SOU 1994:90

Kart- och fastighetsverksamhet : finansiering, samordning och författningsreglering : slutbetänkande

Till statsrådet och chefen för Miljö- och naturresursdepartementet

Genom beslut den 28 januari 1993 bemyndigade regeringen det stats- råd som har till uppgift att föredra ärenden om lantmäteriet, landskaps- information och fastighetsdataverksamhet att tillkalla en särskild ut— redare med uppdrag att lämna förslag om en ny organisation för fastig- hetsbildning, fastighetsregistrering, fastighetsdataverksamhet, produk- tion av kartor och annan landskapsinformation m.m. samt att överväga om inskrivningsverksamheten bör integreras med denna organisation och undersöka förutsättningarna för ett ökat samarbete mellan land- och sjökarteverksamheterna samt att besluta om sakkunniga, experter sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Med stöd av detta bemyndigande förordnades fr.o.m. den 1 feb- ruari 1993 Kjell Larsson som särskild utredare.

Som experter har fr.o.m. den 23 mars 1993 deltagit hovrätts— assessorn Sten Andersson, Justitiedepartementet (t.o.m. den 3 maj 1993), avdelningschefen Åke Burman, Statens lantmäteriverk, avdel- ningsdirektören Lena Bång, Domstolsverket, överstelöjtnanten Gunnar Drakenberg, konsult åt Högkvarteret, byråchefen Bengt Kjellson, Centralnämnden för fastighetsdata, bankdirektören Lars Lindgren, Svenska Handelsbanken, avdelningschefen Mats Norrlund, Statens lantmäteriverk, teknD Rune Olsson, Miljö— och naturresursdeparte- mentet, departementsrådet Stefan Strömberg, Justitiedepartementet, departementssekreteraren Per Östensson Finansdepartementet samt fr.o.m. den 13 april 1993 kommunchefen Lars—Göran Loré, Hällefors kommun (t.o.m. den 6 december 1993), stadsbyggnadsdirektören Arne Santesson, Malmö kommun (t.o.m. den 6 december 1993) fr.o.m. den 4 maj 1993 avdelningsdirektören Ulf Andersson, Statskontoret, hovrättsassessorn Britta Ahnmé-Kågerman, Justitiedepartementet, sjökartedirektören Folke Hallbjörner, Sjöfartsverket (t.o.m. den 14 juni 1993), fr.o.m. den 15 juni 1993 avdelningsdirektören Mats Rosander, Sjöfartsverket, fr.o.m. den 7 december 1993 stadsmätnings- chefen Göran Granér, Stockholms kommun, hovrättsassessorn Peter Strömberg Justitiedepartementet, fr.o.m. den 1 januari 1994 lze

revisor Susanne Jansson Riksrevisionsverket, fr.o.m. den 1 februari, lagmannen Jan Alvå, Lunds tingsrätt och rådmannen Knut Norrman, Lunds tingsrätt.

Huvudsekreterare har fr.o.m. den 1 april 1993 varit departements- sekreteraren Ivar Frostenson, Miljö- och naturresursdepartementet samt sekreterare fr.o.m. den 19 april 1993 kammarrättsassessorn Madeleine Kanold, Kammarrätten i Göteborg och fr.o.m. den 13 april 1993 stadsingenjören Peter Nyström, Skövde kommun.

Utredningen har antagit namnet Lantmäteri- och inskrivnings— utredningen.

Regeringen har till utredningen överlämnat skrivelser den 26 feb- ruari 1993 från Lantbrukarnas länsförbund i Dalarna, den 5 mars 1993 från Svenska kommunförbundet, den 17 augusti 1993 från Stockholms stadsbyggnadsnämnd samt den 19 maj 1994 från Statens lantmäteri— verk.

Utredningen har tidigare överlämnat principbetänkandet Kart— och fastighetsverksamhet i myndighet och bolag (SOU 1993:99).

Jag får härmed överlämna betänkandet Kart— och fastighets— verksamhet - finansiering, samordning och författningsreglering.

Utredningsuppdraget är därmed slutfört.

Stockholm den 22 juni 1994

Kjell Larsson / Ivar Frostenson

Madeleine Kanold Peter Nyström

Innehåll Sammanfattning .............................. 17 1 Utredningens uppdrag m.m. ................ 29 1.1 Utredningens direktiv .................... 29 1 .2 Utredningsarbetet ....................... 29 1 .3 Principbetänkandet ...................... 30 1.4 Regeringens proposition .................. 31 1.5 Riksdagens beslut ...................... 32 1.6 Betänkandets uppläggning m.m ............... 32 A Finansiering — bakgrund, nuläge och erfarenheter 2 Inledning ............................ 37 3 Pris- och avgiftssättning på offentliga tjänster ..... 39 3.1 Prissättningsproblemet .................... 39 3.2 Några riktlinjer för avgiftsuttag .............. 40 3 . 3 Erfarenheter .......................... 41 4 Fastighetsområdet ...................... 43 4.1 Avgifter för fastighetsbildning ............... 43 4.1.1 Något om äldre bestämmelser ......... 44 4.1.2 Nedsättning enligt lantmäteritaxan ....... 45

4.1.3 1971 års lantmäteritaxa och dess utveckling . 48 4.1.4 Lantmäteritaxans innehåll och tillämpning . . 49 4.1.5 Taxekalkylering .................. 52 4.1 .6 Återbäringstaxan ................. 53 4.1 .7 Erfarenheter .................... 54

4.2

4.3

5.1 5.2

5.3 5.4 5.5

5.6 5.7 5.8

Fastighetsregistrering, inskrivnings- och fastighets-

dataverksamhet m.m. .................... 56 4.2.1 Lantmäteriverkets utredningar ......... 56 4.2.2 Den valda modellen ................ 57 4.2.3 Avgifternas storlek och utveckling ....... 58 4.2.4 Antalet expeditioner och uppbördens storlek . 58 4.2.5 Beräkningsmetodik ................ 60 4.2.6 Erfarenheter .................... 62 Uppdragsverksamhet vid Centralnämnden för fastighetsdata ......................... 63 4.3.1 lnformationsförmedling on—line ......... 64 4.3.2 Ändringsdata samt urval och bearbetningar . 65 4.3.3 Utbildning ..................... 66 4.3.4 Övrigt ........................ 66 4.3 .5 Erfarenheter .................... 66 Landskapsinformationsområdet .............. 69 Lantmäteriinstruktionen ................... 70

Lantmäteriverkets regleringsbrev för budgetåret

1993/94 ............................ 71 Nyttjanderättsförordningen ................. 72 Prissättning på allmänt kartmaterial m.m. ........ 74

Digitalt lagrade produkter och intressentfinansiering . 76 5.5.1 Forcerad databasuppbyggnad för den

ekonomiska kartan ................ 78 5.5.2 Blå kartan ...................... 79 5.5.3 Vegetationskartan ................. 80 5.5.4 Sveriges nationalatlas ............... 80 5.5.5 Försvarsmakten och GIS-centrum ....... 81 Beräkning och hantering av licensersättningar ..... 81 Licensersättningens storlek m.m. ............. 82 Erfarenheter .......................... 85

Finansiering — övergripande bakgrunds- material

Inledning ............................ 89

7.2

8.2

8.3

8.4

9.1 9.2 9.3 10

10.1

Infrastruktur .......................... 91 Är grundläggande geografisk information infra- struktur? ............................ 92 Finansiering av infrastruktur ................ 94 7.2.1 Marginalkostnadsprissättning .......... 94 7.2.2 Priser baserade på full kostnadstäckning . . . 95 7.2.3 Subsidiefria priser ................. 96 7.2.4 Tvädelade tariffer ................. 96 7.2.5 Sammanfattning .................. 97 Finansieringsformer ..................... 99 Finansieringsalternativ .................... 99 8.1.1 Anslagsfinansiering ................ 99 8.1.2 Avgiftsfinansiering ............... 100 8.1.3 Intressenttinansiering .............. 100 Av statsmakterna fastlagda principer m.m. ...... 103 8.2.1 Avgiftsförordningen .............. 103 8.2.2 Konkurrenslagen ................ 105 Några centrala begrepp .................. 106 8.3.1 Skatt och avgift ................. 106 8.3.2 Prisdifferentiering ................ 106 8.3.3 Prisdiskriminering ................ 107 8.3.4 Priskänslighet .................. 108 8.3.5 Korssubventionering .............. 108 Slutsatser ........................... 109 Upphovsrätt och Ojfentlighetsprincipen ......... 111 Upphovsrätt ......................... 1 1 1 Offentlighetsprincipen ................... 1 13 Målkonflikter ........................ 114

Nationella och internationella erfarenheter och jämförelser .......................... 1 15 Nationella erfarenheter och jämförelser ........ 115 10.1.1 Sjöfartsverket .................. 115 10.1.2 Sveriges geologiska undersökning ...... 116 10.1.3 Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut ....................... 1 17

10.1.4 Statistiska centralbyrån ............. 118

10.2

11

12

12.1 12.2 12.3

12.4

12.5

13 13.1

13.2

14

14.1 14.2 14.3

SOU 1994:90 10.1.5 Rymdbolaget och Satellitbild AB ....... 120 10.1.6 Sammanfattning ................. 121 Internationella erfarenheter och jämförelser ...... 122 10.2. 1 Fastighetsområdet ................ 122 10.2.2 Landskapsinformationsområdet ........ 123

Finansiering — huvudfrågor och analys

Inledning ........................... 131 Priskänslighet ........................ 135 Förrättningsverksamhet .................. 135 Inskrivningsverksamhet .................. 137 Fastighetsdataverksamhet m.m. ............. 138 12.3.1 Marknadsundersökning ............. 138 12.3.2 Fastighetsdatasystemets drift ......... 140 12.3.3 Efterfrågan på tjänster från fastighetsdata-

systemet ...................... 141 Landskapsinformationsområdet ............. 143 12.4.1 Landskapsinformation i form av tryckta

kartor ....................... 143 12.4.2 Landskapsinformation i digitalt lagrad

form ........................ 145 Sammanfattning ...................... 155 Hur minska kostnaderna? ................. 157 Fastighetsområdet ..................... 160 13.1.1 Förrättningsverksamhet ............ 160 13.1.2 Inskrivningsverksamhet ............ 169 13.1.3 Fastighetsdataverksamhet ........... 170 Landskapsinformationsområdet ............. 171 13.2.1 Ajourhållning vid källan ............ 171 13.2.2 Satellitbilder och GPS ............. 173 Behov av nedsättning vid fastighetsbildning ...... 177 Fastighetsbildningskostnadsutredningen ........ 177 Nuvarande nedsättning .................. 180

Kostnadsbesparingar för det allmänna ......... 181

14.4

15

15.1

15.2

15.3

15.4

15.5

16 16.1

16.2

16.3 16.4 16.5

17

17.1 17.2 17.3

17.4 17.5

Omarronderingsverksamhet ............... 184

Kostnadsuna'erlagets omfattning inom fastighets-

området ........................... 187 Utveckling, tillsyn och stöd ............... 187 15.1.1 Utveckling .................... 187 15.1.2 Tillsyn och stöd ................. 188 Fastighetsredovisning ................... 190 15.2.1 Geografisk fastighetsindelning — GFI . . . . 190 15.2.2 Fastighetsdatareformen ............. 191 Mätning, beräkning och kartframställning ....... 193 15.3.1 Svenska kommunförbundets syn ....... 193 15 .3.2 1980 års lantmäteritaxeutredning ....... 196 Kommunal fastighetsregistrering ............ 199 Ombudskostnader vid lantmäteriförrättningar ..... 200 Lantmäteritaxan ...................... 205 Sak— eller tidtaxa ...................... 205 16.1.1 1974 års utredning angående Översyn

av lantmäteritaxan ................ 206 16.1.2 1980 års lantmäteritaxeutredning ....... 208 16.1.3 Fastighetsbildningskostnadsutredningen . . . 212 Incitamentsskapande taxor ................ 214 16.2.1 Kostnadsdämpande taxa ............ 215 16.2.2 Kombinerad schablon/tidtaxa ......... 215 Återbäringstaxan ...................... 216 Utjämning av restid .................... 218 Vem skall besluta om taxan? ............... 218

Fastighetssystemet som en kollektiv nyttighet samt vissa skattefrågor ...................... 223 Fastighetssystemet som en kollektiv nyttighet . . . . 223 Fastighetsskatt ....................... 229 Stämpelskattens storlek och tillämpning vid fastig- hetsreglering ........................ 230 Administration av stämpelskatt ............. 233 Avdragsrätt vid vissa lantmäteriförrättningar ..... 233

18

18.1 18.2 18.3

18.4 18.5

18.6 18.7 18.8

18.9

18.10 18.11

19

20 20.1 20.2

21 21.1

Landskapsinformation som grundläggande geografisk

information och infrastru/aur ............... 237 Landskapsinformationsutredningen ........... 237 Kartpolitik 85 ........................ 239 Handlingsprogram för ökat utbyte av geografiska data ........................... 240 Finansiering av geografiska data ............ 244 Lantmäteriets förslag till inriktning av verksamheten under 1990-talet ...................... 252 18.5.1 Uppföljning av Kartpolitik 85 ........ 258 18.5.2 Remissinstanserna ................ 258 18.5.3 Lantmäteriverkets fördjupade anslagsfram— ställning ...................... 260 Budgetproposition 1993/941100 ............. 260 Lantmäteri- och inskrivningsutredningen ....... 262 Ny organisation för lantmäteri— och fastighetsdata— verksamhet ......................... 265 Modell för finansiering av omsättningstill-

gångar m.m. ........................ 266 Potential till ökad intressentfinansiering ........ 267 Samhällsekonomiska kalkyler .............. 268

Finansiering - överväganden, förslag, konsekvenser och genomförande

Utgångspunkter för finansieringsförslag och

genomförande ........................ 273 Förslag ........................... 275 Landskapsinformationsområdet ............. 277 Fastighetsområdet ..................... 284 20.2.1 Fastighetsbildning m.m. ............ 296 20.2.2 Fastighetsdataverksamhet ........... 306 20.2.3 Övrig fastighetsverksamhet .......... 311 Konsekvenser och genomförande ............ 313 Allmänna konsekvenser .................. 313

SOU 199490 Innehåll 21.1.1 Integration av Centralnämnden för fastig- hetsdata och Statens lantmäteriverk ..... 313 21.1.2 Integration av myndigheter på regional nivå samt inordnandet av fastighets- registreringen i fastighetsbildningen ..... 315 21.1.3 Ökad samordning inom landskapsin- formationsområdet ............... 315 21 . 1 .4 Förändrade relationer mellan staten och kommunerna ................ 316 21.1.5 Förändrade relationer mellan myndighet och sakägare ................... 316 21 . 1 .6 Författningsändringar .............. 317 21.1.7 Tillhandahållande av digitalt lagrad fastig- hets— och landskapsinformation ........ 317 21.2 Ekonomiska konsekvenser ................ 317 21 .2.1 De samlade effekterna ............. 318 21 .2.2 Verksamhetsområdesvisa effekter ...... 320 21 .2.3 Finansieringsanalys ............... 321 21.3 Genomförande ....................... 323 E Samordning 22 Ökad samordning på nationell nivå mellan intres- senter inom landskapsinformationsområdet ...... 327 22.1 Nuläget .......................... 327 22.1.1 Beröringspunkter och samordning mellan vissa producenter ............ 327 22.1.2 Nationell samverkan .............. 339 22.1.3 Samverkan i Finland och Norge ....... 347 22. 1.4 EU-aspekter ................... 350 22.1.5 Samordningssträvanden i USA ........ 350 22.2 Analys ........................... 352 22.2.1 Utbildnings— och kompetensfrågor ...... 354 22.2.2 Standard för klassificering och över- föring av data .................. 355 22.2.3 Geografiska data ................ 355 22.2.4 Nationell samordning och struktur för

utbyte av geografiska data ........... 361

12 Innehåll SOU 1994z90 22.3 Förslag ........................... 365 22.3.1 Utgångspunkter ................. 365 22.3.2 Ökat samarbete mellan land- och sjö- karteverksamheterna .............. 366 22.3.3 Geografiska data ................ 367 22.3.4 Nationell samordning och struktur för utbyte av geografiska data ........... 368 23 Tjänsteexportverksamheten ................ 369 23.1 Nuvarande verksamhet .................. 369 23.2 Förekommande samarbete ................ 370 23.3 Hur kan samarbetet fördjupas och breddas? ...... 371 23.4 Förslag ........................... 371 F Författningsreglering Författningsförslag 1 Förslag till Lag om ändring i fastighets- bildningslagen (1970:988) ............... 375 2 Förslag till Förordning om ändring i fastig- hetsbildningskungörelsen (19711762) ........ 381 3 Förslag till Förordning om ändring i fastig— hetsregisterkungörelsen (1974: 1059) ........ 383 24 Fastighetsregistrering ................... 389 24.1 Utgångspunkter ....................... 390 24.2 Bakgrund ........................... 390 24.2.1 Nuvarande författningsreglering ....... 390 24.2.2 Fastighetsregistret ............... 391 24.2.3 Registerkartan .................. 393 24.2.4 Fastighetsregistrets funktioner ........ 395 24.2.5 Förrättningsregistrering ............ 396 24.2.6 Övriga fastighetsregistermyndighets- uppgifter ..................... 397 24.2.7 Fördelning av fastighetsregister- myndighetens uppgifter ........... 398 24.3 Registrering vid källan .................. 399

24.3.1 Principen om registrering vid källan . . . . 399

24.3.2 Fastighetsregistrets källor ........... 400 24.3.3 Närmare om planregistrets källor ...... 400 24.4 Registeransvar ....................... 404 24.4.1 Ansvar enligt datalagen ............ 404 24.42 Rättsverkan .................. 405 24.4.3 Rättelse i fastighetsregistret .......... 405 24.4.4 Registrerande myndigheter .......... 407 24.5 Registrering av förrättningar i fastighets- registret .......................... 408 24.5.1 Nytt ADB-stöd .................. 408 24.5.2 Tidpunkten för registrering .......... 409 24.5.3 Olika etapper i integreringsarbetet ...... 410 24.5.4 Vinster med integrering ............ 411 24.6 Överväganden om att registrera förrättningar vid källan .......................... 413 24.6.1 Integreringsarbetet inom en myndighet . . . 413 24.6.2 Flera myndigheter i samma område ..... 414 24.6.3 Författningsändringar .............. 416 24.7 Förandet av registerkartan ................ 416

24.7.1 "Digitala registerkartor" och CFI-konceptet 416 24.7.2 Dubbelarbete med redovisning av

fastighetsindelningen .............. 417 24.7.3 Överväganden om förandet av register- kartan ....................... 418 24.7.4 Samordning mellan primärkarteverk och registerkarta ................... 419 24.7.5 Författningsändringar .............. 419 24.8 Plan-, adress- och kvartersregister ........... 420 24.8. 1 Planregistret ................... 420 24.8.2 Planregisterinformationens omfattning . . . 421 24.8.3 Tidigare förslag avseende planregistret . . . 422 24.8.4 Basregister över byggnader .......... 423 24.8.5 Adress- och kvartersregister ......... 424 24.8.6 Förutsättningar för att registrera vid källan ....................... 425 24.9 Överväganden om att registrera planer, adresser, kvarter m.m. vid källan .................. 427 24.9.1 Kommuner .................... 427

24.9.2 Statliga myndigheter .............. 430

24.10

24.11

24.12

24.13

24.14

24.15 24.16

24.9.3 Förslagens konsekvenser och författ—

ningsändringar .................. 430 Övriga fastighetsregistermyndighetsuppgifter ..... 431 24.101 Expropriations- och inlösenärenden ..... 431 24.102 Avtalsservitut .................. 432 24.103 Samfäl1ighetsföreningsregistret ........ 435 24.104 Indelningsärenden ................ 435 24.105 Namnärenden .................. 437 24.106 Kompletterings- och rättelseärenden ..... 438 24.107 Författningsändringar .............. 439 Konsekvenser för registeransvaret ........... 439 24.11.1 Delat ansvar ................... 439 24.112 Ny registerlagstiftning ............ 440 Tillsyn m.m. ........................ 441 24.12.1 Tillsynsrollen .................. 441 24.12.2 Samordning .................... 442 24.123 Fel och brister i förrättningar ......... 442 24.124 Kvalitet och kontroll .............. 443 24.125 Kompetens .................... 445 24.12.6 Behörighetsregler ................ 445 24.127 Författningsändringar .............. 446 Rättelsemöjligheten i 15 kap. 10 & FBL ........ 446 24.13.1 Bakgrund till bestämmelsen .......... 446 24.13.2 Rättelse enligt 26 & förvaltningslagen . . . 447 24.133 Omprövning enligt 27 & förvaltnings—

lagen ........................ 448 24.13.4 "Rättelseförråttning" .............. 449 24.135 Tillämpningen av 15 kap. 10 & FBL . . . . 449 24.13.6 Konsekvenser av att ta bort 15 kap. 10 &

FBL och författningsändringar ........ 451 Särskild anteckning i fastighetsregistret ........ 453 24.141 Informations— och förenklingsbehov ..... 453 24.142 Förslag om anteckning om sökt för-

rättning ...................... 457 24.14.3 Så fungerar anteckningen i praktiken . . . . 459 24.14.4 Kostnaderna för att införa anteckningen . . 460 24.145 Författningsreglering .............. 460 Arkivfrågor ......................... 460 Sammanfattning ...................... 461

25

25.1

25.2

25.3

25.4

25.5

25.6

25.7

25.8

Överklagande, instansordning och Jilllföljds-

begränsning ......................... 467 Förrättningsbeslut ..................... 467 25.1.1 Förrättningsbeslut av FBM .......... 467 25.1.2 Antal överklaganden .............. 468 Gällande instansordning för förrättningar från FBM ............................. 468 25.2. ] Fastighetsdomstolen .............. 468 25 .2.2 Hovrätten ..................... 469 25.2.3 Högsta domstolen ................ 470 Andra förrättningsbeslut ................. 471 25.3.1 Beslut i samband med förrättning enligt

EVL, JVL och LOFO ............. 471 25 .3.2 Gällande instansordning för beslut enligt

EVL, JVL och LOFO ............. 471 Registreringsbeslut ..................... 472 25.4.1 Grundläggande regler om registrering . . . 472 25 .4.2 Beslut om komplettering ............ 473 25 .4.3 Namnbeslut .................... 473 25.4.4 Beslut om rättelse ................ 474 25.4.5 Beslut om partiell registrering ........ 474 25.4.6 Beslut om registrering i samfällighetsföre-

ningsregistret ................... 474 25.4.7 LÄIF-beslut ................... 475 Gällande instansordning för registreringsbeslut . . . . 475 25 .5 . 1 Kammarrätten .................. 475 25 .5 .2 Regeringsrätten ................. 476 25.5.3 Kammarkollegiet ................ 476 25.5.4 Antal överklagade registreringsbeslut . . . . 476 Lantmäteriräkning ..................... 477 25.6.1 Gällande regler ................. 477 25.6.2 Antal anmärkningar mot lantmäteri-

räkningar ..................... 478 Europarädskonventionen och rättsprövningslagen . . 479 25.7.1 Artikel 6 i europarådskonventionen ..... 479 25 .7 .2 Rättsprövningslagen .............. 479 25 .7 . 3 Slutsats ...................... 480 Allmänna principer .................... 480 25.8.1 Överklagande och instansordning ...... 480

25.9

25.10

25.11

25.12

Bilagor

25.8.2 Fullföljdsförbud och prövningstillstånd . . . 481 25.8.3 Arbetsfördelningen mellan allmänna dom—

stolar och allmänna förvaltningsdomstolar . 482 Överväganden ........................ 483 25.9.1 Gemensam instansordning ........... 483 25 .9.2 Slopande av ett led i instansordningen . . . 485 25.9.3 Fullföljdsbegränsning eller prövnings-

tillstånd ...................... 486 25 .9.4 Författningsändringar .............. 488 Prövning av lantmäteriräkningar ............ 488 25.101 Räkningens rättsliga natur ........... 488 25.102 Rätt att överklaga direkt hos domstol . . . . 490 25.10.3 Överklagande till allmän förvaltnings—

domstol ...................... 490 25.104 Överklagande till allmän domstol ...... 491 25.105 Ändring av reglerna om direkt verk—

ställbarhet ..................... 496 25.106 Sammanfattande bedömning .......... 497 25 .10.7 Författningsändringar .............. 497 Övrigt ........................... 499 25 .11.1 Statens Överklaganderätt vid fastighets-

bildningsbeslut .................. 499 Sammanfattning ....................... 499 Kommittédirektiv

Förkortningsordlista

Sammanfattning

Enligt utredningens direktiv har jag att lämna förslag om en ny organisation för fastighetsbildning, fastighetsregistrering, fastighets- dataverksamhet samt produktion av kartor och annan landskaps- information samt att överväga om inskrivningsverksamheten bör integreras med denna organisation.

Mitt arbete skall enligt direktiven vara uppdelat i två steg varvid det första skall behandla principöverväganden och en huvudstruktur samt en genomförandeplan m.m. Jag har redovisat förslag i dessa avseenden i principbetänkandet Kart- och fastighetsverksamhet i myndighet och bolag (SOU 199399). I ett andra steg har jag att behandla frågor om bl.a. finansieringslösningar, förutsättningarna för ett ökat samarbete mellan land- och sjökarteverksamheterna samt författningsändringar. Detta andra steg redovisas i föreliggande slutbetänkande Kart- och fastighetsverksamhet - finansiering, samord— ning och författningsreglering.

Redan i principbetänkandet angavs att de berörda verksamheterna utgör en viktig del av samhällets grundläggande infrastruktur för vilken staten har ett övergripande ansvar. Verksamheterna bidrar till att effektiviteten höjs i grundläggande register- och informationssystem samt till snabbare och bättre funktioner i många verksamheter. En väl fungerande och samlad organisation för denna infrastruktur utgör en förutsättning för ett samhällsekonomiskt utnyttjande av denna resurs. De förslag som jag lämnade i principbetänkandet utgick från en helhetssyn över hela verksamhetsområdet. Även om regeringens och riksdagens ställningstagande till frågan om en ny organisation för lantmäteri— och fastighetsdataverksamheten m.m. inte på alla punkter överensstämmer med mina förslag kan jag konstatera att arbetet med

att förändra organisationen nu inleds och att de inledande stegen ligger i linje med min ovan angivna utgångspunkt.

Mina förslag till finansieringslösningar bygger på ett infrastruk- turellt synsätt samt på en strävan att ta ett helhetsgrepp också när det gäller de finansiella frågorna. Detta synsätt tillämpar jag även när jag behandlar frågan om ökat samarbete mellan land- och sjökarteverk- samheterna. Denna senare fråga har utvecklats till att avse dels möjligheterna till ett ökat samarbete mellan de myndigheter som ansvarar för nämnda verksamheter samt med vissa andra verksamhets— mässigt näraliggande myndigheter och bolag, dels en vidare sam- ordning för att åstadkomma ett ökat utbyte av geografiska data.

***

Jag föreslår att ett nytt finansieringssystem för den infrastrukturella verksamhet som skall bedrivas inom det nya lantmäteriverket skall bygga på marginalkostnadsprincipen. Den avgränsning som jag föreslår skall gälla för denna verksamhet medför att hela statsupp- dragets produktion inom landskapsinformationsområdet - bildinfor— mation, uppbyggnad av databaser och det allmänna kartmaterialet i övrigt - samt tillhandahållandet av information från fastighetsdata- systemet i form av terminalanslutningar, urval- och bearbetningar m.m. faller inom det område där marginalkostnaden skall vara grunden för avgiftsuttaget. Fastighetsdataverksamheten föreslås härvid omfatta i huvudsak all den verksamhet som bedrivs inom Central- nämnden för fastighetsdata, fastighetsregistermyndigheternas ajour- hållning av information i systemet samt nedsättningen enligt lant- mäteritaxan. Till verksamhetsområdet bör också expeditionsavgifter för fastighets- och gravationsbevis föras.

***

Det finns emellerid flera skäl som talar för att den egentliga marginal- kostnaden skall korrigeras.

Ett sådant skäl är att den är svår att beräkna. Jag föreslår av denna anledning att marginalkostnaden skall definieras som en uttagskastnad . Den kommer härvid i huvudsak att inrymma kostnader för försäljning, överföring, distribution och överföringsmedia samt - för de tryckta allmänna kartorna - alla kostnader från och med tryckningen.

Ett annat skäl är det finansiella underskott som uppstår. Med utgångspunkt i bl.a. det statsfinansiella läget finns det skäl som talar för att användarna av den information som samhället tillhandahåller betalar ett bidrag till de grundläggande produktionskostnaderna (uppbyggnad, ajourhållning och annan förvaltning). Detta bidrags totala storlek bör årligen fastställas av statsmakterna. Bidraget bör fördelas på olika tjänster med utgångspunkt i bl.a. erfarenheter om olika tjänsters priselasticitet (priskänslighet).

***

Med den kunskap som jag inhämtat under utredningens gång och som delvis är dokumenterad i detta betänkande föreslår jag att kartavgiften och nyttjanderättsavgiften för följdproduktion från det tryckta allmänna kartmaterialet höjs så att intäkterna från avgifterna ökar med 50 procent. Detta bör exempelvis kunna ske genom att kartavgiften höjs för delar av sortementet för tryckta kartor. Jag föreslår också att det av Försvarsmakten inköpta kartmaterialet i finansiellt hänseende jämställs med det material som försäljs till den civila marknaden och att samtliga avgifter som inflyter direkt tillfaller det nya lantmäteri- verket som ett bidrag till den grundläggande produktionen. Nuvarande konstruktion med ett s.k. ribbanbelopp bör avvecklas. Priskänsligheten för digitalt lagrad landskapsinformation är stor och det nuvarande bidraget till den grundläggande produktionen högt. Många intressenter avstår av prisskäl från att använda av samhället insamlad information i form av GSD-baser och bygger i stället upp egna baser eller använder äldre bakgrundsmaterial med lägre kvalitet. Dessa förhållanden har med stor tydlighet påvisats i en av utredningen genomförd enkätundersökning. Framför allt inom natur— och miljö- vårdsområdena är det angeläget att ha tillgång till detaljerad och aktuell information och det är bl.a. dessa sektorer som blir lidande om informationen inte är tillgänglig till rimliga priser. Jag föreslår en kraftig sänkning av den nuvarande prisnivån för denna information. Sänkningen vid tillhandahållande av GSD-baser bör uppgå till i storleksordningen 65 procent. Genom en sådan sänkning ökar förutsättningarna för införandet av ny teknik och nya moderna analysmetoder - bl.a. i s.k. geografiska informationssystem. Jag bedömer att GIS-utvecklingen härigenom påskyndas med två till tre år.

Användningen av information från fastighetsdatasystemet har ökat kraftigt. En bidragande orsak till detta har varit att tillhandahållandet har skett till låga avgifter. Användarna har inte påförts någon kostnad som bidrag till de grundläggande produktionskostnaderna. Använd- ningen bedöms öka också i framtiden till följd av att systemet blir rikstäckande, att systemet tillförs ny information samt att nya användare ansluter sig till systemet. Uttagsavgiften sänktes vid halvårsskiftet 1993. Jag anser att också användarna av sådan fastig- hetsinformation som samhället samlat in skall bidra till de grund- läggande produktionskostnaderna. Jag föreslår att avgiften för en s.k. VISA-fråga höjs till i genomsnitt 10 kr per fråga, dvs. fördubblas, och att motsvarande höjning sker vad avser de fasta avgifterna.

***

Ett avgiftssystem som bygger på ovan redovisade principer och tillämpningsområde mäste förankras i av statsmakterna fattade beslut och regleras författningsmässigt.

Genom det förslagna systemet skapas förutsättningar för att samhället skall kunna tillhandahålla en god infrastruktur till låga kostnader. Detta skall givetvis ske på konkurrensneutrala villkor och gälla samtliga intressenter - inklusive det nya lantmäteriverkets affärsdivision.

***

Intressentfinansiering bör kunna spela en viktig roll också i framtiden. Detta gäller inte minst vid ajourhållningen. Principen om registrering vid källan bör tillämpas. Jag lämnar i detta betänkande vissa förslag vad avser formerna för intressentfinansiering. Jag föreslår vidare dels att statsuppdragets omfattning, innehåll och utformning m.m. skall förtydligas, dels att Statskontoret får i uppdrag att utföra en framåt- syftande samhällsekonomisk studie av statsmakternas satsningar inom det aktuella området. Målet för det nya lantmäteriverket bör vara att tillhandahålla grundläggande fastighets- och landskapsinformation i den form, standard och aktualitet som tillgodoser angelägna samhällsbehov samt att medverka till att rationalisera och minska kostnaderna för hante-

ringen och användningen av fastighetsdata och landskapsinformation inom olika verksamhetsområden.

***

Fastighetsverksamheten omspänner ett stort område. De övergripande finansieringssystemen utgörs, förutom de ovan nämnda verksam- heterna, av expeditionsavgifter vid inskrivningsåtgärd, fastighets— bildningsavgifter enligt lantmäteritaxan och skattefinansiering av bl.a. viss utvecklingsverksamhet, tillsyn och stöd m.m. Jag redovisar nedan mina förslag i dessa avseenden.

***

Utnyttjandet av de tjänster som inskrivningsmyndighetema tillhanda- håller varierar med konjunkturen. Redan före krisen på fastighets— marknaden uppvisade systemet betydande årliga underskott med en genomsnittlig kostnadstäckningsgrad på 75 procent. Under budgetåret 1992/93 ökade underskottet och uppgick till 185 mkr motsvarande en kostnadstäckningsgrad på 55 procent. Genom statsmakternas ställnings— tagande till en ny organisation för lantmäteri- och fastighetsdataverk- samhet har inskrivningsväsendet lämnats utanför den nya organisa- tionen. Jag föreslår av dessa skäl att inskrivningsväsendet också i finansiellt avseende skall frikopplas från övrig fastighetsverksamhet.

Gränsen mellan verksamhetsområdena bör dras på ett sådant sätt att det nya lantmäteriverket har att tillhandahålla fastighets— och grava— tionsbevis och uppbära avgifter för dessa bevis. Övriga expeditions— avgifter avseende lagfart och andra inskrivningsåtgärder är direkt hänförliga till inskrivningsväsendet och bör i framtiden beräknas med utgångspunkt i kostnaderna för verksamheten vid inskrivningsmyndig- heter och Domstolsverket. Härigenom uppkommer en i det närmaste direkt koppling mellan utförd prestation och avgift. Jag föreslår emellertid inte någon sänkning av den nuvarande avgiftsnivän utan en tillfällig "frysning" av nuvarande avgifter. Den merintäkt som härigenom uppkommer kan ses som en utjämning av det underskott som systemet dragits med under en lång följd av år. Men'ntäkten bör indirekt slussas över till att finansiera Sådan övrig verksamhet inom fastighetsområdet som det först på sikt finns förutsättningar för att finansiera på annat sätt.

***

Det köpmotstånd som föreligger mot vissa lantmätenförrättningar och som Fastighetsbildningskostnadsutredningen fäst uppmärksamhet på kvarstår. De risker och den hotbild som utredningen redovisade har emellertid inte bekräftats. Utredningens förslag att subventionera förrättningsverksamheten med 90 mkr per år utöver den ordinarie nedsättningen enligt lantmäteritaxan har inte genomförts bl.a. beroende på att den föreslagna finansieringen — en årlig fastighetsregisteravgift - har betraktats utgöra en skatt och inte en avgift. Med denna utgångs- punkt har jag sökt alternativa vägar för att komma till rätta med köpmotståndet. Jag förelår att detta sker genom

— att fastighetsbildningen inte påförs ett större kostnadsunderlag än vad som för närvarande är fallet. Trots att integreringen av fastighetsregisteringen i fastighetsbildningen samt introduktion av ett nytt ADB—baserat handläggningsstöd medför att gränserna mellan de båda funktionerna alltmer kommer att tonas ner bör kostnadsunderlaget förbli oförändrat, - att nedsättningen enligt lantmäteritaxan förändras framför allt genom att nedsättningsbeloppet höjs till 1 500 kr, - ianspråktagande av ny kostnadsbesparande teknik, — förenklingar av förrättningsförfarandet, förändring av ambitions- nivåerna, anpassning av standarden efter förhållandena i det enskilda fallet m.m.,

- ökad delegering av uppgifter inom den egna organisationen, - ökade möjligheter till sakägarmedverkan i förrättningens olika faser och

- en ny konstruktion på lantmäteritaxan.

Beträffande den sistnämnda punkten föreslår jag att, med det nuvar- ande kostnadsunderlaget som grund och med ett bibehållande av kravet på full kostnadstäckning, en ny taxa byggs upp och att i denna taxa restiden jämnas ut på motsvarande sätt som i den nuvarande taxan. Taxan bör vara enhetligt utformad och tillämpas likartat i hela landet. Transfereringarna mellan olika förrättningstyper skall upphöra. Avgiftsuttaget bör så långt möjligt syfta till att åstadkomma en direkt koppling mellan utförd prestation och avgift. Detta bör ske genom att avgifterna knyts till tidsåtgången för varje individuell förrättning. De

nya lantmäterimyndigheterna skall emellertid så långt detta är möjligt alltid upplysa sakägare om den slutliga förrättningsavgiftens storlek genom angivande av ett takpris. Detta takpris får, om de faktiska kostnaderna för förrättningen visar sig bli högre, överskridas med maximalt 15 procent. Om de faktiska kostnaderna däremot blir lägre skall fakturering ske av detta lägre belopp.

Jag har studerat olika former av taxekonstruktioner som skapar incitament för att förenkla och rationalisera förrättningsförfarandet ytterligare. Jag finner det angeläget att taxekonstruktionen utvecklas vidare i denna riktning.

Jag anser att det är möjligt att komma till rätta med det köp- motstånd som för närvarande föreligger mot vissa lantmäteriförrätt- ningar med det angreppssätt som jag nu redovisat.

***

De kostnader och det kostnadsunderlag som skall påföras fastighets- bildningen bör således inte öka. Det innebär bl.a. att kommunerna inte heller framgent erhåller ersättning från fastighetsbildningen för verksamhetens utnyttjande av kommunala stomnät och primärkarte- verk. De motiv som tidigare talat för den nuvarande lösningen gäller också i dag. Ett ytterligare skäl är införandet av nya principer för prissättning på den av det nya lantmäteriverket tillhandahållna informationen inom fastighets- och landskapsinformationsområdena. De positiva effekterna av tillämpningen av dessa principer kommer bl.a. kommunerna till del.

Den s.k. återbäringstaxan bör avvecklas. Detta bör ske oavsett om fastighetsbildning också framgent kommer att bedrivas i kommunal regi eller inte. Om det i framtiden kommer att finnas kommuner som handlägger fastighetsbildning bör den kommunala lantmäterimyndig- heten kompenseras för de kostnader som fastighetsregisteringen medför. Kostnaderna för denna verksamhet kommer att minska till följd av integreringen av fastighetsregistreringeni fastighetsbildningen och till föjd av införandet av ny teknik.

***

Viss verksamhet inom fastighetsområdet bör också fortsättningsvis finansieras med skattemedel. Det gäller bl.a. viss utvecklingsverksam-

het samt tillsyns- och stödverksamhet. Jag föreslår att en utvärdering kommer till stånd av den nu bedrivna tillsyns- och stödverksamheten och att det framtida behovet av sådan verksamhet analyseras.

Registrering på kartmaterial — av förrättningar eller av andra uppgifter - sker fortfarande i huvudsak med traditionella manuella rutiner. Dessa rutiner förhindrar i stor utsträckning införandet av den numera fastlagda principen om registrering vid källan. De möjligheter som den tekniska utvecklingen ger kan tas i anspråk genom en utökad satsning på digitalt lagrad grafisk fastighetsinformation. Viss verksam- het i denna riktning pågår genom den forcerade databasuppbyggnaden för den ekonomiska kartan och genom ett anslag till registerkarteupp- rustning. Regeringen har ännu inte tagit ställning till det förslag om en nationell samverkan mellan system med geografisk fastighetsin- formation som redovisats i den s.k. CFI—rapporten. I denna rapport anges bl.a. att GFl har en infrastrukturell karaktär och att de initiala kostnaderna bör finansieras med anslagsmedel. I rapporten anges också att en satsning på GFl är en samhällsekonomiskt lönsam investering.

Jag finner att fastighetsbildningen och den med denna integrerade fastighetsregistreringen skulle gagnas av en ökad satsning inom detta område.

***

Jag förslår vidare bl.a. att det inte heller i framtiden bör utgå ersättning för ombudskostnader vid lantmäteriförrättningar. Jag redovisar även min syn på eventuell stämpelskatteläggning av vissa

fastighetsregleringsåtgärder samt på en eventuell avdragsrätt för lantmäterikostnader vid vissa lantmäteriförrättningar.

***

Mitt uppdrag att undersöka förutsättningarna för ett ökat samarbete mellan land- och sjökarteverksamheterna har resulterat i att jag kan konstatera att sådana förutsättningar föreligger samt att ett avtal som reglerar formerna för detta samarbete numera träffats mellan Lant- mäteriverket och Sjöfartsverket. Jag föreslår att de båda verken före den 1 januari 1995 till regeringen avlämnar en rapport om erfaren— heterna av samarbetet, det fortsatta arbetets bedrivande och de effekter det nu initierade samarbetet kommer att få i framtiden.

Jag redovisar i detta sammanhang också formerna för det nuvar- ande samarbetet mellan Lantmäteriverket och Sveriges geologiska undersökning respektive Rymdbolaget/Satellitbild AB samt redovisar min syn på hur samarbetet inom tjänsteexportverksamheten kan fördjupas och breddas.

Frågan om ökat samarbete har emellertid vidgats till att avse en ökad samordning på det nationella planet mellan olika intressenter inom landskapsinformationsområdet. Jag konstaterar härvid att det nu finns behov av en målmedveten satsning för att åstadkomma en nationellt fungerande dataväxel som ger möjlighet till ett ökat utbyte av data mellan olika producenter och användare av geografisk information. Det innebär också ett ökat utnyttjande av ny teknik inom det informationsteknologiska området. Detta utvecklingsarbete innefattar att lägga fast ansvarsfördelningen vid produktion och förvaltning av geografiska databaser och att finna de tekniska lösningarna för att kunna söka, beställa och få data levererade. Arbetet innefattar också att fullfölja dels nödvändig teknisk och innehålls- mässig standardisering, dels arbetet med en databaskatalog. Viktiga frågor är vidare att utarbeta enhetliga riktlinjer för prissättning och avtal samt att lösa integritets- och säkerhetsfrågorna. Ansvaret för samordningen av detta utvecklingsarbete kan antingen förläggas till det nya lantmäteriverkets myndighetsdivision eller till en ny, fristående myndighet eller delegation.

***

I principbetänkandet har jag tagit ställning för att fastighetsregistre- ringen skall integreras i fastighetsbildningen och att fastighetsregister- myndigheterna avvecklas. Detta utgör en grundförutsättning för att det skall gå att tillämpa principen om registrering vid källan. Med nuvarande handläggningssystem anser jag att det bör vara en intern organisationsfråga för lantmäterimyndigheterna att avgöra om de vill genomföra principen omedelbart och använda ett integrerat arbetssätt eller genomföra den stegvis.

Jag utgår från att flera aktörer kan komma att handlägga för- rättningar i ett och samma geografiska område. Jag anser inte att det hindrar att var och en för in uppgifter i fastighetsregistret enligt principen om registrering vid källan. Det kräver dock ökad sam- ordning. När det gäller förandet av registerkartan kan principen om

registrering vid källan tillämpas först när registerkartan finns till- gänglig i digital form eller GFl införs. Jag föreslår att en lantmäteri- myndighet skall vara huvudansvarig för varje geografiskt område (områdesansvarig). Den områdesansvariga lantmäterimyndigheten svarar bl.a. för samordningen av förrättningar och har ett särskilt ansvar för att föra analoga registerkartor.

Jag föreslår att kommuner skall ha rätt att själv föra adress- och kvartersregister samt planregistret i den del som det ankommer på kommunen att fatta beslut om. Även statliga myndigheter som fattar beslut eller vidtar åtgärd som medför att uppgifter skall föras in i planregistret skall ha rätt att själv föra planregistret. 1 övrigt konstate- rar jag att de flesta uppgifter som fastighetsregistermyndigheterna nu har kan föras över till de områdesansvariga lantmäterimyndig- heterna.

Jag bedömer att fastighetsregistrets kvalitet inte behöver äventyras av att det blir flera aktörer som kan registrera förrättningar i ett och samma geografiska område. I det nya lantmäteriverkets tillsynsroll ingår att ha ett övergripande ansvar för fastighetsregistret. Jag föreslår att ett system för löpande utvärdering och uppföljning av fastighets- registrets kvalitet införs.

Utredningsarbetet har visat att det av olika skäl finns ett behov av information om pågående förrättningar. Jag föreslår att en anteckning införs i fastighetsregistret så snart lantmäterimyndigheten bedömer att en fastighet berörs av en förrättning. Av anteckningen skall särskilt framgå om förrättningen avser fastighetsreglering eller klyvning och åtgärden kan komma att innebära risk för väsentlig värdeförändring för fastigheten. Anteckningen förses i dessa fall med en särskild rätts- verkan.

Mina förslag kräver författningsändringar av olika karaktär.

***

Jag har haft i uppdrag att undersöka om en viss samordning av instansordningen skulle kunna innebära några fördelar vid prövning av överklagande av de beslut som de nya lantmäterimyndigheterna kommer att fatta. Redan i principbetänkandet uttalade jag att det är önskvärt med en sådan samordning och att jag även hade för avsikt att överväga om det bör finnas möjlighet att överklaga i fler än två instanser.

Jag anser att organisationsförändringen inte gör det lämpligt eller ens möjligt på sikt att behålla skilda instansordningar för förrättnings- beslut och registreringbeslut. Dels skall fastighetsregistreringen ses som en del av och ett led i fastighetsbildningen, dels är det en och samma myndighet som fattar besluten. Jag föreslår att även registre- ringsbesluten överklagas till fastighetsdomstolen och att en gemensam instansordning införs.

Jag har ägnat särskild uppmärksamhet åt frågan hur prövningen av lantmäteriräkningar skall ske. Det finns skäl som talar för att ta bort den bestämmelse som gör räkningen direkt verkställbar. Därigenom kan räkningen komma under domstolsprövning som ett vanligt tvistemål. Jag anser dock att det finns starkare skäl som talar för att fastighetsdomstolen skall pröva frågan.

Mina förslag innebär att i princip samtliga beslut överklagas till fastighetsdomstolen som första instans.

Det har visat sig att nackdelarna med att begränsa överklagande- möjligheterna till två instanser överväger fördelarna och jag föreslår därför att antalet överprövande instanser kvarstår oförändrat till tre, dvs. fastighetsdomstolen, hovrätten och högsta domstolen. Det finns skäl som talar för att införa prövningstillstånd i hovrätten. Frågan bör emellertid prövas i ett vidare sammanhang av Hovrättsprocess- utredningen.

***

Mina förslag i detta betänkande syftar bl.a. till att komma till rätta med de problem som de nuvarande finansieringssystemen lider av. Flera utredningar har tidigare företagits inom det nu studerade området. I ljuset av dessa utredningar kan jag konstatera att såväl den beskrivna problembilden som de flesta av mina förslag stämmer väl överens med andra förslagsställares. Dessa förslag har emellertid inte genomförts.

Mina förslag medför behov av mindre anslagsmedel till lantmäteri- och fastighetsdataverksamheten. Detta förklaras av rationaliserings— effekter, kostnadsminskningar genom besparingar och fastighetsdata- reformens genomförande samt genom ökade intäkter från fastighets- dataverksamheten. Min bedömning är att anslagsbehovet är fem efter den nya organisationens ikraftträdande kommer att vara i storleks— ordningen 180 mkr lägre än för närvarande.

Principen om registrering vid källan skall ses som ett medel att uppnå olika verksamhetsmål för registreringsarbetet, såsom korta handläggningstider, hög registeraktualitet och registertillförlitlighet, men inte minst kostnadseffektivitet. Mina förslag avseende registrering i fastighetsregistret gör det möjligt att ta hänsyn till att förutsätt- ningarna för att tillämpa principen om registrering vid källan är olika och att de förändras.

Förslagen leder också mot målet för den nya lantmäteriorganisa- tionen - att tillhandahålla grundläggande fastighets- och landskaps- information i den form, standard och aktualitet som tillgodoser angelägna samhällsbehov samt att medverka till rationaliseringar och minskade kostnader för hanteringen och användningen av fastighets- data och 1andskapsinformation inom olika verksamhetsområden. En annan angelägen effekt är att kostnaderna för sakägarna vid lant— mäteriförrättningar kan minska till följd av bl.a. förenklingar i förrättningsförfarandet, ökad sakägarmedverkan, högre nedsättnings- belopp och en ny kostnadsdämpande lantmäteritaxa.

Förslaget att skapa en gemensam instansordning för förrättnings- beslut, registreringsbeslut och prövning av lantmäteriräkningar innebär förenklingar både för sakägarna och lantmäterimyndigheterna.

Mina förslag till finansieringslösningar m.m. bör om möjligt börja tillämpas när den nya organisationen för lantmäteri— och fastighets- dataverksamhet träder i kraft.

1. Utredningens uppdrag m.m.

1.1. Utredningens direktiv

Utredningens uppdrag är att lämna förslag om en ny organisation för fastighetsbildning, fastighetsregistrering, fastighetsdataverksamhet samt produktion av kartor och annan landskapsinformation m.m. Det ingår också i uppdraget att överväga om inskrivningsverksamheten bör integreras i denna organisation och att undersöka förutsättningarna för ett ökat samarbete mellan land- och sjökarteverksamheterna. Direk- tiven för utredningsarbetet återges i bilaga 1.

1 .2 Utredningsarbetet

Utredningsarbetet har i enlighet med direktiven bedrivits i etapper. Den första etappen omfattade principöverväganden och en huvud- struktur samt en genomförandeplan m.m. Utredningsarbetet i denna del har resulterat i principbetänkandet Kart- och fastighetsverksamhet i myndighet och bolag (SOU 199399).

Den andra och avslutande etappen skall enligt direktiven behandla frågor om bl.a. finansieringslösningar och författningsändringar. I denna etapp ingår också frågan om ett ökat samarbete mellan land— och sjökarteverksamheterna m.m. I enlighet med vad som anges i principbetänkandet belyses denna fråga också ur ett vidare perspektiv. Således behandlas den mer övergripande frågan om en ökad samord- ning på nationell nivå mellan intressenter inom det område som avser geografisk information.

Direktiven anger beträffande frågan om finansiering att den skall ordnas mot bakgrund av den organisation som föreslås. Med anledning av den fortsatta beredningen av de förslag som redovisas i utred- ningens principbetänkande har arbetet inriktats mot finansierings-

lösningar med beaktande av resultatet av denna fortsatta beredning - se nedan.

Författningsregleringsfrågorna innefattar dels frågan om integre- ringen av fastighetsregistrering i fastighetsbildningen, dels instans- ordningen vid överklagande. 1 det senare avseendet anger direktiven att utredningen skall undersöka om en viss samordning av instans- ordningen skulle kunna medföra några fördelar. Även i dessa frågor har det varit angeläget med en anpassning till den fortsatta beredningen av de i principbetänkandet redovisade förslagen.

Riksdagen behandlade frågan om en ny organisation för lantmäteri- och fastighetsdataverksamheten först den 1 juni 1994. Som en följd härav har, efter samråd med Miljö- och naturresursdepartementet, tidpunkten för överlämnandet av utredningens slutbetänkande flyttats fram till den 22 juni 1994.

De frågor som behandlas i betänkandet har fortlöpande diskuterats vid sammanträden, vid vilka flertalet av utredningens experter deltagit. Därutöver har arbetsgrupper i olika sammansättning under sekretaria- tets ledning arbetat med de olika sakområdena. Utredningen har anordnat seminarier med särskilt inbjudna personer från myndigheter och organisationer utanför expertkretsen. Jag själv och sekretariatet har vidare under utredningsarbetets gång haft åtskilliga informella kontakter av olika slag samt företagit ett stort antal studiebesök. Jag har också informerat vid möten med fackliga företrädare varvid dessa även haft tillfälle att framföra synpunkter.

1 .3 Principbetänkandet

I principbetänkandet Kart- och fastighetsverksamhet i myndighet och bolag harjag lämnat förslag till en ny myndighetsstruktur som innebär att närmare 300 myndigheter förs samman till ett Kart- och fastighets- verk samt 24 regionala myndigheter för kartor och fastigheter. Dessutom har jag föreslagit bildandet av ett bolag för uppdragsverk- samhet och produktion. Jag har föreslagit att den nya organisationen skall träda i kraft den 1 juli 1995.

Förslagen innebär i övrigt bl.a. att

- myndigheter på lokal, regional och central nivå avvecklas — såväl statliga som kommunala,

— fastighetsregistreringen integreras i fastighetsbildningen och samlas i en statlig organisation, - kommunerna skall ansvara för det fastighetsrättsliga genomförandet av fastighetsbildningen inom detaljplanelagda områden. Detta skall ske genom ett administrativt förfarande, - inskrivningsmyndigheternas verksamhet skiljs från domstolsväsendet och integreras i övrig regionalt bedriven fastighetsanknuten verksam- het och

— myndighetsuppgifter skiljs från uppdragsverksamhet på alla nivåer.

1 .4 Regeringens proposition

Sedan utredningen överlämnat sitt principbetänkande och detta varit föremål för remissbehandling har regeringen i propositionen En ny organisation för lantmäteri- och fastighetsdataverksamhet m.m. (prop. 1993/94:214) föreslagit en ny organisation för fastighetsbildning, fastighetsregistrering, fastighetsdataverksamhet samt produktion av kartor och annan landskapsinformation m.m. Förslaget avviker i vissa delar från mina förslag.

Propositionen innebär att Centralnämnden för fastighetsdata och Statens lantmäteriverk förs samman till en ny central myndighet. Överlantmätar-, fastighetsbildnings- och fastighetsregistermyndigheter förs samman till nya lantmäterimyndigheter med länen som verksam- hetsområde. Dessa myndigheter tilldelas bl.a. vidgade samordnings- uppgifter inom landskapsinformationsområdet. Fastighetsregistre- ringen avvecklas som fristående funktion och integreras i fastighets- bildningen. Riktlinjer läggs fast för myndighetsutövningen inom fastighetsbildningsverksamheten. Frågan om huvudmannaskap för fastighetsbildningen förutsätts bli föremål för fortsatt beredning.

Förslaget innebär vidare att en begränsad bolagisering av viss verksamhet genomförs. Den del av de nuvarande myndigheternas uppdragsverksamhet och produktion som inte bolagiseras skiljs organisatoriskt från övriga myndighetsuppgifter. Detta leder till bildandet av två divisioner inom myndighetsorganisationen - en myndighetsdivision och en affärs/produktionsdivision. Målet är att ytterligare verksamhet skall avskiljas från myndigheten för att senare bolagiseras eller privatiseras.

Något förslag om ändrad organisation för inskrivningsverksamheten läggs inte fram.

1 .5 Riksdagens beslut

Bostadsutskottet, som tillstyrkte regeringens förslag, angav beträffande den fortsatta beredningen av frågan om huvudmannaskapet för fastighetsbildningsverksamheten att denna bör ske i sådana former att den ger utrymme för insyn och inflytande från politiska och andra berörda intressen (bet. l993/94:BOU19).

Riksdagen beslutade den 1 juni 1994 i enlighet med bostads— utskottets hemställan (rskr. 1993/94:375).

1.6. Betänkandets uppläggning m.m.

Detta betänkande är indelat i sex avdelningar - A till F . 1 avdelning A till D behandlas finansieringsfrågor, i avdelning E samordningsfrågor och i avdelning F författningsregleringsfrågor m.m.

Var och en av finansieringsavdelningarna inleds med ett kapitel som beskriver dels en bakgrund till avdelningen dels avdelningens innehåll och disposition. Avdelning A innehåller en nulägesbeskrivning och en redovisning av sådana erfarenheter från utredningsområdet som är intressanta ur finansiell synpunkt. l avdelning B återfinns ett mera övergripande bakgrundsmaterial - begreppsförklaringar, alternativa finansieringsformer, frågan om upphovsrätt m.m. samt vissa nationella och internationella jämförelser. Utredningens finansiella huvudfrågor presenteras och analyseras i avdelning C. 1 avdelning D redovisar jag härefter mina överväganden och förslag samt förslagens konsekvenser m.m. Den läsare som enbart önskar tillgodogöra sig mina finansie- ringsförslag hänvisas till kapitel 20.

I avdelning E behandlas vissa samordningsfrågor. Avdelningen består av två kapitel av vilka det första - kapitel 22 — behandlar frågan om förutsättningarna för ett ökat samarbete mellan land- och sjö- karteverksamheterna. Dessutom behandlas i detta kapitel frågan om ökad samordning på nationell nivå mellan intressenter inom landskaps- informationsområdet. I kapitel 23 redovisas vissa myndigheters och bolags tjänsteexportverksamhet med anknytning till utredningsområdet.

Både kapitel 22 och kapitel 23 innehåller separata avsnitt där jag redovisar mina förslag inom respektive område.

Avdelning F inleds med mina förslag till författningsändringar, huvudsakligen till följd av att fastighetsregistermyndigheterna avvecklas och registerfunktionen integreras i fastighetsbildningen. Avdelningen består i övrigt av två kapitel. Det första av dessa - kapitel 24 - behandlar bl.a. frågan om fastighetsregistermyndigheternas ansvar, uppgifter och arbetssätt samt hur förrättnings- och annan registrering skall lösas i framtiden till följd av den organisatoriska förändringen och den tekniska utvecklingen. Kapitel 25 behandlar frågan om överklagande, instansordning och fullföljdsbegränsning och redovisar gällande och alternativa överklagandevägar för förrättnings- och registreringsbeslut samt lantmäteriräkningar. Både i kapitel 24 och 25 återfinns mina sammanfattande bedömningar och förslag sist i respektive kapitel.

För att underlätta läsningen av betänkandet, kommenteras i det följande vissa benämningar på myndigheter m.m. som återkommer i texten.

Enligt riksdagens beslut tillskapas en ny centralmyndighet och statliga lantmäterimyndigheter med länet som arbetsområde. Den nya centralmyndigheten, som består av huvuddelen av Statens Lantmäteri- verk och Centralnämnden för fastighetsdata, benämns i detta betänkan- de "det nya lantmäteriverket". De nya regionala myndigheterna, som motsvarar överlantmätarmyndigheten, de statliga fastighetsbildnings- myndigheterna och den statliga fastighetsregistermyndigheten i länet, benämns i detta betänkande "lantmäterimyndigheten i länet" eller den " regionala lantmäterimyndigheten".

Mot bakgrund av regeringens proposition och riksdagsbeslutet i organisationsfrågan har jag utgått från att fastighetsbildning och fastighetsregistrering också fortsättningsvis, åtminstone tills vidare, kommer att bedrivas vid kommunala myndigheter. Dessa kommunala myndigheter benämns i detta betänkande "lantmäterimyndigheten i kommunen" eller den "kommunala lantmäterimyndigheten".

A VDELNIN G A

FINANSIERING — BAKGRUND, NULÄGE OCH ERFARENHETER

2. Inledning

Enligt direktiven bör en utgångspunkt för finansieringslösningarna vara att betydande delar av berörda verksamheter utgör infrastruktur som i stor utsträckning nyttiggörs inom andra delar av samhället.

En ytterligare utgångspunkt skall vara att avgifter svarar för största möjliga del av finansieringen. Avgiftssystemet skall vara så enkelt som möjligt. Direktiven anger vidare att det är angeläget att systemet konstrueras på ett sådant sätt att det så långt som möjligt blir en direkt koppling mellan utförd prestation och avgift.

Vad beträffar avgiftsnivån m.m. skall också beaktas vad som kommit fram i Fastighetsbildningskostnadsutredningens förslag (SOU 1990:9) och remissbehandlingen av detta.

Vad avser den uppdragsverksamhet som är baserad på fastighets- datasystemet bör prövas i vilken utsträckning sådan verksamhet i ökad omfattning bör bidra till finansieringen av driften av systemet.

När det gäller finansieringen av den allmänna kartläggningen hänvisar direktiven till det regeringsuppdrag (M92/2279/7) som sedermera resulterade i Lantmäteriverkets rapport "Lantmäteriets förslag till inriktning av verksamheten under 1990-talet, LI94" (LMV— rapport 199323). Statskontorets arbeten kring åtkomst av geografiska data kan enligt direktiven också utgöra ett underlag för utrednings— arbetet.

Sedan utredningen presenterat sitt principbetänkande och detta varit föremål för remissbehandling har regeringen i propositionen En ny organisation för lantmäteri- och fastighetsdataverksamhet (prop. 1993/94:214) föreslagit en organisation för de aktuella verksamheterna som i vissa delar avviker från utredningens förslag. Vissa frågor har vidare hänskjutits till fortsatt beredning. Riksdagen har efter behand- ling i bostadsutskottet tagit ställning till propositionen den 1 juni 1994. Detta betänkande grundar sig på detta riksdagens beslut.

I denna avdelning A lämnas i kapitel 3 en kortfattad beskrivning av vissa frågeställningar som berör pris- och avgiftssättning på offentliga

tjänster. I kapitel 4 lämnas en beskrivning av de nuvarande finansie- ringssystemen inom fastighetsområdet. Denna består av

- fastighetsbildning,

— fastighetsregistrerings-, inskrivnings- och fastighetsdataverksamhet m.m. och - uppdragsverksamhet som bedrivs vid Centralnämnden för fastighets- data.

I kapitel 5 beskrivs landskapsinformationsområdet på motsvarande sätt. För var och en av de beskrivna verksamheterna redovisas erfaren— heterna av de tillämpade finansierings- och prissättningsprinciperna.

Lantmäteri— och inskrivningsutredningen har i sitt principbe- tänkande (SOU 1993:99) redovisat en gräns dels mellan myndighets— och uppdragsverksamhet, dels mellan egenregiproduktion och upphandling. Den uppdragsverksamhet som för närvarande bedrivs inom det statliga lantmäteriet berörs inte av den fortsatta behandlingen i detta betänkande. Däremot behandlas den av Centralnämnden för fastighetsdata bedrivna uppdragsverksamheten. Detta hänger samman med att verksamheten i principbetänkandet i huvudsak betraktats utgöra sådant tillhandahållande av information från fastighetsdata- systemet som myndigheten också i framtiden skall svara för. Fram- ställningen i övrigt är i princip knuten till finansieringen av och prissättningen på sådana tjänster och produkter som dels de föreslagna regionala lantmäterimyndigheterna, dels det nya lantmäteriverket, dels ock inskrivningsväsendet skall tillhandahålla.

I detta betänkande behandlas verksamhetens långsiktiga finansie- ring. Det innebär bl.a. att kostnader för genomförande av organisa— tionsförändringen inte tas upp till behandling.

En annan avgränsning berör de s.k. C-avtalen. Sådana avtal träffas mellan Lantmäteriverket och vissa kommuner med egen mätnings- organisation och innebär att kommunerna medverkar vid fastighets- bildningen. Avtalen reglerar också den ersättning som skall utgå för kommunens medverkan. Denna avtalsreglerade form av medverkan behandlas inte vidare i detta betänkande.

3. Pris— och avgiftssättning på offentliga tjänster

Myndigheter äger inte, utan uttryckligt stöd i lag eller förordning eller i ett särskilt beslut av regeringen, rätt att ta ut avgifter för varor och tjänster som de tillhandahåller. Detta framgår av 3 & avgiftsförord- ningen (1992zl91). Med stöd av det generella bemyndigandet i 4 & avgiftsförordningen kan en myndighet dock mot avgift tillhandahålla vissa uppräknade varor och tjänster om verksamheten är av tillfällig natur och av mindre omfattning. Avgiftsförordningen och dess tillämpning m.m. beskrivs mera ingående i avsnitt 8.2.1. I detta sammanhang bör vidare nämnas de bestämmelser i 7 & datalagen (1973z289) som reglerar möjligheterna till försäljning av uppgifter från ett personregister.

3.1. Prissättningsproblemet

Prissättningen på lantmäteritjänster har analyserats bl.a. i 1974 års utredning angående Översyn av lantmäteritaxan (Ds B 197512). I det följande ges som en utgångspunkt en kort sammanfattning av denna utrednings beskrivning av prissättningsfrågan.

Utredningen urskiljer två extremfall av prissättningsproblemet i offentlig verksamhet.

Det ena av dessa föreligger när det är frågan om sådan offentlig produktion för vilken någon prissättning inte är möjlig på grund av att varorna eller tjänsterna inte är föremål för individuell konsumtion. Sådan offentlig produktion måste i princip skattefinansieras — s.k. kollektiva nyttigheter. Mycket av det som brukar benämnas centrala myndighetsuppgifter hos de offentliga organen kan sägas falla under begreppet kollektiva nyttigheter.

Det andra extremfallet utgörs av sådan offentlig produktion som resulterar i renodlat individuella varor eller tjänster för vilka det existerar en dominerande privat marknad och ett för den offentliga producenten utifrån givet pris som principiellt inte kan påverkas.

Något egentligt prissättningsproblem existerar inte i dessa fall eftersom möjligheten för det offentliga organet att påverka marknadspriset är högst begränsad.

För offentlig produktion som faller mellan dessa extremgrupper gäller dels att det i princip är möjligt att avgiftsbelägga den, dels att avgiftsnivån i varierande grad kan påverkas av producenten.

3.2. Några riktlinjer för avgiftsuttag

1974 års utredning angående översyn av lantmäteritaxan redovisade också några principer som, även om de i vissa avseenden är mot- stridiga, enligt utredningen borde gälla vid avgiftsuttag.

a) Olika avgiftsbelagda verksamhetsområden som utgör skilda resul- tatområden bör bära sina egna kostnader. Intäkter från ett visst resultatområde bör inte användas för att finansiera underskott inom ett annat resultatområde. Detta önskemål är särskilt motiverat när man inom skilda resultatområden vänder sig till olika kundgrupper, särskilt i de fall då myndigheten beträffande något av områdena intar en monopolroll och verksamheten är av tvingande karaktär.

Avsteg från denna princip kan ibland bli nödvändig för att en myndighet skall kunna uppnå sitt finansiella mål och har bl.a. i vissa fall förutsatts i förarbetena till reglerna om avgiftsmakten i 1974 års regeringsform.

b) Avgiftsuttag bör inte verka diskriminerande gentemot enskilda eller kundgrupper. Denna princip innebär att prisdifferentieringar på grund av allmänna karaktäristika hos kunderna inte bör göras. Sålunda anses t.ex. den omständigheten att kunden/nyttjaren är ett annat statligt eller kommunalt organ som regel inte berättiga till en särbehandling i avgiftshänseende.

Principen om icke-diskriminering innebär däremot inte något hinder för sådan prisdifferentiering som har sin grund i att olika kunder förorsakar olika kostnader.

0) Principerna för avgiftsuttaget, taxan, bör i största möjliga ut- sträckning vara enkla och enhetliga samt vara lättöverskådliga för kunden/nyttjaren. Häri ligger också önskemålet om att den som tar

i anspråk en offentlig nyttighet om möjligt i förväg skall kunna få besked om eller själv räkna fram den avgift han har att erlägga. Av detta önskemål följer en generell preferens för s.k. saktaxor, dvs. en avgift per i förväg definierad prestation, i förhållande till tidtaxor. Vid tillämpning av tidtaxa blir det slutligt debiterade beloppet beroende av den tid som myndigheten lagt ner på det enskilda uppdraget.

(1) Ett parallellönskemål till c) som i stället utgår från myndighetens egna behov är att avgiftsuttaget skall vara lätt att administrera och följa upp. Bl.a. bör för- och efterkalkyler kunna upprättas.

e) I vissa fall kan särskilda åtgärder behöva vidtas i uppbyggnaden av principerna för avgiftsuttaget för att styra kunderna mot ett optimalt utnyttjande av myndighetens resurser. Detta kan t.ex. ske genom särskilda rabatter för utnyttjande av perioder med lågt kapacitets- utnyttjande. Dessa rabatter är företagsekonomiskt motiverade och måste noggrant särskiljas från den prisdifferentiering som beskrivs under punkt b).

Avgiftsuttaget bör i övrigt vara så utformat att det bl.a. främjar intresset att uppnå en effektiv användning av samhällsresurserna och även styra avnämarna av den avgiftsbelagda produktionen mot ett optimalt utnyttjande av myndighetens resurser.

3 . 3 Erfarenheter

Verksamheten inom det aktuella utredningsområdet faller både inom det område som har beskrivits som kollektiva nyttigheter och inom det område som resulterar i individuella tjänster med en dominerande privat marknad. En stor del av verksamheten faller emellertid mellan dessa grupper.

Frågan om kollektiva nyttigheter m.m. och prissättning av sådana har blivit alltmera aktuell i och med att stora delar av den verksamhet som bedrivs inom fastighets- och landskapsinformationsområdena kommit att betraktas som en del av landets infrastuktur.

De riktlinjer för avgiftsuttag som redovisats i avsnitt 3.2 utgör en grund för en avgiftskonstruktion. Dessa principer kan dock inte

ensamma få styra avgiftskonstruktionen. Omständigheter specifika för olika verksamheter måste beaktas för att prissättnings- och avgifts— systemen inte skall motverka syftet med verksamheterna.

4. Fastighetsområdet

I detta kapitel behandlas följande tre delområden

- avgifter för fastighetsbildning, — fastighetsregistrering, inskrivnings- och fastighetsdataverksamhet m.m. samt

- den uppdragsverksamhet som bedrivs inom Centralnämnden för fastighetsdata.

Vart och ett av avsnitten avslutas med en sammanfattning av erfaren- heterna av nuvarande finansierings- och avgiftsprinciper.

4.1. Avgifter för fastighetsbildning

Principerna för den gällande taxan för lantmäteriförrättningar trädde i kraft den 1 januari 1972 (1971:1101). Detta skedde efter riksdagens ställningstagande och i samband med ikraftträdandet av den nya lantmäteiiorganisationen. Dessförinnan fanns skilda taxor för det statliga lantmäteriet - lantmäteritaxan - och för kommunernas fastig— hetsbildning - stadsmätningstaxorna.

Avgifterna skall täcka kostnaderna för verksamheten. Även den kommunalt bedrivna fastighetsbildningen finansieras enligt samma taxa. Inbetalning av avgifter för all fastighetsbildningsverksamhet sker till Lantmäteriverket. Genom en särskild återbäringstaxa erhåller kommunala fastighetsbildningsmyndigheter ersättning för sin verk- samhet.

Lantmäteritaxans huvuduppgift är att åstadkomma kostnadstäckning för fastighetsbildningsverksamheten. Avgiften skall anpassas till den nytta varje förrättning medför för vederbörande fastighet.

Principen om full kostnadstäckning kan aldrig leda till ett så fulländat uttagssystem att varken över- eller underskott uppstår vid respektive budgetårs slut. Behov uppstår därför av ett instrument som

medger viss resultatutjämning mellan budgetåren. Enligt de regler som för närvarande gäller är detta också möjligt för de statliga myndig- heterna. Lantmäteriverkets anslagskonstruktion är avsedd att i princip fylla detta syfte. Verket disponerar härför en rörlig kredit i Riks- gäldskontoret som kan belastas över budgetårsgränserna. Möjligheter finns att balansera ett ackumulerat överskott upp till 10 procent av den avgiftsbelagda verksamhetens omsättning. Vidare kan likvida medel placeras på räntebärande konto i Riksgäldskontoret.

4.1.1. Något om äldre bestämmelser

De taxor som gällde före ikraftträdandet av 1971 års taxa var enhetligt uppbyggda och utformade enligt principen att varje åtgärdsobjekt individuellt skulle bära sina kostnader. Detta gällde dock sedan i ersättningen inräknats en betydande subvention (upp till 60 procent) av statsmedel vid ett stort antal förrättningar, särskilt på landsbygden, där nyttan i förhållande till kostnaderna kunde bli ifrågasatt av sakägarna.

Fast ersättning (sakersättning) tillämpades för förrättningar av enhetlig natur. De äldre lantmäteritaxorna (från 1950, 1952 och 1960) byggde på sakersättning för de flesta typer av förrättningsåtgärder. Efter ändring är 1966 i 1960 års lantmäteritaxa tillämpades dock sakersättning endast för nybildning av fastigheter genom avstyckning eller tomtmätning och endast för lotter med en areal understigande 5 000 kvm. Även för dessa avstyckningar tillkom tidersättning för exempelvis mätning eller arkivutredning utöver fyra timmars arbete. Taxorna var så gott som helt anpassade till kostnaden i det enskilda fallet - tidtaxa.

I samband med att 1970 års riksdag begärde en översyn av lantmäteritaxan påtalades önskvärdheten av att åstadkomma en mer skälig fördelning av förrättningskostnaderna. Den utredning som här— efter på regeringens uppdrag verkställdes av Lantmäteristyrelsen före— slog att riksdagens uttalande borde tillgodoses genom att förrätt- ningsavgifterna på ett bättre sätt anpassades till den nytta varje förrättning medförde för berörd fastighet (nyttoprincipen).

Lantmäteristyrelsens förslag innebar också att ekonomiskt särskilt bärkraftiga objekt skulle belastas med en särskild s.k. förrättnings- avgift vilken med 100 kr skulle överstiga självkostnaden. Objekt med sämre ekonomisk bärkraft skulle erhålla en mot denna förrättnings- avgift motsvarande subvention. Departementschefen ansåg emellertid

att ett sådant förslag skulle innebära en olämplig kostnadsöverföring mellan olika sektorer. En skäligare fördelning av förrättnings- kostnaderna skulle i stället åstadkommas genom att avgiftssättningen vid flerlottsförrättningar justerades. Vid sådana förrättningar var nämligen avgiften väsentligt lägre per styckningslott än vid enlottsför- rättningar vilket i sin tur innebar den mest påfallande avvikelsen från nyttoprincipen i den dittills gällande taxan.

4. 1 .2 Nedsättning enligt lantmäteritaxan

I den taxa som gällde före 1972 fanns regler för nedsättning av taxeavgiften - automatisk eller Särskild. Den automatiska nedsättningen avsåg särskilda förrättningsåtgärder eller förrättningar för jordbruks- och skogsbruksändamål. Särskild nedsättning ansågs i flertalet fall inte vara en subvention utan en korrektion av taxeavgiften t.ex. för en förrättning som återkallats, inställts eller vägrats eller när taxebeloppet stod i uppenbart missförhållande till fastighetens värde eller om förrättningen var av större allmän betydelse. Den automatiska nedsättningen kom att upphöra i och med 1971 års taxa. I stället infördes bl.a. ett system som innebar möjligheter att sätta ned ersättningsbeloppet med visst procenttal under förutsättning att ersättningen stod i missförhållande till den nytta som förrättningen medförde för sakägarna.

1974 års utredning angående översyn av lantmäteritaxan angav att de dittillsvarande reglerna för subvention och nedsättning inte i någon större grad bidrog till att befrämja sådana förrättningar som det ur allmän synpunkt var mest angeläget att få till stånd. Taxebeloppet kunde nedsättas om ersättningen stod i uppenbart missförhållande till den nytta som förrättningen medförde för fastigheten och förrättningen var av betydelse från allmän synpunkt. Nedsättning kunde ske med belopp som var skäligt med hänsyn särskilt till den nytta som förrättningen medförde för fastigheten men fick inte överstiga 50 procent av ersättningsbeloppet. Nedsättning fick även ske när fastighetsbildningsmyndighetens beslut undanröjts eller förrättningen inställts. Också andra särskilda skäl kunde motivera nedsättning.

Utredningen gjorde en studie över vilka lantmäteriförrättningar somborde komma i fråga för nedsättningar. Som en uttalad princip för nedsättning av ersättningsbeloppet borde, enligt utredningen, gälla att

det först visar sig att förrättningarna inte kommer till stånd därför att sakägaren inte är villig att betala kostnaderna. Därefter måste prövas att förrättningarna åstadkommer sådana minskade kostnader i andra sammanhang för samhället att det kan betraktas som skäligt och önsk— värt ur statens eget intresse att delta i förrättningskostnaden.

En grundläggande ståndpunkt borde enligt utredningen vara att en förrättning skall komma till stånd endast om den medför ekonomiska mervärden som överstiger förrättningskostnaderna och detta oavsett om dessa betalas av sakägaren eller av staten. Det borde alltså inte anses motiverat att utföra förrättningar utan att kostnaderna uppvägs av vinster - jämför båtnadsvillkoreti fastighetsbildningslagstiftningen. När sakägarnas vinster inte är av den storleksordningen att de leder till en ansökan om förrättning måste prövas om kompletterande vinster kan erhållas från annat håll. Är detta inte fallet bör inte någon förrättning komma till stånd.

De förrättningar som närmast borde komma i fråga var, enligt utredningen, fastighetsregleringar och sammanläggningar, som avser smärre åtgärder och när kostnaderna förefaller orimliga vid jämförelse med värdet av berörd mark. Som exempel angavs härvid:

- Överföring genom fastighetsreglering till angränsande fastigheter av mark som avsatts för samfällt behov, t.ex. vägar, diken, grustag och andra täktplatser och som inte nyttjas för avsett ändamål.

- Överföring genom fastighetsreglering till angränsande fastigheter av skiftade myrar och slåtterområden företrädesvis i skogsmark.

- Fastighetsreglering för upphävande av servitut som inte behövs t.ex. vägar, myrtäkter, skogsfång och mulbeten. I vissa fall kan även s.k. villaservitut hänföras till denna kategori.

- Fastighetsreglering för att sanera fastighetsindelningen främst med avseende på mindre områden av restkaraktär inom tätbebyggelse- områden där bebyggelseutvecklingen avstannat och markvärdena är låga.

- Sammanläggning av fastigheter som utgör gemensam ägovidd. Genom åtgärden undviks att ägovidden registreras som samfällighet i fastighetsregistret.

— Fastighetsreglering för att exempelvis till kommunägd fastighet överföra restområden som enligt gällande detaljplan skall ingå i allmän plats.

Beträffande förrättningar handlagda enligt lagen om äganderättsutred— ning och legalisering (ÄULL) angav utredningen att samhället på grund av sitt tidigare agerande eller brist på agerande åtagit sig vissa uppgifter och kostnader som måste fullföljas. En fast praxis hade utarbetats som innebar att 50 procent av ersättningen nedsattes vid äganderättsutredningar där förordnande utfärdats av länsstyrelsen. Utredningen fann inte några motiv att ändra på denna kostnadsfördel- ning.

Utredningen sökte beräkna den samhälleliga nyttan av nedsätt— ningsberättigade förrättningar. Detta visade sig emellertid vara svårt. I stället valdes att studera vissa oomtvistliga kostnadsbesparingar. En fastighets eller fastighetsdels försvinnande ur samhällets register och handlingar innebär en besparing för samhället. Utredningen beräknade samhällets kostnader vid befattningen med fastigheter när det gäller fastighetsregistrering, fastighetstaxering och inskrivningsväsende.

Kostnaderna för dessa verksamheter slogs ut per fastighet och skifte samt kapitaliserades efter en räntesats om 8,25 procent under 30 år. Härvid erhölls nuvärdet av de årliga kostnaderna, som i 1974 års kostnadsläge uppgick till totalt 302 kr.

Med utgångspunkt i ovanstående resonemang föreslog utredningen att avgift för fastighetsreglering eller sammanläggning som medför att fastighet, skifte, servitut eller samfällighet av mindre omfattning eller betydelse kan avföras ut fastighetsregistret skall nedsättas ett belopp om 300 kr för varje sådant avförande. Nedsättningen, som skulle betalas av statsverket, skulle dock maximeras till 50 procent av den sammanlagda avgiften för förrättningen. I fråga om avgift för ägande— rättsutredning enligt ÄULL, varom förordnande meddelats av läns— styrelse, föreslogs ingen förändring av nedsättningen.

Till följd av utredningens förslag infördes i lantmäteritaxan den 1 juli 1976 nedsättningsbestämmelser i enlighet med förslaget.

Utredningen pekade vidare på att de städningsförrättningar som det här är frågan om i regel innehåller ringa fältarbete och oftast inte är av brådskande natur varför de med fördel för sysselsättningsplanering- en kan förläggas till vinterhalvåret eller andra tider då arbetsbe- lastningen är lägre. Förrättningarna borde också vara lämpliga att

utföra för att utjämna konjunkturväxlingar och utredningen föreslog att Lantmäteriverket vid konjunktursvackor skulle ges i uppdrag att hos regeringen hemställa om tilläggsbelopp utöver de angivna 300 kr för städningsarbeten under viss tid och/eller visst område för att ytterligare stimulera verksamheten.

4.1.3 1971 års lantmäteritaxa och dess utveckling

1971 års lantmäteritaxa är tillämplig på förrättning som handläggs av fastighetsbildningsmyndighet, av tjänsteman vid sådan myndighet eller av särskild, av fastighetsbildningsmyndighet förordnad förrättnings- man. Detta innebär att åtgärder enligt fastighetsbildningslagen, anläggningslagen, ledningsrättslagen, lagen om exploateringssam— verkan och 1agen om äganderättsutredning och legalisering handlagda enligt ovan skall debiteras enligt denna taxa. Vissa kostnader bl.a. för anlitande av sakkunnig och syssloman täcks genom ersättningar som debiteras sakägarna separat.

Avgifterna skall i princip täcka kostnaderna för verksamheten, inklusive kostnaderna för den regionala och centrala administrationen.

