SOU 2004:22

Allmänhetens insyn i partiers och valkandidaters intäkter

Betänkande av Utredningen om offentlighet för partiers och valkandidaters intäkter

Allmänhetens insyn i partiers och valkandidaters intäkter

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 1993. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.

Broschyren kan beställas hos: Information Rosenbad Regeringskansliet 103 33 Stockholm Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 www.regeringen.se/propositioner/sou/pdf/remiss.pdf

Till statsrådet Pär Nuder

Den 19 juni 2002 beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att överväga hur man kan öka allmänhetens insyn i hur de politiska partierna finansierar sin politiska verksamhet och hur de personer som driver en personvalskampanj finansierar den.

Den 4 juli 2002 förordnades professorn Gullan Gidlund att vara särskild utredare från och med den 19 juni 2002. Från och med den 1 juli 2002 har kammarrättsassessorn Lars-Åke Ström haft i uppdrag att biträda den särskilda utredaren. Från och med den 1 maj 2003 har Lars-Åke Ström varit anställd som sekreterare i utredningen.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om offentlighet för partiers och valkandidaters intäkter.

Utredningen överlämnar härmed betänkandet Allmänhetens insyn i partiers och valkandidaters intäkter (SOU 2004:22).

Utredningens uppdrag är därmed slutfört.

Örebro i januari 2004

Gullan Gidlund

/Lars-Åke Ström

Sammanfattning

Utredningens uppgift har varit att överväga hur man kan öka allmänhetens insyn i hur de politiska partierna finansierar sin politiska verksamhet och hur de personer som driver en personvalskampanj (valkandidater) finansierar den. Uppgiften har avsett såväl rikstäckande som lokala partier och kampanjer. Även frågan om insyn i lämnat indirekt stöd i form av exempelvis stödannonsering, subventionering av annonskostnader och personella resurser har ingått i uppgiften.

I uppgiften har också ingått att redovisa och utvärdera hur riksdagspartiernas frivilliga överenskommelse angående redovisningen av partiernas intäkter har fungerat i praktiken samt vilka internationella erfarenheter som finns på området. Vidare har ingått att följa hur frågan om offentlighet för intäkter har hanterats i samband med 2002 års val.

Utgångspunkten för utredningens arbete har varit att allmänhetens insyn i partiernas och valkandidaternas intäkter skall öka och att de lösningar som har använts i riksdagspartiernas frivilliga överenskommelse för redovisning av intäkter bör kunna läggas till grund för arbetet.

Utredningen har sett två huvudfrågor som behöver övervägas särskilt. Frågorna går delvis i varandra. Den ena frågan är – om det vid en utvärdering av hur den frivilliga överenskommelsen har fungerat i praktiken visar sig befogat – att överväga en utveckling av de frivilliga insatserna. Den andra frågan är att överväga insatser från det allmännas sida. En ytterligare fråga är – beroende i viss mån på utgången av de båda huvudfrågorna – att ta ställning till vilka åtgärder som kan stimulera partier som inte är part i den frivilliga överenskommelsen att verka i dess anda.

Behovet av offentlighet

Det är av flera skäl viktigt att allmänheten kan få insyn i politiska partiers och valkandidaters intäkter, dvs. vilka som är deras finansiärer. En sådan insyn kan

  • öka det politiska systemtes legitimitet,
  • förebygga korruption i vid mening,
  • utgöra ett underlag för väljarna vid val,
  • ge uppmärksamhet åt de ojämlikheter i fråga om partiers och valkandidaters resurser, och
  • främja en debatt om etik och bevekelsegrunder i politiken.

Men även det förhållandet att partiernas verksamhet till stor del – omkring 70 till 80 procent – finansieras av det allmänna gör det rimligt att det finns insyn i partiernas intäkter. Likaså partiernas stora betydelse i dagens samhälle gör det rimligt med en sådan insyn. Därtill skall läggas att det fordras ofta stora ekonomiska resurser för att kunna bedriva en effektiv personvalskampanj, och det är då särskilt viktigt att insyn och öppenhet råder om finansieringen.

I dag finns det ingen författningsreglering i Sverige som ger allmänheten insyn i partiernas och valkandidaternas intäkter. Det är däremot tradition att riksdagspartierna genom ömsesidiga överenskommelser åstadkommer öppenhet för sina intäkter och sedan personvalsreformen även för valkandidaternas intäkter. Partierna är således väl medvetna om vikten av insyn och har också vidtagit vissa åtgärder.

Frågan är om dessa åtgärder är tillräckliga. I det senaste allmänna valet 2002 uppträdde ett stort antal partier och valkandidater. Något mer är 200 partier deltog i kommunalvalen, 56 i landstingsvalen och 75 i riksdagsvalet. Antalet kandidater var i kommunalvalen var drygt 50 000, i landstingsvalen något mer än 11 000 och i riksdagsvalet något fler än 5 000. Enligt utredningen måste mot bakgrund av dessa siffror vid en utvärdering av de frivilliga insatserna genom partiöverenskommelser beaktas huruvida allmänheten på ett enkelt och smidigt sätt inte bara skall kunna ta del av denna information utan också kunna förstå den.

Behovet av en rättslig reglering

Utredningen föreslår att allmänhetens insyn i hur de politiska partierna finansierar sin politiska verksamhet och hur valkandidaterna finansierar sina kampanjer skall säkerställas genom en författningsreglering. En sådan ordning säkerställer också att de åtgärder som partierna i praktiken redan är överens om också genomförs. Någon utveckling av de frivilliga insatserna föreslås således inte och följaktligen inte heller några åtgärder för att stimulera de partier som inte är part i den frivilliga överenskommelsen att verka i dess anda.

Den sedan mitten på 1950-talet införda ordningen med frivilliga insatser genom partiöverenskommelse har enligt utredningen flera allvarliga brister. Den allvarligaste är att det inte finns någon garanti för att den lämnade informationen ur jämförelsesynpunkt är rättvisande. Utredningen kan inte se hur partierna själva skall kunna ge sådana garantier. Ett visst inslag av offentlig reglering är enligt utredningens bedömning nödvändig.

Flera argument talar också för en författningsreglering. Kravet på offentlighet för partiers och valkandidaters intäkter är så grundläggande för det politiska systemets legitimitet att den inte bör vara beroende av partiernas och kandidaternas inställning och känsla av förpliktelse vid varje givet tillfälle. En författningsreglering kan på ett annat sätt än en frivillig överenskommelse säkerställa att informationen blir mer tillgänglig för allmänheten. En frivillig överenskommelse mellan riksdagspartierna ger inte några garantier för att nya partier eller fristående lokala partier som inte är part i överenskommelsen tar sitt ansvar på samma sätt som de partier som har ingått överenskommelsen.

Allmänhetens kännedom om att det finns partiöverenskommelser på området är dessutom mycket låg trots att systemet har tillämpats i närmare femtio år. Det gäller även allmänhetens förtroende för att partierna och valkandidaterna öppet redovisar alla sina intäkter. Vidare kan konstateras att utvecklingen talar för en fortsatt ökning både av antalet personvalskampanjer och av behovet av kampanjmedel.

I ett internationellt perspektiv kan också konstateras att det är vanligt med någon form av rättslig reglering av partiernas eller valkandidaternas intäkter. En sådan lagstiftning finns numera i Danmark, Finland och Norge. Frågan om finansieringen av politiska partier och valkandidater berörs vidare allt oftare i olika

internationella sammanhang, bl.a. inom FN, Europarådet och EU. I FN har helt nyligen en konvention mot korruption förhandlats fram och som bl.a. innehåller bestämmelser om finansiering av politiska partier och av kandidaters valkampanjer. En rekommendation mot korruption vid finansiering av politiska partier och valkampanjer har också under 2003 antagits av Europarådet. En förordning om stadgar för och finansiering av politiska partier på europeisk nivå har i november 2003 antagits av Europaparlament. Inom EU pågår vidare ett arbete med att ta fram en övergripande EU-politik mot korruption i bl.a. gränslandet mellan offentlig och privat sektor. Vare sig FN-konventionen eller Europarådets rekommendation utesluter i och för sig frivilliga insatser på området. Men i dessa diskussioner har frågan om en tvingade reglering på området övervägts vid flera tillfällen. Det är utredningens bedömning att en sådan reglering på nationell nivå inte kommer att kunna undvikas i längden.

Hur förhåller sig en reglering till regeringsformen?

En författningsreglering som ger insyn i partiernas och valkandidaternas intäkter väcker ett flertal frågor inte bara i anslutning till regeringsformens bestämmelser om varje medborgares rätt att hålla inne med sina politiska åsikter och att inte åsiktsregistreras utan också i förhållande till bestämmelserna om föreningsfriheten.

Utredningens bedömning är att något principiellt hinder inte föreligger mot en reglering som ålägger partierna att offentligen redovisa sina intäkter så länge en sådan skyldighet inte begränsar partiernas roll i den fria åsiktsbildningen. Detta förutsätter att det grundlagsfästa skyddet för friheten att hålla inne med sina åsikter liksom skyddet mot åsiktsregistrering samt föreningsfriheten respekteras.

Den centrala frågan för utredningen har varit i vilken utsträckning det är möjligt att ålägga partierna och valkandidaterna att offentliggöra namnen på fysiska personer som bidrar till deras finansiering.

Enligt utredningen kan det förhållandet att någon lämnar ett bidrag till ett politiskt parti eller till en valkandidat inte med automatik tas till intäkt för att personen också tillhör det politiska partiet eller det parti valkandidaten tillhör. Om så ändå skulle anses

vara fallet så hindrar skyddet mot åsiktsregistrering inte att en persons politiska uppfattning registreras om denna har samband med någon annan omständighet som föranlett registreringen. Hinder torde därmed inte föreligga mot att en fysisk person utan samtycke registreras i ett allmänt register på den grunden att han eller hon har lämnat bidrag till ett parti eller en valkandidat, eftersom registreringen i ett sådant fall med utredningens förslag endast har till syfte att åstadkomma insyn i hur partierna och valkandidaterna finansierar sin verksamhet, särskilt om registreringen enbart tar sikte på bidrag som på grund av sin storlek kan ge eller befaras ge upphov till bindningar mellan givaren och mottagaren.

Vem skall vara redovisningsskyldig?

En naturlig utgångspunkt för en författningsreglering av partiernas och valkandidaternas redovisning av hur de finansierar sin politiska verksamhet respektive sina personvalskampanjer måste vara att den skall gälla för samtliga partier och valkandidater som tagit mandat respektive blivit valda. Det är först då som frågan om vilka eventuella bindningar ett parti eller en valkandidat har till sina finansiärer blir aktuell.

Utredningens förslår att ett parti som har fått mandat i riksdagen eller i landstingsfullmäktige eller i kommunfullmäktige eller i Europaparlamentet skall offentligen redovisa hur partiet har finansierat sin politiska verksamhet.

Utredningen föreslår vidare att en enskild kandidat som har blivit utsedd till ledamot eller ersättare vid senaste val till riksdagen eller till landstingsfullmäktige eller till kommunfullmäktige eller har blivit utsedd till företrädare eller ersättare vid senaste val till Europaparlamentet skall offentligen redovisa hur han eller hon har finansierat sin personvalskampanj.

Vilka uppgifter skall partierna och kandidaterna redovisa?

Utredningen föreslår att partiernas redovisningar skall innehålla upplysningar om åtminstone följande intäkter:

  • offentligt partistöd,
  • medlemsavgifter,
  • inkomster från försäljningar, lotterier, insamlingar och liknande,
  • bidrag från andra delar av partiets organisation inklusive sidoorganisationer,
  • bidrag från privatpersoner,
  • bidrag från företag, organisationer, föreningar och sammanslutningar samt från stiftelser och fonder.

Utredningen föreslår vidare att redovisningarna också skall innehålla motsvarande uppgifter om intäkter i verksamhet som bedrivs i en stiftelse, ett bolag eller en annan verksamhetsform om partierna har ett bestämmande inflytande över verksamheten.

När det gäller valkandidaterna föreslår utredningen att kandidaternas redovisningar skall innehålla en upplysning om de totala utgifterna för kandidatens kampanj samt upplysningar om åtminstone följande intäkter:

  • egna medel som har använts i kampanjen,
  • bidrag från privatpersoner,
  • bidrag från den egna partiorganisationen inklusive sidoorganisationer,
  • bidrag från företag, organisationer, föreningar och sammanslutningar samt från stiftelser och fonder.

Med bidrag avses enligt förslaget såväl ekonomiska bidrag som varor, tjänster och andra motsvarande prestationer som erhållits utan vederlag. Sedvanligt frivilligt arbete och sedvanliga gratistjänster av partiarbetare förslås av praktiska skäl att undantas från redovisningen.

Utredningen föreslår vidare att värdet av varje bidrag och namnet på givaren skall nämnas särskilt i partiernas och kandidaternas redovisningar om värdet under året uppgår till minst 20 000 kronor. Namnet på en privatperson får dock inte – till skillnad från namnet på en juridisk person – uppges utan dennes uttryckliga samtycke om värdet av det bidrag personen lämnat under ett räkenskapsår är mindre än 20 000 kronor. Vidare föreslås att den totala summan av anonyma bidrag anges och varje enskilt anonymt bidrag som uppgår till minst 20 000 kronor.

Offentliggörande

Enligt utredningens bedömning bör kalenderåret/räkenskapsåret vara utgångspunkten för frågan om när partiernas intäktsredovisningar centralt, regionalt och lokalt skall offentliggöras. Utredningen föreslår att redovisningsperioden för partierna skall vara 1 januari – 31 december och att intäktsredovisningen skall offentliggöras senast sex månader efter räkenskapsårets utgång.

För valkandidaterna bör personvalskampanjen vara utgångspunkten för redovisningen. Utredningen föreslår att redovisningsperioden skall börja tolv månader före den aktuella valdagen för varje val och avslutas med valdagen. Utredningen föreslår vidare att intäktsredovisningarna skall offentliggöras senast tre månader efter det att valresultatet har fastställts.

För frågan om hur offentliggörandet lämpligen bör ske har utredningen närmare prövat tre alternativ.

  • Partierna central, regionalt och lokalt samt valda kandidater svarar själva för att deras intäktsredovisningar är tillgängliga för alla som vill ta del av dem.
  • Partierna central, regionalt och lokalt samt valda kandidater allt efter i vilken vald församling de tagit plats lämnar sina intäktsredovisningar till valmyndigheterna i valorganisationen, dvs. till de kommunala valnämnderna, länsstyrelserna och den centrala Valmyndigheten för att myndigheterna skall hålla redovisningarna offentligen tillgängliga, alternativt till enbart Valmyndigheten.
  • Partierna central, regionalt och lokalt samt valda kandidater allt efter i vilken vald församling de tagit plats lämnar sina intäktsredovisningar till respektive församling, dvs., till riksdagen, landstingsfullmäktige och kommunfullmäktige för att dessa skall hålla redovisningarna offentligen tillgängliga.

Utgångspunkten för utredningen har varit att allmänhetens insyn i partiernas och valkandidaternas intäkter skall öka, vilket bl.a. ställer krav på att allmänheten utan att behöva lägga ned tid på ett omfattande efterforskningsarbete skall kunna få en samlad bild av hur partierna och valkandidaterna finansieras. Det innebär att det första alternativet inte är aktuellt. I valet mellan en redovisning via valmyndigheterna alternativet endast via den centrala

valmyndigheten och en redovisning via de valda församlingarna föreslår utredningen de valda församlingarna som en naturlig mottagare av partiernas och valkandidaternas intäktsredovisningar.

Intäktsredovisningarna är som sådana offentliga hos riksdagen, landstings- och kommunfullmäktige. Hur redovisningarna i övrigt skall göras tillgängliga för den breda allmänheten bör respektive vald församling själv avgöra. Ett rimligt antagande är, vilket också ligger i linje med utredningens förslag om öppenhet och insyn att dessa handlingar inte kommer att behandlas manuellt utan mer eller mindre automatiserat för att på ett enkelt sätt kunna göras tillgängliga för allmänheten via exempelvis Internet. Utredningen föreslår ett lagstöd för att möjliggöra en sådan behandling av uppgifterna i intäktsredovisningarna.

Tillsyn och kontroll

Vikten av offentlighet och politiskt ansvar skall särskilt framhållas när det gäller partiernas och valkandidaternas intäktsredovisningar.

Utredningens föreslår att den som är partiledare eller motsvarande skall skriva under partiets intäktsredovisning. Det innebär som regel att partiets intäktsredovisning undertecknas av partiets ledare när det gäller den centrala partiorganisationens redovisning och på övriga nivåer den eller de personer som på respektive nivå (regional eller lokal) har en motsvarande funktion. Vem som i praktiken skall underteckna redovisningen följer således av hur partiet är organiserat. Vidare föreslås att redovisningen skall innehålla en uttrycklig förklaring om att partiet inte har haft andra intäkter än som uppgivits.

Ett ytterligare krav är att redovisningen skall vara godkänd av en revisor. När det gäller kravet på revisor bör de regler tillämpas som annars gäller skyldigheten för organisationen att ha revisor. Det innebär alltså att om kravet i vanliga fall är att räkenskaperna skall granskas av en auktoriserad eller godkänd revisor (s.k. kvalificerad revisor) så skall detta gälla även för denna intäktsredovisning, men inte i andra fall.

För den som har blivit vald eller utsetts till ersättare skall likaledes gälla att han eller hon skall underteckna redovisning och avge en skriftlig förklaring om att han eller hon inte har haft andra intäkter än som uppgivits. Något krav på revisorsgodkännande bör inte gälla för ledamöternas och ersättarnas intäktsredovisning.

Någon kontroll av redovisningen utöver den som följer av kravet på revisor föreslås inte. Det är inte avsikten med förslaget att intäktsredovisningarna skall gås igenom, kontrolleras eller godkännas av de valda församlingarna, utan bara göras tillgängliga för offentlighet. Det är respektive parti och kandidat som har det politiska ansvaret för redovisningen och dess innehåll och att den lämnas in till den valda församlingen för offentliggörande. För det fall någon redovisning inte lämnas är det inte heller meningen att den valda församlingen skall vidta några åtgärder.

Sanktioner

Som utredningen framhållit är inte avsikten med utredningens förslag att partiernas och valkandidaternas intäktsredovisningar skall krävas in, gås igenom, kontrolleras eller godkännas av de valda församlingarna. Utredningen anser inte heller att någon särskild sanktionsbestämmelse behövs för det fall oriktiga uppgifter skulle lämnas i en redovisning. Partiernas och valkandidaternas skyldighet att lämna en redovisning över sina intäkter bör inte vara formellt sanktionerad. Det huvudsakliga skälet för utredningens ställningstagande är att formella sanktioner – liksom även formell offentlig kontroll – tveklöst skulle innebära en begränsning av partiernas roll i den fria åsiktsbildningen. Det skulle kräva en grundlagsändring. Det får således med utredningens ställningstagande bli fråga om en politisk sanktion om det skulle visa sig att ett parti eller kandidat inte följer lagens bud.

När det sedan gäller frågan om statligt stöd till politiska partier föreslår utredningen att sådant stöd inte skall få beviljas ett parti som underlåter att offentligen lämna en redovisning över sina intäkter. Visserligen lämnar i dag utan undantag landsting och kommuner kommunalt partistöd enligt kommunallagen. Det är emellertid inte en obligatorisk stödform utan landstingen och kommunerna bestämmer själva i vilken utsträckning sådant stöd skall lämnas partierna. Detta stöd bör därför inte villkoras.

Ikraftträdande

Enligt utredningens förslag skall redovisningsperioden för valkandidater vara tolv månader. Redovisningsperiodens sista dag är valdagen. Mot bakgrund härav föreslår utredningen att lagen bör träda i kraft tolv månader före det allmänna val den första gången skall tillämpas på.

Författningsförslag

1. Förslag till lag om offentliggörande av politiska partiers och valkandidaters intäkter m.m.

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelse

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om skyldighet för politiska partier att redovisa hur de finansierar sin politiska verksamhet och för personer som driver en personvalskampanj (valkandidater) att redovisa hur de finansierar sina kampanjer.

Bestämmelserna för politiska partier gäller endast för partier som är juridisk person.

Redovisningsskyldiga för intäkter

2 § Ett politiskt parti som vid det senaste valet har fått mandat i riksdagen eller i landstingsfullmäktige eller i kommunfullmäktige eller i Europaparlamentet skall årligen upprätta en redovisning över hur partiet har finansierat sin politiska verksamhet.

3 § En enskild valkandidat som vid de senaste valet har utsetts till ledamot eller ersättare till riksdagen eller till landstingsfullmäktige eller till kommunfullmäktige eller har utsetts till företrädare eller ersättare vid val till Europaparlamentet skall upprätta en redovisning över hur han eller hon har finansierat sin personvalskampanj.

Intäkter som skall redovisas

4 § Redovisning enligt 2 § skall innehålla upplysningar om åtminstone följande intäkter

1. offentligt partistöd, 2 medlemsavgifter,

3. inkomster från försäljningar, lotterier, insamlingar och liknande, 4. bidrag från andra delar av partiets organisation inklusive sidoorganisationer,

5. bidrag från privatpersoner, 6. bidrag från företag, organisationer, föreningar och sammanslutningar samt från stiftelser och fonder.

Partiernas räkenskaper över sina intäkter skall även innehålla motsvarande slag av uppgifter om intäkter i verksamhet som bedrivs i stiftelse eller i bolag eller i någon annan verksamhetsform om partiet har ett bestämmande inflytande över verksamheten.

Redovisningsperioden skall vara 1 januari – 31 december.

5 § Redovisning enligt 3 § skall innehålla upplysningar om åtminstone följande uppgifter

1. de totala utgifterna för valkandidatens personvalskampanj,

2. de egna medel som har använts i kampanjen,

3. bidrag från privatpersoner, 4. bidrag från den egna partiorganisationen inklusive sidoorganisationer, 5. bidrag från företag, organisationer, föreningar och sammanslutningar samt från stiftelser och fonder.

Redovisningsperioden skall vara tolv månader. Redovisningsperiodens sista dag är valdagen.

6 § Värdet av varje bidrag och namnet på givaren skall nämnas särskilt i redovisningen enligt 4 och 5 §§ om värdet under redovisningsperioden uppgår till minst 20 000 kronor. Med bidrag avses ekonomiska bidrag, varor, tjänster och andra motsvarande prestationer som erhållits vederlagsfritt, dock inte sedvanligt frivilligt arbete och sedvanliga gratistjänster.

Namnet på en privatperson får inte uppges utan dennes uttryckliga samtycke om värdet av det bidrag hen eller hon har lämnat under redovisningsperioden är mindre än 20 000 kronor. Vidare skall den sammanlagda summan av anonyma bidrag anges

och varje enskilt anonymt bidrag som uppgår till minst 20 000 kronor.

Uppgiftslämnare

7 § Redovisning enligt 2 § skall skrivas under av partiets ledare, ordförande eller motsvarande och innehålla en förklaring om att partiet inte har haft några andra intäkter än de som uppgivits samt vara godkänd av revisor.

8 § Redovisning enligt 3 § skall skrivas under av valkandidaten och innehålla en förklaring om att han eller hon inte har haft några andra intäkter än de som uppgivits.

Offentliggörande

9 § Vid riksdagsval och Europaparlamentsval skall partiernas intäktsredovisningar sändas till riksdagen och vid landstings- och kommunalval till landstingsfullmäktige respektive kommunfullmäktige senast sex månader efter räkenskapsårets utgång

10 § Vid riksdagsval och Europaparlamentsval skall ledamöternas och ersättarnas intäktsredovisningar sändas till riksdagen och vid landstings- och kommunalval till landstingfullmäktige respektive kommunfullmäktige senast tre månader efter det att valresultatet har fastställts.

11 § Intäktsredovisningarna är som sådana offentliga hos riksdagen, landstings- och kommunfullmäktige.

De uppgifter som lämnas i intäktsredovisningarna får behandlas helt eller delvis automatiserat för att ge allmänheten en samlad information om hur partierna finansierar sin politiska verksamhet och hur valkandidaterna finansierar sina kampanjer.

Denna lag träder i kraft ...

2. Förslag till lag om ändring i lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier

Härigenom föreskrivs att 14 § lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

14 §

1

Ansökan om stöd enligt denna lag görs skriftligen varje år hos Partibidragsnämnden. Ansökan bör göras före utgången av oktober.

Till ansökan skall bifogas partiets årsredovisning för det senaste avslutade räkenskapsåret. Räkenskaperna skall ha granskats av en auktoriserad eller godkänd revisor. Granskningen skall vara så ingående och omfattande som god revisionssed kräver. Stöd får inte beviljas om ansökan brister i de avseende som nu sagts.

Till ansökan skall bifogas partiets årsredovisning för det senaste avslutade räkenskapsåret. Räkenskaperna skall ha granskats av en auktoriserad eller godkänd revisor. Granskningen skall vara så ingående och omfattande som god revisionssed kräver. Stöd får inte beviljas om ansökan brister i de avseende som nu sagts. Stöd får inte heller beviljas om de insända räkenskapshandlingarna saknar intäktsredovisning enligt 2 § lagen (0000:00) om offentliggörande av politiska partiers och valkandidaters intäkter m.m.

Partistöd och kanslistöd betalas såvitt möjligt ut samtidigt. Utbetalningarna görs av Riksdagsförvaltningen kvartalsvis med en fjärdedel varje gång. Första utbetalning görs inom en månad efter det att ansökan har gjorts. Utbetalningarna sker till respektive partis riksorganisation. På begäran av partiet kan dock kanslistödet eller del därav betalas till riksdagsgruppens kansli.

Denna lag träder i kraft den ...

1

Senaste lydelse 2002:70.

1. Utredningsuppdraget

1.1. Direktiven

Regeringens direktiv 2002:83, 2003:66 och 2003:130 återges i sin helhet i bilaga 1–3.

Uppdraget har varit att överväga hur man kan öka allmänhetens insyn i hur de politiska partierna finansierar sin politiska verksamhet och hur de personer som driver en personvalskampanj finansierar den. Uppdraget har omfattat partier och kampanjer på alla nivåer och alla typer av stöd, alltså även stöd från juridiska personer, t.ex. fackliga organisationer.

I uppdraget har också ingått att redovisa och utvärdera hur riksdagspartiernas frivilliga överenskommelse angående redovisning av partiernas intäkter har fungerat i praktiken, liksom att följa hur frågan om offentlighet för intäkter har hanterats i samband med 2002 års val.

Uppdraget har dock inte innefattat någon kartläggning av de politiska partiernas eller valkandidaternas finansieringskällor. Uppdraget har inte heller innefattat överväganden om förbud eller andra begränsningar för partiernas eller valkandidaternas finansiering.

1.2. Utredningsarbetet

Utredningsarbetet påbörjades i juni 2002.

Utredningen har i anslutning till 2002 års allmänna val låtit genomföra flera särskilda studier.

På utredningens uppdrag har SIFO i undersökt i vilken omfattning riksdagspartiernas ömsesidiga överenskommelse om att åstadkomma öppenhet för sina intäkter är känd bland allmänheten och i vilken utsträckning man litar på att kandidaterna i valet öppet redovisar vilka som är finansiärer (bilaga 5).

Fil dr. Martin Brothén, Statsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs universitet, har undersökt dels hur mycket riksdagsledamöternas personvalskampanjer kostade vid riksdagsvalet 2002, dels vilken inställning ledamöterna har till ett lagfäst krav om att partierna och kandidaterna offentligen skall redovisa hur de finansierar sin politiska verksamhet och hur de personer som driver en personvalskampanj finansierar den. I studien ingår också att redovisa resultat från SOM-undersökningen 1998, Riksdagskandidat 1998 och Riksdagsenkät 2002 och göra jämförelser av personvalskampanjer i 1998 och 2002 års val samt redovisa de viktigaste resultaten mot centrala bakgrundsfaktorer (bilaga 6).

Professor Tommy Möller och fil.dr. Andreas Duit vid Statsvetenskapliga institutionen, Stockholms universitet, har studerat riksdagskandidaternas personvalskampanjer i 2002 års val. Studien är en uppföljning av en tidigare undersökning av 1998 års personvalskampanjer och deras finansiering. Studien visar hur många kandidater som har bedrivit personvalskampanjer, om och på vilket sätt stöd från de regionala partiorganisationerna utgått till kandidaterna, vad som varit avgörande för att kandidaterna har fått stöd från sitt parti, vilka regler som har gällt för finansieringen av personvalskampanjerna, , vilka former för kampanjstöd som förekommit vid sidan av den regionala partiorganisationens stöd, om kampanjkostnaderna ökat sedan 1998 års val samt inställningen till frågan om ett lagfäst krav på att de personer som driver en personvalskampanj offentligen skall redovisa hur dessa har finansierats. Även inställningen till pengars betydelse i politiken och risken för korruption ingår i undersökningen (bilaga 7).

Fil dr. Staffan Andersson vid Statsvetenskapliga institutionen, Umeå universitet, har genomfört en studie av partifinansiering som en riskzon för korruption. Studien har ett jämförande perspektiv där även den svenska situationen berörs. Risker för korruption i allmänhet och i samband med partifinansieringen behandlas. Vissa utblickar görs till USA och västra Europa för att närmare granska typ av korruptionsproblem och val av regleringssystem. Utifrån korruptionslitteraturen diskuteras problembilder, tendenser, tänkbara förklaringar till korruption inom partifinansieringsområdet (bilaga 4). Andersson har även genomfört en studie av kostnaderna för och finansieringen av personvalskampanjer i 2002 års kommunal- och landstingsval i två landsting och två kommuner. I undersökningen belyses närmare kandidaternas erfarenheter av kampanjfinansiering, i vilken utsträckning deras partiorganisationer

har uppmanat dem att bedriva personvalskampanjer, egen ekonomisk insats, hur kampanjmedlen har hanterats inklusive redovisats, allmänhetens möjlighet till insyn i finansieringen och kandidatens egen attityd till kampanjfinansieringen liksom inställningen till en författningsreglerad redovisningsplikt kontra en självreglering (bilaga 8).

Därutöver har på utredningens uppdrag professor emeritus Ulf Gometz från revisionell utgångspunkt granskat hur riksdagspartiernas ömsesidiga överenskommelse om en öppen redovisning av partiernas intäkter har fungerat i praktiken samt prövat om överenskommelsen kan utvecklas ytterligare i syfte att öka allmänheten insyn i partiernas intäkter (bilaga 9).

För diskussioner om det statliga partistödet och det redovisningskrav som ställs på partierna för att få sådant stöd har utredningen haft kontakter med Partibidragsnämnden.

För en närmare genomgång av riksdagspartiernas ömsesidiga överenskommelse angående redovisningen av partiernas intäkter har utredningen träffat berörda företrädare för samtliga riksdagspartier, företrädesvis partiernas partisekreterare och ekonomichefer eller motsvarade.

Utredningen har under hand informerat riksdagspartierna om sitt arbete. Vid ett särskilt anordnat seminarium i augusti 2003 har företrädare för riksdagspartierna, företrädesvis partisekreterare och ekonomichefer eller motsvarande fått del av de viktigaste preliminära resultaten från de studier som utredningen låtit genomföra. Utredningen har också inhämtat partiernas synpunkter på kommande förslag. De synpunkter som kommit in har beaktats vid utformningen av förslagen.

Genom berörda departement i Danmark (Justitieministeriet), Finland (Justitieministeriet) och Norge (Administrations- och samordningsministeriet) har utredningen fått del av motsvarande lagstiftning om offentliggörande av partiernas och valkandidaternas intäkter. Utredningen har också besökt de berörda ministerierna för att närmare diskutera ländernas regleringar på området.

Parallellt med utredningens uppdrag har inom ramen för en generell politik mot korruption frågan om en reglerad parti- och kandidatfinansiering behandlats inom FN och Europarådet. Inom EU har också flera instrument mot korruption tagits fram. Utredningen har i sina överväganden så långt möjligt beaktat den internationella utvecklingen på området.

1.3. Allmänna utgångspunkter för utredningsarbetet

Finansieringslösningar

Pengar spelar en viktig och nödvändig roll i allt politiskt arbete. De politiska partier utgör härvid inget undantag. Resurser behövs för att organisera verksamhet, få ut budskap och ställa upp i val. Många partier och kandidater är förtrogna med de problem som uppstår på grund av bristande resurser och ojämn fördelning av resurser. Villkoren är utan tvivel skiftande. I begynnelsen är ofta de ekonomiska villkoren förknippade med vilka samhällsgrupper och intressen som bildat partiet, men även vilka intressen som tar ansvar och stöder verksamheten. Det aktiva stödet från medlemmar och sympatisörer tar sig olika former och inbegriper frivilligt arbete, mötesbesök, opinionsbildning och ekonomiska bidrag. Att ge bidrag och ekonomiskt stödja partier och kandidaters politiska verksamhet är en viktig form av politiskt deltagande som inte bör underskattas i en demokrati. Nästan oavsett tidens gång lever också sinnebilden för den goda finansieringen kvar. Den är att små men regelbundna bidrag och avgifter från ett stort antal människor bör finansiera partiers verksamhet (Duverger 1954). Med en sådan gräsrotsfinansiering (medlemsfinansiering) finns enligt detta ideal förutsättningar för utvecklande av goda beroendeförhållanden mellan partiledning och medlemmar. Sådana förhållanden skapar betingelser för att medlemmar får ett betydande inflytande över ett partis inriktning och inte minst politikens utformning. Denna modell för finansiering har också setts som det positiva och det demokratiska alternativet till den s.k. plutokratiska finansieringen där ett partis verksamhet i hög utsträckning finansieras med färre men större bidrag, donationer eller anslag från organiserade intressen. Med den plutokratiska finansieringen följer betydande risker för att partier utvecklar etiskt tvivelaktiga beroenden till mäktiga finansiärer.

Även om gräsrotsfinansieringen ännu spelar en viss roll för partier i europeiska länder har den i praktiken för många partier sedan länge upphört att spela huvudrollen (se t.ex. i Nassmacher 2001). Förutom bristande förmåga hos medlemmar att med stigande kostnadsutveckling ta på sig ett ökat ekonomiskt ansvar och en med tiden krympande medlemskår har det för många partier blivit svårt att kompensera brist på pengar med frivilliga insatser av valarbetare. En strategi från partiernas sida har då varit

att rikta intresset mot de stora bidragen. När inte heller stora privata bidrag funnits att tillgå har i många fall offentliga stöd blivit en viktig problemlösning. De offentliga anslagen har inte enbart varit lösning på mer eller mindre akuta ekonomiska problem utan även en metod att söka lösa andra problem som främst förknippas med plutokratisk finansiering, nämligen ojämn fördelning av resurser och korruption.

Olika former av offentliga bidrag har införts i många länder. Särskilt i Europa har den offentliga finansieringen, med någon form av direkt ekonomiskt stöd till partier och valkandidater fått ett starkt genomslag (Pinto-Duschinsky 2002). Offentliga bidrag får inte enbart konsekvenser för resurstillgången. En ytterligare konsekvens är att statens roll och ansvar inom finansieringsområdet påtagligt ökat. Det gäller då inte endast i frågor om fördelning av medel mellan partier utan i hög grad i utvecklandet av strategier för att lösa problem och risker som förknippas med finansieringsfrågan. Offentliga stöd skapar i sin tur nya beroendeförhållanden. Beslutsfattare frestas att ständigt höja anslagen till sina egna partier och därmed också påverka konkurrensförhållandena till partier och kandidater utanför de politiska församlingarna.

Korruptionens många ansikten

Politisk korruption var länge förknippad med fattiga utvecklingsländer. Den föreställningen har fått revideras. Avslöjanden om korruption har duggat tätt från olika delar av den demokratiska världen, inte minst från s.k. mogna demokratier i Europa. Sverige tycktes länge förskonat, men de senare årens utveckling har varit oroande. Bland annat har korruption och oegentligheter avslöjats med förtroendevalda och tjänstemän inblandade och i några fall har hela politiska eller administrativa ledningar tvingats avgå på kommunal nivå. Undersökningar visar att riskzoner för korruption (dvs. områden som karaktäriseras av många tillfällen till korruption, att korrupta erbjudanden är vanliga eller att aspekter som är gynnsamma för korruption är närvarande) i Sverige är relativt lika de som finns i andra europeiska länder (se Staffan Andersson, Partifinansiering – en riskzon för korruption, bilaga 4).

Parti- och kandidatfinansiering tillhör riskzonerna för korruption. I flera europeiska länder har de stora korruptionsskandalerna rört den s.k. politiska finansieringen (pengar som används för valagitation men även till partiernas organisationer), medan denna riskzon enbart tangerats för svenskt vidkommande (se bilaga .4) Begreppet politisk korruption täcker ett vidare fält (se avsnitt 8) men brukar innefatta ”ett utnyttjande av offentlig befattning” men också att detta ska gälla ”för egen vinning”. Den definitionen är svår att använda inom partifinansieringsområdet av framförallt två skäl. För det första gäller ”vinningen” knappast den privata sfären utan ett parti eller en kandidat. För det andra så exkluderas kandidater som utmanar politiker som sitter på politiska poster eftersom de inte innehar en tjänst eller uppdrag. Det hindrar ju inte en sådan kandidat att ta mot donationer mot löfte om otillbörligt gynnande i den händelse att han eller hon blir vald (Pinto-Duschinsky 2002). De flesta definitioner av korruption som berör denna riskzon är inriktade på riskerna för hur olika finansieringskällor ska kunna påverka partier och kandidater på ett otillbörligt sätt. Det gäller ytterst skillnaderna mellan en formell skyldighet att handla i allmänintresset och handlingar som i stället syftar till att undergräva allmänintresset (Staffan Andersson, bilaga 4).

Korruptionen inom finansieringsområdet har många ansikten och en rad olika typer av oegentligheter brukar räknas in under beteckningen (Pinto-Duschinsky 2002: 71–72):

  • Politiska bidrag som strider mot existerande lagar inom parti- och valfinansieringsområdet. Det innebär att t.ex. illegala donationer räknas in här. Ett känt exempel är ”Kohlgate” år 2000 som stred mot tysk partifinansieringslagstiftning.
  • Att partier eller kandidater accepterar pengar i utbyte mot en icke auktoriserad förmån eller löfte om förmån i den händelse som aktören blir vald. Detta torde vara den typ som allra mest förknippas med korruption inom det aktuella fältet.
  • Icke auktoriserat användande av statliga resurser för partipolitiskt syfte brukar också räknas hit. Detta är en form som inte är så ovanlig bland statsbärande partier. Det kan gälla utnyttjande av materiella resurser eller personella statliga tjänster i valkampanjer.
  • Pengar som kommer från korrupta transaktioner som offentliga befattningshavare varit inblandad i slussas vidare till parti eller enskilda kampanjkassor. Här kan självfallet finnas inslag av korruption som innebär att vissa delar av pengarna stoppas i egen ficka.
  • Bidrag från kriminella källor eller källor med tvivelaktigt rykte.

Bidrag från kriminell verksamhet, kopplingar till exempelvis knark- och maffiapengar.

  • Användning av pengar för förbjudna syften. Det kan gälla s.k. röstköp där väljare erbjuds gåvor av olika slag men även pengar.

Korruption och partifinansiering tycks vara oundvikligt länkade. Partier och politiker har med sin centrala position i det offentliga beslutsfattandet en utsatthet i förhållande till intressen som alltid har behov av att få politiskt inflytande och gehör hos politiska företrädare. Även om man bortser från de mer extrema fallen som syftar till att köpa inflytande, finns fält där relationerna mellan parti och finansiär får ett indirekt och mer sofistikerat utseende. Det kan gälla en aktör som ger ett betydande bidrag till ett parti och därmed förväntar sig att få gehör hos politiska beslutsfattare (Gidlund 1983:52). Detta behöver inte ens vara klart uttalat därför att partiledning eller kandidat söker att förutse tänkbara reaktioner hos sina stora bidragsgivare liksom man söker antecipera väljarnas åsikter. Detta har i amerikanska sammanhang samtidigt framhållits som en av fördelarna med ett privat finansieringssystem (Heard 1960:94). Riskerna finns dock att denna sensitivitet innebär en begränsning av partiernas handlingsfrihet, att det i vissa lägen kan innebära att ett parti avstår från att föra fram ett förslag av rädsla för att förlora stora bidragsgivare (Ahlmark 1964:163).

Ökad rättslig reglering

I Europa liksom i andra delar av världen har lagstiftare under senare tid ökat uppmärksamheten på de problem och risker som parti- och kandidatfinansiering medför. Tendensen är en minskad självreglering och en ökad rättslig reglering inom området. Variationen ifråga om den rättsliga regleringen är dock stor; i vissa fall har det varit fråga om mer genomgripande reformering i andra ytterst begränsade åtgärder. Korruptionsskandaler har självfallet

tvingat fram reformer. Andra orsaker har att göra med förändringsprocesser av olika slag. I länder som gått från diktatur till demokrati har utvecklandet av regelsystem inom finansieringsområdet setts som ett led i demokratiserings- och konsolideringsprocesserna. I de s.k. mogna demokratierna har inte minst den ökade politiska medialiseringen, den snabba utvecklingen inom kommunikationstekniken liksom professionaliseringen av valkampanjerna ökat fokuseringen på val och valkampanjer. I sådan konkurrens uppstår lätt en upptrappning av insatta resurser, det som betecknande brukar kallas ”arms race”, vilket även tenderar att öka jakten på de stora bidragen.

Den inriktning som valts på reformerna hör först och främst samman med vilka problem man sökt att lösa. Bristande resurser, ojämn fördelning av resurser mellan partier och kandidater, stigande valkostnader har exempelvis berett vägen för olika former av offentliga stöd eller restriktioner av skilda slag som syftar till att få bättre kontroll på kostnadsutvecklingen. I andra reformer har behovet av etiska regler, insyn och öppenhet varit vägledande bland annat utifrån argumenten att partierna innehar en central roll i det politiska systemet, att väljaren ska kunna få veta vem eller vilka som stöder ett parti eller en kandidat. En nödvändig förutsättning för att åstadkomma detta är att se till att det blir öppenhet och insyn i partiernas och kandidaternas finansiering. I länder som upplevt korruptionsskandaler med efterföljande förtroendekriser har man ofta tvingats till åtgärder av starka opinioner. Även här blir det nödvändigt att tillse att öppenhet och insyn blir möjlig. För detta krävs någon form av rapportering, ibland har lagstiftarna även infört regler om namngivande av bidragsgivare eller allehanda restriktioner för att både ge och ta emot bidrag. Härtill kommer mer eller mindre rigorösa kontroll- och sanktionssystem (se närmare kapitel 9).

Det finns även ett ökat internationellt samarbete inom ramen för FN, Europarådet och EU för att åstadkomma mer av gemensamma riktlinjer inom finansieringsområdet, reglering som ska skapa förutsättningar för öppenhet och insyn i partiers och kandidaters ekonomiska transaktioner och därmed förhindra och bekämpa korruption (se närmare kapitel 10).

Offentlighet för partiers och valkandidaters intäkter

Regeringen har i propositionen Demokrati för det nya seklet aviserat ett initiativ för att förbättra insynen i finansieringen av politiska partiers politiska verksamhet och personvalskampanjer. Enligt den bedömning regeringen då gjorde talade starka skäl för att insynen i dessa fall bör regleras genom lagstiftning (prop. 2001/02:80 s. 115).

De skäl som anfördes i propositionen för ökad insyn och öppenhet i finansieringen tog i huvudsak sin utgångspunkt i personvalsreformen eftersom frågan om en sådan offentlighet härigenom hade fått en än större aktualitet. Följande skäl anfördes.

  • För att kunna bedriva en effektiv kampanj för ett personval fordras ofta stora ekonomiska resurser, och det är då särskilt viktigt att insyn och öppenhet råder om finansieringen.
  • Väljarna har ett berättigat krav att kunna använda sådan information som underlag för sina ställningstaganden.
  • Öppenhet är ett sätt att stärka det politiska systemets legitimitet och förebygga korruption.

Som skäl för en lagreglering anfördes i propositionen att det finns inga garantier vare sig för att nya partier eller fristående lokala partier tar sitt ansvar på samma sätt eller för att alla partier i framtiden kommer att ingå eller lojalt följa frivilliga överenskommelser. Trots den samsyn som idag finns mellan riksdagspartierna om en frivillig redovisning är det därför angeläget att få mer heltäckande garantier för ett öppet och från väljarnas synpunkt tillförlitligt system.

Detta är också i korthet bakgrunden till utrednings uppdrag. I utredningsdirektiven (bilaga 1) anges utöver de i propositionen angivna skälen att en sådan offentlighet också kan motiveras av

  • att den kan främja en debatt om etik och bevekelsegrunder i politiken,
  • att partiernas verksamhet till stor del finansieras av det allmänna,
  • att den kan få betydelse för bedömning av partistödssystemets utformning och effekter, och sist men inte minst
  • de politiska partiernas stora betydelse som maktcentrum i dagens samhälle.

I samband med den sista punkten görs också i direktiven en jämförelse med andra viktiga maktcentrum inom såväl det allmänna som det enskilda som är underkastade vissa offentlighetskrav.

Utgångspunkten för utredningens arbete enligt direktiven är således att allmänhetens insyn i politiska partiers och valkandidaters intäkter skall öka. De lösningar som använts i riksdagspartiernas frivilliga överenskommelser angående redovisningen av partiernas intäkter kommer också att beaktas. Det finns dock anledning att redan här framhålla att också strukturer bör skapas som ger allmänheten möjlighet till god insyn. Det innebär enligt utredningen att allmänheten inte bara på ett enkelt och okomplicerat sätt skall kunna få del av den redovisning som partier och valkandidater lämnar ut, utan också att den lämnade redovisningen är ordnad på ett sådant sätt att den är lätt att förstå och kan jämföras. En sådan kombination av öppenhet och tillgänglighet kan också ge uppmärksamhet åt ojämlikheter i fråga om resurser mellan partier och valkandidater.

1.4. Frågans tidigare behandling

Frågan om insyn i hur de politiska partierna finansierar sin politiska verksamhet har i Sverige inte varit särskilt omdebatterad. Införandet av personval under 1990-talet har emellertid ökat intresset för finansieringsfrågan inte bara för personvalet som sådant utan också för hur de politiska partierna finansierar sin politiska verksamhet. Under arbetet med personvalsinslaget har frågan om oönskade effekter av finansieringen tagits upp. Diskussion har närmast tagit sikte på om ekonomiska begränsningar i någon form bör införas eller om kandidaterna bör åläggas en redovisningsskyldighet för mottagna bidrag. Denna diskussion har också till viss del omfattat partiernas finansiering.

Det finns dock i dag inga bestämmelser som särskilt reglerar hur de politiska partierna skall redovisa hur de finansierat sin verksamhet vid valen eller hur valkandidaterna finansierat sina kampanjer. Annan lagstiftning kring partiernas och kandidaternas ekonomi runt valkampanjer är också mycket begränsad. Både partierna och kandidaterna är oförhindrade att spendera de medel de önskar i samband med en sådan kampanj. De kan också i princip fritt ta emot bidrag från olika bidragsgivare. Den vanligaste formen av stöd är emellertid det statliga och kommunala partistödet. Dessa

stöd svarar för omkring 70–80 procent av partiernas finansiering (se avsnitt 2 Partiers och valkandidaters intäkter). De begränsningar som finns är i praktiken knutna till dem som finns i partistödssystemet (se vidare kapitel 6 De offentliga partistöden).

Även om det inte finns någon författningsreglering på området är det tradition att riksdagspartierna genom ömsesidiga överenskommelser åstadkommer viss öppenhet för sina intäkter. Överenskommelserna kompletteras också i olika avseenden av partierna själva genom särskilda riktlinjer (se vidare under avsnitt 3.3 Gällande partiöverenskommelse och partiernas rekommendationer inför valet 2002).

1.4.1. Partiernas redovisning

På 1930-talet blossade en offentlig debatt upp kring frågan om de politiska partiernas finansiering. Debatten följde bl.a. på de avslöjanden som gjordes 1932 i samband med utredningen rörande Ivar Kreugers bidragsgivande till politiska partier. Även de olika sammanslutningar som bildades under 1930-talet i syfte att stödja den borgerliga och den socialistiska pressen bidrog till denna debatt. Frågan om en eventuell reglering av hur de politiska partierna finansierar sin verksamhet blev efter andra världskriget föremål för en mer omfattande debatt. Efter ett livligt meningsutbyte i 1948 års valrörelse (frågan gällde då närmast önskvärdheten att förhindra utländskt inflytande, men även annat obehörigt inflytande över opinionsbildningen i Sverige) tillsattes en statlig utredning – Partifinansieringsakkunniga – med uppdrag att utreda frågan om organisationer, som bedrev politisk propaganda, borde åläggas bokföringsskyldighet samt förpliktas att offentligen låta redovisa sina inkomster och utgifter.

Traditionen med partiöverenskommelser inleds

Partifinasieringssakkunniga uttalade i sitt betänkande Om offentlig redovisning av den politiska propagandan (SOU 1951:56) att det principiellt sett kunde vara värdefullt för medborgarna att få veta vem som finansierade en viss propaganda men ifrågasatte om införandet av en bokförings- och redovisningsplikt för partierna var det effektiva botemedlet att förhindra utländskt inflytande över

de svenska opinionsbildande organen. Enligt de sakkunniga fanns det även betänkligheter mot att stämpla anonyma bidrag såsom ur demokratisk synpunkt förkastliga. Vidare anförde de sakkunniga att en redovisning av bidragsgivarna torde stå i strid mot andan i och mening med bestämmelserna om skydd för valhemligheten. Även när det gällde juridiska personer kunde en sådan en sådan redovisning i vissa fall få samma effekt. Enligt de sakkunniga fordrades ytterst starka skäl för att man skulle kunna tvinga fram ett offentliggörande och några sådana skäl förelåg inte. Vidare anfördes att genom en redovisning av namnen skulle partierna kunna förlora vissa bidrag för sin ur samhällets synpunkt önskvärda verksamhet. Man kunde inte heller bortse från riskerna för politiska förföljelser och trakasserier mot bidragsgivarna. Summarisk redovisning utan angivande av bidragsgivarnas namn skulle visserligen i de flesta fall eliminera dessa olägenheter men knappast lämna några egentliga nya upplysningar om finansieringen. Slutligen skulle det vid den praktiska utformningen av en lagstiftning uppkomma en del svårlösta problem. De sakkunniga pekade särskilt på möjligheten att upprätthålla en sådan lagstiftning då rika tillfällen gavs att kringgå bestämmelserna.

Vidare anfördes av de sakkunniga att redovisningsplikten eventuellt skulle behöva gälla inte bara de politiska partiernas riks-, distrikts- och kretsorganisationer utan även de lokala organisationerna samt ungdoms- och kvinnoförbunden och andra organisationer som har till enda eller huvudsakliga uppgift att stödja en politisk organisation. Även enskilda personer som drev propagandaverksamhet av någorlunda omfattning torde också behöva omfattas av en sådan redovisningsplikt. Inte oväsentliga resurser skulle dessutom få sättas av för att administrera en kontrollapparat. Därtill fordrades kanske även straffbestämmelser. En sådan administrativ kontroll av de politiska partierna var enligt de sakkunniga främmande för demokratiska principer. Någon lagreglering föreslogs därför inte. En frivillig redovisning av partiernas finansiering förordades i stället (betänkandet s. 59 och 60). För en närmare genomgång av den frivilliga traditionen i Sverige, se Gidlund 1994.

Statligt och kommunalt partistöd införs

Debatten om de politiska partiernas finansiering fick under 1950- och 1960-talet en i viss mån annan inriktning. Nu kom diskussionen också in på frågan om statligt stöd till politisk verksamhet borde införas eller inte. Denna förskjutning av debatten var en följd av stigande ekonomiska problem för partierna liksom för närstående dagspress (Gidlund 1983). Frågan om statligt partistöd togs upp i riksdagen vid ett flertal tillfällen. Författningsutredningen, som bl.a. hade i uppgift att överväga denna fråga, föreslog i sitt slutbetänkande Sveriges statsskick (SOU 1963:18) att de partigrupper i riksdagen som var representerade i utskott under riksdagssessionerna skulle få rätt till en sekreterare som avlönades av statsmedel. Pressutredningen som också hade att se över frågan föreslog i sitt betänkande Dagstidningarnas ekonomiska villkor (SOU 1965:22) att riksdagspartierna skulle få förmedla ett statligt presstöd till tidningarna. Pressutredningens förslag genomfördes dock aldrig utan ledde i stället fram till att direkt statligt ekonomiskt stöd infördes år 1965 till de partier som var representerade i riksdagen. Någon offentlig kontroll över av hur dessa medel användes skulle inte förekomma (prop. 1965:174, KU 1965:44, rskr 1965:452).

Grundsynen som den uttrycktes i propositionen var att de politiska partierna var huvudaktörer i den ständigt pågående samhällsdebatten som är en förutsättning för demokratin. Och att staten som ytterst bär ansvaret för att demokratin fungerar inte kunde stå overksam för tendenser till utarmning. Förutom att stärka de politiska partiernas ställning i opinionsbildningen och därmed också demokratin var syftet dessutom att förebygga beroende av enskilda bidragsgivare samt förbättra möjligheterna till en fortlöpande kontakt mellan partierna och väljarna. Någon författningsreglering infördes inte utan stödet betalades ut i enlighet med de grunder som hade beslutats av statsmakterna respektive av riksdagen ensam och som framgick av riksdagstrycket. Fyra principer skulle gälla för bidragsgivningen.

  • Bidragen skulle bara utgå till partier som har ett inte obetydligt stöd i väljaropinionen, manifesterat i allmänna val.
  • Bidragen skulle beräknas schematiskt och fördelas enligt fasta regler som inte tillåter någon skönsmässig prövning.
  • Bidragens storlek skulle sättas i relation till partiernas styrka.
  • Någon offentlig kontroll av hur medlen används skulle inte förekomma.

Det statliga partistödet följdes år 1969 av ett beslut om kommunalt partistöd. Förslaget om ett sådant stöd aviserades redan i propositionen om indelningsändringar – den s.k. kommunblocksreformen. I propositionen betonades partiernas uppgift att få till stånd en bred medborgarförankring av den kommunala verksamheten. Det var angeläget att de politiska partierna inte av brist på ekonomiska resurser hindrades att fullgöra sina uppgifter (prop. 1969:103). Beslutet gav kommuner och landsting rätt att lämna ekonomiskt stöd till politiska partier som var respresenterade i fullmäktige och landsting. Den övergripande målsättningen med det kommunala partistödet var enligt partistödspropositionen att stärka de politiska partiernas ställning i den kommunala demokratin, men även att öka den kommunala informationen till kommunmedborgarna. För det kommunala partistödet skulle gälla samma principer som för det statliga, bl.a. ingen offentlig kontroll (Prop. 1969:126, KU 1969:36, rskr 1969:353).

År 1972 reformerades och reglerades det statliga partistödet genom lagen (1972:625) om offentligt stöd till politiska partier (prop. 1972:126, KU 1972:55). Reformen som byggde på 1971 års partistödsutrednings förslag (SOU 1972:62) hade sin huvudsakliga grund i en överenskommelse mellan riksdagspartierna. De tidigare principerna för bidragsgivningen behölls (se vidare under avsnitt 6.1).

Det kommunala partistödet har varit föremål för flera offentliga utredningar. Redan i början av 1970-talet gjordes två kartläggningar (SOU 1972:52 och 1975:18). Inom ramen för den kommunaldemokratiska kommittén gjordes en utvärdering av stödet på den primärkommunala nivån (Ds Kn 1981:15, Gidlund 1983) där det bl. a. kunde visas att partiernas aktivitet ökat, att de kommunala frågorna fått större utrymme i valrörelsen och att stödet medfört en stark ökning av partiernas administrativa kapacitet. 1983 års Demokratiberedning lät göra en översyn av det kommunala partistödet där särskilt det landstingskommunala stödets budgeteffekter för partiernas regionala organisationer studerades samt utvecklingen av nya stödformer och förekommande transfereringar av kommunalt partistöd till partiernas riksorganisationer (Gidlund i Ds C 1985:8). Förtroendeuppdrags-

utredningen fick i uppdrag att redovisa och bedöma konsekvenserna av olika sätt att konstruera det kommunala partistödet (SOU 1988:47). Utredningen föreslog införande av ett kommunalt partigruppsstöd efter modell från den statliga nivån men förslaget vann inte gehör hos partierna och blev aldrig föremål för något regeringsförslag.

I samband med tillkomsten av den nya kommunallagen 1991:900) gjordes ytterligare en översyn av det kommunala partistödet. Den övergripande målsättning att stödet främst skulle främja partiernas kommunala informationsverksamhet låg visserligen fast. Men samtidigt framhölls att det offentliga stödet till partierna snarare skulle ses som ett allmänt samhälleligt stöd för att förbättra partiernas medverkan i opinionsbildningen bland medborgarna och därigenom stärka demokratin (prop. 1991/92:66).

Kommunerna och landstingen fick genom de nya reglerna en viss frihet att besluta om formerna för stödet, med en möjlighet och i vissa fall skyldighet att dela upp partistödet i grundstöd och mandatbundet stöd. Det totala stödets fördelning skulle utgöra bedömningsgrunden för om kravet på likställdhet mellan partierna uppfyllts. Med det statliga stödet som förebild infördes en möjlighet att lämna s.k. avtrappat stöd under högst ett år till partier som förlorat representation i fullmäktige (se vidare under avsnitt 6.2).

Inställningen till stödet från näringslivet

Under 1970-talet väcktes på nytt frågan om behovet av vissa begränsningar i bidragsgivningen till de politiska partierna. Som en följd härav beslutade Folkpartiet år 1971 att inte längre ta emot bidrag från näringslivet. Beslutet utsträcktes år 1976 till partiets lokala organisationer. År 1977 införde också Moderaterna, sedan de kommit i regeringsställning, en motsvarande ordning.

Inställningen till kollektivanslutningen

En liknande debatt om behovet att införa vissa begränsningar uppkom också under 1980-talet i fråga om den inom Socialdemokratiska arbetarpartiet sedan år 1898 tillämpade ordningen

med kollektivanslutningen av fackliga medlemmar till partiet. Inför hotet om lagstiftning om förbud mot kollektivanslutning från en riksdagsmajoritet valde socialdemokraterna att frivilligt upphöra med den form av medlemskap vid utgången av år 1990.

1.4.2. Valkandidaternas redovisning

Frågan om finansieringen av personvalskampanjer och redovisning av kampanjmedel har aktualiserats under arbetet med det ökade personvalsinslaget i det svenska valsystemet. Ett genomgående krav vid detta arbete har varit att ett personvalssystem inte får leda till att ovidkommande ekonomiska faktorer kan komma att påverka valutgången.

Personvalskommittén som bl.a. hade i uppgift att överväga finansieringsfrågan uttalade i sitt betänkande Ökat personval (SOU 1993:21) att det inte kunde anses som något otillbörligt att enskilda personer eller intresseorganisationer gav utryck åt sitt politiska engagemang genom att ekonomiskt bidra till en viss kandidat; allt under förutsättning att det hela skedde under öppna former. Kommittén utgick också från att det inte var sannolikt att en privat finansiering skulle anta sådana proportioner att det blev möjligt för enskilda kandidater att förlita sig på bidrag från utomstående för att bekosta kampanjer av större format. En reglerad finansiering av personvalskampanjer skulle enligt kommittén knappast kunna innebära annat än införandet av beloppsmässiga begränsningar för kampanjer eventuellt i kombination med en redovisningsskyldighet. Detta skulle avvika från den svenska traditionen, som bygger på frivilliga överenskommelser och dessutom avvika från vad som i motsvarande frågor gäller för partierna. Slutligen skulle det medföra att inte oväsentliga resurser skulle få avsättas för att administrera en kontrollapparat. Mot denna bakgrund fann kommittén att det inte fanns tillräckliga skäl för att införa regler om ekonomiska begränsningar för personvalskampanjer eller att ålägga kandidater en skyldighet att redovisa för mottagna medel. Men om utvecklingen skulle visa sig bli en annan så måste naturligtvis frågan tas upp till behandling på nytt (betänkandet s. 74).

Samma åsikt som Personvalskommittén gav konstitutionsutskottet uttryck för vid införandet av lagen om val till Europaparlamentet. Utskottet behandlade då särskilt frågan om oönskade

effekter på personvalsinslaget utifrån finansieringen (bet. 1994/95:KU40). Utskottet underströk starkt behovet av en öppen redovisning av kampanjmedel vid ett ökat inslag av personval. Enligt utskottets mening borde noga övervägas vilka åtgärder som kan och bör vidtas för att åstadkomma den eftersträvande öppenheten (betänkandet s. 15). Riksdagen lämnade uttalandet utan erinran.

Nomineringsrätts- och valkretskommittén redovisade i sitt betänkande Utvärderat personval (SOU 1996:66) en utvärdering av försöket med personval i vissa kommuner i 1994 års val och i valet till Europaparlamentet 1995. Kommittén behandlade i samband därmed finansieringsfrågan och redogjorde för en överenskommelse i denna fråga som hade träffats mellan de partier som före 1994 års val var representerade i kommunfullmäktige i Solna kommun. Enligt denna överenskommelse skulle partierna redovisa hur mycket egna medel kandidaterna avsåg att använda i valrörelsen samt namnen på de privatpersoner och juridiska personer som bidraget med mer än 5 000 kronor till partiet eller till en viss kandidat. Kommitténs anförde att de utvärderingar som gjorts av valen med personröstning inte visat att några ovidkommande ekonomiska hänsyn avgjort vem som utsetts. Kommittén menade att det saknades skäl att överväga någon reglering på området och att i stället frivilliga överenskommelser mellan partierna borde uppmuntras (betänkandet s. 61 ff.).

Frågan om införandet av personval kunde leda till att ovidkommande ekonomiska faktorer skulle påverka utfallet av valet uppmärksammades särskilt av riksdagen vid behandlingen av regeringens förslag till ny vallag. I propositionen Ny vallag (prop.1996/97:70) gjordes bedömningen att något förslag om reglering av redovisning av partiernas valfinansiering inte borde läggas fram. I stället förutsattes att partierna liksom tidigare öppet skulle redovisa hur de finansierade sina valkampanjer. Vikten av den frivilliga regleringen framhölls och att det i den togs fram enhetliga riktlinjer för hur en öppen redovisning av kampanjmedel skulle ske. Det sades också att detta ansvar måste åvila partierna. Vidare framhölls att partierna inte kunde ta ansvar för hur enskilda kandidater lägger upp sina personvalskampanjer men att detta inte borde hindra partierna från att utforma generella rekommendationer om förfarande (prop. s. 124 f.). Konstitutionsutskottet (bet. 1996/97:KU16) anslöt sig till detta uttalande och framhöll att det svenska valsystemet, trots ett ökat personvalsinslag även i

fortsättningen kommer att bygga på att röstning i första hand sker på parti och att det därför torde bli mindre intressant för utomstående att med ekonomiska bidrag försöka påverka enskilda kandidater än vad som är fallet i länder med ett mer utpräglat personvalsinslag. Utskottet avstyrkte samtidigt ett antal motioner med krav på en lagreglering av finansiering av valkampanjer och redovisning av kampanjmedel, men framhöll vikten av att utvecklingen på området följdes noga. (betänkandet s. 16).

Rådet för utvärdering av 1998 års val förespråkade i sitt betänkande Personval 1998 – En utvärdering av personvalsreformen (SOU 1999:136) en frivillig modell som bygger på att det i första hand är partierna och valkandidaterna som tar ansvar för frågorna kring finansiering och redovisning av kampanjer. Rådet konstaterade att det är önskvärt att partierna sinsemellan kommer överens om vissa ram- eller minimiregler på kampanjfinansieringens område. En frivillig modell för redovisning anslöt enligt rådet till den svenska traditionen på partifinansieringens område som bl.a. innebar ett minimum av intrång i partiernas ekonomiska angelägenheter (betänkandet s. 134 ff.).

Demokratiutredningen framhöll i sitt betänkande En uthållig demokrati (SOU 2001:1) att frågan om öppenhet och insyn i partiernas och valkandidaternas ekonomiska finansiering var av största vikt för att skapa förtroende för politiker och för politiken i stort. Utredningen konstaterade att just när det gäller de politiska partierna finns det ett befogat medborgarintresse att få veta av vilka partierna är ekonomiskt beroende. Även mot bakgrund av de förändringar som skett både i den allmänna samhällsutvecklingen och i det politiska livet – inte minst partiernas omfattande beroende av offentliga medel samt införande av personval – är det inte längre försvarbart att enbart förlita sig på frivillighet för att garantera öppenhet och insyn i dessa frågor. Utredningen föreslog att partiernas och kandidaternas finansiering offentligt redovisas och att arbetet med att granska förutsättningarna för en sådan redovisning snarast inleds (betänkandet s. 173).

Frågan har därefter som redan nämnts i avsnitt 1.3 tagits upp av regeringen i propositionen Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80 s. 115). I propositionen har regeringen aviserat ett initiativ för att förbättra insynen i finansieringen av politiska partiers politiska verksamhet och s.k. personvalskampanjer. Hit får bl.a. räknas tillsättandet av denna utredning.

2. Partiers och valkandidaters intäkter

2.1. Finansieringen av partiernas politiska verksamhet

Riksdagspartiernas ekonomiska villkor varierar. Skillnaderna i resurshänseende är slående mellan stora och små partier. Det finns även vissa skillnader mellan partierna i fråga om intäktsprofiler. Vissa partier har unika intäktskällor som inte existerar i andra partier. Gemensamt är dock att den offentliga finansieringen som tillkom vid mitten av 1960-talet har fått utomordentligt stor betydelse. I detta kapitel ges en översikt av riksdagspartiernas intäkter på central nivå för åren 2001 och 2002 med vissa jämförelser bakåt i tiden. Redovisningen bygger på de bokslut som partierna sammanställt för åren 2001 och 2002. Dessa bokslut är i praktiken också de dokument som utgör de offentliga redovisningarna enligt partiernas frivilliga överenskommelse. Partierna skickar sina bokslut för kännedom till de andra partierna.

I detta kapitel har dock vissa bearbetningar av boksluten genomförts bl.a. för att kunna studera de olika finansieringskällorna och deras andelar av de totala intäkterna. Partiernas intäkter på den kommunala och regionala nivån, främst i fråga om det kommunala partistödet, redovisas även i detta kapitel.

I den senare delen av kapitlet belyses finansieringen av personvalskampanjerna i riksdagsvalet 2002 där jämförelser görs med 1998 års val. Dessutom ges en inblick i finansieringen av personvalskampanjerna i kommunalvalen. Uppgifterna om kandidaternas personvalskampanjer bygger till stor del på utredningens forskarrapporter, se bilagorna 6–8.

Riksorganisationernas totala intäkter

Socialdemokraterna och moderaterna hade de högsta totala intäkterna under de undersökta åren. Av tabell 2.1 framgår att under valåret 2002 redovisade socialdemokraterna 152,8 miljoner och moderaterna 138,2 miljoner kronor. Året innan låg siffrorna inte oväntat något lägre. De totala intäkterna brukar vara något högre under valår och detta gäller även i de andra partierna. Centerpartiet redovisade de lägsta intäkterna av partiernas riksorganisationer valåret 2002, endast 32,3 miljoner vilket kan jämföras med miljöpartiets 36,3 miljoner och vänsterpartiets 37,8 miljoner kronor. Folkpartiet och Kristdemokraterna placerade sig med sina respektive 43,8 och 48,2 miljoner kronor i ett mellanläge.

Tabell 2.1 Riksorganisationernas intäkter 2001 och 2002. Typ av intäkt i procent av totala intäkter, totala intäkter i kronor

Medlems

avgift %

Offentligt stöd %

Insamlade bidrag fonder %

Övrigt % Totalt i miljoner kr för varje parti

År -01 -02 -01 -02 -01 -02 -01 -02 -01 -02 V

3 2 87 75 3 1 8 89 26,3 37,8

S 7 6 34 36 16 22 43 36 131,2 152,8 Mp 2 2 85 68 3 1 10 29 34,6 36,3 C 8 7 76 65 10 17 6 12 27,4 32,3 F 6 4 80 74 2 4 12 17 31,4 43,8 Kd 3 3 78 82 3 2 17 13 43,5 48,2 M 6 5 73 51 10 27 11 17 96,0 138,2

Tot % 5 4 73 64 7 11 15 21

Källa: Bearbetning av uppgifter från partiernas bokslut.

2.1.1. Medlemsavgifter

Medlemsavgifternas storlek (för närvarande mellan 100 till drygt 200 kronor) och fördelning mellan olika partinivåer varierar visserligen mellan partierna, men sedan en tid tillbaka är den ekonomiska betydelse av dessa avgifter för partierna på nationell nivå generellt sett liten (se tabell 2.1). I genomsnitt utgjorde

medlemsavgifterna mellan fyra och fem procent av partiernas samlade intäkter de undersökta åren. Minst betydelse hade denna finansieringskälla för miljöpartiet, vänsterpartiet och kristdemokraterna som endast erhöll mellan två och tre procent av sina intäkter från medlemsavgifter. De andra partierna låg mellan sex och åtta procent 2001 och någon procent lägre under valåret 2002. Vid en jämförelse tio år bakåt i tiden kan konstateras att bilden i huvudsak är densamma med undantag för ett par partier. Medlemsavgifternas andel av centerpartiets intäkter låg under åren 1991 (valår) och 1992 på endast en procent medan moderaterna redovisade tio respektive nio procent för dessa år (ESO, Ds 1994:31, s. 80). För socialdemokraternas vidkommande får man gå tillbaka till tiden före det statliga partistödets tillkomst för att finna en tid då medlemsavgifternas betydelse för partiet centralt var stort. Mellan åren 1950 och 1965 stod medlemsavgifterna i genomsnitt för tre fjärdedelar av partiets intäkter under mellanvalsår, medan andelen sjönk till en fjärdedel under valår. Moderaterna (dåvarande högerpartiet) införde så sent som 1965 medlemsavgifter till riksorganisationen och första året utgjorde dessa avgifter ca två procent av de totala intäkterna (Gidlund 1983, s. 166, 161).

I en studie av partiernas ekonomi på kommunal nivå angav samtliga partier (även s.k. lokala partier) utom centerpartiet att medlemsavgifter var den viktigaste inkomstkällan utöver det kommunala partistödet för åren 1997 och 1998 (valår). För centerpartiet kom inkomster från inträdesavgifter, lotterier och försäljningar före medlemsavgifter under valåret. Det bör dock tilläggas att i proportion till det kommunala partistödet är medlemsavgifterna av marginell betydelse även på partiernas kommunala nivå (Gidlund & Möller 1999, s. 97–98).

2.1.2. Offentliga stöd

Det statliga partistödet (enligt partistödslagen) utgör ett betydelsefullt anslag till riksdagspartiernas verksamhet. Riksdagen har under de senaste åren anslagit totalt mellan 140–145 miljoner kronor per år i statlig partistöd. Partibidragsnämnden utbetalar partistöd för perioden 15 oktober ett år till och med 14 oktober nästföljande år och i tabell 2.2 kan fördelningen mellan partierna närmare studeras. Eftersom stödet huvudsakligen beräknas på

mandatfördelningen i riksdagen (för konstruktionen se kapitel 6) så blir spännvidden stor mellan de belopp som det största respektive det minsta partiet i riksdagen erhåller i stöd. För socialdemokraternas del utgick cirka 45 miljoner i statligt partistöd medan miljöpartiet erhöll cirka 11 miljoner kronor.

Tabell 2.2. Utbetalat statligt partistöd fördelat på partierna fr.o.m. 15 oktober 2002 t.o.m. 14 oktober 2003. Belopp i miljoner kronor

Parti V S Mp C F Kd M Totalt oktober 2002–2003

19,1 44,5 9,8 10,8 12,1 17,2 28,1 139,6

Källa: Partibidragsnämndens protokoll.

Beteckningarna ”partistöd” och ”statligt partistöd” har dock alltmer kommit att bli en samlingsterm för stöd som riksdagen anslår till partierna. Partierna saknar gemensam policy i fråga om vad som redovisas i riksorganisationernas ekonomiska redovisning. Centerpartiet, folkpartiet, moderaterna integrerar partigruppsstödet i redovisningen av ”det statliga partistödet” medan miljöpartiet och kristdemokraterna visserligen räknar in detta stöd i sina respektive riksorganisationer men gör en specificering av de båda stödformerna. Socialdemokraterna liksom vänsterpartiet exkluderar sina respektive erhållna bidrag till partigruppernas kanslier i sina redovisningar.

Förutom det egentliga statliga partistödet och partigruppsstödet anslås vissa andra offentliga stöd till partierna. Under 2002 anslog riksdagen 29 miljoner kronor till riksdagspartiernas information till invandrare inför 2002 års val (Ju2002/4640/KRIM) samt 10 miljoner kronor till riksdagspartierna för information om EUrelaterade frågor (Ju2002/2671/D).

Dessutom förekommer intäkter där medel från andra offentliga finansiärer dominerar. Vanligast är transfereringar av kommunalt och landstingskommunalt partistöd från partiorganisationerna på regional och lokala nivå till respektive riksorganisation. Det är i de flesta fall fråga om kris- och omfördelningsmodeller som utvecklades redan på 1970- och 1980-talen (se närmare Gidlund 1985, s. 96–97).

I de flesta partier redovisas även s.k. EU-anslag. Det gäller assistentstöd till EU-parlamentariker samt vissa bidrag kopplade till Europaparlamentet.

För att få en bild av det samlade offentliga stödet har ett försök gjorts att identifiera de intäkter som kommer från olika offentliga finansiärer. I vissa fall är det skattningar eftersom detaljredovisning saknas. Det bör observeras att vissa fonderingar även torde innehålla offentliga medel men att detta självfallet inte är möjligt att beräkna. Förekommande lönebidragsmedel har förts under ”övrigt”. Resultatet som återfinns i tabell 2.1 visar att den offentliga finansieringen under 2001, det vill säga under ett mellanvalsår stod för nära nog tre fjärdedelar av partiernas intäkter. Under valåret 2002 tillkom andra intäkter och beroendet av offentliga medel sjönk något i de flesta partier. I genomsnitt låg intäkterna från offentliga stöd då på 64 procent av de totala intäkterna.

Vid en jämförelse med motsvarande uppgifter från 1980- och 1990-talets början (se tabell 2.3) kan konstateras att beroendet har legat på en stabil hög nivå, mellan 70–79 procent under mellanvalsår och något lägre under valår. I en internationell jämförelse tillhör Sverige den grupp länder vars partier har det högsta beroendet av offentlig finansiering (Pinto-Duschinsky 2002).

För att illustrera den ström av offentliga medel som kommer partierna till del kan några exempel ges. Vänsterpartiet erhöll inte mindre än 87 procent av sina inkomster 2001 från offentliga finansieringskällor. Det statliga partistödet utgjorde 17,1 miljoner, 750 000 kronor härrör från distriktsutjämningsfonden (som byggts upp av det landstingskommunala stödet) och 310 000 kronor från de primärkommunala och landstingskommunala partistöden. Dessutom redovisade partiet EU-anslag som omfattade först och främst 3,9 miljoner för Europaparlamentarikernas (MEP:s) kanslistöd, 700 000 i bidrag från MEP, informationsanslag på 79 000 och ett övrigt bidrag på 55 000 kronor. Det offentliga stödet utgjorde totalt 23 miljoner kronor för vänsterpartiet år 2001. Motsvarande siffra för 2002 var 28 miljoner kronor. Det kan jämföras med socialdemokraterna där tilldelningen av det statliga partistödet på 45,2 miljoner kronor var det enda offentliga stödet som kunde identifieras eftersom partiet i detta sammanhang inte redovisar partigruppsstöd och heller inte har någon tradition att transferera kommunalt- eller landstingskommunalt partistöd uppåt i partiorganisationen. Det sammanlagda offentliga stödet för 2002

till socialdemokraterna centralt var 55 miljoner kronor och inkluderade då stöden till invandrarinformation och EU-relaterade frågor.

Tabell 2.3. Andelen (p procent) offentlig finansiering av partiernas intäkter på central nivå mellan 1981 och 2002. (v)= valår

1981 1982 (v) 1991 (v) 1992 2001 2002 (v)

V 69 78 82 90 87 75 S 50 43 45 49 34 36 Mp - - 57 76 85 68 C 78 69 67 81 76 65 F 85 85 76 76 80 76 Kd - - 81 91 78 82 M 68 57 64 79 73 51 Nd - - 78 90 - - Totalt i snitt

70 66 69 79 73 64

Källor: 1981–1982 Gidlund 1991, 44. 1991–1992 ESO Ds 1994:31, 80.

Folkpartiets riksorganisation erhöll för 2002 21,5 miljoner i partistöd, 3 miljoner från länsförbundet (framförallt landstingskommunalt partistöd) och 120 000 respektive 98 000 från kommuner och landsting. Stöd för invandrarinformation 2,8 miljoner och EU-relaterade frågor 948 000 kronor. Dessutom redovisades folkpartiet till sin riksorganisation EU-anslag till folkpartiets Europaparlamentariker (kanslistöd) på 4,1 miljoner. Totalt utgjorde dessa offentliga stöd 33 miljoner kronor valåret 2002.

Det kommunala partistödet

I likhet med det statliga partistödet har begreppet ”partistöd” blivit något av en samlingsterm för stöd till partier även på primärkommunal och landstingskommunal nivå. Det har blivit allt svårare att få klarhet i vilka former av stöd som innefattas i presenterade sammanställningar. I samband med reformeringen av det kommunala partistödet 1991 fick partistödet en något friare utformning och förutom det ekonomiska stödet beräknat efter ett

grundstöd och mandatbundet stöd blev även andra stödformer (t.ex. indirekt stöd) tillåtna. Har t.ex. en politisk sekreterare anställts så skall detta beaktas när stödet bestäms så att likställdhetsgrundsatsen inte åsidosätts. Det dominerande stödet är dock det som utbetalas som grundstöd och mandatbundet stöd. I jämförelse med den tidigare fördelningsprincipen efter antal mandat innebar konstruktionen med grundstöd och mandatbundet stöd att det kommunala partistödet fick en något lägre grad av proportionalitet

Landstingsfullmäktige och regionfullmäktige i Skåne och Västragötaland utbetalade 183,2 miljoner kronor år 2002 i s.k. landstingskommunalt partistöd (enligt KL:s bestämmelse om kommunalt partistöd) Fördelningen mellan partierna kan närmare studeras i tabell 2.4 . Partierna hade totalt 1717 mandat (om stödets konstruktion se kapitel 6). Socialdemokraterna erhöll jämförelsevis mest – totalt 65,5 miljoner. De riksdagspartier som erhöll de lägsta beloppen detta år var miljöpartiet och folkpartiet med respektive 9 miljoner respektive 11,8 miljoner kronor. I kategorin ”övriga” partier återfinns fyra sjukvårdspartier som sammantaget erhöll 3,8 miljoner kronor, Skånes väl 0,3 och Gotlands Framtid 0,2 miljoner kronor.

Tabell 2.4. Utbetalat landstingskommunalt partistöd för 2002 fördelat på partier. Belopp i miljoner kronor

Parti V S Mp C F Kd M Övriga Totalt

2002 21,2 65,5 9,0 13,6 11,8 18,7 38,5 4,9 183,2

Källa: Landstingsförbundet.

Det primärkommunala partistödet

Svenska Kommunförbundet gjorde tidigare regelbundna sammanställningar över det (primär)kommunala partistödets storlek och utveckling i rikets kommuner. Detta upphörde under 1990-talet vilket fått till konsekvens att allmänhetens insyn i fråga om stödet avsevärt försämrats. Utredningen har gått ut till landets kommuner för att inhämta uppgifter om bl.a. utformningen och storleken på det primärkommunala partistödet åren 2001 och 2002.

Enkäten besvarade av 259 av 289 kommuner, dvs. en svarsprocent på 90 procent. De kommuner som besvarade enkäten hade för 2001 utbetalat totalt 264,5 miljoner kronor i partistöd (grundstöd + mandatbundet stöd). Motsvarande siffra för 2002 var 269,7 miljoner kronor. I tabell 2.5 kan fördelningen mellan partierna för 2002 närmare studeras. Förutom detta partistöd utbetalades i de undersökta kommunerna omkring 14 miljoner till politiska sekreterare samt omkring 18 miljoner i annat stöd respektive år.

Bortfallet på 30 kommuner fördelar sig ganska jämnt mellan olika kommunstorlekar (exklusive storstäderna som redan ingår i studien) vilket gör att det torde vara möjligt att göra en skattning av det sammanlagda primärkommunala partistödet för 2001 till cirka 280 miljoner och 296 miljoner för 2002.

I tabellen 2.4 framgår att socialdemokraterna och moderaterna var de partier som erhåll de största beloppen men att riksdagspartierna också hade konkurrens med lokala partier. I de kommuner som besvarade enkäten delade lokala partier på drygt 11 miljoner 2002.

För det kommunala partistödets utveckling se kapitel 6.

Tabell 2.5. Utbetalat primärkommunalt partistöd (grundstöd + mandatbundet stöd) till partierna för år 2002. N=259 (av totalt 289). Belopp i miljoner kronor

Parti: V S Mp F Kd M Övriga Totalt

2002 30,0 91,1 15,4 19,3 23,4 55,9 11,3 269,7

I en tidigare studie av partiernas beroende av kommunalt partistöd på kommunal nivå kunde visas att andelen kommunorganisationer som täckte sina verksamhetskostnader med detta stöd låg mycket högt (se tabell 2.6). De flesta partier låg runt 80 procent. I förhållande till tidigare undersökningar från 1970-talet har det skett en utjämning mellan valår och mellanvalsår. En möjlig förklaring är att det blivit svårare att finna alternativa intäkter och att det skett en anpassning till de intäkter som det kommunala partistödet utgör. En ytterligare förklaring är att den fyraåriga mandatperioden möjliggjort ett högre sparande av dessa offentliga medel (Gidlund & Möller 1998, s. 94–95).

Tabell 2.6. Andel av partiernas kommunorganisationers verksamhet som täcks av kommunalt partistöd 1997 och 1998. Medelvärden. N=266 1997, N=272, 1998. Kommunurval: 53 kommuner inkl. storstäder

Parti 1997 1998 Vänsterpartiet 82 83 Socialdemokraterna 73 69 Miljöpartiet 80 81 Centerpartiet 83 77 Folkpartiet 81 81 Kristdemokraterna 63 59 Moderaterna 82 83 Lokala partier 72 64 Totalt 78 75

Källa: Gidlund & Möller 1999, 95.

2.1.3. Insamlingar, bidrag och fonder

Det är framförallt socialdemokraterna och moderaterna som redovisat intäkter från insamlingar, fonder eller bidrag från privata bidragsgivare av någon större omfattning. Även centerpartiet har, men i betydligt mer blygsamma belopp, sådana intäkter. I dessa tre partier låg andelen intäkter från denna typ av intäktskälla på mellan 17 och 27 procent under valåret 2002 men betydligt lägre året innan.

Socialdemokraterna redovisade intäkter från fyra fonder. För 2001 var intäkterna från dessa sammanlagt ca 7 miljoner och för 2002 ca 5 miljoner kronor. För 2001 uppgavs ha inkommit totalt 1,5 miljoner kronor i bidrag till Kampfonden från 4949 enskilda personer. Motsvarande siffra för Kampfonden 2002 var 1,8 miljoner fördelat på 5925 enskilda personer. Dessutom särredovisades ett arv från en privatperson på 2,6 miljoner kronor år 2002.

För socialdemokraternas del är dock den största posten anslag från fackföreningsrörelsen. De utgjorde totalt 13,7 miljoner kronor 2001 men ökade inför valet 2002 till 25,9 miljoner kronor.

För 2001 redovisades 6 miljoner från LO centralt. Det största bidraget kom därutöver från Kommunalarbetareförbundet som anslog 3,6 miljoner kronor. Metallindustriarbetareförbundet anslog

1,9 miljoner kronor och från Svenska Byggnadsarbetareförbundet var motsvarande siffra 1,2 miljoner. Dessutom bidrog Industrifacken med 0,5 miljoner, Livsmedelsarbetareförbundet 0,3 miljoner, Pappersindustriarbetareförbundet med 0,2 miljoner samt Grafiska förbundet med 0,1 miljon kronor.

År 2002 anslog LO enligt redovisningen 7 miljoner kronor, Kommunalarbetareförbundet 3,6 miljoner, Handelsanställdas förbund 3,5 miljoner, Seko 2,8 miljoner, Metallindustriarbetareförbundet 2,3 miljoner, Svenska Byggnadsarbetareförbundet 1,6 miljoner, Skogs- och träfacket 1,4 miljoner, Industrifacken 0,9 miljoner, Målarförbundet 0,3 miljoner, Grafiska fackförbundet 0,2 miljoner, Pappersindustriarbetareförbundet 0,2 miljoner, Arbetarrörelsens funktionärsförbund 0,2 miljoner, Fastighetsanställdas förbund och Kommunal/Förbundskontoret 80 000 respektive 20 000 kronor. Till anslagen redovisades även 1,9 miljoner kronor från Teknikfonden.

