SOU 2009:79

Några begravningsfrågor

Till statsrådet och chefen för Kulturdepartementet

Regeringen beslutade den 10 april 2008 att ge en särskild utredare i uppdrag att se över vissa frågor på begravningsområdet. I uppdraget ingick bl.a. att behandla tillsynsfunktionen enligt begravningslagen och begravningsförordningen samt begravningsombudens roll, frågan om variationer i begravningsavgiftssatserna, nya begrepp inom begravningsverksamheten och en alternativ begravningsmetod (dir. 2008:39). Samma dag förordnades hovrättspresidenten Kathrin Flossing som särskild utredare.

Som experter förordnades fr.o.m. den 1 september 2008 advokatfiskalen Karin Granberg, chefsjuristen Karin Bergkvist, förvaltningsdirektören Mats Larsson, stf. generalsekreteraren Anders Lindberg, förbundsjuristen Karin de Fine Licht, verkställande direktören Jan Olov Andersson och departementssekreteraren Jakob Kihlberg.

Hovrättsassessorn Anna Kramer anställdes som utredningens sekreterare fr.o.m. den 1 september 2008. Gunnel Hultner har varit utredningens assistent. Textredigering har utförts av Henrik Levin.

Utredningen har antagit namnet Begravningsutredningen (Ku 2008:01). Genom tilläggsdirektiv den 28 maj 2009 (dir. 2009:51) gavs utredningen i uppdrag att förutsättningslöst även se över frågan om tiden mellan dödsfall och gravsättning eller kremering. Rådmannen Lars Bjurstam har för utredningens räkning analyserat den frågan.

Härmed överlämnas betänkandet Några begravningsfrågor (SOU 2009:79). Uppdraget är med detta slutfört.

Jönköping i september 2009

Kathrin Flossing

/Anna Kramer

Innehåll

Förkortningar..................................................................... 15

Sammanfattning ................................................................ 17

Författningsförslag ............................................................. 29

1 Uppdraget och dess genomförande .............................. 65

1.1 Utredningens uppdrag............................................................. 65 1.2 Utredningsarbetet.................................................................... 66

1.3 Betänkandets disposition......................................................... 68

2 Begravningsombuden ................................................. 69

2.1 Bakgrund, uppdrag och upplägg ............................................. 71

2.2 Begravningsombud − allmänt................................................. 71 2.2.1 Bakgrunden till systemet med begravningsombud..... 71 2.2.2 Hur begravningsombuden utses och vem som ska utses............................................................................... 72 2.2.3 Begravningsombudens uppgifter ................................. 73 2.3 Begravningsombudens verksamhet......................................... 74 2.3.1 Riksrevisionens granskning av begravningsombuden.................................................... 74 2.3.2 Vår granskning av begravningsombudens årsberättelser för 2007 .................................................. 76 2.3.3 Våra slutsatser om ombudens årsberättelser............... 79 2.3.4 Enkätundersökning bland begravningsombuden ....... 80

5

Innehåll SOU 2009:79

2.3.5 Begravningsombudens yttranden över huvudmännens förslag till begravningsavgift..............82

2.4 Begravningsombudens kompetens..........................................83

2.5 Våra överväganden och förslag................................................85 2.5.1 Bör systemet med begravningsombud finnas kvar?...............................................................................85 2.5.2 Antalet begravningsombud ..........................................87 2.5.3 Bör beslut om förordnande av begravningsombud kunna överklagas? .........................................................90 2.5.4 Formella behörighetskrav på begravningsombuden? ..................................................91 2.5.5 Bör ett begravningsombud få vara medlem i Svenska kyrkan? ............................................................92 2.5.6 En generell regel om vem som bör förordnas som begravningsombud........................................................94 2.5.7 Kommunens roll vid förordnande av begravningsombud........................................................96 2.5.8 Bör andra grupper ha rätt att nominera begravningsombud? ......................................................98 2.5.9 Förordnandetiden .......................................................101 2.5.10 Begravningsombudens kontroll av särredovisningen .........................................................102 2.5.11 Bör granskningen av särredovisningen handhas av lekmän?........................................................................103 2.5.12 Samverkan mellan revisor och begravningsombud ...104 2.5.13 Revisorsintyg...............................................................106 2.5.14 Ombudets redovisning ...............................................107 2.5.15 Begravningsombudens skyldighet att informera dem som inte tillhör Svenska kyrkan, samrådsfrågan m.m. ....................................................108 2.5.16 Begravningsombudens skyldighet att kontrollera tillgång på ceremonilokaler och särskilda gravplatser....................................................................110 2.5.17 Kort om utbildningen av begravningsombuden .......111 2.5.18 Ersättningen till begravningsombuden......................112 2.5.19 Ersättningsnivån..........................................................117

6

Innehåll

3 Länsstyrelsernas tillsyn över begravnings- verksamheten .......................................................... 119

3.1 Bakgrund, uppdrag och upplägg ........................................... 120

3.2 Något om begreppet tillsyn .................................................. 120 3.3 Allmänt om länsstyrelsernas tillsynsansvar på begravningsområdet............................................................... 121 3.3.1 Länsstyrelsernas tillsynsansvar som det uttrycks i förarbetena till begravningslagen............................... 121 3.3.2 Riksrevisionens granskning av länsstyrelsernas tillsynsansvar............................................................... 122 3.3.3 Länsstyrelsernas egen syn på tillsynsansvaret........... 122 3.3.4 Har det skett någon förändring sedan Riksrevisionens rapport?............................................ 123 3.3.5 Nuvarande utbildningsordning för begravningsombud...................................................... 125 3.4 Våra överväganden och förslag beträffande länsstyrelsernas tillsyn och ansvaret för begravningsombuden............................................................. 126 3.4.1 Omfattningen av tillsynsansvaret − behöver förtydligande ske?....................................................... 126 3.4.2 Hur ska länsstyrelserna utöva tillsyn?....................... 129 3.4.3 Länsstyrelsernas ansvar för begravningsombuden och deras kompetens .................................................. 130 3.4.4 Typ av utbildning........................................................ 131 3.4.5 Bör utbildningen vara obligatorisk? .......................... 133 3.4.6 Komplettering av årsberättelser................................. 134 3.4.7 Entledigande av ombud.............................................. 134 3.5 Den framtida organisationen av landets länsstyrelser ......... 136 3.5.1 Koncentration av länsstyrelseverksamhet (Ds 2007:28) ............................................................... 136 3.5.2 Beredningen efter Koncentrationsutredningens förslag .......................................................................... 137 3.5.3 Rapporten ”Länsstyrelsernas tillsyn − dagsläge, möjliga förbättringar, framtidsutsikter”.................... 139

3.6 Våra överväganden och förslag − hur många länsstyrelser bör handlägga begravningsfrågor?................... 140

7

Innehåll SOU 2009:79

4 Begravningsavgifterna ...............................................143

4.1 Bakgrund, uppdrag och upplägg............................................144

4.2 Begravningsavgift − allmänt..................................................144 4.2.1 Fastställandet av begravningsavgiften........................144 4.2.2 Särredovisning av begravningsverksamhetens kostnader .....................................................................145 4.2.3 Vad ingår i begravningsavgiften? ...............................145 4.2.4 Något om begravningsavgifternas storlek och variation .......................................................................146 4.3 Orsaker till variationer i begravningsavgiftssatserna ...........147 4.3.1 Utredningar gjorda under 2005..................................147 4.3.2 Begravningsrådets utredning från 2008 .....................148 4.4 Utgångspunkter och tankar om en framtida reglering av begravningsavgiftssatserna.....................................................154 4.4.1 Bör något göras åt de varierande begravningsavgiftssatserna?........................................154 4.4.2 Antalet begravningshuvudmän − och betydelsen för begravningsavgiftssatsernas storlek och variation .......................................................................155 4.4.3 Hur skulle antalet huvudmän kunna begränsas?.......157 4.4.4 Något om Folkbokföringsutredningen .....................161 4.4.5 Exempel på hur begravningsavgiftssatserna förändras vid en ordning med en huvudman per kommun.......................................................................162 4.5 Våra överväganden och förslag..............................................170 4.5.1 Bör det inom en kommun finnas endast en begravningshuvudman? ..............................................170 4.5.2 Hur kan man åstadkomma en förändring av begravningsavgiftssatserna?........................................172 4.5.3 Hur bör en gemensam begravningsavgiftssats inom en kommun uppnås? .........................................175 4.5.4 Uppbörden ..................................................................179 4.5.5 Krav på samverkan och samråd mellan olika huvudmän inom en kommun .....................................180 4.5.6 Något om den skatterättsliga problematiken vid samverkan ....................................................................181 4.5.7 Begravningsavgift och kyrkoavgift ............................183

8

Innehåll

4.6 Ytterligare överväganden och förslag om fastställandet av begravningsavgiftssatser och kravet på särredovisning... 184 4.6.1 Bakgrund ..................................................................... 184 4.6.2 Kammarkollegiets roll ................................................ 184 4.6.3 Bör Kammarkollegiets roll vad gäller fastställandet av begravningsavgiftssatser förändras?.................................................................... 186 4.6.4 Bör Kammarkollegiets granskning utökas eller förändras?.................................................................... 187 4.6.5 Bör Kammarkollegiet ges ökade möjligheter att ändra huvudmännens förslag till begravningsavgift? ...................................................... 188

5 Begravningsclearing ................................................. 193

5.1 Bakgrund, uppdrag och upplägg ........................................... 193

5.2 Begravningsclearing − en beskrivning av gällande regelverk och bakgrunden till detta ...................................... 194 5.3 Taxa för begravningsclearing................................................. 195

5.4 Enkätundersökning om begravningsclearing ....................... 197 5.4.1 Allmänna frågor om systemet med begravningsclearing .................................................... 197 5.4.2 Frågor om clearingtaxan............................................. 199 5.5 Utredning om clearing av kyrkliga handlingar..................... 200 5.6 Våra överväganden och förslag.............................................. 201 5.6.1 Finns det behov av att förändra systemet för begravningsclearing?................................................... 201 5.6.2 Särskilt om clearing inom en kommun...................... 202 5.6.3 Bör det göras någon förändring när det gäller vilka tjänster som bör ingå i begravningsclearingsystemet?.................................... 206 5.6.4 Systemet med en gemensam taxa för begravningsclearing − behov av förändringar?......... 208 5.6.5 Avtalssituation eller clearingsituation? − Något om tillämpning av clearingbeloppen vid tecknande av avtal med annan huvudman ................. 211 5.6.6 Övrigt − vikten av information................................. 212

9

Innehåll SOU 2009:79

6 Begrepp inom begravningsverksamheten .....................213

6.1 Bakgrund, uppdrag och upplägg............................................214

6.2 Något om begreppsfrågan .....................................................215 6.3 Allmänt om skyldigheten att tillhandahålla gravplatser.......216

6.4 Gravrätt...................................................................................216 6.4.1 Bakgrunden till begreppet gravrätt ............................216 6.4.2 Gravrättens uppkomst och gravrättsinnehavare .......217 6.4.3 Gravrättstiden samt rätten till förlängning och förnyelse ......................................................................218 6.4.4 Gravrättsinnehavarens ställning.................................219 6.5 En beskrivning av de gravskick som förekommer i begravningslagen ....................................................................220 6.5.1 Stoft eller aska på en bestämd gravplats ....................220 6.5.2 Placering eller utströende av aska i minneslund........220 6.5.3 Spridning av aska på annan plats än begravningsplats..........................................................221 6.6 En beskrivning av gravskick som inte förekommer i begravningslagen ....................................................................221 6.6.1 Askgravlund eller asklund ..........................................222 6.6.2 Askgravplats ................................................................223 6.6.3 Kistminneslund ...........................................................223 6.6.4 Kistmur........................................................................224 6.7 Våra överväganden och förslag..............................................224 6.7.1 Tidigare undersökningar vad gäller nya gravskick ....224 6.7.2 Kort om huvudmännens villkor för olika gravskick ....225 6.7.3 Vedertagna begrepp som saknar definitioner i lag eller förordning ...........................................................226 6.7.4 Behovet av en rättslig reglering..................................226 6.7.5 Benämningen av gravskicken......................................228 6.7.6 Rättslig reglering av olika gravskick ..........................229 6.7.6.1 Kistgravplats ...................................................230 6.7.6.2 Urngravplats...................................................231 6.7.6.3 Kolumbarium och urnmur.............................232 6.7.6.4 Kistmur ...........................................................233 6.7.6.5 Minneslund.....................................................235 6.7.6.6 Kistminneslund ..............................................236

10

Innehåll

6.7.6.7 Askgravlund ................................................... 237 6.7.6.8 Askgravplats − och särskilt om begreppet begränsad gravrätt.......................................... 238

6.8 Överväganden och förslag beträffande andra frågor som rör gravskicken....................................................................... 241 6.8.1 Bevis om gravsättning i minneslund, kistminneslund eller askgravlund .............................. 241 6.8.2 Informationsskyldighet m.m. .................................... 243 6.8.3 Återlämnade av gravrätt m.m..................................... 245

7 Andra begängelsemetoder än kremering...................... 249

7.1 Bakgrund, uppdrag och upplägg ........................................... 250

7.2 Promession − en översiktlig beskrivning............................. 250 7.3 Något om kravet på miljöprövningstillstånd för vissa verksamheter .......................................................................... 251

7.4 Jönköpings kyrkliga samfällighets ansökan om miljöprövning av en promessionsanläggning ....................... 252 7.5 Tillåts och tillämpas promession i andra länder? ................. 253

7.6 Resomation − en översiktlig beskrivning ............................ 255 7.7 Våra överväganden och förslag.............................................. 255 7.7.1 Några utgångspunkter................................................ 255 7.7.2 Kan andra metoder än kremering anses tillåtna enligt gällande lagstiftning?........................................ 257 7.7.3 Bör lagstiftningen öppnas för andra metoder än kremering? .................................................................. 258 7.7.4 Tillståndsprövningen av en ny begängelsemetod ..... 260 7.7.5 Krav som ska vara uppfyllda innan tillstånd får meddelas enligt begravningslagen.............................. 262 7.7.6 Vilka bör yttra sig inom ramen för en tillståndsprocess?........................................................ 265 7.7.7 Vem ska få anordna och hålla en anläggning för andra begängelsemetoder och vilka skyldigheter bör innehavaren ha?.................................................... 268 7.7.8 Miljöprövning av andra begängelseanläggningar än krematorier............................................................. 269

11

Innehåll SOU 2009:79

7.7.9 Förhållandet mellan miljöprövning och prövningen enligt begravningslagen ..........................271 7.7.10 Sekretessfrågan vid tillståndsprövningen av en ny begängelsemetod .........................................................272 7.7.11 Vissa lagtekniska frågor som är förknippade med att öppna lagstiftningen för andra begängelsemetoder........................................................................273

8 Tiden mellan dödsfall och gravsättning eller kremering ................................................................277

8.1 Bakgrund, uppdrag och upplägg............................................277 8.2 Gällande bestämmelser m.m..................................................278

8.3 Bakgrunden till vårt uppdrag.................................................279 8.4 Omhändertagande av avlidna.................................................280

8.5 Skatteverkets uppgifter ..........................................................282 8.6 Uppgifter för huvudmannen för begravningsverksamheten......................................................283

8.7 Begravningen ur den enskildes perspektiv............................283 8.8 Statistikuppgifter....................................................................285 8.8.1 Antalet avlidna ............................................................285 8.8.2 Undersökningar av tiden mellan dödsfall och begravning ...................................................................286 8.8.2.1 Professor Göran Gustafssons

undersökning..................................................286

8.8.2.2 Stiftsprosten Eva Brunnes undersökning .....288 8.8.2.3 Sveriges Begravningsbyråers Förbunds undersökning..................................................289 8.8.2.4 Övriga inhämtade uppgifter ..........................290

8.9 Vissa internationella förhållanden .........................................291

8.10 Våra överväganden och förslag..............................................292 8.10.1 Kravet på att gravsättning eller kremering ska ske snarast möjligt kvarstår...............................................292 8.10.2 Tiden mellan dödsfall och gravsättning eller kremering bör förkortas .............................................293

12

Innehåll

9 Ekonomiska konsekvenser m.m.................................. 297

9.1 Konsekvenser för staten ........................................................ 297

9.2 Konsekvenser för kommunerna............................................ 300 9.3 Konsekvenser för Svenska kyrkan ........................................ 300

9.4 Konsekvenser för enskilda .................................................... 303 9.5 Övriga konsekvenser ............................................................. 304

10 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................. 305

10.1 Tidpunkt för ikraftträdande .................................................. 305 10.2 Behovet av övergångsbestämmelser...................................... 305

11 Författningskommentar ............................................. 307

11.1 Förslaget till lag om ändring i begravningslagen (1990:1144)............................................................................. 307 11.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1999:291) om avgift till registrerat trossamfund ......................................... 330

11.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m................................... 330

Referenser ...................................................................... 333

Bilagor

Bilaga 1 Direktiv.......................................................................... 339

Bilaga 2 Tilläggsdirektiv.............................................................. 347 Bilaga 3 Enkät till landets begravningsombud........................... 349

Bilaga 4 Gemensamt uttalande av Svenska kyrkan, Svenska

kyrkans Församlingsförbund och Sveriges kyrkogårds- och krematorieförbund (SKKF)............. 357

13

Innehåll SOU 2009:79

14

Bilaga 5 Enkät om begravningsclearing till begravnings-

huvudmän och innehavare av enskilda begravningsplatser. ............................................................................359

Förkortningar

a. anförd, anförda bet. betänkande dir. kommittédirektiv dnr diarienummer Ds departementsserien Europakonventionen Europeiska konventionen den

4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

f. följande sida ff. följande sidor Fi Finansdepartementet Församlingsförbundet Svenska kyrkans Församlingsförbund HSL Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) KAMFS Kammarkollegiets författningssamling KOB Svenska kyrkans kollekt- och betalsystem Ks Kyrkostyrelsen Ku Kulturdepartementet KU Konstitutionsutskottet MKB Miljökonsekvensbeskrivning MKB-direktivet Rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata subjekt, EGT L 175/40 MPD Miljöprövningsdelegationen prop. proposition rskr. riksdagsskrivelse s. sidan SBF Sveriges Begravningsbyråers Förbund SCB Statistiska centralbyrån

15

Förkortningar SOU 2009:79

SFS Svensk författningssamling SIFO SIFO Research International SKKF Sveriges kyrkogårds- och

krematorieförbund

SLU Sveriges lantbruksuniversitet SMER Statens medicinsk-etiska råd SOSFS Socialstyrelsens författningssamling SOU Statens offentliga utredningar SST Nämnden för statligt stöd till trossamfund

16

Sammanfattning

Uppdraget

Utredningen har haft i uppdrag att se över vissa frågor på begravningsområdet. I översynen har ingått att behandla länsstyrelsernas tillsyn och begravningsombudens roll, begravningsavgiftssatsernas variation och frågor om s.k. begravningsclearing, nya begrepp inom begravningsverksamheten samt en alternativ begravningsmetod. Genom tilläggsdirektiv den 28 maj 2009 gavs utredningen i uppdrag att därutöver förutsättningslöst se över frågan om tiden mellan dödsfall och gravsättning eller kremering.