Taxan bygger bl.a. på följande principer

- förrättningsverksamheten skall som helhet uppvisa full kostnads— täckning, - förrättningsavgifterna skall anpassas till den nytta varje förrättning medför för respektive fastighet, - den fulla kostnadstäckningen får inte äventyra de syften som är förenade med verksamheten samt

— kostnader skall inte överföras mellan olika sektorer.

Den taxa som infördes från och med den 1 januari 1972 innebar ett första steg mot införande av en generell sakersättningsdebitering som i enlighet med vad som ovan angivits skulle utgöra en spegling av nyttoprincipen. Detta steg följdes av flera i samma riktning vilket resulterade i att i princip alla fastighetsbildningsåtgärder från och med 1977 debiterades efter åtgärdstyp.

Under 1979 vände denna utveckling. Då infördes en övre areal- gräns, 5 hektar, för sakersättningsdebiterade avstyckningar och fastighetsregleringar. Denna gräns sänktes 1985 till ett hektar. Från 1983 debiteras all fastighetsbestämning efter tid.

Under 1989 infördes möjlighet att vid förrättningar av större omfattning och där debitering skall ske efter tidsåtgång träffa skriftligt avtal om ersättningens storlek.

4.1.4. Lantmäteritaxans innehåll och tillämpning

Fastighetsbildningsverksamheten omsatte under budgetåret 1992/93 ca 438 mkr. Statliga fastighetsbildningsmyndigheter, SFBM, svarade för 401 mkr och kommunala, KFBM, för 37 mkr. Av omsättningen svarade sakägarnas avgifter för 424,5 mkr medan återstoden, 13 ,5 mkr tillfördes verksamheten i form av anslag för nedsättning av sakägarnas avgifter.

Antalet avslutade förrättningsåtgärder fördelade på statlig (SFBM) och kommunal fastighetsbildningsmyndighet (KFBM) redovisas i tabell 1.

_ 87/88 88/89 89/90 90/91 91/92 92/93 SFBM 19 945 20 860 21 898 24 075 23 392 20 224

TOTALT 25 574 25 348 26 737 28 726 27 819 24 103

Tabell 1. Totalt antal avslutade förrättningsåtgärder vid statlig (SFBM) och kommunal fastighetsbildningsmyndighet (KFBM).

Av antalet ärenden under de senaste sex åren svarade avstyckningarna för 38 procent, fastighetsregleringar för 40 procent, anläggningsåtgärd för 9 procent och ledningsrättsåtgärd för 6 procent.

Den statliga förrättningsverksamheten har under vart och ett av de senaste åren haft kostnader och intäkter enligt tabell 2 nedan. Motsvarande statistik saknas för den kommunala förrättnings— verksamheten.

I detta sammanhang bör nämnas att det i tabellen redovisade överskottet avser behållningen före avsättning till bl.a. konsolidering och förräntning av statskapitalet. Avkastningskravet på statskapitalet (165 mkr) uppgick under budgetåret 1992/93 till 15 mkr.

___-— ___-m

Tabell 2. Intäkter och kostnader (mkr) samt kostnadstäckning (%) för den statliga förrättningsverksamheten.

Under budgetåret 1992/93 svarade avstyckningsförrättningar för totalt 42 procent av intäkterna för det statliga lantmäteriet och fastighets- regleringar för 40 procent. Anläggningsförrättningar svarade på motsvarande sätt för 7 procent och ledningsrättsförrättningar för 5 procent.

Enligt taxan utgår ersättning som sakersättning, tidersättning (varom skriftligt avtal med sökanden kan träffas om ersättningen om förrättningen är av större omfattning) och särskild ersättning.

För de ansökningar som kommer in efter 1984 skall sakersättning betalas för

- avstyckning och klyvning (ej överstigande ett hektar). Eventuell värdering eller förhandlingsledning vid klyvning debiteras efter tid,

— sammanläggning,

- fastighetsreglering (ej överstigande ett hektar. Inte heller om åtgärden utförs i samband med avstyckning eller klyvning och ersättningen för regleringen påtagligt överstiger kostnaderna). Eventuell värdering eller förhandlingsledning debiteras efter tid, - förrättning enligt lagen om äganderättsutredning och legalisering samt

- förrättning som avvisats eller inställts (enligt föreskrifter som Lantmäteriverket meddelar). Detta gäller dock inte vid ny handlägg- ning av återförvisad förrättning eller vid inställelse av förrättning för vilken tidersättning utgår. Fastighetsbildningsmyndighet får i vissa fall besluta att tidersättning skall betalas i stället för sakersättning.

I samtliga fall beräknas ersättning från ett för varje åtgärd angivet grundbelopp. Härutöver utgår ersättning i form av tilläggsbelopp beroende på antal berörda fastigheter och eller berörd areal. Utöver sakersättning betalas tidersättning för merarbete eller merkostnad som orsakas av att förrättningen på sakägarens begäran utförs vid viss tidpunkt eller av att särskild åtgärd som inte är nödvändig och som vidtas på begäran av sakägaren.

Den minst kostsamma avstyckningen, en tomtplats understigande 5 000 kvm, som avslutas under 1994 kostar enligt taxan 12 550 kr. För nästkommande styckningslott till och med den femte uppgår motsvarande kostnad till 9 115 kr och för styckningslott utöver den femte 5 160 kr. Kostnadsutvecklingen för avstyckning av en normal tomtplats för bostadsändamål redovisas i tabell 3 nedan.

9 695 10 375 11 255 12 010 12 550

Tabell 3. Avgiftsutvecklingen i löpande priser (kr) för avstyckning av en normaltomt.

Den minst kostsamma fastighetsregleringen som avslutas under 1994, som berör två fastigheter och där berörd reglerad areal understiger 5 000 kvm betingar ett pris av 11 180 kr. Avgiftsutvecklingen för en fastighetsregleringsförrättning redovisas i tabell 4.

9530 mm mm 11.80

Tabell 4. Avgiftsutvecklingen i löpande priser (kr) för den enklaste fastighets- regleringsåtgärden.

Tidersättning betalas, utöver i de fall som angivits ovan, när betalning ej sker efter sakersättning dvs. vid ansökningar som berör

- avstyckningar där arealen för en nybildad fastighet överstiger ett hektar,

— fastighetsbestämning, - inrättande av gemensamhetsanläggning samt — upplåtelse av ledningsrätt.

Tidersättningen beräknas efter tidsåtgången för förrättningen och ett belopp i kronor per timme för olika personalkategorier. Beloppen varierar mellan 300 kr och 630 kr per timme. När tidsåtgången bestäms skall restiden inte inräknas.

Särskild ersättning betalas enligt Lantmäteriverkets föreskrifter när särskilt dyrbar utrustning eller instrument har använts eller när en underleverantör har anlitats för att utföra tekniska specialarbeten. Särskild ersättning får också tas ut för material och redskap samt för transporter i det fall tidersättning skall betalas.

Nedsättning av ersättningsbelopp skall ske om fastighetsreglering eller sammanläggning medför att fastighet eller samfällighet av mindre betydelse inte behöver redovisas i fastighetsregister eller att fastighets- reglering medför att sådan redovisning blir obehövlig för skifte eller servitut av mindre betydelse. Nedsättningen skall uppgå till 550 kr för varje sådan fastighet eller samfällighet eller sådant skifte eller servitut, dock högst 50 procent av den sammanlagda ersättningen för fastighets— regleringen eller sammanläggningen. Motsvarande gäller om en fastig- hetsreglering medför att servitut av mindre betydelse kan avföras ur fastighetsboken eller inskrivningsregistret.

Nedsättning skall också ske med 50 procent för äganderättsutred- ning enligt ÄULL när förordnande meddelats av länsstyrelse.

Har en sakägare tillhandahållit hantlangning skall ersättningen enligt taxan reduceras med ett skäligt belopp. Statens lantmäteriverk meddelar föreskrifter och allmänna råd till lantmäteritaxan.

4.1.5. Taxekalkylering

Lantmäteritaxans ersättningsbelopp bygger på kalkylunderlag som framtagits av Lantmäteriverket. Tidersättningen beräknas för sex kate— gorier baserade på tjänstemannens lön. Ersättningen beräknas med utgångspunkt i respektive personalkategoris timkostnad, löne- och prisutveckling samt en påläggsfaktor och en restidsfaktor. Saktaxebe- loppet beräknas med utgångspunkt i bl.a. antalet nedlagda arbets- timmar per sakdebiterad åtgärd och beräknad tidersättning för respektive kategori. Taxan är så konstruerad att flerlottsavstyckningar merbelastas för att skapa utrymme för en lägre taxa för enlottsav- styckningar.

Kostnadsunderlaget för lantmäteritaxan kan delas in i:

- Direkta kostnader - sådana kostnader som kan hänföras till ett särskilt kostnadsställe och endast avser förrättningsverksamhet (personkostnader, resekostnader m.m.).

- Indirekta kostnader - sådana kostnader som kan hänföras till visst kostnadsställe men som avser hela verksamheten och fördelas pro- portionellt mellan förrättningsverksamheten och övrig verksamhet (lokaler, telefoner m.m.).

- Gemensamma kostnader — sådana kostnader som uppstår på grund av gemensam verksamhet och som berör antingen enbart för- rättningsverksamheten eller hela verksamheten. De senare fördelas proportionellt mellan förrättningsverksamheten och övrig verk— samhet. Denna fördelning sker på varje aktuell ansvarsnivå (lokalt, regionalt och centralt).

För att kunna beräkna den taxa som skall gälla i framtiden och som skall ge en full kostnadstäckning krävs bl.a. bedömningar om vilken typ av förrättningar som nya ansökningar kommer att avse och som förväntas avslutas under taxans giltighetstid.

Nämnda krav på underlag m.m. medför att de kalkyler som utarbetas till grund för taxesättningen är relativt komplexa. Bilden kompliceras ytterligare av övergångsbestämmelser för ansökningar som inkommit eller avslutas före respektive efter vissa tidpunkter. Taxans uppbyggnad och konstruktion förutsätter vidare att en omfattande samling med bestämmelser om taxans tillämpning måste utfärdas av Lantmäteriverket.

4. 1 .6 Återbäringstaxan

Som ovan angivits betalar sakägarna vid en förrättning ersättning enligt taxan till Lantmäteriverket även om förrättningen handlagts av kommunal fastighetsbildningsmyndighet. För att kompensera kommu- nerna för sina kostnader betalas ersättning enligt den s.k. återbärings- taxan.

Principerna för återbäringstaxan lades fast inför ikraftträdandet av den nuvarande lantmäteritaxan den 1 januari 1972. En grundläggande tanke var att kommunerna i princip skall erhålla så stor del av taxebeloppet som generellt svarar mot kostnaderna för det nedlagda arbetet om en statlig fastighetsbildningsmyndighet hade utfört motsvarande arbete.

Som en följd av att skillnaderna i taxebelopp per nybildad fastighet är små i förhållande till de verkliga kostnadsskillnaderna samt till att de kommunala fastighetsbildningsmyndigheterna genomsnittligt haft en större andel flerlottsavstyckningar har taxan utformats så att det överskott som nyttoprincipen medför för de kommunala fastighets— bildningsmyndigheterna överförs till den statliga lantmäteriorganisa— tionen. Vidare har återbäringstaxan konstruerats så att också de belopp som överförs till kommunal myndighet för enlottsavstyckningar är lägre än den statliga lantmäteritaxans sakbelopp. Detta hänger samman med att kostnaderna för de aktuella avstyckningarna bedömts vara lägre än motsvarande kostnader inom de statliga förrättningsmyndig- heternas verksamhetsområden. Vad avser övriga förrättningsåtgärder sammanfaller beloppen enligt lantmäteritaxan med motsvarande belopp i den s.k. återbäringstaxan.

Återbäringstaxan har successivt ändrats i samband med att ersättningsbeloppen i lantmäteritaxan ändrats.

4.1.7. Erfarenheter

Lantmäteritaxan har levt upp till kraven på full kostnadstäckning. Resultatet har varierat över åren. Det sedan år 1974 ackumulerade resultatet uppgick vid halvårsskiftet 1993 till 36 mkr.

Sedan tillkomsten har emellertid taxan varit föremål för flera utredningar nämligen

- 1974 års utredning angående Översyn av lantmäteritaxan - Ds B 197512, - 1980 års lantmäteritaxeutredning Ny lantmäteritaxa — Ds Bo 198214 samt - Fastighetsbildningskostnadsutredningen Kostnader för fastighets- bildning m.m. - SOU 1990:9.

Centrala frågeställningar i dessa och i andra utredningar inom lantmäteriområdet har bl.a. varit:

- Köpmotstånd mot vissa förrättningstyper, vilket bl.a. innebär att vissa ur allmän synpunkt önskvärda förrättningsåtgärder inte kommer till stånd utan att sakägarna i stället väljer att reglera sina inbördes fastighetsförhållanden på annat sätt. Detta köpmotstånd kan motverkas t.ex. genom — nedsättningar, - förenklingar i förrättningsförfarandet,

- rationaliseringsåtgärder,

- ändrad taxekonstruktion (bl.a. sak-tid) och - annan kostnadsfördelningsgrund mellan sakägare och det allmänna.

- Kostnadsunderlagets omfattning avseende bl.a. — stomnät, primärkartor samt ekonomiska kartan (grundläggande MBK), — utvecklingsverksamhet, — stöd och tillsyn samt - konceptet för en geografisk fastighetsindelning — GFI - se avsnitt 15.2.1.

- Andra frågor som diskuterats är bl.a. - enklare taxa med en större andel tidersättning, - om återbäringstaxan till kommunal fastighetsbildningsmyndighet bör avvecklas, - delegering till Lantmäteriverket (eller kommunerna) att fastställa taxan och - ökade bidrag till s.k. städningsförrättningar.

Huvuddelen av de förslag till lösningar som presenterats i tidigare utredningar har inte kommit till genomförande. Den problembild som redovisats framför allt vad avser köpmotståndet mot vissa förrättningar kan bekräftas av denna utredning. De förslag till integrering av fastighetsregistrering i fastighetsbildningen som redovisats i Lant- mäteri- och inskrivningsutredningens principbetänkande (SOU 1993:99) och sedermera i regeringens proposition Ny organisation för lantmäteri- och fastighetsdataverksamhet m.m. (prop. 1993/94:214)

medför en aktualisering av frågan om hur fastighetsregistreringens framtida finansiering skall ske.

4.2. Fastighetsregistrering, inskrivnings- och fastighetsdataverksamhet m.m.

Det system för finansiering av fastighetsregistrering, inskrivnings- och fastighetsdataverksamhet som för närvarande gäller fastlades i budgetpropositionen 1983/842100 - bil. 13 - som ett led i strävandena att minska underskottet i statsbudgeten. Den tidigare över skattsedeln bekostande fastighetsregistreringen föreslogs härvid bli avgiftsbelagd. Avgiften borde så långt möjligt utformas på ett sådant sätt att den inte blir alltför kännbar för dem som skall betala den. Samtidigt skulle den tas ut av dem som hade mest nytta av fastighetsregistret. En avgift som skulle erläggas i samband med avgiften för lantmäteriförrättningar ansågs medföra att fastighetsbildningskostnaden skulle bli alltför hög. Avgiften skulle i stället tas ut genom en höjning av vissa expeditions- avgifter vid inskrivningsmyndigheterna.

Eftersom utgångspunkten för det nya finansieringssystemet var helt statsfinansiell skulle emellertid inte kostnaderna för den kommunala fastighetsregistreringen räknas in i avgiftsunderlaget. Kommunerna ansågs ha frihet att välja om de också fortsättningsvis ville utföra fastighetsregistreringen under de villkor som tidigare gällt, och alltså själva svara för kostnaderna för verksamheten, eller att överlåta verksamheten på staten.

4.2.1. Lantmäteriverkets utredningar

Ställningstagandena om de nya finansieringsprinciperna byggde på utredningar utförda av Lantmäteriverket. I dessa utredningar diskuteras olika alternativa avgiftsuttag för fastighetsregistreringsverksamheten, dvs. registrering, registerhållning och registeromläggning. Uttag skulle kunna ske genom ett pålägg på lantmäteritaxan, årlig avgift alternativt skatt på registerhållning, anslag, tillägg på expeditionsavgifterna vid inskrivning eller som en kombination av de alternativa finansierings- lösningarna.

Förutom principen att avgifter skall tas ut av användarna i en sådan omfattning att intäkterna i varje enskilt fall täcker myndighetens självkostnad finns det enligt Lantmäteriverkets utredningar ett antal andra faktorer som bör påverka finansieringsmodellen. Bland dessa kan nämnas att

— de betalningsskyldiga bör känna att en direkt motprestation erhålles för avgiften, — avgiften bör stå i proportion till den nytta som den betalande har av myndighetens verksamhet,

- avgiften inte bör påverka förrättningsverksamheten eller benägen— heten att söka lagfart m.m.,

- avgiften måste kunna uppfattas som rättvis, — uppbörden måste vara effektiv samt - avgiftsmodellen skall vara enkel, billig och lätt att förstå.

4.2.2. Den valda modellen

Den modell som statsmakterna valde innebar att fastighetsregistrering (inklusive registerhållning och registeromläggning men med undantag för den kommunalt bedrivna fastighetsregistreringen), inskrivning och fastighetsdataverksamhet skulle finansieras med anslag som skulle motsvaras av expeditionsavgifter vid inskrivningsmyndigheterna. Expeditionsavgifterna avsågs härigenom även täcka kostnaderna för

- vissa centrala myndighetsuppgifter, — omläggning till nytt fastighets— och inskrivningsregister och driften av fastighetsdatasystemet, - ajourhållning av fastighets- och inskrivningsregister och motsvarande äldre manuellt förda register, - nedsättningarna enligt lantmäteritaxan och - upprustning av registerkartor.

4.2.3. Avgifternas storlek och utveckling

Registerutdrag enligt fastighetsbeviskungörelsen (197411063), såsom gravationsbevis och fastighetsbevis, utlämnas mot avgift enligt förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna. I denna förordning regleras också avgifterna för bl.a. lagfarts- och tomträttsbevis samt för inskrivning av inteckning, servitut och nyttjanderätt.

Avgifternas maximala storlek under år med höjning redovisas i löpande priser i nedanstående tabell 5. Med inskrivning avses här och i det följande inskrivning av penninginteckning samt inskrivning av servitut och nyttjanderätt.

Lagfarts- och tomt- rättsbevis

450 kr 600 kr 825 kr

Gravations— och 150 kr 190 kr 210 kr 230 kr fastighetsbevis

Tabell 5. Inskrivningsavglfternas storlek i löpande priser.

Samma avgifter gäller för de manuellt förda fastighets- och tomträtts— böckerna som för det med ADB förda inskrivningsregistret. Avgifts- höjningarna för lagfartsbevis och inskrivningar har framför allt moti- verats av kostnads- och ärendeutvecklingen. Avgiftshöjningarna för gravationsbevisen har varit relativt låga. Avgiften bygger i denna del på en uppräkning av den historiska kostnaden för utfärdande av manuellt utfärdade gravationsbevis.

4.2.4. Antalet expeditioner och uppbördens storlek

Debitering av avgifterna sker i de fall registret förs manuellt av respektive inskrivningsmyndighet och i annat fall av Centralnämnden för fastighetsdata. Den antalsmässiga fördelningen mellan de olika inskrivningstyperna samt uppbördens utveckling redovisas i nedan- stående tabell 6 respektive 7. Dessutom redovisas en prognos för budgetåret 1993/94.

Lagfarts- och tomtrattsbews

480

Gravations- och fastighetsbevis 33

SUMMA

Tabell 6. Antal inskrivningsbevis i tusental samt andel i procent. 1993/94 utgör en prognos.

91/92

mkr och

% Lagfarts- och ]33,6 128,2 118,0 117,6 136 tomträttsbevis 42 40 41 53 55 Inskrivning 117,3 134,3 122,8 79,0 87 37 42 43 36 36 Gravations- och 66,8 59,8 47,1 25,6 23 fastighetsbevis 21 18 16 l 1 9 S U M M A 318,3 322,3 287,9 222,1 246 100 100 100 100 100 Varav CFD 195,6 231,6 218,1 183,1 217 61 72 76 82 88

och lM/DV 122,7 90,7 69,9 39,1 29

39 28 24 18 12

Tabell 7. Expeditionsavgifternas storlek 1 mkr samt i procent. 1993/94 utgör en prognos.

4.2.5. Beräkningsmetodik

Domstolsverket har i enlighet med respektive års regleringsbrev att till regeringen redovisa de behov av ändringar i avgiftsnivåerna som krävs för full kostnadstäckning. Detta skall ske med utgångspunkt i kostnadsutvecklingen för inskrivningsverksamheten och fastighets- registreringen och efter samråd med Lantmäteriverket och Central- nämnden för fastighetsdata. Med detta underlag som grund fastställer regeringen de belopp som skall gälla som expeditionsavgifter för lagfarter, inteckningar och gravationsbevis m.m.

Av den framställning med kostnadsunderlag som Domstolsverket redovisat till regeringen den 11 februari 1994 framgår att den totala kostnaden för verksamheten under budgetåret 1992/93 uppgick till 407,3 mkr. Kostnaderna fördelar sig på inskrivningsväsendet, Centralnämnden för fastighetsdata och det statliga lantmäteriet på följande sätt.

Inskrivningsväsendet

För inskrivningsmyndigheterna och Domstolsverket uppgick kostnaden till 156,7 mkr. Av dessa kostnader avsåg 90,2 mkr löner vid inskriv- ningsmyndigheterna (varav 7,2 mkr avser Beredningsgruppen för fastighetsdata), övriga kostnader vid inskrivningsmyndigheterna 42,9 mkr (avser lokal— och portokostnader m.m.), Domstolsverkets kostnader 3,6 mkr samt administrativa kostnader 19,4 mkr.

Centralnämnden för fastighetsdata

All verksamhet som Centralnämnden för fastighetsdata (CFD) bedriver med undantag för uppdragsverksamheten ingår i kostnadsunderlaget. De aktuella totala kostnaderna uppgick till 86,8 mkr. Häri ingår kostnader från programmet för systemutveckling med 21,1 mkr, program för reformgenomförande med 18,5 mkr och program för produktion med 47,2 mkr. Med en indelning av kostnaderna i enlighet med den numera tillämpade programindelningen faller ca 39,7 mkr inom programområde 1 - inskrivningsverksamhet (varav 5,7 mkr på reformgenomförande), 36,0 mkr inom programområde 2 - fastighets- registerverksamhet (varav 11,5 mkr på reformgenomförande) samt 11,1 mkr inom programområde 3 - övrig basregisterverksamhet.

I sistnämnda program ingår bl.a. kostnaderna för uppläggning av det basregistret över byggnader som riksdagen beslutade om i mars 1993. Beslutet innebar att CFD tillsammans med kommunerna fick i uppdrag att komplettera fastighetsdatasystemet med unika identiteter för landets byggnader. CFD har härvid träffat överenskommelse med Svenska kommunförbundet om hur registret skall byggas upp, ajourhållas samt om den ersättning kommunerna skall få för sin medverkan. Ersättningen till kommunerna bygger på schablonmässigt beräknade kostnader för uppbyggnad och ajourhållning och bygger i princip på självkostnaden. Under 1993 uppgick ersättningen för ajourhållning till 20 kr per registrerad byggnad. Ersättningen räknas årligen upp med faktorprisindex för konsulttjänster. Uppbyggnaden av basregisteret finansieras delvis med sysselsättningsmedel från Arbets- marknadsstyrelsen - 14 mkr under 1993/94. 1 övrigt finansieras uppbyggnaden bl.a. genom vissa omdisponeringar i den ordinarie verksamheten. Kostnaden för kommunernas ajourhållning av bas— registret påförs programområde 4 — informationsförmedling och an— vändarsystem.

I detta sammanhang kan nämnas att CFD också tecknar sam— verkansavtal med kommuner utan kommunal fastighetsregister- myndighet vad avser förande av de frivilliga adress- och plan— registrena. CFD utger ersättning till kommunerna för deras medverkan med belopp som uppgår till 20 kr per registrerad adress och 500 kr per registrerad plan. Ersättningarna räknas om med faktorprisindex för konsulttjänster. Basåret för nämnda belopp är 1990. Ersättningarna till kommunerna i dessa fall ingår i kostnadsunderlaget för program- område 4 - informationsförmedling och användarsystem.

Det statliga lantmäteriet

För det statliga lantmäteriet ingår kostnader som totalt uppgår till 163,7 mkr. Häri ingår 127,9 mkr som är hänförliga till de statliga fastighetsregistermyndigheterna (varav 103,3 mkr avser löpande fastighetsregistrering, 18,4 mkr upprustning av registerkartor och 6,2 mkr fastighetsregisterreformen). Vidare ingår 22,3 mkr avseende vissa centralmyndighetsuppgifter vid Lantmäteriverket (varav utveck- ling 3,9 mkr, rådgivning 1,1 mkr, bidrag till ekonomisk kartläggning 2,0 mkr, fastighetsregistrering 0,3 mkr, upprustning av registerkartor 2,3 mkr samt fastighetsregisterreformen 12,7 mkr). Slutligen ingår kostnaden för nedsättning enligt lantmäteritaxan med 13,5 mkr.

4.2.6. Erfarenheter

Expeditionsavgifternas storlek samt kostnaderna för den verksamhet som är tänkt att finansieras av expeditionsavgifter redovisas i nedan- stående tabell 8. Intäkter och kostnader är angivna 1 mkr.

TOT. EXP. AVGIFTER Kostnad vid CFD

TOTALKOSTN.

Spec. av stat]. lantm. kostn.

Tabell 8. Expeditionsavgiftssystemets intäkter och kostnader m.m. 1 mkr. Kostnadstäckning i procent. * Överlantmätarmyndigheten ingår i LMV t.o.m. 89/90 och i SFRM fr.o.m. 90/91.

Av tabellen framgår bl.a. att finansieringssystemet under en lång följd av år givit betydande underskott. Underskottet har ökat från ca 75 mkr budgetåret 1986/87 till 185 mkr 1992/93. Kostnadstäckningsgraden låg under en följd av år på runt 75 procent. Under budgetåret 1992/93 uppgick dock kostnadstäckningsgraden till enbart 55 procent.

Trots kraftiga höjningar av expeditionsavgifterna för lagfarter och inteckningar (en fördubbling i löpande priser sedan 1987) har kostnadstäckningsgraden blivit allt lägre. Orsaken till det ökande underskottet står i stor utsträckning att finna i den kraftiga minsk— ningen av antalet expeditioner vid inskrivningsmyndigheterna - en

halvering sedan budgetåret 1989/90. Denna minskning hänger givetvis samman med utvecklingen på fastighetsmarknaden och det allmänna konjunkturläget. Kostnaderna har under samma tidsperiod ökat med i storleksordningen 50 mkr.

Det ökande underskottet utgör ett problem. Förevarande utrednings direktiv anger att kostnadena i så stor utsträckning som möjligt bör täckas genom avgifter. För att täcka det nuvarande underskottet krävs i det närmaste en fördubbling av avgiftsuttaget.

De frågeställningar som kan aktualiseras är bl.a. vilka kostnader som expeditionsavgifterna i framtiden skall täcka, dvs. kostnads- underlagets omfattning samt kundernas priskänslighet. De kostnads- poster som bl.a. bör bli föremål för en närmare studie är bl.a.

— uppbörd av stämpelskatt, — kommunal fastighetsregistermyndighet, - fastighetsdatareformens genomförande och — eventuell uppbyggnad av ett GFl (koncept för geografisk fastighets- indelning i digitalt lagrad form) - se avsnitt 15.2.1.

Kostnadsunderlagets omfattning bör också studeras mot bakgrund av direktivens krav på en ökad koppling mellan utförd prestation och avgift. Vidare kan det vara motiverat att studera de förenklings- och rationaliseringmöjligheter som står att finna inom ramen för kostnads- underlagets verksamhetsområde.

4.3. Uppdragsverksamhet vid Centralnämnden för fastighetsdata

Centralnämnden för fastighetsdata, CFD, får enligt sin instruktion bedriva uppdragsverksamhet. Detta sker inom ramen för program- område 4 - informationsförmedling och användarsystem (tidigare benämt program för uppdragsverksamhet). Avgifterna för uppdrags- verksamheten, som syftar till kostnadstäckning, fastställs av CFD efter samråd med Riksrevisionsverket.

Kostnaderna för verksamheten skall täckas genom intäkter. Detta sker genom att verksamheten belastas med sina särkostnader samt andel i CFD:s samkostnader. Uppdragsverksamheten påförs alltså kostnader för direkt utnyttjande av datacentralen samt för systemut-

veckling och systemunderhåll m.m. som är direkt hänförlig till uppdragsverksamhetens produkter. Vidare påförs uppdragsverksam— heten samkostnader i form av administration, lokaler m.m. Samkost- naderna fördelas i huvudsak som pålägg på direkt lön.

Den inrikes bedrivna uppdragsverksamhetens omsättning (kost— nader) redovisas i tabell 9 nedan.

_ 86/87 87/88 88/89 89/90 90/91 91/92 92/93 _unm-u

Tabell 9. CFDzs uppdragsverksamhet - kostnader i mkr och kostnadstäckning i procent.

Den inrikes bedrivna uppdragsverksamhetens överskott under budget— året 1992/93 uppgick till 2,5 mkr vilket föranlett CFD att sänka vissa uppdragstaxor under budgetåret 1993/94.

Av de intäkter som inflöt under budgetåret 1992/93 är ca 25 mkr hänförliga till informationsförmedling via terminal, ca 8 mkr till urval och bearbetningar, ca 1 mkr till utbildning och ca 8 mkr till övrig uppdragsverksamhet.

4.3.1 lnformationsförmedling on—line

Huvuddelen av de intäkter som genereras inom programområde 4 utgör betalning för informationsförmedling on-line, dvs. tillhanda— hållande av den information som finns i fastighetsdatasystemet och till systemet kopplade register via terminalanslutningar.

Under budgetåret 1992/93 uppgick antalet debiterade s.k. VISA- frågor i fastighetsdatasystemet till ca 3,3 miljoner. Av dessa var 1,8 miljoner (55 procent) hänförliga till banker och andra kreditinstitut, ca 0,5 miljon (15 procent) mäklare, försäkringsbolag och andra privata användare samt ca 1,0 miljon (30 procent) till statliga och kommunala användare.

Tillhandahållande av information on-line med olika anslutnings— former. Bland dessa kan nämnas dator till dator (till lokala terminal- nät), PC-anknytning (egen persondator via Telias Datexnät), uppkopp- ling via Postnet samt hyrd terminal. För de flesta anslutningsformerna gäller i huvudsak att ersättning erläggs i form av en anslutningskost-

nad, en månatlig abonnemangskostnad samt en transaktionskostnad. Den senare uppgår till i storleksordningen 5 kr per transaktion.

IFDS-utredningensbetänkande Fastighetsdatasystemetsdatastruktur (SOU l992z34) redovisas en transaktionsanalys. Av denna framgår att av uppdragsverksamhetens transaktioner var 83 procent hänförliga till anslutningsformen nätverk (framför allt affärsbankernas olika datanät), 9 procent till videotex (numera Postnet), 5 procent till PC-anknutna anlutningar och 3 procent till terminaler hyrda av CFD.

I detta sammanhang kan också nämnas att i storleksordningen 22 000 terminalarbetsplatser för närvarande har tillgång till fastighets- datasystemet. Av dessa är ca 19 000 sådana som är kopplade via bankers och andra kreditinstituts terminalnät.

4.3.2. Ändringsdata samt urval och bearbetningar

Informationsöverföring sker också via olika system för ändringsdata. Detta sker bl.a. för uppdatering av lokala fastighetsinformationssystem (FIR) i ca 40 kommuner. Antalet abonnenter när det gäller denna typ av information bedöms öka kraftigt. Det statliga lantmäteriet i de län som nyttjar lantmäteriets handläggningssystem, HLS, erhåller på motsvarande sätt ändringsdata från fastighetsdatasystemet. Vidare— utveckling av HLS-systemet syftar bl.a. till att det skall arbeta interaktivt mot FDS med on-lineöverföring av information mellan systemen.

I syfte att tillgodose användarnas önskemål och skapa en så bred användning av den information som finns tillgänglig i fastighetsdata- systemet som möjligt tillhandahåller CFD inom ramen för sin uppdragsverksamhet olika tjänster som går under benämningen Urval och bearbetningar. Det rör sig här framför allt om olika typer av utsökningar och statistiska bearbetningar av innehållet i fastighetsdata— systemets register samt, i vissa fall sammanställningar av sådan information med uppgifter från andra källor.

4.3.3. Utbildning

De utbildningsaktiviteter som CFD bedriver är främst inriktade mot nya terminalanvändare. I och med att fastighetsdatasystemet från och med hösten 1995 omfattar hela landet blir systemet än mer intressant för användare med behov av rikstäckning.

CFD bedriver kursverksamhet i Rymdhuset i Kiruna i samarbete med det statliga lantmäteriet, Satellitbild och Kiruna kommun. Detta sker inom ramen för samarbetsorganet SIGIT - Svenska institutet för geografisk informationsteknologi. CFD:s utbildning riktar sig till användare av fastighetsdata i geografiska informationssystem (GIS). Den största målgruppen för dessa kurser är kommunala förvalt- ningar.

4.3.4. Övrigt

1 den övriga uppdragsverksamheten ingår bl.a. datasystemet och databasen för bostadskreditbevakning m.m. som CFD byggt upp för den verksamhet som Statens Bostadskreditnämnd, BKN, bedriver. Vidare ingår framställning av tematiska kartor, pantbrevstjänster avseende arkivförvaring m.m., utgivande av vissa publikationer samt programvara för ventilationsbesiktningssystem. Till den övriga uppdragsverksamheten hör även Fastighetsbarometern och Småhus- barometern som utarbetats tillsammans med Lantmäteriverket och Statistiska Centralbyrån.

4.3.5. Erfarenheter

Som visats i det föregående täcker de intäkter som flyter in från verksamheten de kostnader som verksamheten genererar. Med utgångspunkt i det kostnadsunderlag som härvid ligger till grund för beräkningarna av verksamhetens kostnader uppnås således full kostnadstäckning. En fråga som kan diskuteras är emellertid kostnads- underlagets omfattning, dvs. avgränsningen av det resultatområde inom vilket avgiftskalkylering och resultatuppföljning skall ske.

1 de myndighetsspecifika direktiven till den fördjupade anslags- framställningen uppdrog regeringen under 1991 åt CFD att särskilt utreda frågan om i första hand driften av fastighetsdatasystemet

istället för genom anslag skulle kunna finansieras direkt genom intäkter från utlämnande av information från fastighetsdatasystemet och vilka effekter detta skulle få för olika kundgrupper. Bakgrunden till uppdraget står bl.a. att finna i underskottet i som systemet med expeditionsavgifter.

FDS-utredningen fann i sitt betänkande Fastighetsdatasystemets datorstruktur (SOU 1992:34) att det kan finnas skäl att studera möjligheterna att förlägga CFD:s datordrift vid en servicebyrå (outsourcing). I regleringsbrevet avseende budgetåret 1993/94 har CFD fått i uppgift att undersöka bl.a. sådana möjligheter att minska driftskostnaderna för fastighetsdatasytemet. Detta uppdrag skall redovisas senast den 1 september 1994.

De frågor som således påfordrar en närmare studie är bl.a.

- vilka möjligheter finns att rationalisera verksamheten, — hur skall kostnadsunderlaget avgränsas för uppdragsverksamheten, - hur ser priskänsligheten ut och - hur kan uppdragsverksamhetens omfattning utvecklas?

Detta är exempel på frågor som bör belysas inför ställningstagandet om hur fastighetsdataverksamheten skall finansieras i framtiden.

5. Landskapsinformationsområdet

Inledningsvis kan konstateras att Lantmäterverket under innevarande budgetår disponerar ett anslag om totalt 207 mkr inom landskapsin- formsområdet. I tabell 10 redovisas verkets s.k. noll-alternativ som regeringen lagt till grund för sitt ställningstagande i budgetproposition 1993/94:100 - bil. 15.

Anslag Noll-alternativ 1993/94 94/95 94/95-96/97 94/95-02/03

SUMMA ** 207 mkr 205 mkr 609 mkr 1 937 mkr

Tabell 10. Lantmäteriverkets s.k. nollalternativ i den fördjupade anslagsframställ- ningen avseende åren 1994/95-1996/97. Beträffande förkortningar - se förkortningslista. * avser 1:250 000, vegetationsdatabas samt GSD-förvaltning

** ÖB överför medel - 3 mkr per år till Lantmäteriverkets verksamhet. Önskemål

att överföringen skulle ske på departemental nivå har ej beaktats i budgetproposi— tionen.

I budgetpropositionen redovisas en förstärkning i förhållande till nollalternativet med 13,4 mkr. Denna förstärkning skall möjliggöra en ökad satsning på uppbyggnad och komplettering av databaser. Härtill kommer 2 mkr för digitalisering av historiska kartor.

Den verksamhet som Lantmäteriverket bedriver inom landskapsin- formationsområdet beskrivs i det följande med utgångspunkt från lantmäteriinstruktionen, regleringsbrevet och nyttjanderättsförord— ningen. Härefter följer en redovisning av den intressentmedverkan — delfinansiering - som äger rum inom ramen för vissa av Lantmäteri— verket bedrivna projekt. Vidare redovisas de prissättningsprinciper som tillämpas på framför allt den digitalt lagrade informationen.

5.1. Lantmäteriinstru ktionen

Enligt sin instruktion är Lantmäteriverket central förvaltningsmyndig— het för frågor om bl.a. den allmänna kartläggningen. Detta innebär att verket har det samlade ansvaret för att

- framställa och utge allmänna kartor, - ha hand om frågor om lokal mätning och kartläggning av grund- läggande natur (mätningsverksamhet), - tillhandahålla uppgifter om fast egendom, - tillhandahålla uppgifter av geodetisk, fotogrammetrisk och kartogra- fisk natur, — lämna andra myndigheter stöd i bl.a. geodetiska, fotogrammetriska och kartografiska frågor samt - tillhandahålla underlag för tillämpningen av plan- och bygglagen och lagen om hushållning med naturresurser.

Verket skall vidare

- svara för landets geodetiska uppmätning och flygfotografering för kartläggningsändamål, - verka för samordning av grundläggande mätnings- och kartlägg- ningsverksamhet, — verka för samordning vid uppbyggandet och ajourhållningen av databaser avseende lägesbestämd information samt

— utföra vetenskapliga utvecklingsarbeten inom geodesi, fotogram- metri och kartografi samt närliggande ämnesområden i den ut- sträckning dessa arbeten har samband med verkets övriga uppgifter.

Enligt instruktionen beslutar regeringen i fråga om utgivning, förläggande och distribution av allmänna kartor.

5 .2 Lantmäteriverkets regleringsbrev för budgetåret 1993/94

1 regleringsbrevet anges som verksamhetsmål bl.a. att det statliga lantmäteriet självt eller i samarbete med intressenter bör bygga upp databaser med grundläggande geografisk information.

Lantmäteriverket har att bestämma försäljningspriser på de allmänna kartorna från lager. Prissättningen skall ske så att intäkterna från försäljningen

a) lämnar ett bidrag till utgifterna för den grundläggnade kartlägg- ningen. För varje från det centrala kartlagret såld allmän karta skall enligt regleringsbrevet avsättas 8,95 kr för ekonomiska kartor och 3,70 kr för övriga allmänna kartor

b) täcker kostnader för tryckning, försäljning och distribution. Dessa kostnader har för budgetåret 1993/94 beräknats till 15,0 mkr.

c) täcker de avsättningar som behövs för att konsolidera det avkast— ningspliktiga kapital som Lantmäteriverket disponerar för att finansiera omsättningstillgångar inom delprogram 3e Försäljning av allmänna kartor (ca 12 mkr). Avkastningskravet är begränsat till det som behövs för att konsolidera kapitalet.

(1) ger utrymme för normalt förekommande rabatter.

Lantmäteriverket bör enligt regleringsbrevet bestämma cirkapriser på kartorna.

Om det sammanlagda bidraget från civil försäljning enligt litt a) ovan och det bidrag som inflyter till följd av upplåtelse av rätten att använda allmänt kartmaterial för att framställa följdprodukter

(nyttjanderätten - se litt a) under rubrik 6.3 nedan) överstiger 4,43 mkr - den s.k. ribban - får Lantmäteriverket disponera det överskjutande beloppet för grundläggande kartläggning.

Eftersom de nuvarande principerna för att finansiera omsättnings- tillgångar samt bidrag till utgifterna för den grundläggande kartlägg- ningen visat sig vara alltför detaljstyrda och tungarbetade fick Lant— mäteriverket i regleringsbrevet för budgetåret 1993/94 uppdrag att i samråd med Riksrevisionsverket redovisa ett förslag till ny modell. Lantmäteriverkets redovisning har efter regeringens beslut den 19 maj 1994 överlämnats till Lantmäteri- och inskrivningsutredningen.

5 . 3 Nyttj anderättsförordningen

Bestämmelser om det allmänna kartmaterialet som staten har upphovs- rätt till finns i förordningen (1980:754) om upplåtande av det allmänna kartmaterialet (nyttjandsrättsförordningen). I förordningen, som vad avser bestämmelser om upphovsrätt hänvisar till lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, anges i huvudsak att:

- Lantmäteriverket skall hålla grundmaterialet (deloriginalen) till allmänna kartor (sådana kartor som regeringen beslutar att Lant- mäteriverket skall utge) tillgängligt för användning.

- Statliga lantmäterimyndigheter får använda allmänt kartmaterial till vilket staten har upphovsrätt (allmänna kartor och grundmaterialet till dessa) för att framställa följdprodukter (kartor som helt eller till någon del återger allmänt kartmaterial).

- Lantmäteriverket får medge att andra använder kartmaterialet för samma ändamål. Medgivande får inte vägras av konkurrensskäl.

Förordningen anger vidare att statliga lantmäterimyndigheter och den som får medgivande att använda det allmänna kartmaterialet för att framställa följdprodukter skall betala avgift för detta. Avgiften skall utgöra ersättning för

a) rätten att använda allmänt kartmaterial för att framställa följd- produkter (nyttjanderätten),

b) en skälig andel av Lantmäteriverkets samlade kostnader för den verksamhet som sammanhänger med uppgiften att pröva frågor enligt förordningen (enligt regleringsbrevet för budgetåret 1993/94 uppgår kostnaderna och intäkterna till 2,6 mkr) samt

c) om en följdprodukt kan antas komma att påverka försäljningen av en allmän karta (särskild avgift).

Lantmäteriverkets verksamhet med att framställa det underlag från det allmänna kartmaterialet som krävs för följdproduktionen (litt b) skall enligt regleringsbrevet bedrivas inom ramen för verkets uppdragsverk- samhet.

Lantmäteriverket bestämmer ersättningen för nyttjanderätten. Detta skall ske med ledning av de bidrag till den allmänna kartläggningen som tas ut vid försäljning av de allmänna kartorna (se litt a ovan under rubriken 6.2 — regleringsbrevet). För produkter som till sitt ändamål helt stämmer överens med en allmän karta skall ersättningen vara 50 procent högre än det bidrag som tas ut vid försäljning av den allmänna kartan.

Ersättningen får sättas ned om

— följdprodukten framställs i stora upplagor, - följdprodukten har lägre kvalitet än den allmänna kartan,

- medgivandet avser en tid om minst två år, - endast en del av innehållet i den allmänna kartan används,

— följdprodukten i större omfattning tillförs annan information än den som finns i det allmänna kartmaterialet,

- det av särskilda skäl är befogat att främja användningen av det allmänna kartmaterialet framför kartmaterial med låg kvalitet, - det är frågan om en kommun som medverkar vid redovisningen av bebyggelse eller andra uppgifter på den ekonomiska kartan samt - när det är frågan om följdprodukter som skall användas som undervisningsmaterial i grund-, gymnasie- och högskolan (nedsätt— ning med 80 procent).

Ersättning för nyttjanderätten skall bestämmas som ett engångsbelopp. Om sökanden begär det skall ersättningen bestämmas årsvis i efterhand. I sådant fall skall ersättningen motsvara 139 procent av vad engångsbeloppet skulle ha uppgått till.

Ersättning för nyttjanderätten skall inte tas ut om

- den är ringa,

— statliga lantmäterimyndigheter framställer följdprodukter för användning inom myndigheten eller om statliga eller kommunala lantmäterimyndigheter framställer följdprodukter för användning vid fastighetsbildning eller fastighetsregistrering,

- följdprodukten framställs för att tjäna som information om de allmänna kartorna samt om

- det allmänna kartmaterialet kopieras i mindre omfattning i en färg och i format som inte är större än A 3.

5.4. Prissättning på allmänt kartmaterial m.m.

Prissättningen på de tryckta allmänna kartorna sker som ovan angivits med utgångspunkt från bl.a. det i regleringsbrevet angivna beloppet 8,95 kr för ekonomiska kartor och 3,70 kr för övriga allmänna kartor. Dessa belopp utgör också grunden för beräkning av ersättningen för upplåtande av det allmänna kartmaterialet för följdproduktion. Nyttjanderättsförordningen - se ovan - anger bl.a. att ersättningen för nyttjanderätten bestäms av Lantmäteriverket med ledning av de nämnda beloppen. För följdprodukter som till sitt ändamål helt stämmer överens med en allmän karta skall ersättningen vara 50 procent högre än det bidrag som tas ut vid försäljningen av den allmänna kartan.

Beloppen grundar sig ursprungligen på de belopp som fram- räknades av Kartutredning 78 i promemorian Allmänt kartmaterial - nyttjanderätt, ersättningar, distribution och försäljning, (Ds Bo 1980:1). Utredningen hade studerat de ersättningar som Liber Grafiska AB erlagt till Lantmäteriverket för ensamrätten att nyttja det allmänna kartmaterialet för följdproduktion. Upphovsrätten till det allmänna kartmaterialet avsågs föras över till Lantmäteriverket och materialet ställas till användarnas förfogande på lika villkor. Lantmäteriverket fick härigenom det ekonomiska totalansvaret för förlagsverksamheten avseende de allmänna kartorna inom de ramar som statsmakterna angav. Intäkterna från försäljningen av kartor skulle då täcka kostna- derna dels för tryckning, lagerhållning, distribution och försäljning,

dels för det bidrag som skulle utgå till produktionskostnaderna i övrigt.

Information om de av det statliga lantmäteriet producerade allmänna kartorna återfinns i avsnitt 2.2.5 i Lantmäteri och inskriv- ningsutredningens principbetänkande (SOU 1993:99).

Kartförsäljningens intäkter (inklusive kartavgifter) samt antalet försålda kartor (tusental) redovisas i tabell 11. Uppgifterna är hämtade från ansvarig resultatenhets interna redovisning.

_ 1989/90 90/91 91/92 92/93

13, 8 mkr 18, 8 mkr 19,2 mkr 16,0 mkr Antal sålda

__ 3913—33 __

Tabell ll. Intäkter från kartförsäljning samt antal försålda allmänna kartor (tusental).

Utgångspunkten för fastställande av bidragets storlek har dessutom varit att, med beaktande av intresset att få en tillfredsställande sprid- ning, erhålla största möjliga bidrag till Lantmäteriverkets kostnader för framställning av grundmaterialet. Bidragets storlek skulle härigenom anpassas till marknadens villighet att betala.

Sedan beloppen beräknats på detta sätt och därefter fastställts har de årligen, i regleringsbrevet, räknats upp med förändringen i konsumentprisindex.

Kartavgifter, nyttjanderättsavgifter för föl jdproduktion samt ribban- belopp och differensen mellan avgifter och ribban redovisas i tabell 12. Avgifterna är hänförliga till civila försäljningar/upplåtelser. Angivna belopp avser 1 OOO-tals kronor.

Kartavgifterna från försäljning till Försvarsmakten, vilka avgifter redovisas separat och inte kommer den grundläggande produktionen till del, har under de fyra senaste budgetåren uppgått till 1,3 mkr, 2,1 mkr, 2,3 mkr respektive 1,4 mkr.

__ 88/89 89/90 92/93 lil-_-

Tabell 12. Intäkter från kartavgift och nyttjanderättsavgift (civila försäljningar odh upplåtelser) samt ribbansbeloppets storlek m.m. - allt angivet i ] OOO-tals kronor.

5.5. Digitalt lagrade produkter och intressent— finansiering

I och med att produktionstekniken förändrats från manuella metoder till datorstödda har grundmaterialets utseende förändrats. Den tidigare grundinformationen på flera deloriginal har ersatts av digitalt lagrad information — ursprungligen enbart syftande till att utgöra ett stöd för kartframställningen, men sedermera och i framtiden i ökande omfatt- ning, som mera självständiga produkter.

Inom Lantmäteriverket har denna process lett fram till ett helt nytt koncept - GSD (Geografiska SverigeData) - enligt vilket de uppbyggda databaserna utgör såväl grunden för framställning av de tryckta allmänna kartorna som uttag av data över områden som bl.a. efter— frågas av samhällsplanerande organ och marknadens aktörer. Dessa baser kan bl.a användas iden växande marknaden för GIS-tillämpning— ar.

Uppbyggnaden av digitalt lagrade baser har pågått i flera år. Det innebär ett omfattande arbete att bygga upp rikstäckande digitala databaser med en upplösning som är anpassad för alla skalområden. Vad avser exempelvis den ekonomiska kartan (1:10 000 och 1:20 000) beräknas denna föreligga i form av GSD över hela landet under 1997. Därefter vidtar komplettering med ytterligare information.

Hittillsvarande krav på att upplåtelse av GSD-baser skall ge ett bidrag till den grundläggande produktionen har medfört att uttag ur GSD-baserna uppfattas som dyra. Möjligheterna att få en snabb

spridning av användningen är därmed begränsade. Lantmäteriverket har enbart i begränsad omfattning fått gehör för önskemål om utökade anslag för att påskynda produktionen.

Redan i budgetproposition 1983/842100 bil. 13 anger föredragande statsrådet att tekniska och ekonomiska skäl talar för att övergången till digitala metoder och utnyttjande av databasteknik bör ske så snabbt som det är möjligt. Detta gäller, anger statsrådet, inte minst den ekonomiska kartan.

1 motsvarande proposition 1987/88 redovisar föredragande statsrådet sin positiva inställning till att Lantmäteriverket aktivt medverkar i uppbyggnaden av databaser med grundläggande geogra- fiska data, men att det inte är aktuellt med några särskilda anslags- medel. Verksamheten borde, enligt statsrådet, finansieras genom t.ex. avtal med olika intressenter om samfinansiering.

] budgetproposition 1990/91:100 bil. 13 framför föredragande statsrådet att "Jag delar lantmäteriverkets bedömning att det är nödvändigt med en snar övergång till helt ny teknik inom landskapsin— formationsområdet. — - - En del av det anslag som lantmäteriverket disponerar för allmän kartproduktion har redan genom omprioritering— ar börjat användas för att bygga upp de nämnda baserna. Problemet är att det kommer att ta lång tid, längre tid än vad omvärlden torde vara beredd att vänta. Den väg för finansiering som jag anser bör anvisas för databasuppbyggnaden är att den sker med ekonomiskt bidrag från de intressenter som efterfrågar informationen i databasform." De intressenter som nämns är myndigheter m.m. inom försvars-, kommunikations-, skogsbruks,- och energisektorerna. I syfte att få resurser att bygga upp databaser med den ekonomiska kartans innehåll medgavs Lantmäteriverket att under en övergångstid på några är få göra sådana omprioriteringar inom den planerade ekonomiska kartläggningen att produktionen av nya och reviderade ekonomiska kartblad får stå tillbaka i viss utsträckning.

I GSD 90 (LMV Rapport 198725) gjorde Lantmäteriverket den första samlade bedömningen av omvärldens intresse av att använda den digitalt lagrade kartinformation som i verkets nya digitala produktions— linjer i första hand var avsedd att användas för de slutliga tryckta kartprodukterna. Verket konstaterade att de digitalt lagrade baserna skulle vara nödvändiga för att tillgodose de i slutet av 1980—talet mest angelägna behoven.

Till följd av regeringens ställningstagande har Lantmäteriverket studerat och bevakat möjligheterna att få till stånd en intressentmed— verken vid databasuppbyggnaden. Fem projekt delvis finansierade med intressentmedel redovisas nedan.

1 budgetproposition 1993/94:100 bil. 15 har regeringen preciserat Lantmäteriverkets mål inom landskapsinformationsområdet till att avse tillhandahållande av grundläggande geografisk information i den form, standard och aktualitet som tillgodoser angelägna samhällsbehov. I propositionen anges vidare bl.a. att det för att GIS—tekniken skall bli fullt använd krävs att prissättningen på lagrade data är lämpligt utformad. Det är inte, enligt propositionen, rationellt att alla myndig- heter och organisationer var för sig samlar in samma slags data för sina respektive informationssystem. Vidare anges att det ligger en stor samhällsnytta i fleranvändning av data, men att det bl.a. fordras en enhetlig och rimlig prissättning för att åstadkomma detta.

5.5.1. Forcerad databasuppbyggnad för den ekonomiska kartan

Den forcerade databasuppbyggnaden för den ekonomiska kartan - FDU-projektet - är det största av de delvis intressentfinansierade projekten. Utgångspunkten för projektet var att den ordinarie ekono- miska kartläggningen skulle omsätta ca 380 mkr under femårsperioden 1992-1996. Verksamheten avsågs täckas helt genom anslag och ge ca 3 000 databaser. Kartbladen skulle revideras och tryckas och i storleksordningen 700 Gula kartor skulle ges ut. Alternativet till denna produktion var FDU som innebar att 500 mkr skulle avsättas för enbart databasuppbyggnad. Kostnaden avsågs till 75 procent täckas med anslagsmedel och till 25 procent av intressentmedel. Resultatet skulle bli 12 500 databaser varav 6 000 med ett delvis reviderat innehåll. (Inom den ekonomiska kartans skalområde motsvarar en databas ytan av ett ekonomiskt kartblad — 5 km x 5 km). Forceringen skulle vara möjlig genom betydande omprioriteringar (minskat innehåll och uppehåll i utgivningen - tryckningen) samt intressentmedverken i form av förtida inbetalning av licensavgifter.

Avgörande för starten av projektet var det avtal som träffades 1991 med Televerket (numera Telia AB) som innebar att verket med en insats på 25 mkr fördelat under fem år skulle få tillgång till en digital

ekonomisk karta med de specifikationer som fastlagts i FDU—projektet. Detta avtal följdes av likartade avtal med bl.a. Vattenfall.

Inom projektet produceras databaser med ett innehåll som mot- svarar de centrala delarna av innehållet i den ekonomiska kartan eller för några mindre områden av landet ekonomiska kartans hela innehåll. Totalt skall 12 500 databaser färdigställas under perioden 1992—1997. Projektet har medfört stora omprioriteringar inom programmet landskapsinformation. Dessa innebär bl.a. att ekonomiska kartans fullständiga innehåll inte produceras under projekttiden, att Gula kartan inte ges ut och att produktionen av T5 (ny version av gröna kartan) har reducerats.

Baserna inom FDU-projektet framställs enligt fyra olika metoder. Dessa metoder innebär något olika kvalitet hos baserna t.ex. i fråga om innehållets omfattning och grad av aktualitet.

För 80 procent av det geografiska området kommer databaserna att innehålla fastigheter och administrativ indelning, strandlinjer för sjöar och större vattendrag, vägnät, byggnader, åkermark, kraftledningar samt fornminnen.

Databaserna innehåller däremot i regel inte höjdkurvor, mindre vattendrag, sankmark, merparten av ortnamnen, traktorvägar och stigar samt ortofoto.

Den forcerade databasuppbyggnaden innebär att reviderings- insatsen genomförs för 50 procent av kartseriens täckningsområde. Det är ett nästan dubbelt så stort område som det annars skulle ha varit möjligt att klara fram till 1997.

5.5.2. Blå kartan

Lantmäteriverket har efter överläggningar och avtal med försvaret och vissa regionala användare påtagit sig uppgiften att genomgripande förnya Blå kartan för Västerbottens och Norrbottens län (ca 2/5 av Sveriges yta) i en helt digital produktionslinje. Arbetet omfattar 70 kartblad och skall pågå under fem år (t.o.m. 1996/97).

5.5 .3 Vegetationskartan

Vegetationsinformation tas fram inom det statliga lantmäteriet sedan ca tio år. Verksamheten inleddes med produktion av vegetationskartor. I dag byggs databaser upp över vegetationen enligt olika klassnings- scheman. Vegetationskartorna publiceras också i tryckt form. Arbetet sker med blandad finansiering men huvuddelen av kostnaderna bestrids från ett anslag till Lantmäteriverket.

Vegetationskarteringen har omfattat större delen av Norrbottens län (fjällkedjan hade tidigare karterats av Stockholms universitet). Vegetationskartornas innehåll skall nu överföras till databaser. Det beräknas ta tre år och finansieras genom överenskommelser med vissa användare.

Under 1991 har arbeten med vegetationsinformation (i databaser och kartor) inletts i Jämtlands län och under 1992 i Västerbottens län. Arbetet beräknas ta cirka åtta år.

Vegetationskartering har också inletts i delar av Västmanlands län. Den utförs enligt överenskommelser mellan det statliga lantmäteriet och vissa intressenter. Arbetet är planerat att pågå t.o.m 1997. Det samordnas i fråga om uppbyggnad av databaser m.m. med den topografiska kartan.

Vegetationskarteringen finansieras i dag till ca 30 procent med intressentmedel.

5.5 .4 Sveriges nationalatlas

Sveriges nationalatlas, SNA, utges i enlighet med ett riksdagsbeslut i april 1987 av Lantmäteriverket i samverkan med Statistiska central- byrån och Svenska sällskapet för antropologi och geografi. Elva av de sjutton tematiska banden har nu utgivits på svenska och engelska. Förstagångsutgivningen skall vara klar under 1996. Försäljnings— siffrorna har överträffat de ursprungligen förväntade om 3 000 — 5 000 exemplar per band med bred marginal. Som exempel kan nämnas att bandet Sveriges kartor hittills sålts i 80 000 exemplar. Reviderade upplagor har börjat ges ut. Dessutom säljs numera också en PC—atlas där de första åtta temabanden och kompletterande tematisk information ingår. PC—atlasens största kund är skolväsendet.

Riksdagsbeslutet utgick från att svenskt näringsliv skulle ställa upp som sponsorer med 15 mkr i 1987 års penningvärde. Så har inte skett.

Projektets ekonomiska situation redovisades till regeringen under våren 1992. Av redovisningen framgick att projektets kostnader höll sig inom ursprunglig kostnadsram. Projektet har härefter tilldelas ytterligare totalt 16,4 mkr av statliga medel som ersättning för uteblivna sponsormedel.

5 .5 .5 Försvarsmakten och GIS-centrum

I Sverige råder en unik situation genom att Lantmäteriverket har en skyldighet att tillgodose också försvarets behov av kartinformation. Försvarsmakten har med utgångspunkt i sina växande behov av centralt lagrad information träffat särskilda avtal med Lantmäteriverket för att bl.a. stödja utvecklingsverksamheten både tekniskt och produktionsmässigt. Sedan flera år tillbaka har Försvarsmakten i syfte att öka GSD-produktionen tillfört 3 mkr per år till verksamheten. Tidigare tecknat avtal har i maj 1994 förlängts i ytterligare tre år.

På Försvarsmaktens initiativ och genom att Lantmäteriverket och Försvarsmakten gemensamt tillskjuter medel för verksamheten har GIS-centrum bildats i syfte att bl.a. bygga upp kunskaper om geografiska informationssystem (GIS). Försvarsmakten har nyligen beslutat att fördubbla sin insats till projektet - från fyra till åtta årsarbetskrafter.

5.6. Beräkning och hantering av licens— ersättningar

De ersättningar som Lantmäteriverket tar ut av användare av digitalt lagrad information består av fyra delar

- ersättning för nyttjanderätt till data dvs. statens krav på att av- nämarna skall bidra till historiskt nedlagda kostnader för fram- ställningen av databaserna, — bidrag till aktuella och framtida kostnader för uppbyggnad, förvalt— ning m.m. av databaserna,

- "normal" leveranskostnad samt

- försäljningsomkostnader.

Licensersättningen (exklusive leverans- och försäljningsomkostnader) används för databasproduktion och likställs med anslagsmedel och bidrar till en snabbare uppbyggnad av och åtkomst till GSD. Den utgör vid intressentfinansiering en förtida inbetald nyttjanderättsavgift. Utöver licensersättningarna tas kostnaderna för kundspecifika bearbetningar ut. De kan bestå av leveranskostnader som överstiger "normalkostnad " för leverans eller av kunden begärd vidareförädling av data. Dessa redovisas inom uppdragsverksamheten. Sådant licensavtal som innefattar även nyttjanderättsersättning för följd- produktion redovisas på samma sätt som de medel som inflyter från upplåtelse av nyttjanderätter avseende det tryckta kartmaterialet. Finansieringen av de totala försäljningskostnaderna regleras med ett fast och ett rörligt ersättningsbelopp.

5 .7 Licensersättningens storlek m.m.

Lantmäteriverket fastställer priserna för upplåtelse av det digitalt lagrade materialet och publicerar dem i Lantmäteriverkets författnings- samling, LMVFS. Priserna redovisas dessutom i speciella prisblad som utges av verket. Av LMVFS 1993:5 framgår bl.a. att för de färdiga baserna av den ekonomiska kartan uppgår ersättningen till 4 600 kr per bas. För en förskottslicens avseende färre än 1 000 baser uppgår ersättningen till 4 000 kr per bas. En bas motsvarar den yta som ett kartblad representerar (5 km x 5 km). För större områden lämnas offert.

Intäkternas storlek (licens- och intressentmedel) redovisas i tabell 13.

_ 1991/92 92/93 93/94* 26,2 mkr 27,2 mkr 17,8 mkr

Tabell 13. Licensavgifternas storlek (inklusive intressentmedel). * avser tom 1994-01-31

Under den aktuella tidsperioden har således intäkter uppgående till 71,2 mkr flutit in. De angivna beloppen avser emellertid bruttointäk- ter, dvs. intäkter som inkluderar ersättning för försäljningsomkost-

nader och kostnader för uttag och leverans av data. Exklusive dessa kostnader uppgår intäkterna till ca 61 mkr.

Av angivna 61 mkr avser 48 mkr bidrag från Försvarsmakten (18,9 mkr), Telia AB (16,5 mkr), Vattenfall (9,0 mkr) och Vägverket (3,0 mkr) för åtgärder för snabbare databasuppbyggnad.

Av de resterande licensintäkterna - ca 13 mkr - avser i storleksord- ningen 4 mkr abonnemangsavgifter medan återstoden — 9 mkr - utgörs av engångsbelopp för nytecknade licenser.

I detta sammanhang bör nämnas att den anslagsfinansierade delen av Lantmäteriverkets verksamhet inom 1andskapsinformationsområdet under de senaste budgetåren omsatt i storleksordningen 205 mkr per år.

Det existerar inte några enkelt åtkomliga dokument som ger direkt vägledning i prissättningsfrågan kring GSD. Under årens lopp har det dock utvecklats en viss praxis. Denna bygger - så långt det är möjligt - på de principer som gäller för användningen av äldre kartmaterial för följdproduktion, dvs. på reglerna i nyttjanderättsförordningen. När det gäller GSD finns det dock särskilda omständigheter som medför att en anpassning av nyttjanderättsförordningens regler måste ske.

Vid beräkningen av nyttjanderättsersättning för GSD bestäms grundbeloppet från basens storlek (byte) och basens innehåll i relation till andra GSD—produkter. "Upplagestorleken" beräknas efter speciella grunder eftersom en GSD-bas genom användning i nätverk blir tillgänglig vid ett stort antal arbetsplatser för samtidig användning.

De principer som utvecklats bygger också på erfarenhetsutbyte med andra länder och en viss marknadsavkänning. De avtal som tecknats med Televerket och Vattenfall innebär att dessa, översatt i databaser, betalade ca 2 200 kr respektive 3 000 kr per bas för sin nyttjanderätt till GSD avseende den ekonomiska kartan. Dessa avtal har utgjort en grundläggande riktlinje för den fortsatta prissättningen eftersom ingen senare intressent lämpligen, enligt Lantmäteriverket, skall betala mindre för samma produkt.

Lantmäteriverket hade redan tidigare gjort en bedömning att för mindre områden (t.ex. kommuner i glesbygd) fyra till fem tänkta användare (kommun, Skogsvårdsstyrelsen, Televerket, kraftföretag och Vägverket) tillsammans skulle kunna betala ca 20 000 kr per bas. Denna summa skulle motsvara i storleksordningen en femtedel av den då beräknade totala produktionskostnaden som genomsnittligt bedöm— des uppgå till 100000 kr per kartblad. Verket gjorde också den

bedömningen att användarna skulle acceptera en grundavgift på 4 000 kr per blad. Därtill skulle dock också komma separata kostnader för årlig uppdatering med 10-20 procent av grundavgiften samt faktiska leveranskostnader på i storleksordningen 300 kr per bas.

Lantmäteriverket har gjort jämförelser med prisbilden i andra länder med nationella kartbaser. Graden av återbetalning är exep- tionellt hög i Storbritannien jämfört med de flesta andra länder i Europa. Den brittiska prislistan har emellertid utgjort en referens för Lantmäteriverkets prissättning av GSD-produkter. I detta sammanhang bör dock påtalas att Storbritannien nästan bara är hälften så stort till ytan som Sverige och att folkmängden är 7—8 gånger så stor som Sveriges. Dessa förhållanden påverkar självfallet möjligheterna att erhålla en hög kostnadstäckningsgrad.

När det gäller villkoren för förvärv av baser finns det två kon— traktsformer. Det ena innebär engångsköp mot en fast avgift. Det andra alternativet är ett femårigt abonnemang som ger en lägre grundavgift men årliga avgifter motsvarande 20 procent av grund- avgiften. Det senare alternativet medför rätt till kontinuerlig upp— datering av baserna i den mån så sker. Brytpunkten ligger vid två år - vilket innnebär att kostnaderna vid denna tidpunkt är lika mellan alternativen.

Antalet användare hos en och samma kund är ett annat svår- hanterbart problem. En licens kan alltid innebära användning av ett flertal olika individer/datorer. Lantmäteriverket har angivit en gräns - 20 användare - för vilken varje licens gäller.

I detta sammanhang bör vidare påpekas att Lantmäteriverket i sin fördjupade anslagsframställning avseende 1994/94-1996/97 under rubriken övrig finansiering - dvs. sådan som ej sker via anslag — redovisar medel uppgående till totalt 48 mkr under den aktuella treårsperioden. Av denna summa är 15 mkr hänförliga till "Delsumma GSD", 15 mkr till "GSD-EK" och resterande 18 mkr till SNA. För perioden fram till 2002/03 uppgår delsummorna till 15 mkr, 30 mkr respektive 33 mkr. GSD-EK avser en databas motsvarande den ekonomiska kartans innehåll.

5.8. Erfarenheter

Den verksamhet som Lantmäteriverket bedriver inom landskapsin- formationsområdet utgörs av uppgifter som traditionellt finansierats via anslag. Det har ansetts värdefullt att alla landets invånare skall kunna införskaffa kartor över de områden där de vistas och bor och detta oavsett var i landet de befinner sig. Prissättningen har skett så att spridningen på kartorna och dess grundmaterial skall bli så stort som möjligt.

De senaste årens introduktion av ny teknik för framställning av tryckta kartor har inneburit att förutsättningar skapats för en mer rationell framställning. Tekniken medför bl.a. att kartproduktionen i framtiden i ökad utsträckning kommer att avse direkt ajourhållning av data och tillhandahållande av kontinuerligt uppdaterade teman. Den digitala tekniken skapar emellertid också förutsättningar för en betydligt bredare användning av informationen bl.a. i GIS. Stats- makterna har insett de fördelar en snabb uppbyggnad av digitalt lagrade databaser medför. Medel för ett påskyndande av denna uppbyggnad har emellertid inte anvisats på annat sätt än att Lant— mäteriverket erhållit möjligheter dels till vissa omprioriteringar inom ramen för beviljat anslag, dels att söka medel från olika användar- grupper.

lnförandet av den nya tekniken, finansierad på det sätt som Lantmäteriverket enligt ovan givits möjlighet till, har emellertid aktualiserat vissa frågor om Lantmäteriverkets verksamhet och finansieringen av denna verksamhet inom landskapsinformations— området. Detta gäller bl.a.

— klarläggande av begreppet infrastruktur och dess koppling till Lantmäteriverkets verksamhet inom landskapsinformationsområdet,

- vilken information skall Lantmäteriverket tillhandahålla - vad är grundläggande geografisk information, - för— och nackdelar med intressentfinansiering — kan ytterligare intressentmedel erhållas,

— hur prissätta produkter framtagna med datateknik, — behov av författningsreglering av upplåtelse av nyttjanderätt till digitalt lagrade produkter, - behov av en ny modell att finansiera omsättningstillgångar vid försäljning av allmänna kartor m.m. samt

- eventuella rationaliseringsmöjligheter.

Dessa frågor diskuteras i den fortsatta framställningen. Redan här kan emellertid framhållas att frågeställningarnas kompexitet är sådan att det inte funnits förutsättningar för utredningen att redovisa de samhälls— ekonomiska effekterna av satsningar på den grundläggande infra- strukturen.

A VDELNIN G B

FINANSIERING — ÖVERGRIPANDE BAKGRUNDSMATERIAL

6. Inledning

De förutsättningar, frågeställningar och erfarenheter som beskrivits i avdelning A och som riktar uppmärksamheten mot finansiering och avgiftssättning av olika verksamheter inom fastighets- och landskaps- informationsområdena bör sättas in i ett större sammanhang.

En övergripande fråga som tas upp i denna avdelning är definitio- nen på begreppet infrastruktur samt vad som kännetecknar sådan verksamhet som utgör infrastruktur. Vidare behandlas frågan om hur infrastruktur skall finansieras. Detta sker dels med utgångspunkt i ett principiell synsätt, dels med anläggande av en mera pragmatisk syn. I detta sammanhang redovisas bl.a. för- och nackdelar med en marginalkostnadsprissättning. Dessa frågeställningar behandlas i kapitel 7.

I kapitel 8 redovisas olika tänkbara finansieringsformer. Härvid diskuteras bl.a. för- och nackdelar med olika former av intressent— finansiering. Vidare redovisas vissa av statsmakterna fastlagda prin- ciper för avgiftssättning och konkurrens samt klarläggs vissa i dessa sammanhang centrala begrepp såsom prisdifferentiering och pris- diskriminering.

Kapitel 9 behandlar upphovsrätt och offentlighetsprincip samt pekar på de målkonflikter som föreligger mellan upphovsrätt och konkur- renslagstiftning samt mellan behovet av att avlasta statsbudgeten och att stimulera ett samhällsekonomiskt optimalt utnyttjande av samhällets investeringar.

Finansierings- och avgiftsfrågorna bör vidare sättas in i ett nationellt och internationellt sammanhang. Detta sker i kapitel 10 där bl.a. de prissättningsprinciper som tillämpas vid Sjöfartsverket, Sveriges geologiska undersökning, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, Statistiska centralbyrån samt Rymdbolaget och Sattelitbild AB presenteras. På motsvarande sätt presenteras en jämförande studie av förhållandena i vissa andra länder. Den inter- nationella studien är främst koncentrerad till landskapsinformations-

området där tillämpning och erfarenheter från de nordiska länderna, länder inom den Europeiska unionen samt från USA presenteras.

7. Infrastruktur

Begreppet infrastruktur betraktas som positivt värdeladdat. Det är i dag vanligt att innefatta ett vitt spektrum av verksamheter, och att ge begreppet en mycket vid tolkning. Som en utgångspunkt för en diskussion om begreppet kan följande definition användas.

Infrastru/aur: Ett lands infrastruktur utgörs av inrättningar som gagnar landets produktion och handel. Dit räknas främst dess kommunikationssystem, t.ex. landsvägar, järnvägar, hamnar, kanaler, post, telefon, telegraf (Dickson, H. , Luukainen, P.A. & Sandelin, B. Termer i nationalekonomi).

Infrastruktur kan också beskrivas som de samlade samhällsinsatser som skapar förutsättningar för näringslivets utveckling och för människors bosättning och levnadsvillkor. Med en sådan definition innefattas även bl.a. utbildning, hälso- och sjukvård samt social omsorg.

Också kunskap och information kan innefattas i begreppet infra— struktur och vara lika angelägna som insatser för den fysiska infra- strukturen i form av t.ex. vägar och järnvägar. De flesta av de verksamheter som nämns ovan utmärks av stordriftgördelar, dvs. om produktionen ökar så ökar inte kostnaderna proportionellt. En annan vanlig egenskap är existensen av samproduktionsfördelar. Med samproduktionsfördelar (eller synergieffekt) menas att två olika varor eller tjänster kan produceras till lägre kostnad i en organisation än i två separata organisationer. Om endera eller båda dessa egenskaper föreligger kan verksamheten betraktas som ett naturligt monopol. Existensen av stordrifts- och samproduktionsfördelar skapar ett prissättningsproblem. Utmärkande för ett naturligt monopol är att det inte går att sätta ett pris som samtidigt täcker de totala kostnaderna och överensstämmer med marginalkostnaden.

En annan gemensam nämnare för de flesta av verksamheterna ovan är att de är knutna till kommunikation i vid mening. Verksamheternas uppgift är att på olika sätt bära olika företeelser, även information.

Infrastrukturens främsta uppgift blir då att underlätta konsumtion och produktion av andra varor och tjänster, snarare än att i sig själv vara slutlig konsumtion.

Förändringar av tillgången till infrastruktur påverkar inte hushåll och företag direkt utan ger snarare upphov till indirekta effekter. Dessa kallas för externa effe/der. Ett utbyggt telenät innebär inte i sig en förbättring, det är den förbättrade framkomligheten och driftsäker- heten, den förbättrade möjligheten att kommunicera, som har betydelse.

I de fall en användares användning inte påverkar möjligheterna för någon annan att tillgodogöra sig en nyttighet och det inte, av tekniska eller ekonomiska skäl, är möjligt att utestänga någon från nyttjandet är nyttigheten att betrakta som kollektiv.

Värdet för hushåll och företag av infrastrukturen är inte bara bero- ende av det faktiska utnyttjandet av den. Även det faktum att man skulle kunna utnyttja den om man vill kan ha ett värde i sig. Infra- struktur kan utöver ett användningsvärde även ha ett optionsvärde. Det kan finnas speciella beroendeförhållanden mellan olika delar av infrastrukturen. Dessa interdependenser innebär att lönsamheten för en speciell infrastrukturell investering i hög grad kan vara beroende av andra sådana.

Andra vanliga egenskaper är att sådana investeringar i de flesta fall har stora effekter på ekonomin. En infrastrukturell investering kan påverka ett antal priser i ekonomin. En annan egenskap är att investeringarna är långsiktiga. Tidshorisonten för denna typ av investering jämfört med andra investeringar är mycket lång. Det innebär att möjligheterna att bedöma investeringarnas lönsamhet präglas av högre grad av osäkerhet än andra investeringsbedömningar. En annan aspekt är att själva investeringen ofta tar lång tid att genomföra.

7.1. Är grundläggande geografisk information infrastruktur?

Den grundläggande geografiska informationen inom fastighets- och landskapsinformationsområdena i form av databaser och tryckta kartor utgör en kunskapsmassa som gagnar produktion och handel. Geogra-

fisk information är en förutsättning för bl.a. transporter, telekommu- nikationer, skogsbruk, fysiska infrastrukturinvesteringar och miljö— vård. Därmed uppfyller den grundläggande geografiska informationen den definition på infrastruktur som återfinns i inledningen till detta kapitel.

Som för all kunskap gäller också att denna information inte förbrukas när den utnyttjas. Det finns alltså inte av det skälet anledning att via prissättning eller reglering ransonera tillgången till informationen.

Kostnaden för den geografiska informationen uppstår framför allt när den byggs upp och ajourhålls. Kostnaden för att tillhandahålla informationen när den väl har samlats in är däremot låg. Det gäller oavsett om informationen redovisas på tryckta kartor eller är lagrad digitalt. Kostnaden för att tillhandahålla digitalt lagrad information kommer att sjunka ytterligare när den i ökande utsträckning till- handahålls on-line. Detta innebär att när väl informationen samlats in finns det starka skäl som talar för att informationen skall komma till bred användning. Detta förutsätter att priset för tillhandahållandet begränsas till en marginalkostnad eller en uttagskostnad.

Med en sådan prissättning uppkommer ett finansiellt underskott, vilket i sin tur medför ett behov av skatte- eller intressentmedel. Skattefinansiering innebär i sig att det uppstår risk för vissa negativa samhällsekonomiska effekter. Endast om dessa risker är större än de samhällsekonomiska fördelarna av en bred användning av informatio- nen finns det av ekonomiska skäl anledning att avstå från prissättning enligt en marginalkostnadsmodell.

Teknikutvecklingen kommer att leda till att kostnaderna kommer att påverkas. Vidare gäller att ju mer småskalig och användaranpassad informationen blir desto större fördelar har mer marknadsanpassade lösningar.

Det är viktigt att skilja mellan å ena sidan grundläggande informa- tion och marknadsanpassade lösningar. Med grundläggande informa- tion avses sådan information som används av många olika användare som var och en har små nyttor men där den sammanlagda nyttan är stor. I en samnordisk rapport, Nordisk Kvantif II, redovisas en studie rörande ekonomin kring småskaliga, nationella databaser. Av studien framgår bl.a. att den nya tekniken medför att den bearbetning och distribution som är unik för en användare ökar, vilket innebär högre rörliga kostnader för varje användare. Det indikerar att ju längre ut i

förädlingskedjan man kommer, desto mindre relevant blir det att diskutera i termer av skalfördelar.

7.2. Finansiering av infrastruktur

Samhällsekonomiskt optimala priser innebär att priset bör vara baserat på marginalkostnaden, dvs. vad det kostar att producera ytterligare en enhet av en tjänst. Problemet är att marginalkostnadsbaserad prissätt- ning leder till ett finansiellt underskott.

Ett finansiellt underskott innebär svårigheter eftersom skatte- finansiering, som ett alternativ, ger upphov till samhällsekonomiska effektivitetsförluster. Avvägningen som måste göras är att ställa den samhällsekonomiska kostnaden för Skattefinansiering mot kostnaden i form av utebliven efterfrågan då priserna överstiger marginalkost- naden. I praktiken framstår det som eftersträvansvärt att minska andelen Skattefinansiering till förmån för priser som avviker från marginalkostnaden.

Under förutsättning av att skattefinansieringen skall vara så liten som möjligt måste någon annan - användarna - betala desto mer. Det finns olika sätt att sätta priserna då ett krav på finansiering av infra- strukturen föreligger. Tre principiellt olika prissättningsvarianter kan diskuteras nämligen marginalkostnadsprissättning, priser baserade på full kostnadstäckning och subsidiefria priser. De två sistnämda varianterna kommenteras endast översiktligt. En fjärde variant kan vara användningen av tvådelade tariffer. Denna variant är i många avseenden att föredra bl.a. med hänsyn till dess praktiska fördelar.

7.2.1. Marginalkostnadsprissättning

Marginalkostnaden har ovan beskrivits som den kostnad som uppstår för att producera ytterligare en enhet av en vara eller tjänst. I teorin är marginalkostnaden för en kollektiv nyttighet per definition försum- bar, vilket i sin tur innebär en samhällsekonomiskt optimal användning av nyttigheten när avgiften sätts lika med noll. En distinktion görs normalt mellan kortsiktig och långsiktig marginalkostnad. Då den kortsiktiga marginalkostnaden fastställs förutsätts att kapaciteten är given. Den långsiktiga marginalkostnaden är baserad på en marginal- kostnad då en produktionsökning förutsätter ytterligare kapacitet. N är

kapaciteten är anpassad till efterfrågan överensstämmer kortsiktig och långsiktig marginalkostnad. Marginalkostnadsprissättning baseras på den kortsiktiga marginalkostnaden som därmed är en förutsättning för ett effektivt utnyttjande av befintlig kapacitet. Däremot kvarstår problemet med det finansiella underskottet.

Ett sätt att låta priserna avvika från marginalkostnaderna för att därmed bidra till finansiering av underskotten är en variant av marginalkostnadsprissättning som kallas Boiteux—Ramseypriser. Den grundläggande tanken bakom modellen är att definiera de avvikelser från marginalkostnaderna som minimerar snedvridningen i fördel- ningen av resurser men som samtidigt bidrar till finanseringen av de totala kostnaderna. Prissättning enligt denna modell innebär att det relativa prispåslaget för en tjänst skall vara omvänt proportionellt mot tjänstens priselasticitet.

Modellen bygger på principen att det relativa prispåslaget för en tjänst skall vara större ju lägre priselasticiteten är. Ju lägre priselastici- tet, dvs. ju mindre priskänslig efterfrågan är, desto mindre effekt har priset på fördelningen av resurser. Anledningen är att dessa förluster blir större ju mer konsumtionen minskar till följd av påslagen. Därför är det effektivt att lägga en större andel av de fasta kostnaderna på mindre priskänsliga tjänster då deras efterfrågan påverkas relativt mindre av prispåslagen. Därmed är det också möjligt att för denna tjänst tillåta en relativt större avvikelse från marginalkostnaderna utan att de samhällsekonomiska resursfördelningsförlusterna blir för stora.

För att denna ansats skall kunna vara tillämplig förutsätts informa— tion om både kostnader och efterfrågans priskänslighet.

7.2.2. Priser baserade på full kostnadstäckning

Denna prissättningsvariant består av olika ansatser för att fördela de totala kostnaderna med hjälp av enlda fördelningsnycklar. Ett utmär- kande drag för alla varianter av denna ansats är att de inte är baserade på några effektivitetskriterier. Den generella principen för denna ansats är att särkostnader och samkostnader specificeras för varje tjänst. Samkostnaderna fördelas härefter på lämpligt sätt på de olika tjänsterna. De vanligaste fördelningssätten är efter produktionsandelar (volymandelar), intäktsandelar eller särkostnadsandelar.