Vid en jämförelse tio år bakåt i tiden kan konstateras att socialdemokraterna centralt för 1991 (valår) redovisade att de mottagit 16,7 miljoner kronor i fackliga anslag. Motsvarande siffra för året därpå var 6,3 miljoner (ESO. Ds 1994:31, s. 81). Med hänsyn taget till penningvärdets utveckling innebär detta att anslagen för 2001 och 2002 ökat ganska starkt, särskilt gäller detta för valet 2002.

Under senare år har LO ha anslagit 6 miljoner kronor till Socialdemokraterna centralt och dessutom rekommenderat fackförbunden att anslå sex kronor per medlem och år till partiet. Alla förbund följer inte denna rekommendation. Vissa ger mer, andra mindre och några förbund inget alls.

Om man ser historiskt på de fackliga anslagen till det socialdemokratiska partiet på central nivå så kan konstateras att dessa spelat en viktig roll inte minst i valfondsinsamlingarna. Som exempel kan nämnas att under fyra valrörelser mellan åren 1952 och 1960 utgjorde de fackliga bidragen cirka 90 procent av valfondens intäkter. Under många år var LO och fackförbunden ekonomiska garanter för den socialdemokratiska pressen (senare A-pressen) (Gidlund 1983, s. 173). Därtill har fackföreningsrörelsen bidragit med ett stort mått av personella resurser, s.k. indirekt stöd, från fackligt aktiva under särskilt valrörelserna.

Förutom de direkta bidrag från fackföreningsrörelsen som socialdemokraterna redovisade för 2001 och 2002 redovisades även

indirekt stöd i form av personella resurser (årsarbeten) med sammanlagt 4,2 åa. Av detta härrörde 0,4 åa från Svenska Byggnadsarbetareförbundet, 0,3 åa från Kommunalarbetareförbundet, 2,6 åa från LO, 0,5 åa från Metallindustriarbetareförbundet och 0,4 åa från Seko. Socialdemokraterna var därmed det enda parti som redovisat sådant indirekt stöd i enlighet med den frivilliga överenskommelsen.

Socialdemokraternas ekonomiska redovisningar på central nivå omfattar som bekant aldrig fackföreningsrörelsens totala stöd till partiet. Detta stöd ges och har över tid givits på olika nivåer och i olika former. Här ingår till exempel även kampanjer som fackliga organisationer bedriver vid sidan av valrörelser och som gynnar det socialdemokratiska partiet. Ett betydande problem är att göra bedömningar av det ekonomiska värdet av de arbetsinsatser från fackliga organisationer som görs inte minst under valrörelserna. Kunskapsläget i fråga om det totala både indirekta och direkta stödet från fackföreningsrörelsen till det socialdemokratiska partiet olika nivåer över tid är ytterst bristfälligt. Det saknas i hög grad heltäckande undersökningar och uppgifter om detta. (Om fackliga bidrag i internationell belysning, se kapitel 9.)

Av moderaternas totalt 9,1 miljoner kronor i insamlingar och bidrag från privata finansiärer samt fonder år 2001 härrörde cirka hälften från Jarl Hjalmarsson-stiftelsen och stiftelsen Securitas. Resterande var ”bidrag från fysiska personer” och i enlighet med den frivilliga överenskommelsen redovisades antal bidragsgivare vilket var 31 617. Snittbeloppet per bidragsgivare blev 152 kronor. För 2002 ökade det totala beloppet för intäkter från insamlingar, bidrag och fonder till 37,7 miljoner kronor. De största posterna var ”bidrag från fysiska personer” och ”övriga valintäkter”. Enskilda personer bidrog med totalt 10,7 miljoner kronor fördelat på 33 823 givare som i snitt gav 317 kronor. Vad gäller ”övriga valintäkter” uppgick dessa till inte mindre än 25,9 miljoner. Någon närmare uppgift om varifrån detta belopp härrör ges inte i moderaternas ekonomiska redovisning.

Centerpartiet har jämförelsevis låga belopp från insamlingar, bidrag och fonder men mätt i andelar av totala intäkter i en förhållandevis liten budget blir intäktskällan mer synlig. Förutom vissa smärre specificerade bidrag har centerpartiet erhållit ”övriga bidrag” båda de undersökta åren. År 2001 var denna senare post på 2,6 miljoner. Motsvarande siffra 2002 var 5,2 miljoner. Någon närmare specifikation finns inte i partiets redovisning. Av de andra

partierna redovisar miljöpartiet för 2002 under ”övriga bidrag” 328 000 kronor och 119 gåvor från enskilda personer med 71 000 kronor. Folkpartiet redovisar en medlemsinsamling till Jubileumsfonden 2002 på 1 594 000 kronor och 95 000. Kristdemokraterna har mottagit gåvor för 24 217 kronor år 2002 och 1 090 004 för 2001. I en not framgår att posten gåvor avser gåvor från 300 privatpersoner och att inga gåvor från juridiska personer har mottagits.

2.1.4. Övriga intäkter

Under posten övriga intäkter har i denna bearbetning förts intäkter från försäljningar av olika slag, kurs- och konferensintäkter, vissa interndebiteringar, annons och lotteriintäkter. Här finns även vissa ospecificerade poster som helt enkelt redovisas som ”övriga intäkter” Som framgår av tabell 2.1 stod intäktskällor av denna karaktär sammantaget för mellan cirka 15–20 procent av partiernas intäkter på central nivå de undersökta åren. Det parti som hade den högsta andelen ”övrigt” (mellan 43 och 36 procent) var socialdemokraterna. Orsaken till detta är de betydande lotteriintäkterna. För 2001 och 2002 redovisades 43,5 miljoner kronor för respektive år till riksorganisationen, dvs. nära nog i samma storleksordning som det statliga partistödet. Därutöver redovisades 9,8 respektive 11,3 miljoner i ”övriga intäkter” (exkl. arvet) som saknar närmare specifikation.

Närmare specifikation saknas även för mer eller mindre stora poster som sorterats under ”övrigt” i andra partier. Men från exempelvis centerpartiets redovisningen kan utläsas att 1,6 miljoner respektive 3,7 miljoner kronor för 2001 och 2002 härrör från inkomster från ”försäljning, lotteri och annonser”. Detta tycks vara den enda gång annonsintäkter nämns i partiernas redovisningar.

2.2. Finansieringen av personvalskampanjer

Förekomst av personvalskampanjer

Antalet personvalskampanjer i riksdagsvalet har ökat hos samtliga partier sedan 1998 års valrörelse. Efter 1998 års val uppgav 37 procent av de invalda riksdagsledamöterna att de bedrivit personvalskampanj. Efter 2002 års val var motsvarande siffra

51 procent. Partier med högst andel personvalskampanjer är fortfarande centerpartiet, folkpartiet och moderaterna. Den största förändringen visar miljöpartiet som har gått från ett läge 1998 då ingen miljöpartist sa sig ha bedrivit personvalskampanj i valrörelsen till att 36 procent i uppger sig ha bedrivit personvalskampanj inför valet 2002. Totalt sett bedriver män i högre utsträckning än kvinnor personvalskampanjer, andelen är cirka 10 procent högre bland män än kvinnor, men det finns variationer mellan partierna. 1998 var det främst den äldsta åldersgruppen på 60 år och äldre som kampanjade medan det i valet 2002 i stället främst var den yngre åldersgruppen (se vidare Riksdagsledamöter och kampanjbidrag, Martin Brothén, bilaga 6).

Även om definitionen av en personvalskampanj kan variera något hos kandidaterna så bekräftas bilden av att personvalskampanjerna ökat också vid en jämförelse mellan de regionala partiorganisationernas rapportering av antalet personvalskampanjer efter valen. De 112 partiorganisationer (s.k. paneldistrikt) som för 1998 rapporterade om totalt 345 personvalskampanjer kunde för 2002 rapportera om inte mindre än 862 sådana kampanjer (se vidare Finansiering av personvalskampanjer, Andreas Duit och Tommy Möller, bilaga 7).

Kampanjkostnader

Vad gäller riksdagsvalet 1998 visar forskningsresultat att kostnaderna för personvalskampanjer höll sig på en relativt låg nivå. I omkring 60 procent av fallen stannade den uppgivna kostnaden under 10 000 kronor och i omkring 80 procent av fallen under 25 000 kronor. Kampanjkostnader på mer än 50 000 kronor förekom i 3 procent av fallen Kampanjer som kostade över 150 000 kronor var mycket sällsynta. För en närmare redovisning av personvalskampanjer 1998 se SOU 1999:92 och SOU 1999:136.

I riksdagsvalet 2002 stannade den uppgivna kostnaden i omkring 40 procent av fallen under 10 000 kronor. Kampanjkostnader på mer än 50 000 kronor förekom i 8 procent av fallen. Kampanjer som kostade över 150 000 kronor var mycket sällsynta.

En jämförelse med valrörelsen 1998 ger dock vid handen att antalet kampanjer med kostnader mellan 10 000 och 50 000 kronor har ökat något i valet 2002. En viss ökning har även skett av antalet kampanjer med kostnader över 50 000 kronor. Merparten av

kampanjerna – omkring 75 procent – håller sig dock alltjämnt under 25 000 kronor. Motsvarande siffra för 1998 var 79 procent. Även om svenska personvalskampanjer håller sig på en låg kostnadsnivå kan således en viss ökning i kostnaderna konstateras mellan åren 1998 och 2002. Andelen ledamöter som lagt ned över 10 000 kronor har ökat från något mer än 40 procent till närmare 60 procent.

Några större könsmässiga eller åldersmässiga skillnader har inte framkommit. Män tycks dock vid 1998 års riksdagsval haft något större resurser till sitt förfogande än kvinnor. Likaså tycks äldre haft större resurser till sitt förfogande vid 2002 års riksdagsval än yngre.

Kostnaderna för personvalskampanjer i de kommunala valen är i allmänhet lägre än i riksdagsvalet. I en studie av ett begränsat antal kommuner efter valet 1998 uppgav omkring hälften av de kandidater som sagt sig bedriva personvalskampanjer att de gjort detta utan extra kostnader. I övrigt har flertalet kampanjer kostat under 5 000 kronor. I omkring fem procent av fallen stannade den uppgivna kostnaden på mellan 5 000 och 10 000 kronor. I ytterligare ett par procent av fallen stannade kostnaden på mellan 10 000 och 20 000 kronor. Några enstaka kampanjer har varit dyrare (SOU 1999:92). Kostnaderna för personvalskampanjer i de kommunala valen var i allmänhet lägre än i riksdagsvalet även vid valet 2002. Det fanns dock en stor spridning vad gäller kostnaderna i de studerade kampanjerna – mellan under två tusen kronor och upp till 80 000 kronor (se vidare Personvalskampanjer i kommuner och landsting 2002, Staffan Andersson, bilaga 8).

Det råder dock generellt sett en osäkerhet i frågan om vad kandidaterna räknar in i sina respektive kostnader. Det är enligt forskarna mycket som talar för att det finns en underskattning av kostnaderna och att de indirekta stöden inte alltid beaktas i kandidaternas beräkningar.

Finansieringen

Bidrag i form av indirekt stöd som t.ex. underlag för tal, affischer, annonsering, hemsidor, valarbetare, broschyrer och flygblad, förmedling av mediekontakter och kampanjplanering dominerade framför direkt stöd i form av ekonomiska resurser vid riksdagsvalet 2002. Nära nog alla former har ökat i omfattning sedan 1998. Det

finns tydliga partiskillnader. Folkpartiet ger i högre grad än andra partier indirekt stöd till kandidaternas personvalskampanjer. Indirekt stöd ges även av andra än partiorganisationerna. I viss mån ges detta även av sidoorganisationer, inte minst ungdoms- och kvinnoorganisationer.

Den vanligaste finansieringsformen både 1998 och 2002 är bidrag från den egna partiorganisationen. I varierande grad bidrog sidoorganisationer som t.ex. ungdomsförbund och kvinnoförbund till kampanjfinansieringen. Men ekonomiska bidrag från den egna partiorganisationen har ökat något sedan 1998 års valrörelse. Samtidigt har antalet personvalskandidater som inledningsvis nämnts ökat. Det har sammantagit inneburit att den genomsnittliga bidragsnivån sjunkit från 15 000 kronor till 6 000 kronor per kandidat. Konkurrensen om tillgängliga bidrag från den egna pariorganisationen torde därmed ha ökat mellan kandidaterna liksom antalet kampanjer med förhållandevis begränsade ekonomiska resurser.

Den näst vanligaste finansieringsformen – efter partianknutna bidrag – var både 1998 och 2002 att kandidaten själv lade ut pengar för sin kampanj. De belopp som kandidaterna själv satsade var i det övervägande antalet fallen förhållandevis blygsamma. Det förekom också bidrag från enskilda och från organisationer (se vidare Andreas Duit och Tommy Möller, bilaga 7).

Den vanligaste finansieringsformen i de kommunala personvalskampanjerna 1998 var bidrag från den egna partiorganisationen. Den därnäst vanligaste finansieringsformen var att kandidaten själv lade ut pengar för sin kampanj. Av de kampanjer som kostat 20 000 kronor eller mer har med ett undantag partierna och kandidaterna delat lika på kostnaderna. I något enstaka fall har en kampanj fått bidrag av lokalt näringsliv (SOU 1999:92). I studien av 2002 års kommunala personvalskampanjer var de vanligaste finansieringskällorna egna medel och olika former av stöd från partiorganisationerna. I enstaka fall bidrog även partiets sidoorganisationer eller privatpersoner. Det förekom även att lån användes liksom stödannonsering från extern organisation (se närmare Staffan Andersson, bilaga 8).

3. Riksdagspartiernas överenskommelser angående redovisning av partiernas intäkter

Bakgrund

Det finns i dag ingen författningsreglering i Sverige som ger allmänheten insyn i partiers och valkandidaters intäkter. Däremot har en tradition utvecklats som innebär att riksdagspartierna ensidigt eller genom frivilliga ömsesidiga överenskommelser åstadkommer öppenhet för sina intäkter. En partiöverenskommelse träffades år 1980 och innebar att partierna på begäran skulle redovisa sina inkomster och utgifter på nationell nivå.

Modellen med partiöverenskommelser följdes också i de kommunala försöksvalen med personröstning 1994 i Solna kommun. De sju partier som före valet satt i fullmäktige kom då överens om en öppen och likformig redovisning av finansieringen av valrörelsen.

Den senaste överenskommelsen träffades mellan riksdagspartierna i april 2000 och avser både partiernas och enskilda kandidaters verksamhet. Lokala och regionala samt sidoorganisationer uppmanas också att följa densamma. Utanför överenskommelsen står således s.k. lokala och regionala partier som uppträder i kommunala och landstingskommunala val, liksom andra partier som inte är part i överenskommelsen.

Nedan redovisas först modellen med partiöverenskommelse i de kommunala försöksvalen med personröstning 1994 i Solna kommun. Därefter redovisas 1980 års partiöverenskommelse och partiernas rekommendationer inför valen 1998 och den nu gällande överenskommelsen och partiernas rekommendationer inför valen 2002. Slutligen ges några uppgifter från undersökningar utredningen låtit göra om hur den frivilliga överenskommelsen fungerat i praktiken.

3.1. Partiernas överenskommelse inför 1994 års försöksval med personröstning i Solna kommun

Överenskommelsen träffades i syfte att på ett likvärdigt sätt redovisa för medborgarna hur finansieringen av valrörelsen från respektive parti och kandidat sker. Enligt denna (se bilaga 4 i SOU 1996:66) skulle partierna innan poströstningen började redovisa för media

  • erhållet partistöd, uppburna medlemsavgifter och gruppavgifter, försäljningsinkomster, mottagna gåvor och bidrag från andra delar av partiets organisation,
  • egna medel som kandidater på partiets fullmäktigelista avser att använda i valrörelsen,
  • namn på de personer (fysiska såväl som juridiska) som under

1994 gett mer än 5 000 kronor till partiet eller till en viss kandidat, samt

  • respektive partis bokslut för 1994 lämna en slutlig redovisning i här berörda hänseenden.

3.2 1980 års partiöverenskommelse och partiernas rekommendationer inför valet 1998

1980 års partiöverenskommelse

Enligt 1980 års partiöverenskommelse skulle riksdagspartierna på begäran redovisa sina inkomster och utgifter på nationell nivå.

Partiernas rekommendationer för finansiering och redovisning inför valen 1998

Samtliga riksdagspartier har också i anslutning till den ömsesidiga överenskommelsen på central nivå antagit egna rekommendationer för hur lokala och regionala partiorganisationer samt enskilda kandidater skulle hantera kampanjfinansieringen (se vidare SOU 1999:92).

För Socialdemokraterna gällde att alla ekonomiska bidrag, till såväl partiet som en enskild kandidat, skulle förvaltas av berörd valledning. Medlen skulle disponeras av valledningen i samråd med

berörda kandidater. Bidrag som var riktade till en viss kandidat och användes av kandidaten skulle redovisas öppet (Personval 1998 – En rapport från socialdemokraterna, godkänd av partistyrelsen den 27 oktober 1997).

Moderaterna fastslog att bidrag från juridiska personer inte var tillåtna. Kandidaten tilläts själv att förvalta mottagna kampanjmedel. Någon obligatorisk redovisning avkrävdes inte kandidaten. Kandidaten var dock skyldig om så begärdes att redovisa hur han eller hon hade finansierat sin kampanj till partiet (”Allmänna riktlinjer för personval”, antagna av partistyrelsen den 17 mars 1997).

För Vänsterpartiet gällde att partiets ekonomiska och andra resurser inte fick användas till privata kampanjer vid sidan av partiorganisationens kampanj. Vidare gällde att medlem eller grupp av medlemmar som vid sidan av partiets valkampanj drev en egen kampanj för en viss kandidat skulle öppet redovisa alla intäkter och utgifter för partiet, media och allmänhet. Grupper eller organisationer utanför partiet som önskade bedriva kampanj för någon av partiets kandidater uppmanades att utforma kampanjen i samråd med partiet och redovisa kampanjmedlen enligt ovan (”Vänsterpartiet om personval, november 1997”).

Enligt Kristdemokraterna rekommendation skulle externa kampanjbidrag redovisas till partiorganisationen om de överskred vissa beloppsgränser. För riksdagsvalet gällde beloppsgränsen 50 000 kronor och för de kommunala valen 10 000 kronor (Kristdemokraternas personvalskommitté, den 4 mars 1997).

I Centerpartiet stod det kandidaterna fritt att satsa eget kapital i valrörelsen samtidigt som kandidaterna avråddes från att driva sina kampanjer med lånade medel. Vidare gällde att enskilda kandidater och kampanjorganisationer skulle öppet och offentligt redovisa valrörelsens finansiering, i första hand till valkommittén (”Parti och person. Centerpartiet och personval”, mars 1997).

För Folkpartiet gällde att kandidaterna öppet skulle redovisa sina kampanjmedel för att undanröja tvivel om kandidaternas bindningar till särintressen. En rådgivande etisk nämnd tillsattes dit kandidaterna kunde vända sig för att få råd (riktlinjer för personval antagna av partistyrelsen den 23 maj 1997).

För Miljöpartiet skulle personliga kampanjkassor och materiella tillgångar (bil, kontor, utrustning m.m.) i personvalskampanjer redovisas till den organisation inom partiet som hade nominerat kandidaten. Samtliga bidrag ur eget kapital, från enskilda företag

eller organisationer skulle redovisas liksom hur medlen hade använts för t.ex. reklam, affischer etc. Vidare gällde att en preliminär redovisning skulle göras per den 15 augusti 1998 för att därefter kunna redovisas offentligt. I vilken utsträckning rekommendationen skulle gälla regionalt och lokalt bestämdes av respektive organisation (partistyrelseprotokoll den 17 november 1997).

Distriktens/förbundens rekommendationer för finansiering och redovisning inför valen 1998

Lokala och regionala partiorganisationer kompletterade i vissa fall partiernas centralt antagna rekommendationer med egna rekommendationer. Så skedde i omkring 30 procent av de regionala partiorganisationerna. Skillnaderna var dock stora mellan partierna. Som exempel kan nämnas att inom centerpartiet hade 65 procent av de regionala partiorganisationerna kompletterat de centralt antagna rekommendationerna med egna rekommendationer. De regionala rekommendationerna avsåg dock endast undantagsvis redovisningsfrågor. Några av folkpartiets länsförbund beslutade att externa kampanjmedel överstigande 1 000 kronor skulle redovisas till förbundsstyrelsen (se SOU 1999:92, s. 57–59).

3.3. Gällande partiöverenskommelse och partiernas rekommendationer inför valet 2002

Den gällande partiöverenskommelsen

Den senaste överenskommelsen som träffats mellan riksdagspartierna angående redovisning av partiernas intäkter är från april 2000.

I överenskommelsen sägs inledningsvis att

  • redovisningen av partiernas intäkter ska vara så öppen som möjligt,
  • det är rimligt att väljarna vet hur partierna finansierar sin verksamhet, samt hur enskilda kandidater finansierar sina personvalskampanjer,
  • den avser både partiernas och enskilda kandidaters verksamhet.

Överenskommelsen har undertecknats av riksdagspartiernas partisekreterare och upptar följande sju punkter.

1. Överenskommelsen omfattar partiernas centrala verksamhet, men lokala och regionala organisationer samt sidoorganisationer uppmanas att följa densamma.

2. Beträffande ekonomiskt stöd från juridiska personer ska belopp och namn redovisas. När det gäller stöd från enskilda redovisas det totala beloppet samt antal bidragsgivare.

3. Överenskommelsen omfattar all verksamhet, även sådan som bedrivs i stiftelse, bolag eller annan form, och som kontrolleras av partiet.

4. Partiernas bokslut ska utformas på ett sätt så att det så enkelt som möjligt går att utläsa hur verksamheten finansieras. Enskilda kandidater i allmänna val förväntas lämna motsvarande redovisning.

5. Även indirekt stöd, t.ex. i form av stödannonsering, subventionering av annonskostnader, och personella resurser ska så långt möjligt redovisas.

6. Partiernas fastställda bokslut ska finnas tillgängliga för alla som önskar ta del av dem.

7. Partiernas ekonomichefer eller motsvarande ska utveckla gemensamma redovisningsformer som gör det möjligt att uppfylla ovanstående överenskommelse.

Partiernas rekommendationer för finansiering och redovisning inför valen 2002

De rekommendationer som riksdagspartierna antog på central nivå för hur lokala och regionala partiorganisationer samt enskilda kandidater skulle hantera kampanjfinansieringen inför valet 1998 låg i allt väsentligt till grund även för 2002 års val.

För Socialdemokraterna, Vänsterpartiet, och Centerpartiet gällde således samma rekommendationer för kampanjfinansieringen som inför valet 1998 (se socialdemokraternas ”Kandidathandboken”, 2002; vänsterpartiets ”Faktablad: Personval”, november 2001; centerpartiets ”Personvalspraktikan”, 2001).

Moderaterna tillät till skillnad från valet 1998 direkta ekonomiska bidrag från juridiska personer, dock under förutsättning att bidragen redovisades öppet i enlighet med partiöverenskommelsen. Vidare uppmanades kandidaterna att söka egen finansiering för sina personvalskampanjer för att på så sätt minska partiernas beroende av offentliga kampanjbidrag. I övrigt gällde samma rekommendationer för kampanjfinansieringen som inför valet 1998 (”Regler för kandidats marknadsföring under personvalsprocessen”; riktlinjer antagna av partistyrelsen den 24 november 2000).

Kristdemokraterna hade också i stort sett samma rekommendation för kampanjfinansieringen som inför valet 1998, dock med det tillägget att den som tar emot sponsorpengar måste vara vaksam på risken att hamna i ett beroendeförhållande till sponsor (”Personvalskampanjer: Komplettering av partistyrelsens rekommendationer inför nomineringsarbetet och de allmänna valen 2002”, 2002).

Även för Folkpartiet gällde i stort sett samma rekommendation för kampanjfinansieringen som inför valet 1998. Kandidaterna avråddes dock från att bedriva kampanjer med lånade medel, samt uppmanades att iaktta viss försiktighet när det gällde bidrag från juridiska personer. En kandidat borde inte ta emot större bidrag från en sådan person än 10 000 kronor samt vara uppmärksam på det särskilda beroendeförhållande som i dessa fall kunde uppkomma (”Riktlinjer för personval inför valet 2002” antagna av partistyrelsen den 11 augusti 2002).

Miljöpartiet krävde till skillnad från valet 1998 inte längre av kandidaterna att de skulle lämna någon preliminär redogörelse för kampanjfinansieringen före valet. Däremot fanns riktlinjen att personliga kampanjkassor och materiella tillgångar som hade använts i kampanjerna skulle redovisas öppet till partiets lokala/regional organisation och till media när och om det efterfrågades (”Principer för personval. Riktlinjer personval”, antagna av Miljöpartiets Partistyrelse den 26 augusti 2002) .

Distriktens/förbundens rekommendationer för finansiering och redovisning inför valen 2002

Lokala och regionala partiorganisationer kompletterade även inför valet 2002 partiernas centralt antagna rekommendationer med egna rekommendationer. Skillnaderna var dock även vid detta val stora

mellan partierna. De regionala rekommendationerna avsåg även endast undantagsvis redovisningsfrågor. Flertalet avsåg finansieringsfrågor. Som exempel kan nämnas att några av moderaternas länsförbund beslutade att behålla det tidigare förbudet mot att ta emot bidrag eller annat stöd från juridiska personer (”Kandidatregler”, moderaterna i Stockholms stad). Se vidare bilaga 7 avsnitt 3 Partiöverenskommelsen och partiernas rekommendationer.

3.4. Allmänhetens kunskap om partiöverenskommelsen

Allmänhetens kunskap om riksdagspartiernas överenskommelse om en för allmänheten öppen redovisning av hur partierna finansierar sin politiska verksamhet och hur de personer som driver personvalskampanjer finansierar sina kampanjer är låg. Enligt SIFO:s telefonbuss 2002 kände endast elva procent av de tillfrågade till att det fanns en sådan överenskommelse mellan riksdagspartierna. Närmare hälften av de tillfrågade uppgav att det inte fanns någon sådan överenskommelse. Övriga var tveksamma eller uppgav att de inte visste om det fanns en sådan överenskommelse (se bilaga 5 SIFO:s telefonbuss 2002).

3.5. Allmänhetens förtroende för att valkandidaterna öppet redovisas sina intäkter

Allmänhetens förtroende för att de kandidater som bedriver personvalkampanjer i valet 2002 öppet redovisar vilka som finansierar kampanjerna är inte högt. Enligt SIFO:s telefonbuss 2002 var det bara något mer än 20 procent av de tillfrågade som svarade att det helt och hållet eller i ganska stor grad litade på att kandidaterna öppet redovisar vilka som finansierar deras kampanjer. Hela 60 procent av de tillfrågade litade inte alls eller i liten grad på att kandidaterna lämnade en sådan redovisning. Knappt 20 procent uppgav att de var tveksamma eller inte visste (se bilaga 5 SIFO:s telefonbuss 2002).

3.6. Riksdagspartiernas överenskommelse i praktiken

Den frivilliga överenskommelsen från 2002 gäller huvudsakligen riksdagspartiernas riksorganisationer som i praktiken utbyter sina årsredovisningar (bokslut) med varandra. Inga gemensamma redovisningsformer har dock utvecklats för att uppfylla överenskommelsen. Lokala och regionala partiorganisationer samt sidoorganisationer har uppmanats att följa partiöverenskommelsen men uppföljningen är begränsad. I samband med valet 2002 och respektive partis rekommendationer för personvalskampanjer tycks dock informationen om överenskommelsen ha spridits till främst partiernas regionala organisationer. Partierna har i sina rekommendationer uppmanat sina valkandidater att öppet redovisa hur personvalskampanjerna är finansierade om detta efterfrågas av media eller allmänhet. Rekommendationerna innehåller också som regel ett krav på redovisning mot partiorganisationen, om så begärs. Partierna genomför dock inga samlade redovisningar av sina respektive valkandidaternas personvalskampanjer. Från centralt håll vet man således inte hur denna redovisning sker och ser ut i praktiken. I vissa regionala organisationer hanterar partiet kandidaternas kampanjkassor kollektivt och bestämmer hur medlen får användas, i andra svarar kandidaten själv för kampanjkassan. Någon redovisning till partierna centralt av valkandidaters personvalskampanjer har inte begärts. Ansvaret för redovisningarna av valkandidaters personvalskampanjer ligger hos samtliga riksdagspartier på lokal och regional nivå. (Uppgifter inhämtade från berörda partiföreträdare vid riksorganisationerna).

Staffan Andersson har i sina djupintervjuer med 17 valkandidater till kommun- och landstingsval 2002 bl.a. frågat valkandidaterna om huruvida de fått direkt information om regler och riktlinjer, samt hur redovisning skulle ske. De flesta valkandidater uppgav att man på något sätt fått information eller att riktlinjerna diskuterats i något sammanhang. Detta innebar dock inte alltid att man var säker på innebörden. Det förekom även att olika direktiv upplevdes motsägelsefulla. Vad gällde redovisning uppgav en tredjedel av de intervjuade att redovisning av medel skulle ske vid förfrågan, någon var osäker om detta men menade att förväntningar fanns om redovisning. Uppfattningarna om vad som skulle redovisas varierade. Vissa menade att alla medel skulle redovisas oavsett källa medan andra hade uppfattningen att endast externa bidrag skulle

redovisas (se Staffan Andersson, Personvalskampanjer i kommuner och landsting 2002, bilaga 8).

Ulf Gometz har för utredningens räkning gjort en revisionell utvärdering av överenskommelsen Han har kommit fram till slutsatsen att partierna inte levt upp till sina utfästelser i överenskommelsen och detta främst beror på att man inte har utvecklat sådana gemensamma redovisningsformer som gör det möjligt att uppfylla överenskommelsen. Gometz behandlar även frågan om vad som inom olika områden krävs av en s.k. självreglering. (Se närmare Ulf Gometz, Riksdagspartiernas ömsesidiga överenskommelse april 2000 om en öppen redovisning av intäkterna – en utvärdering, bilaga 9). För att förstå och kunna jämföra partiernas intäkter krävs en viss bearbetning av de redovisningar som partierna för närvarande lämnar, se närmare kapitel 2.

4. Inställning till författningsreglering

I detta kapitel redovisas resultaten av studier av attityder till en rättslig reglering av partiers och valkandidaters finansiering som gjorts på uppdrag av utredningen. Undersökningarna omfattar attityder till reglering bland partiombudsmän i partiernas regionala organisationer, kandidater som bedrivit personvalskampanjer i kommunalval samt bland riksdagsledamöter.

Studierna (med tabellmaterial) kan närmare studeras i bilagorna 6–8 samt i SOU 1999:92.

Partiernas organisatörer

I en studie efter 1998 års val fick partiernas regionala partiombudsmän ta ställning till frågan i vad mån de ansåg det angeläget (ej angeläget, ganska angeläget, mycket angeläget) med en reglering av personvalskampanjernas finansiering. Av de 155 partiombudsmän som besvarade frågan menade inte mindre än 72 procent att det var ganska eller mycket angeläget. Även om frågan inte angav hur en reglering skulle se ut visade resultatet på en bred uppslutning bakom tanken på någon form av reglering. Minst angelägna var moderaternas ombudsmän – 54 procent av de tillfrågade ansåg reglering över huvud taget inte angeläget. Miljöpartiet visade den största uppslutningen till någon form av reglering. Andelen som förordade offentlig redovisning av kampanjmedel – utan precisering om i vilken form den skulle ske – var mycket hög bland de tillfrågade partiombudsmännen. Totalt ansåg 92 procent att det var ganska eller mycket angeläget med offentlig redovisning av kampanjmedel. Även på denna punkt visade sig moderaterna minst angelägna. (Se närmare SOU 1999:92, s. 70–74).

När ombudsmännen i samma undersökning fick ta direkt ställning till i vad mån de uppfattade det angeläget (ej angeläget, ganska angeläget, mycket angeläget) till lagstiftning om personvals-

kampanjernas finansiering så minskade stödet och en knapp majoritet på 51 procent såg inte ett sådant förslag angeläget medan 48 procent menade att detta var ganska eller mycket angeläget. (SOU 1999:92, s. 72).

I en studie efter 2002 års val fick ombudsmännen ta ställning till en rad mer konkreta förslag till reglering och vilken regleringsmetod som borde tillämpas (lagstiftning, frivillig överenskommelse, internt regelverk, alternativt bör ej regleras). Även om bilden är ganska splittrad så pekar resultatet på ett större stöd för en frivillig linje än för en lagstiftning. Högst lagstiftningsstöd fick förslagen ”offentliggörande av bidrag” (40 %) och ”generella regler för redovisning av personvalskampanj” (34 %) men samlade inte majoriteter. Nästan en majoritet (48 %) ansåg att frågan om bidrag från privatpersoner borde lämnas helt oreglerad. Ombudsmän från mer personvalsskeptiska partier tenderade att vara mer positiva till lagstiftning. Se vidare Andreas Duit & Tommy Möller, Finansiering av personvalskampanjer, bilaga 7.

Valkandidater i kommunalvalen

I en intervjuundersökning omfattande 17 valkandidater till kommun- och landstingsvalen 2002 ansåg en majoritet att det inte behövdes lagstiftning på området. Bland de skäl som anfördes var att man ansåg att den frivilliga överenskommelsen fungerade bra, att lagstiftning inte skulle lösa problem utan i stället kanske skapa tillämpningsproblem. En av de intervjuade gjorde undantag för ”inte demokratiska partier”. Flera menade dock att det kunde bli aktuellt med lagstiftning senare om ökade problem uppstod. En minoritet ville däremot att lagstiftning skulle införas redan nu och under rådande omständigheter. Bland de senare var argumentet bl.a. att den nuvarande frivilliga överenskommelsen inte var tydlig och att den kunde tolkas på olika sätt. Se närmare Staffan Andersson, Personvalskampanjer i kommuner och landsting 2002, bilaga 8.

Riksdagens ledamöter

I enkätundersökningar som genomförts med samtliga riksdagsledamöter 1998 respektive 2002 inom ramen för Valforskningsprogrammet vid Göteborgs universitet fick ledamöterna ta ställning till ett antal förslag till förändringar i det svenska valsystemet. Bland frågorna återfanns förslaget ”att kräva att partier och kandidater redovisar varifrån de erhåller kampanjbidrag”. Svarsalternativen var ”mycket bra förslag”, ”ganska bra förslag”, ”varken bra eller dåligt förslag”, ”ganska dåligt förslag” eller ”mycket dåligt förslag”. Inte mindre än 91 procent ansåg 1998 att detta var ”mycket bra” eller ”ganska bra”. Motsvarande siffra för 2002 var något lägre – 80 procent – men resultatet visar att det fortfarande finns ett utomordentligt starkt stöd för ett sådant förslag. Två grupper kunde utkristalliseras. Det var en grupp bestående främst av ledamöter från miljöpartiet, vänsterpartiet, folkpartiet, socialdemokraterna och centerpartiet som hade den högsta andelen positiva till förslaget. Den andra gruppen med moderaterna och kristdemokraterna hade en lägre andel ledamöter som var positiva till förslaget. Se närmare Martin Brothén, Riksdagsledamöter och kampanjbidrag, bilaga 6.

Resultatet visade vidare att riksdagsledamöter som inte bedrivit personvalskampanj hade en mer positiv inställning till förslaget att avkräva redovisning av partier och valkandidater än de ledamöter som bedrivit en sådan kampanj. Skillnaderna var tydligast 1998 och för 2002 var skillnaderna mellan dessa grupper mindre.

Vissa köns- och åldersskillnader kan också utläsas. Kvinnliga riksdagsledamöter är mer positiva än manliga till förslaget att kräva redovisning. Vad gäller ålder kan konstateras att skillnaderna var mer påtaglig för 1998 än för 2002. 1998 sjönk entusiasmen för förslaget med stigande ålder. Mest positiva till förslaget var då riksdagsledamöter under 40 år och minst positiva var ledamöter i åldern 60 år och äldre. I 2002 års undersökning är stödet ungefär detsamma i de olika åldersgrupperna.

Sammanfattande analys av inställningen till en författningsreglering

De studier som här kortfattat redovisats har visserligen en del olikheter i fråga om metod. Det finns vissa variationer i frågekonstruktioner vilket ger vissa begränsningar när det gäller

möjligheterna till att generalisera och göra jämförelser. Men det finns dock ett framträdande mönster. Inte alldeles oväntat är stödet för lagstiftning något svagare bland partiombudsmän än riksdagsledamöter. Ombudsmännen tillhör partiernas administrativa kärna för vilka organisationens autonomi kan tänkas särskilt stå i förgrunden. Detta till trots bör uppmärksammas att det efter valet 1998 fanns ett starkt stöd (48 procent) för lagstiftning bland de tillfrågade partiombudsmännen och att det även efter valet 2002 finns ett visst stöd för lagstiftningsmetoden främst i fråga om ”offentliggörande av bidrag” och ”generella regler för redovisning av personvalskampanj”. Riksdagsledamöterna ser generellt sett mycket positivt på ett förslag på krav på redovisning av finansiering av partier och valkandidater. De torde i sin roll att vara valda företrädare ha en starkare inriktning på frågor om demokratisk legitimitet, hur förtroende bland väljarna ska kunna stärkas.

5. Bestämmelser om offentlighet för förtroendevaldas åtaganden och ekonomiska intressen

5.1. Allmänt

Offentlighet för förtroendevaldas åtaganden och ekonomiska intressen regleras för riksdagsledamöterna genom en särskild lag om registrering av riksdagsledamöters åtaganden och ekonomiska intressen och för ledamöter av Europaparlamentet genom Europaparlamentets arbetsordning. För statsråden följer en sådan offentlighet genom en särskild överenskommelse mellan statsråden.

För ledamöter av kommun- och landstingsfullmäktige gäller inget motsvarande krav om att offentligen redovisa sina åtaganden och ekonomiska intressen.

För partigrupperna i Nordiska rådet och Europarådet finns bestämmelser om redovisning av förbrukade anslagna medel, men inte för ledamöternas åtaganden och ekonomiska intressen. En motsvarande reglering finns också för partigrupperna i Europaparlamentet.

5.2. Riksdagsledamöter

Lagen (1996:810) om registrering av riksdagsledamöters åtaganden och ekonomiska intressen trädde i kraft den 1 september 1996 (Skr. 1995/96:RFK2, bet. 1995/96:KU13, rskr. 1995/96:240). Riksdagsförvaltningen får enligt lagen med hjälp av automatisk databehandling inrätta och föra ett register med ändamålet att ge en samlad information om riksdagsledamöters åtaganden och ekonomiska intressen i den omfattning som är motiverad av ett befogat allmänt intresse.

Anmälan är frivillig men den skall innehålla alla vid anmälningstillfället relevanta uppgifter om sådana förhållanden som registret skall innehålla. Registreringen är enligt förarbetena

ett uttryck för en strävan mot en större öppenhet kring uppdraget som riksdagsledamot. Vid urvalet av uppgifter som skall omfattas av registreringen beaktades att ett otillbörligt intrång inte skulle uppkomma i den enskilde ledamotens personliga integritet.

Bland uppgifterna som skall ingå i registret märks ägarintressen i olika slags företag, förutsatt att värdet av andelen uppgår till två basbelopp enligt lagen om allmän försäkring. Även ägarintressen i en fastighet som är näringsfastighet skall registreras.

Vidare skall olika slag av inkomstbringande verksamhet registreras. Det gäller dels avlönad anställning, dels vid sidan av ledamotsuppdraget bedriven självständig verksamhet. Avtal av ekonomisk karaktär mellan en ledamot och arbetsgivare skall registreras. Det gäller bl.a. löne- eller pensionsförmån som utgår under tid som omfattas av uppdraget som riksdagsledamot, men även avtal som får effekt först sedan uppdraget som riksdagsledamot upphört skall registreras.

Styrelseuppdrag och revisorsuppdrag i bolag och ekonomisk förening skall registreras. Detsamma gäller motsvarande uppdrag i en ideell förening som har till uppgift att främja medlemmarnas ekonomiska intressen och stiftelse som bedriver rörelse eller annan ekonomisk verksamhet. Bland de ideella föreningar som träffas av registreringskravet kan nämnas fackliga organisationer, arbetsgivarorganisationer och näringslivsorganisationer.

Offentliga uppdrag skall registreras, såvida de inte endast är av tillfällig karaktär. Detta gäller såväl statliga som kommunala uppdrag.

Slutligen skall också vissa materiella förmåner, sekreterar- eller utredningshjälp registreras. Förmåner som betalas av statliga medel, av ledamotens parti eller av ledamoten själv och som har anknytning till uppdraget som riksdagsledamot omfattas dock inte av registreringskravet. Det gäller också enligt förarbetena gåvor Det senare motiverades av att registerinnehållet inte skulle ha någon direkt koppling till reglerna om bestickning och muta.

En ledamot som inte har någon registreringspliktig uppgift har rätt att efter anmäla få en anteckning om detta i registret.

Nya registreringspliktiga uppgifter eller ändring av registrerade uppgifter skall anmälas skriftligen inom fyra veckor efter det att de uppkommit. En ledamot kan när som helst genom skriftlig anmälan återkalla en anmälan om registrering.

5.3. Statsråd

Riksdagen har i olika sammanhang behandlat frågor om jäv och andra intressekonflikter för statsråden. Bl.a. har konstitutionsutskottet vid åtskilliga tillfällen i sin granskning tagit upp sådana frågor och också redovisat vad olika regeringar vidtagit för åtgärder för att undvika jävssituationer i regeringsarbetet. En ingående diskussion av frågan fördes vid 1993 års granskning (bet. 1992/93:KU30s. 42 ff.).

I skrivelse 1996/97:56 redovisas vilka ytterligare insyns- och kontrollrutiner som därefter har utvecklats hos regeringen. Enligt ett regeringsbeslut är statsråden skyldiga att anmäla sina innehav av finansiella instrument och ändringar av innehavet till rättschefen i Statsrådsberedningen. Genom en överenskommelse i oktober 1994 gav statsråden upp sekretessen för de uppgifter om deras fondpappersinnehav som rättschefen i statsrådsberedningen förtecknar. Samtidigt gjordes en överenskommelse om att anmäla och låta förteckna fondpappersinnehav för statsråden närstående.

I juni 1995 träffade statsråden en överenskommelse om att antingen helt avstå från handel med fondpapper eller uppdra åt en bank eller någon annan att sköta förvaltningen självständigt. Denna överenskommelse innefattade också att statsråden på samma sätt som i fråga om fondpapper anmäler och låter förteckna och offentliggöra följande typer av engagemang vid sidan av uppdraget som statsråd: näringsverksamhet i bolag eller i annan form, avtal med tidigare arbetsgivare om fortsatt betalning av lön, pension, pensionsavgifter och liknande samt avtal med nuvarande eller framtida arbets- eller uppdragsgivare om anställning, uppdrag eller liknade engagemang, annat än för det egna partiet och dess organisationer.

Genom en överenskommelse i maj 1996 åtog sig statsråden att på samma sätt som fondpappersinnehav redovisa även anställningar och uppdrag som de haft före utnämningen till statsråd. Åtagandet gällde dock inte engagemang som upphört tidigare än fyra år före utnämningen till statsråd, och det är också begränsat till engagemang hos sådan arbets- eller uppdragsgivare som rimligtvis kan tänkas förekomma som parter eller ha något väsentligt intresse i ett regeringsärende.

Frågan har därefter väckts om principer som är gemensamma för olika regeringar kan nås för hur jävssituationer och andra intressekonflikter skall undvikas (bet. 1996/97:KU25 s. 28 ff.).

5.4. Ledamöter av Europaparlamentet

Sedan år 1983 har ledamöterna av Europaparlamentet varit skyldiga att lämna uppgifter om sina ekonomiska intressen till parlamentet. Denna skyldighet grundas på artikel 9.1 i Europaparlamentets arbetsordning och regleras närmare i bilaga I till arbetsordningen – Öppenhet och ledamöternas ekonomiska intressen.

Av regleringen följer till en början att varje ledamot som har direkta ekonomiska intressen i en fråga som debatteras skall muntligen uppge dessa intressen när denna föreslås som föredragande samt innan denne tilldelas ordet i parlamentet eller i något av dess organ.

Vidare följer att innan en ledamot kan ges ett uppdrag inom parlamentet eller någon av dess organ måste ledamoten lämna detaljerade upplysningar till ett särskilt organ inom parlamentet (kvestorerna) om

a) sin yrkesmässiga verksamhet och alla övriga relevanta

uppdrag eller all annan verksamhet som han eller hon utför mot ersättning,

b) ekonomiska bidrag i form av personal eller material, som

erhållits utöver de medel som tillhandahålls av parlamentet och som av tredje man ges ledamoten inom ramen för dennes politiska aktivitet. Givarens identitet skall anges.

Andra gåvor eller förmåner än nu nämnda har ledamöterna inte rätt att ta emot vid utövandet av sitt mandat.

Därutöver kan parlamentets presidium regelbundet ange de uppgifter som det anser bör ingå i registret.

Uppgifterna registreras i ett särskilt register och är offentliga. Registret kan vara tillgängligt för allmänheten på elektronisk väg. Varje ledamot har ett personligt ansvar för de uppgifter som lämnas till registret.

Om en ledamot underlåter att lämna uppgifter skall ledamotens namn, med uppgift om överträdelsen, offentliggöras i protokollet från det första sammanträdet under varje sammanträdesperiod. Vägrar ledamoten även sedan överträdelsen offentliggjorts att lämna dessa uppgifter kan talmannen avstänga ledamoten från att delta i sammanträdena.

Ordförandena för de olika grupperingarna inom parlamentet, både tvärpolitiska grupper och andra inofficiella grupperingar av ledamöter, skall dessutom redogöra för alla bidrag, både

ekonomiska och andra (exempelvis sekreterarhjälp), som erbjuds ledamöterna personligen.

I avvaktan på att en stadga införs för ledamöter av Europaparlamentet omfattas ledamöterna när det gäller deklaration av förmögenhet av lagstiftningen i den medlemsstat där de har valts.

5.5. Ledamöter av kommun- och landstingsfullmäktig

För ledamöter av kommun- och landstingsfullmäktige gäller inget krav om att ledamöterna offentligen skall redovisa sina åtaganden och ekonomiska intressen.

6. De offentliga partistöden och andra offentliga stöd

De offentliga partistöden är sedan mitten av 1960-talet den dominerande inkomstkällan för de politiska partierna (se kapitel 2). Såväl staten och riksdagen som kommuner och landsting ger partistöd till partier som fått mandat i de olika valen. Statens och riksdagens stöd till partiernas verksamhet och partigruppernas kanslier i riksdagen uppgår för närvarande till omkring 255 miljoner kronor årligen (år 2002). Under valår kan därutöver utgå vissa särskilda stöd. För 2002 anslogs stöd för invandrarinformation och för EU-relaterade frågor. Partikanslierna i riksdagen får dessutom ett indirekt stöd i form av fria lokaler och teknisk utrustning i Riksdagshuset. Kommunerna anslog partistöd för 2002 i storleksordningen 296 miljoner kronor. Motsvarande siffra för landstingen var 183 miljoner.

Det finns inte någon offentlig kontroll över hur statens bidrag enligt partistödslagen används. Detta gäller även för det kommunala partistödet. Krav på revisorer och årsredovisning har dock ställts upp som villkor för det statliga partistödet.

6.1. Det statliga partistödet till partier som är representerade i riksdagen

Statens stöd till partiernas allmänna verksamhet

Det statliga partistödet regleras i lagen (1972:625) om offentligt stöd till politiska partier. Det statliga stödet utgår till partier som deltagit i val till riksdagen. Stödformerna är partistöd och kanslistöd.

Partistödet lämnas som mandatbidrag. Varje mandatbidrag utgör 282 450 kronor. Det antal mandatbidrag som ett parti skall få bestäms varje år med hänsyn till resultatet i de två närmast föregående ordinarie valen. Första året under den fyraårsperiod

som följer på ett riksdagsval får varje parti så många mandatbidrag som motsvarar en sjättedel gånger antalet vunna mandat i det senaste valet och fem sjättedelar gånger antalet vunna mandat i närmast föregående val. Andra året får varje parti så många mandatbidrag som svarar mot halva antalet vunna mandat i både det senaste och det föregående valet. Tredje och fjärde året utgår partistödet varje år med så många mandatbidrag som svarar mot fem sjättedelar av antalet vunna mandat. i det senaste valet och en sjättedel i det närmast föregående. Om ett parti inte har blivit representerat i något av valen tillämpas särskilda avtrappningsregler.

Kanslistödet utgår som grundstöd och tilläggsstöd. Ett parti som fått minst 4 procent av rösterna i hela landet får varje år grundstöd och tilläggsstöd. Grundstödet uppgår för närvarande till 4 928 200 kronor. Tilläggsstödet utgår för närvarande med 13 850 kronor per vunnet mandat, om partiet är företrätt i regeringen och annars med 20 650 kronor för varje vunnet mandat.

Om ett parti vid val har fått minst 4 procent av rösterna och partiet får mindre än 4 procent vid nästföljande val utgår avtrappat grundstöd för de följande fyra åren första året med 75 procent, andra året med 50 procent samt tredje och fjärde året med 25 procent.

För såväl partistöd som kanslistöd gäller särskilda regler i de fall ett parti tagit mandat i riksdagen genom att ha fått minst 12 procent av rösterna i en valkrets.

Ansökan om partistöd skall göras årligen hos Partibidragsnämnden. Ansökan skall vara skriftlig och bör göras före utgången av oktober. Nämnden har fastställt ett formulär för ansökan. Till ansökan skall bifogas partiets årsredovisning för det senaste avslutade räkenskapsåret. Räkenskaperna skall ha granskats av en auktoriserad eller godkänd revisor. Granskningen skall vara så ingående och omfattande som god revisionssed kräver. Stöd får inte beviljas om ansökan brister i de avseenden som nu sagts. Partistödet betalas ut kvartalsvis med en fjärdedel varje gång till respektive partis riksorganisation. På begäran av partiet kan kanslistödet betalas till riksdagsgruppens kansli.

Partibidragsnämnden utses av riksdagsstyrelsen. Nämnden består av ordförande och två andra ledamöter. Ledamöterna skall ha eller ha haft ordinarie tjänst som domare. Nämndens beslut får inte överklagas.

Riksdagens stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i riksdagen

Stöd till riksdagens ledamöter och partigrupper utgår enligt lagen (1999:1209) om stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i riksdagen.

För partigruppernas verksamhet i riksdagen lämnas basstöd, stöd till politiska sekreterare åt riksdagens ledamöter och stöd till ledamöternas utrikes resor.

Basstödet består dels av ett grundbelopp, dels av ett tilläggsbelopp beroende på antalet riksdagsledamöter. Grundbeloppet utgår med 1,7 miljoner kronor per år. En partigrupp som företräder regeringen är berättigad till ett grundbelopp. Övriga partigrupper är berättigade till två grundbelopp. Tilläggsbeloppet utgår med 57 000 kronor per år och ledamot.

Ledamotsstödet, dvs. stödet till kostnader för politiska sekreterare, är avsett att bekosta handläggarhjälp åt ledamöterna och beräknas efter normen en politisk sekreterare per två ledamöter, för närvarande 35 6000 kronor per månad.

Stöd ges också till kostnader för ledamöternas deltagande i internationella konferenser utomlands och till andra utrikes resor. Stödet utgår årligen med 5 000 kronor per ledamot för de första tjugo mandaten och med 2 500 kronor för övriga.

Nyligen har också en utredning inom Riksdagen föreslagit en utökat ledamotsstöd till en politisk sekreterare per ledamot, vilket innebär en fördubbling av antalet politiska sekreterare (2002/03:URF3). Förslaget genomförs under mandatperioden 2002–2006.

Statens och riksdagens samlade stöd år 2002

Det statlig bidraget enligt partistödslagen uppgick under år 2002 till140 miljoner kronor, varav 99,1 miljoner kronor i partistöd och 40,8 miljoner i kanslistöd .

Stödet till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i riksdagen under samma år uppgick till något mer än 115 miljoner kronor, varav 22,1 miljoner i grundbelopp, 19,9 miljoner i tilläggsbelopp, 71,9 miljoner för politiska sekreterare åt ledamöterna och 1,2 miljoner för ledamöternas deltagande i internationella konferenser utomlands och till andra utrikes resor.

För budget året 2003 har stödet beräknats till något mer än 120 miljoner kronor.

Partikanslierna i riksdagen får dessutom ett indirekt stöd i form av fria lokaler, teknisk utrustning och annat administrativt stöd i riksdagshuset.

6.2. Det kommunala partistödet

Det kommunala partistödet regleras i 2 kap.9 och 10 §§kommunallagen (1991:900). Bestämmelserna ger kommuner och landsting rätt men inte skyldighet att lämna stöd till politiska partier som är representerade i fullmäktige. Stöd får ges också till ett parti som har upphört att vara representerat i fullmäktige, dock endast under ett år efter det att representationen upphörde.

Partistödet kan utgå i form av ekonomiskt stöd – s.k. grundstöd och mandatbundet stöd – men även andra former av stödåtgärder är tillåtna, exempelvis kostnadsfri tillgång till sammanträdeslokaler, kontorsutrustning eller administrativ service.

Fullmäktige beslutar om partistödets omfattning och formerna för det. Vid fördelningen av stödet gäller likställighetsgrundsatsen. Stödet får inte utformas så, att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti. Har en politisk sekreterare anställts för de förtroendevalda i ett parti, skall detta beaktas när stödet bestäms.

Kommunernas samlade stöd år 2002

240 av de 259 kommuner som besvarade utredningens enkät angav att de hade grundstöd motsvarade totalt 38 miljoner. Samtliga 259 kommuner angav att de dessutom hade mandatbundet stöd och detta uppgick totalt till 232 miljoner kronor. Tillsammans anslog dessa kommuner således 270 miljoner kronor i primärkommunalt partistöd. En skattning av det totala partistödet för 2002 för samtliga kommuner i riket ger vid handen ett stöd i storleksordningen 296 miljoner kronor. Det landstingskommunala partistödet uppgick samma år till 183,2 miljoner kronor. Enbart i Stockholms län anslogs 26,9 miljoner kronor, i de två regionförsamlingarna Västra Götaland och Skåne var motsvarande siffror 30, 8 respektive 17,6 miljoner kronor (Källa: Landstingsförbundet)

Dessutom erhåller partierna indirekt stöd i form av sammanträdeslokaler, kontorsutrustning och administrativ service.

Men även andra former av stöd förekommer. Utbildningsbidrag är relativt vanligt förekommande i både kommuner och landsting. I vissa kommuner och landsting anställs också politiska sekreterare för de förtroendevalda. I enkätstudien till kommunerna angav 11 kommuner av de 259 som besvarade enkäten att de hade politiska sekreterare. Totalt motsvarade detta stöd cirka 15 miljoner kronor 2002. Omkring 70 kommuner angav dessutom att de hade andra former av ekonomiska stöd omfattande cirka 18 miljoner till partierna. Det var exempelvis utbildningsbidrag, partiföreträdararvode, oppositionsstöd och insynsarvode.

6.3. De offentliga partistödens utveckling

I figur 5.1 kan den beloppsmässiga utvecklingen av det statliga partistödet mellan åren 1970 och 2002 jämföras med motsvarande utveckling av de kommunala partistöden. 1970 anslog riksdagen 24,5 miljoner kronor i statligt partistöd. 2002 uppgick stödet till 140 miljoner kronor. Detta innebär att stödet egentligen är oförändrat i fasta priser. Det stöd som står för expansionen på nationell nivå är snarare riksdagens stöd till riksdagsledamöterna och partigruppernas arbete i riksdagen. Därtill kommer den flora av särskilda stöd framförallt under valår.

Det stöd som haft den kraftigaste ökningen är det landstingskommunala partistödet som startade med blygsamma 9,3 miljoner kronor 1970 och som 2002 låg på drygt 183 miljoner kronor. Det primärkommunala partistödet har gått från 28,4 1970 till omkring 296 miljoner kronor för 2002, vilket i fasta priser visserligen innebär en ökning men avsevärt mindre än för det landstingskommunala partistödet.

0 500 1000 1500 2000 2500

1970 1974 1980 1986 1989 1992 2002

In de x

LPS

KPS

SPS

Prisindex

Figur 6.1. Partistödsutvecklingen i index 1970 – 2002. Konsumentprisindex. (LPS=landstingens-, KPS=kommunernas, SPS=statens stöd)

Källa: Egen figur.

Anmärkning: Partigruppsstöd och andra särskilda stöd ingår ej i det statliga partistödet. De kommunala partistöden huvudsakligen grundstöd och mandatgrundat stöd.

6.4. Ingen offentlig kontroll av hur medlen används får förekomma

Debatten om de politiska partiernas finansiering kom som tidigare redovisats under 1950- och 1960-talet att förskjutas från sådana frågor som varifrån partierna fick sina intäkter till att gälla om staten borde bidra till partifinansieringen. Detta ledde småningom om till att direkt statligt ekonomiskt stöd infördes år 1965 till de partier som var representerade i riksdagen (prop. 1965:174, KU 1965:44, rskr 1965:452). Någon författningsreglering infördes inte till en början utan stödet betalades ut i enlighet med de grunder som hade beslutats av statsmakterna respektive av riksdagen ensam och som framgick av riksdagstrycket. En princip som skulle gälla för bidragsgivningen var att någon offentlig kontroll av hur medlen används skulle inte förekomma.

Det statliga partistödet följdes år 1969 av ett beslut om kommunalt partistöd. För det kommunala stödet skulle gälla samma principer som för det statliga (prop. 1969:126, KU 1969:36, rskr 1969:353).

År 1972 reformerades och reglerades det statliga partistödet genom lagen (1972:625) om offentligt stöd till politiska partier (prop. 1972:126, KU 1972:55). Reformen som byggde på 1971 års

partistödsutrednings förslag (SOU 1972:62) hade sin huvudsakliga grund i en överenskommelse mellan riksdagspartierna. De tidigare principerna för bidragsgivningen behölls, vilket bl.a. innebar att någon offentlig kontroll av hur medlen användes inte skulle få förekomma.

6.5. Krav på revisorer och årsredovisning för det statliga partstödet

Senare ändringar av 1972 års lag har främst avsett bidragsbeloppen storlek. Den senaste ändringen berörde sådana situationer som då ett parti förlorat sin representation i riksdagen och en stor del av sitt väljarunderlag eller upplöses eller på annat sätt förlorar sin ställning som rättssubjekt (prop. 2001/02:53, bet. 2001/02:KU8). I samma lagstiftningsärende fördes också med hänvisning till bidragsbeloppens storlek en närmare diskussion om någon form av offentlig kontroll över hur bidragen användes borde införas. Mot en sådan ordning talade dock flera skäl. Rent principiellt ingav det betänkligheter att införa en reglering som skulle kunna leda till att statsmakterna kom att ställa övergripande krav på de politiska partiernas agerande som villkor för ekonomiskt bistånd. Dessutom skulle svåra tillämpningsproblem kunna uppstå, t.ex. då det gäller att avgöra om ett parti har bedrivit en sådan verksamhet som skall medföra att partiet uppfyller villkoren för stöd. Övervägande skäl talade därför för att den nuvarande ordningen skulle bestå och att det alltså inte skulle införas någon offentlig kontroll av partistödet. Däremot ansågs det rimligt att kräva av partier som tar emot statsbidrag av den omfattning som det gäller, att de har sådana administrativa rutiner som normalt gäller för större organisationer och att detta uppställs också som ett formellt krav för att partistöd skall kunna erhållas.

Av ovan anförda skäl uppställdes två villkor för att få partistöd beviljat. Det ena villkoret är att partiet har utsett en auktoriserad eller godkänd revisor med uppgift att granska partiets räkenskaper. Det andra villkoret är att partiet ger in sin årsredovisning för det senast avslutade räkenskapsåret till Partibidragsnämnden. I anslutning härtill uttalades att syftet med dessa båda villkor inte är att på något sätt försöka kontrollera partiernas verksamhet. Avsikten är endast att få till stånd en regel som bidrar till att varje politiskt parti som tar emot statlig partistöd vinnlägger sig om att

ha sådana rutiner som måste anses normala för större organisationer. Några motsvarande villkor har inte uppställts för det kommunala stödet.

7. Beskattning av kampanjbidrag

7.1. Skall bidraget räknas som gåva eller inkomst?

Huvudregeln är att svenska juridiska personer – bland dem ideella föreningar – är skattskyldiga för all sin inkomst. Genom ett system av undantagsregler har vissa ideella föreningar bl.a. de politiska partierna helt eller delvis befriats från denna skattskyldighet (7 kap. 7 § inkomstkattelagen (1999:1229)). Motsvarande regler gäller också i huvudsak på förmögenhets- och gåvobeskattningens områden (6 § lagen om statlig förmögenhetsskatt och 38 § lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt).

Det finns dock inga särskilda regler i skattelagstiftningen som gäller just valkandidater. Det råder dock ingen tvekan om att bidrag och förmåner som en valkandidat erhåller för att driva en personvalskampanj är skattepliktiga. Vad som kan diskuteras är om bidragen och förmånerna skall beskattas enligt de regler som gäller för gåvor enligt lagen om arvsskatt och gåvoskatt eller om de skall beskattas enligt de regler som gäller för inkomst av tjänst enligt inkomstskattelagen. Avgörande för valet av beskattningsform är om bidraget eller förmånen är benefikt eller inte. För att bidraget eller förmånen enligt nu angivna regler skall anses som benefikt och således kunna beskattas enligt de regler som gäller för gåvor förutsätts att givaren inte får någon form av motprestation. I annat fall skall gåvan eller förmånen beskattas som inkomst av tjänst. Det senare gäller också för det fallet gåvan eller förmånen grundas på att mottagaren gjort en insats som givaren vill belöna.

Frågan om kampanjbidragens skattemässiga konsekvenser diskuterades ingående av Rådet för utvärdering av 1998 års val i delbetänkandet Personval 1998, En utvärdering av personvalsreformen (SOU 1999:136, s. 59). Rådet konstaterade att frågan om kampanjbidrag skall bedömas som inkomst av tjänst eller gåva veterligen inte hade prövats. Enligt rådet torde den avgörande frågan vara synen på i vad mån kampanjbidraget är en rent benefik

förmögenhetsöverföring eller inte. Därmed skulle bedömningen kunna komma att skifta från fall till fall. Enligt rådet var det också av betydelse hur överföringen av kampanjmedel lades upp. Överfördes medlen till ett parti med villkor om att de skall användas för att stötta en viss kandidat uppkom sannolikt en annan skattemässig situation än om medlen lämnades direkt till kandidaten i fråga. En annan tänkbar situation var att ett parti väljer att särskilt stötta en av sina kandidater. Det kan då ha betydelse ur skatterättslig synpunkt om kandidaten i fråga skall betraktas som anställd av partiet eller inte.

Gränsen mellan gåva och inkomst av tjänst är som utredningen kan konstatera inte alltid klar. Ett bidrag eller en förmån till en kandidat kan således komma att bedömas som inkomst av tjänst om exempelvis omständigheterna vid överföringen är sådana att situationen liknar en anställning liksom då medlen betalas direkt till kandidaten på grund av en anställning. En annan tänkbar situation som får skattemässiga konsekvenser är att bidrag erhålls på grund av delägarskap. Som exempel kan nämnas att ett aktiebolag betalar vissa kampanjkostnader för en av bolagets delägare.

7.2. Beskattning av bidrag som räknas som gåva

De bidrag från privatpersoner, bolag eller fackförbund genom vilka de politiska partiernas verksamhet – särskilt i valtider – finansieras synes inte ha beskattats. Mellan ”politisk” och ”partipolitisk” har således inte någon gränslinje dragits vid tillämpningen av lagen om skatt på arv och gåva. Politiska partier är härigenom i princip befriade från gåvoskatt.

I övrigt gäller att skattefrihet gäller för gåvor vars värde understiger 10 000 kronor. Om gåvotagaren under samma kalenderår av samme givare erhåller flera gåvor skall värdet på dessa gåvor räknas samman. Gåvor av olika givare bedöms var för sig.

Förhållandet mellan givaren och gåvotagaren läggs till grund för beräkningen av skatten. Avdrag för kampanjkostnader är inte möjligt att göra vid denna beräkning.

Är gåvan skattepliktig måste gåvotagaren lämna en gåvoskattedeklaration till beskattningsmyndigheten. Deklarationen skall bl.a. innehålla uppgift om givarens fullständiga namn och hemvist.

7.3. Beskattning av bidrag som räknas som inkomst

Inkomstbeskattningen regleras från och med 2002 års taxering i inkomstskattelagen. I 9 kap. finns grundläggande bestämmelser om att vissa utgifter inte alls får dras av vid beskattningen. Bestämmelserna är generella och gäller således för samtliga inkomstslag. Enligt dessa bestämmelser får t.ex. avdrag inte göras för den skattskyldiges levnadskostnader.

Avdragsrätten preciseras sedan i de bestämmelser som gäller för respektive inkomstslag. Huvudregeln för avdrag i inkomstslaget tjänst är att utgifter för att förvärva och bibehålla inkomster får dras av som kostnad. Regeln är ett utflöde av den s.k. källteorin som ligger till grund för utformningen av inkomstbegreppet. Teorin innebär i korthet att avdrag får göras för kostnader för att bibehålla en förvärvskälla men inte för att förvärva en ny (jfr Lodin m.fl., Inkomstskatt, 9:e upplagan, 2003).

Det finns vissa inskränkningar i avdragsrätten. Avdrag för resor mellan bostaden och arbetsplatsen får göras bara till den del kostnaderna under beskattningsåret sammanlagt överstiger 7 000 kronor.

Den nyss nämnda källteorin tillämpad på kandidater som också är riksdagsledamöter, innebär att den som under sin mandatperiod har utgifter för att fullgöra sitt uppdrag som riksdagsledamot, får göra avdrag för dessa kostnader (jfr rättsfallet R74 1:72 från Regeringsrätten). Till sådana kostnader räknas då inte bara arbete som utförs i samband med riksdagens arbete i formell mening utan även kostnader utanför riksdagen i den egna valkretsen, i partiorganisationen m.m.(jfr rättsfallet RÅ 1986 ref. 130 från Regeringsrätten och Konstitutionsutskottets betänkande 1988/89:KU39 Ökat stöd till riksdagens ledamöter).

Riksskatteverket (numera Skatteverket) har efter förfrågningar i juni 1998 tillkännagivit att det enligt verkets uppfattning med utgångspunkt i bl.a. rättsfallet RÅ 1986 ref. 130 är möjligt att få avdrag för kostnader under en valrörelse för den som redan är riksdagsman men inte den som, utan att vara riksdagsman, deltar i en valrörelse för att bli invald i riksdagen.

Riksskatteverket har också efter förfrågningar i juni 2001 tillkännagivit att skulle den situationen föreligga att den som deltar i en valrörelse får ersättning för detta, är det som erhålls skattepliktigt. Kostnaderna som kan hänföras till sådan ersättning

är då enligt verket naturligtvis avdragsgilla, oberoende av om den som erhåller ersättningen redan är riksdagsman eller inte.

De nu redovisade rättsfallen från Regeringsrätten och Riksskatteverkets tillkännagivanden rör i samtliga fall riksdagsledamöter. De principer om avdragsrätt för kampanjkostnader som därmed slagits fast torde dock gälla inte bara kandidater till riksdagen utan också kandidater i de kommunala valen.

8. Kampanjfinansiering och korruption

8.1. Korruptionsbegreppet

Det finns ingen enhetlig definition på korruption.

I Europarådets civilrättsliga konvention om korruption definieras korruption som ”att direkt eller indirekt begära, erbjuda, ge eller ta emot en muta eller någon annan form av otillbörlig fördel eller förespegling av fördel som snedvrider utförandet av en plikt eller handlande som krävs av den som har tagit emot mutan, den otillbörliga fördelen eller förespeglingen därom (Strasbourg 4.11.1999: European Treaty Series nr 174).

En traditionell definition som bl.a. används av Världsbanken anger att korruption är ”att använda en offentlig ställning för otillbörlig vinning”.

I det av FN-ledda globala programmet mot korruption används definitionen ”maktmissbruk för privat vinning” som inkluderar både den offentliga och den privata sektorn

I EU:s rättsakter om kamp mot korruption som tjänstemän i Europeiska gemenskaperna eller Europeiska unionens medlemsstater är delaktiga i, om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen och i den gemensamma åtgärden mot korruption inom den privata sektorn definieras korruption bara ur straffrättsligt hänseende som en gärning som brukar kallas bestickning eller mutbrott (se artiklarna 2 och 3 i konventionen om kamp mot korruption som tjänstemän i Europeiska gemenskaperna eller Europeiska unionens medlemsstater är delaktiga i, artiklarna 2 och 3 i det första protokollet till konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen och artiklarna 2 och 3 i den gemensamma åtgärden mot korruption inom den privata sektorn). Samma principer återkommer också i disciplinbestämmelserna i t.ex. tjänsteföreskrifterna för tjänstemän och övriga anställda i Europeiska gemenskaperna.

I ett nyligen lämnat meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om en övergripande EU-politik mot korruption [KOM(2003) 317 slutlig] görs en skillnad mellan korruption i den snävare straffrättslig meningen från korruption i den bredare samhällsekonomisk meningen. Enligt kommissionen är distinktionen nödvändig eftersom straffrättens regler enligt rättssäkerhetskrav kräver ett exakt språkbruk, medan begreppet korruption kan användas allmännare i brottsförebyggande sammanhang. Den bredare definitionen på korruption kan då omfatta även integritet, insyn, ansvar och goda styrelseformer. Den senare definitionen ligger bl.a. till grund för kommissionens förslag till en övergripande politik mot att bekämpa korruption i gränslandet mellan offentlig och privat sektor (se kapitel 10 Internationellt samarbete och internationella överenskommelser).

8.2. Korruptionsbrottet

Korruptionsbrott består av en aktiv (givande) och en passiv sida (mottagande). Korruptionsbrott är på den aktiva sidan straffbelagt i 17 kap. 7 § brottsbalken med beteckningen bestickning och på den passiva sidan straffbelagt i 20 kap. 2 § med beteckningen mutbrott. Brottsbeskrivningarna korresponderar med varandra. Kretsen av dem som kan bli föremål för bestickning och kretsen av dem som kan göra sig skyldiga till mutbrott sammanfaller i huvudsak.

Som en följd av internationella åtaganden – OECDkonventionen om bekämpande av bestickning av utländska offentliga tjänstemän i internationella affärsförbindelser, EU:s korruptionsprotokoll (EGT nr C 313, 23.10.1996) och EU:s korruptionskonvention (EGT nr C 195, 25.6.1997) har genom en lagändring år 1999 kretsen av dem som kan bli föremål för bestickning utvidgats att omfatta gärningar riktade till utländska ministrar, parlamentsledamöter och utövare av offentliga funktioner. Vid denna lagändring vidgades också till följd av Sveriges tillträde till de nu nämnda konventionerna beskrivning av den brottsliga gärningen till att omfatta situationer där mutan tillfaller annan än den vars tjänsteutövning påverkas av mutan. (prop. 1998/99:32, bet. 1998/99:JuU16).

8.3. Bestickning

Enligt 17 kap. 7 § brottsbalken dömes den som till arbetstagare, annan som avses i 20 kap. 2 §, främmande stats minister, ledamot av främmande stats lagstiftande församling eller ledamot av främmande stats organ motsvarande dem som avses i 20 kap. 2 § andra stycket 1, eller någon som utan att inneha anställning eller uppdrag som nu har sagts utövar främmande stats myndighet, utlovar eller erbjuder, för denne själv eller för annan, muta eller annan otillbörlig belöning för tjänstutövningen, för bestickning till böter eller fängelse i högst två år.

Lagrådet anförde i sitt yttrande över den ovan nämna propositionen EU-bedrägerier och korruption (prop. 1998/99:32) att skillnaden mellan vad som kan föranleda ansvar och vad som bör vara straffritt torde ligga i kravet på otillbörlighet och samband med funktionärens tjänsteutövning, något som också antytts i författningskommentaren beträffande bidrag till politiska partier. Vidare anförde lagrådet att den närmare bedömningen av begreppet otillbörlighet låter sig inte preciseras i lagtext; vad som bör anses otillbörligt kan växla från tid till annan och vara olika på olika verksamhetsområden (Lena Holmqvist m.fl., Brottsbalken, kap. 13–24, Stockholm 1998, s. 20:43). Allmänna bidrag från medborgarna till politiska partier måste anses ligga inom ramen för sedvänjan, även om de syftar till att politikerna skall bli valda för att genomföra en politik som bidragsgivarna sympatiserar med eller till och med finner motsvara den egna plånbokens intressen, och kan inte anses generellt otillbörliga.

Regeringen anslöt sig till Lagrådets uttalande och anförde i propositionen bl.a. att ett bidrag till ett politiskt parti kan främja både partiets politiska målsättning generellt och gynna enskilda företrädare för partiet. Avgörande blir därför, som Lagrådet påpekade, om bidraget är att betrakta som otillbörligt och om det har samband med funktionärens tjänsteutövning i vid mening. Ett bidrag som inte är förenat med något villkor eller förbehåll får anses i första hand vara ägnat att främja partiets politik som sådan. Även om en sidoeffekt av bidraget är att partiets företrädares politiska karriärer gynnas, kan detta inte anses utgöra muta eller annan otillbörlig belöning i lagens mening. Detsamma måste anses gälla om bidraget visserligen syftar till att uppnå ett visst politiskt beslut, men detta ligger i linje med partiets politiska målsättning. Att ge bidrag till ett politiskt parti för att främja partiets politik i

ett eller annat avseende kan således inte anses falla inom det straffbara området med den föreslagna regleringen. Annorlunda förhåller det sig t.ex. om bidraget kan kopplas samman med en tjänsteåtgärd som företas av någon av partiets företrädare och som inte ligger inom ramen för genomförandet av partiets politiska program. Det kan vara fråga om beslut om upphandling, tillstånd till att bedriva viss verksamhet, planbeslut m.m. I ett sådant fall måste ett bidrag av någon betydelse till partiet kunna betraktas som en otillbörlig belöning och därmed falla inom det straffbelagda området. Lagrådet anförde, som ett exempel, att om en politiker genomför en vapenaffär med vetskap om att vapenleverantören lämnar ett stort bidrag till hans politiska parti, så kan detta inte betraktas som annat än tagande av muta. Gränsdragningarna mellan de nu skisserade typsituationerna kan naturligtvis inte göras helt klar. Också mindre renodlade situationer kan uppstå. Detta är emellertid något som gäller för mutlagstiftningen generellt. Det får alltså ankomma på rättstillämpningen att ytterligare klarlägga avgränsningen av det straffbara området.

Gränsen mot bestickning vid bidragsgivning till politiska partier har behandlats i doktrinen, bl.a. av Madeleine Leijonhufvud i JT 1996–97 s. 940 ff. och i JT 1998–99 s. 338 ff. Madeleine Leijonhufvud framhåller svårigheterna med att efter lagändringen år 1999 med ledning av förarbetsuttalandena finna klara kriterier som gör det möjligt att dra en sådan gräns. Det skulle fordras att bidragsgivningen till politiska partier och kandidater blev föremål för en reglering. Samtidigt framhålls att det finns anledning att förhålla sig skeptisk till regleringar av detta slag eftersom erfarenheterna från andra länder visar att regleringar lockar till kringgåenden och på många håll blivit en ren chimär. Kanske är den bästa lösningen att just att kräva en öppen redovisning av alla bidrag, och att därvid utnyttja den moderna tekniken så att informationen är snabb och enkelt tillgänglig för alla väljare. Med en sådan reglering skulle, enligt Madeleine Leijonhufvud, bedömningen av om ett bidrag är otillbörligt eller inte kunna göras direkt beroende av om öppenhetskravet uppfyllts.

8.4. Mutbrott

Enligt 20 kap. 2 § första stycket brottsbalken dömes arbetstagare som, för sig själv eller för annan, tar emot, låter sig utlova eller begär muta eller annan otillbörlig belöning för sin tjänsteutövning, för mutbrott till böter eller fängelse i högst två år. Detsamma skall gälla, om arbetstagaren begått gärningen innan han erhöll anställningen eller efter det han slutat densamma. Är brottet grovt, döms till fängelse, lägst sex månader och högst sex år.

Enligt andra stycket samma paragraf skall vad som sägs om arbetstagare också tillämpas på 1) ledamot av styrelse, verk, nämnd, kommitté eller annan sådan myndighet som hör till staten eller till kommun, landsting, kommunalförbund, församling, kyrklig samfällighet eller allmän försäkringskassa, 2) den som utövar uppdrag som är reglerat i författning, 3) den som omfattas av lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. eller annan som fullgör lagstadgad tjänsteplikt, 4) den som utan att inneha anställning eller uppdrag som nu har sagts utövar myndighet och 5) den som i annat fall än som avses i 1–4 på grund av förtroendeställning fått till uppgift att för någon annan a) sköta en rättslig eller ekonomisk angelägenhet, b) genomföra en vetenskaplig eller motsvarande utredning, c) självständigt sköta en kvalificerad teknisk uppgift, eller d) övervaka utförandet av en sådan uppgift som sägs i a, b eller c och 6) ledamot av Europeiska gemenskapernas kommission, Europaparlamentet eller Europeiska gemenskapernas revisionsrätt eller domare i Europeiska gemenskapernas domstol.

8.5. Tagande av utländskt understöd

Enligt 19 kap. 13 § brottsbalken döms den som av främmande makt eller från utlandet av någon som handlar för att gå främmande makt till handa tar emot pengar eller annan egendom för att genom utgivande eller spridande av skrifter eller på annat sätt påverka den allmänna meningen i en fråga som gäller någon av grunderna för rikets statsskick eller i någon angelägenhet som har betydelse för rikets säkerhet och som det ankommer på riksdagen eller regeringen att besluta om för tagande av utländskt understöd till fängelse i högst två år.

Bestämmelsen riktar sig mot utländsk propaganda. Bestämmelsen straffbelägger sådan av främmande makt finansierad propaganda som genom sin omfattning och inriktning är ägnad att inkräkta på den fria meningsbildningen inom landet i politiska frågor som rör statsskickets grunder.

9. Regleringen i andra länder

I ett internationellt perspektiv kan man konstatera att det är vanligt med någon form av rättslig reglering av de politiska partiernas och valkandidaternas intäkter. Sådan lagstiftning finns numera också i Danmark, Finland och Norge I detta kapitel behandlas inledningsvis utredningens allmänna iakttagelser rörande regleringen på området. Därefter behandlas närmare de finansieringsfrågor som i allmänhet är föremål för lagstiftning i andra länder. Regler för offentlighet för förtroendevaldas åtaganden och ekonomiska intressen berörs också. Därefter lämnas en närmare redovisning av lagstiftningen i Danmark, Finland och Norge.

9.1. Allmänna iakttagelser

En allmän iakttagelse är att ju starkare personvalsinslag i ett lands valsystem, desto mer omfattande och detaljerad tenderar regleringen av valfinansieringen vara. I länder där kandidatlistorna utformas och bestäms av partierna själva, dvs. där väljarna i första hand röstar på ett parti, är omfattningen och inriktningen på de valda regleringarna av varierande karaktär. Skillnaderna mellan Nordamerika och Europa har i detta avseende länge varit påtagliga. I de mer partiorienterade valsystemen i europeiska länder har det varit en lägre grad av reglering. I USA däremot med den starka inriktningen på personval infördes mer rigorös rättslig reglering på främst federal nivå; en utveckling som successivt även nått delstatsnivå. Sedan en tid pågår en utveckling mot ökad rättslig reglering även i europeiska länder. I vissa länder betyder det att befintliga regleringssystem genomgår reformer och att till exempel olika kryphål täpps till medan det i andra länder innebär att man överger någon form av självreglering till förmån för lagstiftning.

Oavsett val av reglering är utgångspunkten att politiska partier och valkandidater är mottagliga för påverkan utifrån, inte minst i

form av ekonomiska förmåner. Här finns en riskzon för korruption och flera demokratiska länder har också erfarenheter av korruptionsskandaler där politiker och partier varit inblandade (se även kapitel 1 och Staffan Andersson Partifinansiering – en riskzon för korruption, bilaga 4). Val och valkampanjer har alltmer kommit att stå i centrum för partiernas arbete; en utveckling som också innebär stigande behov av resurser. Även om det fortfarande sker ett stort mått av frivilligt och ideellt arbete i partiorganisationer och i valkampanjer så har användningen av allt effektivare kommunikationer, professionalisering inte minst i fråga om förmedling och utformning av budskap fått påtagliga ekonomiska konsekvenser. Mot bakgrund av de ökade kostnaderna för valkampanjer har också behov av allehanda utgiftsbegränsningar aktualiserats. Ett viktigt argument har varit att de ekonomiska resurserna inte skall vara avgörande för valutgången utan att den skall i första hand bero på valkandidatens kvaliteter och partiernas budskap.

När behoven ökar så blir stora externa bidrag än mer eftertraktade. Skillnader i resurshänseende mellan partier och mellan kandidater skapar jämlikhetsproblem och kan snedvrida den politiska konkurrensen i valen. Olika resursstarka grupper i samhället riskerar att gynnas på bekostnad av andra. Det har i vissa länder därför blivit mer eller mindre nödvändigt att antingen begränsa partiernas eller valkandidaternas externa finansieringskällor eller att offentliggöra dessa källor. Härigenom ges väljaren möjlighet att själv bedöma dess effekter på de ståndpunkter och de ageranden som ett parti, en valkandidat eller en vald ledamot senare kommer att ha i olika frågor. Tillkomsten och expansionen av olika former av offentliga stöd har dessutom medfört behov av offentlighet i hur partierna använder resurserna. Dessutom är frågan om fördelningen av dessa offentliga medel av betydelse inte minst ur ett jämlikhetsperspektiv.

De rättsliga regleringssystemen i fråga om parti- och valkandidaters finansiering utgör en viktig del av de demokratiska spelreglerna i ett politiskt system, vilket innebär att de i hög grad påverkar den politiska konkurrensen mellan partierna. Detta innebär också risker för att den partistrategiska bevakningen blir vital, dvs. frågan om vilka partier som får fördelar och vilka som förlorar på tillämpningen av bestämmelser i ett regleringssystem. Här spelar partierna ansvar för helheten en avgörande roll, eftersom det är partiernas företrädare i parlamenten som fattar

beslut om sådana rättsliga system. Förekomst av författningsdomstol har visat sig ha betydande konsekvenser för reformering och förändring av regleringssystem. Politiker har i flera fall tvingats ändra bestämmelser som domstolen ansett strida mot exempelvis jämlikhetsvärdet.

Inriktning och val av regleringskoncept är för varje enskilt land först och främst sammankopplat med vilka specifika problem som man sökt att lösa, men opinioner, inställning och medvetenhet hos berörda aktörer har även betydelse. En allmän iakttagelse är också att om ett land infört en form av bestämmelse så tenderar grannländer att följa efter. Det finns således visst stöd för en s.k. diffusionshypotes (Nassmacher 2001a, s. 17). Det är däremot behäftat med betydande svårigheter att göra indelningar av de koncept som länderna valt och se distinkta modeller. Vissa försök har gjorts bl.a. av Nassmacher (2003, s. 10) som pekar på fyra s.k. optioner där tyngdpunkterna i respektive ”modell” fokuseras: 1) den autonoma optionen, där partiernas fria ställning står i centrum och partierna utvecklar egna frivilliga överenskommelser (t.ex. Sverige), 2) transparensoptionen innebär att lagstiftning garanterar öppen redovisning och att väljarna förväntas kunna bedöma partiernas och bidragsgivarnas intentioner och ageranden (t.ex. Tyskland), 3) advokatoptionen innebär att lagstiftning och särskild myndighet tar över övervakning och kontroll för väljarnas räkning eftersom partier och kandidater inte är särskilt känsliga för hur väljarna bedömer finansieringsfrågor (t.ex. USA) och slutligen 4) den diversifierade regleringsoptionen som är en blandning av dessa olika typer (t.ex. Kanada).

Ett problem med denna indelning är att den framförallt tycks ha en historisk relevans. Sedan en tid tillbaka är lagstiftarna i ständig färd med att utveckla koncept, täppa till luckor och ta in bestämmelser som prövats i angränsande länder. I stället för distinkta modeller är det numera snarare relevant att tala om en skala där länder går från självreglering eller en låg grad av rättslig reglering till koncept som består av olika kombinationer av rättsliga bestämmelser.

Även om vissa regleringskoncept innehåller olika former av restriktioner och ibland även förbuds- och kontrollmekanismer är det viktigt att framhålla att regleringar även kan ses som reformprogram där olika önskvärda demokrativärden fastställs. Det är värden som jämlikhet och rättvisa i fråga om resurser, att stimulera mångfald i bidragsgivandet, öppenhet och insyn.

