppgick samma år till 1,3 TWh vilket motsvarar en minskning av användningen av fossila bränslen med knappt 90 procent jämfört med 1990.

Åtgärderna som genomförs kan utöver de avsedda effekterna (att minska utsläppen av växthusgaser) också föra med sig andra positiva (t.ex. renare luft) eller negativa effekter (t.ex. sämre tillgänglighet med bil).

I utredningen används begreppen styrmedel och åtgärder så här17:

Styrmedel är det som det allmänna på olika nivåer beslutar för att

skapa incitament för att åtgärder ska genomföras. Styrmedlen kan t.ex. vara skatter (ekonomiska styrmedel), regler (administrativa styrmedel) och informationskampanjer (informativa styrmedel).

Stöd till forskning och innovation, beslut om en budget för investeringar i infrastruktur och övergripande lagstiftning om samhällsplanering är ytterligare delar av den formella styrning som regering och riksdag förfogar över och kan i så motto även de betraktas som styrmedel. Utöver styrmedel förfogar statsförvaltningen även över en mängd olika medel till åtgärder som kan genomföras inom den egna verksamheten i syfte att bidra till att riksdagens och regeringens mål nås.

En åtgärd är det som fysiskt genomförs i transportsystemet för att minska utsläppen och kan vara en effekt av ett styrmedel eller andra drivkrafter. Det kan t.ex. vara att byta till en eldriven bil, att byta till biodrivmedel eller att införa ett nytt logistikupplägg med mindre frekventa transporter.

Styrmedel och åtgärder kan ingå i långa effektkedjor. Syftet med att försöka skilja på det som faktiskt minskar utsläppen, här åtgärderna, och styrmedel är att en trovärdig handlingsplan behöver innehålla beskrivningar av både styrmedel och åtgärder. En ensidig tonvikt på styrmedel riskerar att bli abstrakt och utan tydliga konsekvenser. En tonvikt enbart på de fysiska åtgärderna riskerar att å sin sida att leda till ett önsketänkande av vad som kan åstadkommas.

Den svenska klimatstrategin på transportområdet brukar dela upp insatserna på tre olika faktorer; elektrifierade och effektivare fordon och farkoster, biodrivmedel och andra förnybara energibärare samt ökad transporteffektivitet för att minska trafiken. Styrmedlen kan vara generella och då påverka flera eller samtliga faktorer eller mer specifika riktade mot någon av faktorerna i strategin.

17 Jämför Vedung (2002).

2.7. Förbud mot nya bensin- och dieseldrivna personbilar är ett av flera möjliga styrmedel

Utredningen har i uppdrag att särskilt utreda förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna personbilar och alternativa sätt att styra nybilsförsäljningen mot en energi- och resurseffektiv omställning av personbilsflottan.

Personbilarna står för ungefär hälften av användningen av fossila drivmedel i landet (i inrikes transporter och arbetsmaskiner) och åtgärderna som genomförs för att fasa ut användningen av dessa fordon får därför stor betydelse för hur utfasningen ska kunna genomföras på ett effektivt sätt även i övriga delar. Omställningen av personbilsflottan är med andra ord en viktig del i hela utfasningen av fossila drivmedel.

Utredningen har mot denna bakgrund valt att behandla det särskilda uppdraget rörande förbud som en integrerad del i det övergripande uppdraget gällande utfasning av fossila drivmedel.

Ett tänkt förbud mot nybilsförsäljning av bensin- och dieseldrivna bilar betraktas därmed som ett möjligt medel bland flera för att bidra till en utfasning av de fossila drivmedlen i hela transportsektorn och i arbetsmaskinerna.

2.8. Flera styrmedel behövs för en effektiv utfasning

Enligt nationalekonomisk teori införs styrmedel för att korrigera ett marknadsmisslyckande, dvs. de införs för att uppnå en samhällsekonomiskt motiverad utveckling som inte nås genom den aktuella marknadens funktionssätt.

För att göra olika typer av åtgärder möjliga kan flera olika typer av styrmedel vara motiverade samtidigt, både för att på olika sätt göra det dyrare att använda det fossila alternativet18 och för att alternativ till att använda fossila drivmedel ska utvecklas och komma på plats tillräckligt snabbt. 19

Den globala ambitionen som följer av Parisavtalets temperaturmål och ambitionen hos de länder som antagit netto-nollmål, där-

18 Genom att på olika sätt prissätta den negativa externalitet som utsläppet ger upphov till. 19 Den sistnämnda typen av styrmedel brukar benämnas möjliggörande styrmedel, ”enabling policies” i exempelvis scenariolitteratur. Enligt nationalekonomisk teori kan sådana styrmedel vara motiverade för att de hanterar s.k. överspillningseffekter eller kollektiva nyttor.

ibland Sverige, för med sig att utfasningen av fossil energi, inklusive fossila drivmedel, behöver ske genom en snabb och omfattande samhällsomställning.

En så stor omställning ställer, enligt analyser av aktuell ekonomisk litteratur20, krav på att det samtidigt tillämpas flera styrmedel för att målen ska kunna nås på ett effektivt och genomförbart sätt. Det kommer inte i praktiken att vara möjligt att nå mål om nettonollutsläpp och utfasning av fossila drivmedel genom att enbart prissätta utsläppen av koldioxid.

I IPCC:s 1,5 gradersrapport konstateras också att behovet av flera styrmedel blir särskilt stort när systemet nu behöver förändras på ett mycket omfattande och snabbt sätt, när ny teknik behöver utvecklas och komma på plats i olika led samtidigt som människors beteenden kan behöva förändras

.2122

Omfattande investeringar behöver göras i ett antal så kallade kollektiva nyttor för att en gemensam kostnadseffektiv infrastruktur23 ska kunna växa fram och för att ny teknik ska kunna utvecklas och snabbt nå en större marknadsmognad. I denna utveckling behöver det allmänna vara med och bidra för att minska risken, så att introduktionen kan växa tillräckligt snabbt och utan större bakslag.24Fördelarna med de så kallade läroeffekter som då uppstår och sänker kostnaderna för omställningen kan på så sätt komma flera till godo.

Omfattningen och inriktningen på samhällets investeringar i transportinfrastruktur skulle kunna liknas vid investeringar som hanterar infrastrukturinvesteringar för ny teknik. Om samhället bygger upp en omfattande infrastruktur med kollektivtrafik och gång- och cykelvägar kan det leda till att vissa bilresor flyttas över.

Den här typen av investeringar motiveras dock huvudsakligen av andra nyttor, varför den tillkommande effekten på utsläppen av växthusgaser främst kan ses som en sidonytta.

20 Se Hepburn, Stern och Stiglitz (2020), IPCC (2018) kap. 2 och kap. 4. 21 Se IPCC (2018), kap. 2 och kap. 4. 22 Se även Hepburn, Stern och Stiglitz (2020). Grubb (2014). 23 När det gäller laddinfrastruktur finns det även andra barriärer av typen ”split-incentives” som kan hindra den enskilde från att genomföra en investering i tex. ett hyreshus, en bostadsrättsförening eller en samfällighet. 24 De marknadsmisslyckanden det handlar om brukar benämnas kunskaps- och nätverksexternaliteter. Det finns en diskussion om hur omfattande det allmännas roll i en s.k. innovationskedja kan behöva vara och om behoven skiljer sig åt beroende på teknikområde samt om det allmännas förutsättningar att överhuvudtaget ”välja vinnare”.

Informationsmisslyckanden tillsammans med andra närbesläktade s.k. beteendemisslyckanden, 25 kan också motivera riktade styrmedel vid sidan av att utsläppen prissätts. Ett område där sådana motiv finns är personbilsmarknaden.

När det gäller faktiska beteenden kan det till exempel handla om att den som står i begrepp att fatta ett större investeringsbeslut i slutänden föredrar det invanda och fäster större vikt vid de kostnader och andra svårigheter som uppfattas komma att uppstå på kortare sikt jämfört med de intäkter som skulle kunna uppstå längre fram i tiden. Det sistnämnda beteendet benämns även förlustaversion eller närsynthet.26

2.8.1. Det behövs en bred systemsyn för en långsiktigt effektiv och hållbar utfasning

Transportsystemet och även arbetsmaskinerna påverkar samhället på flera andra sätt än genom att ge upphov till ett betydande bidrag till utsläpp av växthusgaser. Styrningen behöver därför även utformas utifrån en ännu bredare systemsyn än den som enbart sätter en begränsning av utsläppen av växthusgaser i centrum. I den senaste syntesrapporten (AR5) från IPCC27 konstaterar forskarna att:

strategier för att minska utsläppen av växthusgaser vinner på om de genomförs i en samlad strategi som också tar hänsyn till andra samhällsmål, inklusive behovet att även anpassa sektorn till de klimatförändringar som inte går att undvika.

Forskarna drar också slutsatsen att det kommer krävas flera olika typer av styrmedel på flera olika nivåer (internationellt, nationellt och regionalt) för att åstadkomma en effektiv omställning.

Behovet av integrerade strategier och samtidigt agerande på olika nivåer i samhället framhålls ännu starkare i IPCC:s 1,5 gradersrapport.28

25 OECD (2017), ESO 2016:17. 26 Nybilsköpen på den svenska marknaden görs dessutom ofta av företag. Dessa har främst kostnader och värdeförluster under bilens första år som utgångspunkt för sin ekonomiska investeringsanalys, utformningen av Bonus-malus–systemet, inklusive hur förmånsbilarna påverkas, får då särskilt stor betydelse för kalkylen. Andrahandsmarknaden för fordonet bli också viktig, och där kan även drivmedelspriserna ha en effekt. 27 IPCC (2014). 28 IPCC (2018).

Utredningens inriktning är att utfasningen av de fossila drivmedlen behöver vara hållbar ur en rad olika aspekter. Det medför att olika åtgärders samtidiga nyttor och kostnader behöver finnas med i bilden när de analyseras. Det här en uppgift i utredningens konsekvensanalys men också en del i värderingen av de styrmedelsförslag som analyseras på respektive område.

2.8.2. Fler styrmedel betyder inte ”ju fler desto bättre”

Att det är motiverat med flera styrmedel betyder inte att slutsatsen blir att ”ju fler styrmedel desto bättre”. Den samlade styrningen och motiven bakom de olika styrmedlen behöver I stället noga analyseras, i kombination med en marknadsanalys både på utbuds- och efterfrågesidan. Om sådana analyser görs ökar förutsättningarna för att s.k. dubbelstyrning med brist på additionalitet undviks. Med additionalitet avses den extra effekt ett ytterligare styrmedel bedöms leda till utöver de effekter de befintliga styrmedlen antas ge.

Utredningens analys av eventuella styrmedelsförändringar behöver dessutom utgå från den omfattande mix av styrmedel som redan finns inom området.

2.8.3. Styrmedlen behöver vara kostnadseffektiva

Även om det i princip inte är möjligt att i förväg veta vilka vägval som långsiktigt är de mest kostnadseffektiva är det ändå möjligt att utforma en styrning som skapar förutsättningar för att hålla nere kostnaderna för genomförandet till så låga nivåer som möjligt, bl.a. genom att parera för oväntade händelser som kan uppstå längs vägen. Detta är också huvudskälet till utredningens förslag att utvecklingen ska följas upp vid särskilda kontrollstationer och inte vara alltför ensidigt inriktad mot en typ av åtgärder. Även kostnaderna för de styrmedel som föreslås behöver ingå i analysen.

För att styrmedlen i strategin ska kunna betraktas som kostnadseffektiva behöver det vara tydligt vilket eller vilka problem varje styrmedel syftar till att lösa. Samtidigt är det viktigt att ta hänsyn till hur olika styrmedel samspelar och vilka sidoeffekter olika styrmedel kan föra med sig för att hitta rätt nivå på den samlade styrningen.

Ett villkor för kostnadseffektivitet i utformningen av styrmedel är att det inte ska gå att visa att något annat genomförbart styrmedel hade kunnat leda till samma effekt till lägre kostnad. I några fall kan även klimateffekten utgöra sidonyttan medan huvudsyftet är ett annat. Om hänsyn inte tas till samtidiga sidonyttor, utan enbart klimateffekter riskerar den samhällsekonomiska effektiviteten minska i strategin.

2.8.4. Styrmedlen behöver vara genomförbara och verkningsfulla

Styrmedlen behöver även utformas med hänsyn till bedömningar av genomförbarhet i politiken både på kort och lång sikt.

En viktig aspekt på genomförbarheten är om styrmedlen riskerar att leda till koldioxidläckage29 som följd av att de påverkar de ekonomiska förutsättningarna för berörda aktörer på ett omfattande sätt. En annan viktig aspekt är att styrmedlen som föreslås ska gå att genomföras i hög samstämmighet med EU-rättens utveckling.

Acceptansfrågor är också centrala för genomförbarheten. Att utformningen av styrmedel framstår som rättvis mellan låg- och höginkomsttagare samt mellan olika delar av landet kan vara viktiga aspekter för ökad acceptans.

För att nå en i det närmaste total utfasning av de fossila drivmedlen behöver styrmedlen ha karaktären att de reglerar totalanvändning och volym. Även den egenskapen behöver beaktas när olika styrmedels egenskaper vägs mot varandra.

2.9. Ett långsiktigt tidsperspektiv påverkar de val som behöver genomföras i närtid

När olika tidpunkter för utfasning av användningen av fossila drivmedel studeras ligger utredningens fokus på vad som behöver kunna hända under tidsperioden 2030 till 2045. Men detta tidsperspektiv leder samtidigt till slutsatser om vad som, givet olika antaganden, kan behöva hända även i det korta tidsperspektivet, dvs.

29 Koldioxidläckage kan uppstå när verksamheter flyttar hela eller delar av sina verksamheter till följd av skärpta styrmedel inom en region.

i inledningen av 2020-talet. Enligt kommittédirektivet ska utredaren bland annat föreslå:

vilka åtgärder [styrmedelsförändringar] som kan vidtas i ett långsiktigt perspektiv för att detta [utfasningen] ska kunna genomföras på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt.

Utredningens bedömning är att de styrmedelsförändringar som kan behöva vidtas ”i ett långsiktigt perspektiv” är sådana som behöver genomföras inom en relativt snar framtid för att öka effektiviteten i genomförandet mot det långsiktiga målet.

Även det tänkta förbudet mot försäljning av nya diesel- och bensindrivna bilar ställer krav på en analys av styrmedelsförändringar i närtid. Figuren nedan illustrerar hur en s.k. back-casting analys av ett mål om utfasning resulterar i slutsatser om vad som behöver ske inom en relativt snar framtid i form av förändringar av fordonsflottan, drivmedelsanvändningen och trafikarbetet.

Figur 2.3 Vad behöver ske om en back-castingansats tillämpas?

2.10. Förslagen till styrmedelsförändringar utgår från befintliga styrmedel och aviserade förändringar i klimathandlingsplanen

Utredningen utgår i sina förslag och bedömningar från de styrmedel som redan finns på plats och är under utveckling på området, både inom EU och nationellt.

För inrikes transporter finns redan ett relativt stort antal styrmedel medan styrmedlen för arbetsmaskiner är färre.

Förhållandet illustreras bland annat i regeringens klimathandlingsplan (prop. (2019/20) och av sammanställningen i Sveriges integrerade energi- och klimathandlingsplan som Sverige redovisade till EU i inledningen av 202030 samt Sveriges senast nationella klimatredovisning till FN31.

Utredningen tolkar sitt uppdrag som att uppgiften är att se över hur några av de mest centrala styrmedlen i den befintliga ”verktygslådan” behöver utvecklas för att även styra effektivt mot ett utfasningsmål på lite längre sikt.

Det mer långsiktiga perspektivet kan leda till slutsatsen att styrningen kan behöva förändras jämfört med den plan som nu är på väg att genomföras för att målet om 70 procents utsläppsminskning för inrikes transporter, utom inrikes flyg, ska kunna nås.

Utredningen sätter inte heller uppfyllande av 70 procentsmålet som ett absolut villkor för de förslag till styrmedelsförändringar utredningen väljer att förorda, men utgår från att de förslag som lyfts fram förbättrar förutsättningarna för att målet om 70 procents utsläppsminskning ska kunna nås på ett effektivt sätt.

2.11. Osäkerheter behöver vägas in

Under 2020 bröt en världsomspännande viruspandemi ut som världen ännu inte sett slutet på. De långsiktiga konsekvenserna av pandemin är mycket svåra att förutse. Många återhämtningsinsatser har redan genomförts, i en del fall med inriktningen att återbyggnaden ska bli bättre (”build back better”) och mer miljö- och klimatsmart än utvecklingen före pandemin.

30 Sveriges integrerade nationella energi- och klimatplan 2020 till EU (NECP). 31 Sweden’s fourth biennial report 2019 under the UNFCCC.

Återhämtningen skulle då kunna medföra att förutsättningarna att fasa ut de fossila drivmedlen förbättras. Men det finns också utvecklingsfaktorer som pekar i den motsatta riktningen. De scenarioanalyser som utredningen tagit fram omfattar också ett antal alternativa utvecklingsvägar med tanke på de stora osäkerheter som föreligger. Resultaten bör tolkas med detta i åtanke.

Händelseutvecklingen under 2020 illustrerar mycket påtagligt behovet av att återkommande stämma av utvecklingen i förhållande till de styrmedel som införs och vid behov genomföra justeringar efter hand. Inte bara den nu omvälvande viruspandemin motiverar ett sådant tillvägagångsätt. Inom transportsektorn och i närliggande sektorer, framför allt i eltillförselsektorn, sker i nuläget en mycket snabb teknikutveckling på flera fronter. Detta kan förändra förutsättningarna vad gäller exempelvis kostnader för olika utvecklingsvägar och därigenom de incitament som kan behöva sättas in och behållas.

Det är samtidigt viktigt att de politiska styrmedlen inte ändras alltför tätt, trots den snabba teknikutvecklingen. Strategin behöver på ett genomtänkt sätt både vara robust, förutsägbar och flexibel på samma gång. Kontrollstationer behöver genomföras längs vägen men den huvudsakliga kursen bör hållas fast.

3. Mål, ramverk och centrala rättsakter för utfasningen i EU och Sverige

3.1. Inledning

Möjligheterna att fasa ut de fossila drivmedlen för att bidra till nollutsläpp från inrikes transporter och arbetsmaskiner i Sverige är i hög grad beroende av målen och styrningen på internationell nivå, i första hand inom EU.

Detta kapitel inleds med en kort genomgång av de globala klimat- och hålbarhetsmålen som utgör den övergripande ramen för både den EU-gemensamma klimat- och hållbarhetsstrategin1, och den svenska klimathandlingsplanen. Därefter följer de mest centrala målen, ramverken och rättsakterna som påverkar utfasningen av fossila drivmedel i EU. Beskrivningen följs av en genomgång av motsvarande mål, ramverk och styrmedel i Sverige.

3.2. Klimatkonventionen, Parisavtalet och FN:s hållbarhetsmål

3.2.1. Klimatkonventionen

Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar (klimatkonventionen) trädde i kraft 1994. Klimatkonventionens övergripande mål är att ”halten av växthusgaser i atmosfären ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt

1 Klimat- och hållbarhetsstrategin utvecklas sedan slutet av 2019 inom ramen för kommissionens initiativ den Europeiska gröna given. COM (2019)640 final av den 11 december2019.

att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras”.

3.2.2. Parisavtalet

Vid klimatkonventionens tjugoförsta partsmöte (COP21) i Paris 2015 enades världens länder om ett rättsligt bindande klimatavtal (Parisavtalet), vilket trädde i kraft 2016.2

Parisavtalets övergripande mål är att begränsa ökningen av den globala medeltemperaturen till långt under 2 grader Celsius och fortsätta göra ansträngningar för att hålla ökningen under 1,5 grader Celsius jämfört med förindustriell nivå. Avtalet innebär därmed att ambitionsnivån höjts i den internationella klimatpolitiken och att klimatkonventionens övergripande mål har kvantifierats även i avtalstext.

Enligt avtalets artikel 3 ska alla parter bidra till att avtalets mål nås genom nationellt bestämda bidrag (nationally determined contri-

butions, NDC, eller nationella klimatplaner). Sverige har inget eget

nationellt bidrag under Parisavtalet, utan bidrar tillsammans med övriga EU med en gemensam NDC. Bidragen ska ses över vart femte år i syfte att höja parternas samlade åtaganden under avtalet.

I nuläget bedöms avståndet vara mycket stort mellan parternas sammanlagda åtaganden och de globala minskningar som behöver åstadkommas för att utsläppen ska minska tillräckligt snabbt och tillräckligt mycket i förhållande till Parisavtalets mål.3 Parterna förväntas inför nästa stora partsmöte 2021 (COP26) ha lämnat in en ny mer ambitiös NDC. EU:s arbete under den s.k. gröna given, se nedan, syftar bland annat till att EU ska kunna redovisa en ny NDC med skärpta utsläppsminskningsåtaganden inför nästa partsmöte.

2 FCCC/CP/2015/10/Add.1. 3 Se exempelvis UNEP (2020).

3.2.3. FN:s hållbarhetsmål

Under 2015, dvs. samma år som Parisavtalet tillkom, antog FN även 17 globala hållbarhetsmål (Sustainable Development Goals, SDG:s). De globala hållbarhetsmålen innebär att världens länder har åtagit sig att till 2030 leda världen mot en hållbar och rättvis framtid. Mål 13 är att vidta omedelbara åtgärder för att bekämpa klimatförändringarna och dess konsekvenser. I EU:s gröna giv är ambitionen att EU:s utvecklade klimatstrategi ska integreras i en bredare strategi för en utveckling i linje med de globala hållbarhetsmålen.

3.3

EU:s klimatramverk, klimatmål och centrala rättsakter

3.3.1. EU:s klimat- och energiramverk till 2030 och långsiktiga klimatmål till 2050

I december 2019 ställde sig EU:s stats- och regeringschefer bakom ett långsiktigt klimatmål som innebär att EU ska nå klimatneutralitet senast 2050.4 I april 2021 beslutades om en klimatlag för EU där det långsiktiga målet kodifieras. Samtidigt skärptes EU:s tidigare klimatmål för 2030 från minus 40 procent till minus 55 procent (jämfört med 1990).

3.3.2. Centrala rättsakter och utveckling genom den gröna given

Den europeiska gröna given

EU-kommissionen presenterade samtidigt med EU:s nya mål om klimatneutralitet 2050 i december 2019 ett meddelande om Den

europeiska gröna given, en ny grön tillväxtstrategi för EU, som bland

annat syftar till att bidra till att det långsiktiga klimatmålet ska kunna uppnås.5

4 Europeiska rådets slutsatser 12–13 december 2019. 5 Den europeiska gröna given COM/2019/640 final av den 11 december 2019, EU:s mål om klimatneutralitet byggde bl.a. på COM (2018) 773 final av den 22 november 2018. Enligt IPCC:s 1,5 graders rapport är nettonollutsläpp den situation som uppstår när de av människan orsakade antropogena utsläppen av växthusgaser (eller koldioxid) motsvarar det antropogena upptaget av växthusgaser (eller koldioxid).

Den gröna given innehåller bland annat en ambitiös färdplan för det fortsatta arbetet med att skärpa den europeiska klimatpolitiken under de närmaste två åren (se om det närmare innehållet vidare nedan).6

Särskilt om EU ETS, ESR och LULUCF

EU:s system för handel med utsläppsrätter skapades 2005 och har därefter reviderats och skärpts i flera steg.7 Systemet omfattar inte transporter (med undantag av flyg), som i stället ingår i Ansvarsfördelningsförordningen (ESR).8 Den senare innehåller en fördelning av bindande årliga utsläppsminskningar per medlemsland 2021–2030. Utsläppen ska enligt den nu gällande förordningen sammanlagt minska med 30 procent jämfört med 2005. EU:s rikare medlemsländer har högst åtaganden enligt ESR. Till denna grupp hör Sverige vars utsläpp 2030 ska minska med 40 procent jämfört med 2005. Utsläppen som ingår i ESR behöver minska i en snabbare takt än vad målen i ESR stipulerar i och med EU:s skärpta mål till 2030.

LULUCF-förordningen9, där LULUCF står för land-use, landuse change and forestry, syftar till att ge incitament till åtgärder som bevarar och förstärker upptaget av kol i skog och mark. LULUCFförordningen innebär att växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk inkluderas som en separat del av EU:s klimatramverk till 2030, men med vissa kopplingar till ESR-sektorn. Regelverket innebär också att en förändrad kolbalans till följd av biomassaproduktion för exempelvis bioenergi och biodrivmedel får en viss reglering i EU. Även LULUCF-regelverket kommer beröras av kommissionens revidering av regelverket i och med skärpta klimatmål till 2030.

Kommissionens inledande beskrivning av hur de ovanstående rättsakterna kan komma att revideras inom ramen för den gröna

6 EU-kommissionens hemsida, En europeisk grön giv, https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_en. 7 För en beskrivning av styrmedlet se www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-isamhallet/Miljoarbete-i-Sverige/Uppdelat-efter-omrade/Utslappshandel/. 8 Europaparlamentets och rådets förordning 2018/842/EU av den 30 maj 2018 om medlemsstaternas bindande årliga minskningar av växthusgasutsläpp under perioden 2021–2030 som bidrar till klimatåtgärder för att fullgöra åtaganden enligt Parisavtalet (ansvarsfördelningsförordningen, ESR). 9 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/841 av den 30 maj 2018 om inbegripande av utsläpp och upptag av växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk i ramen för klimat- och energipolitiken fram till 2030 (LULUCF-förordningen).

given ger bilden av att någon form av ytterligare länkning mellan EUETS och ESR ska genomföras.10 Frågan handlar främst om vilken omfattning utvidgningen ska få på den fortsatta regleringen av ESR.

Det kan noteras att utsläppen från anläggningar som står för energitillförseln till transportsektorn och i arbetsmaskiner redan i dag delvis ingår i EU:s utsläppshandelssystem och denna bild kommer att förstärkas ytterligare vid en ökad användning av el, vätgas och elektrodrivmedel. Redan elektrifieringen i transportsektorn innebär alltså att transporterna i någon mån ”flyttar” från den icke-handlande sektorn ESR till utsläppshandeln.

När det gäller en ökad styrning av fler sektorer via utsläppshandeln konstaterar EU-kommissionen att utsläppshandeln inte ensam förmår hantera alla barriärer som finns när lågutsläpps- och nollutsläppslösningar ska introduceras. Kommissionen konstaterar att sektorsspecifika styrmedel därför också är motiverade, exempelvis i transportsektorn. Eventuella förändringar av utsläppshandelssystem inom EU kommer genomföras tillsammans med översynen av övriga utpekade rättsakter för att hitta ett bra samspel mellan styrmedlen bl.a. inom transportsektorn (se vidare nedan).

Särskilt om EU-kommissionens strategi om en hållbar och smart mobilitet

Som en del i kommissionens gröna giv har en strategi för en hållbar och smart mobilitet tagits fram som summerar hur transportsektorn i EU ska kunna fortsätta utvecklas samtidigt som klimatmålen till 2030 och 2050 nås, övrig miljöpåverkan minskar och hållbarheten stärks.

Till strategin finns en handlingsplan med sammanlagt

82 punkter som ska genomföras under de kommande fyra åren. En utgångspunkt för strategin är att den handlar om att understödja en omfattande systemomställning. Strategin delas upp i tre pelare:

1. åtgärder för att alla trafikslag ska bli mer hållbara

2. åtgärder för att hållbara alternativ ska bli tillgängliga i ett sam-

manlänkat transportsystem och

10 Ares (2020) 6081605. Inception impact assessment Amendment of Regulation (EU) 2018/42 on binding annual greenhouse gas reductions by Member States from 2021–2030 contributing to climate action to meet commitments under the Paris Agreement. 11 COM (2020)789 final av den 9 december 2020.

3. styrmedel som ger rätt incitament för att driva på omställningen.

Kommissionen konstaterar övergripande att såväl åtgärder som skyndar på introduktionen av nollutsläpps- och lågutsläppsfordon som åtgärder som ökar användningen av förnybara drivmedel och drivmedel med lågt fossilinnehåll i vägtransporter, sjöfart, flyg och järnväg behöver förstärkas och genomföras utan dröjsmål. Kommissionen konstaterar vidare att det är en nyckelfaktor att behålla teknikneutralitet i alla trafikslag, men att det inte får leda till passivitet när fossila tekniker ska fasas ut.

När det gäller utvecklingen mot olika typer av nollutsläppsfordon inom vägtransportsektorn stöds utvecklingen av flera initiativ inom ramen för den gröna given (energisystemintegration, vätgas, batterier). Energieffektivitet och livscykelprestanda är kriterier när teknikalternativ prioriteras. Koldioxid- och avgaskraven på vägfordon tillsammans med reglerna för offentlig upphandling av fordon (CVDdirektivet) framhålls som centrala styrmedel för omställningen mot nollutsläppsfordon i vägtrafiken. Vid sidan av kraven behöver prissättningen skärpas (utöver EUETS även via infrastrukturavgifter och energiskatter) så att efterfrågan på nollutsläppsfordon ökar. Utöver åtgärder för att öka efterfrågan behöver även infrastrukturen för laddning byggas ut. På detta område aviserar EU-kommissionen bland annat en skärpning av det s.k. AFID-direktivet.

När det gäller flytande och gasformiga förnybara drivmedel anges i mobilitetsstrategin att hållbara förnybara drivmedel och drivmedel med ett lågt fossilt innehåll behöver tas fram i stor skala utan dröjsmål. Kommissionen avser att införa ytterligare åtgärder för att stödja utvecklingen, troligen via förslag på nya kvotnivåer när förnybartdirektivet ses över under 2021. Den inriktning som framgår är att ge incitament för att produktionen ska komma i gång och främst riktas mot sektorer som bedöms vara svårare att elektrifiera: sjöfart, flyg och tunga fordon. RefuelEUAviation och FuelEUMaritime lyfts fram som viktiga initiativ på området som kommer öka efterfrågan och framställningen av förnybara drivmedel. De biodrivmedel som lyfts fram är de som kan klassas som avancerade enligt förnybartdirektivets bilaga 9(A) medan användningen av livsmedels- och foderbaserade biodrivmedel fortsatt begränsas.12

12 Se exempelvis,Ares(2020)4087053, Inceprion Impact Assessment, Revision of Directive (EU)2018/2001 on the promotion of the use of energy from renewable sources.

Särskilda medel med hänsyn till fördelningseffekter

En ambitionshöjning till 2030 behöver även hantera de negativa fördelningseffekter som kan uppstå när styrmedlen skärps. Effekterna uppstår främst i låginkomsthushåll i EU:s fattigare medlemsländer. Förslaget till genomförande av ett skärpt mål omfattar även en ökad återföring av medel till dessa länder. Återföringen kan antingen ske direkt eller via fonder som redan finns inrättade inom EU med bland annat detta syfte som Moderniseringsfonden och Innovationsfonden. Även EU:s nya budget med särskilda medel för återhämtning och resiliens kan bidra till att motverka negativa fördelningseffekter.13

Sammanfattande tidsplan

Kommissionen har sammanfattningsvis för avsikt att inom ramen för den gröna given analysera någon form av utvidgning av utsläppshandelssystemet, ev. nya utsläppshandelssystem i ESR-sektorn, i kombination med ytterligare styrmedelsförstärkningar på ett antal områden. Kommissionens detaljerade analys och förslag till regelförändringar ska presenteras stegvis fram till juni 2021.14 I tabellen nedan sammanfattas de mest centrala rättsakterna som ingår i den pågående och fortsatta analysen.

13 COM 2020 (456) final av den 27 maj 2020. En bärande del är att offentliga återhämtningsinvesteringar ska ske enligt principen ”gör ingen skada”. Prioriteringar framtagna i länders nationella energi- och klimatplaner och planer för rättvis omställning ska även vägleda investeringarna. Minst 25 procent av budgeten, både den ordinarie långtidsbudgeten och den extra återhämtningsinsatsen ska gå till klimatåtgärder. 14 COM (2019) 640 final av den 11 december 2019.

Tabell 3.1 Centrala styrmedel inom EU

Område Huvudsakligt styrmedel

Förslag-inriktning Tidshorisont

Övergripande EU-ETS /ESR Översyn av ambitionsnivå ETS föreslås inkludera sjöfart, olika nivåer på länkning till fossil energi i ESR, dvs. även vägtransporter analyseras

Andra kvartalet 2021 mot 2030 och 2050

Övergripande Energiskattedirektivet Bl.a. möjliggöra

”adekvat” främjande av alternativa bränslen (vätgas, syntetiska bränslen, avancerade biobränslen, el)

Andra kvartalet 2021 mot 2030 och 2050

Övergripande Eurovignettedirektivet Ska även kunna omfatta

personbilar och differentieras beroende på koldioxidutsläpp

Hösten 2020 mot 2030 och 2050

Övergripande Energieffektiviseringsdirektivet

Direktivet ska ses över för att bidra till att det skärpta klimatmålet till 2030 ska kunna nås

Andra kvartalet 2021 mot 2030 och 2050

Fordon Förordningarna om nya fordons genomsnittliga koldioxidutsläpp

Översyn och skärpning av kraven på personbilar och lätta lastbilar

Andra kvartalet 2021 mot 2030 och 2050

Översyn och skärpning av kraven på tunga fordon

2022

Fordon Avgaskraven på fordon (de s.k. Euro-kraven)

Skärpta krav, ev mindre partiklar m.m.

December 2021

Fordon Batteridirektivet LCA-utsläppskrav, krav på återanvändning, återvinning av bla. Elbilsbatterier

KOM förslag november 2020 Tar sikte på 2030 och 2050

Drivmedelförnybara (flytande och i gasform)

Förnybartdirektivet (REDII) ReFuelEU- flyg och sjöfart

Översyn av och ev höjda mål i förnybartdir., initiativ för avancerade biodrivmedel och andra förnybara drivmedel, enhetliga certifieringssystem

Andra kvartalet 2021 2030 och 2050

Förnybara drivmedel-el

AFID-direktivet, energiprestandadirektiv et (laddinfrastruktur)

Översyn, kravskärpningar Andra kvartalet 2022

(juni) Tar sikte på 2030 och 2050

Område Huvudsakligt styrmedel

Förslag-inriktning Tidshorisont

Systemuppbyggnadinfrastruktur, möjliggörande

Meddelande med en strategi för en hållbar och smart mobilitet i EU, TEN-T (2021), nya fonder från budgetbeslutet om återhämtning i juni 2020

Sista kvartalet 2020 Tar sikte på 2030 och 2050

Källa: Egen sammanställning från Den europeiska gröna given. KOM/2019/640 slutlig, och kommissionens Inception Impact Assessments.

3.4. Sveriges klimatramverk, klimatmål och klimathandlingsplan

3.4.1. Det klimatpolitiska ramverket

2017 antog riksdagen ett klimatpolitiskt ramverk. Ramverket består av en klimatlag, klimatmål, som även utgör etappmål under miljökvalitetsmålen, samt ett klimatpolitiskt råd. Det långsiktiga målet i klimatramverket innebär att Sverige inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser senast 2045, för att därefter uppnå nettonegativa utsläpp. Målet omfattar utsläpp av växthusgaser inom svenskt territorium.

Målen är formulerade på följande vis.

  • Senast 2045 ska Sverige inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium ska vara minst 85 procent lägre än utsläppen 1990. För att nå nettonollutsläpp får kompletterande åtgärder tillgodoräknas – t.ex. ökat upptag av koldioxid i skog och mark, avskiljning och lagring av koldioxid från förbränning av biomassa (bio-CCS) samt investeringar i andra länder. Målet omfattar Sveriges hela territoriella utsläpp, dvs. även de mål som ingår i EU:s utsläppshandelssystem. Målet innebär enligt regeringens klimatpolitiska handlingsplan att utsläppen från transportsektorn i princip behöver nå noll senast 2045.15

15Prop. 2019/20:65 s. 112.

  • Utsläppen som omfattas av EU:s ansvarsfördelningsförordning

(ESR) bör senast 2030 vara minst 63 procent lägre än utsläppen 1990 och senast 2040 vara minst 75 procent lägre. För att nå målen till 2030 och 2040 får högst 8 respektive 2 procentenheter av utsläppsminskningarna ske genom kompletterande åtgärder. Dessa mål gäller bland annat utsläppen från inrikes transporter och arbetsmaskiner.

  • Växthusgasutsläppen från inrikes transporter, utom flyg, ska minska med minst 70 procent senast 2030 jämfört med 2010.

För att nå det övergripande nettonollutsläppsmålet till 2045 får även avskiljning och lagring av koldioxid av fossilt ursprung räknas som en åtgärd där rimliga alternativ saknas. Målet förutsätter höjda ambitioner i EU:s utsläppshandelssystem (EU ETS).16 Vid beräkning av utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium ingår inte utsläpp och upptag från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF).

Växthusgasutsläppen från den internationella sjöfartens och flygets tankning i Sverige, ofta kallat internationell bunkring, omfattas inte av de nationella tidsatta målen om utsläppsminskningar. Utsläppen omfattas i stället av globala klimatåtaganden inom de internationella flyg- respektive sjöfartsorganisationer under FN: Internationella civila luftfartsorganisationen (ICAO) och Internationella sjöfartsorganisationen (IMO). Utsläppen från flyg inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) omfattas dessutom av EU ETS.

Enligt klimatlagen ska regeringen varje år presentera en klimatredovisning i budgetpropositionen. Redovisningen underlättar för uppföljning och bedömning av de samlade klimateffekterna av alla politikområden och ska innehålla en beskrivning av utsläppsutvecklingen i relation till målen. Redovisningen ska också beskriva de viktigaste besluten under året och dessas effekt för utvecklingen av växthusgasutsläppen, samt innehålla en bedömning av om det finns behov av ytterligare åtgärder.

Klimatlagen anger också att regeringen vart fjärde år ska ta fram en klimatpolitisk handlingsplan. Syftet med handlingsplanen är att visa hur regeringens samlade politik inom alla relevanta utgiftsom-

16 Det kan nämnas att EU ETS har skärpts sedan det svenska klimatramverket beslutades och nu innehåller en klausul om översyn var femte år.

råden sammantaget bidrar till att nå etappmålen till 2030 och 2040 och det långsiktiga utsläppsmålet till 2045.

Den första klimathandlingsplanen, En samlad politik för klimatet-

klimatpolitisk handlingsplanprop. 2019:2065 lades fram för riks-

dagen i december 2019.

3.4.2. En fossilfri välfärdsnation

Sveriges nuvarande regering har också uttalat ambitionen att Sverige ska bli världens första fossilfria välfärdsland och därigenom också bidra till de åtaganden landet har genom FN:s Agenda 2030 för en miljömässigt, socialt och ekonomiskt hållbar utveckling.

Som motiv för ambitionen konstaterar regeringen i den klimatpolitiska handlingsplanen bland annat att:

Sverige är ett av de länder i världen som har förutsättningar att gå före och kan visa att en fossilfri värld är möjlig. Svenska företag ligger i framkant i att erbjuda innovativa lösningar. Detta ger Sverige en unik chans att påverka det globala klimatarbetet långt mer än bara genom att minska de svenska utsläppen. Sveriges möjlighet att minska utsläppen globalt är påverkan genom handling. De klimatpåverkande utsläppen känner inga landsgränser så det är viktigt att de lösningar som tas fram för att ställa om Sverige har med perspektivet att de också ska kunna exporteras för att bidra till omställning i andra länder. Den svenska klimatdiplomatin samlar dessa element och syftar till att öka den globala ambitionsnivån i omställningen. Sverige har också det största stödet i världen räknat per capita till FN:s gröna klimatfond. Sverige ska visa att det går att ställa om och bli ett fossilfritt land med bibehållen konkurrenskraft och välfärd. Klimatpolitiken ska inte utformas så att utsläppen bara flyttar någon annanstans på grund av att t.ex. industri eller andra verksamheter flyttar till länder med lägre miljökrav. Tvärtom kan Sverige bidra till minskade utsläpp även utanför Sverige genom att bidra till att klimatpolitiken kan skärpas inom EU och i andra länder, liksom genom att exportera klimatsmart energi och andra klimatsmarta lösningar.

3.4.3. Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan och generationsmålet

Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan är ett av de 16 nationella miljökvalitetsmål som Sveriges riksdag beslutat om. Riksdagen har definierat målet som att halten av växthusgaser i atmosfären ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig, dvs. Klimatkonventionens formulering. Under målet anges även att Sverige tillsammans med andra länder har ett ansvar för att det globala målet kan uppnås. Riksdagen har i enlighet med Sveriges anslutning till Parisavtalet preciserat målet som att den globala medeltemperaturökningen ska begränsas till långt under 2 grader Celsius över förindustriell nivå och att ansträngningar ska göras för att hålla ökningen under 1,5 grader Celsius över förindustriell nivå. Sverige ska verka internationellt för att det globala arbetet inriktas mot detta mål.17

Det finns även ett övergripande generationsmål som riksdagen definierat som att:

målet med miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.

Generationsmålet brukar åberopas som en grund för att det behövs ett vidare systemperspektiv som sträcker sig även utanför Sveriges gränser när utvecklingen mot de nationellt uppsatta klimatmålen utvärderas och möjliga effekter av en skärpt styrning analyseras.

3.4.4. Sveriges transportpolitiska mål

Transportpolitikens övergripande mål är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Utöver det övergripande målet finns ett funktionsmål (tillgänglighet) och ett hänsynsmål (säkerhet, miljö och hälsa) som är jämbördiga.18 Samtidigt som de är jämbördiga har regeringen förtydligat att för att det övergripande transportpolitiska målet ska kunna nås behöver funktionsmålet i hu-

17Prop. 2016/17:146. 18Prop. 2008/09:93 och prop. 2012/13:1 utg. omr. 22, bet. 2012/13:TU1, rskr. 2012/13:118.

vudsak utvecklas inom ramen för hänsynsmålet, inte minst för att nå klimatmålen.19

Regeringen har dessutom i den klimatpolitiska handlingsplanen (prop. (2019/20:65) infört principen att samhällsmålen för alla relevanta politikområden ska formuleras om vid behov i samband med nästa översyn, så att målen blir förenliga med klimatmålen.

I linje med denna princip har regeringen (prop. 2019/20:1) gjort förtydliganden om och tillägg till de transportpolitiska målen. Regeringen har beslutat att det av riksdagen beslutade etappmålet för inrikes transporter i miljömålssystemet även ska utgöra ett etappmål för det transportpolitiska hänsynsmålet.

Utöver de transportpolitiska målen har riksdagen beslutat om fem vägledande principer som också är utgångspunkter för regeringens åtgärder och val av styrmedel inom transportområdet.20

  • Kunderna ska ges stor valfrihet att bestämma hur de vill resa och hur en transport ska utföras.
  • Beslut om transportproduktion bör ske i decentraliserade former.
  • Samverkan inom och mellan olika trafikslag ska främjas.
  • Konkurrensen mellan olika trafikutövare och transportalternativ ska främjas.
  • Trafikens samhällsekonomiska kostnader ska vara en utgångspunkt när transportpolitiska styrmedel utformas.

3.4.5. Sveriges närings- och regionalpolitiska mål

Målet för näringspolitiken är att stärka den svenska konkurrenskraften och skapa förutsättningar för fler jobb. De näringspolitiska insatserna ska även bidra till att uppnå de globala målen för hållbar utveckling och Agenda 2030 samt målen i EU:s gemensamma strategi för tillväxt och sysselsättning, Europa 2020, som omfattar de tre prioriteringarna smart, hållbar och inkluderande tillväxt. En biobaserad och cirkulär ekonomi är en prioriterad fråga för regeringen för att öka resurseffektiviteten och minska miljö- och klimatpåverkan samtidigt som det gynnar näringslivsutveckling och nya jobb.

19Prop. 2020/21:151. 20Prop. 2005/06:160.

Målet för den regionala tillväxtpolitiken är utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft. Den regionala tillväxtpolitiken ska även bidra till att nå ett flertal av de relevanta nationella miljömålen och de globala målen för hållbar utveckling (Agenda 2030). Miljö-, jämställdhets- och integrationsperspektiven ska på ett tydligt sätt integreras i det regionala tillväxtarbetet och därmed bidra till en hållbar regional utveckling. Hela Sverige ska kunna stärka sin lokala och regionala konkurrenskraft och samtidigt nå målet om nettonollutsläpp av växthusgaser senast 2045.

Även detta samhällsmål kan alltså vid behov och i samband med att det ses över komma att kompletteras för att ytterligare integrera klimatmålen i det klimatpolitiska ramverket.

3.4.6. Sveriges energipolitiska mål

Det övergripande målet för energipolitiken är att den svenska energipolitiken ska bygga på samma tre grundpelare som energisamarbetet i EU.

Politiken syftar till att förena försörjningstrygghet, konkurrenskraft och ekologisk hållbarhet. Energipolitiken ska således skapa villkoren för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt hållbart samhälle.

Riksdagen har beslutat om dessa mål som en följd av energiöverenskommelsen21: – Målet år 2040 är 100 procent förnybar elproduktion. Detta är ett

mål, inte ett stoppdatum som förbjuder kärnkraft och innebär inte heller en stängning av kärnkraft med politiska beslut. – Sverige ska år 2030 ha 50 procent effektivare energianvändning

jämfört med 2005. Målet uttrycks i termer av tillförd energi i relation till bruttonationalprodukten (BNP).

21 Energiöverenskommelsen finns redovisad på regeringens hemsida. www.regeringen.se/49cc5b/contentassets/b88f0d28eb0e48e39eb4411de2aabe76/energiovere nskommelse-20160610.pdf.

3.4.7. Sveriges luftvårdsprogram i enlighet med takdirektivet

Det s.k. takdirektivet22 ställer krav på medlemsländerna att upprätta och genomföra nationella luftvårdsprogram för att minska de nationella utsläppen av vissa luftföroreningar i enlighet med fastställda utsläppstak.

Det svenska luftvårdsprogrammet innehåller kvantifierade mål för bl.a. NOx-utsläpp för transportsektorn och industrin. Trafikverket, Energimyndigheten och Transportstyrelsen ansvarar för att klimatåtgärder inom vägtransporter ska bidra, enligt kvantifieringar i LVP, till att vägtransportsektorns totala beting av NOx-utsläppsminskningar ska uppnås.

3.4.8. Styrning och styrmedel av särskild betydelse för utfasningen av fossila drivmedel

Regeringens klimathandlingsplan

Regeringens klimathandlingsplan från 2019, Prop. 2019/20:65, redovisar hur den befintliga styrningen och styrmedlen ser ut mot de nationella målen i klimatramverket, inklusive målet om att utsläppen från inrikes transporter (exkl. inrikes luftfart) ska minska med minst 70 procent till 2030. Av handlingsplanen framgår vilka ytterligare steg regeringen avser vidta under mandatperioden för att föra styrningen och styrmedlen framåt på olika områden. Bakom handlingsplanen står också regeringens två samarbetspartier från Januariavtalet.

Transporteffektivisering och elektrifiering minskar behovet av biodrivmedel

I klimathandlingsplanen konstaterar regeringen bl.a. följande

Graden av elektrifiering, energieffektivisering, andelen hållbara förnybara drivmedel och trafikarbetets utveckling är de faktorer som har störst betydelse för hur utsläppen av växthusgaser från transportsektorn utvecklas till 2030 och 2045. Osäkerheter, som exempelvis den framtida användningen av elfordon, tillgången till och priset på hållbara förny-

22 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/2284 av den 14 december 2016 om minskning av nationella utsläpp av vissa luftföroreningar, om ändring av direktiv 2003/35/EG och om upphävande av direktiv 2001/81/EG.

bara drivmedel, och trafikarbetets utveckling påverkar hur stor del av utsläppsminskningarna som kommer att ske inom respektive åtgärdsområde. Det är därför inte möjligt att på förhand definiera exakt hur stora utsläppsminskningar som kan realiseras genom elektrifiering, hållbara förnybara drivmedel eller förändrat trafikarbete. Regeringen kommer att följa utvecklingen löpande och vid behov kalibrera befintliga styrmedel och överväga nya åtgärder i syfte att nå klimatmålen till 2030 och 2045. Regeringen bedömer att kraftfulla åtgärder behövs inom alla dessa områden för att nå klimatmålen. Reduktionsplikten för bensin och diesel ska vara utformad så att den bidrar till att nå det nationella målet om minskade växthusgasutsläpp från inrikes transporter med 70 procent år 2030. Klimatbonusar och avgifter på personbilar förstärks och förenklas. Biodrivmedel har goda förutsättningar att bidra till substantiella utsläppsminskningar från vägtrafiken genom att användas för inblandning i drivmedel. Det gäller framför allt genom s.k. ”drop-in-bränslen” i den befintliga fordonsparken, men även genom användning av rena eller höginblandade biodrivmedel. Förutsättningarna för att i större omfattning minska utsläppen genom elektrifiering är goda först på några års sikt på grund av att det tar lång tid att byta ut den befintliga fordonsparken till eldrivna fordon. Detsamma gäller för effekter av större samhällsplaneringsprocesser där det tar längre tid innan effekterna syns i form av minskade utsläpp. Eftersom tillgången på biodrivmedel på grund av ökad global efterfrågan kan bli begränsad bedömer regeringen att det är av stor vikt att takten i elektrifieringen av transportsystemet ökar, parallellt med en väsentligt ökad transporteffektivitet i samhället. Det finns en tydlig växelverkan mellan trafikarbetets utveckling, graden av elektrifiering och behovet av biodrivmedel. En snabbare elektrifiering av vägtransporterna kan i närtid frigöra produktionskapacitet för produktion av biodrivmedel som t.ex. kan användas i flyget och sjöfarten, där genomslaget för eldrift bedöms ligga längre fram i tiden. En långsammare elektrifiering av vägtransporterna kommer däremot innebära att större mängder biomassa tas i anspråk, vilket kan innebära att utsläppen från sjöfart och flyg inte kan minska i önskad takt på grund av begränsad tillgång till biodrivmedel. Ökad transporteffektivitet har positiv inverkan på både elanvändningen och användningen av biodrivmedel och bör därför ges hög prioritet i omställningen till fossilfria transporter.

Centrala styrmedel och initiativ

I tabellen nedan görs en övergripande summering av några centrala styrmedel och initiativ enligt klimathandlingsplanen av betydelse för utfasningen av användningen av fossila drivmedel i Sverige. Tabellen är uppdelad på samma huvudområden som den tidigare sammanställningen över styrning och styrmedel på EU-nivå.

Tabell 3.2 Centrala nationella styrmedel

Område Huvudsakligt styrmedel Förslag-inriktning Tidshorisont

Övergripande Drivmedelsskatter Vägskatt/km-skatt/ny miljöstyrande avgift för tunga vägfordon

Utredning om miljöstyrande avgift pågår, i övrigt hänvisas till pågående RK- arbete med skatteväxling

Utredningen redovisas hösten 2021

Fordon Bonus, inklusive förmånsregler, premier

Förändringar i delvis skärpande riktning införda för lätta fordon årsskiftet 20/21/våren 2021 – förslag till klimatpremier tunga fordon, arbetsmaskiner

2021 till 2030

Malus Skärpt malus införd våren 2021

Drivmedel-bio Reduktionsplikt Nivåer till 2030 föreslagna av regeringen våren 2021 tillsammans med en kontrollstation 2022

2021 till 2030

Reduktionsplikt för flyget Nivåer till 2030 beslutade våren 2021.

2021till 2030

Skattenedsättning för höginblandade biodrivmedel

EU-beslut meddelades under 2020

2021 (alla utom biogas)/ 2030 (biogas)

Ytterligare styrmedel för att främja fullskaleanläggningar, ny biodrivmedelsteknik

Uppdrag till Energimyndigheten

Klar hösten 2021

Område Huvudsakligt styrmedel Förslag-inriktning Tidshorisont

Förnybara drivmedel-el

Elektrifieringsstrategi, elektrifieringskommission, bidrag till laddinfrastruktur

Pågående, långsiktig tidshorisont

Systemuppbyggnad, infrastruktur, möjliggörande

Samhällsplanering, infrastrukturplanering, bidrag till hållbara städer

En rad insatsområden för en utveckling mot ökad transporteffektivitet omnämns i klimathandlingsplanen

2030

Källa: Urval från klimathandlingsplanen 2019/20:65 och budgetpropositionen Prop. 2020/21:1.

4. Internationell utblick

Utredningens bedömningar:

  • Utblicken ger ett axplock ur några olika länders arbete i klimatomställningen, bl.a. skärpta klimatlagar i ett antal europeiska länder samt Tysklands och Finlands utveckling mot nationella utsläppshandelssystem. De är tydliga exempel på att Sverige ställer om i en värld som också ställer om.
  • När det gäller personbilsflottan, som utgör tyngdpunkten i utblicken, framgår att ett flertal länder eller delstater har aviserat planer på att fasa ut eller till och med förbjuda nya bensin- och dieseldrivna bilar inom sina territorier. Årtalen för planerna skiljer sig åt, men ligger i tidsspannet 2025–2050 och i de flesta fall runt 2035. Samtidigt pågår i samtliga dessa länder ett arbete med att genom ekonomiska styrmedel och andra incitament påskynda omställningen av personbilsflottan. Till de vanligast förekommande incitamenten hör inköpssubventioner, skattelättnader och nedsatta förmånsvärden.
  • Även bilbranschen präglas av en snabb omställning och allt tydligare elektrifieringsplaner. Flera stora bilföretag har nyligen kommunicerat mål eller planer på att sluta tillverka bilar med förbränningsmotor och enbart tillverka bilar med eldrift vid olika årtal under tidsperioden 2030–2035.

4.1. Inledning

I utredningens uppdrag om förutsättningarna för ett nationellt förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar ingår att kartlägga hur andra europeiska medlemsstater med politiska ambitioner att ställa om personbilsflottan arbetar för att uppnå detta. Detta kapitel är främst en sådan kartläggning och tyngdpunkten läggs därmed vid olika länders planer och incitament gällande personbilsflottan. Även i utredningens bredare uppdrag avseende utfasning av fossila drivmedel har det varit relevant att inhämta inspiration från andra europeiska länder och undersöka hur dessa länder arbetar med frågorna. Kapitlet innehåller därför för de valda länderna även axplock av planer, mål, incitament eller regleringar i landet som utredningen bedömt intressanta ur det större uppdragets perspektiv.

De europeiska länder som valts ut är i huvudsak grannländerna, länder med egen fordonsindustri samt länder med konkreta mål och ambitioner på området. Utredningen har i relevanta delar och i den omfattning som kunnat ske inom ramen för uppdraget även inhämtat underlag från länder och regioner utanför Europa. Detta har främst gällt exempel på lagstiftning gällande nybilsförsäljning där bl.a. delstaterna Kalifornien i USA och Quebec i Kanada samt Kina utgör intressanta exempel.

Kapitlet inleds med några sammanfattande observationer från kartläggningen av olika länders planer för och arbete med att ställa om personbilsflottan. Den senaste tiden har vid sidan av de politiska aktörerna även bilbranschen trätt fram som pådrivande faktor genom färdplaner mot full elektrifiering. Kapitlet innehåller därför även en utblick mot bilbranschen och ett urval av de större bilföretagens aviserade färdplaner mot nollutsläpp.

4.2. Sammanfattande observationer – elektrifiering av personbilsflottan

De senaste åren har ett flertal länder och delstater aviserat planer på att förbjuda eller fasa ut nya bensin- och dieseldrivna bilar inom sina territorier. Till dessa hör bl.a. Storbritannien, Frankrike, Nederländerna, Irland, Spanien, Norge, Danmark, Slovenien, Island, Kina och Kalifornien. Årtalen för planerna skiljer sig åt, men ligger i tids-

spannet 2025–2050 och i de flesta fall runt 2035 (se exempel i tidsaxeln nedan).

Figur 4.1 Länders planer för utfasning av bensin-och dieseldrivna bilar i nybilsförsäljningen (urval)

I många fall har planerna kodifierats genom målsättningar i nationella klimatlagar, klimatplaner eller liknande ramverk.1 Ännu finns dock, såvitt utredningen kunnat finna, inget konkret exempel på en tvingande reglering i form av ett regelrätt förbud (mot fossildrivna bilar) eller hundraprocentigt infasningskrav (på utsläppsfria fordon) i något land.

Mindre strikta infasningskrav finns däremot på flera håll, bl.a. i Kalifornien och i Kina. Infasningskraven utgörs i dessa fall av kreditsystem som successivt skärps, där biltillverkare är skyldiga att erhålla en viss mängd krediter och där krediter kan uppnås genom utsläppsfria fordon och (i mindre mängd) vissa utsläppssnåla fordon.

Parallellt med ovanstående planer och regleringar pågår i samtliga de undersökta länderna ett arbete med att genom ekonomiska styrmedel och andra incitament påskynda omställningen av personbilsflottan. Till de vanligast förekommande incitamenten hör inköpssubventioner, skattelättnader och nedsatta förmånsvärden.

En ytterligare tydlig utveckling är ett stigande antal miljözoner i europeiska städer och gradvis skärpta utsläppskrav inom dessa. Städer kan på så sätt ställa högre krav lokalt än beslutade nationella krav och på så sätt driva på även den nationella utvecklingen. Som exempel kan nämnas staden Rom, som ligger långt före landets nationella ambitioner genom sin plan för nollutsläppszon i hela staden till 2030.

1 T.ex. Frankrikes klimatlag, Danmarks och Irlands respektive klimatplaner, Norges transportplan.

2050

2030

2040

2025

2030/35

2045

Norge

Nederländerna Irland

Storbritannien (2035 avser vissa hybrider)

Spanien Frankrike

En sammanställning av elektrifieringstakt och status per januari 2021 (för försäljningsåret 2020) visar att Norge hade den största andelen laddbara bilar i nybilsförsäljningen med 75 procent, varav 50 procent batterielektriska bilar (elbilar) och 25 procent laddhybrider. Inom EU fanns de största andelarna nya laddbara bilar i Sverige (32 procent), Nederländerna (25 procent) och Finland (18 procent). Den närmare fördelningen skilde sig dock stort mellan Sverige och Nederländerna – medan 70 procent av de nya laddbara bilarna i Sverige var laddhybrider, uppgick elbilarna i Nederländerna till 82 procent. De största europeiska marknaderna, nämligen Tyskland, Frankrike och Storbritannien, hade motsvarande andelar laddbara bilar i nybilsförsäljningen om drygt 13 procent, 11 procent, respektive 11 procent.2 Det är värt att notera att försäljningen av laddbara bilar nu börjat växa i omfattning även i dessa länder, som förutom att de är stora även utmärks av att de är hemvist för fordonsindustri.

4.3. Utblick mot fordonsindustrin

Fordonsindustrin har de senaste åren genomgått stora förändringar och präglas av en utveckling mot allt tydligare elektrifieringsplaner. Utvecklingen tycks bara på några månader under 2021 ha accelererat ytterligare, med ambitionshöjningar bland flera av de stora biltillverkarna.

För att nämna några exempel meddelade Ford i februari 2021 att bolaget avser att sälja endast batterielektriska elbilar i Europa år 2030. Vid samma tidpunkt aviserade Jaguar Land Rover målet att Jaguar ska bli ett ”helektriskt lyxmärke” till 2025 och att samtliga nya Land Rovers ska vara elbilar fem år senare. Volvo Cars har sedan tidigare som mål att 50 procent av företagets globala nybilsförsäljning av personbilar 2025 ska utgöras av elbilar och resterande 50 procent av laddhybrider. I mars 2021 aviserade bolaget att målet nu är att endast sälja helt elektriska personbilar senast 2030. Även Bentley har kommunicerat att all produktion 2030 ska avse batterielektriska bilar.

Volkswagen har nyligen meddelat att man har som mål att sluta sälja bilar med enbart förbränningsmotor 2026 och att batterielektriska bilar beräknas stå för minst 70 procent av bolagets nybils-

2 Transport & Environment (2021a).

försäljning i Europa 2030. Den sista bilen med enbart förbränningsmotor ska säljas 2026, medan laddhybridmodeller beräknas säljas något längre. Enligt Volkswagen-ägda Audi arbetar bolaget med en plan för att fasa ut produktionen av bilar med förbränningsmotor till 2035. General Motors har kommunicerat att bolaget ska upphöra med att sälja bilar med förbränningsmotor 2035.

Till bolagen med en något senare tidsplan hör Mercedes-Benz, som meddelat avsikten att 50 procent av de sålda bilarna ska vara laddbara 2030. Redan 2025 ska dock, enligt samma plan, 25 procent av de sålda bilarna vara batterielektriska.

Utöver mål och tidsplaner för omställningen ger även investeringsvolymer och antalet nya elbilsmodeller en indikation om bilbranschens omställningstakt. Många tillverkare har på kort tid ökat redan stora planerade investeringar och tidigarelagt strategiska modellreleaser. Under 2020 ökade antalet elbilsmodeller med 40 procent.3

4.4. Norge

4.4.1. Klimatstrategi i samarbete med EU

Norge har höjt ambitionsgraden i samstämmighet med EU:s gröna giv (se kapitel 3) och har som mål att sänka utsläppen av växthusgaser till 2030 med 50–55 procent jämfört med 1990. Norges ambition är att genomföra utsläppsminskningarna i samarbete med EU och har sedan tidigare, tillsammans med Island, avtalat om att samarbeta om att nå EU:s mål.

Utsläppen från transportsektorn och från arbetsmaskiner utgör en betydande del av de totala utsläppen i Norge, på liknande sätt som i Sverige. För att bidra till målet 2030 har även särskilda mål för transportsektorn formulerats. I det senaste politiska ställningstagandet på området, den sk. Granavolden plattformen, satte den norska regeringen ambitionen att utsläppen från transportsektorn ska minska med 50 procent till 2030 jämfört med 2005 (exklusive internationellt flyg och sjöfart). Norge har även infört sk. byavtaler som har som mål att ge incitament till att städernas fortsatta tillväxt i persontrafikarbete ska ske genom ökningar kollektivtrafik, cykling och gång. För att ge incitament till klimatomställningen finns ett

3 IEA (2021a).

statligt program, Enova, med en årlig budget på 2,5 miljarder norska kronor. En stor del av bidragen från programmet går till omställning av sjöfartssektorn i Norge.4

4.4.2. Största andelen elbilar i världen och endast ”nullutslippskjøretøy” från 2025

Stortinget antog redan 2017 målet är att lätta fordon (personbilar och lätta lastbilar) som säljs från 2025 ska vara ”nullutslippskjøretøy” (bilar som inte släpper ut några växthusgaser vid körning, med dagens teknik el- eller vätgasbilar). Målet redovisas i landets transportplan5 och upprepas i den nationella klimatplanen för 2021–2030, som presenterades i januari 2021.6 I den senare planen finns också målet att samtliga offentligt upphandlade personbilar ska vara utsläppsfria från 2022.

Enligt Samferdselsdepartementet diskuteras inte att införa några förbud mot fordon med förbränningsmotor. Huvudlinjen uppges i stället vara att nå målen genom att behålla och utvidga de olika skatteförmåner och andra särregler som redan gäller för elbilar.7Dessa är i dagsläget bl.a. undantag från moms och registreringsskatt (vilken finns även vid andrahandsköp) och kraftigt sänkta försäkringspremier. Även förmånsbeskattningen gynnar elbilar. Förmånsvärdet räknas som huvudregel till 30 procent av nybilspriset upp till drygt 300 000 NOK och 20 procent därutöver. För nya elbilar reduceras nybilspriset med 40 procent. Fordonsskatter är för övriga fordon vikts- och utsläppsdifferentierade. Till ytterligare incitament hör tillgång till bussfil samt undantag från eller nedsatt pris på vägavgifter, parkering och färjetrafik. Särskilda krav ställs dessutom i offentliga upphandlingar av fordon.

4 Nordic Council of Ministers (2019) s. 163. 5 Nasjonal transportplan 2018–2029, Meld. St. 33 (regjeringen.no). Regeringen uppger att grunden för målsiffrorna är ”förbättringar av teknisk mognad i fordonssegmenten, så att fordon med nollutsläpp blir konkurrenskraftiga med konventionella lösningar”. Definitionen av nollutsläpp redovisas i avsnitt 11.2.6, s. 225. 6 Klimaplan for 2021–2030, Meld. St. 13 (2020–2021) (regjeringen.no). Regeringen skriver dock i planen också att man genom styrmedel vill nå ”målet om at nybilsalet i 2025 nesten

utelukkande består av nullutsleppsbilar” (vår kursivering), vilket öppnar upp för viss

flexibilitet. Planen innehåller även nollutsläppsmål för nya lastbilar (50 procent 2025) bussar och färjor. 7 UNFCC, Norway Biennial report (BR), BR 4, April 2020 s. 41: ”Continued strong incentives to choose EV will in the short run drive the increase, in the longer run technical improvements is assumed to make such cars competitive with fossil cars.”

Flera av de norska städerna är drivande med egna initiativ och handlingsplaner. Staden Oslo har t.ex. en egen klimatplan, där ett av målen är att vara den första staden med helt utsläppsfria transporter till år 2030. Detta ska åstadkommas bl.a. genom lågutsläppszoner (miljözoner). Nyligen infördes även utsläppsdifferentierade vägavgifter och parkeringsavgifter i staden.8 Även staden Bergen har deklarerat att dess lätta transporter, tunga fordon och byggarbetsplatser ska vara fossilfria 2025.9

Norge har i dagsläget den största andelen elbilar i världen i förhållande till den nationella fordonsflottan. Landet har även den största andelen laddbara bilar i nybilsförsäljningen; 2020 var andelen 75 procent, varav 50 procent elbilar och 25 procent laddhybrider.

4.5. Finland

4.5.1. Ett av världens mest ambitiösa klimatmål och arbete med ett nationellt handelssystem inom vägtransporter

Landet kommunicerade nyligen ett av världens mest ambitiösa klimatmål om klimatneutralitet redan 2035 och nettonegativa utsläpp kort därefter.10

Den finska klimatlagen från den 1 juni 2015 utgör en grund i landets klimatstrategi. Avsikten är nu att revidera lagen utifrån de skärpta målen samt se över landets klimat- och energiplan.11 Till lagen ska bl.a. etappmål för 2030 fogas. I klimatlagen ska också tas in ett mål om att stärka kolsänkorna, som avlägsnar koldioxid från atmosfären.

Den finländska klimatstrategin innehåller sedan tidigare ett särskilt mål för transporter som innebär att utsläppen från sektorn ska minska med minst 50 procent till 2030 jämfört med 2005 och nå noll senast 2045. Planen för att nå de uppsatta målen och i förlängningen

8 City of Oslo, Climate budget 2018, 17 December 2017(klimaoslo.no). Se också ”Plattform for byrådssamarbeid mellom Arbeiderpartiet, Miljøpartiet De Grønne og Sosialistisk Venstreparti i Oslo 2019–2023” (2018) (oslo.kommune.no). 9 Bergen Kommune, Handlings- og økonomiplan 2019–2022, Budsjett 2019 (bergen.kommune.no). 10 Finland definierar dock växthusgasneutralitet som att landets upptag av koldioxid genom landet s.k. kolsänka är lika stort som landets utsläpp av växthusgaser. Det svenska nettonollmålet är därför striktare, eftersom det inte tillåter att landets kolsänka räknas av mot de återstående utsläppen av växthusgaser. 11 Finlands integrerade nationella energi- och klimatplan 2019 till EU (NECP).

fossilfria transporter har utformats i en särskilt tillsatt arbetsgrupp, vars slutrapport är under färdigställande under våren 2021.

4.5.2. Mål om 100 procent laddbara bilar i nybilsförsäljningen 2030

I utkastet till plan för fossilfria transporter nämns som mål att nybilsförsäljningen av laddbara bilar ska öka från nuvarande 20 procent till 100 procent senast 2030.

Till befintliga ekonomiska incitament hör koldioxid-differentierade registrerings- och fordonsskatter, bonus vid köp av elbil (vid listat inköpspris om högst 50 000 euro), återkommande skrotningspremier och stöd för omvandling av äldre bilar till gas- eller etanoldrift samt sänkt förmånsvärde för elbilar.12 Det finns vidare ett frivilligt klimatavtal mellan staten och bilbranschen, som enskilda bilaffärer och leasingföretag kan ansluta sig och som gäller till utgången av 2025. I avtalet uppges som mål bl.a. att minska de genomsnittliga koldioxidutsläppen från förstagångsregistrerade personbilar med minst fyra procent per år, att öka andelen nyregistrerade bilar som drivs med förnybara drivmedel till minst 25 procent före utgången av 2025 samt att sänka genomsnittsåldern för bilparken och för skrotade personbilar med 1,5 procent per år.13

4.6. Danmark

4.6.1. Omfattande höjning av de danska klimatmålen

Det danska folketinget antog i slutet av 2019 en ny klimatlag. Lagen innehåller bindande etappmål som med fem års mellanrum skärps för att landet ska nå klimatneutralitet 2050. En första åtgärdsplan för de nya skärpta etappmålen har behandlats i folketinget under 2020 och innehåller bland annat en satsning på tillverkning av vätgas från förnybar el och byggande av s.k. energiöar.14

12 NECP Finland 2019 s. 85. För en redogörelse av de finska fordonsskattereglerna (per november 2019) se också PwC (2019). 13 Miljöförvaltningens gemensamma webbtjänst, Klimatavtal mellan bilbranschen i Finland

och staten undertecknat, pressmeddelande 22 november 2018 (ymparisto.fi).

14 Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet (kefm.dk).

Etappmålet omfattar samtliga nationella utsläpp. Det nya etappmålet till 2030 innebär att växthusgasutsläppen i landet ska minska med 70 procent jämfört med 1990. Klimatlagen innebär att Danmarks mål även omfattar utsläpp som ingår i EU:s utsläppshandelssystem.

För att nå målet om 70 procent utsläppsminskning till 2030 har den danska regeringen ingått breda sektorsvisa politiska avtal med ett antal oppositionspartier. Åtgärderna i transportsektorn har fokus på personbilar, se nästa avsnitt, men omfattar även ett antal styrmedel med effekt på andra fordonsslag, bl.a. kilometerskatt på tunga fordon och reduktionsplikt för hållbara förnybara drivmedel med särskilt låga livscykelutsläpp.15

4.6.2. Initiativ på EU-nivå och mål om utfasning av fossildrivna bilar i nybilsförsäljningen till 2030

I 2018 års klimatplan satte den danska regeringen som mål att bensin- och dieseldrivna bilar inte ska säljas i landet efter 2030.16 Målet upprepas i det breda politiska avtalet om grön omställning av vägtransporter som ingicks i december 2020.17 Dessutom stadgas ett mål om en miljon ”gröna bilar” (noll- och lågutsläppsbilar) samma år.18

I avtalet konstateras att ett nationellt förbud mot registrering och försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar inte bedöms förenligt med gällande EU-rätt. Ståndpunkten har en viss historik, genom att frågan om nationellt förbud lyftes redan 2018 av en kommitté i det danska parlamentet i ett brev till EU-kommissionen. Kommissionär Elzbieta Bienkowskas svar innebar att ett sådant förbud bedömdes vara oförenligt med gällande EU-rätt.19 Samma bedömning gjordes senare av den danska s.k. kommissionen för en grön omställning av personbilar, vars rapport utgjorde underlag inför förhandlingarna om det politiska avtalet.20

15 Finansministeriet, Faktaark Grøn omstilling af vejtransporten, 4 december 2020 (fm.dk). 16 Klima- och luftudspil 2018, Sammen om en gronnere fremtid, oktober 2018 (efkm.dk). 17 Aftale mellem regeringen, Radikale Venstre,Socialistisk Folkeparti og Enhedslisten om: Grøn omstilling af vejtransporten, 4 december 2020 (skm.dk). 18 Utsläppsfria och utsläppssnåla bilar motsvarar EU:s definition, dvs. noll respektive upp till 50 gram koldioxid per km. 19 Kommissionärens svar beskrivs närmare i kapitel 15, avsnitt 15.6.9. 20 Kommission for grøn omstilling af personbiler i Danmark, tillsatt genom kommissorium i februari 2019 (fm.dk).

De politiska avtalsparterna är därför överens om att i stället arbeta för skärpta koldioxidkrav på EU-nivå samt en EU-omfattande utfasning av nya bensin- och dieseldrivna bilar med ett slutår för försäljning av dessa på den europeiska marknaden. Därtill är planen att verka för större möjligheter för ambitiösa länder att gå före med eventuella förbud. Danmark var i enlighet med denna linje ett av de nio länder som i mars 2021 tecknade ett gemensamt upprop till EU-kommissionen om att föreslå ett EU-omfattande utfasningsår för försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar samt tillåta enskilda länder att föregå utfasningsåret nationellt.21

Den politiska överenskommelsen innehåller utöver mål också avtal beträffande fortsatta styrmedel på området, bl.a. en omställning till koldioxiddifferentierande registreringsavgifter, fortsatt nedsatta registreringsavgifter för noll- och lågutsläppsbilar fram till 2035 (med gradvisa höjningar), höjda löpande avgifter för bensin- och dieselbilar samt fortsatt lägre elavgifter för laddning av laddbara bilar.

4.7. Tyskland

4.7.1. Tyskland är på väg att skärpa landets klimatmål och genomföra en ”Autowende”

Den tyska regeringen har inrättat ett särskilt klimatkabinett under förbundskanslern i syfte att genomföra landets klimatlag, med klimatmål till 2030 och 2050. Ambitionen i landets klimatlag genomgår samtidigt en skärpning. I maj 2021 enades den tyska regeringen om att flytta fram årtalet för det långsiktiga målet till 2045 samtidigt som målet till 2030 skärps.22

Klimatlagen omfattar inhemska åtgärder och styrmedel, och lagen inkluderar även tidsatta mål för olika sektorer i ekonomin. Även verksamheter som ingår i EU:s utsläppshandel omfattas av nationella sektorsvisa mål. Det långsiktiga målet innebär att utsläppen av växthusgaser ska minska med 95 procent jämfört med

21 The Netherlands at International Organisations, Non-paper – Transition to zero-emission light-duty vehicles, 10-03-2021 (permanentrepresentations.nl). 22 Clean Energy Wire, Cabinet decides climate law reform, tougher sector budgets included, 12 May 2021 (cleanenergywire.org).

1990 samtidigt som landet ska nå nettonollutsläpp genom att även koldioxidupptagen förstärks.23

Tyskland är det land som bedömts ha det största avståndet, både i absoluta och relativa tal, mellan den bedömda utsläppsutvecklingen med dagens styrmedel enligt landets senaste referensscenario och det mål på minus 38 procent 2030 som landet tilldelats enligt hittillsvarande ansvarsfördelning av klimatmål för utsläppen utanför EU:s utsläppshandelssystem (ESR).24 Tysklands beslutade ESR-mål överensstämmer även väl med landets hittillsvarande nationella mål till 2030. När EU nu skärper även klimatmålet till 2030 kommer även Tyskland behöva gå upp ytterligare i ambitionsnivå.

Den tyska klimatlagstiftningen omfattar alltså även sektormål och särskilda strategier och styrmedel för respektive sektor. Många bedömare pekar på att utvecklingen i transportsektorn är särskilt betydelsefull för möjligheterna till måluppfyllelse 2030, inte bara för Tyskland utan även för utvecklingen i övriga EU.25

Utsläppen har visat en stigande ökningstrend i denna sektor fram till och med 2019, men sjönk under 2020 till följd av Corona-pandemin.26

Tyskland har därför infört ett nytt styrmedel som med viss flexibilitet sätter tak på användningen av fossila bränslen och drivmedel i transportsektorn och i bostäder och lokaler (se närmare beskrivning i kapitel 7). Lagstiftningen har börjat tillämpas under 2021.27 Systemet kan även alternativt komma att länkas med EU:s utsläppshandelssystem. I sin nuvarande konstruktion är det i stället länkat till de flexibiliteter som finns inom ESR.

Ambitionen är att priserna i systemet på sikt ska motsvara de priser som samtidigt kan komma att gälla i utsläppshandelssystemet i EU (EU ETS). Bakom förslaget ligger också tankar om att styrmedlet skulle kunna tillämpas gemensamt inom EU eller i ett antal EU-länder tillsammans. Parallellt med det nya handelssystemet

23 Clean Energy Wire, Factsheet, Germany's Climate Action Law, 12 May 2021(cleanenergywire.org). 24 Federal Ministry for the Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety, Climate Action Plan 2050 – Germany's long-term low greenhouse gas emission development strategy (bmu.de). 25 Clean Energy Wire, Factsheet, Germany's Climate Action Law, 12 May 2021 (cleanenergywire.org). 26 EEA (2020). 27 Clean Energy Wire, Factsheet, Germanys carbon pricing system for transport and buildings, 18 December 2020 (cleanenergywire.org).

kommer även andra styrmedel införas och förstärkas för att underlätta omställningen i transportsektorn och i bostäder och lokaler.

Den tyska reduktionsplikten för drivmedel i transportsektorn ska bland annat revideras och delvis skärpas till 2030. Med det reviderade systemet genomför Tyskland EU:s reviderade förnybartdirektiv (REDII) i nationell lagstiftning, se kapitel 8.

Utöver reduktionsplikten kompletteras det ovan beskrivna handelssystemet även av bidrag, bl.a. till nollutsläpps- och lågutsläppsfordon, till energieffektivisering i bostäder och företag och byte av uppvärmnings- och kylsystem, bl.a. till värmepumpar.28

4.7.2. Starka initiativ från städerna och EU-mål om nollutsläpp i nya bilar 2030

2016 antog det tyska förbundsrådet (Bundesrat) en resolution där EU-kommissionen uppmanades att utvärdera medlemsstaternas befintliga skatte- och avgiftsregleringar för att främja utsläppsfri rörlighet. Målet skulle enligt resolutionen vara att endast utsläppsfria nya bilar skulle tillåtas i hela unionen senast 2030.29 Resolutionen skapade stora rubriker om att Tyskland avsåg att förbjuda förbränningsmotorn30, men något nationellt förbud har inte diskuterats i vidare omfattning. Tysklands gröna parti har dock förespråkat ett nationellt förbud senast 2030.31

Rubriker har även förekommit om att tyska städer infört ”dieselförbud”. Vad som avses är den tyska regleringen av miljözoner (umweltszonen). Det finns ett nationellt enhetligt system för miljözoner, där den striktaste (gröna) nivån i princip innebär att dieseldrivna bilar måste uppfylla minst Euroklass 4 (eller Euro 3 med partikelfilter) för att få köra i zonen. Ett 70-tal städer har infört sådana zoner. Många städer har dock drivit på för att ytterligare skärpa reglerna och i avvaktan på nationell samordning har flera städer infört s.k. ”dieselförbud”, vilka dock inte förbjuder samtliga diesel-

28 Ibid. 29 Der Spiegel, Ab 2030 - Bundesländer wollen Benzin- und Dieselautos verbieten, 8 oktober 2016 (spiegel.de). 30 Se t.ex. Expressen, Tyskland ska förbjuda bensinbilar inom 14 år, 14 oktober 2016 (expressen.se). 31 Autozeitung, Deutsche wollen Verbrenner laut Umfrage behalten, 26 mars 2021 (autozeitung.de).

bilar utan enbart sådana som inte når upp till minst Euro 6 i utsläppsklass.32

Det huvudsakliga styrmedlet för omställningen av fordonsflottan är bonus (umweltbonus) som ges vid köp av elbil eller lågutsläppsbil (som släpper ut max 50 gram koldioxid per km) med visst listat maxpris. Betalningsansvaret delas mellan staten och bilindustrin. Bonusnivåerna har i flera omgångar höjts kraftigt de senaste åren, och bonus ges numera också vid köp av begagnade elbilar. Lokala myndigheter har också getts mandat att ge särskilda förmåner för elbilar och vissa hybrider, såsom fri parkering och tillgång till bussfil. På skattesidan finns bl.a. sänkt förmånsskatt för företagsbilar som har elmotor med viss lägsta räckvidd eller släpper ut max 50 gram koldioxid per km.33 Tyskland har därtill numera differentiering av fordonsskatten baserat på bl.a. koldioxidutsläppsnivåer, men skatten är överlag jämförelsevis låg. ICCT gjorde i februari 2018 en jämförelse med Nederländerna och konstaterade att länderna fram till för cirka tio år sedan hade liknande fordonsflottor, men att utvecklingen sedan dess har skilt sig åt, vilket till stor del anses bero på just de olika strategierna/nivåerna i fordonsbeskattningen.34

En del av skillnaden när det gäller utvecklingen i Tyskland och i andra medlemsländer går att finna i fordonsindustrins omfattning.

4.8. Frankrike

4.8.1. Även i Frankrike pågår skärpningar av landets klimatstrategi

I slutet av juni 2019 beslutade det franska parlamentet om att Frankrike ska nå klimatneutralitet 2050. Målet skrevs in i den franska klimatlagen samtidigt som det nationella klimatmålet till 2030 höjdes från minus 30 till minus 40 procent jämfört med 1990. Utsläppsminskningarna ska genomföras genom successivt skärpta femåriga utsläppsbudgetar, regleringen liknar den som finns under den brittiska klimatlagen, se nedan.

32 Umwelt Bundesamt, Low-emission zones in Germany, 1 Februar 2016 (umweltbundesamt.de) och www.germanemissionssticker.com. 33 PwC (2019) s. 154. 34 ICCT (2018).

Beslutet om 2050-målet omfattar även ett antal styrmedelsskärpningar. I Frankrike har liksom i Storbritannien förslaget till skärpning av klimatstrategin tagits fram av ett oberoende klimatråd (le Haut Conseil pour le Climate). Målet omfattar landets territoriella utsläpp; utsläpp från internationella transporter (flyg och sjöfart) ingår däremot inte.

4.8.2. En av de renaste nybilsflottorna i Europa och lagfäst mål om försäljningsstopp av fossildrivna bilar 2040

I Frankrike antogs i slutet av år 2019 ett omfattande lagpaket inom transportområdet.35 Reglerna innehåller bl.a. målet att Frankrike senast år 2050 ska uppnå ”fullständig avkarbonisering av landtransportsektorn”.36 För att nå detta mål uppställs i lagen två delmål, nämligen 1. En gradvis ökning av andelen bilar med låga och mycket låga utsläppsnivåer i försäljningen av nya personbilar och lätta nyttofordon med uppfyllande av målen för 2030 i förordningen (2019/631) om nya bilars koldioxidutsläpp samt 2. ”Ett slut på försäljning av personbilar och lätta nyttofordon med fossila drivmedel år 2040”.37

Lagen innehåller inte några närmare bestämmelser om hur försäljningen av fossildrivna fordon slutgiltigt ska fasas ut.

Frankrike anses ha en av de renaste nybilsflottorna i Europa: 2018 och 2019 uppgick utsläppen från en fransk personbil till i snitt 111 gram koldioxid per km (baserat på NEDC), att jämföra med snittet i EU på 120 gram koldioxid per km och Tysklands snitt på 128 gram koldioxid per km samma år.38

Till gällande styrmedel hör bonus-malus. Reglerna om bonus har reviderats gradvis och bonus ges numera endast vid köp av bil som släpper ut mindre än 20 gram koldioxid per km, dvs. i praktiken enbart rena elbilar och bränslecellsbilar. Bonusen kan förenas med en skrotningspremie. Malus gäller vid köp av såväl nya som begagnade fordon och lägsta nivån för malus var 2019 117 gram koldioxid per km. Bland Frankrikes återhämtningsåtgärder till följd av Corona-

35 Projet de loi d’orientation des mobilités, texte adopté n° 331, 17 septembre 2019 (assembleenationale.fr). 36 Artikel 26 AA. 37 Artikel 26 AA II. 38 ICCT, Actions speak louder than words: the French commitment to electric vehicles, 16 January 2020 (theicct.org).

pandemin märks justeringar av differenserna i bonus-malus–systemet så att fordon med eldrift ges ytterligare incitament.

Till ytterligare skattemässiga styrmedel hör undantag från registreringsskatt för elbilar och laddhybrider i flertalet franska regioner samt en nationell koldioxidbaserad fordonsskatt för såväl privat ägande som företagsägande. Landet har även haft en satsning på konvertering till etanol.

Paris har antagit en egen klimatplan, som bl.a. anger ett mål om att förbjuda dieselbilar från 2024, följt av bensinbilar 2030. Detta ska uppnås bl.a. genom gradvis minskat tillträde till stadens lågutsläppszoner.39 Även staden Strasbourg har antagit en egen plan om att fasa ut i första hand dieseldrivna bilar och därefter bensindrivna bilar genom stadstäckande lågutsläppszoner med gradvis skärpta tillträdesregler från 2021. Dieseldrivna bilar planeras vara helt förbjudna i zonerna 2025.40

4.9. Nederländerna

4.9.1. Klimatlag och klimatöverenskommelse

Enligt den nationella klimatlagen ska utsläppen av växthusgaser minska med 49 proc7.3.5ent till 2030 och med 95 procent till 2050 jämfört med 1990.

I tillägg till lagstiftningen har även en så kallad klimatöverenskommelse träffats.41 Överenskommelsen har formats i bred dialog mellan olika aktörer i samhället, bland annat i form av ett antal rundabordssamtal med representanter från olika delar av näringslivet. Klimatöverenskommelsen omfattar både åtgärder som staten genomför (genom att införa styrmedel) eller skapar förutsättningar för, samt åtaganden av och överenskommelser mellan parter där staten inte har någon aktiv roll (s.k. frivilliga åtaganden och överenskommelser).

Den del av klimatöverenskommelsen som direkt berör transporter och delvis även arbetsmaskiner delas in i följande huvudområden:

1. Understödja användningen av hållbara energibärare

39 Mairie de Paris, Plan Climat de Paris 2018 (apc-paris.com). 40 Conseil Municipal de la Ville de Strasbourg, Délibération au Conseil Municipal du lundi 23 septembre 2019 (strasbourg.eu). 41 Nederländernas integrerade nationella energi- och klimatplan 2020 till EU (NECP).

2. Elektrifiering av transportmedel (inklusive personbilar)

3. Minska mängden arbetsresor (inklusive bilresor) med sammanlagt 8 miljarder km till 2030

4. Mer hållbar logistik

5. Nationella styrmedel för sjöfart och flyg

När det gäller punkten hållbara energibärare är inriktningen att användningen av hållbara biodrivmedel ska fasas ut successivt från vägtransportsektorn. En vätgasöverenskommelse har nyligen tagits fram och insatser görs även för att understödja en utveckling av hållbara avancerade biodrivmedel och förnybara syntetiska drivmedel (elektrobränslen).42

I fråga om mer hållbar logistik ska Nederländerna bl.a. introducera en skatt på godstransporter från 2023. Till 2025 ska nollutsläppszoner (för lätta lastbilar och tunga fordon) introduceras i 30– 40 större städer. Klimatöverenskommelsen innehåller även överenskommelser om att åstadkomma utsläppsfri byggtrafik.

Regeringen ska även fästa stor vikt vid att åstadkomma utsläppsneutralitet vid upphandlingar av stora anläggningsprojekt.

Som exempel på styrmedel för sjöfart och flyg införde landet en flygskatt från den 1 januari 2021. Överenskommelser har även träffats om nationella åtgärder inom sjöfartssektorn (the Green Deal on Maritime Shipping, Inland Waterways Shipping and Ports) och med flygbranschen om hur hållbarheten kan öka i de två sektorerna.

4.9.2. Regionala nollutsläppszoner och 100 procent nya utsläppsfria bilar 2030

Den holländska regeringen aviserade 2017 att den avsåg att förbjuda bensin- och dieselbilar från 2030. I 2019-års klimatöverenskommelse upprepades att nya personbilar senast 2030 skulle vara 100 procent utsläppsfria.43 Någon skarp lagstiftning i den riktningen har dock inte antagits.

I stället har generösa elbilspremier och andra incitament införts och landet har i dag en av de snabbast växande elbilsmarknaderna i

42 Nederländerna har tecknat samarbetsavtal med Danmark om förnybar elproduktion som bidrar till utveckling av e-drivmedel. 43 Klimaatakkoord (Climate Agreement) 2018 (klimaatakkoord.nl).

världen. Mellan 2009 och 2013 gick den nederländska bilflottan från att vara en av de värsta i EU sett till koldioxidutsläpp, till att bli en av de bästa.44 Elbilspremierna gäller inköp av nya elbilar (med takpris om 45 000 euro) och sedan 2020 även av begagnade elbilar.

När det gäller övriga styrmedel har Nederländerna ingen registreringsskatt för utsläppsfria fordon, och i övrigt en koldioxidbaserad registreringsskatt. Utsläppsfria fordon är vidare undantagna från fordonsskatt, medan laddhybrider får 50 procent i nedsättning. Samtidigt gäller ett slags malus för äldre bilar (över 12 år), innebärande ett tillägg i fordonskatten. En lägre förmånsbeskattning av företagsbilar gäller för utsläppsfria bilar, dock med pristak om 45 000 euro.45

4.10. Spanien

4.10.1. Förslag till ny spansk klimatlag lades fram under Covid-19 krisen

I maj 2020 lades ett förslag till klimatlag fram i Spanien enligt vilken Spanien ska nå netto-nollutsläpp 2050 och uppfylla ett 10 procentenheter ambitiösare klimatmål 2030 jämfört med det mål landet tilldelats enligt EU:s gemensamma ESR-förordning. 46 Enligt Spaniens integrerade nationella energi- och klimatplan förutsätts utsläppen i transportsektorn minska med omkring 33 procent mellan 2020 och 2030. Den största drivkraften beräknas bestå i en överflyttning från personbilar till andra färdmedel på ett sätt som påverkar 35 procent av trafikarbetet. Införande av lågutsläppszoner i städer bedöms kunna bidra till utvecklingen. Utsläppen antas även minska genom en omfattande övergång till eldrift (knappt 30 procent 2030), även en viss ökad användning av avancerade biodrivmedel antas bidra till utsläppsminskningen.47

44 ICCT (2018) s. 5. 45 PwC (2019) s. 286. 46 Congreso de los Disputados, 121/000019 Proyecto de Ley de cambio climático y transición energética (29 de mayo de 2020), (congreso.es). 47 Spaniens integrerade nationella energi- och klimatplan 2020 till EU (NECP).

4.10.2. Nollutsläpp från nya bilar 2040 och särskilda krav på lågutsläppszoner

I den nyligen antagna spanska klimatlagen stadgas att utsläppen från nya personbilar och lätta lastbilar ska minskas och nå nollutsläpp senast 2040.48 I lagen ingår också en rad åtgärder som ska vidtas av kommuner med fler än 50 000 invånare. Dessa ska bl.a. vara skyldiga att införa ”lågutsläppszoner” senast 2023. I dagsläget finns permanenta lågutsläppszoner som generellt sätt innebär att bilar med utsläppsklass Euro 0–3/4 utesluts och tillfälliga lågutsläppszoner som aktiveras vid vissa uppmätta lokala utsläppsnivåer (med graderad skala upp till nollutsläppszon vid höga utsläppsnivåer). Det finns också möjlighet att införa nollutläppszoner. Detta har hittills endast gjorts i Madrids stadskärna.

I klimatlagen nämns även andra stadsplaneringsåtgärder som ska vidtas på kommunal nivå i syfte att minska koldioxidutsläppen, bl.a. underlätta för gång- och cykeltrafik, förbättra kollektivtrafiknätet, uppmuntra användning av elektrifierade privata transportmedel och främja delad elektrifierad mobilitet.

Till ekonomiska incitament hör bonus vid inköp av nya elbilar och laddhybrider. Bonusprogrammet har efter visst uppehåll återupptagits från 2020 (med pristak om cirka 45 000 euro) och en högre bonus ges vid samtidig skrotning av en äldre bil med förbränningsmotor. Registreringsskatten varierar mellan regioner men är enligt nationell reglering baserad på koldioxidutläpp.49 Elbilar och fordon med låga koldioxidutsläpp är i stort sett alltid undantagna.

4.11. Storbritannien

4.11.1. Snabbare utsläppsminskningar i transportsektorn viktig del när Storbritannien skärper landets klimatlag

Storbritannien antog redan 2008 en klimatlag med femårsbudgetar för att de nationella växthusgasutsläppen successivt ska minska mot ett långsiktigt klimatmål till 2050. Nu gällande klimatmål har satts till netto-noll 2050, vilket ska nås genom inhemska utsläppsminsk-

48 Congreso de los Disputados, 121/000019 Proyecto de Ley de cambio climático y transición energética (29 de mayo de 2020), (congreso.es). 49 PwC (2019) s. 393.

ningar och upptag av koldioxid. Netto-nollmålet omfattar även utsläpp från internationella flyg- och sjöfartstransporter.

I underlagsrapporten inför beslutet om ett skärpt 2050-mål pekar den brittiska klimatförändringskommittén på ett antal nyckelområden för nya och skärpta beslut, bland annat inom transportsektorn. Det föreslås bl.a. att större fältstudier genomförs på området tunga fordon, med olika typer av nollutsläppstekniker (bl.a. vätgas samt batterielektriska fordon med snabbladdning och laddning via elvägar).50 Underlaget betonar också logistikåtgärder (exempelvis genom att bygga ut samlastningscentraler för att effektivisera transporterna in i stadskärnorna) samt elektrifiering av järnvägar.51

I underlaget konstateras att netto-nollutsläpp till 2050 i hög grad förutsätter förändrade konsumtionsval. Drygt 60 procent av åtgärderna som konsumenterna förutsätts genomföra, handlar om att välja en ny teknisk lösning för samma funktion, genom exempelvis byte till elbil, byte till värmepump osv. medan omkring tio procent av åtgärderna förutsätter en något större beteendeförändring, i form av bl.a. minskat flygresande samt val av mer hållbara produkter för ökad resurseffektivitet.

4.11.2. Utsläppsfria stadscentra och plan att förbjuda nya bilar med förbränningsmotor från 2030

Regeringen har aviserat att den planerar att förbjuda nya bilar med förbränningsmotor från 2030. Hybrider med viss, ännu inte fastställd, räckvidd ska få säljas i ytterligare fem år till 2035.52 Detta innebär en tidigareläggning från att tidigare ha talat om ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar 2035 och dessförinnan 2040. Ambitionen följer därmed rekommendationen från underlaget till landets skärpta klimatmål, se ovan.53 Enligt underlaget borde stopp-

50UK Committee on Climate Change, Net zero, The UK's contribution to stopping global

warming, May 2019 (theccc.org.uk). ”To reach net-zero emissions by 2050 it will be necessary

for HGVs to move away from combustion of fossil fuels and biofuels to a zero-emissions solution (e.g. hydrogen, battery vehicles)”. 51 CCC gör bedömningen att insatserna för ökad transporteffektivisering sammantaget kan reducera trafikvolymerna med tio procent till 2050. Bedömningen gäller både personbilstrafik och godstransporter på väg. 52 Aviserat av Boris Johnson i november 2020. 53 UK Committee on Climate Change, Net zero, The UK's contribution to stopping global

warming, May 2019 (theccc.org.uk).

datumet sättas till 2035 som allra senast och helst ännu tidigare för att säkerställa att endast ett fåtal bensin- och dieselbilar finns kvar 2050.

Huruvida regeringen avser ett förbud i strikt mening eller snarare en politisk målsättning är inte klart. Rättsligt sett är ett strikt förbud sannolikt möjligt att genomdriva förutsatt att landets utträde ur EU innebär att landet inte längre omfattas av den EU-gemensamma fordonslagstiftningen.

Ekonomiska incitament finns bl.a. i form av bonus vid inköp av elbil, medan motsvarande bonus för laddhybrider togs bort 2018. Elbilar upp till visst inköpspris är vidare undantagna från fordonsskatt. Skatteförmåner finns därtill för företag vid köp av nollutsläpps- och lågutsläppsfordon.

På regional nivå finns planer på utsläppsfria stadscentra från 2020 genom nollutsläppszoner. För centrala Londons del planeras en nollutsläppszon till 2025.54 Redan i dag finns i London lågutsläppszoner (Ultra Low Emission Zones) som bl.a. innebär särskilda avgifter för inkörning. Utsläppsfria bilar och laddhybrider med vissa angivna maxutsläpp och viss minsta räckvidd är undantagna.

4.12. Irland

4.12.1. Sektorsmål i förslaget till reviderad irländsk klimatlag

En reviderad klimatlag antogs i mars 2021. Lagen innehåller landets klimatmål om klimatneutralitet 2050 och minskade växthusgasutsläpp med 51 procent till 2030. Lagen innehåller dessutom bestämmelser om regelbundna klimatbudgetar, ett klimatpolitiskt råd och kommande särskilda sektorsmål. Åtgärder för varje sektor slås fast landets klimathandlingsplan, vilken revideras löpande.

54 Mayor of London, Mayor’s Transport Strategy 2018 (london.gov.uk).

4.12.2. Planerade förbud för nyregistrering och besiktning av fossildrivna bilar

I landets nationella handlingsplan för 2018–2027 anges att ”icke-utsläppsfria fordon” (non-zero emission vehicles) inte ska säljas i landet efter 2030.55 Samma budskap upprepas i den nationella klimathandlingsplanen från 2019.56 Ställningstagandet var tänkt att lagstadgas i landets reviderade klimatlag och ett första utkast till lagen publicerades av regeringen i december 2019. Den föreslagna lagtexten innebär ett förbud mot nyregistrering av fossildrivna bilar efter 2030. Dessutom föreslås att fossildrivna bilar inte ska få besiktigas efter 2045, vilket således i praktiken skulle innebära att fossildrivna bilar inte kommer få köras efter detta årtal57 Inkluderingen av förbudet i lagen har dock försenats, eftersom det har bedömts att förbudet kräver ett godkännande från EU-kommissionen (se motsvarande bedömning för svensk rätts del kapitel 15).

Till ekonomiska incitament hör bl.a. koldioxidbaserad registreringsskatt och fordonsskatt. För företagsbilar tagna i bruk 2019–2021 gäller dessutom undantag från förmånsbeskattning för rena elbilar med listat pris om maximalt 50 000 euro. För bilar med högre pris tas förmånsskatt ut på mellanskillnaden. 58

4.13. Italien

4.13.1. Transporter betydelsefull del i Italiens integrerade energi- och klimatplan

Italien formulerar en något ambitiösare egen målnivå till 2030 för utsläppsminskningar av växthusgaser i de sektorer som inte omfattas av EU:s utsläppshandelsystem, jämfört med det åtagande landet tilldelats av EU enligt beslutet i ESR-förordningen. Klimatmålet innebär bland annat att utsläppen från transportsektorn i Italien behöver minska med omkring 40 procent till 2030 jämfört med 2005.59

55 Project Ireland 2040, National Development Plan 2018–2027 (gov.ie). 56 Climate Action Plan 2019, To Tackle Climate Breakdown, (dccae.gov.ie). 57 The Climate Action Amendment Bill 2019 s. 24 (dccae.gov.ie). NCT, National Car Test, är en obligatorisk fordonsbesiktning. 58 PwC (2019) s. 198 f. 59 Italiens integrerade nationella energi- och klimatplan 2019 till EU (NECP).

I landets integrerade energi- och klimatplan60 framhålls att landet prioriterar åtgärder som både innebär att transporter undviks, att transporter kan skiftas till andra energieffektivare trafikslag samt tekniska åtgärder i form av ökad elektrifiering och ökad användning av biodrivmedel. I den italienska planen ingår även bidrag från EU:s strukturfonder som medel för att nå uppsatta mål.

Användningen av förnybara drivmedel till 2030 (el och biodrivmedel) antas öka mer än den stipulerade miniminivån, för att Italien ska nå landets samlade förnybart-mål till 203061. Enligt den italienska planen är bedömningen att användningen av biodrivmedel är särskilt kostnadseffektiv. En relativt hög andel biogas (75 procent), från jordbruk och avfall antas bidra till ökningen av s.k. avancerade biodrivmedel.

4.13.2. Äldre personbilsflotta men målsättningar i flera städer

Italien har en gammal personbilsflotta jämfört med de andra västeuropeiska länderna och landets elbilsmarknad anses vara den svagaste i Europa.62

I de italienska samarbetspartiernas avtal från 2018 stadgas att Italien stegvis bör fasa ut bensin- och dieseldrivna bilar och införa finansiella incitament för att dels premiera elbilar och laddhybrider, dels underlätta skrotning av äldre bilar med höga utsläpp.63

I linje med dessa ambitioner infördes i mars 2019 ett bonus-malus– system för nya fordon, vilket planeras gälla till december 2021.64Bonus ges för nya bilar som släpper ut mindre än 70 gram koldioxid per km och som kostar mindre än 50 000 euro. Bonusen är differentierad efter två underklasser. Ett tillägg i form av en skrotningspremie ges om köparen i samband med köpet skrotar en äldre bil. Malus i form av skatt gäller vid köp av personbil med höga koldioxidutsläpp.65 Det finns också skattemässiga lättnader vid köp av ny elbil eller laddhybrid.

60 NECP Italien 2019. 61 Enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (förnybartdirektivet). 62 Transport & Environment (2019) s. 17 och Svenska Dagbladet, Sverige - Landet i Europa

där det är bäst att köra elbil, 21 april 2021 (svd.se).

63 Repubblica (2018) Contratto per il Governo del Cambiamento (repubblica.it). 64 Art. 1031 Budget Act (145/2018). 65 Law no. 145 of 30 December 2018 (Stability Law 2019), PwC (2019) s. 203.

Staden Milano har antagit en egen plan där dieseldrivna bilar planeras vara förbjudna i stadskärnan 2027 och i hela staden 2030 med hjälp av upprättade lågutsläppszoner. Även bensindrivna bilar ska gradvis fasas ut inom zonerna.66 På liknande sätt har Rom aviserat att endast utsläppsfria fordon ska tillåtas i staden 2030 och att detta mål ska uppnås genom gradvis skärpta tillträdeskrav i stadens lågutsläppszoner. I vissa italienska städer finns också lokala ekonomiska incitament såsom fri parkering för bilar med låga utsläpp.

4.14. Exempel utanför Europa

4.14.1. Kalifornien

Utsläppshandel, fordonskrav och reduktionsplikt i samspel

Kalifornien har länge arbetat med klimatfrågor och är en föregångstat i USA. Kalifornien har ett övergripande mål om 40 procent minskadekoldioxidutsläpp till 2030 och ett mål om att 80 procent minskade utsläpp till 2050. Som additionellt mål ska Kalifornien nå 100 procent koldioxidfri elproduktion senast 2045 och koldioxidneutralitet till 2050. Strategin för att nå 2030-målet har tagits fram i en strategisk femårsplan (Scoping Plan) av delstatens departement för luftkvalitet (The California Air Resources Board, CARB).

En central komponent i strategin är ett nästintill ekonomiövergripande utsläppshandelssystem, där även transporterna ingår. Systemet trädde i kraft 2012 och omfattar källor som står för 80 procent av Kaliforniens växthusgasutsläpp. Handelssystemet är ett element bland flera i den kaliforniska strategin för hur utsläppen av växthusgaser ska minska. I transportsektorn är det främst regelverk och program för att sänka koldioxidutsläppen från olika fordonskategorier och successivt fasa in fordon med nollutsläpp (advanced clean cars program) som är centralt, tillsammans med ett reduktionspliktsliknande styrmedel som successivt ska minska koldioxidintensiteten i de drivmedel som används (low carbon fuel standard).

66 Comune di Milano, Area C: calendario dei prossimi divieti (Area C: calendar of upcoming bans), Comuni di Milano, Area B: Area B: veicoli che non possono entrare (Area B: vehicles that cannot enter), Comune di Milano, ”2019–2030: Aria più pulita, spostamenti più facili e veloci per tutti” (2019–2030: Cleaner air, easier and faster transfers for everyone) (comune.milano.it).

Att underlätta för fotgängare och cyklister hör också till CARB:s strategi. Målsättningen är 15 procent minskade körsträckor för personbilar till 2050.

Infasningskrav för personbilar med nollutsläpp – ZEV:s

Kaliforniens gällande mål innebär att nybilsförsäljningen av lätta fordon ska bestå av till 100 procent utsläppsfria fordon (Zero Emission Vehicles, ZEVs)67 senast 2035 och att hela flottan av personbilar, minibussar och lätta lastbilar ska vara utsläppsfria till år 2050.68

Delstaten var 1990 först i världen med att lagstifta om infasning av utsläppsfria bilar (personbilar och lätta lastbilar) och har behållit regleringen allt sedan dess, med gradvisa skärpningar. Reglerna ställer krav på stora och mellanstora biltillverkare att tillhandahålla en viss andel utsläppsfria bilar i förhållande till det totala antal bilar tillverkaren säljer under i delstaten under ett kalenderår. Andelen räknas genom s.k. krediter. Krediter ges till utsläppsfria bilar (i praktiken bilar med elmotor), men även till bl.a. vissa plug-in hybrider och bilar med förbränningsmotor som drivs med vätgas. Krediternas storlek varierar efter motortyp och räckvidd. En batteridriven elbil med relativt lång räckvidd kan t.ex. erhålla 3 krediter, medan en laddhybrid med kort räckvidd erhåller 0,5. Kravet för andelen ZEVs-krediter är för 2020 9,5 procent och för följande år stegvis högre upp till 22 procent 2025.69

En tillverkare som överträffar sina mål kan spara krediter till nästkommande år eller sälja dem till en annan tillverkare.

Kalifornien har inspirerat tio ytterligare delstater att ansluta sig till ZEV-regleringen, vilket innebär att regleringen i dagsläget omfattar nästan 30 procent av USA:s nybilsförsäljning.70

67 Med utsläppsfri bil avses en bil som inte har några utsläpp av växthusgaser eller partikelutsläpp vid körning. Se California Code of Regulations § 1962.2. (i)(18) (govt.westlaw.com). 68 Målet om 100 procent ZEVs i nybilsförsäljningen av lätta fordon aviserades av Kaliforniens guvernör i september 2020. I den ”executive order” som undertecknades av guvernören anges också att CARB ska utveckla och föreslå en reglering som kräver en växande andel ZEVs i nybilsförsäljningen mot målet om 100 procent år 2035. 69 Se California Code of Regulations § 1962.2. (b) (govt.westlaw.com). Reglerna skiljer sig något åt mellan mellanstora och stora tillverkare, bl.a. på så sätt att de senare måste uppfylla vissa kvoter med rena ZEVs. 70 Delstaterna är i dagsläget Colorado, Connecticut, Maine, Maryland, Massachusetts, New York, New Jersey, Oregon, Rhode Island och Vermont.

Till ekonomiska incitament hör bonus vid köp av elbil (och viss lägre bonus vid köp av ladd hybrid) samt särskilt bonus vid samtidig skrotning av en äldre bil. De två faktorerna som spelar in för storleken på bidraget är inkomstnivå samt vilken bil man byter till; ju lägre inkomst respektive renare bil desto större bonus.

4.14.2. Quebec

Quebec lagstiftade 2016 om infasningskrav för personbilar och lätta lastbilar. Lagstiftningen har inspirerats av motsvarande lagstiftning i Kalifornien och är i princip identisk med denna.71

4.14.3. Kina

Sedan 2018 gäller en nationell reglering med krav på infasning av utsläppsfria personbilar (NEV:s, New Energy Vehicles). Reglerna bygger till stor del på motsvarande lagstiftning i Kalifornien (se avsnitt ovan). Systemet ställer krav på tillverkare att en viss andel av den årliga totala försäljningen måste utgöras av NEV:s, med vilka menas elbilar, vätgas/bränslecellsbilar samt laddhybrider. Liksom i Kaliornien räknas andelskravet dock inte i antal bilar, utan i antal krediter. Utsläppsfria bilar ges mellan en och sex krediter beroende på kvalifikationer såsom räckvidd och energieffektivitet. Nu gällande krav på NEV-krediter för tillverkare uppgår till 14 procent 2021, 16 procent 2022 och 18 procent 2023.

71 För en närmare redogörelse av lagstiftningen och de få skillnaderna i förhållande till Kaliforniens regler, se t.ex. Navius Research, California and Québec’s ZEV mandates description, rev. March 2020 (naviusresearch.com).

5. Nuvarande användning av fossila drivmedel

5.1. Utsläpp av växthusgaser

5.1.1. Totala territoriella utsläpp

Sveriges samlade utsläpp av växthusgaser uppgick år 2019 till cirka 50,9 miljoner ton som fördelas enligt figur 5.1. Inrikes transporter stod för 16 miljoner ton vilket motsvarade cirka 32 procent av de territoriella växthusgasutsläppen. Utsläppen från arbetsmaskiner beräknades samma år uppgå till 3,3 miljoner ton vilket motsvarar cirka sex procent av utsläppen. De territoriella utsläppen har minskat med cirka 29 procent mellan år 1990 och 2019, se figur 5.2.

Figur 5.1 Sveriges territoriella utsläpp av växthusgaser, år 2019, per sektor

Miljoner ton koldioxidekvivalenter

Källa: Naturvårdsverket, Statistik över territoriella utsläpp och upptag av växthusgaser (naturvårdsverket.se).

Figur 5.2 Territoriella utsläpp av växthusgaser per sektor 1990–2019

Källa: Naturvårdsverket, Statistik över territoriella utsläpp och upptag av växthusgaser (naturvårdsverket.se).

5.1.2. Utsläpp från inrikes transporter och arbetsmaskiner

Fossila drivmedel används dels till inrikes transporter, dels till arbetsmaskiner. I figur 5.3 redovisas utsläpp från inrikes transporter och arbetsmaskiner med fördelning på olika delsektorer. Vägtransporterna dominerar stort medan utsläppen från inrikes sjöfart, inrikes luftfart och järnväg är förhållandevis små. Arbetsmaskinerna står för ungefär 17 procent av utsläppen, ungefär i samma storleksordning som utsläppen från tunga lastbilar.

I figur 5.4 redovisas utvecklingen över tid för transportsektorn och arbetsmaskinerna. Totalt sett har utsläppen för inrikes transporter minskat med cirka 17 procent jämfört med 1990 och ligger drygt 20 procent lägre än 2010. Jämförelsen med 2010 är relevant att göra eftersom året är basår för etappmålet för inrikes transporter, se kapitel 3. Arbetsmaskiner har ökat sin användning jämfört med 1990 men minskat sedan 2010.

Figur 5.3 Fördelning av växthusgasutsläpp för arbetsmaskiner och inrikes transporter år 2019

Källa: Utredningens bearbetning av Naturvårdsverket, Statistik över territoriella utsläpp och upptag av växthusgaser (naturvårdsverket.se).

Figur 5.4 Utsläpp av växthusgaser från inrikes transporter och arbetsmaskiner 1990–2019

Källa: Utredningens bearbetning av Naturvårdsverket, Statistik över territoriella utsläpp och upptag av växthusgaser (naturvårdsverket.se).

Personbilar är den största utsläppskällan och stod för cirka 61 procent av utsläppen från inrikes transporter 2019. Räknas även arbetsmaskinerna in stod personbilarna för 51 procent av utsläppen. Trots att trafikarbetet från personbilar ökade med cirka 9 procent mellan 2005 och 20191 har utsläppen minskat sedan mitten av 2000talet. En stor del av förklaringen kan tillskrivas en ökad användning av biodrivmedel, framför allt i form av låginblandning i diesel. Att andelen dieselbilar har ökat har bidragit till minskningen på flera sätt. Dieselbilarna är energieffektivare än motsvarande bensinbilar samtidigt som diesel sedan mitten på 2010-talet i Sverige innehåller en betydligt högre andel biodrivmedel än bensin. Nya personbilar har också generellt sett blivit energieffektivare under perioden (se även kapitel 16.4).

Utsläppen från tunga fordon (tunga lastbilar och bussar) och lätta lastbilar uppgick till 3,3 respektive 1,5 miljoner ton koldioxidekvivalenter 2019. Jämfört med 1990 har utsläppen från tunga fordon minskat med 15 procent medan lätta lastbilar har ökat med 65 procent. Trafikarbetet med lätta lastbilar har under denna period ökat med 161 procent medan tunga fordon ökat med 24 procent.2Trafikökningen för lätta lastbilar skulle kunna förklaras med att de delvis tagit över uppgifter som tidigare utfördes med personbil (t.ex. hantverkare) eller av tyngre fordon.3

Att utsläppen inte följer trafikarbetet beror liksom för personbilar på en ökad inblandning av biodrivmedel i bensin och diesel, där det för den tunga trafiken är diesel som dominerar. Även höginblandade biodrivmedel har ökat, särskilt i busstrafiken.

Av arbetsmaskinernas utsläpp svarar industrin (inklusive byggsektorn) för drygt en tredjedel av utsläppen, medan arbetsmaskiner inom jordbruk och skogsbruk tillsammans beräknas stå för ungefär en tredjedel och arbetsmaskiner inom andra samhällssektorer för resterande utsläpp.

1 Trafikanalys (2020a). 2 Trafikanalys (2020a). 3 Kågeson (2019).

5.1.3. Bunkring till internationell sjö- och luftfart

Utsläppen från bränsle som den internationella sjöfarten och det internationella flyget tankar i Sverige (ofta kallat internationell bunkring) har nästan tredubblats sedan 1990 och uppgick till 9,7 miljoner ton koldioxidekvivalenter 2019. Detta bränsle omfattas inte av utredningen då endast inrikes transporter inkluderas i uppdraget. Däremot är det givetvis viktigt att begränsa utsläppen även inom dessa segment.

5.2. Drivmedelsanvändning i energitermer

5.2.1. Historisk utveckling och fördelning mellan sektorer

I figur 5.5 redovisas energianvändningen i transportsektorn fördelat på olika typer av drivmedel. Bensinanvändningen har halverats sedan år 2000 medan diesel ökat med cirka 50 procent. Eldningsoljor och flygbränsle står endast för 4 procent av användningen. Biodrivmedel ökar kraftigt och står nu för cirka 20 procent av energianvändningen. Elanvändningen, som hittills framför allt bestått av bantrafikens användning, har legat konstant på knappt 3 TWh under hela perioden.

Figur 5.5 Energianvändning för inrikes transporter 1990–2019

Arbetsmaskiner ingår ej. Motorbensin och dieselbränsle avser endast fossila komponenter, de förnybara komponenterna ingår i kategorin biodrivmedel

Källa: Energimyndigheten, Statistik över energianvändning för inrikes transporter (energimyndigheten.se).

Biodrivmedelsanvändningen består av dels låginblandade biodrivmedel som blandas in i bensin och diesel, dels av rena och höginblandade biodrivmedel. Även biogas används, både i flytande och gasform. I figur 5.6 redovisas fördelningen i energitermer. Observera att figuren endast inkluderar biodrivmedel för inrikes transporter. För arbetsmaskiner tillkommer det för år 2019 cirka 3 TWh biodrivmedel ytterligare, framför allt i form av låginblandning i diesel.

I energistatistiken görs ingen fördelning av biodrivmedel på olika trafikslag eller fordonskategorier, däremot behöver denna fördelning göras i utsläppsstatistiken för att få rätt utsläpp per delsektor. Användningen av biodrivmedel är enligt utsläppsstatistiken högst i tunga fordon inklusive bussar.4 Även i arbetsmaskiner är andelen biodrivmedel betydligt högre än den exempelvis är i personbilar enligt statistiken. Detta beror i relativt hög grad på att arbetsmaskiner och tunga fordon i högre utsträckning domineras av diesel, som har en högre inblandning än bensin.

4 Naturvårdsverket, Information lämnat till utredningen avseende Underlag till Sveriges klimatrapportering till UNFCCC.

0 20 40 60 80 100

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018

TW h

Motorbensin Dieselbränsle Tunn eldningsolja nr 1 Tjocka eldningsoljor nr 2-6 Flygbränsle Naturgas Biodrivmedel El

Figur 5.6

Arbetsmaskiner ingår ej

Källa: Energimyndigheten, Statistik över energianvändning för inrikes transporter (energimyndigheten.se).

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20

200 0

200 1

200 2

200 3

200 4

200 5

200 6

200 7

200 8

200 9

201 0

201 1

201 2

201 3

201 4

201 5

201 6

201 7

201 8

201 9

TWh

Låginblandad FAME Låginblandad HVO Ren FAME

Ren HVO Låginblandad etanol Höginblandad etanol

Låginbladad biobensin Biogas

6. Förslag till utfasningsår

Utredningens förslag och bedömningar:

  • Användningen av fossila drivmedel i inrikes transporter och arbetsmaskiner i Sverige ska vara utfasad senast 2040. På så sätt underlättas måluppfyllelsen av det klimatpolitiska målet om nettonollutsläpp i hela ekonomin senast 2045.
  • Utfasningen kan ske på ett så hållbart och kostnadseffektivt sätt som möjligt genom en kombination av en omfattande elektrifiering, minskad trafik genom ett mer transporteffektivt samhälle, och en övergång till långsiktigt hållbara förnybara drivmedel. Främst vägtransporterna bör elektrifieras så långt och snabbt som möjligt så att förnybara flytande och gasformiga drivmedel frigörs för användning inom arbetsmaskiner, flyg och sjöfart.
  • Utfasningsåret bör vara ett riksdagsbundet etappmål.
  • Kontrollstationer bör genomföras regelbundet, åtminstone i samband med regeringens arbete med att ta fram en ny klimathandlingsplan under varje mandatperiod.

Skälen för utredningens förslag och bedömningar

Utfasning av fossila drivmedel senast 2040 i Sverige

Målet i det klimatpolitiska ramverket om att Sverige ska nå nettonollutsläpp senast 2045 och därefter negativa utsläpp innebär enligt regeringens klimatpolitiska handlingsplan att utsläppen från transportsektorn i princip behöver nå noll senast 2045.1 Användningen av

1Prop. 2019/20:65 s. 112.

fossila drivmedel i inrikes transporter och arbetsmaskiner stod 2019 för knappt 40 procent av Sveriges utsläpp av växthusgaser och har en avgörande roll för möjligheten att nå klimatmålet 2045. Regeringen menar därför att det är nödvändigt att användningen av fossila drivmedel i både inrikes transporter och i arbetsmaskiner i princip minskar till noll och att det sätts ett årtal för när utfasningen bör vara genomförd.2 Utredningens uppgift är att föreslå vilket årtal detta bör vara. Till uppgiften hör också att föreslå vilka åtgärder som kan vidtas i ett långsiktigt perspektiv för att utfasningen ska kunna genomföras på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. Utfasningen ska omfatta arbetsmaskiner, vägtrafik, flyg, sjöfart och tågtrafik men exkludera internationell sjöfart och internationellt flyg.

Målåret för utfasning av fossila drivmedel är en avvägning mellan att så snabbt som möjligt minska utsläppen på nationell nivå och samtidigt genomföra utfasningen på ett sätt som är så hållbart och kostnadseffektivt som möjligt. Sverige har sedan en lång tid tillbaka ambitionen att tillhöra de länder som ligger i framkant av den globala omställningen mot klimatmålen och då bland annat på transportområdet. I ambitionen ingår att genomföra åtgärder på ett sätt som även andra länder kan ta efter, se kapitel 2.

Tidsintervallet för ett målår för utfasning har av utredningen bedömts ligga efter 2030 och senast 2045. Utredningen har i analysen utgått från tre olika alternativa årtal; 2035, 2040 och 2045.

Utredningen föreslår vid en samlad avvägning att utfasningsåret ska vara 2040. Genom en utfasning 2040 underlättas måluppfyllelsen av det klimatpolitiska målet om nettonollutsläpp i hela ekonomin senast 2045. Utfasning till 2040 bidrar även till att etappmålet 2040 i det klimatpolitiska ramverket enklare kan nås (se avsnitt 6.1.2).

Ett tidigare utfasningsår än 2045 för fossila drivmedel skickar dessutom en signal om Sverige som föregångsland. Ett relativt stort antal länder har valt att sätta stoppdatum för användningen av kol i eltillförselsektorn men hittills har inget land valt att formulera ett motsvarande utfasningsår för användningen av fossila drivmedel före 2050. Världen är långt ifrån att nå Parisavtalets temperaturmål. Alla steg som länder tar som ökar takten i utsläppsminskningarna globalt och som visar hur en snabbare omställning skulle kunna gå till, är därför viktiga. Sverige har som medlem i EU även möjligheter att påverka EU:s gemensamma klimatstrategi i riktning mot ytterligare

2Prop. 2019/20:65 s. 144.

skärpningar genom ett ambitiöst nationellt utfasningsmål. EU ska inom några år börja förhandla ett 2040-mål och ett ambitiöst svenskt mål har då möjlighet att påverka den EU-gemensamma ambitionen. När EU:s ambitioner höjs förbättras även Sveriges förutsättningar att nå den föreslagna utfasningen 2040.

Investeringar i ny teknik och infrastruktur som snabbt behöver göras för att nå en utfasning av fossila drivmedel till 2040 kan dessutom leda till konkurrensfördelar för företag verksamma i Sverige. Möjligheterna att nå ett sådant resultat ökar om omställningens inriktning följer den som även andra länder och EU väljer.

De stora förändringar som krävs för att nå en utfasning bedöms däremot inte hinna ske för att nå utfasning på ett hållbart och samhällsekonomiskt effektivt sätt till 2035. Att fasa ut fossila drivmedel 2035 innebär generellt att mer flytande och gasformiga förnybara drivmedel krävs för att nå utfasning jämfört med att fasa ut ett senare år. I och med att det kan komma att ta tid att skala upp hållbar produktion av drivmedel och att kostnadsbilden för dessa drivmedel är osäker, innebär en högre användning av dessa drivmedel en högre risk. Ett utfasningsår 2035 bedöms inte heller uppfylla ambitionen att fasa ut fossila drivmedel på ett sätt som andra länder kan ta efter.

Se vidare avsnitt 6.3 Val av utfasningsår.

Riksdagsbundet etappmål med regelbundna kontrollstationer

Det föreslagna målet är ett steg på vägen till det långsiktiga utsläppsmålet om nettonollutsläpp 2045 och bidrar i förlängningen till miljökvalitetsmålet om begränsad klimatpåverkan. Målet föreslås därför utgöra ett etappmål i första hand under miljökvalitetsmålet.

Det finns många potentiella risker och oförutsedda hinder i utvecklingen mot utfasning av fossila drivmedel. Utvecklingen kan också överraska i positiv riktning exempelvis genom att ny utsläppssnål teknik utvecklas snabbare och till lägre kostnader än vad som i förväg antagits. Ett tydligt årtal för utfasning bör därför kompletteras med regelbundna kontrollstationer för att säkerställa att utvecklingen går i rätt riktning och inte för med sig för stora negativa konsekvenser utifrån ett större hållbarhetsperspektiv.

En hållbar, systematisk och samhällsekonomiskt effektiv omställning

Centrala åtgärder och styrmedel

Utredningens egna scenarioanalyser, resultat från energiekonomiska modelloptimeringar för de nordiska länderna och EU-kommissionens scenarioanalyser pekar mot att en omfattande elektrifiering tillsammans med styrmedel och åtgärder för en minskad trafik jämfört med referensscenariot bör betonas i vägtransportsektorn för att sektorn ska kunna bidra på ett hållbart och kostnadseffektivt sätt till nollutsläpp. Även en fortsatt introduktion av långsiktigt hållbara gasformiga och flytande förnybara och fossilfria drivmedel3, inklusive biodrivmedel, är nödvändig för att det ska vara möjligt att fasa ut fossila drivmedel även i trafikslag och arbetsmaskinstillämpningar som kan vara svåra att elektrifiera. Flytande och gasformiga förnybara drivmedel för användning i förbränningsmotorer är också viktiga för att det ska vara möjligt att fasa ut användningen av fossila drivmedel i befintliga äldre fordon, farkoster och maskiner vid det utfasningsår som väljs.

Centrala styrmedel för att möjliggöra utvecklingen utgörs enligt utredningen av:

  • Fortsatt och förändrad reduktionsplikt och på sikt omformad till eller kompletterad med ett utsläppshandelssystem som direkt reglerar mängden utsläpp, se kapitel 7.
  • Styrmedel som understödjer utvecklingen av flytande och gasformiga förnybara drivmedel som kan användas i befintliga förbränningsmotorer, inklusive förnybar bensin, enligt utredningens förslag i kapitel 8.
  • Styrmedel som understödjer ett mer transporteffektivt samhälle och som stödjer utfasningen av fossila drivmedel i alla delar av landet, se kapitel 9.
  • Samordnande och utökade insatser för utbyggnad av laddinfrastruktur för el enligt utredningens förslag i kaptel 10.

3 I texten kommer termen ”långsiktigt hållbara gasformiga och flytande förnybara och fossilfria drivmedel” kortas något av praktiska skäl och i stället skrivs ”flytande och gasformiga förnybara drivmedel”.

  • Styrmedel som understödjer marknadsintroduktion av nollutsläppsfordon och maskiner enligt utredningens förslag i kapitel 11, 12, 13 och 14.

Utredningens scenarier för olika utfasningsår

Utredningen har tagit fram ett antal scenarier för att belysa vilka konsekvenser valet av utfasningsår kan komma att få. Scenarierna varierar antaganden om elektrifieringstakt, trafikarbetsutveckling och behov av förnybara drivmedel så att en utfasning nås. De olika scenarioalternativen har som syfte att måla upp ett spann av möjliga framtider.

I utredningens scenario med högst elektrifieringstakt, scenario HögEl, utgörs nybilsförsäljningen av personbilar av enbart nollutsläppsfordon år 2030. Med nollutsläppsfordon (NUF) avses fordon utan koldioxidutsläpp vid körning (från ”avgasröret”). I dagsläget handlar det främst om batterielektriska fordon, men andra tekniker kan tillkomma. De lätta lastbilarna når nollutsläpp i nybilsförsäljningen 2035 och nollutsläpp nås även för majoriteten av nya tunga fordon och arbetsmaskiner omkring 2040, även om det inom vissa segment antas finnas kvar försäljning av nya fordon med förbränningsmotorer även efter 2040.

Med utgångspunkt i dessa elektrifieringstakter och med en trafikarbetsutveckling i överensstämmelse med Energimyndighetens senaste referensscenario, beräknas behovet av förnybara flytande och gasformiga drivmedel för inrikes transporter och arbetsmaskiner nå en topp på cirka 40 TWh år 2030 till följd av den aviserade reduktionsplikten. För att sedan nå utfasning av fossila drivmedel år 2040 beräknas behovet sjunka till omkring 27 TWh år 2040, varav cirka 4 TWh bensinersättning. Detta kan jämföras med dagens biodrivmedelsanvändning på cirka 20 TWh.

Vid samma antaganden om elektrifieringstakt och trafikarbetsutveckling men med utfasningsår 2035 skulle behovet av förnybara flytande och gasformiga drivmedel (främst biodrivmedel) för att nå utfasning behöva uppgå till drygt 40 TWh vid utfasningsåret, varav cirka 8 TWh antas behöva ersätta bensin. Om utfasningsåret i stället skjuts till 2045 behövs endast cirka 21 TWh för att nå utfasning.

I figur 6.1 illustreras behovet av flytande och gasformiga förnybara drivmedel för att nå utfasning vid de tre olika årtalen 2035, 2040 och 2045 enligt diskussionen ovan. Även utredningens scenario med hög elektrifiering i kombination med en lägre trafikarbetsutveckling (HögEl-20%) redovisas här som ett räkneexempel för att illustrera betydelsen av ett minskat trafikarbete.

Figur 6.1 Beräknat behov av flytande och gasformiga förnybara drivmedel beroende på utfasningsår utifrån scenario HögEl (hög elektrifiering) samt HögEl-20% (hög elektrifiering i kombination med ett dämpat trafikarbete)

Utifrån antagande om aviserad reduktionsplikt till 2030

Källa: Utredningens beräkningar.

I figur 6.2 redovisas de relativa bidragen till minskad användning av flytande och gasformiga drivmedel som olika delar i omställningen beräknas få i utredningens scenario ”HögEl-20%” (grön linje i figur ovan). Exempelvis beräknas ett antagande om enbart nollutsläppsfordon i nyförsäljningen av personbilar från år 2030 och framåt ge en minskning av personbilarnas användning av flytande och gasformiga drivmedel på 15 TWh 2040 jämfört med samma år i ett referensscenario med enbart beslutade styrmedel. De gröna staplarna indikerar det kvarstående behovet av flytande och gasformiga drivmedel år 2040 i ”HögEl-20%”, fördelat på bensin-, diesel- respektive flygbränsleersättning.

Figur 6.2 Användning av flytande och gasformiga drivmedel år 2040. Stapel längst till vänster motsvarar referensscenario (beslutad politik). De streckade staplarna illustrerar de olika bidragen till minskad energianvändning enligt scenario HögEl-20%. De gröna staplarna visar kvarstående behov av flytande och gasformiga drivmedel vid utfasningsåret 2040 i scenario HögEl-20%

Källa: Utredningens beräkningar.

Eftersom utredningen föreslår att en svensk utfasning av fossila drivmedel genomförs några år innan EU når en liknande utfasning, behöver den genomföras på ett sätt som bevarar den fria rörligheten mellan medlemsländerna. För att det ska vara möjligt behöver användningen av förnybara flytande och gasformiga drivmedel främst vara sådana som i framtiden kommer vara godkända att använda i befintliga förbränningsmotorer, alltså s.k. drop-in. Den här typen av drivmedel finns för ersättning av fossil diesel i dag men motsvarande drivmedel behöver även utvecklas för att ersätta fossil bensin. Det antas också att fordonsutvecklingen äger rum för en större marknad än den svenska, främst inom EU, vilket innebär att det kommer bli svårt för Sverige att i stor skala ha landspecifika lösningar. Detta kan också tänkas driva utvecklingen mot drop-in.

Utvecklingen mot utfasning genom hög grad av elektrifiering kommer leda till en betydande efterfrågan på el. I utredningens sce-

nario HögEl som diskuteras ovan uppgår det direkta elbehovet för inrikes transporter och arbetsmaskiner till 31 TWh år 2040. Om en viss andel av de flytande och gasformiga förnybara drivmedlen består av elektrobränslen kan det dessutom uppstå ett betydande indirekt elbehov för att producera drivmedel. Hur en hög elektrifieringsgrad av fordonsflottan kan påverka belastningen på elnätet beror på hur fordonen används och hur de laddas. För såväl lätta som tunga fordon är bedömningen att huvuddelen av laddningen kommer ske med låg effekt under lång tid. Det kan komma att bli utmanande men genom smarta laddningsstrategier finns möjlighet att jämna ut effekttopparna (se vidare avsnitt 6.2.6).

En så hållbar och kostnadseffektiv omställning som möjligt

Såväl elektrifieringen av fordonsflottan som en ökad användning av förnybara drivmedel för förbränningsmotorer kommer leda till att utsläppen av växthusgasutsläpp reduceras till låga nivåer vid användningsfasen, men utsläpp kan fortfarande uppstå i produktionsfaserna. Då produktionsutsläppen sker i andra sektorer, inte sällan även i andra länder, är det viktigt att säkerställa att omställningen inte bara leder till en direkt minskning av utsläpp i transportsektorn och i arbetsmaskinerna i Sverige utan även bidrar till en global minskning av utsläppen. Utredningens bedömning är att en utfasning 2040 kommer leda till en betydande sänkning av växthusgasutsläppen både nationellt och globalt. Inom EU ställs krav som begränsar livscykelutsläppen från förnybara drivmedel och förslag som begränsar utsläppen från batteriproduktion och ställer krav på återvinning och återanvändning av batterier har nyligen lagts fram. Om batteriproduktionen sker i Europa omfattas den dessutom även av EU:s utsläppshandelssystem.

Hur utvecklingen vad gäller olika hållbarhetsaspekter kopplat till produktion av fordon och drivmedel kommer se ut är dock svårt att förutse. Det blir därmed viktigt att följa utvecklingen noga och vid behov införa nya, alternativt stärka befintliga, hållbarhetskrav vad gäller fordons- eller drivmedelsproduktion.

Det finns även andra hållbarhetsaspekter som är viktiga. Det kan handla om hållbara arbetsvillkor, rättviseaspekter och biologisk mångfald på såväl global som nationell nivå. Utvecklingen behöver

också bidra till att nå de transportpolitiska målen, inklusive de nationella miljökvalitetsmålen, samt regler i EU-direktiv, exempelvis vad gäller luftkvalitet och buller. Det finns även risk att socioekonomiska skillnader som redan finns i samhället förstärks med högre drivmedelspriser och en snabb elektrifiering. Utformningen av styrmedel och åtgärder måste därför utformas så att en hållbar och samhällsekonomiskt effektiv transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet uppnås.

Inom EU fasas de fossila drivmedlen ut i en något långsammare takt

Även EU som helhet behöver minska användningen av fossila drivmedel till mycket låga nivåer för att unionens mål om nettonollutsläpp till 2050 och det skärpta utsläppsmålet till 2030 ska kunna nås. EU:s gemensamma klimatmål omfattar även internationella transporter med sjöfart och flyg, åtminstone mellan EU-länder. I EU-kommissionens nettonollscenarier från 2018 och 2020, som har en kostnadsoptimerande ansats, minskar utsläppen av växthusgaser från hela transportsektorn, inklusive flyg- och sjöfart, med sammanlagt omkring 90 procent till 2050 jämfört med 1990. Det är en fortsatt men sjunkande användning av oljeprodukter i internationellt flyg och sjöfart som återstår vid 2050.

I EU-kommissionens scenarier har nästintill hela flottan av personbilar och lätta lastbilar elektrifierats med batterielektrisk drift vid århundradets mitt. Även användningen av fossila drivmedel i tunga vägfordon minskar till nära noll genom bränslecellsdrift, batterielektriska fordon och användning av flytande och gasformiga förnybara och fossilfria drivmedel i förbränningsmotorer.

Den totala energianvändningen minskar på ett betydande vis i scenarierna eftersom eldrift är en mer energieffektiv systemlösning jämfört med förbränningsmotordrift. Marknaden för flytande och gasformiga förnybara och fossilfria drivmedel expanderar samtidigt parallellt med elektrifieringen.

Kommissionen förutsätter också att sjöfart och flyg ges stimulans till utveckling av nollutsläpps- och lågutsläppsfartyg och flygplan i kombination med att hållbara förnybara och fossilfria drivmedel introduceras och utvecklas.

6.1. Scenarier för analys av utfasningsår

6.1.1. Scenarier som verktyg

Utredningen har i uppdrag att föreslå ett årtal för när fossila drivmedel ska vara utfasade i Sverige och vilka åtgärder som kan vidtas i ett långsiktigt perspektiv för att detta ska kunna genomföras på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. Utredningen ska även analysera förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar, nationellt och på EU-nivå, samt andra styrmedel som kan uppnå motsvarande resultat. Konsekvenser för att nå de energi-, klimat- och transportpolitiska målen ska belysas och kvantifieras, inklusive eventuella risker för koldioxidläckage. Tillgängligheten för personer och gods ska särskilt belysas.

För att hantera dessa frågor används scenarioanalyser som ett verktyg. Utredningen har tagit fram ett antal scenarier där de fossila drivmedlen fasas ut i transportsektorn och för arbetsmaskiner, genom att variera antaganden om elektrifieringstakt och trafikarbetsutveckling. Utifrån resultatet görs både kvalitativa och kvantitativa bedömningar av konsekvenser kopplade till olika utfasningsår. Vad som är rimliga eller troliga antaganden fram till 2045 är samtidigt förknippat med stor osäkerhet. Utredningen använder sig därför av scenarier där ett antal olika möjliga framtida utvecklingar för transportsystemet och arbetsmaskiner beskrivs, i stället för att på försöka uppskatta vad som skulle kunna vara den mest sannolika utvecklingen utifrån rådande trender och politiska styrmedel. Det senare benämns ofta i stället ”prognoser”.

6.1.2. Utfasning bör ske efter 2030 och senast 2045

För att nå nettonollutsläpp till 2045 i enlighet med riksdagens uppsatta mål behöver utsläppen av växthusgaser minska med minst 85 procent jämfört med 1990, samtidigt som så kallade kompletterande åtgärder som mest får uppgå till 15 procentenheter så att den sammanlagda minskningen når nettonoll. Målnivån 2045 är strikt satt och ger endast utrymme till mycket låga utsläpp, främst av andra växthusgaser än koldioxid, i första hand i form av metan och lustgas från diffusa utsläpp i samhället. Målnivån innebär därmed att (sekto-

riella) växthusgasutsläppen från inrikes transporter och arbetsmaskiner i praktiken behöver vara noll år 2045.

Till 2030 finns det redan ett särskilt utsläppsmål för inrikes transporter (utom flyg) om 70 procents utsläppsminskning jämfört med 2010. Det finns dessutom ett etappmål till samma år för samtliga växthusgasutsläpp (inte bara transporter) som inte ingår i EU:s utsläppshandelssystem, den s.k. icke-handlande sektorn, som innebär att utsläppen i denna sektor ska minska med 63 procent jämfört med 1990.

Om 2030 skulle sättas som år för utfasningen av fossila drivmedel skulle det innebära en betydande överprestation i förhållande till de nu gällande etappmålen samma år. Miljömålsberedningen diskuterade möjligheterna att sätta ett sådant mål till 2030 när beredningen kom överens om de nuvarande etappmålen i klimatramverket.4Beredningen menade att alternativet att helt fasa ut fossila bränslen och drivmedel till 2030 skulle innebära att Sverige skulle behöva importera stora mängder bioenergi och biodrivmedel till befintliga fordon och maskiner. Dessutom skulle det krävas mer ingripande åtgärder i form av förbud. Beredningen ställde sig inte bakom detta alternativ utan kom i stället överens om de nu gällande etappmålen. Utredningen delar beredningens slutsatser.

Utredningen har av den anledningen valt att göra tolkningen att målåret för när utfasningen av fossila drivmedel ska ha ägt rum i Sverige rimligen ligger efter 2030. Tidsintervallet för det möjliga målåret för utfasningen hamnar i stället, teoretiskt sätt, någonstans mellan 2031 och 2045.

Det finns även ett etappmål satt för år 2040 i det svenska klimatramverket. Även detta etappmål behöver finnas med i bilden när målåret för utfasning av fossila drivmedel analyseras. Etappmålet innebär att utsläppen i den icke-handlande sektorn ska ha minskat med minst 75 procent jämfört med 1990.

I figur 6.3 redovisas ett måluppfyllande scenario för den ickehandlande sektorn där etappmålen 2030 och 2040 liksom nettonollmålet 2045 nås. Underlaget till diagrammet har hämtats från Miljömålsberedningens arbete med målscenarier kopplade till det svenska klimatramverket. Scenariot har uppdaterats med ytterligare utsläppsstatistik och nya scenarier för utsläppsutvecklingen i övriga

4 En klimat-och luftvårdsstrategi för Sverige Del 1 SOU 2016:47 s. 130.

delar av den icke-handlande sektorn, vid sidan av transportsektorn och arbetsmaskinerna.

Figur 6.3 Målscenario för den icke-handlande sektorn i det svenska klimatramverket

Statistik fram till 2018 och sedan målscenario

Källor: Utredningens bearbetning från SOU 2016:21, SOU 2016:47 samt Naturvårdsverket och Jordbruksverket (2019).

Utsläppen av växthusgaser från inrikes transporter i det uppdaterade scenariot från Miljömålsberedningen minskar med dryga 90 procent 2040 jämfört med 2010, medan utsläppen från arbetsmaskiner reduceras i en något långsammare takt, med cirka 75 procent. En slutsats av detta är att användningen av fossila drivmedel behöver begränsas till mycket låga nivåer för att Sverige ska klara av de stora utsläppsminskningar i samhället som helhet som målen till 2040 respektive 2045 innebär. Vid dessa årtal bör det främst vara utsläpp av lustgas och metan som kvarstår. De kvarvarande utsläppen kommer framför allt från jordbrukssektorn men också från produktanvändning och förbränning av förnybara flytande och gasformiga drivmedel5.

5 Av växthusgasutsläppen från arbetsmaskiner och transportsektorn stod koldioxid för 98,5 procent år 2019 enligt SCB (2021). Metan och lustgas är därmed ett relativt litet problem i nuläget. Med en hög andel förbränningsmotordrift, framför allt av bränslen som ger upphov till metanutsläpp vid förbränning eller läckage av metan i användningsfasen, skulle dock denna andel kunna öka.

63% 75%

Av ovanstående framgår att ett målår för när en utfasning av de fossila drivmedlen behöver uppnås kan behöva sättas till 2040 (med tanke på etappmålet). Ytterligare ett möjligt målår att studera är 2045, trots de konsekvenser det skulle kunna få på uppfyllelsen av etappmålet 2040. Även målåret 2035 kan vara intressant för en jämförelse. Scenarioarbetet har därför fokuserat på de tre årtalen, 2035, 2040 och 2045. Osäkerheten i en rad antaganden gör att en tätare analys än var femte år inte bedöms vara relevant.

6.1.3. Metod för utredningens scenarier av utfasningsår

En minskning av utsläppen av växthusgaser från transportsektorn och arbetsmaskiner kan åstadkommas genom att ersätta förbränningsmotordrivna fordon, farkoster och maskiner med elektrifierade6 och mer effektiva dito, genom användning av förnybara gasformiga och flytande drivmedel7 och genom att minska trafikarbetet med fordon som drivs av fossila drivmedel. Med den tidshorisont som analyseras (åren 2035, 2040 och 2045) kommer elektrifierade fordon inte hinna slå igenom fullt ut i hela fordonsparken i och med att omsättningen av fordon i fordonsflottan tar tid. Inte heller trafikarbetet bedöms kunna begränsas i tillräcklig omfattning för att nå utfasning i kombination med den antagna elektrifieringen. För att fasa ut användningen av fossila drivmedel krävs att förnybara flytande och gasformiga drivmedel fyller det kvarstående behovet i befintliga fordon, farkoster och maskiner och i sådana tillämpningar där introduktion av eldrift bedöms vara svår att genomföra på ett kostnadseffektivt sätt.

Scenarierna är huvudsakligen uppbyggda utifrån att elektrifieringstakten i nybilsförsäljningen och trafikarbetets utveckling varieras för att beräkna hur behovet av drivmedel i förbränningsmotorer påverkas. Vid utfasningsåret behöver behovet av flytande och gasformiga drivmedel helt bestå av förnybara alternativ. Fordons-

6 Med elektrifierade fordon avses fordon med batterielektrisk drift, som kan laddas stationärt eller dynamiskt (via elväg). Även fordon med bränsleceller kan finnas med som teknikalternativ. 7 Med förnybara gasformiga och flytande drivmedel avses biodrivmedel och olika typer av syntetiska drivmedel (vätgas, elektrobränslen) som kan användas i förbränningsmotor. Även fossilfria drivmedel skulle kunna bli aktuella, men av praktiska skäl skrivs inte samtliga varianter ut varje gång i texten som följer.

parkens omsättning beräknas med hjälp av Omsättningsverktyget, se avsnitt 6.4.9 för beskrivning.

Styrmedel antas påverka utvecklingen inom samtliga tre områden (elektrifiering/effektivisering, förnybara drivmedel och minskat trafikarbete) och påverkar även i flera olika led, alltifrån forskningsstöd för tidiga skeden till slutkonsumenters val av färdmedel och inköpsbeslut av fordon. Utvecklingen avgörs dock inte enbart av styrmedel utan har också att göra med andra drivkrafter så som ekonomisk utveckling, preferenser hos konsumenter och andra omvärldsförutsättningar. Även tekniska framsteg och effektivisering i produktionen leder till att relativpriser mellan råvaror och produkter varierar över tid och påverkar marknaden.

I verkligheten är relationen mellan såväl de tre områdena som mellan styrmedel, drivkrafter och teknisk utveckling väldigt komplex. För att skapa hanterbara scenarier inom utredningens tidsramar hanteras dessa relationer enbart schematiskt. Ett scenario med snabb framtida elektrifieringstakt antas kunna bero på starka styrmedel, ändrade preferenser hos konsumenter eller snabbt sjunkande produktionskostnader alternativt en kombination av alla dessa förändringar. Dessutom antas utvecklingen äga rum på en större marknad än den svenska, främst inom EU.

Utredningen diskuterar i följande kapitel hur styrmedlen som påverkar utvecklingen i scenarierna kan behöva utvecklas för att styra samhällsekonomiskt effektivt och med hög effekt men styrkan och omfattning av styrmedlen kommer sannolikt behöva justeras i takt med att utfasningsåret närmar sig. Centrala styrmedel för att möjliggöra utvecklingen utgörs enligt utredningen av:

  • Fortsatt och förändrad reduktionsplikt och på sikt en möjlig förändring av reduktionsplikten så att den direkt reglerar mängden utsläpp, se kapitel 7.
  • Styrmedel som understödjer utvecklingen av flytande och gasformiga förnybara drivmedel som kan användas i befintliga förbränningsmotorer, inklusive förnybar bensin, enligt utredningens förslag i kapitel 8.
  • Styrmedel som understödjer ett mer transporteffektivt samhälle och som stödjer utfasningen av fossila drivmedel i alla delar av landet, se kapitel 9.
  • Samordnande och utökade insatser för utbyggnad av laddinfrastruktur för el enligt utredningens förslag i kapitel 10.
  • Styrmedel som understödjer marknadsintroduktion av nollutsläppsfordon och maskiner enligt utredningens förslag i kapitel 11,12, 13 och 14.

I figur 6.4 redovisas kopplingen mellan styrmedel, drivkrafter, teknisk utveckling och utredningens scenarier.

Figur 6.4 Schematisk bild av styrmedel och omvärldsförutsättningar, scenariouppbyggnad och utredningens val av utfasningsår

Källa Utredningen.

Valet av utfasningsår baseras delvis på resultat från scenarierna men också på en bredare analys utifrån exempelvis utredningens styrmedelsanalyser i betänkandets övriga kapitel samt med hänsyn till resultat från andra utfasningsscenarier som gjorts på senare tid. Vad gäller det senare görs en kort sammanställning av resultat från globala scenarier samt EU-kommissionens scenarier i kapitel 2. Utredningen har även haft ett utbyte med Energiforsk och IVL som parallellt med utredningen har arbetat fram måluppfyllande scenarier för hela energisystemet med den kostnadsoptimerande energisystemmodellen TIMES-Nordic. Detta arbete har bedrivits som ett samnordiskt projekt på uppdrag av det Nordiska ministerrådet.8

8 Nordic Energy Research (2021).

Från denna modellering kan slutsatser dras om vad som utifrån modellantagandena faller ut som kostnadseffektiva lösningar. Dessa slutsatser har också tillämpats av utredningen bland annat när det gäller antaganden om vägtransporternas elektrifiering, inklusive val av årtal när försäljningen av nya personbilar respektive tunga fordon kan komma att nå nollutsläpp.

6.1.4. Referens- och måluppfyllande scenarier

Scenarioarbetet bygger på ett referensscenario som utgår från en utveckling enligt beslutad politik samt ett antal scenarier som når utfasning. Som referensscenario används Energimyndighetens scenario Referens EU från Scenarier för energisystemet 20219. Som måluppfyllande scenarier har utredningen kombinerat olika utvecklingsbanor för trafikarbete och elektrifiering. Gällande trafikarbetet är utgångspunkten Energimyndighetens trafikarbetsutveckling som sedan skrivits upp respektive ner för att skapa ett spann på +20 procent respektive -20 procent från 2040 års nivå. För elektrifiering har två ytterligare utvecklingsbanor tagits fram så att det totalt blir tre nivåer;

  • LågEl: motsvarar elektrifieringen i Energimyndighetens scenario

”Referens EU”

  • MedelEl: motsvarar en utveckling där nya personbilar når nollutsläpp år 2035, nya lätta lastbilar 2040 och nya tunga lastbilar nära noll år 2050
  • HögEl: motsvarar en utveckling där nya personbilar når nollutsläpp år 2030, lätta lastbilar 2035 och tunga lastbilar (nära noll) år 2040.

I kombination ger detta nio olika scenarier som illustrerar ett intervall för det framtida behovet av flytande och gasformiga förnybara drivmedel vid olika årtal. För att begränsa omfattningen i resultatsammanställningen har dock sex scenarier valts ut, se figur 6.5.

9 Energimyndigheten (2021).

Figur 6.5 Måluppfyllande scenarier för utfasning. Markerade scenarier är fokus i den fortsatta analysen

Högre trafikarbetsutveckling

Trafikarbete referensbana

Lägre trafikarbetsutveckling

Låg Elektrifiering (referensbana)

LågEl+20%

LågEl

LågEl-20%

Mellanhög elektrifiering

MedelEl+20% MedelEl MedelEl-20%

Hög elektrifiering HögEl+20%

HögEl

HögEl-20%

Källa: Utredningen.

De olika elektrifieringsbanorna kan illustrera såväl olika ambitionsnivåer och inriktning i styrmedel, både inom Sverige och EU, som olika takt i den tekniska utvecklingen. På samma sätt kan de olika nivåerna i trafikarbete spegla olika utvecklingar. En lägre trafikarbetsutveckling än referensbanan skulle kunna uppstå till följd av högre körkostnader på grund av ökad användning av förnybara drivmedel. En utveckling mot ett mer transporteffektivt samhälle där transporter kan utföras mer effektivt, till exempel genom förbättrad godslogistik och överflyttning av biltrafikarbete till kollektivtrafik, kan vara en annan bidragande anledning till att trafikarbetet dämpas jämfört med referensbanan. Ett högre trafikarbete än referensbanan kan spegla en utveckling där elektrifieringens lägre körkostnader får stort genomslag på trafikarbetet, kanske i kombination med annan teknisk utveckling som automation som i grunden kan förändra hur vi reser och transporterar gods.

Utredningen har haft som ambition att hålla scenarierna transparenta och enkla snarare än att gå in för mycket på detaljnivå. Såväl elektrifieringstakt, användning av förnybara flytande och gasformiga drivmedel och trafikarbetsutvecklingen hanteras på en övergripande nivå. Exempelvis görs inga specifika antaganden om huruvida elektrifiering kommer ske genom batteri- eller bränslecellsteknik i de delar av transportsektorn där de två alternativen främst kan vara aktuella parallellt (tunga fordon, arbetsmaskiner) eller huruvida laddningen av el kommer ske stationärt eller dynamiskt. Samma sak

gäller om användningen av förnybara flytande och gasformiga drivmedel kommer bestå av biodrivmedel, elektrobränslen eller en blandning av elektrobränslen och biodrivmedel.

Anledningen är att det är en för omfattande uppgift att ta fram scenarier som fångar in allt från kostnader för olika teknikalternativ till kopplingar mellan olika teknikalternativ, samhällsutveckling och trafikarbete, för samtliga tillämpningar av fossila drivmedel i dag. Det finns inte heller modeller på nationell nivå, eller tillräckliga effektsamband, som kan hantera denna komplexitet i sin helhet. Däremot kan olika modeller användas för att belysa delar av systemet, exempelvis TIMES Nordic som optimerar energisystemet utifrån givna antaganden om kostnads- och transportefterfrågan eller Trafikverkets modellsystem Sampers/Samgods som utifrån bland annat antaganden om transportkostnader modellerar trafikarbetsutvecklingen. Eftersom utredningen har ett långsiktigt perspektiv bedöms det vara mest intressant att fokusera på övergripande resonemang och beräkningar.

Utredningen har även i så stor utsträckning som möjligt haft ambitionen att basera de två tillkommande utvecklingsbanorna för elektrifiering (MedelEl och HögEl) på befintliga scenarier som tagits fram i närtid; olika myndigheters arbeten och bedömningar inom ramen för Fossilfritt Sveriges färdplaner. I vissa fall har utredningen dock behövt göra egna antaganden då underlag saknats.

Energimyndigheten och Trafikverket har tagit fram liknande måluppfyllande scenarier under 2019 och 2020.10 Utredningen har dock valt att inte använda dessa redan befintliga scenarier fullt ur då utvecklingen inom elektrifieringsområdet gått snabbare den senaste tiden än tidigare bedömningar, både för personbilar och tunga fordon. Flera länder och regioner har under senare år exempelvis satt upp mål om nollutsläppsfordon i nybilsförsäljningen 2030–2035 och även fordonstillverkare har gått ut med tydliga ambitioner om att ställa om sin produktion inom en snar framtid (se även kapitel 4).

10 Energimyndigheten (2019a) samt Trafikverket (2020a).

6.2. Resultatredovisning

Detta avsnitt redovisar de huvudsakliga resultaten i scenarierna samt vissa centrala antaganden. För en mer detaljerad beskrivning kring antaganden, se avsnitt 6.4. Resultatredovisningen görs både för olika scenarier och olika utfasningsår. Avsnittet är indelat i en ordning som speglar stegen i scenarioarbetet enligt figur 6.4:

  • Elektrifiering av fordonsflottan: Hur utredningens antaganden om elektrifiering i nyförsäljningen omsätts i den totala fordonsflottan under perioden fram till 2045.
  • Trafikarbetsutvecklingen: Hur trafikarbetet utvecklas i de olika scenarierna.
  • Drivmedelsanvändning: Hur de olika kombinationerna av elektrifiering och trafikarbete påverkar behovet av energi fördelat på el respektive flytande och gasformiga drivmedel.
  • Behov av förnybara drivmedel: Hur andelen förnybara flytande och gasformiga drivmedel behöver utvecklas för att nå utfasning vid utredningens tre olika alternativa utfasningsår; 2035, 2040 respektive 2045.
  • Möjlig fördelning mellan olika typer av förnybara flytande och gasformiga förnybara drivmedel.

Därefter följer resonemang kring vilka effekter olika scenarier och utfasningsår kan få gällande:

  • Total elefterfrågan och effektbehov
  • Direkta och indirekta utsläpp av växthusgaser
  • Andra miljö- och hälsoaspekter
  • Resurseffektivitetsaspekter
  • Totala åtgärdskostnader.

Sist i avsnittet görs jämförelser mellan utredningens resultat och energisystemmodelleringar från EU-kommissionen samt Nordic Energy Research där utgångspunkten varit att nå nollutsläpp i EU respektive Norden omkring mitten av 2000-talet.

Syftet med avsnittet är att lägga grunden för valet av utfasningsår samt i den mån det är möjligt visa hur olika sätt att nå utfasning påverkar aspekterna ovan. Detta kommer naturligt sammanfalla i vissa delar med konsekvensanalysen i kapitel 16.

6.2.1. Elektrifiering av fordonsflottan

Personbilar

Utredningen utgår från tre nivåer av elektrifiering där den lägsta nivån, LågEl, utgår från Energimyndighetens scenario Referens EU i Scenarier för energisystemet 2021.11,12 Detta motsvarar även Trafikverkets referensscenario i Scenarier för att nå klimatmålet för inrikes

transporter – ett regeringsuppdrag13. Andelen laddbara personbilar

antas står för 42 procent av nybilsförsäljningen år 2030 och 60 procent år 2040. Elbilarnas andel av de laddbara fordonen antas öka men laddhybriderna kommer finnas kvar i nybilsförsäljningen under hela perioden.

Utredningen har utöver detta två scenarier med ytterligare elektrifiering som motsvarar två olika årtal när nybilsförsäljningen når 100 procent nollutsläppsfordon14; 2030 och 2035. Utredningen utgår från att nollutsläppsfordon (NUF) i huvudsak kommer innebära batterielektriska fordon, men även andra tekniker kan komma att bli aktuella. Laddhybriders andel antas minska från dagens andel av laddbara fordon ner till noll vid år 2030 respektive 2035. I avsnitt 6.4.4. finns en något mer detaljerad beskrivning om dessa antaganden.

För att översätta nybilsandelar till andel i hela personbilsflottan används Omsättningsverktyget (se kapitel 6.4.9). I figur 6.6 redovisas dels antaganden om nybilsförsäljning av NUF respektive laddhybrider för scenarioåren, dels hur dessa antaganden omsätts till den totala flottan, uttryckt som andel av trafikarbetet med el i respektive elektrifieringsbana.

11 Energimyndigheten (2021). 12 Utredningen har dock justerat värdet för år 2020 så att det utgår från statistik. 13 Trafikverket (2020a). 14 Nollutsläpp enligt EU:s definition, dvs. inga koldioxidutsläpp vid körning (”från avgasröret”). Detta innebär i praktiken batterielektriskafordon, bränslecellsfordon samt förbränningsmotorer drivna med bränslen som inte innehåller kol.

Figur 6.6 Andel NUF och laddhybrider i nybilsförsäljning för personbilar i respektive elektrifieringsbana (vänster) samt andel eldrift* i totala personbilsflottan (höger)

* Andel eldrift (höger) motsvarar den andel av trafikarbetet i hela flottan som utförs med eldrift och inkluderar både elbilar samt laddhybriders trafikarbete med el.

Antalet personbilar i flottan och i nybilsförsäljningen antas öka i takt med trafikarbetet, se nästföljande avsnitt. I scenarierna med lägre trafikarbete antas antalet fordon i trafik vara proportionerligt lägre, dvs. fordonsantalet minskar medan trafikarbetet per bil är konstant. Motsvarande gäller i scenarierna med högre trafikarbete. Att scenarierna med lägre/högre trafikarbete också har lägre/högre antal bilar är inte självklart. Ett lägre trafikarbete skulle kunna åstadkommas både genom oförändrat antal fordon som körs kortare sträckor eller färre antal bilar som körs oförändrad sträcka. Utvecklingen i samhället kan påverka detta så som bildelning och självkörande fordon. Figur 6.7 redovisar scenarierna uttryckt som antal personbilar i personbilsflottan olika årtal, med fördelning på nollutsläppsfordon (i huvudsak elbilar), laddhybrider och förbränningsmotor. År 2030 uppgår antalet laddbara bilar till omkring 2,5 miljoner i HögEl-scenariot.

Figur 6.7 Antal personbilar i flottan fördelat på bilar med enbart förbränningsmotor, laddhybrider och nollutsläppsfordon år 2030 och 2040 i respektive scenario

Källa: Utredningens beräkningar.

Elektrifiering lätta lastbilar

Nybilsförsäljningen av nya lätta lastbilar domineras i nuläget av dieseldrivna fordon. Andelen laddbara fordon i nybilsförsäljningen uppgick till sex procent år 202015, större delen batterielektriska, vilket är lägre än för personbilar. För LågEl-scenariot antas utvecklingen följa Energimyndighetens Referens EU, där andelen eldrift i hela flottan av lätta lastbilar ökar till sex procent 2030 och 19 procent 2040.

I MedelEl och HögEl är utgångspunkten för nybilsförsäljningen att utvecklingen förskjuts i tid med fem år jämfört med motsvarande scenario för personbilar, för att spegla att utvecklingen i nuläget ser ut att gå något långsammare för lätta lastbilar. Liksom för personbilar används Omsättningsverktyget för att beräkna hur antagen nybilsförsäljning omsätts i den totala flottan. I figur 6.8 visas dels indata i form av nybilsförsäljning, dels resultatet uttryckt som andel av trafikarbetet med el i respektive elektrifieringsbana. Det antas en viss andel laddhybrider i LågEl-scenariot, men i MedelEl och HögEl antas laddhybriders andel av nyförsäljningen att vara marginell.

15 Trafikanalys (2021).

Figur 6.8 Andel NUF och laddhybrider i nybilsförsäljning för lätta lastbilar i respektive elektrifieringsbana (vänster) samt andel eldrift* i totala flottan av lätta lastbilar (höger)

* Andel eldrift (höger) motsvarar den andel av trafikarbetet i hela flottan som utförs med eldrift och inkluderar både elbilar samt i LågEl-scenariot även laddhybriders trafikarbete med el.

Elektrifiering tunga lastbilar

För tunga lastbilar (lastbilar över 3,5 ton) är dieselbilar dominerande och ellastbilar har ännu inte fått något större genomslag. Den tekniska utvecklingen går dock snabbt framåt och de båda inhemska producenterna AB Volvo och Scania har numera lastbilar med eldrift i sitt sortiment.

LågEl-scenariot utgår från Energimyndighetens ReferensEU som ger två procent elektrifiering år 2030 och tio procent år 2040, räknat som andel av det totala trafikarbetet med tunga lastbilar.

MedelEl-scenariot motsvarar en elektrifieringsnivå för totala trafikarbetet på tio procent år 2030 och 30 procent år 2040 enligt Trafikverkets Basprognos 2020.16

HögEl-scenariot utgår från det höga scenariot i branschens färdplan för tunga fordon17 med en nybilsandel på 50 procent år 2030.18Detta omsätts av utredningen till en andel av trafikarbetet på omkring 20 procent el år 2030. För perioden efter 2030 finns ingen bedömning gjord inom ramen för färdplanen. Utredningen har gjort en ungefärlig bedömning utifrån antagandet om en successiv ökning

16 Denna utveckling ligger relativt nära Energimyndighetens Elektrifieringsscenario i Scenarier för Energisystemet. Nybilsförsäljningen i MedelEl fram till 2030 ligger dessutom relativt nära det låga scenariot i Färdplanen för tunga fordon, där nybilsförsäljningen uppgår till 30 procent år 2030. 17 Fossilfritt Sverige – Fordonsindustrin tunga fordon (2020). 18 Detta ligger exempelvis i linje med AB Volvos ambition att 50 procent av nybilsförsäljningen inom EU ska vara ellastbilar 2030. Detta skulle i praktiken kunna innebära en högre andel i Sverige.

upp till en andel på 90 procent elektrifierade fordon (inkl. bränslecell) av nybilsförsäljningen år 2040. Detta är i linje med den ambition om att senast 2040 endast sälja fossilfria nya tunga fordon som de europeiska tillverkarna av tunga fordon uttryckt (se även kapitel 12).19

Utifrån Omsättningsverktyget innebär detta en andel av flottan med eldrift år 2040 på cirka 65 procent vilket också antas vara andelen av trafikarbetet.20 I figur 6.9 visas indata i form av nyförsäljning respektive resultatet uttryckt som andel av trafikarbetet med el i de olika elektrifieringsbanorna.

Figur 6.9 Andel NUF i nyförsäljning av tunga lastbilar i respektive elektrifieringsbana (vänster) samt andel eldrift* i totala fordonsflottan(höger)

* Eldrift antas här i första hand motsvara helelektrisk eldrift men skulle också kunna inkludera bränslecellsdrift. En viss andel av nollutsläppsfordonen skulle utöver detta kunna bestå av vätgas i förbränningsmotor, det görs dock inget specifikt antagande om detta, se dock 6.2.13 där andra scenarier redovisas.

Elektrifiering arbetsmaskiner

Arbetsmaskiner är ett område med stor bredd vad gäller typ av maskiner och användningsområden. Elektrifieringstakten för olika segment av arbetsmaskiner beror utöver de branschvisa förutsättningarna (se avsnitt 6.4.8) även på omsättningstiden. Vissa arbetsmaskiner, exempelvis inom jordbruket, har väldigt lång livslängd medan omsättningen i andra segment byts ut i snabb takt. Detta får betydelse för hur snabbt elektrifieringen kan gå. Hur arbetsmaskinerna används påverkar också möjligheterna till elektrifiering.

Utifrån målbilderna i branschernas färdplaner inom Fossilfritt Sverige, kompletterad med egna bedömningar av åtgärdsmöjlighet-

19 PIK, ACEA december 2020. The transition to zero-emission road freight transport. 20 Hur andel i flottan korrelerar med andel av trafikarbetet beror på flera faktorer som är osäkra, framför allt hur körsträckan med ellastbilar kommer utvecklas i förhållande till förbränningslastbilar.

erna i de branscher som inte omfattas av några färdplaner har följande scenarier konstruerats.

För LågEl-scenariot är utgångspunkten Energimyndighetens ReferensEU där efterfrågan på drivmedel för arbetsmaskiner antas minska något över tid. En viss (dock väldigt begränsad) elektrifiering ingår i referensscenariot, framför allt för gruvdrift.

I HögEl antas jord-och skogsbruket ha elektrifierats i sådan utsträckning att 20 procent av arbetet med arbetsmaskiner utförs med nollutsläppsfordon (dvs. batteridrift, bränslecell). Industri- och byggbranschen antas ha elektrifierats i något snabbare takt och står för 50 procent av arbetet 2040. Offentlig sektor och hushållens användning av arbetsmaskiner antas kunna elektrifieras ännu något snabbare, se figur nedan. I MedelEl antas elektrifieringen uppgå till en nivå som ligger mellan elektrifiering i LågEl och HögEl. I figur 6.10 redovisas elektrifieringstakten i MedelEl och HögEl.

Figur 6.10 Andel eldrift* av utfört arbete med arbetsmaskiner i scenario MedelEl respektive HögEl

* Eldrift antas här i första hand motsvara helelektrisk eldrift men skulle också kunna inkludera bränslecellsdrift. En viss andel av nollutsläppsfordonen skulle utöver detta kunna bestå av vätgas i förbränningsmotor, det görs dock inget specifikt antagande om detta.

6.2.2. Trafikarbetsutvecklingen

Som referensbana för trafikarbetet för både lätta och tunga fordon använder utredningen Energimyndighetens trafikarbetsutveckling i deras scenario ReferensEU. För lätta fordon (personbilar och lätta lastbilar). ger detta totalt 25 procents ökning mellan 2018 och 2040 för lätta fordon Detta är relativt nära Trafikverkets senaste basprognos, där motsvarande siffra är 27 procent mellan 2017 och 2040.

Trafikutvecklingen påverkas av många faktorer, bland annat befolkningsutveckling och ekonomisk utveckling.21

För tunga fordon ökar trafikarbetet med 18 procent till år 2040 från 2018 års nivå. Detta är betydligt lägre än i Trafikverkets basprognos, där godstransporterna på väg ökar med omkring 44 procent till 2040 jämfört med 2017 och med närmare 70 procent till 2060. Mellan 2000 och 2018 har trafikarbetet med lastbil ökat med tolv procent.22 Energimyndighetens trafikarbetsutveckling är därmed mer i linje med historisk utvecklingstakt under de senaste åren medan Trafikverkets basprognos visar en betydligt högre tillväxttakt än historiskt. Utredningen går inte in närmare på orsakerna till denna skillnad, men det finns indikationer på att godstransportefterfrågan överskattats i Trafikverkets tidigare prognoser. Transportarbetet är korrelerat med BNP-tillväxten och industriproduktionen men sambandet har minskat över tid i takt med strukturomvandling.23

Utredningen har även tagit fram ett högfall respektive ett lågfall som motsvarar +20 procent respektive -20 procent från referensbanan år 2040. Ökningen respektive minskningen fram till 2040 antas ske successivt. Detta är tänkt att ge ett spann inom vilket trafikarbetet sannolikt kommer befinna sig. Referensbanan, högfallet och lågfallet redovisas i figur 6.11 och 6.12 nedan. Spannet ska ses som ett sätt att illustrera trafikarbetets betydelse för utfasningen av fossila drivmedel och är alltså inte en potentialbedömning över hur vad som är rimligt eller önskvärt att åstadkomma. Även utvecklingen i Trafikverkets Basprognos 2020 redovisas i figurerna för jämförelse. Utredningens utvecklingsbana med högre trafikarbete (+20% från år 2040 års nivå) motsvarar för tunga fordon ungefär Trafikverkets basprognos 2020.

21 Se Energimyndigheten (2021) för förutsättningar vad gäller befolkningsutveckling och andra underliggande drivkrafter till trafikarbetsutvecklingen. 22 Trafikanalys (2021a). 23 CTS (2016).

Figur 6.11 Utredningens trafikarbetsantaganden för lätta fordon i relation till Trafikverkets basprognos 2020

Trafikverket prognostiserar endast 2040 och 2065, här antas linjär utveckling 2017–2040, respektive 2040–2065

Källa: Utredningens bearbetning av underlag från Energimyndigheten (2021) samt Trafikverket24.

Figur 6.12 Utredningens trafikarbetsantaganden för tunga lastbilar i relation till Trafikverkets basprognos 2020

Trafikverket prognostiserar endast 2040 och 2065, här antas linjär utveckling 2017–2040, respektive 2040–2065

Källa: Utredningens bearbetning av underlag från Energimyndigheten (2021) samt Trafikverket.25

24 Trafikverket, Översikt Prognosresultat – Trafikverkets basprognoser 2020-06-15 (excelfil). 25 Ibid.

6.2.3. Drivmedelsanvändning för transport och arbetsmaskiner

Kombinationen av elektrifieringstakt och antaget trafikarbete/arbetsmaskinsanvändning respektive år ger ett totalt behov av flytande förnybara och gasformiga drivmedel och el enligt figur 6.13. Energianvändningen minskar betydligt under perioden i samtliga av utredningens scenarier. I Scenario LågEl, med relativt sett lägre elektrifieringstakt, går energianvändningen från dagens cirka 95 TWh till drygt 70 TWh år 2045, varav cirka 15 TWh el. Med en starkare elektrifieringstakt enligt Scenario HögEl hamnar energianvändningen omkring 55 TWh samma år, varav cirka 35 TWh el.

Figur 6.13 Total drivmedelsanvändning i utredningens scenarier fördelat på flytande och gasformiga drivmedel respektive el*

Inkluderar hela transportsektorn samt arbetsmaskiner

* I beräkningen antas alla nollemissionsfordon utgöras av batterielektriska fordon.

Energianvändningen fördelad på delsektorer redovisas i figur 6.14. Personbilar som står för den största delen av energianvändningen i dag minskar sin andel kraftigt under perioden, från cirka 46 TWh 2018 till drygt 20 TWh 2045 i scenariot HögEl.

Figur 6.14 Energianvändning fördelat på delsektor, TWh respektive år och scenario

Utredningen har även ett specifikt uppdrag kring frågan om förbud mot försäljning av nya bensin- och dieselbilar, se kapitel 11 och 15. I scenarierna motsvarar de två elektrifieringsbanorna för personbilar två olika infasningsår för enbart nollutsläppsfordon i nybilsförsäljningen; 2035 (MedelEl) respektive 2030 (HögEl). HögEl scenariot ger, inte oväntat, en lägre energianvändning än MedelEl. Skillnaderna minskar något över tid och mot slutet av perioden, 2045, är ungefär samma andel av personbilsflottan elektrifierad i båda fallen, se figur 6.15.

Figur 6.15 Energianvändningen för personbilar, TWh respektive år och scenario, fördelat på flytande och gasformiga drivmedel och el

Källa: Utredningen.

6.2.4. Behov av förnybara flytande och gasformiga drivmedel för att nå utfasning 2035, 2040 respektive 2045

Vid de olika utfasningsåren (2035, 2040 respektive 2045) behöver användningen av flytande och gasformiga drivmedel i figurerna ovan helt och hållet bestå av förnybara alternativ. Utgångspunkten är att drivmedelsanvändningen totalt sett inte påverkas av valet av utfasningsår. I Scenario LågEl antas exempelvis energianvändningen år 2040 uppgå till 70 TWh oavsett om utfasningsåret är 2040 eller 2045, det är endast fördelningen mellan fossila och förnybara flytande och gasformiga drivmedel som skiljer sig.26

Att andelen förnybara drivmedel behöver vara i det närmaste 100 procent vid utfasningsåret är givet, men hur utvecklingen ser ut fram tills dess är inte lika självklart och beror framför allt på utformningen av de styrmedel som styr in förnybara drivmedel, se diskussionen i kapitel 7. I och med att tidshorisonten är långt fram i tiden

26 Själva målet om utfasning skulle i sig kunna påverka utvecklingen. Utredningen ser dock att det i huvudsak är styrmedlen som leder till målet inte målet i sig som påverkar drivmedelsanvändningen, se även ett resonemang i 6.4.6. om återkopplingar.

har utredningen valt att inte göra någon detaljerad bedömning av den exakta styrmedelsutformningen. I stället utgår resonemanget från två hållpunkter: reduktionspliktens utformning fram till och med 2030 samt att de fortsatta styrmedlen styr in 100 procent förnybara drivmedel vid respektive utfasningsår. Mellan 2030 och respektive utfasningsår antas infasning upp till 100 procent förnybara drivmedel ske linjärt. I figur 6.16 redovisas det beräknade behovet av förnybara flytande och gasformiga drivmedel i respektive scenario beroende på om utfasning sker 2045, 2040 eller 2035.

Spannet mellan de olika scenarierna och utfasningsåren är mycket stora. År 2045 skiljer det drygt 35 TWh i användning av bio- och elektrobränslen mellan det högsta och lägsta scenariot. I nästintill samtliga scenarier och med samtliga utfasningsår når behovet av flytande och gasformiga drivmedel en högstanivå vid år 2030–2035. Detta beror på att nuvarande styrmedel är utformade för att nå målet om 70 procents minskning av utsläppen från inrikes transporter till 2030.

Vid ett utfasningsår 2040 eller 2045 skulle denna topp kunna undvikas genom en annan styrmedelsutformning, om det anses önskvärt att dämpa behovet av flytande och gasformiga förnybara drivmedel under perioden fram till utfasningsåret. Men en sådan begränsning kan i sin tur troligen föra med sig att 70-procentsmålet inte nås och de kumulativa utsläppen blir högre fram till utfasningsåret.

Vid ett utfasningsår 2035 blir behovet av förnybara flytande och gasformiga drivmedel ytterligare högre jämfört med nivåerna 2030, utom i fallet med en hög elektrifieringstakt och låg trafikarbetestillväxt (HögEl-20%), då behovet sjunker något.

Figur 6.16 Behov av flytande och gasformiga förnybara drivmedel för respektive scenario och utfasningsår

Källa: Utredningens beräkningar.

6.2.5. Möjlig fördelning mellan olika typer av biodrivmedel/elektrobränslen

I diskussionen hittills har det inte gjorts några antaganden om vilka flytande och gasformiga förnybara drivmedel som kan komma att bli aktuella för utfasningen. Det finns två huvudsakliga alternativ; dropin drivmedel som kan användas i befintliga fordon eller drivmedel för dedikerade fordon (se även kapitel 6.4.1 för diskussion om teknikalternativ).

För att omställningen ska fungera i ett EU-sammanhang behöver de långsiktigt hållbara förnybara flytande och gasformiga drivmedlen för vägfordon främst bestå av drop-in drivmedel, som kan godkännas för användning i fordon i hela EU, se kapitel 7 och 8. För att möjliggöra en successiv ökning av bioandelen i bensin och diesel krävs både teknisk utveckling och att standarder och specifikationer utvecklas, se även kapitel 7.5.2.

Fordon särskilt utvecklade för biodrivmedel kan därmed enbart utgöra en mindre andel av fordonsparken och av utfasningen av de fossila drivmedlen totalt. Att upprätthålla distribution av dedikerade biodrivmedel kan också bli svårt utifrån dessa förutsättningar, se kapitel 16. Därmed framstår alternativ som konvertering av bilar till exempelvis E85 eller biogas som svårframkomliga. Generellt är det också betydligt mer kostnadseffektivt att påverka inflödet i fordonsflottan än att i efterhand investera i konverteringsåtgärder för bilar med kort återstående livslängd (se om konvertering också kapitel 11).

I figur 6.17 visas energianvändningen i utredningens scenarier uppdelad på olika drivmedel utifrån antagandet att drop-in successivt ersätter fossil bensin och diesel.27 Bensinanvändningen sjunker kraftigt i samtliga scenarier, även LågEl-scenariot där användningen är omkring 13 TWh år 2040 medan den i HögEl-scenariot endast uppgår till omkring 4 TWh samma år.

Användningen av bensinmotorer skulle kunna bli betydligt större än vad som antagits i scenarierna om fördelningen mellan bensin- och dieselbilar i nybilsförsäljningen av personbilar skulle utvecklas mot större andel bilar med bensinmotorer. En sådan utveckling skulle bland annat kunna understödjas av om priserna på diesel skulle stiga betydligt mer än priserna på bensin, en effekt som skulle kunna

27 Som beskrivs i kapitel 6.4.4 antas nybilsförsäljningen av bränsledrivna personbilar framöver fördelas lika mellan bensin och dieselbilar samt att alla laddhybrider kommer vara bensindrivna.

följa av den nuvarande inriktningen på reduktionsplikten till 2030, se kapitel 7. Med antagandet att alla nya bränsledrivna personbilar skulle vara bensindrivna från i dag och framåt skulle bensinanvändningen år 2040 uppgå till omkring det dubbla jämfört med figuren nedan, dvs. omkring 30 TWh i LågEL-scenariot och 10 TWh i Hög-El-scenariot.