7.2.3. Subsidiefria priser

Subsidiefria priser är så utformade att de minst skall täcka särkost- naden för en viss tjänst eller användarkategori, samtidigt som de högst täcker totalkostnaden. Resonemanget kring subsidiefria priser är baserat på en situation med fritt inträde på marknaden. Under för— utsättning av att det är möjligt för nya producenter att tillhandahålla snarlika tjänster eller att vissa användarkategorier på egen hand kan producera tjänsten är inte en oberoende fördelning av samkostnaderna möjlig. Det är inte alltid som de två kraven ovan kan uppfyllas samtidigt. Om de kan uppfyllas innebär det att ingen tjänst eller användarkategori subventionerar någon annan, dvs. det förekommer inte någon korssubventionering.

7.2.4. Tvådelade tariffer

En vanligt förekommande variant för att även finansiera de fasta kostnaderna är tvådelade tariffer. Ett pris tas ut per konsumerad enhet som är lika med marginalkostnaden samt en fast avgift. Den fasta avgiften avgör om användaren över huvud taget väljer att utnyttja tjänsten. Under förutsättning av att en användare finner det värt att konsumera tjänsten sätter marginalkostnaden gränsen för hur mycket användaren väljer att efterfråga av tjänsten. Så länge användarens värdering vid en marginalkostnadsbaserad rörlig avgift är större än den fasta avgiften kommer användaren att efterfråga tjänsten. Den användare vars värdering av tjänsten understiger den fasta avgiften kommer att trängas undan vilket i sig innebär en samhällsekonomisk effektivitetsförlust.

Det är även möjligt att hantera en sådan situation genom att an- vända differentierade fasta avgifter för olika användare. Användare med låg betalningvilja betalar en lägre avgift än användare med en högre betalningsvilja. Det förutsätter i sin tur att det dels är möjligt att identifiera olika användares betalningsvilja, dels att användare med låg betalningsvilja (liten fast avgift) inte kan sälja tjänsten vidare till användare med högre betalningsvilja. Praktiskt är det förmodligen rimligare att tänka sig att viss differentiering sker mellan olika användargrupper snarare än mellan enskilda användare. Ur effektivi— tetssynpunkt kan det alltså vara motiverat att differentiera priser mellan olika användargrupper.

7.2.5. Sammanfattning

En slutsats av genomgången ovan är att varken subsidiefria priser eller priser baserade på full kostnadstäckning kan motiveras ur effektivitets- synpunkt.

Under förutsättning att det föreligger ett krav på att användarna skall bidra till att täcka produktionens fasta kostnader är enligt teorin en s.k. modifierad marginalkostnadsprissättning det bästa alternativet. Avgifterna ger då upphov till så små välfärdsförluster som möjligt. Fasta kostnader fördelas på de olika tjänsterna med hänsyn till efterfrågans priskänslighet. Det innebär att priset skall bestå av två komponenter, dels en marginalkostnad, dels en komponent för finansiering av fasta kostnader.

I princip skall finansieringskomponenten vara en funktion av priselasticiteten, dvs. ju större priselasticitet desto lägre andel av finansieringen bör tjänsten bära. I praktiken är det svårt att fastställa dessa elasticiteter.

Det vanliga sättet att kombinera uttag av fasta och rörliga avgifter är via ett abonnemang i kombination med en avgifti proportion till det faktiska utnyttjandet motsvarande marginalkostnaden (s.k. tvådelade tariffer). Det är även möjligt att genom prisdifferentiering erbjuda olika användare olika kombinationer av fasta och rörliga avgifter, en meny av tariffer. Likviditetsskäl kan t.ex. vara ett argument för en användare att föredra en lägre fast kostnad och en relativt högre rörlig avgift (som därmed avviker från marginalkostnaden).

Sammanfattningsvis kan konstateras att det teoretiskt önskvärda inte självklart överensstämmer med vad som är praktiskt möjligt. Å andra sidan är det inom både inom fastighets- och landskapsin- formationsområdena möjligt att i ökad omfattning fånga efterfrågans priskänslighet. Avgörande är vilken ambitionsnivå på beslutsunderlag som beslutsfattarna önskar. Praktiskt och teoretiskt beprövad metodik för att dokumentera användarnas priskänslighet finns att tillgå. An— vändarna är dessutom inom det studerade verksamhetsområdet relativt lättidentifierade. Vad som för närvarande är möjligt att säga om efterfrågans priskänslighet inom fastighets- och landskapsinformations- områdena framgår av kapitel 12.

V. ' IW Migl— .' . |||». ”_ _ ii'l'r'jvll 3.191 1. -"il||'.. |”11_"l'|"",'*'|'l|_jJ_.. .i'h ""'—39343”! ' i'lr |ll | | .| . |_l:.'|lir'j1,,,,.ifäll M w'ijll.'"_ij'.."l . .. . , |l|-,- | _| [:'le ||| . _ ?. ( hl |.,._||.-||,|'1||'f' till”? .,aitnjig l'" __

||H|

lr" limit"-IQMMFf-wfWilkie?vs then. ... r.;l Häggmipml» pi gnälla-Til. .lfme. '.-| . ..

| |.'"|- fi*- . dill”, .1 ..| .h'"? [ 1.ll:;. 4.1 mil?. uti | ||" "klå en ||||' i:|"f.|:|.|

" . |I LI JIIJ I 4 "” m'a"; .. 'lt..t.'" _,ur rp" %r

'llåi ill * tillförd" v '1- !" ., _ ||| __ , . h*n. £”va [3111le | Ä (. "

l|,l|

|? ” jr. lämlig-in""?! . mg., ',1_| ' "! iii .g i”? här 051114." ett" | .1 till» |

”||

iijlil . ,?HGéWme-Äi all | | V?

- dd | ämqunliij l|.'|,l_i.' "714131le

alban amp-lå W.: "tull wri'iin."

bling” f'i' iii .'.*.£'1(_14l"tl _l' :

gälar" H&M.—." "win. x' .. ni.? #.

._ ||M"'i' ”#

._ [An ..'|_j,i|

8. Finansieringsformer

I detta kapitel redovisas ett antal olika former för finansiering av offentlig verksamhet. Vidare presenteras vissa av statsmakterna fastlagda principer och riktlinjer samt klarläggs innebörden av vissa i detta sammanhang centrala begrepp. Kapitlet avslutas med en sammanfattning.

8.1. Finansieringsalternativ

Av tradition har anslagsfinansiering varit finansieringskälla för offentliga åtaganden. När frågan om vad som faktiskt skall vara ett offentligt åtagande besvarats väcks frågan om hur det är möjligt att låta användarna bära en del av kostnaden via avgifter. Syftet med avgiftslinansiering är både att lösa ett akut finansieringsproblem men också att skapa en tydligare användarstyrning av den offentliga tjänsteproduktionen.

Av princip är det endast lämpligt att ta ut avgifter från användarna av offentliga tjänster då den som inte betalar kan utestängas från konsumtion och då avgifter kan administreras effektivt.

Anslagsfinsnsiering behandlas nedan på ett relativt kortfattat sätt. Därefter behandlas — också det kortfattat — traditionella former för avgiftsfmansiering. Däremot behandlas den form av avgiftsfinansiering som benäms intressentfinansiering mera ingående.

8.1.1. Anslagsfmansiering

Anslagslinansiering avser finansiering via skatter. I normalfallet innebär det att den offentliga tjänsten hålls tillhanda utan kostnad. Ingen avgift tas därmed ut av användaren. Tanken bakom denna avgiftsprincip är att den offentliga tjänsten är producerad med skatte-

medel och därmed att det är rimligt att den som så önskar skall få ta del av tjänsten.

Inom ramen för anslagsfinansiering kan även möjligheten att låna hos Riksgäldskontoret aktualiseras. Denna möjlighet avser investe— ringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål och lånen beviljas på marknadsmässiga villkor. Låneramen fastställs av rege— ringen.

8.1.2. Avgiftsfmansiering

På motsvarande sätt som vid anslagsfinansierad verksamhet kan lån tas upp i Riksgäldskontoret för att finansiera anläggningstillgångar i avgiftsfmansierad verksamhet.

Avgifter baserade på marginalkostnadsprissättning avser avgifter som svarar mot vad det på marginalen kostar att producera ytterligare en tjänst. Om resonemanget tillämpas på en databas avses kostnaden för att låta en användare att ta del av ytterligare en enhet information ur databasen.

Avgifter som går utöver marginalkostnaden kan omfatta del av eller hela självkostnaden (men även ett avkastningskrav). Med självkostna- der avses att man tar betalt för prestationens särkostnader och dess andel av verksamhetens samkostnader (de indirekta kostnaderna). Avgifter som motsvarar del av självkostnad kan omfatta ett bidrag till att täcka de fasta kostnaderna och kan ske i form av t.ex. nyttjande— rätts— eller licensavgifter.

8.1.3. Intressentfinansiering

Även om intressentfinansiering ofta betraktas som en speciell form av avgiftsfinansiering redovisas här finansieringsformen under en särskild och självständig rubrik.

Mot bakgrund av rådande statsfinansiella situation framstår en vidare uppbyggnad av t.ex. tematiska databaser med hjälp av enbart Skattefinansiering som mindre trolig. Därmed måste andra finansiella lösningar, som intressentfinansiering, sökas.

Syftet med intressentfinansiering är att låta blivande användare vara med och bära en del av den initiala investeringskostnaden. För att användarna skall vara beredda att ta på sig en del av investeringskost—

naden måste de få något i gengäld. I praktiken är denna typ av finansiering ännu av olika skäl relativt sparsamt förekommande. Den förekommer dessutom i lite olika skepnader. Den motprestation intressenten får kan bestå av

a) att bidraget ses som förtida betalning av nyttjanderättsavgifter,

b) att bidraget leder till att intressenten får sina önskemål tillgodo— sedda tidigare i produktionsprocessen,

c) att bidraget ger möjlighet att påverka innehållet i produktionen,

d) att bidraget leder till att statsuppdraget ökar i omfattning eller

e) lägre kostnader (intressentsamverkan).

Den vanligaste formen av intressentfinansiering är att låta intressent- bidraget tillgodoräknas intressenten som förtida betalning av nyttjande— rätts-/licensavgifter - enligt litt a ovan.

En konsekvens i samband med den forcerade databasuppbyggnaden av ekonomiska kartan är att bidraget leder till att intressenten får sina önskemål tillgodosedda tidigare i produktionsprocessen än vad som annars varit fallet — litt b ovan. lntressenten "köper sig före i kön".

Det finns flera fördelar med dessa lösningar. Eftersom upp— byggnadsskedet är krävande både avseende tid och resurser innebär ett kapitaltillskott i form av intressentbidrag att produktionsprocessen kan påskyndas. Intressentfinansiering möjliggör också att i ett tidigt skede få en uppfattning om vad användarna faktiskt vill ha - och är beredda att betala för. Användarna får ett direkt inflytande på inriktningen av produktionen.

Ett omvänt resonemang på samma tema är att det endast är de "betalningsstarka" användarna som ges möjlighet att tidsmässigt påverka produktionens innehåll. Det är dock oproblematiskt under förutsättning av att de "betalningssvaga" användarna inte får sina önskemål tillgodosedda senare än vad som annars varit fallet. I samband med tidigarelagd produktion måste även tidigarelagda kostnader för t.ex. ajourhållning beaktas.

En annan form av intressentfinansiering är då intressenten som motprestation för sitt bidrag till finansiering ges möjlighet att påverka innehållet i t.ex. en databas - litt c ovan. Det kan avse både omfattning och kvalitetskrav. Fördelen för intressenten är påtaglig. Däremot är nackdelen jämfört med kombinationen av (a) och (b) mer bekymmer- sam. Intressentfinansieringen innebär i det här avseendet att "markna—

dens" betalningsvilja blir styrande för innehållet i det offentliga uppdraget. Därmed är det inte priset för informationen — givet låga priser - utan dess innehåll och kvalitet, eller snarare brist på relevant innehåll och kvalitet, som "tränger undan" de resurssvaga användarna.

Intressentfinansiering kan även innefatta en situation då en in- tressent önskar få till stånd en produktion utöver det definierade innehållet i statsuppdraget — litt d ovan. Sådan intressentfinansiering ligger nära "ren" uppdragsverksamhet. I detta fall betalar användaren för att myndigheten vid sidan av sina ordinarie uppgifter och priorite— ringar utför önskad produktion.

I samband med en utvidgning av innehållet i statsuppdraget måste hänsyn tas till om myndigheten därmed tar på sig dels kostnader för att öka sin produktionskapacitet, dels kostnader för framtida för- pliktelser i form av t.ex. ajourhållning.

Finansiering av databaser kan också ske genom intressentmed- verkan som t.ex. avser gemensam insamling av grundinformation och ajourhållning - litt e ovan. Samordning sker mellan olika intressenter för att ta tillvara möjligheterna att producera till lägsta möjliga kostnad. Registrering vid källan är därmed en viktig praxis i samman- hanget. Intressentmedverkan förutsätter inget finansiellt bidrag utan en— dast att varje intressent täcker sina egna kostnader.

Det finns flera exempel där statliga och kommunala aktörer sluter samarbetsavtal med varandra, t.ex. mellan Lantmäteriverket och Vägverket respektive Lantmäteriverket och ett antal kommuner. Produktionsansvaret fördelas mellan aktörerna och de får tillgång till varandras data.

Det finns ett antal aspekter av intressentfinansiering som bör beaktas vid en diskussion av utökad intressentfinansiering. Det gäller bl.a.

- att det kan vara svårt att få intressenterna att binda sig för lång- siktiga åtaganden vilket ökar den finansiella osäkerheten på längre sikt, — att intressenterna ofta är regionalt och lokalt intresserade vilket innebär att en ambition om en rikstäckning kan vara svår att upprätthålla, — transaktionskostnaderna för att komma överens, upprätta avtal m.m. samt

— avvägningen mellan de nuvarande intressenternas önskemål och framtida användares. Flexibiliteten i systemet - dvs. att man inte bygger sig fast i en "för all framtid" given struktur måste beaktas.

Om nuvarande system för avgifter för uttag och förädling av in— formation ur kartdatabaser tas för given, dvs. någon form av särkost— nad i kombination med en nyttjanderättsavgift, skiljer sig de olika formerna av intressentfinansiering något åt. När bidraget ses som en förtida betalning av nyttjanderättsavgifter (a) skall intressenten endast betala en avgift motsvarande särkostnad vid uttag ur databasen. När bidraget leder till att intressenten får sina önskemål tillgodosedda tidigare än vad som annars varit fallet (b) skall intressenten betala en avgift motsvarande särkostnaden samt nyttjanderättsavgift. Det gäller även när intressenten ges möjlighet att påverka innehållet i produk— tionen (c).

När intressentfinansiering innebär att statsuppdraget vidgas (d) kan avgiftsbilden se något olika ut. Om befintlig kapacitet helt eller delvis kan tas i anspråk för att tillgodose intressentens önskemål bör det motsvaras av en avgift baserad på särkostnader. Om ny kapacitet krävs för att tillgodose intressentens önskemål - dvs. de fasta kostnaderna ökar — skall intressenten även bidra till deras finansiering. Därmed måste risken för att myndighetens framtida kapacitet blir för stor vägas in i fördelningen av de fasta kostnaderna mellan myndigheten, intressenten och den förväntade framtida efterfrågan. Intressentsam- verkan (e) innebär ingen skillnad mot dagens situation.

8.2. Av statsmakterna fastlagda principer m.m.

8.2.1. Avgiftsförordningen

En myndighet får ta ut avgifter för varor och tjänster som den tillhan- dahåller bara om det följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen.

Med stöd av det generella bemyndigandet i 4 & avgiftsförordningen (19921191) kan en myndighet mot avgift tillhandahålla vissa upp- räknade varor och tjänster om verksamheten är av tillfällig natur eller mindre omfattning. De myndigheter som är verksamma inom

landskaps- och fastighetsinformationsområdena har särskilda be- myndiganden att ta ut avgifter.

Avgifterna vid fastighetsbildningsmyndigheterna regleras av lantmäteritaxan (197131101). Avgifterna vid inskrivningsmyndig— heterna regleras i förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna, vilken även omfattar motsvarande verksamhet vid Centralnämnden för fastighetsdata. Dessutom regleras den av Centralnämnden för fastighetsdata bedrivna och avgiftsbelagda verk- samheten av fastighetsdatakungörelsen (1974:1058) och fastighets- beviskungörelsen (1974:1063) samt av verkets regleringsbrev. Kart— och nyttjanderättsavgifter regleras i förordning (1980:754) om upp- låtande av det allmänna kartmaterialet för följdproduktion m.m.

Om inget annat ekonomiskt mål har beslutats för verksamheten skall avgifter beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. För av— gifter som tas ut enligt 4 & avgiftsförordningen får, om något annat inte beslutas, myndigheten själv besluta om grunderna för avgiftssätt- ningen. Full kostnadstäckning innebär att intäkterna, vid en viss be- räknad volym, täcker samtliga med verksamheten direkt eller indirekta förenade kostnader. Om myndigheten dessutom förfogar över ett av- kastningspliktigt kapital i den avgiftsfinansierade verksamheten skall avgiften även täcka avkastningskravet.

Av Riksrevisionsverkets Föreskrifter och allmänna råd till avgiftsförordningen framgår att det skall finnas ett tydligt samband mellan avgiftens storlek och kostnaderna för prestationen. Det gäller i synnerhet för tvångsmässigt uttagna eller offentligrättsligt reglerade avgifter. För verksamhet som kan sägas vara frivilligt efterfrågad behöver inte sambandet vara lika starkt mellan avgiftens storlek och kostnaden för den enskilda prestationen. Myndigheten kan i det senare fallet välja att sätta avgifterna så att ersättning för vissa varor eller tjänster innebär ett överuttag i förhållande till självkostnaden om ersättningen för andra varor eller tjänster som tillhandahålls inom samma resultatområde innebär motsvarande underuttag.

Om inte regeringen föreskrivit att en viss bestämd verksamhet skall utgöra ett separat resultatområde, får myndigheten bedöma vilka verk— samheter som bör utgöra egna resultatområden. Resultatutjämning bör normalt inte förekomma mellan sådan avgiftsbelagd verksamhet som är offentligrättsligt reglerad och sådan som är frivilligt efterfrågad. Subventionering med anslagsmedel av den avgiftsbelagda verksam-

heten får inte förekomma, annat än efter regeringens särskilda med— givande.

En myndighet skall varje år samråda med Riksrevisionsverket om de avgifter som den tar ut eller avser att ta ut för varor och tjänster som tillhandahålls. Ett särskilt bemyndigande krävs för att myndig- heten skall få besluta om avgifternas storlek eller disponera avgiftsin— komsterna.

Ovan redovisade förhållanden kan tolkas på flera sätt. En tolkning är att det i princip är möjligt att t.ex. betrakta fastighets— och land- skapsinformationsområdena som ett resultatområde och alltså exem— pelvis låta användarna av fastighetsinformation subventionera an- vändarna av landskapsinformation (användarna av fastighetsinforma- tion får vara med och betala en del av de fasta kostnaderna för land— skapsinformation), s.k. korssubventionering. Detta kan då ske så länge användarna som kollektiv inte betalar totala avgifter överstigande de totala kostnaderna. Avgiftssättningen inom ett resultatområde bör betraktas som en helhet. Tolkningsproblemet gäller snarare begreppet resultatområde. .

Begreppet resultatområde kan inte definieras generellt utan måste avgöras utifrån en bedömning av de olika avgiftsbelagda verksamheter- nas karaktär. Om statsmakterna uttalat att ett ekonomiskt mål skall gälla för en viss verksamhet bör den verksamheten betraktas som ett resultatområde.

8 .2.2 Konkurrenslagen

Den 1 juli 1993 trädde konkurrenslagen (1993220) i kraft. Denna baseras på förbudsprincipen och inte på missbruksprincipen som den tidigare lagstiftningen. Lagen innehåller två förbud, dels mot konkur- rensbegränsande samarbete, dels mot missbruk av dominerande ställning. Lagen anknyter därmed materiellt till EU:s konkurrensregler (artikel 85 och 86 i Romfördraget).

Avtal mellan företag är förbjudna om de har till syfte att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen på den svenska marknaden på ett märkbart sätt eller om de ger ett sådant resultat. Det gäller särskilt sådana avtal som bl.a. innebär att olika villkor tillämpas för likvärdiga transaktioner vilket ger upphov till konkurrensnackdelar för vissa han- delspartners.

Begreppet företag anknyter till definitionen av näringsidkare i tidigare konkurrenslag. Det innebär att stat, landsting och kommuner kan anses vara företag i lagens mening eftersom de bedriver verksam— het av ekonomisk art som har viss omfattning och en viss grad av varaktighet.

Missbruk av en dominerande ställning på den svenska marknaden är förbjudet. Sådant missbruk kan särskilt bestå i bl.a. att olika vill— kor tillämpas för likvärdiga transaktioner vilket ger upphov till konkurrensnackdelar för vissa handelspartners.

Konkurrenslagen behandlar vidare bl.a. frågor som rör pris- diskriminering. I avsnitt 8.3 nedan behandlas detta och ett antal andra centrala begrepp.

8 . 3 Några centrala begrepp

8.3.1. Skatt eller avgift

Distinktionen mellan skatt och avgift är inte entydig. Skatter är i princip inte uttagna för visst ändamål. Så är emellertid fallet med avgifter. När den som erlägger en betalning får en direkt motprestation — en vara eller en tjänst från samhället - är det en avgift (jämför med begreppen taxa eller pris), inte en skatt. Kopplingen mellan betalning och prestation är avgörande. Det finns situationer där sambandet mellan prestation och avgift är oklart, men där uttaget ändå ansetts vara en avgift.

8.3.2. Prisdifferentiering

Prisdifferentiering innebär att en prestation åsätts olika pris beroende på kostnadsskillnader hos producenten. Syftet med prisdifferentiering är att uppnå största möjliga kostnadseffektivitet. En avvägning måste göras mellan å ena sidan att täcka prestationens kostnad å andra sidan tillkommande kostnader för att administrera och följa upp de differen— tierade priserna.

Det finns olika situationer när prisdifferentiering kan aktualiseras. En vanlig form av prisdifferentiering är olika former av rabatter som kan vara volymberoende eller säsongsbetonade (s.k. systematisk variation i efterfrågan). En annan form av prisdifferentiering avser

differentiering mellan kunder beroende på om de är konkurrenter till myndigheten eller inte. Olika pris får tas ut beroende på om köparen är en slutanvändare eller en vidareförsäljare. En tredje form av prisdifferentiering som kan aktualiseras är olika priser beroende på regionala kostnadsskillnader. Om myndigheten har formellt monopol på verksamheten skall inte priset differentieras. Föreligger inget formellt monopol är prisdifferentiering rimlig.

Om syftet är att stimulera kostnadseffektiviteten, dvs. att ge upphov till mer omfattande effekter till en given kostnad, alternativt att uppnå givna effekter till en lägre kostnad, bör användarnas värdering av effekterna kunna beaktas. Användarnas värdering av effekterna, dvs. ytterst deras betalningsvilja, blir därmed styrande för hur priserna kan differentieras. Därmed är det i princip möjligt - för att uppnå ökad kostnadseffektivitet — att ta ut olika priser för olika användare för samma prestation eftersom användarna värderar effekten av pres- tationen olika.

I praktiken kan någon form av prisdifferentiering aktualiseras när viss konkurrens föreligger eller när tjänsten hålls tillhanda vid olika tidpunkter. Ett annat synsätt i det sistnämnda fallet är att se "leverans- tid" som en egenskap hos tjänsten. Därmed är prisdifferentiering inget problem eftersom olika leveranstider innebär olika utformning av en tjänst (olika tjänster) och därmed troligtvis olika kostnader. Snarlika resonemang kan föras om "samma" tjänst tillhandahålls med olika servicegrad.

Prisdifferentiering baserad på kundkategori vilar på synen att vidareförsäljaren kan ses som en konkurrent till myndigheten och som tar över myndighetens kunder. Normalt handlar dock vidareförsäljning om att myndigheten endast bidrar med grundinformation som sedan förädlas av vidareförsäljaren. Om myndighetens uppgift är att till— handahålla t.ex. grundläggande geografisk information - som i huvud- sak är skattefinansierad - skall samma prissättningsprincip gälla (t.ex. avgifter baserade på marginalkostnader) för vidareförsäljare och slutanvändare.

8.3.3. Prisdiskriminering

Statliga myndigheter får inte tillämpa prisdiskriminering på så sätt att en kundkategori subventionerar en annan. Det innebär att olika priser

inte får tas ut av olika kunder eller kundkategorier så länge kost- naderna är lika.

Resonemanget är inte helt konsekvent med resonemanget kring prisdifferentiering och olika priser för slutanvändare och vidareförsäl— jare. Om priset baseras på marginalkostnaden föreligger det inte något problem.

Om man tar fasta på att olika pn'ser inte får tas ut av olika kunder kan följande resonemang föras. Det är rimligt att t.ex. användare av fastighetsinformation sinsemellan inte hanteras olika med avseende på samma prestation. Det är dock möjligt - inom ramen för avgiftsförord- ningen - att ta ut avgifter större än självkostnad för att bidra till kost— nadstäckning inom samma resultatområde. Om resultatområdet defi— nieras så att även landskapsinformation inkluderas är det möjligt att omfördela intäkter av avgifter från fastighetsområdet till landskapsin— formationsområdet.

8.3 .4 Priskänslighet

Vid förändring av t.ex. lantmäteritaxan eller expeditionsavgiften, och särskilt vid en förändring av taxesystemets uppbyggnad, är det ange- läget att känna till hur användarna reagerar. Efterfrågans priselasticitet - som talar om hur efterfrågan mätt i volymtermer påverkas av en procentuell förändring av priset - kan ligga till grund för hur olika av— gifter bör tas ut för olika tjänster (och användare).

8.3.5. Korssubventionering

Korssubventionering som begrepp har beskrivits i avsnitt 8.2.1 ovan. Det kan förekomma tre olika former av korssubventionering. En myn— dighet kan fördela sina resurser på ett samhällsekonomiskt ineffektivt sätt mellan olika tjänster och användare. Myndigheten kan också gynna en viss användarkategori genom att reducera kopplingen mellan prissättning och tjänstens kostnader. Ett bra exempel är lägre taxor för lokalsamtal än för rikssamtal. För det tredje kan korssubventionering ses i förhållande till de kostnader som konkurrerande myndigheter/- företag möter.

8 .4 Slutsatser

Vad är en rimlig avvägning mellan hur avgifterna bör tas ut för att vara effektiva relativt vad som är praktiskt möjligt? Samhällsekono- miskt effektiva avgifter förutsätter att avgifterna baseras på marginal- kostnader. Om ett krav föreligger att låta användarna även vara med och betala en del av övriga kostnader kan de tas ut på ett mer eller mindre effektivt sätt. Dessa övriga kostnader bör fördelas på de olika tjänsterna med hänsyn till efterfrågans priskänslighet. Det förutsätter därmed att någon form av prisdifferentiering mellan olika intressent- kategorier kommer till stånd.

Av avgiftsförordningen och Riksrevisionsverkets föreskrifter framgår dock att prisdifferentiering är tveksamt i samband med avgiftsfinansiering. Även den nya konkurrenslagen förbjuder missbruk av dominerande ställning som innebär att olika villkor tillämpas för likvärdiga transaktioner. Därmed är avvägningen mellan vad som är effektiva avgifter och vad som är "tillåtet" delikat till sin natur. En viss öppning ges dock i Riksrevisionsverkets föreskrifter där sam— bandet mellan avgiftens storlek och kostnaderna för prestationen inte behöver vara lika starkt vid frivilligt efterfrågade tjänster som vid offentligrättsligt reglerade tjänster. Det finns en möjlighet att för vissa tjänster sätta avgifterna så att ersättningen medför ett överuttag i förhållande till självkostnaden om ersättningen för andra tjänster som erbjuds inom samma resultatområde medför motsvarande underuttag.

Om hela fastighetsinformationsområdet ses som endast ett resultat- område är det därmed möjligt att låta expeditionsavgifterna bära en proportionellt större andel av kostnaderna för fastighetsregistreringen för att därmed möjliggöra att hålla lantmäteritaxan på en så låg nivå som möjligt. Samma resonemang kan föras inom landskapsinforma— tionsområdet där eventuellt användarna av tryckta kartor kan bidra till de fasta kostnaderna för uppbyggnaden av digitala databaser.

Med utgångspunkt i det underlag som för närvarade föreligger bör finansieringsfrågan på kort sikt lösas genom tillämpande av ett pragmatiskt synsätt. För att kunna fastställa särkostnader, marginal— kostnader och samkostnader för olika tjänster och användargrupper måste det existera en relevant kostnadsredovisning. Så ärinte fallet för närvarande för alla delar av systemet.

Marknadsundersökningar bör vara ett regelbundet inslag inom verksamhetsområdet. Sådana undersökningar bidrar både till att

avhjälpa den brist på kunskap om efterfrågeelasticiteter som för närvarande är påtaglig och till att låta användarna i större omfattning vara med och påverka inriktningen av statsuppdraget.

9. Upphovsrätt och offentlighetsprincipen

9.1. Upphovsrätt

Upphovsrätten omfattar upphovsmännens rätt till sina verk. Det är ett skydd mot att dessa utnyttjas av andra utan lov. Kartor räknas till litterära och konstnärliga verk. De är skyddade genom upphovsrätts- lagen (1960:729). Det råder emellertid viss osäkerhet om upphovs— rättens räckvidd och tillämpning när det gäller data och information lagrad i digital form.

Upphovsrättsligt skyddat material ger rättslig grund för hävdande av ekonomiska intressen. Upphovsrätten vilar på en internationell gemensam grund. De nordiska upphovsrättslagarna är tillkomna genom nordiskt samarbete. De nordiska länderna är anslutna till Bern- och Världskonventionerna. Inom EU pågår ett harmoniseringsarbete. Det finns emellertid detta till trots betydande variationer mellan länders lagstiftning och praxis inom området.

Grunden för upphovsrätten är begreppet verk. Den ursprungliga rätten till verket innebär att upphovsmannen har exklusiv rätt att förfoga över det. I lagstiftningen ges ingen beskrivning av de krav som ställs på verket. För att vara skyddat enligt upphovsrättslagen krävs en viss orginalitet och självständighet hos produkten. Verksbegreppet är inte lätt att definiera.

Varje prestation leder inte till skapandet av ett verk. Begreppet verkshöjd används för att beskriva kraven på ett verk ur lagstiftarens perspektiv (jämför uppfinnarhöjd inom patenträtten). Avgörande är om prestationen har tillräcklig egenart för att därmed utesluta att en nära överensstämmande prestation självständigt kan åstadkommas av någon annan. Om så är fallet kan upphovsrätten hävdas. I sin tillämpning är verkshöjdskravet erfarenhetsmässigt svagt. Den som äger rättigheterna till verket, äger rätt att bestämma hur och när verket skall spridas till allmänheten. Upphovsrätten skyddar inte idéer, metoder, information utan endast utformningen av en idé etc. Upphovsmannen är ursprungli- gen alltid en eller flera människor.

Upphovsrätten har två sidor - en ideell och en ekonomisk. Den ideella innebär att verk inte kan ändras så att upphovsmannens litterära eller konstnärliga anseende kränks eller att verket görs tillgänglig för allmänheten i sådan form eller sammanhang som är kränkande för upphovsmannen. Den ideella rätten kan inte avtalas bort. Den ekonomiska innefattar rätt att bestämma om spridning av verket. Den ekonomiska förfoganderätten kan överlåtas genom avtal.

Vid överlåtelse av ett exemplar av ett verk övergår inget av upphovsrätten. Det är t.ex. inte generellt tillåtet att göra kopior av verket.

Med databas avses en informationsmängd - verk eller oskyddad materia - som strukturerats på visst sätt och som skall utnyttjas i ett ADB—system. Upphovsmannen till databaser är den eller de som har ett avgörande inflytande över hur databasen kommer att gestalta sig.

Databaser kan ses på två sätt. I ena fallet är verk lagrade i basen. Det kan vara ett helt verk eller en samling verk. Det lagrade verket är det centrala vid bedömningen. I det andra fallet ses basen i sig själv som ett verk. Det är strukturen (hos datamängden) som är det centrala i verket. Båda synsätten kan tillämpas på geografisk information. Tendensen går förmodligen mot det senare. Databaser kan få upphovs— rättsligt skydd.

För tryckta kartor är förhållandena när det gäller upphovsrätt relativt okomplicerade. Distributionsformen regleras av författningar. Någon särskild reglering mellan säljare och köpare behövs inte i normalfallet. Ingen del av upphovsrätten tillfaller den som köper kartan. Köparen får endast äganderätt till den köpta kartan. Köparen kan i sin tur både visa kartan offentligt och sälja kartan vidare. Köparen får däremot inte göra kopior av kartan för försäljning.

För information i digital form, t.ex. i databaser, regleras upphovs— rätten via avtal (licensavtal) och är i normalfallet tidsbegränsad och specificerad avseende hur många exemplar som får tas fram, hur informationen kan spridas och hur informationen får utnyttjas.

Argumenten för att hävda upphovsrätten är något olika. Ett synsätt tar fasta på att upphovsrätten avser att skydda individers intressen eller prestationer. Ett annat synsätt är att upphovsrätten främst avser det ekonomiska intresset. Tanken bakom det argumentet är att upphovs— rätten skapar incitament till produktion och i förlängningen välfärd för samhället i stort. Ett tydligare ekonomiskt argument är att det med hänsyn till de omfattande initiala investeringskostnaderna är nödvän-

digt att hävda upphovsrätten för att kunna säkerställa finansiering av drift och underhåll av systemet.

Internationellt går trenden mot mer utbyte av geografisk informa- tion. Tillgången till geografiska databaser kommer att öka både nationellt och internationellt. Det innebär att också upphovsrätts- frågornas komplexitet kommer att öka.

9.2. Offentlighetsprincipen

Offentlighetsprincipen i betydelsen handlingsoffentligheten regleras i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Offentlighetsprincipen syftar till att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning genom att varje svensk medborgare skall ha rätt att ta del av allmänna hand- lingar. l—Iandlingsoffentligheten omfattar både traditionella handlingar och pappersdokument som uppgifter i myndigheternas datasystem. Handling är allmän om den förvaras hos myndighet och kan anses som inkommen till eller upprättad hos myndigheten.

Vad som är en handling av traditionellt slag är i allmänhet lätt att avgöra, när handlingen är ett föremål som innehåller en begränsad mängd information.

En ADB—upptagning har inte på samma sätt anknytning till ett bestämt föremål. I ett datasystem är det inte en diskett eller någon annan databärare som är en eller flera handlingar. De registrerade uppgifterna är handlingar oavsett hur man valt att lagra dessa. Varje konstellation, sammanställning, av logiskt sammanhängande uppgifter i ett datasystem kan anses vara som en allmän handling. Detta gäller med den begränsningen att de skall kunna tas fram med rutinbetonade åtgärder. Handlingen blir, när inte sekretess lägger hinder i vägen, föremål för allmänhetens rätt till insyn. Det är informationsinnehållet som betraktas som en handling och inte de tekniska registreringarna i sig. Det gör att begreppet handling i ADB-sammanhang har en mycket varierande innebörd. En handling kan bestå av några uppgifter eller också av ett mycket stort antal uppgifter. Samma uppgifter kan ingå i flera olika handlingar samtidigt.

Det blir allt vanligare att myndigheter, företag och enskilda via terminal, enligt avtal och mot avgift, ansluter sig till en annan myndighets eller till enskilda organs databaser. En databas, som pro- duceras av en myndighet, innehåller i allmänhet endast allmänna

handlingar. Om en annan myndighet ansluter sig till databasen är handlingar även hos denna myndighet att anse som offentliga. I de fall en myndighet tar ut en ersättning av en annan myndighet för att få tillgång till databasen uppstår frågan vilken myndighet som skall bära kostnaden, när uttag grundad på offentlighetsprincipen görs av information ur databasen. När avtal träffas om terminalanslutning måste kostnadsfördelningen beaktas och regleras i avtal.

9.3. Målkonflikter

Det kan konstateras att det finns en konflikt mellan principerna bakom upphovsrätts- och konkurrenslagstiftningen - se avsnitt 8.2.2. Upp— hovsrätten innebär en möjlighet att begränsa nyttjanderätten medan konkurrenslagstiftningen syftar till att ta bort hinder och skapa likformiga förutsättningar i tillgänglighet till data. Vid en konkurrens— rättslig bedömning sker en avvägning mellan det upphovsrättsliga skyddsintresset och intresset av att motverka de konkurrensbegränsade effekterna.

Det finns vidare en tydlig målkonflikt mellan behov av finansiering och ett önskemål om att möjliggöra en bred användning av grund- läggande information. Å ena sidan föreligger ett behov av att avlasta statsbudgeten genom att finansiera viss verksamhet via nyttjanderätts- och licensavgifter. Å andra sidan finns en strävan mot att stimulera ett samhällsekonomiskt optimalt utnyttjandet av informationen.

10. Nationella och internationella erfarenheter och jämförelser

Inledningsvis belyses i detta kapitel vissa erfarenheter m.m. från några av de statliga myndigheter och bolag som producerar och tillhanda— håller landskaps- och statistikinformation. Härefter redovisas en internationell exposé som framför allt behandlar frågan om till- handahållande av och avgiftssättning på de produkter och tjänster som statliga kartmyndigheter producerar.

10.1. Nationella erfarenheter och jämförelser

10.1.1. Sjöfartsverket

Sjöfartsverket är ett affärsverk med uppgifter inom transportsektorn. Verket svarar för viktiga delar av sjöfartens infrastruktur i form av sjövägar och säkerheten i dessa samt för säkerheten ombord på fartyg.

Verksamheten består av bl.a. lotsning, isbrytning, sjökartläggning, fyrar och annan farledsutmärkning, sjöräddning och sjöfartsinspektion. Verkets huvudinriktning är handelssjöfarten.

En förutsättning för säker sjöfart är tillförlitlig sjökartläggning. Begreppet sjökartläggning innefattar tre delar nämligen sjömätning, sjökortsproduktion och utgivande av nautiska publikationer. Sjökorts— arbetet innebär bl.a. att producera digitala sjökortsprodukter som underlag för s.k. elektroniska sjökort men också att tillgodose övriga behov från civil och militär sida. Som komplement till sjökorten tillhandahålls nautiska publikationer i både digital och traditionell form.

Eftersom förändringar inträffar löpande kan sjökorten betecknas som färskvara. Rättelser skall vara införda i sjökortsoriginalen senast sex månader efter det att underlaget erhållits. Ny information förs efterhand in i sjökorten. Vidare pågår ett arbete med att utveckla en gemensam internationell standard för att på sikt ta fram internationella sjökort.

En betydelsefull teknisk nyhet inom internationell sjöfart är för— bättrade satellitbaserade navigeringsystem (GPS). Med den nya tekniken kan fartygen få sin position bestämd på 100 m när. På sikt kan noggrannheten bli 10 in eller mindre. Dessa GPS-positioner kan användas i integrerade navigeringssystem ombord i fartyg, där de kan sammanläggas med digitala sjökort och radarbild. Ambitionen är att digitala sjökort skall finnas tillgängliga inom två år.

Sjöfarten betalar genom farledsavgifter grundkostnaderna för sjökarteläggningen. Vid försäljning av sjökort täcker priset kostna— derna för tryckning, försäljning, lagerhållning och ajourhållning.

Sjösäkerhetsarbetet och dess betydelse för sjöfrakten och miljön är i viss mån styrande för vilka prissättningsprinciper som tillämpas. En avvägning måste göras mellan möjligheter att öka intäkterna via högre pris på t.ex. sjökorten i relation till bristande Sjösäkerhet om det höga priset leder till att färska sjökort inte efterfrågas.

Sjöfartsverket upplåter nyttjanderätter till de framställda materialet efter samma principer som Lantmäteriverket. Nyttjanderättsavgifterna för tryckt information uppgår till i storleksordningen 250 000 kr per år. För digitalt lagrad information (licensavgifter) är beloppet försumbart. Hävdandet av upphovsrätten medför dock vissa problem. Det gäller bl.a. vid sambearbetningar av data från olika baser. Intressentfinansiering förekommer inte.

10.1.2. Sveriges geologiska undersökning

Sveriges geologiska undersökning (SGU) utvecklar, producerar och marknadsför kvalificerat geovetenskapligt beslutsunderlag. Innehållet omfattar berg, jord och grundvatten. Olika verksamhetsområden är miljö och hälsa, fysisk planering, naturresursförsörjning, jord- och skogbruk och totalförsvaret. SGU svarar också för frågor om mineralhantering.

SGU bedriver både myndighetsverksamhet och uppdragsverk- samhet. Basverksamheten omfattar framställning av grundläggande kartor och databaser. Verksamheten är i huvudsak anslagsfinansierad. Anslaget uppgick under budgetåret 1992/93 till 124,5 mkr.

Staten, företrädd av SGU, har upphovsrätten till de geologiska kartorna och de geologiska databaserna. För att nyttja dessa för följdproduktion behövs medgivande av SGU. Avgifterna regleras i 4 & avgiftsförordningen (1992:19l). Nyttjanderättsavgifterna genererade

intäkter motsvarande drygt 1 mkr under budgetåret 1992/93. Det mot- svarar mindre än en procent av anslaget.

Vid försäljning av uppgifter ur SGU:s databaser tillämpas olika prissättningsprinciper. För s.k. standardtabeller, listor eller standard- kartor tillämpas en fastställd prislista. Beroende på vilken tjänst som efterfrågas är avgiftsformen något olika. För t.ex. georegistret kan användaren välja en terminalsökning a 10 kr/minut eller ett abonne- mang med upp till 500 minuters information för 1 000 kr/år. Det går även att beställa sökning till självkostnadspris. För andra tjänster, t.ex. torvarkivet, betalas per styck eller per karta. Försäljning av uppgifter från databas sker i form av uppdrag i de fall data bearbetas eller speciella datorkörningar görs utöver standardprodukterna. Vid för- säljning av hela eller delar av databaser på ADB—medium skall som regel särskilt kontrakt skrivas för att reglera licensavgift eller nyttjanderätt m.m.

I vissa fall kan kommuner, länsstyrelse eller annan intressent delfinansiera verksamheten för att få tillgång till de ordinarie resultaten tidigare än planerat. Kostnaden för att justera planen är beoende av hur stor tidigareläggning som krävs. Tumregeln är att kostnaderna är en funktion av "hur långt bakom i kön man befinner sig i utgångs- läget". Problemet med att stora intressenter ges möjlighet att påverka innehåll och kvalitet är inte aktuellt då man endast kan "köpa tid". Intressentfinansieringen omfattar idag i huvudsak försvaret och några kommuner.

10.1.3. Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut

Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) verkar inom tre områden nämligen meteorologi, hydrologi och oceanografi. Meteorologin svarade 1991/92 för drygt 80 procent av omsättningen.

SMHI:s organisation består sedan 1991/92 av fyra avdelningar - affärsområden - och en avdelning för produktion och utveckling. Affärsområdena är trafik, energi och miljö, konsument samt samhälle.

SMHI gör en åtskillnad mellan uppdrags- och affärsverksamhet. Både uppdrags— och affärsverksamheten bidrar i viss omfattning till finansiering av infrastrukturen (basverksamheten) som av SMHI definieras som observationstjänsten inklusive insamling, bearbetning och kontroll av data samt grundläggande analys- och prognosberäk-

ningar. Av SMHI:s totala verksamhetskostnader — 263 mkr - står basverksamheten för 60 procent. Under budgetåret 1991/92 bidrog uppdrags- och affärsverksamheten med ca 16 mkr till basverksam- heten. I regleringsbrevet för 1993/94 ställs krav på att avgiftsfinansiera en ökad andel av basverksamheten.

Till uppdragsverksamhet räknas de tjänster som SMHI utför åt andra myndigheter och kommuner inom ramen för sitt eget myndig- hetsansvar. Denna myndighetssamverkan kan få en sådan omfattning att SMHI:s anslag inte kan eller bör täcka kostnaderna utan verk- samheten måste bekostas av den andra myndigheten. Till uppdrags- verksamhet räknas normalt inte tjänster som upphandlas i konkurrens eller som av köparen finansieras med avgifter eller intäkter. Uppdrags— verksamheten debiteras till självkostnadspris.

En konsekvens av att kostnaderna för metod— och produktutveckling samt marknadsföring inte påförs uppdragsverksamheten är att myndigheter och forskare kan ta del av SMHI:s data och produkter till lägre kostnader. Uppdragsverksamheten omsatte enligt denna definition ca 35 mkr budgetåret 1991/92.

Annan kommersiell verksamhet räknas som affärsverksamhet. För denna gäller full kostnadstäckning. Verksamheten omsatte under budgetåret 1991/92 ca 120 mkr. Av denna summa svarade Luftfarts- verket för ca 57 mkr.

Möjligheten att öka andelen avgiftsfinansiering av basverksamheten begränsas av användarnas priskänslighet. Denna är bl.a. beroende av den ökande nationella och internationella konkurrensen inom verksam- hetsområdet. Det har bildats en europeisk intressegrupp för ekono- miska frågor inom det meteorologiska området, ECOMET, med syfte att främja ett fritt utbyte av data och konkurrens på lika villkor.

Uttag av avgifter för bas- och affärstjänster regleras via reglerings- brevet, som ger SMHI frihet att sätta avgifterna. Detta är ett undantag från avgiftsförordningen.

10.1.4. Statistiska centralbyrån

Huvuddelen av den officiella statistiken framställs av Statistiska centralbyrån (SCB). Omkring två tredjedelar av SCB:s verksamhet finansieras med ett särskilt statistikanslag. Resten täcks med intäkter av uppdragsverksamheten. En del av denna finansieras i sin tur med

anslag på statsbudgeten till beställaransvariga myndigheter för officiell statistik och till departement, kommittéer och myndigheter.

Den statliga statistiken tas fram för att tillfredsställa hela samhällets behov. Statistikens användare omfattar statliga myndigheter, kommu- ner, organisationer, näringsliv, utbildningsväsende och forskning. Även internationella organisationer och andra länder efterfrågar svensk statistik. Inom bl.a. EU-arbetet har statistiken en stor betydelse i samband med fastställandet av avgifter och vid tillämpning av olika bidragssystem. Generellt varierar givetvis behoven vad avser form och innehåll.

Ett huvudsyfte med den nu pågående reformeringen av den statliga statistikproduktionen är att öka incitamenten för omprövning av statistikproduktionens omfattning och innehåll. Genom att ge olika myndigheter ett ökat beställaransvar för den statliga statistiken kan en prövning av relevansen och kvaliteten gentemot de ändamål som statistiken är avsedd för komma till stånd. En myndighet kan häri- genom i viss utsträckning öka eller minska statistikproduktionen och därmed ta ställning till åtgärdens inverkan på annan verksamhet. Det innebär i sin tur att användare skall kunna förutsätta god tillgänglighet och regelbundenhet i presentationen.

Den officiella statistiken skall omfatta regelbundet producerad primärstatistik samt sådana statistiska sammanställningar och vidare— bearbetningar som är väsentliga för samhällsplanering, forskning, allmän information och internationell rapportering.

Framställningen av den officiella statistiken skall i ökad omfattning finansieras via beställarmyndighetens ordinarie budget. Kostnader för produktion av primärstatistiken skall inte tas ut av användarna av den officiella statistiken. Endast myndighetens direkta merkostnader (marginalkostnader) för att mångfaldiga och distribuera officiell statistik skall belasta användarna. Kostnader för eventuell sam- bearbetning med andra uppgifter, beredning av behövliga tillstånd inklusive sekretessprövning etc. skall också belasta respektive användare. Föreslagna principer för prissättning innebär en viss begränsning av vilka kostnader som får inkluderas när underlag för den officiella statistiken görs tillgängliga för vidareanvändning. Genom övergång till en ökad finansiering via beställarmyndighets budget kan en ökad efterfrågeanpassning påräknas. Vidare kan en sådan övergång leda till ökad konkurrens mellan olika producenter och

därmed en ökad press på att rationalisera och effektivisera produk- tionsprocessen.

Vad beträffar geografiska databaser framhåller SCB vikten av en finansieringsmodell som stimulerar produktion och utnyttjande av geografiska data och som medför ett minimum av avtal, regleringar och ekonomiska transaktioner mellan producenter och användare.

10.1.5. Rymdbolaget och Satellitbild AB

Huvuddelen av Rymdbolagskoncernens kommersiella verksamhet inom jordobservationsområdet (fjärranalys) drivs inom dotterbolaget Satellitbild AB. Moderbolaget Rymdbolaget har sin huvudinriktning i utvecklingsfrågor och frågor av långsiktig karaktär. Styrande för detta utvecklingsarbete är bl.a. Rymdstyrelsen (myndigheten) som bedriver ett FoU—program där en fjärranalyskommitté bildats med representan- ter från bl.a. Lantmäteriverket, Naturvårdsverket och olika forskare. Fr.o.m. 1 april 1993 bedrivs verksamheten inom Rymdbolaget, inklusive Satellitbild AB, i fem operativa divisioner nämligen Esrange (satellitdatamottagningsstation i Kiruna), jordobservationstjänster, telekommunikation, forskartjänster och strategisk utveckling m.m.

Det stora användningsområdet för satellitinformation är yttäckning, t.ex. naturresursinventeringar som skogbestånd, grödor etc. Det viktiga i sådana sammanhang är s.k. spektra] upplösning snarare än geometrisk upplösning (det är viktigare att se vilka förändringar som skett inom t.ex. ett skogsbestånd än att veta exakt var denna skog befinner sig). Träffsäkerheten (tillförlitligheten) är 85-90 procent.

Satelliterna, som ägs av ett antal företag och organisationer, töms regelbundet på information för vidareanvändning. Information hämtas från amerikanska, japanska och europeiska satelliter. Stora användare är olika karteringsorgan i utvecklingsländer (ofta finansierade via BITS, SIDA, Världsbanken).

Tjänsterna säljs i form av standardpaket eller användaranpassade produkter. Konkurrensen, bl.a. i biståndsfinansierade projekt, är påtaglig. Konkurrensen inom området avser både teknik (flygfotografe- ring) och andra aktörer. Konkurrensen avser också olika finansiella lösningar.

Idag tillhandahålls ett 100-tal produkter. Iden slutförädlade tjänsten utgör kostnaden för det initiala grundmaterialet i form av en satellitbild

en relativt blygsam andel. Den stora kostnadsposten avser vidare- förädling i form av t.ex. tolkning av bilder.

Satellitägaren äger råvaran, dvs. har copyright på informationen. Om kunden vill förädla informationen eller sälja den vidare måste kunden erlägga en royalty beroende på till vilket ändamål informatio— nen skall användas.

Styrande för hävdandet av upphovsrätten är bl.a. om det går att urskilja grundinformationen i slutprodukten. Förädlingsgraden är med andra ord styrande och varierar mellan noll och 50 procent.

Transaktionskostnaderna är marginella. Idag används en s.k. självdeklarationsmodell som innebär att användarna t.ex. kvartalsvis redovisar vad som gjorts med den köpta informationen. Ingen kontrollverksamhet bedrivs. Systemet bygger på förtroende för återförsäljare och användare.

10.1.6. Sammanfattning

Sjöfartsverkets verksamhet är i huvudsak avgiftsfinansierad. Sjöfarten betalar bl.a. för grundinformationen till sjökorten via farledsavgifter. Avgiften för sjökortet täcker kostnader för tryckning, försäljning, lagerhållning och ajourhållning. Sjöfartsverket upplåter nyttjanderätt på samma sätt som Lantmäteriverket. Intäkter av nyttjanderättsavgifter är för analog information små och för digitala data försumbara. Intressentfinansiering förekommer inte.

SGU:s verksamhet är i huvudsak anslagsfinansierad. Uppdragsin— täkter svarar för drygt 10 procent av den totala finansieringen. Nyttjanderättsavgifter genererade intäkter motsvarande mindre än en procent av anslaget. I vissa fall kan kommuner, länsstyrelse eller annan intressent svara för viss delfinansiering för att få tillgång till information tidigare än vad fastlagda produktionsplaner anger.

SMHI:s verksamhet finansieras med anslag samt avgifter för uppdrags— och affärsverksamhet. Uppdrags- och affärsverksamhetens andel av omsättningen överstiger 50 procent. SMHI:s basverksamhet skall i ökad omfattning avgiftsfinansieras. Osäkerhet råder om hur detta kommer att påverka efterfrågan eftersom verksamheten är konkurrensutsatt. En europeisk intressegrupp för ekonomiska frågor inom meteorologiska området (ECOMET) har bildats för att främja ett fritt utbyte av data och konkurrens på lika villkor.

SCB:s verksamhet reformeras i syfte att öka incitamenten för omprövning av statistikproduktionens omfattning och innehåll. Genom att ge olika myndigheter ett ökat beställaransvar för den statliga statistiken förväntas en prövning av relevansen och kvaliteten med hänsyn till de ändamål statistiken är avsedd för. Framställningen av den officiella statistiken skall i ökad omfattning finansieras via beställarmyndighetens ordinarie budget. Kostnaderna för produktion av primärstatistiken skall, med undantag för myndighetens direkta merkostnader, inte tas ut av användarna. Dessa merkostnader avser kostnader för att mångfaldiga och distribuera statistiken. Anslags— finansiering säkerställer låga kostnader för betalningssvaga användare. Vidare anses uppdelningen i beställare och producent leda till ökad konkurrens mellan olika producenter och därmed ökad kostnadspress.

Satellitbild AB bedriver en affärsmässig verksamhet på marknadens villkor. Bolaget tillhandahåller både standardiserade och användaran- passade tjänster. För de förstnämnda tjänsterna, som oftast levereras i form av rådata, är priset i viss mån givet av den påtagliga interna- tionella konkurrensen. För förädlade tjänster varierar prisbilden. Satellitägaren äger råvaran och har copyright på informationen. Om kunden önskar förädla informationen måste en royalty erläggas som är beroende av för vilket ändamål informationen skall användas. En självdeklarationsmodell används som innebär att användarna t.ex. kvartalsvis redovisar hur den köpta informationen använts. Någon kontrollverksamhet bedrivs inte.

10.2. Internationella erfarenheter och jämförelser

Redovisningen av erfarenheterna från andra länder har delats upp på två huvudrubriker — fastighetsområdet och landskapsinformations— området. Av dessa behandlas landskapsinformationsområdet mera ingående.

10.2.1. Fastighetsområdet

Fastighetsbildningskostnadsutredningen (FBKU) lämnade i en bilaga till sitt betänkande Fastighetsbildningskostnader m.m. (SOU l990:9) en utförlig beskrivning av fastighetsbildningens organisation och

kostnadsfördelningen mellan sakägare och samhälle i vissa länder. Här redovisas enbart en kort sammanfattning av FBKU:s sammanställning.

När detär frågan om strukturella åtgärder inom fastighetsbildnings- området bär det allmänna - framförallt staten - en betydligt större andel av de totala kostnaderna än i Sverige. Detta gäller framför allt i länderna på kontinenten. Ett argument för den generösa offentliga in- ställningen till strukturförbättrade åtgärder är att konkurrensen inom den gemensamma marknaden förutsätter strukturella förbättringar inom jordbrukssektorn. Samhällets insatser omfattar även den förberedande utredningsverksamheten som kan erfordras innan beslut fattas om en större fastighetsrationalisering.

För övrig lantmäteriverksamhet är huvudregeln att den skall betalas av sakägarna. I både Finland och Schweiz baseras dock kostnadsför- delningen på vilken nytta det allmänna har av ett ordnat system för fastighetsbildning och registrering. I övriga studerade länder framstår det som om sakägarna primärt betalar för de lokala kontorens kostnader medan övriga indirekta kostnader bekostas med offentliga medel.

10.2.2. Landskapsinformationsområdet

Synen på hur försörjningen med landskapsinformation skall organiseras och finansieras varierar mellan olika länder. Nedan ges en kort beskrivning av förhållandena i de nordiska länderna, inom den Europeiska Unionen och i USA. Vidare redovisas en sammanfattning av vissa erfarenheter som kan dras av tillämpningen av olika prissätt- ningsprinciper m.m.

De nordiska länderna

Det föreligger stora likheter mellan de nordiska ländernas upphovs- rättslagstiftning. Också i övrigt föreligger stora likheter i de nordiska ländernas synsätt på frågor inom landskapsinformationsområdet.

I Finland svarar Lantmäteristyrelsen för basproduktion om terräng och miljö. Prissättning regleras i en förordning utfärdad av regeringen. Ersättning för digitala data fastställs för varje särskilt ändamål. Lantmäteristyrelsens tryckeri, Kartcentralen, marknadsför och säljer karttjänster på marknadsmässiga grunder. Beträffande det finska "marknadsplatssystemet" - se avsnitt 22.1.3.

Kartverket i Norge har som primär uppgift att bygga upp, ajour- hålla och förvalta geografisk information. Denna verksamhet benäms basverksamhet och resulterar i en basproduktion som är anslagsfinan— sierad. Användarna kan bidra till att öka basproduktionen. Detta sker som samfinansiering. Kartverket skall göra den geografiska informa— tionen allmänt tillgänglig. Detta görs antingen via standardprodukter eller specialprodukter. Priset för standardprodukter är baserat på särkostnader och viss del av samkostnaderna. Vid prisfastställelsen gör Kartverket en värdering så att priset speglar kundens uppfattning av produktens värde. För att få en marknadsrätt (rätt att sprida och rätt till följdproduktion) till en produkt utgår särskild ersättning. Kartverket har i övrigt följande mål för sin prispolitik:

— Så många som möjligt skall använda sig av Kartverkets produkter. - Externomsättningen skall ge det överskott som Stortinget beslutar om och ett bidrag till en vidareutveckling av Kartverket. - Prisnivån skall uppfattas som rimlig (om inte billig) detta eftersom verket bedriver statlig verksamhet och det på vissa områden råder en monopolsituation.

Vad beträffar det norska GEOVEKST-samarbetet - se avsnitt 12.4.2 och avsnitt 22.1.3.

Topografiska kartor för Danmark, Färöarna och Grönland produceras av Kort— og Matrikelstyrelsen, KMS. Verksamheten finan- sieras via anslag och användaravgifter. Avgiftsfinansiering skall an- vändas i största möjliga utsträckning med beaktande av idén om ett effektivt utnyttjande av gemensamma resurser. Priset skall stimulera och befordra ökad användning av KMS produkter. Ersättning för nyttjanderätt tillkommer för att ge kartverken ett bidrag till den gmndläggande uppbyggnaden och ajourhållning av geografisk information. Nyttjanderätt till baser upplåts med olika villkor för eget bruk eller med rätt till vidareförsäljning. Prissättningen sker med beaktande av produktionskostnaden och, i viss omfattning, av kundernas nytta. Prissättningen skall också beakta vissa samhälls— ekonomiska aspekter och ställas mot de politiska målet att stimulera en ökande användning av kartor och data i den offentliga planeringen.

Europeiska unionen

EG—kommissionen har utarbetat riktlinjer (intagna i Office for Official Publications ofthe European Communities, 1989 - ISBN 92—825-9237— 5) i syfte att främja samverkan mellan de offentliga och privata sektorerna på informationsmarknaden. Riktlinjerna innebär bl.a. att den offentliga sektorn bör sträva efter att eliminera omotiverade legala och andra hinder för den privata sektorn att använda offentlig information och bearbeta den vidare. Ambitionen i det europeiska samarbetet är att stimulera uppbyggnaden av europeiska informations— tjänster, hjälpa den offentliga sektorn att ta beslut för att göra data från den offentliga sektorn tillgängliga för externt bruk och att uppmuntra den privata sektorn att använda data från den offentliga sektorn. Den offentliga sektorn samlar in basdata och information som har intresse också för den privata sektorn. Informationsmaterialets vidare användning är till fördel för båda parter. De offentliga organen bör därför — om det är praktiskt möjligt och materialet inte är hemligt — låta den privata sektorn och informationsindustrin använda det. Den offentliga sektorn skall härvid tillämpa en policy som går ut på att främja investeringar inom den privata sektorn för att utveckla informationstjänster som bygger på offentliga data. Offentliga organ som producerar ADB—baserade informationstjänster måste beakta konkurrensneutraliteten då tjänsterna görs tillgängliga.

Innan nya informationstjänster inrättas inom den offentliga sektorn skall prövning ske om en existerande privat service kan användas eller anpassas så att den tillgodoser behoven. I vissa fall kan det finnas skäl för den offentliga sektorn att utveckla egna informationstjänster. Det kan exempelvis gälla när servicen bedöms väsentlig i offentlighetens intresse och den privata sektorn är ovillig att erbjuda servicen på rimliga villkor eller när servicen är en del av en offentlig uppgift och inte kan skiljas från denna. Ett tredje fall kan vara när det behövs en klart neutral service.

Var informationstjänsterna lämpligast skall utföras, om den privata sektorn skall involveras i produktion eller distribution och om det är önskvärt att en offentlig tjänst ersätts av en lämplig kommersiell service är exempel på frågor som bör bli föremål för regelbunden omprövning.

Förhållandena i EU—landet Danmark har kortfattat beskrivits ovan. Förhållandena skiljer sig dock radikalt åt mellan olika EU—länder. Framför allt gäller det utformingen och tillämpningen av respektive

lands nyttjanderättslagstiftning. Vad avser information i digitalt lagrad form kan nämnas att avgifterna på i huvudsak jämförbara produkter varierar mellan länderna med faktorn 1:100.

Existensen av en stram nyttjanderättslagstiftning begränsar till- gängligheten till information. Storbritannien intar i detta avseende en ytterlighetsposition. Tillgängligheten begränsas genom en mycket restriktiv inställning till vilka möjligheter utomstående skall har att få ta del av den information som samlas in av en offentlig myndighet.

Ett antal villkor måste tillgodoses av olika intressenter för dels att egen datafångst skall vara möjlig, dels att det skall vara möjligt att få ta del den allmänna informationen. Den restriktiva hållningen skall även ses i ljuset av en tydlig inriktning mot att i allt större omfattning tillämpa självkostnadsprissättning. Detta medför ett i förhållande till andra stater exeptionellt högt krav på återbetalning av de kostnader som nedlagts av Ordnance Survey för uppbyggnad av nationella kartbaser i Storbrittannien. Kostnadstäckningsgraden uppgår för närvarande till ca 70 procent.

Som nämnts utgör Storbritannien ett extremfall. Det bör i detta sammanhang också nämnas de skillnader vad beträffar befolknings— mängd och yta som påverkar möjligheterna att hävda en självkostnads— princip.

USA

I USA föreligger frihet att ta del av både pappersbaserade och digitala produkter med väldigt få restriktioner. Av lagstiftningen framgår bl.a. att det fria flödet av information är grundläggande i ett demokratiskt samhälle. För att minimera kostnaderna och maximera användbar— heten av offentligt producerad information måste den förväntade nyttan för det offentliga och det privata, så långt de är beräkningsbara, överstiga summan av kostnaderna för offentliga och privata produ- center för att producera denna information. Regeringen bör regel— mässigt överväga marknadslösningar för kommersiellt gångbara pro- dukter och tjänster. Det är angeläget att allmänhetens möjligheter att fritt kunna ta del av den offentligt producerade informationen beaktas i styrningen av den offentliga producenten.

Ovanstående förhållanden medför att den information som tillhandahålls allmänhet och företag inte är belastad med någon upphovsrätt. Det står således var och en fritt att sedan informationen väl erhållits vidarförädla den eller mångfaldiga den utan att den

federala myndigheten har möjlighet att påfordra ersättning för nyttjandet.

Den amerikanska motsvarigheten till Statens Lantmäteriverk är det federala United States Geological Survey, USGS. Inom denna federala myndighet ingår även motsvarigheten till SMHI och SGU. Tillämp— ningen av ovan angivna riktlinjer innebär att såväl tryckta kartor som digitalt grundmaterial, i huvudsak på CD-ROM, tillhandahålls allmänhet och näringsliv till ett i förhållande till svenska förhållanden extremt låga priser. Dessa bygger i princip på en ren marginalkostnad, dvs utan krav på återbetalning till nedlagda kostnader för insamling av grundmaterial och uppbyggnad av databaser. Som ett exempel kan nämnas att en CD-ROM med en yttäckning motsvarande en eller ett par stater betingar ett pris om ca 250 dollar avseende det första exemplaret och ca 150 dollar för de därpå följande.

Ett intressant fenomen från USA är förekomsten av s.k. TIGER- files (Topological Integrated Geographic Encoding and Referencing) som ges ut av SCB:s motsvarighet (Bureau of the Census). TIGER— files är en nationell databas, som täcker samtliga delstater och som omfattar teman avseende olika administrativa gränser, sjöar och vattendrag, vägar, järnvägar, kraftledningar och större pipelines.

Grunden i systemet är de filer som innehåller geografiska koordina- ter, namn och olika relationer. Filernas innehåll beskriver rumsliga relationer mellan punkter, linjer och områden i två dimensioner.

TlGER—files byggdes ursprungligen upp bl.a. för att motsvara de krav som Census Bureau hade för att på ett rationellt sätt hantera uppgifter som avser folkbokföring och demografisk statistik.

Genom uppbyggnadskonstruktionen och till följd av filernas innehåll har emellertid möjligheter öppnats för en betydligt bredare användning. Filerna har i själva verket kommit att utgöra en väsentlig grund för användningen av geografisk information i GIS-sammanhang.

Census Bureau säljer härför CD-ROM-skivor med geografisk information till marknaden. Priset, som bygger på marginalkostnaden (reproduktion och distribution), uppgår till i storleksordningen 35 dollar. Detta tillhandahållande medför att olika användarna med hjälp av mjukvara och med egna eller från annan källa inköpt attributdata kan använda informationen från TIGER-files som grund för sina olika tillämpningar. Detta har medfört att det vuxit upp privata företag som säljer produkter baserade på TIGER-files på marknaden.

Intresset för TIGER-files hålls uppe till följd av att informationen kontinuerligt uppdateras.

Sammanfattning

Det kan hävdas att två synsätt står mot varandra.

Å ena sidan "tillhör" den information som är insamlad med hjälp av skattemedel skattebetalarna och skall därför vara fritt tillgänglig. Fritt tillgänglig utesluter då inte att kostnad för "kopiering" och överföring av information tas ut. Detta synsätt innebär också att informationen kommer till bred användning.

Å andra sidan kan hävdas att verksamheten i större utsträckning eller i sin helhet skall finansieras av dem som använder insamlad information. En förklaring till utvecklingen i Storbritannien mot att i ökad omfattning använda sig av självkostnadsprincipen är det ansträngda statsfinansiella läget som kräver ett ökat bidrag från användarna samt de möjligheter som föreligger till följd av landets befolkningsmässiga storlek och ytmässiga litenhet.

Vid en jämförelse mellan Europa och USA med avseende på nyttjanderättslagstiftning och därmed sammanhängande avgiftspolicy hävdas bl.a. att den samhällsekonomiska utvecklingen gagnats mer i USA, med en generös lagstiftning och låga avgifter, än i Europa.

Omfattande transaktionskostnader kan försvåra samarbete och kostnadseffektiva lösningar. Transaktionskostnaderna avser bl.a. kost— nader som uppstår i samband med äganderättsfrågor, ansvarsfrågor, konkurrensfrågor.

Befintlig lagstiftning och hantering av copyright m.m. ärinte alltid anpassad till dagens situation. Den fungerar inte i rollen att stödja en samhällsekonomiskt gynnsam utveckling. I och med den nya tekniken ställs nya krav. Ett regelverk som är anpassat för papperskartor kan framstå som kontraproduktivt vid hantering av digitalt lagrad informa- tion.

Regelverk som hindrar utnyttjandet av offentligt producerad information leder till låg kostnadseffektivitet. Det är också i det perspektivet diskussionen om upphovsrätt och nyttjanderätt skall ses.

De utgångspunkter som gäller vid tillhandahållande av information från de federala amerikanska organen (marginalkostnader, låga priser, ingen upphovsrätt) har medfört en kraftigtökad användning och vidareförädling av informationen.

A VDELNIN G C

FINANSIERING — HUVUDFRÄGOR OCH ANALYS

11. Inledning

I avdelning A har redovisats hur de verksamheter som bedrivs inom fastighets- och landskapsinformationsområdena i dag finansieras. För vart och ett av de olika delområdena inom fastighetsområdet — fastighetsbildning, fastighetsregistrering, inskrivnings- och fastighets— dataverksamhet — samt för landskapsinformationområdet har erfaren- heterna av de nu tillämpade principerna redovisats. Av framställningen framgår att det finns en lång rad problem och frågeställningar som behöver analyseras.

Erfarenheterna tyder bl.a. på att det finns ett köpmotstånd mot vissa fastighetsbildningsförrättningar och att det på olika sätt kan vara möjligt att minska kostnaderna inom förrättningsverksamheten. Härvid har i tidigare utredningar bl.a. pekats på vissa möjligheter att förenkla förfarandet eller på annat sätt rationalisera verksamheten. Det har vidare gjorts framställningar om att i vissa avseenden förändra det underlag som ligger till grund för taxesättningen, att ändra taxekon- struktionen och att ändra grunden för fördelningen mellan sakägare och samhälle. Frågan om vem som skall besluta om taxan och relationerna i bl.a. taxehänseende mellan den kommunalt och statligt bedrivna fastighetsbilningsverksamheten har också förts på tal.

Expeditionsavgifterna vid inskrivningsmyndigheterna har under en följd av är täckt enbart ca 75 procent av de kostnader som ingår i underlaget för avgiftsberäkningen. Under det senaste budgetåret sjönk kostnadstäckningsgraden till ca 55 procent. Med utgångspunkt i utredningsdirektivens anvisning att avgifter skall svara för så stor del som möjligt av finansieringen utgör detta förhållande självfallet ett problem.

Den uppdragsverksamhet som bedrivs vid Centralnämnden för fastighetsdata är i huvudsak av sådan art att den bör ankomma på en myndighet att fullgöra — se Lantmäteri- och inskrivningsutredningens principbetänkande (SOU 1993:99). Inför en översyn av verksamhetens finansiering ärinte avgränsningen av det kostnadsunderlag som ligger

till grund för beräkning av verksamhetens självkostnader given. Hur ser priskänsligheten ut och hur utvecklas verksamheten i framtiden?

Inom landskapsinformationsområdet finns en rad frågeställningar att belysa. Hur ser användarna på de priser till vilka Lantmäteriverket tillhandahåller information i form av tryckta kartor eller som digitalt lagrade produkter? Hur kan kostnaderna påverkas och hur stora är möjligheterna till intressentfinansiering?

I avdelning B har redovisats en annan bakgrund till utredningens arbete. Begrepp som infrastruktur och marginalkostnadsprissättning har diskuterats och erfarenheter från annan statlig verksamhet och internationella utblickar har redovisats. Här redovisas också önskvärd- heten av tillförlitliga och återkommande marknadsundersökningar.

En av utredningsdirektivens utgångpunkter vad avser finansierings— frågan är att betydande delar av berörda verksamheter är inriktade på att skapa en grundläggande infrastruktur som i stor utsträckning nyttiggörs andra delar av samhället.

I denna avdelning C behandlas och analyseras huvuddelen av ovan nämnda frågor. Priskänsligheten för olika delar av verksamheten redovisas i kapitel 12. Härvid bör bl.a. nämnas den enkät som utredningen tillsänt landets länsstyrelser. Denna berör länsstyrelsernas erfarenheter av gällande prissättningsprinciper för digitalt lagrad information.

I kapitel 13 beskrivs bl.a. olika möjligheter att minska kostnaderna inom de olika verksamhetsområdena. I kapitel 14 redovisas behovet av nedsättningar vid lantmäteriförrättningar samt de kostnadsbesparingar som kan tillgodogöras det allmänna till följd av att vissa fastighets- bildningsåtgärder kommer till stånd.

De kostnadsposter som bör ingå i olika underlag för avgiftssättning m.m. diskuteras i kapitel 15 . Lantmäteritaxans utformning m.m. samt frågan om vem som skall besluta om taxan behandlas i kapitel 16.

Kapitel 17 innehåller en beskrivning av fastighetssystemet som en kollektiv nyttighet samt tar i övrigt upp vissa frågor som har anknyt- ning till skatteområdet.

De utredningar som tidigare företagits inom landskapsinformations- området och som behandlar finansierings- och prissättningsproblema- tiken sammanfattas i kapitel 18. Vidare redovisas regeringens ställ- ningstaganden i budgetproposition 1993/941100 - bil. 15 - samt propositionen angående En ny organisation för lantmäteri- och

fastighetsdataverksamhet m.m. (prop. 1993/94:214). I kapitlet redovisas även exempel på vissa samhällsekonomiska kalkyler.

12. Priskänslighet

I avdelning B anges bl.a. att samhällsekonomiskt optimala priser innebär att priset bör vara baserat på marginalkostnaden. Marginal- kostnaden är den kostnad som uppstår vid produktion av ytterligare en enhet av en vara eller tjänst. Problemet med marginalkostnadsprissätt- ning är att den medför ett finansiellt underskott för den producent som tillhandahåller nyttigheten. Om detta underskott behöver begränsas är den metod som orsakar minst välfärdsförluster den s.k. Ramseypris— sättningen. Den har beskrivits i avsnitt 7.2.1. För att tillämpa metoden krävs kunskap om priselasticiteten (användarnas priskänslighet).

Inom t.ex. teleområdet finns en tradition att genom utnyttjande av skattningar baserade på ekonometriska studier ta ut samhällsekono- miskt motiverade avgifter. Erfarenheterna, som är begränsade, visar bl.a. att priselasticiteten på ett telefonabonnemang är liten. Ju längre samtal desto större är elasticiteten.

Priselasticiteterna på de områden denna utredning behandlar är ofullständigt kända. Nedan redovisas en diskussion om priselasticiteter- nas relativa storlek vid lantmäteriförrättningar, inskrivningsåtgärder och vid användning av information ur fastighetsdatasystemet samt för användare av analog och digital information inom landskapsinforma- tionsområdet.

12.1. Förrättningsverksamhet

I publikationen Utvärdering av lantmäteriets förrättningshandläggning (meddelande 4:70, 1994) har avdelningen för fastighetsteknik vid Tekniska högskolan i Stockholm redovisat resultatet av en enkät- undersökning.

Syftet med undersökningen var att utvärdera de statliga fastighets- bildningsmyndigheternas förrättningshandläggning ur sakägarnas perspektiv. Utvärderingen har genomförts med hjälp av en sakägar- enkät. En av de centrala frågorna i enkäten avsåg att belysa vad

sakägaren anser om kostnaden för ärendet. Enkäten gick ut riks— täckande till 500 privatpersoner som varit sakägare i en lantmäteriför- rättning under 1993 och som fakturerats av Lantmäteriverket.

Privatpersonerna har indelats i två huvudgrupper. Den ena gruppen består av sakägare som deltagit i fastighetsreglerings-, avstycknings- och klyvningsförrättningar, dvs. förrättningar enligt fastighetsbild— ningslagen, FBL. Frågor har primärt avsett förändringar i fastig- hetsindelningen. Den andra gruppen består av sakägare som deltagit i anläggnings— och ledningsförrättningar.

Knappt 80 procent av sakägarna avseende förättningar enligt FBL och ca 65 procent av sakägarna för förrättningar enligt anläggnings— och ledningsrättslagarna anser att kostnaden är för hög. Påtagligt är att sambandet mellan sakägarens värdering av det synliga resultatet och vad sakägaren måste betala inte är starkt.

Utredningen identifierar ett antal möjliga förklaringar. En förkla- ring kan vara bristande information under ärendets gång. I storleksord- ningen 20 procent anser att de inte fått tillräcklig information om arbetets fortskridande och tidsplan. Även här är sakägarna mer missnöjda med förrättningar handlagda enligt FBL. De sakägare som är missnöjda med förrättningar enligt FBL ger uttryck för att " utgången var given från början". Det framgår inte av undersökningen varför fastighetsbildningsmyndigheten inte kunde ta någon hänsyn till sakägarnas synpunkter.

Mellan 80 och 90 procent av förrättningarna fick en tillfredsställ- ande lösning. Anmärkningsvärt är att flera av dem som inte fick ett önskat utfall inte vet varför.

Den långa handläggningstiden uppfattas av många som ett problem. I storleksordningen 30 procent hävdar att förrättningen inte avslutades inom utlovad tidsram. Flera av sakägarna vet inte varför den utlovade tidsramen inte kunde hållas. En knapp tredjedel av sakägarna anser att ärendet tagit för lång tid att genomföra. Sakägarna tenderar att se förrättningen som en helhet från ansökan till registrering.

I rapporten konstateras att det finns en påtaglig samvariation mellan de sakägare som inte fått en tillfredsställande lösning på sitt problem och de som anser att kostnaderna är för höga (86 procent). Å andra sidan anser hela 69 procent av de tillfredsställda sakägarna att kostnaden är för hög.

Slutsatsen att det endast är missnöjda sakägare som tycker att kostnaden är för hög är alltså inte självklar. Man kan också konstatera att bemötandet av sakägarna har en påtaglig betydelse.

Bilden av köpmotstånd - i termer av att kostnaden uppfattas som för hög - bekräftar vad som framfördes av Fastighetsbildningskost- nadsutredningen (FBKU) i betänkandet Fastighetsbildningskostnader m.m. (SOU l990:9) - se avsnitt 14.1. Vidare bekräftas synen på den långa handläggningstiden och bristande kopplingen mellan synligt resultat och avgift.

Något material om hur förändrade kostnader kan tänkas påverka sakägarna och deras benägenhet att söka förrättningar finns inte tillgängligt. Trots det är det rimligt att dra slutsatsen att för att få till stånd förrättningar i den omfattning anses önskvärd måste kostnads- bilden förändras. En liten del består i att minska sakägarnas köp- motstånd ("hög priskänslighet") genom att göra tydligt för sakägarna vad de faktiskt betalar för. Det handlar om löpande information, bra dokumentation, begripliga fakturor m.m.

Viktigast är dock att söka förenkla och effektivisera själva förrättningsförfarandet. Handläggningstiderna måste kortas. Även lantmäteritaxans konstruktion har betydelse i sammanhanget.

Ett annat problem är att det ställs olika krav på förrättningarnas utformning, innehåll och redovisning och att dessa krav påverkar förrättningskostnaderna. Av de intressenter som ges möjlighet att påverka informationsinnehållet är det de med de högst ställda kraven som utgör norm. Förmodligen innebär det att privata sakägare får betala mer för en förrättning än vad som motsvarar deras behov.

12.2. Inskrivningsverksamhet

Expeditionsavgifterna inom inskrivningsväsendet uppgick budgetåret 1992/93 till 222 mkr. De kostnader (inskrivningsväsende, fastighets- dataverksamhet samt vissa kostnader inom det statliga lantmäteriet) som dessa intäkter skall täcka uppgick till 407 mkr. Bristen i systemet uppgick till 185 mkr motsvarande 45 procent av kostnaderna - se avsnitt 4.2.6.

I samband med att en lagfart eller att en inteckning beviljas får sakägaren förutom expeditionsavgift även betala stämpelskatt. För en lagfart är stämpelskatten 1,5 procent (3 procent för juridisk person) på egendomens värde - i allmänhet köpeskillingen. Stämpelskatten för en

inteckning är 2 procent av inteckningsbeloppet. Under 1993 uppgick expeditionsavgiften för en lagfart till 825 kr och för en inteckning till 375 kr. Även om expeditionsavgifterna stigit utgör de en "försvinn- ande" del av en förvärvares totalkostnader i samband med ett fastighetsköp.

Efterfrågeutvecklingen avseende tjänsterna lagfart, inteckning och gravationsbevis har till följd av fastighetsmarknadens utveckling varit negativ den senaste fyraårsperioden. Antalet köp och inskrivnings— åtgärder har minskat kraftigt. Detta förhållande förklarar varför intäkterna från expeditionsavgifter minskat. Att omsättningen på fastighetsmarknaden minskat hänger samman med krisen på fastig— hetsmarknaden och det allmänna konjunkturläget. Sökandes pris- känslighet är därmed i praktiken helt beroende av hur fastighets— priserna utvecklas.

Beträffande efterfrågan på gravationsbevis m.m. se avsnitt 12.3.2.

12 . 3 Fastighetsdataverksamhet m.m.

I det följande redovisas dels en marknadsundersökning, dels den redovisning som Centralnämnden för fastighetsdata (CFD) lämnade med anledning av regeringens uppdrag att belysa frågan om i första hand driften av fastighetsdatasystemet i stället för genom anslag skulle kunna finansieras direkt genom avgifter vid utlämnande av information från systemet - se avsnitt 4.3.5. Vidare beskrivs i detta avsnitt efterfrågeutvecklingen på tjänster från fastighetsdatasystemet.

12.3.1. Marknadsundersökning

CFD lät under 1992 utföra en marknadsundersökning i syfte att få del av kundernas attityder till och synpunkter på CFD:s produkter och tjänster. Undersökningen omfattade 226 telefonintervjuer med kunder hos CFD. En av de centrala frågeställningarna rörde kundernas syn på CFD:s prissättning.

På frågan om hur prisvärda kunderna anser CFD:s produkter vara svarade 65 procent att de anser att produkterna är prisvärda. Drygt en tiondel av de tillfrågade ansåg att produkterna är mycket prisvärda. Endast 6 procent ansåg att produkterna är mindre prisvärda. Nästan en femtedel av de tillfrågade besvarade inte frågan.