Våra överväganden och förslag

Begravningsombuden − Avsnitt 2

Systemet med begravningsombud infördes i samband med statkyrkareformen år 2000. Begravningsombudens uppgift är att granska hur de kyrkliga huvudmännen tar till vara de personers intressen som inte tillhör Svenska kyrkan samt företräda dessa personer i begravningsfrågor. Riksrevisionen riktade i en rapport 2006 kritik mot begravningsombudens verksamhet. Vi kan efter våra granskningar i allt väsentligt ställa oss bakom Riksrevisionens slutsatser. I vårt uppdrag har inte legat att överväga om systemet med begravningsombud ska avskaffas. Vår utgångspunkt har därför varit att systemet ska finnas kvar men reformeras.

Ett av problemen är det stora antalet begravningsombud, för närvarande 303 stycken. Vi föreslår att länsstyrelsen för huvudmannen eller huvudmännen inom en kommun ska förordna ett begravningsombud. Endast om det finns särskilda skäl får fler än ett ombud förordnas. Om länsstyrelsen förordnar fler än ett ombud för samma huvudman ska den enligt våra förslag besluta om

17

Sammanfattning SOU 2009:79

arbetsfördelningen mellan ombuden. Som tidigare kan länsstyrelsen också förordna ett ombud för flera kommuner.

Begravningsombudens kompetens behöver förbättras och det måste ställas tydligare krav på dem. Vi föreslår en ny generellt utformad bestämmelse i begravningslagen där det framgår att till begravningsombud ska utses en för uppdraget lämplig och kvalificerad person. Genom regeln markeras att länsstyrelserna, innan en person förordnas som begravningsombud, måste göra en aktiv lämplighets- och jävsprövning.

Uppdraget som begravningsombud ställer krav på kunskaper inom många områden. Vi har ansett det lämpligt att i lagtext lyfta fram vissa områden där kunskaper kan vara särskilt värdefulla. Vid bedömningen av en persons lämplighet för uppdraget som begravningsombud ska således särskilt beaktas kunskaper inom ekonomi samt kunskaper om och förståelse för olika religioner och livsåskådningar och dessas begravningsseder.

Innan länsstyrelsen förordnar ett begravningsombud ska den ge kommunen tillfälle att föreslå lämpliga personer. Denna förslagsrätt ska finnas kvar. Ett problem i dag är dock att uppdraget som begravningsombud av många kommuner kommit att ses som ett politiskt uppdrag. Vi föreslår därför ett krav på att de förslag på lämpliga begravningsombud som lämnas av kommunen ska vara skriftligt motiverade utifrån de kvalifikationer som anges i begravningslagen. För att ytterligare bredda underlaget vid rekryteringen av begravningsombud föreslår vi dessutom att andra trossamfund än Svenska kyrkan samt livsåskådningsorganisationer som är verksamma inom kommunens område ska ges tillfälle att nominera ombud. Även dessa förslag ska vara skriftligt motiverade.

Vår bedömning är att kontrollen av särredovisningen måste förbättras, liksom begravningsombudens kompetens på det ekonomiska området. Vi föreslår en ökad samverkan mellan begravningsombuden och huvudmännens revisorer. Vårt förslag går ut på att begravningsombudet ska samråda med huvudmannens godkända eller auktoriserade revisor eller, om flera finns, med en av dem. Samrådet ska särskilt avse huvudmannens årsredovisning och hur kravet på särredovisning har uppfyllts. Begravningsombudet ska i sin årsberättelse till länsstyrelsen lämna en redogörelse för samrådet.

Begravningsombuden behöver bättre utbildning. Vi anser att det är självklart att alla nyutnämnda ombud ska få en grundläggande introduktion samt att de även i övrigt ska få den utbildning de

18

SOU 2009:79 Sammanfattning

behöver för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Vi föreslår också ett ökat erfarenhetsutbyte ombuden emellan samt att ombuden av länsstyrelserna ska få det stöd och de råd som de behöver för att kunna göra ett gott arbete.

Begravningsombuden har rätt till skälig ersättning för sitt arbete och sina kostnader. Enligt dagens regler ska begravningsombuden begära ersättning hos var och en av huvudmännen inom verksamhetsområdet. Vi föreslår att reglerna ändras så att länsstyrelsen ska fastställa ombudets ersättning i beslut, och att huvudmannen därefter verkställer utbetalningen.

Även kostnader för begravningsombudens utbildning ska betalas av huvudmännen. Länsstyrelsen ska kunna fakturera huvudmännen för kostnader hänförliga till begravningsombudens utbildning. Även kostnader för förlorad arbetsförtjänst som uppkommer för begravningsombuden i samband med utbildningstillfällen ska ge rätt till ersättning.

Begravningsombuden har rätt till ett årligt grundarvode samt ett arvode för de sammanträden ombudet deltar i. Ersättningsnivåerna har varit oförändrade sedan systemet med begravningsombud infördes år 2000. Vi föreslår att ombudens årliga grundarvode och sammanträdesarvodet höjs med ungefär 15 procent.

När det gäller begravningsombudens kontrollerande uppgifter föreslår vi förtydliganden i ytterligare ett par avseenden. Huvudmannen har en skyldighet att tillhandahålla en lokal för begravningsceremoni utan religiösa symboler. Vi anser att det redan i dag faller inom begravningsombudens uppgifter att kontrollera hur huvudmannen uppfyller det kravet. För att tydliggöra vikten av att sådana kontroller utförs, något som inte alltid görs, föreslår vi att begravningsombudens kontrollskyldighet kommer till uttryck i begravningslagen. Vi föreslår också att begravningsombudens skyldighet att kontrollera tillgången på gravplatser för dem som inte tillhör något kristet trossamfund ska framgå av begravningslagen.

Länsstyrelsernas tillsyn över begravningsverksamheten − Avsnitt 3

Begravningsfrågorna handläggs i dag av samtliga 21 länsstyrelser. År 2006 sysselsatte begravningsverksamheten inte mer än totalt 3,6 årsarbetskrafter vid samtliga länsstyrelser och några större

19

Sammanfattning SOU 2009:79

ändringar torde inte ha skett sedan dess. Att upprätthålla hög kompetens och engagemang när så liten tid kan ägnas åt en viss fråga är som vi ser det knappast möjligt. Vår bedömning är att begravningsfrågorna i framtiden bör handläggas av ett väsentligt färre antal länsstyrelser än i dag. Antalet bör inte överstiga sju, vilket Koncentrationsutredningens förslag (Ds 2007:28) går ut på, utan snarare vara färre.

Länsstyrelsernas tillsynsansvar för begravningsverksamheten är i dag otydligt. Vi föreslår att det införs en ny bestämmelse i begravningslagen där det framgår att länsstyrelsen har tillsyn över begravningsverksamheten. Begravningsombuden ska ses som en förstärkning av länsstyrelsernas tillsynsansvar och inte som en ersättning för det.

Länsstyrelsernas tillsyn över begravningsverksamheten är i dag i allt väsentligt händelsestyrd. Den typen av tillsyn kommer även i fortsättningen att utgöra en viktig del i tillsynsarbetet. Flera av våra förslag syftar också till att förbättra underlaget för länsstyrelsens bedömning av om en tillsynsåtgärd kan vara befogad. Därutöver kan det i vissa fall finnas behov av mer generella tillsynsåtgärder. Vi föreslår att länsstyrelserna ges en lagstadgad rätt att inspektera begravningsverksamhet som står under deras tillsyn samt en rätt att inhämta upplysningar och ta del av handlingar och annat material som behövs för tillsynen.

I begravningsförordningen klargörs att länsstyrelserna har ansvar för begravningsombudens utbildning. Hur utbildningen ska utformas överlåts åt länsstyrelserna att bestämma. Vi föreslår också att det införs en skyldighet för länsstyrelserna att med råd stödja begravningsombuden i deras verksamhet samt främja erfarenhetsutbyte mellan ombuden.

De årsberättelser som begravningsombuden varje år ska lämna in till länsstyrelsen håller generellt sett en låg kvalitet. Den granskning som länsstyrelserna utför av årsberättelserna är också många gånger bristfällig och måste enligt vår uppfattning göras betydligt mer omsorgsfullt än i dag. Vi föreslår att länsstyrelsen åläggs att granska begravningsombudens årsberättelser och, om de är bristfälliga, förelägga om komplettering.

Vi föreslår också att länsstyrelserna ges möjlighet att entlediga ett begravningsombud inte bara då denne inte sköter uppdraget på ett tillfredsställande sätt, utan också om ombudet i övrigt inte längre kan anses lämplig för uppdraget eller på ombudets egen begäran.

20

SOU 2009:79 Sammanfattning

Begravningsavgifterna − Avsnitt 4

Begravningsverksamheten finansieras genom en obligatorisk begravningsavgift som betalas av alla folkbokförda i landet. Den avgiftssats enligt vilken begravningsavgift betalas varierar kraftigt mellan olika huvudmän. År 2008 var den lägsta begravningsavgiftssatsen för de kyrkliga huvudmännen 0,09 procent och den högsta 1,08 procent. För en person med en genomsnittlig inkomst kunde begravningsavgiften det året variera mellan 198 kr och 2 376 kr beroende på huvudmannatillhörighet. För ett hushåll med två genomsnittsinkomster kan skillnaden i ett livsinkomstperspektiv (40 år) uppgå till närmare 175 000 kr. För taxeringsåret 2008 uppgick den genomsnittliga begravningsavgiftssatsen bland de kyrkliga huvudmännen till 0,31 procent.

Orsakerna till varför begravningsavgiftssatserna varierar kan sammanfattningsvis hänföras till följande faktorer: befolkningsunderlag, skattekraft, kvoten avlidna, transportavstånd, avskrivningskostnader och administrationskostnader. Av dessa är befolkningsunderlaget och skattekraften de viktigaste faktorerna. Resultaten i de utredningar som har gjorts talar för att − generellt sett − ju större befolkningsunderlaget är desto lägre är begravningsavgiftssatsen.

Staten har ett ansvar för att begravningsverksamheten bedrivs på ett bra och effektivt sätt. Med detta följer ett ansvar att se till att medborgarna inte betalar begravningsavgifter vars storlek inte är sakligt motiverade. Det finns också ett missnöje med de varierande avgiftssatserna, särskilt inom närområden där inte geografiska faktorer kan tjäna som förklaring. Vi har ansett det särskilt angeläget att försöka åstadkomma en förändring av avgiftssatserna inom en kommun.

I dag finns det 787 kyrkliga huvudmän för begravningsverksamheten. En ordning med en begravningshuvudman per kommun är enligt vår uppfattning det bästa sättet att åstadkomma en enhetlig begravningsavgiftssats inom en kommun samtidigt som förutsättningar skapas för en rationell och effektiv begravningsverksamhet. Detta är en uppfattning som delas såväl av Svenska kyrkan som av Svenska kyrkans Församlingsförbund (Församlingsförbundet) och Sveriges kyrkogårds- och krematorieförbund (SKKF), något som framgår av ett gemensamt dokument som organisationerna ställt sig bakom i juni i år. De problem, bl.a. tidsmässiga, som är förknippade med genomförandet av ett förslag om en begravnings-

21

Sammanfattning SOU 2009:79

huvudman per kommun gör dock att vi har valt att inte redan nu lägga fram ett konkret sådant förslag.

I stället föreslår vi att det införs en regel i begravningslagen om att den avgiftssats enligt vilken begravningsavgift ska betalas ska vara densamma inom en kommun. Enligt våra förslag ska detta uppnås genom att en avgiftssats, precis som i dag, fastställs för varje huvudman, baserat på vilka kostnader huvudmannen behöver få täckta genom begravningsavgiften. Enligt våra förslag ska Kammarkollegiet, på förslag av huvudmännen, fastställa avgiftssatsen både för dem som är medlemmar i Svenska kyrkan och dem som inte är det. Efter att Kammarkollegiet har fastställt en avgiftssats för varje huvudman ska Skatteverket fastställa en gemensam avgiftssats för varje kommun. De avgiftsskyldiga kommer med vårt förslag att betala begravningsavgift enligt den för kommunen gemensamma avgiftssatsen.

Vårt förslag är tänkt som en övergångslösning som ska gälla till dess att en ordning med en huvudman per kommun kan införas. En sådan ordning bör kunna vara genomförd senast 2018. Vi föreslår att regeringen tar initiativ till en överenskommelse mellan staten och Svenska kyrkan där det framgår att målsättningen är en organisation med en huvudman per kommun samt att en avstämning för att garantera att arbetet bedrivs i rätt riktning bör göras senast vid utgången av 2015.

Det bör betonas att en ordning med en huvudman per kommun inte har något samband med ett kommunalt huvudmannaskap.

Under övergångsperioden är det viktigt att samverkan mellan huvudmännen utökas och förbättras. Detta skapar i sig förutsättningar för rationalisering och effektivisering. Vi föreslår därför en skyldighet för huvudmännen inom en kommun att varje år samråda med varandra i frågor som rör deras förslag till avgiftssats. Till samrådet ska även begravningsombuden kallas. Utfallet av samrådet ska varje år rapporteras till Svenska kyrkan.

För dem som är medlemmar i Svenska kyrkan ska begravningsavgiften enligt nu gällande regler räknas in i kyrkoavgiften. Vi föreslår att detta ska ändras så att begravningsavgiften blir fristående från kyrkoavgiften. En sådan åtskillnad markerar tydligare att begravningsverksamheten är fristående från kyrkans övriga verksamhet. Kammarkollegiet fastställer enligt dagens regler avgiftssatsen för dem som inte är medlemmar i Svenska kyrkan, medan huvudmännen själva fastställer avgiftssatserna för medlemmar. I fortsättningen ska Kammarkollegiet, på förslag av huvudmännen,

22

SOU 2009:79 Sammanfattning

fastställa avgiftssatserna även för medlemmar i Svenska kyrkan. På så sätt upphör den risk som finns i dag för att det fastställs olika avgiftssatser för medlemmar och icke-medlemmar i Svenska kyrkan.

Att huvudmännen ska ha ett avgörande inflytande på begravningsavgiftssatsernas storlek är en given utgångspunkt. Huvudmännens förslag till begravningsavgiftssats måste dock vara upprättat i enlighet med kraven i begravningslagen. Vi föreslår att det införs en bestämmelse i begravningsförordningen där det framgår att Kammarkollegiet får frångå huvudmannens förslag om detta inte grundas på en särredovisning av verksamhetens intäkter och kostnader eller i övrigt inte kan anses förenligt med bestämmelserna i begravningslagen.

Begravningsclearing − Avsnitt 5

Gravsättning kan i vissa fall ske på en annan ort än den avlidnes hemort. Den huvudman som i sådana fall utför gravsättningen, eller vissa i lag angivna tjänster, har då rätt till ersättning av huvudmannen för begravningsverksamheten på den avlidnes hemort. Ersättningen mellan huvudmännen regleras i en taxa för begravningsclearing som fastställs varje år av Kammarkollegiet. Våra undersökningar visar att det nuvarande systemet för s.k. begravningsclearing överlag fungerar bra. Någon genomgripande förändring av systemet som sådant finns det därför inte skäl att överväga.

När det gäller clearingtransaktioner inom en kommun anser vi dock att det finns skäl för en förändring. En följd av en ordning med endast en huvudman för begravningsverksamheten per kommun blir att clearingtransaktionerna mellan huvudmännen inom en kommun kommer att upphöra. Vi anser dock att det finns skäl för en reglering som går ut på att clearingtransaktioner mellan huvudmännen inom en kommun ska upphöra redan nu. Vi föreslår därför att någon ersättning inte ska utgå för tjänster som tillhandahålls av en huvudman som har sitt förvaltningsområde inom samma kommun som folkbokföringshuvudmannen. Många huvudmän som har ett äldreboende inom sitt förvaltningsområde upplever det i dag som orättvist att de får betala gravsättning för en person som kort tid före sin död flyttat till äldreboendet och där begravningsavgifterna under personens livstid tillfallit en annan huvudman. Våra förslag kommer bidra till att lösa den problematiken.

23

Sammanfattning SOU 2009:79

Vi anser att Kammarkollegiet också i fortsättningen varje år bör fastställa en taxa för begravningsclearing. Vi anser att huvudmännens roll vid fastställandet av taxan bör bli större. Vi föreslår därför att huvudmännen gemensamt varje år ska lämna ett förslag till taxa till Kammarkollegiet. Ett organ som i dagsläget ligger nära till hands för uppgiften att lämna förslag till taxa är Begravningsrådet, som består av representanter för Svenska kyrkan, Församlingsförbundet och SKKF.

Våra undersökningar visar att det finns vissa tillämpningsproblem när det gäller taxan för begravningsclearing. Det finns därför ett behov av riktlinjer och tillämpningsanvisningar. Vi föreslår att Kammarkollegiet ges i uppdrag att utfärda allmänna råd om tillämpningen av taxan för begravningsclearing.

Begrepp inom begravningsverksamheten − Avsnitt 6

Utöver de gravskick som framgår av begravningslagen har nya gravskick börjat växa fram. Dessa är inte rättsligt reglerade och villkoren skiljer sig åt från en huvudman till en annan. Detta leder till begreppsförvirring och oklarheter. Vi föreslår därför att de nya gravskick som har vuxit fram, t.ex. askgravlund och askgravplats, definieras rättsligt. Också många av de mer vedertagna gravskicken, t.ex. minneslund, saknar en definition i dag. Vi anser att även dessa bör definieras i författning.

Vi föreslår att det införs rättsliga definitioner av kistgravplats, urngravplats, kolumbarium och urnmur, kistmur, minneslund, kistminneslund, askgravlund och askgravplats. Vi är medvetna om att dessa gravskick inte är de enda som tillämpas utan vi har valt att utgå från de vanligast förekommande gravskicken. Reglerna tar sikte på nyanläggningar av gravplatser och nya upplåtelser som sker. Av definitionerna framgår t.ex. om upplåtelsen sker med gravrätt, utan gravrätt eller med en begränsad gravrätt. Det är viktigt att ett system med definitioner av gravskick blir flexibelt och anpassningsbart till ändrade förhållanden. Vi föreslår därför att definitionerna förs in i begravningsförordningen, medan en hänvisning till förordningen görs i begravningslagen.