HVO skulle i princip kunna användas som ersättning för fossil diesel i befintliga dieselmotorer redan i dag. Det handlar dock även på detta område om att nya produktionsanläggningar behöver komma på plats. Dessutom behöver råvarubasen för framställning av långsiktigt hållbar diesel breddas till lignin/cellulosa och el/koldioxid/vätgas för att åtgärden ska vara möjlig i större skala när även andra länder genomför ytterligare åtgärder för att minska sin användning av fossil diesel. Efterfrågan på bioråvara till den här typen av drivmedel behöver dessutom främst komma från sjöfart och flyg, se kapitel 8.

Teknik för att framställa förnybara drivmedel och olika typer av elektrobränslen finns utvecklad för flygbränsle och för att ersätta fossil diesel. Utveckling av marina bränslen pågår också. Teknik för att ersätta fossil bensin i större omfattning finns också men har inte tillämpats i full skala.

Figur 6.17 Flytande och gasformiga drivmedel fördelat på drivmedelstyp/motortyp för åren 2035, 2040 och 2045

Källa: Utredningens beräkningar.

För tunga fordon är utrymmet för dedikerade fordon eventuellt något större än på lätta sidan i och med att elektrifiering är en utmaning i vissa lastbilssegment. Drivmedel som skulle kunna vara aktuella är flytande biogas (LBG) och ED95. Även vätgas i förbränningsmotor diskuteras i vissa applikationer. I dagsläget är antalet fordon som kan drivas med dessa drivmedel mycket litet och för att försäljningen av flytande och gasformiga drivmedel ska öka krävs en relativt stark nyförsäljning av sådana fordon samtidigt som infrastrukturen byggs ut. Ett räkneexempel för att illustrera detta: Om 20 procent av nybilsförsäljningen av tunga lastbilar antas bestå av LBG-fordon under åren 2021 till 2040 skulle det motsvara ett behov på ungefär 4 TWh LBG år 2040.

6.2.6. Total elefterfrågan och effektbehov

Den totala efterfrågan på el för att försörja transportsektor och arbetsmaskiner beror på omfattningen av den direkta elektrifieringen genom batterielektriska fordon samt behovet av el för att producera eventuella elektrobränslen och vätgas. Som redovisats tidigare i detta kapitel motsvarar energimängderna den mängd (och form) som krävs för själva framdriften av fordonet (den el som krävs för själva framdriften av ett eldrivet fordon och det flytande drivmedel som krävs för ett bränsledrivet fordon). Om det sker en omfattande introduktion av elektrobränslen som komplement till biodrivmedel kommer dock det totala elbehovet bli betydligt större (samtidigt som behovet av biomassa för biodrivmedel minskar). Det kan även tillkomma ett ökat elbehov jämfört med utredningens beräkningar om bränslecellsdrift blir ett alternativ till batterielektrisk drift, då det krävs mer el för att gå vägen via vätgas till eldrift än vid batterielektrisk drift.

Utredningen gör som tidigare nämnts ingen mer detaljerad uppdelning av drivmedlen eller fordonen än den som redovisats ovan, men som ett räkneexempel redovisas här det totala elbehovet 2040 utifrån två olika utgångspunkter: att de kvarstående flytande och gasformiga drivmedlen 2040 utgörs helt av biodrivmedel respektive att utgörs helt av elektrobränslen.

I figur 6.18 redovisas elbehovet i de två fallen. Även behovet av biodrivmedel har lagts in. Elbehovet ökar från cirka 30 TWh i fallet

med endast biodrivmedel till drygt 80 TWh med elektrobränslen. Samtidigt minskar biodrivmedelsbehovet från 27 TWh till 0 TWh.

Figur 6.18 Uppskattat totalt behov av el och biodrivmedel för utfasning 2040 beroende på antaganden om biodrivmedel kontra elektrobränslen. År 2040 i Utredningens HögEl-scenario

Källa: Utredningens beräkningar. Elektrobränslen utgörs här av FT-diesel med ett uppskattat behov på 2 kWh el för att producera 1 kWh diesel enligt Brynolf S, et.al (2018).

Hur en hög elektrifieringsgrad av fordonsflottan kan tänkas påverka belastningen på elnätet beror på hur fordonen används och hur de laddas, se även kapitel 10. För såväl personbilar som tyngre fordon är bedömningen att huvuddelen av laddningen kommer ske med låg effekt under lång tid.

I en studie från Chalmers har effekten av en hög andel elbilar (60 procent) i det svenska transportsystemet modellerats.28 Modellberäkningen indikerar att 3,8 miljoner elbilar skulle öka elbehovet med 11 TWh i Sverige och samtidigt tillföra en betydande batterikapacitet i det svenska elsystemet. En optimerad laddningsstrategi för elbilarna skulle enligt modellresultaten kunna bidra till att minska behovet av toppeffekt i elsystemet under de högst belastade timmarna. Om även vehicle-to-grid teknik skulle tillämpas, skulle minskningen kunna bli ännu större. Utan optimering skulle elbilarna i stället kunna öka effekttopparna i elsystemet på ett betydande vis.29

28 M. Taljegard (2018). 29 Studien refereras i SOU 2018:76 s. 284 f.

Vad gäller tunga fordon har Trafikverket bedömt att om många lastbilar nyttjar samma depå, adderar effekterna till nivåer som kan vara utmanande för tillgänglig kapacitet i vissa lokala elnät. Resterande laddning behöver genomföras under arbetspass. De flesta tunga lastbilarna står still minst en gång per dag, i mellan 30 minuter och 2 timmar. Dessa stopp är relativt jämnt fördelade över en tidsperiod på 8 till 10 timmar. I och med att alla lastbilar inte behöver snabbladda varje dag och stoppen, där lastbilarna även skulle kunna snabbladda, är utspridda över en lång tidsperiod, behöver belastningen på elnätet inte bli betydande.30

6.2.7. Direkta utsläpp av växthusgaser

De direkta utsläppen i landet (även benämnda territoriella utsläpp) från transportsektorn och arbetsmaskinsanvändningen skiljer sig inte markant mellan de olika måluppfyllande scenarierna. Detta beror på att biodrivmedel och el inte har några direkta utsläpp enligt den metodik som används för rapporteringen av växthusgaser. Figur 6.19 redovisar utredningens beräkning av direkta utsläpp av växthusgaser under förutsättning att utfasningsåret är 2045. Beräkningen baseras på fordonsflottans sammansättning, andel förnybara drivmedel och trafikarbete enligt beskrivning ovan och i avsnitt 6.4.

30 Trafikverket (2021a).

Figur 6.19 Direkta växthusgasutsläpp från transportsektorn och arbetsmaskiner vid utfasning 2045 i LågEl respektive HögEl-scenarierna. Referensscenario redovisas för jämförelse

Källa: Utredningens beräkningar.

För utfasning 2040 respektive 2035 kommer scenarierna (LågEl och HögEl) också likna varandra och det fyller därmed ingen funktion att redovisa alla scenarier. I stället illustreras i figur 6.20 det generella resultatet genom att för HögEL-scenariot visa utfasningsbanorna till 2040 respektive 2035 i förhållande till 2045 (den röda linjen är samma som i figur 6.19).

Figur 6.20 Direkta växthusgasutsläpp från transportsektorn och arbetsmaskiner vid utfasning 2045, 2040 respektive 2035 i HögEl-scenariot. Referensscenario redovisas för jämförelse

Källa: Utredningens beräkningar.

De kumulativa utsläppen, dvs. den sammanlagda mängden utsläpp över hela perioden, illustreras i figur 6.21 för respektive scenario. Skillnaden mellan staplarna indikerar vilken utsläppsreduktion som är möjligt att åstadkomma genom att införa ett utfasningsår som ligger innan år 2045. Exempelvis skulle ett utfasningsår 2035 i stället för 2045 ge en besparing på omkring 25 miljoner ton koldioxidekvivalenter utifrån den elektrifieringstakt och trafikarbetsutveckling som gäller för scenario LågEl. Motsvarande för HögEl blir cirka 14 miljoner ton. Om utfasningen i stället sätts till 2040 blir motsvarande besparing omkring 12 miljoner ton koldioxidekvivalenter i scenario LågEl och 6 miljoner ton i scenario HögEl.

Figur 6.21 Kumulativa direkta utsläpp 2020–2045 i utredningens scenarier beroende på utfasningsår

Källa: Utredningens beräkningar.

Det bör noteras att de kumulativa besparingarna i hög grad beror på antaganden som görs om reduktionspliktens utveckling under åren fram till 2035. Om reduktionsplikten i stället skulle antas utvecklas linjärt från i dag fram till 100 procent respektive ufasningsår skulle de kumulativa utsläppen bli högre i scenarierna. Att under dessa förutsättningar sätta 2035 som utfasningsår i stället för 2045 ger då ungefär dubbelt så stora besparingar i termer av kumulativa utsläpp under perioden 2020–2045. Förhållandena mellan scenarier kvarstår dock.

6.2.8. Indirekta utsläpp av växthusgaser

Att utfasningsåret 2035 ger lägre kumulativa utsläpp än 2040 är inte speciellt förvånande. Minskande territoriella utsläpp är givetvis positivt, men ur ett bredare perspektiv skulle det vara problematiskt om minskningen inte samtidigt åtföljs av en minskning även utanför Sveriges gränser. Utredningen har därför försökt att kvantifiera även indirekta utsläpp, dvs. utsläpp som uppstår utanför transportsektorn (både inom Sverige och utanför Sveriges gränser). Detta inkluderar

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180

LågEl LågEl-20% MedelEl HögEl HögEl+20% HögEl-20%

Mi ljon er to n C O2 e

Utfasning 2045 Utfasning 2040 Utfasning 2035

utsläpp från fordons- och batteritillverkning samt tillverkning av drivmedel. För antaganden bakom dessa beräkningar, se avsnitt 6.4.3.

I figur 6.22 redovisas utsläppen av växthusgaser ur ett livscykelperspektiv i utredningens scenarier i fallet utfasning 2040. Figuren redovisar utsläpp i en framtid där utsläpp från fordons- och drivmedelsproduktionen successivt minskar, dvs. illustrerar en möjlig utveckling i en omvärld som också ställer om. I LågEl-scenariot blir utsläppen för fordonsproduktionen generellt lägre än i HögElscenariot; å andra sidan bli utsläppen från biodrivmedelsanvändningen högre i LågEl-scenariot. Sammantaget blir skillnaderna mellan scenarierna relativt liten.

Figur 6.22 Beräkning av växthusgasutsläpp per år från fordonsproduktion och drivmedelsanvändning ur ett livscykelperspektiv. Utfasning sker år 2040. Referensscenario redovisas för jämförelse

I fordonsproduktionsutsläpp inkluderas endast vägfordon, inte produktion av arbetsmaskiner, farkoster etc. Dock ingår utsläpp från all drivmedelsanvändning inom transportsektorn och arbetsmaskiner

Källa: Utredningens beräkningar. Utvecklingen av utsläpp antas ske enligt Sustainable development (se avsnitt 6.4.3.), dvs. utsläppen från produktion av fordon och biodrivmedel minskar över tid.

Om det i stället antas att utsläppen från produktion av fordon och drivmedel inte minskar nämnvärt från dagens nivåer (enligt ”stated policy” i avsnitt 6.4.3) skulle utsläppen generellt ligga högre än i figur 6.22 för samtliga scenarier. År 2040 skulle exempelvis LågEl-

scenariot ligga runt 8,5 miljoner ton CO2e, vilket är cirka 35 % högre än i figuren ovan. HögEl skulle landa runt 7,5 miljoner ton CO2e, vilket är cirka 45 % högre än i figur ovan.

I vilken mån Sverige bidrar till utsläpp i andra länder genom att sätta ett utfasningsår tidigare än 2045 beror på hur stor del av fordons- och biodrivmedelsproduktionen som kommer ske i landet och hur stor del som importeras. Av utsläppen i figur 6.22 är det endast de direkta utsläppen från fossila drivmedel som bokförs i transportsektorn och arbetsmaskiner, övriga genereras av transportsektorn och arbetsmaskiner men uppstår utanför sektorsgränserna. En del av dessa utsläpp sker inom landets gränser och inkluderas därmed i utsläppsstatistiken i andra sektorer medan en del uppstår utanför landets gränser. Som figuren visar är summan av dessa utsläpp (den svarta streckade linjen) ungefär på samma nivå i samtliga scenarier med en något avtagande trend över tid. Transportsektorns och arbetsmaskinernas bidrag till utsläpp utanför sektorn är därmed inte enbart en fråga kopplat till utfasningsår utan existerar även i nuläget och i ett referensscenario med endast beslutad politik.

De indirekta utsläppen skiljer sig väldigt lite mellan olika utfasningsår, vilket beror på att det som varierar i analysen av olika utfasningsår endast är att fossila drivmedel ersätts med förnybara. Eftersom fossila drivmedel antas ha liknande indirekta utsläpp som biodrivmedel, blir det mycket liten skillnad i indirekta utsläpp (skillnaden i direkta utsläpp är ju dock väldigt stor).

6.2.9. Andra miljö- och hälsoaspekter

Såväl luftkvalitet som buller är generellt starkt kopplade till trafikarbetets storlek. I och med att befolkningen i tätbebyggda områden förväntas öka under scenarioperioden samtidigt som trafikarbetet ökar, föreligger ökad risk för problem med luftkvalitet och buller. En övergripande slutsats är därmed att ett lägre trafikarbete sannolikt är önskvärd i tätorter, dvs. att scenarierna med lägre trafikarbete vore fördelaktigt jämfört med scenarier med högre trafikarbete. Även scenarier med hög elektrifiering kan vara fördelaktiga, framför allt ur bullersynpunkt. Däremot ser utredningen inte att luftkvalitet och buller är aspekter som påverkar valet av utfasningsår, utan

snarare inriktning för att nå utfasning oavsett utfasningsår. För fördelningspolitiska aspekter, se konsekvensanalysen i kapitel 16.

Luftkvalitet

Samtliga scenarier bedöms minska utsläppen av avgaspartikar och kväveoxider betydligt, dels på grund av elektrifieringen av fordonsflottan, dels på grund av utsläppskraven (Euro-kraven) som successivt gör att renare bränsledrivna fordon fasas in i fordonsflottan. Biodrivmedel som HVO, FAME och etanol ger generellt ingen fördel jämfört med fossila drivmedel ur ett luftkvalitetsperspektiv och antas i den nationella utsläppsrapporteringen ha samma utsläpp som den fossila motsvarigheten. Eldrift är inte förknippad med utsläpp av kväveoxider eller avgaspartiklar. Utredningen har inte i detalj räknat på luftföroreningsnivåerna men däremot gjort en översiktlig bedömning där utredningens resultat jämförts med en studie av SMED31. Bedömningen är att scenariot HögEl/-20% har potential att dämpa utsläppen av kväveoxider. Minskningen når inte hela vägen för att klara takdirektivets nivåer, men gör att åtminstone en stor del av de utsläppsminskningar som ska ske genom klimatåtgärder inom transportsektorn uppfylls.32 Övriga scenarier ligger längre ifrån att nå takdirektivet för kväveoxider.

Den närmare hälsoeffekten av kväveoxider är omdiskuterad. Enligt Trafikverkets värdering av utsläpp är det avgas- och slitagepartiklar som antas orsaka hälsopåverkan.33 Även om kväveoxider och avgaspartiklar förväntas minska under perioden i samtliga scenarier, så kommer slitagepartiklarna sannolikt att öka under perioden i takt med trafikarbetet. Det kommer därmed kvarstå en hälsopåverkan från trafiken även med elektrifieringen. I scenarierna med minskat trafikarbete antas luftföroreningarna minska proportionerligt. Att minska trafikarbetet, framför allt i tätbebyggda miljöer, är ett sätt att motverka utvecklingen. Även åtgärder som exempelvis minskad dubbdäcksanvändning kan bidra till minskad hälsopåverkan från transportsektorn.

31 SMED (2021). 32 Utredningens HögEl/Ref ligger relativt nära SMEDs scenario E2 vad gäller trafikarbete och elektrifiering där NOx-utsläppen ligger kring 14,4 kiloton år 2030. I ”HögEl/-20%” bedöms utsläppen uppgå till omkring 13 kiloton. 11,4 kiloton är transportsektorns beting genom klimatåtgärder enligt SMED (2021), dvs. det saknas omkring 1,6 kiloton. 33 Trafikverket (2019).

Buller

Liksom för luftkvalitet finns det för buller starka kopplingar till trafikarbetes storlek samt var trafikarbetet utförs, dvs. ett större trafikarbete i tätbebyggda områden innebär ökar risk för bullerproblematik. Dock bedömer Trafikverket i sin inriktningsplanering att antalet bullerutsatta kommer minska över tid. 34

En större andel eldrift i fordonsflottan skulle kunna minska bullerproblematiken. Vid låga hastigheter dominerar ljudet från motor och avgassystem, medan bullret från däck och vägbana tar över vid högre hastigheter. För personbilar ligger gränsen vid cirka 30–50 km/tim och för tunga fordon vid 50–70 km/tim. Eldrivna fordon i tättbebyggda miljöer med låga hastigheter bör därmed ha potential att minska antalet bullerutsatta.

Scenarierna med lägre trafikarbete och/eller högre elektrifiering har därmed förutsättningar att förbättra bullerproblematiken jämfört med scenarier med högre trafikarbete och/eller låg elektrifiering.

6.2.10. Resurseffektivitetsaspekter – batterier och kritiska material

Denna text baseras delvis på en PM från Simon Davidsson Kurland, Uppsala universitet, Kritiska material till elektrifierade transporter.

Som möjlig flaskhals för elektrifierade transportsystem nämns ibland tillgången till råmaterial som används framför allt i batterier och motorer.35 Tillgången till dessa kritiska metaller och mineral är helt avgörande för modern miljöteknik. De utmärks i fler fall av att de utvinns i ett fåtal länder och utvinningen är ofta sammankopplad med betydande miljöpåverkan.36 För att säkra en fortsatt utveckling av elektrifierade fordon kan därmed beroendet av vissa material behöva minskas eller tillgången säkras, samtidigt som låg miljöpåverkan behöver uppnås.

Behovet av råmaterial till grön teknik är inte statiskt utan varierar starkt med teknikval och förändras med den tekniska utvecklingen. Tillgången förändras också i takt med att ny produktion byggs ut

34 Trafikverket (2020b). 35 Olivetti et al., (2017), Junne et al., (2020). 36 Tillväxtanalys (2017).

och nya globala försörjningskedjor uppstår. IEA går i en ny rapport bland annat igenom hur olika teknikval när det gäller batterier kan påverka efterfrågan på olika typer av mineral från olika delar av världen.37

Förutom mängden fordon är batteristorleken en viktig egenskap för den totala mängden kritiska material som används i elektrifierade fordon. Utredningen gör här en enklare räkneövning för att få en storleksordning av batteribehoven i de olika scenarierna, där utgångspunkten för olika fordonstypers batteristorlek är IEA:s rapport Global Electric Vehicle Outlook.3839 I figur 6.23 redovisas det kumulativa batteribehovet i olika scenarier, dvs. den totala mängden batterier i hela fordonsflottan vid respektive år. I HögElscenariot kommer det för fordonsflottan krävas cirka 200 GWh år 2030, 400 GWh 2040 respektive 500 GWh år 2050.

Figur 6.23 Kumulativ batteristock i den svenska fordonsflottan i olika scenarier vid olika årtal, GWh

Endast vägfordon ingår

Källa: Utredningens beräkningar baserat på energibehov/fordon enligt IEA (2020).

37 IEA (2021b). 38 IEA (2020b). 39 Personbil=75 kWh, LCV=90 kWh, HDV=600 kWh. För elektrifierade lastbilar på marknaden i nuläget är batteristorleken för HDV generellt betydligt lägre än 600 kWh. Beroende på utvecklingen framöver skulle beräkningen därmed kunna innebära viss överskattning. Över tid skulle effektivisering skulle kunna vara möjlig samtidigt som batteristorlekar kan gå både upp och ner över tid beroende på exempelvis kostnadsutveckling och preferenser gällande räckvidd.

Denna beräkning indikerar att det sannolikt kommer att vara i personbilar som de största volymerna batterier kommer finnas (cirka 80 procent). Omkring tio procent av behovet uppstår i den tunga flottan och tio procent för lätta lastbilar. Samma slutsats dras även av Trafikverket som konstaterar att åtgärder för att minska användningen av batterier inom vägtransportsektorn därmed får störst genomslagför lätta fordon, inte för tunga lastbilar.40

Vad gäller behov av olika typer av material beror detta helt på antaganden om batterikemi i framtidens fordon. Ett av de ämnen som finns med på EU:s lista över kritiska material är kobolt. Materialet kan ses som problematiskt av en mängd olika skäl, inklusive en negativ utveckling av produktion av metaller där kobolt är en biprodukt, politisk instabilitet i länder där kobolt produceras, avskräckande lagstiftning för gruvdrift och handelshinder.41 Den största delen av gruvbrytningen av kobolt sker i Demokratiska republiken Kongo, även om omkring hälften av denna drivs av kinesiska företag.42 Under senare år har användningen av kobolt minskat i batterier till personbilar. I batterier till tunga fordon förekommer kobolt inte alls.

Även litium finns med på EU:s lista över kritiska material. För närvarande finns ett överutbud på marknaden efter de senaste årens ökning i gruv- och raffineringskapacitet, men ett faktiskt underskott på marknaden är inte uteslutet under andra halvan av 2020-talet.43EU importerar nästan 80 procent av litiumbehovet från ett enda land, Chile, och den interna litiumproduktion som finns i Europa lämnar EU för att processas vidare.44 Svårigheten att substituera bort litium från moderna elektrifierade fordon gör att efterfrågan, och därmed den totala litiumutvinningen, kommer fortsätta öka, vilket kan leda till ökade priser, även om en total fysisk begränsning inte är trolig på grund av de stora globala resurserna av litium.45

I ett första steg är det troligare att tillverkningskapaciteten av batterier är begränsande snarare än tillgången till råmaterial. Det finns just nu fem stora batterifabriker i gång i Europa och minst elva

40 Trafikverket (2021a). 41 Tisserant and Pauliuk (2016). 42 Farchy and Warren (2018). 43 European Commission, Critical Raw Materials for Strategic Technologies and Sectors in the EU, A Foresight Study, 2020. 44 COM (2020) 474 final av den 3 september 2020. 45 European Commission, Critical Raw Materials for Strategic Technologies and Sectors in the EU, A Foresight Study, 2020.

till väntas öppna det kommande decenniet.46 EU-kommissionen rekommenderar att produktion och raffinering av råmaterial till batterier, liksom batterifabriker, bör öka inom EU.

Återvinning av material är en viktig del i att skapa hållbara system och kan på sikt vara en viktig resurs för råmaterial till elbilsindustrin. Återvinningen tar dock inte bort själva behovet av materialen, och kan i en snabbt växande industri aldrig stå för stora delar av resurstillförseln.47

Medellivslängden för en bil i Sverige är omkring 17–18 år och om elbilar och dess batterier visar sig ha liknande livslängd kommer några betydelsefulla mängder material från elbilar inte dyka upp i systemet förrän i slutet av 2030-talet, eller ännu senare.48 Det finns även planer på att den kvarvarande kapaciteten i batterierna kan användas till stationär lagring när bilen nått slutet av sin livscykel, vilket skulle kunna skjuta upp återvinningen ytterligare något decennium.49 Att gå mot en cirkulär ekonomi med hög andel återvinning kommer därför troligen inte att ha någon större potential i närtid och stora mängder nytt råmaterial behöver tillföras systemet under tillväxtfasen. Att verka för att en stor del av materialen återvinns är trots det önskvärt och kan komma att spela stor roll i ett längre tidsperspektiv.

Ytterligare exempel på sätt att minska beroendet av dessa material, kan t.ex. vara att: – fortsätta utveckla batteritekniken – minimera det totala antalet fordon, – minimera batterivikten per fordon, – öka användandet av alternativa elmotortyper utan sällsynta jord-

artsmetaller, – använda batterikemier utan kobolt.

46 Derler (2020). 47 Grosse (2010). 48 Givet de batterier som tillverkas och används nu (i vår del av världen), och framöver, är det troligt att batteriet klarar sig längre än bilen (givet att bilens livslängd är ungefär som i dag). 49 Ahmadi et al., 2017.

I december 2020 lade kommissionen fram ett förslag till batteriförordning50 i EU. Förordningen ska ersätta det tidigare batteridirektivet. I förslaget ställs krav på låg miljö- och klimatpåverkan i olika led, hållbar materialutvinning och krav på en hög nivå på återvinning och återanvändning av batterier, och batterimaterial, för olika användningsområden, bland annat elbilar. Utredningen anser att detta är en bra utveckling som Sverige noga bör följa och driva på i en riktning mot ökad hållbarhet och cirkularitet.

6.2.11. Resurseffektivitetsaspekter – biodrivmedel

Produktion

Biodrivmedelsproduktionen i Sverige är i nuläget relativt begränsad. Enligt Energimyndigheten finns planer på investeringar i produktionskapacitet motsvarande totalt omkring 1,5 miljoner ton flytande biodrivmedel utöver de omkring 600 000 ton som finns redan i dag.51Totalt skulle detta ge en inhemsk produktion på 16 TWh, vilket kan ställas i relation till dagens användning på cirka 20 TWh. Energimyndigheten har ett pågående regeringsuppdrag att utreda eventuella investeringsstöd till storskaliga anläggningar av ny teknik för biodrivmedelproduktion.

Råvaran till den inhemska produktionen kan vara såväl inhemsk som importerad. Utredningens bedömning är att det finns potential för ett ökat hållbart uttag av biomassa för biodrivmedelsproduktion i Sverige, men det kommer samtidigt ta viss tid innan potentialen realiseras. Utredningen anser att de nationella styrmedlen mer konsekvent än i dag bör inriktas mot att stödja utveckling av avancerade biodrivmedel och elektrobränslen fram till kommersiell marknadsintroduktion, se vidare diskussion om styrmedel för biodrivmedel och andra flytande och gasformiga förnybara drivmedel i kapitel 8.

Det är inte självklart att hela den svenska potentialen till ytterligare produktion av biodrivmedel, eller annan bioenergi, kommer användas i Sverige i framtiden. Många länder med avsevärt mindre potentialer för bioenergi planerar för att bioenergi ska spela en viss roll för att de ska kunna nå klimatmålen. Hur stora delar av de

50 Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL concerning batteries and waste batteries, repealing Directive 2006/66/EC and amending Regulation (EU) No 2019/1020 COM/2020/798 final. 51 Energimyndigheten (2019a).

svenska bioenergitillgångarna som med en eventuellt stor internationell efterfrågan kan vara tillgänglig i Sverige kommer då att bero på den relativa betalningsviljan, vilken i sin tur kan påverkas av styrmedel i olika länder.

Det kommer krävas en stor omställning för att nå de globala klimatmålen och biodrivmedel kommer sannolikt att efterfrågas i de sektorer som är svåra att elektrifiera i alla delar av världen, inte bara Sverige. Den globala potentialen av hållbar bioenergi bedöms vara begränsad. I FN:s klimatpanels (IPCC:s) specialrapporter om 1,5 gradersmålet och om klimatförändringar och markanvändning från 2018 och 201952 betonas många av de konflikter som kan uppstå mellan en ökad bioenergiproduktion och bland annat livsmedelsproduktion, vattentillgång, näringsämnen, ekosystem, biologisk mångfald och markpriser, som kan uppstå om världen försöker nå klimatmålen med ett stort bidrag från bioenergianvändning.

I IPCC-rapporten konstaterar forskarna att det finns en enighet om att tillgången till hållbar bioenergi år 2050 är begränsad till omkring 100 EJ per år (cirka 27 000 TWh), även om det finns exempel på scenarier med högre och lägre uttag av bioenergi.53 Samtidigt finns oenighet om hur stor kapaciteten för ökad bioenergiproduktion kan vara i olika delar av världen, beroende på lokala förutsättningar.

En nyckel i den globala omställningen blir sannolikt att använda varje lands specifika förutsättningar på bästa sätt. Vissa länder, som exempelvis Sverige, har relativt stora biomassatillgångar som kan användas för biodrivmedelsproduktion. Andra länder har bättre förutsättningar för att utvinna solenergi som skulle kunna driva elektrifierade transporter eller omvandlas till vätgas.

Det är också långt ifrån självklart att det endast är biomassa som kommer bli aktuell för produktion av förnybara flytande och gasformiga drivmedel. Även elektrobränslen och kombinationer mellan elektro- och biodrivmedel kan komma att spela en betydande roll, se avsnitt 6.2.6, avsnitt 6.2.13 och kapitel 8. En utveckling där el kan användas för att producera flytande drivmedel kan dämpa behovet av biomassa för drivmedelsproduktion och därigenom också dämpa vissa av de negativa konsekvenserna kopplat till biodrivmedel.

52 IPCC (2018). 53 IPCC (2018).

Användning

Vid en befolkning globalt på omkring 9,7 miljarder människor 2050 ger en total användning av 27 000 TWh utrymme till en genomsnittlig bioenergianvändning på cirka 2,8 MWh per person. Om hänsyn tas till nuvarande trender, olika användningsområden för bioenergi och omvandlingsförluster, skulle det totala potentiella uttaget på 27 000 TWh kunna innebära cirka 3 000 till 6 000 TWh biodrivmedel.54 Denna mängd fördelad lika per capita i världen skulle innebära att Sverige skulle kunna använda 4–7 TWh.

Det är dock långt ifrån självklart att omställningen globalt ska ske genom en lika fördelning av biodrivmedel per capita. Det kan krävas att omställningen sker snabbare i bilintensiva och rikare länder som kan bära de kostnader som en omställning till fossilfria drivmedel sannolikt kommer föra med sig. Biodrivmedelspotentialen som diskuteras ovan kräver att det finns en efterfrågan, ekonomiska resurser för investeringar i ny biodrivmedelsproduktion samt en betalningsvilja för en produkt som är betydligt dyrare än det fossila alternativet. Det är inte nödvändigtvis ett problem ur rättviseperspektiv att rikare länder går före och tar en större del av utvecklingskostnaderna.

Det är av flera skäl svårt att avgöra en rättvis nivå på biodrivmedelsanvändningen. Bioenergi kan komma att bli en knapp resurs i framtiden och priserna kan komma att stiga även om en utvecklad utvinningsteknik kan komma att reducera de direkta produktionskostnaderna. Biomassa kan dessutom komma till ökad användning inte endast för energiändamål utan som insatsvaror i olika industrigrenar, tex. kemiindustrin och som byggmaterial.

Hög energi- och transporteffektivitet framstår därmed som en viktig parameter för att begränsa kostnaderna – och riskerna – för klimatomställningen. Att utveckla styrmedlen så att biodrivmedel och andra förnybara flytande och gasformiga drivmedel i första hand kan komma till användning i de sektorer där andra alternativ saknas är också ett betydelsefullt vägval för en kostnadseffektiv omställning.

54 Searle, S. et al., (2015). Utöver 3–6 PWh biodrivmedel skulle det kunna räcka till 6–11 PWh el och 3–8 PWh värme.

6.2.12. Totala åtgärdskostnader

I avsnitt 6.4 diskuteras möjlig kostnadsutveckling för de huvudsakliga teknikalternativ som utredningens scenarier är uppbyggda kring. Utifrån dessa kostnadsantaganden i kombination med scenarioresultaten har totala åtgärdskostnader ur ett samhällsperspektiv beräknats för de olika scenarierna.55 I kostnaderna ingår investering i fordon, laddinfrastruktur och drivmedelskostnader. Kostnaderna redovisas exklusive styrmedel, dvs. exklusive drivmedelsskatt, fordonsskatt, klimatbonus och stöd för laddinfrastruktur. Nyttorna förknippade med exempelvis minskade luftutsläpp ingår inte i beräkningen.

En utveckling med högre elektrifieringstakt innebär initialt högre kostnader för fordon men differensen i inköp jämfört med förbränningsmotorfordon antas minska över tid. De rörliga körkostnaderna med eldrift är betydligt lägre än motsvarande förbränningsmotorfordon. Biodrivmedel antas dessutom ligga på en högre kostnadsnivå än fossila drivmedel, vilket gör att en ökad biodrivmedelsanvändning ger ökade kostnader.

Sammantaget bedöms totalkostnaden för batterielektriska personbilar ligga i samma storleksordning som förbränningsmotorbilar omkring 2025. Det bör noteras att denna beräkning utgår från att majoriteten av laddningen kan ske till relativt låg kostnad (normalladdning vid hem) enligt förutsättningar i avsnitt 6.4. Hinder som begränsar möjlighet till laddning är svår att sätta en kostnad på men kan givetvis begränsa omställningstakten oavsett den ”teoretiska” jämförelsen i kostnader mellan eldrivna och förbränningsmotordrivna fordon.

Det bör noteras att åtgärdskostnadsberäkningen är förknippad med stora osäkerheter. En viktig aspekt i sammanhanget är vad de olika elektrifieringstakterna i scenarierna antas bero på. Det skulle kunna vara drivet helt och hållet av styrmedel, dvs. skillnaden mellan LågEl och HögEl speglar styrkan i styrmedel i en värld där allt annat är lika. Om man ser scenarierna utifrån det perspektivet kan åtgärdskostnadsberäkningen användas för att resonera om huruvida det för staten är lämpligt att snabbt styra in elektrifiering eller inte.

55 Kostnaderna har tagits fram enligt nuvärdesmetodiken och med en diskonteringsränta på 3,5 procent enligt ASEKs rekommendationer i Trafikverket (2020c).

Men det kan också vara så att scenariernas elektrifieringstakt i sig beror på olika kostnadsutveckling – att kostnadsutvecklingen för elektrifiering inte är lika gynnsam i LågEl som i HögEl och att det är anledningen till att elektrifieringstakten är lägre i det tidigare. För att spegla några av osäkerheterna görs tre olika åtgärdskostnadsberäkningar nedan (för antaganden se avsnitt 6.4.2):

  • En grundberäkning med prisutveckling enligt Energimyndigheten samt Nordic Energy Research.56
  • En beräkning med lägre kostnadsnivå på förnybara flytande och gasformiga drivmedel.57
  • En beräkning med snabbare prisminskning på batterielektriska fordon.58

För att begränsa resultaten något redovisas endast två scenarier här – LågEl och HögEl. MedelEl ligger konsekvent mellan dessa två. Utredningen avstår från att kostnadsberäkna scenarierna med lägre eller högre trafikarbete. Ett minskat trafikarbete kan åstadkommas på flera olika sätt och det är svårt att avgöra vilka åtgärdskostnader som är rimliga att utgå ifrån. Minskat trafikarbete kan vara ett sätt att anpassa sig till högre drivmedelspriser som i vissa fall kan vara det enklaste och bästa/billigaste sättet att åstadkomma utsläppsminskningar, men kan i andra fall innebära stora uppoppfringar.

I figur 6.24 redovisas åtgärdskostnaderna i de tre fallen enligt punktlista ovan. Åtgärdskostnaden för HögEl blir lägre än LågEl i grundfallet, vilket antyder att det blir billigare på systemnivå att nå målen genom hög grad av elektrifiering jämfört med att nå målen genom hög användning av flytande och gasformiga förnybara drivmedel.

56 Energimyndigheten (2021) och Nordic Energy Research (2021). 57 9 kronor per liter i stället för 16 kronor per liter i grundberäkning, se vidare avsnitt 6.4.2. 58 Paritet i investeringskostnad mellan förbränningsmotorfordon och eldrivna fordon antas i detta fall nås 2030 för såväl lätta som tunga fordon. I grundberäkningen nås paritet 2040–2050 för lätta fordon (även om skillnaderna minskat betydligt redan 2030) medan paritet inte nås under scenarioperioden för lastbilar, se figur 6.30 i avsnitt 6.4.2. Observera dock att total-

kostnadsparitet, dvs. inklusive driftskostnad och service, nås betydligt tidigare än dessa årtal.

Figur 6.24 Ungefärliga åtgärdskostnader, nuvärde, för perioden 2020 till 2045 utifrån tre olika antaganden om kostnader

Fordonskostnader och laddpunkter inkluderar endast kostnader för vägfordon, inte arbetsmaskiner, farkoster etc. Dock ingår all drivmedelsanvändning inom transportsektorn och arbetsmaskiner i posterna el, fossila drivmedel och biodrivmedel. Diskonterade värden med ränta 3,5 procent

Källa: Utredningens beräkningar.

Om man sätter summan av åtgärdskostnaderna för 2020–2045 i relation till de totala direkta kumulativa växthusgasutsläppen i respektive scenario enligt beräkningar som redovisats i avsnitt 6.2.7, ges en indikation på vad det kostar samhället att nå utfasning i de olika scenarierna med respektive utfasningsår i relation till referensscenariot, uttryckt som kr per kg koldioxid. Åtgärdskostnaden för att nå utfasning i LågEl-scenariot uppgår till cirka 2,5 kr/kg koldioxid medan motsvarande genom HögEl ligger på cirka 1,4 kr/kg koldioxid.

I fallet med lägre kostnadsnivå för förnybara drivmedel, där kostnaden antas nästintill halveras (från 16 kr/liter till 9 kr/l), når de två scenarierna LågEl och HögEl nästan samma åtgärdskostnad, omkring 0,8 kr/kg för LågEl och 0,7 för HögEl.

I fallet med lägre antaget inköpspris för elektrifierade fordon faller åtgärdskostnaden för HögEl till 1,1 kr/kg (jämfört med 1,4 kr/kg i grundfallet).

När det kommer till valet av utfasningsår är det framför allt de relativa åtgärdskostnaderna mellan utfasning 2045, 2040 och 2035 som är relevant att belysa. Detta illustreras i figur 6.25. I och med att det är mängden flytande och gasformiga förnybara drivmedel som skiljer mellan olika utfasningsår, och dessa är dyrare än de fossila, kommer det i alla scenarier att bli dyrare att fasa ut tidigare jämfört med att fasa ut senare (figuren nedan motsvarar skillnaderna i staplarna i figur 6.24). Däremot är kostnaden förknippad med tidigareläggning av utfasning lägre ju högre elektrifiering som kan genomföras. En hög elektrifiering kan därmed begränsa åtgärdskostnaden förknippad med ett tidigare utfasningsår. Även ett minskat trafikarbete skulle kunna få denna effekt om det minskade trafikarbetet kan åstadkommas på ett sätt som innebär minskade åtgärdskostnader.

Figur 6.25 ”Merkostnad” för att fasa ut 2035 eller 2040 jämfört med 2045 beroende på elektrifieringstakt

Nuvärde, 3,5 procent diskonteringsränta

Källa: Utredningens beräkningar.

Det bör nämnas att det finns invändningar mot åtgärdskostnadsberäkningar. Åtgärdskostnaderna kommer att bero på vad samhället väljer att göra i dag och i takt med att utvecklingen rör sig längs kurvan kan därmed kurvans form komma att förändras. Åtgärdskostnaden speglar därmed nuläget i hög grad. Det samma gäller teknikvalen, som speglar dagens kunskapsläge. En ytterligare aspekt är att kostnadsminskning kan leda till rekyleffekter. När hushållen får mer pengar över kan efterfrågan på både transporter och andra energikrävande varor öka.

6.2.13. Utredningens scenarier i jämförelse med andra måluppfyllande scenarier

Som nämndes i inledningen har utredningen tagit del av energisystemsmodelleringar inom ramen för Nordic Energy Research (2021), Nordic Clean Energy Scenarios (NCES), respektive EUkommissionen. Båda dessa modelleringar har genomförts med en kostnadsoptimerande ansats, dvs. att nollutsläppsmålen nås på det

mest kostnadseffektiva sättet utifrån de antaganden om kostnadsutveckling som antas.

Både EU-kommissionen och NCE-scenarierna landar i en slutsats om att elektrifiering, i kombination med åtgärder för att dämpa transportbehovet, är kostnadseffektiv för att nå klimatmålen. I NCE-scenarierna, som baseras på en linjär minskning av de nationella utsläppen ner till -85 procent år 2045 från 1990 års nivå, når vägtransporterna i princip nollutsläpp redan 2040. Det är endast inom flyg och sjöfart som fossila drivmedel kvarstår efter 2040.

EU-kommissionens nettonollscenarier

I EU-kommissionens nettonollscenarier från 2018 och 2020 minskar utsläppen av växthusgaser från hela transportsektorn, inklusive flyg- och sjöfart, med sammanlagt omkring 90 procent till 2050 jämfört med 1990. Det är en fortsatt men sjunkande användning av oljeprodukter i internationellt flyg och sjöfart som återstår vid 2050.

I scenarierna antas nästintill hela flottan av personbilar och lätta lastbilar ha elektrifierats med batterielektrisk drift vid århundradets mitt, dvs. liknande utveckling som utredningens HögEl-scenario för dessa fordonskategorier. Även användningen av fossila drivmedel i tunga vägfordon minskar till nära noll genom batterielektriska fordon, bränslecellsdrift och användning av flytande och gasformiga förnybara drivmedel i förbränningsmotorer.

EU-kommissionens resultat i ett antal scenarier som når nettonoll på olika sätt redovisas i figur 6.26. Figuren redovisar drivmedelsfördelningen 2030 respektive 2050 för hela EU och inkluderar även bränslen som tankas i EU för internationellt flyg och sjöfart.59I kommissionens scenarier 2050 står el och vätgas för en stor del av energianvändningen. Av de flytande drivmedlen står elektrobränslen för nästan hälften, varav merparten i flyg och sjöfart. En motsvarande utveckling skulle i princip kunna vara möjlig nationellt, se vidare i kapitel 8 om biodrivmedel och andra flytande och gasformiga förnybara drivmedel.

59 SWD (2020)176 final part 2/2.

Figur 6.26 Användning av drivmedel i transportsektorn i kommissionens konsekvensanalys SWD (2020)176 final part 2/2 (inklusive internationellt flyg och sjöfart)

Källa: PRIMES-TREMOVE transport model (E3Modelling).

Nordic Clean Energy Scenarios

Inom Nordic Energy Research har scenariomodelleringar för att utforska olika vägar att nå nollutsläpp för de nordiska länderna genomförts, Nordic Clean Energy Scenarios (NCE). Sverige når klimatmålet 2045 genom en successiv minskning av utsläppen från i dag. Scenariomodelleringarna har genomförts med TIMES-Nordic som liksom EU-kommissionens modell är kostnadsoptimerande, men med systemgräns Norden i stället för EU. I NCE-scenarierna är det tydligt att elektrifiering slår igenom betydligt. Liksom i EUkommissionens modelleringar antas nästintill hela flottan av personbilar och lätta lastbilar ha elektrifierats med batterielektrisk drift vid århundradets mitt. Redan innan 2030 domineras nybilsförsäljningen av batterielektriska fordon. Till skillnad från EU-kommissionen är situationen i NCE-scenarierna för tunga fordon mycket lik den lätta sidan – mot 2050 består även nästintill hela den tunga fordonsflottan av batterielektriska fordon samt viss andel hybrider. Även biogasdrivna fordon, samt en strimma vätgas, kommer in i flottan. Utredningens HögEl-scenario ligger nära utfallet i NCE-scenariot CNN (carbon neutral nordic) vad gäller elektrifieringstakt. I figur 6.27 redovisas utvecklingen.

Figur 6.27 Utveckling av fordonsflottan för lätta respektive tunga fordon i NCE-scenario Carbon Neutral Nordic

Obs! Inkluderar fordonsflottan i hela Norden

Källa: Nordic Energy Reseach (2021).

I figur 6.28 redovisas drivmedelsanvändningen för specifikt Sverige i ett av NCE-scenarierna. Figuren inkluderar även utrikes sjöfart och luftfart, till skillnad från utredningens scenarier. Däremot inkluderas inte arbetsmaskiner. CNN-scenariot ger att det mot år 2045–2050 i princip endast kvarstår små volymer av biodiesel och biometan för tunga lastbilar, i övrigt drivs vägtrafiken i stort sett med enbart el. De flytande och gasformiga drivmedlen som kvarstår 2045–2050 är framför allt användning i sjöfart och flyg. Elektrobränslen ligger på en högre kostnadsnivå än biodrivmedel i modellantagandena och får inget stort genomslag, men kommer in i viss utsträckning framför allt som flygbränsle (i figuren nedan görs dock ingen fördelning mellan biodrivmedel och elektrobränslen). Vätgas får dock betydligt mindre genomslag i transportsektorn i NCE-scenarierna jämfört med EU-kommissionens scenarier.

Figur 6.28 Drivmedelsanvändning för inrikes och utrikes transporter i Sverige i NCE-scenario Carbon Neutral Nordic

Arbetsmaskiner inkluderas ej

Källa: Nordic Energy Research (2021).

6.3. Val av utfasningsår

6.3.1. Utredningen föreslår 2040 som utfasningsår

Målåret för utfasning av fossila drivmedel är en avvägning mellan att så snabbt som möjligt minska utsläppen på nationell nivå samtidigt som utfasningen ska genomföras på ett sätt som är så hållbart och kostnadseffektivt som möjligt. Utfasningen bör ske på ett sätt som andra länder kan ta efter. Utredningen har utifrån utredningens direktiv och scenarioresultaten landat i följande aspekter som särskilt viktiga att beakta: – Direkta och indirekta utsläpp av växthusgaser – Mängden flytande och gasformiga förnybara drivmedel som

krävs för utfasning – I vilken mån produktionen av avancerade flytande och gasformiga

förnybara drivmedel hinner byggas upp

– Kostnader för utfasningen – Känslighet och risker förknippade med utfasningen – Sverige som föregångsland enligt utredningens utgångspunkter

Direkta och indirekta växthusgasutsläpp

En tidig utfasning av fossila drivmedel (2035) innebär att de kumulativa direkta utsläppen från transportsektorn och arbetsmaskiner under perioden 2020–2045 blir lägre jämfört med en senare utfasning (2045). Utifrån antagandet att reduktionspliktens nivåer 2030 realiseras och att utvecklingen mot utfasning sker linjärt efter 2030, kommer Sverige kumulativt under åren 2020 till 2045 spara omkring 25 miljoner ton koldioxidekvivalenter med den elektrifieringstakt och trafikarbetsutveckling som gäller för scenario LågEl. Motsvarande för HögEl blir cirka 14 miljoner ton. Om utfasningen i stället sätts till 2040 blir motsvarande besparing omkring 12 miljoner ton koldioxidekvivalenter i scenario LågEl och 6 miljoner ton i scenario HögEl.

Elektrifiering och biodrivmedel kommer att föra med sig att huvuddelen av utsläppen sker i tidigare led och därmed inte redovisas som utsläpp i transportsektorn och arbetsmaskiner. Utifrån de antaganden som utredningen utgått ifrån, se avsnitt 6.2.8, beräknas dock även indirekta utsläpp (dvs. från produktion av fordon och drivmedel) minska något över tid i samtliga av utredningens scenarier. Detta förutsätter dock att Sveriges omställning sker i en värld som också ställer om, dvs. att produktion av fordon och drivmedel utanför Sverige successivt förbättras.

Utfasningsåret bedöms inte ha så stor betydelse för de indirekta utsläppens storlek eftersom fossila drivmedel och förnybara flytande drivmedel antas ha ungefär samma indirekta utsläpp i beräkningarna. Det är dock viktigt att komma ihåg att det föreligger stora osäkerheter i dessa värden. Om utvecklingen av biodrivmedlens klimatprestanda inte blir lika gynnsam som i utredningens beräkningar finns en risk att de indirekta utsläppen blir större, vilket får större konsekvenser vid ett tidigare utfasningsår än ett senare. Det finns därmed en risk som behöver beaktas, se även längre ner i detta avsnitt.

För att bidra till en positiv utveckling för såväl drivmedel- som fordonsproduktion globalt är det av stor vikt att styrmedlen och teknikomställningen i Sverige genomförs på ett sätt som bidrar till att utvecklingen även på EU-nivå accelererar och kan genomföras till lägre kostnader. Det kan handla om den fortsatta utvecklingen av hållbarhetskriterier för biodrivmedel, batteriförordning eller utveckling inom EU:s utsläppshandelssystem.

Mängd flytande och gasformiga förnybara drivmedel

Oavsett vilket scenario som faktiskt kommer realiseras vad gäller elektrifiering och trafikarbete, kommer det sannolikt krävas mer flytande och gasformiga förnybara drivmedel för utfasning 2035 jämfört med en utfasning vid ett senare årtal. Utifrån de sex scenarier som utredningen fokuserar på skulle en utfasning år 2035 kunna innebära ett behov av flytande och gasformiga drivmedel på 35– 68 TWh. Att i stället välja 2040 som utfasningsår ger en dämpning av behovet till 21–60 TWh enligt figur i kapitel 6.2.4. Att välja 2045 skulle kräva 14–57 TWh.

Med en framgångsrik elektrifiering behöver utfasningsåret 2040 i sig inte innebära så mycket högre användning av flytande och gasformiga förnybara drivmedel än i dag (i utredningens HögEl-scenario uppgår användningen 2040 till 27 TWh jämfört med dagens 20 TWh). Med ett 20 procent lägre trafikarbete, dvs. ett trafikarbete i nivå med dagens, blir behovet ytterligare lägre. Däremot kommer det att krävas högre volymer på vägen för att transportsektorns klimatmål 2030 ska kunna nås.

Det finns en begränsning i hur stor en hållbar biodrivmedelsproduktion kan vara globalt, vilket riskerar att öka priset och de utsläpp biodrivmedelsproduktionen kan orsaka. Det kan därmed vara en betydande risk i att förlita sig på en hög biodrivmedelsanvändning för att nå utfasning. Det är också tveksamt om en hög biodrivmedelsanvändning är förenlig med ambitionen om Sverige som föregångsland, då det är en väg som är svår för andra länder att ta efter (se även kapitel 2). De högsta nivåerna i intervallen ovan härrör från det s.k. LågEl-scenariot. Scenariot kan inte betraktas som realistiskt om utvecklingen i EU fortsätter i linje med den nuvarande inriktningen i den gröna given, exempelvis när det gäller hur koldioxid-

kraven på lätta och tunga fordon fortsatt ska skärpas, se kapitel 11 och 12. Även i MedelEl- och HögEl-scenarierna blir dock volymerna flytande och gasformiga drivmedel relativt höga vid en utfasning 2035.

Av särskilt intresse är det bedömda behovet av förnybar bensin som i scenario HögEl uppgår till 8 TWh vid en utfasning 2035 medan behovet minskat till 4 TWh vid en utfasning 2040. År 2045 finns endast 2 TWh kvar. I och med att biobensinens roll i framtiden är förknippad med flera osäkerheter finns det en risk i att förlita sig på att det kommer vara möjligt att fasa ut bensin redan 2035. Till år 2040 förväntas elektrifieringen ha fått betydligt större genomslag vilket borde underlätta hanteringen av de sista bensindrivna fordonen utifall biobensin inte finns att tillgå.

Nya tekniker och drivmedel som vätgas och elektrobränslen kan komma att introduceras under perioden vilket kan dämpa behovet av drivmedel från biomassa och potentiellt sänka livscykelutsläppen samtidigt som de skulle leda till betydande elbehov.

Produktion av flytande och gasformiga förnybara drivmedel

I dagsläget är den globala produktionen av avancerade flytande och gasformiga förnybara drivmedel begränsad. En ökad global efterfrågan kommer sannolikt mötas av en ökad produktion, men det kommer ta tid att skala upp produktionen. Hur snabbt det kan gå skulle kunna bero på många faktorer, som exempelvis tillgången på råvaror och betalningsvilja för produkten. Även vätgas och elektrobränslen kan komplettera biodrivmedelsproduktionen.

Som beskrivs i kapitel 8 saknas det i dagsläget fullskaliga produktionsanläggningar för framställning av förnybar bensin. Ny produktionsteknik för förnybar diesel behöver också komma på plats för att råvarubasen ska kunna breddas. Drivkrafterna för att åstadkomma en sådan utveckling behöver förstärkas i EU och övriga världen. Sverige bedöms ha svårt att ensamt skapa tillräckliga marknadsförutsättningar för den här typen av produktion, framför allt till 2035.

Till 2040 minskar behovet av förnybar bensin och diesel i Sverige i scenarierna samtidigt som incitamenten att producera den här typen av drivmedel för en större marknad kan ha förbättrats i bland

annat övriga EU, tillsammans med en ökad efterfrågan av förnybara drivmedel för flyg och sjöfart.

Att bygga upp en inhemsk produktion är inte nödvändigtvis en garanti för att drivmedlen används i Sverige men skulle kunna motiveras av såväl näringspolitiska som energisäkerhetmässiga skäl. En inhemsk produktion (med inhemska råvaror) skulle också kunna motiveras av att landet kan ha komparativa fördelar när det gäller biomasspotentialer och även fossilfri el för produktion av elektrobränslen, dvs. att Sverige tar ansvar för att bygga upp en sådan produktion.

Utredningen bedömer att det finns större möjligheter att nå en mer omfattande hållbar produktion av avancerade förnybara drivmedel vid ett utfasningsår 2040–2045 än 2035.

Kostnader för utfasning

Ett tidigare utfasningsår kommer sannolikt föra med sig något större sammanlagda systemkostnader i och med att ett tidigare utfasningsår kräver större volymer flytande och gasformiga förnybara drivmedel. Däremot är skillnaden relativt blygsam jämfört med de totala åtgärdskostnaderna för att nå klimatmålet 2045, det vill säga merkostnaden för att nå utfasning 2035 jämfört med 2045 behöver inte vara så stor. Anledningen till detta är att en stor del av omställningskostnaden redan beräknas uppstår under perioden fram till 2030 för att nå 70-procentsmålet. Beräkningen förutsätter att det kommer finnas hållbart producerade, avancerade, flytande och gasformiga förnybara drivmedel att tillgå till en kostnad kring dagens marknadspris för HVO.

Ur ett konsumentperspektiv kommer ett tidigare utfasningsår sannolikt föra med sig högre kostnader för drivmedel vid pump. Det är mycket svårt att bedöma hur dagens aviserade reduktionsplikt fram till 2030 kommer ta sig uttryck i ökade priser vid pump för olika drivmedel, men en stor del av prisökningen vid utfasningsåret kommer ske som följd av den aviserade reduktionsplikten snarare än utfasningsåret, se vidare konsekvensanalysen i kapitel 16 där detta analyseras djupare.

Det bör dock poängteras att både tillgången till och kostnadsbilden för hållbara förnybara drivmedel är mycket osäker. Som

noterats ovan finns det en risk att förlita sig på en hög användning för att nå tidig utfasning. Det finns också osäkerheter i utvecklingen av kostnader för elektrifiering och laddinfrastruktur.

Risker med olika alternativa utfasningsår

Att fasa ut fossila drivmedel 2035 innebär generellt att mer flytande och gasformiga förnybara drivmedel krävs för att nå utfasning jämfört med att fasa ut ett senare år. I och med att det kan komma att ta tid att skala upp hållbar produktion av drivmedel och att kostnadsbilden för dessa drivmedel är osäker, innebär en högre användning av dessa drivmedel en högre risk.

Det finns också en större osäkerhet i årtalet 2035 vad gäller hur långt elektrifiering och insatser för ett mer transporteffektivt samhälle kommit. En snabb elektrifieringstakt och en dämpning av trafikarbetet är båda fördelaktiga för utfasningen av fossila drivmedel, men det finns flera osäkerheter kring hur snabbt elektrifieringen av flottan kan genomföras och i vilken grad trafikarbetet med fossila drivmedel hinner dämpas med insatser för ett mer transporteffektivt samhälle (framför allt gällande samhällsplanering som har långa planeringshorisonter). För att undvika hög användning av flytande och gasformiga drivmedel kräver ett tidigt utfasningsår att elektrifiering och dämpningen av trafikarbetet lyckas. Vid ett senare utfasningsår finns något större utrymme att ”invänta” utvecklingen inom elektrifiering och ett mer transporteffektivt samhälle.

Sverige som föregångsland

En utfasning 2045 är redan beslutad i och med att klimatmålet 2045 i praktiken innebär att fossila drivmedel behöver fasas ut detta år och utsläppen nå noll. Detta är i linje, eller något år tidigare, jämfört med flera andra länders långsiktiga klimatmål som i många fall är satta till 2050.

För att nå målet om nettonollutsläpp till 2045 i hela ekonomin kan det vara en fördel om transportsektorn kan ställa om tidigare, för att andra sektorer som har svårare att ställa om ska kunna få ett större utsläppsutrymme, framför allt i förhållande till etappmålet 2040.

Ett ytterligare skäl för att sätta ett tidigare år än 2045 som utfasningsår är det signalvärde årtalet sänder. Dels för den inhemska marknaden och utvecklingen av nybilsförsäljning, laddinfrasturkturutbyggnad och annan omställning. Dels kan det skicka en signal om Sverige som ett föregångsland. Ett relativt stort antal länder har valt att sätta stoppdatum för användningen av kol i eltillförselsektorn men hittills har inget land valt att formulera ett motsvarande utfasningsår för användningen av fossila drivmedel. Världen är långt ifrån att nå Parisavtalets temperaturmål. Alla steg som länder tar som ökar takten i utsläppsminskningarna globalt och visar hur en snabbare omställning skulle kunna gå till, är därför av största vikt. Sverige har även som medlem i EU möjligheter att påverka EU:s gemensamma klimatstrategi i riktning mot ytterligare skärpningar genom ambitiöst nationellt utfasningsmål.

En annan positiv effekt kan vara att den teknik som bedöms behöva utvecklas för att nå en utfasning även har förutsättningar att leda till konkurrensfördelar då företag verksamma i Sverige ges möjlighet att demonstrera ny teknik på sin hemmamarknad. Möjligheterna att nå ett sådant resultat ökar om omställningens inriktning följer den som även andra länder och EU väljer.

Utredningen föreslår 2040 som utfasningsår

Utredningen föreslår 2040 som utfasningsår. Sverige har sedan en lång tid tillbaka ambitionen att tillhöra de länder som ligger i framkant av den globala omställningen mot klimatmålen och då bland annat på transportområdet. I ambitionen ingår att genomföra åtgärder på ett sätt som även andra länder kan ta efter, se kapitel 2. Utredningens samlade bedömning är att utfasningsåret 2040 är ett årtal som uppfyller denna ambition.

Det föreslagna målet är ett steg på vägen till det långsiktiga utsläppsmålet om nettonollutsläpp 2045 och bidrar i förlängningen till miljökvalitetsmålet om begränsad klimatpåverkan. Målet föreslås därför utgöra ett etappmål i första hand under miljökvalitetsmålet. Eftersom målet avser transporter kan det samtidigt övervägas om målet också eller alternativt bör utgöra ett etappmål under det transportpolitiska hänsynsmålet. Med tanke på målets vikt och komplex-

itet bedömer utredningen att målet, oavsett placering, bör underställas riksdagen.

6.3.2. Regelbundna kontrollstationer är nödvändiga

Som konstaterats inledningsvis i detta kapitel är framtidsförutsägelser svåra att göra och framtidsscenarier blir ofta en spegling av dagens trender och syn på världen. Det finns många potentiella risker och oförutsedda hinder i utvecklingen mot utfasning av fossila drivmedel. Utvecklingen kan också överraska i positiv riktning exempelvis genom att ny utsläppssnål teknik utvecklas betydligt snabbare och till lägre kostnader än vad som i förväg antagits. Ett tydligt årtal för utfasning bör därför kompletteras med regelbundna kontrollstationer för att säkerställa att utvecklingen går i rätt riktning och inte för med sig för stora negativa konsekvenser utifrån ett större hållbarhetsperspektiv.

Utifrån utredningens scenarioanalyser framstår följande utvecklingsområden som särskilt viktiga att följa upp: – Utvecklingen av förnybar bensin. – Utvecklingen av elektrifieringen av fordonsflottan och kostnads-

bilden för olika fordonstyper, tillgång till ändamålsenlig laddinfrastruktur och förutsättningarna på begagnatmarknaden. – Utvecklingen på EU-nivå samt individuella länders styrmedels-

utveckling. – Utvecklingen av trafikarbetet för tunga och lätta fordon samt

drivkrafter och möjligheter till ytterligare åtgärder för ökad transporteffektivitet.

I kommande kapitel (kapitel 7 till 15), där utredningen går igenom centrala styrmedel för omställningen, lyfts ytterligare behov av återkommande uppföljning och utvärdering fram.

6.4. Detaljerad beskrivning av scenarioantaganden

Här följer en beskrivning av de bakomliggande antagandena till ovan beskrivna scenarier.

6.4.1. Teknikalternativ för utfasning

I figur 6.29 illustreras olika kombinationer av drivmedel och fordonstekniker där flera alternativ, eller till och med samtliga, kan komma att bli aktuella i omställningen. Vilka kombinationer av drivmedel och fordonstekniker som kommer väljas har att göra med flera aspekter, där kostnadseffektivitet är en tungt vägande aspekt.

Figur 6.29 Principiella teknikspår för utfasning av fossila drivmedel

Källa: Utredningen.

I ett fossilfritt samhälle behöver primärenergin komma från antingen förnybara/fossilfria källor för elproduktion eller olika former av biomassa. El används i batterifordon med elmotor, antingen genom stationär laddning eller genom kontinuerlig laddning i form av elväg. Det finns även eldrivna fordon med bränsleceller som tankas med vätgas, etanol, metanol och biogas. Vätgasen omvandlas till el som driver fordonet framåt. Skillnaderna mellan de olika alternativens systemeffektivitet är dock mycket stor. För att driva ett batterielektriskt (direkteldrivet) fordon med el krävs exempelvis mellan hälften till en tredjedel så lite el som motsvarande fordon med elmotor och bränslecell. Fordonet med förbränningsmotor som

använder elektrobränsle behöver fem till sex gånger så stor eltillförsel för sin framdrift jämfört med motsvarande batterielektriska fordon. Skillnaden i behovet av primärenergi vid användning av biomassa för biodrivmedelsproduktion jämfört med direkt eldrift blir också mycket stor.

Biomassa kan användas för att producera olika sorters biodrivmedel men kan också användas för vätgasproduktion. Vätgas kan därmed produceras både från el och från biomassa och kan i sin tur användas för att producera elektrobränslen. Elektrobränslen är ett samlingsnamn för syntetiska bränslen som framställs från el och vatten genom elektrolys till vätgas och syrgas. Vätgasen kan sedan reagera med koldioxid (från förbränning av biomassa eller från luft) och bli metanol eller metan. Dessa kan i sin tur färdigställas vidare till bensin och diesel. Ren koldioxid behövs för produktion av elektrobränslen, vilket innebär att denna koldioxid inte kan hållas undan från atmosfären genom lagring.

Fossilfria flytande och gasformiga drivmedel kan därmed komma att bestå både av biodrivmedel, vätgas och elektrobränslen. Vissa drivmedel kan användas som substitut för fossila drivmedel i konventionella förbränningsmotorer utan speciellt stora justeringar (exempelvis HVO) medan andra biodrivmedel kräver dedikerade motorer (exempelvis flytande metangas, vätgas eller etanol).

6.4.2. Kostnader för fordon och drivmedel

I nuläget är såväl elektrifieringsalternativet som biodrivmedelsalternativet förknippade med högre kostnader än konventionella förbränningsmotorer (ICE) drivna med bensin och diesel. Detta kan dock snabbt komma att förändras. Vissa bedömare menar att batterielektriska personbilar kan nå kostnadsparitet med motsvarande ICE-bil redan om några år. Räknat på totalkostnad för ägande kan kostnadsparitet sannolikt nås tidigare, i vissa segment redan i dag. I och med att elektrifiering i nuläget är förknippat med högre investeringskostnad för fordon men lägre driftskostnad, nås kostnadsparitet fortare för fordon som kör långa sträckor.

Men osäkerheterna är förstås stora och prisutveckling beror såväl på skaleffekter, teknisk lärande som med all sannolikhet leder till

lägre kostnaden och eventuella produktions och råvarubegränsningar som kan leda till ökade batterikostnader

Utredningen utgår från de tidigare nämnda scenarioarbetet Nordic Clean Energy Scenarios60 vad gäller investeringskostnad för olika fordonstyper. I figur 6.30 redovisas antaganden för olika år, för mellanliggande år antas linjär utveckling. För personbilar nås kostnadsparitet i inköpspris mellan bränsledrivna och eldrivna bilar mot 2050, medan det för lastbilar fortfarande kvarstår en differens år 2050. Det antas att bensin- och dieselfordon har samma investeringskostnad under hela perioden fram till 2050.

Investeringskostnadsantagandena är givetvis osäkra. Viktigt att poängtera är att detta är ett försök att spegla den tekniska åtgärdskostnaden. Prissättningen mot konsument kan komma att se annorlunda ut, exempelvis som följd av EU:s koldioxidkrav på fordonstillverkare.

En aspekt som minskar gapet i kostnader mellan elbilar och bränslebilar är att de fasta omkostnaderna för fordonen (t.ex. service) antas vara ungefär 30–40 procent lägre för en elbil/ellastbil jämfört med den bränsledrivna motsvarigheten. Detta får relativt stor betydelse för totalkostnadsbilden för ägandet.

Figur 6.30 Antagande om investeringskostnad för olika fordonstyper vid tidpunkt för inköp, personbilar till vänster och tunga lastbilar till höger

Källa: Nordic Energy Research (2021). * I källan redovisas ellastbil 40 mil respektive 100 mil. Utredningen har valt att använda ett genomsnitt av dessa två ellastbilstyper här.

Vad gäller kostnad för drivmedel föreligger stora osäkerheter framöver. Kostnader för biodrivmedel baserade på jordbruksråvaror som vete och majs är relativt transparenta i och med att jordbruksråvaror

60 Nordic Energy Research (2021).

köps och säljs på öppna marknadsplatser. Råvaror för avancerade biodrivmedel (restprodukter, avfall etc.) är mer fragmenterade och kostnadsutvecklingen mer svårbedömd. Priserna för dessa påverkas sannolikt mer av alternativanvändningen, dvs. betalningsviljan för dessa råvaror i andra branscher och tillämpningsområden. Ytterligare mer osäker är bedömningen av elektrobränslen i och med att utvecklingen av de processer som används för att framställa elektrobränslen inte har pågått under så lång tid, och produktionsstegen utvecklas fortfarande. Produktionskostnaderna i litteraturen varierar stort och beror bland annat på olika antaganden för priset på el liksom för kostnader kopplade till elektrolys och infångning av koldioxid. Även hur stor del av året som produktionen är i drift påverkar kostnaderna på ett betydande vis. Dagens höga investeringskostnader leder alltså till ett behov av att ha höga drifttider, men sjunkande investeringskostnader och större elprisvariationer kan skapa nya affärsmöjligheter.

Som grund för antaganden kring drivmedelspriser har utredningen lutat sig mot flera olika scenarier där priserna skiljer sig relativt stort. Energimyndigheten har inom ramen för Scenarier över Sveriges

energisystem 202061 tagit fram prisscenarier som speglar pris vid

pump för olika produkter. Energimyndigheten lutar sig mot en bedömning av OECD som sträcker sig till 2028 och utgår från att dagens prisnivå för etanol, FAME och HVO kvarstår under hela perioden fram till 2050. För biobensin görs ett påslag om 25 procent på HVO då biobensinen i dag produceras till stor del av samma råvaror som HVO.

RISE62 uppskattar att biobensin producerad från biomassa kan komma att hamna i kostnadsspannet 60–100 €/MWh (5,5–9 SEK/l). Uppskattningen gäller för mogen teknik, dvs. förutsätter att utvecklings- och uppskalningsinsatser görs i de fall teknikerna inte är mogna i dag. De tekniker som diskuteras har olika mognadsgrad men för ett flertal gäller att sådana insatser måste inledas inom en snar framtid för att teknikerna ska vara kommersiellt relevanta under 2030-talet.

En nyligen producerad artikel som studerat specifikt elektrobränslen landar i att skillnaderna mellan olika elektrobränslesalternativ är liten, men lägst produktionskostnad har elektrovätgas, följt

61 Energimyndigheten (2021). 62 RISE (2020).

av elektrometan, båda i gasform, se figur 6.3163. Det finns kostnadsuppskattningar för elektrobränslen som hamnar lägre under 2030– 2040-talet jämfört med de som redovisas i figuren. Skillnaden förklaras främst i hur kostnaderna för vätgasproduktionen (kostnaderna för elektrolysörer) antas utvecklas.

Figur 6.31 Uppskattningar av produktionskostnader för elektrobränslen

Den övre mörkare stapeln representerar produktionskostnader i en nära framtid och den undre ljusare stapeln produktionskostnader vid uppskalad och mogen teknik

Källa: Brynolf et al., (2018).

I Nordic Clean Energy Scenarios ligger kostnaden för flytande drivmedel i ett spann mellan 70–180 €/MWh år 2030 som sjunker något mot 2050 till 70–150 €/MWh64. Kostnaden skiljer sig betydligt mellan olika produktionsmetoder, där vätgas till flytande drivmedel utgör den övre delen av spannet.

Till produktionskostnaderna ovan kommer bearbetnings- och distributionskostnader, som skulle kunna hamna kring cirka 3,5 kr/liter som är ungefärlig nivå i nuläget för HVO65. Med dessa antaganden skulle priserna kunna hamna på ett spann mellan cirka 9 och cirka 20 kr/liter för avancerade biodrivmedel.

Distributionskostnadsbilden skulle kunna komma att förändras i takt med att volymerna drivmedel på marknaden minskar. Att upp-

63 Brynolf et al., (2021). 64 Nordic Clean Energy Scenarios (2021). 65 Energimyndigheten (2020b).

rätthålla en tankinfrastruktur i hela landet kan driva upp kostnaderna för distribution. Detta hanteras inte specifikt i scenarierna men diskuteras i konsekvensanalysen, kapitel 16.

I tabell 6.1 redovisas utredningens antaganden om drivmedelspriser för åtgärdskostnadsberäkningen i avsnitt 6.2.12. I och med att priserna för flytande och gasformiga drivmedel är så osäkra görs en förenkling av kostnaderna genom att anta att samtliga sådana drivmedel uppgår till samma nivå som HVO i Energimyndighetens prisscenario (16 kr/l) i ett grundfall. För att spegla betydelsen av detta antagande görs också ett lågfall där priset uppgår till 9 kr/l.

Tabell 6.1 Utredningens antagande om drivmedelspriser, exkl skatt och moms

2018 års prisnivå

Enhet 2020 2030 2040 2050 Källa

Fossil bensin

kr/l 4,8 6,6 7,1 7,9

EM

Fossil diesel*

kr/l 3,6 5,2 5,6 6,4

EM

Förnybart flytande/gasformigt drivmedel – grund kr/l 16,0 16,0 16,0 16,0 EM**

Förnybart flytande/gasformigt drivmedel – lågfall kr/l 9,0 9,0 9,0 9,0

***

El (endast elhandel)

kr/kWh 0,48 0,53 0,70 0,76

EM

* Genomsnitt av Energimyndighetens värden för bulk och privat antas här. ** Energimyndighetens prisscenario för HVO. Värdet 2020 är något högre än det faktiska marknadspriset det året. *** Utredningens uppskattning av ett lågfall baserat på resonemang om produktionskostnader enligt ovan.

En utökad global produktion av biodrivmedel skulle sannolikt kunna minska produktionskostnaderna utifrån den generella principen att uppskalning av produktion leder till minskade produktionskostnader, gäller särskilt om nya produktionstekniker introduceras. Däremot är det tveksamt om den största kostnadsposten för biodrivmedel, råvarukostnaderna, kommer kunna minska speciellt mycket. Ett mer effektivt utnyttjande av biomassa är säkert möjlig att åstadkomma, men det kommer sannolikt bli en konkurrens om råvaror för biodrivmedelsproduktion. Vid en bristsituation kommer betalningsviljan för biodrivmedlen att bestämmas av styrmedlen, för

Sveriges del reduktionspliktsavgiften. Hur dyra drivmedlen blir på den svenska marknaden kan alltså bero på vilken motsvarande reduktionspliktsavgift som andra länder har. Detta gör det mycket svårt att bedöma prisutvecklingen. Av det skälet ingår två nivåer i kostnadsberäkningen i avsnitt 6.2.12.

Laddinfrastruktur

I kapitel 10 finns en mer utförlig genomgång av laddinfrastrukturen för olika fordonstyper. Här görs en snabb sammanfattning med syfte att klargöra antaganden till åtgärdskostnadsberäkningen.

För personbilar sker i dag omkring 80–90 procent av laddningen i form av ”hemmaladdning”, det vill säga vid icke-publika, i många fall enskilda, parkeringsplatser. Antagandet i scenarierna är att denna situation kommer bestå över tid och att antalet laddplatser för normalladdning därmed ökar i takt med antalet personbilar i fordonsflottan. Utöver enskilda laddplatser behöver det även finnas ett tillräckligt omfattande nät av allmänt tillgängliga laddningsstationer. Det allmänt tillgängliga nätet består både av laddplatser med snabbladdare och med punkter för normalladdning på olika spännings- och effektnivå. Hur mycket laddning som kommer behövas är mycket svårt att bedöma. Utredningen tar här fasta på Powercircles bedömning att en flotta på 2,5 miljoner fordon skulle behöva 90 000 laddpunkter66 fördelat på destinationsladdning och publik (se även kapitel 10). Utredningen gör ett enkelt antagande om att fördelningen mellan publik laddning och destinationsladdning kommer vara 20 procent publik respektive 80 procent destinationsladdning vilket illustrerar den ungefärliga fördelningen mellan högre effekt och lägre effekt som råder i nuläget.

Även tunga fordon kommer sannolikt ha liknande laddningsmönster, det vill säga en stor andel kommer ske hemma/vid depå. För fordon som kör långa sträckor varje dag kommer det behövas publika laddpunkter med olika effektnivå. Utgångspunkten för tunga fordon är Trafikverkets regeringsuppdrag där behov av laddning för tunga fordon utretts.67 Där är utgångspunkten 14 000 individuella semi-publika laddningspunkter och 6 000 publika ladd-

66 Powercircle februari 2021. https://press.powercircle.org/posts/blogposts/okadutbyggnadstakt-och-smartare-laddsystem-f. 67 Trafikverket (2021a).

ningspunkter för att försörja en flotta med 71 000 batterielektriska tunga lastbilar år 2040. Detta antal tunga lastbilar motsvarar ungefär nivån i utredningens HögEl-scenario. Trafikverket kostaterar att behovet av antal semi-publika och publika laddningspunkter enligt ovan sannolikt är överskattat. Med ökad nyttjandegrad och större samutnyttjade mellan olika typer av elektrifierade fordon skulle det sannolikt komma att gå att minska på antalet laddningspunkter i systemet.

Behovet, såväl av antal laddplater som effekt och lokalisering, är mycket osäker. Detta är ett försök att kvantifiera behovet för att i åtgärdskostnadsberäkningen se relationer mellan olika poster och scenarier. För åtgärdskostnadsberäkningen i avsnitt 6.2.12 är det totala kostnaden per tillkommande fordon på nedersta raden i tabell 6.2 som används.

Tabell 6.2 Utredningens antagande om behov och kostnader för laddinfrastruktur

Samma kostnad per fordon antas för varje tillkommande fordon under hela perioden fram till 2045

Personbil och lätt lastbil Tunga lastbilar

Normalladdning (laddning vid depå/hem)

effekt, kW per laddare

5

50

antal laddare per fordon

1

1

kostnad per laddare

25 000

250 000

kostnad per tillkommande fordon

25 000

250 000

Destinationsladdning (semipublik)

effekt, kW per laddare

22

350

antal fordon per laddare

28

5,15

kostnad per laddare

110 000

1 750 000

kostnad per tillkommande fordon

4 000

340 000

Snabbladdning (publik)

effekt, kW per laddare

100

600

antal fordon per laddare

139

12

kostnad per laddare

500 000

3 000 000

kostnad per fordon

3 600

244 000

TOTALKOSTNAD PER TILLKOMMANDE FORDON (SEK)

32 600

834 000

Källa: Utredningens beräkningar utifrån Powercircles antagande för lätta fordon samt Trafikverket (2021a) för tunga fordon. Antagande om en kostnad på 5 000 kronor per kW.

För närvarande finns olika statliga stöd för laddinfrasturktur. Statligt stöd eller andra former av subventioner kan komma att bli aktuella även för andra fordonskategorier. I åtgärdskostnadsberäkningen anges kostnader utan styrmedel och därmed ingår inte stöd eller subventioner. I konsekvensanalysen där konsekvenser för olika aktörer diskuteras kommer däremot frågan om stöd att bli betydelsefull i och med att det kan undanröja en del initiala kostnader för såväl privatpersoner som näringsliv.

6.4.3. Miljöpåverkan från fordon och drivmedel

Produktion av fordon

Elektrifiering innebär en betydande effektivisering av energianvändningen i själva användningsfasen, men fordonstillverkningen, och speciellt batteritillverkningen, är en potentiellt energikrävande process. För att vidga bilden av elektrifieringens energi- och klimatnytta har utredningen haft utbyte med forskare på Chalmers som parallellt med utredningen tagit fram scenarier för personbilsflottans utveckling mot nollutsläpp.68 Forskarna har använt sig av en modell (V-TAFM) som inkluderar resursanvändningen bland annat när det gäller material till elbilsbatterier och livscykelutsläpp av växthusgaser som kan kopplas till personbilsflottans omställning. Livscykelutsläppsberäkningarna är baserade på GREET69 och har anpassats för att ta hänsyn till två globala scenarier som konceptuellt lutar sig mot IEAs World Energy Outlook70; Sustainable Development Scenario, som motsvarar ett scenario där världen ställer om (den globala medeltemperaturökningen begränsas till 1,8 grader celcius, nettonollutsläpp nås 2070 på global nivå) och Stated Policies Scenario, som motsvarar att ingen ny klimatpolitik införs för att uppnå Parisavtalet. I tabell 6.3 sammanfattas antaganden om utsläpp från produktion av fordon enligt dessa två scenarier71. Att en global omställning kommer till stånd, där även elproduktionen blir fossilfri, är mycket betydelsefull för utvecklingen av utsläppen från produktion av fordon.

68 Morfeldt, J. et al., (2020). 69 GREET. Argonne National Laboratory, 2020. The Greenhouse Gases, Regulated Emissions, and Energy Use in Transportation (GREET®) Model – GREET 2, Version 2019 https://greet.es.anl.gov/. 70 IEA (2019). 71 Det bör noteras att siffrorna självklart är förknippade med stora osäkerheter. I artikeln, Morfeldt et al., (2020), redovisas spann för utsläppen samt en rad känslighetsanalyser.

Tabell 6.3 Utredningens antaganden om utsläpp från produktion och skrotning av personbilar, ton CO2 per bil beroende på produktionsår

Fordonstyp 2020 2030 2040

Stated Policy

ICE 5,4 5,2 5,1 PHEV 6,7 6,3 6,1

BEV 10,3 9,4 9,0

Sustainable Development

ICE 5,3 4,3 3,4 PHEV 6,6 5,2 4,1

BEV 10,1 7,8 5,7

Källa: Morfeldt, J et al., (2020).

Chalmers modell V-TAFM inkluderar inte andra fordontyper än personbilar, men för att också kunna räkna på tunga fordon har forskarna bistått utredningen med beräkningar för tunga fordon enligt liknande princip som för personbilar ovan72. För tunga fordon kommer utsläpp i produktionsfasen generellt stå för en lägre andel av livscykelutsläppen än för personbilar i och med att ett tungt fordon körs längre sträckor än en personbil. Utsläppen för BEV i tabell 6.4 motsvarar en ellastbil med batteristorlek 675 kWh.

Tabell 6.4 Utredningens antaganden om utsläpp från produktion och skrotning av tunga lastbilar, ton CO2 per lastbil beroende på produktionsår

Fordonstyp 2020 2030 2040

Stated Policy

ICE

27

25

23

BEV

73

65

60

Sustainable Development

ICE

27

21

16

BEV

73

54

38

Källa: Utredningens bearbetning av underlag från Chalmers utifrån liknande metodik som används för personbilar i Morfeldt, J. et al., (2020).

För lätta lastbilar antar utredningen samma utsläpp per fordon som för personbilar (för BEV respektive ICE). Detta är en förenkling men i och med att utredningen inte haft möjlighet att djupdyka bedöms det bättre att på ett förenklat sätt ta med utsläppen jämfört

72 Data för lastbilars produktionsfas bygger på Wolff et al., (2020) som också använder en uppskalad version av GREET i viss utsträckning.

med att inte ta med dem alls. Arbetsmaskiners fordonsproduktionsutsläpp ingår ej på grund av brist på dataunderlag.

I övrigt är principen för beräkningen av livscykelutsläpp att endast tillkommande utsläpp inkluderas, dvs. utsläpp från produktion av fordon som redan nu finns i flottan inkluderas inte utan bara utsläpp från tillkommande fordon. Infrastrukturens påverkan inkluderas ej.

Utsläpp från produktion av drivmedel

Biodrivmedel ger inga direkta fossila utsläpp av koldioxid i den nationella utsläppsstatistiken och tilldelas därmed nollutsläpp i såväl statistiken som i transportsektorns/arbetsmaskinernas måluppfyllelse till klimatmålet 204573. De råvaror och den produktion av biodrivmedel som sker i Sverige ingår visserligen i respektive sektor i växthusgasinventeringen, men i och med att Sverige importerar stor del av både råvara och färdigt biodrivmedel hamnar en stor del av utsläppen utanför Sveriges gränser.

Energimyndighetens rapportering för drivmedel som levererats på den svenska marknaden 2019 visar relativt stor spridning igenomsnittliga växthusgasutsläpp mellan olika produkter, se figur 6.3274. I dessa siffror ingår utsläpp från hela tillverkningsprocessen och även markanvändning ingår i viss mån.

73 Dock ingår andra växthusgaser, lustgas och metan, men dessa är förhållandevis mycket små. 74 Energimyndigheten (2020c).

Figur 6.32 Genomsnittliga växthusgasutsläpp för redovisade volymer av etanol, FAME och HVO för drivmedel inom respektive utanför reduktionsplikten

Källa: Energimyndigheten (2020c).

Utsläppen kan självklart variera över tid. Råvaran är av stor betydelse för utfallet, dels mellan råvaror, dels genom att det kan komma att ske gradvisa skärpningar i hur råvaror klassas som kan få betydelse för framtida utsläpp. I de så kallade hålbarhetskriterierna anses biodrivmedel eller flytande biobränslen som hållbara endast om användningen av dessa bränslen medför en minskning av utsläppen av växthusgaser med minst 50 procent (för anläggningar som tagits i bruk före 2015) eller 60 procent (för nyare anläggningar), jämfört med om fossila bränslen i stället hade använts. Lägre reduktion än 60 procent är därmed inte sannolikt på längre sikt.

Utredningens antaganden om livscykelutsläpp för biodrivmedel redovisas i tabell 6.5. Liksom för fordonsproduktionsutsläpp används data från Chalmers V-TAFM-modell med två olika omvärldsutvecklingar; dels stated policy, dels sustainable development. Nivån i stated policy motsvarar en ungefärlig reduktion på cirka 80 procent jämfört med ett fossilt alternativ, dvs. en högre reduktion än minimikraven i hållbarhetskriterierna. Sustainable development når ner till cirka 90 procents reduktion år 2050. Detta förutsätter i princip avancerade biodrivmedel. Det bör noteras att siffrorna inte inkluderar ILUC75.

75 ILUC står för Indirect Land Use Change, indirekt ändrad markanvändning.

Tabell 6.5 Utredningens antaganden om utsläpp från drivmedel, gram koldioxid per kWh

2020 2030 2040 2050

Stated policy

Direkta utsläpp*

Fossil bensin 259 259 259 259

Fossil diesel 259 259 259 259

Indirekta

utsläpp

Fossil bensin 60 60 60 60

Fossil diesel 60 60 60 60

Biodrivmedel 69 69 69 69

El* (svensk

elmix) 47 28 9 0

Sustainable Development

Direkta utsläpp*

Fossil bensin 259 259 259 259

Fossil diesel 259 259 259 259

Indirekta

utsläpp

Fossil bensin 60 60 57 51

Fossil diesel 60 60 57 51

Biodrivmedel 69 66 55 32

El (svensk

elmix

)

47 28 9 0

Källa: Morfeldt, J. et al., (2020). *Siffran för el här avser endast användningsledet, dvs. vid körning. El som används i produktionsfasen har en annan emissionsfaktor som är inbakad i de totala produktionsutsläppen i tabell 6.3 och 6.4 ovan.

Sammanlagd bild av klimatutsläppen

I figur 6.33 och 6.34 redovisas livscykelutsläpp per nytillverkad bil för olika årsmodeller utifrån antagandena med Stated Policy respektive Sustainable Development-scenariot. ICE-bilen antas drivas med diesel med reduktionspliktsnivå på 23 procent, vilket ungefär motsvarar nuläget. ICE-bilen med biodrivmedel tankas med 100 procent HVO. I beräkningarna i avsnitt 6.2.8 utgår utredningen från svensk elmix genomgående. För att visa hur elproduktionsantagadet slår på resultatet redovisas här också EU-mix för elbilarna.

Utifrån antaganden enligt ovan tabeller ger såväl biodrivmedel som elbilar betydligt lägre livscykelutsläpp än den genomsnittliga bensin/dieselbilen samtliga år. När elbilen laddas med genomsnittlig svensk el blir utsläppen i driftsfasen mycket låga och totala utsläppen för en elbil kan bli mycket låga. Med el enligt EU-mix blir utsläppen i driftsfasen högre men i och med att elproduktionen på EU-nivå förväntas minska sina utsläpp över tid kommer elbilen bli ett allt mer fördelaktigt alternativ över tid.

Figur 6.33 Sammanfattande livscykelutsläpp för olika fordonstyper och årsmodeller, indata enligt Stated Policy

Antagande 17 års livslängd, körsträcka 17 800 km/år

Källa: Morfeldt, J. et al., (2020). Diesel antas ha 23 procents inblandning av biodrivmedel hela perioden.

Figur 6.34 Sammanfattande livscykelutsläpp för olika fordonstyper och årsmodeller, indata enligt Sustainable Development

Antagande 17 års livslängd, körsträcka 17 800 km/år

Källa: Morfeldt, J, et al., (2020). Diesel antas ha 23 procents inblandning av biodrivmedel hela perioden.

6.4.4. Utvecklad diskussion kring elektrifieringsantaganden för personbilar

Som referensscenario för personbilsflottan är utgångspunkten Energimyndigheten (2021)

76

där andelen laddbara bilar står för

42 procent av nybilsförsäljningen år 2030 och 60 procent år 2040. Detta motsvarar även Trafikverkets referensscenario i Scenarier för

transportsystemet77. Elbilarnas andel av de laddbara fordonen antas

öka men laddhybriderna har fortfarande betydande marknadsandelar under hela perioden. Även Trafikanalys har tagit fram scenarier för den framtida vägfordonsflottans utveckling78. Scenarierna baseras på dagens (2019) beslutade styrmedel men även på ett antagande om att styrmedel med motsvarande effekter kommer att finnas kvar fram till 2030. Trafikanalys redovisar en andel laddbara bilar av nybilsförsäljningen kring 60 procent år 2030. Att myndigheterna hamnar något olika i nivå ger en indikation på osäkerheten i bedömningen av utvecklingen framöver.

Utredningen har utöver detta två scenarier med ytterligare elektrifiering som motsvarar två olika årtal när nybilsförsäljningen når 100 procent nollutsläppsfordon; 2030 och 2035. Vid dessa årtal antas att elbilar står för 100 procent av nybilsförsäljningen. Laddhybriders andel antas minska från dagens nivå ner till noll vid respektive målår.

Inom Fossilfritt Sveriges färdplan för lätta fordon79 redovisas två scenarier för utvecklingen av laddbara bilar; ett lågt scenario och ett högt scenario. I det låga är andelen knappt 50 procent år 2030 (dvs. relativt nära referensbanan) medan i det höga scenariot är andelen 80 procent samma år (relativt nära utvecklingen i MedelEl).

Ytterligare lite mer ambitiös utveckling antas i Powercircles scenario80 där nybilsförsäljningen når nästan upp till 100 procent år 2030, dvs. motsvarar ungefär samma nivå som HögEl år 2030. Powercircles scenario utgår från att laddhybriders andel minskar ner till väldigt låga nivåer och att rena elbilar står för större delen av nybilsförsäljningen, dvs. i linje med utredningens antagande även om det inte är identiska scenarier. I sammanhanget kan nämnas att flera

76 Energimyndigheten (2021). 77 Trafikverket (2020a). 78 Trafikanalys (2020b). 79 Fossilfritt Sverige - Fordonsindustrin lätta fordon (2019). 80 Powercircle (2019).

biltillverkare har ambitiösa elektrifieringsstrategier, exempelvis Volvo Cars som i mars 2021 aviserade att bolagets elektrifieringsstrategi accelereras med målet att endast sälja helt elektriska personbilar senast 2030. Även andra biltillverkare har ambitiösa elektrifieringsstrategier, se även kapitel 4.3.

Nybilsförsäljningen kommer sannolikt inte följa en linjär bana som visas i figur ovan utan kommer sannolikt ha mer av en S-formad utveckling där ökningen är lite svagare i början, sedan brantare under en period medan den planar ut allt mer mot slutet av perioden. Det har inom utredningen gjorts känslighetsanalyser med andra former på infasningskurvan, men detta ger relativt litet utfall på resultatet i termer av drivmedelsmängder för åren 2031–2045.

Laddhybrider antas köras till 50 procent på el enligt antagande i den officiella energistatistiken81 men antagandet är förknippat med relativt stor osäkerhet då det i nuläget inte finns någon uppföljning på nationell nivå av laddhybriders faktiska körmönster. I scenarierna får antagandet framför allt betydelse för resonemang om behov av bensinersättning för utfasning.

6.4.5. Övriga trafikslag

Förutom personbilar, lätta lastbilar och tunga lastbilar vars utveckling diskuteras i avsnitt 6.2.1, består vägtransportsektorn även av busstrafik samt motorcyklar och mc. De sistnämnda står för så liten del av energianvändningen att de bortses från i scenarierna. Bussar antas i LågEl-scenariot följa Energimyndighetens ReferensEU medan det i HögEl-scenariot antas att samtliga bussar i flottan är eldrivna år 2040 med en successiv ökning från i dag.

Även för sjöfart, bantrafik och luftfart används Energimyndighetens ReferensEU. För dessa trafikslag görs inga antaganden om olika elektrifieringsbanor, utan scenarierna LågEl, MedelEl, HögEl är identiska för sjöfart, bantrafik och luftfart. Det resoneras dock om elektrifiering inom dessa trafikslag i kapitel 14 om styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter. Succesivt bör ambitionen vara att även sjöfart och flyg elektrifieras i möjlig mån.

81 Energimyndigheten (2020d).

I scenarierna med högre respektive lägre trafikarbete följer även bussar, sjöfart, bantrafik och luftfart med, dvs. i exempelvis LågEl/-20% är trafikarbetet för såväl vägtrafik som övriga trafikslag 20 procent lägre jämfört med trafikarbetet i referensbanan år 2040.

Figur 6.35 Energianvändning för bantrafik, inrikes luftfart och inrikes sjöfart i utredningens scenarier LågEl, MedelEl och HögEl

Källa: Energimyndigheten (2021a).

6.4.6. Återkoppling mellan utfasningsår, elektrifieringstakt och annan utveckling

Det som kommer skilja mellan utfasningsåren är fördelningen mellan fossila och förnybara flytande och gasformiga drivmedel. Att det inte finns någon återkoppling mellan utfasningsåret och energianvändningen är för att det är mycket svårt att uppskatta hur denna sorts mål påverkar utvecklingen. Utredningen ser i stället att det är de underliggande styrmedlen för förnybar energi som anpassas på olika sätt för att möta utfasningsåret.

0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0 9,0 10,0

2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050

TWh

Bantrafik elanvändning Bantrafik dieselanvänding

Inrikes luftfart Inrikes sjöfart

6.4.7. Återkoppling mellan körkostnad och trafikarbete

Energimyndigheten och Trafikverket har visserligen olika modeller för att göra scenarier/prognoser för transportsystemet, men i båda fall är utgångspunkten historiska samband mellan befolkningsutveckling, rörelsemönster, färdmedelsval och preferenser. I den stora omställning som transportsektorn, och samhället i stort, står inför är det dock långtifrån säkert att historiska samband kommer gälla. Utvecklingen mot elektrifiering, digitalisering och automatisering kan innebära både ökat och minskat trafikarbete. Ändrade preferenser kring ägande av fordon och bilresande kan också påverka framtidens trafikarbete.

För att spegla osäkerheten använder utredningen ett spann för trafikarbetet, en högre trafikarbetsutveckling och en lägre. Ett alternativt sätt att sätta upp ett spann för trafikarbetet hade varit att utgå från de samband för körkostnad som finns i både Energimyndighetens och Trafikverkets modeller. I och med att elektrifiering sannolikt kommer sänka den rörliga körkostnaden betydligt kan en ökad elektrifieringstakt föra med sig ett ökat trafikarbete för såväl person- som godstransporter. Det skulle därmed gå att komplicera scenarierna genom att anta att trafikarbetet följer olika banor beroende på utvecklingen av körkostnad (framför allt till följd av elektrifieringstakt). Utredningen har valt bort detta tillvägagångssätt av framför allt två skäl;

  • dels är det osäkert om en elektrifiering i den skala som diskuteras här (och följande körkostnadsminskning) verkligen leder till en trafikarbetsökning i den nivå som de historiska sambanden ger.
  • dels kommer en utveckling enligt utredningens scenarier att kräva nya/stärkta styrmedel. I och med att utredningen inte föreslår styrmedel eller styrmedelspaket på detaljnivå är det svårt att göra en bedömning av hur körkostnaden påverkas i de olika scenarierna. Ett exempel är att införande av avståndsbaserad vägskatt (se kapitel 9) skulle kunna förändra körkostnaderna för både bränsledrivna och eldrivna fordon.

Det är dock sannolikt att en del av de tillkommande styrmedlen för minskat trafikarbete kommer riktas mot att minska användningen av specifikt flytande och gasformiga drivmedel (som exempelvis höjda

bränsleskatter) och därmed minska energibehovet ytterligare medan trafikminskningspotentialen kanske är något mindre för elektrifierade fordon. I och med att förnybara drivmedel förutsätts vara dyrare än det fossila alternativet kommer utvecklingen innebära ökade kostnader för de individer och företag som använder förbränningsmotorfordon. Denna kostnadsökning kan potentiellt få stora effekter på trafikarbetet i detta segment. Samtidigt kommer elektrifiering troligtvis innebära en sänkt rörlig körkostnad vilket innebär att en ökad elektrifieringstakt kan föra med sig ett ökat trafikarbete för såväl elektrifierade person- som godstransporter.

Denna dynamik mellan körkostnad och trafikarbete inkluderas alltså inte i scenarierna men ett räkneexempel görs här för att illustrera vad den möjliga effekten skulle kunna vara.82,83 De heldragna linjerna i figur 6.36 redovisar trafikarbetet i referensbanan totalt respektive fördelat på ICE och elbilar. De streckade linjerna visar motsvarande trafikarbete om hänsyn tas till körkostnadens möjliga påverkan. I och med samma antagna el- och drivmedelspris i båda scenarierna kommer det att bli samma procentuella effekt på trafikarbetet med ICE respektive elbilar i båda scenarierna. För ICE är exempelvis skillnaden i trafikarbete 2040 omkring 20 procent i båda scenarierna. Däremot kommer skillnaden i absoluta tal skilja sig betydligt mellan scenarierna. Ju större andel eldrivna fordon i parken, desto mindre kommer 20 procent att motsvara i absoluta tal. Motsvarande gäller elbilarna – ju större andel elbilar i flottan, desto större genomslag i absoluta tal får körkostnaden.

82 Körkostnad ingår som komponent i Energimyndighetens scenarier men utifrån ett referensfall med relativt begränsad förändring av körkostnad. Utredningens scenarier för att nå utfasning för med sig betydligt större effekter på körkostnaden som alltså inte tas hänsyn till i trafikarbetsutvecklingen. 83 Utgångspunkten är trafikarbetet i Energimyndighetens ReferensEU samt den antagna fördelningen mellan ICE och elbilar i respektive scenario. Utifrån referensbanans trafikarbetsnivå har trafikarbetet räknats om utifrån körkostnadsförändringen jämfört med referensbanans körkostnadsantagande. Med en antagen körkostnads- och bilinnehavs elasticitet på -0,3. I och med att elpriserna är osäkra räknas här på två nivåer, dels en hög nivå som ligger på 3 kr/kWh år 2040, dels en lägre nivå som ligger på hälften, dvs. 1,5 kr/kWh. Lite grovt kan den högre nivån jämföras med snabbladdning i dag medan den lägre nivån är närmare den rörliga kostnad som betalas för hemmaladdning.

Figur 6.36 Trafikarbete med personbil; dels fördelat på el kontra ICE utan hänsyn till relativa körkostnader, dels fördelat på el kontra ICE

med hänsyn till relativa körkostnader. För elbilar redovisas ett

fall med höga elpriser och ett med låga elpriser

Källa: Utredningens beräkningar.

Beräkningen ovan ger en indikation på vilken betydelse körkostnaden kan komma att få för trafikarbetsutvecklingen; i LågElscenariot skulle höjda drivmedelspriser kunna minska det totala trafikarbetet med cirka tio procent under 2030-talet men minskningen avtar mot 2050. I HögEl-scenariot kan däremot trafikarbetet, under förutsättning att det är billigt att ladda de eldrivna fordonen, komma att öka med runt tio procent under 2030-talet och sedan ytterligare mot 15 procent år 2050.

Figuren illustrerar också den relativa betydelsen av en trafikarbetsminskning för de direkta klimatutsläppen beroende på elektrifieringstakt. Ju högre elektrifieringstakt desto mindre betydelse kommer en trafikarbetsminskning att få vad gäller att minska klimatutsläppen. Om omställningen i personbilsflottan följer utredningens HögEl-scenario, skulle trafikarbetets betydelse för de direkta klimatutsläppen minska i relativt snabb takt.

Det bör noteras att detta är ett enkelt räkneexempel som bygger på många antaganden. Kostnad för laddning är en osäkerhet i och med att framtida laddningsmönster och prissättning kan komma att skilja sig mot dagens, framför allt vad gäller de som bor i flerfamiljshus. Genomsnittlig energianvändning för framtidens eldrivna fordon är en annan osäkerhet som får relativt stort genomslag i beräkningarna. Det finns också andra osäkerheter utöver själva priserna. Dels i själva elasticiteterna som bygger på historiska samband i en tid då det inte gick att anpassa sig till högre drivmedelspriser

genom att byta till ett eldrivet fordon. I en framtid där elektrifiering konkurrerar prismässigt skulle det kunna förväntas att högre drivmedelspriser får ett större genomslag på trafikarbetet med ICEfordon genom överflyttning till eldrift, dvs. omställningen av fordonsflottan kan ytterligare snabbas på som en funktion av högre drivmedelspriser.

6.4.8. Arbetsmaskiner

Arbetsmaskiner drivs till största delen med diesel (cirka 90 procent av energianvändningen) och endast en mindre del (cirka tio procent) bensin. De branscher som enligt utsläppsstatistiken står för de den största användningen av drivmedel är jordbruk, skogsbruk, bygg- och anläggning, inklusive infrastruktur och bergmaterial samt övrig tillverkningsindustri. För en utförligare diskussion om arbetsmaskiner, se kapitel 13. I detta avsnitt är fokus framför allt på resonemang kring elektrifieringstakten.

Jord- och skogsbruk

Enligt lantbruksbranschens färdplan84 för fossilfri konkurrenskraft ska branschen vara 100 procent fossilfri både vad gäller drivmedel, torkning och värme till 2030 och omställningen ska ske med inhemska fossilfria alternativ i form av fastbränslen, biogas, biodiesel, etanol, el m.m. Även i skogsindustrins färdplan85 är målbilden att arbetsmaskinerna inom skogsindustri och i skogsbruket inte använda fossila drivmedel 2030.

Nollutsläppsmaskiner kan bidra till målbilden om fossilfrihet både inom jord- och skogsbruk. I och med jordbrukets specifika förutsättningar ligger sannolikt en storskalig introduktion dock en bit fram i tiden. Inom skogsbranschen är ökad elektrifiering ett alternativ för framför allt arbetsmaskiner som används i industrianläggningar och för delar av transporterna på väg.

Liksom för transportsektorn finns det potential till ökad energieffektivitet genom ny teknik för ökad automatisering och tillämpning av digital teknik.

84 Fossilfritt Sverige, Lantbruksbranschen (2020). 85 Fossilfritt Sverige – Skogsnäringen (2018).

Eftersom både jord- och skogsbrukssektorn ges en återbetalning av energi- och koldioxidskatten på diesel blir det dyrare att använda höginblandade biodrivmedel i lantbruket än att använda det fossila alternativet.

Maskiner som används inom bygg- och anläggningssektorn

I färdplanen från bygg- och anläggningssektorn86 är visionen att hela värdekedjan kopplad till byggande och användning av byggnader ska nå klimatneutralitet 2045 och till 2030 ska utsläppen ha halverats. I färdplanen redovisas en tidslinje för när olika åtgärder antas införas för att branschen ska nå sin nettonollvision. Arbete med logistikstyrning och samordnade transporter antas ske under hela genomförandet 2020–2045. Från en bit in på 2020-talet fram till 2040 sker en successiv infasning av transportfordon- och arbetsmaskiner som använder (bio)gas- eller el. 2040 nås enligt planen nettonollutsläpp från denna del av byggprocessen.

Användning av arbetsmaskiner inom industrin och bergmaterialindustrin

Även i färdplanen från gruv- och mineralindustrin87 konstateras att ett av de viktigaste spåren mot fossilfrihet är elektrifiering. Med hjälp av övergång till biodrivmedel där el inte kan användas, bedöms maskiner och interna transporter vara fossilfria redan 2035 inom gruv- och mineralindustrin. Övergången till eldrift drivs huvudsakligen av teknikutveckling, kontinuerlig utfasning och nya investeringar. Som komplement till elektrifiering är tillgång till konkurrenskraftigt biobränsle och/eller vätgas nödvändigt, där antingen komplicerad malmgeografi eller kortare drifttid/mindre skala talar emot elektrifiering. Automation och digitalisering kan minska energibehovet ytterligare vilket leder till effektivare fordon och optimerad användning.

Ovanstående slutsatser från gruv- och mineralindustrin går att applicera även på övrig tillverkningsindustri där möjligheterna att elektrifiera driften av arbetsmaskinsdriften torde vara ännu större.

86 Fossilfritt Sverige – Bygg- och anläggningssektorn (2018). 87 Fossilfritt Sverige – Gruv- och mineralbranschen (2018).

Bergmaterialindustrin vision är att branschen år 2045 är helt fossilfri och till stora delar automatiserad eller fjärrstyrd. År 2030 ska bergmaterialindustrins utsläpp av växthusgaser från produktionsprocesser minskat med 50 procent jämfört med 2015 års nivå. Branschen sätter också upp en rad detaljerade mål med inriktning mot att branschen mer ska styras som en industriell process vilket ger ökad produktivitet bland annat genom fler autonoma fordon och maskiner, mot ökad användning av återvunna produkter, minskade transportavstånd och ökad elektrifiering.

Hushållens och den offentliga sektorns användning av arbetsmaskiner

Inom hushållssektorn används ett mycket stort antal små arbetsmaskiner, främst i form av bensindrivna förbränningsmotorer med låg effekt t.ex. gräsklippare, andra trädgårdsredskap och motorsågar. Hushållssektorn kännetecknas även av ett stort antal användare samtidigt som driftstiden för respektive arbetsmaskin är jämförelsevis kort. Detta leder både till att utbytestakten kan vara låg samt att driftskostnaden inte utgör en betydande utgift för användaren. De avgränsade ytorna och begränsade avstånden ökar möjligheterna för eldrift. Det finns även redan i dag i relativt stor utsträckning elektrifierade mindre arbetsmaskiner som kan konkurrera prismässigt med förbränningsmotordrivna alternativ. De är dessutom lättstartade, tystare och släpper inte ut några avgaser användarfasen.

I den kommunala verksamheten används arbetsmaskiner för skötsel av t.ex. parkmark och för snöröjning. Framför allt används traktorer och mindre verktyg liknande de som används i hushållssektorn. För snöröjning används hjullastare och traktorer vid sidan av lastbilar. Många av de företag som utför t.ex. snöröjning är under andra delar av året aktiva i entreprenadsektorn och jordbruket.

Vad som skiljer den kommunala sektorn från de andra sektorerna där samma typ av maskiner används, främst jordbruket och hushållssektorn, är att kommunen utgör en tydlig beställare. Det finns därmed en möjlighet för offentlig upphandling att påskynda omställningen.

Hur arbetsmaskiner hanteras vad gäller ”trafikarbetsutveckling”

Liksom för transportsektorn görs utöver elektrifieringsscenarierna också två olika alternativa utvecklingsbanor för utfört arbete med arbetsmaskinerna för att få ett spann. För enkelhetens skull används även här ett spann på +/-20 procent från referensbanan. En ökning med 20 procent skulle kunna illustrera en utveckling där arbetsmaskinsintensiva industrier eller byggsektorn ökar mer än vad som ligger i referensscenariot (en sådan kraftig ökning jämfört med referensbanan kan nog dock anses vara relativt osannolik). En minskning med -20 procent från referensbanan kan illustrera en utveckling där automatisering och digitalisering lyckats minska behovet av drivmedel för arbetsmaskiner kraftigt.

6.4.9. Verktyg som används i scenarioarbetet

I huvudsak har beräkningarna till scenarierna gjorts i ett excelverktyg som tagits fram av utredningen med hjälp av Trafikverket. Excelverktyget är löst baserat på Trafikverkets scenarioverktyg88, men har justerats för att matcha behoven i utredningen. Exempelvis använder sig inte utredningen av några elasticiteter mellan körkostnad och trafikarbete av skäl som diskuteras i avsnitt 6.4.7 och omfattningen har utökats till att inkludera samtliga transportslag och arbetsmaskiner.

För att kunna räkna på hur nybilsförsäljningsantaganden slår igenom på fordonsflottan har Omsättningsverktyget använts. Detta är ett verktyg som är en förenklad version av emissionsmodellen HBEFA89. Indata till Omsättningsverktyget är nybilsförsäljning per fordontyp och drivmedelstyp. Verktyget utgår sedan från historisk skrotningstakt för att skriva fram fordonsflottans sammansättning och förbrukning. Verktyget finns att tillgå hos Trafikverket.

Utredningen utgår också från data från Chalmers V-TAFM modell (Vehicle Turnover model Assessing Future Mobility) som uppskattar det framtida koldioxidavtrycket från svenska personbilsresor. Modellen inkluderar antaganden om fordonsparkens omsättning kombinerat med globala klimatförändringsscenarier som

88 Trafikverket (2020d). 89 HBEFA är en modell för att beräkna emissioner från den svenska vägtrafiken till den nationella klimatrapporteringen. HBEFA innehåller hela fordonsflottan och en omsättningsmodell som baseras på skrotningstakter enligt historisk utveckling.

fångar elproduktion och tillverkningssystem. Specifikt utgår utredningen från en artikel som publicerats där denna modell använts, se Morfelt et al., 2020.

För kostnadsantaganden kopplat till fordon utgår utredningen från en energisystemmodellering med TIMES-Nordic, se Nordic Energy Research (2021).

7. Styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel

Utredningens förslag och bedömningar:

  • Utfasningen kan ske på ett så hållbart och kostnadseffektivt sätt som möjligt genom en kombination av en omfattande elektrifiering, minskad trafik genom ett mer transporteffektivt samhälle och en övergång till användning av långsiktigt hållbara förnybara drivmedel för användning i förbränningsmotorer. Men det är bara genom helt förnybara drivmedel som en utfasning av fossila drivmedel kan säkerställas.
  • Reduktionsplikten bör så snart det är möjligt förändras så att samma reduktionskrav ställs på bensin och diesel samt att rena och höginblandade flytande drivmedel inkluderas.
  • På sikt bör reduktionsplikten revideras till, alternativt kompletteras med, ett utsläppshandelssystem som direkt reglerar den absoluta nivån på utsläppen från drivmedelsförsäljningen i stället för som i reduktionsplikten utsläppen per liter drivmedel. Styrmedel som direkt reglerar mängden utsläpp är bäst lämpade för att övergripande och kostnadseffektivt styra mot en utfasning av fossila drivmedel.
  • Styrmedelsutformningen behöver samspela väl med motsvarande utveckling i EU. Tyskland har nyligen infört ett nationellt system med utsläppshandel där användningen av fossila drivmedel i transporter och arbetsmaskiner ingår och inom EU kan kommissionen komma att lägga förslag på ett EU-övergripande system som knyter an till det tyska systemet. I båda fallen kombineras utsläppshandelssystemen med en rad andra styrmedel, inklusive system med reduktionsplikt.
  • Hur ett nationellt system med överlåtbara utsläppsrätter för drivmedelsförsäljningen kan och bör kopplas samman med system som även omfattar andra sektorer eller länder och hur reduktionsplikten då bör utformas är ännu en öppen fråga och beror på hur andra länder/sektorers ambitioner kommer att se ut. Utvecklingen inom EU som helhet samt i andra EU-länder har här stor betydelse.

Skälen för utredningens förslag och bedömningar

Utredningen föreslår en utfasning av fossila drivmedel i den svenska transportsektorn och för arbetsmaskiner till 2040. I detta kapitel analyseras tänkbara styrmedel för att säkerställa en utfasning. I avsnitt 7.6 ges en mer detaljerad beskrivning av utredningens förslag på styrmedelsutformning för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel.

Övriga styrmedel, som redogörs för i kapitel 8–14 bidrar även de till utfasningen, bland annat genom att möjliggöra och även delvis säkerställa att olika åtgärdsalternativ utvecklas och kan fasas in över tid.1

Inget förslag om förbud mot försäljning av fossila drivmedel

Ett sätt att säkerställa en utfasning vore att förbjuda försäljningen av fossila drivmedel vid utfasningsåret 2040. Ett förbud mot försäljning 2040 ger dock ingen stegvis minskning av mängden fossila drivmedel på vägen mot utfasningsåret. Det finns också juridiska svårigheter med ett regelrätt försäljningsförbud som är större än för övriga alternativ. Utredningen föreslår därför inte ett förbud mot försäljning av fossila drivmedel.

1 Exempelvis kan koldioxidkraven för fordon ses som ett styrmedel som på sikt leder till utfasning av fossila drivmedel om kraven skärps på ett sådant sätt att det i praktiken inte är möjligt att sälja fordon med förbränningsmotor. Dessa beskrivs i kapitel 11 och 12 och tas inte vidare upp i detta kapitel.

Differentierad beskattning är inte heller en möjlig väg med dagens EU-lagstiftning

Differentierad beskattning av flytande och gasformiga drivmedel, där differentieringen beror av om de är fossila eller förnybara/fossilfria, är ett annat alternativ som övervägts för att nå en utfasning till 2040. Drivmedel är i dagens skattelagstiftning belagda med energi- och koldioxidskatt där drivmedel som omfattas av reduktionsplikt betalar samma skatt per liter oavsett fossilt innehåll. Sveriges möjligheter att differentiera skatten mellan fossila drivmedel och förnybara drivmedel styrs av EU:s lagstiftning. Det är inte möjligt att både stimulera förnybara drivmedel via en nedsatt skatt och reduktionsplikt samtidigt. Detta innebär att det med gällande lagstiftning krävs att reduktionsplikten tas bort för att det ska vara möjligt att fasa ut fossila drivmedel med hjälp av en differentierad drivmedelsskatt. En nackdel med skattenedsättning för förnybara drivmedel är att skatten bara kan sättas ned i sådan omfattning att de förnybara drivmedlen blir likställda fossila drivmedel i pris. Det är därför svårt att med skattedifferentiering säkerställa en utfasning av fossila drivmedel till ett visst år.

Reduktionsplikten kan ge utfasning men styrningen bör bli mer likvärdig för olika drivmedel

Reduktionsplikten kan skärpas stegvis så att det vid utfasningsåret införts reduktionskrav som i praktiken innebär att fossila drivmedel i princip helt har fasats ut. Reduktionsplikten är en ekonomisk reglering där drivmedelsbolagen gör avvägningen mellan att blanda in förnybara drivmedel och att, om merkostnaden för förnybara drivmedel jämfört med fossila drivmedel är väldigt hög, i stället betala reduktionspliktsavgift.

Om biodrivmedel med mycket hög utsläppsreduktion används kan också en mycket ambitiös reduktionsplikt innebära att det finns kvar en viss andel fossila drivmedel vid utfasningsåret. Samma höga reduktionspliktsnivå kan alltså i princip uppnås både med en kombination av förnybara drivmedel med hög utsläppsreduktion och en liten andel fossila drivmedel eller genom att enbart använda förnybara drivmedel med lägre utsläppsreduktion.

Reduktionsplikten som den är utformad i dag kan därmed inte garantera en fullständig utfasning av fossila drivmedel men å andra sidan fungerar möjligheten att betala reduktionspliktsavgift som en ”säkerhetsventil” mot extrema kostnadsökningar för drivmedel om priset på förnybara drivmedel blir mycket högt vid exempelvis en bristsituation. Styrmedlet möjliggör också handel av utsläppsreduktioner mellan drivmedelsdistributörer.

Den föreslagna banan fram till 2030 innebär väsentligt högre reduktionskrav på diesel än bensin vilket innebär att prispåslaget på grund av reduktionsplikten också kommer att bli högre på diesel än bensin. Det vore önskvärt att i stället ställa samma krav på utsläppsreduktion på all drivmedelsförsäljning. Utredningen bedömer att gemensamma reduktionsnivåer för bensin och diesel liksom en inkludering av rena och höginblandade biodrivmedel i reduktionsplikten skulle öka kostnadseffektiviteten i styrningen genom att göra den mer likvärdig.

Att inkludera rena och höginblandade flytande biodrivmedel i reduktionsplikten kan underlätta gemensamma reduktionsnivåer för bensin och diesel genom att det ger de drivmedelsleverantörer som säljer en hög andel bensin ytterligare ett sätt att klara reduktionskraven. En nackdel med inkludering av rena och höginblandade biodrivmedel är dock att ojämlika marknadsförhållanden kan göra det svårt för mindre leverantörer av den här typen av biodrivmedel att sälja sin överprestation till de företag som även säljer fossila drivmedel.

En inkludering av drivmedelsanvändningen i inrikes sjöfart och bantrafik i reduktionsplikten bör också utredas för att åstadkomma en utfasning av även denna del av användningen.

Dagens beskattning baserad på volym snarare än energiinnehåll missgynnar drivmedel med lågt energiinnehåll såsom etanoldrivmedlen E85 och ED95 och Sverige bör därför även fortsättningsvis verka för att energiskattedirektivet ändras så att drivmedel kan beskattas baserat på energiinnehåll.

En förändring av dagens reduktionsplikt så att samma reduktionskrav ställs på bensin och diesel samt att höginblandade och rena flytande drivmedel inkluderas bör ske så snart som möjligt.

Reduktionsplikten kan omvandlas till utsläppsrättssystem

Att kräva att försäljning av drivmedel ska ske med inlämnande av utsläppsrätter i ett utsläppsrättssystem är ett annat alternativ för att nå en utfasning av fossila drivmedel. Mängden utsläppsrätter som ges ut varje år sänks successivt fram till utfasningsåret. Den dag inga nya utsläppsrätter utfärdas och det inte finns sparade utsläppsrätter i systemet blir det i praktiken förbjudet med försäljning av fossila drivmedel.

Om ambitionen även ska vara att premiera förnybara drivmedel med låga livscykelutsläpp av växthusgaser i utsläppsrättssystemet kan det uppnås genom att även låta användningen av förnybara drivmedel kräva inlämnande av utsläppsrätter. På samma sätt som i reduktionsplikten kan tillgängliga beräkningar av biodrivmedlens livscykelutsläpp utnyttjas.

I ett system med överlåtbara utsläppsrätter kan det finnas en viss användning kvar av fossila drivmedel i kombination med förnybara drivmedel med mycket goda klimategenskaper även när antalet utgivna utsläppsrätter är litet. Skillnaden mellan utsläppshandel och reduktionsplikt ligger alltså i att medan reduktionsplikten reglerar utsläppen per volymenhet och därmed inte sätter något tak på användningen av fossila drivmedel för ett visst år så reglerar ett system med utsläppsrätter i stället mängden utsläpp från drivmedelsförsäljningen direkt. Beroende på om även förnybara drivmedel kräver inlämning av utsläppsrätter eller om bara fossila utsläpp räknas sätts ett tak för mängden livscykelutsläpp från den totala användning av drivmedel (vilket även begränsar användningen av förnybara drivmedel) eller bara den fossila drivmedelsanvändningen. I ett system med utsläppsrätter kan utsläppen minska lika mycket som med en reduktionsplikt men detta kan i teorin ske helt utan användning av förnybara drivmedel om utsläppen i stället kan minskas på billigare sätt genom till exempel elektrifiering eller minskat trafikarbete. Detta ökar den potentiella kostnadseffektiviteten i styrningen.

Ett EU-gemensamt utsläppshandelssystem kan komma att införas för transportsektorn

Det är i nuläget oklart huruvida det kommer inrättas ett utsläppshandelssystem i EU i vilket vägtransporters och arbetsmaskiner utsläpp ingår. Förslag om ett sådant system kan komma att läggas fram från EU-kommissionen senare under 2021 men hur förslaget i så fall kommer se ut och hur det kan komma att utvecklas framöver är oklart för utredningen.

Om ett sådant system skulle införas behöver det även kombineras med strategier för en tidigare svensk utfasning.

Om systemet utvidgas utanför den svenska drivmedelsförsäljningen kan det dock, beroende på hur övriga styrmedel utformas, vara svårare att säkerställa en snabb utfasning för just transportsektorn och arbetsmaskinerna i Sverige (om inte övriga sektorer eller länder också vill nå en utfasning till 2040).

Ett utvidgat system kan göra det lättare att nå utsläppsminskningar till lägsta kostnad, men det ger också konsekvensen att det kanske inte är billigast att genomföra så ambitiösa utsläppsminskningar just för den svenska drivmedelsförsäljningen. Systemet kan samtidigt även kombineras med annullering av utsläppsrätter på samma sätt som Sverige i dag annullerar överprestation i förhållande till Sveriges EU-mål utanför den handlande sektorn (i den s.k. ESRsektorn).

En övergång från reduktionsplikt till utsläppshandel behöver utredas vidare, både avseende en nationell utformning och ett eventuellt handelssystem på EU-nivå.

En omvandling av reduktionsplikten till en direkt reglering av utsläppen från drivmedelsförsäljningen kan också underlätta en mer likvärdig styrning för de olika drivmedlen. Eftersom de tekniska möjligheterna att med drop-in ersätta fossila drivmedel är så mycket bättre för diesel än för bensin kräver en reduktionsplikt med en gemensam (hög) reduktionsnivå handel med utsläppsreduktioner mellan drivmedelsleverantörerna då olika företag har olika andelar av sin försäljning som bensin respektive diesel. En övergång till utsläppshandel kan möjliggöra gemensamma reduktionskrav utan att kräva handel mellan företagen eftersom handeln i ett sådant system kan ske direkt mellan staten och drivmedelsleverantörerna.

Behov av att ta hänsyn till livscykelutsläpp från drivmedelsproduktion

Behovet av att ta hänsyn till livscykelutsläpp från förnybara drivmedel påverkar hur både reduktionsplikt och utsläppshandel bör utformas. Om alla klimatrelaterade utsläpp från produktion av biodrivmedel var reglerade skulle styrmedlen för användning av förnybara drivmedel inte behöva ta hänsyn till dessa livscykelutsläpp. Alltmer av de utsläpp som uppstår genom förändrade upptag och utsläpp av kol från markanvändning2 inom EU regleras men det stora problemet är den råvara som importeras från länder utanför EU där regleringar saknas som kan hindra t. ex. avskogning. Det är detta som skapat ett behov av att reglera biodrivmedels livscykelutsläpp inom styrmedlen för användningen av biodrivmedel i EU. De utsläpp som uppstår genom produktion av biodrivmedel behöver sannolikt även fortsättningsvis hanteras i utformningen av svenska styrmedel, även om det vore att föredra om utsläppen från de råvaror eller drivmedel som importerades kunde regleras/prissättas direkt där de uppkommer. Detta kräver dock att länder utanför EU (exempelvis Malaysia och Indonesien) får krav på sig när det gäller utsläpp från förändrad markanvändning. Eftersom detta inte finns på plats i dag utgår analysen från att de svenska styrmedlen som påverkar användningen av biodrivmedel i sin utformning behöver ta hänsyn till utsläpp som uppstår vid produktion. Detta görs i dag inom reduktionsplikten både genom att ta hänsyn till drivmedlens livscykelutsläpp och genom att ha direkta begränsningar av användandet av vissa råvaror.

Utfasning ger högre drivmedelskostnader oavsett val av styrmedel

Samtliga styrmedel som bidrar till säkerställande av en utfasning av fossila drivmedel leder till högre drivmedelspriser eftersom produktionskostnaden är högre för förnybara drivmedel jämfört med fossila drivmedel. I den utsträckning som högre drivmedelspriser innebär att drivmedelsanvändarna i större utsträckning betalar för de kostnader som användningen medför är detta välfärdsförbättrande. Även

2 LULUCF, Land Use, Land Use Change and Forestry, är effekter som uppstår genom förändringar i kolbindning i mark och växtlighet.

de konsekvenser som uppstår till följd av minskad drivmedelsanvändning, såsom elektrifiering eller minskat trafikarbete, är likartade oavsett hur själva styrmedlet som ska säkerställa utfasning utformas i detalj. De effekter som uppstår genom bland annat högre transportkostnader blir alltså i princip desamma oavsett val av utfasningsstyrmedel. Dessa konsekvenser behandlas i konsekvensanalysen.

Hur hög prispåverkan kan komma att bli beror även av i vilken utsträckning övrig styrning kan stimulera teknisk innovation och sprida ny teknik på marknaden.

7.1. Inledning

Utredningen ska föreslå ett utfasningsår för fossila drivmedel i den svenska transportsektorn och i arbetsmaskiner men också peka ut en väg fram till utfasningsåret. Detta kapitel går igenom tänkbara styrmedel för att säkerställa en sådan utfasning. Styrmedlen som beskrivs är generella i den mening att de påverkar all försäljning av flytande och gasformiga drivmedel i Sverige. I varierande utsträckning skapar de också incitament som är generella i den meningen att incitament ges för en lång rad åtgärder såsom ändrat drivmedelsval, energieffektivisering, förbättrade logistik, byte av färdmedel, ersättning av transporter med digitala möten etcetera. Som en utgångspunkt för hög kostnadseffektivitet framhålls ofta att styrmedel bör skapa lika incitament för alla existerande åtgärdsmöjligheter. En av idéerna bakom att använda sig av ekonomiska styrmedel är att olika åtgärder innebär olika uppoffringar för olika aktörer och att beslutet om vilken åtgärd som bör väljas med fördel delegeras till den det närmast berör.3 Samtidigt kan det behövas mer riktade styrmedel för den teknikutveckling och det marknadsbyggande och den infrastruktur som krävs för att göra ny teknik tillgänglig och skapa nya åtgärdsmöjligheter för aktörerna. Dessa mer riktade styrmedel som bidrar till att möjliggöra en utfasning diskuteras i kapitlen 8 till 14.

Detta kapitel ägnas åt tänkbara styrmedel som kan säkerställa en utfasning av fossila drivmedel. De analyserade styrmedlen är:

  • Förbud mot försäljning av fossila drivmedel

3 Denna utgångspunkt är inte alltid giltig eftersom det inte är självklart att en aktör har kunskap om vilka åtgärdsmöjligheter som står till buds. Denna informationsbrist är ett av de skäl som finns för att andra typer av styrmedel också behövs.

  • Differentierad beskattning av drivmedel
  • Reduktionsplikt
  • System med överlåtbara utsläppsrätter.

Styrmedlen förenas av att de kan förväntas leda till ökade transportkostnader men de har även olika karaktäristiska. Medan beskattning av drivmedel självklart klassificeras som ett ekonomiskt styrmedel fungerar systemet med utsläppsrätter som en reglering på systemnivå men som ett ekonomiskt styrmedel för de enskilda deltagarna i systemet. Deltagarnas val om en åtgärd ska genomföras eller inte bestäms av priserna på utsläppsrätter snarare än av regleringen på övergripande nivå.

Reduktionsplikten innebär en direkt reglering av de reduktionspliktiga företagen,4 även om det finns en inbyggd flexibilitet genom den öppning för överföring av utsläppsreduktioner som finns mellan de olika reduktionspliktsskyldiga. Kravet på inblandning av dyrare förnybara drivmedel kan dock förväntas leda till ökade drivmedelspriser om det inte kompenseras genom en sänkning av skattenivåerna.

Samtliga styrmedel kommer således att innebära en merkostnad som till slut till största delen övervältras som en ökad transportkostnad/produktionsmedelskostnad (arbetsmaskiner) hos slutkonsumenterna och/eller leder till minskade bränsleskatteintäkter. Fördelningseffekterna blir därmed i princip desamma oavsett val av styrmedel. Sådana effekter beskrivs närmare i konsekvensanalysen i kapitel 16.

Kapitlet är upplagt som följer. Efter denna inledning diskuteras några perspektiv som är relevanta för analysen av de olika styrmedlen. Därefter följer en redogörelse för den styrmedelssammansättning som vi har i dag och vilka motiv som funnits bakom de beslut som fattats de senaste åren. I detta avsnitt beskrivs bland annat drivmedelsbeskattningen och reduktionsplikten för att ge en bakgrund till de styrmedelsalternativ för att nå en utfasning av fossila drivmedel som beskrivs i nästkommande avsnitt. Rättsliga aspekter på en utfasning får ett eget avsnitt där både EU-rättsliga och WTOrättsliga aspekter tas upp. Kapitlet avslutas med utredningens förslag på styrmedelsutformning för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel till utfasningsåret 2040.

4 Vilket i dagens system motsvarar dem som är skattskyldiga vad gäller bränsleskatter.

7.2. Relevanta perspektiv vid utveckling av generella ekonomiska styrmedel för utfasning av fossila drivmedel

När utvecklingen av styrmedlen i strategin mot en utfasning av fossila drivmedel analyseras behöver den göras mot några centrala perspektiv.5

I utredningens kommittédirektiv talas det om att de åtgärder (och styrmedel) som utredningen föreslår ska vidtas ska bidra till att utfasningen ska kunna ske på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt och att användningen av fossila drivmedel dessutom ska kunna fasas ut på ett systematiskt och samhällsekonomiskt effektivt sätt. Hänsyn ska tas till EU:s statsstödsregler, EU:s bestämmelser om fri rörlighet av varor samt Världshandelsorganisationens avtal om tekniska handelshinder samt Sveriges övriga internationella åtaganden på området, förslagens påverkan på svensk konkurrenskraft och människors möjlighet att transportera sig oavsett var i landet man bor. Eventuella förslag ska även vara förenliga med regeringsformen.

I kapitel 2 redogör utredningen för några ytterligare utgångspunkter som utredningen menar att analysen behöver utgå från. I avsnitten nedan utvecklar utredningen dessa utgångspunkter något ytterligare.

7.2.1. Styrmedel som säkerställer en utfasning av fossila drivmedel behöver införas både i EU och i Sverige

I kommittédirektivet understryks att utredningen behöver ha ett EU-perspektiv och en tydlig EU-inriktning i sina analyser och förslag. Perspektivet är särskilt framlyft när det gäller frågan om det går att införa ett särskilt förbud mot nya fossilbränsledrivna personbilar eller inte. Utredningen menar att behovet av att ha en EUinriktning också är giltig i övriga delar, inklusive hur generella ekonomiska styrmedel kan behöva utvecklas för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel.

De styrmedel Sverige tillämpar och utvecklar på området behöver därför samspela väl med motsvarande styrmedel inom EU och i andra medlemsstater. För kostnadseffektiviteten, att nå en given ut-

5 Johansson, B. (2021) har utgjort ett underlag för detta avsnitt.

släppsminskning till lägsta kostnad, är det att föredra om så många aktörer som möjligt möter samma pris för sina utsläpp genom ett generellt ekonomiskt styrmedel.

Parallellt med ett generellt styrmedel som sätter pris på utsläppen, behöver även andra styrmedel samtidigt finnas på plats som exempelvis bidrar till teknikutveckling i olika led och som hanterar andra s.k. kollektiva nyttor såsom behovet av gemensam infrastruktur. Även andra marknadsmisslyckanden och barriärer kan motivera ytterligare styrmedel för att den samlade styrningen mot en utfasning av de fossila drivmedlen ska vara kostnadseffektiv.

Vinsterna med ett gemensamt pris talar för att utfasningen av de fossila drivmedlen i EU och i Sverige bör genomföras inom ramen för ett EU-gemensamt utsläppshandelssystem där utsläppen från så många sektorer som möjligt ingår. Effektiviteten i styrningen ökar ytterligare med väl utvecklade, parallellt verkande, EU-gemensamma styrmedel som adresserar även andra marknadsmisslyckanden och barriärer i omställningen.

Med ett gemensamt utsläppshandelssystem kan det dock, beroende på hur övriga styrmedel utformas, vara svårare att säkerställa en snabb utfasning för just transportsektorn och arbetsmaskinerna i Sverige (om inte övriga sektorer eller länder också vill nå en utfasning till 2040).

I en sådan situation behöver kompletterande nationell styrning mot ett tidigare svenskt utfasningsår utvecklas så att den inte enbart leder till ett nollsummespel i EU, utan även är med och bidrar till utvecklingen av den EU-gemensamma styrningen och teknikutvecklingen. Med nollsummespel avses en utveckling där andra EU-länder slipper sänka sina utsläpp lika mycket över tid till följd av högre ambitioner och en snabbare teknikomställning i ett medlemsland som väljer att gå före.

7.2.2. Påverkan på andra sektorer och risk för koldioxidläckage

Styrning av de sektorer som använder fossila drivmedel kan leda till effekter i andra samhällssektorer. En sådan koppling handlar exempelvis om hur industrins konkurrenskraft påverkas av ökade transportkostnader (en aspekt som hittills varit ett viktigt hinder för att införa vägskatter). Industrins konkurrenskraft och därmed också

förmåga till egen omställning mot nollutsläpp kan också påverkas negativt av ökade kostnader för utsläppsrätter. En sådan effekt skulle exempelvis kunna uppstå om vägtransporter skulle inkluderas i EU:s utsläppshandelssystem. Koldioxidläckage kan också uppstå om drivmedelspriserna i Sverige hamnar på en högre nivå än motsvarande nivå i våra grannländer. Det är förmodligen inte möjligt att utforma en svensk politik för minskade koldioxidutsläpp som är väsentligt ambitiösare än omvärldens utan att läckage uppstår, frågan är snarare hur man kan minimera problemet.

Ett annat möjligt område för koldioxidläckage gäller hur en ökad användning av biodrivmedel påverkar kolbalansen från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) utanför Sveriges och EU:s gränser.

Risken för den här typen av läckage beror på i vilken utsträckning dessa utsläpp är reglerade. När fossila drivmedel säljs i Sverige bokförs de utsläpp som uppstår vid förbränningen som utsläpp från den svenska transportsektorn respektive från de näringsgrenar där arbetsmaskiner används. Utsläppen räknas in i det åtagande om årliga utsläppsminskningar som Sverige har inom EU6 och mot etappmålen i det nationella klimatramverket.

Om en bil i stället laddas med elektricitet regleras de utsläpp som uppstår vid elproduktionen genom utsläppshandelssystemet, EU ETS, där det finns ett tak för utsläppen från alla berörda anläggningar. De utsläpp som uppstår i raffinaderier och andra produktionsanläggningar för drivmedel och energibärare som finns i EU omfattas också av EU ETS. För både fossila drivmedel och elektricitet är alltså de utsläpp som uppstår vid både förbränning och produktion relativt väl reglerade inom ramen för EU:s klimatpolitik.

För biodrivmedel ser det delvis annorlunda ut. Hur produktionen av biodrivmedel påverkar klimatet beror både på vilken råvara som används och hur markanvändningen förändras. Förutom att markanvändningen kan förändras direkt, genom att man till exempel uppodlar tidigare betesmark för odling av råvaror till biodrivmedel, kan indirekta markanvändningseffekter uppstå om ökad efterfrågan på en råvara för biodrivmedelsframställning leder till att markanvändning förändras i ett helt annat område. Indirekta markanvändnings-

6 Europaparlamentets och rådets förordning 2018/842/EU av den 30 maj 2018 om medlemsstaternas bindande årliga minskningar av växthusgasutsläpp under perioden 2021–2030 som bidrar till klimatåtgärder för att fullgöra åtaganden enligt Parisavtalet (ansvarsfördelningsförordningen, ESR).

effekter är svåra att identifiera eftersom de uppstår som en effekt av förändrade priser på olika skogs- och jordbruksprodukter.

Inom EU regleras klimatpåverkan genom förändrad markanvändning inom LULUCF-förordningen7 där beräknad kolbindning jämförs med en referensnivå. För de biodrivmedel vars råvara produceras inom EU finns alltså en särskild reglering av effekter på koldioxidupptag och -avgång på plats.

För all biomassa oavsett geografiskt ursprung finns reglering av markanvändningseffekter i EU:s förnybartdirektiv8, se kapitel 8. Utsläpp från direkt markanvändning ingår i beräkningsmetodiken för växthusgasutsläpp. Utsläpp från indirekt ändrad markanvändning ingår inte i beräkningsmetodiken, men det finns särskilda regler för att minska användningen av biodrivmedel och biobränslen med hög risk för indirekt ändrad markanvändning. För skogsbiomassa finns särskilda hållbarhetskriterier om koldioxidupptag och avgång på plats. I Sverige har denna reglering införts i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och biobränslen. Samma beräkningsmetod för växthusgasutsläpp används även i reduktionsplikten där det även kommer införas regler om att biodrivmedel med hög risk för indirekt ändrad markanvändning inte får användas för att uppfylla plikten.

Det är relevant att även i den fortsatta utformningen av styrmedel som leder till ökad användning av biodrivmedel i Sverige ta hänsyn till de negativa effekter som kan uppstå på kolförråden. Styrmedlen bör även leda till ökad användning och utveckling av biodrivmedel med låg markpåverkan (s.k. avancerade biodrivmedel) tillsammans med olika s.k. syntetiska drivmedel i form av elektrobränslen och vätgas, se kapitel 8.

I analysen av styrmedel för utfasning av fossila drivmedel är utgångspunkten därför att styrmedlen även fortsättningsvis behöver hantera risken för negativa klimateffekter från användning av biodrivmedel.

7 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/841 av den 30 maj 2018 om inbegripande av utsläpp och upptag av växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk i ramen för klimat- och energipolitiken fram till 2030 (LULUCF-förordningen). 8 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor. Förnybartdirektivet har nyligen omförhandlats och det omarbetade direktivet (direktiv (EU) 2018/2001) anger nya mål för 2030.

7.2.3. Är styrmedlen politiskt genomförbara

Generellt är tilltro och acceptans en central aspekt för politisk genomförbarhet. Det kan handla om att målsättningarna med styrmedlen bedöms vara rimliga, att det går att förstå hur styrmedlen ska bidra till att målen nås och att de uppfattas som effektiva, att styrmedlen uppfattas som rättvisa och att det finns en förutsägbarhet som gör det möjligt för olika aktörer att anpassa sig till dem. Vad gäller förutsägbarhet kommer det samtidigt alltid finnas behov av balansering mellan förutsägbarhet och flexibilitet eftersom styrningens inriktning och styrka behöver anpassas som en följd av ny kunskap (till exempel om klimatproblemets allvar), teknikutveckling och förändrade omvärldsfaktorer.

Även fördelningsaspekter är av intresse för att förstå olika styrmedels genomförbarhet. Styrmedel som leder till ökande priser på drivmedel och transporter kommer att påverka olika aktörers konsumtionsutrymme i olika grad och effekterna kan skilja sig åt mellan olika inkomstgrupper eller mellan stad och glesbygd.

Eftersom förnybara drivmedel kommer vara dyrare än fossila drivmedel oavsett med vilket styrmedel utfasningen sker blir också fördelningseffekterna likartade. Samtidigt kan elektrifiering ge sänkta kostnader. Effekterna av vissa styrmedel skulle delvis kunna påverkas genom olika återbetalningsregler eller differentiering baserat på till exempel ägarformer eller var fordonen används. Fördelningseffekter tas upp i konsekvensanalysen i kapitel 16. Det är viktigt att inse att för den politiska genomförbarheten är det inte bara de faktiska effekterna utan även väljarnas subjektiva förståelse av effekterna som har betydelse. Acceptansen för de kostnadsökningar för drivmedel som en utfasning innebär kan öka om det är möjligt att kompensera de som påverkas mest genom olika ekonomiska återföringar eller andra åtgärder som påverkar olika individers och hushålls livsförutsättningar. De senare kan handla om åtgärder som möjliggör alternativa transportsätt men även genom att möjliggöra ett utökat lokalt serviceutbud, något som diskuteras mer i kapitel 9. Detta talar för att fördelningsaspekter inte kan hanteras inom ramen för ett enskilt styrmedel utan måste ses ur ett bredare perspektiv.9En nyckelfråga för acceptans av skärpta styrmedel i olika befolk-

9 Portinson Hylander, J. (2020).

ningsgrupper blir då i vilken grad tilltron till beslutsfattarna är tillräcklig att denna typ av kompensation verkligen kommer att äga rum.

Ytterligare en dimension för acceptansen är om styrmedlen kan kopplas till direkta förändringar i utsläpp eller andra nyttor. Här kan reduktionsplikt eller utsläppshandel ha en fördel jämfört med beskattning eftersom det är enklare att peka på hur stora utsläppsminskningar som styrmedlet gett upphov till.

7.2.4. Juridisk genomförbarhet

Vilket styrmedel som är att föredra kan även påverkas av hur beslut om olika styrmedel fattas. På EU-nivå kräver beslut om skatter enhällighet medan det för andra styrmedel, som exempelvis EU ETS räcker med kvalificerad majoritet. Beslutsfattare kommer därför i många fall tvingas balansera mellan det bästa och det möjliga. Det kan därför finnas skäl att göra en distinktion mellan effektiva

styrmedel och effektiv politik med avseende på förutsättningarna att

uppnå olika mål.

Förutsättningarna för att införa olika former av styrmedel påverkas även av deras förenlighet med allmänna rättsprinciper och åtaganden inom EU och internationellt. Det handlar bland annat om förenlighet med frihandelsavtal och statsstödsregler vilket påverkar till exempel möjligheter till subventioner och nedsättning av skatt. I avsnitt 7.5 görs en beskrivning av hur EU- och WTO-rätten påverkar möjligheten till en svensk utfasning av fossila drivmedel.

7.3. Dagens styrmedelsmix och en historisk tillbakablick

I detta avsnitt ges en kort beskrivning av dagens reglering och prissättning av koldioxidutsläpp i transportsektorn och vad som ligger bakom den kombination av generella ekonomiska styrmedel som vi har i dag.

7.3.1. Transportsektorn som en del i EU:s klimatpolitik

Sverige har som enskilt land inga egna åtaganden enligt Parisavtalet utan de utsläpp som sker på svenskt territorium omfattas av EU:s klimatpolitik och de utsläppsminskningar som EU förbundit sig till. EU:s klimatpolitik består av flera olika delar där de mest väsentliga delarna för transportsektorn är utsläppshandelssystemet EU ETS och ansvarsfördelningsförordningen10 (Effort Sharing Regulation, ESR). Inom utsläppshandeln regleras de utsläpp som uppstår vid el- och värmeproduktion samt industrins utsläpp. Detta innebär att de koldioxidutsläpp som uppstår vid elproduktion som används i transportsektorn regleras via EU ETS liksom de utsläpp som uppstår vid drivmedelsproduktion i EU. De utsläpp som uppstår vid förbränning av fossila drivmedel som säljs i Sverige ingår däremot i Sveriges åtagande inom ramen för ansvarsfördelningsförordningen (ESR). För att minska utsläppen från drivmedelsanvändningen i hela EU utöver vad som nu förväntas är det alltså utsläppsutrymmet inom ansvarsfördelningsförordningen som behöver minskas ytterligare.

7.3.2. Uppdelningen i energi- och koldioxidskatt på drivmedel påverkar i dag inte biodrivmedlens konkurrenskraft

Skatt på drivmedel infördes i Sverige 1924 som ett sätt att finansiera ökade investeringar i vägar för att möta den ökande bilismens behov medan energiskatter inom andra områden infördes först på 1950-talet.

En strukturell omformning av beskattningen genomfördes 1991 då Sverige som ett av de första länderna i världen införde en koldioxidskatt. Samtidigt justerades energiskatterna neråt och energiskatten för dieselbränslen differentierades utifrån miljöklass. Koldioxidskatten motsvarade initialt 0,25 kr/kg koldioxid, en nivå som höjts flera gånger och år 2021 uppgick till 1,20 kr/kg (vilket motsvarar 0,75 kr/kg i 1990-års prisnivå).

Medan koldioxidskatten i princip är densamma per kg fossil koldioxid för bensin och diesel varierar energiskatten mellan bensin och diesel både i förhållande till volym och energimängd. Energiskatten på drivmedel är alltså trots sitt namn inte en skatt som sätts med ett

10 Europaparlamentets och rådets förordning 2018/842/EU av den 30 maj 2018 om medlemsstaternas bindande årliga minskningar av växthusgasutsläpp under perioden 2021–2030 som bidrar till klimatåtgärder för att fullgöra åtaganden enligt Parisavtalet (ansvarsfördelningsförordningen, ESR).

enhetligt belopp per energienhet för alla drivmedel. För biodrivmedel sätts energiskatten till samma nivå per liter som det drivmedel (bensin eller diesel) som det ersätter. Detta innebär att biodrivmedel med låg energitäthet såsom etanol och DME får en högre energibeskattning per energienhet än bensin respektive diesel. För att ge incitament till att använda biodrivmedel, trots dess högre produktpris, har biodrivmedel historiskt varit skattebefriade eller har haft kraftiga skattenedsättningar, inte bara av koldioxidskatten utan också av energiskatten. Att enbart befria biodrivmedel från koldioxidskatt har inte räckt tidigare och räcker heller inte i dag för att göra dem prismässigt likställda fossila drivmedel.

Dessa skattenedsättningar har regelbundet prövats av EU utifrån deras förenlighet med statsstödsreglerna där principen är att skattenedsättningen inte får vara större än att det kompenserar för biodrivmedlens högre produktionskostnad. Den maximala skillnad som tillåts i beskattningen mellan fossilt drivmedel och biodrivmedlet som ersätter är alltså merkostnaden jämfört med dess fossila motsvarighet snarare än biodrivmedlets innehåll av energi och fossilt kol. I samband med införandet av reduktionsplikten togs skattenedsättningarna bort för låginblandade biodrivmedel. För rena och höginblandade drivmedel finns fortfarande skattenedsättning av både energi- och koldioxidskatt men framtiden för denna är osäker, se kapitel 8.

Inom reduktionsplikten beskattas biodrivmedel som låginblandas i bensin och diesel på samma sätt som sin fossila motsvarighet både avseende energi- och koldioxidskatt. Olika principer har tillämpats för hur koldioxidskatten ska anpassas till växande reduktionspliktsnivåer. Vid införandet av reduktionsplikten justerades koldioxidskatten ned för bensin och diesel utifrån ett beräknat genomsnittligt fossilt kolinnehåll.11 Vid vissa men inte samtliga skärpningar av reduktionsplikten har motsvarande nedjusteringar gjorts.12 Det är därför en öppen fråga hur koldioxidskatten kommer att utvecklas med allt högre reduktionskrav för reduktionsplikten. Eftersom fossila och förnybara drivmedel beskattas på samma sätt har det dock ingen praktisk betydelse hur beskattningen fördelar sig mellan energi- och koldioxidskatt.

11 Se 2018-års budgetproposition, prop. 2017/18:1, s. 371. 12 Vid skärpningen 2021 gjordes ingen justering av koldioxidskatten. Se prop. 2020/21:29, s. 12.

Hur stor andel av den totala beskattningen som koldioxidskatten står för har alltså ingen påverkan för biodrivmedlens konkurrenskraft, varken inom reduktionsplikten eller för de höginblandade biodrivmedlen. Uppdelningen i energi- och koldioxidskatt för drivmedel kan i dag snarare motiveras utifrån ett önskemål om en gemensam struktur för beskattningen av drivmedel och uppvärmningsbränslen.

El till elfordon belastas av energiskatt på 26 öre/kWh i vissa kommuner i norra Sverige med reducerad energiskatt och 35,6 öre/kWh i övriga Sverige. Dessa nivåer är lägre per energienhet än den energiskatt som betalas vid användning av bensin och något högre än energiskatten för diesel men lägre än den samlade beskattningen (energi- och koldioxidskatt) för både bensin och diesel.13 Beräknad som skatt i förhållande till körsträcka blir skillnaden större genom den högre energieffektiviteten vid eldrift.

7.3.3. Ambitioner om höjd beskattning av främst diesel som enbart delvis fullföljts

Fram till 1995 hade Sverige en låg energiskatt på diesel eftersom dieseldrivna bilar i stället betalade kilometerskatt14. I samband med EU-inträdet 1995 avskaffades kilometerskatten och ersattes med höjd energiskatt. Förändringen innebar sammantaget att beskattningen av tunga dieseldrivna fordon sänktes.15

Energiskatten på bensin och diesel sänktes samtidigt som koldioxidskatten höjdes under perioden fram till 2006. Därefter har energiskatten höjts vid några tillfällen, framför allt på diesel, i syfte att jämna ut skillnaden i beskattning jämfört med bensin. Det har funnits och finns en ambition om att ha en så likformig beskattning av diesel och bensin som möjligt och därigenom styra bränsleförbrukningen genom skatten på drivmedel snarare än fordonsskatten.16 Det kvarstår dock fortfarande en skillnad som också får konsekvenser för fordonsskatten för personbilar där dieselbilar får

13 Energiskatten 2021 motsvarar för bensin 46 öre/kWh och för diesel 25 öre/kWh medan summan av energi- och koldioxidskatt motsvarar 75 öre/kWh för bensin och 48 öre/kWh för diesel. Antaget ett energiinnehåll för bensin på 8 940 kWh/m3 (5 % etanol) och 9 800 kWh/m3för diesel. 14 Andelen dieseldrivna personbilar var låg. 15 Energimyndigheten (2007). 16 Se prop. 2007/08:1, s. 122 för en motivering bakom höjningen av energiskatt på diesel 2008.

betala ett bränsletillägg för att kompensera för den lägre energiskatten på diesel.

Förutom de skattehöjningar som beslutats av riksdagen efter förslag i regeringens propositioner justeras även energi- och koldioxidskatten på drivmedel efter förändringar i konsumentprisindex (KPI) för att ta hänsyn till inflationen. Sedan 2016 är ambitionen även att justera skattenivån utifrån utvecklingen av bruttonationalprodukten (BNP)17.

Utvecklingen sedan 1990-talets inledning har sammanlagt resulterat i att energi- och koldioxidskatten på diesel har höjts realt med knappt 2 kronor per liter. Den sammanlagda energi- och koldioxidskatten på bensin har stigit med drygt en krona per liter realt sedan 1990.

7.3.4. Reduktionsplikten tvingar in biodrivmedel i bensin och diesel utan skattedifferentiering

En reduktionsplikt för fossila drivmedel infördes i Sverige år 2018 som ett alternativ till skattenedsättning för att öka andelen biodrivmedel i bensin och diesel i transportsektorn. Reduktionsplikten ställer krav på att drivmedelsleverantörerna ska uppnå en viss växthusgasreduktion i procent per år genom inblandning av biodrivmedel i bensin och diesel. Växthusgasreduktionen beräknas genom att jämföra de ingående drivmedelskomponenternas växthusgasutsläpp beräknade i ett livscykelperspektiv med motsvarande utsläpp från blandningens fossila motsvarighet. Biodrivmedlet behöver även uppfylla EU:s hållbarhetskriterier på samma sätt som gäller för skattebefrielsen för höginblandade biodrivmedel.

Åtgärdskostnaderna i systemet begränsas uppåt av den reduktionspliktsavgift som de ansvariga företagen kan få betala i stället för att uppfylla minskningskraven enligt reduktionsplikten. Reduktionspliktsavgiften har alltså betydelse genom att den avgör den maximala betalningsviljan för förnybara drivmedel inom reduktionsplikten. Avgiften får vara högst sju kronor per kilogram koldioxid-

17 Den årliga omräkningen av skattesatserna för bensin och diesel beaktar utvecklingen av BNP genom en schablonuppräkning med 2 procentenheter, utöver justering efter förändringar i KPI. Denna tillkommande omräkning sker av såväl energiskatten som koldioxidskatten men uttrycks som en höjning av energiskatten. För 2020 och 2021 justerades dock skatterna för bensin och diesel så att denna tillkommande indexering inte slår igenom (prop. 2019/20:1, utgiftsområde 22 samt prop. 2020/21:29).

ekvivalent enligt reduktionspliktslagen men är i dag fem kronor för bensin och fyra kronor för diesel vilket även föreslagits gälla för de närmaste åren.18 Energi- och koldioxidskatten ger dock ingen ytterligare stimulans för ökad inblandning av förnybara drivmedel eftersom fossila och förnybara drivmedel beskattas på samma sätt inom reduktionsplikten.

Utvecklingen av pumppriserna på diesel och bensin med en allt högre andel biodrivmedel kommer de kommande åren att bero av hur produktpriserna för drivmedelsblandningen (och då främst biodrivmedelsdelen) utvecklas snarare än hur energi- och koldioxidskatten utvecklas. Nivån på reduktionspliktsavgiften har här betydelse eftersom den avgör den maximala betalningsviljan för biodrivmedel, blir biodrivmedlen alltför dyra är det för drivmedelsföretag billigare att inte fullt ut uppfylla reduktionsplikten och i stället betala reduktionspliktsavgift.

7.3.5. Reduktionsplikten förväntas skärpas kraftigt till 2030

Under 2021 föreslogs19 ökade ambitioner för reduktionsplikten med gradvis ökande procenttal för att år 2030 nå 28 procent för bensin och 66 procent för diesel samtidigt som flexibiliteten i systemet utökades.20 Systemet föreslås också vidgas så att inte endast biodrivmedel kan användas för att uppnå målen utan även andra förnybara eller fossilfria drivmedel såsom elektrobränslen. Samtidigt föreslås att biodrivmedel inte får användas för att uppfylla reduktionsplikten om de kommer från råvaror med hög risk för indirekt ändring av markanvändning, om en betydande utvidgning av produktionsområdet till mark med stora kollager kan observeras. Dessutom har en reduktionsplikt för flygbränslen föreslagits där utsläppsminskningen ska öka från 0,8 procent 2021 till 27 procent 2030.21

I lagen om reduktionsplikt pekas inte ut vilka drivmedel som ska användas för låginblandning men förutsättningen för att till exempel blanda in etanol begränsas av de krav som ställs på bensins och

18 Se prop. 2020/21:180. 19Prop. 2020/21:180. 20Prop. 2020/21:180. 21Prop. 2020/21:135.

diesels egenskaper enligt EU-direktivet om bränslekvalitet22. Rena och höginblandade biodrivmedel kan som utgångspunkt inte användas för att uppnå reduktionsplikten. För HVO är det dock möjligt att uppfylla reduktionsplikten om det färdiga drivmedlet innehåller högst 98 procent biokomponenter. I tabellen nedan visas de förslag på reduktionsnivåer fram till 2030 som presenteras i propositionen.

Tabell 7.1 Föreslagna reduktionspliktsnivåer till 2030

År

Bensin

Diesel

4,2

21

6

26

7,8

30,5

10,1

35

12,5

40

15,5

45

19

50

22

54

24

58

26

62

28

66

Källa: Prop. 2020/21:180.

Förslaget om skärpt reduktionsplikt fram till 2030 innebär kraftigt ökad användning av förnybara drivmedel jämfört med i dag, se kapitel 6. Eftersom reduktionskraven är väsentligt högre för diesel än för bensin kommer även den förväntade prisökningen att vara större för diesel.

22 Europaparlamentets och rådets direktiv 98/70/EG av den 13 oktober 1998 om kvaliteten på bensin och dieselbränslen och om ändring av rådets direktiv 93/12/EEG (bränslekvalitetsdirektivet).

Kan energi-och koldioxidskatterna komma att sänkas ytterligare för att dämpa den eventuella prisökningen vid pump?

I samband med riksdagsbeslutet om reduktionsplikten 2017 uttalade regeringen att lagstiftningen skulle införas utan att samtidigt leda till stora förändringar av priset vid pump på grund av att biodrivmedel är dyrare än bensin och diesel. I överenskommelsen om reduktionspliktens fortsättning från hösten 2020 tas också sådana hänsyn genom att den årliga BNP-indexeringen av energi- och koldioxidskatten som läggs på energiskatten för bensin och diesel inte genomförs fram till kontrollstationen för reduktionsplikten 2022. Detta innebär att energiskatten på bensin och diesel under 2021 och 2022 enbart räknas upp med hänsyn till förändringar i konsumentprisindex (KPI). Om koldioxidskatten ska justeras ner när det fossila kolinnehållet i drivmedlen sjunker till följd av en ambitiösare reduktionsplikt innebär detta en sänkt beskattning av drivmedel framöver i åtminstone reala termer.

Det finns samtidigt även en undre gräns för hur låga skattenivåerna får vara på bensin- respektive diesel. Denna miniminivå bestäms av energiskattedirektivet.23

Skatten på diesel kan sammanlagt som mest sänkas med drygt en krona per liter innan skatten blir för låg i förhållande till nu gällande minimiskattenivå i energiskattedirektivet. Den nuvarande koldioxidskatten (2021) uppgår till knappt 2,3 kronor per liter och energiskatten till knappt 2,5 kronor per liter på MK1 diesel.24 För diesel är det alltså inte möjligt att ens halvera dagens koldioxidskatt till följd av en lägre fossilandel utan att samtidigt höja energiskatten. För bensin är möjligheten till skattesänkningar större i förhållande till energiskattedirektivets miniminivå, knappt tre kronor per liter vilket innebär att direktivet inte sätter några gränser för en sänkt koldioxidskatt eftersom energiskatten i sig överstiger miniminivån i direktivet.

En viktig fråga för de kommande årens utveckling är i vilken utsträckning som prisökningar på grund av ökad inblandning av biodrivmedel kommer att kompenseras genom sänkt beskattning.

23 Dir. 2003/96/EC.

24

Energiskattedirektivets miniminivåer är för blyfri bensin 359 Euro/1 000 liter vilket motsvarar 3,77 kr/liter (1Euro=10,50 SEK) och för diesel 330 Euro/1 000 liter vilket motsvarar 3,47 kr/liter. Beskattning 2021 är för bensin (MK1) 6,74 kr/liter och för diesel

(MK1) 4,74 kr/liter, se Lag ( 1994:1776 ) om skatt på energi.

Kommande regeringar kan kanske även i fortsättningen komma att se det som svårt att parallellt med en skärpt reduktionsplikt också höja energi- och koldioxidskatten via den föreslagna BNP-indexeringen. Om beskattningen sänks för att parera för de priseffekter som ges av en ökad användning av förnybara drivmedel kommer detta att minska incitamenten för att hushålla med drivmedel och därigenom öka de sammantagna kostnaderna för omställningen. Utredningen anser därför att sänkt beskattning bör undvikas.

På grund av reduktionspliktens högre reduktionsnivåer för diesel än för bensin kommer främst dieselpriserna påverkas uppåt medan bensinpriserna inte påverkas fullt lika mycket även om högre merkostnader för förnybar bensin jämfört med diesel kan hålla nere skillnaden. Den tidigare ambitionen att utveckla prissättningen via energiskatterna på diesel och bensin så att den blir mer likformig blir då också svårare att genomföra fullt ut.

7.3.6. Högre produktpriser har påverkat bensin- och dieselpriserna mer än vad energi- och koldioxidskattehöjningarna har gjort sedan 1990-talet

Priserna på bensin och diesel vid pump har under de två första decennierna på 2000-talet i genomsnitt legat högre än motsvarande priser under 1990-talet. De högre priserna har främst orsakats av att produktpriserna under stora delar av perioden 2000–2020 varit betydligt högre jämfört med motsvarande priser under 1990-talet men även genomförda skattehöjningar, framför allt på diesel har bidragit till de högre priserna.25

Det har tidvis även skett relativt snabba förändringar av råoljepriserna och därmed priserna på bensin och diesel under den senaste tjugoårsperioden. Sedan millennieskiftet har produktprisvariationerna hittills haft större betydelse för priset vid pump än de höjda energiskattenivåerna.

25 Se statistik från Drivkraft Sverige (före detta SPBI).

7.3.7. Drivmedelspriserna i Sverige ligger i nivå med priserna i många andra av EU:s rikare länder

EU-kommissionen redovisar återkommande statistik över hur priserna på drivmedel utvecklas i Europa och hur energibeskattningen är utformad.26 Av uppgifterna framgår att Sverige tillhör den grupp av rikare länder i Europa som har högst priser på drivmedel och även högst nivå på den sammanlagda beskattningen. I synnerhet för diesel ligger priset i Sverige högt men det är inte till följd av en hög beskattning utan i stället en följd av de krav på inblandning av biodrivmedel som ställs av reduktionsplikten. Priset på bensin i Sverige är däremot i linje med eller till och med något lägre än för flera av våra grannländer. Med en skärpt reduktionsplikt framför allt för diesel kan prisskillnaden på diesel jämfört med våra grannländer komma att förstärkas, något som riskerar att öka omfattningen av s.k. dieselturism när framför allt tunga lastbilstransporter som transporterar gods som passerar Sveriges gränser väljer att tanka utanför Sverige.

7.3.8. Högre beskattning av drivmedel i vägtrafiken jämfört med flera andra sektorer

Beskattningen av energi, såväl i form av energi- som koldioxidskatt skiljer sig åt mellan olika användningsområden. Generellt är energibeskattningen lägre för bränslen som används för uppvärmning jämfört med de drivmedel som används för vägtransporter och huvuddelen av arbetsmaskinerna. Den diesel som används i arbetsmaskiner inom jord- och skogsbruk har en nedsättning med 1,93 kronor per liter av koldioxidskatten vilket motiverats med önskemål om att skydda konkurrenskraften hos svenskt jord- och skogsbruk då motsvarande eller större skattenedsättning finns i flera andra EU-länder. Drivmedel som används i yrkessjöfart, flyg och järnväg är helt undantagna skatt.

26 https://ec.europa.eu/energy/data-analysis/weekly-oil-bulletin_en.

7.3.9. Från kilometerskatt till Eurovinjett och kanske tillbaka till avståndsbaserad skatt för tunga fordon?

Förutom beskattning av drivmedel finns möjligheten att styra vägtransporter via någon form av skatt eller avgift för nyttjandet av vägnätet. Exempel på denna typ av skatter i Sverige är den kilometerskatt som existerade i Sverige för dieselfordon mellan 1974 och 199327, de trängselskatter som existerar i Stockholm och Göteborg och de skatter som är kopplade till eurovinjett-samarbetet för tunga fordon. Vägskatter kan differentieras mellan olika fordonstyper, mellan olika geografiska områden (till exempel stad och landsbygd) och tidpunkt. Den tidigare kilometerskatten var kopplad till körsträcka och differentierad mellan olika fordonsslag och skattevikt, medan trängselskatterna är differentierad med avseende på plats och tidpunkt. Eurovinjettsamarbetet som Sverige deltar i är i stället helt och hållet tidsbaserat.

Återinförandet av avståndsbaserade vägskatter, som på ett mer träffsäkert sätt än drivmedelsbeskattning ska kunna täcka transportsektorns externa kostnader, har lyfts av flera statliga utredningar sedan kilometerskattens avskaffande. Ett relativt aktuellt exempel är Vägslitageskattekommittén (2017) som föreslog en avståndsbaserad skatt för tunga fordon, vilken var tänkt att täcka kostnaderna för underhåll och reparation (kostnader för beläggningsarbeten), luftföroreningar (utom koldioxid), buller samt införande och drift av systemet. Motståndet mot Vägslitagekommitténs förslag var stort från industriföretag och organisationer och utredningen skickades inte ut på remiss. Finansdepartementet tog i stället fram ett eget förslag på inriktning 201828 och en ny utredning i ärendet tillsattes i april 202029. Enligt kommittédirektivet för utredningen ska det nya systemet bidra till att både miljö- och klimatmålen nås, användas för uttag av skatt och även bidra till bättre regelefterlevnad hos yrkestrafiken. Utredningen tittar även på möjligheten till restitution, dvs.att återbetala delar av energi- och koldioxidskatten för de fordon som både tankar och betalar vägskatt i Sverige. Inledningsvis kan en vägskatt/km-skatt vara ett styrmedel som förstärker incitamenten

27SOU 2017:11. 28 Finansdepartementet, En ny inriktning för beskattning av tung lastbilstrafik. Fi2018/01103/S2. 29 Regeringen, Nytt miljöstyrande system för godstransporter på väg. Kommittédirektiv 2020:38.

för exempelvis nollutsläppsfordon genom en differentiering utifrån fordonsegenskaper.

Vägskatter i form av s.k. kilometerskatter för tunga fordon som komplement till framför allt beskattningen av drivmedel har alltså sedan lång tid funnits med i styrmedelsdiskussionen i Sverige och i andra länder och här har man kommit relativt långt i utredningsarbetet kring hur detta skulle kunna implementeras. Under senare år har även behovet av att reformera beskattningen av lätta vägfordon förts upp på agendan, ett exempel är den rapport som togs fram av IVL Svenska Miljöinstitutet 202030. En avståndsbaserad beskattning av lätta fordon ligger dock sannolikt längre bort i tiden än en vägskatt för tunga fordon men kan vara en del av styrmedelsmixen någon gång efter 2030. Vägskatt tas upp i kapitel 9.

7.4. Styrmedelsalternativ för att säkerställa utfasning

I detta avsnitt diskuteras fyra alternativa styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel i Sverige till 2040 nämligen:

  • Förbud mot försäljning av fossila drivmedel
  • Differentierad beskattning av drivmedel mellan fossila och förnybara drivmedel
  • Reduktionsplikt som når utfasning
  • System med överlåtbara utsläppsrätter för drivmedel.

I diskussionen ingår även en möjlig utveckling där det nationella ”utfasningsstyrmedlen” samordnas med motsvarande styrmedel på EU-nivå. Det sistnämnda gäller framför allt införande av ett system med överlåtbara utsläppsrätter. I avsnittet om utsläppshandel som styrmedel görs även en utblick mot hur sådan styrning införts i Tyskland och i Kalifornien.

30 IVL (2020).

7.4.1. Förbud mot försäljning av fossila drivmedel

För att nå en fullständig utfasning av fossila drivmedel i Sverige är kanske en naturlig första tanke att åstadkomma detta genom ett förbud mot försäljning av fossila drivmedel. Fördelen med ekonomiska styrmedel, att låta den enskilde aktören möta ett pris för sina utsläpp och utifrån detta pris själv välja i vilken utsträckning utsläppen ska minska baserat på sin kostnad för utsläppsminskning, är ju inte relevant om det på förhand fattats beslut om att en vara inte ska användas alls. Historiskt finns goda erfarenheter av att genom förbud fasa ut produkter som haft stora negativa miljöeffekter såsom blyad bensin eller freoner.31 Men det är då värt att ha i åtanke att dessa förbud fasats in successivt och med stegvis allt mindre omfattande undantagsmöjligheter över en tidsperiod på åtminstone tio år. Förbuden infördes inte över en natt men låg ändå närmare i tiden än utredningens föreslagna utfasningsår.

Utredningen bedömer däremot att för fossil bensin och diesel är ett nationellt förbud mot försäljning vid ett visst årtal inte ett lämpligt sätt att nå utfasning. Det huvudsakliga skälet till detta rör vägen fram till utfasningen. Ett förbud mot försäljning av fossila drivmedel kan införas först vid det aktuella utfasningsåret. Det är nästan 20 år kvar till det föreslagna utfasningsåret och även om ett beslut om förbud 2040 skickar en tydlig signal om utfasning så hjälper det inte till att stegvis minska försäljningen av fossila drivmedel. Det är också svårt att binda framtida politiker till att införa detta förbud 2040 vilket minskar trovärdigheten i beslutet.

Ett ytterligare skäl till att utredningen inte utrett förbudsvägen vidare, är de juridiska svårigheter som en sådan reglering skulle innebära för Sverige som medlemsland i EU. Jämfört med de andra alternativen för att nå en utfasning bedömer utredningen att ett förbud vore svårast att förena med gällande EU-rätt, även om alla styrmedel som kan säkerställa en utfasning kan stöta på liknande juridiska svårigheter (se vidare avsnitt 7.5).

31 Se exempelvis Engström M. (2020) och prop. 1994/95:4.

7.4.2. Differentierad beskattning av drivmedel

Koldioxiddifferentierade drivmedelsskatter skapar drivkrafter för samtliga anpassningsmöjligheter som påverkar energianvändningen (inte endast drivmedelssubstitution) vilket ger förutsättningar för hög kostnadseffektivitet som klimatpolitiskt styrmedel. Genom att det finns förutsättningar att differentiera energiskattenivåer mellan drivmedel och kol, naturgas och olja som främst används i stationära anläggningar finns fortsatt möjlighet att använda sig av drivmedelsskatter som styrmedel utan att det får en större överspillningseffekt på andra sektorer om man önskar starkare incitament för utsläppsminskningar i transportsektorn jämfört med andra sektorer.

Institutionellt är styrning med energi- och koldioxidskatter ett välutvecklat system med skatteredovisning och skattehantering kopplat till drivmedelsbolagens drivmedelshantering. Svårigheten med att använda en differentierad beskattning av drivmedel som skiljer mellan fossila och förnybara drivmedel rör i stället Sveriges möjligheter till differentiering i förhållande till EU:s regelverk, och då i synnerhet Energiskattedirektivet och EU:s regler om statligt stöd, vilka återspeglar bland annat EU-kommissionens syn på biodrivmedel.

Juridiska hinder för differentierad beskattning

Om drivmedelsskatter i form av koldioxid- och energiskatter ska kunna bidra till en utfasning av fossila drivmedel på ett effektivt sätt krävs att det är möjligt att differentiera skatter mellan fossila och förnybara drivmedel. Som dagens regelverk i EU ser ut ska förnybara drivmedel beskattas på samma sätt som det fossila drivmedel (bensin eller diesel) som det ersätter och undantag för detta måste prövas regelbundet. Hittills har det för Sverige varit möjligt att ha skattenedsättning för rena och höginblandade biodrivmedel men hur det kommer att se ut framöver är oklart. Det är inte möjligt att både använda sig av skattenedsättning och reduktionsplikt för att gynna användandet av förnybara drivmedel, vilket är förklaringen till att de förnybara drivmedel som används för att uppfylla reduktionsplikten är belagda med samma skatt (per liter) som bensin och diesel. Med dagens regelverk är det däremot inget som hindrar att drivmedelsskatter används för att öka elektrifieringen av transportsektorn

eftersom relationen mellan skatt på drivmedel och skatt på el inte är reglerad på EU-nivå.

För att en skattedifferentiering ska leda till att fossila drivmedel ersätts av förnybara dito krävs att det är möjligt att differentiera skatten så pass mycket att konsumtion av förnybara drivmedel blir lika attraktivt eller attraktivare för drivmedelskonsumenten än konsumtion av fossila drivmedel. Energimyndigheten övervakar att nuvarande skattenedsättning för höginblandade biodrivmedel inte leder till överkompensation och baserat på rapporten för 201932 kan konstateras att en fullständig skattebefrielse från både energi- och koldioxidskatt för E85, B100 och HVO100 sannolikt inte ledde till överkompensation för något av drivmedlen. I stället fanns även vid fullständig skattebefrielse en kostnadsnackdel kvar för de höginblandade biodrivmedlen. En differentierad drivmedelsbeskattning skulle därmed med nuvarande priser kräva att förnybara drivmedel har en skillnad i skattesats jämfört med fossila drivmedel som är större än dagens totala beskattning av bensin och diesel. En sådan differentiering kräver tidsbegränsade statsstödsgodkännanden av EU vilket var ett av skälen till att den tidigare skattebefrielsen för låginblandade biodrivmedel ersattes av reduktionsplikten 2018.

En ökad klimatambition globalt borde leda till ökad efterfrågan på biomassa med ökade priser på råvaran för biodrivmedel och ökade biodrivmedelspriser. Samtidigt bedöms minskad efterfrågan på oljeprodukter som följd av ambitiösa klimatåtgärder, påverka marknadspriset på fossila drivmedel nedåt.33 Både dessa processer skulle sammantaget kräva en ännu högre differentiering av skattenivåer för att substitution av drivmedel skulle bli aktuell i framtiden. Samtidigt kan ökad efterfrågan leda till nya och utvecklade produktionsmetoder som kan sänka produktionskostnaderna och öka utbudet.

32 Energimyndigheten (2020b). Inte heller under första halvåret 2020 bedöms preliminärt skattenedsättningen ha lett till överkompensation för något av de analyserade drivmedlen enligt Energimyndigheten (2020d). 33 IEA (2019).

Utredningen bedömer att differentierad beskattning inte är en framkomlig väg

Med dagens EU-regelverk bedömer utredningen inte att differentierad beskattning är en framkomlig väg för att nå en utfasning av fossila drivmedel. Skattenedsättningen för förnybara drivmedel kan heller inte vara högre än att de blir likställda prismässigt vid pumpen, det är alltså inte möjligt att ha en skattedifferentiering som leder till att det förnybara alternativet blir billigare än det fossila drivmedlet. De tidsbegränsade skattenedsättningarna har tidigare inte gett stabila förutsättningar för inblandning av biodrivmedel i bensin och diesel vilket var ett viktigt skäl bakom införandet av reduktionsplikten. Utredningen bedömer att argumenten för att ersätta skattenedsättningen för låginblandade biodrivmedel med reduktionsplikt fortfarande är relevanta och det därför inte är lämpligt att nu återvända till nedsättningar av energi- och koldioxidskatt för att göra förnybara drivmedel konkurrenskraftiga jämfört med fossila dito.

Det är också svårt att ge långsiktiga besked om vilken skatteskillnad som bör gälla eftersom detta beror på prisutvecklingen för både förnybara och fossila drivmedel. Eftersom skattedifferentieringen baseras på skillnaden i produktionskostnad för biodrivmedlet jämfört med marknadspriset för den fossila motsvarigheten är det heller inte möjligt att ge en större skattenedsättning för förnybara drivmedel med extra låga livscykelutsläpp.

Här har alltså reduktionsplikten en klar fördel så länge som en stor del av biodrivmedlens utsläpp inte regleras på andra sätt än genom styrmedel i transportsektorn. Ytterligare ett problem med att använda en differentierad beskattning för att åstadkomma en utfasning är att det inte är ett styrmedel som ger en kontinuerlig avtrappning av användandet av fossila drivmedel utan i stället, beroende på hur priserna utvecklas och i vilken utsträckning som skattesatsen hinner anpassas, kan ge stora svängningar i försäljningen av fossila drivmedel över åren.

Sammantaget bedömer utredningen därför att differentierad beskattning av drivmedel utifrån dess innehåll av fossilt kol alternativt livscykelutsläpp av växthusgaser, inte är ett lämpligt styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel till 2040. Däremot har beskattningen av drivmedel en viktig roll att spela både i ett fiskalt perspektiv och för att internalisera vissa andra av trafikens

externa kostnader. Beskattning av drivmedel, oavsett om de är fossila eller förnybara, ger också incitament till elektrifiering, energieffektivisering och minskat trafikarbete.

7.4.3. Reduktionsplikt för utfasning

Reduktionsplikten ställer krav på att drivmedelsleverantörerna ska uppnå en viss växthusgasreduktion i procent per år genom inblandning av förnybara drivmedel i bensin och diesel. Dagens reduktionsplikt omfattar bensin och diesel som används i vägtrafiken, för arbetsmaskiner samt fritidsbåtar. Diesel som används i bantrafik och bränslen för kommersiell sjöfart liksom uppvärmning omfattas inte av reduktionsplikt. För flyg har en separat reduktionsplikt föreslagits.34 Eftersom reduktionsplikten anger vilken växthusgasreduktion som ska uppnås räknat i ett livscykelperspektiv35 behöver inblandningen av biodrivmedel i volymprocent räknat hamna högre för att den procentuella utsläppsreduktionen ska nås, då framställningen av biodrivmedel i princip inte kan ske helt utan utsläpp av växthusgaser.36

Detta innebär att en reduktionsplikt, som den är utformad i dag inte kan sträcka sig till en utsläppsreduktion på 100 procent. En fullständig utfasning av fossila drivmedel kan som mest ge en utsläppsminskning på knappt 95 procent om enbart biodrivmedel med den allra bästa klimatprestandan används. Ett mer realistiskt reduktionstal som också är det som Energimyndigheten beräknar för en reduktionsplikt i princip utan fossila drivmedel är drygt 90 procent, där reduktionsnivån är något högre för diesel (cirka 93 procent) och lägre för bensin (cirka 81 procent).37

Att reduktionsplikten kan klaras med olika kombinationer av fossila och förnybara drivmedel som ger samma sammanlagda ut-

34 Proposition 2020/21:135. 35 Även biodrivmedel ger upphov till utsläpp när det framställs och transporteras. 36 Under 2018 beräknas exempelvis andelen biodrivmedel i diesel ha uppgått till 23 volymprocent medan reduktionsnivån var 19,3 procent. Den nu överenskomna indikativa reduktionsnivån till 2030 i diesel på 66 procent kommer av den anledningen leda till att inblandningen av biodrivmedel i diesel behöver hamna över 70 procent och kanske uppemot 80 procent beroende på hur det biodrivmedel som blandas in framställs. I framtiden kan man dock tänka sig att användning av koldioxidinfångning och lagring eller användning av biogen koldioxid (bio-CCS/bio-CCU) eller biokolsproduktion av restprodukter kan möjliggöra biodrivmedel med livscykelutsläpp som ligger kring noll. 37 Energimyndigheten (2019a), s. 46.

släppsreduktion innebär att även en mycket hög reduktionsnivå kan tillåta en viss användning av fossila drivmedel.

Även om reduktionsplikten har en avgränsad inriktning genom att den direkt syftar till att öka andelen förnybara drivmedel i bensin och diesel så ger den genom att den låter merkostnaden för förnybara drivmedel slå igenom på drivmedelspriset också incitament till åtgärder som minskar användningen av drivmedel såsom elektrifiering, val av bränsleeffektivare fordon och minskat trafikarbete. För att minska genomslaget på priset vid pump har dock de höjningar av reduktionsnivåerna som hittills genomförts i vissa fall kombinerats med en sänkt drivmedelsbeskattning. Fullt ut har därför inte prisökningen genom en större andel förnybara drivmedel slagit igenom i konsumentpriset för bensin och diesel.

Tekniska hinder för en hög reduktionsplikt

En tidsmässig problematik handlar om huruvida det kommer att finnas en tillräcklig tillgång till förnybara drivmedel för att uppfylla reduktionsplikten på grund av begränsad produktionskapacitet och hållbart producerade råvaror. Det gäller särskilt förnybar bensin, som kan komma att behöva spela en relativt stor roll om de nu föreslagna målen för 2030 ska uppnås och där dagens produktion är närmast obefintlig. Delvis kan detta problem hanteras genom den flexibilitet som byggts in genom flexibla kvoter och möjlighet att överlåta utsläppskvoter. Det förslag som lämnas i reduktionspliktspropositionen våren 2021 innebär till exempel att reduktionsplikten för ett drivmedel kan täckas genom överlåtelse av utsläppsminskningar som överstiger reduktionsplikten för ett annat drivmedel.38Med ännu högre reduktionsnivåer kan det dock bli allt svårare att täcka reduktionsplikten för bensin genom överprestation på dieselsidan om inte aktörerna kan använda höginblandade eller rena biodrivmedel för att uppfylla reduktionsplikten, något som till viss del redan görs i dag genom diesel med högst 98 procent innehåll av HVO.