De erbjudna tjänsterna indelades i tre kategorier nämligen urval/be- arbetningar, terminalanslutning och gravationsbevis/fastighetsbevis. I det följande presenteras svaren från de två kundgrupperna "urval/be— arbetningar" och "terminalanslutning". Det bör nämnas att antalet svarande i varje grupp var relativt litet.

I kundgruppen "urval och bearbetningar" återfinns 48 svarande. Den produktkategori som i viss mån ansågs vara mindre prisvärd var gravationsbesvis/fastighetsbevis. Av de svarande ansåg 78 procent att urval/bearbetningar var mycket prisvärda respektive prisvärda. Motsvarande andel för terminalanslutningar var 74 procent respektive 65 procent för gravationsbevis/fastighetsbevis.

Bland de kunder som ansåg att produkterna var mycket prisvärda återfanns försäkringsbolag/konsulter (77 procent) och kommuner (85 procent). Andra kunder som ansåg produkterna prisvärda var banker/finansbolag (60 procent) och offentliga förvaltningar (50 procent).

I kundgruppen "terminalanslutningar" återfanns 192 svarande. Denna kundgrupp fick bl.a. frågan hur de värderar kostnaden för informationen i relation till den tjänst de får. I storleksordningen hälften av de svarande ansåg att kostnaden stod i rimlig proportion till resultatet. En knapp fjärdedel ansåg att kostnaden var låg. Drygt en tiondel ansåg däremot att kostnaden var hög.

På frågan om hur priskänslig den terminalförmedlade informationen är svarade knappt hälften att de var mindre priskänsliga. En tredjedel ansåg sig vara priskänsliga. Knappt en tiondel av de tillfrågade ansåg sig vara mycket priskänslig.

I storleksordningen 50 procent av de svarande var mindre pris- känsliga avseende de tre tjänstekategorierna.

Som en sammanfattning av undersökningen kan konstateras att merparten av CFD:s kunder ansåg att produkterna/tjänsterna var prisvärda. Ungefär en fjärdedel ansåg att kostnaden i relation till tjänstens värde är låg. Ungefär hälften ansåg att kostnaden var varken hög eller låg.

Köpmotståndet kan, med utgångspunkt i undersökningen, anses vara ringa. Det finns med andra ord utrymme för atti ökad omfattning låta användarna betala kostnader för fastighetsdatasystemet. De kundkategorier som framstår som minst priskänsliga är banker och vissa kommuner.

12.3.2. Finansiering av fastighetsdatasystemets drift

Det uppdrag rörande finansiering av viss del av CFD:s verksamhet som regeringen givit CFD under 1991 redovisades i CFD:s särskilda rapport under 1992 (daterad den 31 mars 1992). CFD förordar härvid att de dittills tillämpade finansieringsprinciperna skulle bibehållas. Motivet var den osäkerhet som gäller vad avser priskänsligheten hos fastighetsdatsystemets kunder. Ett alternativ som utretts av CFD och som bl.a. innebär en förändring av grunderna för beräkning av uppdragsverksamhetens självkostnader borde enligt CFD anstå till fastighetsdatareformen är helt genomförd.

Det alternativ som CFD redovisade innebar i huvudsak att kostnaderna för den centrala uppdateringen och registerhållningen inom dåvarande programområde 3 - 19,4 mkr budgetåret 1991/92 — vilken verksamhet dittills i sin helhet finansierats med anslag fortsätt— ningsvis skulle fördelas mellan uppdragsverksamhet och den offent- ligrättsliga delen av CFD:s verksamhet. Detta föreslogs ske utifrån uppdragsverksamhetens andel av antalet externa terminaltransaktioner, vilken uppskattades till 50 procent.

CFD redovisade att uppdragsverksamhetens intäkter, som uppgick till 26,5 mkr (internbudget 1991/92), vid en avgiftshöjning med 25 procent skulle ge ökade intäkter med ca 6 mkr dvs. med 22,6 procent. En prishöjning av denna storleksordning skulle alltså medföra ett visst efterfrågebortfall.

En annan fråga som CFD tar upp i rapporten är den minskande användningen av gravationsbevis. Detta hänger samman med att användarna nöjer sig med att i allt större omfattning i stället ta ut motsvarande information via terminalanslutning till fastighetsdata- systemet. Bortfallet av expeditionsavgifter för gravationsbevis beräknades uppgå till 36 mkr under 1992. Detta bortfall kompenseras i viss, men ytterst begränsad utsträckning, med ökade uppdrags- intäkter. Avgiften för ett gravationsbevis uppgick till 210 kr medan den rörliga avgiften för en motsvarande frågetransaktion var 5 kr.

CFD ansåg att det fanns skäl att sätta intäkterna av registerutdrag i mer direkt samband med CFD:s verksamhet bl.a. mot bakgrund av att kostnaderna för dessa - till skillnad från pantbrev och lagfarter - nästan helt år hänförliga till driften av fastighetsdatasystemet. Gravations- och fastighetsbevis skulle enligt CFD:s förslag belastas med kostnaden för systemutveckling (inom dåvarande programområde l), central registeruppdatering och registerhållning samt utskrift och

expediering av bevis och registerutdrag (inom dåvarande programom- råde 3). Detta skulle avse den del som inte belastar uppdragsverksam— heten. Den totala kostnaden för dessa verksamheter uppgick till 35 mkr. Intäkterna från expeditionsavgifterna beräknades uppgå till 35,7 mkr under budgetåret 1991/92.

Redovisningen av uppdraget har inte föranlett regeringen att förändra finansieringen av fastighetsdataverksamheten. Däremot ingår det i Lantmäteri— och inskrivningsutredningens direktiv att pröva i vilken utsträckning sådan uppdragsverksamhet som är baserad på fastighetsdatasystemet i ökad omfattning bör bidra till finansieringen av driften av systemet.

I detta sammanhang kan nämnas att avgifterna för fastighets— och gravationsbevis under budgetåret 1992/93 uppgick till 26 mkr och att de förväntas minska också under de kommande åren.

12.3.3. Efterfrågan på tjänster från fastighetsdatasystemet

Uttagsmängderna från fastighetsdatasystemet har ökat kraftigt. Antalet debiterbara transaktioner har ökat under de senaste nio åren med i genomsnitt 30 procent per år. Vart och ett av åren visar ett större antal transaktioner än tidigare år. Ökningstakten var dock lägre än den genomsnittliga under budgetåren 1991/92 och 1992/93. Statistik från och med den 1 juli 1993 visar dock återingen på en ökning som uppgår till i storleksordningen 30 procent.

En del av ökningen beror självfallet på att antalet registrerade fastigheter i systemet successivt ökat. Denna ökning kommer att fortsätta till och med hösten 1995 då fastigheterna i Gotlands län överförs till fastighetsdatasystemet.

En annan orsak till ökningen är att de stora användarna - framför allt banker och andra kreditinstitut - anslutit sina datornät till systemet vilket därigenom blivit tillgängligt från ett stort antal terminalarbets- platser.

Den ökade användningen av systemet i kombination med av- gränsningen av de kostnader som uppdragsverksamheten för närvaran— de är avsedda att täcka medförde att CFD sänkte avgiftsuttaget vid halvårsskiftet 1993.

Den framtida utvecklingen hänger samman med dels att systemet blir rikstäckande, dels ny information tillförs systemet, dels ock att nya användare tillkommer.

Som exempel på ny information kan nämnas basregistret över byggnader. Den uppbyggnad som nu pågår syftar till att registret, vad avser småhus skall kunna användas inför 1996 års allmänna fastig- hetstaxen'ng. I den rapport som legat till grund för uppbyggnaden (Basregister över byggnader — CFD rapport 1991:l) redovisas en kalkyl som anger att användningen av systemet kommer att medföra ökade intäkter som, om avgiften för uttag sätts till 5 kr per fråga, kommer att uppgå till ca 13,5 mkr per år vid ett fullt utbyggt system.

Ett annat exempel återfinns i regeringens proposition Datapantbrev (prop. 1993/94:197). I denna föreslås att pantbrev inte längre skall behöva utfärdas i skriftlig form. Utöver skriftliga pantbrev av det slag som förekommer i dag skall det också kunna utfärdas datapantbrev. Sådant pantbrev skall registreras i ett särskilt pantbrevsregister för vilket CFD skall ansvara. Enligt regeringens mening utgör den verksamhet som CFD härvid kommer att bedriva myndighetsutövning i förvaltningslagens mening. För detta talar bl.a. verksamhetens art, den rättsliga innebörden, den rättsliga betydelsen samt CFD:s monopolställning. Verksamheten kommer därför inte längre att ingå i CFD:s i uppdragsverksamhet.

Pantbrevsregistret bör enligt propositionen finansieras med avgifter som tas ut i samband med registrering och avregistrering. Avgifterna föreslås bestämmas av regeringen och sättas på sådan nivå att de ger full kostnadstäckning, dvs. de skall täcka samtliga med verksamheten direkt eller indirekt förenade kostnader. För de åtgärder som CFD skall vara skyldig att vidta bör det inte tas ut några fasta avgifter, med undantag för den tekniska terminaluppkopplingen. Avgifterna bör tas ut när ny inteckning förs in, när ny pantbrevshavare registreras samt när inteckning avförs och ett skriftligt pantbrev utfärdas. Avgifterna bör enligt propositionen vidare täcka även de kostnader för driften av systemet som inte kan hänföras till särskilda registreringsåtgärder. Något utrymme för differentierade avgifter inom ett och samma ärendeslag bör inte finnas.

Uppgifterna i pantbrevssystemet skall sekretesskyddas. Sekretessen skall inte gälla mot pantbrevshavaren själv och inte heller mot fastighetens lagfarne ägare. Tillhandahållandet blir härigenom av begränsad omfattning.

Enligt regeringens förslag är det rimligt att CFD får viss ersättning för att uppgifter i panträttsregistret tillhandahålls användarna med hjälp av ADB. Detta bör ske på motsvarande grunder som övrig av CFD bedriven uppdragsverksamhet, dvs. fasta anslutnings- och månads- avgifter samt s.k. transaktionsavgifter vars storlek beror på terminalan- vändningens omfattning.

CFD har tillsammans med Lantmäteriverket utvecklat en särskild fastighetsprisdatabas med tillhörande applikationer. Den ersätter ett befintligt system vid Lantmäteriverket. Fastighetstaxeringarna är ett stort framtida användningsområde för systemet.

Diskussion pågår också om att utnyttja fastighetsdatasystemet i samband med kronofogdemyndigheternas hantering av exekutiva auktioner.

Nya användare eller användare som i ökad utsträckning kommer att utnyttja fastighetsdatasystemet är bl.a. försäkringsbolag, kommuner, fastighetsvärderare, fastighetsförmedling, banker och kronofogde- myndigheter. Informationen kommer också att i ökad utsträckning användas vid samhällsplanering samt i samband med olika former av GIS-tillämpningar.

Med utgångspunkt i dessa förhållanden kan konstateras att verksamheten expanderat kraftigt, att den endast i begränsad omfatt- ning varit konjunkturkänslig samt att det finns en betydande potential för en fortsatt snabb ökning av informationsanvändningen.

12.4. Landskapsinformationsområdet

12.4.1. Landskapsinformation i form av tryckta kartor

Priset på en tryckt topografisk karta är i handeln ca 43 kr exklusive moms. Hälften av priset är hänförligt till detaljistledet. Resterande del, ca21 kr, motsvarar kostnaden för tryckning, försäljningsomkostnader, avsättningar och distribution. Kostnaden för tryckning och lager- hållning motsvarar ca 50 procent av detta belopp. Denna schablon är även tillämpbar på andra kartprodukter. Distributionskostnaden - som motsvarar kostnaden för leverans av kartan till bokhandeln - uppgår till ca 50 öre. Resterande 10 kr utgörs bl.a. av kartavgift ca 3,70 kr samt vissa löne- och lokalkostnader m.m.

Syftet med produktionen av de allmänna kartorna är bl.a. att de skall få en så stor spridning som möjligt. Detta förutsätter en viss återhållsamhet vid prissättningen.

För att fånga användarnas uppfattning om de allmänna kartorna kommenteras nedan en undersökning om kartor som IMU-Testologen genomförde hösten 1993 på uppdrag av Lantmäteriverket. Undersök— ningen riktade sig till allmänheten (privatpersoner) och var en uppföljning av en motsvarande undersökning som genomfördes 1985. Undersökningens resultat är baserat på 511 intervjuer och kan generaliseras till den vuxna befolkningen i åldrarna 16 till 74 år i Sverige.

Undersökningen visar att de tillfällen då kartor inhandlas primärt är knutet till bilresor och resor utomlands. Även besök i nya städer och planering av resor anges som skäl. Det är här i första hand frågan om annat kartmaterial än de allmänna kartorna. På frågan om vad som är avgörande för valet av kartor över ett område, där det finns flera likartade kartor att tillgå, betonar användarna detaljeringsgradens betydelse. Priset är endast den tredje viktigaste parametern. På frågan om användaren kommer att köpa en karta under det närmaste året svarar 47 procent ja medan nästan lika många svarar nej.

För att få en bild av användarnas priskänslighet tillfrågades användarna om de kunde tänka sig att köpa följande kartor till givna priser (oavsett vilket område som visas)

- Gröna kartan för 50 kr - Blå kartan för 60 kr

- Röda kartan för 80 kr - Äventyrskartan för 100 kr

Resultatet visar att den största köpbenägenheten finns för den Röda kartan (67 procent). Den minsta finns för Äventyrskartan (51 procent).

Det är svårt att dra några långtgående slutsatser av denna under— sökning. En försiktig slutsats är dock att allmänheten inte framstår som speciellt priskänslig när det gäller de allmänna kartorna.

12.4.2. Landskapsinformation i digitalt lagrad form

Priserna på produkter framtagna med digital teknik, t.ex. GSD-baserna är baserade på vissa användares betalningsvilja. De ligger avsevärt över marginal— eller uttagskostnaderna. Det finns vidare ett visst samband mellan produktionskostnaden och produktens pris. Kost— naderna är emellertid svåra att fastställa. Flera databaser är resultatet av stora historiska investeringar i andra produkter. Det är därför omöjligt att räkna fram självkostnaderna för databaserna. För de nya databaser som byggs upp är det möjligt att särredovisa de faktiska produktionskostnaderna. För samma produkt föreligger vidare stora kostnadsskillnader beroende på vilket geografiskt område som avses. Mängden information är styrande för produktionskostnaderna.

Distributionskostnaderna är för vissa produkter och användarkate— gorier relativt höga. Ambitionen är att skapa en situation med förekomst av standardprodukter som kan tas ut antingen på diskett (s.k. stapelvaror) eller via direktuppkopplingar till databaserna.

I det följande redovisas några av de synpunkter som framförts och som kan ses som ett uttryck för vissa gruppers priskänslighet. Ytterligare beskrivning av erfarenheter som framkommit i annat sammanhang redovisas i kapitel 18.

Uppföljning av Kartpolitik 85

I samband med utarbetandet av LI94 gjorde Lantmäteriverket också, i enlighet med regeringens direktiv, en uppföljning av Kartpolitik 85 - KP85. Denna har redovisats i en separat rapport - Kartpolitik 85, Resultatanalys och samhällsekonomisk betydelse (LMV—rapport 1993z8).

I rapporten anges bl.a. att vissa synpunkter har lämnats till Lantmäteriverket om negativa effekter av den ökade intressentfinansie- ringen och i viss mån av systemet med nyttjanderätter. Det anges härvid bl.a. att det finns risk för en alltför långtgående prioritering till förmån för kapitalstarka intressenter samtidigt som samhällsnyttan i form av information till framför allt myndigheter blir lidande. Flera intressenter har framfört ståndpunkten att all grundläggande geografisk information bör finansieras med anslag. Nyttjanderättsavgifterna i samband med uttag för förädling av vissa produkter anges av flera behöva ligga på en sådan nivå att det inte motverkar användningen av informationen.

Kontakter

Lantmäteri- och inskrivningsutredningen har under arbetets gång vid olika tillfällen haft kontakter med bl.a. företrädare för statliga myndigheter och bolag - såväl på central som regional nivå, före- trädare för kommuner av olika storlek, fastighetsägare och fastighets— förvaltare, samt företrädare för konsultbranschen. De synpunkter som härvid har framförts har varit entydiga. Prisnivån är för hög.

Som en konsekvens av den höga prisnivån väljs alternativa metoder för datainsamling m.m. Den digitala tekniken utvecklas inte i den takt som är önskvärd, dubbelarbete utförs och egna baser byggs upp. Dessa baser har ofta en annan kvalitet än GSD-baserna. Det kan begränsa möjligheterna för andra att använda baserna i andra sammanhang. Genom uppbyggnad av egna baser uppkommer i regel också ett dubbelarbete i samband med ajourhållningen. Syftet med uppbyggna— den av allmänna databaser är bl.a. att rationalisera verksamheten inom olika samhällssektorer. Detta syfte motverkas härför av den höga prisnivån.

Skogsnäringen

Skogsnäringen använder i dag lägesbunden information både i form av tryckta kartor och i digitalt lagrad form. I dagsläget dominerar de tryckta kartorna men utvecklingen går snabbt mot en större använd— ning av digital information. Förändringen sker genom att bolagen i stor utsträckning själva digitaliserar tryckta kartor. Även ajour- hållningen görs av bolagen själva. Den information som skogsbruket är mest intresserad av för den skogliga planeringen (virkesproduktion och naturvård) finns att hämta i den ekonomiska kartan och dess deloriginal. Det gäller vägar, vattendrag, viss höjdinformation, skiftesgränser m.m. Den för skogsbruket intressanta informationen ligger huvudsakligen helt utanför bebyggda områden. För att få digitalisera allmänt kartmaterial krävs nyttjanderättsavtal med Lantmäteriverket. Vid en prisjämförelse mellan den ekonomiska kartan i tryckt respektive i digitalt lagrad form visar det sig att den förra kostar 75 kr per blad medan den senare har ett grundpris på 4 600 kr per blad. Det rör sig alltså om en prisrelation på 1 till 60. Till grundpriset kommer en årlig licensavgift som motiveras av ajour- hållningsskäl. Den tryckta kartan ges i bästa fall ut vart tionde år.

Detaljer som bebyggelse, vägar och kraftledningar ajourhålls dock i regel en gång per år.

Skogsnäringen är en stor användare av landskapsinformation. På grund av prisnivån utnyttjar skogsbruket emellertid inte digitala ortofoton, höjddatabaser, digitala ekonomiska kartbaser eller GSD- baser i den utstäckning som skulle vara önskvärd.

En önskvärd utveckling är att information av typen GSD till- handahålls av samhället till ett pris som leder till ökad användning. Samhället bör, enligt företrädare för skogsnäringen, även svara för ajourhållningen av data. Noggrannheten i materialet måste emellertid vägas mot aktualiteten. Som ett led i att minska kostnaden och öka aktualiteten i informationen kan skogsbruket bidra till den löpande ajourhållningen genom att löpande införa egna förändringar.

Som exempel på det ovan redovisade förhållandet kan nämnas att Svenska Cellulosa AB (SCA) själv låtit digitalisera den nödvändigaste informationen över sitt skogsinnehav i samband med ett projekt Nyindelning. Tolkningen av flygbilder görs bl.a. med hjälp av avancerade stereoinstrument. Digitalisering av kartmaterial sker i egen regi eller med anlitande av företag som specialiserat sig på detta. De objekt som registreras är bl.a. skiftesgränser, vägar, vattendrag, kraftledningar och järnvägar. Kostnaden för denna databasuppbyggnad med de teman som SCA behöver uppgår för bolagets innehav till ca 3 kr per hektar och för hela SCA:s skogsinnehav till 6,9 mkr. Enligt SCA skulle motsvarande information från LMV kosta företaget ca 30 mkr och dessutom ta betydligt längre tid i anpråk fram till leverans. I detta sammanhang bör också nämnas att SCA betalar 125 000 kr per år under fyra år för att få digitalisera materialet (nyttjanderättsavgift).

Med utgångspunkt i att SCA:s skogsinnehav i stora drag motsvarar 10 procent av landets skogar skulle samma agerande från övriga skogsbolag leda till en total kostnad om ca 70 mkr för skogsbruket. Denna summa kan också sägas utgöra kostnaden för den dubbla datainsamling som uppkommer som en konsekvens av den nuvarande höga prisnivån. Kostnaden beror också på att Lantmäteriverket ännu inte byggt upp databaser för hela landet.

Länsstyrelsen i Jämtlands län

I en skrivelse till Miljö— och naturresursdepartementet den 28 mars 1994 påpekar länsstyrelsen i Jämtlands län att resultatet av Lantmäteri- verkets projekt "Forcerad databasuppbyg gnad " är att kartinformationen under en övergångsperiod kommer att sakna väsentlig information om detaljeri landskapet. Det gäller bl.a. mindre vattendrag, sankmarker, stigar m.m. Åkermark redovisas enligt äldre kartmaterial. Det är av dessa skäl svårt att använda databaserna i markanvändningsplaneringen och för planering för jord- och skogsbruk.

Den ekonomiska kartan i skala 1:10 000 och 1:20 000 omfattar ca 950 blad/baser i Jämtlands län. För länsstyrelsen innebär det en kostnad om ca 4 mkr att införskaffa underlag för sektors- och naturresursplanering i form av GDS-baser. Ajourhållningskostnaden uppgår till ca 800000 kr per år. Länets kommuner och övriga nyttjare, bl.a. skogsbruket, drabbas också av höga kostnader.

Under tiden för uppbyggnaden av databaserna kommer inte tryckta kartor att produceras i den takt som tidigare planerats. Detta medför att länsstyrelsens planeringsverksamhet hämmas.

De hinder mot användningen som prissättningen medför leder till att användarna söker andra metoder. En kan vara att använda mindre kartskalor vilket leder till lägre kvalitet. En annan är att scanna det nuvarande kartmaterialet. En tredje är att på annat sätt producera egna baser med den information som är relevant för den egna verk- samheten.

Bristerna i kartdatabaserna motverkar det kommunala och statliga miljöarbetet. Det ansvar som nu läggs på jord- och skogsbruket att bevara den biologiska mångfalden kan knappast uppfyllas med kartor/baser som saknar både vattendrag och våtmarker i redo— visningen. Naturresurshushållningen försvåras om kulturlandskapet och vegetationsredovisningen är summarisk.

Enligt länsstyrelsens uppfattning skall grundläggande kartor och register betraktas som infrastruktur. Det är en förutsättning för en god utveckling att gemensamma kartdatabaser finns att tillgå. Den nationella investeringsplaneringen och naturresurshushållningen kan inte förenas på ett bra sätt om inte tillgången till kompletta kartor prioriteras. Länsstyrelsen anser det viktigt att främja en god och effektiv miljöplanering och en snabb och kvalitativt bra planering med stöd av informationsteknologi.

Med utgångspunkt från det ovan anförda föreslår länsstyrelsen att

— tillräckliga medel snarast avsätts för att komplettera de ekonomiska kartornas innehåll, — tidplan och kostnader ses över för att undvika att kartunderlag med lägre teknisk kvalitet måste produceras lokalt, - regionala lösningar-söks för den produktionsökning som är nödvän- dig samt att — ajourföringskostnaderna och betalningsperioderna ses över för att åstadkomma en rättvisare fördelning mellan glesbygdsområden och områden med snabba och stora förändringar av fastighetsstruktur och landskapets detaljer.

Länsstyrelsen i Västerbottens län

I en artikel i Naturvårdsverkets tidskrift MiljödataNytt nr 2, april 1994 ställs frågan Säljs geografiska data till rimligt pris? I artikeln behand— las vissa erfarenheter från Länsstyrelsen i Västerbottens län under rubrikerna Kostnaderna högre än väntat, Prisutvecklingen orimlig och Priserna bromsar GIS-utvecklingen. Länsstyrelsen har beräknat grundavgiften till Lantmäteriverket för de baser som länsstyrelsen är i direkt behov av till ca 7,8 mkr och den årliga licensavgiften till ca 1,1 mkr. För de till ytan stora länen innebär det orimliga kostnader. I artikeln anförs vidare att dagens kostnadsnivåer gör att GIS—ut— vecklingen i landet bromsas och att bl.a. länsstyrelserna själva digitaliserar sådan information som de inte har råd att köpa.

Enkätundersökning

Lantmäteri- och inskrivningsutredningen har i en snabbenkät till landets länsstyrelser ställt frågan om den bild som redovisas i skrivelsen från Länsstyrelsen i Jämtlands län och de erfarenheter som redovisats från Västerbottens län stämmer. Vidare har frågor ställts om vilka verksamheter som drabbas av en för hög prisnivå m.m. Trots kort svarstid har uppgifter kommit in från 19 länsstyrelser (inklusive Jämtland). Nedan ges en sammanställning av dessa uppgifter. Länsstyrelsen i Stockholms län påtalar att tillgång till den ekono- miska kartan i digitalt lagrad form är nödvändig för att verksamheten skall kunna bedrivas ändamålsenligt. Framför allt pekas på den fysiska planeringen och hushållningen med naturresurser. Länsstyrelsen delar uppfattningen att såväl informationsinnehållets omfattning som pris-

sättningen riskerar att hämma verksamheten inom flera områden. En möjlig framtida utveclding är att olika användare av kostnadsskäl börjar producera digitalt lagrade kartdata genom scanning. Möjligheten till normal uppdatering riskerar då att gå förlorad. Länsstyrelsen har också erfarenheter av förvärv av topografiska kartan i digitalt lagrad form. Den visade sig inte vara GIS-anpassad i den omfattning som förväntats. Länsstyrelsen pekar i detta sammanhang på att GIS- anpassning bl.a. innebär att vägar och vattendrag är nätverksbildade och att sjöar, skogar och restriktionsområden utgör slutna figurer också över bladskarvar. En GIS-anpassning är enligt länsstyrelsen nödvändig för att materialet skall kunna användas för det avsedda syftet, i första hand miljöövervakning, regionala miljöanalyser och analyser av kommunala översiktsplaner.

Länsstyrelsen i Jönköpings län redovisar att länets kommuner med stöd av Kommunförbundet under våren 1992 gick samman för inköp av en karta lagrad i digital form, tolkad från satellitbild och utförd i skala 1:50 000. Motivet var att Lantmäteriverkets karta i motsvarande skala inte var tillgänglig i digitalt lagrad form samt de höga framtida nyttjandekostnaderna. Länsstyrelsen gav visst regionalt utvecklingsstöd till projektet men önskade Lantmäteriverkets medverkan. De över— läggningar som ägde rum resulterade dock inte i att för kommunerna acceptabla priser kunde uppnås varför de valde den satellitbilds— baserade varianten. I övrigt framhåller länsstyrelsen att samtliga länets kommuner lägger in sina översiktsplaner på den digitalt lagrade kartan. På motsvarande sätt lägger länsstyrelsen in sina inventeringar. Erfarenheterna från länsstyrelsen Jämtlands län bekräftas. Vidare påtalas behovet av samordning av bl.a. de statliga regionala myndig— heternas GIS-satsningar.

Länsstyrelsen i Kronobergs län anger att prisnivån inte ligger på en skälig nivå i relation till tillgång, kvalitet och användbarhet. Prisnivån verkar starkt hämmande på GIS—utvecklingen. Länsstyrelsen har tillgång till ett relativt omfattande material av landskapsinformation i digitalt lagrad form. Således har verksamhetsspecifika baser byggts upp för värdefulla natur- och kulturmiljöer, riksintressen enligt naturresurslagen och tillstånd enligt naturvårdslagen, bebyggelse- och servicestruktur m.m. Denna information behöver dock i många fall kompletteras med GSD-material. Länsstyrelsen har uppdragit åt Lantmäteriverket att scanna och vektorisera bl.a. markanvändning och hydrologi från den topografiska kartan. Kostnaderna för att på detta

sätt få tillgång till digitala baser är betydligt lägre än att köpa motsvarande, redan existerande GSD-baser. Länsstyrelsens kostnad begränsade sig till en tredjedel av priset på GSD-basen. GIS-tekniken används inom länsstyrelsen bl.a. i samband med olika typer av miljöanalyser. Flera exempel finns på att tekniken leder till stora kostnadsbesparingar. Länsstyrelsen anger vidare att verksamheten ställer högre krav på GSD—materialets innehåll och kvalitet än vad som för närvarande föreligger.

Länsstyrelsen i Kalmar län ser med stort bekymmer på kostnaderna för och tillgängligheten till erforderliga kartdatabaser. Länsstyrelsen ansluter sig till de synpunkter som framförts av Länsstyrelsen i Jämtlands län.

Länsstyrelsen i Gotlands län anger att erfarenheterna vad avser kostnaderna för digitalt lagrad kartinformation Överensstämmer med de som framförts av Länsstyrelsen i Jämtlands län. Verksamheter som blir lidande är sådana som direkt berör mark- och vattenanvändning på såväl övergripande som detaljnivå. Det gäller bl.a.registrering och lagring av kunskapsmaterial för natur- och kulturminnesvård, hantering, prövning och överblick över tillståndsärenden, detaljplane- ringsfrågor, miljöövervakning som rör vattendrag, våtmarker, avrinningsområden m.m.

Länsstyrelsen i Blekinge län instämmer i allt väsentligt i vad länsstyrelserna i Jämtlands och Västerbottens län har framfört. De som drabbas av den höga kostnadsnivån är främst planeringsarbeten — inom såväl kommuner som statliga regionala organ - och det avser såväl effektivitet som kvalitet.

Länsstyrelsen i Kristianstads län instämmer i vad Länsstyrelsen i Jämtland anför om kostnadsnivån. GIS-tekniken ger möjlighet att hantera frågor som är knutna till mark- och vattenanvändningen på ett effektivt sätt. Om inte underlagsmaterial blir tillgängligt till en rimlig kostnad kommer hanteringen av frågor som har anknytning till den fysiska miljön och naturresursfrågor att bli lidande.

Länsstyrelsen i Malmöhus län framhåller att det finns ett mycket stort problem när det gäller digitaliserat kartmaterial. Lantmäteriverket har offererat länsstyrelsen länets 250 ekonomiska kartblad i digital lagrad form för 1,0 mkr. Priset är emellertid alltför högt och läns- styrelsen måste därför avstå från dem. I stället gör länsstyrelsen försök att låta Lantmäteriverket scanna in länets 1:20 OOO-blad för att på detta sätt få en i digital form lagrad karta att arbeta med. Denna karta

kommer inte att ha någon högre kvalitet. Kostnaden bedöms uppgå till drygt 100 000 kr.

Länsstyrelsen i Hallands län anger att prisnivån för GSD inte är rimlig varken för länsmyndigheter eller för kommunerna. Det kommer att uppstå problem i framtiden till följd av att kommuner och läns- styrelser i olika delar av landet kommer att arbeta med olika kart- underlag. Satellitbildsbaserade kartor som kan uppdateras ständigt och till en förhållandevis låg kostnad anges som ett alternativ till dagens teknik. Tillsammans med Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län har länsstyrelsen köpt in den digitala versionen av den Röda och den Blå kartan. Länsstyrelsen har upptäckt felaktigheter - sjöar och åar som inte är sammanhängande och som endast delvis är införda, tätortsnamn som saknar å, ä och ö m.m. Länsstyrelsen är inte heller nöjd med uppdateringen. De verksamheter som blir lidande är t.ex. miljövärden med avseende på emissioner, utsläpp, försurning, inventeringar av hotade arter, tillsynen och uppföljningen av naturresurslagen, riksintressena inom natur- och kultursektorerna m.m.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län delar helt de synpunkter och erfarenheter som framförts av länsstyrelserna i Jämtland och Väster- botten. Införande och användning av ny teknik försenas. Vidare anges risken för felaktiga ställningstaganden till följd av bristfälligt underlag.

Länsstyrelsen i Skaraborgs län anger att prisnivån är orimlig och påtalar att arbetet mot de övergripande miljömålen att bevara den biologiska mångfalden, att hushålla med naturresurserna och att skydda natur- och kulturlandskapet, avsevärt försvåras. Uppbyggnaden av geografiska informationssystem som berör den regionala mil jöövervak- ningen, inventeringar, arbetet med hotade arter, samhällsplanering och planering för regional utveckling bromsas upp. Även system för en rationell ärendekontroll motverkas. Ekonomiska hinder kan leda till att enklare och billigare alternativ produceras vilket kan leda till ojämn kvalitet på data. I övrigt delas de uppfattningar som framförts av länsstyrelserna i Jämtlands och Västerbottens län.

Länsstyrelsen i Värmlands län instämmer med vad som anförts om prisnivån. Tillgången till data bedöms som väsentlig för länsstyrelsens roll som samordnare i länet och som regional kunskapsbank. Framför all påtalas möjligheterna att effektivisera verksamheterna inom fysisk planering och miljöövervakning.

Länsstyrelsen i Örebro län anger att den beskrivna bilden av prisnivån stämmer. Länsstyrelsens faktiska möjlighet att köpa relevant

och bra kartmaterial saknas med nuvarande prisnivå. Länsstyrelsen påtalar även att hittills erhållna produkter från Lantmäteriverket i vissa delar varit bristfälliga och anser att det för framtiden krävs fortlöpande samråd mellan producenter och användare av geografiska data.

Länsstyrelsen i Västmanlands län har ännu inte någon helhetsbild över behovet av landskapsinformation i digitalt lagrad form. Intresset är dock stort både inom länsstyrelsen och bland länets kommuner. Priset är en stötesten både när det gäller inköp och ajourhållningen av databaserna. Intresset för den ekonomiska kartan är stort från bl.a. kulturmiljövården, naturvården och lantbruket. Länet har i stor omfattning digitalt lagrade baser avseende den ekonomiska kartans information men kvaliteten är ojämn. De är enbart delvis GIS- anpassade. Prisnivån medför att GIS—utvecklingen går långsammare än nödvändigt. Länsstyrelsen redovisar också svårigheter med att få den ekonomiska kartans fastighetsredovisning konverterad till Maplnfo- format som är den programvara som länsstyrelsen har. Maplnfo är vidare en programvara som Lantmäteriverket säljer.

Länsstyrelsen i Kopparbergs län har samma erfarenheter som Länsstyrelsen i Jämtlands län. Den forcerade databasuppbyggnaden sänker kartstandarden så att användbarheten blir lägre. Stora delar av länet drabbas av detta. De höga kostnaderna medför att länsstyrelsen kommer att arbeta med undermåligt kartmaterial. På sikt kommer detta i sin tur att medföra stora kostnader när materialet skall rektifieras.

Länsstyrelsen i Gävleborgs län anger att kostnaden för ekonomiska kartan i digitalt lagrad form är mycket hög och att alternativ till Lantmäteriverkets kartor bör sökas. Länsstyrelsen har också kritiska synpunkter på att T5-revideringen och revideringen av ekonomiska kartan förskjutits i tiden på grund av beaktandet av vissa speciella intressenters önskemål.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län instämmer i de slutsatser som Länsstyrelsen i Jämtland dragit. Kostnadsnivån medför att länsstyrel- serna inte kan utnyttja tekniken fullt ut (eller inte alls). Tekniken behövs för att rationalisera arbetet och höja kvaliteten i arbetet (ärendehandläggning, redovisningar, utredningar, samhällsplanering m.m.). Länsstyrelsen förordar enkla, klara lösningar som gör kartdatabaserna attraktiva och prisvärda.

Länsstyrelsen i Västerbottens län instämmer i de problem som Länsstyrelsen i Jämtlands län för fram. Lantmäteriverkets GSD- material bör vara "gratis" för statliga myndigheter. Det är främst

verksamheter inom miljöövervakning, naturvård och planenhetens område som blir lidande. En del arbeten görs i stället manuellt och en del analyser finns det beroende på kostnadsnivån inte möjligheter att göra. Länsstyrelsen visar vidare ett kostnadsjämförande exempel på tillämpning av GIS-teknik och traditionell ärendehandläggning. Exemplet avser statistik över markanvändningen och kartframställning för 400 avrinningsområden. Med traditionell teknik uppgår kostnaden till 140 000 kr medan kostnaden vid GIS-användning enbart uppgår till 30 000 kr. Förutom lägre kostnader erhålles också en avsevärt högre kvalitet med det digitala arbetssättet. Vad avser kvaliteten på digitalt lagrade data som Lantmäteriverket tillhandahåller anger länsstyrelsen att denna inte alltid är den bästa. Exempelvis redovisas ytor som är mindre än ett hektar. Detta minskar materialets användbarhet.

Exempel på fördelningsgrund

I avsnitt 5.7 har redovisats att Lantmäteriverket gjort en bedömning att det i glesbygdsområden finns fyra till fem tänkta användare, nämligen kommuner, Skogsvårdsstyrelse, Telia AB, kraftföretag och Vägverk. Där angavs vidare att dessa tillsammans skulle kunna betala cirka en femtedel av kostnaden för uppbyggnad av en databas.

Ett intressant exempel på hur kostnaderna kan fördelas mellan de stora producenterna och användarna kan hämtas från Norge. Där har en överenskommelse träffats på central nivå mellan Statens Kartverk (i huvudsak motsvarande landskapsinformationsdelen av det svenska Lantmäteriverket), Kommunenes Sentralforbund, Norges Energiverks- forbund, Teledirektoratet och Vegdirektoratet. Sedermera har också Landbruksdepartementet anslutit sig till avtalet. Överenskommelsen är ett ramavtal som reglerar frågor om uppbyggnad, ajourhållning, tillhandahållande och kostnadsfördelning m.m. Det ligger till grund för träffande av avtal mellan organisationernas företrädare på fylkesnivå (län).

Det finns tre standardnivåer på de baser som byggs upp och dessa standarder kan grovt sett anses representeras av urbaniseringsgraden. Utgångspunkten har alltså varit att det föreligger olika förhållanden och olika behov i skilda delar av landet. Kostnadsfördelningen mellan organisationerna så som den uttrycks i det centrala avtalet framgår av tabell 13.

___—

Tabell 13. Kostnadsfördelning mellan olika verksamheter inom det norska GEOVEKST—samarbetet. Standardnivån är beroende av bl.a. urbaniserings— graden.

Fördelningen kan ses som ett exempel på hur kostnaderna för olika databaser kan fördelas mellan olika producenter med utgångspunkt i den nytta respektive part har av baserna. Kartverket får i detta sammanhang anses motsvara de samhällssektorer som i övrigt inte finns representerade i samarbetet.

Beträffande geodatasamarbetet i Norge se även avsnitt 22.1.3.

12.5. Sammanfattning

För vissa lantmäteriförrättningar framstår fortfarande köpmotståndet som påtagligt. Några centrala förklaringar förutom kostnadsnivån är den långa handläggningstiden och svårigheten att synliggöra kopp— lingen mellan nedlagt arbete och kostnaden. Priskänsligheten framstår för vissa typer av fastighetsbildningar som påtaglig, vilket medför att även små avgiftsökningar kommer att leda till färre ansökningar. Expeditionsavgifternas storlek i sig framstår inte som en efter- frågehämmande faktor. En ökning av expeditionsavgifterna får härför inte någon påverkan på efterfrågan. Dessa förhållanden gäller lagfarts- och inskrivningsåtgärder. Vad beträffar fastighets- och gravationsbevis år priskänsligheten större. Detta beror på att motsvarande informa- tionsinnehåll kan erhållas till en lägre kostnad genom utskrift av en s.k. VISA—bild.

Användarna av information ur fastighetsdatasystemet är relativt prisokänsliga. Ökade avgifter kan bedömas påverka efterfrågan i liten omfattning. Från den utgångspunkten finns det en påtaglig potential till att öka avgiftsfinansieringen. Det bör vidare ske en förändring av kostnadsrelationen mellan utfärdade bevis och terminalutskrifter.

Användarna av de allmänna kartorna förefaller, med de prisnivåer som för närvarande tillämpas, vara relativt prisokänsliga. Priserna på digitalt lagrad information upplevs däremot som höga. Priskänsligheten bland användarna uppvisar stor variation. Den kundkategori som uppvisar störst köpmotstånd - och som inte köper information i den omfattning de egentligen skulle vilja — är offentliga institutioner. Också inom den privata sektorn föreligger köpmotstånd beroende på prisnivån. En central fråga för köpmotståndet är vidare att kvali— tetskraven preciseras och uppfylls.

Om ett förändrat prissättningsförfarande aktualiseras - t.ex. en övergång till priser baserade på marginalkostnader — kan det uppstå vissa övergångsproblem. Ingångna avtal innebär att vissa användare har bidragit, och fortlöpande kommer att bidra, till finansieringen av databasuppbyggnaden. Det kan indirekt komma att medföra att olika användare betalar olika priser för samma tjänst.

13. Hur minska kostnaderna?

Lantmäteri— och inskrivningsutredningen redovisade i sitt princip- betänkande Kart- och fastighetsverksamhet i myndighet och bolag (SOU 1993:99) de konsekvenser som ett genomförande av utred- ningens organisationsförslag skulle föra med sig - kapitel 13. Härvid redovisades under rubriken Ekonomiska konsekvenser följade upp— gifter, här återgivna i sammandrag.

a)

b)

d)

Central nivå - 10 mkr per år avseende administrativ rationalise- ringseffekt (på anslagssidan).

Central nivå — 10 mkr per år avseende underlättat utvecklings— arbete, besparingar i teknisk utrustning samt samordningsfördelar till följd av att fastighetsfrågorna förs närmare varandra. Syner— gierna bedömdes växa ytterligare sedan en ny för de nuvarande myndigheterna gemensam ADB-strategi utarbetats.

Regional nivå - 50 mkr per år varav huvuddelen avser integrering av fastighetsbildnings— och fastighetsregistermyndigheternas verk— samhet. Avser "rationaliseringseffekt till följd av att organisa- tionsförslaget genomförs och att därigenom förutsättningar skapas för fullt ut utnyttja ett komplett handläggningssystem i förrättnings- verksamheten" .

Ökad samordning inom landskapsinformationsområdet medför en merkostnad uppgående till 15 mkr per år. Kostnaden skall fördelas centralt och regionalt.

Upphandling av statsuppdraget och vissa förrättningsförberedelser bedömdes ge en total rationaliseringseffekt om 5—10 mkr per år. Effekten skall fördelas centralt och lokalt.

e) Det administrativa förfarandet bedömdes ge en positiv konkur- renseffekt, en kortare handläggningstid och ett minskat dubbel- arbete genom samordningen med plan- och byggprocessen. Något belopp för de ekonomiska konsekvenserna angavs ej.

f) I övrigt angavs organisationsförslaget medföra effekter av långsiktig karaktär genom integreringen av myndigheter. Här avsågs ianspråk- tagande av ny teknik, tillhandahållande av information, utveckling inom lagstiftningsområdet m.m. Någon bedömning av besparingar- nas storlek gjordes inte.

I övrigt angavs att genomförandet av organisationsförslaget skulle medföra vissa kostnader av engångskaraktär - bl.a. utbildning, ombyggnader, flyttningskostnader m.m. Dessa kostnader behandlas inte vidare i detta sammanhang.

Genom regeringens proposition En ny organisation för lantmäteri— och fastighetsdataverksamhet (1993/94:214) har förutsättningarna för den ekonomiska kalkyleringen förändrats. I propositionen redovisas de ekonomiska effekterna av regeringens förslag på följande sätt.

"En översiktlig beräkning av de ekonomiska effekterna av rege- ringens förslag visar att de långsiktiga besparingarna som följd av organisationsförändringar och därmed sammanhängande teknik- utveckling totalt uppgår till omkring 50 miljoner kronor per år. De största besparingarna ligger inom samordningen på fastighets- området. Även de administrativa rationaliseringarna och samord- ningsvinsterna med avseende på utrustning och ADB—teknik bedöms uppgå till betydande belopp.

Eftersom de berörda tekniska utvecklingsinsatserna ännu pågår och omsättningen därav i den praktiska verksamheten inte påbörjats i alla avseenden får besparingarna inte omedelbar effekt. Denna torde uppnås inom fyra - fem år. Ökad ambitionsnivå i vissa avseenden samt omställnings- och utvecklingskostnader i samband med organisationsförändringen medverkar också till att en positiv nettoeffekt uppstår först om några år. En stor del av besparingarna kommer att avse fastighetsbildning - inklusive fastighetsregistrering — dvs. till största delen intäktsfinansierad verksamhet."

Av de punkter som redovisades i Lantmäteri- och inskrivnings- utredningens principbetänkande är, med de förutsättningar som nu gäller, enbart punkterna a, b, c, och d aktuella. Dessa punkter medförde en total rationaliseringseffekt motsvarande ca 70 mkr per år

och en ökad kostnad uppgående till 15 mkr per år, dvs. en total kostnadsbesparing uppgående till 55 mkr per år. Beträffande kost- nadsökningen avseende den förstärkta rollen som samordnare inom landskapsinformationsområdet anges i propositionen att utrymme för förstärkningen bör kunna skapas bl.a. genom utnyttjande av effektivi- seringsvinster som organisationsförändringen möjliggör.

Med utgångspunkt i regeringens bedömning - besparing om 50 mkr per år och med en fördelning på regional och central nivå samt med vissa antaganden i övrigt - kan rationaliseringseffekterna m.m. till följd av den nya organisationen för lantmäteri- och fastighetsdataverk- samhet redovisas på nedanstående sätt — se tabell 14.

_ II.-_- (LMV) (CFD) ___-_- ___-_- ___-- ___-_- ___-__

Tabell 14. Bedömda rationalieringseffekter m.m. till följd av den nya organisa- tionen tör lantmäteri - och fastighetsdataverksamhet

Den totala effekten antas "slå igenom" helt ut först efter år fem. Effekterna fördelade på åren fram till och med är fem redovisas i tabell 15.

I Lantmäteriverkets yttrande över principbetänkandet (SOU 1993199) redovisade verket härutöver en långsiktig rationaliserings- effekt till följd av teknisk samordning och gemensamma ADB-system m.m. Kostnadsbesparingen beräknades till 15 mkr per år. Denna effekt kan tas ut först på sikt och redovisas inte i sammanställningen i tabell 15.

Minskade kostnader mkr

Ökade

kostnader mkr

Summa -10 mkr -15 mkr -30 mkr —40 mkr -50 mkr

Tabell 15. Kostnadsbesparingar i mkr till följd av organisationsförändringen för vart och ett av åren till och med är fem efter den nya organisationens ikraft— trädande.

I det följande redovisas i övrigt de förutsättningar som föreligger att minska kostnaderna inom fastighets- och landskapsinformationsom- rådena.

13. 1 Fastighetsområdet

13. 1 . l Förrättningsverksamhet

Integreringen av fastighetsbildning och fastighetsregistrering medför att verksamheten kan bedrivas mera kundvånligt och effektivt. För att den fulla rationaliseringseffekterna skall kunna tas ut krävs utveckling så att ADB-systemet för handläggning kan direktuppdatera fastig- hetsdatasystemet. Detta utvecklingsarbete behöver prioriteras för att de mycket påtagliga rationaliseringseffekterna skall kunna realiseras. Det är därför angeläget att utvecklingsarbetet, som behöver bedrivas i samarbete mellan nuvarande Lantmäteriverket och Centralnämnden för fastighetsdata, kan slutföras konstruktivt och snarast möjligt. Effekten av införande av ett modernt handläggningsstöd (HLS) förutsätts ligga i punkten e) i inledningen till detta kapitel.

GPS—tekniken kommer att slå igenom även vid mätningar i fastighetsbildningssammanhang. Det gäller vid stomnätsmätning, inmätning av detaljer och vid utsättning. GPS-tekniken möjliggör inmätning i rikets nät utan direkt anslutning till i terrängen uppbyggda geodetiska nät. Det ger en ökad flexibilitet och lägre kostnader i samband med fastighetsbildning. Det gäller bl.a. när mätningarna måste anslutas till geodetiska stomnät men där dessa på grund av olika förhållanden är svåra att åstadkomma med hjälp av traditionella optiska mätinstrument. GPS—tekniken kommer vidare att medföra att andelen enmansmätningar blir större.

GFI—konceptet och de rationaliseringseffekter m.m. som ett genomförande medför beskrivs i avsnitt 15 .2.1.

De nya möjligheter som tekniken skapar måste emellertid komplet- teras med andra insatser i syfte att nedbringa kostnaderna. I proposi- tionen En ny organisation för lantmäteri- och fastighetsdataverksamhet m.m. (1993/941214) anges bl.a. att alla möjligheter till rationalise- ringar och förenklingar skall tas tillvara.

Förenklingar i förrättningvölfarandet m.m.

Förrättningsprocessen i sig bör ses över i syfte att förenklas och därmed förbilligas. Nedan redovisas några förslag i denna riktning.

I fastighetsbildningskostnadsutredningens (FBKU) betänkande Fastighetsbildningskostnader m.m. (SOU 1990:9) redovisas följande förslag till förenklingar:

a) Reglerna för delgivning bör ändras så att kallelse och underrättelse i normalfallen kan ske med vanliga brevförsändelser.

Remissinstansernas svar ger en splittrad bild. Några tillstyrker medan andra är negativa. Somliga påtalar att delgivningsförfarandet är tidskrävande medan andra anger att förslaget torde ha en mycket liten rationaliserande effekt. Några pekar på rättssäkerhetsaspekter.

b) Lantmäteriverket bör ges i uppdrag att utreda om det inte i enkla fall skulle vara möjligt att få till stånd en fastighetsbildning på annat sätt än för närvarande, t.ex. utan formell förrättning.

Flera instanser anser att det är svårt att förenkla systemet ytterligare. Rättssäkerhetsskäl kan tala emot — jämför forna dagars avsöndringar

och ägostyckningar. Ett förenklat förfarande bör inte avse förrättningar som har expropriativa inslag, inte röra större värden och inte heller används vid komplicerade fall.

c) Förenklingar kan sannolikt uppkomma om man i ökad omfattning låter standarden vid förrättningar variera efter användarnas behov.

De flesta är positiva. Rättssäkerheten får inte äventyras. Användarnas krav får inte vara ensamt styrande.

d) Lantmäteriverket bör fullfölja en tidigare utredning om koordinat- uppgifters bevisvärde vid bestämmande av gräns.

Flera instanser anser att detta är viktigt och att koordinatuppgifterna bör få ökat bevisvärde.

e) Nuvarande praxis när det gäller utmärkande av gränspunkt bör ses över.

De tre instanser som uttalat sig i denna fråga är negativa.

Beträffande denna punkt kan nämnas att Lantmäteriverkets anvisningar numera har ändrats. Detta har ökat möjligheterna att tillgodose den förenkling förslaget innebar.

Överlantmätarmyndigheten i Stockholms län angav i sitt remissvar bl.a. att möjligheterna att införa tillståndsbeslut vid anläggningsför- rättningar på motsvarande sätt som vid fastighetsbildning borde övervägas. På det sättet skulle en del tidsödande utredningsarbeten kunna undvaras i inledningsskedet av anläggningsförrättningar där utgången är oviss. Även förenklade former för anläggningsför- rättningar avseende vägar skulle kunna utarbetas.

Lantmäteriverket angav i sitt remissyttrande över FBKU:s förslag att verket är berett att utreda de möjligheter till förenklingar i förrättningsförfarandet som utredningen föreslagit. Utredningsarbetet skulle självklart bedrivas så att kommunala fastighetsbildningsmyndig— heter m.fl. intressenter får tillfälle att delta.

Ett stort antal remissinstanser påtalade behovet av förenklingar och såg positivt på FBKU:s förslag. Flera ifrågasatte om det var Lant- mäteriverket som skulle utreda - det borde ske av en partssammansatt

grupp eller utföras inom departementet med biträde av personer med sakkunskap från såväl förrättningssidan som från användarsidan. Några instanser uttrycker farhågor om att förenklingarna kan leda till en lägre kvalitet i förrättningarana.

Någon fortsatt utredning av dessa förenklingsförslag har inte kommit till stånd. Beträffande punkten d) förefaller behovet vara tillgodosett redan i gällande lagstiftning. Förändringar i Lantmäteri- verkets anvisningar har företagits som berör punkten e) ovan. Vad beträffar de övriga punkterna är det framför allt b) och c) som berör den egentliga förrättningshandläggningen och som bör beredas vidare.

FBKU angav i denna del bl.a. att förrättningsformen används för all fastighetsbildning. Redovisningssystemet är också i princip detsamma oavsett om det är fråga om en enkel eller komplicerad förrättning. Beslut meddelas—t.ex. alltid om fördelning av förrättnings- kostnaderna även om det bara finns en sakägare. Ett alternativ till förrättningsformen kan vara att fastighetsbildningsmyndigheten be- slutar om fastighetsbildningen utan förrättning. Det kan också i vissa fall, bl.a där mätning inte är behövlig, finnas fördelar med ett förfarande där det material som sakägarna ger in efter kontroll av fastighetsbildningsmyndigheten läggs till grund för registrering. Ett sätt att förenkla vore att låta avtal direkt ligga till grund för registrering.

I detta sammanhang kan det vara av intresse att jämföra med den möjlighet som finns enligt 43 & anläggningslagen. Här anges att "Överenskommelse att fastighet skall inträda i eller utträda ur samfällighet eller att fastighets andelstal skall ändras har samma verkan som beslut vid ny förrättning, om den godkänns av fastighets- bildningsmyndigheten. Sådant godkännande får lämnas endast om det är uppenbart att överenskommelsen ej strider mot denna lag."

Motsvarande tillämpning skulle vid en fastighetsreglering innebära att fastighetsbildningsmyndigheten i samband med t.ex. servitutsupp- låtelse eller överföring av ett område från en fastighet till en annan endast godkänner överenskommelsen om denna inte strider mot lämplighetskrav och andra bestämmelser och att åtgärden därefter registreras. En sådan hantering skulle dessutom medföra en likartad enkel hantering för såväl förrättnings- som avtalsservitut.

Enligt FBKU skulle förenklingar sannolikt också! uppkomma om användarnas krav i ökad omfattning tilläts påverka förrättningens standard. Det kan mycket väl vara så att dagens förrättningar i alltför hög grad handläggs. och redovisas efter viss tradition och gamla

metoder. Å andra sidan kan standarden behöva höjas i vissa av- seenden. För närvarande saknas lämpliga metoder för att söka sig fram till en optimal standard. FBKU ansåg det angeläget att Lantmäteri— verket utreder denna fråga.

1 riktlinjerna för FBKU:s arbete nämns att bestämmelserna i plan- och bygglagen, PBL, (1987:10) kan ha givit förutsättningar för förenklingar i förrättningsförfarandet. Allmänintressen kommer att redovisas och bedömas i kommunernas översiktliga planering. Vidare har genomförandefrågorna fått en mera framträdande plats. Det bör medföra att fastighetsbildningen inom detaljplan blir lättare att genomföra. PBL ger också möjligheter till en samordning av den formella hanteringen av planärendet och fastighetsbildningsärendet. Detta borde kunna medföra lägre totala kostnader. I vissa fall skulle en sådan samordning exempelvis kunna ske inom ramen för fastighets— bildningsförrättningen.

De förändringar som nu föreslås av Plan- och byggutredningen i betänkandet Miljö och fysisk planering (SOU 1994236) kan vidare skapa nya möjligheter att förenkla förrättningsförfarandet, särskilt när det gäller samrådet och en samordnad hantering.

En synpunkt i fråga om standarden vid förrättningar är att vid fältarbete mäts detaljer in för att möjliggöra ajourhållning av allmänt kartmaterial. Det kan avse detaljer i kommunens primärkarta eller avse uppgifter i ekonomiska kartan. Inmätningen sker alltså inte primärt för att det behövs som ett bedömningsunderlag i själva förrättningen. Självfallet är det rationellt och kostnadsbesparande att utföra mätnings— arbetena samordnat, men den insats som det här är frågan om skall inte finansieras genom förrättningsavgifter, utan måste finansieras på annat sätt.

Själva dokumentationsarbetet, främst gränsutstakning med marke- ring, inmätning och kartframställning, kräver normalt stora resurs- insatser i en förrättning (fältarbetet ca 20 procent och den totala MBK- insatsen ca 40 procent vid enkel förrättning). Det kan ifrågasättas om inte fördelarna med ett offentligrättsligt fastighetssystem skulle kunna uppnås även med ett viss eftergivande av kraven på noggrann nymätning och gränsmarkering. Härvid kan jämförelser göras med det engelska systemet. Stora kostnadsbesparingar har gjorts genom tillämpning av principen om "general boundaries" som innebär att någon exakt bestämning och markering inte behöver ske av gräns som i huvudsak följer en naturlig skiljelinje som en häck, en mur, ett staket

m.m. Besparingar har också gjorts genom att i större utsträckning utnyttja befintligt kartmaterial vilket innebär att nymätning endast sker vid nybildning av ägolott om gränsen inte nöjaktigt kan identifieras på befintligt kartmaterial.

Ett alternativ till att upprätta förrättningskarta i varje enskild förrättning kan således vara atti fastighetsbildningsbeslutet hänvisa till annan officiell karta, t.ex. fastighetsplan eller nybyggnadskarta. Detta kan ske även i en situation när digital teknik inte finns tillgänglig. Dessa kartor måste då innehålla nödvändiga uppgifter även för fastighetsbildningen, t.ex. arealuppgifter.

Normalt sker numera gränsmarkering och inmätning utan större medverkan av sakägarna vilket medför att arbetet måste utföras av mätlag på mer än en person. I många situationer är detta också kostnadseffektivt. Tidigare var emellertid sakägarhantlangning vanlig vilket möjliggjorde att fältarbetet kunde utföras av en ensam för- rättningslantmätare eller ingenjör. En viss återgång till en sådan uppläggning skulle i vissa situationer kunna vara rationell och ge markägaren en möjlighet att sänka förrättningskostnaderna - förutsatt att taxan i ökad omfattning anpassas därefter. Generellt gäller att tillämpning av en enhetstaxa minskar möjligheterna att låta sakägarens medverkan och förenklingen i förrättningsförfarandet slå igenom i sakägarens kostnader i det speciella fallet.

Det finns möjligheter att öka sakägarens medverkan vid för— rättningarna. Sakägare kan själv utföra eller låta utföra delar av förrättningsförberedelserna som t.ex. att inhämta eventuella myndig- heters medgivanden m.m. Dessa möjligheter bör tas till vara.

I detta sammanhang bör också nämnas det av Lantmäteri- och inskrivningsutredningen redovisade förslaget till förenkling av fastighetsbildningen inom detaljplanelagt område genom ett s.k. administrativt förfarande. Varken detta förslag eller förslaget att genom upphandling av vissa förrättningsförberedelser i syfte att minska kostnaderna för verksamheten har emellertid vunnit stats- makternas gillande.

För tätorternas vidkommande kan nymätningsbehovet vid en fastighetsbildningsförrättning kunna minska i och med att storskaliga digitala informationssystem blir tillgängliga. Ett sådant system utgör ADB-stöd för baskarta, detaljplaner, projektering, nybyggnadskarta, fastighetsbildning och registerkarta m.m. Nya eller förändrade gränser torde härvid kunna konstrueras och koordinatsättas utan nymätning.

Dock kan i vissa fall, om sakägare så önskar, en utmärkning behöva ske på marken.

Det är viktigt att ställtiderna minskas och handläggningen kon- centreras tidsmässigt. Ett sätt skulle kunna vara att medge möjlighet till beslut om inte samrådsyttrande kommit in vid viss tidpunkt. Påtagliga ställtider uppkommer dels i samband med samråd, dels vid cirkulation av överenskommelser. När det gäller samråd kan nya former utvecklas. Otympligheter vid samrådet är till stor del beroende av oklara gränsdragningar mellan fastighetsbildning och övrig mark- och planlagstiftning. Det kan finnas anledning att i särskild ordning se över denna gränsdragning. När det gäller överenskommelser kan ställtiderna i vissa fall sänkas markant genom att tillämpa samman- trädesformen.

Ett annat sätt att minska kostnaderna kan t.ex. vara att teckna beslut i ärenden direkt på karta eller beskrivning som hör till för— rättningen.

Förenkling kan naturligtvis åstadkommas genom att ambitionsnivån sänks på olika områden. Det gäller härvid bl.a. att ta ställning till vilka positiva effekter som uppnås och väga dessa mot eventuella förlustrisker. Med beaktande av kostnadsnivån och vad som anförts om köpmotstånd m.m. är det möjligt att ambitionsnivån i dag är för hög. I var och en av de uppgifter som faller på fastighetsbildnings- myndigheter (avgränsning och utredning, tillåtlighetsprövning, utforming, rådgivning, dokumentation samt beslutsfattande) kan det det vara aktuellt att diskutera vilken ambitions- och standardnivå som är den lämpliga samt att studera möjligheterna att delegera uppgifter inom förrättningsorganisationen.

I detta sammanhang bör uppmärksamhet fästas på de möjligheter som redan i dag föreligger att inom ramen för gällande lagstiftning vidta åtgärder som medför en rationellare fastighetsindelning eller som medverkar till att sänka kostnaderna för fastighetsbildningen. Således bedrivs bl.a. inom det statliga lantmäteriet i Kronobergs län projekt som på ett aktivt sätt syftar till avveckling av sådana samfällig- heter som inte längre utnyttjas för sitt ursprungliga samfällda ändamål. Samfälligheterna hindrar ett rationellt brukande av marken. Samfällig- heternas läge på marken är ofta oklara. Framtida lantmäteriförrätt- ningar kommer att gå snabbare och bli billigare om samfälligheterna överförs till angränsande fastigheter. Avvecklingen sker med stöd av

nedsättningsmedel. Hittills har denna systemetiska genomgång företagits i en fjärdedel av Kronobergs län.

Ett annat exempel kan hämtas ur verksamhetsplanen för Lant— mäteriverkets östra division. Av denna framgår att fastighetsbildnings- verksamheten under lång tid bedrivits på i huvudsak likartat sätt. Visserligen har ny teknik tillförts men rationaliseringspotentialen har inte utnyttjats fullt ut bl.a. med avseende på kopplingen till "rätt kvalitet" för helheten och olika behovssituationer. Omvärldens kritik vad avser handläggningstider och kostnader är enligt verksamhets- planen i långa stycken befogad. Mot bakgrund härav tar Lantmäteriet Östsverige ett samlat grepp som bl.a. syftar till att inom en treårs— period minska den genomsnittliga handläggningstiden med tre månader. Redan efter den 1 juli 1995 skall handläggningstiden vara förkortad med 1,5 månad. Inom en treårsperiod skall vidare kost- naden, uttryckt som nettokostnad per slutförd förrättning, sänkas med en tredjedel. Efter den 1 juli 1995 skall kostnaden vara sänkt med 20 procent.

För projektets genomförande krävs kreativitet och idérikedom samt en hel del sunt förnuft. Det krävs också ett nytt angreppssätt med nya, förändrade attityder. Gamla traditioner (mallar och rutiner m.m.) måste brytas och nya tankebanor öppnas. En viktig utgångspunkt för verksamheten skall vara sakägarnas intressen och att sakägaren enbart skall påföras kostnaden för sådana åtgärder som är nödvändiga för förrättningen.

Det kan också tilläggas att Lantmäteriverkets förslag till verksam- hetsplan innehåller ett klart uttalat mål att drastisk sänka handlägg- ningstiderna. Resultatansvariga chefer har till uppgift att redovisa en arbetsplan för att åstadkomma detta.

Ovanstående exempel visar att det är möjligt att med stöd av gällande lagstiftning företa förändringar vad avser ambitionsnivåer, rutiner, metoder m.m. som syftar till att genomföra "omöjliga" förrättningar, förkorta handläggningstider och minska kostnader. Vad beträffar styrningen av verksamheten i denna riktning är detta självfallet en ledningsfråga.

Beträffande möjligheterna att genom val av taxekonstruktion påverka förrättningskostnaderna hänvisas till avsnitt 16.1 - Sak— eller tidtaxa. I detta sammanhang bör dock möjligheterna att begränsa förrättningskostnaderna genom införande av ett nytt faktureringssystem belysas.

Systematisk delfakturering

För närvarande sker fakturering av fastighetsbildning i samband med att förrättningen avslutas. Dagsläget karaktäriseras också av att relativt stora kostnader är upparbetade men inte fakturerade - genomsnittligt under året rör det sig om ca 100 mkr. Visserligen förekommer delfakturering men denna kan i princip ske först efter överenskom- melse med respektive kund. Upparbetade men inte fakturerade kostnader belastar därför förrättningsverksamheten med räntekostnader på i storleksordningen 10 mkr per år.

Integreringen av fastighetsregistreringen i fastighetsbildningen leder rimligen till att fakturering inte bör ske förrän förrättningen vunnit laga kraft. Det innebär att det i praktiken tillkommer en månad innan fakturering kan genomföras. Effekten av denna försening blir med en omsättning av 400 mkr per år och en räntsats av 10 procent en tillkommande räntekostnad på ca 4 mkr per år.

Den tillkommande räntekostnaden balanseras till en del av att integreringen av myndighetsfunktionerna totalt sett leder till kortare handläggningstider. En försiktig bedömning därvidlag borde kunna innebära en halvering av den tillkommande räntekostnaden dvs. till 2 mkr per år.

En påtaglig ambition bör vara att så långt möjligt reducera upparbetade men inte fakturerade kostnader. Detta kan ske genom att mera systematiskt tillämpa delfakturering. En ny lantmäteritaxa skulle därför kunna ge ett direkt stöd för att tillämpa delfakturering. Ett system borde kunna tillämpas som för sakdebiterade ärenden innebär t.ex. att 25 procent av kostnaden faktureras vid ansökan och slut- fakturering sker efter registrering och "laga kraft". För tiddebiterade ärenden skulle fakturering av ett belopp kunna ske direkt vid ansökan (t.ex. 3 000 - 4 000 kr) och delfakturering därefter äga rum när ytterligare t.ex. 10 000 kr upparbetats. De inbesparade räntekost- naderna genom en systematisk delfakturering bedöms uppgå till 4 mkr per år.

Överslagsmässigt skulle ovanstående faktureringsregler och med exemplifieringen ovan ge till resultat att verksamhetens kostnads- belastning minskas med 2 mkr per år jämfört med i dag.

13. 1.2 Inskrivningsverksamhet

Verksamheten vid inskrivningsmyndigheterna har under de senaste åren rationaliserats, bl.a. till följd av införandet av det nya ADB— baserade inskrivningsregistret. Arbetskraftbehovet har också minskat till följd av att antalet inkomna ärenden minskat drastiskt sedan slutet av 1980—talet. Antalet anställda har, under perioden l990/91—1992/93, till följd härav minskat med över 100, motsvarande ca 25 procent.

Statskontoret konstaterar bl.a. i rapporten Används resurserna på rätt sätt (1993: 17) att det finns ett positivt samband mellan datoriserad inskrivningsmyndighet och uppmätt produktivitet. Tillgången till fastighetsdatasystemet vid en inskrivningsmyndighet medför högre produktivitet. En minskad efterfrågan på tjänster från inskrivnings— myndigheterna medför att de fasta kostnaderna måste fördelas på färre ärenden vilket i sin tur leder till ett behov av att höja expeditions- avgifterna. Svårigheten är att skapa en organisation med en större flexibilitet — lägre andel fasta kostnader. Statskontorets studie, som är baserad på uppgifter från 1989, visar att det går att spara motsvarande 6 procent av de insatta resurserna om alla tingsrätter blir lika produktiva som de mest produktiva.

Det är ännu oklart hur det nya system med datapantbrev som föreslås träda i kraft den 1 juli 1994 kommer att påverka efterfrågan på de tjänster som inskrivningsmyndigheterna tillhandahåller - se vidare avsnitt 12.3.3. Datapantbrevsreformen kan emellertid ses som en del av ett genomförande av de förslag som Panträttsutredningen (Ju 1990105) hade att utreda. Ett nästa steg skulle då vara att — i linje med vad som anges under rubriken Ajourhållning vid källan, avsnitt 13.2.1 - överlåta åt banker och vissa andra ingivare att själva bevilja inteckning i fast egendom. Ett sådant andra steg, eller en fortsatt utveckling i denna riktning kommer självfallet att påverka verksam- heten vid inskrivningsmyndigheterna.

Beträffande möjligheterna till förenklingar bör nämnas det förslag till ny lag om förnyelse av vissa inskrivna rättigheter som utarbetats av Domstolsverket och som överlämnats till Justitiedepartementet i skrivelse den 28 maj 1993. I skrivelsen föreslås en preklusionslagstift- ning som innebär att vissa inskrivningar, som beviljats eller förklarats vilande före den 1 januari 1950, skall förfalla om de inte förnyas före en viss tidpunkt. Förslaget omfattar inskrivningar för annan nyttjande- rätt än sådan som avser bibehållande av tele- eller kraftledning,

avkomsträtt samt andra servitut än kraftledningsservitut. Förslaget omfattar således bl.a. de s.k. villaservituten vilka numera, till följd av gällande planlagstiftning, framstår som överflödiga. Enbart antalet före 1950 inskrivna villaägarservitut uppgår till omkring 80 000. En re- form inom detta område skulle också medföra förenklingar för förrättningsverksamheten.

Under förutsättning av att inskrivningsverksamheten i fortsätt- ningen skall vara helt avgiftsfinansierad bör en ambition vara att minska verksamhetens fasta kostnader.

13.1.3 Fastighetsdataverksamhet

En annan syn på vilka kostnader som den intäktsfinansierade upp- dragsverksamheten skall täcka kommer att påverka den anslags— finansierade verksamheten.

I CFD:s programområde 4 ingår tillhandahållande av information och användarsystem. Denna del är helt avgiftsfinansierad och avgifterna är baserade på självkostnader, dvs. särkostnad och del av samkostnad. Samkostnaden består av programmets del av myndig- hetens kostnader för verksledning, administration, lokaler, kontors- service etc. och fördelas i proportion till de direkta lönekostnaderna. Utnyttjande av datacentral och terminaltransaktioner debiteras internt på samma sätt.

Avgränsningen av programmets kostnadsunderlag är dock inte självklar. Det kan diskuteras om inte kostnaderna för hela eller delar av driften av systemet och ajourhållningen av systemets register bör belasta programmet.

CFD fick i regleringsbrevet avseende budgetåret 1993/941 uppdrag att undersöka möjligheterna att minska driftskostnadena för fastighets— datasystemet. Bakgrunden till uppdraget är bl.a. att PDS—utredningen i sitt betänkande Fastighetsdatasystemets datorstruktur (SOU 1992:34) funnit att det kan finnas skäl att studera möjligheterna att förlägga CFD:s datordrift på en servicebyrå (outsourcing). I utredningen angavs bl.a. möjliga kostnadsbesparingar inom intervallet 15-50 procent. Riskerna med outsourcing ligger framför allt i att den egna kompeten- sen inom ADB—området kan gå förlorad. Möjligheter finns dock att säkerställa resurser för egen utvecklingsverksamhet genom att enbart den operationella driften skiljs bort. En försiktig bedömning kan vara att besparingsmöjligheterna i ett sådant alternativ skulle uppgå till 0-

5 mkr per år. Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 1 september 1994.

13 . 2 Landskapsinformationsområdet

Kostnaderna för uppbyggnad och drift av databaser är generellt svårfångade och svårfördelade. Flera databaser är resultat av historiska investeringar i andra produkter. För nya databaser är det i princip möjligt att särredovisa kostnader. Därmed är det möjligt att - beroende på val av avgiftsstruktur - ta ut effektiva avgifter. Behovet av en förbättrad kostnadsredovisning är påtaglig.

Möjligheter att påverka kostnaderna föreligger såväl vid den initiala databasuppbyggnaden som vid den framtida ajourhållningen. På sikt kommer ajourhållningen att vara den största kostnadsposten. Den utgör därjämte den del i produktionsprocessen som är avgörande för informationens kvalitet och användbarhet. Det är därför angeläget att klara strategier och principer utarbetas för ajourhållningen. Någon sådan strategi föreligger inte för närvarande.

Den nya tekniken för kartframställning erbjuder större möjligheter att använda insamlad information på ett mer flexibelt sätt. Den innebär emellertid också höga initiala kostnader. För att inte de initialt gjorda investeringarna skall " gröpas ur" på ett sådant sätt att en uppdatering förorsakar högre kostnader än en total nyinsamling av data krävs att uppbyggda baser ajourhålls kontinuerligt. För såväl initial datainsam— ling som för ajourhållning kan olika tekniker användas. En utveckling mot konceptet "registrering vid källan" samt mot ökad användning av satellitteknik är två sådana utvecklingslinjer som i framtiden bör få ökad användning.

13.2.1 Ajourhållning vid källan

Registrering vid källan kan avse aktörer från såväl den offentliga som den privata sektorn. Kommunerna kommer emellertid att spela en nyckelroll, eftersom de står i centrum för mycket av hanteringen av den geografiska informationen. Ett sådant synsätt kräver dock att den omfattande och tillförlitliga landskapsinformation som samlas in av kommuner kan föras upp till och användas av de statliga delarna av förvaltningen. De organisatoriska former som måste skapas för att

underlätta detta kan också användas för att göra den information som finns att tillgå i statliga databaser tillgänglig för bl.a. kommunerna.

Detta ligger också helt i linje med det samordningsansvar som den föreslagna regionala lantmäterimyndigheten blivit tilldelad. Denna skall nämligen bl.a. verka för att de krav och önskemål som olika pro- ducenter och konsumenter ställer på verksamheten inom landskaps— informationsområdet i regionen på lämpligt sätt blir tillgodosedda. De skall vidare spela en aktiv samordningsroll gentemot kommuner och andra organisationer och enskilda. Syftet härmed är att möjliggöra ett ökat utbyte av data mellan olika producenter, främja användandet av gemensamma standarder och normer samt finna lämpliga rutiner för ajourhållning. Myndigheten skall verka för att lokalt producerade databaser i ökad utsträckning kan användas som underlag för produk— tion av det allmänna kartmaterialet och motsvarande digitala pro— dukter.

Ajourhållning vid källan innebär emellertid inte att det bara är kommunerna som skall svara för den grundläggande informationen. Många uppgifter skapas av andra myndigheter och organisationer. Här kan nämnas länsstyrelser, Vägverket, Naturvårdsverket, Riksantik- varieämbetet m.fl. statliga organ men det kan också vara frågan om intressenter eller grupper av intressenter inom den privata sektorn — t.ex. skogsnäringen.

Ajourhållning vid källan skapar de bästa förutsättningarna för att undvika dubbelarbete och möjliggör att databaserna innehåller den mest aktuella informationen.

] detta sammanhang kan också erinras om vad som anges under rubriken Fastighetsregistrering i proposition 1993/94:214. "För andra delar av registreringen än de som är ett utflöde av fastighetsbild- ningen, t.ex. registreringen av planer, markanvändningsreglerande bestämmelser och adresser för fastigheterna, bör även andra organ svara. Detta utgår från en princip om registrering vid källan som nu bör slås fast. Den innebär att information lämpligast registreras av den som skapar informationen. Därigenom undviks dubbelarbete som kan följa av en överföring av informationen till registret i flera led."

Ajourhållning vid källan förutsätter att överenkommelser träffas mellan Lantmäteriverket eller dess regionala organisation och de ajourhållande organisationerna. Det förutsätter självfallet att de senare erhåller en efter deras insats anpassad kompensation för sin med- verkan. Eftersom ajourhållningen kommer att utgöra stor del av

kostnaderna är frågan om intressentmedverkan i detta avseende en central komponent i prisbilden.

13.2.2 Satellitbilder och GPS

GPS—tekniken kommer i framtiden att användas i ökad omfattning vid positionsbestämning inom många områden. Det gäller bl.a. vid inmätning av punkter vars läge skall anges med mycket stor noggrann- het och vid inmätning av detaljer i landskapet till grund för databas- uppbyggnad — kartläggningsändamål. GPS—tekniken möjliggör inmätning i rikets nät utan direkt anslutning till i terrängen uppbyggda geodetiska nät. Noggrannheten är hög och förfaringssättet enkelt.

Regeringen har, genom beslut den 19 maj 1994, givit Lant- mäteriverketi uppdrag att i samråd med i första hand Försvarsmakten, Vägverket, Banverket, Luftfartsverket, Sjöfartsverket, Affärsverket svenska kraftnät samt Svenska kommunförbundet närmare belysa behovet av och formerna för dels en anpassning av de geodetiska riksnäten till GPS-teknikens krav, dels en förbättrad anslutning av lokala geodetiska nät till rikets system. Redovisning av detta uppdrag skall ske senast den 15 september 1994. Därvid skall även förslag till lämpliga åtgärder och en finansiering av dessa lämnas.

Parallellt härmed har tillsats en arbetsgrupp inom regeringskansliet med uppgift att bl.a. skyndsamt kartlägga de olika samhällssektorernas behov av och krav på GPS—referensstationer och former för datakom- munikation från dessa. Arbetsgruppen består av representanter från Miljö- och naturresursdepartementet, Kommunikationsdepartementet och Försvarsdepartementet.

Utvecklingen inom flygbildstekniken m.m. har beskrivits i Lantmäteri- och inskrivningsutredningens principbetänkande (SOU 199399) och berörs inte ytterligare här. Följande avsnitt syftar till att i korthet belysa i vilken omfattning satellitbildsteknik kan vara ett alternativ till traditionell flygbildsteknik. Avsnittet är baserat på två studier. Den första avser en jämförelse av teknik för översiktlig vegetations- kartering. Den andra studien avser en utvärdering av satellitbildsdata för revidering av den topografiska kartan.

Vegetationskartering

Med hjälp av satellitbildsteknik är det i dag möjligt att framställa en översiktlig vegetationskarta som till stora delar innehåller samma information som den flygbildsbaserade kartan. De skillnader som finns mellan kartprodukterna avser främst förhållanden inom skogen, t.ex. barrskog av frisk till våt ristyp, som inte kan särskiljas med satellitdata på enbart spektra] grund. Inte heller detaljinformation som ligger under satellitbildernas markupplösning finns med i satellitkartan.

Enligt av fjärranalysgruppen vid Naturgeografiska institutionen vid Stockholms universitet utförda tids— och kostnadsanalyser är det billi- gare att ta fram en vegetationskarta med satellitbildsteknik än med flygbildsteknik. För skalan 1:50 000 är totalkostnaden för satellit— bildskartan endast drygt 60 procent av totalkostnaden för motsvarande flygbildskarta. För 11100 000 är motsvarande andel knappt 70 procent.

Satellitbildstekniken kan i dag användas vid operationell översiktlig vegetationskartering. Med satellitbildsteknik är det möjligt att nå långt i detaljeringsgrad trots de begränsningar som finns i upplösningen.

I detta sammanhang kan också nämnas den vegetationsdatabas som dåvarande Televerket och Försvarsmakten tog fram genom användande av satellitbilder. Syftet med databasen var dels att använda den för siktlinjer för ett mobiltelefoninät, dels att använda den för simulering av stridsflygning.

Topografisk kartläggning

I gemensam rapport från Lantmäteriverket och Rymdbolaget Satellit- data för topografiska kartor (nov 1991— FUX430-9) redovisas en jämförande studie av flygbilds- och satellitbildsteknik. Studien omfattar bl.a. geografisk noggrannhet, tillgänglighet och kostnader och avser vägar, hyggen och samlad bebyggelse.

Den topografiska kartan i skala 1:50 000 produceras i ny form kallad T5. Denna innehåller fler och mer differentierade objektstyper än tidigare, bl.a. redovisas hyggen. Detta ställer högre krav på aktualitet än tidigare.

Studien visar att det trots skillnader i upplösning inte finns några signifikanta skillnader i tolkningsresultaten från flygbilder och satellitbilder (från SPOT) avseende revidering av vägar och hyggen, fullständighet i redovisningen eller formen på objekten.

Då de olika teknikernas för- respektive nackdelar vad avser tillgänglighet vägs mot varandra konstateras att satellitdata kan förse Lantmäteriverket med de bilder som behövs enligt de s.k. omdrevs- planerna.

Vad avser kostnaderna konstateras att när jämförelsen avser områden av den storlek som omfattas av revidering är flygbildskost- naden från 9 200 meters flyghöjd avsevärt högre än för satellitbilder (SPOT). För flygbilder från 13 200 m är kostnaderna däremot lägre.

Slutsatsen av utvärderingen är att data från SPDT—satelliten är ett användbart alternativ vid revidering av vägar, hyggen och samlad bebyggelse i produktion av den nya Gröna kartan (T5) i skala 1:50 000. Det innebär även att satellitdata är användbara vid revide- ring av den Blå kartan i skala 1:100 000.

Kartläggning [ större skalor

Operationell satellitbildsteknik klarar i dag inte information i skala 1:10 000 (upplösning 5 m). För skalan 1:50 000 är kvaliteten i princip densamma som vid flygfotografering. Upplösningen inom ramen för satellitbildtekniken förbättras dock successivt. Någonstans vid en upplösning motsvarande skala 1:20 000 (upplösning 10 m) och 1:50 000 möts i dag satellitbilder och bilder från flygfotografering.

I USA pågår viss utvecklingsverksamhet - som ett resultat av teknikutvecklingen av det s.k. "Strategic Defense Initiative" - där bolag kunnat utnyttja satellitbildsteknik som kan konkurrera även inom skalområdet 1:10 000. En bred civil användning av denna teknik skulle medföra avsevärt lägre kostnader för databasproduktion och ajour— hållning i framtiden.

14. Behov av nedsättning vid fastighetsbildning

Enligt direktiven skall Lantmäteri- och inskrivningsutredningen bl.a. beakta vad som framkommit i fråga om avgiftsnivån i Fastighets— bildningskostnadsutredningens förslag (SOU l990:9) och remiss- behandlingen av detta förslag. I detta sammanhang bör det nuvarande nedsättningssystemet belysas samt en redovisning ske av besparingarna för det allmänna till följd av ett sanerat fastighetsbestånd. Vidare bör omarronderingsverksamheten bli föremål för belysning. Så sker i detta kapitel. Frågan om avdragsrätt vid lantmäteriförrättningar behandlas i avsnitt 17.5.