Vid vissa gravskick, t.ex. upplåtelser av askgravplatser och urnnischer i kolumbarier, är den gravrätt som upplåts begränsad på olika sätt. Det rör sig om inskränkningar i gravrättsinnehavarens rätt att bestämma över gravplatsens smyckning och över grav-

24

SOU 2009:79 Sammanfattning

anordningen samt i skyldigheten att vårda gravplatsen. Vi föreslår att det införs en definition av begränsad gravrätt i begravningslagen.

Vi föreslår också att vissa frågor som rör gravsättning i minneslund, kistminneslund, askgravlund och askgravplats ytterligare regleras i begravningsförordningen. Det gäller t.ex. frågan om närvarorätt vid gravsättningen. Beträffande gravsättning i kistmur föreslås särskilda regler beträffande bl.a. den typ av kista som får användas vid gravsättningen.

Vid en upplåtelse som sker med gravrätt föreligger det en skyldighet för upplåtaren att utfärda ett gravbrev. När det gäller de gravskick som upplåts utan gravrätt föreligger i dag inte någon motsvarande skyldighet att utfärda ett bevis över gravsättningen. Vi föreslår att det införs en skyldighet för upplåtaren att utfärda ett sådant bevis. Av beviset ska framgå vilken typ av gravsättning det gäller, vem eller vilka som gravsatts, dödsdatum och datum för gravsättningen samt de villkor som gäller för gravsättningen.

Att bestämmanderätten över utformningen av en minneslund, kistminneslund eller askgravlund måste ligga hos upplåtaren är naturligt och följer av gravskickens kollektiva karaktär. Det är dock rimligt att anhöriga, som har gjort sina val av gravskick utifrån vissa förutsättningar, informeras om väsentliga ändringar som sker. Det kan t.ex. vara fråga om ändringar av en gemensam gravanordning i en askgravlund. Vi föreslår en skyldighet för upplåtaren att, inför väsentliga ändringar av en minneslund, kistminneslund eller askgravlund, på lämpligt sätt informera om förändringen och bakgrunden till denna.

En gravrättsinnehavare kan när som helst välja att återlämna sin gravrätt till upplåtaren. I dag finns det inte någon uttrycklig bestämmelse om rätten att återfå en gravrätt som har återlämnats till upplåtaren. Vi föreslår att det införs en sådan rätt. Endast den som står i särskild relation till den avlidne, till någon som är gravsatt inom gravplatsen eller till gravrättsinnehavaren kan få överta gravrätten. I de fall gravrätten återupptas och övergår till sökanden sker det enligt de regler som gäller vid tidpunkten för återfåendet. En ansökan måste göras inom den s.k. fredningstiden, dvs. inom 25 år från den senaste gravsättningen.

25

Sammanfattning SOU 2009:79

Andra begängelsemetoder än kremering − Avsnitt 7

I dag används i princip bara två sätt att ta hand om kroppen efter döden. Antingen gravsätts stoftet efter den avlidne i en kista (jordbegravning) eller så sker kremering av stoftet till aska. Några andra metoder än kremering för att förbereda stoftet för gravsättning kan inte anses tillåtna i dag. Vi föreslår att lagstiftningen öppnas också för andra metoder än kremering. Vi har valt att kalla sådana metoder för ”andra begängelsemetoder”. Vilka metoder som kan bli aktuella går inte att säga i dagsläget. Ett utvecklingsarbete har dock pågått under flera år när det gäller promession, eller frystorkning, som metod. Vi vet också att den s.k. resomationsmetoden tillämpas i en delstat i USA.

Våra förslag innebär att en ny begängelsemetod inte får användas innan regeringen har meddelat tillstånd till metoden som sådan. Ett tillstånd får meddelas endast om metoden är förenlig med kravet på en värdig behandling av avlidna samt även i övrigt framstår som lämplig ur bl.a. etiska, miljömässiga och ekonomiska hänseenden.

I dag sker det en obligatorisk tillståndsprövning enligt miljöbalken av krematorier. Vi föreslår att det också beträffande anläggningar som ska användas för andra begängelsemetoder införs en obligatorisk tillståndsprövning enligt miljöbalken. Vi har valt att kalla sådana anläggningar för ”andra begängelseanläggningar”. Miljöprövningen av sådana anläggningar ska enligt våra förslag utföras av länsstyrelserna.

Våra förslag innebär alltså att det skapas två olika former av tillståndsprövning, en regeringsprövning av metoden som sådan och en miljöprövning av länsstyrelserna avseende den anläggning som ska användas. Processerna tar sikte på olika aspekter. Vi har inte ställt krav på att t.ex. länsstyrelsens miljöprövning ska ske först eller vice versa.

I sin tillståndsprövning behöver regeringen tillgång till sakkunskap inom olika områden. Sådan kunskap kan inhämtas på olika sätt, t.ex. genom yttranden från bl.a. Socialstyrelsen, Sveriges lantbruksuniversitet (SLU), Statens medicinsk-etiska råd (SMER), Svenska kyrkan, andra trossamfund, företrädare för begravningsbyråerna och för huvudmännen samt från begravningsombuden.

Prövningen av om en metod kan anses förenlig med kravet på en värdig behandling av avlidna innefattar många svåra etiska frågeställningar. Sådana frågeställningar kan t.ex. gälla det sätt på vilket

26

SOU 2009:79 Sammanfattning

man enligt metoden ska åstadkomma att stoftet sönderfaller eller upplöses.

När det gäller regeringens prövning av de miljömässiga aspekterna så är det fråga om andra sådana än de som ska prövas inom ramen för den miljöprövning som enligt våra förslag ska ske av den anläggning som ska användas. Exempelvis kan nämnas eventuella risker för mark, människor eller djur som kan uppkomma i samband med gravsättning av de stoftrester som blir kvar efter hantering enligt en viss metod.

När det gäller de ekonomiska aspekterna så är utgångspunkten att den huvudman som uppför en ny begängelseanläggning även ska kunna ta hand om avlidna från andra förvaltningsområden. Eventuella ökade transportkostnader och deras miljöpåverkan måste därför beaktas. En ekonomisk analys bör tas fram där finansiering, kostnader och andra ekonomiska konsekvenser redovisas.

Enligt våra förslag är utgångspunkten att när en ny begängelsemetod har godkänts så ska samma regler gälla för den som för kremering. De stoftrester som uppkommer bör också behandlas på samma sätt som aska efter kremering. Regeringen har dock alltid möjlighet att besluta om särskilda villkor för en metod eller för gravsättning av stoftrester som hanterats enligt metoden. Ett sådant villkor kan vara att stoftresterna bara får grävas ned men inte spridas. Ett annat kan vara att gravsättning får ske på ett annat djup än vad som gäller för kistgravar.

Behöriga att ansöka om tillstånd till en ny begängelsemetod är enligt våra förslag den som innehar en allmän begravningsplats eller en församling.

En annan begängelseanläggning än ett krematorium får endast anordnas och hållas av den som innehar en allmän begravningsplats eller av en församling, dvs. samma krets som för krematorier. En innehavare av en annan begängelseanläggning ska enligt våra förslag ha samma skyldigheter som en innehavare av ett krematorium har enligt begravningslagen och begravningsförordningen.

Tiden mellan dödsfall och gravsättning eller kremering − Avsnitt 8

Vi har konstaterat att tiden mellan dödsfall och gravsättning eller kremering ökar. Detta beror på en mängd samverkande faktorer, t.ex. inom vilken tid begravningsceremonin kan erbjudas, anhörigas

27

Sammanfattning SOU 2009:79

28

önskemål om tidpunkt och plats för begravningen och vem som ska leda den samt tillgången till lokal för minnesstund efter begravningsceremonin. Under den närmaste 10-årsperioden kommer antalet personer som avlider sannolikt att öka jämfört med föregående 10-årsperiod. Om inga åtgärder vidtas för att förkorta tiderna mellan dödsfall och gravsättning eller kremering, kommer med all sannolikhet en utbyggnad av antalet bårhusplatser och platser i bisättningslokaler att bli nödvändig. En begravning utgör vidare ett viktigt steg i sorgearbetet, vilket talar för att tiden mellan dödsfall och begravning inte bör vara för lång.

Vår bedömning är att tiden mellan dödsfall och gravsättning eller kremering inte får fortsätta att öka utan att den i stället bör förkortas. Vi föreslår att begravningslagen ändras så att den längsta tillåtna tiden mellan dödsfall och gravsättning eller kremering bestäms till en månad. Förslaget innebär en halvering av den tid som gäller i dag.

Vi anser att det också i fortsättningen ska vara möjligt att få anstånd från tidsfristen för gravsättning eller kremering. Vi föreslår att huvudmannen för begravningsverksamheten ska få medge anstånd med gravsättning eller kremering, om det finns skäl för det, i upp till två månader efter dödsfallet. Ytterligare anstånd ska, precis som i dag, kunna medges av Skatteverket om det finns särskilda skäl för det.

Ikraftträdande

Vi föreslår att de nya bestämmelser som föreslås i begravningslagen och andra författningar ska träda i kraft den 1 januari 2011. Vår bedömning är att några särskilda övergångsbestämmelser inte är nödvändiga.

Författningsförslag

1 Förslag till lag om ändring i begravningslagen (1990:1144)

Härigenom föreskrivs i fråga om begravningslagen (1990:1144)

dels att 9 kap. 2 § andra stycket ska upphöra att gälla,

dels att nuvarande 10 kap. 2–3, 5 och 7 §§ ska betecknas 10 kap. 3–4, 6 och 8 §§,

dels att nuvarande 10 kap. 1, 4 och 6 §§ ska betecknas 10 kap. 2, 5 och 7 §§,

dels att de nya 10 kap. 2, 5 och 7 §§ ska ha följande lydelse, dels att 1 kap. 1 §, 2 kap. 1 och 3 §§, 3 kap. 1 och 4 §§, 5 kap. 10 §, 6 kap. 3 §, 7 kap. 3, 12, 20 och 26 §§, 9 kap. 2, 4, 6, 10 och 14 §§, 11 kap. 7 och 8 §§ samt rubrikerna till 1, 3 och 10 kap. ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas ett nytt kapitel, 3 a kap., av följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas tio nya paragrafer, 1 kap. 1 a och 1 b §§, 3 kap. 1 a §, 3 a kap. 1–3 §§, 9 kap. 4 a och 4 b §§, 10 kap. 1 och 2 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap. Definitioner 1 kap. Definitioner m.m.

1 §1

I denna lag avses med – begravningsverksamhet: de olika åtgärder som har direkt samband med förvaltningen av allmänna begravningsplatser, – församling: församling eller kyrklig samfällighet inom Svenska kyrkan,

1 Senaste lydelse 1999:306.

29

Författningsförslag SOU 2009:79

huvudman: församling inom Svenska kyrkan eller kommun som skall anordna och hålla allmänna begravningsplatser för dem som är folkbokförda inom ett visst geografiskt avgränsat förvaltningsområde,

huvudman: församling inom Svenska kyrkan eller kommun som ska anordna och hålla allmänna begravningsplatser för dem som är folkbokförda inom ett visst geografiskt avgränsat förvaltningsområde,

begravningsplatser: områden eller utrymmen som är behörigen anordnade för förvaring av avlidnas stoft eller aska och som har tagits i anspråk för detta ändamål, främst kyrkogårdar eller andra gravområden, minneslundar, kolumbarier eller urnmurar,

allmänna begravningsplatser: sådana begravningsplatser som är anordnade av församlingar, av kommuner eller annars av det allmänna,

enskilda begravningsplatser: andra begravningsplatser än allmänna,

gravrätt: den rätt som uppkommer när en bestämd gravplats på en allmän begravningsplats upplåts av den som förvaltar begravningsplatsen till någon för gravsättning,

– begränsad gravrätt: en gravrätt som upplåts med de begränsningar av gravrättsinnehavarens rättigheter och skyldigheter som framgår av 7 kap. 3 § och 26 § denna lag,

kremering: förbränning av stoftet efter en avliden person,

kremering: förbränning av stoft eller stoftrester efter en avliden person,

andra begängelsemetoder: andra processer än kremering genom vilka stoftet efter den avlidne förbereds för gravsättning,

gravsättning: placering av stoft eller aska inom en bestämd gravplats och placering eller utströende av aska i minneslund eller på någon annan plats än begravningsplats,

– gravsättning: placering av stoft eller aska inom en bestämd gravplats eller inom ett gemensamt gravområde utan bestämda gravplatser eller utströende av aska i minneslund eller på någon annan plats än begravningsplats,

gravanordningar: gravvårdar och andra gravöverbyggnader, stenramar, staket eller andra liknande anordningar på en gravplats.

30

SOU 2009:79 Författningsförslag

1 a §

Definitioner av olika gravskick finns i begravningsförordningen (1990:1147) .

1 b §

Länsstyrelsens uppgifter enligt denna lag ska fullgöras av den länsstyrelse som regeringen bestämmer.

2 kap.

1 §2

Allmänna begravningsplatser med ett tillräckligt antal gravplatser och andra gravanläggningar av allmänt förekommande slag skall anordnas och hållas av de territoriella församlingarna inom Svenska kyrkan.

Allmänna begravningsplatser med ett tillräckligt antal gravplatser och andra gravanläggningar av allmänt förekommande slag ska anordnas och hållas av huvudmannen för begravningsverksamheten.

Regeringen får för särskilda fall besluta att en kommun i stället skall anordna och hålla allmänna begravningsplatser för dem som är folkbokförda inom kommunen.

Regeringen får för särskilda fall besluta att en kommun i stället ska anordna och hålla allmänna begravningsplatser för dem som är folkbokförda inom kommunen.

3 §3

På en allmän begravningsplats ska gravplats beredas dem som vid dödsfallet var folkbokförda inom församlingen eller kommunen. Där ska gravplats också beredas en dödfödd som avlidit efter utgången av tjugoandra havandeskapsveckan, om kvinnan är folkbokförd inom huvudmannens förvaltningsområde. Detsamma gäller i

På en allmän begravningsplats ska gravplats beredas dem som vid dödsfallet var folkbokförda inom huvudmannens förvaltningsområde. Där ska gravplats också beredas en dödfödd som avlidit efter utgången av tjugoandra havandeskapsveckan, om kvinnan är folkbokförd inom huvudmannens förvaltningsområde. Detsamma

2 Senaste lydelse 1999:306. 3 Senaste lydelse 2008:208.

31

Författningsförslag SOU 2009:79

fråga om en dödfödd som avlidit före utgången av tjugoandra havandeskapsveckan, om kvinnan begär det och ett läkarintyg om dödsfallet lämnas till huvudmannen.

gäller i fråga om en dödfödd som avlidit före utgången av tjugoandra havandeskapsveckan, om kvinnan begär det och ett läkarintyg om dödsfallet lämnas till huvudmannen.

Om tillgången på gravplatsmark medger det, får också andra beredas gravplats där.

3 kap. Krematorier 3 kap. Krematorier och andra

begängelseanläggningar

1 §4

Krematorier får anordnas och hållas bara av den som innehar en allmän begravningsplats eller av en församling.

Krematorier och andra begängelseanläggningar får anordnas och hållas bara av den som innehar en allmän begravningsplats eller av en församling.

Krematorier och andra begängelseanläggningar ska prövas enligt miljöbalken . Andra bestämmelser om tillstånd finns i 3 a kap.

1 a §

En innehavare av en annan begängelseanläggning än ett krematorium har samma skyldigheter som en innehavare av ett krematorium har enligt denna lag och enligt begravningsförordningen (1990:1147) .

4 §

Vid krematorierna skall föras kremationsjournaler enligt före- skrifter som meddelas av regeringen.

Vid krematorier och andra begängelseanläggningar ska föras journaler enligt föreskrifter som meddelas av regeringen.

4 Senaste lydelse 1999:306.

32

SOU 2009:79 Författningsförslag

3 a kap. Tillstånd till andra begängelsemetoder än kremering

1 §

En annan begängelsemetod än kremering får inte användas innan regeringen har meddelat tillstånd till metoden. Tillstånd får sökas av den som innehar en allmän begravningsplats eller av en församling.

2 §

Regeringen får meddela tillstånd till en sådan metod som avses i 1 § endast om metoden är förenlig med kravet på en värdig behandling av avlidna samt den även i övrigt framstår som lämplig ur bl.a. etiska, miljömässiga och ekonomiska hänseenden.

Ett tillstånd får förenas med särskilda villkor både för metoden som sådan och för gravsättningen av stoftrester.

3 §

Vad som sägs i denna lag och begravningsförordningen (1990:1147) om kremering och aska efter kremering ska äga motsvarande tillämpning för en sådan metod som avses i 1 § samt för de stoftrester som uppkommer efter hantering enligt metoden. Om annat inte beslutas får stoftrester också gravsättas i en kista.

33

Författningsförslag SOU 2009:79

5 kap.

10 §5

Stoftet efter en avliden eller en dödfödd som avses i 2 kap. 3 § första stycket skall kremeras eller gravsättas snarast möjligt och senast två månader efter dödsfallet.

Stoftet efter en avliden eller en dödfödd som avses i 2 kap. 3 § första stycket ska kremeras eller gravsättas snarast möjligt och senast en månad efter dödsfallet.

Skatteverket får dock medge anstånd med kremeringen eller gravsättningen, om det finns särskilda skäl för det.

Den huvudman för begravningsverksamheten inom vars område den avlidne var folkbokförd får medge anstånd med kremeringen eller gravsättningen i upp till två månader efter dödsfallet, om det finns skäl för det. Ytterligare anstånd med kremeringen eller gravsättningen kan medges av Skatteverket, om det finns särskilda skäl för det.

Om stoftet inte har kremerats eller gravsatts inom föreskriven tid, skall Skatteverket undersöka anledningen till dröjsmålet och, om det behövs, underrätta den kommun som anges i 2 §.

Om stoftet inte har kremerats eller gravsatts inom två månader, ska Skatteverket undersöka anledningen till dröjsmålet och, om det behövs, underrätta den kommun som anges i 2 §.

6 kap.

3 §6

Trots det som sägs i 1 § får huvudmannen för begravningsverksamheten eller den som annars förvaltar en allmän begravningsplats ta ut aska som har gravsatts i ett utrymme i ett kolumbarium eller en urnmur där gravrätten har upphört.

Trots det som sägs i 1 § får huvudmannen för begravningsverksamheten eller den som annars förvaltar en allmän begravningsplats ta ut aska som har gravsatts i ett utrymme i ett kolumbarium eller en urnmur eller stoft som har gravsatts i en kistmur där gravrätten har upphört.