38 Viss begränsning finns för bensin där reduktionsplikten behöver uppfyllas med minst 6 procent av plikten genom inblandning i bensin. Se prop. 2020/21:180, s. 22.

Reduktionsplikten låter merkostnaden för förnybara drivmedel slå igenom på drivmedelspriset

Påverkan på industrins konkurrenskraft och fördelningsaspekter kommer framför allt bero på de prishöjningar som sker och kommer på sikt motsvara de merkostnader de förnybara drivmedlen har jämfört med de fossila drivmedlen. De högre reduktionsnivåerna för diesel än bensin som föreslagits fram till 2030 innebär att även prispåslaget kommer att bli väsentligt högre för diesel jämfört med bensin, något som vidare diskuteras i konsekvensanalysen. Goda möjligheter till elektrifiering minskar de negativa effekterna av högre drivmedelspriser. Betydelsen för de offentliga finanserna påverkas i sin tur av i vilken grad dessa prishöjningar kompenseras med skattesänkningar och hur försäljningsvolymerna påverkas av ett högre drivmedelspris.

Utvecklingen av reduktionsplikten är beroende av flera olika regelverk inom EU, bland annat till de som reglerar bränslekvalitet och de hållbarhetskriterier för biobränslen som regleras i EU:s direktiv om förnybara energikällor. Dessa regelverk påverkar såväl vilka kvantiteter av olika förnybara drivmedel som kan blandas in och vilka drivmedel som får tillgodoräknas. I kapitel 8 föreslår utredningen dessutom att Sverige tillämpar dessa regler så att de drivmedel som introduceras under reduktionsplikten i Sverige i första hand är sådana som kan betraktas som långsiktigt hållbara med låga livscykelutsläpp och låg påverkan på markanvändningen (s.k. avancerade biodrivmedel och olika typer av elektrobränslen).

Inblandningsnivåerna i den beslutade reduktionsplikten till och med 2030 har beräknats med hänsyn till vad som maximalt är möjligt inom gällande bränslespecifikationer.39 För åren därefter krävs således att det finns förnybara drivmedel på marknaden som kan blandas in i större mängd och som samtidigt uppfyller drivmedelsspecifikationerna. Som alternativ eller komplement kan tänkas, vilket i och för sig inte är osannolikt, att standarder och specifikationer till dess uppdateras för att tillåta högre inblandning än i dag.40

39 De föreslagna nivåerna för 2030 ligger något i överkant i förhållande till vad som är möjligt att uppnå inom befintliga drivmedelsspecifikationer för vissa aktörer. Detta eftersom det är svårare att uppnå en hög inblandning av HVO för de aktörer som själva blandar in HVO i fossil diesel jämfört med de som själva producerar diesel. Även för inblandning av biobensin ställs särskilda krav på den fossila bensin som krävs för så pass hög inblandning som reduktionsplikten kräver. Se prop. 2020/21:180. 40 Energimyndigheten (2019b), s. 36.

Vilka drivmedel kan inkluderas

Ett annat sätt att öka reduktionspliktsnivåerna är att inkludera även höginblandade och rena biodrivmedel i reduktionsplikten. Detta kan komma att ske endera genom ett politiskt beslut eller genom att drivmedelsbolagen på eget initiativ introducerar ”mellaninblandade” drivmedel som juridiskt ryms inom reduktionsplikten men som inte uppfyller kraven hos bränslespecifikationerna för bensin och diesel.

Det kan till exempel handla om bensin/etanolblandningar med etanolinblandning över 10 procent men under den gräns som gör att drivmedlet inte längre utgör en bensin. Ett sådant drivmedel kan användas av E85-fordon och då ersätta E85. Ett annat alternativ som redan förekommer är att erbjuda diesel med en mycket hög inblandning av HVO (upp till och med 98%) som kan tankas av fordon som är godkända för HVO100, se kapitel 8. På detta sätt kan de höginblandade biodrivmedlen bakvägen komma in i reduktionsplikten. Att inkludera höginblandade biodrivmedel kan underlätta gemensamma reduktionsnivåer för bensin och diesel genom att det ger de drivmedelsleverantörer som säljer en hög andel bensin ytterligare ett sätt att klara reduktionskraven. Höginblandade biodrivmedel som inkluderas i reduktionsplikten kan inte samtidigt omfattas av skattenedsättning.

Ett argument som förts fram mot att inkludera höginblandade biodrivmedel i reduktionsplikten är att det skulle göra det svårare för transportköpare som vill säkerställa att deras köp av rena biodrivmedel minskar den samlade användningen av fossila drivmedel. Det kan gälla t ex kollektivtrafikföretag eller åkerier som valt att profilera sig med att enbart använda fossilfria drivmedel och som med dagens skattenedsättning kan göra så till en låg kostnad eftersom staten står för en stor del av merkostnaden genom skattebefrielsen. Med allt högre reduktionsnivåer blir det dock i längden ohållbart att samtidigt behålla skattenedsättningen för höginblandade biodrivmedel då skillnaden i utsläpp och produktpris kommer att minska över tiden mellan höginblandade biodrivmedel och drivmedelsblandningen inom reduktionsplikten. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv finns heller inte skäl att biodrivmedel som används höginblandat eller rent möter andra incitament än biodrivmedel som används som drop-in, i synnerhet för de biodrivmedel som både kan användas rent och som drop-in.

Ett mer relevant argument mot att inkludera höginblandade biodrivmedel är att detta skulle kräva att de små företag som i dag säljer rena biodrivmedel, mestadels HVO100, kan sälja sin överprestation till de drivmedelsdistributörer som säljer även fossila drivmedel för att få lönsamhet. Ojämlika marknadsförhållanden kan försvåra detta.

För höginblandade biodrivmedel baserade på etanol (E85 och ED95) finns dessutom en särskild problematik genom att de genom sitt låga energiinnehåll blir oproportionerligt högt beskattade om de ska beskattas med samma belopp per liter som bensin respektive diesel.

Utöver att inkludera höginblandade eller rena flytande biodrivmedel i reduktionsplikten skulle det vara möjligt att även inkludera gasformiga drivmedel och elektricitet. Principiellt ökar kostnadseffektiviteten ju fler drivmedel och energibärare som inkluderas. De kaliforniska och tyska motsvarigheterna till reduktionsplikt inkluderar även elektricitet som används i transporter vilket ger ett starkt incitament till att bygga ut laddinfrastruktur, se nedan. Vid en inkludering av elektricitet väcks dock frågan om vilka aktörer som i så fall ska inkluderas, är det enbart elektricitet från publik snabbladdning som tillgodoräknas eller ska drivmedelsbolagen även kunna tillgodoräkna sig laddning som sker hemma eller på arbetsplatser genom någon form av handel med elbolag? Varken biogas eller vätgas som används i transportsektorn omfattas heller av dagens reduktionsplikt.

Särskilda kvoter eller tak för vissa råvaror

Flera andra EU-länder, däribland Tyskland och Finland har särskilda kvoter för avancerade biodrivmedel i sina reduktions- eller kvotplikter. Syftet med en särskild kvot för vissa förnybara drivmedel är att ge särskild stimulans för drivmedel som har särskilt goda miljöegenskaper men där produktionskostnaderna i nuläget ännu är för höga för att dessa ska vara konkurrenskraftiga. Genom en särskild kvot kan en initialmarknad skapas för att möjliggöra teknikutveckling som på sikt kan sänka produktionskostnaderna. Ett annat sätt att stödja förnybara drivmedel från vissa råvaror mer än andra är att sätta tak för användningen av drivmedel baserade på vissa råvaror. Utredningen förordar att en liknande kvot införs även i Sverige, se kapitel 8.

Juridiska begränsningar

Förutsatt att bränslespecifikationerna kan upprätthållas, är frågan huruvida EU-rätten genom bränslekvalitetsdirektivet41 ändå förhindrar en full utfasning av fossila drivmedel genom en full eller nära full reduktionsplikt. EU-domstolen har i praxis indikerat att en nationell kvotplikt för biodrivmedel, med hänsyn till direktivets regler, är tillåten endast så länge den ”inte ställer krav på varje liter drivmedel som säljs, utan enbart på den totala mängd bränsle som säljs årligen”.42 Vid en strikt tolkning skulle en full eller nära nog full nationell reduktionsplikt därmed inte vara möjlig. Med tanke på att reglerna om bränslekvalitet syftar till att skydda specifikationerna i drivmedel snarare än drivmedlen i sig, kan kravet dock tolkas så att det inte handlar om att just ”fossila” liter fortsatt måste kunna säljas, utan om att säkerställa viss flexibilitet i enlighet med de tillåtna spannen i direktivets bränslespecifikationer och i enlighet med direktivets grundläggande syfte att undvika landsegna specifikationer som kan hindra handeln. Se avsnitt 7.5 för en vidare analys.

Utformningsalternativ för en reduktionsplikt för utfasning

Tabellen nedan sammanfattar de viktigaste utformningsalternativen för en reduktionsplikt och beskriver både den svenska reduktionsplikten som den planeras genomföras fram till 2030 och tänkbara alternativa utformningar.

41 Europaparlamentets och rådets direktiv 98/70/EG av den 13 oktober 1998 om kvaliteten på bensin och dieselbränslen och om ändring av rådets direktiv 93/12/EEG (bränslekvalitetsdirektivet). 42 Mål Belgische Petroleum, C 26/11, ECLI:EU:C:2013:44, punkterna 37–47.

Tabell 7.2 Olika sätt att utforma en reduktionsplikt

Utformningsfrågor Föreslagen utformning till 2030*

Alternativa utformningar

Vilka drivmedel omfattas Bensin och diesel + Höginblandade och rena flytande biodrivmedel Biogas/naturgas Vätgas Elektricitet Vilken användning omfattas Vägtrafik Arbetsmaskiner Fritidsbåtar

+ Inrikes sjöfart Bantrafik Flyg (nu egen reduktionsplikt)

Gemensamma eller separata reduktionsnivåer

Separata krav per drivmedel

Samma reduktionskrav

Aktörer som omfattas Drivmedelsleverantörer + Elbolag Geografisk omfattning Drivmedel sålda i Sverige

Gemensamt system med andra EU/EES-länder

Flexibilitet Spara över år Överlåtelser mellan leverantörer Flytta reduktioner mellan drivmedel Beräkning av reduktioner Baserat på LCAutsläpp

Enbart fossila utsläpp räknas

Särskilda kvoter för vissa drivmedel/råvaror

Nej Kvot för avancerade biodrivmedel/elektrobränslen Tak för vissa råvaror

Tidsperioder Årsvis avstämning Månadsvis/kvartalsvis avstämning

* Förslag enligt Prop. 2020/21:180.

Regelverk för successivt ökad användning av förnybar energi i transportsektorn i EU

Förslag om att skärpa EU:s gemensamma regelverk på området, förnybartdirektivet (REDII), kan komma att läggas fram sommaren 2021. De nivåer som kan vara aktuella vid en skärpning ligger långt under de nivåer som den svenska reduktionsplikten kan komma att leda till 2030. Kraven i REDII omfattar dessutom även användning av el och tillåter användning av multiplikatorer för avancerade biodrivmedel och syntetiska bränslen.

Även förslaget till skärpt reduktionsplikt i Tyskland till 2030 inkluderar eldrift.

7.4.4. System med överlåtbara utsläppsrätter

Medan reduktionsplikten reglerar utsläppen för de drivmedel som omfattas och därigenom tvingar fram en allt lägre andel fossila drivmedel kan mängden utsläpp även i princip regleras mer direkt från drivmedelsförsäljningen genom ett system med utsläppsrätter.

Ett system med överlåtbara utsläppsrätter har det gemensamt med koldioxidsprissättning att det låter alla aktörer möta ett gemensamt pris för sina koldioxidutsläpp, något som ger goda förutsättningar för kostnadseffektiva utsläppsminskningar. En viktig skillnad mellan koldioxidbeskattning och utsläppshandel är att medan beskattning ger säkerhet om den högsta marginalkostnaden för utsläppsminskningar men däremot en osäkerhet kring hur stora utsläppen i slutändan blir gäller motsatsen för ett utsläppshandelssystem. I ett system med utsläppsrätter regleras mängden utsläpp direkt medan priset på utsläppsrätterna och därmed kostnaderna för aktörerna beror på hur dyrt och svårt det visar sig vara att minska utsläppen.

Utsläppshandelssystem har dock i många avseenden liknande eller samma egenskaper som en skatt och olikheter handlar snarast om hur systemen designas. En del av de handelssystem som införts i olika delar av världen i dag har i praktiken utvecklats till att närma sig en koldioxidbeskattning genom att s.k. golvpris och takpris införts i systemen.43

Oavsett om en skatt eller ett utsläppshandelssystem används för att nå nollutsläpp så kan kostnaden för de sista utsläppsminskningarna som krävs för att nå målet bli hög. Marginalkostnaden beror dock av hur framgångsrik övrig styrning är (i kombination med utsläppshandeln) när det gäller att stimulera teknisk innovation och sprida ny teknik på marknaden.

43 Se World bank (2020).

System med utsläppsrätter kan säkerställa en utfasning samtidigt som utsläppen prissätts

En avgörande skillnad mellan system med överlåtbara utsläppsrätter och skatter som styrmedel är dock utsläppsrättssystemens säkrare måluppfyllelse (om de är kopplade till tillräckliga sanktionssystem). Ett system med överlåtbara utsläppsrätter kan alltså i praktiken motsvara ett förbud mot försäljning av fossila drivmedel den dag inga nya utsläppsrätter utfärdas.

Drivkraften i ett system med överlåtbara utsläppsrätter är de krav som ställs på systemets deltagare att redovisa utsläppsrätter motsvarande sina utsläpp. Utsläppsrätter tillförs systemet av regleraren (staten, EU etc.) antingen genom gratis tilldelning till deltagarna utifrån förutbestämda principer44 eller genom försäljning (i allmänhet genom auktionering). Mängden tillförda utsläppsrätter avgör hur stora utsläpp som tillåts.

En deltagare med underskott på utsläppsrätter kan välja att minska sina utsläpp eller köpa utsläppsrätter, antingen av andra deltagare med överskott eller vid auktionerna. Måluppfyllelsen säkerställs genom tillräckligt höga avgifter för de deltagare som inte klarar av att redovisa utsläppsrätter motsvarande utsläppen för att göra det ekonomiskt ogynnsamt att misslyckas med att klara sina åtaganden. Ökade politiska ambitioner avseende utsläppsminskningar speglas i systemet genom att mängden utsläppsrätter som tillförs minskas successivt. På detta sätt fungerar utsläppshandeln inom EU (EU ETS).

System med överlåtbara utsläppsrätter kan alltså ses som en kombination av en reglering och ett ekonomiskt styrmedel. På systemnivå innebär det en reglering av de totala utsläppen från de utsläppskällor som ingår. För den enskilda aktören finns dock ingen reglering av utsläppsnivåerna utan för denne fungerar systemet som ett ekonomiskt styrmedel där priset på utsläppsrätter sänder signaler till aktören om huruvida det är lämpligt att genomföra utsläppsminskande åtgärder eller köpa utsläppsrätter på marknaden. Marknadspriset på utsläppsrätter bestäms i huvudsak av mängden utsläppsrätter som tillförs systemet och kostnaderna för att minska utsläppen hos de olika anläggningar som ingår. Enkelt uttryck driver högre miljöambitioner och färre utsläppsrätter priset uppåt medan

44 Till exempel baserat på historiska utsläpp eller i förhållande till produktion baserat på någon form av riktvärde. För drivmedel kan det handla om en viss gratistilldelning av utsläppsrätter per energienhet eller volymenhet sålda drivmedel.

parallellt verkande styrmedel för bland annat teknikutveckling och de åtgärder som genomförs över tid i systemet minskar åtgärdskostnaderna, och pressar priset nedåt.

Större påverkan på drivmedelspriset med utsläppsrätter än reduktionsplikt

Vid en jämförelse mellan en reduktionsplikt och ett system med överlåtbara utsläppsrätter är ett perspektiv i vilken utsträckning som åtgärdskostnaderna för utsläppsminskningar slår igenom på drivmedelspriset. En reduktionsplikt där reduktionskraven är relativt låga kan ge starka incitament till utsläppsreduktioner genom drivmedelsbyte utan att effekten på drivmedelspriset blir så hög. Reduktionspliktsavgiften i Sverige är 5 respektive 4 kronor per kg koldioxid vilket sätter ett tak för vilka reduktionskostnader som plikten tvingar fram.45 Så länge som dessa reduktionskostnader enbart påverkar en liten del av drivmedelsvolymen blir dock påverkan på drivmedelspriset begränsad. Motsvarande reduktionskostnader inom ett utsläppshandelssystem ger väsentligt högre prispåverkan om utsläppsrätter krävs för drivmedlens fulla utsläpp. När vi närmar oss de reduktionsnivåer som krävs för utfasning kommer dock denna skillnad att försvinna eftersom reduktionskostnaderna då omfattar hela drivmedelsvolymen även med en reduktionsplikt. En möjlig mekanism för att inledningsvis hålla nere prispåslaget på drivmedel är att ha en generös tilldelning av utsläppsrätter de första åren, detta sker dock till priset av högre kumulativa utsläpp. Även en fördelning av en given mängd totala utsläppsrätter så att en stor andel tilldelas i början av perioden kan hålla nere priset genom att likviditeten på marknaden kan öka.

Inom EU ETS har fri tilldelning använts för att kompensera industrier som bedömts vara särskilt utsatta för internationell konkurrens. Även om utsläppsrätterna då tilldelas gratis har de ett värde för företagen eftersom de kan säljas vidare. Denna alternativkostnad för utsläppsrätterna kan förväntas föras vidare på konsumentpriset eftersom de innebär en högre rörlig produktionskostnad, men i hur stor utsträckning detta sker beror på priskänsligheten hos konsumenterna och konkurrensvillkoren på marknaden. Ur ett teoretiskt

45 Nuvarande reduktionspliktsavgift 2021. Möjlighet finns att höja denna upp till 7 kronor per kg i lagstiftningen.

perspektiv bör fri tilldelning därmed inte minska prispåslaget på drivmedel men empiriska analyser visar att andelen av kostnaden som förts vidare till konsumenter varierar både mellan sektorer och studier.46 Analyser av EU ETS har exempelvis visat att den fria tilldelningen av utsläppsrätter för elproduktionen har lett till högre vinster på konsumenternas bekostnad i form av högre elpriser47. Under antagandet att de flesta drivmedelskonsumenter inte kan köpa drivmedel av leverantörer utanför ett utsläppsrättssystem, kommer gratis tilldelning av utsläppsrätter till drivmedelsleverantörer inte leda till substantiellt lägre prispåslag på drivmedlen än om utsläppsrätterna fullt ut auktioneras eller säljs. En fri tilldelning baserat på historiska utsläpp (grandfathering) eller någon annan princip som kan gynna vissa drivmedelsleverantörer framför andra skulle sannolikt även kräva statsstödsgodkännande. Om gratis tilldelning i stället sker i form av att tilldelning av utsläppsrätter upp till en viss referensnivå48 (i förhållande till energimängd eller volym) kräver systemet inget statsstödsgodkännande. Däremot kommer gratis tilldelning sannolikt inte att ge lägre drivmedelspriser heller i detta fall.

Diskussioner pågår kring ett system med utsläppsrätter för transportsektorn på EU-nivå

Utsläpp som härrör från användningen av fossila drivmedel kan inkluderas i ett system med överlåtbara utsläppsrätter och därigenom begränsas av ett EU-gemensamt utsläppstak på i huvudsak två olika sätt. Endera kan utsläpp från användning av fossila drivmedel anslutas till EU:s nuvarande utsläppshandelssystem (EU ETS) eller så kan ett nytt separat utsläppshandelssystem inom EU skapas för de utsläpp som i dag ligger inom medlemsstaternas åtaganden enligt EU:s ansvarsfördelningsförordning (ESR), i den s.k. ESR-sektorn.

I EU-kommissionens pågående analyser av hur EU ETS respektive ESR-förordningen ska skärpas49 ingår ovan nämnda varianter.

46 Se CE Delft (2016) för en överblick av estimat för olika sektorer och studier. 47 Se Löfgren et al., (2018) s. 3 för exempel på sådana studier. 48 I likhet med gratistilldelningen av utsläppsrätter till viss verksamhet i EU ETS. 49 Inom ramen för det s.k. ”fit for 55”-paketet som är en del av EU:s gröna giv, se kapitel 3. Förslagen ska läggas fram i juli 2021.

Kommissionens ordförande uttalade i april 202150 att kommissionen planerar att lägga fram förslag om en utvidgad utsläppshandel där även utsläpp från vägtransporter och energianvändning i bostäder och lokaler (byggnader) ingår.

Inledningsvis kan det nya utsläppshandelssystemet för vägtransporter och byggnader komma att utformas som ett angränsande system till nuvarande EU ETS men på sikt kan de två (eventuellt tre51) systemen komma att sammanlänkas allt mer.52 Kommissionen ser viktiga fördelar med att inrätta ett EU-system för utsläppshandel där även fossila drivmedel ingår. Ett sådant system skulle öka kostnadseffektiviteten och förenkla administrationen i det fortsatta genomförandet av EU:s gemensamma strategi för att nå klimatmålen i unionen till 2030 och 2050 och även ge en säkrare måluppfyllelse mot de EU-gemensamma målen jämfört med nuvarande styrning.53

Samtidigt som kommissionen ser flera fördelar med att inrätta ett utsläppshandelssystem där även vägtransporterna (och arbetsmaskinerna) ingår konstaterar man också att ett sådant styrmedel inte hanterar alla barriärer och marknadsmisslyckanden som uppstår när nya lågutsläpps- och nollutsläppsåtgärder ska komma på plats. Andra kompletterande styrmedel behövs för att investeringar i teknik under utveckling och i infrastruktur ska genomföras och för att exempelvis låginkomsthushåll ska kunna ha råd med de investeringar som kan krävas.

För transportsektorn framhåller kommissionen därför det som särskilt centralt att koldioxidkraven på nya fordon skärps i ytterligare steg och att de redan satta nivåerna 2030 revideras för att utbudet av fordon med särskilt låga utsläpp i alla fordonskategorier ska säkras och för att fordonsflottan på sikt ska kunna nå nollutsläppsnivåer. Parallellt med ett handelssystem och de skärpta koldioxidkraven behöver även ytterligare möjliggörande styrmedel utvecklas och skärpas enligt kommissionens analys.54

Enligt kommissionen handlar det om att utveckla tillämpningen av vägavgifter enligt Eurovinjettdirektivet, investeringar i laddinfrastruktur och tankställen för förnybara drivmedel inklusive vätgas

50 Euroactiv 30 april 2021. www.euractiv.com/section/energy/news/eu-carbon-market-willbe-extended-to-buildings-and-transport-von-der-leyen-confirms/. 51 Om två separata utsläppstak inrättas för vägtransporter respektive byggnader. 52 Euroactiv 13 maj 2021. www.euractiv.com/section/transport/news/eu-to-launch-adjacentcarbon-market-for-transport-buildings/. 53 Se COM(2020) 562 final s. 13–16 och SWD (2020) 176 final av den 17 september 2020. 54 Ibid.

samt olika åtgärder för att möjliggöra en transporteffektivare mobilitetsutveckling. Den sistnämnda inriktningen vidareutvecklades av kommissionen i strategin för hållbar och smart mobilitet i EU.

55

Kommissionen analyserar även i arbetet med ”fit-for 55”-paketet, vilken en lämplig tidpunkt skulle kunna vara för att sätta ett stoppdatum för introduktion av nya bilar med förbränningsmotor även på EU-nivå, se kapitel 11.

Kommissionen bedömer att ett inrättande av ett utsläppshandelssystem där även fossila drivmedel ingår behöver genomföras genom en s.k. uppströmslösning, i vilken främst drivmedelsbolagen (oljebolagen) blir ansvariga för inköp och redovisning av utsläppsrätter i förhållande till de utsläpp de orsakat genom försäljningen av fossila drivmedel på EU-marknaden. Kommissionen menar även att tidigare erfarenheter talar för att ett nytt eller utvidgat handelssystem behöver genomföras i steg med en inledande pilotperiod. Tidigare erfarenheter pekar mot att taket i systemet inledningsvis kan komma att hamna högt och de inledande priserna därmed bli låga. Kommissionen räknar genomgående i konsekvensanalysen från hösten 202056 med att medlemsstaterna kommer behålla sina nationella drivmedels- och bränsleskatter och att det tillkommande utsläppsrättspriset därmed kommer leda till högre priser på drivmedel och bränslen för uppvärmning.

Inkludering av utsläppen från fossila drivmedel i EU ETS

Ett sätt att placera transportsektorn och övrig användning av fossila drivmedel i ett system för överlåtbara utsläppsrätter vore att direkt inkludera dem i EU:s befintliga utsläppshandelssystem (EU ETS). Detta system, som infördes 2005, riktar sig i dag främst mot stora punktkällor, men även flygverksamhet inom EU ingår sedan 2012 i systemet. Sammanlagt täcker EU ETS cirka 40 procent av utsläppen av växthusgaser i EU.

Att ansluta vägtransporter till EU:s handelssystem har diskuterats tidigare.57 Kommissionen har, i samband med arbetet att föreslå skärpningar av EU:s klimatmål till 2030, analyserat konsekvenserna av att ansluta inte bara transportsektorn utan även utsläpp

55 COM (2020)789 final av den 9 december 2020. 56 SWD (2020) 176 final av den 17 september 2020. 57 Se t.ex. (Energimyndigheten and Naturvårdsverket (2006), Kågeson m.fl. (2008).

kopplade till byggnaders energianvändning (redan i dag berörs de byggnader som försörjs av fjärrvärme) till det befintliga systemet.58

En fortsatt analys av en sådan förändring ingår alltså i kommissionens konsekvensanalys av de lagförslag som nu ska tas fram för hur EU ska nå ett skärpt klimatmål 2030.59

En risk med att inkludera transportsektorn direkt i EU ETS är dock att den lägre priselasticiteten i sektorn skulle leda till höga priser i utsläppshandelssystemet, vilket skulle kunna bli problematiskt för den konkurrensutsatta industrin. Förutom att detta påverkar lönsamheten i europeisk industri finns en påtaglig risk för koldioxidläckage om industriproduktion flyttar från EU till länder som saknar motsvarande reglering av utsläppen.

Kommissionen arbetar även med att sjöfart inom och mellan EUländer ska inkluderas i det nuvarande utsläppshandelssystemet samt att även flyg inom och mellan EES-länder fortsätter att ingå på det sätt som nu är fallet. För flyget kommer ett förslag till minskad fri tilldelning tas fram. Både för flyg och sjöfart utvecklas även riktade initiativ för att understödja en introduktion av förnybara drivmedel samt eventuella åtgärder på energiskatteområdet.

Ett separat system för utsläppen från nuvarande ESR-sektorn

Kommissionen analyserar vid sidan av en direkt utvidgning av EU ETS att även inkludera ovan nämnda sektorer i en alternativ lösning där den nuvarande ESR-sektorn behålls, medlemsländernas respektive åtaganden skärps, samtidigt som ett särskilt handelssystem, med ett separat tak, inrättas för fossila bränslen som används i transporter, bostäder och lokaler.

Ytterligare ett alternativ kan handla om att det inrättas två nya system, ett för transporter och ett för bostäder och lokaler. Detta eller dessa två nya system är tänkta att bidra till att medlemsstaterna når sina respektive ESR-åtaganden. De nya handelssystemen kan tillsammans komma att bli ungefär lika stora som nuvarande EU ETS under 2020-talet. Systemen skulle successivt kunna länkas samman alltmer till varandra men kan inledningsvis komma att ha skilda utsläppsrättspriser.

58 Se COM(2020) 562 final av den 17 september 2020, SWD(2020) 176 final av den 17 september 2020. 59 Inception Impact Assessment, Ref. Ares(2020)6081605 29/10/2020.

Inkludering av fossila bränslen och drivmedel i ett EU-gemensamt handelssystem ökar kostnadseffektiviteten men säkerställer inte en svensk utfasning till 2040

Ett införande av ett utsläppshandelssystem i EU som omfattar användningen av fossila bränslen och drivmedel i ESR-sektorn (vägtransporter, arbetsmaskiner, bostäder och lokaler) och på olika sätt länkar till det befintliga utsläppshandelssystemet EU ETS skulle sammantaget kunna bidra till att skärpa EU:s gemensamma klimatpolitik på ett effektivt sätt. Handelssystemets funktion, i kombination med styrmedel som styr mot ytterligare teknikutveckling och adresserar andra marknadsmisslyckanden, innebär att det långsiktiga målet för de sektorer som ingår som helhet nås kostnadseffektivt.

I många medlemsländer skulle även en utvidgning av utsläppshandelssystemet leda till en högre direkt prissättning av koldioxidutsläppen från vägtransporter och på utsläppen från bostäder och lokaler än i dag.

Medlemsländer som till exempel Sverige, riskerar dock att gå miste om potentiella skatteintäkter från framtida skatteökningar då intäkterna från försäljning av utsläppsrätter i stället kan komma att kanaliseras via EU:s olika stödfonder till andra fattigare medlemsländer. De nationella intäkterna till en nationell skatteväxling minskar samtidigt i Sverige.

Några medlemsländer, däribland Sverige, har även infört specifika koldioxidskatter medan andra länder har högre energiskattenivåer, jämfört med EU-genomsnittet, men utan särskild koldioxiddifferentiering. Energiskatterna bidrar till ett betydande tillskott till medlemsländernas finanser och kan därför inte enkelt tas bort om så skulle önskas. Att enbart lägga till ett utsläppsrättspris på dessa relativt skiftande skattenivåer mellan medlemsstaterna kan då förstärka de skillnader som redan finns i hur starkt omställningstrycket är i de olika medlemsländerna.60

Länder som i likhet med Sverige i sina nationella klimatramverk siktar mot att fasa ut användningen av fossila drivmedel snabbare än EU i genomsnitt kommer även behöva ta ställning till hur man vill agera i förhållande till utsläppshandelssystemet som helhet, bland annat för att säkerställa att de utsläppsminskningar som genomförs

60Jfr motsvarande resonemang i avsnitt 8.2 av organisationen Agora Energiwende, Öko-Institut & Agora Energiewende (2020).

tidigare i det egna landet inte enbart resulterar i att utsläppen i stället kan öka någon annanstans, utan att bidra till att utveckla förutsättningarna för omställningen i hela systemet. Långsiktiga strategier för att undvika s.k. vattensängseffekter kan därför behöva utvecklas, exempelvis genom annullering av utsläppsrätter.

Om utsläppshandelssystemet införs inom ramen för det nuvarande ESR-regelverket så finns det dock redan från start en möjlighet till nationell annullering av överskott som Sverige skulle kunna välja att tillämpa även i fortsättningen.

Kombinationer av utsläppshandel och andra styrmedel i andra länder

För utformningen av svenska styrmedel för att nå en utfasning av fossila drivmedel till 2040 är det av intresse att titta närmare på hur några andra länder valt att kombinera system med utsläppsrätter för transportsektorn med andra styrmedel som mer direkt reglerar drivmedlens innehåll. Ett nationellt utsläppshandelssystem för transportsektorns utsläpp skulle kunna vara ett alternativ även för Sverige om ett EU-gemensamt system inte kommer på plats. Här är både Kaliforniens styrmedelsmix och det nyligen införda systemet i Tyskland av intresse. Även Finland har aviserat ett införande av motsvarande system med utsläppshandel för transportsektorns koldioxidutsläpp.

Kaliforniens utsläppshandelssystem kombineras med ett antal parallellt verkande styrmedel

En central komponent i den kaliforniska klimatstrategin är ett nästintill ekonomiövergripande utsläppshandelssystem, där även transporterna ingår (se kapitel 3). Systemet trädde i kraft 2012 och omfattar utsläppskällor som sammantaget står för omkring 80 procent av Kaliforniens växthusgasutsläpp. Systemet inkluderar bland annat elproduktion, större industriella utsläppskällor, och drivmedel som används för transportändamål inom Kalifornien. Varje utsläppsrätt motsvarar ett ton koldioxidekvivalenter och det totala antalet utsläppsrätter minskar gradvis över tid. Utsläppsrätterna säljs kvar-

talsvis av den administrerande myndigheten, CARB.61 Priserna måste hamna inom en förutbestämd priskorridor med både golv- och takpris. Prisgolvet ligger på cirka 18 dollar och taket på 65 dollar 2021. Priserna i korridoren höjs med 5 procent (realt) per år. Nuvarande priser (våren 2021) ligger relativt nära prisgolvet.

Intäkterna från systemet går direkt till en fond för utsläppsminskande projekt (greenhouse gas reduction fund). Minst 35 procent av intäkterna ska investeras i projekt till fördel för missgynnade befolkningsgrupper och samhällen med låginkomsthushåll. Handelssystemet är ett element bland flera i den kaliforniska strategin för hur utsläppen av växthusgaser ska minska till 2030.

Utvecklingen av antalet utsläppsrätter över tid i handelssystemet beräknas i förväg tillsammans med antaganden om vilka effekter övriga styrmedelsprogram i exempelvis transportsektorn kan komma att bidra med över tid.

I transportsektorn är det främst regelverk och program för att successivt sänka koldioxidutsläppen från olika fordonskategorier och fasa in fordon med nollutsläpp (Advanced Clean Cars Program) som tillsammans med ett reduktionspliktsliknande styrmedel som stegvis minskar koldioxidintensiteten i de drivmedel som används (Low Carbon Fuel Standard) som sänker utsläppen i transportsektorn. Båda dessa styrmedelsprogram innehåller flexibiliteter och möjligheter till handel för att de uppsatta reduktions- respektive kvotnivåerna årligen ska uppnås. Priserna som hittills har uppstått i handelssystemet har inte påverkat utvecklingen i transportsektorn i så stor omfattning då marginalpriserna i de parallella programmen är betydligt högre.62

Den främsta effekten av handelssystemet har varit indirekt via fonden för utjämning av negativa fördelningseffekter och investeringar i klimatåtgärder, exempelvis i infrastruktur. Även LCFSsystemet bidrar till finansiering av laddinfrastruktur. Handelssystemet beskrivs som ett ”back-up styrmedel” som säkerställer att utsläppsmålen nås medan övriga styrmedel kompletterar, driver in och sänker kostnaderna för de teknikomställningar som kan krävas.

61 California Air Resources Board. 62 Löfgren, Burtraw, Sterner och Zetterberg (2021) diskuterar i en policy brief erfarenheter av den kaliforniska bränslestandarden.

Ett nationellt handelssystem för fossila bränslen och drivmedel i Tyskland

I Tyskland har ett nationellt utsläppshandelssystem som omfattar utsläpp från transporter och uppvärmning av bostäder införts under 2021. Priset på utsläppsrätterna är satta på förhand. Det inledande året säljs utsläppsrätterna till ett fast pris om 25 euro per ton till bränsle- och drivmedelsdistributörerna, för att fram till 2025 stegvis höjas till 55 euro per ton. 2026 planeras att utsläppsrätterna ska auktioneras med ett minipris om 55 euro och ett maxpris om 65 euro, för att därefter säljas på auktion, eventuellt inom en priskorridor som slås fast 2025.63

Systemet omfattar enbart utsläpp från användning av fossila drivmedel och bränslen. Användning av biodrivmedel omfattas ej men regleras särskilt via den tyska reduktionsplikten, se nedan.

Det nya styrmedlet innebär (i) att det nu sätts ett direkt pris på koldioxidutsläppen i ESRsektorn. Tyskland har tidigare inte infört någon direkt koldioxidkompont i bränsleskatten på diesel, bensin och uppvärmningsbränslen.

(ii) att det införs ett successivt sjunkande tak på de totala utsläppen, genom att antalet utsläppsrätter som säljs begränsas år från år.

(iii) systemet innehåller flexibiliteter som innebär att utsläppsutrymmet inom systemet kan bli större enskilda år om efterfrågan överskrider utbudet.

Hur stor total mängd utsläppsrätter som ska säljas varje kalenderår bestäms föregående år. Mängden beror bland annat på hur utsläppen utvecklas i övriga sektorer som omfattas av Tysklands ESR-åtagande. Om det skulle visa sig svårt att hålla användningen och utsläppen från fossila drivmedel/uppvärmningsbränslen under den avsatta utsläppsmängden ett enskilt år kommer utsläppsenheter från andra EU-länder förvärvas av den tyska regeringen (inom ramen för den EU-gemensamma ESR-lagstiftningen64), eller andra flexibiliteter tillämpas (även det enligt ESR-lagstiftningen) så att ytterligare

63 Clean energy wire, Germanys carbon pricing system for transport and buildings, 18 december 2020. www.cleanenergywire.org/factsheets/germanys-planned-carbon-pricing-systemtransport-and-buildings. 64 Europaparlamentets och rådets förordning 2018/842/EU av den 30 maj 2018 om medlemsstaternas bindande årliga minskningar av växthusgasutsläpp under perioden 2021–2030 som bidrar till klimatåtgärder för att fullgöra åtaganden enligt Parisavtalet (ansvarsfördelningsförordningen, ESR).

utsläppsrätter kan säljas till bränsle- och drivmedelsdistributörerna på den tyska marknaden.

Under andra hälften av 2020-talet kan priserna i systemet delvis komma att bestämmas genom att utsläppsrätterna auktioneras ut och ett tak (en kvot) sätts på de sammanlagda volymerna, samtidigt som handel kan komma att genomföras även med andra EU-länder.65

Ambitionen är att priserna på sikt ska motsvara de priser som samtidigt kan komma att gälla i det nuvarande utsläppshandelssystemet i EU, EU ETS. Bakom förslaget ligger också tankar om att styrmedlet skulle kunna tillämpas gemensamt inom EU eller i ett antal EU-länder tillsammans.

Systemet har bland annat kritiserats för att vara en ”förtäckt” koldioxidskatt som det inte är tillåtet att regeringen fattar beslut om enligt den tyska konstitutionen.

Intäkterna från systemet ska bland annat användas för att sänka den s.k. förnybartavgiften (EEG) som hushåll och andra mindre elkonsumenter betalar i Tyskland. Intäkterna ska även kunna gå till andra kompensationsåtgärder samt finansiera ytterligare klimatåtgärder.

Parallellt med det nya handelssystemet införs och förstärks även andra styrmedel för att underlätta omställningen i transportsektorn och i bostäder och lokaler.

Den tyska reduktionsplikten för drivmedel i transportsektorn ska bland annat revideras och delvis skärpas till 2030. Målet är att användningen av förnybar energi sammanlagt ska uppgå till 28 procent av energianvändningen i transportsektorn 2030 och att växthusgasreduktionen ska uppgå till 22 procent. Hur resultatet faktiskt blir är osäkert eftersom systemet liksom REDII-direktivet tillåter användning av multiplikatorer på olika sätt. En översiktlig analys pekar mot att styrmedlet, som även omfattar användning av förnybar el, kan mötas genom en ökad elektrifiering av transportsektorn plus en viss mindre ökning av användningen av biodrivmedel med låg markpåverkan (avancerade biodrivmedel) samtidigt som användningen av andra biodrivmedel begränsas med tak.

65 Clean energy wire 18 december 2020. Brennstoffemissionhandelsgesetz-BEHG och den beskrivning som görs av lagen i www.cleanenergywire.org/factsheets/germanys-plannedcarbon-pricing-system-transport-and-buildings.

Även Finland utreder ett utsläppshandelssystem för transportsektorn

Under 202166 har Finland satt som mål att minska utsläppen med 50 procent i transportsektorn till 2030. En utredning pågår som bland annat ska utreda och förbereda hur ett system för överlåtbara utsläppsrätter skulle kunna införas för landets transportsektor (om inte motsvarande styrmedel införs på EU-nivå). I uppgiften ingår även att föreslå kompensationsåtgärder för hushållen. Uppdraget omfattar även att analysera om landets reduktionsplikt skulle kunna skärpas (för biodrivmedel och elektrobränslen) samt hur åtgärder för en transporteffektivare samhällsutveckling skulle kunna bidra till måluppfyllelse.

Hur skulle ett nationellt svenskt system med överlåtbara utsläppsrätter kunna se ut?

Sverige skulle på motsvarande sätt som i Tyskland kunna skapa ett eget system för överlåtbara utsläppsrätter för endera enbart drivmedelsförsäljningen eller inkludera även andra delar av ESR-sektorn. Sveriges system skulle även kunna sammanlänkas med andra EUländers system för större gemensam effektivitet.

En sådan styrmedelsförändring skulle kunna vara värd att undersöka närmare även för Sverige, särskilt om de fortsatta förhandlingarna i EU inte resulterar i någon EU-gemensam utsläppshandel. Systemet skulle kunna utformas i förhållande till det svenska netto-nollmålet 2045 och en utfasning av fossila drivmedel till 2040.

I ett nationellt system skulle medlemsländernas administrativa kostnader öka samtidigt som de själva skulle äga rådighet över viktiga faktorer som:

  • vilka utsläpp som ska ingå,
  • i vilken takt utsläppen ska minska (när systemet ska nå noll)
  • hur systemet ska samspela med andra kompletterande styrmedel, framför allt reduktionsplikten,

66 Nordenbladet (2021), https://nordenbladet.com/articles/94300-working-group-to-assessthe-implementation-of-emissions-trading-scheme-in-national-road-transport.

  • vilken flexibilitet som ska tillåtas, exempelvis genom att en viss mängd utsläppsminskningar från andra medlemsländer skulle kunna tillåtas i systemet
  • hur intäkterna från försäljningen av utsläppsrätter ska hanteras
  • samt eventuella golv- och takpriser.

Ett nationellt system för Sverige skulle exempelvis kunna sätta taket till noll 2040 när utfasningen av fossila drivmedel och uppvärmningsbränslen ska vara helt genomförd. Ett sådant system skulle då kunna utgöra ett kraftfullt styrmedel i den nationella klimatstrategin. Att omvandla nuvarande reduktionsplikt till ett styrmedel som direkt reglerar mängden utsläpp från drivmedelsförsäljningen kan också vara en möjlighet att komma till rätta med en del av de svagheter som finns med nuvarande reduktionsplikt.

Det handlar framför allt om de stora skillnaderna i reduktionsnivå mellan bensin och diesel som föreslås fram till 2030. Det faktum att betydligt högre krav ställs på utsläppsreduktion från diesel än bensin kommer att leda till att dieselpriset de närmaste åren ökar betydligt mer än bensinpriset.67 Detta är olyckligt av flera skäl, bland annat för att det stimulerar val av bensinbilar framför dieselbilar när det är just bensin som är svårast att ersätta med en förnybar motsvarighet.

Det som hittills hindrat en gemensam reduktionspliktsnivå för bensin och diesel är farhågor om att bristande konkurrens och marknadsmakt hos drivmedelsleverantörer kan försvåra den handel med reduktioner som en gemensam plikt skulle kräva. Redan i dag finns möjlighet till handel med utsläppsreduktioner inom reduktionsplikten. Under 2019 omsattes ungefär 400 000 ton koldioxidekvivalenter, vilket skulle motsvarat 1,2 miljarder kronor om aktörerna i stället betalat reduktionspliktsavgift. Regeringen har föreslagit att möjligheten till handel med utsläppsminskningar ska utökas på flera sätt (se kapitel 8), vilket kan komma att leda till att omsättningen av utsläppsreduktioner ökar ytterligare.

Om en gemensam reduktionsnivå inte bedöms vara möjlig av ovan nämnda skäl skulle en omvandling till utsläppshandel kunna lösa problemet. Till skillnad från en reduktionsplikt som kräver handel mellan drivmedelsdistributörer kan handeln i ett utsläpps-

67 Beräkningar görs i konsekvensanalysen baserat på bland annat propositionen med förslag om förändrad reduktionsplikt. Prop. 2020/21:180.

handelssystem ske i ett första led mellan staten och de enskilda drivmedelsdistributörerna.

Omvandling av reduktionsplikten till utsläppshandel skulle därmed kunna bidra till en mer kostnadseffektiv utfasning av fossila drivmedel genom gemensam reduktionsnivå även om Sverige inför ett eget system för drivmedelsförsäljningen utan koppling till andra länder eller sektorer. Den största skillnaden mellan utsläppshandel för drivmedelsförsäljningen och en reduktionsplikt är att reduktionsplikten inte sätter någon begränsning för de totala utsläppen av växthusgaser från drivmedelsförsäljningen utan enbart reglerar utsläppen per energienhet. Beroende på om kravet på inlämning av utsläppsrätter baseras på enbart fossila utsläpp eller livscykelutsläpp sätts tak endera för försäljningen av fossila drivmedel i Sverige eller för total drivmedelsanvändning (under förutsättning att förnybara drivmedel alltid är förknippade med vissa livscykelutsläpp).

Ett handelssystem är genom sin flexibilitet inte på samma sätt som en reduktionsplikt kopplat till de EU-rättsliga regleringarna om bränslespecifikationer och förnybara drivmedel. Alternativet bedöms därför lättare rymmas inom dessa EU-rättsliga ramar (se vidare avsnitt 7.5).

7.5. Fri handel, fri rörlighet och skydd för investeringar – vissa rättsliga aspekter vid en nationell utfasning av fossila drivmedel

7.5.1. Fri handel och fri rörlighet – frågor att ha i åtanke

EU-rätten och den internationella handelsrätten värnar fri handel och fri rörlighet för varor mellan länder. Enskilda länder är som huvudregel förhindrade att införa nationella importrestriktioner eller på annat sätt ensidigt nationellt hindra eller försvåra handel mellan länder.68

Den tydligaste formen av en sådan restriktion är förstås ett regelrätt förbud mot en viss handelsvara. Som redovisats har utredningen inte närmare övervägt ett nationellt förbud mot fossila drivmedel, eftersom utredningen bedömer att utvecklingen mot en utfasning

68 En mer utförlig beskrivning av relevant WTO-rätt och EU-rätt finns i kapitel 15, som behandlar förutsättningarna för ett nationellt förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar.

kan understödjas och säkerställas på ett bättre sätt med alternativa styrmedel.

Även nationella åtgärder som i praktiken innebär ett hinder eller försvårande för den nationella handeln eller den fria rörligheten kan dock bedömas strida mot de internationella regelverken. Även de alternativa styrmedel som utredningen resonerar kring ovan, såsom en full reduktionsplikt eller en reduktionsplikt som övergår i ett nationellt handelssystem, bör således undersökas ur ett EU-rättsligt och WTO-rättsligt perspektiv. Avslutningsvis berörs även frågan om investeringsskydd kort.

Det ska redan här poängteras att frågorna avser förhållanden närmare tjugo år i framåt i tiden, vilket naturligen gör analysen vansklig att göra. Den politiska, tekniska och ekonomiska utvecklingen kommer sannolikt medföra såväl nya regler som nya tolkningar av befintliga regler. Analysen syftar därmed främst till att beskriva det nuvarande rättsläget samt uppmärksamma frågorna och uppmana till att ha dem i åtanke vid framtida kontrollstationer.

7.5.2. EU-rättsliga aspekter

Sammanfattning

De EU-rättsliga regleringarna värnar en fungerande inre marknad med enhetliga bränslespecifikationer och fri rörlighet för fordon. Samtidigt är utfasningen av fossila drivmedel en del av EU:s långsiktiga strategi och en förutsättning för att Sverige och EU ska uppnå klimatmålen enligt Parisavtalet. Frågan är alltså inte om en utfasning måste ske utan när. Trots detta är det inte givet att EUrätten är ”förberedd” för en utfasning eller att den enligt nuvarande utformning skulle medge en nationell utfasning före EU.

En avgörande fråga är hur bränslekvalitetsdirektivet ska tolkas och om det under några förutsättningar kan medge en full nationell utfasning av ett bränsle som uppfyller specifikationerna enligt direktivet. Förutsatt att så kan ske, innebär reglerna i fördraget om EU:s funktionssätt (EUF-fördraget) en yttersta ram som bl.a. innebär att den nationella regleringen måste vara proportionerlig. Av betydelse för bedömningen blir troligen bl.a. vilka bränslealternativ som finns på marknaden (och hur de förhåller sig till gällande bränslespecifikationer), hur tillgängligheten till drivmedel ser ut i

förhållande till efterfrågan och hur utfasningen påverkar fordonen på den europeiska marknaden. Att fossila drivmedel som handelsvara fasas ut tidigare i ett land kan möjligen i sig accepteras. En tidigare utfasning får däremot inte riskera att utestänga bilar som är registrerade i andra EU-länder. Det senare följer även av de europeiska typgodkännandereglerna. Med hänsyn till elektrifieringen i nybilsförsäljningen blir frågan troligen främst aktuell för den, vid utfasningstillfället, befintliga flottan. Sannolikt blir en avgörande faktor huruvida biobensin kommer att kunna utvecklas på ett sådant sätt (sett till mängd, kostnad och kemisk sammansättning), att den kommer att kunna fungera som alternativ.

Bränslekvalitetsdirektivets ramar

Den huvudsakliga EU-regleringen när det gäller drivmedel är bränslekvalitetsdirektivet.69 Direktivet anger vissa specifikationer för bensin- och dieselbränsle, vilket bl.a. innebär vissa begränsningar för hur mycket etanol och biodiesel i form av fettsyrametylestrar (FAME) som får blandas in i dessa drivmedel.70 För vätebehandlade oljor och fetter (HVO) och biobensin finns inget reglerat tak. Det färdiga drivmedlet måste dock uppfylla drivmedelsstandarden, vilket innebär ett indirekt tak som beror på de kemiska egenskaperna i det fossila drivmedlet och i de biodrivmedel som blandas in.71 I artikel 5 stadgas fri omsättning för drivmedel, på så sätt att ”ingen medlemsstat får förbjuda, begränsa eller förhindra utsläppandet på marknaden av bränslen som uppfyller kraven i direktivet”.

Bränslekvalitetsdirektivet innehåller inte några lägsta gränsvärden för halten av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen. En nationell kvotplikt som innehåller krav på viss andel biodrivmedel har i praxis ansetts kunna begränsa försäljningen av bränslen som uppfyller villkoren i direktivet, och alltså potentiellt strida mot artikel 5.72 Med

69 Europaparlamentets och rådets direktiv 98/70/EG av den 13 oktober 1998 om kvaliteten på bensin och dieselbränslen och om ändring av rådets direktiv 93/12/EEG (bränslekvalitetsdirektivet). 70 Direktivets har implementerats i genom drivmedelslagen (2011:319). Det är enligt nuvarande reglering tillåtet att blanda in högst tio volymprocent etanol i bensin och maximalt sju volymprocent FAME i diesel. 71 Standardens densitetskrav innebär svårighet för högre inblandning särskilt av HVO. 72 Mål Belgische Petroleum, C 26/11, ECLI:EU:C:2013:44, punkterna 33–36. Målet gällde den då gällande belgiska kvotplikten enligt vilken krav ställdes på fyra procent etanol i bensin respektive FAME i diesel räknat på hela volymen bränsle försålt under ett år.

begränsning har då förståtts att regleringen kan göra det dyrare och mer riskfyllt att sälja bränslena i fråga. EU-domstolen har samtidigt tydliggjort att artikel 5 måste läsas tillsammans med förnybartdirektivet, som ju ställer krav på viss andel förnybart i bränslen. Domstolen fann i det prövade fallet att en nationell kvotplikt som syftade till att uppnå kraven i förnybartdirektivet skulle anses tillåten, om kvoterna inte överskred gränsvärdena i bränslekvalitetsdirektivet och inte ställde krav på varje liter drivmedel som salufördes, utan enbart på den totala mängd bränsle som salufördes årligen.73

Den svenska reduktionsplikten ställer inte ett direkt krav på viss specificerad andel biodrivmedel. Skyldigheten att minska växthusgasutsläppen med viss procenthalt genom inblandning av biodrivmedel innebär dock indirekt ett sådant krav. Förbudet i artikel 5 och EU-domstolens praxis väcker frågan hur långt en sådan reglering kan föras och om en full reduktionsplikt vore möjlig inom ramen för bestämmelserna. Vid en omvandling till ett handelssystem skulle regleringen i en mening bli mer flexibel i förhållande till bränslekvalitetsdirektivet, eftersom utsläppsrätterna i teorin skulle kunna användas till fossila drivmedel och utsläppsminskningen uppnås genom elektrifiering och minskat trafikarbete. Regleringen skulle med andra ord inte ställa något krav på iblandning av förnybara drivmedel. Däremot skulle slutresultatet för de fossila drivmedlen vara detsamma, på så sätt att bägge regleringarna skulle förutsätta en närmast hundraprocentig utfasning av dessa (och därmed en utfasning av bränslen som omfattas av artikel 5).

Formuleringen av förbudet i artikel 5 för tankarna till liknande bestämmelser som syftar till att trygga fri rörlighet för vissa handelsvaror. Som näraliggande exempel kan nämnas typgodkännandereglerna för bilar, som innebär att bilar som uppfyller de europeiska specifikationerna inte får hindras eller försvåras tillträde till den europeiska marknaden. En betydande skillnad är visserligen, som EU-domstolen också påpekat, att bränslekvalitetsdirektivet i detta sammanhang måste läsas tillsammans med förnybartdirektivet. Det senare innebär inte bara obligatoriska nationella mål för andelar förnybara drivmedel, utan även en rätt för medlemsländerna att besluta om högre satta andelar. Minimiregleringen innebär alltså ett nationellt handlingsutrymme, som tvärtom medger att begränsa

73 Mål Belgische Petroleum, C 26/11, ECLI:EU:C:2013:44, punkterna 37–47.

försäljningen av bensin och diesel (dock med yttersta ramar i EUFfördragets artikel 34 och 36, se nedan). Samtidigt tycks EU-domstolen i sin praxis ha satt en gräns för utrymmet, genom kraven på att bränslekvalitetsdirektivets specifikationer ska uppfyllas och att den nationella regleringen inte får kravställa varje liter bränsle.

Hur det nationella utrymmet därmed ska förstås är inte alldeles lätt att tolka. En strikt tolkning innebär att bränsledirektivet hindrar ett förbud eller en full begränsning av ett bränsle som uppfyller kraven i direktivet och att direktivet således skyddar fossila drivmedel som handelsvara. Förbudet i artikel 5 skulle i sådant fall hindra såväl en full reduktionsplikt som en utfasning genom ett handelssystem, eftersom bägge regleringarna i praktiken omöjliggör eller i vart fall kraftigt försvårar annat än en marginell fortsatt försäljning av fossila drivmedel. Det spelar med andra ord i sådant fall mindre roll om regleringen kräver 100 procent förnybara bränslen eller förutsätter 0 procent fossila utsläpp. Kontentan blir att fossila drivmedel inte är möjliga att reglera bort, enligt direktivets nuvarande utformning.

En mindre strikt tolkning innebär att direktivet skyddar bränslens specifikationer och sammansättning, snarare än de fossila drivmedlen i sig. Detta ligger enligt utredningens mening närmare direktivets uttalade syfte. Av de skrivna skälen till direktivet framgår att reglerna föranletts av att olika specifikationer för konventionella och alternativa bränslen skapat handelshinder och att det därför setts nödvändigt med en harmonisering.74 Reglerna eftersträvar med andra ord harmonisering av bränslesammansättningen och bränslenas egenskaper för att förhindra handelsbegränsningar till följd av olika standarder. Förbudet mot begränsningar i artikel 5 kan därför tolkas så, att det endast syftar på nationella bestämmelser som har ett direkt samband med bränslespecifikationerna.75 Ett handels-

74 Skäl 1 i direktivet lyder: ”Skillnader mellan de lagar eller administrativa åtgärder som antas av medlemsstaterna om specifikationer för konventionella och alternativa bränslen som används i motorfordon med styrd tändning och i dieselfordon skapar handelshinder inom gemenskapen och kan därför ha en direkt inverkan på den gemensamma marknadens upprättande och funktion samt på den europeiska bilindustrins och oljeindustrins internationella konkurrenskraft. Enligt bestämmelserna i artikel 3b i fördraget förefaller det därför nödvändigt med en tillnärmning av lagarna på detta område.” 75 Se förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i ovannämnda mål Belgische Petroleum, C 26/11, ECLI:EU:C:2012:480, punkterna 41–45, där en sådan tolkning görs. I punkten 42 klargörs att artikel 5 inte ska förstås som en grundläggande frihet som följaktligen utgör hinder mot varje begränsning av utsläppandet på marknaden av bränslen som uppfyller normerna. Slutsatsen är i punkten 46 i stället att ”artikel 5 i bränsledirektivet enbart utgör hinder mot bestämmelser som har ett direkt samband med drivmedelsspecifikationer.”

system kan med den flexibilitet som beskrivits knappast anses utgöra en sådan bestämmelse och skulle med den tolkningen inte falla in under förbudet i artikel 5.

Möjligen kvarstår en viss problematik i förhållande till en full reduktionsplikt, eftersom den som nämnts indirekt ställer krav på viss inblandning förnybara drivmedel och därmed har ett samband med bränslespecifikationerna. EU-domstolen har indikerat att en sådan reglering inte får kravställa varje liter. Resonemanget skulle dock, i enlighet med direktivets nyss behandlade syfte, kunna läsas så att det inte handlar om att just ”fossila” liter fortsatt måste kunna säljas, utan om att säkerställa viss flexibilitet i enlighet med de tillåtna spannen i direktivets bränslespecifikationer och i enlighet med direktivets grundläggande syfte att undvika landsegna specifikationer som kan hindra handeln.

Den centrala frågan är med den tolkningen hur en full reduktionsplikt skulle förhålla sig till bränslespecifikationerna och i förlängningen handeln med bränslen och fordon (däremot inte fossila drivmedels vara eller icke-vara i sig).

Inblandningsnivåerna i den beslutade reduktionsplikten till och med 2030 har beräknats med hänsyn till vad som maximalt är möjligt inom gällande bränslespecifikationer. Som regeringen påpekat bör denna hänsyn inte enbart tas till de tekniska möjligheterna, utan även praktiska och marknadsmässiga möjligheter, eftersom det annars finns risk för konkurrenssnedvridningar.76

Redan för de reduktionsnivåer som föreslås fram till 2030 är det osäkert om det är möjligt att uppfylla reduktionsplikten inom ramen för dagens bränslespecifikationer för bensin och diesel. Regeringen anger att det är rimligt att höja reduktionsnivåerna för bensin till en nivå som överstiger vad bränslekvalitetskraven tillåter. För att det ska vara möjligt införs ett system med flexibel kvot så att reduktionsplikten på bensin kan uppfyllas genom inblandning av biodrivmedel i diesel. Även för diesel finns dock i praktiken en gräns för hur hög inblandningen kan vara för att hålla sig inom dagens krav i specifikationen. Energimyndigheten har bedömt att denna gräns ligger på 70 volymprocent. Regeringen bedömer att nivån, med hänsyn även till marknadsmässiga förutsättningar, snarare ligger mellan 40–70 volymprocent. En reduktionsplikt på 66 procent på diesel kräver med de antaganden som regeringen gjort om genom-

76Prop. 2020/21:180 s. 14.

snittliga växthusgasutsläpp en inblandning av 7 volymprocent FAME och 66 volymprocent HVO. I relation till frågan om hur reduktionsplikten förhåller sig till bränslekvalitetskraven anger regeringen att drivmedelsstandarder och bränslekvalitetskrav kan komma att ändras, vilket kan öka möjligheten att blanda in mer biodrivmedel. Vidare anges att om höginblandade och rena biodrivmedel på sikt inkluderas i reduktionsplikten, kan de också bidra till att det blir möjligt att uppfylla höga reduktionsnivåer utan att riskera en konflikt med bränslekvalitetskraven. En sådan mekanism finns redan i dag då ett drivmedel som uppfyller specifikationen för ren HVO men som innehåller minst två procent fossila tillsatser omfattas av reduktionsplikten. Drivmedelsleverantörer kan därmed uppfylla reduktionsplikten genom att sälja sådan HVO till fordon som är certifierade för ren HVO. Genom mekanismen med flexibel kvot kan även reduktionsplikten på bensin uppfyllas på det sättet. Enligt regeringen kan fler förnybara eller fossilfria drivmedel, såsom elektrobränslen, över tid också komma in på marknaden och eventuellt förbättra möjligheten att nå höga inblandningsnivåer om de omfattas av reduktionsplikten.

I dagsläget skulle högre nivåer än de aviserade således inte kunna införas, utan att detta skulle strida mot bränslekvalitetsdirektivets krav, om inte drivmedelsleverantörerna börjar uppfylla reduktionsplikten genom försäljning av ren HVO med några procentenheters inblandning av fossila drivmedel eller om reduktionsplikten ändras så att även höginblandade och rena biodrivmedel inkluderas. Energimyndigheten har dock i sitt underlag till regeringen räknat med högre nivåer från 2030 fram till 2045. Anledningen är bedömningen att det kommer att finnas biodrivmedel på marknaden som kan blandas in i större mängd och samtidigt uppfylla drivmedelsspecifikationerna. Myndigheten har också bedömt det som sannolikt att standarder och specifikationer till dess uppdateras för att tillåta högre inblandning än i dag.77

Utredningen delar bedömningen att standarder och specifikationer sannolikt kommer att utvecklas fram till 2030 och därefter, och att de kan förväntas i större mån tillåta eller till och med förutsätta förnybara alternativ. Detta ligger i linje med EU:s övergripande strategi mot utfasning av fossila drivmedel och förnybartdirektivets utveckling mot allt högre ställda krav på andelen förnybara driv-

77 Energimyndigheten (2019b) s. 36.

medel. Det bör också kunna förutsättas att den tekniska utvecklingen när det gäller förnybara drivmedel går framåt, bl.a. med alternativ som har större överensstämmelse med den kemiska sammansättningen i fossila drivmedel. De närmare detaljerna i utvecklingen samt hur krav och teknikutveckling tidsmässigt kommer att samspela, är dock svårare att förutse och kommer behöver följas inför kommande kontrollstationer och vägval.

Primärrättens ramar (artiklarna 34 och 36 EUF-fördraget)

Primärrätten reglerar områden som inte har harmoniserats alls eller fullt ut, dvs. när ett nationellt handlingsutrymme återstår för medlemsstaterna. Beroende på tolkning i föregående avsnitt faller en nationell reglering för utfasning inom detta område och begränsas då ytterst av reglerna i EUF-fördraget.

Fördraget innehåller i artikel 34 ett generellt förbud mot kvantitativa importrestriktioner och åtgärder av motsvarande slag.78 Tilllämpningsområdet är brett och förbjuder inte bara direkta importhinder, utan bestämmelserna tolkas innefatta alla nationella åtgärder som direkt eller indirekt, omedelbart eller potentiellt, hindrar eller försvårar handeln mellan medlemsstaterna.79 En reglering som i praktiken innebär att fossila drivmedel inte kan säljas eller inte kan vara lönsamma att säljas (såsom en full reduktionsplikt eller ett handelssystem som utredningen beskrivit ovan), skulle därmed kunna tolkas strida mot förbudet.

Från förbudet finns undantag för nationella åtgärder som sker i vissa legitima skyddssyften och förutsatt att åtgärderna bedöms vara proportionerliga sett till syfte och effekter.80 Syftet att minska klimatutsläppen är som utgångspunkt tungt vägande. De fossila drivmedlen är direkt kopplade till utsläppen och måste fasas ut om Sverige och EU ska uppnå klimatmålen enligt Parisavtalet. Frågan är alltså inte om en utfasning måste ske utan när. Proportionalitetsbedömningen kan dock se olika ut beroende på tidpunkten för den

78 Förbudet beskrivs närmare i kapitel 15, avsnitt 15.6.6. 79 Mål Dassonville, C 8/74, ECLI:EU:C:1974:82. 80 Undantag medges dels enligt artikel 36 EUF-fördraget bl.a. till ”skydd för människors, djurs och växters liv och hälsa”. Dels har i praxis utvecklats en princip om utrymme för nationella åtgärder som grundas i ”allmänna hänsyn”, däribland miljöskydd. Åtgärder som syftar till att minska växthusgasutsläpp har i praxis ansetts kunna falla under bägge undantagsgrunderna. Undantagsmöjligheterna och proportionalitetsbedömningen beskrivs mer ingående i förhållande till bilar med förbränningsmotor i kapitel 15, avsnitt 15.6.6.

nationella utfasningen i förhållande till EU:s utveckling. Avgörande blir vilka konsekvenser en sådan tidigare nationell utfasning får – såväl beträffande klimateffekt som för den inre marknadens funktion. När det gäller klimateffekt kan risken för utsläppsläckage behöva beaktas, i förhållande till den övergripande EU-gemensamma regleringen av utsläppen från transportsektorn och arbetsmaskiner. I fråga om marknadspåverkan är såväl drivmedlen som fordonen av relevans. En utfasning innebär ofrånkomligen en påverkan på handeln med de drivmedel som fasas ut. Att fossila drivmedel som handelsvara tvingas bort från en nationell marknad kan dock möjligen accepteras, givet EU:s uttalade inriktning mot utfasning.81 Däremot får en tidigare utfasning, om den ska anses proportionerlig, sannolikt inte riskera att utestänga bilar som är registrerade i andra EU-länder. Centrala frågor är därmed hur tillgängligheten till drivmedel ser ut i förhållande till efterfrågan och hur utfasningen därmed påverkar fordonen på den europeiska marknaden. En potentiellt avgörande faktor är sannolikt huruvida förnybar bensin kommer att kunna utvecklas på ett sådant sätt (sett till mängd, kostnad och kemisk sammansättning), att den kommer att kunna fungera som alternativ.

Typgodkännandereglerna

De regler som hittills behandlats har omfattat fordonen och dess fria rörlighet på ett indirekt sätt. Fordonen skyddas därtill på ett mer direkt sätt av den europeiska typgodkännandeförordningen med tillhörande rättsakter.82 Reglerna innebär att bilar som typgodkänts enligt givna specifikationer inte får nekas tillträde till den europeiska marknaden. Närmare bestämt får medlemsstater inte förbjuda, begränsa eller hindra att sådana bilar släpps ut på marknaden, registreras eller tas i bruk. En nationell utfasning av fossila drivmedel får

81 En jämförelse kan kanske göras med utfasningen av kolkraft som pågår i flera länder och hur den har betraktats ur EU-rättssynpunkt. I den finska propositionen där utfasning av kolkraft 2029 föreslås, behandlas frågan kortfattat. Det konstateras att utfasningen innebär ett förbud mot kolet som handelsvara, men att det föranleds av legitima skäl och får anses proportionerligt enligt artikel 36 EUF-fördraget. Se finska regeringens proposition till riksdagen (RP 200/2018 rd) med förslag till lagar om förbjudande av energiutvinning ur kol. EUkommissionen har såvitt känt inte reagerat. En annan sak är hur drivmedelsbolagen reagerat (se vidare avsnitt 7.5.4 nedan). 82 Medan de grundläggande reglerna om typgodkännande finns samlade i en förordning, framgår de närmare kraven i flera olika rättsakter. Reglerna beskrivs närmare i kapitel 15, avsnitt 15.6.3.

därmed inte innebära att typgodkända bilar inte kan tanka i landet och därmed utestängs.

Med tanke på utvecklingen i nybilsförsäljningen kommer problemet sannolikt inte att aktualiseras såvitt gäller nya bilar. EU:s styrning går mot utfasning av bensin- och dieseldrivna bilar genom att kraven i såväl förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp som typgodkännandereglerna gradvis skärps. EU-kommissionen har aviserat att man avser att bedöma vid vilken tidpunkt förbränningsmotorer för bilar inte längre bör släppas ut på marknaden.83 Med tanke på EU:s egna utfasningsmål och nya bilars livslängd bör ett sådant datum ligga före utredningens tilltänkta utfasningsår. Utredningen föreslår 2030 eller snart därefter och senast 2035, vilket beskrivs närmare i kapitel 11.

Reglerna är däremot relevanta i förhållande till den befintliga flotta som kan förväntas finnas vid tidpunkten för utfasningen. Även i förhållande till dessa regler blir det avgörande hur tillgängligheten till drivmedel ser ut i förhållande till efterfrågan. Som redan nämnts är en viktig faktor sannolikt huruvida förnybar bensin kommer att kunna utvecklas på ett sådant sätt (sett till mängd, kostnad och kemisk sammansättning), att den kommer att kunna fungera som alternativ.

7.5.3. WTO-rättsliga aspekter

Det allmänna tull- och handelsavtalet (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT) innehåller generella regler för internationell handel med varor. I avtalet stadgas bl.a. ett uttryckligt förbud mot importrestriktioner, vilket innebär att en medlemsstat som huvudregel inte får införa ett importförbud för en viss vara.84 GATT innehåller även diskrimineringsförbud, som bl.a. innebär att länder inte får behandla importerade varor mindre gynnsamt än inhemska varor av samma slag.85

En reglering som innebär att fossila drivmedel inte får säljas eller i praktiken inte kan säljas på en nationell marknad skulle beroende på utformning kunna bedömas strida mot importförbudet och/eller

83 COM (2020) 562 final av den 17 september 2020 s. 21. 84 Artikel XI GATT. 85 Artikel III:4 GATT. En mer utförlig beskrivning av förbuden finns i kapitel 15.

diskrimineringsförbudet.86 Regleringen måste i sådant fall kunna rättfärdigas enligt undantagsutrymmet i artikel XX GATT. Enligt detta godtas nationella åtgärder som sker i vissa legitima syften, bl.a. till skydd för liv och hälsa eller för icke förnybara resurser.87 De krav som ställs på sådana åtgärder är i huvudsak att de är proportionerliga och inte utgör förtäckta handelshinder eller godtycklig eller orättfärdig diskriminering.88

Syftet att minska växthusgasutsläppen kan falla under såväl skydd för liv och hälsa som skydd av icke förnybara resurser. I fråga om proportionalitet kan till stor del hänvisas till de aspekter som lyfts i avsnittet om artikel 36 EUF-fördraget ovan. De fossila drivmedlen är direkt kopplade till utsläppen och måste fasas ut om Sverige och EU ska uppnå klimatmålen enligt Parisavtalet. Frågan är alltså inte om en utfasning måste ske utan när. Klimateffekterna av en nationell utfasning (före en global eller regional sådan) och påverkan på handeln av bränslen och fordon skulle sannolikt utvärderas vid prövning av WTO. Med tanke på skyddssyftets tyngd och åtgärdens nödvändighet kan det nationella utrymmet bedömas vara relativt stort. Såväl en full reduktionsplikt som ett handelssystem skulle innebära en relativt flexibel reglering, som behandlar inhemska och utländska produkter lika. Det bör därför vara relativt liten risk att åtgärden skulle bedömas utgöra ett handelshinder eller en diskriminering i undantagsbestämmelsens mening.

Om regleringen skulle bedömas påverka bränslens innehåll och utformning, kan den aktualisera det avtalet om tekniska handelshinder (Agreement on Technical Barriers to Trade, TBT), som kräver att tekniska specifikationer och standarder vid import inte ska

86 Förbudet mot importrestriktioner vänder sig visserligen primärt mot gränsfrågor snarare än nationella bestämmelser. Ett faktiskt förbud mot en viss handelsvara kan dock anses utgöra en importrestriktion (jfr bedömningen beträffande bilar i kapitel 15). Beträffande diskriminering är bedömningen av varor av ”samma slag” av avgörande betydelse. Om fossila drivmedel anses vara varor av samma slag som förnybara, skulle regleringen kunna bedömas vara diskriminerande i förhållande till drivmedel från länder vars drivmedelsproduktion inte i samma grad ställt om till förnybart. 87 Art XX (b) (skydd för liv och hälsa) respektive (g) (skydd för icke förnybara resurser). 88 Beskrivningen är sammanfattande. För en mer utförlig beskrivning av undantagsreglerna, se kapitel 15 avsnitt 15.7.4. När det gäller åtgärder till skydd för liv och hälsa krävs att åtgärderna är ”nödvändiga”. Beträffande åtgärder till skydd för icke förnybara resurser krävs att åtgärderna är ”relaterade” till sådant skydd samt att de ”korrelerar med regler för inhemsk konsumtion”. Kraven är således något olika formulerade för de bägge typerna av åtgärder och något lägre ställda för den senare typen. I praktiken kokar dock bedömningen i bägge fallen i huvudsak ner till skyddets vikt, kopplingen mellan mål och medel samt effekter av åtgärden – dvs. en bedömning av åtgärdens proportionalitet. Kraven på ickediskriminering m.m. gäller alla typer av nationella undantagsåtgärder och framgår av preambeln i artikel XX.

vara diskriminerande eller skapa onödiga handelshinder.89 Även i förhållande till detta avtal kretsar bedömningen av en nationell åtgärds tillåtlighet i huvudsak kring frågor om legitimt syfte, proportionalitet och god tro. Till stor del kan därför hänvisas till vad som nyss redovisats om GATT. I praxis har också klargjorts att balansen i princip är densamma i de två avtalen när det gäller avvägningen mellan att undvika onödiga handelshinder å ena sidan och medlemsstaters rätt att reglera och värna icke-handelsmässiga intressen å den andra.90

7.5.4. Investeringsrättsliga aspekter

Utredningen har i det ovanstående behandlat EU-rättsliga och WTO-rättsliga ramar, i bemärkelsen vilka skyldigheter Sverige som medlemsland i EU och WTO har gentemot andra medlemsländer och EU-kommissionen. En annan fråga är statens skyldigheter gentemot enskilda drivmedelsbolag och investerare, som kan grunda sig i handelsrättsliga eller andra regleringar. Det handlar här inte i samma mån om potentiella direkta hinder av rättsligt slag, men om möjliga ekonomiska skyldigheter som kan avskräcka eller bromsa politiska beslut. Det mest aktuella exemplet på sådan reglering är Energistadgefördraget (Energy Charter Treaty, ECT), där ett femtiotal länder från främst Europa och Centralasien är medlemmar. Fördraget innehåller en investeringsskyddsklausul, som innebär att energiföretag i vissa fall kan kräva stater på förlorade investeringar och framtida vinster. Det har förekommit ett relativt stort antal tvister mellan stater och investerare med fördraget som grund. Inte minst har stämning och hot om stämning nyligen aktualiserats gentemot Nederländerna efter landets beslutade lagstiftning om nationell utfasning av kolkraft till 2030.91 De närmare detaljerna kring tvisterna är i många fall okända, då de inte prövas av domstol utan av internationella tvistenämnder med begränsad eller ingen insyn. Det pågår förhandlingar om revidering av energistadgeför-

89 Se artiklarna 2.1 och 2.2. Diskrimineringsregeln gäller, liksom tidigare nämns regel i GATT, varor av ”samma slag”. 90 Se målet EC-Seal Products(2014), punkterna 5.108-5.130 och 5.310-5.312 samt Marceau, G. (2016). 91 I februari 2021 stämde det tyska energiföretaget RWE Nederländerna med krav på 1,4 miljarder euro som kompensation för kolutfasningen. Även det finska bolaget Uniper, som liksom RWE äger kolkraft i Nederländerna, har hotat med en stämning.

draget och EU driver att investeringsskyddet ska definieras snävare, så att stater ska ha rätt att lagstifta för att nå Parisavtalet. Från EU:s sida vill man också inrätta en permanent tvistelösningsnämnd för att möjliggöra större insyn. Även alternativa åtgärder har lyfts fram.92Oavsett vilken väg som väljs, är det av stor vikt att internationella investeringsskydd som detta framgent inte avskräcker eller bromsar politiska beslut om utfasning av fossila drivmedel.

7.6. Utredningens förslag gällande generella styrmedel för utfasning

Kapitlet har diskuterat vilka möjligheter som olika generella styrmedel har för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel till 2040. Samtliga styrmedel som studeras i detta kapitel kan bidra till en utfasning av fossila drivmedel men påverkan sker på olika sätt. Reduktionsplikten är det styrmedel som är mest tydligt riktat mot drivmedlens egenskaper. Genom att öka reduktionskraven kommer andelen fossila drivmedel att minska. Även om reduktionsplikten enbart reglerar flytande drivmedel kan den också fungera som en drivkraft för ökad elektrifiering om de ökade produktionskostnaderna för förnybara eller fossilfria drivmedel jämfört med bensin och diesel får genomslag på drivmedelspriset. Differentierad drivmedelsbeskattning och system med överlåtbara utsläppsrätter å sin sida påverkar valet av energibärare genom att de önskade alternativen prissätts lägre än de fossila. Ett system med överlåtbara utsläppsrätter innebär också att ett tak sätts på de totala utsläppen från drivmedelsförsäljningen vilket kan säkerställa en utfasning av fossila utsläpp i transportsektorn.

Sverige är på många sätt beroende av beslut på EU-nivå när det gäller förutsättningarna att införa klimatstyrmedel. Ska drivmedelsskatter fungera på ett meningsfullt sätt för att styra i riktning mot en utfasning av fossila drivmedel måste dessa kunna differentieras på ett rimligt sätt. I dag är det möjligt att ha olika skattesatser för bensin och diesel men det är inte möjligt, utan särskilda tillfälliga undantag, att differentiera mellan till exempel etanol och bensin. Förändringar av energiskattedirektivet för att möjliggöra en driv-

92 Flera länder har förespråkat att helt lämna energistadgefördraget. Det pågår även diskussioner om att inte tillämpa fördraget EU-medlemsländer emellan.

medelsbeskattning som är differentierad med avseende på drivmedlens fossila innehåll har diskuterats under många år utan resultat. Utredningen bedömer att det inte är rimligt att bygga en strategi för utfasning på att energiskattedirektivet ska förändras i denna riktning utan att det är bättre att basera styrmedlen på den EU-lagstiftning som vi har i dag. Denna bedömning leder till slutsatsen att differentierad beskattning inte är en lämplig väg för att nå en utfasning av fossila drivmedel. Men drivmedelsskatter är ändå inte helt utan betydelse för utfasningen, eftersom ökade skatter på fossila drivmedel förbättrar konkurrenskraften för fordon som använder el. Att förändra energiskattedirektivet så att alternativa drivmedel beskattas på samma sätt som sin fossila motsvarighet sett till energiinnehåll i stället för volym skulle vara en mindre förändring som skulle underlätta användningen av drivmedel med låg energitäthet, i synnerhet etanol. En sådan mindre justering som också ligger i linje med intentionen att beskatta olika drivmedel på ett likartat sätt kanske kan vara enklare att få till stånd.

Ett förbud mot försäljning av fossila drivmedel vid utfasningsåret 2040 kan visserligen säkerställa en utfasning 2040 men ger svaga incitament för en nedtrappning under de nästan 20 år som återstår. Det är också svårt att binda framtida politiker till ett så avlägset utfasningsår. Även om det skulle vara juridiskt möjligt utifrån EUlagstiftningen att genomföra ett förbud 2040 finns det alltså andra problem med ett förbud som gör att utredningen inte föreslår ett sådant.

För en utfasning av fossila drivmedel står därmed valet mellan att fortsätta med dagens reduktionsplikt eller att i stället direkt reglera utsläppen från drivmedelsförsäljningen genom ett system med överlåtbara utsläppsrätter. En fördel med ett utsläppshandelssystem jämfört med reduktionsplikt är att utsläppshandel ger ytterligare flexibilitet kring hur utsläppsminskningarna kan åstadkommas. Genom utsläppshandel behöver inte utsläppsreduktionen ske genom inblandning av förnybara drivmedel. Även om drivmedelsleverantörerna inte har direkt rådighet över fordonsval eller färdmedelsval så kommer de genom att föra vidare kostnaden för utsläppsrätterna på drivmedelspriset att ge incitament även för dessa typer av åtgärder. Med en hög grad av elektrifiering och energieffektivisering är det med ett system med utsläppsrätter möjligt att nå lika hög utsläppsreduktion som med en reduktionsplikt men genom lägre

volym flytande drivmedel. Det skulle också vara möjligt att koppla samman ett system med utsläppsrätter för drivmedelsförsäljningen med möjligheten till negativa utsläppsrätter genom exempelvis bio-CCS för att därigenom kunna utnyttja den höga betalningsförmågan för utsläppsminskningar i transportsektorn till att få igång utvecklingen av bio-CCS, något som i så fall behöver utredas vidare.

Vilka effekter en inkludering av transportsektorn i ett utsläppshandelssystem i EU, inom ESR eller i EU ETS skulle få beror på hur regelverket utvecklas de närmaste åren. Närmast till hands förefaller ett inrättande av ett system för en separat utsläppshandel inom ESR ligga. En sådan utsläppsrättshandel skulle successivt kunna länkas i allt högre grad till EU ETS men inledningsvis stå för sig själv och bidra till medlemsstaternas måluppfyllelse inom ESR-sektorn. Hur den här typen av styrmedel kan komma att utvecklas är heller inte en fråga som Sverige ensamt kan besluta om. De utsläppsrättspriser som ett sådant system skulle kunna resultera i kommer inte heller inledningsvis att bidra i så stor omfattning till den pågående omställningen från fossila drivmedel i Sverige.

Nedan diskuteras de två alternativen reduktionsplikt och system med utsläppsrätter och utredningen ger ett förslag på hur man redan nu bör agera för att ha ett styrmedel på plats i god tid för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel till 2040.

7.6.1. Reduktionsplikten är en bra utgångspunkt för styrmedelsutformningen för utfasning

Det finns ett stort värde i långsiktighet i styrningen mot fossilfrihet. Reduktionsplikten har funnits i snart 3 år (våren 2021) och det finns ett förslag på hur den ska utvecklas fram till 2030. Det förslag som tagits fram innehåller flera förändringar som ökar flexibiliteten där möjligheten att handla med reduktioner mellan bensin- och dieselkvoterna tillhör de viktigare.

Utredningen anser att reduktionsplikten under de närmaste åren kommer att vara ett viktigt styrmedel för att minska användningen av fossila drivmedel, både genom att den minskar andelen fossila drivmedel i drivmedelsmixen, kan bidra till teknikutveckling på området genom att utgöra en initialmarknad och genom att ett högre drivmedelspris ger incitament till åtgärder såsom elektrifiering och

energieffektivisering som minskar användningen av flytande drivmedel totalt sett.

Utredningen menar dock att utvecklingen behöver följas noga så att de drivmedel som introduceras under reduktionsplikten i första hand är sådana som kan betraktas som långsiktigt hållbara med låga livscykelutsläpp och låg påverkan på markanvändningen (s.k. avancerade biodrivmedel och olika typer av elektrobränslen). Särskilda kvoter för förnybara drivmedel producerade med teknik som i dag inte är prismässigt konkurrenskraftig är ett alternativ som analyseras av Energimyndigheten i deras regeringsuppdrag kring stöd för vissa biodrivmedelsanläggningar för att skapa en initialmarknad.93 Uppdraget ska redovisas 1 oktober 2021 och blir ett viktigt underlag för vidare utredning kring ett eventuellt införande av en särskild kvot för vissa avancerade biodrivmedel eller elektrobränslen i reduktionsplikten. Produktionskostnaderna för sådana drivmedel kommer i ett första skede att vara högre än för övriga förnybara drivmedel vilket gör att en given reduktionsnivå kan bli dyrare att uppfylla när särskilda krav ställs på delar av drivmedelsanvändningen. Detsamma gäller om man i stället väljer att sätta tak för användningen av drivmedel från vissa råvaror. Ett sätt att hantera de prisökningar som detta kan ge på drivmedelspriserna är att justera ner reduktionspliktsnivåerna, dock till priset av försämrad måluppfyllelse gällande utsläppen på kort sikt. Ur ett mer långsiktigt perspektiv kan det vara att föredra att styrmedlen ger incitament till teknikutveckling som på sikt kan ge lägre kostnader även om detta innebär att andelen förnybara drivmedel på kort sikt blir något lägre i den svenska drivmedelsförsäljningen.

Utredningen bedömer att gemensamma reduktionsnivåer för bensin och diesel liksom en inkludering av rena och höginblandade flytande biodrivmedel i reduktionsplikten skulle öka kostnadseffektiviteten i styrningen genom att göra den mer likvärdig. Den nuvarande lägre ambitionen för bensin innebär att prisökningen till följd av reduktionsplikten blir väsentligt större för diesel än för bensin under de närmaste åren. Med en ambition att stimulera alternativ till bensin är detta kontraproduktivt.

En inkludering av höginblandade flytande biodrivmedel ger skäl för att se över de planerade reduktionsnivåerna. Dagens beskattning baserad på volym snarare än energiinnehåll missgynnar etanol och

93 I2020/2759, se kapitel 8.

Sverige bör därför även fortsättningsvis verka för att energiskattedirektivet ändras så att drivmedel kan beskattas baserat på energiinnehåll. Ett alternativ om revideringen av energiskattedirektivet drar ut på tiden kan vara att söka tidsbegränsat statsstödsgodkännande för en nedsättning av beskattningen av etanol motiverat utifrån dess lägre energiinnehåll för att åstadkomma en likformig beskattning.

Utredningen anser att en omvandling av reduktionsplikten till ett system med utsläppshandel kan göra det enklare att inkludera både låg- och höginblandade drivmedel samt både bensin och diesel med samma ambitionsnivå gällande utsläppsreduktion. Detta då utsläppshandel gör att handeln med utsläppsreduktioner/utsläppsrätter kan ske mellan staten och drivmedelsdistributörerna i stället för enbart mellan drivmedelsdistributörer. De problem med bristande likviditet och ojämlika relationer mellan aktörerna som varit ett argument både för att lämna höginblandade biodrivmedel utanför reduktionsplikten och för separata bensin- och dieselkvoter blir då mindre giltiga. Att omvandla reduktionsplikten till ett utsläppshandelssystem kan därmed vara ett sätt att komma runt de problem som finns med en gemensam reduktionsnivå för all drivmedelförsäljning inom reduktionsplikten.

Utredningen föreslår därför att en omvandling av reduktionsplikten till utsläppshandel bör övervägas om det av konkurrensskäl upplevs svårt att införa en gemensam reduktionsplikt för bensin, diesel och höginblandade biodrivmedel. Vid en sådan förändring är det möjligt att beräkna antalet utsläppsrätter i systemet vid startåret baserat på den reduktionsplikt och den volym drivmedel som såldes året innan för att få en kontinuerlig övergång mellan de två systemen. En sådan omvandling kan innebära att utsläppshandeln omfattar samma aktörer, dvs. drivmedelsleverantörerna i Sverige, som dagens reduktionsplikt.

Om det bedöms möjligt att införa gemensamma reduktionskrav och inkludera höginblandade flytande biodrivmedel i reduktionsplikten bör detta göras snarast. Även i detta fall kan det dock finnas skäl att på lite längre sikt endera låta reduktionsplikten övergå i ett system med överlåtbara utsläppsrätter eller kombinera någon form av reduktionsplikt med ett utsläppstak. Nedan diskuteras vilka frågor som är relevanta att närmare analysera i en kommande utredning

om en eventuell övergång till ett utsläppshandelssystem för försäljningen av drivmedel i Sverige.

7.6.2. Överväg en omvandling av reduktionsplikten till ett utsläppshandelssystem på sikt

Utredningens uppdrag är att analysera hur Sverige kan nå en fullständig utfasning av fossila drivmedel. Reduktionsplikten har fungerat relativt väl för att fasa in en växande andel förnybara drivmedel men de reduktionsnivåer som föreslås fram till 2030 är satta utifrån att man vill nå 2030-målet om 70 procents minskning av utsläppen av koldioxid från inrikes transporter jämfört med 2010 och inte en fullständig utfasning. I beräkningen av 2030-målet räknas dessutom enbart utsläpp av fossil koldioxid vilket ger den paradoxala konsekvensen att användning av biodrivmedel med hög utsläppsreduktion (dvs. låga LCA-utsläpp) gör det svårare att nå målet för en given reduktionspliktsnivå. För att beräkna hur stor reduktionsplikt som krävs för att nå 2030-målet behöver därför antaganden göras både om vilka biodrivmedel som kommer att användas och den totala drivmedelsvolymen.

Det är troligt att de prognoser som gjorts både gällande totala volymer bensin och diesel och vilken genomsnittlig utsläppsreduktion som de förnybara drivmedlen kommer att ha, kommer revideras vid de kontrollstationer som genomförs längs vägen till 2030. Går elektrifieringen snabbare än vad som nu förväntas behövs en mindre ambitiös reduktionsplikt till 2030 och på samma sätt krävs högre reduktionsplikt 2030 än vad som nu föreslagits om drivmedelsvolymerna blir högre än vad som nu förväntas.

Som tidigare beskrivits finns osäkerheter kring tillgången på förnybara drivmedel som helt kan ersätta fossil bensin och diesel inom dagens bränslespecifikationer. Problemen är störst när det gäller bensin vilket är en förklaring till den väsentligt lägre ambitionen för bensin än diesel i förslaget till reduktionsplikt fram till 2030. Det är i dag osäkert om det kommer att finnas förnybar bensin som kan användas helt utan att kombineras med fossila komponenter när utfasningsåret 2040 närmar sig. När vi väl står vid utfasningsåret behöver i princip all drivmedelsanvändning vara förnybar även om det enligt utredningens bedömning kommer behöva finnas kvar en viss möjlighet att öppna för en fortsatt mycket begränsad använd-

ning. Det är förmodligen så att den användning av flytande drivmedel som kvarstår längst också är den användning där det är svårast att ersätta fossila drivmedel med förnybara flytande eller gasformiga drivmedel av drop-in typ. Det kan komma att handla om veteranfordon och äldre bensindrivna arbetsmaskiner som finns kvar långt efter utfasningsåret och som har svårt att använda bränslespecifikationer med ens låga andelar förnybara drivmedel. Hur stor denna troligen högst begränsade volym är uttryckt som reduktionsandel i ett reduktionspliktssystem är svårt att beräkna. En övergång från reduktionsplikt till ett system med utsläppsrätter kan förenkla en liten andel fossila drivmedel för den här typen av nischer. Om utsläppsrätter kan sparas över tiden (så kallad banking) kan det också möjliggöra en begränsad användning av fossila drivmedel även efter att inga nya utsläppsrätter ges ut.

Utredningen bedömer det osannolikt att det kommer att finnas styrmedel på plats som till fullo tar hänsyn till indirekta utsläpp från tillverkningen av biodrivmedel, i alla fall i de fall då råvaran kommer från länder utanför EU, under åtminstone de närmaste åren. Inte heller indirekta markanvändningseffekter kommer sannolikt att hanteras på ett tillfredställande sätt. Utredningen bedömer därför att även ett system med utsläppsrätter för drivmedelsförsäljning troligen behöver ta hänsyn till biodrivmedels livscykelutsläpp och indirekta markanvändningseffekter. Detta kan göras genom att även användning av förnybara drivmedel kräver inlämnande av utsläppsrätter, om än i mindre omfattning än för fossila drivmedel för en given volym drivmedel. Ett system med utsläppsrätter för drivmedelsförsäljningen baserade på livscykelutsläpp kan därmed inte gå ner till noll vid utfasningsåret 2040. I stället bör man när man övergår från reduktionsplikt till ett system med krav på utsläppsrätter göra en beräkning vad en utfasning av fossila drivmedel kan innebära i fråga om antalet utsläppsrätter vid utfasningsåret.

För att även fortsatt stimulera teknikutveckling för produktionstekniker som är i ett tidigt utvecklingsskede där kostnadssänkningar förväntas på sikt är det möjligt att kombinera ett system med utsläppsrätter med en mindre kvot för utpekade förnybara drivmedel. Det kan till exempel handla om särskilda kvoter för elektrobränslen eller andra produktionstekniker som möjliggör att man kan nyttja särskilt önskvärda råvaror.

Ett system med utsläppsrätter bedöms också, jämfört med övriga alternativ, lättast kunna rymmas inom gällande EU-rättsliga ramar. Detta särskilt med tanke på den beskrivna flexibiliteten i systemet, vilken innebär att regleringen inte ställer några specifika krav på andel förnybara drivmedel eller direkt påverkan gällande bränslespecifikationer. Se vidare i avsnitt 7.5.

Ett system med utsläppsrätter för drivmedelsförsäljningen är ett styrmedel som skulle kunna säkerställa en utfasning av fossila drivmedel genom att det sätter ett tak för utsläppen. Ju närmare vi kommer utfasningsåret desto mindre blir också skillnaden i prispåverkan på drivmedelspriset mellan en reduktionsplikt och ett system med utsläppshandel. Fördelarna med utsläppshandel ökar alltså över tiden genom att betydelsen av ett utsläppstak blir viktigare närmare utfasningsåret samtidigt som dess nackdel i form av högre prispåverkan på drivmedelspriset minskar.

För att kunna övergå till ett utsläppshandelssystem behöver ytterligare analyser genomföras som inte rymts inom denna utredning. Tabellen nedan listar några centrala utformningsfrågor som behöver analyseras djupare inför en eventuell omvandling av reduktionsplikten till utsläppshandel.

Tabell 7.3 Utformningsfrågor att analysera för ett system med överlåtbara utsläppsrätter

Utformningsfrågor Alternativ att analysera

Aktörer Enbart drivmedelsleverantörer Inklusive leverantörer av biogas/naturgas (utanför EU ETS) Inklusive leverantörer av el till transportsektorn (vid gratis tilldelning) Fördelning av utsläppsrätter Auktionering av hela utrymmet Viss gratis tilldelning för utsläpp upp till referensnivå (g/kWh) och därutöver auktionering Grund för krav på inlämning av utsläppsrätter

Fossilt kolinnehåll LCA-utsläpp från fossila och förnybara drivmedel

Tidsperioder för tilldelning Årlig auktionering/tilldelning Månadsvis/kvartalsvis auktionering/tilldelning Koldioxidskattens roll Borttagen koldioxidskatt Skatteväxling koldioxidskatt mot energiskatt Utsläppstak 2040 Om LCA-utsläpp – vilket tak innebär utfasning Om fossila utsläpp – vilket tak innebär (i princip) utfasning

Utformningsfrågor Alternativ att analysera

Utsläppsbanan Fördelning av utsläppsutrymme med stor andel tidigt Linjär nedtrappning till 2040 Intäkternas användning Riktade stöd för omställning, t ex för laddinfrastruktur Ingen öronmärkning Sänkt beskattning av drivmedel Stöd för att mildra fördelningseffekter (inköpsstöd till begagnade elbilar etc.) Prisreglering Takpris Golvpris Ingen priskorridor/reglering av utsläppsrättspris Länkning till andra utsläppsregleringar

Ingen länkning Länkning övriga ESR-sektorn i Sverige Länkning ESR-sektorsutsläpp i andra EU-länder Länkning EU ETS

Styrmedelskombinationer Kombination med viss reduktionsplikt/kvotplikt Sänkt beskattning av drivmedel Flexibiliteter Möjlighet att spara utsläppsutrymme över åren

7.6.3. Förbered för ett EU-gemensamt utsläppshandelssystem men ha beredskap för ett nationellt system

Det är i nuläget oklart huruvida det kommer inrättas ett utsläppshandelssystem inom EU som inkluderar vägtransporters och arbetsmaskiner utsläpp. Om ett sådant system införs kommer det sannolikt att kombineras med andra styrmedel som på olika sätt bidrar till att möjliggöra utfasningen av fossila drivmedel.94 En sådan styrnings- och styrmedelskombination är i linje med vad kommissionen förordar.

94

Det handlar främst om EU:s koldioxidkrav på lätta och tunga fordon. Av särskild vikt är även de incitament som ges till att laddinfrastruktur och tankställen för andra förnybara drivmedel inklusive vätgas byggs ut på ett tillräckligt snabbt, flexibelt och samtidigt ändamålsenligt sätt. Till viktiga kompletterande styrmedel hör också sådana som möjliggör en överföring till mer energieffektiva transportslag och på andra sätt ger incitament till en transporteffektiv utveckling samt styrmedel som internaliserar transporternas övriga externa effekter. Styrmedel inom forskning, utveckling, demonstration och marknadsintroduktion som bidrar till fortsatt teknikutveckling kan också vara motiverade tillsammans med utsläppshandeln. Denna slutsats gäller generellt för alla sektorer. Särskilda förnybarhetsmål och kvoter för förnybara drivmedel inom ramen för ett skärpt förnybarhetsdirektiv (REDII) skulle exempelvis kunna bidra till teknisk utveckling och en första marknadsintroduktion. Även andra mer direkta stödinsatser kan också krävas, t.ex. till de första anläggningarna för s.k. avancerade

biodrivmedel, vätgas eller elektrobränslen.

Sverige kan vid en sådan utveckling bland annat behöva se över reduktionsplikten, så att styrmedlet även bidrar till teknikutveckling och inte till att konventionella biodrivmedel med begränsad råvarubas enbart används i högre omfattning i Sverige, på bekostnad av motsvarande användning i andra länder.

Givet att utvidgningen av ett utsläppshandelssystem inom EU genomförs i ett effektivt och genomförbart samspel med andra styrmedel skulle den kunna bidra till att höja kostnadseffektiviteten och säkra verkningsfullheten i hela omställningen ned till nettonollutsläpp i både EU och Sverige. Reformen skulle då även kunna ge bidrag till den svenska utfasningen av fossila drivmedel, trots att denna enligt utredningens uppdrag och det svenska klimatramverket behöver vara genomförd några år tidigare än utfasningen på EU-nivå.

Länder som i likhet med Sverige vill fasa ut användningen av fossila drivmedel snabbare än EU i genomsnitt kommer dock i så fall behöva ta ställning till hur man vill agera i förhållande till ett EUgemensamt utsläppshandelssystem, bland annat för att säkerställa att de utsläppsminskningar som genomförs tidigare i det egna landet inte enbart resulterar i att utsläppen ökar någon annanstans, utan att de bidrar till att utveckla förutsättningarna för omställningen i hela systemet. Långsiktiga strategier för att undvika s.k. vattensängseffekter95 kan även behöva utvecklas, exempelvis genom annullering av utsläppsrätter. Om systemet införs inom ramen för det nuvarande ESR-regelverket finns redan metoder för annullering.

Om ett EU-gemensamt handelssystem inte införs kan man även tänka sig att koppla ett svenskt system för handel med utsläppsrätter för drivmedelsförsäljningen till andra motsvarande system i enskilda EU-länder. Tyskland är på väg att införa ett sådant system för användningen av fossil energi i ESR-sektorn, och tanken är att det skulle kunna utvidgas till fler länder efter hand och eventuellt även genomföras som ett eget handelssystem på EU-nivå. Det kan vara intressant att studera förutsättningarna för att även Sverige skulle ansluta till ett sådant system på sikt som ett medel för att uppnå en utfasning av fossila drivmedel och övrig användning av fossil energi utanför EU ETS. Här behöver utvecklingen av andra länders styrmedelsutformning följas noga. Bland annat Tyskland och Kalifor-

Liknelsen med en vattensäng illustrerar hur en minskning på ett håll, när vattensängen trycks ihop, leder till en expansion någon annanstans eftersom den sammanlagda volymen

vatten är konstant.

nien har flera intressanta styrmedelslösningar på plats som det kan finnas anledning för Sverige att studera närmare.

7.6.4. Planerad utveckling via kontrollstationer

Utredningens uppdrag rör vägen fram till en utfasning av fossila drivmedel som ligger ungefär 20 år fram i tiden. Under dessa 20 år kommer stora förändringar att ske både när det gäller teknikutveckling och EU-lagstiftning som har betydelse för svensk styrmedelsutformning. Ett sätt att hantera denna föränderliga omvärld är att längs vägen mot 2040 via kontrollstationer justera de styrmedel som föreslagits. Reduktionsplikten har redan i dag kontrollstationer vart tredje år och utredningen föreslår att dessa kontrollstationer nyttjas även för frågor kring utvecklingen mot ett utsläppshandelssystem. I tabellen nedan listas ett förslag på när olika frågor behöver utredas och när beslut behöver fattas för att kunna nå en utfasning av fossila drivmedel till 2040. Kursiverade förslag rör styrmedelsförändringar som inte direkt berör frågan om utfasning.

Tabell 7.4 Tidplan – vidare analys för att nå utfasning

År Frågor att analysera och besluta i kontrollstationer

2022 Analys av hur bensin, diesel och höginblandade biodrivmedel kan ges samma styrning mot utfasning, endera genom gemensamma reduktionsnivåer inom reduktionsplikten eller genom omvandling till utsläppshandel. Analys gällande inkludering av sjöfartsbränslen för sjöfart som ej omfattas av EU ETS i reduktionsplikt/utsläppshandel. 1 Analys gällande inkludering av fossila drivmedel som används i bantrafik i reduktionsplikt/utsläppshandel. 2 Eventuell justering av reduktionsnivåer samt skattesatser 2025 3 Analys av möjligheten att koppla ett nationellt system för handel med utsläppsrätter för drivmedelsförsäljning i Sverige till andra EU-länders nationella system eller ett ETS-system inom EU. Analysen behöver tidigareläggas om förslag till ETS-system läggs fram av EU-kommissionen. 4 Eventuell justering av reduktionsnivåer/utsläppsrätter samt skattesatser 5 Analys kring behovet av vägskatt för lätta fordon 2028 6 Beslut gällande ev bana för utsläppsrätter fram till 2040 7 Eventuell justering av skattesatser

8. Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel

Utredningens förslag och bedömningar:

EU

  • Sverige bör driva på för att kraven på användning av förnybar energi i transportsektorn enligt förnybartdirektivet (REDIIdirektivet) skärps vid översynen 2021. Kravskärpningen bör gälla andelen avancerade biodrivmedel och elektrobränslen, dvs. förnybara och fossilfria drivmedel med särskilt låga livscykelutsläpp och låg påverkan på markanvändning.
  • Sverige bör även aktivt bidra till att EU-initiativen ”FuelEU-

Maritime” och ”RefuelEUaviation” får tillräcklig omfattning och kan bidra till att nya fullskaliga produktionsanläggningar för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel kan komma på plats.

Sverige

  • De nationella styrmedlen bör mer konsekvent än i dag inriktas mot att stödja utveckling av avancerade biodrivmedel och elektrobränslen fram till kommersiell marknadsintroduktion. Utredningen förordar att det inrättas en särskild kvot för den här typen av drivmedel i reduktionsplikten. En sådan förändring studeras närmare inom ramen för Energimyndighetens pågående regeringsuppdrag. Även andra alternativ kan vara aktuella, exempelvis tak för viss bioråvara.
  • Rena och höginblandade flytande biodrivmedel bedöms behöva föras in under reduktionsplikten, se även kapitel 7. Förslaget gäller HVO, FAME och etanol dvs. drivmedel som även används som inblandningskomponenter i bensin och diesel.
  • För en mer likformig behandling av bio- och elektrobränslen behöver beskattningen ske på energibas och inte på volymbas. Förändringen påverkar främst etanol.
  • I kommande kontrollstationer för reduktionsplikten bör styrmedlet ses över utifrån ovan redovisade utvecklingsbehov och principer tillsammans med de förslag till förändringar som läggs fram i kapitel 7.
  • Råvarubasen för framställning av avancerade biodrivmedel och elektrobränslen behöver breddas till lignin/cellulosa (från skogs- och jordbruksrester och energigrödor) och el/biogen koldioxid/grön vätgas för att den här typen av drivmedel ska kunna bidra till en långsiktigt hållbar utfasning av fossila drivmedel.
  • Det saknas fullskalig produktion av långsiktigt hållbar förnybar bensin som helt kan ersätta fossil bensin i dag. Motsvarande långsiktigt hållbara produktion förekommer i viss omfattning för diesel, flygbränsle och marina bränslen.
  • Långsiktigt hållbara förnybara drivmedel behöver främst utvecklas för användning inom sjöfart, flyg och för de arbetsmaskiner och vägfordon som fortsatt antas använda förbränningsmotor när de fossila drivmedlen fasas ut.
  • De långsiktigt hållbara förnybara drivmedlen behöver främst vara av s.k. drop-in typ för att kunna användas i befintliga fordon. Fordon, arbetsmaskiner och fartyg med förbränningsmotorer särskilt utvecklade för drift med långsiktigt hållbara förnybara drivmedel, exempelvis biogas, kan också bidra till omställningen.

Skälen för utredningens förslag och bedömningar

Övergripande utgångspunkter för utredningens förslag och bedömningar

Produktionsteknik behöver utvecklas och nya fullskaliga anläggningar komma på plats både i Sverige och i andra länder för framställning av avancerade biodrivmedel och elektrobränslen, dvs. drivmedel med särskilt låga livscykelutsläpp och liten påverkan på markanvändningen. Drivmedlen behöver främst utvecklas för användning inom sjöfart, flyg och för de arbetsmaskiner och vägfordon som fortsatt använder förbränningsmotor när de fossila drivmedlen fasas ut, se även kapitel 2 och 6. Utvecklingen behöver ske parallellt med en snabbt växande elektrifiering av transporter och arbetsmaskiner och åtgärder för en ökad transporteffektivitet.

Råvarubasen för framställning av den här typen av drivmedel behöver breddas till lignin/cellulosa (från skogs- och jordbruksrester och energigrödor) och el/biogen koldioxid/grön vätgas för att de ska kunna bidra till en utfasning av fossila drivmedel i ett EU och en värld som ställer om på ett långsiktigt hållbart sätt, se även kapitel 2. Fullskalig produktion finns i viss omfattning i dag för flygbränsle och för att ersätta fossil diesel. Utveckling av produktion av marina bränslen pågår också. Teknik för att ersätta fossil bensin finns i princip också, men tillämpas inte i full skala. Även nuvarande tillverkning av biodiesel och flygbränsle (främst HVO och bio-jet) behöver utvecklas så att resursbasen kan breddas på ett långsiktigt hållbart sätt.

Investeringar kommer behöva göras i nya produktionsanläggningar både i Sverige och globalt. Utvecklings- och uppskalningsinsatser behöver sättas igång relativt snabbt för att sådana anläggningar ska kunna vara kommersiellt tillgängliga under 2030-talet.

Området präglas samtidigt av den osäkerhet (investeringsrisk) som uppstår när insatserna inom andra teknikområden, framför allt elektrifiering, betonas och utvecklas allt starkare både på EU-nivå och i Sverige. Produktionstekniker som har en inbyggd produktflexibilitet kan då vara fördelaktigare då de enklare kan ställas om ifall marknadsförutsättningarna ändras. Det är viktigt att det offentliga bidrar till att förutsättningar skapas för att även långsiktigt hållbara gasformiga och flytande förnybara drivmedel ska kunna växa fram vid sidan av utvecklingen mot en snabb elektrifiering.

Sverige har relativt andra länder större råvarupotentialer i form av skogsrester, energigrödor, biogena koldioxidutsläpp från kraftvärmeverk och massa-pappersindustri samt fossilfri el som skulle kunna användas för att producera de efterfrågade drivmedlen. Men motsvarande produktion behöver också komma på plats i andra länder, i EU och globalt.

Sverige bör driva på för ett skärpt förnybartdirektiv inom EU

De nuvarande kvotnivåerna i förnybartdirektivet är alltför lågt satta för att driva på utvecklingen av bl.a. avancerade biodrivmedel, syntetiska bränslen (elektrobränslen) och vätgas. De riktade EU-initiativen RefuelEUAviation och FuelEUMaritime är också viktiga för att öka efterfrågan och framställningen av långsiktigt hållbara förnybara och fossilfria drivmedel som kan användas i förbränningsmotorer.

Det är viktigt att Sverige är med och driver på dessa initiativ så att de blir tillräckligt omfattande för att nya fullskaliga drivmedelsanläggningar ska komma på plats och teknikutvecklingen ta fart. Om Sverige i stället främst skulle välja att verka för att livsmedels- och foderbaserade bioråvaror behandlas på ett mindre restriktivt sätt riskerar EU:s nuvarande inriktning mot att ge incitament till teknikutveckling av långsiktigt hållbara teknikalternativ i stället att urvattnas.

Reduktionsplikten bör bidra till att nya fullskaliga anläggningar för produktion av långsiktigt hållbar förnybar bensin och diesel samt flyg – och sjöfartsbränslen kommer på plats samtidigt som en ökad andel förnybar energi främjas

Reduktionsplikten och de nyligen införda offentliga stöden till produktionsanläggningar genom Industriklivet och de statliga gröna kreditgarantierna skulle tillsammans kunna utgöra en verkningsfull styrning för att bidra till investeringar i ny teknik som tidigare inte producerats i full skala. Vid sidan av långsiktigt hållbara, avancerade biodrivmedel kan ny produktion också på sikt komma att resultera i förnybara (och fossilfria) drivmedel som produceras med el som

energikälla, s.k. elektrobränslen. Även kombinationer mellan bioråvara och el skulle kunna vara tänkbara.

En nackdel med reduktionspliktssystemets nuvarande utformning är dock att det i första hand styr mot ökad låginblandning i diesel och att systemet bedöms behöva styra in relativt stora volymer biodrivmedel för måluppfyllelse 2030 till så låga kostnader som möjligt, vilket är till fördel för redan etablerad produktionsteknik med lägre investeringskostnader.

I sin nuvarande utformning kan reduktionsplikten i princip komma att nås genom att användningen av ”lättbearbetade” oljor och fetter i form av avfall och restprodukter från t. ex. animaliska fetter och använd matolja. Vid sidan av sådana råvaror kan även livsmedelsbaserade bioråvaror, exempelvis rapsolja, öka i omfattning.

Om utvecklingen skulle ta denna väg minskar reduktionspliktens möjliga roll som en initialmarknad för ny långsiktigt hållbar produktionsteknik under utveckling.

En särskild kvot för avancerade biodrivmedel och elektrobränslen eller tak som begränsar användningen av vissa bioråvaror behöver införas

Utredningen förordar att en särskild kvot för avancerade biodrivmedel och elektrobränslen införs för att förbättra styrningen mot ytterligare utveckling av produktionstekniker för produktion av avancerade biodrivmedel och elektrobränslen fram till fullskalig produktion för kommersiell marknadsintroduktion.

Ett alternativt förslag till en särskild kvot skulle kunna vara att tak införs för användningen av råvaror som härrör från djurfetter och använda matoljor för framställning av biodrivmedel (råvaror som förtecknas i bilaga 9 (B) till förnybartdirektivet) eller ett tak för användningen av livsmedels- och foderbaserad bioråvara.

Särskilda kvoter för förnybara drivmedel producerade med teknik som i dag inte är prismässigt konkurrenskraftiga är ett av de styrmedelsalternativ som analyseras av Energimyndigheten i myndighetens pågående regeringsuppdrag i ämnet.1

Energimyndighetens redovisning kan bli ett viktigt underlag kring frågan om ett eventuellt införande av en särskild kvot för vissa

1 I2020/2759.

avancerade biodrivmedel och elektrobränslen i reduktionsplikten. Produktionskostnaderna för sådana drivmedel kommer dock i ett första skede vara högre än för övriga förnybara drivmedel vilket gör att en given reduktionsnivå kan bli dyrare att uppfylla när särskilda krav ställs på delar av drivmedelsanvändningen. Detsamma gäller om man i stället väljer att sätta tak för användningen av drivmedel från vissa råvaror, se ovan. Ett sätt att hantera de prisökningar som detta kan ge på drivmedelspriserna är att justera ner reduktionspliktsnivåerna, dock till priset av försämrad måluppfyllelse gällande utsläppen på kort sikt. Ur ett mer långsiktigt perspektiv kan det dock vara att föredra att styrmedlen ger incitament till teknikutveckling som på sikt kan ge lägre kostnader även om detta innebär att andelen förnybara drivmedel på kort sikt blir något lägre i den svenska drivmedelsförsäljningen.

Sverige kan samtidigt inte ensamt utgöra den initialmarknad som behövs för att ny fullskalig teknik för produktion av avancerade bio- och elektrobränslen ska komma på plats. Den skärpta politik inom EU som utredningen förordar är därför ytterst central.

Höginblandade flytande biodrivmedel förs in under reduktionsplikten

Enligt utredningens bedömning behöver ordningen med tidsbegränsade skattenedsättningar för s.k. rena och höginblandade biodrivmedel förändras inom en snar framtid. Det kan inte bedömas som troligt att ytterligare statsstödsundantag från EU på sikt kommer ges till de biodrivmedelsalternativ vars beslut nu begränsats till ett år. Dessa drivmedel är alla av karaktären att de även kan användas som inblandningskomponenter i bensin eller diesel. Utredningen finner dessutom att det finns flera argument som talar för en sådan utveckling även om det också går att se flera nackdelar, se kapitel 7. Bedömningen gäller inte biogas (och bio-propan) som omfattas av ett tioårigt undantag för energi-och koldioxidskatten.

Om ovanstående förändring genomförs kommer även bioråvarorna till de höginblandade biodrivmedlen att omfattas av krav på växthusgasreduktion och eventuella kvoter eller tak för vilka bioråvaror som används. En sådan utveckling ger större incitament till teknikutveckling än nuvarande ordning samtidigt som förändringen också kan sänka kostnaderna för måluppfyllelse 2030 och på längre

sikt. För en mer likformig behandling av bio- och elektrobränslen behöver även beskattningen ske på energibas och inte på volymbas. Förändringen påverkar främst etanol. En sådan omläggning skulle underlättas av ett reviderat energiskattedirektiv som baseras på bränslenas energiinnehåll i stället för att utgå från volym.

Kommande kontrollstationer viktiga för att reduktionsplikten ska få en mer långsiktig teknikdrivande inriktning

Vid kommande kontrollstationer för reduktionsplikten behöver styrmedlets mer långsiktiga utformning och teknikdrivande inriktning analyseras och förslag tas fram. Energimyndighetens särskilda uppdrag från regeringen som nämns ovan är också av central betydelse i sammanhanget.

Den årliga uppföljningen av området behöver även återkommande analysera hur Sveriges biodrivmedelsanvändning är på väg att utvecklas, mot en fortsatt hög användning av importerade livsmedels- och foderbaserade bioråvaror eller mot att ge incitament till investeringar i ny mer långsiktigt hållbar bio- och elektrobränsleproduktion?

I kapitel 7 lägger utredningen ytterligare förslag på hur reduktionsplikten behöver förändras på kortare sikt, även dessa förslag behöver behandlas i kommande kontrollstationer.

De långsiktigt hållbara förnybara drivmedlen behöver främst vara av s.k. drop-in typ

Eftersom utredningen gör bedömningen att en utfasning nationellt av fossila drivmedel senast 2040 kan komma att genomföras några år innan EU som helhet når motsvarande utfasning behöver den genomföras på ett sätt som bevarar den fria rörligheten mellan medlemsländerna, se kapitel 7. För att det ska vara möjligt behöver de förnybara drivmedel som ska användas i befintliga förbränningsmotorer främst vara sådana som i framtiden kommer vara godkända att använda som s.k. drop-in drivmedel, både i bensin- och dieselmotorer.

Utredningen gör därutöver bedömningen att både lätta och tunga vägfordon särskilt utvecklade för drift med biodrivmedel, dvs. for-

don som är särskilt utvecklade för användning av exempelvis biogas eller etanol även de kan komma att bidra till utfasningen av fossila drivmedel, om än i mindre omfattning. Även i arbetsmaskiner inom jordbrukssektorn skulle den här typen av teknikalternativ kunna vara aktuella, se kapitel 13, vid sidan av användning av drop-in drivmedel. Flytande biogas finns också med bland de alternativ som kan vara aktuella för en ökad användning av förnybara bränslen inom sjöfartssektorn, se kapitel 14.

Utredningen föreslår att förutsättningarna för att fortsätta ge incitament till introduktion av biodrivmedelsdrivna tunga fordon bör utredas särskilt, se kapitel 12. Utredningen föreslår också att klimatpremien för arbetsmaskiner bör ges en viss ökad flexibilitet så att klimatpremien även i viss omfattning kan ges till biodrivmedelsdrivna arbetsmaskiner inom framför allt jord- och skogsbruk, dvs. i sektorer där förutsättningarna för elektrifiering bedöms vara sämre.

I avsnitt 8.7 utvecklas skälen till utredningens förslag och bedömningar ytterligare.

8.1. Inledning

I utredningens uppdrag ingår bland annat att:

  • analysera hur användningen av fossila drivmedel kan fasas ut på ett

systematiskt och samhällsekonomiskt effektivt sätt,

  • föreslå ett årtal för när fossila drivmedel ska vara utfasade i

Sverige och vilka åtgärder som kan vidtas i ett långsiktigt perspektiv för att detta ska kunna genomföras på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt och

  • analysera i vilken utsträckning tillgången till alternativ till fossila

drivmedel kan bli ett hinder.

Detta kapitel har ett särskilt fokus på den första och den tredje uppgiften ovan.

Utredningen konstaterar i genomgången i kapitel 6 att vid sidan av en infasning av olika typer av eldrivna fordon och maskiner och åtgärder som minskar trafikefterfrågan har även en fortsatt introduktion av långsiktigt hållbara gasformiga och flytande förnybara

och fossilfria drivmedel, inklusive biodrivmedel, centrala roller att spela för en utfasning av fossila drivmedel.

Detta kapitel har fokus på hur tillgången till förnybara och fossilfria alternativ för användning i förbränningsmotorer ska kunna utvecklas i EU och i Sverige för att inte en brist på alternativ ska bli ett hinder för utfasning. Kapitlet är främst riktat mot långsiktigt hållbara biodrivmedel, (s.k. avancerade biodrivmedel enligt terminologin i EU:s förnybartdirektiv) eftersom en ökad inhemsk produktion och användning av sådana biodrivmedel varit och är en svensk huvudinriktning på området, men kapitlet berör även förutsättningarna för syntetiska drivmedel som vätgas och elektrobränslen för vilka relativt stora utvecklingsinsatser nu genomförs inom EU (inklusive Sverige) och i andra delar av världen.

Kapitlet inleds med en bakgrund om hur användningen av biodrivmedel ser ut i dag och hur användningen av förnybara drivmedel i förbränningsmotorer bedöms behöva utvecklas i scenarier som innebär att fossila drivmedel fasas ut i Sverige och i EU, avsnitt 8.4.

Därefter redovisas i avsnitt 8.5 några analyser av hur stora potentialerna för framställning av den här typen av drivmedel kan vara i Sverige och vad som kan krävas för att dessa ska realiseras. En särskild utblick görs mot hur förutsättningarna bedöms se ut för att framställa förnybar bensin.

Kapitlet innehåller även i avsnitt 8.6 en genomgång av hur den svenska strategin för utveckling av användningen av biodrivmedel och andra förnybara drivmedel ser ut i dag, tillsammans med en kort beskrivning av motsvarande strategi på EU-nivå.

Den samlade genomgången utgör en grund för utredningens förslag och bedömningar om hur styrmedlen behöver utvecklas på området, vilka redovisas i avsnitt 8.7. Kapitlet avslutas med en beskrivning av några av de mest centrala rättsakterna i EU på området.

8.2. Hur biodrivmedel används i Sverige och EU i dag

8.2.1. Hög användning och import av biodrivmedel i Sverige i utgångsläget

År 2019 användes sammanlagt drygt 20 TWh biodrivmedel i transporter och arbetsmaskiner i Sverige, varav omkring 75 procent användes i transportsektorn. Användningen översteg därmed med bred marginal den obligatoriska andel förnybar energi som varje medlemsland förutsätts uppnå i transportsektorn 2020 enligt bestämmelserna i EU:s förnybartdirektiv (2009/28/EC)2. Även användning av förnybar el får räknas med enligt förnybartdirektivet vilket, vid sidan av användningen av biodrivmedel, höjer Sveriges genomsnitt ytterligare i förhållande till den bindande nivån. Användningen är också högre än de nivåer som Sverige minst behöver klara till 2030 enligt det omarbetade förnybartdirektivet (2018/2001/EC). Direktivet beskrivs närmare i avsnitt 8.9.1.

Som framgår av figur 8.1 ligger Sveriges användning av förnybar energi (biodrivmedel plus el) betydligt högre än motsvarande användning i övriga EU. Även Finland har en hög andel förnybar energi. Det är framför allt användningen av biodrivmedel som förklarar skillnaden för Sveriges och Finlands del. Norges höga användning av förnybar energi förklaras i stället främst av den höga andelen elbilar i bilparken samtidigt som landets elproduktion i det närmaste är helt förnybar.

2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor. Förnybartdirektivet har nyligen omförhandlats och det omarbetade direktivet (direktiv (EU) 2018/2001) anger nya mål för 2030.

Figur 8.1 Andel förnybar energi i transportsektorn

Källa: Eurostat 2020.

Råvaran till de biodrivmedel som användes i Sverige 2019 importerades till drygt 90 procent och något mer än 50 procent kom från grödor som klassas som livsmedel- eller fodergrödor, inklusive biprodukter från palmoljetillverkning (PFAD3).4,5 Se figur 8.2 och 8.3 nedan. Ovanför staplarna i figur 8.3 anges hur stor andel av respektive bioråvara som importerades för respektive biodrivmedel.

3 PFAD=Palm Fatty Acid Distillate. 4 Energimyndigheten (2019c). 5 Under 2019 ändrades klassningen av PFAD till att inte längre räknas som en restprodukt, vilket ledde till att användningen sjönk under året.

Figur 8.2 Användningen av drivmedel 2019 i Sverige

Källa: Energimyndigheten (2020).

Figur 8.3 Fördelning av råvara för svensk biodrivmedelanvändning 2019

Källa: Energimyndigheten (2020).

Bioråvaran karaktäriserades även av att den var rik på stärkelse-, fett- eller socker och att den i mycket liten utsträckning utgjordes av cellulosa- och ligninrik biomassa från skogsprodukter eller energi-

95%

93%

87%

85%

29%

0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000

HVO FAME Etanol Biobensin Biogas

G Wh

Livsmedel och foder exkl PFAD PFAD

Skogsbaserat Avfall/gödsel/använd matolja etc

Övrigt (ej spec)

grödor. Cellulosa och ligninrik biomassa från energigrödor och rester från skog- och jordbruk klassificeras enligt EU-lagstiftningen som råvaror för s.k. avancerade biodrivmedel.

Bland råvarorna räknas även vissa utvalda avfallssubstrat som bland annat används för rötning av biogas. Råvarorna förtecknas i en särskild bilaga (bilaga IX del A) i det reviderade förnybartdirektivet, se avsnitt 8.9.1.

De inhemska råvarorna för biodrivmedelframställning kommer från spannmål för produktion av etanol (knappt 1,5 TWh), från tallolja som är en av de komponenter som används för framställning av HVO6 (cirka 0,65 TWh) samt från olika avfallssubstrat (hushåll, livsmedel, VA och gödsel) som rötas till biogas (knappt 1,5 TWh).

Etanolen som producerades i Sverige 2019 gick huvudsakligen på export medan den etanol som användes importerades från en rad olika länder. I figur 8.3 ovan redovisas endast den etanol som användes i Sverige. Hur balansen mellan import och export av etanol till Sverige faller ut varierar år från år beroende på marknadsutveckling och styrmedelsutformning i olika länder. Den etanol som exporteras från Sverige har relativt god växthusgasprestanda och kan därför säljas till ett högre pris i Tyskland.

Avfallssubstrat för tillverkning av HVO importeras medan inhemska delvis liknande substrat används för rötning till biogas. Vid sidan av avfall, såsom använd matolja, användes också PFAD för framställning av HVO för den svenska marknaden under 2019.

Oljeväxterna som användes för framställning av FAME importerades till största delen 2019 medan de oljeväxter, främst raps, som odlades i Sverige samma år användes till inhemsk livsmedels- och foderproduktion. Biobensin är i dagsläget en sidoprodukt från framställning av HVO som används som inblandningskomponent i bensin tillsammans med etanol.

Omkring 70 procent av biodrivmedlen blandades in i diesel (HVO, FAME) eller bensin (biobensin, etanol) 2019 för att uppfylla kraven enligt den under 2018 införda reduktionsplikten, se avsnitt 8.6.2 nedan, där högst andel biodrivmedel blandades in i diesel.

De resterande 30 procenten, sammanlagt omkring 6 TWh, såldes som s.k. rena och höginblandade biodrivmedel, varav 4 TWh ersatte diesel (HVO100, biogas och FAME100) och drygt 1 TWh bensin (E85 och biogas). Både de höginblandade och de låginblandade

6 HVO=Hydrerade vegetabiliska oljor, FAME=FettsyraMetylEstrar.

biodrivmedlen användes till största delen i tunga fordon och arbetsmaskiner. Användningen av biogas och E85 i personbilar uppgick 2019 till omkring 0,7 respektive 0,25 TWh dvs. sammanlagt omkring två procent av den sammanlagda drivmedelsanvändningen i denna fordonskategori.78

De rena och höginblandade biodrivmedlen ställer till skillnad från de låginblandade krav på att det finns särskilt utvecklade (etanol, biogas) eller anpassade (HVO100, FAME) fordon som kan använda det aktuella drivmedlet. Majoriteten av nya dieseldrivna personbilar och tunga fordon är numer certifierade för användning av HVO100.

Etanolbilarna (gäller främst lätta bilar) är i sin utformning ofta bränsleflexibla, dvs. – de kan även användas med olika andelar etanol/bensin. Även biogasbilar kan använda fossila drivmedel, framför allt naturgas men också bensin. Användning av höginblandade biodrivmedel förutsätter även att det finns en utbyggd infrastruktur för tankning.

8.2.2. Lägre totalanvändning och lägre andel import av biodrivmedel i EU27

Som framgår av figur 8.1 ovan är användningen av biodrivmedel och andra förnybara energibärare betydligt lägre i övriga EU jämfört med användningen i Sverige, både i genomsnitt och i enskilda medlemsländer. Enligt en lägesrapport9 från kommissionen från hösten 2020 bestod EU-ländernas samlade biodrivmedelanvändning 2018 till 24 procent av s.k. annex IX biodrivmedel medan 76 procent i princip uteslutande kom från grödor10. Nästan all användning som omfattas av bilaga IX kom dock från de råvaror som räknas upp i del B av bilagan, använd frityrolja och vissa animaliska fetter, dvs. råvaror som inte räknas som avancerade biodrivmedel. Under 2018 såldes främst biodiesel (HVO, FAME) (77 procent) och bioetanol (16 procent) på EU-marknaden.

7 Underlag till Sveriges utsläppsstatistik, NIR 2019. 8 Personbilar registrerade för använda etanol respektive biogas utgjorde 2019 cirka 4 respektive 0,8 procent av fordonsparken. Etanolfordonen använder i mycket hög utsträckning bensin medan gasfordonen i högre utsträckning använder biogas som drivmedel. 9 COM 2020 (952) final av den 14 oktober 2020. 10 För att klara hållbarhetskraven behöver växthusgasutsläppen minska med minst 60 procent jämfört med motsvarande fossila drivmedel över respektive drivmedels produktionskedja. Från den 1 januari 2021 höjs kravet till 65 procent.

Knappt 60 procent av biodieseln importerades till EU (färdig eller som råvara). Palmolja från Indonesien (17 procent) och Malaysia (8 procent) och sojabönor från Argentina (8 procent) stod för de största andelarna av importerade råvaror som samtliga användes för framställning av HVO. Biomassan till FAME kom till största delen från oljeväxter odlade i EU. Den etanol som användes i EU producerades till drygt 70 procent från inhemska råvaror (vete, majs och sockerbetor).

EU som helhet importerade därmed lägre andelar av biodrivmedlen eller råvarorna till biodrivmedel som användes 2018, från länder utanför unionen, jämfört med motsvarande statistik för Sverige. I Sverige användes dock enbart en mindre mängd (cirka 5 procent) palmolja som komponent i HVO men råvaran förekom samtidigt i relativt stor utsträckning i den HVO som producerades och såldes på EU-marknaden som helhet.

Biogas utgjorde knappt en procent av den sammanlagda biodrivmedelanvändningen 2018 i EU. Biogasen användes till absolut största delen i Sverige (drygt 75 procent) och i Tyskland (cirka 20 procent).

Sverige stod även för knappt 10 procent av den sammanlagda användningen av biodiesel (HVO och FAME) i EU, även det är en hög andel i förhållande till landets storlek. Användningen av HVO och FAME var också hög i volym räknat i Tyskland även om andelen i procent var låg. Detta illustrerar vilken betydelse en förändring i någon av de stora EU-länderna kan få på hela marknaden för förnybara drivmedel i EU.

8.2.3. Summering och analys – utgångsläget i Sverige och i EU

Sveriges använder i utgångsläget en betydande mängd biodrivmedel, mer än motsvarande användning i övriga EU. Den inhemska produktionen är däremot låg i förhållande till hur mycket som används och merparten av det biodrivmedel som konsumeras har producerats med importerade råvaror.

Det sistnämnda är egentligen inget att förvånas över eftersom biodrivmedel huvudsakligen produceras för en internationell marknad och eftersom Sverige har få eller inga komparativa fördelar för produktion av dagens typ av biodrivmedel som är baserade på fett, socker och stärkelse. Det finns därför ingen självklar koppling

mellan vilka volymer biodrivmedel som konsumeras och produktionen i Sverige.

Sverige har satt ett mer ambitiöst klimatmål för transportsektorns utsläppsminskning till 2030 jämfört med övriga länder i EU. Den högre ambitionen är en del av förklaringen till varför Sverige infört starkare incitament och använder mer biodrivmedel än övriga EU i utgångsläget och målet är också ett av huvudmotiven bakom att styrmedlen för ökad användning av förnybara drivmedel främst biodrivmedel, nu föreslås skärpas på ett betydande sätt till 2030, se avsnitt 8.6.2 nedan.

Sverige kommer även överträffa nuvarande förnybarhetsmål för transportsektorn enligt EU:s förnybartdirektiv till 2030 med mycket stor marginal. Sverige ligger redan med dagens användning över vad som enligt direktivet krävs till 2030. Förklaringen ligger inte enbart i att Sverige har ett ambitiöst mål till 2030 utan också i att de nuvarande kraven enligt EU:s förnybartdirektiv är satta på en låg nivå till 2030, se avsnitt 8.9.1.

I och med att det EU-gemensamma klimatmålet till 2030 nu skärps, kommer dock behovet att snabbt minska utsläppen ytterligare öka även i övriga EU, vilket bland annat skulle kunna leda till att EU som helhet och andra EU-länder väljer att skärpa motsvarande styrmedel och kan då komma att närma sig den svenska efterfrågan på biodrivmedel, åtminstone i absoluta tal.

Biodrivmedelsmarknaden i Sverige påverkas om förändringar genomförs på EU-marknaden. Hur stora länder som exempelvis Tyskland förändrar sina incitamentssystem har särskilt stor betydelse.

8.3. Bakgrund om biodrivmedels energi-, klimat- och miljöegenskaper

Det finns skillnader i energibalans och växthusgasprestanda hos de olika råvaror och produktionsprocesser som tillämpas för framställning av biodrivmedel från jord- och skogsbruk. När det gäller olika energigrödor varierar även skördenivåerna mellan olika geografiska områden i Sverige, men också mellan olika odlingsjordar inom samma område.

I övergripande termer ligger energibalansen, uttryckt som energiskörd delat med insatt energi vid odling och transport, ofta kring 10

för traditionella jordbruksgrödor (spannmål, oljeväxter) och mellan 20 och 40 för energiskogsodlingar. Uttag av hyggesrester (GROT= grenar och toppar) har en energibalans kring 40. Detta betyder att energiinnehållet i råvaran är 40 gånger högre än den energi som behövts för odling och transport. Växthusgasprestandan följer till stora delar energibalansen för de olika grödorna och restprodukterna, dvs. är energibalansen hög är ofta utsläppen av växthusgaser låga.11

Växthusgasprestandan påverkas även av om grödorna är ettåriga eller fleråriga samt vilken typ av mark som odlingen sker på. Odling av ettåriga grödor på tidigare gräsbevuxen mark kan leda till förluster av markkol, vilket försämrar deras växthusgasprestanda.12

Om fleråriga energigrödor börjar odlas på gräsbevuxen mark blir däremot markeffekterna marginella och om de börjar odlas på öppen åkermark ökar kolinlagringen i marken, vilket förbättrar deras växthusgasprestanda. När GROT och halm skördas minskar kolhalten i marken något jämfört med när de lämnas kvar, dvs. när dessa direkta markeffekter inkluderas försämras deras växthusgasprestanda något.

Om annat avfall, och rester från livsmedels- och skogsindustrin används som råvara kan växthusgasbalansen bli särskilt gynnsam, då restprodukterna inte belastas med någon andel av de utsläpp som beräknas uppstå i odlingsledet. Resultatet förutsätter då att inte kolinlagringen i mark påverkas negativt, se ovan om halm och GROT.

Biogasproduktion från stallgödsel får ett särskilt gynnsamt resultat då rötning till biogas antas resultera i att höga utsläpp av framför allt metan undviks från lagring av gödsel. För att växthusgasbalansen ska bli fördelaktig vid biogasproduktion och användning behöver samtidigt läckage av metan undvikas även i övriga led, från produktion till användning.

Ytterligare en aspekt på rötning av stallgödsel handlar om att rötresten från biogasproduktion (biogödsel) behöver återföras till mark för att den kolinlagring (och näringsämnestillförsel) som användningen av stallgödsel skulle ha gett utan rötning inte ska gå förlorad.

11 Underlaget till texten är hämtad från Svenskt kunskapscentrum för förnybara drivmedel f3(2016). 12 Effekten kan exempelvis uppstå om marker som tidigare använts för vallodling skulle uppodlas för odling av ettåriga grödor. Den ökade kolinlagringen i marken som uppstått till följd av odlingen av den perenna grödan går då stegvis förlorad. Se SOU 2020:04.

8.4. Användning av förnybara drivmedel i scenarier som innebär att fossila drivmedel fasas ut

8.4.1. Budskap från svenska utfasningsscenarier

För att nå en utfasning av fossila drivmedel i Sverige till det av utredningen förordade årtalet 2040 kommer det krävas biodrivmedel och andra förnybara flytande eller gasformiga drivmedel. Användningen bedöms behöva bli särskilt stor inom sjöfart och flyg och för vissa applikationer inom arbetsmaskiner och tunga fordon som kan vara särskilt svåra att elektrifiera. Förnybara drivmedel kommer även behöva användas i äldre lätta och tunga fordon och arbetsmaskiner med förbränningsmotorer som finns kvar vid det föreslagna utfasningsåret för att en i det närmaste fullständig utfasning ska vara möjlig. För att de förnybara drivmedlen ska vara godkända för användning i den befintliga fordonsparken antar utredningen att de i första hand behöver vara av s.k. drop-in typ, se kapitel 7.

Enligt utredningens scenarier med en hög elektrifieringstakt, se kapitel 6, kan användningen för inrikes transporter av den här typen av drivmedel behöva hamna på ungefär samma nivå i energitermer räknat som den svenska användningen av biodrivmedel 2020 samtidigt som användningen bedöms behöva öka även i utrikes transporter med flyg och sjöfart.

Utvecklingen antas i scenarierna ske i ett sammanhang där hela EU ställer om och där marknaderna för de förnybara drivmedlen utvecklas till att bli allt mer globala. Även flytande och gasformiga förnybara drivmedel behöver alltså utvecklas vid sidan av olika tekniker med eldrift (vätgas i bränslecell, batterielektrisk drift och elväg) för att en utfasning ska kunna nås till 2040.

8.4.2. Budskap från EU-kommissionens nettonollscenarier

Även EU som helhet behöver minska användningen av fossila drivmedel till mycket låga nivåer för att unionens mål om nettonollutsläpp till 2050 och det skärpta utsläppsmålet till 2030 ska kunna nås. EU:s klimatmål omfattar även internationella transporter med sjöfart och flyg, åtminstone mellan EU-länder. Transporterna står i utgångsläget för omkring en fjärdedel av de totala utsläppen av växthusgaser i EU. I kommissionens nettonollscenarier minskar ut-

släppen av växthusgaser från hela transportsektorn, inklusive flyg- och sjöfart med sammanlagt omkring 90 procent till 2050 jämfört med 1990. Minskningen åstadkoms bland annat genom att användningen av flytande och gasformiga förnybara drivmedel, inklusive avancerade biodrivmedel, ökar.

I figuren nedan redovisas resultat från kommissionens modelleringar av hur drivmedelsanvändningen i transportsektorn, inklusive internationellt flyg och sjöfart, skulle kunna utvecklas till 2030 respektive 2050, modelleringen har genomförts med en kostnadsoptimerande ansats.13 I scenarierna återstår 13–14 procent fossila drivmedel 2050, oljeprodukterna används enbart i internationellt flyg och sjöfart. Flytande biodrivmedel och biogas står för en dryg fjärdedel av energianvändningen medan användningen av elektrobränslen står för drygt 20 procent. Vätgasanvändningen hamnar på knappt 20 procent medan elanvändningen ligger på drygt 20 procent, det sistnämnda till följd av att personbilar och lätta lastbilar antas ha elektrifierats med batterielektrisk drift till nästan 100 procent vid århundradets mitt.

Användningen av fossila drivmedel i tunga vägfordon minskar till nära noll genom ett antal olika parallella tekniker. Det handlar både om bränslecellsdrift, batterielektriska fordon och om användning av flytande och gasformiga förnybara drivmedel i förbränningsmotorer.

Den totala energianvändningen minskar på ett betydande vis i scenarierna eftersom eldrift är en mer energieffektiv systemlösning jämfört med förbränningsmotordrift. Marknaden för flytande och gasformiga förnybara drivmedel expanderar samtidigt parallellt med elektrifieringen.

Även inom sjöfart och flyg förutsätts stimulans ges till utveckling av nollutsläpps- och lågutsläppsfartyg och flygplan i kombination med att långsiktigt hållbara förnybara drivmedel utvecklas och introduceras.14

13 SWD (2020)176 final part 2/2 av den 17 september 2020. 14 COM (2020) 789 final av den 9 december 2020.

Figur 8.4 Användning av drivmedel i transportsektorn i kommissionens konsekvensanalys SWD (2020)176 final part 2/2

Källa: PRIMES-TREMOVE transport model (E3Modelling).

Sammantaget kan alltså konstateras att det även inom hela EU finns ett liknande utvecklingsbehov som det som identifierats för att nå en svensk utfasning av fossila drivmedel. Den fortsatta utvecklingen på EU-marknaden kommer på olika sätt behöva utgöra en ram när den svenska strategin för biodrivmedel och andra flytande och gasformiga drivmedel vidareutvecklas för att sträcka sig längre än det nuvarande utsläppsmålet för transportsektorn till 2030. När Sverige sätter ett något tidigare utfasningsår än EU som helhet medför det dock att behovet av drop-in drivmedel både i diesel- och ottomotorer uppstår något tidigare på vår marknad.

Scenarierna omfattar även kolbalansen i skog, jordbruk och annan markanvändning

Ytterligare en betydelsefull faktor för resultaten i kommissionens scenarier är att EU:s skärpta 2030-mål och långsiktiga klimatmål även omfattar utvecklingen av balansen mellan upptag och avgång av koldioxid i skog, jordbruk och annan markanvändning.15 Eftersom även denna kolbalans ingår blir det betydelsefullt hur de olika biodrivmedelsalternativen påverkar kolinlagringen mer direkt i sina

15 Benämns i klimatrapporteringssammanhang kolbalans eller kolsänka från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF).

respektive produktionssystem liksom vilken övergripande ”arealeffektivitet” de olika systemen har.

I Sverige, som har en hög andel skogbevuxen mark (omkring 70 procent av marken klassificeras som skogsmark i Sverige) benämns kolbalansen ofta ”kolsänkan”. Ordvalet kommer sig av att Sverige historiskt har kunnat uppvisa en stor årlig nettoinlagring av kol i växande skog då den årliga avverkningen varit lägre än skogstillväxten. Kolbalansen på jordbruksmark och i övrig markanvändning utgör däremot en källa.16

Även EU som helhet kan i nuläget uppvisa en årlig kolsänka, men trenden bedöms varit vikande under de senaste åren. I kommissionens senaste scenarier17 för hur EU gemensamt ska kunna nå nettonollutsläpp 2050 antas kolsänkan åter öka i storlek jämfört med dagens nivåer och även förstärkas genom särskilda åtgärder.18

Den gynnsamma utvecklingen uppstår alltså samtidigt som användningen av flytande och gasformiga förnybara drivmedel i transportsektorn ökar, se ovan.

De avancerade biodrivmedel som kommer till användning i scenarierna antas produceras från biomassa i EU. I nettonollscenarierna fördubblas efterfrågan på biomassa till 2050 jämfört med dagens nivåer och används i hela energisystemet. Biomassaresurserna antas i första hand komma från en ökad användning av olika typer av avfall av biogent ursprung (från hushåll, livsmedel-, byggavfall osv.). Dessutom ökar användningen av avverkningsrester (GROT) och jordbrukssavfall tillsammans med en ökning av energiskogsodling på marker i träda och på avställd jordbruksmark. Biodrivmedlen som används på längre sikt i scenarierna klassificeras alla som s.k. avancerade biodrivmedel enligt EU:s lagstiftning. Scenarioresultaten är i linje med resultat från globala klimatscenarier från IPCC och IEA och resultat från modelleringar av hur länderna i Norden gemensamt kan nå sina respektive nettonollmål, se kapitel 2.

I scenarierna har ökad energiskogsodling störst påverkan på markanvändningen. Odlingarna antas framför allt nyttja tillgängliga

16 Naturvårdsverket www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Vaxthusgaserutslapp-och-upptag-fran-markanvandning/. 17 COM (2018) 773 final av den 28 november 2018. 18 In depth analysis in support of the Commission Communication COM (2018)773 final. I scenariomodelleringarna tilldelas även upptaget av kol ett koldioxidpris och den som genomför en åtgärd som leder till ett ökat upptag får betalt för det.

arealer i form av icke-produktiva gräsmarker. Odlingen bidrar då samtidigt till en ökad kolinlagring i marken.

Även i kommissionens senaste scenarier från 2020 för hur EU ska kunna nå ett mål om minus 55 procent till 2030 antas en liknande utveckling äga rum av användningen av elektrobränslen och biomassa för energiändamål, inklusive avancerade biodrivmedel.19

8.4.3. Budskap från utfasnings och nettonollscenarier – summering och analys

Flytande och gasformiga förnybara drivmedel behöver utvecklas vid sidan av olika tekniker med eldrift (batterielektrisk drift, elväg och vätgas i bränslecell). De flytande och gasformiga förnybara drivmedlen utgörs både av elektrobränslen och av s.k. avancerade biodrivmedel i EU:s klimatscenarier som når netto-nollutsläpp.

Biomassaresurserna antas i första hand behöva komma från olika typer av avfall av biogent ursprung (från hushåll, livsmedel-, byggavfall osv.) samt industriella biprodukter inom skogsindustrin. Dessutom kan användningen av avverkningsrester (GROT) och jordbrukssavfall behöva öka tillsammans med en ökning av energiskogsodling på marker i träda och avställd jordbruksmark.

Det kommer behövas utvecklas och investeras i produktionsanläggningar (i Sverige och i vår omvärld) för långsiktigt hållbara (avancerade) biodrivmedel och andra förnybara flytande eller gasformiga elektrobränslen för att nå en utfasning av fossila drivmedel i Sverige och EU:s nettonollutsläppsscenarier.

Det nationella behovet av långsiktigt hållbara förnybara drivmedel överensstämmer i stort med det behov som bedöms finnas inom hela EU för att transportsektorn ska kunna bidra till att unionen når nettonollutsläpp av växthusgaser senast 2050, men Sveriges behov antas i nuläget komma att uppstå något tidigare. Om Sverige bygger upp en inhemsk produktion av den här typen av drivmedel så kan den därmed även komma att efterfrågas utanför Sveriges gränser och vice versa.

Den fortsatta utvecklingen av den gemensamma EU-strategin och den internationella marknaden för den här typen av drivmedel,

19 SWD (2020)176 slutlig.

kommer bland annat av den anledningen behöva utgöra en allt tydligare utgångspunkt.

8.5. Potentialer för framställning av avancerade biodrivmedel och elektrobränslen i Sverige

Även om importen av bioråvara för biodrivmedel och förädlade biodrivmedel är hög i nuläget i Sverige har ambitionen sedan lång tid tillbaka varit att den svenska biodrivmedelsstrategin ska bidra till en utveckling av en inhemsk biodrivmedelsproduktion. Strategin har sedan länge även varit att ge incitament till en mångfald av biodrivmedel, både sådana som är livsmedels- eller foderbaserade, (som tidigare brukade benämnas den första generationens biodrivmedel) och avancerade biodrivmedel (andra eller tredje generationens biodrivmedel20) som skulle kunna produceras från det svenska skogs- och jordbruket, inklusive dess marginalmarker.

Mer avancerade biodrivmedel utmärks av att de potentiellt skulle kunna tillverkas från en större råvarubas och med en högre resurs-, klimat- och energieffektivitet och därmed även en mindre omfattande konkurrensyta mot t.ex. livsmedelsproduktion och annan markanvändning jämfört med livsmedels- och foderbaserade drivmedel.

Till kategorin avancerade biodrivmedel hör sådana som kan framställas från skogsråvara eller skogsrester i form av till exempel GROT, svartlut och lignin men också sådana som kan framställas från biomassa från jordbruk, främst jordbruksrester, samt annat organiskt avfall. På sikt skulle även biomassa från vattenbruk kunna vara en möjlig resurs.

Den svenska biodrivmedelsstrategin har bland annat underbyggts av potentialuppskattningar, se avsnitt 8.5.1–8.5.5 nedan, och av analyser av vad olika biodrivmedelsalternativ under utveckling skulle kunna kosta att producera efter att de första produktionsanläggningarna kommit på plats i full skala.21 I kapitel 6 redovisar utredningen några kostnadsuppskattningar för den här typen av biodrivmedel.

20 Som tredje generationens biodrivmedel räknades bland annat biomassa från vattenbruk. 21 Se exempelvis Kunskapscentrum om förnybara drivmedel (2013) till utredningen om FossilFri Fordonstrafik 2013, SOU 2013:84.

8.5.1. Storleken på biomassapotentialerna från jordbruksmark inklusive marginalmarker beror av jordbrukets utveckling

Börjesson et.al. har återkommande tagit fram uppskattningar av hur stor den tekniska (ekonomiska och ekologiska) potentialen till ökad bioråvaruproduktion för energiändamål skulle kunna vara i Sverige. När det gäller tillgången till biomassa från jordbrukssektorn, inklusive marginalmarker (mark i träda och jordbruksmark som tagits ur bruk) till 2050 summerar Börjesson i en artikel från 201622 de möjliga tillkommande potentialerna till mellan 35–40 TWh, med ett mycket stort osäkerhetsintervall. Omräknat till biodrivmedel, med hänsyn till förluster i tillverkningen, hamnar potentialen 2050 på mellan 22– 26 TWh.

Jordbruksverket och Naturvårdsverket redovisar 201923 nya långsiktiga scenarier för hur jordbrukssektorns klimatpåverkan skulle kunna utvecklas till 2045. Utöver ett nytt referensscenario, med dagens beslutade styrmedel, har dessutom två scenarier tagits fram där den inhemska produktionen av livsmedel antas utvecklas mer i linje med den svenska livsmedelsstrategin. Scenerierna benämns produktions- respektive åtgärdsscenariot.24 I dessa scenarier hamnar de tekniska potentialerna för bioenergiproduktion i intervallet 6,6– 9,2 TWh till 2045, dvs. på en betydligt lägre nivå jämfört med studien från 2016.

Det är framför allt uppskattningarna kopplade till halm och energigrödor från mark i träda och vall som skiljer. I de äldre scenarierna antogs trädesarealerna vara större och att energiskogsodling gick att etablera på sådana marker i högre utsträckning. I scenarierna från 2019 saknas dessutom potentialuppskattningar för mark som helt tagits bort från jordbruksproduktion, annars hade uppskattningarna kunnat hamna något högre.

Myndigheternas studie tar i högre grad än tidigare hänsyn till de drivkrafter som kan komma att utvecklas för att åstadkomma en ökad eller bibehållen kolinlagring i mark inom jordbrukssektorn. Ansatsen leder bland annat till reducerade biomassapotentialer från skörderester, tex. halm. Samtidigt tillkommer vissa ”nya” potentialer

22 Börjesson (2016). 23 Naturvårdsverket och Jordbruksverket (2019). 24 I åtgärdsscenariot antas även kostnadseffektiva utsläppsminskande åtgärder genomföras inom jordbruksproduktionen samtidigt som produktionen ökar.

från exempelvis s.k. (fång-) och mellangrödor25 i bedömningen. Potentialer som kan vara gynnsamma för kolinlagring och ändå delvis användas som bioenergiråvara. De bioråvaror som ingår i potentialbedömningarna kvalificerar genomgående som råvaror till s.k. avancerade biodrivmedel enligt EU:s förnybarhetslagstiftning.

Ytterligare en iakttagelse rör utvecklingen av biogaspotentialen från gödsel som minskar över tid. Det beror på att gödselgaspotentialen är kopplad till produktionen av kött- och mjölkprodukter och omfattningen av djur som står inomhus i det svenska jordbruket, en produktionsform som antas minska i scenarierna från 2019.

8.5.2. Stora men osäkra potentialer för tillförsel av skogsbaserad bioråvara

Börjessons uppskattning av den tillkommande tekno-ekonomiska (ekologiska) tillförselpotentialen för skogsbaserad biomassa hamnar enligt den ovan nämnda studien på mellan 36–50 TWh till 2050. Potentialen härrör främst från skörderester i form av GROT (21– 28 TWh), stubbar (5–7 TWh), skadad rundved, röjningsvirke (5 TWh) samt biprodukter från skogsindustrin (5–10 TWh).

Motsvarande bedömning till 2030 hamnar på ungefär samma nivå som bedömningen till 2050. Även dessa potentialer kvalificerar till stora delar in under förnybartdirektivets klassificering av bioråvara till s.k. avancerade biodrivmedel.

Att ta tillvara stubbar och stora mängder GROT för bioenergiändamål är dock ifrågasatt då åtgärderna kan påverka kolupptaget i mark liksom vattenbalansen i torra marker negativt och kan vara negativt för den biologiska mångfalden. I en studie från 2017 bedömdes den hållbara potentialen avverkningsrester som mest uppgå till 27 TWh, i denna potentialberäkning ingick endast en begränsad mängd stubbar.26 Hur stort det faktiska potentialbidraget från avverkningsrester kan komma att bli beror även av hur priserna på olika bioråvaror utvecklas i förhållande till kostnaderna för att samla ihop och transportera avverkningsrester från skogen.

Om ovanstående biomassapotentialer används för biodrivmedelproduktion behöver även energiförluster vid framställning beaktas.

25 Fång- och mellangrödor sås in i huvudgrödan för att bidra till kolinlagring och ev. även kvävefixering och kolinlagringen ökar genom växternas rotsystem. 26 deJong J et al., (2017), Miljömålsrådet (2017).

Generellt sett är omvandlingseffektiviteten lägre för förnybar bensin och diesel, s.k. drop -in drivmedel, än de är för s.k. rena och höginblandade drivmedel som dock kräver anpassade fordon och infrastruktur. Börjesson räknar med en genomsnittlig omvandlingseffektivitet på 65 procent. Omräknat till biodrivmedel från skogen hamnar de två potentialuppskattningarna ovan på mellan 18–28 TWh, när potentialen från stubbar dragits i från.

Nettoöverskottet av biprodukter och avverkningsnivån inom skogsindustrin är också osäkra parametrar och osäkerheten i uppskattningarna kan även föra med sig att den tekniska potentialen kan ligga på en högre nivå som kan realiseras tidigare än till 2050. I grunden ligger även antaganden om en fortsatt gynnsam tillväxt i den svenska skogen vilket i sig också är ett osäkert antagande bland annat p.g.a. de effekter som ett successivt förändrat klimat kan ha på tillväxtbetingelserna i skogen.

8.5.3. De faktiskt realiserbara potentialerna beror på om nya produktionssystem kommer på plats

Användningen av inhemsk råvara för biodrivmedel bedöms öka något till 2030 om reduktionsplikten skärps

Potentialuppskattningarna i avsnitten ovan utgår från att det finns eller kommer utvecklas tillräckligt stabila ekonomiska förutsättningar för investeringar i produktionsanläggningar för biodrivmedel baserade på inhemsk bioråvara. Förutsättningarna för att nya anläggningar ska komma på plats eller för att befintlig produktion ska kunna expandera skiljer sig dock åt mellan olika teknikalternativ och de beror också i hög grad av hur styrmedlen utformas och fortsätter utvecklas i EU och i Sverige.

De nuvarande styrmedlen i Sverige ger i första hand incitament för produktion av s.k. drop-in drivmedel, främst i form av HVO, som ersätter fossil diesel genom låginblandning. Det förslag som nu utvecklats om att skärpa den s.k. reduktionsplikten, se avsnitt 8.6.2 nedan, väntas främst leda till att efterfrågan på just denna typ av drivmedel ökar ytterligare.

För att det ska vara möjligt att helt ersätta användning av fossila drivmedel i olika förbränningsmotortyper (diesel, bensin, flygbränsle och marina bränslen) och för att det ska vara möjligt att bredda rå-

varubasen och samtidigt öka användningen av inhemska råvaror, behöver dock även andra drivmedelsalternativ och produktionssystem utvecklas än de som nu främst är aktuella för allt högre låginblandning i diesel.

I regeringens proposition om Reduktionsplikt för bensin och diesel

– kontrollstation 201927 läggs förslag om hur reduktionsplikten ska

skärpas till 2030. I propositionen redogörs för hur olika tekniker för biodrivmedelsframställning baserad på inhemska råvaror skulle kunna utvecklas i Sverige som en följd av förslaget.28

De reduktionsnivåer som föreslås till 2030 ger enligt propositionen långsiktiga förutsättningar för investeringar i produktionsanläggningar i Sverige men anger samtidigt att Skogsindustrierna bedömer att den föreslagna skärpningen av styrmedlet inte mer än till viss mindre del (uppskattningsvis sammanlagt 10 TWh av ett bedömt sammanlagt behov av mellan 44–51 TWh år 2030) kommer kunna uppfyllas med användning av ytterligare inhemsk bioråvara från skogsbiomassa.29

Den tillgängliga råvarubasen i form av fetter och oljor för HVOproduktion bedöms samtidigt vara begränsad även på längre sikt. Ökade möjligheter att använda en bredare råvarubas genom andra produktionstekniker är därför viktig även med reduktionspliktens nuvarande inriktning.

HVO produceras genom vätebehandling av vegetabiliska och animaliska fetter och oljor. Flera projekt pågår för att inom några år nå en ökad produktionskapacitet för detta drivmedel (inklusive s.k. samprocessad diesel) i Sverige. Tillgången på lämpliga råvaror är dock begränsad i Sverige. Med undantag för tallolja, som redan används i hög utsträckning, och på sikt även biooljor från lignin, är det inte möjligt att producera HVO och annan samprocessad biodiesel från skogsbrukets restprodukter. Potentialen för att utnyttja ytterligare mängder tallolja bedöms vara låg. Användningen av svensk raps skulle dock kunna öka. Enligt svenska raps- och olje-

27Prop. 2020/21:180. 28 Styrmedlets utformning beskrivs i avsnitt 8.6.2 och mer i detalj i kapitel 7. 29 I propositionen redovisas en rad scenarier för att beräkna hur biodrivmedelsbehovet skulle kunna öka i Sverige. I scenarierna stiger den sammanlagda användningen av biodrivmedel till mellan 44–51 TWh 2030. Scenarioberäkningarna förutsätter vid sidan av antagandet att reduktionsplikten skärps även att användningen av s.k. höginblandade/rena biodrivmedel ökar så att de sammantaget uppgår till cirka 10 TWh 2030.

växtodlare är dock potentialen till ökad produktion i Sverige i nuläget relativt begränsad.30

Det finns ett antal teknikspår för att använda lignocellulosa för att producera biodrivmedel, som kan blandas in i hög volymandel i diesel genom samraffinering. En väg är att med olika tekniker producera en bioolja som sedan kan samraffineras med fossila råvaror i ett raffinaderi. Biooljan kan produceras från sågspån genom pyrolys eller från lignin från massabruk.

Det finns även andra alternativa tekniker för att producera drop- in drivmedel från lignocellulosa som inte kräver samraffinering. Ett exempel på detta är Fischer Tropsch-teknik där biomassa förgasas och där gasen sedan omvandlas till ett spann av komponenter från lätta till tunga kolväten. Gemensamt för flera av dessa tekniker är dock att de har demonstrerats men att det finns få eller inga fullskaliga kommersiella anläggningar globalt.

Ytterligare styrmedel bedöms därför behövas, vid sidan av reduktionsplikten, för att den här typen av produktionstekniker ska kunna komma på plats.

Den i propositionen föreslagna skärpningen av reduktionsplikten antas ge svaga incitament till ytterligare produktion av förnybar bensin, vid sidan av den nafta som faller ut som en biprodukt vid samraffinering av diesel. Det finns dock samtidigt flera lovande tekniker under utveckling för produktion av metanol och etanol men dessa drivmedel bedöms bara i begränsad utsträckning komma att efterfrågas för att uppfylla reduktionsplikten.

Det går dock i princip att producera biobensin från etanol och metanol, vilket ökar möjligheten att indirekt kunna uppfylla reduktionsplikten genom produktion av sådana biodrivmedel, se nästa avsnitt.

Anledningen till att produktionsteknikerna för framställning av förnybar bensin inte betraktas som aktuella till 2030 handlar liksom i fallet med Fischer-Tropsch teknik ovan, om teknikutvecklingsläget och att drivmedlen initialt inte bedöms kunna konkurrera prismässigt med HVO.

30 Möjligheten att öka produktionen av oljegrödor genom att antingen odla raps på mark som för närvarande är i träda, eller att odla oljedådra på marginalmarker eller som mellangröda har nyligen analyserats i en studie finansierad av forskningsprogrammet f3. (Karlsson et al., 2020) Oljedådra som mellangröda och på marginalmarker hade båda relativt låg potential (teknisk potential: knappt 0,4 TWh (år 2020) respektive 0,40 TWh per år (år 2050)), medan potentialen för att odla raps på mark som är i träda bedömdes vara högre (teknisk potential: cirka 3 TWh per år (år 2050)).

I propositionen föreslås även att förnybara eller fossilfria elektrobränslen på sikt borde kunna omfattas av reduktionsplikten. Inledningsvis bedöms inte den här typen drivmedel kunna komma i fråga p.g.a. brist på produktionskapacitet och höga initiala kostnader för tekniken samt den tid det kan ta att få produktionsanläggningar på plats. På sikt kan dessa förhållanden förändras och då skulle även den här typen av teknik kunna bidra till att minska behovet av biodrivmedel för att uppfylla reduktionsplikten.

Annan produktionsteknik kan behöva komma på plats för att även fossil bensin ska kunna ersättas och råvarubasen breddas

Utredningens scenarier indikerar att inte obetydliga mängder förnybara drivmedel kan behövas för att ersätta användning av bensin i fordon, maskiner och redskap som helt eller delvis använder ottomotorer för sin framdrift31, vid sidan av behovet att ersätta fossil diesel, jetbränsle och bränslen inom sjöfart, se kapitel 6.

Utredningen har därför gett det statliga forskningsinstitutet RISE i uppdrag att ta fram en kunskapssyntes på området.32 RISE presenterar i sin rapport en kartläggning av kända produktionsvägar för förnybar bensin och diskuterar olika marknads- och kostnadsuppskattningar samt inhemska potentialer för en omfattande produktion av förnybar bensin, främst biobensin under 2030 och 2040talet i Sverige.

I rapporten konstateras övergripande att en storskalig produktion av förnybara bensinkomponenter är tekniskt möjlig från olika hållbara råvaror, både från biomassa och förnybar elektricitet. I dagsläget finns det dock bara en produktionsväg för tillverkning av 100 procent förnybara bensinkomponenter som är tillgänglig i kommersiell skala. Det handlar om produktion av nafta som biprodukt via HVO. Denna produktionsväg ger dock endast en mindre mängd bensinkomponenter med relativt låg kvalitet (ett lågt oktantal) och är inte ett alternativ för att ensamt möjliggöra en omställning till 100 procent förnybar bensin.

De övriga tekniker och produktionsvägar som lyfts fram av industrin och som ingår i kartläggningen från RISE har alla passerat

31 I scenariot med högst elektrifieringstakt hamnar användningen av bensin på 8 TWh 2035, 4 TWh 2040 och 2 TWh 2045. 32 RISE (2020).

laboratorieskala men har olika grad av teknikmognad. För de längst utvecklade, men ännu inte kommersiella teknikerna, det handlar om produktionsvägar via förgasning, byggs de första kommersiella anläggningarna nu i USA. För flera av produktionsvägarna gäller dessutom att även om inte hela produktionskedjan finns demonstrerad i sin helhet i större skala så har ofta ingående komponenter och/eller processer demonstrerats i större skala var för sig.

För att de studerade teknikerna ska kunna ta ytterligare steg mot demonstration och kommersialisering kommer det behövas offentligt stöd. Utvecklingen mot kommersiell implementering av ny teknik på området har hittills i första hand inte drivits av efterfrågan på förnybara bensinkomponenter. Det är i stället produktion av förnybart flygbränsle och diesel som utgjort drivkraften för utvecklingen av tekniker som även delvis kan bidra till framställning av förnybar bensin. Exempel på detta är tekniken för HVO-framställning och utvecklingen av förgasningsbaserad produktion.

För flertalet av de studerade teknikerna som ännu inte nått en kommersiell tillämpning gäller att utvecklings- och uppskalningsinsatser behöver sättas igång relativt snabbt för att de ska kunna vara kommersiellt relevanta under 2030-talet. Kostnadsuppskattningarna för förnybar bensin producerad som elektrobränsle hamnar med dagens kunskap generellt något högre jämfört med de olika biodrivmedelsalternativen men kan vid en ambitiös teknikutveckling och kostnadsreduktion för produktionen av förnybar el och vätgas ändå hamna på en produktionskostnad i linje med den för de biobaserade produktionsvägarna.

Det pågår för närvarande en snabb teknikutveckling inom produktion av förnybar vätgas, både i EU och i världen. Sammanställningen av kostnadsbedömningar som tagits fram i rapporten från RISE indikerar vidare att kolvätebaserade förnybara bensinkomponenter inte behöver vara dyrare att producera än lignocellulosabaserad etanol.

Sveriges bedöms ha en relativt andra länder omfattande tillkommande biomassapotential av lignocellulosa. Potentialen blir högre om man i produktionsvägarna kombinerar användningen av lignoscellulosa med elektricitet. Kombinationsprocesser för bio- och elektrobränslen kan bland annat av den anledningen vara ett intressant alternativ.

De flesta tekniker för produktion av biobaserad förnybar bensin som inte är kommersiella i dag, har en kostnadsstruktur med hög andel kapitalkostnader jämfört med HVO-produktion, som i stället har en högre råvarukostnad. Det påverkar den ekonomiska risken vid investeringar i de nya teknikerna.

En storskalig produktion av förnybar bensin kommer att kräva betydande investeringar i nya produktionsanläggningar. Detta gäller oberoende av om man väljer produktionsvägar som delvis kan integreras i befintlig raffinaderiinfrastruktur eller om man väljer (från raffinaderiindustrin) fristående produktionsvägar.

Produktionsanläggningar som inte är kommersiella i dag bedöms ta omkring 3–5 år att projektera och bygga och behöver sedan drivas i minst 20 år för att ge ekonomisk avkastning. Osäkerheten i den långsiktiga efterfrågan på förnybar bensin framhålls som en faktor som hämmar utvecklingen på området. Det ger en fördel för produktionstekniker som har produktflexibilitet, det vill säga utan större kostnader kan ställa om produktionen från bensinkomponenter till andra transportdrivmedel (diesel, flygbränsle) och/eller råvara till kemiindustrin.

Osäkerheten om elektrifieringens genomslag i personbilssektorn utgör en hämmande faktor för investeringar i förnybar bensin. Investeringarna i förnybar bensin behöver därför troligen först drivas av ökad inblandning av förnybara komponenter i bensinpoolen. Reduktionsplikten framhålls som viktig i detta sammanhang. Ett av de intervjuade företagen menar att styrmedel på marknadssidan (reduktionsplikten) måste vara produktspecifika för att styra mot förnybar bensin. På produktionssidan kommer specifika styrmedel för nya råvaror/tekniker krävas men dessa bör inte nödvändigtvis styra mot en viss produkt eftersom många framställningstekniker är effektivare om de tillåts resultera i en mix av produkter (bensin, diesel, jetbränsle).

8.5.4. Potentialer för elektrobränslen till transporter och arbetsmaskiner

Elektrobränslen är ett samlingsnamn för drivmedel, bränslen och kemikalier framställda med el, vatten och koldioxid eller kväve. Elektrobränslen utgörs av en mängd olika slutprodukter, varav ett antal kan användas som drivmedel i olika trafikslag och i arbetsmaskiner.

I korthet framställs elektrobränslen genom att vätgas, som produceras genom elektrolys av el och vatten, kombineras med koldioxid eller kväve. Koldioxiden kan ha olika källor; den kan exempelvis komma från rökgaser, från produktion av flytande biodrivmedel, uppgradering av biogas eller fångas in från luft. Kväve fångas in från luften.

Elektrobränslen är alltså möjligt att producera utan hjälp av fossila källor. De går i princip att använda i alla trafikslag och i arbetsmaskiner.

Produktion med insats av fossilfri el, vatten, koldioxid och kväve kan även kombineras med produktion av biodrivmedel. Det kan ske genom att använda vätgas tillsammans med koldioxid som avskiljs eller bildas som en del av biodrivmedelsproduktionen, alternativt genom att använda el direkt i processen. På det sistnämnda sättet produceras en större mängd drivmedel från samma mängd biomassa. En fördel med detta jämfört med att använda koldioxid från rökgaser är att ingen (extra) avskiljning behövs, något som annars kräver betydande mängder energi.

Elektrobränslen kan lagra energi och bidra till att balansera elnätet om produktionen anpassas efter elnätets varierande behov. Detta är ett behov som kan öka vid en fortsatt utbyggnad av variabla energislag som sol- och vindkraft.

Elektrobränslenas största utmaningar består i att de har en låg energiomvandlingseffektivitet och höga produktionskostnader. Uppskattningar om hur produktionskostnaderna för elektrobränslen och biodrivmedel skulle kunna utvecklas över tid diskuteras ytterligare i kapitel 6.

Varje gång energi omvandlas till en ny form, till exempel från el till bränsle eller från bränsle till rörelseenergi i en motor, sker förluster. Att direkt använda el i en elmotor är därför betydligt effektivare än att först omvandla elen till ett drivmedel.33

Mängden infångningsbar icke-fossil koldioxid bedöms inte vara en begränsande faktor för storskalig produktion av elektrobränslen som ersättning av användningen av fossila drivmedel i Sverige.34Punktkällor med biogena koldioxidutsläpp beräknas sammanlagt uppgå till cirka 30 miljoner ton koldioxid i Sverige i dag. Framställ-

33 Från producerad el till hjulen på en bil behålls över 70 procent av energin om en elbil används, medan samma siffra är i storleksordningen 20 procent för elektrodiesel som används i en dieselbil. 34 Hansson J, Hackl R, Taljegard M, Brynolf S and Grahn M (2017).

ningen av elektrobränslen skulle däremot kräva betydligt mer el (kanske 6 gånger så mycket) jämfört med om elen hade kunnat användas direkt i en elbil. Tillgången till stora mängder el och kapacitetsbegränsningar i elnätet tillhör i stället de stora utmaningarna för hur stora volymer elektrobränslen som skulle kunna produceras i Sverige.35

Flera demonstrationsanläggningar och några kommersiella anläggningar för elektrobränslen har utvecklats i Europa mellan 2010 och 2020. I Sverige samarbetar exempelvis Liquid Wind med Övik Energi för att i Örnsköldsvik bygga Sveriges första kommersiella anläggning för produktion av elektrometanol. När anläggningarna skalas upp i omfattning sjunker samtidigt kostnaderna för framställningstekniken.

8.5.5. Summering och analys tekniska, ekonomiska och realiserbara potentialer

Potentialerna för ökad biomassatillförsel från den framtida jordbruksmarken och från skog i Sverige består främst av lignocellulosabaserad biomassa som skulle kunna användas till framställning av avancerade biodrivmedel. För att potentialerna från skogsmark och från olika energigrödor på jordbruksmark eller nedlagd jordbruksmark ska kunna realiseras behöver delvis ny produktionsteknik etableras vilket ställer krav på investeringar och styrmedelsförstärkningar.

Sveriges bedöms ha en relativt andra länder omfattande biomassapotential. Potentialen skulle kunna öka ytterligare om användningen av lignocellulosa kombineras med elektricitet. Processteknik som resulterar i en kombination av bio- och elektrobränslen kan bland annat av den anledningen vara ett intressant alternativ.

Det är i utgångsläget i första hand bristen på produktionskapacitet och inte brist på bioråvara som begränsar den inhemska produktionen av biodrivmedel i Sverige.

Mängden infångningsbar icke-fossil koldioxid bedöms inte vara en begränsande faktor för storskalig produktion av elektrobränslen

35 När åtgärdskostnaderna för att fånga in biogen-koldioxid från stora punktkällor och lagra den (s.k. bio-CCS) jämförs med kostnaderna för att med elektrobränslen ersätta fossila drivmedel faller koldioxidlagringen med bio-CCS ut som mer kostnadseffektiv. Samma förhållande gäller när biodrivmedelsanvändning jämförs med bio-CCS.

i Sverige. Framställningen av elektrobränslen kräver däremot mycket el, betydligt mer el (kanske 6 gånger så mycket) jämfört med om elen hade kunnat användas direkt i en elbil. Tillgången till stora mängder fossilfri el och kapacitetsbegränsningar i elnäten tillhör därför de stora utmaningarna för att stora mängder elektrobränslen ska kunna produceras i Sverige.

För flertalet av de produktionstekniker som skulle kunna vara aktuella för produktion av förnybar bensin, diesel, marina bränslen och flygbränsle, men som ännu inte nått en kommersiell tillämpning, gäller att utvecklings- och uppskalningsinsatser behöver sättas igång relativt snabbt för att de ska kunna hinna utvecklas till att vara kommersiellt relevanta under 2030-talet.

Produktionstekniker som har en inbyggd produktflexibilitet kan vara fördelaktigare att investera i då de enklare kan ställas om marknadsförutsättningarna ändras.

Området präglas samtidigt av den investeringsrisk som uppstår när insatserna inom andra teknikområden, framför allt elektrifiering, betonas och utvecklas allt starkare både på EU-nivå och i Sverige. Det är viktigt att förutsättningar skapas för att även de långsiktigt hållbara förnybara gasformiga och flytande drivmedlen ska kunna växa parallellt.

8.6. Den svenska biodrivmedelsstrategin

8.6.1. Bakgrund

Det har som tidigare nämnts sedan länge funnits en inriktning att stimulera en introduktion av biodrivmedel, fordon och infrastruktur som en del av den svenska klimat-, avfalls-, energi- och näringspolitiken. Ett av syftena har varit att utveckla och bygga upp en efterfrågan på inhemskt producerade biodrivmedel från det svenska skogs- och jordbruket och dess marginalmarker.36 Inriktningen är i linje med de övergripande målen för den svenska energipolitiken som syftar till att förena försörjningstrygghet och konkurrenskraft med ekologisk hållbarhet.

36 Se exempelvis SOU 2008:24.

Det främsta styrmedlet för att få marknaden för biodrivmedel att växa har alltsedan beskattning av drivmedel infördes i Sverige varit att ge biodrivmedlen undantag från denna typ av beskattning.

Att endast ge undantag från koldioxidskatt har dock inte varit tillräckligt för de tillgängliga mer marknadsmogna biodrivmedelsalternativen utan de har även behövt omfattas av nedsättningar av energiskatten. För mindre kommersiellt utvecklade alternativ har incitamentet varit otillräckligt.

I tillägg till styrningen via skatteundantag har olika typer av bidrag utgått till fordon, tankställen och till framställning och uppgradering av biodrivmedel i mindre skala, det sistnämnda gäller främst anläggningar för rötning av biogas. Strategin har även bestått i omfattande satsningar på forskning, utveckling och demonstration av nya produktionssystem.

Under hösten 2020 beslutade riksdagen dessutom om att bidrag och gröna kreditgarantier från det offentliga skulle kunna gå till investeringar i fullskaliga anläggningar för produktion av avancerade biodrivmedel och andra förnybara drivmedel under utveckling, se avsnitt 8.6.6. Sådana incitament har tidigare i princip saknats i strategin.

Skattenedsättningar för biodrivmedel kräver statsstödsgodkännande av EU-kommissionen. Kommissionens godkännanden är tidsbegränsade och har också behövt följas upp så att skattenedsättningarna inte ger upphov till en översubvention om diesel- och bensinpriserna förändras. De tidsbegränsade skattenedsättningarna har fört med sig stora osäkerheter för både biodrivmedelsproducenter och konsumenter och kan främst antas ha hämmat större initiala investeringar i teknik under utveckling.37

För att begränsa en del av de ovannämnda problemen beslutade riksdagen 2018 om att införa ett system med reduktionsplikt för bensin- och dieselbränsle, se nästa avsnitt.38

37 Se exempelvis SOU 2016:47 s. 295 och framåt. 38 Utvecklingen mot att införa någon form av kvot- eller reduktionsplikt har pågått under en relativt lång tidsperiod i Sverige. Redan 2013 beslutade riksdagen att införa en kvotplikt för biodrivmedel samtidigt som koldioxidskatten sänktes på biodrivmedlen inom kvotplikten. Lagstiftningen upphävdes dock senare efter samtal med den Europeiska kommissionen då konstruktionen befanns vara i strid med EU-reglerna om statsstöd.

8.6.2. Reduktionspliktsystemet har 2030-målet i sikte

Fram till att systemet med reduktionsplikt för bensin och dieselbränsle infördes i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen, gavs såväl s.k. låginblandade som höginblandade biodrivmedel ekonomiska incitament genom befrielse från koldioxidskatt och fullständig eller delvis befrielse från energiskatt.

Systemet med reduktionsplikt förändrar dock situationen, eftersom de låginblandade biodrivmedlen som används för att möta reduktionsplikten omfattas av koldioxidskatt och energiskatt, då hela drivmedelsblandningen beskattas på en enhetlig nivå.39 Detta på grund av krav i EU-reglerna om statsstöd (EEAG40) – som innebär att drivmedel som blandas in till följd av en reglering som huvudregel inte samtidigt får omfattas av en skattenedsättning.41

Reduktionsplikten ställer krav på att drivmedelsleverantörerna ska uppnå en viss växthusgasreduktion i procent per år genom inblandning av biodrivmedel i bensin och diesel. Växthusgasreduktionen beräknas genom att jämföra de ingående drivmedelskomponenternas växthusgasutsläpp beräknade i ett livscykelperspektiv med motsvarande utsläpp från blandningens fossila motsvarighet. Beräkningen görs på energibasis. Biodrivmedlet behöver även omfattas av ett s.k. hållbarhetsbesked enligt lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen.

Eftersom reduktionsplikten anger vilken växthusgasreduktion som ska uppnås räknat i ett livscykelperspektiv behöver inblandningen av biodrivmedel i volymprocent räknat hamna högre för att den procentuella utsläppsreduktionen ska nås, då framställningen av biodrivmedel i princip inte kan ske helt utan utsläpp av växthusgaser, exempelvis från odling och tillverkning. Reglerna gör inte heller någon skillnad på om bioråvaran för de biodrivmedel som används tillhör kategorin livsmedels- och foderbaserade grödor eller sådana som räknas som avancerade. Detta medför att reduktionsplikten i princip kan nås med större volymer billigare biodrivmedel baserade

39 Se t.ex. hur skattesatserna anges i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen, prop. 2017/18:1. 40 Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för 2014–2010. 41 Av riktlinjerna framgår att stöd inte ska beviljas för biobränslen som omfattas av en leverans- eller inblandningsskyldighet (t.ex. ett kvotsystem som i Sveriges reduktionsplikt), såvida inte medlemsstaten kan visa att stödet begränsas till biobränslen som är för dyra för att släppas ut på marknaden uteslutande med en leverans- eller inblandningsskyldighet.

på bioråvara med något sämre växthusgasprestanda, förutsatt att grundkraven enligt förnybartdirektivets hållbarhetskriterier uppnås.

Åtgärdskostnaderna i systemet begränsas även uppåt av den reduktionspliktsavgift som de ansvariga företagen kan få betala i stället för att uppfylla minskningskraven enligt reduktionsplikten.