Rättslig reglering – ett hot mot partiernas fria ställning?

Ett argument mot rättslig reglering på finansieringsområdet är att partier är frivilliga, privata organisationer och ska stå oberoende i förhållande till staten. De ska därför inte heller kontrolleras av myndigheter. Detta synsätt har sedan länge varit utmärkande i Sverige och också fått konsekvenser för den strategi som utvecklats som innebär både ensidiga och ömsesidiga frivilliga överenskommelser (se kapitel 3).

Frihetsargumentet har rötter och kopplingar till föreställningen att partiers primära uppdrag är att vara fria politiska sammanslutningar i det civila samhället. Som sådana ska de, utan inblandning från staten, kunna bilda opinion och mobilisera olika grupper i samhället för sina politiska krav och värderingar. Trots att politiska partier har fått en alltmer framträdande roll i den representativa demokratin, inte minst i det offentliga beslutsfattandet och i utformningen av den politiska makten, betraktas de fortfarande i hög grad som fria politiska sammanslutningar vars verksamhet inte bör regleras.

Frihetsargumentet har även fått konsekvenser för partiers författningsrättsliga status, att politiska partier har en oklar ställning rent konstitutionellt. I vissa länder har stiftats särskilda s.k. partilagar som reglerar partiers skyldigheter och rättigheter. Det är framförallt i länder som upplevt diktatur som denna typ av lagar införts och där även reglering av partiernas finansiering kan innefattas (för partilagar se Karvonen, kommande 2004). I andra länders författningstexter har dock partier endast marginella omnämnanden eller så nämns de inte alls. Dualismen i partiernas natur liksom den oklara konstitutionella ställningen påverkar i högsta grad frågan om reglering av valkandidaters och partiers finansiering.

En iakttagelse är att denna syn att partier främst ska betraktas som frivilliga, politiska sammanslutningar framförallt kommit att prägla små europeiska länder. Nassmacher (2003: s. 4) konstaterar att samma frihetsargument varit utmärkande för Sverige även funnits i Danmark, Irland, Nederländerna och Schweiz. Där har funnits en djup misstro till tanken på att partier genom lag ska tvingas att offentligt redovisa sina ekonomiska förhållanden och att någon kontroll ska ske hur man använder sina pengar. Av dessa är det endast Sverige och Schweiz som fortfarande bibehållit

självreglering med frivilliga överenskommelser medan de andra infört olika modeller av rättslig reglering.

Det bör tilläggas att det i många länder funnits en skillnad i synen på hur partiers förhållande till staten bör vara mellan partier till vänster på den politiska skalan respektive de till höger. Detta framkommer inte minst i synen på offentliga partistöd där socialistiska partier generellt tenderar att se partiernas funktioner så viktiga för demokratin att staten har ett ansvar för att de har tillräckligt med resurser för att kunna fullgöra sina uppgifter. Partier till höger på den politiska skalan har i allmänhet varit mer skeptiska till offentliga partistöd och hävdat att de demokratiska partierna är frivilliga organisationer och att de bör stå fria i förhållande till staten (Pinto-Duschinsky 2003: s. 84, för Sverige se partistödsdebatten i Gidlund 1983).

9.2. Den rättsliga regleringens omfattning och innehåll

Det finns en rad olika frågor som varit föremål för diskussion och rättslig reglering. Bland de viktigaste som Europarådet fann i sin enkätundersökning [GMC(99)23 REV2] där 37 länder inklusive USA och Kanada ingick var följande:

  • beloppsgränser för kampanjkostnader
  • beloppsgränser för bidrag från enskilda
  • förbud att ta emot bidrag från utlandet
  • förbud för vissa institutioner att ge bidrag
  • förbud att ta emot bidrag om man misstänker korruptionssyfte
  • förbud att ta emot bidrag från enskilda i kombination med offentligt partistöd
  • förbud att namnge enskilda bidragsgivare vid mindre bidrag
  • förbud mot finansiering via mellanhänder
  • beloppsgränser för eller förbud mot anonyma bidrag
  • skatteavdrag eller skattebefrielse för kampanjbidrag
  • kriminalisering av röstköp
  • förfaringsregler hur kampanjbidrag får hanteras
  • skyldighet för partier och kandidater att offentliggöra sina bidrag/intäkter och utgifter

9.2.1. Begränsningar i kampanjutgifter

Rättsliga regleringar på området för parti- och kandidatfinansiering handlar ofta om att balansera jämlikhet och frihet (Nassmacher 2001, s. 15). Genom att införa vissa begränsningar är lagstiftarnas intentioner att se till att villkoren för de aktörer som konkurrerar i val blir mer jämlika. Sådana begränsningar kan dock ses som ingrepp i framförallt yttrandefriheten. I USA förklarade the Supreme Court 1976 (Buckley v. Valeo) det förslag till utgiftstak för valkandidaters valkampanjer som infördes i samband med den federala valfinansieringslagstiftningen (FECA) på 1970-talet som stridande mot författningen och yttrandefriheten. För att inte komma i konflikt med författningen på denna punkt har olika andra vägar prövats för att få ned stigande kostnader. Valkandidater kan exempelvis i vissa delstater ingå frivilliga överenskommelser där valkandidaten garanteras någon form av offentliga medel i utbyte mot löfte om lägre kostnader.

I den nya brittiska val och finansieringsreformen från 2001 (The Political Parties, Elections and Referendums Act, PPER) har principen om lika möjligheter i valkampen varit grundläggande. Kommittén som föregick reformen uttryckte en stigande oro för den upptrappning av resurser som sker när två stora partier försöker att maximera sina intäkter för att vinna val. Detta riskerade, enligt kommittén, att bidra till uppfattningen bland väljare om att val kan vinnas med pengar (Standards in Public Life. 1998. Vol.1). Ett uttryck för denna oro var det nationella utgiftstak som fanns med i den nya reformen och som kompletterar det gamla lokala utgiftstaket från korruptionslagstiftningen 1883. Det nya utgiftstaket omfattar kampanjkostnader för nationella partiorganisationer som får ett maximibelopp som varierar beroende på typ av val. Gränsen för parlamentsval sattes till 19.77 miljoner pund för hela landet (Koole 2001, s. 87). Samtidigt definierades den viktiga frågan om när en valkampanj börjar. Enligt den nya lagen startar officiellt valkampanjen inför ett allmänt val 365 dagar innan valdagen (Fischer 2001, s. 691).

Även i länder som Frankrike, Spanien, Irland, Portugal och Italien finns utgiftstak för valkampanjer. Modellerna skiljer sig något åt beroende på om det gäller parti eller kandidat men de är ofta baserade på en beräkning av i vilket sammanhang en kandidat konkurrerar, hur många mandat som ska besättas och storleken på valdistriktet.

Det brittiska lokala utgiftstaket från 1883 framstår i sammanhanget som unikt och bidrog under lång tid till en kraftig centralisering av valkampanjerna; en utveckling som lagstiftarna således inte sökte åtgärda förrän helt nyligen. Det visar sig generellt vara behäftat med svårigheter att kontrollera efterlevnaden av utgiftstak eftersom det ofta finns kryphål (för argumentationen för och mot det brittiska nationella utgiftstaket se: Standards in Public Life 1998. Vol 1, s. 116–121). I länder som exempelvis Frankrike och Israel har erfarenheterna varit blandade. I vissa fall har det inneburit reella kostnadsrekord i andra ständiga korrigeringar av uppsatta gränser. En förutsättning för att utgiftstak ska kunna fungera kan vara att även intresseorganisationer som bedriver omfattande kampanjer i samband med valkampanjer (third party) omfattas av rättslig reglering.

9.2.2. Förbud och begränsningar att ge och ta emot bidrag

Generellt är den privata så kallade plutokratiska finansieringen med stora särintressen som betydande finansiärer förenad med risker i ett demokratiskt samhälle. Resursstarka intressen kan placera pengar i partier och valkandidater på sådant sätt att det ger större politiskt inflytande på bekostnad av andra mindre bemedlade grupper och intressen. Bestämmelser om begränsningar eller förbud av vissa typer av bidrag till partier och valkandidater tillhör också den arsenal av åtgärder som brukar vidtas för att förhindra och bekämpa korruption.

Detta till trots är förbud mot institutionella bidrag relativt sällsynta. I Michael Pinto-Duschinskys (2002, s. 75) studie över 104 länder hade 16 procent av dessa länder totalt eller delvis förbud mot korporativa donationer. I endast åtta procent av de undersökta länderna fanns totalt förbud. Enligt samma undersökning hade 28 procent någon form av bidragsbegränsningar. Ett tiotal länder i Europa har enligt Europarådets enkät begränsningar i hur stora donationer som parti eller kandidat för ta emot från institutioner eller enskilda bidragsgivare oftast under ett år.

I Europa har således ett fåtal länder infört någon form av restriktioner. Vid mitten av 1990-talet förbjöd både Belgien och Frankrike efter omfattande korruptionsskandaler alla bidrag från juridiska personer. Några länder har infört förbud för offentliga företag eller företag som bedriver välfärdsservice att ge bidrag till

partier och valkandidater. I ett fåtal europeiska länder finns beloppsmässiga begränsningar för bidrag från företag. Detta gäller i Grekland, Spanien och Portugal liksom i de blivande EUmedlemsländerna Lettland, Litauen och Slovenien.

Ett ytterligare argument som brukar användas mot bidrag till partier och valkandidater från fackliga organisationer liksom näringslivsorganisationer är att besluten om att ge bidrag (till vilka, när och hur mycket) vanligen fattas av ett fåtal i ledningen för organisationerna utan inflytande från medlemmar och aktieägare. Därvid kan dessa senare indirekt stödja partier som de inte sympatiserar med. Vad gäller fackliga organisationer har diskussionerna på denna punkt ökat i takt med att traditionella partilojaliteter försvagats och att banden mellan socialistiska partier och fackliga organisationer inte längre har samma styrka som tidigare. I både Storbritannien och Danmark finns lagar som garanterar att medlemmar får möjligheter till insyn. Enligt en lag från 1984 (The Union Trade Act) som drevs igenom under Thatchers regeringstid måste fackliga organisationer regelbundet genomföra omröstningar bland sina medlemmar om att inneha fackliga fonder. En Labourregering möjliggjorde senare genom lagstiftning att tillstånd måste ges av aktieägare i företag som vill ge bidrag i form av pengar, lån eller sponsring av annan aktivitet till ett politiskt parti (Standards in Public Life. 1998. Vol. 1.). Även i dansk lagstiftning finns vissa restriktioner som omgärdar fackliga bidrag. Sedan början av 1990-talet krävs att medlemmar godkänner bidraget och att varje medlem har rätt att skriftligt vägra (lov om private bidrag till politiske partier og offentliggørelse af politiske partiers regnskaber, 1 §).

Frågan om fackens och näringslivets finansiering av partier och valkandidater tycks ha fått en ny aktualitet genom det arbete som pågår inom EU att ta fram en övergripande EU-politik mot korruption. (se närmare under avsnittet 10.4.2)

Kollektiva intressen tycks dock ständigt ha behov av att söka påverka partier och politiker. Nya finansieringsreformer perverteras snabbt, kryphål utmejslas och snart har nya problem uppstått. Den amerikanska lagstiftningen kring parti- och valfinansieringen ger ett starkt vittnesbörd om detta kretslopp. Innan den stora federala reformen (FECA) på 1970-talet fanns förbud för företag och fackliga organisationer att ge bidrag. Avsaknaden av effektivt kontrollsystem gjorde dock att sådana bidrag tämligen ostört kunde slussas in i valkampanjerna och

förorsaka allehanda problem. Strategin med FECA var fortfarande att förbjuda direkta bidrag till federala kandidater men att tillåta att pengar från dessa intressen kunde slussas till särskilda politiska aktionsgrupper – Political Action Committées (PAC) – som sedan fördelade medlen till partiers och valkandidaters valkampanjer. Syftet med FECA var att öka kontrollen över denna typ av pengar och på så sätt minska inflytandet för de resursstarka och välbärgade intressena i politiken. Företag och institutioner anpassade sig snabbt till den nya reformen och kommittéer med olika profiler växte fram. Även denna reform har visat sig innebära problem och risker. Inte minst har PAC etablerat sig som inflytelserika strukturer som i hög utsträckning ger resurser (hard money) till kandidater som redan finns i systemet. Detta riskerar att minska rotation och politisk förändring. Dessutom använder PAC i allt högre grad sina medel till att bedriva egna kampanjer.

Den federala reformen (FECA) underminerades successivt genom att ett omfattande penningflöde – ”soft money” – lyckades kringgå denna lagstiftning. Det var pengar som i hög grad kontrollerades av partierna och hade samlats in för federala kandidater men som utnyttjades på delstatsnivå. Problemet med ”soft money” ökade över åren inte minst beroende på att lagstiftarna inte följde upp de beloppsgränser som lades fast för cirka trettio år sedan i FECA. Detta gällde bl.a. det högsta belopp som en kommitté fick ge varje kandidat i bidrag. Genom ett utslag i Högsta domstolen 1996 gavs dessutom fritt spelrum för partierna att använda obegränsat med ”soft money”– enda restriktionen var att dessa pengar inte koordinerades med kandidaterna (se t.ex. Koole and Nassmacher 2001).

I USA har helt nyligen aviserats en ny federal lag (The Bipartisan Campaign Reform Act.). Syftet är att genom ytterligare lagstiftning hindra finansiering genom s.k. ”soft money”, begränsa möjligheterna för särintressen att driva egna kampanjer i samband med val och dubblerargränserna för enskilda bidrag.

I Storbritannien har en lag för så kallad tredje part (third party) i samband med kampanjer i allmänna val vållat debatt kring frågan om en sådan begränsning i bidragsgivande är förenligt med yttrandefriheten. Detta prövades i ett rättsfall i Europadomstolen för mänskliga rättigheter 1998. Där prövades om den begränsning som gäller innebar att yttrandefriheten hade hindrats (Mrs Bowman). Domstolen majoritet fastslog att så hade skett på grund av att beloppsgränsen i lagen var så lågt satt att den i

praktiken innebar ett totalt förbud att publicera information och försöka påverka väljarna att rösta för en särskild kandidat (Standards in Public Life. 1998. Vol. 1, s. 128–130). Beloppsgränsen höjdes i samband med 2001 års lag.

I några av de länder som omfattats av Europarådets studie gäller förbud för att förmedla bidrag via tredje man och förbud mot anonyma bidrag i syfte att hindra ett kringgående av de beloppsgränser för bidrag som fastställts.

Förbud för utländska bidrag till partier och valkandidater är enligt Pinto-Duschinsky (2002, s. 75) vanligt förekommande världen över. 49 procent av de 104 länder som ingick i hans studie hade infört endera ett totalt förbud eller någon form av restriktioner. I Europarådets undersökning av 37 länder företrädesvis i Europa uppgav 15 länder att de tillåter sådana bidrag (Österrike, Belgien, Cypern, Finland, Frankrike, Grekland, Irland, Italien., Lichtenstein, Luxemburg, Nederländerna, Norge, San Marino, Sverige och Schweiz) men några av dem har även angivit att de har beloppsbegränsningar av bidragen. I exempelvis Frankrike, som generellt har förbud för institutionella bidrag, tillåts endast utländska bidrag från individer och därtill finns en begränsning i donationsbelopp. Tio av de undersökta länderna däribland USA, Kanada och Ryssland har totalt förbud för utländska bidrag. Vissa länder har specificerade undantag från förbud som gäller endera små donationer (t.ex. Tyskland) eller mer materiella typer av stöd (t.ex. Rumänien och Georgien).

Det bör tilläggas att den ökade globaliseringen i realiteten gjort det allt svårare att definiera vad som är ett ”utländskt bidrag”. Multinationella företag uppträder i flera länder, unionsmedborgare har rätt att rösta i europaparlamentsval i ett annat medlemsland om de uppehåller sig där. Attityderna till utländska bidrag till partier och valkandidater skiftar ibland även beroende på omständigheter. Det tycks som att legitimiteten är större för utländska bidrag när det är fråga om stöd till befrielserörelser och partier som kämpar för demokratisering (Pinto-Duschinsky 2003).

9.2.3. Regler för offentlig redovisning och kontroll

En viktig komponent i en rättslig reglering av partiers och valkandidaters finansiering är bestämmelser om offentlig redovisning samt system för kontroll. Sådana regler har införts för

att möjliggöra väljarnas insyn i vilka intressen som stöder partier och kandidater men ses även som grundläggande koncept för att förhindra och motverka korruption, att intressen på ett otillbörligt sätt ”investerar” i partier och kandidater. Insyn och tillgänglighet utgör i detta sammanhang nödvändiga förutsättningar för att allmänheten ska kunna få möjligheter att ta del av information endera genom medier eller genom att få direkt access till uppgifterna.

Utifrån Europarådets enkätstudie 1999 framgår att nästan samtliga infört någon form av rättslig kontroll av partier och valkandidaters intäkter. Sedan en lagstiftning numera även finns i Norge, Nederländerna och Storbritannien är det bara i San Marino, Malta, Schweiz och Sverige som en sådan reglering saknas. Av enkätstudien framgår att rättslig reglering – ”some control over funding of political parties and election candidates by law” – införts på bred front inte bara i västra Europa utan även i öst- och centraleuropa (Albanien, Bulgarien, Cypern, Kroatien, Tjeckien, Ungern, Malta, Moldavien, Polen, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Turkiet) samt i stater som tidigare tillhörde Sovjetunionen (Estland, Lettland, Litaunen, Ryssland, Georgien, Ukraina).

Variationerna i de förekommande redovisnings- och kontrollsystemen är betydande mellan olika länder. Här finns hela skalan från svagt utvecklade till mer rigorösa system representerade. Inledningsvis gäller frågan vem/vilka som är skyldiga att lämna ekonomiska rapporter. Det kan vara enbart partier och/eller kandidater, i vissa fall enbart på nationell nivå i andra på flera nivåer, gälla enbart de som blivit valda eller inbegripa alla som ställer upp i val. Antalet rapporter varierar, liksom bestämmelser när de ska lämnas in (årligen, under vissa tider före under och efter valkampanjer). Det skiljer mellan länder även i fråga om vad som skall rapporteras och hur många rapporter som skall inlämnas. Vissa rapporterna skall redovisa bidrag som mottagits (över en viss beloppsgräns) och namnge bidragsgivare, andra gälla totala intäkter eller omfatta både intäkter och utgifter, eventuellt även kopplingar till mottagande av offentliga stöd.

Olikheter finns även i de valda koncepten för vilket organ som är mottagare av redovisningarna. I länder med mer rigorösa kontrollsystem finns en särskild myndighet tillsatt för ändamålet. I andra länder med lägre grad av rättslig reglering kan det vara en valmyndighet, departement eller parlament som är mottagare. Beträffande befogenheterna finns även betydande variationer.

Några övervakande och kontrollerande organ har rättsliga befogenheter, andra kan initiera rättsliga processer. I länder granskas således rapporterna noggrant, felaktigheter påtalas och kan få rättsliga följder (sanktioner i form av böter, fängelse, avstängning), medan det i andra lämnas in rapporter utan att någon kontroll görs. I det senare fallet gäller en så kallad politisk kontroll och den egentliga granskningen lämnas till medier och enskilda väljare. Det har blivit allt vanligare att lägga ut redovisningar på Internet för att möjliggöra en öppen och tillgänglig information.

I nästan samtliga länder som besvarat Europarådets enkät har de politiska partierna någon form av bokföringsplikt eller någon skyldighet att redovisa sina inkomster. I vissa fall gäller skyldigheten inför skattemyndigheterna. I en del fall gäller skyldigheten för ansökan om offentligt partistöd.

I nästan alla länder som ingår i Europarådet undersökning gäller också att bidrag måste redovisas. Ett fåtal länder kräver det av skattemässiga skäl. Andra som t.ex. Tyskland, Irland och Nederländerna kräver redovisning endast för bidrag över ett visst belopp, vilket kan variera högst avsevärt mellan länderna. Vanligtvis sker denna redovisning (deklaration/register) till någon myndighet. Det förekommer också att denna redovisning offentliggörs av partierna själva.

I de länder där bidragsredovisning krävs gäller vanligen också krav på att bidragsgivaren skall identifieras eller namnges i redovisningen när bidragen överstiger ett visst belopp. Som regel offentliggörs redovisningen av bidragen. I t.ex. Nederländerna förutsätter dock offentliggörandet av givarens namn att denne har lämnat sitt medgivande till detta. Tidpunkter för offentliggörande varierar ofta beroende på valår eller mellanvalsår. I USA sker på federal nivå sådan rapportering varje kvartal.

Flera länder har nyligen gått från någon form av självreglering till en skyldighet att offentliggöra sina intäkter, donationer eller både inkomster och utgifter. Storbritannien hör till dessa. Innan den nya reformen (PPER) som trädde i kraft under 2001 förekom frivilliga redovisningar från de två stora partierna men i praktiken var dessa på många sätt bristfälliga. Den nya lagen innebär skyldighet för partierna att inkomma med regelbundna ekonomiska redovisningar vid samma tidpunkter och redovisade i samma standardformat. De årliga redovisningar skall inlämnas senast tre månader efter redovisningsårets utgång. Dessutom skall partierna regelbundet deklarera donationer och valkostnader. Bidrag på nationell nivå

som överstiger 5,000 pund, liksom lokala bidrag som överstiger 1,000 pund skall redovisas offentligt. Även så kallade indirekta stöd skall redovisas. Deklarationerna av bidrag skall under mellanvalsår ske kvartalsvis men under år med allmänna val veckovis. Samtidigt har också anonyma bidrag som överstiger 200 pund förbjudits liksom utländska bidrag. En ny särskild valmyndighet har inrättats – The Electoral Commission – som har att övervaka efterlevnaden av regleringen samt handha andra valfrågor – bl.a. registrering av partier och partiernas radio- och tv-tid i valkampanjerna. Den har fått vissa sanktionsmöjligheter men allvarligare brott överlämnas till allmän domstol (Fisher 2001).

I Belgien betraktas partierna som icke vinstgivande organisationer och saknar författningsrättslig status. Detta till trots har en rättslig reglering införts i och med tillkomsten av statligt partistöd. Årliga finansiella rapporter skall inlämnas till en särskild parlamentarisk kontrollkommitté vilken även har befogenheter att inhämta uppgifter om donationer (Standards in Public Life. 1998. Vol. 1). Samma utveckling har skett i Nederländerna som tidigare har haft självreglering av den offentliga redovisningen. Där kräver den nya lagen att partierna inkommer med finansiella rapporter för att kontroll ska kunna göras om de offentliga medlem använts på det sätt som det är avsett (Gidlund and Koole 2001). Även i Danmark, Finland och Norge finns numera lagar som reglerar offentlighet för partiernas – och i vissa fall kandidaternas – finansiering (se vidare under avsnitt 9.5).

Rigorösa system för redovisning finns i USA och Kanada men även i europeiska länder som Tyskland, Frankrike och Italien, det vill säga i länder som har stor erfarenhet av korruption. I USA är det inte endast den federala nivån som utvecklat ett rigoröst kontroll och övervakningssystem. I vissa delstater är kontrollsystemen än mer rigorösa (se t.ex. Jones 1993, 1994). Tyska partier krävs exempelvis på att redovisa alla sina finansiella transaktioner på alla nivåer i partiorganisationen, redovisa hur se offentlig stöden har använts. I vissa fall krävs även redogörelser av skulder och tillgångar. Om exempelvis kvitton saknas kan tyska partier vidkännas kännbara bötesbelopp. Frankrike har sedan sin reformering under främst 1980-talet en omfattande rättslig reglering och ett sanktionssystem som bl.a. innebär att om en fransk kandidat brutit mot det lagstadgade utgiftstaket kan vederbörande straffas med böter eller fängelse mellan en månad och ett år. Detta till trots kan forskare konstatera att det fortfarande

råder bristande kontroll och insyn i fråga om partiers och valkandidaters finansiering i Frankrike. Ibland kan kompletterande lagstiftning skapa nya problem Yves-Marie Doublet konstaterade bl a att: ”The succession of various laws, most of which were drafted in a hurry, has led to legal contradictions and to loopholes exploited by politicians and parties alike” (refererat i Koole 2001, 90) Irland har på grund av en alltmer reglerad parti- och valfinansiering stärkt sin kontroll och övervakningsverksamhet och givit den särskilda myndighetem – The Public Office Commission – sedan 1997 ökade befogenheter att kontrollera efterlevnad och att rapporter inlämnas (Standards in Public Life. 1998. Vol.1).

Efterlevnad av förekommande rättsliga regleringar av parti- och valkandidaters finansiering runt om i världen är erfarenhetsmässigt svår att åstadkomma. Här vilar det ett stort etiskt ansvar hos partier och kandidater att ta bestämmelserna på allvar. Det råder en samstämmig uppfattning bland forskare inom området att ingen rättslig reglering kan garantera efterlevnad om inte politiker och olika partiföreträdare upplever förpliktelser att följa bestämmelserna.

9.3. Offentliga stödformer

Offentligt partistöd är vanligt förekommande och i stort sett samtliga av Europarådets medlemsländer anslås någon form av offentligt stöd till de politiska partierna. Pinto-Duschinsky (2002) kunde utifrån sina studier också konstatera att direkt offentliga stöd till partier eller kandidater är vanligast förekommande i Europa och mindre vanliga i Asien och i mycket små länder med liten befolkning.

Stöd är framförallt utvecklat på nationell nivå men finns i vissa länder även på andra nivåer. Formerna för stödet varierar. Ibland är offentliga medel kopplat till val och kampanjkostnader, i andra fall fördelas medel till partierna även för ordinarie partiverksamhet eller för särskild typ av verksamhet. Det senare kan exempelvis innebära att medlen skall användas för studier, forsknings- eller utredningsverksamhet eller till den verksamhet som parlamentens partigrupper bedriver.

Det offentliga partistödet förutsätter som regel i de flesta av de av Europarådet studerade länderna ett krav på partierna att

offentliggöra hur de finansierar sin verksamhet eller hur stödet har använts.

I USA och Kanada är offentliga medel kopplat till kampanjkostnader. På federal nivå i USA är det i presidentvalen som program för offentlig finansiering har utformats (för närmare redovisning av offentlig finansiering i presidentval se t.ex. Alexander 1989; kring frivilliga skatteintäkter i så kallade tax check-off – program se Alexander 1999; se Koole and Nassmacher 2001 för en översikt). Särskilt i länder där det finns en restriktiv inställning till att staten finansierar politiska partier är användningen strikt reglerad. I exempelvis Storbritannien är partierna motståndare till direkta partistöd, däremot finns sedan mitten av 1970-talet så kallade ”short money” som syftar till att möjliggöra för oppositionspartier i parlamentet att fullgöra sina uppgifter. Anslaget har dock under senare år blivit föremål för kraftiga höjningar och därtill har nya former av anslag utvecklats bl.a. för forsknings- och utredningsarbete (Koole 2001, s. 83–84). Även i Nederländerna introducerade på 1970-talet olika statliga stöd till specificerade ändamål inom olika näraliggande organisationer (forsknings- och utrednings institutioner, ungdomsorganisationer m.m.) men däremot inget allmänt partistöd till partierna. I och med 1999 års lag om statligt stöd till politiska partier anslås medel direkt till partierna men särskilda ändamålsbeskrivning kvarstår och medlen få inte användas till valkampanjer (Gidlund and Koole 2001).

Huvudregeln för fördelning av offentliga medel är att medlen fördelas i förhållande till hur framgångsrikt ett parti varit i val (vunna mandat eller röstetal); detta för att undvika att offentliga medel utvecklas till understöd för partier som får ett sjunkande stöd i valmanskåren. I vissa fall kan lika stora grundbelopp fördelas mellan partierna i kombination med en rörlig del som beror på partiets storlek. I vissa fall får även oppositionspartier något högre belopp än partier i regeringsställning. Olika beräkningsformler används för att utjämna och därmed fördröja att stora skillnader i ett partis valresultat snabbt får ekonomiskt genomslag, liksom avtrappningsregler så att partier som hamnat utanför ett parlament efter ett val ska kunna göra successiva anpassningar till nya ekonomiska förutsättningar. En komplicerad och ständigt aktuell fråga i sammanhanget är hur lagstiftare ska kunna konstruera koncept som tillgodoser behov av offentliga medel för etablerade partier men samtidigt inte missgynnar för nybildade partier att

komma in på den politiska scenen. För att motverka riskerna för en konservering av partistrukturen har i vissa länder införts särskilda medel för partier som fått ett visst stöd av väljarna men som inte lyckats att erhålla mandat.

Ännu vanligare än direkta offentlig partistöd är olika former av indirekta stöd till partier och kandidater. I inte mindre än 79 procent av de 104 länder som ingick i Pinto-Duscinskys undersökning hade partier och kandidater tillgång till kostnadsfri sändningstid i TV och radio under valkampanjer. I 49 procent av länderna fanns därutöver andra typer av förmåner som betalades av det allmänna till partier och kandidater. Dessutom hade 18 procent av länderna skattelättnader för politiska gåvor. I många partier får förtroendevalda betala en del av sin lön eller arvode till sina respektive partier. Denna ”partiskatt” som ibland redovisas som medlemsavgift eller bidrag är i princip att betrakta som ytterligare en form av indirekt offentligt stöd till partier.

9.4. Frågor om offentlighet för förtroendevaldas åtaganden och ekonomiska intressen som i allmänhet är föremål för rättslig reglering

I stort sett samtliga av Europarådets medlemsländer finns bestämmelser om att förtroendevalda i en eller annan form skall anmäla sina åtaganden och ekonomiska intressen. Sådana regler kan också bidra till att offentligheten kring finansieringsfrågorna ökar.

Som regel är dessa bestämmelser i medlemsländerna reglerade i lag. Men det finns undantag, t.ex. Belgien, Danmark, Norge, Nederländerna och Storbritannien.

I flertalet av medlemsländerna gäller en obligatorisk anmälningsskyldighet. Men det finns även här några undantag. I Danmark, Nederländerna, Norge och Sverige är anmälningsskyldigheten frivillig. Den svenska ordningen är ovanlig såtillvida att frivilligheten är bestämd i lag (se vidare under avsnittet 5.2).

Skyldigheten att anmäla gäller som regel övriga sysslor som utförs mot lön eller annan ersättning vid sidan av ledamotens förtroendeuppdrag, andra förtroendeuppdrag, avtal med tidigare arbetsgivare och andra ekonomiska avtal, förmåner från annan stat samt ledamotens egna tillgångar. I några fall gäller den också uttryckligen ledamotens valfinansiering. Så är bl.a. fallen i Italien, Frankrike och Storbritannien.

I en del länder är anmälningsskyldigheten sanktionerad. I Tyskland där man tillämpar ett förfarande med offentliggörande är sanktionen närmast moralisk. I andra länder är sanktionen närmast politisk. I t.ex. Portugal måste en ledamot som försummar sin anmälningsskyldighet eller lämnar oriktiga uppgifter avgå. I Storbritannien är sanktionen en tillrättavisning av talmannen eller ett skiljande från uppdraget under en viss tid. I vissa länder är däremot försummelsen sanktionerad med böter. I något fall förekommer också fängelse.

9.5. Norden

9.5.1. Danmark

Sedan 1991 gäller i Danmark att de politiska partierna är skyldiga att offentligen redovisa sina räkenskaper. Enligt lov om private bidrag til politiske partier og offentliggørelse af partiregnskaper (partiregnskabsloven) skall de partier som har deltagit i det senaste valet till Folketinget eller Europaparlamentet lämna en redovisning över partiets landsorganisations intäkter och utgifter. Det ställs dock inget särskilt krav på att utgifterna skall specificeras utöver vad som följer av god redovisningssed. Däremot ställer lagen krav på en viss specifikation av partiets intäkter. Räkenskaperna skall således innehålla uppgifter om följande intäktsslag:

  • offentligt partistöd
  • medlemsavgifter
  • annat tillskott från enskilda personer
  • ränteintäkter
  • tillskott från internationella organisationer, kollektiva privata sammanslutningar, fackliga organisationer, näringslivsorganisationer, företag, fonder och föreningar.

Räkenskaperna skall skrivas under av partiets ledning och innehålla en försäkran om att partiet inte har haft några andra intäkter än vad som uppgivits i räkenskaperna. Räkenskaperna skall senast tolv månader efter räkenskapsårets utgång sändas till Folketinget, som håller räkenskaperna tillgängliga för den som önskar ta del av dem (offentliggörande). Någon kontroll av räkenskaperna skall inte i något avseende göras av Folketinget.

Sedan en lagändring 1995 gäller att partiräkenskaperna även skall innehålla uppgifter om en bidragsgivares namn och adress om partiet under räkenskapsåret från bidragsgivaren har mottagit ett eller flera tillskott som tillsammans överstiger 20 000 kronor. Räkenskaperna skall vidare innehålla uppgifter om summan av anonyma bidrag och varje anonymt bidrag över 20 000 kronor. Även uppgifter om balans och eget kapital skall lämnas i räkenskaperna.

Vidare gäller sedan en lagändring 2000 att den som lämnar oriktiga eller ofullständiga uppgifter i partiräkenskaperna kan straffas med böter eller fängelse fyra månader. Straffansvaret gäller såväl partiets ledningspersoner som partiorganisationen, i det här fallet landsorganisationen (den juridiska personen).

Redovisningsskyldigheten enligt partiregnskabsloven är som ovan redovisats begränsad till partiernas landsorganisationer. Av lagmotiven framgår att det är en följd av att de politiska partierna i Danmark är mycket olika organiserade på det lokala planet. Några partier bygger sin lokala verksamhet på självständiga väljarföreningar eller kretsföreningar vars verksamhet helt vilar en frivillig, oavlönad grund. Att ålägga sådana föreningar en särskild räkenskapsplikt har därför inte ansetts rimligt. I den mån de lokala partiföreningarna ger ekonomiskt stöd till partiets landsorganisation eller medlemsbidragen fördelas mellan väljarföreningarna, kretsföreningarna eller landsorganisationen, kommer bidragen till landsorganisationen att framgå av intäktsposterna i landsorganisationens räkenskaper.

När partiregnskabsloven infördes 1991 ställdes inget krav på att enskilda bidragsgivare skulle namnges. I lagmotiven hänvisades i frågan till principerna i grundlagen om hemliga, fria och lika val till Folketinget och att medborgarna skall kunna ge uttryck för sin politiska uppfattning utan att behöva röja sin identitet. I motiven anfördes också att det är en lång och fast tradition i Danmark att medborgarna skall kunna ge bidrag till partier vars politik de önskar stödja utan att detta blir offentligt. Lagändringen 1995 om ett offentliggörande av bidragsgivarnas namn föranleddes av ett starkt intresse av att få insyn i vilka personer och föreningar som bidrar till de politiska partiernas finansiering. Samtidigt värnades den enskildes rätt att även fortsättningsvis anonymt kunna ge bidrag, då en annan ordning skulle resa väsentliga principiella betänkligheter.

Sedan 1995 finns det en koppling mellan partiregnskabsloven och loven om okonomisk stotte til partiske partier m.v.

(partistotteloven). Enligt den senare lagen skall partier som omfattas av partiregnskabsloven varje år till inrikesministeriet sända in en kopia av de senaste räkenskaperna som partiet är skyldigt att offentliggöra enligt partiregnskabsloven. För att få statligt partistöd fordras att räkenskaperna innehåller de uppgifter som krävs enligt partiregnskabsloven. Någon prövning av huruvida uppgifterna är riktiga görs inte.

9.5.2. Finland

Partier

Sedan man i Finland på 1960-talet hade börjat stödja partierna med offentliga medel reglerades förfarandet år 1969 i en särskild partilag (10.1.1969/10) med bestämmelser om ett prövningsbaserat statsunderstöd, tillsyn över understödet och bokföringsskyldighet för partierna. Till en början svarade regeringen (statsrådet) för fördelningen av partistödet och genom sitt kansli hur stödet användes av partierna. Från 1987 har dessa uppgifter övertagits av Justitieministeriet. Samtidigt gavs också Justitieministeriet rätt att granska inte bara partiernas utan också partiernas krets- och kvinnoorganisationers bokföring och användning av medel. Syftet var att öka offentligheten kring finansieringen av partiverksamheten, särskilt valfinansieringen, samt att få till stånd en tillsyn över partiernas användning av medel utan att därigenom äventyra skyddet för privatlivet. Partierna ålades samtidigt att sända in partiets och dess kretsorganisationers resultaträkningar med väl specificerade intäkter och kostnader för valarbetet. Partiernas lokala eller kommunala organisationer, kandidaternas stödgrupper och enskilda kandidater omfattades dock inte av denna tillsyn.

Enligt nu gällande partilag skall således alla partier och deras kretsorganisationer samt kvinnoorganisationer till de partier som fått partistöd till Justitieministeriet anmäla samtliga kostnader för de statliga och kommunala valen och hur dessa har finansierats. Justitieministeriet har meddelat närmare föreskrifter för hur en sådan anmälan skall ställas upp. Ett särskilt formulär har tagits fram för detta ändamål.

Bland intäkterna i valarbetet skall särskilt redovisas vad som tagits emot i

  • partistöd,
  • bidrag från egna organisationer,
  • andra valbidrag,
  • försäljningsinkomster ,
  • publikationsinkomster,
  • övrig finansiering,
  • avsättningar, fonder,
  • lån,
  • övrig finansiering.

Bland kostnaderna i valarbetet skall särskilt redovisas kostnaderna för

  • tidningsreklam,
  • radio- och TV-reklam,
  • direktreklam,
  • övrig valreklam,
  • givna valbidrag,
  • valmöten,
  • övriga valkostnader.

Specifikationen skall ställas upp så att det framgår av intäkterna i valarbetet hur valkostnaderna har finansierats. Donatorer av valbidrag behöver inte namnges.

Vid sidan av Justitieministeriet har också Statens Revisionsverk rätt att granska användningen av de medel som getts i form av statsunderstöd till partierna och deras krets- och kvinnoorganisationer.

Kandidater

Sedan maj 2000 gäller i Finland också en skyldighet att anmäla kandidaters valfinansiering (lag om anmälan av kandidaters valfinansiering 12.5.2000/414). Anmälningsskyldigheten gäller dem som har blivit valda i riksdags-, europaparlaments- eller kommunalval samt dem som valts till ersättare. Detta hindrar givetvis inte den som inte blivit vald att också göra en sådan anmälan. Vid presidentval är samtliga kandidater anmälningsskyldiga.

Syftet med anmälningsskyldigheten är att öka insynen i valfinansieringen och trovärdigheten hos det politiska systemet och därigenom även förbättra valdeltagandet. När de viktigaste finansieringskällorna offentliggörs, ges väljarna möjlighet att ta ställning till eventuella bindningar mellan de valda och den eller dem som har finansierat deras valkampanjer. I praktiken sker dock denna bedömning i efterhand, eftersom anmälan om valfinansiering alltid görs efter valet.

Anmälan av valfinansiering görs vid riksdagsval av dem som valts till riksdagsledamöter eller ersättare för dem, vid val till Europaparlamentet av dem som valts till parlamentsledamöter eller ersättare för dem samt vid kommunalval av dem som valts till fullmäktige eller ersättare för dem.

Vid presidentval gäller anmälningsskyldigheten samtliga kandidater. Anmälan av kandidaternas valfinansiering görs dock i detta val inte av kandidaterna själva utan av det parti eller valmansföreningarnas valombud, som ställt upp kandidaterna. I dessa val har kandidaterna i allmänhet stora budgetar och kandidaterna själva kan oftast inte ta hand om valfinansieringen. Olika stödgrupperingar eller stödföreningar svarar som regel för kandidaternas kampanjfinansiering.

I anmälan skall de sammanlagda kostnaderna för valkampanjen anges. Endast de kostnader som klart kan mätas eller värderas i pengar skall tas med. Kostnaderna behöver dock inte specificeras. Det räcker att de totala utgifterna för kandidatens valkampanj anges i anmälan.

När det gäller finansieringen skall i anmälan först nämnas de egna medel som använts. Som egna medel räknas även eventuella lån som kandidaten tagit. Någon separat redovisning av lånade medel behöver inte göras. Därefter skall allt understöd från utomstående anmälas, med angivande av om givarna är privatpersoner, företag, partiorganisationer och andra motsvarande intresseorganisationer, stiftelser, föreningar och andra samfund. Med understöd avses pengar, varor, tjänster och andra motsvarande prestationer som erhållits vederlagsfritt, dock inte sedvanligt frivilligt arbete och sedvanliga gratistjänster. Denna gränsdragning motiveras närmast av att en värdering inte låter sig göras av praktiska skäl. Det innebär bl.a. att sådant arbete som utförs av en lokalorganisation till det parti som ställt upp kandidaten eller kandidatens familjemedlemmars eller släktingars arbetsinsats inte behöver tas upp i anmälan. Däremot om exempelvis ett företag

låter sina anställda stå till kandidatens förfogande under en viss tid kan denna tjänst genom att beräkna lönekostnaderna värderas i pengar och anmälas som finansiering. Också vissa varor kan värderas i pengar, till exempel donation av kampanjmaterial. Som ett exempel på denna gränsdragningsproblematik nämns i lagmotiven att någon på eget initiativ drev en kampanj till förmån för en eller flera kandidater.

Värdet av varje enskilt stöd och namnet på donatorn skall nämnas särskilt, om värdet uppgår till minst 3 400 euro vid presidentval och Europaparlamentsval och till minst 1 700 euro vid riksdagsval och kommunalval. Något hinder föreligger inte för en kandidat att också anmäla namnet på donatorer som donerat mindre än nämnda belopp. För att trygga skyddet av privatlivet får dock namnet på en privatperson inte uppges utan dennes uttryckliga samtycke om värdet av det understöd privatpersonen donerat är mindre än nämnda belopp.

Vid den beloppsmässiga gränsdragningen har å ena sidan beaktats det grundlagsfästa skyddet för privatlivet och å andra sidan värdet av att betydande donationer till kandidaterna blev kända för väljarna. Vidare har beaktats att gränsen 3 400 euro är densamma som gränsen för skattefria prestationer enligt arvs- och gåvoskattelagen. Den lägre gränsen för riksdags- och kommunalval har motiverats av att där kan redan ett mindre stöd var av stor betydelse.

Anmälan om valfinansiering skall göras senast två månader efter att valresultatet har fastställts. Vid kommunalval skall anmälan göras till den kommunala centralvalnämnden och vid andra val till Justitieministeriet. Tidsfristen är satt med hänsyn till den tid det i normala fall tar att färdigställa redovisningen. Om den utsatta tiden inte iakttas har den kommunala centralvalnämnden och Justitieministeriet rätt att av den redovisningsskyldige kräva in redovisning utan dröjsmål. Några sanktioner finns dock i övrigt inte.

Anmälningarna är offentliga hos den kommunala centralvalnämnden och Justitieministeriet. Justitieministeriet kan upprätta ett register för registrering av uppgifterna i de anmälningar som lämnas till ministeriet.

9.5.3. Norge

Sedan 1998 gäller i Norge att de politiska partierna enligt lag är skyldiga att offentligen redovisa sina intäkter (lov 22 maj 1998 nr. 30 om offentliggjøring av politiske partiers inntekter). Regleringen bygger i stor utsträckning på den danska regleringen. Redovisningsskyldigheten gäller således inte samtliga politiska partier utan bara de partier som är registrerade enligt vallagen och som har deltagit i det senaste stortingsvalet. Dessa skall årligen upprätta en redovisning över intäkterna till partiets huvudorganisation. Partiernas lokala organisation omfattas inte av redovisningsplikten. En sådan ordning har bedömt som alltför omfattande och omständligt och kanske inte heller nödvändig.

Räkenskaperna över intäkter skall innehålla upplysningar om följande intäktsslag

  • offentligt partistöd,
  • medlemsavgifter,
  • tillskott från privatpersoner, lotterier och liknande,
  • ränteintäkter,

tillskott från institutioner, organisationer, föreningar och sammanslutningar samt från stiftelser och fonder.

Om ett parti under ett år från samma person mottar ett eller flera tillskott som tillsammans uppgår till mer än 20 000 kronor, skall såväl beloppet som givarens namn anges i räkenskaperna.

Anonyma bidrag tillåts. I räkenskaperna skall anges den totala summan av anonyma bidrag och de bidrag som uppgår till mer än 20 000 kronor.

Intäktsräkenskaperna avser perioden 1 januari–31 december. Intäktsräkenskaperna skall undertecknas av partiets ledare och innehålla en försäkran om att partiet inte har haft andra intäkter än dem som redovisats. Vidare skall räkenskaperna vara godkända av revisor. Av förarbetena framgår att här avses en revisor enligt revisorslagen, dvs. en kvalificerad revisor.

Senast sex månader efter det att räkenskapsåret har avslutats skall räkenskaperna sändas till Stortinget och där hållas offentligen tillgängliga. Någon kontroll av räkenskaperna skall inte göras av Stortinget. Redovisningsskyldigheten är inte heller särskilt sanktionerad. Det förhållandet att det genom bl.a. media blir offentligt känt vilka partier som eventuellt inte har sänt in sina

räkenskaper till Stortinget får i det här fallet verkan som en sanktion.

En statlig kommitté har helt nyligen tillsatts på begäran av Stortinget för att se över frågan om finansieringen av demokratin, dvs. den verksamhet som bedrivs av politiska partier och folkvalda grupper. Kommitténs skall kartlägga hur de politiska partierna finansierar sin verksamhet, analysera alternativa former för finansiering och pröva i vilken utsträckning insynen i partiernas finansiering kan säkerställas. Vidare skall kommittén ta ställning till

a) om den nuvarande redovisningsskyldigheten skall omfatta även de lokala och regionala partiorganisationerna, b) om beloppsgränsen 20 000 kronor skall gälla även för andra tillskott än kontanter, c) definiera fysiska och juridiska personer som bidragsgivare, d) hur bidrag från en bidragsgivare som är, eller som är organisatoriskt knuten till en av arbetslivets huvudorganisationer, skall redovisas, om man skall införa ett krav på försäkran om att det inte finns muntliga eller skriftliga avtal mellan givare och politiska partier eller att det utsetts företrädare på någon nivå, och att det inte finns något samförstånd som kan uppfattas som gentjänster eller förväntningar om gentjänster.

10. Internationellt samarbete och internationella överenskommelser

10.1. En inledande översikt

Frågan om finansiering av politiska partier berörs allt oftare i olika internationella sammanhang .

I FN har helt nyligen en konvention mot korruption förhandlats fram – United Nations Convention against Corruption. Konventionen som bl.a. innehåller bestämmelser om finansiering av politiska partier och kandidaters valkampanjer har i oktober 2003 antagits av FN:s generalförsamling och öppnats för undertecknande den 9–11 december 2003. Den svenska regeringen har i november 2003 beslutat att Sverige skall underteckna konventionen.

I Europarådet har också frågan om en kriminalisering av olaglig finansiering av partier och valkampanjer aktualiserats inom ramen för rådets program mot korruption. En kartläggning av villkoren för finansiering av politiska partier och valkandidater har genomförts bland Europarådets medlemsländer [Strasbourg, 9 juni 2000; GMC(99)23 REV2] . Som en följd av detta arbete har Europarådets ministerkommitté i april 2003 antagit en rekommendation – Rec(2003)4 – mot korruption vid finansiering av politiska partier och valkampanjer. Sedan tidigare finns också en rekommendation [1516(2001)] från Europarådets församling som rekommenderar offentlighet för politiska partiers finansiering.

Inom EG har under 2001 förts diskussioner om ett förslag till förordning om stadgar för och finansiering av europeiska politiska partier [KOM(2001)343]. En förordning har också antagits av Europaparlamentet och rådet om regler för och finansieringen av politiska partier på europeisk nivå [(EG nr 2004/2003 av den 4 november 2003]. Inom EU pågår också ett arbete med att ta fram en övergripande EU-politik mot korruption. Kommissionen har under 2003 lagt fram ett sådant förslag. I förslaget tas bl.a. upp

frågan om EU:s framtida politik mot korruption i gränslandet mellan offentlig och privat sektor[ KOM(2003)317].

Det pågår även andra former av internationellt arbete på detta område. Inom International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA) är Handbook on Funding of Parties and Election Campaigns under publicering (2004). Handboken som syftar till att fungera som guide för särskilt utvecklingsländer innehåller information om länders reglering av parti- och valfinansiering, samt metoder för att hantera korruptionsproblem inom området (en översikt har lämnats i kapitel 9).

10.2. FN

Inom FN finns numera en grundläggande konvention mot korruption. Konventionen antogs av FN:s generalförsamling i slutet av oktober 2003 och öppnades för undertecknande den 9–11 december 2003. Omkring 90 länder har hittills (december 2003) undertecknat konventionen, bl.a. Sverige.

10.2.1. FN:s konvention mot korruption

I konventionen finns bl.a. bestämmelser om finansiering av kandidaters valkampanjer och av politiska partier. Bestämmelserna återfinns i artikel 7 under ”Den offentliga sektorn”. Inledningsvis tas upp ett antal grundläggande principer för rekrytering av offentliganställda, anställningsvillkor (lönesättning), rotationstjänstgöring, fortbildning, befordringsgång och pensionering samt behovet av särskilda föreskrifter för den som kandiderar för ett offentligt ämbete. Huvudprincipen bör därvid vara att samma regler som gäller för den som är offentliganställd även bör tillämpas för den som är förtroendevald till ett offentligt ämbete (punkt 1 och 2).

Därefter behandlas kampanj- och partifinansiering. Enligt denna punkt skall varje stat vidta ändamålsenliga rättsliga eller andra åtgärder – i överensstämmelse med konventionens syfte och i enlighet med de grundläggande principerna för dess nationella lag – för att åstadkomma insyn i hur valkandidater finansierar sina kampanjer och, i den utsträckning det är möjligt, i hur de politiska partierna finansierar sin verksamhet (punkt 3).

Vidare skall varje stat att, i överensstämmelse med de grundläggande principerna i dess nationella lag, få till stånd, vidmakthålla och utveckla en ordning som främjar öppenhet och förebygger intressekonflikter (punkt 4).

10.3. Arbetet inom Europarådet

Inom Europarådet har tidigare antagits en straffrättslig och en civilrättslig konvention mot korruption. Under våren 2003 har även en rekommendation antagits om gemensamma regler mot korruption vid finansieringen av politiska partier och valkampanjer (ministerkommitténs rekommendation Rec(2003)4 av den 8 april 2003). I rekommendationen framhålls särskilt att en ökad medvetenhet om värdet av att förebygga och bekämpa korruption i samband med finansieringen av politiska partier är av avgörande betydelse för de demokratiska institutionerna i samhället.

De principer som behandlas i rekommendationen gäller extern finansiering av politiska partier, extern finansiering av valkandidater och förtroendevalda, kampanjkostnader, öppenhet, tillsyn och kontroll. I rekommendationen förespråkas att medlemsländerna i sin lagstiftning inför regler motsvarande rekommendationens i den mån medlemsländerna inte redan har en sådan reglering eller andra procedurer eller system som fyller samma funktion som en lagreglering.

Till grund för de principer som förespråkas i rekommendationen ligger bl.a. ministerrådets resolution (97)24 av den 6 november 1997 som anger 24 vägledande principer för att bekämpa korruption, varav i princip 15 förespråkas särskilda regler för finansiering av politiska partier och valkampanjer och parlamentets rekommendation 1515(2001) av den 22 maj 2001 om finansieringen av politiska partier.

10.3.1. Europarådets rekommendation om gemensamma regler mot korruption vid finansieringen av politiska partier och valkampanjer

Extern finansiering av politiska partier

I artikel 1 behandlas frågor om statligt och privat stöd till politiska partierna. Inledningsvis slås fast att både staten och dess medborgare har rätt att stödja politiska partier. Vad särskilt gäller staten så bör den tillhandahålla stöd till politiska partier. Det statliga stödet bör dock inte kunna vara obegränsat utan anpassas till vad som är rimligt med hänsyn till omständigheterna. Det statliga stödet får vara ekonomiskt. Objektiva, rättvisa och skäliga villkor skall tillämpas för statliga stöd. Staterna bör säkerställa att inget stöd från vare sig staten eller medborgarna får begränsa de politiska partiernas oberoende.

I artikel 2 definieras uttrycket bidrag till ett politiskt parti. Med bidrag avses varje avsiktlig handling som är ägnad att ge en fördel, ekonomiskt eller på annat sätt, till ett politiskt parti.

I artikel 3 behandlas allmänna principer för bidrag. De åtgärder som staten vidtar med anledning av bidrag till politiska partier skall möjliggöra särskilda regler för att

  • undvika intressekonflikter,
  • säkerställa öppenhet för bidrag och förhindra hemliga bidrag,
  • undvika partiskhet i de politiska partiernas agerande,
  • säkerställa de politiska partiernas oberoende.

Staterna bör vidare

  • säkerställa att bidrag till politiska partier offentliggörs, särskilt, vad gäller bidrag över ett vist bestämt belopp,
  • överväga möjligheterna att inför begränsningsregler för bidragsbelopp,
  • vidta åtgärder till hinder för att begränsningsregler skall kunna kringgås.

I artikel 4 behandlas frågan om skattereduktion för bidrag. Enligt artikel bör skattelagstiftningen kunna tillåta skattreduktion för bidrag till politiska partier. En sådan skattereduktion bör i så fall vara begränsad.

I artikel 5 behandlas frågan om bidrag från juridiska personer. I enlighet med de allmänna principerna för bidrag bör staterna föreskriva

  • att bidrag från juridiska personer till politiska partier bokförs i räkenskaperna hos den juridiska personen
  • att aktieägare eller bolagsmän har en laglig rätt att bli informerade om sådana bidrag.

Staterna bör vidare vidta åtgärder i syfte att begränsa, förbjuda eller på annat sätt närmare reglera bidrag från juridiska personer som tillhandahåller varor eller tjänster för den offentliga sektorn. Staterna bör också förbjuda juridiska personer som staten eller någon myndighet har ett bestämmande inflytande över från att ge bidrag till politiska partier.

I artikel 6 behandlas frågan om bidrag från partierna närstående organisationer. Bidrag från sådana organisationer till politiska partier bör omfattas av regleringen. Regleringen bör omfatta alla organisationer som står under direkt eller indirekt kontroll av ett politiskt parti.

I artikel 7 behandlas utländska bidrag. För sådana bidrag bör staterna införa särskilda begränsningar, förbud eller annan reglering.

Extern finansiering av valkandidater och andra förtroendevalda

I artikel 8 behandlas frågan om hur reglerna för finansiering skall tillämpas på valkandidater och förtroendevalda. Reglerna för finansiering av politiska partier skall tillämpas mutatis mutandis på

  • finansieringen av valkandidaters valkampanjer
  • finansieringen av förtroendevaldas politiska aktiviteter.

Kampanjkostnader

I artikel 9 behandlas frågan om begränsningar för kampanjkostnader. Staterna bör överväga åtgärder för att begränsa de politiska partiernas ökade behov av finansiering, t.ex. genom att införa ett kostnadstak för valkampanjer.

I artikel 10 behandlas frågan om att införa register över kampanjkostnader. Staterna bör kräva att särskilda register skall föras över samtliga utgifter, direkta och indirekta, i valkampanjer för varje parti, varje kandidatlista och varje kandidat.

Öppenhet

I artikel 11 behandlas frågan om räkenskaper. Staterna bör kräva av politiska partier och till partier närstående organisationer att de skall vara bokförings- och redovisningsskyldiga. Politiska partiers redovisning bör, om lämpligt, innehålla även till partierna närstående organisationers redovisning.

I artikel 12 behandlas frågan om givarregister. Stater bör kräva att det av ett politiskt partis räkenskaper skall framgå varje bidrag som partiet har tagit emot, inklusive dess natur och värde. För det fall det är fråga om bidrag över ett visst värde, skall givaren kunna identifieras i räkenskaperna.

I artikel 13 behandlas frågan om att offentliggöra redovisningen. Stater bör kräva av partier att regelbundet, åtminstone årligen, sända in redovisningen till en oberoende myndighet. Stater bör vidare kräva att politiska partier regelbundet, åtminstone årligen, offentliggör sin redovisning eller åtminstone en sammanfattning av redovisningen innefattande uppgifter dels om kampanjkostnader enligt artikel 10, dels om erhållna bidrag enligt artikel 12.

Tillsyn

I artikel 14 behandlas frågan om oberoende övervakning. Stater bör sörja för en oberoende övervakning med avseende på finansieringen av politiska partier och valkampanjer. I övervakning bör ingå tillsyn över partiernas räkenskaper och utgifter för valkampanjer samt över hur räkenskaperna lämnas ut och offentliggörs.

I artikel 15 behandlas frågan om specialistpersonal. Stater bör verka för en specialisering av domare, poliser och annan personal i kampen mot illegal finansiering av politiska partier och valkampanjer.

Sanktioner

I artikel 16 behandlas frågan om sanktioner. Stater bör kräva att överträdelser av reglerna rörande finansiering av politiska partier och valkampanjer blir föremål för verksamma, väl avvägda och övertygande sanktioner.

10.4. EU

Inom EU har flera instrument mot korruption tagit fram. De viktigaste är konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen och dess första protokoll samt konventionen om kamp mot korruption som tjänstemän i Europeiska gemenskaperna eller Europeiska unionens medlemsstater är delaktiga i.

Konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen trädde i kraft den 17 oktober 2002. Kommissionen antog i maj 2001 ett förslag till direktiv med en gemensam definition på bestickning och mutbrott som skadar gemenskapens ekonomiska intressen [KOM (2002) 715 slutlig]. Sedan Europaparlamentet yttrat sig och i princip godkänt texten lades ett ändrat förslag fram i oktober 2002. Förslaget behandlas för närvarande i rådet. Nu redovisade rättsakter avser bara brott som skadar Europeiska gemenskapernas ekonomiska intressen. Konventionen om kamp mot korruption som tjänstemän i Europeiska gemenskaperna eller Europeiska unionens medlemsstater är delaktiga i från 1997 omfattar emellertid också gränsöverskridande mutbrott och bestickning inom EU som inte påverkar gemenskapens ekonomiska intressen.

En förordning om regler för finansiering av politiska partier på europeisk nivå har helt nyligen antagits av Europaparlamentet och Europeiska unionens råd [(EG) nr 2004/2003 av den 4 november 2003].

Vidare har kommissionen lagt fram ett förslag om En övergripande EU-politik mot korruption som bl.a. framhåller att kampen mot politisk korruption och olaglig finansiering av arbetsmarknadens parter och andra intressegrupperingar måste stärkas i EU och dess medlemsstater [KOM(2003)317 slutlig].

10.4.1. Förordningen om regler för och finansiering av politiska partier på europeisk nivå

I förordningen definieras inledningsvis vad som avses med politiskt parti och politiskt parti på europeisk nivå.

Med politiskt parti avses enligt förordningen en sammanslutning av medborgare vilken eftersträvar politiska mål och vilken antingen erkänts av eller etablerats i enlighet med rättsordningen i åtminstone en medlemsstat. Ett politiskt parti kan också vara en sammanslutning av politiska partier där det förekommer ett strukturerat samarbete mellan åtminstone två politiska partier.

Med ett politiskt parti på europeisks nivå avses ett politiskt parti eller en sammanslutning av politiska partier som uppfyller följande fyra villkor, nämligen 1) vara en juridisk person i den medlemsstat där den har sitt säte, 2) företrädas av ledamöter i Europarlamentet eller de nationella eller regional parlamenten eller regionala församlingarna i åtminstone en fjärdedel av medlemsstaterna, eller ha erhållit i åtminstone en fjärdedel av medlemsstaterna minst tre procent av rösterna i var och en av dessa medlemsstater i de senaste valen till Europaparlamentet, 3) respektera, i synnerhet i sitt program och i sin verksamhet, de principer på vilka Europeiska unionen grundar sig, och 4) ha deltagit i eller uttryckt sin avsikt att delta i valen till Europaparlamentet.

Europaparlamentet skall regelbundet kontrollera om politiska partier på europeisk nivå uppfyller villkoren för politiskt parti på europeisk nivå. Uppfylls inte villkoren utesluts partiet från finansiering enligt förordningen.

Förordningen innehåller vidare bestämmelser om vilka skyldigheter som gäller i samband med finansieringen, finansieringsförbud, medelsanvändning och kontroll.

Skyldigheter i samband med finansieringen

Ett politiskt parti på europeisk nivå är enligt dessa bestämmelser skyldigt att

  • årligen offentliggöra sina inkomster och utgifter samt en redovisning av sina tillgångar och skulder,
  • redovisa sina finansieringskällor genom att tillhandahålla en förteckning över donatorer och donationerna från varje

donator, med undantag av donationer som inte överstiger 500 euro.

Vidare gäller enligt dessa bestämmelser att partiet inte får ta emot

  • anonyma donationer,
  • donationer som härrör från budgetarna för de politiska grupperna i Europaparlamentet,
  • donationer från företag över vilka de offentliga myndigheterna kan utöva ett direkt eller indirekt bestämmande inflytande på grund av ägarförhållanden, finansiellt deltagande eller regler som styr företaget, och
  • donationer från fysiska och juridiska personer som överstiger

12 000 euro per år och donator.

Bidrag från politiska partier som är medlemmar i ett politiskt parti på europeisk nivå är tillåtna. De får dock inte överstiga 40 procent av partiets årliga budget.

Finansieringsförbud, utgifternas art

Finansieringen av politiska partier på europeisk nivå ur Europeiska unionens allmänna budget eller från någon annan källa får enligt bestämmelserna inte utnyttjas för att direkt eller indirekt finansiera andra politiska partier, i synnerhet inte nationella politiska partier.

Anslag som tilldelats från Europeiska unionens allmänna budget får användas endast för att täcka utgifter som avser de mål som partiet har beskrivit i sitt politiska program.

Kontroll

Kontroll av den finansiering som har beviljats enligt förordningen sker i enlighet med budgetförordningen och dess genomförandebestämmelser. Kontrollen skall även genomföras på grundval av ett årligt godkännande av en extern och oberoende revision.

10.4.2. EU:s framtida politik mot korruption i gränslandet mellan offentlig och privat sektor

I förslaget om EU:s framtida politik mot korruption poängteras vikten av att bekämpa korruption i gränslandet mellan offentlig och privat sektor. Bakgrunden till förslaget är enligt kommissionen de politiska mutskandaler som Västeuropa på senare år har drabbats av. De har visat att det kan finnas dolda förbindelser mellan förtroendevalda, näringsliv samt arbetsmarknadens parter eller andra intressegrupperingar i gränslandet mellan offentlig och privat sektor, såsom politiska partier, fackföreningar, arbetsgivarföreningar eller stiftelser. Ofta får dessa halvt offentliga organ oredovisade donationer, inte sällan genom kringgående av lag, i syfte att påverka viktiga politiska eller ekonomiska beslut eller för at skapa ”goda förbindelser” mellan den offentliga och privata sektorn. Eftersom förbindelserna hemlighålls är det ofta i praktiken svårt att bevisa att mutor har erbjudits eller har tagits emot i straffrättslig mening och ibland är handlandet inte ens straffbart.

En handfull uppmärksammade fall som medierna har avslöjat illustrerar problemet. Enligt kommissionens bedömning hänger agerandet samman med strukturen på och bestämmelserna om finansieringen av arbetsmarknadens parter och andra intressegrupperingar i de berörda länderna. Det ökande antalet politiska skandaler med koppling till sådan finansiering beror delvis, enligt kommissionen, på ökade kampanjkostnader, en ny politisk konkurrens om mediernas uppmärksamhet, statens minskande betydelse som offentlig tjänsteleverantör samt konkurrensen om offentliga kontrakt.

Enligt kommissionens bedömning kan bara en total insyn i hur arbetsmarkandens parter och andra intresseföreningar finansieras, vad deras kampanjer kostar sant restriktioner av vilken affärsverksamhet deras företrädare får bedriva förebygga eventuella intressekonflikter. Som åtgärd föreslår kommissionen tydliga och öppna EU-regler för hur dessa sammanslutningar finansieras. Efter en utvärdering av den politiska korruptionen och av hur arbetsmarknadens parter och andra intresseföreningar finansieras i Europa avser kommissionen att utarbeta förslag till standarder och god sed för insyn i finansieringen, kostnader för kampanjer och förebyggande av intressekonflikter.

Förslaget om En övergripande EU-politik mot korruption berör även anslutningsländer, kandidatländer och tredje land. I förslaget

presenteras tio principer för att förbättra kampen mot korruption i dessa länder. Enligt dessa principer bör klara och tydliga bestämmelser införas om finansieringen av politiska partier och om extern ekonomisk kontroll av politiska partier för att undvika dolda kopplingar mellan politiker och näringsliv.

11. Överväganden och förslag

11.1. Utgångspunkter

Folkstyrelse genom partier

Den svenska demokratin har under årtionden karaktäriserats som en folkstyrelse genom politiska partier. Beskrivningen ger uttryck för ett ideal, men är också en beskrivning av den vitala roll som partierna utvecklat i den representativa demokratin. Även om media och andra politiska aktörer under senare tid stärkt sin ställning som länkar mellan medborgarna och den offentliga makten, har partierna behållit den unika uppgiften att ställa upp kandidater i allmänna val, jämka samman olika intressen och dessutom ta politiskt ansvar. Samtidigt bär partier på sitt särskilda demokratiska uppdrag – att fungera som fria politiska sammanslutningar i det civila samhället. Här är partiernas viktigaste uppgift att utan inblandning från staten fritt få bilda opinion och söka mobilisera olika grupper i samhället för sina politiska värderingar.

Trots att politiska partier är integrerade i det offentliga beslutsfattandet betraktas de fortfarande i hög grad som fria politiska sammanslutningar vars verksamhet inte närmare bör regleras. Politiska partier har också i flera andra demokratiska länder en ganska oklar ställning rent konstitutionellt. I vissa konstitutioner får partier marginella omnämnanden eller så nämns de över huvud tagit inte. Denna dualism och oklara konstitutionella ställning har inverkat på frågan om reglering av partifinansiering inte bara i Sverige utan även i andra länder.

Staten har i många demokratiska länder tvingats ta ett allt större ansvar eftersom området för parti- och kandidatfinansiering är behäftat med en rad problem och risker som berör de demokratiska spelreglerna i de politiska systemen. Partier och kandidater blir intressanta måltavlor för allehanda särintressen. Det kan vara intressegrupper eller enskilda stora bidragsgivare som genom

bidrag endera vill ha något direkt i utbyte (beslut eller icke-beslut) eller som medvetet investerar och väntar på ”utdelning”. Beroendeförhållanden som urartar och utvecklas till korruption skapar smärtsamma legitimitetskriser inte enbart för involverade kandidater och partier utan skadar även tilltron till det politiska arbetet i stort. Olika förutsättningar beträffande resurser är också något som alltmer uppmärksammas eftersom detta påverkar konkurrensförhållandena mellan partier och valkandidater inte minst i samband med valen. Statens roll och ansvar inom finansieringsområdet har i de demokratiska länderna ökat påtagligt, inte minst genom höjda offentliga anslag till partier, vilket ökat möjligheterna att påverka resurser och resursfördelning.

I vissa länder har omfattande reformer genomförts medan andra valt mer begränsade och punktvisa insatser. Det har historiskt funnits en skillnad mellan Nordamerika och Europa så till vida att i de förra mer kandidatcentrerade partisystemen tidigt infördes mer rigorösa rättsliga regleringar medan det i de västeuropeiska mer particentrerade länderna företrädesvis har valts en lägre grad av rättslig reglering. Den utveckling som sedan en tid pågår, inte minst i EU-länderna, innebär mer av lagstiftning och kontroll. Orsakerna är flera. Det har i länder som exempelvis Tyskland, Italien och Frankrike varit omfattande korruptionsskandaler som självfallet skapat betydande legitimitetskriser och krav på åtgärder. Andra orsaker har att göra med de förändringsprocesser som partierna i de s.k. mogna demokratierna genomgår och som inneburit minskande medlemskårer, breddning av väljarbaserna, ökad fokusering och därtill professionalisering av valkampanjerna. Utvecklingen har sammantaget inneburit ökade kostnader och därmed ett ökat behov av externa bidrag. Detta behov har i många länder kunnat täckas med offentliga medel men det har samtidigt skärpt kraven på tydliga redovisnings- och kontrollsystem utifrån principen att om det offentliga anslår medel till partierna så blir också partierna skyldiga att tillåta kontroll av hur dessa medel används.

Inom FN, Europarådet och EU har även ansträngningar gjorts för att åstadkomma mer av gemensamma regelsystem som kan hantera problem med och minska riskerna för korruption. Arbetet är ett viktigt led i ansträngningarna att bistå både gamla och nya demokratier med regler som främjar god etik och moral inom finansieringsområdet.

I våra nordiska grannländer har utvecklingen gått mot en rättslig reglering. I Danmark blev exempelvis det offentliga partistödet ett viktigt argument för att 1991 lagfästa partiernas skyldighet att på nationell nivå offentligen redovisa sina intäkter och en viss skärpning har nyligen skett genom att sanktioner har införts för oriktiga uppgifter. I Norge gäller sedan 1998 en motsvarande skyldighet. En offentlig utredning har nyligen tillsatts för att bl.a. se över om regleringen bör gälla även för lokala och regionala partiorganisationer. I det arbetet ingår också att pröva i vilken omfattning Europarådets rekommendationer på området bör införlivas i regleringen. I Finland gäller sedan 2000 dessutom att den som har blivit vald är skyldig att offentligen redovisa hur han eller hon har finansierat sin valkampanj.

I Nederländerna – där partierna i likhet med partierna i Sverige – mycket kraftfullt har avfärdat inblandning och kontroll från statens sida och därtill utarbetat frivillig överenskommelse mellan de största partierna att offentligt redovisa hur man finansierar sin verksamhet har detta till trots ett rättsligt regelsystem introducerats 1999.

Sammanfattningsvis kan konstateras att Sverige är förhållandevis ensamt om att sakna en författningsreglering på området. Bland länderna i Europa är det – förutom Sverige – bara Malta, San Marino och Schweiz som saknar någon sådan reglering.

Behovet av offentlighet för politiska partiers och valkandidaters intäkter

Öppenhet och insyn utgör nödvändiga förutsättningar för ett demokratiskt samhälle. Dessa förutsättningar ses i vår alltmer internationaliserade och komplexa politiska värld ofta som grundläggande värden för demokratisk insyn och kontroll. Detta gäller även beträffande finansieringen av de politiska partiernas verksamhet och valkandidaternas personvalskampanjer. Den öppenhet som krävs innebär en offentlig ordning som utgår från allmänhetens behov av insyn och kontroll och som säkerställer allmänhetens insyn i hur de politiska partierna finansierar sin politiska verksamhet liksom hur valkandidaterna finansierar sina personvalskampanjer. En sådan insyn och kontroll kan förebygga korruption i vid mening och även ge uppmärksamhet åt de ojämlikheter som gäller i fråga om partiers och valkandidaters

resurser. För att en sådan offentlighet skall kunna fungera krävs att inblandade aktörer inte enbart bejakar öppenhet och insyn i teorin utan också i praktiken. Offentlighet kräver också hög grad av tillgänglighet, dvs. att allmänheten på ett enkelt och smidigt sätt skall kunna ta del av informationen och förstå den. Offentlighet i kombination med god tillgänglighet beträffande uppgifter om partiernas och kandidaternas finansiering skapar förutsättning för att väljaren skall kunna veta vilka intressen som stöder verksamheterna. Offentlighet skall även ses som en metod att öka legitimiteten för det politiska systemet och minska misstro mot partier och politiker.

11.2. Behovet av en rättslig reglering

Utredningens förslag: En rättslig reglering som säkerställer allmänhetens insyn i hur de politiska partierna finansierar sin politiska verksamhet och hur valkandidaterna finansierar sina kampanjer skall införas.

Argumenten för offentlighet ger inte någon vägledning för hur en sådan insyn bäst kan åstadkommas. Valet står mellan en frivillig redovisning av partiers och valkandidaters intäkter och en författningsreglerad redovisning.

De svenska riksdagspartiernas ömsesidiga överenskommelse om öppenhet för partiernas och valkandidaternas intäkter är ett exempel på en frivillig redovisningsordning (självreglering). Det finns dock trots riksdagspartiernas överenskommelse flera argument för en författningsreglering på området som inledningsvis bör nämnas.

  • Ett tungt argument är att offentlighet för partiers och kandidaters intäkter är så grundläggande för det politiska systemets legitimitet att den inte bör vara beroende av partiernas och kandidaternas inställning och känsla av förpliktelse vid varje givet tillfälle.
  • Ett ytterligare argument är att en författningsreglering på ett annat sätt än frivillig överenskommelse kan säkerställa att redovisningen blir mer tillgänglig för allmänheten.
  • Ett annat argument är att modellen med partiöverenskommelser mellan riksdagspartierna inte ger några garantier för

att nya partier eller fristående lokala partier tar sitt ansvar på samma sätt som de partier som har ingått överenskommelsen.

En författningsreglering skulle således kunna säkra det demokratiska värdet av insyn även i framtiden.

I ett internationellt perspektiv kan också konstateras att det är vanligt med någon form av rättslig reglering av partiernas och valkandidaternas intäkter. En sådan lagstiftning finns numera i Danmark, Finland och Norge. Sverige deltar dessutom i internationella sammanhang inom ramen för FN, Europarådet och EU där området för parti- och valkandidatfinansieringen samt kampen mot korruption har placerats högt på dagordningen. En närmare redovisning av ländernas lagstiftning och erfarenheter samt internationella överenskommelser på detta område har lämnats i kapitel 9 och 10

Nu redovisade argument torde väl i sig kunna anses tillräckliga för en författningsreglering på området. Argumentationen vad gäller t.ex. frågor om legitimitet, öppenhet och tillgänglighet är emellertid inte i sig på något sätt ny och har vid tidigare överväganden om redovisning av partiernas finansiering inte lett fram till någon författningsreglering (se under avsnitt 1.4 Frågans tidigare behandling). Med personvalsinslaget i det svenska valsystemet har emellertid argumentationen för en författningsreglering fått en helt annan tyngd. Ett genomgående krav under arbetet med det ökade personvalsinslaget i det svenska valsystemet har varit att ett personvalssystem inte får leda till att ovidkommande ekonomiska faktorer kan komma att påverka valutgången.

Den i Sverige traditionella argumentationen mot en författningsreglering har bl.a. gått ut på att en lagreglerad redovisningsplikt för partierna inte skulle vara ett effektivare botemedel att förhindra obehörigt inflytande över opinionsbildningen än t.ex. frivilliga överenskommelser partierna emellan. Tillräckligt starka skäl har inte heller ansetts föreligga för att kunna tvinga fram ett offentliggörande av bidragsgivarna. En summarisk redovisning utan angivande av bidragsgivarens namn skulle knappast heller lämna några nya upplysningar om finansieringen, har det hävdats. Vid den praktiska utformningen av en sådan lagstiftning skulle det också uppkomma en del svårlösta problem, särskilt beträffande kontrollmöjligheterna.

Andra argument har gått ut på att en reglering för att bli effektiv inte bara skulle behöva gälla de politiska partiernas riks- distrikts- och kretsorganisationer utan även de lokala organisationerna samt ungdoms- och kvinnoförbunden och andra organisationer som har till enda eller huvudsakliga uppgift att stödja en politisk organisation. En sådan reglering skulle eventuellt också behöva omfatta enskilda personer som bedriver propagandaverksamhet av viss omfattning. Inte oväsentliga resurser skulle dessutom få sättas in för att administrera en kontrollapparat. En sådan administrativ kontroll av de politiska partierna har bedömts som främmande för våra demokratiska principer.

När det gäller frågan om finansieringen av personvalskampanjer och redovisning av kampanjmedel har argumentationen gått ut på en författningsreglering skulle strida mot den svenska traditionen med frivilliga överenskommelser och dessutom avvika från vad som i motsvarande frågor gäller för partierna. Ett annat argument har varit att det svenska valsystemet trots ett ökat personvalsinslag även i fortsättningen kommer att bygger på att röstning i första hand sker på parti och att det därför torde bli mindre intressant för utomstående att med ekonomiska bidrag försöka påverka enskilda kandidater än vad som är fallet i länder med mera utpräglade personvalsinslag.

Många av de nu redovisade argumenten mot en författningsreglering är fortfarande relevanta. Utredningens bedömning är dock att de inte utan vidare kan läggas till grund för en fortsatt frivillig redovisning av partiernas och valkandidaternas finansiering som kom till under en tid med andra samhällsförhållanden.

Vilka argument skulle då alltjämt kunna tala mot en författningsreglering av partiernas och valkandidaternas intäktsredovisning?

Kunskap och förtroende saknas hos allmänheten

Ett första argument skulle kunna vara att allmänhetens kännedom om riksdagspartiernas ömsesidiga överenskommelse om en öppen redovisning av partiernas och numera även valkandidaternas intäkter är hög liksom förtroendet för att kandidaterna följer överenskommelsen, dvs. att de öppet redovisar hur de har finansierat sina kampanjer. Så är emellertid inte fallet trots att systemet med frivillig redovisning av partiernas intäkter har

tillämpats i närmare femtio år. Redovisning av valkandidaternas intäkter har skett sedan valrörelsen 1998. Allmänhetens kännedom om partiöverenskommelsen måste tvärtom sägas vara mycket låg. Det gäller även allmänhetens förtroende för att valkandidaterna öppet redovisar hur deras personvalskampanjer har finansierats. Det visar resultatet av en undersökning som utredningen låtit SIFO genomföra strax innan valet 2002. Endast elva procent av de tillfrågade kände till att det fanns en sådan överenskommelse mellan riksdagspartierna. Närmare hälften uppgav att de inte kände till att det fanns någon sådan medan övriga var tveksamma eller uppgav att de inte visste om det fanns en överenskommelse. Vad sedan gäller frågan om allmänhetens förtroende uppgav bara något mer än 20 procent av de tillfrågade att de helt och hållet eller i ganska stor grad litar på att en sådan redovisnings sker. Hela 60 procent av de tillfrågade uppgav att de inte litade alls eller i liten grad på att kandidaterna lämnade en sådan redovisning, medan övriga sade sig vara tveksamma eller inte visste (se vidare under avsnitten 3.4, 3.5 och bilaga 5).

Utvecklingen går mot fler och kostsammare personvalskampanjer

Ett andra argument skulle kunna vara att personvalskampanjer ännu inte bedrivs i någon större omfattning och inte heller till särskild höga kostnader. Erfarenheten av den svenska personvalsreformen är visserligen ännu begränsad till främst valen 1998 och 2002, men utifrån utredningens forskarrapporter har några viktiga utvecklingsdrag i fråga om personvalskampanjerna kunnat kartläggas. Det kan för det första konstateras att fler riksdagskandidater bedrev personvalskampanjer i valet 2002 än i 1998 års val. Enligt Martin Brothéns studie av invalda ledamöter i riksdagen ökade andelen totalt från 37 till 51 procent. För det andra kan noteras att det fortfarande är få kandidater som har stora kampanjkostnader, men en viss kostnadsökning har skett sedan förra valet. De flesta kampanjer kostade enligt kandidaternas egna uppgifter upp till 25 000 kronor. År 1998 var den andelen 79 procent men har minskat något till 64 procent i valet 2002 (se bilaga 6).

I en studie av riksdagskandidaternas personvalskampanjer på den regionala partinivån gjorde Andreas Duit och Tommy Möller iakttagelsen att antalet kampanjande kandidater ökat mer än det

samlade ekonomiska bidraget från partiorganisationerna, det vill säga att riksdagskandidaterna har fått mindre pengar från partiorganisationen att röra sig med. Antalet s.k. barfotakampanjer har ökat (se bilaga 7).

Även i Staffan Anderssons intervjuundersökning av kandidater till landstings- och kommunvalen 2002 framkom att kampanjerna i hög utsträckning bedrevs med små medel men att spännvidden var stor – från mindre än 3 000 kronor upp till 80 000 kronor (se bilaga 8). Det skall dock noteras att värdet av det s.k. indirekta stödet till kandidaternas kampanjer (t.ex. trycksaker, hjälp med utskick, utdelning av material och transporter) visserligen varierar i storlek mellan partierna men tycks sammantaget åtminstone på regional nivå vara större än tillskotten i reda pengar. Vad som i det enskilda fallet inräknas i kampanjkostnader är osäkert.

Dessutom har kandidater som söker återval vissa förmåner som knappast räknas in i de redovisade beloppen.

Mot denna bakgrund gör utredningen liksom forskarna bedömningen att de faktiska kostnaderna torde vara betydligt högre än de belopp som framkommer i studierna. Med 2002 års val tycks personvalskampanjerna ha nått ett utvecklingsskede där de accepteras och uppfattas som normala inslag i valet. Utvecklingen talar för en fortsatt ökning både av antalet personvalskampanjer och kampanjmedel. Detta torde också enligt utredningens bedömning innebära ett ökat behov av extern finansiering.

Inställningen till författningsreglerings

Ett ytterligare argument mot en författningsreglering skulle kunna vara att det inte finns någon klart uttalad opinion för en sådan reglering. Martin Brothéns studie 2002 visar emellertid att det finns en utomordentligt stark opinion rent allmänt för krav på en redovisningsplikt. Inte mindre än 80 procent av de valda riksdagsledamöterna var positiva till förslaget att kräva att partier och kandidater redovisar varifrån de får sina kampanjbidrag. Denna inställning för en öppen redovisning var ännu starkare 1998 då motsvarande andel var 91 procent. Ombudsmän i partiernas regionala organisationer är emellertid mer avvaktande till en lagreglering. I 1998 års undersökning var – om än knappt – en majoritet av ombudsmännen för en frivillig linje. I 2002 års undersökning fick förslaget om offentliggörande av bidrag stöd av

40 procent av ombudsmännen. Generella regler för redovisning av personvalskampanjer stöddes av 34 procent (se bilaga 6).

Intäktsredovisningen i praktiken visar på problem

Ett fjärde argument skulle kunna vara att det inte har framkommit några större problem och missförhållanden rörande partiernas och valkandidaternas intäktsredovisning enligt den frivilliga överenskommelsen. På utredningens uppdrag har därför Ulf Gometz genomfört en revisionell utvärdering av hur riksdagspartiernas frivilliga överenskommelse angående redovisning av partiernas intäkter har fungerat i praktiken. (se bilaga 9).

Gometz rapport visar att det med ett visst undersökningsarbete och ett antal antaganden med ledning av partiernas årsredovisningar går att få fram information av sådant slag som utlovas i överenskommelsen, men det finns inte någon garanti för att informationen ur jämförelsesynpunkt är rättvisande. Det finns nämligen ingen som helst enhetlighet i partiernas redovisningar, möjligen med undantag för partistöd och medlemsavgifter. Följaktligen spretar beteckningarna på intäktsposterna och ger därmed upphov till en mängd frågor. I det sammanhanget kan också konstateras att uppgifter om s.k. indirekt stöd (t.ex. i form av stödannonsering, subventionering av annonskostnader, tillhandanhållande av personella resurser m.m.) är i det närmaste obefintliga i partiernas redovisningar vilket väcker frågan om sådant stöd inte har förekommit. Vidare kan konstateras att ingen av revisionsberättelserna över partiernas årsredovisningar ger någon indikation om att efterlevnaden av partiöverenskommelsen granskats. Enligt utredningens bedömning har partierna när det gäller intäktsredovisningen inte levt upp till sina utfästelser i partiöverenskommelsen. Den främsta förklaringen är att partierna inte har utvecklat gemensamma redovisningsformer som gör det möjligt att uppnå likformighet och jämförbarhet (se punkt 7 i överenskommelsen). Därigenom har inte heller syftet med partiöverenskommelsen uppnåtts (se ingressen i överenskommelsen).

De brister i intäktsredovisningen som lyfts fram i rapporten och som utredningen också pekat på i kapitel 2 – bristande jämförbarhet, bristande specifikation – gör, enligt utredningens bedömning, att man på goda grunder kan ifrågasätta om

partiöverenskommelsen i tillräcklig utsträckning säkerställer allmänhetens insyn i hur de politiska partierna finansierar sin politiska verksamhet och i hur de personer som bedriver en personvalskampanj (valkandidater) finansierar sina kampanjer.