5 Senaste lydelse 2003:699. 6 Senaste lydelse 1999:306.

34

SOU 2009:79 Författningsförslag

Askan skall i så fall grävas ned inom begravningsplatsen eller inom någon annan närbelägen begravningsplats.

Askan eller stoftet ska i så fall grävas ned inom begravningsplatsen eller inom någon annan närbelägen begravningsplats.

7 kap.

3 §

Innehavaren av gravrätten skall hålla gravplatsen i ordnat och värdigt skick.

Innehavaren av gravrätten ska hålla gravplatsen i ordnat och värdigt skick. Vid upplåtelse av en begränsad gravrätt har upplåtaren ansvaret för att gravplatsen hålls i ordnat och värdigt skick. Regler om upplåtarens rätt att debitera en avgift för skötseln finns i begravningsförordningen (1990:1147).

12 §

Gravrätten får återlämnas till upplåtaren.

Gravrätten får återlämnas till upplåtaren. Den som vill ansöka om att återfå gravrätten ska göra det hos upplåtaren inom den tid som anges i 20 §. Efter ansökan prövar upplåtaren om gravrätten ska återupptas och övergå till sökanden enligt de regler som finns i 11 och 14 §§.

20 §7

När en gravrätt skall anses återlämnad enligt 19 § är upplåtaren skyldig att behålla gravplatsen under minst 25 år från gravsättningen till förmån för den som senast har gravsatts där.

När en gravrätt ska anses återlämnad enligt 19 § eller har återlämnats enligt 12 § är upplåtaren skyldig att behålla gravplatsen under minst 25 år från gravsättningen till förmån för den som senast har gravsatts där (fredningstid).

7 Senaste lydelse 1999:306.

35

Författningsförslag SOU 2009:79

Gravanordning behöver behållas bara om kostnaden för skötseln av gravplatsen betalas.

26 §

Gravrättsinnehavaren bestämmer gravanordningens utseende och beskaffenhet. Detsamma gäller gravplatsens utsmyckning och ordnande i övrigt. Upplåtaren får dock besluta de begränsningar i gravrättsinnehavarens bestämmanderätt som är nödvändiga för att tillgodose en god gravkultur.

Gravrättsinnehavaren bestämmer gravanordningens utseende och beskaffenhet. Detsamma gäller gravplatsens utsmyckning och ordnande i övrigt. Vid upplåtelse av en begränsad gravrätt är det dock upplåtaren som bestämmer gravanordningens utseende och beskaffenhet samt gravplatsens utsmyckning och ordnande i övrigt. Även i övrigt får upplåtaren besluta de begränsningar i gravrättsinnehavarens bestämmanderätt som är nödvändiga för att tillgodose en god gravkultur.

9 kap.

2 §8

Begravningsavgiften skall betalas till den huvudman inom vars förvaltningsområde den avgiftsskyldige är folkbokförd.

Begravningsavgiften ska betalas till den huvudman inom vars förvaltningsområde den avgiftsskyldige är folkbokförd.

Om församlingen är huvudman skall avgiften för den som tillhör Svenska kyrkan enligt lagen ( 1999:291 ) om avgift till registrerat trossamfund räknas in i kyrkoavgiften.

4 §9

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriver på förslag av

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriver på förslag av

8 Senaste lydelse 1999:306. 9 Senaste lydelse 1999:1268.

36

SOU 2009:79 Författningsförslag

huvudmannen den avgiftssats enligt vilken de som inte tillhör

Svenska kyrkan skall betala begravningsavgift. Huvudmannen fastställer avgiftssats för dem som tillhör Svenska kyrkan. I de fall en kommun är huvudman fastställer kommunen dock alltid avgiftssatsen. Avgiftssatsen skall grundas på en särredovisning av verksamhetens intäkter och kostnader.

huvudmannen den avgiftssats enligt vilken begravningsavgift ska betalas. I de fall en kommun är huvudman fastställer kommunen dock alltid avgiftssatsen. Avgiftssatsen ska grundas på en särredovisning av verksamhetens intäkter och kostnader.

Avgiftssatsen skall bestämmas på grundval av de sammanlagda beskattningsbara förvärvsinkomsterna för de avgiftsskyldiga på det sätt som anges i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. I den lagen finns också bestämmelser om beräkning och utbetalning av begravningsavgiften till huvudmännen.

Avgiftssatsen ska bestämmas på grundval av de sammanlagda beskattningsbara förvärvsinkomsterna för de avgiftsskyldiga på det sätt som anges i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. I den lagen finns också bestämmelser om beräkning och utbetalning av begravningsavgiften till huvudmännen.

4 a §

Den avgiftssats enligt vilken begravningsavgift ska betalas ska vara densamma inom en kommun.

4 b §

Om det finns fler än en huvudman för begravningsverksamheten inom en kommun ska huvudmännen senast den 15 oktober varje år samråda med varandra i frågor som rör förslag till begravningsavgiftssats. Till samrådet ska även det eller de begravningsombud som är verk-

37

Författningsförslag SOU 2009:79

samma inom huvudmännens förvaltningsområden kallas.

6 §10

För den som vid dödsfallet var folkbokförd inom en huvudmans förvaltningsområde skall huvudmannen utan kostnad för dödsboet tillhandahålla

För den som vid dödsfallet var folkbokförd inom en huvudmans förvaltningsområde ska huvudmannen utan kostnad för dödsboet tillhandahålla

– gravplats eller motsvarande på allmän begravningsplats under en tid av 25 år,

– gravsättning inklusive gravöppning, återfyllning och iordningställande av öppnad grav,

– transporter från det att huvudmannen övertagit ansvaret för stoftet till dess att gravsättning har skett, med undantag av transport för gravsättning utanför huvudmannens område, om inte transporten beror på ett avtal om tillhandahållande av särskilda gravplatser,

– kremering – kremering och andra begängelsemetoder enligt 3 a kap., – lokal för förvaring och visning av stoftet, samt – lokal för begravningsceremoni utan religiösa symboler.

10 §11

En huvudman som avses i 6 § skall ersätta den som har tillhandahållit tjänster enligt 7 §. Ersättningen skall betalas med de belopp som fastställs för varje tjänst i enlighet med 12 §.

En huvudman som avses i 6 § ska ersätta den som har tillhandahållit tjänster enligt 7 §, dock inte om tjänsterna har tillhandahållits av en huvudman vars förvaltningsområde är beläget inom samma kommun som den huvudman som avses i 6 §. Ersättningen ska betalas med de belopp som fastställs för varje tjänst i enlighet med 12 §.

10 Senaste lydelse 1999:306. 11 Senaste lydelse 1999:306.

38

SOU 2009:79 Författningsförslag

14 §12

Svenska kyrkan skall på medium för automatisk databehandling underrätta regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer om de avgiftssatser som föreslås gälla för det följande inkomståret. Sedan regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer fastställt avgiftssatserna för dem som inte tillhör Svenska kyrkan skall Svenska kyrkan på samma sätt underrätta Skatteverket om de avgiftssatser som skall gälla för det följande inkomståret. På samma sätt skall Svenska kyrkan till Skatteverket lämna de ytterligare uppgifter som behövs för att beräkna, debitera, redovisa och ta in avgifterna. Svenska kyrkan skall till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer lämna de ytterligare uppgifter som behövs för att fastställa en avgiftssats.

Svenska kyrkan ska på medium för automatisk databehandling underrätta regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer om de avgiftssatser som föreslås gälla för det följande inkomståret. Sedan regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer fastställt avgiftssatserna ska Svenska kyrkan på samma sätt underrätta Skatteverket om de avgiftssatser som ska gälla för det följande inkomståret. På samma sätt ska Svenska kyrkan till Skatteverket lämna de ytterligare uppgifter som behövs för att beräkna, debitera, redovisa och ta in avgifterna. Svenska kyrkan ska till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer lämna de ytterligare uppgifter som behövs för att fastställa en avgiftssats.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om när och hur uppgifterna skall lämnas.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om när och hur uppgifterna ska lämnas.

Bestämmelser om skyldighet att lämna uppgifter när kommun är huvudman finns i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.

12 Senaste lydelse 2003:699.

39

Författningsförslag SOU 2009:79

40

10 kap. Ombud 10 kap. Tillsyn och ombud

1 §

Länsstyrelserna har tillsyn över begravningsverksamheten. Länsstyrelserna har rätt att inspektera verksamhet som står under deras tillsyn och får inhämta de upplysningar och ta del av handlingar och annat material som behövs för tillsynen.

1 §132 §

När en församling är huvudman för begravningsverksamheten skall länsstyrelsen förordna ett eller flera ombud att granska hur församlingen tar till vara de personers intressen som inte tillhör Svenska kyrkan.

För huvudmannen eller huvudmännen för begravningsverksamheten inom en kommun ska länsstyrelsen förordna ett begravningsombud som ska granska hur huvudmannen tar till vara de personers intressen som inte tillhör Svenska kyrkan. När en kommun är huvudman för begravningsverksamheten ska något ombud inte förordnas.

Om det föreligger särskilda skäl får fler än ett ombud förordnas inom en kommun. Om fler än ett ombud förordnas för samma huvudman ska länsstyrelsen besluta om arbetsfördelningen mellan ombuden.

2 a §

Till begravningsombud ska förordnas en för uppdraget lämplig och kvalificerad person. Vid bedömningen av en persons lämplighet ska särskilt beaktas kunskaper inom ekonomi samt

13 Senaste lydelse 1999:306.

SOU 2009:79 Författningsförslag

kunskap om och förståelse för olika religioner och livsåskådningar samt dessas begravningsseder.

4 §145 §

Ombudet skall kontrollera att sådant samråd som avses i 2 kap. 2 § andra stycket andra meningen sker. Ombudet skall verka för att församlingen även i övrigt samråder med och informerar företrädare för dem som inte tillhör Svenska kyrkan.

Ombudet ska kontrollera att sådant samråd som avses i 2 kap. 2 § andra stycket andra meningen sker. Ombudet ska verka för att huvudmannen även i övrigt samråder med och informerar företrädare för dem som inte tillhör Svenska kyrkan.

Begravningsombudet ska också kontrollera hur huvudmannen uppfyller dels sin skyldighet att tillhandahålla begravningsceremonilokaler utan religiösa symboler, dels sin skyldighet att tillhandahålla särskilda gravplatser för dem som inte tillhör något kristet trossamfund.

6 §157 §

Ombudet har rätt till skälig ersättning för sitt arbete och sina kostnader. Ersättningen betalas av församlingen och utgör en kostnad för begravningsverksamheten.

Ombudet har rätt till skälig ersättning för sitt arbete och sina kostnader. Ersättningen fastställs av länsstyrelsen, betalas av huvudmannen och utgör en kostnad för begravningsverksamheten. Också kostnader för ombudets utbildning ska betalas av huvudmannen.

14 Senaste lydelse 1999:306. 15 Senaste lydelse 1999:306.

41

Författningsförslag SOU 2009:79

11 kap.

7 §16

Länsstyrelsens beslut i ett överklagat ärende får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Den enskildes motpart skall därvid vara den som fattat beslut enligt 6 §.

Länsstyrelsens beslut i ett överklagat ärende får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Den enskildes motpart ska därvid vara den som fattat beslut enligt 6 §.

Även länsstyrelsens beslut – i ärende som avses i 5 kap. 4 §, – om förfarande med aska enligt 5 kap. 5 § andra stycket, – om flyttning av gravsatt stoft eller aska enligt 6 kap. 2 § andra stycket, och

– om flyttning av gravsatt stoft eller aska enligt 6 kap. 2 § andra stycket,

– om överflyttning eller upphörande av gravrätt enligt 7 kap. 34 § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

– om överflyttning eller upphörande av gravrätt enligt 7 kap. 34 § och

– beslut om ersättning till begravningsombud enligt 10 kap. 7 § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

8 §

Länsstyrelsens beslut att förelägga vite enligt 2, 3 eller 4 § får inte överklagas.

Länsstyrelsens beslut att förelägga vite enligt 2, 3 eller 4 § får inte överklagas. Inte heller länsstyrelsens beslut om förordnande av begravningsombud enligt 10 kap. 2 § får överklagas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

16 Senaste lydelse 2003:699.

42

SOU 2009:79 Författningsförslag

2 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1999:291 ) om avgift till registrerat trossamfund

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1999:291) om avgift till registrerat trossamfund att 2 § ska upphöra att gälla.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

För den som tillhör Svenska kyrkan skall begravnings- avgift enligt begravningslagen (1990:1144) räknas in i kyrkoavgiften. Detta gäller dock inte för den som är folkbokförd i en församling där kommunen är huvudman för begravningsverksamheten.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

43

Författningsförslag SOU 2009:79

3 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1965:269 ) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. att 4 a § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 a §17

Ett registrerat trossamfund som avses i lagen (1999:291) om avgift till registrerat trossamfund är berättigat att under visst år av staten uppbära avgift som avses i den lagen med belopp som motsvarar vad som skulle utgå på grundval av de sammanlagda beskattningsbara förvärvsinkomsterna för de avgiftsskyldiga i trossamfundet enligt Skatteverkets beslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) vid det föregående årets (taxeringsåret) taxering, beräknat efter den eller de avgiftssatser som har bestämts för året före taxeringsåret.

Trossamfund som avses i första stycket är berättigat att under ett visst år av staten såsom förskott uppbära ett belopp som motsvarar produkten av den eller de avgiftssatser som har beslutats för året och de sammanlagda beskattningsbara förvärvsinkomster, som enligt Skatteverkets beslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen rörande det föregående årets taxering till kommunal inkomstskatt har påförts de avgiftsskyldiga. Förskottet avräknas mot de avgifter, som trossamfundet har rätt att uppbära av staten på grundval av taxeringen under året efter det, då förskottet enligt bestämmelserna i nästföljande stycke utanordnas.

Belopp, som vid ingången av ett år utgör trossamfundets fordran hos staten enligt denna paragraf skall Skatteverket under samma år utanordna till trossamfundet med en tolftedel per månad den tredje vardagen räknat från den 17 i månaden,

Belopp, som vid ingången av ett år utgör trossamfundets fordran hos staten enligt denna paragraf ska Skatteverket under samma år utanordna till trossamfundet med en tolftedel per månad den tredje vardagen räknat från den 17 i månaden,

17 Senaste lydelse 2003:679.

44

SOU 2009:79 Författningsförslag

varvid vardag som enligt 2 § lagen (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid jämställs med allmän helgdag inte skall medräknas. Är trossamfundets fordran inte uträknad vid utbetalningstillfällena i månaderna januari och februari, skall vid dessa tillfällen utbetalas samma belopp som har utbetalats i december månad det föregående året. När särskilda skäl föranleder det får Skatteverket dock förordna att utbetalning skall ske med annat belopp. Om något av de belopp som utbetalades i månaderna januari och februari inte motsvarar en tolftedel av trossamfundets fordran, skall den jämkning som föranleds härav ske i fråga om det belopp, som utbetalas i mars månad.

varvid vardag som enligt 2 § lagen (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid jämställs med allmän helgdag inte ska medräknas. Är trossamfundets fordran inte uträknad vid utbetalningstillfällena i månaderna januari och februari, ska vid dessa tillfällen utbetalas samma belopp som har utbetalats i december månad det föregående året. När särskilda skäl föranleder det får Skatteverket dock förordna att utbetalning ska ske med annat belopp. Om något av de belopp som utbetalades i månaderna januari och februari inte motsvarar en tolftedel av trossamfundets fordran, ska den jämkning som föranleds härav ske i fråga om det belopp, som utbetalas i mars månad.

Vad som har sagts om avgift till registrerat trossamfund tillämpas på motsvarande sätt i fråga om begravningsavgift enligt begravningslagen (1990:1144), om den inte enligt 3 § lagen om avgift till registrerat trossamfund skall räknas in i kyrkoavgiften. Det som sägs om trossamfund skall dock i stället gälla den församling eller kyrkliga samfällighet som är huvudman för begravningsverksamheten.

Vad som har sagts om avgift till registrerat trossamfund tillämpas på motsvarande sätt i fråga om begravningsavgift enligt begravningslagen (1990:1144). Det som sägs om trossamfund ska dock i stället gälla den församling eller kyrkliga samfällighet som är huvudman för begravningsverksamheten.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

45

Författningsförslag SOU 2009:79

4 Förslag till förordning om ändring i begravningsförordningen (1990:1147)

Härigenom föreskrivs i fråga om begravningsförordningen (1990:1147)

dels att 57 § ska upphöra att gälla,

dels att nuvarande 3–5, 7–9, 13–16, 18, 20, 22–24, 27–28, 30–31, 33, 36, 38–41, 43–45, 48, 51, 53 och 56 §§ ska betecknas 4–6, 8–10, 15–18, 20, 22, 24–26, 29-30, 32–33, 35, 38, 40–43, 45–47, 50, 54, 57 och 60 §§,

dels att nuvarande 6, 10–12, 17, 19, 21, 25–26, 29, 32, 34–35, 37, 42, 46–47, 49–50, 52, 54–55 och 58–59 §§ ska betecknas 7, 11–13, 19, 21, 23, 27–28, 31, 34, 36–37, 39, 44, 48–49, 52–53, 55, 58–59 och 61–62 §§,

dels att de nya 7, 11–13, 19, 21, 23, 27–28, 31, 34, 36–37, 39, 44, 48–49, 52–53, 55, 58–59 och 61–62 §§ samt rubriken närmast före 61 § ska ha följande lydelse,

dels att det i förordningen ska införas 13 nya paragrafer, 3, 13 a– 13 d18, 14, 14 a, 51, 51 a, 56, 56 a, 61 a, och 61 b §§, samt närmast före 3 §, 13 a §, 51 § och 56 § rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Definitioner av gravskick

3 §

I begravningslagen (1990:1144) och i denna förordning avses med:

– Kistgravplats: en bestämd gravplats, inritad på gravkarta, med plats för en eller flera kistor som upplåts med gravrätt.

– Urngravplats: en bestämd gravplats, inritad på gravkarta, med plats för en eller flera urnor som upplåts med gravrätt.

18 Tidigare 13 a–13 c §§ upphävda genom 1996:541.

46

SOU 2009:79 Författningsförslag

47

– Kolumbarium och urnmur: utrymmen med slutna urnnicher för förvaring av askurnor. Varje urnnich upplåts med en begränsad gravrätt.

– Kistmur: utrymme med slutna kistnischer för förvaring ovan jord av kistor med avlidnas stoft. Varje kistnisch upplåts med en begränsad gravrätt.