14.1. Fastighetsbildningskostnadsutredningen

Fastighetsbildningskostnadsutredningen, FBKU, fann att de tillämpade principerna för finansiering och avgiftsuttag vid lantmäteriförrättningar leder till köpmotstånd mot vissa förrättningar och inverkar på förrättningarnas kvalitet.

Utredningen ger en rad exempel på köpmotstånd där fastighetsägare men även kommuner och regionala statliga myndigheter avstått från att söka förrättning när kostnaderna för förrättningen inte upplevs stå i rimlig proportion till nyttan. Fastighetsägarna väljer då eventuellt andra lösningar än fastighetsbildning. Detta innebär t.ex. att städför- rättningar genomförs i liten omfattning, att mindre utökning av tomt sker genom nyttjanderätt eller servitut i stället för genom fastighets— bildning, att oklara gränser inte bestäms och att större omregleringar för jord- och skogsbruksändamål och behövliga anläggningsför- rättningar inte kommer till stånd.

Köpmotståndet begränsar förrättningsverksamhetens omfattning och möjligheterna att rationalisera fastighetsredovisningen. Fastig— hetsägarna finner för dem lämpliga och till fastighetsbildning alterna- tiva lösningar t.ex. genom att teckna servituts- eller nyttjanderättsavtal. För att trygga rättigheterna skrivs dessa rättigheter i vissa fall in i

inskrivningsregistret. De av fastighetsägarna valda lösningarna är inte alltid de som är de ur samhällets synpunkt mest ändamålsenliga.

Utredningen redovisar även exempel på kvalitetsbrister där utredningen funnit att kravet på att kostnaderna för fastighetsbildning skall täckas genom avgifter i väsentlig grad bidragit till dessa brister. Bristerna kan t.ex. bestå i dålig information till sakägarna, svårläst redovisning av förrättningsresultat och att förrättningsinstitutet inte använts på avsett sätt.

För att stimulera fastighetsbildning som är önskvärd ur allmän synpunkt bör enligt FBKU ca 90 mkr per år, räknat på den då aktuella förrättningsvolymen, tas ut på annat sätt än genom avgifter från fastighetsägare som berörs av de aktuella förrättningarna. Med hänsyn till att fastighetsindelningssystemet är av grundläggande betydelse för flera olika samhällssektorer och att det representerar stora värden bedömde utredningen det angeläget att förbättra förutsättningarna för fastighetsbildning genom att minska kostnaderna för sakägarna vid vissa typer av förrättningar.

Utredningens förslag sammanfattas i tabell 16.

Årligt behov av tillskott

Förrättningstyp Avgifts- Årlig ökning av

sänkning förrättnings- verksamheten % ..

.. 5

Tabell 16. Behovet av avgiftssänknlngar m.m. enligt FBKU.

Större omregleringar Fastrghetsbestamnrngar

Strukturförbättringar

7 5 3

5 0 0 0

Ökningen av förrättningsverksamheten på grund av förslaget uppskatta- des motsvara ca 6 000 förrättningar per år och en ökning av om- sättningen med ca 120 mkr per år.

FBKU föreslog att fastighetsregistermyndigheten skulle ges rätt att ta initiativ till sådana förrättningar vars främsta syfte är att minska framtida kostnader för offentliga register. Härigenom kommer s.k. städförrättningar att kunna genomföras i önskvärd omfattning och vid tidpunkter som är lämpliga med hänsyn till sysselsättningsläge m.m.

Utredningen föreslog vidare att 5 mkr per år borde avsättas för bättre utbildning av lantmätare med liten erfarenhet av förrättnings- handläggning. Denna utbildning föreslogs finansierad vid sidan om förrättningsavgifterna.

Remissinstanserna

FBKU:s förslag var föremål för remissbehandling. Det stora flertalet av de 75 remissinstanserna bekräftade att finansierings- och av- giftssystemet leder till ett köpmotstånd mot från allmän synpunkt önskvärda fastighetsbildningsåtgärder. Vidare bekräftades att detta köpmotstånd leder till att fastighetsägare väljer andra mindre lämpliga lösningar.

Centralnämnden för fastighetsdata verifierar att det finns påtagliga skillnader i fastighetsindelningen och den faktiska markanvändningen. Centralnämnden för fastighetsdata anger att det är troligt att en analys av orsakerna härtill skulle visa att det främst är registerhållare, det allmänna, som har behov av de Önskvärda förrättningarna.

Remissinstanserna bekräftar också de kvalitetsbrister i förrätt- ningsverksamheten som FBKU fäst uppmärksamhet på och att denna i stor utsträckning kan tillskrivas dels tids- och kostnadspressen, dels otillräcklig utbildning av yngre lantmätare.

Lantmäteriverket anger i sitt remissyttrande att verket tar fasta på den kritik som riktats mot förrättningarnas kvalitet och avser att göra en bredare kvalitetsundersökning än utredningen kunnat göra med utgångspunkt främst i sakägarnas situation och behov. Denna under- sökning kan kopplas samman med en analys rörande möjligheterna att låta standarden variera. Lantmäteriverket anser emellertid att det inte finns något som pekar på att kvaliteten i förrättningsverksamheten är sämre än kvaliteten i verksamhet som bedrivs av andra myndigheter med jämförbara arbetsuppgifter.

Vad gäller de av FBKU föreslagna valen av nedsättningsberättigade åtgärder instämmer huvuddelen av remissinstanserna i utredningens förslag. Flera instanser ifrågasätter emellertid om åtgärden utökning av tomt är nödvändig och anger att det mest angelägna ur allmän synpunkt bör vara genomförandet av olika typer av städförrättningar. Insatserna bör därför koncentreras till registerförbättringar och sådana städförrättningar som ger de största vinsterna från registersynpunkt. Några remissinstanser anser inte heller att gränsbestämning bör utgöra en nedsättningsberättigad åtgärd.

Till den lista över nedsättningsberättigade förrättningar som ut- redningen har föreslagit bör enligt flera instanser fogas äganderätts- utredning.

Flera remissinstanser anser det vara svårt att bedöma om storleken på det erforderliga nedsättningsbeloppet - FBKU föreslog en ökning med 90 mkr per år - är rimlig. Några remissinstanser efterlyser kalkyler eller samhällsekonomiska bedömningar som underlag för bedömning av beloppet. Riksrevisionsverket ifrågasätter inte behovet av stimulans men anser att uppskattningen är för grov för att kunna utgöra underlag för statsmakternas beslut. Lantmäteriverket pekar bl.a. på att någon realvärdesanpassning av det nuvarande nedsättnings- bidraget inte ägt rum under en följd av år.

Flera remissinstanser understryker behovet av utbildning av lantmätare med liten erfarenhet av förrättningshandläggning. Många anser emellerid att medlen också borde användas till utbildning av annan personal så att rationaliseringseffekter genom ökad delegering m.m. kan uppstå. Frågan om vidareutbildning är generell och några särlösningar bör inte tillskapas inom lantmäteriområdet. Flera remissinstanser anser att finansieringen av utbildningsinstanserna bör ske inom den ordinarie budgeten för både statliga och kommunala fastighetsbildningsmyndigheter. Behovet är väl känt, men gäller samtliga personalkategorier.

14.2. Nuvarande nedsättning

Enligt lantmäteritaxan skall nedsättning av ersättningsbelopp ske vid fastighetsreglering eller sammanläggning som medför att fastighet eller samfällighet av mindre betydelse inte behöver redovisas i fastighets- register eller när fastighetsreglering medför att sådan redovisning blir

obehövlig för skifte eller servitut av mindre betydelse. Nedsättning skall också ske om fastighetsreglering medför att servitut av mindre betydelse kan avföras ur fastighetsboken eller inskrivningsregistret. Nedsättningsbeloppet uppgår för närvarande till 550 kr per fastighet, samfällighet, skifte eller servitut. Nedsättningen är dock begränsad till högst 50 procent av den sammanlagda avgiften för fastighetsregle— ringen eller sammanläggningen.

I fråga om sådan förrättning som handläggs enligt lagen (1971:1037) om äganderättsutredning och legalisering och för vilken förordnande meddelats av länsstyrelsen skall nedsättning ske med ett belopp motsvarande 50 procent av ersättningen för förrättningen.

Ifrågavarande regler bygger på de principer som föreslogs av 1974 års lantmäteritaxeutredning och som har beskrivits mera ingående i avsnitt 4.1.2. Det ursprungliga nedsättningsbeloppet uppgick till 300 kr. Detta belopp har endast i begränsad omfattning korrigerats med hänsyn till kostnadsutvecklingen.

Nedsättningarna enligt lantmäteritaxan uppgick under budgetåret 1992/93 till 13,5 mkr. Under 1993/94 uppgår anslaget till 6,9 mkr. Förbrukningen t.o.m. mars 1993/94 uppgår dock till 15,8 mkr.

14.3. Kostnadsbesparingar för det allmänna

Som framhållits ovan har ett antal av de instanser som yttrat sig över FBKU:s förslag efterlyst kalkyler eller samhällsekonomiska bedöm- ningar av förslagens konsekvenser till grund för ett ställningstagande om den lämpliga nedsättningens storlek. Lantmäteriverket har i sin fördjupade anslagsframställning för 1994/95-1996/97 föreslagit en höjning av nedsättningsbeloppet till 1 100 kr.

1974 års lantrnäteritaxeutrednings bedömning av lämplig storlek på nedsättningsbeloppet syftade till att beräkna nyttan, eller i vart fall de i princip oomtvistliga samhälleliga kostnadsbesparingarna till följd av en fastighets eller fastighetsdels försvinnande ur samhällets register.

Med hänsyn till svårigheterna att beräkna den samhällsekonomiska nyttan begränsade utredningen sin beräkning till kostnaderna för samhällets befattning med fastigheter vad gäller fastighetsregistrering, fastighetstaxering och inskrivningsväsende. Även med denna ut- gångspunkt anger utredningen att osäkerheten i beräkningarna är mycket stor.

I det följande redovisas en sammanställning av ett antal beräk- ningar som utförts för att bedöma de samhälleliga kostnaderna för hantering av fastigheter (egentligen registerenheter) inom fastighets- registrerings, inskrivnings, fastighetsdata— och fastighetstaxerings- områdena. Utgångspunkten för beräkningarna är kostnaderna för:

- De registerförande myndigheternas (fastighetskostnaderna, register- och inskrivningsmyndigheterna) registreringsarbete.

- Kostnaderna vid Centralnämnden för fastighetsdata för förvaltning och drift av fastighetsdatasystemet.

- Skattemyndighetens arbete i samband med fastighetstaxering.

Dessa kostnader har fördelats på antalet fastigheter inom respektive undersökningsområde. De ursprungliga beräkningarna är utförda utan inbördes samband. I samtliga fall har beräknade kostnader per fastighet räknats upp med konsumetprisindex till 1994 års kostnadsnivå och har kapitalisering av årliga belopp skett efter en ränta av 5 procent under oändlig tid.

Beräkning l bygger på de kostnader som 1974 års lantmäteritaxeut- rednining kalkylerade med.

Beräkning 2 bygger på en rapport Nyttan av större genomgripande fastighetsregleringar — bakgrund och effekter, utarbetad av länslant- mätare Per-Fredrik Tottie (daterad den 18 juni 1987). Medeltals— beräkning har ägt rum av i rapporten angivna kostnadsintervall.

Beräkning 3 bygger på ett underlag framtaget av Centralnämnden för fastighetsdata i mars 1994. Underlaget som i vissa delar bygger på osäkra bedömningar avser i första hand att spegla de rörliga kost- naderna.

Beräkning 4 utgör beräkningar baserade på ett underlag som utarbetats i mars 1994 av Bert Andersson, biträdande överlantmätare i Kopparbergs län (se även avsnitt 15.5). Kostnadsbilden avser att beskriva de genomsnittliga kostnaderna i Värmlands, Gävleborgs, Västernorrlands och Jämtlands län.

En sammanställning av resultaten från de olika beräkningarna återfinns i tabell 17.

—--— FRM IM CFD SKM

__- ..... ___-m ___-- ___— .....

Tabell 17. Samhälleliga kostnader vid fastighetsregistermyndighet (FRM), inskrivningsmyndighet (IM), Centralnämnden för fastighetsdata (CFD) och skattemyndigheten (SKM) för hantering av fastigheter - kostnadsläge 1994. Inom parentes angivet belopp bygger på uppgift från beräkningsalternativ 2 och 3.

Spridningen på de individuella kostnadsposterna är stora. Däremot är de summerade kostnaderna, speciellt för de i senare i tid utförda beräkningarna, tämligen väl överensstämmande. De totala kostnads— besparingarna beräknade på det sätt som angivits ovan skulle alltså uppgå till i storleksordningen 2 000 kr per fastighet. För de register- förande myndigheterna inklusive Centralnämnden för fastighetsdata uppgår kostnadsbesparingen till ca 1 500 kr per fastighet.

Det kan i och för sig ifrågasättas om denna genomsnittssumma skall kunna användas som ett mått på marginalbesparingen vid en av— registrering. Av uppgifterna från de i alternativ 2 studerade lånen framgår det emellertid att det finns ett klart samband mellan antalet fastigheter och den beräknade resursförbrukningen i respektive län. Detta torde också leda till, i vart fall om man studerar resursför- brukningen efter en längre tidsperiod, att denna anpassar sig efter de förändrade förhållandena. Marginalkostnaden närmar sig genom- snittskostnaden.

I detta sammanhang bör också framhållas att studien i de ovan redovisade alternativen begränsar sig till tre eller fyra myndigheter. Det finns emellertid också andra statliga myndigheter som drabbas av merkostnader till följd av ett alltför stort och splittrat fastighetsbestånd. Bland dessa kan nämnas fastighetsbildnings- och vägmyndigheter samt regionala länsmyndigheter i övrigt. Med utgångspunkt från dessa förhållanden kan den samhälleliga nyttan av en sanering av fastighets-

beståndet genom bortstädande av onyttiga fastigheter bedömas uppgå till minst 2 000 kr per fastighet.

En sanering av fastighetsbeståndet gagnar i övrigt kommunal verksamhet bl.a. vid fysisk planering och plangenomförande, led- ningsdragande verk, skogsbolag och andra fastighetsförvaltande företag men också självfallet de enskilda fastighetsägarna.

14.4. Omarronderingsverksamhet

Fastighetsbildningen finansieras genom uttag av avgifter från berörda sakägare. Nedsättningen om 550 kr per fastighet som utgår ur registret finansieras genom anslag. Härigenom erhålls ett självfinansierat system. Kostnaden för nedsättningen redovisas i det underlag som ligger till grund för beräkning av expeditionsavgifterna vid inskriv- ningsmyndigheterna. Syftet med nedsättningen är bl.a. att åstadkomma en sanering i fastighetsbeståndet genom att onyttiga fastigheter och rättigheter avvecklas.

Vid sidan om den finansieringsmodell som tillämpas för fastighets- bildningsverksamheten i övrigt ligger de insatser som statsmakten gör för att på annat sätt främja utvecklingen mot en lämplig fastighetsin— delning. Denna verksamhet bedrivs bl.a. genom medel från Jordbruks- departementets anslag för bidrag till jordbrukets yttre rationalisering.

Den omarronderingsverksamhet som bedrivs inom ramen för detta anslag, och som omsätter ca 5 mkr per år, är till ca 90 procent förlagd till Dalarna. Motivet till verksamheten har varit att det ansetts vara från såväl nationell som enskild synpunkt väsentligt att fastighetsstruk- turen ger möjlighet till en rationell markanvändning. Anslaget för verksamheten avser nu pågående projekt vilka beräknas vara slutförda inom en treårsperiod. För nya projekt får dock inga medel beviljas.

Strukturrationaliseringar har pågått under lång tid. Den skiftesverk- samhet som bedrivits inom stora delar av landet har medfört varaktiga förbättringar i fastighetsstrukturen.

Den storskiftesreform som genomfördes i större delen av Dalarna under 1800-talet blev dock snabbt urholkad. Genom speciallagstiftning genomfördes under 1930-talet fram till 1970-talet laga skiften för ett antal socknar omfattande ca 200 000 hektar. Genom den nya fastig- hetsbildningslagen som trädde i kraft 1972 gavs genom bl.a. fastighets- regleringsinstitutet möjligheter till förenklingar i Strukturrationalise-

ringen. Härigenom har ytterligare ca 150 000 hektar blivit föremål för strukturrationalisering och förrättningsverksamhet pågår för ytter- ligare ca 100 000 hektar.

Kostnaden för omarronderingsverksamheten kan bedömas uppgå till i storleksordningen 1 000 kr per hektar. För de på senare tid startade projekten uppgår statsbidraget för omarronderingsverksamheten till 50 procent. Av detta belopp finansieras ungefär en tredjedel med ned— sättningsmedel enligt ovan medan återstoden finansieras genom anslaget för jordbrukets yttre rationalisering.

Enligt en bedömning som gjorts av Länsstyrelsen i Kopparbergs län (Rapport 1992-02-17, Markstrukturfrågor idag och i framtiden) finns det vissa skogsbrukspolitiska motiv som talar för en fortsatt om— arronderingsverksamhet. De jordbrukspolitiska motiven är emellertid betydligt svagare än tidigare. Även de regionalpolitiska motiven är svaga. Frågan om det öppna landskapet är akut men torde kortsiktigt inte kunna lösas genom strukturförbättringar. En sanerad fastig- hetsindelning medför förenklingar för bl.a. vägmyndigheter, kommu- ner, fastighetsregistermyndigheter, inskrivningsmyndigheter och skattemyndigheter. Dessa förenklingar ger i förlängningen samhälls- eko-nomiska vinster. De samhällsekonomiska motiven finns, men nyttan anges vara svår att kvantifiera.

Vad beträffar de skogsbrukspolitiska motiven för en fortsatt omarronderingsverksamhet anger länsstyrelsen att redovisade under- sökningar inte ger belägg för att den dåligt arronderade skogsmarken skulle ha påtagligt lägre avverkningsintensitet. Däremot bedöms kvaliteten och tillväxten vara något sämre i dessa områden till följd av en mindre intensiv skogsvård. Ett bättre arronderat skogsbruk är mer kostnadseffektivt än ett starkt ägosplittrat. Också i ett nationellt perspektiv kan därför långsiktiga insatser vara motiverade.

Med dessa utgångspunkter - att omarronderingsverksamheten skall fortsätta och då koncentreras till skogsmarken har länsstyrelsen bedömt det kvarstående behovet av omarrondering i Dalarna till i storleksord- ningen 400 000 hektar. Med en samhällelig kostnadsandel om 50 procent skulle samhällets kostnad för verksamheten uppgå till 200 mkr.

I sitt yttrande över FBKU:s förslag pekade Skogsstyrelsen på att den tekniska utvecklingen och de ekonomiska villkoren gjort det nödvändigt med en omfattande strukturrationalisering inom det svenska lantbruket och att olika former av fastighetsbildningsåtgärder spelat en

viktig roll för ett effektivt markutnyttjande. Det finns enligt Skogs- styrelsen också i framtiden behov av en fortsatt storleksrationalisering och arronderingsförbättring i skogsbruket.

Lantmäteri— och inskrivningsutredningen har låtit Bert Andersson, biträdande överlantmätare i Kopparbergs län utföra en jämförelse mellan fastighetsregistermyndigheternas, inskrivningsmyndigheternas och skattemyndigheternas kostnader för hantering av fastighetsin- formation i Kopparbergs län och andra skogslän. Den jämförande studien är utförd i mars 1994. Som jämförelse till förhållandena i Kopparbergs län, som har en yta om 28 000 kvadratkilometer och en folkmängd av 290 000 personer, redovisas den genomsnittliga ytan och befolkningsmängden i Värmlands, Gävleborgs, Västernorrlands och Jämtlands län. Den genomsnittliga ytan respektive befolknings- mängden uppgår till 27 000 kvadratkilometer respektive 240000 personer.

Den ekonomiska resursåtgången vid de angivna myndigheterna uppgår i Kopparbergs län till totalt 21,6 mkr per år medan motsvar— ande kostnad för jämförelselänen uppgår till 11,3 mkr per år. Om hänsyn tas till de rationaliseringseffekter som fastighetsdatareformen innebär inom kvarvarande områden i Kopparbergs län bedöms kostnaden i detta län att minska till 19,3 mkr per år. Den årliga kostnadsskillnaden per år ligger alltså på i storleksordningen 8-10 mkr per år. Denna kostnadsskillnad kan förklaras av de komplicerade och starkt splittrade fastighets- och markägarförhållandena i Kopparbergs län. Antalet fastigheter i Kopparbergs län uppgår till ca 221 000 medan det i genornsnittslänet bara finns ca 125 000. Nämnas kan i detta sammanhang också att vid Domstolsverkets personaldimensione- ring för inskrivningsmyndigheten vid Mora domsaga räknar verket med en 30—procentig förhöjd resursåtgång på grund av komplexiteten i ärendena.

Förutom dessa kostnadsskillnader pekar nämnda studie på rätts— säkerhetsaspekter till följd av splittrade fastighetsförhållanden. Detta tar sig bl.a. till uttryck i fel i fastighetsredovisningen i register och på kartor. Som exempel kan nämnas att det under 1993 rapporterades hela 297 sådana felaktigheter i innehållet på registerkartan för Kopparbergs län.

Lantmäteriverket har i sin anslagsframställning för åren 1994/95- 1996/97 rekommenderat att anslag till jordbrukets yttre rationalisering ges med 5 mkr per år.

15. Kostnadsunderlagets omfattning inom fastighetsområdet

Omfattningen av det kostnadsunderlag som ligger till grund för be- räkning av avgiftsuttag från fastighetsområdet har diskuterats. Så har också skett alltsedan de nuvarande principerna började tillämpas. Idet följande ges en sammanställning av de förändringar, inskränkningar och utökningar, som diskuterats vid olika tillfällen. Under denna rubrik behandlas också frågan om ombudskostnader vid lantmäteriför- rättningar.

Beträffande frågan om administration av stämpelskatt hänvisas till avsnitt 17.4.

15.1. Utveckling, tillsyn och stöd

Enligt sin instruktion skall Lantmäteriverket bl.a. leda och utöva tillsyn över den verksamhet som skall skötas av statliga lantmäterimyn- digheter samt utöva tillsyn över den verksamhet som skall skötas av kommunala fastighetsbildnings- och fastighetsregistermyndigheter. Verket skall vidare inom sitt verksamhetsområde ge vägledning i frågor som rör plangenomförande och ersättning enligt plan- och bygglagen samt lagen om exploateringssamverkan. Som central för- valtningsmyndighet svarar Lantmäteriverket vidare för utvecklings- verksamhet inom fastighetsområdet.

15.1.1. Utveckling

Den anslagsfinansierade utvecklingsverksamheten inom fastighetsom- rådet uppgår under budgetåret 1993/94 till 13,7 mkr. Verksamheten syftar bl.a. till att reformera regelsystemen inom fastighetsområdet och anpassa det till samhällsutvecklingen och till förändringar i arbets-

metoder och ny teknik. Förändrade krav på rättssäkerhet och kost- nadseffektivitet medför också att regelsystemet måste utvecklas. Det är vidare väsentligt att rättstillämpningen följs upp så att gjorda er- farenheter tas till vara för att förbättra verksamheten.

Utvecklingsverksamheten är i huvudsak inriktad på stödet åt för- rättningsverksamheten. Häri ingår bl.a. att utarbeta handböcker samt utveckla ADB-hjälpmedel för handläggning av förrättningar. Utveck— lingsverksamhet bedrivs också inom det fastighetsekonomiska området.

En annan del av utvecklingsverksamheten är att utarbeta förslag beträffande tillämpning av och ändringar i lagstiftningen. Det allmännas intresse av att fastighetsindelningen är välordnad och att fastighetsbildning kommer till stånd på ett rationellt och effektivt sätt är påtaglig. Detta talar för att den utvecklingsverksamhet som här avses också i framtiden bör bekostas av det allmänna.

Vid sidan om den enligt ovan anslagsfinansierade utvecklingsverk- samheten finansierar lantmäteritaxan utvecklingsverksamhet genom ett påslag på 1,5 procent på taxans kostnadsunderlag. Detta påslag mot- svarar i storleksordningen 6 mkr per år.

På grund av den anslagsfinansierade utvecklingsverksamhetens inriktning vad avser stöd åt förrättningsverksamheten kan det tänkas att en större del av utvecklingsverksamheten skall finansieras av sakägarna vid en lantmäteriförrättning. Detta kan ske genom att motsvarande kostnader läggs in i underlaget för lantmäteritaxan. Det kan dock diskuteras om utvecklingsverksamheten gagnas av att vara direkt beroende av omfattningen av fastighetsbildningsverksamheten.

15.1.2. Tillsyn och stöd

Anslaget för tillsyn och stöd uppgår enligt Lantmäteriverkets verksam- hetsplan under innevarande budgetår till 41 mkr. Anslaget avser huvudsakligen verksamhet inom fastighetsrätt och fastighetsekonomi och bedrivs lokalt, regionalt och centralt. En viktig del av verksam— heten är att ge information och föreslå lösningar i komplicerade genomförandefrågor. Verksamheten omfattar även ortnamnsfrågor och arkivvård.

Rådgivningsverksamheten syftar bl.a. till att tillgodose statens krav på enhetlighet och effektivitet i lantmäteriverksamheten. Inom fastig— hetsområdet prioriteras insatser riktade mot de mindre och medelstora kommuner som saknar eller har begränsade egna resurser för verksam—

heten. Vidare prioriteras rådgivning till regionala myndigheter och organ som arbetar med uppbyggnad av infrastrukturen. Verksamheten innefattar också rådgivning till allmänheten.

I rådgivningsverksamheten ingår även resurser för besvarande av remisser och viss annan handläggning av förvaltningsärenden. Särskilt bör uppmärksammas att inom denna verksamhet ligger handläggning av ärenden inom länsstyrelsen som lantmäterimyndigheter utför med anledning av 29 % länsstyrelseinstruktionen. Överlantmäterimyndig- hetens uppgift att bevaka statens besvärsrätt vid vissa förrättningar och att handlägga besvär över räkning skall inte överföras till den nya lantmäterimyndigheten. Kostnaderna för dessa verksamheter uppgår årligen till 2 mkr respektive 0,5 mkr.

Lantmäteriverket är central ortnamnsmyndighet och skall som sådan verka för ett vårdat och ändamålsenligt ortnamnsskick. Lantmäteri- verket har också ett samordningsansvar inom ortnamnsområdet. I detta ingår bl.a. att utgöra Ortnamnsrådets kansli. Det budgeterade beloppet för kansliet uppgår under innevarande år till 90 000 kr. Ortnamns- verksamheten inom fastighetsområdet är för innevarande år budgeterad till totalt ca 800 000 kr, varav ca 325 000 kr hänförs till området tillsyn och stöd och resterande del till utvecklingsverksamheten. Frågor som rör ortnamn på kartor hanteras inom landskapsinforma- tionsområdet.

Inom verksamhetsområdet ingår också arkivvård. Genom anslaget finansieras det statliga lantmäteriets insatser för att ge fastighets— registermyndigheterna tillgång till kvalificerad kartvård. Verket svarar vidare för rådgivning vad avser god arkivvård. Vidare ingår säkerhets- filmning av fastighetsregistermyndigheternas förrättningsarkiv och forskningsarkivet vid Lantmäteriverket. Arkivvårdsverksamheten bedrivs till övervägande del vid Kartvårdscentralen i Ånge. De totala kostnaderna för dessa verksamheter uppgår under innevarande år till 6,7 mkr varav 5,4 mkr faller på Kartvårdscentralen i Ånge.

Det föreligger vissa svårigheter att beräkna omfattningen av be- hovet av den inom verksamhetsområdet bedrivna rådgivningsverksam- heten. Detta hänger givetvis också samman med vilken ambitionsnivå som väljs. Syftet med verksamheten - att säkerställa statsmakternas krav på enhetlighet och effektivitet i lantmäteriverksamheten — talar för att verksamheten också framgent bör vara anslagsfinansierad. En utvärdering av verksamhetens omfattning, inriktning och effekter bör emellertid komma till stånd.

Vad avser de kostnader som är förenade med arkivvården, till största delen hänförliga till fastighetsregistermyndigheternas verksam- hetsområde, kan det - med hänsyn till att fastighetsregistreringen integreras i fastighetsbildningen - finnas vissa motiv för att kost— naderna hänförs till fastighetsbildningsverksamheten. Arkivvård har emellertid också ett samband med vården av vårt kulturarv och kan därför också betraktas som en kulturpolitisk fråga.

Ortnamnsrådet och Lantmäteriverkets myndighetsansvar för ort- namnsfrågor är inte lämpliga att finansiera på annat sätt än genom anslag.

15 .2 Fasti ghetsredovisnin g

Lantmäteriverket har, efter en utredning som bedrivits i samverkan med Svenska kommunförbundet, Statskontoret och Centralnämnden för fastighetsdata, föreslagit att statsmakterna fattar beslut om inrättande av ett system för redovisning av den geografiska fastighetsindelningen, GFI. Systemet, som hanterar den grafiska beskrivningen av fastighets- beståndet med uppgifter om planer och andra markreglerande be— stämmelser samt rättigheter som upplåtits i fastigheterna, ses härvid som en del av eller ett komplement till fastighetsdatasystemet. Syftet är att tillgodose ökade samhällskrav på tillgänglighet, aktualitet och kostnadseffektivitet vid etablering av GIS där fastighetsindelningen är av grundläggande betydelse.

GFI betraktas i framställningen liksom fastighetsdatasystemet representera den typ av gemensamma informationssystem som tillhör gruppen kollektiva nyttigheter.

15.2.1. Geografisk fastighetsindelning - GFI

I den s.k. GFl-rapporten "Nationell samverkan mellan system med geografisk fastighetsindelning — stat och kommun i samverkan för en gemensam infrastruktur" anges att GFI är en samhällsekonomiskt lönsam investering. Kostnaderna för systemuppbyggnaden har beräk- nats till 415 mkr varav 260 mkr faller på staten (landsbygdsområden) och 155 mkr på kommunerna (tätorterna). I utredningen föreslås en snabb uppbyggnad i landsbygdsområden (drygt fem år) och en ut- byggnad i tätorterna som anpassas till kommunernas egna bedöm-

ningar. De årliga kostnaderna för den tekniska driften beräknas enligt ett särkostnadsresonemang uppgå till 25-30 mkr vid ett fullt utbyggt system. Statens andel uppgår till 19—24 mkr.

GFI ger enligt utredningen rationaliseringsvinster inom det statliga fastighetsbildningen och fastighetsregistreringen - framför allt vad avser mät— och kartverksamhet - motsvarande 20-30 mkr per år. Också när det gäller den anslagsfinansierade allmänna kartproduktionen förutses rationaliseringsvinster. Dessa har beräknats uppgå till 2 mkr per år. För det statliga lantmäteriets uppdragsproduktion anges nyttan av GFI uppgå till 5-10 mkr per år. Sammantaget för den anslags- finansierade delen uppgår alltså vinsterna till 22-32 mkr per år. Om också den uppdragsfinansierade verksamhetens nytta räknas in uppgår vinsterna för det statliga lantmäteriet till 27-42 mkr per år. För de kommunala fastighetsbildnings— och fastighetsregistermyndigheterna bedöms rationaliseringsmöjligheterna till följd av GFI vara 2 mkr per år.

Övriga nyttoeffekter för andra användare inom kommunerna, skogsbrukssektorn, anläggningsverksamheten, banker, mäklare och försäkringsbolag m.fl. har beräknats uppgå till 43-64 mkr per år.

De samhällsekonomiska spridningseffekterna bedöms dock betyd— ligt större än summan av nämnda belopp.

Uppbyggnaden av GFI anges i utredningen ha karaktären av in— frastruktursatsning. Detta tillsammans med de samhällsekonomiska vinsterna och kraven på samhällelig kontroll motiverar ett särskilt statligt engagemang avseende de grundläggande investeringarna och kapitalförsörjningen.

I Lantmäteriverkets fördjupade anslagsframställning för 1994/95— 1996/97 förslår verket att uppbyggnaden av GFI påbörjas och att finansieringen täcks dels genom viss omdisponering av medel, dels ett utökat anslag om 30 mkr under vart och ett av kommande fem år.

15.2.2. Fastighetsdatareformen

Fastighetsdatasystemet började införas med rättsverkan år 1976. Fastighetsdatareformen har genomförts successivt, län för län, för att avslutas under hösten 1995.

PDS-utredningen redovisade i betänkandet Fastighetsdatasystemets datorstruktur (SOU 1992:34) en bild av systemets utveckling efter

reformgenomförandets avslutning. Denna borde, enligt utredningen, präglas av konsolidering och förbättring innebärande bl.a. att rutiner ses över och att sådana förbättringar och förenklingar genomförs som tidigare har måst skjutas på framtiden av tids- och resursskäl. Som exempel i detta avseende nämns bl.a. en bättre anpassning av utdata från systemet till olika nyttjares önskemål, införande av vissa hjälp- rutiner för behandling av servitut och andra rättigheter samt fortbild— ning av berörd registerpersonal.

Utredningen pekade vidare på att den allmänna ADB-mognaden förändrats påtagligt och att det därför mer djupgående nu är möjliga. Informationen i systemet måste kunna utnyttjas tillsammans med annan information i integrerade verksamhetsnära system. Här finns kopp- lingar bl.a. mot den elektroniska pantbrevsförvaringen (datapantbrev) och Bostadskreditnämndens datorsystem. Här finns vidare kopplingar till såväl den digitala registerkartan som ett ADB-baserat system för handläggning av lantmäteriförrättningar.

En tredje tendens som PDS-utredningen framhöll var utvecklingen mot nya användningsområden såsom fastighetstaxeringen. Vidare påtalades fastighetsinformationens betydelse som ett grundläggande elementi GIS (geografiska informationssystem). För den kommunala verksamheten har informationen i fastighetsdatasystemet en stor och växande betydelse bl.a. inom samhällsbyggande, samhällsplanering, kommunaltekniska tillämpningar samt statistikproduktion m.m. Denna utveckling kommer att förstärkas genom uppbyggnaden av ett bas- register över byggnader.

Avslutandet av reformgenomförandet innebär att de medel som anslagits för verksamheten successivt kan trappas av. De anslag som är aktuella fördelar sig på Domstolsverket, Lantmäteriverket och Centralnämnden för fastighetsdata.

De totala kostnaderna för fastighetsdatareformens genomförande låg under budgetåret 1992/93 på i storleksordningen 46 mkr. Detta är också den anslagsnivå som verksamheten har krävt under de senaste åren. Av den totala kostnaden föll 8,7 mkr på Domstolsverket, 18,9 mkr på Lantmäteriverket och 18,5 mkr på Centralnämnden för fastig- hetsdata. Anslaget för verksamheten kan successivt trappas ner i och med reformens slutförande. Budgetåret 1996/97 bör vara det sista under vilket anslag erfordras för verksamheten.

I den av Lantmäteriverket till regeringen ingivna så kallade GFI- rapporten anges att till följd av uppbyggnaden av fastighetsdata—

systemet avslutas under år 1995 kommer statens anslagsbelastning att minska med ca 50 mkr. Diskussionen förs i detta sammanhang mot bakgrund av möjligheterna att finna en lämplig finansiering av GFI- uppbyggnaden. GFI anges härvid i betydande utsträckning ha karaktär av infrastrukturell basinvestering som bör anslagsfinansieras på samma sätt som just fastighetsdatasystemet. Uppbyggnaden av GFI kan således betraktas som en avslutande komplettering av fastighetsdata- systemet.

Som angivits i avsnitt 4.2 ingår kostnaderna för uppbyggnad av fastighetsdatasystemet i det underlag som ligger till grund för be- räkning av expeditionsavgifternas storlek vid inskrivningsmyndig— heterna.

15.3. Mätning, beräkning och kartframställning

I en skrivelse den 5 mars 1993 till Miljö- och naturresursdepartementet hemställer Svenska kommunförbundet om att Lantmäteri— och inskriv- ningsutredningens direktiv skall ändras. Skrivelsen har av regeringen överlämnats till Lantmäteri- och inskrivningsutredningen. Kommun— förbundet hänvisar bl.a. till en den 11 december 1992 daterad skri- velse till departementet. I denna tar förbundet bl.a. upp frågan om kommunernas rätt att genom fastighetsbildningen finansiera investe— ringarna i stomnät och grundläggande kartor. Innehållet i denna skrivelse och vissa beräkningar m.m. redovisas nedan. Vidare redo— visas de överväganden som gjordes av 1980 års lantmäteritaxeutred- nrng.

15.3.1. Svenska kommunförbundets syn

Av skrivelsen från Svenska kommunförbundet framgår att den grund- läggande kommunala kart- och mätverksamheten utgör en stöd- och servicefunktion till bl.a. kommunal planering och kommunal anlägg- ningsteknik. Allt fler kommuner har beslutat att finansiera dessa verksamheter med taxor och olika avtal. För närvarande saknas möj- ligheter att ta betalt för den nytta fastighetsbildningen har av kommu- nala stomnät och kartverk.

Fastighetsbildningskostnadsutredningen, FBKU, tog inte upp frågan om ersättning till kommunerna för kostnader för grundläggande MBK

(mätning, beräkning, kartframställning) i sitt betänkande Kostnader för fastighetsbildning m.m. (SOU l990:9). Flera remissinstanser bl.a. Svenska kommunförbundet, Sveriges Lantmätareförening och ett stort antal kommuner var kritiska mot detta och beklagade att så inte hade skett.

Kostnaderna för den grundläggande MBK-verksamheten borde enligt bl.a. Kommunförbundet påföras respektive nyttjare. Detta är möjligt att göra vad gäller kommunalteknisk verksamhet, PBL-åtgärder och olika kommersiella nyttjare, men tillåts inte vad gäller fastighets- bildning och fastighetsregistrering. Trots att den grundläggande mät- ningstekniska verksamheten är fundamental i sammanhanget och innebär besparingar i fastighetsbildnings- och fastighetsregistrerings- processen kan dessa verksamheter inte påföras några häremot svarande kostnader.

1 det gemensamma remissyttrande över FBKU:s förslag som Svenska kommunförbundet och Statens lantmäteriverk avlämnade den 12 oktober 1992 och som utgjorde en komplettering av respektive parts tidigare ingivna remissvar redovisas förslag på hur finansieringen av den framtida fastighetsbildningen och fastighetsregistreringen bör lösas. Remissyttrandet behandlar bl.a. frågan om ersättning för de nu aktuella kostnaderna. I samtliga de tre finansieringsalternativ som diskuteras redovisas att kostnaderna för den grundläggande MBK— verksamheten skall ingå i kalkylunderlaget.

De olika alternativen bygger på uppbyggnad av en taxa som in— rymmer tre moduler - fastighetsbildning (FB), fastighetsregistrering (FR) samt grundläggande mätning och kartframställning (MK).

MK—modulen, som skall svara mot kostnaden för det underlag i form av stomnät och kartor som används vid fastighetsbildning och fastighetsregistrering, består av två delar - MKl och MK2.

MKl avser ersättning till staten för utnyttjandet av grundläggande investeringar och drift av den ekonomiska kartan. Denna verksamhet är för närvarande anslagsfinansierad. Ersättningsbeloppet har 1992 uppskattats till 700 kr per fastighetsbildningsärende inom ekonomiska kartans område.

MK2 avser ersättning till kommunerna för utnyttjandet av grund- läggande investeringar och drift av stomnät och primärkarta. Ersätt— ningsbeloppet har uppskattats till 1 100 kr per ärende inom primär- karteområde.

Enligt förslaget skall fastighetsbildningsmyndigheten debitera MKl och MK2 och härefter överföra nettoersättningen till respektive part.

Den årli ga totala kostnaden för kommunal lantmäteriverksamhet har beräknats uppgå till 1 300 mkr i 1993 års kostnadsnivå (se sid 58 i principbetänkandet - SOU 1993:99). Av denna summa bedöms 60 procent eller 780 mkr vara hänförlig till den grundläggande MBK- verksamheten.

Till den grundläggande kommunala MBK-verksamheten (MBK- basen) brukar räknas stomnät, primär/baskarta, namn och adresser, registerkarta samt översiktskarta i tryckt eller digitalt lagrad form.

Inom den kommunala sektorn ankommer det primärt på varje sektor att svara för mätningar och kartinformation för respektive verksamhet. Genom att samordna MBK-verksamheten kan emellertid de sammanlagda kostnaderna minskas bl.a. till följd av val av gemen— sam standard och gemensamma system samt genom undvikande av dubbelarbete i olika led.

De verksamheter som betjänas av MBK-verksamheten är bl.a. den anläggningstekniska sektorn (VA, gata/väg, el och tele), planering, plangenomförande och byggande (mark och exploatering, detaljplane- ring, bygglov, fastighetsbildning och fastighetsregistrering), tillfälliga användare (konsulter, entrepenörer) samt övrig verksamhet (miljö och hälsa, skola, socialtjänst, posten). Respektive verksamhets andel av den totala kostnaden kan beräknas med utgångspunkt i den nytta verksamheten har av MBK—insatserna. Schablonmässiga nyckeltal finns beräknade för hur stor andel som bör påföras respektive verksamhet.

Kostnaderna för MBK—verksamheten finansieras delvis av använ— darna. Detta sker bl.a genom tillämpning av olika taxor, avgifter och avtal (VA-taxa, gatukostnader, el-taxa, tele-taxa, exploateringsavtal, PBL—taxa m.m.).

För att fullt ut finansiera MBK-verksamheten av användarna krävs att också fastighetsbildning och fastighetsregistrering påförs en skälig andel. I samband med en tids- och kostnadsstudie (den så kallade TDK-utredningen) från 1974 bedömdes att dessa verksamheter borde belastas med 5-10 procent av MBK—basen (grundläggande MBK). Med utgångspunkt i en genomsnittlig belastning om 7,5 procent på det belopp som framräknats ovan skulle fastighetsbildningen påföras en kostnad om 58,5 mkr per år för att verksamheten skall bära sin andel av den grundläggande MBK-verksamheten.

Med vissa antagande om hur förrättningarna fördelar sig mellan områden med och utan kommunala MBK-insatser samt med antagandet att fastighetsbildningen i sig bidrar till ajourhållningen av primärkarte- materialet med ett värde som motsvarar hälften av förrättningarnas andel av MBK-kostnadena skulle i dagsläget fastighetsbildningen påföras kostnader som uppgår till ca 1 200 kr per förrättning.

På motsvarande sätt kan diskuteras om inte också statens kostnader för de geodetiska riksnäten och för den allmänna kartläggningen borde ingå i kostnadsunderlaget för fastighetsbildningen. Så föreslogs som nämnts ske i det av Lantmäteriverket och Svenska kommunförbundet gemensamt utarbetade remissyttrandet över FBKU:s betänkande. Någon ny beräkning av hur stor kostnad fastighetsbildningen skulle påföras har inte utförts.

15.3.2 1980 års lantmäteritaxeutredning

1980 års lantmäteritaxeutredning behandlade utförligt frågan om fastighetsbildningsverksamheten skall betala en andel av den grund- läggande MBK-verksamheten i sitt betänkande Ny lantmäteritaxa (Ds Bo 198214). Av betänkandet framgår bl.a. följande.

Det statliga lantmäteriet har som myndighetsuppgift ansvaret för de geodetiska riksnäten och de allmänna kartorna. För praktiska ändamål anläggs lokala stomnät (triangelnät eller motsvarande), vilka förtätas ytterligare där mätningar förekommer ofta. För sådana stomnät svarar oftast kommunerna. Det statliga lantmäteriets insatser avser härvid främst frågor om hur anslutningen till riksnäten skall ske.

De allmänna kartor som har direkt användning vid fastighetsbild- ning är den ekonomiska och undantagsvis den topografiska. Statlig fastighetsbildningsmyndighet behöver inte betala ersättning för denna användning. Genom en ändring i förordning (1980:754) om upplåtelse av det allmänna kartmaterialet för följdproduktion m.m. (nyttjande- rättsförordningen) efter det att 1980 års lantmäteritaxeutredning avläm- nat sitt betänkande behöver inte heller kommunal fastighetsbildnings- myndighet betala ersättning för sådan användning.

Primärkartan kan utgöra underlag för förrättningskartor vilka i sin tur utgör underlag för primärkartans aktualisering.

Antalet ärenden som inte kräver någon mätning varierar mellan olika typer av förrättningar. 1980 års lantmäteritaxeutredning upp- skattade att 20-25 procent av alla förrättningar saknar behov av mät-

ning. Vidare anges att en mycket stor del av glesbygdsförrättningarna inte till rimliga kostnader kan anslutas till stomnät varför mätning sker i tillfälliga koordinatsystem.

Till grund för kommunernas ersättningsuttag ligger uppfattningen att stomnät, kartor osv. som kommun frivilligt upprättar är kommu— nens egendom och inte underkastade offentlighetsprincipen (upphovs- rättsligt skyddade).

Utredningen konstaterade att inför ställningstagande till om kommu— nens grundläggande kostnader för MBK skall inräknas i underlaget för fastighetsbildningen måste dessa kostnaders storlek och tidsmässiga utveckling samt effekterna vid val av taxeform m.m. studeras.

Utredningen konstaterade vidare att det inte var möjligt att få en samlad bild av kommunernas årliga kostnader för investeringar och underhåll av stomnät och primärkartor. Vissa av Svenska kommun- förbundet under 1979 utförda beräkningar uppskattade kostnaderna för stomnät till 80 mkr per år och för primärkartor till ca 90 mkr per år. Fastighetsbildningens andel av nyttjandet angavs vara 19 respektive 11 procent. Detta skulle motsvara en totalkostnad för fastighetsbildnings- verksamheten på 24,3 mkr per är (motsvarande en erforderlig höjning med 10—15 procent av lantmäteritaxan). Flera invändningar har gjorts mot dessa beräkningar som bl.a. bygger på erfarenheter från den tidigare angivna TOK-utredningen.

Ur principiell synpunkt kan enligt 1980 års lantmäteritaxeutredning å ena sidan hävdas att en utbyggnad av lokala stomnät och primär- karteverk i första hand sker för att kommunerna skall kunna fullfölja olika kommunala åligganden. Att fastighetsbildningen, som primärt är en statlig angelägenhet, drar nytta av investeringarna kan ses som en bieffekt som är önskvärd ur samhällsekonomisk synpunkt. Detta behöver emellertid inte innebära att fastighetsbildningen nödvändigtvis skall delta i finansieringen. Vidare kan enligt utredningen hävdas att de kommuner som så långt som möjligt önskar avgiftsfinansiera dessa investeringar redan i dag kan ta ut avgifter, t.ex. i samband med bygglovsgivning. Sådana avgifter skulle i allt väsentligt komma att påföras samma grupp av kommunmedborgare som via fastighetsbild- ning skulle delta i finansieringen av stomnäts- och primärkartekost- naderna. För ett sådant synsätt talar även praktiska skäl. Man skulle undvika undersökningar om fastighetsbildningens utnyttjande av stomnät och primärkartor och slippa administrativa merarbeten.

Å andra sidan kan hävdas att investeringarna i stomnät och primär— karta så långt möjligt bör finansieras av de olika användarna och att en möjlighet till att avgiftsbelägga också fastighetsbildningen skulle stimulera kommunerna till förbättringar av de lokala mätnings- och kartunderlagen, vilket skulle leda till rationaliseringar i förrättnings- verksamheten.

Ersättning för nyttjande av stomnät och primärkarta kan behandlas på två skilda sätt. Ersättningarna kan antingen räknas in i kostnads- underlaget för taxan eller tas ut av sakägare som separat kostnad i varje enskilt ärende. För att kunna räkna in kostnaden i kostnads- underlaget för taxan krävs att Lantmäteriverket träffar avtal med samtliga kommuner om ersättning för nyttjande av stomnät och pri- märkarta. Sådana avtal måste träffas varje år och innefatta en be- dömning av vilket utnyttjande fastighetsbildningen kommer att ha och vilka kostnader kommunen kommer att få under det kommande året. Den andra formen skulle innebära att fastighetsbildningsmyndigheten förutom debitering enligt taxan tar ut täckningsbidrag av sakägarna i de fall stomnät eller primärkarta utnyttjats. Bidragen skulle betraktas som en särskild ersättning och överföras till respektive kommun. Principerna för beräkning av täckningsbidraget skulle kunna anges i en förordning om grunderna för lantmäteritaxan. Varje kommun skulle utifrån dessa grunder själv kunna besluta om bidragens storlek. Fastig— hetsbildningsmyndigheten skulle i det enskilda ärendet få avgöra om stomnätet eller om primärkartan verkligen utnyttjats.

Lantmäteritaxeutredningen fann att de båda modellerna leder till att ett omfattande utrednings— och beräkningsarbete måste ske varje år. För den första modellen tillkommer kostnaderna för förhandling, vilka i en del kommuner skulle kunna uppgå till belopp av samma storleks- ordning som de belopp förhandlingarna skulle röra sig om.

Det vore vidare olyckligt om nya ersättningar mellan staten och kommunerna infördes. Utredningen föreslog tvärt om att den centrala uppbörden med efterföljande utbetalning till kommuner med egen fastighetsbildningsmyndighet skulle upphöra. Utredningen slog fast att det såväl för det statliga lantmäteriet som för kommunerna är av stor betydelse att verksamheten utformas så att dubbelarbete undviks och erfarenheter och uppgifter kan bytas mellan organisationerna utan administrativt krångel.

Statlig ifastighetsbildningsmyndighet borde därför ansluta sina mätningar till kommunens stomnät och utnyttja kommunens primär-

karta när detta är lämpligt. Samtidigt skall statlig fastighetsbildnings- myndighet vara skyldig att till kommunen redovisa ändringar i fastig- hetsbildningen samt koordinater och mäthandlingar som skall redovisas på kommunens primärkarta. Kostnaderna för den statliga myndighetens redovisning till kommunen bedömdes som begränsad.

Genom att fastighetsbildningen inte bara utnyttjar stomnät och primärkartor utan också lämnar bidrag till dem får fastighetsbildningen inte en renodlad ställning som nyttjare gentemot kommunen. Här- igenom ökar svårigheterna när det gäller att ange vilken andel av kostnaderna som bör kunna knytas till fastighetsbildningen.

Oberoende av utformning torde ett nytt system för betalningar mellan stat och kommun leda till totalt sett ökade administrativa kostnader. För kommunens del torde det finnas möjligheter att täcka en större del av kostnaderna för stomnät och primärkarta i samband med exploatering och byggande.

Utredaren fann att de skäl som talar mot att fastighetsbildningen skall bidra till finansieringen av stomnät och primärkartor var över- vägande. Till kostnader för fastighetsbildning borde därför inte hän- föras kostnader för grundläggande geodetiska stomnät, ekonomisk karta, registerkartor och primärkartor.

15.4. Kommunal fastighetsregistrering

De kommunala fastighetsregistermyndigheternas verksamhet finan- sieras via respektive kommuns budget. Motsvarande statlig verksamhet finansieras genom anslag. Kostnaderna för den statliga fastighets- registerverksamheten ingår i det underlag som ligger till grund för beräkning av expeditionsavgifterna vid inskrivningsmyndigheterna.

Skillnaden i finansiering av den statliga och den kommunala fastig- hetsregistreringen hänger samman med att statsmakterna, i samband med ställningstagande till dagens finansieringssystem beaktade dels det statsfinansiella läget, dels att kommunerna ansågs ha frihet att välja om de också fortsättningsvis ville utföra fastighetsregistreringen under de villkor som tidigare gällt och alltså själva svara för kostnaderna för verksamheten eller att överlåta verksamheten till staten.

FBKU föreslog att kostnaderna för den kommunala fastighets- registreringen, som då bedömdes uppgå till 10-15 mkr per år eller till i storleksordningen 4 000 kr per registrerad fastighet, skulle finan-

sieras på samma sätt som den statliga fastighetsregistreringen. I huvud- sak samtliga remissinstanser uttryckte sig positivt om förslaget.

I det av Svenska kommunförbundet och Lantmäteriverket gemen- samma kompletterande remissyttrandet över FBKU:s förslag redovisas tre alternativa modeller för fördelning av systemkostnaderna. I samt- liga dessa modeller ingår kostnaden för kommunal fastighetsregistre- ring i underlaget för fördelningen. Det belopp som anges för kost- nadsposten uppgår till 17 mkr per år.

Lantmäteri- och inskrivningsutredningen har inhämtat uppgifter om hur stor kostnaden för den kommunala fastighetsregistreringen är i dag. För myndigheternas obligatoriska uppgifter uppgår den årliga kostnaden till ca 11,5 mkr. Härtill kommer kostnaden för myndig- heternas förande av frivilliga register, bl.a. adressregistret. Denna kostnad har bedömts uppgå till ca 5,8 mkr per år.

Om fastighetsregistrering också i framtiden kommer att utföras i kommunal regi kommer denna att vara kopplad till en kommunal fastighetsbildningsverksamhet och inte vara fristående i samma mening som idag. Detta förhållande talar för att kommunalt bedriven fastig- hetsregistrering skall finansieras på samma sätt som övrig fastighets- registrering.

15.5. Ombudskostnader vid lantmäteriförrättningar

Lantmäteriverket redovisade i sitt Förslag till inriktning av verksam- heten under 1990-talet - LI94 (LMV—rapport 1993:3), att en enskild markägare borde ges möjlighet att få ersättning för ombudskostnader i förrättningar i de fall det föreligger s.k. expropriationsliknanade situationer. Förslaget, som mottogs positivt i bl.a. remissyttranden från Fortifikationsförvaltningen, Banverket och Lantbrukarnas Riksför- bund, återfinns i Lantmäteriverkets fördjupade anslagsframställnaing för åren 1994/95-1996/97.

Bakgrunden till förslaget är bl.a. den kritik som riktats mot det förhållandet att den enskilde sakägaren inte har möjlighet att få ersätt- ning för egen inställelse vid förrättningen, för egna kostnader för utredningar eller för eget ombud eller biträde vid förrättningen. Det har härvid hävdats att den enskilde sakägarens rättsställning behöver förstärkas, inte minst vid förrättningar med expropriativa inslag. Parterna vid denna typ av förrättningar är ofta inte jämbördiga. Den

exproprierande parten har egna resurser att utföra utredningar som kan åberopas vid förrättningen. Fastighetsbildningsmyndighetens utred- ningsskyldighet har av kritikerna inte alltid ansetts uppväga denna obalans.

I LI94 anger Lantmäteriverket bl.a. att det är möjligt att med bibehållen rättssäkerhet minska samhällets och olika parters kostnader för åtkomst av mark och rättigheter. Detta kan åstadkommas genom att göra förrättningsförfarandet tillämpbart på sådana områden där förrättningsinstitutet är ett ändamålsenligt alternativ för att genomföra i särskild ordning meddelade administrativa beslut. I detta samman- hang behandlas frågan om avvägning mellan allmänna och enskilda intressen. Det konstateras härvid att det åligger fastighetsbildnings- myndigheten att vid förrättning göra sådana avvägningar. Samtidigt påtalas att när de allmänna intressena är starka föregås ofta förrätt- ningsprövningen normalt av ett plan- eller koncessionsbeslut. För— rättningsförfarandet kan då betraktas som ett genomförandemedel.

Lantmäteriverket gör vissa kopplingar mellan frågan om ersättning för ombudskostnader m.m. till frågan om dels utvidgning av förrätt- ningsinstitutet till nya genomförandesituationer (banrätt, försvarsrätt och naturvårdsrätt) dels förslag att förenkla regelverket genom att begränsa antalet överklagandeinstranser från tre till två. I denna senare fråga bör enligt Lantmäteriverket lämpligen prövningen vid den första instansen, fastighetsdomstolen, utgå.

Frågan om ersättning för ombudskostnader m.m. vid lantmäteriför— rättningar ärinte ny. Den diskuterades i samband med utarbetandet av den nuvarande fastighetsbildningslagstiftningen och har härefter åter— igen väckts till liv vid ett flertal tillfällen under 1970- och 1980-talen.

Fastighetsbildningsutredningen föreslog i sitt betänkande Plan- genomförande genom inlösenförrättning (SOU 1984:72) bl.a. att en enda prövningsväg skulle finnas för alla markåtkomstfrågor vid plan- genomförande. Förslaget innebar att möjligheten att överföra mark genom ett domstolsförfarande skulle avvecklas. Prövningen skulle enbart kunna ske vid en förrättning. Sakägare skulle erbjudas viss möjlighet att få ersättning för kostnader vid förrättningen. Detta skulle i sin tur leda till att förrättningsförfarandet närmade sig förfarandet vid domstol. Fastighetsbildningsutredningens förslag i denna del kom inte till genomförande bl.a. till följd av det blandade mottagande som förslaget väckte bland remissinstanserna.

I Lantmäteriverkets rapport Markåtkomst och ersättning (LMV- rapport 1988z28) redovisar verket bl.a. ett förslag som innebär att en fastighetsbildningsmyndighet i vissa fall skall kunna besluta om ersätt- ning till sakägare för kostnader för ombud eller biträde och för ut- redning. Denna möjlighet föreslogs gälla vid inlösen- och andra expropriationsliknande situationer. Ersättning skulle dock enligt förslaget utgå endast om det var befogat med hänsyn till partsför- hållandena och intrångets art. Den beslutade ersättningen skulle anses vara en förrättningskostnad som normalt skulle bäras av den som har nytta av förrättningen.

Lantmäteriverkets förslag remissbehandlades. Också detta nya förslag fick ett blandat mottagande. Flera av remissinstanserna hävda- de att förslaget skulle beröva förrättningsförfarandet dess smidighet. Lantbrukarnas riksförbund och Sveriges advokatsamfund förordade däremot att sakägarna borde ges en större rätt till ersättning än den som redovisats i Lantmäteriverkets förslag.

1 den därpå följande propositionen (prop. 1991/92:127) anförde föredragande statsråd bl.a. att regler om rätt för sakägare att erhålla ersättning för kostnader som har uppkommit vid en förrättning inte bör införas. Som skäl för detta ställningtagande redovisas de överväganden som gjordes i samband med fastighetsbildningslagens tillkomst och som ansågs godtagbara med hänsyn till intresset av att förfarandet inför fastighetsbildningsmyndigheten skulle vara enkelt. Dessa frågor hänger samman med förrättningsförfarandets speciella karaktär som bl.a. skiljer sig från ett domstolsförfarande på följande punkter:

- Ansvaret för processföringen och utredningen i en rättegång vilar helt på parterna medan förrättningsförfarandet präglas av fastighets- bildningsmyndighetens skyldighet till officialprövning. - Till förrättningsmyndighetens uppgift hör bl.a. att - i en omfattning som saknar motsvarighet i domstolsprövningen - bistå sakägarna med råd och upplysningar. - Vid en förrättning kan det inte förekomma någon muntlig bevisning. - Vid en förrättning kan inte personlig inställelse åläggas. - Vid förrättning kan inte editionsföreläggande meddelas.

Förrättningsförfarandets speciella karaktär innebär att det normalt skall vara möjligt för sakägarna att föra sin talan vid förrättningen utan juridiskt biträde eller expertmedverkan. Systemet kan enligt före-

dragande statsrådet sägas förutsätta att sakägarnas egna utredningar koncentreras till fastighetsdomstolen. Det är enligt statsrådets upp- fattning inte lämpligt att ge förrättningsförfarandet någon annan karak- tär än det haft tidigare. Förfarandet bör således även i fortsättningen präglas av en strikt och aktiv officialprövning - det är inte minst detta som gör förfarandet så smidigt. Lantmäteriverkets förslag skulle kunna leda till att förrättningen får en mera rättegångsliknande karaktär vilket skulle minska snabbheten och smidigheten. Sakägarnas behov av ombud är inte lika stort vid en förrättning som vid en domstolsför- handling. De beslut som fattas vid förrättningen kan överprövas i två eller tre domstolsinstanser. Sakägarnas ställning vid en förrättning kan därför inte jämföras med deras ställning i exempelvis ett expropria- tionsmål. Med en aktiv officialprövning bör också obalansen mellan sakägarna i huvudsak kunna elimineras.

Lantmäteriverkets förslag skulle vidare leda till ökade kostnader för samhällsekonomin i en omfattning som, enligt föredragande statsrådet, inte låter sig motiveras. De direkta kostnaderna hade av Lantmäteri- verket beräknats uppgå till ca 2 mkr per år. Föredragande statsråd befarade emellertid att kostnaderna skulle bli högre än så. Statsrådet bedömde inte att förslaget skulle medföra några påtagliga besparingar på andra områden.

I detta sammanhang kan nämnas att Fastighetsbildningskostnads- utredningen, FBKU, i sitt betänkande Kostnader för fastighetsbildning m.m. (SOU l990:9) utförde beräkningar av kostnaderna för över- klagade lantrnäteriförrättningar. Härvid förutsattes att ca 500 för- rättningar per år överklagas och att fastighetsdomstolen avgör 70 procent av dem medan återstående 30 procent återkallas eller förliks. Vidare bedömdes 25 procent av målen gå vidare till hovrätt och att prövningstillstånd begärs i 10 procent av fallen. Med dessa utgångs- punkter redovisade FBKU nedanstående tabell 18.

__—

Tabell 18. FBKU:s bedömning av kostnaderna för överklagade lantmäteriförrätt- ningar.

Statistik från Domstolsverket visar att det genomsnittliga antalet mål rörande talan mot beslut av fastighetsbildningsmyndighet för femårs- perioden 1988—1992 uppgick till 557 per år. Antalet avgjorda mål uppgick till 404 (72,5 procent) varav vilka 25,4 procent överklagades vidare till hovrätten.

Kostnaderna för hantering av mål i fastighetsdomstolen under 1992/93 uppgick till i genomsnitt 12 150 kr (sär— samt del av samkost- nader). Den genomsnittliga kostnaden år emellertid hänförlig till samtliga avgjorda mål i fastighetsdomstolen och inte enbart mål avseende talan mot beslut av fastighetsbildningsmyndighet. Detta innebär bl.a. att vissa måltyper av masskaraktär (bl.a. hyres- och tomträttsmål) ingår i underlaget. Med beaktande härav kan den av FBKU bedömda domstolskostnaden 20 000 kr anses skälig.

Även om det statistiska utfallet i viss utsträckning avvikit från vad som angivits i FBKU:s betänkande torde den storleksordning, cirka 20 mkr per år, som FBKU kom fram till utgöra en rimlig bedömning av kostnaderna för de mål som avser överklagande av beslut av fastig- hetsbildningsrnyndighet.

Ett räkneexempel, som inrymmer vissa antaganden, kan åskådlig- göra ett möjligt ekonomiskt utfall. Om antalet överklagade fastighets- bildningsförrättningar antas minska med 25 procent till följd av att sakägare i ett begränsat antal fastighetsbildningsärenden (expropriativ karaktär, ojämna partsförhållanden och stort intrång) ges möjlighet att erhålla ersättning för ombuds—, biträdes- och utredningskostnader skulle domstolens kostnader minska med 2,5 mkr per år. Sakägarnas kostnader skulle minska med belopp av samma storleksordning. De merkostnader som "svaga" sakägare skulle förorsaka förrättningen, och vilka enligt vad som ovan angivits beräknats till ca 2 mkr per år, skulle enligt förslaget överföras på den "starke" parten, som här- igenom samtidigt förhoppningsvis skulle undgå de olägenheter, kost- nader och den tidsutdräkt som ett överklagande skulle ha förorsakat honom.

En ytterligare aspekt på detta spörsmål är huruvida förslaget att i vissa fall medge sakägare rätt till ersättning för ombudskostnader m.m. medför att antalet överklagandeinstanser kan minskas från tre till två genom att antingen prövningstillstånd införs vid hovrätten eller att fastighetsbildningsbeslut överklagas direkt till hovrätten (dvs. fastig- hetsdomstolsprövningen utgår). Denna fråga behandlas i avsnitt 25 .9.2.

16. Lantmäteritaxan

I detta kapitel behandlas frågor rörande hur en lantmäteritaxa kan utformas framför allt med utgångspunkt i begreppen sak- eller tid— debitering. Vidare ges exempel på andra, incitamentsskapande taxe— konstruktioner. Frågan om återbäringstaxan behandlas i ett särskilt avsnitt liksom frågan om vem som skall besluta om lantmäteritaxan.

16.1. Sak— eller tidtaxa

Enligt fastighetsbildningslagen (1970:988) skall kostnaderna för genomförande av fastighetsbildning betalas enligt de bestämmelser som gäller för den fastighetsbildningsåtgärd som det är fråga om. Följande huvudregler gäller härvid.

Kostnaderna för fastighetsreglering skall betalas av sakägarna efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den nytta varje sakägare har av regleringen. Om regleringen sker i samband med expropriation eller liknande tvångsförvärv skall förvärvaren efter vad som är skäligt åläggas att betala förrättningskostnaderna. Kostnaderna för avstyckning skall, när styckningsdelarna har samma ägare, betalas av sökanden. Vid annan avstyckning fördelas kostnaderna efter vad som är skäligt. Kostnaderna för klyvning skall fördelas mellan delägarna efter vad som är skäligt och kostnaderna för sammanläggning som skett efter ansökan skall betalas av sökanden. Sker sammanläggning utan an- sökan, fördelas kostnaderna efter vad som är skäligt. På samma sätt fördelas kostnaderna för fastighetsbestämning. Är byggnadsnämnden sökande skall dock kostnaderna betalas av kommunen i den mån särskilda skäl föranleder detta.

Kostnaderna för genomförda äganderättsutrednings- och legali- seringsförrättningar fördelas mellan sakägarna efter vad som är skäligt. Kostnaderna för förrättning enligt ledningsrättslagen (1973: 1 144) som upptagits efter ansökan och inte avser ny prövning av slutligt avgjord ledningsrättsfråga skall betalas av ledningens innehavare. Vid tillämp—

ning av anläggningslagen (l973:ll49) skall förrättningskostnaderna, då anläggningsbeslut meddelats, fördelas mellan ägarna av de fastig- heter som skall delta i anläggningen efter vad som är skäligt.

För samtliga förrättningsåtgärder, utom sådana enligt lednings— rättslagen, gäller att överenskommelse mellan sakägarna om fördelning av förrättningskostnaderna på annat sätt än som följer av respektive lag skall gälla, om det inte är uppenbart att överenskommelsen tillkommit i otillbörligt syfte.

Huvudprincipen vid fördelning av kostnaderna för de olika typerna av förrättningsåtgärder är således att dessa skall belasta sakägarna efter vad som är skäligt i de fall inte kostnaderna skall betalas av sökanden. Vid fastighetsreglering har i lagtexten direkt utsagts att vid denna skälighetsbedömning skall hänsyn tas till den nytta varje sakägare har av regleringen. Enligt Fastighetsbildningskommitte'n borde med en fastighets nytta i detta sammanhang förstås den värdehöjning som fastigheten undgår genom regleringen minskad med enskilda fullföljds- kostnader, omställningskostnader och anpassningsförluster.

Sakägare vid förrättning är i princip fastighetsägare och vissa rättighetsinnehavare.

Ovanstående förhållanden reglerar avgränsningen av de betalnings- ansvariga för fastighetsbildningsåtgärder. Vid fastighetsreglering gäller alltså den klart uttalade principen att kostnaderna skall betalas av sakägarna efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den nytta varje sakägare har av förrättningsåtgärden. Denna princip har emeller— tid också utgjort en grund för att de kostnader som uppkommer i förrättningssamrnanhang skall täckas genom sakersättningar. Frågan om sak— eller tidersättning har bl.a. behandlats av 1974 års utredning angående översyn av lantmäteritaxan (Ds B 19752), 1980 års lant- mätertaxeutredning (Ds Bo 19824) och Fastighetsbildningskostnads- utredningen (SOU 1990:9). Dessa utredningars resonemang kring frågan om sak- eller tidtaxa sammanfattas nedan.

16.1.1 1974 års utredning angående Översyn av lantmäteri- taxan

1974 års utredning angående Översyn av lantmäteritaxan (Ds B 19752) föreslog att sakersättningsdebitering borde införas så långt detta var möjligt. Motiveringen till detta ställningstagande bygger bl.a.

på departementschefens uttalande angående grunderna för taxesätt- ningen i lantmäteriverksamheten m.m (prop l97l:170). Här uttrycks ståndpunkten att förrättningsavgifterna bättre än tidigare borde an— passas till den nytta förrättningen medför för vederbörande fastighet. En sådan princip ansågs inte kunna komma till användning annat än i samband med bruket av en sakersättningstaxa.

Utredningen påtalade vidare att taxan bör vara så enkel och enhetlig som möjligt samt vara lättöverskådlig för kunden. Häri ligger framför allt önskemålet om att den som vill köpa en offentlig tjänst om möjligt i förväg skall kunna få besked om, eller själv räkna fram, den avgift han har att erlägga. Av detta önskemål följer enligt utredningen en generell preferens för s.k. saktaxor, dvs. en avgift per i förväg defi- nierad prestation, i förhållande till tidtaxor, där det slutligt debiterade beloppet blir beroende av den tid som myndigheten lagt ned på den enskilda förrättningen.

En taxa bör vidare vara så utformad att den bl.a. främjar en effek- tiv användning av samhällsresurserna och även styr avnämarna mot ett optimalt utnyttjande av myndighetens resurser.

Utredningen angav bl.a. följande fördelar med en sakbaserad taxa:

- Rättvisa — avgiften för samma slag av förrättning blir lika oavsett tidsåtgången.

— Enkelhet - ju mer nyttoprincipen får påverka en taxa desto mer nödvändigt är det att bygga upp denna som en saktaxa. Att debitera förrättningar efter tidsåtgången och samtidigt ta hänsyn till nyttan synes fordra skilda timpriser för skilda ändamål. Även om en dylik taxa i och för sig skulle kunna konstrueras skulle den inte kunna göras enkel. Det skulle antagligen också vara förenat med stora svårigheter att få förståelse för en på sådant sätt uppbyggd taxa hos sakägarna.

- Kostnaden för sakägaren blir oberoende av om sakägaren får en långsamt arbetande förrättningslantmätare eller en snabb sådan.

Utredningen fann både av faktiska skäl och rättviseskäl samt med hänsyn till den av statsmakterna framhållna nyttoprincipen att prin— cipen om sakdebitering av förrättningsverksamheten borde genomföras så långt som det överhuvudtaget var möjligt.

16.1.2 1980 års lantmäteritaxeutredning

1980 års lantmäteritaxeutredning konstaterade i betänkandet Ny lant- mäteritaxa (Ds Bo 1982z4) att användandet av sakersättningar har lett till att förrättningar som medför begränsad nytta inte kommit till stånd även om nyttan av åtgärderna i och för sig skulle ha överstigit kost- naderna. Därigenom har åtgärder med huvudsakligt syfte att vidmakt- hålla fastighetsindelningen eller fastlägga befintliga förhållanden endast i begränsad utsträckning utförts. Å andra sidan har komplicerade förrättningar inom områden med höga markvärden utförts till ersätt- ningar, som i jämförelse med såväl nyttan som fastighetsbildnings- myndighetens kostnader, kan anses ha varit mycket låga.

Utredningen föreslog med utgångspunkt i bl.a. dessa förhållanden att fasta ersättningar bör användas endast för förrättningar av enhetlig karaktär. I övrigt bör tidersättning tillämpas. När särskilt dyr utrust- ning används kan särskild ersättning tas ut utöver tidersättningen. Särskild ersättning skall även tas ut när fastighetsbildningsmyndigheten utnyttjat konsulttjänster. Även restid skall debiteras vid tidersättning.

Utredningens förslag innebar vidare att en möjlighet att träffa överenskommelse mellan fastighetsbildningsmyndigheten och sökanden om ersättningen skulle öppnas. För att detta skulle vara möjligt borde dock krävas bl.a. att förrättningen bedömdes vara resurskrävande och att det stod klart att förrättningen kan genomföras i huvudsaklig överenskommelse med ansökan. En ovillkorli g rätt för fastighetsägarna att få träffa avtal om ersättningen bedömdes dock ur flera synpunkter vara olämplig. Modellen lämpar sig således inte för förrättningar där motstående intressen finns eller där andra än de som ingått avtalet kan bli betalningsskyldiga. Genom överenskommelseförfarandet får det vidare inte komma till stånd någon medveten subventionering av vissa förrättningar.

Utredningen studerade lämpligheten att i taxan föra in möjligheter för fastighetsbildningsmyndigheten att träffa avtal om ersättningar. En sådan möjlighet skulle innebära att fastighetsbildningsmyndigheten kan avtala om ett fast pris för en förrättning om sökanden så begär.

Taxan bör i största möjliga utsträckning vara enkel och enhetlig samt lättöverskådlig för kunden och myndigheten. Häri ligger att den som tar i anspråk en offentlig nyttighet helst i förväg skall kunna få besked om eller själva räkna fram den avgift han har att erlägga.

Effekter som strider mot allmänna rättvisesynpunkter kan upp- komma, om man använder odifferentierade saktaxor i verksamheter

där den tid eller de kostnader i övrigt som åtgår för att genomföra en åtgärd varierar systematiskt mellan olika typfall.

Utredningen ställde frågan om införandet av sakersättningar inne- burit att de syften och målsättningar som är förenade med fastighets- bildningsverksamheten kommit att äventyras i större eller mindre utsträckning.

Utredningen gav svaret att det rent generellt torde kunna slås fast att debiteringsformen sakersättning eller tidersättning, inte har någon avgörande betydelse för möjligheterna att uppfylla de syften och mål som är förenade med verksamheten. Taxenivån som sådan torde ha större betydelse. Däremot uppkommer i enskilda fall sådana effekter. I de fall sakersättningsbeloppet klart överstiger förrättningskostnaderna för att utföra ett enskilt ärende där sakägaren uppfattar att hans nytta av förrättningen inte överstiger sakersättningsbeloppet finns risk för att fastighetsbildning inte kommer till stånd även om myndighetens kostnader är lägre än nyttan.

Fördelarna med den tillämpade saktaxan är enligt utredningen främst:

- Sakägaren kan informeras om storleken av avgiften innan förrätt- ningen påbörjas. Detta är till fördel både för kunden och myndig- hetens personal, som därigenom kan ge klara besked.

— Skillnader i arbetstakt m.m. mellan erfaren och mindre erfaren personal och personal med olika arbetsförmåga drabbar inte enskilda sakägare. (Detta har speciellt påtalats som en fördel från personal- organisationerna).

- Saktaxorna kan medverka till ökad rationalisering. (Enheter som ligger över de genomsnittskostnader som taxan baseras på söker rationalisera sin verksamhet för att närma sig riksgenomsnittet. Å andra sidan kan tänkas att enheter med hög kostnadstäckning låter sig nöjas med det).

— Många förrättningar blir enkla att debitera genom användande av saktaxa. (Å andra sidan har det visat sig svårt, ibland t.o.m. mycket svårt, att i det nu använda nyttorelaterade saktaxesystemet entydigt definiera vad som skall anses innefattas i sakbeloppen. Det har krävt

omfattande anvisningar och många förrättningar blir svåra att debitera rätt).

Nackdelarna med nuvarande saktaxa anges främst bestå av:

- Saktaxorna är åtgärdsbaserade, vilket bl.a. leder till att sakägare kan få betala olika mycket för i princip samma slutresultat beroende på vilket förrättningsinstitut som använts.

- Kombinerade sakersättningsdebiterade åtgärder debiteras ibland med betydligt högre avgift än som motiveras av nedlagt arbete. Detta kan bl.a. leda till att önskvärda åtgärder, som från fastighetsbildnings- myndighetens synpunkt lämpligen borde utföras i anslutning till en pågående fastighetsbildning, inte blir av.

- Avgifterna är inte knutna till nyttan med förrättningen eller fastig- hetens bärkraft på annat sätt än att samma avgift tas ut för samma typ av åtgärd oavsett var fastigheten är belägen, fastighetens be- skaffenhet, tidsåtgången etc.

- Sakägarna stimuleras inte till att underlätta förrättningsförfarandet, t.ex. genom att lämna in kompletta handlingar på rätt tid etc. Genom att sakägarna vet att det är ett fastpris som skall betalas anser de sig också kunna kräva mer upplysningar i anslutning till förrättningen m.m.

- Svårigheter att avgränsa vad som skall anses ingå i sakersättnings- beloppen medför detaljerade och svårtolkade anvisningar samt merarbete hos FBM.

- Administrativt och kameralt merarbete uppkommer vid fastställande av taxor, uppföljning, verksamhetsplanering m.m.

- Olägenheter finns beträffande systemet med återbäring till kommunal

fastighetsbildningsmyndighet och ersättning till kommun med C-avtal.

- Missnöje finns hos de kunder som får betala ett pris som klart överstiger produktionskostnaden. Anmärkning mot räkning och

prövning av om ett ärende skall debeteras efter tid eller sak kostar tid och pengar.

- Bristande incitament finns för fastighetsbildningsmyndighetens personal till snabb och rationell handläggning eftersom förrättnings— lantmätaren slipper konfrontera sakägaren med uppgifter om i ärendet nedlagd tid.

1980 års lantmäteritaxeutredning förespråkade en differentierad tid- ersättningstaxa. Denna skulle byggas upp med utgångspunkt i kost- naderna för olika tjänstemän och arbetsuppgifter med tillägg för utlägg (t.ex. annonskostnader).

En modell med huvudsakligen sakersättningar (nuvarande system) verkar styrande i något annorlunda riktning. Efterfrågan koncentreras då till förrättningar varav fastighetsägarnas nytta bedöms överstiga sakersättningarna, medan förrättningar där nyttan inte når upp till sakersättningens nivå knappast kommer till stånd. Effekten blir således att efterfrågan koncentreras till lönsamma förrättningar och att lönsam- hetsgränsen bestäms av fastighetsbildningsmyndighetens genomsnitt— liga kostnader för dessa förrättningar.

Teoretiskt sett kan det enligt utredningen vara möjligt att låta nyttan för varje förrättning bestämma hur stor ersättning som skall betalas. I praktiken är det dock förenat med stort besvär att fastlägga hur stor nytta en åtgärd medför. Modellen skulle kunna leda till att en mängd förrättningar vilkas nytta uppenbarligen understiger fastighetsbildnings- myndighetens kostnader blir sökta. Effekten på självkostnadstäck- ningen blir svårbedömbar.

Utredningen konstaterar vidare att det finns många exempel på taxor som är uppbyggda i flera led. Telia AB (f.d. Televerket) har en taxa för teleabonnemang med dels en fast del, dels en rörlig del som är beroende av utnyttjandet. Många el—, vatten- och fjärrvärmetaxor är uppbyggda på motsvarande sätt. Denna typ av taxor lämpar sig väl för verksamhet med stor andel fasta kostnader (anläggnings— och kapital- kostnader). För fastighetsbildningen är modellen sannolikt mindre lämpad, eftersom huvuddelen av kostnaderna är personalkostnader.

Som nämnts inledningsvis föreslog utredningen att avgifterna för de enskilda förrättningarna mera borde knytas till de faktiska kostnaderna än vad som är fallet med nuvarande sakersättningar. Möjligheter att träffa överenskommelse om avgiften borde öppnas.

För förrättningstyper som förekommer ofta och i flertalet fall medför ungefär samma kostnader bör enligt utredningen fasta avgifter tas ut. De fasta avgifterna skall grunda sig på de genomsnittliga kostnaderna för förrättningstypen och innehålla nedlagt arbete, restid, utlägg och särskilt dyr utrustning. Fasta avgifter torde kunna tillämpas t.ex. vid avstyckning av enstaka eller några få lotter för bostads- ändamål eller vid små fastighetsregleringar inom detaljplanelagda områden och som grundas på överenskommelse. I de fall fastighets- bildningsmyndigheten åsamkas merarbete eller merkostnad på grund av sakägares agerande, t.ex. genom ändrade yrkanden, krav på högre teknisk standard än vad myndigheten bedömt nödvändig, krav på åtgärder vid speciell tidpunkt osv., bör myndigheten utöver fast avgift få ta ut tidersättning eller särskild ersättning.

16.1.3. Fastighetsbildningskostnadsutredningen

Fastighetsbildningskostnadsutredningen, FBKU, konstaterade att lant- mäteritaxan fått ett betydande inslag av resultatutjämning bl.a. till följd av tillämpningen av nyttoprincipen samt att saktaxan medverkat till ett köpmotstånd mot enkla förrättningar. Utredningen fann vidare att sakägarnas kostnader för en förrättning kan minskas genom en ökad sakägarmedverkan. Sakägarnas intresse av att medverka är givetvis beroende av om deras medverkan medför lägre kostnader för dem. Genom ett större inslag av tidersättning i taxan kan fördelar nås i dessa avseenden. Tidtaxa medför också förenklingar vid taxekalkyle- ring samtidigt som den ger en bättre koppling mellan kostnad och avgift. Vid användning av tidtaxa får dock fastighetsbildningsmyndig— heten svårare atti förväg ange hur stor avgiften kommer att bli. Denna effekt kan dock motverkas genom att utöka möjligheterna att träffa avtal om avgifternas storlek.

Som utgångspunkt för en ökad användning av tidtaxa borde enligt utredningen gälla att alla åtgärder utom avstyckning av tomtplatser för hus avsedda att bebos året runt av en eller högst två familjer debiteras efter tidtaxa. Vidare borde tidtaxa användas i de fall fastighetsbildning sker enligt gällande fastighetsplan. Med en sådan avgränsning mellan saktaxa och tidtaxa uppnås ytterligare fördelar utöver de som nämnts. I taxan tas då hänsyn till att markägare som kan ha betalat upprättande av fastighetsplan bör få lägre kostnader för efterkommande fastighets- bildning. Vidare minskar de olägenheter som påtalats från kommunalt

håll om att förrättningar i slutna kvarter, där markvärdena är höga, ofta medför höga kostnader för fastighetsbildningsmyndigheten medan markägarnas avgifter och därmed ersättningen till kommunen är låg.