Dessa omständigheter gör att styrmedlet fortfarande kan vara otillräckligt för att ge investeringssäkerhet för större investeringar i nya och inledningsvis dyrare system för biodrivmedelsproduktion trots att dessa på sikt skulle kunna ge en bättre växthusgasprestanda med lägre markpåverkan, till lägre kostnader.

Valet av bioråvaror påverkas också av om de klassas som restprodukter eller inte. PFAD, dvs. rester från palmoljetillverkning klassades tidigare som en restprodukt med låga växthusgasutsläpp men den klassificeringen är nu ändrad. Nu ökar i stället användningen av andra restprodukter i form av förbrukade vegetabiliska oljor och animaliska fetter, som förtecknas i bilaga 9 del B i förnybartdirektivet.42

En skärpt reduktionsplikt till 2030

Efter 2022 ska kravnivåerna för bensin och diesel skärpas längs en linjär bana som 2030 resulterar i 28 procent minskade växthusgasutsläpp för bensin och 66 procent för diesel. Reduktionsplikten syftar på så sätt till att öka den efterfrågade förutsägbarheten på marknaden för biodrivmedel i Sverige.

Reduktionsplikten för bensin och diesel ska utformas så att den bidrar till att nå det nationella målet om minskade växthusgasutsläpp från inrikes transporter med 70 procent år 2030. Det är med denna utgångspunkt som nivåerna till 2030 beräknats.

Regeringen lägger i prop. 2020/21:180 fram förslag för hur reduktionsnivåerna fram till 2030 ska utvecklas.

I propositionen föreslås även att lagstiftningens flexibilitet ökar genom att möjligheterna att uppfylla reduktionspliktens krav med egna eller förvärvade överskott utökas och genom att överskott även i viss utsträckning ska kunna sparas till påföljande år.

42 Det omarbetade förnybartdirektivet ger medlemsstaterna rätt att sätta tak för sådana råvaror eftersom de endast till begränsad del får användas för måluppfyllelse. I en artikel från nyhetsbrevet Euroactiv, www.euractiv.com/section/agriculture-food/news/report-warns-eu-aboutincreased-imports-of-palm-oil-in-disguise/ redovisas den problematik som dessa råvaror kan vara förknippad med.

Överskott i förhållande till uppsatta reduktionsnivåer för diesel föreslås även få användas för att uppfylla uppsatta reduktionsnivåer för bensin och vice versa. För bensin måste dock minst en utsläppsminskning med 6 procent ha uppnåtts genom direkta utsläppsminskningsåtgärder i drivmedlet eller köp av utsläppsminskningar som uppstått för bensin hos en annan aktör, för att det över denna minskningsnivå ska vara tillåtet att använda överskott från utsläppsminskningar i diesel. Överlåtelser eller förvärv får genomföras för utsläppsminskningsåtgärder under samma kalenderår eller från året innan. Möjligheterna till överlåtelse av överskott mellan olika drivmedelsslag föreslås endast gälla mellan diesel och bensin och inte omfatta flygfotogen. Begränsningen motiveras med att ett av syftena med reduktionsplikten för flygfotogen är att få igång en fungerande marknad och ge incitament för produktion av biojetbränsle. Om även flygfotogen skulle inkluderas i de flexibla kvoterna, skulle effekten med stor sannolikhet bli att leverantörer av flygfotogen skulle köpa utsläppsminskningar från bensin och diesel, då biodrivmedel för flyget är betydligt dyrare. Resonemanget kan tolkas som att motsvarande syfte inte på samma sätt finns för att ge incitament till investeringar i produktion av biobensin. En förklaring bakom kan vara att produktionsteknik för biobensin bedöms ligga något efter motsvarande teknik för flygfotogen.

I propositionen görs även bedömningen att det inte bör införas någon särskild kvot för avancerade biodrivmedel enligt bilaga 9 A i förnybartdirektivet, inte heller några särskilda restriktioner för användning av biodrivmedel från de råvaror som anges i bilaga 9 del B. Utvecklingen bör dock följas vid kommande kontrollstationer.

Som skäl till att inte införa särskilda kvoter anges att Sverige uppfyller förnybartdirektivet med råge samt att även råvaror som omfattas av bilaga 9 del B måste användas för att de höga nivåerna i reduktionsplikten ska kunna uppnås. Regeringen konstaterar vidare att många av de svenska råvaror som används eller kan användas för produktion av biodrivmedel i Sverige skulle kunna gynnas av en särskild kvot. I synnerhet gäller det restprodukter från skogsindustri samt pappers- och massaindustrin.

Fördelarna med en särskild kvot behöver dock ställas mot att reduktionsplikten skulle bli betydligt mer administrativt komplicerad. Kostnaden för att uppfylla reduktionsplikten kan även komma att öka om en sådan kvot införs. Reduktionsplikten styr redan

mot att främja biodrivmedel med bra klimatprestanda, som restprodukter från skogsindustrin. Svensk produktion kan också komma att gynnas av att andra medlemsstater inför särskilda kvoter, vilket flera förväntas göra.

I propositionen görs även bedömningen att det på sikt bör vara möjligt att använda fossilfria elektrobränslen för att uppfylla reduktionsplikten men de detaljerade förslagen för hur detta bör genomföras behöver tas fram i ett senare skede.

Vid sidan av den skärpta reduktionsplikten för drivmedel för inrikes transporter och arbetsmaskiner ska även en reduktionsplikt för flyget införas i ett separat system i Sverige.43 Reduktionspliktsnivån för flygfotogen ska successivt höjas till 27 procent 2030.

Den svenska reduktionspliktens utformning kan vara intressant att jämföra med andra länders motsvarande styrmedel. Tyskland är ett intressant exempel i sammanhanget, se nedanstående utblick.

Utblick Tyskland:

I den tyska reduktionsplikten till 2030 kommer även förnybar el ingå (och användningen får multipliceras tre ggr), användning av förnybara drivmedel inom flyg ha en egen minimikvot, avancerade biodrivmedel likaså (2,6 procent 2030) samtidigt som användningen av konventionella (livsmedels- och fodergrödebaserade) biodrivmedel begränsas till dagens nivå (4,4 procent). Även användningen av använda matoljor/animaliska fetter begränsas i systemet (till högst 1,9 procent).

Den tyska reduktionsplikten syftar i sin konstruktion bland annat till att bidra till en extra finansieringskälla till utbyggnaden av laddinfrastruktur för elbilar, till att bidra till introduktion av elektrobränslen inklusive grön vätgas och till utveckling av biodrivmedel med låg påverkan på markanvändningen (s.k. avancerade biodrivmedel).

Styrmedlet ska samtidigt hålla nere användningen av konventionella biodrivmedel och begränsa användningen av biodrivmedel som producerats med använd matolja och djurfetter som bioråvara. Användningen av palmolja ska fasas ut 2026.44

43Prop. 2020/21:135. 44 Clean energy wire (2021), CO2 reduction and biofuels in Germanys transport sector- implementing the REDII directive. https://www.cleanenergywire.org/factsheets/co2reduction-and-biofuels-germanys-transport-sector-implementing-red-ii-directive.

8.6.3. Höginblandade biodrivmedel omfattas inte av reduktionsplikten

Vid sidan av regleringen av inblandning av biodrivmedel i diesel och bensin genom reduktionsplikten gäller fortfarande den tidigare ordningen med tidsbegränsade undantag från skatten för rena och höginblandade biodrivmedel. Under 2020 har Sverige fått ett tioårigt undantag för energi-och koldioxidskatten på biogas (och bio-propan), som inte framställts från foder- eller livsmedelsbaserade grödor. För övriga rena och höginblandade biodrivmedel HVO100, FAME100 och E85 gäller undantaget enbart under ett år dvs. fram till utgången av 2021. Dessa drivmedel kan helt eller delvis framställas från råvara som räknas till gruppen livsmedel- och foderbaserade grödor. För att godkännas för skattenedsättningen behöver de höginblandade biodrivmedlen uppfylla grundkraven på hållbarhet enligt förnybartdirektivet. När det gäller växthusgasminskningen anses biodrivmedel eller flytande biobränslen som hållbara endast om användningen av dessa bränslen medför en minskning av utsläppen av växthusgaser med minst 50 procent (för anläggningar som tagits i bruk före 2015) eller 60 procent (för nyare anläggningar), jämfört med om fossila bränslen i stället hade använts.

Enligt EU-riktlinjerna för statligt stöd till miljöskydd för 2014– 2020 får skatteundantag inte ges till livsmedelsbaserade biodrivmedel efter 2020. Möjligheten har dock förlängts ett år eftersom nya riktlinjer inte tagits fram. Drivmedel med skattenedsättning får inte samtidigt omfattas av en kvotplikt. Riktlinjerna och energiskattedirektivets bestämmelser ses över inom ramen för den gröna given.

Koldioxid- och energiskatten tas dessutom ut på volymbasis vilket missgynnar kostnadsbilden för etanol som har ett lägre energiinnehåll än motsvarande fossila drivmedel. Kostnadsbilden för HVO100 och FAME100 påverkas också av hur förutsättningarna för att klara kraven enligt reduktionsplikten utvecklas över tid.

På marknaden säljs numer ett drivmedel som uppfyller specifikationen för ren HVO men som innehåller två procent fossila tillsatser. Detta drivmedel omfattas av reduktionsplikten. Ett exempel på att de två incitamentssystemen redan är sammanlänkade.

I propositionen med förslag på en förlängning av reduktionsplikten till 2030 talas om att en översyn pågår av de höginblandade

biodrivmedlens konkurrenskraft, men några förslag till förändringar diskuteras inte.

Undantagsbesluten har historiskt utfärdats för tre-fyra år i taget, varför systemet redan tidigare har präglats av viss oförutsägbarhet för både biodrivmedelsproducenter och konsumenter. För de biodrivmedel som nu alltså erhållit endast ett års undantag, ger detta en indikation på att fler undantag kan komma att vägras eller återigen kan komma att utfärdas för en kort tidsfrist. Framtiden för de svenska reglerna är därmed högst osäker.

8.6.4. Pumplagen och särskilda investeringsbidrag bygger upp infrastrukturen för biodrivmedel och andra förnybara drivmedel i Sverige

Lag (2005:1248) om skyldighet att tillhandahålla förnybara drivmedel den s.k. ”pumplagen” ställer krav på att stationer som säljer bensin och diesel över en viss försäljningsvolym per år även ska sälja förnybara drivmedel. Det är inte möjligt att uppfylla kravet i pumplagen genom att sälja el. I dag uppfyller många aktörer lagkravet genom att tillhandahålla E85, men även andra förnybara drivmedel förekommer, se tabell.

Tabell 8.1 Tankställen för förnybara drivmedel vid bensinstationer

År

E85 Fordonsgas HVO 100 RME Elstolpe*

1831

187 124

9

101

1797

195 225

22

130

Källa: Drivkraft Sverige. * Får ej tillgodoräknas enligt pumplagen.

Utöver dessa tankställen finns även tankstationer för gasformiga drivmedel. Vanligast är stationer för komprimerad naturgas/biogas (CNG/CBG) (knappt 200 stationer), därutöver finns även ett knappt tiotal stationer för flytande naturgas/biogas (LNG/LBG). Det finns även ett tiotal allmänt tillgängliga stationer för tankning av vätgas (2020).

Infrastrukturen byggs vid sidan av pumplagen även upp med bidrag från framför allt Klimatklivet. Klimatklivet regleras genom

förordning (2015:517) om stöd till lokala klimatinvesteringar. Medel till investeringsbidragen avsätts genom beslut i statsbudgeten varje år. Investeringar i infrastruktur kan även delvis finansieras via EUgemensamma fonder, exempelvis fonden för ett sammanlänkat Europa (CEF). CEF är en viktig finansieringskälla för projekt med koppling till de transeuropeiska nätverken (TEN-T). Med medel från denna fond har svenska aktörer beviljats stöd till projekt inom biogas-, el-, LNG-bunkring, LNG-lastbilar och vätgastankstationer.

Det kan vara värt att notera att pumplagen från 2005 ställer krav på tankställen för rena och höginblandade biodrivmedel. Om den här typen av drivmedel förs in under reduktionsplikten, som utredningen diskuterar ovan och i kapitel 7, och det i sin tur leder till att drivmedlen i ännu högre utsträckning än i dag blandas in i bensin och diesel så ökar behovet av att se över pumplagen. Det kan dessutom vara värt att notera att laddpunkter, ”elstolpar” i tabellen ovan inte får tillgodoräknas enligt den nu gällande lagen.

8.6.5. Styrmedel för nya biodrivmedelsdrivna fordon kompletterar de ekonomiska styrmedlen för rena och höginblandade biodrivmedel

Som redogörs för i kapitel 11–13 omfattas nya vägfordon och arbetsmaskiner av klimatpremier som utformats på lite olika sätt beroende på fordonskategori och teknikutvecklingsläge.

När det gäller personbilar och lätta lastbilar ges klimatpremien inom bonus-malus–systemet, där batterielektriska bilar och laddhybrider tillsammans med biogasdrivna fordon klassas som s.k. klimatbonusbilar. Etanol- och gasdrivna bilar är undantagna från den förhöjda fordonsskatten i bonus-malus–systemet. Biogasbilar får i dag 10 000 kronor i bonus.

För tunga fordon och arbetsmaskiner utgår särskilda klimatpremier till miljölastbilar och elektriska arbetsmaskiner. Premien till lastbilar kan gå till bilar som drivs enbart med bioetanol, fordonsgas eller elektrisk energi från en bränslecell, ett batteri eller en extern källa eller till hybridlösningar mellan de olika alternativen. Premien till arbetsmaskiner är däremot begränsad till olika typer av eldrift. För bussar har en särskild elbusspremie betalats ut sedan 2016. Liknande premier har tidigare gått till biogas- och etanolbussar.

Dessutom finns särskilda EU-medel avsatta för investeringar i flytande biogas för tunga fordon och sjöfart.

Även reglerna för och den vägledning som ges för offentlig upphandling i Sverige innebär att offentliga myndigheter på kommunal och statlig nivå uppmuntras respektive åläggs att handla upp miljöbilar utgående från en definition av begreppet miljöbil som är bredare än motsvarande definition i den EU-gemensamma lagstiftningen.45 Se kapitel 11.

8.6.6. Stöd ges även till forskning, utveckling, demonstration och marknadsintroduktion

En aktuell bild av omfattningen på forskningsinsatserna på området ges exempelvis i Sveriges redovisning under AFID-direktivet.46 Insatserna gäller såväl forskning, utveckling och demonstration av en rad olika teknikalternativ.

Bidrag eller kreditgarantier från det offentliga till större investeringar i inledande produktion i fullskaleanläggningar har däremot saknats i strategin, även om det över tid funnits planer att införa sådana. Investeringarna har också hämmats av osäkerheterna i de ekonomiska incitamenten på drivmedelsmarknaden.

Bidrag till investeringar i mindre produktionsanläggningar och uppgraderingar av exempelvis biogas har däremot getts under en längre tid. På senare år har även medel från Klimatklivet gått till anläggningar för produktion av biodrivmedel, exempelvis framställning genom pyrolys.

Regeringen har under hösten 2020 uppmärksammat detta behov och lagt fram förslag som innebär att bidragssystemet Industriklivet från 2021 utvidgas till att även bland annat omfatta anläggningar för produktion av biodrivmedel. Medlen i Industriklivet uppgår sammanlagt till knappt 750 miljoner kronor under 2021.

Vid sidan av möjliga bidrag från Industriklivet har även ett system med statliga kreditgarantier till gröna investeringar införts med start under första halvåret 2021.47

45 Clean Vehicles Directive (2019/1161), artikel 3. Direktivet omfattar upphandlingar som överstiger tröskelvärden enligt direktiv 2014/24/EU och 2014/25/EU. 46 Energimyndigheten (2019d). 47 www.regeringen.se/pressmeddelanden/2020/09/statliga-kreditgaranti-oppnar-for-flergrona-investeringar-i-sverige/.

Regeringen har även gett Energimyndigheten i uppdrag att analysera behovet av ytterligare styrmedel för att främja biodrivmedelsanläggningar med teknik som befinner sig bortom demonstrationsnivå men där kostnaden för den första fullskaliga anläggningen är för hög för att drivmedlet ska vara konkurrenskraftigt. Myndigheten ska även analysera hur sådana eventuella styrmedel skulle kunna utformas med hänsyn till marknadens funktion och rättsliga förutsättningar.48 Energimyndigheten ska redovisa uppdraget senast 1 oktober 2021.

8.6.7. Regeringens klimathandlingsplan summerar den nationella biodrivmedelsstrategin

Regeringen menar i klimathandlingsplanen (prop. 2019/20:65) att biodrivmedel har goda förutsättningar att bidra till substantiella utsläppsminskningar från vägtrafiken genom att användas för inblandning i drivmedel. Det gäller framför allt genom s.k. ”drop-in drivmedel” i den befintliga fordonsparken, men även genom användning av rena eller höginblandade biodrivmedel. Regeringen konstaterar vidare att graden av elektrifiering, energieffektivisering, andelen hållbara förnybara drivmedel och trafikarbetets utveckling är de faktorer som har störst betydelse för hur utsläppen av växthusgaser från transportsektorn utvecklas till 2030 och 2045.

Förutsättningarna för att i större omfattning minska utsläppen genom elektrifiering är goda först på några års sikt på grund av att det tar lång tid att byta ut den befintliga fordonsparken till eldrivna fordon. Detsamma gäller för effekter av större samhällsplaneringsprocesser där det tar längre tid innan effekterna syns i form av minskade utsläpp. Eftersom tillgången på biodrivmedel på grund av ökad global efterfrågan kan bli begränsad bedömer regeringen att det är av stor vikt att takten i elektrifieringen av transportsystemet ökar, parallellt med en väsentligt ökad transporteffektivitet i samhället.

Regeringen prioriterar alltså att vägtransporterna elektrifieras så långt som möjligt samtidigt som även åtgärder för ökad transporteffektivitet i samhället lyfts fram.

48 I2020/2769.

I klimathandlingsplanen konstaterar regeringen samtidigt att energiskattedirektivet49 och kommissionens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi50 är två regelverk som har stor betydelse för utformningen av de svenska energi- och koldioxidskatterna. Även förnybartdirektivet, framhålls som centralt för EU:s och Sveriges biodrivmedelspolitik. Nu gällande EU-regler påverkar Sveriges möjligheter att utforma ekonomiska styrmedel för att främja biodrivmedel.

Regeringen anser att EU:s regelverk bör ge medlemsstaterna ett så stort handlingsutrymme som möjligt utan att det riskerar skapa snedvridningar i konkurrensen. Sverige bör fortsätta att verka för att energiskattedirektivet och andra relevanta delar av EU:s regelverk ska möjliggöra kostnadseffektiv styrning mot minskade utsläpp av växthusgaser.51

Regeringen vill alltså även i fortsättningen kunna ge ekonomiska incitament för livsmedels- och foderbaserade biodrivmedel på sätt som kan leda till att användningen av sådana biodrivmedel ökar även under perioden 2020–2030, inriktningen motiveras bland annat med att det ska vara möjligt kunna nå 2030-målet för inrikes transporter till så låga kostnader som möjligt.

I klimathandlingsplanen talas samtidigt under avsnittet om industri- och näringspolitik52 om att Sverige har goda förutsättningar för att vara en stor producent av förnybara drivmedel. Att det finns ett stort kunnande i Sverige om avancerade förnybara drivmedel och en stor tillgång på förnybar el och biomassa, främst i form av restprodukter från skog, jordbruk samt pappers- och massaindustrin gör att den inhemska produktionen skulle kunna öka.

Att den här typen av produktion inte kommit till stånd kan delvis bero på den osäkerhet om styrmedel som tidigare rått på marknaden. Det omarbetade förnybartdirektivet ger enligt slutsatserna i klimathandlingsplanen stabilare spelregler. Regeringen anser att inhemsk produktion bör främjas och konstaterar att det kan behövas ytterligare styrmedel utöver reduktionsplikten för att främja initiala fullskaliga biodrivmedelsanläggningar med ny teknologi. Den nuvarande utformningen av reduktionspliktssystemet bedöms alltså inte

49 Rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet. 50 (2014/C 200/01). 51Prop. 2019/20:65 s. 57. 52Prop. 2019/20:65 s. 85–87.

som tillräckliga för att större investeringar i ny teknologi för avancerade biodrivmedel ska komma på plats.

8.6.8. Den nuvarande svenska strategin och motsvarande strategi på EU-nivå

Den svenska biodrivmedelsstrategins övergripande inriktning visar enligt utredningens bedömning en relativt stor samstämmighet med motsvarande EU-gemensamma strategi. Samstämmigheten handlar exempelvis om i vilka sektorer biodrivmedlen i första hand bör prioriteras på längre sikt samt inriktningen mot att vägtransporterna bör elektrifieras så långt möjligt.

Ytterligare ett element i den svenska biodrivmedelsstrategin som även går att finna i den EU-gemensamma inriktningen är att strategin ska ge incitament till en inhemsk produktion av hållbara, avancerade, biodrivmedel som baseras på hållbar biomassa främst från inhemska restprodukter från skog- och jordbruk.

Samtidigt finns det en viss dubbelhet i den svenska strategin framför allt i inriktningen på kortare sikt. En stor skillnad mellan den svenska inriktningen och motsvarande strategi inom EU är att Sverige även antagit ett ambitiöst klimatmål för inrikes transporter till 2030, medan utsläppen från transportsektorn i EU förutsätts minska i snabbare takt något längre fram i tiden.

Den EU-gemensamma strategin syftar därför även på kortare sikt mer till att förbättra förutsättningarna för teknisk utveckling av förnybara drivmedel som vätgas och elektrobränslen och s.k. avancerade biodrivmedel för bland annat flyg- och sjöfart, samtidigt som användningen av livsmedels- och foderbaserade drivmedel hålls ned då dessa alternativ inte anses hållbara på längre sikt. Initiativen RefuelEUAviation och FuelEUMaritime lyfts fram som särskilt viktiga för att öka efterfrågan och framställningen av förnybara drivmedel. Även en översyn av kvotnivåerna i förnybartdirektivet finns med bland åtgärderna för att ytterligare öka efterfrågan på avancerade biodrivmedel, elektrobränslen och vätgas.

Vid sidan av åtgärder för att öka efterfrågan behöver även infrastrukturen för tankning och laddning byggas ut. På detta område aviserar kommissionen bland annat en skärpning av det s.k. AFIDdirektivet m.fl. rättsakter.

EU-strategin vilar också tungt på att skapa förutsättningar för att möjliggöra en hållbar elektrifiering av vägtransporterna.

53

Strategin

tar sikte både på 2030- och 2050-målen samtidigt och underlaget till den analys som görs går ofta att härleda till de scenariomodelleringar med en kostnadsminimerande ansats som kommissionen låtit genomföra, se tidigare avsnitt 8.4.

Den svenska strategin präglas i stället även av att den är inriktad mot att nå ett ambitiöst mål 2030 på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. Skillnaden i inriktning syns bland annat i Sveriges svar på kommissionens remiss till delegerad akt under den s.k. EU taxonomin där särskilt hållbara verksamheter föreslås klassificeras, se avsnitt 8.9.7 nedan.

Den svenska strategin har också en grund i att Sverige redan har investerat betydligt mer än andra EU-länder i användning av och infrastruktur för biodrivmedel för både lätta och tunga vägfordon. Dessa biodrivmedel har därför sedan lång tid tillbaka en plats i den svenska styrmedelsmixen, framför allt när det gäller incitament riktade mot inköp av nya fordon, till mindre produktionsanläggningar och till infrastruktur.

Reduktionsplikten för bensin och diesel, inklusive det nya förslag till 2030 som regeringen tog fram i slutet av 2020, har även den i sin nuvarande utformning år 2030 som tydligt mål. Utformningen innebär att styrmedlet behöver kompletteras med ytterligare incitament för att det ska skapas förutsättningar för att investera i fullskalig produktion med tekniker som exempelvis skulle kunna göra det möjligt att i lite större omfattning tillverka biodrivmedel från rester av lignocellulosa från den svenska skogen.

Reduktionspliktens utformning gör det främst möjligt att skala upp s.k. samprocessning i raffinaderier samt att öka omfattningen av redan marknadsmogen HVO-produktion. Plikten bedöms i hög grad även i fortsättningen behöva baseras på import av bioråvara.

Det kommer parallellt behövas investerings- eller driftsstöd för de första fullskaliga investeringarna i ny teknik för ny tillverkning av biodrivmedel som passerat demonstrationsstadiet, annars kan de få svårt att konkurrera med redan kommersialiserade tekniker, exempelvis i ett reduktionspliktssystem.

53 COM (2020)789 final av den 9 december 2020.

8.7. Utvecklade skäl för utredningens förslag och bedömningar

Sverige bör driva på för ett skärpt förnybartdirektiv inom EU

De nuvarande kvotnivåerna i förnybartdirektivet är alltför lågt satta för att driva på utvecklingen av bl.a. avancerade biodrivmedel, syntetiska bränslen (elektrobränslen) och vätgas. De riktade EU- initiativen RefuelEUAviation och FuelEUMaritime är också viktiga för att öka efterfrågan och framställningen av långsiktigt hållbara förnybara och fossilfria drivmedel som kan användas i förbränningsmotorer.

Det är viktigt att Sverige är med och driver på dessa initiativ så att de blir tillräckligt omfattande för att nya fullskaliga drivmedelsanläggningar ska komma på plats och teknikutvecklingen ta fart. Om Sverige i stället främst skulle välja att verka för att exempelvis livsmedels- och foderbaserade bioråvaror behandlas på ett mindre restriktivt sätt riskerar EU:s nuvarande inriktning mot att ge incitament till teknikutveckling av långsiktigt hållbara teknikalternativ i stället att urvattnas.

Reduktionspliktens bör bidra till att nya fullskaliga anläggningar för produktion av långsiktigt hållbar förnybar bensin och diesel samt flyg – och sjöfartsbränslen kommer på plats samtidigt som en ökad andel förnybar energi främjas

Sedan lång tid tillbaka är den svenska biodrivmedelsstrategin inriktad mot att öka den inhemska produktionen av hållbara biodrivmedel. Inriktningen motiveras med att en ökad svensk produktion ökar försörjningstryggheten, minskar drivmedelsmarknadens sårbarhet mot omvärldshändelser samt skapar jobb och bidrar till regional utveckling. Utvecklingen kan även bidra till att öka den totala tillgången till förnybara hållbara drivmedel på den europeiska marknaden och även bredda råvarubasen.

Den nuvarande svenska biodrivmedelsstrategin har samtidigt ett stort fokus på klimatmålet för inrikes transporter till 2030 genom framför allt reduktionsplikten, men i strategin ingår även styrmedel med en mer långsiktig inriktning som syftar till att anläggningar för ny teknik för produktion av biodrivmedel och andra förnybara

drivmedel som inte kan konkurrera kommersiellt i sina första fullskaliga anläggningar, ska komma på plats.

Reduktionsplikten och de offentliga stöden till produktionsanläggningar skulle tillsammans kunna utgöra en verkningsfull styrning för att bidra till investeringar i ny teknik som tidigare inte prövats i full skala. Sådana tekniker kan behöva komma på plats under 2020-talet, bidra till 2030-målet, nå en större marknadsmognad under 2030-talet och då bidra till utredningens utfasningsmål. Vid sidan av långsiktigt hållbara biodrivmedel (avancerade biodrivmedel enligt EU-terminologin) kan ny produktion också på sikt komma att resultera i förnybara (och fossilfria) drivmedel som produceras med el som energikälla, s.k. elektrobränslen. Även kombinationer mellan bioråvara och el skulle kunna vara tänkbara.

En nackdel med reduktionspliktssystemets nuvarande utformning är dock att det i första hand styr mot ökad låginblandning i diesel och att systemet bedöms behöva styra in relativt stora volymer biodrivmedel för måluppfyllelse 2030 till så låga kostnader som möjligt.

De utsläppsreduktioner som behöver uppnås i reduktionspliktsystemet är därför ambitiöst satta. Styrmedlet antas framför allt ge incitament till ytterligare anläggningar för framställning av behandlad bioråvara från skogsrester till produktion av s.k. samprocessade biodrivmedel (biodiesel och jetbränsle) i raffinaderier. Incitamenten att investera i produktion av långsiktigt hållbar förnybar bensin, som inte tillverkas i full skala i dag, och till framställning av långsiktigt hållbar förnybar diesel, flyg- och sjöfartsbränslen vid sidan av raffinaderier, bedöms däremot vara lägre.

I sin nuvarande utformning kan reduktionsplikten i princip även nås genom att användningen ”lättbearbetade” oljor och fetter i form av avfall och restprodukter från t. ex. animaliska fetter och använd matolja ökar. Vid sidan av sådana råvaror kan även livsmedelsbaserade bioråvaror, exempelvis rapsolja, öka i omfattning. En omfattande ökad efterfrågan av ovan nämnda bioråvaror riskerar att leda till negativa markanvändningseffekter globalt.

Om utvecklingen skulle ta den sistnämnda vägen minskar även reduktionspliktens möjliga roll som en initialmarknad för ny långsiktigt hållbar produktionsteknik under utveckling.

En särskild kvot för avancerade biodrivmedel och elektrobränslen eller tak som begränsar användningen av vissa avfallssubstrat eller livsmedels- och foderbaserad bioråvara behöver införas

Om reduktionspliktsystemet på ett mer tydligt sätt ska kunna ge incitament till att investeringar görs i ny fullskalig produktion behöver det införas förändringar i styrmedlet. Utredningen förordar i första hand att en särskild kvot för avancerade biodrivmedel och elektrobränslen införs som kan kopplas till teknik som befinner sig bortom demonstrationsnivå men där kostnaden för den första fullskaliga anläggningen är för hög för att drivmedlet ska vara konkurrenskraftigt. Ett annat alternativ skulle kunna vara att tak införs för användningen av råvaror som härrör från djurfetter och använda matoljor för framställning av biodrivmedel (råvaror som förtecknas i bilaga 9 (B) till förnybartdirektivet) eller ett tak för användningen av livsmedels- och foderbaserad bioråvara.

Utan en särskild kvot eller tak blir marknaden för avancerade biodrivmedel och elektrobränslen från nya produktionsanläggningar mer osäker. Investeringarna präglas redan i utgångsläget av en betydande marknadsrisk eftersom de behöver äga rum parallellt med en snabbt ökande elektrifiering i flera delar av transportsektorn.

Samtidigt kan en särskild kvot även medföra att reduktionsplikten blir dyrare att uppfylla vilket kan ha konsekvenser för andra samhällsmål. Ett sätt att hantera de prisökningar som detta kan ge på drivmedelspriserna är att justera ner reduktionspliktsnivåerna, dock till priset av försämrad måluppfyllelse gällande utsläppen på kort sikt. Ur ett mer långsiktigt perspektiv kan det dock vara att föredra att styrmedlen ger incitament till teknikutveckling som på sikt kan ge lägre kostnader även om detta innebär att andelen förnybara drivmedel på kort sikt blir något lägre i den svenska drivmedelsförsäljningen.

Reduktionsplikten kompliceras dock administrativt om en särskild kvot införs tillsammans med de nuvarande reduktionskraven. Exempel på hur en sådan reglering skulle kunna införas i praktiken kan dock finnas att hämta i andra EU-länder. I Tyskland infördes nyligen ett liknande system. Utredningen anser att en styrmedelsförändring som innebär att en särskild kvot för avancerade biodrivmedel och elektrobränslen införs kan vara ett sätt att förbättra styrningen mot ytterligare utveckling av produktionstekniker för

produktion av avancerade biodrivmedel och elektrobränslen fram till fullskalig produktion för kommersiell marknadsintroduktion.

Särskilda kvoter för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel producerade med teknik som i dag inte är prismässigt konkurrenskraftiga är ett styrmedelsalternativ som analyseras av Energimyndigheten i myndighetens pågående regeringsuppdrag i ämnet. Energimyndighetens redovisning kan förväntas bli ett viktigt underlag kring frågan om ett eventuellt införande av en särskild kvot för vissa avancerade biodrivmedel och elektrobränslen i reduktionsplikten.

Sverige kan samtidigt inte ensamt utgöra den marknad som behövs för att ny fullskalig teknik för produktion av långsiktigt hållbara förnybara och fossilfria drivmedel ska komma på plats. Den skärpta politiken inom EU som utredningen förordar är därför ytterst central.

Höginblandade biodrivmedel förs in under reduktionsplikten

Enligt utredningens bedömning behöver ordningen med tidsbegränsade skattenedsättningar för s.k. rena och höginblandade biodrivmedel, vid sidan av reduktionsplikten, förändras inom en snar framtid. Det kan inte bedömas som troligt att ytterligare skatteundantag på några års sikt kommer ges till de biodrivmedelsalternativ vars beslut nu begränsats till ett år. Mycket talar för att de rena och höginblandade biodrivmedlen, som också förekommer i låginblandad form (HVO, FAME och etanol), även av andra skäl, se kapitel 7, kommer behöva föras in under reduktionsplikten. Exemplet med höginblandad HVO98 som redan omfattas av reduktionsplikten pekar i den riktningen. Utredningen finner att det finns flera argument som talar för en sådan utveckling även om det också går att se flera nackdelar, se kapitel 7. Bedömningen gäller inte biogas (och bio-propan) som omfattas av ett tioårigt undantag för energioch koldioxidskatten.

Om ovanstående förändring genomförs kommer även bioråvarorna till de rena och höginblandade biodrivmedlen omfattas av krav på växthusgasreduktion och eventuella kvoter/eller tak när det gäller vilka bioråvaror som används. Även en sådan utveckling ger större incitament till teknikutveckling än nuvarande ordning samtidigt som förändringen också kan sänka kostnaderna för målupp-

fyllelse 2030 och på längre sikt. För en mer likformig behandling av bio- och elektrodrivmedlen behöver även beskattningen ske på energibas och inte på volymbas. Förändringen påverkar främst etanol.

Kommande kontrollstationer viktiga för att reduktionsplikten ska få en mer långsiktig teknikdrivande inriktning

Vid kommande kontrollstationer för reduktionsplikten, och då allra senast 2025, behöver en mer långsiktig inriktning föras in i den nationella styrningen på området. Den årliga uppföljningen av området behöver även återkommande analysera hur Sveriges biodrivmedelsanvändning är på väg att utvecklas, mot en fortsatt hög användning av importerade livsmedels- och foderbaserade bioråvaror eller mot att ge incitament till investeringar i ny mer långsiktigt hållbar bio- och elektrobränsleproduktion?

I kapitel 7 lägger utredningen ytterligare förslag på hur reduktionsplikten behöver förändras på kortare sikt, även dessa förslag behöver behandlas i kommande kontrollstationer. Dessutom föreslås att det även bör utredas om reduktionsplikten på längre sikt bör omformas till ett system med utsläppstak eller som alternativ, att användningen av fossila drivmedel förs in under ett gemensamt utsläppshandelssystem i EU. I analysen behöver då även ingå hur incitamenten till teknikutveckling genom initialmarknader för avancerade biodrivmedel och elektrobränslen kan behållas i Sverige.

8.7.1. Hur incitamenten för vissa biodrivmedelsalternativ i nya vägfordon kan behöva utvecklas

De svenska incitamenten för vissa biodrivmedelsalternativ i nya vägfordon avviker delvis från EU-regleringen men bedöms i huvudsak kunna kvarstå tills vidare på nationell nivå.

För personbilarnas del föreslår utredningen nollutsläppskrav för nya bilar på EU-nivå 2030 eller snart därefter och ett nationellt mål om nollutsläpp i nybilsförsäljningen 2030, se kapitel 11. Med nollutsläpp avses, i båda fallen, nollutsläpp vid körning, vilket innebär att biodrivmedel inte betraktas som nollutsläpp. De europeiska regelverken innebär bl.a. gradvis skärpta krav när det gäller nya fordons

koldioxidutsläpp. Biodrivmedel kan generellt sett inte tillgodoräknas såsom utsläppsfria enligt EU-kraven, varför utrymmet för dessa drivmedel i personbilar, lätta lastbilar och tunga fordon minskar successivt när EU-kraven ska uppnås.

I samma riktning verkar för personbilars och lätta lastbilars del de EU-rättsliga kraven på ökade andelar ”rena” offentligt upphandlade fordon enligt direktivet med krav på rena och energieffektiva vägfordon, (Clean Vehicle Directive, CVD)54. Med rena fordon avses från 2026 och framåt helt utsläppsfria fordon. Beräkningen av koldioxidutsläpp sker på motsvarande sätt som enligt koldioxidkraven för lätta bilar. I CVD-direktivet finns en större flexibilitet för tunga fordon, som under vissa förutsättningar kan klassas som ”rena” om de drivs med biodrivmedel.

Även i Sverige ges incitament till nya elmotordrivna vägfordon (både lätta och tunga) och till arbetsmaskiner. Utredningen ger också förslag i kapitel 11, 12 och 13 på hur dessa incitament skulle kunna utvecklas ytterligare.

Parallellt ges samtidigt även vissa incitament till fordon som i stället utvecklats för drift med några olika typer av biodrivmedel, främst biogas, E85 och ED95. Utredningen ser det inte som angeläget att i nuläget i någon större omfattning förändra dessa incitament på nationell nivå.

Ett motiv för denna inriktning är investeringar i infrastruktur, mindre produktionsanläggningar och fordonsutveckling som redan skett i Sverige i dessa teknikalternativ inte ska gå förlorade.

Detta betyder dock inte, enligt utredningens mening, att Sverige också bör agera för att påverka EU-regleringen i riktning mot den svenska. Utredningen förordar tvärtom att Sveriges förhandlingslinje bör vara att stödja EU-inriktningen, se kapitel 11 och 12 (fordonskrav). Den EU-gemensamma inriktningen är ytterst central för att på ett konsistent sätt bidra till den omfattande tekniktransformation som en övergång till olika former av eldrift från förbränningsmotordrift i framför allt vägtransportsektorn innebär. Övriga EU har inte heller gjort samma tidiga investeringar i dedikerade biodrivmedelsalternativ som de som gjorts i Sverige.

54 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/33/EG den 23 april 2009 om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon, reviderat genom Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1161 av den 20 juni 2019 om ändring av direktiv 2009/33/EG om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon.

8.8. Särskilt om utvecklingen av biogasmarknaden i Sverige och i EU

Den s.k. Biogasmarknadsutredningen presenterade i slutet av 2019 betänkandet Mer biogas! För ett hållbart Sverige.

55

Utredningen tillsattes

eftersom importen av biogas från Danmark ökat under senare år.

Den danska biogasen produceras med incitament i form av s.k. produktionsstöd till bland annat rötningsanläggningar inom jordbruk medan den svenska biogasmarknaden, utöver bidrag till investeringar i anläggningar och i infrastruktur samt s.k. metanreduceringsstöd och produktionsstöd för biogas som används i transportsektorn, främst ges incitament via nedsättningar av energi-och koldioxidskatten jämfört med motsvarande skatt på naturgas, eldningsolja, bensin eller diesel. Dessutom ges särskilda incitament till biogasdrivna miljöbilar i bonus-malus–systemet och i beskattningen av förmånsbilar, se kapitel 11.

Biogasmarknadsutredningen menade att styrmedlen för inhemsk produktion av biogas behövde bli mer långsiktig och ges en liknande utformning som den som införts, bland annat i Danmark. Utredningen föreslog samtidigt att den befintliga incitamentsstrukturen skulle behållas i alla delar. Som övergripande indikativt mål föreslogs att den inhemska biogasproduktionen skulle öka till 10 TWh 2030 (från dagens knappa 2 TWh), varav 7 TWh skulle komma från rötning.

Biogasmarknadsutredningen menade att de studier över möjliga tekniska potentialer till ökad produktion av biogas genom rötning respektive förgasning till biogas de tagit del av pekade mot att det fanns en betydande ytterligare potential både för biogas från rötning och genom förgasning.

Biogasmarknadsutredningen valde att särskilt framhålla potentialen för och de miljömässiga fördelarna med ytterligare rötning av gödsel i jordbrukssektorn. Det indikativa mål för ökad rötning till 2030 som Biogasmarknadsutredningen föreslog måste betraktas som ambitiöst i förhållande till de potentialuppskattningar som denna utredning tagit del av, se avsnitt 8.5 ovan. Dessutom kan noteras att en betydande del av potentialerna även kan vara av värde som råvara för andra biodrivmedelssystem.

De tillkommande stöd som Biogasmarknadsutredningen föreslog delades in i två stödpaket till 2030, ett för biogas från rötning och ett

55SOU 2019:63.

för biogas från förgasning. Paketen föreslogs utformas så att produktionsanläggningar för biogas under en tioårsperiod skulle tilldelas produktionsstöd, lån och garantier dels i form av en gödsel-

gaspremie, en uppgraderingspremie för att biogasen ska kunna ersätta

bensin- och diesel och naturgas. Slutligen föreslås även en förvätsk-

ningspremie utgå som stöd för att biogas även skulle kunna användas

i sjöfart och i tunga fordon på lokala och regionala marknader utan gasnät.

Utöver produktionsstöden till rötning, uppgradering och förvätskning av biogas föreslog utredningen också att investeringsbidrag

och produktionsstöd (efter auktionering) skulle utgå till anläggningar

för förgasning av biomassa till metan.

Biogasmarknadsutredningen gick igenom möjliga användarsektorer för biogas och fann en rad potentiella användningsområden både inom industri- och energisektorn men noterade samtidigt att de ekonomiska incitamenten och utsläppsnyttan skulle vara lägre i dessa sektorer jämfört med om biogasen skulle användas i transportsektorn.

Även för biogasanvändning inom sjöfartssektorn konstaterades att incitamenten var lägre jämfört med en användning inom vägtransportsektorn. Utredningen konstaterade dessutom att målet om att minska utsläppen med minus 70 procent i transportsektorn bedömdes kräva en omfattande användning av biodrivmedel och att elektrifieringen av vägtransporter, framför allt av personbilar troligen inte skulle hinna genomföras så långt till 2030. Biogasmarknadsutredningen såg därför sammantaget ett fortsatt behov av att ge incitament till biogasanvändning i olika typer av vägfordon. För en fortsatt användning talade dessutom att det redan byggts upp en relativt omfattande infrastruktur för användning av biogas i framför allt personbilar i Sverige.

I Sverige har det dessutom, hösten 2018, startats ett särskilt innovationskluster för utveckling av flytande biogas (Drive LBG). Branschorganisationen Energigas Sverige fungerar som värdorganisation för klustret. LBG är ett nödvändigt tekniksteg för att biogasen ska kunna användas i fartyg och tunga fordon. Programmet ger stöd till produktionsanläggningar, tankstationer, fordon och fartyg. En stor del av stödet har gått till åkerier.

Användningen av biogas i transportsektorn uppgår i nuläget sammanlagt till cirka1,6 TWh i dag i Sverige (drygt 90 procent av den uppgraderade biogasen i dag i Sverige).

De gasdrivna personbilarna står för den största delen av biogasanvändningen och bilarna utgjorde knappt 0,9 procent av personbilsflottan 2019. Andelen gasdrivna personbilar har legat relativt konstant de senaste fem åren men stigit något sedan 2010 då den låg på 0,6 procent.

Andelen gasdrivna bussar är däremot betydligt högre, knappt 20 procent under perioden 2015–2019, men trenden är samtidigt vikande då användning av eldrivna stadsbussar blivit vanligare under senare år. Andelen gasdrivna lätta lastbilar var cirka 0,3 procent 2019 medan andelen var omkring 0,1 procent bland de tunga lastbilarna. Det finns cirka 185 allmänt tillgängliga tankställen för fordonsgas i Sverige, 14 s.k. icke-publika tankställen och 50 tankställen i bussdepåer. Antalet tankställen som tillhandahåller flytande biogas uppgick i slutet av 2019 till 15 i Sverige, tillkomna med medel från det ovan nämnda innovationsklustret.

8.8.1. Styrmedel och marknadsutveckling i Norge och i EU

I Norge investeras i flytande biogas för användning i bland annat sjöfart. Det främsta styrmedlet som påverkar färjetransporterna i Norge (både de inhemska och regionala) är de upphandlingskrav som ställs i avtal mellan den norska trafikmyndigheten och färjerederierna. Avtalen bedöms leda till en hög grad av eldrift men också till drift med LBG och biodiesel. Liksom i Sverige är fossila drivmedel som används inom inrikes sjöfart undantagna från energi- och koldioxidskatt.56

Skandinaviens största rötningsanläggning är sedan några år tillbaka belägen i Norge och tillverkar flytande biogas till bland annat fartyg. Från Norge kan också noteras att man dubbelräknar användning av avancerade biodrivmedel i landets kvotpliktssystem för biodrivmedel.

Biogas räknas till de avancerade biodrivmedlen i EU, förutsatt att biogasen produceras från någon av de bioråvaror som förtecknas i

56 Norway’s Seventh national communication under the framework convention on Climate change, 2018.

bilaga 9 A i förnybartdirektivet. Så är inte alltid fallet, den tyska produktionen av biogas har exempelvis till stor del byggts upp kring odlad majs som bioråvara, vilket leder till högre livscykelutsläpp och kan ge en negativ påverkan på kolinlagringen i mark.

Potentialbedömningar som den europeiska kommissionen låtit genomföra pekar mot att potentialerna att producera biogas från olika typer av biogent avfall som kan rötas skulle kunna två- eller tredubblas till 2030 och andelen biogas skulle vid en sådan expansion kunna uppgå till mellan 3–4 procent av den totala energianvändningen i EU.57

8.9. Betydelsefulla rättsakter för flytande och gasformiga förnybara drivmedel inom EU

8.9.1. Förnybartdirektivet

Det centrala direktivet för EU:s mål om förnybar energi är det s.k. förnybartdirektivet.58 Direktivet sätter övergripande ramar för bioenergi- och biodrivmedelsanvändningen i medlemsländerna. Direktivet ger starka incitament för en elektrifiering av i första hand vägtrafiken samt ett tydligt mandat att öka produktionen av avancerade biodrivmedel, exempelvis biodrivmedel baserade på skogsavfall. Samtidigt begränsas utvecklingen av biodrivmedel som framställts från livsmedels- eller fodergrödor i form av stärkelserika grödor, socker- eller oljeväxter.

Mer konkret ställer direktivet krav på medlemsstaterna att, genom att i sin tur ställa krav på drivmedelsleverantörer, säkerställa att andelen förnybar energi i transportsektorn uppgår till minst 14 procent 2030 enligt en särskild beräkningsmetod som beskrivs i direktivet.

Vid beräkningen av ovan nämnda krav räknas el till vägsektorn fyra gånger energiinnehållet, el till spårbunden trafik räknas 1,5 gånger energiinnehållet och biodrivmedel från de råvaror som räknas upp i bilaga 9 del A till direktivet räknas två gånger energiinnehållet. Drivmedel som tillhandahålls inom luftfarts- och sjöfartssektorn

57 Ökoinstitut m.fl. (2016). 58 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor. Förnybartdirektivet har nyligen omförhandlats och det omarbetade direktivet (direktiv (EU) 2018/2001) anger nya mål för 2030.

räknas 1,2 gånger energiinnehållet, med undantag för bränslen som framställs ur livsmedels- och fodergrödor (artikel 27).

El- och avancerade biodrivmedel erhåller således särskilda incitament genom uppräkningsfaktorer. I samma riktning innehåller direktivet ett krav om minimikvoter för avancerade biodrivmedel och biogas samt ett tak för andelen livsmedels- och foderbaserade biodrivmedel. Mer konkret måste andelen avancerade biodrivmedel och biogas i förhållande till den förnybara energin vara minst 0,2 procent 2022, 1 procent 2025 och 3,5 procent 2030. Eftersom avancerade biodrivmedel får dubbelräknas är det faktiska kravet i praktiken hälften. Biodrivmedel från livsmedels- och fodergrödor får vid uppfyllande av artikel 25 och vid beräkning av andelen förnybar energi i transportsektorn å sin sida högst utgöra 1 procentenhet mer än andelen sådana biodrivmedel i den slutliga energianvändningen inom väg- och järnvägstransportsektorerna i medlemsstaten 2020, och som allra högst 7 procent av energianvändningen i väg- och järnvägstransportsektorerna. Medlemsstaten kan välja att sätta en lägre gräns än detta och får då dock sänka kravet på 14 procent med maximalt 7 procentenheter.

Sammanfattningsvis kan en medlemsstat som väljer att sänka kravet till 7 procent i teorin uppfylla artikel 25 genom 1,75 procent avancerade biodrivmedel (som får dubbelräknas) och 0,9 procent el till vägsektorn (som får fyrdubbelräknas). I praktiken krävs dock en något högre andel då endast förnybar el får tillgodoräknas till målet, men som exempel kan en medlemsstat som 2030 har 50 procent förnybar el i elsektorn uppnå målet med en faktisk andel förnybar energi i transportsektorn på 3,6 procent.

Direktivet ställer därvid också krav på hållbarhetskriterier, vilka måste vara uppfyllda om ett biodrivmedel ska få finansiellt stöd och för att få räknas vid beräkningen av andel förnybar energi och kvotandelar enligt direktivet.59 Hållbarhetskriterierna innebär två huvudsakliga krav: 1) krav på viss miniminivå av minskade växthusgasutsläpp (i ett livscykelperspektiv) och 2) krav på begränsad markanvändning.60

59 Artiklarna 17–19 i nuvarande direktiv, artiklarna 29–31 i tidigare direktiv 2018/2001. 60 När det gäller växthusgasminskningen anses biodrivmedel eller flytande biobränslen som hållbara endast om användningen av dessa bränslen medför en minskning av utsläppen av växthusgaser med minst 50 procent (för anläggningar som tagits i bruk före 2015) eller 60 procent (för nyare anläggningar), jämfört med om fossila bränslen i stället hade använts. Minskningen

Konventionella biodrivmedel kan innebära en risk för s.k. indirekt markanvändning61. Särskilda regler gäller för biodrivmedel med särskilt hög sådan risk (Biobränslen som framställts ur livsmedels- och fodergrödor med hög risk för indirekt markanvändning och för vilka en betydande utvidgning av produktionsområdet till mark med stora kollager observeras). Sådana måste i varje medlemsstat begränsas till 2019 års användningsnivåer från och med 2020, och därefter gradvis sänkas till noll från och med 2024 till och med 2030.62

Det finns inget hinder för medlemsstaterna att överstiga denna gräns, men den förnybara energin får då inte tillgodoräknas vid uppfyllande av artikel 25 och inte heller tillgodoräknas vid beräkning av andelen förnybar energi i medlemsstaten. Direktivet gör det samtidigt möjligt att undanta biodrivmedel som certifierats vara bränslen med låg risk för indirekt ändrad markanvändning. Dessa ska ha framställs under förhållanden där riskerna undviks genom att de odlas på outnyttjad mark eller härstammar från grödor som gynnats av förbättrade jordbruksmetoder. Såväl råvaror med i detta sammanhang hög risk för indirekt ändrad markanvändning och biodrivmedel med låg risk får definieras av Kommissionen i särskild ordning genom en delegerad akt. I dagsläget har endast palmolja klassificerats som en råvara med hög risk.

Det är upp till medlemsstaterna att besluta hur förnybara energikällor ska främjas och målen enligt direktiven uppnås. Medlemsstaterna har historiskt sett i huvudsak använt sig av två tillvägagångssätt, nämligen skattenedsättningar eller kvotplikter.63

Direktivet bedöms, med nu gällande krav, inte driva upp den sammanlagda efterfrågan på biodrivmedel i volym jämfört med dagens användning men begränsar den möjliga råvarubasen till följd av utfasningen av livsmedelsbaserad biomassa, palmolja och palmolje-

avser de utsläpp som uppstår under produktionskedjan, med vilken avses tiden från odling av biomassan till användning av biodrivmedlet. För biodrivmedel och flytande biobränslen som framställts av avfall eller restprodukter görs beräkningen dock från den plats där avfallet eller restprodukten uppstod. När det gäller markkriterierna får den råvara som används för att producera biobränslet inte komma från mark med högt kolinnehåll eller mark med hög biologisk mångfald. Markkriterierna gäller dock inte för avfall och restprodukter. 61 Indirekt ändring av markanvändning kan äga rum när mark som tidigare använts för produktion av livsmedel eller foder ställs om till produktion av biobränslen, flytande biobränslen och biomassabränslen. I sådana fall måste efterfrågan på livsmedel och foder fortfarande tillgodoses, vilket kan leda till att områden med stora kollager, som skogar, våtmarker och torvmark, omvandlas till jordbruksmark, vilket leder till ytterligare växthusgasutsläpp. Se KOMMIS-SIONENS DELEGERADE FÖRORDNING (EU) 2019/807 av den 13 mars 2019, punkten 2. 62 Artikel 26. 63 Schiebe, T. (2019).

rester. Regleringen sätter på så sätt visst tryck på utvecklingen av råvarubasen och på vilka biodrivmedel som medlemsländerna väljer att stötta med skattenedsättningar eller kvotplikter. Länder som likt Sverige väljer att ”överprestera” i förhållande till minimikravet på användning av förnybara drivmedel till 2030 tillåts dock fortfarande välja att nå sina egna överskjutande mål utan hänsyn till differentieringen mellan avancerade respektive livsmedel- och foderbaserade biodrivmedel.

En revidering av direktivet är aviserad till 2021. Kommissionen har inför revideringen bl.a. anfört att den avser att ytterligare premiera utvecklingen och användningen av bl.a. avancerade biodrivmedel, syntetiska bränslen (elektrobränslen) och vätgas64 i sektorer som är svåra att ställa om till fossilfrihet, såsom bl.a. tunga vägtransporter, sjöfart och flyg.

I det reviderade förnybartdirektivet (RED II) anges att elektrobränslen är ett förnybart flytande och gasformigt transportdrivmedel av icke-biologiskt ursprung om energiinnehållet är förnybart. Producenter har möjlighet att hävda att de använder egen förnybar el, men annars bedöms det förnybara innehållet utifrån ländernas elmix under de senaste två åren. Elektrobränslen från fossil industriell koldioxid beskrivs som bränslen från återvunnen koldioxid. EU-kommissionen återkommer under 2021–2022 med en mer utförlig beskrivning för hur växthusgasutsläpp från elektrobränslen ska beräknas.

8.9.2. Energiskattedirektivet och reglerna om statligt stöd

Direktivet fastställer miniminivåer för medlemsländernas beskattning av drivmedel, bl.a. bensin, diesel, gasol, naturgas och el. Enligt direktivet har medlemsländerna rätt att ge hel eller delvis skattebefrielse till drivmedel baserade på biomassa, men detta förutsatt att skattenedsättningen inte leder till att drivmedlet i fråga överkompenseras (artikel 16). Skattenedsättningen får därför enbart omfatta

64 I det reviderade förnybarhetsdirektivet anges att elektrobränslen är ett förnybart flytande och gasformigt transportdrivmedel av icke-biologiskt ursprung om energiinnehållet är förnybart. Producenter har möjlighet att hävda att de använder egen förnybar el, men annars bedöms det förnybara innehållet utifrån ländernas elmix under de senaste två åren. Elektrobränslen från fossil industriell koldioxid beskrivs som bränslen från återvunnen koldioxid. EU-kommissionen återkommer under 2021–2022 med ytterligare förtydliganden om hur växthusgasutsläpp från elektrobränslen ska beräknas.

de merkostnader som är förknippade med framställningen av biodrivmedlet jämfört med det drivmedel det ersätter.

Reglerna om skattenedsättning för biodrivmedel i energiskattedirektivet har stark koppling till reglerna om statligt stöd, eftersom sådan skattenedsättning kan bedömas utgöra statligt stöd.65 Sådant statsstöd anses som huvudregel vara oförenligt med den inre marknaden; undantag får dock medges av kommissionen. Kommissionen utarbetar särskilda riktlinjer för olika typer av stöd. I de särskilda riktlinjerna för statligt stöd till miljöskydd och energi (EEAG)66preciseras under vilka villkor stöd till biodrivmedel bör kunna ges. Även här stadgas att s.k. överkompensation inte får ske (vilket krav alltså finns även i energiskattedirektivet).67 Riktlinjerna innebär också att statligt stöd som huvudregel inte får ges till biodrivmedel som ingår i någon form av kvotplikt (t.ex. den svenska reduktionsplikten) och att medlemsländerna från den 1 januari 2020 inte längre får ge driftstöd till livsmedelsbaserade biodrivmedel.68

Riktlinjerna var från början avsedda att gälla 2014–2020 men har förlängts till 2022, då Kommissionen planerar att ha sett över riktlinjerna inom ramen för den europeiska gröna given.69

8.9.3. Bränslekvalitetsdirektivet

Direktivet ställer krav på drivmedelsleverantörer att minska sina livscykelutsläpp av växthusgaser med minst 6 procent till 2020 jämfört med en fastställd standard 2010.70 Drivmedelsleverantörerna kan uppfylla kravet genom att använda biodrivmedel i stället för fossila drivmedel, eller genom att vidta åtgärder för att minska utsläppen

65 Den huvudsakliga bestämmelsen om statsstöd finns i artikel 107 i FEUF (fördraget om EU:s funktionssätt). I art 26 (2) i direktivet anges att åtgärder som skattebefrielse, skattenedsättning, skattedifferentiering och återbetalning av skatt enligt direktivet kan utgöra statligt stöd. 66 Kommissionens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för 2014–2020(2014/C 200/01) samt [2016] OJ C290/11. 67 Se punkten 133. 68 Se punkterna 112–114. Av riktlinjerna framgår att investeringsstöd till stöd för livsmedelsbaserade biobränslen upphörde 2014, medan driftstöd för livsmedelsbaserade biobränslen endast kan beviljas till 2020. När det gäller biobränslen som omfattas av kvotplikt kan statligt stöd ges endast om medlemsstaten visar att stödet är begränsat till hållbara biodrivmedel som är för dyra för att marknadsföras med enbart kvotplikt. 69 Se meddelande om förlängd tillämpningstid från kommissionen i juli 2020, https://eurlex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020XC0708(01)&from=SV. 70 Jämförelsenivån är en fastställd lägsta standard för bränslen som baseras på växthusgasutsläppen per energienhet under hela livscykeln från fossila bränslen under 2010.

från bensin och dieselbränsle vid utvinning av olja och gas eller vid produktionen av det fossila drivmedlet. Det är även möjligt att tillgodoräkna sig minskade växthusgasutsläpp genom användning av el i vägfordon eller användning av biodrivmedel i luftfart. För att biodrivmedel ska få användas för att uppfylla kraven måste de uppfylla hållbarhetskriterierna i förnybartdirektivet.

I bränslekvalitetsdirektivet71 anges också vissa begränsningar av hur mycket etanol och fettsyrametylestrar (FAME) som får blandas in i bensin respektive dieselbränsle. Det är tillåtet att blanda in upp t.o.m. 10 volymprocent etanol i bensin samt maximalt 7 volymprocent FAME i dieselbränsle. För inblandning av syntetisk bensin eller syntetiskt dieselbränsle såsom hydrerad vegetabilisk olja (HVO), finns det inget tak i lagen. Beroende på biodrivmedlens kemiska egenskaper kan dock drivmedelslagens krav på t.ex. viss minsta densitet i det färdiga drivmedlet innebära ett indirekt tak.

8.9.4. Förnybara drivmedel i flyg och sjöfart (ReFuelEU Aviation, FuelEUMaritime)

Under första halvåret 2021 väntas kommissionen lägga fram förslag på hur incitamenten för hållbara drivmedel ska kunna förstärkas på EU-nivå. Initiativen benämns ”FuelEUMaritime” och ”RefuelEU-Aviation”. Som möjliga drivmedel och drivsystemlösningar för sjöfart nämner el/hybridframdrift, avancerade flytande biodrivmedel, bio-LNG, flytande och gasformiga syntetiska drivmedel (elektrobränslen) och vätgas. För flyget finns ett antal olika utvecklingsspår för hur jetbränsle kan framställas. Alternativen kan antingen vara el- eller biobaserade. I nuläget är tillgången till de olika alternativen mycket liten världen över. Hållbara avancerade biodrivmedel och elektrobränslen för flyg- och sjöfartssektorn används i mycket liten omfattning i dagsläget och investeringarna är få vilket bidrar till att priserna för alternativen ligger på en hög nivå.

För flygbränslen planeras ett EU-gemensamt pliktsystem införas i syfte att skapa en initialmarknad för hållbara förnybara flygbränslen. Nivån på kvotplikten kan komna att hamna på 2 volymprocent

71 Europaparlamentets och rådets direktiv 98/70/EG av den 13 oktober 1998 om kvaliteten på bensin och dieselbränslen och om ändring av rådets direktiv 93/12/EEG (bränslekvalitetsdirektivet).

2025 och 5 volymprocent till 2030. Det är oklart om plikten ska baseras på volym eller utsläppsreduktion.

I motsvarande svenska förslag till reduktionsplikt för flygfotogen72 föreslås inblandningen i stället uppgå till omkring 30 procent 2030. I ett europeiskt kvotpliktsystem skulle en sådan högre inblandningsvolym i Sverige motsvara en ökning av EU:s sammanlagda användning av förnybara drivmedel i flygbränsle med drygt en halv procentenhet 2030. En kvotplikt på 5 procent 2030 beräknades (före Covid19-pandemin) motsvara sammanlagt cirka 5 miljoner kubikmeter förnybart flygbränsle vilket i sin tur motsvarar närmare 50 TWh bränsle i energitermer räknat.

Parallellt med förslaget för flygsektorn kan också ett förslag som syftar till att öka användningen av förnybara och fossila drivmedel med lägre kolinnehåll inom sjöfartssektorn presenteras i inledningen av 2021. Initiativet, FuelEUMaritime, är tänkt att komplettera även andra parallella initiativ på EU-nivå som syftar till att förstärka prissättningen av utsläpp från sjöfart, se kapitel 14. Ett kvotpliktsystem kan bli aktuellt även för sjöfartsbränslen kompletterad med förstärkta incitament för att bygga ut infrastrukturen för förnybara drivmedel i hamnar.

8.9.5. Fordon

Gränser för koldioxidutsläpp från nya lätta och tunga fordon

Reglerna ställer krav på varje tillverkare att de genomsnittliga utsläppen av koldioxid från dennes respektive flotta av nyregistrerade fordon inte får överskrida vissa specifika utsläppsmål. De olika rättsakterna omfattar personbilar, lätta lastbilar73 och tunga fordon74. Gränserna för respektive fordonsslag skärps gradvis med befintlig plan fram till 2030. Reglerna beskrivs i mer detalj i kapitel 11 och 12.

Lagstiftningens sätt att beräkna koldioxidutsläpp innebär att biodrivmedel inte premieras. För lätta fordon hänvisar reglerna till de

72Prop. 2020/21:135. 73 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/631 av den 17 april 2019 om fastställande av normer för koldioxidutsläpp för nya personbilar och för nya lätta nyttofordon och om upphävande av förordningarna (EG) nr 443/2009 och (EU) nr 510/2011. 74 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1242 av den 20 juni 2019 om fastställande av normer för koldioxidutsläpp från nya tunga fordon och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 595/2009 och (EU) 2018/956 och rådets direktiv 96/53/EG.

s.k. typgodkännandereglerna när det gäller beräkningen av koldioxidutsläpp. Detta innebär att endast de bränslen som utgör referensbränslen i typgodkännandeförordningen kan ligga till grund för beräkning av utsläppsnivå. Dessa är i dagsläget: bensin (E10), etanol (E85), LPG, naturgas/biometan, vätgas och diesel (B7). Såväl koldioxid med biogent som fossilt ursprung ingår i beräkningen av koldioxidutsläpp. Detta innebär att kraven för fordon med förbränningsmotor i praktiken är krav på energieffektivitet men uttryckta som utsläpp av koldioxid per kilometer medan energianvändningen med el har nollutsläpp i beräkningen. Att ett fordon kan använda ett biodrivmedel har alltså ingen betydelse för vilka krav som ställs på dess bränsleförbrukning.

För tunga fordon finns visserligen utrymme för vissa alternativa bränslen som referensbränslen. Koldioxidvärdena beräknas dock i dagsläget enbart genom ett simuleringsverktyg på diesel, se kapitel 12.

Lagstiftningen premierar särskilt fordon med utsläpp under 50 gram koldioxid per km, dvs. i praktiken normalt elbilar eller laddhybrider. Detta sker bl.a. genom s.k. superkrediter, enligt vilka dessa fordon räknas upp med viss faktor vid beräkningen av uppfyllelsegrad enligt direktivet.

Clean Vehicle-direktivet

Clean Vehicle-direktivet75 ställer krav på fordon som upphandlas av statliga, regionala och kommunala myndigheter. En viss andel av dessa måste enligt direktivet vara ”rena”. Med detta avses för personbilars och lätta lastbilars del utsläppsfria fordon från 2026 (och för tiden dessförinnan fordon med utsläpp om max 50 gram koldioxid/km). Beräkningen av koldioxidutsläpp sker på motsvarande sätt som enligt reglerna om nya bilars koldioxidutsläpp (se ovan), dvs. utan främjande av biodrivmedel. Viss större flexibilitet finns däremot för tunga fordon, som under vissa förutsättningar kan klassas som ”rena” om de drivs med biodrivmedel som klassas som hållbara enligt förnybartdirektivet (se ovan).

75 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/33/EG den 23 april 2009 om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon, reviderat genom Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1161 av den 20 juni 2019 om ändring av direktiv 2009/33/EG om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon.

8.9.6. Infrastruktur

Direktivet om alternativa bränslens infrastruktur (AFID)

AFID-direktivet76 reglerar minimikrav för uppbyggnaden av en infrastruktur för alternativa bränslen, gemensamma tekniska specifikationer för laddnings- och tankstationer samt krav beträffande användarinformation. I direktivet menas med alternativa drivmedel el, vätgas, biodrivmedel, fordonsgas (i både gasform och flytande form), gasol samt syntetiska och paraffiniska bränslen. Kraven på utbyggnad av infrastrukturen i direktivet omfattar dock endast el och fordonsgas.

Det pågår en utvärdering av direktivet i kommissionen, och förändringsförslag ska läggas fram under 2021.

8.9.7. EU:s taxonomiförslag och delegerad akt

Taxonomin har som huvudsakligt syfte att vägleda privata verksamheters investeringar till hållbara verksamheter som på ett betydande vis kan bidra till att EU:s 2030-mål och till att målen för kommissionens gröna giv nås, dvs. även 2050-målet om nettonollutsläpp.

Enligt kommissionens ursprungliga förslag till klassificering av verksamheter som omfattas av taxonomin (klassificeringen omfattar en mängd verksamheter i hela ekonomin) fanns enbart anläggningar för framställning av avancerade biodrivmedel med bland de anläggningar som föreslogs omfattas av taxonomin.

Kriterierna som föreslogs gälla för att tillverkning och användning av nya lätta och tunga vägfordon skulle kunna ingå i taxonomin följde definitionerna som gäller för offentlig upphandling enligt Clean Vehicle Directive, se ovan, som i sin tur i stora delar följer klassificeringen av nollutsläpps- och lågutsläppsfordon enligt förordningarna med koldioxidkrav för de olika fordonskategorierna.

Enligt det svenska svaret på kommissionens förslag till delegerad akt borde i stället all fordonsanvändning med biodrivmedel som uppfyller förnybartdirektivets grundläggande hållbarhetskrav kunna klassificeras som hållbara enligt Taxonomin77.

76 Directive 2014/94/EU of the European Parliament and of the Council of 22 October 2014 on the deployment of alternative fuels infrastructure. 77 www.regeringen.se/4afba9/contentassets/c1026c41d4ca474e9620dbf830dc5c40/secomments-on-the-commission-draft-of-taxonomy-delegated-acts.pdf.

Taxonomin syftar dock i första hand till att vägleda större privata investeringsflöden som behövs för att bidra till den omställning som krävs för att bland annat målet om nettonollutsläpp ska kunna nås i hela unionen senast 2050.

Förslaget till klassificeringskrav för biodrivmedelsanläggningar har justerats något under våren 2021 till att omfatta anläggningar för biodrivmedelsproduktion som uppfyller REDII-direktivets grundläggande hållbarhetskrav förutsatt att den beräknade livscykelreduktionen från produktionen åtminstone uppgår till 65 procent enligt beräkningsmetodiken i förnybartdirektivet.78

78 EU Taxonomy Climate Delegated Act, av den 21 april 2021, provisional version. C (2021)2800/3 Annex 1.

9. Styrmedel för ett mer transporteffektivt samhälle

Utredningens förslag och bedömningar:

  • Förslag på styrmedel och åtgärder för ett mer transporteffektivt samhälle har identifierats i den klimatpolitiska handlingsplanen och i myndigheternas olika underlag till regeringen. Det är viktigt att regeringens arbete fortsätter enligt ambitionen i handlingsplanen och att samhällsekonomiskt motiverade förslag genomförs. Dessa styrmedel och åtgärder skapar många nyttor, varav minskade utsläpp av växthusgaser är en.
  • Berörda myndigheter bör ges ett tydligare långsiktigt ansvar för att fortsatt identifiera hinder och genomföra samhällsekonomiskt motiverade åtgärder för ett mer transporteffektivt samhälle. I dag är ansvaret spritt på flera nivåer och ingen har ett samordningsansvar mellan till exempel staten, regionerna och kommunerna. Digitaliseringen skapar också nya möjligheter, men ingen myndighet har något tydligt ansvar.
  • En viktig drivkraft till ett mer transporteffektivt samhälle kommer fortsatt att vara körkostnad. Höjda drivmedelspriser riskerar dock att leda till negativa konsekvenser för både tillgänglighet och konkurrenskraft.
  • Det bör utredas hur ökade satsningar på elektrifiering i landsbygd kan prioriteras vid sidan av tillgänglighetssatsningar för alternativ till bilen. Eldrivna fordon i glesbygd är en del av ett transporteffektivt samhälle då de skapar tillgänglighet på ett effektivt sätt, utifrån energi-, miljö- och ekonomiska perspektiv.
  • Transporteffektivitet för godstransporter behöver ökat fokus eftersom ökade transportkostnader kan få betydande konsekvenser för näringslivet med risk för koldioxidläckage.
  • En utredning av framtida beskattning av användningen av transportsystemet bör tillsättas i syfte att skapa ett effektivt kapacitetsutnyttjande och internalisera trafikens externa kostnader. Den bör belysa avståndsbaserade vägskatter för både lätta och tunga fordon, men även andra styrmedel bör ingå i en sådan utredning.

Skäl för utredningens förslag och bedömningar

Ett mer transporteffektivt samhälle är ett samhälle där tillgänglighet skapas på ett så effektivt sätt som möjligt utifrån energi-, miljö- och ekonomiska perspektiv. En minskning av trafikarbetet med fossildrivna fordon och farkoster kan direkt bidra till utfasningen av fossila drivmedel, men även i en framtid med allt högre andel elektrifiering och förnybara drivmedel kan en ökad transporteffektivitet leda till bättre resursutnyttjande samt föra med sig andra nyttor såsom till exempel ökad yteffektivitet, minskad hälsopåverkan från transportsystemet eller göra samhället mindre sårbart för kraftigt ökande transportkostnader.

Genomför redan tidigare lagda förslag som förväntas leda till en samhällsekonomiskt effektiv omställning

Styrmedel och åtgärder inom transporteffektivt samhälle spänner över ett stort och brett område som inkluderar många aktörer på såväl nationell, regional och lokal nivå. Utredningen förutsätter att de samhällsekonomiskt motiverade förslag på styrmedel och åtgärder som lagts fram sedan tidigare inom ramen för den klimatpolitiska handlingsplanen och myndigheternas olika underlag till regeringen genomförs.

Myndigheter bör ges permanent ansvar att identifiera effektiva styrmedel och åtgärder samt öka kunskap och utveckla metoder för transporteffektivt samhälle

För att få en större tydlighet och komma framåt i arbetet med ett mer transporteffektivt samhälle behövs ett strukturerat löpande arbete med att öka kunskapen samt att identifiera och röja hinder. Regeringen har nyligen gett Trafikanalys i uppdrag att inför den kommande klimatpolitiska handlingsplanen ta fram underlag med analyser och förslag som leder till transportsektorns klimatomställning. Uppdraget ska genomföras med bistånd av Boverket, Naturvårdsverket, Statens energimyndighet, Trafikverket och Transportstyrelsen. Utredningen bedömer att detta arbete bör bedrivas som återkommande, helst permanent, uppdrag till myndigheterna. Att förtydliga roller, ansvarsfördelning och mandat bör prioriteras i det fortsatta arbetet. Det saknas också samordning mellan olika nivåer, exempelvis vad gäller de tidiga stegen i fyrstegsprincipen. Här behöver rollfördelningen förtydligas så att bättre samordning kan komma till stånd mellan myndigheter, kommuner, länsplaneupprättare och andra aktörer. Digitaliseringen skapar också nya möjligheter, men ingen myndighet har ett tydligt ansvar.

Utred landsbygdens möjligheter till snabbare omställning

Bilen har en viktig roll i transportsystemet då den möjliggör mobilitet och tillgänglighet där det inte finns några alternativ. På landsbygden är bilen nödvändig. En prishöjning på drivmedel till följd av ökad andel förnybar energi riskerar då att slå hårt mot medborgare som är beroende av bil. En övergång till elektrifiering kan därför vara en del i ett transporteffektivt samhälle då den har potential att skapa tillgänglighet på ett effektivt sätt utifrån energi-, miljö- och ekonomiska perspektiv.

Utredningen föreslår därför att landsbygdens möjligheter till snabb elektrifiering utreds vidare vid sidan av tillgänglighetssatsningar för alternativ till bilen. Utöver nya former för kollektivtrafik skulle också möjliga stöd för landsbygden kunna inkludera stärkt laddinfrastruktur, exempelvis genom att se till att det finns tillräckliga incitament att tillhandahålla publika snabbladdningsstationer i områden där det inte finns kommersiellt underlag att bedriva sådana.

Ett annat exempel skulle kunna vara att se över styrmedel för att bidra till en välfungerande andrahandsmarknad för laddbara bilar. I kapitlen 10 och 11 behandlas laddinfrastruktur respektive andrahandsmarknaden för laddbara bilar närmare. Utredningen bedömer att dessa aspekter bör kunna inrymmas i Trafikanalys uppdrag att ta fram underlag inför nästa klimathandlingsplan. Utredningen bedömer även att en tydligare ansvarsfördelning vad gäller laddinfrastruktur behövs, se vidare kapitel 10.

Ökat fokus på godstransporter

Det kommer sannolikt vara svårare för den tunga lastbilstrafiken att anpassa sig till de närmaste årens högre drivmedelspriser genom elektrifiering än för den lätta trafiken. Det finns då en risk att den långväga tunga trafiken anpassar sig till högre svenska drivmedelspriser genom tankning i andra länder. En sådan anpassning är oönskad både av fiskala skäl och för att det inte minskar de samlade utsläppen av växthusgaser. Högre drivmedelspriser har också betydelse för konkurrenskraften hos den industri som har långa transportavstånd.

Utredningen ser därför att det kan behövas ökat fokus på godstransporternas omställning, dels genom överflyttning till mer kapacitetsstarka trafikslag, dels genom effektivisering inom respektive trafikslag. Ett mer sammanhållande ansvar för kombiterminaler och hamnar som underlättar samordning mellan aktörer kan vara ett exempel på hur överflyttning kan understödjas. Elektrifiering skulle med fördel kunna hanteras integrerat med insatser för ett mer transporteffektivt samhälle.

Utredningen bedömer att en utvecklad analys av styrmedel och åtgärder för godstransporter bör kunna rymmas inom Trafikanalys uppdrag inför nästa klimathandlingsplan.

Översyn av beskattning

Eftersom förnybara flytande drivmedel generellt sett är dyrare än motsvarande fossila, kan drivmedelspriserna komma att öka betydligt. Detta förväntas i sig innebära en effektivisering av transportsystemet och ett minskat trafikarbete och kan därmed ytterligare

bidra till utfasning av fossila drivmedel. Samtidigt kan utvecklingen med fler elektrifierade fordon, som generellt har lägre körkostnader, komma att leda till ett ökat trafikarbete. Detta kommer inte påverka möjligheten att nå utfasning, men kan komma att få konsekvenser i form av exempelvis ökad trängsel, ökat slitage och andra negativa konsekvenser. En utredning föreslås därför att tillsättas med fokus att studera transportsektorns långsiktiga beskattning, bland annat för att analysera hur den eldrivna trafikens externa kostnader skulle kunna internaliseras och hur statens minskade intäkter från drivmedelsbeskattningen ska kompenseras. Utredningen bör belysa avståndsbaserade skatter för både lätta och tunga fordon, men även andra styrmedel bör ingå.

9.1. Inledning

9.1.1. Trafikökningen förväntas fortsätta även framöver

Lätta fordon

Trafikarbetet med personbil har under de senaste decennierna utvecklats ungefär i takt med befolkningsutvecklingen, per person reser svenskarna alltså ungefär lika mycket med personbil i dag som för 20 år sedan. I scenarierna som diskuteras i kapitel 6 antas trafikarbetet med personbilar öka med 18 procent till år 2040. För samtliga lätta fordon, dvs. även inkluderat lätta lastbilar, uppgår ökningen till 24 procent.1 Den fortsatta utvecklingen av trafikarbetet med lätta fordon antas drivas av en kombination av befolkningsökning, en starkare ekonomi samt förändrad körkostnad.2 I figur 9.1 redovisas historisk utveckling av trafikarbetet samt referensbanans utveckling till 2040. Befolkningsutvecklingen redovisas också. Mot slutet av perioden ökar elektrifieringen i referensscenariot, vilket gör att körkostnaderna sjunker och trafikarbetet antas öka i snabbare takt än befolkningsutvecklingen. Utredningens scenarier med högre elektrifiering (MedelEl och HögEl) förväntas leda till ytterligare lägre körkostnad vilket kan antas påverka trafikarbetet uppåt i dessa scenarier.

1 Anledningen till att inkludera lätta lastbilar är att gränsen mellan hur en personbil och en lätt lastbil används inte är så tydlig. Lätta lastbilar kan användas både i tjänst och privat och det finns en viss möjlighet till överflyttning av trafikarbete mellan segmenten personbilar och lätta lastbilar. 2 Energimyndigheten (2021a).

Vilken betydelse som förändringar i körkostnader till följd av elektrifiering och ökad andel förnybara flytande och gasformiga drivmedel kan komma att få diskuteras mer i kapitel 6.4.7.

Figur 9.1 Historisk trafikarbetsutveckling för personbilar samt lätta fordon (personbilar + lätta lastbilar) och utredningens trafikarbetsantaganden för scenarioåren (se även kapitel 6). Trafikverkets basprognos 2020 redovisas för jämförelse*

Källa: Utredningens bearbetning av Energimyndigheten (2021a). * Trafikverket prognostiserar endast 2040 och 2065, här antas linjär utveckling 2017–2040, respektive 2040–2065.

Resandet skiljer sig betydligt mellan olika delar av befolkningen och beroende på var man bor i landet. I figur 9.2 redovisas resandet per person och dag med olika färdmedel uppdelat på kommuntyp baserat på Trafikanalys statistik.3 Resandet med bil per person är betydligt lägre i storstäder medan landsbygdskommuner har det högsta resandet med bil per person. Däremot är skillnaderna mellan övriga kommuntyper inte så stor vad gäller bilresandet. Kollektivtrafikandelen skiljer sig dock betydligt mellan kommuntyperna. Som genomsnitt i landet utgörs ungefär 40 procent av antalet resta kilometer med personbil av fritidsresor, ungefär 40 procent av arbets-, tjänste- eller skolresor och resterande service, inköp och övriga resor.4

3 Statistik hämtad från Trafikanalys hemsida, Resvanor i Sverige 2019. 4 Statistik hämtad från Trafikanalys hemsida, Resvanor i Sverige 2019.

Figur 9.2 Färdlängd (km per person och dag) fördelat på kommuntyp

5

Källa: Trafikanalys, Resvanor i Sverige 2019.

Sverige är ett glesbefolkat land där en stor andel av befolkningen bor i tätorter, vilket också speglas i våra resmönster. I figur 9.3 redovisas en fördelning av trafikarbetet med personbil dels utifrån var trafikarbetet genereras, dels utifrån var det utförs baserat på både resvaneundersökningar, befolkningsstatistik och uppskattningar av hur trafikarbetet fördelar sig på vägnätet.6 Det finns osäkerheter i skattningen, men det ger ändå en indikation på hur trafikarbetet fördelar sig som kan vara betydelsefull i diskussionen om styrmedel och åtgärder för trafikarbetet med personbil. Enligt denna fördelning genereras cirka 80 procent av trafikarbetet i tätort medan endast cirka 35 procent av trafikarbetet utförs i tätort. Endast cirka 10 procent av trafikarbetet utförs i storstadsområdenas tätorter, medan över 30 procent av trafikarbetet har sin startpunkt i dessa områden.

5 Indelningen utgår från respondenternas boendeadress och speglar inte var resan utförs. 6 Trafikarbetet motsvarar år 2030 och inkluderar en befolkningsutveckling som är jämförbar med SCB:s befolkningsprognos ovan. Trafikarbetets fördelning på vägnätet baseras på Trafikverkets arbete med HBEFA/klimatrapportering. Figuren är baserad på WSP (2015) men bearbetad av utredningen.

Figur 9.3 Trafikarbetet med personbilar fördelat geografiskt, dels utifrån vart det genereras (startpunkt), dels utifrån vart trafikarbetet sker, scenario för 2030

7

Källa: WSP (2015), utredningens bearbetning.

Godstransporter

Av det totala godstransportarbetet sker ungefär hälften på väg, 20 procent på järnväg och 30 procent med sjöfart. Andelarna har varit i stort sett oförändrade under de senaste decennierna8. Det samlade godstransportarbetet växer inte i takt med den ekonomiska utvecklingen, men visar inte heller någon tydlig tendens att minska.9

För tunga lastbilar har utvecklingen av trafikarbetet varierat en del sedan år 2000 och finanskrisen under 2008–2009 satte tydliga spår i utvecklingen. I utredningens scenarier antas trafikarbetet med tunga lastbilar öka med 18 procent till år 2040 från 2018 års nivå (se även kapitel 6). Transportarbetet med lastbilar antas utvecklas i ungefär motsvarande takt, dvs. ingen större effektivisering genom exempelvis högre fyllnadsgrad inkluderas i scenarierna.

7 Fördelningen mellan tätort och landsbygd i respektive kategori utgår från SCB:s tätortsdefinition som minst 200 invånare, max 200 m mellan husen = tätort. 8 Trafikanalys (2021c). 9 Trafikanalys (2021c).

Figur 9.4 Historisk trafikarbetsutveckling för tunga lastbilar samt utredningens trafikarbetsantaganden för scenarioåren (se även kapitel 6). Trafikverkets basprognos 2020 redovisas för jämförelse*

Källa: Utredningens bearbetning av Energimyndigheten (2021a) samt utredningens egna antaganden. Se även kapitel 6. * Trafikverket prognostiserar endast 2040 och 2065, här antas linjär utveckling 2017–2040, respektive 2040–2065.

9.1.2. Vad är ett mer transporteffektivt samhälle?

Begreppet transporteffektivt samhälle har inte en entydig definition men generellt används begreppet för att beskriva ett samhälle där trafikarbetet kan minska i förhållande till nuläget eller i förhållande till referensscenarier för framtida utveckling. I diskussionen kring ett mer transporteffektivt samhälle är förhoppningen att det ska gå att åstadkomma en utveckling så att tillgänglighet kan tillgodoses med ett lägre trafikarbete.

I det myndighetsöverskridande arbetet med Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet (SOFT)10 användes följande definition av ett transporteffektivt samhälle:

Med ett transporteffektivt samhälle menas ett samhälle där trafikarbetet med energiintensiva trafikslag som personbil, lastbil och flyg minskar. Detta kan ske både genom överflyttning till mer energieffektiva färdmedel/trafikslag och genom att transporter effektiviseras, kortas eller ersätts helt.

10 Energimyndigheten (2017).

Regeringen använder sig i den klimatpolitiska handlingsplanen 2019 av en annan definition där begreppet inte lika tydligt kopplas till trafikslag. Regeringen identifierar också tydligare effektivitet som ”nyttan” i form av tillgänglighet, hållbarhet och konkurrensförmåga i relation till ”kostnaden” i form av energi, miljö och ekonomiska resurser:

I det transporteffektiva samhället är det transportarbete som utförs så effektivt som möjligt utifrån energi-, miljö- och ekonomiska perspektiv för att åstadkomma tillgänglighet, hållbarhet och konkurrensförmåga. Transporteffektivitet kan beskrivas som att sambandet mellan tillgänglighet och ökat transportarbete minskar. I ett mer tranporteffektivt samhälle kan tillgängligheten öka samtidigt som det trafikarbete som krävs för att uppnå motsvarande tillgänglighet kan minska.

Utveckling mot ett mer transporteffektivt samhälle innebär således att trafikarbetet, och därigenom utsläppen och övrig miljöpåverkan, kan minska utan att tillgängligheten försämras.

Utredningen lutar sig mot definitionen i klimathandlingsplanen och ser fördelar med en definition som inte pekar ut vissa trafikslag som mindre energieffektiva. En konsekvens av elektrifieringen är att den direkta energianvändningen kraftigt kommer att minska. Med dagens genomsnittliga beläggning kan den absoluta skillnaden mellan färdmedel/trafikslag komma att bli mycket mindre än i dag, se figur 9.5. Kapacitetsstarka färdmedel som tåg, tunnelbana och buss kommer även fortsatt ha en fördel genom att det finns en större potential att utnyttja dem effektivt genom hög beläggning/fyllnadsgrad, men överflyttning är inte nödvändigtvis fördelaktigt ur perspektivet energianvändning.

Figur 9.5 Energianvändning för personresor, kWh per personkilometer, med olika färdmedel/trafikslag

Källa: Utredningens bearbetning av underlag från Trafikanalys (2021c) och Trafikverkets Omsättningsverktyg (se kapitel 6).

Frågan om transporteffektivitet handlar däremot inte bara om klimatpåverkan eller energieffektiviteten i framdrift av olika färdmedel/trafikslag, utan kan bli viktig även i en framtid med allt större andel eldrift och förnybara drivmedel. Både elektrifierade fordon och förnybara drivmedel för med sig resursanvändning och andra negativa effekter som kan behöva begränsas för att nå globala klimatmål och andra hållbarhetsmål på nationell, lokal och regional nivå. Det finns och behövs således även en rad andra åtgärdsalternativ vid sidan av den rent tekniska omställningen inom respektive trafikslag. Ett mer transporteffektivt samhälle kan:

  • föra med sig hälsonyttor i form av minskat buller, minskade luftföroreningar och aktiv mobilitet i form av cykling och gång.
  • göra samhället mindre sårbart om transportkostnaderna ökar kraftigt (till exempel som följd av utbudsbegränsningar för batterier eller biodrivmedel).
  • begränsa global klimatpåverkan och resursanvändning i samband med ökad elektrifiering och användning av biodrivmedel.11

11 Förutsatt att det mer transporteffektiva samhället i sig inte innebär stora resurskrävande investeringar.

  • öka acceptansen hos befolkningen och underlätta politisk genomförbarhet.
  • begränsa markanvändning och barriäreffekter till följd av infrastruktur och trafik.

Vissa av dessa aspekter kan också begränsas på andra sätt, och närmare den direkta källan till klimatpåverkan, vid sidan av insatser för att dämpa trafikarbetet. Att begränsa global klimatpåverkan och resursanvändning kan exempelvis även åstadkommas genom att ställa krav på batteritillverkning eller återvinning av fordon.

9.2. Nulägesbild – mål och styrmedel

9.2.1. Andelen kollektivtrafik, cykel och gång ska öka

Utöver de klimatpolitiska målen för transportsektorn till 2030 och 2045 samt etappmålet till 2040 för icke-handlande sektorn, som redogörs för i kapitel 3 och 6, finns det ett specifikt mål kopplat till transporteffektivt samhälle som gäller andelen trafik med olika trafikslag. I etappmålet om en ökad gång-, cykel- och kollektivtrafik presenterades av regeringen i skrivelsen Strategi för Levande städer –

politik för hållbar stadsutveckling12; ”Andelen persontransporter med

kollektivtrafik, cykel och gång i Sverige ska vara minst 25 procent 2025, uttryckt i personkilometer, i riktning mot att på sikt fördubbla andelen för gång-, cykel- och kollektivtrafik.” Detta mål har genom Trafikanalys omsatts till förslag på indikativa mål för olika kommuntyper.13

Även många kommuner har egna mål för trafikutvecklingen. I en enkätstudie som gått ut till samtliga kommuner i landet angav 73 procent av de svarande kommunerna att de har mål om ökat resande med kollektivtrafik och 37 procent hade mål om minskad bilanvändning.14,15

12 Skr. 2017/18:230. 13 Trafikanalys (2019a). 14 K2 (2018). 15 Totalt inkom svar från 194 av landets 290 kommuner, vilket innebär att en relativt stor andel av kommunerna har mål kopplat till resandet.

9.2.2. Stor bredd av styrmedel och åtgärder

Området transporteffektivt samhälle inbegriper ett stort och brett fält som inkluderar allt från breda ekonomiska styrmedel och samhällsplanering ner till åtgärder på individ- och företagsnivå, som ett faktiskt val i en beslutssituation. Utredningen har inte kunnat göra en fullständig genomgång utan har hållit analysen på en övergripande nivå med fokus på det nationella perspektivet.

Begreppen styrmedel och åtgärder för ett transporteffektivt samhälle kan användas på olika sätt. Utredningens utgångspunkt är att styrmedel är det som det allmänna på olika nivåer beslutar för att skapa incitament för att åtgärder ska genomföras.16 Styrmedlen kan t.ex. vara skatter (ekonomiska styrmedel), regler (administrativa styrmedel) och informationskampanjer (informativa styrmedel). Stöd till forskning och innovation, beslut om en budget för investeringar i infrastruktur och övergripande lagstiftning om samhällsplanering är ytterligare en del av den formella styrning som regering och riksdag förfogar över och kan i så måtto även de betraktas som styrmedel. Utöver styrmedel förfogar statsförvaltningen även över en mängd olika åtgärder som kan genomföras inom den egna verksamheten i syfte att bidra till att riksdagens och regeringens mål nås. En åtgärd är det som fysiskt genomförs i transportsystemet för att minska utsläppen och kan vara effekten av ett styrmedel eller andra drivkrafter. Det kan exempelvis handla om att införa ett nytt logistikupplägg med mindre frekventa transporter eller att arbeta på distans.

Utredningen delar in styrmedel och åtgärder i två huvudsakliga grupper:

  • Transportkostnadshöjande: styrmedel och åtgärder som höjer den generaliserade kostnaden för bil, lastbil och flyg.
  • Förbättrade alternativ: styrmedel och åtgärder som sänker den generaliserade kostnaden eller på andra sätt skapar förbättrade förutsättningar för alternativ till bil, lastbil och flyg.

Begreppet generaliserad kostnad är vanligt inom transportekonomi och innebär att den sammantagna uppoffringen i form av bland annat restid och monetära kostnader vägs samman. Den generaliserade

16 Denna syn baseras på Vedung (2002).

kostnaden är privat och motsvarar endast en del av de samhälleliga kostnaderna och nyttorna associerade med transporter.

Ett exempel är sänkning av hastigheten på vägnätet, som visserligen kan leda till minskade drivmedelskostnader, men samtidigt till ökade restidsförluster, vilket gör att denna typ av styrmedel generellt ökar den generaliserade kostnaden för biltrafik.

I tabell 9.1 redovisas en översiktlig sammanställning av styrmedel på nationell nivå respektive regional/kommunal nivå samt åtgärder för transporteffektivt samhälle. Sammanställningen syftar inte till att vara komplett men försöker fånga några av de mest centrala grupperna av styrmedel och åtgärder.

Det finns naturligtvis styrmedel eller åtgärder som kan ligga inom båda kategorierna. Exempelvis kan omvandling av bilkörfält till kollektivkörfält både vara kostnadshöjande (begränsad framkomlighet ökar den generaliserade kostnaden för bil) och förbättrande gällande förutsättningar för kollektivtrafik. Det finns också exempel på projekt inom stadsmiljöavtalen där en medfinansiering i förbättrade alternativ innebär en motprestation av kommunen i form av kostnadshöjande styrmedel, exempelvis parkeringsavgifter.

Ekonomiska styrmedel, framför allt bland styrmedlen i den övre raden i tabellen, har fördelen att om de utformas rätt så kan de bidra till att utsläppsminskningarna genomförs där de kostar minst. Styrmedel riktade mot infrastruktur och annan samhällsplanering (flera av styrmedlen i den nedre raden i tabellen) kan vara svårare att bedöma, vilket diskuteras i efterföljande avsnitt. Vad gäller styrmedel på lokal och regional nivå (kolumnen till höger) har staten begränsad rådighet. Staten kan införa regelförändringar men det är upp till kommuner att implementera dem, exempelvis parkeringsavgifter, krav på transportplaner och parkeringstal vid nybyggnation. Resultaten av olika regeländringar kan därmed komma att skilja sig beroende på hur olika kommuner reagerar.

Styrmedel och åtgärder kan ofta implementeras som paket, vilket ofta anses vara fördelaktigt. Genom att kombinera kostnadshöjande styrmedel med förbättrade alternativ skulle också större nyttor kunna erhållas än om styrmedel och åtgärder genomförs isolerat.

Tabell 9.1 Översikt av befintliga styrmedel- och åtgärdskategorier för transporteffektivt samhälle

Styrmedel på nationell nivå

Styrmedel på kommunal/regional nivå

= =

Åtgärder (effekter av styrmedel eller andra drivkrafter)

Transportkostnadshöjande för bil/lastbil/flyg

Beskattning av drivmedel Reduktionsplikt Trängselskatt Sänkt hastighet på vägnätet

Parkeringsregler och prissättning Begränsning av biltrafik (bilfria zoner)

Bilinnehav Körkortsinnehav Delad mobilitet Val av boende Lokalisering av service, arbetsplatser Distansarbete/utbildning Digitala mötesformer E-handel Överflyttning godstransporter Förbättrad logistik Överflyttning personresor

Förbättrade alternativ Statlig infrastruktur-

planering Miljökompensation och ekobonus Stadsmiljöavtal och annan statlig medfinansiering Statlig upphandling (t.ex. nattåg)

Kommunala planer och program Regionala trafikförsörjningsprogram och andra regionala program

Mobility Management

Trafikledning-/trafikinformation Upphandling, samordning av godstransporter Information, aktörssamverkan FOI, andra stöd

ANDRA DRIVKRAFTER (preferenser, ekonomi, befolkning etc.)

9.2.3. Splittrad bild och osäkerhet kring vad styrmedlen enskilt eller i kombinationer kan bidra med

När det gäller potentialen i att minska trafikarbetet med ovan nämnda styrmedel och åtgärder kan den betraktas utifrån ett styrmedelsperspektiv (”i vilken mån kan det offentliga påverka utvecklingen”) eller från ett åtgärdsperspektiv. Utifrån ett åtgärdsperspektiv kan potentialen drivas såväl av styrmedel (transportkostnadshöjande och/eller förbättrade alternativ) som en förändring av drivkrafter.

För exempelvis delad mobilitet så skulle åtgärden att gå med i en

bilpool kunna drivas av förändrade preferenser i samhället (individer

blir mer positivt inställda till delningsekonomi) eller kunna ses som en anpassning till ett eller flera styrmedel (som fordonsskatt,

parkeringsavgift eller efter en informationsinsats). Styrmedel och andra drivkrafter kan både förstärka och motverka varandra vilket påverkar både effekten och i vilken mån åtgärder faktiskt genomförs.

Vad gäller körkostnadshöjande styrmedlen går det att utifrån befintliga historiska samband mellan körkostnad och trafikarbete uppskatta effekter av styrmedel. I vilken grad gamla samband kan antas fortsätta gälla i framtiden kan diskuteras, men de är åtminstone väl undersökta.

När det kommer till hur förbättrade alternativ kan dämpa trafikarbetet finns det dock osäkerhet och oenighet om vad som är rimliga förväntningar. Ett exempel är Trafikverkets Inriktningsunderlag inför transportinfrastrukturplaneringen17 där det trots att den föreslagna fördelningen av medel för stora investeringar till 95 procent består av järnväg och sjöfart (i alternativet där nya stambanor ingår i planen) antas att planens påverkan på trafikarbetet ändå bli liten. I remissvaren finns ändå utbredd kritik som bland annat handlar om att verket inte ser potentialen som infrastruktursatsningarna i sig skulle kunna åstadkomma.18 Det riktas även kritik mot att av basprognosens trafiktillväxt (se figur 9.1 och 9.4 ovan) tas som utgångspunkt för inriktningsplaneringen.

Ett annat exempel på olika syn kring betydelsen av transporteffektivt samhälle är i rapporten Transportsektorn och klimatpolitiken19 där Börjesson kommenterar det Klimatpolitiska rådets syn på att ett transporteffektivt samhälle, inklusive förbättrade alternativ genom exempelvis stadsplanering och förbättrad kollektivtrafik, är en förutsättning för att klimatmålen ska kunna nås. Börjesson menar i stället att tillkommande bebyggelse är marginell på ett decenniums sikt och att förbättrad kollektivtrafik och investeringar i järnvägs- och cykelinfrastruktur normalt inte påverkar bilresandet så mycket.

På lite längre sikt, till 2040, är tillkommande bebyggelse och infrastruktur en större andel men fortfarande en liten del av totalen. Boverket räknar exempelvis med ett nytillskott i bebyggelsen på 0,6 procent per år20. Räknat på en 20 års period ger detta ett tillskott på knappt 13 procent. Motsvarande gäller transportinfrastrukturen där tillkommande infrastruktur under den kommande 20 års perioden är mycket liten i förhållande till den existerande infrastrukturen.

17 Trafikverket (2020a). 18 2030-sekretariatet (2021). 19 Börjesson (2020). 20 Boverket (2020a).

Exakt hur mycket tillkommande transport- och bebyggelseinfrastruktur skulle kunna bidra i någon avgörande utsträckning till att dämpa trafikarbetet fram till 2040 är därmed omdiskuterat. Det är dock oavsett viktigt att förändringarna går i rätt riktning och att dessa styrs mot en högre transporteffektivitet. Det skulle också finnas möjlighet att i viss utsträckning snabba på omställningen genom omvandling och förändrad förvaltning av dagens befintliga infrastruktur, i den mån detta skulle kunna ske på ett samhällsekonomiskt kostnadseffektivt sätt.

Varken bebyggelseplanering, transportinfrastrukturplanering eller kollektivtrafik har som enda och huvudsakliga syfte att minska koldioxidutsläppen. Satsningar inom detta område behöver inte drivas primärt av klimatperspektiv utan kan ofta motiveras av andra skäl, främst genom att de leder till en ökad tillgänglighet. Utöver den direkta nyttan i form av ökad tillgänglighet kan det dessutom uppstå indirekta nyttor i form av exempelvis lägre hälsopåverkande utsläpp, ökad yteffektivitet, minskande olycksrisker och förbättrad stadsmiljö. Dessa satsningar kan därmed vara välfärdsförbättrande och föra med sig positiva fördelningseffekter – oavsett klimatnyttans storlek.

Det är också i sammanhanget viktigt att poängtera att all förändring inte sker via statliga styrmedel, en förändring av trafikarbetet kan ske som en konsekvens av annan samhällsutveckling. Omvärldsförutsättningarna är viktigt att ha med i diskussionen om styrmedel, åtgärder och dess effekter framöver. Några exempel kan vara: – Ökad digitalisering som kan ge nya förutsättningar för effekti-

visering av resande och transporter. – Automation som kan leda till bättre utnyttjande av fordon och

ökade möjligheter till effektivisering men också ett ökat resande. – Förändringar i preferenser och normer. Exempel på normför-

ändringar har kunnat ses när det gäller exempelvis flygresor.

9.2.4. Behov av breddad syn på ett transporteffektivt samhälle

En konsekvens av den tekniska omställningen av transportsektorn genom elektrifiering och ökad andel förnybar energi kan vara att det blir allt svårare att motivera styrmedel och åtgärder för förbättrade alternativ till bil och lastbil ur ett rent klimatperspektiv. Framför allt för att personbilar och lastbilar på sikt kan komma att få nollutsläpp, men också för att drivkraften till överflyttning kan komma att minska i takt med de sjunkande körkostnader som ökad elektrifiering kan föra med sig.

Utvecklingen ligger en bit fram i tiden, här och nu är transportsektorn fortfarande starkt beroende av fossila drivmedel. För långsiktig planering av transportsektorns utveckling behöver dock dessa aspekter hanteras redan i närtid. Elektrifiering och en ökad andel förnybar energi minskar behovet av transporteffektivitet utifrån perspektivet direkta klimatutsläpp men insatser för ökad transporteffektivitet är viktigt av andra orsaker (se ovan i avsnitt 9.1.2.) och det är motiverat med styrmedel och åtgärder för trafikminskning även i en framtid där fordonsflottans direkta klimatutsläpp förväntas minska. Det kan därmed finnas skäl att lägga ökat fokus på hur aspekter som materialanvändning, landskapsfrågor och yteffektivitet bättre kan hanteras i metoder och modeller för styrmedelsanalyser, prognoser och andra beslutsunderlag. Även frågan om allokering av flytande och gasformiga förnybara drivmedel mellan sektorer behöver inkluderas, dvs. att ett dämpat behov av biodrivmedel i vägtransportsektorn kan frigöra volymer till sektorer som har svårare att ställa om.

Även sociala frågor kan behöva få ökat fokus. Elektrifieringen och ökad andel förnybar energi kan riskera att öka klyftorna i transportsystemet. Höginkomsttagare kan anpassa sig till högre drivmedelspriser genom att köpa en elbil som ger en låg rörlig körkostnad. Dessutom kanske elbilen kommer gynnas i olika lokala sammanhang, exempelvis miljözoner eller genom subventionerad laddning vid arbetsplatsen. Samtidigt finns en grupp i samhället som inte har råd att köpa en elbil och som kan komma behöva hantera ett successivt ökat pris för bensin och diesel i takt med att biodrivmedelsinblandningen ökar. Inom vissa socioekonomiska grupper är

ett lågt bilinnehav och lågt biltrafikarbete inte heller alltid en självvald situation.

Det kan behövas en bredare diskussion om hur styrmedel och åtgärder för ett mer transporteffektivt samhälle, tillsammans med åtgärder som även gör en resurseffektiv elektrifiering mer tillgänglig för bredare grupper i samhället, kan överbrygga sociala klyftor. Om insatserna samtidigt minskar behovet av fossila drivmedel är det en positiv sidonytta men huvudnyttan skulle vara ökad tillgänglighet och ett mer inkluderande transportsystem.

9.3. Styrmedel för ett transporteffektivt samhälle

9.3.1. Genomför redan tidigare lagda förslag som förväntas leda till en samhällsekonomiskt kostnadseffektiv omställning

Utöver den generella prissättningen av transportsektorn som diskuteras i kapitel 7 samt i avsnitt 9.3.5, finns en rad andra styrmedel som ingår inom ramen för transporteffektivt samhälle. Det finns sedan tidigare omfattande underlag framtaget av myndigheter och regeringen, framför allt inom det myndighetsöverskridande arbetet med Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet21och regeringens klimatpolitiska handlingsplan22. De förslag som tas upp i dessa underlag skulle kunna bidra i riktning mot exempelvis en mer hållbar samhällsplanering och ökat resande med kollektivtrafik, gång och cykel, som har många olika nyttor i samhället där klimat är en av flera. Utredningen har inte haft möjlighet att analysera vilka av dessa styrmedelsförslag som skulle kunna vara av särskild betydelse för utfasning eller för att dämpa trafikarbetet. I tabell 9.2 sammanfattas ett urval av några av de mer konkreta förslag som tidigare förts fram.

21 Energimyndigheten (2017). 22Prop. 2019/20:65.

Tabell 9.2 Styrmedelsförslag, urval utifrån klimathandlingsplanen samt Strategisk plan för omställning av transportsystemet till fossilfrihet (SOFT)

Styrmedel riktad mot nationell nivå

Styrmedel riktade mot kommunal/regional nivå

Transportkostnadshöjande för bil/lastbil/flyg

Miljöstyrande system för godstransporter på väg Km-skatt för lätta fordon* Avståndsbaserat och färdmedelsoberoende reseavdrag** Översyn av förmånsbeskattning av arbetsplatsparkering Beskattning av flygbränsle

Kommuners möjlighet att använda parkeringsprissättning i klimatstyrande syfte Statlig parkeringsskatt* Krav på transportplaner

Förbättrade alternativ

Nationellt biljettsystem Breddad ekobonus sjöfart Åtgärdsprogram för att säkra ökad punktlighet inom järnväg Klimatdeklaration av långväga resor Översyn av transportbidrag Utred ansvar för genomförande och finansiering av vissa steg 1- och 2-åtgärder*

Översyn av Klimatklivet Stärkta förutsättningar för bilpool Parkeringstal vid byggande Förtydliga länsstyrelsernas stödjande roll Utöka regional fysisk planering till fler län Stadsmiljöavtalen bör utvecklas och effektiviseras Tydligare krav vid medfinansiering av infrastruktur*

*Ingår endast i SOFT **Den föreslagna förändringen leder till kostnadshöjning för vissa men generellt handlar reseavdrag om att sänka reskostnaden.

Utredningen förutsätter att regeringens arbete fortsätter framöver enligt inriktningen i klimatpolitiska handlingsplanen. Utredningen förutsätter också att de styrmedelsförslag som lagts fram inom Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet, och som efter utredning förväntas leda till ökad kostnadseffektivitet och hållbarhet i omställningen implementeras. Det är viktigt att staten röjer hinder för att samhällsekonomiskt effektiva styrmedel ska kunna implementeras och åtgärder realiseras.

9.3.2. Myndigheter bör ges permanent ansvar att identifiera effektiva styrmedel samt öka kunskap och utveckla metoder för transporteffektivt samhälle

Utredningen ser att det kan behövas ett strukturerat arbete för att även i fortsättningen löpande identifiera behov av förändringar i styrmedel, förordningar, eller tillämpningar av dessa. Regeringen har nyligen gett Trafikanalys i uppdrag att inför den kommande klimatpolitiska handlingsplanen ta fram underlag med analyser och förslag som leder till transportsektorns klimatomställning. Uppdraget ska genomföras med bistånd av Boverket, Naturvårdsverket, Statens energimyndighet, Trafikverket och Transportstyrelsen. I uppdraget ingår att analysera och föreslå hur befintliga styrmedel och kombinationer av dessa kan utvecklas så att den samlade styrningen bidrar till att nå etappmålet för inrikes transporter till 2030 och i princip nollutsläpp från transporter 2045. Det ingår även att identifiera möjliga utsläppsminskningar och utforma förslag på nya styrmedel och åtgärder med fokus på regelverk eller incitament, som syftar till att den samlade styrningen bidrar till att nå etappmålet för inrikes transporter till 2030 och i princip nollutsläpp från transporter 2045.

Utredningen ser uppdraget som en bra utveckling men tror att det kan vara viktigt för kontinuiteten att roller och ansvar mellan myndigheter förtydligas och blir mer permanent. Även om uppdraget tilldelats Trafikanalys specifikt är utredningens förhoppning att uppdraget kan bidra till att skapa en större samsyn mellan myndigheter i vad styrmedel för transporteffektivt samhälle kan tänkas bidra med till klimatmålen, nyansera diskussionen och hitta ett myndighetsgemensamt sätt att beskriva verkligheten som skapar en tydlighet mot beslutsfattare.

Trafikanalys ska inom uppdraget även redovisa en analys och bedömning av vilka effekter förslagen kan få och förslagen ska rangordnas och motiveras utifrån deras betydelse för klimatomställningen, inklusive direkta och indirekta effekter på utsläppen av växthusgaser på lång och kort sikt. Ökat fokus på kvantifiering är troligen en bra väg framåt. För att lyckas med detta krävs dock sannolikt förbättrad kunskap kring potentialer i olika styrmedel och åtgärder och den kunskapsuppbyggnaden kräver sannolikt mer tid än vad som ryms inom Trafikanalys uppdrag. Ett löpande, strukturerat arbete med kunskapsuppbyggnad vore önskvärt.

Det är samtidigt viktigt att transporteffektivt samhälle inte bara analyseras och motiveras utifrån ett klimatperspektiv utan att det finns utrymme för andra aspekter att ta lika stor, eller större, plats, än klimat. För detta behövs det sannolikt utvecklad metodik för att kunna hantera styrmedel och åtgärder för transporteffektivt samhälle i ett bredare perspektiv. Hur olika nyttor med transporteffektivt samhälle kan hanteras inom de samhällsekonomiska modellerna samt hur social hållbarhet och fördelningseffekter kan integreras i planeringsprocesser behöver utvecklas.

En stor del av styrmedel och åtgärder inom transporteffektivt samhälle ligger inom ramen för transportinfrastrukturplaneringen där ansvaret i är spritt på olika geografiska nivåer. Utredningen ser att det kan behövas ökad dialog och förbättrad samsyn mellan myndigheter, kommuner och andra aktörer för att undanröja hinder så att dessa satsningar fortsatt kommer till stånd. Det är dock i nuläget otydligt vem som har ansvaret att driva detta.

Ett annat, ofta återkommande, förbättringsområde inom transportinfrastrukturplaneringen är finansiering av steg 1- och 2-åtgärder samt stadsmiljöavtalen. I Strategiska planen för omställning till fossilfrihet pekas på ett behov av att inrikta andra stöd, som till exempel den statliga medfinansieringen till kollektivtrafik, på områden som stadsmiljöavtalen inte ger stöd till. En del kommuner och regioner upplever att det är lättare att få statlig medfinansiering för åtgärder i steg 3 och steg 4 med befintligt regelverk. För att vissa steg 1- och 2-åtgärder ska komma till stånd kan det vara motiverat att staten genom Trafikverket och de regionala planupprättarna får möjlighet att bidra med finansiering.23 Enligt Nationell plan för transportsystemet 2018–2027 åligger det Trafikverket att identifiera eventuella problem med att uppfylla regeringens ambition avseende fyrstegsprincipen, särskilt steg 1- och steg 2-åtgärder.24 Om sådana problem identifieras ska Trafikverket omgående redovisa detta till regeringen tillsammans med förslag till lösningar som säkerställer regeringens ambitioner. Det finns därmed en befintlig struktur för att utveckla arbetet med steg 1- och 2-åtgärder som skulle kunna användas för att få ytterligare kraft i arbetet framåt.

En del av den statliga medfinansieringen av steg 1- och 2-åtgärder sker genom stadsmiljöavtalen. I beslutet om nationell transportplan

23 Energimyndigheten (2017). 24 Trafikverket (2018a).

för 2018–2029 ingår stadsmiljöavtal med en budget på 12 miljarder under planperioden. Stöd kan ges till infrastruktur för cykel, kollektivtrafik och hållbara godstransportlösningar i städer. Enligt klimathandlingsplanen ska stadsmiljöavtalen utvecklas och effektiviseras för att bland annat främja alternativ till bil i städer. Trafikverket har för 2021 ett uppdrag i regleringsbrevet att samlat redovisa beslutade stöd och förväntade resultat med klimateffektberäkningar, samt en beskrivning av hur arbetet med uppföljning och utvärdering av stadsmiljöavtalens effekter fortskrider. Redovisningen ska lämnas till Regeringskansliet senast den 30 mars 2022. Utredningen ser att detta uppdrag är en viktig pusselbit innan en diskussion tas om hur stadsmiljöavtalen kan utvecklas ytterligare. Hittills (2018–2020) har den årliga budgeten på en miljard inte uppnåtts och det har heller inte beviljats något stöd för godsåtgärder under de två år som det varit möjligt att söka för dessa. Det är generellt svårt för kommuner och regioner att söka stöd för godsåtgärder i och med att godstransporter ofta involverar privata aktörer, och det kan finnas behov av att utreda hur staten kan stimulera omställningen av godstransporter på andra sätt. Detta kanske inte nödvändigtvis behöver ske inom ramen för stadsmiljöavtal.

I takt med att transport- och energisystemen integreras allt mer kommer det krävas ökad samordning, på samtliga nivåer inom det offentliga, för att säkerställa en utveckling mot ett transporteffektivt samhälle med en hög grad av elektrifiering och digitalisering. Samtidigt som samhällsplaneringen i tätorter måste behålla och stärka inriktningen att inte sätta bilen i centrum finns ett ökat behov att arbeta med förutsättningsskapande åtgärder för elektrifiering och digitalisering. Den infrastruktur och bebyggelse som planeras i dag kommer finnas även i det samhälle som ställt om. Bilen kan vara en del av en hållbar mobilitet i områden och sammanhang där kollektivtrafik eller gång/cykel inte är möjliga alternativ. Exempel på detta kan vara att det vid nybyggnation är viktigt att utöver hänsyn till möjligheter för kollektivtrafikförsörjning och gång/cykelbanor också ta beakta tillfället att skapa förutsättningar för laddinfrastruktur. Även vid renoveringstillfällen skulle planeringsorganisationen kunna stärkas vad gäller synen på laddinfrastruktur, se kapitel 10. Digitaliseringen skapar också nya möjligheter, men har ingen tydlig förankring i någon myndighet.

9.3.3. Utred landsbygdens möjligheter till snabb omställning

Styrmedel och åtgärder för förbättrade alternativ fokuserar ofta på tätorter, och tätorter av relativt stor storlek. Ett skäl till detta kan vara att det i dessa miljöer ofta finns tydliga synergier mellan klimat och andra hållbarhetsaspekter samt att alternativen till bil ofta är fler. Även om en stor andel av Sveriges befolkning bor i större tätorter bor omkring var fjärde svensk på landsbygd.25 För denna grupp kan möjligheterna till hållbar mobilitet se annorlunda ut än för de som bor i större tätorter och bilen är i vissa fall en nödvändig förutsättning för fysisk tillgänglighet.

Ett forskningsprojekt från K226 indikerar att det i dagens debatt saknas tydliga visioner för fossilfria transporter på landsbygden samt att debatten visar på bristande förståelse för hur en omställning kommer att påverka denna del av Sverige. Det behövs kompletterande strategier för att inkludera även landsbygden i omställningen och ta tillvara de synergier som kan finnas. På så sätt kan även acceptansen för styrmedel och åtgärder öka.

Trafikutskottet tog 2019 fram en kunskapsöversikt på området där olika alternativ för landsbygdens mobilitet diskuteras.27 Även i denna rapport är en slutsats att forskningsunderlaget kring landsbygdens möjligheter till omställning brister. Trafikutskottet konstaterar att det kommer att behövas offentlig styrning för att realisera potentialen för olika hållbara mobilitetslösningar på landsbygder. Både för konceptet transport som tjänst som för separata mobilitetstjänster är det svårt att hitta affärsmodeller som fungerar på landsbygder och i glesbygder på grund av befolkningstal och geografiska avstånd. Det offentliga kan ha en viktig roll som igångsättare och samordnare för att få nya tjänster att fungera på landsbygd, exempelvis att kommuner tar initiativ till att organisera bilpooler eller skapar ett regionalt varumärke för samåkning och står för en digital bokningstjänst. Även regionala kollektivtrafikmyndigheter skulle kunna ta ansvar och ekonomiskt investera i plattform och organisation för att möjliggöra införandet av transport som tjänst på landsbygd.

Även organisatoriska strukturer och regelverk kan behöva ses över, exempelvis gällande samordningen mellan olika typer av per-

25 Det finns inte en samlad definition av vad som är landsbygd, men här används Landsbygdsprogrammets definition av landsbygd: områden utanför tätorter med mer än 3 000 invånare. 26 Winslott et al., (2020). 27 Trafikutskottet (2019).

sontransporter (allmän kollektivtrafik, skolskjuts och sjukresor), där det kan finnas samordningsvinster men där olika huvudmän för trafiken och olika regelverk gör det svårt att lösa samordningen i praktiken. K2 menar att kollektivtrafiken kan behöva en förändrad målbild så att den inte bara syftar till att öka volymerna i starka stråk utan även bidrar till att alla har en tillräckligt god service, även på landsbygder. Här skulle man kunna använda anropsstyrd trafik på ett mer utvecklat sätt, och kanske i framtiden förarlösa fordon på landsbygd. Pilotprojekt inom detta område vore ett sätt att hitta nya lösningar menar forskarna. 28

K2 nämner även olika sätt att kompensera för ökade kostnader på landsbygd i takt med att bilåkande blir dyrare. Formerna för detta kan variera men några möjligheter är en skatteväxling från drivmedelsskatten till en differentierad avståndsbaserad vägskatt där vägskatten är lägre på landsbygderna än i städerna eller förändringar i reseavdraget som gynnar landsbygdsboende. Det kan även vara ökade resurser till landsbygdskommuner via statliga bidrag eller kommunutjämningssystemet. Bättre allmän service på landsbygder (vårdcentraler, försäkringskassa, arbetsförmedling m.m.) som ökar känslan av trygghet och inkludering, samt signalerar att landsbygder är prioriterade. Redan i nuläget finns olika ekonomiska stöd till i första hand dagligvarubutiker och bensinstationer i landsbygder. Det skulle kunna finnas skäl att öka dessa satsningar till även annan service.

Det är svårt att hitta alternativ till egen bil som ger motsvarande tillgänglighet vilket innebär att personbilar även fortsättningsvis kommer att vara vanliga på landsbygden. Elektrifiering är ett sätt att bibehålla tillgänglighet samtidigt som klimatutsläppen minskar. En del av de svårigheter som finns med elektrifiering i större städer som laddinfrastruktur är dessutom ibland lättare att lösa på landsbygden. Det är också svårare att motivera kollektivtrafik på landsbygd av klimat- och ekonomiska skäl än i städer p.g.a. lägre beläggning. Däremot finns redan i grupper som inte kan använda en egen bil och för dessa är det viktigt att hitta alternativ till bilen. Detta är en viktig fråga men ligger lite utanför utredningens uppdrag kring utfasning av fossila drivmedel. En laddbar bil är ett resurseffektivt val på landsbygden i större utsträckning än i staden och kan därför vara en del i ett transporteffektivt samhälle.

28 Winslott et al., (2020).

Utredningen föreslår att landsbygdens möjligheter till snabb omställning utreds vidare, exempelvis som en del av Trafikanalys uppdrag inför nästkommande klimathandlingsplan. Möjliga stöd för landsbygden skulle kunna vara att stärka laddinfrastrukturen, exempelvis genom att se till att det finns tillräckliga incitament att tillhandahålla publika snabbladdningsstationer i områden där det inte finns kommersiellt underlag att bedriva sådana29.

Ett annat exempel skulle kunna vara att se över styrmedel för att bidra till en välfungerande andrahandsmarknad för laddbara bilar, se även kapitel 11.

9.3.4. Ökat fokus på godstransporter

Med en elektrifiering av fordonsflottan enligt utredningens scenario med snabbast elektrifieringstakt, kan energianvändningen från transportsektorn komma att minska betydligt de kommande åren, se kapitel 6. I scenariot antas nyregistrerade personbilar nå nollutsläpp 2030, nya lätta lastbilar 2035 och nya tunga lastbilar i princip 2040. Med dessa antaganden skulle personbilar minska sin andel av användningen av flytande drivmedel från dagens dryga 50 procent till cirka 25 procent år 2040.

I omställningen som behöver ske fram till utfasning år 2040 kommer effektivisering av transporter bli viktiga för samtliga användningsområden. Enligt resonemangen i avsnittet ovan om kostnadshöjande styrmedel kan drivmedelspriserna i sig komma att driva på denna effektivisering, men även styrmedel och åtgärder som underlättar omställning kan behövas.

Vissa segment inom lastbilstransporterna kommer troligtvis ha svårare att ställa om än andra. Framför allt de längsta och/eller tyngsta lastbilstransporterna där elektrifiering ligger en bit in i framtiden. Här kan godstransporter behöva få ett större fokus i diskussionen i och med att det finns en risk att kraftigt ökade drivmedelspriser kan få oönskade effekter i form av koldioxidläckage, dvs.att näringsliv och transporter, och därmed utsläppen, flyttar utomlands. Se även kapitel 16 för en vidare diskussion kring detta i konsekvensanalysen.

För lastbilstransporter kan det dels handla om effektivisering inom trafikslaget, dels om överflyttning till mer effektiva trafikslag.

29 Trafikverket (2018b).

Näringslivets transporter styrs ofta av kostnadsoptimering vilket gör att det utifrån ett statligt perspektiv är viktigt att prissätta olika transportslag på ett korrekt sätt. Dagens transportbidrag för att kompensera företag i de nordligaste länen är ett befintligt styrmedel som skulle kunna förändras och stärkas vid behov. Riksrevisionen har nyligen genomfört en översyn av detta styrmedel och rekommenderar regeringen att genomföra en grundlig översyn av transportbidragets utformning. En sådan översyn bör bland annat utreda om en förändrad utformning av bidraget kan öka möjligheterna att bidra både till höjd förädlingsgrad och till att säkerställa så låg klimatpåverkan som möjligt.30

Utöver prissättning finns en rad styrmedel och åtgärder som det offentliga kan bidra med för att underlätta för näringslivet. Exempel på denna typ av styrmedel och åtgärder är infrastrukturåtgärder för att höja kapaciteten, upphandling, aktörssamverkan och forum för samverkan. En åtgärd som Trafikverket lyfter i sitt inriktningsunderlag31 är behovet av ett sammanhållande ansvar för kombiterminaler och hamnar för att möjliggöra en överflyttning från väg till sjöfart och järnväg. Dessa ägs både av offentliga aktörer såsom kommuner och av privata aktörer, vilket begränsar statens möjlighet att vara aktiv i planeringen och delfinansiering av dessa. Genom förbättrad samordning av aktörerna skulle överflyttning kunna underlättas.

En möjliggörare för ett mer transporteffektivt samhälle för godstransporter kan också vara digitalisering. Digitaliseringen och nya tekniska lösningar innebär stora möjligheter till effektiviseringar i transportsystemet. Dessa möjligheter bör tillvaratas, samtidigt som samhället behöver sätta ramar och styra utvecklingen så att eventuella negativa effekter (till exempel ökade trafikvolymer) undviks32. Förutsättningsskapande aspekter som är betydelsefulla för att digitaliseringens möjligheter ska kunna tas tillvara och dess risker hanteras kan vara att förbättra tillgången till grunddata samt stärka kapaciteten inom kommunikationsinfrastrukturen33. Andra styrmedel och åtgärder för ökad digitalisering kan handla om att skapa förutsättningar för ökad samverkan och kunskapsspridning så att goda exempel får större genomslag.

30 Riksrevisionen (2021). 31 Trafikverket (2020b). 32 Energimyndigheten (2017). 33 Trafikverket (2020e).

Stöd för överflyttning till elektrifiering skulle också kunna hanteras integrerat med diskussionen om transporteffektivt samhälle. Tillgång till laddinfrastruktur är en viktig fråga och för att möjliggöra en ökad andel lastbilar med eldrift behöver laddinfrastruktur byggas upp både vid depåer, särskilda destinationer och längs vägarna. Här skulle länsstyrelser, regioner och kommuner kunna stötta näringslivet genom att hålla samman en övergripande strategi för laddinfrastruktur, se kapitel 10.

Utvecklade miljözoner för tunga fordon skulle också kunna vara ett sätt att premiera eldrivna fordon. I Nederländerna finns ett system där stat och kommuner tecknar avtal – kommuner inför miljözoner för tunga fordon och staten kompenserar genom stöd till nybilsköp, se kapitel 12.

9.3.5. Översyn av transportsektorns beskattning

Dagens kostnadshöjande styrmedel kommer sannolikt få allt mer begränsat genomslag på trafikarbetet ju högre elektrifieringen slår igenom i fordonsflottan. Elektrifieringen kan alltså leda till ett högre trafikarbete med bil respektive lastbil och minskade potentialer i överflyttning till andra trafikslag.

Ett ökat trafikarbete med eldrivna fordon behöver inte vara ett problem ur klimatperspektiv i och med att klimatpåverkan i huvudsak ligger i produktionen snarare än användningen av de elektrifierade fordonen. Om klimatpåverkan från tillverkning inte kan anses internaliseras i tillverkningskostnaden fullt ut kan det finnas skäl att på sikt beskatta inköp eller innehav av fordon på ett annorlunda sätt för att internalisera klimatpåverkan från fordonen. Däremot finns det mycket som tyder på att en allt större del av produktionsutsläppen kommer bli internaliserade över tid genom exempelvis EU:s batteriförordning, utsläppshandelsystem (EU ETS) eller gränsskattejusteringar.

Däremot kan det finnas skäl att se över beskattningen av trafiken av andra skäl. Även elektrifierade fordon kommer ge upphov till externa effekter, även om de är betydligt mindre (utifrån dagens värdering) än motsvarande för bränsledrivna fordon. Enligt Trafikanalys betalar elbilar inte fullt ut för sina externa effekter i tätort34.

34 Trafikanalys (2021d).

Utredningen föreslår en översyn av beskattningen inom transportsektorn med ett långsiktigt perspektiv, dvs. då elektrifierade fordon kan komma att stå för en betydande del av flottan. Detta kan inkludera både fordonsbeskattning, trängselskatter och beskattning av trafikarbete i form av avståndsbaserad vägskatt.

En utredning35 pågår som ska titta på ett nytt miljöstyrande system för tunga godstransporter på väg som kan ersätta den nuvarande Eurovinjetten, om denna försvinner. Utredningen ska lämna sitt betänkande 30 september 2021. Hur den tunga godstrafiken på väg ska beskattas i framtiden, med tidsbaserade eller avståndsbaserade avgifter, är alltså oklart och utreds separat.

System med avståndsbaserade vägskatter skiljer sig från drivmedelsbeskattningen genom att en eventuell differentiering kan komma att göras mellan olika fordon och deras användning snarare än baserat på förbrukat drivmedel. Förutsättningarna för differentiering mellan olika fordonstyper (till exempel mellan gods- och persontransportfordon) och därmed indirekt olika användningsområden skulle också kunna underlättas med ett avståndsbaserat vägskattesystem. Detsamma gäller möjligheterna till en geografisk differentiering. Träffsäkerheten hos avståndsbaserade vägskatter kan vara bättre än för drivmedelsskatter vad gäller lokala och regionala luftföroreningar, trafiksäkerhet, vägslitage som är mer relaterade till transportarbete och fordonsegenskaper som inte är direkt kopplade till drivmedelsanvändningen. Precis som för drivmedelsskatter skapar avståndsbaserade vägskatter drivkraft för en uppsättning av olika åtgärder vilket skapar förutsättning för en relativt hög kostnadseffektivitet för att nå olika samhälleliga mål trots den något sämre träffsäkerheten vad gäller utsläppen av koldioxid.

Med en ökad andel eldrivna fordon förväntas vägskatter bli av större betydelse om transporterna ska möta samhällsekonomiskt relevanta transportkostnader. Ytterligare ett skäl för att införa vägskatt är av fiskala skäl då en övergång från fossila drivmedel till el kan förväntas leda till skattebortfall om det inte kompenseras genom andra styrmedel. Detta förutsätter dock att systemkostnaden inte blir alltför hög. Det är inte heller självklart att bortfallet från drivmedelsskatter kan/bör kompenseras genom andra skatter inom just transportsektorn utan skulle kunna leda till en bredare diskus-

35 Fi 2020:05 Utredningen om ett nytt miljöstyrande system för godstransporter på väg.

sion om skattebaser. Enligt en nyligen publicerad rapport från VTI36analyseras den samhällsekonomiska effektiviteten i avståndsbaserad vägskatt för att internalisera externa kostnader (inklusive trängsel) för eldrivna personbilar. Slutsatsen är, enligt forskarna, att vägskatt på nationell nivå inte ser ut att vara något att rekommendera, åtminstone inte innan det finns ett EU-omfattande system för vägavgifter, som har låga drifts- och kontrollkostnader och små risker.

Även IVL37 har utrett avståndsbaserad vägskatt för lätta fordon och lägger fram förslag på nivåer utifrån perspektivet att en skatteväxling är möjlig, dvs. att Sverige skulle kunna få undantag från EU:s minimibeskattning för drivmedel. Om EU:s regelverk hindrar en skatteväxling, anser IVL att en vägskatt alltjämt behöver införas för laddbara fordon för att behålla relevanta skatteintäkter samt för att användning av laddbara bilar ska möta sina externa kostnader. Däremot menar IVL att för att inte påverka introduktionen av laddbara bilar negativt bör i så fall skatten införas först när andelen laddbara fordon uppgår till 70–90 procent av nybilsförsäljningen, det vill säga när elektrifieringen är etablerad på marknaden.

Utifrån dessa två studier bedömer utredningen att frågan om vägskatt har stark koppling till utvecklingen på EU-nivå och att frågan om transportsektorns framtida beskattning bör hanteras utifrån ett brett perspektiv där även andra styrmedel än vägskatt ingår.

36 VTI (2021). 37 IVL (2020).

10. Styrmedel för laddinfrastruktur

Utredningens förslag och bedömningar:

EU

  • Utbyggnad av laddinfrastruktur är och bör fortsatt vara ett prioriterat område i EU:s gröna giv, genom bl.a. kommande skärpningar av det s.k. AFID-direktivet och EU-gemensamma stödsystem. Sverige bör stödja detta arbete och särskilt inriktningen mot att revideringen ska ge incitament till att infrastrukturen byggs ut på ett mer heltäckande sätt i hela EU. Tydliga incitament för utbyggnad av infrastruktur för tunga fordon behöver också ingå i det skärpta AFID-direktivet.

Sverige

Utredningen ger i korthet följande inspel till Elektrifieringskommissionen och Elektrifieringsstrategin angående det fortsatta planeringsarbete som behöver ta vid efter att kommissionens arbete avslutats under 2022:

Långsiktig nationell planering och nya mått

  • En bred och långsiktig nationell plan för de statliga insatserna för laddinfrastruktur i transportsektorn och för arbetsmaskiner bör tas fram, upprätthållas och utvecklas över tid. Planeringen bör utgå från en snabb elektrifieringstakt i linje med vad som antagits i utredningens scenarier. Nya planerings- och uppföljningsmått behöver utvecklas och ersätta de mått som tidigare använts.

Ansvarsfördelning

  • Energimyndighetens och övriga myndigheters ansvar bör förtydligas och ges tillräckliga resurser när uppgifterna nu ökar i omfattning på området. Ansvarsfördelningen behöver utgå från respektive myndighets övriga uppgifter och kompetensområden.

Eltillförsel- och elnätsfrågor

  • Laddinfrastrukturen bör integreras i elnätet på ett effektivt sätt genom att en stor del av laddningen sker vid lägre effektnivåer och utnyttjar olika möjligheter till s.k. efterfrågeflexibilitet, för att den tillkommande el- och effektefterfrågan inte ska bidra negativt till de kapacitetsproblem som finns i delar av elnätet i dag.
  • För att möta den ökade el- och effektefterfrågan från främst industrins omställning mot nettonollutsläpp och samtidigt bereda väg för en omfattande elektrifiering av transporter och arbetsmaskiner behöver elnätets kapacitet förstärkas och utbyggnaden av stamnätet skyndsamt genomföras. Styrmedelsförändringar kan behöva genomföras för att röja kvarstående hinder på området, bland annat inom det miljörättsliga området. Klimaträttsutredningen har inlett en översyn av dessa frågor. Utredningen ska vara klar våren 2022.

Särskilt om ”hemmaladdning” för personbilar

Utredningens ger i korthet följande inspel till Energimyndighetens m.fl. myndigheters uppdrag om bättre tillgång till laddinfrastruktur för hemmaladdning oavsett boendeform:

Krav m.m. vid nybyggnation och ombyggnadstillfällen:

  • Kraven på laddinfrastruktur i plan- och bygglagstiftningen vid nybyggnation och större ombyggnadstillfällen är lågt ställda. Det finns skäl att överväga skärpningar, bl.a. att låta kraven omfatta ouppvärmda byggnader och skärpa kraven beträffande ledningsinfrastruktur för parkeringar som är avsedda att användas under längre tid.
  • Som komplement till lagstiftningen bör berörda branschorganisationer uppmuntras att uppdatera sina färdplaner inom ramen för initiativet Fossilfritt Sverige.
  • Boverket bör ges i uppgift att utforma vägledningen om de nya stöden till renovering av äldre bostadsområden, så att de som söker stöd för sådan renovering uppmuntras att samtidigt även investera i åtgärder som minskar beroendet av fossildrivna transporter, t.ex. laddinfrastruktur.
  • Planering för laddinfrastruktur behöver utvecklas till att bli en integrerad del i den kommunala bebyggelse- och infrastrukturplaneringen och i arbetet för en ökad transporteffektivitet i samhället.

Laddinfrastruktur i samfälligheter

  • Även om rättsområdet inte är helt klarlagt, tyder Lantmäteriets och lantmäterimyndigheternas tillämpning på att framkomliga alternativ finns för laddinfrastruktur inom ramen för gemensamhetsanläggningar. Dessa behöver tydliggöras.
  • Kostnaderna för samfällighetsföreningars förrättningsavgifter beträffande laddinfrastruktur bör minskas.

Enskilda boendes rätt i bostadsrätter och hyresrätter

  • Det bör övervägas om enskilda boendes rätt att få till stånd laddmöjligheter kan förstärkas genom ”right to plug”-bestämmelser.

Särskilt om laddinfrastruktur för tunga fordon

  • Laddinfrastruktur behöver snabbt komma på plats som möjliggör depåladdning, destinationsladdning och snabbladdning. Ett flertal aktörer (såväl myndigheter som aktörer inom näringslivet) bör knytas till utvecklingen.

Skälen för utredningens förslag och bedömningar

För att möjliggöra en snabb elektrifiering av vägtransporterna i linje med utredningens scenarier och andra scenarioarbeten (se kapitel 2 och 6), behöver infrastrukturen för laddning av laddbara fordon byggas ut på ett ändamålsenligt och effektivt sätt i en takt som inte bromsar introduktionen av sådana fordon.

Även inom arbetsmaskiner (kapitel 13) och sjöfart, flyg (kapitel 14) utgör eldrift med batterier en tekniklösning under stark framväxt. Även inom dessa områden är tillgången till en ändamålsenlig laddinfrastruktur i form av ledningsnät, energilager, dynamisk laddning och stationära laddpunkter centrala för att de elektrifierade alternativen ska kunna utvecklas på ett effektivt sätt. Parallellt behöver även infrastruktur för vätgas växa fram.

Rollen för det offentliga och behovet av planer för laddinfrastruktur

Delar av den fortsatta utbyggnaden av infrastrukturen för laddning kommer fortsatt behöva ekonomiskt stöd från staten och statens medel behöver fördelas så kostnadseffektivt och samordnat som möjligt. Insatserna behöver även löpande följas upp och utvärderas så att styrmedlens verkningsfullhet och kostnadseffektivitet kan utvecklas över tid.

Ett antal myndigheter har ansvar för de stödsystem och den lagreglering som hittills införts på området, se avsnitt 10.3 nedan. Myndigheternas olika roller och ansvar i genomförandet och planeringen för den fortsatta utbyggnaden behöver nu bli tydligare och den samlade myndighetsresursen förstärkas i och med att uppgifterna på området ökar i omfattning.

På nationell nivå saknas exempelvis huvudansvar för att upprätthålla och utveckla en nationell plan på området. Energimyndigheten har sedan 2015 i uppdrag av regeringen att samordna stöd till utbyggnaden av laddinfrastruktur i Sverige. Uppdraget är främst kopplat till bidraget till klimatinvesteringar. Trafikverket ansvarar för insatserna för att bygga ut laddinfrastruktur längs vita sträckor i det statliga vägnätet, den sistnämnda uppgiften skulle i princip kunna utökas till ett mer allmänt ansvar för hela det statliga vägnätet och inte bara gälla den geografiska utbredningen utan även laddinfrastrukturens tillgänglighet och kapacitet längs olika vägsträckor.

En nationell plan bör tas fram, upprätthållas och utvecklas för hur insatserna från det offentliga ska kunna komplettera insatserna från näringsliv och privatpersoner i den fortsatta utbyggnaden av laddinfrastruktur. Planen bör inledningsvis fokusera på system för stationär laddning av batterielektriska vägfordon och på hur allmänt tillgängliga (publika) laddplatser kan komplettera privata och enskilda (semi- och icke-publika) laddplatser i hela landet. Planen behöver även omfatta andra utvecklingsspår, som dynamisk laddning och vätgas. Planen bör även omfatta andra trafikslag och arbetsmaskiner. Planen kan ge Elektrifieringskommissionens kommande handlingsplan för elektrifiering av de mest trafikerade vägarna i Sverige en fortsatt kontinuitet hos myndigheter med särskilda ansvar på området.

För planeringen såväl som möjligheten att följa upp och utvärdera densamma behöver nya mått tas fram vad gäller kapacitet och geografisk täckningsgrad i det statliga vägnätet. De schablonmått som används för att bedöma relationen mellan allmänt tillgängliga laddpunkter och antalet laddbara bilar behöver utvecklas, se även avsnitt 10.4.7 och 10.5.

En inriktning från det offentliga har hittills varit att följa med i marknadsutvecklingen snarare än att utarbeta mål och mått för utbyggnad av laddinfrastruktur, en inritning som utredningen bedömer nu bör förändras. Det är samtidigt en utmaning att planera för en fortsatt utbyggnad på ett område som befinner sig under snabb teknisk utveckling, men utredningen finner det ändå nödvändigt att arbeta framåt utifrån målet om en snabb elektrifiering, i linje med utredningens scenarier, och med en tydligare prioritering att laddinfrastrukturen måste ”gå före” och kunna svara upp mot en efterfrågeökning i närtid. En risk är annars en ”hönan och ägget”– inställning, dvs. en ömsesidig avvaktan där varken utbyggnaden av laddinfrastruktur eller försäljningen av laddbara fordon tar fart.

Genom en tydligare nationell planering över tid kan Sverige även svara upp på ett bra sätt inför kommande förväntade skärpningar av EU-kraven på området, främst genom det s.k. AFID-direktivet. Förutsättningarna förbättras då också för att Sverige effektivare ska kunna dra nytta av de EU-gemensamma stödsystem som är under utveckling på området samt att Sverige ska kunna vara en konstruktiv och pådrivande kraft för att utbyggnad av laddinfrastruktur även ska genomföras i medlemsländer där utvecklingen ligger efter.

Med en tydligare nationell samordning, vägledning och planering förbättras även förutsättningarna för att insatserna på regional och lokal nivå ska kunna ta ytterligare fart. Länsstyrelserna har i sitt inledande arbete med att ta fram regionala planer för laddinfrastruktur och alternativa drivmedel även efterlyst ett större mått av nationell samordning.

Planeringen för laddinfrastruktur behöver även utvecklas till att bli en integrerad del i den kommunala bebyggelse- och infrastrukturplaneringen och i arbetet för en ökad transporteffektivitet i samhället.

Utredning har inte studerat i detalj hur en sådan integrering skulle kunna understödjas men noterar att Klimaträttsutredningen valt att prioritera planering och kravställande för ett mer transporteffektivt samhälle för en översyn i utredningens fas två. Ovan nämnda behov av integrering av planering och även kravställande för laddinfrastruktur skulle kunna utgöra en av de aspekter som Klimaträttsutredningen väljer att ta med i sin översyn.

Särskilt om laddinfrastruktur för personbilar

Personbilar behöver huvudsakligen laddas genom s.k. normalladdning, vid lägre effektnivåer på platser där bilen står parkerad under lång tid. Att sådan laddning kan ske nära hemmet oavsett boendeform är av central betydelse, inte minst ur fördelningspolitiskt perspektiv. Utredningen har valt att fördjupa bilden av några områden där det i dag bedöms finnas hinder för utbyggnaden av laddinfrastruktur för normalladdning. Utredningens arbete är tänkt som inspel till pågående utredningar på området, främst Energimyndighetens uppdrag om bättre tillgång till laddinfrastruktur för hemmaladdning oavsett boendeform.

Ett första område är kraven på laddinfrastruktur i plan- och bygglagstiftningen vid nybyggnation och större renoveringar. Utredningen konstaterar att kraven är lågt ställda (motsvarande EUrättslig miniminivå) och till följd av trubbig utformning innebär att många nya och renoverade p-hus och garagelängor överhuvudtaget inte täcks av regleringen, bland annat till följd av att reglerna enbart gäller uppvärmda byggnader. Det finns enligt utredningens mening därför skäl att överväga krav respektive kravskärpningar, i vart fall

för ouppvärmda byggnader och beträffande ledningsinfrastruktur för parkeringar som är avsedda att användas under längre tid. Det är viktigt att kraven omfattar de situationer där investeringar i ledningsinfrastruktur är som mest kostnadseffektiva, när ny- eller ombyggnad av parkeringsanläggningar sker. Se vidare avsnitt 10.6.1.

Ett andra område är samfälligheters möjligheter att inrätta laddinfrastruktur inom ramen för gemensamhetsanläggningar. Även om rättsområdet inte är helt klarlagt, tyder Lantmäteriets och lantmäterimyndigheternas tillämpning på att framkomliga alternativ finns. Det vore enligt utredningens mening av stort värde att alternativen tydliggjordes i Energimyndighetens nyss nämnda utredning om hemmaladdning och kunde utmynna i en tydligare vägledning från berörda myndigheter till samfälligheterna. I dagsläget möts samfälligheter vid ansökan om förrättning för laddinfrastruktur av betydande administrativa kostnader i form av förrättningsavgifter till Lantmäteriet eller lantmäterimyndighet. Kostnaderna är dessutom oförutsägbara, då i många fall ingen fast avgift utan timtaxa tas ut. Även detta hinder behöver undanröjas, i första hand genom minskade kostnader. Se vidare avsnitt 10.6.3.

Det tredje området avser rätt att få till stånd laddinfrastruktur för enskilda boende i bostadsrättsföreningar och hyresrätter. I flera länder har enskildas rättigheter i detta avseende förstärkts genom s.k. ”right to plug”-bestämmelser. Förutsättningarna för någon typ av motsvarande eller i vart fall förstärkt rätt för enskilda boende för svensk lagstiftnings del bör undersökas. Vid en bedömning måste hänsyn naturligen tas till den i svensk rätt grundlagsskyddade äganderätten. Se vidare avsnitt 10.6.4.

En betydande del av hushållen i Sverige väljer att köpa, dela eller hyra bil utifrån förutsättningen att den ska kunna användas för längre resor. Därmed behöver även nätet med laddning längs större vägar fortsätta byggas ut för att upprätthålla en hög kapacitet och med en ytterligare högre geografisk täckningsgrad. Systemen för laddning och betalning behöver samtidigt förenklas och pålitligheten ligga på en hög nivå. Området är särskilt viktigt för förutsättningarna att genomföra en utfasning av fossila drivmedel på landsbygd, se även kapitel 9. Det är viktigt att det utvecklas former för att ge varaktiga incitament från det offentliga i områden där det saknas kommersiellt underlag.

Särskilt om laddinfrastruktur för tunga fordon

För den kommersiella trafiken är det avgörande att laddinfrastrukturen byggs ut i alla delar, depåladdning, destinationsladdning och snabbladdning längs större vägar.

Under uppbyggnadsfasen av laddinfrastrukturen kommer offentligt stöd att behövas, innan volymerna av laddande fordon blivit så stora att laddinfrastrukturen går att bedriva på affärsmässiga grunder. Laddningen av tunga fordon kommer i alla led behöva ske vid högre effektnivåer än personbilar. För att detta ska vara möjligt behöver samarbetet med elnätsansvariga fungera väl från start och identifierade flaskhalsar i elnätskapacitet åtgärdas.

Ett flertal aktörer behöver knytas till utbyggnaden av laddinfrastruktur för tunga fordon, däribland elnätsföretag, elleverantörer, laddoperatörer, leverantörer av teknik för laddning, fordonstillverkare, åkeriföretag och speditörer, kommuner, regioner, länsstyrelser tillsammans med Trafikverket, Energimarknadsinspektionen och Energimyndigheten.

Elefterfrågan och effektutmaningen

En framtida omfattande användning av el för vägtransporter, övriga trafikslag och arbetsmaskiner med ökar efterfrågan på el i landet. Enligt utredningens scenarier, se kapitel 6, kan det handla om en tillkommande efterfrågan genom direkt elanvändning på sammanlagt knappt 30 TWh år 2040. Det är en betydande ökning, som i storlek motsvarar knappt 20 procent av den sammanlagda nettotillförseln av el i det svenska elnätet under de senaste åren.

Den beräknade sammanlagda ökningen av elefterfrågan till följd av trafikens och arbetsmaskinernas omställning är samtidigt ungefär hälften så stor jämfört med motsvarande ökning som bedöms krävas för att järn- och stål- och gruvindustrin i Sverige ska kunna gå över till vätgas producerad med fossilfri el och fasa ut användningen av fossil råvara.1

Övergången till eldrift kan även påverka effektefterfrågan i på olika nivåer av elnätet. För att en allt högre andel eldrivna fordon ska kunna laddas via elnätet behöver laddinfrastrukturen integreras på

1 För den sistnämnda omställningen bedöms elanvändningen behöva öka med omkring 55 TWh 2045. Fossilfritt Sverige (2021).

ett ”elnätssmart” sätt samtidigt identifierade flaskhalsar i elnätet byggs ut för högre kapacitet. Men utbyggnaden behöver också betjäna den logistik och infrastruktur som framför allt de kommersiella trafikflödena behöver följa.

Genom att så långt som möjligt undanröja de hinder som identifierats för normalladdning vid lägre effektnivåer, förbättras förutsättningarna att den totala effektbelastningen inte behöver öka på något omfattande sätt. Det finns dock i utgångsläget vissa kapacitetsbegränsningar i nätet i storstadsområden i södra Sverige. I dessa elnät blir det särskilt viktigt att systemen för laddning av elbilar fortsätter introduceras på ett elnätssmart sätt. Elnätsföretagen planerar tillsammans med kommuner, län och regioner för att det ska vara möjligt. Tillgång till laddning vid låga effektnivåer är en nyckel i sammanhanget men även andra lösningar som möjliggör en ökad s.k. efterfrågeflexibilitet vid laddning är på väg att introduceras på olika nivåer.2

Kompletterande laddning i form av s.k. destinationsladdning och snabbladdning längs större vägar kommer även den behöva byggas ut på ett sätt som tar hänsyn till elnätets förutsättningar. Om det uppstår flaskhalsar kan laddning med högre effektnivåer även behöva kompletteras med lokala energilager (batterier).

10.1. Inriktning och avgränsning av utredningens arbete med frågor rörande laddinfrastruktur

Som konstateras i utredningens direktiv kräver en ökning av antalet eldrivna fordon och arbetsmaskiner en utbyggnad av möjligheterna att ladda dessa fordon. Med laddinfrastruktur avser utredningen, om annat inte sägs, ledningsinfrastruktur och laddpunkter. Med begreppet ledningsinfrastruktur menas i de sammanhang som avser krav vid ny- och ombyggnation (se avsnitt 10.6.1 nedan) förberedande åtgärder, såsom kanaler för elektriska kablar.3 I övrigt används

2 Det kan exempelvis handla om tidsstyrd laddning, system för lastbalansering mot övrig elanvändning i hemmet eller mot övriga fordon på en gemensam parkering eller genom att laddpunkten är uppkopplad mot nätet. 3 Se Boverket (2019) där motsvarande terminologi används. Med ledningsinfrastruktur avses enligt Boverket förberedande åtgärder för att underlätta framtida installation av laddningspunkter. Exempel på ledningsinfrastruktur är därmed tomrör i mark och inne i byggnader, kabelrännor, kabelstegar och liknande för framdragning av kabel samt förberedelse i form av genomföringar i väggar och bjälklag mellan tilltänka elcentraler och parkeringsplatser för att kunna installera laddningspunkter i framtiden.

begreppet ledningsinfrastruktur i bredare bemärkelse, omfattande både förberedande åtgärder och en färdig fungerande och ändamålsenlig ledningsinfrastruktur som leder fram till laddpunkten.

I och med arbetet i Elektrifieringskommissionen4 och regeringens Elektrifieringsstrategi pågår redan två stora sammanhållna processer i syfte att utforma en strategi och utveckla handlingsplaner för en effektiv elektrifiering av transportsektorn, se vidare avsnitt 10.2. Utredningen har därför inte funnit det som sin uppgift att ge några heltäckande förslag på området.

Utredningens målsättning har i stället varit att betona och beskriva några viktiga aspekter på den pågående utvecklingen för att på så sätt understödja det arbete som pågår.

För att framför allt ge ett inspel till det pågående arbetet i Elektrifieringskommissionen går utredningen i avsnitt 10.3 nedan igenom hur den samlade ansvarsfördelningen för de statliga uppgifterna på området laddinfrastruktur hittills har organiserats och för en diskussion om hur detta arbete, till sitt innehåll och sin inriktning skulle kunna bedrivas framöver.

Utredningen har däremot inte funnit det som sin uppgift att i detalj studera och ge förslag på hur uppgifterna bäst fördelas mellan myndigheterna på området och lägger inte heller fram några förslag på hur stora resurser som skulle behöva avsättas.

I avsnitt 10.4–10.6 redovisas resultatet av den fördjupning utredningen valt att göra av några utvalda hinder och möjliga lösningar som kan bedömas vara särskilt viktiga för att infrastruktur för laddning nära hemmet ska vara möjlig, främst kopplat till olika bebyggelseformer.

Bedömningarna och förslagen är i denna del tänkta att fungera som ett inspel till det regeringsuppdrag Energimyndigheten nyligen givits på området, se nästa avsnitt.5

I avsnitt 10.7 görs en kort beskrivning av hur laddinfrastrukturen för tunga fordon bedöms behöva utvecklas. Kapitlet avslutas i 10.8 med en sammanställning av EU-lagstiftningen på området, inklusive vissa elnätsfrågor.

4 Dnr I2020/02592. 5 Dnr I2021/00109 Uppdrag att analysera och föreslå åtgärder för bättre tillgång till hemmaladdning oavsett boendeform.

10.2. Pågående uppdrag och arbeten

Elektrifieringskommissionen inrättades i oktober 2020. Kommissionens uppdrag syftar till att påskynda arbetet med elektrifiering av de tunga vägtransporterna och transporterna som helhet. Kommissionen ska bidra till investeringar i elvägar, laddinfrastruktur för ellastbilar samt andra effektiva tillämpningar.6

Kommissionens arbete innebär ett omfattande samråd med en rad berörda aktörer i samhället. Analysen ska omfatta alla trafikslag, person- och godstransporter. Kommissionen ska skyndsamt ta fram en handlingsplan för elektrifieringen av de mest trafikerade vägarna i Sverige, som pekar ut den övergripande inriktningen för hur samhället gemensamt ställer om transporterna till eldrift genom att tydliggöra ansvarsfördelning och redovisa åtaganden från berörda aktörer.

Arbetet i kommissionen ska också inledningsvis särskilt fokusera på hur de tunga transporterna inom de mest trafikerade områdena ska kunna elektrifieras i en nära framtid, exempelvis genom så kallade regionala elektrifieringspiloter som har fokus på batterielektrisk drift och elektrifiering via vätgasdrift. Elektrifieringskommissionen är tillsatt för en period av två år.

Regeringen har även tillsatt en särskild utredare med uppgift att utreda elvägar.7 Även Trafikverket har tilldelats två regeringsuppdrag, dels för att (tillsammans med en rad andra myndigheter) ta fram en plan för utbyggnad av elvägar8, dels med uppgiften att analysera behovet av laddinfrastruktur för snabbladdning av tunga fordon längs större vägar9. Uppdragen redovisades i februari 2021.

Regeringen arbetar dessutom med att ta fram en nationell strategi för elektrifiering. Elektrifieringsstrategin syftar till att ta ett helhetsgrepp om förutsättningarna på tillförselsidan i energisektorn för att möjliggöra en ökad elektrifiering samt hur eventuella hinder för en ökad elektrifiering ska kunna hanteras. Arbetet med strategin startade i oktober 2020 och ska vara slutfört i oktober 2021. I arbetet med strategin hanteras bland annat hinder som identifierats för elektrifieringen av transporter, men även hinder på tillförselsidan för att möjliggöra elektrifiering av industrin. Även Elektrifieringskommis-

6Prop. 2019/20:1, utgiftsområde 22. 7 Dir. 2020:105. 8 Dnr I2020/02590. 9 Dnr I2020/02588.

sionens förslag ska beaktas i arbetet med att ta fram en nationell elektrifieringsstrategi.

För att hushållens användning av elbilar ska kunna möjliggöras oavsett bebyggelseform har regeringen i januari 2021 beslutat att ge Energimyndigheten i uppdrag att utreda dessa frågor10 och lämna förslag på samhällsekonomiskt effektiva åtgärder som underlättar för dem som har ett laddbart fordon att kunna ladda det i närheten av bostaden eller vid arbetsplatsen. Uppdraget ska redovisas i slutet av augusti 2021 och kommer även det utgöra ett underlag till arbetet med Elektrifieringsstrategin.

10.3. Det offentligas ansvar för laddinfrastruktur, handlingsplaner och strategier

10.3.1. Bakgrund

Laddinfrastrukturen för personbilar började byggas ut under 2010talet i Sverige medan motsvarande utbyggnad för tunga fordon nu är i en tidig inledande fas. En utveckling mot en ökad elektrifiering av arbetsmaskiner, hamnar, fartyg och på sikt även flyg har också påbörjats i samhället. Utbyggnaden av laddinfrastrukturen bedöms hittills i huvudsak ha kunnat hålla jämna steg11 med ökningen av laddbara lätta fordon.

Den expansion vi nu ser ut att stå inför är dock betydligt mer omfattande än den som genomförts under de senaste fem åren.

I utredningens scenarier och i fordonstillverkarnas egna färdplaner, se kapitel 6, handlar det om att antalet batterielektriska bilar kan behöva öka från att utgöra omkring en procent av trafiken med personbilar till omkring femtio procent i inledningen av 2030-talet, samtidigt som en mer omfattande allmänt tillgänglig laddinfrastruktur med högre effektnivåer behöver byggas ut för tunga vägfordon.

De tunga fordonens laddinfrastruktur behöver samtidigt också byggas ut med laddpunkter för s.k. destinationsladdning och depåladdning för att fungera som en helhet.

10 Dnr I2021/00109. 11 Lönsamheten för operatörer av allmänt tillgängliga (publika) laddstationer är fortfarande låg vilket tyder på att det även finns en viss överkapacitet i det hittills uppbyggda nätet längs större vägar. Kunskapen om hur väl den privata (icke-publika) laddinfrastrukturen matchar introduktionen av laddbara bilar är låg.

Flera myndigheter på olika nivåer är redan inblandade i olika insatser som har betydelse för tillgången till och lokaliseringen av laddinfrastruktur.

10.3.2. Befintliga samordningsansvar och andra myndighetsansvar på nationell och regional nivå

Energimyndigheten har sedan 2015 i uppdrag av regeringen att samordna stöd till utbyggnaden av laddinfrastruktur i Sverige. Uppdraget är främst kopplat till bidraget till klimatinvesteringar, för vilket Naturvårdsverket har huvudansvar. Uppdraget preciseras i förordningstexten.12 Från 201813 utökades Energimyndighetens befintliga uppdrag till att även omfatta infrastruktur för förnybara drivmedel generellt, denna del av uppgiften framgår av Energimyndighetens eget regleringsbrev.14

Den förstnämnda uppgiften däremot står endast omnämnd i direkta termer i Naturvårdsverkets regleringsbrev.

Energimyndigheten ansvarar även för medlen för genomförandet av regionala elektrifieringspiloter för laddinfrastruktur för tunga fordon och tankstationer för vätgas som tillkommit under 2021.15

Inom samordningsuppdraget har Energimyndighetens vid sidan av insatserna kopplade till anslaget för lokala klimatinvesteringar även haft fokus på att engagera framför allt offentliga aktörer i form av myndigheter, kommunala bolag och lokala energi- och klimatrådgivare i arbetet med att bidra till att utveckla en ändamålsenlig laddinfrastruktur.16

Energimyndighetens utgifter för samordning av stöd till laddinfrastruktur får finansieras via en särskild anslagspost under ramanslaget

12 Enligt § 18 i förordning (2015:517) om stöd till lokala klimatinvesteringar ska Statens energimyndighet inför varje prövningstillfälle lämna uppgifter till Naturvårdsverket om fördelningen av laddningspunkter för elfordon i varje region, om vilka prioriteringar som bör göras för att säkerställa en effektiv utveckling av laddinfrastrukturen i regionerna och om de övriga uppgifter som har betydelse för en sådan utveckling. Förordning (2017:815). 13 Energimyndighetens regleringsbrev 2018 M2017/03110/S, M2017/00599/Ee. 14 Utvidgningen av samordningsuppdraget tillkom på förslag av Energimyndigheten tillsammans med en rad andra myndigheter inom ramen för Energimyndighetens samordningsuppdrag för omställning av transportsektorn till fossilfrihet, det s.k. SOFT-uppdraget. 15 Energimyndighetens regleringsbrev 2021 I2020/03364 m.m. Beslutet i rd 2020. BP 21. 16 Pers. kommunikation Martina Wikström, Anders Lewald Energimyndigheten.

för klimatinvesteringar.17 Enligt Energimyndigheten kan anslaget inte användas för lönemedel. Liknande finansiering ges även till Energimyndigheten via anslaget för laddinfrastruktur längs större vägar som Trafikverket har huvudansvar för, se nedan.

Naturvårdsverket ansvarar i inledningen av 2021 för sammanlagt tre olika investeringsstöd för laddinfrastruktur.18 Inom ramen för Klimatklivet kan stöd ges till allmänt tillgängliga laddstationer, både i form av platser för snabbladdning och för s.k. destinationsladdning. Stöd kan också ges till laddning av andra fordonstyper som lastbilar, båtar, bussar och flyg. Naturvårdsverket ansvarar även för särskilda stöd till enskilda laddpunkter som bland annat kan sökas av fastighetsföretag, bostadsrättsföreningar och samfälligheter. Slutligen ansvarar myndigheten även för det särskilda stödet till laddplatser för privatpersoner i eget hus, det s.k. ladda-hemma stödet. Det sistnämnda stödet ska fasas ut under våren 202119 och ersättas med det nya avdragssystemet för Grön teknik som Skatteverket ansvarar för. Avdraget infördes vid årsskiftet 2020/21 för installationer som påbörjats efter den 1 januari 2021.20 Vägledning om vilka stöd som kan sökas hos vilken myndighet ges av Naturvårdsverket via verkets hemsida, där det även finns direktlänkar till övriga myndigheters stödgivning. Naturvårdsverket har även i uppdrag att ge en samlad resultatredovisning av användningen av medlen under anslaget för Klimatinvesteringar.

Länsstyrelserna har i regleringsbrevet för 201821 fått i uppdrag att, i dialog med Energimyndigheten, ta fram regionala planer för infrastruktur för elfordon och förnybara drivmedel. Uppdraget ses som en del av länsstyrelsernas långsiktiga arbete att leda och samordna det regionala arbetet inom samtliga relevanta sakområden avseende energiomställning och minskad klimatpåverkan.22 Arbetet med de regionala planerna redovisades under 2019 och 2020. Länsstyrelserna

17 Naturvårdsverkets regleringsbrev 2021, M2020/02056 (delvis)M2020/02000, M2020/01479 m.fl. Enligt Naturvårdsverkets regleringsbrev för 2021 ska sammanlagt 8 miljoner kronor föras till Energimyndigheten för myndighetens uppgifter med samordning av stöd till laddinfrastruktur. 18 www.naturvardsverket.se/Stod-i-miljoarbetet/Bidrag/Klimatklivet/Bidrag-tillladdstationer-/. 19 För installationer som slutförts innan 31 december 2020. 20 www.skatteverket.se/privat/fastigheterochbostad/gronteknik.4.676f4884175c97df4192860 .html. 21 Fi2020/00609 m.fl. 22 Förslaget fördes fram inom samordningsuppdraget för omställning av transportsektorn till fossilfrihet, det s.k. SOFT-uppdraget.

fick från och med 2020-års regleringsbrev23 även i uppdrag att genomföra de nationella planerna men har inte tilldelats några särskilda resurser för att kunna genomföra denna nya myndighetsuppgift.

Trafikverket har ansvar för investeringsbidragen till s.k. vita vägsträckor24 och att utreda förutsättningarna för att elvägar på sikt ska kunna vara en del av det svenska transportsystemet25 samt att bygga en elvägspilot.26

Ytterligare myndigheter med uppgifter på området är Energimarknadsinspektion, Boverket, Skatteverket, Tillväxtverket och Lantmäteriet, se tabell 10.1. Även inom regioner och i kommuner pågår arbete med planering och genomförande av laddinfrastruktur.

Tabell 10.1 Statliga myndigheter med ansvar på området utbyggnad

av laddinfrastruktur

Myndighet

Uppgift Tidsperiod Kommentar

Energimyndigheten Samordningsuppdrag investeringar i laddinfrastruktur

2021– Uppdraget är

huvudsakligen kopplat till genomförandet av Klimatklivet

Energimyndigheten Stöd till regionala elektrifieringspiloter tunga fordon

2021– Ansvarar för

medlen

Trafikverket Vita vägsträckor (laddinfrastruktur längs större vägar)

2020–2022

Utredningar och pilotprojekt elvägar

Naturvårdsverket Stöd till allmänt tillgängliga laddstationer och till andra fordonstyper som lastbilar, båtar, bussar och flyg via Klimatklivet

2021–

23 Fi2019/04079/SFÖ m.fl. 24 Förordning (2020:577) om statligt stöd för utbyggnad av publika laddstationer för snabbladdning av elfordon. 25 N2017/06217/TS. 26 N2018/03462/TIF, TRV har också regeringens uppdrag att hantera innovationspartnerskapen med Frankrike och Tyskland avseende elvägar samt arbetar med elvägsdemonstratorer inom ramen för verkets FOI-verksamhet.

Myndighet

Uppgift Tidsperiod Kommentar

Naturvårdsverket Särskilda stöd till enskilda laddpunkter kan sökas av bl.a. fastighetsföretag, bostadsrättsföreningar och samfälligheter.

2021-

Naturvårdsverket Ladda hemma stödet 31/12 2020 Stödet ersätts av

avdraget för Grön teknik

Naturvårdsverket Uppföljning och utvärdering av Klivet

Redovisas återkommande

Skatteverket Avdrag för Grön teknik 2021- Infördes årsskiftet

2020/21, omfattningen beror av hur många som söker

Boverket PBL, PBF, föreskrifter Regelgivning,

tillsyn och vägledning kopplad till lagstiftning enligt EU-direktivet om byggnaders energiprestanda.

Lantmäteriet Anläggningslagen, samfälligheter, regeringsuppdrag om vägledning Energimarknadsinspektionen

Föreskrifter och tillsyn av elnätsföretagen, ellagen

Tillväxtverket EU:s regionalfonder, grön återhämtning Länsstyrelser Ta fram och genomföra regionala planer för infrastruktur för elfordon och förnybara drivmedel.

Uppgiften kom

2018 och kompletterades 2020.

10.3.3. Fortsatt samordning och ansvar på nationell nivå

Några olika aktörers syn på hur det nationella myndighetsansvaret behöver utvecklas

Energimyndigheten är av uppfattningen att det offentliga redan tar ett stort ansvar för utbyggnaden av laddinfrastruktur, både ickepublik/hemmaladdning och den publika laddinfrastrukturen, dvs. den som är tillgänglig för allmänheten, och anser att laddinfrastrukturen redan är väl utbyggd i stora delar av landet i förhållande till laddfordonsmarknaden.27

Trafikverkets investeringsbidrag till snabbladdning längs vita sträckor utgör enligt Energimyndigheten den sista pusselbiten för ett nationellt rikstäckande nätverk av snabbladdningsstationer för personbilar. För att en likvärdig laddinfrastruktur ska uppnås behöver i första hand icke-publik laddinfrastruktur, både för lätta och tunga fordon nu möjliggöras.

Energimyndigheten menar vidare att statens roll för stöd till en fortsatt utbyggnad sannolikt även i fortsättningen går via investeringsstöd till marknadens aktörer. Energimyndigheten menar också att staten bör ha en roll i att följa marknadsutvecklingen och att fortsätta röja hinder i regelverk som oavsiktligt motverkar en ändamålsenlig utbyggnad av laddinfrastruktur. Energimyndigheten konstaterar även myndighetens samordningsuppdrag kring laddinfrastruktur kan utvecklas.

Trafikverket menar att det statliga ansvaret för utbyggnad av laddinfrastruktur längs vägnätet bör bli tydligare.28 Trafikverket menar vidare att det finns flera starka skäl för att laddinfrastruktur ska vara ett offentligt ansvar, särskilt i glesbygd. Precis som det offentliga har tagit ansvar för att även glesbygden ska ha tillgång till exempelvis telefoni och elektricitet behöver tillgången till laddinfrastruktur regleras om den ska bli rikstäckande.

I länsstyrelsernas inledande arbete med att ta fram regionala planer för laddinfrastruktur och alternativa drivmedel efterlystes ett större mått av nationell samordning.29

27 Se Energimyndigheten (2021b). 28 Trafikverket (2020a). 29 Se exempelvis Länsstyrelsen i Stockholms län (2020).

Energiföretagen har tillsammans med BilSweden, Svensk Sjöfart och Transportföretagen tagit fram en tidslinje för hur elektrifiering av transportsektorn behöver genomföras.30

Organisationerna föreslår bland annat att Energimyndigheten snarast bör ges i uppdrag att utreda och föreslå ett mål för utbyggnadstakt för laddinfrastruktur, i vilken även sjöfarten inkluderas. Myndigheten bör också analysera om det behövs ytterligare finansiella stöd för att skynda på utvecklingen. Det kan exempelvis ske genom en ökning av det Klimatkliv som Naturvårdsverket administrerar. Organisationerna menar även att det är viktigt att uppdraget tar hänsyn till att utbyggnaden av laddinfrastruktur för personbilar och tunga transporter samordnas, så att en tydlig utrullningsplan som omfattar både nationell, regional och lokal nivå tas fram.

Även i BilSwedens och de tunga fordonstillverkarnas färdplan31framhålls att man ser ett stort behov av att anpassa Klimatklivet så att det även stödjer en mer systemorienterad utbyggnad av infrastruktur. Dessutom kommer ett specifikt anpassat investeringsstöd behövas för tunga elektriska lastbilar under en introduktionsfas.

Även i fordonsindustrins färdplan för personbilar och lätta lastbilar32 konstateras att staten behöver ta en samordnande roll kring utbyggnaden av laddinfrastruktur.

10.3.4. Utredningens förslag om utvecklingen av de samlade statliga insatserna – nationell plan, utvärdering och samordning av insatser

Fortsatta insatser från det offentliga är motiverade

Utbyggnaden av laddinfrastruktur kommer att ske med varierande företagsekonomisk lönsamhet i olika delar av vägnätet och bebyggelsen. Detta gäller även vid en snabb ökning av antalet laddbara fordon. För att laddpunkterna ska kunna byggas ut på ett mer heltäckande vis så att det även omfattar vägnät med lägre trafikmängder och för att kapaciteten ska vara tillräckligt hög i nätet även under en

30 Energiföretagen januari 2021. www.energiforetagen.se/fardplan-energi/del-tidslinjertidslinje-fardplan-energi/tidslinje-elektrifiering-av-transportsektorn/. 31 Färdplan för fossilfri konkurrenskraft – Fordonsindustrin tunga fordon okt. 2020. 32 Färdplan för fossilfri konkurrenskraft – Fordonsindustrin lätta fordon dec. 2019.

fas då antalet laddbara bilar snabbt ökar behöver det offentliga vara med och bidra till finansieringen på olika sätt.

På områden som inte kommit lika långt i sin marknadsintroduktion som personbilarna har, kan behovet av insatser från det offentliga vara motiverade även av andra skäl, se även kapitel 12, 13 och 14 om tunga fordon, arbetsmaskiner och sjöfart. Det handlar i dessa fall om att det offentliga kan behöva ge incitament till flera s.k. kollektiva nyttor samtidigt, både i form av laddinfrastruktur och i form av ökad kunskap genom teknikutveckling fram till marknadsintroduktion.

Det offentliga kan också behöva ta ansvar för att undanröja andra s.k. marknadsmisslyckanden för att infrastrukturen för laddning ska kunna utvecklas på ett ändamålsenligt sätt. Exempel på detta är situationen för boende i flerfamiljshus och samfälligheter där det kan finnas organisatoriska hinder och s.k. delade incitament när laddinfrastrukturen ska byggas ut. Även andra barriärer kopplade till hur integreringen av laddinfrastrukturen ska kunna genomföras i på ett effektivt sätt i elnätet, (där elnätsföretagen har en monopolställning) motiverar att det offentliga tar en aktiv roll i genomförandet.

Styrmedlen behöver utvecklas

Utbyggnaden av laddinfrastrukturen förutsätter enligt utredningens bedömning fortsatt ekonomiskt stöd från staten och statens medel behöver fördelas så kostnadseffektivt och samordnat som möjligt. Insatserna behöver även följas upp och utvärderas. Den sammanställning över de aktuella anslagen på området som redovisas i avsnitt 10.3.2 ovan indikerar att samordningsbehovet på området är stort och växande. Effektiviteten i stödgivningen behöver följas upp och sätt att öka andelen finansiering från näringslivet kan behöva utvecklas så att medlen från det offentliga kan fördelas med så stor samhällsnytta som möjligt på en snabbt växande marknad.

En långsiktig nationell plan för laddinfrastruktur behöver tas fram och upprätthållas

En inriktning från det offentliga har hittills varit att följa med i marknadsutvecklingen snarare än att utarbeta mål och mått för utbyggnad av laddinfrastruktur. Inriktningen kan förklaras av att området befunnit och befinner sig under snabb utveckling och nya lösningar för hur de eldrivna bilarnas laddning bäst genomförs i olika situationer förändras över tid, samtidigt som möjligheterna att effektivt ladda äldre laddbara bilar behöver finnas kvar. Det är en utmaning att under en pågående teknikomställning planera och investera i infrastruktur på ett sätt som är flexibelt i förhållande till framtida teknikförändringar. Det är också, både beträffande lätta och tunga fordon, svårt att bedöma hur många allmänt tillgängliga laddplatser som kommer att behövas.

Enligt utredningens uppfattning behöver det offentliga, oaktat dessa utmaningar, fortsättningsvis arbeta och planera utifrån målet om en snabb elektrifiering (i linje med utredningens scenarier) och med en tydligare prioritering att laddinfrastrukturen måste ”gå före” och kunna svara upp mot en efterfrågeökning i närtid. En risk är annars en ”hönan och ägget”-inställning, dvs. en ömsesidig avvaktan där varken utbyggnaden av laddinfrastruktur eller försäljningen av laddbara fordon tar ytterligare fart.33

Behovet av förstärkt samordning och kostnadseffektiva styrmedel för att understödja en snabb och bred elektrifiering, är även det tungt vägande skäl för att en nationell plan för utbyggnad av laddinfrastruktur för transportsektorn och arbetsmaskiner nu behöver tas fram, upprätthållas och utvecklas över tid.

EU-direktivet om spridning av infrastruktur för alternativa drivmedel, AFID (Alternative fuels infrastructure directive) förutsätter i princip att medlemsländerna genomför en nationell planering med ovanstående inriktning. Direktivet efterfrågar även att medlemsländerna sätter mål för hur den allmänt tillgängliga laddinfrastrukturen bör utvecklads, se avsnitt 10.7.4.34

33 Jämför med analysen av den amerikanska elektrifieringsprocessen i JOHN PAUL MACDUFFIE AND SARAH E. LIGHT, EV Turning Point: Momentum Builds for U.S. Electric Vehicle Transition, Yale, mars 2021, där författarna bland annat konstaterar att ”the ”chicken and egg” line with respect to EVs and charging infrastructure is often cited, but a more fitting analogy […] might be, ”If you build it, they will come””. 34 Directive 2014/94/EU of the European Parliament and of the Council of 22 October 2014 on the deployment of alternative fuels infrastructure.

Även de nya EU-reglerna om laddinfrastruktur i anslutning till byggnader som införts i direktivet om byggnaders energiprestanda, se avsnitt 10.7, förutsätter att medlemsländerna följer området noggrant med god överblick och lokal detaljkännedom, för att kunna genomföra åtgärder som ökar tillgängligheten till laddinfrastruktur i olika delar av bebyggelsen.

I och med att elektrifieringen nu ser ut att expandera till flera trafikslag samtidigt kommer även möjliga samordningsvinster mellan ny laddinfrastruktur för tunga fordon och för personbilar behöva tas tillvara liksom de vinster som kan finnas mellan den infrastruktur som nu behöver byggas upp för tunga fordon i lokal och regional trafik och för fjärrtrafikens kommande behov.

När en nationell plan tas fram bör den utgå från en målbild som innebär att uppsatta klimatmål nås. En rimlig utgångspunkt är enligt utredningens uppfattning att planen ligger i linje med den utveckling som antagits i utredningens scenarier och i fordonsindustrins egna färdplaner, men planen kommer samtidigt behöva justeras över tid och följa utvecklingen noga för att hantera även andra utfall.

Planen bör inledningsvis fokusera på system för stationär laddning av batterielektriska fordon och på hur allmänt tillgängliga (publika) laddplatser kan komplettera privata och enskilda (ickepublika) laddplatser, men behöver även omfatta andra utvecklingsspår, som dynamisk laddning och vätgas.

Nya planerings- och uppföljningsmått behöver dessutom utvecklas till grund för planeringen, både vad gäller kapacitet och geografisk täckningsgrad i det statliga vägnätet och de schablonmått som används för att bedöma relationen mellan allmänt tillgängliga laddpunkter och antalet laddbara bilar, se även avsnitt 10.4.7 och 10.5.

Flera myndigheters ansvar behöver förtydligas

Insatserna för att bygga ut laddinfrastruktur längs vita sträckor, se även avsnitt 10.4.7, kommer fortsatt vara viktigt och uppgiften skulle i princip kunna utökas till ett mer allmänt ansvar för hela det statliga vägnätet för den ansvariga myndigheten, Trafikverket. Inom ramen för en sådan uppgift borde inte bara den geografiska utbredningen utan även laddinfrastrukturens tillgänglighet och kapacitet

längs olika vägsträckor analyseras. Det här är särskilt viktigt för tillgängligheten till ändamålsenlig laddinfrastruktur på landsbygd.

För att kunna göra den här typen av analyser kan nya beräkningsverktyg och uppföljningsmått behöva utvecklas och tillämpas för vägnätets olika delar.

Utfallet av de förslag som nu behöver genomföras för att röja hinder för icke-publik laddinfrastruktur, exempelvis kopplade till hyreshus, bostadsrättsföreningar och samfälligheter som utredningen diskuterar i avsnitt 10.6, behöver även det följas noga och ytterligare insatser kan behöva genomföras. På detta område är Boverket ansvarig myndighet på nationell nivå men även Energimyndigheten har ett nationellt ansvar för bland annat tillsynen över den lokala energiplaneringen enligt lagen om energiplanering.

Laddinfrastruktur lokalt och regionalt för tunga fordon och på sikt även andra trafikslag och arbetsmaskiner kommer också kräva ytterligare myndighetsinsatser. Se vidare avsnitt 10.7.

Naturvårdsverket är samtidigt den myndighet som ansvarar för och handlägger merparten av de investeringsstöd som finns för laddinfrastruktur i utgångsläget.

Samordnings- och planeringsansvar behöver också preciseras

Av genomgången i avsnitt 10.3.2 framträder bilden av ett expanderande område där uppgiften att samordna insatserna nationellt inte är särskilt väl preciserad och resurssatt.

Energimyndighetens samordningsuppgift är huvudsakligen uttryckt kopplat till det särskilda stödet till lokala klimatinvesteringar. Det är därför osäkert vad som sker med uppgiften om just denna stödform skulle tas bort.