– Minneslund: ett gemensamt gravområde inom vilket askor efter avlidna grävs ned eller strös ut utan att bestämda gravplatser avskiljs, utan att namnuppgifter lämnas på platsen och utan att gravrätt upplåts.

– Kistminneslund: ett gemensamt gravområde inom vilket kistor grävs ned utan att bestämda gravplatser avskiljs, utan att namnuppgifter lämnas på platsen och utan att gravrätt upplåts.

– Askgravlund: ett gemensamt gravområde inom vilket askor efter avlidna grävs ned utan att bestämda gravplatser avskiljs och utan att gravrätt upplåts.

– Askgravplats: ett gravområde inom vilket askor efter avlidna grävs ned med avskiljande av bestämda gravplatser, som ritas in på gravkartan och upplåts med en begränsad gravrätt.

6 § 7 §

I fråga om en minneslund skall gravboken eller gravregistret innehålla uppgifter om

I fråga om en minneslund, en kistminneslund eller en askgravlund ska gravboken eller gravregistret innehålla uppgifter om

Författningsförslag SOU 2009:79

1. namn och personnummer på den som har gravsatts inom minneslunden samt dödsdag och hemort vid dödsfallet, och

2. datum för gravsättning.

1. namn och personnummer på den som har gravsatts inom lunden samt dödsdag och hemort vid dödsfallet, och

2. datum för gravsättning.

10 § 11 §

En kistgrav skall vara så djup att en kista som sätts ned i graven täcks av ett jordlager på minst en meter över kistans högsta del, gravkullen oräknad.

En kistgrav ska vara så djup att en kista som sätts ned i graven täcks av ett jordlager på minst en meter över kistans högsta del, gravkullen oräknad.

Av 3 a kap. 2 § andra stycket begravningslagen (1990:1144) följer att regeringen kan besluta att gravsättning får ske på ett annat djup än vad som anges i första stycket.

11 §1912 §

Ett stoft får gravsättas i en kyrka, ett gravkor eller något annat särskilt anordnat gravrum bara om stoftet är balsamerat på ett lämpligt sätt och de ytterligare åtgärder har vidtagits som den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet kan komma att besluta till skydd mot olägenheter för människors hälsa med stöd av 2, 9 och 26 kap. miljöbalken eller föreskrifter meddelade med stöd av balken.

Ett stoft får gravsättas i en kyrka, ett gravkor, en kistmur eller något annat särskilt anordnat gravrum bara om stoftet är balsamerat på ett lämpligt sätt och de ytterligare åtgärder har vidtagits som den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet kan komma att besluta till skydd mot olägenheter för människors hälsa med stöd av 2, 9 och 26 kap. miljöbalken eller föreskrifter meddelade med stöd av balken.

Stoftet skall vara inneslutet i en lufttät metallkista, när stoftet skall gravsättas i en kyrka där

Stoftet ska vara inneslutet i en lufttät metallkista, när stoftet ska gravsättas i en kyrka där

19 Senaste lydelse 1999:882.

48

SOU 2009:79 Författningsförslag

gudstjänst brukar hållas eller i ett gravkor som står i omedelbar förbindelse med en sådan kyrka.

gudstjänst brukar hållas eller i ett gravkor som står i omedelbar förbindelse med en sådan kyrka eller i en kistmur.

12 § 13 §

Före en gravsättning som avses i 11 § skall den som ordnar med gravsättningen visa att de åtgärder har vidtagits som krävs för gravsättningen.

Före en gravsättning som avses i 12 § ska den som ordnar med gravsättningen visa att de åtgärder har vidtagits som krävs för gravsättningen.

Minneslundar, kistminneslundar, askgravlundar och askgravplatser

13 a §

Vid gravsättning i en minneslund ombesörjs nedgrävning eller spridning av aska av upplåtaren utan närvaro av anhöriga. Upplåtaren svarar för minneslundens underhåll och skötsel. Över gravsättningen ska upplåtaren utfärda ett bevis om gravsättning i minneslund.

13 b §

Vid gravsättning i en kistminneslund ombesörjs nedgrävning av kistan av upplåtaren utan närvaro av anhöriga. Upplåtaren svarar för kistminneslundens underhåll och skötsel. Över gravsättningen ska upplåtaren utfärda ett bevis om gravsättning i kistminneslund.

49

Författningsförslag SOU 2009:79

50

13 c §

Vid gravsättning i en askgravlund får den gravsattes namn samt födelse- och dödsdatum, mot en avgift för dödsboet, sättas upp på det sätt upplåtaren anger på en för askgravlunden gemensam plats. Namnuppgifter får av upplåtaren tas bort efter 25 år. Upplåtaren svarar för askgravlundens underhåll. Över gravsättningen ska upplåtaren utfärda ett bevis om gravsättning i askgravlund.

13 d §

Vid gravsättning i en askgravplats ska upplåtaren tillhandahålla och vid gravplatsen montera en platta, sten eller liknande anordning med den gravsattes namn samt födelse- och dödsdatum. För detta samt för det skötselansvar upplåtaren har enligt 7 kap. 3 § begravningslagen (1990:1144) får upplåtaren debitera gravrättsinnehavaren en avgift enligt den av kyrkofullmäktige fastställda taxan. Vid ny gravsättning får ny avgift debiteras.

14 §

Ett bevis över gravsättning i minneslund, kistminneslund eller askgravlund ska innehålla uppgifter om

1. vilken gravsättning som är i fråga,

2. vem eller vilka som har gravsatts, med angivande av personnummer,

SOU 2009:79 Författningsförslag

3. dödsdatum och datum för gravsättningen samt

4. de villkor som gäller för gravsättningen.

Upplåtaren ska lämna eller skicka beviset till den eller dem som ordnar med begravningen.

14 a §

Inför en väsentlig förändring av en minneslund, kistminneslund eller askgravlund ska upplåtaren på lämpligt sätt informera om förändringen och bakgrunden till denna.

17 §2019 §

Skatteverket skall lämna de uppgifter som Socialstyrelsen behöver för att, om intyget om dödsorsaken inte har kommit in inom den tidsgräns som anges i 16 §, kunna uppmana den som skall lämna intyget att genast göra det.

Skatteverket ska lämna de uppgifter som Socialstyrelsen behöver för att, om intyget om dödsorsaken inte har kommit in inom den tidsgräns som anges i 18 §, kunna uppmana den som ska lämna intyget att genast göra det.

19 §2121 §

Socialstyrelsen får efter samråd med Skatteverket, Rikspolisstyrelsen och Rättsmedicinalverket

Socialstyrelsen får efter samråd med Skatteverket, Rikspolisstyrelsen och Rättsmedicinalverket

1. meddela föreskrifter om de undersökningar och den utredning i övrigt som dödsbevis och intyg om dödsorsaken skall grundas på,

1. meddela föreskrifter om de undersökningar och den utredning i övrigt som dödsbevis och intyg om dödsorsaken ska grundas på,

20 Senaste lydelse 2003:947. 21 Senaste lydelse 2003:947.

51

Författningsförslag SOU 2009:79

52

2. meddela ytterligare föreskrifter om vad dödsbevis och intyg om dödsorsaken skall innehålla samt fastställa formulär för dessa handlingar, och

2. meddela ytterligare föreskrifter om vad dödsbevis och intyg om dödsorsaken ska innehålla samt fastställa formulär för dessa handlingar, och

3. meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten inom hälso- och sjukvården av 4 kap.25 §§begravningslagen (1990:1144) och 14–16 §§ denna förordning.

3. meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten inom hälso- och sjukvården av 4 kap.25 §§begravningslagen (1990:1144) och 16–18 §§ denna förordning.

21 §2223 §

En polismyndighet som meddelat tillstånd till gravsättning eller kremering skall sända tillståndet till Skatteverket.

En polismyndighet som meddelat tillstånd till gravsättning eller kremering ska sända tillståndet till Skatteverket.

Polismyndigheten skall sända sådana intyg som avses i 20 § till Socialstyrelsen.

Polismyndigheten ska sända sådana intyg som avses i 22 § till Socialstyrelsen.

25 §2327 §

Om medlingen leder till enighet mellan parterna eller ärendet återkallas hos huvudmannen för begravningsverksamheten, skall denne meddela detta till dem som har underrättats enligt 24 §.

Om medlingen leder till enighet mellan parterna eller ärendet återkallas hos huvudmannen för begravningsverksamheten, ska denne meddela detta till dem som har underrättats enligt 26 §.

26 §2428 §

När länsstyrelsens beslut enligt 5 kap. 4 § begravningslagen (1990:1144) har vunnit laga kraft, skall länsstyrelsen genast sända beslutet till den huvudman som har hänskjutit

När länsstyrelsens beslut enligt 5 kap. 4 § begravningslagen (1990:1144) har vunnit laga kraft, ska länsstyrelsen genast sända beslutet till den huvudman som har hänskjutit

22 Senaste lydelse 2003:947. 23 Senaste lydelse 1999:882. 24 Senaste lydelse 1999:882.

SOU 2009:79 Författningsförslag

ärendet. Om länsstyrelsens beslut har överklagats, skall i stället den domstol som senast handlagt ärendet sända beslutet.

ärendet. Om länsstyrelsens beslut har överklagats, ska i stället den domstol som senast handlagt ärendet sända beslutet.

Huvudmannen skall därefter meddela dem som har underrättats enligt 24 § att ärendet är slutbehandlat.

Huvudmannen ska därefter meddela dem som har underrättats enligt 26 § att ärendet är slutbehandlat.

29 § 31 §

Den som har tagit emot utdraget ur kremationsjournalen eller läkarintyget enligt 28 § skall se till att askan utan dröjsmål blir gravsatt eller omhändertagen för förvaring.

Den som har tagit emot utdraget ur kremationsjournalen eller läkarintyget enligt 30 § ska se till att askan utan dröjsmål blir gravsatt eller omhändertagen för förvaring.

32 § 34 §

Ansökan om tillstånd enligt 30 eller 31 § skall göras av den som ordnar med gravsättningen.

Ansökan om tillstånd enligt 32 eller 33 § ska göras av den som ordnar med gravsättningen.

34 § 36 §

Den som har fått tillstånd enligt 30 eller 31 § skall inom den tid som länsstyrelsen bestämmer lämna in ett intyg till länsstyrelsen om att det har förfarits med askan i enlighet med beslutet om tillstånd.

Den som har fått tillstånd enligt 32 eller 33 § ska inom den tid som länsstyrelsen bestämmer lämna in ett intyg till länsstyrelsen om att det har förfarits med askan i enlighet med beslutet om tillstånd.

35 §2537 §

När ett intyg som avses i 34 § har kommit in till länsstyrelsen, skall länsstyrelsen genast meddela det till Skatteverket.

När ett intyg som avses i 36 § har kommit in till länsstyrelsen, ska länsstyrelsen genast meddela det till Skatteverket.

25 Senaste lydelse 2003:947.

53

Författningsförslag SOU 2009:79

54

37 §2639 §

Passersedel får utfärdas bara om

Passersedel får utfärdas bara om

1. intyg för gravsättning av stoft eller kremering kan utfärdas enligt 4 kap. 7 § begravningslagen (1990:1144), och

1. intyg för gravsättning av stoft eller kremering kan utfärdas enligt 4 kap. 7 § begravningslagen (1990:1144), och

2. ett intyg från begravningsentreprenör visar

2. ett intyg från begravningsentreprenör visar

– att föreskrifterna i 40, 41 och 43 §§ är uppfyllda, och

– att föreskrifterna i 42, 43 och 45 §§ är uppfyllda, och

– att kistan inte innehåller något annat än stoftet och sådana personliga tillhörigheter som skall gravsättas eller kremeras tillsammans med det.

– att kistan inte innehåller något annat än stoftet och sådana personliga tillhörigheter som ska gravsättas eller kremeras tillsammans med det.

Första stycket 2 gäller dock inte vid utförsel till Danmark, Finland, Island eller Norge.

Första stycket 2 gäller dock inte vid utförsel till Danmark, Finland, Island eller Norge.

42 § 44 §

Vid transport till Danmark, Finland, Island eller Norge tillämpas föreskrifterna i 40 och 41 §§ bara om

Vid transport till Danmark, Finland, Island eller Norge tillämpas föreskrifterna i 42 och 43 §§ bara om

1. den som sköter transporten kräver det, eller

1. den som sköter transporten kräver det, eller

2. dödsfallet har orsakats av en smittsam sjukdom och en läkare bestämmer att föreskrifterna skall tillämpas.

2. dödsfallet har orsakats av en smittsam sjukdom och en läkare bestämmer att föreskrifterna ska tillämpas.

Kistan skall dock vara tät och tillräckligt solid.

Kistan ska dock vara tät och tillräckligt solid.

46 §2748 §

Kammarkollegiet skall årligen fastställa en taxa enligt vilken ersättning skall betalas för tjänster som avses i 9 kap.

Kammarkollegiet ska årligen, efter förslag av huvudmännen gemensamt, fastställa en taxa enligt vilken ersättning ska

26 Senaste lydelse 1991:802. 27 Senaste lydelse 1999:882.

SOU 2009:79 Författningsförslag

6 § begravningslagen (1990:1144) när en huvudman enligt 9 kap.10 och 11 §§begravningslagenskall ersätta någon som tillhandahållit dessa tjänster.

betalas för tjänster som avses i 9 kap. 6 § begravningslagen (1990:1144) när en huvudman enligt 9 kap.10 och 11 §§begravningslagenska ersätta någon som tillhandahållit dessa tjänster. Förslaget från huvudmännen ska lämnas till Kammarkollegiet senast den 1 april varje år. Kammarkollegiet utfärdar också allmänna råd om tillämpningen av taxan.

47 §2849 §

Taxan skall grundas på ett underlag som visar den beräknade kostnaden för de olika tjänsterna.

Kammarkollegiet

skall samråda med huvudmännen i fråga om underlaget.

Taxan ska grundas på ett underlag som visar den beräknade kostnaden för de olika tjänsterna.

Om den faktiska kostnaden för en viss tjänst regelmässigt överstiger den beräknade kostnaden i väsentlig mån till följd av geografiska faktorer, särskilda begravningsseder eller andra förhållanden, får detta beaktas när taxan för tjänsten fastställs.

Om den faktiska kostnaden för en viss tjänst regelmässigt överstiger den beräknade kostnaden i väsentlig mån till följd av geografiska faktorer, särskilda begravningsseder eller andra förhållanden, får detta beaktas när taxan för tjänsten fastställs.

Fastställande av begravningsavgiftssatser

51 §

Kammarkollegiet ska varje år på förslag av huvudmännen fastställa en begravningsavgiftssats för varje huvudman inom Svenska kyrkan.

28 Senaste lydelse 1999:882.

55

Författningsförslag SOU 2009:79

Kammarkollegiet får frångå huvudmannens förslag i de fall förslaget inte grundas på en särredovisning av begravningsverksamhetens intäkter och kostnader eller i övrigt inte kan anses förenligt med bestämmelserna i begravningslagen (1990:1144) .

51 a §

Efter att Kammarkollegiet har fastställt avgiftssatser enligt 51 § ska Skatteverket varje år, om det finns fler än en huvudman för begravningsverksamheten inom en kommun, för varje kommun fastställa en gemensam avgiftssats enligt vilken invånarna i kommunen ska betala begravningsavgift.

49 §2952 §

Grundläggande bestämmelser om ett ombuds uppgifter finns i 10 kap. begravningslagen (1990:1144). Vid fullgörande av sitt uppdrag skall ett ombud inom sitt verksamhetsområde

Grundläggande bestämmelser om ett ombuds uppgifter finns i 10 kap. begravningslagen (1990:1144). Vid fullgörande av sitt uppdrag ska ett ombud inom sitt verksamhetsområde

1. skaffa sig kännedom om hur begravningsverksamheten är organiserad och utförs för dem som inte tillhör Svenska kyrkan och om deras önskemål rörande verksamheten,

1. skaffa sig kännedom om hur begravningsverksamheten är organiserad och utförs för dem som inte tillhör Svenska kyrkan och om deras önskemål rörande verksamheten,

2. informera dem som inte tillhör Svenska kyrkan om sin verksamhet och hålla kontakt med företrädare för andra trossamfund än Svenska kyrkan och andra berörda parter,

2. informera dem som inte tillhör Svenska kyrkan om sin verksamhet och hålla kontakt med företrädare för andra trossamfund än Svenska kyrkan och andra berörda parter,

29 Senaste lydelse 1999:882.

56

SOU 2009:79 Författningsförslag

3. hos huvudmannen för begravningsverksamheten föreslå de åtgärder som behövs för att tillgodose beaktansvärda önskemål som kommer till ombudets kännedom,

3. hos huvudmannen för begravningsverksamheten föreslå de åtgärder som behövs för att tillgodose beaktansvärda önskemål som kommer till ombudets kännedom,

4. skriftligen meddela Kammarkollegiet om han eller hon tillstyrker eller avstyrker huvudmannens förslag till begravningsavgift. Meddelandet skall lämnas i omedelbar anslutning till att Svenska kyrkan lämnat underrättelse om avgiftssatser för begravningsavgift enligt 3 § första stycket förordningen (1999:729) om begravningsavgift. Om förslaget avstyrks skall ombudet skriftligen motivera det och lämna ett eget förslag till begravningsavgift.

4. skriftligen meddela Kammarkollegiet om han eller hon tillstyrker eller avstyrker huvudmannens förslag till begravningsavgift. Meddelandet ska lämnas i omedelbar anslutning till att Svenska kyrkan lämnat underrättelse om avgiftssatser för begravningsavgift enligt 3 § första stycket förordningen (1999:729) om begravningsavgift. Om förslaget avstyrks ska ombudet skriftligen motivera det och lämna ett eget förslag till begravningsavgift.

5. senast den 15 maj varje år samråda med den av huvudmannen utsedde godkände eller auktoriserade revisorn i frågor som rör huvudmannens årsredovisning och kravet på särredovisning av begravningsverksamhetens intäkter och kostnader. Om huvudmannen har utsett två eller flera godkända eller auktoriserade revisorer är det tillräckligt att samrådet sker med en av dessa.

Av 10 kap. 2 § andra stycket begravningslagen (1990:1144) följer att om det förordnas fler än ett begravningsombud för samma huvudman ska länsstyrelsen besluta om arbetsfördelningen mellan ombuden.

57

Författningsförslag SOU 2009:79

58

50 §3053 §

Verksamhetsområdet för ett ombud omfattar församlingarna inom en kommun. Länsstyrelsen får besluta om ett annat verksamhetsområde om det finns skäl för det.

Verksamhetsområdet för ett ombud omfattar församlingarna inom en kommun. Länsstyrelsen får besluta om ett annat verksamhetsområde om det finns skäl för det.