I redovisningarna från partiernas riksorganisationer ingår inte några uppgifter om hur valkandidaterna finansierar sina personvalskampanjer. I överenskommelsen står det visserligen i ingressen att den omfattar både partiernas och de enskilda kandidaternas verksamhet men eftersom nomineringar liksom kandidaternas personvalskampanjer organiseras på lägre nivåer i partiorganisationerna finns inga kampanjredovisningar på central nivå i partierna. Partierna har i sina respektive rekommendationer om personvalskampanjer fastslagit vissa principer och rutiner. Det finns variationer mellan partierna men vanligast är att kandidaterna först efter anmodan skall kunna redovisa finansieringen av sina personvalskampanjer, det vill säga ha en beredskap att redovisa. Eftersom partierna inte utvecklat överenskommelsen till att även gälla regionala och lokala partiorganisationer har personvalskampanjerna således hamnat något vid sidan om. Förutom de rekommendationer som partierna fastställt på central nivå har vissa regionala och lokala partiorganisationer utvecklat egna regelverk. Andersson visar också i sin studie att det ibland uppstår osäkerhet om vad som gäller beträffande vilka medel som skall redovisas i personvalskampanjen och när redovisning skall ske. Någon samlad redovisning är inte möjlig att få inom ramen för den nu rådande frivilliga överenskommelsen.

Partiernas fria ställning rubbas inte av ett visst inslag av offentlig reglering

Utredningen har tidigare konstaterat att politiska partier som sådana är ideella föreningar och att det för ideella föreningar i stort sett saknas en rättslig reglering. Tanken är att det är upp till föreningsmedlemmarna själva att ordna föreningens angelägenheter efter vad de finner vara bäst. Politiska partier är emellertid inte vilka ideella föreningar som helst. De har som utredningen inledningsvis betonat stor betydelse i dagens samhälle eftersom de utgör själva kärnan i den representativa demokratin (bet. KU 1973:26 s. 16 och 17). Detta är i sig ett tillräckligt skäl för en författningsreglering som säkerställer allmänhetens insyn i hur

partierna och valkandidaterna finansierar sin verksamhet respektive sina kampanjer. Detta gäller särskilt som en sådan reglering kan genomföras utan att den för den skull behöver anses gripa in i partiernas organisation eller arbetsformer. Som exempel på sådana regleringar kan nämnas bokföringslagen (1999:1078), årsredovisningslagen (1995:1554) och revisionslagen (1999:1079) som ställer särskilda krav på redovisning och revision och som även politiska partier är skyldiga att följa på samma sätt som andra ideella föreningar eller juridiska personer. Härtill kommer lagen (1972:625) om offentligt stöd till politiska partier som generellt för beviljande av stöd föreskriver avgivande av årsredovisning och revision av kvalificerad revisor.

Det har emellertid från mera allmänna utgångspunkter i frågan om allmänhetens möjligheter till insyn i hur de politiska partierna finansierar sin verksamhet ansetts att det är en styrka om partierna kan lämnas fria att genom självreglering och frivilliga överenskommelser reglera dessa förhållanden. En sådan ståndpunkt måste i så fall förutsätta att den nuvarande modellen med självreglering och frivilliga överenskommelser kan utvecklas eller tillämpas så att de brister som utredningen tidigare pekat på kan åtgärdas. Gometz tar också i sin rapport upp frågan om en vidareutveckling av den modell för självreglering som partierna har utvecklat. Gometz bedömning är att detta är möjligt och pekar på en del andra områden som är föremål för självreglering och där självregleringen fungerar förhållandevis väl. Enligt Gometz handlar det om förtroende; organisationen (i det här fallet riksdagspartierna gemensamt/utr. anmärkning) utvecklar normerna och aktörerna (varje parti och valkandidat/utr. anmärkning) ålägger sig självdisciplin. Det senare förutsätter auktoritativa normgivande organ, kontroll av efterlevnaden, någon form av sanktioner och hot om lagstiftning.

Det första villkoret kan anses uppfyllt redan i dag genom partiernas samverkan om gemensamma regler för partiernas och valkandidaternas redovisning. Någon uttalad kontroll av efterlevnaden av reglerna finns dock inte, men skulle i och för sig kunna åstadkommas. Några särskilda sanktioner finns inte heller. Men här skulle man som ett alternativ till traditionella rättsliga sanktioner kunna beakta att en utebliven eller bristfällig redovisning torde medföra en inte oväsentlig sanktion i form av en s.k. chikaneringseffekt hos allmänheten.

Möjligheten att åstadkomma någon form av kontroll av efterlevnaden av de normer för partiernas och valkandidaternas redovisning som utvecklats inom ramen för en självreglering blir avgörande för huruvida de redovisningar som lämnas kan komma att uppfattas som tillförlitliga eller inte. Det ställer i sin tur krav på en likformighet i tillämpningen av normerna, vilket inte uppfylls med den ordning som partierna tillämpar i dag. En ytterligare förutsättning är revision av redovisningen, vilket redan förekommer. En inte oväsentlig svaghet kvarstår dock för en fungerande självreglering, nämligen att någon oberoende person eller något oberoende organ bör få i uppgift att gå igenom samtliga redovisningar för att säkerställa likformigheten. Det är då inte fråga om en dubblering av den granskning som revisorerna redan gör utan en kontroll av likformigheten som gör jämförelser möjliga.

På de områden med en utvecklad självreglering som skulle kunna utgöra en förebild för partiernas och valkandidaternas intäktsredovisning (bl.a. redovisningsområdet generellt) finns dock en lagreglering – om än begränsad – vanligtvis kompletterad med en rättslig standard och i kombination med någon etablerad organisations ”föreskrifter” för att utveckla och ge standarden ett konkret innehåll, dvs. en lagfäst självreglering. Det gör att de goda erfarenheterna av självregleringen på dessa områden inte utan vidare kan läggas till grund för en självreglering helt utan inslag av offentlig reglering.

Slutsatser

En sådan lösning som utredningen har pekat på – ett visst inslag av offentlig reglering – stöds också av ytterligare att antal argument. Det finns således enligt utredningen anledning att särkilt beakta att den nuvarande ordningen inte i tillräcklig utsträckning kan sägas säkerställa allmänhetens insyn i hur personvalskampanjerna finansieras. Med den modell för redovisning av sådana kampanjer som partierna valt krävs det ett förhållandevis omfattande arbete av väljarna för att få en samlad bild av hur kampanjerna har finansierats. Därtill skall läggas att utredningens forskarrapporter visar att utvecklingen går mot fler personvalskampanjer och ett ökat behov av externa finansiärer.

Frågan om en offentlig reglering på området för hur politiska partier (inklusive valkandidater) på såväl nationell som överstatlig

nivå finansierar sin politiska verksamhet har också diskuterats i olika internationella sammanhang, bl.a. inom FN, Europarådet och EU (en närmare redovisning av dessa överenskommelser har lämnats i kapitel 10 Internationella erfarenheter och överenskommelser). I dessa diskussioner har frågan om en tvingade reglering på området övervägts vid flera tillfällen. Det är utredningens bedömning att en sådan reglering på nationell nivå inte kommer att kunna undvikas i längden.

De internationella erfarenheterna på området och de erfarenheter av en begränsad lagstiftning som våra nordiska grannländer delgett utredningen samt de slutsatser Gometz redovisat efter att från en revisionell utgångspunkt ha granskat hur partiöverenskommelsen fungerat i praktiken talar, enligt utredningens uppfattning, för införandet av begränsad rättslig reglering på området. Härigenom säkerställs att de åtgärder som partierna i praktiken redan är överens om också genomförs.

Sammanfattningsvis anser utredningen således att starka skäl talar för en författningsreglering på området framför en fortsatt självreglering och att en sådan författningsreglering skall avse såväl partierna som kandidaterna.

11.3. Hur förhåller sig en reglering till regeringsformen?

Utredningens bedömning: Något principiellt hinder föreligger inte mot en reglering som ålägger partierna att offentligen redovisa sina intäkter så länge en sådan skyldighet inte begränsar partiernas roll i den fria åsiktsbildningen.

En fri åsiktsbildning är fundamental för demokratin. Den rymmer i sig den väsentliga delen av vad som brukar kallas politiska fri- och rättigheter, främst yttrandefriheten och föreningsfriheten. De i 2 kap. regeringsformen inskrivna grundläggande fri- och rättigheterna har i hög grad till syfte att slå vakt kring den fria åsiktsbildningen. En författningsreglering som ger insyn i partiernas och valkandidaternas intäkter väcker ett flertal frågor inte bara i anslutning till regeringsformens bestämmelser om varje medborgares rätt att hålla inne med sina politiska åsikter och att inte åsiktsregistreras utan också i förhållande till bestämmelserna om föreningsfriheten.

Regeringsformen skiljer mellan två slag av rättigheter, dels sådana som inte kan inskränkas annat än genom grundlagsändring, dels sådana som kan inskränkas genom vanlig lag. Efter bemyndigande i lag kan även annan författning än lag användas i vissa fall för att inskränka en rättighet. Enligt regeringsformen är opinionsfriheterna – till vilka räknas någons politiska åskådning – orubbliga och kan således inte inskränkas annat än genom grundlagsändring (2 kap. 2 och 3 §§). För föreningsfriheten gäller dock att den under vissa villkor får inskränkas genom lag (2 kap. 12 och 14 §§).

Skyddet för friheten att hålla inne med sina åsikter

Enligt 2 kap 2 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot tvång att giva till känna sin åskådning i politiskt hänseende. Av grundlagsmotiven framgår att skyddet också omfattar sådana faktiska uppgifter, varigenom någons åsikter röjs, exempelvis tillhörighet till politiskt parti (prop. 1973:90 s. 244). Enligt utredningens uppfattning kan det förhållandet att någon lämnar ett bidrag till ett politiskt parti eller till en valkandidat inte med automatik tas till intäkt för att personen också tillhör det politiska partiet eller det parti valkandidaten tillhör.

Om så ändå skulle kunna anses vara fallet, dvs. att det finns en automatik mellan bidrag och politisk åskådning, torde det därmed inte vara möjligt att utan grundlagsändring ålägga någon att avslöja det stöd – ett direkt ekonomiskt bidrag eller ett indirekt bidrag i form av varor eller tjänster eller motsvarande – han eller hon har lämnat till ett visst politiskt parti eller en viss valkandidat. Det torde vidare innebära att det inte heller är möjligt att utan grundlagsändring förbjuda någon att lämna anonymt stöd till ett parti eller en kandidat. En sådan bestämmelse skulle ju i praktiken tvinga givaren – för det fall han eller hon önskar ekonomiskt eller på annat sätt stödja ett visst parti eller en viss kandidat – att avslöja sin identitet för partiet eller kandidaten. Däremot torde det vara möjligt att utan grundlagsändring i lag förbjuda politiska partier och valkandidater att ta emot anonyma bidrag. En annan fråga är vad ett parti eller en kandidat skall göra om partiet eller kandidaten trots ett förbud fått anonyma bidrag. Det är som regel inte möjligt att lämna tillbaka sådana bidrag (frågan om anonyma bidrag behandlas längre fram under avsnitt 11.5 Vilka uppgifter skall

partierna och kandidaterna redovisa). Vidare gäller skyddet i 2 kap. 2 § regeringsformen endast för fysiska personer. Det innebär att tvång som riktar sig mot juridiska personer i princip inte omfattas. Att en juridisk person har lämnat stöd i någon form till ett visst parti eller en viss valkandidat torde som regel inte avslöja en fysisk persons politiska åsikter. Skyddet i regeringsformen för friheten att hålla inne med sina åsikter gäller som sagt bara de egna åsikterna. Det innebär i praktiken att bestämmelsen inte utgör hinder mot att ålägga partier och valkandidater att genom t.ex. en redovisningsskyldighet för sina intäkter (se vidare nedan om en sådan skyldighet och om skyddet för föreningsfriheten) tala om vilka givarna är.

Skyddet mot åsiktsregistrering

Enligt 2 kap. 3 § första stycket regeringsformen får anteckning om medborgare i allmänt register ej utan samtycke grundas enbart på hans politiska åskådning. Skyddet är absolut.

Som utredningen tidigare deklarerat kan dock det förhållandet att någon lämnat ett bidrag till ett politiskt parti eller till en valkandidat inte med automatik tas till intäkt för att personen också delar partiets eller valkandidatens åskådning i politiskt hänseende. Om så ändå skulle anses vara fallet så hindrar skyddet mot åsiktsregistrering inte att en persons politiska uppfattning registreras om denna har samband med någon annan omständighet som föranlett registreringen.

Hinder torde därmed inte föreligga mot att en fysisk person utan samtycke registreras i ett allmänt register på den grunden att han eller hon har lämnat stöd till ett parti eller till en valkandidat, särskilt om registreringen enbart tar sikte på bidrag som på grund av sin storlek kan ge eller befaras ge upphov till bindningar mellan mottagare och givare, eftersom registreringen i ett sådant fall endast har till syfte att åstadkomma insyn i hur de politiska partierna och valkandidaterna finansierar sin verksamhet.

Skyddet för föreningsfriheten

För föreningsfriheten m.fl. friheter som räknas upp i 2 kap. 12 § regeringsformen gäller som tidigare nämnts att de under vissa villkor får inskränkas genom lag. Ett sådant villkor är att det får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Ett annat villkor är att det aldrig får gå ut över vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett det. Ett ytterligare villkor är att det inte får sträcka sig så långt att det utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Slutligen gäller att det inte får göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (2 kap. 12 §). Därutöver gäller för föreningsfriheten särskilt att den får begränsas endast såvitt gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av visst etniskt ursprung (2 kap. 14 § andra stycket).

För partiernas verksamhet är principen om den fria åsiktsbildningen grundläggande. En lagreglering av deras organisation eller arbetsformer har ansetts kunna utgöra ett ingrepp i deras yttrande- och föreningsfrihet och har därför bedömts vara inte önskvärd. Om detta har sedan länge rått enighet i vårt land. Konstitutionsutskottet har med anledning av propositionen 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m. i betänkandet 1973:26, s 17 uttalat, för det fall otillfredsställande förhållanden skulle uppstå, att det är den offentliga debatten och kritiken man i första hand får lita till. Endast om den offentliga insynen avskärmas eller kritiken står maktlös inför obestridliga missförhållanden kan ett lagstiftningsingripande berörande partiernas verksamhet te sig påkallat enligt utskottet.

Huruvida offentligrättsliga regler om skyldighet för partierna att redovisa uppburna ekonomiska bidrag m.m. skulle stå i strid med bestämmelsen i 2 kap. 14 § andra stycket kan diskuteras. Frågan har inte närmare berörts i förarbetena till regeringsformen. Däremot har den tagits upp i den juridiska doktrinen. Holmberg/Stjernquist gör i sin kommentar till grundlagarna bedömningen att en sådan redovisningsskyldighet torde stå i strid med bestämmelsen (Holmberg/Stjernquist, Grundlagarna med tillhörande författningar, 1980, s. 130). Petrén/Ragnemalm konstaterar även i sin kommentar till grundlagarna – dock utan att särskilt nämna just

frågan om en redovisningsskyldighet – att föreningsfriheten har omgärdats av sådana garantier att den i det närmaste framstår som absolut (Petrén/Ragnemalm, Sveriges grundlagar och tillhörande författningar med förklaringar, 1980, s. 79).

Föreningsfriheten spelar en viktig roll för åsiktsbildningen. Det är också av det skälet som den har omgärdats så strängt att den i det närmaste framstår som absolut. I den mån införandet av en redovisningsskyldighet för partierna skulle innebära någon form av begränsning av deras roll för åsiktsbildningen torde det också stå i strid med bestämmelsen i 2 kap. 14 § andra stycket regeringsformen. Avgörande blir därmed hur en redovisningsskyldighet för partierna utformas. Ett absolut krav är att en sådan skyldighet inte får komma i konflikt med vare sig det grundlagsfästa skyddet för medborgarnas frihet att gentemot det allmänna inte tvingas ge till känna sina politiska åsikter (jfr skyddet för valhemligheten) eller skyddet mot åsiktsregistrering. Utredningen ser därför inget principiellt hinder mot en lagreglering som ger allmänheten insyn i hur de politiska partierna finansierar sin politiska verksamhet (eller hur valkandidaterna finansierar sina kampanjer), om anonymiteten kan garanteras den som ekonomiskt eller på annat sätt stöder ett visst parti. Detta kan åstadkommas genom att anonyma bidrag tillåts.

Utredningens utgångspunkt för de fortsatta övervägandena är således – i likhet med riksdagspartiernas ömsesidiga överenskommelse – att redovisningsskyldigheten skall gälla för den som tar emot stöd. Teoretiskt sett kan man annars också tänka sig en redovisningsordning som gäller för den som ger stöd. Som utredningen i det föregående har kunnat konstatera är det dock inte möjligt att utan grundlagsändring ålägga någon att uppge vilket stöd – ekonomiska bidrag eller bidrag i form av varor, tjänster eller andra motsvarande prestationer – han eller hon har lämnat ett visst politiskt parti eller en viss valkandidat. Av bestämmelsen i regeringsformen följer att ett sådant åläggande i lag endast kan riktas endast till juridiska personer. Detta talar mot att lägga redovisningsskyldigheten på den som ger stöd. Även praktiska hänsyn talar mot en sådan ordning. Den skulle inte kunna utan ett omfattande undersöknings- och sammanställningsarbete ge allmänheten en samlad bild av hur partierna och valkandidaterna finansieras. Därtill kommer att utländska juridiska personer inte kan omfattas av en sådan skyldighet. Att införa en särskild redovisningsskyldighet för den som ger stöd till politiska partier

eller valkandidater bedömer utredningen därför inte som ett realistiskt alternativ.

Hur allmänheten skall ges möjlighet till en samlad bild av hur partierna och valkandidaterna finansieras behandlas under avsnittet 11.6 Offentliggörande.

11.4. Vem skall vara redovisningsskyldig?

Utredningens förslag: Ett parti som har fått mandat i riksdagen eller i landstingsfullmäktige eller i kommunfullmäktige eller i Europaparlamentet skall offentligen redovisa hur partiet har finansierat sin politiska verksamhet.

En enskild kandidat som har blivit utsedd till ledamot eller ersättare vid senaste val till riksdagen eller till landstingsfullmäktige eller till kommunfullmäktige eller har blivit utsedd till företrädare eller ersättare vid senaste val till Europaparlamentet skall offentligen redovisa hur han eller hon har finansierat sin personvalskampanj.

Bakgrund

En författningsreglering förutsätter för sin tillämpning en klar och tydlig definition av begreppen parti och valkandidat.

Inför valet 2002 beställde 208 partier valsedlar i kommunvalen, 56 i landstingsvalen och 75 i riksdagsvalet. Antal partier som fick någon röst i kommunalvalen var 203, i landstingsvalen 56 och i riksdagsvalet. Antal kandidater (räknat efter namn på beställda valsedlar, ej tillskrivna namn) var i kommunvalen 50 955, i landstingsvalen 11 434 och i riksdagsvalet 5 252 (Källa: Valmyndigheten).

Partier

Enligt 3 kap. 7 § första stycket regeringsformen avses med parti varje sammanslutning eller grupp av väljare som uppträder i val under särskild partibeteckning. Partier i regeringsformens mening existerar enbart i samband med valen. Det ställs inte upp några krav på att sammanslutningen eller gruppen skall vara av en viss storlek

eller att det måste finnas en verklig sammanhållning eller gemenskap mellan dem. Även om sammanslutningen eller gruppen alltså endast består av några få personer utan idémässig anknytning till varandra, blir dessa om de uppträder i val under särskild partibeteckning ett parti i regeringsformens mening (se Gustav Petrén och Hans Ragnemalm, Sveriges grundlagar och tillhörande författningar med förklaringar, 1980, s. 103). Ett parti i regeringsformens mening behöver således inte heller vara en juridisk person. Normalt brukar dock partierna uppfylla kraven för juridiska personer. Det vanliga är att ett parti är en ideell förening.

Det finns inga särskilda krav på partibeteckning i regeringsformen. Den kan bestå av eller innehålla ord, även förkortningar och vara helt utan mening. Enligt vallagen (1997:157) kan en partibeteckning skyddas vid val genom att partiet registrerar partibeteckningen och anmäler kandidater till valet. Syftet är att öka skyddet mot manipulationer (se prop. 1996/97:70 s. 183 f.). Skyddet för en registrerad partibeteckning består i att sådana namn som skrivits till eller som inte avser någon av de kandidater som partiet har anmält till valet skall anses som obefintliga om de förekommer på valsedlar för partiet (se 5 kap.1 och 2 §§vallagen).

I riksdagsordningen används inte termen parti. I stället används termen partigrupp. Med partigrupp avses här ett parti som har tagit plats i riksdagen (se 1 kap. 7 § första stycket riksdagsordningen och 3 kap. 7 § andra stycket regeringsformen). Begreppet partigrupp används också i lagen (1999:1209) om stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i riksdagen.

Begreppet politiskt parti finns inte definierad i kommunallagen (1991:900). Vad som förstås med politiskt parti i kommunallagen får enligt förarbetena till lagen bedömas med utgångspunkt från den definition som gavs i 16 § gamla riksdagsordningen och som numera finns i 3 kap. 7 § första stycket regeringsformen, dvs. med ett parti avses varje sammanslutning eller grupp av väljare som uppträder till val under särskild partibeteckning.

Begreppet politiskt parti finns inte heller definierad i lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier. Vad som förstås med politiskt parti i partistödslagen får på samma sätt som nyss nämnts i fråga om kommunallagen enligt förarbetena till lagen bedömas med utgångspunkt från den definition som gavs i 16 § gamla riksdagsordningen och som numera finns i 3 kap. 7 § första stycket regeringsformen, dvs. med ett parti avses även här varje

sammanslutning eller grupp av väljare som uppträder till val under särskild partibeteckning (prop. 1972:126 s. 8). Men för att ett parti i regeringsformens mening skall kunna uppbära stöd enligt lagen om statligt stöd till politiska partier fordras dessutom att partiet är en juridisk person. Så är enligt praxis fallet om sammanslutningen eller gruppen har antagit stadgar av inte alltför ofullständig beskaffenhet och om den har valt styrelse.

Partibegreppet i regeringsformen har nyligen setts över av 1999 års författningsutredning (Ju 1999:13) mot bakgrund av att det med den nuvarande definitionen finns risk för att röster för påhittade partier leder till att verkliga partier inte kommer över de procentspärrar som finns för val till riksdagen, landstingsfullmäktige och Europaparlamentet (dir. 2000:21). I delbetänkandet Offentliga valförberedelser (SOU 2001:99) har utredningen som en lösning på problemet med påhittade partier föreslagit att det vid samtliga val bör införas ett krav på förhandsanmälan av såväl partier som samtliga kandidater och att en sådan anmälan endast skall kunna göras av en sammanslutning som utgör en juridisk person och i anslutning härtill även lämnat ett förslag till ändring av partibegreppet i regeringsformen. Betänkandet har remissbehandlats. Grundtanken i förslaget fick ett övervägande positivt mottagande. Förslaget förutsätter dock en grundslagsändring. Frågan om ett eventuellt införande av offentliga valförberedelser ses för närvarande på nytt över av 2003 års vallagskommitté. Enligt sina direktiv (dir. 2003:00) skall kommittén lämna sitt förslag senast den 1 november 2004.

Valkandidater

Enligt 3 kap. 10 § regeringsformen är den som har rösträtt vid val till riksdagen valbar till riksdagsvalet. Enligt 4 kap.5 och 6 §§kommunallagen (1991:900) är den som på valdagen har rösträtt vid val till landstings- eller kommunfullmäktige valbar i ett sådant val. Enligt 1 kap. 8 § vallagen (1997:157) är var och en som har rösträtt vid val till riksdagen valbar till Europaparlamentet. Unionsmedborgare är dock valbara under den ytterligare förutsättningen att de kan visa att de i sitt hemland inte har förlorat sin valbarhet till Europaparlamentet.

Vem som helst som är valbar kan i princip också väljas. Det gäller för samtliga val. Det finns således inget krav på att personen i

fråga skall vara angiven på förtryckta valsedlar eller på något annat sätt är förhandsregistrerad som kandidat eller har uttryckt sin vilja att bli vald. Det är således inte möjligt att under ett val avgöra vilka valkandidaterna är. Det går att göra först efter valet.

Begreppet personvalskampanj förekommer inte i vallagstiftningen. Begreppet är inte heller helt tydligt. Frågan om en definition av begreppet har dock diskuterats av Rådet för utvärdering av 1998 års val i delbetänkandet Personval 1998 – En utvärdering av personvalsreformen, men utan att lämna något närmare förslag i saken (SOU 1999:136). Att enbart hänföra sådana aktiviteter där väljarna uttryckligen uppmanas att rösta på en viss angiven kandidat skulle, enligt rådet, bli alltför snäv eftersom en kampanj kan fokusera mycket kraftigt på en viss kandidat utan att väljarna uppmanas att ”kryssa” just den kandidaten. Å andra sidan skulle, enligt rådet, definitionen bli för vid om begreppet personvalskampanj skall täcka alla de kampanjaktiviteter där kandidater under en valrörelse gör personliga framträdande i en eller annan form. Varje politiker som ställer upp i ett val och är aktiv under en valrörelse skulle ju då sägas bedriva personvalskampanj. Enligt rådets mening kunde en lämplig avvägning vara att som personvalskampanj definiera sådana aktiviteter där en kandidat under valrörelsen använt sig av personligt utformat kampanjmaterial, dvs. där namn eller bild på kandidaten förekommit under förutsättning att det uppenbara syftet är att förmå väljarna att lägga sin röst på vederbörande.

Riksdagspartiernas ömsesidiga överenskommelse

Riksdagspartiernas ömsesidiga överenskommelse angående redovisning av partiernas intäkter gäller för såväl partierna som enskilda kandidater. Dess syfte är att väljarna skall få veta hur partierna finansierar sin verksamhet och hur enskilda kandidater finansierar sina personvalskampanjer (ingressen till överenskommelsen).

Överenskommelsen omfattar riksdagspartiernas centrala verksamhet, men lokala och regionala organisationer samt sidoorganisationer uppmanas i överenskommelsen att följa densamma (punkten 1 i överenskommelsen).

Utredningens överväganden

En naturlig utgångspunkt för en författningsreglering av partiernas och valkandidaternas redovisning av hur de finansierar sin politiska verksamhet respektive sina personvalskampanjer är den samsyn i dessa frågor som har kommit till uttryck i riksdagspartiernas ömsesidiga överenskommelse. Överenskommelsen omfattar dock bara de nuvarande riksdagspartiernas centrala verksamhet, även om partiernas lokala och regionala organisationer samt sidoorganisationer uppmanas att följa densamma. Beträffande enskilda kandidater gäller överenskommelsen av naturliga skäl bara för de kandidater som kandiderar för något av dessa partier. Andra partier och kandidater omfattas inte av överenskommelsen. En författningsreglering bör dock göras vidare än överenskommelsen. Utgångspunkten måste vara att den skall gälla för samtliga partier och valkandidater. Huruvida reglerna skall gälla för samtliga politiska partier och kandidater som deltar i val eller begränsas till partier och kandidater som efter val tagit plats i en beslutande vald församling behandlas i det följande.

Sidoorganisationer som t.ex. ungdomsförbund och kvinnoförbund omfattas som sagt inte av riksdagspartiernas överenskommelse. De är också i förhållande till partierna självständiga organisationer. Det finns givetvis ett värde i att även dessa organisationer offentligen redovisar hur de finansierar sin verksamhet. Frågan om en författningsreglerad redovisningsplikt för dessa organisationer ligger dock utanför utredningens uppdrag och kommer därför inte att behandlas i det följande.

Vilka partier bör bli redovisningsskyldiga?

Utredningen ser ingen möjlighet att använda regeringsformens partibegrepp för att peka ut vilka partier som skall vara skyldiga att offentligen redovisa hur de har finansierat sin politiska verksamhet. Ett sådant parti, verkligt eller påhittat, kan t.ex. inte ta emot ekonomiskt bidrag m.m. – det gäller inte bara i fråga om statligt och kommunalt partistöd utan också ekonomiskt bidrag m.m. från andra – om partiet inte också är en juridisk person. Mottagare blir i annat fall någon eller några av de personer eller kanske samtliga som ingår i sammanslutningen eller gruppen väljare som uppträder till val under särskild partibeteckning. Motsvarande resonemang

gäller också om man skulle ålägga en sådan sammanslutning att offentligen redovisa hur dess verksamhet har finansierats. Att ålägga någon eller några eller kanske samtliga som ingår i sammanslutningen en redovisningsskyldighet förfaller helt orealistiskt. Utredningen ser därför ingen annan möjlighet än den, att en sådan skyldighet bara kan göras gällande för partier som också uppfyller kraven för juridisk person. Ett sådant krav ställs ju också upp för att ett parti skall kunna beviljas statligt eller kommunalt partistöd (se lagen om statligt stöd till politiska partier och 2 kap. 10 § kommunallagen). Normalt brukar också partier i allmänhet uppfylla kraven för juridisk person. Med utredningens förslag kommer således partier som inte uppfyller kraven för juridisk person inte att träffas av någon redovisningsskyldighet. Det utesluter givetvis inte dessa partier från att – om de uppfattar det som rimligt eller önskvärt – frivilligt lämna en redovisning över hur de finansierar sin politiska verksamhet till alla och envar som önskar ta del av den.

Frågan om en redovisningsskyldighet för partier skulle i och för sig kunna knytas till det statliga och kommunala partistödet samt till registrering av partibeteckning. Det finns emellertid flera svagheter med en sådan anknytning. Visserligen ger i dag samtliga kommuner och landsting partistöd,, men det finns ingen skyldighet för dem att göra det. Registrering av partibeteckning är vidare en frivillig åtgärd. Utredningen anser därför att redovisningsskyldigheten inte skall knytas till huruvida ett parti är berättigat till statligt eller kommunalt partistöd eller har låtit registrera sin partibeteckning.

Nästa fråga blir då om redovisningsskyldigheten för intäkter skall gälla alla politiska partier som uppfyller kraven för juridisk person eller om någon särskild begränsning bör gälla. Enligt utredningens uppfattning ligger det en naturlig begränsning i regeringsformens partibegrepp som knyter an till just det förhållandet att ett parti uppträder i val. Samtidigt kan ifrågasättas – särskilt mot bakgrund av att det är fråga om ett stort antal partier (omkring 350) – om alla partier som uppträder i val skall omfattas eller om man skall begränsa sig till de partier som varit framgångsrika i valet, dvs. fått mandat (jfr SOU 1999:136 s. 134–136).

Enligt utredningens bedömning fyller en sådan redovisningsskyldighet för ett parti som deltagit i val knappast någon större funktion i de fall partiet inte har fått något mandat. Det är först när ett parti tagit plats i en beslutande församling som

frågan om vilka eventuella bindningar partiet har till sina finansiärer blir aktuell. Redovisningsskyldigheten bör därför begränsas till partier som har fått mandat i det senaste valet. Med en sådan ordning kommer således även regionala och lokala partier, om de också uppfyller kraven för juridisk person, att omfattas av en redovisningsskyldighet för sina intäkter.

Frågor om partiorganisation och redovisningsskyldighet

Riksdagspartierna är i dag förhållandevis lika organiserade. De har alla en hierarkisk organisatorisk uppbyggnad med en funktionsfördelning som i stora drag överensstämmer med funktionsfördelning i staten. Centralt finns en riksorganisation med ett högsta beslutande organ (beteckningar som används är riksorganisation eller parti). Regionalt följer partiorganisationen i huvudsak länsindelningen (beteckningar som används är länsförbund, partidistrikt, förbund, distrikt och regionavdelning). Lokalt följer partiorganisationen i huvudsak kommunindelningen (beteckningar som används är kommunförening/lokalavdelning, partikrets/arbetarekommun, kommunkrets/förening, kommunorganisation och lokalavdelning). Partiernas sidoorganisationer (ungdomsförbund, kvinnoförbund m.fl.) har i huvudsak en motsvarande hierarkisk organisation.

Lokala politiska partier har av naturliga skäl som regel inte någon motsvarande organisation (Partiet Ny Demokrati var organiserat i en riksorganisation och ett antal lokala partier).

Mot bakgrund av hur riksdagspartierna är organiserade uppkommer frågan om redovisningsskyldigheten för intäkter skall omfatta endast riksdagspartiernas centrala verksamhet – riksorganisationerna – eller om den även skall omfatta partiernas regionala och lokala organisationer.

Den nu gällande partiöverenskommelsen om hur riksdagspartierna skall redovisa sina intäkter omfattar primärt endast partiernas centrala verksamhet. Men lokala och regionala organisationer uppmanas i överenskommelsen att följa densamma. En stor del av det politiska arbetet i partierna på lokal och regional nivå bygger på frivilligt ideellt arbete. Det talar mot att föreskriva en redovisningsskyldighet för organisationerna under partiernas centrala verksamhet. I den mån de regionala och lokala partiorganisationerna ekonomiskt eller på annat sätt bidrar till

partiernas centrala verksamhet kommer dessa bidrag även om redovisningsplikten begränsas till partiernas centrala verksamhet att ändå ingå i den redovisning som partiernas huvudorganisation skall lämna.

Samtidigt finns det ett stort värde i att även partiernas regionala och lokala organisationer lämnar en redovisning över hur den regionala och lokala politiska verksamheten finansieras. Detta framhålls också i partiöverenskommelsen. Utredningen veterligt uppfyller också de regionala och lokala partiorganisationerna kraven för juridisk person. Det innebär att organisationerna kan komma att omfattas av bokföringsskyldigheten enligt bokföringslagen (1999:1078) under förutsättning att värdet av deras tillgångar överstiger ett visst gränsbelopp. De kan också bli skyldiga att ha revisor enligt revisionslagen (1999:1079). Riksdagspartiernas ömsesidiga överenskommelse synes också utgå från att partiorganisationerna regionalt och lokalt har en löpande bokföring som avslutas med ett årsbokslut (se punkt 6 i överenskommelsen). Det torde därmed inte innebära något mer omfattande arbete för dessa organisationer att i samband med exempelvis upprättandet av bokslutet från den underliggande redovisning även ta fram en särskild redovisning över hur organisationerna mer i detalj har finansierat sin politiska verksamhet, dvs. en utförligare intäktsredovisning än vad som följer av bokföringslagen. Utredningen anser därför att övervägande skäl talar för att en författningsreglerad redovisningsskyldighet skall gälla även för partiernas regionala och lokala partiorganisationer. Hur partierna organiserar sin verksamhet beslutar partierna givetvis själva. I vilken utsträckning redovisningsskyldigheten kan komma att gälla regionalt och lokalt följer således av hur partierna har beslutat sin organisation och i vilken utsträckning organisationen på regional och lokal nivå härigenom uppfyller kraven för juridisk person. I det här sammanhanget skall också framhållas att utredningens uppdrag har omfattat partier och kampanjer på alla nivåer. Att exempelvis undanta riksdagspartiernas lokala och regional partiorganisationer från ett krav på redovisning samtidigt som ett sådant krav skulle föreskrivas för lokala och regionala partier vore inte bara ologiskt utan skulle också göra det mer eller mindre omöjligt för väljarna i dessa val att få en heltäckande bild av hur partierna lokalt och regionalt finansierar sin verksamhet.

Den nuvarande partiöverenskommelsen omfattar riksdagspartiernas centrala, regionala och lokala organisation oavsett hur det har gått för partiet i de kommunala och landstingskommunala valen. Med utredningens förslag kommer den ordningen för redovisningen fortsättningsvis inte att kunna gälla för riksdagspartierna. För att ett riksdagsparti regionalt eller lokalt skall bli redovisningsskyldigt för sina intäkter skall alltså partiet har tagit plats i respektive landstingsfullmäktige eller kommunfullmäktige. Det utesluter givetvis inte partiets regionala eller lokala organisation från att frivilligt offentliggöra en sådan intäktsredovisningen även i de fall partiet inte har tagit någon plats.

Vilka valkandidater bör bli redovisningsskyldiga?

Det finns i grunden två tänkbara alternativ till frågan vilka valkandidater som bör åläggas redovisningsskyldighet. Det ena alternativet är att alla valkandidater skall vara skyldiga att redovisa hur de har finansierat sin personvalskampanj eventuellt i kombination med en beloppsgräns. Det andra alternativet är att bara de kandidater som blir valda skall åläggas en sådan skyldighet.

Det svenska valsystemet bygger på principen att vem som helst kan väljas som är valbar. Det finns t.ex. inte något krav på att den som kandiderar i förväg måste anges som kandidat på tryckta valsedlar eller låta registrera sig. Det innebär att det inte är möjligt att före ett val med bestämdhet veta vilka personer som ”kandiderar”.

En annan omständighet som också måste tas under övervägande är att det i praktiken bara är bidrag av någon betydenhet som får betydelse för väljarnas bedömning av vilka intressen eller bindningar som kan finnas mellan en valkandidat och en bidragsgivare/finansiär. För riksdagsvalet visar forskningsresultat från 2002 års val att kostnaderna för personvalskampanjerna alltjämt höll sig på en förhållandevis låg nivå. För det stora flertalet kampanjer stannade kostnaden under 10 000 kronor. Men andelen kampanjer med kostnader på mellan 10 000 och 50 000 kronor har ökat något sedan 1998 års val. Det gäller också kampanjer med kostnader på mer än 50 000 kronor, från tre till åtta procent. Kampanjer som kostade över 150 000 kronor hör till undantagen Merparten av kampanjerna, omkring 65 procent, har snarare kostat upp till 25 000 kronor (se bilaga 6).

Kostnaderna för personvalskampanjer i de kommunala valen var i allmänhet ännu lägre. Ungefär hälften av kandidaterna som sagt sig ha bedrivit egna kampanjer i dessa val har uppgett att de gjort det utan några kostnader. Omkring 5 procent har drivit kampanjer som kostat mellan 5 000 och 10 000 kronor. Ytterligare ett par procent av kandidaterna har drivit kampanjer till en kostnad på mellan 10 000 och 20 000 kronor. Några enstaka kampanjer har varit dyrare. I samtliga val var den vanligaste finansieringsformen bidrag från den egna partiorganisationen och i varierande grad från sidoorganisationer som ungdomsförbund och kvinnoförbund (partianknutna bidrag). Den därnäst vanligaste finansieringskällan var egna medel. Det förekom också bidrag från enskilda och organisationer, även om detta var mer ovanligt (se vidare SOU 1999:136 s. 56 – 59). Bilden för 2002 års val är i stort sett den samma. Resultatet av undersökningen för 2002 års landstings- och kommunalval visar att spridningen vad gäller beloppen är stor (se bilaga 8).

På basis av de forskningsresultat som hittills framkommit kan således konstateras att kostnaden för det övervägande antalet personvalskampanjerna alltjämt är av den storleken att den inte torde ha någon avgörande betydelse för bedömningen av bindningar mellan kandidater och finansiärer. Det kan därför ifrågasättas om det är rimligt att kräva av samtliga kandidater i ett val att de skall redovisa hur de har finansierat sin personvalskampanj. Ett sådant krav skulle medföra ett avsevärt och många gånger onödigt extra arbete inte bara för kandidaterna själva utan också för den eller de myndigheter eller motsvarande som kan komma att behöva svara för administrationen av redovisningarna (se vidare under avsnitt 11.6 Offentliggörande).

En tänkbar lösning på detta problem vore att överväga en belopps- eller värdegräns för kandidaternas redovisningsskyldighet för sina kampanjintäkter. En sådan ordning kan dock ge upphov till flera praktiska problem. För det fall en kandidat inte lämnar någon redovisning kan osäkerhet uppkomma om det beror på att kandidatens kampanjbudget underskrider det föreskrivna beloppet eller om kandidaten inte vill offentliggöra hur kampanjen har finansierats. Dessutom kan det många gånger vara svårt för en kandidat att uppskatta värdet i pengar av sådana kampanjbidrag som lämnas i form av stödannonsering, subventionering av annonskostnader och personella resurser. Även om en redovisningsskyldighet i denna del enbart skulle grundas på

principen om politiskt ansvar (se vidare under avsnitt 11.7 Tillsyn och kontroll), så måste den ändå enligt utredningens mening grundas på klara kriterier. Utredningen ser därför inte en belopps- eller värdegräns för redovisningsskyldigheten som en möjlig lösning. Härtill kommer också att det inte helt går att utesluta även mindre belopp kan ge upphov till bindningar.

Enligt utredningens mening bör i stället redovisningsskyldigheten för kampanjintäkter oavsett storleken av varje bidrag göras gällande enbart för de kandidater som blir valda. Det är ju också först då som en kandidat får en reell möjlighet att handla i enlighet med de intressen som har finansierat hans eller hennes kampanj. Detta överensstämmer också med den ordning som utredningen har föreslagit för partierna, nämligen att redovisningsskyldigheten skall gälla bara för partier som har fått mandat i val (samt uppfyller kraven för juridisk person). Med en sådan ordning behöver man inte heller närmare gå in på frågan huruvida ledamoten faktiskt har bedrivit en personvalskampanj eller inte. Utgångspunkten för den föreslagna regleringen är att en sådan kampanj har bedrivits. För de fall en kandidat inte har bedrivit någon kampanj eller inte har haft några kostnader för sin kampanj bör han eller hon – för att slippa eventuell spekulationer m.m. kring dess frågor – således redovisa dessa förhållanden.

För ledamöterna i riksdagen, landstingsfullmäktige och kommunfullmäktige samt för företrädarna i Europaparlamentet utses ersättare. Det innebär att även ersättarna kan komma att delta i det politiska beslutsfattandet. Det är därför motiverat att redovisningsskyldigheten för intäkter skall gälla även för den som har utsetts till ersättare för ledamot eller företrädare.

11.5. Vilka uppgifter skall partierna och kandidaterna redovisa?

Utredningens förslag: Partiernas räkenskaper över sina intäkter skall innehålla åtminstone e följande uppgifter:

– offentligt partistöd, – medlemsavgifter, – inkomster från försäljningar, lotterier, insamlingar och liknande,

– bidrag från andra delar av partiets organisation inklusive sidoorganisationer,

– bidrag från privatpersoner, – bidrag från företag, organisationer, föreningar och sammanslutningar samt från stiftelser och fonder.

Partiernas räkenskaper över sina intäkter skall också innehålla motsvarande uppgifter om intäkter i verksamhet som bedrivs i en stiftelse, ett bolag eller en annan verksamhetsform om partierna har ett bestämmande inflytande över verksamheten.

Kandidaternas räkenskaper för personvalskampanjer skall innehålla åtminstone följande uppgifter:

– de total utgifterna för kandidatens kampanj, – egna medel som har använts i kampanjen, – bidrag från privatpersoner – bidrag från den egna partiorganisationen inklusive sidoorganisationer,

– bidrag från företag, organisationer, föreningar och sammanslutningar samt från stiftelser och fonder.

Värdet av varje bidrag och namnet på givaren skall redovisas särskilt om värdet under räkenskapsåret uppgår till minst 20 000 kronor. Namnet på en privatperson får inte uppges utan dennes uttryckliga samtycke om värdet av det bidrag personen lämnat under ett räkenskapsår är mindre än 20 000 kronor. Vidare skall den totala summan av anonyma bidrag anges och varje enskilt anonymt bidrag som uppgår till minst 20 000 kronor.

Med bidrag avses ekonomiska bidrag samt varor, tjänster och andra motsvarande prestationer som erhållits utan vederlag, dock inte sedvanligt frivilligt arbete och sedvanliga gratistjänster.

Bakgrund

Politiska partier är som regel ideella föreningar och såsom juridiska personer bokföringsskyldiga. De största politiska partierna torde också i princip vara skyldiga att avsluta sina räkenskaper med en årsredovisning som är offentlig. I lagen (1972:625) om offentligt stöd till politiska partier gäller vidare efter en lagändring 2002 som villkor för att ett parti skall få beviljas statligt partistöd dels att partiet har utsett en auktoriserad eller godkänd revisor med uppgift att granska partiets räkenskaper, dels att partiet ger in sin årsredovisning för det senast avslutade räkenskapsåret till

Partibidragsnämnden. Lagändringen har inneburit att samtliga riksdagspartier numera avslutar sina räkenskaper med en årsredovisning uppställd enligt årsredovisningslagens bestämmelser. Den intäktsredovisning som följer av partiernas ömsesidiga överenskommelse redovisas i tilläggsupplysningar i noter till årsredovisningarna. Några motsvarande villkor om redovisning och revision för att ett parti skall beviljas kommunalt eller landstingskommunalt partistöd har dock inte ställts upp.

Ett bokslut uppställt enligt bokföringslagens bestämmelser eller en årsredovisning uppställd enligt årsredovisningslagens bestämmelser ger emellertid inte allmänheten någon insyn i hur de politiska partierna närmare finansierar sin politiska verksamhet.

Riksdagspartiernas ömsesidiga överenskommelse

Enligt riksdagspartiernas ömsesidiga överenskommelse angående redovisning av partiernas intäkter skall ekonomiskt stöd från juridiska personer redovisas med belopp och givarens namn. Stöd från enskilda personer skall redovisas med det totala beloppet och antalet givare (punkt 2 i överenskommelsen). Även indirekt stöd, t.ex. i form av stödannonsering, subventionering av annonskostnader och personella resurser skall så långt det är möjligt redovisas (punkt 5 i överenskommelsen).

Överenskommelsen omfattar all verksamhet, även sådan som bedrivs i stiftelse, bolag eller annan form, och som kontrolleras av partiet (punkt 3 i överenskommelsen).

Partiernas bokslut skall utformas på ett sätt så att det så enkelt som möjligt går att utläsa hur verksamheten finansieras. Enskilda kandidater i allmänna val förväntas lämna motsvarande redovisning (punkt 4 i överenskommelsen).

Utredningens överväganden

En författningsreglering som ger allmänheten insyn i hur de politiska partierna finansierar sin verksamhet och hur enskilda kandidater finansierar sina personvalskampanjer bör av naturliga skäl utgå från den samsyn som riksdagspartiernas överenskommelse ger uttryck för. Redovisningen bör utformas så att den både är lätt att analysera och så pass utförlig som kan krävas

med hänsyn till dess syfte. Det är också viktigt att den präglas av saklighet, fullständighet, öppenhet, problemorientering och jämförbarhet. Den skall vidare omfatta all verksamhet, även sådan som bedrivs i stiftelse-, bolags- eller annan form och som kontrolleras av partiet.

En sådan författningsreglering väcker dock flera olika frågor, vilka utredningen strax återkommer till. Det gäller främst frågor om offentliggörande av enskilda personers bidrag, anonyma bidrag och indirekt stöd.

Inledningsvis skall dock först sägas att det närmast är självklart att ett partis totala intäkter skall anges i en sådan redovisning, likaså att offentligt partistöd inklusive andra offentliga stöd till partierna, medlemsavgifter och rena penninggåvor från enskilda och juridiska personer skall anges. Det gäller också försäljningsinkomster, lotteriinkomster och liknade insamlingsinkomster, liksom ränteinkomster och andra kapitalinkomster. Motsvarande krav på redovisningens innehåll torde i tillämpliga delar gälla även för de enskilda kandidaternas redovisning. De totala utgifterna för kandidatens valkampanj bör således redovisas, likaså i vilken utsträckning egna medel har används och bidrag från utomstående. I egna medel bör även lånade medel redovisas. För det fall lån har lämnats på andra villkor än gängse (förmånligare) bör förmånen också redovisas. Bidrag från utomstående bör i huvudsak indelas i bidrag från enskilda personer, företag, partiorganisationen inklusive sidorganisationer.

När det sedan gäller redovisningen av den verksamhet som bedrivs i stiftelse, bolag eller annan form och som kontrolleras av ett parti, så bör den öppenhet och insyn som skall gälla för partiernas finansiering säkerställas genom att partierna i sina respektive intäktsredovisningar bifogar en motsvarande intäktsredovisning för dessa stiftelser och bolag m.fl. Detta skall också framgå av författningsregleringen.

Bidrag från enskilda

En särskild fråga är i vilken utsträckning bidrag från privatpersoner bör offentliggöras. Riksdagspartiernas ömsesidiga överenskommelse förutsätter att ekonomiskt stöd från juridiska personer redovisas med belopp och givarens namn men att enskilda personers namn över huvud taget inte skall offentliggöras utan att

det är tillräckligt att ange det totala bidragsbeloppet och antalet bidragsgivare. Det finns givetvis flera legitima skäl för en sådan hållning till enskilda personer. Samtidigt måste dock konstateras att ett sådant förhållningssätt är oförenligt med det likaledes legitima kravet på en för väljarna öppen redovisning av hur partierna finansierar sin verksamhet.

I Danmark, Finland och Norge har man sökt upprätthålla principerna om integritet för den enskilde och öppenhet för väljarna genom att införa en beloppsgräns. I Finland har åtgärden i förhållandet mellan den enskilde bidragsgivaren och valkandidaten formellt sett bedömts som ett ingrepp i skyddet av privatlivet eller integriteten, men att det samtidigt funnits en godtagbar grund för ett sådant ingrepp, nämligen för att trygga andra personers rättigheter och friheter – i det här fallet val- och medbestämmanderätten. Den norska och danska regleringen på området innebär att bidragsbeloppet och bidragsgivarens namn skall anges i partiets redovisning om partiet under ett räkenskapsår från samma namngivna bidragsgivare mottagit ett eller flera bidrag som tillsammans överstiger 20 000 kronor (DKK/NOK). En motsvarande ordning tillämpas även i Finland för de kandidater som blivit valda i riksdags- europaparlaments- eller kommunalval, med undantag för presidentval där denna ordning gäller för samtliga kandidater. I Finland tillämpas en lägre beloppsgräns vid riksdags- och kommunalval (1 700 euro/tidigare 10 000 FIM) och en högre vid presidentval och Europaparlamentsval (3 400 euro/tidigare 20 000 FIM).

Utgångspunkten för denna reglering är således att det finns ett allmänt intresse av att få vetskap om vem eller vilka som svarar för finansieringen av partiernas och kandidaternas verksamhet. Samtidigt har enskilda bidragsgivaren ett berättigat intresse av – som en politisk manifestation – att öppet kunna lämna bidrag till de politiska partier de önskar stödja utan att det kommer till allmän kännedom. Vid denna intresseavvägning har man inte ansett att den föreskrivna plikten att ange bidragsgivarnas identitet bör gälla för alla bidrag, utan endast för bidrag av någon betydenhet. Det är bara i de fallen som man kan säga att det finns ett berättigat allmänintresse av att känna till givarnas identitet, dvs. när bidragsbeloppet är av sådan storleken att det kan ge upphov till eller befaras ge upphov till bindningar mellan givaren och mottagaren. I Danmark och Norge har man gjort bedömningen att en rimlig avvägning mellan dessa båda intressen går vid 20 000

kronor. Den högre beloppsgränsen i Finland är samtidigt en anpassning till beloppsgränsen för skattefri gåva. Den lägre beloppsgränsen är närmast en spegling av att kampanjkostnaderna i riksdags- och kommunalvalen är betydligt lägre än i presidentvalen och Europaparlamentsvalen och att det mindre bidragsbeloppet relativt sett får samma betydelse för eventuella bindningar mellan kandidaterna och finansiärer.

En motsvarande ordning bör enligt utredningens mening gälla även i Sverige för partiernas och valkandidaternas redovisning av enskilda personers namn och bidragsbelopp. Utredningen bedömer att vid bidrag över ett visst (kritiskt) belopp tar väljarnas intresse av att få veta vem som är bidragsgivare över bidragsgivarens intresse av att öppet kunna ge bidrag till ett visst parti eller en viss valkandidat utan att detta kommer till väljarnas kännedom. Var denna kritiska gräns skall anses gå kan naturligtvis diskuteras. Samma belopp kan ju självklart ha helt olika betydelse beroende på vem som är mottagare; en enskild kandidat eller ett parti. Detsamma gäller givetvis också vid en jämförelse mellan exempelvis riksdagspartier och små nybildade lokala partier. Enligt utredningens bedömning bör ändå inte någon differentiering göras. Samma beloppsgräns bör kunna tillämpas för både partiernas och enskilda kandidaters redovisning. Beloppsgränsen bör sättas vid 20 000 kronor och gälla för samtliga val, vilken också i stort sett motsvarar de beloppsgränser som tillämpas i Norge, Finland och Danmark. En sådan regel hindrar i och för sig inte att givarens namn ändå offentliggörs av partiet eller kandidaten. För att så inte skall kunna ske bör därför införas en uttrycklig regel om att namnet på en privatperson inte får uppges utan dennes uttryckliga samtycke om värdet av det bidrag som han eller hon har lämnat under året understiger detta belopp.

Samtidigt skall framhållas att en beloppsgräns givetvis inbjuder till kringgåenden genom t.ex. att dela upp ett större bidrag på flera givare inom en familj eller inom en grupp. Det finns som utredningen ser det inga praktiska möjligheter att förhindra den typen av kringgåenden.

Anonyma bidrag

En särskild fråga är också i vilken utsträckning det är möjligt och lämpligt att införa bestämmelser som förbjuder enskilda personer att lämna anonyma bidrag till politiska partier och valkandidater. Som utredningen tidigare har konstaterat i samband med behandlingen av frågan i vilken utsträckning en reglering på området är förenlig med grundlagen, är det inte förenligt med grundlagen att införa bestämmelser som förbjuder enskilda personer att ge anonyma bidrag. En sådan lagregel skulle i praktiken tvinga en bidragsgivare för att han eller hon skall kunna utöva sin rätt att ekonomiskt eller på annat sätt stödja ett visst politisk parti, att uppge sin identitet. Det är däremot möjligt att i lag förbjuda politiska partier eller valkandidater att ta emot anonyma bidrag.

Rent praktiskt ser utredningen dock ingen möjlighet att införa ett sådant förbud för politiska partier eller valkandidater. Utredningen ser inte heller något egentligt behov av ett sådant förbud. Är bidragsgivaren okänd för det parti eller den valkandidat som har tagit emot bidraget torde inte heller någon särskild bindning kunna uppkomma mellan givare och mottagare. Något förbud mot anonyma bidrag finns inte heller i den danska, finska och norska lagstiftningen på området. Anonymiteten kan självklart utnyttjas av partier och kandidater som önskar dölja en bidragsgivares identitet. Det får dock förutsättas att partier och kandidater är lojala mot lagstiftningen.

Däremot bör anonyma bidrag redovisas särskilt av partierna och valkandidaterna. En sådan redovisning bör ske för varje bidrag som uppgår till minst 20 000 kronor.

Andra former av bidrag – indirekt stöd

En ytterligare fråga är hur partierna och valkandidaterna skall redovisa sådana bidrag som i utredningens direktiv betecknas som indirekt stöd, vanligtvis i form av stödannonsering, olika typer av rabatter, personella resurser m.m. Denna typ av bidrag skall också enligt den nuvarande partiöverenskommelsen så långt möjligt redovisas.

Ett sådant redovisningskrav väcker dock ett flertal frågor om identifiering och värdering av sådana bidrag. I så väl den danska,

finska som norska lagstiftningen ställs krav på att även sådana bidrag eller tillskott skall redovisas av partierna och i förekommande fall av kandidaterna. Men det är bara i den finska lagstiftningen som man uttryckligen har undantagit sedvanligt frivilligt arbete och sedvanliga gratistjänster från en sådan redovisningsplikt.

Både den danska och den norska regleringen förutsätter att partiernas räkenskaper skall innehålla uppgifter om intäkter eller tillskott som enligt god redovisningssed skall tas med i räkenskaperna. Regleringarna innehåller dock inte någon legaldefinition av begreppet tillskott. Begreppet, som innefattar även andra bidrag än rena penningbelopp, skall tolkas med ledning av vanligt språkbruk, syftet med regleringen, praxis på området och hur motsvarande begrepp tolkas på näraliggande områden. Ytterst vilar regleringarna på förutsättningen att de politiska partierna lojalt medverkar till att leva upp till lagens intentioner.

Justitieministeriet har också i Folketinget (Danmark) lämnat vägledande kriterier för hur tillskottsbegreppet närmare kan avgränsas. Är det t.ex. fråga om ett stöd som den som tillhandahåller stödet vanligtvis tar betalt för i sin yrkesmässiga verksamhet eller om stödet på annan grund får anses utgöra ett substitut för ett penningbelopp, talar det för att stödet är ett tillskott i lagens mening. I så fall skall också stödet tas med i räkenskaperna till ett belopp som motsvarar vad partiet på sedvanliga villkor skulle ha fått betala för stödet. Är det å andra sidan fråga om personliga arbetsinsatser från partimedlemmar eller närstående och som utförs frivilligt och oavlönat, t.ex. sätter upp affischer i samband med valrörelsen, är det inte fråga om tillskott i lagens mening. Detsamma bör gälla då någon rent privat utan samband med någon förvärvsverksamhet utan krav på ersättning lånar ut lokaler och liknande.

Även praktiska hänsyn bör enligt Justitieministeriets vägledning kunna beaktas. En rad praktiska problem skulle t.ex. uppkomma om man ställde som krav att annonsutgifter, rabatter och liknande, initierade av enskilda, skall tas upp i räkenskaper, närmast av det skälet att man inte kan förutsätta att ett politiskt parti under en valkampanj har möjlighet att känna till varje annons som tas in i dagspressen eller veckopressen och som uttrycker sitt stöd för partiet.

Ett liknande gränsdragningsresonemang har också förts i förarbetena till den finska regleringen. Endast sådant stöd som

klart kan mätas i pengar skall redovisas. Sedvanligt frivilligt arbete och motsvarande oavlönade arbetsinsatser, rabatter, sedvanliga gratistjänster m.m. behöver således inte redovisas. Däremot om exempelvis ett företag låter sina anställda stå till valkandidatens förfogande under en viss tid, kan denna tjänst genom att beräkna lönekostnaderna värderas i pengar och skall redovisas av kandidaten. Också vissa varor kan värderas i pengar. Det gäller t.ex. donationer av kampanjmaterial såsom planscher, rockmärken, valbroschyrer till kandidaten, likaså om någon som stöder valkandidaten betalar dennes räkningar för kampanjmaterialet.

Motsvarande resonemang som de som förts i anslutning till såväl den danska som den finska lagstiftning i fråga om gränsdragningen mellan vad som skall respektive inte skall redovisas bör som utredningen ser det även kunna anläggas för svenska förhållanden. Ändamålet med en reglering är att säkerställa en öppenhet för hur politiska partier finansieras sin verksamhet och hur enskilda valkandidater finansierar sina personvalskampanjer med hänsyn till de bindningar som kan uppkomma mellan partier/kandidater och finansiärer. Det finns givetvis ett värde i att få en så fullständig bild som möjligt inte bara av partiernas intäkter utan också av valkandidaternas. En sådan information kan särskilt när det gäller partierna vara betydelsefull för bedömningen av partistödssystemets utformning och effekter. Samtidigt måste värdet av en sådan information sättas i relation till vad som inte bara är praktiskt möjligt för partierna att redovisa med en rimlig arbetsinsats utan också att redovisningen uppfyller godtagbara krav på jämförbarhet och likformighet.

Generellt sett uppkommer här liknande slag av gränsdragningsproblem som vid enskilda personers bidragsgivning. Det finns som utredningen ser det inte tillräckliga skäl för att kräva en redovisning av varje bidrag. Det gäller särskilt om risken för det slag av bindningar som är föremål för utredningens överväganden är låg. Personliga arbetsinsatser från partimedlemmar eller närstående och som utförs frivilligt och oavlönat är ett exempel på insatser som enligt utredningen bedömning inte skall behöva redovisas särskilt. Det gäller också om någon privat utan samband med någon förvärvsverksamhet tillhandahåller exempelvis bilar, lokaler och liknande. Det finns även praktiska problem som bör kunna beaktas vid en avgränsning. Det gäller särskilt utgifter som andra enskilda har haft för annonser, rabatter m.m. Som exempel på denna problematik kan nämnas situationen att någon av

arbetsmarknadens parter initierat annonsutgifter i samband med en valkampanj. Annonserna kan vara utformade på olika sätt. I någon annons förordas ett visst parti, i någon annons flera partier och i ytterligare någon annons en fråga som ett parti driver i valkampen. Fråga uppkommer då om ett eller flera partier eller kanske inget parti skall ta upp annonskostnaden som intäkt. Enligt utredningens bedömning bör i exemplet inte något parti ta upp annonskostnaden som en intäkt. För att en sådan redovisning skall kunna bli aktuell måste det åtminstone föreligga någon form av samförstånd kring annonseringen i fråga mellan annonsören och partiet. Utredningen återkommer strax till frågan om stödannonsering, subventionering av annonskostnader och personella resurser.

Sedvanligt frivilligt arbete och sedvanliga gratistjänster av partiarbetare är således exempel på sådana bidrag som i övriga nordiska länder har undantagits från redovisningsplikten. Detta bör med de skäl som utredningen nyss anfört kunna gälla också för en svensk reglering. Men det skall i så fall uttryckligen framgå av regleringen att sådana prestationer inte behöver redovisas som intäkter.

Ett annat krav som bör gälla för en redovisningsplikt för den här typen av bidrag är att deras värde klart kan mätas i pengar. Erhålls bidrag kontant i svenska kronor föreligger givetvis inget värderingsproblem. Alla andra former av bidrag kräver däremot någon form av värdering.

En naturlig utgångspunkt för partiernas redovisning är givetvis vad som enligt god redovisningssed skall tas med i räkenskaperna och de värderingsprinciper som rent allmänt gäller för redovisningen. Vägledande värderingsprinciper finns också på skatteområdet. När det gäller värdering av inkomster för beskattningen finns sådana värderingsbestämmelser i inkomstskattelagen (1999:1229). Den allmänna värderingsnormen i inkomstskattelagen är att inkomster i annat än pengar skall värderas till marknadsvärdet. Tillämpad på det här området innebär normen det pris som partiet eller valkandidaten skulle fått betala på orten, om partiet eller kandidaten själv skaffat sig motsvarande varor, tjänster eller förmåner mot kontant betalning, eller med andra ord det pris bidragsgivaren skulle erhålla vid försäljning till en utomstående utan intressegemenskap (jfr 61 kap. 2 § nämnda lag).

Inkomstskattelagen innehåller också vissa schablonregler för värderingen av vissa förmåner, såsom kostförmån och bilförmån. På övriga områden för t.ex. kapitalvinstbeskattning, beskattning av näringsverksamhet m.m. har principer för värderingen vuxit fram i

praxis. Det är givetvis inte alltid självklart vad som skall anses vara marknadsvärdet på det som erhållits. Har t.ex. mottagaren inte själv fritt kunnat välja formen för det erhållna bör detta givetvis också beaktas vid en värdering.

Det är också enligt utredningens mening lämpligt att utgå från nu redovisade värderingsprinciper för partiernas och valkandidaternas intäktsredovisning.

Utgångspunkten bör således vara att värdet av varor, tjänster och andra motsvarande prestationer som ett parti eller en kandidat får utan att behöva betala för skall tas upp i partiets eller kandidatens intäktsredovisning till sitt marknadsvärde.

När det gäller stödannonsering, subventionering av annonskostnader, tillhandahållande av personella resurser och liknade som inte har initierats av partiet eller kandidaten utan av någon enskild fysisk eller juridisk person, exempelvis av någon näringslivsorganisation eller någon facklig organisation, skall även sådana bidrag redovisas så långt det är möjligt. Men det finns som utredningen tidigare pekat på i detta avsnitt praktiska problem att i alla lägen kräva en redovisning. Man kan således inte förutsätta att ett parti eller en valkandidat har möjlighet att känna till varje annons i pressen som uttrycker sitt stöd för partiet eller kandidaten. Man kan inte heller förutsätta att ett parti eller kandidat alltid vet vilka subventioner eller andra slag av rabatter man får just på grund av den politik man för. Det kan också gälla då någon på eget initiativ tillhandahåller personella resurser i en valrörelse. Sådana praktiska problem måste kunna beaktas vid redovisningen. I andra fall skall givetvis värdet av stödet redovisas enligt de värderingsprinciper som utredningen angivit. Om en viss osäkerhet således kan råda kring frågorna om stödannonsering m.m. är det däremot klart att om exempelvis ett företag eller en organisation låter sina anställda med bibehållen lön stå till ett partis eller en kandidats disposition under en viss tid att denna tjänst kan värderas genom att beräkna lönekostnaden.

11.6. Offentliggörande

Utredningens förslag: Partierna centralt, regionalt och lokalt samt valda kandidater och ersättare skall allt efter i vilken vald församling de tagit plats lämna sina intäktsredovisningar till respektive församling, dvs. till riksdagen, landstingsfullmäktige

och kommunfullmäktige för att dessa skall hålla redovisningarna offentligen tillgängliga.

Partier som har tagit plats i Europaparlamentet och kandidater som utsetts till företrädare eller ersättare i Europaparlamentet skall lämna sina intäktsredovisningar till riksdagen.

Partiernas intäktsredovisningarna skall sändas in senast sex månader efter räkenskapsårets utgång.

Kandidaternas intäktsredovisningar skall sändas in senast tre månader efter det att valresultatet har fastställts.

De uppgifter som lämnas i intäktsredovisningarna får behandlas helt eller delvis automatiserat för att ge allmänheten en samlad information om hur partierna centralt, regionalt och lokalt finansierar sin politiska verksamhet och hur valkandidaterna finansierar sina kampanjer.

Bakgrund

Något författningskrav på att just politiska partier eller valkandidater offentligen skall redovisa hur de har finansierat sin politiska verksamhet respektive sina personvalskampanjer finns inte. I årsredovisningslagen finns visserligen bestämmelser om att den som skall avsluta sina räkenskaper med en årsredovisning också skall offentliggöra densamma enligt en viss procedur. I den mån partierna är skyldiga att lämna en årsredovisningen kommer således ett offentliggörande till stånd. Ett sådant offentliggörande av partiernas årsredovisningar sker numera också genom den procedur för statligt partistöd som föreskrivs i lagen om offentligt partistöd till politiska partier. Bokföringslagen innehåller inga bestämmelser om offentliggörande av räkenskaper eller bokslut.

Riksdagspartiernas ömsesidiga överenskommelse

Någon särskild ordning för hur partiernas och valkandidaternas redovisning skall offentliggöras har inte lagts fast i riksdagspartiernas ömsesidiga överenskommelse angående redovisning av partiernas intäkter. I överenskommelsen sägs endast att partiernas fastställda bokslut skall finnas tillgängliga för alla som önskar ta del av dem (punkt 6 i överenskommelsen) och att detta

förfarande även kan tillämpas av enskilda kandidater (se ingressen till överenskommelsen).

Utredningens överväganden

Offentliggörande aktualiserar två frågor. Den ena fråga är när uppgifterna skall offentliggöras. Och den andra är hur offentliggörandet lämpligast sker.

Riksdagspartiernas ömsesidiga överenskommelse innebär i praktiken att en redovisning kan ske först någon gång under det år som följer på valåret och att varje parti håller redovisning tillgänglig för den som är intresserad. Huruvida detta förfarande också skall tillämpas av enskilda kandidater framgår inte .

Enligt utredningens bedömning bör både tid och plats för offentliggörandet av partiernas och valkandidaternas redovisningar om möjligt samordnas.

När skall uppgifterna offentliggöras?

När det gäller den första frågan ser utredningen det inte längre som aktuellt att kräva att varje intäkt i pengar eller annat stöd skall offentliggöras genast eller senast strax före val. Med utredningens förslag om att redovisningen skall begränsas till de partier som fått mandat i det senaste valet och till de valkandidater som har blivit valda finns inte förutsättningar för en redovisning av intäkterna före valdagen.

För offentliggörandet av partiernas intäktsredovisning såväl centralt, regionalt som lokalt bör bestämmelserna i bokföringslagen och årsredovisningslagen om räkenskapsperioden och när ett bokslut senast skall vara fastställt läggas till grund. Det innebär att även denna redovisning skall avse perioden 1 januari – 31 december. Det torde därmed också vara möjligt för partierna att senast sex månader efter räkenskapsårets avslutning kunna lämna en intäktsredovisning.

För valkandidaternas intäktsredovisning bör dock inte samma tider gälla som för partierna. För kandidaterna bör i stället personvalkampanjen vara utgångspunkten för redovisningen. Det finns emellertid ingen given utgångspunkt för när personvalskampanjer i val startar. En rimlig utgångspunkt för när

redovisningsperioden skall anses börja kan därför vara tolv månader före den aktuella valdagen för varje val. Utredningen föreslår därför att redovisningsperioden skall börja löpa från denna tidpunkt fram till dess valet har avslutats. Vanligtvis bör sedan en intäktsredovisning kunna lämnas av kandidaterna i nära anslutning till att de har utsetts till ledamöter eller ersättare – inom loppet av två till tre månader. Utredningen föreslår därför att intäktsredovisningen skall lämnas senast tre månader efter det att valresultatet har fastställts.

I praktiken innebär detta att väljarna först i följande val kan beakta partiernas och valkandidaternas intäktsredovisningar. Inget hindrar emellertid partier och valkandidater från att fortlöpande vid förfrågan lämna ut uppgifter till allmänheten om hur de finansierar sin politiska verksamhet respektive sina personvalskampanjer.

Hur skall offentliggörande ske?

En modell är att låta ett särskilt inrättat oberoende organ svara för offentliggörande av partiernas och de valda kandidaternas inklusive ersättarnas intäktsredovisningar. Sådana organ har inrättats i länder med omfattande regleringar – restriktioner och förbud – på området för parti- och kandidatfinansiering. Dessa organ har då inte bara haft i uppgift att svara för offentliggörandet av partiernas och kandidaternas intäktsredovisningar utan också för tillsyn och kontroll av efterlevnaden av reglerna.

För svenskt vidkommande finns det när det gäller frågan om hur offentliggörande skall ske i praktiken tre alternativ. Ett alternativ är att partierna centralt, regionalt och lokalt samt valda kandidater och ersättare själva håller sina redovisningar tillgängliga för alla som vill ta del av dem. Det överensstämmer med den ordning som föreskrivs i partiernas ömsesidiga överenskommelse.

Ett annat alternativ är att partierna centralt, regionalt och lokalt samt valda kandidater och ersättare allt efter i vilken vald församling de tagit plats lämnar sina redovisningar till valmyndigheterna för att dessa skall hålla redovisningarna offentligen tillgängliga, alternativt till enbart valmyndigheten på den centrala nivån. På den centrala nivån (riksdagsvalet/ Europaparlamentsvalet) skulle den centrala valmyndigheten, dvs. Valmyndigheten vara mottagare, på den regionala nivån (landstingsvalet) skulle den regionala valmyndigheten, dvs.

länsstyrelsen vara mottagare och på den lokala nivån (kommunalvalet) den lokala valmyndigheten, dvs. valnämnden i kommunen vara mottagare.

Ett tredje alternativ är att partierna centralt, regionalt och lokalt samt valda kandidater och ersättare allt efter i vilken vald församling de tagit plats lämnar sina redovisningar till respektive församling, dvs. till riksdagen, landstingsfullmäktige och kommunfullmäktige för att dessa skall hålla redovisningarna offentligen tillgängliga.

Kandidater som utsetts till företrädare eller ersättare i Europaparlamentet bör i det sist nämnda alternativet också kunna lämna sina redovisningar till riksdagen.

Utgångspunkten är att allmänhetens insyn i partiernas och enskilda kandidaters intäkter skall öka. Det förutsätter bl.a. att allmänheten utan ett alltför omfattande efterforskningsarbete bör ges möjlighet till en samlad bild av hur partierna och valkandidaterna finansieras. Det innebär att det första alternativet – att partierna centralt, regionalt och lokalt samt valda kandidater och ersättare själva håller sina intäktsredovisningar tillgängliga – i praktiken får betraktas som uteslutet. Valet står därför mellan en redovisning via valmyndigheterna alternativt endast via centrala valmyndigheten och en redovisning via de valda församlingarna.

En jämförelse med de nordiska länderna ger vid handen att man i både Danmark och Norge har valt att låta offentliggörandet ske via respektive länders parlament (Folketinget och Stortinget), medan man i Finland har valt att låta offentliggörandet på central nivå ske via den centrala valmyndigheten (Justitieministeriet) och på kommunal nivå via den kommunala valmyndigheten (den kommunala valnämnden). Skillnaderna mellan länderna torde ha sin förklaring i ländernas olika författningstradition på partilagstiftningsområdet. En ytterligare förklaring kan ligga i att den danska och norska regleringen för redovisning saknar varje inslag av tillsyn och kontroll medan finska regleringen har sådana inslag, bl.a. får myndigheterna kräva in redovisningar från de kandidater som har blivit valda och deras ersättare.

Det förslag utredningen lämnar saknar inslag av tillsyn och kontroll. Det talar rent allmänt mot att lägga uppgiften på valmyndigheterna. Ett tänkbart alternativ vore annars att samla samtliga redovisningar hos den centrala valmyndigheten. En sådan ordning skulle tveklöst underlätta för allmänheten att få en samlad

bild av hur partierna och valkandidaterna finansieras på såväl central som regional och lokal nivå.

I valet mellan en redovisning via valmyndigheterna alternativt endast via centrala valmyndigheten och en redovisning via de valda församlingarna förespråkar utredningen de valda församlingarna som en naturlig mottagare av partiernas och de valda kandidaternas intäktsredovisningar. I det sammanhanget kan också nämnas att när det gäller riksdagen så förs där redan i dag (genom riksdagsförvaltningen) ett särskilt register enligt lagen (1996:810) om riksdagsledamöters åtaganden och ekonomiska intressen. Det är också Partibidragsnämnden under riksdagen som med tillämpning av lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier prövar frågor om statligt stöd till riksdagspartierna och som i samband med den prövningen tar emot partiernas årsredovisningar. Någon motsvarande koppling till fullmäktigeförsamlingarna finns visserligen inte i dag på den kommunala sidan. Utredningen kan dock inte se något skäl till varför den ordning som utredningen nu förordar för riksdagsvalet inte skulle tillämpas också för landstings- och kommunalvalen.

Sammanfattningsvis skall således med utredningens förslag uppgiften att göra partiernas och de valda kandidaternas och deras ersättares intäktsredovisningar tillgängliga för offentlighet läggas på riksdagen, landstingsfullmäktige och kommunfullmäktige.

Den föreslagna ordningen innebär att partiernas och valkandidaternas intäktsredovisningar blir allmänna handlingar och offentliga i och med att de kommer in till riksdagen, landstingsfullmäktige eller kommunfullmäktige. Den som så önskar har rätt att på stället läsa handlingarna och att mot avgift få en kopia av dem (2 kap.12 och 13 §§tryckfrihetsförordningen). Hur redovisningarna i övrigt skall göras tillgängliga för den breda allmänheten bör respektive vald församling själv avgöra. Det bör dock framgå av den föreslagna lagen att det skall vara möjligt för respektive vald församling (i praktiken riksdagsförvaltningen och motsvarande förvaltningar hos landsting och kommuner) att bilda register för helt eller delvis automatiserad behandling av uppgifterna i de intäktsredovisningar som lämnas in för att ge allmänheten en samlad information om partiernas och valkandidaternas finansieringskällor. Några ytterligare bestämmelser utöver de som följer av personuppgiftslagen (1998:204) behövs inte för behandlingen av dessa uppgifter.

Särskilt om skyddet för den personliga integriteten och skyddet mot åsiktsregistrering

Den föreslagna ordningen innebär som nyss sagts att respektive vald församling själv avgör hur partiernas och valkandidaternas redovisningar skall göras tillgängliga för en bredare allmänhet. Hur redovisningarna kommer att behandlas är således en öppen fråga, men ett rimligt antagande är, vilket också ligger i linje med utredningens förslag om öppenhet och insyn att dessa handlingar inte kommer att behandlas manuellt utan automatiserat för att på ett enkelt sätt kunna göras tillgängliga för allmänheten via exempelvis Internet.

De inlämnade redovisningshandlingarna kommer således vad gäller valkandidaterna att behandlas på ett sätt som omfattas av personuppgiftslagen. I de register som bildas kommer det att finnas uppgifter om enskilda personer som har bidragit med mer än 20 000 kronor till en valkandidat eller till ett parti, om personerna i fråga inte har valt att lämna bidragen anonymt. Registren blir rätt små i små kommuner. Det är inte meningen att andra uppgifter än de som finns i redovisningshandlingarna skall tillföras registren.

Enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen (1989:100) gäller sekretess för personuppgift, om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen. Enligt 5 § första stycket personuppgiftslagen gäller lagen för sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis är automatiserad. Enligt 10 § samma lag får personuppgifter behandlas bara om den registrerade har lämnat sitt samtycke. Dock får personuppgifter behandlas, även utan att samtycke har lämnats, bl.a. om behandlingen är nödvändig för att ett ändamål som rör ett berättigat intresse hos den personuppgiftsansvarige eller hos en sådan tredje man till vilken personuppgifterna lämnas ut skall kunna tillgodoses, om detta intresse väger tyngre än den registrerades intresse av skydd mot kränkning av den personliga integriteten. En intresseavvägning är dock inte tillräcklig för att få behandla sådana personuppgifter som i 13 § betecknas som känsliga, t.ex. personuppgifter som avslöjar någons politiska åsikter. En sådan personuppgift får enligt 14 § behandlas bara om den registrerade har lämnat sitt uttryckliga samtycke till behandlingen eller på ett tydligt sätt offentliggjort uppgifterna. Det senare är givetvis uppfyllt för valkandidaterna men inte för bidragsgivarna.

Utredningen har under de båda tidigare avsnitten 11.3 och 11.5 behandlat dels frågan om åsiktsregistrering, dels frågan om en intresseavvägning.

Skyddet mot åsiktsregistrering i 2 kap. 3 § regeringsformen tar sikte på en registrering grundad på någons politiska åskådning. Som utredningen redan tidigare framhållit kan det förhållandet att någon har lämnat ett bidrag till ett politiskt parti eller till en valkandidat inte med automatik tas till intäkt för att personen också delar partiets eller kandidatens åskådning i politiska frågor. Det är inte heller syftet med behandlingen av uppgifterna. Bestämmelsen i regeringsformen är därför inte tillämplig på de register som kan komma att bildas med utgångspunkt från uppgifterna i partiernas och valkandidaternas intäktsredovisningar. Bestämmelsen i 13 § personuppgiftslagen om förbud mot behandling av personuppgifter som avslöjar politiska åsikter blir därmed inte heller tillämplig på behandlingen av dessa uppgifter.

Syftet med utredningens förslag är att öka öppenheten kring finansieringen av partier och valkandidater för att ge allmänheten en bild av eventuella bidningar mellan givare och mottagare. Allmänheten får med förslaget uppgifter om åtminstone de viktigaste finansiärerna bakom partier och valkandidater. Det innebär att bidragsgivarens rätt att kunna ge ett större bidrag till ett parti eller till en valkandidat utan att detta skall komma till allmänhetens kännedom, skall vika till förmån för allmänhetens intresse av att kunna få uppgift om bidragsgivaren om bidraget uppgår till 20 000 kronor eller mer. Den föreslagna ordningen för offentliggörande av större bidrag och bidragsgivare innebär dock inget absolut hinder för den som önskar ge ett större bidrag till ett parti eller en valkandidat utan att detta kommer till allmänhetens kännedom. Han eller hon har med utredningens förslag alltid möjlighet att lämna bidraget anonymt. Den föreslagna ordningen för offentlighet tar därmed över den registrerades intresse av skydd mot kränkning av den personliga integriteten.

11.7. Tillsyn och kontroll

Utredningens förslag: Partiernas redovisning skall undertecknas av partiets ledare (partiledaren eller ordförande) eller den eller de personer som på regional eller lokal nivå har en motsvarande funktion i partiet och innehålla en förklaring om att partiet inte har haft andra intäkter än som uppgivits. Redovisningen skall vara godkänd av en revisor.

Valkandidaternas redovisning skall undertecknas av kandidaten och innehålla en förklaring om att kandidaten inte har haft andra intäkter än som uppgivits. Redovisningen behöver inte vara godkänd av en revisor.

Utredningens bedömning: Intäktsredovisningarna bör inte gås igenom, kontrolleras eller godkännas av de politiska församlingarna, utan endast göras tillgängliga för offentlighet Någon kontroll av riktigheten av intäktsredovisningen utöver den som följer av kravet på godkännande av en revisor erfordras inte i detta sammanhang. Inte heller fordras någon särskild sanktion mot oriktiga uppgifter utöver vad som redan följer av annan lag.

Bakgrund

Frågor om tillsyn och kontroll berörs inte närmare i riksdagspartiernas ömsesidiga överenskommelse. Enligt överenskommelsen skall partiernas ekonomichefer eller motsvarande utveckla gemensamma redovisningsformer som gör det möjligt att uppfylla överenskommelsen (punkt 7 i överenskommelsen).

Utredningens överväganden

Frågan om vem som skall underteckna partiernas intäktsredovisning berörs inte i partiernas ömsesidiga överenskommelse. Det förklaras av att utgångspunkten i överenskommelsen är att intäktsredovisningen lämnas i partiernas bokslut och enligt de regler som gäller för undertecknade av bokslut. Vad gäller frågan om kandidaternas redovisning får förutsättas att den enligt partiöverenskommelsen är tänkt att undertecknas av kandidaten själv.

Utgångspunkten är således att den eller dem som är behörig företrädare för ett parti som har tagit plats i en politisk församling respektive den som har blivit vald till ledamot eller ersättare (valkandidaten) skall med sina underskrifter intyga att respektive intäktsredovisningar är riktiga.

Vikten av offentlighet och politiskt ansvar bör särskilt framhållas när det gäller partiernas intäktsredovisning. Den som är partiledare eller motsvarande skall därför enligt utredningens mening alltid skriva under partiets intäktsredovisning. Det innebär som regel att partiets intäktsredovisning undertecknas av partiets ledare när det gäller den centrala partiorganisationens redovisning och på övriga nivåer den eller de personer som på respektive nivå (regional eller lokal) har en motsvarande funktion. Vem som i praktiken skall underteckna redovisningen följer således av hur partiet är organiserat. Vidare skall redovisningen innehålla en uttrycklig förklaring om att partiet inte har haft andra intäkter än som uppgivits.

Ett ytterligare krav som bör ställas upp är att redovisningen skall vara godkänd av en revisor. När det gäller kravet på revisor bör de regler tillämpas som annars gäller skyldigheten för organisationen att ha revisor. Det innebär alltså att om kravet i vanliga fall är att räkenskaperna skall granskas av en auktoriserad eller godkänd revisor (s.k. kvalificerad revisor) så skall detta gälla även för denna intäktsredovisning, men inte i andra fall.

För den som har blivit vald eller utsetts till ersättare skall likaledes gälla att han eller hon skall underteckna redovisning och avge en skriftlig förklaring om att han eller hon inte har haft andra intäkter än som uppgivits. Något krav på revisorsgodkännande bör inte gälla för ledamöternas och ersättarnas intäktsredovisning.

Någon kontroll av redovisningen utöver den som följer av kravet på revisor erfordras inte. Det är således inte avsikten att intäktsredovisningarna skall gås igenom, kontrolleras eller godkännas av de politiska församlingarna, utan bara göras tillgängliga för offentlighet. Det är respektive parti och kandidat som bör ha det politiska ansvaret för redovisningen och dess innehåll och att den lämnas in till den politiska församlingen för offentliggörande. För det fall någon redovisning inte lämnas är det inte heller meningen att den politiska församlingen skall vidta några åtgärder.

Utredningens förslag medför således inte något behov av att sätta av resurser för administrativ eller annan kontroll av de politiska partierna eller valkandidaterna. Behov av tillsyn och

kontroll i framtiden kan dock inte uteslutas. Det är viktigt att frågan följs noga. För det fall otillfredsställande förhållanden skulle uppstå bör ytterligare åtgärder övervägas.

I detta sammanhang skall också framhållas att partierna själva fyller en viktig funktion när det gäller att utveckla gemensamma redovisningsformer för att uppnå likformighet och jämförbarhet. Utredningen har också tidigare i detta kapitel i samband med utredningens överväganden i frågan om behovet av en rättslig reglering (se under avsnitt 11.2) framhållit vikten av auktoritativa normgivande organ med kontroll- och sanktionsmöjligheter men inte bedömt detta som möjligt på det här området. Ansvaret för dessa uppgifter måste därför läggas på partierna själva. Hur detta bör organiseras får således partierna själva svara för.

11.8. Sanktioner

Utredningens bedömning: Partiernas och valkandidaternas skyldighet att offentligen lämna en redovisning över sina intäkter bör inte vara sanktionerad. Utredningens förslag: Statligt partistöd skall inte få beviljas ett parti som underlåter att offentligen lämna en redovisning över sina intäkter.

Utredningens överväganden

Som utredningen redan framhållit i det föregående avsnittet är inte avsikten att intäktsredovisningarna skall krävas in, gås igenom, kontrolleras eller godkännas av de politiska församlingarna. Utredningen anser inte heller att någon särskild sanktionsbestämmelse – som exempelvis den som helt nyligen har införts i den danska regleringen – behövs för det fall oriktiga uppgifter skulle lämnas i en redovisning. Partiernas och valkandidaternas skyldighet att offentligen lämna en redovisning över sina intäkter bör således inte vara formellt sanktionerade. Det huvudsakliga skälet för utredningens ställningstagande är att formella sanktioner – liksom även formell offentlig kontroll – tveklöst skulle innebära en begränsning av partiernas roll för den fria åsiktsbildningen. Det skulle kräva en grundlagsändring.