FBKU anförde vidare att införandet av nyttoprincipen har tolkats så att s.k. nödvändiga kompletteringsåtgärder, t.ex. fastighetsbestäm- ning och fastighetsreglering i samband med avstyckning, skall ingå i sakersättningsbeloppen. Enligt Lantmäteriverkets uppskattning omför- delas på detta sätt ca 14 mkr per år från enkla till komplicerade förrättningar. FBKU fann att lantmäteritaxan borde konstrueras så att enkla förrättningar blir billigare för sakägarna. Mot den bakgrunden föreslog utredningen att kostnadsöverföringen skulle upphöra.

Tolkningen av nyttoprincipen medför betydande svårigheter vid tillämpningen av den hittillsvarande taxan. Detta framgår inte minst av Lantmäteriverkets taxeanvisningar. FBKU:s förslag innebär att det blir en bättre koppling mellan kostnad och avgift. Förslaget medför dock större svårigheter än i dag att ange avgiften i förväg. Att enkla för- rättningar blir billigare medför naturligtvis också att mera komp- licerade förrättningar blir dyrare. Eftersom utredningen även föreslog att nedsättningsmöjligheterna skulle utökas borde fördyringarna inte slå igenom fullt ut.

Taxans nuvarande konstruktion grundar sig på en tolkning av nyttoprincipen som innebär att en åtgärd, t.ex. en nybildning av en fastighet genom avstyckning eller klyvning, alltid medför lika stor nytta. Detta gäller oavsett förutsättningarna för fastighetsbildningen och de värden som den nybildade fastigheten representerar. Utred- ningen övervägde en ändring av nyttoprincipen på ett sådant sätt att markvärdena skulle påverka avgifternas storlek. Om avgifterna tilläts variera med hänsyn till markvärdena vinner man den fördelen att köpmotståndet mot fastighetsbildning som avser små områden och områden med låga markvärden motverkas. Den tekniska lösningen som ligger närmast till hands är att knyta avgifternas storlek till de uppgifter om markvärden som redovisas på markvärdekartor som upprättats till grund för fastighetstaxeringen. Dessa uppgifter fastställs av skattemyndigheterna som ett led i den allmänna fastighetstaxe- ringen.

Att ta ut avgifter som är relaterade till markens värde avviker från nu gällande principer för statlig avgiftssättning genom att avgifterna inte blir kostnadsrelaterade. Vidare blir taxan invecklad. Dessutom försvåras taxekalkyleringen. Det kommer att bli mera arbetskrävande

för fastighetsbildningsmyndigheten att bestämma avgiften. Behovet av transfereringar mellan kommun och stat kommer att öka. FBKU var av den uppfattningen att de övriga förslag som utredningen lämnat var tillräckliga för att åstadkomma en väl fungerande fastighetsbildning och avstod därför från att föreslå någon ändring i denna del.

Remissinstanserna

Flertalet remissinstanser var positiva till en ökad tillämpning av tidersättning. Flera remissinstanser påtalar svårigheten att skilja på avstyckning av fritidsfastighet från avstyckning för åretruntboende. Alla avstyckningsåtgärder, eller avstyckningsåtgärder upp till en viss arealgräns skulle kunna sakdebiteras och detta oavsett ändamål. Remissinstanserna framförde olika uppfattningar om lämpligheten av tidtaxa vid avstyckning inom fastighetsplanelagda områden. Förslaget om ökad tiddebitering ansågs ha såväl för— som nack- delar. En fördel är att varje förrättning bär sina kostnader samt att sakägarnas intresse är medverka vid förrättningen ökar med påföljd att förrättningskostnaden kan sänkas. En nackdel är att förrättningslant- mätaren inte i förväg kan ange vad en förrättning kommer kosta. Eftersom samma åtgärd kan ta olika lång tid att utföra beroende på svårighetsgraden kan åtgärden förorsaka sakägarna olika kostnader.

16.2. Incitamentsskapande taxor

I propositionen rörande en ny lantmäteriorganisation (prop. 1993/94:214) anges bl.a. att alla möjligheter till rationaliserningar och förenklingar skall tas tillvara. Därmed väcks frågan om det är möjligt att via en förändrad konstruktion av lantmäteritaxan skapa incitament för att minska kostnaderna. Minskad osäkerhet om totalkostnaden bör åstadkommas för sakägaren.

Förrättningstaxorna är baserade på självkostnader. Det stora fler- talet förrättningar debiteras efter en saktaxa. Denna skapar inte något incitament att förbilliga förrättningen och därmed kostnaden för den enskilde sakägaren. En tidbaserad taxa har främst två fördelar. Den första är att det är tämligen lätt att få en exakt kostnadstäckning, under förutsättning av att timkostnaden sätts efter resursslagens (löner, resor, material) faktiska kostnader. Den andra fördelen är att inga korssub- ventioner kan ske mellan olika kundkategorier, eftersom kostnaderna

idealt sett tas ut exakt. Nackdelarna med en tidbaserad taxa är dels att det finns små incitament för myndigheten att effektivisera verksam- heten (marknaden saknar konkurrens), dels risken för dåliga kundrela— tioner. Risker finns att det uppstår misstanke om "slöhet", eftersom kunderna så gott som aldrig har någon erfarenhet av resursåtgången och eftersom det föreligger ett monopol. Att låta en myndighet utföra ett uppdrag på "löpande räkning" är förenat med vissa betänkligheter.

16.2.1. Kostnadsdämpande taxa

En taxa baserad på schabloner för resursåtgång för några generella typer av förrättningar kan utformas så att den skapar kostnadspress.

Detta kan ske genom att myndigheten i samråd med bl.a. Riks— revisionsverket skapar ett kostnadsindex baserat på resursslagen personal-, rese- och materialkostnader (eventuellt kan andra tillkomma) och att detta index knyts till så exakta bedömningar som möjligt av resursförbrukning per "typförrättning". Därefter kan taxan t.ex. årligen skrivas upp med förändringen av index med avdrag för en viss procentuell andel som motsvarar rationaliseringsmöjligheterna.

Minskar kostnaderna så att de ligger lägre än kostnadsindexets taxa minus "avdragsprocenten" är det rimligt att myndigheten får använda hela, eller del av, dessa medel i sin egen verksamhet.

Genom att t.ex. låta "avdragsprocenten" successivt växa enligt en långsiktig plan ges statsmakterna möjlighet att skapa en press på myndigheten att minska kostnaderna.

16.2.2. Kombinerad schablon/tidtaxa

Det finns också en möjlighet till en kombination mellan schablontaxa och tidtaxa. I detta fall bör taxan delas upp i fasta och rörliga delar. Den fasta delen motsvaras av en schablon som utgör den ersättning som utföraren är garanterad för ett givet uppdrag. De rörliga delarna motsvarar de kostnader som uppstår utöver den fasta delen. För att skapa incitament för utföraren att producera till så låg kostnad som möjligt bör de rörliga delarna endast ersättas i en begränsad omfatt- ning (t.ex. 50 procent).

På detta sätt skapas ett incitament för myndigheten dels att åstad- komma så exakta kostnadsuppskattningar som möjligt när kostnaden

för schabloniserat typfall fastställs, dels att undvika extra överskjut- ande arbetstid för en viss fastighetsbildning, eftersom denna då från myndighetens sida blir underfi nansierad. Konstruktionen medför också att risken för felbedömningar inte ensidigt hamnar på sakägarna.

Om det föreligger viss överkapacitet i verksamheten, måste schab- lonen vara baserad på nuvarande genomsnittliga förrättningskostnader minskat med den förväntade potentialen till att minska kostnaderna. Det är även angeläget att skapa incitament för utföraren. Därmed är nivån på schablonen central. Om den sätts för lågt så finns det inga möjligheter för utföraren att producera till en kostnad understigande schablonen. Därmed skapas inga incitament för utföraren att via låga produktionskostnader kunna ta del av ett överskott (skillnad mellan schablon och produktionskostnad). Schablonen bör förslagsvis fast— ställas efter förhandling mellan Lantmäteriverket, representanter för allmänintresset och Riksrevisionsverket samt om fastighetsbildning också i framtiden skall bedrivas i kommunal regi med Svenska kom- munförbundet. Dessutom förutsätter konstruktionen att det även för den enskilda förrättningslantmätaren skapas incitament att bidra till lägre kostnader, dvs. det är viktigt att utforma det individuella be- löningssystemets på ett riktigt sätt.

16.3. Återbäringstaxan

Lantmäteritaxan tillämpas av både de statliga och de kommunala fastighetsbildningsrnyndigheterna. Fakturering sker från respektive fastighetsbildningsmyndighet medan inbetalning sker till Lantmäteri- verket. För att kompensera kommunerna för den kommunala fastig- hetsbildningsverksamheten ersätts kommunerna enligt den så kallade återbäringstaxan.

Lantmäteritaxan inrymmer ett system för omfördelning av kost— nader mellan förrättningar som innebär nybildning av fastighet genom avstyckning och klyvning. Systemet innebär att förrättningar som medför bildande av flera tomtplatser merbelastas till förmån för förrättningar som enbart medför bildande av en tomtplats. Förrätt- ningstyperna är inte jämnt spridda över landet. Flerlottsförrättningarna är förhållandevis mera frekventa inom de kommunala myndigheternas verksamhetsområden (vanligtvis tätorter). Också den omständigheten

att en stor del av de kommunala fastighetsbildningsförrättningarna är belägna inom detaljplanelagda områden har beaktats.

Dessa omständigheter har ansetts nödvändiggöra en återbäringstaxa som begränsar återbetalningen till kommuner med egen fastighets- bildning. Aterbäringstaxan innebär vidare att i det fall ersättnings- beloppet enligt lantmäteritaxan satts ned ersätts kommunen enligt lantmäteritaxan som om ingen nedsättning ägt rum. Återbäringstaxan fastställs av regeringen efter förslag som utarbetas av Lantmäteriverket efter samråd med Svenska kommunförbundet.

De belopp som enligt återbäringstaxan avviker från lantmäteritaxan är dels tilläggsbeloppet för varje fastighet t.o.m. den femte - som i lantmäteritaxa uppgår till 9 115 kr och i återbäringstaxan till 8 630 kr — dels tilläggsbeloppet för varje fastighet utöver den femte - där mot- svarande belopp uppgår till 5 160 kr respektive 4 070 kr. Samtliga övriga ersättningsbelopp som debiteras efter sak samt de som debiteras efter tid är desamma enligt de två taxorna.

Systemets konstruktion medför att differensen mellan lantmäteri- taxe- och återbäringstaxan i stor utsträckning är beroende av verksam- heten på byggmarknaden. De senaste årens nedgång på byggmarkna— den har medfört att differensen har minskat. Under budgetåret 1989/89 uppgick differensen till 2,2 mkr. Beloppet har härefter minskat och uppgick under budgetåret 1992/93 till 1,8 mkr.

FBKU föreslog en fortsatt enhetlig taxa inom statlig och kommunal förrättningsmyndighets verksamhetsområden. Utredningen föreslog vidare att återbäringstaxan skulle upphöra. Kommunerna skulle själva debitera berörda sakägare och själva oavkortat behålla avgifterna. Härigenom skulle den statliga administrationen av systemet kunna minska.

Förslaget om avveckling av återbäringstaxan återfinns också i det gemensamma kompletterande remissyttrandet från Svenska kommun- förbundet och Lantmäteriverket.

Om återbäringstaxan skall avvecklas och betalningsströmmarna mellan stat och kommun i detta avseende skall upphöra måste följande frågor klarläggas:

- Hur skall taxan kostnadsanpassas så att Lantmäteriverkets total- intäkter för avstyckning och klyvning svarar mot kostnaderna? - Hur skall den inneliggande "orderstocken" regleras? Utjämnings- beloppen ingår i kalkylunderlaget för gällande taxa.

— Hur förfara med nedsättningarna? - Hur förfara med utestående fordringar som eventuellt behöver avskrivas?

Frågan om avveckling av återbäringstaxan påverkas vidare av att den särskilda fastighetsregistreringsfunktionen upphör.

16.4. Utjämning av restid

Lantmäteritaxan inrymmer ett utjämningssystem för restider. Utjäm— ningen sker genom att Lantmäteriverket i samband med taxekalkyle— ringen beräknar en s.k. restidsfaktor. Denna utgörs av kvoten mellan den tid som är debiterbar (och som inte innefattar restiden) och den tid som är knuten till åtgärden.

Restidsfaktorn påverkar tiddebiteringsbeloppet för de olika per- sonalkategorierna. Det påverkar härigenom också de sakdebiterade förrättningarna.

En restidsfaktor som är nära 1,0 medför att restiden i förhållande till övrig tid är mycket liten. I underlaget för den nuvarande taxan uppgår restidsfaktorn till mellan 0,90 och 0,96 för de olika personal- kategorierna.

En redovisning av restiden under perioden juli 1993 till mars 1994 visar att faktorn i genomsnitt för riket uppgick till 0,96. Vidare fram- går att Kopparbergs län och norrlandslänen har en relativt liten andel restid - i samtliga fall (med undantag för Västernorrlands län) under- stigande riksgenomsnittet. Däremot har vissa län i mellan- och syd- sverige förhållandevis stor andel restid. Örebro län uppvisar den lägsta faktorn dvs. den längsta restiden 0,90.

16.5. Vem skall besluta om taxan?

Riksdagen antog genom beslut är 1971 grunderna för lantmäteritaxan. Med stöd härav utfärdade regeringen en förordning om taxan. För- ordningen har sedan ändrats genom regeringsbeslut vid flera tillfällen. I de fall ändringarna avsett annat än avgifternas storlek har änd- ringarna i allmänhet föregåtts av att särskilda frågor om taxan behand— lats i riksdagen eller av att ändringar skett i fastighetsbildningslag- stiftningen.

Sedan grunderna för lantmäteritaxan antogs har en ny grundlag instiftats. Bestämmelserna om skatter och avgifter till staten finns i regeringsformen (RF). Av förarbetena till denna framgår bl.a. att huvuddelen av de statliga avgifterna faller inom regeringens kompe— tensområde. När det gäller avgifter som riksdagen enligt RF har att besluta om, medger RF att riksdagen delegerar sin beslutanderätt till regeringen. Så har skett för flertalet avgifter, bl.a. lantmäteritaxan. Avgifterna enligt lantmäteritaxan faller dock inom riksdagens kompe- tensområde.

Riksdagens bemyndigande för regeringen att besluta om avgifterna får enligt riksdagsbeslut delegeras vidare till förvaltningsmyndighet. Så har inte skett beträffande avgifterna enligt lantmäteritaxan. RF medger också att kommun efter riksdagens bemyndigande får besluta om avgifter eller att regeringen delegerar beslutanderätt till kommun.

Genom föreskrift i lantmäteritaxan har tillämpningen av taxan överlämnats till Lantmäteriverket. Verket har årligen till regeringen lämnat förslag till ändringar i taxebeloppen. Regeringen har i vissa fall valt att höja taxebeloppen mer eller mindre än vad Lantmäteriverket föreslagit.

Riksdagen har således beslutat om grunderna för och konstruk- tionen av taxan medan beslut om taxebelopp m.m. delegerats till regeringen. I praktiken ligger dock ansvaret för kalkylering av taxor på Lantmäteriverket. Möjligheter finns för riksdagen att enligt 8 kap. 9 & RF besluta att kommun med kommunal fastighetsbildningsmyndig- het får rätt att själv besluta om taxekonstruktion och avgifter. Andra alternativ, som ligger mellan dagens och nämnda alternativ, kan vara att riksdagen med stöd av 8 kap. 11 & RF medger att regeringen får besluta om avgifterna och delegera beslutanderätten till Lantmäteri- verket och kommun med egen fastighetsbildningsmyndighet.

Argument som talar för ett bibehållande av den nuvarande ord- ningen är att fastighetsbildningsverksamheten i princip är en statlig angelägenhet. Avgifterna bör av rättviseskäl fastställas enligt samma principer oavsett var i landet arbetet utförs och oavsett om arbetet utförs av en myndighet som står under statligt eller kommunalt huvud— mannaskap.

Som skäl för att ge kommuner med egen fastighetsbildningsmyndig— het större frihet att själva besluta om avgifterna för fastighetsbild- ningen kan anföras att nuvarande ordning innebär en alltför långt- gående statlig detaljstyrning av verksamhet som utförs av kommunala

organ. Nuvarande taxekonstruktioner anses inte heller alltid ge kom- munerna täckning för sina självkostnader. Också den aspekten att avgifterna i högre grad än för närvarande bör vara knutna till kost- naderna för de enskilda ärendena och att nuvarande utjämning mellan verksamhet som utförs av statlig och kommunal fastighetsbildnings— myndighet bör upphöra talar för att ansvaret förläggs till respektive huvudman för fastighetsbildningsverksamheten.

1980 års lantmäteritaxeutredning föreslog i sitt betänkande, Ny lantmäteritaxa (Ds Bo l982:4), att kommuner med egen fastighets- bildningsmyndighet borde ges en mera självständig ställning i taxe— systemet än vad som gällt tidigare. Riksdagen borde dock alltjämt bestämma om principerna för taxesättningen vilket lämpligen sker genom uttalanden. Det bör därefter överlåtas till regeringen att i en förordning utforma de närmare bestämmelser som behövs.

Riksdagen bör enligt lantmäteritaxeutredningen uttala sig om bl.a.

- taxans tillämpningsområde (vilka åtgärder), - taxeunderlaget (vilka kostnader), - subventionsformer (högsta generella påslag för att finansiera ned- sättningar), — nedsättningsändamål (förrättningstyper och ändamål), — ersättningsformer (sak, tid, överenskommelse), - bemyndigande för regeringen att utfärda närmare föreskrifter om grunderna för taxan, - bemyndigande för regeringen att medge Lantmäteriverket och kommun med egen fastighetsbildningsmyndighet att själva besluta om taxekonstruktion, avgifter och föreskrifter till taxan, — samrådsformer innan beslut om taxa fattas (kommun med egen fastighetsbildningsmyndighet bör samråda med det statliga lant- mäteriet) och - former för räkning och uppbörd m.m. (kommun med egen fastig- hetsbildningsmyndighet bör själv få ombesörja uppbörd av ersätt- ningar och anmärkning mot räkning prövas av kommunen medan nuvarande ordning i huvudsak kan bibehållas för det statliga lant- mäteriets del).

Lantmäteritaxeutrednin gen konstaterade vidare att arbetet med kalkyle- ring av taxor redan i dag i praktiken ligger på Lantmäteriverket. Det är därför naturligt att delegera även det formella ansvaret att besluta

om taxekonstruktion och avgifter utifrån av regering och riksdag angivna grunder för taxesättningen. För att förhindra schablonmässiga avgiftshöjningar bör dock en noggrann uppföljning av styckekostnader, andelen debiterbar tid m.m. komma till stånd.

I utredningen redovisades vidare en möjlighet att till överlantmätar- myndigheten delegera beslut om avgiftsnivån för statlig fastighets- bildningsmyndighet inom länet. Därigenom kan en regional eller lokal anpassning ske av avgiftsnivåerna med hänsyn till de faktiska kost— naderna för att bedriva verksamheten. Detta, ansåg utredningen, skulle innebära en stimulans till en rationell verksamhet.

I en rapport den 31 mars 1987 föreslog Lantmäteriverket att rege- ringen skulle delegera taxesättningen till verket. Förslaget har emeller— tid inte genomförts.

I budgetpropositionen (1987/88:100 bil.13) uttalade föredragande statsrådet "Främst med hänsyn till att verksamheten bedrivs med monopol bör regeringen även i fortsättningen besluta om taxan för den statliga fastighetsbildningsverksamheten. "

FBKU ställde frågan om Lantmäteriverket efter att ha fått en sådan delegation skulle ha något verkligt incitament att pressa kostnaderna. Utredningen besvarade frågan med att det i betydande omfattning finns alternativ till fastighetsbildning. Det bör därför ligga i Lantmäteri- verkets intresse att taxenivån inte stiger så att köpmotståndet ökar. Det skulle ju medföra att verksamhetsunderlaget minskade. Det finns därför inte, enligt FBKU, anledning att anta att Lantmäteriverket skulle utnyttja befogenheten att besluta om taxan till att höja avgifterna i stället för att rationalisera och effektivisera verksamheten. Till detta kommer att effektiviteten kan kontrolleras genom förvaltnings— revision.

Utredningen ansåg vidare att en delegation av beslutanderätten beträffande lantmäteritaxan kan ses som en åtgärd som stämmer väl överens med de allmänna decentraliseringssträvandena inom statsför— valtningen. Det är naturligt att ansvar och befogenheter följs åt i en organisation. Intresset för resultattänkande aktiveras och härigenom påverkas effektiviteten i positiv riktning. Utredningen föreslog härför, att regeringen, eventuellt under en övergångsperiod, och efter det att regeringen angivit mål och avkastningskrav för verksamheten och vissa grundläggande regler beträffande taxekonstruktionen, skulle delegera beslutanderätten vad avser lantmäteritaxan till Lantmäteriverket.

FBKU fann i övrigt inte skäl att frångå principen med en för hela landet enhetlig taxa. Lantmäteriverket borde dock åläggas att samråda med Svenska kommunförbundet inför beslut om taxan. Respektive fastighetsbildningsmyndighet borde härutöver ges större möjlighet att träffa avtal om avgiften i alla de fall förrättningar debiteras enligt tid.

Förslaget till delegering fick ett i huvudsak positivt mottagande hos remissinstanserna. Flera remissorgan, bl.a. Sveriges lantmätareföre- ning, Kommunaltekniska föreningen, flera kommuner samt Svenska kommunförbundet förordade emellertid att kommunerna själva skall besluta om avgifter för lantmäteriförrättningar.

I princip samtliga remissorgan instämde i att fastighetsbildnings- myndigheterna borde ges större möjligheter att bestämma avgifterna i enskilda ärenden. Flera organ såg förslaget som en nödvändighet i det fall FBKU:s förslag om ökad användning av tidtaxa genomförs.

I Lantmäteriverkets och Svenska kommunförbundets gemensamma remissvar anges att även kommuner med egen fastighetsbildnings— myndighet borde få möjlighet att fatta beslut om konstruktion och nivå på lantmäteritaxan efter av regeringen givna ramdirektiv. En delega— tion på detta sätt utgör en decentraliseringsåtgärd. Genom delegering till kommunerna ökar intresset för verksamheten och taxan blir mer kostnadsanpassad. De kommunala taxorna kan därmed bättre anpassas till de lokala förhållandena.

Lantmäteriverket har sedermera i såväl förslaget till inriktning av verksamheten under 1990—talet - LI94 - som i sin fördjupade anslags- framställning för åren 1994/95-1996/97 hänvisat till innehållet i det med Svenska kommunförbundet gemensamt utarbetade remissytt- randet.

17. Fastighetssystemet som en kollektiv nyttighet samt vissa skattefrågor

I avsnitt 17.1 behandlas inledningsvis den historiska aspekten på fastighetsindelningen m.m. samt redogörs för fastighetsdatasystemet — dess uppbyggnad, utveckling och användning. Vidare redovisas de nyttoeffekter som en offentligrättslig markindelning och markdoku- mentation medför samt fastighetsbildningens roll i denna.

I de efterföljande avsnitten redovisas fastighetsskattens omfattning samt Stämpelskattens omfattning och tillämpning i fastighetsreglerings- situationer. De avslutande två avsnitten behandlar vissa administra— tionskostnader i samband med stämpelskatteuppbörd samt en fram- ställning från Lantbrukarnas länsförbund i Dalarna rörande avdragsrätt vid omarrondering.

17.1. Fastighetssystemet som en kollektiv nyttighet

Landets indelning i fastigheter och uppbyggda system för redovisning av fastighetsindelningen och markägandet bygger på lång tradition. Denna har utvecklats mot bakgrund av våra egna nationella erfaren- heter men visar också tydliga inslag av påverkan utifrån. Det svenska systemet för fastighetsbildning och fastighetsredovisning kan sägas ingå i en europeisk tradition men med starka nationella särdrag. Redan på Gustav Vasas tid påbörjades uppbyggnaden av en syste— matisk redovisning av landets jordbruksenheter. Detta skedde i de s.k. jordeböckerna och syftet med redovisningen var statsmaktens intresse av att infordra skatter. Den grova indelning som det då var frågan om utvecklades successivt. Socken- och bynamn, skattetal och ägarens namn kom härvid att identifiera de olika skatteobjekten m.m. Ändringarna i markindelningen skedde i allmänhet utan något offentligrättsligt ingripande även om myndigheterna försökte hålla en

viss kontroll över att uppdelningen av jordbruksenheter inte gick för långt.

Det allmännas intresse för och styrning mot en mera ändamålsenlig fastighetsindelning kom småningom till uttryck i den lagstiftning som drev fram den omfattande skiftesverksamhet som påbörjades under 1700-talet. Syftet med denna verksamhet var att skapa rationellare och ekonomiskt mera bärkraftiga jordbruksenheter detta till gagn för såväl folkhushållningen som för statsmakten. Storskiftet ersattes av enskiftet som följdes av laga skiftet. Omstrukturering av fastighetsindelningen genomförs efter fastighetsbildningslagens tillkomst som fastighets- reglering (1970:988).

Genom skiftesverksamheten hade ett klart offentligrättsligt inslag förts in i fastighetsbildningsverksamheten i vart fall vad avsåg om- bildning av fastigheter. Successivt infördes motsvarande inslag också vid s.k. hemmansklyvningar, ägostyckningar och avsöndringar.

Behovet av unika identiteter — fastighetsbeteckningar - växte sig allt starkare under 1800-talet och resulterade så småningom i 1908 års jordregisterförordning (1908z74). Det främsta syftet med jordregistret var enligt föredragande statsrådet att utgöra ett underlag för fastighets— böckerna, men anförde statsrådet, "inskränker sig dess betydelse icke härtill utan åsyftar jordregistret att i det hela bringa ordning och reda i våra inveckladejordförhållanden, varjämte det ock har andra från det allmännas synpunkt viktiga uppgifter att fylla. Särskilt bör härvid erindras om dess betydelse för fastighetskrediten, beskattnings— väsendet, jordbruksstatistiken och lantmäteriväsendet. De i jord- registret tillskapade identiteterna infördes härigenom i fastighets-

"

böckerna och sedermera i skattemyndigheternas fastighetslängder. Genom tillskapandet av unika fastighetsbeteckningar togs ett för den vidare utvecklingen avgörande steg.

Genom 1926 års jorddelningslag infördes bestämmelser om att ändringar i fastighetsindelningen (frånsett sammanläggningar) endast kunde ske genom förrättning varvid åtgärdernas tillåtlighet och fastig— heternas utformning skulle prövas. Karta skulle upprättas och nya gränser markeras på marken.

Att ändringar i fastighetsindelningen skall ske i offentligrättslig ordning underströks ytterligare genom 1962 års lag om förbud mot sämjedelning av fast egendom. Denna utveckling förstärktes genom tillkomsten av den ovan angivna fastighetsbildningslagen samt den nya jordabalken (1970:994). Denna senare gav ökad rättskraft åt inskriv-

ningar i fastighetsböckerna genom att det allmänna i huvudsak garan- terade alla inskrivna rättigheter. Som ett nödvändigt komplement till denna garanti gäller att ansökan om lagfart vid överlåtelse av fast egendom är ett krav för köpets giltighet.

Genom uppbyggnad av det ADB-baserade fastighetsdatasystemet som bl.a. inrymmer den information som tidigare redovisades i jord- och stadsregistren och i fastighets- och tomträttsböckerna samt genom koordinatsättning av fastigheternas centralpunkter, skapas bl.a. dels en ökad tillgänglighet till informationen, dels förutsättningar för att fastighetsredovisningen skall bli en kärna i ett större integrerat sam- hälleligt informationssystem. '

Denna uppbyggnad har skett steg för steg. Varje utvecklingssteg har föregåtts av ställningstagande till åtgärdens individuella lönsamhet. De starka synergieffekter som föreligger mellan de olika stegen med- för att totaleffekten är större än summan av deleffekterna av respektive steg. Inte minst möjligheterna att koppla samman information från olika register med lägesanknuten information och att bearbeta och analysera informationen med hjälp av GIS har ökat nyttoverkningarna av de tidigare stegen. Möjligheten att använda fastighetsdatasystemets informationsinnehåll on-line har vidare skapat förutsättningar för bl.a. en förenklad hantering av fastighetsanknutna bankärenden inom bank- och kreditväsendet.

Efter introduktionen av fastighetsdatasystemet har detta komplet- terats med ett modernt planregister och pågår uppbyggnad av ett basregister över byggnader.

Användningen av fastighetsdatasystemet har beskrivits bl.a. i FDS- utredningens betänkande Fastighetsdatasystemets datorstruktur (SOU 1992:34). Härvid anges bl.a. betydelsen för de i systemet ajour— hållande myndigheterna, framför allt fastighetsregistermyndigheterna, inskrivningsmyndigheterna. Vidare används systemet av fastighets- bildningsmyndigheter, banker och andra kreditinstitut, i kommunal verksamhet (planering, planläggning, plangenomförande, fastighetsför- valtning, kommunala fastighetsinformationssystem m.m.), i övrig statlig verksamhet (folkbokföring, fastighetstaxering, statistikproduk- tion, sektorsmyndigheternas planering på länsnivå, totalförsvaret, kronofogdemyndigheter m.m.), av fastighetsmäklare, konsulter inom fastighetsområdet (bl.a. värderare) och av fastighetsförvaltande företag m.fl.

Vidare redovisas vissa utvecklingstendenser bl.a. vad avser nya användningsområden eller områden där informationen i systemet kommer att få ökad användning i framtiden. I detta sammanhang nämns bl.a. fastighetstaxeringsområdet (bl.a. till följd av uppbyggna- den av det nya basregistret över byggnader och program för ortspris— beräkningar), försäkringsverksamhet, GIS-verksamhet (inom olika samhällsområden såsom planering, miljövård, väg- och ledningsdrag- ning, bearbetning av satellitdata, ekonomiska och sociala analyser m.m.).

Fastighetsbildningskostnadsutredningen (FBKU) beskriveri betänk- andet Kostnader för fastighetsbildning m.m. (SOU 1990:9) bl.a. vissa generella fördelar med en offentligrättslig markindelning och mark- dokumentation. Härvid konstateras att fördelarna i regel inte kan lokaliseras till enbart den allmänna eller den privata sektorn utan att de ofta förekommer inom båda.

Från allmän synpunkt noteras framför allt följande nyttoeffekter av fastighetssystemet:

— Det utgör grundval för ett alltmera utvecklat markinformations— system rörande äganderätt och andra markrättigheter, fastighets- kredit, taxering och skatt, värdering, boende, befolkning m.m.

- Det ger underlag för en mera differentierad, rättvis och fullständig fastighetsbeskattning.

- Det ger möjligheter till allmän styrning och kontroll av utvecklingen och genomförande av en fastlagd markpolitik.

- Det ger underlag för bättre planering av markanvändningen och genomförande av planerna, liksom den dagliga hanteringen av olika problem och frågor som hänger samman med marken. Inte minst kommer det kartmaterial som är förbundet med systemet, direkt eller indirekt, till ständig användning i handläggnings- och utveck- lingssammanhang.

Ur privat synvinkel anges på motsvarande sätt följande nyttoeffekter

- Det underlättar i hög grad alla transaktioner och rättshandlingar rörande mark och anläggningar genom att göra dem lättare, billigare och säkrare. Registersystemet möjliggör härigenom en effektiv fastighetsmarknad.

- Det ger säkerhet och skydd åt ägaren av marken och till rättsinne- havare. Härigenom underlättas en fungerande fastighetsmarknad med mark som pant. Eftersom säkerhet och tillgång till kapital är två huvudförutsättningar för investeringar befrämjar ett sådant system investeringar och utveckling. '

— Det reducerar antalet tvistigheter rörande mark, varav följer lägre

kostnader och mindre olägenheter för både rättsväsende och en- skilda.

Fastighetsbildningens primära funktion i detta sammanhang är att garantera att ett väl definierat system av markenheter och markin- formation förblir intakt genom en successiv redovisning av alla de förändringar som föranleds av samhällsutvecklingen. Förrättningslant— mätarens uppgift härvid är att

- utreda förutsättningarna för en viss förändring,

- besluta om tillåtligheten av ändringen, - medverka till att nya enheter får en lämplig utformning och att förändringar i äldre enheter leder till strukturförbättringar i vid mening, — vara rådgivare och förhandlingsledare samt

— fatta beslut när oenighet föreligger samt i vissa frågor av allmän betydelse.

FBKU angav ett antal förutsättningar som bör gälla för att en kost- nadsfördelning skall uppfattas som relevant och stimulera till önsk- värda åtgärder inom systemets ram. Dessa förutsättningar var:

a) Parter som har en väsentlig nytta av systemet bör svara för en väsentlig del av kostnaderna.

b) Om en systemåtgärd som helhet är vinstgivande bör ingen av de berörda parterna förlora på åtgärden.

c) Kostnads- och vinstfördelning av en systemförbättrande åtgärd bör inte missgynna de som har initiativrätt till åtgärden.

d) Risken för de som tar initiativ till en systemförbättrande åtgärd bör minimeras och i vart fall inte snedfördelas på så sätt att en initia- tivtagare riskerar stora kostnader utan motsvarande fördelar vid den fortsatta fördelningen.

De nuvarande systemen för fastighetsbildning och fastighetsdoku— mentation uppfyller enligt FBKU inte de uppställda villkoren. Den aspekt som FBKU härvid speciellt pekade på var nytto- och kostnads— fördelningen mellan berörda parter. Utredningen påtalade bl.a. att nyttoeffekterna i regel torde vara större inom den allmänna än inom den privata sektorn och fann det anmärkningsvärt att de parter som vinner mest på systemet — stat och kommun - numera i princip inte bidrar till kostnaderna. Trots att de regler som styr fastighetsbild- ningen utformats med tanke på att bl.a. tillgodose allmänna intressen, finansieras verksamheten av enskilda fastighetsägare. Det ur effektivi- tetssynpunkt bästa resultatet kan, enligt utredningen, förväntas när systemutformaren också till väsentlig del får bära systemkostnaderna. Det kan därför finnas en viss risk för att det allmänna i detta fall inte ägnar tillräcklig kraft åt att pressa de kostnader som andra har att bära. Det finns av denna anledning, enligt FBKU, säkerligen en betydande skillnad mellan den fastighetsbildning som sker och den som är samhällsekonomiskt berättigad.

FBKU pekade vidare på förhållandena i några andra, jämförbara västeuropeiska stater och konstaterar att när det gäller strukturella åtgärder bär det allmänna i dessa länder en betydligt större del av kostnaderna än i Sverige. Dessa strukturella åtgärder avser i huvudsak förbättringar inom jordbrukssektorn. Lantmäteriverksamhet knuten till strukturella förbättringar inom jordbrukssektorn är kostnadsfri i många av de studerade länderna. Vad avser övrig lantmäteriverksamhet hävdas däremot, med några få undantag, regeln att denna i princip skall betalas av sakägarna. Kostnadsuttagets storlek för nybildning av en normaltomt i de olika länderna tyder dock på att det huvudsakligen

är de lokala kontorens kostnader som debiteras, medan övriga kost— nader skulle finansieras med allmänna medel.

Fastighetsbildningen kan ses som en del av ett större samlat system för uppbyggnad och ajourhållning av data rörande lägesanknuten (framför allt fastighetsanknuten) information. Nyttan av de system som byggts upp inom fastighetsområdet (fastighetsbildning, fastighets- registrering, inskrivning och fastighetsdataverksamhet) framträder först i och med att data från systemen används. Det finns det många olika verksamhetsområden som är beroende av fastighetsinformation. Bland de allmänna intres— sena — framför allt stat och kommun — återfinns bl.a. folkbokföring, fastighetsbeskattning, fastighetsbildning, fysisk planering, inskrivning, förvärvskontroll. Bland de enskilda intressena återfinns bl.a. fastig— hetsmarknad, fastighetskredit och marknadsföring.

Med utgångspunkt i att nyttan av systemet uppkommer vid an- vändning av informationen från systemet kan det diskuteras om inte användarna bör stå för kostnaderna och att dessa fördelas mellan de olika intressenterna efter den nytta varje användare tillgodogör sig.

I detta sammanhang kan nämnas att det nuvarande systemet med expeditionsavgifter — se avsnitt 4.2 - under budgetåren 1986/87 till 1991/92 haft en kostnadstäckningsgrad på i genomsnitt 75 procent (variation mellan 71 och 78 procent). För budgetåret 1992/93 uppgick kostnadstäckningsgraden till endast 55 procent. Den del av kostnaderna för systemet som inte finansierats genom avgifter har i stället finan- sierats av det allmänna genom skatter.

17.2. Fastighetsskatt

Redan i de jordeböcker som upprättats under Gustav Vasas tid skedde en redovisning av jordbruksenheter i syfte att ligga till grund för skatteuttag. En rättvis och fullständig fastighetsbeskattning ställer krav på en offentlig redovisning av markens användning och indelning. Genom uppbyggnad av ett system för fastighetsredovisning och den folkbokföring som är baserat på detta har grunden lagts för såväl fastighets- som inkomstbeskattningen.

Systemet med uttag av skatter från innehav av fastigheter har förändrats under historiens gång. Det nuvarande systemet med uttag av en så kallad fastighetsskatt baserad på respektive fastighets taxe—

ringsvärde infördes under 1986. Fastighetsskatt är en statlig skatt som i sin helhet tillfaller staten. De objekt som berörs och skatteuttagets storlek har förändrats under årens lopp. Statens intäkter från fastig- hetsskattesystemet har ökat kraftigt. Från att under 1986 ha legat på ca 3 500 mkr ökade intäkterna till ca 8 500 mkr under 1990 för att påföljande år uppgå till drygt 16 000 mkr. Intäktsökningarna är delvis en följd av att fastighetstaxeringsvärdena förändrats. År 1992 ökade intäkterna något till knappa 17 000 mkr. Preliminära uppgifter för 1993 och 1994 anger att skatteintäkterna för vart och ett av dessa år kommer att uppgå till ca 16 000 mkr.

Fr.o.m. 1994 tas fastighetsskatt ut på samtliga "bostäder" med tillhörande tomtmark. Detta gäller alltså såväl småhus, bostäder i flerbostadshus som bostäder på lantbruksfastigheter. Skattesatsen är 1,5 procent på taxeringsvärdet som i sin tur skall utgöra 75 procent av marknadsvärdet under andra året före det år då allmän fastighetstaxe- ring av taxeringsenheten sker. Avrundat härrör 10 000 mkr av fastig- hetsskatten från småhusfastigheter, 5 000 mkr från flerbostadsfastig- heter och 1 000 mkr från lantbruksfastigheter.

17.3. Stämpelskattens storlek och tillämpning vid fastighetsreglering

Vid förvärv av fast egendom och vid beviljande av inteckning skall stämpelskatt erläggas enligt lagen (1984:404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter. Vid köp av fastighet är skattesatsen 1,5 procent av egendomens värde (i regel köpesumman). För vissa juri— diska personer är dock skattesatsen 3 procent. Vid inteckning är skattesatsen 2 procent av det belopp som intecknas. Uppbörden ombe— sörjs samordnat med uttag av expeditionsavgift.

Den samlade uppbörden av stämpelskatt genom Centralnämnden för fastighetsdata (ADB-hanterad inskrivning) och Domstolsverket (manuell inskrivning) uppgick under budgetåret 1989/90 till 6 600 mkr. Till följd av bl.a. krisen på fastighetsmarknaden har uppbörden härefter sjunkit för att budgetåret 1992/93 uppgå till ca 4 300 mkr.

FBKU gjorde med stöd av en undersökning som Domstolsverket företagit den uppskattningen att hälften av uppbörden stammar från vardera fastighetsomsättning och inteckning. Detta innebär att stats-

verket under 1992/93 tillfördes skatteintäkter om ca 2 000 mkr från fastighetsomsättningen.

Genomförande av ett förvärv av fast egendom kan ske enligt tre alternativa vägar. Den första innebär att förvärvaren ansöker om lagfart vid inskrivningsmyndighet inom vars område fastigheten är belägen utan att lantmäteriförrättning erfordras. Förvärvaren påförs härvid dels nämnda stämpelskatt, dels en expeditionsavgift. Lagfart kan enbart beviljas vid förvärv av hel eller ideell andel av fastighet.

Den andra vägen, som enbart kan väljas i det fall förvärvaren äger annan näraliggande fastighet, innebär att fastighetsägaren i stället ansöker om fastighetsreglering. Detta sker vid den fastighetsbildnings— myndighet inom vars område den fasta egendomen är belägen. Fastig- hetsreglering kan ske oavsett om förvärvet avser hel eller del av en fastighet. I detta fall har fastighetsägaren att erlägga ersättningsbelopp enligt lantmäteritaxan. Om den förvärvade fasta egendomens areal överstiger ett hektar beräknas ersättningen enligt tid. Vid mindre ägovidd debiteras regleringen enligt saktaxa (minst 11 180 kr).

Den tredje vägen, som avser det fall förvärvet avser del av fastig- het som inte lämpligen överföres till annan närbelägen av förvärvaren ägd fastighet, innebär att ansökan först inges om avstyckning varvid ersättning utgår enligt lantmäteritaxan (minst 12 550 kr) och att här- efter ansökan inges om lagfart varvid stämpelskatt och expeditions- avgift utgår.

En förvärvare kan alltså påverka de kostnadsposter som skall ligga till grund för genomförandet av förvärvet och därigenom också de kostnader som han måste erlägga. Genom att utforma förvärvet på ett sådant sätt att det förvärvade områdets areal överstiger ett hektar kommer debiteringen vid fastighetsbildningsmyndigheten att baseras på tidsåtgången.

Frågan om hur en förvärvare väljer att genomföra förvärven har bl.a. studerats i ett under 1990 utfört examensarbete vid lantmäteri- sektionen inom Kungliga tekniska högskolan i Stockholm, KTH. Härvid studerades 50 förrättningsakter och intervjuades lantmätare och jurister som arbetar med fastighetsbildningsfrågor. Slutsatsen av 1 examensarbetet är att fastighetsregleringsinstitutet används för att sakägare skall undkomma stämpelskatt. Vidare konstateras att det vid en förrättning endast är fastigheternas slutliga utformning som prövas och inte de mellansteg som leder till denna slutliga utformning. För att nå syftet med att undkomma stämpelskatt utformas mellanstegen i

flera fall på ett krystat och i vissa fall olämpligt sätt. En ytterligare följd av detta är att läsbarheten i förrättningsakten blir dålig.

I förarbetena till fastighetsbildningslagen (prop. 1969: 128) anförde föredragande statsrådet bl.a. att fastighetsreglering skall vara ett smidigt instrument för rationell fastighetsbildningsverksamhet, som lätt kan anpassas till olika situationer. En förutsättning för att fastig— hetsregleringsinstitutet skall bli det smidiga instrument som förutsatts ansågs vara att markförvärvaren inte skall beläggas med stämpelskatt. Föredragande statsråd anförde vidare att det kunde antas att många regleringar som i dag genomförs och som medför förbättringar i fastighetsindelningen inte skulle genomföras om markförvärvaren skulle stämpelbeläggas.

Lantmäteriverket har i sin informationsserie "Fastighetsavdel- ningen informerar" den 8 maj 1985 belyst frågan om fastighetsregle- ringar med skatteaspekter. Härvid konstateras att en fastighetsreglering ibland kan ha skattemässiga aspekter för fastighetsägarna. Frågan ställs om sådana aspekter på något sätt skall beaktas när fastighetsbildnings- myndigheten prövar frågan om tillåtligheten av en begärd fastighets- reglering. Det skulle i så fall kunna ske genom att fastighetsbildning vägras om den sökta åtgärden förefaller anmärkningsvärd med hänsyn till åtgärdens skattemässiga verkningar.

Lantmäteriverket svarar själv på dessa frågor och konstaterar att svaret alltid är att tillåtlighetsprövningen vid en förrättning skall ske strikt enligt fastighetsbildningslagen utan några sidoblickar på skatte- lagstiftningen.

I ovan angivet examensarbete redovisas ett antal exempel som bygger på förrättningsakter och som redovisar de effekter valet av fastighetsregleringsinstitutet får ur skattesynpunkt. Exemplen visar att fastighetsregleringsinstitutet i detta syfte används i exploateringssitua- tioner, regleringar mellan kommun och kommunala bolag, överlåtelse av mark för bebyggelseändamål och för skogsbruksfastigheter. Den stämpelskatt som förvärvarna undgår uppgår i vissa exempel till flera miljoner kronor.

Beräkningar av hur stor den totala skattelindringseffekten är saknas. En mycket grov uppskattning kan vara att det rör sig om i storleksord- ningen 40-45 mkr per år.

17.4. Administration av stämpelskatt

Uttag av stämpelskatten sker samordnat med uttag av expeditions- avgifter. Inom områden med det ADB-baserade inskrivningsregistret ombesörjer Centralnämnden för fastighetsdata stämpelskattuttaget. Inom övriga delar av landet sker det genom inskrivningsmyndigheter- nas försorg. De kostnader som uttaget förorsakar ingår i det underlag som ligger till grund beräkning av expeditionsavgifternas storlek.

FBKU ifrågasatte om det var rimligt att expeditionsavgifterna, som i övrigt avsåg att finansiera ett system för fastighetsregistrering, inskrivning, fastighetsdataverksamhet skulle vara med och finansiera stämpelskatteadministrationen. Vid tidpunkten för FBKU:s betänkande uppgick den årliga kostnaden till ca 15 mkr.

Remissinstanserna har inte funnit anledning att ifrågasätta utred- ningens förslag i denna del.

Centralnämnden för fastighetsdata har beräknat att kostnaden för uppbörd av stämpelskatten uppgår till ca 0,2 procent av uppbörds- summan vilket för budgetåret 1992/93 innebär att kostnaden uppgick till i storleksordningen 8 mkr.

I det fall fastighetsverksamheten skall finansieras inom ramen för ett system baserat på de kostnader som systemet genererar, förefaller det vara naturligt att kostnaden för uppbörd av stämpelskatter lämnas utanför kostnadsunderlaget. Detta innebär visserligen att kostnaden för uppbörd av stämpelskatter också i fortsättningen måste finansieras genom anslag. Skillnaden blir emellertid den att detta anslags storlek inte läggs till grund för beräkning av expeditionsavgifter m.m.

17.5. Avdragsrätt vid vissa lantmäteriförrättningar

Lantbrukarnas länsförbund i Dalarna har i en skrivelse till Bostads- departementet den 26 februari 1991 hemställt att kommunalskattelagen ändras på ett sådant sätt att avdrag får göras i lantbruket för de kost- nader som uppstår vid strukturförbättrande åtgärder. Regeringen har beslutat överlämna skrivelsen till Lantmäteri- och inskrivningsutred- ningen.

I skrivelsen pekar Lantbrukarnas länsförbund på att en stor del av det arbete som läggs ner i samband med så kallade omarronderingsför- rättningar utgör åtgärder som är jämställda med driftskostnader. Som

exempel nämns utrednings—, registrerings- och beräkningsarbeten. Sådana åtgärder är avdragsgilla om de utförs i vissa andra liknande situationer. Eftersom syftet med omarronderingsverksamheten är att avhjälpa problem i driften av lantbruksföretaget borde kostnaderna för åtgärderna vara direkt avdragsgilla. En möjlighet till sådana direktav- drag skulle medföra en i opinionshänseende positiv effekt för om- arronderingsverksamheten. Eftersom strukturverksamheten medför förenklingar i administrativt hänseende för samhället och att utkomst— möjligheterna i lantbruket ökar torde, enligt länsförbundet, de sam- hällsekonomiska effekterna vara påtagliga och positiva.

Frågan om avdragsrätt för lantmäteriförrättningar behandlades av FBKU som föreslog att möjlighet till direktavdrag skulle införas inom lantbruket för alla lantmäterikostnader som avsåg fastighetsbildning, fastighetsbestämning och anläggningsförrättningar.

FBKU:s motivering till förslaget bygger bl.a. på att det svenska lantbruket är under ständig förvandling för att möta samtidens krav på näringen. Detta innebär bl.a. att lantbrukarna tvingas genomföra Strukturrationaliseringar på fastigheterna. Genomförandet av dessa nödvändiga åtgärder kräver vanligtvis någon form av fastighetsbild- ningsförrättningar och kostnaderna för dessa anses av många lant- brukare som hög. Eftersom lantmäterikostnader i stället betraktas som en anskaffningskostnad för fastighet/förvärvskälla beaktas kostnaden, förutom vid beräkning av underlag för skogsavdrag, först vid be- räkning av skattepliktig realisationsvinst när fastigheten säljs. Många lantbruksfastigheter överförs emellertid från generation till generation vilket i praktiken innebär att lantmäterikostnaderna utgör en icke avdragsgill avgift.

Konsekvensen av nämnda förhållanden blir enligt FBKU att många fastighetsägare drar sig för att blanda in fastighetsbildningsmyndig- heten och i stället väljer att lösa uppkomna frågor genom en informell fastighetsindelning. FBKU påtalar vidare att det tycks ha skett en attitydförändring hos taxeringsmyndigheterna och att dessa numera medger avdrag för kostnader som uppkommer i samband med fastig- hetsbestämningar. Eftersom en stor del av fastighetsregleringarna sker som ett led i en strukturrationalisering av lantbruket med avsikt att förbättra driftförhållandena och öka effektiviteten inom näringen är det enligt FBKU naturligt att se förrättningskostnaderna som en del av den löpande driften. Rent tekniskt skulle förslaget kunna effektueras genom tillägg till den uppräkning av avdragsgilla driftskostnader som före—

kommer i punkt 1 första stycket av anvisningarna till 23 & kommunal- skattelagen (1928z370).

Flertalet av de remissinstanser som yttrade sig över förslaget tillstyrkte att en sådan avdragsmöjlighet införs. Flera instanser påtalade härvid de positiva effekter som avdragsmöjligheten skulle få för strukturrationaliserings-, omarronderings- och städningsförrättningarna. Lantmäteriverket väckte frågan om en motsvarande avdragsrätt för ledningshavare vid bildande av ledningsrätt medan Sveriges fastig- hetsägareförbund ansåg att förslaget borde omfatta alla näringsfastig- heter.

Östersunds kommun kopplade i sitt yttrande frågan om direktavdrag till frågan om nedsättning och ifrågasatte om denna dubbla stimulans var erforderlig.

Som ovan angivits betraktas lantmäterikostnader som en anskaff- ningskostnad vid beräkning av underlag för skogsavdrag i samband med så kallade rationaliseringsförvärv. Motsvarande gäller vad avser erlagd stämpelskatt vid sådant förvärv.

Syftet med skogsbeskattningen är att beskatta skogens tillväxt och inte det skogskapital som fanns på fastigheten vid förvärvet. Det är emellertid svårt att på lämpligt sätt skilja kapital från tillväxt. Av denna anledning har ett skogsavdrag införts som på ett schablon- mässigt sätt avser att undanta kapitalet från beskattning. Under en skogsägares innehav får skogsavdrag göras med sammanlagt 50 procent av anskaffningsvärdet på skogsfastigheten. Detta innebär att halva köpeskillingen anses representera skogskapitalet och den andra hälften tillväxt - detta oavsett när i tiden avverkningen äger rum.

När det gäller hur stora avdrag en skogsägare får göra de år han har intäkter från skogsbruket gäller vanligtvis att 50 procent av årets avdragsgrundande skogsintäkt får dras av. Den avdragsgrundande skogsintäkten är vid försäljning av rotpost lika med hela intäkten. Om skogsägaren avverkat själv och sålt skogsprodukter utgör 60 procent av intäkterna avdragsgrundande skogsintäkt.

Vid så kallade rationaliseringsförvärv får hela den avdragsgrund- ande skogsintäkten dras av.

Utgångspunkten för hanteringen av lantmäterikostnader i skattehän- seende i övrigt är att de betraktas som en kostnad i samband med förvärv av en förvärvskälla eller för att förbättra eller utvidga en sådan. Lantmäteriåtgärderna tillför verksamheten ett bestående värde. Lika lite som kostnader för stämpelskatt får dras av vid den löpande

taxeringen får härför kostnader för fastighetsbildningsinsatser dras av. Vid avyttring av en fastighet beaktas emellertid lantmäterikostnaderna vid beräkning av eventuell realisationsvinst.

Som FBKU redovisat är enligt praxis de lantmäterikostnader som uppstår vid fastighetsbestämningsförrättningar avdragsgilla. Orsaken till detta torde vara att kostnaden inte har något att göra med förvärv, förbättring eller utökning av förvärvskällan och inte i sig ökar fastig- hetens värde.

18. Landskapsinformation som grundläggande geografisk information och infrastruktur

Statsmakternas åtagande inom landskapsinformationsområdet har varit föremål för diskussion under lång tid. Behovet av att precisera be- greppen och att klarlägga finansieringsfrågorna har likaledes påtalats. Samhällsekonomiska lönsamhetskalkyler har efterlysts. Nedan redo- visas några av de frågeställningar som härvid förts på tal.

18.1. Landskapsinformationsutredningen

Landskapsinformationsutredningen (Linfo—utredningen) redovisade i sitt betänkande Landskapsinformation under 1980-talet (SOU 1981 :73) ett förslag till nytt system för försörjning med grundläggande, små- skalig landskapsinformation. Detta system innebär att staten svarar för gemensam framställning av basinformation - som mer än tidigare omfattar underlagsinformation - och att former skapas för ett vidgat användaransvar vad gäller den därpå grundade följdproduktionen. Utredningens förslag medför en förskjutning mot ett utbud av produkter som innehåller aktuella, grundläggande data om landskapet. Samhällets ansvar inriktas mera mot att tillhandahålla aktuella basdata presenterade i enklare produkter än att producera tryckta kartor. Antalet rikstäckande, enhetliga kartverksserier begränsas. Basinforma- tionen skall produceras kontinuerligt och i huvudsak vara rikstäckande och enhetligt utformad. Informationen skall i princip vara fritt till- gänglig och huvudsakligen finansieras genom anslag. Användarna bör även i fortsättningen lämna ett visst mindre bidrag till Lantmäteri- verkets samkostnader. Basinformationen bör härvid ses som mot- svarighet till det allmänna kartmaterialet och benämns även allmän landskapsinformation. Det bör ankomma på regeringen att besluta om vilka produkter som skall utgöra allmän landskapsinformation. Linfo-utredningens förslag innebär vidare att det skall vara möjligt för Lantmäteriverket (LMV) att träffa avtal med en eller flera av- nämargrupper om permanent följdproduktion, som helt eller till någon

del återger den allmänna landskapsinformationen. Sådan följdproduk- tion avser i första hand att samordna vissa sektorers speciella behov av landskapsinformation men kan också ha ett allmänintresse. Följd— produktionen skall helt finansieras av användarna i de delar kostna- derna överstiger den allmänna landskapsinformationens anslagsfinan- sierade delar. Permanent följdproduktion som till huvuddelen finan- sieras med anslagsmedel, bör kunna utnyttjas av andra användare än de avtalsslutande på samma villkor och efter samma upphovsrättsliga regler, som den allmänna landskapsinformation.

Mellan den allmänna landskapsinformationen och följdproduk- tionen skall dras en klar gränslinje. Den allmänna landskapsinforma— tionen betraktas vara en samhällsservice och staten finansierar genom anslag till LMV. Priset på produkterna sätts så att reproduktions- kostnader och vissa andra särkostnader samt ett visst bidrag till LMV:s samkostnader påförs kunden. Bidraget bör direkt tillgodogöras LMV, dvs. verksamheten. Priserna marknadsanpassas med beaktande av att den tryckta kartproduktionen skall tillhandahållas allmänheten till ett sådant pris att en god spridning inte motverkas.

All följdproduktion bör, enligt utredningen, betraktas som upp- dragsverksamhet och i sin helhet bekostas av användarna, frånsett den subvention som det innebär att ingående allmän landskapsinformation till övervägande del betalas av statsmedel. Avgiften bör bygga på principen full kostnadstäckning för varje produkt och priserna sättas så att de täcker dels alla särkostnader dels ger ett bidrag till en andel av LMV:s samkostnader. Också detta bidrag bör tillföras LMV.

Förslaget innebär vidare att högre kostnader kommer att över- vältras på andra myndigheter. Detta förfarande innebär emellertid väsentliga fördelar genom att kostnaderna direkt belastar användarna och därmed automatiskt medverkar till ett bättre användarinflytande på produktionen.

Kritiken mot utredningens förslag ledde till att någon omfattande kostnadsomfördelning inte genomfördes. Istället arbetades Kartpolitik 85 fram - se nedan.

18.2. Kartpolitik 85

Till grund för LMV:s verksamhet inom landskapsinformationsområdet för åren 1984/85-1993/94 ligger statsmakternas ställningstagande till den plan för försörjning med kartor och annan grundläggande land- skapsinformation som Riksdagen tog ställning till 1984. Planen be- nämns Kartpolitik 85 - (KP85).

En viktig utgångspunkt för planen var inriktningen mot sektors- övergripande omprioritering av anslagen med målet att verksamheten skulle utformas så att statens rationalisering av samhällsförvaltningen skulle bli så stor som möjligt. Syftet med planen var också att stats- makterna skulle ange principerna för prioritering mellan olika in- formationsslag. De verksamheter som inrymdes i planen var

— geodetisk verksamhet,

- ekonomiska kartor,

- topografiska m.fl. kartor, — flygfoto och ortofotokartor, - försäljning av allmänna kartor, - medgivande till följdproduktion, - utveckling samt

— rådgivning.

Dessa verksamheter överensstämmer med den delprogramsindelning som förelåg vid denna tidpunkt. Härefter har delprogram tillkommit för

— Geografiska SverigeData (GSD) och — upprustning av fastighetsregisterkartor.

KP85 innebar en ökad satsning på landskapsinformationsverksam- heten. De årliga anslagen räknades upp från 105 mkr till 124 mkr. Under den första delen av perioden tillfördes även 3 mkr per år från anslaget för stöd till skogsvård. Omfördelning har sedermera skett till anslaget för landskapsinformation. Till finansieringen av verksamheten bidrog också 3,0 mkr per år från Försvarsdepartemenets budget samt en avtalsreglerad ersättning från Vattenfall med 3,0 mkr per år. Vidare förutsågs kart- och nyttjanderättsavgifter på 3,3 mkr per år (den del som överstiger "ribban" - se avsnitt 5.2). De totala intäkterna via kart-

och nyttjanderättsavgifter bedömdes öka från en nivå på 5 mkr per år till 7-8 mkr per år.

Mål och planer för verksamheten inom olika områden lades fast. LMV:s ansvar angavs vara den del av landskapsinformationen som är småskalig och grundläggande.

Vad beträffar vegetationskartan uttalade departementschefen att denna inte skulle utgöra någon allmän karta. De medel som LMV erhöll till vegetationskarteringen täckte enbart en del av kostnaden. Verket fick i stället i uppdrag att söka en samfinansierningslösning för vegetationskartan.

Den tioåriga planen togs fram i nära samverkan med användarna. Den har uppfattats som positiv av både användare och LMV. An- vändarna har kunnat anpassa sina åtgärder på ett rationellt sätt till de tjänster och produkter som planen anger. LMV har kunnat anpassa sin information och verksamhetsplanering samt utvecklingsverksamhet och produktion till ett långsiktigt mål utan fördyrande omkastningar i planeringen.

18.3. Handlingsprogram för ökat utbyte av geogra— fiska data

Regeringen gav den 15 september 1988 LMV, Statskontoret, Boverket och Utvecklingsrådet för landskapsinformation (ULI) i uppdrag att bedriva försöks- och utredningsverksamhet för att förbättra förut- sättningarna för utbyte av lägesbestämda data m.m. Uppdraget redo- visas i Statskontorets rapport 1990126 Handlingsprogram för ökat utbyte av geografiska data. I rapporten redovisas bl.a. förslag som syftar till att skapa klarare principer för finansiering vid utbyte av lägesbestämda data.

Rapporten pekar på att många myndigheter bedriver verksamhet med blandad finansiering, dvs. både med anslag från staten och med inkomster från försålda tjänster och produkter. Detta leder bl.a. till

— oklara ansvars- och konkurrensförhållanden myndigheter emellan och mellan myndigheter och privata företag,

- "hårdare" relationer mellan blandfinansierade och anslagsfinan- sierade myndigheter. De anslagsfinansierade myndigheterna har svårare att få tillgång till data - de har inte råd att köpa och

— att de blandfinansierade myndigheterna får olika roller att hantera inom samma myndighet (myndighetsuppgifter och affärsverksamhet). Kostnads— och intäktsredovisningarna ärinte alltid tillräckligt särskil— jande mellan anslag och uppdrag.

För att klarlägga dessa frågor föreslås i handlingsprogrammet

— att en uppdelning görs mellan anslagsfinansierade basdata och övriga data som intäktsfinansieras,

- att regeringen, på förslag av respektive myndighet, skall avgöra vilka data som skall anslagsfinansieras, — att myndigheter skall fastställa kostnader för produktion, lager- hållning och distribution av sina data. Även finansieringskälla skall härledas samt

— att generella avtal mellan olika aktörer prövas som ett sätt att under- lätta datautbytet.

I rapporten betonas bl.a. att innan beslut fattas om ett nationellt GIS- koncept måste de funktionella och ekonomiska mellanhavandena mellan stat och kommun klaras ut. På det finansiella området redovisas följade problem vid GIS-användning:

- Klara principer för avgifter vid utbyte av lägesbundna data saknas. - Betalningsviljan vid utbyte av lägesbundna data är svår att fastställa.

De största vinsterna inom verksamhetsområdet står att hämta genom en samverkan kring de kostsammaste momenten i informationshante- ringen. Datafångst och ajourhållning är de klart dyraste momenten, jämfört med t.ex. kostnader för utrustning och programvara.

Nyttan av GIS är starkt kopplad till begreppen samordning och fleranvändning. Detta innebär bl.a. att data endast ska registreras en gång, ajourhållas på ett ställe och tillhandahållas i databaser för mångas användning för ett flertal tillämpningar. Ju fler gånger en databas används desto större blir kostnads-lnyttoeffekten.

Klarare myndighetsroller och relationer mellan aktörerna i utbytet av lägesbestämda data måste eftersträvas. I rapporten definieras begreppet basdata som sådana data/databaser som från samhällssyn— punkt anses angelägna att ha tillgång till. Dessa data/databaser föreslås ingå som en del av den gemensamma infrastrukturen. Basdata som framställs och ajourhålls med anslagsmedel skall kostnadsfritt (exklu- sive distributionskostnader) vara tillgängliga för alla. Med distribu- tionskostnader avses kostnader som uppkommer i samband med åtkomst, kopiering inklusive ny databärare, transport samt personal- kostnader för detta. Motiv för detta är bl.a. att sådana baser som en gång finansierats med skattemedel rimligen inte skall belasta använda- ren/finansiären ytterligare en gång.

Det måste göras fullständigt klart vad de som basdata definierade uppgifterna består av. Statsmakternas uppgift blir enligt rapporten att bestämma vilka data/databaser, som har ett så stort samhällsintresse eller är av sådant värde att de skall vara anslagsfinansierade. Innan så har skett bör det enligt rapporten inte vara aktuellt att ålägga myndig- heter att uppdragsfinansiera ytterligare data vid utbyte.

Information som inte är basdata kan uppdragsfinansieras. Den måste klart avskiljas från den anslagsfinansierade informationen och prissättas på ett marknadsmässigt sätt. Producenten kan då välja finansieringskälla (exklusive anslag), t.ex. intressentfinansiering eller lånefinansiering.

Vad avser uppdragsfinansierade data bör generella "utbytesavtal" mellan producenter och användare av data kunna tecknas exempelvis mellan dels statliga myndigheter dels mellan myndigheter och Svenska kommunförbundet. Dessa skulle sedan kunna utgöra en mall för hängavtal mellan respektive kommun och statliga myndigheter.

I rapporten framhålls att alla myndigheter, även kommuner, bör kunna härleda sina kostnader för informationen. Detta gäller såväl produktion, lagerhållning som distribution och detta oberoende av finansieringsformen. Ett underlag för lättöverskådliga kostnads- beräkningar bör enligt rapporten tas fram i samråd med berörda intressenter. Regeringen föreslås ge Riksrevisionsverket eller Stats- kontoret i uppdrag att ansvara för detta. Vidare är det viktigt att alla myndigheter kan härleda finansieringen av sina data/databaser. Denna härledning - om finansieringen skett över statsbudgeten eller genom egna intäkter/uppdragsverksamhet - är viktig bl.a. från konkurrens— synpunkt.

Remissinstanserna

Handlingsprogrammet för ökat utbyte av geografiska data remitterades till ett antal myndigheter. Några av dessa remissinstansers synpunkter på finanieringsfrågorna redovisas nedan.

Såväl Centralnämnden för fastighetsdata (CF D) som Statistiska centralbyrån (SCB) påtalar att den föreslagna uppdelningen i anslags- och uppdragsfinansierad verksamhet kan medföra en omfattande och arbetskrävande process.

Sveriges geologiska undersökning (SGU) anser att det är viktigt att de databaser som eventuellt klassas som basdata ges en tillräcklig finansiering.

Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) anger att verket på eget initiativ startat en utredning med uppgift att definiera vad som borde vara verkets myndighetsuppgift respektive vara affärs- finansierat.

Riksrevisionsverket (RRV) anser att regeringen bör besluta om övergripande principer för vilka data som skall vara anslagsfinan- sierade. En bättre utgångspunkt än den som redovisas i rapporten anges vara att anslagsfinansiering sker av grundläggande data som behövs inom flera samhällssektorer och som detär ett samhällsintresse att de verkligen finns tillgängliga för alla. Vad gäller specifika data som behövs inom en enstaka sektor bör det vara finansieringsformen inom denna sektor som skall avgöra också hur sådana data skall finansieras. Om sektorn anslagsfinansieras kan man tänka sig att datautbyte med eller dataförsäljning till någon annan sektor kan bidra till en samfinansiering.

RRV påpekar vidare att det sällan är praktiskt möjligt att härleda alla kostnader till en finansieringskälla. Oftast går det, med hänsyn till de historiska förhållandena, endast att göra en schablonmässig för— delning av hur kostnaderna finansierats.

Skogsstyrelsen delar uppfattningen att anslagsfinansierad verksam- het inte skall vara belagd med avgifter som gör att användarna inte utnyttjar informationen. De tillkommande kostnaderna för själva utbytet skall däremot ersättas.

Riksantikvarieämbetet (RAÄ) anser att principen anslagsfinansierad framställning av basdata är en viktig förutsättning för den fortsatta beredningen.

Vägverket påtalar att det är viktigt att man kommer fram till ett system för betalning av data som inte försvårar utbytet mellan olika intressenter.

Kulturgeografiska institutionen vid Stockholms universitet under- stryker vikten av anslagsfinansiering av basdata med en i princip kostnadsfri tillgång samt att basdata får en relativt bred definition.

Fortsatt behandling

Regering och riksdag tog ställning till Handlingsprogrammet i miljö- propositionen En god livsmiljö (prop. 1990/91:90). De förslag som lämnades i handlingsprogrammet angående finansiering behandlades dock inte i det sammanhanget.

Den nationella samverkansgruppen för att underlätta utbytet av geografiska data (nationella SamGIS—gruppen) som sedermera bildats har som huvuduppgift att verka för handlingsprogrammets genom- förande.

18.4. Finansiering av geografiska data

Rapporten Finansiering av geografiska data (Statskontoret 1992:34) utarbetades av den nationella SamGIS—gruppen i syfte att ge rege- ringen, myndigheter och kommuner principiella utgångspunkter för hantering av finansierings- och avgiftssättningfrågor vad avser digitala geografiska data. En central fråga i rapporten är vilka villkor som skall vara uppfyllda för att det skall vara aktuellt med en anslags- finansiering. Vidare klarläggs på vem det bör ankomma att visa att villkoren är uppfyllda. Utgångspunkt för rapporten har bl.a varit att förutsättningarna inom området förändrats vad avser

- teknik, från manuell hantering till ADB, - offentliga besparingar, - från anslagskultur till användarfinansiering, - renodling av myndighetsverksamhet samt

- osäkerhet om lönsamhet.

Det finns enligt rapporten två motiv till att finansiera databasproduk- tion med offentliga medel. Det ena är när marknadslösningar inte är tillräckliga för att garantera att samhällets resurser utnyttjas effektivt.

Finansieringen bör i detta fall ske genom anslag direkt till producenter och avgifterna vid uttag bör motsvara marginalkostnaden.

Det andra motivet är att trygga tillgången till data för användarna inom den offentliga sektorn. Finansieringen bör i detta fall överlåtas på de aktuella intressenterna. Härigenom ökar användarnas inflytande över vad som produceras. Finansieringen kan ske genom överföring av anslag till producenten redan i budgetprocessen, genom intressent— bidrag till producenten eller genom avgifter vid uttag. Anslagsöver— föring och intressentbidrag (avtalsreglering) är de sätt som bedöms vara rimligast när det gäller uppbyggnad av nya databaser. Intressent- finansiering kan härvid ses som en form av avgiftsfinansiering genom att intressentbidraget utgör en förtida inbetalning av användaravgifter. Intressentkretsen behöver självfallet inte enbart begränsas till den offentliga sektorn.

Finns båda huvudmotiven, men inte i den utsträckningen att de var för sig motiverar en anslagsfinansiering, kan motiven sammantagna utgöra grund för en samhällelig finansiering. Eftersom det i praktiken är svårt att klart skilja de två huvudmotiven från varandra kan det därför i många fall vara frågan om en blandning av olika finansierings- former. Saknas motiven bör produktionen inte vara offentligt finan- sierad.

Det bör, enligt rapporten, ankomma på den som begår anslag för produktion av geografiska data att påvisa den samhällsekonomiska lönsamheten. När anslag ges för produktion bör informationsslag, bearbetningsgrad och kvalitetskrav klarläggas. Vidare är det viktigt att fastställa vilka produktionssteg som är grundläggande och gemen- samma för användarna. Härvid avses framför allt datastrukturering, datainsamling samt ajourhållning. De steg som omfattar urval och bearbetning samt distribution och användarstöd är sådana att de varierar beroende på olika användares skiftande behov.

Möjlighet till konkurrens bör skapas genom att klart skilja de inledande stegen från bearbetningen, så att olika aktörer kan få tillgång till data på lika villkor.

Den grundläggande regeln för statlig avgiftssättning är självkost— nadsprincipen. Regeringen kan dock besluta att avgifterna får sättas lägre. Om databasuppbyggnad och databasförvaltning helt år finan- sierad med anslag (oavsett om det skett direkt till producent eller indirekt via användare) bör en avgift som svarar mot marginalkost-

naden tas ut. En sådan avgiftssättning bedöms ge den största samhälls— ekonomiska effektiviteten.

I rapporten slås fast att användarna många gånger uppfattar kost- naderna för data som höga. Detta gäller särskilt de anslagsfinansierade användarna. De höga kostnaderna har lett till att vissa användare valt att själva digitalisera i stället för att utnyttja redan befintliga data. Beroende på prissättningen finns det också en osäkerhet hos användar- na om i vilken utsträckning de i framtiden skall kunna utnyttja digitalt lagrade geografiska data. Någon etablerad prispolicy finns inte. Detta har lett till tids— och resurskrävande förhandlingar mellan användare och producent.

För att kunna använda data i GIS—sammanhang ställs högre krav än när det enbart är fråga om datorstödd kartproduktion. Ju större krav som ställs på informationen, desto fler kan använda den. Mot detta står att kraven leder till högre kostnader. Det är därför angeläget att hitta en balans mellan användarnas krav och finansieringen. Användare med krav över basnivån bör stå för särkostnaderna.

Utrymmet för skattefinansierade investeringar är begränsat. Sam- tidigt är det ett samhällsintresse att höja effektiviteten och kvaliteten i informationshanteringen.

Historiska motiv för en allmän och anslagsfinansierad kartproduk- tion har varit:

- Behov av kartmaterial för den statliga verksamheten, framför allt för försvaret.

- Juridiska/ekonomiska - en aktuell och enhetlig fastighetsredovisning som underlag för redovisning av ägarförhållanden m.m. (för fastig— hetsmarknad och fastighetsbeskattning).

- "Infrastrukturskäl" - en gemensam allmän kartläggning leder till positiva följdeffekter för samhällsutvecklingen.

De alternativa sätt att finansiera den grundläggande produktionen av geografiska data som studerats innebär antingen en större grad av avgiftsfinansiering i form av avgifter vid uttag eller intressentfinan- siering vid databasuppbyggnaden. Intressentfinansiering kan ses som en form av avgiftsfinansiering, där användarnas tillskott utgör en förtida inbetalning av avgifter.

LMV har i flera av de senaste årens budgetpropositioner anvisats att finansiera uppbyggnaden av geografiska databaser med intressent-

medel. Avtal om intressentmedverkan har träffats med bl.a. Försvars- makten (Blå kartan) samt med Telia AB (f.d. Televerket) och Vatten- fall - (forcerad databasuppbyggnad för den ekonomiska kartan).

När det gäller geografiska data är det två företeelser som särskilt bör uppmärksammas. Det ena är egenskapen att flera kan använda nyttigheten utan att den förbrukas. Det innebär att det är ett ineffektivt resursutnyttjande att utesluta någon från att ta del av nyttorna från gjorda investeringar.

Den andra företeelsen är förekomsten av skalfördelar. Känneteck- nande är att produktionskostnaden per enhet minskar ju större den totala produktionen är. Det finns flera skalfördelar i den grundlägg- ande databasproduktionen. Exempel på fördelar med en koncentrerad produktion jämfört med en utspridd är lägre kostnader och ökad användbarhet och utbytbarhet av data till följd av enhetliga redovis- ningssätt och kvalitetsnivåer m.m. När det finns skalfördelar kan kostnader fördelas mellan olika aktörer. För var och en blir det då billigare att anlita samma producent än att själv producera.

Offentligt finansierad produktion bör, enligt rapporten, övervägas i de fall det finns små förutsättningar för en fungerande marknad och det därmed föreligger en samhällsekonomisk ineffektivitet. De kan härvid jämföras med investeringar i olika typer av infrastruktur. I detta sammanhang avses med begreppet infrastruktur sådana investeringar som görs av stat och kommun för att garantera en bred tillgång till de digitalt lagrade geografiska data som betraktas som en gemensam nyttighet (basinformation). Den digitala tekniken minskar bindningen till den traditionella ansvarsgränsen mellan stat och kommun (1:10 000) vilket i sin tur leder till ett större behov av samverkan mellan stat och kommun.

Genom den allmänna kartläggningen har många verksamheters grundbehov av geografiska data till godosetts. De allmänna kartorna är härigenom ett exempel på en minsta gemensam nämnare för många användare.

Ett alternativ till den traditionella formen av intressentfinansiering är att olika statliga och kommunala aktörer sluter samarbetsavtal med varandra. I avtalen fördelas produktionsansvaret mellan aktörerna och dessa får tillgång till data från de övriga mot att de själva lämnar ut sina data. Avgifterna skulle ansluta till ett marginalkostnadsresone- mang. Sådan avtalsreglerad produktionssamverkan sker mellan LMV och Vägverket samt mellan LMV och ett antal kommuner.

Beroende på den bristande betalningsviljan är det i dagsläget inte realistiskt att helt finansiera databasuppbyggnad och ajourhållning med användaravgifter. Inte heller under de närmaste åren kan sådana avgifter förväntas bidra i någon större omfattning. Detta talar, enligt rapporten, för att avgifterna bör hållas låga under förutsättning av att finansiering av produktionen kan ordnas på annat sätt.

För att bestämma vilken information som uppfyller villkoren för att ingå i en infrastruktur krävs att varje informationsslag analyseras för sig med avseende på antal användare, kostnader, nytta och marknads- förutsättningar m.m. Ett strikt kostnads-/nyttoresonemang innebär att de data som leder till samhällsekonomisk lönsamhet skall ingå i en infrastruktur.

Det finns, enligt rapporten, tre skilda beräkningssätt som kan diskuteras när det gäller avgiftssättningen för digitala geografiska data - marginalkostnad, del av självkostnad (särkostnader) och hela själv- kostnaden (gäller i allmänhet för statlig avgiftsbelagd verksamhet). Marginalkostnaden är den kostnad som uppstår för produktion av ytterligare en enhet av en viss produkt - dvs. den kostnad som uppstår vid ytterligare ett uttag ur en databas. Per definition inrymmer margi- nalkostnaden inte något återbetalnings- eller avkastningskrav på insatt kapital. Marginalkostnadsprissättning ger den största samhällsekono- miska effektiviteten.

Vid en samhällsekonomisk bedömning bör, även prövas effekterna av högre avgifter än vad som motsvarar marginalkostnader. Att sätta avgifter så att de överstiger marginalkostnaden innebär att vissa användare utestängs.

Om det nuvarande finansieringssystemet med del av självkostnaden (tryckning, distribution m.m. samt bidrag till de grundläggande kost- naderna) finansierad av användarna skall bibehållas när den nya produktionstekniken införs måste kostnadsunderlaget preciseras utifrån de förändrade förhållandena. De kostnader som med fördel kan ligga på användarna är, enligt rapporten, t.ex. förädling från en bestämd grundnivå, vissa förvaltningskostnader för databasproduktion, mark— nadsföring samt uttags- och leveranskostnader. Om staten ställer krav på återbetalning måste det också räknas in i avgiften.

Vad beträffar nyttjanderätt till data anges detta vara ett stort och svårreglerat område. Reglerna om nyttjanderätt syftar främst till att skydda de investeringar som databasägare gjort. Reglerna skall göra det möjligt att hindra otillåten användning. Databasägaren skall kunna

räkna med att få in avgifter som en del i finansieringen av databasen. Rättsläget bedöms som oklart när en "mellanhand" gjort vissa be- arbetningar utifrån ursprungliga data för att hans data skall användas i andra sammanhang.

I rapporten Finansiering av geografiska data beskrivs tre alternativa finansieringsmodeller enligt nedan.

"God infrastruktur med låga avgifter" innebär att allt som behövs inom stat och kommun räknas som infrastruktur och produceras med anslag av stat och kommun. Avgifterna motsvarar marginalkostnaden med eventuellt tillägg av nyttjanderättsavgift. Modellen stimulerar användningen av geografiska data och ger "dynamiska effekter". Produktionen blir enhetlig och standardiserad. Om alla behov av digitala geografiska data skall tillgodoses krävs mycket stora anslag.

"Användarna går ihop och delar på finansieringen" innebär att produktionen sker med hjälp av intressentfinansiering. Intressenterna avgör när, var och hur. Anslag till verksamheten läggs helt på an— vändarna. Dessa får större möjlighet till inflytande över vad som skall produceras. De användare som inte kan delta i intressentfinansieringen har små möjligheter att få sina behov tillgodosedda. Det finns risk för att produktionen blir begränsad såväl vad avser antal teman som innehållet i dessa. Vidare kan rikstäckningen äventyras.

"Avgifter täcker samtliga kostnader" innebär att anslagen till produktion av geografiska data upphör. Alla kostnader täcks genom uttag ur databaserna. Produktionen kan ske i offentlig eller privat regi. Modellen leder antagligen till ett begränsat antal databaser.

Samtliga redovisade renodlade alternativ enligt ovan har nackdelar. I ett läge med krav på offentliga besparingar och ökade investerings- behov vid övergång till ny produktionsteknik blir intressentmedverkan och avgiftsfinansiering mera betydelsefulla.

Remissinstanserna

De myndigheter och organisationer som ingår i den Nationella SamGIS-gruppen samt ett antal andra myndigheter har beretts tillfälle att lämna samrådsyttranden. Några synpunkter från remissinstanserna återges nedan.

LMV påpekar att det är viktigt att rapportens tankar och modeller utvecklas och konkretiseras men anger att materialet kommer att användas som ingångsvärde i den särskilda rapport och den fördjupade anslagsframställning som verket har att inge till regeringen. Verket

känner ett stort ansvar för att underlätta åtkomsten och användningen av geografiska data. Geografiska data är fortfarande en bristvara. Huvudorsaken till detta är svårigheten att finansiera uppbyggnaden av de grundläggande baserna.

Vägverket anser att utgångspunkten för beskrivningen bör ändras från användare-producent-stat/kommun till indelningen

- organisation/företag som enbart producerar geografiska data som används av andra (t.ex. LMV:s officiella kartor samt CFD:s och Satellitbilds produktion), - organisation/företag som producerar geografiska data för sin egen verksamhet, men som "biprodukt" även kan leverera data till andra användare (t.ex. kommuner och Vägverket) och

- användare av andras data.

CFD pekar på att erfarenhetena från fastighetsdatasystemet och andra näraliggande system entydigt visar att en mycket stor del av de s.k. infrastruktursystemen med många användare måste finansieras med anslag.

Länsstyrelsen i Stockholms län anger att grundläggande geografiska data bör finansieras med anslag. Länsstyrelsen efterlyser en beskriv- ning av vilka typer av data som föreslås ingå i en gemensam infra- struktur. För de data som ligger utanför denna infrastruktur kan intressentfinansiering väljas. Produktion av data bör ske på användar- nas villkor. Det är därför viktigt att styra över anslag till sektors- och planeringsmyndigheter som därigenom får möjlighet att delta i en intressentfinansiering, ställa krav och utsätta producenterna för ökad konkurrens.