Länsstyrelsen skall ge kommunen tillfälle att föreslå personer som är lämpliga för uppdraget som ombud.

Länsstyrelsen ska ge kommunen tillfälle att föreslå personer som är lämpliga för uppdraget som ombud. Länsstyrelsen ska också ge andra trossamfund än Svenska kyrkan samt livsåskådningsorganisationer som är verksamma inom kommunens område tillfälle att föreslå lämpliga personer.

De förslag på lämpliga ombud som lämnas till länsstyrelsen ska vara skriftligt motiverade utifrån vad som anges i 10 kap. 2 a § begravningslagen (1990:1144) .

52 §3155 §

Om ett ombud inte fullgör sin uppgift på ett tillfredsställande sätt får länsstyrelsen entlediga ombudet.

Om ett ombud inte fullgör sin uppgift på ett tillfredsställande sätt får länsstyrelsen entlediga ombudet.

Länsstyrelsen får också entlediga ombudet om denne i övrigt inte längre kan anses lämplig för uppdraget eller efter dennes egen begäran.

30 Senaste lydelse 1999:882. 31 Senaste lydelse 1999:882.

SOU 2009:79 Författningsförslag

59

Utbildning av ombud m.m.

56 §

Länsstyrelsen har ansvar för utbildningen av begravningsombuden. Länsstyrelsen ska också med råd stödja begravningsombuden i deras verksamhet samt främja erfarenhetsutbyte mellan ombuden.

56 a §

Länsstyrelsen får fakturera huvudmannen för kostnader som är hänförliga till utbildning av begravningsombud som är verksamma inom huvudmannens förvaltningsområde.

54 §3258 §

Det årliga grundarvodet betalas i förhållande till folkmängden den 1 januari i den kommun eller annat verksamhetsområde som ombudet utsetts i enligt följande.

Det årliga grundarvodet betalas i förhållande till folkmängden den 1 januari i den kommun eller annat verksamhetsområde som ombudet utsetts i enligt följande.

Folkmängd den 1 januari Grundarvode, kronor –24 999 7 500 25 000–74 999 10 000 75 000– 15 000

Folkmängd den 1 januari Grundarvode, kronor –24 999 8 500 25 000–74 999 11 500 75 000– 17 000

Sammanträdesarvodet skall vara 400 kronor per sammanträde som ombudet är närvarande vid.

Sammanträdesarvodet ska vara 450 kronor per sammanträde som ombudet är närvarande vid.

32 Senaste lydelse 1999:882.

Författningsförslag SOU 2009:79

60

55 § 59 §

Ett ombud som får vidkännas löneavdrag eller annan inkomstförlust på grund av sammanträden som anges i 53 § har rätt till ersättning för sådan inkomstförlust

Ett ombud som får vidkännas löneavdrag eller annan inkomstförlust på grund av sammanträden som anges i 57 § eller på grund av utbildning har rätt till ersättning för sådan inkomstförlust.

Ersättning till den som driver egen verksamhet betalas högst med det belopp per sammanträdesdag som motsvarar 75 procent av egenföretagarens enligt 3 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring fastställda sjukpenninggrundande inkomst, delad med 365.

Ersättning till den som driver egen verksamhet betalas högst med det belopp per sammanträdesdag eller utbildningsdag som motsvarar 75 procent av egenföretagarens enligt 3 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring fastställda sjukpenninggrundande inkomst, delad med 365.

Ombudets redovisning Ombudets redovisning och fast-

ställande av ersättning

58 §3361 §

Ombudet skall senast den 31 mars varje år ge in en årsberättelse till länsstyrelsen. Årsberättelsen skall innehålla en redogörelse för verksamheten under det närmast föregående kalenderåret samt en redovisning

dels av den tid som lagts ned på sammanträden och annat arbete,

dels av den tid som lagts ned på arbete för olika huvudmän. Av berättelsen skall även kostnaderna för ombudets arbete för olika huvudmän framgå.

Ombudet ska senast den 31 maj varje år ge in en årsberättelse till länsstyrelsen. Om ombudet har flera huvudmän ska en årsberättelse ges in för varje huvudman. Om det finns flera ombud för en huvudman ska varje ombud ge in en egen årsberättelse.

Årsberättelsen ska innehålla en redogörelse för verksamheten under det närmast föregående kalenderåret. Till årsberättelsen ska fogas en redogörelse för det samråd som ombudet enligt 52 § har haft med

33 Senaste lydelse 1999:882.

SOU 2009:79 Författningsförslag

huvudmannens revisor. Av redogörelsen ska särskilt framgå hur kravet på särredovisning har uppfyllts.

Årsberättelsen ska också innehålla en redovisning av den tid som lagts ned på sammanträden och annat arbete, uppgift om genomgången utbildning samt kostnaderna för ombudets arbete.

61 a §

Länsstyrelsen ska kontrollera att ombudets årsberättelse är fullständig och uppfyller de krav som anges i begravningslagen (1990:1144) och i denna förordning. Om årsberättelsen är bristfällig ska länsstyrelsen förelägga ombudet att inkomma med komplettering.

61 b §

Efter att årsberättelsen har godkänts ska länsstyrelsen fastställa ombudets ersättning i beslut.

Om det föreligger särskilda skäl får länsstyrelsen besluta om förskott till ombudet.

59 §3462 §

Skatteverkets beslut om passersedel enligt 36 § får överklagas hos länsstyrelsen.

Skatteverkets beslut om passersedel enligt 38 § får överklagas hos länsstyrelsen.

Länsstyrelsens beslut får inte överklagas.

Länsstyrelsens beslut får inte överklagas.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2011.

34 Senaste lydelse 2003:947.

61

Författningsförslag SOU 2009:79

5 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1999:729 ) om begravningsavgift

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1999:729) om begravningsavgift

dels att nuvarande 2 och 3 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det införs en ny paragraf, 3 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

Kammarkollegiet skall fastställa avgiftssatserna för begravningsavgift enligt 9 kap. 14 § begravningslagen (1990:1144)för dem som inte tillhör Svenska kyrkan.

Kammarkollegiet ska fastställa en avgiftssats för begravningsavgift för varje huvudman enligt 9 kap. 4 § begravningslagen (1990:1144).

3 §35

Svenska kyrkan skall senast den 1 november underrätta Kammarkollegiet om de avgiftssatser för begravningsavgift som föreslås gälla för det följande inkomståret för dem som inte tillhör Svenska kyrkan. Om en församling eller kyrklig samfällighet vid denna tidpunkt inte beslutat om förslag till avgiftssats skall Svenska kyrkan i stället underrätta Kammarkollegiet om den avgiftssats som framgår av upprättat förslag till budget. I sådana fall skall Svenska kyrkan senast den 15 november underrätta Kammarkollegiet om den beslutade avgiftssatsen, om denna avviker

Svenska kyrkan ska senast den 1 november underrätta Kammarkollegiet om de avgiftssatser för begravningsavgift som föreslås gälla för det följande inkomståret. Om en församling eller kyrklig samfällighet vid denna tidpunkt inte beslutat om förslag till avgiftssats ska Svenska kyrkan i stället underrätta Kammarkollegiet om den avgiftssats som framgår av upprättat förslag till budget. I sådana fall ska Svenska kyrkan senast den 15 november underrätta Kammarkollegiet om den beslutade avgiftssatsen, om denna avviker från den som framgår av förslaget till budget.

35 Senaste lydelse 2003:1008.

62

SOU 2009:79 Författningsförslag

63

från den som framgår av förslaget till budget.

Kammarkollegiet skall senast den 1 december underrätta Svenska kyrkan om de avgiftssatser som Kammarkollegiet fastställt för dem som inte tillhör

Svenska kyrkan.

Kammarkollegiet ska senast den 1 december underrätta Svenska kyrkan om de avgiftssatser som Kammarkollegiet fastställt.

Svenska kyrkan skall senast den 3 december underrätta Skatteverket om de avgiftssatser för begravningsavgiften som skall gälla för det följande inkomståret.

Svenska kyrkan ska senast den 3 december underrätta Skatteverket om de avgiftssatser för begravningsavgiften som ska gälla för det följande inkomståret.

3 a §

Skatteverket ska, om det finns flera huvudmän för begravningsverksamheten inom en kommun, senast den 10 december varje år, fastställa den gemensamma avgiftssats enligt vilken invånarna i kommunen ska betala begravningsavgift.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2011.

1 Uppdraget och dess genomförande

1.1 Utredningens uppdrag

Enligt våra direktiv ska vi se över vissa frågor på begravningsområdet. En fråga som har ingått i översynen är länsstyrelsernas tillsyn över begravningsverksamheten och begravningsombudens roll. I den delen har uppdraget gått ut på att kartlägga och analysera begravningsombudens verksamhet och kompetens, föreslå åtgärder för att förtydliga ombudens roll och förbättra möjligheterna för dem att utöva sitt uppdrag samt analysera tillsynsansvaret och lämna förslag till förtydliganden och effektivisering.

I vårt uppdrag har också ingått att kartlägga och analysera begravningsavgiftssatsernas variation och orsakerna till det samt lämna de förslag som analysen leder fram till. Vidare har det ingått att göra en analys av hur de nuvarande reglerna om s.k. begravningsclearing fungerar och föreslå förenklingar. Uppdraget har också innefattat att göra en kartläggning och analys av nya begrepp inom begravningsverksamheten samt överväga om det finns behov av ytterligare analys av frågor som rör bl.a. innehav av gravrätt. Att vid behov lämna förslag till författningsändringar och andra åtgärder har också ingått i uppdraget. Slutligen har det ingått i uppdraget att förutsättningslöst analysera den s.k. frystorkningsmetoden utifrån ett antal aspekter, redovisa för- och nackdelar med metoden samt föreslå eventuella förändringar i lagstiftning och annat regelverk.

Våra direktiv fastställdes genom beslut vid regeringssammanträde den 10 april 2008 (dir. 2008:39, bilaga 1). Regeringen beslutade den 28 maj 2009 om tilläggsdirektiv (dir. 2009:51, bilaga 2). Genom tilläggsdirektiven fick vi i uppdrag att förutsättningslöst se över frågan om tiden mellan dödsfall och gravsättning eller kremering. Uppdraget ska vara slutfört senast den 1 september 2009.

65

Uppdraget och dess genomförande SOU 2009:79

1.2 Utredningsarbetet

Sammanträden m.m.

Vi höll vårt första sammanträde den 29 september 2008 och har därefter hållit ytterligare åtta sammanträden, varav ett skett i internatform. Sekreteraren har under arbetets gång haft löpande kontakter med experterna.

Möten och samråd med myndigheter, företag och organisationer

Genom utredningens experter har samråd skett med Kammarkollegiet, länsstyrelserna, Svenska kyrkan, Stockholms kommun, Svenska kyrkans Församlingsförbund (Församlingsförbundet) samt Sveriges kyrkogårds- och krematorieförbund (SKKF). Därutöver har följande samråd och möten skett.

Den 10 februari 2009 deltog utredningens sekreterare i ett möte med länsstyrelsernas chefsjurister.

Den 24 februari 2009 ordnade vi, i samarbete med Nämnden för statligt stöd till trossamfund (SST), ett möte till vilket samtliga statsbidragsberättigade trossamfund bjöds in. Från utredningens sida medverkade den särskilda utredaren och utredningens sekreterare. Samma dag träffade utredaren och sekreteraren också representanter för livsåskådningsorganisationen Humanisterna.

Den 10 mars 2009 deltog utredaren och sekreteraren i ett länsrådsmöte.

Den 17 mars 2009 deltog utredaren och sekreteraren i ett möte med Södra Vätterbygdens församlingar.

Den 2 april 2009 träffade utredaren och sekreteraren representanter för miljöprövningsdelegationen vid Länsstyrelsen i Jönköpings län.

Den 6 maj 2009 höll utredningens sekreterare ett telefonmöte med en representant för Tranås kommun.

Utredningens sekreterare hade vidare den 13 respektive 20 maj 2009 telefonmöten med representanter för Fonus och Sveriges Begravningsbyråers Förbund (SBF).

Den 2 juni 2009 deltog utredaren i ett sammanträde med Regeringens råd för kontakt med trossamfunden.

66

SOU 2009:79 Uppdraget och dess genomförande

Övriga kontakter med företag, myndigheter och organisationer m.fl.

Företaget Promessa Organic AB genom bl.a. Susanne Wiigh-Mäsak var närvarande vid delar av utredningens möte den 3 november 2008. Vidare hade utredaren och sekreteraren ett telefonmöte med Susanne Wiigh-Mäsak den 13 augusti 2009.

Ordföranden och sekreteraren i Svenska kyrkans strukturutredning (dnr Ks 2007:867) var närvarande vid delar av utredningens möte den 27 april 2009. Vi har också haft kontakt med ordföranden i Svenska kyrkans utredning om clearing för kyrkliga handlingar (dnr Ks 2007:873).

Utredningens sekreterare har haft kontakt med ordföranden och sekreteraren i Statens medicinsk-etiska råd (SMER) samt även med Sveriges lantbruksuniversitet (SLU).

Utredarens sekreterare har haft kontakt med Svenska ambassaden i Berlin som har bistått med viss information om rättsläget vad gäller olika begravningsmetoder i Tyskland.

Vissa kontakter har också tagits med Skatteverket samt med Folkbokföringsutredningen (Fi 2007:11).

Utredningen har haft en hemsida där det funnits möjlighet att lämna synpunkter och förslag. Vi har också haft kontakter med vissa begravningsombud samt med allmänheten, per telefon och e-post.

Särskilda uppdrag

Rådmannen Lars Bjurstam har haft uppdraget att för utredningens räkning analysera den fråga som omfattas av tilläggsdirektiven. Inom ramen för detta arbete har Lars Bjurstam haft kontakt med bl.a. Församlingsförbundet, SKKF, SBF, Stockholms läns landsting, Skatteverket samt stiftsprosten i Stockholms stift, Eva Brunne. Kontakt har också tagits med bl.a. Svenska ambassaden i Paris.

Utredningar och undersökningar

Vi har utfört en enkätundersökning bland landets 303 begravningsombud. Enkäten innehöll dels frågor om begravningsombudens bakgrund, utbildning och erfarenhet, dels frågor om uppdragets utförande. Vidare fanns möjlighet för ombuden att lämna egna synpunkter.

67

Uppdraget och dess genomförande SOU 2009:79

68

För vår räkning har SIFO Research International (SIFO) utfört en enkätundersökning om begravningsclearing bland landets begravningshuvudmän och innehavare av enskilda begravningsplatser. Enkäten innehöll bl.a. frågor om systemet med begravningsclearing samt frågor om taxan för begravningsclearing.

Strategihuset AB har hjälpt oss att analysera hur begravningsavgiftssatsen förändras vid en ordning med en huvudman per kommun. Undersökningen innehåller en fördjupad analys utifrån underlag som ingick i en tidigare undersökning som Strategihuset AB utförde för SKKF:s räkning under 2004.

1.3 Betänkandets disposition

Vårt uppdrag kan delas in i sju olika frågor. Vi har valt att behandla varje fråga i ett eget avsnitt. Betänkandet inleds med ett allmänt avsnitt om uppdraget och dess genomförande (avsnitt 1). Därefter följer de avsnitt som rör begravningsombuden (avsnitt 2) och länsstyrelsernas tillsyn över begravningsverksamheten (avsnitt 3). I avsnitt 4 behandlar vi begravningsavgifterna och avsnitt 5 handlar om begravningsclearing. Frågor om begrepp inom begravningsverksamheten behandlas i avsnitt 6. Andra metoder än kremering för hantering av stoft efter avlidna (andra begängelsemetoder) behandlas i avsnitt 7. Avsnitt 8 handlar om tiden mellan dödsfall och gravsättning eller kremering. De sista avsnitten i betänkandet behandlar konsekvenser av förslagen (avsnitt 9), ikraftträdande och frågan om övergångsbestämmelser (avsnitt 10) samt författningskommentarer (avsnitt 11).

2 Begravningsombuden

Sammanfattning av våra förslag:

• För huvudmannen eller huvudmännen för begravningsverksamheten inom en kommun ska länsstyrelsen förordna ett begravningsombud, dock inte för de kommunala huvudmännen. Endast om det föreligger särskilda skäl får fler än ett ombud förordnas inom en kommun. Om fler än ett ombud förordnas för samma huvudman ska länsstyrelsen besluta om arbetsfördelningen mellan ombuden. Länsstyrelsens beslut om förordnande av begravningsombud ska inte kunna överklagas.

• Till begravningsombud ska utses en för uppdraget lämplig och kvalificerad person. Genom regeln markeras att länsstyrelserna innan en person förordnas som begravningsombud måste göra en aktiv lämplighets- och jävsprövning. Vid bedömningen av en persons lämplighet ska särskilt beaktas kunskaper inom ekonomi samt kunskaper om och förståelse för olika religioner och livsåskådningar samt dessas begravningsseder.

• Länsstyrelserna ska även i fortsättningen, innan ett begravningsombud förordnas, ge kommunerna tillfälle att lämna förslag på personer som är lämpliga för uppdraget. Därutöver föreslås att länsstyrelserna ska ge andra trossamfund än Svenska kyrkan samt livsåskådningsorganisationer som är verksamma inom kommunens område tillfälle att lämna förslag på lämpliga personer innan ett begravningsombud förordnas. De förslag på begravningsombud som lämnas till länsstyrelserna ska vara skriftligt motiverade utifrån vad som anges i begravningslagen.

• Den nuvarande förordnandetiden för begravningsombuden, fyra år, behålls oförändrad.

69

Begravningsombuden SOU 2009:79

• För att förstärka kontrollen av hur huvudmannen särredovisar begravningsverksamhetens intäkter och kostnader föreslås en ökad samverkan mellan begravningsombud och revisor. Begravningsombudet åläggs en skyldighet att senast den 15 maj varje år samråda med huvudmannens godkända eller auktoriserade revisor eller, om flera sådana finns, med en av dem. Samrådet ska särskilt avse huvudmannens årsredovisning och hur kravet på särredovisning uppfyllts.

• När det gäller ombudens redovisning till länsstyrelserna klargörs att om ett ombud har flera huvudmän ska en årsberättelse lämnas för varje huvudman. Om det finns flera ombud för samma huvudman ska varje ombud lämna en egen berättelse. Tidpunkten för när årsberättelsen ska lämnas in förskjuts till den 31 maj varje år. Till årsberättelsen ska fogas en redogörelse över det samråd som ombudet har haft med revisorn. Av redogörelsen ska särskilt framgå hur kravet på särredovisning har uppfyllts.