Partierna och de som har valts till ledamöter och utsetts till ersättare bär själva det politiska ansvaret för redovisningarna och deras innehåll samt att de lämnas till vederbörande vald församling. Det får således med utredningens ställningstagande bli fråga om en politisk sanktion om det skulle visa sig att ett parti eller en kandidat eller en ersättare inte följer lagens bud. Som utredningen tidigare framhållit under avsnittet 11.7 om tillsyn och kontroll så är det även här viktigt att frågan om sanktioner följs noga. För det fall otillfredsställande förhållanden skulle uppstå bör ytterligare åtgärder övervägas.

För att få statligt partistöd enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier krävs att partiet ger in sin årsredovisning för det senast avslutade räkenskapsåret och en handling som visar att årsredovisningen har granskats av en auktoriserad eller godkänd revisor. Regeln har motiverats av att partier som tar emot statsbidrag av den omfattning som gäller också bör ha kamerala och administrativa rutiner som normalt gäller i större organisationer. Enligt utredningen bör en motsvarande regel införas för partiernas intäktsredovisningar. Villkoret föreslås därvid gälla endast för det statliga partistödet. Visserligen lämnar i dag utan undantag kommuner och landsting kommunalt partistöd enligt kommunallagen (1991:900). Det är emellertid inte en obligatorisk stödform utan kommunerna bestämmer själva i vilken utsträckning ett sådant stöd skall lämnas partierna. Detta stöd bör därför inte villkoras.

11.9. Ikraftträdande

Enligt utredningens förslag skall redovisningsperioden för partierna vara 1 januari – 31 december och för valkandidaterna tolv månader och med valdagen som sista dag i perioden. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att den föreslagna lagen bör träda i kraft tolv månader före det allmänna val den första gången skall tillämpas för.

12. Konsekvensbeskrivningar

Enligt 14 § kommittéförordningen (1998.1474) gäller att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda skall en beräkning av dess konsekvenser redovisas i betänkandet och om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall även dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting skall kommittén föreslå en finansiering.

I 15 § kommittéförordningen sägs att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättningen och offentlig service i olika delar av landet, för små företag arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

I 16 § sägs att regeringen anger närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som skall finnas i ett betänkande.

De förslag som utredningen lagt fram bedöms inte medföra några nämnvärda kostnadsökningar. Den föreslagna redovisningsplikten för partiers och valkandidaters intäkter motsvarar i stort sett den redovisningsplikt som redan följer av riksdagspartiernas frivilliga överenskommelse angående partiernas och valkandidaternas redovisning. Den huvudsakliga skillnaden utöver att redovisningsplikten lagfästs är att även genuina lokala och regionala partier med utredningens förslag kommer att omfattas av redovisningsplikten. De ekonomiska följderna för dessa partier torde dock vara marginella. Den föreslagna ordningen med de politiska församlingarna som mottagare av partiernas och valkandidaternas intäktsredovisningar får givetvis ekonomiska

konsekvenser. Men även här torde de ekonomiska följderna vara marginella. I samtliga fall handlar det om partier som har tagit plats i en politisk församling. Den merkostnad som följer av utredningens förslag i denna del torde rymmas inom ramen för de statliga och kommunala partistöden. Detta bör även inom ramen för riksdagens stöd till riksdagsledamöternas arbete i riksdagen respektive det system för kostnadsersättningar som kommunerna tillämpar för de förtroendevalda, kunna gälla för de kandidater som har valts in i respektive politisk församling liksom för de ersättare som har utsetts.

Utredningens förslag om en lagfäst redovisningsplikt för partiernas och valkandidaternas intäkter torde vidare få en preventiv betydelse vad gäller korruption i begreppets vidare betydelse.

Utredningen gör i övrigt bedömningen att förslagen inte får någon betydelse för de andra förhållanden som nämns i 15 § kommittéförordningen.

13. Författningskommentar

13.1. Förslag till lag om offentliggörande av politiska partiers och valkandidaters intäkter m.m.

Inledande bestämmelse

1 §

Av första stycket (liksom av lagens rubrik) framgår att bestämmelserna i lagen uttryckligen gäller offentliggörande av politiska partiers och valkandidaters intäkter, dvs. hur de politiska partierna finansierar sin politiska verksamhet och hur de personer som bedriver personvalskampanjer finansierar sina kampanjer. Någon skyldighet för partierna eller valkandidaterna att redovisa för hur intäkterna används i partiernas politiska verksamhet respektive i kandidaternas kampanjer regleras således inte genom denna lag.

Av andra stycket framgår att bestämmelserna gäller endast för partier som utgör juridisk person, dvs. som har antagit stadgar och utsett styrelse.

Redovisningsskyldig för intäkter

2 och 3 §

Bestämmelserna har behandlats i avsnitt 11.4.

I bestämmelserna anges att lagen skall tillämpas i samtliga allmänna val.

I 2 § anges vilka partier som är redovisningsskyldiga för sina intäkter. Av paragrafen följer att denna skyldighet gäller politiska partier som har erhållit mandat i det senaste valet i riksdagen eller i landstingsfullmäktige eller i kommunfullmäktige eller i

Europaparlamentet, men inga andra partier. Redovisningsplikten gäller därmed inte bara för riksdagspartiernas centrala verksamhet – riksorganisationerna – utan också för partiernas lokala och regionala partiorganisationer. I den mån det inte finns någon regional- eller lokal partiorganisation så kommer redovisningsskyldigheten att gälla för partiets riksorganisation. Huvudregeln är således att även regional och lokala partier omfattas av redovisningsskyldigheten (se också villkoret i 1 § andra stycket).

I 3 § anges vilka kandidater som är redovisningsskyldiga för sina intäkter. Av paragrafen följer att denna skyldighet gäller kandidater som har blivit utsedda till ledamöter eller ersättare vid det senaste valet till riksdagen eller till landstingsfullmäktige eller till kommunfullmäktige eller till Europaparlamentet, men inga andra kandidater.

I de båda paragraferna anges endast vilka partier och valkandidater som är redovisningsskyldiga för sina intäkter. Inget hindrar således ett parti som inte har erhållit något mandat i valet eller en valkandidat som inte har blivit utsedd till ledamot eller ersättare från att också upprätta en sådan intäktsredovisning.

Intäkter som skall redovisas

4 och 5 §

Bestämmelserna har behandlats i avsnitt 11.5.

I bestämmelserna anges vilka intäkter som skall redovisas och redovisningsperiod.

Ordet åtminstone i de båda bestämmelserna anger att det är fråga om minimiuppgifter. Redovisningarna kan således innehålla även annan information som bedöms som relevant av partiet eller valkandidaten, t.ex. ränteinkomster och andra kapitalinkomster.

Med bidrag avses inte bara ekonomiska bidrag utan även sådana bidrag som partiet eller valkandidaten erhåller utan att behöva betala för det, t.ex. i form av stödannonsering, subventionering av annonskostnader, personella resurser, lån på förmånligare villkor än gängse, se vidare 6 § för värdering av bidrag och undantag från redovisningsplikt.

Med offentligt partistöd avses inte bara stöd enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier, lagen (1999:1209) om stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i

riksdagen och kommunalt partistöd enligt 2 kap.9 och 10 §§kommunallagen (1991:900) utan också annat offentligt stöd för partiernas allmänna verksamhet, t.ex. anslag till riksdagspartiernas information till invandrare inför val eller för partiernas information om EU-relaterade frågor.

Med andra delar av partiets organisation avses partiernas lokala och regionala organisation och i förekommande fall organisation på europanivå.

Med bestämmande inflytande avses att partiet genom eget ägande eller genom avtal eller på annat sätt kontroller verksamheten.

6 §

Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 11.5.

Av första stycket första meningen jämfört andra stycket sista meningen framgår att bidrag på 20 000 kronor eller mer skall kunna identifieras i partiernas och valkandidaternas intäktsredovisningar om bidragen inte är anonyma. Anonymitet förutsätter att partiet eller valkandidaten inte känner till vem som är givare.

Av första stycket följer att endast bidrag som klart kan mätas i pengar skall redovisas. Sedvanligt frivilligt arbete och sedvanliga gratistjänster i samband med partiernas politiska verksamhet och valkandidaternas kampanjer har uttryckligen undantagits, även om det är möjligt att i något fall åsätta ett ”marknadsvärde” på tjänsterna. Huvudregeln är således att bidrag i form av stödannonsering, subventionering av annonskostnader och personella resurser i övrigt skall redovisas enligt vad som enligt god redovisningssed skall tas med i räkenskaperna och med tillämpning av de värderingsprinciper som rent allmänt gäller för redovisning. Vägledande värderingsprinciper finns också på skatteområdet.

Av andra stycket första meningen följer att namnet på juridiska personer får uppges i redovisningen utan att något samtycke behöver inhämtas. För privatpersoner gäller ett absolut krav på samtycke.

Av andra stycket andra meningen följer att anonyma bidrag är tillåtna. De skall dock redovisas. Anonyma bidrag på 20 000 kronor eller mer skall individualiseras i redovisningen.

Uppgiftslämnare

7 och 8 §

Bestämmelserna har behandlats i avsnitt 11.7.

Av 7 § följer att ett partis intäktsredovisning skall undertecknas av partiledaren eller motsvarande, innehålla en försäkran om att partiet inte har haft andra intäkter än de som uppgivits och vara reviderade av revisor.

Med revisor avses partiets ordinarie revisor, dvs. något obligatoriskt krav på att intäktsredovisningen skall ha granskats av en kvalificerad revisor (auktoriserad eller godkänd revisor) föreskrivs inte.

Av 8 § följer att motsvarande bestämmelser gäller även för valkandidaternas intäktsredovisning förutom att det är kandidaterna själv som lämnar försäkran och att inget krav på revisorsgranskning har ställts upp.

Någon sanktion mot oriktiga uppgifter föreskrivs inte i bestämmelserna.

Offentliggörande

9–11 §

Bestämmelserna har behandlats i avsnitt 11.6.

I 9 och 10 §§ anges när partiernas och valkandidaternas intäktsredovisningarnas senast skall sändas till respektive beslutande församling.

Av 11 § första stycket följer att riksdagen och fullmäktigeförsamlingarna endast skall göra intäktsredovisningarna tillgängliga för offentlighet. Det är således inte meningen att de skall gå igenom, godkänna eller kontrollera partiernas eller kandidaternas intäktsredovisningar. Det är inte heller meningen att de skall avkräva partierna eller kandidaterna några redovisningar.

Genom 11 § andra stycket ges lagstöd för de valda församlingarna att helt eller delvis automatiserat behandla de personuppgifter som lämnas i partiernas och valkandidaternas intäktsredovisningar. Vilket organ i riksdagen, landstingen och kommunerna som rent faktiskt skall utföra uppgiften beslutar respektive församling själv.

13.2. Förslag till lag om ändring i lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier

Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 11.8

14 §

I paragrafen har ett tillägg gjorts i andra stycket. Tillägget innebär att ett parti som är berättigat till partistöd enligt denna lag måste jämte sin årsredovisning även lämna in en särskild intäktsredovisning över hur partiet har finansierat sin politiska verksamhet för att partistöd skall få beviljas. Någon kontroll eller annan granskning av intäktsredovisningen skall inte ske.

Referenser

Ahlmark, P. 1964. Vår fattiga politik. Stockholm: Bonniers.

Alexander, H.E. 1989. ”American Presidential Elections Since

Public Funding”. In Alexander, H.E. (ed.) Comparative Political Finance in the 1980s. Cambridge: Cambridge University Press.

Alexander, H.E. (ed.) Comparative Political Finance in the 1980s.

Cambridge: Cambridge University Press.

Alexander, H.E. and Shiratori. R. (eds.) 1994. Comparative

Political Finance Among the Democracies. Boulder: Westview Press.

Alexander, H-E. 1999. ”Spending in the 1996 Election”. In Green,

J.G. (ed.) Financing the 1996 Election. London: Sparpe.

Duverger, M. 1954. Political Parties. Their Organization and

Activity in the Modern State. London: Methuen & Co Ltd.

Fisher, J. 2001. ”Campaigning Finance: Elections Under New

Rules”. Parliamentary Affairs, 54, 689-700.

Gidlund, G. M. 1983. Partistöd. Lund: Liber.

Gidlund, G. 1985. Det kommunala partistödet. En studie av

kommunernas och landstingens stöd till de politiska partierna. Ds C 1985:8

Gidlund, G. 1991. ”Public Investment in Swedish Democracy”. In

Wiberg, M. (ed.) The Public Purse and Political Parties. Public

Financing of Political Parties in Nordic Countries. Jyväskylä: The Finnish Political Association.

Gidlund, G. 1994. ”Regulation of Party Finance in Sweden”. In

Alexander, H.E. and Shiratori, R. (eds.) Comparative Political Finance Among the Democracies. Boulder: Westview Press.

Gidlund, G. 1999. ”Att sätta gränser för pengars makt.” I

Holmberg, S. och Möller, T. (red.) Premiär för personval. SOU 1999:92.

Gidlund, G. och Möller, T. 1999. ”Finansiering av

personvalskampanjer i riksdagsvalet 1998”. I Holmberg, S. och Möller, T. (red.) Premiär för personval. SOU 1999:92.

Gidlund, G. and Koole, R.A. 2001. ”Political Finance in the North

of Europe”. In Nassmacher, K-H. (ed.) Foundations for Democracy. Approaches to Comparative Political Finance. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft.

Green, J.E. (ed.) 1999. Financing the 1996 Election. London:

Sparpe.

Gunlicks, A.B. (ed.) 1993. Campaign and Party Finance in North

America and Western Europe. Boulder: Westview Press.

Heard, A. 1960. The Costs of Democracy. Chapel Hill: University

of North Carolina Press.

Jones, R. 1993. ”Campaign and Party Finance in the American

States.”. In Gunlicks, A.B. (ed.) Campaign and Party Finance in North America and Western Europe. Boulder: Westview Press.

Jones. R. 1994. ”U.S. State-Level Campaign Finance Reform” In

Alexander, H.E. and Shiratori, R. (eds.) Comparative Political Finance Among the Democracies. Boulder: Westview Press.

Karvonen, L. 2004 (kommande). ”Lagar om partier”. I Bengtsson,

Å. och Grönlund, K. (red.) Partier och ansvar. Stockholm: SNS.

Koole, R.A. and Nassmacher, K-H. 2002. ”Political Finance in the

United States”. In Nassmacher, K-H. (ed.) Foundations for Democracy. Approaches to Comparative Political Finance. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft.

Koole, R.A. 2001. ”Political Finance in Western Europe: Britain

and France. In Nassmacher. K.H. (ed.) Foundations for Democracy. Approaches to Comparative Political Finance. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft.

Nassmacher, K-H. 2001. ”Comparative Political Finance in

Established Democracies (Introduction)”. In Nassmacher, K-H. (ed.) Foundations for Democracy. Approaches to Comparative Political Finance. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft.

Nassmacher, K-H. (ed.) 2001. Foundations for Democracy.

Approaches to Comparative Political Finance. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft.

Nassmacher, K-H. 2003a. ”Introduction: Political Parties, Funding

and Democracy. Kapitel 1. I Handbook on Funding of Parties and Election Campaigns. Stockholm: International IDEA. Internetversion: http://www.idea.int/publications/funding_parties/fpp_book.htm

Nassmacher, K-H. 2003b. ”Monitoring, Control and Enforcement

of Political Finance Regulation. Kapitel 2. I Handbook on Funding of Parties and Election Campaigns. Stockholm: International IDEA. Internetversion: http://www.idea.int/publications/funding_parties/fpp_book.htm

Pinto-Duschinsky, M. 2002. ”Financing Politics: A Global View”.

Journal of Democracy. Vol. 13, No. 4. 69-86.

Pinto-Duschinsky, M. 2003. Regulations and Subsidies, a Practical

Guide. International IDEA Conference – Towards Substainable Democratic Institutions in Southern Africa. Stockholm: International IDEA.

Standards in Public Life. The Funding of Political Parties in the

United Kingdom. 1998. Vol.1. The Fifth Report of the Committee on Standards in Public Life.

Wiberg, M. (ed.)1991. The Public Purse and Political Parties.

Public Financing of Political Parties in Nordic Countries. Jyväskylä: The Finnish Political Science Association.

mellan valsystemen och huruvida de främjar parti- eller kandidatorienterade val (Gidlund 1994a:194–95).

Men under 1990-talet minskade skillnaderna mellan Nordamerika och Europa. Benägenheten att reglera partifinansiering med lag ökade, inte minst med tanke på alla skandaler såsom i Belgien, Italien och Tyskland. Sverige har tidigare tillsammans med Nederländerna och Storbritannien pekats på som länder där reglering inte har ansetts vara nödvändigt för att försäkra sig om legitim partifinansiering, men i såväl Nederländerna som Storbritannien har de starkare kraven lett till skärpning av reglerna.

2

Sverige blir därmed alltmer ensamt om att inte ha någon

lagstiftning. En annan förklaring till regleringen av partifinansieringen med lag ökar är att partiernas verksamhet i stor utsträckning finansieras med offentliga medel. Detta gör det svårare att argumentera för att verksamheten inte är av den art att ingripanden i verksamheten kan ske och att den ska präglas av fullständig öppenhet och insyn (Gidlund 1994b:105, Pujas och Rhodes 1998:5, Gidlund 1999:48–50, Fisher 2000:25–26)

Centrala aspekter i partifinansieringssystemen

En förändring som kan sägas vara generell för partisystemen i Västeuropa är att partierna har förlorat i medlemsstöd samtidigt som kostnaderna för valkampanjerna har ökat över tid. Detta innebär att partierna blivit beroende av statligt partistöd eller bidrag från privata finansiärer. I vissa sammanhang har detta lett till att partier även försökt kringgå lagarna för att söka stöd, det kanske mest välkända exemplet där detta skedde systematiskt är Italien.

De ökade problem kring partifinansiering och dess reglering som präglat de flesta länder på senare år har huvudsakligen fyra förklaringar.

1. Byråkratiseringen av partiorganisationerna har ökat och partierna har gått från att vara medborgarsamhällets förmedlande länk till att alltmer likna kartellpartier som är nära knutna till staten.

2

Det brittiska finansieringssystemet innehöll tidigare inga lagar som begränsade hur mycket

man fick ge eller som begränsade partiernas inkomster. På nationell nivå var i princip den enda begränsningen att företag som gav pengar över ett visst belopp skulle ta upp det i styrelseberättelsen. Men efter en rad händelser och ifrågasättande av integriteten hos systemet har det skett en förändring.

2. Ökade kampanjkostnader som mycket är en följd av medias ökade roll i förmedling av det politiska budskapet.

3. Förändring av den politiska konkurrensen där partiledarna får ökad betydelse genom medias betydelse, vilket minskar partiernas traditionella karaktär och ökar politikens kostnad.

4. Traditionella partifinansieringskällor som medlemsavgifter har minskat i omfattning, istället har användningen av andra källor ökat och i vissa fall också illegala donationer (Pujas och Rhodes 1998:5).

När det gäller partifinansiering och risker för korruption påverkas detta också av om partisystemen är kandidat- eller partiorienterade och om finansieringen är huvudsakligen baserade på statligt partistöd eller på privat finansiering från stora givare eller intressegrupper (s.k. plutokratisk finansiering) (Gunlicks 1993, Lösche 1993, Nassmacher 1993, Alexander 1994, Alexander & Shiratori 1994, Jones 1994, Shiratori 1994, Gidlund & Koole 2001, Nassmacher 2001).

3

Den plutokratiska finansieringsformen kan innebära vissa problem som framförallt förknippas med risken att intressen kan köpa sig inflytande i politiska överväganden. Statligt partistöd har setts som en åtgärd för att minska risken för sådant otillbörligt inflytande, men huruvida det verkligen får denna effekt är svårt att säkert belägga (Heidenheimer 2000:19).

Den statliga finansieringen innebär i sin tur också vissa nackdelar, framförallt tenderar det att gynna de partier som redan är en del av systemet gentemot de som står utanför.

Men även om partifinansieringssystemen varierar så verkar klagomålen vara likartade mot dem. Det handlar om brist på öppenhet

4

och genomskinlighet, ineffektiv eller bristfällig reglering

och täta band mellan stora finansiärer och partiledningar och regelrätta mutor. Den bakomliggande oron handlar om en rädsla att om partifinansieringen lämnas oreglerad kommer problemen att

3

Den allmänna tendensen över tid har varit att systemen blir mer kandidatorienterade och

bland de partiorienterade systemen har en majoritet idag ett (svagt) inslag av preferensröstning (Bergman et al. 2003: 131–133).

4

En intressant diskussion är den Levine (1997: 21) för om offentliggörande av bidragsgivare

till politiska kampanjer. Offentliggörande brukar anföras som en medicin mot korrupt inflytande, men författaren menar att det snarare kan öka benägenheten att ge bidrag i utbyte mot gentjänster, vilket är det man vill undvika. Istället menar författaren att det bästa systemet vore ett där politikerna inte visste vem som bidrog till deras kampanjmedel och därmed skulle ingen part ha anledning att ”byta bidrag mot gentjänster”.

förstärkas och därmed underminera de demokratiska förutsättningarna.

2. Korruptionens förekomst – Sverige i internationell jämförelse

I Västra Europa har korruptionsskandaler skakat länder som Tyskland, Italien, Spanien och Frankrike under de senaste decennierna. I Italien och Tyskland involverade skandalerna högt uppsatta politiker. I Italien innebar de stora avslöjandena på 1990talet att det dåvarande politiska systemet förlorade sin legitimitet. Att korruption avslöjades var i sig inget nytt men storleken och dess utbredning var nytt. Följden blev att förändringar skedde i valsystem och partifinansieringssystem och hela det gamla partisystemet genomgick stora förändringar. På 1980-talet var den stora skandalen i Tyskland att de tre stora politiska partierna hade tagit emot pengar från holdingbolaget Flick och flera ledande politiker fälldes för mutbrott. Senare på 1990-talet kom också nya avslöjanden om olagliga bidrag som involverade den före detta förbundskanslern Helmuth Kohl. Även i andra länder kan man se en markant ökning i liknande uppmärksammade skandaler. I Belgien tvingades en före detta minister avgå som generalsekreterare för NATO efter att det avslöjats att han som involverad i köp av försvarsmaterial låtit mutor betalas ut till socialistpartiet. I Spanien var mutanklagelser mot Felipe Gonzalez’s regering en viktig förklaring till nederlaget i 1996 års val (Giglioli 1996, Brademas and Heimann, 1998:18, Heidenheimer 2000, Newell 2000:62, Lashmar 2001:144). I Storbritannien väckte det stor uppmärksamhet 1997 när det avslöjades att Labour tagit emot en miljon pund från Formel 1 (motorsport) organisationens ledare, samtidigt som denna organisation hade undantagits från det föreslagna förbudet mot tobaksreklam i samband med sportevenemang. Labour försökte omedelbart att minimera den politiska skadan genom att överlåta frågan till ordföranden för en parlamentarisk kommitté och ge tillbaka donationen till givaren (Ibid.:27). I Frankrike dömdes en före detta utrikesminister för sin delaktighet i korruptionsaffärer i relation med det statliga oljebolaget ELF (Doublet 2001:145, Dagens Nyheter 2001-06-31). Under 1999 riktades anklagelser om inkompetens, bedrägerier och

nepotism mot Europeiska kommissionen vilket ledde till kommissionens avgång (European Commission 2001).

Före dessa skandaler och avslöjanden var korruptionslitteraturen främst inriktad på att försöka förstå varför korruption uppträdde mest i utvecklingsländer medan de gamla västliga demokratierna i det närmaste ansågs förskonade från korruption. Till viss del förklarades också hög korruption som funktionell i dessa tröga och ineffektiva system. (Se till exempel Leff 1964, Nye 1967, Huntington 1968, Scott 1969).

Den aktuella forskningen ser dock knappast korruption som frånvarande i industriländerna, korruption ses som något som finns i hela världen (se till exempel Anechiarico and Jacobs 1996, Huberts 1996, Levi and Nelken 1996, Della Porta och Mény 1997, Rose-Ackerman 1999) och forskarna ser heller inga positiva effekter av korruption (se till exempel Charlick 1993, Mauro 1995). Icke desto mindre är det så att det förekommer en ganska stor variation i graden av korruption. Korruptionens utbredning i olika länder är dock väldigt svårt att skatta på ett tillförlitligt sätt. En av de mer använda skattningar som görs är Transparency Internationals årliga index som bygger på bedömningar av människor som är verksamma i aktuellt land. Ett resultat av dessa undersökningar är att rika länder och demokratier bedöms ha lägre nivåer än fattiga utvecklingsländer (tabell 1).

Tabell 1. Upplevd korruption – utbredning efter region 2002

Region Medelvärde Länder (N) Oceanien 9,1 2 Nordamerika 8,4 2 Västeuropa 7,8 18 Nordafrika och Mellanöstern 4,7 5 Asien 4,2 15 Övriga Europa 3,8 10 Latinamerika 3,4 21 Forna Sovjet 3,2 11 Afrika SS 3,2 18 Totalt 4,6 102

Not: Skala 1 (korrupt) – 10 (fritt från K). Bearbetning av Transparency InternationaI 2002.

Det finns en rad hypoteser och teorier om vad som är de viktigaste förklaringarna till liknande mönster. De förklaringar till hög respektive låg korruption som i regel undersöks i korruptionslitteraturen är framförallt inriktade på betydelsen av samhällets modernisering och ekonomiska utveckling, kultur och traditioner eller den institutionella ordningen. I jämförelser av varför vissa länder har mer korruption än andra brukar därmed prestationer eller värdet hos variabler som rättssystemet, olika institutioner, det sociala kapitalet, demokrati och ekonomisk frihet undersökas. Utan att närmare fördjupa sig i denna del av korruptionslitteraturen kan konstateras att Västeuropa är en region med relativt låga korruptionsnivåer. Men även inom denna region varierar nivåerna ganska mycket (Tabell 2).

Tabell 2. Korruptionsindex – Västeuropa (länderurval)

Land 2002 1997 1988–92 1980–85 Finland 9,70 9,48 8,88 8,14 Danmark 9,50 9,94 8,88 8,01 Sverige 9,30 9,35 8,71 8,01 Nederländerna 9,00 9,03 9,03 8,41 Förenade kungariket (UK) 8,70 8,22 8,26 8,01 Norge 8,50 8,92 8,69 8,41 Schweiz 8,50 8,61 9,00 8,41 Österrike 7,80 7,61 7,14 7,35 Tyskland 7,30 8,23 8,13 8,14 Belgien 7,10 5,25 7,40 8,28 Spanien 7,10 5,90 5,06 6,82 Irland 6,90 8,28 7,68 8,28 Frankrike 6,30 6,66 7,45 8,41 Portugal 6,30 6,97 5,50 4,46 Italien 5,20 5,03 4,30 4,86 Grekland 4,20 5,35 5,05 4,20

Not: Transparency International 1995, 1997 och 2002. Skala 1 (korrupt) – 10 (fritt från K)

Länder i södra och östra Europa anses ha mer korruption än länder i norr. Sverige tillhör de länder som bedöms som minst korrupta. Förklaringar till Sveriges position handlar vanligen om ett fungerande politiskt system, en relativt effektiv byråkrati,

öppenhet, väl fungerande rättssystem, högt förtroende mellan medborgarna och en låg acceptans för korruption. Men även om Sverige inte har erfarit stora korruptionsproblem finns det korruption och områden som är sårbara för korruption. Sett i ett globalt perspektiv är det också så att Sveriges position försämrats något sedan början av 1990-talet (Transparency International 2002) I GRECO:s

5

undersökning av Sverige pekades också på flera

bristfälliga förhållanden i den institutionella strukturen, bland annat att det inte fanns någon special myndighet med uppgift att utreda och åtala korruptionsfall. Man pekade på att det svenska systemet är mer utvecklat när det gäller att reagera på signaler om problem än att aktivt söka upp dem, vilket inte minst är problematiskt när det gäller ett så komplext och svårupptäckt problem som korruption. Vidare ansåg man att tjänstemän i offentlig sektor inte i tillräckligt stor utsträckning informeras om behovet av att rapportera misstankar om korruption. Rutinerna för offentlig upphandling efterlevs inte så som det föreskrivs i lag. Vidare ansågs förfaringssätten med vilken den kommunala revisionen utfördes vara bristfälliga (GRECO 2001). Här kan man dock konstatera att det vidtagits en rad åtgärder i Sverige under senare år som på många sätt ligger i linje med dessa påpekanden. Bland annat inrättade Riksåklagaren under 2003 en enhet för bekämpning av korruptionsbrottslighet med möjlighet att utföra åklagaruppgifter i hela landet. Enligt Riksåklagaren har analysarbete visat på ett behov att specialisera sig och även få en nationell överblick (Åklagarväsendet 2003). Vidare så kan sägas att de andra påpekanden också är på områden där det finns en vetskap om att de lagstiftningsförändringar som gjorts t.ex. vad gäller upphandling och revision kanske inte har fått full verkan.

2.1. Svensk lagstiftning i internationell jämförelse

Lagstiftningen när det gäller mutor och bestickning i Sverige är relativt stark. Dock var det tidigare så i Sverige, liksom i många andra länder, att regelverket var mindre utvecklat när det gällde mutor av tjänstemän och politiker i andra länder än på hemmaplan. Internationellt arbete inte minst inom OECD har förändrat detta,

5

GRECO (Group of States Against Corruption) är en sammanslutning av stater med

uppgift att utvärdera i vilken mån staterna lever upp till de åtgärder mot korruption som antagits av Europarådet.

vilket inneburit att skatteavdrag för bestickning i utlandet inte längre är möjligt, vilket tidigare ibland varit fallet i Sverige. Exempel på andra förändringar som skett på lagstiftningsområdet är en utvidgning av mutregler, bisysslors reglering, striktare regler när det gäller offentlig upphandling och viss förstärkning av revisionen både på nationell och kommunal nivå.

När det gäller finansiering av partier och politiska kandidater har Sverige vidhållit sin traditionella linje att inte reglera med lagstiftning, utan med frivilliga överenskommelser mellan partierna. Här blir Sverige alltmer ensamt om att välja denna linje (Gidlund 1999: 48–50). De få regler som finns gäller hur partistödet ska fördelas och vad som är att betrakta som muta. Partierna har föredragit att hålla sig till den svenska traditionen på området med frivilliga överenskommelser partierna emellan om vilka riktlinjer som man bör följa i dessa frågor.

6

Den korruption och de

oegentligheter i offentlig förvaltning och politik som avslöjats i Sverige har heller inte i huvudsak varit kopplat till politisk finansiering, men det har förekommit fall. Ett sådant omdiskuterat fall var när Sundsvalls Tidning avslöjade 1993 att en moderat riksdagsledamot var inblandad i ett förfarande som skulle kunna vara korrupt (Thofelt 1995: 22–23). Riksdagsledamoten var medlem av Näringsutskottet och drev samtidigt ett företag som åtog sig uppdrag av lobbykaraktär för företag och organisationer. I ett brev under valrörelsen 1991 erbjöd han omkring 20 företag information om beslut om åtgärder beträffande ekonomisk policy, mot en avgift på 8 000 kr per dag. Tingsrätten fällde riksdagsledamoten för mutbrott men Hovrätten frikände senare i sin dom (KU 49 1993/94, Rättsfall från Hovrätten 1995:99).

7

6

Redan på 1940-talet utreddes frågan där lagstiftning avvisades (SOU 2000:1, s. 172).

7

Riksdagsledamoten avgick från sitt förtroendeuppdrag. En jurist vid SCA fälldes av

Tingsrätten för bestickning efter att ha betalat ut 96 000 kronor i konsultationsarvoden till riksdagsledamoten mellan 1991 och 1993. Båda fick villkorliga domar och dagsböter (60 x 330 kronor respektive 40 x 700 kronor). Tingsrätten ansåg att riksdagsledamotens bisyssla gjordes inom ramen för hans ämbete och att ersättningen därför utgjorde en muta. Hovrättens frikännande grundades på att man inte fann att förfarandet var en del av riksdagsmannens offentliga uppdrag och ersättningen ansågs därför inte som olämplig (Rättsfall från Hovrätten 1995:95).

Viktiga förändringar

Trots frånvaron av många skandaler kring partifinansiering och korruption går det att peka på flera förändringar som har ägt rum som har bidragit till en ökad diskussion om den svenska hållningen.

I samband med lagstiftningsförändringar som genomfördes i slutet på 1990-talet utvidgades mutansvaret att inkludera individer också andra än de vilkas ansvar och tjänster som förmånerna var avsedda att påverka.

8

Detta klargjorde om bestickning riktad mot

tredje part som en beslutsfattares (den potentielle mutkolven) politiska parti utgjorde straffbara handlingar. Detta bidrog till en intensifierad debatt om LO:s bidrag till socialdemokraterna, där vissa personer hävdade att detta utgjorde ett villkorat bidrog som var att likna vid muta medan andra hävdade motsatsen (se Leijonhufvud 1998–1999, Andersson 2002). Madeleine Leijonhufvud, den dåvarande ordföranden för institutet mot mutor ansåg att lagen var vag men att en legal utvärdering av LO:s bidrag inte principiellt skulle vara olik från fallet med riksdagsledamoten i näringsutskottet (Svenska Dagbladet 1998-08-11). I princip kräver den svenska lagen en förbindelse mellan det givna bidraget och ett partis officiella agerande som inte står i enlighet med genomförande av partiprogrammet. Ett bidrag som inte görs med speciella villkor räknas som ett stöd för partiets program som sådant och även om det skulle resultera i favorisering av vissa partiföreträdares karriärer räknas bidraget inte juridiskt som muta (Regeringens proposition 1998/99: 32).

Det svenska valsystemet systemet är av traditionen mycket particentrerat, det innebär att det som i princip har avgjort huruvida kandidater kommer in i den parlamentariska församlingen är partiernas nominering av listorna och sedan partiernas framgång i valet. Sedan valet 1998 har också väljarna fått en viss möjlighet att på valdagen påverka valet av kandidat genom att avlägga en personröst (Petersson et al. 1999: 103). Förespråkare av reformen i den svenska debatten har hävdat att personvalet främjar starka band mellan väljare och valda, att det ökar det politiska intresset och främjar debatten. Motståndarna hävdar istället riskerna att politiken förflyttas från sak till person och att pengars betydelse kan öka.

Men då denna reform utreddes ansågs inte att det förelåg skäl att införa lagstiftning (SOU 1993:21: 72–77). Konstitutionsutskottet

8

Detta tillades brottsbalken kapitel 17 paragraf 7 och kapitel 20 paragraf 2 (Ds 1998:29, 87).

menade att frågan skulle följas noga men att det inte förelåg behov av lagstiftning (KU16:1996/97).

9

Man menade att det istället var

upp till partierna att utarbeta sina egna riktlinjer och att partierna sins emellan gör överenskommelser om frivilliga regler. I ett senare skede gavs en offentlig utredning uppdraget att utvärdera personvalets effekter på 1998 års val. Utredningen skulle utreda om ovidkommande ekonomiska faktorer påverkade valresultatet, om det fanns behov av lagstiftning och utreda de regler som gällde det statliga stödet till partierna. Kommittén föreslog öppenhet och frivilliga överenskommelser som de fördelaktigaste åtgärderna och att kandidaterna skulle erbjudas att delta i ett frivilligt register där kandidaternas finansiella situation redovisades (SOU 1999:136, 15, 135, 207, 211). Det föreslogs ingen lagstiftning, men däremot föreslogs att partierna skulle ha en auktoriserad revisor och att årsredovisningen måste lämnas in till partibidragsnämnden, som beslutar om partistödet, för att ett parti ska kunna erhålla bidrag.

10

Detta förslag ingick sedermera i regeringens proposition (Regeringens proposition 2001/02:53) och förslaget trädde ikraft den första mars 2002. I demokratiutredningens betänkande (SOU 2000:1, 172–173) föreslogs att partiernas finansiering offentligt redovisas, eftersom det är en förutsättning för att väljare och media ska ha tillgång till uppgifter om vilka som finansierar och hur det sker, och att arbetet med att utveckla detta skulle inledas så fort som möjligt. Man hävdade dessutom att ur ett medborgarintresse ”…är det inte längre försvarbart att enbart förlita sig på frivillighet för att garantera öppenhet och insyn i dessa frågor” (SOU 2000:1, 173).

2.2. Attityder till korruption

När det gäller inställning till korruption visar studier att Sverige har en låg acceptans för mutor. I tabell 3 framgår dock att medelvärdet för hur accepterat mutor är i Sverige (ju högre desto mer accepterat) ligger något över snittet jämfört med ett urval av

9

Införande av personvalsinslag medförde dock krav I riksdagen på en striktare reglering av

valkampanjer, framförallt att redovisa räkenskaper och regler för bidrag(se till exempel motionerna K17:1996/97, K19:1996/97, N256:1996/97, K22:1996/97, K25:1996/97 i KU16:1996/97).

10

Tidigare undersökningar har också visat att partföreträdare är tveksamma till lagstiftning medan man är mer positivt inställd till andra typer av åtgärder, som frivillig reglering (Gidlund & Möller 1999: 71–72, Andersson 2002).

västeuropeiska länder och dessutom har toleransen tenderat att öka over tid till skillnad mot jämförelseländerna.

Tabell 3. Tolerans för tagande av muta: Medelvärden, där lägre värde indikerar lägre tolerans

Land

Sverige Genomsnitt för V. Tyskland, Spanien, Norge, Sverige och Finland

År Medel Standardav. N Medel Standardav. N 1981 1.60 1.27 1 475 1.57 1.31 7,383 1990 1.63 1.35 1 487 1.60 1.33 7,379 1996 1.80 1.59 1 497 1.55 1.46 7,433

Note: Bearbetning av data från Inglehart et al. 2000. Fråga: Do you think someone accepting a bribe in the course of ones duties is always justifiable, never justifiable, or something in between? (Skala 1–10, där “Taking a bribe” can never be accepted = 1, and always be accepted = 10.) N = antal svarande.

Spridningen i svaren har ökat över tid. Det finns flera tänkbara förklaringar till detta mönster. Det kan bero på att inställningen till mutor har blivit mer differentierad och att människor kan tänka sig situationer där det är berättigat eller att det helt enkel har blivit något mer accepterat. Om det är så att det tenderar att bli mer accepterat är det en källa till oro eftersom attityder är en viktig motkraft mot ökad korruption. Denna förändring verkar delvis ha ägt rum samtidigt som en viss förändring i förtroende mellan människor. Att förtroendesiffrorna sjönk i Sverige mellan 1990 och 1996 (Inglehart et al. 2000), samtidigt som acceptansen för mutor ökade något är viktigt att notera eftersom högt förtroende och låga korruptionsnivåer har visat sig gå hand i hand.

3. Partifinansiering och korruption – exempel på problem och skandaler

Partierna har en avgörande roll i den politiska processen inte minst som länk mellan det civila samhället och staten. Det handlar om rekrytering av kandidater till viktiga poster, aggregering av intressen med mera. Utformning av partifinansieringssystemen har därmed en avgörande roll för hur legitim den politiska processen i

sig uppfattas vara och det påverkar också partikonkurrens, partisystem och hur lika möjligheter olika grupper får att delta i beslutsprocessen (Saalfeld 2000: 91).

Oavsett hur politiken är organiserad i ett land finns det ett gemensamt problem mellan alla system: hur de politiska organisationerna ska finansieras. Konkurrensen mellan politiska partier är beroende av resurser och den driver upp kostnaderna för kampanjer och intensifierar sökandet efter nya inkomster. Pengar används för att nå inflytande och kan användas för att erhålla andrar resurser eller kombineras med dem för att nå politisk makt. Många länder har fått erfara stora skandaler som gällt politiska partier och det sätt de finansierat sin verksamhet på. Detta har föranlett reformer av partifinansieringen världen runt. Detta är inget nytt men alla skandaler har föranlett större uppmärksamhet och därmed uppmuntrat partierna att engagera sig mer i frågan. Graden och omfattningen av reformerna beror bland annat på det politiska systemet, vilka typer av partier det gäller, vilka alternativa finansieringssystem som finns och hur allvarliga problemen varit (Williams 2000: 1–2).

På liknande sätt som partiers organisation och roll varierar i olika system så kan dynamiken bakom korruption variera mellan system. Liksom partifinansieringssystem och korruption uppvisar väldigt olika mönster i övergångsstater och utvecklingsstater, är det också fallet inom OECD-länderna.

3.1. Förenta staterna

USA har lång erfarenhet av problem med partifinansiering. Man har decentraliserade partier och ganska oberoende kandidater vilket har bidragit till ovanligt dyra valkampanjer och ökad oro för korruption. Idéer om hur systemet bör reformeras är ständigt återkommande, men däremot har det varit svårt att genomföra effektiva reformer.

Finansieringen av val i USA på nationell nivå skiljer sig åt från de flesta europeiska länder på flera punkter. Partierna står för och använder en ganska liten del av de pengar som spenderas, istället är det individuella kandidater och intresseorganisationer som står för den stora delen. Finansieringen i valen är reglerad i lag med krav på redovisning av bidrag och utgifter. Men lagarna har ändå inte förhindrat bidragen från att öka och rika intressegrupper från att

bidra med stora summor till kampanjer. I USA handlar risker för korruption mycket om hur helt lagliga medel riskerar att göra politiken korrupt. Enligt McSweeney (2000: 37, 59) har de åtskilliga reformerna av det amerikanska politiska finansieringssystemet kanske bidragit mer till att förändra hur korrupt påverkan sker än lett till dess minskning. Korruptionen i termer av brott mot befintliga regler har förmodligen minskat, men samtidigt har korruptionen i termer av pengars inflytande på beslutsfattarna förblivit stor.

Amerikansk partifinansiering och korruption

Den största politiska valskandalen i USA, Watergate, gällde formellt inte det republikanska partiet utan en organisation för att återvälja presidenten, som hade egen personal och samlade in stora summor pengar. Det var personalen i denna organisation som var inblandade i sabotage mot opposition, inbrott, utpressning i samband med pengainsamlingar och finansiering av försöket att dölja brotten. Skandalen föranledde en rad förändringar som syftade till att undanröja stora donationer och minska valkostnaderna, genom tak för bidrag och utgifter och krav på redovisning (McSweeney 2000: 40–41). Vidare så begränsades hur mycket individer fick ge. Men raden av reformer har inte lyckats med sitt syfte. Vägarna att kringgå reglerna är många. Det belyses bland annat av att organisationer kan undkomma reglerna genom att driva policyorienterade kampanjer istället för att driva kandidatorienterade, det vill säga man driver frågor (som ofta ändå är indirekt kopplade för eller emot en kandidat) istället för att uppmana att rösta för eller emot kandidat (Briffault 1999). Det här sättet att kampanja har ökat i betydelse.

Omdebatterat är till exempel när presidenten använt inbjudningar till Vita Huset eller presidentens flygplan för att samla in pengar. Clintonregeringen var ämne för en skandal när det framkom att utlänningar bidragit med stora summor vid liknande tillställningar trots att det är förbjudet att ta emot bidrag från utländska medborgare som inte bor i USA.

En stor skandal avslöjades 1990 när det framkom att fem senatorer hade företrätt en ägare, som bidrog till deras valkassa, i ett företag i bank- och lånesektorn som var i finansiella problem och hade ådragit sig intresse från institutionen med uppgift att

övervaka detta område. Senatorerna hade fört ägarens talan inför den övervakande institutionen. Den mest aktive senatorn hade fått $850 000 till ett projekt för att utbilda väljare och $85 000 till dennes delstatsparti för att öka valdeltagandet. Varken ägaren eller senatorerna fanns ha gjort något olagligt i samband med donationerna eller då senatorerna förde ägarens talan, även om den mest aktive senatorn fick en reprimand i den följande senatsutredningen. Den demokratiska kampanjen under 1992 kopplades till att stora bidragsgivare gavs poster i administrationen bland annat gällde det ambassadörsposterna i Schweiz, Österrike och Frankrike (McSweeney 2000: 53–54).

3.2. Tyskland

Tyskland drabbades av en rad skandaler under 1980- och 1990talen. Under 1950- och 1960-talen betraktades inte korruption på hög nivå som en angelägen fråga. De problem som förekom gällde snarast lokala skandaler inom byggsektorn och stadsförvaltningar (Saalfeld 2000: 89)

Det tyska partierna finansieras huvudsakligen genom medlemsavgifter, statligt partistöd och donationer. Partistödet svarar för ungefär 1/3 av inkomsterna, donationer för ungefär 1/6 och för det stora partierna, kristdemokraterna och socialdemokraterna, svarar medlemsavgifter för ungefär hälften av inkomsterna (Saalfeld 2000: 99–107). Kontroll av partifinansieringssystemet i Tyskland är baserat på några viktiga fundament. Det första är att det finns konstitutionella och lagliga grunder som bestämmer hur partierna får skaffa intäkter. Det andra är att det finns en rad rapporteringsskyldigheter för partierna att regelbundet offentliggöra sina inkomstkällor och utgifter. Slutligen så har författningsdomstolen konsekvent agerat som en institutionell kontrollmekanism gentemot partierna, genom att ha andra intressen och ha möjlighet att blockera partiernas önskemål. Dessutom har författningsdomstolen visat sig var lyhörd för konstitutionella klagomål från minoritetspartier eller individer (Ibid.: 93). Partierna har därmed inte kunnat utnyttja sin ställning för att försvåra för nya partier att bli invalda i parlamentet. I det tyska partifinansieringssystemet har framförallt två frågor varit centrala: i vilken utsträckning donationer har kunnat ge givarna inflytande på politiska beslut men kanske framförallt riskerna med

att partierna har blivit oberoende av medlemmarna eftersom en stor del av verksamheten finansieras av staten (Ibid.: 113).

Tysk partifinansiering och korruption

I början på 1980-talet avslöjades Flickaffären, som bland annat gällde ett stort holdingbolags illegala donationer till de stora politiska partierna och enskilda politiker. Bolaget hade överfört pengar till välgörenhetsorganisationer som i sin tur återbetalade det mesta av detta kontant till bolaget. Dessa pengar användes sedan till en del till donationer till de etablerade stora politiska partierna. Några av de inblandade dömdes senare för skattebrott (Saalfeld 2000: 102–103). Under 1999 avslöjades det också, vilket erkändes av den förre kristdemokratiske förbundskanslern Helmut Kohl, att kristdemokraterna tagit emot stora summor pengar mellan 1993 och 1998 som inte redovisats och därför var illegala. Dessa stora hemliga donationer som man mottagit var bland annat till för att bygga upp partiets verksamhet i östra Tyskland.

3.3. Italien

Partifinansiering blev reglerad i lag i Italien 1974. Det var delvis ett resultat av att omfattande korruption upptäcktes. Partifinansieringssystemet karakteriserades av att många olika kanaler och källor till inkomster användes av partierna: medlemsavgifter; bidrag från privata organisationer, inklusive provisioner och mutor från företag; pengar omdirigerades från statliga organisationer till partiernas konto; inkomster från partiernas egna ekonomiska aktiviteter; och bidrag från relaterade organisationer som fackföreningar (Rhodes 1996: 1–2). Mutor och provisioner kunde erhållas av partierna framförallt genom att man fick resurser från statliga företag där man hade en direkt närvaro och kontroll eller genom att det vinnande företaget vid upphandling av kontrakt betalade mutor till partierna motsvarande en fastställd procent på kontraktet (Ibid.: 12–13).

De lagar som inrättades under 1970- och 1980-talen innebar att partierna hade rätt till statligt stöd, bidrag till partierna från statliga bolag och institutioner förbjöds, privata bidrag skulle redovisas (och över ett vist belopp tillkännagivande av individens namn) och

att straff infördes för att ge eller mottaga illegala bidrag och för partier som inte offentliggjorde sina årliga räkenskaper (Rhodes 1996: 4, Newell 2000: 73). I lagar som introducerades på 1980-talet avkrävdes parlamentariker och ledamöter av valda församlingar på regional nivå redovisning av sina personliga finansiella förhållanden, åtaganden som direktörer eller revisorer i företag, och sina utgifter för valkampanjer. Vidare skulle partiernas redovisning av utgifter för valkampanjer vara specificerade på olika områden och partierna skulle även redovisa hur det statliga stödet fördelades mellan partiet centralt och på lägre nivåer (Rhodes 1996: 5).

Men lagarna bidrog inte till att minska partiernas tävlan om att utnyttja offentliga resurser för sina egna politiska aktiviteter. Lagarna straffade istället tidigare lagliga sätt att erhålla medel. De redovisningsregler som infördes bidrog inte till öppenhet eller effektiv granskaning och dessutom behölls reglerna om parlamentarisk immunitet. Standardiseringen av utgiftskategorierna var inte klara och gav upphov till olika tolkningar inte minst missbrukades kategorin ”övriga inkomster”. Eftersom det var stora svårigheter att verifiera partiernas räkenskaper blev sanktionsmedel svåra att använda. Den regionala nivån uppgav inte alltid sina intäkter och utgifter fullt ut och den strikta regleringen gjorde det svårt att på laglig väg skaffa resurser (Rhodes 1996: 4–9).

Införandet av denna reglering medförde följaktligen inte att partiernas finansiering genom mutor och otillåtna provisioner upphörde eller minskade, snarare bidrog reglering till att öka dessa fenomen i Italien, vilket till slut ledde till de traditionella politiska partiernas kollaps efter avslöjandena om omfattande och utbredd korruption som började rullas upp 1992.

Italiensk partifinansiering och korruption

I Italien hade korruptionen föranlett krav på reformer av partifinansieringssystemet redan på 1960-talets början, men det var inte förrän Oljeskandalen i början på 1970-talet som korruption blev en fråga för media och allmänheten. Skandalen föranleddes av oljeprischocken och regeringens sätt att införa energibesparingsåtgärder och försök att hålla ner de prisökningar som genererades av utbudskontrollen på energi. Utredningar visade på illegal prissättning och att monopol erhölls genom att omfattande mutor betalades av företrädare för oljeproducenternas kartell till ett

statligt elbolag, som i sin tur vidarebefordrade pengarna till partierna. Transaktionerna sköttes via kontakter mellan den före detta ordföranden för bolagens kartell och partisekreterarna för partierna som ingick i regeringskoalitionen (Rhodes 1996: 3, Newell 2000: 72).

Flera skandaler gällde infrastrukturbeslut och byggande av hus. Mellan 1968 och 1971 kunde generaldirektören och andra chefer för det statliga vägverket, som var knutet till ett av regeringsdepartementen, erhålla stora summor i mutor. Upphandlingarna gick till så att den budgivare som lade ett bud som låg närmast det som beräknats av berört departement vann upphandlingen. Därmed fanns det ett stort incitament att genom mutor på förhand skaffa information om det beräknande beloppet (Newell 2000: 71).

Den stora korruptionsskandal som började rullas upp 1992 kom att förändra förutsättningarna för partierna och det politiska systemet i Italien. Den omfattande korruption som avslöjades, som gällde de etablerade partierna, raderade ut väljarnas förtroende och innebar att de tidigare finansieringskanalerna försvann. Det skapade också splittring mellan de politiker som berördes av utredningarna och de som inte gjorde det. Partiernas förutsättningar förstördes eftersom korruption hade ersatt policy som motiv för medlemskap i partierna (Newell 2000: 70).

Det finns en rad förklaringar till partiernas ökade efterfrågan på korrupt och illegal finansiering. Det handlade om ökade kostnader för kampanjer, decentralisering och byråkratins tillväxt, frånvaron av maktskifte i Italien och Kristdemokraternas hegemoniska ställning. Nya former av politisk professionalisering gav partiaktörer som hade till uppgift att skaffa resurser en allt viktigare uppgift samtidigt som ideologins betydelse minskade: att styra över statsapparaten blev ett medel snarare än ett mål medan makten blev ett mål snarare än ett medel (Rhodes 1996: 10) Vidare så var den italienska staten svag. Det tillät stora överlappningar mellan personer i partier, intresseorganisationer och offentliga ämbeten, vilket gjorde det svårt att dra klara gränser mellan dessa och veta i vilken egenskap en tjänsteman agerade (Newell 2000:66).

Della Porta och Vanucci (1994, refererad i Newell 2000: 67–69) visar logiken i att när det korrupta partifinansieringssystemet i Italien etablerats blev det självgenererande genom att politikerna i ökad utsträckning uppmuntrades/tvingades att möta vissa förutsättningar för att genomföra framgångsrika korrupta transaktioner. För att genomföra sådana transaktioner var man nödgad att nå

positioner där man kunde påverka offentliga beslut, försäkra sig om att tredje part höll sin del av en överenskommelse och att försäkra sig om tystnad från dem som annars kunde anmäla händelsen. Ju mer korruptionen sedan spred sig desto mindre blev risken för upptäckt eftersom människor blev mindre benägna att rapportera, vilket i sin tur minskar den kalkylerade risken och så vidare.

Avslöjandena som började 1992 föranledde så småningom en rad förändringar i partifinansieringssystemet. Folkets missnöje manifesterades också i en folkomröstning där det bland annat beslutades att statligt stöd till partierna och politiska kampanjer inte var tillåtet. Det som sedan 1993 är tillåtet är att staten ersätter kandidater och kandidatlistor, istället för partier, för kampanjutgifter. Vidare så har för första gången införts begränsningar av partiernas och kandidaternas kampanjutgifter, liksom man har begränsat hur mycket individer och organisationer får bidra med till valkandidaters kampanjer. Dessutom så infördes nya tillvägagångssätt för godkännande och redovisning av kampanjräkenskaper och olika typer av böter som tillämpas vid brott mot bestämmelserna. Övervakande myndighet har också fått möjlighet att direkt utdöma och genomföra bestraffning för att slippa undan den tidigare långsamma juridiska processen. De första åren straffades också flera partier, men sedan har en ökad medvetenhet lett till färre överträdelser. Ett problem har varit hur begränsningen av valutgifter ska tolkas, vilka aktiviteter som inbegrips i begreppet och i vilken grad det rör partiers flankorganisationer och deras spenderande på kampanjer till stöd för partier (Rhodes 1996: 16–17, Newell 2000).

4. Partifinansieringssystem och korruption

Partifinansieringssystemen kan delas upp efter en rad olika kriterier såsom privat eller offentlig finansiering, laglig eller illegal finansiering, inhemsk kontra utländsk, institutionell kontra individuell, öppen kontra dold och stor kontra liten. Man kan också se på partifinansieringssystemen i termer av huruvida finansieringen är intern, extern eller statlig. En ytterligare faktor av stor vikt är om partierna betraktas som offentliga eller privata organisationer, vilket dels är beroende av deras rättsliga status men också av den allmänna uppfattningen (Williams 2000: 2–3).

När det gäller intern partifinansiering så kan den verka oproblematisk. Inte minst gäller detta så länge vi talar om att partierna rekryterar medlemmar som genom medlemsavgifter finansierar partiernas verksamhet. Men vid närmare granskning så är det inte så självklart. Var går gränsen för medlemskap och hur mycket kan en medlem bidra med innan det kan tänkas medföra problem? Exempel där sådana frågor har varit aktuella gäller t.ex. kollektivanslutning av fackföreningsmedlemmar till socialistiska partier, eller att partier har olika typer av medlemskap med oklar ställning för anslutna rörelser, såsom Arbetarepartiet (Labour) i Storbritannien. Politiska motståndare brukar betrakta fackföreningarna som utomstående organisationer som utövar sitt inflytande inom partiet. I Storbritannien var Labour under större delen av sin tid i stort beroende av betalningar från anslutna fackföreningar och det som av partiet betraktades som intern finansiering betraktades av de politiska motståndarna som extern finansiering. Dessutom ansågs obalansen mellan medlemmars bidrag och fackföreningarnas ge fackföreningarna oproportionerligt stort och otillbörligt inflytande på partiet (Williams 2000: 4).

I realiteten så är medlemsfinansiering inte ett realistiskt alternativ eller tillräckligt för att möta ökade kampanj- och organisatoriska kostnader i industriländerna. En form av finansiering som ibland förekommer när medlemsfinansieringen inte är tillräcklig är att partianhängare i regeringsställning eller parlamentariska församlingar på nationell eller lokal nivå betalar en speciell avgift eller procentuell andel av inkomsten. Detta kan ske såsom i Tyskland där medlemmar av de parlamentariska församlingarna skall ge en andel av sina löner till sina partier. Att en partiföreträdare betalar tionde till sin arbetsgivare kan anses som ovanligt eller till och med olämpligt. Men när offentliga ämbetsmän eller folkvalda betalar en andel av lönen till sitt parti, kan det ses som att privata organisationer försäkrar sig kontroll över resurser genom utpressning. Det sker inte genom rå utpressning eller hot om våld utan genom partiets möjlighet att säkra åternominering och återval. Liknande politiska avgifter till partierna är numera förbjudna i USA men praktiseras fortfarande i vissa av de europeiska staterna (Williams 2000: 5).

Vissa politiska partier kontrolleras effektivt av en individ, som Silvio Berlusconis Forza Italia, och äger tidningar och andra medier. På ett sätt är detta den renaste formen av intern finansiering, men den föranleder många frågor om hur ägaren

skaffade sin förmögenhet, hur partiet används för att genomföra personliga intressen och hur ansvarsutkrävande kan utövas. När ett parti huvudsakligen blir ett verktyg för ägarens personliga ambitioner minskar möjligheterna för partimedlemmarna att påverka partiets beteende och finanser (Williams 2000: 5–6).

Andra interna källor, som partierna finansierar verksamhet genom, kan vara inkomster från investeringar, extra tillskott från medlemmar och anhängare genom partimöten och liknande och försäljning av partitidningar och andra publikationer. Men gränsen mellan intern och extern finansiering är svår att upprätthålla när partierna utvecklar näringsgrenar som gör att de kommer i kontakt med näringslivet (Williams 2000: 6).

Extern finansiering är vanligen det som får mest ogynnsam uppmärksamhet, mycket därför att det finns en farhåga att den som betalar också kan påverka partiets färdriktning. ”Money talks” är ett uttryck som innehåller mycket politiska sanning. Det som amerikaner kallar ”influence peddling” och fransmännen ”pantouflage”, kallar de flesta medborgare i andra länder korruption, tenderar att underminera förtroendet för partierna och skapar cynism kring politiker och deras motiv. Men vissa finansieringskällor inger mer oro än andra. När fackföreningar ger stöd till progressiva socialdemokratiska partier står detta i regel i överensstämmelse med de mål som partiet deklarerat. När det finns ett missförhållande mellan de ideologiska utgångspunkterna eller partiets målsättning och preferenserna hos bidragsgivarna, ökar risken för att det finansiella förhållandet ska få en korrupt påverkan. Motiven från de som ger bidrag till partierna ifrågasätts ofta och speciellt när bidrag döljs och maskeras. Vissa kanske legitimt vill skydda sin anonymitet, andra är oroliga för att offentligt avslöjande av deras bidrag skulle leda till avståndstagande eller skandal. (Williams 2000: 6)

I extrema fall är bidragen olagliga både i bemärkelsen att de bryter mot partifinansieringsregler och bidragen kommer från olagliga organisationer. I såväl Italien som Ryssland har utbyte mellan partipolitik och organiserad brottslighet varit vanligt. Det italienska systemet kännetecknades tidigare av ett väl utvecklats samspel mellan partier och privata givare för hur pengar gick till partikassorna i utbyte mot att de privata finansiärerna garanterades gentjänster. I andra sammanhang härleds extern finansiering från

täta band mellan storföretagen och partierna.

11

När kostnaderna för

valkampanjer är så höga att partier och deras ledare söker bidrag från näringslivet leder det till frågor om vad dessa bidragsgivare får i gengäld. Det som är en gemensam fara är om väljares eller partimedlemmars intressen underordnas de finansiella bidragsgivarnas intressen (Williams 2000: 7).

Statligt partistöd presenteras ofta som ett sätt att befria de politiska partierna från beroende av externa givare som fackföreningar eller företag. Här är risken snarare att partierna byter en typ av beroende för ett annat beroende. Statligt stöd har heller inte löst den externa finansieringens korrupta influenser (Williams 2000: 8). På samma sätt som intern finansiering har visat sig vara otillräcklig har den statliga finansieringen också varit det. Partistöd är beroende av många olika typer av finansiering och även om det statliga stödet är ganska stort är det inget som garanterar att man undviker korruption, som vi sett till exempel i Tyskland där alla de stora partierna har varit inblandade i finansieringsskandaler. Peter Lösche (1993: 225) har liknat systemet att ge politikerna ansvar för att bestämma nivån på det statliga stödet till partierna, vid att låta en alkoholist handla i en alkoholbutik med självbetjäning. Risken med det statliga stödet är att partierna inte blir beroende av sina väljare, anhängare och medlemmar, vilket kan minska lojaliteten och möjligheterna till ansvarsutkrävande.

När det gäller den reglering som styr partifinansieringssystemet är det viktigt att ha i åtanke att legala normer inte alltid överensstämmer med de informella normerna. Italien är ett sådant exempel, där det regleringssystem som infördes 1973 kan ses som en viktig bidragande orsak till den ökande korruptionen under 1970- och 1980-talen. Det försvårade för partierna att få in intäkter och istället började man kringgå reglerna och söka finansiering som var direkt olaglig (Rhodes 1996).

Korruption och partifinansiering är oundvikligt länkande. Det är uppenbart att oavsett ursprung, struktur och ideologi hos ett politiskt parti och oberoende av partisystem så hanterar partierna medel utöver de man erhåller från sina medlemmar och, där det finns, statligt stöd. Det är i partiernas egenskap att kunna erövra statsmakten som gör dem intressanta för finansiella givare som kräver någon form av förmån, fördelar eller eftergifter från regeringen.

11

I både Japan och Korea är sådana relationer etablerade sedan länge och har lett till frågor om vilka fördelar det ger när det gäller frågor om handel, skatter och investeringar.

Finansiellt stöd ges sällan utan förbehåll. Risken finns att pengar skapar förväntningar om ömsesidighet och resulterar i beroende. I extrema fall kan partier bli helt beroende av finansiärerna och ett sådant beroende kommer att betraktas som korrupt när det påverkar partiets syfte. Statligt stöd har som vi sett betraktats som ett sätt att undvika eller minska denna typ av beroende men här finns istället en risk att det stänger ut nya partier och konserverar det befintliga systemet.

5. Hur kan förhållandet mellan partifinansiering och korruption förstås?

En rad faktorer kan tänkas påverka risken för korruption såsom institutionella förhållanden, maktförhållanden, konkurrenssituation, kulturella förhållande i partisystem och i de olika partierna.

Inom korruptionsforskningen har alltfler forskare vänt sig bort från att enbart förklara korruption som en effekt av kulturen. Enligt Della Porta & Pizzorno (1996: 87) så beror variation i korruption mer på benägenheten hos människor att ingå korrupta handlingar och därmed på vad man kallar deltagandets moraliska kostnad, snarare än på möjlighetsstrukturen (opportunity structures). Man hänvisar vidare till Hirschman (1970) och Elster (1989) som också menar att korruptionens utbredning är beroende av de offentliga tjänstemännens offentliga etos snarare än på smart institutionella design (refererade i Della Porta & Pizzorno 1996: 93). Den moraliska kostnaden för en individ är i sin tur beroende av en rad förhållanden. Den är högre a) ju högre status den referensgrupp har som individen har blivit socialiserad i, b) ju mer de värderingar som upprätthålls av gruppen liknar medborgerliga värden (här egentligen värdet som tillmäts att lyda lagen och visa trohet mot staten), c) ju längre som formandet av individens identitet har varit beroende av gruppens erkännande, och d) ju mer smärtsamt utträde ur gruppen och det följande övergivandet av erkända kriterier för att utvärdera individens handlingar skulle vara (Della Porta & Pizzorno 1996: 87–90).

Della Porta och Pizzorno (1996: 90) drar slutsatsen att ovanstående ramverk går att använda för att analysera variationer i tid och rum i villigheten att vara korrupt. Tillämpat på delar av Italien konstaterar man att varken de förväntade moraliska eller straffrättsliga kostnaderna har varit tillräckligt höga för att försäkra

efterlevnad av lagarna, snarare har tendensen varit den motsatta att politiker, förvaltningstjänstemän och näringslivsföreträdare anpassat sig till korruptionen.

Pujas och Rhodes (1998: 1–3) förklarar å sin sida uppkomsten och ökningen av korrupt partifinansiering i södra Europa med just hur den politiska ”möjlighetsstrukturen” (political opportunity structure) ter sig snarare än att det skulle finnas en kulturell benägenhet för korruption. Beroende på hur politisk och administrativ makt är utformad kommer den att vara mer eller mindre öppen, genomskinlig, eller känslig för påtryckningar. Eftersom det kan anses troligt att aktörer försöker att styra regler eller utnyttja resurser till sin egen vinning oavsett hur organisationen är, är det framförallt olika systems förutsättningar att förebygga sådant beteende som skiljer sig åt. Det är detta som kan definiera den lokala eller nationella politiska strukturen (Pujas & Rhodes 1998: 3) Utvecklingen på ett antal områden har ett avgörande inflytande på möjlighetsstrukturen: relationer mellan staten och partierna, effektiviteten av politisk kontroll och kontroll i termer av institutioner som balanserar/är beroende av varandra och har olika intressen, normer och regler som reglerar ekonomiskt beteende och hur partifinansieringsregler är utformade. Det kan till exempel gälla hur fristående statsförvaltningen är i förhållande till partierna eller om dessa institutioner är sammanflätade som i Sydeuropa, vilket till viss del kan förklaras med att det under demokratins uppbyggnad var en viktig faktor för att hålla antidemokratiska krafter stången. Konkurrens om den politiska makten mellan partier är ett exempel på en kontrollaspekt av betydelse. Andra kontrollerande institutioner av stor betydelse är ett starkt och fristående rättsväsende och oberoende, aktiv och granskande media (Pujas & Rhodes 1998: 4).

12

5.1. Institutioners betydelse

Min syn är att för att förstå korruptionens variation kan inte den institutionella aspekten förringas. Institutionernas utformning påverkar aktörernas handlingsmönster och inte minst den moraliska kostnaden. Rothstein (se till exempel 1994: 162–175)

12

När det gäller finansiellt och ekonomiskt beteende var skatteflykt normalt beteende, insider affärer var lagliga och rutin fram till 1980-talet då moderna finansiella system och skattesystem infördes.

driver argumentet att det inte är självklart att institutioner är en konsekvens av kultur, traditioner och värderingar utan att institutionell utformning i sig påverkar dessa aspekter. Sociala normer påverkas av hur de politiska institutionerna i samhället strukturerar aktörernas beslutssituation, dvs. aktörernas agerande påverkas av hur spelreglerna för beslutsformande och politik är utformade. Därmed kan vi delvis påverka vilka sociala normer som ska råda i samhället genom utformningen av våra politiska institutioner. Institutionerna sätter gränser för aktörernas agerande liksom att aktörer kan påverka utformningen av institutioner inte minst i tider av snabba förändringar och omvälvande händelser.

I moderna demokratier karakteriseras det politiska systemet av delegation av makt på alla nivåer. Partierna och de kandidater som ställer upp till val ingår i en demokratisk delegationskedja där väljarna är den yttersta huvudmannen (Strøm 2000: 267). I Sverige kan man se delegationskedjans steg som från väljare till riksdagen, från riksdagen till regeringen, från regeringen till förvaltningen. Principal-agent teori erbjuder ett lämpligt verktyg för att förstå varför och hur en sådan delegering av makt blir framgångsrik eller leder till att de ursprungliga intentionerna går förlorade. Den ger möjlighet att också se hur förändringar i det institutionella ramverket kring delegationen påverkar hur aktörerna agerar och på vilket sätt det bidrar till att försvaga eller förstärka kontrollmekanismers effektivitet att underlätta framgångsrik delegation.

Principal-agent teori har under senare år även fått en central ställning i korruptionsforskningens strävan att förstå varför korruption uppstår och hur den kan bekämpas. Utgångspunkten med en sådan ansats är att delegation äger rum eftersom utföraren (agenten) har kunskaper som huvudmannen (principalen), den som delegerar, inte har. Avgörande är att vi inte kan förvänta oss att huvudman och utförare alltid har samma intressen. Delegationsproblem uppstår när principal och agent har olika intressen och utföraren kan handla enligt sitt intresse med svårigheter för huvudmannen att övervaka detta eller när utföraren har bättre tillgång till information än huvudmannen.

Men även om en rad delegationsproblem föreligger som möjligheten att utföraren undanhåller information, inte fullgör sina förpliktelser, eller då utföraren utgörs av ett kollektiv, det finns många huvudmän eller utförare, eller flera utförare samarbetar mot huvudmannens intresse, kan åtgärder vidtas för att kompensera för detta. Det kan ske genom att öka kostnaderna för utförare att

lämna felaktig information eller att inte utföra en uppgift enligt instruktionerna särskilt när det finns effektiva sanktionssystem som kan minska utförarens benägenhet att välja en sådana strategi (McCubbins and Schwartz 1984, McCubbins et al. 1987, Lupia and McCubbins 1999, 2000, Lupia 2000).

Huvudmannen kan använda sig av kontrollmekanismer som antingen verkar redan före relationen mellan huvudman och utförare är etablerad (ex ante) eller efter att uppgifter/makt har delegerats till utföraren (ex post) (Bergman 2000: 3). Kontrollmekanismer före relationen mellan huvudman och utförare etableras handlar om: a) kontrakt, hur utföraren tränas och vilka instruktioner och riktlinjer denne får, och b) urval – vilka personer man väljer, och hur det går till (Kiewiet and McCubbins 1991: 27– 29). En av kontrollmekanismerna som är tillgänglig efter att relationen är etablerad handlar om övervakning och krav på rapportering för att huvudmannen ska få information och rapportering (Kiewiet and McCubbins 1991: 31). Ett inneboende problem är att det kan finnas incitament för utföraren att inte ge riktiga uppgifter eller att vara strategisk i vad man tar med. Detta kan huvudmannen kompensera genom olika typer av information. ”Poliskontroll” är en form som är ganska centraliserad och direkt genom undersökningar på fältet, revisioner, utskottsförhör mm. Den är också relativt kostsam och kan i vissa fall innebära negativa effekter på de som utsätts för den. Alternativet är ”brandlarmskontroll” som sker mer indirekt och decentraliserat genom att tredje part som berörs av den aktuella verksamheten används för att få information om hur verksamheten fungerar. Genom att det finns etablerade regler och praxis för hur detta ska ske kan den som är berörd av verksamheten och drabbas av missförhållanden rapportera direkt om detta till huvudmannen. På så sätt får huvudmannen information om hur verksamheten fungerar som är oberoende av utföraren och till en låg kostnad. En ytterligare kontrollmekanism är att låta institutioner med olika intressen utöva kontroll gentemot varandra. På så sätt blir det svårare för utföraren att vidta åtgärder som inte är önskade av huvudmannen, men den ökade säkerheten innebär samtidigt att det blir mindre flexibilitet och även önskade åtgärder blir därmed svårare att vidta för utföraren (McCubbins and Schwartz, 1984: 166, Kiewiet and McCubbins 1991: 32–33).

Med en sådan utgångspunkt blir inte frågan om det individuella valets betydelse i förhållande till institutionella faktorers betydelse i att förstå korruption uteslutande, snarare ses de som samverkande

faktorer. Korruption kan inte ses som ett resultat av en enskild aktörs handling utan hänsyn till sammanhanget. I korruptionsforskningen har flera modeller med denna inriktning sitt ursprung i den ekonomiska forskningen, där utgångspunkterna handlar om informationsasymmetri mellan huvudman och utförare, hur incitamentsstrukturen ser ut och val mellan olika kostnader. Övervakningskostnader (se Rose-Ackerman 1978:6, Klitgaard 1988: 71, Groenendijk 1997) har visat att kostsam övervakning och svag koppling mellan utförarens handlingar och resultatet av dem är ett rimligt antagande om förutsättningarna mellan väljarna och valda representanter i representativ demokrati. Väljarna kan inte övervaka de valda representanternas handlingar utan kostnader och resultatet av handlingarna är dessutom inte enbart en effekt av de valda representanternas agerande.

Förändringar av partiernas organisation, agerande och sätt att finansiera sin verksamhet pekar också mot att liknande modeller kan bidra med viktig kunskap. Hopkin (1997: 270) hävdar att förändringarna i partiorganisationerna under de två senaste seklerna gör att ekonomiskt inspirerad teori blir mer relevant för analyser av partier. Det huvudsakliga argumentet är att minskad ideologisk och klassmässig identifikation ökar betydelsen av privata drivkrafter för politiskt deltagande. Under dessa omständigheter kan ekonomisk teori ge ett bidrag till förståelsen för hur politiker och partier agerar och varför man ibland medverkar i korruption.

Om vi utifrån detta beaktar vad som påverkar risken för att partier och kandidater i val agerar korrupt, så är de kontrollmekanismer som står till buds av betydelse eftersom det påverkar både aktörens möjligheter till korruption och också den förväntade kostnaden för det. Förutom de här nämnda institutionella aspekterna finns andra faktorer som påverkar detta vilket flera forskare också har fokuserat på, inte minst att beakta de moraliska kostnadernas betydelse i möjlighetsstrukturen, där restriktiva attityder är en viktig faktor i att göra den moraliska kostnaden hög.

6. Avslutande reflektioner

Partier har en viktig roll i demokratin som länk till väljarna, genom att ställa samman olika intressen och genom sin roll i rekrytering av kandidater till viktiga poster i samhället. Att partier och kandidater inte påverkas av ovidkommande hänsyn är centralt för förtroendet

för det politiska systemet. Det är i det perspektivet som frågor om politisk finansiering och korruption blir centrala. Partierna behöver resurser, pengar, för att nå ut med sitt budskap, organisera sin verksamhet och ställa upp i val. Finansieringssystem, källorna för finansieringen och regleringen varierar. Statligt partistöd och ökad reglering med bidragstak och krav på öppen redovisning av räkenskaper och bidragsgivare är dock något som fler och fler länder anammar som medicin mot korruption, ofta som resultat av korruptionsskandaler.

Även om graden av korruptionsproblem varierar mellan de västeuropeiska länderna finns det gemensamma institutioner och kontextuella förändringar som har påverkat partiernas verksamhet och finansieringssituation, till exempel ökade kampanjkostnader, lägre medlemstal och ökat beroende av statsbidrag och donationer. Dessa förändringar är också något som till olika grad beroende på sammanhang påverkar risken för korruption. Inte minst är det viktigt att vara aktsam på hur de mekanismer som påverkar förväntade kostnader för korruption påverkas. Det gäller moraliska kostnader som påverkas av attityder till korruption och hur utbredd korruptionen är, möjligheterna att upptäcka den och sanktionsmöjligheter, regelverkens klarhet och tillämpbarhet, granskning externt av allmänhet och media och möjligheten till ansvarsutkrävande.

Viktiga frågor ur ett svenskt perspektiv är om införandet av personvalsinslag leder till ett mer kandidatorienterat system och hur det påverkar vem kandidaten är ansvarig för, finansieringen och kontroll över finansieringen. Vidare kan frågan ställas om det nuvarande frivilliga regleringssystemet är tillräckligt för att skapa öppenhet och tydlighet samt hur tillämpbart det är och vilka sanktioner som finns.

Referenser

  • Alexander, Herbert E. & Shiratori, Rei (red) 1994.

Comparative political finance among the democracies, Boulder: Westview Press.

  • Alexander, Herbert E., 1994. “American presidential elections,

1976–1992”, i Alexander, Herbert E. & Shiratori, Rei (red) Comparative political finance among the democracies, Boulder: Westview Press.

  • Andersson, Staffan, 2002. Corruption in Sweden: Exploring

Danger Zones and Change, Statsvetenskapliga institutionen, Umeå universitet (avhandling).

  • Anechiarico, Frank & Jacobs, James B., 1994. “Visions of corruption control and the evolution of American public administration”, Public Administration Review, 53:5, 464–473.
  • Bergman, Torbjörn, 2000. “Introduction: Delegation and

Accountability in European Integration”, i Bergman, Torbjörn & Damgaard, Erik (red) Delegation and Accountability in European Integration: The Nordic Parliamentary Democracies and the European Union, London: Frank Cass.

  • Bergman, Torbjörn, Müller, Wolfgang C., StrÆm, Kaare,

Blomgren, Magnus, 2003. “Democratic delegation and accountability: cross-national patterns”, in StrÆm, Kaare, Müller, Wolfgang C., Bergman, Torbjörn, red, 2003. Delegation and accountability in parliamentary democracies, Oxford: Oxford University Press.

  • Brademas, John & Heimann, Frits, 1998. “Tackling

International Corruption: No Longer Taboo”, Foreign Affairs, vol. 77:5, 17–22.

  • Briffault, Richard, 1999. Issue advocacy: redrawing the elections/politics line, Texas Law Review, vol. 77: 7, 1751– 1802.
  • Collins Dictionary of Sociology, 1995. Glasgow: Harper

Collins Publishers, (2:a upplagan).

  • Dagens Nyheter 2001-06-31. Exminister fälld för korruption

(Holmberg, Mats).

  • Della Porta, Donatella & Mény, Yves (red), 1997. Democracy and corruption in Europe, London: Pinter.
  • Della Porta, Donatella & Pizzorno, Alessandro, 1996. “The business politicians: Reflections from a study of political corruption”, i Levi, Michael & Nelken, David (red) The corruption of politics and the politics of corruption, Oxford: Blackwell Publishers Ltd.
  • Della Porta, Donatella & Vanucci, Alberto, 1994. Corruzzione politica e administrazione pubblica: risorse, meccanismi, attori, Bologna: il Mulino.
  • Doublet, Yves-Marie, 2001. “Elf Aquitaine: grand corruption goes to court”, i Hodess, Robin, Banfield, Jesse, Wolfe, Toby (red) Global corruption report 2001, Berlin: Transparency international, s. 145.
  • Ds 1998:29. Korruption- Svenskt tillträde till vissa internationella konventioner m.m., Stockholm: Justitiedepartementet.
  • The Encyclopedia of Democracy, 1995. Volume 1, London:

Routledge.

  • Elster, Jon, 1989. The cement of society: a study of social order,

Cambridge: Cambridge University Press.

  • European Commission 2001. General Report 1999, Chapter

XI: Institutions and organs, Section 3: Reform of the Commission (5/8), point 1092.

  • Fisher, Justin, 2000. Party finance and corruption, i Williams,

Robert, red, 2000. Party finance and political corruption, London: Macmillan.

  • Friedrich, Carl J., 1989. “Corruption concepts in historical perspective”, i Heidenheimer, A., Johnston, Michael & LeVine, Victor (red) Political Corruption: A Handbook, New Brunswick: Transaction publishers, 15–24.
  • Gidlund, Gullan, 1994a. ”Partifinansiering och politisk mångfald – en internationell översikt”, i Ds 1994:31. Det offentliga stödet till partierna: Inriktning och omfattning, Stockholm: Norstedts.
  • Gidlund, Gullan, 1994b. ”Regulation of party finance in

Sweden”, i Alexander, Herbert E. & Shiratori, Rei (red) Comparative political finance among the democracies, Boulder: Westview Press.

  • Gidlund, Gullan 1999. ”Att sätta gränser för pengars makt”, i

Holmberg, Sören & Möller, Tommy (red) Premiär för personval, SOU 1999:92, Stockholm: Justitiedepartementet.

  • Gidlund, Gullan & Koole, Ruud A., 2001. ”Political finance in the North of Europe” (The Netherlands and Sweden), i Nassmacher, Karl-Heinz (red) Foundations for democracy: approaches to comparative political finance. Essays in honour of Herbert E. Alexander, Baden-Baden: Nomos.
  • Gidlund, Gullan & Möller, Tommy, 1999. ”Finansiering av personvalskampanjer i riksdagsvalet 1998”, i Holmberg, Sören and Möller, Tommy (red) Premiär för personval, SOU 1999:92, Stockholm: Justitiedepartementet.
  • Giglioli, Pier Paolo, 1996. ”Political corruption and the media: the Tangentopoli affair”, International Social Science Journal 149: 381–394.
  • GRECO 2001. First evaluation round. Evaluation report on

Sweden, Greco Eval 1 Rep (2001) 3E Final, GRECO, Council of Europe, Strasbourg, 15 June 2001.

  • Groenendijk, Nico, 1997. “A principal-agent model of corruption”, Crime, Law & Social Change 27, 207–229.
  • Gunlicks, Arthur B. (red) 1993. Campaign and party finance in

North America and Western Europe, Boulder: Westview Press.

  • Heidenheimer, Arnold J., 2000. Parties, campaign finance and political corruption: Tracing long-term comparative dynamics, uppsats presenterad vid XVIII International Political Science Association Congress, Special session 24: Strategies of comparison in political corruption research: Beyond case studies and league tables, Quebec City, August 1–6, 2000.
  • Hirschman, Albert O., 1970. Exit, voice, and loyalty: responses to decline in firms, organizations and states, Cambridge: Harvard University Press.
  • Hopkin, Jonathan, 1997. Political parties, political corruption, and the economic theory of democracy, Crime, Law & Social Change 27, 255–274.
  • Huberts, Leo, 1996. Expert views on public corruption around the globe: Research report on the views of an international panel, PSPA publications, Vrije Universiteit Amsterdam.
  • Huntington, Samuel P., 1968. Political order in changing societies, New Haven and London: Yale University Press.
  • Inglehart, Ronald, et al., 2000. World Values Surveys and

European Values Surveys, 1981–1984, 1990–1993, och 1995– 1997 (computer file). ICPSR version. Ann Arbor, MI: Interuniversity Consortium for Political and Social Research (distributor), 2000.

  • Jones, Ruth S., 1994. “U.S. state-level campaign finance reform”, i Alexander, Herbert E. & Shiratori, Rei (red) Comparative political finance among the democracies, Boulder: Westview Press.
  • Kiewiet, D. Roderick and McCubbins, Mathew, D. 1991. The logic of delegation, Chicago and London: The University of Chicago Press.
  • Klitgaard 1988 Klitgaard, Robert, 1988. Controlling corruption,

London: University of California Press Ltd.

  • KU 49:1993/94. Konstitutionsutskottets betänkande nummer

49, Stockholm: Riksdagen.

  • KU 16:1996/97. Konstitutionsutskottets betänkande nummer

16, Ny vallag, Stockholm: Riksdagen.

  • Lashmar, Paul, 2001. “West Europe and North America”, i

Hodess, Robin, Banfield, Jesse, Wolfe, Toby (red) Global corruption report 2001, Berlin: Transparency international, 138– 151.

  • Leff, Nathaniel, 1964. “Economic Development through

Bureaucratic Corruption”, American Behavioral Scientist 8:3, 8– 14.

  • Leijonhufvud, Madeleine, 1998–99. ”Korruption och partifinanser”, Juridisk tidskrift vid Stockholms universitet 10:2, 338–347.
  • Levi, Michael and Nelken, David (red) 1996. The corruption of politics and the politics of corruption, Oxford: Blackwell Publishers Ltd.
  • Levine, Bertram J., 1997. Campaign finance reform legislation in the United States congress: a critique, Crime, Law & Social Change 28, 1–25.
  • Lupia, Arthur, 2000. “The EU, The EEA, And Domestic

Accountability: How Outside Forces Affect Delegation within Member States”, in Bergman, Torbjörn and Damgaard, Erik, (eds) Delegation and Accountability in European Integration: The Nordic Parliamentary Democracies and the European Union, London: Frank Cass.

  • Lupia, Arthur and McCubbins, Mathew D., 1999. The democratic dilemma: Can citizens learn what they need to?, Cambridge: Cambridge University Press.
  • Lupia, Arthur and McCubbins, Mathew D., 2000.

“Representation or Abdication? How Citizens Use Institutions to Help Delegation Succeed”, in Bergman, Torbjörn, Müller, Wolfgang and Strøm, Kaare, (eds) Parliamentary democracy and the chain of delegation, European Journal of Political Research, vol 37, 3, 291–307.

  • Lösche, Peter, 1993. “Problems of party and campaign financing in Germany and the United States – some comparative reflections”, i Gunlicks, Arthur B. (red) Campaign and party finance in North America and Western Europe, Boulder: Westview Press.
  • Mauro, Paulo, 1995. “Corruption and Growth”, Quarterly

Journal of Economics 110:3, 681–712.

  • McCubbins, Mathew D. and Noll, Roger G., Weingast, Barry

R., 1987. “Administrative Procedures as Instruments of Political Control”, Journal of Law, Economics, and Organization vol 3:2, 243–279.

  • McCubbins, Mathew D & Schwartz, Thomas, 1984.

“Congressional oversight overlooked: Police patrols versus fire alarms”, The American Journal of Political Science 28:1, 165– 179.