SCB instämmer i slutsatsen att en viktig orsak till att utnyttjandet av geografiska data i Sverige varit relativt blygsam kan vara att fasta principer för finansiering av dataproduktionen och datautnyttjandet inte har utvecklats. SCB förordar att den finansieringsmodell som kallas "god infrastruktur med låga avgifter" blir den huvudsakliga finan- sieringsformen för den grundläggande, av många intressenter efter- frågade informationen. SCB anser vidare att det av flera skäl är nödvändigt att framtagningen av denna information finansieras med anslagsmedel åtminstone i ett uppbyggnadsskede. SCB anser att alternativet "användarna går ihop och delar på finansieringen", enbart bör komma i fråga i de fall där det rör sig om data som efterfrågas av

ett fåtal nyttjare och som inte kan karaktäriseras som "grundläggande". Modellen har också i övrigt flera nackdelar. Redan måttligt höga avgifter kommer att påverka utvecklingen negativt. SCB påtalar slutligen vikten av att det utvecklas en finansieringsmodell som medför ett minimum av avtal, regleringar och ekonomiska transaktioner mellan producenter/användare av data.

Skogsstyrelsen framhåller att grundläggande geografiska data ska vara anslagsfinansierad. Enbart kostnaderna för att ta del av anslags- finansierade data bör belasta användarna. Intressentfinansiering bör användas vid fördjupad produktion av geografiska data eller då pro- duktionen av grundläggande data önskas påskyndas.

SGU stöder rapportens slutsats att när motivet är den samhälls- ekonomiska effektiviteten bör anslag ges till producenten. Av de alternativa finansieringsmodellerna med intressentmedverkan är överfö- ring av anslag i samband med budgetprocessen att föredra. Grundnivån i en geografisk databas bör finansieras genom anslag till producenten, medan tilläggsnivåer eller forcering bör finansieras genom intressent- bidrag. Den grundnivå Goasnivå) avseende informationsinnehåll, bearbetningsgrad samt kvalitet som bör täckas av offentliga medel bör definieras tydligt för varje databas. Det bör således inte föreligga tveksamheter om var gränssnittet mot tilläggsnivån - vilken bör intres- sentfinansieras - går. SGU anser att det är viktigt att det finns vissa nationella geografiska databaser tillgängliga för alla och att utveck- lingen och underhållet av dem säkerställs genom anslag till ansvariga producenter. Avgifter överstigande marginalkostnaden vid uttag kan endast till en del täcka kostnaden för databasuppbyggnaden. De kund- grupper där de största samhällsekonomiska besparingarna kan göras är ofta även de köpsvagaste och kommer på sikt inte att få relevant information vid vare sig modellen avgiftsfinansiering eller intressent- finansiering. Den modell som SGU anser ge den största samhälls— ekonomska nyttan är "God infrastruktur med låga kostnader".

ULI anser bl.a. att diskussionen om kostnadsunderlaget borde ha utvecklats vad gäller kostnader för anpassning och förädling av data från en gällande grundnivå, kostnader för förvaltning, marknadsföring, uttag och leverans av data m.m. Sedan kostnadsunderlaget väl är definierat återstår det att hitta prissättningsmekanismer som uppfattas som skäliga och rättvisa och samtidigt ger förutsättningar att nå de intäktsmål som satts upp för respektive verksamhet. En ytterligare frågeställning som inte belysts är de ekonomiska relationerna vid

"samägda" databaser. En utveckling mot "registrering vid källan" torde kräva att rättighetsfrågorna liksom de ekonomiska relationerna tydliggörs.

RAÄ anser att det är väsentligt att begreppet infrastruktur med avseende på digitala geografiska data preciseras.

18.5. Lantmäteriets förslag till inriktning av verk- samheten under 1990—talet

1 regeringens myndighetsspecifika direktiv för anslagsframställningen för Statens lantmäteriverk avseende budgetåren 1994/95-1996/97 anges att verksamheten bör analyseras mer utförligt detta med hänsyn till att den lO-åriga planen för försörjning med kartor och annan landskaps— information som gällt från och med budgetåret 1984/85 (KP85 — se avsnitt 18.2) nu är i sitt slutskede. Analysen bör enligt direktiven bl.a. innefatta den samhällsekonomiska betydelse verksamheten haft under perioden.

Direktiven anger vidare att framställningens framtidsanalys särskilt bör behandla landskapsinformationsområdet. LMV bör bl.a. överväga vilken typ av landskapsinformation som bör produceras som allmänna kartor eller motsvarande. Verket bör vidare pröva i vilken omfattning det är möjligt att finansiera verksamheten med avgifter. Verket bör även lämna förslag på hur ett statligt uppdrag till LMV inom land- skapsinformationsområdet kan formuleras.

Verkets redovisning återfinns i LMV:s förslag till inriktning av verksamheten under 1990—talet, LI94 (LMV-rapport 1993:3),

LMV:s övergripande mål är att utveckla och vidmakthålla det statliga lantmäteriets del av statens ansvar för en väl fungerande infrastruktur genom att bl.a. se till att grundläggande geografisk information tillhandahålls i den form och med den standard och aktualitet som tillgodoser angelägna samhällsbehov.

I rapporten föreslås bl.a. att verket får i uppdrag att verka för etablering av en nationell infrastruktur för utbyte av geografiska data.

Vad gäller GSD anges att inriktningen bör vara att

- definiera och bygga upp ett antal geografiska databaser med olika generaliseringsgrad inom vilka innehållet specificeras och klassifi- ceras,

- koncentrera insatserna till att förvalta, dvs. ajourhålla dessa geogra- fiska data samt att — utgå från de geografiska databaserna för att skapa eller uppdatera mer produktspecifika kartografiska databaser.

LMV har påtagit sig tre mycket betydande uppgifter inom GSD— området. Det gäller projektet forcerad databasuppbyggnad med in- formation kopplad till den ekonomiska kartan, databaser till Blå kartan i de nordligaste länen samt databasuppbyggnad med information kopplad till Gröna kartan. Dessa arbetsuppgifter blir helt dominerande under första delen av perioden och måste prioriteras.

Också vegetationskarteringen pågår i enlighet med långsiktiga projekt för stora områden. Arbetena kommer att sträcka sig över större delen av nioårsperioden. Staten har hittills genom anslag tilldelat vegetationskarteringen betydande medel, men produktionen har även finansierats av lokala och regionala intressenter.

Verkets förslag innebär i huvudsak att:

- GSD byggs upp och förvaltas/ajourhålls i form av databaser med grundläggande geografisk information och tillhandahålls som en uppsättning digitala standardprodukter med olika detaljeringsgrad, som var och en består av ett eller flera teman.

- Databaserna skall bl.a. utgöra grunden för framställningen av allmänna kartor presenterade på bildskärm, som kopia eller i tryckt form. Standardprodukternas grundinnehåll och detaljeringsgrad definieras utifrån de krav som bl.a. dessa produkter ställer. Data- baserna skall därutöver ha ett sådant innehåll och geografisk täck- ning som det finns ett brett samhällsbehov av i linje med hittills gjorda satsningar och vara så utformade att de kan användas i GIS och i andra system som har behov av geografisk information i digital form.

— Vid utformningen av de olika standardprodukterna eftersträvas sådana inbördes samband mellan dessa att en mindre detaljerad databas i så stor utsträckning som möjligt kan härledas och ajour- hållas ur en mer detaljerad databas.

Ett rikstäckande kartsortiment i den nuvarande färgserien bibehålls. Kartorna skall vidare vara allmänt tillgängliga.

De senaste årens regleringsbrev har bl.a. innehållit följande rikt- linjer: "Den digitala tekniken skall införas så snabbt som det är ekono- miskt och praktiskt möjligt. Lantmäteriet bör självt eller i samarbete med intressenter bygga upp databaser med grundläggande geografisk information". Verket har vid sin prövning av möjligheterna att få intressenterna att bidra till finansieringen av verksamheten funnit att så kan ske enbart i marginell omfattning.

En viktig utgångspunkt är gränsen för det offentliga åtagandet. Verket lämnar härvid förslag på, vad statens beställning ska omfatta. Allt som faller utanför statens beställning skall betraktas som utanför det offentliga åtagandet och får finansieras helt av marknaden. Produk- tion och förvaltning av grundläggande geografisk information är en del av samhällets infrastruktur och ska finansieras av skattemedel.

LMV föreslår att regeringen bemyndigar verket att fastställa taxa för produkter innehållande grundläggande geografisk information med utgångspunkt från följande principer:

- Avgiften skall täcka distributionskostnaden och ett avkastningskrav som årligen bestäms av regeringen på förslag av LMV, med ut- gångspunkt i statens intresse att hävda upphovsrätt.

- Avgiften differentieras med beaktande av produktens innehåll,

användningssätt m.m. på motsvarande sätt som i dag sker enligt nyttjanderättsförordningen.

I rapporten definierar LMV begreppet grundläggande geografisk information i huvudsak utifrån nedanstående relationer:

Grundläggande - generellt efterfrågad, tillgodose de viktigaste behoven (såväl allmänhet som mer professionella), viss detaljerings- och förädlingsgrad, bestämd kvalitet och viss grad av fullständighet (innehållsmässig och geografisk) samt viss grad av aktualitet.

Geografisk — lägesanknuten Information - sammanställningar av eller sammanställningsbara data.

Grundläggande geografisk information används som ett samlings- begrepp för den geografiska information som det statliga lantmäteriet har ett samhällsuppdrag att ta fram. Beträffande kriterierna för vad

som är grundläggande geografisk information och därmed skall ingå i det statliga lantmäteriets uppgifter hänvisas till Linfo-utredningens betänkande (se avsnitt 18.1) och till KPSS (se 18.2). Följande allmänna kriterier kan enligt rapporten vara vägledande för vad som bör ingå i statsuppdraget:

- Allmänhetens tillgång till ett rikstäckande högkvalitativt och ajour- hållet allmänt kartmaterial måste kunna tillgodoses till rimliga kostnader.

- Tillgången till geografisk information måste tryggas för staten, kommunerna och för andra användare. — Marknadslösningar ärinte tillräckliga för att garantera att samhällets resurser utnyttjas effektivt.

LMV anser att en god försörjning med geografisk information innebär att ett kundstyrt utbud måste finnas av lätt åtkomliga och direkt an- vändbara produkter av olika slag. Det gäller både tryckta kartor och databaser. Från databaserna kan t.ex. ett antal standarduttag erbjudas. I första hand bör generella produkter prioriteras. Hit hör GSD i form av digitala standardprodukter och den på GSD grundade allmänna kartornas färgserie. Till de trycka kartorna hör färgseriens fem huvud— kartserier - Gula, Gröna, Blå, Fjäll-, och Röda kartan.

Allmän kartproduktion har historiskt sett finansierats med anslag. Mycket starka motiv har talat för det. En för landet gemensam allmän kartläggning ger positiva följdeffekter för samhällsutvecklingen i stort. En annan viktig aspekt är allmänhetens behov och intresse av allmänt kartmaterial. En övergång till produktion av databaser innebär inte att skälen för anslagsfinansiering minskar, snarare tvärt om. Det krävs stora sats- ningar på databasproduktion, teknikutveckling och standardisering för att möta den efterfrågan som växer hos olika GIS-användare och därmed uppnå den samhällsekonomiska nytta som eftersträvas.

Regleringsbrevet anger intressentfinansiering som en väg att klara uppbyggnaden av databaser. För att förmå intressenter att satsa pengar på databasuppbyggnad krävs att de får något tillbaka. Det kan röra sig om en till behovet speciellt anpassad produkt eller en ny produkt som inte finns i sortimentet. Alternativt kan man få till stånd en geografisk omprioritering eller tidigareläggning av framtagandet av en produkt eventuellt kombinerat med en lägre avgift för användning. För att

intressentfinansiering ska vara möjlig bör det, enligt LMV, röra sig om produkter som ligger utanför de av staten med anslag täckta beställningarna.

När det rör sig om grundinvesteringar av infrastrukturkaraktär finns det flera nackdelar med intressentfinansiering. Det blir komplicerade förhandlingar, en rad intressenter står utanför förhandlingarna och avvaktar eller kan inte delta av olika skäl. 1 andra sammanhang, t.ex. mera specifika satsningar där det finns en eller ett fåtal intressenter, bortfaller emellertid många av nackdelarna med intressentfinansiering.

Fördelarna med intressentfinansiering är bl.a. att det uppkommer en mera påtaglig direktkontakt med användarna och därigenom en mera påtaglig marknadsanpassning.

Erfarenheter från de senaste årens försök visar emellertid, enligt LMV, att marknaden för intressentfinansiering till en betydande del är avverkad. Intressentmedverkan i produktion eller ajourhållning kan dock komma att öka i framtiden.

Ett annat sätt att klara investeringsbehov kan enligt den nya kapital- försörjningsförordningen (19922406) vara lån i Riksgäldskontoret. Ränta och avskrivningar på lån måste täckas av inkomster i form av rationaliseringsvinster, avgifter eller anslag.

De avgifter som i dag tas ut är avsedda att täcka dels kartavgift respektive nyttjanderättsavgift, dels en distributionskostnad för data. En avgift kan dock även vara ett sätt att till en del finansiera investe— ringar och ajourhållning m.m. Distributionskostnaderna är välde- finierade för tryckta kartor (tryckning, lagerhållning och försäljnings- omkostnader). När det gäller databaser, t.ex. GSD, inräknas kostnader för sammanställning och leverans på av beställaren valt sätt. För GSD är gränsen för vad som ska betraktas som distributionskostnad inte väldefinierad. Det finns inte som när det gäller tryckta kartor någon bestämd gräns för vilka kostnader som avgifterna skall täcka.

Kravet att återföra medel till statskassan kan i vissa fall motverka målet om ökad användning av de allmänna kartorna och underlaget till dem. Systemet med kart- och och nyttjanderättsavgifter har också kritiserats som ett krångligt sätt att byta pengar mellan statliga myndig- heter. Länsstyrelsernas kostnader för uttag ur databaser påstås fördröja införandet av ny teknik i verksamheten.

En viktig utgångspunkt är att skilja på frågor om upphovsrätt och finansiering/avgiftsuttag. Föreligger upphovsrätt kan avgift grundas på upplåtelse av rätt att nyttja materialet. Oavsett detta kan man ta en

avgift för tjänsten att distribuera data, att låta användare gå in i data- baser för att läsa eller att göra uttag av information. Båda dessa kan förekomma var för sig eller samtidigt. När det gäller finansiering finns ingen direkt koppling till upphovsrätten.

En annan viktig utgångspunkt är det resonemang som förts om gränsen för det offentliga åtagandet. LMV lämnar förslag på vad statens beställning ska omfatta. Allt som faller utanför statens be- ställning skall betraktas som utanför det offentliga åtagandet och får finansieras helt av marknaden.

LMV:s förslag i finansieringssammanhang innebär att:

- Regeringen bemyndigar LMV att fastställa en taxa för produkter innehållande grundläggande geografisk information med utgångs- punkt i följande principer:

* Avgiften skall täcka distributionskostnaden och ett avkastningskrav som årligen bestäms av regeringen på förslag av LMV, med utgångspunkt i statens intresse att hävda upphovsrätt.

* Avgiften differentieras med beaktande av produktens innehåll, användningssätt m.m. på motsvarande sätt som i dag sker enligt nyttjanderättsförordningen.

— Nuvarande modell för återföring av intäkter till staten ersätts med avkastningskrav på kartkapitalet. Det innebär att modellen med kart- och nyttjanderättsavgifter och det s.k. ribbanbeloppet slopas helt och att över- och underskott hanteras enligt kapitalförsörjningsförord- ningen.

Bearbetning och komplettering av produkter innehållande grundläg— gande geografisk information sker på uppdragsbasis med beaktande av principen om konkurrensneutralitet.

18.5.1. Uppföljning av Kartpolitik 85

I samband med utarbetandet av LI94 gjordes också, i enlighet med regeringens direktiv, en uppföljning av Kartpolitik 85. Denna har redovisats i en separat rapport - Kartpolitik 85, Resultatanalys och samhällsekonomisk betydelse (LMV-rapport 1993z8).

Försäljningen av allmänna kartor samt upplåtande av nyttjanderätter har inte givit de intäkteri form av kart- och nyttjanderättsavgifter som förutsågs i KP85 (se avsnitt 6.4).

Både Statskontoret och vissa användare har efterfrågat en samhälls- ekonomisk utvärdering av vissa kartprodukter. Detta skulle kunna ske delvis som en metodstudie, delvis för att utgöra underlag för resurstill— delning. En sådan analys har dock bedömts innebära ett allt för stort inslag av metodutveckling för att rymmas inom ramen för utvärde- ringen av KP85.

Det finns enligt LMV inte någon känd metod för att kvantifiera nyttan av den totala grundläggande geografiska informationen. Däre— mot har många ansatser gjorts och mindre studier genomförts. I samtliga dessa redovisas en stor samhällsekonomisk betydelse. Inom något delområde har cost-benefit—kalkyler visat på vinster ända upp till l:4 för användning av digital teknik i stället för konventionell. LMV:s uppfattning är att det inte finns anledning att anta att situationen i Sverige nämnvärt avviker härifrån.

I den separata uppföljningen till KP85 anges vidare att det i de utländska studierna finns metodologiska brister eller att de enbart avsett smala produkter eller användargrupper.

18.5.2. Remissinstanserna

LI94 har varit föremål för en bred remissbehandling. Remissvar har således kommit in från 49 instanser.

Många instanser framhåller att en tydlig avgränsning av begreppet grundläggande geografisk information liksom klara principer för finansiering och prissättning av data är av väsentlig betydelse för en effektiv användning av geografiska data. Flera instanser framhåller vidare att grundläggande geografisk information är en samhällsange- lägenhet och utgör infrastruktur. En klarare gränsdragning för vad som är grundläggande geografisk information måste göras t.ex. för varje databas. Detta bör göras tillsammans med användarna. Det bör inte

finnas tveksamhet om vad som är basinformation och vad som är tilläggsinformation eller hur man skall hantera intressentfinansiering om databasen önskas tidigare än planerat.

SGU anser att LMV i exemplet FDU med intressentfinansiering från Telia AB har låtit sig styras alltför mycket av en extern finansiär. Flera andra remissinstanser är kritiska till att utgivningen av Gula kartan senarelagts — detta till följd av FDU-projektet.

Statskontoret anser att LMV bör göra systematiska kostnadsnytto- analyser av GSD för att närmare utröna vad som är effektivt i ett samhällsperspektiv. Sådana analyser är viktiga bl.a. för att bestämma vad som skall finansieras med anslag. Lånefinansiering bör vidare ses som ett reellt alternativ till anslagsfinansiering.

RRV efterlyser en tydligare begreppsanvändning. Det finns an- ledning att inte utgå från begreppet GSD. I stället bör innehållet i statsuppdraget diskuteras utifrån begreppen databaser för allmänna kartor och databaser för tematiska produkter. Vidare påtalas vikten av en tydlig strategi för ajourhållningen. En översyn av metoderna för beräkning och hantering av statens avkastningskrav på det kapital som läggs ner i kartframställningen är angelägen. Verket föreslår att de kostnader som fortsättningsvis läggs ner på att bygga upp databaser aktiveras. Härvid bör även övervägas hur ett avkastningskrav på det kapital som finansierar sådan uppbyggnad av databaser skulle kunna utformas. Underlag bör också tas fram för statsmakternas ställnings— taganden till vilka ekonomiska villkor som skall gälla för avgiftsbe- lagda produkter innehållande grundläggande geografisk information.

Överbefälhavaren (ÖB) anser att dagens system för finansiering och prissättning är krångligt och felaktigt. Uppbyggnaden av GSD, som är en samhällsangelägenhet, bör anslagsfinansieras. Det är rimligt att de intäkter som LMV erhåller genom försäljning av produkter och tjänster helt tillfaller LMV för att bl.a. skapa resurser för fortsatta investeringar i bl.a. kompetens, teknik och databasuppbyggnad.

Vägverket framför att grundläggande geografisk information inte får bli så hanteringsmässigt kostnadskrävande att ingen har råd att använda dem.

Flera remissinstanser, bl.a. Skogsstyrelsen och Högskolan iLuleå, anser att om olika samhällssektorer skall kunna utvecklas på ett opti- malt sätt krävs det god tillgång till grundläggande geografisk informa- tion. Detta innebär bl.a. att priserna bör vara låga samt att restrik— tioner i nyttjandet bör vara få.

SGU anser att priset för upplåtande och utnyttjande inte får vara så högt att suboptimering av samhällets resurser åstadkomms genom att varje användare bygger egna databaser.

Statens naturvårdsverk ser en risk för att priset blir för högt för betalningssvaga användare till vilka många samhällsorgan inklusive miljövårdsmyndigheterna måste räknas.

Upplands Väsby kommun framför att det kostnadsuttag som görs för uttag ur den ekonomiska kartan är alltför högt. Det kan mycket väl bli så att kommunerna bygger upp egna databaser till lägre kostnader och därmed avstår från att nyttja den ekonomiska kartan.

Svenska kommunförbundet finner att kommunernas erfarenheter av den forcerade databasetableringen för den ekonomiska kartan är att kostnaderna blir för höga. Risk finns att kommunerna bygger upp egna databaser med motsvarande innehåll.

Länsstyrelsen i Norrbottens län framhåller att om den digitala informationen tillhandahålls till rimligt låga kostnader kommer be- nägenheten hos användarna att investera i GIS-teknik att dramatiskt öka varvid statens kostnader för databasuppbyggnaden kommer att återbetalas tämligen snabbt.

18.5.3. LMV:s fördjupade anslagsframställning

I den fördjupade anslagsframställningen för åren 1994/95-1996/97 lämnar LMV förslag som i huvudsak bygger på och anknyter till de i LI94 redovisade förslagen - se kapitel 5.

18.6. Budgetproposition 1993/94:100

I budgetpropositionen (1993/94:100, bil. 15) anges att LMV:s över- gripande mål inom landskapsinformationsområdet under den kom- mande nioårsperioden skall vara att tillhandahålla grundläggande geografisk information i den form, standard och aktualitet som till- godoser angelägna samhällsbehov. Regeringen påtalar dock att den långsiktiga planen när det gäller produktion av kartor och annan landskapsinformation bör fullföljas med en bibehållen hög ambitions- nivå. Detta bör, enligt regeringen, vara möjligt även om regeringen inte kan ansluta sig till LMV:s huvudalternativ. För detta talar bl.a. den potential till rationaliseringar och ökad produktivitet som alltjämt

följer med nya ADB—tillämpningar och successiva förbättringar av redan införda system.

Regeringen anser vidare att frågan om intressentmedverkan i finansieringen av landskapsinformation även i fortsättningen bör drivas aktivt.

Produktionen av landskapsinformation under den kommande nio- årsperioden bör i stort utgöra en fortsättning av den nu pågående produktionen. Grunden för regeringens förslag är det i LMV:s an— slagsframställning angivna s.k. nollalternativet med vissa förändringar.

På det sätt som LMV föreslagit skall inte längre översiktskartan i skala 1:500 000 utges som en allmän karta. Anslaget för att snabbare bygga upp de förenklade databaserna inom skalområdet 1:10 000 - 1:20 000 förstärks (13 mkr per år). Härigenom kantryckningen av den ekonomiska kartan i skala 1:20 000 återupptas tidigare. Regeringen anför vidare att uppbyggnad av databaser är en engångsåtgärd, även om den är tidskrävande. Förvaltningen av databaserna är dock en löpande verksamhet. Mot den senare delen av nioårsperioden bör det finnas förutsättningar för att LMV, efter hörande av verkets kartråd, omprioriterar medel som i början av perioden används för databasupp- byggnad. På sikt bör det bl.a. finnas en vegetationsdatabas som täcker hela landet.

Regeringen påtalar vidare att det är avgörande för om GIS—teknik skall bli fullt använd att prissättningen på lagrade data är lämpligt utformad. Det ligger stor samhällsnytta i fleranvändning av data, men för att åstadkomma detta krävs bl.a. en enhetlig och rimlig prissätt- ning. Samverkan är nödvändig för att olika användare av GIS skall kunna utnyttja tekniken till en rimlig kostnad. Det är angeläget att olika GIS—användare som har behov av ett visst slag av data samordnar sig i fråga om insamling och förvaltning, allt i syfte att minimera kostnaderna och höja kvaliteten på informationen. Det är naturligt att LMV tar initiativ till sådan samverken.

Statskontoret bör nu, enligt regeringen, få i uppdrag att utveckla metoder för analys av landskapsinformationens samhällsekonomiska betydelse.

18.7. Lantmäteri- och inskrivningsutredningen

I Lantmäteri- och inskrivningsutredningens principbetänkande Kart- och fastighetsverksamhet i myndighet och bolag (SOU 1993:99) anger utredningen bl.a. följande:

- Allmänna kartor och GSD är en del av infrastrukturen. Ambitionen måste självfallet vara att anslagsfinansierade produkter skall få bredast möjliga användning. Det är därför rimligt att staten kan styra principerna för prissättningen på informationen oavsett om denna levereras i analog eller i digital form. Det är också viktigt att hävda statens upphovsrätt till materialet.

- Utredningens bedömning är att en bred användning av statens investering i allmänna kartor och GSD uppnås bäst om informa- tionen i princip tillhandahålls till låga priser och på ett konkurrens- neutralt sätt.

- För geografiska data som ingår i den samhälleliga infrastrukturen som en form av kollektiv nyttighet t.ex. GSD bör därför en enhetlig, konkurrensneutral och låg prisnivå eftersträvas.

Remissinstanserna

Inte någon av de 20-talet remissinstanser som yttrat sig i frågan om finansieringen har framfört några erinringar mot ovan redovisade uttalanden. Remissinstanserna ser i stället ett mycket positivt på det angivna synsättet. I det följande framförs i övrigt några av de syn- punkter och förslag som framkommit vid remissbehandlingen i denna fråga.

RRV noterar att utredningen inte belyser frågan om vilka produkter som det är ett statligt ansvar och som skall anslagsfinansieras. Frågan hur långt det statliga förädlingsansvaret ska gå för digitala produkter som ingår i GSD bör belysas. Vissa produkter riktar sig mot begrän- sade användarintressen och har utvecklats i samarbete med dessa. I det fortsatta arbetet bör, enligt RRV, finansieringsbilden för olika tema— tiska produkter klargöras, liksom frågan om dessa produkter utgör ett allmänt kartbehov som ska anslagsfinansieras. RRV pekar vidare på att utredningen inte diskuterar om intressentfinansiering vid produk-

tion av allmänna kartor ska vara möjligt i framtiden. Enligt RRV behövs ett principiellt ställningstagande till om det i framttiden ska vara möjligt med intressentfinansiering av allmänna kartor.

Boverket pekar på att kvalificerad landskapsinformation är ound- gänglig för bl.a. samhällsplaneringen. Svenska lantmäteriprodukter intar härvid en framstående plats men priserna på landskaps- information är i dag relativt höga i Sverige i jämförelse med i en del andra länder. Det måste till grund för samhällsplaneringen tillhanda- hållas landskapsinformation i en form och på en kostnadsnivå, som gör det möjligt även för användare, som inte tillhör de mest resursstarka, inte minst kommunerna och den regionala statsförvaltningen, att få tillgång till och till fullo tillgodogöra sig dess innehåll. Detta är av stor betydelse också för allmänheten.

Försvarsmakten framhåller bl.a. att GSD—baser bör tas fram med anslagsmedel och tillhandahållas såväl till allmänheten i standardform som till de företag, organisationer och andra brukare, som önskar vidareutveckla den grundläggande informationen till specialprodukter - t.ex. tematiska kartor.

Statskontoret väcker frågan om inte en mera långtgående intres- sentfinansiering skulle medföra en mer kreativ användning av ex- empelvis fjärranalys. Statskontoret pekar också på det accentuerade beställaransvar som nu genomförs på statistikområdet och påtalar de fördelar som en mer långtgående intressentfinansiering i kombination med en striktare reglering av intressenternas ansvar skulle medföra.

Lunds universitet pekar på att de allmänna kartorna har ett stort värde för såväl allmänheten som för planeringen i samhället. Det gäller såväl vid översiktlig regional planering som vid detaljplanering. De måste också kunna köpas till sådana låga priser att de får stor spridning och användning.

Skogsstyrelsen anser att den grundläggande landskapsinformationen bör vara anslagsfinansierad. Intäkterna från nyttjande- och upphovs- rätter för den av samhället bekostade produktionen är blygsamma och kommer förmodligen till största delen från anslag hos andra myndig— heter och kommuner. Grundläggande landskapsinformation som bekostas av samhället skall vara tillgänglig utan kostnader för upp- hovs- eller nyttjanderättsavgifter. Det föreligger inte någon principiell skillnad mellan material i analog eller digital form med avseende på upphovs- och nyttjanderätter. Det är enbart en fråga om övergång till ny teknik därför att denna är rationell och leder till högre användbar-

het. En sådan förändring skall naturligtvis inte medföra högre avgifter för nyttjandet av det av staten bekostade allmänna kartmaterialet eller liknande material. För att dessa skall kunna komma till bred använd- ning bör de vara tillgängliga till de kostnader som uppstår för distri- bution av data. Det är av fundamental betydelse att priset på av sam- hället bekostade produkter blir lågt.

SGU anser att det är rimligt att betala nyttjanderättsavgifter, men prisnivån bör vara lägre än de nuvarande. För höga avgifter kan innebära att användare utestängs och att den optimala samhällsnyttan av statens investering i infrastruktur inte uppnås. Översyn av avgif- terna bör göras samordnat för myndigheter med jämförbar information exempelvis LMV och SMHI.

Länsstyrelsen i Östergötlands län anser det angeläget understryka att avgiftssystemet utformas så att det inte verkar hämmande på ett optimalt arbete. All kartinformation - även för vidarebearbetning — bör tillhandahållas länsstyrelserna efter en ersättningsnivå som inte över- stiger marginalkostnaden.

Länsstyrelsen i Gävleborg anser att avgifter för nyttjanderätter till kartor och digital information bör läggas på en betydligt lägre nivå än som för närvarande tillämpas.

Statens naturvårdsverk anser att det är viktigt att uppbyggnaden av GSD-databaser sker med anslag så att de kan försäljas enligt marginal- kostnadsprincipen och därigenom komma till bred samhällsnytta.

Plan- och byggutredningen (M 1992z03) framhåller bl.a att tillgång till geografiska informationssystem (GIS) och grundläggande geome- triska databaser är en nödvändig förutsättning för ökade miljö- ambitioner inom samhällsplaneringen. Bl.a. förutsätter ökad miljö- hänsyn inom den fysiska planeringen insamling och hantering av ett stort faktaunderlag.

Skogsindustrierna framhåller att skillnaden mellan analog och digital information i stort sett bara är en teknikfråga. Därför bör nyttjanderättsavgifter för dessa typer av data inte skilja sig från var- andra vad gäller likvärdig information. En högre kostnad för digitalt lagrade data (inkl nyttjanderättsavgift) hindrar i dag en fruktbar ut— veckling av datoriserad bearbetning och analys av sådana data. Detta medför fördyrade kostnader för skogsbruket vad gäller bl.a. kart— läggning och planering av den skogliga driften, speciellt med tanke på att viss motsvarande produktion av analog information (t.ex. den ekonomiska kartan) dragits in.

Svenska kommunförbundet pekar på att en av lantmäterisektorns mest betydelsefulla uppgifter i samhället är att tillhandahålla informa- tionssystem (basinformation) till grund för samhällsplaneringen i vid mening. Ansvaret för denna verksamhet är delat mellan staten och kommunerna. För landet som helhet är en effektiv samverkan mellan staten och kommunerna inom detta område av stor ekonomisk be- tydelse. Det är viktigt att tydliggöra vilka informationsbaser och andra nyttigheter som det allmänna förutsätts tillhandahålla.

ULI påtalar behovet av att frågor som rör tillgänglighet och pris— sättning skall vara klara och tydliga och pekar på att som underlag för detta bör det finnas en heltäckande marknadsanalys. Vidare anser ULI att det är önskvärt för att inte säga nödvändigt att snarast möjligt åstadkomma klarhet i

- vad som är grundläggande geografisk information, — vem/vilka ansvarar för denna, - vem/vilka ajourhåller den och

- hur den skall tillhandahållas.

ULI framhåller vidare att ett smidigt utnyttjande av befintlig informa- tion i dag bromsas av att frågor om nyttjanderätt och avgifter inte är anpassade till modern teknik och att avgifterna är för höga.

18.8. Ny organisation för lantmäteri— och fastighets- dataverksamhet

Regeringens proposition En ny organisation för lantmäteri- och fastig- hetsdataverksamhet m.m. (prop. 1993/94:214) berör enbart i begrän- sad omfattning frågor som avser finansieringen av kostnaderna inom landskapsinformationsområdet. Verksamheten anges befinna sig mitt i en omvandling från traditionell teknik med s.k. analoga kartor till databasteknik vilket innebär att oklarheter föreligger om den framtida inriktningen och utformningen. Det gäller t.ex. hur system för ajour- hållning av databaser skall byggas upp, hur samordningen mellan stat och kommun skall organiseras och vilka uppgifter som kan utföras regionalt eller lokalt. Vidare anges i propositionen att alla aktörer skall ha tillgång till grundläggande allmänt kartmaterial på lika villkor.

I propositionen anges vidare att den delvis nya uppgiften avseende regional samordning och rådgivning i fråga om mätning och grund— läggande landskapsinformation som föreslagits av utredaren har vunnit gillande av många remissinstanser. Enligt regeringens uppfattning är utredarens förslag på denna punkt ägnat att effektivisera framställ— ningen och användningen av grundläggande landskapsinformation och bör därför genomföras. Utrymme för de resurser som krävs för detta bör kunna skapas bl.a. genom utnyttjande av effektivitetsvinster som organisationsförändringen möjliggör.

18.9. Modell för finansiering av omsättningstill- gångar m.m.

Eftersom de nuvarande principerna för att finansiera omsättningstill- gångar samt bidrag till utgifterna för den grundläggande kartlägg- ningen visat sig vara alltför detaljstyrt och tungarbetat fick LMV i regleringsbrevet avseende budgetåret 1993/94 i uppdrag att i samråd med Riksrevisionsverket redovisa ett förslag till ny modell.

1 en skrivelse till regeringen den 18 oktober 1993 redovisar LMV ett förslag innebärande att kartavgifterna inklusive ribbankonstruk- tionen slopas - se avsnitt 5.2. Skrivelsen har av regeringen genom beslut den 19 maj 1994 överlämnats till Lantmäteri- och inskrivnings- utredningen.

LMV:s förslag innebär att anslaget till landskapsinformationsom- rådet skall minska med det s.k. ribbanbeloppet. Bidraget till den allmänna kartläggningen skall i fortsättningen tas ut genom avgifter från försäljningen av allmänna kartor och nyttjanderättsavgifter för analoga och digitala följdprodukter. Vad gäller avgiften från försälj- ningen av allmänna kartor förutsätts att den skall fastställas årligen av LMV och uppgå till ett fast belopp som därmed ingår i prissättningen för allmänna kartor.

Principerna för uttag av nyttjanderättsavgifter skall fastställas av regeringen medan nyttjanderättsavgifternas storlek skall beslutas av Lantmäterverket. Det totala bidraget, som inte skall understiga nuva— rande ribbanbelopp, överförs årligen som bidrag till den allmänna kartläggningen. Kartkapitalet avseende försäljning av allmänna kartor föreslås bli slopat. I stället skall finansieringen ske genom utnyttjande av räntekontot med kredit i Riksgäldskontoret.

Riksrevisionsverket har enligt ett till skrivelsen hörande yttrande den 20 oktober 1993 inget att erinra mot LMV:s förslag.

18.10. Potential till ökad intressentfinansiering

Olika former av intressentfinansiering är förknippade med olika typer av för- och nackdelar. Dessa har beskrivits i avsnitt 8.1.3. Regeringen har givit LMV i uppdrag att ta vara på de möjligheter till intressent- finansiering som föreligger. LMV konstaterar emellertid att marknaden för intressentfinansiering till en betydande del är avarbetad. Något underlag för ett sådant ställningstagande redovisas dock inte. Användarnas vilja att bidra till finansieringen av de olika produk— terna är beroende av vilken typ av information de efterfrågar. För att kunna ta ställning till intressentfinansieringens möjligheter måste användarnas uppfattning om innehåll, kvalitet etc. i databaserna dokumenteras. Kartrådet och dess medlemmar är ett betydelsefullt fo- rum för att fånga de stora användarnas uppfattning om hur de offentli- ga resurserna skall prioriteras. Innan intressentfinansieringens möjlig- heter definitivt avfärdas bör emellertid en marknadsundersökning genomföras. En sådan marknadsundersökning skulle bl.a. ge svar på

- vilken typ och omfattning av information användarna efterfrågar, - vad användarna är beredda att betala för denna information, - användarnas priskänslighet och - i vilken omfattning och i vilken finansiell form användarna kan ut— göra intressenter.

En marknadsundersökning som resulterar i information enligt ovan ger dessutom ett väsentligt bidrag till en samhällsekonomisk lönsam- hetsbedömning.

I detta sammanhang bör vidare påtalas den målkonflikt som före- ligger mellan behov av finansiering och ett önskemål om att möjlig— göra en bred användning av grundläggande information. Å ena sidan strävar statsmakterna efter att via nyttjanderätts- och licensavgifter respektive krav på ökad intressentfinansiering avlasta statsbudgeten. Å andra sidan uttalas en strävan mot att stimulera en samhällsekono- miskt optimalt utnyttjandet av informationen (dvs. ett ökat utnyttj-

ande). Det är angeläget att inte endast kortsiktiga statsfinansiella överväganden beaktas vid en diskussion av intressentfinansiering.

I detta sammanhang bör också erinras om vad som redovisats i avsnitt 13.2.1 om intressentmedverkan i form av ajourhållnings- insatser.

18.11. Samhällsekonomiska kalkyler

LMV har i LI94 (se avsnitt 18.5.1) framhållit att det bl.a. beroende på brist på tillgång på lämpliga metoder inte varit möjligt att företa en sådan samhällsekonomisk utvärdering som efterfrågats.

Några mera omfattande studier av kostnads/nyttoförhållandet vid investeringar i grundläggande geografisk information ur ett samhälls- ekonomiskt perspektiv har inte gjorts i Sverige.

I en nordisk studie baserat på kostnader och nyttor vid storskalig kartläggning, Nordisk Kvantif I, konstaterades bl.a. att kostnads- nyttoförhållandet uppgår till mellan 1:1 och 114. Studien genomfördes under perioden 1985-1987. En viktig faktor för att uppnå det bästa förhållandet är fleranvändning. Nyttan ökar ju fler som använder samma data.

I en annan nordisk rapport, Nordisk Kvantif II, redovisas bl.a. ekonomin kring småskaliga, nationella databaser. Härvid konstateras bl.a. att erfarenheter från dagens användare av nationella geografiska data visar att kostnads-/nyttoförhållandet för den aktuella typen av data uppgår till mellan 1:1,5 och 1:2. I studien, som begränsar sig till en vägdatabas, beskrivs vidare olika användares betalningsvilja vid olika ambitionsnivåer på dataförsörjningen (t.ex. vad avser ajourhållning, innehåll och noggrannhet). Nordisk Kvantif II blev färdigställd i december 1990.

I CFD:s rapport Basregister över byggnader (199lzl), som låg till grund för ställningstagandet att bygga upp ett dylikt register, redovisas en intäkts/kostnads- inklusive känslighetskalkyl. Intäkterna har beräk- nats med utgångspunkt i olika nyttjares bedömda framtida användning av informationen.

På motsvarande sätt redovisas i den under avsnitt 14.2.1 behandlade GFI-rapporten en i stora drag likartad kalkyl.

I sin verksamhetsberättelse för budgetåret 1992/93 redovisar SGU ett exempel på den samhällsekonomiska effekten av att använda informationen från en geologisk karta under dess livslängd - se nedan.

Genomsnittlig kostnad för framtagning av geologisk karta: 2,0 mkr Täckningsområde: 625 m2 Livslängd: 50 år Antagande att den i ett glesbefolkat område används: 5 ggr per år* Beräknad besparing per användning: 0,2 mkr** Total besparing per år: 1,0 mkr Total nettobesparing under kartans livslängd: 48 mkr Nytta/kostnad: 24 mkr

* T.ex. vid lokalisering av vägdragning, av kommun vid planering, av konsult vid projektering, av kommun/länsstyrelse för bedömning av grundvattenskydd, av grusföretag/länsstyrelse för materialplanering. ** Kartan används självfallet fler gånger per år men varje tillfälle antas inte ge samma besparingseffekt medan andra ger avsevärt större effekt såsom exemplet vägdragning.

Motsvarande exempel för ett tätbefolkat område, där en användning med 20 gånger per år är mer sannolik, skulle enligt SGU:s bedöm- ning, ge en nytta/kostnadskvot på 100.

Enligt en av USGS (United States Geological Survey - se avsnitt 10.2.3) utgiven rapport Federal benefits from GIS technology beräknas den federala marknaden för GIS öka från 900 mUSD under 1992 till 2 100 mUSD 1997. I rapporten redovisas vidare en beräkning av effektivitetsvinsterna för de federala myndigheterna vid användning av digitalt lagrad geografisk information. Effektivitetshöjningen består av två komponenter, dels en kostnadsminskning för redan i dag, men på annat sätt, utförda rutiner, dels effektivitetsvinster som uppstår till följd av att nya tillämpningar som inte varit möjliga tidigare eller som inte skulle ha genomförts utan GIS—teknik. Den förstnämnda posten (kostnadsreduceringen) har beräknats uppgå till mer än 80 procent av kostnaden för det traditionella tillvägagångssättet och uppgår till 400 mUSD per år. De nya tillämpningsområdena beräknas ha ett kost- nads/nyttoförhållande motsvarande 1:3. Värdet av nya eller förbättrade GIS—produkter vid federala tillämpningar uppgår till i storleksord- ningen 3 500 mUSD per år.

I detta sammanhang kan också nämnas att de största GIS—använ— darna är CIA, U.S. Forest Service, Bureau of the Census, Bureau of Land Management, Fish and Wildlife Service, USGS - Water Resources Division, Federal Emergency Management Agency, Soil Conservation Service och Environmental Protection Agency dvs. flertalet av de myndigheter som verkar inom natur— och miljövårds- områderna.

Det kan konstateras att samhällsekonomiska lönsamhetsbedöm— ningar används mycket sparsamt inom den offentliga sektorn i Sverige. Behovet av denna typ av beslutsunderlag inom både statlig och kom— munal verksamhet är emellertid stort.

I detta sammanhang bör påtalas att Statskontoret under senare år lagt ner ett omfattande arbete inom det studerade ämnesområdet. Detta arbete har bl.a. resulterat i rapporterna Är investeringen lönsam? (1991:13) Samhällsekonomisk lönsamhetsbedömning av investeringar (1992:3) och Offentliga tjänster kan värderas (199224).

A VDELNIN G D

FINANSIERING - ÖVER VÄGANDEN, FÖRSLA G,__KONSEKVENSER OCH GENOMFÖRANDE

19. Utgångspunkter för finansieringsförslag och genomförande

I utredningsdirektiven anges vad avser finansieringen bl.a att "Ett särskilt förhållande som bör uppmärksammas i finansieringssamman- hang är att betydande delar av berörda verksamheter är inriktade på att skapa en grundläggande infrastruktur som i stor utsträckning nyttiggörs inom andra delar av samhället".

Begreppet infrastruktur har definierats i kapitel 7. Av redovisningen i avsnitt 7.1 samt i kapitel 17 och 18 framgår bl.a. att stora delar av fastighets— och landskapsinformationsverksamheten är att betrakta som en infrastruktur.

En diskussion om den samhällsekonomiskt optimala finansieringen vid utnyttjandet av denna infrastruktur återfinns i avsnitt 7.2. Av redovisningen framgår att det samhällsekonomiskt optimala priset bör vara baserat på marginalkostnaden, dvs. vad det kostar att producera ytterligare en enhet av en vara eller en tjänst. Problemet med en marginalkostnadsbaserad prissättning är emellertid att den leder till ett finansiellt underskott.

Det kan vidare vara svårt att beräkna marginalkostnadens storlek. Marginalkostnaden kan av denna anledning behöva definieras på ett något annorlunda sätt än vad som ovan angivits.

Från andra utgångspunkter är det angeläget att minska belastningen på statsbudgeten. Direktiven anger således att "En utgångspunkt skall vara att avgifter skall svara för största möjliga del av finansieringen" samt att det "är angeläget att avgiftssystemet konstrueras på ett sådant sätt att det så långt som möjligt blir en direkt koppling mellan utförd prestation och avgift." Det finns också av dessa skäl behov av att i viss utsträckning modifiera principen om marginalkostnadsprissättning. Modifieringen bör syfta till att ge upphov till så små välfärdsförluster som möjligt.

Av redovisningen i avsnitt 7.2.5 framgår att i ett modifierat system bör de fasta kostnaderna eller delar av dessa fördelas på de olika tjänsterna med hänsyn till priselasticiteten (efterfrågans priskänslighet).

Det innebär att priset skall bestå av två komponenter, dels en marginalkostnad dels en komponent för finansiering av fasta kost— nader.

Den senare komponenten bör således vara en funktion av pris— elasticiteten - ju större priselasticitet desto lägre andel av finan— sieringen bör tjänsten bära. Det vanliga sättet att kombinera uttag av fasta och rörliga avgifter är genom abonnemang i kombination med en avgift för det faktiska utnyttjandet - tvådelad tariff. Det är också möjligt att genom prisdifferentiering erbjuda olika användare kom— binationer av fasta och rörliga avgifter, en meny av tariffer.

Ett annat skäl att ta ut avgifter som överstiger marginalkostnaden är den effekt detta får på kundernas efterfrågan. Det kan, om utbudet tillhandahålls till en alltför låg avgift, finnas en benägenhet att efterfrågan blir större än behovet.

Eftersom utnyttjandet av tillgänglig information bidrar "till att effektivisera angelägna verksamheter är det ett samhälleligt mål att användningen blir den största möjliga. Informationen kan inte konsumeras - bara användas och återanvändas. Det är av detta skäl angeläget att priserna sätts på ett sådant sätt att presumtiva användare inte av kostnadsskäl avhåller sig från att utnyttja den information m.m. som samhället samlat in och tillhandahåller.

Jag föreslår att finansieringen av verksamheterna inom fastighets- och landskapsinformationsområdena sker i enlighet med en för om- rådena gemensam grundmodell som bygger på ovanstående ställnings— taganden.

Inom det studerade området finns emellertid också verksamheter vars tjänster inte lämpligen prissätts efter en marginalkostnadsprincip. Detta gäller bl.a. viss utvecklingsverksamhet samt fastighetsbildnings- och inskrivningsverksamhet. Jag föreslår att dessa verksamheter finansieras med skattemedel eller avgifter baserade på en självkostnad.

20. Förslag

I kapitel 19 anges att det föreligger vissa problem att beräkna marginalkostnadens storlek. Ett näraliggande angreppssätt, som också innebär en förenklad kalkylering, innebär att marginalkostnaden ersätts med uttagskostnaden. I denna uttagskostnad ingår kostnaderna för marknadsföring, försäljning, ordermottagning, överföring till uttags— media, lagringsmedia, leverans, fakturering samt för de allmänna kartorna även tryckning. Här finns en parallell till det nuvarande systemet vid prissättning av det allmänna kartmaterialet där uttagskost— naden motsvarar alla kostnader fr.o.m. tryckningen. Jag föreslår att uttagskostnaden läggs till grund för prissättningen av ifrågavarande information.

Med den nyansering som bör ske vid ett beaktande av problemet med att prissättningssystemet leder till en belastning på statsbudgeten finns det skäl att låta användarna, som en del av en användaravgift, bidra till att finansiera en del av de grundläggande produktions- kostnaderna. Också här finns en parallell till det nuvarande systemet för prissättning på de allmänna kartorna. I priset på en sådan karta ingår nämligen en kartavgift som utgör ett bidrag till den grund- läggande produktionen.

Nivån på användarnas bidrag till finansieringen av de grund- läggande produktionskostnaderna måste sättas utifrån det övergripande målet att användningen blir den största möjliga, dvs. bidraget bör sättas med utgångspunkt i olika produkters priskänslighet.

Standardprodukter bör definieras och utarbetas på ett sådant sätt att i princip valfritt tema kan levereras över valfritt geografiskt område till en på förhand angiven uttagskostnad jämte ett bidrag till den grundläggande produktionen.

De produkter som det ovan beskrivna prissättningssystemet skall avse är innehållet i fastighetsdatasystemet, det allmänna kartmaterialet inklusive databaser och bildinformation m.m. samt i princip samtliga övriga produkter som finansieras inom ramen för statsuppdraget.

För att tillämpa dessa prissättningsprinciper krävs stöd i lag eller förordning eller i ett särskilt beslut av regeringen. Avgiftssättningen bör utgå från ett sådant statsmakternas principbeslut. Vissa bestämmel— ser i nyttjanderättsförordningen bör härvid inarbetas i beslutet och förordningen i övrigt upphöra. Inom ramen för ett bemyndigande att utfärda verkställighetsföreskrifter bör det nya lantmäteriverket ha rätt att fastställa de produktvisa användaravgifterna.

Jag finner det naturligt att också andra statliga myndigheter som är verksamma inom landskapsinformationsområdet tillämpar ovan angivna prissättningsprinciper.

Vad beträffar de allmänna kartorna, tryckta eller lagrade i digital form, bör avgifterna vila på upphovsrättsliga principer. En del av samhällets övergripande mål inom landskapsinformationsområdet har konkret tagit sig uttryck i att staten ombesörjer att de allmänna kartorna trycks rikstäckande och att de tillhandahålls allmänheten i ett välförgrenat återförsäljarnät. Verksamheten behöver ett särskilt skydd för att även fortsättningsvis nå uppställt mål (intäkter från kartavgifter och nyttjanderättsavgifter m.m.) utan belastning på statsbudgeten. Ett motsvarande skydd i form av nyttjanderättsavgifter som finns i den nuvarande nyttjanderättsförordningen torde räcka också framgent.

I detta sammanhang är det vidare av intresse att notera vad som anförs i förarbetena till den ändring i upphovsrättslagen (1960:729) som syftade till att införa ett skydd för verk som upprättats av myndighet. I proposition 1973:15 anförs att staten bör visa en viss återhållsamhet när det gäller utövandet av sina rättigheter. Således anges att myndigheterna är oförhindrade att efterge sin upphovsrätt och att " stor generositet kan i detta hänseende förväntas i sådana fall då informationen är påkallad för att belysa viktiga samhällsfrågor."

Det förslag till modell för finansiering av omsättningstillgångar i delprogram 3e Försäljning av allmänna kartor m.m. som Lantmäteri- verket redovisat till regeringen i skrivelse den 18 oktober 1993 syftar bl.a. till att minska transaktionskostnaderna och förenkla hanteringen av återföringen till den allmänna kartläggningen. Riksrevisionsverket har inget att erinra mot verkets förslag. Jag ställer mig bakom detta förslag och föreslår att det genomförs. Jag föreslår emellertid också att motsvarande förhållande skall gälla för de medel som flyter in till följd av försäljning av kartmaterial till Försvarsmakten. Också dessa medel bör alltså fortsättningsvis återföras direkt till den allmänna kartlägg-

ningen. Det bidragsbelopp som anges i Lantmäteriverkets skrivelse bör justeras bl.a. med utgångspunkt häri - se avsnitt 20.1.

Sammanfattningsvis föreslår jag att de principer som skall gälla för det nya lantmäteriverkets informationstillhandahållande skall författ- ningsregleras. Detta gäller såväl fastighets- som landskapsinforma- tionsområdet. Avgifterna bör utgå från en uttagskostnad och ett bidrag till den grundläggande produktionen. Avgifternas storlek kan exempel- vis sättas med utgångspunkt i priskänslighet, datamängd, yta, innehåll, användning och antal användare. Mina förslag vad avser principer för finansiering av fastighetsbildnings- och inskrivningsverksamhet samt för vissa andra verksamheter återfinns i avsnitt 20.2.

20.1. Landskapsinformationsområdet

Enligt lantmäteriinstruktionen har Lantmäteriverket att bl.a. framställa och utge allmänna kartor samt tillhandahålla uppgifter av geodetisk, fotogrammetrisk och kartografisk natur. Enligt regleringsbrevet avseende budgetåret 1993/94 bör det statliga lantmäteriet bl.a. självt eller i samarbete med intressenter bygga upp databaser med grund- läggande geografisk information. Enligt proposition 1993/94:100 bil. 15, i vilken en nioårig plan för landskapsinformationsområdet läggs fast, är det övergripande målet för verksamheten att tillhanda- hålla grundläggande geografisk information i den form, standard och aktualitet som tillgodoser angelägna samhällsbehov.

Priset på en databas över en yta som motsvarar ett ekonomiskt kartblad uppgår till 4 600 kr - se avsnitt 5.7. Uttagskostnaden kan med utgångspunkt i redovisningen i nämnda avsnitt beräknas uppgå till ca 800 kr dvs. till ca 17 procent. Av detta belopp utgör ca 300 kr leveranskostnaden dvs. den kostnad som närmast motsvarar den renodlade marginalkostnaden. Av priset på kartinformationen utgör således ca 3 800 kr, dvs. 83 procent, en kostnad som kan betraktas som ett bidrag till den grundläggande produktionen (uppbyggnad, ajourhållning och annan förvaltning). Det bidrag som inflyter består av förtida inbetalningar (intressentmedel) och av ordinarie avgifter. Bidraget har som mest uppgått till 27 mkr (budgetåret 1992/93) och bedöms av Lantmäteriverket minska kraftigt i framtiden. Tillhanda— hållandet sker i dag bl.a. i form av leverans på band eller diskett men

kommer i framtiden i ökande omfattning att ske on-line på samma sätt sker som med information från fastighetsdatasystemet.

Priset för digitalt lagrade produkter uppfattas av kunderna som högt - se avsnitt 12.4.2.

Som en jämförelse kan nämnas att ett tryckt topografiskt kartblad (Gröna kartan) har ett cirkapris på 43 kr. Hälften av detta pris avser Lantmäteriverkets kostnader som består av tryckning och lagerhållning (10 kr), distribution (0,5 kr), kartavgift (3,70 kr) samt vissa löne- och lokalkostnader. Den andra hälften avser kostnader i detaljistledet. Av cirkapriset utgör alltså den andel som kan betraktas som ett bidrag till den grundläggande produktionen knappt 9 procent. Bidraget från försäljningen av de tryckta kartorna, tillsammans med ersättning för följdproduktion, tillfaller för närvarande statskassan upp till det s.k. ribbanbeloppet (drygt 4 mkr per år - se avsnitt 5.2). Bidrag som överstiger ribban tillfaller däremot Lantmäteriverket. Bidraget har under en rad av år legat på en lägre nivå än ribban. Härutöver inlevereras direkt till statskassan samtliga kartavgifter som inflyter från försäljningen till Försvarsmakten. Dessa avgifter uppgår till ca 1,5 mkr per år - se avsnitt 5.4.

En försiktig slutsats av en av Lantmäteriverket utförd marknads- undersökning avseende de tryckta allmänna kartorna — se avsnitt 12.4.1 - är att allmänheten, åtminstone för delar av sortimentet, inte framstår som speciellt priskänslig.

Förslag till prissättning

Med de utgångspunkter som angivits ovan bör bidraget till de grundläggande produktionskostnaderna från de tryckta allmänna kartorna kunna öka i viss begränsad omfattning. Däremot bör priset på digitalt lagrade data sänkas kraftigt.

Mot bakgrund av de synpunkter som utredningen inhämtat bl.a. från landets länsstyrelser — se avsnitt 12.4.2 - ställer jag mig frågande till att statsmakterna på olika sätt med skattemedel först skall finan— siera uppbyggnad av databaser som många användare inom bl.a. den offentliga sektorn efterfrågar men sedan av prisskäl anser sig tvungna avstå från. Med föreslagna prissättningsprinciper (uttagskostnad med ett visst bidrag till den grundläggande produktionen) kan användningen öka och därmed medverka till att rationalisera och minska kostnaderna för hanteringen och användningen av landskapsinformation inom olika verksamhetsområden.

Som angivits i avsnitt 5.7 utgörs den största delen av de försälj- ningsintäkter som influtit vid försäljning av digitalt lagrade data av ersättningar i enlighet med tecknade avtal för möjliggörande av en snabbare databasuppbyggnad. Jag redogör senare i detta avsnitt för min syn på olika former av intressentfinansiering, varvid jag bl.a. gör den bedömningen att det också i framtiden skall vara möjligt för utomstående intressenter att påskynda databasuppbyggnaden m.m.

Med utgångspunkt i bl.a. dessa förutsättningar föreslår jag att bidraget till den grundläggande produktionen från försäljningen av de tryckta allmänna kartorna jämte ersättning för följdproduktion skall öka med i storleksordningen 3 mkr. Detta kan ske exempelvis genom en höjning av "kartavgiften" för samtliga karttyper till den nivå som för närvarande gäller för ett ekonomisk kartblad dvs. till 8,95 kr. Höjningen skulle i handeln motsvara en prishöjning med ca 10 kr exklusive moms. Jag föreslår vidare att priset vid försäljning av digitalt lagrade data minskas motsvarande en minskning av bidraget till den grundläggande produktionen med 75 procent. Tillhandahållande av digitalt lagrade data motsvarande innehållet i ett ekonomiskt kartblad skulle härigenom bidra med mindre än 1 000 kr per bas. Förslaget innebär, efter hänsynstagande till uttagskostnaderna, en sänkning av prisnivån med ca 65 procent.

Jag bedömer att det samlade bidraget till den grundläggande produktionen (kartavgift, nyttjanderättsavgift från digitala baser och ersättning för följdproduktion) beräknat med utgångspunkt i nämnda förslag, kommer att uppgå till 12 mkr per år. Jag bedömer vidare att verksamheten inom landskapsinformationsområdet och inkluderande intäkter från försäljning till Försvarsmakten kan bedrivas utan att någon senareläggning av produktionen skall behöva ske. Det behov och den efterfrågan som bl.a. landets länsstyrelser givit uttryck för bekräftar att detta är riktigt — se avsnitt 12.4.2.

Intressentfinansiering m.m.

Jag vill i detta sammanhang närmare utveckla min syn på intressent- finansiering, intressentmedverkan och samfinansiering av databas- uppbyggnad och ajourhållning av databaser. Olika former av och för- och nackdelar med intressentfinansiering har redovisats i avsnitt 8.1.3.

Finansiering av verksamhet inom landskapsinformationsområdet sker i dag med stöd av anslag, intressentmedel, intressentmedverkan och uppdragsmedel.

I det nya lantmäteriverket kommer affärsdivisionen att svara för huvuddelen av den uppdragsverksamhet som Lantmäteriverket och Centralnämnden för fastighetsdata för närvarande bedriver. Denna uppdragsverksamhet berörs inte av den fortsatta framställningen.

När det gäller den grundläggande produktionen (databasupp- byggnad, ajourhållning och annan förvaltning) inom ramen för statsuppdraget ankommer det på den nya lantmäterimyndigheten att fastställda principer och på lämpligaste sätt se till att produktionsmålen uppnås. Detta kan ske på olika sätt. Viss produktion sker inom myndighetens affärsdivision (beställar-utförarroller) medan annan handlas upp i konkurrens.

Tillhandahållandet av den nya lantmäterimyndighetens tjänster och produkter bör i enlighet med vad som angivits i Lantmäteri- och inskrivningsutredningens principbetänkade (SOU 1993:99) ske på konkurrensneutrala villkor. Det innebär bl.a. att också affärsdivisionen inom myndigheten skall ha tillgång till och betala för de tjänster och produkter som divisionen nyttjar i sin uppdragsverksamhet. Tillhanda— hållandet skall ske på samma villkor som gäller för övriga, konkurre- rande företag.

Vid val av produktionssätt torde det många gånger visa sig att ajourhållningen av vissa uppgifter, oavsett om dessa traditionellt sett hör hemma inom fastighets- eller landskapsinformationsområdet, lämpligen äger rum vid källan. I enlighet med vad som anges i propositionen rörande en ny organisation för lantmäteri- och fastighets- dataverksamhet (prop. 1993/94:214) bör principen om registrering vid källan slås fast eftersom detta torde vara det mest rationella och kostnadseffektiva sättet att hålla informationen uppdaterad. Det är här frågan om en form av intressentmedverkan. Självfallet måste den ajourförande organisationen erhålla en på lämpligt sätt utformad kompensation för sin medverkan. Formerna för detta bör utvecklas i första hand av det nya lantmäteriverket och berörda myndigheter och torde kunna ske på likartat sätt som de avtal Centralnämnden för fastighetsdata träffat med Svenska kommunförbundet och de enskilda kommunerna om ajourhållningen av adressregister samt basregister över byggnader. De på detta sätt ajourhållna uppgifterna skall självfallet vara tillgängliga för alla användare på samma sätt som övrig av den nya lantmäterimyndigheten tillhandahållen information.

Den intressentfinansiering som för närvarande äger rum genom att bl.a. Telia AB tillskjuter medel för att bygga upp databaser inom den

ekonomiska kartans skalområde - FDU-projektet - är utformad som en tidigareläggning av sådan produktion som annars skulle kommit till stånd vid ett senare tillfälle. Många synpunkter har kommit fram på denna finansieringsmodell — se avsnitt 12.4.2 och kapitel 18. Jag finner det positivt om sådana baser som statsmakterna beslutat skall finnas tillgängliga genom Lantmäteriverkets försorg kan tillhandahållas vid en så snar tidpunkt som möjligt. Om intressentmedel bidrar till att tidigarelägga produktionen är detta självfallet bra. Den negativa kritik som framkommit berör bl.a. att innehållet i det allmänna kartmate- rialet förändrats (informationsmängden har minskat), att omprioritering av Lantmäteriverkets verksamhet i samband med intressentfinansiering medfört att produktionen av annan, av vissa användargrupper efterfrågad, information senarelagts samt att avtalskonstruktionen indirekt resulterat i den höga prisnivå som för närvarande gäller för digitalt lagrade produkter.

En annan form av intressentfinansiering, som snarare kan betraktas som en form av samfinansiering, kan exemplifieras av uppbyggnaden av vegetationskartan. Intressentmedlen svarar för ca 30 procent av kostnaden medan resten finansieras genom anslag till Lantmäteri- verket. Också denna form av intressentfinansiering väcker en del frågor vad avser tillgänglighet och prissättning samt om vad statsupp- draget egentligen omfattar.

Jag finner det önskvärt att klarlägga dessa begrepp och hur de i framtiden bör tillämpas. Intressentfinansiering som syftar till att tidigarelägga redan planerad produktion är till gagn för såväl produ— cent som övriga användare. Intressentfinansieringen måste dock klart avgränsas till inom statsuppdraget reglerad produktion samt inte påverka den tidsmässiga planeringen av andra produkter. Vidare skall intressentfinansieringen i denna form inte tillåtas påverka fastlagda principer om tillgänglighet eller prissättning. Intressenten har således att betala hela den särkostnad som tidigareläggningen medför. Jag bedömer att detta nya synsätt inte nödvändigtvis skall medföra att omfattningen av den aktuella formen av intressentfinansiering behöver minska. Ovan angivet betraktelsesätt leder emellertid bl.a. till att statsuppdragets omfattning och tidsmässiga innehåll behöver klar- läggas och tydliggöras.

Samfinansiering av projekt mellan myndigheten och andra intressenter bör enligt min uppfattning inte förekomma. Sedan statsuppdragets omfattning tydliggjorts har också myndighetens

uppgifter preciserats. Det som ligger utanför uppdraget måste finansieras på annat sätt. Jag ser emellertid inte något hinder i att i det fall exempelvis en myndighet efterfrågar och är beredd att finansiera ett tema som inte ingår i statsuppdraget denna myndighet vänder sig till det nya lantmäteriverket och att verket tillgodoser önskemålen. Härvid förutsätts givetvis att det inte innehålls- eller tidsmässigt påverkar statsuppdraget och att det nya temat görs tillgängligt också för andra användare i enlighet med de prissättningsprinciper som gäller för övriga tjänster och produkter som tillhandahålls inom ramen för statsuppdraget. Ett skäl till att jag anser en sådan lösning lämplig är att det är önskvärt att möjliga synergier tas till vara. Det rör sig om en kostnad "på marginalen" och det är i princip denna marginalkostnad som den utomstående intressenten skall betala för att det nya temat skall tas fram genom myndighetens försorg. I det fall det finns ett antal intressenter som efterfrågar samma tema kan dessa givetvis gå samman och gemensamt finansiera tillskapandet av det nya temat.

Sådan intressentfinansiering ligger nära den uppdragsverksamhet som myndighetsdivisionen inte bör ägna sig åt. Jag anser emellertid att denna flexibilitet i systemet måste accepteras.

Vad jag nu anför om intressenters möjlighet att tidigarelägga produktion inom statsuppdraget och att finansiera ny produktion syftar till att ställa de möjliga synergier som föreligger till olika intressenters förfogande. De synergier som det är frågan om avser myndighets- divisionens gemensamma upphandling av statsuppdrag och annan produktion. Utförandet av denna beställning kan förläggas till affärs- divisionen (beställare-utförare) eller handlas upp på marknaden.

Tydliggörande av statsuppdraget

Som nämnts ovan och som också framkommit i de beskrivande och analyserande texterna i avsnitt 12.4.2 och kapitel 18 bör statsupp— dragets omfattning och tidsmässiga innehåll tydliggöras. En tydligare definition av begrepp som basinformation och grundläggande geo— grafisk information m.m. har efterfrågats. Flera användare har också efterlyst långsiktiga planer som ligger fast i tiden.

En mera systematisk kartläggningen av Sverige påbörjades 1628. Allt sedan dess har det allmänna, genom olika civila och militära organisationer, ombesörjt framställning av kartor. De teman dessa innehåller - framför allt den topografiska kartan — har över åren varit i stort sett desamma. I denna bemärkelse kan i huvudsak all kartlägg—

ning betraktas som ajourhållning. De teman som presenteras på de tryckta kartorna kan sägas utgöra sådan grundläggande geografisk information som Lantmäteriverket för närvarande har att tillhanda— hålla. Informationen skall tillhandahållas i den form, standard och aktualitet som tillgodoser angelägna samhällsbehov.

Regeringen har i budgetpropositionen (prop. 1993/94:100 bil. 15) tagit ställning för en nioårig plan som anger inriktningen för produk- tionen av allmänna kartor m.m.

Utvecklingen inom detta område går fort. Det gäller teknik, kunskap, datormognad och GIS—tillämpningar m.m. Det kan därför vara svårt att närmare precisera innehållet i en mera långsiktig plan. Det finns en uppenbar risk att planen inom en relativt snar framtid blir inaktuell och överspelad. Detta gäller givetvis i större eller mindre omfattning beroende på vilken verksamhet som det är fråga om. Inte desto mindre anser jag att det är av värde för verksamheten och dess utveckling att de ekonomiska ramarna och verksamhetens huvud- inriktning ligger fast för en längre period.

Jag finner vidare, och med utgångspunkt i ovan angivna för— hållanden, att det är angeläget att en precisering och ett tydliggörande kommer till stånd vad avser statsuppdragets omfattning, innehåll och tidsmässiga utförande för olika verksamhetsområden. Också införandet av nya prissättningsprinciper talar för detta. För en precisering talar även kravet på en tydligare gräns mot mera vidareförädlade följd- produkter. Tidshorisonten bör vara kortare än den nioåriga plan som regeringen tagit ställning till men längre än de årliga produktions- planerna. Preciseringen bör avse såväl fastighets- som landskaps- informationsområdena. Centralnämnden för fastighetsdata och Lant- mäteriverket bör ges i uppdrag att gemensamt och i samråd med dels Kartrådet och utvecklingsrådet och marknadsrådet vid Centralnämn- den för fastighetsdata, dels också en bredare krets av användare- /användargrupper inom fastighets— och landskapsinformationsom- rådena, utarbeta ett sådant underlag.

Samhällsekonomiska kalkyler m.m.

I Lantmäteri— och inskrivningsutredningens principbetänkande har förslag lämnats om en förstärkning av lantmäterimyndigheternas samordningsansvar inom landskapsinformationsområdet. Kostnaden beräknades till 15 mkr per år varav 5 mkr är hänförliga till central- myndigheten, I proposition 1993/94:214 anges att utredningens förslag

bör genomföras och att finansieringen skall ske genom tillvaratagande av de effektivitetsvinster som organisationsförslaget medför.

Produktion av landskapsinformation finansieras i allt väsentligt av anslagsmedel. Speciellt i ett ansträngt ekonomiskt läge är det angeläget att verksamheten bedrivs på ett så rationellt och kostnadseffektivt sätt som möjligt. I avsnitt 13.2 redovisas två möjliga sätt att reducera kostnaderna, dels ajourhållning vid källan vilket bl.a. leder till att dubbelarbete undviks dels introduktion och användande av ny teknik som GPS och annan satellitbaserad teknik m.m. Jag förutsätter att de rationaliseringsmöjligheter som dessa förslag kan medföra tas till vara.

Behovet och avsaknaden av samhällsekonomiska kalkyler har redovisats bl.a. i kapitel 18. Jag finner det härför angeläget att det uppdrag till Statskontoret att utveckla metoder för analys av landskaps- informationens samhällsekonomiska betydelse kommer till utförande i enlighet med vad som anges i budgetproposition 1993/94:100 - bil. 15. Jag finner det vidare angeläget att uppdraget ges en framåt- riktad karaktär.

20.2. Fastighetsområdet

Fastighetsområdet omfattar flera olika verksamheter. "Dessa bedrivs i dag i huvudsak vid Lantmäteriverket, Centralnämnden för fastig— hetsdata, statliga och kommunala fastighetsbildnings— och fastighets— registermyndigheter samt vid inskrivningsmyndigheter.

Finansiering av statlig fastighetsregistrering, inskrivningsverksam— het, fastighetsdatareformen, registerkarteupprustning, nedsättning enligt lantmäteritaxan m.m. samt huvuddelen av den verksamhet som Centralnämnden för fastighetsdata bedriver, sker med anslagsmedel.

Kostnaderna för nämnda verksamheter ingår i underlaget för beräkning av expeditionsavgifternas storlek vid inskrivningsmyndig- heterna. Också den vid Lantmäteriverket bedrivna utvecklings—, stöd- och tillsynsverksamheten finansieras med anslag. Kommunal fastig— hetsregistermyndighets verksamhet finansieras med kommunala skattemedel. Fastighetsbildningen finansieras i huvudsak med avgifter. Den verksamhet som Centralnämnden för fastighetsdata bedriver inom programområde 4 - informationsförmedling och användarsystem - finansieras med avgifter.

Redan här kan alltså konstateras att det i huvudsak finns fyra olika verksamhetsområden (fastighetsbildning, inskrivning, fastighetsdata— verksamhet samt utvecklings-, tillsyns— och stödverksamhet m.m.) med fyra olika finansieringssätt (avgifter enligt lantmäteritaxan, avgifter för expeditioner vid inskrivningsmyndighet, avgifter för informations- förmedling och användarsystem vid Centralnämnden för fastighetsdata, samt statliga och kommunala anslag). Jag finner det naturligt att i fortsättningen knyta an till denna indelning varvid dock avgräns- ningarna mellan de olika verksamhetsområdena i vissa avseenden bör förändras. Dessa förändringar bör komma till stånd med beaktande av bl.a. den varierande priskänslighet som föreligger för olika tjänster och produkter inom systemet.

Jag finner det angeläget att söka avgränsa tydliga verksamhets- områden och att inom vart och ett av dessa finna en lämplig finan— siering. Ett nytt finansieringssystem måste på ett annat sätt än det nuvarande vara inriktat på att uppmuntra rationalitet och kostnads- effektivitet i syfte att sänka kostnaderna. Det bör vidare utformas med beaktande av utredningsdirektivens riktlinjer att dels betydande delar av berörda verksamheter är inriktade på att skapa en grundläggande infrastruktur, dels avgifter skall svara för största möjliga del av finansieringen, dels ock det så långt möjligt blir en direkt koppling mellan prestation och avgift. Enligt utredningsdirektiven skall jag också pröva i vilken utsträckning den uppdragsverksamhet som är baserad på fastighetsdatasystemet bör bidra till finansieringen av driften av systemet. Avgiftssystemet skall slutligen vara så enkelt som möjligt.

Inledningsvis lämnarjag min syn på avgränsningen av det verksam- hetsområde som fastighetsverksamheten bör omfatta. Detta sker under rubriken expeditionsavgifter. Härefter redovisar jag mina ställnings- taganden vad avser

- Lantmäteriverkets anslag för utveckling, tillsyn och stöd - löpande fastighetsregisterverksamhet, - registerkarteupprustning och geografisk fastighetsindelning - GFI, — nedsättning,

— MBK-verksamhet,

— ombudskostnader vid vissa lantmäteriförrättningar, - stämpelskatt vid fastighetsregleringar, ._ kostnader för uppbörd av stämpelskatt samt

— avdragsrätt vid vissa lantmäteriförrättningar.

Efter denna genomgång av ett antal frågeställningar som varit aktuella under utredningens gång presenterar jag i avsnitt 20.2.1 förslag rörande fastighetsbildningsverksamheten, i avsnitt 20.2.2 förslag rörande fastighetsdataverksamheten och i avsnitt 20.2.3 förslag avseende övrig verksamhet.

Expeditionsavgifter

Det nuvarande finansieringssystemet bygger på att expeditions- avgifterna skall täcka en stor och klart definierad del av fastighets- områdets samlade kostnader. Intäkterna från expeditionsavgifterna har emellertid under en följd av är enbart motsvarat ca 75 procent av de kostnader som ligger till grund för beräkning av expeditionsavgifternas storlek. Till följd av utvecklingen på fastighetsmarknaden och den allmänna konjunkturnedgången sjönk "kostnadstäckningsgraden" un- der budgetåret 1992/93 till ca 55 procent. Skillnaderna mellan kostnader och intäkter uppgick till ca 185 mkr - se avsnitt 4.2.6.

Finansiering av stora delar av fastighetsverksamheten genom expeditionsavgifter medför i princip att inskrivningsväsendet och dess kunder belastas av kostnader som verksamheten inte har någon, eller mycket liten möjlighet att påverka. Samtidigt är inskrivningsverksam- heten konjunkturkänsli g vilket medför att den är mindre väl lämpad att finansiera andra stora verksamhetsdelar vars kostnader delvis är fasta.

Eftersom inskrivningsväsendet enligt regeringens proposition En ny organisation för lantmäteri- och fastighetsdataverksamhet (prop. 1993/94:214) inte skall ingå i den nya lantmäteri- och fastighets- dataorganisationen kan det finnas anledning att behandla denna verksamhet separat.

Med utgångspunkt i ovan nämnda förhållanden finner jag det naturligt att också i finansieringshänseende frikoppla verksamheten vid inskrivningsmyndigheterna från övrig fastighetsverksamhet. Jag föreslår därför att expeditionsavgifternas storlek i större utsträckning än för närvarande anpassas till de kostnader som är direkt förenade med verksamheten vid inskrivningsmyndigheterna och vid Domstols- verket. Dessa kostnader uppgick budgetåret 1992/93 (exklusive kostnader för fastighetsdatareformen) till 148 mkr. Expeditionsavgiften för lagfarts- och tomträttsbevis samt för expeditioner inom den övriga

inskrivningsverksamheten (exklusive gravations- och fastighetsbevis) uppgick samma år till totalt ca 196 mkr.

Förslaget ligger helt i linje med utredningsdirektiven som anger att finansieringen skall ordnas mot bakgrund av den nya organisationen för verksamheterna, att avgiftssystemet skall vara så enkelt som möjligt och att det så långt som möjligt blir en direkt koppling mellan utförd prestation och avgift.

Jag anser emellertid inte att statsmakterna skall avhända sig det överskott som den föreslagna avgränsningen skulle leda till. Under budgetåret 1992/93 skulle överuttaget ha uppgått till ca 48 mkr. Antalet ärenden som kommer in till inskrivningsmyndigheterna har ökat under innevarande år. En fortsatt positiv ärendeutveckling kan förväntas. Personalstyrkan vid inskrivningsmyndigheterna har inte fullt ut anpassats till lågkonjunkturen på fastighetsmarknaden. Det finns fortfarande en kvarstående rationaliseringseffekt att ta ut till följd av att fastighetsdatareformen ännu inte är fullt genomförd. Samtliga dessa omständigheter talar för att expeditionsavgifterna, även om beloppen inte höjs, kommer att ge en merintäkt under en följd av år. Mer— intäkten bör under en övergångsperiod utnyttjas för att finansiera andra verksamheter inom fastighetsområdet bl.a. för att förhindra oönskade effekter till följd av alltför snabba och drastiska avgiftshöjningar inom andra delar av verksamhetsområdet.

Jag föreslår vidare att den avgift som tas ut i samband med utfärdande av gravations- och fastighetsbevis överförs till att hanteras inom ramen för fastighetsdatasystemet. Bevisen bör betraktas som ett till VISA-bilder alternativt sätt att tillhandahålla information — se avsnitt 12.3.2. Avgifterna för bevisen inbringade under budgetåret 1992/93 intäkter som uppgick till ca 26 mkr. Intäkterna från dessa avgifter minskar dock fortlöpande.

Lantmäteriverkets anslag för utveckling, tillsyn och stöd

Den vid Lantmäteriverket bedrivna utvecklings-, tillsyns- och stödverksamheten har analyserats i avsnitt 15 .1. Med utgångspunkt i verksamhetens inriktning kan jag konstatera att verksamheten inte låter sig direkt hänföras till enskilda fastighetsbildningsärenden och inte heller enbart avser fastighetsbildningsanknuten verksamhet. Anslaget uppgår under innevarande budgetår till totalt ca 55 mkr.

Jag vill i detta sammanhang slå fast att det är angeläget att det utvecklingsarbete som krävs för att möjliggöra uppbyggnad av ett väl

fungerande handläggningsstöd i förrättnings— och registreringssam- manhang påskyndas. Stödet syftar bl.a. till att göra det möjligt att med digital teknik hämta information från fastighetsdatasystemet, bearbeta den under förrättningen samt återföra den till fastighetsdatasystemet. Ett sådant system skulle medföra betydande rationaliseringseffekter.

De nya lantmäterimyndigheterna skall inte bevaka statens besvärs- rätt vid lantmäteriförrättningar och inte heller handlägga besvär över räkning - se avsnitt 15.1.2. Kostnaderna för dessa verksamheter - ca 2 mkr per år - bör härför inte belasta fastighetsområdet.

Med utgångspunkt i den redovisning som lämnats i avsnitt 15.1.2 finner jag vidare att frågan om omfattningen av den tillsyns- och stödverksamhet som Lantmäteriverket för närvarande bedriver bör analyseras ytterligare vad avser behov, syfte, inriktning och omfatt— ning. En sådan utvärdering kan också leda till att verksamheten i framtiden får en annan inriktning eller, åtminstone delvis, finansieras på annat sätt. Jag föreslår att Lantmäteriverket får i uppdrag att i samråd med Svenska kommunförbundet samt ett antal länsstyrelser och övriga regionala statliga organ utföra en sådan utvärdering.

Löpande fastighetsregisterverksamhet

Enligt regeringens proposition En ny organisation för lantmäteri- och fastighetsdataverksamhet (prop. 1993/94:214) skall de särskilda fastighetsregistermyndigheterna avvecklas och verksamheten utföras av den myndighet som handlägger fastighetsbildningen — den nya lantmäterimyndigheten. Fasti ghetsregistreringen kommerhäri genom att utvecklas till ett naturligt avslutande led i fastighetsbildningen. Genom en sådan utveckling, och med introduktionen av ADB- baserade handläggningsstöd som kan kommunicera med fastighets- datasystemet, kommer gränsen mellan fastighetsbildning och fastighetsregistrering att bli mindre tydlig. Fastighetsregistrering sker vid såväl statliga som kommunala myndigheter. Den statliga verksamheten finansieras med anslag via statsbudgeten medan den kommunalt bedrivna verksamheten finan- sieras med medel från respektive kommuns budget. Bakgrunden till denna konstruktion finns beskriven i inledningen till avsnitt 4.2. Jag anser inte att detta är en ändamålsenlig lösning utan föreslår att all fastighetsregistrering, oavsett om den sker i statlig eller kommunal regi, skall finansieras på ett likartat sätt.

Kostnaderna för den löpande fastighetsregistreringen uppgick under budgetåret 1992/93 till ca 120 mkr (statlig 103 mkr och kommunal 17 mkr). Vid en fördelning av kostnaderna kan i storleksordningen 10 procent hänföras till vissa serviceuppgifter och återstoden i antingen förrättningsanknuten (ca 70 procent) och icke-förrättningsanknuten registrering (ca 20 procent) eller i registrering mot fastighetsdata- systemet (ca 50 procent) och övrig registrering - främst på karta (ca 40 procent).

Informationen i fastighetsdatasystemet är en del av vår gemen- samma infrastruktur. Grunden för systemet ligger i en väl fungerande organisation för fastighetsredovisning. I denna utgör fastighets- registreringen en central funktion. Med dessa utgångspunkter finner jag att det är naturligt att kostnaderna för verksamheten på ett lämpligt sätt fördelas mellan olika användargrupper (avgifter) och ett större kollektiv (anslag). Jag återkommer till dessa frågor i de följande avsnitten - fastighetsbildnings-, fastighetsdata- och övrig verksamhet.