Utredningen noterar också att regeringen hittills endast har beslutat om uppdrag att ta fram (och genomföra) planer för utbyggnad av infrastruktur för elfordon och förnybara drivmedel till länsstyrelserna på regional nivå medan motsvarande uppdrag inte getts på nationell nivå. I länsstyrelsernas uppdrag är dessutom infrastrukturen för elfordon ställd parallellt med annan infrastruktur för förnybara drivmedel.

Det ovanstående illustrerar sammantaget varför området både är i behov av en nationell plan som upprätthålls och utvecklas, en resurs-

förstärkning och en tydligare precisering av planerings- och samordningsansvar och en utvecklad fördelning av ansvar mellan de myndigheter som redan i dag har uppgifter på området.

10.3.5. Samordning och ansvar på regional nivå

Länsstyrelserna har sedan några år tillbaka tilldelats ett sammanhållande ansvar, i dialog med Energimyndigheten, för att ta fram regionala planer för infrastruktur för elfordon och förnybara drivmedel. År 2020 utvidgades uppdraget till att även genomföra de föreslagna planerna.

Utredningen vill framhålla att det är viktigt att det regionala arbetet snabbt kommer in i en genomförandefas där aktörer med centrala genomförandeuppgifter och ansvar på området knyts till processen.

När det gäller området tunga fordon bör de inblandade aktörerna i genomförandet av de inledande regionala pilotprogrammen vara viktiga i det arbete som länsstyrelserna i övriga delar av landet sätts att koordinera. Figuren nedan från Trafikverkets rapport om stationär laddning av tunga fordon35 ger en illustration av vilka dessa aktörer kan vara.

Bland de offentliga aktörerna har även kommunerna med sitt huvudansvar för planläggning av mark och vatten och som mark- och fastighetsägare en nyckelroll i sammanhanget.

Planering för laddinfrastruktur behöver bli en integrerad del i den kommunala bebyggelse- och infrastrukturplaneringen och i arbetet för en ökad transporteffektivitet på olika nivåer i samhället.

35 Trafikverket 2021 (a) stationär laddning.

Figur 10.1 Berörda aktörer stationär laddning tunga fordon

Källa: Trafikverket 2021.

10.4. Laddinfrastruktur för personbilar

Antalet batterielektriska bilar behöver som redan nämnts öka snabbt under det kommande decenniet för att bidra till en samhällsekonomiskt effektiv utfasning av de fossila drivmedlen senast 2040. På vägen kan även laddbara bilar i form av laddhybrider fungera som en övergångslösning och en introduktion till elbilsanvändning.

För att bereda väg för utvecklingen behöver infrastrukturen för laddning byggas ut i en takt som inte bromsar introduktionen av elbilar. Utbyggnaden behöver samtidigt också vara flexibel med tanke på den teknikutveckling som pågår både när det gäller fordon, laddningstekniker och tekniker för att hantera de olika effektutmaningar som finns i elnätet på olika nivåer.

Den rådande inriktningen när det gäller hur laddningen av laddbara bilar bäst bedrivs är att i första hand göra det möjligt att ladda bilen där den står långvarigt parkerad, dvs. främst nära hem och arbetsplatser. Det är också den modell för elbilsladdning i dagsläget är vanligast. Enligt Energimyndigheten sker omkring 80–90 procent av laddningen vid enskilda parkeringsplatser i dag.36

36 Energimyndigheten, www.energimyndigheten.se/klimat-miljo/transporter/energieffektiva-och-fossilfria-fordon-och-transporter/laddinfrastruktur/.

Utöver enskilda och privata laddplatser behöver det även finnas ett tillräckligt omfattande nät av allmänt tillgängliga laddningsstationer. Det allmänt tillgängliga nätet består både av laddplatser med snabbladdare, främst längs större vägar, och av punkter för normalladdning på olika spännings- och effektnivå, se faktaruta nedan, de sistnämnda laddpunkterna benämns ibland platser för s.k. destinationsladdning.

Fakta om laddning av laddbara personbilar

Laddningen delas vanligen in i två kategorier:

  • Normalladdning innebär att laddningen sker med låga effekter från 3,6 kW till max 22 kW (laddning mellan 11–22 kW kallas ibland även semisnabbladdning).
  • Snabbladdning innebär att laddningen sker med högre effekter (>50 kW likström, >22 kW trefas, 32 A växelström).

Ett batteri till en laddhybrid har ofta en lagringskapacitet på mellan 5 och 12 kWh. Sådana batterier kan räcka till en körsträcka på omkring 30–60 km. Vid en effektnivå på 3,6 kW tar det 2 timmar och 30 min att ladda ett 10 kWh batteri. Batterier till laddhybrider kan som regel inte snabbladdas.

Ett batteri till en bil med enbart eldrift är ofta betydligt större. Ett batteri på 45 kWh kan räcka till en körsträcka på 200–300 km medan ett större batteri på exempelvis 75 kWh kan förlänga körsträckan till uppemot 500 km. Den faktiska räckvidden beror även av en rad andra faktorer vid sidan av batteriets energilagringsförmåga.

Även ett större elbilsbatteri kan normalladdas, exempelvis för att fylla på den el som behövs för en dags användning. Med en laddeffekt på 11 kW kan även ett större elbilsbatteri laddas fullt vid en natts normalladdning.

En snabbladdning av en större elbil kan ta uppemot en halvtimme. En del elbilsanvändare som saknar tillgång till hemmaladdning eller laddning vid arbetsplatsen använder sig i stället av snabbladdning och annan allmänt tillgänglig laddning. Återkommande snabbladdning kan dock försämra batteriets hållbarhet.

Utvecklingen går snabbt på området varför dagens laddlösningar med stor sannolikhet kommer kompletteras av nya inom en relativt snar framtid, utvecklingen gäller särskilt på snabbladdningsområdet. Allteftersom ny teknik fasas in kan samtidigt äldre laddningslösningar behöva behållas för att det ska vara möjligt att ladda även äldre elbilar.

Vid sidan av äldre standarder har det nyligen tillkommit en standard för induktiv laddning av personbilar och det arbetas med standarder för s.k. tvåvägsladdning, vehicle-to-grid, respektive vehicle- to- home.

10.4.1. Normalladdning där bilen står parkerad under längre tid är fördelaktigt ur nätsynpunkt

Merparten av laddningen bedöms alltså främst ske vid låga effektnivåer under längre tid. Att laddningen sker på detta sätt kan även vara det mest fördelaktiga från nätsynpunkt, särskilt om laddningen sker under tider då nätet är mindre belastat. Då skapas de bästa förutsättningarna för att laddningsstrategier och s.k. efterfrågeflexibilitet kan utvecklas.

Bilens batteri kan då bidra till att balansera elförbrukning i en bostad, s.k. ”vehicle to home”. Laddningsmodellen öppnar även för en utvecklingsväg som innebär att bilarnas batterier, via sin laddpunkt, kan utgöra en mobil lagerkapacitet37, som kan bidra till balansering av elnätet s.k. ”vehicle to grid”.38

Effekten av olika laddningsstrategier kan exemplifieras med resultat från en studie från Chalmers39 där effekten av en hög andel elbilar i det svenska transportsystemet (60 procent) modellerats. I studien användes en kostnadsminimerande investeringsmodell och en kraftförsörjningsmodell i vilken det kan visas hur laddning av elbilar genom lagring av el i bilarnas batterier kan minska effekttopparna i systemet. Modellberäkningen indikerar att 3,8 miljoner elbilar skulle öka elbehovet med 11 TWh i Sverige och samtidigt tillföra en betydande batterikapacitet i det svenska elsystemet. En optimerad laddningsstrategi för elbilarna skulle, enligt modellresul-

37 För att det ska vara möjligt i praktiken behöver bilens batteri vara uppkopplad till nätet under lång tid och även under perioder då belastningen är hög. 38 M. Taljegard (2018). 39 Ibid.

taten, kunna bidra till att minska behovet av toppeffekt i elsystemet under de högst belastade timmarna, om även vehicle-to-grid teknik skulle tillämpas skulle effekten kunna bli ännu större. Utan optimering skulle elbilarna i stället kunna öka effekttopparna i elsystemet på ett betydande vis.40 Se även kapitel 6.2.6 där dessa aspekter diskuteras något ytterligare.

Det svenska elnätet har byggts ut med en relativt hög kapacitet även ute i regionala och lokala nät då det på många platser dimensionerats för en relativt hög användning av el, exempelvis för eluppvärmning. Normalladdning av personbilar kan av den anledningen i princip även genomföras i det befintliga elnätet på många platser i landet, även via befintliga motorvärmaruttag. Elsäkerhetsverket rekommenderar dock inte att sådan laddning sker regelbundet om inte ett elinstallationsföretag särskilt kontrollerat anläggningen och bedömt att den klarar en hög belastning över lång tid.41

10.4.2. Normal- och flexibel laddning av elbilar i ansträngda elnät i storstadsområden

I städer som Stockholm och Uppsala, där det skett en stor inflyttning och näringslivstillväxt under senare år har dock efterfrågan nu stigit så mycket att nätkapaciteten blivit ansträngd.42 Även i andra större städer som Malmö och Västerås bedöms en liknande situation kunna uppstå i närtid.

Enligt nuvarande utbyggnadsplaner för stamnätet i Sverige kommer denna kapacitetsbrist inte vara avhjälpt genom åtgärder på tillförselsidan förrän framemot 2030. Insatser pågår dock i ansträngda elnätsområden för att frigöra kapacitet i det befintliga nätet.43

I redan ansträngda nät blir det särskilt viktigt att den tillkommande effektefterfrågan från elbilsladdning utvecklas så att befintliga kapacitetsproblemen inte förvärras. Laddpunkterna för elbilar behöver byggas ut på ett ”näteffektivt sätt”, i grundfallet inom befintliga abonnemang, för att möjliggöra laddning på lägre effekt-

40 Studien refereras i SOU 2018:76 s. 284–285. 41 www.elsakerhetsverket.se/privatpersoner/sakraelprodukter/produkter/laddstationer/. 42 Se exempelvis Energimarknadsinspektionen (2020). 43 Både i Uppsala och Stockholm har försök startat med s.k. flexmarknader, på vilka kunder kan få betalt för att avstå från delar av sin elanvändning under perioder då nätet är som mest ansträngt. På flexmarknaderna ska även lokala elproducenter, t.ex. kraftvärmeverk, kunna tillföra extra effektkapacitet. På sikt kan även laddpunkter/platser ingå.

nivåer och med möjlighet44 att sänka efterfrågan under perioder med särskilt hög belastning. Köpare och säljare av el till laddbara bilar kan då även komma att ingå bland den grupp aktörer som kan erbjuda s.k. efterfrågeflexibilitet i nätet.

Andelen boende med tillgång till egen parkeringsplats nära huset är dock samtidigt lägre på de ställen där det uppstått problem med nätkapaciteten jämfört med situationen i övriga landet, vilket försämrar förutsättningarna för fastighetsnära laddning under längre tid. Av den anledningen kan även andra typer av laddningslösningar behöva byggas ut just i dessa miljöer. Ett exempel är laddplatser på gatumark. I Stockholm har exempelvis ett antal gatustråk förberetts för elbilsladdning samtidigt som nätet ändå skulle förnyas. De laddpunkter som byggs ut längs dessa s.k. laddgator erbjuds en särskild eltariff som i genomsnitt är lägre än elkostnaden i nätet i övrigt. Eltariffen är dock villkorad med att elnätsföretaget ska kunna begränsa strömförsörjningen till laddpunkterna under ett antal timmar under året då elnätet i Stockholm kan ligga nära sin maxkapacitet.45

Ytterligare ett exempel på andra lösningar kan hämtas från Västerås där ett stationärt batterilager installerats för att begränsa effekttopparna kopplat till elbilsladdning vid en laddstation med snabbladdning.46

10.4.3. Hur innehavet av laddbara personbilar och den tillhörande laddinfrastrukturen utvecklats hittills

I Sverige fanns det omkring 12 700 allmänt tillgängliga laddpunkter för laddbara bilar i slutet av 2020, varav omkring 1 400 med snabbladdning, vid sammanlagt knappt 2 500 laddstationer.47

Utbyggnaden av laddpunkter har delvis finansierats med stöd från det offentliga, främst via medlen för lokala klimatinvesteringar, Klivet, men också via särskilda medel för bidrag till laddplatser vid större vägar (vita sträckor) och EU-medel till regionala investeringar i infrastruktur, se avsnitt 10.2 ovan.

Det saknas statistik över det totala antalet privata laddpunkter för normalladdning men sedan 2018 har drygt 35 000 hushåll fått bidrag

44 Laddningen kan styras digitalt på olika nivåer beroende på hur laddpunkten är utrustad. 45 Miljöbilar i Stockholm. 46 www.vindkraftsnyheter.se/20201121/6327/ladda-bilen-med-framtidens-batterilager-ivasteras. 47 Powercircle webb: 2021-05-01. https://powercircle.org/kunskap/.

till en egen laddpunkt och knappt 20 000 icke-publika laddpunkter i exempelvis bostadsrättsföreningar och hos fastighetsbolag fått bidrag sedan Klimatklivets start 2015.48

Andelen laddbara personbilar utgjorde omkring 4 procent av hela personbilsflottan vid den 1 maj 2021. Försäljningen av laddbara bilar har stigit med 80 procent under de föregående 12 månaderna medan antalet nya allmänna laddpunkter ökat med 25 procent. De två investeringsområdena ser ut att gå i otakt men tar också olika lång tid att få på plats.

Den regionala fördelningen

Det finns laddbara bilar i hela landet men andelen är högre i de tre storstadsområdena. Statistiken över nyregistrerade laddbara bilar49ger dock en något oklar bild över var bilarna i praktiken hamnar eftersom de nya bilarna i hög utsträckning registreras på olika leasingföretag som har sina adresser i några få kommuner i Stockholmsområdet (Stockholm, Solna och Sundbyberg), i Lund och Göteborg.50

Till och med 2020 har en betydande del av de laddbara bilarna introducerats som förmånsbilar i Sverige. Genom att i stället studera statistik över var andelen förmånsbilar varit som högst i landet under senare år ges en indikation om var introduktionen av laddbara bilar hittills kan antas varit störst. Statistik från 2018 visar att det detta år fanns förmånsbilar i hela landet men att andelen var högst i några kranskommuner till Stockholm, Göteborg och Malmö.51

Följande tjugo kommuner hade den högsta andelen förmånsbilar i fordonsparken under 2018:

48 Naturvårdsverket (2021a). Lägesbeskrivning av Klimatklivet, skrivelse NV-02898-21. 49 Trafikanalys (2020c). 50 Om antalet laddbara bilar fortsätter öka under kommande år, som prognosticerats och andelen företagsägda bilar fortsätter vara hög, trots de ändringar av förmånsreglerna som regeringen aviserat, se kap. 11 kommer det bli allt mer betydelsefullt att statistiken på området följer bilen snarare än leasingföretagens adresser. Registreringen av nya bilar på företagsadress kommer ge en alltmer otydlig bild över var de laddbara bilarna hamnar i landet. Det kommer försvåra för de aktörer som har behov att analysera utvecklingen av marknaden för laddinfrastruktur. 51 Statistikutdrag från Skatteverket.

Figur 10.2 Kommuner med högst andel förmånsbilar jämfört med bilparken i kommunen 2018

Källa: Egen bearbetning av statistik från Skatteverket och Trafikanalys.

Statistik över andelen privatägda laddbara bilar från 2020 ger även bilden av att de laddbara bilarna hittills är vanligast i storstadskommuner.52

Följande kommuner hade den högsta andelen privatägda laddbara bilar 2020:

52 Trafikanalys (2020c).

0 0,02 0,04 0,06 0,08

0,1 0,12 0,14 0,16

Ku n gs b ac ka

Li d in gö

N yk var n

Tä b y

V ax h o lm

H ärr yd a

Le ru m

Pa rt ill e

Tyr es ö

V el lin ge

V är md ö

Lo mma

G ö te b o rg

Eke rö

D an d er yd

Mö ln d al

Sal em

N ac ka

Ö cke rö

Ö ste råke r

Hö gs t an d el f örm ån sb ilar i

fo rd o n sp ar ken 2018

Figur 10.3 Kommuner med högst andel privatägda laddbara bilar 2020

Källa: Egen bearbetning av fordonsstatistik från Trafikanalys (2020c).

Det är samtidigt också värt att notera att det finns laddbara bilar och förmånsbilar i hela landet och att antalet och andelen laddbara bilar ökar år från år även utanför storstadsområdena.53

Tillväxten av laddbara bilar har hittills varit störst i de delar av landet där de största hindren för laddning riskerar att uppstå

Det största behovet av laddpunkter har inledningsvis naturligen uppstått och behövt lösas hos innehavare av nya bilar dvs. den som köper en ny laddbar bil eller på olika sätt tecknar avtal om att leasa/hyra en ny laddbar bil, inklusive innehavare av förmånsbilar.

Bland nybilsinnehavarna är andelen boende i småfamiljshus med tillgång till egen parkeringsplats relativt hög. De kommuner som finns med i figurerna ovan utmärks också alla av att de har en relativt hög andel småhus i sitt bostadsbestånd.54 Det är också i linje med undersökningar som gjorts på området som visar att en övervägande majoritet av elbilarna köps eller leasas av personer som bor i småhus (villor eller radhus).55

53 ELIS, elbilsstatistik i Sverige, Powercircle. Trafikanalys (2020). 54 SCB hemsida www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter-amne/hushallensekonomi/inkomster-och-inkomstfordelning/hushallens-boende/. 55 Chen (2019).

0

0,005

0,01 0,015

0,02 0,025

0,03 0,035

Li d in gö

Dan d eryd

Tä b y

V ax h o lm

Eke rö

V är md ö

N ac ka

Ö ste råke r

Lo mma

So lle n tu n a

Tyre sö

V el lin ge

V al le n tu n a

Ku n gs b ac ka

Le ru m

H ärr yd a

Pa rt ill e

H åb o

Kävli n ge

St af fan sto rp

H ö gs t an d el p riv at ägd a

lad d b ar a b ilar i b ilpa rk en 2020

Ytterligare en aspekt på småhusbebyggelsen i storstädernas kranskommuner är att det där är relativt vanligt med gemensamma parkeringsplatser och garage som är organiserade i samfälligheter eller bostadsrättsföreningar. I dessa delar av bebyggelsen har det visat sig uppkomma hinder för att fastighetsnära laddning av laddbara bilar ska gå att genomföra pga. bristande lönsamhet, delade incitament, överspillningseffekter och organisatoriska hinder jämfört med utbyggnaden kopplad till boende i enfamiljshus. I de kommande avsnitten utvecklas hur dessa hinder kan se ut mer i detalj.

Det är på ett vis slående att ”den första vågen” av laddbara bilar delvis ägt rum i kommuner där hindren för att åstadkomma en ändamålsenlig laddinfrastruktur med ett högt inslag normalladdning kan vara större (högre andel gemensamma parkeringar kopplade till småhus och viss förekomst av kapacitetsbegränsningar i nät samt en högre andel flerbostadshus) jämfört med övriga delar av landet. Om inte dessa hinder funnits hade kanske introduktionen kunnat gå snabbare än den hittills gjort.

Bland potentiella köpare av laddbara bilar som nu börjar kunna köpa sin bil på andra- eller tredjehandsmarknaden kan inslaget av boende i flerfamiljshus komma att bli ytterligare högre, det gäller särskilt boende i storstadsområden.

10.4.4. Hur infrastrukturen för laddning av personbilar nära bostäder kan behöva växa mot 2030 och därefter

I utredningens HögEl-scenario, se kapitel 6, antas bilparken utgöras av uppemot 2,5 miljoner laddbara bilar 2030. Antalet ökar till det dubbla 2040, dvs. drygt 5 miljoner laddbara bilar, vilket motsvarar drygt 85 procent av bilparken.

Om de laddbara bilarna i första hand antas behöva laddas när de står parkerade under lång tid även framemot 2030 ställer det krav på att det finns ungefär samma antal laddpunkter som bilar nära hemmet vid denna tid, dvs. som mest uppemot 2,5 miljoner bostadsnära laddpunkter.5657 Antalet laddpunkter för normalladdning behöver i så fall växa till i minst samma takt som försäljningen av nya laddbara

56 För att bidra till vehicle-to-grid kan bilen behöva vara uppkopplad på ytterligare laddpunkter under dygnet än vad behovet av laddenergi för bilens framdrift kan kräva. 57 En del hushåll kan komma att inneha mer än en elbil.

bilar, samtidigt som de allmänt tillgängliga laddpunkterna också behöver bli fler.

Laddpunkter för normalladdning kan också etableras vid arbetsplatser och dämpa behovet av en utbyggnad nära bostadshus.

Behovet kan också bli mindre om trenden mot att bilar hyrs eller delas fortsätter att förstärkas.

Det sistnämnda illustrerar även att analysen av det framtida behovet behöver ha i åtanke att det är i den täta bebyggelsen (med delade parkeringsplatser) som potentialerna att nå en ökad transporteffektivitet och en minskad bilanvändning bedöms vara störst, se kapitel 9.

Utredningen konstaterar därför även att en samordnad planering för en smart och resurseffektiv elektrifiering tillsammans med andra åtgärder för ökad transporteffektivitet nu behöver bli en allt viktigare del i samhällsplaneringen för att underlätta omställningen från fossila drivmedel.

10.4.5. Sämre förutsättningar för utbyggnad av laddinfrastruktur för boende i flerbostadshus och samfällighetsföreningar än i enskilda småhus

Antal investeringsstöd tyder på lägre utbyggnadstakt

Drygt 2 miljoner hushåll bor i småhus i dag i Sverige medan drygt 2,3 miljoner hushåll bor i flerbostadshus.58 Bland flerbostadsfamiljshusen dominerar hyresrätter (57 procent) men även bostadsrätter (43 procent) utgör en betydande del av beståndet.59 Det finns sammanlagt omkring 28 800 aktiva bostadsrättsföreningar i Sverige i dag.60

Till flerbostadsfamiljshusen finns ofta, men inte alltid, parkeringsplatser knutna. Parkeringsplatserna kan ibland ligga en bit bort från husen, exempelvis i ett parkeringshus med boendeparkering. Ägandeformen för flerbostadsfamiljshusen och de tillhörande parkeringsplatserna kan också skilja sig åt.

58 Nästan en femtedel av dagens bostäder byggdes under åren 1965 till 1974, perioden för det s.k. miljonprogrammet. Utbyggnaden under perioden bestod både av småhus och flerbostadshus. Delar av detta bostadsbestånd är nu i behov av renovering. 59 SCB hemsida april 2021, www.scb.se/hitta-statistik/sverige-i-siffror/manniskorna-isverige/boende-i-sverige/. 60 Hitta brf.se maj 2021, www.hittabrf.se/faktaaktiva.asp.

Hushållen i flerbostadsfamiljshus äger färre bilar jämfört med de som bor i småhus. Ungefär hälften av de som bor i hyreslägenhet saknar bil i dag och de boende innehar i genomsnitt cirka 0,7 bil per hushåll. Biltätheten är högre i flerbostadshus med bostadsrätter än den är i husen med hyreslägenheter.

Investeringsstöd kan sökas för laddinfrastruktur inom ramen för stödet till klimatinvesteringar.61 I slutet av 2020 hade sammanlagt drygt 7 000 ansökningar för olika typer av icke-publika laddstationer godkänts.62

Ansökningarna kom främst från bostadsrättsföreningar och ägare av flerbostadshus och lokaler (bolag). Antalet beviljade ansökningar ökade kraftigt det senaste året, se figur nedan. Siffrorna är dock alltjämt låga och kan exempelvis jämföras med antalet beviljade s.k. ladda-hemmastöd till enskilda, som under knappt två år uppgick till cirka 34 000.

Figur 10.4 Antal beviljade ansökningar om stöd från Naturvårdsverket till system med laddpunkter för enskild (icke-publik) användning

Källa: Naturvårdsverket.

61 Under 2019 delades regleringen av stödet till klimatinvesteringar upp i två delar genom att en särskild förordning (2019:525) om stöd till installation av laddningspunkter till elfordon beslutades. Anslaget till klimatinvesteringar uppgår sammanlagt till 1 906 000 tkr 2021. 62 Naturvårdsverket sammanställning av beviljade anslag per län och kategori, december 2020.

0 50 100 150 200 250 300 350

nov jan mar maj jul sep nov jan

Kv4 Kv1 Kv2 Kv3 Kv4 Kv1

2019

2020

2021

Bolag

Bostadsrättsförening

Samfällighet

Situationen för bostadsrättsföreningar

Statistiken från fördelningen av investeringsbidrag visar att antalet bostadsrättsföreningar som erhållit medel ökat kraftigt under senare år. Investeringstakten behöver dock stiga ytterligare om en större del av den här typen av bebyggelse ska ha installerat möjlighet till elbilsladdning om exempelvis tio år.

Liksom för boende i hyresrätter och i än högre grad i samfälligheter är enskilda boendes möjlighet att styra frågan om laddinfrastruktur begränsade i en bostadsrättsförening.

Boende i den här typen av föreningar kan också stöta på praktiska hinder som exempelvis handlar om elledningskapacitet samt om hur avgifterna för parkeringsplatserna med laddpunkter ska tas ut. För de sistnämnda hindren finns oftast lösningar medan de förstnämnda organisatoriska hindren i vissa fall kan visa sig vara mer svårbemästrade. Se avsnitt 10.6.2 och 10.6.4 nedan.

Situationen för hyresrätter

De kommunala och privata bostadsbolagen är organiserade i branschorganisationen Sveriges allmännytta, som ansvarar för omkring 800 000 bostäder och ungefär lika många parkeringsplatser.

Under den senaste tiden har en mer positiv attityd till elbilsladdning kunna skönjas och flera bostadsbolag har ingått avtal med leverantörer av teknik för laddinfrastruktur. Antalet ansökningar om investeringar i laddpunkter visar också en klart stigande trend, se figur 10.4 ovan.63

Om den positiva utvecklingen fortsätter kan situationen möjligen innebära mindre hinder för elbilsladdning jämfört med situationen i bostadsrättsföreningar och samfälligheter. En sådan utveckling skulle i så fall också kunna leda till positiva överspillningseffekter till framför allt bostadsrättsföreningar.

Den enskilde hyresgästens rätt är dock svag på så sätt att hen inte kan ta initiativ till eller kräva att någon åtgärd vidtas för att möjliggöra elbilsladdning, se avsnitt 10.6.2 och 6.4 nedan.

63 Naturvårdsverket sammanställning av antalet ansökningar t.o.m. januari 2021.

Situationen för samfälligheter

Omkring 47 procent av alla hushåll i Sverige bor i småhus, dvs. en- och tvåbostadshus samt par-, rad- och kedjehus. Egna äganderätter dominerar bland småhusen.64 Bilägandet är högre i denna typ av bebyggelse jämfört med flerfamiljshus, och ligger i genomsnitt på närmare 1,9 bilar per hushåll.65

De flesta småhus är utrustade med egen parkeringsplats, men det förekommer också att hushållen går ihop i samfällighetsföreningar, som äger och förvaltar parkeringsplatser gemensamt inom ramen för en s.k. gemensamhetsanläggning. Det förekommer även att bostadsrättsföreningar och ägare av hyreshus tillsammans bildar en samfällighetsförening som gemensamt förvaltar de parkeringsplatser och garage som är knutna till området. Detta är särskilt vanligt i storstadsområden.

Det har tidigare gjorts uppskattningar som visar att det finns knappt 10 000 samfälligheter med gemensamhetsanläggningar som omfattar parkeringsplatser och att cirka 10 procent av alla småhus i landet, dvs. omkring 200 000 fastigheter, är medlemmar i en samfällighet där parkeringsplats ingår.66

Genomgången i SOU 2018:76 pekade även mot att de områden där användningen av laddbara bilar börjat växa fram i högst takt i landet sammanföll med de områden där andelen parkeringsplatser i samfälligheter bedömdes vara som störst.

Samtidigt visar statistiken ovan från investeringsbidragen att sammanlagt knappt 150 föreningar, dvs. drygt en promille av dessa föreningar, hittills har sökt stöd till investeringar i laddinfrastruktur.

Antalet ansökningar från samfällighetsföreningar har legat kvar på ungefär samma låga nivå under flera år, samtidigt som ansökningarna stigit både från bostadsrättsföreningar och fastighetsbolag. Bland samfälligheterna finns även exempel på föreningar som sökt och tilldelats bidrag men sedan valt att avstå bidraget pga. upplevda osäkerheter med att genomföra investeringen.67

Dessa osäkerheter bedöms främst ha att göra med vissa juridiska frågetecken kring laddinfrastruktur i befintliga gemensamhetsanläggningar. Även kostnaderna för att på olika sätt komplettera

64 Cirka två procent av småhusen är organiserade i bostadsrättsföreningar. 65 Statistikutdrag från Trafikanalys. 66SOU 2018:76. 67 Personlig kommunikation Nanna Wikholm Naturvårdsverket.

tidigare anläggningsbeslut bedöms vara höga och oförutsägbara hos Lantmäteriet, se vidare avsnitt 10.6.3 nedan.

10.4.6. Destinationsladdning och snabbladdning i tätort

I många tätorter har energiföretag och privata laddoperatörer även byggt ut allmänt tillgängliga laddpunkter som möjliggör normalladdning och även snabbladdning, som komplement till den mer fastighetsnära laddningen. Även dessa laddpunkter har i hög utsträckning byggts ut med statlig delfinansiering. Laddpunkter med destinationsladdning, exempelvis vid köp- och resecentra och andra allmänt tillgängliga lägen används av ägare av elbilar och laddhybrider för att kompletteringsladda om möjlighet ges men kan svårligen helt ersätta behovet att ladda bilen under längre tid när bilen ändå står parkerad.

Ekonomin i en sådan laddningslösning är även sämre för bilägaren då laddoperatören tar ut ett högre pris på laddningen jämfört med motsvarande kostnad för laddning med eget abonnemang. Snabbladdning kan som regel inte användas i laddhybrider.

Området kan ses som ett ”kommunicerande kärl” med utvecklingen av fastighetsnära laddning vid flerfamiljshus. Exempel från Göteborg, Västerås och Stockholm m.fl. platser visar att kommunerna, de lokala energiföretagen och parkeringsföretagen nu samarbetar för att kunna erbjuda boende som har svårt att ordna en egen fastighetsnära laddning andra alternativ till laddning i exempelvis parkeringshus.

10.4.7. Laddmöjligheter vid längre resor

En geografiskt hög täckningsgrad

För att möjliggöra god rörlighet och för att förstärka förtroendet för elbilar (som inte kan använda förbränningsmotordrift vid längre körsträckor som laddhybrider kan) finns också ett behov av allmänt tillgängliga stationer för snabbladdning. Trafikverket har kartlagt tillgången på snabbladdning längs större vägar i ett regeringsuppdrag 2018 och kartläggningen uppdaterades under 2020.68

68 Trafikverket (2018b).

Snabbladdning är enligt EU-standard definierad som 22 kW och uppåt men Trafikverket har valt att definiera snabbladdning som likströmsladdning på 50 kW eller mer. Större vägar definieras av Trafikverkets som så kallat funktionellt prioriterat vägnät (FPV) för långväga personresor. Ett rimligt avstånd mellan varje snabbladdningsstation har av Trafikverket bedömts vara 10 mil.

Trafikverkets kartläggning visar att bristen på snabbladdning är störst i inre Norrland men även längs vissa vägsträckor söderut, se figur 10.5. I analysen antas även att de snabbladdningsstationer som redan beviljats stöd från Klimatklivet kommer byggas ut.

Bilden över nätet av laddpunkter för snabbladdning i Sverige hösten 2020 visar samtidigt också att den geografiska täckningsgraden skulle kunna betraktas som god i stora delar av vägnätet. En betydande del av laddpunkterna har etablerats med stöd från Klimatklivet eller från EU-fonder men det finns också laddstationer som har etablerats utan statligt investeringsstöd. Elbilsföretaget Tesla valde redan från start att bygga upp ett eget nätverk. Några andra biltillverkare har delvis valt att följa efter Teslas exempel och gått samman för att bygga ut ett eget nätverk med laddstationer (Ionity) för långväga resor.

Figur 10.5 Vita vägsträckor visar bristen på snabbladdning längs Trafikverkets funktionellt prioriterade vägnät för långväga personresor. Svarta vägsträckor är täckta med snabbladdning. I analysen antas att de stationer med snabbladdning som beviljats stöd från Klimatklivet byggs

Källa: Trafikverket 2020.

För att säkerställa en grundläggande tillgång till laddinfrastruktur för snabbladdning av elbilar i hela landet, även på sträckor som i nuläget inte är kommersiellt intressanta, har Trafikverket fått i uppdrag från regeringen att under perioden 2020–2022 ge statligt stöd till publika stationer med snabbladdning i anslutning till större vägar.69 Sökanden kan få upp till 100 procents investeringsstöd, inklusive elanslutning, men med motkrav om att laddstationen ska hållas i drift i fem år. Första utlysningen omfattade 21 platser på alla vita vägsträckor söder om Jämtland och Gävleborg samt E10 i Norrbotten. Det kom in ett relativt stort antal ansökningar och stöd har kunnat gå till sammanlagt 20 platser. Resterande vägsträckor har lysts ut under våren 2021.

Laddoperatörerna lyfter driftkostnaderna som ett hinder för att inte fler laddstationer med snabbladdning byggs. Det är framför allt effektavgifterna som lyfts fram och i kombination med få laddningar som gör att affären kan vara svår att få ihop.

Området är särskilt viktigt för förutsättningarna att genomföra en utfasning av fossila drivmedel på landsbygd. Om det exempelvis skulle visa sig att det inte går att med tillräcklig kapacitet och tillförlitlighet upprätthålla publika snabbladdningsstationer i områden där det saknas kommersiellt underlag kan ytterligare styrmedel behöva aktualiseras över tid, se även kapitel 9.

Laddinfrastrukturen behöver vara tillförlitlig och ha tillräcklig kapacitet även när antalet elbilar ökar i antal

Vid sidan av den geografiska täckningsgraden, är det även av yttersta vikt att den laddning som erbjuds betraktas som väl fungerande av elbilsbilisten. I begreppet ligger att laddplatserna faktiskt ska fungera väl även i praktisk drift och att det ska finnas en tillräcklig laddkapacitet så att inte elbilsbilisten råkar ut för s.k. ”laddköer”.

Till hjälp att planera sin resa kan elbilsbilisten använda olika appar med uppgifter om möjliga laddplatser, antal och typ, längs den tänkta färdvägen. Apparna använder bland annat data om alla publika laddstationer i Norden som finns inlagda i en öppen nordisk databas,

69 Trafikverket administrerar vid sidan av det särskilda stödet till vita sträckor även EU:s TEN-T program och EU:s nya s.k. CEF-program.

NOBIL.70 De här systemen behöver vara väl uppdaterade så att ”laddkartan” verkligen stämmer med verkligheten.

Att det utvecklas enhetliga betalsystem är även det en viktig faktor i sammanhanget, för att infrastrukturen för laddning ska kunna betraktas som funktionell och användarvänlig. Frågan har under 2020 lyfts upp till regeringen och de ansvariga företagen arbetar med att ta fram förslag på en gemensam frivillig lösning som ska vara möjlig att genomföra under 2021. Förslaget kan komma att omfatta någon form av bidrag till eftermontering på befintliga stationer.

Antalet elbilar har under våren 2021 ökat till drygt 215 000 st.71Denna volym kan som tidigare nämnts komma att öka på ett betydande sätt under de närmaste tio åren. Den genomsnittlige elbilsanvändaren kan också antas komma att förändras över tid, från entusiastiska och teknikkunniga ”early adopters” till de som har en betydligt lägre tolerans för komplicerade lösningar med låg användarvänlighet.72

Laddinfrastrukturen för långväga transporter kommer behöva byggas ut och öka i kapacitet på ett betydande sätt som gör att den betraktas som funktionell och inte skapar hinder. Även denna utbyggnad behöver, precis som utbyggnaden lokalt och regionalt, ske på ett så ”elnätssmart” sätt som möjligt.

10.5. Hur kan det sammanlagda behovet av laddpunkter behöva utvecklas över tid?

Det är en svår uppgift att i förväg uppskatta hur den allmänt tillgängliga laddinfrastrukturen behöver utvecklas för att på ett ändamålsenligt sätt stödja en allt mer omfattande bilpark med elbilar.

EU-kommissionen introducerade tidigt en rekommendation om ett planeringsmått i AFID-direktivet, den s.k. s.k. CPEV73-kvoten som enligt direktivet bör uppgå till en på tio, dvs. en allmänt tillgänglig laddpunkt per var tionde laddbar bil. CPEV-måttet är dock ifrågasatt. Organisationen Transport & Environment (T&E) redovisade i inledningen av 2020 ett förslag på ett nytt sätt att beräkna

70 I Sverige är det sedan 2021 Energimyndigheten som ansvarar för driften av NOBIL. 71 I inledningen av maj 2021. Trafikanalys fordonsstatistik månad för månad. www.trafa.se/vagtrafik/fordon/. 72 Jämför erfarenheter från Norge www.wsp.com/en-SG/insights/continuing-the-shift-toelectric-vehicles. 73 CPEV=Charge Point per Electric Vehicle.

förhållandet mellan antalet elbilar och laddinfrastrukturen.74 Organisationen menade att det nya måttet skulle kunna användas i kommissionens arbete med att revidera AFID-direktivet med förslag på mål på medlemsstatsnivå för antalet laddpunkter.

I rapporten uppskattade T&E exempelvis att det i Sverige skulle behövas drygt 40 000 publika laddpunkter år 2025 och knappt 90 000 publika laddpunkter år 2030 för att Sveriges andel av organisationens ”road-to-zero” scenario skulle uppnås.

Branschorganisationen Powercircle75 har med hjälp av T&E:s beräkningsverktyg gjort en egen beräkning för Sverige utifrån organisationens eget elbilsscenario till 2030. Powercircles elbilsscenario hamnar på ungefär samma nivå som utredningens högsta elektrifieringsscenario till 2030, se kapitel 6. Powercircles beräkning visar att antalet publika laddpunkter behöver öka från dagens nära 12 000 till 50 000 år 2025 och 90 000 år 2030, vilket motsvarar en betydligt snabbare årlig ökningstakt än den som hittills uppmätts men en betydligt lägre ökning än om kommissionens en på tio-mått hade använts.

Beräkningen bygger på antagandet att den allmänt tillgängliga laddinfrastrukturen får en allt viktigare roll när fler boende i flerbostadshus skaffar elbil eller laddhybrid. Resultaten påverkas även av den antagna beläggningen per laddpunkt, dvs. hur stor del av dygnets timmar som laddpunkten antas användas. Här lyfter organisationen att det finns goda möjligheter att faktiskt utnyttja laddpunkter mer effektivt genom bokningstjänster som möjliggörs av smarta laddboxar, vilket skulle kunna göra att antal laddpunkter skulle kunna hamna på lägre nivåer än vad beräkningen nu visar.

Beräkningen utgår från att det är en kombination av snabbladdning längs vägar, publik laddning på offentliga parkeringar och vid kommersiella fastigheter, samt laddning vid företag och bostäder som kommer att behövas. Ju fler hinder som röjs för att möjliggöra laddning invid bostäder och arbetsplatser desto lägre blir behovet av allmänt tillgängliga laddplatser. En ökad bildelning kan också minska det sammanlagda behovet av laddpunkter.

74 Transport & Environment (2020a). Recharge EU how many charge points will Europe and its member states need in the 2020s. T&E gör i sin beräkningsmetod skillnad mellan andelen elbilar och laddhybrider eftersom de två fordonstyperna har väldigt olika laddbehov. Metoden skiljer även på olika nivåer av publik laddning, där en snabbladdare som kan användas flera gånger per dag ges högst vikt. 75 Powercircle februari 2021. https://press.powercircle.org/posts/blogposts/okadutbyggnadstakt-och-smartare-laddsystem-f.

10.6. Utredningens förslag på hur förutsättningarna för normalladdning kan förbättras för vissa boendeformer

Utredningen har som nämnts valt att fördjupa bilden av några områden som bedöms vara särskilt viktiga för utbyggnaden av laddinfrastruktur för normalladdning. Områdena behandlar bl.a. de situationer som Boverket 2019 identifierade kunde försvåra en utbyggnad av laddpunkter i den befintliga bebyggelsen76, nämligen

  • risk för boende att bli nekad att installera laddpunkt,
  • bilparkeringen förvaltas av en samfällighet och
  • hushållens boendeparkering ligger utanför fastighetens tomt.

Som också nämnts pågår mer specifika utredningar och arbeten inom dessa områden, bl.a. Energimyndighetens uppdrag att utreda förbättrade möjligheter för hemmaladdning av elfordon.77 Utredningens resonemang nedan, särskilt angående samfälligheter och ”right to plug”-bestämmelser, är tänkta som bidrag till pågående uppdrag och arbeten.

Det ska nämnas att kraven på laddinfrastruktur vid ny- och ombyggnation (se nedan) inte bara omfattar bostadshus utan även andra byggnader. Utredningens resonemang i denna del har således betydelse även för andra former av normalladdning än den som sker vid bostaden i olika boendeformer.

76 Boverkets (2019). Boverket föreslog en ytterligare utredning inom några år för att utröna om de identifierade situationerna verkligen kunde betraktats som relevanta hinder, samt vad som i så fall skulle kunna göras för att undanröja dem. Utredningen kan notera att de tre situationerna fortfarande är relevanta. 77 Dnr I2021/00109.

10.6.1. Kraven på laddinfrastruktur vid ny- och ombyggnation är lågt ställda och skärpningar bör övervägas

Kraven vid ny- och ombyggnation

Sedan 2018 finns vissa minimikrav på laddinfrastruktur i direktivet om byggnaders energiprestanda.78 Kraven innebär i korthet att bostadsbyggnader som har parkeringsplatser med fler än tio platser, inuti eller utanför byggnaden, ska förses med ledningsinfrastruktur för laddpunkter vid ny- och ombyggnation79. För andra byggnader som har parkeringsplatser med fler än tio platser innebär kraven att ledningsinfrastruktur ska byggas ut för en femtedel av parkeringsytan och en laddpunkt finnas per parkering vid ny- och ombyggnation. Från 2025 ska retroaktiva krav dessutom gälla för byggnader som inte utgör bostadsbyggnader och som har parkeringsplatser med fler än 20 platser; dessa krav får bestämmas av medlemsstaterna själva. Kraven gäller i samtliga fall endast uppvärmda byggnader.

Boverket fick under 2018 i uppdrag av regeringen att lämna förslag på hur kraven skulle implementeras i de svenska byggreglerna. Boverkets förslag, vilket antogs, var att i allt väsentligt ställa krav enligt direktivets lägsta nivå.80 Reglerna infördes i maj 2020 i plan- och bygglagen (2010:900, PBL) samt plan- och byggförordningen (2011:338, PBF).81

Sedan ett flertal remissinstanser lyft skäl för skärpta krav genomförde Boverket under 2020 ytterligare ett regeringsuppdrag, med uppgiften att analysera konsekvenserna av att skärpa kraven i vissa avseenden.82 Av uppdraget framgick att remissinstanserna ifråga ansåg en reglering enligt direktivets minimikrav vara oförenlig med Sveriges höga klimatmål inom transportsektorn och otillräcklig för omställningen av fordonsflottan till fossilfrihet. Regeringen uppmärksammande också att nya scenarier pekade på en allt snabbare elektrifiering av transportsektorn.83

78 Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/31/EU av den 19 maj 2010 om byggnaders energiprestanda. 79 I direktivet anges ”större renoveringar”, men kravet har för svensk del kopplats till ombyggnad enligt terminologin i plan- och bygglagen (2010:900), varför den termen används fortsatt. 80 Boverket (2019). 81 Lagen (2020:239) om ändring i plan- och bygglagen trädde i kraft den 15 maj 2020. Kravet på utrustning för laddning av laddbara fordon vid uppförande av byggnader och ombyggnad i förordningen (2020:274) om ändring i plan- och byggförordningen (2011:338) trädde i kraft den 25 maj 2020. 82 Boverket (2020a). 83 Boverket (2020a), bilaga 1.

De kravhöjningar Boverket gavs i uppdrag att analysera avsåg bl.a. att kraven skulle gälla parkeringar med fler än fem parkeringsplatser (i stället för tio platser) samt att kraven på omfattningen av ledningsinfrastruktur och laddpunkter skulle skärpas i vissa avseenden.84Dessutom innebar ändringen att kraven även skulle gäller ouppvärmda byggnader.

Boverket fann på en övergripande nivå att kostnaderna vid utökade krav inte skulle vägas upp av klimatvinsten. I den närmare analysen skilde sig dock bedömningen åt beträffande krav på förberedande ledningsinfrastruktur och krav på laddpunkter Kostnadsökningar vid högre krav härrörde enligt Boverkets bedömning i första hand från ökade krav på laddpunkter. När det gäller ledningsinfrastruktur fann Boverket däremot att kostnaderna generellt sett kunde betraktas som låga vid sådan nybyggnad och ombyggnad som reglerna omfattade och att det, med tanke på efterfrågan, sannolikt inte skulle innebära stora onödiga kostnader att höja kraven för parkeringar som är avsedda att användas under längre tid, i första hand parkeringar i anslutning till bostäder eller vid arbetsplatser.85 Även Energimyndigheten, som samarbetade med Boverket i rapporten, bedömde att utökade krav på förberedelse för installation av laddpunkter för bostäder samt vid vissa lokaler, t.ex. arbetsplatser, skulle vara rimliga att införa.86

Analysen har ännu inte lett till några förslag på ökade krav.

Diskussion

Utredningen konstaterar att implementeringen av direktivet om byggnaders energiprestanda har resulterat i lågt ställda krav på laddinfrastruktur, motsvarande direktivets minimumnivå, trots att ett flertal remissinstanser anfört att dessa krav är otillräckliga och oförenliga med Sveriges högt ställda klimatmål på transportområdet. Det kan också konstateras att reglerna har fått en relativt trubbig utform-

84 Skärpningarna innebar att krav på laddpunkter för 20 procent av platserna skulle införas (jämfört med gällande regler som för bostäder inte innehåller några krav på laddpunkter och för övriga byggnader ställer krav på en laddpunkt). Skärpningarna innebar vidare krav på ledningsinfrastruktur för alla platser för byggnader som inte är bostäder (jämfört med nuvarande krav som innebär att ledningsinfrastruktur ska finnas för 20 procent av platserna; för bostäder gäller redan krav på ”full” förberedelse av ledningsinfrastruktur). Se Boverkets rapport (2020a) s. 23. 85 Boverket (2020a). 86 Boverket (2019) s. 55.

ning med svårmotiverade gränsdragningar, inte minst genom kopplingen till uppvärmda byggnader. Som exempel kan nämnas att kraven träffar en parkeringsplats (med fler än tio platser) på tomten till ett bostadshus, men däremot inte ett ouppvärmt garage med samma storlek och placering (eftersom garaget utgör en egen byggnad). Utformningen innebär att många nya och renoverade p-hus och garagelängor överhuvudtaget inte täcks av regleringen.

Utredningen kan därtill konstatera att Boverkets kostnadsanalys av höjda kravnivåer inte ledde till något förslag till skärpning, trots att verket i sin analys gjorde viss skillnad i bedömningen mellan ledningsinfrastruktur och laddinfrastruktur. Utredningen tolkar analysen så, att höjda krav beträffande förberedande ledningsinfrastruktur på parkeringar som är avsedda att användas under längre tid, dvs.i första hand parkeringar vid bostäder och arbetsplatser, bedömdes kunna vara effektiva.

Utredningen har inte haft möjlighet att företa egna kostnadsanalyser eller en fördjupad utredning som hade kunnat mynna ut i konkreta ändringsförslag. Mot bakgrund av ovanstående konstateranden finns det dock enligt utredningens mening skäl att i vart fall överväga att låta kraven omfatta ouppvärmda byggnader samt skärpa kraven beträffande ledningsinfrastruktur för parkeringar som är avsedda att användas under längre tid. Det är viktigt att kraven omfattar de situationer där investeringar i ledningsinfrastruktur är som mest kostnadseffektiva, när ny- eller ombyggnad av parkeringsanläggningar sker.

Beträffande laddpunkter har utredningen som nämnts inte haft möjlighet att göra någon egen kostnadsanalys och kan därmed inte närmare utvärdera den analys Boverket har gjort. Utredningen kan dock konstatera att Boverkets beräkningar pekar mot att de befintliga kraven medför att en bråkdel ytterligare laddpunkter kommer på plats, jämfört med det totala behovet av fastighetsnära laddning som enligt utredningens resonemang i avsnitt 10.4.4 ovan kan komma att uppgå till sammanlagt uppemot 2,5 miljoner laddpunkter, varav en inte obetydlig del i anslutning till flerbostadshus.87Ansvaret för att sådana laddpunkter kommer på plats i erforderlig omfattning läggs därmed i princip helt på marknadens aktörer i

87 Boverket (2019) och (2020a). Kraven enligt PBF beräknas enligt Boverket endast leda till att knappt 9 000 laddpunkter kommer på plats till 2030 och 30 000 parkeringsplatser förbereds med ledningsinfrastruktur.

kombination med de incitament som ges av statliga investeringsbidrag.

Ett viktigt alternativ eller komplement till skärpta krav är mot den bakgrunden att fastighetsbranschens egna åtaganden blir mer omfattande på området samt att incitamenten att investera i ledningsinfrastruktur och laddpunkter tas tillvara i samband med andra större renoveringsinsatser i flerbostadshus, vilket behandlas i nästa avsnitt. Det bör noteras att statligt stöd enbart kan vara alternativ och inte komplement till skärpta krav, eftersom statsstödsreglerna medför att bidrag inte kan ges för laddpunkter som måste installeras enligt lagkrav.

10.6.2. Bygg- och fastighetsbranschens färdplaner och de nya stöden till energieffektivisering och renovering av flerbostadshus behöver utvecklas

Bygg- och fastighetsbranschens färdplaner

Under initiativet fossilfritt Sverige har bygg-, anläggnings- och fastighetsbranschen tagit fram flera färdplaner. De två främsta exemplen är Färdplanen för fossilfri uppvärmning88 och Bygg- och

anläggningssektorns färdplan89 vilka tillsammans ringar in en stor del

av bygg- och fastighetsbranschens klimatpåverkan och användning av fossila råvaror utifrån ett brett systemperspektiv.

Färdplanerna saknar dock åtaganden om åtgärder som bygg- och fastighetsbranschen skulle kunna genomföra i sina fastigheter både vid nybyggnation, i befintlig bebyggelse och vid renovering för att förbättra förutsättningarna att minska användningen av fossila drivmedel för de som bor, arbetar eller besöker de fastigheter branschen bygger, äger och förvaltar. Det kan exempelvis handla om att göra åtaganden om installation av laddinfrastruktur även i den befintliga bebyggelsen vid andra tidpunkter än de som omfattas av den nya lagstiftningen på området.

88 www.fossilfrittsverige.se. 89 www.byggforetagen.se

De nya stöden till energieffektivisering och renovering av flerbostadshus

I regeringens budgetproposition för 2021 finns ett nytt stöd för energieffektivisering och renovering av flerbostadshus.

Riksrevisionen har nyligen utvärderat det tidigare stödet till renovering av områden med socioekonomiska utmaningar och Boverket har använt resultaten för att nu bättre utforma det nya stödet.90Boverket arbetar nu med inriktningen att det nya stödet ska renodlas till ökad energieffektivisering i flerbostadshus. Syftet med det nya stödet bör vara att förbättra lönsamheten vid genomförandet av energieffektiviserande åtgärder. Stödet bör riktas till byggnader med sämst energiprestanda där potentialen för energieffektivisering bedöms vara störst.

Stödet föreslås kombineras med vägledningsmaterial som ska kunna förenkla för de som söker stöd. Boverket föreslår även att vägledningarna bör samordnas med vad som görs inom andra styrmedel, exempelvis investeringsstödet för hyresbostäder och bostäder för studerande.

Det är den här typen av vägledning som utredningen menar skulle behöva kompletteras ytterligare så att den även enkelt leder till de möjligheter som finns att söka investeringsbidrag för olika typer av åtgärder som minskar beroendet av fossildrivna transporter, exempelvis genom infrastruktur för laddning av olika typer av laddbara fordon, inklusive bilpooler. I nuläget handlar det främst om medel från det särskilda bidraget enligt förordning (2019:525) om stöd till installation av laddpunkter till elfordon som administreras av Naturvårdsverket.

Det nya stödet till investeringar i renovering och energieffektivisering av flerbostadshus bygger på en överenskommelse mellan regeringspartierna, Centerpartiet och Liberalerna. Det omfattar 900 miljoner kronor för 2021, 2 400 miljoner kronor för 2022 och 1 000 miljoner kronor för 2023.

90 Boverket (2020b).

10.6.3. Hinder för samfälligheter behöver undanröjas – de rättsliga möjligheterna behöver förtydligas och de administrativa kostnaderna minskas

Samfälligheter är vanliga men få investerar i laddinfrastruktur?

Även om de flesta småhus har egna parkeringsplatser förekommer ägandeformer där flera småhus gemensamt äger en garage- och parkeringsanläggning. I många fall bildar delägarna en samfällighetsförening för att sköta förvaltningen av den gemensamma anläggningen (gemensamhetsanläggningen). Det förekommer även att bostadsrättsföreningar och ägare av hyreshus tillsammans bildar en samfällighetsförening som gemensamt förvaltar de parkeringsplatser och garage som är knutna till området. Detta är särskilt vanlig i storstadsområden.

I avsnitt 10.4.5 har redovisats statistik som visar att antalet samfälligheter som söker bidrag för att installera laddinfrastruktur är få jämfört med bostadsrättsföreningar och fastighetsbolag, samt att den låga nivån har legat fast under flera år. Detta tros bero på ett osäkert rättsläge (vilket behandlas i det följande) sammantaget med höga och oförutsägbara förrättningskostnader hos Lantmäteriet eller lantmäterimyndighet (vilket behandlas sist i avsnittet).

Som också nämnts har Energimyndigheten getts i särskilt uppdrag att utreda förbättrade möjligheter för hemmaladdning av elfordon. Därtill har Lantmäteriet i regleringsbrev för 2021 fått i uppdrag att redovisa hur myndighetens interna och externa kommunikation har förtydligats i vissa avseenden som har med laddinfrastruktur i samfällighetsföreningar att göra.91 Utredningens tankar nedan är därmed tänkta som bidrag till pågående arbeten.

91 Förtydligandena ska avse hur kraven på laddinfrastruktur i plan- och byggreglerna (beskrivna i avsnitt 10.6.1 ovan) påverkar Lantmäteriets handläggning av förrättningar rörande laddinfrastruktur i samfälligheter. Se Lantmäteriets regleringsbrev för 2021, Regleringsbrev 2021 Myndighet Lantmäteriet – Ekonomistyrningsverket (esv.se).

Allmänt om gemensamhetsanläggningar – villkor, förvaltning, utvidgning

Gemensamhetsanläggningar av denna typ bildas genom förrättning av Lantmäteriet eller lantmäterimyndighet och grundar sig på anläggningslagen (1973:1149). En grundläggande förutsättning är att det är en anläggning som är gemensam för flera fastigheter och tillgodoser ändamål av stadigvarande betydelse för dem (1 §).

För att få bilda en gemensamhetsanläggning krävs därtill att vissa ytterligare förutsättningar i anläggningslagen är uppfyllda. Det krävs bl.a. att det för de anslutna fastigheterna är av väsentlig betydelse att ha del i anläggningen (väsentlighetsvillkoret, 5 §), att nyttan överväger olägenheterna (båtnadsvillkoret, 6 §) och att fastighetsägare inte har beaktansvärda skäl att motsätta sig anläggningen (opinionsvillkoret, 7 §). Lagen ställer också krav på lokalisering och utförande, på så sätt att en gemensamhetsanläggning ska förläggas och utföras på ett sådant sätt att ändamålet med anläggningen uppfylls med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad (8 §).

I samband med inrättande av en gemensamhetsanläggning, ska Lantmäteriet fastställa andelstal eller avgift för fördelning av kostnader för anläggningens utförande respektive drift (15 §). Det är möjligt att bestämma olika andelstal för skilda delar av anläggningen (sektionsindelning). De skilda sektionerna (verksamhetsgrenarna) utgör då tillsammans en anläggning.

En samfällighetsförening får vid förvaltningen av en gemensamhetsanläggning inte avvika från ändamålen den bildats för att tillgodose. Om en förändring inte ryms inom förvaltningen av anläggningen utan innebär att ändamålet med anläggningen måste ändras eller utvidgas, krävs en ny lantmäteriförrättning (s.k. omprövning, 35 §). En omprövning kan ske i huvudsak om ändrade förhållanden inträtt eller det föreligger ett klart behov av omprövning. Vid omprövning behöver villkoren i anläggningslagen (om stadigvarande och väsentlig betydelse m.m.) uppfyllas.92

92 De materiella villkor som gäller vid nybildning prövas alltså även vid omprövning. Se prop. 1966:128 s. 271.

Närmare om villkoren vid ny gemensamhetsanläggning eller omprövning

Kravet på stadigvarande betydelse

Kravet på stadigvarande betydelse för berörda fastigheter innebär att en gemensamhetsanläggning inte kan inrättas för att tillgodose ett tillfälligt ändamål.93 Det ska finnas ett faktiskt behov av anläggningen och behovet ska, både nu och på längre sikt, kunna kopplas till en typisk användare (normalanvändare) av de fastigheter som ska anslutas till gemensamhetsanläggningen.

Väsentlighetsvillkoret

Väsentlighetsvillkoret innebär att en gemensamhetsanläggning inte får inrättas för annan fastighet än sådan för vilken det är av väsentlig betydelse att ha del i anläggningen. Det avgörande bör i princip vara om det föreligger ett påtagligt behov för fastigheten att ha tillgång till den nyttighet som avses med gemensamhetsanläggningen.94Syftet är att en fastighet inte ska kunna tvångsanslutas till en anläggning som inte fastigheten har ett väsentligt behov av. Väsentlighetskravet reglerar både vilka fastigheter som kan tvingas med och vilka fastigheter som kan kräva att få vara med. Väsentlighetskravet är dispositivt, vilket innebär att det går att avtala bort, men det förutsätter att samtliga delägare är överens om det.

Kravet på väsentlig betydelse kan anses vara uppfyllt för en fastighet även om fastigheten inte har behov av anläggningen vid anslutningstillfället men kan väntas få det inom den närmaste framtiden.95

För gemensamhetsanläggning för fiber finns sedan 2016 praxis från mark- och miljööverdomstolen (MÖD) till stöd för att anse det som väsentligt för bostadshus att vara en del av sådan anläggning.96Domstolen slog då fast att tillgång till bredband via fiber numera, till följd av den tekniska utvecklingen, är en sådan viktig samhällsfunktion som är av väsentlig betydelse för en bostadsfastighet. Domstolen menade att fiber och alla de funktioner som fiber kan

93 Något krav på att ändamålet för all framtid ska tillgodoses med just den aktuella anläggningen finns alltså inte. Se prop. 1973:160 s. 178. 94Prop. 1973:160 s. 151. 95Prop. 1973:160 s. 188. 96 Mark- och miljööverdomstolens dom MÖD 2016:43.

tillhandahålla (TV, bredband och telefoni) alltså får anses höra till vad som kan förutsättas finnas i en modern bostad och får också förutsättas vara till nytta för ägaren av en fastighet – även den som inte använder någon eller några av funktionerna får anses ha nytta av dem på så sätt att den omständigheten att funktionerna finns påverkar marknadsvärdet av fastigheten positivt. Domstolen lyfte i sammanhanget också fram bl.a. att regeringens bredbandsstrategi, förarbeten till lagstiftning och riksdagsbundna mål pekade på högt ställda politiska mål på bredbandsnätet.

Båtnadsvillkoret

Båtnadsvillkoret innebär att fördelarna med anläggningen, av ekonomisk eller annan art, måste vara större än de kostnader och olägenheter som uppstår. I kostnaderna ingår byggkostnader, framtida kostnader för drift och underhåll, förrättningskostnader och enskilda fastighetsägares anpassnings/fullföljdskostnader.97

Även miljömässiga och sociala fördelar som inte påverkar fastighetsvärdet kan beaktas som en förbättring.98 Båtnadsvillkoret prövas inte för varje enskild fastighetsägare utan gäller för hela anläggningen. Båtnadsvillkoret är inte dispositivt och går därför inte att avtala bort.

Opinionsvillkoret

Av opinionsvillkoret följer att en gemensamhetsanläggning inte får inrättas, om ägarna av de fastigheter som ska delta i anläggningen och hyresgästerna i sådana fastigheter mera allmänt motsätter sig åtgärden och har beaktansvärda skäl för det. Vid prövningen av opinionsvillkoret ska störst hänsyn tas till de fastighetsägares åsikter vars fastigheter har störst nytta av anläggningen. Det är även dessa fastigheter som kommer att stå för den största delen av kostnaderna då andelstalen sätts, efter den nytta fastigheten har av anläggningen. Det sker ingen omröstning om bildandet av anläggningen utan det är förrättningslantmätaren som får tolka gruppens inställning.99

97 Prop. 1973 :160 s. 84. Det kan noteras att stadsbidrag räknas in och på så sätt kan bidra till båtnaden genom att kostnaden minskar. 98 Prop. 1973 :160 s. 150 och prop. 1985/86:90 s. 108. 99 Ekbäck, P. (2007).

Särskilt om laddinfrastruktur inom ramen för gemensamhetsanläggning

Förvaltning eller förrättning

För en samfällighetsförening som önskar installera laddinfrastruktur på befintlig parkeringsanläggning är en första fråga huruvida förändringen kräver en ny förrättning (omprövning) eller kan fattas inom ramen för förvaltningen. Frågan är i sin tur beroende av om förändringen ryms inom samfällighetens ändamål. En förnyelse av tekniska anordningar i gemensamhetsanläggningen har i domstolspraxis ansetts falla inom en samfällighets ändamål under förutsättning att resultatet inte kan anses innebära att det blir fråga om en anläggning av principiellt annan art.100 Ändringar för en mer allmän anpassning till följd av höjda krav från medlemmar i en förening eller till utvecklingen, kräver en ny förrättning.101 Utrymmet har i praxis tolkats relativt snävt och i en underrättsdom har ändamålet parkering inte ansetts omfatta förvaltning av laddpunkter.102 Förutsatt att tolkningen är korrekt, krävs sannolikt en ny förrättning i de flesta fall då laddinfrastruktur ska installeras. Möjligen kan en annan bedömning dock göras i fall då tillgång till el inom parkeringsanläggningen redan ingår i samfällighetens ansvar, t.ex. genom motorvärmare.103 Detsamma kan gälla om laddinfrastruktur krävs enligt plan- och byggreglerna (se avsnitt 10.6.1 ovan). Det kan argumenteras för att förändringen då bör rymmas inom ramen för befintlig förvaltning med hänvisning till att den behövs för att uppfylla tvingande lagstiftning.104 Någon överrättspraxis som behandlar frågan finns ännu inte.

För en ny gemensamhetsanläggning krävs naturligen alltid en förrättning.

100 Högsta domstolens avgöranden NJA 1989 s. 291 och NJA 2015 s. 939. 101 Högsta domstolens avgörande NJA 2015 s. 939. 102 Mark- och miljödomstolens (MMD) i Vänersborg dom den 5 februari 2020 i mål nr F 3951-19. 103 Österberg, T. Samfällighetsföreningar kan visst besluta om laddstolpar för elbilar, artikel i Samhällsbyggaren publicerad den 10 mars 2021 (samhallsbyggaren.se). 104 Se Boverket (2019) s. 46, där ett sådant resonemang förs.

Villkoren vid förrättning – potentiella förtydliganden och möjliga resonemang

Om en ny förrättning krävs (ny anläggning eller omprövning), måste anläggningen som nämnts uppfylla villkoren i anläggningslagen. Det finns ännu inget överrättsfall som behandlar frågan om laddinfrastruktur och hur en sådan del eller utvidgning av en gemensamhetsanläggning förhåller sig till villkoren i anläggningslagen. Visst stöd finns däremot enligt vad utredningen kunnat finna i underrättspraxis samt i Lantmäteriets och lantmäterimyndigheternas praktiska tillämpning.105

I de fall som avser omprövning för tillkommande laddinfrastruktur krävs till en början att villkoren för själva omprövningen är uppfyllda, som huvudregel ändrade förhållanden eller ett klart behov av omprövning. I underrättspraxis finns stöd för att ändrade förhållanden och behov av omprövning ska anses föreligga i dessa fall med hänvisning till den tekniska utvecklingen.106 Det finns också i Lantmäteriets och lantmäterimyndigheternas tillämpning flera exempel på omprövningar som gjorts för tillkommande laddinfrastruktur.107

Ett grundläggande villkor för laddinfrastruktur inom ramen för en gemensamhetsanläggning är att ändamålet laddning bedöms vara av stadigvarande betydelse. Även för en sådan bedömning finns stöd i underrättspraxis och flera exempel på faktisk tillämpning av lantmäterimyndigheterna.108 Inte i något av de fall utredningen sett har bedömningen gjorts att kravet på stadigvarande betydelse inte ska anses uppfyllt för ändamålet laddning. Till stöd för att anse kravet uppfyllt har lantmäterimyndigheterna bl.a. lyft fram den allt högre andelen laddbara fordon i persontransporterna, den troliga utvecklingen mot omfattande elektrifiering av personbilsflottan och

105 Utredningen gör inte anspråk på någon fullständig genomgång av underrätts- och myndighetspraxis i frågan. Utredningen har tagit del av MMD:s i Växjö dom 12 februari 2021 i mål F 3571-20 (Arkeologen GA:1). Beträffande Lantmäteriets och lantmäterimyndigheternas tillämpning har utredningen, inom ramen för arbetet och i kontakter med Lantmäteriet, fått kännedom om följande förrättningsbeslut som är av intresse och redovisas i urval i texten:

Sollentuna Sjöberg GA:2 (Lantmäteriet, 0163-2020/1), Sundbyberg Lektorn GA:1 (Lant-

mäteriet, 0183-2020/16), Järfälla Kallhäll GA:10 (Lantmäteriet, 0123-2020/37), Kalmar

Tingby GA:1 (Lantmäterimyndigheten i Kalmars kommun, 0880K-2020/12) och Göteborg Torp GA:1 (Lantmäterimyndigheten i Göteborgs stad, 1408K-2015F112).

106 Se Arkeologen GA:1. Behov av omprövning ansågs föreligga ”med beaktande av den tekniska utvecklingen och behov”. 107 Se t.ex. Järfälla Kallhäll GA:10 och Göteborg Torp GA:1. 108 Se t.ex. Arkeologen GA:1 samt Sollentuna Sjöberg GA:2, Järfälla Kallhäll GA:10 och

Göteborg Torp GA:1.

det faktum att laddning vid hemmet i dagsläget är den vanligaste och mest tillgängliga laddningsformen.109 Resonemangen är enligt utredningens mening övertygande. Det kan också noteras att de överensstämmer med de förhoppningar som uttryckts från regeringshåll, bl.a. om att regeringens arbete för elektrifieringen av fordonsflottan och utvecklingen mot att laddinfrastruktur på parkeringar och i garage bildar väsentliga inslag i samhällets infrastruktur, också får genomslag i rättstillämpningen.110 Det vore enligt utredningens mening av stort värde om tolkningen och tillämpningen av villkoret stadigvarande betydelse, om möjligt, på ett tydligare sätt också framgick av Lantmäteriets information till samfällighetsföreningar.

Det villkor som i dagsläget tycks skapa viss osäkerhet i tillämpningen är väsentlighetsvillkoret. Det är inte fullt klarlagt när och hur väsentlighetsvillkoret ska tillämpas i förhållande till laddinfrastruktur. Osäkerheten utgör inte något problem i de fall samtliga delägare är överens om laddinfrastrukturen. Detta eftersom väsentlighetsvillkoret är dispositivt. Osäkerheten bör inte heller innebära något problem i de fall (av nybyggnation eller ombyggnation) där kraven på laddinfrastruktur följer av de tekniska byggnadskraven i PBL (se ovan).

Villkoret kan däremot vara av betydelse i de övriga fall då någon eller några delägare motsätter sig att laddinfrastruktur installeras i ny eller befintlig anläggning. För dessa fall skulle tydligare vägledning genom prejudikat vara av värde. Osäkerheten innebär dock inte att alternativ behöver saknas för de sakägare som önskar gå samman.

Hur en överrätt kommer att bedöma ett sådant fall återstår att se. Med ledning i ovannämnda praxis beträffande fiber kan den ökande andelen laddbara bilar i nybilsförsäljningen och regeringens styrning och mål mot en elektrifierad personbilsflotta beaktas (inte minst det av utredningen föreslagna målet om nollutsläppsfordon i nybilsförsäljningen, om det antas). Det kan i ljuset av den utvecklingen argumenteras för att ändamålet parkering i allt högre grad kan sam-

109 Se t.ex. Järfälla Kallhäll GA:10, där det konstaterades att den tekniska utvecklingen inom bilindustrin medfört att elbilar och laddhybrider blivit en vanlig företeelse inom persontransport och att en rimlig följd av detta blir att behovet av laddstolpar för denna typ av fordon ökar, inte minst i anslutning till bostadsfastigheter. Kravet på stadigvarande betydelse ansågs därför uppfyllt. Se även lantmäterimyndighetens beslut i Arkeologen GA:1, där samma slutsats nåddes. Resonemanget grundade sig där i att det är otvivelaktigt att personbilsflottan i Sverige i framtiden kommer att bestå till merparten av eldrivna fordon och att laddning i hemmet, även om andra alternativ kan komma att finnas, i dagsläget är den mest tillgängliga och vanligaste laddningsformen. 110 Se t.ex. justitieminister Morgan Johanssons svar på skriftlig fråga 2019/20: 785 från riksdagsmannen Lars Beckman den 29 januari 2020 (Ju2020/00275/PO).

mankopplas med ändamålet laddning av elbil. Med andra ord – om möjligheten till parkering ses som naturlig del av en modern bostad och förutsätts vara till nytta för ägaren av en fastighet (vilket är det generella synsättet enligt dagens praxis), bör detsamma gälla möjligheten till laddning.

Stöd för en sådan linje finns möjligen i en nyligen meddelad dom från mark- och miljödomstolen (MMD).111 I målet hindrade väsentlighetsvillkoret inte tillägg för laddinfrastruktur i en befintlig parkeringsanläggning. Domstolen gick i stället över till kravet på utformning och lokalisering, dvs.att utformningen av anläggningen måste anpassas efter i vilken omfattning de inblandade fastigheterna kunde beräknas använda den.112 En fråga som infinner sig är om en sådan anpassning skulle kunna aktualisera en sektionsindelning av anläggningen, med olika kostnadsfördelning som följd (se närmare om sektioner nedan).113

Bedömningen skulle möjligen också kunna skilja mellan den förberedande ledningsinfrastrukturen och tillkommande laddpunkter, med argumentet att starkare skäl finns för att bedöma ledningsinfrastrukturen vara värdehöjande och av väsentlig betydelse för hela kollektivet, medan laddpunkter bör kunna installeras och bekostas av de sakägare som har ett faktiskt behov av dem. Leverantörer av laddpunkter och ledningsinfrastruktur kan i dagsläget erbjuda systemlösningar där enskilda sakägare kan investera i laddpunkter och debiteras särskilt för sin individuella förbrukning utan att föreningen behöver sköta administrationen. Några praktiska hinder för en sådan uppdelning borde således inte föreligga.

Det ska poängteras att det ovanstående endast är några tänkbara aspekter av frågan och utredningen har inte haft möjlighet att företa någon djupare analys. Utredningen förespråkar dock, inte minst mot bakgrund av ovanstående resonemang, att möjligheterna till olika andelstal, uppdelning mellan ledningsinfrastruktur och laddpunkter, eller på andra sätt flexibla lösningar, förtydligas.

111 Se tidigare referens till Arkeologen GA:1. MMD:s i Växjö dom 12 februari 2021 i mål F 3571-20. 112 Domstolen återförvisade målet till lantmäterimyndigheten i Lunds kommun, varför domstolen inte kom att bedöma den aktuella anläggningen i sak. Kravet på lämpligt utförande och lokalisering finns i 8 § anläggningslagen och beskrivs kortfattat i ovan under rubriken Allmänt om gemensamhetsanläggningar – villkor, förvaltning, utvidgning. 113 Se t.ex. Göteborg Torp GA:1där en sektion bildades för laddinfrastruktur.

I lantmäterimyndigheternas praxis finns exempel på att en sektionsindelning har bildats för laddinfrastruktur.114 Genom sektionsindelning möjliggörs att endast de sakägare som har behov av laddinfrastrukturen har andelstal i (och därmed kostnadsansvar för) densamma. Som alternativ kan en egen gemensamhetsanläggning bildas för enbart laddinfrastrukturen. Ett ytterligare alternativ som särskilt lyfts fram i Lantmäteriets information till samfällighetsföreningar är att föreningen på avtalsrättslig väg ger rätt till de deltagande fastighetsägare som så vill att enskilt eller genom en ekonomisk förening installera laddinfrastruktur inom samfällighetens parkeringsanläggning.

Det vore enligt utredningens mening av stort värde om de olika alternativen tydliggjordes i Energimyndighetens utredning och kunde utmynna i en tydligare vägledning från berörda myndigheter till samfällighetsföreningarna. De olika alternativen behöver inför en sådan vägledning ställas mot varandra så att förutsättningar, fördelar och nackdelar framgår i relation till de skilda förhållanden som kan föreligga i en samfällighet (t.ex. beträffande hur stor andel sakägare som önskar installera laddinfrastrukturen, hur markägarförhållandena ser ut etc.).

Av anläggningslagens förarbeten framgår att en sektionsindelning i allmänhet bör undvikas med hänsyn till den ökade administration detta innebär vid förvaltningen av anläggningen.115 I Lantmäteriets handbok lyfts också aspekterna att sektionsindelning inte fråntar samtliga deltagande fastigheter rätt att nyttja alla delar av anläggningen och att ägarna av alla deltagande fastigheter också är sakägare vid en eventuell omprövning av en del av anläggningen. Mot denna bakgrund framhåller Lantmäteriet att det normalt är att föredra att bilda separata gemensamhetsanläggningar med tydliga avgränsningar i stället för att inrätta en gemensamhetsanläggning med sektionsindelningar.116

De ovanstående aspekterna kan dock behöva utvärderas närmare i förhållande till just laddinfrastruktur. Problemet att samtliga sakägare har rätt att nyttja hela anläggningen kan möjligen visa sig vara mindre i praktiken, i vart fall vid reserverade parkeringsplatser. Aspekterna, såsom ökad administration, bör också vägas mot mot-

114Göteborg Torp GA:1. 115Prop. 1973:160, s. 218. 116 Jfr dock Göteborg Torp GA:1.

svarigheterna i övriga alternativ. Även en separat gemensamhetsanläggning eller en ekonomisk förening innebär en avsevärd administration, inte minst genom att den sedvanliga strukturen runt den nya anläggningen eller föreningen (styrelse, förvaltning m.m.) behöver bildas. Dessa alternativ förutsätter dessutom avtalsmässiga regleringar i förhållande till bl.a. samfällighetsföreningen som äger parkeringsanläggningen (eftersom laddinfrastrukturen installeras inom samfälligheten) och eventuell extern markägare, i de fall samfällighetsföreningen inte äger marken. I ovannämnt fall som avsåg sektionsindelning för laddinfrastruktur bedömde förrättningslantmätaren att sektionsindelning var lämpligare än en separat anläggning, eftersom laddpunkterna skulle vara beroende av teknik som ingick i den befintliga parkeringsanläggningen.117

Det finns säkerligen fler relevanta aspekter av alternativen än de som nämnts, som framkommer vid en fördjupad utredning. Även fler alternativ kan finnas. Som redan nämnts har utredningen inte haft möjlighet att inom ramen för uppdraget fördjupa sig i ämnet mer än vad som redovisats. I och med de särskilda uppdrag som getts Energimyndigheten och Lantmäteriet på området kan dock ovanstående frågor förhoppningsvis belysas fullt och utmynna i den vägledning till samfällighetsföreningar som utredningen efterlyser.

De administrativa kostnaderna bör minskas

I dagsläget möts samfällighetsföreningar vid ansökan om förrättning för laddinfrastruktur av betydande administrativa kostnader i form av förrättningsavgifter till Lantmäteriet och lantmäterimyndigheterna. Kostnaderna är dessutom oförutsägbara, då i många fall ingen fast avgift utan timtaxa tas ut.

Bidrag till del av förrättningsavgiften kan erhållas inom ramen för det befintliga särskilda stödet för enskilda laddpunkter som Naturvårdsverket ansvarar för. Stödet gäller som mest 50 procent av kostnaderna för laddinfrastruktur och har beskrivits i avsnitt 10.3.2 ovan. Ett alternativ vore att särskilt avsätta bidragsmedel från stödprogrammet till just förrättningskostnader. Som jämförelse kan nämnas att bidrag till förrättningskostnader tidigare gått till enskilda

117Göteborg Torp GA:1.

vägföreningar när de bildade samfälligheter, genom förordning (1989:891) om statsbidrag till enskild väghållning.

Ett annat alternativ vore möjligen att ge Lantmäteriet och lantmäterimyndigheterna ett tidsbegränsat anslag för nedsättning av avgifterna i de aktuella fallen, dvs. i de fall som avser nybildning eller omprövning av gemensamhetsanläggningar för att möjliggöra laddinfrastruktur. På så sätt kunde medlen gå direkt till myndigheterna, vilket rimligen borde ge administrativa vinster i förhållande till att överföra medel via en ytterligare statlig myndighet och/eller samfällighetsföreningar. Utredningen har dock inte haft möjlighet att undersöka de närmare förutsättningarna för ett sådant anslag. Det kan noteras att befintlig reglering om nedsatta förrättningsavgifter avser andra typer av situationer, jfr 7 § förordning (1995:1459) om avgifter vid lantmäteriförrättningar.

10.6.4 ”Right to plug” bör utredas i förhållande till boende

i bostadsrätter och hyresrätter

En enskild medlem i en bostadsrättsförening kan genom sin initiativrätt väcka frågan om investering i laddinfrastruktur i föreningen. Den enskilde eller en minoritet i föreningen har dock i övrigt små möjligheter att driva en sådan fråga och har ingen rätt att ”kräva” möjlighet till elbilsladdning eller på egen bekostnad installera laddinfrastruktur. För en sådan åtgärd krävs ett majoritetsbeslut i styrelsen eller på föreningsstämman.118

På motsvarande sätt har en hyrestagare ingen rätt att kräva att få installera laddinfrastruktur på hyresvärdens egendom eller på annat sätt få sådan infrastruktur på plats, utan detta är en fråga som hyresvärden själv disponerar.

I flera länder har regelförändringar gjorts för att tillförsäkra enskilda boende en större rätt genom s.k. ”right to plug”- eller ”right to charge”-bestämmelser. EU-kommissionen har också i sina rekommendationer i anslutning till direktivet om byggnaders energiprestanda särskilt tagit upp sådana bestämmelser som ett sätt att

118 Gränsen mellan styrelsens respektive stämmans beslutsrätt är inte alldeles klar och är inte föremål för någon djupare analys här. Styrelsen bör i vissa fall kunna fatta beslut om installation av laddinfrastruktur inom ramen för den löpande förvaltningen. Om åtgärden innebär väsentliga förändringar i föreningens hus eller mark eller väntas medföra större kostnader, kan frågan dock behöva hänskjutas till stämman. I bägge fall krävs som huvudregel enkel majoritet för beslutet.

”säkerställa att varje hyresgäst eller delägare i flerfamiljshus har rätt att installera laddinfrastruktur utan att behöva inhämta potentiellt svåra medgivanden från hyresvärd eller övriga delägare”.119

När det gäller bostadsrätter och andra typer av delägande av bostadsfastigheter kan Norges lagstiftning nämnas som exempel. De norska bestämmelserna innebär att en enskild boende i en bostadsrättsförening eller andelsfastighet (”sameier”) inte får nekas laddmöjlighet av föreningen utan sakliga skäl. Detta under förutsättning att den boende redan har en rätt att parkera inom ramen för bostadsrätten eller samägandet. Som huvudregel ska kostnaderna för ledning och eventuell kapacitetshöjning av nätet bekostas av kollektivet, medan kostnaden för den enskilda laddningsstationen beror på om installationen görs inom ramen för en gemensam anläggning eller hör till den enskilda bostadsrätten/andelsrätten. Som sakliga skäl för nekande kan räknas att kostnaden fördelad per person blir allt för stor, varvid ett halvt basbelopp (cirka 25 000 kronor) har angetts som riktmärke. Annan saklig grund kan vara att det inte finns något lämpligt utrymme för att sätta upp en laddpunkt på det gemensamma området, att laddpunkten inte uppfyller gällande säkerhetsstandarder eller att det redan finns annan laddningsmöjlighet inom ramen för bostads/andelsrätten.120

Intressant nog innebär den norska lagen således inte bara en rätt för en enskild att få till stånd installation av infrastrukturen, utan också att denna till del ska bekostas av kollektivet. De lagstiftningar utredningen i övrigt sett på detta område är mer begränsade, på så sätt att installationen av infrastrukturen förutsetts ske på initiativtagarens bekostnad.

Som exempel kan nämnas lagstiftningen i Kalifornien, som innebär att en ägare till lägenhet i flerfamiljshus (owner-occupied condo) har rätt att installera laddinfrastruktur på egen bekostnad under vissa förutsättningar, bl.a. att säkerhetsregler följs och att ansvarsförsäkring tecknas. Liknande rätt finns i den Kaliforniska lagstiftningen för hyrestagare, i de fall parkering ingår i hyresavtalet, att som huvudregel kunna kräva att få installera laddinfrastruktur på egen bekostnad. Hyrestagaren förutsätts även bekosta skötsel och underhåll av infrastrukturen samt den uppkomna elförbrukningen.121

119 Commission Recommendation (EU) 2019/1019 of 7 June 2019 on building modernisation. 120 Lov om eierseksjoner (eierseksjonsloven) 25 a § och Lov om burettslag (burettslagslova) 5–11 a §. Se också förarbeten i prop. 144 L (2019-2020) (regjeringen.no). 121 California Civil Code, Hiring of Real Property, § 1947.6.

Flera amerikanska och kanadensiska delstater har följt Kaliforniens exempel och infört liknande regleringar.

Ett ytterligare exempel på hyresrättens område bjuder den franska mobilitetslagen (Loi pour les Mobilités), som stadgar att en fastighetsägare inte får vägra laddmöjlighet till en boende, förutsatt att den boende själv bekostar installationen av laddpunkten och den löpande elförbrukningen.122

Förutsättningarna för någon typ av motsvarande eller i vart fall förstärkt rätt för enskilda boende för svensk lagstiftnings del bör undersökas. En djupare analys har inte varit möjlig inom ramen för utredningens arbete. Vid en bedömning måste hänsyn naturligen tas till den i svensk rätt grundlagsskyddade äganderätten. Bostadsrättslagen sätter i nuvarande utformning en relativt skarp gräns som hindrar enskilda medlemmar från ingrepp i föreningens fastighet. Även de länder vi nämnt ovan förutsättas dock ha ett starkt skydd för äganderätten som de behövt ta hänsyn till vid införandet av sina regleringar. Inte minst med tanke på dessa exempel bör förutsättningarna utredas närmare även för svensk del.

10.7. Laddinfrastruktur för tunga fordon

10.7.1. Huvudsakligen batterielektrisk drift i inledningen

Utvecklingen av elektrifierade tunga fordon har tagit hög fart under de allra senaste åren. Längst i utvecklingen har de batterielektriska bussarna kommit. Batterielektriska tunga lastbilar byggs och introduceras nu både i Kina, i Nordamerika och EU. I nuläget finns det tunga batterielektriska fordon på upp till 40 ton tillgängliga på marknaden123, för de ännu tyngre fordonen och för fordon som används för fjärrtrafik är de tekniska alternativen mer osäkra. Här pågår utveckling av såväl batterielektrisk drift, bränslecellsdrift, vätgasdrift i förbränningsmotor som dynamisk laddning via elväg.

Lastbilstillverkarna Volvo och Scania presenterade tillsammans med BilSweden under hösten 2020 en färdplan för hur tunga fordon i snabb takt skulle kunna elektrifieras i Sverige samtidigt som motsvarande utveckling antas äga rum även i övriga EU.124 Regering och

122 LOI n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités. 123 Trafikverket (2021a). 124 Färdplan för fossilfri konkurrenskraft Fordonsindustrin – tunga fordon 2020.

riksdag har under hösten 2020 fattat ett antal beslut i riktning mot att stödja färdplanens intentioner. En inledande uppgift för den tidigare beskrivna Elektrifieringskommissionen är att ta fram genomförandeplaner för s.k. regionala elektrifieringspiloter för tunga vägtransporter.

Som stöd till arbetet i Elektrifieringskommissionen har Trafikverket genomfört två regeringsuppdrag. I det ena uppdraget ligger fokus på att ta fram en plan för utbyggnad av elvägar125 och i det andra uppdraget126 är uppgiften att analysera och ge förslag till hur behovet av snabbladdning av batteridrivna lastbilar längs större vägar skulle kunna tillgodoses. Båda uppdragen redovisades i februari 2021. Energimyndigheten har tilldelats ansvaret för genomförandet av elektrifieringspiloterna.

Enligt fordonstillverkarnas färdplan behövs det tydliga och ambitiösa etappmål för elektrifieringen av de tunga transporterna. En detaljerad strategi behöver också tas fram som visar vilka roller och ansvar olika aktörer har för en snabb utbyggnad av laddinfrastrukturen och för nätets effekt och kapacitet. Det sistnämnda ingår i Elektrifieringskommissionens uppdrag.

10.7.2. Utbyggnad av laddinfrastruktur för lokala och regionala transporter i en första fas

Enligt färdplanen från tillverkarna av tunga fordon behöver inriktningen i en första fas vara att skapa förutsättningar för att den lokala- och regionala tunga vägtrafiken ska kunna elektrifieras under de närmaste åren.

Trafikverket ansluter till fordonstillverkarnas bild i regeringsuppdraget om stationär laddning, och förordar även de att utbyggnaden under de första åren på 2020-talet främst behöver ske lokalt och regionalt samtidigt som ett nät med snabbladdpunkter byggs ut längs det mest trafikerade vägnätet. Dessa stationer kan understödja utvecklingen lokalt- och regionalt samtidigt som det också bereder väg för elektrifieringen av mer långväga transporter.

Staten behöver enligt fordonstillverkarna bidra till finansieringen både av laddinfrastruktur för tunga transporter och för köp och

125 Trafikverket (2021b). 126 Trafikverket (2021a).

brukandet av fordonet, se kapitel 12. Även Trafikverket delar denna bedömning.

Trafikverket konstaterar att laddinfrastrukturen för de tunga fordonen behöver byggas ut på flera olika sätt så att den ska fungera som helhet. Strukturen behöver bestå av laddning med lägre effekt vid depåer eller andra platser där fordonen står stilla under längre perioder, vid destinationer där lastbilarna ändå stannar under ett arbetspass såsom vid logistikcentraler (så kallad destinationsladdning) samt allmänt tillgänglig snabbladdning med högre effekter längs större vägar och vid andra strategiskt utvalda punkter (se faktaruta nedan). En ändamålsenlig utbyggnad av laddinfrastruktur innebär att fordonen kan laddas när fordonen ändå behöver stanna för att uppfylla reglerna om kör- och vilotider.

En stor andel av fordonen står still under ganska lång tid per arbetspass vilket skulle kunna ge möjlighet till kompletteringsladdning om det finns tillgång till laddning på den plats där stoppet sker. Eftersom stoppen är fördelade över stor del av dygnets timmar kommer belastningen på elnätet att vara betydligt lägre än om alla fordon stannar samtidigt. För en depå med många fordon kan den samlade laddeffekten för depåladdning ändå bli relativt hög och kräva högspänningsnät.

Fordonstillverkarna framhåller i sin färdplan att tillgången till ändamålsenlig laddinfrastruktur är den enskilt viktigaste framgångsfaktorn för att tunga elbilar ska kunna slå igenom. Tillverkarnas ambition är att arbeta för att upp till 50 procent av försäljningen av nya tunga lastbilar, över 16 ton, ska kunna vara elektriska lastbilar 2030. En så snabb introduktion förutsätter att även utbyggnaden av infrastrukturen håller samma takt.

Trafikverket gör den övergripande bedömningen att det inte finns några rättsliga eller tekniska hinder att bygga ut infrastruktur för stationär laddning. Regelverket för att bygga kompletterande elnät fram till laddstationer och till depåladdning av tunga fordon kan dock enligt Trafikverket behöva ses över för att snabba på tiden fram till anslutning för att underlätta elektrifiering av tunga fordon.

Bedömningarna ovan understryker enligt utredningen att behovet av detaljerade nätutvecklingsplaner/handlingsplaner för utbyggnad av laddinfrastruktur lokalt och regionalt både för lätta och tunga fordon samtidigt är påkallat. Till det ska läggas det behov som samtidigt finns av elektrifiering av hamnar och arbetsmaskiner. Pro-

cessen för elnätsanslutningar, se avsnitt 10.8 nedan, kommer vara ytterst central för hur snabbt planerna kommer kunna realiseras.

Fakta: Tre olika typer av laddning av batterielektriska tunga for-

don, lokalt och regionalt:

  • Depåladdning, enskilda (icke-publika) laddstationer på den plats där fordonen står över natten. Effektbehovet vid sådan laddning behöver inte vara så hög (22 eller 43 kW) men högre än vid motsvarande laddning av personbilar. Sådan laddning kommer troligen stå för huvuddelen av laddningen, enligt lastbilstillverkarnas bedömning upp till 80 procent av den totala laddningsenergin.
  • Laddstationer vid olika destinationer, till exempel logistikcentraler där laddning kan ske under lastning och lossning. Sådana laddstationer kan betjäna många användare. Därmed kan det finnas affärsmöjligheter för företag som vill tillhandahålla laddningmöjligheter: bränsleleverantörer som i dag levererar direkt till åkerier men även terminaloperatörer. Denna typ av laddning bedöms stå för kanske 15 procent av laddningsenergin. Effekten behöver vara betydligt högre (över 150 kW) än för ”depåladdningen”, och flera fordon måste kunna ladda samtidigt. Det ställer högre krav på att det finns tillräcklig näteffekt framdragen till laddstationen.
  • Allmänt tillgängliga (publika) laddstationer, förmodligen längs huvudvägnätet, inriktade på att möjliggöra längre körningar men även som reservalternativ eller för oplanerade uppdrag för regional trafik. Denna del av laddningen kommer uppskattningsvis svara för fem procent av totala laddningsenergin. I ännu högre grad än för depå- och destinationsladdning ställs höga krav på hög laddeffekt (över 350 kW), laddning av flera fordon samtidigt och hög framdragen näteffekt. Det saknas än så länge en standard för laddning med denna nivå, men en ny standard är under utveckling och sannolikt helt klar sent 2024.

Genom att gradvis bygga ut ett nät av laddstationer vid lämpliga logistikstationer, som passar in med de distributionsrutter som lastbilarna kör, kan en allt större andel av den tunga trafiken

elektrifieras med lönsamhet både i transportverksamheten och med tiden också för laddinfrastrukturen.

När lokaliseringen av publika laddplatser för den tunga trafiken ska planeras kan fordonstillverkarnas data om var denna trafik kör respektive stannar kunna användas. Även Trafikverket har tagit fram en egen kartläggning som kan användas för att lokalisera viktiga noder för den lokala och regionala fordonstrafiken där laddinfrastruktur kan vara lämplig att lokalisera.

I Trafikverkets utvecklingsscenarier127 uppgår antalet laddbara tunga fordon till 26 000 år 2030, vilket motsvarar omkring en fjärdedel av fordonsflottan över 3,5 ton. Alla tunga elbilar antas behöva tillgång till depåladdare. Utöver depåladdare antas det behövas cirka 6 600 destinations-laddpunkter och drygt 2 000 allmänt tillgängliga laddpunkter med högre effektnivåer. Antalet är i högsta grad osäkert och beror bland annat av hur väl exempelvis depåladdarna kan utnyttjas även dagtid.

Trafikverket hamnar i sitt scenario i liknande tal som fordonstillverkarna tagit fram i sitt färdplansarbete, med skillnaden att Trafikverket även inkluderat behovet av laddpunkter för eldrivna lastbilar i segmentet mellan 3,5–16 ton.

Under uppbyggnadsfasen av laddinfrastrukturen kommer offentligt stöd att behövas, innan volymerna av laddande fordon blivit så stora att laddinfrastrukturen går att bedriva på affärsmässiga grunder. Bidragen kan antas fördelas på olika sätt, uppdelat på investeringar i fordon respektive laddinfrastruktur eller som i Trafikverkets beräkning, genom att bidraget i första hand läggs på fordonskostnaden medan fordonsägarna får betala för kostnaden för laddinfrastrukturen.

I det inledande arbetet med de regionala elektrifieringspiloterna har dock Energimyndigheten uppmärksammat att det i nuläget saknas möjlighet för staten att ge bidrag till depåladdare och destinationsladdare av den typ som behövs för de tunga fordon. Sverige kommer därför snarast behöva ansöka om ett särskilt undantag från statsstödsbestämmelserna för att även kunna dela ut stöd den här typen av laddpunkter. I den s.k. gruppundantagsförordningen räknas inte denna typ av infrastruktur upp som stödberättigad varför

127 Trafikverket (2021a).

länder som vill införa sådant stöd behöver ansöka om det i särskild ordning.

10.7.3. Utbyggnad av infrastruktur för fjärrtransporter i en andra fas

De tekniska lösningarna för fjärrtrafiken bedöms av fordonstillverkarna kunna bli kommersiellt tillgängliga i mitten av 2020-talet, vilket innebär att planeringen för att möjliggöra för olika elektrifieringsalternativ även på detta område behöver starta nu samtidigt som planeringen och utbyggnaden kan behöva ske i mindre steg i inledningen och harmoniserat med motsvarande utveckling i andra länder i Europa. För fjärrtransporterna finns det flera alternativa lösningar som bygger på elektriska fordon:

  • Utbyggnad av snabbladdare för tunga lastbilar längs större transportleder.
  • Utbyggnad av dynamisk laddning/elvägar för fjärrtrafiken längst med större transportleder.
  • Utbyggnad av vätgasinfrastruktur.

Även Trafikverket konstaterar i uppdraget om att ta fram en plan för elvägsutbyggnad i Sverige128 bland annat att elektrifieringen av lokala och regionala transporter är möjlig att genomföra med batterielektriska fordon som laddas stationärt men att elektrifieringen av fjärrtransporter kan ske på några olika sätt.

Vilken eller vilka av dessa utvecklingsvägar som bör prioriteras är fortfarande osäkert och svåra att förutse i dag. Teknik- och marknadsutvecklingen behöver följas och fortsatta steg tas successivt. Nya kunskapsunderlag behöver tas fram. De pågående demonstrationsprojekten inklusive ett inplanerat pilotprojekt med elvägar bör även de fortsätta som planerat.

128 Trafikverket (2021b).

Trafikverkets kalkyler av den samhällsekonomiska nyttan med investeringar i elväg pekar dock mot att elvägsalternativet kan vara dyrare än stationär laddning och batterielektrisk drift.129

En möjlig utveckling baserat på en utbyggnad av lokala och regionala laddstationsnätverk skulle kunna vara att komplettera infrastrukturen främst längs huvudvägnätet med supersnabbladdning, över 500 kW, för att möjliggöra kör- och vilotidsbaserad laddning i kombination med andra serviceerbjudanden. Denna typ av lösning kan då byggas ut mellan regioner och utefter större vägstråk och därmed bli en fortsättning på utrullningen av de lokala och regionala transporterna.130

Internationell harmonisering är nödvändig framför allt för den tunga fjärrtrafiken, och en betydande andel av den tunga trafiken på de svenska huvudvägarna består i dag av lastbilar registrerade i andra europeiska länder. Utbyggnad av elvägar i Sverige behöver koordineras med övriga Europa, så att även utländska fordon kan använda samma system.

Motsvarande koordinering är också viktig vid en utbyggnad av supersnabbladdare för batterielektriska fjärrlastbilar och om stationer för vätgastankning ska byggas ut.

Den europeiska kommissionen har under de senaste åren satt igång ett antal initiativ som kan bidra till teknikutvecklingen på området, bland annat inom batteriområdet och i stora satsningar på att skala upp produktionen av grön vätgas. Även kommissionen lyfter fram att det pågår en utveckling längs flera spår för de tunga fordonen i fjärrtrafik, av vilka bränsleceller och vätgas kan vara ett.131

Ett sammanhållet nätverk med gränsöverskridande infrastruktur för laddning och tankning behöver byggas upp. Förslaget till reviderat AFID-direktiv, se nästa avsnitt, kan komma att ställa krav på medlemsländernas utbyggnadsplaner för infrastruktur även för tunga fordon. Inom EU ska dessutom ytterligare fonder och finansieringsmöjligheter bli tillgängliga för medlemsstaterna på bland

129 Beräkningarna faller även ut till fördel för en hög användning av biodrivmedel. I kalkylerna har Trafikverket antagit att ett något högre dieselpris uppstår till följd av en hög inblandning av HVO i diesel. Skillnaden i antaget pris för HVO respektive fossil diesel är relativt lågt satt i beräkningsförutsättningarna, varför biodrivmedelalternativet faller ut som ett relativt kostnadseffektivt åtgärdsalternativ. Den samhällsekonomiska kalkylen för elväg och även batterielektrisk drift påverkas negativt av detta antagande. Med andra antaganden om dessa prisrelationer hade kalkylerna lett till andra resultat. 130 Trafikverket (2021a). 131 COM (2020) 789 final av den 9 december.

detta område, som en del i EU:s nya långtidsbudget och medlen för återstart efter Covid-pandemin.

10.7.4. Kort om AFID-direktivet

Direktivet om spridning av infrastruktur för alternativa drivmedel (Alternative fuels infrastructure directive, AFID)132 reglerar minimikrav för uppbyggnaden av en infrastruktur för alternativa drivmedel, gemensamma tekniska specifikationer för laddnings- och tankstationer samt krav beträffande användarinformation. Minimikraven innebär att medlemsländerna till 2020 måste sätta nationella mål för antalet laddpunkter som ska finnas tillgängliga för allmänheten, framför allt i tätortsmiljö. Medlemsstaterna ska vidare säkerställa tillräckliga tankmöjligheter för flytande naturgas (LNG), komprimerad naturgas CNG och vätgas till 2025.

I direktivets förarbeten (preambles) anges som en indikativ inriktning att antalet allmänt tillgängliga laddpunkter ska motsvara en tiondel av antalet laddbara bilar vid samma tid men att andelen behöver ta hänsyn till hur andelen privat tillgängliga laddpunkter samtidigt utvecklas.

Ambitionsnivån bland medlemsstaterna när det gäller direktivets krav har överlag bedömts vara låg. Sverige har först vid inledningen av 2020 rapporterat hur landet satt mål om hur den allmänt tillgängliga laddinfrastrukturen ska vara tillräckligt väl utbyggd till den 31 december 2020. En sådan inriktning saknades i det underlag som tidigare skickades in.

Kommissionen arbetar med att ta fram ett förslag till revidering av direktivet så att det blir uppdaterat i förhållande till EU:s skärpta klimatmål och koldioxidkrav på både lätta och tunga fordon. Kommissionen ska publicera förslaget till reviderat direktiv senast i juni 2021. Kommissionens analyserar bland annat möjligheterna att sätta tvingande mål för laddinfrastruktur i medlemsstaterna till 2025 samt att utvidga bestämmelserna till att även omfatta tunga vägfordon.133,134

132 Directive 2014/94/EU of the European Parliament and of the Council of 22 October 2014 on the deployment of alternative fuels infrastructure. 133 Europeiska kommissionen (2020) Revision of the Directive 2014/94/EU on the Deployment of Alternative Fuel Infrastructure, Combined Evaluation roadmap/Inception Impact Assessment. 134 www.agora-energiewende.de/fileadmin2/Projekte/2020/2020_07_Raising-EU-Ambition/185_A-AW-EU_Ambition_WEB.pdf, s. 44.

10.8. Ledningsnät, nätanslutning och planering för elektrifiering av transporter

10.8.1. Elmarknadsdirektivet har ändrats för att bland annat skapa bättre förutsättningar för elektrifiering av transportsektorn

Under 2018 enades Europiska rådet och parlamentet om fem rättsakter som reglerar el- och andra energimarknader i EU. Några av ändringarna syftar till att underlätta för elektrifiering av transportsektorn. Energimarknadsinspektion la i början av 2020 fram förslag om hur de nya och ändrade rättsakterna skulle kunna genomföras i svensk rätt.135

De nya reglerna medför bland annat att begreppet laddpunkt (laddningspunkt) behöver definieras i den svenska ellagen, att systemansvariga (elnätsföretagen) inte själva, som grundregel får utveckla, förvalta och driva laddpunkter för elbilar utan måste bereda plats för andra aktörer att installera sådana lösningar.

I de nya bestämmelserna ingår även att systemansvariga ska ta fram s.k. nätutvecklingsplaner, med två års mellanrum, som bland annat innehåller analyser av hur det aktuella elnätet ska kunna skapa tillräckliga möjligheter till elbilsladdning inom de närmsta fem till tio åren. Enligt den nya lagstiftningen ska även en ansökan om att installera infrastruktur och laddpunkter för elbilsladdning inte kunna avslås pga. kapacitetsbrist utan att den systemansvarige inkommer med en förklaring om hur denna kapacitetsbrist ska kunna åtgärdas. I praktiken kommer det i många fall även handla om att inkomma med en begäran om en höjning av en säkringsnivå inom ett befintligt fastighetsabonnemang, inte om en ny nätanslutning.

Ansökningar om att ansluta en elektrisk anläggning behöver enligt ellagen behandlas inom skälig tid. Detta gäller således även ansökningar om laddpunkter för elektromobilitet. Vad som ska betraktas som skälig tid har i ellagen preciserats så, att anslutningsskyldigheten som huvudregel ska fullgöras inom två år från begäran om anslutning.136

135 Energimarknadsinspektionen(2020b). 136 Bestämmelsen återfinns i 7 a i ellagen (1997:857) som stadgar att ett nätföretags anslutningsskyldighet ska fullgöras inom två år från det att nätkoncessionshavaren har tagit emot en begäran om anslutning, om inte en längre tid är nödvändig med hänsyn till anslutningens omfattning och tekniska utformning eller det annars finns särskilda skäl. Lag (2014:270).

Eventuell tidsutdräkt blir en fråga för tillsynsmyndigheten, dvs. Energimarknadsinspektionen.

Energimarknadsinspektionen är också ansvarig myndighet för de nätutvecklingsplaner som nu kommer behöva tas fram, i vilka hänsyn också kommer behöva tas till behovet av att bygga ut laddinfrastrukturen både för lätta och tunga fordon.

Den nya lagstiftningen ska genomföras i svensk rätt under 2021 och träda i kraft under 2022.

10.8.2. Ytterligare åtgärder behöver genomföras

De ändringar som till följd av den utvecklade EU-lagstiftningen nu kommer införas i svensk rätt är i grunden positiva för möjligheterna att snabbt kunna möjliggöra för en snabb elektrifiering av transportsektorn. De scenarier som tillverkarna av tunga fordon och Trafikverket tagit fram om hur förutsättningarna för hur en snabb uppskalning av främst batterielektrisk drift av tunga fordon skulle kunna genomföras är i hög utsträckning beroende av att det går att genomföra nätanslutning eller att få genomfört en ökad säkringsnivå inom ett befintligt fastighetsabonnemang. Förutsättningarna för genomförande ser dock olika ut i olika delar av elnätet och riskerar på sina håll stöta på tekniska svårigheter. Rent administrativa hinder bör dock så långt möjligt undvikas. I det befintliga nätet skulle exempelvis den nuvarande preciseringen i ellagen att anslutningsskyldigheten som huvudregel ska fullgöras inom två år från begäran kunna innebära ett alltför lågt ställt krav i förhållande till nu behandlade anslutningsförfaranden. Med tanke på vikten av att skapa förutsättningar för en relativt snabb utbyggnad av laddmöjligheter både för tunga och lätta fordon under de närmaste årtiondena kan det därför vara önskvärt att preciseringen ändras i skärpande riktning alternativt avgränsas (om den fyller en funktion i förhållande till mer tidskrävande anslutningsförfaranden), så att den inte gäller vid anslutning av nätinfrastruktur för elektromobilitet.

Även andra typer av lagstiftningsförändringar kan behöva genomföras för att röja ytterligare hinder på området, bland annat inom det miljörättsliga området. Det sistnämnda är ett område som Klimaträttsutredningen137 nu utreder fram till maj 2022.

137 Se SOU 2021:21.

11. Styrmedel för personbilar

Utredningens förslag och bedömningar: EU

  • Sverige bör verka för skärpta krav i förordningen (2019/631) om nya bilars koldioxidutsläpp och nollutsläppskrav för personbilar i samma förordning 2030 eller så snart som möjligt därefter och senast 2035. Reglernas omställningstryck mot nollutsläpp bör inte försvagas och definitionen av nollutsläpp bör inte bli mindre strikt.

Sverige

  • Ett riksdagsbundet mål bör antas om att alla nya personbilar

(klass I) från 2030 ska vara nollutsläppsfordon (NUF), dvs. bilar utan koldioxidutsläpp vid körning (från ”avgasröret”).

  • Nivåerna för bonus-malus bör utvärderas i förhållande till marknadsutvecklingen och NUF-målet. En plan bör tas fram för en stegvis utfasning av bonus. För att förstärka styrningen mot NUF-målet och motverka den omfattande exporten av bonusbilar kan malus behöva höjas och förlängas.
  • Nedsättningen för miljöanpassade bilar i bilförmånsreglerna bör ses över för att med god framförhållning kunna förenkla systemet och bättre motsvara incitamenten för val av laddbara bilar till privatköpare.

Skälen för utredningens förslag och bedömningar

Detta kapitel berör styrmedel riktade specifikt mot personbilsflottan som kan underlätta, möjliggöra och delvis även säkerställa en utfasning av fossila drivmedel till 2040. I kapitel 7 ges en beskrivning av hur styrmedel kan utformas för att övergripande säkerställa en utfasning av fossila drivmedel. Personbilsflottans utveckling påverkas dessutom av tillgängligheten till andra färdsätt än bil samt tillgången till laddinfrastruktur. Dessa faktorer har behandlats i kapitel 9 och 10.

Infasning av nollutsläppsfordon genom EU-reglering

Styrningen behöver riktas mot infasning av nollutsläppsfordon (dvs. fordon som inte ger upphov till koldioxidutsläpp vid körning, NUF). Med dagens teknik innebär det i huvudsak batterielektrisk drift.1Utredningen bedömer att Sverige i första hand bör verka för en strikt reglering på EU-nivå genom nollutsläppskrav i förordningen om nya bilars genomsnittliga koldioxidutsläpp2 till 2030 eller så snart som möjligt därefter men senast 2035. Ett nollutsläppskrav innebär i praktiken att nya bilar med förbränningsmotor fasas ut i nybilsförsäljningen. EU:s klimatmål i förening med personbilars livslängd talar för ett årtal för nollutsläppskrav senast i mitten av 2030-talet. Därtill ska läggas bilbranschens snabbt växande inriktning mot omställning till eldrift i nybilsförsäljningen till början eller mitten av 2030-talet. Att verka för i första hand 2030 och senast 2035 framstår mot den bakgrunden som både möjligt och nödvändigt. Valet av årtal inom spannet är samtidigt mindre avgörande än att själva beslutet och planen för en EU-omfattande nollutsläppsreglering kommer på plats så tidigt som möjligt, för att på så sätt redan i närtid utgöra en tydlig färdriktning för biltillverkare och konsumenter på den europeiska marknaden.

Flera EU-regleringar är på väg att införas eller skärpas som tillsammans ställer krav i olika led av nollutsläppsfordons livscykelutsläpp, bl.a. genom förslag till batteriförordning, skärpningar i utsläppshandelssystemet och framtagande av beräkningsmetoder för

1 I kapitlet talas därför fortsatt om elbilar. Även eldrift genom bränslecell skulle dock kunna komma ifråga, liksom vätgas i förbränningsmotor. 2 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/631 av den 17 april 2019 om fastställande av normer för koldioxidutsläpp för nya personbilar och för nya lätta nyttofordon och om upphävande av förordningarna (EG) nr 443/2009 och (EU) nr 510/2011.

partikelutsläpp från broms- och däckslitage. Det saknas därmed enligt utredningen skäl att införa krav ur ett livscykelperspektiv även i förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp. Det saknas även skäl att i förordningen införa någon typ av kreditering för förnybara flytande eller gasformiga drivmedel. En sådan utveckling skulle medföra risk för s.k. dubbelräkning och sänka det sammantagna omställningstrycket mot elektrifiering som förordningen bidrar till. Även den övergripande ambitionen att förordningarna ska bidra till en ökad energieffektivitet och en samhällsekonomiskt effektiv omställning mot EU:s klimatmål riskerar att sänkas vid en sådan förändring.

Se vidare avsnitt 11.3.1.

Ett nationellt riksdagsbundet mål

På nationell nivå bedömer utredningen att det är förenat med svårigheter att införa en strikt reglering motsvarande den som föreslås på EU-nivå, såsom tvingande infasningskrav för nollutsläppsfordon (någon form av nollutsläppskrav) i nybilsförsäljningen av personbilar eller förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar. Detta utvecklas närmare i kapitel 15. Utredningen föreslår i stället att ett riksdagsbundet mål om nollutsläpp i nybilsförsäljningen av personbilar (klass I)3 2030 bör införas, vilket skapar en tydlig och långsiktig signal till tillverkare och konsumenter. Ett sådant mål är också väl överensstämmande med vad utredningen kunnat se i flera andra europeiska länder. Med nollutsläpp avses detsamma som i EUregleringen om genomsnittliga koldioxidutsläpp (se ovan), dvs. inga utsläpp av koldioxid från avgasröret. Eftersom elbilar inte har något avgasrör har utredningen valt att även referera till koldioxidutsläpp ”vid körning”.

Utredningen är medveten om att en tidigare infasning av nollutsläppsfordon i Sverige än EU skapar risk för ”utsläppsläckage”, på så sätt att bilar med högre utsläpp i stället säljs i andra EU-länder. Utredningen menar dock att den europeiska marknaden inte ska ses som enbart ett nollsummespel på detta sätt. En tidigare marknadsintroduktion av bilar med lägre utsläpp i föregångsländer kan även

3 Personbilar har högst åtta sittplatser och delas in i klass I och II. Förenklat uttryckt är en personbil klass I en bil byggd för persontransport, medan personbil klass II är en bil utrustad som husbil. Definitionerna finns i lagen om vägtrafikdefinitioner (2001:559) 2 §.

bidra till att de EU-gemensamma koldioxidkraven kan skärpas snabbare och på så sätt bidra till utvecklingen inom hela EU.

Se vidare avsnitt 11.3.2.

Nivåerna för bonus-malus bör utvärderas i förhållande till marknadsutvecklingen och NUF-målet

Till centrala nationella styrmedel riktade mot nybilsförsäljningen hör bonus-malus och nedsättning i förmånsvärde för miljöanpassade tjänstebilar. Utredningens översiktliga perspektiv har inte medgett några fördjupade analyser och därmed konkreta styrmedelsförslag. Som övergripande inriktning bedöms dock att behovet av inköpssubventioner sannolikt kommer att minska i takt med elbilars växande ekonomiska fördelar, även om marknadsutvecklingen påverkas av fler faktorer och därmed inte kan tas för given. Samtidigt som utvecklingen kan ske relativt snabbt, bör förändringar i bonus vara förutsägbara och långsiktiga. En översyn bör därför göras för att med god framförhållning kunna planera för en stegvis nertrappning av bonus. Samtidigt bör marknaden följas noga, för att tillse att subventioner inte trappas ned för tidigt eller snabbt. Marknaden bör också följas ur fördelningspolitiskt perspektiv. Elbilar har under en inledande fas tillhört dyrare prissegment, vilket är naturligt vid introduktion av ny teknik. Marknaden är dock nu på väg att breddas med ett stort antal nya modeller täckande flera prissegment. Pristak för bonus skulle kunna övervägas framgent.

Även malus bör följas noga i förhållande till marknadsutveckling och NUF-mål. En ökad och/eller förlängd malus i tid (dvs. för bilar äldre än tre år) kan övervägas för att ytterligare förstärka styrningen mot infasning av nollutsläppsfordon i nybilsförsäljningen av personbilar och utfasning av övriga bilar. En förlängd malus i tid skulle även kunna öka betalningsviljan för nyare begagnade laddbara bilar och därmed minska exporten av dessa. I dagsläget sker en relativt stor export av begagnade laddbara bilar från Sverige, vilket riskerar att försena omställningen av den svenska fordonsflottan. Den lägre betalningsviljan för dessa bilar i landet jämfört med motsvarande betalningsvilja i andra länder kan antas bero på en kombination av de svenska inköpssubventionerna och andra länders styrmedel, vilket gör frågan komplex. Försök att finna regleringsvägar såsom krav på återbetalning av bonus vid export, har hittills

inte vunnit framgång. En möjlig förbättring som enligt utredningens mening bör övervägas är att förlänga malus i tid, dvs. till att gälla längre än tre år från första registrering av en bil. Om begagnade bilar med förbränningsmotor omfattas av malus längre tid än nu gällande tre år, ökar sannolikt incitamenten att välja en begagnad laddbar bil framför andra begagnat-alternativ.

I takt med att elbilar antas slå igenom på bredare front blir det viktigare att underlätta användningen av fordonen snarare än att stödja nybilsköpen. En helt avgörande förutsättning för de batterielektriska bilarna är utbyggnaden av en ändamålsenlig laddinfrastruktur, där även fördelningspolitiska hänsyn tas bl.a. genom att hinder för laddmöjligheter i olika boendeformer undanröjs samt tillräcklig täckningsgrad säkerställs av publika laddstationer i landsbygd. Utredningens förslag kring laddinfrastruktur behandlas i kapitel 10.

Fordonsflottan kan även påverkas av utskrotning av bilar med förbränningsmotor eller konvertering av dessa till drift med höginblandade biodrivmedel eller eldrift. Generellt är det dock betydligt mer kostnadseffektivt att påverka inflödet i fordonsflottan än att i efterhand skrota ut fungerande bilar eller investera i konverteringsåtgärder för bilar med kort återstående livslängd. Utredningens förhoppning är därmed att den föreslagna styrmedelsinriktningen ska möjliggöra en utfasning utan skrotning av fungerande fordon eller konvertering.

Se vidare avsnitt 11.3.3.

Nedsättningen för miljöanpassade bilar i bilförmånsreglerna bör ses över

Den nuvarande nedsättningen för miljöanpassade bilar bedöms utgöra en relativt trubbig reglering som är svår att tillämpa i förhållande till elbilar. I praktiken innebär nedsättningen att förmånsbilister subventioneras långt mer än privatbilsköpare. Reglerna främjar därtill elbilar i dyrare prissegment. Förmånsreglerna bör därför ses över för att bättre spegla de incitament som ges till privatköpare.

Se vidare avsnitt 11.3.4.

11.1. Inledning

Detta kapitel berör styrmedel riktade specifikt mot personbilsflottan som kan underlätta, möjliggöra och delvis även säkerställa en utfasning av fossila drivmedel till 2040. I kapitel 7 ges en beskrivning av hur styrmedel kan utformas för att övergripande säkerställa en utfasning av fossila drivmedel.

Utredningen har bedömt att en utfasning av fossila drivmedel underlättas av en snabb elektrifiering. Med dagens teknik innebär det i huvudsak batterielektrisk drift.4 Detta stöds även av andra analyser som pekar på att en hög grad av elektrifiering är det mest kostnadseffektiva sättet att snabbt minska koldioxidutsläppen från transportsektorn, se kapitel 6. I synnerhet gäller detta för personbilstrafiken som också är den del av transportsektorn där elektrifieringen hunnit längst. EU-regelverken på personbilssidan styr mot elektrifiering vilket underlättar en svensk inriktning mot en ökad andel elbilar i fordonsflottan.

En utgångspunkt för de styrmedel som diskuteras i detta kapitel är därför att de ska främja en snabb infasning av eldrivna fordon i den svenska personbilsflottan. En stor andel elbilar i fordonsflottan håller nere användningen av biodrivmedel och minskar dessutom de negativa konsekvenserna av högre drivmedelspriser till följd av en stegvis skärpt reduktionsplikt. Ur ett fördelningsperspektiv är det därför viktigt att inte bara ha en hög andel eldrift i nybilsförsäljningen utan också att det finns ett stort utbud av begagnade laddbara bilar tillgängliga för de hushåll som inte har ekonomisk möjlighet att köpa en helt ny bil. Om detta inte lyckas finns en risk för att förtida utskrotning eller dyr konvertering krävs när vi närmar oss utfasningsåret. I diskussionen om styrmedel som påverkar personbilsflottan ska man inte glömma bort att även de styrmedel som påverkar drivmedelspriset har betydelse för fordonsval. Styrmedel för utfasning av försäljning av fossila drivmedel (se kapitel 7) är därmed även de betydelsefulla för en kostnadseffektiv styrning mot nollutsläppsfordon.

4 I kapitlet talas därför fortsatt om elbilar. Även eldrift genom bränslecell skulle dock kunna komma ifråga, liksom vätgas i förbränningsmotor.

11.1.1. Laddbara bilar i den svenska fordonsflottan

De senaste åren har andelen laddbara bilar i nybilsförsäljningen ökat kraftigt även om de fortfarande står för en relativt liten andel av den totala fordonsflottan. Figur 11.1. visar personbilsflottan (staplar) samt nybilsförsäljningen (linje) för åren 2016 till 2020 uppdelat på bensin, diesel, elhybrid (ej laddbar), laddhybrid samt elbil. Som framgår skedde en ökning av antalet sålda laddhybrider (lila linje) samt elbilar (blå linje) mellan 2019 och 2020 samtidigt som försäljningen av nya bensin- och dieselbilar sjönk kraftigt. Den minskade försäljningen av bensin- och dieselbilar är större än motsvarande ökning av laddbara bilar mellan 2019 och 2020 vilket innebar att den samlade nybilsförsäljningen sjönk.

En stor andel av de laddbara bilarna ägs av företag. Vid årsskiftet 2020/2021 ägdes hela 63 procent av elbilarna och 72 procent av laddhybriderna av juridisk person, vilket kan jämföras med drygt 20 procent räknat för hela personbilsflottan.5

5 Uppgifter lämnade av Trafikanalys.

Figur 11.1 Personbilsflottan samt nyregistrering 2016–2020

Fordon i trafik visas i form av staplar på vänster axel och nyregistrering i linje på höger axel

Källa: Egen bearbetning av Trafikanalys statistik.6

Fordonsflottans utveckling beror dock inte enbart på nybilsförsäljningen utan det förekommer även en omfattande import och export av begagnade fordon. Figur 11.2 visar andelen personbilar nyregistrerade åren 2011–2020 som exporterats upp till fem år efter nyregistreringen eller vid slutet av år 2020. Observera att de låga andelarna export för de senaste årens årsmodeller beror på att det ännu inte gått fem år sedan nyregistrering för dessa. Ungefär hälften av de laddhybrider som nyregistrerades 2014–2016 hade lämnat den svenska fordonsflottan efter fem år och även en hög andel av de elbilar som nyregistrerats de senaste åren hade lämnat landet vid årsskiftet 2020/2021. Andelen laddbara bilar i den svenska personbilsflottan skulle alltså ha varit avsevärt högre om samtliga bilar som nyregistrerats i Sverige hade stannat i landet efter att den förste ägaren sålt bilen vidare på begagnatmarknaden. Som framgår före-

6 Fordon 2020, PB Tab5 (fordon i trafik) samt RS Tab6 (nyregistering). För elhybrider inkluderas s.k. mildhybrider (200 kW eller lägre effekt hos elmotorn) till och med 2019 i nybilsförsäljningen. Från och med 2020 klassas mildhybrider i stället som bensin resp. dieselbilar i nybilsförsäljningen, medan äldre mildhybrider i den befintliga fordonsflottan fortfarande klassas som elhybrider.

0 50 000 100 000 150 000 200 000 250 000

0

500 000 1 000 000 1 500 000 2 000 000 2 500 000 3 000 000 3 500 000

2016 2017 2018 2019 2020

Bensin - flotta

Diesel - flotta

Elhybrid - flotta

Laddhybrid - flotta

El - flotta

Bensin - nyregistrering

Diesel - nyregistrering

Elhybrid - nyregistrering

Laddhybrid - nyregistrering

El - nyregistrering

kommer en avsevärd export även av nyare begagnade bensin- och dieselbilar vilket tyder på att betalningsviljan även för dessa bilar kan vara högre hos utländska köpare av begagnade bilar jämfört med i Sverige. Det förkommer även import av begagnade personbilar till Sverige men denna är avsevärt mindre än exporten, i synnerhet för laddbara bilar.7

Figur 11.2 Andel personbilar som exporterats inom 0 till 5 år

Uppdelat på drivmedel och registreringsår (observera att för bilar nyare än 2015 har ej fem år gått sedan nyregistrering)

Källa: Egen bearbetning av datamaterial från Trafikanalys.

7 Det finns ingen officiell statistiksammanställning över importen av begagnade personbilar. I Jonsson et al., (2020) s. 53–54 redovisas uppgifter som getts från Trafikanalys för 2018 som visar att importen av samtliga personbilar (oavsett drivmedel) var cirka en tiondel av exporten samma år (9 800 jämfört med 105 500) och för laddbara bilar endast en femtiondel (100 importerade laddbara bilar jämfört med en export på 5 000 bilar).

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Bensin Diesel Elhybrid Laddhybrid El Gas

11.1.2. Dagens styrmedel

Koldioxidkraven i EU styr mot elektrifiering

EU:s förordning om nya bilars koldioxidutsläpp8 ger en stark styrning mot elektrifiering. Förordningen ställer egentligen krav på energieffektivitet men uttryckt som gram koldioxidutsläpp per kilometer där beräkningen görs baserat på det fossila kolinnehållet i bensin respektive diesel. Elbilar har därför per definition nollutsläpp i beräkningen oavsett energieffektivitet. Laddhybriders koldioxidutsläpp beräknas utifrån bränsleförbrukningen vid drift med förbränningsmotorn medan den del av körsträckan som kan gå med eldrift har nollutsläpp. För att klara kraven måste det genomsnittliga utsläppet av alla nyregistrerade fordon från en tillverkare vara under en viss gräns. Tillverkare som överskrider sitt utsläppsmål åläggs sanktionsavgift.

Genom att eldrift ger nollutsläpp i beräkningen är försäljning av laddbara bilar ett effektivt sätt för biltillverkare att sänka sina genomsnittliga utsläpp och därmed öka sannolikheten att klara kraven. Batterielektriska bilar och snåla laddhybrider har dessutom gynnats genom så kallade superkrediter som inneburit att bilar med låga utsläpp (under 50 gram per km) viktats högre i beräkningen av genomsnittliga utsläpp, något som också finns för åren 2020–2022. Från 2025 ersätts superkrediterna av ett annat incitament för en ökad andel utsläppsfria och utsläppssnåla fordon.

Kraven skärptes 2020 till 95 gram per kilometer för personbilar från tidigare 130 gram per kilometer. Den kraftigt ökade andelen laddbara bilar både i Sverige och i EU från 2019 till 2020 har bedömts till stor del bero på de skärpta EU-kraven.9

Från 2025 och framåt är referensvärdet satt i relativa tal och innebär att de genomsnittliga koldioxidutsläppen för personbilar på flottnivå ska minska med 15 procent 2025–2029 och med 37,5 procent 2030–2034, i båda fallen räknat från det faktiska medelvärdet under 2021. EU-kommissionen har aviserat att reviderade utsläpps-

8 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/631 av den 17 april 2019 om fastställande av normer för koldioxidutsläpp för nya personbilar och för nya lätta nyttofordon och om upphävande av förordningarna (EG) nr 443/2009 och (EU) nr 510/2011. 9 Se t.ex. Transport & Environment (2021a). För svensk del anses även bonus-malus och förmånsbeskattningen ha spelat en stor roll.

krav gällande koldioxid ska tas fram i juni 2021 innehållande en tydlig plan från 2025 och framåt mot klimatneutrala transporter.10

Kommande års kravskärpningar i förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp kommer att ge ytterligare styrning mot elektrifiering. Utöver att koldioxidkraven stimulerar försäljningen av laddbara fordon finns en parallell process kring kommande avgaskrav (Euro 7), som kan innebära väsentligt högre kostnader för utvecklingen av förbränningsmotorer och i förlängningen göra det svårt eller till och med omöjligt att få typgodkännande för förbränningsmotorer. Dessa aspekter behandlas närmare i avsitt 11.3.1 nedan.

Fokus på nybilsförsäljningen i svenska styrmedel

Sverige har under många år stöttat köp av nya personbilar med särskilt goda miljöegenskaper genom inköpssubventioner och nedsatta förmånsvärden i kombination med koldioxiddifferentierad fordonsskatt.

Det nuvarande bonus-malus–systemet omfattar personbilar och lätta lastbilar. Systemet innehåller både en inköpssubvention (bonus) till vissa fordon med låga koldioxidutsläpp och en förhöjd fordonsskatt (malus) under de tre första åren efter nyregistrering för fordon med höga koldioxidutsläpp. Bonus-malus är därmed ett styrmedel för att välja bilar med låga utsläpp av koldioxid i nybilsförsäljningen.

Även nedsättningen av förmånsvärdet för miljöanpassade bilar påverkar framför allt nybilsförsäljningen. Förmånsvärdet beräknas bland annat utifrån bilens listpris och nedsättningen innebär att förmånsvärdet för elbil, laddhybrid och gasbil beräknas utifrån ett (lägre) nybilspris för motsvarande bil med förbränningsmotor, i de flesta fall en bensinbil. Det finns för de allra flesta bilar ingen koppling mellan förmånsvärde och bilens ålder, vilket gör att det blir ekonomiskt ofördelaktigt att ha en äldre bil som förmånsbil.11

För att få köpare av begagnade bilar att välja en energieffektiv och helst laddbar bil är styrmedlen betydligt svagare. Det finns ingen inköpssubvention för köp av begagnade laddbara bilar motsvarande

10 COM (2019) 640 final av den 11 december 2019. 11 En särskild s.k. sexårsregel finns som innebär att de billigaste bilarna får höjt förmånsvärde då de blir sex år gamla (se inkomstskattelagen (1999:1229) 61 kap. 7 §). Regeln träffar dock mycket få bilar i praktiken.

bonus (även om bonusen indirekt bidrar till att sänka begagnatpriserna på laddbara bilar). Den årliga fordonsskatten har en koldioxidkomponent, men denna är väsentligt lägre än malusen. Visserligen gynnas även köpare av begagnade laddbara bilar av stöd till utbyggnad av laddinfrastruktur och de styrmedel som höjer drivmedelspriset, främst reduktionsplikt och drivmedelsbeskattning, ger samma incitament till val av bränslesnåla bilar oavsett om dessa är nya eller begagnade. Sammantaget är dock incitamenten att välja en laddbar bil för köparen av begagnad bil väsentligt lägre än för nybilsköparen. Detta i förening med andra länders styrmedel har gjort att betalningsviljan för begagnade laddbara bilar är relativt låg i Sverige jämfört med andra länder. Eftersom begagnade bilar är varor som kan säljas över nationsgränserna har som resultat en stor andel av dessa bilar exporterats från Sverige efter några år.12

Större incitament till förmånsbilisten än privatköparen

Bonus-malus påverkar kostnaderna för att äga eller leasa en bil på samma sätt oavsett om bilen köps eller leasas privat eller av ett företag. Företagens kostnader för att tillhandahålla förmånsbilar till sina anställda påverkas alltså på samma sätt av bonus-malus som privatpersoners kostnader för att köpa motsvarande bil privat. Däremot är beräkningen av förmånsvärde för laddbara bilar konstruerat på ett sådant sätt att andra incitament uppstår för förmånsbilisten än för privatköparen. Malusen räknas in i beräkningen av förmånsvärde, men nedsättningen av nybilspriset för laddbara bilar för de allra flesta bilar är väsentligt högre än den prissänkning som bonusen innebär. Skatteverket har i mars 2021 gjort beräkningar av den genomsnittliga nedsättningen av nybilspriset för bilar med olika drivmedel och drivlina 2020.13 Beräkningarna visar att både elbilar och laddhybrider har en genomsnittlig nedsättning som är flera gånger högre än bonusen.14

12 Se den statistik som Trafikanalys tar fram, exempelvis Minskad export av begagnade personbilar under 2020 (trafa.se). 13 Skatteverket (2021). 14 För elbilar cirka 260 000 kronor och för laddhybrider cirka 140 000 kronor baserat på ett genomsnitt av bilmodeller. Om man tar hänsyn till att dyrare elbilar är relativt vanligare som förmånsbilar blir den genomsnittliga nedsättningen för elbilar högre. Beräkningar på detta finns dock endast för 2018 som visar att nedsättningen per förmånsbil var 349 000 kronor jämfört med 263 000 kronor per bilmodell för elbilar. Se Skatteverket (2021).

Körkostnaden har betydelse för val av eldrift

För valet av personbil är det inte bara priset vid inköp utan även kostnaden vid användning som har betydelse. För en bil med förbränningsmotor är drivmedelskostnaden en stor kostnadspost och högre drivmedelspriser ger därför incitament att välja en bränslesnål bil. Eldrift ger väsentligt lägre körkostnader än även en bränslesnål bensin- eller dieselbil och den totala kostnaden för att äga och bruka en laddbar bil kan därför vara lägre än för en bensin- eller dieselbil även om den laddbara bilen är dyrare vid inköp. Ju högre priset på drivmedel är desto kortare körsträcka krävs för att den laddbara bilen ska bli ett attraktivt val. Att andelen förnybara drivmedel i bensin och diesel genom en höjd reduktionsplikt kommer att öka, och därigenom leda till höjda drivmedelspriser, kan förväntas göra eldrift allt mer konkurrenskraftigt. Även reduktionsplikten samt beskattningen av drivmedel är alltså styrmedel som påverkar fordonsflottans sammansättning. Fördelen med att låta priset på drivmedel styra mot energieffektivare fordon och elektrifiering är att drivmedelspriset påverkar både köparna av nya fordon och begagnade fordon. De samlade kostnaderna för eldrift påverkas också av möjligheten att ladda till en låg kostnad där både tillgängligheten till laddinfrastruktur och priset vid laddning har betydelse. Även de styrmedel som stödjer en snabb utbyggnad av laddinfrastruktur hör alltså till styrmedel som påverkar fordonsvalet. Utredningen behandlar styrmedel för laddinfrastruktur i kapitel 10.

Även andra EU-länder styr nationellt mot elektrifiering

Det faktum att flera av våra grannländer har en styrmedelsutformning som höjer betalningsviljan även för begagnade laddbara bilar har, i kombination med de svenska styrmedlen, gett en omfattande export av dessa bilar från Sverige. Ett exempel är den norska momsbefrielsen för elbilar som gör att en norsk privatperson som köper en begagnad svensk elbil från ett leasingföretag inte behöver betala moms på priset, medan samma bil är belagd med moms för en svensk köpare. Flera länder, däribland Finland och Nederländerna, har en registreringsskatt som även omfattar import av begagnade bilar och som är differentierad för bilens koldioxidutsläpp, vilket ger incitament att välja bilar med låga utsläpp även för köpare av begagnade

importerade bilar. Eftersom import- och exportflöden är en funktion av styrmedelsutformningen i både import- och exportlandet är det svårt att förutse i vilken utsträckning förändringar i den svenska styrmedelsutformningen kan hejda dagens omfattande export av begagnade laddbara fordon.

Även för nybilsförsäljningen påverkas den svenska försäljningen av laddbara fordon av styrmedelsutformningen i andra länder. Detta beror på att kraven i EU:s förordning om nya bilars koldioxidutsläpp är utformade som krav för den totala nyförsäljningen i hela unionen, vilket gör att en högre försäljning av laddbara bilar i ett land kan möjliggöra en försäljning av bilar med högre utsläpp i ett annat land. Utredningen är visserligen av uppfattningen att den europeiska marknaden inte ska ses som endast ett nollsummespel där stark nationell styrning i nybilsförsäljningen enbart medför att utsläppen i stället hamnar någon annanstans. En marknadsintroduktion av bilar med lägre utsläpp i föregångsländer kan enligt utredningens syn bidra till att de koldioxidkraven kan skärpas snabbare. På kortare sikt kan dock en snabb styrmedelsutveckling i andra europeiska länder medföra att efterfrågan på laddbara bilar överstiger utbudet. Sverige är långt ifrån det enda land som försöker stimulera försäljningen av laddbara bilar med nationella styrmedel och en snabb utveckling sker på många håll, se kapitel 4. Som framgår i kapitel 4 finns i många länder uttalade politiska mål om att nå full elektrifiering i nybilsförsäljningen vid visst årtal, antingen formulerade positivt såsom mål om enbart nya utsläppsfria fordon eller negativt i form av slutår för nya bilar med förbränningsmotor.

11.2. Utredningens bedömning kring framtida styrning och styrmedelsutformning

11.2.1. Verka för nollutsläpp i nya bilar såväl på EU-nivå som nationellt

Utredningen har i kapitel 6 konstaterat att en kostnadseffektiv och hållbar utfasning av fossila drivmedel till år 2040 underlättas av att personbilsflottan elektrifieras. Utredningen har också konstaterat att den omställningen behöver ske skyndsamt och gynnas av om nybilsförsäljningen kan elektrifieras till 2030. Som också behandlats sker även styrningen på EU-nivå mot eldrift i de nya personbilarna,

inte minst genom kraven i förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp. Inriktningen överensstämmer också med vad utredningen kunnat se i andra länder och delar av fordonsindustrin, där planer om nollutsläpp i nybilsförsäljningen runt 2030/2035 har aviserats på flera håll.

Styrmedlen såväl inom EU som nationellt bör mot den bakgrunden främja och verka för en fortsatt utveckling mot nollutsläpp i personbilsflottan genom infasning av nollutsläppsfordon och utfasning av övriga bilar. Med nollutsläpp avses som redan behandlats detsamma som enligt de EU-rättsliga reglerna om genomsnittliga koldioxidutsläpp, dvs. nollutsläpp ”från avgasröret”. Eftersom elbilar inte har något avgasrör har utredningen i stället valt att referera till koldioxidutsläpp ”vid körning”. De största effekterna kan förstås nås om utvecklingen mot nollutsläpp accelereras på EU-nivå. Även om Sverige som enskilt medlemsland inte kan styra över utvecklingen, bör alla möjligheter tas till vara att påverka regelutvecklingen på EU-nivå.

Att det i större utsträckning behövs styrmedel som gynnar användandet av nollutsläppsfordon innebär dock inte att alla stimulanser av sådana fordon är bra. I ett läge där andelen nollutsläppsfordon förväntas öka kraftigt i nybilsförsäljningen är det inte lämpligt att ge stimulanser som riskerar att leda till ökad trafik och trängsel. Att ge nollutsläppsfordon rätt att köra i kollektivtrafikkörfält eller undantag från trängsel- eller parkeringsavgifter är därför något som utredningen avråder ifrån. Förutom att sådana styrmedel kan ge upphov till ökade trafikmängder finns en fördelningspolitisk dimension som kan minska acceptansen för den omställning som en utfasning av fossila drivmedel innebär. Utredningen förespråkar av samma skäl inte heller inrättande av miljözoner, där andra fordon än nollutsläppsfordon utestängs, med huvudsakligt syfte att påskynda omställningen.

11.2.2. Fokus även på begagnatmarknaden och styrmedel som påverkar användandet

En omställning av den svenska personbilsflottan kräver utöver nollutsläppsfordon i nybilsförsäljningen också att bilarna stannar i landet och utgör en växande del av den begagnade flottan. Som nämnts sker i dagsläget en relativt stor export av nyare begagnade

laddbara bilar från Sverige, vilket riskerar att försena omställningen nationellt. Exporten kan antas bero på en relativt låg betalningsvilja för dessa i landet jämfört med motsvarande betalningsvilja i andra länder. Detta kan i sin tur antas bero bl.a. på relationen mellan de svenska inköpssubventionerna (som sänker priset på begagnade bilar) och andra länders styrmedel, vilket gör frågan komplex och svår att lösa nationellt. Inte desto mindre bör större fokus läggas på frågan och begagnatmarknaden överlag i styrmedelsinriktningen.

I takt med att elbilarna slår igenom på allt bredare front blir det viktigare att underlätta användandet än att stödja nybilsköpen. Här har utbyggnaden av laddinfrastruktur en avgörande betydelse. Utredningens förslag kring laddinfrastruktur behandlas i kapitel 10.

Elbilens konkurrenskraft beror på kostnaderna för att köpa och använda en elbil i jämförelse med motsvarande kostnader för en bil med förbränningsmotor. Detta gör att även styrmedel som ökar kostnaderna för att använda drivmedel påverkar valet av en laddbar bil. Att låta merkostnaderna för en högre andel förnybara drivmedel slå igenom på drivmedelspriserna stärker därmed elbilens attraktivitet, vilket talar för att inte kompensera de högre drivmedelspriserna med en sänkt drivmedelsbeskattning.

11.3. Utredningens förslag om styrning och styrmedelsförändringar

11.3.1. Verka för nollutsläppskrav för personbilar i EUförordningen om nya bilars koldioxidutsläpp 2030 eller så snart som möjligt därefter och senast 2035

Gällande krav och deras betydelse för omställningen

De gällande kraven i förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp har beskrivits i avsnitt 11.1.2 ovan. Förordningen innebär i korthet krav riktade mot fordonstillverkare, innebärande att de genomsnittliga utsläppen av koldioxid från dennes flotta av nyregistrerade fordon inte får överskrida ett årligt bindande utsläppsmål. Tillverkare som överskrider sitt utsläppsmål åläggs sanktionsavgift.

Kraven i förordningen har som nämnts haft stor betydelse för att driva på energieffektiviseringen av nya fordon i Europa. En nyligen genomförd norsk analys konkluderar att förordningens krav är den

drivande faktorn bakom elektrifieringen i Europa.15 EU-kommissionen har bedömt att kraven har stått för 65–85 procent av reduktionen av koldioxidutsläpp från nya personbilar och lätta lastbilar, sett för EU som helhet.16 Utvärderingar har också visat att kraven varit mer kostnadseffektiva än vad som ursprungligen förväntades.17

Nuvarande krav i förordningen innebär ett referensvärde om 95 gram per km. Från 2025 och framåt är referensvärdet satt i relativa tal och innebär att de genomsnittliga koldioxidutsläppen för personbilar på flottnivå ska minska med 15 procent 2025–2029 och med 37,5 procent 2030–2034, i båda fallen räknat från det faktiska medelvärdet under 2021. Reglerna innehåller också incitament för utsläppsfria och utsläppssnåla fordon, från 2025 i form av frivilliga kvoter. Tillverkare som överträffar sin kvot ”belönas” inom vissa ramar med ett mindre strikt utsläppsmål.18

Kommande revidering och möjliga spår

EU-kommissionen har aviserat att förslag till revidering av förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp ska presenteras i juni 2021, innehållande en tydlig plan från 2025 och framåt mot klimatneutrala transporter.19 I problembeskrivningen uttrycker kommissionen att dagens förordning inte ligger i linje med de höjda klimatmålen och därför inte utgör en tillräcklig långsiktig signal för nödvändiga investeringar och marknadsandelar för utsläppsfria fordon.20 Som möjliga revideringar nämns mot den bakgrunden striktare utsläppskrav och starkare incitament för utsläppsfria fordon i förordningen. Kommissionen har uttryckt en ambition om att sätta målet för 2030 till en reduktion av 50 procent (jämfört med dagens 37,5 procent). Kommissionen har också, dock utan specifik hänvisning till förord-

15 Transportøkonomiskt institutt (2019). De strikta kraven på EU-nivå har enligt analysen i sin tur möjliggjorts av det internationella fokuset på klimat och miljö. 16 SWD (2017) 650 final av den 8 november 2017. 17 Förordningen om ny bilars koldioxidutsläpp (2019/631), skäl 10 i ingressen. Utvärderingarna har gällt tidigare motsvarigheter till förordningen. 18 Kvoterna, som anges för EU:s fordonsflotta som helhet, är för personbilar 15 procent för 2025 och 35 procent för 2030. Om en tillverkares andel överstiger kvotvärdet kan tillverkaren få ett motsvarande mindre strikt utsläppsmål med upp till fem procent. Vid beräkningen viktas utsläppsfria och utsläppssnåla fordon olika utifrån deras koldioxidutsläpp, dvs. utsläppsfria fordon viktas högst. 19 COM (2019) 640 final av den 11 december 2019. 20 Inception Impact Assessment, Ref. Ares(2020)6081912.

ningen, aviserat att bedöma vid vilken tidpunkt förbränningsmotorer för bilar inte längre bör släppas ut på marknaden.21

Bland internationella organisationer har argumenterats för än högre mål om minst minus 65–70 procent och helst nollutsläppskrav till 2030. Nollutsläppskrav till i vart fall 2035 beräknas av flera organisationer vara nödvändig för att nå EU:s mål om klimatneutralitet 2050, bl.a. med hänvisning till medellivslängden för en europeisk personbil.22

Även flera medlemsländer har propagerat för kraftigt skärpta regler. I ett gemensamt skriftligt ställningstagande i mars 2021 anförs från nio länder, däribland Danmark och Nederländerna, att kraven i förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp måste skärpas markant för att påskynda omställningen till utsläppsfria vägtransporter, att incitamenten för utsläppsfria fordon i förordningen bör öka och, inte minst, att förordningen bör inkludera krav som innebär full utfasning av nya bensin- och dieseldrivna bilar vid visst årtal.23

Å andra sidan finns röster i annan riktning, för att fordonens användning av biodrivmedel eller elektrobränslen ska få räknas in i förordningen genom t.ex. någon form av krediteringssystem. Bl.a. har det tyska ekonomiministeriet beställt en rapport där förslag till ett sådant krediteringssystem har tagits fram.24 EU-kommissionen har för egen del aviserat att man avser att bedöma lämpligheten i sådana nya mekanismer som innebär att användning av biodrivmedel räknas in och bidrar till kravuppfyllelse i förordningen, och att bedömningen ska göras i ljuset av andra befintliga EU-regleringar och åtgärder för förnybara bränslen.25

Angränsande förslag handlar om att utsläppen bör räknas i ett livscykelperspektiv i stället för i avgasröret. Av ingressen till förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp framgår att EU-kommissionen senast 2023 bör utvärdera möjligheten att utveckla en gemensam unionsmetod för bedömning och konsekvent uppgiftsrapportering om koldioxidutsläppen under hela livscykeln från sådana fordon som släpps ut på unionsmarknaden.26

21 COM (2020) 562 final av den 17 september 2020. 22 Se bl.a. Transport & Environment (2021b) och ICCT (2020a). 23 The Netherlands at International Organisations, Non-paper – Transition to zero-emission light-duty vehicles, 10-03-2021 (permanentrepresentations.nl). 24 Frontier economics & Flick Gocke Schaumburg (2020). 25 Inception Impact Assessment, Ref. Ares (2020)6081912 - 29/10/2020. 26 Skäl 50 i ingressen.

Diskussion

EU-kommissionens förslag till förändringar i förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp är under färdigställande vid tidpunkten då detta betänkande går i tryck och har därför inte kunnat beaktas av utredningen. Beroende på innehållet i det kommande förslaget utgör utredningens inriktning nedan en rekommendation om vad den svenska regeringen bör stödja i kommissionens förslag eller verka för i de fortsatta förhandlingarna.

Utredningens bedömning är till en början att kravnivåerna för genomsnittliga koldioxidutsläpp bör skärpas kraftigt för 2020-talet. Utöver att kraven ska vara effektiva behövs en kraftig skärpning före 2030 för att möjliggöra en rimlig nertrappning mot nollutsläppskrav till 2030–2035 (se om nollutsläppskrav nedan).27 Därtill bör regleringen ses över i detaljer för att tillse att den skärps gradvis och verkar effektivt utan urvattnande komponenter. Ett exempel är systemet med frivilliga kvoter för utsläppsfria och utsläppssnåla fordon, som kritiserats för att vara lågt ställda och dessutom bromsa omställningstakten genom att tillverkare som uppnår kvoterna ”belönas” med mindre strikta utsläppskrav.28 Utredningen ser det inte som sin roll att gå in i detaljutformningen av reglerna, men betonar att regleringen i dessa delar måste vara effektiv.

Förordningen bör enligt utredningens mening inte utvidgas till att omfatta utsläpp ur ett livscykelperspektiv. Detta innebär inte att nollutsläppsfordon inte omfattas eller fortsatt ska omfattas av krav som täcker hela livscykeln. Tvärtom innebär regelutvecklingen på EU-nivå att krav längs hela livscykeln är på väg att växa fram för dessa fordon, bl.a. genom förslag till batteriförordning, skärpningar i utsläppshandelssystemet och framtagande av beräkningsmetoder för partikelutsläpp från broms- och däckslitage. Sistnämnda slitagepartiklar kan komma att inkluderas i EU:s avgaskrav (se nedan om Euro 7). Inför kommande revidering av dessa krav har EU-kommissionen aviserat att det kan bli fråga om att inkludera nya partikeltyper, bl.a. s.k. ultrafina partiklar.29 Det finns mot den bakgrunden inte skäl att tillföra ett livscykelperspektiv även i förordningen om

27 Jfr motsvarande resonemang av organisationen Agora Energiwende, Ökoinstitut & Agora Energiewende (2020). 28 Transport & Environment (2021b). Organisationen beräknar att kvotnivåerna därmed i praktiken medför att genomsnittsänkningen behöver vara endast 11 procent i perioden 2025– 2029 (och inte 15 procent). 29 Inception Impact Assessment, Ref. Ares (2020)1800668–27/03/2020.

nya bilars koldioxidutsläpp. Det finns enligt utredningens mening inte heller skäl att medge någon typ av kreditering för biodrivmedel i förordningen. Detta skulle tvärtom innebära risk för omfattande dubbelreglering (särskilt i förhållande till förnybartdirektivet30) och s.k. dubbelräkning. Det skulle också sänka det sammantagna omställningstrycket mot elektrifiering som förordningen bidrar till och enligt utredningens mening strida mot den övergripande ambitionen att regleringen ska bidra till en ökad energieffektivitet och en samhällsekonomiskt effektiv omställning.

Utredningen förespråkar som viktigaste inriktningspunkt att krav på enbart nya utsläppsfria fordon införs i förordningen vid visst årtal för personbilar och att det redan nu införs en tidplan för när och hur det ska regleras. Företrädelsevis kan utsläppstaket (nuvarande 95 gram per km) gradvis sänkas och nå noll vid årtalet i fråga. Ett alternativt förfarande vore att låta de frivilliga kvoterna för utsläppsfria fordon blir tvingande och gradvis stigande mot 100 procent. Såväl nollutsläppskrav som full kvotplikt skulle innebära att bilar med förbränningsmotor i praktiken fasas ut i nybilsförsäljningen. Regleringen kan i den bemärkelsen jämföras med ett EUomfattande förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar (i vart fall så länge böterna som tas ut om kraven inte uppfylls är tillräckligt höga, så att tillverkare inte väljer böter framför kravuppfyllelse). Detta bör noteras särskilt i förhållande till utredningens uppdrag att analysera hur ett EU-förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar lämpligast kan åstadkommas (se även kapitel 15).

Uppdragets omfattning har inte medgett en så omfattande analys att utredningen kan underbygga ett bestämt förslag till konkret årtal. Enligt utredningens mening ligger dock mycket i de argument som förts fram (se ovan) om att EU:s klimatmål i förening med personbilars livslängd leder till ett årtal senast i mitten av 2030-talet. Därtill ska läggas bilbranschens snabbt växande enighet om omställning till eldrift i nybilsförsäljningen till början eller mitten av 2030-talet. Ett årtal i första hand 2030 och senast 2035 framstår mot den bakgrunden som både nödvändigt och möjligt.

Det finns säkerligen alternativa regleringsvägar och komplement att beakta. En full infasning av utsläppsfria fordon (oavsett om så

30 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG.

sker genom nollutsläppskrav eller en 100-procentig kvotplikt) kan t.ex. kräva följdändring av de s.k. typgodkännandereglerna, som reglerar enskilda bilars tillträde till marknaden.31 I dagsläget krävs för typgodkännande endast att bilens koldioxidutsläpp deklareras av tillverkaren; däremot finns inga gränser för tillåtna koldioxidutsläpp. Utredningen har inte möjlighet att gå in i ytterligare detaljer. Det viktiga är enligt utredningens mening att en plan för en EU-omfattande nollutsläppsreglering kommer på plats så tidigt som möjligt, för att på så sätt redan i närtid utgöra en tydlig färdriktning för tillverkare och konsumenter på den europeiska marknaden.

När det gäller alternativa regleringsspår kan noteras att det parallellt med revideringen av förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp pågår en översyn av tidigare nämnda avgaskrav för olika fordonskategorier (de s.k. Euro-kraven).32 Kraven avser hälsopåverkande utsläpp och omfattar partiklar, kväveoxider, kolväten och kolmonoxid. De tänkta nya kraven benämns med samlingsnamnet Euro 7 och ett förslag är tänkt att presenteras av EU-kommissionen i slutet av 2021. De nivåer på kravskärpningar som tagits upp i arbetet hittills har kritiserats för att vara så strikta att de i praktiken skulle innebära slutet för förbränningsmotorn under 2020-talet och riskera att ett stort antal arbetstillfällen går förlorade.33 Från andra håll ses en sådan potentiell skärpning tvärtom som en god möjlighet att helt få bort utsläpp från vägtransporter och en regleringsväg för EU-kommissionen att nå ambitionen om enbart utsläppsfria fordon i nya fordon vid ett visst årtal.34 Det återstår att se hur förslaget kommer att se ut och utvärdera det, inte minst i förhållande till hur revideringen av förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp har

31 Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) 2018/858 av den 30 maj 2018 om godkännande av och marknadskontroll över motorfordon och släpfordon till dessa fordon samt av system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för sådana fordon, om ändring av förordningarna (EG) nr 715/2007 och (EG) nr 595/2009 samt om upphävande av direktiv 2007/46/EG. Reglerna behandlas närmare i kapitel 15, avsnitt 15.6.3. 32 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 715/2007 av den 20 juni 2007 om typgodkännande av motorfordon med avseende på utsläpp från lätta personbilar och lätta nyttofordon (Euro 5 och Euro 6) samt Kommissionens förordning (EU) 2017/1151 av den 1 juni 2017 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 715/2007 om typgodkännande av motorfordon med avseende på utsläpp från lätta personbilar och lätta nyttofordon (Euro 5 och Euro 6) och om tillgång till information om reparation och underhåll av fordon samt om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/46/EG, kommissionens förordningar (EG) nr 692/2008 och (EU) nr 1230/2012 och om upphävande av kommissionens förordning (EG) nr 692/2008. 33 Clean Energy Wire, German engineers warn new Eu rules could spell end combustion engine, 18 February 2021 (cleanenergywire.org). 34 Transport & Environment (2020b).

fortskridit till dess. Enligt utredningens förmenande innebär kraftiga skärpningar av EU:s avgaskrav dock en svår balansgång. Fordonsbranschen är på väg att genomföra en strukturomvandling mot olika typer av elektrifiering, vilket ”rätt” ställda krav skulle kunna påskynda. Å andra sidan finns risken för en kravnivå som medför att branschen tvingas investera i ytterligare utveckling av motorteknik för fossila drivmedel. Det skulle i så fall kunna fördröja en övergång till eldrift. Inte minst mot denna bakgrund förespråkar utredningen, baserat på befintligt underlag, att EU-omfattande nollutsläppskrav i första hand ställs inom ramen för förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp.

Det kan avslutningsvis noteras att förordningens utformning innebär att elbilar i dagsläget inte omfattas av några energieffektivitetskrav. Däremot finns krav på mätning och deklaration av energieffektivitet i typgodkännandereglerna för enskilda bilar, vilket gäller även elbilar. Det är rimligt att man initialt inte belastat den nya tekniken med energieffektivitetskrav, men på längre sikt behöver sådana krav och lämplig regleringsform övervägas.

11.3.2. Förslag till riksdagsbundet mål om att nya personbilar 2030 ska vara nollutsläppsfordon

Ett tydligt politiskt besked om färdriktning

Utredningen förespråkar i första hand EU-omfattande nollutsläppskrav i nybilsförsäljningen 2030 eller snart därefter och senast 2035. Det är samtidigt osäkert hur snabbt regelutvecklingen på EU-nivå kommer att gå. Därför bör nybilsförsäljningen styras även på nationell nivå. Ett alternativ är att införa någon form av strikt nationell reglering, såsom tvingande infasningskrav för nya utsläppsfria bilar eller förbud i nybilsförsäljningen mot övriga bilar 2030. En sådan strikt reglering har på sina håll efterfrågats av den svenska bilbranschen.35 Utredningen har fått i uppdrag att särskilt utreda förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna personbilar. Uppdraget redovisas i sin helhet i kapitel 15. Utredningen bedömer att det finns flera svårigheter med ett förbud, varav det

35 Utredningen avser Volvo cars vd Håkan Samuelssons uttalande vintern 2020, återgivet bl.a. i Svenska Dagbladet Näringsliv, 2 december 2020, Volvochefens giv: Förbjud bensin och diesel, Volvos vd: Förbjud bensin- och dieselbilar, SvD.

främsta är att en sådan strikt nationell reglering bedöms svår att förena med gällande EU-rätt. En förbudsreglering bedöms vidare riskera ett relativt stelbent och administrativt tungrott maskineri, där inte minst den närmare utformningen innebär utmaningar. Dessa och andra aspekter av ett förbud behandlas utförligt och samlat i kapitel 15.

Utredningen bedömer däremot att det är värdefullt med ett rakt och tydligt politiskt besked till samhällets aktörer om den nationella färdriktningen i omställningen. Ett sådant besked kan ges genom ett riksdagsbundet mål om nollutsläpp i nybilsförsäljningen till 2030. På så sätt uppnås delvis det syfte som ett nutida besked om ett framtida förbud mot nya bensin- och dieselbilar skulle göra. Ett satt mål kan också tjäna som underlag och motivering för styrmedelsförändringar och därmed skapa en större genomförbarhet och acceptans inför förändringar som syftar till att uppnå omställningen. Målet kan också formuleras på ett sätt som ger utrymme för viss flexibilitet och anpassningar (formuleringen behandlas nedan).36

Ett politiskt mål om nollutsläpp i nybilsförsäljningen är också väl överensstämmande med vad utredningen kunnat se i flera andra europeiska länder. Andra länders styrning och strategier beträffande nybilsförsäljningen redovisas i kapitel 4. Sammanfattningsvis kan sägas att många länder har uttalade planer om att nybilsförsäljningen vid visst årtal ska ha ställt om till nollutsläpp. Dessa planer kan vara formulerade såsom just infasnings- eller utfasningsmål. I många fall har planerna kodifierats genom målsättningar i nationella klimatlagar, klimatplaner eller liknande ramverk.37

36 Som formulerats i Utredningen om en klimatpositiv framtid: ”Ett sätt att skapa långsiktighet utan att göra alltför stort avkall på flexibiliteten är att kombinera tydliga och långsiktigt stabila mål om vilka det råder politisk enighet med relativt stort handlingsutrymme för enskilda regeringar att föreslå hur dessa mål bör uppfyllas”. SOU 2020:4 s. 409. 37 T.ex. Frankrikes klimatlag, Danmarks och Irlands respektive klimatplaner samt Norges transportplan. Se närmare i kapitel 4.

Närmare utformning – mål om enbart nollutsläppsfordon (NUF) i nybilsförsäljningen av personbilar (klass I) 2030

Målet bör enligt utredningens mening formuleras som ett mål om enbart nollutsläppsfordon (NUF) i nybilsförsäljningen av personbilar (klass I) 2030. Personbilar klass II (huvudsakligen husbilar)38bör enligt utredningens mening inte omfattas av målet, utan kunna utvecklas i samma takt som lätta lastbilar. Lätta lastbilar behandlas i kapitel 12.

Hänvisningen till nollutsläpp och utredningens definition av begreppet har behandlats tidigare, bl.a. i föregående avsnitt. Med nollutsläpp avses således noll koldioxidutsläpp (biogent eller fossilt) vid körning (från ”avgasröret”).

Definitionen överensstämmer därmed med EU:s definition av

Zero Emission Vehicle (ZEV) i förordningen om nya bilars kol-

dioxidutsläpp.39 Den europeiska förordningens ZEV benämns i svensk översättning som ”utsläppsfritt fordon”. I de europeiska reglerna förekommer också begreppet clean vehicle (rent fordon), nämligen i direktivet om rena och energieffektiva vägfordon 40. Från 2025 skärps begreppet för lätta fordon på så sätt att ett fordon måste vara ”utsläppsfritt” för att också räknas som ”rent”.

Det kan som jämförelse noteras att begreppet ZEV även förekommer i regleringar utanför EU. Som exempel kan nämnas infasningskraven i Kalifornien och Quebec, vilka beskrivs närmare i kapitel 4. Även i dessa sammanhang avses fordon som inte har några utsläpp från avgasröret; utöver koldioxid räknas i dessa regleringar även andra växthusgaser. I den kinesiska lagstiftningen, som infört infasningskrav inspirerade av Kalifornien, används begreppet New Energy Vehicle (NEV). Med NEV avses i dagsläget elbilar, laddhybrider och bränslecellsbilar.

Även i nationella europeiska mål förekommer nollutsläppstermer med direkt hänvisning till EU:s ZEV eller med motsvarande inne-

38 Personbilar har högst åtta sittplatser och delas in i klass I och II. Förenklat uttryckt är en personbil klass I en bil byggd för persontransport, medan en personbil klass II är en bil utrustad som husbil. Definitionerna finns i lagen om vägtrafikdefinitioner (2001:559) 2 §. 39 Förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp har beskrivits i avsnitt 11.3.1 ovan. I artikel 3.1 m, klargörs att utsläppsvärdet fastställs enligt förordningen om avgaskrav (EU) 2017/1151. Detta innebär att endast de bränslen som utgör referensbränslen i enligt dessa krav kan ligga till grund för beräkning av utsläppsnivå. Dessa är i dagsläget: Bensin (E10), Etanol (E85), LPG, Naturgas/biometan, Vätgas och Diesel (B7). Såväl biogen som fossil koldioxid räknas som utsläpp. 40 Se avsnitt 11.3.8 nedan.

börd. Som exempel kan nämnas det danska målet om en miljon ”noll- och lågutsläppsbilar” 2030, med vilket menas bilar som släpper ut noll respektive upp till 50 gram koldioxid per km i avgasröret.41Även det norska målet om enbart ”nullutslippskjøretøy” 2025 kan nämnas, med vilket menas bilar som inte släpper ut några växthusgaser i avgasröret.42

Det är enligt utredningens mening en fördel att begreppet nollutsläppsfordon (NUF) är ett eget begrepp och således inte en direkt översättning av ZEV. På så vis kan innebörden i begreppet bestämmas nationellt och förändringar möjliggöras om det skulle vara nödvändigt. En annan sak är att utredningen ser klara fördelar i att innebörden i NUF överensstämmer med EU:s syn på och definition av nollutsläpp i detta sammanhang, liksom med flera andra länders formuleringar.

Som alternativ skulle målet kunna formuleras i förhållande till utsläppen snarare än fordonet, på så sätt att målet avser nollutsläpp i nybilsförsäljningen eller i nya bilar 2030. Den faktiska betydelsen skulle dock, med hänvisning till utredningens definition av nollutsläpp, vara densamma. Utredningen bedömer att hänvisningen till nollutsläppsfordon skapar en mer slagkraftig och tydlig målformulering.

Utredningen har även övervägt begreppet nollutsläppsbil, för att närmare ringa in vad målsättningen avser. Även termen bil är dock bredare än målsättningens omfattning och tillägget om att det är personbilar klass I som avses skulle ändå behöva kvarstå. Någon förenkling i formuleringen skulle alltså inte uppnås. Utredningen anser att det då är en fördel att i stället använda den bredare termen fordon, vilket möjliggör att fler kategorier av fordon på sikt skulle kunna inkluderas i målet om ”NUF” utan att begreppet behöver ändras.

Utredningen föreslår att målet ska avse alla nya personbilar utan att några undantag anges. Utredningen vill samtidigt förespråka en pragmatisk inställning till målets tillämpning. Syftet med NUFmålet är att snabbare uppnå en elektrifiering av vägtrafiken så att långsiktigt hållbara drivmedel kan allokeras till de delar av transportsektorn och arbetsmaskiner som inte så lätt kan elektrifieras. Det

41 Gemensamt används benämningen ”gröna bilar”. Se Aftale mellem regeringen, Radikale Venstre,Socialistisk Folkeparti og Enhedslisten om: Grøn omstilling af vejtransporten (4 december 2020). Målet beskrivs också i kapitel 4, avsnitt 4.6.2. 42 Nasjonal transportplan 2018–2029 (Meld. St. 33). Målet beskrivs också i kapitel 4, avsnitt 4.4.2.

gäller främst för flytande drivmedel. Biogas är ett drivmedel med låg klimatpåverkan som i dag används även i personbilar. Det är dock i skrivande stund svårt att avgöra hur snabbt marknaden för biogas kommer att hinna utvecklas för tunga fordon, arbetsmaskiner, sjöfart och flyg. Likaså är det osäkert om biogasdrivna personbilar kommer att finnas kvar på marknaden när fler och fler bilföretag aviserar att de inom kort uteslutande kommer att satsa på elektrifiering. Det bör i sammanhanget påpekas att biogasen är skattebefriad till 2030, vilket utredningen ser som positivt och kan förlängas. Dessutom omfattas gasbilarna inte av malus. Mot den bakgrunden finns möjligheter att utnyttja potentialen för biogas och att gjorda investeringar inte har varit förgäves.

Utredningens förslag innebär att målet avser nybilsförsäljning. Som alternativ kan övervägas att låta målet avse nyregistrering. Någon skillnad i sak, dvs. i vilka bilar som omfattas, bedöms inte föreligga. Ett mål i förhållande till nyregistrering har möjligen den fördelen att nyregistrering är lätt att definiera administrativt och följa upp. Utredningen förespråkar dock i första hand ett mål i förhållande till nybilsförsäljningen, eftersom det bedöms tydligare och mer lättbegripligt. Målet är tänkt att vara en viktig långsiktig signal inte enbart för biltillverkare och branschen i övrigt, utan även för bilkonsumenter och allmänheten.

Utredningen har övervägt en placering av målet som etappmål i förhållande till de nationella klimatmålen eller de transportpolitiska målen. Målet om nollutsläppsfordon avser visserligen att vara ett bidrag till att uppnå det föreslagna utfasningsmålet och bidrar i förlängningen också till miljökvalitetsmålet om begränsad klimatpåverkan. Utredningen bedömer samtidigt att ett försäljningsmål för personbilar inte passar in bland de övriga etappmålens bredd och formuleringar. Utredningen bedömer att målet inte heller bör vara etappmål i förhållande till de transportpolitiska målen, utan i stället vara ”fristående”. Det kan övervägas om termen mål ska undvikas, för att undvika sammanblandning med mål i de befintliga målsystemen. Inriktning eller ambition kan då tänkas. Utredningen bedömer dock att termen ”mål” bäst överensstämmer med det som avses.

Med tanke på att det rör sig om en viktig politisk ståndpunkt där bred förankring är av värde, bör målet fastställas av riksdagen.

11.3.3. Bonus-malus – noga kontrollerad nertrappning av bonus samtidigt som en förlängd malus övervägs

Nuvarande regler och effekter

Bonus-malus–systemet innebär att bonus ges i samband med inköpstillfället till vissa fordon med låga utsläpp av koldioxid, medan fordon med höga utsläpp av koldioxid får en förhöjd skatt under tre år (malus). Bonus-malus–systemet infördes för personbilar 2018 och har motiverats utifrån att riktade styrmedel behövs som stimulerar introduktionen av nya bilar med låg klimatpåverkan och som på så sätt kompletterar de mer generellt verkande styrmedlen, såsom drivmedelsskatterna.43 Bonusdelen har särskilt motiverats utifrån ett behov av att introducera ny teknik och prissätta de positiva nätverkseffekter s.k. early adopters44 skapar genom att investera i ny teknik. Malus-delen har införts för att systemet ska vara budgetneutralt (även om någon öronmärkning inte sker av influtna medel) och för att ytterligare påverka relativpriset.

Bonus ges i dagsläget med högst belopp (70 000 kronor) för en elbil och med nedtrappande belopp beroende på utsläppsgrad för bilar som släpper ut upp till 60 gram koldioxid per km.45 Malus utgår för bilar med koldioxidutsläpp över 90 gram per km och beräknas med visst belopp per gram utsläpp. Beloppet är lägre för utsläpp i spannet 91–130 gram per km och högre för utsläpp därutöver.46

Bonus-malus–systemet har funnits under en relativt kort tidsperiod, vilket gör det svårt att utvärdera dess effekter. En försvårande faktor är förstås Corona-pandemin, som gör statistik för 2020– 2021 svårtydbar. Den stora andelen laddbara fordon i den svenska nybilsförsäljningen i relation till EU-snittet indikerar dock att de nationella styrmedlen som riktas mot nya bilar (dvs. främst bonusmalus–systemet och nedsättningen i förmånsbeskattningen) har haft

43 Skr. 2019/20:170 s. 6. 44 Early adopters är kortfattat en konsumentgrupp som väljer en viss ny vara innan majoriteten av befolkningen gör det. Begreppet används inom marknadsföring, företagsekonomi och innovationsforskning. 45 Förordningen (2017:1334) om klimatbonusbilar, 5 §. Bilar som kan drivas med fordonsgas omfattas av bonus oavsett utsläpp. 46Vägtrafikskattelagen (2006:227) 2 kap. § 9 a. Beloppen per gram koldioxid är i dagsläget 107 kronor per gram i det lägre spannet (91–130 gram) respektive 132 kronor i det högre. Bilar som kan drivas med fordonsgas eller E85 omfattas inte av malus oavsett utsläppsgrad.

effekt.47 Sedan 2020 gäller en ny körcykel för utsläppsmätning som resulterat i högre uppmätta och deklarerade koldioxidvärden i genomsnitt och därmed högre fordonsskatt.48 Det har även lett till att fler bilar omfattas av malus.

En dominerande andel av utbetalningarna av bonus har gått till juridiska personer; under perioden januari till september 2020 var siffran 79 procent.49 Av dessa beräknas en stor andel vara förmånsbilar, som vanligtvis leasas på tre år.50 Det förekommer därtill privatleasing av bonusbilar, som inte ingår i siffran om 79 procent och inte heller redovisas särskilt i statistiken.51 Som redan påtalats är marknaden internationaliserad och en hög andel bonusbilar exporteras efter leasingperiodens slut.52

Bonus – undvik ”ryckighet”; i stället förutsägbar och kontrollerad nertrappning

Bonus motiveras som nämnts av att driva teknikomställningen och prisa in fordon med inga eller låga koldioxidutsläpp i nybilsförsäljningen. I takt med att de laddbara fordonen slår igenom på bred front och inte längre är att betrakta som ”ny teknik” blir behovet av inköpssubventioner naturligen svagare. Inköpspriserna för en elbil är alltjämt högre än för motsvarande bil med förbränningsmotor, men som behandlats i kapitel 6 är det sannolikt att prisparitet kan nås redan runt 2025. Med tanke på lägre driftskostnader kommer elbilar i ett sådant läge, givet en tillräckligt väl utbyggd laddinfrastruktur, att ha samtliga rent ekonomiska fördelar jämfört med konventionella bilar. Flera andra faktorer spelar in, däribland faktisk och upplevd tillgång till laddinfrastruktur m.m., men givet en gynnsam utveckling kan behovet av inköpssubventioner för elbilar komma att bestå under relativt få år till. Utredningen har föreslagit ett mål om enbart nollutsläppsfordon i nybilsförsäljningen av personbilar 2030.

47 Trafikverket bedömde i februari 2020 att minskningen i nya bilars genomsnittliga koldioxidutsläpp i Sverige under 2019 helt och hållet berodde på ökad andel laddbara bonus-bilar, varför bonus-malus så långt sågs ha haft effekter främst på nyregistreringen av bonusbilar. Se Trafikverket (2020f). 49 Beräkningen av utsläpp sker sedan 2020 enligt körcykeln WLTP i stället för tidigare NEDP. 49 Information från Trafikanalys, 2020-10-09. För 2019 var siffran 83 procent. Uppgifterna inkluderar nyregistrering av bilar hos bildetaljhandeln, bilar som sedan kan säljas vidare till privatpersoner. 50 Runt 60–70 procent beräknas vara förmånsbilar. Se avsnitt 11.3.4 nedan. 51 I de fallen registreras bilen inte på leasinggivaren utan på leasingtagaren. 52 Se avsnitt 11.1.1 ovan.

Om utvecklingen sker i sådan takt som utredningen därmed hoppas och ser som möjlig, finns det framåt det årtalet inte skäl att ha kvar inköpssubventioner.

En framtida nertrappning av bonus bör samtidigt inte ske med kort varsel eller uppfattas som ryckig, vilket systemet hittills har fått viss kritik för, utan behöver ske på ett förutsägbart och successivt sätt. Utredningen rekommenderar därför att det med god framförhållning utformas en tydligare långsiktig plan för bonusen, innehållande en plan för stegvis nertrappning. Detta betyder inte att det inte kan finnas utrymme för viss flexibilitet. Marknadsutvecklingen för laddbara fordon beror som nämnts på ett flertal faktorer som är svåra att förutse, varför utvecklingen behöver följas noga. Även om prisparitet nås, kan osäkerheten kring laddinfrastruktur eller andra faktorer göra att marknadsutvecklingen går långsammare än väntat. Det är viktigt att den positiva trenden för laddbara bilar i nybilsförsäljningen inte bryts genom en för tidig eller snabb utfasning. Täta kontrollstationer behöver därför finnas på plats och möjliggöra eventuell justering av planen i mer ”generös” riktning. Detta fråntar inte värdet av att en plan finns på plats och innehåller en slags ”minsta möjliga” subventionsplan, som tillverkare och konsumenter kan räkna med.

Utredningen ser det inte som sin uppgift att gå in på de närmare detaljerna kring en framtida nertrappning av bonus. En naturlig nertrappningsväg att överväga är dock att gradvis skärpa bonusdelen till att endast avse nollutsläppsfordon, vilket utredningen har noterat redan sker i flera andra länders regleringar. Som exempel kan nämnas det franska bonus-malus–systemet där bonus numera ges endast vid köp av bilar som släpper ut mindre än 20 gram koldioxid per km (dvs. i huvudsak elbilar) och det brittiska där bonus för laddhybrider togs bort 2018 medan bonus för elbilar kvarstår.

Marknaden bör också följas ur fördelningspolitiskt perspektiv. Elbilarna har under en inledande fas tillhört dyrare prissegment, vilket är naturligt vid introduktion av ny teknik. Marknaden är dock nu på väg att breddas med ett stort antal nya modeller täckande fler prissegment. Pristak för bonus kan övervägas.53 Flera länder har in-

53 Även förändrad bonus för de allra billigaste bilarna skulle kunna övervägas, beroende på marknadsutvecklingen. I dagsläget kan bonus ges med maximalt 25 procent av bilens nybilspris, vilket kan begränsa möjligheten för bilar under viss prisnivå att erhålla det högsta bonusbeloppet (70 000 kronor).

fört pristak för bonus för att inte gynna de allra dyraste bilarna. Sådana pristak finns bl.a. i Frankrike, Finland, Tyskland och Italien.54

Malus – täta kontrollstationer och övervägande om förlängd malusperiod

Malus påverkan på nybilsförsäljningen kan, liksom för bonus, antas plana ut när prisparitet nås mellan elbilar och bilar med förbränningsmotor (se nedan). En fortsatt malus kan dock fortsatt skicka en prissignal (givet s.k. ”närsynthet” hos vissa konsumenter55) och verka för att dämpa nybilsförsäljningen generellt. I flera grannländer sker en motsvarande styrning genom koldioxiddifferentierade registreringsskatter, bl.a. Danmark, Norge och Frankrike.

Liksom beträffande bonus behövs täta kontrollstationer för att utvärdera malus i förhållande till marknadsutvecklingen och uppsatt NUF-mål. En ökad malus eller förlängd malus i tid (dvs. att låta malus gälla längre än tre år från registrering) kan övervägas för att ytterligare förstärka styrningen. En förlängd malus i tid skulle även kunna öka betalningsviljan för nyare begagnade laddbara bilar och därmed minska exporten av dessa. Som beskrivits ovan sker i dag en omfattande export av nyare begagnade laddbara bilar från Sverige, vilket riskerar att försena omställningen av den svenska fordonsflottan. Som också beskrivits är problemet komplext, inte minst då den nationella marknaden i hög grad påverkas av andra länders styrmedel. Försök har från regeringens sida gjorts att ta fram förslag på återbetalningskrav för bonus under vissa förutsättningar, för att på så sätt motverka en tidig export av bonusbilarna.56 En sådan reglering är dock förenad med flera svårigheter, och något slutligt förslag har ännu inte presenterats. En annan möjlighet vore enligt utredningens mening därmed att låta malus få större genomslagskraft på begagnatmarknaden, genom att förlänga malus i tid. Om begagnade bilar med

54 Högre bonus ges för bilar med inköpspris upp till 45 000 euro och lägre bonus för bilar med inköpspris i spannet mellan 45 000 och 60 000 euro. 55 Med närsynthet menas att konsumenter i vissa fall inte prisar in framtida körkostnader i tillräckligt stor utsträckning vid sitt nybilsköp. Malus kompletterar i ett sådant fall en mer generell prissättning genom att åstadkomma något som prissättningen inte klarar av. Se exempelvis Grigolon, Reynaert och Verboven (2018). 56 Förslaget innebar att bonusmottagaren skulle åläggas återbetala bonusen om fordonet i fråga avregistrerats tidigare än fem år från påställning av någon annan anledning än att den skrotas. Miljödepartementets promemoria M2020/01180/R. Förslaget möttes av relativt kraftig kritik och är under omarbetning.

förbränningsmotor omfattas av malus längre tid än nu gällande tre år, ökar sannolikt incitamenten att välja en begagnad laddbar bil framför andra begagnat-alternativ. Utredningen förespråkar mot den bakgrunden att förutsättningarna för en förlängd malus utreds närmare. Utredningen har inte haft möjlighet att analysera närmare detaljer för en sådan förändring, men bedömer att en malus omfattande fem–tio år vore ett lämpligt tidsspann att utreda.

På något längre sikt kan en utvidgning till linjär malus övervägas, dvs. med gradvis ökande belopp för alla bilar med utsläpp. På så sätt skulle även t.ex. laddhybrider omfattas av malus, om än med lågt belopp. Vid en marknadsutveckling där nollutsläppsfordon finns i alla prissegment och är ekonomiskt fördelaktiga samt förutsättningar för laddinfrastruktur m.m. finns i hela landet, skulle en sådan linjär malus innebära ett tydligt och konsekvent incitament längst hela utsläppsskalan.

Det kan noteras att utredningens syn på en fortsatt malus innebär att budgetneutraliteten i bonus-malus–systemet överges.