  • McSweeney, Dean, 2000. Parties, corruption and campaign finance in America, i Williams, Robert, red, 2000. Party finance and political corruption, London: Macmillan.
  • Médard, Jean-Francois, 1986. “Public corruption in Africa: A comparative perspective”, Corruption and Reform 1, 115–131.
  • Nassmacher, Karl-Heinz, 1993. “Comparing party and campaign finance in Western Democracies”, i Gunlicks, Arthur B. (red) Campaign and party finance in North America and Western Europe, Boulder: Westview Press.
  • Nassmacher, Karl-Heinz, 2001. Foundations for democracy: approaches to comparative political finance. Essays in honour of Herbert E. Alexander, Baden-Baden: Nomos.
  • Nationalencyklopedin, 1993. Höganäs: Bra Böcker.
  • Newell, James, 2000. Party finance and corruption: Italy, i

Williams, Robert, red, 2000. Party finance and political corruption, London: Macmillan.

  • Nye, Joseph, 1967. “Corruption and Political Development: A

Cost-Benefit Analysis”, The American Political Science Review 61:2, 417–427.

  • Petersson, Olof, et al., 1999. Demokratirådets rapport 1999,

Demokrati på svenskt vis, Stockholm: SNS Förlag.

  • Pujas, Véronique, Rhodes, Martin, 1998. Party finance and political scandal in Latin Europe, European University Institute, Working paper RSC No 98/10.
  • Regeringens proposition 1998/99:32. EU-bedrägerier och korruption, Stockholm: Riksdagen.
  • Regeringens proposition 2001/02:53. Ändringar i vallagen m.m., Stockholm: Riksdagen.
  • Rhodes, Martin, 1996. Financing party politics in Italy: a case of systemic corruption, uppsats presenterad på konferensen “Corruption in Contemporary politics”, European Studies Research Institute, University of Salford, 14–16 november 1996.
  • Rhodes, Martin, 1996. Financing of political parties in Italy: a case of systemic corruption, uppsats presenterad på konferensen “Corruption in Contemporary politics”, European Studies Research Institute, University of Salford, 14–16 november 1996.
  • Rose-Ackerman, Susan, 1978. Corruption: A study in political economy, New York: Academic Press.
  • Rothstein, Bo, 1994. Vad bör staten göra, Stockholm: SNS

Förlag.

  • Rättsfall från Hovrätten 1995:99. Domstolverket, Stockholm:

Fakta informationsförlag.

  • Saalfeld, Thomas, 2000. Court and parties: evolution and problems of political funding in Germany, i Williams, Robert, red, 2000. Party finance and political corruption, London: Macmillan.
  • Scott, James, 1969. “Corruption, Machine Politics and Political

Change”, i Heidenheimer, Arnold J., (red) Political Corruption: readings in comparative analysis, Basingstoke: Holt, Rinehart and Winston, 549–563.

  • Shiratori, Rei, 1994. “Political finance and scandal in Japan”, in

Alexander, Herbert E. and Shiratori, Rei, (eds) Comparative political finance among the democracies, Boulder: Westview Press.

  • SOU 1993:21, Ökat personval, Betänkande av personvalskommittén, Stockholm: Justitiedepartementet.
  • SOU 1999:136. Personval 1998. En utvärdering av personvalsreformen, Delbetänkande av Rådet för utvärdering av 1998 års val, Stockholm: Justitiedepartementet.
  • Strøm, Kaare, 2000. “Delegation and accountability in parliamentary democracies”, i Bergman, Torbjörn, Müller, Wolfgang & Strøm, Kaare, (red) Parliamentary democracy and the chain of delegation, European Journal of Political Research, vol 37, 3, 261–289.
  • Svenska Dagbladet 1998-08-11. Lag kan klassa LO-stöd som muta (Folcker, Annika).
  • The Oxford Reference Dictionary 1986
  • Thofelt, A, 1995. “Den dystra dagen för PR”, Etik i politiken

1995, pp. 22–23.

  • Transparency International, 1995. Historical comparisons,

Internet 1996-06-05, http://www.gwdg.de/ ~ uwvw/ histor.htm

  • Transparency International, 1996. The TI Source book,

Internet 1997-08-04, http://www.transparency.de/sourcebook/

  • Transparency International 1997, Index 1997, Internet 1997-

02-07, http://www.gwdg.de/ ~uwvw/ rank-97.htm

  • Transparency International, 2002. Corruption perception index

2002, internet 2002-09-18, http://www.transparency.org/cpi/2002/cpi2002.en.html

  • Transparency International 2003. The Transparency

International Global Corruption Barometer: a 2002 pilot survey of international attitudes, expectations and priorities on corruption, Internet 2003-07-08, http://www.transparency.org/surveys/barometer/dnld/barome ter2003.en.pdf

  • Williams, Robert, 2000. Aspects of party finance and political corruption, i Williams, Robert, red, 2000. Party finance and political corruption, London: Macmillan.
  • Åklagarväsendet 2003. RÅ beslutar om inrättande av åklagarenhet mot korruptionsbrottslighet, Internet 2003-06-19, http://www.aklagare.se/nyweb3/Nyhetsrum/Nyhetsarkiv.htm #Korruption

Alla Kön Ålder Man ålder Kvinna ålder

Man Kvinna 15–2 9 30–4 9 50–6 4 65– 15–2 9 30–4 9 50–6 4 65– 15–2 9 30–4 9 50–6 5 65–

Ant al intervjuer 100 0 482 518 194 324 266 213 98 153 127 103 96 171 139 110

Väg t bastal 100 0 490 510 222 334 233 208 113 170 117 88 109 164 116 120

Fråga 1 Finns det, som Du känner till, någon överenskomm els e m ellan partierna i riksdagen

att öppet redovisa hur der as verksam het finansieras?

Ja, det finns en sådan överens kommel se 11 12 10 13 14+ 9 5- 15 13 11 5- 11 15+ 6 4

sådan överensk ommel se 48 49 47 41- 47 50 56+ 43 50 48 56 38 44 51 56+

Tvek sam, ve t ej 42 40 43 46 39 42 39 42 37 41 39 51 40 43 39

Totalt 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

öppet redovisar vil ka som finansierar kampanjern a?

Ja, helt och hållet 7 7 7 8 9 6 6 8 10 3 8 8 9 8 4

Ja, i ganska stor gra d 14 13 15 21+ 13 9- 14 18 12 9 16 24+ 15 9- 11

gra d 24 22 26 23 27 26 18- 20 26 24 16 26 29 29 19

Nej, inte alls 36 41+ 31- 26- 36 45+ 36 30- 40 51+ 39 22- 32 38 33

Tvek sam, v et ej 19 16 21 22 14- 14- 27+ 24+ 13 12 20 20 16 16 32+

Totalt 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Källa: Telefonintervjuer 05–11 Sep 2002 (c) Sifo Research & Con sulting Proj 3826320(JoAn).

Alla Sysselsättning Anställning i Medlem i Region Bostadsort

Arbeta re Tjänste

man Egen

företaga re Privat tjänst Offentlig

tjänst LO TCO SACO Norra

Sverige Mellan

Sverige Södra

Sverige Stor-

städer Övriga städer tätort >3 0 00 Tätort

<3 000

landsbyg d

Ant al intervjuer 100 0 282 242 57 290 222 196 177 54 106 477 417 214 563 212

Väg t bastal 100 0 260 256 59 295 207 183 181 51 106 476 418 211 555 224

Fråga 1 Finns det, som du känner till, någon överenskomm els e m ellan partierna i riksdagen

att öppet redovisa hur der as verksam het finansieras? Svaret redovisas i pro cent.

Ja, det finns en sådan överenskommel se 11 13 14 8 14 13 10 14 14 13 11 9 12 11 9

överensk ommel se 48 47 47 50 44 51 51 46 48 49 46 50 48 48 48

Tvek sam, v et ej 42 40 39 42 42 37 39 40 38 38 43 40 39 41 43

Totalt 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

öppet redovisar vil ka som finansierar kampanjern a? Svar et redovisas i proce nt.

Ja, helt och hållet 7 7 9 2 9 7 6 7 6 8 7 7 7 8 6

Ja, i ganska stor grad 14 15 12 13 15 11 14 11 12 10 16 13 18 14 13

gra d 24 25 31 21 23- 36+ 28 30 34 21 24 26 23 25 22

Nej, inte alls 36 37 36 45 41+ 30- 33 41 30 41 35 36 36 34 41

Tvek samt, vet ej 19 16 12 20 12 16 19 10- 18 21 18 19 17 19 18

Totalt 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Telefonintervjuer 05–11 Sep 2002 (c) Sifo Research & Con sulting Proj 3826320(JoAn).

Alla Skulle i ett riksdagsval idag rösta på

M Fp C Kd Mp S V Borgerligt

M+Fp+

C+Kd

Socialistiskt

S+V Inget parti

Finns det, som du känner till, någon överenskomm else mellan partierna

i riksdagen att öppet redovisa hur deras verksamhet finansieras? Ja, det finns en sådan överenskommels e 11 10 10 14 9 12 14 7 10 12 5-

sådan överenskommels e 48 53 51 51 46 45 45 55 51 47 48

Tveksam, vet ej 42 36 39 35 45 42 41 38 38 41 47

Totalt 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Litar Du på att kandidater som bedriver personvalskampanjer i året s val

öppet redovisar vilka som finansierar kampanjerna ?

Ja, helt och hållet 7 9 10 12 5 6 6 3 9+ 5 3

Ja, i ganska stor grad 14 17 19 9 18 12 14 12 17 13 7-

grad 24 23 20 29 26 43+ 25 27 23 26 21

Nej, inte alls 36 34 37 33 44 30 38 45 36 39 39

Tveksamt, vet ej 19 16 14 17 7- 9 17 13 14- 16 29+

Totalt 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Källa: Telefonintervjuer 05–11 Sep 2002 (c) Sifo Research & Con sulting Proj 3826320(JoAn).

Riksdagsledamöter och kampanjbidrag

av Martin Brothén

Valrörelser och valkampanjer är centrala institutioner i demokratier.

1

Valkampanjer har dessutom blivit allt viktigare i

Sverige, dels för att allt fler väljare bestämmer sig allt senare i valrörelserna och är mer rörliga än tidigare, dels för att möjligheten nu finns att bedriva personliga valkampanjer i syfte att bli invald i kommun, landsting och riksdag. Därmed har på senare år även frågor om ekonomi och kostnader för valkampanjer kommit allt mer i fokus för debatten i Sverige.

Forskning på området är dock vare sig nationellt eller internationellt någon ny företeelse. En omfattande forskningsdiskurs inom ramen för samlingsbegreppet partifinansiering finns sedan tidigare.

2

Finansieringen av valkampanjer rymmer många känsliga aspekter. Det handlar till exempel om risken för ojämnheter vid fördelningen av kampanjresurser mellan partier och mellan olika kandidater, om förhållandet mellan finansiärer och partier respektive kandidater och i förlängningen om risken för korruption. Sverige har dock, i motsats till några andra länder, varit förskonade från mer omfattande korruption och oegentligheter i samband med politiska val.

Beloppen för valkampanjer i länder som USA har nått mycket höga nivåer. Debatten har därför också kommit att handla om risker med att pengar och bidrag avgör vem som vinner ett val. Farhågor finns om att rekryteringen till politiska poster påverkas särskilt i länder med utpräglade personval där kandidaterna själva är med och driver in pengar för sina valkampanjer. I ett svenskt

1

Esaiasson 1988; Rothstein m.fl. 1995:42 ff.; Gilljam & Holmberg 1995:37.

2

Denna uppsats är i huvudsak en kortare uppföljning av Gidlund 1999 och Gidlund &

Möller 1999. För den som är intresserad av en mer omfattande diskussion om partifinansiering och kostnader i samband med valkampanjer och politisk verksamhet hänvisas till dessa uppsatser och till den utredning som beställt föreliggande rapport. Jfr t.ex. Heard 1960; Alexander 1972; Jacobsson 1980; Gidlund 1983; 1999:17; Nassmacher 1993; Bäck & Möller 2003:138 ff.

perspektiv finns anledning att närmare studera hur personvalsreformen har utvecklats vad gäller dels frågan om kostnaderna för svenska personvalskampanjer, dels frågan om en eventuell reglering och ökad öppenhet vad gäller redovisningen av kampanjmedel för såväl partier som kandidater.

3

I den här uppsatsen är det två frågor som kommer att diskuteras. Den första frågan handlar om kostnaderna för genomdrivna personvalskampanjer bland valda riksdagsledamöter. Frågeställningen avgränsar sig således till de personer som varit framgångsrika nog att bli invalda i riksdagen. Den andra frågeställningen gäller inställningen bland riksdagens ledamöter till offentlig redovisning av kampanjbidrag. I båda fallen kommer en jämförelse att göras mellan 1998 och 2002.

Frågeställningarna anknyter således tydligt den utredning som tillsatts med uppdrag att överväga hur man kan åstadkomma insyn i hur politiska partier och kandidater finansierar politisk verksamhet och valkampanjer.

4

Det specifika utredningsuppdraget avser såväl

rikstäckande som lokala och regionala partier och kampanjer. Analyserna i det följande hänför sig dock till nationell nivå och avgränsar sig till riksdagsvalet. Undersökningen handlar om kostnaderna för valda riksdagsledamöters personvalskampanjer och om valda riksdagsledamöters attityder till en ökad insyn och offentlighet kring partiers och kandidaters finansiering av valkampanjerna.

1. Materialet

Materialet för analyserna i uppsatsen är hämtat från två enkätundersökningar genomförda med samtliga riksdagsledamöter 1998 (Riksdagskandidat 1998) respektive 2002 (Riksdagsenkät 2002). Båda undersökningarna har genomförts inom ramen för Valforskningsprogrammet vid Statsvetenskapliga institutionen, Göteborg. 1998 års riksdagsundersökning genomfördes inom ramen för forskningsprojektet Riksdagskandidat 1998, som bedrevs på uppdrag av Rådet för utvärdering av 1998 års val. Huvudansvarig för 1998 års kandidat- och riksdagsundersökning var Martin

3

I det första avseendet följer denna uppsats upp en av Gullan Gidlund och Tommy Möller

publicerad uppsats (“Finansiering av personvalskampanjer i riksdagsvalet 1998“) som skrevs för Rådet för utvärdering av 1998 års val (Gidlund & Möller 1999; Holmberg & Möller 1999).

4

Dir. 2002:83, Offentlighet för partiers och valkandidaters intäkter.

Brothén. 2002 års riksdagsundersökning genomfördes inom ramen för forskningsprojektet Bilder av riksdagen – medborgare och riksdagsledamöter i den representativa demokratin, finansierat av Riksbankens Jubileumsfond och med Sören Holmberg och Martin Brothén som ansvariga forskare. Martin Brothén har haft det administrativa ansvaret för genomförandet av fältarbetet av undersökningarna. Svarsfrekvensen för undersökningarna har varit mycket tillfredsställande och hela 94 procent vid båda tillfällena.

5

2. Kampanjkostnader

Valkampanjernas roll för utgången av politiska val i Sverige och i andra länder har blivit allt viktigare. Partier och kandidater har inte varit sena att uppmärksamma det faktum att väljarkåren har en lägre grad av partiidentifikation idag jämfört med tidigare.

6

Det ger

oss också en mer rörlig väljarkår som dessutom bestämmer sig i ett allt senare skede av valrörelsen för hur den egna rösten skall läggas.

7

Det påverkar naturligtvis uppläggningen av valkampanjerna.

I det följande skall vi se hur kostnaderna för personvalskampanjerna har utvecklats i Sveriges två första val med ett utbyggt personvalssystem. Undersökningen är begränsad till de kandidater som varit framgångsrika nog att bli invalda, och oberoende av om invalet skett som en direkt följd av den egna personvalskampanjen eller inte. I undersökningen ingår samtliga de riksdagsledamöter som själva sagt sig ha bedrivit en personvalskampanj.

Variationerna är stora mellan partierna. Det gäller både skillnaderna mellan partierna enskilda år och skillnaderna för respektive parti mellan 1998 och 2002. Andelen riksdagsledamöter som uppgivit sig ha bedrivit personvalskampanj 1998 respektive 2002 framgår av tabell 1.

5

Brothén 1999; 2003.

6

Om den sjunkande partiidentifikationen, se t.ex. Petersson m.fl. 2000:50 f.

7

Holmberg 2000:18 ff.

Tabell 1. Andelen riksdagsledamöter i olika partier som bedrivit personvalskampanj (procent)

v s c fp m kd mp alla

1998

2 15 89 93 69 50 0 37

2002 10 18 100 96 88 76 36 51

Differens +8 +3 +11 +3 +19 +26 +36 +14

Kommentar: Tabellen redovisar hur svenska riksdagsledamöter 1998 och 2002 besvarade en fråga om de bedrivit en personvalskampanj eller inte. Antalet riksdagsledamöter som besvarat frågan var i 1998 års undersökning 322 och i 2002 års undersökning 319.

Källa: Riksdagskandidat 1998 och Riksdagsenkät 2002.

Totalt sett bedrev fler ledamöter personvalskampanj 2002 jämfört med 1998.

8

I 1998 års val var det 37 procent av de valda riksdags-

ledamöterna som uppgav sig ha bedrivit en personvalskampanj. Den andelen steg i 2002 års val till 51 procent av ledamöterna.

Mönstret är i huvudsak detsamma 1998 och 2002 med centerpartiet, folkpartiet och moderaterna som de tre partier som har högst andel ledamöter som säger sig ha bedrivit en personvalskampanj i valrörelsen.

9

Andelen ledamöter som under valrörelsen bedrev en personlig valkampanj har ökat i samtliga partier mellan 1998 och 2002. Förändringen är störst inom miljöpartiet. Ingen miljöpartist uppgav sig 1998 ha bedrivit personvalskampanj inför riksdagsvalet, medan hela 36 procent av ledamöterna säger sig ha bedrivit en

8

Det är inte helt lätt att bestämma vad som skall avses med “personvalskampanj“. Här avses

dock att ledamoten på en specifik fråga säger sig ha bedrivit en sådan. Frågeformuleringen löd: “Bedrev Du för egen del någon form av personvalskampanj i årets valrörelse?“ Svarsalternativen var “ja“ och “nej“.

9

Män bedriver i högre utsträckning än kvinnor personvalskampanjer. Skillnaden är påtaglig

såväl 1998 som 2002; andelen personvalskampanjande ledamöter är ungefär 10 procentenheter högre bland männen än kvinnorna (8,3 procentenheters skillnad 1998 och 10,9 procentenheters skillnad 2002). I samtliga partier, utom centerpartiet, bedrev män i större utsträckning än kvinnor personvalskampanj 1998. I 2002 års val var det hos socialdemokraterna, moderaterna, kristdemokraterna och miljöpartiet en större andel män än kvinnor som bedrev personvalskampanj. I vänsterpartiet och folkpartiet var det dock kvinnorna som i störst utsträckning bedrev personvalskampanj. Åldersmässigt var det 1998 främst den äldsta åldersgruppen av de valda riksdagsledamöterna (60 år och äldre) som bedrivit personvalskampanj, följt av den yngsta åldersgruppen (upp till 39 år). I 2002 års undersökning är det främst den yngre åldersgruppen som bedrivit personvalskampanj, medan den äldsta åldersgruppen i minst utsträckning ägnat sig åt personliga valkampanjer.

sådan kampanj i 2002 års valrörelse. Andelen personvalskampanjer har också ökat kraftigt bland ledamöter för kristdemokraterna (+26 procentenheter) och moderaterna (+19 procentenheter). Andelen har ökat i mindre utsträckning bland v- och s-ledamöter (+8 respektive +3 procentenheter).

Till ledamöter som sagt sig ha bedrivit en personvalskampanj ställdes 1998 och 2002 en specifik fråga om hur stora kostnader de haft för kampanjen. Frågeformuleringen löd: “Hur mycket uppskattar Du att Din personvalskampanj kostade totalt?“ Svarsalternativen var “inget alls“, “upp till 10 000 kr“, “mellan 10 000 och 25 000 kr“, “mellan 25 000 och 50 000 kr“, “mellan 50 000 och 150 000 kr“, “mellan 150 000 och 250 000 kr“ samt “mer än 250 000 kr“.

Det är svårt att undersöka kampanjkostnader på ett rättvisande sätt. Den aktuella frågeformuleringen tar inte hänsyn till skillnaden mellan direkta och indirekta kostnader. Kommentarer som riksdagsledamöterna givit på frågan antyder dock att de flesta ledamöter i kostnaderna även inräknat indirekta kostnader i form av exempelvis stödannonsering och subventionering av annonskostnader. Flera riksdagsledamöter har också pekat på indirekt stöd i form av personella resurser.

10

En annan svårighet med fråge-

formuleringen handlar om under- och överskattningsproblematik. Det är svårt att i efterhand uppskatta de egna kostnaderna för personvalskampanjen och vi skulle troligen kunna fundera ut anledningar till att ledamöter både underskattar och överskattar dessa kostnader.

Med dessa reservationer i minnet kan vi med tabellerna 2–5 utläsa resultaten för hur stora kostnader svenska riksdagsledamöter haft för sina personvalskampanjer i 1998 och 2002 års riksdagsval. Tabellerna redovisar hur kostnaderna för de valda riksdagsledamöternas personvalskampanjer skiljde sig åt mellan partierna, mellan män och kvinnor inom partierna och mellan ledamöter i olika åldrar. Endast svarspersoner som på en tidigare fråga svarat att de för egen del bedrev någon form av personvalskampanj i respektive års valrörelse ingår i analysen.

11

10

Ett försök i enkätundersökningen att skilja ut indirekta och direkta kostnader har gjorts genom att till svarspersonerna ställa en specifik fråga om hur många personer som hjälpt till i den egna personvalskampanjen. Resultaten av denna fråga redovisas dock inte i denna uppsats.

11

Svarspersoner som svarade nej på frågan om de bedrev en personvalskampanj hänvisades vidare i formuläret och ombads inte besvara frågan om kampanjkostnader.

Tabell 2. Kostnad för personvalskampanjer 1998 och 2002 (antal, procent)

1998 Kampanjkostnad

v s c fp m kd mp Totalt Procent

0 - 3 1 - 4 2 - 10 8 -10 000 1 10 6 5 27 11 - 60 51 - 25 000 - 2 1 4 13 4 - 24 20 - 50 000 - 2 7 4 7 1 - 21 18 - 150 000 - - 1 1 1 1 - 4 3 - 250 000 - - - - - - - - - + 250 000 - - - - - - - - - Samtliga 1 17 16 14 52 19 - 119 100

2002 Kampanjkostnad

v s c fp m kd mp Totalt Procent

0 1 2 1 3 3 - - 10 6 -10 000 1 9 5 11 18 10 3 57 36 - 25 000 - 9 10 11 14 8 1 53 33 - 50 000 - 1 3 11 7 6 - 28 17 - 150 000 1 1 1 4 3 - - 10 6 - 250 000 - 1 - - - - - 1 1 + 250 000 - - - 1 - - - 1 1 Samtliga 3 23 20 41 45 24 4 160 100

Kommentar: ”Hur mycket uppskattar Du att Din personvalskampanj kostade totalt?“ Svarsalternativen var “inget alls“, “upp till 10 000 kr“, “mellan 10 000 och 25 000 kr“, “mellan 25 000 och 50 000 kr“, “mellan 50 000 och 150 000 kr“, “mellan 150 000 och 250 000 kr“ samt “mer än 250 000 kr“. Endast svarspersoner som på en tidigare fråga svarat att de för egen del bedrev någon form av personvalskampanj i valrörelsen 2002 ingår i analysen. Källa: Riksdagskandidat 1998 och Riksdagsenkät 2002.

Tabell 3. Kostnad för personvalskampanjer bland män och kvinnor 1998 (antal, procent)

Män Kampanjkostnad

v s c fp m kd mp Totalt Procent

0 - - - - - 1 - 1 1 -10 000 1 6 3 3 19 8 - 40 54 - 25 000 - 1 1 2 10 2 - 16 22 - 50 000 - 2 3 2 7 - - 14 19 - 150 000 - - - 1 1 1 - 3 4 - 250 000 - - - - - - - - - + 250 000 - - - - - - - - - Samtliga 1 9 7 8 37 12 - 74 100

Kvinnor Kampanjkostnad

v s c fp m kd mp Totalt Procent

0 - 3 1 - 4 1 - 9 20 -10 000 - 4 3 2 8 3 - 20 44 - 25 000 - 1 - 2 3 2 - 8 18 - 50 000 - - 4 2 - 1 - 7 16 - 150 000 - - 1 - - - - 1 2 - 250 000 - - - - - - - - - + 250 000 - - - - - - - - - Samtliga 16 8 9 6 15 7 - 45 100

Kommentar: “Hur mycket uppskattar Du att Din personvalskampanj kostade totalt?“ Svarsalternativen var “inget alls“, “upp till 10 000 kr“, “mellan 10 000 och 25 000 kr“, “mellan 25 000 och 50 000 kr“, “mellan 50 000 och 150 000 kr“, “mellan 150 000 och 250 000 kr“ samt “mer än 250 000 kr“. Endast svarspersoner som på en tidigare fråga svarat att de för egen del bedrev någon form av personvalskampanj i valrörelsen 2002 ingår i analysen. Källa: Riksdagskandidat 1998.

Tabell 4. Kostnad för personvalskampanjer bland män och kvinnor 2002 (antal, procent)

Män Kampanjkostnad

v s c fp m kd mp Totalt Procent

0 - 1 - 2 2 - - 5 5 -10 000 1 5 2 7 10 9 2 36 37 - 25 000 - 7 8 6 9 6 - 36 37 - 50 000 - 1 1 6 4 3 - 15 16 - 150 000 - 1 - - 3 - - 4 4 - 250 000 - 1 - - - - - 1 1 + 250 000 - - - - - - - - 0 Samtliga 1 16 11 21 28 18 2 97 100

Kvinnor Kampanjkostnad

v s c fp m kd mp Totalt Procent

0 1 1 1 1 1 - - 5 8 -10 000 - 4 3 4 8 1 1 21 33 - 25 000 - 2 2 5 5 2 1 17 27 - 50 000 - - 2 5 3 3 - 13 21 - 150 000 1 - 1 4 - - - 6 9 - 250 000 - - - - - - - 0 0 + 250 000 - - - 1 - - - 1 2 Samtliga 2 7 9 20 17 6 2 63 100

Kommentar: “Hur mycket uppskattar Du att Din personvalskampanj kostade totalt?“ Svarsalternativen var “inget alls“, “upp till 10 000 kr“, “mellan 10 000 och 25 000 kr“, “mellan 25 000 och 50 000 kr“, “mellan 50 000 och 150 000 kr“, “mellan 150 000 och 250 000 kr“ samt “mer än 250 000 kr“. Endast svarspersoner som på en tidigare fråga svarat att de för egen del bedrev någon form av personvalskampanj i valrörelsen 2002 ingår i analysen.

Källa: Riksdagsenkät 2002.

Tabell 5. Kostnad för personvalskampanjer efter ålder 1998 och 2002 (antal).

1998 Kampanjkostnad -39 40-59 60+ Totalt Procent 0 4 6 - 10 8 -10 000 9 42 9 60 51 - 25 000 3 18 3 24 20 - 50 000 6 12 3 21 18 - 150 000 1 2 1 4 3 - 250 000 - - - - - + 250 000 - - - - - Samtliga 23 80 16 119 100

2002 Kampanjkostnad -39 40-59 60+ Totalt Procent 0 3 7 - 10 6 -10 000 18 35 4 57 36 - 25 000 15 34 4 53 33 - 50 000 10 15 3 28 17 - 150 000 1 6 3 10 6 - 250 000 1 - - 1 1 + 250 000 1 - - 1 1 Samtliga 49 97 14 160 100

Kommentar: “Hur mycket uppskattar Du att Din personvalskampanj kostade totalt?“ Svarsalternativen var “inget alls“, “upp till 10 000 kr“, “mellan 10 000 och 25 000 kr“, “mellan 25 000 och 50 000 kr“, “mellan 50 000 och 150 000 kr“, “mellan 150 000 och 250 000 kr“ samt “mer än 250 000 kr“. Endast svarspersoner som på en tidigare fråga svarat att de för egen del bedrev någon form av personvalskampanj i valrörelsen 2002 ingår i analysen.

Källa: Riksdagskandidat 1998 och Riksdagsenkät 2002.

Svenska personvalskampanjer håller sig på en låg kostnadsnivå. För det stora flertalet kampanjer (59 procent respektive 42 procent) som genomfördes av invalda riksdagsledamöter 1998 och 2002 stannade kostnaden under 10 000 kronor. Andelen ledamöter med kampanjkostnader mellan 10 000 och 50 000 kronor har ökat något mellan 1998 och 2002; från 38 till 50 procent.

Kampanjkostnader över 50 000 kronor är ovanliga i Sverige, även om de blivit något fler i 2002 års val jämfört med 1998. Endast tre procent 1998, respektive åtta procent 2002, av de riksdagsledamöter som bedrivit någon kampanj hade haft kostnader på mer än 50 000 kronor. Merparten av ledamöternas kampanjer har snarare kostat upp till 25 000 kronor; 1998 var den andelen 79 procent och 2002 var den 75 procent.

Även om svenska personvalskampanjer håller sig på en låg kostnadsnivå kan således en liten ökning mellan 1998 och 2002 iakttas. Andelen ledamöter som lagt ned mer än 10 000 kronor på sin personliga valkampanj har ökat från 41 procent till 58 procent.

12

Några stora könsmässiga eller åldersmässiga skillnader kan inte iakttas i materialet. Kvinnor tycks dock 1998 haft mindre resurser än männen. Av de riksdagskvinnor som bedrivit personvalskampanj gjorde 64 procent det på inga eller begränsade resurser (upp till 10 000 kronor). Motsvarande andel bland manliga ledamöter var endast 55 procent. I 2002 års valrörelse är resultaten för män och kvinnor jämnare sett till kampanjresurser (41 respektive 42 procent).

Åldersmässigt var det 2002, om än inte 1998, främst äldre riksdagsledamöter som hade stora resurser till förfogande för sina personvalskampanjer. Andelen ledamöter som hade mellan 10 000 och 150 000 kronor till sitt förfogande var som högst bland de äldsta ledamöterna.

13

Försiktigheten i den svenska personvalsreformen är dock fortfarande slående. Sören Holmbergs och Tommy Möllers beskrivning av premiären för det svenska personvalssystemet 1998 löd vid en samlad bedömning: “Tvehågsenhet och osäkerhet karakteriserade samtliga inblandade aktörers agerande“.

14

Nu vet vi

också att de stora pengarna lyser med sin frånvaro i svenska personvalskampanjer. Åtminstone om vi ser till de kandidater som bedrivit framgångsrika kampanjer och blivit invalda riksdagen. Få är de personvalskampanjer som haft stora kostnader. Samtidigt har en liten, om än inte obetydlig, ökning av kampanjkostnaderna för svenska personvalskampanjer kunnat konstateras. Fortsatt försiktighet får dock karaktärisera reformen i dessa ekonomiska avseenden.

12

Även medelvärdet för ledamöternas svar på frågan respektive undersökningsår har ökat.

13

Antalet svarspersoner i den äldsta åldersgruppen är dock litet, vilket gör att resultaten bör betraktas med viss försiktighet.

14

Holmberg & Möller 1999:375.

3. Redovisning av kampanjbidrag

Sverige saknar idag en lagstadgad reglering för partiers och kandidaters finansiering av valkampanjer. En sådan reglering är däremot inte ovanlig i andra länder. I Sverige vilar offentligheten i redovisningen av kampanjmedel på en frivillig överenskommelse mellan partierna.

I det följande skall vi närmare granska svenska riksdagsledamöters attityder till att åstadkomma insyn i hur politiska partier och enskilda kandidater finansierar politisk verksamhet och valkampanjer. Vi skall göra det med hjälp av en fråga där riksdagens ledamöter har fått ta ställning till ett antal förslag till förändringar av det svenska valsystemet.

15

Bland dessa återfanns förslaget att

“kräva att partier och kandidater redovisar varifrån de erhåller kampanjbidrag“. Svarsalternativen var “mycket bra förslag“, “ganska bra förslag“, “varken bra eller dåligt förslag“, “ganska dåligt förslag“ samt “mycket dåligt förslag“. Analysen av enkätsvaren kan vara till viss vägledning för det i direktiven angivna uppdraget för utredaren att inhämta riksdagspartiernas synpunkter på kommande förslag.

16

I tabell 6 redovisas hur svenska riksdagsledamöter 1998 och 2002 ställde sig till förslaget att kräva att partier och kandidater redovisar varifrån de erhåller kampanjbidrag. I tabellen redovisas riksdagsledamöternas svar uppdelade på respektive parti. I tabellen återfinns också ett balansmått som väger andelen ledamöter som tycker att förslaget är bra (mycket och ganska bra) mot andelen ledamöter som tycker att samma förslag är dåligt (mycket och ganska dåligt). Balansmåttet kan variera från –100 till +100. Procentandelen riksdagsledamöter som tycker att förslaget är mycket eller ganska bra redovisas dessutom i figur 1.

15

Den exakta frågeformuleringen löd: “Vad anser Du om följande förslag till förändringar av det svenska valsystemet?“.

16

Jfr Dir. 2000:83.

Tabell 6. Riksda gsle damö ters atti ty d ti ll redovisnin g av kampanjbidrag 1998 och 2002 (procent, balans mått )

v s c fp m kd mp alla

1998 2002 1998 2002 1998 2002 1998 2002 1998 2002 1998 2002 1998 2002 1998 2002

Mycket bra 93 73 77 62 55 67 73 70 56 14 29 46 93 62 67 55

Ganska bra 7 21 20 25 39 33 27 15 26 28 46 30 7 38 24 25

Varken bra/dåligt 3 1 10 6 11 16 50 24 9 7 14

Ganska dåligt 3 1 2 1 6 15 1 4

Mycket dåligt 1 1 4 1 2 1 1

Summa 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 99 100 100 100 100 100

Balansmått 100 91 95 84 94 100 100 81 80 34 75 61 100 100 89 75

Antal svarande 42 29 120 133 18 21 15 46 74 50 41 33 15 13 325 325

Kommentar: Tabellen redovisar hur svenska riksdag sledamöter 1998 och 2002 ställde sig till förslaget att kräva att pa rt ier och kandidater redovisar varifr ån

de erhåller kampanjbidrag. Tabellen återger också ett balansmått s om väger andelen ledamöter som tycker att förslag et är bra (m ycket och ganska bra) mot

andelen ledamöter som tycker att samma förslag är dåligt (mycket och ganska dåligt). Balansmåttet kan variera från –100 till +1 00.

Källa: Riksdagsk andidat 1998 och Riksdagsen kät 2002.

Figur 1. Riksdagsledamöters attityd till redovisning av kampanjbidrag (procent mycket och ganska bra)

Kommentar: Figuren redovisar andelen svenska riksdagsledamöter 1998 och 2002 som ansåg att förslaget att kräva att partier och kandidater redovisar varifrån de erhåller kampanjbidrag var ”mycket bra” eller ”ganska bra”.

Källa: Riksdagskandidat 1998 och Riksdagsenkät 2002.

Svenska riksdagsledamöter är positiva till förslaget att kräva att partier och kandidater redovisar varifrån de erhåller kampanjbidrag. År 1998 var det hela 91 procent av ledamöterna som tyckte att det var ett bra förslag. Andelen var något mindre 2002 (80 procent). Partierna kan huvudsakligen grupperas i två grupper. Det är främst miljöpartiet, vänsterpartiet, folkpartiet, socialdemokraterna och centerpartiet som tycker om förslaget. Moderaterna och kristdemokraterna är inte lika positivt inställda till detsamma.

För enskilda partier är, med undantag för moderaterna, förändringarna mellan 1998 och 2002 små. Vänsterpartiets, folkpartiets och socialdemokraternas ledamöter har blivit något mer avvaktande inför förslaget. Centerpartiledamöterna har blivit

100 100 100

97

94

82

75

91

100

94

85

87

100

42

76

80

0 20 40 60 80 100

mp v

fp

s

c

m kd samtliga

Parti

Pr ocent

1998 2002

något mer positivt inställda medan ledamöter för mp och kd har en oförändrad uppfattning om förslaget.

17

Resultaten kan jämföras med den studie som Gulland Gidlund och Tommy Möller genomfört med ombudsmän i regionala partiorganisationer.

18

Av undersökningen framgick att 68 procent

av ombudsmännen ställde sig mycket positiva till en offentlig redovisning av kampanjmedel.

19

Enligt undersökningen var

vänsterpartiet (94 procent) följt av miljöpartiet (86 procent) och folkpartiet (81 procent) mest ivriga i att förorda en offentlig redovisning av kampanjmedel. Minst angelägna syntes socialdemokraterna (55 procent) och moderaterna (45 procent) vara.

Av tabellerna 7–9 kan vi vidare utläsa de köns- respektive åldersskillnader som finns i resultaten för den ställda attitydfrågan. Kvinnor är, sett till balansmåttet, mer positiva till förslaget än män. Åldersskillnaden är mer uttalad 1998 än 2002. Sett till ledamöter med olika ålder kan vi konstatera att stödet för förslaget sjunker med stigande ålder 1998. Minst positiva till förslaget att kräva att partier och kandidater redovisar varifrån de erhåller kampanjbidrag är således riksdagsledamöter som är 60 år eller äldre; mest positiva till samma förslag är riksdagsledamöter under 40 år. Däremot är stödet för förslaget ungefär detsamma i olika åldersgrupper 2002.

17

Hur resultaten för kristdemokraterna skall tolkas kan diskuteras. Ser vi till andelen ledamöter som svarat “mycket bra“ eller “ganska bra“ är förändringen begränsad (75 procent jämfört med 76 procent). Sett enbart till andelen ledamöter som svarat att förslaget är “mycket bra“ ser vi däremot en tydligare ökning (29 procent jämfört med 46 procent), vilket bör utläsas som att ledamöterna blivit mer positiva till förslaget. Ser vi dock till balansmåttet måste kd:s resultat utläsas som att ledamöterna blivit mer avvaktande inför förslaget; balansmåttet minskar från 75 till 61. I övriga partier är resultaten mer samstämmiga och oberoende av på vilket sätt vi avläser resultaten.

18

Gidlund & Möller 1999.

19

Frågan som besvarades av ombudsmännen löd: “Hur ser Du på följande förslag till ändringar av personvalssystemet?“ [offentlig redovisning av kampanjmedel]. Svarsalternativen var “ej angeläget“, “ganska angeläget“ och “mycket angeläget“ (Gidlund & Möller 1999:73).

Tabell 7. Riksda gsle damö ters atti ty d ti ll redovisnin g av kampanjbidrag bland män och kvinnor 1998

(procent, bal ansmåt t)

v s c fp m kd mp alla

m kv m kv m kv m kv m kv m kv m kv m kv

Mycket bra 88 100 75 80 62 50 62 86 49 70 29 29 100 86 63 73

Ganska bra 12 - 25 15 25 50 38 14 29 17 46 47 - 14 26 20

Varken bra/dåligt - - - 2 13 - - - 18 13 25 24 - - 9 5

Ganska dåligt - - - 1 - - - - 2 - - - - - 1 1

Mycket dåligt - - - 2 - - - - 2 - - - - - 1 1

Summa 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 99 100 100 100 100 100

Balansmått 100 100 100 92 87 100 100 100 74 87 75 76 100 100 87 91

Antal svarande 25 17 60 60 8 10 8 7 51 23 24 17 8 7 184 141

Kommentar: Tabellen redovisar hur svenska riksdag sledamöter 1998 och 2002 ställde sig till förslaget att kräva att pa rt ier och kandidater

redovisar varifrå n de erhåller kampanjbidrag. Tabellen återger också ett balansmått som väger andelen ledamöter som tycker att försl aget är

bra (mycket och ganska bra) mot andelen ledamöter som tycker att samma förslag är dåligt (mycket och ganska dåligt). Balansmått et kan

Tabell 8. Riksda gsle damö ters atti ty d ti ll redovisnin g av kampanjbidrag bland män och kvinnor 2002

(procent, bal ansmåt t)

v s c fp m kd mp alla

m kv m kv m kv m kv m kv m kv m kv m kv

Mycket bra 66 79 54 71 64 70 73 65 10 19 44 50 60 62 50 62

Ganska bra 27 14 31 17 36 30 9 22 21 38 30 30 40 38 27 24

Varken bra/dåligt - 7 10 10 - - 9 13 59 38 13 - - - 16 12

Ganska dåligt 7 - 4 - - - - - 10 - 13 20 - - 6 1

Mycket dåligt - - - 2 - - 9 - - 5 - - - - 1 1

Summa 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 99 100 100 100 100 100

Balansmått 86 93 81 86 100 100 73 87 21 52 61 60 100 100 70 84

Antal svarande 15 14 70 63 11 10 23 23 29 23 23 10 5 8 175 149

Kommentar: Tabellen redovisar hur svenska riksdag sledamöter 1998 och 2002 ställde sig till förslaget att kräva att pa rt ier och kandidater

redovisar varifrå n de erhåller kampanjbidrag. Tabellen återger också ett balansmått som väger andelen ledamöter som tycker att försl aget är

bra (mycket och ganska bra) mot andelen ledamöter som tycker att samma förslag är dåligt (mycket och ganska dåligt). Balansmått et kan

Tabell 9. Riksdagsledamöters attityd till redovisning av kampanjbidrag efter ålder 1998 och 2002 (procent, balansmått)

-39 40-59 60+

1998 2002 1998 2002 1998 2002

Mycket bra 73 56 68 56 60 55 Ganska bra 21 27 24 24 23 28 Varken bra/dåligt

4 15 7 14 14 14

Ganska dåligt - 2 1 5 3 - Mycket dåligt 2 - - 1 - 3 Summa 100 100 100 100 100 100

Balansmått 92 81 91 74 80 80

Antal svarande 52 79 238 210 35 36

Kommentar: Tabellen redovisar hur svenska riksdagsledamöter 1998 och 2002 ställde sig till förslaget att kräva att partier och kandidater redovisar varifrån de erhåller kampanjbidrag. Tabellen återger också ett balansmått som väger andelen ledamöter som tycker att förslaget är bra (mycket och ganska bra) mot andelen ledamöter som tycker att samma förslag är dåligt (mycket och ganska dåligt). Balansmåttet kan variera från –100 till +100. Källa: Riksdagskandidat 1998 och Riksdagsenkät 2002.

6. Avslutande reflexioner

Antalet personvalskampanjer har ökat mellan 1998 och 2002; det har också kostnaderna för kampanjerna gjort. Samtidig ser vi att stödet för en öppnare redovisning av kampanjbidragen har minskat, även om en majoritet av ledamöterna fortfarande är tillskyndare av ett system där partier och kandidater avkrävs en redovisning av sina kampanjbidrag. Man skulle kunna tro att sambandet även på individplanet är starkt mellan riksdagsledamöternas utformning av sin valkampanj och inställning i frågan om hur partier och kandidater skall redovisa sina kampanjbidrag.

Om ledamoten själv bedrivit personvalskampanj eller inte påverkar hur positiv attityd som ledamoten intar till förslaget om att kräva att partier och kandidater redovisar varifrån de erhåller

kampanjbidrag. Riksdagsledamöter som inte bedrivit personvalskampanj är mer positiva till att avkräva en sådan redovisning än ledamöter som bedrivit en sådan kampanj. Tydligast är denna skillnad 1998 då 55 procent av ledamöterna som bedrivit personvalskampanj tyckte att förslaget var mycket bra medan motsvarande andel bland ledamöter som inte bedrivit någon personvalskampanj var hela 76 procent. 2002 var skillnaderna mellan grupperna mindre (49 procent jämfört med 62 procent). Något starkt samband finns inte heller hos enskilda ledamöter mellan kampanjkostnader för den egna valkampanjen och inställning till ökad öppenhet i fråga om kampanjbidrag.

20

Referenser

Alexander, H. (1972) Money in Politics, Washington: Public Affairs Press.

Brothén, M. (1999) Riksdagskandidat 1998. Dokumentation, stencil, Göteborg: Statsvetenskapliga institutionen.

Brothén, M. (2003) Riksdagsenkät 2002. Dokumentation, stencil, Göteborg: Statsvetenskapliga institutionen.

Bäck, M. & Möller, T. (2003) Partier och organisationer, Stockholm: Norstedts juridik.

Esaiasson, P. (1990) Svenska valkampanjer 1866–1988, Stockholm: Allmänna förlaget.

Gidlund , G. (1983) Partistöd, Lund: Liber Förlag.

Gidlund, G. & Möller, T. (1999) “Finansiering av personvalskampanjer i riksdagsvalet 1998“, i Holmberg, S. & Möller, T. (red.) Premiär för personval. Forskningsrapporter utgivna

20

Undersökningen genomfördes så att varje ledamot som bedrivit personvalskampanj gavs dels ett värde på sin inställning till att kräva att partier och kandidater redovisar kampanjbidrag (“bra förslag“, “varken bra eller dåligt förslag“ och “dåligt förslag“), dels ett värde på hur omfattande personvalskampanj de bedrivit (“personvalskampanj som inte kostade något alls“, “personvalskampanj som kostade upp till 25 000 kronor“ och “personvalskampanj som kostade mer än 25 000 kronor“). Därefter uppmättes sambandet mellan egna kampanjkostnader och inställning till ökad öppenhet i fråga om kampanjbidrag.

av Rådet för utvärdering av 1998 års val, SOU 1999:92, Stockholm: Justitiedepartementet.

Gidlund, G. (1999) “Att sätta gränser för pengars makt“, i Holmberg, S. & Möller, T. (red.) Premiär för personval. Forskningsrapporter utgivna av Rådet för utvärdering av 1998 års val, SOU 1999:92, Stockholm: Justitiedepartementet.

Gilljam, M. & Holmberg, S. (1995) Väljarnas val, Stockholm: Norstedts juridik.

Heard, A. (1960) The Costs of Democracy, Chapel Hill: University of North Carolina Press.

Holmberg, S. & Möller, T. (1999) “Premiär för personval. Forskningsrapporter utgivna av Rådet för utvärdering av 1998 års val, SOU 1999:92, Stockholm: Justitiedepartementet.

Holmberg, S. (2000) Välja parti, Stockholm: Norstedts juridik.

Jacobson, G. (1980) Money in Congressional Elections, New Haven: Yale University Press.

Petersson, O. m.fl. (2000) Demokrati utan partier?, Demokratirådets rapport, Stockholm: SNS Förlag.

Rothstein, B. (red) (1995) Demokrati som dialog. Stockholm: SNS Förlag.

Finansiering av personvalskampanjer

Andreas Duit och Tommy Möller

1. Inledning

Det svenska valsystemet har under lång tid varit ett av de mest particentrerade i världen (Karvonen 2001).

1

Väljarna har förvisso

haft rätten att stryka kandidater från listorna men det har saknats möjligheter att på ett mer positivt sätt kunna uttrycka en kandidatpreferens. När valsystemet reformerades och möjligheten att vid sidan av partirösten även – för den som så önskade – rösta på en viss kandidat kom även frågan om pengarnas roll i politiken att stå i fokus för debatten (Gidlund & Möller 1999).

Med möjligheten att bedriva personliga valkampanjer befarades att resursstarka intressen skulle flytta fram sina positioner. I värsta fall skulle pengarnas betydelse komma att öka på ett sätt som i grunden förändrade den svenska demokratin. En utveckling från vad som förenklat kan kallas för folkrörelsedemokrati till en styrelseform där kapitalstarka intressen dominerade med hjälp av lobbyister kunde enligt detta personvalskritiska scenario skönjas.

Dessutom diskuterades risken för korruption. Så länge det svenska valsystemet varit strikt centrerat till röstning på partier var det enklare att undvika denna typ av oegentligheter. Visserligen kunde man i teorin tänka sig att enskilda kandidater även inom det gamla systemet kunde bli utsatta för påstötningar från resursstarka intresseföreträdare som ville komma i åtnjutande av diverse förmåner. Men det krävdes i så fall, för att sådana påstötningar skulle vara meningsfulla, två saker. Dels att dessa kandidater var inflytelserika inom sina respektive partier. Dels att deras partier hade inflytande över beslutsfattandet, helst naturligtvis genom att partiet ifråga var i åtnjutande av regeringsinnehav.

Med den typen av partier som finns i Sverige ansågs – särskilt från partierna själva – emellertid risken för korruption och andra

1

Stort tack till Christer Jedlén som på ett förtjänstfullt sätt hjälpt oss med genomförandet av

undersökningen som denna uppsats baseras på.

liknande oegentligheter vara minimal. Även om partiernas folkrörelsekaraktär gröpts ur och partierna i allt högre grad blivit en del av den offentliga maktutövningen är det i grunden starka demokratiska traditioner som bär upp dem.

2

Risken för korruption

och andra oegentligheter anses således ringa, så länge partierna fungerar som vitala folkrörelser.

3

Med det nya valsystemet skulle – åtminstone teoretiskt – dessa förutsättningar komma att förändras, befarade de som motsatte sig personval. Det nya valsystemet, kunde man slå fast, innebar oavvisligen att det blev svårare för såväl staten som partierna själva att kontrollera olika typer av oegentligheter. Ty personval medför personliga valkampanjer och därmed uppkommer per definition ett behov av personlig valfinansiering. Följaktligen blir det svårare för partierna centralt att bestämma över kampanjmedlens fördelning liksom det blir att ha överblick över finansieringskällorna. Tesen saknar inte förankring i forskningen. Ju synligare de enskilda kandidaterna är i valkampanjerna desto mer omfattande blir, visar forskare på området, behovet av en reglering av kampanjfinansieringen (Karvonen 2001, s. 34–38).

4

Nu visade sig farhågorna med personvalssystemet vara överdrivna i det premiärval som ägde rum 1998. Starten för personvalet blev nämligen försiktig. Få kandidater bedrev personvalskampanj och av dessa var det ytterst få – närmare bestämt endast två procent – som hade kampanjkostnader som översteg 150 000 kronor. I nästan 80 procent av kampanjerna understeg kostnaderna 25 000 kronor. Men det saknades ändå inte orosmoln. Även om premiären för det nya valsystemet var försiktig kunde man ju inte dra några säkra slutsatser om hur framtiden skulle gestalta sig, när partier, kandidater, väljare och medier vant sig vid det nya systemet. Att antalet personvalskampanjer skulle öka med tiden rådde samstämda bedömningar om. Därmed låg det också nära till hands att anta att de potentiella problem, som enligt kritikerna följde med det nya systemet, inte kunde avskrivas.

I en studie av hur ombudsmännen i de regionala partiorganisationerna såg på personvalet ur finansieringssynpunkt visade sig att

2

Partiforskare använder uttrycket “kartellpartier” vars innebörd att partierna i praktiken

blivit en del av staten (Katz & Mair 1994). Detta anses av lätt insedda skäl vara ett demokratiskt problem eftersom partiernas roll i grunden därmed förändras från att ha varit vitala länkar mellan det civila samhället och staten till att i allt högre grad bli kanaler för statens intressen.

3

För studier om korruption, se exempelvis Heywood (1997) och Andersson (2002).

4

Om partifinansiering och former för reglering, se Nassmacker (1993) och Gidlund (1999).

över 80 procent av dessa bedömde att pengarnas betydelse inom politiken skulle komma att öka som en konsekvens av personvalsinslaget. Nästan var tredje ombudsman trodde också att korruptionen skulle komma att öka (Gidlund & Möller 1999, s. 69).

Redan inledningsvis kan det slås fast att de svenska personvalskampanjerna i dagsläget inte uppvisar många likheter med företeelser som vanligtvis förknippas med personliga valkampanjer i andra länder. En stark fokusering på kandidaternas personliga egenskaper, intensiva och kostsamma marknadsföringskampanjer och smutskastning av motståndarkandidater är än så länge fenomen som nästan helt lyser med sin frånvaro – tvärtom måste den genomsnittliga kampanjen än så länge betraktas som ett tämligen begränsat projekt, med relativt blygsamma resurser och små omkostnader. Kanske är detta ett uttryck för att de enskilda kandidaternas kampanjresurser inte spelar en lika avgörande roll for möjligheterna att nå ett mandat som i många andra politiska kulturer. Men det kan naturligtvis också bero på att personvalsreformen ännu inte fått ordentligt genomslag, varken i partierna eller i valmanskåren.

Undersökningens syfte

I föreliggande studie följs den regionala studien från 1998 upp. Hur såg de finansiella förutsättningarna ut nu, när det nya valsystemet tillämpades för andra gången? Fanns det fog för den oro som framkom i den förra undersökningen? Ambitionen är både att kartlägga omfattningen av personvalsfinansieringen och att försöka fixera de attityder och föreställningar om som finns inom partierna när det gäller de finansiella aspekterna av det nya valsystemet. Genom att undersökningen i allt väsentligt är en uppföljning av den som gjordes inom ramen för Rådet för utvärdering av 1998 års val kommer också olika förändringstendenser i dessa avseenden att bli föremål för uppmärksamhet.

2. Rapportens uppläggning och genomförande

Undersökningen baseras på vad partifunktionärer (vanligen chefsombudsmannen eller motsvarande) i de regionala partiorganisationerna har svarat i en enkät angående personvals-

kampanjernas genomförande under 2002 års valrörelse. Enkäten omfattade enbart riksdagsvalet.

Undersökningen bygger på två enkäter som sändes ut till partiernas regionala partiorganisationer efter valen 1998 respektive 2002. Vissa delar av enkätmaterialet har förts samman till en s.k. paneldatabas, som har fördelen att den består av samma intervjuobjekt som mätts vid två olika tillfällen. Detta gör det lättare att spåra förändringar över tid inom den grupp man vill studera, eftersom man kan kontrollera för effekten av att tillföra nya intervjuobjekt och därför vara säker på att eventuella förändringar ägt rum inom just den grupp som ingår i panelen. Paneldatabasen kommer dock, till följd av att delvis skilda syften bakom de två enkäterna lett till skilda frågeformuleringar, bara att vara tillämpbar vid vissa jämförelser. När framställningen bygger på paneldatabasen kommer så att anges. I övrigt kommer enbart data från enkäten om 2002 års valrörelse att användas. Paneldatabasen består av de regionala partiorganisationer som besvarat både 1998 och 2003 års enkäter, inalles 112 stycken. Den totala svarfrekvensen för 1998 var 162 respektive 137 för 2002. Totalt skickades enkäten till 183 regionala partiorganisationer, vilket innebär en svarsfrekvens för 1998 om 88 procent och 75 procent för 2002. I paneldatabasen ingår således 61 procent av alla partiorganisationer.

5

Utöver själva enkätmaterialet har också ett knappt 30-tal telefonintervjuer gjorts med ett urval av enkätundersökningens respondenter. Syftet med intervjuerna var att få en fördjupad bild av kampanjverksamheten och att därigenom få till stånd ett frågeschema som fångade de väsentligaste aspekterna kring finansieringen av personvalskampanjerna.

De undersökningar om kampanjfinansiering som genomförts lider nästan genomgående av ett metodproblem när det gällt att kartlägga hur enskilda kandidater finansierar sina kampanjer (Gidlund 1999; Karvonen 2001). Finansieringsfrågorna är känsliga och det har, alldeles oberoende av hur man gått tillväga, visat sig vara svårt att dels få fram säkra uppgifter när det gäller omfattningen av det stöd som kandidaterna erhåller, och dels även

5

På 1998 års enkät svarade totalt 22 Kd, 27 M, 26 Fp, 24 C, 21 S, 20 V och 22 Mp. För 2003

års enkät var svarsfrekvensen 14 Kd, 23 M, 15 Fp, 21 C, 22 S, 20 V och 21 Mp. Panelen består av 10 Kd, 22, M 14 Fp, 15 C, 18 S, 16 V och 17 Mp. Inga systematiska skillnader vad gäller geografiska/demografiska faktorer kan urskiljas mellan svarande och bortfall. Däremot finns visst bortfall mellan undersökningsomgångarna. Här är det främst distrikt inom Fp och Kd som i mindre utsträckning besvarat 2003 års enkät, vilket också återspeglas på sammansättningen av panelen. Dessa skevheter har dock i möjligaste mån tagits hänsyn till vid analysen.

det sätt på vilket kandidaterna finansierar sina kampanjer på. Slutligen är det, av liknande metodiska orsaker, svårt att helt kringgå osäkerhet när man som forskare försöker att ringa in alla olika typer av aktiviteter som kandidaterna lägger sina kampanjmedel på.

Ett särskilt problem i sammanhanget är att det är svårt att i exakta termer definiera vad som avses med “finansiering”. I snäv mening – kontanta penningbidrag – är det förvisso okomplicerat. Men det förekommer en ymnig flora av indirekta stödformer både från partierna och från externa stödstrukturer.

När exempelvis en folkpartistisk personvalskandidat inför sin förestående 60-årsuppvaktning gjorde det känt att hon i stället för presenter föredrog pengar till hennes kampanjkassa är detta givetvis – liksom i alla andra sammanhang då det är fråga om rent ekonomiska transaktioner – fråga om ett direkt finansiellt stöd. Man kan dock ge stöd till såväl kandidater som partier på fler sätt än genom att ge direkta ekonomiska bidrag och att komma åt dessa indirekta stödformer är inte sällan problematiskt. De intervjuer som genomfördes i samband med att enkätfrågorna utformades vittnar om en ymnig flora av indirekta stödformer. Vissa partidistrikt har ställt administrativa resurser till personvalskandidaternas förfogande; de har kunnat nyttja kopieringsmaskiner och telefoner, brevpapper och olika typer av kampanjmaterial som tagits fram med anledning av personvalet. Ibland har särskilda presentationsbroschyrer tillhandahållits. Flygblad, affischer och annonser förekommer och kandidater har inte sällan fått hjälp att sätta upp egna hemsidor. Inom ett parti (folkpartiet) har i princip samtliga partidistrikt tillhandahållit särskilda “kandidatpaket” – tröja, jacka, e-mail, affischer, visitkort, valhandbok, webbadress etc.

Därutöver kommer indirekt stöd av externt slag. Lokala biluthyrningsfirmor och bilhandlare har i några fall försett kandidater med kampanjbilar. Arbetsgivare har låtit anställda, som kandiderat i riksdagsvalet, på betald arbetstid få bedriva personvalskampanj. Vissa tidningar och tidskrifter har låtit kandidater få annonsera gratis eller till reducerat pris. En byggfirma, specialiserad på friggebodar, lät en kandidat få disponera en alldeles egen valstuga kostnadsfritt (motprestationen var att reklam för byggfirman fanns tillgänglig). RFSL sponsrade ett releaseparty för en homosexuell kandidat. Den enskilt mest uppmärksammade sponsringsinsatsen ägde rum på Sturecompaniet i Stockholm: en i medierna välkänd kandidat (som vunnit en populär tävling i televisionen), hade kampanjstart på denna

innekrog utan att behöva betala någon lokalhyra; vidare bidrog, på denna uppmärksammade tillställning, Sveriges förenade spritleverantörer med drinkar. Den exakta summan av denna kampanjstartsfest är givetvis svår att beräkna, men att det i jämförelse med de genomsnittliga kampanjkostnaderna rör sig om ganska betydande belopp står bortom allt tvivel.

Den primära utgångspunkten i denna studie är partiorganisationernas inställning till och hantering av personvalskampanjernas finansiering. Genom att fokusera på den regionala partiorganisatoriska nivån ges goda möjligheter att belysa dessa båda frågor. Det är ju på denna nivå som nomineringsprocessen till riksdagen äger rum och som personvalkampanjerna genomförs i praktiken. Svarspersonerna i denna undersökning är de heltidsanställda chefsombudsmännen (motsvarande), dvs. den kategori som rent operativt fungerar som navet i partiernas kampanjarbete ute på fältet. I denna kategori finns, kan man utgå ifrån, en omfattande kunskap om finansieringsfrågorna, och den bästa överblicken. De borde således vara i stånd att besvara de frågor som adresseras i denna undersökning.

I den typen av blandsystem som det svenska valsystemet nu har blivit – där grundprincipen alltjämt är partiröstning men där denna grundprincip utmanas av principen om personröstning – är partiernas situation problematisk. Åtminstone finns tecken på att partierna själva upplever situationen som problematisk. De olika kandidaterna konkurrerar inte enbart med de andra partiernas kandidater om mandaten utan även med de egna partivännerna. Partiorganisationerna kan i denna situation antingen välja att finansiellt och i andra avseenden stödja en eller flera speciellt utvalda kandidater, i så fall rimligen toppkandidaterna, eller att förhålla sig neutrala till de olika kandidaterna. I premiärvalet 1998 varierade partiernas strategier i detta avseende. Medan vissa partier iakttog en strikt neutralitet, åtminstone ur finansieringssynpunkt, beslutade andra att satsa på toppkandidaterna (Gidlund & Möller 1999). Minst lika problematiskt är hanteringen av det externa stöd som vissa av kandidaterna erhåller. Mot bakgrund av den interna konkurrenssituationen finns, kan man anta, ett behov av att reglera denna typ av finansiering, samt, naturligtvis, att kontrollera att de regler som uppställs verkligen efterlevs. Därtill kommer det stöd som sidoorganisationerna ger till sina kandidater, men detta stöd är ur principiell synvinkel mindre dramatiskt. För ett ungdomsförbund ter det sig naturligt att öppet stödja en ungdomskandidat,

liksom det för en invandrarförening som är knuten till partiorganisationen kan vara naturligt att verka för att en invandrarkandidat väljs. Sammantaget kan man emellertid konstatera att personvalsinslaget innebär ett potentiellt hot mot den interna sammanhållningen inom partierna, och att det följaktligen finns ett intresse av att få kännedom om hur partierna hanterar dessa svårigheter.

3. Partiöverenskommelsen och partiernas rekommendationer

Trots den oro som på vissa håll förelåg inför personvalssystemets införande fanns politisk enighet om att avstå från att lagstiftningsvägen reglera kampanjfinansieringen. I regeringens proposition (1996/97:70) betonades dock samtidigt att det var angeläget att noga följa utvecklingen, och att det fanns skäl att ompröva beslutet att inte reglera finansieringen om det skulle visa sig att “ovidkommande ekonomiska faktorer” påverkade utfallet av valet 1998. Några sådana faktorer ansågs dock sedermera, när premiärvalet 1998 blivit föremål för utvärdering, inte ha förekommit och kampanjfinansieringen har förblivit oreglerad (SOU 1999:136). I stället för att lagstifta ingicks en frivillig överenskommelse mellan de sju riksdagspartierna i april 2000 om en öppen redovisning av partiernas intäkter.

Utgångspunkten för överenskommelsen var att såväl partiernas som de enskilda kandidaternas kampanjfinansiering skall redovisas offentligt. Stöd från juridiska personer skall enligt överenskommelsen redovisas särskilt noggrant, med angivande av såväl namn som precisering av belopp. När det däremot gäller stöd från enskilda räcker det med att redovisa det totala beloppet samt antal bidragsgivare. Det anses viktigt att partiernas bokslut utformas så att det är enkelt att utläsa hur verksamheten finansieras. “Enskilda kandidater i allmänna val förväntas lämna motsvarande redovisning.” Även indirekt stöd skall “så långt möjligt” redovisas. Här exemplifieras med stödannonsering, annonssubventionering och olika former av “personella resurser”.

6

Genom att ansvaret för att det inte skulle inträffa oegentligheter lades på partierna anknöt man till en sedan länge etablerad tradition i svensk politik, nämligen att slå vakt om partiernas oberoende av

6

“Överenskommelse angående redovisning av partiernas intäkter”, april 2000.

staten i detta avseende. All form av reglering av finansiering och andra spörsmål som har att göra med partiernas interna verksamhet är enligt denna tradition bannlyst. Partierna betraktas som privata sammanslutningar vars oberoende gentemot statsmakterna är en oomkullrunkelig princip (Gidlund 1994).

Samtliga partier utfärdade inför valet 1998 rekommendationer till såväl sina regionala organisationer som kandidaterna om etiska och andra aspekter rörande kampanjfinansiering. Dessa rekommendationer låg även i allt väsentligt till grund även för valet 2002, även om några smärre förändringar kunde skönjas.

Socialdemokraterna valde inför valet 2002 att på ett helt annat sätt än vid premiären 1998 bejaka personvalsinslaget. I den s.k. kandidatbok som distribuerades till kandidater och valarbetare betonas att samhället förändrats, och att det för dagens väljare är viktigt att “veta vilka som företräder partierna och de politiska alternativen. Man vill känna kandidaternas bakgrund och erfarenhet. Man vill kunna kontakta kandidaterna.” Därför är det, fortsätter man, viktigt att “lyfta fram kandidaterna mer”. Det är inte bara fråga om en rent partistrategisk motivering utan även att följa vallagen: “Det handlar om att bejaka demokratins spelregler”.

7

Samtidigt som socialdemokraterna betydligt tydligare än i 1998 års val uppmanar sina kandidater till att bedriva personvalskampanj valde man dock att hålla fast vid samma rekommendationer när det gäller kampanjfinansieringen. Enligt beslut av partistyrelsen uppmanas således distrikten att låta de regionala valledningarna förvalta alla ekonomiska bidrag till såväl partiet som de enskilda kandidaterna. De medel som ges till enskilda kandidater disponeras av dessa i samråd med valledningen. Dessa bidrag skall, i enlighet med partiöverenskommelsen, redovisas öppet.

8

Moderaterna uppmanar inför valet 2002 sina kandidater att söka egen finansiering för sina personvalskampanjer. En sådan skulle medföra “ett välkommet alternativ till partiernas idag alltför stora beroende av offentliga kampanjbidrag”. I övrigt nöjer man sig från centralt håll med att hänvisa till den gemensamma överenskommelsen partierna emellan: “För direkt och indirekt kampanjfinansiering av personvalskampanjer gäller av samtliga riksdagspartier ingångna särskilda regler som i varje läge av

7

Socialdemokraterna, “Kandidatboken”, s. 1 (Stockholm, 2002).

8

Ibid., s. 8.

kampanjen måste följas”.

9

Här finns en skillnad i förhållande till

föregående val. Då beslutade moderaternas partistyrelse att inte tillåta direkta ekonomiska bidrag från juridiska personer, något som denna gång alltså var möjligt så länge dessa bidrag redovisades öppet i enlighet med partiöverenskommelsen. Således kan man i moderaternas fall konstatera en uppmjukning av den centrala styrningen. Moderaterna var det enda parti som 1998 uttryckligen förbjöd sina kandidater att ta emot stöd från juridiska personer. Dock fanns naturligtvis möjligheter för länsförbunden att komplettera partistyrelsens rekommendationer med ytterligare regler, och på flera håll har förbundsstyrelserna valt att ha kvar förbudet mot att ta emot stöd från juridiska personer.

10

Folkpartiet använde sig av samma rekommendationer 2002 som fyra år tidigare. Varje kandidat får fritt använda egna medel och ta emot bidrag från fysiska personer. Dock avråder partistyrelsen från att bedriva kampanj med lånade pengar, samt att iaktta en viss varsamhet när det gäller bidrag från juridiska personer. En kandidat bör inte ta emot större bidrag från sådana än 10 000 kr och man vidare vara uppmärksam på det särskilda beroendeförhållande som kan uppkomma.

11

Även kristdemokraterna understryker att det står varje kandidat fritt att satsa eget kapital i valkampanjen. Liksom i folkpartiets fall avråder man dock från att låna pengar för att bedriva personvalskampanj. Kristdemokraterna poängterar att partiet är positivt inställt till personval och att man därför vill uppmuntra partiets kandidater att bedriva personvalskampanj. Genom att samtliga kandidater blivit nominerade av partiet “förutsätts att de också fullt ut har partiets förtroende”. Av det skälet är det naturligt att kandidaterna kan ta emot sponsormedel, direkta såväl som indirekta, “från enskilda personer, företag eller organisationer”. Om värdet på dessa bidrag överstiger 50 000 kr i riksdagsvalet (och mer än 10 000 kr i kommun- och landstingsvalen) skall kandidaterna redovisa detta stöd till partiorganisationen. Partistyrelsen betonar dock samtidigt att de som tar emot

9

Moderaterna, “Regler för kandidats marknadsföring under personvalsprocessen”. Riktlinjer

antagna av partistyrelsen den 24 november 2000.

10

Så t.ex. i Stockholms stad där det beslutades att personliga kampanjer får finansieras med bidrag “från enskilda personer, dock ej med bidrag från juridiska personer”. Moderaterna i Stockholms stad, “Kandidatregler” (2002-11-22).

11

Folkpartiet, “Riktlinjer för personval inför valet 2002 antagna av folkpartiet liberalernas partistyrelse den 11 augusti 2001”.

sponsorpengar måste vara vaksamma på risken att hamna i ett beroendeförhållande till sponsorerna.

12

Vänsterpartiet är det enda parti som uttryckligen framhåller tveksamhet inför personvalet. I de rekommendationer som partistyrelsen distribuerade till sina partidistrikt betonas att “dagens personmodell är resultatet av en kompromiss mellan partierna” och att vänsterpartiet “står fast vid denna överenskommelse”. Vad som anses särskilt viktigt är att personvalet inte gynnar dem med stora ekonomiska resurser.

Vänsterpartiet är följaktligen också det parti som har de mest rigorösa reglerna när det gäller finansiering av personvalskampanjer. Reglerna är identiska med dem som antogs 1998. Partidistrikten rekommenderas att inte använda partiets egna medel till personvalskampanjer. Vidare skall den eller de som “vid sidan av partiets valkampanj” driver egen kampanj redovisa alla intäkter till partiet, media och allmänhet. Den som avser att bedriva eller stödja en personvalskampanj uppmanas även att göra detta i samråd med partiet. Slutligen accepteras inte ekonomiska bidrag till enskilda kandidater.

13

Det parti som såväl 1998 som 2002 åtminstone på central nivå valde att i minst utsträckning avge särskilda rekommendationer var centerpartiet. De kandidater som avsåg att bedriva personvalskampanj fick inför det senaste valet veta att man som kandidat för centerpartiet förväntades att inför partiorganisationen och väljarna redovisa öppet hur kampanjen skulle finansieras.

14

Miljöpartiet, slutligen, var mer rigoröst. Särskilt inför 1998 års val, då partiet avkrävde sina kandidater en redovisning mitt under pågående valrörelse en total redovisning av vilket stöd – direkt såväl som indirekt – kandidaterna mottagit. Inför det senaste valet hade dessa regler mjukats upp. Det angelägna i att följa den gemensamma överenskommelsen om öppenhet betonas, men någon särskild redogörelse innan valet krävdes ej denna gång. Dessutom understryker partiledningen att miljöpartiet i grunden har en positiv attityd till personval och partiets kandidater uppmanas således att bedriva personvalskampanj; på den punkten finns alltså även i miljöpartiets fall en skillnad jämfört med i premiärvalet. Dock betonas samtidigt vikten av att kandidaterna arbetar under

12

Kristdemokraterna, “Personvalskampanjer: Komplettering av partistyrelsens rekommendationer inför nomineringsarbetet och de allmänna valen 2002” (Stockholm, 2002).

13

Vänsterpartiet, “Faktablad: Personval”. November 2001.

14

Centerpartiets Riksorganisation, “Personvalspraktikan” (Stockholm, 2001).

någorlunda likvärdiga villkor, mot bakgrund av den inbördes konkurrenssituation som definitionsmässigt föreligger. Vidare understryks det betydelsefulla att kandidaterna undviker att hamna i beroendeställning till olika intressen när man tar emot bidrag.

En betydelsefull skillnad jämfört med premiärvalet 1998 är alltså att samtliga partier utom vänsterpartiet denna gång tydligt uppmanar sina kandidater att bedriva personvalskampanj. Även i vänsterpartiets fall finns dock tendenser till en viss förändring i detta avseende. Partiet framhåller att man står bakom de nuvarande personvalsreglerna och därmed markeras att personvalskampanjer inte är “bannlysta”.

4. Stödformer

När vi kartlägger omfattningen av det stöd som personvalskandidaterna uppburit för genomförandet av sina valkampanjer skiljer vi dels mellan internt och externt stöd, dels mellan indirekt stöd och direkt ekonomiskt stöd.

Med indirekt stöd avses helt enkelt alla former av kampanjstöd som inte inbegriper pengar, dvs. alla former av kampanjstöd utom transfereringar av likvida medel till kandidaten. Exempel på ett sådant stöd kan vara att bidragsgivaren (vare sig denna är den regionala partiorganisationen, en ungdoms- eller pensionärsförening inom partiet eller kanske en intresseorganisation eller ett företag utanför partiet) hjälper kandidaten med tjänster som brevutskick och flygbladsutdelning eller materiella varor som t.ex. trycksaker och hyrbilar, gratis eller till subventionerat pris. Det direkta stödet involverar å andra sidan bara pengar som ställs till kandidatens eller kampanjens förfogande, för att därefter användas enligt kandidatens gottfinnande. Gränsen mellan dessa två kategorier är naturligtvis diffus, men vår bedömning är att kategoriseringen väl tjänat sitt syfte: att fånga upp en så stor del av det totala stödet till personvalskampanjer som möjligt. Det ska också poängteras att det inte finns någon på förhand given gradering mellan dessa kategorier av stöd – det indirekta stödet kan många gånger vara mer betydelsefullt och värdefullt för en kampanj än det ekonomiska stödet.

Förekomst av personvalskampanjer

Först finns anledning att fånga frekvensen av personvalskampanjer i de hittills två valrörelser där sådana kampanjer förekommit. Figur 1 visar hur många kampanjer som rapporterats i genomsnitt från respektive partis partiombudsmän.

Figur 1. Antal personvalskampanjer per distrikt. Medelvärde

Kommentar: Figuren visar antalet personvalskampanjer i medeltal per partidistrikt och baseras på de partiorganisationer som ingår i paneldatabasen.( N=112.)

Antalet personvalskampanjer har ökat hos samtliga partier sedan 1998 års valrörelse.

15

Totalt sett uppger partifunktionärerna i 81 av

112 paneldistrikt (ca 72 procent) att det förekommit personvalskampanjer inom deras partidistrikt under 2002 års valrörelse, att jämföras med 1998 då 68 (61 procent) av paneldistrikten rapporterade om en eller flera personvalskampanjer inom distriktet. Själva frekvensen eller förekomsten av personvalskampanjer har alltså ökat med drygt 10 procentenheter inom panelen.

Noteras kan dock att antalet personvalskampanjer varierar starkt mellan de olika distrikten. I vart fjärde distrikt förekom år 2002 alltså inga kampanjer överhuvudtaget och i 14 fall förekom endast en kampanj. Alla partier rapporterar om ett ökande antal personvalskampanjer, men ökningen är störst hos de partier som

15

Vad som närmare bestämt avses med “personvalskampanj” definieras ej i enkäten. Det är alltså upp till respondenterna själva att avgöra innebörden i begreppet. Sannolikt varierar bedömningarna härvidlag.

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20

Genomsnittligt antal kampanjer per distrikt

V Mp S Fp C M Kd

1998 2002

sedan tidigare hade flest kampanjer: folkpartiet, moderaterna och centerpartiet. Totalt sett rapporterade paneldistrikten om 345 personvalskampanjer 1998 och hela 862 kampanjer 2002.

16

Det

är således uppenbart att förekomsten av personvalskampanjer ökat dramatiskt i 2002 års valrörelse jämfört med den som ägde rum fyra år tidigare.

17

Internt stöd

Också andelen partidistrikt (motsvarande) som valt att ge någon form av stöd till enskilda personvalskampanjer har ökat sedan valet 1998 – då uppgav sammanlagt 51 procent av de regionala partiorganisationerna att de givit någon form av stöd till några eller alla personvalskandidater; 2002 hade motsvarande andel stigit till 64 procent. Detta övergripande mönster kan tolkas som att personvalskampanjerna nu, i högre grad än tidigare, börjar betraktas som ett normalt och inom vissa partier också önskvärt inslag i valrörelsen. Åtminstone i de partier som tydligt bejakar personvalsreformen finns av allt att döma en ambition att i ökad utsträckning stödja kandidaternas kampanjer med de resurser som partiorganisationen kan mobilisera.

16

Den totala mängden personvalskampanjer som rapporterats in av de 137 svarande partidistrikten uppgick 2002 till 1031, vilket kan jämföras med 518 kampanjer totalt sett 1998. Detta innebär i genomsnitt 7,5 personvalskampanjer per distrikt 2002, vilket innebär, om man antar att detta medelvärde också gäller i lika hög grad även för de icke svarande distrikten, att det totala antalet personvalskampanjer i 2002 års valrörelse uppgick till knappt 1 400 stycken. Motsvarande medelvärde från 1998 års valrörelse var 3,2 kampanjer per distrikt.

17

En möjlig förklaring till denna stora ökning är dock att det har skett en förändring i synen på vad en personvalskampanj är för något. Det är inte otänkbart att det som för två valrörelser sedan betraktades som normal kampanjaktivitet från en kandidat på partiets riksdagslista numera klassificeras som en personvalskampanj, trots att det rent innehållsligt inte skiljer sig så värst mycket åt. Man bör vidare komma ihåg att det är partifunktionärernas uppfattningar hur många kampanjer som genomförts inom distriktet som ligger till grund för uppskattningen av det totala antalet kampanjer; också här finns uppenbara felkällor. Allt detta till trots tycks skillnaderna ändå vara så pass omfattande och genomgående att slutsatsen ändå måste bli att antalet personvalskampanjer ökat kraftigt under 2002 års valrörelse.

Tabell 1. Förekomst av någon form stöd. Procent

1998 2002 Nej, ingen kandidat har fått stöd 46 36 Ja, vissa kandidater har fått stöd 34 40 Ja, alla kandidater har fått stöd 14 23 Vet ej / ej svarat 6 -

Kommentar: tabellen visar andelen regionala partiorganisationer som givit någon form av stöd till personvalskampanjer under 1998 (N=105) respektive 2002 (N=112). Data från paneldatabasen.

En generell ökning av såväl frekvensen av kampanjer som partiorganisatoriskt stöd till dessa kan alltså noteras. Vare sig det första orsakat det andra eller tvärtom kan det därför konstateras att partiorganisationernas engagemang i personvalskampanjerna intensifierats. Det finns anledning att se närmare hur detta stöd mer precist har tagit sig uttryck i olika stödformer.

Indirekt stöd

Enligt partifunktionärerna har det indirekta stödet överskuggat det direkta stödet till personvalskandidater i 2002 års valkampanj. Två tredjedelar (64 procent) av de distrikt som givit stöd till personvalskandidater uppger att det indirekta stödet dominerat över det direkta. Tabell 2 visar omfattningen av olika former av indirekt stöd inom partierna. Det är i första hand de borgerliga partierna som bistått sina kandidater med ett indirekt stöd. Även socialdemokraterna tycks dock satsa betydande resurser, särskilt om man beaktar att andelen personvalskandidater var något lägre i detta parti. Socialdemokraterna skiljer ut sig som det parti som ger personvalskandidaterna mest uppbackning när det gäller valaffischer. Folkpartiet är det parti som satsat hårdast. Partiet har i högre grad än övriga partier bistått sina kandidater med stöd när det gällt talunderlag, annonsering, flygblad och broschyrer samt kampanjplanering.

De övriga borgerliga partierna samt socialdemokraterna erbjuder också de en relativt hög omfattning på sitt indirekta stöd, medan miljöpartiet och vänsterpartiet insatser generellt sett är av det mer försumbara slaget. Jämförs de båda personvalrörelserna kan också

här en generell ökning skönjas – bortsett från annonser i etermedia och förmedling av mediekontakter har alla former av stöd från partiorganisationerna ökat i omfattning sedan 1998. Förändringen är särskilt tydlig när det gäller hjälp med taltillfällen, broschyrer och flygblad samt hemsida och/eller annons på Internet.

Tabell 2. Indirekt stöd. Genomsnittligt antal kandidater per partidistrikt och stödform. Paneldata

Tal Affischer

Annons i

tryckt media

Annons i

etermedia

Hemsida

Valarbetare

Broschyrer

och flygblad

Mediakontakter

Planering av kampanj

Kd 3.9 2.8 2.4 .0 1.6 1.8 1.0 1.7 .50 M 5.0 .5 1.6 .6 4.5 4.3 5.7 4.5 3.3 Fp 6.1 3.8 2.4 .9 9.7 4.2 13.1 4.0 5.6

C 3.7 2.1 4.2 .1 2.3 2.8 7.7 1.8 1.8 S 5.8 7.2 4.2 .4 2.7 3.1 5.2 3.2 1.9 V .1 .1 .1 .0 .1 .0 .1 .0 .6

Mp .5 .0 .0 .0 .2 .2 .2 .2 .0 Totalt 2002

3.6 2.3 2.1 .3 3.0 2.5 4.8 2.3 2.0

Totalt 1998

(2.3)

*

1.4 1.8 .3 1.5 1.7 1.3 2.3 1.7

Kommentar: Tabellen visar medelvärden för olika former av indirekt stöd till personvalskampanjer under 2002 års valrörelse, uttryckt i termer av hur många kandidater i genomsnitt som fått respektive stödform från partiorganisationen. Tabellen visar också de totala genomsnittliga värdena från 1998 års valrörelse. Paneldata.

*I 1998 års undersökning skiljdes mellan “Hålla tal på offentliga möten” samt “Hålla tal på partimöten”, medan 2002 års undersökning bara efterfrågade i vilken utsträckning kandidaten “Gavs tillfälle att tala på offentliga möten” För 1998 visas därför värdet för “Hålla tal på offentliga möten”, men eftersom formuläret innehöll ytterligare ett alternativ för tal är data inte direkt jämförbara med 2002 års notering.

Däremot tycks inte antalet partidistrikt som ger indirekt stöd till personvalskandidater ha ökat. Bland de distrikt som ingår i panelen är antalet indirekt stödjande partiorganisationer konstant mellan 1998 och 2002; 63 eller ganska precist hälften av alla distrikt har uppgivit indirekt stöd i någon form till minst en kandidat under båda valrörelserna.

I det senaste valet var det sammanlagt endast fem distrikt (knappt 4 procent) som enbart gav ekonomiskt stöd till kandidaterna, 34 distrikt gav både indirekt och direkt stöd (25 procent), medan 42 partidistrikt (31 procent) enbart gav indirekt stöd till kandidaterna.

Direkt ekonomiskt stöd

Det konstaterades inledningsvis att finansieringen av personliga valkampanjer utgjorde ett omdiskuterat inslag när det nya personvalssystemet sjösattes. En farhåga har gällt risken att kandidaternas personvalkampanjer kommer att leda till uppkomsten av tveksamma förbindelser mellan valda representanter och bidragsgivare. Hur har finansieringen av personvalskampanjer utvecklats sedan personvalssystemet introducerades 1998? Har stödet ökat? Vilka partier ger mest? Och vilken typ av distrikt är det som i första hand anslår direkta medel till personvalskampanjer?

Det är som framhållits viktigt att skilja mellan finansiellt stöd som kommer från det egna partiet och stöd som kommer från andra källor. Till det senare räknas i detta sammanhang såväl sido- och underorganisationer inom respektive parti som aktörer och intressen som formellt fristående från är partiet.

Figur 2. Totalsumma ekonomiskt stöd

Kommentar: Figuren visar förändringar i det direkta ekonomiska stödet från partiorganisationer till personvalskampanjer. Summorna har inte justerats för

0

100000 200000 300000 400000 500000 600000 700000 800000 900000

SEK

V Mp S Fp C M Kd

1998 2002

förändringar i penningvärdet. Figuren visar den totala summan (ej paneldata) rapporterat stöd under 1998 och 2002 års valrörelser.

Den viktigaste iakttagelsen i figur 2 och tabell 3 är att även om den totala stödsumman ökat något mellan valen (från 1,2 till 1,6 miljoner kr) har samtidigt den genomsnittliga stödnivån reducerats med närmare två tredjedelar (från ca 15 000 kr per kandidat till ca 6 000 kr per kandidat).

Tabell 3. Direkt ekonomiskt stöd 1998 och 2002. Paneldata

1988

2002

Totalt

summa stöd

Totalt antal kandidater

Genomsnittligt stöd

Totalt summa stöd

Totalt antal kandidater

Genomsnittligt stöd

KD 24 000

6

4 000 109 000 19 5 737

M

-

-

- 383 000 18 21 277

FP 548 000 39 14 051 693 000 149 4 651 C 410 500 25 16 420 375 000 64 5 859 S 270 000 12 22 500 55 000 11 5 000 MP 6 000 2 3 000 32 000 5 6 400 Totalt 1 258 500 84 14 982 1 647 000 266 6 192

Kommentar: Tabellen visar summan av det ekonomiska stöd per parti som utgick från partiorganisationen till personvalskampanjer, det totala antalet kandidater per parti som erhöll ekonomiskt stöd från partiorganisationen samt den genomsnittliga summan stöd för varje kandidat inom respektive parti samt totalt. Data från paneldistrikten. (N=96). Vänsterpartiet till har utelämnats då partiet inte ger ekonomiskt stöd till personvalskampanjer.

Ytterligare två observationer kan göras när det gäller det finansiella stödet. För det första har såväl den totala stödsumman som antalet kandidater som fått stöd ökat sedan 1998. Samtidigt som antalet kandidater mer än tredubblats (från 84 kandidater 1998 till 266i valet 2002) så har partiernas totala stöd ökat tämligen marginellt under samma tid.