• I begravningslagen införs ett krav på begravningsombuden att särskilt kontrollera hur huvudmannen uppfyller dels sin skyldighet att tillhandahålla begravningsceremonilokaler utan religiösa symboler, dels sin skyldighet att tillhandahålla särskilda gravplatser för dem som inte tillhör något kristet trossamfund.

• Den nuvarande regleringen om att begravningsombuden själva ska begära ersättning hos respektive huvudman upphävs. I stället ska länsstyrelserna, efter att ombudens årsberättelser har godkänts, fastställa ersättningen i beslut. Länsstyrelsens beslut om ersättning får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Ersättningen ska även fortsättningsvis betalas av huvudmännen för begravningsverksamheten.

• Det klargörs att huvudmännen även ska betala kostnader för begravningsombudens utbildning. Länsstyrelserna får fakturera huvudmännen sådana utbildningskostnader.

• Ersättningsnivåerna avseende begravningsombudens årliga grundarvode samt sammanträdesarvodet föreslås höjas. Ändringarna föreslås mot bakgrund av de förändringar av konsumentprisindex som skett sedan år 2000 då de nuvarande ersättningsnivåerna infördes.

70

SOU 2009:79 Begravningsombuden

2.1 Bakgrund, uppdrag och upplägg

I samband med stat-kyrkareformen skapades särskilda regler för att ta till vara intressena i begravningsfrågor hos dem som inte är medlemmar i Svenska kyrkan. Bland annat skapades systemet med begravningsombud. Riksrevisionen har i rapporten ”Begravningsverksamheten − förenlig med religionsfrihet och demokratisk styrning?” (RiR 2006:7) granskat de inslag i den statliga kontrollen och tillsynen över begravningsverksamheten som kom till i samband med relationsändringen mellan staten och Svenska kyrkan. I rapporten riktas skarp kritik både mot begravningsombuden och mot länsstyrelserna. I vårt uppdrag har ingått att kartlägga och analysera begravningsombudens verksamhet och kompetens. Vidare har ingått i uppdraget att föreslå åtgärder för att förtydliga ombudens roll och förbättra möjligheterna för ombuden att utöva sitt uppdrag. I uppdraget har också ingått att analysera tillsynsansvaret över begravningsverksamheten samt lämna förslag till förtydliganden och effektivisering. Tillsynsfrågan har vi valt att behandla i avsnitt 3.

I avsnitt 2.2 beskrivs bakgrunden till systemet med begravningsombud, hur de utses samt kort om deras uppgifter. I avsnitt 2.3 går vi sedan djupare in på begravningsombudens verksamhet. I det avsnittet ingår bl.a. en sammanfattning av de synpunkter Riksrevisionen redovisade i sin rapport såvitt avser begravningsombuden. Vidare redogörs också för dels vår egen granskning av ombudens årsberättelser för 2007, dels för den enkätundersökning vi genomfört bland begravningsombuden. I avsnitt 2.4 behandlas begravningsombudens kompetens. Även i det avsnittet kommer vi in på den tidigare nämnda enkätundersökningen. I avsnitt 2.5 redovisar vi våra överväganden och förslag.

2.2 Begravningsombud − allmänt

2.2.1 Bakgrunden till systemet med begravningsombud

Den 1 januari 2000 förändrades relationen mellan staten och Svenska kyrkan. Reformen innebar inte någon förändring av kyrkans ställning som huvudman för begravningsverksamheten. Med begravningsverksamhet avses enligt begravningslagen (1990:1144) åtgärder som har direkt samband med förvaltningen av

71

Begravningsombuden SOU 2009:79

de allmänna begravningsplatserna, t.ex. att anordna och tillhandahålla gravplatser, ta emot stoft för förvaring och visning, sköta gravsättning och kremering, tillhandahålla eller anvisa lokaler för begravningsceremoni samt hålla personal, maskiner och byggnader som behövs, se vidare prop. 1998/99:38 s. 98 f. Med undantag för Stockholms och Tranås kommuner, där huvudmannaskapet sedan lång tid tillbaka varit kommunalt, kom därmed huvudansvaret för begravningsfrågorna även efter reformen att ligga på Svenska kyrkans församlingar och samfälligheter. År 2009 uppgår antalet kyrkliga huvudmän för begravningsverksamheten till 787 stycken.

I lagstiftningsärendet (prop. 1998/99:38 s. 103 ff. och s. 126 ff.) diskuterades om det fortsatta kyrkliga huvudmannaskapet kunde anses förenligt med kraven på religionsfrihet och demokratisk styrning. Det konstaterades bl.a. att de som inte tillhör Svenska kyrkan saknar rösträtt vid de kyrkliga valen och är inte valbara till förtroendeuppdrag inom kyrkan. Dessa personer hade därmed, enligt regeringen, inte samma möjligheter som dem som tillhör Svenska kyrkan att påverka eller delta i beslut om t.ex. begravningsavgiften eller om planering eller utbyggnad av särskilda gravplatser för dem som inte tillhör något kristet trossamfund. För att stärka inflytandet och möjligheten till insyn i begravningsverksamheten för dem som inte tillhör Svenska kyrkan skapades systemet med begravningsombud.

2.2.2 Hur begravningsombuden utses och vem som ska utses

När en församling är huvudman för begravningsverksamheten ska länsstyrelserna förordna ett eller flera begravningsombud. Ombudens verksamhet regleras i begravningslagen och begravningsförordningen (1990:1147). Länsstyrelserna ska, innan begravningsombuden utses, ge kommunerna möjlighet att föreslå personer som är lämpliga för uppdraget. Några formella krav på den som ska utses till begravningsombud har inte ställts upp. Däremot nämns i förarbetena att länsstyrelserna bör förordna personer som har kunskap om och förståelse för olika religioner och begravningsseder, god kunskap om ekonomiska och administrativa frågor samt även i övrigt har en allsidig kompetens inom verksamhetsområdet. En person kan förordnas att vara begravningsombud i flera församlingar och såväl förtroendevalda som tjänstemän kan komma i fråga (SOU 1997:42 s. 115 och prop. 1998/99:38 s. 128). Ombuden

72

SOU 2009:79 Begravningsombuden

utses för en tid av fyra kalenderår, räknat från och med den 1 januari året efter det år då det hållits val till kommunfullmäktige (51 § begravningsförordningen).

2.2.3 Begravningsombudens uppgifter

Begravningsombudens uppgift är att företräda de personer som inte är medlemmar i Svenska kyrkan och granska hur huvudmännen tar till vara dessa personers intressen (se 10 kap. 1 § begravningslagen).

När ombudet utför sitt uppdrag ska han eller hon skaffa sig kännedom om hur begravningsverksamheten är organiserad, hur den utförs för dem som inte tillhör Svenska kyrkan samt vilka önskemål dessa personer har rörande verksamheten (49 § 1 begravningsförordningen). För att kunna fullgöra denna skyldighet har ombuden rätt att få tillgång till samtliga handlingar som rör begravningsverksamheten. De har även rätt att närvara, ställa frågor och göra påpekanden när frågor om begravningsverksamheten behandlas av församlingen (10 kap. 2−3 §§begravningslagen). Vidare har ombuden rätt att föreslå de åtgärder som behövs för att tillgodose beaktansvärda önskemål som kommer till ombudens kännedom (49 § 3 begravningsförordningen). Någon beslutanderätt har begravningsombuden inte. Däremot har de enligt 10 kap. 5 § begravningslagen en skyldighet att underrätta länsstyrelsen om det finns anledning att rikta någon anmärkning mot församlingens sätt att sköta begravningsverksamheten.

I 2 kap. 2 § andra stycket begravningslagen regleras församlingens skyldighet att samråda med företrädare för andra trossamfund och övriga berörda parter. Församlingen är skyldig att samråda med nämnda personer vid anläggning, utvidgning och väsentlig ändring av begravningsplatsen, s.k. obligatoriskt samråd. Vidare bör samråd ske när det gäller frågor som rör förvaltningen av de särskilda gravplatserna, s.k. frivilligt samråd. Som framgår av 10 kap. 4 § begravningslagen ska begravningsombuden kontrollera att det obligatoriska samråd som regleras i 2 kap. 2 § andra stycket andra meningen sker. Ombuden ska dessutom verka för att församlingen i övrigt samråder med och informerar företrädare för dem som inte tillhör Svenska kyrkan. Ombudets egen skyldighet att hålla kontakt med och informera nämnda företrädare och andra berörda parter framgår av 49 § 2 begravningsförordningen.

73

Begravningsombuden SOU 2009:79

Kammarkollegiet är den myndighet som, efter förslag av huvudmännen, ska fastställa den begravningsavgift som respektive huvudman får ta ut av den som inte är medlem i Svenska kyrkan, se 9 kap. 4 § begravningslagen och 2 § förordningen om begravningsavgift (1999:729). En viktig uppgift för begravningsombuden är att skriftligen yttra sig till Kammarkollegiet över församlingarnas förslag till begravningsavgift. För det fall förslaget avstyrks ska ombudet dels skriftligen motivera skälen för det, dels lämna ett eget förslag till begravningsavgift, se 49 § 4 begravningsförordningen. Frågor om begravningsavgiften behandlas i avsnitt 4.

Begravningsombudet ska senast den 31 mars varje år ge in en årsberättelse till länsstyrelsen. Som framgår av 58 § begravningsförordningen ska årsberättelsen innehålla en redogörelse för verksamheten under föregående kalenderår samt en redovisning av vilken tid ombudet lagt ned på sammanträden och annat arbete. Om ombudet har förordnats för flera huvudmän ska fördelningen av tid och kostnader hos respektive huvudman framgå.

2.3 Begravningsombudens verksamhet

2.3.1 Riksrevisionens granskning av begravningsombuden

I sin rapport ”Begravningsverksamheten − förenlig med religionsfrihet och demokratisk styrning?” (RiR 2006:7) granskade Riksrevisionen bl.a. begravningsombuden och deras verksamhet och kompetens. En av de frågeställningar som behandlades i rapporten var frågan om begravningsombudens granskning av begravningsverksamheten bedrevs i enlighet med kraven i begravningslagen och begravningsförordningen. Efter att bl.a. ha gått igenom samtliga årsberättelser för 2004 konstaterade Riksrevisionen sammanfattningsvis följande.

• Nästan samtliga ombud lämnar in en årsberättelse. För verksamhetsåret

2004 saknas berättelser från tio ombud.

• Årsberättelserna är både till form och innehåll av skiftande karaktär.

Flertalet länsstyrelser har någon form av mall som man vill att ombuden använder. Många ombud väljer dock att inte använda mallen utan skriver i stället på fri hand. Många ombud svarar också på ett mycket knapphändigt och/eller oklart sätt, vilket gör det svårt att bedöma det

74

SOU 2009:79 Begravningsombuden

bakomliggande sakförhållandet. Många ombud väljer att hoppa över att svara på de frågor som ställs.

• Årsberättelserna avser olika objekt (en huvudman eller flera huvudmän), något som också försvårar möjligheten att få en mer samlad bild av ombudens verksamhet. Vanligast är att ombudet lämnar en årsberättelse som avser samtliga huvudmän i kommunen. I de fall där de finns två ombud i en kommun lämnar de ibland en gemensam berättelse och i andra fall var sin.

• Ombuden ger i huvudsak en positiv bild av samarbetet med Svenska kyrkan och få rapporterar om samarbetsproblem. Den samlade bilden är att ombuden får del av information i den utsträckning de önskar.

• Ombudens verksamhet är mycket ojämn. Enstaka ombud är aktiva och företräder på olika sätt dem som inte tillhör Svenska kyrkan. Huvuddelen av ombuden framstår dock som tämligen passiva.

• Årsberättelserna är i grundläggande avseenden en mycket osäker informationskälla. På vissa områden, se nedan, går det dock att redovisa en mer kvantitativ bild.

• Nästan två tredjedelar av ombuden deltar i sammanträden hos huvudmännen när begravningsfrågor behandlas. För flertalet ombud framstår deltagande i sammanträden som den huvudsakliga aktiviteten. Många ombud som har flera huvudmän deltar dock bara i sammanträden hos vissa av huvudmännen medan de avstår från att delta i sammanträden hos andra.

• Att ombuden riktar någon anmärkning mot en huvudman är ovanligt och förekommer bara i ungefär fyra procent av årsberättelserna.

• I vilken utsträckning ombuden har kontrollerat om det obligatoriska samråd som ska ske enligt begravningslagen har ägt rum är svårbedömt. En rimlig tolkning av materialet är dock att högst en tredjedel av ombuden kontrollerat om samråd ägt rum. Huruvida ombuden verkat för att huvudmännen i övrigt samrått med och informerat dem som inte tillhör Svenska kyrkan (frivilligt samråd) framgår vanligen inte av årsberättelserna.

• Endast en mindre del av ombuden uppger att de har haft kontakt med företrädare för andra trossamfund. I högst en fjärdedel av kommunerna uppger ombuden att de har haft sådana kontakter. De kontakter som tagits har företrädesvis gällt andra kristna trossamfund.

75

Begravningsombuden SOU 2009:79

• Få ombud visar något djupare engagemang när det gäller granskningen av huvudmännens förslag till begravningsavgift. Vanligen beskriver ombuden sina insatser i termer som att man ”talat med kamreren”, ”gått igenom förslaget etc.”. Påpekanden i sak är mycket sällsynta och lämnas endast av något enstaka ombud i varje län.

• Många ombud framför i årsberättelserna att de behöver stöd i sin verksamhet. Framförallt efterlyser de mer stöd från länsstyrelserna.

2.3.2 Vår granskning av begravningsombudens årsberättelser för 2007

Riksrevisionens granskning avsåg årsberättelserna för verksamhetsåret 2004. En intressant fråga är naturligtvis om situationen har förändrats på något sätt sedan Riksrevisionen gjorde sin undersökning. För att få svar på den frågan har vi gått igenom samtliga årsberättelser för verksamhetsåret 2007.

Antalet förordnade ombud uppgick år 2007 till 306 stycken och antalet kyrkliga huvudmän till 801. Totalt inkom 298 berättelser till länsstyrelserna. Enligt det material vi har fått från länsstyrelserna saknas årsberättelser från 15 ombud. De flesta ombud lämnar en gemensam årsberättelse även om de är förordnade för flera huvudmän. Det förekommer också att flera ombud lämnar en gemensam berättelse för en huvudman. Inledningsvis kan det konstateras att även årsberättelserna för 2007 uppvisar betydande skillnader både vad gäller form och innehåll. Vissa ombud beskriver utförligt och noggrant den verksamhet de har utfört under året. Flertalet ombud svarar dock mycket kortfattat på de frågor som ställs och liksom Riksrevisionen konstaterade i sin granskning blir det därmed svårt att bedöma det bakomliggande sakförhållandet. I de fall en redogörelse efterfrågas kan svaret bestå av något enstaka ord. Påfallande är också att, vilket kommer framgå längre fram, många ombud väljer att hoppa över att svara på vissa frågor. Många ombud använder fortfarande inte mall utan skriver på fri hand, något som ofta medför att viktig information saknas.

Vi delar Riksrevisionens uppfattning att årsberättelserna i grundläggande avseenden är en osäker informationskälla. Den skiftande kvaliteten på årsberättelserna och de ofta utelämnade svaren gör att det är svårt att utifrån berättelserna få en klar bild av ombudens verksamhet. Viss försiktighet är därmed också påkallad när det gäller att göra kvantitativa bedömningar. Vi anser dock att det

76

SOU 2009:79 Begravningsombuden

beträffande nedan angivna områden går att redovisa viss statistik. Uppgifterna får dock bedömas med försiktighet.

Ombudens kontakter med enskilda

De flesta länsstyrelser har någon form av formulär eller mall som man vill att ombuden använder för sina årsberättelser. Ofta innehåller dessa mallar frågor om ombudens kontakter med enskilda. Vanligtvis anger ombuden inte något exakt antal kontakter utan använder i stället uttryck som t.ex. ”ett fåtal kontakter” eller ”flera kontakter”. För att kunna göra en sammanställning av uppgifterna i årsberättelserna har vi valt att hänföra uppgifterna till olika kategorier. ”Ett fåtal kontakter” har hänförts till kategorin 1−5 medan ”flera kontakter”, ”många kontakter” etc. hänförts till kategorin ”fler än fem”. För det fall ombudet angett att kontakter förekommit men inte angett något om antalet har svaret tagits upp under kolumnen ”Ja, okänt”. Av ombuden anger 32 procent att de inte har haft någon kontakt med enskilda medan 33 procent kan hänföras till kategorin 1−5 kontakter. Nio procent uppger att de har haft fler än fem kontakter och sju procent har haft kontakter men det är okänt i vilken omfattning. I 19 procent av berättelserna lämnas ingen uppgift.

Ombudens kontakter med andra trossamfund

I ungefär hälften av årsberättelserna, 49 procent, uppger ombudet att han eller hon inte har haft några kontakter med andra trossamfund. 16 procent anger att de har haft kontakt med andra trossamfund, t.ex. genom telefonsamtal eller besök. Tolv procent anger att kontakter har skett men inte hur eller i vilken omfattning. 23 procent lämnar ingen uppgift. Det kan sålunda konstateras att endast 28 procent av ombuden redovisar någon form av kontakt med andra trossamfund. I den övervägande delen av de fall där någon form av kontakt har skett så har det rört sig om kontakter med andra kristna frikyrkor. Ofta förekommer uppgiften att ombudet självt är engagerad i en viss frikyrkoförsamling och kontakten på så sätt sker naturligt.

77

Begravningsombuden SOU 2009:79

Ombudens redogörelse för hur förslaget till begravningsavgift granskats

De flesta mallar innehåller en begäran om en redogörelse för hur granskningen av förslaget till begravningsavgift har utförts. I något län finns dessutom ytterligare frågor kring granskningen av särredovisningen. Det finns vissa ombud som på ett mycket bra och grundligt sätt redogör för hur granskningen gått till. Dessa ombud kan t.ex. kommentera enskilda poster i redovisningen och beskriva hur han eller hon gått till väga för att förvissa sig om att kravet på särredovisning är uppfyllt. Dessa fall tillhör dock undantagen. I de flesta fall anges kortfattat ”deltagit i budgetsammanträden”, ”gått igenom räkenskaper, bokslut och redovisning” etc. Även i den mall där konkreta frågor ställs om särredovisningen är svaren mycket kortfattade. Det är därför svårt att utifrån årsberättelserna få någon bild av vilken typ av granskning ombuden egentligen gör av den ekonomiska redovisningen.