11.3.4. Se över nedsättningen i förmånsvärde för att med god framförhållning kunna förenkla systemet och bättre motsvara privatinköp

Nuvarande regler och effekter

Privat användning av tjänstebil beskattas genom att värdet av tillgång till en personbil läggs till den beskattningsbara inkomsten som därmed påverkar både sociala avgifter och inkomstskatt.57 Värdet av denna tillgång till bil beräknas schablonmässigt och benämns förmånsvärde.58 Reglerna för förmånsbilar är avsedda att som huvudregel spegla principen om neutral beskattning mellan förmån och kontant lön. Det finns även en avsikt att styra mot mer miljöanpassade bilar. Det senare sker främst genom särskild nedsättning av förmånsvärdet (se nedan). Dessutom påverkar malus förmåns-

5761 kap. 11 § andra stycket inkomstskattelagen (1999:1229) (IL). Med undantag för användning i ringa omfattning, med vilket avses ett fåtal tillfällen per år och en sammanlagd körsträcka på högst 100 mil (prop. 1993/94:90 s. 93 f). 58 Förmånsvärdet beräknas som summan av 0,29 prisbasbelopp, ett ränterelaterat belopp, ett prisrelaterat belopp, och bilens fordonsskatt enligt vägtrafikskattelagen (2006:227). Beräkningen framgår närmare av 61 kap. 5 § IL.

värdet på ett direkt sätt, sedan man brutit ut fordonsskatten ur schablonberäkningen och låtit den bli en egen beräkningspost.59

Nedsättningen i förmånsvärde gäller för bilar som är utrustade med teknik för drift helt eller delvis med elektricitet eller med andra mer miljöanpassade drivmedel än bensin och dieselolja och som på grund av detta har ett högre nybilspris än en närmast jämförbar bil utan sådan teknik (konventionell bil).60 Nedsättningen innebär att förmånsvärdet sätts ned till en nivå som motsvarar nybilspriset för den närmast jämförbara konventionella bilen.61 Som beskrivits tidigare beräknar Skatteverket att den genomsnittliga nedsättningen av nybilspriset för 2020 var cirka 260 000 kronor för elbilar och cirka 140 000 kronor för laddhybrider. Tidigare fanns dessutom en ytterligare tidsbegränsad nedsättning av förmånsvärdet för gasbilar, elbilar och laddhybrider med ytterligare 40 procent, dock högst 10 000 kronor. Denna upphörde att gälla vid årsskiftet 2020/21.

Regeringen har föreslagit förändringar i den schabloniserade beräkningen av förmånsvärde, för att bättre motsvara kostnaden av att ha en privatägd bil. Förändringarna omfattar inte nedsättningen, men höjer skatteuttaget för bilförmån generellt.62

Som redan nämnts bedöms en relativt stor andel av registrerade bonusbilar vara förmånsbilar. Av de bonusbilar som registrerades på juridisk person under de första nio månaderna 2020 beräknas 60– 70 procent vara förmånsbilar.63 Förmånsbilarna har således inneburit ett stort inflöde av nya bonusbilar.

59Prop. 2017/18:01 s. 257 ff. 60 Reglerna finns i 61 kap. 8 a § IL. 61 Reglerna gäller bilar som tas i trafik 1 juli 2018 och framåt. För äldre bilar gäller en något annorlunda beräkning, se lagen (2017:1212) om ändring i inkomstskattelagen. 62Prop. 2020/21:156. 63 Information från Trafikanalys 2020-10-09. Trafikanalys slutsats är baserad på SCB:s hushållsuppgifter om antal personer med bilförmån för åren 2010–2018 jämfört med antalet juridiskt ägda och leasade fordon i trafik för motsvarande år enligt Trafikanalys statistik. Differensen om cirka 20 procent har lett till antagandet att cirka 80 procent av alla juridiskt ägda och leasade fordon är förmånsbilar. Applicerat på antalet klimatbonusbilar som registrerades på juridisk person under första nio månaderna av 2020 har andelen förmånsbonusbilar av de totala antalet bonusbilar registrerade på juridisk person beräknats till 57 procent. Med hänsyn till osäkerhet (bl.a. huruvida klimatbonusbilar i större utsträckning är förmånsbilar än andrabilar registrerade på juridisk person) har Trafikanalys nått bedömningen 60–70 procent.

Översyn av nedsättningen till närmast motsvarande bil

Ett fortsatt nedsatt förmånsvärde för miljöanpassade bilar kan motiveras med ett resonemang motsvarande det som förts beträffande bonus-malus. En nedsättning av förmånsvärdet för bilar med låga eller inga utsläpp kan således motiveras främst under en fas av marknadsintroduktion av den nya tekniken.

Detta betyder enligt utredningens mening inte att några tvära förändringar ska göras i nutid. Tvärtom har systemet, liksom beträffande bonus, kritiserats för ryckighet och kortsiktiga beslut. En översyn av och plan för nedsättningen behöver däremot göras för att möjliggöra god framförhållning, motsvarande vad utredningen anfört om bonus ovan. Liksom beträffande bonus behöver marknaden och utvecklingen i nybilsförsäljningen samtidigt följas noga. Utredningens uppgift är som nämnts inte att gå in i detaljer för en sådan översyn. Utredningen kan samtidigt inte undgå att notera att nuvarande regelutformning med nedsättning till närmast jämförbara bil ter sig administrativt tungrodd, vilket Skatteverket också nyligen påpekat. Utformningen kan antas ha fungerat väl för E85-bilar och gasbilar där den anpassade bilen var en mindre modifiering av befintlig bilmodell. För elbilar och laddhybrider är det svårare att avgöra vilken bilmodell som är närmast motsvarande, i synnerhet för bilmärken som över huvud taget inte säljer bilar med förbränningsmotor. Risk finns för strategisk prissättning hos biltillverkare för att ha en ”jämförbar bil” till lågt pris som i praktiken inte finns att köpa. Utformningen gynnar dessutom dyrare bilar framför billigare, eftersom nedsättningen blir större ju dyrare bilen är. Utredningen noterar också att den genomsnittliga nedsättningen för elbilar och laddhybrider enligt Skatteverkets beräkning kraftigt överstigit motsvarande bonusnivåer, vilket innebär en inkonsekvens gentemot privat ägande av bil.

Mot ovanstående bakgrund bör en inriktning vid översynen vara att nedsättningen bättre ska motsvara inköpssubventionen vid privatköp av bil. En direkt koppling mellan bonus och förmånsbeskattningen kan visserligen vara svår att uppnå, eftersom föreskrifter om skatt måste meddelas i lag, medan bonus bestäms av regeringen i förordningsform. Försmånsskattereglerna kan med andra ord sannolikt inte utformas så att de har en direkt koppling till klimatbonusförordningen. Andra sätt att uppnå en bättre spegling

av bonus bör dock kunna övervägas. Som alternativ kan t.ex. tänkas en schablonmässig nedsättning i förmånsvärde, som i genomsnitt motsvarar effekten av vid tidpunkten gällande bonus. Framkomligheten för en sådan reglering beror förstås på hur bonusreglerna ser ut och hur ofta de ändras. Det kan vara snårigt att försöka spegla differentierade bonusnivåer och/eller täta ändringar i bonusreglerna. En utveckling som avsevärt skulle förenkla en sådan spegling är dock om bonus framgent skärps till att enbart gälla nollutsläppsfordon (se ovan). När det gäller en motsvarande skärpning även i förmånsreglerna kan som jämförelse nämnas utvecklingen i flera europeiska länder, bl.a. Nederländerna och Norge, där en nedsatt förmånsbeskattning endast gäller för bilar som inte släpper ut koldioxid vid körning samt Irland där förmånsskatten är undantagen enbart för batterielektriska bilar.64

11.3.5. Skrotningspremier och konvertering – överväg endast om omställningen inte lyckas

Fordonsflottan påverkas inte enbart av nybilsförsäljning samt import- och exportflöden utan också av utskrotning av bilar med förbränningsmotor och möjligheten till konvertering av dessa till drift med rena eller höginblandade biodrivmedel eller eldrift. Generellt är det dock betydligt mer kostnadseffektivt att påverka inflödet i fordonsflottan än att i efterhand skrota ut fungerande bilar eller investera i konverteringsåtgärder för bilar med kort återstående livslängd.

Utredningens mening är därför att denna typ av åtgärder endast bör övervägas om andra alternativ saknas, t.ex. om en snabb infasning av nollutsläppsfordon av någon anledning misslyckas. Sådana överväganden kan då främst vara motiverade av att underlätta för låginkomsthushåll att byta till eldrift. En skrotningspremie kopplat till nyköp av vissa personbilar, elcykel eller kollektivtrafikbiljett finns i Finland, där den som skrotar en personbil ges en skrotningspremie på upptill 2 000 euro beroende på vad som anskaffas. Högst premie ges vid nyanskaffning av en personbil som drivs med el eller

64 Se om andra länders styrmedel i kapitel 4.

metan.65 Eftersom premien infördes i december 2020 kan inga slutsatser ännu dras om dess effekter, men i propositionen uppmärksammas att de direkta positiva miljöeffekterna bedöms vara små och att det finns risk för missbruk av systemet genom vidareförsäljning.

Konvertering av bensinbilar till exempelvis E85 kan även vara en nödlösning om förnybar bensin inte finns tillgänglig när utfasningsåret närmar sig. En sådan lösning riskerar dock att bli uteslutande nationell och löser inte bristen på förnybar bensin för hitresande europeiska bilar. Utredningens förhoppning är mot bakgrund av allt det ovanstående att den föreslagna styrmedelsinriktningen ska möjliggöra en utfasning utan skrotning av fungerande fordon eller konvertering.

11.3.6. Fortsatt stöd till utbyggnad av laddinfrastruktur

Medan bonus-malus–systemet och nedsättning av förmånsvärdet i huvudsak stimulerar nybilsförsäljningen av laddbara bilar kan stöd till utbyggnaden av laddinfrastruktur även gynna köparna av begagnade laddbara bilar. Detta är ytterligare ett skäl till att fortsätta stödja utbyggnaden av laddinfrastruktur, både för laddning vid långresor och för laddning hemma. Utredningens förslag på detta område beskrivs i kapitel 10.

11.3.7. Kompensera inte för högre drivmedelspriser med sänkt beskattning

En högre andel förnybara drivmedel kommer att leda till högre drivmedelspriser. Vid tidigare skärpningar av reduktionsplikten har i vissa fall beskattningen av bensin och diesel sänkts för att hålla nere prisökningen vid pump. En sänkt beskattning gör val av eldrivna fordon mindre attraktiva, både för köpare av nya och begagnade bilar.

65 Lag om skrotningspremie för personbilar åren 2020 och 2021 (839/2020). Se även finska regeringens proposition RP 201/2020 rd, Regeringens proposition till riksdagen med förslag till

lag om skrotningspremie för personbilar åren 2020 och 2021.

11.3.8. Positivt att det offentliga föregår med gott exempel – skärpta krav vid offentlig upphandling genom det reviderade CVD-direktivet

Direktivet om rena och energieffektiva vägfordon (Clean Vehicle Directive, CVD-direktivet)66 ställer krav på viss andel ”rena” fordon bland vägtransportfordon upphandlade av statliga, regionala och kommunala myndigheter. Med upphandling avses i detta sammanhang avtal om inköp, leasing, hyra eller hyrköp.67 För Sveriges del är andelen 38,5 procent fördelat på vissa tidsintervall – ett fram till och med 2025 och ett andra för åren 2026–2030.68

Med ”rena” fordon avses för personbilar under första tidsintervallet fordon som släpper ut max 50 gram koldioxid per km. Under det andra tidsintervallet avses endast utsläppsfria fordon. 69 Beräkningen av utsläpp sker på motsvarande sätt som enligt förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp (se ovan), dvs. utsläpp från avgasröret. Direktivet korrelerar därmed med nämnd förordning på så sätt att ett ”rent” fordon motsvarar ett förordningens definition av ”utsläppssnålt” fordon under det första tidsspannet och förordningens definition av ”utsläppsfritt” fordon under det andra.

Regeringen har nyligen lämnat förslag på hur direktivet ska implementeras för svensk del, till största del genom ändringar i lagen om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster.70 Utredningen har inte sett skäl att närmare fördjupa sig i detaljerna av den kommande implementeringen, utan bedömer det som positivt att en plan nu finns på plats och att det offentliga på detta sätt kan föregå med gott exempel. Regleringen omfattar även kommuner och regioner, vilket är betydelsefullt med tanke på att dessa står för en dominerande andel av de totala offentliga upphandlingarna. Utredningen noterar även särskilt att förslaget innebär

66 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/33/EG den 23 april 2009 om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon, reviderat genom Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1161 av den 20 juni 2019 om ändring av direktiv 2009/33/EG om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon. 67 Direktivet omfattar upphandlingar som överstiger vissa tröskelvärden. Undantag görs för vissa typer av fordon, bl.a. utryckningsfordon och fordon som används av Försvarsmakt, Polismyndighet m.m. 68 Se artikel 5 och tabell 3. 69 Se artikel 4.4 a) och tabell 2. För att även främja förbättrad luftkvalitet ska ”rena” fordon under den första tidsperioden tillåtas släppa ut högst 80 procent av utsläppsgränsvärdena för kväveoxid och ultrafina partiklar enligt bilens tillämpliga utsläppsklass enligt Euro-kraven. 70 Regeringens promemoria Genomförande av ändringar i direktivet om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster, 29 mars 2021.

att miljöbilsdefinitionen i reglerna om statliga upphandlingar av personbilar föreslås skärpas från att följa klimatbonusdefinitionen till att motsvara direktivets definition av ”ren bil”.71 Eftersom dessa regler inte enbart gäller en viss lägsta andel (såsom direktivet) utan gäller vid alla statliga upphandlingar som regleringen omfattar, kommer denna förändring ha inverkan utöver den tvingande andelen om 38,5 procent.

11.3.9. Ingen rekommendation om miljözoner som utfasningsverktyg (trots inspiration från många europeiska städer)

Miljözoner i europeiska städer

Ett stort antal europeiska städer har inrättat lokala lågutsläppszoner (miljözoner) inom vilka fordon tillhörande vissa utsläppsklasser (enligt EU:s avgaskrav, s.k. Euro-klasser) begränsas eller utestängs.72Enbart i Tyskland har miljözoner, s.k. ”umweltzonen”, inrättats i ett 70-tal städer.

Zonerna har historiskt främst använts som redskap för att förbättra luftkvaliteten lokalt. Enligt det s.k. luftkvalitetsdirektivet73från 2008 är varje medlemsland skyldigt att tillse att nödvändiga åtgärder vidtas för att inte överskrida uppsatta gränsvärden för kväveoxid och vissa partiklar i luften. Lokala miljözoner har på EU-nivå uppmuntrats så som i många fall det mest effektiva sättet att minimera överskridna riktvärden till så kort tid som möjligt.

Miljözoner betraktas dock på många håll även som ett verktyg för en snabbare omställning av fordonsflottan. I många städer ingår miljözoner i städernas klimatplaner som ett långsiktigt medel för

71 Förordning (2020:486) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar. 72 Se närmare om miljözoner i olika europeiska länder i kapitel 4. Miljözoner kan utformas på olika sätt och innebära olika typer av begränsningar. I vissa städer aktualiseras tillfälliga miljözoner vid vissa nivåer av lokala luftföroreningar, medan zonerna i andra fall är permanenta. Zonerna kan gälla enbart tung trafik eller all trafik och innebära att vissa fordon måste erlägga en avgift för inträde eller att de helt utestängs från zonen. Även gränsvärdena kan variera; i vissa fall träffas endast lägre utsläppsklasser såsom Euro 3 och 4 av bestämmelserna, medan andra zoner sätter en högre gräns vid t.ex. Euro 6 eller utsläppsfria fordon. 73 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50/EG av den 21 maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa.

utfasning av fossildrivna bilar i städerna.74 Rom har aviserat att endast utsläppsfria fordon ska tillåtas i staden 2030 och att detta mål ska uppnås genom gradvis skärpta tillträdeskrav i stadens lågutsläppszoner. På liknande sätt stadgas i Paris klimatplan målen att förbjuda dieseldrivna bilar från 2024 och bensindrivna bilar 2030, vilket ska uppnås bl.a. genom gradvis minskat tillträde till stadens lågutsläppszoner. I stadssamarbetet ”C40 Cities” har fler än 25 stora städer världen över förbundit sig att omvandla en del av eller hela staden till nollutsläppszon till 2025–2030.75

Svenska förhållanden

Miljözoner får införas av kommuner i särskilt miljökänsliga områden inom tättbebyggda områden.76 Kommunen beslutar om själva det geografiska området som en miljözon ska omfatta samt även om dispenser och vissa undantag. Det finns tre miljözonsklasser, varav personbilar omfattas av klass 2 och 3. I klass 2 ställs vissa krav på utsläppsnivå (utsläppsklass Euro 5 eller 6) medan klass 3 för lätta fordons del tillåter fordon med endast eldrift, bränslecellsfordon och gasfordon.77

Miljözoner klass 2 finns inrättade i flera av våra städer. Hittills har inga miljözoner klass 3 inrättats och utredningen har inte heller kunnat finna att de svenska städerna har utformat några konkreta planer som inkluderar sådana zoner på lite längre sikt.

Liksom på europeisk nivå har miljözoner alltsedan dess tillkomst i början av 1990-talet haft en tydlig koppling till luftkvaliteten i städerna och kommunernas arbete med att förbättra luftkvaliteten lokalt.

74 För referenser och utförligare beskrivning av ett antal europeiska länders strategier och styrmedel i detta avseende se kapitel 4. Se även t.ex. Transport & Environment (2018). Organisationen menar att nollutsläppszoner utgör ett effektivt verktyg för att uppmuntra bilägare att byta äldre högutsläppande bilar mot utsläppsfria bilar. 75 C40 Cities, ”Fossil fuel free streets declaration”, (c40.org).76 Reglerna om miljözoner finns i trafikförordningen (1998:1276). Av 10 kap. 1 § andra stycket 3 framgår att särskilda trafikregler får gälla bl.a. ”att ett särskilt miljökänsligt område inom tättbebyggt område ska vara miljözon”. 77 Se trafikförordningen 4 kap. 22 b och 22 c §§.

Diskussion

Som nämnts har miljözoner främst avsetts som ett verktyg för förbättrad luftkvalitet. Regleringen och begreppet ”miljökänsligt område” är samtidigt vidare och medger att även andra miljöstörningar kan utgöra skäl för miljözon, i första hand lokala störningar såsom buller, trängsel och skador på byggnader.78

På sina håll har miljözoner därtill, även i svensk kontext, lyfts som ett möjligt verktyg för sänkta växthusgasutsläpp och påskyndad omställning av fordonsflottan.79 Transportstyrelsen anger i sin senaste utredning om miljözonerna och dess regelefterlevnad (2018– 2019) att ”syftet med miljözoner är att förbättra luftkvaliteten, att minska buller och att stimulera teknikutvecklingen av fordonsflottan.”80 Utredningen har inte inom ramen för uppdraget kunnat företa någon egen undersökning av miljözoners klimateffekter. På det underlag utredningen kunnat finna måste klimateffekterna av sådana zoner för personbilars del dock betraktas som osäkra. En miljözon har bedömts kunna resultera i minskade koldioxidutsläpp om trafiken minskar totalt sett, men också innebära ökade totala utsläpp om trafiken i stället leds om till längre resvägar utanför zonen. På liknande sätt har miljözoner bedömts antingen kunna påskynda eller försena förnyelse av personbilsflottan, beroende på vilka bilar som byts in och vilka bilar de i sin tur ersätter.81 Mot bakgrund av den redovisade osäkerheten bör eventuella klimateffekter därför enligt utredningens mening ses som en möjlig bieffekt, snarare än

78 Begreppet ”miljökänsligt område” har utöver miljözonsbestämmelsen använts i skilda betydelser på bl.a. i Jordbruksverkets föreskrifter och i olika kommunala sammanhang och kan mot den bakgrunden knappast tolkas mer enhetligt än att det avser ett område som är känsligt för miljöstörningar. 79 Se t.ex. miljömålsberedningen i SOU 2016:47 s. 535, som menade att ”införande av miljözon kan bidra till minskade utsläpp av både luftföroreningar och växthusgaser”. IVL har i en rapport på uppdrag av Fossilfritt Sverige 2017 anfört bl.a. att ”En mindre, utsläppsfri miljözon är […] ett bra verktyg för kommuner för att påskynda en övergång till utsläppsfria fordon i ett större område”. Se IVL (2017) s. 5. 80 Transportstyrelsen (2018). 81 De analyser som gjorts har i många fall avsett lågutsläppszoner, men flera av aspekterna bedöms vara relevanta även för miljözon klass 3. I en särskild studie för Trafikanalys av bl.a. IVL konstateras att om begagnade bilar från storstadsområdena ersätter än äldre och potentiellt törstigare bilar i andra delar av landet, kan miljö- och klimatvinster uppnås. Det är dock även tänkbart att ett utökat utbud av äldre begagnade bilar utanför storstäderna minskar kostnaderna och kan leda till att fler väljer större och törstigare bilmodeller eller att inköp av nyare, snålare bilar fördröjs. Se IVL & Koucky and Partners AB (2015). I en rapport 2021 konstaterar IVL återigen att klimateffekterna av miljözoner är osäkra, se IVL (2021a), bilaga 1. Se också Transportstyrelsen (2017) s. 30 f, där bedömningen görs att klimateffekterna av miljözoner för lätta fordon är så små och osäkra att de saknar relevans i sammanhanget.

huvudsakligt skäl för miljözon för personbilar. Utredningen ser därtill att miljözoner är problematiska ur fördelningspolitisk aspekt, i vart fall så länge nollutsläppsfordon främst finns bland nya bilar och i högre prissegment. I takt med att elektrifieringen når allt större delar av personbilsflottan minskar den fördelningspolitiska problematiken. Då minskar å andra sidan även effekterna av en miljözon, eftersom en allt mindre del av flottan exkluderas från zonen (och därmed kan föranleda förändringar i form av minskad trafik eller bilbyte). Mot bakgrund av ovanstående ser utredningen inte skäl att förespråka miljözoner för personbilar som ett centralt verktyg för att underlätta utfasningen av fossila drivmedel. Däremot kan miljözoner införas av andra skäl.

Som behandlas i kapitel 12 bedömer utredningen att delvis andra aspekter gör sig gällande när det gäller lätta lastbilar och tunga fordon och att miljözoner kan spela en roll i att underlätta omställningen för dessa fordonskategorier. För dessa fordonskategorier föreligger inte samma problematik kopplat till fördelningseffekter som för personbilar.

Närbesläktat till miljözoner är bilfria zoner där motordriven fordonstrafik helt förbjuds. Detta är ett styrmedel som syftar till att minska bilresandet. Styrmedel för ett mer transporteffektivt samhälle diskuteras i kapitel 9.

12. Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon

Utredningens förslag och bedömningar:

EU

  • Sverige bör verka för att kraven på tunga fordon i förordningen (2019/1242) om nya tunga fordons koldioxidutsläpp utvidgas till att även omfatta tunga fordon i kategorin 3,5– 16 ton. Vid kommande översyn 2022 bör kraven skärpas till 2030 och en tydlig tidtabell mot krav på nollutsläpp införas. Nollutsläppskravet bör införas senast 2040.
  • Sverige bör verka för att det införs skärpta krav på lätta lastbilar upp till 3,5 ton i förordningen (2019/631) om nya bilars koldioxidutsläpp. De nya kraven bör följa motsvarande kravskärpning för personbilar i förordningen och innehålla en tydlig tidtabell för när nollutsläppskrav ska införas även för lätta lastbilar. Nollutsläppskravet bör införas senast 2035.
  • Förordningarnas omställningstryck mot nollutsläpp bör inte försvagas och definitionerna av nollutsläpp bör inte bli mindre strikta.

Sverige

Tunga fordon

  • Klimatpremien för (miljö)lastbilar bör utvärderas med täta mellanrum. Premien bedöms behöva förlängas i tid och anslaget behöva öka i omfattning under 2020-talet allteftersom antalet nya eldrivna tunga fordon ökar. När kostnads-

skillnaden jämfört med motsvarande fossildrivna alternativ sjunker kan premien sänkas för att slutligen fasas ut. Den samlade effekten av klimatpremien och stöden till laddinfrastruktur behöver utvärderas tillsammans.

  • Hur stora medlen från det offentliga behöver bli beror bland annat av hur dieselpriset utvecklas, vilket i sin tur bland annat påverkas av nivån i andra mer generellt verkande styrmedel, se utredningens förslag i kapitel 7. Incitamenten via de generellt verkande styrmedlen bedöms dock inte ensamma vara tillräckliga då det handlar om en teknikutveckling i ett relativt tidigt skede.
  • Motsvarande fordonsbeskattning där premiedelen (bonusen) även kompletteras med en förhöjd malusdel, som införts för lätta fordon, bedöms inte behöva införas för tunga fordon.
  • Förutsättningarna för hur olika dedikerade alternativ med biodrivmedel för tunga fordon bäst kan utvecklas i samspel med introduktionen av eldrivna lastbilar behöver utredas särskilt.

Lätta lastbilar

  • Bonus-malus–systemets effekter på introduktionen av batterielektriska lätta lastbilar och andra nollutsläppsfordon bör utvärderas med täta mellanrum och utvecklas mot ett system med enbart malus på sikt. Även för dessa fordon är utbyggnaden av en fungerande laddinfrastruktur central.

Generellt

  • Den offentliga upphandlingen av fordon och transporttjänster bör understödja tidig marknadsintroduktion av lätta och tunga eldrivna lastbilar.
  • Miljözoner, tidszoner för lastning och lossning, samordning av godstransporter, upphandlingskrav m.fl. verktyg och initiativ som genomförs på lokal nivå, kan alla kan bidra till att fasa ut användningen av fossila drivmedel och fasa in tunga fordon och lätta lastbilar med nollutsläpp i tätortsmiljöer.
  • Det bör utredas om överenskommelser om nollutsläppszoner för hållbar citylogistik, som är under genomförande i Nederländerna, kan vara ett exempel att följa även i Sverige.

Skälen för utredningens förslag och bedömningar

För att de fossila drivmedlen ska kunna fasas ut från hela transportsektorn på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt behöver även lastbilar och bussar elektrifieras så långt möjligt, transporterna effektiviseras och förnybara och fossilfria flytande och gasformiga drivmedel användas i kvarvarande förbränningsmotorer och i applikationer som kan vara svåra att elektrifiera.

Skärpta koldioxid- och avgaskrav inom EU

Översynen 2022 av förordningen om nya tunga fordons koldioxidutsläpp1 är ett centralt tillfälle för skärpning och utvidgning av kraven till att även omfatta tunga fordon i kategorin 3,5–16 ton2. För att en sådan breddning ska vara möjlig behöver referensvärden tas fram även för dessa fordonskategorier. Vid översynen bör kraven skärpas för åren 2025, 2030, 2035 och ta sikte på att krav på nollutsläpp, dvs. krav på noll utsläpp vid körning (från ”avgasröret”), borde kunna införas senast 2040. Kravskärpningen bör på så sätt kunna harmoniera relativt väl med motsvarande krav under utveckling i USA (Kalifornien).

Översynen 2021 av förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp3, som omfattar lätta lastbilar, är även det ett tillfälle att driva på utvecklingen för en övergång till nollutsläppsfordon i kategorin lätta lastbilar. De skärpta kraven på lätta lastbilar bör så långt möjligt följa motsvarande kravskärpning på personbilar. Tidtabellen för

1 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1242 av den 20 juni 2019 om fastställande av normer för koldioxidutsläpp från nya tunga fordon och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 595/2009 och (EU) 2018/956 och rådets direktiv 96/53/EG. 2 Det finns exempel på fordon under 16 ton som redan omfattas av kraven, men dessa utgör en liten andel. 3 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/631 av den 17 april 2019 om fastställande av normer för koldioxidutsläpp för nya personbilar och för nya lätta nyttofordon och om upphävande av förordningarna (EG) nr 443/2009 och (EU) nr 510/2011.

införande av nollutsläppskrav kan dock behöva sättas mot ett något senare slutår, men senast 2035.

Det är värdefullt att flera EU-regleringar är på väg att införas eller skärpas som tillsammans ställer krav på livscykelutsläppen kopplade till nollutsläppsfordon. Det saknas däremot skäl att också införa krav ur ett livscykelperspektiv i de båda förordningarna om nya tunga fordons respektive nya bilars koldioxidutsläpp eller ändra definitionen av nollutsläpp i förordningarna. En sådan förändring skulle innebära att det sammantagna omställningstrycket mot elektrifiering (med batterielektrisk drift eller bränslecellsdrift) via förordningarnas krav minskar. Även den övergripande ambitionen att förordningarna ska bidra till en ökad energieffektivitet och en samhällsekonomiskt effektiv omställning mot EU:s klimatmål riskerar att sänkas vid en sådan förändring.

Klimatpremien för tunga lastbilar

Utvecklingen av eldrivna tunga lastbilar har tagit fart under de allra senaste åren. Sedan några år tillbaka finns ett utbud av biogasdrivna tunga fordon och fordon som kan använda höginblandad etanol, ED95. På sikt kan också en användning av vätgas i bränslecellsfordon komma att växa fram som ett teknikalternativ. Även alternativ där vätgas används i förbränningsmotorer kan komma att introduceras, kanske framför allt i särskilt tunga lastbilar i fjärrtrafik.

Utvecklingen av batterielektriska lastbilar och andra nollutsläppsalternativ fram till kommersiell marknadsintroduktion4 bedöms behöva medfinansieras med offentliga medel under 2020-talet för att kunna nå företagsekonomisk lönsamhet jämfört med motsvarande fossildrivna alternativ. När det gäller vätgasdrivna nollutsläppsalternativ kan det offentliga stödet fram till kommersiell marknadsintroduktion behövas på ytterligare längre sikt. Hur stora medlen från det offentliga behöver vara beror bland annat av hur dieselpriset utvecklas, vilket i sin tur bland annat påverkas av hur drivmedelsbeskattningen och reduktionsplikten sätts eller nivån på andra mer generellt verkande styrmedel, se utredningens förslag i kapitel 7. Utredningen bedömer dock att incitamenten via de

4 Det handlar om insatser för marknadsintroduktion dvs. i de senare leden av en teknikutvecklingskedja som innehåller både Forskning, Utveckling, Demonstration och Marknadsintroduktion, FUDM.

generellt verkande styrmedlen inte ensamma kommer att vara tillräckliga under 2020-talet, då det handlar om en teknikutveckling och marknadsintroduktion i ett relativt tidigt skede.

Den nyligen introducerade klimatpremien till miljölastbilar och eldrivna arbetsmaskiner kommer därför behöva öka i omfattning jämfört med dagens nivåer för att inriktningen mot att stödja denna teknikutveckling i alla led ska kunna genomföras på ett mer omfattande sätt i Sverige. Om teknikutvecklingen fram till kommersiell marknadsintroduktion blir framgångsrik skulle det kunna sänka kostnaderna för att uppnå klimatmål både i Sverige, inom EU och globalt. En sådan kostnadssänkning bedöms också förbättra förutsättningarna att samhällsekonomiskt effektivt genomföra utfasningen av fossila drivmedel till år 2040 som utredningen föreslår.

Motsvarande fordonsbeskattning där premiedelen (bonusen) även kompletteras med en förhöjd malusdel, som införts för lätta fordon bedöms inte behöva införas för tunga fordon. Slutsatsen bygger dock på att priset på användning av flytande och gasformiga drivmedel stiger under perioden.

Insatserna från det offentliga på området behöver också bestå i att ge stöd till uppbyggnad av erforderlig laddinfrastruktur, se kapitel 10. Den samlade effekten av stöden till nya elfordon och infrastruktur behöver följas upp och utvärderas tillsammans över tid.

Formerna för och incitamenten till fortsatt användning av utvecklade dedikerade biodrivmedelsalternativ behöver utredas särskilt och fullföljas på lämpligt sätt parallellt med en växande introduktion av fordon som använder elmotor för sin framdrift.

Elektrifieringen av framför allt stadsbussar har kommit långt såväl globalt som i Sverige och bedöms inom en snar framtid kunna konkurrera företagsekonomiskt utan särskilda ekonomiska incitament. Utvecklingen ges stöd genom en särskild elbusspremie som nyligen har kunnat sänkas eftersom kostnaderna för inköp av eldrivna bussar sjunkit. Premien bedöms kunna tas bort inom en snar framtid.

Bonus-malus för lätta lastbilar utvecklas på ett liknande sätt som föreslås för personbilar

Elektrifieringen av lätta lastbilar är också under utveckling, men bedöms ligga något efter motsvarande utveckling på personbilssidan. Utvecklingen går främst mot batterielektrisk drift. Även biogasdrivna lätta lastbilar förekommer på marknaden.

Systemet med bonus-malus för lätta lastbilar behöver utvärderas med täta mellanrum för att på sikt utvecklas mot ett system som enbart sätter malus på lätta lastbilar med koldioxidutsläpp. Bonusdelen bedöms troligen behöva behållas under en något längre period jämfört med personbilarna.

Styrmedel på lokal nivå ger ytterligare incitament

Utredningen noterar att miljözoner, tidszoner för lastning och lossning, regional samordning av godstransporter, upphandlingskrav m.fl. verktyg och initiativ, som genomförs på lokal nivå, alla kan bidra till att understödja utvecklingen mot en snabb, resurs- och transporteffektiv elektrifiering av tunga och lätta vägtransporter. Den klimatöverenskommelse som träffats mellan ett antal städer och den nationella nivån i Nederländerna om införande av nollutsläppszoner för hållbar citylogistik skulle kunna utgöra ett exempel att närmare studera även i Sverige. Nollutsläppszoner skulle i princip kunna likställas med miljözon klass 3 i den svenska lagstiftningen. Flera av de styrmedel som behövs för genomförandet av nollutsläppszoner finns redan på plats eller är under genomförande i Sverige (miljözonklass 3, stadsmiljöavtal, medel till laddinfrastruktur, klimatpremie till miljölastbilar, bonus-malus för lätta lastbilar). De närmare förutsättningarna för ett genomförande kan dock behöva studeras mer i detalj exempelvis inom ramen för Trafikanalys regeringsuppdrag att ta fram underlag om transportområdet inför den klimatpolitiska handlingsplanen.5

5 I2021/01006.

12.1. Inledning

Detta kapitel behandlar lätta (<3,5 ton) och tunga lastbilar som bussar (>3,5 ton), det vill säga fordon som främst är avsedda för godstransporter. Tillsammans står transporter med lastbil och buss för 30 procent av användningen av flytande och gasformiga drivmedel i dag, varavcirka70 procent består av fossila drivmedel, främst diesel.

Utredningens egna scenarioanalyser och andra scenariomodelleringar som bland annat genomförts av EU-kommissionen6 indikerar att en successiv och relativt snabb introduktion av såväl lätta som tunga vägfordon med nollutsläpp av koldioxid7 är en huvudinriktning mot en energieffektiv teknikomställning från användning av fossila drivmedel. Med dagens kunskap handlar det om att understödja en övergång till olika former av eldrift även i denna del av vägtransporterna.

De styrmedel som diskuteras i detta kapitel tar därför främst sikte på att på olika sätt möjliggöra en sådan utveckling på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. I analysen behöver hänsyn tas till situationen för tillverkare av såväl lätta lastbilar och tunga fordon som arbetar med att utveckla ny fordonsteknik med nollutsläpp. I Sverige finns främst tillverkare av lastbilar och bussar etablerade. Den teknik som dessa utvecklar kan komma att efterfrågas både inom EU, i Nordamerika och i Asien bland annat i förhållande till de koldioxidkrav som är under utveckling på dessa marknader.

12.2. Utgångsläge och utveckling mot en utfasning av de fossila drivmedlen

12.2.1. Trettio procent av användningen av fossila drivmedel i utgångsläget

Lätta och tunga lastbilar samt bussar använde tillsammans (2019) cirka 30 procent av de flytande och gasformiga drivmedlen i Sverige varav tunga lastbilar använde 17 procentenheter, lätta lastbilar 8 procentenheter och bussar 5 procentenheter. Energianvändningen be-

6 Se kapitel 2, 6 och 8. 7 Vid användning samtidigt som även livscykelutsläppen hålls låga bland annat genom krav på batterier och andra energilager i fordonen.

stod till drygt 30 procent av biodrivmedel, den största delen i form av s.k. drop-in drivmedel i diesel. I kapitel 5 beskrivs de senaste årens utsläppsutveckling för de olika fordonsslagen närmare.

Användningen av fordon som är särskilt utvecklade för förnybara drivmedel skiljer sig åt mellan de tre fordonsslagen. Bland de tunga lastbilarna var endast 29 eldrivna och 88 etanoldrivna fordon i trafik 2020 (av sammanlagt drygt 84 000 tunga fordon). Drygt en procent var gasdrivna.8

Av de lätta lastbilarna utgjordes knappt 3 procent av fordon drivna med förnybara drivmedel 2020, varav 1,5 procentenheter var gasdrivna, 0,9 procentenheter eldrivna och 0,4 procentenheter använde etanol. De eldrivna lätta lastbilarna ökar snabbast i antal, ökningen har legat på omkring 50 procent både 2019 och 2020 jämfört med föregående år.9 Laddhybrider utgör däremot en mycket liten andel av flottan och bedöms även på sikt inte vara ett attraktivt alternativ eftersom sådana bilar behöver laddas ofta för att kunna köra på el samt att dubbla drivlinor gör att nyttolasten minskar.10

För bussar är andelen fordon som är utvecklade för att använda förnybara drivmedel betydligt högre, 25 procent, varav merparten utgörs av (bio)gasdrivna bussar. Här pågår en snabb utveckling mot en ökad användning av eldrivna stadsbussar i större städer vilket samtidigt bedöms leda till att de biogasdrivna bussarna successivt fasas ut. Antalet eldrivna bussar ökade med 75 procent under 2020, men från en låg nivå.

12.2.2. Marknadsförhållanden

Lastbilsflottan omsätts snabbare än motsvarande omsättning i personbilsflottan, den ekonomiska livslängden för tunga lastbilar sätts exempelvis till sex–sju år medan den genomsnittliga åldern för personbilar beräknas uppgå till 17 år. Den genomsnittliga faktiska åldern varierar däremot mellan lastbilar beroende på var de är registrerade och vilket användningsområde de har.

Tunga lastbilar registrerade i storstadskommuner är i genomsnitt yngre än lastbilar i landsbygdskommuner, åtta år jämfört med 14 år. Samma mönster gäller även för lätta lastbilar registrerade i storstads-

8 Trafikanalys, www.trafa.se/globalassets/statistik/vagtrafik/fordon/2021/fordon_2020.xlsx. 9 Ibid. 10 Trafikanalys (2020b).

kommuner men med en något mindre skillnad, sex år jämfört med tio år. Vidare har tunga lastbilar med tillstånd för yrkesmässig trafik betydligt lägre genomsnittsålder (sex år) jämfört med tunga lastbilar i firmabilstrafik (17,5 år). Tunga lastbilar registrerade inom jordbruk, skogsbruk och fiske har högst medelålder på 23 år medan snittet inom transport och magasinering har allra lägst medelålder på sex år.11

Lätta lastbilar är ett växande segment och förväntas fortsätta öka i framtiden när städerna växer och logistikkedjor förändras, bland annat till följd av en ökad e-handel. Till skillnad från de tunga lastbilarna används de lätta lastbilarna oftast i den egna firman, men även privat. Lätta lastbilar har en större blandning av användningsområden för gods- och servicetransporter samt privat bruk, men är vanligast inom byggverksamhet.

Att det byggs ut en ändamålsenlig laddinfrastruktur är en förutsättning för elektrifiering av både de lätta och tunga lastbilarna, se kapitel 10. Ur denna synvinkel är det en fördel att transportmarknaden är uppdelad i olika segment, där majoriteten av körsträckorna ligger i spannet 10–30 mil per dag och endast en mindre andel av lastbilarna har långa körsträckor över 60 mil. Det innebär att olika segment kan utvecklas i olika takt, beroende på hur snabbt utbyggnaden av laddinfrastrukturen och fordonsutvecklingen går.12

Ungefär hälften av den svenska bussförsäljningen utgörs av bussar för stadstrafik. På den marknaden bedöms elbussar redan vara konkurrenskraftiga.13 Fjärrbussar har en större utmaning avseende laddinfrastruktur och därmed även fordonsutbud och i detta segment används inte heller biodrivmedel i samma utsträckning som i stadsbussar.

12.2.3. Dagens styrmedel och andra incitament till åtgärder

Användningen av fossila drivmedel i lätta och tunga lastbilar samt bussar omfattas av drivmedelsskatter utan nedsättning. Drivmedelsanvändningen omfattas även av reduktionsplikten för förnybara låginblandade drivmedel. Vid sidan av dessa mer generellt verkande styrmedel påverkas utbudet av fordon med låga koldioxidutsläpp av

11 Trafikanalys (2019b). 12 Fossilfritt Sverige 2020, Färdplan Fordonsindustrin – Tunga fordon. 13 Ibid.

EU:s förordningar om nya tunga fordons respektive nya bilars koldioxidutsläpp. Klimatpremier till tunga lastbilar och bussar påverkar incitamenten vid nybilsköp. Nya lätta lastbilar omfattas av en klimatbonus och av högre fordonsskatter, malus, i samma bonusmalus–system som gäller för personbilar.

Beslut har även nyligen tagits om större statliga bidrag till investeringar i laddinfrastruktur och infrastruktur för elektrifiering med vätgasteknik i s.k. regionala elektrifieringspiloter. Motsvarande bidrag ges sedan tidigare till infrastruktur för olika typer av flytande och gasformiga förnybara drivmedel bland annat inom Klimatklivet, se kapitel 8.

Viktiga marknadsaktörer är vid sidan av tillverkarna av lastbilar och bussar, elhandels- och elnätsföretag, laddoperatörer, drivmedelsföretag, åkerier och speditörer även privata och offentliga aktörer som köper transporttjänster.

En trend i samhället är att transportköparna inom ramen för det egna företagets eller den offentliga institutionens hållbarhetsarbete väljer att ställa krav på miljö- och klimategenskaper hos de transporter som upphandlas. Kraven resulterar i nuläget ofta i att villkor ställs på användning av s.k. höginblandade biodrivmedel, främst HVO100, utöver den inblandning av biodrivmedel som följer av reduktionsplikten.

12.2.4. Utfasning av de fossila drivmedlen genom elektrifiering, effektivisering och användning av flytande och gasformiga förnybara och fossilfria drivmedel

I utredningens scenarier med en relativt hög elektrifieringstakt (HögEl-scenariot), se kapitel 6, antas försäljningen av nya tunga fordon med nollutsläpp uppgå till 50 procent av nybilsförsäljningen 2030 och uppemot 100 procent 2040. De lätta lastbilarna antas nå nollutsläpp i nybilsförsäljningen omkring 2035. Vid utfasningsåret 2040 återstår cirka10 TWh flytande och gasformiga förnybara och fossilfria drivmedel för användning i främst dieselmotorer i tunga fordon, vilket ungefär motsvarar dagens användningsnivå av biodrivmedel.

För de tunga fordonen antas de tekniska lösningarna för att nå nollutsläpp främst handla om batterielektrisk drift via statisk och

dynamisk laddning (elvägar), men även bränslecellsfordon och vätgas i förbränningsmotor antas kunna komma att användas.

I scenarierna finns det även kvar en andel äldre förbränningsmotordrivna lätta lastbilar och tunga fordon 2040. Styrningen mot en utfasning av de fossila drivmedlen behöver därför, vid sidan av styrmedel och åtgärder som understödjer en ökad transporteffektivitet och som styr in en allt större andel fordon med nollutsläpp, även kompletteras med styrmedel som fortsatt ger incitament till användning av hållbara flytande och gasformiga förnybara och fossilfria drivmedel, inklusive biodrivmedel, se kapitel 7 och 8. Den sistnämnda typen av drivmedel kan även visa sig betydelsefulla för att det ska vara möjligt att fasa ut fossila drivmedel i en del godstransporttillämpningar som kan vara särskilt svåra att elektrifiera. Det kan till exempel handla om de tyngsta transporterna av timmer och stål.

12.3. Förslag till styrmedelsutveckling

12.3.1. Utredningens utgångspunkter för hur den fortsatta styrningen behöver utvecklas

Utvecklingen av eldrivna bussar, lätta lastbilar och tunga fordon går fort i samhället. Bakom utvecklingen ligger styrmedel från det offentliga och teknikutveckling på stora marknader (Kina, EU och USA (Kalifornien)) som tillsammans hittills bland annat lett till att kostnaderna för elbilsbatterier sjunkit betydande samtidigt som batteriernas energitäthet ökat. Även utvecklingen mot användning av vätgas och bränsleceller i tunga fordon har ökat i omfattning.14 En betydelsefull drivkraft för utvecklingen under de kommande åren är hur förordningarna om nya tunga fordons respektive nya bilars koldioxidutsläpp nu genomförs och skärps inom EU.15

Till utvecklingen bidrar även nationella incitamentssystem och lokala krav samt privata och offentliga aktörers egna åtaganden om att elektrifiera verksamhetens fordonsflottor respektive de transporter man köper upp.16

14 Bloomberg NEF (2020), IEA (2020b). 15 Ibid. 16 Ibid.

De tunga fordonen ligger i utgångsläget något efter utvecklingen inom personbilar, stadsbussar och lätta lastbilar. Nya eldrivna tunga lastbilar bedöms därför under de närmaste åren behöva något mer omfattande stöd från det offentliga för att nollutsläppsteknik snabbt ska kunna nå en högre konkurrenskraft och kostnaderna gå ned. De lätta lastbilarna och framför allt stadsbussarna har kommit längre i sin marknadsmognad men kan även de behöva vissa fortsatta incitament för att introduktionen ska kunna ta fart. Hur stora medlen från det offentliga behöver vara beror bland annat av hur dieselpriset utvecklas vilket i sin tur bland annat påverkas av hur drivmedelsbeskattningen och reduktionsplikten sätts eller nivån på andra mer generellt verkande styrmedel, se utredningens förslag i kapitel 7.

För samtliga fordonsslag är utbyggnaden av en väl fungerande laddinfrastruktur en förutsättning för att introduktionen ska kunna öka i omfattning.

12.3.2. EU:s regler om genomsnittliga koldioxidutsläpp för nya lätta lastbilar och tunga fordon ska ses över och skärpas

Tunga lastbilar

Den första EU-omfattande förordningen avseende nya tunga fordons koldioxidutsläpp trädde i kraft i augusti 2019.17 Förordningen gäller genomsnittliga koldioxidutsläpp för tillverkare av nya tunga lastbilar och innebär krav på tillverkare att årsvis sänka dessa genomsnittliga utsläpp med viss minskning i förhållande till en referensperiod (1 juli 2019–30 juni 2020). Från 2025 och framåt ska minskningen uppgå till 15 procent och från 2030 till 30. Kraven i förordningen gäller utsläppen från fordonens avgasrör och de har vid sidan av syftet att bidra till sänkta koldioxidutsläpp och en introduktion av fordon med nollutsläpp också till syfte att höja energieffektiviteten hos fordonen.

17 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1242 av den 20 juni 2019 om fastställande av normer för koldioxidutsläpp från nya tunga fordon och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 595/2009 och (EU) 2018/956 och rådets direktiv 96/53/EG.

I ett första skede ska kraven endast tillämpas på nya tunga lastbilar över 16 ton18 i fyra av de sammanlagt sexton fordonsgrupper som förordningen skiljer mellan. De fyra fordonsgrupperna beräknas sammanlagt står för cirka två tredjedelar av utsläppen från tunga fordon i Europa. Som grund för kraven har s.k. referensvärden tagits fram med en simuleringsmodell (VECTO19) som utvecklats av EUkommissionen.

I ett inledande skede används VECTO-modellens resultat för att rapportera utsläpps- och bränsleförbrukningsdata för nya lastbilar. Simuleringsmodellen används även för att beräkna energiåtgång och utsläpp från laddhybrider och batterielektriska tunga fordon.

Översyn av ambitionsnivåer och omfattning 2025 och 2030 samt nya krav 2035 och 2040

I en planerad översyn av förordningen 2022, se figur 12.1 nedan, ska EU-kommissionen bedöma och ge förslag om hur ambitionen bör utvecklas i kravnivåerna 2025 och 2030 samt föreslå kravnivåer 2035 och 2040. I översynen ingår även att bedöma och lämna förslag på om förordningen ska omfatta fler typer av tunga fordon, såsom mindre lastbilar (över 3,5 ton), arbetsfordon, bussar, långfärdsbussar och släpvagnar. För att även dessa fordonskategorier ska kunna omfattas behöver nya referensvärden tas fram med VECTOmodellen.

18 Även fordon under 16 ton omfattas i några fall av kraven. 19 VECTO=Vehicle Energy Consumption Calculation Tool.

Figur 12.1 Översikt över de olika element som översynen av koldioxidreglerna för tunga fordon 2022 ska omfatta

Källa: DG Clima presentation oktober 2020.

Översyn av incitamenten för lågutsläpps- och nollutsläppsfordon

Förordningen om nya tunga fordons koldioxidutsläpp omfattar incitament för utsläppsfria och utsläppssnåla fordon (ZLEV20) i form av superkrediter. Definitionen av utsläppsfria fordon skiljer sig något från motsvarande begrepp i förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp. Gränsen för ett ZEV-fordon går i denna reglering vid mindre än 1 gram koldioxid per km från avgasröret i stället för 0 gram.

Även begreppet utsläppssnåla fordon (LEV21) har en annan betydelse jämfört med förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp. Till LEV-fordon räknas här lastbilar med koldioxidutsläpp som är lägre än hälften av de genomsnittliga koldioxidutsläppen (referensvärdena) i lastbilens respektive undergrupp för registrerade fordon under 2019. Superkrediterna innebär att utsläppsfria och utsläppssnåla bilar kan räknas upp med viss faktor (2 för utsläppsfria och mellan 1 och 2 för utsläppssnåla beroende på koldioxidutsläpp), upp till ett tak om tre procent. Även försäljning av ZEV:s respektive LEV:s i andra fordonsgrupper än de som omfattas av förordningen får ge bidrag i form av superkrediter och sänka de genomsnittliga kraven 2025.

20 ZEV =Zero Emission Vehicle. 21 LEV = Low Emission Vehicle.

Från 2025 ska superkrediterna ersättas av ett system med kvoter, där tillverkare som överträffar en referenskvot får tillräkna sig sänkta utsläppsvärden. Kvoten är satt till två procent. Även dessa regler ska ses över 2022 i syfte att förstärka incitamenten.

Behandlingen av biodrivmedel och elektrobränslen samt beräkning av livscykelutsläpp

I översynen av förordningarna om nya tunga fordons respektive nya bilars koldioxidutsläpp ingår även frågan om utsläppseffekten av att fordon använder förnybara flytande och gasformiga drivmedel ska kunna räknas med mot koldioxidkraven i förordningen. Detta gäller främst tunga etanoldrivna fordon, ED95), gasfordon och fordon vars motorer kan använda s.k. höginblandad drop-in diesel (HVO100, FAME100). I förlängningen handlar frågan även om hur effekterna av användning av s.k. elektrobränslen ska räknas mot koldioxidkraven i förordningen. I den nuvarande förordningen tas inte hänsyn till användning av biodrivmedel i beräkningen av koldioxidutsläpp, bland annat eftersom de fordon som utvecklats eller anpassats för sådan drift i de flesta fall också kan använda fossila drivmedel. Med en anpassning till biodrivmedelsdrift följer dessutom ofta inte någon energieffektivisering av fordonet.

En annan närliggande fråga handlar om att EU-kommissionen vid översynen av de bägge ovannämnda förordningarna även ska utvärdera möjligheterna att ta fram en EU-gemensam metod för att med enhetliga data beräkna livscykelutsläpp av koldioxid från nya fordon på EU-marknaden.

Hur skulle kraven på de tunga fordonen kunna skärpas?

Efter att EU beslutade om förordningen om nya tunga fordons koldioxidutsläpp 2019 har ytterligare steg tagits i framför allt Kalifornien mot att reglera de tunga fordonens utsläpp av koldioxid och styra in fordon med nollutsläpp.22 De föreslagna Kaliforniska reglerna innebär att nivån på den lägst tillåtna andelen nollutsläppsfordon i nybilsförsäljningen successivt höjs. Senast 2045 ska

22 ICCT (2020b) juli 2020, https://theicct.org/sites/default/files/publications/CA-HDV-EV-policy-update-jul2020.pdf.

100 procent, inklusive de allra tyngsta fordonskategorierna utgöras av nollutsläppsfordon. Som nollutsläppsfordon räknas både batterielektriska fordon och fordon med bränsleceller. Flera andra delstater i USA har ställt sig bakom inriktningen.23

Förslag har förts fram om att även EU-kraven borde ange en tydligare riktning mot nollutsläpp, och harmoniera bättre med hur reglerna stegvis utformas i Nordamerika.24

I december 2020 deklarerade de europeiska tillverkarna av tunga fordon att de enbart ska sälja fossilfria nya tunga fordon senast 2040.25 I deklarationen framhålls vikten av offentliga investeringar i infrastruktur för laddning och elnätskapacitet samt vikten av koldioxidprissättning.

När det gäller frågan om, och i så fall hur, användning av flytande eller gasformiga förnybara (bio- och elektro) drivmedel ska kunna räknas mot kraven i förordningen om nya tunga fordons koldioxidutsläpp, är en första svårighet i sammanhanget att de fordon som är anpassade för att kunna använda förnybara drivmedel i de flesta fall även kan använda fossila drivmedel som ett alternativ (naturgas, fossil diesel). För att kontrollera att så inte sker behöver därför någon form av mekanism introduceras som säkerställer att fordonen i praktiken alltid använder förnybara och inte fossila drivmedel.

Ett förslag med den inriktningen handlar om att införa en form av krediteringssystem kopplad till användning av förnybara drivmedel. I en studie beställd av det tyska ekonomiministeriet26 har ett förslag till en sådan mekanism tagits fram. I studien föreslås att alla biodrivmedel som minst uppfyller det lägsta hållbarhetskravet i förnybartdirektivet27 ska vara tillåtna för kreditering, samtidigt som systemet ska utformas så att det inte leder till dubbelräkning i förhållande till de introduktionskrav som redan ställs i förnybartdirektivet, se kapitel 8.

23 CARB juli 2020, ww2.arb.ca.gov/news/15-states-and-district-columbia-join-forcesaccelerate-bus-and-truck-electrification. 24 Transport & Environment (2020c) www.transportenvironment.org/press/california-setsworlds-first-sales-target-emissions-free-trucks. 25 PIK, ACEA december 2020, www.acea.be/publications/article/acea-pik-joint-statementthe-transition-to-zero-emission-road-freight-trans. 26 Det tyska ekonomidepartementet beställde en sådan studie av Frontier economics och Flick Gocke Schaumburg (2020). 27 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor. Förnybartdirektivet har nyligen omförhandlats och det omarbetade direktivet (direktiv (EU) 2018/2001) anger nya mål för 2030.

Ett närliggande förslag handlar i stället om att koldioxidkraven på nya tunga fordon i förordningen borde vidgas från att enbart gälla utsläppen från fordonets avgasrör till att även ställa krav som håller ner utsläppen under fordonets livscykel.

Diskussion

Skärp kraven mot nollutsläpp

Översynen av förordningen av nya tunga fordons koldioxidutsläpp 2022 är alltså ett tillfälle att utvidga kraven till att omfatta fler fordonstyper än de som ingår i dag och dessutom skärpa utsläppskraven successivt till att enbart nollutsläppsfordon blir tillåtna på sikt. Kravställandet borde så långt möjligt även ha som inriktning att harmoniera med motsvarande krav under utveckling i Kalifornien.

En harmonisering skulle exempelvis kunna innebära att de nuvarande ”superkrediterna” i förordningen tas bort och ersätts med ett kvotsystem, där kvoten ZLEV- fordon successivt höjs. En nackdel med en sådan reglering vore dock att den inte ställer direkta krav på hur bränsleförbrukningen och koldioxidutsläppen utvecklas från nya tunga fordon som använder förbränningsmotorer. Sammantaget kan det därför ändå bedömas vara bättre att ställa krav på successivt sänkta gränser för genomsnittsutsläpp ned till noll. Det är då samtidigt viktigt att se över och begränsa hur effekten av nollutsläpps- och lågutsläppsfordon krediteras, så att inte krediteringen i sig (exempelvis genom dubbelräkning) urholkar den sammanlagda effekten av kravskärpningen.

Styr mot en tekniktransformation

Utredningen konstaterar övergripande att om en revidering skulle göras i riktning mot att även nya fordonens användning av biodrivmedel eller elektrodrivmedel får räknas in mot de genomsnittliga koldioxidkraven, och eventuellt även som ZEV, respektive LEVfordon, så sänks det sammantagna omställningstrycket mot elektrifiering (med batterielektrisk drift eller bränslecellsdrift) via koldioxidregleringen av tunga fordon. Även den övergripande ambitionen att koldioxidregleringen ska bidra till en ökad energieffek-

tivitet och en samhällsekonomiskt effektiv omställning mot EU:s klimatmål riskerar att sänkas vid en sådan förändring.

Globala scenariomodelleringar, EU-kommissionens egna scenariomodelleringar och resultat från livscykelanalyser pekar alla mot att det vore samhällsekonomiskt effektivare att understödja en snabb övergång till eldrift i vägtransportsektorn, se kapitel 2 och 6.

En inriktning mot att på olika sätt öppna upp för att användning av biodrivmedel och elektrobränslen får tillgodoräknas mot koldioxidkraven i förordningen skulle exempelvis kunna gynna användning av flytande biogas, HVO, FAME, ED95 och elektrobränslen i nya tunga fordon. Samtidigt skulle dock incitamenten att fortsatta utveckla förbränningsmotorer som även kan drivas med fossila drivmedel också förstärks.

Dilemmat kan illustreras med exemplet biogas i tunga fordon. Livscykelanalyser visar att användning av biogas ger stor klimatnytta när drivmedlet ersätter diesel. Biogasanvändning från substrat inom avfalls- och jordbrukssektorn kan dessutom bidra till flera andra samtidiga miljönyttor. På EU-nivå riskerar dock inriktningen att fortsatt stödja biogas i vägtransportsektorn att samtidigt även ge stöd till fortsatt användning av naturgasdrivna fordon, eftersom den sammanlagda potentialen för biogas är begränsad.28 Det framstår därmed som svårt att ändra koldioxidkraven i förordningen för tunga fordon för att enbart gynna biogasanvändning utan att utvecklingen samtidigt även gynnar den fortsatta introduktionen av naturgas i nya tunga vägfordon.

Om förordningen om nya tunga fordons koldioxidutsläpp skulle revideras så att även fordonens användning av biodrivmedel och elektrobränslen får räknas mot koldioxidkraven, kommer detta komplicera förordningen och dessutom innebära att treregleringsområden inom EU dessutom överlappar varandra. Överlappet uppstår i förhållande till förnybartdirektivet och bränslekvalitetsdirektivet.29

Hur stor den sammantagna effekten av en eventuell förändring kan bli beror samtidigt av hur förslaget utformas mer i detalj. Utredningen kan av den anledningen främst i principiella ordalag, se ovan, diskutera vilken betydelse en eventuell förändring skulle få.

28 Ökoinstitut, ICCT (2020). 29 Europaparlamentets och rådets direktiv 98/70/EG av den 13 oktober 1998 om kvaliteten på bensin och dieselbränslen och om ändring av rådets direktiv 93/12/EEG (bränslekvalitetsdirektivet).

Nollutsläppsfordonets utsläpp regleras i olika led och så nära utsläppskällan som möjligt

Ytterligare en invändning mot kraven i förordningarna om nya tunga fordons respektive nya bilars koldioxidutsläpp samt definitionerna av nollutsläppsfordon handlar om att dessa inte baseras på analyser av LCA-utsläpp.

Mot denna invändning talar att förordningarna och deras definitioner av nollutsläppsfordon som nämnts utgår från systemanalys med vida systemgränser (ovan nämnda scenarier) och även från LCA-analys.30 Om LCA-baserade krav skulle föras in i förordningarna skulle det dessutom kunna leda till dubbelreglering. Inom några år kommer livscykelutsläppen från ett nytt batterielektriskt nollutsläppsfordon i EU troligen omfattas av: – Krav på återvinning, låga tillverkningsutsläpp och hållbar gruv-

drift av fordonets batteri enligt förslaget till EU:s nya batteriförordning31. – Ett skärpt utsläppshandelssystem där bland annat utsläppen från

metall- och elproduktion ingår. Parallellt föreslås även ett system med gränsskattejusteringar för producenter utanför EU införas. – Skärpta koldioxidkrav vid fordonets användning, enligt de för-

ordningar som diskuteras ovan, samt krav på mätning av fordonens energieffektivitet även vid eldrift samt – Framtagande av beräkningsmetoder för partikelutsläpp från

broms- och däckslitage.

Dessa krav tillsammans reglerar nollutsläppsfordonets livscykelutsläpp i flera led och utifrån flera olika aspekter.

Samtidigt arbetar EU-kommissionen även med att utveckla metoder för livscykelanalys, som en del i uppgiften enligt artikel 15.5 i förordningen om nya tunga fordons koldioxidutsläpp, där det frågas efter en EU-gemensam metod för att med enhetliga data beräkna livscykelutsläpp av koldioxid från nya tunga fordon på EU-

30 Se EU-kommissionens hemsida https://ec.europa.eu/clima/sites/default/files/transport/vehicles/docs/2020_study_main_rep ort_en.pdf. 31 Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL concerning batteries and waste batteries, repealing Directive 2006/66/EC and amending Regulation (EU) No 2019/1020 COM/2020/798 final.

marknaden. Ett sådant redovisningskrav vore i grunden positivt och en möjlig utveckling på området är att tillverkarna av såväl tunga som lätta fordon kommer behöva redovisa uppdaterade data hur fordonens LCA-utsläpp utvecklas över tid. Livscykeldata kommer då även omfatta utsläppen från produktionen av fordonen.

Samtidigt bör principen att styrmedlen bör riktas så nära källan som möjligt följas och dubbelreglering så långt möjligt undvikas. Kraven i förordningen om nya tunga fordons koldioxidutsläpp bör bland annat därför inte utformas baserat på beräkningar av LCAutsläpp.

Lätta lastbilar

Från och med januari 2020 reglerar en och samma EU-förordning, förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp, såväl nya personbilar som nya lätta lastbilar.32 Reglerna beskrivs mer i detalj i kapitel 11.

Bestämmelserna gäller genomsnittet av varje tillverkares33 hela fordonsförsäljning i Europa. Undantagna från kraven är tillverkare som årligen registrerar färre än 1 000 nya lätta lastbilar på den europeiska marknaden, samt vissa specialfordon.34

Reglerna innebär krav på varje tillverkare att de genomsnittliga koldioxidutsläppen från dennes flotta av nyregistrerade fordon under ett kalenderår inte får överskrida dess årliga specifika utsläppsmål. Tillverkare som överskrider sitt utsläppsmål åläggs sanktionsavgift. Det specifika utsläppsmålet för varje tillverkare beräknas utifrån ett referensvärde och den genomsnittliga vikten hos de bilar tillverkaren säljer inom EU under ett kalenderår (i förhållande till en i lagstiftningen angiven standardvikt).

För 2020 är referensvärdet för lätta lastbilar 147 gram koldioxid per km. Från 2025 och framåt är referensvärdet satt i relativa tal och innebär att de genomsnittliga koldioxidutsläppen ska minska med 15 procent från 2025 och med 31 procent från 2030, i båda fallen

32 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/631 av den 17 april 2019 om fastställande av normer för koldioxidutsläpp för nya personbilar och för nya lätta nyttofordon och om upphävande av förordningarna (EG) nr 443/2009 och (EU) nr 510/2011. 33 Med tillverkare avses den person eller det organ som inför godkännandemyndigheten ansvarar för alla delar av förfarandet för typgodkännande av fordonet inom EU. 34 Vissa undantag kan också ges till tillverkare som registrerar färre än 22 000 lätta lastbilar per år i unionen, se artikel 10.

räknat från det faktiska medelvärdet under 2021.35 Sänkningen med 31 procent är lägre än motsvarande sänkning för lätta bilar som är 37,5 procent.

Förordningen innehåller även särskilda incitament för utsläppsfria och utsläppssnåla bilar (ZLEV), med vilka menas bilar med utsläpp från avgasröret på noll upp till 50 gram koldioxid per km36. Från 2025 finns frivilliga kvoter/riktvärden för sådana fordon. Kvoterna, som anges för EU:s fordonsflotta som helhet, är för lätta lastbilar 15 procent för 2025 och 30 procent för 2030. Om en tillverkares andel överstiger kvotvärdet kan tillverkaren få ett mindre strikt utsläppsmål innebärande en sänkning om maximalt fem procent. Vid beräkningen viktas samtliga ZLEV:s inte lika, utan differentiering sker utefter deras koldioxidutsläpp. Det finns inga sanktioner för tillverkare vars andel understiger kvoterna.

Det är tillåtet att ”köpa” utsläppsrätter från andra tillverkare och det finns också ett utjämningssystem inom koncerner som kan tillämpas för att uppfylla kraven.

Slutligen innehåller förordningen bestämmelser om uppföljning och rapportering och om möjligheter för EU-kommissionen att rikta ekonomiska sanktioner mot den tillverkare som inte uppfyller de utsläppsmål som blivit fastställda.

EU-kommissionen har aviserat att ett förslag till reviderade krav i förordningen ska tas fram i juni 2021 innehållande en tydlig plan från 2025 och framåt mot klimatneutrala transporter. Revideringen gäller även lätta lastbilar. 37

Hur kraven på lätta lastbilar skulle kunna skärpas

De sammanlagda utsläppen har endast minskat svagt från denna kategori fordon de senaste åren i Sverige medan utsläppen ökat i övriga EU, samtidigt som de fordonsspecifika utsläppsnivåerna legat

35 Detta sätt att bestämma referensvärdet beror på att ett nytt provförfarande för mätning av fordons koldioxidutsläpp och bränsleförbrukning har börjat tillämpas, Worldwide Harmonised Light Vehicles Test procedure (nedan kallat WLTP). Förfarandet anses bättre spegla verkliga körförhållanden och man vill se hur det redan satta målet om 147 g/km har uppfyllts mätt enligt det nya förfarandet, innan man sätter nya bestämt mål. Eftersom dessa resultat kommer att vara tillgängliga först från och med 2021, har man valt att för 2025 och framåt sätta mål i procentuellt förhållande till detta kommande resultat i stället för fasta nivåer. 36 Fastställt i enlighet med förordning (EU) 2017/1151, se Förordning 2019/631 Artikel 3.1 punkten m). 37 COM (2019) 640 final av den 11 december 2019.

långt under tidigare kravnivåer. Under 2020 minskade koldioxidutsläppen för nya lätta lastbilar i Sverige till 154 gram per km. Inom EU (plus Norge och Island) var genomsnittet 158 gram per km 2019, vilket gör att det ännu är en bit kvar till EU:s genomsnittskrav i förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp på 147 gram per km. Användningen av eldrivna lätta lastbilar ökar samtidigt om än från relativt låga nivåer.

I en EU-studie från 2020 konstateras att kostnaderna för mindre eldrivna lätta lastbilar redan kan konkurrera med motsvarande fossilt drivna alternativ på EU-marknaden, medan medelstora och större lätta lastbilar fortfarande har något högre totalkostnader för ägarskapet. 38 Kostnadsskillnaden beräknas till mellan 1 200–2 300 euro räknat över fem år. Denna skillnad täcks dock av nationella incitament i många EU-länder, däribland Sverige (se nedan om det svenska bonus-malus–systemet).

Samtidigt är marknadsandelen för den här typen av fordon fortfarande låg, vilket kan tolkas som att det finns ytterligare marknadsbarriärer vid sidan av de direkt ekonomiska för introduktionen av fordonen. Det kan exempelvis handla om att köparna är ovana vid att använda elbilar, att fordonens räckvidd fortfarande är otillräcklig, brister i laddinfrastrukturen samt osäkerheter om fordonens andrahandsvärde. En del av dessa barriärer skulle kunna överbryggas med ökad kunskap i kombination med att laddinfrastrukturen ytterligare byggs ut. Ytterligare en faktor i sammanhanget är att utbudet av modeller behöver bli större.

Det norska transportekonomiska institutet (TÖI) gjorde 2019 bedömningen att det skulle kunna vara något enklare att klara det norska nollutsläppsmålet39 till 2025 för lätta lastbilar än för samtliga personbilskategorier.40 På den norska marknaden fanns det hösten 2019 sammanlagt 46 olika eldrivna modeller av lätta lastbilar och modellutbudet väntades öka under de två kommande åren.41

38 Tsakalidis et al., (2020). 39 Målet gäller att försäljningen av nya personbilar och lätta lastbilar i det närmaste ska bestå av 100 procent nollutsläppsfordon 2025, se kapitel 11. 40 Transportøkonomiskt institutt (2019). Ett investeringsbidrag på högst 50 000 NOK hade nyligen introducerats i Norge när studien gjordes. 41 Ibid s. 41.

Organisationen Transport & Environment föreslår att EU skulle kunna införa krav på enbart nollutsläppsfordon i nybilsförsäljningen av lätta lastbilar från 2035.42

EU-kommissionens egen ambition på området43 är att skärpa kraven i förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp, inklusive för lätta lastbilar, så att skärpningen bidrar till EU:s högre klimatmål till 2030. Kravskärpningen ska samtidigt definiera en tydlig väg för hur de två fordonskategorierna ska kunna bidra till transporter med nollutsläpp, som ett bidrag till EU:s netto-nollutsläppsmål 2050. Skärpningen ska dessutom bidra till att ytterligare investeringar går till nollutsläppsteknik.

Vid sidan av en analys av skärpta kravnivåer ska EU-kommissionen även studera utformningen av de särskilda incitamenten till noll- och lågutsläppsfordon i förordningen samt ta hänsyn till eventuella nya system för kreditering av användning av förnybara drivmedel, se ovan.

Diskussion

Marknadsutvecklingen förefaller sammantaget tala för att EU, där det även finns ledande tillverkare av lätta lastbilar, borde kunna gå vidare och skärpa kraven på lätta lastbilar i kommande revisioner av förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp på ett sätt som ytterligare förstärker incitamenten för eldrivna lätta lastbilar och därmed ökar utbudet på den europeiska marknaden.

Kraven på de lätta lastbilarna i förordningen borde därmed kunna närma sig motsvarande krav på personbilar och även omfatta ett årtal där nya fossilt drivna lätta lastbilar fasas ut på samma sätt som kan bli aktuellt för personbilar. Tidtabellen för införande av nollutsläppskrav kan dock behöva sättas mot ett något senare slutår, men dock senast 2035. Kravskärpningen bör genomföras på ett sätt som inte urholkar skärpningen av de genomsnittliga kraven.

Om en sådan skärpning i förordningen kommer på plats skulle medlemsländernas behov av egna incitamentsystem kopplade till försäljningen av nya fordon minska. Viktigast för medlemsländerna

42 Transport& Environment (2020) föreslår 2035 på EU-nivå: “all new cars and vans must be zero emissions no later than 2035. Heavy-duty vehicle sales should follow suit not long afterwards”. 43 Inception Impact Assessment, Ares (2020)6081912–29/10/2020.

blir då i stället att bygga ut den allmänt tillgängliga laddinfrastrukturen. På vägen framstår det dock som motiverat att behålla dagens nationella incitament för att etablera marknaden ytterligare, se vidare avsnitt 12.3.4 nedan.

Ett hinder för marknadsintroduktionen av eldrivna lättare lastbilar kan vara på väg att tas bort i Sverige, liksom i en del andra medlemsländer, i och med att Transportstyrelsen getts i uppdrag att utreda en höjning av maxvikten för B-körkort till 4 250 kg i stället för nuvarande 3 500 kg vid användning av el-och gasdrivna lätta lastbilar.

Skärpta avgaskrav på lätta lastbilar och tunga fordon som en alternativ väg att nå nollutsläpp

EU-kommissionen har även påbörjat ett arbete med en översyn av avgaskraven (de s.k. Euro-kraven)44 på olika fordonskategorier. Kraven avser hälsopåverkande utsläpp och omfattar partiklar, kväveoxider, kolväten och kolmonoxid. De tänkta nya kraven benämns med samlingsnamnet Euro 7.

Enligt intresseorganisationen T&E innebär en kommande skärpning av avgaskraven en möjlighet att helt få bort utsläpp från vägtransporter och också en regleringsväg för EU-kommissionen mot att nå ambitionen att vid ett bestämt årtal enbart tillåta nollutsläppsfordon i försäljningen av nya fordon. T&E menar att ett sådant årtal borde kunna sättas till 2035 för lätta lastbilar och för vissa typer av tunga fordon samt 2040 för alla tunga fordon.45

Kommissionen har inlett arbetet med att ta fram förslag till Euro 7-kraven med sikte på att presentera en första version i slutet av 2021. I arbetet ingår en utvärdering av de nuvarande Euro 6-kraven för olika fordonskategorier. De nivåer på kravskärpningar som tagits upp i arbetet hittills har bland annat kritiserats av den tyska ingenjörsorganisationen för att vara så strikta att de i praktiken skulle

44 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 595/2009 av den 18 juni 2009 om typgodkännande av motorfordon och motorer vad gäller utsläpp från tunga fordon (Euro 6) och om tillgång till information om reparation och underhåll av fordon samt om ändring av förordning (EG) nr 715/2007 och direktiv 2007/46/EG och om upphävande av direktiven 80/1269/EEG, 2005/55/EG och 2005/78/EG. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 715/2007 av den 20 juni 2007 om typgodkännande av motorfordon med avseende på utsläpp från lätta personbilar och lätta nyttofordon (Euro 5 och Euro 6). 45Transport & environment (2020c).

innebära slutet för förbränningsmotorn under 2020-talet och riskera att ett stort antal arbetstillfällen förlorade.46

Diskussion

Att ytterligare skärpa avgaskraven på nya fordon utrustade med förbränningsmotor innebär en svår balansgång då de berörda branscherna är på väg att genomföra en strukturomvandling mot olika typer av elektrifiering. Ett införande av Euro 7 krav kan innebära att strukturomvandlingen påskyndas, eller så innebär de att fordonsbranschen tvingas investera i ytterligare utveckling av motorteknik för fossila drivmedel. Det sistnämnda skulle i så fall även kunna fördröja en övergång till eldrift.

12.3.3. Utvecklingen av klimatpremien för inköp av tunga lastbilar

I september 2020 infördes en klimatpremie för företag, kommuner och regioner vid inköp av tunga lastbilar (över 3,5 ton) som drivs av el, gas eller bioetanol samt eldrivna arbetsmaskiner.47 Stöd får beviljas med ett belopp som motsvarar högst 20 procent av inköpskostnaden, dock högst 40 procent av merkostnaden i förhållande till en jämförbar konventionell lastbil eller arbetsmaskin.48

Enligt nu gällande regler ges premien i den mån det finns medel. Anslaget uppgår sammanlagt till 270 miljoner kronor under 2021.49Anslaget får också användas till premier för elbussar. Elbusspremiens maxbelopp sänktes 2020 till att högst få uppgå till 10 procent av inköpskostnaden. Stöden till elbussar får under 2021 maximalt uppgå till 100 miljoner kronor.

Elbusspremien är översökt. Anslaget till olika fordonskategorier fördelas enligt en s.k. ”först till kvarn-princip” men med en särskild del reserverad för lastbilar och arbetsmaskiner. Premien till elbussar

46 Clean Energy Wire, German engineers warn new Eu rules could spell end combustion engine, 18 February 2021, www.cleanenergywire.org/news/german-engineers-warn-new-euemission-rules-could-spell-end-combustion-engine. 47 Förordning om statligt stöd till vissa miljöfordon, SFS 2020:750. Förordningen trädde i kraft i september 2020. För arbetsmaskiners del krävs att de har en nedre effektgräns på 75 kW och att de registreras i vägtrafikregistret. 48 7–8 §§. 49Prop. 2020/21:100.

kan successivt förväntas fasas ut till förmån för premier till övriga fordonskategorier.

I april 2021 har ansökningar om bidrag till sammanlagt drygt 130 ellastbilar kommit och ungefär lika många ansökningar för biogaslastbilar kommit in.

Diskussion- hur behöver klimatpremien utvecklas?

Det finns anledning att successivt utvärdera och även under en tidsperiod höja den totala omfattningen av miljölastbilspremien när de inledande regionala elektrifieringspiloterna för utbyggnad av laddinfrastruktur till tunga fordon genomförts, se kapitel 10. Detta för att premien ska kunna bidra till en relativt snabb och omfattande utrullning av eldrivna tunga lastbilar under 2020-talet i Sverige. Premien per fordon räknat antas samtidigt kunna sjunka på liknande sätt som premien till elbussar sjunkit över tid, medan det totala antalet fordon som skulle kunna bli föremål för premien successivt antas stiga.

Den tekniska utvecklingen går fort för tunga lastbilar, och utbudet av lastbilar med låga utsläpp eller nollutsläpp ökar. Det tunga segmentet ligger dock några år efter utvecklingen inom lätta fordon och de eldrivna lastbilarna är i nuläget betydligt dyrare i inköp än motsvarande fossildrivna alternativ. Det bedöms därför finnas skäl för statlig intervention under en period för att det snabbare ska kunna uppstå tillräckliga läreffekter (skaleffekter) i produktionen av eldrivna tunga lastbilar och priserna ska kunna gå ned. På lite sikt bedöms det finnas hög potential för kostnadsreduktioner jämfört med konventionella tunga lastbilar, främst avseende kostnaden av det totala ägandeskapet.50

Stödet bör kunna fasas ut när tekniken är kommersiellt gångbar utan stöd. En tidigare utfasning eller sänkning av premien kan också diskuteras med tanke på att fordonen även behöver introduceras för att möta EU:s krav i förordningen om nya tunga fordons koldioxidutsläpp.

Det kommer således vara mycket viktigt att följa den här marknadens utveckling för att undvika såväl överkompensation som att premierna inte leder till önskad effekt. Den samlade effekten av

50 Se exempelvis Fossilfritt Sverige-fordonsindustrin tunga fordon, september 2020.

stöden till nya elfordon och laddinfrastruktur behöver även följas upp och utvärderas tillsammans.

När det gäller vätgasdrivna alternativ kan det offentliga stödet till teknikutveckling fram till kommersiell marknadsintroduktion komma att behövas på ytterligare längre sikt.

Hur stora de samlade medlen från det offentliga kan behöva vara beror också bland annat av hur dieselpriset utvecklas vilket i sin tur bland annat påverkas av hur drivmedelsbeskattningen och reduktionsplikten sätts eller nivån på andra mer generellt verkande styrmedel, se utredningens förslag i kapitel 7.

Om teknikutvecklingen fram till kommersiell marknadsintroduktion blir framgångsrik skulle det kunna sänka kostnaderna för att uppnå klimatmål både i Sverige, inom EU och globalt. En sådan kostnadssänkning bedöms också förbättra förutsättningarna att samhällsekonomiskt effektivt genomföra utfasningen av fossila drivmedel till år 2040 som utredningen föreslår.

Motsvarande fordonsbeskattning där premiedelen (bonusen) även kompletteras med en förhöjd malusdel, som införts för lätta fordon bedöms däremot inte behöva införas för tunga fordon. Slutsatsen bygger dock på att priset på användning av flytande och gasformiga drivmedel stiger under perioden.

Stödgivningen till biogasdrivna tunga fordon har under stödets första halvår utvecklats i ungefär samma takt som stödet till eldrivna lastbilar. Hur denna utveckling kommer se ut på lite längre sikt är dock osäker. Intresset för etanoldrivna lastbilar har hittills varit begränsat.

En särskild utredning kan behöva genomföras för att studera hur den fortsatta stödgivningen till den här typen av alternativ bäst kan utvecklas i samspel med introduktionen av eldrivna lastbilar.

Premien väntas kunna sjunka över tid

Trafikverket redovisar i regeringsuppdraget om stationär laddning för ellastbilar51 beräkningar som indikerar att bidraget till den här typen av lastbilar successivt skulle kunna sänkas till betydligt lägre nivåer än under de inledande åren. Hur premienivån kan behöva utvecklas över tid beror av flera faktorer samtidigt. Förutom på

51 Trafikverket(2021a).

fordonens kostnadsutveckling handlar det även om kostnader för och eventuella samtidiga stöd för laddinfrastruktur, samt på hur dieselpriserna och övriga körkostnader utvecklas.

I inledningen av 2021 hamnade klimatpremien på några av de allra första ellastbilarna på uppemot 900 000 kronor för en (medelstor) tung lastbil för lokal distribution.52

Enligt fordonstillverkarnas färdplan antas antalet eldrivna lastbilar (över 16 ton) under de första åren 2021–2022 uppgå till några hundratal för att framemot 2030 uppgå till omkring 3 000 fordon, vilket motsvarar omkring 50 procent av försäljningen av nya tunga lastbilar.

Trafikverket räknar i ovan nämnda regeringsuppdrag även med att eldrivna fordon introduceras i ungefär samma takt bland fordon i segmentet 3,5 till 16 ton vilket gör att antalet fordon som skulle kunna omfattas av en klimatpremie stiger ytterligare. Samtidigt som antalet fordon ökar antas dock premien per fordon räknat successivt kunna bli lägre.

12.3.4. Utveckling av systemet med bonus-malus för lätta lastbilar

Systemet med bonus-malus infördes den 1 juli 2018 i Sverige. Den 1 april 2021 har både bonus- och malusnivåerna ändrats i systemet. För alla bensin- och dieseldrivna lätta fordon, inklusive lätta lastbilar, ska koldioxidbeloppet under de tre första åren från det att fordonet blir skattepliktigt för första gången vara summan av 107 kronor per gram koldioxid som fordonet vid blandad körning släpper ut per kilometer utöver 90 gram och upp till och med 130 gram och 132 kronor per gram koldioxid som fordonet vid blandad körning släpper ut per kilometer utöver 130 gram. Brytpunkten för när malus-beloppen börjar gälla respektive höjs i nivå ligger på samma utsläpp per km för personbilar och lätta lastbilar (90 respektive 130 gram per km). Samtidigt med höjningen av malus höjdes även bonusen för elbilar från 60 000 kronor till 70 000 kronor. Även detta belopp ligger på samma nivå för såväl personbilar som lätta lastbilar.

52 Personlig kommunikation, Peter Dädeby, Energimyndigheten.

Diskussion – förslag till utveckling av bonus-malus

Konstruktionen av bonus-malus kritiseras bland annat av branschorganisationen BilSweden53 då de nya lätta lastbilarna med förbränningsmotor i genomsnitt har högre utsläpp per km jämfört med nya personbilar. En större andel av de nya lätta lastbilarna som säljs omfattas därför av en högre malusnivå jämfört med motsvarande nivå för nya personbilar.

Utformningen innebär samtidigt sammantaget att de ekonomiska incitamenten för att köpa en eldriven lätt lastbil är högre än motsvarande incitament på personbilssidan. Andelen batterielektriska lätta lastbilar i nybilsförsäljningen har också stigit sedan styrmedlet infördes, samtidigt som den totala försäljningen av nya lätta lastbilar sjunkit. Andelen i fordonsparken är ungefär en procent, dvs. på samma nivå som för personbilar. Precis som utredningen föreslår för personbilar, se kapitel 11, bör även nivåerna i bonus-malus–systemet successivt ses över för de lätta lastbilarna. I takt med att fordonen introduceras i allt högre andel och prisparitet jämfört med fordon med konventionella förbränningsmotorer uppnås behöver bonus-malusnivåerna ses över.54 På sikt bör bonusen fasas ut när priserna konvergerar men malusen kan behållas under längre tid.

För att de eldrivna alternativen ska kunna konkurrera behöver samtidigt övriga parametrar som påverkar valet av bil utvecklas väl, se ovan om koldioxidkraven på lätta lastbilar och utvecklingen i Norge. Det handlar framför allt om utbud av fordon, räckvidd och laddinfrastruktur.

Den fortsatta styrmedelsutvecklingen behöver samtidigt också beakta att det är viktigt att ändringarna inte sker för ofta och oannonserat. Fordonsskatten på personbilar och lätta lastbilar har höjts i flera omgångar under de senaste åren, vilket skapat en stor ryckighet på marknaden.

53 Se exempelvis organisationens remissvar på Finansdepartementets PM ”Förstärkt och förenklad miljöstyrning i bonus-malus–systemet” (Fi2020/04288). 54 Kågeson (2019).

12.3.5. Skärpta krav vid offentlig upphandling

Krav vid offentlig upphandling av lätta lastbilar

Upphandlande myndigheter och enheter ska vid köp och leasing av bilar beakta den energi- och miljöpåverkan som är kopplad till driften under hela användningstiden.55 Detta framgår av lagen om miljökrav vid upphandling, som dock inte ställer några mer specifika krav på myndigheterna i detta avseende.

På förordningsnivå finns särskilda regler för statliga upphandlingar av personbilar och lätta lastbilar.56 Förordningen anger att de personbilar och lätta lastbilar som en statlig myndighet köper in eller ingår leasingavtal om ska vara ”miljöbilar”. Med miljöbilar menas enligt förordningen bilar som uppfyller kraven för klimatbonusbil enligt förordningen om klimatbonusbilar. Som redovisats i avsnittet om bonus-malus innebär detta en typgodkänd bil som uppfyller utsläppskraven Euro 5 eller Euro 6 och a) släpper ut högst 70 gram koldioxid per kilometer, eller b) är utrustad med teknik för drift med annat gasbränsle än gasol.

Vid särskilda skäl får myndigheterna göra avsteg från kravet på miljöbil. För lätta lastbilar gäller då att de får släppa ut högst 230 gram koldioxid per kilometer vid blandad körning. I förordningen undantas vissa typer av fordon från kraven, bl.a. utryckningsfordon och fordon som används av Försvarsmakten, Polismyndigheten m.fl.

Den svenska regleringen bygger på EU-direktivet om främjande av rena och energieffektiva vägfordon, vilket gäller vid avtal om inköp, leasing, hyra eller hyrköp av vägtransportfordon som tilldelas av upphandlande myndigheter eller upphandlande enheter.57 Direktivet skärptes nyligen och innehåller numera bl.a. krav på att viss andel av det totala antalet upphandlade fordon i ett medlemsland ska vara ”rena”. Definitionen av ”rent” fordon har gällande personbilar och lätta lastbilar anpassats efter vad som gäller för utsläppsfria och utsläppssnåla fordon (ZLEV) i förordningen om genomsnittliga

55 Lagen (2011:846) om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster. 56 Förordning (2020:486) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar, vilken trädde ikraft den 1 juli 2020 och ersatte tidigare förordning med samma namn. 57 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/33/EG den 23 april 2009 om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon, reviderat genom Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1161 av den 20 juni 2019 om ändring av direktiv 2009/33/EG om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon. Se artikel 3. Direktivet omfattar upphandlingar som överstiger vissa tröskelvärden.

koldioxidutsläpp (se avsnitt 12.3.2 ovan). Detta innebär att ett ”rent” fordon får släppa ut högst 50 gram koldioxid/km.58 För att även främja förbättrad luftkvalitet ska ”rena” fordon dessutom tillåtas släppa ut högst 80 procent av utsläppsgränsvärdena för kväveoxid och ultrafina partiklar enligt bilens tillämpliga euro-klass. Från och med 2026 skärps definitionen på så sätt att endast utsläppsfria fordon (0 gram koldioxid/km) ska betraktas som ”rena”.

För Sveriges del är den obligatoriska andelen beträffande personbilar och lätta lastbilar 38,5 procent räknat på referensperioden 2 augusti 2021 till den 31 december 2025. Därefter följer en ny referensperiod med samma procentuella krav för Sveriges del från den 1 januari 2026 till den 31 december 2030.59

Regeringen har nyligen lämnat förslag på hur direktivet ska implementeras för svensk del, till största del genom ändringar i lagen om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster, se vidare kapitel 11.60

Krav vid offentlig upphandling av tunga fordon

De ovan beskrivna upphandlingsreglerna avser även tunga fordon.

För tunga fordon definieras ”rena” fordon genom användningen av alternativa bränslen i enlighet med direktivet om utbyggnad av infrastrukturen för alternativa bränslen61. Om flytande biobränslen, syntetiska bränslen eller paraffiniska bränslen ska användas i de upphandlade fordonen måste de upphandlande myndigheterna och upphandlande enheterna, genom obligatoriska avtalsvillkor eller på andra lika effektiva sätt i det offentliga upphandlingsförfarandet,

58 Se art 4.4 a) och tabell 2. Direktivet tar även höjd för en möjlig framtida anpassning till utsläppsmätning i ett livscykelperspektiv och anger bl.a. att ”Kommissionen bör i [senare] översyn av reglerna även bedöma bland annat möjligheten att anpassa direktivet till en eventuell metod för beräkning av koldioxidutsläpp under hela livscykeln och koldioxidutsläpp från källa till hjul som utvecklats inom ramen för EU:s utsläppsnormer för koldioxidutsläpp från fordon […]” (punkt 31). 59 Se tabell 3 till direktivet. 60 Promemoria - Genomförande av ändringar i direktivet om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster, www.regeringen.se/49650f/contentassets/f3e6d3f2aca44854a84284fc6f311409/genomforand e-av-andringar-i-direktivet-om-miljokrav-vid-upphandling-av-bilar-och-vissakollektivtrafiktjanster.pdf. 61 2014/94/EU.

säkerställa att endast sådana bränslen kommer att användas i fordonen.62

För tunga lastbilar respektive bussar gäller att 10 procent respektive 45 procent av de fordon som upphandlas ska uppfylla kraven under den första referensperioden och 15 procent respektive 65 procent under den andra.63

Upphandling av transporttjänster

Vid sidan av de ovan nämnda reglerna för offentlig upphandling av fordon genomför det offentliga på olika nivåer också upphandling av transporttjänster på vilka också kan ställas olika typer av hållbarhetskrav.

Diskussion

Sverige kommer behöva genomföra det ovan beskrivna regelverket i svensk rätt inom en snar framtid och förslag på hur har nyligen presenterats i en promemoria från regeringen. Med tanke på den ovan nämnda utvecklingen av utbudet på tunga nollutsläppsfordon finns förutsättningar att nå en högre andel nollutsläppsfordon i Sverige än vad EU-reglerna ställer krav på.

Detta är ett kompletterande styrmedel till koldioxidkraven för nya lätta lastbilar och tunga fordon. De fastställda minimimålen främjar skapandet av initiala marknader för ”rena” fordon i hela EU, dvs. större genomslag än om kraven enbart infördes nationellt. De ger tid att anpassa förfarandena för offentlig upphandling och ger en tydlig signal till marknaden.

Med tanke på att det offentligas utgifter för varor, arbeten och tjänster stod för omkring 17 procent av Sveriges BNP 2017 kan offentliga myndigheter genom sin offentliga upphandlingspolicy

62 Artikel 4.4 b). Se även punkten 14 i ingressen till direktivet. Flytande biobränslen, syntetiska bränslen eller paraffiniska bränslen får visserligen innehålla bränsletillsatser, som t.ex. i fallet med etanolbaserat bränsle för anpassade dieselmotorer ED95, men de bör inte blandas med fossila bränslen. 63 Se tabell 4 till direktivet. När det gäller skillnaden i andelstal framgår av ändringsdirektivet att konsekvensbedömningen visat att marknaderna för utsläppssnåla och utsläppsfria stadsbussar karakteriseras av ökande marknadsmognad, medan marknaderna för utsläppssnåla och utsläppsfria lastbilar befinner sig i ett tidigare stadium av marknadsutveckling. Det är enligt direktivet en fördel om bestämmelserna om offentlig upphandling tar hänsyn till dessa skillnader. Se punkten 16 i ändringsdirektivet.

främja och stödja marknader för hållbara transporter. Genom att sätta minimimål för upphandling kan det bidra till att nå målet att främja och stimulera marknadsgenomslaget för noll- och lågutsläppsfordon, samtidigt som betydelsen av att beakta miljöaspekter i upphandlingsbesluten uppmärksammas. Kompletterande styrmedel som detta, som också styr mot nollutsläppsfordon på längre sikt, ger en tydlig signal och en möjlighet för aktörerna på marknaden att anpassa utbuden. Samtidigt som de stegvisa kraven på miniminivåer ger flexibilitet för upphandlande myndigheter och enheter i valet av teknik som kan användas.

I Sverige riktas en stor del av den offentliga upphandlingen av transporttjänster på området mot inköp av drop-in diesel av typ HVO100. Under 2019 och 2020 har HVO100 varit cirka 60–70 öre dyrare per liter exklusive moms till företag jämfört med diesel. Prisskillnaden gör det svårt att motivera tankning av HVO100 om inte transportköparen efterfrågar det. Under 2018 införde storstäderna tillsammans med Trafikverket krav på 20 procent förnybart utöver reduktionsplikt i upphandlade entreprenader inom storstadsområdena. Under hösten 2019 utvidgade Trafikverket det till att i kommande upphandlingar av sommar- och vinterväghållning för resterande landet ge bonus för förnybart utöver reduktionsplikt på en krona per liter ersatt dieselekvivalent. Även i upphandlingar av transporter ställer Trafikverket krav och har en bonus-modell som driver på för lägre utsläpp per utfört transportarbete, se kapitel 13.

Inriktningen i den här typen av upphandling borde kunna ändras till att i högre utsträckning än tidigare även omfatta fordon med nollutsläpp (jämför motsvarande resonemang för arbetsmaskiners del i kapitel 13).

12.3.6. Lokala styrmedel och åtgärder

Det lokala arbetet med att sänka utsläppen av växthusgaser och övrig miljöpåverkan från lätta lastbilar, bussar och tunga fordon genom att bland annat stimulera till en ökad användning av fordon med nollutsläpp kan genomföras med hjälp av flera olika styrmedel som kan tillämpas på lokal nivå och i samspel med styrmedel på nationell nivå och inom EU.

Ett sådant styrmedel är den upphandling av fordon och transporter som kommunerna själva genomför i den egna organisationen. Andra möjliga styrmedel är miljözoner, se kapitel 11, och lokala trafikregler som reglerar vid vilka tidpunkter lastning och lossning är tillåtna. Regler som sammantaget skulle kunna användas för att ge särskilda fördelar för fordon med nollutsläpp.

Kommunala och regionala initiativ kring samordnad godsplanering är också ett viktigt område som skulle kunna bidra till introduktionen av fordon med nollutsläpp. Planeringen skulle då både behöva omfatta hur logistiken löses på det mest effektiva sättet samtidigt som en ändamålsenlig laddinfrastruktur byggs upp för en effektiv användning av nollutsläppsfordon i olika storlekskategorier.

Utvecklingen av en hållbar citylogistik i Nederländerna skulle kunna vara värt att följa och inspireras av. I landet har ett stort antal s.k. klimatöverenskommelser träffats mellan olika aktörer i samhället för att bidra till att landets klimatlag och de etappmål som beslutats faktiskt ska nås. En sådan klimatöverenskommelse har träffats mellan staten och omkring 30–40 större kommuner i Nederländerna om att introducera s.k. nollutsläppszoner i vilka endast kommersiella fordon med nollutsläpp ska vara tillåtna. Zonerna måste aviseras fyra år i förväg och de första kommer kunna vara på plats i ett antal större städer från 2025. I överenskommelsen ingår att staten ska bidra med bidrag till laddinfrastruktur och till de eldrivna fordonen.64 Bland fordonen ingår även elcyklar och andra två- och trehjuliga lastfordon. Genom överenskommelserna skapas en större initial marknad samtidigt som de statliga medlen till laddinfrastruktur i städer får en tydlig riktning. Nollutsläppszoner bedöms i princip kunna motsvara Miljözon klass 3 i den svenska lagstiftningen.

I kapitel 11.3.9 går utredningen igenom och diskuterar de rättsliga förutsättningarna för inrättande av miljözoner för fordon med nollutsläpp mer i detalj.

Utredningen finner det vara mer lämpligt att söka tillämpa olika typer av zoner, eller tidsgränser i stadsmiljön för tunga fordon, lätta lastbilar och om möjligt även arbetsmaskiner än för personbilar. Utredningen finner det i princip vara möjligt att genomföra en liknande styrmedelslösning som i Nederländerna även i Sverige, då

64 Ministry of Economic Affairs and Climate Policy (2019) Integrated National Energy and Climate plan 2021-2030. www.electrive.com/2021/02/15/dutch-municipalities-to-set-upzero-emission-zones-by-2025/.

flera av elementen som krävs för genomförandet redan finns på plats eller är under genomförande (Miljözon klass 3, stadsmiljöavtal, medel till laddinfrastruktur, klimatpremie till miljölastbilar, redan etablerade klimatkontrakt inom ramen för innovationsprogrammet ”Viable cities”65 m.m.). De närmare förutsättningarna för ett eventuellt genomförande behöver dock studeras mer i detalj. Ett sammanhang där en sådan utredning skulle kunna vara aktuell är inom ramen för Trafikanalys regeringsuppdrag om att ta fram underlag inför den kommande klimatpolitiska handlingsplanen.66

12.3.7. Vägavgifter för tunga fordon

Vägavgifter för tunga fordon är en omdiskuterad och länge utredd fråga i Sverige. En avståndsbaserad vägavgift har tidigare funnits i Sverige men avskaffades 1993, med motiveringen att det kunde förutsättas att komma i konflikt med EU:s regler om fri rörlighet, samt att det var ett komplicerat och resurskrävande system. År 1998 introducerades den nuvarande tidsbaserade avgiften för tunga fordon över 12 ton i enlighet med det s.k. Eurovinjettdirektivet.67

Två statliga utredningar har genomförts sedan dess och tagit fram förslag på möjliga utformningar av om en avståndsbaserad skatt för tunga fordon på väg68, men dessa har inte lett till någon regelförändring.

EU-kommissionen har lagt som förslag att ändra Eurovinjettdirektivet så att de tidsbaserade avgifterna kan komma att fasas ut senast år 2023. Regelverket är dock under förhandling, tillsammans med bland annat möjligheten att även inkludera klimatutsläpp som motiv för differentiering.69 Se kapitel 9 om vägavgifter.

Ytterligare en utredning har nu tillsatts (Dir. 2020:38). Utredningen har ett bredare perspektiv att utreda både avstånds- och tidsbaserade avgifter eller andra alternativa miljöstyrande system för

65 Även i Sverige finns exempel på klimatkontrakt mellan städer och den nationella nivån för att understödja innovation och lokala testbäddar. Klimatkontrakt 2030 är ett avtal mellan städer, myndigheter och innovationsprogrammet Viable cities där alla parter tar på sig att öka takten i omställningen. Kontrakten revideras årligen. De första kontrakten undertecknades i slutet av 2020. 66 I2021/01006. 67 Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/62/EG av den 17 juni 1999 om avgifter på tunga godsfordon för användningen av vissa infrastrukturer. 68SOU 2004:63 och SOU 2017:11. 69www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-resilient-energy-union-with-a-climatechange-policy/file-jd-eurovignette-directive-revision.

att bidra till bland annat att nå miljö- och klimatmålen och även kunna fånga upp kostnader som uppstår på grund av trängsel och vägslitage. Syftet med att införa ett nytt system är inte att öka avgiftsuttaget för tunga transporter på väg, utan att det ska bli miljöstyrande och kunna kompensera budgetbortfallet från Eurovinjettavgiften. Utredningen ska vara klar i oktober 2021.

För- och nackdelar

En av fördelarna med en tidsbaserad avgift ur ett svenskt perspektiv är de långa transportavstånden som är en konkurrensnackdel för vissa branscher, särskilt på landsbygden. En nackdel är att avgiften inte är beroende av körsträckan och därmed är ett trubbigare styrmedel för att fånga upp fordonens påverkan på vägarna och samhället (externa effekter).

I jämförelse med den tidsbaserade avgiften påverkas kostnaden av körsträckan med en avståndsbaserad vägavgift, vilket gör att den har bättre precision och potential för att fånga den tunga trafikens samhällsekonomiska marginalkostnader (ex. slitage, trängsel, luftföroreningar och buller) och bidra till ett på lång sikt hållbart transportsystem. Det finns även fördelar ur konkurrenssynpunkt då den belastar alla lastbilar på lika villkor oavsett härkomst, och är mer harmoniserat mot övergången till avståndsbaserade avgifter i andra europeiska länder. Vidare ger uppbyggnaden av ett tekniskt system för att implementera avståndsbaserade avgifter en ökad möjlighet till kontroll av regelefterlevnaden för t.ex. kör- och vilotidsregleringen och cabotagetransporter.

Systemet kan också inledningsvis ge möjlighet att ge ytterligare incitament till en introduktion av tunga fordon med nollutsläpp.

Styrmedel för arbetsmaskiner

Utredningens förslag och bedömningar

EU

  • Sverige bör inom EU verka för att det införs en definition av nollutsläpp och lågutsläpp för motorer till arbetsmaskiner. När definitioner av nollutsläpp och lågutsläpp införs i EU bör inriktningen vara att även ge incitament till utveckling och marknadsintroduktion av dem.
  • Sverige bör verka för att mindre arbetsmaskiner (arbetsredskap), med bensinmotor eller elmotor som till stor del används av hushåll, bör föras in för reglering under ekodesigndirektivet. Strävan bör vara krav på nollutsläpp i vissa applikationer.
  • Sverige bör fortsätta att verka för att energiskattedirektivets ändras så att det tydliggörs att minimiskatten på fossilt drivmedel tar hänsyn till kostnaderna för växthusgasutsläpp och att möjligheterna till undantag begränsas.
  • Sverige bör i kommande diskussioner om utvidgning handelssystemet EU ETS verka för att större fiskefartyg omfattas av handelssystemet.

Sverige

  • Utökade riktade statliga medel bör avsättas till forskning, utveckling, demonstrationsprojekt och marknadsintroduktion av arbetsmaskiner med nollutsläpp, inklusive laddinfrastruktur.
  • Den nyligen införda klimatpremien för miljölastbilar och eldrivna arbetsmaskiner bör utvärderas med täta mellanrum och anslagen kan komma att behöva utökas och omfatta fler typer

av arbetsmaskiner, bland annat med lägre effekt och arbetsmaskiner med låga utsläpp av växthusgaser.

  • Trafikverket bör ges i uppdrag att, i samarbete med andra myndigheter som använder arbetsmaskiner för sina åtaganden, utveckla upphandlingskraven så att övergången till eldrivna arbetsmaskiner främjas.
  • En utökad registerplikt för arbetsmaskiner underlättar uppföljning av arbetsmaskiners emissioner, ställda krav vid upphandling och ger förutsättningar för att på sikt kunna införa miljözoner för arbetsmaskiner.
  • Den nuvarande skattebefrielsen för fossilt bränsle till fartyg för yrkesfiske bör på sikt avvecklas. Bränsle till fiskefartyg bör även omfattas av reduktionsplikten. Samordning bör ske om större fiskefartyg införlivas i handelssystemet EU ETS. En särskild studie om de juridiska och administrativa förutsättningarna för beskattning och reduktionsplikt bör övervägas.
  • Den nuvarande återbetalningen av delar av skatten på diesel till arbetsmaskiner inom jordbruk, skogsbruk och vattenbruksverksamhet bör fasas ut. Förslagen bör ha en generell inriktning för de olika sektorerna och kompensatoriska åtgärder bör övervägas för att uppnå andra samhällsmål.

Skälen för utredningens förslag och bedömningar

Utredningen ser elektrifiering och ökad andel långsiktigt hållbara förnybara drivmedel som huvudinriktningen för utfasning av fossila drivmedel i arbetsmaskiner. Arbetsmaskiner omfattar olika typer av maskiner som används inom flera användningsområden och har i många fall ett stort energi- och effektbehov. För många större arbetsmaskiner är det troligt att långsiktigt hållbara förnybara drivmedel snarare än el kommer vara den huvudsakliga energibäraren vid utfasning av fossila drivmedel till år 2040.

De övergripande hindren för att minska utsläppen av växthusgaser genom eldrivna arbetsmaskiner är dess nuvarande prestanda, inköpspris och det begränsade utbudet. För helt eldrivna arbetsmaskiner krävs även el för direktdrift eller laddmöjligheter i arbets-

området. För många arbetsmoment finns därför i dag inget alternativ till förbränningsmotorer.

Utvecklingen inom EU

Det är viktigt att det på europeisk nivå skapas en marknad för elektrifierade arbetsmaskiner. Sverige bör verka för att det införs en definition av större motorer till arbetsmaskiner med nollutsläpp och lågutsläpp av växthusgaser och luftföroreningar. Lämplig rättsakt för detta kan vara EU förordning 2016/1628.1

En enhetlig definition av motorer med nollutsläpp och lågutsläpp inom EU kan underlätta kravställande eller vid anbudsvärdering vid upphandling. Definitionen av nollutsläppsmotorer och lågutsläppsmotorer kan på sikt utgöra grund för särskilda miljözonsbestämmelser i städer i Sverige och i EU.

Redan i dag finns eldrivna mindre handhållna arbetsmaskiner som bland annat används av hushåll. Sverige bör verka för att energiprestandan hos mindre arbetsmaskiner (arbetsredskap) med bensinmotor eller elmotor som till stor del används av hushåll bör föras in för reglering under ekodesigndirektivet2. Strävan bör vara att förbränningsmotordrift förbjuds i vissa applikationer.

Sverige bör fortsätta att verka för att energiskattedirektivet3ändras så att det tydliggörs att minimiskatten på fossilt bränsle tar hänsyn till kostnaderna för växthusgasutsläpp och att möjligheterna till undantag begränsas. En sådan utveckling bör medföra att fossilt bränsle till fiskefartyg inom gemenskapens farvatten som huvudregel omfattas av obligatorisk beskattning. Ett alternativ eller komplement för större fiskefartyg är att de vid utvidgning av handelssystemet EU ETS omfattas av det.

1 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1628 av den 14 september 2016 om krav för utsläppsgränser vad gäller gas- och partikelformiga föroreningar samt typgodkännande av förbränningsmotorer för mobila maskiner som inte är avsedda att användas för transporter på väg, om ändring av förordningarna (EU) nr 1024/2012 och (EU) nr 167/2013 samt om ändring och upphävande av direktiv 97/68/EG. 2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/125/EG av den 21 oktober 2009 om upprättande av en ram för att fastställa krav på ekodesign för energirelaterade produkter. 3 Rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet.

Utvecklingen inom Sverige

Ett centralt område för att i Sverige påskynda omställningen till motorer med nollutsläpp eller lågutsläpp av växthusgaser är ytterligare stöd till forskning, utveckling, demonstration och marknadsintroduktion (FUDM). FUDM kan förbättra incitamentstukturen och bidra till att överbrygga ett antal hinder, framför allt genom att finansiera projekt som har som syfte att reducera kostnaden för teknikutveckling och bidra till att minska osäkerhet kring användning av ny teknik. FUDM-stöd med inriktning mot arbetsmaskiner är motiverat av utsläppens höga nivå och då effektiv utsläppreducerande teknik för dessa maskiner inte bedöms utvecklas i önskvärd takt. Insatserna bör omfatta flera typer av maskiner även alternativ till mindre bensindrivna maskiner. Utredningen ser skäl för staten att bidra till att öka takten för att främja teknikutvecklingen.

Den under år 2020 införda klimatpremien för miljölastbilar och eldrivna arbetsmaskiner över 75 kW bör utvärderas med täta mellanrum. Utvärderingen kan innefatta frågor som förlängning av premien samt utökning av stödets omfattning till att även inkludera motorer med lägre effekt och med låga utsläpp av växthusgaser, vilka i dag inte omfattas av stödet.

Genom samordning av krav, vid upphandling av arbetsmaskiner och entreprenader där arbetsmaskiner används kan myndigheter och kommuner påskynda introduktionen av motorer utan eller med lågutsläpp av växthusgaser. Trafikverket, som har erfarenhet av att ställa krav och ge incitament vid upphandlingar, bör ges i uppdrag att utveckla statliga myndigheters upphandling. De större kommunerna bör bjudas in för samordning och erfarenhetsutbyte. Dessa arbetar redan aktivt med incitament och krav vid upphandling av mer miljöanpassade arbetsmaskiner.

Ett första steg för bättre kontroll och uppföljning är ett mer omfattande register för arbetsmaskiner. Transportstyrelsen har nyligen erhållit ett regeringsuppdrag att analysera förutsättningarna för att utveckla registerföringen av arbetsmaskiner4. Utöver upphandling skulle en utökad registerplikt skapa bättre förutsättningar för att på sikt införa miljözoner för arbetsmaskiner. Miljözoner för arbetsmaskiner kan ge kommuner ökade förutsättningar att förbättra luftkvalitet och påverkan omställningstakten till nollutsläppsfordon

4 M2021/00358.

i arbetsmaskinsflottan. För att kunna införa miljözon för arbetsmaskiner krävs ändringar i Trafikförordningen eller annat relevant regelverk.

Den nuvarande skattebefrielsen för fossilt bränsle till yrkesfiske bör på sikt avvecklas. Bränsle till fiskefartyg bör även omfattas av reduktionsplikten. Detta främjar ett hållbart fiske med avseende på höjd energieffektivitet och minskade koldioxidutsläpp. Användning av reduktionspliktigt och skattebelagt bränsle skulle kunna kopplas till erhållandet av fiskekvoter. Kompensatoriska åtgärder till fisket behöver dessutom övervägas. En särskild utredning om de juridiska och administrativa förutsättningarna för beskattning och reduktionsplikt bör övervägas. Samordning bör ske om större fiskefartyg skulle införlivas i handelssystemet EU ETS vid en eventuell utökning av handelssystemet med sjöfart.

Den nuvarande återbetalningen av delar av skatten på diesel till arbetsmaskiner inom jordbruk, skogsbruk och vattenbruksverksamhet bör fasas ut. Utredningens bedömning är att stöd till verksamheter eller sektorer inte bör ske genom nedsättning av skatt på fossila drivmedel. För att sektorerna inte ska förlora konkurrenskraft och möjlighet att uppnå andra samhällsmål, som exempelvis livsmedelsstrategin, så bör en sådan utfasning följas av kompensatoriska åtgärder. Utredningen har samrått med den särskilde utredaren på området som analyserar alternativ till nedsättningen av dieselskatten. Utredningen om fossiloberoende jordbruk5 kommer att lämna sitt slutbetänkande senast den sista juli 2021.

13.1. Introduktion

Detta kapitel handlar om styrmedel för utfasning av fossila drivmedel i arbetsmaskiner. En arbetsmaskin är en mobil maskin som inte är avsedd att transportera gods eller personer på väg.

Den definition av arbetsmaskin som används här följer de internationella anvisningar som används vid rapportering av utsläpp växthusgaser och luftföroreningar. Arbetsmaskiner omfattar således även snöskotrar, terrängmotorcyklar och terrängfordon samt fiskefartyg för yrkesfiske.

5 Kommittédirektiv 2020:16.

Lok, motorvagnar och övriga fartyg för yrkestrafik eller för privat bruk (fritidsbåtar) samt Försvarsmaktens fordon och maskiner omfattas inte utan hanteras i stället i kapitel 14.

Arbetsmaskiner domineras i dag av förbränningsmotorer, men det finns exempel på eldrivna arbetsmaskiner både i hybridform, tillsammans med en förbränningsmotor, och i helelektriska tillämpningar anslutna till elnätet eller med laddbart batteri. Med begreppet eldrivna arbetsmaskiner menas här även maskiner drivna med el från bränsleceller. Motorer drivna med bränsleceller är på väg att introduceras inom transportsektorn och kan på sikt även få stor betydelse för utfasningen av fossila drivmedel för större arbetsmaskiner.

Användning av elmotorer har under de senaste åren blivit allt vanligare i vissa typer av applikationer, större främst i gruvor och i små arbetsmaskiner som används av privatpersoner för exempelvis trädgårdsskötsel.

13.2. Utsläpp av växthusgaser och energianvändning

Utsläppen av växthusgaser från arbetsmaskiner beräknades år 2019 sammanlagt uppgå till 3,3 miljoner ton koldioxidekvivalenter vilket motsvarade drygt sex procent av de totala utsläppen i landet eller 22 procent av vägtrafikens utsläpp av växthusgaser. Utsläppen var därmed i ungefär samma storleksordning som motsvarande utsläpp från tunga lastbilar6.

Utsläppen av växthusgaser från arbetsmaskiner har ökar något sedan 1990, se även kapitel 5 för utsläppstrender, men har minskat något under de senaste tio åren till följd av ökad användning av biodrivmedel. Under de senaste 20 åren har användningen av förnybara drivmedel i arbetsmaskiner ökat kontinuerligt. Den huvudsakliga användningen av förnybara drivmedel sker i dag genom reduktionsplikten.

Omkring 90 procent av arbetsmaskinernas drivmedelsanvändning kom enligt utsläppsstatistiken från maskiner utrustade med dieselmotorer. Bensinmotorer är vanligast i små arbetsmaskiner, bland annat i gräsklippare, motorsågar samt i snöskotrar och andra mindre terrängfordon. Arbetsmaskinernas användning av drivmedel uppgick år 2019 sammanlagt till omkring 16 TWh fördelad på

6 Naturvårdsverket (2020a) s. 109.

10,8 TWh diesel av fossilt ursprung, 1,7 TWh bensin samt 3,8 TWh biodrivmedel, främst i form av HVO och FAME.

Avgaskraven på motorer till arbetsmaskiner har historiskt sett legat efter både i tid och kravnivå jämfört med motsvarande krav på dieselmotorer för tunga fordon. Skillnaden medför att de samlade utsläppen av luftföroreningar av kväveoxider och förbränningspartiklar sammanlagt är högre från arbetsmaskiner än från tunga fordon trots att deras utsläpp av växthusgaser är ungefär lika stora.

Arbetsmaskinerna i industri- samt bygg- och anläggningssektorn beräknas tillsammans bidra med drygt en tredjedel av växthusgasutsläppen. Arbetsmaskinerna inom jordbruk- och skogsbruk med knappt en tredjedel av utsläppen från arbetsmaskiner. Andelarna har varierat något under perioden 1990–2019. I figuren nedan redovisas en mer detaljerad branschvis fördelning7.

Figur 13.1 Växthusgasutsläpp från arbetsmaskiner 1990–2019 inom olika användningsområden

Miljoner ton CO

2

-ekvivalenter

Sammantaget var utsläppen av växthusgaser år 2019 från arbetsmaskiner 3,3 miljoner ton koldioxidekvivalenter (CO2

e

), varav från

jordbruk cirka 534 000 ton, skogsbruk 478 000 ton, industri- och byggsektorn (inkl. vägarbeten) 1 360 000 ton, fiskefartyg för yrkesfiske 94 000 ton, övriga (flygplatser, hamnar, m.m.) 185 000 ton, kommersiella8 och offentliga verksamheter 391 000 ton, hushåll 263 000 ton, varav cirka 30 procent från snöskotrar och terränghjulingar och resten från gräsklippare m.m.

7 Naturvårdsverket (2020a) s. 109. 8 T.ex. gräsklippning och snöröjning runt affärsverksamheter och lokaler.

De totala utsläppen från snöskotrar och terränghjulingar var 104 000 ton koldioxidekvivalenter år 2019, vilka återfinns inom både hushåll och jordbruk.

Figur 13.2 Växthusgasutsläpp från arbetsmaskiner 2018, fördelat på maskintyp och sektorer

Beräkningen av utsläppen av växthusgaser och luftföroreningar från arbetsmaskiner görs med hjälp av en modell med statistik över antal arbetsmaskiner i olika branscher, deras åldersstruktur och omsättning, specifika utsläpp och drivmedelsanvändning. Visst underlag uppdateras årligen, annat mer sällan. Vid större uppdateringar av ingångsdata uppdateras även tidigare års utsläppsdata. Det är svårt att ge en generell bedömning som gäller alla typer av arbetsmaskiner, när det gäller var de största osäkerheterna i underlagsdata till modellen för beräkning av utsläpp finns9.

Eftersom arbetsmaskinsstatistiken inte uppdateras varje år utan modellberäknas blir framför allt fördelningen mellan olika branscher osäker. När de modellerade utsläppen från jordbruks- och skogsbruk enligt utsläppsstatistiken jämförs med utsläppssiffror som kan

9 Naturvårdsverket (2018).

beräknats via statistik från Skatteverket10 hamnar utsläppsnivån enligt de två källorna cirka 10 procent ifrån varandra.11

13.3. Åtgärdsmöjligheter

Det finns tre huvudinriktningar och kombinationer av dem för att minska växthusgasutsläppen från arbetsmaskiner. En central åtgärd är energieffektivisering i arbetsmaskinen. En annan åtgärd är att övergå till långsiktigt hållbara förnybara drivmedel, exempelvis förnybara gasformiga eller flytande drivmedel eller elektrifiering. Därutöver kan aktuellt arbetsmoment ändras eller helt utgå genom ändrad arbetsprocess.

13.3.1. Ökad användning av förnybara drivmedel

Reduktionsplikten ses som ett centralt styrmedel för att minska utsläppen av växthusgaser. Reduktionspliktens nivåer är under första halvåret 2021 21 procent för diesel och 4,2 procent för bensin och kommer öka, se vidare kapitel 7 och 8.

Nuvarande undantag från energi- och koldioxidskatt, som Sverige har under år 2021 på flytande biodrivmedel, bedömer utredningen att vi på sikt sannolikt inte kommer kunna behålla.

Utvecklingen framöver om även rena och höginblandade drivmedel ingår i reduktionsplikten medför att effekten uteblir på de samlade växthusgasutsläppen av att använda rena och höginblandade flytande drivmedel inom de sektorer som omfattas av reglerna för användning av reduktionspliktigt drivmedel. Av detta skäl ser utredningen att det på sikt kan bli svårt att förorda användning av rena och höginblandade flytande drivmedel i de arbetsmaskiner som omfattas av reduktionsplikten. Därmed ökar motiven för elektrifiering då det generellt även innebär högre verkningsgrad i motorer och mindre behov av såväl fossila som förnybara bränslen.

10 Återbetalning pga. skattenedsättning. 11 Modellen har byggts upp med underlag från framför allt större undersökningar år 2006/2007 och senare undersökningar. Kalibrering av modellen har därefter genomförts. Beräkningen av de årsvisa utsläppen görs genom att modellen körs efter att den inrapporterade totala mängden drivmedel som sålts i landet det aktuella året fördelas mellan vägfordon, andra transportslag och arbetsmaskiner. Se vidare Naturvårdsverket (2018).

13.3.2. Ökad energieffektivisering i arbetsmaskiner

Inom samtliga sektorer finns möjligheter till energieffektivisering genom effektivare förbränningsmotorer (högre verkningsgrad) och genom ändrade arbetsrutiner för maskinen så att den når en högre verkningsgrad för arbetsmoment. Möjligheterna till energieffektivisering skiljer mellan sektorerna. Ytterligare ett alternativ för vissa sektorer är att på sikt byta motor till en elmotor, vilken har högre verkningsgrad än en förbränningsmotor.

13.3.3. Ökad elektrifiering

En elmotor har betydligt högre verkningsgrad än en förbränningsmotor och produktionen av el i Sverige och i vårt närområde medför förhållandevis låga utsläpp av växthusgaser per energienhet. Nackdelar med eldrift jämfört med förbränningsmotorer är en högre investeringskostnad för flertalet större maskiner som kräver batteri, en begränsad energimängd kan lagras i batterier och att det krävs strömförsörjning i anslutning den plats eller de platser där arbetsmaskinen verkar. Strömförsörjning behövs antingen för direkt eldrift från elnätet eller för laddning av batterier. Längst har elektrifieringen kommit hos handhållna maskiner som används av privatpersoner och i gruvnäringen där även arbetsmiljöskäl och kostnader för ventilation av förbränningsgaser drivit på utvecklingen. En variant av elektrifiering är hybriddrift med eller utan möjlighet till laddning från nätet. Vid hybriddrift kan elmotorn bistå vid effekttoppar så att en högre verkningsgrad sammantaget erhålls.

Vätgas är ett sätt att lagra energi för att senare omvandla energin via bränsleceller till el för elmotordrift. Om vätgasen produceras med fossilfri el blir växthusgasutsläppen mycket små.

13.3.4. Ändrade produktionssystem

Inom flera branscher finns en potential till energibesparing och därigenom minskade växthusgasutsläpp genom ändrade produktionssystem. Energibesparingar kan ske genom förbättrade logistiklösningar, automatisering, digitalisering och ändrade produktionsmetoder. På detta sätt kan transporter och användning av arbets-

maskiner för vissa moment undvikas, eller begränsas, exempelvis vid masshantering i bygg och anläggningsbranschen. Dessa förändrade arbetssätt kan minska både behovet av arbetsmaskiner och höga effektuttag från dem.

13.4. Branschernas arbete för omställning

Genomgången nedan görs främst för de branscher som enligt utsläppsstatistiken står för de den största användningen av fossila drivmedel, dvs. arbetsmaskiner inom jordbruk, skogsbruk, bygg- och anläggning, inklusive infrastruktur och bergmaterial samt övrig tillverkningsindustri. Underlagen är hämtade från branschernas fossilfria färdplaner för ökad konkurrenskraft och texterna fokuserar på arbetsmaskiner. Genomgång görs även översiktligt för de sektorer i utsläppstatistiken som har utsläpp från arbetsmaskiner men ingen färdplan, exempelvis inom offentlig sektor och hushåll.

13.4.1. Omställning i lantbruksbranschen

Enligt lantbruksbranschens färdplan för fossilfri konkurrenskraft12ska branschen vara 100 procent fossilfri både vad gäller drivmedel, torkning och värme till 2030 och omställningen ska ske med inhemska fossilfria alternativ i form av fastbränslen, biogas, biodiesel, etanol, el m.m.

I färdplanen framförs reformer som politiken behöver genomföra för att lantbruksbranschen ska kunna bli fossilfri, bland annat följande: – att det införs en premie som ska ge jord- och skogsbrukare samma

ersättning som via dagens dieselskatteåterbetalningssystem. – stimulansåtgärder för inhemsk produktion av hållbart förnybara

drivmedel. – mer forskning och resurser om hur nya rön ska tillämpas och

fungera i företagen. – fortsatt skattefrihet för 100 procent biodrivmedel.

12 Fossilfritt Sverige – Lantbruksbranschen (2020).

13.4.2. Omställning i skogsnäringen

Skogsnäringens färdplan för fossilfri konkurrenskraft13 innehåller, vid sidan av en vision om att branschen ska kunna medverka till utvecklingen av en växande bioekonomi som bidrar till omställningen till fossilfrihet i stort i samhället14, även en målbild om hur branschens egen användning av fossil energi ska kunna fasas ut. Enligt målbilden ska arbetsmaskinerna som används inom skogsindustri och i skogsbruket inte använda fossila drivmedel 2030.

Branschen bedömer att ökad elektrifiering är ett alternativ för omställningen till fossilfrihet hos arbetsmaskiner som används i industrianläggningar och för delar av transporterna på väg. För att fasa ut fossila drivmedel från skogsmaskiner behövs främst biodrivmedel. Ny teknik för ökad automatisering och tillämpning av digital teknik används redan för att sänka kostnaderna för bland annat drivmedel vid exempelvis arbete med skogsmaskiner men här finns ytterligare potentialer.

I färdplanen framförs reformer som politiken behöver genomföra för att branschen ska kunna bli fossilfri, bland annat följande: – undanröja osäkerheten kring synen på skogsbruk, kring skatter

och avgifter kopplade till biobaserade produkter, transporter med mera – ökad statlig finansiering av forskning och innovation.

Ett hinder för att branschen ska kunna uppfylla målbilden om att fasa ut användningen av fossila drivmedel till 2030 är att biodrivmedel är dyrare än sina fossila alternativ när de används inom skogsbruket. Det förklaras främst med att skogssektorn liksom jordbrukssektorn ges en återbetalning av energi- och koldioxidskatten på diesel vilket gör höginblandade biodrivmedel dyrare än sina fossila alternativ i dessa branscher.

13 Fossilfritt Sverige – Skogsnäringen (2018). 14 Som en del i bidraget till en växande bioekonomi ska branschen kunna öka produktionen av biodrivmedel till 10 TWh 2030 från nuvarande nivå på 1 TWh.

13.4.3. Omställning i bygg- och anläggningssektorn

I färdplanen från bygg- och anläggningssektorn15 är visionen att hela värdekedjan kopplad till byggande och användning av byggnader ska nå klimatneutralitet 2045 och att utsläppen ska halveras till 2030. Färdplanen har därmed ett konsumtionsperspektiv snarare än ett territoriellt perspektiv, dvs. målbilden omfattar även klimatpåverkan som kan uppstå längs värdekedjan utanför Sveriges gränser.

I färdplanen framförs reformer som politiken behöver genomföra för att branschen ska kunna bli fossilfri, bland annat följande. – Inför ambitiösa, långsiktiga och förutsägbara lagkrav för bygg-

och anläggningssektorn utifrån Sveriges klimatmål, för att möjliggöra nödvändiga investeringar för omställning med bibehållen eller stärkt konkurrenskraft. – Ta fram en strategi och åtgärdsplan i samråd med marknadens

aktörer för tillgång och distribution av hållbara och fossilfria bränslen till bygg- och anläggningssektorn. – Använd offentlig upphandling som en motor i klimatomställ-

ningen. Stärk kompetensen om Lag om offentlig upphandling (LOU) hos offentliga upphandlare och säkerställ så att uppföljningen är lika skarp som upphandlingskraven.

Bygg- och anläggningssektorns färdplan är främst inriktad mot att bidra till att begränsa byggnadernas klimatpåverkan, allra främst utsläpp från tillverkningen av de byggmaterial som ger upphov till störst utsläpp av växthusgaser, dvs. betong och stål.

I färdplanen konstateras att effektiva logistiklösningar, elektrifiering samt val av och utveckling av hållbara biodrivmedel också är viktiga aspekter för att minska byggskedets klimatpåverkan.

Det exemplifieras med att Trafikverket ställer krav på att reducera klimatpåverkan ur ett livscykelperspektiv i investerings- och underhållsprojekt samt vid upphandling av materiel till järnvägen. Under 2017 utvecklade även Trafikverket tillsammans med storstäderna klimatkrav på material med betydande klimatpåverkan som cement, betong och armeringsstål samt på drivmedel.

15 Fossilfritt Sverige – Bygg- och anläggningssektorn (2018).

13.4.4. Omställning i bergmaterialindustrin

Sveriges bergmaterialindustri (SBMI) är branschorganisationen för producenter och leverantörer av bergmaterial samt de företag som på annat sätt arbetar i branschen. Branschens målbild är att år 2030 ska bergmaterialindustrins utsläpp av växthusgaser från produktionsprocesser minskat med 50 procent jämfört med 2015 års nivå och år 2045 är branschen helt fossilfri och till stora delar automatiserad eller fjärrstyrd.

I färdplanen framförs reformer som politiken behöver genomföra för att branschen ska kunna bli fossilfri, bland annat följande. – Offentlig upphandling bör vara drivande genom att ställa högre

klimatkrav än privata beställare. En ny inköpsstrategi från Trafikverket med flera kan bli utvecklingsdrivande. – Stärka kompetensen om LOU hos offentliga upphandlare och

säkerställ så att uppföljningen är lika skarp som upphandlingskraven. – Elektrifiering är inte lämpligt överallt. En välfungerande marknad

för biobränslen behöver säkras. – Skapa demonstrationsarenor för framtidens industri, t.ex. upp-

muntra produktion och teknikutveckling så att nya råvaror kan användas – till exempel vätgas från solceller. – Behovet av styrmedel i form av investeringsbidrag, t.ex. Klimat-

klivet. – På internationella arenan föreslår branschen EU-lagstiftning kring

miljöklassning av arbetsmaskiner där även utsläpp av klimatgaser och energieffektivitet ska ingå.

13.4.5. Omställning i gruv- och mineralnäringen

I färdplanen från gruv- och mineralbranschen konstateras att ett av de viktigaste spåren mot fossilfrihet är elektrifiering.16 Branschen har kommit långt med att byta dieseldrivna maskiner till eldrivna och digitalisering driver effektivisering och optimering, vilket minskar den totala energi- och bränsleåtgången. Med hjälp av biodrivmedel

16 Fossilfritt Sverige – Gruv- och mineralbranschen (2018).

i tillämpningar där el inte kan användas, bedöms maskiner och interna transporter vara fossilfria redan 2035 inom gruv- och mineralindustrin.

I färdplanen framförs reformer som politiken behöver genomföra för att branschen ska kunna bli fossilfri, bland annat följande. – Helhetssyn i politiska beslut för att till exempel undvika styr-

medel som suboptimerar konkurrenskraft och försvårar fossilfrihet – förutsättningar för tillgång till fossilfri el med låg systemkostnad

och hög tillförlitlighet – tillgång till biobränsle till konkurrenskraftigt pris och strategisk

allokering av biomassa – FoU inom bland annat batterilösningar och vätgas.

13.4.6. Omställning i skidanläggningsbranschen

I Skidanläggningsbranschens färdplan för fossilfri konkurrenskraft17anges målet att till år 2027 ska branschen erbjuda skidåkning med fossilfri drift av skidanläggningarna. I dag står drivmedel till pistmaskiner och snöskotrar för omkring 75 procent av den totala klimatpåverkan från SLAO:s medlemmars kärnverksamhet och 25 procent från snötillverkning. Inom kärnverksamheten finns till viss del tekniken för omställning tillgänglig för pistmaskiner. Begränsningen ligger i att det i dag inte finns fossilfria bränslen till snöskotrar och terrängfordon och att eldrivna snöskotrar ännu inte är i full produktion. Uppmaningar till politiken med koppling till arbetsmaskiner är bland annat: – Säkra en väl fungerande marknad för biobränslen – Fortsatt skattebefrielse för fossilfria drivmedel – Mer ambitiös reduktionspliktskurva så att investeringarna kom-

mer i produktion. – Biodrivmedel bör ingå i all offentlig upphandling för att säkra

större produktion

17 Fossilfritt Sverige – Skidanläggningsbranschen (2020).

– Bidrag till eldrivna snöskotrar, t.ex. ”Klimatklivet” och riktade

bidrag – Ge Vinnova och/eller Energimyndigheten i uppdrag att skapa ett

kompetenscentrum inom snö och vinterklimat – Statlig riskavtäckningsfond bör utredas för investering i åtgärder

som minskar klimat- och miljöpåverkan från pistmaskiner och snöskotrar.

13.4.7. Hushållens arbetsmaskiner – ej färdplan

Inom hushållssektorn används ett stort antal små arbetsmaskiner, främst bensindrivna förbränningsmotorer med låg effekt t.ex. gräsklippare, andra trädgårdsredskap och motorsågar. De eldrivna maskinerna har fått ett förhållandevis stort genomslag under senare år.

Hushållssektorn kännetecknas även av ett stort antal användare samtidigt som driftstiden för respektive arbetsmaskin är jämförelsevis kort. Detta leder både till att utbytestakten kan vara låg samt att driftskostnaden inte utgör en betydande utgift för användaren. De avgränsade ytorna och begränsade avstånden ökar möjligheterna för eldrift. Det finns även redan i dag i relativt stor utsträckning elektrifierade mindre arbetsmaskiner som kan konkurrera prismässigt med förbränningsmotordrivna alternativ.

En del av arbetsmaskinerna som i hög grad används av hushållen är snöskotrar och andra terränghjulingar. Dessa drivs i hög grad med bensin. Dessa beräknas svara för 77 000 ton koldioxidekvivalenter eller 30 procent av de totala utsläppen från hushållens arbetsmaskiner.

13.4.8. Arbetsmaskiner i offentlig sektor – ej färdplan

I den offentliga verksamheten används arbetsmaskiner för skötsel av t.ex. parkmark och för snöröjning. Framför allt används traktorer och mindre verktyg liknande de som används i hushållssektorn. För snöröjning används hjullastare och traktorer vid sidan av lastbilar. Många av de företag som utför t.ex. snöröjning är under andra delar av året aktiva i entreprenadsektorn och jordbruket.18

18 WSP (2017).

Vad som skiljer offentliga verksamheter från de andra sektorerna där samma typ av maskiner används, exempelvis jordbrukssektorn och hushållssektorn, är att kommuner och myndigheter utgör en tydlig beställare. I offentlig verksamhet kan det även finns möjligheter att genom riktad finansiering tillhandahålla infrastruktur i form av exempelvis laddinfrastruktur. Offentlig upphandling kan påverka marknadsutvecklingen även på detta område, vid sidan av bygg- och anläggningssektorn. Flera kommuner och myndigheter ställer krav eller har miljökriterier vid anbudsvärdering av tjänster med arbetsmaskiner.

13.4.9. Övriga (flygplatser hamnar mm) – ej färdplan

Utsläppen av växthusgaser från arbetsmaskiner inom sektorn ”övriga” (hamnar, flygplatser mm) beräknades år 2019 vara omkring 185 000 ton koldioxidekvivalenter. Flygplatser och hamnar drivs i flera fall av bolag som ägs av staten eller kommuner. Genom det offentliga ägandet av bolagen kan det offentliga påverka upphandlingar och de arbetsmaskiner som används inom anläggningarna. Exempelvis har Swedavia19 målet att ha nollutsläpp av koldioxid från den egna verksamheten på Arlanda vid utgången av 2020.

13.5. Incitament och hinder för omställning

En minskning av utsläppen av växthusgaser från arbetsmaskiner kan åstadkommas genom att ersätta förbränningsmotordrivna maskiner med elektrifierade20 och mer effektiva sådana, genom användning av förnybara gasformiga och flytande drivmedel21 och genom att effektivisera användningen, t.ex. ändrade arbetsmetoder.

Ett övergripande hinder för att minska växthusgasutsläppen genom elektrifiering är den nuvarande prestandan och inköpspris för dessa maskiner. Även bristande utbud är ett hinder, dvs. i vissa fall finns inte eldrivna arbetsmaskiner som klarar det arbete som ska ut-

19 Swedavia (2020). Miljö. Klimatarbete. Hämtat från Webb 2020-12-10 www.swedavia.se/arlanda/miljo/. 20 Med elektrifierade fordon avses fordon med batterielektrisk drift, som kan laddas stationärt eller dynamiskt. Även fordon med bränsleceller kan finnas med som teknikalternativ. 21 Med förnybara gasformiga och flytande drivmedel avses biodrivmedel och olika typer av syntetiska drivmedel (vätgas, elektrodrivmedel) som kan användas i förbränningsmotor.

föras. För helt eldrivna arbetsmaskiner krävs även infrastruktur för elanslutning vid direktdrift eller för laddmöjlighet av batterier i arbetsområdet.

För flertalet arbetsmaskiner, som kräver hög effekt under längre tid i områden som saknar el för eller där kostnaderna för nytt eller förstärkt elnät för direktdrift eller laddning av batterier, kommer hållbara förnybara bränslen behövas under åtminstone de närmaste 10–20 åren. Exempel på områden där det kan bli svårt att elektrifiera arbetsmaskiner är inom jord- och skogsbruk. På längre sikt kan sannolikt en betydande del av dessa arbetsmaskiner drivas med el från exempelvis bränsleceller.

Myndigheter och kommuner kan spela en avgörande roll för att påskynda eldrift genom krav på egen maskinpark och vid offentlig upphandling av entreprenader.

Ett centralt område för att ytterligare påskynda omställningen till arbetsmaskiner utan eller med mycket små utsläpp av växthusgaser är ytterligare stöd till forskning, utveckling, demonstration och marknadsintroduktion (FUDM). FUDM kan förbättra incitamentstukturen och bidra till att överbrygga ett antal hinder, framför allt genom att finansiera projekt som har som syfte att reducera kostnaden för teknikutveckling och bidra till att minska osäkerhet kring användning av ny teknik. Identifierade hinder för introduktion av ny teknik inkluderar brist på information, merkostnad för ny teknik och riskaversion. Tilläggas bör dock att tillverkningen av tyngre arbetsmaskiner i Sverige är begränsad och att majoriteten av arbetsmaskinerna på marknaden produceras och utvecklas av utländska bolag.

Vikten av att staten vidtar åtgärder för att göra det mer ekonomiskt attraktivt att använda förnybara drivmedel för att klara branscherna uppställda klimatmål lyfts exempelvis fram i de olika branschernas ”Färdplaner för fossilfri konkurrenskraft”. Flera av färdplanerna lyfter även att krav behöver ställa av upphandlande myndigheter och andra beställare på att arbetsmaskiner och transporter drivs med förnybara drivmedel. Behovet av stöd till forskning, utveckling, demonstrationsprojekt och marknadsintroduktion (FUDM) lyfts även fram för att främja omställningen till fossilfrihet för arbetsmaskiner.

Som genomgången i avsnitten om Färdplaner för fossilfri konkurrenskraft pekar mot finns det inom vissa branscher och för en ökande andel maskintyper alternativ som gör det möjligt att skifta

från förbränningsmotor till att använda elmotor, hybridlösningar eller drift med bränsleceller i allt större utsträckning, Samtidigt framstår biodrivmedel som det främsta alternativet inom kort och medellång sikt. På lång sikt kan vätgas med bränsleceller eller elektrobränslen bli betydelsefulla för att klara omställningen i stora arbetsmaskiner som bland annat verkar utan närhet till infrastruktur för laddning.

Den snabba tekniska utvecklingen på området digitalisering och automatisering gör det också möjligt att nå en allt högre energi- och resurseffektivitet när arbetsmaskinerna används.

Även inom branscher där elektrifiering och hybridisering växer fram som alternativ ställs det samtidigt upphandlingskrav och görs åtaganden av företag som leder till en ökad användning av biodrivmedel utöver den som redan följer av reduktionsplikten.

Det finns även andra skillnader mellan de olika branscherna eller marknaderna där arbetsmaskiner används som gör att incitamenten för omställning kan behöva se olika ut. Arbetsmaskiner inom bygg- och anläggningsbranschen och de som används av den offentliga sektorn skiljer sig exempelvis från övriga branscher i och med att där finns en tydlig beställar-utförarrelation där beställaren ofta är en offentlig verksamhet.22 Teknikernas mognadsgrad inom olika områden påverkar också motiven för vilka styrmedel som kan vara aktuella. För många större arbetsmaskiner är det troligt att långsiktigt hållbara förnybara drivmedel snarare än el kommer vara den huvudsakliga energikällan vid utfasning av fossila drivmedel till år 2040.

För att få ett bredare genomslag för elektrifierade arbetsmaskiner krävs sammanfattningsvis incitament så att:

  • maskinerna finns på marknaden och kan utföra det arbete som förväntas av dem
  • maskinerna prismässigt vid inköp och drift ekonomiskt kan konkurrera med förbränningsmotordrivna maskiner
  • planering för elektrifiering och att tillräcklig effektförsörjning finns på plats för drift eller laddning av batterier
  • eldrift via bränsleceller utvecklas och får en marknadsintroduktion.

22 WSP (2017).

13.6. Befintliga styrmedel, behov av utveckling och förslag på nya styrmedel

Omställningen till fossilfria drivmedel i arbetsmaskiner behöver samordnas med omställningen inom EU. Det är viktigt att behovet av omställning till fossilfrihet av arbetsmaskinerna lyfts upp på dagordningen, bland annat så att krav på energieffektivisering och elektrifiering av arbetsmaskiner införs och att ekonomiska styrmedel införs för att bland annat fartyg för yrkesfiske omfattas av koldioxidprissättning på bränsle.

De befintliga nationella styrmedlen, med aviserad inriktning, som har störst potential att minska arbetsmaskinernas utsläpp av växthusgaser i närtid är reduktionsplikten. Därutöver kommer kraftigare styrning via statligt stöd och genom offentlig upphandling driva på utvecklingen mot elektrifiering.

Nedan redovisas förslag utveckling av befintliga styrmedel samt nya styrmedel som bör övervägas för att underlätta utfasning av fossila drivmedel till år 2040.

13.6.1. Reglering av arbetsmaskiners utsläpp inom EU

Dagens styrning

Den första EU-omfattande förordningen avseende koldioxidutsläpp för tunga lastbilar trädde i kraft i augusti 2019.23 Förordningen gäller genomsnittliga koldioxidutsläpp för tillverkare av nya tunga lastbilar och innebär krav på tillverkare att årsvis sänka dessa genomsnittliga utsläpp med viss minskning i förhållande till en referensperiod, se kapitel 12. I en planerad översyn av regelverket 2022 ska EU-kommissionen bl.a. bedöma och lämna förslag på om kraven ska omfatta fler typer av tunga fordon, såsom mindre lastbilar, arbetsfordon, bussar, långfärdsbussar och släpvagnar. Översynen 2022 ska även omfatta ambitionen i kravnivåerna 2025 samt 2030 samt skärpta kravnivåer 2035 och eventuellt även 2040 med flera frågeställningar.

EU-kommissionen fick i början av 2020 en fråga från Europaparlamentet där frågeställaren konstaterar att arbetsmaskinerna ofta

23 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1242 av den 20 juni 2019 om fastställande av normer för koldioxidutsläpp från nya tunga fordon och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 595/2009 och (EU) 2018/956 och rådets direktiv 96/53/EG.

glöms bort som källa till utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar. Det tydligaste exemplet är enligt frågeställaren att staden London ställer krav på noll-utsläpp från entreprenadmaskiner 2040 i hela staden.

EU-kommissionen uppskattade 2010 att arbetsmaskinerna i EU27 sammanlagt bidrog med omkring 2 procent av EU:s samlade utsläpp. Arbetsmaskinernas koldioxidutsläpp är oreglerade på EU-nivå. Frågeställaren efterfrågade en uppdaterad tidplan från kommissionen för en revidering av nu gällande förordning med avgaskrav på motorer till arbetsmaskiner samt ett besked från kommissionen om man avsåg införa några koldioxidkrav eller andra åtgärder mot utsläppen av växthusgaser från arbetsmaskiner.24

EU-kommissionen svarade med att hänvisa till att arbetsmaskinerna redan omfattas av den s.k. Ansvarsfördelningsförordningen25, i vilken ansvar för utsläppsminskningar till 2030 har fördelats ut mellan medlemsländerna.

Den nuvarande förordningen med avgaskrav på arbetsmaskiner (EU) 2016/1628 omfattar ett mycket brett spektrum av arbetsmaskiner vilket gör att en revidering av denna förordning för att även införa koldioxidkrav skulle kräva omfattande och detaljerade konsekvensanalyser för varje ingående maskintyp. Kommissionen planerar inte för någon revidering av direktivet. Från den 1 januari 2020 trädde dessutom nya skärpta avgaskrav i kraft enligt förordningen, de s.k. steg V kraven. Kommissionen ska dock återkomma med en rapport i vilken ytterligare behov av avgaskravskärpningar samt eventuella tillägg av ytterligare avgaskomponenter för reglering ska analyseras.26

Under våren har flera organisationer med tillverkare av arbetsmaskiner bett kommissionen om att få senarelägga de skärpta avgaskraven och tillåtas att fortsätta sälja maskiner som klarar de tidigare steg IV kraven. Miljöorganisationer har då framfört att tillverkarna

24 Europaparlamentet, parlamentsfrågor, 5 februari 2020. Angående: Utsläpp från mobila maskiner som inte är på väg (NRMM) www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2020-000679_EN.html. 25 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/842 av den 30 maj 2018 om medlemsstaternas bindande årliga minskningar av växthusgasutsläpp under perioden 2021–2030 som bidrar till klimatåtgärder för att fullgöra åtagandena enligt Parisavtalet samt om ändring av förordning (EU) nr 525/2013. 26 Europaparlamentet, parlamentsfrågor, 30 april 2020. Svar från Breton på Europeiska kommissionens vägnar. Fråga referens: E-000679/2020. www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2020-000679-ASW_EN.html.

i så fall skulle behöva gå med på att även införa koldioxidkrav på sina maskiner.27

Utredningens förslag på fortsatt inriktning

Den stora spännvidden av olika arbetsmaskinsmodeller gör det svårt att exempelvis införa nya provmetoder för maskiner i stället för motorer för att sedan kunna införa koldioxidkrav. En väg framåt skulle kunna vara att endast välja ut de mest centrala typerna av arbetsmaskiner för att gå vidare med koldioxidkrav. Ett annat alternativ skulle kunna vara att endast införa definitioner av vad som exempelvis kännetecknar en nollutsläppsmotor, respektive en nollutsläppsmaskin och ev. även en lågutsläppsmotor i den nuvarande förordningen med avgaskrav.

Sverige bör verka för att avgaskraven på motorer till arbetsmaskiner även omfattar utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser från i första hand de maskiner som svarar för de största utsläppen av växthusgaser.

I samband med att EU-kommissionen genomför en analys av nyttor och kostnader med att ytterligare skärpa eller utvidga avgaskraven på motorer till arbetsmaskiner28 bör Sverige agera för att analysen även omfattar införande av definition av nollutsläpp och lågutsläpp.

När definitioner av nollutsläpp och lågutsläpp införs i EU för motorer till arbetsmaskiner bör inriktningen vara att även ge incitament till utveckling och marknadsintroduktion av dem. Definitionen av nollutsläpp och lågutsläpp kan underlätta kravställning och/eller anbudsvärdering vid upphandling och på sikt utgöra grund för särskilda miljözonsbestämmelser i Sverige och i EU.

För vissa mindre arbetsmaskiner med låg effekt (mindre än 37 kilowatt) bör det övervägas att införa förbud av försäljning av

27 Forbes, 4 april 2020. Construction Sector Calls On The EU To Delay Regulation On Engines’

Emission Limits Due To COVID-19 - But Climate Action Can’t Wait. Webb.

www.forbes.com/sites/emanuelabarbiroglio/2020/04/04/construction-sector-calls-on-theeu-to-delay-regulation-on-engines-emission-limits-due-to-covid-19but-climate-action-cantwait/#2b58023c2a9e. 28 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1628 av den 14 september 2016 om krav för utsläppsgränser vad gäller gas- och partikelformiga föroreningar samt typgodkännande av förbränningsmotorer för mobila maskiner som inte är avsedda att användas för transporter på väg, om ändring av förordningarna (EU) nr 1024/2012 och (EU) nr 167/2013 samt om ändring och upphävande av direktiv 97/68/EG.EU förordning 2016/1628.

maskiner med förbränningsmotor under ekodesigndirektivet29. Det finns redan i dag i stor utsträckning olika elektrifierade mindre arbetsmaskiner med en lägre effekt som t.ex. gräsklippare, trimmer, motorsåg och snöslunga. För dessa mindre maskiner finns redan i dag, med några få undantag, likvärdiga alternativ som också kan konkurrera prismässigt.

13.6.2. Utveckling av prissättning av drivmedel inom EU

Dagens styrning

Energiskattedirektivet30 styr medlemsstaternas beskattning av energiprodukter och elektricitet. Direktivet reglerar bland annat minimiskatter på bränslen för olika användningsområden samt möjligheter och skyldigheter till undantag från beskattning. Direktivet anger att skattebefrielse ska ges för energiprodukter som levereras för användning som bränsle för sjöfart inom gemenskapens farvatten (inklusive fiske), annat än i privata nöjesfartyg. Samtidigt anges att medlemsstaterna får begränsa tillämpningsområdet för skattebefrielserna till att gälla internationella transporter och transporter mellan gemenskapens medlemsstater31. Detta skapar ett tolkningsutrymme vad gäller möjlighet till beskattning av bränsle till fartyg för yrkesfiske som i dag är skattebefriat.

Processer med översyn av energiskattedirektivet har påbörjats vid olika tidpunkter och nu pågår åter översyn inom EU-kommissionens gröna giv32. Kommissionen kommer lämna förslag under juni 2021. Vidare arbetar kommissionen med ambitionen att utvidga handelssystemet EU ETS till att även omfatta transporter. Enligt tidplanen kommer förslag lämnas under juni 2021 om bland annat hur handelssystemet skulle kunna omfatta sjöfarten i EU. Tänkbart är att även större fiskefartyg kan omfattas av handelssystemet.

29 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/125/EG av den 21 oktober 2009 om upprättande av en ram för att fastställa krav på ekodesign för energirelaterade produkter. 30 Rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet. 31 Artikel 14. P 1c och p 2. 32 COM (2019) final av den 11 december 2019.

Utredningens förslag på utveckling

Prissättning utsläpp av växthusgaser inom EU bör bli mer enhetlig. Detta ökar generellt effektiviteten för styrmedlen. Vid översynen av energiskattedirektivet bör kraven på undantag och möjligheterna till nedsättning begränsas, bland annat vad gäller fossilt bränsle till fiskefartyg. Ett alternativ eller komplement är att större fiskefartyg omfattas av handelssystemet EU ETS.

13.6.3. Utveckling av beskattning och prissättning av drivmedel på nationell nivå

Dagens styrning

Priset på bensin och diesel för arbetsmaskiner påverkar förutsättningarna för energieffektivisering, elektrifiering samt övergång till höginblandade förnybara drivmedel. Inom reduktionsplikten beskattas det förnybara och det fossila lika. Reduktionsplikten ska öka till år 2030 med 66 procent för diesel och 28 procent för bensin. Reduktionsnivåerna avses i fortsättningen ses över i regelbundna kontrollstationer. Reduktionsplikten omfattar flertalet kvaliteter av bensin och diesel för motorbränslen33. Aviserad ökning av reduktionsplikten beräknas öka priset på reduktionspliktigt drivmedel.

Fossilt reduktionspliktigt dieselbränsle till flertalet arbetsmaskiner är högbeskattat, men andelen skatt, inklusive mervärdesskatt, i förhållande till priset vid pump har i stort sett varit oförändrat sedan 1994 (1994 upphörde kilometerskatten för vägfordon)34. Utöver beskattningen har världsmarknadspriset och inflationen och ökade kvalitetskrav på bränslena påverkat priset. Höginblandade och rena biodrivmedel ligger utanför reduktionsplikten och är skattebefriade till utgången av 2021 Därefter är det osäkert om Sverige kan behålla nedsättningen, se även kapitel 7 och 8.

Omkring 70 procent35 av de drivmedel som används i arbetsmaskiner omfattas av full energi- och koldioxidskatt.

33 Omfattar exempelvis inte alkylatbensin, märkt dieselolja och obeskattat bränsle. 34 Drivkraft Sverige (f.d. SPBI), årsmedelpriser motorbränslen. Webb 2021-03-17. 35 Bränsle till arbetsmaskiner med skattenedsättning (jord-, skogs- och vattenbruksverksamhet) medför växthusgasutsläpp med cirka 1,0 miljoner ton av arbetsmaskinernas total på cirka 3,3 miljoner ton).

För diesel som används i arbetsfordon vid tillverkningsprocessen i gruvindustriell verksamhet, s.k. gruvdiesel, togs fram till och med den 31 juli 2019 energi- och koldioxidskatt ut med 11 respektive 60 procent av de generella skattenivåerna. Denna nedsättning avskaffades från och med den 1 augusti 2019.

Bränsle till fartyg för yrkesfiske är skattebefriat36 och omfattas inte av reduktionsplikt. Skattebefrielsen av fossilt bränsle till fiske kan ses som en av flera subventioner37. Genom skattebefrielsen minskar incitamenten att hushålla med fossilt bränsle bland annat genom mindre energikrävande fiskemetoder. Sammantaget beräknades svenska fiskefartyg år 2019 medföra utsläpp med 94 000 ton koldioxidekvivalenter. Utsläppen har minskat under senare år bland annat beroende på minskad aktivitet.

Diesel inom jord-, skogs- och vattenbruksnäringar har skattenedsättning. Sedan den 1 januari 2020 är nedsättningen på koldioxidskatten 1,93 kronor per liter diesel.38 I inledningen av 2020 tillsattes en särskild utredare39 med uppgift att föreslå åtgärder och styrmedel för att främja övergången till en konkurrenskraftig och fossiloberoende jordbruksproduktion. Syftet med utredningen är att ta fram förslag som bidrar till både målet om en konkurrenskraftig livsmedelskedja, klimatmålen och som förbättrar drivmedels- och livsmedelsberedskapen. Utredaren ska vid behov föreslå kompensationsåtgärder för att stärka och öka konkurrenskraften inom det svenska jordbruket. En del av uppdraget omfattar övergången till fossiloberoende och mindre fossilintensiva alternativ för arbetsmaskiner inom sektorn. Samråd har skett mellan de två utredningarna under utredningsarbetets gång.

Utredningens förslag på utveckling

Utredningen föreslår att skattenedsättning för arbetsmaskiner och fartyg som används inom jord-, skogs- och vattenbruksnäringar fasas ut. Detta ökar incitamenten att hushålla med fossila drivmedel och kostnaden för att övergå till förnybara drivmedel minskar. För att sektorerna inte ska förlora konkurrenskraft och möjlighet att

36 Lag om skatt på energi (1994:1776). 37 Daniel J Skerritt m.fl. (2020). 38 6a kap. 2a § SFS 1994:177. 39 Kommittédirektiv 2020:16.

uppnå andra samhällsmål som tex livsmedelsstrategin så bör en sådan utfasning följas av kompensatoriska åtgärder. Utredningens bedömning är att stöd till verksamheter eller sektorer inte bör ske genom nedsättning av skatt på fossila drivmedel. Frågan utreds mer ingående inom utredningen om ett fossiloberoende jordbruk.

Bränsle till fartyg för yrkesfiske har ingen energi- och koldioxidskatt. Genom en utfasning av skattebefrielsen ökar incitamentet för bränslebesparing, exempelvis genom energieffektivare fartyg och ändrade fiskemetoder, och prisskillnaden till förnybara drivmedel minskar.40 Detta främjar ett hållbart fiske med avseende på höjd energieffektivitet och minskade koldioxidutsläpp. Energibesparande fiskemetoder kan även ge andra miljövinster. För att undvika bunkring utanför Sverige (där bränslet sannolikt fortsättningsvis skulle vara skattebefriat) skulle krav på redovisning av inköpt beskattat bränsle kunna kopplas till erhållandet av fiskekvoter. Ett tänkbart komplement till beskattning av bränslet är att det skulle omfattas av reduktionsplikten. En särskild studie om de juridiska och administrativa förutsättningarna för beskattning och reduktionsplikt bör övervägas.

Ett alternativ eller komplement till utfasning av skattebefrielsen av fossilt bränsle skulle kunna vara att utsläpp av växthusgaser från större fiskefartyg skulle kunna omfattas av handelssystemet EU ETS. Det pågår även en översyn av energiskattedirektivet som en del i den europeiska gröna given.41 Där diskuteras bland annat att de generella undantagen och möjligheterna till nedsättning från skatt ska begränsas.42 Sverige har ställt sig generellt positiv till en sådan utveckling.43

Om den generella skattebefrielsen och möjligheterna till nedsättning tas bort eller minskar bör alternativa stödformer utökas genom befintliga stödsystem via EU eller från svensk sida44. Utredningens bedömning är att stöd till verksamheter eller sektorer inte bör ske genom nedsättning av skatt på fossila drivmedel.

40 Riksrevisionen (2008). 41 COM (2019) 640 final av den 11 december 2019. 42 COM (2020)789 final av den 9 december 2020. 43 Ministry of Finance. Swedish comments on the inception impact assessment of the revision of Energy Taxation Directive. 2020-03-27. https://ec.europa.eu/info/law/betterregulation/have-your-say/initiatives/12227-Revision-of-the-Energy-Tax-Directive/F509736. 44 Proposition 2020/21:1. Utgiftsområde 23.

13.6.4. Ökad statlig finansiering av forskning, utveckling, demonstration och marknadsintroduktion

Dagens styrning

Elektrifieringen av arbetsmaskiner ligger i flera fall efter elektrifieringen inom vägtransporter och förutsättningarna varierar kraftig för olika typer av maskiner och användningsområden.

Det pågår och håller på och startas ett antal projekt inom forskning, utveckling, demonstration och marknadsintroduktion (FUDM) som mer eller mindre omfattar elektrifiering av arbetsmaskiner. Nedan ges några exempel.

Förordningen (2020:750) om statligt stöd till vissa miljöfordon, reglerar ansökan av och utbetalningar till miljölastbilar och eldrivna arbetsmaskiner. Enligt förordningen har Energimyndigheten i uppdrag att betala ut en premie för vissa miljölastbilar och eldrivna arbetsmaskiner i en ny klimatpremie. Premien ska främja introduktionen av bland annat eldrivna arbetsmaskiner på marknaden. Arbetsmaskiner som kan få stöd omfattar de med en nettoeffekt över 75 kW och som drivs enbart av elektrisk energi från en bränslecell, ett batteri eller en extern källa. De ska även vara eller ska bli registrerad enligt förordningen (2019:383) om fordonsregistrering och användning. Den sökande kan få max 20 procent av arbetsmaskinens inköpspris i stöd. Förutsättningarna för stöd beskrivs mer ingående i Energimyndighetens vägledning för ansökan och utbetalning av Klimatpremien. Premien omfattar minst 20 miljoner kronor för 2020 och stödet beräknas finnas fram till 2023.45

Det går också att söka stöd för t.ex. merkostnader vid nyinvestering och demonstration som minskar utsläppen av växthusgaser från arbetsmaskiner inom ramen för det statliga Klimatklivet. Eftersom merkostnaderna vid inköp av tex. eldrivna arbetsmaskiner fortfarande kan vara relativt höga har dock bidragen från Klimatklivet inte kunnat gå till så många projekt hittills, då de ger en relativt liten utsläppsreduktion i förhållande till insatt bidragskrona.

När det gäller insatser för forskning, utveckling, demonstration och marknadsintroduktion så finansierar staten forskning och utveckling i särskilda program, exempelvis via Energimyndigheten,

45 Energimyndigheten 2020, Nu går det att söka klimatpremie för miljölastbilar och elektriska

arbetsmaskiner. Webb 2021-03-17. www.energimyndigheten.se/nyhetsarkiv/2020/nu-gar-det-

att-soka-klimatpremie-for-miljolastbilar-och-elektriska-arbetsmaskiner/.

Formas och Vinnova46, i syfte att reducera utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar. Fordonsstrategisk Forskning och Innovation (FFI) är ett exempel på ett sådant forskningsprogram i samarbete mellan fordonsindustrin och staten. Programmet leds av Vinnova. Forskningsprogrammet kan även finansiera forskning, innovation och utveckling inom miljö och klimat relaterat till arbetsmaskiner men har sin tyngdpunkt på transportområdet. I budgetpropositionen för 2021 föreslås programmet för fordonsstrategisk forskning och innovation (FFI) förstärkas med stöd till forskning och utveckling för arbetsmaskiner i syfte att minska växthusgasutsläppen från arbetsmaskiner och stärka svensk fordonsindustris konkurrenskraft. Den föreslagna satsningen omfattar 50 miljoner kronor 2021 på forskning och utveckling för arbetsmaskiner. För 2022 beräknas 50 miljoner kronor behöva tillföras för ändamålet.47 Utredningen ser att det hade varit till fördel för utvecklingen på arbetsmaskinsområdet om en viss andel av medlen inom programmet i förväg avsattes till området.

Mistras styrelse har under hösten 2020 beslutat att tilldela forskningsprogrammet Mistra Carbon Exit forskningsmedel för en andra fas med upp till 66 miljoner kronor över en kommande fyraårsperiod. Mistra Carbon Exit med IVL Svenska Miljöinstitutet som programvärd, tilldelades forskningsmedel från Mistra och startade sin verksamhet den 1 april 2017. Mistra Carbon Exit tar fram ny kunskap och utvecklar strategier för hur det svenska samhället och svenska företag ska kunna bli föregångare i att erbjuda produkter och tjänster med låga eller inga koldioxidutsläpp.48

Energimyndigheten49 har tidigare genomfört ett första steg i en utökad satsning mot att accelerera utvecklingen av elektromobilitet med ett anslag på 20 miljoner kronor för forskning och innovation. Insatserna ska bidra till en snabbare utveckling av nya tekniker för främst elektrifierade fordon, men även för elektrifierade fartyg, luftfartyg och arbetsmaskiner samt stärka kompetens och svensk

46 Vinnova 2021 Fossilfria mobila arbetsmaskiner – våren 2021. Webb. 2021-03-17. www.vinnova.se/e/fossilfria-arbetsmaskiner-ffi/fossilfria-mobila-arbetsmaskiner-varen-2021/. 47Prop. 2020/21:1. Utgiftsområde 24. 48 Mistra, 66 MSEK till Mistra Carbon Exit för omställningen till nettonollutsläpp. Webb 2021-03-17. www.mistra.org/nyhet/66-msek-till-mistra-carbon-exit-for-omstallningen-tillnettonollutslapp/. 49 Energimyndigheten 2018, Var med och bidra till en snabbare elektrifiering av transportsektorn. Webb 2021-03-17 www.energimyndigheten.se/utlysningar/var-med-och-bidra-tillen-snabbare-elektrifiering-av-transportsektorn/.

konkurrenskraft inom dessa områden. Projektet startade under slutet av 2018 pågår till 31 december 2020.

Utredningens förslag på utveckling

Det pågår och håller på och startas ett antal projekt inom forskning, utveckling, demonstration och marknadsintroduktion (FUDM) som mer eller mindre omfattar elektrifiering av arbetsmaskiner. I branschernas ”färdplaner” lyfts behovet av FUDM för att kunna öka takten för elektrifiering av arbetsmaskiner. Utredningens bedömning är, trots ökande anslag, att de statliga stöden bör öka. Elektrifieringen av arbetsmaskiner ligger i flera fall efter elektrifieringen inom vägtransporter och förutsättningarna varierar kraftig för olika typer av maskiner och användningsområden. Särskilda stöd kan behöva övervägas till exempelvis jordbrukssektorn, vilken generellt har bristande möjligheter till större kapitalinvesteringar. Sammantaget är nuvarande stöd för omställning förhållandevis små trots att arbetsmaskiner står för förhållandevis stora växthusgasutsläpp.

Införd klimatpremie för företag, kommuner och regioner vid inköp av tunga lastbilar (över 3,5 ton) som drivs av el, gas eller bioetanol samt eldrivna arbetsmaskiner behöver följa upp och utvärderas. Det bör vid utvärderingen bedömas om stödets omfattning bör utökas och om stöd bland annat ska kunna ges till arbetsmaskiner med lägre effekt (under 75 kW) exempelvis till mindre hjullastare, grävmaskiner, traktorer samt till åkgräsklippare, snöskotrar och terränghjulingar. Det bör även övervägas om stöd ska kunna ges till arbetsmaskiner med låga utsläpp växthusgaser exempelvis laddhybrider.

13.6.5. Krav vid upphandling av egen maskinpark, entreprenader och andra arbetsmaskintjänster

Dagens styrning

Trafikverket50 och de tre storstadskommunerna51 ställer vid upphandling av entreprenader olika miljökrav. Vad gäller krav avseende klimatpåverkan från drivmedel till bland annat arbetsmaskiner i storstadsregionerna, ska minst 20 procent av den samlade energianvändningen bestå av el från förnybara energikällor och/eller hållbara höginblandade biodrivmedel som inte omfattas av reduktionsplikt.

Trafikverket ställer krav på leverantörer i investerings- och underhållsprojekt att minska infrastrukturens klimatpåverkan. Kraven gäller klimatpåverkan vid byggnation, de material som används och framtida underhåll. Klimatkraven omfattar investeringsprojekt på över 50 miljoner där entreprenaden planeras att avslutas 2020 eller senare.52 Leverantörer kan premieras för goda lösningar (bättre klimatprestanda än ställda krav). För att stimulera till ytterligare minskad klimatbelastning kan det ingå ekonomiska incitament i form av bonus i kontrakten.

Trafikverkets långsiktiga mål är att infrastrukturen ska vara klimatneutral senast 2045. Ett delmål är minst 50 procents reduktion till år 2030. Delmålen omsätts succesivt i upphandlingskrav på konsulter, entreprenörer och materialleverantörer. Trafikverket testar att tillämpa de egna 2030-kraven tidigare i olika demonstrationsprojekt. Även Göteborgs stad arbetar med upphandlingskraven på entreprenader i syfte att ge incitament till nollutsläppsmaskiner och liknande skärpningar diskuteras även i Stockholms klimathandlingsplan, bland annat att initiera pilotprojekt för att testa ny- och oprövad teknik.53

Trafikkontoret och Business Region Göteborg har beställt en rapport i sitt arbete med att vara en föregångare på miljöområdet bland annat angående utsläppsfria bygg- och anläggningsplatser. Av

50 Trafikverket Miljökrav – Trafikverket beställare. Webb 2021-03-17. www.trafikverket.se/for-dig-i-branschen/upphandling/Sa-upphandlarvi/Forfragningsunderlag/Miljokrav-i-entreprenader/miljokrav-vid-entreprenader-dartrafikverket-ar-bestallare/. 51 Trafikverket m.fl. (2018). 52 Trafikverket För dig i branschen. Klimatkrav. Webb 2021-03-15. www.trafikverket.se/for-dig-i-branschen/miljo---for-dig-i-branschen/energi-ochklimat/klimatkrav/. 53 Stockholms stad (2020).

rapporten framgår det att det finns utsläppsfria eldrivna arbetsmaskiner att tillgå, dock i begränsad utsträckning och främst i de mindre segmenten. Högt pris, osäkert andrahandsvärde och begränsad batterikapacitet är faktorer som håller tillbaka dagens efterfrågan på maskinerna. Flera tillverkare uppgav att de planerar att utöka sitt sortiment med utsläppsfria arbetsmaskiner, både vad gäller el- och vätgasdrivna.54 Slutsatser som lyfts är bland annat att entreprenaderna blir dyrare, behov av långsiktighet, kontinuerlig utveckling av kravnivå, vikten av samordning mellan olika beställare, att el-kapacitet finns vid arbetsplatsen samt att kravnivåerna följs upp och att avtalsbrott förenas med bonus och vite.

Oslo kommun har erfarenheter av att ställa krav på nollutsläpp och lågutsläpp från motorer till arbetsmaskiner vid upphandling av entreprenader.55

Det är i dag svårt för entreprenörer och upphandlande kommuner och myndigheter att hålla dokumentation över alla arbetsmaskiner som används med avseende på utsläppsklass av reglerade föroreningar. Trafikverket och de tre storstadskommunerna ställer därför ålderskrav i stället för krav på utsläppsklass på maskinerna i upphandlade entreprenadtjänster. Det uppdrag som nyligen givits till Transportstyrelsen56 om att analysera förutsättningarna för att utveckla registerföringen av arbetsmaskiner kan på sikt skapa förutsättningar för förbättrad uppföljning och kravställning.

Utredningens förslag på utveckling

Staten bör vara föregångare vad gäller egna arbetsmaskiner och vid upphandling av tjänster som utförs med arbetsmaskiner. På detta sätt kan offentliga medel användas för att främja marknadsintroduktion för arbetsmaskiner med små utsläpp av växthusgaser. En plan bör antas för hur statliga myndigheter ska gå till väga för att nå utsläppsfria arbetsmaskiner vid upphandling av entreprenader och andra tjänster där arbetsmaskiner används.

54 WSP (2020). 55 Oslo kommune (2021). Zero-Emission Construction Sites. Webb 2021-03-17. www.oslo.kommune.no/politics-and-administration/smart-oslo/projects/zero-emissionconstruction-sites/. 56 M2021/00358.

Trafikverket (eller annan lämplig myndighet) bör ges i uppdrag att, i samarbete med andra myndigheter som använder arbetsmaskiner för sina åtaganden, utveckla upphandlingskraven för egen maskinpark och entreprenader. Detta så att övergången till elektrifierade arbetsmaskiner främjas. Även kommuner bör bjudas in att delta. Maskiner som används i tätorter och andra känsliga områden bör prioriteras. Upphandlingskraven kan även behöva kompletteras med ett målår för när kravet på nollutsläpp ska ställas som ett generellt minimikrav för vissa arbetsmaskiner.

Om registerföringen av arbetsmaskiner utökas kommer uppföljningen av miljökrav vid upphandlade entreprenader underlättas.

13.6.6. Miljözon för arbetsmaskiner

Ett komplement till krav vid upphandling kan vara att införa miljözon som omfattar krav på utsläppsprestanda för arbetsmaskiner. Arbetsmaskiner som används i stadsmiljö kan, liksom tunga och lätta vägfordon, lokalt bidra till höga halter av luftföroreningar och bullerstörningar. Ett sätt att begränsa arbetsmaskiners negativa påverkan på luftkvaliteten i städer är därför att införa bestämmelser som ger kommuner möjlighet att införa miljözoner för arbetsmaskiner. Miljözonsbestämmelser kan fungera som ett alternativ eller komplement till upphandlingskrav. Den främsta skillnaden mellan miljözonsbestämmelser och upphandlingskrav är att miljözonsbestämmelser kan tillämpas i geografiskt avgränsade områden och omfatta alla verksamhetsutövare. En annan skillnad är att polis utövar tillsyn över att miljözonsbestämmelser efterlevs medan upphandlande myndighet behöver utföra tillsyn över upphandlingskrav. Miljözon kan med nuvarande regler införas genom lokala trafikföreskrifter för motordrivna fordon på väg i tättbebyggt område eller att ett särskilt miljökänsligt område inom tättbebyggt område57. Ett antal förändringar i reglerna skulle behöva genomföras för att miljözon även skulle kunna omfatta arbetsmaskiner.

En stad som arbetar aktivt med miljözon för arbetsmaskiner är London där ett flertal områden i staden omfattas av krav på att arbetsmaskiner ska uppfylla vissa krav på reglerade luftföroreningar.

57 Trafikförordning (1998:1276).

Till år 2040 har det aviserats att kraven kommer skärpas och då ska kraven vara noll-emissionsmotorer.58

I Transportstyrelsens tidigare regeringsuppdrag om miljözoner från 201759 studerade myndigheten om även andra fordon som t.ex. mobila maskiner skulle kunna inkluderas i bestämmelserna om miljözon. Transportstyrelsen såg då inte någon möjlighet att inkludera mobila maskiner med hänvisning till att ”uppgifterna om fordonens miljöklass är svåråtkomliga, uppgifter om fordonens identitet är svåråtkomliga och fordonen förekommer inte i vägtrafikregistret”.

Miljözonsbestämmelserna bör dock i princip kunna utvecklas till att omfatta sådana arbetsmaskiner som regleras av avgaskraven i EUförordning 2016/1628. Efter ett eventuellt framtida införande av definition av nollutsläpp och lågutsläpp för motorer till arbetsmaskiner, skulle också en sådan klassificering potentiellt kunna ligga till grund för miljözonsbestämmelser. Om registerföringen av arbetsmaskiner utökas kommer uppföljningen av eventuella framtida miljözoner för arbetsmaskiner underlättas60.

58 City of London (2021) London's 'Low Emission Zone' for Non-Road Mobile Machinery Webb. 2021-03-15. https://www.london.gov.uk/what-we-do/environment/pollution-and-air-quality/nrmm 59 Transportstyrelsen (2017) s. 88. 60 M2021/00358.

14. Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter

Utredningens förslag och bedömningar:

EU

  • Sverige bör verka för att sjöfart omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU ETS).
  • Sverige bör fortsätta verka för internationella överenskommelser om beskattning av fossilt drivmedel till kommersiellt flyg.
  • Sverige bör fortsätta verka för att energiskattedirektivet ändras så att möjligheten till undantag för skatt på fossila drivmedel till inrikes flyg och sjöfart samt skyldigheten till skattebefrielse för fossilt drivmedel till utrikes flyg och sjöfart tas bort.
  • Sverige bör stötta EU-initiativen ”FuelEU Maritime” och

”ReFuelEU Aviation” som är viktiga för utvecklingen av ny fossilfri drivmedelsteknik och för att investeringar i fullskaliga produktionsanläggningar ska komma på plats.

Sverige

  • Utökade satsningar bör ske på forskning, utveckling, demonstration och marknadsintroduktion av batterielektrisk drift och drift med bränsleceller inom flyg och sjöfart. Även ytterligare riktat stöd för laddning vid hamn behöver övervägas.
  • Utredningen ser positivt på reduktionsplikt för flygfotogen.
  • Användningen av fossilt bränsle till yrkesmässig inrikes sjöfart bör omfattas av skatt eller koldioxidprissättning och på sikt ingå i reduktionsplikten. Detta bör hanteras vid kommande kontrollstation.
  • Vid Trafikverkets upphandling av Gotlandstrafiken, för ny upphandlingsperiod från och med 2027, bör ambitionen vara att de fossila bränslena för den upphandlade trafiken i det närmaste helt fasas ut.
  • Arbetet bör fortsätta med utfasning av fossila bränslen i statliga fartyg.
  • Vid Trafikverkets upphandling av flygtrafik för perioden efter

2023 behöver långtgående krav ställas för att fasa ut de fossila drivmedlen.

  • Fossilt drivmedel till lok och motorvagnar behöver övervägas att omfattas av skatt och reduktionsplikt.
  • För Försvarsmaktens transporter lämnas inga förslag.

Skälen för utredningens förslag och bedömningar

Utvecklingen internationellt

Att reglera den internationella sjöfartens och flygets utsläpp av växthusgaser internationellt, inom internationella sjöfartsorganisationen (IMO) och internationella civila luftfartsorganisationen (ICAO), är viktigt då de samlade utsläppen från trafikslagen huvudsakligen är av internationell karaktär.

Sverige bör fortsätta verka för internationella överenskommelser om beskattning av fossilt bränsle till kommersiellt flyg. Om denna möjlighet öppnas skapas bättre förutsättningar att växla dagens svenska flygskatt per passagerare till skatt på bränsle till flyget, vilket ger en effektivare styrning för energieffektivisering och utfasning av fossila drivmedel.

Utvecklingen inom EU

Styrmedel inom EU behövs då de kan ha förutsättningar att vidtas i snabbare och utöver internationell trafik även reglera inrikes trafik. Det är angeläget att även sjöfarten omfattas av EU:S handelssystem för utsläpp av växthusgaser, EU ETS1. Tänkbart är att handelssystem för sjöfarten i närtid kommer omfatta fartyg större än 5000 brutto2. EU-initiativen ”FuelEU Maritime”3 och ”ReFuelEU Aviation”4 är viktiga för att öka efterfrågan på förnybara drivmedel och utvecklingen av ny fossilfri drivmedelsteknik inom EU. Produktionsteknik behöver utvecklas och fullskaliga anläggningar behöver komma på plats för framställning av långsiktigt hållbara (avancerade) biodrivmedel och elektrobränslen med särskilt låga livscykelutsläpp och liten markpåverkan. Efterfrågan på den här typen av drivmedel behöver utvecklas inom sjöfart och flyg. Råvarubasen för framställning av långsiktigt hållbara förnybara och fossilfria drivmedel behöver breddas.

Utvecklingen i Sverige

Som komplement till internationella regler behöver nationella regler övervägas för att skapa förutsättningar för att fasa ut fossila drivmedel till år 2040.

Prissättningen på utsläpp av växthusgaser från fossila bränslen som används inom flyg, yrkessjöfart och tåg är låg i förhållande till motsvarande prissättning av drivmedel inom vägtrafiken. Fossila bränslen till inrikes yrkessjöfart, järnvägen och Försvarsmaktens transporter omfattas inte heller av reduktionsplikt. Detta medför att incitamenten att hushålla med fossila bränslen är lägre och kostnaden att byta till förnybara drivmedel är förhållandevis stor för den enskilda aktören. Att på något sätt prissätta fossilt drivmedel inom dessa sektorer behöver övervägas för att påskynda utfasningen av fossila drivmedel, särskilt vad gäller inrikes yrkesmässig sjöfart och järnväg. Innan reduktionsplikt införs för lok och motorvagnar

1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/101/EG av den 19 november 2008 om ändring av direktiv 2003/87/EG så att luftfartsverksamhet införs i systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen. 2 Brutto (bruttodräktighet) är ett enhetslöst mått för fartyg som baseras på fartygets totala inneslutna volym. 3 Inception Impact Assessment, Ref. Ares (2020)1798478. 4 Inception Impact Assessment, Ref. Ares (2020)1725215.

behöver frågor om förutsättningarna för låginblandning studeras närmare.

En stor andel av fartygen som används inom inrikes trafik kan komma att exkluderas av det handelssystem som diskuteras inom EU. Tänkbart är att handelssystemet kommer kopplas till EU:s system om övervakning, rapportering och verifiering av koldioxidutsläpp (MRV) från fartyg. Möjligt är att handelssystemet inte kommer omfatta mindre fartyg, <5 000 brutto, och statsfartyg. Om så blir fallet bör prissättning av växthusgasutsläpp även eftersträvas för mindre fartyg i inrikes trafik. Därutöver bör ambitionen vara att bränsle till inrikes yrkessjöfart och järnvägen ingår i den reduktionsplikt eller det nationella utsläppshandelssystem som utredningen ser som centrala styrmedel för att nå en utfasning av fossila drivmedel, se kapitel 7. Utformning av prissättning av fossilt bränsle till inrikes yrkessjöfart samt reduktionsplikt för inrikes yrkessjöfart bör hanteras vid kommande kontrollstation.