18

Detta innebär naturligtvis inte att nedgången i

det tillgängliga stödet fördelats jämt över kandidaterna på det sätt

18

Återigen måste dock en reservation av metodkaraktär göras. I 1998 års enkät ombads respondenterna att lista alla personvalskandidater inom partidistriktet, samt uppge hur mycket var och en erhållit i ekonomiskt stöd från partiet. I 2002 års enkät ombads i stället svarspersonerna att ange det totala antalet personvalskandidater, samt ange hur mycket det totala ekonomiska stödet uppgått till.

som medelvärdesberäkningarna antyder, snarare är det rimligt att anta att konkurrensen om det tillgängliga stödet hårdnat. (Vi återkommer till frågan om vilka kandidater som erhållit stöd.)

19

Sammantaget tycks partierna inte vara särskilt benägna att utöka den finansieringsnivå som etablerades i 1998 års val.

För det andra har det partiorganisatoriska stödet förändrats inom partierna. Mest avvikande är socialdemokraterna och moderaterna, som drastiskt minskat respektive ökat sitt stöd till personvalskandidaterna jämfört med 1998 års val. I moderaternas fall handlar ökningen om en policyförändring. Den kraftiga nedgången i socialdemokraternas fall beror nästan helt på att partidistriktet i Stockholms län – som 1998 anslog 270 000 kr i stöd till personvalskampanjer – i valet 2002 nöjde sig med att tilldela kandidaterna sammanlagt 35 000 kr.

Vidare kan tydliga skillnader mellan blocken urskiljas – inom vänsterblocket (socialdemokraterna, vänsterpartiet och miljöpartiet) har endast fem partidistrikt uppgivit att de givit ekonomiskt kampanjstöd 2002. Motsvarande siffra inom det borgerliga blocket är inte mindre än 32 distrikt. Folkpartiet och centerpartiet är de partier som såväl 1998 som 2002 ger det största ekonomiska stödet och finansierar flest kandidater. Dessa mönster återspeglas också i våra paneldata. Som framgår av tabell 4 tycks alla partier i panelurvalet ha valt att ge ekonomiskt stöd till personvalskampanjer i högre omfattning vid 2002 års valrörelse, detta dock med undantag för folkpartiet och centern som istället bibehållit ett redan ganska ansenligt ekonomiskt engagemang. Totalt sett har antalet partidistrikt som gav ekonomiskt stöd ökat med 10 procentenheter eller 12 fall. Sju av dessa återfinns för övrigt inom gruppen av moderata partidistrikt - således en effekt av den moderata policyförändringen.

19

Beräkningarna av det direkta ekonomiska stödet är inte oproblematiska. För det första skiljer sig även dessa frågeformuleringar något åt mellan 1998 och 2002 års enkäter, för det andra är uppgifter om ekonomiskt stöd till kampanjer något som kan betraktas som relativt känsliga uppgifter som uppgiftslämnarna därför kan förmodas vara ovilliga att lämna ut.

Tabell 4. Partiorganisationer som gav ekonomiskt stöd. Paneldata.

1998 2002 Antal % Antal % KD 2 20 4 40

M 7 32 FP 9 64 9 64

C 8 53 8 53 S 1 6 2 11

MP 1 6 3 18 Totalt 21 19 33 29

Kommentar: Tabellen visar frekvens samt procentandelar av svarande partiorganisationer inom respektive parti som uppgav att de givit direkt ekonomiskt stöd till personvalskampanjer. Paneldata, (N=112).

Totalt sett har alltså omfattningen av partiernas ekonomiska kampanjstöd ökat. Bortsett från folkpartiet och centerpartiet gav alla partier mer ekonomiskt stöd till personvalskampanjer i 2002 års valrörelse än i den som ägde rum 1998. Vilka distrikt är det då som ger det största stödet? En nära till hands liggande hypotes är att det i första hand är de större och därmed mera resursstarka partidistrikten som valt att stödja sina kandidater ekonomiskt, men så är inte fallet. Det finns inga samband varken mellan antalet medlemmar eller antalet anställda inom partidistriktet och i vilken omfattning som finansiellt stöd utgått till personvalskampanjer. Inte heller om man rangordnar distrikten efter omfattningen på de totala kampanjbidragen kan något entydigt mönster upptäckas eller mellan små och stora partidistrikt. Det finns till och med en smärre överrepresentation för mindre distrikt, vilket kan förklaras av att varje mandat blir “billigare” i mindre valkretsar varför stödinsatserna lönar sig bättre.

Det visar sig heller inte vara möjligt att urskilja en speciell typ av distrikt som valt att ge finansiellt stöd. Endast 37 distrikt 2002 respektive 38 distrikt 1998 gav ekonomiskt stöd. Av dessa är det bara 14 partidistrikt (6 centerpartistiska och 8 folkpartistiska) som uppgivit att de har givit detta stöd under båda valrörelserna, och bland dessa förhållandevis få distrikt saknas mönster när det gäller de båda variabler som i sammanhanget ter sig mest sannolika för att kunna förklara variationer i kampanjstöd: geografi och organisatorisk storlek. Det verkar således inte som att det håller på att

etableras en grupp partiorganisationer som i högre grad än andra specialiserat sig på att finansiera personvalskampanjer inom det nya valsystemet, om något kan man tvärtom tala om en generell återgång till mera de mera traditionella kampanjmetoder som ryms inom det indirekta stödet.

Sammanfattningsvis kan konstateras att det totala antalet kandidater som erhållit stöd har ökat kraftigt sedan premiärvalet 1998. Likaså har antalet partidistrikt som givit stöd samt den totala stödsumman vuxit. Men det bör poängteras att antalet kandidater ökat mer än vad det samlade stödet gjort, vilket inneburit att kandidaterna i genomsnitt fått mindre pengar att röra sig med. Det tyder således på att antalet “barfotakampanjer” – personvalskampanjer som genomförs med små ekonomiska resurser – blivit betydligt fler. Sett till hur stödet fördelats partivis kan det konstateras att ett partis kandidater – moderaternas – fått väsentligt bättre ekonomiska villkor jämfört med 1998. I genomsnitt erhöll de 18 moderata personvalskandidaterna 21 000 kr från sina länsförbund. De moderata kandidaterna var därmed de mest gynnade enligt denna stödform; i socialdemokraternas, centerpartiets respektive folkpartiets fall fick kandidaterna nöja sig med reducerade belopp, genomsnittligt sett, i förhållande till 1998 års val.

Externt stöd

Som nämndes i inledningen var en av de främsta farhågorna som förknippats med personvalsreformen att den skulle innebära ett ökande inslag av bidrag från särintressen och privata intressen till enskilda kampanjer, vilket i sin tur kan medföra problem i termer av oklara mandatgrunder och i sämsta fall korruption. Att personvalskandidater ibland får ekonomiska bidrag från den egna partiorganisationen kan ur ett demokratiperspektiv betraktas som en tämligen harmlös transferering av medel som ändå skulle ha använts i kampanjsyfte, förutsatt att partiet i sin tur förvärvat medlen på ett sätt som står i överensstämmelse med gällande lagstiftning. Däremot ökar risken för problematiska förhållanden till finansiären när denne är fristående från den demokratiska organisationen, eftersom det då kan hävdas att finansiären direkt eller indirekt köper sig ett otillbörligt inflytande i den demokratiska processen. Det är naturligtvis en grannlaga uppgift att uppskatta förekomsten av sådana – demokratiskt och etiskt sett

– tveksamma förbindelser, och vi ämnar inte att i detta sammanhang ens försöka göra det. Däremot kommer vi att försöka teckna en bild av hur pass vanligt stöd från externa källor har varit under de båda valrörelser som ägt rum med det nya valsystemet. Denna kategori inkluderar såväl underavdelningar inom partiet som ungdomsförbund och invandrarföreningar, men också aktörer såsom intresseorganisationer och näringsliv.

För att undersöka förekomsten av stöd från sådana finansierings- och stödkällor ställdes i enkäten ett antal frågor om partiexternt stöd, dvs. indirekt och direkt ekonomiskt stöd som inte kanaliserats genom den regionala partiorganisationen. Återigen måste vi erinra om en källkritisk svårighet: det ligger i sakens natur att de partiombudsmän som besvarat enkäten inte kan förutsättas äga perfekt kännedom om alla tillfällen då partiexternt stöd förekommit i valrörelserna, men å andra sidan bör de fall de verkligen känner till kunna anses som relativt välbelagda. Tabell 5 visar frekvensen av olika stödformer från två kategorier aktörer, dels från olika sidoorganisationer inom partierna, dels från aktörer som inte är del av partiorganisationen. Dessutom hur vanligt förekommande det är att satsa egna pengar i personvalskampanjerna.

Tabell 5. Stöd från andra källor än partiorganisationerna på regional nivå. Frekvens

Parti Totalt

Kd M Fp C S V

Ungdomsförbund Ekonomiskt stöd 3 6 2 11

Indirekt stöd 1 7 4 5 3 20

Kvinnoförbund Ekonomiskt stöd 1

2 6 1

10

Indirekt stöd 2 2 2 5 3 14

Invandrarföreningar Ekonomiskt stöd 2 2

Indirekt stöd 1 1 2

Pensionärsföreningar Ekonomiskt stöd 1 1

Indirekt stöd 1 1

Annat Ekonomiskt stöd 2 1 1 4

Indirekt stöd 1 1 2 1 1 6

Näringslivet Ekonomiskt stöd 1 1

Indirekt stöd 1 2 3

Fackföreningar Ekonomiskt stöd

2

2

Indirekt stöd 5 5

Övriga org. Ekonomiskt stöd Indirekt stöd 1 1 1 3 Kandidaten själv Ekonomiskt stöd 4 11 4 8 1 3 31

Indirekt stöd 1 5 2 5 1 14

Totalt 12 31 25 37 21 4 130

Kommentar: tabellen visar förekomsten av stöd från andra källor än den regionala partiorganisationen. Observera att tabellen visar antalet rapporterade fall av externt stöd och inte antalet partidistrikt. En och samma kampanj kan uppbära stöd från flera externa källor. Ingen regional partiorganisation inom miljöpartiet har angett förekomst av någon form av partiexternt stöd, varför partiet inte redovisas av tabellen. Data från 2003 års enkät. (N=137)

Totalt har det enligt partiombudsmännens uppgifter förekommit 130 fall av partiexternt stöd under 2002 års valrörelse. Detta innebär inte att lika många kandidater fått stöd; en och samma kampanj kan mycket väl ha uppburit stöd från flera olika källor och dessutom också från partiorganisationen. De två i särklass mest aktiva grupperna finner vi i ungdoms- och kvinnoförbunden. Alla partier utom vänsterpartiet och miljöpartiet anger att dessa två underorganisationer bidragit med indirekt stöd till personvalskampanjer: sammanlagt 11 kampanjer har fått ekonomiskt stöd av ungdomsförbunden och på motsvarande sätt har 10 kampanjer fått stöd av kvinnoförbunden. Dessa förbund har också bidragit med indirekt stöd i störst omfattning; kvinnoförbunden har bistått 14 kampanjer och ungdomsförbunden har stöttat så många som 20 kampanjer. Den högsta förekomsten av stöd från dessa organisationer återfinns inom moderaterna, centern och folkpartiet. Däremot kan varken pensionärs- eller invandrarföreningar inom partierna ståta med någon högre omfattning stöd; pensionärsföreningarna gav stöd i bara två fall och invandrarföreningarna gav ekonomiskt stöd i två fall och indirekt i ytterligare två. Det är således i första hand de traditionellt sett redan livaktigaste organisationerna inom partierna som ger såväl indirekt som direkt ekonomiskt stöd till personvalskampanjer. I den mån kandidaten själv kan anses vara fristående från partiet är detta den aktörskategori som bidrar med mest ekonomiskt och indirekt stöd i kategorin av partiexterna finansieringskällor. I hela 31 personvalskampanjer uppges kandidaten själv ha bidragit med ekonomiskt stöd, och det finns också 14 fall där kandidaten gett indirekt stöd i någon form till den egna kampanjen.

Den sammanlagda summan av inrapporterat partiexternt ekonomiskt stöd uppgår till 209 200 kr under 2002 års valrörelse. Exempelvis har olika kvinnodistrikt inom centerpartiet tillsammans bidragit med en summa på knappt 80 000 kr. En moderat kandidat uppges ha fått 40 000 från en ospecificerad sidoorganisation inom det egna partiet. Två centerpartistiska ungdomsdistrikt har tillsammans satsat drygt 10 000 kr. Det är naturligtvis svårt att uppskatta hur mycket den inrapporterade summan avviker från den verkliga summan. Till detta ska också läggas de fall där kandidaterna satsat eget kapital i den egna kampanjen: sammanlagt finns fem uppgifter om specifika summor, vilka varierar mellan 10 000 och 40 000 kr.

Sammantaget är det, på grund av brister i faktaunderlaget, svårt att bilda sig en fullständigt exakt uppfattning om det stöd som inkommit från andra källor än den regionala partiorganisationen. Ett exempel på sådana brister i datamaterialet är att endast 15 procent av de inrapporterade fallen av självfinansierade kampanjer även uppger den specifika summa som kandidaterna själva bidragit med. Den totala summan för personvalskampanjerna, som redovisas här, är således för lågt uppskattad.

Därmed är dock steget långt till att göra gällande att farhågorna om oegentligheter och kommersialisering av valkampanjer har fog för sig. Fortfarande, det blir den enda rimliga slutsatsen, är det en förhållandevis liten andel av de totala kampanjresurserna som läggs ned på personvalskampanjer. Några uppenbara oegentligheter har inte heller kunnat blottläggas. Ett fall av oegentligheter är förvisso ett fall för mycket, men utifrån det material som ligger till grund för denna studie kan man inte, vid en samlad bedömning, hävda att kampanjfinansieringen tycks ha utvecklats på ett problematiskt vis.

Som påpekats tidigare finns det i och för sig starka skäl att misstänka att de verkligt problematiska fallen inte kommer fram i en enkätundersökning av detta slag. För att i någon mån ändå försöka blottlägga denna problematik ställdes dock en fråga till om ombudsmännen huruvida dessa kände till juridiska och/eller moraliskt tveksamma fall inom det egna partidistriktet, sitt eget parti eller inom andra partier. Inte alldeles oväntat kände man till åtskilliga fall av moraliska oegentligheter inom andra partier: 12 ombudsmän sade sig vara förtrogna med moraliskt tveksamma fall av finansiering i andra partier och sex ombudsmän kände även till juridiska tvivelaktigheter kring kampanjfinansieringen – inom andra partier. Ingen ombudsman ville dock kännas vid några

juridiskt tveksamma fall vare sig inom det egna partidistriktet eller ens generellt sett inom det egna partiet. Däremot menade två ombudsmän att det hade förekommit “diskutabla” fall inom det egna partidistriktet och en av de båda ombudsmännen gick till och med så långt som att påtala ett konkret fall av vad han fann vara moraliskt tvivelaktig finansiering inom det egna distriktet.

Vilka kandidater får stöd?

En central fråga i debatten om personval har gällt vilka kandidater som i olika avseenden gynnas av det nya valsystemet. I denna studie finns anledning att uppmärksamma det stöd som personvalskandidaterna fått från partiorganisationerna. Närmare bestämt kommer vi att studera hur partiombudsmännen har bedömt betydelsen av olika kandidategenskaper när det gäller möjligheterna att erhålla indirekt eller direkt stöd från den regionala partiorganisationen. I enkäten ombads partifunktionärerna att ta ställning till hur ett antal karaktäristika hos riksdagskandidaterna hade påverkat deras möjligheter att få stöd. Tabell 6 redovisar hur partifunktionärerna svarat.

Tabell 6. Skäl för stöd. Balansmått

Indirekt stöd Ekonomiskt stöd

Valbar plats

80

94

Erfarenhet av politiskt arbete

-14

-18

Kompetens 0 -4 Medieskicklighet -34 -10 Underrepresenterat Kön -66 -58 Invandrarbakgrund -58 -54 Möjlighet att finansiera egen kampanj

-80 -86

Karisma/utstrålning -52 -14 Ungdomskandidat -38 -30 Pensionärskandidat -90 -72 Stark regional profil -6 -4 Känt namn -12 4 Innehav av riksdagsplats -24 -44 Innehav av partiuppdrag -26 -28 Anknytning till annan organisation -80 -92

Kommentar: Tabellen visar balansmått för alla partidistrikt som givit indirekt stöd (N = 73–61) respektive direkt ekonomiskt stöd (N=39-25) till personvalskampanjer. Balansmåtten har beräknats som andelen partidistrikt som svarat “Mycket stor betydelse/ganska stor betydelse” – andelen som svarat “Ingen betydelse alls/ganska liten betydelse”. Data från 2003 års enkät.

För det första kan konstateras att det inte finns några större skillnader mellan kandidater som gavs indirekt respektive ekonomiskt stöd – rangordningen är likartad över stödformerna för de flesta kandidategenskaper. Några undantag finns emellertid. Att vara ett “känt namn” är uppenbarligen viktigare för att erhålla ekonomiskt stöd än för indirekt stöd, likaså tycks egenskaper som “medieskicklighet” och “karisma/utstrålning” vara utslagsgivande för vilka kandidater som får ekonomiskt stöd.

Att vara placerad på valbar plats på partiets valsedel tycks emellertid vara det säkraste sättet att få stöd från partiet, både när det gäller indirekt och direkt ekonomiskt stöd. Kandidater som fått en hög placering på valsedeln kan antas vara väl förankrade inom partiorganisationen, och det ligger således i sakens natur att det också är därför som de i högre grad får stöd till sina kampanjer. Däremot verkar varken innehav av riksdagsplats och partiuppdrag eller erfarenhet av politiskt arbete vara särskilt betydelsefulla faktorer för att erhålla stöd från partiet. Enligt respondenterna kan partistöd till personvalskampanjer alltså inte betraktas som en slags belöning för lång och trogen tjänst i partiets vingård.

Inte heller förefaller stödet från partiorganisationerna att gå till “outsiders” i någon större utsträckning; att vara ungdoms-, pensionärs- eller invandrarkandidat verkar inte göra det lättare att få stöd. Anmärkningsvärt är också att inte heller variabeln “underrepresenterat kön” (läs kvinna) tycks betydelsefull i sammanhanget.

Slutligen ska det noteras att inget parti avviker signifikant från det aggregerade mönster som framgår av tabell 6; snarare är enigheten kring prioritetsordningen påfallande inom i stort sett alla partidistrikt som bedrivit personvalskampanjer.

Sammanfattningsvis kan det konstateras att de regionala partiorganisationerna i första hand låter stödet till personvalskampanjerna gå till etablerade kandidater som redan placerats på valbar plats på riskdagslistan; kandidater som i regel kan vara förhållandevis säkra på att nå en riksdagsplats även utan att behöva

bedriva en personvalskampanj. Det kan också noteras att inget av de attribut som brukar förknippas med personvalets avigsidor – medieskicklighet, kändisskap, karisma och möjlighet att finansiera egna kampanjer – verkar stå särskilt högt i kurs när det ekonomiska stödet fördelas.

5. Reglering av kampanjfinansieringen?

Till skillnad från de flesta andra demokratiska stater saknar Sverige nästan helt rättsliga regler för hur finansiering av valkampanjer skall gå till. Detta är en egenhet med historiska rötter som i och med personvalsreformen kom att röna förnyad aktualitet. En återkommande fråga i diskussionen om personval, inte minst med understöd från den forskarrapport som arbetades fram inom ramen för Rådet för utvärdering av 1998 års val (Holmberg & Möller 1999), var just att lagstiftaren på nytt borde överväga om inte de nya institutionella förutsättningarna ytterligare motiverade en rättslig reglering av dessa frågor.

Vi har tidigare beskrivit hur den frivilliga regleringen av finansieringsfrågor inom partierna sett ut och hur den förändrats. Nu riktar vi strålkastarljuset mot respondenternas attityder när det gäller denna centrala problematik. Efter premiärvalet 1998 befarade över 80 procent av partiombudsmännen att pengarnas roll skulle komma att öka i valkampanjerna som en följd av personvalsinslaget. En oro fanns således för att ekonomiska faktorer skulle spela en alltför stor roll när det gäller vilka kandidater som skulle bli valda; nästan var tredje ombudsman gav även uttryck för en oro över att det, som en konsekvens av svårigheterna att kontrollera bidragen till personvalskandidaterna, skulle uppstå ökad korruption. Mot den bakgrunden var det inte förvånande att en klar majoritet – 62 procent – ansåg att det krävdes reglering av personvalskampanjernas finansiering. Men räckte det med frivilliga överenskommelser mellan partierna? Där fanns olika meningar. En knapp majoritet (51 procent) ansåg att det var tillräckligt med sådana överenskommelser, men nästan lika många (48 procent) föredrog en lagstiftning som tydligt angav de finansiella förutsättningarna.

Att nästan hälften önskade lagstiftning kan förefalla anmärkningsvärt mot bakgrund av den långvariga traditionen med vattentäta skott mellan staten och partierna när det gäller dessas

interna verksamhet, och kanske allra särskilt kampanjverksamhet. Men första gången som personvalssystemet tillämpades rådde en viss osäkerhet, även om respondenterna hade erfarenhet av det nya systemet åtminstone i en valrörelse när de svarade på enkäten. Mycket talar för att partierna vid denna premiär ännu inte hunnit anpassa sina interna regelverk till det nya systemet. Det finns anledning att erinra om att det nu förflutit tillräckligt lång tid för att chefsombudsmännen, som ju fungerar som partiernas operativa ledningscentraler i valkampanjerna, skall ha haft möjlighet att vänja sig vid personvalsystemet och således denna gång – ännu mer än efter 1998 års val – ha möjlighet att avge erfarenhetsbaserade och internaliserade bedömningar. Inför 2002 års valrörelse är det dock rimligt att utgå ifrån att partierna hunnit samla ihop sina intryck och erfarenheter, och genomfört och/eller tagit del av studier och utvärderingar om personvalet. Har då inställningen förändrats till en eventuell reglering av de finansiella aspekterna kring personvalskampanjerna?

I stort sett samtliga respondenter uppger att deras distrikt har följt det regelverk som beslutats på central nivå inom partiet, men ett drygt 10-tal (8 procent) distrikt har valt att i stället följa ett regelverk som de själva upprättat. En större grupp distrikt har dock tillämpat en kombination av såväl centrala som egna regionala regler för kampanjfinansiering: två tredjedelar av de borgerliga och socialdemokratiska partidistrikten uppgav att de i 2002 års valrörelse tillämpade någon form av eget regelverk utöver det som upprättats centralt.

Som framgått varierar partiernas regelverk, såväl när det gäller utformning som ifråga om tillämpning. Skillnader finns här även mellan olika partidistrikt inom samma parti; det förekommer sålunda att olika partiombudsmän inom ett och samma parti har delade meningar om huruvida det finns ett centralt regelverk inom partiet eller ej, för att inte tala om hur man i så fall valt att förhålla sig till det inom respektive partidistrikt. Ett exempel på det är hur moderaternas ombudsmän förhåller sig till bidrag från juridiska personer, en fråga där partiet centralt mjukat upp sitt regelverk och i det senaste valet intagit en mer liberal princip. I vissa länsförbund har man uttryckligen uppmanat kandidaterna att “skaffa kulor från annat håll” som en av ombudsmännen uttrycker saken i en intervju. Han betonar att det länsförbund han representerar gärna ser bidrag från just företag. Andra moderata länsförbund har i stället valt att

ha kvar den regel som partiet hade i 1998 års val, nämligen att inte tillåta sådana bidrag.

Inget av partierna har på central nivå infört något maxbelopp för hur mycket pengar en enskild kandidat får ta emot. Det betyder naturligtvis inte att inte de regionala partiorganisationerna har rätt att införa maxbelopp och i det senaste valet infördes sådana i sammanlagt 14 distrikt.

20

Det kan synas vara en ringa andel distrikt

men det handlar likväl om en ökning från än ännu mer blygsam nivå 1998, då endast två distrikt uppgav att de hade inrättat egna bestämmelser om maxbelopp.

Överhuvudtaget kan en växande beredvillighet mot ökad självreglering skönjas. 1998 uppgav 31 procent av paneldistrikten att man hade ett eget regelverk utöver det centrala och motsvarande siffra hade fyra år senare stigit till 42 procent. Ökningen är ganska jämt fördelad mellan partierna. Partidistrikten tenderar alltså att kompensera den förhållandevis svaga styrningen genom att upprätta egna regelverk för finansiering. Denna utveckling är logisk mot bakgrund av den oro som funnits ute i partiorganisationerna över frånvaron av reglering.

Uppfattningar om personval, pengar och regler

Förutom de mer faktabetonade frågorna har vi också i enkäten till partiombudsmännen ställt frågor som gäller attityder kring personvalet. Här har intresset främst gällt två aspekter: dels hur partifunktionärerna bedömer hittillsvarande och potentiellt tänkbara effekter av personvalsreformen, dels hur de ställer sig till ett antal i debatten föreslagna reformer av personvalssystemet.

20

Dessa distrikt var fördelade på följande partier: centerpartiet (6 st.), folkpartiet (4 st.), kristdemokraterna (3 st.) samt miljöpartiet (1 st.).

Tabell 7. Uppfattningar om personvalets konsekvenser. Balansmått

Parti

Kd M Fp C S V Mp

Totalt

Pengarnas betydelse har ökat

-38 -66 -54 -14 -20 88 22 -12

Risken för korruption ökat

-54 -74 -86 -80 -90 74 18 50

Förlorat inflytande över kampanjmedel

-100 -92 -86 -90 -70 -60 -100 -86

Fler konflikter kring kampanjmedel

-42 -92 -58 -82 -90 72 -78 -76

Icke partifin. kampanjer ökat sedan 1998

-38 22 -42 -50 -90 -24 -34 -34

Kampanjbudgeterna har vuxit sedan 1998

16 30 50 24 50 -14 -6 50

Kommentar: Tabellen visar partiombudsmännens svar på hur väl följande påståenden beskrev konsekvenserna av personvalet så här långt: 1) Pengarnas betydelse i politiken har ökat, 2) Risken för korruption har ökat, 3) Den regionala partiorganisationen har förlorat inflytande över kampanjmedel, 4) Det har uppstått fler konflikter kring kampanjmedel på regional nivå, 5) Antalet icke partifinansierade personvalskampanjer har ökat jämfört med valet 1998 samt 6) Personvalskampanjernas budget har, genomsnittligt sett, vuxit jämfört med valet 1998. Svarskategorierna “Stämmer helt och hållet” och “Stämmer ganska väl” respektive “Stämmer ganska dåligt” och “Stämmer inte alls” har slagits samman i tabellen. Tabellen visar balansmått som beräknats som andelen “stämmer helt och hållet/ganska väl” – “stämmer ganska dåligt/inte alls”. Ett positivt värde innebär alltså instämmande med påståendet och negativt avståndstagande. N= 121-125. Data från 2003 års enkät.

Tabell 7 visar hur respondenterna svarar på ett antal påståenden om vilka konsekvenser personvalsreformen haft så här långt. En första slutsats är att partiombudsmännen är förhållandevis nöjda med det nuvarande systemet. De farhågor som funnits har inte besannats i särskilt hög utsträckning. Det finns anledning att erinra om att drygt 80 procent av ombudsmännen efter förra valet bedömde det som sannolikt att pengarnas makt skulle komma att öka, men efter det senaste valet – då frågan formuleras retrospektivt och således inte tar fasta på framtida bedömningar utan grundar sig på de hittillsvarande erfarenheterna – är det enbart 56 procent som menar

att pengarnas betydelse har ökat. Likaså tycks den oro som funnits över korruptionsriskerna ha klingat av något. Efter valet 2002 är det bara var fjärde respondent som anser att risken för korruption ökat som en följd av det nya valsystemet.

Nästan samtliga (93 procent) anser inte att partiorganisationernas kontroll över kampanjmedlen minskat. Det tycks inte ha varit särskilt vanligt med konflikter om kampanjmedel. Att antalet icke partifinansierade personvalskampanjer ökat sedan 1998 tycks stämma, men framförallt inom moderaterna. Det råder slutligen delade meningar om huruvida kampanjbudgeterna vuxit sedan valet 1998 – hälften av ombudsmännen anser det, men återigen är det inom moderaterna som man kan tala om en avvikande tendens då två tredjedelar av de moderata ombudsmännen menar att budgeterna vuxit.

Tabell 8. Uppfattningar om regleringar. Procent

Regleringsmetod Lagstiftning Överenskommelser

Internt Bör ej regleras

Generella regler för finansiering av personvalskampanjer

25 28 35 12

Generella regler för redovisning av personvalskampanjer

34 40 23 3

Maxbelopp för personvalskampanjer

18 19 37 25

Förbud för privatpersoner att ge bidrag till personvalskampanjer

13 17 22 48

Förbud för juridisk person att ge bidrag till personvalskampanjer

29 18 23 30

Offentliggörande av bidragsgivare

40 34 17 9

Kommentar: Tabellen visar partiombudsmännens uppfattningar om olika ett antal förslag till förändringar av regelverket kring personvalssystemet. N= 137. Data från 2003 års enkät.

Den studie som genomfördes efter 1998 års val visade att det fanns en oväntat stark opinion bland partiombudsmännen för att lagstiftningsvägen reglera de finansiella villkoren för personvalskampanjer: nästan häften ansåg att en lagstiftning var angelägen. Denna gång har frågeinstrumentet förfinats. Vi har låtit respondenterna ta ställning till ett batteri med mer konkreta förslag på lagstiftning och systematiskt låta dem ta ställning till huruvida de olika förslagen lämpligast regleras genom lagstiftning, fortsatta partiöverenskommelser eller genom att varje parti själv upprättar och efterlever ett regelverk för de olika förslagen. Respondenterna har naturligtvis också kunnat ta avstånd från de olika förslagen.

Det är slående att se att flertalet av föreslagen samlar tydliga majoriteter bland partiombudsmännen. Tveksamheten inför lagstiftning är genomgående tydlig. Även om jämförbarheten är bristfällig är det uppenbart att tveksamheten nu är starkare än den varför fyra år sedan, då den förra undersökningen gjordes. Partiernas chefsombudsmän vill undvika lagstiftning. Mindre än en tredjedel av partiombudsmännen anser att lagstiftning för att förbjuda bidrag från juridiska personer är nödvändig och när det gäller bidrag från privatpersoner avser hela 48 procent att detta område bör lämnas helt oreglerat. Det är egentligen bara inför förslag om offentliggörande av bidragsgivare samt införande av generella redovisningsregler som partiombudsmännen i någon utsträckning tycks föredra lagstiftningsvägen, men även här rör det sig om minoritetsuppfattningar

Frivilliglinjen betraktas således som den bästa vägen. Det ska också påpekas att det vanligtvis, helt i överensstämmelse med vad som kan förväntas, är de personvalsskeptiska partiernas ombudsmän som föredrar lagstiftning. Partiombudsmännens konsekventa förkastande av lagstiftningslinjen skall ses mot bakgrund av den urgamla och väl förankrade traditionen i svensk politik att hålla en skarp boskillnad mellan staten och partierna. Den typ av verksamhet som här står i fokus betraktas som interna angelägenheter för partierna. Man instämmer förvisso att det finns betydande problem när det gäller personvalskampanjer och pengar men man vill i första hand reglera dessa problem internt inom

partierna. I andra hand är man beredd att ingå överenskommelser med andra partier.

6. Slutsatser

Finansiering av personvalskampanjer är ett känsligt ämne som berör många intressenter. Från de statliga myndigheternas sida är det till att börja med angeläget att det inte förekommer korruption och andra oegentligheter. I den mån sådana inslag förekommer är det naturligtvis fråga om ett allvarligt demokratiskt problem. På den punkten finns emellertid anledning att lugna eventuellt oroade. Enligt denna studie finns inga indikationer som tyder på att dylika problem förekommit sedan det nya personvalsinslaget infördes.

För partiorganisationerna är det vidare angeläget att hantera det potentiella hot som personvalsinslaget i valsystemet utgör mot den interna sammanhållningen. När partiernas kandidater skall konkurrera med varandra om mandaten uppkommer en överhängande risk för intern osämja. Problemet accentueras av det faktum att partierna i stället för att fördela anslagen till kandidaterna enligt en enkel rättviseprincip (lika mycket till var och en) i regel väljer att satsa på toppnamnen. Denna prioritering är förvisso förståelig ur partiorganisationernas perspektiv. I den mån partiernas rangordning kullkastas av väljarnas personröstning innebär det en form av desavouering av den interndemokratiska process som genererat listordningen. Icke desto mindre finns en betydande risk för att enskilda kandidater känner sig förfördelade.

Partierna har å ena sidan ett intresse av att såväl toppkandidater som övriga som står på listan får så goda villkor ur kampanjmässig synvinkel, ekonomiskt och i övrigt. Det ter sig mot den bakgrunden naturligt för partierna att ställa sig positiva till olika former av extern finansiering till enskilda kandidater. Men å andra sidan finns samtidigt ett starkt motiv att åstadkomma rättvisa mellan de olika kandidaterna för att därigenom undvika splittring.

En samlad bedömning av finansieringsaspekterna inom den svenska personvalsreformen, baserad på de data som analyserats i denna studie, ger en förhållandevis entydig bild: partier, kandidater, kampanjer och finansieringsformer befinner sig än så länge långt ifrån de scenarier som reformens kritiker målat upp. Det betyder inte att personvalssystemet är oproblematiskt, men på det hela taget finns begränsat stöd för påståendet att svenska valkampanjer

ur finansieringssynpunkt utvecklats i en för demokratin missgynnsam riktning efter personvalets införande. I ett internationellt perspektiv måste snarare den genomsnittliga svenska personvalskampanjen betraktas som tämligen amatörbetonad, såtillvida att den typiske personvalskandidaten har tämligen begränsade medel till sitt förfogande. Den genomsnittliga kampanjen i vårt material har fått ca 6000 kronor i finansiellt stöd från sin partiorganisation, samt fått hjälp med broschyrer, affischer, hemsidor och kanske också kontakter med massmedia. Bara i undantagsfall har partiet bistått med mera kostsamma annonser i press och etermedia eller ställt valarbetare till kampanjens förfogande. Inom överskådlig tid kommer personvalskandidater som bedriver kampanj med anställda kampanjstaber, specialiserade opinionsmätningar, TV-reklam och spin doctors att vara ytterst sällsynta.

Även om resurserna skulle vara möjliga att mobilisera är det tveksamt om dessa typer av kampanjer överhuvudtaget är tänkbara i Sverige, åtminstone om vi alltjämt håller oss inom ett överskådligt tidsperspektiv. Vårt valsystem är alltjämt starkt particentrerat. Det är till exempel fortfarande ojämförligt lättare att ta sin in i riksdagen genom att placeras på så kallad valbar plats på en riksdagslista än genom att bedriva personvalskampanj. Den svenska politiska kulturen, som vuxit fram under lång tid, är knappast möjlig att förändra över en natt. Denna kultur – som inbegriper en tämligen skeptisk inställning till mer extravaganta och påkostade kampanjformer – sätter i sig bestämda gränser för vad som är möjligt.

Litteratur

Andersson, Staffan (2002). Corruption in Sweden. Exploring Danger Zones and Change. Umeå: Department of Political Science.

Gidlund, Gullan (1994). “Regulation of Party Finance in Sweden”, i Alexander, H. & Shiratori, R. (eds.), Comparative Political Finance Among the Democracies. Oxford: Westview Press.

Gidlund, Gullan (1999). “Att sätta gränser för pengars makt”. I Holmberg, Sören & Tommy Möller (red.), Premiär för personval. SOU 1999:92.

Gidlund, Gullan & Tommy Möller (1999). “Finansiering av personvalskampanjer i riksdagsvalet 1998”. I Holmberg, Sören & Tommy Möller (red.), Premiär för personval. SOU 1999:92.

Heywood, Paul (ed.), (1997) Political Corruption. Oxford: Blackwell.

Katz, Richard & Peter Mair (1994). How Parties Organize. Change and Adaption in Party Organizations in Western Democracies. London: Sage.

Karvonen, Lauri (2001). “Partival och personval”. I Anckar, Dag, Karvonen, Lauri & Guy-Erik Isaksson (red.). Vägar förbi och igenom partier. Stockholm: SNS Förlag.

Nassmacker, Karl-Heintz (1993). “Comparing Party and Campaign Finance in Western Democracy”, i Gunlicks, A. (ed.), Campaign and Party Finance in North America and Western Europe. Oxford Westview Press.

Personvalskampanjer i kommuner och landsting 2002

av Staffan Andersson

1. Inledning

Vid valen 1998 och 2002 användes personvalsinslaget fullt ut vid val till riksdagen, landstingsfullmäktige och kommunfullmäktige. Tidigare studier kring detta har framförallt intresserat sig för riksdagsvalet.

Denna studie riktar ljuset mot personvalen till landstings- och kommunfullmäktige. Intresset gäller framförallt om det bedrivs personvalskampanjer på den lokala och regionala nivån, hur de bedrivs, vilken insyn och öppenhet som finns kring kampanjerna. Hur ser kandidaterna som driver kampanjer själva på frågor kring personval, regler, öppenhet, risker med personval och de möjligheter som det ger? Materialet i studien baseras på 17 intervjuer med kandidater till landstingsfullmäktige i Västerbottens och Stockholms län och till kommunfullmäktige i Umeå och Solna kommuner i valet 2002 (för närmare redovisning av material och metod, se bilaga 1).

1.1. Flest personröstar i kommunfullmäktigevalen

Mindre än en tredjedel av väljarna utnyttjar möjligheten till personröst och tendensen var fallande mellan 1998 och 2002. Kommunfullmäktigevalet har högst andel personröster. I valen 2002 var det 26,0 % av väljarna som utnyttjade möjligheten att personrösta i riksdagsvalet, i landstingsvalet 25,3 och i kommunfullmäktigevalet 31,4 (Tabell 1). Mönstret var likartat vid valen 1998 när det gäller personröstningen även om siffrorna då var högre. I valen 1998 var det 29,9 % av väljarna som utnyttjade möjligheten att personrösta i ridsdagsvalet, 29 % i landstingsvalet och cirka 35,2 % i kommunfullmäktigevalet.

Tabell 1. Kommun- och landstingsfullmäktigevalen 2002. Andel personröster i procent av det totala antalet röster per parti (gäller de partier som fick mandat)

Parti

m c fp kd mp s v Övr Totalt

2002 Landsting 26,9 34,5 22,9 29.3 24,7 22,3 26,1 32,9 25,3 Kommun 32,4 42,3 28,8 34,3 29,3 28,3 31,9 38,4 31,4 Riksdag 27,4 33,3 23,4 30,1 27,0 23,7 27,6 26,0 1998 Landsting 29,5 37,8 30 31,1 21,9 25,4 27,1 19,3 29,0 Kommun 34,9 50,2 41,7 35,8 31,8 31,2 33,6 40,7 35,2 Riksdag 30,2 41,3 34,2 38,3 27,2 26,1 27,2 29,9

Kommentar: bearbetade data från SCB 1999a: 273, SCB 1999b: 284, 285, SCB 1999c: 311, 320, SCB 2003a: 268, SCB 2003b: 277,278, SCB 2003c: 296, 302.

Omfattningen av personröstande hos partiernas väljare varierar. Det framgår att centerpartiets väljare var de som i störst utsträckning utnyttjade möjligheten att personrösta i landstings- och kommunfullmäktigevalen både i valen 2002 och 1998. I kommunfullmäktigevalet var socialdemokratiska väljare de som i lägst utsträckning utnyttjade möjligheten att personrösta såväl 2002 som 1998. Även i landstingsvalet 2002 var socialdemokratiska väljare minst benägna att utnyttja möjligheten att personrösta, vilket var en förändring jämfört med valet 1998 då det var övriga partiers och miljöpartiets väljare som personröstade i lägst utsträckning. Folkpartiets väljare i valen 2002 kryssade i lägre utsträckning än vänsterpartiets väljare, detta trots att folkpartiet var mycket positivt till personvalet och vänsterpartiet negativt. En förklaring är att personvalet inte slagit igenom i stor utsträckning samtidigt som folkpartiet fick många nya väljare.

2. Partiernas frivilliga överenskommelse på nationell nivå

Riksdagspartierna slöt år 2000 en frivillig överenskommelse om att öppet redovisa sina intäkter (Överenskommelse 2000). Syftet med överenskommelsen var att möjliggöra för allmänheten att veta hur partierna och personvalskandidaterna finansierar sin verksamhet.

Överenskommelsen gäller partiernas hela verksamhet på nationell nivå och partierna förband sig att utveckla gemensamma redovisningsformer för att uppfylla riktlinjerna i överenskommelsen. Huvudlinjerna i överenskommelsen är att a) bidrag från juridiska personer ska redovisas, både vem som bidragit och med hur mycket och för bidrag från individer den totala summan och hur många bidragsgivarna är; b) all verksamhet som kontrolleras av partiet ska innefattas; c) indirekt stöd som stödannonsering, subventioner av annonskostnader och personella resurser ska redovisas så långt det är möjligt; d) årsredovisningen skall på ett lättläst sätt redovisa finansieringen av verksamheten och personvalskandidater skall offentliggöra sina finanser på liknande sätt som partierna förväntas göra; e) årsredovisningen skall vara tillgänglig för den som vill granska den; och slutligen f) ekonomicheferna i partierna uppmanas utveckla gemensamma redovisningsformer som möjliggör att överenskommelsen uppfylls.

Denna gemensamma överenskommelse mellan riksdagspartierna ligger till grund för dessa partiers olika riktlinjer på central nivå angående finansiering och redovisning av kampanjer.

3. Partiernas rekommendationer och riktlinjer för personvalskampanjer

3.1. Partiernas inställning till personval

Riksdagspartiernas inställning till personval varierar som bekant. Generellt kan sägas att de borgerliga partierna initialt har varit mer positiva, men att socialdemokraterna och miljöpartiet mer och mer kommit att bejaka personvalsinslaget. Vänsterpartiet är dock fortfarande mycket skeptiska.

Moderaterna har en mycket positiv inställning till personval. Enligt partistyrelsen riktlinjer för personval skall kandidaterna bedriva egna kampanjinsatser och söka egen finansiering för att maximera sitt och partiets valresultat. Kandidaterna ska driva sin valkampanj i hela valkretsen i enlighet med fastställd kampanjplan. Förbund och lokala avdelningar bör göra särskilda insatser för att synliggöra partiets toppkandidater (Reinfeldt [2002]: 19–20).

Folkpartiet förordar starkt personvalsinslag. Det anses öka kontakten mellan väljare och valda och därmed kunna bidra till att återskapa det förtroende som politiker och politiken har tappat

bland annat på grund av avslöjanden om politiker som misskött sina uppdrag. Det anses därför viktigt att det inte råder tvivel om hur kampanjer finansieras, hur medlen används och att kandidaters bindningar till särintressen undanröjs (Folkpartiet, 2001).

Kristdemokraterna är positiva till personvalet. När det gäller partiets satsning på olika kandidater rekommenderar man marknadsföring av de kandidater som på respektive nivå nominerats till framskjutna placeringar på listorna, d.v.s. att de 4–5 första kandidaterna presenteras likvärdigt. Samtidigt ska inte personvalskampanjer av kandidater längre ner på listan motarbetas, förutsatt att de inte använder aggressiva metoder mot organisationens huvudkandidater (Kristdemokraterna 1997).

I centerpartiet anses personvalsröstningen vara avgörande för att det ska gå bra för partiet som helhet. Man betonar att alla kandidater går till val på partiets program men att det är viktigt att det finns utrymme för profilering. Det anses viktigt att partiet har ett gemensamt etiskt förhållningssätt till exempel när det gäller användning av ekonomiska resurser, sponsring och kandidaters ekonomiska redovisning av sina kampanjer (Centerpartiets riksorganisation [2001]: 5–7).

Socialdemokraterna sluter inför valet 2002 tydligare upp bakom personvalsinslaget än vid valet 1998. Det ses som positivt för väljarna att veta vilka som företräder partierna och de politiska alternativen och väljarna vill kunna kontakta sina kandidater. Det sägs att ”personvalskampanjer är en möjlighet för partiet att vinna förtroende och skapa kontakter mellan väljare och politiker (Socialdemokraterna [2002]: 1–2)”. Man poängterar att ett bra sätt att presentera kandidaterna är att erbjuda presentationspaket som kan innehålla visitkort, affischer med foto och presentation, foldrar och trycksaker med personligt budskap, att media informeras och att kandidaterna är aktiva i media (Socialdemokraterna [2002]: 13–14).

Miljöpartiet stöder personvalsreformen och menar att det är positivt att väljarna får ökade möjligheter att påverka vilka som blir valda till de olika folkvalda församlingarna. Det kan möjliggöra att budskapet förs ut på ett mer personligt sätt till väljarna. Region- och lokalavdelningar kan fritt besluta om man vill stödja personvalskampanjer. Partiet tillägger att personvalet riskerar medföra ökad personfixering och ett beroende av andra än väljarna (Miljöpartiet de Gröna 2002).

Västerpartiet står fast vid överenskommelsen om personvalsreformen, men vill inte stärka personvalet ytterligare. Man menar

att det finns ett stort värde i att väljarna tar ställning till program istället för individer. Risken är, menar man, att starkt personval flyttar fokus från det politiska budskapet till personliga egenskaper och att medlemmar som inte fått sin vilja igenom vid nominering av listorna kan försöka motarbeta ett demokratiskt fattat beslut med kampanjer för sin egen person. Personvalet stimulerar till extern finansiering och riskerar att bidra till att ekonomiskt starka krafter påverkar enskilda kandidater. Partiorganisationer rekommenderas att på ett balanserat sätt som inte skymmer partiets politiska program lyfta fram sina kandidater för att vinna så många röster som möjligt för partiet (Vänsterpartiet 2000a, Vänsterpartiet 2000b).

3.2. Ekonomiska bidrag

Reglerna och riktlinjerna skiljer sig åt mellan partierna, till exempel huruvida kandidater kan ta emot bidrag från juridiska personer.

Moderaternas förbud att ta emot pengar från juridiska personer (se Gidlund & Möller 1999:54) togs bort inför valet 2002. I partiets personvalshandbok betonas vikten av alternativa finansieringskällor till det offentliga partistödet. Det ses som mycket positivt att skaffa många små individuella bidrag till kampanjen (Reinfeldt [2002]: 19–20, 26–27).

En kandidat i folkpartiet bör enligt partiet inte ta emot bidrag från juridiska personer på över 10 000 kronor. Men det står varje kandidat fritt att använda egna medel i valrörelsen eller att ta emot bidrag från fysiska personer, men det är viktigt att man inte hamnar i beroende av sponsorn. Man avråder från kampanjer med lånade medel (Folkpartiet, 2001).

Kristdemokratiska kandidater kan satsa eget kapital om de vill men man avråds från att ta lån för att finansiera kampanjer. Det finns inget förbud mot att ta emot pengar från juridiska personer. Partistyrelsen rekommenderar att kampanjbidrag ges till den lokala partiorganisationen, mycket därför att man menar att det finns viss osäkerhet kring skattelagstiftningen och att det därför underlättar för kandidaten i hanteringen av medlen, vilket istället då sköts av den lokala partistyrelsen. Man poängterar att inga medel som kan skada förtroendet för partiet eller kandidaten ska mottas. Kandidater avråds från att bedriva kampanjer med lånade medel (Kristdemokraterna [2002]).

Centerpartiet tar inte emot pengar från externa företag och organisationer (Centerpartiets riksorganisation [2001]: 7–8).

I socialdemokraternas rekommendationer för partiets valetiska riktlinjer, som bestäms av partidistrikt och arbetarekommuner som fastställer valsedlarna, ingår som en av grunderna att alla ekonomiska bidrag till partiet eller en kandidat förvaltas av berörd valledning och förfogas över i samråd med kandidaten (Socialdemokraterna [2002]: 8). Det finns inget förbud mot att ta emot bidrag från juridiska personer.

Miljöpartiets riktlinjer för personvalskampanjer tar upp redovisnings- och öppenhetsfrågor. Ekonomiska bidrag från juridiska personer över 10 000 kronor tillåts inte, förutom om de kommer från organisationer ”som delar den gröna visionen om solidaritet” (Miljöpartiet de Gröna 2002).

Om personvalskampanjer bedrivs, trots vänsterpartiets skeptiska inställning, så får kandidaten inte använda partiets eller andras ekonomiska resurser för privata kampanjer vid sidan av partiets. Man accepterar överhuvudtaget inte ekonomiska bidrag som har villkor att de ska gå till att stödja en viss kandidat (Vänsterpartiet 2000a).

3.3. Redovisning

När det gäller redovisning varierar det både vad man i partierna betonar ska redovisas och hur detaljerat man ger anvisningar. Moderaterna anser att finansieringsfrågan är personvalskampanjandets känsligaste och att den uppmärksammas stort av media. Överenskommelsen mellan partierna ställer krav på kandidaten att garantera öppenhet, varför kandidater uppmanas att hela tiden hålla uppdaterade räkenskaper under valkampanjen, även för så kallat förtäckt stöd (t.ex. upplåtande av kopieringsmaskiner och kampanjbilar), att skilja kampanjens pengar från den egna ekonomin och att även medel från egen kassa ska bokföras (Moderaterna 2002, Reinfeldt [2002]: 26–27). Alla former av kampanjbidrag, både direkta och indirekta skall således redovisas. Redovisningen ska i varje läge av kampanjen vara fullständig och vara möjlig för kandidatens hemförbund att på förfrågan få tillgång till (Moderaterna 2002).

Folkpartiet behöll i stort samma regler som inför valet 1998. Riktlinjerna när det gäller redovisning och öppenhet är att

kandidaten själv är ansvarig för att skriftligt redovisa inkomster och utgifter för kampanjen och uppmanas att på förfrågan lämna redovisningen till media. Bidrag från juridiska personer, individer eller egna medel skall ingå i den totala redovisningen (Folkpartiet, 2001).

Kristdemokraterna betonar att med tanke på partiets starka koppling till etikifrågor är det viktigt att allt stöd kan redovisas. Respektive kandidat skall kunna redovisa samtliga sponsormedel på anmodan internt i partiet, enligt de riktlinjer som partierna kommit överens om, och rapporteringsplikten gäller då dessa medel överstiger 50 000 kronor för riksdagsvalet och 10 000 kronor på lägre nivåer. Både direkta och indirekta sponsormedel, eget kapital, bidrag från personer företag eller organisationer redovisas (Kristdemokraterna [2002]).

Centerpartiet förutsätter att de som kandiderar öppet och fullt ut skall redovisa sin finansiering av valrörelsen för väljarna (Centerpartiets riksorganisation [2001]: 7–8).

Bidrag riktade till enskilda socialdemokratiska kandidater ska redovisas öppet. Kandidaters kostnader för material som betalas av till exempel den aktuella valledningen ska också bokföras som intäkt respektive utgift även om inte pengar utbyts (Socialdemokraterna [2002]: 8).

Enligt miljöpartiets riktlinjer ska personliga kampanjkassor och materiella tillgångar som brukas i personvalskampanjer (bil, kontor, utrustning mm) redovisas till både mp:s aktuella avdelning och media när det efterfrågas (Miljöpartiet de Gröna 2002)

De som driver kampanjer utanför vänsterpartiet för någon kandidat ska öppet redovisa alla intäkter och utgifter för partiet, media och allmänhet och man uppmanas att utforma kampanjen i samråd med partiet (Vänsterpartiet 2000a).

3.4. Kandidatkontrakt

Några partier lyfter i sina riktlinjer för personval fram de kandidatkontrakt som den enskilde kandidaten skriver under. I Moderaterna tecknas en sådan kandidatförsäkran med de enskilda kandidaterna (Moderaterna 2002). I folkpartiet rekommenderas nominerande organ att inrätta någon form av kandidatkontrakt, för att tydliggöra vilket stöd kandidaten kan få från partiet i form av utbildning och som praktiskt klargör vad som förväntas av

kandidaten. Liksom i valet 1998 utsåg man också en rådgivande etisk nämnd, dit kandidater kunde vända sig för råd om externa bidrag (Folkpartiet, 2001). Socialdemokraterna har en modell där partiets valetiska riktlinjer antingen kan utformas i form av ett skriftligt kontrakt mellan kandidaten och partiet eller genom att partiets nomineringsmöte fastställer riktlinjerna innan man fastställer valsedeln (Socialdemokraterna [2002]: 8). Centerpartiet betonar i sin personvalspraktika öppenhet kring kandidaternas kampanjer men att man inte tecknar något särkskilt lojalitetsavtal med kandidaterna (Centerpartiets riksorganisation [2001]: 7–8). Kristdemokraterna, miljöpartiet och vänsterpartiet använder heller inte kandidatförsäkringar som ett inslag i sina riktlinjer för personval (Kristdemokraterna 1997, Miljöpartiet de Gröna 2002, Vänsterpartiet 2000a).

3.5. Exempel på rekommendationer i partier utanför riksdagen

1

Sveriges Pensionärers Intresseparti (SPI), som inte var med i överenskommelsen, som parti utanför riksdagen, har hittills förhållit sig avvaktande till personvalet. Inom SPI finns varken direktiv eller regelverk avseende personvalskampanjer. Men det är också så att det enligt ordföranden för SPI, Bernt Christensson, inte har genomförts några personvalskampanjer i valet. I den mån som någon kandidat skulle vilja genomföra personvalskampanj är det en självklarhet att de får finansiera den ur egen ficka (SPI 2003a).

3.6. Partiernas riktlinjer och rekommendationer på regional och lokal nivå

I tolkning och genomförande har partiernas regionala organisationer en central roll när det gäller att genomföra partiernas direktiv. Vid valen 1998 verkade skillnaderna i partiernas rekommendationer för personvalskampanjers finansiering ha inneburit förvirring både bland kandidater och väljare. Detta riskerade att leda till sämre kontrollmöjligheter och svårigheter för den enskilde kandidaten att veta hur man ska bete sig i olika fall,

1

Kontakter har även tagits med Rättvisepartiet Socialisternas organisation i Stockholm utan

att få svar.

trots partiernas rekommendationer (Gidlund & Möller 1999: 57. En majoritet av partiernas regionala partiorganisationer (70 %) antog inga egna regler utöver de som antagits centralt vid valen 1998.

Tabell 2. Andel (%) av regionala partiorganisationer som antog riktlinjer utöver de centrala vid valet 1998

M c fp kd mp s v

42 65 27 18 5 41 5

Kommentar: Data från Gidlund & Möller 1999: 58.

Centerpartiet var, som framgår i tabell 2, det parti där det var vanligast med direktiv utöver de centrala. Skillnaden är tydlig mot vänsterpartiet och miljöpartiet där endast några få instanser hade antagit kompletterande direktiv vilket inte är särskilt överraskande då båda partierna antagit relativt stränga riktlinjer (Gidlund & Möller 1999: 58–59).

Partiernas lokala riktlinjer för personvalskampanjer vid valen 2002 – exempel

2

Urvalet av lokala riktlinjer nedan, med exempel från Västerbottens, Stockholms Hallands och Blekinge län och Umeå och Solna kommuner, bygger på svar från distriktsorganisationer och lokala partiorganisationer.

I Stockholm antog moderaternas länsförbundsstämma styrelsens proposition om personvalet i Stockholms län som i det stora hela inte innebar några tillägg när det gällde riktlinjer kring finansiering och redovisning (Moderaterna i Stockholms län 2002). I centerpartiets riktlinjer för nomineringar skriver man att för att uppnå total öppenhet om kandidaternas personvalskampanjer ska kandidaterna till distriktsstyrelsen/valkommittén rapportera alla

2

Avsnittet baseras på ett brevutskick, med förfrågan om man antagit regler utöver de

centrala direktiven, till alla riksdagspartier på tre nivåer: nationell, distrikts och lokal nivå. Fyra distrikt (Västerbotten, Stockholm, Blekinge och Halland) och fyra kommuner (Umeå, Solna, Karlskrona och Halmstad) ingick. Förutom riksdagspartierna ställdes frågan också till andra partier om de fanns representerade i aktuellt fullmäktige (Rättvisepartiet Socialisterna i Umeå, Sveriges Pensionärers Intresseparti i Halland och Halmstad och Sverigedemokraterna i Karlskrona. Det innebar att totalt 70 utskick gjordes. Svar erhölls från cirka 3/5 av organisationerna.

ekonomiska insatser, exklusive centerorganisationernas stöd i form av material och pengar (Centerpartiet i Stockholm).

I Västerbotten beslutade vänsterpartiets årskonferens om riktlinjer för personval i Västerbotten, vilket inkluderade kommunerna och landstinget. Detta beslut byggde på partistyrelsens riktlinjer men utöver det uppmanades partiförening eller dess styrelse och för landstingslistorna distriktsstyrelsen att innan valdagen bestämma hur utfallet av en personvalskampanj ska hanteras, till exempel när det gäller tilldelning av uppdrag i nämnder eller som gruppledare. När partiets distriktstyrelse kommenterade valsedlarnas utformning i länet uttryckte man samtidigt tillfredställelse över att ingen kandidat skulle bedriva personvalskampanj (Vänsterpartiet i Västerbotten [2002a] och [2002b]). Icke desto mindre bedrev sedan en kandidat, som fanns på såväl landstings- som kommunlistan i Västerbotten respektive Umeå, personvalskampanj till riksdagen. Detta föranledde att man informerade kandidaten om kravet på redovisning av såväl direkt som indirekt stöd och att man formulerade riktlinjer för vad som gällde internt i hanteringen av kampanjen, till exempel att den inte kunde få stöd genom att få använda partiföreningens olika resurser som telefon, kopiator och valstuga (Vänsterpartiet i Umeå 2002). I folkpartiet antog länsförbundet samma regler som partistyrelsen antagit (Folkpartiet i Västerbotten [2002]).

I Solna tog arbetarkommunen beslut om att alla socialdemokratiska kandidater skulle skriva under en blankett med regler för kandidater till fullmäktige (Socialdemokraterna i Solna 2002). Miljöpartiet antog inga lokala direktiv för personvalet. Enligt partiet profilerade man sina sex främsta kandidater men hade inga personvalskampanjer och frågan om direktiv var inte uppe till diskussion (Miljöpartiet i Solna 2003)

I Umeå var partistyrelsens rekommendationer utgångspunkten för kristdemokraternas hållning. Kristdemokraterna i Västerbotten beslutade att centralt utfärdade direktiv och riktlinjer skulle gälla och antog inga utöver dessa (Kristdemokraterna 2003a och 2003b). Rättvisepartiet socialisterna i Umeå hade inga riktlinjer för personvalskampanjer. Partiet är uttalade motståndare till personval och enligt partiet hade man inga kandidater som bedrev personvalskampanj i valet (Rättvisepartiet socialisterna 2003).

I Halland och Halmstad hade Sveriges pensionärers intresseparti inga direktiv vad gäller personvalskampanjer, vilket delvis

förklarades med att det inte var många som avsåg att driva personvalskampanjer (SPI 2003b).

Sverigedemokraterna i Karlskrona hade inga lokala direktiv gällande personvalskampanjer (Sverigedemokraterna 2003).

4. Kandidaternas egen kampanjprocess – varför personvalskampanjer?

4.1. Kandidaternas motiv

3

Motiven till att bedriva personvalskampanj varierade. Många kandidater menade att det var ett eget intresse att driva personval och en extra möjlighet till väljarkontakt, i vissa fall hävdade man också att det kändes självklart. Flera av dessa kandidater var placerade på valbar plats i nomineringen inför valet. I de fall där kandidater angav att man valde att bedriva personvalskampanj eftersom man var missnöjd med nomineringen innebar det att kandidaten inte placerades på rimligt valbar plats. En del kandidater bedrev sin kampanj mer som en konsekvens av att de var profilerade av partiet. I något fall var det också så att de personvalsinslag som förekommit enligt kandidaterna inte varit på eget initiativ och under egen kontroll utan helt på initiativ av utomstående organisationer.

Nomineringarna hade således betydelse för kandidaternas beslut. En del kandidater blev sporrade att profilera sig av bra nominering, vilket följande exempel visar:

Jag fick reda på att jag hamnat på första plats på landstingslistan genom ett telefonsamtal, jag hade givetvis blivit tillfrågad innan om jag ville ställa upp och sagt ja. Då ville jag göra något bra, jag ville göra det här bra för partiet. Men då funderade jag på hur jag skulle göra det. Jag visste att det inte fanns några medel för det här, det man kunde ställa upp med från partiet var informationsblad som vi tryckte billigt i kopiatorn…. Sedan frågade man mig [även] om jag ville stå sist på kommunlistan... Det gjorde att jag blev nyfiken att även där presentera mig som person, det skapade nyfikenhet. Det föll sig så att jag gjorde de här visitkorten som jag delade ut och jag var ute och pratade med människor. (Intervju J)

3

Avsnittet baseras på följande frågor: Hur kom det sig att du valde att göra en

personvalskampanj? Har partiet a) uppmanat kandidaten att driva personval/kandidera? b) avrått?

För andra kandidater var förhållandet istället det omvända, den dåliga nomineringen utanför valbar plats föranledde beslutet att driva personvalskampanj:

Det fanns en elit i partiet som nominerar självklara kandidater och därför är det svårt att komma fram i den demokratiska processen. Det är svårt att som enskild kunna påverka. Efter en konflikt med partiet bestämde jag mig för att driva personval. (Intervju P)

Det var placeringen på listan [som var huvudorsak] eftersom jag ville fortsätta med politiskt arbete. Jag hade inte så stora förhoppningar på personvalet men tänkte att jag kunde chansa. (Intervju B) När jag kom fyra i det allmänna provvalet var jag nöjd. Men sedan räknade man inte det så det sporrade mig att jobba vidare….Det är dags att de begriper att nytt folk behöver komma in. Personval är min enda chans att visa folk vem jag är. De flesta som sitter där är partivalda och det betyder att de som är där röstar på varandra – jag röstar på dig om du röstar på mig, det är så de tänker, det tycker jag inte är bra. (Intervju L)

I ett fall var det en facklig organisation som drev kampanj för en kandidat bland annat med tidningsannonser för att lyfta fram kandidaten.

Byggnads de gör på det sättet som de tycker är bäst, jag är medlem i byggnads och anställd där och de kände nog av diskussionerna som var förra gången [när kandidaten inte fick flest kryss], och det fanns ett tryck ute bland folk, det finns många som gillar det raka språket och tyckte att nu måste [du] komma fram. (Intervju O)

Några kandidater kampanjade mer som en följd av att de blivit profilerade av sitt parti och menade att det inte fanns något direkt personvalsinslag i deras kampanjande.

Det var nog mer profilering, det var ingen personvalskampanj. …Det handlade om att se till att man kommer ut under den här perioden och träffar medborgarna. Mycket mer var det faktiskt inte…Partiet har sagt att vi ska ha personval, men vi har redan utsett vilka kandidater vi ska ha, så därför blir det ingen riktig personvalskampanj. (Intervju M)

Men i flera fall var det avgörande också synen på personvalet som en möjlighet att få mer kontakt med väljare och någonting som sågs som stimulerande. Det är bra att som kommunpolitiker finnas till hands om någon medborgare vill ställa frågor. Jag tycker att det är bra att det finns ett ansikte man känner igen, därför är det bra med visitkort som har telefonnummer och ansikte. Medborgarna kan ringa och ställa frågor

om vad jag tänker driva för frågor och varför man ska rösta på mig. (Intervju G) …Jag gör det för att jag brinner för frågorna, jag har vigt mitt yrkesliv och politiken åt vård- och omsorgsfrågor. Jag gör det inte främst för att få personröster, jag ägnar mig åt dem som kanske själva inte har en egen röst och kan stå med plakat utanför stadshuset (Intervju E) Det växer fram under en lång period tror jag. Jag har varit aktiv i åtta år och jobbade väldigt hårt i förra valet, det var väl där någonstans som det började….Jag bestämde mig ungefär ett år efter förra valet. Då bestämde jag mig på allvar för att satsa hårdare på det här, det var väldigt roligt och jag skulle kunna tänka mig en plats i landstingsfullmäktige eftersom mitt intresseområde är hälso- och sjukvård. (Intervju I)

Valet 1998 var det nytt med personval, det var lite delade stämningar, det var upp och ner om att göra personval eller inte. Jag insåg att jag är ett känt namn i kommunen, att jag var välkänd, det var en anledning till att göra personvalskampanj för partiets skull. Vi trodde redan i slutet av 1980-talet att profilering av vissa personer var bra för att ge ansikte åt partiet. Det låg till grund. Jag fortsatte i detta valet. (Intervju A)

4.2. Partiets inställning

Det fanns även skillnader i fråga om kandidaterna upplevde att de blev uppmuntrade eller avrådda från partiets sida att driva personval. Knappt hälften av kandidaterna upplevde att de uppmuntrades av sitt parti och ungefär lika många uppgav att de varken uppmuntrades eller motarbetades. Endast ett par kandidater upplevde att partiet avrådde dem från att bedriva personvalskampanj. Som exempel på uppmuntran från partiernas sida kan nämnas att i valet till kommunfullmäktige i Solna erbjöd socialdemokraterna sina kandidater 2 500 kronor i ett personvalspaket till de som ville. Folkpartiet erbjöd 3 000 kronor till sina tre toppkandidater i valet till landstingsfullmäktige i Västerbotten och på liknande sätt stödde centerpartiets distrikt i Stockholm sina toppkandidater till landstingsfullmäktige i Stockholm. En företrädare för kristdemokraterna sade att:

Ja, vi uppmuntras att profilera oss och göra oss kända….Listan fastställdes på lokalavdelningens årsmöte i februari 2002. I det läget hade vi inte funderat på personval, inte aktivt i alla fall. Det var inte på grund av rädsla eller motstånd, vi har mer haft tradition att vi gjort gemensam sak. Traditionellt är det så att partiet kommer först och

individen sedan, samtidigt som det hänger ihop, det är inte antingen eller. Jag upplever inte att det finns något motstånd, utan tvärtom har man blivit uppmuntrad att om man så önskar driva personvalskampanj och man kunde förvänta sig ganska stort stöd när det gällde datastöd mm.

Två kandidater angav att de uttryckligen blivit avrådda från att driva personvalskampanj och en av dessa tillade att personvalskampanj i vänsterpartiet är lika med politisk död. Flera kandidater upplevde att partiet inte avrådde men att man i olika grad heller inte direkt stöttade:

Jag upplevde att i SPI, bland de företrädare som jag träffat, fanns det inte någon särskild förståelse för vikten av att göra sig känd som person för att få röster, det handlade mer om att ligga lågt, det var en lite passiv attityd även om vi var ute på gator och torg och delade ut enkelt informationsmaterial och vi hade utskick till alla medborgare, så det gjordes en hel del utifrån våra resurser. Det fanns en stark ambition att synas i valet, men det är lite skillnad mot att försöka lyfta fram de personer som finns på listan, man trodde inte på att den vägen skulle kunna ge röster. Jag tillhör de som aldrig varit rädd för personvalet utan tycker att det ger en viss spänst. Det finns en del i vårt parti som är allergiska mot det här, så är det i Umeå faktiskt och därför har det aldrig varit något riktigt drag i personvalskampanjerna, däremot har medborgarna en helt annan uppfattning. (Intervju O)

4.3. Effekter av personvalskampanjer internt i partierna

Flera av de intervjuade berättade att personvalskampanjer i vissa fall kan skapa spänningar inom partiet. Några hänvisade till när kandidater utanför valbar plats bestämde sig för att driva kampanj och den rädsla det kan skapa hos ”etablerade” kandidater. Men det kunde även gälla kryssens betydelse för fördelning av politiska uppdrag i styrelser och nämnder efter valet. Angående sina kampanjer sade två kandidater:

Man tog det positivt. Men det är klart att de på gränsen till valbar plats, de kan bli rädda att bli utpetade….När jag kom ut med snygga affischer så ledde det till att han som var kommunalråd och stod först på listan blev skakis och han lyckades få igenom att affischera honom, så i all hast sattes massa affischer upp [på honom].

Förra gången [valet 1998] blev det knepig, partiet hade bestämt att jag skulle vare deras kommunalrådskandidat och stå högst upp på listan. I

valet fick [en annan kandidat] fler kryss och då blev det en diskussion i efterhand [varför den kandidaten inte skulle] vara kommunalråd när den fått flest kryss. Det var en kampanj internt i partiet. (Intervju O)

En kandidat (Intervju D) menade att om partiet fastställt listordningen, blir det ett steg till i valprocessen om någon längre ner på listan sedan bestämmer sig för att bedriva kampanj. Det skulle inte hindras men man skulle inte kunna förvänta sig ekonomiskt stöd från lokalavdelningen, och man skulle vara tvungen att tala om varifrån pengarna kom. En kandidat gav uttryck för att partiet hade stor tolerans även mot dem som fanns längre ned på nomineringslistan:

Den toleransen fungerar bra i partiet. Vi hade en person […], han hade egna flygblad och pamfletter och jag tror att han till stor del finansierade det själv. Han fick utdelning också även om det inte räckte till att komma in i fullmäktige. (Intervju Q)

4.4. Summering

För en stor del av de intervjuade kandidaternas var motivet till att bedriva personvalskampanjer ett intresse för personval. Det uppfattades som en chans till ökad kontakt och profilering inför väljarna och därför beslutade man sig för att kampanja. Dålig nominering var ett annat skäl som några angav, där man såg personvalet som en chans att ändå komma in i fullmäktige. Andra skäl var att man blev profilerad av partiet eller att utomstående drev kampanj för kandidaten.

De flesta av kandidaterna upplevde att de blev uppmuntrade att driva personval eller att de åtminstone inte blev avrådda, men det framkom även exempel på att personvalet och resultatet av det kan skapa interna spänningar i partierna.

5. Personvalskampanjer – aktiviteter och kampanjmaterial

4

Vissa av de intervjuade kandidaterna var mycket aktiva i sin kampanj i så måtto att de hade eget kampanjmaterial och var aktiva i valrörelsen medan andra var mer ”profilerade” av sitt parti.

4

Avsnittet baseras på följande frågor: Vilken typ av personvalskampanj har bedrivits?

Kampanjmaterial? Typ av aktiviteter?

Bland de intervjuade var uppfattningen genomgående att något av det viktigaste i arbetet var att träffa och prata med människor. Framgång kräver också att medborgarna känner till kandidaten och därför räcker det inte att engagera sig under valrörelsen. Att det kan vara minst lika viktigt som ett ambitiöst kampanjmaterial under valrörelsen belyses av en kandidat (s) till kommunfullmäktige i Solna som var mycket framgångsrik, utan att driva någon ”egentlig” personvalskampanj. Han beskrev sin kampanj, inledningsvis lite skämtsamt, så här:

Jag drev ingen personvalskampanj överhuvudtaget. Min personvalskampanj inskränkte sig till att jag är ute och går med min hund i Solna. Många känner igen mig, de kommer fram och pratar. Jag träffar mycket folk. Efter valet berättade många att de satte kryss på mig. Jag som stod långt ner på listan blev ändå den som blev frontfigur…. I Solna kan folk i stort sett bara räkna upp tre namn…i övrigt är det få politiker man känner igen. Det är inga andra som har skapat sig en profil och det här tycker jag är ett problem…. Jag försökte vara en hel del tid i Solna under valrörelsen, jag var i princip på alla s-föreningar och på torgmöten i alla stadsdelarna….Jag var med i en lokaltidning, där tog vi den yngsta kandidaten, det var en invandrartjej och jag. Vi var på en annons med budskapet att om vi får bestämma ska vi bygga hyreslägenheter.”

Även bland kandidater som var mycket aktiva i personvalet betonades betydelsen av att vara aktiv och göra sig känd bland medborgarna på ett tidigt stadium. Kandidaterna använde sig av en rad aktiviteter, metoder och typer av kampanjmaterial. En kandidat (s) till kommunfullmäktige i Umeå beskrev inslag i sin kampanj så här.

Jag skulle på en debatt med moderaterna om utförsäljning av Umeå Energi och då myntade jag uttrycket i radion, ”Rösta på Holmlund, den 15 september så slipper du få Ågren [moderaternas kandidat] den 16:e”. Flera SSU:are nappade på detta och sa att vi skulle trycka upp knappar. Vi hade haft reklam i radio och frågan blev ska vi, dvs. partiet, inte köpa en jingel? Så det blev ett andrahandsbeslut som togs för det här blev mitt i prick. Det är den del av personvalskampanj som vi har haft på kommunal nivå.

En kandidat (kd) till kommunfullmäktige i Umeå beskrev sitt kampanjarbete så här.

…. jag fick uppmaning och hjälp att starta upp en hemsida, det är inget jag själv tog initiativ till. Jag fick möjlighet genom partiet, där fanns jag som personvalsinslag. Sedan var det då den lokala kampanjen vi bedrev

här i Umeå efter att vi fört resonemang i partigruppen hur vi skulle förhålla oss och hur vi skulle komma igenom bäst. Vi bedömde att det var bäst att dels profilera partiet och dels kandidater. Hur ska vi profilera oss? Vi tog gemensamt beslut att vi matchar fram de två främsta kandidaterna på listan och då blev det jag. Vi fanns med på annonskampanjen….När det gäller hemsidan var jag helt fri att föra fram det jag ville inom ramarna för vad partiet vill….Men däremot i annonskampanjen som jag och den [andra kandidaten] gjorde hade vi som huvudmål att presentera partiets profil, det fanns inga andra önskemål från vår sida heller om egen profil, mer än att vi fanns med med våra namn och bild. Det var partiet som lyftes fram…..Jag hade ansvar att komplettera partiets generella affischering med personvalsaffischerna.

En del av det kampanjarbete som en kandidat (fp) bedrev till landstings- och kommunfullmäktige i Västerbotten respektive Umeå, beskrev hon så här:

Jag var nere på varje torgmöte, jag cyklade ner på lunchen, det är också en del i personval. Jag får chansen att säga vad jag tycker i olika frågor.... En del i personval är att se till att jag deltar i alla forum, att vara en aktiv partimedlem. Jag var i valstugan varje dag, direkt efter jobbet mellan 4 och 6 och även på luncherna och på lördagarna. Då delade jag ut mina små foldrar i valstugan, delade ut till dem jag pratade med….Jag delade också ut 300 sådana broschyrer på valdagen i brevlådorna.

En kandidat (v) till kommunfullmäktige i Umeå och landstingsfullmäktige i Västerbotten, bedrev huvudsakligen sin kampanj genom att använda sig av tryckta affischer och flygblad och genom att träffa och tala med människor. En annan person (m) som kandiderade till landstingsfullmäktige i Västerbotten, utnyttjade sig i valrörelsen av personliga foldrar och foldrar gemensamt med andra partikandidater på andra nivåer. Dessa gick ut i varierande grad ut till en stor del av hushållen. Men han underströk:

Kampanjen pågick egentligen i fyra år. Aktiviteter var allt från medlemsmöten och besök på företag, klasspresentationer, debatter mm. Det gäller att vara på så många ställen som möjligt och se till att synas i politiska frågor, driva politik. Debattartiklar ingår också i det här, der är allt det här som handlar om utåtriktat arbete.

Den kampanj som en kandidat för kristdemokraterna i Solna bedrev till kommunfullmäktige beskrevs så här:

Jag hade tagit fram mycket proffsigt material [med affischer] med snyggt tryck [och] en broschyr där mina idéer lyftes fram. Men jag

började för sent, poströstningen hade redan inletts när jag fick fram affischer och sånt. Det var för sent, broschyren delades ut veckan innan valet…. Broschyren delades ut i brevlådorna i 8–9000 exemplar och nådde ungefär en tredjedel av solnaborna.

En kandidat (s) till kommunfullmäktige i Solna, såg det som en naturlig del i sitt arbete, som facklig företrädare med grekisk bakgrund, att jobba med integrationsfrågor och att jobba mycket på arbetsplatserna. Han fick en summa från partiet att använda till personvalskampanj. Han berättade följande:

… jag använde det till t.ex. visitkortet och en träff med greker i Solna, eftersom jag själv är grek. Det finns ungefär 100 familjer, en stor del av mina 250 röster kom därifrån. Några kamrater från metall har säkert kryssat mig plus några andra…Det var de två grejorna som kostade pengar men sedan använde jag massor med andra metoder. Dels genom s-föreningen i Hagalund som också hade en budget och hade massor av andra aktiviteter. Man hade bland annat ett bokbord och man hade dörrknackning…Man får anpassa sig till de traditioner som finns här och hålla en låg profil, det kan vara bra. Så jag hade full respekt för reglerna, även om jag först tänkte att man kunde ta pengar ur egen ficka och affischera eller vad som helst. Jag kände visst frustration i början, hur ska jag göra, eftersom jag kommer från en helt annan kultur. Valet i Grekland är mycket mer personlig kopplat....

En av miljöpartiets kandidater till landstingsfullmäktige i Stockholm, lyfte fram följande:

Jag gjorde en liten broschyr den kostade max 3000 kronor och den delade jag ut lite överallt. Om folk känner igen mitt namn så räcker det att några stycken berättar för andra, Jag hade inte så stora möjligheter att göra personvalskampanj, det här var det enda jag gjorde.…På framsidan fanns ett porträtt av mig plus mitt namn. Sedan på insidan fanns min vision som politiker, vad jag vill göra, men innan dess berättade jag vad jag har gjort. Det var viktigt för mig, jag har tagit mina uppdrag på stort allvar. Jag hade med ett collage av tidningsurklipp på baksidan av broschyren som visade vad jag har gjort som blev medialt. Det var nyttigt att påminna folk om vad jag gjort, många människor glömmer, men de som jag stöttat kom ihåg när de såg rubrikerna, därför var det nyttigt att ta med. Tydligen har det lyckats, för jag fick flest röster i vårt parti i landstingsvalet, över spärren, men vi hade inte mandat i valkretsen….

Enligt en kandidat (fp) till landstingsfullmäktige i Stockholm underlättar det i personvalskampanjer att ha skapat sig ett namn genom att finnas med i många sammanhang i föreningslivet. Dessutom är det en tillgång att ha erfarenhet från sjukvården som

landstingspolitiker när man möter väljarna. Kandidaten skrev personliga brev till ett stort antal väljare och beskrev delar av sina insatser i valrörelsen så här:

Sedan tryckte vi upp affischer, jag var en av sex toppkandidater, det var vi sex som gemensamt toppade landstingslistan över hela Stockholm. Jag fick hjälp av professionell fotograf…och andra, sedan gjorde vi en affisch med mitt ansikte och beroende på vilken fråga det gällde lade vi sedan till den texten på affischen. Jag hade ungefär 600 affischer, mina grannar och min man satte upp dem….Sedan gjorde vi en folder som innehöll vad jag tycker, och med hänvisning till min hemsida och epost adress. Vi fick hjälp med layout och bild, det var gratis. Sedan gjorde vi texten själva. Jag fick i egenskap av toppkandidat trycka så många jag ville bara jag såg till att de kom ut….Sedan tillhör jag lokalavdelningen för partiet i Hässelby/Vällingby, vi tog fram ett eget stadsdelsprogram, jag fanns med på bild, det var en kort presentation av vad vi ville inom olika områden….Vi förlitade oss på billiga lösningar, sakerna var förtryckta mallar som man sedan själv gör i kopiatorn, likaså affischerna som man själv tryckte upp från mallen.

Ytterligare en bild av personvalskampanjerna ges av en kandidat (SPI) till fullmäktige i Halmstad och Halland. Hon deltog i debatter, bland dem en i landstingsfullmäktige anordnad av Vårdförbundet. En annan aktivitet var att dela ut visitkort, med hjärtefrågor och kryssuppmaning, till människor hon träffade. Hon betonade särskilt vikten av att träffa människor där de befinner sig. Kandidaten gav ett exempel på hur det kunde gå till:

Jag gick på en pensionärsdans, där var mycket folk, det var sommar och utedans. Jag hade SPI skylt och mitt namn och pratade med många. Det hamnade i lokaltidningen med bild. Det är ett sätt att marknadsföra sig att vara ute.

5.1. Summering

Majoriteten av de intervjuade var aktiva i sin kampanj i så måtto att de hade eget kampanjmaterial och var aktiva i valrörelsen. Även de kandidater som åtminstone på förhand inte sades ha gjort så mycket och mer var profilerade av partiet visade sig i vissa fall ha använt material av personlig art, t.ex. enklare trycksaker med information om kandidaten. Kandidaternas aktiviteter omfattade allt från arbetsplatsbesök, skolinformation och debatter till information på nöjesevenemang. Kampanjmaterialet innehöll allt från enkla trycksaker som visitkort med information om

kandidaten till hemsidor, inslag på lokal-TV, tidningsannonser och affischkampanjer.

6. Personvalskampanjernas finansiering, bidragskällor och redovisning

6.1. Varifrån kommer de ekonomiska bidragen och vilket stöd har partiet givit?

De viktigaste bidragskällorna är de lokala partiorganisationerna och till dem kopplade organisationer samt egna medel. Flera kandidater sökte ganska aktivt pengar till personvalskampanjerna medan andra hade en betydligt försiktigare inställning till att göra detta. En kandidat hade följande erfarenhet:

Som första namn på listan till landstinget frågade jag om det var möjligt att få ett reklamblad speciellt för det ändamålet och det fick jag…. partiet var väldigt tydligt att man inte i övrigt sponsrar några personval som jag uppfattade det. (Intervju J)

En annan kandidat hade finansierat kampanjen, bland annat foldrar och affischer, med en del egna medel och stöd från partikamrater för lokala områden i valkretsen. Ett visst stöd kom också från partiet. Kandidaten berättade att:

Vi har en budget i partiet i kretsorganisationen för marknadsföring av olika slag. Nu var jag på det klara med att så mycket pengar från det hållet kunde jag inte förvänta mig. Man får lita till egna resurser i huvudsak och försöka i den mån det finns utnyttja resurser i partiorganisationen. Vår filosofi var att vi marknadsförde de två första på respektive lista. Så det mesta av partiets pengar för marknadsföring gick till dem, jag stod på tredje plats vilket betydde att jag inte var med i den ”stora satsningen” av partiets begränsade resurser. Jag hade möjlighet att få finansierat ett par annonser omedelbart före valet. Sedan hade vi lokala program och partiet betalade en pamflett som marknadsförde mig lokalt…Men det var vad partiet bjöd på så att säga. (Intervju Q)

En annan kandidat beskrev kontakter kring sin finansiering så här:

Första gången i valet 1998, sökte jag inget stöd, jag förlitade mig på min egen kassa och det material jag fick gratis från partiet….Den andra gången hade jag mer erfarenhet av att vara högre upp i hierarkin, dels finansierade jag ur egen kassa och sedan tog jag också kontakt med vårt kvinnoförbund, som lovade att hjälpa till. Men detta kanske fortfarande är intern finansiering, så någon extern finansiering har jag

inte haft. Det har ju diskuterats men det har varit lite svårt, man har ju riktlinjer som säger att man kan ta emot 10 000 kronor per individ; men samtidigt diskuteras hur man ska förhålla sig till personer och hur det ska redovisas, som inkomst av tjänst? Det finns många osäkra faktorer som gjorde att jag valde att inte gå in på den vägen. (Intervju K)

I ett annat fall hade en kandidat i viss utsträckning stöd från partiet, från en privatperson och genom partiets profilering av kandidaten även om det inte ingick i dennes personvalskampanj, men framförallt kom stödet från ungdomsförbundet vilket uttrycktes:

Den stora finansiären var ungdomsförbundet, där jag själv var ordförande för hela länet, där hade vi tagit principbeslut innan provvalet ens hade skett, att stötta toppkandidater…. i linje med de centrala direktiven i ungdomsförbundet för att ge politiken ett ansikte. Jag vann provvalet och då var det ganska naturlig koppling. Jag hade hela ungdomsförbundet bakom mig… (Intervju I)

Från de kandidater som motsatte sig att söka medel kan följande citat tjäna som en belysning av inställningen till att ta emot bidrag:

Absolut inte. Jag blev tillfrågad av en väninna och en bekant som ville hjälpa mig men jag sade nej. (Intervju B)

Två andra kandidater beskrev erhållet stöd på följande sätt:

Först tog vi beslut i föreningen att alla som hade intresse och ville driva personvalskampanj och stod på listan skulle få åtminstone lite stöd, ingen fick mindre än 1000 kronor. Jag hade rätt att utnyttja 5000 kronor, men jag utnyttjade nog ca 3000. Man gav större stöd till mig som stod högst upp och mindre till de längre ned på listan. Det följer partiets policy att stötta de första namnen mer. (Intervju I)

Jag fick 3000 kronor i bidrag [från partiet], jag ledde själv och ordnade distriktets hemsidesutbildning. Vi bjöd in alla som stod på listorna överhuvudtaget. Vi hade ett antal andra aktiviteter: seminarier i olika frågor för att peppa kandidater. Hemsidan var direkt riktad för att kandidaterna skulle profilera sig. (Intervju A)

I ett fall begärde en kandidat stöd som en konsekvens av att en partikamrat fick stöd för sin personvalskampanj och fick då också bidrag. I flera andra fall var inte partiet berett att ge stöd till kandidater förutom de toppkandidater som man profilerade, vilket följande exempel visar:

De möjligheter partiet hade att ge stöd bestämdes på medlemsmötet, det skulle gå till den person som stod högst upp på listan. Argumentet var acceptabelt, om partiet nominerar kandidater ska man se till att någon annan inte tar deras plats. Men sedan kan man diskutera hur man placerar folk på listan. (Intervju B)

Det följande exemplet belyser en situation där partiet i stort är tveksamt till personval:

Eftersom vi inte hade stora personvalskampanjer var det inte aktuellt [med externa bidrag], det kändes tydligt att man helst ville avstå ifrån det, det fanns inget intresse bland de på listan att göra något för sitt eget namn, de vill nog helst ligga lågt. Jag vet inte skälet till det, jag ställde aldrig den frågan. (Intervju J).