Registerkaneupprustning och geografisk fastighetsindelning

Med anslagsmedel, som under budgetåret 1992/93 uppgick till ca 21 mkr, sker en upprustning av de storskaliga registerkartorna. Upprustningen är numera helt inriktad mot att överföra register- karteinnehållet till digital form. Genom den forcerade databasuppbygg- naden för den ekonomiska kartan (FDU—projektet) läggs på motsvaran- de sätt fastighetsredovisningen inom den ekonomiska kartans skalom- råde över till digital form. FDU—projektet medför att den småskaliga fastighetsredovisningen kommer att vara digitalt lagrad i hela landet under 1997. I och med den ändring av fastighetsregisterkungörelsen som trädde i kraft den 1 januari 1994 är det numera möjligt att låta digitalt lagrad och ajourhållen information utgöra den formella fastighetsregisterkartan.

Dessa åtgärder innebär att en allt större del av den grafiska redovisningen av landets fastighetsbestånd kommer att lagras i "digitala registerkartor". Rationaliseringsvinsterna till följd av den nya tekniken har bl.a. beskrivits i inledningen till kapitel 13. Rutiner för ajourhållning av den digitalt lagrade grafiska delen av fastighets- redovisningen måste utarbetas.

I avsnitt 15.2.1 har en redogörelse lämnats om rapporten "Nationell samverkan mellan system med geografisk fastighetsindelning - stat och kommun i samverkan för en gemensam infrastruktur". Lantmäteri-

verket har föreslagit att statsmakterna skall fatta beslut om inrättande av ett system för redovisning av den geografiska fastighetsindelningen, GFI, i enlighet med nämnda rapport. För genomförande av projektet krävs, förutom viss omdisponering av medel, ett utökat anslag om 30 mkr under fem år.

Jag gör den bedömningen att den stor- och småskaliga register- karteupprustning som pågår samt en eventuell uppbyggnad i enlighet med GFI-konceptet medför kostnader som, om detta är möjligt, bör finansieras inom ramen för de system som nu diskuteras. De rationali- seringseffekter som kan uppnås är påtagliga. Att kunna hantera också den grafiska informationen digitalt medför att steget mot en registre- ring vid källan kan tas fullt ut.

Under utredningsarbetet har pekats på möjligheterna att medel anslås till verksamhetsområdet i motsvarande omfattning som tidigare trots att fastighetsdatareformen nu närmar sig sitt slutförande. Dessa medel skulle då användas för ett bygga upp ett GFI. Jag är emellertid inte beredd att med stöd av en sådan motivering föreslå att medel avsätts för uppbyggnaden. Först om det visar sig att GFI-uppbygg— ' naden inte kan finansieras inom avgiftssystemen bör, i det fall statsmakterna finner en sådan satsning motiverad, uppbyggnaden ske med anslagsmedel.

Nedsättning

Jag ansluter mig till det synsätt som den nuvarande principen om nedsättning av kostnader för fastighetsbildning bygger på - se kapitel 14. Nedsättning bör alltså kunna komma i fråga i de fall de register- förande och registerhållande myndigheterna har en långsiktig ekono- misk nytta av en åtgärd. För att stimulera sakägare att ansöka om sådana förrättningsåtgärder som leder till lägre kostnader för de registerförande myndigheterna bör nedsättningmöjligheterna utökas och det nuvarande nedsättningsbeloppet justeras. Jag föreslår därför att den begränsning i tillämpningen som för närvarande gäller enligt lant- mäteritaxan beträffande fastighet eller samfällighet "av mindre betydelse" utgår och att nedsättning medges generellt när förrättningen leder till att redovisning i fastighetsregister inte längre behöver ske. Med stöd av de beräkningar som redovisats i avsnitt 14.3 och med den inskränkningen att nedsättningen skall avse det kapitaliserade värdet av de årliga, lägre kostnaderna vid de registrerande myndig- heterna och Centralnämnden för fastighetsdata föreslår jag att

nedsättningsbeloppet höjs från 550 till 1 500 kr i 1994 års kostnads- läge. Nedsättningen bör liksom hittills begränsas till högst 50 procent av den sammanlagda ersättningen för förrättningsåtgärden. Utvidg- ningen av tillämpningsområdet samt beloppshöjningen medför att den totala nedsättningssumman ökar. Med utgångspunkt i dels att vissa förrättningar redan i dag uppnått den maximala 50-procentiga nedsättningen, dels att vissa förrättningar genom beloppshöjningen kommer att nå upp till maximal nedsättning dels ock att vissa nya förrättningar tillkommer till följd av de nya nedsättningsmöjligheterna bedöms den totala nedsättningen öka från 13,5 mkr under budgetåret 1992/93 till ca 30 mkr per år.

Jag föreslår i övrigt att nedsättning vid sådan förrättning som handläggs enligt lagen om äganderättsutredning och legalisering och för vilken förordnande meddelats av länsstyrelsen också i fortsättning- en skall ske med ett belopp som motsvarar 50 procent av ersättningen för förrättningen.

Mätning, beräkning och kartframställning

De stomnät och primärkarteverk som kommunerna bygger upp för sin verksamhet - huvudsakligen i anslutning till tätorter - är också av stor betydelse för fastighetsbildningen.

De kostnader som är förenade med uppbyggnaden och ajourhållning av stomnät och primärkartor fördelas i många kommuner på användare såsom el—, tele- och VA-kollektiv och bygglovsökande m.fl. Till grund för en sådan fördelning ligger en av respektive kommun upprättad kalkyl för verksamheten.

Kostnaderna för grundläggande mätning, beräkning och kart— framställning (MBK-verksamheten) varierar från kommun till kommun. Standarden på stomnät och primärkarteverk varierar inom olika områden och mellan olika kommuner.

Också förrättningsverksamheten använder de av kommunerna uppbyggda stomnäten och primärkarteverken. Svenska kommun- förbundet har uppskattat hur stor del av kostnaden som förrättnings- verksamheten bör svara för. Beräkningen utgår från den kommunala MBK-verksamhetens totala årliga omsättning (] 300 mkr). Av denna kostnad anses 60 procent (780 mkr) hänförlig till den grundläggande MBK-verksamheten. Härav anses 5-10 procent (39—78 mkr) vara hänförlig till fastighetsbildningen. Av det totala antalet förrättningar uppskattas samtliga som är belägna inom detaljplanelagt område och

en fjärdedel till hälften av de som är belägna utanför detaljplanelagda områden betjänta av kommunens grundläggande MBK—verksamhet. Eftersom förrättningsverksamheten också resulterar i en uppdatering av primärkartan bör en kompensation i princip reduceras till hälften av kostnaden. De kostnader förrättningsverksamheten inom "MBK- områden" bör belastas med kommer vid en medeltalsberäkning utifrån ovan angivna parametrar att motsvara ca 10 procent av den nuvarande förrättningskostnaden. Totalt motsvarar beräkningen en kostnad om ca 20-30 mkr per år.

Den kalkyl som uppställts för verksamheten i hela landet är grov. Det torde vara förenat med vissa svårigheter att beräkna ett kostnads- underlag som med någon större exakthet anger en mera rättvisande bild. Kostnaden som beräknats på ovan angivet sätt är inte beroende av antalet förrättningar. Det innebär att om förrättningsverksamheten avtar kommer kostnaden per förrättningsåtgärd att öka.

På motsvarande sätt som redovisats ovan har Lantmäteriverket beräknat hur stor del av kostnaden för den statligt bedrivna geodetiska verksamheten samt kartverksamheten som bör belasta förrättnings- verksamheten. Denna kostnad uppgår till ca 700 kr per förrättnings- åtgärd inom det område där den ekonomiska kartan ligger till grund för fastighetsbildningen.

Kalkylunderlaget och verksamhetens omfattning m.m. medför att kostnaden inte lämpligen låter sig fördelas på det genomsnittliga sätt som angivits ovan. En modell som på ett bättre sätt tillgodoser kravet på rättvisa" och exakthet är att varje kommun medges rätt att fastställa ett eget belopp som skall belasta förrättningsverksamheten. Detta i sin tur skulle leda till olika debiteringsgrunder och olika kostnader för sakägare i olika kommuner och också inom olika delar inom en kommun.

Jag bedömer att transaktionskostnaderna för ett system uppbyggt med utgångspunkt i ovanstående principiella synsätt skulle bli höga. Benägenheten att utnyttja kommunens kartmaterial m.m. kan komma att minska. Jag anser inte heller att opåverkbara schablonbelopp kan leda till ett ändamålsenligt systern. Jag konstaterar vidare att kommu- nerna i stor utsträckning har möjlighet att i andra sammanhang ta ut motsvarande kostnader från i huvudsak samma medborgarkollektiv. Jag är härför i stort beredd att ansluta mig till det resonemang som fördes av 1980 års lantmäteritaxeutredning - se avsnitt 15.3.2.

Det avgörande skälet varför jag inte anser att den kommunala MBK-verksamheten bör belasta fastighetsbildningen är emellertid det infrastrukturella synsätt som jag tidigare har anlagt på de av stats— makterna finansierade kartverken och de databaser som dessa är baserade på - se avsnitt 20.1. Den marginalkostnad som där föreslås skall ligga till grund för prissättningen vid nyttjande av Lantmäteri- verkets kartor och databaser kommer bl.a. kommunerna till del. Samma resonemang bör då också föras kring kommunernas tillhanda- hållande av kommunal infrastruktur till statlig fastighetsbildning. Med en sådan utgångspunkt är det inte realistiskt att räkna med några genomsnittliga kostnader för kommunal MBK-verksamhet. Den marginalkostnad som det kan bli frågan om blir, vid ett beaktande av att fastighetsbildningen leder till en ajourhållning av primärkartan, än mera marginell.

Som en sammanfattning av det ovan anförda anser jag att fastig- hetsbildningen inte skall belastas med några kostnader för kommunal MBK-verksamhet och inte heller för motsvarande statlig infrastruktur.

Bidrag till ombudskostnader vid vissa lantmäteriförrättningar

Jag har full förståelse för de argument som talar för ett system som innebär att enskild markägare i vissa situationer bör vara berättigad till ersättning för ombudskostnader vid en lantmäteriförrättning. Detta gäller framför allt vid expropriationsliknande situationer där parts- förhållandena är ojämlika och där intrånget är av större omfattning.

Mot detta synsätt talar emellertid framför allt att ett sådant system skulle innebära en förändring av förrättningsinstitutets karaktär. Förrättningslantmätarens ansvar att på eget initiativ utreda och väga olika parters intressen mot varandra skulle ersättas med ett mera domstolsliknande förfarande.

Förrättningsinstitutet har tillskapats för att det skall vara enkelt och smidigt. Erfarenheterna av tillämpningen är positiva. Det är emellertid troligt att antalet överklaganden av myndighetens beslut till fastighets- domstolen kommer att minska om enskild markägare medges rätt till ersättning för ombudskostnader vid vissa lantmäteriförrättningar. Jag anser dock att denna omständighet inte överväger de nackdelar ett sådant system skulle medföra. Av dessa nackdelar vill jag nämna de svårigheter som kan uppstå vid avgörandet av vilken markägare som skall vara berättigad och vilken som inte skall vara berättigad till sådan ersättning.

Det avgörande argumentet mot ett system med ersättning för ombudskostnader är emellertid att det skulle urholka förrättning- institutet som ett smidigt plangenomförandeinstrument och frånta förrättningslantmätaren viss del av ansvaret för förrättningsresultatet. Instrumentets styrka skulle härigenom gå förlorad. Rättssäkerheten är i övrigt tryggad genom de möjligheter till överklagande som före- ligger.

Stämpelskatt på fastighetsregleringar?

I avsnitt 17.3 återfinns en redogörelse om stämpelskatten och hur markförvärv kan genomföras utan att köparen behöver betala någon stämpelskatt. En grov uppskattning av de effekter som uppnås till följd av att marköverföring sker vid lantmäteriförrättning tyder på att det är frågan om skattelindringseffekter på i storleksordningen 40-45 mkr per år.

Det kan finnas situationer när en fastighetsregistrering är önskvärd från allmän synpunkt även om den indirekt leder till att förvärvet därmed inte kommer att bli stämpelskattebelagt. Systemet har emellertid också nackdelar. Av dessa kan nämnas de svåra avväg- ningar som förrättningslantmätaren tvingas till vid prövningen av fastighetsbildningsåtgärdens tillåtlighet. En annan nackdel är givetvis de skatteintäkter statsmakterna "förlorar" till följd av att alla fastig- hetsregleringar, dvs. också sådana som inte genomförs med anledning av att de är önskvärda ur allmän synpunkt, undgår att bli skatte-

belagda.

Jag finner att frågan om stämpelskatt på fastighetsregleringar är en skattefråga och inte en finansieringsfråga. Det är önskvärt att frågan får sin lösning. Jag är emellertid inte beredd att inom ramen för denna utredning föreslå någon sådan.

Jag bedömer att det rent tekniskt är möjligt att ändra lagstiftningen på ett sådant sätt att stämpelskatt också kan tas ut för sådana förvärv som genomförs med fastighetsreglering. Om så sker torde det finnas möjligheter att i de fall så bedöms önskvärt undanta vissa regleringar från stämpelskatteplikt.

Kostnader för uppbörd av stämpelskatt

En kostnadspost som för närvarande ingår i anslaget till verksamhet som Centralnämnden för fastighetsdata bedriver är kostnaden för stämpelskatteuppbörd. Verksamheten har beskrivits närmare i avsnitt 17.4. Kostnaderna uppgick under budgetåret 1992/93 till ca 8 mkr.

Verksamheten är i dag anslagsfinansierad men kostnaderna ligger till grund för beräkning av expeditionsavgifternas storlek. Med det synsätt som jag vill anlägga på de olika verksamhetsområdena och som bl.a. innebär en renodling av respektive verksamhet finner jag att kostnaderna för stämpelskatteuppbörden bör särredovisas och också i fortsättningen finansieras med direkta anslagsmedel. De bör däremot inte ingå i undelaget för beräkning av någon avgift.

Avdragsrätt vid vissa lantmäteriförrättningar

Frågan om avdragsrätt vid vissa lantmäteriförrättningar har behandlats i avsnitt 17.5 . Principen är att förrättningskostnaderna motsvarar en höjning av fastighetens värde och därför blir aktuell skattemässigt först vid beräkning av eventuell realisationsvinst. Av redovisningen framgår också att lantmäterikostnader betraktas som anskaffningskostnad vid beräkning av underlag för skogsavdrag i samband med s.k. rationali- seringsförvärv samt att en skogsägare under sitt innehav får göra skogsavdrag med sammanlagt 50 procent av anskaffningsvärdet på skogsfastigheter. Vid rationaliseringförvärv får hela den avdrags- grundande skogsintäkten dras av.

Den avdragsrätt som således föreligger för bl.a. fastighetsbild- ningskostnader vid vissa skogsförvärv utgör ett undantag från huvudregeln av samma skäl som ligger bakom att också andra anskaffningskostnader behandlas på ett särskilt sätt när det gäller skogsinnehav.

Frågan om direktavdrag för de kostnader som uppstår vid strukturförbättrande åtgärder bör i övrigt ses bl.a. mot bakgrund av de åtgärder som föreslås i syfte att förbättra fastighetsindelningen. Det gäller framför allt frågan om nedsättningsbeloppets storlek. Med utgångspunkt i de förslag som jag lämnat i dessa avseenden, se ovan, är jag inte beredd att lämna några förslag till förändringar av avdrags- möjligheterna för kostnader vid lantmäteriförrättningar. Jag vill i detta sammanhang vidare framhålla att det här i första hand inte är en fråga

som berör fastighetsbildningen utan som rör skatte- och jordbruks- områdena.

20.2.1. Fastighetsbildning m.m.

Enligt direktiven skall avgifter svara för så stor del av finansieringen som möjligt. Jag anser att sakägarna också fortsättningsvis i princip skall svara för samtliga kostnader för fastighetsbildningsverksamheten. För att detta skall vara möjligt krävs bl.a. en klar och tydlig av- gränsning mot angränsande områden.

Jag vill i detta sammanhang erinra om de bedömningar Fastig- hetsbildningskostnadsutredningen gjorde i betänkandet Fastighets- bildningskostnader m.m. (SOU l990:9). Utredningen fann bl.a. ett behov att, utöver ordinarie nedsättning, stimulera fastighetsbildnings- verksamheten med ytterligare ca 90 mkr per år. Detta förslag fick ett positivt mottagande av remissinstanserna. Också sättet att finansiera de ökade subventionerna, genom införande av en registerhållningsavgift, mottogs positivt av flertalet instanser.

Jag delar uppfattningen att införandet av en på lämpligt sätt utformad registerhållningsavgift skulle vara ett bra sätt att skapa incitament för en fastighetsägare att se över sitt fastighetsbestånd och därmed minska sin registerhållningsavgift. Det skulle vidare ge utrymme för lägre avgifter för fastighetsbildningen.

Frågan om vad som är en skatt och vad som är en avgift är delvis en bedömningsfråga — se avsnitt 8.3.1. Jag konstaterar att den föreslagna avgiften kan och har betraktats som en skatt. Jag kan också, med utgångspunkt i befarade administrationskostnader, uttrycka en viss tveksamhet mot att införa en ny avgift/skatt på ett så litet belopp som i genomsnitt 75 kr per fastighet och år.

Det köpmotstånd som låg till grund för Fastighetsbildningskost- nadsutredningen bedömning av behovet av subventionering har beskrivits i avsnitt 14.1. I avsnitt 12.1 redovisas en undersökning av lantmäterikundernas erfarenheter av förrättningsverksamheten. Under- sökningen visar bl.a. att kostnaderna för lantmäteritjänster uppfattas som höga. Motsvarande förhållande påvisades också i den omvärlds— analys som TRIGON Informatik AB utförde på uppdrag av Lant- mäteri- och inskrivningsutredningen - se avsnitt 3.1 i utredningens principbetänkande Kart- och fastighetsverksamhet i myndighet och bolag (SOU 1993:99)

Fastighetsbildningskostnadsutredningen förutsåg att avgiftspolitiken bl.a. kunde leda till ökad användning av till fastighetsbildning alternativa sätt för att säkra rättigheter. Sådana alternativ är nyttjande— rätt— eller servitutsupplåtelser som tecknas på civilrättslig grund. Vidare förutsåg utredningen att markägare i ökad utsträckning skulle välja att lösa tvister vid allmän domstol i stället för genom fastighets- bestämning.

Jag har studerat båda dessa befarade utvecklingstendenser men inte funnit något belägg för att vare sig antalet inskrivna rättigheter i inskrivningsregistret eller antalet tvister om gräns vid allmän domstol har ökat i omfattning under de senaste åren.

Inte desto mindre kvarstår uppfattningen att fastighetsbildnings- kostnaderna är höga och att detta leder till att ett antal fastighets- bildningsåtgärder som kan bedömas vara angelägna inte kommer till stånd. Jag delar denna uppfattning och anser således att det föreligger ett köpmotstånd mot vissa förrättningsåtgärder. Jag anser emellertid att detta köpmotstånd skall åtgärdas genom en serie av åtgärder bestående av nedsättningar, rationaliseringar, förenklingar, förändrad ambitions- nivå och val av taxekonstruktion.

Fastighetsbildning och fastighetsregistrering kommer genom orga- nisatoriska förändringar och författningsmässig reglering samt med tillvaratagande av ny teknik att utvecklas till en enhetlig process där gränsen mellan de nuvarande funktionerna inte längre kommer att kunna skönjas. Med utgångspunkt i det köpmotstånd som således föreligger gör jag emellertid den bedömningen att det kostnadsunder— lag som fastighetsbildningsverksamheten i dag belastas med är av sådan omfattning att verksamheten inte bör belastas ytterligare. Med utgångspunkt häri föreslår jag att det nuvarande kostnadsunderlaget för fastighetsbildning bibehålls.

Fastighetsbildningsverksamheten omsatte under budgetåret 1992/93 ca 440 mkr (statlig och kommunal). Den fastighetsregisterverksamhet som har direkt samband med fastighetsbildningen omsatte på mot- svarande sätt ca 90 mkr per år. Den totala omsättningen uppgår således till ca 530 mkr per år.

De samordningsfördelar och rationaliseringseffekter som uppnås genom en integrering av registreringen med fastighetsbildningen har redovisats i inledningen till kapitel 13. Med det synsätt som jag redovisat ovan, att fastighetsbildningen inte skall belastas med ytterligare kostnader, är det naturligt att rationaliseringseffekterna

tillgodogörs den verksamhet som svarar för finansieringen av verksamheten.

Jag har tidigare i detta kapitel redovisat mina förslag vad avser nedsättning. I likhet med vad som för närvarande gäller bör inte kostnaderna för nedsättning belasta fastighetsbildningsverksamheten. Med den konstruktion som valts, att nedsättningsmöjligheterna begränsas till sådana fall där de registerförande myndigheterna genom en fastighetsbildningsåtgärd kan rationalisera sin verksamhet, bör också kostnaderna för nedsättningen belasta den verksamhet som tillgodogör sig dessa rationaliseringseffekter.

Den omarronderingsverksamhet som i huvudsak bedrivs i Koppar- bergs län finansieras för närvarande med stöd av medel från jord- brukets yttre rationalisering och nedsättningsmedel. Medel för nya projekt för jordbrukets yttre rationalisering har inte medgivits. Genom den föreslagna höjningen av nedsättningsbeloppet m.m. bedömer jag att det skall vara möjligt att bedriva omarronderingsverksamhet också i framtiden.

Beträffande olika samhällssektorers önskemål att på olika sätt och för olika ändamål förändra fastighetsindelningen finner jag att sådana åtgärder, sedan deras ekonomiska lönsamhet prövats, bör finansieras inom respektive sektorsmyndighets budget.

Jag vill i detta sammanhang understryka behovet av och fästa uppmärksamhet på de möjligheter som föreligger att genom att anpassa och variera standarden i olika förrättningssituationer åstadkomma lägre kostnader i förrättningshandläggningen. Förenklingar, ökad delegering inom förrättningsorganisationen samt sakägarmedverkan i förrätt- ningen och en förändrad ambitionsnivå är andra åtgärder som leder till lägre kostnader. Det är vidare viktigt att ny, kostnadsbesparande teknik introduceras - det gäller t.ex. GPS-mätning i fastighetsbild- ningen. Många av dessa möjligheter - som närmare har beskrivits i avsnitt 13.1.1 - kan tas till vara utan någon föregående författnings- reglering. Jag vill här framhålla det ansvar som kommer att ligga på cheferna för de nya, regionala lantmäterimyndigheterna att aktivt verka för att dessa effektiviseringsmöjligheter tas till vara i syfte att minska sakägarnas kostnader för förrättningarna.

Jag vill vidare påtala vikten av att de nya myndigheterna vid uppbyggnaden erhåller en väl avvägd dimensionering.

I avsnitt 13.1.2 redovisas ett av Domstolsverket utarbetat och till Justitiedepartementet ingivet förslag till preklusionslagstiftning som

innebär att vissa inskrivningar, som beviljats eller förklarats vilande före den 1 januari 1950, skall förfalla om de inte förnyas vid en viss sista tidpunkt. Jag gör den bedömningen att en reform inom detta område också skulle medföra förenklingar för förrättningsverksam- heten.

En ytterligare möjlighet att minska köpmotståndet är att utforma lantmäteritaxan på ett sådant sätt att den stimulerar till förenklingar och rationaliseringar.

Det är min uppfattning att det går att åtgärda köpmotståndet med i huvudsak de åtgärder som jag nu har angivit.

Lantmäteritaxan

Taxans nuvarande utformning och tillämpning har beskrivits i avsnitt 4.1.4. I kapitel 16 redovisas bl.a. vissa för- och nackdelar med-olika typer av sak— och tidtaxor, samt visas några alternativa system som bl.a. syftar till att skapa incitament för förenklingar och rationalise- ringar i förrättningsproscessen.

Trots de över lag positiva reaktioner som Fastighetsbildnings— kostnadsutredningens förslag om lantmäteritaxans utformning väckte har jag ändå funnit anledning att studera frågan mera ingående. Skälet till detta har framför allt varit att sakägarna också i framtiden måste ha ett förtroende för förrättningsorganisationen. Målet med en ny lantmäteritaxa kan inte enbart vara att den skall vara enkel eller att den skall skapa ett starkare samband mellan avgift och prestation. Taxan bör också vara ett instrument som skapar incitament för förenklingar och för en rationell förrättningshandläggning samt styrande mot ett effektivt resursutnyttjande och av sakägarna uppfattas som förståelig och rättvis.

De nya lantmäterimyndigheterna kommer i praktiken att bedriva monopolverksamhet. Det kan vara mindre lämpligt att under sådana förhållanden låta myndigheten bedriva huvuddelen av sin verksamhet på sakägarnas bekostnad på löpande räkning. I många fall berör en förrättning en fastighetsägare som enbart kommer i kontakt med en förrättningsmyndighet vid ett eller några enstaka tillfällen och som bl.a. därigenom har begränsade möjligheter att bedöma rimlig tidsåtgång, och därmed kostnaderna för en förrättningsåtgärd.

En ren tidtaxa kommer troligen vidare att ha den olägenheten att den kan leda till att antalet överklaganden av förrättningskostnadernas storlek ökar. En ytterligare betänklighet mot en ren tidtaxa utgör den

omständigheten att en sådan endast i begränsad utsträckning skapar incitament för myndigheten att genomföra förrättningen på ett så rationellt sätt som möjligt - myndigheten'får ju ändå betalt för varje nedlagd timme.

Ren incitamentstaxa

Jag har studerat flera alternativa sätt att lösa dessa frågor. Den modell som därvid ur många aspekter bedömts som ändamålsenlig, och som har stora likheter med den i avsnitt 16.2.2 beskrivna kombinerade schablon- och tidtaxan, innebär i huvudsak följande.

För varje åtgärdstyp fastställs ett för sakägaren gällande takpris. Om kostnaderna för förrättningen blir lägre än takpriset delar sakägaren och myndigheten på mellanskillnaden. Följande exempel illustrerar denna modell.

En fastighetsägare önskar stycka av en normal tomtplats för bostadsändamål från sin fastighet. Förrättningslantmätaren beräknar med stöd av centralt utarbetade schablonbelopp takpriset till 16 000 kr. Sakägaren ansöker om avstyckning och förrättningen genomförs. När tidsåtgången studeras och kostnaderna för förrättningen beräknas visar det sig att kostnaden stannar på 14 000 kr. Med det angivna "vinst- delningssystemet" debiteras sakägaren 15 000 kr. Han har alltså - till följd av att förrättningen genomförts på ett rationellt och kostnads- effektivt sätt och eventuellt med sakägarmedverkan - "tjänat" 1 000 kr.

Förrättningsorganisationen har genom sitt sätt att handlägga förrättningen och vinstdelningen också "tjänat" ] 000 kr.

Förrättningsorganisationens merintäkt måste självfallet till viss del täcka eventuella "förluster" vid förrättningar som inte kan genomföras till "högstakostnaden". Genom att myndigheten får behålla hela eller andel av det efter avdrag för eventuella förlustförrättningar kvar- varande överskottet erhåller myndigheten ett incitament för att genomföra förrättningarna så effektivt som möjligt.

Vad skall då överskottet få användas till? Det finns flera alternativ. Det kan avse bonuslön eller generella lönelyft. Överskottet kan också användas till kompetensutveckling, studiebesök och trivselbefrämjande åtgärder.

En taxekonstruktion som bygger på dessa tankar skulle förmodligen på ett positivt sätt påverka kostnaderna för olika förrättningsåtgärder till gagn för inte bara lantmäterimyndigheten utan framför allt för förrättningsinstitutet och för berörda sakägare.

Detta sätt att hantera en myndighets avgiftssättning avviker från gängse tillämpade principer när det gäller taxor och avgifter på andra områden. De risker som härvid poängterats är bl.a. att konstruktionen skapar incitament för myndigheten att hålla takpriserna så höga som möjligt. Andra frågor som måste besvaras är hur effekterna av volymförändringar, som inte påverkar verksamhetens fasta kostnader, skall skiljas från övriga effekter. Takpriskonstruktionen enligt denna modell leder till att ett stort antal takpriser måste tillskapas. Detta leder i sin tur till att det uppstår höga administrationskostnader. Hur skall slutligen uppföljningen ske av att förrättningstiden förs på förrättningen och inte på annan verksamhet som inte omfattas av "vinstsystemet"?

Spörsmålet gäller vidare såväl myndighetens rätt att disponera överskott i verksamheten som sakägarens krav på att inte behöva betala mera än vad en förrättning verkligen kostar. Varför skall sakägaren betala 15 000 kr om förrättningen bara kostar 14 000 kr? I själva verket torde det dock röra sig om samma frågeställning dvs. avvikelsen från principen att kunden skall betala de kostnader som uppkommer till följd av att hans önskemål tillgodoses. Vad en sakägare skall betala för vid en förrättning är kostnaden för den utförda åtgärden och ingenting annat.

Dessa frågeställningar och de befarade nackdelarna med en ren incitamentstaxa har medfört att jag ansett det nödvändigt att studera ytterligare alternativ.

Tid/taktaxa

Ett alternativ till den ovan redovisade taxekonstruktionen är att basera en ny taxa på takpriser och tidersättningar samt att möjliggöra tecknande av avtal som reglerar ersättningen för förrättningen. I samtliga fall bygger denna taxekonstruktion på den debiterbara tiden. Med utgångspunkt i att lantmäteritaxan är en för landet enhetlig, statlig taxa finner jag det naturligt att restiden utjämnas - se avsnitt 16.4. I den debiterbara tiden skall härför inte innefattas någon restid. Transfereringarna mellan en- och flerlottsförrättningarna bör upphöra.

Utgångspunkten för detta alternativ är att många förrättningar är av sådan art att de kan definieras såväl vad avser den slutliga produktens utformning som den ungefärliga tidsåtgången för att framställa dem. För samtliga dessa förrättningstyper skall centralt fastställda takpriser fastställas. Förrättningstyperna skall brytas ner så långt som detta är

möjligt och takpriser fastställas för var och en av dessa typer. Även vissa kostnadssänkande moment bör värdesättas, t.ex. sakägares medverkan i fältarbete eller inhämtande av medgivanden. Det kan vidare visa sig vara lämpligt att införa två olika takbelopp beroende på om mätning erfordras eller inte. På motsvarande sätt kan olika takpriser införas för åtgärder inom respektive utanför detaljplanelagt område. Anledningen härtill är bl.a. att det inom detaljplanelagda områden föreligger andra möjligheter för kommun, exploatör eller annan sakägare att medverka i en planeringsprocess som leder fram till det slutliga förråttningsresultatet.

Taktaxorna skall vara kopplade till den beräknade tidsåtgången för varje åtgärdstyp. Förrättningslantmätaren har att dels upplysa kunden om antingen takprisets storlek eller den lägre kostnad som myndig- heten är beredd utföra förrättningen för. Debitering skall alltid ske efter faktisk tidsåtgång. Debiteringen får dock aldrig överstiga det angivna priset med mer än 15 procent - jämför 36 & konsument- tjänstlagen (1985:716). Däremot får självfallet kostnaden och därmed debiteringen avvika utan begränsning nedåt.

Ett incitament att pressa kostnadena uppkommer till följd av att förrättningslantmätaren tvingas att inför berörda sakägare redovisa och motivera den nedlagda tiden och därmed kostnademas storlek. Det finns också andra argument som talar för att en sådan lösning kan skapa incitament för en förenklad förrättning eller en rationellare handläggning. Ett sådant är att förrättningskostnaderna uppfattas som höga.

Det stora flertalet förrättningar kan på ovan angivet sätt takpris- sättas. Däremot finns andra förrättningstyper (bl.a. förrättningar enligt anläggningslagen och ledningsrättslagen) och vissa åtgärder (förhand- lingsledning, värdering, specialmätningar eller åtgärder som kräver speciell utrustning, anlitande av underentrepenör för utförande av specialarbeten, materiel och redskap, transporter, merarbete eller merkostnad som orsakas av att förrättningen på sakägarens begäran utföres vid viss tidpunkt eller av att särskild åtgärd som inte är nödvändig för förrättningens genomförande vidtas på begäran av sakägaren) som inte låter sig införas i ett takprissystem. Denna typ av förrättningar och dessa åtgärder bör helt debiteras efter tid och eller faktisk kostnad och utan att myndigheten skall vara skyldig att ange ett

takpris .

I samtliga fall bör det vara möjligt att träffa överenskommelser mellan den nya lantmäterimyndigheten och sakägaren om avgiftens storlek redan vid inledningen av en förrättning. Vad gäller fördel- ningen av fastighetsbildningskostnader mellan olika sakägare föreslår jag inte några förändringar. Nuvarande regler - se avsnitt 16.] - skall således tillämpas också i fortsättningen.

De möjligheter som finns att i ökad omfattning låta sakägare medverka vid och därmed nedbringa kostnaden för förrättningen bör tas till vara. Genom hantlangningsmedverkan finns en viss möjlighet att reducera kostnaden. Sakägare bör i ökad utsträckning själv kunna eller låta annan utföra delar av förrättningsförfarandet, exempelvis inhämta eventuella grannars och myndigheters medgivanden m.m. och erhålla en i förhållande till insatserna relaterad kostnadsminskning. I de fall utmärkning inte är nödvändig bör kostnaderna för utmärkningen av nya gränsmärken påföras sakägaren separat - tid samt material - i de fall denne ändock önskar sådan utmärkning.

Övrigt

I avsnitt 13.1.1 redovisas olika former av kostnadsdämpande åtgärder inom förrättningsverksamheten. Ett förslag som är knutet till taxe- konstruktionen är att införa ett system med systematisk delfakturering. Jag bedömer att ett system med delfakturering visserligen kommer att medföra vissa kalkylerbara kostnadsminskningar men också vissa mera svårfångade administrations- och andra fullföljdskostnader m.m. Jag är av dessa skäl inte beredd att föreslå ett införande av ett system som innebär en generell systematisk delfakturering enligt redovisad tankegång. De möjligheter som redovisats att träffa överenskommelser om ersättningsbeloppets storlek m.m. bör givetvis också kunna innefatta frågor som rör faktureringstidpunkter.

Jag har i tidigare avsnitt i detta kapitel redogjort för min syn på hur nedsättningen enligt lantmäteritaxan framgent bör utformas.

I detta avsnitt har jag redogjort för två alternativa sätt att bygga upp en ny lantmäteritaxa. Det första alternativet, en incitament- skapande taktaxa, har beskrivits relativt kortfattat. En taxa uppbyggd på detta sätt kan emellertid vid en vidareutveckling mycket väl ansluta till den utformning som redovisats för tak/tidtaxan i det andra alternativet.

En incitamentsskapande taxa skapar intresse för såväl sakägare som förrättningsorganisation att hantera förrättningen snabbt och effektivt.

Jag är emellertid inte beredd att nu förorda införande av en sådan taxa utan föreslår att ovan redovisad ansats till incitamentsskapande taxa först utvecklas vidare. Så bör ske mot bakgrund av de nackdelar som kan vara förenade med en sådan taxa. Jag föreslår härför att det nu införs en tid/taktaxa vars grunddrag redovisats ovan. Också en sådan taxa ger vissa möjligheter för sakägare att nedbringa kostnaderna för förrättningen.

Vem skall besluta om taxan?

Frågan om vem som äger rätt att fatta beslut om taxan och dess tillämpning har behandlats i avsnitt 16.5.

De förändringar av taxans uppbyggnad och konstruktion m.m, som redovisas i detta betänkande är av sådan art att de, om de finner regeringens gillande, skall behandlas av riksdagen.

Mina överväganden i dessa avseenden bygger på att fastighets- bildning är en statlig angelägenhet. Verksamheten bedrivs med monopol. Den omständigheten att fastighetsbildningsverksamhet i vissa kommuner eller kommundelar utförs av kommunal organisation ändrar inte på detta förhållande. Med detta synsätt bör den taxa som skall gälla för verksamheten vara enhetlig för hela landet.

Det är angeläget att erfarenheterna från en sådan ny taxekonstruk- tion som det här är frågan om följs upp och att en utvärdering av tillämpningen kommer till stånd. Som också nämnts i annat samman- hang är det vidare angeläget att följa såväl kostnadsutvecklingen som tidsåtgången inom förrättningsområdet. Detta gäller bl.a. för att kunna bedöma utvecklingen till följd av de organisatoriska förändringarna men även för att det skall vara möjligt att ställa krav på verksamheten vad avser rationaliseringar, förenklingar i förfarandet samt att göra det möjligt att påverka ambitionsnivåer m.m. Att en sådan uppföljning och utvärdering kommer till stånd och att erforderliga åtgärder sätts in om konsekvenserna av organisationsförändringen och nya taxan inte blir de åsyftade bör enligt min mening, åtminstone tills vidare, innebära att beslut om taxan skall fattas av regeringen.

På motsvarande sätt som för närvarande bör emellertid det nya lantmäteriverket, genom föreskrifti lantmäteritaxeförordningen, svara för tillämpningen av taxan. Verket bör i samband med kalkylering av taxor och framställningar till regeringen om förändringar av taxan samråda med Riksrevisionsverket och, om fastighetsbildning också i

framtiden kommer att utföras av kommunal myndighet, med Svenska kommunförbundet.

Det förhållandet att det således tillskapas en för hela landet enhetlig lantmäteritaxa bör emellertid inte innebära att en kommunal förrätt- ningsorganisation med nödvändighet fullt ut skall vara ålagd att följa denna taxa. De belopp för tak- och tidersättningar som kan komma att ingå i en ny taxa bör för kommunal förrättningsorganisation utgöra högstabelopp.

De frågor som riksdagen bör uttala sig om, och som sedan skall ligga till grund för regeringens förordning om lantmäteritaxans närmare utformning och innehåll, är bl.a.

— taxans tillämpningsområde - på denna punkt föreslås inte några förändringar i förhållande till den gällande taxan, - subventionsformer (högsta generella påslag för att finansiera nedsättningar — gäller enbart restid i fortsättningen),

- nedsättningsändamål,

- ersättningsformer, - bemyndigande för regeringen att utfärda närmare föreskrifter om grunderna för taxan samt

- former för hantering av räkning och uppbörd.

I övrigt bör kommunal förrättningsorganisation, i det fall det i framtiden kommer att finnas sådana, ha möjlighet att själv ombesörja uppbörd av ersättningar. Anmärkning mot räkning bör prövas på samma sätt som mot räkning utfärdad av statlig förrättnings- organisation - se avsnitt 25 . 10.6.

Återbäringstaxan

Syftet med den s.k. återbäringstaxan, dess funktion, tillämpning och de belopp som hanteras inom ramen för taxan har beskrivits i avsnitt 16.3. I likhet med vad som framgår av det av Svenska kommun- förbundet och Lantmäteriverket gemensamt avgivna remissyttrandet över Fastighetsbildningskostnadsutredningens betänkande anser jag att återbäringstaxan skall avvecklas. Denna fråga är aktuell endast om fastighetsbildning även i framtiden skall kunna bedrivas som en kommunal verksamhet.

En fråga som måste lösas i samband med en avveckling är en reglering av den inneliggande "orderstocken". Förhandlingar mellan

Lantmäteriverket och Svenska kommunförbundet bör här leda fram till en överenskommelse om hur den närmare regleringen skall ske. Sådan överenskommelse bör också reglera de' utestående fordringar som eventuellt behöver avskrivas. Dessa regleringar bör genomföras i samband med att genomförandet av andra nödvändiga förändringar vad avser kommunalt bedriven fastighetsbildning.

Den nedsättning enligt lantmäteritaxan som jag föreslagit i inledningen till avsnitt 20.2 skall också vara tillämplig i de fall fastighetsbildning utförs av kommunal förrättningsmyndighet. Sådan myndighet skall erhålla ersättning från det nya lantmäteriverket motsvarande nedsättningsbeloppets storlek.

Det nya lantmäteriverket har också att ersätta kommunal fastig- hetsbildningsmyndighet för den ajourhållning av fastighetsregistret som denna svarar för. Central överenskommelse bör först träffas mellan Svenska kommunförbundet och det nya lantmäteriverket om ersättningsbeloppens storlek och betalningsrutiner m.m. på samma sätt som ägt rum vad avser uppbyggnaden och ajourhållningen av basregistret över byggnader samt för vissa plan- och adress- registeruppgifter som förs av kommun inom ramen för fastighets- dataverksamheten.

20.2.2. Fastighetsdataverksamhet

Tillhandahållande av information ur fastighetsdatasystemet sker med stöd av fastighetsbeviskungörelsen, fastighetsdatakungörelsen, in- struktionen för Centralnämnden för fastighetsdata samt myndigheter- nas serviceskyldighet - förvaltningslagen och serviceförordningen (1980:900).

Enligt sin myndighetsinstruktion får Centralnämnden för fastig- hetsdata bedriva uppdragsverksamhet. Detta sker inom ramen för programområde 4 - informationsförmedling och användarsystem. Inom ramen för detta program tillhandahåller Centralnämnden för fastighets- data information via terminalanslutningar bl.a. i form av aviseringar och s.k. VISA-bilder. Vidare tillhandahåller Centralnämnden för fastighetsdata tjänster i form av urval och bearbetningar m.m. Verksamhetens avgifter grundar sig på självkostnadsprincipen vilket innebär att avgifter skall finansiera verksamhetens sär- och sam- kostnader. Detta innebär att inget bidrag utgår till den grundläggande produktionen (uppbyggnad, ajourhållning och annan förvaltning).

Lantmäteri— och inskrivningsutredningen har i sitt principbetänkan— de redovisat ett förslag till avgränsning av den verksamhet som i framtiden bör vara knuten till myndigheten. Enbart en mycket liten del av den nuvarande verksamheten faller utanför denna avgränsning. Den fortsatta framställningen bygger på i principbetänkandet redovisad avgränsning.

Avgifterna för tillhandahållande av information on-line är i huvudsak uppbyggda kring en fast och en rörlig avgift — abonnemang och uttagskostnad. Eftersom det finns flera olika anslutningsformer varierar avgifternas storlek. Uttagsavgiften uppgår till i storleks- ordningen 5 kr per fråga. Abonnemangsavgiften, när beställaren har egen utrustning, uppgår till 2 000—4 000 kr per år. Till dessa kostnader kommer i regel en engångsavgift för den direkta anslutningen till systemet.

Jag har i kapitel 19 och i inledningen till detta kapitel redovisat de gemensamma utgångspunkter som bör gälla för finansieringen inom fastighetsinformations— och landskapsinformationsområdena. Samtidigt har jag påtalat att det är angeläget att söka avgränsa tydliga resultat— områden och att inom vart och ett av dessa områden finna en lämplig finansieringslösning.

Enligt utredningsdirektiven skall jag också pröva i vilken utsträck- ning den uppdragsverksamhet som är baserad på fastighetsdatasystemet bör bidra till finansieringen av driften av systemet. Någon närmare precisering av vad som avses med drift har inte lämnats. Direktiven anger vidare bl.a. att avgifter skall svara för så stor del av finansie- ringen som möjligt.

Med utgångspunkt i dessa förhållanden vill jag alltså anlägga samma principiella synsätt på fastighetsdataverksamheten som jag tidigare redovisat för landskapsinformationsområdet.

Fastighetsdatasystemets grundläggande delar (fastighetsregister och inskrivningsregister) har byggts upp för att ersätta motsvarande, tidigare manuellt förda register. Syftet med dessa register är bl.a. att de skall utgöra en grundval för ett utvecklat markinformationssystem rörande äganderätt och andra markrättigheter, fastighetskredit, taxe- ring och skatt, värdering, planering och boende samt underlätta transaktioner rörande mark och anläggningar och härigenom möjlig- göra en effektiv fastighetsmarknad (se avsnitt 17.1). Det övergripande målet för Centralnämnden för fastighetsdata är enligt budgetproposition 1993/94:100 - bil.15 att medverka till att rationalisera och minska

kostnaderna för hanteringen och användningen av fastighetsdata inom olika verksamhetsområden.

För att uppfylla angivna syften måste Systemet tillhandahålla sådan information som användarna efterfrågar. För att systemet skall kunna spela den roll som användarna kräver måste de i systemen ingående registren och de olika uppgifter som finns lagrade i dessa ajourhållas dagligen. Detta sker genom olika myndigheters försorg. Det är naturligt att den registreringsverksamhet som på detta sätt är nödvän- dig redovisas samlat för att få en bild av hela systemets grundläggande produktionskostnader (uppbyggnad, ajourhållning och annan förvalt- ning).

Jag har tidigare - i avsnitt 20.2 - redovisat min syn på inskrivnings- väsendet och därmed de kostnader som hänger samman med inskriv— ningsmyndigheternas ajourhållning av uppgifter i inskrivnings- registret. Jag har där lämnat förslag att inskrivningsväsendets kostnader, dvs. de kostnader som är hänförliga till inskrivnings- myndigheterna och Domstolsverket, skall finansieras med avgifter som täcker denna verksamhets kostnader. Jag är medveten om att detta kan betraktas som en avvikelse från den lösning som jag föreslår i övrigt eftersom inskrivnings— och fastighetsregisterverksamheterna vad avser ajourhållningen av uppgifter i fastighetsdatasystemet inte behandlas lika.

Fastighetsdataverksamheten bör ses som en helhet. Det innebär att samtliga programområden inom vilka Centralnämnden för fastighets-

data bedriver verksamhet bör ingå i kostnadsunderlaget för verksam- heten. Som jag redogjort för i inledningen till avsnitt 20.2 bör emellertid inte kostnaderna för uppbörd av stämpelskatt ingå i kostnadsunderlaget. Däremot bör underlaget kompletteras med kostnaderna för ajourhållning av de olika registren. Så sker i viss begränsad utsträckning redan i dag genom att Centralnämnden för fastighetsdata utger ersättning till kommuner som för adressregister eller ajourhåller basregister över byggnader.

Detta innebär att kostnadsunderlaget bör utökas med del av kostnaderna för fastighetregistermyndigheternas verksamhet. Den del som detär fråga om är registermyndigheternas kostnad för registrering i fastighetsdatasystemet. I avsnitt 20.2 har jag redovisat de totala kostnaderna för den löpande fastighetsregistreringen (statlig och kommunal) och den andel som är hänförlig till registrering i fastighets— datasystemet.

Med detta synsätt bör också den del av de rationaliseringseffekter som uppstår till följd av integreringen av fastighetsregistreringen i fastighetsbildningen m.m. som är knuten till den verbala redovisningen tillgodogöras fastighetsdataverksamheten. Härigenom stimuleras också utvecklingen av enkla och rationella rutiner för ajourhållningen av fastighetsdatasystemet.

Med den modell för rationalisering av fastighetsregisterverksam- heten m.m. som jag redovisat i inledningen till avsnitt 20.2 bör också kostnaderna för nedsättning av ersättningsbelopp belasta fastighets- dataverksamheten. Kostnaden är beräknad som det kapitaliserade värdet av minskade registerhållningskostnader vid fastighetsregister- myndigheter, inskrivningsmyndigheter och Centralnämnden för fastighetsdata. Det bidrag som fastighetsdataverksamheten härigenom lämnar till förenklingar i inskrivningsverksamheten kan ses som ett bidrag till ajourhållningen av inskrivningsregistret.

I detta sammanhang kan också nämnas att jag övervägt att föreslå att fastighetsdatafunktionen vid den nya lantmäterimyndigheten skall få initiativrätt till sådana förrättningar som leder till rationaliserings- effekter på registerhållningen. Jag har emellertid funnit att det också finns starka skäl som talar mot en sådan initiativrätt och är därför inte beredd att nu lägga något förslag med denna innebörd. Däremot är det angeläget att det nya lantmäteriverket prövar och analyserar de effekter nedsättningen genomför och ställer nedsättningsbeloppens storlek mot andra alternativa sätt att åstadkom ma en rationell fastighetsredovisning.

Vissa rationaliseringsmöjligheter till följd av att det bildas en ny samlad central organisation för lantmäteri- och fastighetsdataverksam— het har redovisats i inledningen till kapitel 13. Centralnämnden för fastighetsdata har vidare enligt regleringsbrevet för innevarande budgetår att till regeringen före den 1 september 1994 redovisa möjligheterna att minska driftskostnaderna för fastighetsdatasystemet t.ex. genom att förlägga datordriften till en servicebyrå.

Med utgångspunkt i ovanstående förslag skulle det kostnads- underlag som bör knytas till fastighetsdataverksamheten avgränsas på följande sätt

- programområde 1-4 vid Centralnämnden för fastighetsdata (exklu- sive kostnaden för stämpelskatteuppbörd), - fastighetsregistrering mot fastighetsdatasystemet samt - nedsättning enligt lantmäteritaxan.

I inledningen till avsnitt 20.2 har jag under rubriken expeditions— avgifter redovisat förslag till avgränsning av underlaget för inskriv- ningsväsendets kostnader. Av framställningen framgår att den avgift som tas ut i samband med utfärdande av gravations- och fastighets- bevis bör överföras till att hanteras inom ramen för fastighetsdata- systemet som ett alternativt sätt att tillhandahålla information.

Jag bedömer att efterfrågan på information ur fastighetsdata- systemet kommer att öka markant. Antalet debiterbara transaktioner har under en längre tidsperiod ökat med i genomsnitt ca 30 procent per år. Också nu, under 1994, ligger transaktionsökningen på samma nivå. En viss mindre del av denna ökning kan förklaras av att antalet fastigheter i systemet ökat, men huvuddelen av ökningen beror på att flera användare nyttjar systemet i allt större utsträckning.

Också med utgångspunkt i andra faktorer kommer användningen att öka. I den rapport som låg till grund för beslut om uppbyggnad av ett basregister över byggnader anges intäkterna öka med ett belopp som motsvarar ca 2,7 miljoner debiterbara transaktioner per år. Introduk- tionen av datapantbrev den 1 juli 1994 kommer att ge upphov till ytterligare transaktioner. Diskussion pågår vidare om att utnyttja fastighetsdatasystemet också i samband med kronofogdemyndig- heternas hantering av exekutiva auktioner m.m.

Användarnas priskänslighet har beskrivits i avsnitt 12.3.3. En slutsats är att användarna är relativt prisokänsliga och att ökade avgifter kan bedömas påverka efterfrågan i liten omfattning. Det finns således en påtaglig potential att öka avgiftsfinansieringen. Priskänslig- heten är dock olika för olika användargrupper. Samtidigt kan konstateras att olika användare efterfrågar olika information från systemet. Jag föreslår av denna anledning att vid avgiftssättningen för uttag från fastighetsdatasystemet hänsyn tas till olika användargruppers behov av olika uppgifter och priskänsligheten hos olika användar— grupper.

I detta sammanhang kan också nämnas att till följd av den nuvarande avgränsningen av resultatområdet och tillämpningen av självkostnadsprincipen inom detta sänktes vissa avgifter från och med halvårsskiftet 1993. Nämnas kan även att motsvarigheten till den s.k. VISA-bildsinformation som Centralnämnden för fastighetsdata till— handahåller on—line mot en av avgift av ca 5 kr i Norge kostar ca 100 kr.

Jag ser betydande utvecklingsmöjligheter vad avser såväl det framtida utnyttjandet av fastighetsdatasystemet som förutsättningarna att öka avgiftsuttaget från systemets användare. Med den avgränsning och utveckling som redovisats ovan samt med ökade avgifter vid uttag, bör systemet enligt min uppfattning kunna bära en betydande del av systemets kostnader för ajourhållning och förvaltning. Avgifterna får emellertid inte vara så höga att systemet och dess information inte utnyttjas på ett rationellt sätt. Detta skulle t.ex. kunna resultera i att vissa användare av prisskäl avhåller sig från att inhämta den ajour- hållna informationen och i stället bygger upp egna baser.

Jag föreslår att avgifterna trappas upp mot en nivå som motsvarar en genomsnittlig höjning av avgiften för en VISA-bild till 10 kr. Höjningen bör avse såväl de fasta som den rörliga avgifterna.

Min syn på olika former av intressentmedverkan m.m. som jag redovisat i avsnitt 20.1 ovan, är givetvis också tillämpbar inom fastighetsdataområdet.

20.2.3. Övrig fastighetsverksamhet

Jag har i inledningen till avsnitt 20.2 markerat behovet av att fastighetsområdet indelas i tydligare resultatområden. Jag har där också redovisat vissa speciella frågor som jag ägnat särskild upp- märksamhet.

I avsnitt 20.2.1 och avsnitt 20.2.2 har jag härefter avgränsat två verksamhetsområden - fastighetsbildning och fastighetsdataverksam- het. De funktioner som inte återfinns, eller som inte erhållit någon finansieringslösning i dessa avsnitt, redovisas nedan.

Lantmäteriverkets utvecklings-, tillsyns- och stödverksamhet bör i huvudsak finansieras på annat sätt än genom avgifter. Jag har dock redovisat förslag om att en utvärdering tillsyns- och stödverksamheten kommer till stånd.

Den fastighetsregistreringsverksamhet som avser registrering på karta eller service till allmänheten samt registerkarteupprustningen ingår inte heller i de områden som avgränsats ovan. Det är möjligt att avgränsa ett motsvarande resultatområde för denna verksamhet om statsmakterna tar ställning för uppbyggnad av en geografisk fastighets- indelning i enlighet med GFI-konceptet.

Kostnaderna för stämpelskatteuppbörd har också lämnats utanför de system för fastighetsbildnings- och fastighetsdataverksamhet som beskrivits ovan. Verksamheten bör anslagsfinansieras.

I detta sammanhang bör emellertid också nämnas den merintäkt som uppkommer till följd av förslaget att låta expeditionsavgifterna vid inskrivningsmyndigheterna täcka enbart kostnaderna vid dessa myndigheter och vid Domstolsverket. Denna merintäkt bör under en övergångsperiod utnyttjas för att finansiera sådana delar av fastig- hetsområdet som inte kan finansieras inom ramen för övriga system inom området. Merintäkten kan motiveras med att systemet med expeditionsavgifter under en följd av år resulterat i betydande underskott.

21. Konsekvenser och genomförande

Organisationsförändringar leder till en rad följdverkningar. Än större blir konsekvenserna om också andra förutsättningar för verksamheten förändras. Med utgångspunkt i den nya lantmäteri— och fastighets- dataorganisation som skall träda i kraft den 1 juli 1995 samt i mina förslag till finansieringslösningar, principer för pris- och taxesättning m.m. redovisas i detta kapitel några av följdverkningarna av förslagen.

Konsekvenser kan mätas och beskrivas på olika sätt. Ett sätt är att studera eller bedöma hur relationer förändras och vilka nya förut- sättningar som skapas. Ett annat är att redovisa bedömningar av verksamhetens ekonomiska förutsättninger och utfall.

Nedan ges en kort presentation av vissa av dessa konsekvenser. Inledningsvis redovisas en verbal konsekvensbeskrivning. Härefter följer en sammanställning av det finansiella utfallet från verksamheten vid det nya lantmäteriverket fem år efter organisationsförändringen.

Sist i detta kapitel återfinns ett förslag till genomförandeplan.

21 .1 Allmänna konsekvenser

21.1.1 Integration av Centralnämnden för fastighetsdata och Statens lantmäteriverk

Rationaliseringseffekter uppkommer till följd av att vissa gemensamma funktioner samutnyttjas. En annan viktig samordningseffekt i verksam- heten är att vissa fastighetsfrågor, som tidigare behandlats var för sig, nu kan behandlas samlat som myndighetsuppgifter inom en och samma myndighet. Vidare kommer integrationen av fastighetsfrågor med frågor som traditionellt förknippas med landskapsinformationsom- rådet att medföra påtagliga positiva effekter.

Samordningsfördelar finns också när det gäller utvecklingsarbete. Inte minst gäller detta systemutvecklingsområdet efter det att den nya myndigheten utvecklat en ny, och förde tidigare myndigheternas verksamheter gemensam ADB-strategi. Möjligheterna till samutnyttjan- de av ADB-utrustning och annan teknisk utrustning ökar självfallet inom en gemensam organisation.

Vid varje myndighet finns en för myndigheten specifik kultur. Så gäller givetvis även för Centralnämnden för fastighetsdata och Lantmäteriverket. Det kan uppstå vissa problem när nu myndigheter med i viss mån olikartad kultur skall integreras harmoniskt i en ny organisation. Erfarenheter från skilda kulturer kan emellertid också utgöra en värdefull källa till förnyelse som kan verka inspirerande i den nya organisationen. Genom att ta till vara de bästa delarna av respektive myndighets kultur och göra dessa till sin egen finns det goda förutsättningar för det nya lantmäteriverket att bli en framgångs- rik och slagkraftig organisation.

Det nya lantmäteriverket skall bestå av två divisioner - en myndig- hets— och en affärsdivision. Myndighetsdivisionens uppgift är inte att optimera intäkterna från försäljning och tillhandahållande av de varor och tjänster som produceras. Målet är i stället att tillhandahålla grundläggande fastighets- och landskapsinformation i den form, standard och aktualitet som tillgodoser angelägna samhällsbehov samt att medverka till att rationalisera och minska kostnaderna för hante- ringen och användningen av fastighetsdata och landskapsinformation inom olika verksamhetsområden. Måttet på om verksamheten varit framgångsrik ligger i antalet användare, antalet användningsområden och antalet användningstillfällen.

Den i principbetänkandet angivna principen om att information skall tillhandahållas till låga priser och konkurrensneutrala villkor står fast. Principen skall upprätthållas också gentemot det nya lantmäteri- verkets affärsdivision.

21.1.2 Integrering av myndigheter på regional nivå samt inordnandet av fastighetsregistreringen i fastig- hetsbildningen

Samordningseffekter uppkommer självfallet till följd av att i första hand 129 statliga myndigheter på regional och lokal nivå samlas i 24 lantmäterimyndigheter - en myndighet i varje län. Frågan om den närmare avgränsningen mot kommunal verksamhet är ännu oklar. Fastläggandet av principen om registrering vid källan innebär emellertid att fastighetsregistreringen som funktion skall integreras i fastighetsbildningen, detta oavsett om verksamheten bedrivs i statlig eller kommunal regi.

Som angivits ovan har olika myndigheter olika kulturer. Detta gäller också för de myndigheter som verkar regionalt och lokalt. De nya lantmäterimyndigheterna har goda förutsättningar att utnyttja detta förhållande för att skapa en " god", effektiv, kreativ, kundanpassad och samarbetsinriktad organisation.

Den strukturella organisationsförändringen skapar vidare förutsätt- ningar för olika former av vardagsrationalisering. Exempel på detta är bl.a. kortare operativa informationskedjor.

21.1.3 Ökad samordning inom landskapsinformations- området

Genom att säkerställa resurser för en samordnings— och utvecklings- funktion specifikt inom fastighets- och landskapsinformationsområdena kan betydande samordningsvinster göras. Funktionen har att kraftfullt driva frågor om teknisk och innehållsmässig standardisering, gemen- samma prisriktlinjer, skapandet av databaskataloger och på sikt s.k. dataväxelstandarder. Vinsterna uppkommer genom att myndigheternas möjligheter att utnyttja varandras register ökar, vilket i sin tur eliminerar behovet av dubbelarbete inom datafångst- och systemut- vecklingsområdet. Vinsterna uppkommer för sektorn geografiska data som helhet och inte bara inom ramen för den verksamhet som bedrivs vid Lantmäteriverket och Centralnämnden för fastighetsdata. Använ- darnas möjligheter att medverka vid databasuppbyggnad och vid den kontinuerliga ajourhållningen stimuleras och underlättas.

Principen om registrering vid källan utvecklas mot ajourhållning vid källan. Också möjligheterna för användarna att inhämta informa- tion underlättas. Samtidigt kommer innehållet i den produktion som ingår i statsuppdraget att göras tydligare för användarna till följd av förslaget att statsuppdragets omfattning och innehåll skall konkretise- ras.

21.1.4 Förändrade relationer mellan staten och konnnunerna

Till följd av att återbäringstaxan avskaffas minskar antalet transak— tioner mellan kommunal förrättningsverksamhet och Lantmäteriverket. Kommunen skall, i det fall fastighetsbildning också i framtiden kommer att ske genom kommunal myndighets försorg, erhålla ersättning för kostnaderna för fastighetsregistrering samt för de nedsättningar som blir aktuella vid tillämpning av den nya lantmäteri- taxan. Gränserna för statens ansvar tydliggörs på detta sätt.

Kommunerna erhåller fortsättningsvis tillgång till de tjänster och produkter som ingår i statsuppdraget mot en ersättning som bygger på principen om marginalkostnadsprissättning. Fastighetsbildnings- verksamheten erhåller å andra sidan liksom hittills fri tillgång till kommunernas stomnät och primärkartor m.m.

21.1.5 Förändrade relationer mellan myndighet och sakägare

Genom att förändra reglerna för nedsättning enligt lantmäteritaxan kommer vissa förrättningstyper att bli mindre kostsamma för sak- ägaren. Fastighetsbildningen skall inte belastas med ett större kostnadsunderlag än vad som för närvarande är fallet. Genom att ta till vara möjligheterna till rationaliseringar och förenklingar i förrättnings- verksamheten, genom införande av en ny taxekonstruktion samt genom att sakägarnas medverkan i förrättningsarbetet underlättas kommer sakägarnas kostnader för förrättningarna att minska.

21 . 1 .6 Författningsändringar

De ändrade principerna för avgiftssättning av de varor och tjänster som ingår i statsuppdraget inom landskapsinformationsområdet samt motsvarande tillhandahållande inom fastighetsdataområdet måste för- ankras genom en författningsreglering. Eftersom samma grund- läggande principer avses bli tillämpliga inom båda områdena bör en ny enhetlig förordning utarbetas som gäller för båda verksamhetsområde- na. Den nuvarande nyttjanderättsförordningen avvecklas. I det fall ställningstagande sker för en uppbyggnad av ett GFI bör också detta ingå i den nya författningen. Lantmäteritaxan regleras i en ny eller ändrad lantmäteritaxeförordning som utformas efter riksdagens ställningstagande till de grundläggande principerna för taxan.

21.1.7 Tillhandahållande av digitalt lagrad fastighets— och landskapsinformation

För många intressenter kan digitalt lagrad landskapsinformation avsevärt underlätta det egna utvecklingsarbetet och också på kort sikt vara ett hjälpmedel i den egna operativa verksamheten. Det är i regel svårt att göra kostnadsberäkningar inom området men värdet av att göra sådana beräkningar bör för den skull inte underskattas. För fastighetsinformation är effekterna något lättare att bedöma. Både när det gäller fastighets- som landskapsinformation går emellertid effekterna långt utanför sektorernas egna verksamhetsområden. Genom de föreslagna prissättningsprinciperna för fastighets— och landskapsinformation kan ianspråktagandet av ny modern teknik inom GIS—omrädet bedömas påskyndas med två till tre år.

21.2. Ekonomiska konsekvenser

De bedömda ekonomiska konsekvenserna av utarbetade förslag redovisas nedan under rubrikerna

- de samlade effekterna, - verksamhetsområdesvisa effekter och - finansieringsanalys.

21.2.1. De samlade effekterna

De bedömda samlade effekterna beskrivs för en situation fem år efter organisationsförändringen. Effekterna redovisas som rationaliserings- effekter och minskade kostnader - tabell 19 - ökade kostnader - tabell 20 - och ökade intäkter (netto) via avgifter - tabell 21. Kostnader och intäkter är angivna i reala termer. Inom parentes angivna uppgifter utgör en hänvisning till kapitel eller avsnitt.

Minskade kostnader

Administrativ rationaliseringseffekt tlll följd av - 10 mkr sammanslagning av CFD och LMV (13)

Effektivare utvecklingsarbete (13)

F/L F Integrering av fastighetsregistreringen i fastighets- — 45 mkr bildningen (13)

Administration av stämpelskatt (17 4) Tillsyn och stod (15.1.2)

Lägre driftskostnader för fastighetsdatasystemet - 3 mkr (13.1.3) (0-5 mkr) Fastighetsdatareformens avslutande (15.2.2) ” Långsiktiga effekter - teknik och ADB (13)

SUMMA -139mkr

Tabell 19. Rationaliseringseffekter och minskade kostnader år fem efter organisa- tionsförändringen. F avser fastighetsområdet och L landskapsinformationsområdet.

"n

F/L /L F

Det bör noteras att vissa effekter i ovanstående tabell är hänförliga till avgiftsfinansierad verksamhet och andra till verksamhet som finansie— ras med anslag. De tre första posterna har redovisats i kapitel 13. I inledningen till kapitel 13 återfinns också en redovisning av näri tiden effekterna faller ut. Som angivits bör fastighetsbildningsverksamheten inte påföras några ytterligare kostnader. Detta får till följd att de ratio- naliseringseffekter som åstadkoms genom integreringen av fastighets- registreringen i fastighetsbildningen inte skall tillfalla fastighets- bildningen. De minskade kostnader som uppkommer till följd av redovisade förslag till förenklingar m.m. inom fastighetsbildnings—

området och som skall tillfalla sakägare vid lantmäteriförrättning har inte kvantifierats.

Ökade kostnader

Ökat ansvar för samordning (13) Ökad nedsättning (14.3)

av geografiska data (22.3.4) Fakturering vid "laga kraft" (13.1.1)

F/L

Tabell 20. Ökade kostnader är fem efter organisationsförändringen. F avser fastighetsområdet och L landskapsinformationsområdet.

Också här fördelar sig effekterna på anslags- och avgiftsfinansierad verksamhet. Fastighetsbildningen belastas med kostnaden för ökad nedsättning, avvecklad återbäringstaxa, ersättning till kommunal fastighetsregistrering och fakturering vid laga kraft. Av dessa kostnader läggs emellertid enbart kostnaderna för den avvecklade återbäringstaxan och för att faktureringen sker först vid laga kraft till grund för beräkning av taxebeloppens storlek.

Förändrade avgifter

Hi,-., "kam-. (20.1)

Tabell 21. Förändrade intäkter (netto) år fem efter organisationsförändringen. F avser fastighetsområdet och L landskapsinformationsområdet. * Förutsätter en "uppdragsverksamhet" som efter korrektion för ökade kostnader och visst mindre användningsbortfall ger merintäkter som uppgår till 10-15 procent

per år. Detta medför en total intäkt uppgående till 82-112 mkr är fem. Vidare förutsätts - se förslag i avsnitt 20.2.2 - att tillhandahållande av information on—line sker till ett pris som motsvarar en ökning av avgiften för en VISA-bild från fem till tio kronor. ** Antagen minskning med 10 procent per år.

Den sammanlagda effekten är fem är således ett förbättrat ekonomiskt utfall med 159-204 mkr.

Vissa kostnadsminskningar, rationaliseringar och intäktsökningar faller ut stegvis under femårsperioden. Den sammanlagda ekonomiska effekten är ett är därför mindre och bedöms uppgå till i storleksord- ningen 80 mkr. Med en rätlinjig utveckling skulle effekterna de påföljande åren uppgå till 105 mkr, 130 mkr, 155 mkr och 180 mkr.

Ovan redovisade överslagsberäkningar bygger vidare på att fastighetsbildningsverksamheten inte belastas med andra kostnadsslag än som sker för närvarande och att effekterna av genomförda förenklingar i fastighetsbildningen m.m. tillfaller sakägarna i form av sänkta taxor.

21.2.2. Verksamhetsområdesvisa effekter

Som tidigare angivits har utgångspunkten för redovisade förslag i finansieringsfrågan varit att ekonomiskt söka särredovisa fastighets- och landskapsinformationsområdena. Nedan redovisas en sådan nedbrytning av de ekonomiska effekterna på de båda verksamhets- områdena.

Ejfekter efter fem år

Fastighetsområdet + 180 mkr Landskapsinformationsområdet i 0 mkr

Inskrivningsväsendet berörs inte av förslaget till ny organisationen för lantmäteri- och fastighetsdataverksamhet m.m. De expeditionsavgifter som tas ut i samband med ansökningar om lagfart och inskrivning bör på sikt sättas så att det blir en direkt koppling mellan utförd prestation och avgift. ' Kostnadsunderlaget för beräkning av taxebelopp kommer inte att utökas. Förändringarna vad avser återbäringstaxan och fakturering är

egentligen enbart en omfördelning av kostnaderna inom systemet och i tiden. Genom tillvaratagande av de förenklingsmöjligheter m.m. som redovisas i avsnitt 13.1.1 finns emellertid möjligheter att sänka kostnaderna för fastighetsbildningen påtagligt.

21.2.3. Finansieringsanalys Fastighetbildning och fastighetsregistrering

I den nya regionala lantmäterimyndigheten sker fastighetsbildning och fastighetsregistrering integrerat. Som redovisats i avsnitt 20.2.1 utgår förslaget i denna del från att sakägaren i det enskilda förrättnings- ärendet inte skall belastas med flera kostnadsposter än i det system som för närvarande tillämpas.

Kostnader Finansiering

Kostnad för Avgift från

fastighetsbildning

sakägare

Nedsättning

Registrering FDS

Avgift från

F DS-användare

Registrering karta

* Övergår i GFI om och när detta system går i drift

Landskapsinformation

Kostnader Finansiering

Grundläggande

produktionskostnad

(statsuppdraget)

! Intressentmedel ! l Kostnad för intressentfinansierade produkter. 2 Bidrag till grundläggande produktion. Fastighetsdataverksamhet Kostnader Finansiering

Grundläggande

produktionskostnad

Bidrag till grund-

läggande produktion

Uttagskostnader Uttagsavgifter l 2 l : Intressentmedel : l

] Programområde 1-4 vid Centralnämnden för fastighetsdata (exklusive stämpelskatteuppbörd men med ajourhållning av fastighetsregister samt nedsättningsmedel). 2 Kostnad för intressentfinansierade produkter. 3 Bidraget förskjuts uppåt under femårsperioden.

21 .3 Genomförande

Jag föreslår att de principer och förslag som jag redovisat i kapitel 20 efter regeringens och riksdagens ställningstagande läggs till grund för en ny lantmäteritaxa och förordning om tillhandahållande av land- skaps— och fastighetsinformation m.m. De nya principerna för avgiftssättning m.m. bör om möjligt träda i kraft samtidigt med den nya organisationen för lantmäteri- och fastighetsdataverksamhet. Vad beträffar storleken av bidraget till de grundläggande produktionskost— naderna bör regering och riksdag årligen ta ställning och resurstilldel- ningen ske i respektive års budget.

A VDELNIN G E

SAMORDNING

22. Ökad samordning på nationell nivå mellan intressenter inom landskapsinformationsområdet

Enligt direktiven skall utredaren bl.a. undersöka förutsättningarna för ett ökat samarbete mellan land- och sjökarteverksamheterna. Behovet av att först ta grundläggande ställning till frågan om landkarteverksam— hetens organisation har lett till att jag, efter samråd med Miljö- och naturresursdepartementet, behandlar samordningen med sjökarteverk- samheten under denna etapp av utredningen.

Utredningsarbetet har därutöver, i enlighet med den möjlighet som anges i direktiven, breddats till även andra frågor om samordning och samverkan mellan intressenter av landskapsinformation.

I principbetänkandet, avsnitt 11.1 (s.192), presenteras en begrepps- modell bestående av fyra nivåer — rumslig information, geografisk information, landskapsinformation och fastighetsinformation. I den följande texten används vissa begrepp som förklaras första gången de förekommer i texten (se även avsnitt 22.2.3). Begreppen förklaras på ett mer fullständigt sätt i Handbok till Mätningskungörelsen (HMK- Databaser).

22.1. Nuläget

22.1.1. Beröringspunkter och samordning mellan vissa producenter

Det finns flera olika myndigheter och organisationer som samlar in, lagrar, bearbetar och presenterar data om landets fysiska egenskaper, dvs. information som ingår i begreppet landskapsinformation.

Insamling av data sker såväl för produktion av kartor, uppbyggnad av databaser med geografiska data som ajourhållning av befintliga data. Geografiska data motsvarar i detta sammanhang lägesbundna

data. Rent principiellt finns således beröringspunkter för ett flertal myndigheter och organisationer i varje ovan nämnd aktivitet.

Den geodetiska verksamheten är en av flera metoder för insamling av data. GPS-tekniken är under utveckling och behoven av samverkan och samordning är påtagliga. Enligt ett regeringsbeslut den 19 maj 1994 skall LMV i samråd med andra berörda intressenter belysa behovet av och formerna för en anpassning av de geodetiska riksnäten till GPS-teknikens krav.

Lagring och bearbetning av data med digital teknik möjliggör ett mera flexibelt utnyttjande av geografiska data än vad deloriginalteknik medger.

En förutsättning för att databastekniken skall medge önskad flexibi- litet m.m. i användningen är dock att grundläggande krav på samord- ning beaktas. Självfallet bör inte flera organ bygga upp databaser med samma innehåll. Om så sker uppkommer dubbelarbete både vid uppbyggnaden och den framtida ajourhållningen. För att enskilda organ med olika informationsbehov skall kunna utväxla information och bygga vidare på varandras produkter måste den enskilda datapro- ducenten anpassa sig till vissa standardkrav. Detta gäller i fråga om lägesbestämningssystem, beskrivning och kodning av data, regler för utväxling av data m.m.

Genom databasuppbyggnaden och den nya tekniken kommer kart- framställningen in i ett helt nytt skede. Framställandet av nya pro- dukter kommer att baseras på innehållet i de uppbyggda databaserna med eventuella.kompletteringar med inte tidigare uppbyggda teman. För att denna modell skall fungera krävs att databaserna ajourhålls enligt förutbestämda specifikationer och rutiner.

Modern informationsteknik ger ökade möjligheter till datakommuni- kation. Samtidigt efterfrågar användarna landskapsinformation i digital form från olika producenter. Begränsade ekonomiska ramar med krav på kostnadseffektiva lösningar talar också för ett utökat samarbete mellan producenterna i framtiden. Användarnas mer uttalade behov av ajourhållna data torde också ställa krav på ett ökat samarbete mellan olika producenter.

I det följande behandlas beröringspunkter och samordning mellan vissa producenter. I avsnittet 10.1 beskrivs bl.a. Sjöfartsverket (SjöV), Sveriges geologiska undersökning (SGU) och Rymdbolaget/Satellitbild AB. Det statliga lantmäteriets organisation och verksamheter har presenterats i principbetänkandets kapitel 2.2.

Det faktum att berörda myndigheter och bolag sorterar under olika departement kan ha viss betydelse för möjligheterna att utveckla samarbetet. Det statliga lantmäteriet sorterar under Miljö— och natur- resursdepartementet, SjöV under Kommunikationsdepartementet samt SGU och Rymdstyrelsen (och därmed också Rymdbolaget och Satellit- bild AB) under Näringsdepartementet.

Lantmäteriverket och Sjöfartsverket Beröringspunkter

LMV och SjöV fick år 1986 i uppdrag av dåvarande bostads- och kommunikationsdepartementen att gemensamt ta fram ett underlag rörande förutsättningar för och eventuella vinster med en utökad samordning mellan LMV och SjöV:s sjökarteavdelning (SjöV/S). Ien gemensam promemoria den 2 februari 1987 redovisade verken möj- liga samordningsområden. Ett antal arbetsgrupper tillsattes därefter för att mer i detalj gå igenom verksamheterna och söka få till stånd en effektivare samverkan. I det följande görs en kort sammanfattning av promemorian.

SjöV har, bl.a. av sekretesskäl, ett eget tryckeri. Tryckeriet har inte alltid full beläggning.

I promemorian föreslogs dels att LMV skulle ge SjöV:s kart- tryckeri möjlighet att lämna anbud på viss karttryckning, dels att LMV och SjöV gemensamt skulle genomföra en utredning om eventuell samordnad karttryckning. SGU skulle inbjudas att delta i utredningen.

SjöV och LMV svarar var för sig och i egen regi för lagerhållning, distribution och marknadsföring av sjökort m.m. respektive de allmänna kartorna och övriga förlagsprodukter.

I promemorian föreslogs bl.a. att SjöV skulle utnyttja LMV:s kartkonsulenter, att SjöV löpande skulle förse Överlantmätarmyndig- heten i samtliga kustlän med sjökortskataloger m.m. och att SjöV skulle pröva om ytterligare enheter inom det statliga lantmäteriet borde utses till försäljningsombud för sjökort m.m.

Mellan SjöV:s och LMV:s kartproduktion finns många berörings- punkter. Den geografiska informationen äri viss utsträckning gemen- sam för sjökorten och de allmänna kartorna (landkonturer, viss be— byggelse m.m.). Även i fråga om arbetssätt, teknik och metoder finns likheter i förutsättningarna. Samtidigt finns en del väsentliga skill-

nader, t.ex. sjökortens djupinformation och behovet av att revidera sjökorten oftare än de allmänna kartorna.

LMV har under många år bedrivit en egen utveckling av ett system för datorstödd kartframställning, AutoKa. När SjöV skulle upphandla ett motsvarande system innebar sjökarteläggningens speciella krav att AutoKa inte uppfyllde kravspecifikationerna.

Företrädare för SjöV och LMV var dock överens om samarbete för att undvika dubbelarbete vid uppbyggnad och ajourhållning av kartin- formation av gemensamt intresse och för att åstadkomma en smidig utväxling av information.

Efter önskemål från vissa användargrupper kom LMV och SjöV överens om att utreda landinformationen på sjökorten med avseende på utformning, behov och kostnader.

LMV och SjöV var överens om att så långt som möjligt samverka vid anskaffning och utnyttjande av bl.a. scannerutrustning och ritmaskiner.

En allmän ambition från LMV och SjöV var att samverka beträff- ande teknik- och produktutveckling. Verksamhetsområden som redo- visades var digital kartinformation, bildtolkning, GPS, laserbatymetri, krigstryckningsorganisation, geodetisk verksamhet, fotogrammetri, utbildning och utlandsverksamhet.

Beträffande utlandsverksamheten nämndes SjöV:s planerade ADB- satsning inom sjökarteverksamheten och laserbatymetritekniken för djupkartering. SjöV önskade därvid få till stånd ett samarbete inom ramen för Swedesurvey.

Bostadsdepartementets uppdrag till LMV

Bostadsdepartementet önskade följa upp det tidigare lämnade uppdraget och gav underhand LMV i uppgift att beräkna de möjliga bespa— ringarna till följd av en integrering av land- och sjökarteläggningen. 1 en underhandspromemoria den 9 november 1987 lämnade LMV en sådan redovisning. Därvid angavs att en organisatorisk sammanslag- ning av LMV och SjöV/S bedömdes leda till en årlig besparing i den samlade verksamheten på ca 7-8 mkr (varav för lagerhållning, distri- bution och marknadsföring 0,6 mkr, kartframställning 3 mkr, ut- vecklingsverksamhet 1,5 mkr, krigstryckningsorganisation 0,3 mkr, geodetisk verksamhet 0,5 mkr och utbildning 1 mkr). Därutöver redovisades andra samlade effekter, t.ex. i form av kvalitetsför-

bättringar. En utvecklad samverkan men med bibehållande av befint- liga organisationer bedömdes leda till en årlig besparing på ca 1 mkr.

Redovisningen ledde inte fram till några departementsförslag eller till förändringar.

Samordning

Vissa konkreta samordningsinsatser har genomförts, t.ex. beträffande krigstryckningsorganisationen. Uppfattningen är dock att det mesta kom att handla om en relativ ensidig kunskapsöverföring från LMV till SjöV.

Den tekniska utvecklingen har medfört att det numera finns än starkare skäl för en närmare integrering av produktionen av land— och sjökartor. SjöV har bl.a. byggt upp en digital produktionslinje och har för detta ändamål köpt in samma typ av elektroniskt utmatningssystem som LMV (dock av annat format). Detta skapar förutsättningar för gemensamma satsningar på kompetensuppbyggnad och utvecklingsin- satser. Ett annat verksamhetsområde är användingen av GPS och uppbyggnad av referensstationsnät.

Det finns vinster att hämta av en organisatorisk samordning av de aktuella verksamheterna. Samtidigt finns starka skäl för en samordning av sjökarteläggningen med övrig verksamhet som bedrivs inom SjöV (sjömätning, utprickning, förbättring av farleder, fartygsbesiktning m.m.). Med målet att åstadkomma behövlig sjösäkerhet kan SjöV i dag spela med olika åtgärder, bl.a. att göra bättre sjökort men också genom att bredda och fördjupa farleder, åstadkomma bättre utprick- ning eller andra insatser som ökar säkerheten i navigeringen (fyrar, referensstationer för GPS m.m.).

Det internationella sjösäkerhetsarbete som bedrivs inom IMO (Internationel Maritime Organisation) med medverkan av SjöV på- verkar i mycket stor utsträckning sjökarteavdelningens arbete.

Formerna för finansiering av sjökarteläggningen (indirekt via farledsavgifter) och SjöV:s roll som sjöfartsmyndighet gör att verk— samheten inriktas mot att tillgodose handelssjöfartens behov. Det finns, främst från ansvariga inom fysisk planering och miljövård, en kritik mot detta. Dessa menar att uppgifter om bottentopografi för plane- ringsändamål inte tillgodoses i tillräcklig omfattning. Detta förhållande påverkar bl.a. behovet av att definiera begreppet "grundläggande geografisk information" oavsett om det avser information om för- hållanden på land eller under vattenytan. Ett sådant klarläggande kan

sedan ligga till grund för den behövliga planeringen inom berörda myndigheter (bl.a. LMV, SGU och SjöV). Farledsinformation (ut- prickning m.m.) kan då produceras som kompletterande tematisk information till den grundläggande geografiska informationen.

Frågorna torde mot ovan angiven bakgrund inte kunna behandlas enbart som en "kartteknisk" fråga, utan måste belysas betydligt mer allsidigt.

Med anledning av utredningens direktiv att också undersöka förut- sättningarna för ett ökat samarbete mellan land- och sjökarteverksam- heterna, har en arbetsgrupp bildats med företrädare för LMV och SjöV för att belysa denna fråga. Arbetsgruppen har i en promemoria den 17 maj 1994 lämnat en beskrivning både av den samverkan som i dag äger rum och den som är planerad mellan LMV och SjöV/S.

Verksledningarna har den 10 juni 1994 träffat ett övergripande samarbetsavtal. För att ytterligare konkretisare s