Vid Trafikverkets upphandling av Gotlandstrafiken, för ny upphandlingsperiod från och med 2027, bör ambitionen vara att de fossila drivmedlen för den upphandlade Gotlandstrafiken i det närmaste helt fasas ut. Arbetet med att fasa ut de fossila bränslena i statliga fartyg, bland annat i Trafikverkets färjetrafik, Kustbevakningens och Sjöfartsverkets fartyg behöver fortsätta. Växthusgasutsläppen från dessa statliga fartyg och upphandlad Gotlandstrafik motsvarar knappt eller omkring hälften av den yrkesmässiga inrikes sjöfartens utsläpp. Vidare bör det vid Trafikverkets upphandling av flygtrafik under 2023 ställas långtgående krav för att fasa ut de fossila drivmedlen. Det är viktigt att staten går före med utfasningen av fossila drivmedel då det ger ett signalvärde och inte minst för att rådigheten är stor. Inriktningen bör vara mot lösningar som stimulerar teknikutveckling.

Flyget och då även inrikesflyget omfattas i av flera styrmedel som påtagligt bidrar till minskade växthusgasutsläpp. Flygskatten är en skatt på flygresor som dämpar resandet med flyg och därmed även växthusgasutsläppen från flyget. Flyget omfattas därutöver av handelssystemet EU-ETS. Utredningen ser positivt på att flyget även föreslås omfattas av reduktionsplikt5. Dessa styrmedel för flyget kan behöva justeras framöver för att nå utfasning till år 2040.

5Prop. 2020/21:135.

Utökade satsningar bör ske på forskning, utveckling, demonstration och marknadsintroduktion av batterielektrisk drift, drift med bränsleceller samt elektrobränslen inom flyg och sjöfart. Detta för att påskynda utfasningen av fossila drivmedel och minska behovet av biodrivmedel. Även ytterligare riktat stöd för elanslutning och laddning vid hamn behöver övervägas.

Utredningen lämnar inga förslag för utfasning av fossila drivmedel från Försvarsmaktens transporter. Utredningen har haft svårt att överblicka förutsättningarna utifrån beredskapsskäl. Därutöver arbetar Försvarsmakten på uppdrag av regeringen med att minska växthusgasutsläppen6.

14.1. Introduktion

Detta kapitel handlar om utfasningen av de fossila drivmedlen i övriga sektorer, det vill säga inrikes flyg, inrikes sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter. Flyget och sjöfarten är de trafikslag som står för majoriteten av drivmedelsanvändningen bland dessa trafikslag och är därmed i fokus i detta avsnitt. Kapitlet och förslagen är mer detaljerade då användningen av fossila drivmedel inom yrkessjöfarten, järnvägen och flyget i dagsläget är förhållandevis svagt reglerade jämfört med regleringen inom vägtrafiken.

Indelningen i inrikes flygtrafik och inrikes sjöfart i kapitlet utgår från rapporteringsrutiner för utsläppsstatistiken av växthusgaser. Inrikes flygtrafik och inrikes sjöfart omfattar därmed trafik mellan svenska hamnar respektive flygplatser med beaktande av levererat bränsle till sjöfart och flyg från energistatistiken. Inrikes sjöfart omfattar fritidsbåtar och yrkestrafik, vilken benämns som kommersiell sjöfart i utsläppsstatistiken. Fiskefartyg omfattas inte, utan återfinns under arbetsmaskiner enligt rapporteringsrutiner för växthusgasutsläpp.

Sjöfarten och flyget har det gemensamt att de båda har en stark internationell koppling. Från ett kostnadseffektivitetsperspektiv vore det därför att föredra om framtida skärpta styrmedel för att minska växthusgasutsläppen från flyget och sjöfarten infördes globalt eller inom EU, men det har tagit tid att införa kraftfulla styrmedel. Kommande internationella styrmedel inom exempelvis

6 Regleringsbrev 2021 avseende Försvarsmakten s. 30.

sjöfarten kan komma att enbart omfatta de största fartygen. Detta talar för att internationella styrmedel för sjöfarten behöver kompletteras med nationella styrmedel.

En gemensam faktor är att fossila drivmedel till sektorerna yrkesmässig sjöfart, flyg, tåg och i Försvarsmaktens transportverksamhet (flyg och sjöfart) är förhållandevis billiga. Detta då bränslena inte omfattas av energiskatt och koldioxidskatt samt då mervärdesskatten på bränslen för företag kvittas (ingående mot utgående mervärdesskatt). Detta minskar incitamenten för hushållning med bränslen och gör att kostnaden att gå över till förnybara drivmedel blir förhållandevis stor. Därutöver är andra styrmedel för att begränsa utsläppen från yrkesmässig sjöfart, järnvägen och Försvarsmaktens transportverksamhet förhållandevis svaga vid jämförelse med exempelvis vägtrafiken.

En skillnad mellan yrkesflyget och yrkessjöfarten är att sjöfarten är en mycket mer heterogen sektor, med en stor variation av olika typer av fartyg som i sin tur varierar kraftigt i både klimat- och energieffektivitet. En annan skillnad mellan det kommersiella flyget och yrkessjöfarten är att flyget omfattas av EU:s utsläppshandelssystem (EU ETS) och av flygskatt medan det för sjöfarten saknas motsvarande ekonomiska styrmedel för att begränsa växthusgasutsläppen. Vidare har regeringen föreslagit att flygfotogen även ska omfattas av reduktionsplikt.7 EU-kommissionen arbetar nu med flera förslag inom den gröna given som omfattar sjöfarten, bland annat att sjöfarten ska omfattas av handelssystem för växthusgaser.

Godstransporter till sjöss har vid hög lastfaktor och vid måttliga hastigheter generellt låg energiförbrukning per kilometer fraktat gods, men för persontransporter med inrikes sjöfart är energianvändningen och växthusgasutsläppen generellt lika höga eller högre per personkilometer jämfört med inrikes flyg. Dock är flygresorna vanligen betydligt längre.

En faktor som påverkar omställningen till energieffektivare farkoster och förnybara drivmedel inom nu behandlade trafikslag är att utbytestakten av farkosterna är låg. Exempelvis är genomsnittsåldern för fartyg i den svenskregistrerade handelsflottan hela 44 år8, medan flygplan och lok har en medellivslängd på uppemot 40 år9.

7Prop. 2020/21:135. 8 Trafikanalys (2020d). 9 Trafikverket (2020g) s. 38.

Gemensamt för fartyg och flyg i inrikestrafik är den i dag låga andelen fossilfria drivmedel, men i exempelvis upphandlad kollektivtrafik i skärgårdarna, Trafikverkets vägfärjor samt i Gotlandstrafiken har förnybara drivmedel börjat introduceras. Det finns även ett antal mindre fartyg med eldrift som återkommande trafikerar kortare distanser.

Järnvägstrafiken är i huvudsak elektrifierad men en viss mindre mängd diesel används för drift av lok och motorvagnar. Det fossila drivmedlet som används inom järnvägen är skattebefriat och omfattas inte av reduktionsplikten.

Vad gäller Försvarsmaktens transportverksamhet omfattar utsläppen det bränsle som bunkrats i Sverige. Försvarets transportverksamhet benämns militär verksamhet i utsläppsstatistiken.

14.2. Växthusgasutsläpp och energianvändning

Utsläppen av växthusgaser från inrikes flyg, inrikes sjöfart, järnvägen och försvarets transportverksamhet utgjorde 8,6 procent av utsläppen från inrikes transporter år 2019. Från år 1990 har utsläppen sammantaget minskat påtagligt, med 33 procent, framför allt genom kraftigt minskade utsläpp från försvarets transportverksamhet. Även utsläppen från inrikes flyg har minskat, medan utsläppen från inrikes sjöfart har ökat. Från år 2010 har utsläppen sammantaget ökat något, med 2 procent.

Utsläppen från flyg är underskattade vad gäller påverkan på växthuseffekten, då den så kallade höghöjdseffekten inte beaktas i redovisningen.10 Höghöjdseffekten är störst vid flygning på hög höjd och därmed på långväga flygresor vilket i första hand sker i utrikestrafik.

10 SWD (2020) 277 final.

Tabell 14.1 Utsläppen av växthusgaser i tusen ton CO

2e

per år

11

Sektor

1990 2000 2010 2015 2019

Inrikes flyg

687 656 486 512 477

vara: flygfotogen

672 641 478 507 475

flygbensin

15 15 8 5 2

Inrikes sjöfart

462 542 667 653 706

varav: Yrkessjöfart

350 431 505 477 530

Fritidsbåtar

112 111 162 176 176

Järnväg

102 75 60 46 45

Militär transportverksamhet 862 397 175 189 183

varav: Militärt flyg

731 303 125 136 124

Militär sjöfart

52 53 19 31 32

Militär vägtrafik

79 41 31 21 27

Summa

2113 1670 1388 1400 1411

Sektorernas växthusgasutsläpp, i tabell 14.1, kan jämföras med de sammanlagda utsläppen från alla inrikes transporter som var drygt 16 miljoner ton koldioxidekvivalenter (CO

2e

) år 2019.

Trenderna för utsläppsutvecklingen framöver, utifrån dagens styrning, kan för samtliga sektorer förväntas bli i stort sett oförändrade eller något minskande, bland annat beroende på generellt energieffektivare farkoster. Det som generellt talar emot oförändrade eller minskade utsläpp från sektorerna är förväntad befolkningsökning och ekonomisk tillväxt.

Inrikes flyg och sjöfart utgör en mindre del av den samlade flygtrafiken och sjöfarten inom samt till och från Sverige. Utsläppen från det bränsle som bunkrats till utrikes flygtrafik och utrikes sjöfart var 2 680 tusen ton koldioxidekvivalenter respektive 6 980 tusen ton koldioxidekvivalenter, år 2019. I båda fallen har ökningar av utsläppen skett sedan 1990 och 2010. Utöver trafikförändringar har ökningen av utsläpp från den internationella sjöfarten berott på att fler fartyg valt att i högre grad bunkra bränsle i Sverige under perioden.

Nedan redovisas energianvändningen för de olika trafikslagen.

11 Statistiska centralbyrån, Statistikdatabasen 2020 (scb.se).

Tabell 14.2 Energianvändningen år 2018

12

Sektor

TWh

1 000 m 3

Inrikes flyg

2

216

Inrikes yrkessjöfart

2

188

Varav: Diesel, Eo1

1

60

Eo2-6

1

128

Järnväg

0

17

Varav: Persontrafik

5,3

Godstrafik

12,1

Militär transportverksamhet

13

–

All inrikes trafik

84

Anm. Fritidsbåtarnas energianvändning ingår inte i tabellen, men omfattar ytterligare knappt 1 TWh.

Sammantaget användes energi motsvarande omkring 6 TWh till inrikes flyg, inrikes sjöfart, tåg och för försvarets transportverksamhet, vilket utifrån från det samlade energibehovet för inrikes transporter (84 TWh) utgör en liten andel av energibehovet. Med tanke på energianvändningen i sig bör energibehovet för dessa transporter inte utgöra hinder för omställning till förnybara drivmedel.

14.2.1. Kort om inrikes sjöfarts klimatpåverkan och utveckling

Utsläppen av växthusgaser från fritidsbåtar beräknas vara omkring 180 tusen ton koldioxidekvivalenter, varav närmare 80 procent kommer från bensinanvändning och resten från diesel. Utsläppen har ökat sedan 1990. Bränsle till fritidsbåtar omfattas av energiskatt, koldioxidskatt och mervärdesskatt samt av reduktionsplikten. Beräkningen av utsläppen storlek från fritidsbåtar utgår från återkommande båtlivsundersökningar. Det är intervjuer som görs enligt ett formulär hos en andel av befolkningen i Sverige med frågor om båtliv, fartyg och bland annat dess bränsleförbrukning14.

Växthusgasutsläppen från inrikes yrkessjöfart har ökat kontinuerligt sedan 1990, med cirka 50 procent, till år 2019 och var år 2019 530 tusen ton koldioxidekvivalenter. Ökningen från 2010 till år 2019

12 Energimyndigheten, statistikdatabas 2020 (energimyndigheten.se). 13SOU 2019:11. 14 Transportstyrelsen (2016).

är cirka 5 procent. En bidragande orsak till ökningen före 2010 är Gotlandstrafikens övergång till höghastighetsfärjor15. Omkring två tredjedelar av bränslet till yrkessjöfarten utgjordes av eldningsolja 2– 6 och omkring en tredjedel utgjordes av diesel eller eldningsolja 1 under år 2018.

Ungefär eller drygt hälften av utsläppen från inrikes yrkessjöfart kommer från fartygstrafik som ägs eller upphandlas för trafikering av myndigheter och kommuner16, varav merparten från statliga fartyg och statligt upphandlad trafik. Dominerande är Gotlandstrafiken, regional kollektivtrafik till sjöss, Trafikverkets vägfärjor samt Sjöfartsverkets och Kustbevakningens fartyg. Beräkningarna för yrkessjöfartens utsläpp utgår från beräkningar från AIS data17från fartygen och utsläppsberäkningarna avstäms med energistatistiken.

15 Rikstrafiken (2010). s. 10. 16 Cirka 280/530 (510), se tabell 14.3. 17 Automatic Identification System.

Tabell 14.3 Inrikes sjöfarts utsläpp från myndigheters fartyg eller

av myndigheter och kommuner upphandlad

Delsektor: offentliga fartyg/ upphandlingar

Utsläpp 2019/2018

ton

Kommentar

Gotlandstrafiken 156 000 CO

2

Upphandlad Gotlandstrafik

18

Regional kollektivtrafik till sjöss

35 000 CO

2

Sthlm, Västra Götaland,

Blekinge

19

Trafikverkets vägfärjor

34 500 CO

2e

År 2020

20

Sjöfartsverkets fartyg

34 000 CO

2

Ref.

21

Kustbevakningens fartyg

19 000 CO

2

Ref.

22

Övriga statliga fartyg

3 000CO

2e

2017

23

Delsektorer: Ej offentligt ägda eller offentligt upphandlad persontrafik

Cirka 250 000 CO

2

(restpost)

Summa

Cirka 510 000 CO

2

Cirka 530 000 CO

2e

Ref.

24

Enligt den nationella rapporteringen var inrikes yrkessjöfarts utsläpp år 2018 544 000 ton koldioxidekvivalenter (CO

2e

) (536 000 ton CO

2

)

och år 2019 530 000 ton koldioxidekvivalenter (511 000 ton CO

2

).

Inrikes transportarbete med gods till sjöss uppgick till 7,8 miljarder tonkilometer 2019. Godstransportarbete på inre vattenvägar uppgick 49 miljoner tonkilometer 2019. Transportarbetet med gods till sjöss har minskat något sedan år 2000. År 2000 var godstransportarbetet 8,1 miljarder tonkilometer och år 2010 var det 7,9 miljarder tonkilometer.

Sammantaget uppgick persontransportarbetet med inrikes sjöfart till 338 miljoner personkilometer år 2019, varav 255 miljoner personkilometer med Gotlandstrafiken. Inrikes persontransporter har sedan år 2000 kontinuerlig ökat, en ökning med 70 procent sammantaget och med 40 procent för Gotlandstrafiken. Sedan 2010 har ökningen

18 Destination Gotland (2019). 19 Regiontrafik Stockholm, 22 400 ton CO2e (2019), Regiontrafik Västra Götaland, cirka 12 000 ton CO2, Regiontrafik Blekinge cirka 1 000 ton CO2 (2019). 20 Färjerederiet, Minskad bränsleförbrukning för andra året i rad för vägfärjorna, 2021 (trafikverket.se). 21 Sjöfartsverket (2021). 22 Kustbevakningen (2021). 23 Trafikverket (2018c). 24 Försvarsmaktens fartyg omfattas inte av sammanställningen över inrikes sjöfart. Utsläppen var 32 tusen ton CO2e, år 2019.

av persontransporter sammantaget varit 32 procent och med 7 procent för Gotlandstrafiken. Statistiken över persontransporter är förenad med flera osäkerheter framför allt vad gäller skärgårdstrafiken och har under perioden inte varit komplett25. Exempelvis ingår inte Trafikverkets vägfärjor.

För de offentligt ägda civila fartygen och för den trafikering som upphandlas pågår nu olika åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser. Vid upphandling av kollektivtrafiken i regionerna Stockholm, Västra Götaland, Blekinge och i Trafikverkets vägfärjor pågår arbete med infasning av HVO och flera fartyg i linjetrafik på kortare distanser drivs med el. Exempelvis utgjorde de förnybara drivmedlen 18 procent i Stockholmsregionens kollektivtrafik till sjöss, men utsläppen var ändå i genomsnitt 422 gram koldioxidekvivalenter per personkilometer26. Som jämförelse är utsläppen per personkilometer med bil i stadstrafik omkring 130 gram koldioxidekvivalenter per personkilometer27. Även Gotlandstrafiken har under år 2020 börjat med inblandning av biogas i de fartyg som kan drivas med flytande naturgas (LNG), sk. ”dual fuel” (kan drivas med både flytande gas och marina oljor). För Gotlandstrafiken har upphandlingar medfört ökade krav på kortad restid med fartygen. Under de första åren efter millennieskiftet övergick trafiken helt till höghastighetsfärjor vilket bidrog till kraftigt ökade koldioxidutsläpp från cirka 42 000 ton år 199028 till dagens cirka 150 000 ton per år eller närmare en fördubbling av emissionerna per passagerare29.

Sjöfartsverket och Kustbevakningen har tagit fram analyser och föreslag på hur myndigheternas fartygsflottor kan bli fossilfria, vilka redovisats till regeringen under början av år 2021. Åtgärderna omfattar både energieffektiviseringar och infasning av förnybara drivmedel.30 Även Trafikverket har tagit fram en strategi för hur statligt ägda fartyg kan bli fossilfria som bland annat omfattar Trafikverkets Färjerederi.31

25 Trafikanalys (2020e). 26 Region Stockholm (2020). 27 0,8 l/10 km x cirka 2,1 kgCO2e/l reduktionspliktigt bränsle/1,3 beläggningsgrad=130 g/pkm. Se även LIPASTO Beräkningssystem för trafikavgasutsläpp och energianvändning i Finland, http://lipasto.vtt.fi/en/index.htm (LIPASTO). 28 Rikstrafiken (2010). 29 Aldén (2003) s. 10. 30 Sjöfartsverket (2021). Kustbevakningen (2021). 31 Trafikverket. 2018.

Även i den inrikes yrkesmässiga sjöfarten som inte drivs eller upphandlas av det offentliga pågår arbete med att minska växthusgasutsläppen. Denna utveckling går dock långsammare då offentliga medel via upphandling inte på samma sätt finansierar ökade kostnader av exempelvis förnybara drivmedel. För godssjöfarten är utsläppen per tonkilometer för större fartyg i låga och måttliga farter, omkring 5–40 gram koldioxidekvivalenter per tonkilometer. Vid högre hastighet och lägre beläggning är utsläppen betydligt högre, exempelvis i så kallade RO-RO och RO-pax fartyg32. RO-RO fraktar rullande gods. RO-pax fraktar både rullande gods och passagerare.

14.2.2. Inrikesflygets klimatpåverkan och utveckling

Utsläppen av växthusgaser från inrikes flygtrafik har minskat kontinuerligt, med 30 procent från 1990 och med 2 procent från år 2010 till år 2019 då de var 477 tusen ton koldioxidekvivalenter. I redovisningen ingår inte den så kallade höghöjdseffekten. En vanligt använd faktor för uppräkning av koldioxidutsläppen för att ta med höghöjdseffekten är med cirka 1,3–1,4 för inrikes flygresor och med cirka 1,9 för internationella flygresor.33 Stor osäkerhet föreligger.34

Under pandemin har antalet passagerare med inrikesflyget minskat kraftigt, med 70–90 procent under 2020 jämfört med 2019.35

För inrikesflyget hade under 2019 statliga flygplaster störst marknadsandelar, 89 procent av antalet passagerare och 78 procent av flygrörelserna. 142 flygbolag utförde inrikes flygtrafik, varav 84 hade någon form av passagerartrafik, resterande var post och frakt36.

När det gäller svenskars resvanor med flyg minskar tjänsteresorna både andels- och antalsmässigt, och tjänsteresorna svarar för mindre än hälften av alla svenskars flygresor (inrikes och utrikes). Andelen tjänsteresor är dock högre än riksgenomsnittet på de upphandlade flyglinjerna. 2018 bröts den lilla men stadiga tillväxten inom inrikesflyget som pågått alltsedan 2009. Det är ett trendbrott som kan ha samband med en allmän ekonomisk avmattning men även med en ökad medvetenhet om klimathotet. Det har också in-

32 LIPASTO. Databasen EMSA THETIS MRV (emsa.europa.eu). 33 Transportstyrelsen (2019a). 34 SWD (2020) 277 final. 35 Transportstyrelsen (2020a). (Minskning med 78 procent kvartal 3 år 2020 jämfört med kvartal 3, år 2019). 36 Trafikanalys (2020f).

förts styrmedel i form av flygskatt samtidigt som många företag och myndigheter förändrat sina riktlinjer för sina medarbetares resor.37Därutöver ingår flyget i EU:s handelssystem EU ETS.

Den viktigaste åtgärden inom flygtrafiken för att minska växthusgasutsläppen har varit energieffektiviseringar (minskad energiåtgång per passagerare eller fraktenhet) genom både energieffektivare flygplan och ökad beläggningsgrad. Nu pågår forskning och utveckling av elflyg med batterier/bränsleceller, vätgasdrift och inblandning av förnybara drivmedel.

Mycket talar för att användningen av fossila drivmedel och därmed utsläppen av växthusgaser från inrikes flygtrafik kan förväntas minska framöver oaktat pandemins effekter. Det kan därutöver ta tid för återhämtning för inrikesflyget från nedgången under pandemin.

14.2.3. Järnvägens klimatpåverkan och utveckling

Växthusgasutsläppen från lok och motorvagnar har minskat med 55 procent sedan år 1990 och med 25 procent från år 2010 till år 2019. År 2019 var utsläppen 45 tusen ton koldioxidekvivalenter. Att utsläppen minskat beror dels på nedläggning av vissa mindre oelektrifierade järnvägslinjer och av elektrifiering av vissa järnvägslinjer. I dag används även viss utsträckning förnybara bränslen inom järnvägstrafiken, främst HVO. Vid utfasning av fossila bränslen kan elektrifiering (pantograf, batterier), förnybara bränslen och bränsleceller användas för framdrift. Planer och utredningar om drift med bränsleceller finns både i Sverige och utomlands.38

Lok och motorvagnar med förbränningsmotorer används för persontransporter, godstransporter och för växellok och rangering vid terminaler och industrier. En mindre del av aktiviteterna är spårbundna arbetsmaskiner för underhåll av spåranläggningarna. Ungefär en tredjedel av dieselanvändningen användes år 2015 till persontransporter och två tredjedelar för godstransporter.39

37 Trafikanalys (2020f). 38 Vätgas Sverige, Kinnekullebanan på väg mot vätgasdrift, juni 2020 och Inlandsbanan

planerar för vätgas, juli 2020 (vatgas.se). Tanalys, Alstom levererar Italiens första vätgaståg,

2020 (tanalys.se). 39 Trafikanalys (2020g).

14.2.4. Försvarsmaktens transporters klimatpåverkan och utveckling

Växthusgasutsläppen från försvarets transporter har minskat med närmare 80 procent sedan år 1990, men har ökat något (5 procent) sedan år 2010, till år 2019. Huvudskälet till minskningen sedan 1990 är att försvarets verksamhet och därmed även dess transporter minskat. I dag kommer närmare 70 procent av växthusgasutsläppen från flygvapnet. År 2018 var energianvändningen cirka 0,6 TWh40.

Försvarsmakten och Försvarets materielverk (FMV) arbetar med att effektivisera energianvändningen och styra mot förnybara energikällor.41 Inom Försvarsmakten pågår flera projekt för att minska klimatpåverkan från verksamheten, bland annat med att använda förnybart bränsle i flyg.42 Det bör noteras att Försvarsmaktens bränsleanvändning inte avses omfattas av reduktionsplikten.43

Enligt regleringsbrevet för 2021 ska Försvarsmakten senast 2022-02-22 redovisa hur myndighetens arbete med hållbarhet bidrar till Sveriges åtaganden under Parisavtalet44.

14.2.5. Klimatmål

Internationella civila luftfartsorganisationen (ICAO) är ett FNorgan för internationellt flyg. ICAO har satt upp två mål för att begränsa flygets klimatpåverkan. Från 2009 ska medlemsländernas flygflottor bli i genomsnitt 1,5 procent bränsleeffektivare per år, och en klimatneutral tillväxt i växthusgasutsläppen ska nås från och med 2020.45

Motsvarande FN-organ för sjöfart, International Maritime Organization (IMO), antog 2018 en initial klimatstrategi. Strategin innebär att de årliga utsläppen av växthusgaser från den internationella

sjöfarten ska kulminera så snart som möjligt och därefter minska med

minst 50 procent till 2050 jämfört med 2008 års nivå, samt att man bör sträva mot fossilfrihet så snart som möjligt. I strategin ingår

40SOU 2019:11. 41 Försvarsmakten (2021) respektive Försvarets materielverk (2020). 42 Försvarets materielverk, FMV testar svenskt biojetbränsle i Gripenmotorn, 2020 (fmv.se). 43Prop. 2020/21:180. 44 Regleringsbrev 2021 avseende Försvarsmakten s. 30. 45 Naturvårdsverket (2021b).

även ett mål om att utsläppen per transportarbete ska minska med 40 procent till 2030. En översyn av strategin ska göras senast 2023.

Inrikes sjöfart och inrikes flyg omfattas av riksdagens mål om att växthusgasutsläppen i Sverige senast år 2030 sammantaget ska vara minst 63 procent lägre än utsläppen år 1990 och senast år 2040 vara minst 75 procent lägre än utsläppen år 1990. Till år 2045 är målet nettonollutsläpp46. Inrikes sjöfart omfattas därutöver av målet om att sammantaget minska växthusgasutsläppen från inrikes transporter med 70 procent till år 2030 jämfört med utsläppen år 2010. Det gör däremot inte inrikes flyg. Detta eftersom inrikes flyg ingår i EU ETS. Varken utrikes sjöfart och utrikes flyg omfattas av Sveriges klimatmål till år 2030, 2040 och 2045.

Utsläppen av växthusgaser från järnvägen och försvarets transportverksamhet omfattas av målen som är tillämpbara för inrikes transporter.

14.3. Marknadsförhållanden och aktörer

14.3.1. Trafikslagsövergripande

Näringslivet och allmänheten önskar billiga och snabba transporter. Sveriges ekonomi är förhållandevis import- och exportberoende vilket medför stora fraktvolymer. Svenskt näringsliv är ryggraden för Sveriges ekonomi och ger bland annat skatteintäkter till den offentliga verksamheten. Av detta skäl väger näringslivets synpunkter vid omställning till fossilfrihet tungt. Olika råvaror och insatsvaror till industrin eller för export samt vår konsumtion bygger på en regional eller global handel med låga fraktkostnader. En mindre del i dessa transporter är inrikes transporter. För långväga frakter mellan kontinenter finns viss konkurrens mellan sjöfart och flygfrakt. För kortväga godstransporter konkurrerar framför allt väg, järnväg och sjöfarten med varandra. Fördelar med lastbilstransporter, även om de kan vara dyrare per tonkilometer, är att de vanligen går snabbare och att omlastning i hamn eller terminal kan undvikas i högre grad. Omlastning tar tid, medför kostnader men även växthusgasutsläpp. Ett sätt att minska omlastning av gods i hamn är så kallade RO-RO eller RO-pax fartyg där godset rullas på

46Prop. 2019/20:65.

fartyget. Dessa fartyg har dock förhållandevis höga utsläpp per tonkilometer fraktat gods (jämförbart eller högre än lastbil med släp på väg47). Ställs det krav på att i ökad grad fasa ut fossila drivmedel för samtliga trafikslag eller enbart för vissa, ändras förutsättningarna för konkurrensen mellan trafikslagen. Detta under förutsättning att de olika trafikslagen får bära kostnadsökningen. Järnvägstrafiken drivs i huvudsak med elektricitet. Ett motiv till varför dieselbränsle till lok och motorvagnar är skattebefriat och inte reduktionspliktigt kan från samhällets sida vara att hålla ned kostnaden för järnvägstrafik, vilken är energieffektiv, även med dieseldrift.

Samma önskemål om billiga och snabba transporter finns hos allmänheten som hos näringslivet. Detta gäller för exempelvis för resor med både med flyg och sjöfart.

För försvarets transportverksamhet finns även förutsättningar för att ställa om till förnybara drivmedel. Här måste dock särskilda försvars- och beredskapshänsyn tas vid omställningen.

Om man beaktar utförda beräkningar av i vilken grad de olika trafikslagen bär sina beräknade marginalkostnader (rörliga skatter och avgifter dividerat med externa marginalkostnader) så visar beräkningar från Trafikanalys48 att järnvägstransporter med gods (med rådande energimix) i hög grad bär sina egna kostnader, det vill säga har en hög internaliseringsgrad och godssjöfart har en låg internaliseringsgrad och att lastbilstransporter med släp ligger däremellan. För persontransporter har järnvägstrafiken en hög internaliseringsgrad och sjöfarten en låg och flygresor ligger däremellan. Växthusgasutsläppen dominerar enligt beräkningarna de externa kostnaderna. Detta visar att sjöfartens utsläpp av växthusgaser behöver prissättas för att nå en mer enhetlig prissättning mellan trafikslagen och för att nå kostnadseffektiva reduktioner av växthusgaser.

14.3.2. Aktörer, marknadsförhållanden – inrikes sjöfart

Sverige omges till stor del av vatten och sjöfarten har sedan länge utgjort en stor del av våra frakter av gods. Omkring 80 procent av det gods (i vikt) som fraktas till eller från utlandet i Sverige fraktas med fartyg. Stora transportgrupper är: varor från skogen, gruv-

47 LIPASTO. Databasen EMSA THETIS MRV (emsa.europa.eu). Trafikanalys (2020h) s. 48. 48 Trafikanalys (2020h) s. 47.

näringen, verkstadsindustrin, kemikalieindustrin samt energibärare såsom olja. Även livsmedel, elektronik och avfall är stora produktgrupper som ofta går med fartyg. Fartyg tar stora volymer och frakten är förhållandevis billig jämfört med andra trafikslag. Detta särskilt vid frakter på längre avstånd eftersom omlastning i hamn är förhållandevis kostsam vid kortare transportsträckor.

Fossila bränslen dominerar helt inom sjöfarten. Bränslen till yrkessjöfarten är skattebefriat och har förhållandevis låga krav på kvalitet. Detta gör att incitamentet att hushålla med bränsle är betydligt svagare än för exempelvis frakt på väg där bränsleskatterna och kraven på högre kvalitet medför att priset per energienhet bränsle är drygt dubbelt så högt jämfört med bränslekostnaden för sjöfart.

Då tiden som åtgår för frakten påverkar kostnaderna eller attraktiviteteten att välja transporter till sjöss är fartygets hastighet en faktor som påverkar färdmedelsvalet för transportköparen. Då bränsleförbrukningen ökar påtagligt vid hastighetsökningar över ”normalfart” har bränslepriset betydelse för vilken hastighet som marknadsmässigt bedöms som mest lönsam. Detta medför att högre bränslekostnader har en påverkan på vilken hastighet som väljs för transporten. Denna effekt är starkast för transporter som upphandlas utan offentliga subventioner. Både kollektivtrafiken till sjöss och färjetrafiken till Gotland har höga utsläpp per fraktad enhet då korta restider efterfrågas av kunderna. En annan orsak till höga växthusgasutsläpp per fraktad enhet är att trafikeringen kan vara schemalagd med ett reglerat antal avgångar per dag även vid låg beläggning av passagerare.

Många har blivit tillvanda med billiga transporter och många uppskattar att resa på semestrar till Gotland och i skärgårdarna. En betydande andel av personresorna till sjöss sker även av boende på öar och längs med kusterna. Dessa transporter är vanligen en del i kollektivtrafikförsörjningen eller regionalpolitiken och är upphandlad av trafikhuvudmännen i regionerna samt drivs eller upphandlas av Trafikverket49. Via trafikupphandlingar bidrar det offentliga för en betydande del av de transportkostnader som bland annat beror på bränsleförbrukningen hos fartygen.

Generellt har kraven på utsläpp från fartyg av luftföroreningar, såsom svavel, kväveoxider, kolväten och partiklar, reglerats både svagare och betydligt senare (flera decennier) än för exempelvis

49 Trafikverket (2021c).

vägfordon. Detta gäller även för de krav och ekonomiska styrmedel som införts för att minska utsläppen av växthusgaser. En orsak till detta är att sjöfarten till stor del är internationell och internationella regleringar har tagit tid. Detta har medfört att energieffektiviseringsåtgärder och utfasningen av fossila drivmedel inom sjöfarten ligger efter vägtransporterna.

Då sjöfarten framför allt är internationell är det viktigt att internationella styrmedel införs för att fasa ut de fossila drivmedlen. Olika internationella regler innebär att det nationellt finns begränsningar att ställa krav på fartygens emissioner eller dess bränslen. Exempelvis reglerar energiskattedirektivet50 att skatt generellt inte får tas ut på bränsle till yrkessjöfart, men samtidigt anges att medlemsstaterna får begränsa tillämpningsområdet för skattebefrielserna till att gälla internationella transporter och transporter mellan gemenskapens medlemsstater. Däremot kan det vara svårt att juridiskt avgränsa vilken trafik som är inrikes respektive utrikes. Exempelvis har EU-domstolen i praxis bedömt att beskattning på bränsle inte kan ske för ”fartyg på inre vattenvägar” då det omfattas av gemenskapens farvatten och kan utnyttjas av samtliga havsgående fartyg som även kan gå i internationell trafik. 51

14.3.3. Aktörer, marknadsförhållanden – inrikes flyg

Växthusgasutsläppen från svenskars samlade flygresande, både inrikes och utrikes, utgörs till fyra femtedelar av privata resor. Resterande del avser tjänsteresor.52 Individers beslut kring semesterresor och andra resor är därmed centrala för flygandets omfattning. För inrikes flyget är andelen tjänsteresor högre. Här kan både privata och offentliga organisationernas klimatpolicyers spela en stor roll. Coronakrisen har gjort att vi ersätter fysiska möten med digitala möten. Utvecklingen kan komma bidra till en mer bestående förändring.

Flygbolagen lever under stark konkurrens, både nationellt och internationellt. Det finns en tydlig överetablering, bolagens lönsamhet är generellt svag, och följaktligen är bolagens känslighet för eko-

50 Rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet. 51 EU-domstolens avgörande den 1 mars 2007 i mål nr C-391/05. Bedömningen gjordes utifrån direktiv 92/12/EEG som ersatts med direktiv 2008/118/EG om allmänna regler för punktskatt. 52 Göteborgs Universitet (2020).

nomiska styrmedel ofta hög. Till flygbolagens möjligheter att bidra till minskade utsläpp ligger framför allt val av teknik som flygplan och bränslen men också genom prissättning av sina resor och strategier för att fylla sina flygplan, vilket medför att utsläppen per person blir lägre.

Tillverkningen av stora flygplan, åtminstone i västvärlden, domineras av Boeing och Airbus. Deras ansträngningar för att dels bygga mer energieffektiva konventionella jetplan, dels etablera ny teknik, exempelvis eldrift och vätgas, har stor betydelse för framtida utsläpp. Troligt är att tillverkarna drabbas avsevärt av Coronakrisen.

Det går i dag att tillverka förnybara drivmedel till flyget. Begränsningar för en ökad introduktion av förnybara drivmedel är priset och den i dagsläget begränsade tillverkningen.

Swedavia äger tio av de största flygplatserna i Sverige och arbetar för en utfasning av fossila bränslen till flyget. Bland annat köper Swedavia biobränsle motsvarande förbrukningen vid samtliga av bolagets tjänsteflygresor och ett omfattande arbete görs när det gäller att eliminera fossila utsläpp från själva flygplatsverksamheten.53

14.4 Branscherna och deras åtaganden i färdplanerna.

14.4.1. Inrikes sjöfart

Sjöfartsnäringens färdplan för fossilfri konkurrenskraft54 omfattar både inrikes och utrikes sjöfart, men fokuserar främst på inrikes sjöfart.

I färdplanen framhålls att för att uppnå målet om att minska växthusgasutsläppen, med 70 procent jämfört med 2010, behövs ett transporteffektivt samhälle genom samhällsplanering och övergång till fossilfria och energieffektiva fordon och fartyg som går på hållbara drivmedel. Det anges att i dag är de stora hindren för att uppnå klimatmålet inte i första hand tekniska, även om dessa finns med som en del. I stället handlar det snarare om tillgången på fossilfria drivmedel, tillgången på väl fungerande finansiella instrument som möjliggör miljö- och klimatinvesteringar och en effektiv användning av ekonomiska styrmedel i form av skatter och avgifter som styr i rätt riktning. Det anges att för att påskynda en omställning behöver

53 Swedavia, Vårt miljöarbete 2021 (swedavia.se). 54 Fossilfritt Sverige – Sjöfartsnäringen (2020).

lönsamheten öka, kostnader hållas låga och ekonomiska styrmedel anpassas.

Teknik för anpassning av fartyg till alternativa drivmedel och energikällor såsom gasdrift (LNG/LBG), batteridrift, biodiesel (HVO), metanol m.m. existerar men med vissa begränsningar. Exempelvis är dagens kvantiteter av biodrivmedel inte tillräckliga för att tillgodose sjöfartsnäringens totala behov (vare sig inrikes eller utrikes), liksom batterierna inte har tillräcklig kapacitet för större fartyg som trafikerar längre distanser.

En utmaning är att uppnå en tillräckligt hög grad av lönsamhet i omställningen. För detta krävs medvetna strategiska satsningar både från industrin och från statens sida. Utvecklingen kommer att innebära behov av investeringar, utveckling av ny teknik och nya lösningar. Färdplanen presenterar en checklista med drygt 50 förslag på åtgärder som olika aktörer kan vidta. Nedan ges några exempel på föreslagna åtgärder i färdplanen hos olika aktörer.

Sjöfartsnäringens aktörer:

– olika tekniska och bränslebesparande åtgärder – samverka med kunder och hamnar för omställning,

Regering, myndigheter kommuner och övriga aktörer:

– skattenedsättning för el till mindre fartyg och laddning av batterier – ökade statliga forsknings- och innovationsmedel – ökad klimatdifferentierad hamn- och farledsavgifter – krav på klimateffektiva transporter i offentliga – införa riskavteckningsfond – utreda CO

2

-avgift likande den norska NOx-avgiften

– utveckling samt stöd för olika förnybara drivmedel

Juridiska åtgärder både nationellt och internationellt:

– tydliga ägardirektiv till hamnar – styrmedel som gynnar rederier som går före – verka för internationella styrmedel och global kvotplikt.

14.4.2. Inrikes flyg

Flygbranschens färdplan55 har som mål ett fossilfritt inrikesflyg till år 2030 och att allt flyg som startar i Sverige är fossilfritt till år 2045, både in- och utrikes. För att nå målen ses ett bränslebyte – i kombination med den teknikutveckling som sker parallellt – ha en central roll. För att uppnå fossilfritt flyg identifierar färdplanen ett antal hinder och föreslår åtgärder som kan bidra till att hindren röjs.

Föreslagna åtgärder från statens sida är bland annat skapandet av en långsiktig statlig målbild för övergången till fossilfritt flyg, inklusive elflyg, forskningsmedel för effektivisering av storskalig produktion av fossilfritt bränsle, investeringsstöd för produktionsanläggningar samt upphandling av fossilfritt bränsle för offentliga resor. Det framhålls att flygbranschen kan bidra genom att förbinda sig att köpa målsatta kvantiteter biobränsle under förutsättning att staten bidrar till att skapa en marknad där slutpriset är stabilt och rimligt. Branschen behöver tillsammans titta på lösningar där flygplats, politiken, flygbolag och bränsleproducenter samarbetar med slutkunden. Detta för att hitta en affärsmodell och en produkt som fungerar för att därigenom nå ett rimligt pris mot slutkunden.

Flygbolagen ska därmed enligt färdplanen ta en aktiv del i initiativ som leder till produktion av biobränsle eller teknikinnovation som främjar energieffektivisering inom flyget. Flygbolagen ska även bidra till att skapa en kommersiell marknad för biobränsle och arbeta för att höja betalningsviljan för biobränsle inom flyget.

55 Fossilfritt Sverige – Flygbranschen (2020).

14.5. Vilka åtgärdsmöjligheter finns?

Det finns tre huvudinriktningar och kombinationer av dem för att minska växthusgasutsläppen från transporter. En första central åtgärd är energieffektivisering så att det åtgår mindre energi för berörd transport. En andra åtgärd är övergå till hållbara förnybara drivmedel. Därutöver kan de aktuella transporterna minska.

14.5.1. Inrikes yrkessjöfart

Energieffektivare fartyg och operationella åtgärder

Det finns många underlag som övergripande beskriver olika tänkbara åtgärder för att minska energiåtgången och växthusgasutsläppen från sjöfart. Beräkningar och skattningar för olika åtgärder skiljer och potentialen varierar för olika fartygstyper och dess användning. Några referenser framgår av länkar nedan.56 Nedan ges några exempel på åtgärder som föreslagits.

Genom ökad lastfaktor kan bränsleförbrukningen minska per tonkilometer eller personkilometer. Ett högre kapacitetsutnyttjande kan nås genom att transportera mer gods per avgång och genom att minimera tomtransporterna mellan en lossningshamn och en lastningshamn. Många fartyg går tomma eller med liten last vid returresa. För att fartyget ska vara sjödugligt fylls fartygets barlasttankar så det går djupare. Det finns viss möjlighet att justera barlastvattenmängderna för att minska energiåtgången.

För att reglera förhållandet mellan fartygsägare och befraktare57används särskilda kontrakt, certepartier, som bland annat anger villkoren för fartygets prestanda, fart, bunkerförbrukning och reglering när en resa tar mer eller mindre tid än beräknat. Om incitament att minska bränsleförbrukningen saknas i dessa avtal, kan utformning av kontrakt ha stor påverkan på energibesparingspotentialen.

Tekniska åtgärder kan vidtas på nya och befintliga fartyg, vilka kan inkludera energieffektiva skrov, propellrar, roder, båtbottenbeläggningar, huvud- och hjälpmaskiner samt värmeåtervinningssystem.

56 IMO (2009). Bilaga 4. Koucky & Partners AB (2016). VTI (2019a). 57 Lastägare eller den som hyr fartyget. Även yrkesbeteckningen på rederitjänsteman eller tjänsteman på mäkleri som sysslar med att göra affärer på fraktmarknaden.

Energi behövs inte bara för framdrift utan effektivisering kan ske för olika system ombord, t.ex. värme, pumpar och fläktar. Energiåtgången är särskilt stor för passagerar- och kryssningsfartyg, men även för fartyg vars last behöver kylning eller uppvärmning under sjöresan.

Slow steaming är ett begrepp som används när fartyget drar ner på farten vilket leder till lägre bränsleförbrukning. Eftersom bränsleförbrukningen per tidsenhet kan approximeras med ett kubiskt förhållande till farten, medför en viss minskning i fart en betydande besparing i bränsle. Störst bränslebesparande effekt har sänkt fart på de fartyg som går med hög hastighet.

Fartygen drar energi även vid liggtid i hamn. Liggtiden i hamn kan minskas genom effektivare lastning och lossning eller genom minskning av väntetider i hamn innan, under och efter att godset lossas eller lastas. När fartyg ligger i hamn är hjälpmotorer igång för kraftförsörjning och uppvärmning,

Eco-driving har stor potential för fartyg som frekvent gör manövreringar och omväxlande gaspådrag.

Sammanfattningsvis kan det vara möjligt att minska energibehovet för sjöfarten med 25–75 procent med befintliga tekniska, operationella och strukturella åtgärder, där den högre siffran bland annat förutsätter en kraftigt sänkt fart.

Förnybara drivmedel

Genom elanslutning i hamn kan förbrukningen av fossila bränslen reduceras påtagligt för berörda fartyg. Då hamnar ofta ligger i eller nära tätorter ger det även en hälsovinst (minskade utsläpp av luftföroreningar). Vid el-anslutning uppstår investeringskostnader på fartygen, men investeringskostnaderna i hamn för strömförsörjning är även höga. Elanslutning lämpar sig bäst för fartyg som regelbundet har längre liggtider i hamn.

Ett antal batteridrivna mindre passagerarfartyg finns. Hybrid- och elkabeldrift arbetar exempelvis Trafikverket med för sina vägfärjor. Batteridrift är än så länge mest lämpad för mindre fartyg som går i reguljär trafik med korta avstånd mellan hamnar, men planer finns för elektrifiering av större fartyg och längre distanser, exem-

pelvis på linjen Göteborg – Fredrikshamn.58 Fartygen som planeras skulle kunna tas i drift år 2030 och beräknad batterikapacitet är 60– 70 MWh för en distans på 50 nautiska mil.

Att driva fartyg med vindkraft är en gammal och beprövad teknik. Nu utvecklas många tekniker men de är oftast mest lämpade för trafik på längre distanser över öppet vatten.

Av biodrivmedel har HVO fått störst genomslag i svenskt närområde. Det används i ren form (HVO100) eller som blandbränsle. Exempel finns i mindre skala i Trafikverkets vägfärjor och i offentligt upphandlad kollektivtrafik till sjöss. Även metanol används som fartygsbränsle i enstaka fartyg. I dagsläget framställs merparten av metanolen från naturgas. Det används även inblandning av kyld förvätskad biogas (LBG) i förvätskad naturgas (LNG) för fartygsdrift i Sverige, bland annat för Gotlandstrafiken.

Elektrobränslen är ett samlingsnamn för syntetiska bränslen som framställs från el till kolhaltiga drivmedel. Inom sjöfarten ses elektrobränslen som tänkbara framtida energibärare då de kan lagras. Även vätgas med bränsleceller kan komma spela en viktig roll framöver för fartyg. Nackdelar i dag med både elektrobränslen och bränslecellsteknik är kostnaden och att energiförluster uppstår vid energiomvandling.

Priset per energienhet för förnybara drivmedel är i dag minst omkring 2–3 gånger högre än för konventionella fossila drivmedel. Ett undantag är eldrift, men eldrift är förknippad med höga investeringskostnader och lämpar sig i dagsläget bäst för linjetrafik med förhållandevis korta avstånd.

Energieffektivare trafikslag och minskade transporter

Sjöfart med stora fraktvolymer i stora fartyg och vid låg eller måttlig hastighet är ett energieffektivt transportsätt vilket snarare föranleder att andelen transporter med sjöfart kan behöva öka. Däremot kan det finnas skäl att minska andelen transporter som har låg fyllnadsgrad (beläggning) och hög hastighet.

Om kostnaderna för långväga frakt ökar eller om industrin väljer att av andra skäl flytta produktionsenheter, närmare sammansätt-

58 Infrasverige, Från vision till verklighet: Stena Line sjösätter fossilfria fartyg senast 2030, 2021 (infrasverige.se).

ningsenheter och marknaden för avsalu, kan långväga frakt minska. På sikt kan även ändrade konsumtionsmönster påverka fraktbehoven, exempelvis kommer frakten av fossila bränslen minska om förnybar el tar ökade andelar. Ytterligare en faktor som kan minska långväga frakter är om skillnaderna i lönekostnader minskar globalt, vilket skulle göra det mer lönsamt att tillverka arbetsintensiva produkter närmare konsumenterna. Detta skulle kunna påverka långväga frakt med sjöfart, främst interkontinental frakt, men berör i mindre grad inrikes sjöfart.

14.5.2. Fritidsbåtar

För fritidsbåtar finns flertalet av de åtgärdsmöjligheter för minskade klimatutsläpp som för yrkestrafiken. Skillnader är dock att fossilt bränsle till fritidsbåtar har högre kvalitet, både koldioxid- och energiskatt och då det är privatpersoner som köper bränslet så betalas även mervärdesskatt. Mervärdesskatten betalas på både bränslet och på koldioxid- och energiskatten. Bränslet till fritidsbåtar omfattas även av reduktionsplikten. Därmed är bränslet omkring 3 gånger dyrare vid bränslepump än för yrkestrafiken, vilket ökar incitamenten att hushålla med bränslet. Å andra sidan tas bränslekostnaden vanligen från ”nöjeskontot”, vilket i vissa fall kan minska drivkraften till hushållning jämfört med förutsättningarna för kommersiell trafik där man strävar efter lönsamhet för frakten. Det som mer skiljer från yrkestrafiken är att segelbåtar har bättre förutsättningar att konkurrera med motordrivna båtar samt att de minsta elmotorerna med batterier till fritidsbåtar är eller börjar bli ekonomiskt konkurrenskraftiga. Utveckling pågår även av större fritidsbåtar med batterier och eldrift.59 Större elektrifierade båtar är förhållandevis dyra och förutsättningarna för laddning vid hamnplats kan vara kostsam. Detta då förhållandevis höga effektuttag för laddning behövs för större och eller många båtar vid laddning. Ytterligare en skillnad jämfört med yrkestrafiken är att huvuddelen av det bränsle som används i fritidsbåtar är bensin, cirka 80 procent60, vilket påverkar förutsättningarna för byte till exempelvis rena eller höginblandade biobränslen i befintliga motorer. Det finns ett antal

59 Hamnen, Sveriges första elbåtsmässa efter stor ökning av elmotorer, 2019 (hamnen.se). 60 Underlag till den nationella utsläppsstatistiken 2019.

sjömackar som saluför HVO10061 vilket utgör ett alternativ till reduktionspliktig diesel.

14.5.3. Inrikes flyg

Energieffektivisering av flygplanen haft stor betydelse för att minska utsläppen av växthusgaser. Dagens nya jetplan har betydligt lägre koldioxidutsläpp per passagerarkilometer än jetplan från 1970-talet. Det återstår fortfarande en viss potential till energieffektivisering av jetplanen men den är avtagande och har en gräns. Ett teknikskifte till moderna propellerplan erbjuder mer potential, och den stora klimatvinsten med dessa är att de flyger på höjder där höghöjdseffekten undviks.

En tämligen stor potential för längre flygdistanser ligger i att bättre anpassa flygvägarna utifrån det aktuella vädret. Vindar och jetströmmar kan utnyttjas bättre, men framför allt finns det möjligheter att minska höghöjdseffekterna då molnbildningen och bildningen av kondensationsstrimmor avgörs av lokalt rådande temperatur och luftfuktighet. Tid på dygnet har likaså stor betydelse för höghöjdseffekterna. Moln på natten stänger i värmen medan moln på dagen stänger ute värmestrålningen från solen. I dag tas knappast någon hänsyn till detta när bolagen lägger sina tidtabeller.

Potentialen med en lägre flyghöjd är något som knappast diskuteras i dag. Även jetplan på långa sträckor skulle i princip kunna flyga under tropopausen (8 000 meter) för att eliminera höghöjdseffekten. Hastigheten blir lägre och bränsleåtgången cirka 10 procent högre62 men klimatvinsten blir ändå betydande. Åtgärden har störst potential för utrikesflyget som i högre grad flyger på hög höjd.

I regeringens proposition om reduktionsplikt för flygfotogen63föreslås utformningen av reduktionsplikt för flyget. Reduktionsplikt föreslås med inblandning av biodrivmedel med 0,8 procent från och med 1 juli 2021 som kontinuerligt ökar till 27 procent år 2030.

Förutsättningarna för elektrifiering64 finns i ett första skede för mindre plan (max 19 säten) på kortare sträckor med el från batterier, bränsleceller samt hybrider där någon av dessa två källor ingår med

61 Svenska Kryssarklubben, HVO100-lista 2021 (sxk.se). 62SOU 2019:11. 63 Proposition 2020/21:135. 64 Trafikanalys (2020f).

förbränningsmotor. Ett annat utvecklingsområde är förbränning av vätgas i gasturbin samt produktion av elektrobränslen.65 Det första elektriska flygplanet certifierades för serieproduktion av den europeiska flygsäkerhetsbyrån, EASA, sommaren 2020. Det var ett mindre tvåsitsigt flygplan. Utvecklingen går snabbt och det finns i dag ett drygt tiotal utvecklingsprojekt som aviserat att de ska lansera större plan med längre räckvidd.

14.5.4. Lok och motorvagnar

De viktigaste åtgärdsmöjligheterna för att fasa ut fossilt dieselbränsle i dieselmotordrivna lok och motorvagnar är byte till förnybara drivmedel, exempelvis HVO100, samt elektrifiering, antingen elförsörjning via pantograf, batteri eller via bränslecell66. För oelektrifierade banor med låg trafikering är uppbyggnad av elförsörjning via pantograf kostsamt. Flera aktörer har för viss trafikering redan övergått till biobränsle eller överväger övergång till förnybara drivmedel, exempelvis på Inlandsbanan67 och Stångådalsbanan68 och Kinnekullebanan69. Risker för att diesellok inte klarar biobränslen har påtalats, dock bör denna risk vara liten om bränslena klarar EUstandard för diesel. Det har som skäl för att undanta lok från kvotplikten angetts att de motorer som används i dieselloken inte har garantier som täcker inblandning av förnybara drivmedel samt att järnvägstrafiken skulle få försämrade konkurrensvillkor jämfört med vägtransporter.70

Planer finns för att köra tåg med exempelvis bränsleceller. En aspekt som är viktig vad gäller en total elektrifiering av järnvägstrafiken är sårbarheten, inte minst vad gäller beredskapsfrågor vid utebliven strömförsörjning.

65 IVL (2021b), 66 TRIPLEF (2020). 67 Inlandsbanan, Vi satsar på förnyelsebart bränsle, 2019 (inlandsbanan.se). 68 Region Kalmar län (2020). 69 Järnvägar, Batteritåg på Kinnekulle, 2020 (jarnvagar.nu). 70 2013/14:MJU11.

14.5.5. Försvarsmaktens transportverksamhet

Åtgärdsmöjligheterna för att minska växthusgasutsläppen från försvarets transportverksamhet har utredningen utelämnat, då frågorna är komplexa. Generellt kan ersättningsbränslen som HVO100 och på sikt elektrobränslen utgöra en möjlig väg för utfasning av fossila drivmedel i transportfordon och farkoster på land och till sjöss. Även elektrifiering kan ha andra fördelar än minskade växthusgasutsläpp då elmotorer är tysta och avger ringa värme. Försvarsmakten har dock lyft att reduktionsplikten innebär utmaningar för myndigheten, att med erforderlig säkerhet få nödvändiga leveranser av vissa drivmedel, och att möjligheterna till någon form av undantag därför bör utredas.71 Detta har regeringen uppmärksammat och föreslår undantag från reduktionsplikten på drivmedel till Försvarsmakten.72

Försvarsmakten arbetar med att minska sin påverkan på klimatet, samt genom anpassningsåtgärder minska de risker som kan uppstå till följd av ett förändrat klimat. De har tre fokusområden; en effektivare energianvändning, ett minskat beroende av fossila bränslen genom ökad användning av förnybara energikällor och minskade utsläpp av växthusgaser.73

14.6. Dagens styrmedel och utveckling av styrmedel

14.6.1. Inrikes sjöfart

IMO – regler för internationell sjöfart

Internationella sjöfartsorganisationen (IMO) har infört regler med syftet att minska växthusgasutsläppen från internationell sjöfart. Även om dessa inte primärt reglerar inrikes sjöfart så gäller de fartyg som både går i inrikes- och utrikes trafik samt sätter vissa ”standarder” för fartyg.

IMO har fattat beslut om två större styrmedel för att begränsa den internationella sjöfartens koldioxidutsläpp: index för energieffektiv design (EEDI)74 och energieffektiviseringsplan (SEEMP)75.

71 Försvarsmakten. (2019). s. 64. 72Prop. 2020/21:180. 73 Försvarsmakten, Klimat och energi, 2021 (forsvarsmakten.se). 74 Energy Efficiency Design Index. 75 Ship Energy Efficiency Management Plan.

Reglerna för EEDI är obligatoriska för nybyggda fartyg som går i internationell trafik och som har en storlek över 400 brutto, med vissa undantag. En referenslinje som avser mängden koldioxid som ett fartyg släpper ut i förhållande till transporterad last har beräknats för varje fartygstyp som omfattas av regelverket. Genom att fastställa ett så kallat reduceringsmål för dessa fartygstyper är tanken att IMO över tid ska driva på teknikutvecklingen mot mer energieffektiva lösningar.

Det är obligatoriskt för alla fartyg som går i internationell trafik och har en volym över 400 brutto att ha en energieffektivitetsplan (SEEMP) ombord. Riktlinjer finns för hur en energieffektivitetsplan ska se ut och vad den ska innehålla. I anslutning till SEEMP finns det frivilliga verktyget EEOI, en indikator som kan användas för att följa upp operationell energieffektivitet.

Reglerna om EEDI och SEEMP är införlivade i Transportstyrelsens föreskrifter och trädde i kraft 2013.76 Därutöver har IMO beslutat om rapporteringsrutiner för fartygs koldioxidutsläpp, Data Collection System, DCS.77 Den första rapporteringsperioden började 1 januari 2018. Rapporteringskraven omfattar fartyg i internationell trafik över 5 000 brutto. Uppgifterna är inte offentliga och utgör en mindre omfattande redovisning än EU:s krav för övervakning, rapportering och verifiering av koldioxidutsläpp (MRV).

Regler inom EU och deras utveckling

Inom EU:s rapporteringskrav för koldioxidutsläpp (MRV) omfattar bland annat transportarbete, tillryggalagd sträcka och förbrukning av drivmedel. Dessa började gälla från och med 1 januari 2018

och

uppgifterna är offentliga.79 Direktivet omfattar fartygsrörelser för fartyg över 5 000 brutto för deras resor mellan medlemsstater, resor till och från en medlemsstats hamn till en hamn utanför EU samt bränsleförbrukning i hamn. Vissa fartyg är undantagna, bland annat örlogsfartyg, fiskefartyg och statsfartyg som inte används kom-

76 Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om åtgärder mot förorening från fartyg. (TSFS 2010:96). 77 IMO, Amendments to MARPOL Annex VI on Data collection system for fuel oil consumption of ships, adopted by resolution MEPC.278(70), entered into force on 1 March 2018. 78 Europarlamentets och rådets förordning (EU) nr 2015/757 om övervakning, rapportering och verifiering av koldioxidutsläppen frånsjötransporter (EU MRV-förordning). 79 Databasen EMSA THETIS MRV (emsa.europa.eu).

mersiellt. I Sverige är reglerna införda i Transportstyrelsens föreskrifter80.

Enligt EU-kommissionens arbetsbetsprogram för 202181 inom ”den gröna given”, ska bland annat under kvartal två förslag lämnas på hur sjöfarten kan införlivas i handelssystemet EU-ETS. Möjligt är att ett handelssystem kommer omfatta fartyg över 5 000 brutto, och inte statsfartyg och fiskefartyg, samt kopplas till MRV. Beroende på hur stor den fria tilldelningen blir och vad priset på utsläppsrätter blir kan handelssystemet komma att motsvara en ökad bränslekostnad med i storleksordningen 0,6–33 procent82. En annan fråga är vilka fartygsrutter som ska omfattas (enbart inom EU eller även till/från EU-hamn till hamnar utanför EU).

Beskattning av bränsle till sjöfarten inom gemenskapens farvatten regleras genom energiskattedirektivet. Generellt får bränsle till sjöfarten inte beskattas men möjlighet för beskattning finns för bränsle till inrikes sjöfart (bränsle som inte används för internationella transporter och transporter mellan gemenskapens medlemsstater). Vidare ges möjlighet till beskattning av bränsle till sjöfart mellan medlemsstater genom bilaterala avtal. 83

Det pågår nu en revision av energiskattedirektivet, för att se över skattesubventionerna för bland annat sjöfartsbränslen. EU-kommissionen har även startat en process för att ta fram ett direktiv eller förordning för hållbara alternativa energibärare inom sjöfarten och i hamnar (FuelEU Maritime Initiative). Arbetet är försenat och ambitionen är att presentera förslaget under första halvåret 2021. Målsättningen med initiativet är att öka produktionen, användningen och upptaget av hållbara alternativa bränslen för sjöfart till havs, i inland och vid kaj. Här nämns möjligheten att reglera tillgång till EU-hamnar för de mest förorenande fartygen baserat på energieffektivitet/prestanda, att ställa krav på användning av landansluten el samt riktlinjer för inblandning av hållbara alternativa bränslen m.m.84

80 Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om åtgärder mot förorening från fartyg. (TSFS 2010:96). 81 Commission Work Programme 2021, Annex I. 82 Lighthouse (2020). 83 Artikel 14 p 1c och p 2. 84 Inception Impact Assessment, Ref. Ares (2020)1798478.

Nationella styrmedel

Ecobonus ges vid överflyttning av godstransporter från väg till sjöfart. Regeringen har för åren 2020–2022 avsatt 50 miljoner kronor per år. Syftet med stödet är att avlasta det svenska vägnätet och minska utsläppen av luftföroreningar och växthusgaser. Trafikverket administrerar stödet enligt förordning 2018:1867.

Fartyg större än 400 brutto får vid liggtid i hamn en nedsättning av energiskatt på den landström som används av fartyget i hamn85(till 0,6 öre/kWh). Med landström avses el som förbrukas i skepp, som används för sjöfart och som har en volym om minst 400 brutto, när skeppet ligger i hamn och spänningen på elen som överförs till skeppet är minst 380 volt86. För att underlätta ökad elektrifiering skulle skattenedsättning för landanslutning kunna utökas till att även gälla yrkessjöfart under 400 brutto. Dessutom skulle laddningen av batterier kunna inkluderas i nedsättningen av energiskatt vilket kan vara motiverat så länge fossilt bränsle är skattebefriat Ett sådant driftsstöd för elektrifiering genom nedsättning av energiskatten skulle kunna driva på utvecklingen mot elhybridlösningar och eldrivna fartyg. Omkring tio procent av fartygens bränsleförbrukning sker när de är förtöjda i hamn.87

Stöd för åtgärder inom sjöfarten kan sökas inom Klimatklivet88. Enstaka ansökningar har beviljats genom Klimatklivet för tankanläggningar för biodrivmedel och för laddningsstationer för landströmsförsörjning till sjöfart.

Flera myndigheter och stiftelser delar ut stöd till forskning, utveckling, demonstration och marknadsintroduktion (FUDM) som kopplar mer eller mindre till klimatanpassning av sjöfartssektorn samt förnybara drivmedel för sektorn. Detta har gjorts bland annat

85 11 kap. 12b § och 1 kap. 15 § Lag om skatt på energi (1994:1776). 86 1 kap. 15 §. 11 kap. 9, 10 §§. Lag om skatt på energi (1994:1776). 87 En uppgift anger att cirka 18 procent av fartygens bränsleförbrukning sker i hamnområdet för inrikes sjöfart och med i snitt cirka 12 procent för utrikes sjöfart. Detta omfattar även manövrering i hamn. VTI (2019b) s. 52. En annan uppgift anger att 6 procent av all bränsleförbrukning i fartyg sker när fartyg är förtöjda. Detta omfatta alla fartygs bränsleförbrukning till och från EU och inom EU. SWD (2020) 82 final s. 40. 88 Förordning om stöd till lokala klimatinvesteringar (2015:517).

med medel som fördelats från Trafikverket89, VINNOVA90 och Energimyndigheten91.

En del av Sjöfartsverkets farledsavgift är miljödifferentierad92utifrån ett index, där koldioxidutsläpp är en av sex parametrar som bedöms. Avgifternas styrning mot minskade utsläpp av växthusgaser har bedömts bedöms som svag.93 Upphandlad kollektivtrafik för persontransporter i skärgårdarna betalar inte farledsavgift. Det gör inte heller vägfärjor.94 Vidare tas farledsavgift inte ut på fartyg vars volym är mindre än 300 brutto.

Flera hamnar, vilka ofta är kommunalt ägda, har infört differentierade hamnavgifter som premierar mer miljöanpassade fartyg och elanslutning i hamn. Hamnar har även gjort andra insatser för att bygga ut infrastruktur för elanslutning av fartyg i hamn.

Flera myndigheter och regioner (kommuner) ställer klimatkrav vid upphandling av fartyg samt av transporter eller transporttjänster. Upphandling har skett av fartyg med eldrift och introduktion av biodrivmedel i både kollektivtrafik och vägfärjor. För Gotlandstrafiken har under lång tid olika miljökrav ställts på trafiken. Under senare år har drift med flytande naturgas (LNG) införts och under 2020 har viss inblandning av flytande biogas introducerats i fartygen.

Under år 2020 har regeringsuppdrag om omställning av egna fartyg lämnats till Sjöfartsverket och Kustbevakningen. Uppdragen har redovisats under januari 2021.95 Sjöfartsverkets respektive Kustbevakningens förslag är sammanfattningsvis inriktade på olika bränslebesparande åtgärder, introduktion av biobaserat dieselsubstitut samt på sikt elhybrid-drift för vissa nya fartyg. Kostnader för omställning är även redovisade. Tidigare har Trafikverket redovisat ett regeringsuppdrag om omställning till fossilfrihet av statligt ägda fartyg.96 Rapporten beskriver kommande arbete och rekommendationer för att fasa ut fossila bränslen i de statligt ägda fartygen.

89 Trafikverket (2021d). 90 Vinnova 2017. ZeroVisionTool - stärker sjöfartens konkurrenskraft. Webb. 2021-03-22. www.vinnova.se/p/zerovisiontool---starker-sjofartens-konkurrenskraft/, Vinnova Svensk maritim forsknings- och innovationsagenda. Webb 2021-03.22. www.vinnova.se/m/strategiska-innovationsprogram/agendor/svallvag/. 91 Energimyndigheten 2019. Sjöfartsprogrammet. Webb 2021-03-22 www.energimyndigheten.se/forskning-och-innovation/forskning/omraden-forforskning/transporter/sjofartsprogrammet/. 92 Sjöfartsverket, Farledsavgifter 2020 (sjofartsverket.se). 93 Trafikanalys (2017). 94 Förordning om farledsavgift (1997:1121). 95 Sjöfartsverket (2021). 96 Trafikverket (2018c) s. 6.

Bränsle till fritidsbåtar beskattas med energiskatt, koldioxidskatt och mervärdesskatt. Därutöver omfattas bränslet av reduktionsplikten. Detta höjer priset på bränslet och bidrar till ökad hushållning. Ungefär 80 procent av energianvändningen utgörs av bensin och cirka 20 procent av diesel. Ett undantag från reduktionsplikten är alkylatbensin. Alkylatbensin används främst i äldre tvåtaktsmotorer och uppskattningsvis drevs omkring fyra procent av alla bensindrivna motorbåtar i Sverige med alkylatbensin år 2015.97

Förutsättningarna för att beskatta bränsle till inrikes yrkessjöfart och dess konsekvenser är översiktligt utredda i två tidigare studier, en från Sjöfartsverket98 om generell beskattning för allt bränsle till inrikes sjöfart och en från Naturvårdsverket om enbart skatt på fossilt bränsle för den yrkesmässiga trafik som transporterar personer inrikes till sjöss99. Om skatt skulle införas för fossilt bränsle till all inrikes yrkessjöfart omfattas störst volymer men det kommer bli svårt att administrativt hantera beskattning när fartyg även går på rutter till utlandet där de kan bunkra skattebefriat bränsle. Det som även talar emot att beskatta allt bränsle till inrikes sjöfart är att det finns en ambition att lyfta över gods från väg till den i flera fall mer energieffektiva godssjöfarten, vilket då skulle motverkas. Att beskatta bränsle till inrikes sjöfart är ett kostnadseffektivt sätt, men det har administrativa svårigheter. Ett sätt för att begränsa de administrativa svårigheterna och risken för bunkring utomlands skulle kunna vara att i ett första skede undanta godssjöfart som är konkurrensutsatt (då skulle enbart beskattning/krav på reduktionspliktigt bränsle omfatta de fartyg som ägs respektive upphandlas för trafikering av kommuner och myndigheter). Genom ett högre pris på fossilt bränsle erhålls en styrning mot energieffektivisering och minskar prisskillnaden gentemot förnybara drivmedel. Detta skulle underlätta utfasningen av fossila drivmedel.

Utöver prissättning på fossilt bränsle kan administrativa regleringar eller ytterligare krav via upphandling användas för att öka användningen av förnybara drivmedel inom yrkessjöfarten, exempelvis att hela eller vissa delar av sjöfarten skulle omfattas av en reduktionsplikt.

97 Transportstyrelsen (2016) s. 56. 98 Sjöfartsverket (2004). 99 Naturvårdsverket (2019).

14.6.2. Inrikes flyg

Internationella styrmedel som påverkar inrikes flygtrafik

Flyget är inkluderat i handelssystemet EU ETS sedan 2010 och omfattade till en början flygningar både inom och utanför europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Genom det så kallade ”stop the clock”-undantaget har den geografiska omfattningen begränsats till flygningar inom EES, först 2013–2016 och därefter även 2017– 2023. Anledningen till att undantaget infördes är att EU ville stödja den process som beslutades av den internationella civila luftfartsorganisationen (ICAO) under 2013 att utveckla ett globalt marknadsbaserat styrmedel för att begränsa det internationella flygets koldioxidutsläpp (CORSIA)100. En viss andel av flygets utsläppsrätter har erhållits från fri tilldelning och en viss andel har erhållits från auktionering.101 Priset på utsläppsrätter varierar och har under åren 2019–2020 legat kring 200–300 kronor per ton koldioxid102. Under 2019 var den fria tilldelningen av utsläppsrätter inom handelssystemet till flyget cirka 45 procent av flygets utsläpp.103 Detta medför att det genomsnittliga priset per utsläppt kilo koldioxid var omkring 10–15 öre. Hur handelssystemet för flyget utvecklas framöver, vad gäller exempelvis den fria tilldelningen och priset på utsläppsrätter, kommer påverka utfasningen av fossila bränslen. Undantagna från handelssystemet EU ETS är exempelvis militärt flyg, skolflyg, brand- och räddningsflyg samt vissa flygningar som genomförs inom ramen för allmän trafikplikt.104

CORSIA omnämns trots att det enbart omfattar internationellt flyg. Hösten 2016 beslöt ICAO:s generalförsamling att införa ett globalt marknadsbaserat styrmedel (CORSIA), som ska reglera det internationella flygets koldioxidutsläpp. CORSIA innebär i korthet att det internationella flygets koldioxidutsläpp tillåts växa fram till år 2020. Därefter skulle flygbolagen köpa utsläppskrediter för de utsläpp som överstiger de genomsnittliga utsläppen under 2019 och 2020105. Utsläppskrediter ska bidra till utsläppsminskningar inom

100 Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation. 101 Naturvårdsverket och Energimyndigheten, Utsläppshandel, För dig som är flygoperatör 2021 (naturvardsverket.se). 102 Under januari t.o.m april 2021 har priset varit ungefär 400 kronor per ton koldioxid. 103 EEA (2020). EU Emissions Trading System (ETS) data viewer. Webb 2021-03-23. www.eea.europa.eu/data-and-maps/dashboards/emissions-trading-viewer-1. 104 Förordning om vissa utsläpp av växthusgaser (2020:1180). 105 ICAO, Resolution A40-19 (icao.int).

andra sektorer. Eftersom covid-pandemin resulterade i kraftigt reducerat resande under 2020 har ICAO beslutat att nivån år 2019 i stället ska utgöra basår. Via CORSIA skulle det internationella flyget få en så kallad koldioxidneutral tillväxt. För dem som omfattas är CORSIA obligatoriskt att delta i från och med år 2027, efter frivilliga infasningsperioder mellan år 2021 och 2026. ICAO ska analysera systemet ingående år 2032, och utifrån resultatet av analysen avgöra om styrmedlet ska tas bort eller fortsätta att gälla efter år 2035.106

EU-kommissionens initiativ ReFuelEU Aviation107 syftar till att öka efterfrågan och framställningen av förnybara drivmedel till flyget. Reformering av EU-regler kring beskattningen av flyget, möjligen bland annat förbudet mot beskattning av flygbränsle enligt energiskattedirektivet samt förbudet mot mervärdesskatt108 på internationella persontransporttjänster, är andra faktorer som kan komma att påverka både inrikes och utrikes flygtrafiks användning av fossila drivmedel.109

Nationella styrmedel – flyg

Bränsle till flyg för privat ändamål beskattas sedan 2008.110 Omfattningen av bränsleanvändning för privat ändamål är sammantaget förhållandevis liten.

Sverige införde flygskatt 2018.111 Flygskatt ska betalas för kommersiella flygresor och för resor med svenskt statsflyg. Skatten betalas för passagerare som reser från en flygplats i Sverige. Det flygföretag som utför flygningen är skattskyldigt. Skatten är indelad i tre nivåer och betalas med olika belopp beroende på passagerarens slutdestination (för år 2021: 63 kronor, 262 kronor eller 418 kronor). Det betyder att om man flyger tur och retur inom Sverige tas skatt ut två gånger medan om man flyger till ett annat land inom Europa eller längre bort tas skatten en gång. Å andra sidan kan flygskatt även tas ut av berört land vid återresan. För närvarande har sju EES-länder inklusive Sverige någon form av passagerarskatt och tre länder har

106 Transportstyrelsen (2019b). 107 Inception Impact Assessment, Ref. Ares (2020)1725215. 108 Rådets direktiv 2006/112/EG av den 28 november 2006 om ett gemensamt system för mervärdesskatt. 109 Trafikverket (2020h). 110 1 kap. 11 §. Lag om skatt på energi (1994:1776). 111 Lag om skatt på flygresor (2017:1200).

först infört och sedan avskaffat sina skatter.112 För att få ett perspektiv på skatten storlek kan följande räkneexempel göras. Om man antar att en genomsnittlig inrikesresa med flyg har en flygdistans på 53 mil (Arlanda–Malmö) så blir växthusgasutsläppen (exklusive höghöjdeffekt) cirka 74 kilo koldioxidekvivalenter per person och resa.113 Med en skatt på 63 kronor blir skatten i förhållande till utsläppen 0,85 kronor per kilo koldioxidekvivalenter. Flygskatten bör ha påverkat flygresandes omfattning och därmed växthusgasutsläppen från flyget.114

Alternativ eller komplement till flygskatt är att i stället beskatta det fossila bränslet. Detta är generellt mer träffsäkert styrmedel då det styr mot minskad användning av fossilt bränsle än minskat resande. Införs beskattning av drivmedel inom exempelvis EU undviks i hög grad en oönskad effekt av att om det enbart införs i Sverige så kan flygplanen i högre grad tanka utomlands och därmed generellt bära mer bränsle, vilket ökar bränsleförbrukningen.115

Regeringen har under våren 2021 lagt fram en proposition om reduktionsplikt för flygfotogen med syftet att minska växthusgasutsläppen från flyget.116 Reduktionsplikten innebär att leverantörer av flygfotogen, till både inrikes och utrikes flyg, blir skyldiga att blanda in biodrivmedel i fossil flygfotogen. Kravet på inblandning börjar på 0,8 procent under andra halvan av år 2021 för att successivt öka till 27 procent år 2030.

Ett tänkbart styrmedel för att ytterligare påverka utfasningen av fossila drivmedel inom flyget är differentiering av start- och landningsavgifterna. Efter ett regeringsuppdrag har Transportstyrelsen föreslagit att regeringen kompletterar den nationella förordningen om flygplatsavgifter med krav på klimatdifferentiering av flygplatsavgifter. Förslaget innebär att Stockholm Arlanda flygplats och Göteborg Landvetter flygplats i samråd med flygplatsanvändarna ska inrätta ett system för klimatdifferentiering av flygplatsavgifter.117Regeringen kommer under våren 2021 lägga fram en proposition

112 Trafikverket (2020h). 113 Transportstyrelsen (2019c). 114 Naturvårdsverket (2021c). 115 Transportstyrelsen (2020b). 116Prop. 2020/21:135. 117 Transportstyrelsen (2020c).

som möjliggör miljöstyrande start- och landningsavgifter på vissa flygplatser.118

Genom olika styrsystem, exempelvis miljöledning i staten ska ett stort antal statliga myndigheter ha ett miljöledningssystem.119 Miljöledningssystemet ska innebära att den miljöpåverkan som verksamhetens interna och externa verksamhet kan ge upphov till är utredd (miljöutredning). Genom detta arbete stävar myndigheter mot minskad klimatpåverkan bland annat från tjänsteresor och egna transporter. Ungefär en fjärdedel av myndigheterna hade under 2019 mål och åtgärder för att minska (eller inte öka) sina flygresor.120Miljömålsrådet har till regeringen förslagit att ett etappmål för statliga myndigheter bör införas om att minska utsläppen av koldioxid från tjänsteresor med minst 50 procent till 2030 från år 2019.121 Ungefär en tredjedel av de sysselsatta i Sverige arbetar inom offentlig sektor. Motsvarande arbete med att minska växthusgasutsläppen från tjänsteresor pågår i ett stort antal kommuner. En variant av ekonomiskt styrmedel som användas är ”klimatväxling” där tjänsteresor med högt klimatavtryck prissätts med ett internt prispåslag och medlen används inom organisationen eller till riktade klimatsatsningar.122

Trafikverket upphandlar flygtrafik på linjer med trafikplikt som inte bär sig för kommersiell trafik. Den upphandlade trafiken svarade 2018 för cirka 120 000 passagerare, att jämföra med den totala volymen för inrikestrafiken som var sju miljoner passagerare. För flygtrafiken löper nuvarande avtal ut i slutet av 2023. Trafikverket genomförde under 2020 en förstudie om i vilken utsträckning den upphandlade flygtrafiken kan bidra till målsättningen om att minska flygets klimatpåverkan samt tillgänglighet i hela landet, se även avsnitt 14.7.2.123

Ett ytterligare möjligt styrmedel är ökade informationsinsatser för att försöka påverka resenärernas beteende genom exempelvis klimatdeklaration av olika resor bland annat flygresor. Trafikanalys

118 Pressmeddelande från Infrastrukturdepartementet. Miljöstyrande start- och landningsavgifter på flygplatser. Webb. 2021-03-23. www.regeringen.se/pressmeddelanden/2021/03/miljostyrande-start--och-landningsavgifterpa-flygplatser/. 119 Förordning om miljöledning i statliga myndigheter (2009:907). Naturvårdsverket (2021d) 120 Naturvårdsverket (2020b) s. 16. 121 Miljömålsrådet (2021). 122 Klimatkommunerna, Klimatväxling av kommunens tjänsteresor, 2021 (klimatkommunerna.se). Västra Götalandsregionen, Klimatväxling, 2017 (vgregion.se). 123 Trafikverket (2020i).

har, i ett myndighetsgemensamt arbete, på uppdrag av regeringen lämnat förslag på författningsförslag på hur det kan göras obligatoriskt att redovisa klimatpåverkan i samband med marknadsföring och försäljning av långväga resor.124

14.7. Motiv och förslag till styrmedelsförändringar

14.7.1. Utredningens förslag på utveckling inom EU

Det är viktigt att Sverige fortsätter att vara pådrivande för energieffektivisering, prissättning av fossila utsläpp och för att främja förnybara energibärare inom både den globala och den regionala (EU) sjöfarten. Beslut inom framför allt EU kommer påverka utfasningen av fossila bränslen för inrikes sjöfart.

Inom EU ska förslag läggas fram under 2021 som kommer påverka sjöfartens växthusgasutsläpp och förutsättningarna för styrning av sjöfarten, både för inrikes och utrikes trafik i ett svenskt perspektiv. EU-kommissionen har tagit initiativ till ”den gröna given”, där det för bland annat sjöfarten kommer att lansera ett paket av olika styrmedel för att minska klimatpåverkan.125 Det som bland annat tas upp är revision av energiskattedirektivet för att se över skattesubventionerna för bränslen till sjöfarten och flyget, ett förslag om att inkludera sjöfarten i EU ETS vilket förväntas läggas fram under 2021 samt initiativet ”FuelEU Maritime”. I initiativet FuelEU Maritime nämns möjligheten att reglera tillgång till EU-hamnar för de mest förorenande fartygen baserat på energieffektivitet i förhållande till prestanda, att ställa krav på användning av landansluten el, riktlinjer för inblandning av hållbara alternativa bränslen.126

Utvecklingen av handelssystemet EU ETS är centralt för utfasningen av fossilt bränsle till flyget samt och bör även omfatta sjöfart så att utsläppen av växthusgaser bättre prissätts. Genom ändringar av energiskattedirektivet kan möjligheten till undantag för skatt på fossila drivmedel till inrikes flyg och sjöfart samt skyldigheten till skattebefrielse för fossilt drivmedel till utrikes flyg och sjöfart tas bort. Beskattning av bränsle har generellt en bättre styrande effekt för att minska växthusgasutsläppen än flygskatt. För flyget har EU-

124 Trafikanalys (2020i). 125 KOM (2019). 126 Inception Impact Assessment, Ref. Ares (2020)1798478.

kommissionens initiativ ”ReFuelEU Aviation” tagits fram för att öka efterfrågan och framställningen av förnybara drivmedel till flyget. Det är viktigt att Sverige är med och driver på initiativet så att de blir tillräckligt omfattande för att nya fullskaliga anläggningar för förnybara bränslen ska komma på plats och teknikutvecklingen tar fart. Utöver stöd för ytterligare reglering inom EU behövs nationella styrmedel som påskyndar utfasningen av fossila bränslen för att underlätta utfasningen av fossila drivmedel för inrikes transporter till år 2040.

14.7.2. Utredningens förslag på utveckling nationellt

Prissättning av växthusgasutsläpp och reduktionsplikt för sjöfart

Hushållningen med fossila bränslen inom inrikes yrkessjöfart är eftersatt då priset på det fossila bränslet som används är lågt. Inga kraftigare styrmedel som påskyndar utfasningen av fossila bränslen har införts för yrkesmässig inrikessjöfart. Då utbytestakten i fartygsflottan är låg och Sverige har en hög ambition vad gäller utfasningen av fossila bränslen är det angeläget att även nationella styrmedel införs som påskyndar utfasningen. För att påskynda utfasningen av fossila marina bränslen i inrikestrafiken behöver det övervägas styrmedel som i högre grad prissätter utsläpp av växthusgaser särskilt med tanke på att det är osäkert vilken ambition EU:s kommande regleringar kommer få och då särskilt för mindre fartyg i inrikes sjöfart. Fartyg mindre än 5 000 brutto kommer initialt sannolikt inte omfattas av handelssystemet EU-ETS. Fartyg mindre än 5 000 brutto utgör en betydande andel av inrikes sjöfart.

Växthusgasutsläpp från inrikes yrkessjöfart bör på sikt prissättas och omfattas av reduktionsplikt. Detta bör samordnas om enbart större fartyg kommer omfattas av handelssystemet EU ETS.

Tidigare motiv att undanta bränslen till yrkessjöfarten från reduktionsplikten har varit att det finns risk att priset på marina dieselbränslen för fartyg kommer bli dyrare än de bränslen som erbjuds i näraliggande hamnar i våra grannländer. Bedömningen är att fartygen i en sådan situation kom mer att bunkra billigt fossilt dieselbränsle i andra länder i stället för att köpa det dyrare dieselbränsle som skulle erbjudas i svenska hamnar. Detta kan leda till negativa effekter för miljön eftersom det skulle innebära ökade

transporter av raffinerat bränsle från svenska raffinaderier till hamnar utanför Sveriges gränser.127 Lösningar för dessa förhållanden behöver analyseras. Ett sätt skulle kunna vara att initialt undanta konkurrensutsatt godssjöfart som även går till utländska hamnar eller att bränsleskatter enbart omfattar den sjöfart som bedrivs av det offentliga eller upphandlas av det offentliga. Genom prissättning erhålls incitament för hushållning med bränslet och övergång till förnybara drivmedel. Motiven och förutsättningarna för beskattning av fossilt bränsle till inrikes yrkessjöfart samt reduktionsplikt bör behandlas vid kommande kontrollstation. Med tanke på den aviserade ökningen av förnybara bränslen, genom reduktionsplikten, inom vägtrafiken är energibehovet för all inrikes yrkessjöfart måttligt, cirka 2 TWh.

Stöd för elektrifiering

Utökade satsningar bör ske på forskning, utveckling, demonstration och marknadsintroduktion av batterielektrisk drift och drift med bränsleceller och elektrobränslen inom flyg och sjöfart. För att underlätta övergången till elektrifiering av sjöfarten kan nedsättning av energiskatten på landström behöva övervägas att omfatta även för mindre fartyg (under 400 brutto) i yrkestrafik och för el vid framdrift. Dock kan en nedsättning av energiskatten för mindre fartyg i yrkestrafik och för framdrift främst ha ett symbolvärde och det kan vara mer rimligt att fossila drivmedel prissätts. Ytterligare riktat stöd för laddning vid hamn behöver i första hand övervägas då laddning är förenat med höga investeringskostnader. På sikt är en hög grad av elektrifiering av sjöfarten viktig både för att fasa ut fossila drivmedel och för att begränsa användningen av biobränslen. Mycket tyder på att tillgången till hållbara biobränslen kommer bli en knapp resurs framöver och de kan i varierande grad ge upphov till andra negativa konsekvenser.

127 Lagrådsremiss, Reduktionsplikt för bensin och diesel – kontrollstation 2019 s. 43.

Utfasning av fossila bränslen i Gotlandstrafiken

Vid Trafikverkets upphandling av Gotlandstrafiken, för ny upphandlingsperiod från och med 2027, bör ambitionen vara att de fossila drivmedlen för den upphandlade Gotlandstrafiken i det närmaste helt fasas ut. Dagens utformning av Gotlandstrafiken är energikrävande och svarar för omkring 30 procent av inrikes yrkessjöfarts utsläpp av växthusgaser. Förnybara drivmedel behöver introduceras i hög grad, men även olika former av trafikering med olika hastigheter på fartyg kan behöva övervägs för att minska energiåtgången.128 Trafikverket har ett pågående regeringsuppdrag om att analysera alternativa modeller för färjetrafik till Gotland som ska avrapporteras september 2021.129 En del i uppdraget är att analysera hur olika alternativa modeller för Gotlandstrafiken kan utformas för att uppnå en fossilfri Gotlandstrafik. Utredningen ser positivt på ansatsen om att uppnå fossilfri trafik och förutsätter att detta realiseras i den framtida färjetrafiken till Gotland. Det är viktigt att staten går före och driver på utfasningen av fossila bränslen genom upphandling av transporter. Upphandlingskraven behöver inriktas mot lösningar som stimulerar teknikutveckling. Det är inte bara de tekniska och ekonomiska frågorna som behöver beaktas vid utfasningen av fossila bränslen utan även regionalpolitiska hänsyn behöver tas vid utformningen av den framtida trafiken.

Staten går före med utfasning av fossila bränslen i egna fartyg

Det är viktigt att staten i sin egen fartygsflotta är föregångare för utfasning av fossila drivmedel. Förslag till fortsatt inriktning för fossilfri fartygsflotta har lämnats av Trafikverket, Sjöfartsverket och Kustbevakningen. De statliga fartygen tillsammans med upphandlad Gotlandstrafik svarar för omkring eller närmare hälften av inrikes yrkessjöfarts växthusgasutsläpp. Inriktningen bör vara mot lösningar som stimulerar teknikutveckling och energieffektivisering.

128 KTH (2012). Energimyndigheten (2018) s. 34. 129 I2020/02003/TP.

Staten går före med utfasning av fossila drivmedel i upphandlad flygtrafik

Trafikverket genomförde under 2020 en förstudie för att undersöka möjligheterna att avtala om fossilfri flygtrafik under allmän trafikplikt130. En av slutsatserna var att det i dagsläget råder stor osäkerhet om dagens EU-regler ger utrymme för att ställa krav på att trafiken bedrivs fossilfritt. Trafikverket konstaterar dock att frånsett det osäkra rättsläget bör Sverige ha goda förutsättningar att identifiera och driva ståndpunkter i EU om att öppna upp för klimatrelaterade krav i förordning (EG) nr 1008/2008 av den 24 september 2008 om gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik i gemenskapen.

När eventuella rättsliga hinder har lösts förordar utredningen att staten går före genom att ställa långtgående klimatkrav vid trafikeringen. Det är väsentligt att kraven ligger utanför den planerade reduktionsplikten. Kraven eller annan ekonomisk styrning skulle kunna omfatta energiåtgången per passagerarkilometer, användning av förnybart drivmedel utanför reduktionsplikten och/eller minskning av flygets höghöjdseffekt. Det är inte bara de tekniska och ekonomiska frågorna som behöver beaktas vid utfasningen av fossila bränslen utan även regionalpolitiska hänsyn.

Reduktionsplikt för flygets drivmedel

Utredningen ser positivt på aviserad reduktionsplikt för flygfotogen. I flygbranschens färdplan lyfts infasning av förnybara drivmedel i flygtrafiken in som ett centralt styrmedel för att nå fossilfrihet.

Skatt på fossilt drivmedel till järnvägstrafik samt reduktionsplikt

Det bör övervägas att inte ge undantag för beskattningen av fossila bränslen som används av lok och motorvagnar och undantag från reduktionsplikten. Dock blir drivmedlet till lok och motorvagnar dyrare men då bränslet utgör cirka 6 procent131 av järnvägens samlade energianvändning blir kostnadsökningen i genomsnitt förhåll-

130 Trafikverket (2020i). 131 Enligt Energimyndighetens energistatistik använde järnvägen 3 TWh el och 17 tusen m3diesel år 2019. 17 tusen m3 diesel motsvarar cirka 0,17 TWh.

andevis liten. För vissa mindre aktörer som exempelvis driver verksamhet med i huvudsak förbränningsmotordrivna lok eller motorvagnar kan prisökningen dock bli mer påtaglig.

Det har tidigare framhållits att spårbunden trafik inte bör omfattas av reduktionsplikten då de högre kostnaderna för tågoperatörerna riskerar leda till att spårbunden trafik får minskad konkurrenskraft jämfört med exempelvis vägtrafiken. Detta i sin tur riskerar att transportarbete överförs från tåg till väg, vilket är negativt ur ett klimatperspektiv eftersom vägtrafikens utsläpp är högre.132Motsvarande argument kan även framhållas vad gäller beskattning av bränsle. Utredningen ser dock omfattningen av fossila drivmedel inom järnvägen som förhållandevis liten och bör generellt inte påverka järnvägstrafikens konkurrenskraft i någon större utsträckning. Om stöd behövs för främja järnvägstrafiken bör det kunna ske på annat sätt än genom skattesubventioner på fossilt bränsle. Det har vidare framförts att de motorer som används i dieselloken inte har garantier som täcker inblandning av förnybara drivmedel. Innan reduktionsplikt införs för lok och motorvagnar behöver frågor om förutsättningarna för låginblandning studeras närmare.

132 Lagrådsremiss, Reduktionsplikt för bensin och diesel – kontrollstation 2019 s. 44.

15. Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar

Utredningens förslag och bedömningar:

  • Utredningen utgår från att en bensin- och dieseldriven bil är en bil med förbränningsmotor, eftersom det inte går att tekniskt definiera en bil som är uteslutande fossildriven.
  • Utredningen bedömer att ett nationellt förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar sannolikt inte skulle vara förenligt med gällande EU-rätt. Detta beror i huvudsak på att regler om bilars tekniska sammansättning och marknadstillträde är harmoniserade. Utrymmet för nationella åtgärder som inskränker den fria rörligheten för bilar är därmed begränsat och villkoren för undantag enligt artikel 114.5 i EUFfördraget bedöms svåra att uppfylla. En undantagsansökan enligt artikel 114.5 skulle trots det kunna användas för att påverka det fortsatta EU-arbetet mot nollutsläppskrav.
  • Utredningen förespråkar i första hand EU-omfattande nollutsläppskrav för personbilar 2030 eller snart därefter och senast 2035 i förordningen (2019/631) om nya bilars koldioxidutsläpp samt ett nationellt riksdagsbundet mål om enbart nollutsläppsfordon i nybilsförsäljningen av personbilar 2030, kombinerat med nationella styrmedel. Dessa förslag behandlas i kapitel 11.

15.1. Uppdraget

I utredningens uppdrag ingår att särskilt utreda förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar nationellt respektive inom EU.

Utredningen har i kapitel 11 behandlat styrning och styrmedel riktade mot personbilsflottan, som en del i utredningens breda uppdrag om utfasning av fossila drivmedel. I kapitel 11 föreslår utredningen bl.a. att Sverige verkar för en nollutsläppsreglering på EUnivå för personbilar till 2030 eller snart därefter och senast 2035 samt att det på nationell nivå införs ett riksdagsbundet mål om nollutsläpp i nybilsförsäljningen av personbilar 2030. Dessa alternativ föreslås framför ett nationellt förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar. I detta kapitel redogör utredningen dock närmare och samlat för förutsättningarna för att införa ett nationellt förbud i enlighet med uppdraget. Utredningens bedömningar i detta kapitel underbygger på så sätt förslagen i kapitel 11.

I direktiven konstateras flera utmaningar och frågeställningar att ta hänsyn till vid övervägandet av ett nationellt förbud. Regler om fordon är harmoniserade genom EU-rättsakter och utrymmet för nationella åtgärder är därför relativt begränsat. Avvikelser från harmoniserade regler kan kräva en särskild prövning enligt artikel 114 i fördraget om EU:s funktionssätt, förkortat EUF-fördraget. En ytterligare utmaning är att ge tydlig styrning mot energi- och resurseffektiva fordon utan att förbjuda fordon som har en roll att spela i en hållbar och fossilfri transportsektor. Detta är särskilt problematiskt för binära styrmedel som förbud, där en viss typ av bil antingen är tillåten eller förbjuden, jämfört med t.ex. ekonomiska styrmedel som kan ge en mer teknikneutral styrning.

I uppdraget ingår mot den bakgrunden att

  • kartlägga hur andra medlemsstater med politiska ambitioner att ställa om personbilsflottan arbetar för att uppnå detta,
  • definiera vad som ska menas med att en bil är bensin- eller dieseldriven i detta sammanhang,
  • analysera förutsättningarna för en anmälan med stöd av artikel 114.5 i FEUF om att införa ett nationellt förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar, och lämna ett underlag som kan ligga till grund för en sådan anmälan,
  • analysera hur ett förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar ska kunna införas i EU, och lämna ett underlag som kan ligga till grund för regeringens kommande påverkansarbete gentemot EU för att åstadkomma detta,
  • lämna förslag på hur fordon som drivs med rena eller höginblandade förnybara drivmedel eller är laddhybrider ska kunna undantas från ett förbud,
  • analysera hur marknaden för biodrivmedel skulle påverkas av ett nationellt förbud respektive ett förbud i EU mot nya bensin- och dieseldrivna bilar och effekterna för svenska företags konkurrenskraft samt för möjligheten att bo och verka i hela landet, samt
  • analysera andra styrmedel som kan uppnå motsvarande resultat som ett förbud, dvs. att styra försäljningen av nya bilar så att de bidrar till en energi- och resurseffektiv omställning av transportsektorn.

15.2. Tolkning, avgränsning och läsanvisning

Med ett förbud mot försäljning förstås ett förbud i strikt mening, dvs. en lagbestämmelse som är kopplad till ett sanktionssystem eller som gör det omöjligt att registrera en ny bensin- eller dieseldriven personbil. Detta är viktigt att betona, eftersom ordet ”förbud” (eller engelskans ”ban”) har förekommit relativt ofta i den mediala rapporteringen av vad olika länder planerar i förhållande till nya bensin- och dieseldrivna bilar. Det som avsetts har dock inte nödvändigtvis varit juridiska förbud, utan även olika typer av målsättningar (se vidare avsnitt 15.2.3 nedan).

Utblicken mot andra länder visar också att det i många fall är städer som driver på omställningen av bilflottan genom lokala miljözoner där gränserna stramas åt mot framtida nollutsläppszoner i hela eller delar av städerna (i många fall planeras sådana till 2030–2035). Sådana zoner kan därmed komma att utgöra en form av lokala förbud mot bensin- och dieseldrivna bilar. Resonemang kring miljözoner i en svensk kontext finns i kapitel 11 (avsnitt 11.3.9). Den fortsatta framställningen i detta kapitel kommer däremot att avse ett nationellt förbud i form av en rikstäckande reglering.

Utredningen uppfattar att de centrala frågorna i uppdraget rör de EU-rättsliga och handelsrättsliga förutsättningarna för ett nationellt respektive EU-omfattande förbud samt utrymmet för flexibilitet i ett sådant förbud i förhållande till förnybara flytande och gasformiga drivmedel. Det är således de grundläggande och övergripande förutsättningarna för ett förbud som uppdraget avser. Skulle ett förbud faktiskt införas uppkommer därtill naturligen en mängd ytterligare frågor kring utformning och verkställighet, inte minst frågor av praktisk eller teknisk natur såsom hur en effektiv övervakning skulle behöva utvecklas eller vilka eventuella sanktionsmöjligheter som skulle krävas för att säkerställa ett förbuds effektivitet. Sådana närmare detaljer av ett potentiellt förbud behandlas inte i betänkandet.

I uppdraget nämns inget årtal för ett potentiellt förbud. Utredningen har dock i kapitel 6 konstaterat att fordonsflottan behöver elektrifieras skyndsamt och att omställningen gynnas av om nybilsförsäljningen i huvudsak är elektrifierad 2030. Utredningen utgår därför från 2030 som potentiellt förbudsår.

Detta kapitel inleds med en sammanfattning av utredningens internationella utblick i förbudsfrågan. Exempel från andra länder förekommer också löpande i kapitlet. Utredningens samlade kartläggning över hur vissa andra länder arbetar för att ställa om fordonsflottan finns i kapitel 4.

Utredningen går därefter över till att behandla de nationella förutsättningarna för ett förbud, vilket inleds med möjliga definitioner av en bensin- och dieseldriven bil samt potentiella övergripande utformningar av ett förbud. Här behandlas även problematiken med ett binärt system i förhållande till hybrider och bilar som drivs med höginblandade eller rena biodrivmedel. Därefter följer analysen av relevant EU-rätt på området och det EU-rättsliga utrymmet för ett nationellt förbud samt underlag för en potentiell ansökan till EUkommissionen. Eftersom ett förbud även berör den internationella handelsrätten, analyseras också denna övergripande.

Slutligen behandlas potentiella regelförändringar på EU-nivå och förutsättningarna för ett EU-omfattande förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar.

I uppdraget ingår som nämnts även att titta på alternativa styrmedel som uppnår motsvarande resultat som ett förbud, dvs. som styr nybilsförsäljningen mot nollutsläpp. Analysen av styrning och

styrmedel som riktar sig mot nybilsförsäljningen finns, som nämnts inledningsvis, i kapitel 11.

I direktiven efterfrågas avslutningsvis en analys av konsekvenser för bl.a. marknaden för biodrivmedel och svenska företags konkurrenskraft. Utredningen behandlar frågor om framtida biodrivmedelsbehov i olika transportsektorer och framtida biodrivmedelspotential i kapitlen 6 och 8. Konsekvenser av utredningens ställningstaganden och alternativa strategier för bl.a. svenska företags konkurrenskraft finns samlade i konsekvensanalysen i kapitel 16.

15.3. Andra länders förbudsplaner – kort sammanfattning av utblicken i kapitel 4

De senaste åren har ett flertal länder och delstater aviserat planer på att förbjuda eller fasa ut nya bensin- och dieseldrivna bilar inom sina territorier.1 Årtalen för planerna skiljer sig åt mellan länderna, men ligger i tidsspannet 2025–2050 och i de flesta fall runt 2035.

I många fall har planerna kodifierats genom målsättningar i nationella klimatlagar, klimatplaner eller liknande ramverk.2 Ännu finns dock, såvitt utredningen kunnat finna, inget konkret exempel på ett regelrätt förbud i något land. Det återstår att se vilka fall en sådan strikt reglering är tänkt att följa de aviseringar som gjorts, och i vilka fall det som avsetts snarare är just målsättningar som är tänkta att uppnås genom ekonomiska incitament m.m. Ett exempel på det senare är Norge, vars transportplan stadgar att alla lätta fordon som säljs i landet från 2025 ska vara ”nullutslippskjøretøy” (bilar som inte släpper ut några växthusgaser vid körning), men där budskapet från politiskt håll tydligt varit att detta inte ska uppnås genom förbud, utan genom fortsatta ekonomiska incitament. Planer som tydligare avser ett regelrätt förbud kan som jämförelse ses i Storbritannien (där förbudet planeras träffa ”rena” fossildrivna bilar 2030 och hybrider 2035) samt Irland, som tagit fram ett utkast till lag med förbud mot nyregistrering av fossildrivna bilar efter 2030. Irland aviserade hösten 2020 om att ansöka hos EU-kommissionen om till-

1 Till dessa länder och delstater hör bl.a. Kina, Japan, Storbritannien, Frankrike, Kalifornien, Nederländerna, Irland, Spanien, Norge, Danmark, Slovenien, Singapore och Island. 2 T.ex. Frankrikes klimatlag, Danmarks och Irlands respektive klimatplaner, Norges transportplan. Se om dessa länder i kapitel 4.

åtelse till nationellt förbud.3 Ett ytterligare exempel på konkreta planer är Kalifornien, vars guvernör hösten 2020 meddelade att nya bilar med förbränningsmotor ska förbjudas i delstaten 2035. Den ”exekutiva order” som gavs i anslutning till meddelandet innebär att en reglering ska föreslås ”som kräver en växande andel nollutsläppsfordon i nybilsförsäljningen mot målet om 100 procent år 2035”. Möjligen är förbudet således tänkt att åstadkommas genom ett infasningskrav av utsläppsfria bilar, dvs. genom ett positivt formulerat krav snarare än ett negativt formulerat förbud.

Mindre strikta infasningskrav finns redan på flera håll, bl.a. just i Kalifornien som varit ledande inom regelutvecklingen på området och vars reglering inspirerat liknande krav inte bara i andra amerikanska delstater utan även i Kina. Infasningskraven utgörs i de flesta fall av kreditsystem, där biltillverkare är skyldiga att erhålla en viss mängd krediter. Krediter ges i första hand till utsläppsfria fordon men (i mindre mängd) även till vissa utsläppssnåla fordon. Dessutom sker i vissa fall en differentiering i kredittal mellan utsläppsfria bilar beroende på räckvidd och energieffektivitet. Definitionen av de fordon som omfattas kan variera. I Kaliforniens fall räknas till utsläppsfria bilar enbart sådana som inte släpper ut några växthusgaser från avgasröret, men även vissa plug-in hybrider och bilar med förbränningsmotor som drivs med vätgas omfattas av kreditsystemet.

Även inom EU finns kvoter för utsläppsfria och utsläppssnåla fordon i nybilsförsäljningen, nämligen i förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp.4 Dessa kvoter utgör dock inte krav, utan är frivilliga. Biltillverkarna ges incitament att uppnå eller överträffa kvoterna, på så sätt att de i sådant fall ”belönas” med mindre strikta utsläppskrav.

Infasningskraven i Kalifornien och de länder och delstater som följt är som beskrivits i dagsläget inte binära (på så sätt att bilar tillåts eller inte), utan innebär genom kreditsystemen en möjlighet till viss flexibilitet. Skulle reglerna stramas åt, kan en motsvarighet till förbud dock åstadkommas, eftersom ett krav på 100 procent innebär att de bilar som inte fasas in i praktiken förbjuds. Ännu finns dock, såvitt utredningen kunnat finna, inget faktiskt exempel på en sådan reglering.

3 Förutsättningarna för en sådan ansökan och de EU-rättsliga ramarna för nationella åtgärder mer generellt behandlas i avsnitt 15.6 nedan. 4 Reglerna behandlas närmare i kapitel 11 och avsnitt 15.6.3 nedan.

15.4. Definitionen av en bensin- och dieseldriven bil

Uppdraget avser förutsättningarna för ett förbud mot bensin- och dieseldrivna personbilar. Som nämns i direktiven är avsikten samtidigt att värna fordon som har en roll att spela i en fossilfri transportsektor och undantag efterfrågas specifikt för fordon som drivs med rena eller höginblandade förnybara drivmedel eller är laddhybrider. Frågan är mot denna bakgrund hur en bensin- och dieseldriven bil kan definieras.

De bilar som omfattas av utredningens uppdrag är personbilar klass I och II. Personbilar definieras i lagen om vägtrafikdefinitioner (2001:559). Förenklat uttryckt är en personbil enligt lagen en bil med högst åtta sittplatser byggd för persontransport eller utrustad som husbil (2 §).5 Den rättsliga definitionen gör således inte någon uppdelning mellan personbilar beroende på typ av motor eller bränsle. Inte heller definitionerna i tidigare led, av bil eller fordon, gör någon sådan uppdelning. En bil är enligt dessa en typ av motordrivet fordon, vilket i sin tur definieras som ”ett fordon som för framdrivande är försett med motor, dock inte ett sådant eldrivet fordon som är att anse som cykel […]”.6

Bilar klassificeras också utifrån utsläppsklasser, vilka definieras i avgasreningslagen (2011:318). I samma lag finns särskilda definitioner för elbilar, elhybrider och laddhybrider.7

Definitioner finns också för olika typer av bränslen, men dessa är inte kopplade till motor- eller fordonstyp. Bensin och diesel definieras i drivmedelslagen (2011:319) som bränslen avsedda för motordrift. Därtill anges tekniska specifikationer för respektive bränsle genom hänvisning till KN-nummer (Kombinerade nomenklaturen),

5 En personbil definieras som en bil som är försedd med högst åtta sittplatser utöver förarplatsen. Personbilar delas in i klass I och klass II. Personbil klass I är en bil byggd huvudsakligen för persontransport. Personbil klass II är permanent försedd med ett karosseri som är inrättat som bostadsutrymme och har viss fast monterad utrustning (bl.a. bord och utrymme för matlagning). 6 2 § lagen om vägtrafikdefinitioner. 7 En laddhybrid är en bil som uppfyller förutsättningarna för utsläppsklassen Elhybrid men har möjlighet till extern laddning med elektrisk energi. Förutsättningarna för att klassas som elhybrid är att bilen för sin framdrivning hämtar energi från två källor som är placerade i bilen och där den ena källan är lagrad energi i form av ett förbrukningsbart bränsle och den andra källan är ett batteri, en kondensator, ett svänghjul, en generator eller annan anordning för lagring av elektrisk energi. Se 32 § avgasreningslagen.

vilka anknyter till europeiska tulltaxeregler.8 Biodrivmedel definieras så som ett vätskeformigt eller gasformigt bränsle som är framställt av biomassa och avsett för motordrift.9

För att drivas av bensin eller diesel krävs en förbränningsmotor, med gnisttändning eller kompression. Förbränningsmotorn är dock inte begränsad till dessa bränslen, utan kan drivas även av biodrivmedel i låginblandad, höginblandad eller ren form. Förenklat kan sägas att kompressionsmotorer exempelvis kan drivas av HVO100 eller RME/B100, medan gnisttända motorer kan drivas av etanol eller biogas.

Nya bilar typgodkänns som huvudregel för ett referensbränsle eller vissa tillåtna kombinationer av referensbränslen i enlighet med internationella och EU-rättsliga standarder.10 De referensbränslen och kombinationer som är möjliga inom ramen för det europeiska typgodkännandet är för gnisttända motorer bensin, gasol (liquefied petroleum gas, LPG), metan (compressed natural gas, CNG) och vätgas samt kombinationerna bensin och någon av de nämnda alternativa drivmedlen eller bensin och etanol (E85). För kompressionstända motorer utgör diesel referensbränsle. Ett typgodkännande för ett visst bränsle utgör dock ingen garanti för att bilen faktiskt tankas med motsvarande marknadsbränsle eller, för den delen, att det fossilfria alternativet väljs i de fall bilens godkännande omfattar såväl ett fossilt som ett förnybart alternativ.

Det går sammanfattningsvis inte att tekniskt definiera en bil som är uteslutande fossildriven. Det går inte heller att tekniskt definiera en bil som uteslutande drivs av rena eller höginblandade biodrivmedel. I bägge fallen handlar det om en bil med förbränningsmotor som visserligen kan typgodkännas och certifieras för ett visst bränsle, men tankas med ett annat.

Utredningen ser därför inget rimligt alternativ till att utgå från att en bensin- eller dieseldriven bil är en bil med förbränningsmotor. Problematiken i förhållande till efterfrågade förbud återkommer utredningen till i nästa avsnitt.

8 Se 2 § drivmedelslagen. Bensin ska enligt bestämmelsen omfattas av nr 2710 11 41, 2710 11 45, 2710 11 49, 2710 11 51 eller 2710 11 59 i kommissionens förordning (EG) nr 2031/2001 av den 6 augusti 2001, om ändring av bilaga I till rådets förordning (EEG) nr 2658/87 om tulltaxe- och statistiknomenklaturen och om Gemensamma tulltaxan. Diesel ska omfattas av nr 2710 19 41 eller 2710 19 45 i samma förordning. 9 Se 2 § drivmedelslagen. Se även 2 § i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen. 10 Se närmare om EU:s typgodkännanderegler avsnitt 15.6.3 nedan.

15.5. Möjliga utformningar av ett förbud

Förbud mot försäljning, import eller registrering?

I uppdraget anges att förbudet ska avse försäljning av nya bensin-och dieseldrivna bilar, dvs. rikta sig mot försäljaren som ansvarig part. En begränsning med ett sådant förbud är att det i egenskap av nationell lagstiftning skulle träffa försäljare etablerade i Sverige eller försäljning i Sverige. Förbudet skulle således inte träffa direktimporterade (privatimporterade) bilar som förvärvats utomlands. Det skulle därmed sannolikt behöva kompletteras med ett förbud även av

import av bensin- och dieseldrivna bilar tillverkade (eller registrerade

i utlandet) efter förbudsdatumet.

Ett alternativ vore att i stället utforma regleringen som ett förbud riktat mot registrering av nya bilar med förbränningsmotor. En jämförelse kan här göras med Irlands planerade förbud, som i senast publicerade utkast till lag riktar sig mot nyregistrering av fossildrivna bilar.11 Även vid ett sådant förbud skulle formuleringen behöva övervägas för att på ett lämpligt sätt träffa även importerade bilar. Ett förbud mot nyregistrering skulle kunna skapa ett kryphål i lagstiftningen, eftersom nyregistrering som begrepp inte täcker bilar som först registrerats i ett annat EU-land. Förbudet skulle därmed kunna kringgås genom att nya bilar först registreras i annat EU-land och därefter importeras. Ett generellt förbud mot registrering skulle i stället slå för brett (eftersom det skulle träffa även äldre importerade bilar) och sannolikt bedömas diskriminera importerade bilar i förhållande till den inhemska begagnat-marknaden.12 Även ett förbud riktat mot registrering skulle därför behöva formuleras så att det avsåg bilar med förbränningsmotor tillverkade (eller registrerade i utlandet) efter förbudsåret 2030.

11 The Climate Action Amendment Bill 2019, se https://dccae.gov.ie/en-ie/news-andmedia/press-releases/Documents/1020/Heads%20of%20Climate%20Amendment%20Bill. pdf s. 24. Se närmare om Irland i kapitel 4. Att ett potentiellt nationellt förbud riktas mot just registreringen förespråkas även i en norsk utredning gjord 2017 där förutsättningarna för ett möjligt norskt förbud mot fossilfrivna bilar från 2025 analyseras. Se Finn Arnesen, Tarjei Bekkedal, Senter for Europarett, ”Fossilbil-förbud 2025” – EOS-rettslige sporsmål. Utredning for miljostiftelsen ZERO, maj 2017. Norge är inte bundet av EU-rätten men omfattas i egenskap av EFTA-medlemsland av EFTA-avtalet, som innehåller bestämmelser motsvarande de EU-rättsliga om förbud mot importrestriktioner och utrymme för undantag. Se om EU-rätten nedan avsnitt 15.7. 12 Se om diskrimineringsförbud i EU-rätten och den internationella handelsrätten nedan avsnitten 15.6 och 15.7.

En fördel med ett sådant alternativ är att registreringen utgör ett nationellt sammanhållet system och att riskerna för ett kringgående därmed vore små jämfört med exempelvis ett försäljningsförbud. Ett förbud skulle kunna innebära att nyregistrering helt enkelt inte var möjlig för den avsedda typen av bilar och regleringen skulle då inte behöva kopplas till något nytt eller särskilt utformat sanktionssystem.

Förutsatt att ”rätt” importerade bilar skulle kunna särskiljas i systemet infinner sig frågan om ett förbud mot registrering genom att inte direkt avse den mellanstatliga handeln också skulle vara ett mindre påtagligt hinder mot den fria rörligheten inom EU än ett förbud mot försäljning och import. Den EU-rättsliga bedömningen omfattar dock hur en reglering faktiskt påverkar handeln och om den väsentliga användningen av en vara förhindras eller försvåras.13Det är därför inte troligt att ett faktiskt förbud mot användning av de avsedda bilarna (genom hinder mot registrering) skulle bedömas mer förmånligt än ett förbud mot försäljning och import. De EUrättsliga aspekterna behandlas i avsnitt 15.6 nedan.14

Undantag för laddhybrider och bilar som går på rena eller höginblandade biodrivmedel

I uppdraget anges att förslag ska lämnas på hur fordon som drivs med rena eller höginblandade förnybara drivmedel eller är laddhybrider ska kunna undantas från ett förbud.

När det gäller laddhybrider skulle detta kunna göras relativt enkelt, eftersom undantaget i sådant fall avser en motortyp och således en teknisk specifikation. Undantaget skulle då kunna hänvisa till klassificeringen av laddhybrid i avgasreningslagen.15 En jämförelse kan här göras med Storbritanniens planerade förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar. Detaljer för den tilltänkta brittiska regleringen har ännu inte presenterats. Det har dock aviserats att försäljningen av rena bensin- och dieselbilar kommer att förbjudas 2030, medan nya hybrider (med viss lägsta räckvidd) kommer

13 Mål Italian Trailers, C 110/05, ECLI:EU:C:2009:66 m.fl. 14 Jfr också analys av Arnesen/Bekkedal, Senter for Europarett. Norge är inte bundet av EUrätten men i egenskap av EFTA-medlemsland däremot av EFTA-avtalet, som innehåller bestämmelser motsvarande de EU-rättsliga om förbud mot importrestriktioner och utrymme för undantag. Genom tillägg till EFTA-avtalet gäller även en stor del av EU:s sekundärrätt EFTA-staterna, t.ex. förordningen om typgodkännande av bilar. Se avsnitt 15.6.3 nedan. 15 Se om definitionerna i föregående avsnitt 15.4.

att vara undantagna förbudet under en femårsperiod och således förbjudas i nybilsförsäljningen först efter 2035.

När det gäller biodrivmedel är en undantagslösning svårare att finna, inte minst eftersom det inte på samma sätt handlar om motortyp eller en teknisk specifikation. Den huvudsakliga skiljelinjen går så att säga inte vid bilen eller motorn, utan först vid själva drivmedlet. En möjlig utformning vore att undanta bilar som certifierats för ett förnybart drivmedel. Som nämnts innebär detta dock inte någon garanti för att bilen också tankas med drivmedlet.16 Undantaget skulle därmed behöva förenas med någon typ av krav på att det förnybara bränslet väljs vid tankning eller ett förbud mot det fossila alternativet. Redan vid ett ytligt övervägande av en sådan reglering uppkommer en rad frågor. Skulle ett krav eller förbud behöva avse

användningen/tankningen, och skulle det i så fall göras gällande mot

brukaren av bilen eller dess ägare? Eller skulle ett förbud riktas mot

försäljningen av det fossila alternativet och således försäljaren? Bägge

alternativen ter sig svåra att genomföra praktiskt, inte minst i fråga om effektiv övervakning. Ett krav eller förbud riktat mot ägaren eller brukaren av bilen skulle förutsätta någon typ av teknisk kontrollfunktion i själva fordonet.17 Om försäljaren i stället gjordes ansvarig, skulle hen vid varje tanktillfälle behöva kontrollera huruvida den tankande bilen är ”ny” i förbudets mening och därmed tillhör undantagskategorin.

Ett ytterligare alternativ vore att förbjuda fossila drivmedel i samtliga personbilar. Förbudet skulle då kunna rikta sig mot försäljning eller tankmöjligheter överlag. Ett sådant förbud skulle slå även mot befintlig bilflotta, vilket inte bedöms realistiskt till 2030. På lite längre sikt närmar sig ett sådant alternativ utredningens huvudfråga, nämligen frågan om en generell utfasning av fossila drivmedel. Möjligheterna för ett förbud mot fossila drivmedel behandlas i kapitel 7.

16 I viss mån gäller motsvarande problematik i förhållande till laddhybrider, eftersom det inte finns någon garanti för att bilen faktiskt körs på el, eller att så sker i någon angiven lägsta grad. Det efterfrågade undantaget för dessa bilar kan dock ha delvis andra skäl, såsom att introducera ny teknik och infrastruktur. 17 Tekniska alternativ finns, men innebär ett flertal begränsningar och svårigheter, inte minst administrativt.

Infasningskrav

Ett alternativ till att förbjuda det som önskas bort är att ställa krav på det som i stället önskas in. Utredningen har i den internationella utblicken som nämnts sett flera exempel på infasningskrav, där krav ställs på viss andel nollutsläppsfordon18 i nybilsförsäljningen. Som främsta exempel kan Kalifornien nämnas, vars infasningskrav har inspirerat bl.a. Kina och ett tiotal amerikanska delstater till liknande regleringar.19 Även i EU:s förordning om nya bilars koldioxidutsläpp finns kvoter för utsläppsfria och utsläppssnåla bilar från 2025 och framåt, även om dessa inte utgör krav utan frivilliga incitament som ”belönas” med mindre strikta utsläppsmål.

De nämnda infasningskraven utgår från kreditsystem, där utsläppsfria bilar erhåller högst andel krediter men där även utsläppssnåla bilar kan räknas in i andelsberäkningen, då med lägre kredittal. Vid lägre andelar utgör sådana infasningskrav således inte något binärt system där bilar delas upp mellan påbjudna och förbjudna. Skulle infasningskraven dock skruvas upp till 100 procent, blir effekten jämförbar med ett förbud mot de bilar som inte fasas in. En sådan reglering kan vara under utveckling i Kalifornien, som aviserat att nya bilar med förbränningsmotor ska förbjudas i delstaten 2035. Även i andra fall då politiska uttalanden gjorts om framtida nationella ”förbud” mot bensin- och dieseldrivna bilar, är det tänkbart att den närmare regleringen övervägs i form av infasningskrav.20

För utredningens följande analys är valet mellan förbud och fullständigt infasningskrav av mindre betydelse, så länge det tänkta innehållet är detsamma, dvs. beträffande vilka bilar som regleras in respektive ut. Ett krav i nybilsförsäljningen på 100 procent utsläppsfria fordon (enligt EU:s definition) innebär ett faktiskt huvudsakligt förbud mot nya bilar med förbränningsmotor.21 Utredningens

18 Definitionerna skiljer sig något åt, men i praktiken omfattas i huvudsak eldrift. I Kalifornien avses med ZEV en bil som inte har några utsläpp (växthusgaser eller partiklar) ur avgasröret. Den europeiska motsvarigheten avser endast koldioxidutsläpp ur avgasröret. Kinesiska NEV (New Energy Vehicle) är ett något vidare begrepp som inkluderar även pluginhybrider. Se om de olika definitionerna kapitel 11, avsnitt 11.3.2. 19 För Kaliforniens lagstiftning se Barclays Official California Code of Regulations § 1962.2. (i)(18). Lagen finns att läsa på https://govt.westlaw.com/calregs/Document/I505CA51BB0AD454499B57FC8B03D7856? viewType=FullText&originationContext=documenttoc&transitionType=CategoryPageIte m&contextData=(sc.Default). Se även kapitel 4. 20 Se ovan avsnitt 15.3 och kapitel 4. 21 EU:s definition innebär noll utsläpp av koldioxid från avgasröret.

analys av de handelsrättsliga och EU-rättsliga förutsättningarna för ett förbud har således bäring även på ett sådant infasningskrav.

15.6. Möjligheterna för ett nationellt förbud enligt EU-rätten

15.6.1. Sammanfattning

Inom EU reglerar särskilda förordningar nya personbilars tillträde till marknaden och sätter gränser för nya fordons genomsnittliga koldioxidutsläpp. Ett förbud bedöms falla inom dessa reglers tillämpningsområde. Reglerna utgör sekundärrätt och innebär att möjligheterna till nationella avvikelser är små. Särskilt snävt är utrymmet i förhållande till de reglerna om typgodkännande av bilar. Undantagsutrymmet är reglerat i artikel 114.5 EUF-fördraget och innebär att

1. den nationella åtgärden ska vara baserad på nya vetenskapliga rön,

2. problemet som motiverar åtgärden ska vara specifikt för med-

lemsstaten ifråga och

3. problemet ska ha uppstått efter antagandet av de EU-harmo-

niserade reglerna på området.

En genomgång av praxis visar att undantagsmöjligheten enligt bestämmelsen har använts sparsamt av medlemsstaterna och tolkats restriktivt. Det är svårt att hävda att kunskapen om koldioxidutsläppens påverkan på klimatet och personbilars andel av utsläppen är nya vetenskapliga belägg, eller att klimateffekterna av dessa utsläpp utgör ett för Sverige nytt och landspecifikt problem. EU-kommissionen har visserligen nyligen aviserat att man avser att ”bedöma […] vid vilken tidpunkt förbränningsmotorer för bilar inte längre bör släppas ut på marknaden”.22 Detta sammantaget med accelerationen i EU:s regelutveckling på området skulle kunna ses som en pågående omvärdering av befintliga risker och en signal om att EU rör sig i riktning mot utfasning av nya bilar med förbränningsmotor, vilket skulle kunna tas till intäkt för ett ökat utrymme för medlemsstater att ”gå före”. Det är dock svårt att se att ett sådant resone-

22 COM (2020) 562 final av den 17 september 2020 s. 21 (Kommissionens meddelande om högre klimatmål).

mang skulle vinna framgång. EU-kommissionen skulle tvärtom kunna invända att den EU-omfattande accelerationen och inriktningen mot utfasning av nya förbränningsmotorer är väl avvägd och att enskilda förbudsinitiativ inte vore att gå före utan att gå bredvid på ett marknadsfragmenterande sätt. Det finns mot den bakgrunden också en risk att kommissionen skulle finna ett nationellt förbud utgöra ett oproportionerligt hinder mot den inre marknadens funktion.

Utredningens slutsats är mot denna bakgrund att ett nationellt förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar sannolikt inte är förenligt med gällande EU-rätt. Detta har hittills också varit EUkommissionens uttryckta ståndpunkt i de fall frågan aktualiserats.

En undantagsansökan enligt artikel 114.5 skulle ändå kunna övervägas, eftersom en sådan ansökan kan ha ett signalvärde i sig och potential att driva på en fortsatt utveckling genom att lyfta frågan på EU-agendan och öka tempot i EU-kommissionens arbete med regelutveckling på området. Utredningen lämnar förslag på disposition som kan tjäna som underlag för en sådan ansökan.

15.6.2. Primär- och sekundärrätt

Primärrätten, dvs. de grundläggande EU-fördragen, innebär krav på medlemsstater att värna den fria rörligheten av varor och tjänster inom EU.

Några av de viktigaste bestämmelserna beträffande den fria rörligheten för varor finns i artiklarna 34 och 35 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, förkortat EUF-fördraget. Av artiklarna framgår att kvantitativa import- och exportrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan är förbjudna mellan medlemsstaterna. Undantagsmöjligheter finns, men nationella begränsningar av varors fria rörlighet måste uppfylla vissa generella krav för att anses legitima. 23

I den mån EU har lagstiftat inom ett område och sekundärrätt således finns på området (direktiv och förordningar), krymper medlemsstaters utrymme för nationella åtgärder än mer. Utrymmet varierar dock beroende på hur EU lagstiftat och vilken legal grund den EU-rättsliga harmoniseringen vilar på. EU-regler kan t.ex. innebära en delvis harmonisering eller att vissa minimikrav ställs, vilka

23 Dessa behandlas närmare i avsnitt 15.6.7. nedan.

inte utesluter högre krav på nationell nivå. Om miljöskäl utgör den (åtminstone huvudsakliga) legala grunden för harmoniseringen, gäller som huvudregel att medlemsstater kan lagstifta om högre miljöskydd nationellt (artiklarna 192 och 193 i EUF-fördraget). Om däremot den inre marknaden utgör legal grund för harmoniseringen (artikel 114 i EUF-fördraget), innebär det att medlemsstaterna har litet utrymme för avvikande nationella regler. Möjligheten till undantag finns då i artikel 114.5 i EUF-fördraget.

De för utredningen inledningsvis relevanta frågorna är därmed om relevant sekundärrätt finns och huruvida förbudet kan anses falla inom sådant harmoniserat område. Därefter kan det EU-rättsliga utrymmet för ett förbud bedömas närmare.

15.6.3. Sekundärrättsliga regler (dvs. harmoniserat område) finns – förordningen om typgodkännande och förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp

På fordonsområdet finns EU-gemensam sekundärrätt som reglerar nya personbilars tillträde till marknaden och sätter gränser för genomsnittliga koldioxidutsläpp, närmare bestämt förordningen om typgodkännande (typgodkännandeförordningen)24 och förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp.25 Typgodkännandeförordningen har den inre marknaden som legal grund, medan förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp grundar sig i miljöskydd.

Förordningen om typgodkännande syftar till att säkerställa att fordon som släpps ut på EU:s inre marknad uppfyller tillräckliga krav beträffande säkerhet, hälsoskydd och miljöskydd samt tillse en väl fungerande inre marknad för företag och konsumenter.26 Fordonstillverkare som vill agera på den europeiska marknaden är därför skyldiga att ansöka om typgodkännande för sina bilar och uppvisa att bilarna uppfyller en rad specifikationer. Dessa gäller bl.a. säkerhet (t.ex. ljus, bromsar, krocksäkerhet, skydd av fotgängare), miljö-

24 Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) 2018/858 av den 30 maj 2018 om godkännande av och marknadskontroll över motorfordon och släpfordon till dessa fordon samt av system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för sådana fordon, om ändring av förordningarna (EG) nr 715/2007 och (EG) nr 595/2009 samt om upphävande av direktiv 2007/46/EG. 25 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/631 av den 17 april 2019 om fastställande av normer för koldioxidutsläpp för nya personbilar och för nya lätta nyttofordon och om upphävande av förordningarna (EG) nr 443/2009 och (EU) nr 510/2011. 26 Se bl.a. skäl 7 och 37 i ingressen till typgodkännandeförordningen.

skydd (utsläpp, buller) och särskilda komponenter (t.ex. beträffande säten och säkerhetsbälten).

Medan de grundläggande reglerna om typgodkännande finns samlade typgodkännandeförordningen, framgår de närmare kraven i flera olika rättsakter. De gällande gränserna för avgasutsläpp finns i förordningen om EU:s avgaskrav (de s.k. Euro-kraven).27 Kraven avser koloxid (CO), kolväten (HC), kväveoxider (NOx) och partiklar. Även utsläpp av koldioxid och bränsleförbrukning mäts inom ramen för typgodkännande, men enbart i informationssyfte. Reglerna beträffande koldioxidutsläpp innebär alltså krav på att uppmätta utsläpp registreras, men det finns inga gränser beträffande tillåtna utsläpp för enskilda bilar. Sådana gränser finns endast på flottnivå, dvs. i förhållande till varje fordonstillverkares hela flotta som säljs per år. Reglerna innebär att genomsnittet i varje flotta måste understiga en viss nivå, som är individuellt anpassad med hänsyn tagen även till genomsnittsvikten i flottan. För 2021 är referensnivån för lätta fordon satt till 95 gram per km och för åren därefter räknat fram till 2030 är kravet att nivån sänks med 37,5 procent.28 Om en tillverkare skulle överskrida nivån innebär det dock inte någon påverkan på enskilda bilar eller deras tillträde till marknaden, utan ”endast” att tillverkaren får betala böter. Reglerna i förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp är på så sätt frikopplade från typgodkännande av de enskilda bilarna.

Typgodkännandereglerna bygger på ömsesidigt förtroende och fri rörlighet av varor medlemsstaterna emellan. Enligt förordningen om typgodkännade är medlemsländerna därmed som huvudregel förhindrade att ”förbjuda, begränsa eller hindra utsläppande på marknaden, registrering eller ibruktagande” av fordon som uppfyller kraven i förordningen (artikel 6.5). En smal undantagsmöjlighet finns i kapitel IX, som medger vissa ”provisoriska” åtgärder i de fall en medlemsstat upptäcker att ett fordon eller komponent innebär

27 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 715/2007 av den 20 juni 2007 om typgodkännande av motorfordon med avseende på utsläpp från lätta personbilar och lätta nyttofordon (Euro 5 och Euro 6) samt Kommissionens förordning (EU) 2017/1151 av den 1 juni 2017 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 715/2007 om typgodkännande av motorfordon med avseende på utsläpp från lätta personbilar och lätta nyttofordon (Euro 5 och Euro 6) och om tillgång till information om reparation och underhåll av fordon samt om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/46/EG, kommissionens förordningar (EG) nr 692/2008 och (EU) nr 1230/2012 och om upphävande av kommissionens förordning (EG) nr 692/2008. 28 Reglerna beskrivs närmare i kapitel 11, avsnitt 11.1.2.

vissa allvarliga risker. Den bedöms dock sakna betydelse för utredningens fråga.29

När det gäller förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp framgår av ingressen att eventuella nationella åtgärder inte bör medföra ytterligare eller strängare sanktioner för tillverkare som inte uppnår sina mål enligt förordningen.

15.6.4. Ett förbud bedöms falla inom harmoniserat område och måste därmed uppfylla kraven i art 114 EUF-fördraget

En avgörande fråga är om ett potentiellt nationellt förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar kan bedömas falla inom det nyss beskrivna harmoniserade området, dvs. typgodkännandeförordningen och förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp. Av störst betydelse är typgodkännandeförordningen, eftersom den har den inre marknaden som legal grund (artikel 114 EUF-fördraget) och därmed innebär starkt begränsade möjligheter till nationellt undantagsutrymme. Förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp har miljöskydd som grund, vilket ger något större utrymme för striktare nationella regler.

Det är inte alltid lätt att bedöma om en nationell åtgärd faller inom ett harmoniserat område. En harmonisering kan t.ex. avse enbart vissa aspekter av ett problem, enbart vissa särskilda produkter, eller enbart vissa stadier i en produkts livscykel.30

Typgodkännandereglerna för personbilar är ett brett regelverk som specificerar en rad tekniska och andra krav för godkännande av nya bilar. Reglerna innehåller visserligen inga krav beträffande enskilda bilars koldioxidutsläpp (utöver kraven på deklaration av sådana utsläpp). Det skulle därför kunna argumenteras för att ett förbud mot bensin- och dieseldrivna bilar inte skulle strida mot typgodkännandeförordningen, eftersom förbudet avser sänkta koldioxidutsläpp och således ett område som inte regleras av förordningen. Samtidigt innebär det tänkta förbudet inte att koldioxidutsläpp förbjuds eller regleras, utan att en viss typ av bilar förbjuds, nämligen bilar med förbränningsmotor. Förbudet innebär alltså att tillgången till den inre marknaden för bilar villkoras av

29 Regeln är legitimerad av artikel 114.10 EUF-fördraget och behandlas även nedan, avsnitt 15.6.6. 30 de Sadeleer, Nicolas (2014) s. 288.

användningen (eller icke-användningen) av en viss typ av motor och att bilar därmed kan diskvalificeras trots att de i övrigt uppfyller kraven, bl.a. avseende motortyp, i typgodkännandeförordningen. Som nämnts stadgar förordningen uttryckligen att medlemsstater inte får förbjuda, begränsa eller hindra utsläppande på marknaden, registrering eller ibruktagande av fordon som uppfyller kraven i förordningen (artikel 6.5). Det är mot den bakgrunden svårt att komma till en annan slutsats än att ett nationellt förbud mot nya bilar med förbränningsmotor skulle falla inom tillämpningsområdet för reglerna om typgodkännande och strida mot dessa. Ett förbud måste i sådant fall uppfylla kraven för undantagsbestämmelse enligt artikel 114 i FEUF, varom mer nedan.31

Ett förbud skulle möjligen även kunna bedömas falla inom tillämpningsområdet för förordningen om genomsnittliga koldioxidkrav. Dessa krav gäller som nämnts inte enskilda bilar, utan i förhållande till en tillverkares hela flotta och dess genomsnittsutsläpp. Ett förbud mot nya bilar med förbränningsmotor kan sägas innebära strängare krav, eftersom den svenska nybilsmarknaden skulle kräva 100 procent utsläppsfria bilar. Att förordningen avråder medlemsländerna från strängare regler framgår inte minst av ingressen, som anger att nationella åtgärder inte bör medverka till ytterligare eller strängare sanktioner för tillverkare som inte uppnår sina mål enligt förordningen.

Även om förbudet skulle anses hamna inom tillämpningsområdet för förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp, är utrymmet för undantag ändå vidare än enligt artikel 114 EUF-fördraget eftersom förordningen har miljöskydd som laglig grund (artikel 192 EUFfördraget). Medlemsländer är enligt artikel 193 EUF-fördraget som

31 Möjligen gäller en annan bedömning för den delen av förbudet som skulle träffa omregistrering av begagnade bilar (producerade efter förbudsåret) som importeras från utlandet. Detta eftersom typgodkännandereglerna endast gäller nya bilar. Förbudet gällande begagnade bilar skulle i så fall bedömas enligt ramarna för primärrättens område (se avsnittet om artikel 36 EUF-fördraget nedan, avsnitt 15.6.7). En sådan uppdelning gjordes i ett mål som gällde polska krav vid registrering av motorfordon, innebärande att ratten skulle vara monterad till vänster (Kommissionen/Polen, C 639/11, ECLI:EU:C:2014:173). Kraven bedömdes i förhållande till undantagsmöjligheterna från typgodkännandeförordningen när det gällde nyregistreringar, men i förhållande till primärrättens artikel 36 EUF-fördraget när det gällde omregistreringar (bägge delarna underkändes). En sådan eventuell uppdelning bedöms dock vara av mindre betydelse för utredningens frågeställning, eftersom ett förbud enbart mot begagnade importerade bilar knappast skulle vara önskvärt eller gångbart, även med tanke på EU-rättens diskrimineringsregler. Så länge huvuddelen av förbudet måste uppfylla kraven i artikel 114 EUF-fördraget, bedöms dessa ramar vara avgörande för hela förbudets vara eller icke-vara.

huvudregel fria att införa strängare krav till skydd för miljön än de harmoniserade reglerna, även om det ska noteras att detta inte innebär rätt att införa andra regler, utan enbart utvidga skyddet i de harmoniserade reglerna. Utredningen bedömer därför att de snävare ramarna i artikel 114 är de som i första hand måste beaktas för att avgöra ett förbuds legitimitet.

15.6.5. Ett förbud uppfyller sannolikt inte kraven i artikel 114.5

Närmare om artikel 114.4 och 114.5

Artikel 114.4 och 114.5 reglerar det huvudsakliga utrymmet för nationella bestämmelser som avviker från harmoniserade regler (grundade på den inre marknaden). Artikel 114.4 avser det fall då en medlemsstat önskar behålla en avvikande nationell reglering vid tidpunkten när harmoniserade regler införs, medan artikel 114.5 gäller när en medlemsstat önskar införa en ny nationell åtgärd efter det att harmonisering skett.

Utrymmet för att behålla befintliga regler är vidare än för att införa nya. Enligt artikel 114.4 krävs att den nationella befintliga bestämmelsen grundar sig på väsentliga behov enligt artikel 36 EUFfördraget eller miljö- eller arbetsmiljöskydd. Med väsentliga behov enligt artikel 36 avses bl.a. människors, djurs och växters liv och hälsa.32 För att en ny nationell åtgärd ska kunna tillåtas, däremot, måste den enligt artikel 114.5 vara grundad på nya vetenskapliga belägg med anknytning till miljöskydd eller arbetsmiljöskydd för att lösa ett problem som är specifikt för den medlemsstaten och som har uppkommit efter beslutet om harmoniseringsåtgärden.

För utredningens bedömning är det artikel 114.5 som är av relevans och som fortsatt kommer att behandlas. Även viss praxis beträffande artikel 114.4 är dock av intresse och tas därför upp i de fortsatta resonemangen.

32 Artikel 36 EUF-fördraget beskrivs närmare i avsnitt 15.6.7 nedan.

En överblick över praxis

En genomgång av praxis visar att undantagsmöjligheten enligt artikel 114 EUF

-

fördraget har använts sparsamt av medlemsstaterna

och att såväl EU-kommissionen som EU-domstolen har tolkat bestämmelserna restriktivt. Betydande skillnader finns dessutom mellan praxis enligt artikel 114.4 (utrymme för befintliga nationella regler vid tidpunkten för harmonisering) jämfört med artikel 114.5 (utrymme för nya nationella regler sedan harmonisering skett). Ansökningarna om att få behålla nationella regleringar enligt artikel 114.4 har varit betydligt fler än ansökningarna om nya nationella bestämmelser enligt artikel 114.5 och har dessutom, relativt sett, beviljats i större utsträckning.33

EU-kommissionen har alltså hittills varit mer villig att godta befintliga avvikande nationella bestämmelser, än nytillkomna som implementeras efter att harmonisering skett.

Reglerna i artikel 114. 4 och 114.5 med åtföljande praxis har bedömts medföra en ökad harmonisering snarare än fler nationella avvikelser. Detta dels då den strikta tolkningen av reglerna medfört relativt få ansökningar om nationella avvikelser, dels då de fall som faktiskt utmynnat i tillåtna avvikelser ofta lett till efterföljande harmoniseringsåtgärder.34 Skälen för att EU rört sig i samma riktning vid tillåtna avvikelser kan säkerligen variera. Tillåtna nationella åtgärder kan ha utgjort medel för kunskapsutveckling inom områdena hälsoskydd och miljöskydd, vilket triggat förändringar även på EU-nivå. I andra fall kan tidpunkten för en nationell åtgärdsansökan ha varit rätt, eftersom en omvärdering av kunskapsläge och riskbedömning varit pågående på EU-nivå. Oavsett vad som varit hönan respektive ägget kan konstateras att EU har tenderat att tillåta nationella åtgärder främst i sådana fall där EU rört sig eller ämnat röra sig åt samma håll.

33 Se sammanställning i de Witte et al., (2017) s. 312 f, med hänvisningar. Sammanställningen visar att det under åren 1987 till 2014 gjordes 22 ansökningar gällande befintliga nationella regler enligt artikel 114.4. EUF-fördraget. Av dessa blev 16 beviljade, fyra nekade, en avvisad och en återkallad. Underrättelser om nya nationella bestämmelser enligt artikel 114.5 EUFfördraget gjordes under samma tidsperiod i 12 fall, varav endast ett fall resulterade i ett godkännande. Åtta fall nekades, ett avvisades, ett återkallades och ett var vid tidpunkten för sammanställningen under prövning. 34 de Witte et al., (2017) s. 331 f.

De tre kraven i artikel 114.5

Kraven enligt artikel 114.5 brukar delas upp i följande tre delar.

1. Den nationella åtgärden ska vara baserad på nya vetenskapliga belägg (med anknytning till miljöskydd),

2. problemet som motiverar åtgärden ska vara specifikt för med-

lemsstaten ifråga och

3. problemet ska ha uppstått efter antagandet av de EU-harmo-

niserade reglerna på området.

Nya vetenskapliga belägg

Kravet på nyhet innebär att de vetenskapliga beläggen för ett problem eller en risk som huvudregel måste ha uppkommit efter antagandet av EU-harmoniseringen ifråga. Om beläggen funnits dessförinnan förväntas EU ha beaktat dem inför den EU-rättsliga harmoniseringen, eftersom all EU-lagstiftning enligt artikel 114 ska ta hänsyn till ny utveckling baserad på vetenskapliga fakta (artikel 114.3 EUF-fördraget). Det finns alltså en presumtion som innebär att EU:s bedömning och resulterande harmoniseringsåtgärder ska vinna företräde framför nationella bedömningar. EU anses med andra ord vara det centrala bedömningsorganet. Denna ståndpunkt ligger i linje med den grundläggande utgångspunkten i EU:s praxis att EU-harmoniserade åtgärder ges företräde framför nationella åtgärder.

Nya vetenskapliga belägg kan föreligga om nya slutsatser dras med utgångspunkt från redan föreliggande uppgifter.35 Ett handlingsutrymme för medlemsstater kan finnas om omvärdering av de problem eller risker som är i fråga pågår på EU-nivå och EU så att säga ”rör sig” i samma riktning som de tänkta nationella åtgärderna. Medlemsstaten kan i ett sådant fall tillåtas ”gå före” genom nationella åtgärder. Som exempel kan nämnas två fall initierade av Österrike respektive Danmark, där fråga var om lägre tak för s.k. fluorerade gaser än vad tillämplig EU-förordning stipulerade.36 EU-

35 Kramer, L. (2016) s. 134 f. 36 Kommissionens beslut av den 8 december 2006 om nationella bestämmelser som anmälts av Danmark angående vissa industriella växthusgaser (2006/62/EG) och Kommissionens beslut av den 21 december 2007 om nationella bestämmelser som anmälts av Republiken Österrike angående vissa fluorerade växthusgaser (2012/784/EU).

kommissionen fann att den relevanta förordningen hade till syfte att minska fluorerade gaser särskilt i medlemsländer som inte hade nationella regler motsvarande de i Österrike och Danmark samt att även EU skulle införa striktare krav på sikt. Länderna tilläts därför att genom sin reglering föregå resten av EU. Till bedömningen hörde vidare uppfyllande av internationella krav, vilket behandlas nedan.37

Ett visst utökat utrymme för medlemsstater kan vidare finnas genom åberopande av den s.k. försiktighetsprincipen, som innebär att medlemsstaters agerande kan legitimeras om vetenskaplig osäkerhet råder och det är befogat att av försiktighet välja ett starkare skydd för miljö eller hälsa.38 Intressant nog har dock denna princip främst fått genomslag i ansökningar om befintlig nationell reglering under artikel 114.4, medan såväl EU-domstolen som EU-kommissionen varit restriktiva med dess åberopande vid underrättelser om nytillkommande nationell reglering.39 I ett mål mot Österrike (målet

Land Oberösterreich)40 uttalade generaladvokaten i sitt förslag till

avgörande att oavsett hur relevant försiktighetsprincipen än kan vara i förhållande till nya vetenskapliga belägg gällande ett nytt problem, kan ”ingen mängd försiktighet i sig göra beläggen eller problemet nya”. Kraven på vetenskapliga belägg för ett nytt problem utgjorde enligt generaladvokaten dubbla krav som måste vara uppfyllda innan försiktighetsprincipen alls aktualiserades.41

Bedömningen av de vetenskapliga belägg som en medlemsstat åberopar till stöd för sitt agerande är rigorös och inbegriper som huvudregel att åberopade nationella belägg granskas av EU:s ”egna” vetenskapliga organ.42 Undantag från denna huvudregel och en överlag mindre strikt granskning kan dock skönjas i fall där det funnits tydliga internationella krav som medlemsstaten ifråga (och EU) varit bundna av och som legat till grund för den nationella av-

37 Till slutsatsen bidrog också EU-kommissionens bedömning att den danska regleringen var proportionerlig i förhållande till dess syfte och att den inte utgjorde ett medel för godtycklig diskriminering eller innebar ett förtäckt handelshinder. Se om dessa krav längre ner i framställningen samt analys i de Witte et al., (2017) s. 318 f. 38 Jmf motsvarande princip enligt artikel 36 EUF-fördraget, som beskrivs nedan i avsnitt 15.6.7. 39 de Witte et al., (2017) s. 318. 40 Mål Land Oberösterreich C-439/05, ECLI:EU:C:2007:510. 41 Förslag till avgörande av generaladvokaten Sharpston i målet Land Oberöstereich, C-439/05, ECLI:EU:C:2007:285, punkt 134. 42 de Witte et al., (2017) s. 314.

vikelsen.43 I flera sådana fall har EU-kommissionen godkänt den nationella avvikelsen utan att dessförinnan företa en egen granskning. Så skedde t.ex. i de nyssnämnda fallen initierade av Österrike respektive Danmark, där fråga var om lägre tak för s.k. fluorerade gaser. Kommissionen fann att de aktuella länderna genom sina regler bidrog till EU:s uppfyllelse av Kyoto-protokollets krav på sänkta växthusgasutsläpp. Till bedömningen hörde även att EU ämnade införa striktare krav på fluorerade gaser på EU-nivå. Länderna tilläts därför att genom sin reglering föregå resten av EU i att uppfylla ett internationellt åtagande.44

Landspecifikt problem

Kravet på landspecifikt problem har i praxis tolkats innebära att problemet inte nödvändigtvis måste vara unikt för landet i fråga (det behöver t.ex. inte avse ett miljöhot som är begränsat till landet), men att medlemsstaten ska påverkas på ett specifikt sätt, t.ex. på grund av landets särskilda egenskaper.45 Det som främst avses är särskilda demografiska, geografiska eller epidemiologiska omständigheter som gör problemet specifikt för landet.46 Problemet, sett till hur det påverkar medlemsstaten, ska kunna sägas vara ovanligt (”unusual”). Detta utesluter inte att problemet potentiellt kan uppkomma i fler länder (bl.a. av det skälet har EU-kommissionen en skyldighet att, om den godkänner den nationella åtgärden, omedelbart bedöma om motsvarande harmoniseringsåtgärd ska vidtas på EU-nivå, se nedan om artikel 114.7).

Motsatsvis innebär kravet på landspecifikt problem att nationella åtgärder inte får vidtas för att lösa ett problem som, återigen sett till hur det påverkar medlemsstaterna, är gemensamt för EU.47

43 de Witte et al., (2017) s. 318 ff. Att på detta sätt ta hänsyn till internationella krav överensstämmer med principen om lojalt samarbete mellan EU och medlemsländerna (artikel 4.3 EUF-fördraget) och det faktum att internationell rätt utgör en integrerad del av EU-rätten. Enligt viss EU-rättslig praxis är internationell rätt överordnad sekundärrätt (men underordnad primärrätt) i normhierarkin. 44 Till slutsatsen bidrog som nämnts också EU-kommissionens bedömning att den danska regleringen var proportionerlig i förhållande till dess syfte och att den inte utgjorde ett medel för godtycklig diskriminering eller innebar ett förtäckt handelshinder. Se om dessa krav längre ner i framställningen samt analys i de Witte et al., (2017) s. 318 f. 45 I förslag till avgörande av generaladvokaten Sharpston i målet Land Oberöstereich, punkt 110, anförs att ett specifikt problem uppenbarligen ligger någonstans mellan ett problem som är unikt och ett som är gemensamt, allmänt och utbrett. 46 de Sadeleer, N. (2014) s. 365. 47 de Sadeleer, N. (2014) s. 366.

I ett mål i EU-domstolen rörande holländska åtgärder för att i luftkvalitetssyfte skärpa utsläppskraven för dieselmotorer (målet

Dutch Emissions)48 argumenterade generaladvokaten i sitt förslag till

avgörande för att problemet var grundat i att landet inte uppfyllde gällande (partikel)utsläppskrav inom EU och att ett sådant problem inte kunde anses ”vanligt”, även om det delades av andra medlemsstater. Att efterleva gemenskapsrätten och inte överträda den måste vara den normativa regeln, argumenterade generaladvokaten, varför överträdelsen medförde att kravet på specificitet skulle anses vara uppfyllt (domstolen kom aldrig att pröva frågan).49 Med tillämpning av generaladvokatens resonemang finns möjligen ett visst utrymme att legitimera en åtgärd med att framhäva landets svårigheter att uppfylla gällande EU-normer rörande luftkvalitet eller annan klimatlagstiftning. Resonemanget är dock oprövat.

Nytt problem

Problemet ska ha uppkommit efter att harmoniseringen skedde, dvs. efter att den harmoniserade rättsakten antogs. Detta utesluter inte att en risk har funnits redan innan, om den manifesterar sig först senare.50

Proportionalitet enligt artikel 114.6

Av punkten 6 framgår att de nationella bestämmelserna inte får utgöra ett medel för godtycklig diskriminering, innebära förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna eller utgöra ett hinder för den inre marknadens funktion. För att bedöma dessa aspekter analyserar EU-kommissionen bl.a. huruvida de nationella bestämmelserna går utövar vad som är nödvändigt för att uppnå avsett syfte. Med andra ord tillämpar kommissionen principen om proportionalitet.51

Ett exempel på hur strikt principen tolkas ger det nyss nämnda målet mot Nederländerna (Dutch Emissions), som avsåg den neder-

48 Mål Dutch Emissions C-405/07, ECLI:EU:C:2008:613. 49 Förslag till avgörande av generaladvokat Kokott i målet Dutch Emissions, ECLI:EU:C:2008:433, punkten 84. 50 de Sadeleer, N. (2014) s. 367. 51 de Witte et al., (2017) s. 320.

ländska statens önskan att i luftkvalitetssyfte införa striktare utsläppskrav på dieselmotorer än de då gällande avgaskraven inom EU (Euro-kraven). EU-kommissionen instämde i att behov fanns av att sänka utsläppsgränserna, men betonade de grava konsekvenserna för fordonstillverkare om de tvingades anpassa sin produktion eller begränsa modellutbudet på den nederländska marknaden. Kommissionen bedömde vidare att mindre restriktiva medel fanns för att uppnå önskat skydd för miljö och hälsa. Slutsatsen blev därför att de nederländska kraven utgjorde ett oproportionerligt hinder mot den inre marknadens funktion.

Förfarandet och EU-kommissionens beslut

Förfarandet vid avvikande nationella bestämmelser enligt artikel 114 EUF-fördraget stadgas i artikel 114.6. Som framgår ska den ansökande medlemsstaten underrätta EU-kommissionen om den planerade nationella bestämmelsen och om skälen för att införa den. Det är därefter kommissionen som har att ”godkänna eller förkasta” bestämmelsen. Kommissionen underrättar under processen också övriga medlemsstater och ger dem möjlighet att inkomma med synpunkter. Beslutstiden är som huvudregel sex månader, men kan förlängas med ytterligare sex månader om frågan är så komplex att förlängd tid krävs (och det inte finns någon fara för människors hälsa). Om kommissionen inte fattar något beslut inom föreskriven tid, anses de nationella bestämmelserna godkända.

Det är den ansökande medlemsstaten som har bevisbördan för att en nationell åtgärd uppfyller kraven i artikel 114. En intressant och något förvånande aspekt är dock att medlemsstaten inte har rätt att yttra sig i processen som följer ansökan, dvs. under kommissionens utredningstid inför ett beslut. Medlemsstaten måste alltså i praktiken förutse samtliga relevanta aspekter i frågan liksom eventuella kommentarer från andra medlemsstater, och försöka så att säga ”besvara” dessa redan i ansökan.52

Kommissionens beslut måste vara motiverat. Om beslutet innebär att den nationella åtgärden godkänns, ska kommissionen samtidigt besluta om de harmoniserade reglerna ska anpassas på motsvarande sätt (artikel 114.7).

52 de Witte et al., (2017) s. 311.

Kommissionens beslut kan överklagas till EU-domstolen.53

Analys

Utredningen bedömer det som svårt att argumentera för att kunskapen om koldioxidutsläppens påverkan på klimatet och personbilars andel av utsläppen utgör nya vetenskapliga belägg. Dessa fakta har varit väl kända länge, långt före antagandet av de harmoniserade reglerna på området, dvs. typgodkännandeförordningen (inbegripet Euro-kraven) och förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp. Som nämnts förutsätts att EU i lagstiftningsprocessen tar hänsyn till kända risker och i praxis betonas EU:s roll som primär ”riskbedömare”. Om EU på befintligt kunskapsunderlag har beslutat om en viss strategi innebärande vissa kravställningar, finns en presumtion för att denna ska vinna företräde. Som sådan strategi kan de befintliga reglerna beträffande fordonsgodkännande och utsläpp bedömas. EU kan så att säga bedömts ha valt väg genom befintliga regleringar. Såväl när det gäller förordningen nya bilars koldioxidutsläpp som gällande Euro-kraven är skärpningar dessutom aviserade till följd av just bl.a. ökande kunskap och krav rörande klimatskydd.

EU-kommissionen har visserligen nyligen aviserat att man avser att ”bedöma […] vid vilken tidpunkt förbränningsmotorer för bilar inte längre bör släppas ut på marknaden”.54 Möjligen kan detta ses som en pågående omvärdering av befintliga risker och en signal om att EU rör sig i en skärpt riktning mot utfasning av nya bilar med förbränningsmotor, vilket skulle kunna tas till intäkt för ett ökat utrymme för medlemsstater att ”gå före”. Det skulle då kunna betonas tillsammans med faktumet att minskade växthusgasutsläpp omfattas av tydliga internationella krav, vilket kan innebära ett ökat utrymme för sådana nationella avvikande åtgärder som syftar till att uppnå dessa krav. Som jämförelse kan lyftas tidigare beskrivna fall där länder tillåtits gå före med skärpta krav för fluorerande gaser, bl.a. på den grunden att de nationella åtgärderna bidrog till EU:s uppfyllelse av Kyoto-protokollets krav på sänkta växthusgasutsläpp. Det är dock osäkert om en sådan bedömning skulle kunna vinna

53 I vissa exceptionella fall kan EU-domstolen kopplas in redan innan EU-kommissionen fattat sitt beslut. Detta gäller om en medlemsstat anses otillbörligen utnyttja sina rättigheter enligt artikeln. 54 COM (2020) 562 final av den 17 september 2020 s. 21.

framgång. EU-kommissionen skulle tvärtom kunna invända att inriktningen mot utfasning av nya förbränningsmotorer sker på ett avvägt sätt på EU-nivå (i första hand genom skärpta krav i förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp), och att enskilda förbudsinitiativ inte vore att gå före utan att gå bredvid på ett marknadsfragmenterande sätt. Bedömningen i denna del överlappar i viss mån med proportionalitetsavvägningen som behandlas nedan.

Även kravet på ett nytt och landspecifikt problem är svåra att uppfylla. Klimateffekterna av utsläpp från transporter och arbetsmaskiner utgör knappast ett nytt problem som specifikt berör Sverige. Sveriges geografiska belägenhet och därtill knutna flora och fauna särskilt i landets norra delar skulle kunna betraktas som landspecifika faktorer, men det är svårt att hävda att Sverige därmed drabbas särskilt hårt av effekterna av klimatförändringar. Som beskrivits ovan kan ett visst undantagsutrymme möjligen grundas i ett lands svårigheter att uppfylla gällande EU-normer rörande luftkvalitet eller annan klimatlagstiftning, oavsett om svårigheten även gäller övriga medlemsländer. Beroende på hur EU:s klimatlag och skärpta mål slutligt fastställs, skulle svårigheter att uppfylla dessa möjligen kunna tas till intäkt för ett ökat nationellt handlingsutrymme. Det är dock osäkert i vad mån Sverige kan hävda sådana svårigheter. Argumentationen grundar sig dessutom enbart i ett generaladvokatsuttalande och har inte prövats, varför den i sig är osäker.

Slutligen ska proportionalitetsavvägningen nämnas med den relativt strikta tolkningen i praxis som beskrivits ovan. Ett förbud mot nya bilar med förbränningsmotor skulle, oaktat att Sverige är en liten marknad, innebära ett handelshinder. Mindre restriktiva alternativ kan sägas finnas, inte minst i de EU-rättsliga reglerna som gradvis skärps och rör sig mot samma mål som ett nationellt förbud. Det kan visserligen argumenteras för att skärpningarna går för långsamt och att striktare nationella regler kan påskynda regelutvecklingen på EU-nivå. Det skulle också kunna framhärdas att bilbranschens egna planer för en snabb elektrifiering gör att ett förbud runt 2030, beroende på hur planerna realiseras, inte behöver innebära en lika påtaglig störning i nybilsmarknaden som det skulle göra i dagsläget. Från kommissionens sida kan dock invändas att EU-regleringen rör sig i en avvägd takt, där hela marknaden inkluderas. Det finns mot den bakgrunden risk att ett nationellt förbud

skulle bedömas utgöra ett oproportionerligt hinder mot den inre marknadens funktion.

Utredningen har i det ovanstående försökt att lyfta potentiella argument för ett nationellt undantag. Med tanke på alla osäkerheter och invändningar är utredningens samlade bedömning dock att det tänkta förbudet sannolikt inte skulle bedömas uppfylla kraven i artikel 114.5.

15.6.6. Förbudet kan inte sägas vara en tillfällig åtgärd enligt artikel 114.10

Utöver undantagsutrymmet för enskilda fall i artikel 114.4 och 114.5 innehåller artikel 114.10 ett särskilt utrymme för s.k. säkerhetsklausuler i de harmoniserade rättsakter, dvs. förordningar och direktiv, som grundar sig i artikeln och alltså har den inre marknaden som legal grund. Sådana säkerhetsklausuler får ge medlemsstater rätt att vidta provisoriska åtgärder i icke-ekonomiska syften som listas i artikel 36 EUF-fördraget (med andra ord bl.a. i syfte att skydda liv och hälsa). Den tidigare nämnda säkerhetsklausulen i kapitel IX i typgodkännandeförordningen har denna bestämmelse som grund. Klausulen innebär bl.a. att en medlemsstat som upptäcker att en viss typ av fordon utgör en allvarlig risk för människors hälsa eller säkerhet eller andra allmänintressen under vissa omständigheter får vidta ”provisoriska begränsande åtgärder”, bl.a. förbjuda eller begränsa tillhandahållande på marknaden av aktuella fordon. För att det ska få ske krävs bl.a. att medlemsstaten krävt av ansvarig ekonomisk aktör att genom korrigerande åtgärder undanröja risken och att så inte skett eller risken kräver snabba åtgärder. Som framgår redan av artikel 114.10 avses provisoriska åtgärder. Även av säkerhetsklausulen i fråga framgår att det som åsyftas är tillfälliga åtgärder på grund av oförutsedda risker. Utrymmet är alltså inte tänkt att fungera som grund för planerade permanenta åtgärder. Det tänkta förbudet kan därmed enligt utredningens uppfattning inte anses vara en sådan tillfällig åtgärd som artikel 114.10 och säkerhetsklausulen i typgodkännandeförordningen ger utrymme för.

15.6.7. Primärrättens ramar (artikel 34 EUF-fördraget) är vidare men proportionalitetsbedömningen osäker

Som framgått bedömer utredningen att ett nationellt förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar hamnar inom harmoniserat område. Förbudet har därför analyserats i förhållande till de snäva ramarna i artikel 114 EUF-fördraget.55 De primärrättsliga ramarna, som finns i artikel 34 EUF-fördraget, är vidare och bildar på så sätt en yttersta ram för åtgärden. Som nämnts innehåller artikeln ett förbud mot importrestriktioner och liknande åtgärder. Förbudet innebär bl.a. att medlemsstater inte får hindra import av varor som har producerats och marknadsförts lagligt i en annan medlemsstat och ställer med andra ord ett krav på ömsesidigt ”erkännande”.56 Tilllämpningsområdet är brett och förbjuder inte bara direkta importhinder, utan bestämmelserna tolkas innefatta alla nationella åtgärder som direkt eller indirekt, omedelbart eller potentiellt, hindrar eller försvårar handeln mellan medlemsstaterna. Även förbud eller krav gällande bruk av en vara kan falla inom bestämmelsen.57

Givet bestämmelsens bredd skulle ett förbud mot fossildrivna personbilar, oavsett utformning, med all sannolikhet ses vara en importrestriktion enligt artikel 34 EUF-fördraget.

Importrestriktioner kan under vissa förhållanden rättfärdigas. Det finns två huvudsakliga undantagsgrunder. Dels innehåller artikel 36 EUF-fördraget en uttömmande lista över legitima skyddsskäl, vilka inkluderar ”skydd för människors, djurs och växters liv och hälsa”58. Dels har i praxis utvecklats en princip om utrymme för nationella åtgärder som grundas i ”allmänna hänsyn”, däribland miljöskydd.59Åtgärder som syftar till att minska växthusgasutsläpp har i praxis ansetts kunna falla såväl under miljöskydd som skydd för människors,

55 Se avsnitt 15.6.5 ovan. 56 Kravet klargjordes först i målet Cassis de Dijon, C120/78 ECLI:EU:C:1979:42, punkten 14. Se också de Sadeleer, N. (2014) s. 265. 57 Mål Dassonville, C 8/74, ECLI:EU:C:1974:82. 58 Jfr motsvarande skyddssyfte i den internationella handelsrätten, GATT artikel XX, avsnitt 15.7 nedan. 59 Principerna för denna praxis grundlades i målet Cassis de Dijon. Vissa skillnader finns i tolkningen av undantagsutrymmet enligt de bägge grunderna, bl.a. när det gäller huruvida de nationella åtgärderna får vara differentierande (särbehandla varor t.ex. beroende ursprung). Dessa skillnader bedöms dock inte ha någon avgörande betydelse för analysen av ett potentiellt förbud som utan differentiering riktar mot alla nya bilar med förbränningsmotor, varför skillnaderna utelämnas här. För en djupare analys, se t.ex. de Sadeleer, N. (2014) s. 286 f. Se även Arnesen, F., Bekkedal, T. (2017) s. 3 f.

djurs och växters liv och hälsa.60 Som huvudregel har också uttalats att medlemsstater ska ha rätt att själva bestämma graden av skydd och att klimatskydd som skäl ska anses väga tungt.61

Förbud eller restriktioner får dock, enligt vad som framgår av artikel 36 EUF-fördraget, inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. Åtgärderna som antas måste vara proportionerliga och välgrundade. Proportionalitetsprincipen innebär att åtgärden måste vara nödvändig för att uppnå det angivna syftet och att syftet inte kan uppnås med mindre omfattande restriktioner. När det gäller kravet på grund medges en viss osäkerhetsmarginal genom den s.k. försiktighetsprincipen, enligt vilken medlemsstaterna kan vidta åtgärder när det råder en vetenskaplig osäkerhet om förekomsten eller omfattningen av en risk. Risken eller omfattningen behöver med andra ord inte kunna bevisas fullt ut.

Även när det gäller undantagsgrunden om allmänna hänsyn måste den nationella åtgärden uppfylla kraven på proportionalitet. EUdomstolen har därtill uttalat att den nationella åtgärden måste ingå i en sammanhängande och systematisk strategi till skydd för de åberopade hänsynen.62

Som redan sagts ses de just beskrivna primärrättsliga ramarna inte vara av direkt avgörande för frågan om ett förbuds förenlighet med EU-rätten, eftersom utredningen bedömer att förbudet behöver uppfylla de ännu striktare kraven i artikel 114 EUF-fördraget.63Ramarna bör dock beaktas som en yttersta gräns. Utredningen bedömer att särskilt proportionalitetsbedömningen är osäker vid en så ingripande åtgärd som ett förbud mot en vara. Visserligen kan betonas medlemsländernas rätt att själva få bestämma graden av önskat klimatskydd, liksom den vikt EU-domstolen har tillmätt klimatskydd som skäl. Därtill skulle ett förbud som en del i en sammanhängande och konsekvent strategi kunna betonas, inbegripet andra nationella styrmedel riktade mot personbilsflottan,

60 Mål Ålands Vindkraft, C-573/12, ECLI:EU:C:2014:2037. Målet gällde gröna certifikat för att främja förnybara energikällor för framställning av elektricitet. Jfr också WTO-rätten, avsnitt 15.7 nedan, där klimatåtgärder ha ansetts kunna hänföras till skydd för liv och hälsa. Andra källor menar dock att skyddet av naturresurser är alltför perifert i förhållande till skydd av liv och hälsa för att täckas av punkten om sådant skydd i artikel 36 EUF-fördraget, se de Sadeleer, N. (2014) s. 294 och Milieu Law & Policy Consulting (2020) s. 15. 61 Se motsvarande utgångspunkter i WTO-rätten, avsnitt 15.7 nedan. 62 Se t.ex. mål Placanica, C-338/04, ECLI:EU:C:2007:133, punkt 53. 63 Kraven enligt artikel 114 EUF-fördraget behandlas i avsnitten 15.6.4–15.6.6 ovan.

utbyggnaden av laddinfrastruktur m.m. Som jämförelse kan nämnas att de primärrättsliga ramarna (eller mer korrekt deras motsvarighet i EFTA-avtalet) har analyserats för norsk del, i förhållande till ett potentiellt norskt förbud mot nya fossildrivna bilar.64 Den norska utredningen utgick från att förbudet skulle kunna bedömas lämpligt och nödvändigt för att minska utsläppen av växthusgaser samt betonade just medlemsstaternas rätt att själva få bestämma graden av önskat klimatskydd, den vikt EU-domstolen har tillmätt klimatskydd som skäl samt betydelsen av en sammanhängande och konsekvent strategi.65

Det finns trots ovanstående argument en risk att EU-kommissionen skulle bedöma ett nationellt förbud vara en alltför stor störning av den inre marknadens funktion. Detta särskilt med tanke på pågående regelskärpningar och kravhöjningar på EU-nivå, vilka kan ses som mindre ingripande alternativ mot samma mål. Dessa aspekter har behandlats när det gäller proportionalitetsbedömningen enligt artikel 114.5 i avsnitt 15.6.5 ovan.

15.6.8. Anmälan om ny teknisk föreskrift

För fullständighets skull kan nämnas att EU-rätten även kräver ett anmälningsförfarande vid vissa nationella regelförändringar, som skulle kunna omfatta ett potentiellt nationellt förbud. Reglerna finns i anmälningsdirektivet66. Ett sådan förfarande bör dock inte krävas om anmälan också krävs enligt artikel 114 EUF-fördraget, eftersom sistnämnda bestämmelse får anses utgöra speciallagstiftning i förhållande till anmälningsdirektivet.67

64 Arnesen, F., Bekkedal, T. (2017). Norge är inte bundet av EU-rätten, men väl av EFTAavtalet med tillägg. Detta innebär bl.a. att bestämmelser motsvarande artikel 34 och 36 EUFfördraget gäller samt att doktrinen om allmänna hänsyn är av relevans. 65 Så länge ett förbud står för sig självt och kan kringgås genom t.ex. handel av begagnade bilar från utlandet, resonerade utredningen, kan detta inte anses bidra till minskade utsläpp. I stället krävs en heltäckande strategi, vari förbudet ingår som del. Vilka övriga beståndsdelar som skulle behöva ingå låg utanför utredningens område att bedöma, då dessa bedömdes vara politiska snarare än juridiska. Som exempel nämnde utredningen dock incitament för infasning av nya utsläppsfria bilar och tillräckligt utvecklad infrastruktur för dessa samt incitament för utfasning av äldre bilar genom högre avgifter och skrotningspremier. Se s. 11. 66 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster. Direktivet är införlivat i svensk rätt genom förordningen (1994:2029) om tekniska regler. 67 Preliminär bedömning gjord av tjänstemän vid Kommerskollegium vid intervju i januari 2021.

Det kan tilläggas att kraven i anmälningsdirektivet inte innebär att en nationell reglering kan stoppas av EU, utan medlemsstaten är endast tvungen att avvakta införandet av den nationella regleringen under viss tid då EU-kommissionen och andra medlemsstater har möjlighet att reagera på densamma. Reglerna främjar på så sätt en slags ”reglerad dialog” som syftar till att otillåtna handelshinder upptäcks och förhindras.

15.6.9. Ett nationellt förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar är sannolikt inte förenligt med gällande EU-rätt

Utredningens slutsats är att det tänkta förbudet sannolikt inte skulle bedömas uppfylla kraven i artikel 114.5 EUF-fördraget. Inte heller kan ett förbud enligt utredningens uppfattning anses vara en sådan tillfällig åtgärd som artikel 114.10 EUF-fördraget och säkerhetsklausulen i typgodkännandeförordningen ger utrymme för. Utredningen bedömer således mer generellt uttryckt att ett nationellt förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar sannolikt inte skulle bedömas förenligt med gällande EU-rätt. Motsvarande slutsats har nåtts i flera studier och publikationer.68 Detsamma har varit EUkommissionens ståndpunkt när frågan tidigare varit aktuell. Så skedde t.ex. i november 2018 då en kommitté i det danska parlamentet brevledes frågade kommissionen under vilka omständligheter ett nationellt förbud mot import och marknadsföring av nya bensin- och dieseldrivna fordon i Danmark skulle vara förenligt med gällande EU-rätt. I sitt svar betonade kommissionären Elzbieta Bienkowska inledningsvis att den inre marknaden innebär stora fördelar för fordonsindustrin och att en fragmentering av marknaden genom ensidigt nationella åtgärder bör undvikas. Det konkreta svar som följde var att ett sådant fullständigt förbud, med hänsyn till typgodkännandereglerna, inte är förenligt med EU-rätten.69 EU-

68 Se t.ex. L, Kramer (2016) s. 135: ”To take another example: the continuing global climate problem would not justify a Member State introducing national standards for air emissions from cars which deviate from EU standards; again, this is neither a “new” scientific evidence nor is the problem specific to one Member State alone”. Se även Law & Policy Consulting (2020) samt bedömningen i den danska kommissionen för en grön omställning av personbilar, som beskrivs närmare i kapitel 4, avsnitt 4.6.2. I den danska utredningen tillades att bedömningen är densamma vid ett ”de facto förbud”, dvs. om kraftiga avgifter eller andra begränsningar innebär att innehav eller bruk av dessa bilar i praktiken förbjuds. Se även IVL (2019). 69 Skriftligt svar från kommissionär Elzbieta Bienkowska, Ref. Ares(2018)6516379– 18/12/2018.

kommissionens ståndpunkt har framkommit även i senare sammanhang.70

15.6.10. En ansökan till EU-kommissionen skulle kunna påverka EU-arbetet

Även om utredningen bedömt utsikterna som små när det gäller att i dagsläget vinna framgång med en EU-rättslig undantagsansökan för att nationellt förbjuda nya bensin- och dieseldrivna bilar, skulle en sådan ansökan ändå kunna övervägas.71 En ansökan kan ha ett signalvärde, alldeles oavsett utfallet. Som noterats ovan har många fall av tillåtna nationella avvikelser lett till harmonisering. Även nekade fall skulle kunna ha potential att driva på en fortsatt utveckling genom att lyfta frågan på EU-agendan och öka tempot i EUkommissionens arbete med regelutveckling på området.

Huruvida en ansökan med detta perspektiv bör göras är en politisk avvägning. Med tanke på att frågan om infasning av nollutsläppsfordon och som konsekvens också en utfasning av nya bilar med förbränningsmotor numera är så pass aktuell och tydlig inom EU, inte minst med hänsyn till kommissionens avisering om kommande kravskärpningar, förespråkar utredningen i första hand att arbete läggs på förhandlingarna om regelutveckling på EU-nivå. EUkommissionen har kommunicerat avsikten att bedöma vid vilken tidpunkt förbränningsmotorer för bilar inte längre bör släppas ut på marknaden. Förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp är på väg att revideras och skulle, i enlighet med utredningens förslag i kapitel 11, kunna utmynna i en strikt reglering genom nollutsläppskrav vid ett visst årtal.72 Nyttan av en undantagsansökan om nationellt förbud beror på hur förhandlingarna på EU-nivå fortskrider och hur kommissionen verkställer de aviserade planerna. En sådan ansökans styrka skulle förstås öka om Sverige gick ihop med flera medlemsländer i ett gemensamt initiativ.

70 Som exempel kan nämnas det tyska ordförandeskapets konferens om EU:s gröna giv i oktober 2020, då frågan om ett nationellt förbud i förhållande till EU-rätten ställdes ånyo (denna gång genom den svenske riksdagsmannen Jens Holm) till EU-kommissionen (genom kommissionären Herald Ruijters, DG MOVE). Svaret om oförenlighet upprepades. The European Green Deal and Common Agricultural Policy For a sustainable and climate-neutral Europe, 5 oktober 2020. 71 I EUF-fördraget talas om ”underrättelse” till EU-kommissionen. Utredningen använder dock termen ansökan. 72 Se kapitel 11, avsnitt 11.3.1 och avsnitt 15.8 nedan om möjliga vägar framåt.

Skulle en ansökan göras, framgår av EUF-fördraget att så ska ske genom en underrättelse till kommissionen om den planerade nationella bestämmelsen och om skälen för att införa den. Av utredningens direktiv följer att utredningen ska lämna ett underlag som kan ligga till grund för en sådan ansökan. Nedan följer därför ett översiktligt resonemang för hur en ansökan i så fall skulle kunna disponeras.

I fråga om hur ett tilltänkt förbud kan beskrivas har utredningen behandlat möjliga definitioner och tänkbar utformning i avsnitten 15.4 och 15.5 ovan. Som framgår i de avsnitten skulle ett förbud lämpligen kunna riktas mot registrering av bilar med förbränningsmotor tillverkade (eller registrerade i utlandet) efter förbudsåret. Som förbudsår har utredningen utgått från 2030.

När det gäller skälen för åtgärden kan som naturlig utgångspunkt hänvisas till Parisavtalets krav samt EU:s klimatlag och skärpta klimatmål, liksom påpekas hur det av dessa följer att åtgärder för minskningar av koldioxidutsläppen är nödvändiga och brådskar. Fordonsflottans andel av utsläppen bör framgå och vikten betonas av att nybilsförsäljningen skyndsamt ställer om till nollutsläpp (i enlighet med EU:s inriktning). Vidare kan följande resonemang lyftas. Som viktigaste åtgärder betraktas att den EU-omfattande regelutvecklingen fortskrider och att nybilsförsäljningen i EU som helhet ställer om, vilket Sverige fortsatt aktivt ska verka för. Betydelsen av föregångsländer kan vara stort. En tidigare utfasning av bilar med förbränningsmotor och infasning av nollutsläppsbilar i föregångsländer, kan utöver nationella utsläppsminskningar även bidra till att förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp kan skärpas snabbare. I sammanhanget kan uppmärksammas att flera medlemsstater har påpekat behovet av att föregångsländer på detta sätt ska tillåtas gå före. I mars 2021 gick nio länder, däribland Danmark och Nederländerna, samman i ett gemensamt upprop i frågan till EU-kommissionen.73

När det gäller den närmare argumentationen för ett förbud utifrån villkoren i artikel 114.5 EUF-fördraget har utredningen funnit att villkoren är svåra att uppfylla, men tänkbara argument har behandlats löpande i avsnitt 15.6.5 ovan. Villkoren innebär i korthet

73 The Netherlands at International Organisations, Non-paper - Transition to zero-emission light-duty vehicles, 10-03-2021 (permanentrepresentations.nl). Uppropet innehåller även en uppmaning till EU-kommissionen att föreslå ett EU-omfattande utfasningsår för försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar. Uppropet omnämns även i avsnitt 15.8 nedan.

att förbudet måste grunda sig i nya vetenskapliga belägg för att lösa ett problem som är nytt och specifikt för medlemsstaten.

Avseende nya belägg för ett nytt problem kan framhävas att även om personbilsflottans och mer specifikt förbränningsmotorers koldioxidutsläpp utgör ett sedan länge känt problem, kan en omvärdering av det nu sägas ske inom EU, inte minst genom accelerationen i kravskärpningar för nya bilars koldioxidutsläpp och aviseringen om att EU-kommissionen ska bedöma ”vid vilken tidpunkt förbränningsmotorer för bilar inte längre bör släppas ut på marknaden”.74 EU rör sig på så sätt åt samma håll som det tilltänkta nationella förbudet, vilket bör öka det nationella utrymmet för Sverige att ”gå före”. Det kan också lyftas att Sverige genom en sådan åtgärd och därmed snabbare omställning av fordonsflottan skulle bidra till EU:s internationella åtaganden om sänkta koldioxidutsläpp, vilket också det bör öka det nationella handlingsutrymmet. Beträffande bägge dessa argument kan hänvisas till EU-kommissionens ställningstaganden i förhållande till striktare nationella bestämmelser gällande fluorerande gaser i Danmark och Österrike, vilka har beskrivits i avsnitt 15.6.5 ovan.