6.2. Kandidaternas kampanjredovisning

Tolkningen av vad som ska redovisas, hur och när, skiljer sig åt mellan de intervjuade, vilket inte är särskilt anmärkningsvärt eftersom partiernas riktlinjer också till viss del skiljer sig åt. Några av dem som menade att alla medel i kampanjen ska redovisas på förfrågan uttryckte sin uppfattning så här:

Jag har ärligt talat inte tänkt så mycket på det, det har andra gjort, jag hade en annan person som skötte det [kassören för distriktet]. Han tog också ansvar för andra saker i kampanjen, i penningabiten. Det vi sa var att om någon frågar ska jag direkt ha ungefärligt grepp om kostnaden hittills och ungefär vad den kommer att kosta och vara noga med att säga att det är preliminära siffror. Det är svårt att säga summorna exakt innan distriktets räkenskaper är reviderade. Denna öppna policy gällde självklart också varifrån man fått bidrag. (Intervju I)

Allt ska redovisas. Det ska kunna redovisas när som helst, det ska vara öppet. Det ska ske vid anmodan. Det är fritt att använda egna medel men man avråder från att finansiera med lånade medel. (Intervju D)

I förra valet hade man sagt att de som vill göra personvalskampanjer ska deklarera det, men några gjorde det i smyg. Nu är det fritt fram, man har släppt det under förutsättning att man ska kunna redovisa om man blir tillfrågad, men någon sådan fråga kom aldrig. (Intervju B)

I flera fall uttrycktes att alla externa medel ska kunna redovisas på förfrågan. Flera kandidater hade heller inte gjort någon redovisning

just av anledningen att man inte mottagit externa medel. Två exempel belyser detta:

Det var väldigt noga, man fick skriva på papper [kandidatförsäkran] att man inte fick pengar någonstans i från, att man ska redovisa allt. Men jag hade inget att redovisa. (Intervju F )

Det gick ut PM med riktlinjer från partiet för personvalskampanjer från partiledningen. Där fanns det här med gränsen på 10 000 och det stod också klart och tydligt att man skulle kunna på anmodan deklarera varifrån man hade fått sina pengar till den personliga valrörelsen….man skulle vara beredd om journalister och allmänhet frågade, att kunna redovisa vad man har gjort och ungefär hur mycket det har kostat. Det fanns tankar om att journalister gräver och om avarter i de amerikanska valrörelserna….Vi måste ta tag i det här inför nästa val, det behöver klargöras vad gäller externa finansiärer både till partiet och enskilda kandidater. (Intervju K)

Några kandidater poängterade att det ankom på kandidaten själv på eget initiativ att redovisa så fort man fick del av externa medel. En av dessa sade:

Om jag fått pengar från någon annan ska jag redovisa. Jag meddelade distriktsstyrelsen att jag inte fått något….Det finns ingen exakt tid för när man ska redovisa, men däremot att man ska redovisa bidrag i fall man får något. (Intervju P)

En annan kandidat menade att eftersom frågan inte diskuterats i större utsträckning var det oklart vad som gällde:

Hela vår valbudget redovisades för styrelsen. Jag blev också vald till valledare i partiet i min kommun. Det är självklart att allt redovisas. Det handlar om trycksaker, annonser, lokal-TV, aktiviteter….Jag vet inte hur offentliga partiers handlingar är. Allt finns redovisat. Om det skulle bli aktuellt att media var intresserade av det, då får styrelse och ordförande ta ställning till det. (Intervju J)

Slutligen så är en annan intressant fråga hur man ska förhålla sig till stödannonsering och annonssubventioner och hur man där tolkar överenskommelsen mellan riksdagspartierna. Nedan ges ett exempel där kandidaten diskuterar huruvida stödannonsering från en sympatiserande organisation bör räknas in i personvalskampanjen eller ej, följt av en kandidat som uttrycker sig om annonssubventioner:

Vi har följt de etiska reglerna som vi skrivit under och jag har ju inte haft en enda krona, vi har ju haft ett system att om någon skulle satsa

pengar så skulle det omfattas av detta…. Men om de säger att de ger 100 000 i valanslag och det går in i partiets kassa då blir det annorlunda. Men det här är ingenting nytt de kör det här runtom i landet, där facken profilerar sina medlemmar på listan. Jag vet att i distriktet var det en diskussion om [en personvalskampanj till riksdagen] och hur den skulle redovisas, men det var SSU som körde den och de lämnade in en redovisning. Ingen kan hindra en organisation oavsett vilken det är att sätta in en annons… (Intervju O) Det vi hade var att dra nytta av överenskommelsen mellan partiet lokalt och tidningarna VF och VK och rabatter på annonser, det fick vi också del av, det är naturligtvis en fördel. (Intervju Q)

6.3. Anvisningar till kandidaten och diskussion om regler och riktlinjer i partierna

När det gäller redovisningsfrågor är det också relevant att veta om kandidaterna fått direkt riktad information om regler och riktlinjer. I de fall det förekommit lokala föreskrifter är det intressant hur kandidaterna i så fall har blivit informerade om detta. De flesta kandidater upplever att man på något sätt har blivit informerad eller att riktlinjerna har diskuterats i något sammanhang. Men det innebär därmed inte att man alltid är säker på innebörden. Ibland har det också upplevts som att olika direktiv är motsägelsefulla när det gäller personvalsinslaget, som nedan:

Ja, jag tror att det fanns en diskussion om det där. Nu deltog jag inte i den diskussionen. Men man har vissa regler som man har antagit centralt. Eventuella personvalspengar ska gå via partiet…. När det gäller kandidatboken så den tror jag på. Jag tror att det är viktigt med kandidater som har uppfattningar och det skulle vara linjen, men sedan så får du den här [kandidatförsäkran] att du nästan ska skriva av dig friheten att tycka och det blir lite konstigt. (Intervju C)

Ytterligare en kandidat gav utryck för att det förekommer olika tolkningar av vad som ska redovisas och att detta har diskuterats:

Sedan finns det olika tolkningar om vad som ska redovisas. Jag sitter i partidistriktets verkställande utskott där fick vi redovisning av vad kvinnoförbundet gjorde, jag tycker inte man behöver lämna den redovisningen, för kvinnoförbundet är ju en egen organisation. (Intervju O)

Några intervjuade uttryckte att de hade blivit informerade via sina lokalavdelningar. Några av dem menade att det är ute i lokalavdel-

ningarna som det är viktigt att konkretisera direktiven och riktlinjerna, om vilket sades:

Partistyrelsen antar riktlinjer, när protokollet sedan justeras är det en offentlig handling i partiet, sedan går den ut via distrikten till lokalavdelningarna och det är där som jobbet görs, det är där också som direktiven ska göras tydliga i lokalavdelningens styrelsemöte och i sammanhang där kandidater dryftar de här frågorna. (Intervju D)

Det gick ut PM med riktlinjer från partiet för personvalskampanjer från partiledningen. Där fanns det här med gränsen på 10 000 och det stod också klart och tydligt att man skulle kunna på anmodan deklarera varifrån man hade fått sina pengar till den personliga valrörelsen…Jag satt i valledningen och om jag minns rätt tog kommunföreningens ordförande upp frågan redan i början på året. Det var viktigt, vi skulle damma av reglerna och veta vad som gällde, ingen skulle behöva vara otrygg vad som gällde. Alla praktiska frågor rekommenderades att gå via valledningen. Mig veterligen var det aldrig något problem, ingen fick pengar utifrån. (Intervju E)

Det [reglerna] skickades ut från distriktet efter stämman till kandidaterna, det här beslutet som tagits på distriktstämman, hur man skulle förhålla sig och följa partiets plattform, redovisning av pengar, man förband sig att stå till partiets förfogande och inte bara driva sin egen kampanj. Det är kontentan av det om man ska ta ut de viktiga punkterna…. Jag vet inte [om alla blev informerade], det diskuterades ju vilka som skulle driva personvalskampanj, det var inte så att det gick ut till alla som stod på listan och berättade om det här…. Vi skickade inte ut något härifrån det var i så fall det som gick ut från distriktet. Jag vet att jag fick det. Det gick ut efter stämman, det var innan man visste vilka som skulle driva personvalskampanj. Sedan är det upp till respektive kommunkretsordförande att ta upp det också. Det pratades mycket om det i många olika sammanhang, rent formellt tror jag att man lär sig efter hand hur man ska hantera det. Så länge inget händer och ingen blir förbannad låter man det rulla, uppräcker man att det går snett, det är då man börjar reagera. (Intervju A)

I andra fall framkommer att det kanske har diskuterats om regler och riktlinjer men att man inte lagt på minnet vad som gällde och i vissa fall var det också så att det inte diskuterades alls med hänvisning till att man inte hade några kandidater som tagit emot bidrag för sina kampanjer utifrån. Det är heller inte i alla fall som det finns några riktlinjer antagna av partiet och att flera intervjuade upplevde att det finns ett behov att få till stånd riktlinjer vilket uttrycktes så här:

Det finns inte riktlinjer och jag tror att vi saknar det. Jag har inte sett riktlinjer för personval och så vidare. Lokalt […] har inställningen

varit att det är fullt möjligt att gå ut som person, men det fanns däremot inget stöd för det. Det finns inget skriftligt direktiv för vad som gäller, var och en får bedöma det, det har inte blivit aktuellt eftersom vi inte haft några stora kampanjer, jag vill lyfta fram det till nästa val, men vi har lite tid på oss till nästa val. Framförallt är det viktigt när det gäller den ekonomiska delen. Det har hittills inte stått högst upp på dagordningen. (Intervju I)

6.4. Summering

De vanligaste finansieringskällorna var att använda egna medel och bidrag på olika sätt från partiorganisationer (tabell 3). I vissa fall skedde detta på partiernas initiativ som erbjöd stöd för personvalskampanjer i andra fall skedde det på förfrågan från kandidaterna. I enstaka fall var även ungdomsförbund, kvinnoförbund, eller privatpersoner finansieringskällor. Det förekom även att lån användes för att finansiera och det förekom även stödannonsering från extern organisation.

Tabell 3. Personvalskampanjernas finansiering, bidragskällor och redovisning

Intervju Hur togs kontakt för finansiering?

Varifrån kommer ekonomiska bidrag?

Kampanjens totala kostnad?

A Partiet erbjöd Partiet, egen kassa 4 200 B Inga kontakter Egna medel 3 000 C Inga kontakter Använde inga medel 0 D Partiet erbjöd Partiet 13 650 E Partiet erbjöd Partiet (600), egna medel

2 600

F Partiet erbjöd

Partiet

<2 500

G Partiet erbjöd

Partiet

2 500

H Frågade partiet Partiet 10 00, egna medel

45 000

I Ungdomsförbund

erbjöd

Partiet, Ungdomsförbund (majoriteten) privatperson

60 500

J Frågade partiet Partiet (500), egna medel

1 000 + Lokal TV

K Frågade Partiet 10-12’, 25-27 000

kvinnoförbund, partiet erbjöd

kvinnoförbund 5’, egna medel 10’

L Inga kontakter Egen kassa Kostnad hemsida + broschyr M Partiet erbjöd Partiet <2 500 N Inga kontakter Använde inga medel 0 O Partiet och

ungdomsförbund erbjöd

Ungdomsförbund, annan organisation

Extern kampanj

P Frågade partiet Egna medel

80 000

Q Frågade partiet Partiet½, egna medel 10-15 000

Not. Frågor: 4. Hur togs kontakter när det gäller finansiering? 10. Vilket stöd har du fått från partiet? Varifrån kommer de ekonomiska bidragen? a) partiet, b) stöd från annan organisation/företag, c) privatperson. Hur mycket har kampanjen kostat totalt?

Drygt 1/3 av kandidaterna menade att redovisning av medel ska ske vid förfrågan. I ytterligare något fall var kandidaterna osäkra om detta men menade att om man får några medel så förväntades man redovisa det. Uppfattningarna om vad som ska redovisas varierade mellan de som menade att kampanjmedlen ska redovisas oavsett källa, medan andra hävdade att det är enbart externa medel från företag, organisationer eller personer som ska redovisas. Detta belyser också frågan om hur man ska tolka överenskommelsen mellan partierna, inte minst gällande indirekt stöd som stödannonsering där olika tolkningar framkom.

Kostnaderna för kampanjerna är till den övervägande delen ganska blygsamma. Majoriteten av kampanjerna genomfördes med små medel, 3 000 kronor eller mindre. Ett par kampanjer återfanns i intervallet 3–15 000, 2 stycken låg i intervallet 15–45 000 och två kampanjer 45 000 respektive 80 000. Dessa siffror bygger på de intervjuades bedömningar och det är tydligt att det skiljer åt vad kandidaterna räknar in i personvalskampanjerna.

7. Kandidaternas uppfattningar om personvalet i allmänhet

De intervjuade kandidaternas syn på personvalsinslaget var i allmänhet positiv. Men det framkom också en rad olika problem som man uppmärksammat och det gällde inte bara de kandidater som var tveksamt inställda till personval utan även det stora flertalet som var positivt inställda. Det gällde inte minst betydelsen

av pengar, kändisskap och spänningar mellan kandidater som kan uppstå i partierna. Huruvida dessa negativa konsekvenser var generella eller specifika och större i vissa partier än andra gavs det också utryck för.

De fördelar som många poängterade var att personvalet bidrar till ökad väljarkontakt och väljarinflytande, att politikerna tvingas bli mer utåtriktade. Man menade dessutom att ansvarsförhållandet blir tydligare eftersom väljaren får en mer direkt relation till den kandidat man kryssat och förväntar sig att den gör bra ifrån sig. Betydelsen av detta illustreras nedan:

Det är ännu fler som vet vem jag är. Det är jättemånga som tar kontakt med mig. Folk har alltid hört av sig, men det blir fler som tar kontakt. Många har hört av sig redan inom två månader efter mandatperiodens start. De tar kontakt för de tycker att jag är kunnig och att jag har engagemang. (Intervju E)

Jag har väldigt positiv grundinställning till personval. Det är väldigt bra med personvalskampanjer, väljarna får reda på var du står i viktiga avgörande frågor, det ger dem helt annan möjlighet att följa upp var den här personen står i förhållande till det som sagts under valrörelsen. Det blir betydligt bättre förutsättningar för väljarna att få facit på vad du gör som politiker, det är en trygghet för den som driver kampanjen. Det är klart att man ofta inte till fullo kan genomföra det man vill, kompromisser krävs, men färdriktningen måste vara tydlig. Väljarna har också bra möjligheter att följa upp den. Du kan ställas till svars för om du svikit väljarna – det är den största fördelen. (Intervju Q)

Det sätter ett ansikte på politiken. Landstinget är oerhört anonymt, det här är ett sätt att försöka bryta det, det är viktigt att politikerna inte försvinner i den grå massan utan att de istället känner ett personligt ansvar för saker och ting. Jag vet att den och den har valt mig, jag har personligen gått ut och lovat, jag kan inte gömma mig bakom partiet. Det blir mer individinriktat, jag följde upp och berättade i denna valrörelse vad jag uppnått och också i viss mån vad jag inte lyckats med. Jag tror att politikerna skärper sig…. (Intervju K)

Flera intervjuade tyckte att det var bra att partierna inte ensamma kan bestämma vilka som ska ta plats i fullmäktigeförsamlingarna utan att väljarna nu åtminstone något kan påverka den uppställda listordningen och även bryta traditionella mönster. Nedan ges två exempel på detta:

Personvalet handlar mycket om vem som ska avgöra valet, partiet eller folket, jag tycket folket. Men väljarna har dålig kunskap om att man kan ändra den ordning som partierna har gjort. Personvalet är en finess som ökar chansen för icke-svenskar att komma fram (Intervju P)

…Bra att man vet vem jag är som kandidat, allmänheten måste få veta vem de röstar på. Partier ska inte välja människorna, det är folket som ska välja och lämna det så. (Intervju L)

Det fanns de som betonade att det måste bli tydligare hur det används i partierna inte minst för att upprätthålla eller öka intresset för personvalet men också för att undvika konflikter internt i partierna, vilket uttrycks nedan:

Intresset för personerna har blivit större i och med att man kan välja, men det vi inte har klarat av är att tala om hur vi ska använda medborgarnas röster. Har det någon betydelse [för fördelning av uppdrag] vem jag lägger min röst på eller inte? Jag stod tvåa på listan och kom etta i valet, men det har ingen betydelse om man är krass. Folk blev förvånade, jag fick flest röster men det hade ingen betydelse vid fördelning av uppdragen. Då försöker man förklara att det har vi redan gjort upp innan. Men då säger de, varför ska vi då rösta? (Intervju M)

Trots den övervägande positiva grundinställningen påvisades olika problem. Bland de negativa aspekter som lyftes fram var det framförallt risken för att kändisskap utan relevans för politisk verksamhet ska få betydelse och att kandidater med god ekonomi kommer att kunna få en fördel genom att använda sitt ekonomiska övertag för marknadsföring. De fanns också de som såg risker med att kandidater frestas att föra ett populistiskt budskap som man sedan inte har möjlighet att uppfylla i sitt parti och att det därmed skulle kunna bidra till ökad misstro mot politiken. På liknande sätt varnades det för misstro när kandidater används för att dra röster utan att man har tanke på att låta dem få viktiga förtroendeuppdrag efter valet. Citatet nedan, illustrerar påståendena om risker med att använda röstmagneter:

Ja [om negativa effekter], titta på Stig Malm som blev inkryssad, men det motsvaras inte av uppdrag för hans del, det är synd…. Det finns en risk att man använder populära människor som lok, sedan får de inte ställning motsvarande rösterna, det är inte bra. (Intervju F)

Detta var i stark kontrast till en kandidat som menade att det var just ett positivt personvalsresultat som var förklaring till det tunga uppdrag som kandidaten fått efter valet.

Vissa kandidater menade att de negativa effekterna var något generellt och inte partiskiljande. Dessutom kan skillnader skapas genom att, som det utrycktes, vissa partier är mer kollektivistiska

och inte tillåter någon att bli stjärna på samma sätt som i andra partier. Det fanns de som poängterade att framförallt resursfrågan kan göra att kandidater från olika partier inte kommer att kunna tävla på lika villkor. Detta gällde inte bara direkta bidrag utan även till exempel annonssubventioner. Denna diskussion kan illustreras med följande påståenden:

Om personvalet bygger på pengar, att man har ekonomiska tillgångar, då ser jag fara med personval, då är det andra drivkrafter än intresse för samhällsbyggnad, de skillnaderna finns redan idag. Små partier har svårt att konkurrera när det gäller ekonomiska förutsättningar, det går bara inte. Men det finns många väljare som tappat tilltro till de stora kolosserna och politikerna, det har varit en hel del rubriker som inte känns så bra. Väljare söker alternativ, de tröttnar, men vi har underläge eftersom vi inte har de ekonomiska förutsättningarna. Det mindre partier kan göra är att arbeta och synas i media mellan valen, inte gå i ide, där kan det finnas möjligheter för de små partierna. (Intervju J)

Det är orättvist partierna emellan. Vissa partier har hur mycket pengar som helst, andra har lite pengar som mp och även v. (Intervju N)

Det kan bero lite på partiets resurser. Man borde inte ta emot från företag och organisationer. Men det finns partier som gör det, därför måste det allmänna gå in med resurser så att partier kan på rättvist sätt föra ut sitt budskap. Det borde finnas en ordentlig grundplåt lika för alla partier. Det finns partier som socialdemokratin som har helt andra förutsättningar att finansiera sin politik genom kopplingen till fackföreningsrörelsen bland annat. Det långvariga maktinnehavet ger också vissa fördelar att helt enkelt använda maktapparaten i marknadsföringen. (Intervju Q)

7.1. Summering

De fördelar som många poängterade var framförallt att personvalet bidrar till ökad väljarkontakt och att kandidaternas ansvarighet inför väljarna blir tydligare (tabell 4). Några betonade också vikten av att väljarna har möjlighet att åtminstone till viss del påverka vilka som ska ta plats i fullmäktigeförsamlingarna för ett parti och också att detta kan bidra till att öppna upp partierna. Detta var något som kanske framförallt betonades av kandidater som inte själva var placerade på valbar plats, men även av andra.

Tabell 4. Personvalets effekter

Intervju Positivt med personval Negativt personval

Skillnad mellan partierna

A Ger politiken ansikte, ansvarsutkrävande

Spänningar i partiet Nej

B Chans för lägre placerade Kändisar

Nej

C Personer profilerar sig Kändisskap utan grund - D Ökat väljarintresse,

minskat politikerförakt

Spänningar i partierna Ja

E Väljarna tar kontakt

Nej

-

F Politiker tvingas ta kontakt När inkryssad ej får uppdrag, levererarförhållande

Ja

G Medborgarinflytande Pengar Nej H Bryter upp i partierna Nej Nej I Väljarna tar kontakt, ansvarsutkrävande

Kändisskap som ledstjärna

-

J Skapar intresse,

ansvarsutkrävande

Om pengar avgör

Ja

K Ger politiken ansikte, ansvarsutkrävande

Interna konflikter

Nej

L Väljarinflytande,

personkännedom

Nej -

M Ökar kandidatintresset Nej

Nej

N Nej

Ekonomisk orättvisa mellan partier o kandidater

Ja

O Större ansvarstagande Nej

Nej

P Ansvarsutkrävande, icke-

svenskars chans

Risk personfixering

Nej

Q Ansvarsutkrävande Populism Ja

Not. Frågor: Positiva effekter av personval/personvalskampanjer? Negativa effekter/ problem? – a) i ditt parti, b) i andra partier?

När det gäller mer negativa erfarenheter betonades att det har funnits en otydlighet i hanteringen av personvalet och att detta försvårar att öka intresset samtidigt som det ibland bidragit till att skapa konflikter internt i partierna, när valresultatet blir annor-

lunda än vad partierna förväntat sig. En kandidat varnade för att använda röstmagneter utan syfte att sedan ge denna person tunga uppdrag efter valet, eftersom det leder till minskat förtroende. Andra problem som togs upp var risker för att kändisskap skall få stor betydelse liksom att välbärgade kandidater får fördel.

På frågan om negativa konsekvenser är något partispecifikt eller generellt anförde de flesta att de problem som uppstår snarare är något generellt än att problemen skulle vara partispecifika. De som ändå anförde skillnader pekade bland annat på att möjligheterna att få såväl direkta som indirekta bidrag varierar mellan partierna.

8. Kandidaternas lärdomar – regler och pengars betydelse

Detta avsnitt fokuserar på kandidaternas lärdomar kring risker kopplade till personval och hur de ser på reglering av valkandidaters och partiers finansiering. De intervjuade tillfrågades hur de såg på behovet av lagstiftning kontra att fortsätta den traditionella frivilliga svenska linjen. Dessutom ställdes frågor om hur de såg på risker att pengars betydelse skulle öka som en konsekvens av personvalsinslag och om detta skulle öka risken för korruption.

Många tyckte inte att det behövdes lagstiftning på området. I flera fall var detta med tillägget att det inte behövdes för tillfället så länge överenskommelsen mellan riksdagspartierna verkar fungera bra. En kandidat menade också att man kan se redovisningsvillighet och öppenhet som en konkurrens mellan partierna. Följande citat illustrerar uppfattningen att lagstiftning inte är att föredra utan att det är bättre med den nuvarande frivilliga regleringen:

Det här är frågor där jag inte ser varför man skulle införa lagstiftning. Den frivilliga överenskommelse som finns fungerar bra och alla partier är genuint överens om det här. Sedan förstår jag att folkpartiet driver att redovisningen skulle vara mer öppen. Ofta gäller denna diskussion LO:s stöd till socialdemokraterna där man vill ha ut handlingar som om de vore offentliga. Men LO redovisar sitt stöd i kronor, men de viktiga resurserna är egentligen inte det bidraget utan alla de personer LO mobiliserar och sätter in i valrörelsen. (Intervju C)

Många betonade att andra övervakningsmekanismer var viktigare, till exempel medias granskning. Dessutom fanns de som såg tillämpningsproblem med lagstiftning och dess övervakning och vilka sanktioner som i så fall skulle vara möjliga att tillgripa, vilket framgår nedan:

Jag tycker att det finns för mycket lagar generellt redan och när samhället inte klarar av att beivra grova brottslingar så tycker jag att man ska koncentrera sig på detta. För här har vi ett annat institut som kan sköta just den granskningen och det är media. Låt media sköta oss, vår etik, jag tycker att det är löjligt med centrala överenskommelser, man får väl stå till svars för detta i valrörelsen. Jag menar, det finns alltid system att gå förbi, lägga ner en massa tid och kraft på detta är fullständigt meningslöst. Jag menar på fullt allvar att om riksdagen ska fatta lagstiftningsbeslut så ska det också ha en påföljd…Hur ska du bevisa detta i nästa skede. Det är ogörligt, det tar mycket kraft från polisen som ska utreda. (Intervju O)

Jag har inget emot lagstiftning om den tar väck avarter, men det kanske är ett trubbigt instrument, det finns alltid en möjlighet att gå runt, man blir bara mer sofistikerad. Så kanske bäst med frivillig överenskommelse som också då verkligen ska efterlevas. (Intervju Q)

Men även bland dem som föredrog den frivilliga överenskommelsens väg såg man risker som kan uppstå och som skulle kunna leda till en omprövad inställning:

Den frivilliga överenskommelsen är bäst, så länge alla är med på den, förutsatt att man kan komma överens om gemensam hållning. Det är bra om man inte behöver lagstifta….Om det kom in partier som inte ville vara med på det här under ordnade former och konsensus inte kan nås, så måste man reglera på annat sätt med andra metoder. Då blir det kanske lagstiftning. (Intervju D)

De som förordade lagstiftning pekade bland annat på att den nuvarande överenskommelsen inte är tydlig och att den kan tolkas på olika sätt. Det framkommer av följande citat:

Vi har en vana i Sverige av att komma överens, det är gott, men jag har sett hur det är när man stött på svåra frågor, då ser man nackdelarna med otydlighet när det är oklart. Det är en nackdel när det inte finns klara regler. När det gäller ett lands styre då tycker jag att det borde vara lagstiftning, det är svårt att styra utan regler, det blir otydligt. (Intervju B)

Personligen har jag inget emot öppen redovisning, tvärtom. Spontant tycker jag att det är bra med öppenhet och redovisning, men nu kanske jag är på djupt vatten, det finns diskussion om LO och hur mycket pengar s får, andra pratar om moderaterna och att Svenskt näringsliv pumpar in pengar. Jag är mycket för att det ska öppet redovisas, då minskar risken också kopplat till frågan om korruption. (Intervju G)

Dessutom framkom att vissa som förordar lagstiftning kanske egentligen föredrar den frivilliga överenskommelsen men man

menade att utvecklingen kommer att nödvändiggöra införandet av lagstiftning, vilket illustreras av citatet nedan:

Jag tror att vi bör gå mot lagstiftning så småningom. Så länge det är nyhetens behag har man inte testat ytterligheterna som kommer att komma förr eller senare, då räcker det inte med överenskommelse för att stävja avarter….Jag är inte mot en lag som innebär att man måste redovisa var man fått sina pengar ifrån, det skulle vara positivt. (Intervju K)

När det gäller risker med personval är det framförallt, som nämnts tidigare, rädslan att tillgången på pengar ska få konsekvenser för partier och kandidaters beteende och vilka som väljs som företrädare som lyfts fram. Det kan handla om att ha möjlighet att köpa stora kampanjer i media och att det kommer in kandidater utan kunskap om det uppdragen handlar om.

Huruvida man tror att pengars betydelse kommer att öka är följaktligen många intervjuade av uppfattningen att så kan komma att ske, delvis som konsekvens av personvalet, eftersom framförallt marknadsföring är dyrt. En intervjuad menade också att partier kan frestas att lyfta fram kandidater om de bidrar med stora pengar till partikassan. Men uppfattningarna om pengars ökade betydelse kommer att få några allvarliga konsekvenser och vad som i så fall behöver göras varierade. En kandidat menade att ett sätt att minska risken för att privat förmögenhet skulle få stort inflytande på personvalskandidaters möjligheter att tävla på lika villkor var att ge personvalskampanjerna offentligt partistöd.

Flera intervjuade resonerade i termer av huruvida det finns risker att särintressen också lättare kommer med i spelet som en konsekvens av personvalsinslag. En person menade att det nog inte föreligger någon större risk för det, medan andra var mer tveksamma och vittnade också i ett fall om att det finns stora möjligheter att få stöd från intressen, vilket illustreras av dessa uttalanden:

Det är inte ett stort problem, du är oerhört påpassad i Sverige. När det gäller LO:s stöd handlar det om många miljoner i arbetsinsats, men det går inte till enskilda individer. Jag tror inte att stora organisationer vill finansiera enskilda kända kandidater. (Intervju C) Ja, jag tror att pengars betydelse kommer att öka, vilket är negativt…. Titta vad amerikanska valrörelsen kostar. Men den största faran är att det kommer in särintressen, det vill säga att fack eller företag går in och sponsrar enskilda individer. Det är svårare att påverka ett helt parti

än en enskild individ. Genom större personvalsinslag finns de här riskerna, det får man inte blunda för, å andra sidan har man vunnit stora demokratiska vinster genom att man kan hålla politiker ansvariga lättare. (Intervju I) Med mitt jobb och mina kontakter i läkemedelsindustrin skulle jag inte haft något bekymmer att få både 10, 20 och 30 000 för personvalskampanj. Men då hade jag inte kunnat jobba med sjukvårdspolitiken på ett trovärdigt sätt. (Intervju K)

Det fanns också ganska varierande uppfattningar om personvalet kunde medföra att korruptionen ökade. En person menade att det idag läggs alltmer kraft på att försöka påverka beslutsfattare än förut och om riskerna för korruption ökar med personval sades:

Det beror på individen som sådan, om du är lättpåverkad då kan det leda till korruption. Överhuvudtaget är mina erfarenheter att alltmer krut läggs på att försöka påverka och övertyga politiker. Sitter du i position som ledande politiker i en kommun så i dagsläget blir man uppvaktad mycket mer och utsatt för mer påtryckningar än för 25–30 år sedan, det vågar jag säga säkert. Det har blivit ett mer sofistikerat system att påverka politiker. Det är då det gäller för politikerna att hålla fast vid vissa principer annars kan det gå snett. (Intervju Q)

En annan person som inte trodde på några större risker sade att:

Om jag får hålla mig på det kommunala planet, så ser jag ingen risk. Ja, i och för sig finns det risker, men jag skulle bli förvånad om stora företag skulle stödja kandidater i val. Men den risk som kan finnas när det gäller Solna gäller stora företag och upphandlingar i kommunen. (Intervju C)

Andra menade att det var svårt att i dagsläget bedöma riskerna men betonade att utvecklingen av personvalet och hur reglerna kommer att fungera har stor betydelse. Om riskerna för korruption sades följande:

Det är svårt att säga. På dagens nivå är det inspirerade och trevligt [med personval], roligt att människor gör något och står för det de vill göra. Men även detta kan få andra konsekvenser, det som händer vid val i USA är inte det vi vill ha. Det känns som att vi kan vara på väg mot en utveckling mot mer intensivt personval, eftersom individualism och personkult på olika sätt är på frammarsch, där bland annat TV har stort inflytande. Idag är det individer som ska synas. Jag vet inte vilken väg det går. Om personvalet återupprättar intresset för politik är jag beredd att utveckla personvalet även om det kommer in pengar. (Intervju J)

Jag tror inte nödvändigtvis att sannolikheten ökar, men det är klart att risken finns. För mig handlar det om hur man på ett tidigt stadium kan dra upp tydliga riktlinjer för hur man ska handskas med eventuella avarter, om hur man mellan partierna kan komma överens om hur man ska få in gemensamma regler om riktlinjer och öppenhet. (Intervju K)

Men det gavs också uttryck för en mer krass uppfattning om att korruption kan kommat att öka som konsekvens av personvalet, vilket kan illustreras av följande citat:

Självklart, det följer i de här spåren. Processen är i begynnelsen, det här är ganska nytt. (Intervju I)

8.1. Summering

Majoriteten av de tillfrågade tyckte inte att det behövdes lagstiftning på området (tabell 5). Skälen som anfördes var bland annat att man tycker att överenskommelsen fungerar bra och att lagstiftning inte skulle lösa problemen utan kanske istället skapa tillämpningsproblem. Men det fanns flera som menade att det kan bli aktuellt med lagstiftning om ökade problem uppstår. En minoritet ville under rådande omständigheter införa lagstiftning. Däribland fanns de som menade att den nuvarande överenskommelsen inte är tydlig och att den kan tolkas på olika sätt.

Tabell 5. Uppfattningar om lagstiftning, pengars betydelse och risker för korruption

Intervju Lagstiftning Risker

Pengars betydelse

Korruption

A Nej Om kandidater inte jobbar för partiet

Ja, möjligen Ja, möjligen

B Ja Kändisar med resurser Ja Finns risk C Nej Ytlig debatt Nej Viss risk nationell nivå D Nej, kanske om det inte fungerar

Pengar ekonomi

Ja

Ja

E Ja Om det kommer in pengar

Ja, möjligen Nej inte på dagens nivå

F Nej, om inte Nej

Nej

Nej

odemokratiska partier

G Vet ej Företagssponsring Ja Ja, viss risk H Nej Nej Nej Nej I Nej Kändisskap, särintressen

Ja Ja

J Ja, på sikt Om ekonomin styr Ja, på sikt Svårt avgöra K Ja, på sikt Icke önskvärda kandidater

Ja Finns risk

L -

Nej

-

Vet ej

M Nej Nej

Nej

Nej

N Ja Ekonomisk orättvisa Ja

Ja

O Nej Nej

Ja

Nej

P Nej, kanske senare

Nej Beror på om partierna öppnar upp sig

Nej

Q Nej -

Ja

Nej, svårt säga

Not. Frågor: Tycker du att lagstiftning bör införas om a) offentlig redovisning av kandidaters finansiering av personvalskampanjer, b) partiernas intäkter, c) något annat som rör finansieringsfrågorna? Risker med personval? Tror du att det är sannolikt eller inte sannolikt att pengars betydelse kommer att öka i politiken som konsekvens av personval/Hur? Tror du att det är sannolikt eller inte sannolikt att korruptionen kommer att öka som en konsekvens av personval/Hur?

Risker med personval såg de intervjuade framförallt när det gällde att tillgången på pengar kan få konsekvenser för partier och kandidaters beteende och vilka som väljs som företrädare. Men det var också fem kandidater som egentligen inte såg några direkta risker.

Tillfrågade om man tror att pengars betydelse kommer att öka var således flertalet av den uppfattningen att så kommer att ske eftersom marknadsföring är kostsamt. Uppfattningarna om pengars ökade betydelse kommer att få några allvarliga konsekvenser och vad som i så fall behöver göras varierade dock. Några såg risker för att särintressen skulle kunna få större inflytande medan andra trodde att det inte skulle vara särskilt attraktivt att sponsra enskilda kandidater.

Om det finns risker för ökad korruption rådde delade uppfattningar om. Knappt hälften menade att så inte var fallet.

Många tyckte att det var mycket svårt att bedöma och ett antal såg ökad korruptionsrisk.

9. Sammanfattning

I denna uppsats undersöks personval med hjälp av 17 djupintervjuer med kandidater till landstings- och kommunfullmäktige 2002. De centrala frågorna handlar huvudsakligen om varför kandidaterna valde att göra personvalskampanjer, hur de genomfördes, hur de finansierades och redovisades, vilka positiva och negativa konsekvenser kandidaterna upplevde och vilka lärdomar kandidaterna dragit när det gäller redovisningsfrågor, pengar och risker.

En stor del av kandidaterna som ingick i undersökningen såg personvalet som en chans till ökad kontakt och profilering inför väljarna och därför beslutade man sig för att kampanja. Dålig listplacering var ett annat motiv, där personvalet sågs som en extra chans att ändå komma in i fullmäktige, liksom att man blev profilerad av partiet eller att utomstående drev kampanj för kandidaten. De flesta av kandidaterna upplevde att de blev uppmuntrade snarare än avrådda av sina partier att driva personvalskampanj, men det framkom även exempel på att personvalet och resultatet av det kan skapa interna spänningar i partierna, både inför valet och efter då förtroendeuppdrag skall fördelas.

Kandidaternas aktiviteter spände över ett stort register, från arbetsplatsbesök till debatter, liksom kandidaternas kampanjmaterial som omfattade allt från enkla trycksaker till hemsidor, inslag på lokal-TV och affischkampanjer.

De vanligaste finansieringskällorna var egna medel och bidrag i olika former från partiorganisationer. I vissa fall skedde det på förfrågan från kandidaterna, i andra tog partierna initiativ och erbjöd stöd för personvalskampanjer. Andra exempel på finansieringskällor var bidrag från ungdomsförbund, kvinnoförbund, privatpersoner och lån. Det förekom även stödannonsering från till partiet närstående organisation (facklig organisation) och annonssubventionering.

Drygt 1/3 av kandidaterna var av uppfattningen att redovisning av kampanjmedel ska ske vid förfrågan. I ytterligare något fall är kandidaterna osäkra om detta men menar att om man får några

medel så förväntas man redovisa det. Uppfattningarna varierade mellan de som menade att kampanjmedel ska redovisas oavsett källa och de som hävdar att det enbart är externa medel som ska redovisas. Tolkningarna av partiöverenskommelsen, inte minst gällande indirekt stöd som stödannonsering, varierade således bland de intervjuade.

Majoriteten av kampanjerna genomfördes till ganska ringa kostnader, 3 000 kronor eller mindre, men spännvidden var upp till 80 000 kronor, där det också är tydligt att det skiljer sig åt vad man räknar in i personvalskampanjerna.

Att personvalet bidrar till ökad väljarkontakt och att kandidaternas ansvarighet inför väljarna ökar betonades av många kandidater. När det gäller negativa lärdomar framfördes bland annat att otydligheten i partiernas hantering av personvalet minskar intresset för det liksom att det bidragit till att skapa konflikter internt i partierna, när valresultatet blir annorlunda än partierna förväntat sig och man inte är på det klara med hur det ska hanteras. Andra exempel är att kändisskap befaras få stor betydelse, pengars inflytande öka och att partier använder röstmagneter som inte är tilltänkta för tunga förtroendeuppdrag.

Majoriteten av de tillfrågade ansåg, i likhet med den svenska traditionen på området, att lagstiftning inte behövdes. Skälen som anfördes var bland annat att man tycker att överenskommelsen mellan riksdagspartierna om redovisning av partiernas intäkter fungerar bra. Den minoritet som under rådande omständigheter ville införa lagstiftning uttryckte att den nuvarande överenskommelsen inte är tydlig utan svårtolkad.

Flertalet av de intervjuade var av uppfattningen att pengars betydelse kommer att öka med personvalsinslagets införande eftersom marknadsföring är kostsamt. Om det i sin tur kommer att få några allvarliga konsekvenser rådde det delade meningar om, där några exempelvis menade att det finns risker att särintressen skulle kunna få större inflytande medan andra trodde att det inte skulle vara särskilt attraktivt att sponsra enskilda kandidater.

Uppfattningarna var likaså delade om risker för ökad korruption. Det upplevdes som svårt att uttala sig om denna fråga men ett antal intervjuade såg en ökad korruptionsrisk.

En annan fråga som inte varit i fokus för denna uppsats, men som ändå är intressant, är om personvalskampanjerna är avgörande för möjligheterna att bli vald. Här är det relevant att notera att partiets nominering och kandidatens förankring sedan tidigare hos

väljarna fortfarande verkar spela större roll än storleken på kampanjen i valrörelsen och spenderade resurser på kampanjmaterial.

Bilaga 1. Metod

I uppsatsen används huvudsakligen primärkällor som valdata, dokument om regler och riktlinjer på partifinansieringsområdet och framförallt intervjuer med valkandidater. Huvudsakligen är det således kvalitativa data som dominerar. Angående regler och riktlinjer så har partiernas regler och direktiv i fyra distrikt (Västerbotten, Stockholm, Blekinge och Halland) studerats och i varje distrikt en kommun (Umeå, Solna, Karlskrona och Halmstad). Urvalet gjordes med syfte att erhålla geografisk spridning samtidigt som både borgerligt respektive socialdemokratiskt styrda kommuner skulle ingå.

När det gäller urvalet till intervjuerna så är det flera aspekter som funnits i åtanke. Kandidater för alla riksdagspartier skall finnas med och någon kandidat från icke riksdagspartier, för att även täcka in kandidater som inte kandiderar för partier som omfattas av överenskommelsen om redovisning av partiernas intäkter. Kandidater har sedan sökts som bedrivit personvalskampanjer genom att gå igenom dagstidningar, hemsidor på nätet och genom att fråga partiföreträdare i aktuellt distrikt. I några fall har även kandidater valts ut som partiet profilerat eller som varit framgångsrika när det gäller att få personröster. En annan målsättning var att få med både män och kvinnor och yngre och äldre kandidater. En viktig ambition var också att valkandidaternas listplats varierar så att såväl kandidater placerade högt upp på valsedeln på rimligt valbar plats som kandidater längre ner på valsedlarna väljs ut. Dessutom har ungefär ett lika stort antal intervjuer genomförts med kandidater till kommunfullmäktige som landstingsfullmäktige. När det gäller den geografiska spridningen så är det kandidater i två kommunfullmäktigeval, Umeå och Solna, och två landstingsfullmäktigeval, Stockholms läns landsting och Västerbottens läns landsting, som de intervjuade har kandiderat till. Dessutom har en intervju gjort med en företrädare för Sveriges Pensionärers Intresseparti i Halland.

Intervjuerna, som tog ungefär en timme att genomföra, är personligen utförda av författaren vid möte med den intervjuade

kandidaten, utom i ett fall (telefonintervju). De intervjuade blev i förväg brevledes informerade om vad studien handlade om och vilken typ av frågeområden jag tänkte ta upp. Intervjuerna genomfördes med ett på förhand fastställt intervjuformulär som under intervjun fungerade som en checklista, men där den intervjuade i ganska stor utsträckning kunde prata fritt. Några av frågorna i formuläret, när det gäller pengars betydelse och risker för korruption är medvetet till viss del knutna till Gidlund & Möllers undersökning 1999. Intervjuerna spelades in med bandspelare, där banden senare användes som stöd vid utskrift av anteckningarna som togs vid intervjun. Utskrifterna har sedan skickats till de intervjuade som haft möjlighet att göra tillägg, strykningar eller rättelser där den intervjuades anmärkningar har beaktats.

Intervjuerna presenteras i kodad form i texten men alla intervjuer (1–17) finns redovisade i referenserna, där det också framgår i vilka val de intervjuade kandiderade, partitillhörighet, listplacering och huruvida de klarade personvalsspärren.

Bilaga 2. Intervjuformulär

I. Kring den egna processen i personvalskampanjen och perspektiv på den

Den egna processen i personvalskampanjen

1. Hur kom det sig att du valde att göra en personvalskampanj?

2. När bestämde du dig för att driva kampanj, före eller efter nomineringen till listorna?

3. Konsekvens av dålig nominering?

4. Hur togs kontakter när det gäller finansiering?

5. Självklart att driva kampanj eller missnöje med partiets nominering eller annat förhållande?

6. Har partiet A) uppmanat kandidaten att driva personval/ kandidera? B) Avrått?

Kampanjen – stöd, aktiviteter, finansiering och redovisning

7. Vilken typ av personvalskampanj har bedrivits?

8. A) Kampanjmaterial? B)Typ av aktiviteter?

9. Om inte personvalskampanj, profilering? varför röster?

10. Vilket stöd har du fått från partiet? 11. Varifrån kommer de ekonomiska bidragen? A) Partiet, B) Stöd från annan organisation/företag, C) privatperson 12. Hur redovisas finansieringen/bidragen? A) Sker det på anmodan eller finns det särskild tidpunkt för rapportering? B) Kan det ske på förfrågan före valet (till väljare/media) 13. Hur mycket har kampanjen kostat totalt 14. Vilka anvisningar har kandidaten fått från partiet? 15. Har någon diskuterat riktlinjer och regler med dig 16. Finns det lokala anvisningar

II. Personvalet i allmänhet

Fördelar och nackdelar

17. Positiva effekter av personval/personvalskampanjer 18. Negativa effekter/problem 19. A) I ditt parti, B) i andra partier Regler och pengars betydelse 20. Tycker du att lagstiftning bör införas om A) offentlig redovisning av kandidaters finansiering av personvalskampanjer? B) partiernas intäkter C) något annat som rör finansieringsfrågorna? 21. Risker med personval? 22. Tror du att det är sannolikt eller inte sannolikt att pengars betydelse kommer att öka i politiken som konsekvens av personval/Hur? Tror du att det är sannolikt eller inte sannolikt att korruptionen kommer att öka som en konsekvens av personval/Hur?

Bilaga 3. Mandatfördelning i landstings- och kommunfullmäktige 1998

Parti

m c fp kd mp s v Övriga Totalt

Landsting Västerbotten 8 6 6 7 3 32 9 - 71

Stockholm 52 - 13 14 7 46 17 - 149 Blekinge 10 3 2 4 2 20 6 - 47 Halland 17 9 4 7 3 22 5 4 71

Kommun Umeå 10 5 4 6 5 23 10 2 65 Solna 23 - 4 4 3 20 7 - 61 Karlskrona 17 6 5 7 2 31 7 - 75 Halmstad 16 5 5 5 4 26 6 4 71

Källa: Data från SCB 1999b: 286 och SCB 1999c: 285.

10. Referenser

Intervjuer

Intervju 1, vänsterpartiet, kandidat till landstingsfullmäktige i Västerbotten, hamnade under spärr (plats 6) stod 8 på listan (ej valbar plats) även intervjuad som kandidat till kommunfullmäktige i Umeå, under spärr (6) stod 10 på listan (ej valbar plats), intervjuad torsdagen den 27 februari i Umeå.

Intervju 2, kristdemokraterna, kandidat till kommunfullmäktige i Umeå, över spärr (2) stod 2 på listan (valbar plats), intervjuad måndagen den 3 mars i Umeå.

Intervju 3, socialdemokraterna, kandidat till kommunfullmäktige i Solna, under spärr (7) stod 6 på listan, valbar plats, intervjuad tisdagen den 11 mars i Solna.

Intervju 4, kristdemokraterna, kandidat till kommunfullmäktige, under spärren (3) stod 7 (ej valbar plats), intervjuad torsdagen den 6 mars i Solna.

Intervju 5, vänsterpartiet, kandidat till landstingsfullmäktige i Stockholm, över spärr (1), stod 3 på listan (två mandat i kretsen 1998), intervjuad fredagen den 7 mars i Stockholm.

Intervju 6, socialdemokraterna, kandidat till Umeå kommunfullmäktige, över spärr (1) stod 1 på listan, intervjuad torsdagen den 27 februari i Umeå.

Intervju 7, centerpartiet, kandidat till Umeå kommunfullmäktige, under spärr (3) stod 3, ej vald (2 mandat i kretsen 1998) intervjuad måndagen den 3 mars i Umeå.

Intervju 8, socialdemokraterna, kandidat till landstingsfullmäktige i Västerbotten, över spärr (1) stod 2 på listan, valbar plats, intervjuad måndag den 3 mars i Umeå.

Intervju 9, miljöpartiet, kandidat till landstingsfullmäktige, över spärr ((1) kom inte in, mp inget mandat i kretsen) stod 5 (ej valbar plats), intervjuad fredagen den 7 mars i Stockholm.

Intervju 10, socialdemokraterna, kandidat till kommunfullmäktige i Solna, under spärr (3) stod 9 på listan (valbar plats)), intervjuad måndagen den 10 mars i Solna.

Intervju 11, socialdemokraterna, kandidat till kommunfullmäktige i Solna, (över spärr (1) stod 11 på listan, 10 mandat i kretsen 1998), intervjuad måndagen den 10 mars i Stockholm.

Intervju 12, folkpartiet, kandidat till landstingsfullmäktige i Västerbotten, över spärr (1) stod 3 på listan (valbar plats), även intervjuad som kandidat till kommunfullmäktige i Umeå, över spärr (2) stod 2 på listan (valbar plats), intervjuad i Umeå fredagen den 28 februari.

Intervju 13, Sveriges pensionärers intresseparti, kandidat till landstingsfullmäktige i Halland, stod 1 (valbar plats), klarade spärren (1), även intervjuad som kandidat till kommunfullmäktige i Halmstad, stod sist klarade spärren ((2) kom ej in bara ett mandat i kretsen), telefonintervjuad lördagen den 5 juli 2003.

Intervju 14, moderaterna, kandidat till landstingsfullmäktige i Västerbotten, Över spärr (2) stod 1 på listan, intervjuad måndagen den 3 mars i Umeå.

Intervju 15, centerpartiet, kandidat till landstingsfullmäktige i Stockholm, över spärr (1) stod 1 på listan, inget mandat, ej vald, (inget mandat 1998) intervjuad fredagen den 7 mars i Järfälla.

Intervju 16, moderaterna, kandidat till kommunfullmäktige i Solna, under spärr (9) stod 26 (ej valbar plats), intervjuad fredagen den 7 mars i Stockholm.

Intervju 17, folkpartiet, kandidat till landstingsfullmäktige i Stockholm, över spärr (1) stod 3 på listan (1 mandat i kretsen 1998), intervjuad torsdag den 6 mars i Stockholm.

Övriga referenser

  • Centerpartiet i Stockholm. Förslag till Riktlinjer för nomineringar inför allmänna valen 2002.
  • Centerpartiets riksorganisation, [2001]. Personvalspraktikan,

Personvalspraktikan 2002 – antagen av partistyrelsen i oktober 2001.

  • Folkpartiet, 2001. Riktlinjer för personval, riktlinjer för personval inför valet 2002 antagna av folkpartiet liberalarenas partistyrelse.
  • Folkpartiet i Västerbotten, [2002]. Odaterad korrespondens med partiombudsman Lennart Degerliden.
  • Gidlund, Gullan & Möller, Tommy, 1999. ”Finansiering av personvalskampanjer i riksdagsvalet 1998”, i Holmberg, Sören & Möller, Tommy (red) 1999. Premiär för personval, SOU 1999:92, Stockholm: Fakta info direkt.
  • Kristdemokraterna 1997. Version 1997-03-04,

Kristdemokraternas personvalskommitté, Förslag till rekommendationer inför nomineringarna och valet 1998.

  • Kristdemokraterna [2002]. Kristdemokraternas och partistyrelsens rekommendationer avseende finansiering av kandidaters personvalskampanjer inför valet 2002.
  • Kristdemokraterna 2003a. Information från ombudsman

Tomas Nordenstam, Brev 2003-02-03.

  • Kristdemokraterna 2003b. Information från Helén Edlund, ordförande för kristdemokraterna i Umeå, e-post 2003-02-15.
  • Miljöpartiet de Gröna 2002. Miljöpartiets riktlinjer för personval, antaget av partistyrelsen vid möte 22–24 februari 2002.
  • Moderaterna 2002. Allmänna riktlinjer inför personval 2002 antagna av partistyrelsen den 24 november 2000.
  • Moderaterna i Stockholms län 2002. Proposition 3,

Personvalet i Stockholms län, antagen av länsförbundsstämman 2002-03-09.

  • Reinfeldt, Fredrik, [2002]. Väljarkryss. Personvalshandbok.

Stockholm: Moderaterna.

  • Rättvisepartiet socialisterna, 2003. Information per e-post från Patrik Brännberg 2003-02-05.
  • SCB 1999a. Allmänna valen 1998. Del 1 Riksdagen den 15 september 1998, Stockholm: Statistiska centralbyrån.
  • SCB 1999b. Allmänna valen 1998. Del 2

Landstingsfullmäktige den 15 september 1998, Stockholm: Statistiska centralbyrån.

  • SCB 1999c. SCB . Allmänna valen 1998. Del 3

Kommunfullmäktige den 15 september 1998, Stockholm: Statistiska centralbyrån.

  • SCB 2003a. Allmänna valen 2002. Del 1 Riksdagen den 15 september 2002, Stockholm: Statistiska centralbyrån.
  • SCB 2003b. Allmänna valen 2002. Del 2 Landstingsfullmäktige den 15 september 2002, Stockholm: Statistiska centralbyrån.
  • SCB 2003c. Allmänna valen 2002. Del 3 Kommunfullmäktige den 15 september 2002, Stockholm: Statistiska centralbyrån.
  • Socialdemokraterna, [2002]. Kandidatboken.
  • Socialdemokraterna i Solna, 2002. Angående ”regler för kandidater till kommunfullmäktige” 2002-05-29.
  • SPI 2003a. Sveriges pensionärers intresseparti, Brevsvar från

Bernt Christensson ordförande för SPI och John-Fredrik Dymling ordförande för SPI i Malmö, daterat 2003-03-03.

  • SPI 2003b. Sveriges pensionärers intresseparti, information från Ingeborg Oleni, gruppledare i landstinget i Halland och styrelseledamot i kommunföreningen i Halmstad, brev 2003-03-03.
  • Sverigedemokraterna 2003. Information från Richard

Jomshof, kommunfullmäktigeledamot Karlskrona, ledamot av partistyrelsen, e-post 2003-07-13.

  • Vänsterpartiet 2000a. Vänsterpartiet om personval, maj 2000.
  • Vänsterpartiet 2000b. Kongressbeslut ang. personval, kongressen i Växjö 2000. Partistyrelsens svar på motion C92 ang. personval.
  • Vänsterpartiet i Västerbotten, [2002a]. Vänsterpartiet

Västerbottens inställning till personvalskampanjer.

  • Vänsterpartiet i Västerbotten, [2002b]. Förslag till pressmeddelande: Det finns ett stort värde i att väljarna tar ställning till politiska program snarare än enskilda individer.
  • Vänsterpartiet i Umeå, 2002. Minnesanteckningar från valledningsmöte den 2/7, protokollutdrag 2 juli 2002.
  • Överenskommelse 2000. Överenskommelse angående redovisning av partiernas intäkter, Stockholm, April 2000.

Riksdagspartiernas ömsesidiga överenskommelse april 2000 om en öppen redovisning av intäkter – en utvärdering

av Ulf Gometz

1. Bakgrund

Organiserad politisk verksamhet ställer krav på resurser. Grundande och organisation av ett politiskt parti liksom administration och valkampanjer förutsätter tillgång till likvida medel liksom till praktiska och intellektuella arbetsinsatser från människor som är intresserade och kompetenta.

Skapande av erforderliga resurser torde vara ett problem i sig. I fråga om politisk verksamhet är finansiering förknippad med särskilda problem. Medborgarna – väljarna – har t.ex. rätt att förutsätta att politikerna och partierna är oberoende av finansiärerna i den meningen att särintressen, vilka inte framgår av partiprogram, ej skall tillgodoses eller gynnas.

Väljarna bör också ha möjlighet att övertyga sig om att några sådana omständigheter inte föreligger. Det innebär rätt till en rimlig grad av insyn i de politiska partiernas finansiering.

Internationellt har ovannämnda problematik lett till att finansiering av politiska partier i många fall blivit föremål för reglering genom lagstiftning. Detta gäller exempelvis Sveriges grannländer i Norden: Danmark, Finland och Norge.

I Sverige finns ingen författningsreglering. Av tradition har det ansetts att s.k. självreglering på området varit tillräcklig. Riksdagspartierna har träffat ömsesidiga överenskommelser om öppenhet då det gäller redovisningen av intäkter. Den senaste överenskommelsen av det slaget är från april 2000.

Frågan huruvida självreglering i nuvarande form är tillräcklig eller om offentlig reglering bör tillskapas har dock även i Sverige vid olika tillfällen diskuterats. Tillkomsten av s.k. personvalskampanjer har på nytt aktualiserat frågan under de senaste åren, bl.a. i regeringens proposition 2001/2002:80 s. 115. I juni 2002 lämnade regeringen ett utredningsuppdrag till professor Gullan Gidlund. Utredaren skall ”överväga hur man kan öka allmänhetens

insyn i hur de politiska partierna finansierar sin politiska verksamhet och hur de personer som driver en s.k. personvalskampanj finansierar den”. Vidare skall utredningen utvärdera hur riksdagspartiernas frivilliga överenskommelse om redovisning av partiintäkter fungerat i praktiken och följa hur frågan om offentlighet för intäkter hanteras i samband med 2002 års val. Kommittédirektiv (Dir. 2002:83) lämnades av justitiedepartementet 2002-06-19.

2. Mitt uppdrag

Som en del av utredningen (nedan kallad Utredningen) har jag den 9 september 2003 av utredaren erhållit uppdrag att

A. från en revisionell utgångspunkt utvärdera hur riksdagspartiernas ömsesidiga överenskommelse (daterad april 2000, se bilaga 1) om en öppen redovisning av partiernas intäkter har fungerat i praktiken och

B. om överenskommelsen kan utvecklas ytterligare i syfte att ge allmänheten insyn i partiernas intäkter.

Beträffande uppdragets avgränsning upprättades av Utredningens sekretariat den bild som framgår av bilaga 2. Punkterna A och B i uppdragsbeskrivningen ovan motsvarar ”del A” respektive ”del B” i bilaga 2.

Begreppet ”revisionell utgångspunkt” i uppdragsbeskrivningen torde främst hänsyfta på en bedömning av de specificerade sakfrågorna utifrån revisionserfarenhet (undertecknad har som bakgrund bl.a. verksamhet som auktoriserad revisor under ca 40 år och som adjungerad professor i revisionsrätt på Handelshögskolan vid Göteborgs Universitet).

Uppdragsformuleringen visar att det ligger utanför mitt uppdrag att ta ställning till frågan huruvida öppenheten då det gäller partifinansieringen i fortsättningen kan säkerställas inom ramen för självreglering eller om förankring i lagstiftning erfordras.

3. Underlag

Utöver de nämnda bilagorna 1–2 har jag som underlag för yttrandet haft:

  • Årsredovisningarna avseende 2001 och 2002 för samtliga i riksdagen representerade partier.

1

  • Årsredovisningar avseende 2002 för Kristdemokraternas,

Moderata Samlingspartiets och Socialdemokraternas distrikt/förbund i Göteborg.

  • Sammanställning över synpunkter på den nu gällande partiöverenskommelsen, inhämtade innevarande år av Regeringskansliets utredningsavdelning från samtliga i riksdagen representerade partier (intervjuomgången).
  • Utdrag ur SOU 1999:92: Professor Gullan Gidlund: ”Att sätta gränser för pengars makt”. (s. 17–50 i betänkandet.) Professorerna Gullan Gidlund och Tommy Möller: ”Finansiering av personvalskampanjer i riksdagsvalet 1998”. (s. 51–77 i betänkandet.)
  • Lag (1972:265) om statligt stöd till politiska partier.
  • Lag om anmälan av kandidaters valfinansiering, Finland 2000-05-

12 jämte Justitieministeriets förordning nr 767 om fastställande av ett formulär för anmälan om kandidaters valfinansiering.

  • Finland: Partilag 10.1.1969/10 jämte uppdateringar.
  • Finland: ”Redovisning av erhållet understöd ur moment 23.27.50 för år 2002” från Svenska Folkpartiet till Justitieministeriet (relativt omfattande material).
  • Lov om private bidrag till politiske partier og offentliggörelse af politiske partiers regnskaber (Danmark 1990-06-13 jämte ändringar fram till 2001-07-06 och kommentarer).
  • Lov om offentliggjöring av politiske partiers inntekter – Norge.

(Med ändringar per 2001-07-03). Därjämte sammanställning av kommentarer 30 maj 1997 av Planleggings- og samordningsdepartementet inför stortingsbehandlingen.

  • Redovisning 2002 av partipolitiska intäkter för samtliga norska partier.

1

Med undantag för vänsterpartiet, vars årsredovisning för 2002 ännu i november 2003 inte

kommit mig tillhanda i komplett skick.

Jag har vidare tagit del av ”LO:s bidrag till socialdemokraterna”, en artikel av professor Carl B Hamilton, Folkpartiet liberalerna, som tillställts Utredningen.

4. Del A av uppdraget (se bilaga 2)

Överenskommen redovisning

Redovisningens syften och den överenskomna utformningen framgår av bilaga 1. I sammandrag innebär överenskommelsen att

Referens – partierna är överens om att redovisningen av partiernas intäkter skall vara så öppen som möjligt;

Ingressen

– öppenheten skall gälla såväl partierna som enskilda kandidater;

”

– överenskommelsen omfattar partiernas centrala verksamhet men att lokala, regionala och sidoordnade organisationer skall uppmanas att följa densamma;

p. 1

– stöd från juridiska personer skall specificeras med namn och belopp;

p. 2

– stöd från fysiska personer skall anges dels som totalsumma, dels med antalet bidragsgivare;

p. 2

– överenskommelsen omfattar all verksamhet; p. 3 – partiernas bokslut och enskilda kandidaters redovisning skall utformas så att det så enkelt som möjligt går att utläsa hur verksamheten finansieras;

p. 4

– överenskommelsen inkluderar indirekt stöd; p. 5 – partiernas fastställda och av kvalificerade revisorer granskade bokslut skall finnas tillgängliga för alla som vill ta del av dem samt

p. 6

– partiernas ekonomiansvariga skall utveckla gemensamma redovisningsformer.

p. 7

Årsredovisningarnas utformning

Av punkt 4 i överenskommelsen framgår att det förutsättes att partiernas bokslut och enskilda kandidaters motsvarande redovisning kan och skall utformas på sådant sätt att den överenskomna informationen framgår därav.

Samtliga partier har enligt egen uppgift och enligt uppgift i revisionsberättelserna tillämpat den s.k. årsredovisningslagen (ÅRL). Partierna torde också enligt bokföringslagen (BFL) 6 kap. 1 § vara skyldiga att tillämpa ÅRL.

Årsredovisningslagen är i grunden – efter förebild av EUdirektiv – skriven för näringsidkande företag. Det är inte alldeles lätt att fullt ut tillämpa lagen på ett politiskt parti, vilket juridiskt är att betrakta som en ideell förening. Det är enligt min uppfattning tveksamt om alla partier lyckats uppnå full överensstämmelse med ÅRL även om alla uppenbarligen strävat därefter. Sålunda saknas för ett parti förvaltningsberättelse, ett parti har inte inkluderat förvaltningsberättelse i årsredovisning och alla partier har inte lämnat uppgifter om löner, ersättningar och sociala kostnader i enlighet med föreskrifter i ÅRL.

Västerpartiets årsredovisning för år 2002 har trots flera påminnelser kommit mig tillhanda först 30 oktober 2003. Den saknar förvaltningsberättelse, partiordförandens (i detta fallet 1:e vice partiordförande) underskrift, datering på revisionsintyget och är enligt uppgift i årsredovisningen upprättad i mars 2003 medan bifogad revisionsberättelse är daterad 2003-10-13. I partisammanställningen bilaga 3 är det sålunda för vänsterpartiets del år 2001:s siffror som ingår (övriga partier 2002).

Såvitt jag kan bedöma utan att ha gjort någon granskning synes dock partiernas årsredovisningar som sådana på det hela taget vara av godtagbar kvalitet. Detta omdöme inkluderar inte efterlevnaden av partiöverenskommelsen angående offentliggörande av partiernas intäkter. Sistnämnda fråga behandlas separat i nästa punkt (2.3).

Redovisning 2002 mot bakgrund av partiöverenskommelsen

Jag har tagit del av partiernas årsredovisningar för 2001 och 2002. I bilaga 3 visas en jämförande sammanställning av partiernas redovisning av intäkterna år 2002.

2

En sammanställning även för

2

För Vänsterpartiet avser siffrorna år 2001.

2001 skulle enligt min uppfattning inte givit något mervärde i detta fall.

Det skall först konstateras att alla partier har använt någon kombination av poster direkt i resultaträkningen och specifikationer i noter eller tilläggsupplysningar.

Med ett visst undersökningsarbete och ett antal antaganden kan man, som visas i bilaga 3, få fram information av sådant slag som utlovas i partiöverenskommelsen. Det finns emellertid ingen garanti för att sammanställningen i bilaga 3 ur jämförelsesynpunkt är rättvisande. Det finns nämligen ingen som helst homogenitet i redovisningarna, möjligen med undantag för partistöd, invandrarstöd och medlemsavgifter. En anledning till detta är uppenbar:

Inget parti har tagit initiativet till att infria löftet i den viktiga punkten 7 om utveckling av gemensamma redovisningsformer (se bilaga 1).

Följaktligen spretar beteckningarna på intäktsposterna och leder sammanlagt till en lång lista även om man, som jag gjort i bilaga 3, gissningsvis sökt sammanföra poster med likartade beteckningar. En mängd frågor uppstår:

  • Kan ”EU-parlamentet”, ”Bidrag EU-information” (mp); ”Bidrag från EU-parlamentet” (fp); ”Statliga och andra bidrag” (kd); ”EUanslag”, ”MEP kanslistöd, MEP-bidrag” (v); ”Lönebidrag från Brysselkontoret” (m); ”Europaparlamentet” (c) och ”Stöd till EUrelaterade frågor” (s) hänföras till samma jämförande rad?
  • Är ”Anslag till moderföreningen” (s); ”Förbundsbidrag” (m);

”Bidrag från länsförbund” (fp); ”Övriga bidrag” (mp); ”Utdebitering distrikt” (c), ungefärligen samma sak?

  • Jag har utgått ifrån koncernuppgifter. Centern har emellertid en intäktsomslutning på ca 727 MSEK, mångdubbelt större än något annat parti. I det fallet har jag utgått ifrån ”Centerpartietföreningen” och antagit att koncernen innefattat press och eventuellt andra organisationer. Detta är visserligen rätt även enligt punkt 3 i överenskommelsen men det förtydligas inte i not 1 till koncernresultaträkningen, varigenom jämförbarheten påtagligt försvåras.
  • Även om man tar ut de poster som är möjliga att hänföra till särskild rubrik blir ”Övriga intäkter” relativt stora för flertalet partier. Moderata samlingspartiets näst största intäktspost år 2002

är ”Övriga valintäkter” 25.935 TSEK (se not 2 sid. 12 i årsredovisningen).

  • Socialdemokratiska Arbetarpartiet är det enda parti som i noten bland intäkter nämnt tillhandahållna arbetsinsatser. Det är emellertid specificerat i årsarbeten (4,2 st.), ej i beräknade belopp. Det framgår inte hur det beräknats och torde inte inbegripa regionala och lokala organisationer.
  • Miljöpartiet är det enda parti som angivit ett belopp för

”Kommun- och regionbidrag”. Ingår sådana bidrag i andra partiers uppgifter om ”förbundsbidrag” etc.? Enligt Utredningens intervjuer med partierna har inte något parti gjort någon uppföljning av den kommunala och regionala redovisningen (se nedan).

Detta är några av de frågor som uppkommit i samband med försöken att sammanställa partiintäkterna på ett jämförande sätt. Det finns fler. Uppgifter om s.k. indirekt stöd är i det närmaste obefintliga. Innebär det att sådant stöd inte förekommit?

Jag har svårt att se hur SSAP behandlat EU-stöd både 2001 och 2002. Sistnämnda år är det angivna beloppet lägre än Mp:s.

Vidare är det som nämnts svårt, för att inte säga omöjligt, för en utomstående att se huruvida och i så fall på vilket sätt intäkter till regionala organisationer kommit med i redovisningen. Finns sådana intäkter med i ”anslag från länsförbund” o.dyl.? Har partierna förfarit på samma sätt? Av anteckningarna från Utredningens intervjurunda framgår att alla partier uppmanat lokala organisationer att följa överenskommelsen men att ingen uppföljning gjorts. Socialdemokraterna synes ha kommit längst när det gällt att organisera information till distrikten.

Jag har tagit del av Kristdemokraternas, Moderata Samlingspartiets och Socialdemokraternas regionala årsredovisningar i Göteborg för 2002. Samtliga dessa håller god kvalitet, men det framgår inte huruvida man tillämpat Partiöverenskommelsen. Av SAP:s årsredovisning not 3 framgår att kandidaternas redovisningar finns med som bilagor till bokslutet, men de ingår inte i det material jag erhållit.

Det skulle kunna invändas att jag genom att vända mig till partikanslierna skulle ha kunnat få säkrare uppgifter. Det har jag inte gjort, eftersom det enligt överenskommelsen inte är avsikten att uppgifterna skall inhämtas på det sättet. Enligt punkt 5 skall

partiernas bokslut ”utformas på ett sätt så att det så enkelt som möjligt går att utläsa hur verksamheten finansieras”.

Ingen av revisionsberättelserna ger någon indikation om att efterlevnaden av partiöverenskommelsen granskats.

En anledning till att någon gemensam redovisningsform enligt punkt 7 inte utvecklats är sannolikt att någon ansvarig person ej utpekats. Det är dock enligt min uppfattning inte någon godtagbar förklaring till att ingenting gjorts på den punkten, om man önskar behålla självregleringen.

Slutsats

Partierna har när det gäller redovisningen av partiernas intäkter enligt min uppfattning inte levt upp till sina utfästelser i överenskommelsen (bilaga 1). Främst beror det på att man inte utvecklat gemensamma redovisningsformer som gör det möjligt att uppfylla överenskommelsen.

Därigenom har inte heller syftet, så som det anges i partiöverenskommelsens ingress och i punkt 1.1 ovan, uppnåtts i praktiken.

5. Del B av uppdraget (se bilaga 2)

Norden: en jämförelse

Som ovan nämnts är det internationellt vanligt med lagfästa föreskrifter om redovisning av de politiska partiernas intäkter. Detta gäller – i motsats till Sverige – även de nordiska grannländerna Danmark, Finland och Norge.

Jag har tagit del av dessa länders lagföreskrifter på området och i samtliga fall vissa lagkommentarer. Här lämnas i kort sammanfattning en redogörelse för innebörden av respektive lands lagstiftning.

Danmark

Lagen innehåller föreskrifter om privata bidrag till politiska partier och offentliggörande av politiska partiers räkenskaper.

Lagen föreskriver inledningsvis att arbetsgivarföreningar och fackliga sammanslutningar skall säkerställa att anslag till politiska

partier de facto blir frivilliga för de enskilda medlemmarna. Medlemmarna skall en gång årligen erhålla en blankett som gör det möjligt att begära befrielse från inbetalning till partipolitiska ändamål. Blanketten skall insändas till föreningens/organisationens revisor (anonymitetsskydd).

Partier, som ställt upp för val till Folketinget eller Europaparlamentet skall avlägga redovisning för riksorganisationens intäkter och utgifter. Intäktsslagen skall specificeras enligt särskild föreskrift.

Om en privat bidragsgivare skänkt sammanlagt mer än 20 000 Dkr under ett år skall givarens namn och adress framgå av redovisningen.

Lagen innehåller föreskrifter om sanktioner.

Finland

Finland har en partilag sedan 1969 med flera ändringar och kompletteringar sedan dess. Lagen föreskriver bokföringsskyldighet och revision av kvalificerad revisor samt skyldighet att inom viss fastställd tid insända bestyrkta kopior av resultat och balansräkning med bilagor till justitieministeriet. Justitieministeriet utfärdar närmare föreskriver om specifikationer.

Partierna skall också redovisa användningen av statsunderstöd. Justitieministeriet har en särskild granskningsfunktion, varjämte Statens revisionsverk har viss rätt att granska huruvida understöd använts för avsett ändamål.

Lagen om anmälan av kandidaters valfinansiering klargör inledningsvis syftet: ”… att öka öppenheten kring valfinansieringen och därigenom klargöra kandidaternas eventuella bindningar”.

Skyldighet att anmäla valfinansiering gäller alla som valts till riksdagsledamot, EU-parlamentariker eller kommunfullmäktige samt parti, ombud, förening etc. som ställt upp kandidat i samband med presidentval.

Utgifterna för och finansieringen av valkampanjen skall specificeras på sätt som framgår av formulär som upprättats av justitieministeriet. I bilaga 6 visas ett exempel på redovisning från person.

Donator som i olika former bidragit med ett värde överstigande 10 000 FIM vid riksdags- eller kommunalval (20 000 FIM vid EUparlamentsval eller presidentval) skall namnges.

Närmare bestämmelser om tillämpningen av lagen utfärdas av justitiedepartementet.

Norge

Lag om offentliggörande av politiska partiers intäkter kräver att politiska partier som är registrerade enligt vallagen årligen skall avge redovisning över intäkter till partiets huvudorganisation.

Specifikationen över intäktstyper är praktiskt taget identisk med den danska.

1. Offentliga partistöd

2. Kontingentintäkter (medlemsavgifter) 3. Bidrag från privatpersoner, lotterier, insamlingar o.d.

4. Ränteintäkter

5. Bidrag från institutioner, organisationer, föreningar och sammanslutningar, stiftelser och fonder.

Om bidragsgivare ger mer än 20.000 Nkr på ett år skall beloppet och bidragsgivarens namn redovisas.

Intäktsredovisningen skall undertecknas av partiets ordförande och vara godkänd av revisor. Lagstiftningens utformning har inneburit att samtliga partier utom ett (Venstre) har lämnat en separat, reviderad intäktsredovisning som underlättar jämförelser mellan partierna. Som exempel bifogas Arbeiderpartiets och Senterpartiets intäktsredovisningar för 2002 (bilaga 4 respektive 5).

Venstre har inkluderat sin redovisning i årsredovisningen men har lämnat bra tilläggsupplysningar i noter.

Kan den svenska partiöverenskommelsen utvecklas eller tillämpas så att informationen förbättras?

Svaret på rubrikens fråga är enligt min uppfattning ja. Framförallt är det en fråga om tillämpningen.

Jag vill inte utdela pekpinnar till det svenska partiväsendets samlade partisekreterare. Det bästa resultatet framkommer säkerligen vid en samlad omprövning av överenskommelsens formulering och tillämpning mot bakgrund av de praktiska erfarenheterna från 2001 och 2002. Efter att ha framfört kritiska synpunkter på resultatet föreligger dock närmast en skyldighet för

mig att åtminstone försöka redovisa några konstruktiva synpunkter att beakta eller förkasta, vartill kommer att det faktiskt enligt formuleringen ingår i uppdraget.

Erfarenhetsmässigt bör stor omsorg läggas på formuleringen av syftet med överenskommelsen. En sådan punkt blir därigenom ett verktyg vid tolkningen av de föreskrifter som därefter följer. Den skall vara tydlig och klargörande men inte mångordig.

Det finns flera exempel på svåra lagstiftningsområden där en symbios av lag (s.k. ramlagar) och självreglering fungerar förhållandevis väl. Lagen hänvisar då i regel till s.k. rättsliga standards

3

vilka ges innehåll genom självreglering. Bokföringslagen

är exempel på ramlag. God redovisningssed, god revisionssed, god revisorssed och god kreditgivningssed är exempel på rättsliga standards. Även kapitalmarknaden har sedan länge fungerat – dock inte perfekt – genom en kombination av lag, myndighetsföreskrifter, prejudikat och självreglering.

Ett exempel är regelverket kring utfärdande av prospekt. Detta regelverk är omfattande och består såväl av lagar som mycket detaljerade myndighetsföreskrifter (Finansinspektionen och EU) och självreglering (Näringslivets Börskommittés [NBK:s] och Stockholmsbörsens rekommendationer och regler). Skulle tolkningsproblem uppkomma – och det händer inte sällan – löses de ofta genom att NBK:s skrivning om ”Prospektets syfte och inriktning” (FAR:s regelsamling II om Börs & Värdepapper 2003 s. 903) lägges som bakgrund.

Den svenska partiöverenskommelsen har en ingress som innehåller en syftesbeskrivning. Med utgångspunkt från den, med intryck från NBK-exemplet och från de nordiska grannländernas – särskilt Finlands – skrivningar samt med skärpning på de övriga punkter som aktualiserats av erfarenheterna från 2001 och 2002 skulle ett alternativ till nuvarande formulering kunna vara:

1. De partier som undertecknat denna överenskommelse är överens om att väljarna, så långt det är praktiskt möjligt och inte strider mot enskilda personers befogade skydd för anonymitet och valhemlighet, har rätt till insyn i finansieringen av partiernas verksamhet och enskilda kandidaters personvalskampanjer. Syftet med denna överenskommelse är att öka insynen i den politiska

3

Rättsstandard, den hänvisning till sedvanligt beteendemönster på ett visst område i

samhället som ofta förekommer i en generalklausul e.d. (t.ex. ”gott affärsskick”). Juridikens termer, 8:e uppl.

parti- och personfinansieringen och därigenom ge möjlighet att ta ställning till eventuella bindningar mellan partier/valda å ena sidan och de som finansierat deras verksamhet/kampanjer å den andra.

Partiernas redovisning av intäkter enligt denna överenskommelse skall präglas av:

  • Saklighet
  • Fullständighet
  • Öppenhet
  • Problemorientering inklusive jämförbarhet

Redovisningen skall vara lätt att analysera och så utförlig som kan krävas med hänsyn till syftet. Vad som sägs i överenskommelsen gäller i tillämpliga delar även personvalskandidater.

2. Överenskommelsen omfattar partiernas centrala verksamhet men undertecknarna anmodar lokala och regionala organisationer samt sidoorganisationer att följa densamma. Uppföljning sker genom partiernas försorg. Kommentar: Danmark och Norge synes icke ha kravet på lokala organisationer. Det är dock diskuterat i deras förarbeten och lär vara aktuellt inför en eventuell komplettering av lagen.

3. Ekonomiskt stöd från juridiska personer skall redovisas med belopp och namn. Stöd från enskilda skall redovisas med det totala beloppet och antalet bidragsgivare.

4. Överenskommelsen omfattar all verksamhet, även sådan som bedrivs i stiftelse, bolags- eller annan form, och som kontrolleras av partiet.

5. Partiernas bokslut/årsredovisning skall utformas på sådant sätt att det i en särskild not eller tilläggsupplysning med rubriken: ”Partiets intäkter sammanställda enligt partiöverenskommelse”, så enkelt som möjligt går att utläsa hur verksamheten finansierats. Detta gäller oavsett om det ur resultaträkning, noter och tilläggsupplysningar går att söka sig fram till en sammanställning. Partiets revisorer skall anmodas uttala sig om sammanställningen i revisionsberättelsen.

6. Även indirekt stöd, t.ex. i form av stödannonsering, subventionering av annonskostnader och personella resurser, skall redovisas.

7. Partiernas fastställda bokslut skall finnas tillgängliga för alla som önskar ta del av dem, snarast möjligt och senast sex månader efter räkenskapsårets utgång.

8. Varje parti skall snarast (senast inom en månad) utse därtill lämpad person att ingå i en grupp för utveckling av gemensamma redovisningsformer (särskilt punkt 5). Sammankallande är inledningsvis representanten för riksdagens största parti. Därefter växlar uppgiften vartannat år mellan partierna i storleksordning/bokstavsordning. Vid sammanträden i gruppen skall beslutsprotokoll föras.

Ovanstående punkter 1–8 är att se som diskussionsunderlag. Skärpningar av punkt 5 (f.d. 4) och 8 (f.d. 7) ser jag dock som nödvändiga.

Huvudintressenten för överenskommelsen är väljaren. Enligt Utredningens intervjusamtal med representanter för partierna är det i huvudsak journalister som hittills efterfrågat intäktsredovisningen. Det skulle kunna övervägas om det vid något tillfälle vid utarbetande av överenskommelsen eller redovisningsmallen vore av värde att adjungera en erfaren representant för journalistkåren.

Självreglering eller offentlig reglering?

Vad som sagts under 3.2 ovan förutsätter en fortsatt självreglering men en skärpt sådan med förstärkt kontroll (se nedan). Som tidigare nämnts har våra grannländer valt att grunda föreskrifterna i lag. Förslag i den riktningen har också tagits upp i Sverige, bl.a. av professor Carl B. Hamilton (fp).

Som framgår av uppdragsbeskrivningen ingår inte i mitt uppdrag att ta ställning och lämna förslag i denna fråga. Däremot utesluter uppdraget inte generella synpunkter på de båda alternativa lösningarna (se bilaga 2).

Enligt min bedömning har den s.k. självregleringens andel av det totala samhälleliga regelsystemet på senare år ökat. Det är knappast möjligt att på nya och/eller snabbt föränderliga områden successivt

hinna anpassa lagstiftningar. En seriös och systematisk självreglering har blivit en nödvändig del av regleringen.

Det kan gälla informationsteknologi, kapitalmarknad (finansiella instrument), redovisning, revision, medicinska innovationer, internationell handel etc. Någon gång, såsom ifråga om redovisningen av partifinansieringen i Sverige, stannar det tillsvidare vid självreglering. I flertalet fall lagfäster dock samhället ”självreglering” genom en relativt kortfattad lagstiftning kompletterad med rättsliga standards av typen ”god sed”. I sistnämnda fall kan antingen myndigheter (men då har man lämnat självregleringen) eller etablerade organisationer ha givits uppgiften att efterhand utveckla regelsystemet.

Avstår samhället från att uppdra åt en myndighet att ge föreskrifter är det fråga om ett förtroende: organisationer utvecklar normer och aktörerna ålägger sig disciplin.

Om självreglering skall fungera krävs:

1. Auktoritativa normgivande organ

2. Kontroll av efterlevnad

3. Någon form av sanktioner

4. Hot om lagstiftning, d.v.s. medvetandet om att samhället har möjlighet att ingripa med lagstiftning om självreglering inte fungerar.

I detta fall, informationen om partifinansiering, torde villkor nr. 1 finnas: samtliga i riksdagen representerade partier i samverkan. Någon uttalad kontroll av efterlevnad (villkor nr 2) finns idag inte men kan åstadkommas, se nedan. Några specifika former av sanktioner (3) har hittills inte skapats. Det finns heller inte direkt i lagstiftningen i Norge och Finland, däremot i Danmark. Det bör emellertid beaktas att utebliven eller bristfällig redovisning i sig reellt medför en icke oväsentlig sanktion i form av den s.k. chikaniseringseffekten hos allmänheten, vilket också påpekas i de norska förarbetena. Villkoret nr 4 om lagstiftningskonsekvenser föreligger givetvis.

Många jurister känner uppenbarligen olust inför normer som inte är entydigt givna i lag. Den motviljan leder ofta till aversion mot generalklausuler, mot moral och etikregler och sannolikt också mot rättsliga standards av typen ”god sed”.

Andra frågar sig om inte lagbundenheten grundar sig på ett önsketänkande, en övertro på lagstiftningens möjligheter. Det är

inte praktiskt möjligt att skriva ett lagverk så komplett att tolkningar blir överflödiga och så kyligt objektivt att värderingar kan uteslutas. Är det då inte bättre att – åtminstone som ett komplement – acceptera rättsliga standards med substantiellt innehåll än att ständigt vara på efterkälken eller efter anglosachsiskt mönster hamna i ett normsystem baserat på rättsfall?

Den vanligaste formen av självreglering på områden där samhället har ett direkt intresse synes ha blivit en kombination av en relativt kortfattad lagstiftning i grunden, vilken hänvisar till en utvecklande självregleringsdel som förutsätter ansvarstagande från berörda aktörer, i detta fall partierna. Samma lösning har våra nordiska grannländer valt på partifinansieringsområdet.

Den eller de som ansvarar för självreglering på ett område bestämmer själva omfattning och hur länge regleringen kan tillämpas; fungerar den inte ingriper lagstiftaren.

6. Tillförlitlighet

Om likformighet i tillämpningen kan åstadkommas genom tydlighet i överenskommelsen och samarbete mellan partierna, har också ett steg tagits mot bättre tillförlitlighet. Därtill kommer att samtliga årsredovisningar revideras av kvalificerade revisorer.

En icke oväsentlig svaghet kvarstår dock: ingen oberoende person eller något oberoende organ har uppgiften att ta del av och gå igenom samtliga redovisningar för att säkerställa likformigheten. En sådan genomgång bör enligt min uppfattning göras. Tänkbar för en sådan uppgift vore någon av de tre riksrevisorerna men det finns säkerligen alternativ.

Det är inte frågan om någon dubbel granskning utan en kontroll av likformigheten som gör jämförelser möjliga.