Villkoret att förbudet avser ett nytt och landspecifikt problem är särskilt svårt att argumentera för. Om Sverige kan bedömas ha svårigheter att uppfylla någon del av EU:s klimatlagstiftning som kan knytas till transporters koldioxidutsläpp, kan detta möjligen lyftas. Det kan i sådant fall hänvisas till målet Dutch Emissions och generaladvokatens förslag till avgörande i målet, vilket har beskrivits i avsnitt 15.6.5 ovan.

Därefter bör den EU-rättsliga proportionalitetsavvägningen behandlas, inbegripet att förbudet måste bedömas såväl nödvändigt och lämpligt som icke-diskriminerande. I stora delar kan här hänvisas till de nyss redovisade skälen för förbudet. Det kan i tillägg lyftas att förväntade skärpningar av EU-kraven för nya bilars koldioxidutsläpp och många biltillverkares kommunicerade inriktning mot elektrifiering föranleder att ett nationellt förbud 2030 inte behöver innebära en alltför betydande störning av den inre marknadens funktion. Med en tydlig utformning i förhållande till såväl inhemska som importerade bilar utgör förbudet inte heller ett medel för godtycklig diskriminering eller förtäckt handelshinder.

74 COM (2020) 562 final av den 17 september 2020.

15.7. Utrymme för ett förbud enligt den internationella handelsrätten

15.7.1. Sammanfattning

De internationella handelsavtalen hindrar som huvudregel bl.a. enskilda importrestriktioner och diskriminering mellan varor av samma slag. I avtalen finns dock visst utrymme för nationella åtgärder som sker i legitimt syfte, t.ex. till skydd för liv och hälsa eller icke förnybara resurser. De krav som ställs på sådana åtgärder är bl.a. att de är proportionerliga och inte utgör godtycklig eller orättfärdig diskriminering.

Hur ett nationellt förbud mot nya bilar med förbränningsmotor skulle bedömas i praktiken är svårt att förutse, särskilt då direkt jämförbar praxis saknas. Utredningen bedömer att det finns risk för att förbudet, för att inte stå i strid med avtalen, skulle behöva rättfärdigas enligt reglerna om legitima syften. Även om utrymmet för nationella undantag bedöms vara vidare än enligt de nyss behandlade EU-reglerna, är det enligt utredningens mening osäkert om reglerna kan legitimera ett sådant förbud.

Syftet att minska koldioxidutsläpp faller visserligen under legitima skyddsskäl och får anses väga tungt, men en så handelshindrande åtgärd som ett förbud ställer samtidigt höga krav på en reell och tydlig koppling mellan mål och medel. Flera omständigheter, bl.a. förbudets utformning (riktat mot en biltyp snarare än drivmedlen som orsakar utsläppen) och den globala marknaden för bilar, gör att Världshandelsorganisationen (WTO) skulle kunna anse den kopplingen vara alltför svag för att finna förbudet vara ”nödvändigt” och proportionerligt i förhållande till det åsyftade målet om minskade koldioxidutsläpp. Detta även sett till mindre handelshindrande alternativ, främst i form av EU-lagstiftningen på området. Risk finns också att förbudet skulle bedömas missgynna länder som på alternativa sätt vidtar åtgärder för minskade koldioxidutsläpp från sina fordonsindustrier och därmed bedömas eller i vart fall utmanas som godtyckligt eller orättfärdigt diskriminerande.

15.7.2. GATT och TBT

Som medlem i Världshandelsorganisationen (WTO) har Sverige en skyldighet att följa organisationens internationella handelsavtal. De avtal som ett nationellt förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar i första hand aktualiserar är det allmänna tull- och handelsavtalet (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT) och avtalet om tekniska handelshinder (Agreement on Technical Barriers to Trade, TBT).

GATT innehåller generella regler för internationell handel med varor och är således generellt tillämpligt på all sådan handel. I avtalet stadgas bl.a. ett uttryckligt förbud mot importrestriktioner, vilket innebär att en medlemsstat som huvudregel inte får införa ett totalt importförbud för en viss vara.75 GATT innehåller även diskrimineringsförbud, som bl.a. innebär att länder inte får behandla importerade varor mindre gynnsamt än inhemska varor av samma slag.76

TBT har ett smalare tillämpningsområde och stadgar att tekniska specifikationer och standarder vid import inte ska vara diskriminerande eller skapa onödiga handelshinder.77

Såväl GATT som TBT medger visst utrymme för stater att vidta nationella handelshindrande åtgärder i vissa legitima syften. Enligt GATT kan sådana åtgärder tillåtas, bl.a. om de syftar till att skydda människors och djurs liv och hälsa eller bevara icke förnybara resurser (artikel XX).78 Enligt TBT-avtalet kan nationella tekniska specifikationer vara tillåtna om de har ett legitimt syfte, bl.a. om de syftar till att skydda människors, djurs eller växters liv och hälsa eller miljön.79

Åtgärder för att minska koldioxidutsläpp har bedömts kunna falla såväl under syftet att skydda liv och hälsa som under skydd av miljö och icke förnybara resurser. Bedömningarna har i hittillsvarande praxis visserligen varit relativt begränsade och utgått bl.a. från åtgärdernas luftförbättrande effekter som hälsoaspekt och ren luft som förnybar resurs. I doktrin har dock bredare tankesätt lyfts fram,

75 Artikel XI GATT. 76 Artikel III:4 GATT. Bestämmelsen avser som nämnts varor av samma slag. Bedömningen av huruvida två varor är av samma slag eller ej beror bl.a. på (i) varans egenskaper, natur och kvalitet (dvs. fysiska egenskaper); (ii) varans slutanvändning i en given marknad (iii) konsumenters preferenser och vanor samt (iv) varans tullklassifikation. Se vidare nästa avsnitt. 77 Artiklarna 2.1 och 2.2 TBT. Diskrimineringsregeln gäller, liksom tidigare nämnd regel i GATT, varor av ”samma slag”. 78 Artikel XX (b) och (g) GATT. 79 Artikel 2.2 TBT.

såsom att åtgärder för att minska koldioxidutsläpp även kan avse liv och hälsa på så sätt att de syftar till att skydda människor från negativa effekter av klimatförändringar (såsom stigande havsnivåer och översvämningar) samt, beträffande icke förnybara resurser, till att bevara jordens klimat och växt- och djurarter som riskerar att dö ut på grund av växthuseffekten.80

15.7.3. Risk att ett nationellt förbud bedöms utgöra en importrestriktion m.m., som därmed måste rättfärdigas

Ett nationellt förbud mot nya bilar med förbränningsmotor skulle kunna bedömas vara en importrestriktion.81 Redan av det skälet skulle ett sådant förbud behöva rättfärdigas enligt GATT:s nämnda undantagsbestämmelse om nationella åtgärder i legitima syften (artikel XX). Ett nationellt förbud mot försäljning av bilar med förbränningsmotor skulle troligtvis också bedömas utgöra en teknisk specifikation som hindrar import. Därför behöver även TBT-avtalets krav på legitima syften beaktas.

Beroende på utformning skulle förbudet även kunna bedömas vara diskriminerande i förhållande till bilar från länder vars fordonsflottor inte i samma grad ställt om till eldrift. Det förutsätter dock att bilar som skulle omfattas av förbudet (dvs. nya bilar med förbränningsmotor) skulle bedömas vara av ”samma slag” som bilar som inte omfattas. De kriterier som ska beaktas vid bedömningen är bl.a. varans fysiska egenskaper och tullklassifikation, varans slutanvändning på en given marknad samt konsumenters vanor och prefe-

80 Se målen US Gasoline (1996) och Brazil Taxation, (2017). Målen avsåg krav på bensin (i syfte att minska utsläpp) respektive utsläppskrav på fordon. WTO-organen fann i bägge fallen att de nationella reglerna, som i fallet Brazil Taxation även syftade till minskade koldioxidutsläpp, kunde anses utgöra en policy till skydd för liv och hälsa. Bedömningen utgick från att de nationella regleringarna bidrog till förbättrat luftkvalitet. Den nationella regleringen i respektive fall befanns också vara till skydd för icke förnybara resurser (ren luft respektive bensin). Av fallet US Shrimp (1998) framgår att termen icke förnybar resurs inte är statisk och att sådana resurser inte är begränsade till mineraler eller andra ”icke-levande” material utan även kan avse djurarter (i fallet räkor). I doktrin har uttalats att därmed även skydd av växt- och djurarter som riskerar att dö ut på grund av växthuseffekten skulle kunna tas till intäkt för åtgärder som vidtas i klimatsyfte. WTO-UNEP (2009), del IV. 81 Förbudet mot kvantitativa importrestriktioner har visserligen som huvudsyfte att främja tullar och skatter framför kvantitativa regleringar, såsom kvoter. Regeln innebär dock också ett generellt hinder mot ett fullständigt importförbud mot en viss vara. Även om förbudet mot nya bensin- och dieseldrivna bilar skulle riktas mot registrering och inte import, skulle det i praktiken innebära ett hinder mot de aktuella bilarnas tillträde på den svenska marknaden.

renser.82 Även om slutanvändningen kan sägas vara densamma för de bägge typerna av bilar och de på ett övergripande plan konkurrerar på samma marknad, talar övriga aspekter enligt utredningens bedömning för att det handlar om olika varuslag. När det särskilt gäller konsumenters preferenser och vanor, bör beaktas att konsumenter i takt med en ökande klimatmedvetenhet skiljer och väljer bilar bl.a. efter klimatprestanda, varvid en bil med förbränningsmotor knappast kan anses utbytbar med en eldriftsbil.83 Övervägande skäl talar därför enligt utredningens mening för att bilarna skulle kunna betraktas vara av olika slag. Bedömningen är dock inte given. Skulle en motsatt slutsats nås och förbudet bedömas vara diskriminerande, utgör detta ytterligare en aspekt som behöver rättfärdigas enligt bestämmelserna om legitima syften.

Förbudet motiveras av minskade koldioxidutsläpp, vilket kan utgöra ett legitimt syfte enligt såväl GATT som TBT. De ytterligare krav som ställs för en tillåten nationell åtgärd behandlas i det följande.

15.7.4. Närmare om kriterierna för en legitim nationell åtgärd

Att en åtgärd avser ett legitimt syfte utgör ett första steg i bedömningen. Såväl GATT som TBT ställer dock ytterligare krav på nationella åtgärders tillåtlighet. Enligt GATT måste en åtgärd till skydd för liv eller hälsa vara ”nödvändig”, medan en åtgärd till skydd för icke förnybara resurser kan vara tillåten om den ”genomförs i samband med begränsningar av inhemsk produktion eller konsumtion”. I samtliga fall krävs att åtgärden inte utgör godtycklig eller orättfärdig diskriminering eller en förtäckt begränsning av internationell handel.84 Enligt TBT krävs att de nationella åtgärderna är transparanta, icke-diskriminerande och sakligt grundande samt inte hindrar handeln mer än nödvändigt för att uppnå sitt syfte.

82 se Överprövningsorganets rapport i Japan – Alocoholic Beverages II (1996), punkten 114 och Överprövningsorganets rapport i Philippines – Distilles Spirits (2012), punkten 170. De fyra kriterierna beskrivs i fullständiga ordalag (i) varans egenskaper, natur och kvalitet (dvs. fysiska egenskaper); (ii) varans slutanvändning i en given marknad (iii) konsumenters preferenser och vanor samt (iv) varans tullklassifikation. 83 En jämförelse kan även göras med varor som är lika men producerats på olika sätt, med olika klimatpåverkan. Utvecklingen i WTO-praxis och doktrin rör sig mot att betrakta sådana varor som varor av olika slag, med hänsyn bl.a. till konsumenters klimatmedvetenhet och därmed preferenser och vanor som särskiljer varor beroende på klimatavtryck. Se Kommerskollegium (2019). 84 Artikel XX GATT, den introducerande paragrafen (chapeaun).

Nationella åtgärders förenlighet med handelsavtalen prövas (efter klagomål från en annan medlemsstat) av en WTO-panel, vars beslut kan överklagas till ett överklaganorgan. Det finns relativt lite praxis rörande handelsrestriktioner i miljö- eller klimatskyddande syfte. De mål som finns visar dock ett relativt generöst utrymme för medlemsstater att vidta sådana åtgärder. En viktig utgångspunkt som klargjorts i bedömningarna är att medlemsstater har rätt att själva bestämma graden av miljöskydd.85 Själva målet, eller avsikten, prövas alltså inte. Däremot prövas medlet, dvs. den potentiellt handelshindrande åtgärd medlemsstaten valt att införa.

Kravet på nödvändighet i GATT innebär i huvudsak att det måste finnas en tillräckligt stark koppling mellan målet och medlet. Medlet måste också vara proportionerligt, sett till målets vikt och medlets betydelse eller verkningsgrad ställt mot motstående intressen, dvs. mot påverkan på den internationella handeln. Ju mer handelshindrande en åtgärd är, desto högre måste verkningsgraden vara för att den ska anses ”nödvändig”. Å andra sidan ger ett viktigt mål en större handlingsfrihet. Ju viktigare värde eller mål som står på spel, desto större utrymme finns för att ett medel ska anses ”nödvändigt”. Skydd av liv och hälsa har i praxis bedömts inneha ”högsta möjliga vikt”. Även miljöskydds vikt har särskilt betonats.86

I proportionalitetsbedömningen kan en jämförelse med eventuella alternativa och mindre handelshindrande åtgärder ingå, om sådana presenterats av en klagande stat. För att utgöra relevanta alternativ behöver dessa vara ekonomiskt och praktiskt genomförbara samt uppnå motsvarande verkningsgrad.87

Att bedöma verkningsgrad, såväl för en tilltänkt åtgärd som för alternativ, är dock svårt när det gäller klimatskyddande åtgärder. Detta har också särskilt uppmärksammats av WTO. I praxis har således uttalats att verkningarna för denna typ av åtgärder inte behöver vara omedelbart synbara eller mätbara. Det har vidare slagits fast att med tanke på att problem av sådan komplex natur som klimatet kräver omfattande strategier med många samverkande

85 Jfr t.ex. målet EC-Asbestos (2001) där Frankrikes mål att minska asbest-relaterade hälsorisker till noll inte ifrågasattes som sådant. 86 Se t.ex. Överprövningsorganets rapport i EC – Asbestos (2001), punkten 172. Se även målet

Brazil Tyres (2007) där det uttalades att få syften kan vara viktigare än att skydda liv och hälsa,

och att miljöskydd inte är mindre viktigt. 87 Marceau, G. (2016) s. 17.

åtgärder, måste verkningarna utvärderas över tid och kan dessutom svårligen brytas ut för en enskild åtgärd.88

När det gäller skydd för icke förnybara resurser i GATT är kravet på koppling inte uttryckt som ett nödvändighetstest, utan åtgärden måste ”vara relaterad till” ett sådant skydd. Detta har enligt praxis ansetts kräva att åtgärdens primära syfte avser skyddet för den icke förnybara resursen samt att det finns en verklig och nära koppling (”substantial relationship”) mellan dem, dvs. mellan målet och medlet, vilket i sin tur förutsätter att medlet inte är oproportionerligt. Med tilläggskravet att åtgärden måste vara ”korrelerad med regler för inhemsk konsumtion”, avses ett krav på opartiskhet och likabehandling när det gäller inhemsk och importerad produktion eller konsumtion.

När det slutligen gäller kravet på att åtgärden inte ska utgöra godtycklig eller orättfärdig diskriminering eller en förtäckt begränsning av internationell handel avses i huvudsak att åtgärden inte ska utgöra protektionism utan vara en handling i god tro. Undantagen får med andra ord inte missbrukas eller felanvändas för att t.ex. skydda inhemsk industri eller ekonomiska intressen. I förbudet mot godtycklig eller orättfärdig diskriminering ligger dessutom att medlemslandet som inför den nationella regleringen behöver ta hänsyn till vilka olika förhållanden som råder i olika WTO-medlemsländer. Krav kan inte ställas på att alla länder ska vidta samma åtgärder för att uppnå ett visst mål, utan det avgörande är om andra länder vidtagit lika effektiva åtgärder.89 I praxis har de flesta fall då en nationell åtgärd underkänts, detta skett på grund av bedömd godtycklig eller orättfärdig diskriminering eller ett förtäckt handelshinder.

Ovanstående genomgång har behandlat den närmare innebörden av kriterierna för tillåtliga undantag enligt GATT. Det sagda kan dock i princip tillämpas även på en bedömning enligt TBT-avtalet, även om kriterierna för godtagbara nationella åtgärder (tekniska specifikationer) är något annorlunda formulerade där.90 Bedömningen avser i bägge fall i huvudsak frågor om legitimt syfte, proportionalitet och god tro. I praxis har också klargjorts att balansen i princip är densamma i de två avtalen när det gäller avvägningen

88 AB i Brazil-Tyres(2007) punkten 215. För en ingående analys, se Marceau, G. (2016). 89 Se US-Shrimp (1998) och Marceau, G. (2016) s. 20. 90 Kriterierna har beskrivits ovan i avsnitt 15.7.2.

mellan att undvika onödiga handelshinder å ena sidan och medlemsstaters rätt att reglera och värna icke-handelsmässiga intressen å den andra.91

15.7.5. Risk att förbudet skulle bedömas vara oproportionerligt eller diskriminerande

Hur ett nationellt förbud mot nya bilar med förbränningsmotor skulle bedömas ställt mot reglerna om legitima skäl är givetvis svårt att förutse, särskilt då direkt jämförbar praxis saknas. En så restriktiv åtgärd som ett förbud utgör ett avsevärt handelshinder, vilket ställer höga krav i proportionalitetsbedömningen. Graden av ambition på miljö- och klimatområdet har visserligen generellt sett lämnats till medlemslandet att fritt bestämma och klimatet som syfte väger tungt, vilket ökar det nationella handlingsutrymmet. Det är dessutom osäkert om och hur en klimatåtgärds effekter ska bedömas och jämföras med alternativa åtgärder. WTO har som nämnts särskilt uttalat att sådana åtgärders effekter kan utvärderas först i längre tidsperspektiv och för samlade strategier snarare än enskilda åtgärder tagna för sig.

Hänvisningen till klimat och minskade koldioxidutsläpp innebär dock inte att kravet på en reell och tydlig koppling mellan mål och medel kan bortses från. Det tilltänkta förbudet skulle rikta sig mot en viss typ av bilar, snarare än de drivmedel som orsakar koldioxidutsläppen, vilket gör den kopplingen mindre uppenbar. Den globalt sammanlänkade bilmarknaden och Sveriges begränsade storlek innebär dessutom att den totala effekten när det gäller koldioxidutsläpp är osäker – ett förbud i Sverige skulle kunna medföra att fler bilar med förbränningsmotor skulle kunna säljas till andra marknader. Skälen för ett nationellt förbud i ett klimatperspektiv är visserligen fler och mer komplexa, inbegripet att vara föregångsland, driva på ett teknikskifte osv. Det är dock inte säkert att WTO skulle gå så långt i analysen och i vart fall osäkert vilken vikt sådana skäl skulle tillmätas. Det finns med andra ord en risk att WTO skulle anse kopplingen mellan mål och medel vara alltför svag för att finna förbudet vara ”nödvändigt” och proportionerligt. I samma riktning talar det faktum att nya bilar och nybilsförsäljning i hög grad är

91 Se EC-Seal Products (2014), punkterna 5.108–5.130 och 5.310–5.312 samt Marceau Marceau, G. (2016) s. 29.

föremål för reglering och standardisering, såväl regionalt som globalt. Utfasningen av fossila drivmedel i personbilsflottan ingår i EU:s strategi och politik på området, där ett av de huvudsakliga medlen är regleringen av nya bilars genomsnittliga koldioxidutsläpp. Detta tillsammans med övrig EU-strategi på området skulle kunna bedömas som relevanta och mindre handelshindrande alternativ.

De nämnda omständigheterna skulle också kunna leda till bedömningen att förbudet skulle missgynna länder som på alternativa sätt vidtar åtgärder för minskade koldioxidutsläpp från sina fordonsindustrier (exempelvis genom att följa internationella regleringar på området) och en argumentation om att sådana alternativ är lika effektiva (sett till minskningen av de globala utsläppen). Det finns med andra ord en risk för att förbudet skulle bedömas eller i vart fall utmanas som godtyckligt eller orättfärdigt diskriminerande.

Sammanfattningsvis bedömer utredningen att det finns flera omständigheter som gör det osäkert om ett nationellt förbud mot nya bilar med förbränningsmotor skulle legitimeras enligt de internationella handelsavtalen. Med det sagt ska noteras att handelsavtalen, eller i vart fall tolkningarna av de olika bestämmelserna, är dynamiska och till viss del styrda av rådande politiska och andra strömningar. Utrymmet för ett nationellt förbud kan därmed tänkas förändras. WTO-avtalet, dvs. själva huvudavtalet som vägleder WTO, betonar strävan efter en hållbar utveckling, vilket medför att underordnade avtal ska tolkas i ljuset av detta.92 Vad som anses hållbart förändras naturligen i takt med ökad kunskap och fortsatt teknikutveckling. Denna utveckling går fort fram, inte minst när det gäller elektrifieringen inom vägtransporter. Synen på ett nationellt förbud mot nya bilar med förbränningsmotor från 2030 kan fram till dess därmed hinna förändras avsevärt. En viktig faktor blir förstås också i vad mån EU-regleringen förändras. WTO ser överlag mer positivt på regionala överenskommelser än enskilda nationella åtgärder.

92 Avtalet om upprättande av Världshandelsorganisationen (1994).

15.8. Vägar framåt – i första hand nollutsläppskrav på EU-nivå

EU-kommissionen har i sitt meddelande i september 2020 om höjning av Europas klimatambition för 2030 aviserat sin avsikt att ”bedöma [...] vid vilken tidpunkt förbränningsmotorer för bilar inte längre bör släppas ut på marknaden”.93 Vad denna bedömning kan mynna ut i regelmässigt återstår att se. Regelförändringar skulle kunna medföra harmoniserade krav som fasar ut nya bilar med förbränningsmotorer och/eller ge medlemsstater ett större utrymme att sätta striktare krav nationellt.

Utredningen förespråkar att Sverige i första hand aktivt verkar för EU-omfattande krav, företrädelsevis genom nollutsläppskrav för personbilar i förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp 2030 eller snart därefter och senast 2035. Detta utvecklas i kapitel 11. Inom ramen för harmonisering har kraven i förordningen hittills spelat en stor roll när det gäller omställningen av personbilsflottan. Reglerna innebär i korthet krav på varje tillverkare, innebärande att de genomsnittliga utsläppen av koldioxid från dennes flotta av nyregistrerade bilar inte får överskrida ett årligt bindande utsläppsmål. Tillverkare som överskrider sitt utsläppsmål är skyldiga att betala sanktionsavgift. Reglerna innehåller även en definition av utsläppsfria och utsläppssnåla bilar (räknat efter utsläpp i avgasröret) samt frivilliga kvoter för dessa. Reglerna är föremål för revidering och från flera håll förespråkas kraftigt skärpt reglering och utfasningskrav för nya bilar med förbränningsmotor vid ett visst årtal.94 Det senare skulle kunna ske genom att gränserna för koldioxidutsläpp gradvis sänks till noll. Reglerna gäller som nämnts visserligen genomsnittet i varje tillverkares flotta och inte enskilda bilar. Högre utsläpp än vad som kravställs påverkar därför inte enskilda bilars tillträde till marknaden, utan kan resultera i böter för tillverkare. Om reglerna skärps kraftigt och utmynnar i krav på nollutsläpp, uppnås dock samma resultat som ett förbud (förutsatt att bötesnivån är tillräckligt hög, så att tillverkare inte väljer böter framför kravuppfyllelse). Reglerna skulle alternativt kunna revideras så att nuvarande

93 COM (2020) 562 final av den 17 september 2020. 94 Se bl.a. Transport & Environment (2021b) och ICCT (2020). Se även gemensamt upprop till EU-kommissionen av nio länder (däribland Danmark och Nederländerna), The Netherlands at International Organisations, Non-paper - Transition to zero-emission lightduty vehicles, 10-03-2021 (permanentrepresentations.nl).

frivilliga kvoter för utsläppsfria bilar görs tvingande och gradvis skärps upp till 100 procent.

Parallellt pågår även revidering av EU:s avgaskrav för olika fordonskategorier (Euro-kraven).95 De tänkta nya kraven benämns med samlingsnamnet Euro 7 och ett förslag är tänkt att presenteras av EU-kommissionen i slutet av 2021. På sina håll ses dessa krav som en potentiell regleringsväg för att sätta så strikta krav att de i praktiken skulle innebära slutet för förbränningsmotorn vid ett visst årtal.96 Som utvecklas i kapitel 11 ser utredningen dock att kraftiga skärpningar av avgaskraven innebär en svår balansgång. De berörda branscherna är på väg att genomföra en strukturomvandling mot olika typer av elektrifiering, vilket ”rätt” ställda krav skulle kunna påskynda. Å andra sidan finns risken för en kravnivå som medför att fordonsbranschen tvingas investera i ytterligare utveckling av motorteknik för fossila drivmedel. Det skulle i så fall kunna fördröja en övergång till eldrift. Inte minst mot denna bakgrund förespråkar utredningen, baserat på befintligt underlag, att EU-omfattande nollutsläppskrav i första hand ställs inom ramen för förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp.

När det gäller alternativ på medlemsstatsnivå kan förändringar i typgodkännandeförordningen tänkas.97 Ett större handlingsutrymme för medlemsstater skulle kunna införas t.ex. genom att tillåta nationella avvikelser från reglerna om typgodkännande av miljöskäl eller specifikt av skäl som avser minskade koldioxidutsläpp. En jämförelse kan här göras med de EU-rättsliga reglerna om godkännandeförfarande av genmodifierade organismer (GMO) och enskilda länders rätt att förbjuda sådana organismer grundat på nationella överväganden om miljöskydd.98 Undantagsmöjligheten skulle även kunna begränsas till att enbart gälla vid s.k. fördjupat samarbete, med vilket avses att en grupp om minst nio medlemsstater inför en gemensam åtgärd.99

95 Kraven avser hälsopåverkande utsläpp och beskrivs ovan i avsnitt 15.6.3. 96 Transport & Environment (2020). 97 Förordningen beskrivs i avsnitt 15.6.3 ovan. 98 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/412 av den 11 mars 2015 om ändring av direktiv 2001/18/EG vad gäller medlemsstaternas möjlighet att begränsa eller förbjuda odling av genetiskt modifierade organismer inom sina territorier. Se även de Witte et al., (2017) s. 326 ff. 99 Förfarandet innebär att de samarbetande medlemsstaterna integrerar eller samarbetar inom ett politikområde, utan att övriga medlemsstater måste delta. Samarbetet innebär inte några utökade befogenheter utöver de som tillåts i EU-fördragen. Tillstånd till fördjupat samarbete

Som nämnts förespråkar utredningen dock i första hand en EUomfattande reglering, vilket behandlas närmare i kapitel 11. En sådan bedöms ha klara fördelar ur såväl klimatsynpunkt som ur ett inre marknads-perspektiv. Som också nämnts föreslår utredningen på nationell nivå i första hand ett riksdagsbundet mål om enbart nollutsläppsfordon i nybilsförsäljningen av personbilar år 2030 i förening med vissa styrmedelsförändringar. Även dessa förslag behandlas i kapitel 11.

En EU-omfattande reglering har också fördelar i förhållande till den internationella handelsrätten. Utrymmet för nationella handelshindrande åtgärder har behandlats i avsnitt 15.7 ovan. Även vid en reglering som berör hela EU behöver de internationella handelsavtalen beaktas, eftersom EU är medlem i WTO. Utrymmet för en faktisk förbudreglering av miljö- och klimatskäl på EU-nivå är dock än större än på nationell nivå, eftersom WTO generellt sett ser mer positivt på regionala handelsområden och internationella standarder framför nationella motsvarigheter. Detta har uttalats särskilt när det gäller miljöproblem av global natur.

beviljas av Europeiska rådet, på förslag från EU-kommissionen och efter erhållet medgivande från Europaparlamentet.

16. Konsekvensanalys

16.1. Inledning

Utredningens huvudsakliga uppdrag är att ta fram ett förslag på utfasningsår för försäljningen av fossila drivmedel i Sverige. Utredningens förslag till utfasningsår är 2040.

Riksdagen har fattat beslut om nationella klimatmål som bland annat innebär att Sveriges utsläpp av växthusgaser ska vara nettonoll senast 2045. Att fasa ut användningen av fossila drivmedel i transportsektorn och i arbetsmaskiner följer som en konsekvens av detta beslut. I den klimatpolitiska handlingsplanen konstaterar regeringen att utsläppen från inrikes transporter och arbetsmaskiner i princip behöver nå noll senast 2045.1 Utredningens jämförelsealternativ till en utfasning 2040 är därför att fossila drivmedel i stället fasas ut till 2045.

Att jämföra en utfasning 2040 med en utfasning 2045 leder dock till att huvuddelen av de konsekvenser som en utfasning av fossila drivmedel får uppstår både i utrednings- och jämförelsealternativet. En strikt jämförelse enbart mellan utrednings- och jämförelsealternativ ger därför begränsad information om till exempel de fördelningseffekter som en utfasning kan leda till. Utredningen kommer därför i analysen även att beskriva de effekter som en utfasning får generellt, oaktat utfasningsår.

Det skulle också vara möjligt att använda en referensbana med endast beslutade styrmedel som jämförelsealternativ, exempelvis den referensbana som Energimyndigheten nyligen publicerat (se kapitel 6), men utredningen anser inte att det är rimligt att sätta upp ett formellt jämförelsealternativ som innebär att målet om nettonollutsläpp 2045 inte klaras.

1Prop. 2019/20:65s. 112.

I nästkommande avsnitt ges en kort sammanfattning av utredningens förslag gällande utfasningsår samt styrmedel för att både säkerställa och underlätta utfasningen av fossila drivmedel. Därefter följer i 16.3 en beskrivning av åtgärdskostnaderna för att åstadkomma en utfasning av fossila drivmedel oaktat utfasningsår och i 16.4 konsekvenserna av dagens styrmedelsinriktning. 16.3 och 16.4 beskriver därmed vårt jämförelsealternativ. Konsekvenserna av utredningens förslag delas upp i två avsnitt, 16.5 beskriver baserat på scenarioanalysen i kapitel 6 konsekvenserna av en tidigareläggning av utfasningen från 2045 till 2040. I avsnitt 16.6 beskrivs, på en översiktlig nivå, konsekvenserna av de förslag till förändrad styrmedelsinriktning som ges i utredningen baserat på de problem med dagens inriktning som identifierats i avsnitt 16.4. Eftersom de förslag som lämnas rör en inriktning snarare än detaljerade styrmedelsförslag beskrivs dock konsekvenserna endast på ett principiellt plan. 16.7 tar upp konsekvenserna både av en utfasning generellt och av utredningens förslag för några särskilda områden.

16.2. Utredningens förslag

I kapitel 7 analyseras flera olika styrmedel för att nå en utfasning av fossila drivmedel. Utredningen bedömer att för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel behövs någon form av kvantitativ reglering av vilka drivmedel som får säljas, med en kontinuerlig nedtrappning av koldioxidutsläppen från försäljningen av drivmedel. Utredningens förslag är att de närmaste åren nyttja nuvarande reduktionsplikt med vissa förändringar för att på längre sikt eventuellt omvandla reduktionsplikten till en direkt reglering av utsläppens storlek i form av ett system med utsläppsrätter för drivmedel, se kapitel 7. En sådan förändring behöver dock utredas närmare och utredningen lämnar därför inget färdigt förslag på hur ett sådant styrmedel ska utformas i detalj.

Oavsett om utfasningen genomförs genom en stigande reduktionsplikt eller genom ett system med utsläppsrätter så kommer utfasningen att innebära högre drivmedelspriser. Utfasningen kommer därför att behöva genomföras med hänsyn tagen till fördelningspolitiska effekter, konkurrenseffekter och risker för eventuellt koldioxidläckage. Detta gäller oavsett val av utfasningsår. För att under-

lätta omställningen kan det därför vara önskvärt att komplettera det styrmedel som säkerställer en utfasning med styrmedel och åtgärder som minskar enskilda individers och företags kostnader för den omställning som utfasningen innebär. Det kan handla om att staten behöver stödja utbyggnaden av laddinfrastruktur, ge incitament för eldrivna fordon i nyförsäljningen eller underlätta utvecklingen mot ett mer transporteffektivt samhälle. Eftersom utredningen inte i detalj utrett hur dessa styrmedel ska utformas görs heller ingen fullständig konsekvensanalys av dessa underlättande styrmedel. Däremot analyseras på ett principiellt plan hur utredningens förslag kan påverka omställningen. Nedan beskrivs i korthet de förslag som lämnas.

16.2.1. Utfasning av fossila drivmedel 2040

Utredningen föreslår att användningen av fossila drivmedel ska vara utfasad i Sverige senast 2040, se kapitel 6.

16.2.2. Styrmedel för att säkerställa en utfasning

Dagens reduktionsplikt har en bana fram till 2030 enligt förslaget i regeringens proposition om reduktionsplikt för bensin och dieselkontrollstation 2019 från april 20212. Reduktionsplikten säkerställer ökad inblandning av förnybara drivmedel i bensin och diesel så länge som merkostnaden för dessa jämfört med fossil bensin och diesel understiger reduktionspliktsavgiften. Utredningens uppgift är att titta på hur man med styrmedel kan åstadkomma en utfasning av fossila drivmedel till ett givet år. En naturlig utgångspunkt för en sådan analys är dagens reduktionsplikt. I kapitel 7 diskuteras för- och nackdelar med både en skärpning av dagens reduktionsplikt och en omvandling av reduktionsplikten till en direkt reglering av de utsläpp som drivmedlen ger upphov till.

Utredningen lämnar inget färdigt förslag på hur reduktionsplikten kan utvecklas och eventuellt omvandlas till ett utsläppshandelssystem för drivmedelsförsäljningen men föreslår att detta snarast utreds. Ett utsläppshandelssystem kan endera enbart omfatta utsläpp från den svenska drivmedelsförsäljningen eller utvidgas till

2Prop. 2020/21:180.

andra länder eller sektorer. Avsaknaden av färdigt förslag beror dels på att det är en alltför omfattande uppgift för denna utredning, dels på att det pågår processer inom EU kring en eventuell utvidgning av EU ETS som behöver beaktas. Utvidgningen skulle kunna innebära att transportsektorn inkluderas i EU ETS eller att ett särskilt handelssystem utvecklas där vägtransporter kan komma att ingå.

I stället föreslås i kapitel 7 en tidsplan för när olika frågor behöver utredas. Den fortsatta utvecklingen av reduktionsplikten bör ske med följande utgångspunkter.

Dagens separata reduktionsnivåer för bensin och diesel kommer att leda till väsentligt högre prispåslag vid pump för diesel än för bensin fram till 2030. Motivet till den lägre reduktionsnivån för bensin är att det saknas ett förnybart alternativ till bensin som kan blandas in i högre andelar. Detta ger dock den paradoxala konsekvensen att det drivmedel, diesel, som är lättast att ersätta med förnybara drivmedel får ett högre prispåslag än det drivmedel, bensin, som är svårare att ersätta med en förnybar motsvarighet. Detta påverkar konkurrensförhållandena mellan bensin och diesel i motsatt riktning vad som vore önskvärt och ökar kostnaden för omställningen. Oavsett om utfasningen sker med en skärpt reduktionsplikt eller omvandling till utsläppshandel bör den utformas på ett sådant sätt att samma krav på utsläppsreduktion ställs på bensin och diesel. Även höginblandade biodrivmedel bör inkluderas på samma villkor som bensin och diesel för att öka kostnadseffektiviteten i styrningen. En särskild kvot för vissa avancerade biodrivmedel och elektrobränslen bör övervägas för att stimulera teknikutveckling, något som parallellt med denna utredning analyseras av Energimyndigheten. Utredningens förslag och bedömningar i denna del beskrivs i kapitel 8.

16.2.3. Styrmedelsinriktning för att underlätta en utfasning

Utredningen ser elektrifiering som en kostnadseffektiv väg för att nå en utfasning, se kapitel 6. För att underlätta omställningen föreslås därför en styrmedelsinriktning som stimulerar elektrifiering. För elektrifiering av persontrafiken är det viktigt att eldrivna personbilar kan användas brett i alla befolkningsgrupper och i hela landet för både korta och längre resor. Fokus behöver därför riktas från

styrmedel som ger incitament i nybilsförsäljningen till styrmedel som ger breda incitament för eldrift i användning och för köp av begagnade bilar. Här är en väl utbyggd laddinfrastruktur central. För elektrifieringen av tunga transporter är laddinfrastrukturen av avgörande betydelse.

Utredningen bedömer också att ett transporteffektivt samhälle kan underlätta utfasning genom att dämpa behovet av fossila drivmedel. Det är viktigt att staten genomför styrmedel som möjliggör att samhällsekonomiskt effektiva åtgärder inom transporteffektivt samhälle kommer till stånd.

Kompensera inte för prisökningar på drivmedel med sänkt beskattning

En ökad inblandning av förnybara drivmedel i bensin och diesel kommer att innebära högre drivmedelspriser. Detta ger incitament till olika sätt att minska användningen av drivmedel, både genom minskat trafikarbete, energieffektivare fordon samt elektrifiering. Utredningen uppmanar därför till att man undviker att kompensera för högre pumppriser för drivmedel genom sänkt beskattning. En sänkt beskattning innebär att man låter skattebetalarkollektivet stå för en del av denna merkostnad samtidigt som drivmedelskonsumenten är den som har bäst möjlighet att välja den anpassningsmekanism som ger lägst kostnader. Utredningen förslår däremot att i samband med en inkludering av höginblandade biodrivmedel i reduktionsplikten (alternativt system med utsläppshandel) överväga en justering av energiskatten så att den beräknas på ett drivmedels energiinnehåll i stället för volym. Detta skulle innebära en sänkt beskattning av etanol som gör att beskattningen av etanol jämfört med andra drivmedel blir likvärdig sett till den energi som drivmedlen innehåller.

Verka för nollutsläpp i nya fordon såväl på EU-nivå som nationellt

Styrmedlen såväl inom EU som nationellt bör verka för en fortsatt utveckling mot nollutsläpp i personbilsflottan genom infasning av nollutsläppfordon (bilar utan koldioxidutsläpp vid körning) och

utfasning av övriga bilar i nybilsförsäljningen. Utredningen förespråkar att Sverige verkar för EU-omfattande nollutsläppskrav i förordningen om nya bilars genomsnittliga koldioxidutsläpp till 2030 eller så snart som möjligt därefter. Att införa en motsvarande strikt reglering nationellt, t.ex. genom förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar, bedöms vara svårt inte minst ur EU-rättslig synpunkt. På nationell nivå föreslås att ett riksdagsbundet mål antas om att alla nya personbilar från 2030 ska vara nollutsläppsfordon (NUF). De nationella styrmedlen bör utformas för att detta mål nås.

Även för tunga fordon och lätta lastbilar förespråkar utredningen att Sverige verkar för skärpta krav och en tydlig tidsplan för införande av nollutsläppskrav i regleringen om genomsnittliga koldioxidutsläpp. För tunga fordon bör Sverige även verka för en utvidgning av koldioxidkraven till fordon i kategorin 3,5–16 ton. Tidpunkten för när nollutsläppskrav kan uppnås antas ligga något längre fram i tiden än motsvarande nollutsläppskrav på personbilar.

Över tiden sänkta stöd för investeringar i fordon men fortsatt stöd till laddinfrastruktur

Utredningen bedömer att incitamenten för elektrifiering bör skiftas från incitament i nybilsförsäljningen till incitament som i större utsträckning även påverkar köp av begagnade personbilar. Utredningen lämnar inga färdiga styrmedelsförslag men uppmanar till att bonus-malus–systemet får en tydligare långsiktig plan som också omfattar en utfasning av bonusdelen, se kapitel 11. Malus bör ses över och om möjligt förlängas i tid för att få större genomslag på begagnatmarknaden. Nedsättningen för miljöanpassade bilar i bilförmånsreglerna bör förenklas och justeras så att samma incitament för val av laddbara bilar ges till privatköparen som förmånsbilisten. Utredningen resonerar på liknande sätt angående bonus-malus– systemet för lätta lastbilar och klimatpremien för miljölastbilar och arbetsmaskiner. Klimatpremien för lastbilar och arbetsmaskiner bedöms dock i ett inledande skede behöva öka i omfattning, då antalet fordon som omfattas av premien snabbt antas kunna öka från mycket låga nivåer, samtidigt som det specifika bidraget per fordon snabbt antas kunna minska. Premien bedöms kunna fasas ut mot slutet av 2020-talet. Utredningen lägger inte heller i denna del några specifika förslag på stödets sammanlagda omfattning år från år då

området är nära sammankopplat med Elektrifieringskommissionens arbete och det inledande arbetet med regionala s.k. elektrifieringspiloter.

Utredningen uppmanar också till en förstärkning av statens roll i utbyggnaden av laddinfrastruktur, bl.a. genom en nationell långsiktig plan för hur de statliga insatserna till stöd för den fortsatta utbyggnaden av laddinfrastruktur bör genomföras och organiseras. Handlingsplanen behöver utgå från en målbild som är i linje med den snabba elektrifieringstakt som utredningen bedömer är nödvändig för att nå målet om utfasning 2040 på ett kostnadseffektivt sätt. Nya planerings- och uppföljningsmått behöver då utvecklas som en grund för planeringen, se kapitel 10. Med en framåtblickande planering kan risken för att laddinfrastrukturen inte byggs ut med tillräcklig kapacitet i alla delar av vägnätet begränsas. Planeringen behöver omfatta alla trafikslag och arbetsmaskiner samtidigt. Förslagen är ett inspel till Elektrifieringskommissionen och Elektrifieringsstrategin.

Utredningen ger även övergripande förslag gällande hinderröjning för utbyggnad av laddinfrastruktur för hemmaladdning i olika boendeformer. Detta är avsett som medskick till Energimyndighetens pågående regeringsuppdrag om bättre tillgång till laddinfrastruktur för hemmaladdning oavsett boendeform, som ska redovisas i augusti 2022. Förslagen är således inte färdigbehandlade och kan därmed inte konsekvensutredas inom ramen för denna utredning.

Genomför redan tidigare lagda förslag inom transporteffektivt samhälle som förväntas leda till en samhällsekonomiskt effektiv omställning och ge myndigheter permanent ansvar att löpande identifiera effektiva styrmedel på området

Utredningen föreslår att de tidigare redovisade förslagen i regeringens klimathandlingsplan och olika myndigheters underlag till regeringen inom området transporteffektivt samhälle bör genomföras när de är samhällsekonomiskt motiverade. Ett genomförande kommer förbättra tillgängligheten för de som inte har tillgång till bil eller som drabbas av högre drivmedelskostnader. Genomförandet kan också bidra till att dämpa negativa konsekvenser för näringslivet.

Berörda myndigheter bör ges ett tydligare långsiktigt ansvar för att fortsatt identifiera hinder och genomföra samhällsekonomiskt

motiverade åtgärder. I dag är ansvaret spritt på flera nivåer och ingen har ett samordningsansvar mellan t.ex. staten, regionerna eller kommunerna. Digitaliseringen skapar också nya möjligheter som bör tas till vara.

Hur betydelsefulla satsningar inom transporteffektivt samhälle blir beror på omfattningen men också annan samhällsutveckling, exempelvis normförändringar, introduktion av automatiserade fordon och rekyleffekter.

Innovationsprojekt och upphandlingskrav kan stödja elektrifieringen av arbetsmaskiner, lastbilar och sjöfart

Utredningen ser elektrifiering tillsammans med ökad andel långsiktigt hållbara förnybara drivmedel genom reduktionsplikt/utsläppshandel som huvudinriktningen för utfasning av fossila drivmedel i arbetsmaskiner. För att påskynda elektrifieringen av arbetsmaskiner förordas utökade riktade statliga medel till demonstrationsprojekt och marknadsintroduktion av elektrifierade arbetsmaskiner. Även utökade medel till forskning och utveckling behöver övervägas. Den nyligen införda klimatpremien för lastbilar och eldrivna arbetsmaskiner (över 75 kW) bör utvärderas med täta mellanrum och kan komma att behöva förlängas i tid och omfattning både för lastbilar och arbetsmaskiner.

Utvärderingen av klimatpremien för lastbilar behöver göras tillsammans med andra eventuella stöd till laddinfrastruktur. Utredningen bedömer övergripande att stödgivningen på området har förutsättningar att ge upphov till läreffekter och därmed sänka åtgärdskostnaderna över tid. Utredningen föreslår också att Trafikverket bör ges i uppdrag att, i samarbete med andra myndigheter som använder arbetsmaskiner för sina åtaganden, utveckla upphandlingskraven för egen maskinpark och entreprenader. Detta så att övergången till elektrifierade arbetsmaskiner främjas. Se vidare beskrivning i kapitel 13.

Utredningen förordar även en motsvarande inriktning när det gäller upphandling av fordon och transporttjänster med tunga och lätta lastbilar, se kapitel 12, samt upphandling av statlig sjöfart, se kapitel 14. Upphandlingskraven behöver i större utsträckning än i dag inriktas mot lösningar som stimulerar teknikutveckling mot nollutsläpp i olika tillämpningar.

Ökad styrning för utfasning av fossila drivmedel i sjöfart och järnvägstrafik

I dag är drivmedel som används i yrkessjöfart, fiskefartyg och järnvägstrafik skattebefriat. Drivmedlet är heller inte inkluderat i reduktionsplikten. Utredningen föreslår i kapitel 13 och 14 att denna drivmedelsanvändning på sikt bör omfattas av reduktionsplikten eller ett utsläppshandelssystem och beskattas för att få en styrning som blir mer likvärdig vägtrafikens. Sverige bör verka för att styrmedel i första hand införs på EU-nivå för den trafik som kan bunkra både i Sverige och utomlands.

16.3. Kostnader för en utfasning av fossila drivmedel

En utgångspunkt för såväl utredningens förslag som konsekvensanalysen är att en utfasning av fossila drivmedel kommer att ske. Utredningens förslag rör vid vilket årtal en sådan utfasning ska ha skett och på vilket sätt. I detta avsnitt görs därför en kortfattad beskrivning av vilka kostnader som är förknippade med en utfasning av fossila drivmedel. Beskrivningen baseras på de scenarioanalyser som presenterats i kapitel 6.

16.3.1. Kostnaden för att ersätta fossila med förnybara drivmedel

Det råder stor osäkerhet kring merkostnaden för att ersätta fossila drivmedel med förnybara dito. Det finns många studier kring framtida produktionskostnader för olika typer av biodrivmedel men priset på förnybara drivmedel beror inte enbart på vad det kostar att producera ett drivmedel utan också på hur efterfrågan ser ut på andra marknader än den svenska, se kapitel 6. Sverige har också särskilda svårigheter genom de krav på köldegenskaper som vårt klimat kräver och att den svenska dieselstandarden (MK1) sätter begränsningar för användning av förnybar diesel som samproducerats med fossil råvara i raffinader som producerar diesel motsvarade miljöklass 3. I kostnadsberäkningarna som presenterats i kapitel 6 har Energimyndighetens prisscenarier för drivmedel från Scenarier över

Sveriges energisystem 2020 använts.3 Energimyndigheten poängterar

att osäkerheten är stor för hur biodrivmedelspriserna kan komma att utvecklats. Energimyndigheten anger ett pris på cirka 5 kronor per liter för fossil bensin 2021 vilket stiger till cirka 7 kronor per liter 2040 medan priset på etanol beräknas till knappt 10 kronor per liter och priset på biobensin till ungefär 20 kronor per liter under hela perioden. Helt fossilfri bensin får därmed en merkostnad på 12,10 kronor per liter 2040. För diesel antas att fossil diesel ökar i pris från drygt 4 kronor per liter 2021 till drygt 6 kronor per liter 2040. De biobaserade alternativen har konstanta priser på knappt 13 kronor per liter för FAME och 16 kronor per liter för HVO. Sammantaget innebär det en merkostnad för helt förnybar diesel 2040 på 9,70 kronor per liter jämfört med fossil diesel.

Ett annat sätt att räkna på kostnaderna för ökad inblandning av förnybara drivmedel är att utgå ifrån den föreslagna ökningen av reduktionsplikten till 2030 och de antagande om priseffekter av ökad inblandning av biodrivmedel som görs i propositionen4. Där anges att det för de närmsta åren efter 2020 uppstår en merkostnad på mellan 8 och 12 öre per liter exklusive mervärdesskatt för varje procentenhet reduktionsnivån ökar. Prisökningen antas vara densamma för bensin och diesel då införandet av flexibel kvot i praktiken innebär att åtgärdskostnaden är densamma. Det övre spannet motsvarar ungefär den maximala betalningsviljan för att uppfylla reduktionsplikten baserat på en reduktionspliktsavgift på 4 kronor per kilogram koldioxidekvivalenter. Regeringen anger i propositionen att osäkerheten rörande kostnaden för att uppfylla reduktionsplikten troligtvis kommer att öka över tid men har använt samma kostnadsintervall för att ge en indikation om kostnaden 2030. För att beräkna prispåslaget för helt fossilfri bensin och diesel har ett antagande gjorts om att detta innebär 81 procents reduktionsnivå för bensin och 93 procent för diesel.5

Merkostnaden för förnybara drivmedel som ersätter bensin respektive diesel enligt dessa två alternativa sätt att beräkna redovisas i tabellen nedan. Båda beräkningssätten har stora osäkerheter, i synnerhet gäller detta för prisantagandet för förnybar bensin.

3 Energimyndigheten (2021b), Scenarier över Sveriges energisystem 2020, ER 2021:6. 4Prop. 2020/21:1805 Antagandet baseras på uppgifter i Energimyndigheten (2019a) s. 46.

Tabell 16.1 Merkostnad kr/liter för förnybara drivmedel jämfört med dess

fossila motsvarighet för år 2040

Exklusive skatter.

Bensin

Diesel

Utredningens beräkningar utifrån Energimyndighetens prisscenarier *

12,10

9,70

Utredningens beräkningar utifrån Prop. 2020/21:180**

6,50–9,70 7,40–11,20

Källa: *Energimyndigheten (2021b) **beräkningar baserat på merkostnader per procents reduktion enligt propositionen samt antaganden om högsta möjliga reduktionsnivå för respektive drivmedel enligt Energimyndigheten (2019a) Kontrollstation för reduktionsplikten 2019.

Baserat på Energimyndighetens prisscenario samt antagandena i propositionen om reduktionsplikt ges en merkostnad kring 10 kronor/liter för såväl bensin som diesel. Eftersom drivmedel är belagda med mervärdesskatt är prisökningen vid pump 25 procent högre för de drivmedelskonsumenter som inte kan dra av mervärdesskatt.

För förnybar bensin är osäkerheten särskilt stor eftersom det i dag saknas ett förnybart alternativ som inte bara kan blandas in tillsammans med fossilt drivmedel utan helt kan ersätta detta. För att ersätta fossil bensin i ottomotorer är ett alternativ att konvertera fordon för ökad användning av etanol, t.ex. till E85, jämfört med att använda en stor andel biobensin när vi närmar oss utfasningsåret. Det är dock osannolikt att sådana lösningar sammantaget blir särskilt mycket billigare än de kostnadsuppskattningar som getts ovan. Nya typer av förnybara drivmedel såsom elektrobränslen kan också komma att förändra kostnadsbilden och det finns produktionskostnadsbedömningar som ligger väsentligt under Energimyndighetens prisscenario, se kapitel 6. Dessa bedömningar förutsätter dock att tekniker som i dag enbart är i demonstrationsskala framgångsrikt kan fortsätta utvecklas och skalas upp.

För diesel kan HVO användas i en hög inblandningsgrad inom gällande dieselspecifikation och nyare motorer kan i de flesta fall även använda HVO100. Rent tekniskt är det alltså väsentligt enklare att nå en utfasning för diesel än för bensin. Däremot finns utmaningar även för diesel när det gäller tillgången till råvara och produktionskapacitet för hållbar produktion i stor skala.

Sammanfattningsvis råder en stor osäkerhet om merkostnaden för förnybara drivmedel som helt kan ersätta fossil bensin och diesel.

Det finns dock få tecken på att merkostnaden kommer att sjunka väsentligt jämfört med dagens merkostnad för låginblandning i bensin respektive diesel. Merkostnaden för konsumenten beror heller inte enbart på produktionskostnaderna utan styrmedel, utbud och efterfrågan globalt styr prissättningen, se kapitel 6 för en djupare diskussion kring detta.

16.3.2. Kostnader för elektrifiering

En viktig skillnad mellan användning av flytande och gasformiga förnybara drivmedel och elektrifiering är att elektrifiering innebär en kraftig energieffektivisering av fordonen. Utöver att elektrifiering innebär en lägre energianvändning per kilometer är också elektricitet ofta billigare per energienhet än både fossila och förnybara drivmedel6. Detta gör att övergång från flytande eller gasformigt drivmedel till elektricitet innebär kraftigt minskade kostnader för den energi som används för fordonens framdrift. Medan en ökad andel biodrivmedel ger högre körkostnader innebär elektrifiering lägre körkostnader. De kostnader som uppkommer vid elektrifiering härrör i stället från ökade inköpskostnader för fordon eller arbetsmaskiner samt investeringar i laddinfrastruktur. I många fall kompenseras dessa kostnader av de lägre driftskostnaderna vilket gör att elektrifiering i ett totalkostnadsperspektiv kan vara billigare inte bara jämfört med att använda biodrivmedel i förbränningsmotorer utan också jämfört med användning av fossila drivmedel. Eftersom fordonskostnaderna för eldrivna fordon förväntas sjunka över tiden ökar elektrifieringens konkurrenskraft ju närmre utfasningsåret vi kommer.

Merkostnader vid inköp av eldrivna fordon och arbetsmaskiner

För personbilar finns bedömningar om att elbilar kan nå kostnadsparitet med motsvarande bilar med förbränningsmotor vid inköp redan om några år, se kapitel 11. Räknat på totalkostnad för ägande kan kostnadsparitet sannolikt nås tidigare, i vissa segment redan i dag. I och med att elektrifiering i nuläget är förknippat med högre

6 Gäller i de fall man kan ladda till det pris som betalas för hushållsel. Priset för kommersiell snabbladdning är ofta högre per kWh än priset på bensin och diesel i dag.

investeringskostnad för fordon men lägre driftskostnad, nås kostnadsparitet fortare för fordon som kör långa sträckor. Även tvåhjulingar och lätta lastbilar bedöms kunna nå kostnadsparitet relativt snart eller redan i dag. För tunga lastbilar har utvecklingen inte kommit lika långt och kostnadsmässig neutralitet sett till totala ägarkostnader ligger också längre bort i tiden. Utifrån kostnadsantaganden som redovisas i kapitel 6.4. nås kostnadsparitet för personbilar kring år 2025.

För tunga fordon, där batterierna är betydligt större, är batterikostnaden en större post än för personbilar vilket också påverkar merkostnaden för hela fordonet. Samtidigt som merkostnaden vid inköp är högre för tunga fordon än för personbilar är också drivmedelsbesparingen per körd kilometer större och körsträckorna är dessutom i genomsnitt väsentligt längre för lastbilar än för personbilar.7 Beroende på körmönster och möjlighet till laddning finns det därför ofta goda möjligheter att betala för en högre inköpskostnad genom lägre driftskostnader. Å andra sidan är minskade lastmöjligheter genom tunga och skrymmande batterier ett större problem för transportfordon än för personbilar och för nyttotrafik är det också viktigt att arbetstid inte förspills för laddning utan att laddning kan ske vid de stopp som ändå måste göras för lastning och lossning samt i samband med lagstadgade raster.

Investeringskostnader i laddinfrastruktur

Utöver merkostnader vid inköp av fordon innebär elektrifieringen också ett behov av investeringar i laddinfrastruktur. I kapitel 10 ges en mer fullödig beskrivning av vilka behov av laddinfrastruktur som finns för olika fordonstyper. För personbilar kommer en stor del av laddningen att kunna ske vid bilens vanliga parkeringsplats till en relativt låg investeringskostnad. Dessa laddpunkter kommer att behöva öka i takt med antalet laddbara personbilar i fordonsflottan. Utöver enskilda laddpunkter behöver det även finnas ett tillräckligt omfattande nät av allmänt tillgängliga laddningsstationer. Det allmänt tillgängliga nätet består både av laddpunkter med snabbladdare och med punkter för normalladdning på olika spännings- och effektnivå. Hur mycket laddning som kommer behövas är

7 Se Trafikanalys statistik, Körsträckor 2019 (trafa.se).

mycket svårt att bedöma. I kapitel 6 redovisas de antaganden som gjorts gällande laddpunkter per fordon och fördelningen mellan publika och icke-publika laddpunkter samt mellan normal- och snabbladdning. Tabellen nedan visar de beräkningar som gjorts. Generellt är beräkningarna av antalet laddpunkter gjord något i överkant. Med ökad nyttjandegrad och större samutnyttjade mellan olika typer av elektrifierade fordon skulle det sannolikt komma att gå att minska på antalet laddpunkter i systemet. Å andra sidan kan kostnaden per laddpunkt komma att öka när även mer komplicerade lösningar behövs, t.ex. i garage.

Tabell 16.2 Antagande om behov och kostnader för laddinfrastruktur per

fordon exkl eventuellt statligt stöd

Personbil och lätt lastbil* Tunga lastbilar**

Normalladdning (laddning vid depå/hem)

effekt, kW per laddare

5

antal laddare per fordon

1

kostnad per laddare

25 000

250 000

kostnad per tillkommande fordon

25 000

250 000

Destinationsladdning (semipublik)

effekt, kW per laddare

22

antal fordon per laddare

28

5,15

kostnad per laddare

110 000

1 750 000

kostnad per tillkommande fordon

4 000

340 000

Snabbladdning (publik)

effekt, kW per laddare

100

antal fordon per laddare

139

kostnad per laddare

500 000

3 000 000

kostnad per fordon

3 600

244 000

TOTALKOSTNAD PER TILLKOMMANDE FORDON

32 600

834 000

Källa: Utredningens beräkningar utifrån Powercircle (2021) för lätta fordon samt Trafikverket (2021) för tunga fordon. Antagande om en kostnad på 5 000 kronor per kW.

Ekonomiska drivkrafter för minskad drivmedelsanvändning minskar omställningskostnaden

De tekniska alternativen till fossila drivmedel, förnybara flytande och gasformiga drivmedel respektive elektrifiering, har olika kostnadsprofiler. Merkostnaden i form av högre inköpskostnader för eldrivna fordon och investeringar i laddinfrastruktur kommer i många fall att kunna kompenseras genom lägre driftskostnader. Detta gör att det finns en stark privat- och företagsekonomisk drivkraft bakom elektrifieringen. För användningen av förnybara flytande och gasformiga drivmedel är det annorlunda. Att ersätta fossila drivmedel med förnybara dito innebär ingen energieffektivisering utan ger enbart högre drivmedelskostnader. Dessa högre drivmedelspriser ger dessutom ytterligare incitament för elektrifiering ju längre vi kommer på vägen mot en utfasning. Med de antaganden om kostnadsutveckling som utredningen utgår ifrån kommer elektrifiering att bli ett allt billigare sätt att ersätta fossila drivmedel medan det inte finns motsvarande tendens till en kostnadssänkning för förnybara drivmedel. Högre drivmedelspriser genom ökad inblandning av förnybara drivmedel ger inte bara incitament till elektrifiering utan även ett minskat trafikarbete. Hur den mest kostnadseffektiva åtgärdsmixen ser ut mellan energieffektivare fordon, elektrifiering, minskat trafikarbete och användning av förnybara drivmedel är det inte möjligt att veta i dag.

Utredningens förslag tar därför sin utgångspunkt i att utfasningen av fossila drivmedel ska ske på ett sådant sätt att möjlighet ges till flera olika sätt att ersätta fossila drivmedel, både genom användning av förnybara flytande och gasformiga drivmedel, elektrifiering och minskat trafikarbete. För att uppnå detta är det viktigt att den merkostnad som användning av förnybara flytande och gasformiga drivmedel innebär övervältras på drivmedelskonsumenterna. Det är trafikanterna som bäst känner till vilka kostnader de har för olika typer av anpassning och som därmed kan välja det sätt som innebär lägst kostnader.

16.4. Konsekvenser av dagens styrmedelinriktning

Det finns en omfattande styrning i transportsektorn för att minska utsläppen av växthusgaser. I detta avsnitt beskriver vi de konsekvenser som dagens styrmedelsutformning kan förväntas få när vi närmar oss en utfasning av fossila drivmedel. De förslag till förändringar i styrmedelsinriktningen som utredningen lämnar kan ses som ett svar på de problem som identifierats med dagens inriktning. Detta avsnitt beskriver alltså det jämförelsealternativ som utredningen ser som troligt om utredningens förslag inte genomförs. Även detta jämförelsealternativ innebär en utfasning av fossila drivmedel.

16.4.1. Högre körkostnader för bensin- och dieselfordon med växande reduktionsplikt

Då förnybara drivmedel generellt är väsentligt dyrare att producera än fossila dito innebär en utfasning av fossila komponenter i drivmedlen att priset på drivmedel stiger. Till viss del kan detta kompenseras med sänkt beskattning men miniminivåerna i Energiskattedirektivet sätter en nedre gräns för hur låg beskattningen av bensin och diesel kan bli i Sverige.

Hur pass mycket körkostnaderna för bensin- och dieselbilar kommer att stiga fram till utfasningsåret beror både på hur priset på drivmedel utvecklas och hur bränsleeffektiva fordonen är. Till viss del kommer ökade drivmedelspriser att kompenseras av att fordonsflottan blir allt mer energieffektiv. Individer och företag är dock olika känsliga för dessa kostnadsökningar och möter också olika stora kostnadsökningar i förhållande till sina inkomster och omsättning.

Effekter på drivmedelspriset genom ökad användning av biodrivmedel

I tidigare avsnitt (16.3.1.) redovisades beräkningar av merkostnaden för biodrivmedel både utifrån de antaganden som görs i propositionen med förslag till ökad reduktionsplikt och baserat på prisscenarier för olika drivmedel från Energimyndigheten. I tabellen nedan sammanställs beräkningar över påverkan på drivmedelspriset för perioden fram till 2040 baserat på dessa två beräkningssätt för

föreslagna nivåer för reduktionspliktens utveckling till 2030 och en fullständig utfasning 2040. Merkostnaden är exklusive mervärdesskatt och antar oförändrad beskattning. För diesel ligger de båda beräkningssätten relativt lika medan merkostnaden för bensin blir väsentligt högre när vi använder Energimyndighetens prisprognoser. Detta beror på att vi här antar att man klarar reduktionsnivåerna för bensin genom inblandning av biodrivmedel i bensin, dvs. genom etanol och biobensin. Eftersom biobensin förväntas vara väsentligt dyrare än HVO blir prispåslaget större i detta fall jämfört med när vi i enlighet med reduktionspliktspropositionen antar samma merkostnad för inblandning i bensin och diesel per utsläppsreduktion. Om reduktionsnivån för bensin fram till 2030 huvudsakligen uppfylls genom högre inblandning av HVO i diesel är reduktionspliktspropositionens beräkningar mer korrekta. För en utfasning där även bensinen behöver bli förnybar är dock beräkningarna baserat på Energimyndighetens prisprognoser mer rimliga. Båda beräkningssätten är dock förknippade med betydande osäkerheter eftersom det finns en genuin osäkerhet om framtida biodrivmedelspriser, i synnerhet för förnybar bensin.

Tabell 16.3 Prispåverkan per liter drivmedel (exkl. mervärdesskatt) för

reduktionspliktens utveckling till 2030 samt fullständig utfasning av fossila drivmedel (kr/l)

År Reduktionsnivå (%) Beräkning baserad på Prop. 2020/21:180 *

Beräkning baserad på Energimyndighetens prisscenarier**

Bensin Diesel Bensin Diesel Bensin Diesel

4,2

21 0,3–0,5 1,7–2,5

0,2 2,2

7,8 30,5 0,6–0,9 2,4–3,7

0,8 3,4

12,5

40 1,0–1,5 3,2–4,8

1,3 4,7

19

50 1,5–2,3 4,0–6,0

2,0 6,0

24

58 1,9–2,9 4,6–6,7

2,7 7,2

28

66 2,2–3,4 5,3–7,9

3,4 8,3

81

93 6,5–9,7 7,4–11,2 12,1 9,7

Källa: *8–12 öre per procents reduktionsplikt i enlighet med Prop. 2020/21:180. För 2040 antaget en reduktionsnivå på 80 procent för bensin och 93 procent för diesel. ** Utredningens beräkningar baserat på Energimyndigheten (2021). Här antas att bensinkvoten klaras genom inblandning och etanol och biobensin. För 2020–2030 antas en reduktionsnivå på 80 procent för såväl bensin som diesel enligt antaganden i kapitel 6.

De reduktionspliktsnivåer som är föreslagna för 2030 innebär prisökningar jämfört med 2020 på cirka 2 kr/liter för bensin och cirka 4–5 kr/liter för diesel när beräkningen görs utifrån uppgifterna i propositionen om reduktionsplikt. För hushållen tillkommer mervärdesskatt på prisökningen. En reduktionspliktnivå som innebär en fullständig utfasning av fossila drivmedel innebär ytterligare prispåslag på drygt 4–6 kr/liter för bensin och 2–3 kr/liter för diesel jämfört med 2030 års reduktionsnivå. För diesel sker alltså huvuddelen av prispåverkan redan innan 2030 medan prispåslaget för bensin slår igenom först efter 2030, som en följd av att reduktionsnivåerna är så mycket högre för diesel än bensin fram till 2030. Energimyndighetens prisscenarier ligger i den övre delen av intervallet för diesel och över reduktionspliktspropropositionens övre gräns för bensin där skillnaden växer över tiden i och med den allt högre inblandningen för bensin. En fullständig utfasning när vi använder uppgifterna i reduktionspliktspropositionen8 ger en merkostnad för bensin på 6,50–9,70 kronor per liter medan beräkningen baserad på prisscenarierna för biobensin och etanol i stället ger en merkostnad på 12,10 kronor per liter. Om Energimyndighetens prisscenario för biobensin slår in kommer alltså inte en reduktionspliktsavgift på 4 kr/kg9 att räcka för en utfasning av fossil bensin.

Prisökningen kompenseras delvis av en snålare personbilsflotta

Körkostnaderna är en funktion både av drivmedelspriset och hur energieffektiva fordonen är. Figuren nedan visar genomsnittlig bränsleanvändning för nya bensin- och dieselbilar i Sverige under en 20-årsperiod från 2000 till 2020. Utvecklingen kan delas in i tre perioder. Fram till 2004 sker en mycket begränsad energieffektivisering och för dieselbilar ökar till och med förbrukningen. Under perioden 2004 till ungefär 2012 faller däremot bränsleförbrukningen både för nya bensin- och dieselbilar relativt kraftigt för att i perioden efter 2012 plana ut och under de sista åren till och med stiga något. Den ojämna utvecklingen innebär att byte till en fem år yngre års-

8Prop. 2020/21:180. 9 Reduktionspliktsavgiften för bensin är 5 kr/kg men eftersom reduktioner ska kunna flyttas mellan bensin och diesel är dieselns reduktionspliktsavgift på 4 kr/kg mer relevant för frågan om maximalt prispåslag även för bensin.

modell ger väldigt olika utslag på körkostnaden beroende på vilken årsmodell man utgår ifrån.

Figur 16.1 Genomsnittlig drivmedelsförbrukning för nya bensin- och dieselbilar i Sverige 2000–2020

Källa: Utredningens beräkningar baserat på underlag från Trafikverket.10

Föga förvånande finns ett tydligt samband mellan inkomster och hur gamla bilar hushållen äger. Trafikanalys har visat11 att hushåll i den lägsta inkomstkvintilen äger bilar som i genomsnitt är 12 år gamla medan hushåll i den högsta inkomstkvintilen äger bilar som är knappt 8 år gamla. Här ingår enbart privatägda bilar vilket gör att skillnaden är ännu större om man tar hänsyn till förekomsten av förmånsbilar. Under åren 2012 till 2018 har alla inkomstgrupper fått minskade körkostnader men hushållen med lägst inkomster har inte sett lika stora kostnadsminskningar som hushållen med högre inkomster.

I figuren nedan redovisas körkostnaden per mil 2012 samt 2018 för olika inkomstgrupper där hushållen delats in i fem lika stora

10 För bensinbilar görs ett viktat genomsnitt av drivmedelsförbrukningen för bensinbilar och elhybrider baserat på statistik över nybilsförsäljningen uppdelat på drivmedel från Trafikanalys (RS Tab. 6, i statistikpublikation Fordon) för åren 2010–2020 med ett antagande om att alla hybrider i nybilsförsäljningen är bensinbilar. Justeringen har marginell betydelse för genomsnittet trots att andelen hybrider i nybilsförsäljningen stigit de senaste åren eftersom bränsleförbrukningen för hybrider samtidigt ökat jämfört med utvecklingen för bensin och dieselbilar. För åren 2019 och 2020 är till och med bränsleförbrukningen i genomsnitt högre för dieselhybrider jämfört med vanliga dieselbilar. 11 Trafikanalys (2021e).

0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0 9,0

Driv me d els fö rb ru kn in g l/10 0 km

Diesel

Bensin inkl. hybrid

grupper. Under perioden har körkostnaderna minskat för alla grupper, med som mest 2,4 kr/mil för de två grupperna med högst inkomst (kvintil 4 och 5) och med 1,8 kr/mil för de med lägst inkomster (kvintil 1). Priserna på bensin och diesel är i princip desamma 2012 som 2018 vilket gör att körkostnadsminskningen speglar fordonsflottans ökande bränsleeffektivitet.

Figur 16.2 Körkostnad för olika inkomstgrupper

2012 samt 2018

Källa: Utredningens egna beräkningar baserade på uppgifter tillhandahållna av Trafikanalys.

Baserat på hur nya bilars bränsleförbrukning utvecklats är det rimligt att anta att köparna av äldre bilar under de närmaste åren kommer att kunna kompensera för högre drivmedelspriser genom att byta till nyare bilar. Körkostnadsminskningen mellan 2012 och 2018 för höginkomsttagarhushållen är i samma härad som den förväntade prisökningen på grund av reduktionsplikten under en fyraårsperiod. Bränsleeffektiviseringen kommer dock att avta när flottan av äldre bilar börjar bestå av årsmodellerna från 2012 och framåt. Även om det under denna period tillkommit laddbara bilar så är andelarna låga under perioden fram till 2019. När vi närmar oss 2030 kommer ett byte från en 15 år gammal bil till en 10 år gammal bil i genomsnitt inte att innebära någon lägre drivmedelsförbrukning. Detta gör att snålare bensin- och dieselbilar inte kommer att kunna kompensera

0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0 14,0

2012

2018

Körk o stn ad k r/m il

Kvintil 1

Kvintil 2

Kvintil 3

Kvintil 4

Kvintil 5

ägarna av äldre bilar för de prisökningar på bensin och diesel som kommer att ske kring 2030. För perioden från 2019 och framåt förväntar vi oss dock att andelen laddbara bilar ökar kraftigt i nybilsförsäljningen och under förutsättning att dessa också stannar i Sverige innebär detta att det under mitten av 2030-talet kommer att finnas ett omfattande utbud av 10–15 år gamla laddbara bilar. För ägarna av äldre begagnade bilar finns alltså en kritisk period i slutet av 2020-talet när förbättrad bränsleeffektivitet inte kommer att kunna dämpa effekten på körkostnaden av dyrare drivmedel. I den mån man önskar dämpa prisökningen av reduktionsplikten för låginkomsttagare genom att sänka energi- och koldioxidskatten kan det alltså vara lämpligt att spara den sänkningen till senare delen av 2020talet. Utrymmet att sänka beskattningen av bensin och diesel är drygt 1 kr/liter för diesel och knappt 3 kr/liter för bensin ner till miniminivån i Energiskattedirektivet.12

Även om högre drivmedelspriser påverkar olika inkomstgrupper på ett likartat sätt när vi beräknar kostnadsökningen i kronor eller som andel av transportkostnaderna kan en lika stor procentuell ökning av kostnaderna i relation till inkomster eller utgifter drabba det fattigare hushållet mer än det rikare på grund av att det totala ekonomiska utrymmet är mer begränsat.13

Invånare i glesbygd är väsentligt mer känsliga för prisökningar än invånare i tätorter

Det är inte bara kostnaden per mil som har betydelse för hur högre drivmedelspriser påverkar privatekonomin utan också hur långa körsträckorna är. Genom att koppla uppgifter om privatägda bilars körsträckor och bränsleförbrukning till hushåll kan man undersöka hur de totala drivmedelskostnaderna fördelar sig i olika befolkningsgrupper. Baserat på uppgifter som utredningen fått tillgång till från Trafikanalys kan man se att bilägande hushåll i glesbygd i genomsnitt hade en drivmedelskostnad som var 28 procent högre än för hushåll som ej bodde i glesbygd vilket motsvarar knappt 5 000 kronor per år.14 Detta är både en konsekvens av högre drivmedelskostnader per

12 Energiskattedirektivet är under omförhandling och högre miniminivåer skulle minska möjligheten att sänka beskattningen ytterligare. 13 se Johansson m fl. (2015) för en diskussion kring hur begreppet energifattigdom kan förstås i en svensk kontext. 14 16 415 kronor utanför glesbygd och 21 040 kronor i glesbygd.

mil och ett större trafikarbete. Även Eliasson m.fl. (2018)15 beskriver en skillnad i konsekvenser mellan glesbygd och stad av ökade drivmedelspriser där de negativa effekterna för glesbygd är tydlig.

Aggregerade värden döljer dock den stora variation som finns mellan olika hushåll på samma plats och med liknande ekonomisk situation. Beroende på arbetsförhållanden, familjesituation och fritidsintressen kan två hushåll på samma plats och med samma inkomst påverkas på väldigt olika sätt av högre drivmedelspriser. Detta gör det också svårt att kompensera hushåll för ökade kostnader för drivmedel genom transfereringar. Samtidigt är det inte önskvärt att ha en kompensation som fullt ut motsvarar det egna hushållets drivmedelskostnad eftersom det då skulle uppväga den styrning som ges genom att konsumenten får stå för den kostnad som användning av drivmedel innebär, både i produktionskostnad och genom de utsläpp som orsakas.

16.4.2. Risk för koldioxidläckage om Sverige får väsentligt högre dieselpriser än övriga Europa

Reduktionspliktens utveckling till 2030 innebär att diesel kommer att öka i pris betydligt mer än bensin. Medan personbilar och lätta lastbilar finns med både bensin- och dieselmotor använder tunga fordon och större arbetsmaskiner i princip uteslutande dieselmotorer. Samtidigt har elektrifieringen inte kommit lika långt för tunga fordon som för personbilar vilket gör det väsentligt svårare på kort sikt för den tunga trafiken att övergå till eldrift jämfört med för personbilar och till viss del lätta lastbilar. Det är därför svårare för den tunga trafiken att anpassa sig till de närmaste årens högre drivmedelspriser genom elektrifiering än för den lätta trafiken. Den långväga tunga trafiken har däremot ett annat sätt att anpassa sig till högre svenska drivmedelspriser, nämligen genom tankning i andra länder. Något som sker även med dagens relativpriser och kan förväntas öka i omfattning om dieselpriset i Sverige stiger mer än i grannländerna. En sådan anpassning är oönskad både av fiskala skäl och för att det inte minskar de samlade utsläppen av växthusgaser (även om det hjälper till att nå nationella utsläppsmål). Det är därför olyckligt att prisökningen genom den föreslagna reduktionsplikten

15 Eliasson, J., Pyddoke, R., Swärdh, J.-E. (2018).

blir så pass mycket högre på diesel än på bensin fram till 2030, just den period då det är den lätta trafiken som enklast kan svara på högre drivmedelspriser genom elektrifiering.

Högre priser på just diesel har också betydelse för konkurrenskraften hos den industri som har långa transportavstånd. I synnerhet de företag som verkar på en internationell marknad är känsliga för högre transportkostnader eftersom de inte kan föra över kostnadsökningen på sina kunder på samma sätt som företag som saknar internationell konkurrens. Förutom att koldioxidläckage kan uppstå genom att långväga transporter väljer att tanka utanför Sverige kan läckage uppstå om höga transportkostnader i Sverige innebär att industriproduktion flyttar till platser där transporternas utsläpp inte regleras i samma utsträckning och där kanske även utsläpp från själva produktionen är mer oreglerade.

Tidigare genomförda analyser över bland annat vägskatt16 pekar mot att skogsindustrin, livsmedelsindustrin och bygg- och anläggningsindustrin är de branscher som är mest känsliga för högre transportkostnader. Hur kostnadsökningen slutligen påverkar olika aktörer beror på möjligheten att övervältra kostnadsökningen på kunder respektive leverantörer. Högre drivmedelspriser kan dock på längre sikt också leda till elektrifiering av den tunga trafiken. Här finns skillnader mellan olika branscher när det gäller hur enkelt det är att elektrifiera transporterna, bland annat utifrån vilket vägnät som trafikeras och körmönster. Möjligheten att elektrifiera som respons på högre dieselpriser beror till stor del på tillgången till laddinfrastruktur för tunga fordon, en infrastruktur som kan bestå både av laddpunkter för snabbladdning och eventuellt på sikt dynamisk laddning via elvägar. En snabb utbyggnad av laddinfrastruktur för tunga fordon kan därigenom dämpa de negativa konsekvenserna av högre dieselpriser för den svenska industrin.

För skogs- och jordbruket påverkar även högre dieselpriser produktionskostnaderna genom arbetsmaskinernas dieselanvändning. Här är en försvårande omständighet att skogsmaskiner (skotare och skördare) samt jordbrukets arbetsmaskiner (t.ex. traktorer och skördetröskor) är de typer av arbetsmaskiner som bedömts svårast att elektrifiera.17

16 Betänkandet från vägslitageskattekommittén, SOU 2017:11, s. 788. 17 WSP (2017).

16.4.3. Elektrifiering ger nya möjligheter att parera högre drivmedelspriser för hushåll och företag

Högre drivmedelspriser på grund av en högre inblandning av förnybara drivmedel gör det mer lönsamt att välja ett laddbart fordon och att köra på el i så stor utsträckning som möjligt. Ju närmare 2040, desto lättare kommer det vara även för köpare av begagnade personbilar att svara på högre drivmedelspriser genom att byta till eldrift. Även för den tunga trafiken samt för arbetsmaskinerna förväntas merkostnaden vid inköp för elektrifierade fordon/maskiner att minska över tid. För att det ska vara möjligt att köra på el krävs dock möjlighet att ladda. Möjligheterna att ladda vid sitt hem är stora för de som bor i egen villa redan i dag medan det finns hinder för de som bor i flerfamiljshus samt de som har sin parkering i form av en samfällighet, något som beskrivits i kapitel 10. Möjligheten att ladda vid sin bostad är därför ofta enklare att lösa för boende i landsbygd och mindre tätorter jämfört med boende i stadsmiljö. För att eldrivna fordon ska kunna användas på samma sätt som dagens fordon med förbränningsmotor krävs också att det finns tillgång till snabbladdning vid långresor samt en fungerande laddinfrastruktur även för tunga fordon och arbetsmaskiner.

16.4.4. Minskade skatteintäkter från drivmedelsförsäljningen och statliga stöd påverkar de offentliga finanserna

Dagens styrmedelsutformning påverkar de offentliga finansernas utveckling. Minskade drivmedelsvolymer, både genom den prisökning som reduktionsplikten innebär och genom stimulanser för elektrifiering genom t.ex. fordonssubventioner och stöd till utbyggnad av laddinfrastruktur, innebär lägre skatteintäkter från energi- och koldioxidskatt. Samtidigt kompenseras detta till viss del av högre intäkter per såld liter drivmedel från mervärdesskatt när drivmedelspriset stiger samt ökade intäkter från beskattningen av el.

Den omställning som en utfasning av fossila drivmedel innebär kräver investeringar i såväl fordon, laddinfrastruktur som produktionsanläggningar för flytande och gasformiga förnybara drivmedel. Huvuddelen av dessa investeringskostnader kommer att belasta de som kör fordonet alternativt transportköparen, både privatpersoner och företag. Staten har dock hittills gett stöd både för köp av fordon

genom bonus-malus och nedsättning av förmånsskatt för personbilar (se kapitel 11), inköpspremier för tunga fordon (se kapitel 12) och arbetsmaskiner (se kapitel 14). Dessutom ges stöd till utbyggnad av laddinfrastruktur (se kapitel 10) och för teknikutveckling gällande biodrivmedel (se kapitel 8). Beroende på hur dessa stöd utvecklas kommer en utfasning av fossila drivmedel, oavsett utfasningsår, att påverka de offentliga finanserna. Utredningen gör här ingen beräkning av vilka kostnader för staten som dagens styrmedelsutformning innebär.

16.4.5. Svag styrning mot minskade utsläpp för sjöfart och dieseldriven järnvägstrafik

Medan de drivmedel som används i vägtrafiken, fritidsbåtar och arbetsmaskiner både beskattas och omfattas av krav på minskade livscykelutsläpp genom reduktionsplikten finns inga motsvarande styrmedel för de drivmedel som används i sjöfart och dieseldriven järnvägstrafik. Detta gör att incitamenten för utsläppsminskningar är avsevärt mindre inom dessa sektorer. Andelen förnybart drivmedel är också mycket låg och merkostnaden för att byta ut fossila drivmedel mot endera förnybara flytande och gasformiga drivmedel eller el blir hög för den aktör (t.ex. en offentlig upphandlare) som trots detta vill gå mot fossilfrihet.

16.4.6. Nationell beredskap och upprätthållande av samhällsviktiga funktioner

Fungerande transporter och tillgången till drivmedel är en viktig del av beredskapen och upprätthållandet av samhällsviktiga funktioner. För den militära beredskapen handlar det främst om Försvarsmaktens verksamhet. Inom civil beredskap räknas transporter i sig som en samhällsviktig sektor. Transporter är också en del av funktionaliteten i andra samhällsviktiga sektorer – t.ex. blåljusverksamhet och försörjning av livsmedel och läkemedel. Dessutom har drivmedel en bredare funktion än transporter i beredskapssammanhang – bl.a. som reservkraft och som störningsreserv vid elavbrott. Drivmedel blir på så sätt också en del av frågan om elsäkerhet.

Det svenska totalförsvaret är under återuppbyggnad och mycket inom detta område är därför under förändring. Utfasningen av fossila drivmedel kommer att innebära såväl nya möjligheter som nya utmaningar i detta sammanhang. Beredskapsfrågor som kommer behöva hanteras beträffande transporter och drivmedel handlar om hur elsäkerhet samt tillgång till och lagring av flytande och gasformiga drivmedel behöver utvecklas när transportsektorn ställer om. Det handlar också om hur eventuella kvarvarande behov av fossila drivmedel kan hanteras. Dessutom kan särskilda aspekter finnas under en övergångsfas – även om utvecklingen har en tydlig riktning så omfattar systemen i förändringsprocessen både det nya (förnybar drift) och det gamla (kvarstående fossildrift). Under hela förändringsprocessen förväntas samtidigt beredskapen upprätthållas.

Frågorna kommer att behöva hanteras även vid en utfasning 2045 och konsekvenserna är alltså i den meningen oberoende av utredningens förslag. Till stor del handlar möjligheterna att ställa om till fossilfria alternativ inom nationell beredskap och samhällsviktiga funktioner om samma centrala faktorer som för övriga samhället, dvs. användbarhet i äldre motorer (drop-in), lagringsbarhet, tillgänglighet och pris.

Vissa nischer kan komma att vara fortsatt beroende av drop-in drivmedel, på kort eller något längre sikt. Det kan bl.a. handla om särskilda fordonstyper och behov av reservkraft på det militära området. Såvitt utredningen kunnat utröna har lagringsbeständigheten i särskilt HVO utvecklats markant och skillnaderna mot fossil diesel är nu marginella. På lite längre sikt väntas nya förnybara kvaliteter med ännu bättre egenskaper.

16.4.7. Resurseffektivitetsaspekter på elektrifiering och ökad användning av biodrivmedel

För såväl elektrifiering som flytande och gasformiga förnybara drivmedel finns risker förknippade med att utsläpp av växthusgaser kan uppstå utanför den svenska transportsektorn. Det finns också begränsningar i tillgängliga resurser och risker kopplade till andra dimensioner av hållbarhet. För elektrifiering är batterierna den främsta utmaningen där det både handlar om tillgång till vissa metaller och att batteritillverkning är energikrävande. Batteritillverkning som sker i länder med höga koldioxidutsläpp från elproduktionen och avsaknad av reglering av utsläppen kan innebära omfattande livscykelutsläpp. För biodrivmedel kan konkurrens om biomassa uppstå som ger upphov till s.k. vattensängseffekter om en ökad svensk användning av biomassa i transportsektorn leder till att annan användning trängs undan och ersätts med fossila bränslen. Det finns också en risk för att negativa effekter kan uppstå på markanvändningen och kolinlagringen i landskapet. En fördjupad diskussion om resurseffektivitetsaspekter finns i kapitel 6.

16.5. Konsekvenser av en utfasning 2040 i stället för 2045

Här diskuteras konsekvenserna av att tidigarelägga utfasningsåret från 2045 till 2040. En jämförelse gör också med en utfasning till 2035. I kapitel 6 görs en mer djuplodande analys som ligger till grund för utredningens förslag om utfasning av fossila drivmedel till 2040 baserat bland annat på framtagna scenarier. I och med att ett tidigare utfasningsår inom respektive scenario i princip uteslutande har att göra med volymer flytande och gasformiga förnybara drivmedel kommer valet av utfasningsår att främst beröra möjligheten att ersätta fossila drivmedel med förnybara dito vid utfasningsåret.

16.5.1. Lägre kumulativa direkta utsläpp av växthusgaser vid ett tidigare utfasningsår

I kapitel 6 redovisas utredningens scenarier över energianvändningen för transporter och arbetsmaskiner. I tabellen nedan sammanställs beräknade drivmedelsvolymer vid tre alternativa utfasningsår samt kumulativa direkta utsläpp från flytande och gasformiga drivmedel från 2020 och fram till de tre alternativa utfasningsåren.

Tabell 16.4 Behov av flytande och gasformiga förnybara drivmedel samt

kumulativa utsläpp vid olika utfasningsår

Scenario Flytande och gasformiga drivmedel att ersätta vid

utfasningsåret, TWh

Kumulativa utsläpp 2020utfasningsåret, miljoner ton CO

e

2035 2040 2045 2035 2040 2045

LågEl

68 60 57 142 155

MedelEl

54 41 33 138 147

HögEl

41 27 19 133 141

LågEl/-20% 57 48 43 138 149

HögEl/-20% 35 21 14 129 136

HögEl/+20% 47 32 24 136 146

Källa: Utredningens egna beräkningar.

En första observation är att det är stora skillnader i volymen drivmedel beroende på elektrifieringstakt i scenarierna. Scenariot med lägst elektrifieringstakt (LågEl) har större volymer drivmedel 2045 än de båda elektrifieringsscenarierna har 2035. Får vi en låg elektrifieringstakt krävs alltså väldigt omfattande volymer förnybara flytande och gasformiga drivmedel även vid en utfasning 2045. För scenarierna med snabbare elektrifiering sjunker drivmedelsanvändningen relativt snabbt mellan 2035 och 2040 medan skillnaden är mindre mellan 2040 och 2045. Givet en hög elektrifieringstakt krävs alltså inte särskilt mycket större volymer förnybara drivmedel vid en utfasning 2040 än 2045. Kumulativa utsläpp blir cirka 14–25 miljoner ton koldioxidekvivalenter lägre med en utfasning 2035 i stället för 2045 beroende på elektrifieringstakt och trafikarbetsutveckling i scenarierna LågEl, MedelEl och HögEl. Om utfasningen i stället sätts till 2040 blir motsvarande besparing omkring 6–12 miljoner ton koldioxidekvivalenter.

Det bör noteras att de kumulativa besparingarna i hög grad beror av antaganden som görs om reduktionsplikt under åren fram till 2035.

16.5.2. Inte större indirekta utsläpp av växthusgaser vid ett tidigare utfasningsår

Det skulle kunna vara så att en snabb utfasning av fossila drivmedel visserligen ger minskade direkta utsläpp från drivmedelsanvändningen men å andra sidan ger större indirekta utsläpp från fordonstillverkning, batteritillverkning och tillverkning av drivmedel. Detta är utsläpp som både kan uppstå i Sverige och utomlands men som inte bokförs i den svenska transportsektorn. Utredningen har därför gjort beräkningar av dessa indirekta utsläpp som visar att även om dessa inkluderas så ger en tidigare utfasning markant lägre kumulativa utsläpp av växthusgaser. Även i nuläget ger transportsektorn och arbetsmaskinerna upphov till utsläpp utanför respektive sektor och dessa är högre än vid en utfasning av fossila drivmedel. Skillnaden mellan olika utfasningsår är marginell.

16.6. Hur påverkar utredningens förslag om styrmedelsinriktning konsekvenserna av utfasningen

Detta avsnitt analyserar utredningens förslag gällande styrmedelsinriktning för utfasning oaktat utfasningsår.

16.6.1. Mer likartade prisökningar för bensin och diesel

Utredningen föreslår i kapitel 7 en förändring av reduktionsplikten så att samma reduktionskrav ställs på bensin som diesel, endera genom att låta reduktionsplikten få samma reduktionskrav eller, om detta bedöms hindras av bristande konkurrens på drivmedelsmarknaden, genom omvandling av reduktionsplikten till ett utsläppshandelssystem. Oavsett vilket kommer en höjning av reduktionskraven för bensin och en sänkning av densamma för diesel att innebära att prisökningarna på drivmedel framöver fördelas betydligt jämnare än vad som dagens bana för reduktionsplikten impli-

cerar.18 Detta får flera konsekvenser. Lägre prisökningar på diesel minskar risken för negativa konsekvenser för den svenska industrins konkurrenskraft. Som tidigare beskrivits är det framför allt skogs- och livsmedelsindustrin som är känsliga för högre drivmedelskostnader och som därmed gynnas mest av en sådan omläggning.

Även om prisökningarna på diesel kan hållas nere något med gemensamma reduktionskrav kommer dock priset att stiga i och med utfasningen och åtgärder kan behövas för att underlätta för i synnerhet det svenska jordbruket. De problem med konkurrenskraft som kan uppstå genom en nationell utfasning av fossila drivmedel som sker tidigare än i andra länder liknar de problem som högre krav i Sverige gällande t.ex. djuromsorg orsakar. För bibehållen konkurrenskraft krävs nog att livsmedelskonsumenterna är villiga att betala lite mer för produkter som är producerade med låga utsläpp av växthusgaser. En utredning pågår som ska föreslå åtgärder och styrmedel för att främja en övergång till fossiloberoende jordbruksproduktion där kompensationsåtgärder för att stärka och öka konkurrenskraften även ska analyseras.19

Risken för att långväga transporter i allt högre grad väljer att tanka utanför Sverige minskar också om prisökningen på just diesel dämpas vilket både har positiva effekter på de globala koldioxidutsläppen och de offentliga finanserna. En lägre prisökning på diesel har dock nackdelen att brytpunkten för när elektrifiering av tunga fordon (och andra fordon som drivs med diesel) blir företagsekonomiskt lönsam förskjuts vilket kan försena elektrifieringen av den tunga trafiken något.

En högre prisökning på bensin innebär att incitamenten ökar att välja eldrift för personbilsanvändarna, både vid köp av fordon (såväl nya som begagnade) och vid användningen av laddhybrider. Högre bensinpris dämpar också trafikarbetet med bensindrivna personbilar. Risken minskar också för att svenska bilköpare väljer bensinbilar framför dieselbilar på grund av en högre prisökning för diesel. En högre bensinandel i personbilsflottan skulle försvåra utfasningen av fossila drivmedel eftersom det framför allt är för bensin som svårigheter finns med tillgång till förnybara alternativ. Å andra sidan

18 Med de antaganden som gjorts i Energimyndighetens beräkningsverktyg för reduktionsplikten som använts i propositionen skulle en gemensam reduktionsnivå för 2030 blivit 56 procent. En gemensam reduktionsnivå 2030 skulle alltså innebära en ökning med 28 procentenheter för bensin och en minskning med 10 procentenheter för diesel. 19 Se Dir. 2020:16, Ett fossiloberoende jordbruk, Kommittédirektiv.

innebär detta högre körkostnadsökningar för de hushåll som nyttjar bensindrivna personbilar.

En eventuell särskild kvot för vissa avancerade biodrivmedel kommer att öka kostnaderna för att uppfylla en given nivå på reduktionsplikten och därigenom ge något högre drivmedelspriser. Hur mycket högre beror på hur stor denna särskilda kvot blir.

Om utredningens förslag om att likställa energibeskattningen per energiinnehåll kan genomföras kommer detta att ta bort den nuvarande skattemässiga nackdelen för etanol och därmed underlätta ett kostnadseffektivt användande av olika biodrivmedel.

16.6.2. Samma styrning för förnybara flytande drivmedel oavsett om de används som höginblandade eller som drop-in

Utredningen föreslår i kapitel 7 att rena och höginblandade flytande biodrivmedel snarast bör föras in i reduktionsplikten. För biogasen som har ett statsstödgodkännande för skattebefrielse fram till 2030 föreslås ingen förändring. En inkludering i reduktionsplikten innebär att även dessa drivmedel påverkas av de incitament för lägre livscykelutsläpp som reduktionsplikten genom sin konstruktion ger. En gemensam styrning för alla flytande drivmedel ökar också kostnadseffektiviteten genom att utsläppsreduktionerna kan ske där de är billigast, även om detta är genom ökad användning av rena flytande förnybara drivmedel snarare än ökad låginblandning.

En sådan inkludering innebär att rena och höginblandade biodrivmedel inte längre kan vara skattebefriade. Drivmedelsbolagen kommer dock att prissätta dessa på ett sådant sätt att de blir attraktiva att köpa för drivmedelskonsumenterna om detta gör det billigare totalt sett att klara kraven i reduktionsplikten. Förändringen berör i huvudsak HVO som både kan användas i hög inblandning inom den vanliga dieselspecifikationen och ren som HVO100 i många dieselmotorer. Den som i dag köper HVO100 kommer alltså sannolikt även fortsättningsvis att kunna göra detta till ett pris som ligger lägre än vad dagens pris på HVO100 plus full beskattning skulle innebära. Däremot kommer den enskildes köp av HVO100 inte att innebära en lägre andel fossila drivmedel i drivmedelsförsäljningen i Sverige totalt sett. Detta eftersom en hög försäljning av HVO100 innebär att drivmedelsleverantören kan välja att sälja

övriga drivmedel med en lägre inblandning av förnybara drivmedel. För de aktörer som satt upp egna mål om fossilfrihet som de valt att uppfylla genom användning av HVO100 blir detta då verkningslöst sett till Sveriges totala utsläpp. Om de i stället väljer att köpa HVO100 med villkor att drivmedelsleverantören inte får tillgodoräkna sig detta i uppfyllandet av reduktionsplikt kommer priset att stiga väsentligt när drivmedlet får full beskattning.

Det engagemang som visats genom att sätta egna mål om fossilfrihet behöver riktas mot åtgärder som har större möjlighet att driva fram teknikutveckling än vad användning av HVO100 har. Utredningen anser inte att enskilda företag och organisationers önskan om fossilfrihet genom användning av skattebefriade rena biodrivmedel ska få hindra en kostnadseffektiv styrning för minskade utsläpp totalt sett. Om utredningen hade bedömt att det är rimligt att redan i dag i princip helt ersätta användningen av fossil diesel med HVO hade förslag lämnats om att höja reduktionspliktens generella nivå så att detta sker. I stället är reduktionspliktens nivå beslutad baserad på en avvägning mellan tillgång och pris på hållbart producerad HVO och de utsläppsminskningar som användning av HVO innebär jämfört med fossil diesel. För de drivmedelsköpare som kunnat använda ren HVO till en låg kostnad för att därigenom kunna uppfylla egna målsättningar om fossilfrihet innebär dock inkluderandet i reduktionsplikten att de endera behöver ompröva sina egna mål eller ta till andra åtgärder för att minska sina utsläpp. På längre sikt, när utfasningen är genomförd, blir hela frågeställningen om egna målsättningar inom klimatområdet som är högre än de nationella målsättningarna irrelevant.

För de höginblandade etanoldrivmedlen E85 och ED95 ger det lägre energiinnehållet i etanol jämfört med bensin och diesel en oproportionerligt hög beskattning vid inkludering i reduktionsplikten. För att behålla konkurrenskraften hos dessa drivmedel föreslås att statsstödsgodkännande för skattenedsättning söks motiverat inte utifrån etanolens miljöegenskaper utan som en justering för dess lägre energiinnehåll. Om detta beviljas bör även E85 och ED95 kunna bidra till att reduktionskraven uppfylls i reduktionsplikten.

Framtiden för höginblandade och rena flytande och gasformiga förnybara drivmedel påverkas också av den totala efterfrågan på flytande drivmedel. Sjunkande volymer även av förnybara flytande och gasformiga drivmedel åren efter 2030 talar inte för att det

kommer att vara företagsekonomiskt lönsamt att investera i en utbyggnad av tankställen för drivmedel som enbart kan användas i dedikerade fordon, även om sådana drivmedel kan ha en roll att spela för vissa nischer.

16.6.3. Underlättad elektrifiering även för de som inte är nybilsköpare

Den styrmedelsinriktning som föreslås i kapitel 11 innebär att incitamenten stärks för val av energieffektiva och i synnerhet laddbara bilar på begagnatmarknaden. En förlängd malus innebär att de laddbara bilarna, som i nuläget i huvudsak kommer ut som förmånsbilar eller privatleasade bilar, blir mer konkurrenskraftiga jämfört med bensin- och dieselbilar när förstaägaren, ofta ett leasingbolag, säljer bilen vidare. Den mycket omfattande exporten av laddbara bilar från Sverige kan därigenom dämpas vilket är en förutsättning för att fordonsflottan ska kunna elektrifieras i den takt som är nödvändig för att en utfasning av fossila drivmedel ska vara möjlig till 2040. En sådan förändring behöver ske skyndsamt för att de senaste årens höga nybilsförsäljning av laddbara bilar ska kunna möjliggöra för framtida medel- och låginkomsttagare att köpa en laddbar bil. Om de förutsägelser som finns om prisparitet mellan elbilar och förbränningsmotorbilar redan i mitten av 2020-talet slår in behöver även bonusen i bonus-malus trappas ner inom en snar framtid.

Incitamenten inom förmånsbeskattningen för elektrifiering är i nuläget väsentligt starkare än den styrning som möter den som privat köper eller leasar en personbil. Utredningens förslag om att se över nedsättningen av förmånsvärdet så att styrningen blir mer likformig kan minska kostnaderna för omställningen.

Om utredningens förslag gällande laddinfrastruktur leder till en bättre tillgång till både hemmaladdning och snabbladdning längs vägnätet för både tunga och lätta fordon kan elektrifieringen ytterligare underlättas. De förslag som lämnas för att underlätta laddning i flerfamiljshus, och då i synnerhet förslag om att ställa krav på laddinfrastruktur vid renoveringar, kan framför allt förbättra låginkomsttagares möjlighet att ladda hemma. Även förslagen om att undanröja hinder för installation av laddplatser i samfälligheter är viktiga för att underlätta användandet av laddbara personbilar liksom

att utreda stöd till snabbladdning i glesbebyggda områden där kommersiellt underlag saknas.

16.6.4. Underlättad elektrifiering och ett transporteffektivt samhälle minskar riskerna med en hög användning av biodrivmedel

En snabb elektrifiering minskar de risker som är förknippade med en stor användning av biodrivmedel i den svenska transportsektorn. Biomassa och bioenergi behövs i många sektorer och förväntas ersätta fossila insatsvaror även i kemiindustrin och som byggmaterial i växande utsträckning. I en värld som ska minska sin användning av fossila bränslen och insatsvaror kan biomassa bli en knapp resurs. Styrmedel som ger en väldigt hög betalningsvilja för biomassa i transportsektorn riskerar att snedvrida användningen av biomassa bort från andra sektorer där den skulle kunna ge större samlade utsläppsminskningar. I framtiden kan visserligen en växande andel av de förnybara drivmedlen komma från elektrobränslen som inte kräver biomassa men dessa kräver å andra sidan stora mängder el vid tillverkningen.

Scenarioanalysen i kapitel 6 visar att en låg elektrifiering innebär att väldigt stora volymer förnybara flytande och gasformiga drivmedel behövs i Sverige även vid en utfasning 2045. Under förutsättning att även andra delar av världen ska minska sin användning av fossila drivmedel på liknande sätt är detta en orealistiskt hög användning. Om å andra sidan enbart Sverige väljer denna väg för utfasning saknas helt värdet av att agera som föregångsland. En utfasning i linje med ett scenario med en låg elektrifiering är inte möjlig på global (eller ens europeisk) nivå.

Ytterligare en risk med att lita till en hög användning av förnybara flytande och gasformiga drivmedel för att klara utfasningen är att den strategin förutsätter att det vid utfasningsåret finns tillgång till drivmedel som helt och hållet kan ersätta fossil bensin och diesel. Som tidigare beskrivits finns i dag ingen förnybar bensin att köpa som helt kan ersätta fossil bensin. Genom att underlätta elektrifieringen så mycket som möjligt minskar risken för att vid utfasningsåret stå med en stor fordonsflotta med bensinbilar men utan någon fossilfri bensin. Denna risk finns även om utredningen skulle ha valt 2045 som utfasningsår.

Även ett transporteffektivt samhälle minskar de risker som finns med en stor användning av biodrivmedel. På detta område uppmanar utredningen i kapitel 9 till att samhällsekonomiskt motiverade förslag som tidigare identifierats i den klimatpolitiska handlingsplanen och olika myndigheters underlag genomförs. Höjda drivmedelskostnader är även det en viktig drivkraft för ett mer transporteffektivt samhälle.

16.7. Övriga effekter

Här behandlas eventuella övriga effekter både av en utfasning av fossila drivmedel generellt och det utfasningsår som föreslås. I den utsträckning som utredningens förslag till ändrad styrmedelsinriktning har betydelse för effekterna uppmärksammas även det.

16.7.1. Påverkan på måluppfyllelsen för de energi-, klimat- och transportpolitiska målen

Samtliga analyserade utfasningsår innebär att man når nettonollutsläppsmålet till 2045. Utredningens uppdrag är inte att analysera måluppfyllelsen för transportsektorns mål till 2030 men kan konstatera att en snabb elektrifiering inte bara är att föredra för det långsiktiga målet om utfasning utan också underlättar måluppfyllelsen till 2030.

De energipolitiska målen ska förena försörjningstrygghet, konkurrenskraft och ekologisk hållbarhet.20 Målet om 100 procent förnybar elproduktion 2040 innebär att elanvändningen i transportsektorn vid det föreslagna utfasningsåret kommer att kunna vara i princip helt förnybar. Utredningen bedömer att varken valet av utfasningsår eller den inriktning mot elektrifiering som föreslås på något avgörande sätt försvårar uppfyllelsen av detta mål. För det andra energipolitiska målet, en effektivare energianvändning, underlättas måluppfyllelsen av utredningens inriktning mot elektrifiering och att merkostnaden för övergång till förnybara flytande och gasformiga drivmedel ska slå igenom på drivmedelspriserna.

Transportpolitikens övergripande mål är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörj-

20Prop. 2017/18:228.

ning för medborgarna och näringslivet i hela landet.21 Detta specificeras genom ett funktionsmål som innebär att transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Transportsystemet ska vara jämställt, dvs. likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. En utfasning av fossila drivmedel kan genom högre drivmedelspriser minska tillgängligheten men å andra sidan ger elektrifieringen en ökad tillgänglighet genom lägre transportkostnader. Den inriktning mot underlättad elektrifiering som utredningen föreslår påverkar därmed funktionsmålet positivt jämfört med om styrmedelsförslagen i stället hade riktats mot en ensidig övergång till förnybara flytande och gasformiga drivmedel för att nå utfasning. Även utifrån hänsynsmålet har en inriktning mot elektrifiering vissa fördelar, främst genom mindre bulleremissioner. Låga körkostnader genom elektrifiering kan dock ge ökade trafikmängder som i tätorter ökar bullerproblemen och dessutom ger upphov till andra negativa miljö- och hälsoeffekter. Det finns därför skäl att vara uppmärksam på hur trafikarbetet med personbil utvecklas för att vid behov kunna införa eller skärpa styrmedel som kan dämpa trafikarbete i synnerhet i tätorter. I hänsynsmålet ligger också frågan om transportsektorns klimatutsläpp som ju är denna utrednings huvudfråga. Här innebär som tidigare beskrivits ett tidigare utfasningsår än 2045 att de ackumulerade utsläppen av växthusgaser minskar.

För möjligheten att nå takdirektivet avseende kväveoxider till 2030 bedöms att scenariot med en hög grad av elektrifiering tillsammans med ett oförändrat trafikarbete jämfört med dagens nivå (scenario HögEl/-20%) är det som minskar utsläppen mest. Minskningen bedöms inte nå hela vägen för att klara takdirektivets nivåer, men gör att åtminstone en stor del av de utsläppsminskningar som ska ske genom klimatåtgärder inom transportsektorn uppfylls. Trots betydande minskningar av kväveoxider kan dock en betydande hälsopåverkan från trafiken kvarstå även i scenarierna med hög elektrifiering, då slitagepartiklarna förväntas utvecklas i takt med trafikarbetet oavsett om fordonet framdrivs med el eller annat drivmedel, se även kapitel 6.

21Prop. 2008/09:93.

16.7.2. Påverkan på offentliga finanser

De förslag som lämnas för vidare utredning kommer att innebära kostnadshöjningar för det offentliga. Detta gäller för ökat stöd till demonstrationsprojekt för elektrifierade arbetsmaskiner, att statliga myndigheter föreslås gå före i utfasningen av fossila drivmedel inklusive elektrifiering i egna fartyg och maskiner samt vid upphandling av entreprenadtjänster och trafikering. Detta sker till stor del redan i dag, men då huvudsakligen genom krav som leder till användning av biodrivmedel. Ökade drivmedelskostnader för sjöfart som upphandlas genom inkludering i reduktionsplikt eller beskattning leder också till högre kostnader för upphandlande myndigheter.

Minskad användning av drivmedel minskar naturligtvis intäkterna från beskattning av drivmedel vilket enbart till en liten del kompenseras genom ökade intäkter från beskattningen av elektricitet. Detta gäller även vid en utfasning till 2045 och med nuvarande styrmedelsinriktning även om en utfasning som i större utsträckning sker genom elektrifiering än övergång till biodrivmedel ger större tapp i skatteintäkter. I kapitel 9 föreslås en utredning av framtida beskattning av användningen av transportsystemet i syfte att skapa ett effektivt kapacitetsutnyttjande och internalisera trafikens externa kostnader fullt ut. Resultatet av en sådan utredning kan även få positiva effekter på de offentliga finanserna och åtminstone delvis kompensera för minskade intäkter från beskattningen av drivmedel. Det är dock inte självklart att hela det skattebortfall som uppstår lämpligast kompenseras med skatte- och avgiftshöjningar inom transportsektorn.

16.7.3. Näringspolitiska effekter

En av de faktorer som bromsar en ambitiös klimatpolitik, både i Sverige och inom EU, är farhågor om hur ökade produktionskostnader genom krav på låg klimatpåverkan ska påverka näringslivets konkurrenskraft. Effekter på företag som är känsliga för högre drivmedelspriser har diskuterats tidigare men det finns också andra dimensioner av omställningen.

En sådan dimension är om en tidigare utfasning av fossila drivmedel i Sverige kan ge fördelar för inhemska företag genom att ge en hemmamarknad för teknik som i ett senare läge kommer att efter-

frågas även utanför Sverige. I detta fall kan det t.ex. handla om att en tidig elektrifiering kan ge möjlighet för svenska fordonstillverkare att prova tekniska lösningar och affärsmodeller i Sverige som sedan kan säljas även i andra länder. Betydelsen av dessa effekter är svåra att kvantifiera.

Jord- och skogsbruket är branscher som är känsliga för högre drivmedelspriser, dels genom sina transporter, dels genom användning av dieseldrivna arbetsmaskiner som är svåra att elektrifiera. Utvecklingen behöver följas noga och åtgärder för att stärka konkurrenskraften om andra länder får väsentligt lägre drivmedelspriser kan behövas.

Särskilda effekter för små företag

Av de förslag som utredningen lämnar är det förslaget om att inkludera rena och höginblandade flytande drivmedel i reduktionsplikten som har direkta effekter som skiljer sig mellan små och stora företag. Som beskrivs i kapitel 7 finns ett antal mindre företag som säljer enbart höginblandade och rena biodrivmedel, främst för dieselmotorer. En inkludering i reduktionsplikten innebär att dessa företag för lönsamhet behöver kunna sälja sin överprestation i form av certifikat till de fyra stora drivmedelsleverantörerna som säljer fossila drivmedel. Farhågor finns om att dessa större företag, som också själva säljer höginblandade och rena biodrivmedel, av konkurrensskäl inte kommer att vilja handla certifikat från dessa mindre konkurrerande företag även i det fall då detta skulle vara ett billigt sätt att uppfylla reduktionsplikten. I kapitel 7 diskuteras att ett sätt att hantera detta problem är genom att göra om reduktionsplikten till ett system med utsläppsrätter kopplat till drivmedelsförsäljningen. På detta sätt krävs inte att företagen handlar med varandra sinsemellan utan handeln med utsläppsrätter kan ske direkt mellan staten och drivmedelsleverantörerna även om det naturligtvis även är möjligt med handel mellan leverantörer.

16.7.4. Sysselsättning, tillgänglighet och service i olika delar av landet

En utfasning av fossila drivmedel kommer att innebära högre drivmedelspriser genom växande andel förnybara drivmedel i kombination med att en växande andel av trafiken sker med eldrift som har låga körkostnader. Som beskrivits i kapitel 10 är förutsättningarna för elektrifiering av personbilstrafiken generellt bättre på landsbygd än i storstäderna genom att det är enklare att möjliggöra laddning vid hemmet för de som bor i småhus än flerfamiljshus. Den inriktning som föreslagits, med styrmedel för en snabb elektrifiering, kan därför gynna landsbygden och mindre tätorter. I synnerhet gäller detta om de laddbara bilarna i större utsträckning än i dag stannar kvar på den svenska begagnatmarknaden. För att möjliggöra elektrifiering även i områden som domineras av flerfamiljshus kan särskilda insatser behövas, något som diskuteras i kapitel 10.

Minskade drivmedelsvolymer kan leda till att antalet tankställen minskar vilket försvårar användningen av flytande och gasformiga drivmedel i synnerhet i de mer glest befolkade delarna av Sverige som ligger långt ifrån de vältrafikerade vägarna. Det är inte osannolikt att antalet tankställen kommer att minska snabbare än vad som är önskvärt vilket kan föranleda behov av att ytterligare stödja mindre tankställen och serviceställen utöver vad som redan görs, t.ex. genom det stöd till kommersiell service på landsbygden som ges via Tillväxtverket.22 Det är sannolikt under den period när omställningen pågår som försörjningstryggheten är som mest sårbar vilket talar för att behovet av stöd för tankställen på landsbygd till viss del redan uppstått och sannolikt ökar de närmaste åren.

Olika grupper har olika känslighet för de högre drivmedelspriser som utfasningen kommer att innebära. Här finns både socioekonomiska och geografiska dimensioner som beskrivits i avsnitt 16.4.1. Utöver denna direkta effekt via högre drivmedelskostnader kan dessutom hushållen påverkas av om företag och branscher får en försämrad konkurrenskraft. Branscher som är känsliga för högre drivmedelspriser i Sverige jämfört med andra länder är som tidigare nämnts bland annat skogs- och jordbruket, både genom höga transportkostnader och användningen av diesel i arbetsmaskiner. Minskad sysselsättning i dessa branscher skulle slå hårdare mot invånarna på

22 Tillväxtverket, Regional Kapacitet – Service i landsbygder, (tillvaxtverket.se).

landsbygd och i mindre tätorter jämfört med de större städerna och storstadsområdena.

16.7.5. Den kommunala självstyrelsen

Inget av utredningens förslag ändrar fördelningen av uppgifter mellan stat och kommun eller innebär en reglering av den kommunala verksamheten.

16.7.6. Förhållandet till EU:s statsstödsregler, EU:s bestämmelser om fri rörlighet för varor och Världshandelsorganisationens avtal om tekniska handelshinder

Vid utarbetandet av utredningens förslag har hänsyn tagits till de juridiska begränsningar som EU-lagstiftningen och olika internationella avtal ger. Dessa beskrivs närmare i respektive kapitel och särskilt kan nämnas kapitel 7 där juridiska frågor kopplade till olika styrmedel för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel analyseras samt kapitel 15 som rör förutsättningarna för ett förbud mot försäljning av nya bensin- och dieselbilar.

16.7.7. Effekter för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen samt jämställdheten mellan kvinnor och män

En utfasning av fossila drivmedel och de förslag som utredningen lämnar får främst konsekvenser för transportkostnaderna, både för hushåll och företag. Hur stora effekter detta får för vardagslivet för olika grupper beror både på vanor och ekonomiska förhållanden. Att män i större utsträckning än kvinnor äger och reser med personbil kan tala för att män påverkas mer av både högre drivmedelspriser och lägre körkostnader genom elektrifiering. Å andra sidan kan god tillgänglighet med personbil (genom t.ex. låga körkostnader) vara till större nytta för kvinnor om dessa i större utsträckning har arbetstider och arbetsplatser som gör det svårt att nyttja kollektivtrafik och dessutom lägre inkomster. En teknikomställning gynnar respektive missgynnar också olika branscher vilket påverkar de indi-

vider som arbetar där, något som kan ha både könsaspekter och skilja sig mellan människor med respektive utan utländsk bakgrund liksom människor med olika ekonomisk ställning. Att utfasningen i genomsnitt påverkar olika grupper på olika sätt är därför naturligt. De förslag som utredningen lämnat har också haft som ambition att underlätta en omställning även för individer som i dag kan ha svårare att dra nytta av de fördelar som elektrifieringen kan föra med sig och som bedömts vara särskilt känsliga för högre drivmedelspriser. En viktigare fråga än hur olika grupper i genomsnitt påverkas är kanske om utfasningen och de förslag som utredningen lämnar på något avgörande sätt påverkar människors möjligheter att på lika villkor utifrån ett jämställdhets- och integrationsperspektiv leva ett gott liv. Utredningen bedömer att varken utfasningen som sådan eller de förslag som utredningen lämnar för att underlätta utfasningen av fossila drivmedel har någon större sådan påverkan.

16.7.8. Brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet

Utredningens förslag bedöms inte ha någon betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet.

Referenser

Propositioner, SOU och skrivelser

Prop. 2020/21:180, Reduktionsplikt för bensin och diesel-

kontrollstation 2019. Prop. 2020/21:156, Justerad beräkning av bilförmån. Prop. 2020/21:151, Framtidens infrastruktur-hållbara investeringar

i hela Sverige. Prop. 2020/21:135, Reduktionsplikt för flygfotogen. Prop. 2020/21:100, 2021-års ekonomiska vårproposition. Prop. 2020/21:29, Pausad BNP-indexering för drivmedel. Prop. 2020/21:1, Budgetpropositionen för 2021. Prop. 2019/20:65, En samlad politik för klimatet, klimatpolitisk

handlingsplan. Prop. 2019/20:1, Budgetpropositionen för 2020 Förslag till statens

budget för 2020, finansplan och skattefrågor. Prop. 2017/18:228, Energipolitikens inriktning. Prop. 2017/18:1, Budgetpropositionen för 2018. Förslag till statens

budget för 2018, finansplan och skattefrågor. Prop. 2016/17:146, Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige. Prop. 2012/13:1, Budgetpropositionen för 2013. Prop. 2008/09:93, Mål för framtidens resor och transporter. Prop. 2007/08:1, Budgetpropositionen för 2008 Förslag till

statsbudget för 2008, finansplan, skattefrågor och tilläggsbudget m.m. Prop. 2005/06:160, Moderna transporter. Prop. 1994/95:4, Miljöklasser för bensin m.m. Prop. 1993/94:90, Översyn av tjänsteinkomstbeskattningen, m.m.

Prop. 1985/86:90, Om följdlagstiftning till den nya plan- och

bygglagen m.m. Prop. 1973:160, Förslag till anläggningslag m.m. Prop. 1966:128, Förslag till lag om vissa

gemensamhetsanläggningar m.m. SOU 2020:04, Vägen till en klimatpositiv framtid. SOU 2019:63, Mer biogas! För ett hållbart Sverige. SOU 2019:11, Biojet för flyget. SOU 2018:76, Mindre aktörer i energilandskapet-förslag med

effekt. SOU 2017:11, Vägskatt. SOU 2016:47, En klimat-och luftvårdsstrategi för Sverige Del 1. SOU 2016:21, Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige. SOU 2013:84, Fossilfrihet på väg. SOU 2011:4, Genomförande av EU:s regelverk om inre

vattenvägar i svensk rätt. SOU 2008:24, Den svenska klimatstrategin. SOU 2004:63, Skatt på väg. Skr. 2019/20:170, Riksrevisionens rapport om statliga åtgärder för

fler miljöbilar. Skr. 2017/18:230, Strategi för Levande städer – politik för en

hållbar stadsutveckling. Lagrådsremiss, Reduktionsplikt för bensin och diesel –

kontrollstation 2019, 24 mars 2021. 2013/14: MJU11. Miljö- och jordbruksutskottets betänkande.

Ändring i lagen om kvotplikt för biodrivmedel.

EU-dokument

COM (2020) 789 final av den 9 december 2020. Sustainable and

Smart Mobility Strategy – putting European transport on track for the future.

COM (2020)562 final av den 17 september 2020. Meddelande från

Europeiska kommissionen om höjning av Europas klimatambition för 2030 och investering i en klimatneutral framtid till förmån för våra medborgare.

COM (2020) 474 final av den 3 september 2020. Critical Raw

Materials Resilience: Charting a Path towards greater Security and Sustainability.

COM (2020) 456 final av den 27 maj 2020. EU vid ett vägskäl-

bygga upp och bygga nytt för nästa generation, ett förslag till en återhämtningsplan från den ekonomiska kris som följer på Coronapandemin.

COM (2019) 640 final av den 11 december 2019. Den gröna given. COM (2018) 773 final av den 28 november 2018. En ren jord åt

alla. En europeisk strategisk långsiktig vision för en stark, modern, konkurrenskraftig och klimatneutral ekonomi.

Inception impact assessment, Ref. Ares (2020)6081605.

Amendment of Regulation (EU) 2018/42 on binding annual greenhouse gas reductions by Member States from 2021–2030 contributing to climate action to meet commitments under the Paris Agreement, 29 October 2020.

Inception Impact Assessment, Ref. Ares (2020)1798478. FuelEU

Maritime – Green European Maritime Space, 27 March 2020.

Inception Impact Assessment, Ref. Ares (2020)1725215.

ReFuelEU Aviation - Sustainable Aviation Fuels, 24 March 2020.

Inception Impact Assessment, Ref. Ares (2020) 4087053. Revision

of Directive (EU)2018/2001 on the promotion of the use of energy from renewable sources, 3 August 2020.

Inception Impact Assessment, Ref. Ares (2020)1800668.

Development of post-Euro 6/VI emission standards for cars, vans, lorries and buses.

Inception Impact Assessment, Ref. Ares (2020) 6081912.

Amendment of the Regulation setting CO2 emission standards for cars and vans, 29 October 2020.

SWD (2020) 82 final av den 19 maj 2020. Commission staff working

document, Full-length report, Accompanying the document Report from the Commission 2019 Annual Report on CO2 Emissions from Maritime Transport.

SWD (2020) 176 final av den 17 september 2020. Impact Assessment

Accompanying the document ”Stepping up Europe’s 2030 climate ambition. Investing in a climate-neutral future for the benefit of our people”.

SWD (2020) 277 final av den 23 november 2020. Commission staff

working document, Full-length report Accompanying the document Report from the Commission to the European Parliament and the Council, Updated analysis of the non-CO2 climate impacts of aviation and potential policy measures pursuant to EU Emissions Trading System Directive Article 30(4).

SWD (2017) 650 final av den 8 november 2017. Commission staff

working document, impact assessment accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council setting emission performance standards for new passenger cars and for new light commercial vehicles as part of the Union's integrated approach to reduce CO2 emissions from light duty vehicles and amending Regulation (EC) No 715/2007 (recast).

Commission Work Programme 2021, 19 October 2020, Annex I:

New Policy Objectives 2021.

European Commission, Critical Raw Materials for Strategic

Technologies and Sectors in the EU, A Foresight Study, 2020.

European Commission, In depth analysis in support of the

commission communication COM (2018)773 final, A clean planet for all – A European strategic long-term vision for a prosperous, modern and competitive and climate neutral economy,

28 November 2018.

Rapporter, artiklar och publikationer

Ahmadi, L., Young, S.B., Fowler, M., Fraser, R.A., Achachlouei,

M.A., (2017): A cascaded life cycle: reuse of electric vehicle

lithium-ion battery packs in energy storage systems. Int J Life

Cycle Assess 22, 111–124. Aldén (2003): Miljöanpassade transportsystem för Gotland.

Examensarbete, Gotlands Högskola 2003.

Arnesen, F., Bekkedal, T. (2017): ”Fossilbil-forbud 2025”.

EØS rettslige spørsmål. Utredning for miljøstiftelsen ZERO.

Senter for Europarett, Oslo universitet, maj 2017. BloombergNEF(2020): Electric Vehicles Outlook 2020. Boverket(2020a): Konsekvenser av ändrade kravnivåer på

laddinfrastruktur, Rapport 2020:18.

Boverket (2020b): Utvärdering av stödet för renovering och

energieffektivisering. Rapport 2020:25.

Boverket (2019): Nya krav på laddinfrastruktur för laddfordon,

Rapport 2019:15. Brynolf S, Taljegård M, Grahn M, Hansson J. (2018): Electrofuels

for the transport sector: a review of production costs. Renewable &

Sustainable Energy Reviews 81 (2) 1887–1905. Börjesson, M. (2020): Transportsektorn och klimatpolitiken, juni

2020. Börjesson, M. (2016): Potential för ökad tillförsel av inhemsk

biomassa i en växande svensk bioekonomi. Lunds universitet.

CE Delft (2016): Calculation of additional profits of sectors and

firms from the EU ETS.

Chen, B., (2019): Charging forward for apartments Quantifying the

gap in electric vehicle ownership between apartments and houses – a Swedish case study. Thesis for the fulfilment of the Master of

Science in Environmental Management and Policy, Lund, Sweden, IIIEE September 2019. CTS (2016): Uppföljning av basprognoser för person- och

godstransporter publicerade mellan 1975 och 2009. Working

Paper 2016:16. deJong J, Akselsson, C., Egnell, G., Löfgren, S., Olsson, B. (2017):

Realizing the energy potential of forest biomass in Sweden – How much is environmentally sustainable? Forest Ecology and

Management 383:3–16. de Sadeleer, N. (2014): EU Environmental Law and the Internal

Market. Oxford (2014).

de Witte, B., Ott, A., Vos, E. (2017): Between Flexibility and

Disintegration, The Trajectory of Differentiation in EU Law.

Edward Elgar (2017).

Derler, Z., (2020): European battery gigafactories boom despite

Covid slowdown. Climate Home News

(climatechangenews.com). Destination Gotland (2019): Hållbarhetsredovisning 2018. EEA (2020): Trends and projections in Europe 2020 -Tracking

progress towards Europe´s climate and energy targets.

Ekbäck, P. 2007: Fastighetssamverkan för utförande, drift och

förvaltning av gemensamma anläggningar. Särskilt om anläggningslagen och lagen om förvaltning av samfälligheter.

Fastighetsvetenskap, Kungl. Tekniska Högskolan, Stockholm. Eliasson, J., Pyddoke, R., & Swärdh, J.-E., (2018): Distributional

effects of taxes on car fuel, use, ownership and purchases.

Economics of Transportation, 15. Energimarknadsinspektionen (2020a): Kapacitetsutmaningen i

elnätet. Ei 2020:06.

Energimarknadsinspektionen(2020b): Ren energi inom EU Ett

genomförande av fem rättsakter. Ei R2020:02.

Energimyndigheten (2021a): Scenarier över Sveriges energisystem

2020, ER 2021:6.

Energimyndigheten (2021b): Yttrande angående

Inriktningsunderlag inför transportinfrastrukturplanering för perioden 2022–2033 och 2022–2037, dnr. 2020–023037.

Energimyndigheten(2020a): Energiläget i siffror 2020, ET2020:1. Energimyndigheten (2020b): Övervakningsrapport avseende

skattebefrielse för rena och höginblandade flytande biodrivmedel under 2019, dnr. 2020 - 000417.

Energimyndigheten (2020c): Drivmedel 2019, ER 2020:26. Energimyndigheten (2020d): Kvalitetsdeklaration Elanvändning till

vägtransporter.

Energimyndigheten (2020e): Övervakningsrapport avseende

skattereduktion för flytande biodrivmedel under perioden januari till och med juni 2020, dnr. 2020–000417.

Energimyndigheten (2019a): Komplettering till Kontrollstation 2019

för reduktionsplikten, Kontrollstation 2019 för reduktionsplikten.

Energimyndigheten (2019b): Kontrollstation 2019 för

reduktionsplikten, Reduktionspliktens utveckling 2021–2030.

Energimyndigheten (2019c): Drivmedel 2019, ER 2020:26. Energimyndigheten (2019d): Sveriges rapportering enligt direktiv

om utbyggnad av infrastrukturen för alternativa bränslen avseende 2019 – underlag från Energimyndigheten.

Energimyndigheten (2018): Smart och förnybart energisystem på

Gotland, ER 2018:5.

Energimyndigheten (2017): Strategisk plan för omställning av

transportsektorn till fossilfrihet.

Energimyndigheten (2007): Styrmedel i Klimatpolitiken, Delrapport

2 i Energimyndighetens och Naturvårdsverkets underlag till Kontrollstation 2008. ER2007:28.

Energimyndigheten & Naturvårdsverket (2006): EU:s system för

handel med utsläppsrätter efter 2012. En rapport från

Energimyndigheten och Naturvårdsverket, ER 2006:45, Energimyndigheten Eskilstuna. Engström M. (2020): Miljöframgångar: från Freonförbud till

klimatlag, Förlaget Fri Tanke.

Farchy, J., Warren, H., (2018): China Has a Secret Weapon in the

Race to Dominate Electric Cars. Bloomberg.

Fossilfritt Sverige – Vätgasstrategi för fossilfri konkurrenskraft

(2021). Fossilfritt Sverige – Fordonsindustrin tunga fordon (2020):

Färdplan för fossilfri konkurrenskraft tunga fordon.

Fossilfritt Sverige – Flygbranschen (2020): Färdplan för fossilfri

konkurrenskraft Flygbranschen.

Fossilfritt Sverige, Lantbruksbranschen (2020): Färdplan för

fossilfri konkurrenskraft.

Fossilfritt Sverige – Sjöfartsnäringen (2020): Färdplan för fossilfri

konkurrenskraft.

Fossilfritt Sverige – Skidanläggningsbranschen (2020): Färdplan för

fossilfri konkurrenskraft.

Fossilfritt Sverige – Fordonsindustrin lätta fordon (2019):

Färdplan för fossilfri konkurrenskraft lätta fordon.

Fossilfritt Sverige Bygg- och anläggningssektorn (2018): Färdplan

för fossilfri konkurrenskraft.

Fossilfritt Sverige – Cementbranschen (2018): Färdplan cement för

ett klimatneutralt betongbyggande.

Fossilfritt Sverige – Gruv- och mineralbranschen (2018): Färdplan

för en konkurrenskraftig och fossilfri gruv- och mineralnäring.

Fossilfritt Sverige – Skogsnäringen (2018): Färdplan för fossilfri

konkurrenskraft.

Frontier economics & Flick Gocke Schaumburg (2020): Crediting

system for renewable fuels in EU emission standards for road transport. Report for the German Federal Ministry for

Economic Affairs and Energy (BMWi), 20 May 2020. Försvarets materielverk (2020): FMV Miljöpolicy.

Beslut 2020-02-14. Försvarsmakten (2019): Försvarsmaktens underlag för

försvarspolitisk proposition 2021–2025.

Grigolon, Reynaert och Verboven (2018): Consumer Valuation of

Fuel Costs and Tax Policy: Evidence from the European Car Market. American Economic Journal: Economic Policy, Vol. 10,

No.3, August 2018 (s. 193–225). Grosse, F., (2010): Is recycling “part of the solution”? The role of

recycling in an expanding society and a world of finite resources.

S.A.P.I.EN.S. Surveys and Perspectives Integrating Environment and Society. Grubb, Hourcade, and Neuhoff (2014): Planetary Economics:

energy, climate change and the three domains of sustainable development.

Göteborgs Universitet (2020): Flygresorna och klimatet.

Utsläppsminskningar och acceptans för klimatsmartare alternativ.

CFT-Rapport 2020:01. Hansson J, Hackl R, Taljegard M, Brynolf S and Grahn M (2017):

The Potential for Electrofuels Production in Sweden Utilizing Fossil and Biogenic CO

2

Point Sources. Front. Energy Res. 5:4.

doi: 10.3389/fenrg.2017.00004. Hepburn, Stern and Stiglitz, (2020): ”Carbon pricing”. Special issue

in the European economic review, Eur Econ Rev. 2020;127:103440.

Hänsel, M.C., Drupp, M.A., Johansson, D.J.A. et al (2020):

Climate economics support for the UN climate targets. Nat. Clim.

Chang.10, 781–789 (2020). ICCT (2020): Feedback public consultation, CO2 emissions for cars

and vans – revision of performance standards, November 2020.

Feedback from: International Council on Clean Transportation (ICCT) (europa.eu). ICCT (2020b): Policy update: California’s Advanced Clean Trucks

regulation: Sales requirements for zero-emission heavy-duty trucks.

ICCT (2018): The role of standards in reducing CO2 emissions of

passenger cars in the EU. Briefing, February 2018.

IEA (2021a): Global EV Outlook 2021. Trends and developments in

electric vehicle markets.

IEA (2021b): The Role of Critical Minerals in Clean Energy

Transitions. Part of World Energy Outlook, May 2021.

IEA (2020a): World Energy Outlook 2020. IEA (2020b): Global Electric Vehicle Outlook 2020. Entering the

decade of electric drive?

IEA (2019): World Energy Outlook 2019. IMO (2009): Second IMO GHG Study. IPCC (2019): Climate Change and Land: an IPCC special report on

climate change, desertification, land degradation, sustainable land management, food security, and greenhouse gas fluxes in terrestrial ecosystems.

IPCC (2018): Global Warming of 1.5°C. An IPCC Special Report

on the impacts of global warming of 1.5°C above pre-industrial levels and related global greenhouse gas emission pathways, in the context of strengthening the global response to the threat of climate change, sustainable development, and efforts to eradicate poverty.

IRENA (2020): Global Renewables outlook 2020. IVL (2021a): Zero-emission vehicles and zones in Nordic cities,

Promotion, instruments and effects. No. C 566, January 2021.

IVL (2021b): Large scale bio electro jet fuel production integration at

CHP-plant in Östersund, Sweden. Report number: B 2407.

IVL (2020): Vägskatt för personbilar. IVL rapport C469.

IVL (2019): Kan Sverige förbjuda bensin- och dieselbilar och fossilt

drivmedel? Åsa Romson, miljöjurist, 2019-05-05.

IVL (2017): 10 reformer som underlättar kommuners klimat- och

miljöarbete. Nr C241, april 2017.

IVL & Koucky and Partners AB (2015): Miljözoner i framtiden –

analys av miljözoner som omfattar lätta motorfordon.

Johansson, B., Jonsson, D.K., Veiback, E., Mittermaier, E. (2015):

Energifattigdom, trygg energiförsörjning och offentligt agerande.

FOI. Johansson, B., (2021): Utfasning av fossila drivmedel - En analys av

hur skatter, utsläppsrätter och reduktionsplikt kan bidra. Rapport

nr 119, Miljö- och energisystem, Lunds universitet. Jonsson, L., Hultén, S., Alexandersson, G., Nelander, L.,

Wadström, E. (2020): Elbilar och styrmedel – Rapport från

forskningsprojekt finansierat av Trafikverket 2019–2020. Rapport

från WSP och Handelshögskolan i Stockholm. Junne, T., Wulff, N., Breyer, C., Naegler, T. (2020): Critical

materials in global low-carbon energy scenarios: The case for neodymium, dysprosium, lithium, and cobalt. Energy 118532.

Karlsson Potter, H., Poulikidou, S., Henryson, K, Hammar, T,

Hansson, J. (2020): HVO produced from Swedish Raw materials

current and future potentials. September 2020, F3 svenskt

kunskapscentrum för förnybara drivmedel. Kommerskollegium (2019): Gränsjusteringsåtgärder för

koldioxidutsläpp, En analys av de handelsrelaterade aspekterna och vägen framåt, december 2019.

Koucky & Partners AB (2016): Sjöfartens energianvändning –

Hinder och möjligheter för omställning till fossilfrihet.

Kramer, L. (2016) : EU Environmental Law.

Sweet & Maxwell (2016). KTH (2012): Energieffektiv linjesjöfart till och från Gotland.

Examensarbete, Simon Börjeson och Philippe Ghawi. Kustbevakningen (2021): Uppdrag att analysera och föreslå hur

myndighetens fartygsflotta skulle kunna bli fossilfri.

ISBN 978-91-519-6888-9.

Kågeson P. (2019): Klimatmål på villovägar? En ESO-rapport om

politiken för utsläppsminskningar i vägtrafiken, 2019:05. Kågeson, P., Zetterberg, L., Forsbacka, K., (2008): Transporter och

klimat. Om koldioxid och handel med utsläppsrätter. SNS Förlag,

Stockholm. K2 (2018): Kommunerna och kollektivtrafiken, En

enkätundersökning om Sveriges kommuners arbete för att stödja kollektivtrafiken. Working Papers 2018:6.

Lighthouse (2020): Including maritime transport in the EU

Emission Trading System – addressing design and impacts. C 521.

Länsstyrelsen i Stockholms län (2020): Regional plan för

infrastruktur för elfordon och förnybara drivmedel.

Rapport 2020:3. Löfgren, Å, Burtraw, D., Wråke, M., Malinovskava A., (2018):

Distribution of Allowance Asset Values and the Use of Auction Revenues in the EU Emissions Trading System. Review of

Environmental Economics and Policy, 12(2), s. 284–303. Löfgren, Å., Burtraw, D, Sterner, T. och Zetterberg, L., (2021):

Phasing out fossil fuel in the Swedish transport sector: reflections on the potential role of fuel standards and emission trading.

Policy brief Mistra carbon exit. Marceau, G. (2016): The Interface Between the Trade Rules and

Climate Change Actions. Springer International Publishing

Switzerland 2016. Milieu Law & Policy Consulting (2020): Phasing-out sales of

internal combustion engine vehicles. Scoping study by Milieu for

Transport & Environment, Final Report, March 2020. Miljödepartementet Promemoria M2020/01180/R.

Klimatbonusbilar ska vara registrerade i fem år, 2020-07-22.

Miljömålsrådet (2021). Miljömålsrådets årsrapport 2021 inklusive

förslag till regeringen. Ärendenr: NV-02027-15.

Miljömålsrådet (2017): Bioenergi på rätt sätt. Om hållbar bioenergi i

Sverige och i andra länder. En översikt initierad av Miljömålsrådet. Energimyndigheten, Naturvårdsverket,

Jordbruksverket och Skogsstyrelsen.

Morfeldt, J, Davidsson Kurland, S., Johansson, D.J.A., (2020):

Carbon footprint impacts of banning cars with internal combustion engines. Accepterad för publicering hos tidskriften

Transportation Research Part D: Transport and Environment. Naturvårdsverket (2021a): Lägesbeskrivning av Klimatklivet,

skrivelse 15 april 2021, dnr. NV-02898-21. Naturvårdsverket (2021b): Flygets klimatpåverkan. Naturvårdsverket (2021c): Konsumtionsskatters roll i långsiktig

miljöpolitik. Rapport 6962.

Naturvårdsverket (2021d): Om miljöledning i statliga myndigheter. Naturvårdsverket (2020a): Fördjupad analys av den svenska

klimatomställningen 2020. Rapport 6945.

Naturvårdsverket (2020b): Miljöledning i staten 2019.

Rapport 6918. Naturvårdsverket (2019): Minskad skattenedsättning av fossilt

bränsle för persontransporter med inrikes sjöfart och för kraftvärmeproduktion. Rapport 6875.

Naturvårdsverket (2018): Arbetsmaskiners klimat- och luftutsläpp.

Redovisning av regeringsuppdrag om kartläggning och förslag för minskade utsläpp. Rapport 6826, bilaga 3.

Naturvårdsverket och Jordbruksverket (2019): Minskade utsläpp av

växthusgaser från jordbruket med ökad produktion? Scenarier till 2045 för utsläpp och upptag av växthusgaser inom jordbrukssektorn.

NECP (National Energy and Climate Plan) – finns för samtliga

refererade länder under följande länk: https://ec.europa.eu/info/energy-climate-changeenvironment/implementation-eu-countries/energy-and-climategovernance-and-reporting/national-energy-and-climateplans_en. Nordic Council of Ministers (2019): Economic Policy Review 2019:

Climate Policies in the Nordics. Nord 2019:012.

Nordic Energy Research (2021): Nordic Clean Energy Scenarios,

juni 2021.

Olivetti, E.A., Ceder, G., Gaustad, G.G., Fu, X., (2017): Lithium-

Ion Battery Supply Chain Considerations: Analysis of Potential Bottlenecks in Critical Metals. Joule 1, 229–243.

Portinson Hylander, J. (2020): Mellan effektivitet och rättvisa: mot

en genomförbar omställning av transportsystemet. I: Björklund, P.

(red.) Fossilfritt Sverige: en antologi om klimatomställning i

praktiken. Verbal Förlag, Stockholm.

Powercircle (2019): Elbilsläget 2018, Prognos elbilsutvecklingen

2019–2045, 2019-01-28.

PwC (2019): Global Automotive Tax Guide, november 2019

(pwc.de). Regeringens promemoria Genomförande av ändringar i direktivet

om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster, 29 mars 2021.

Region Kalmar län (2020): Trafikförsörjningsprogram. Förslag. Region Stockholm (2020): Sjötrafikutredning del 1.

Rapport 2020-05-04. Riksrevisionen (2021): Transportbidraget – bristande underlag och

oklar måluppfyllelse. RIR 2021:2

Riksrevisionen (2008): Statens insatser för ett hållbart fiske. RiR

2008:23. Rikstrafiken (2010): Långsiktigt hållbar linjesjöfart till Gotland

2015–2030. Samrådsversion, dnr. RT 2008/38.

RISE (2020) Erik Furusjö och Johanna Mossberg: Förnybar bensin

– en kunskapssammanställning. December 2020, f3 01:2021.

Schiebe, T. (2019): Designing environmental taxes to promote

biofuels from a State aid perspective. The impact of the Energy Taxation Directive on assessing selectivity of the Swedish and Finnish energy taxation systems. Lunds universitet.

Searle, S., Malins, C., (2015): A reassessment of global bioenergy

potential in 2050. GCB Bioenergy (2015) 7, 328–336.

Sjöfartsverket (2021): Fossilfri flotta. Regeringsuppdrag att analysera

hur myndighetens båt- och fartygsflotta skulle kunna bli fossilfri.

Dnr 20-02039. Sjöfartsverket (2004): Beskattning av sjöfartens bränslen.

Skatteverket (2021): Skatteverkets skrivelse Förenklad beskattning av

bilförmån och drivmedelsförmån – förslag om lagändring, 2021-

03-15. Dnr 8-789874. Skerritt, D.J., Arthur, R., Ebrahim, N., Le Brenne, V., Le Manach,

F., Schuhbauer, A., Villasante, S., Sumaila, R.,(2020): A 20-year

retrospective on the provision of fisheries subsidies in the European Union. ICES Journal of Marine Science, Volume 77, Issue 7–8,

December 2020, s. 2741–2752. SMED (2021): PM NO

X

-utsläpp i klimatscenarier för vägtrafik,

jan 2021. Stockholms stad (2020): Klimathandlingsplan 2020–2023.

Beslut Kf 2020-05-25. Svenskt kunskapscentrum för förnybara drivmedel f3 (2016):

Dagens och framtiden hållbara biodrivmedel i sammandrag.

Rapport4 f3 2016:03. Svenskt kunskapscentrum för förnybara drivmedel f3 (2013):

Dagens och framtiden hållbara biodrivmedel.

Sveriges integrerade nationella energi- och klimatplan 2020 till EU

(NECP). Infrastrukturdepartementet, januari 2020. Sweden’s fourth biennial report 2019 under the UNFCCC.

Naturvårdsverket rapport 620, 2019. Taljegard, M., (2018): The impact of an Electrification of Road

Transportation on the Electricity system in Scandinavia.

Licentiate thesis. Chalmers. Tillväxtanalys (2017): Innovationskritiska metaller och mineral från

brytning till produkt (No. 2017:03). Tillväxtanalys.

Tisserant, A., Pauliuk, S., (2016): Matching global cobalt demand

under different scenarios for co-production and mining attractiveness. Journal of Economic Structures 5, 4.

Trafikanalys (2021a): Trafikarbete på svenska vägar 1990–2020,

april 2021. Trafikanalys (2021b):

Korttidsprognoser. PM 2021:7 Tabeller,

maj 2021.Trafikanalys (2021c): Uppföljning av de transportpolitiska målen

2021. Rapport 2021:6.

Trafikanalys (2021d): Transportsektorns samhällsekonomiska

kostnader för 2020. Rapport 2021:4.

Trafikanalys (2021e): Transporternas ekonomiska överkomlighet –

hur mäter vi det?, PM 2021:3.

Trafikanalys (2020a): Trafikarbete på svenska vägar 1990–2020. Trafikanalys (2020b): Vägfordonsflottans utveckling till år 2030, PM

2020:7, juni 2020. Trafikanalys (2020c): Fordon i län och kommuner 2020. Trafikanalys (2020d): Fartyg 2019 – svenska och utländska fartyg I

svensk regi.

Trafikanalys (2020e): Statistik 2020:27. Transportarbete i Sverige

2000–2019.

Trafikanalys (2020f): Elflyg – början på en spännande resa. Rapport

2020:12. Trafikanalys (2020g): Bantrafik 2019. Trafikanalys (2020h): Svensk sjöfarts internationella

konkurrenssituation 2020. Rapport 2020:9.

Trafikanalys (2020i): Obligatoriska klimatdeklarationer för långväga

resor. Rapport 2020:6.

Trafikanalys (2019a): Gång-, cykel- och kollektivtrafik – uppföljning

och indikativa kommunala mål, Rapport 2019:7.

Trafikanalys (2019b): Tunga och lätta lastbilars transporter – fokus

urbana miljöer, PM 2019:4.

Trafikanalys (2017): Miljökonsekvenser av nya farledsavgifter.

PM 2017:9. Trafikutskottet (2019): Mobilitet på landsbygden – en förstudie, Dnr

1835 - 2018/19. Trafikverket (2021a): Behov av laddinfrastruktur för snabbladdning

av tunga fordon längs större vägar, feb 2021.

Trafikverket (2021b): Regeringsuppdrag – Analysera förutsättningar

och planera för en utbyggnad av elvägar, feb. 2021.

Trafikverket (2021c): Gällande trafikavtal. Färjeavtal. Trafikverket (2021d): Forskning och innovation inom sjöfart. Trafikverket (2020a): Scenarier för att nå klimatmålet för inrikes

transporter – ett regeringsuppdrag, mars 2020.

Trafikverket (2020b): Inriktningsunderlag inför

transportinfrastrukturplanering för perioden 2022–2033 och 2022–2037.

Trafikverket (2020c): Analysmetod och samhällsekonomiska

kalkylvärden för transportsektorn: ASEK 7.0 Kapitel 5 Tillämpade kalkylmodeller och generella kalkylvärden.

Trafikverket (2020d): Beskrivning av Scenarioverktyget Verktygets

uppbyggnad, antaganden och effektsamband. Underlag till Scenarier för att nå klimatmålet för inrikes transporter – ett regeringsuppdrag, mars 2020.

Trafikverket (2020e): Digitaliseringens bidrag till Målbild 2030 –

tillgänglighet i ett hållbart samhälle.

Trafikverket (2020f): PM, Biodrivmedel och energieffektiva fordon

minskade utsläppen 2019 – men takten behöver öka för att nå 2030-målet, 2020-02-24.

Trafikverket (2020g): Kunskapsunderlag om energieffektivisering och

begränsad klimatpåverkan, publikationsnummer: 2020:084.

Trafikverket (2020h): Effektiva styrmedel för att begränsa flygets

klimatpåverkan. PM 2020-07-03.

Trafikverket (2020i): Upphandling av fossilfritt flyg – En förstudie

om möjligheten att avtala om fossilfri flygtrafik under allmän trafikplikt, dokumentdatum: 2020-12-10, ärendenummer:

TRV 2020/82259. Trafikverket (2019): Underlag för reviderade ASEK-värden för

luftföroreningar – Slutrapport från projektet REVSEK, juli 2019.

Trafikverket (2018a): Nationell plan för transportsystemet 2018–

2029 – Sammanställning och läshänvisning, TRV 2018/63947.

Trafikverket (2018b): Infrastruktur för snabbladdning längs större

vägar – ett regeringsuppdrag, 2018:172.

Trafikverket (2018c): Omställning till fossilfrihet för statligt ägda

fartyg – ett regeringsuppdrag. P nr 2018:236.

Trafikverket m.fl. (2018): Gemensamma miljökrav för

entreprenader, 2018; Trafikverket, Malmö, Göteborg och

Stockholm. Transport & Environment (2021a): CO2 targets propel Europe to 1st

place in e-mobility race, February 2021.

Transport & Environment (2021b): Cars CO2 review: Europe’s

chance to win the e-mobility race, Recommendations for the review of the EU Car CO2 standards, January 2021.

Transport & Environment (2020a): Recharge EU-how many charge

points will Europe and its member states need in the 2020s.

Transport & Environment (2020b): Road to Zero: the last EU

emission standard for cars, vans, buses and trucks, T&E blueprint for post-Euro 6/VI regulations, April 2020.

Transport & Environment (2020c): Unlocking electric trucking in

the EU: recharging in cities, electrification of urban and regional deliveries (vol1), July 2020.

Transport & Environment (2019): Emission reduction strategies for

the transport sector in Italy, a report produced under the framework of the EUKI project, January 2019.

Transport & Environment (2018): Roadmap to decarbonising

European cars, November 2018.

Transportstyrelsen (2020a): Flygtrafikstatistik – utvecklingen under

tredje kvartalet 2020.

Transportstyrelsen (2020b): Analys av en ökad risk för

ekonomitankning till följd av införande av en nationell skatt på fossilt flygfotogen vid kommersiella resor.

Rapport. Dnr TSL 2020–2218. Transportstyrelsen (2020c): Transportstyrelsen föreslår att

klimatstyrande avgifter införs på Sveriges största flygplatser.

TSL 2019–6058. Transportstyrelsen (2019a): Flygets klimatpåverkan. Transportstyrelsen (2019b): ICAO:s globala klimatstyrmedel –

CORSIA.

Tranportstyrelsen (2019c): Beräkna din flygresas utsläpp.

ICAO:s kalkylator. Transportstyrelsen (2018): Hur ska regelefterlevnaden av

miljözonsbestämmelser säkerställas? En utökad kommunal parkeringsövervakning. Utredningsuppdrag, TSG 2018–148,

2019-03-18. Transportstyrelsen (2017): Miljözoner för lätta fordon. Redovisning

av regeringsuppdrag, TSV 2015–4545, 2017-01-13.

Transportstyrelsen (2016): Båtlivsundersökningen 2015.

Dnr TSG 2016–534. Transportøkonomiskt institutt (2019): 360 degree analysis of the

potential for zero-emission vehicles. TØI Report 1744/2019.

TRIPLEF (2020): Slutrapport Omvärldsanalys Teknik. Teknikens

roll i omställningen.

Tsakalidis, A., Krause, J., Julea, A., Peduzzi, E., Pisoni, E., Thiel,

C., (2020). Electric light commercial vehicles: Are they the sleeping

giant of electromobility? European Commission, Joint Research

Centre (JRC) Ispra Italy. UNEP (2020): The emissions Gap Report 2020. United Nations

Environment Programme. Vedung(2002): Utvärderingsmodeller. Socialvetenskaplig tidskrift

nr 2–3. VTI (2021): Kilometerskatt för Personbilar. Working Paper 2021:2. VTI (2019a): Policies and measures to reduce air emissions from

shipping. VTI notat 24A-2019.

VTI (2019b): Maritime transport and air emissions in Sweden and

business-as-usual scenarios for 2030 and 2045.

VTI notat N23A-2019. Winslott Hiselius, L., Khan, J., Smidfelt Rosqvist, L., Lund, E.,

Nilsson, L., Nilsson, M. (2020): En rättvis omställning av

transportsystemet – En analys av de sociala effekterna av styrmedel för minskade klimatutsläpp. Lund, Lunds universitet, LTH,

Institutionen för Teknik och samhälle, Trafik och väg, Bulletin 318. Wolff, S., Seidenfus, M., Gordon, K., Álvarez, S., Kalt, S.,

Lienkamp, M., 2020: Scalable Life-Cycle Inventory for Heavy-

Duty Vehicle Production. Sustainability 12(13), 5396, DOI:

10.3390/su12135396. World bank (2020): State and trends of Carbon Pricing. WSP (2020): Utsläppsfria bygg- och anläggningsplatser.

Rekommendationer till upphandlingskrav.

Slutrapport 2020-10-20. WSP (2017): Fossilfrihet för arbetsmaskiner. Rapport på uppdrag av

Energimyndigheten.

WSP (2015): Regionalisering klimatscenario. Dnr TRV 2016/18483. WTO-UNEP (2009): Trade and Climate Change. A report by the

United Nations Environment Programme and the World Trade Organization, 2009. Ökoinstitut, ICCT (2020): Decarbonization of on-road freight

Transport and the role of LNG from a German perspective. Studie

beställd av det tyska naturvårdsverket, UBA. Ökoinstitut & Agora Energiewende (2020): How to Raise Europe’s

Climate Ambitions for 2030: Implementing a -55% Target in EU Policy Architecture. Version 1.2, september 2020,

185/05-I-2020/EN. Ökoinstitut m.fl. (2016): Optimal use of biogas from waste streams,

an assessment of the potential of biogas from digestion in the EU beyond 2020. Studie för Europeiska kommissionen.

2030-sekretariatet (2021): Omfattande remisskritik mot

Trafikverkets inriktningsunderlag.

Kommittédirektiv 2019:106

Utfasning av fossila drivmedel och förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar

Beslut vid regeringssammanträde den 19 december 2019

Sammanfattning

En särskild utredare ska lämna förslag om utfasning av fossila drivmedel och förbud mot försäljning av bensin- och dieseldrivna bilar.

Utredaren ska bl.a.

  • föreslå ett årtal för när fossila drivmedel ska vara utfasade i Sverige, och vilka åtgärder som kan vidtas i ett långsiktigt perspektiv för att detta ska kunna genomföras på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt,
  • analysera förutsättningarna för att införa ett nationellt förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar,
  • analysera hur ett EU-förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar och en utfasning av fossila drivmedel i EU kan åstadkommas, och
  • lämna nödvändiga författningsförslag, dock inte inom skatteområdet där endast åtgärder får analyseras och konsekvensanalyser utföras.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 februari 2021.

Uppdraget att utreda ett årtal när fossila drivmedel ska vara helt utfasade i Sverige

Fossila drivmedel behöver fasas ut i snabbare takt

Fossila drivmedel används främst i transporter och i arbetsmaskiner. Inrikes transporter omfattar vägtrafik, flyg, sjöfart och tågtrafik, och uppdraget exkluderar därför internationell sjöfart och internationellt flyg. Arbetsmaskiner omfattar arbetsfordon i jordbruk, skogsbruk och industri. De fossila drivmedel som används är främst bensin, dieselbränslen och naturgas. Dessa fossila drivmedel har ungefär samma emissionsfaktorer, utsläpp per använd energi, och värmevärden. En övergång från ett fossilt drivmedel till ett annat minskar alltså inte utsläppen av växthusgaser i tillräckligt stor utsträckning.

Användningen av fossila drivmedel i inrikes transporter och i arbetsmaskiner ger upphov till ungefär en tredjedel av utsläppen av växthusgaser i Sverige. Enligt Energimyndighetens rapport Energiläget i siffror 2019 uppgick användningen av fossila drivmedel i inrikes transporter till cirka 67 TWh under 2017, vilket motsvarar nästan 17 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Därtill användes cirka 10 TWh fossila drivmedel i arbetsmaskiner under 2017, vilket motsvarar drygt 3 miljoner ton koldioxidekvivalenter.

Utsläppen av växthusgaser från inrikes transporter och arbetsmaskiner minskar inte i den takt som krävs för att nå de klimatmål som riksdagen beslutat (prop. 2016/17:146, bet. 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320). Det etappmål som arbetsmaskiner omfattas av innebär att växthusgasutsläppen senast år 2030 bör vara minst 63 procent lägre än utsläppen år 1990 och senast år 2040 vara minst 75 procent lägre än utsläppen år 1990. Enligt statistik från Naturvårdsverkets årliga rapporter om växthusgasutsläpp ökade utsläppen från arbetsmaskiner med nästan 6 procent mellan åren 1990 och 2017.

Etappmålet för transportsektorn innebär att växthusgasutsläppen från inrikes transporter (utom inrikes luftfart som ingår i EU ETS) ska minska med minst 70 procent senast år 2030 jämfört med år 2010. Enligt statistik från Naturvårdsverkets årliga rapporter om växthusgasutsläpp minskade utsläppen från inrikes transporter med drygt 2 procent per år mellan åren 2010 och 2017. För att klara etappmålet behöver därför utsläppen från inrikes transporter minska med i genomsnitt 8 procent per år mellan åren 2019 och 2030.

Enligt scenarier från Trafikverkets promemoria Vägtrafikens utsläpp 2019 och Naturvårdsverkets rapport Allmänt om kompletterande åtgärder och förstärkta nettoupptag i skog och mark m.m. beräknas utsläppen från inrikes transporter, med befintliga styrmedel, minska med 33–38 procent till 2030 jämfört med 2010, vilket innebär ett utsläppsgap till etappmålet på mellan 6–8 miljoner ton koldioxidekvivalenter.

För att Sverige ska nå riksdagens mål om nettonollutsläpp av växthusgaser senast 2045, för att därefter uppnå negativa utsläpp, är det nödvändigt att användningen av fossila drivmedel i både inrikes transporter och i arbetsmaskiner i princip minskar till noll. Omställningen av transportsystemet behöver stå på tre ben: ett mer transporteffektivt samhälle, energieffektiva och fossilfria fordon och farkoster samt högre andel förnybara drivmedel.

Klimatpolitiska rådet har granskat hur regeringens samlade politik är förenlig med de nationella klimatmålen. I Klimatpolitiska rådets rapport 2019 pekar rådet ut transportsektorn som ett kritiskt område för att nå det långsiktiga målet. Rådet rekommenderar regeringen att införa ett stoppdatum för försäljning av fossila drivmedel före 2045. Det bör enligt rådet omfatta såväl vägtransporter som arbetsmaskiner. Vidare anser rådet att ett stoppdatum för försäljning av fossila drivmedel bör kompletteras med ett formellt krav om att alla nya bilar som säljs ska kunna drivas på ett fossilfritt drivmedel, inklusive el, eller på ett bränsle med en hög inblandning biodrivmedel. Rådet anser dock att det inte räcker med att formalisera slutdatum för fossila drivmedel. Utöver det kommer nuvarande styrmedel för att stimulera övergången till förnybara drivmedel att behöva utvecklas.

Med bil avses i dessa direktiv fordonskategorierna personbil klass I och II, så som de definieras i lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner. Med bensin och dieselbränsle avses i dessa direktiv drivmedel så som de definieras i drivmedelslagen (2011:319).

Dessa kommittédirektiv bygger på en överenskommelse mellan regeringen, Centerpartiet och Liberalerna.

Hur fossila drivmedel ska fasas ut

Under 2017 var andelen fossila drivmedel i Sverige 75 procent, andelen biodrivmedel 22 procent och andelen el 3 procent av den totala energianvändningen i inrikes transporter (Energiläget i siffror 2019, Energimyndigheten). En snabb utfasning av fossila drivmedel i inrikes transporter är därför en stor utmaning för sektorn.

Det finns en rad olika styrmedel inom transportsektorn och för arbetsmaskiner som påverkar utsläppen av växthusgaser direkt eller indirekt. Några av de nationella styrmedlen är energi- och koldioxidskatt på drivmedel, bonus-malus-system för lätta fordon, förmånsbeskattning av fordon och drivmedel och reduktionsplikt för bensin och dieselbränslen samt skattebefrielse för rena biodrivmedel. Utöver det finns krav på EU-nivå som på verkar utsläppen av växthusgaser, t.ex. koldioxidkrav för nya personbilar och lätta fordon samt målsättning för andel förnybart i transporter. Under de senaste tio åren har också andelen fossila drivmedel i inrikes transporter minskat från drygt 90 till 75 procent (Energiläget i siffror 2019, Energimyndigheten). De klimatpolitiska målen utgör en viktig vägledning för utformningen av styrmedel och åtgärder. Översyner med fokus på perspektivet fram till 2030 pågår eller planeras för flera av styrmedlen. För att åstadkomma en samhällsekonomiskt effektiv styrning behövs emellertid ett långsiktigt perspektiv där en fullständig utfasning av fossila drivmedel utgör utgångspunkten och där hänsyn tas till andra relevanta samhällsmål och viktiga samhällsfunktioner.

I dag importerar Sverige mer än 80 procent av allt biodrivmedel (ER 2018:17, Energimyndigheten). Efterfrågan på biodrivmedel väntas öka även internationellt, vilket även påverkar förutsättningarna i Sverige. Sverige har god tillgång på biomassa, bl.a. främst i form av avverkningsrester från skogsbruket, som i ökad utsträckning skulle kunna förädlas till biodrivmedel om den tekniska utvecklingen leder till en effektiv produktion.

Den totala elanvändningen i inrikes transporter, exklusive bantrafiken, och i arbetsmaskiner bedöms i dag uppgå till 0,4 TWh. En elmotor har en verkningsgrad som är 3–4 gånger högre än en bensin- eller dieseldriven motor i fordonsdrift. Det betyder att drygt 20 TWh elenergi skulle kunna ersätta dagens cirka 77 TWh fossila drivmedel i inrikes transporter och i arbetsmaskiner.

En ökning av antalet eldrivna fordon och arbetsmaskiner kräver en utbyggnad av laddinfrastrukturen, inklusive elvägar och elnätet. Vidare kan en framtida omfattande laddning av elfordon leda till en ökad belastning på det svenska elsystemet, främst i form av höga effekttoppar som kan överskrida kapacitetsgränsen på vissa ställen i elnätet. En elektrifiering av inrikes transporter och av arbetsmaskiner kommer därför att kräva investeringar i såväl laddinfrastruktur och elvägar som i mer kapacitet i ett effektivt utnyttjat elnät.

Förutsättningarna för elektrifiering skiljer sig åt mellan olika delar av transportsystemet. Fordon som mest används för korta resor, som personbilar, stadsbussar och lätta lastbilar, bedöms ha bäst förutsättningar för elektrifiering. Fordon som företrädesvis används för långa transporter, som länsbussar, tunga lastbilar och fartyg, samt vissa arbetsmaskiner är mer komplexa att elektrifiera. För dessa fordon kan andra tekniska lösningar och hållbara förnybara drivmedel behövas, som ren biobränsledrift, elvägar eller hybridsystem som kombinerar olika energikällor som biodrivmedel, el, vätgas och biogas.

Biodrivmedel används i dag inom flera delar av transportsektorn. En ökad elektrifiering inom delar av transportsektorn, till exempel persontrafiken, skulle därför kunna leda till att biodrivmedel frigörs för användning i andra delar av sektorn där elektrifiering har en begränsad teknisk möjlighet att ersätta fossila bränslen. Även vätgas kan ersätta fossila drivmedel. En utbredd användning av vätgas i personbilsflottan skulle kräva en omfattande ny infrastruktur för distribution och tankning. Även en ökad andel biodrivmedel som inte blandas in i bensin och diesel kräver en utbyggnad av infrastruktur för tankning och laddningsbara fordon kräver infrastruktur för laddning. Det behövs därför ett övergripande och långsiktigt perspektiv, med en kostnadseffektiv styrning som fördelar resurserna dit där de gör störst nytta, för att analysera hur biodrivmedel, nya alternativa drivmedel och elektrifiering kan samverka mellan trafikslagen för att på effektivast möjliga sätt uppnå en utfasning av fossila drivmedel.

I glest befolkade områden med långa avstånd kommer sannolikt bilen även i fortsättningen att vara det viktigaste färdmedlet samtidigt som arbetsmaskiner behövs i bl.a. jord- och skogsbruk och därmed blir elektrifiering och förnybara drivmedel, även i form av konvertering, avgörande för landsbygdens omställning. Hänsyn behöver tas till detta.

Utredaren ska därför

  • analysera hur användningen av fossila drivmedel kan fasas ut på ett systematiskt och samhällsekonomiskt effektivt sätt,
  • föreslå ett årtal för när fossila drivmedel ska vara utfasade i Sverige och vilka åtgärder som kan vidtas i ett långsiktigt perspektiv för att detta ska kunna genomföras på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt,
  • analysera i vilken utsträckning tillgången till alternativ till fossila drivmedel kan bli ett hinder, och
  • lämna nödvändiga författningsförslag, dock inte inom skatteområdet där endast åtgärder får analyseras och konsekvensanalyser utföras.

Vid utformningen av eventuella förslag på nationella åtgärder och styrmedel ska särskild hänsyn tas till EU:s statsstödsregler, EU:s bestämmelser om fri rörlighet för varor och Världshandelsorganisationens avtal om tekniska handelshinder (TBT). Utredaren ska också ta hänsyn till Sveriges övriga internationella åtaganden på området, förslagens påverkan på svensk konkurrenskraft och människors möjligheter att transportera sig oavsett var i landet man bor. Utredaren ska vid utformningen även säkerställa att eventuella förslag är förenliga med regeringsformen.

Uppdraget att fasa ut fossila drivmedel i EU och att utreda förutsättningarna för att förbjuda försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar i Sverige respektive i EU

Behovet av styrning mot fordonen och inte bara drivmedlet

Konventionella bilmotorer är anpassade för de kolväteblandningar som utgör bensin respektive diesel. De finns inga tekniska hinder för att framställa förnybara drivmedel som är så kemiskt lika fossil bensin och diesel att de kan användas i vanliga bensin- och dieselbilar. Ett sätt att ställa om transportsektorn till fossilfrihet är därför att fortsätta med konventionella bensin- och dieselmotorer och bara ersätta drivmedlet med kemiskt likvärdiga förnybara alternativ. Detta kan, vid sidan av konvertering till drift med el eller förnybara driv-

medel som till exempel biogas eller etanol, vara ett sätt att ställa om de bensin- och dieselbilar som redan finns på marknaden och kommer att fortsätta att rulla i många år till (en genomsnittlig personbil är i trafik i 18 år). Däremot är det inte den mest energi- och resurseffektiva lösningen för nya fordon. Där batteridrift är möjligt är detta oöverträffat ur energieffektivitetsperspektiv. Ren batteridrift kan dock för tillämpningar där det finns behov av lång räckvidd kräva mycket stora batterier, varför det ur ett sammantaget resursperspektiv kan vara mer fördelaktigt att kombinera el och biodrivmedel.

För att omställningen till en fossilfri transportsektor ska kunna ske på ett energi- och resursmässigt effektivt sätt är det alltså angeläget att inte bara inrikta styrningen mot vilka drivmedel som tillhandahålls utan också mot de nya fordon som sätts på marknaden.

EU:s regler för fordon och fossila drivmedel är harmoniserade

Hur fordon och fordonskomponenter ska godkännas inom EU regleras i Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/46/EG av den 5 september 2007 om fastställande av en ram för godkännande av motorfordon och släpvagnar till dessa fordon samt av system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för sådana fordon (ramdirektivet). Ramdirektivet kommer från och med den 1 september 2020 att ersättas av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/858 av den 30 maj 2018 om godkännande av och marknadskontroll över motorfordon och släpfordon till dessa fordon samt av system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för sådana fordon, om ändring av förordningarna (EG) nr 715/2007 och (EG) nr 595/2009 samt om upphävande av direktiv 2007/46/EG (ramförordningen).

I Europaparlamentets och rådets direktiv 98/70/EG av den 13 oktober 1998 om kvaliteten på bensin och dieselbränslen och om ändring av rådets direktiv 93/12/EEG (bränslekvalitetsdirektivet) fastställs tekniska specifikationer för bensin och dieselbränslen.

Godkännande av fordon och fordonskomponenter och miljöspecifikationer för fossila drivmedel regleras genom harmoniserade bestämmelser på EU-nivå. EU-rättsakterna medger inte att en medlemsstat inför nationella förbud mot försäljning av nya fordon eller fossila

drivmedel, om fordonen eller drivmedlen uppfyller de EU-rättsliga kraven.

Enligt EU-rättsakterna kan en medlemsstat i undantagsfall införa strängare regler inom exempelvis ekologiskt eller miljömässigt känsliga områden för att skydda människors hälsa och miljön (artikel 6 i bränslekvalitetsdirektivet) eller provisoriska åtgärder gällande nya fordon som bedöms utgöra en allvarlig risk för trafiksäkerheten eller miljön (exempelvis artikel 52 i ramförordningen).

Kan bestämmelser som avviker från harmoniserade åtgärder införas?

I fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) finns en bestämmelse som ger medlemsstater en möjlighet att anmäla att man vill behålla eller införa nya nationella bestämmelser efter det att harmoniseringsåtgärder har vidtagits på EU-nivå (artikel 114). En medlemsstat som önskar införa nya nationella bestämmelser efter det att harmoniseringsåtgärder har beslutats av EU ska anmäla sådana bestämmelser till kommissionen (artikel 114.5). Sådana bestämmelser ska grunda sig på nya vetenskapliga belägg med anknytning till miljöskydd eller arbetsmiljöskydd och syfta till att lösa ett problem som är specifikt för den medlemsstaten och som har uppkommit efter beslutet om harmoniseringsåtgärder. Medlemsstaten ska motivera varför de nya bestämmelserna är nödvändiga och ska också kunna visa att det finns ett specifikt problem som uppkommit efter det att en harmoniseringsåtgärd har beslutats samt visa nödvändiga vetenskapliga belägg. För att de nationella bestämmelserna ska få tillämpas krävs att kommissionen har godkänt dem och att bestämmelserna inte anses som diskriminerande eller handelshindrande (artikel 114.6).

Kraven i artikel 114 är kumulativa, dvs. om något av villkoren inte är uppfyllt kan ett godkännande inte lämnas. Om en medlemsstat bemyndigas att införa nationella bestämmelser som avviker från en harmoniseringsåtgärd, ska kommissionen omedelbart undersöka om den ska föreslå en anpassning av den åtgärden (artikel 114.7).

EU:s strategi för transportsektorn och väsentliga rättsakter

Kommissionen presenterade i juli 2016 en europeisk strategi för minskade utsläpp från transportsektor (COM[2016] 501 final av den 20 juli 2016). I strategin fastställs att år 2050 ska utsläppen av växthusgaser från transportsektorn vara minst 60 procent lägre än 1990 och stadigt på väg mot noll. I strategin anges också att fordon med låga utsläpp eller noll utsläpp behöver nå väsentliga marknadsandelar år 2030 för att EU på lång sikt ska uppnå noll utsläpp för transportsektorn.

På EU-nivå finns i dag krav på utsläppen av koldioxid för både lätta och tunga fordon för perioden till och med 2030. I Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/631 av den 17 april 2019 om fastställande av normer för koldioxidutsläpp för nya personbilar och för nya lätta nyttofordon och om upphävande av förordningarna (EG) nr 443/2009 och (EU) nr 510/2011 (CO

2

-förordningen) fast-

ställs kraven för lätta fordon som är personbilar och lätta lastbilar (nyttofordon). De nuvarande kraven innebär att andelen laddhybrider och elfordon av de nya lätta fordonen kommer att öka successivt. En översyn av EU-förordningen ska göras under 2023.

I flera andra länder förutom Sverige, däribland Nederländerna, Frankrike och Tyskland, finns politiska ambitioner att nå en personbilsflotta med noll utsläpp tidigare än i kommissionens strategi. Flertalet länder i EU har också sedan flera år tillbaka infört ekonomiska styrmedel för att skynda på omställningen.

I EU får endast fordon som har ett EU-typgodkännande säljas på EU-marknaden. I särskilda fall räcker det om fordonet omfattas av ett enskilt godkännande eller ett nationellt godkännande. I ramförordningen fastställs kraven för typgodkännandet. Enligt förordningen kan ett fordon godkännas för flera drivmedel. Bensindrivna fordon kan godkännas för såväl bensin som etanol (E85). Dieseldrivna fordon kan godkännas för såväl dieselbränsle som biodiesel (HVO). Gasdrivna fordon kan godkännas för såväl bensin, naturgas som biogas. Eldrivna fordon godkänns i form av rena elfordon men även i form av laddhybrider och elhybrider som drivs med både el och bensin, dieselbränslen eller biodrivmedel. Dessutom kan samtliga fordon drivas med fossila drivmedel som innehåller en låginblandning av biodrivmedel. Sammantaget drivs alltså flertalet bensin- och dieseldrivna bilar redan i dag delvis och i vissa fall helt med biodrivmedel eller med el.

Svårigheten att dra en skarp gräns mellan fordon som kan respektive inte kan gå på fossila respektive förnybara drivmedel innebär en utmaning när utredaren ska definiera vad som avses med en bensin- respektive dieselbil. Detta är särskilt problematiskt för så binära styrmedel som förbud, där en viss typ av motor antingen är tillåten eller förbjuden, jämfört med t.ex. ekonomiska styrmedel som kan ge en tydlig styrning mot energi- och resurseffektiva fordon utan att förbjuda fordon som har en roll att spela i en hållbar och fossilfri transportsektor. Utredaren bör därför även analysera andra styrmedel som kan uppnå motsvarande resultat som ett förbud, dvs. att styra försäljningen av nya bilar så att de bidrar till en energi- och resurseffektiv omställning av transportsektorn. Utredaren ska också föreslå hur fordon som drivs med rena eller höginblandade förnybara drivmedel eller som är laddhybrider ska kunna undantas från ett förbud.

I glest befolkade områden med långa avstånd kommer sannolikt bilen även i fortsättningen att vara det viktigaste färdmedlet och därmed blir elektrifiering och biodrivmedel avgörande för landsbygdens omställning. Hänsyn behöver tas till detta.

På EU-nivå finns även krav på en minsta andel förnybar energi i transportsektorn för perioden till och med 2030. I Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av den 11 december 2018 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (förnybartdirektivet) fastställs att minimiandelen ska vara 14 procent senast 2030. Inom den minimiandelen får högst 7 procent utgöra livsmedelsbaserade biodrivmedel för att uppfylla målet. Kommissionen ska utvärdera minimiandelen i syfte att senast 2023 lägga fram ett förslag för att utöka andelen om så krävs eller om det är motiverat.

Låginblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen är det vanligaste sättet att öka andelen förnybar energi i transportsektorn i EU. I bränslekvalitetsdirektivet anges de tekniska specifikationer som ska uppfyllas av bensin och dieselbränslen som innehåller biodrivmedel. Endast bensin och dieselbränslen som uppfyller de tekniska specifikationerna får säljas på EU-marknaden. Således kan de tekniska specifikationerna för bensin och dieselbränslen behöva ses över för att det ska bli tillåtet med en högre andel låginblandning av biodrivmedel.

Ett skäl till att biodrivmedel i huvudsak används för låginblandning i Europa är att det vid låginblandning behövs varken ny tankinfrastruktur eller specialbyggda fordon. I Sverige innebär låginblandningen att bensin- och dieseldrivna fordon i genomsnitt drivs med

drygt 15 procent biodrivmedel genom reduktionsplikten. Om marknaden för biodrivmedel förändras från låginblandning till i huvudsak höginblandning, som kräver särskild tankinfrastruktur och specialbyggda fordon, kan det påverka kostnaden för konsumenten att använda biodrivmedel.

Utredaren ska därför

  • kartlägga hur andra medlemsstater med politiska ambitioner att ställa om personbilsflottan arbetar för att uppnå detta,
  • definiera vad som ska menas med att en bil är bensin- eller dieseldriven i detta sammanhang,
  • analysera hur marknaden för biodrivmedel skulle påverkas av ett nationellt förbud respektive ett förbud i EU mot nya bensin- och dieseldrivna bilar och effekterna för svenska företags konkurrenskraft samt för möjligheten att bo och verka i hela landet,
  • analysera förutsättningarna för en anmälan med stöd av artikel 114.5 i EUF-fördraget om att införa ett nationellt förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar, och lämna ett underlag som kan ligga till grund för en sådan anmälan,
  • analysera hur ett förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar och en utfasning av fossila drivmedel ska kunna införas i EU, och lämna ett underlag som kan ligga till grund för regeringens kommande påverkansarbete gentemot EU för att åstadkomma detta,
  • analysera andra styrmedel som kan uppnå motsvarande resultat som ett förbud, dvs. att styra försäljningen av nya bilar så att de bidrar till en energi- och resurseffektiv omställning av transportsektorn, och
  • lämna förslag på hur fordon som drivs med rena eller höginblandade förnybara drivmedel eller är laddhybrider ska kunna undantas från ett förbud.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska särskilt analysera konsekvenser och kostnader för enskilda, företag och andra verksamheter av en utfasning av fossila drivmedel. Utöver de konsekvensbeskrivningar och kostnadsberäkningar som ska lämnas enligt kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning ska utredaren särskilt bedöma och, om möjligt, kvantifiera förslagens konsekvenser för tillgängligheten för personer och gods. Utredaren ska även belysa och kvantifiera förslagens direkta och indirekta konsekvenser för att nå de energi-, klimat- och transportpolitiska målen samt hur förslagen beaktar eventuella risker för koldioxidläckage.

Kontakter och redovisning av uppdraget

Utredaren ska i sitt arbete samråda med Statens energimyndighet, Natur-vårdsverket, Trafikverket, Transportstyrelsen, Trafikanalys, Kommers-kollegium och andra berörda myndigheter och föra en dialog med berörda delar av näringslivet, särskilt fordonstillverkare och drivmedelsproducenter och -försäljare, och andra berörda aktörer. Vidare ska utredaren samråda och inhämta synpunkter från relevanta pågående utredningar. Utredaren ska även inhämta synpunkter från den planerade Elektrifieringskommissionen.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 februari 2021.

(Miljödepartementet)

Kommittédirektiv 2020:131

Tilläggsdirektiv till Utfasningsutredningen (M 2019:04)

Beslut vid regeringssammanträde den 10 december 2020

Förlängd tid för uppdraget

Regeringen beslutade den 19 december 2019 kommittédirektiv om att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda och lämna förslag om utfasning av fossila drivmedel och förbud mot försäljning av bensin- och dieseldrivna bilar (dir. 2019:106). Uppdraget skulle enligt direktiven redovisas senast den 1 februari 2021.

Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 1 juni 2021.

(Miljödepartementet)