Innehållet i ombudens yttrande till Kammarkollegiet

Många mallar, men inte alla, innehåller också en fråga om innehållet i det yttrande över begravningsavgiften som ombudet ska lämna till Kammarkollegiet. I närmare hälften av berättelserna saknas svar på den frågan. Av den promemoria med förslag till avgiftssatser för begravningsavgift som Kammarkollegiet varje år ger ut framgår dock bl.a. innehållet i ombudens yttranden, se vidare under avsnitt 2.3.5.

Ombudens kontroll av samråd enligt 2 kap. 2 § andra meningen begravningslagen

I de flesta mallar finns frågor som rör kravet på samråd. I vissa mallar efterfrågas dock bara om ombudet självt har fått lämna synpunkter vid nyanläggning, utvidgning och väsentlig förändring och inte om han eller hon har kontrollerat om huvudmannen har samrått. I mer än hälften av de årsberättelser som granskats, 52 procent, lämnas ingen uppgift om huruvida ombudet har kontrollerat om huvudmannen har samrått med andra trossamfund och övriga berörda parter på det sätt som begravningslagen kräver. 20 procent har uttryckligen angett att kontroll av samråd har skett medan sju procent uttryckligen har angett att kontroll inte har

78

SOU 2009:79 Begravningsombuden

skett. I 21 procent av fallen lämnas beskrivningar som t.ex. att ”frågan har inte varit aktuell” eller liknande. Sannolikt har ombuden med dessa uttryckssätt menat att någon anläggning, utvidgning eller väsentlig ändring av allmän begravningsplats inte har varit aktuell, vilket skulle kunna tolkas som att ombuden har kontrollerat samrådsfrågan men funnit att samråd inte behövts. Med få undantag framgår det inte av årsberättelserna huruvida ombudet i övrigt har verkat för att huvudmännen har samrått med och informerat dem som inte tillhör Svenska kyrkan.

Anmärkningar mot huvudmännens sätt att sköta verksamheten

Anmärkningar mot huvudmännens sätt att sköta verksamheten är ovanliga och förekommer endast i två procent av de granskade berättelserna. Överlag verkar de flesta ombud, av årsberättelserna att döma, vara av uppfattningen att huvudmännen sköter begravningsverksamheten på ett bra sätt.

Sammanträden

Av de genomgångna årsberättelserna framgår att 80 procent av ombuden under året deltagit i minst ett sammanträde. 13 procent har inte deltagit och sju procent har inte lämnat någon uppgift. Siffran betyder dock inte att ombudet, i de fall han eller hon har flera huvudmän, har deltagit i sammanträden hos alla. Det är ett inte helt ovanligt förhållande att ombudet deltar i sammanträden hos en huvudman men inte hos andra. Sammantaget kan dock konstateras att av årsberättelserna att döma så deltar ombuden i hög utsträckning i sammanträden.

2.3.3 Våra slutsatser om ombudens årsberättelser

Efter att ha gått igenom samtliga årsberättelser för 2007 kan vi konstatera att − sett utifrån årsberättelserna − situationen inte har förändrats på något avgörande sätt sedan Riksrevisionens granskning. De problem och brister som Riksrevisionen pekade på vad gäller årsberättelserna gör sig i allt väsentligt gällande också tre år senare. Ombudens årsberättelser är dock i många avseenden en osäker kunskapskälla, inte minst mot bakgrund av att ombuden i stor

79

Begravningsombuden SOU 2009:79

utsträckning låter bli att svara på ställda frågor. Vi har mot den bakgrunden valt att skicka ut en enkät till samtliga begravningsombud. Resultatet av enkätundersökningen redovisas nedan.

2.3.4 Enkätundersökning bland begravningsombuden

Vi har skickat ut en enkät till samtliga begravningsombud som enligt uppgift från Kammarkollegiet var förordnade den 1 november 2008. Antalet begravningsombud uppgick då till 303 och tre platser var vakanta. Totalt har 289 svar inkommit. Svarsfrekvensen uppgår till över 95 procent.

Enkäten innehåller frågor om dels ombudens bakgrund, utbildning och erfarenhet, dels frågor som rör själva uppdraget. Därutöver fanns i enkäten möjlighet för ombuden att lämna egna synpunkter och tankar kring uppdraget som begravningsombud. Hela enkäten finns intagen som bilaga 3. De frågor som har att göra med ombudens bakgrund och utbildning kommer att behandlas längre fram i detta avsnitt medan vissa frågor som har anknytning till länsstyrelsen kommer att behandlas i det avsnitt som rör länsstyrelsernas verksamhet. Vi går i det följande igenom vissa av de frågor som rör begravningsombudens uppdrag.

Kontakten med andra trossamfund

I enkäten ställdes frågan: ”Har du under 2008 haft kontakt med företrädare för andra trossamfund än Svenska kyrkan?” Drygt hälften av ombuden (51 procent) svarade att de inte hade haft några sådana kontakter. 28 procent svarade att de hade haft kontakter med företrädare för både icke kristna och kristna trossamfund medan 13 procent svarade att de bara hade haft kontakt med kristna trossamfund. Sju procent svarade att de bara hade haft kontakt med företrädare för icke kristna trossamfund och en procent lämnade ingen uppgift. Siffrorna i enkätsvaren stämmer i denna del väl överens med uppgifterna i 2007 års årsberättelser, där också ungefär hälften svarade att de inte hade haft någon kontakt med andra trossamfund.

80

SOU 2009:79 Begravningsombuden

Kontroll av samråd

Två frågor i enkäten rörde frågan om samråd. För det första ställde vi frågan om ombudet under 2008 hade kontrollerat om huvudmannen hade samrått med företrädare för andra trossamfund och övriga berörda parter vid anläggning, utvidgning eller väsentlig ändring av allmän begravningsplats. Knappt hälften av ombuden (48 procent) svarade ja på frågan, medan hälften (50 procent) svarade nej. Två procent svarade inte på frågan. Siffrorna skiljer sig från de siffror som gällde årsberättelserna 2007. Framförallt har andelen uteblivna svar minskat markant, vilket naturligtvis ger en mer tillförlitlig bild av hur kontrollen av samråd ser ut från ombudens sida.

Vi ställde också frågan: ”Har du i övrigt under 2008 verkat för att huvudmannen samrått med och informerat företrädare för dem som inte tillhör Svenska kyrkan?” Svaren överensstämmer väl med svaren på föregående fråga. 41 procent har besvarat frågan jakande och 57 procent nekande. Även där finns ett bortfall på två procent. Sammanfattningsvis kan alltså sägas att mindre än hälften av ombuden kontrollerar att samråd sker på det sätt som begravningslagen föreskriver.

Önskemål beträffande begravningsverksamheten hos dem som inte är medlemmar i Svenska kyrkan

Som framgått har begravningsombuden en skyldighet att ta reda på vilka önskemål som finns beträffande begravningsverksamheten hos dem som inte är medlemmar i Svenska kyrkan. I enkäten ställde vi därför frågan om ombuden hade tagit reda vilka önskemål som finns hos de människor de företräder. Även där ser svaren likartade ut som beträffande föregående frågor. 46 procent har svarat ja på frågan medan 51 procent har svarat nej. Tre procent har inte svarat på frågan. Flera ombud har under övriga synpunkter påpekat svårigheten med att nå ut till dem som inte är medlemmar i Svenska kyrkan. Särskilt svårt kan det vara att nå dem som inte är medlemmar i något trossamfund.

81

Begravningsombuden SOU 2009:79

Deltagande i sammanträden

Av årsberättelserna för 2007 framgick att ombuden i mycket stor utsträckning (80 procent) deltar i sammanträden. Detta bekräftas genom enkätsvaren, där det framgår att 16 procent inte deltar i sammanträden medan övriga gör det. 30 procent deltar i alla sammanträden de blir kallade till. Av enkätsvaren går också att utläsa att av de som har fler än en huvudman deltar cirka hälften (46 procent) i sammanträden hos alla huvudmän.

2.3.5 Begravningsombudens yttranden över huvudmännens förslag till begravningsavgift

En viktig uppgift för begravningsombuden är att yttra sig över huvudmännens förslag till begravningsavgift. Kammarkollegiet har i sina årliga promemorior med förslag till avgiftssatser vid upprepade tillfällen påpekat vikten av att ombuden tar denna del av sitt uppdrag på allvar och att de meddelar sitt ställningstagande till föreslagen begravningsavgift i rätt tid. Trots det har det under flera år varit ett antal ombud som varit svåra att nå. I det sammanhanget kan det nämnas att det av enkätsvaren framgår att det stora flertalet ombud (78 procent) anser att de får huvudmännens förslag i tillräckligt god tid för att de ska kunna yttra sig till Kammarkollegiet senast den 1 november.

När det gäller innehållet i ombudens yttranden så kan det konstateras att nästan alla ombud tillstyrker huvudmännens förslag. Bland 2007 års yttranden över begravningsavgifterna för 2008 (PM till Kammarkollegiets styrelse med förslag till avgiftssatser för begravningsavgift 2008, dnr 403-18600-07) var det tre begravningsombud som avstyrkte förslaget till begravningsavgift. Två varken avstyrkte eller tillstyrkte medan ett ombud avstyrkte inledningsvis men tillstyrkte efter viss skriftväxling. Resten av ombuden tillstyrkte huvudmännens förslag till avgiftssats. Kammarkollegiet fastställde samtliga föreslagna avgifter för de 794 huvudmännen.

Beträffande 2008 års yttranden över begravningsavgiften för 2009 (PM till Kammarkollegiets generaldirektör med förslag till avgiftssatser för begravningsavgift 2009, dnr 403-17200-08) var det sju ombud som avstyrkte huvudmännens förslag. I ytterligare två fall meddelade begravningsombuden att föreslagen avgift varken kunde av- eller tillstyrkas. Beträffande två huvudmän avstyrkte

82

SOU 2009:79 Begravningsombuden

ombuden ursprungligen föreslagen avgiftssats men tillstyrkte efter viss skriftväxling. Kammarkollegiet ändrade den föreslagna avgiftssatsen i tre fall. Beträffande övriga 784 huvudmän fastställde kollegiet de föreslagna avgifterna.

2.4 Begravningsombudens kompetens

Bakgrund

Som framgått finns det i dag inte några formella kompetenskrav på dem som utses till begravningsombud. Från bl.a. länsstyrelsehåll har pekats på att ett av problemen med begravningsombuden är att deras kompetens, och även engagemang, varierar så mycket. Genom ett antal frågor i vår enkätundersökning har vi försökt kartlägga ombudens bakgrund, utbildningsnivå och erfarenhet inom olika områden. Kunskap kan naturligtvis inhämtas på fler sätt än genom formell utbildning. Flera ombud har med anledning av det också beskrivit sin bakgrund på ett mer utförligt sätt än vad som är möjligt att göra inom ramen för ett antal flervalsfrågor. Detta kommenteras ytterligare nedan. Vi har vidare ställt ett par frågor där begravningsombuden själva ska bedöma om de anser sig ha tillräcklig kompetens för uppdraget. Vissa av frågorna har också gällt ombudens eventuella behov av vidareutbildning.

Kompetensen inom det ekonomiska området

I enkäten ställde vi frågan: ”Vilken utbildning/arbetslivserfarenhet har du när det gäller ekonomiska frågor?” Svaren har vållat vissa bekymmer att sammanställa av det skälet att många ombud inte har gett fullständiga svar. 33 procent av ombuden har dock angett att de har eftergymnasial utbildning inom ekonomi medan 27 procent angett att de har gymnasial utbildning. Ungefär hälften av ombuden (48 procent) har angett att de har arbetat med kvalificerat ekonomiskt arbete under minst ett år. Flera ombud har därutöver pekat på att de har stor vana vid ekonomiska frågor genom sitt yrke, bl.a. politiskt arbete eller arbete som egna företagare. Över huvudtaget bekräftas den bild som framförts av bl.a. länsstyrelserna, nämligen att begravningsombudens bakgrund är väldigt varierande. Exempel finns på begravningsombud som har arbetat som revisorer

83

Begravningsombuden SOU 2009:79

eller advokater större delen av sitt yrkesverksamma liv. Andra är lekmän utan större vana av ekonomiska frågor.

Att huvudmännen sköter särredovisningen av begravningsverksamhetens intäkter och kostnader på rätt sätt är av stor principiell betydelse. För att kunna bedöma huvudmannens förslag till begravningsavgift måste ombudet ha tillräckliga ekonomiska kunskaper för att kunna ta ställning till särredovisningen. Från olika håll har ifrågasatts om så är fallet. I enkäten ställde vi frågan om ombudet själv anser sig ha tillräckliga kunskaper för att bedöma om huvudmännen på rätt sätt särredovisar begravningsverksamhetens intäkter och kostnader. 73 procent anger att de anser sig ha den kunskapen, medan elva procent anser att de inte har sådan kunskap. 16 procent kan inte bedöma om de har tillräckliga kunskaper. Under våra överväganden och förslag kommenteras dessa siffror ytterligare.

Kompetensen när det gäller andra religioners begravningsseder

En fråga i enkäten handlade om utbildningsnivån när det gäller andra religioners begravningsseder. Här kan det konstateras att den övervägande delen av ombuden har inhämtat kunskap på området genom egenstudier (69 procent) medan relativt få (åtta procent) har eftergymnasial utbildning inom teologi/religionsvetenskap. 26 procent av ombuden har uppgett att de har arbetat med frågor som rör olika religioner eller begravningsfrågor under minst ett år.

Begravningsombudens egen syn på sin kompetens

I förarbetena till begravningslagen framgår, som redan nämnts, att länsstyrelserna som begravningsombud bör förordna ”personer som har kunskap om och förståelse för olika religioner och begravningsseder, god kunskap om ekonomiska och administrativa frågor samt även i övrigt har en allsidig kompetens inom verksamhetsområdet”. Vi frågade ombuden om de själva anser att denna kravprofil stämmer in på dem. 32 procent ansåg att den stämmer fullt ut medan 58 procent svarade att den delvis stämmer. Fyra procent ansåg inte att den stämmer och sex procent svarade att de inte kan bedöma detta.

84

SOU 2009:79 Begravningsombuden

Medlemskap i Svenska kyrkan

En frågeställning som ofta återkommer i diskussionen om begravningsombudens bakgrund är frågan om ett begravningsombud kan vara medlem i Svenska kyrkan. Vi ställde därför en fråga om detta i vår enkätundersökning. Svaren från begravningsombuden är ganska jämt fördelade. 35 procent anser att det är lämpligt, 29 procent att det inte är lämpligt och 36 procent har inte någon uppfattning. Frågan hur många av begravningsombuden som rent faktiskt är medlemmar i Svenska kyrkan har vi valt att inte ställa.

Utbildning

81 procent av ombuden har inom ramen för sitt uppdrag genomgått någon form av utbildning. Det kan vara både utbildningar anordnade av länsstyrelserna och utbildningar anordnade av Sveriges kyrkogårds- och krematorieförbund (SKKF) eller av Svenska kyrkans Församlingsförbund (Församlingsförbundet). Under 2007−2008 var det t.ex. 157 ombud som genomgick kurser anordnade av SKKF. 67 procent anser att de behöver ytterligare utbildning för att kunna utföra sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt. De två områden där utbildning främst efterfrågas är ekonomi samt kunskap om andra religioner och begravningsseder.

2.5 Våra överväganden och förslag

2.5.1 Bör systemet med begravningsombud finnas kvar?

Riksrevisionens samlade bedömning i den tidigare nämnda rapporten är att de arrangemang avseende religionsfrihet och demokratisk styrning som granskats i väsentliga avseenden inte fungerar. När det gäller begravningsombuden och deras verksamhet så kan vi på det stora hela ställa oss bakom de slutsatser som Riksrevisionen framfört. Situationen kan med andra ord inte anses ha förändrats på något avgörande sätt på de cirka tre år som gått sedan rapporten kom ut.

Som redan nämnts är kvaliteten på årsberättelserna anmärkningsvärt låg. Ansvaret för det ligger visserligen inte bara på ombuden utan också på länsstyrelserna, något som vi återkommer till i

85

Begravningsombuden SOU 2009:79

avsnitt 3. Ombuden själva kan dock inte undgå kritik för den bristfällighet och det slarv som kännetecknar många årsberättelser. Ombudens uppgift är att bevaka hur huvudmännen tar till vara intressena hos de grupper som inte är medlemmar i Svenska kyrkan. Uppgiften att endast ungefär hälften av ombuden har tagit reda på dessa gruppers önskemål är därför anmärkningsvärd. På motsvarande sätt förhåller det sig med ombudens kontroll av samråd och kontakt med företrädare för andra trossamfund. Det gäller här mycket centrala delar av ombudens uppgifter. Ändå är det även här endast ungefär hälften av ombuden som uppfyller begravningslagens krav i den delen.

När det gäller den ekonomiska granskningen så är det svårt att utifrån årsberättelserna få någon egentlig bild av vilken granskning ombuden gör innan de lämnar sina yttranden över huvudmännens förslag till begravningsavgift. Klart är dock att ombuden i mycket liten utsträckning avstyrker förslagen. Även i de fall då något avstyrkande inte gjorts förekommer det emellertid att Kammarkollegiet hittar fel och brister som, om granskningen hade utförts korrekt, borde ha upptäckts. Sammanfattningsvis kan i dagsläget inte heller den ekonomiska granskningen anses fungera tillfredsställande.

I samband med att systemet med begravningsombud infördes sades att ”sedan några års erfarenhet vunnits bör ombudsinstitutionen följas upp och utvärderas” (prop. 1998/99:38 s. 128). I det sammanhanget kan också nämnas att införandet av begravningsombud och regleringen av deras befogenheter var de förslag i lagstiftningsärendet som utsattes för mest kritik av remissinstanserna, bl.a. av Svea hovrätt, Justitieombudsmannen och Kammarkollegiet. I valet mellan ett särskilt ombud och en förbättrad länsstyrelsetillsyn fäste regeringen i propositionen särskild vikt vid att ett särskilt ombud på ett tydligare sätt än länsstyrelsen kan företräda dem som inte tillhör Svenska kyrkan i begravningsfrågor. Vidare, angav regeringen, kunde det vara av värde att det finns en särskilt utsedd person som de icke kyrkotillhöriga kan vända sig till och som har till enda uppgift att företräda dem. Slutligen kunde ombudet förväntas ha större möjligheter att arbeta informellt än länsstyrelsen.

En berättigad fråga med hänsyn till vad som framkommit både i Riksrevisionens rapport och i våra egna undersökningar är om systemet med begravningsombud överhuvudtaget bör finns kvar. Enligt vår uppfattning framstår lagstiftarens avsikt med begravningsombuden som vällovlig. Systemet kan dock inte anses ha fungerat

86

SOU 2009:79 Begravningsombuden

tillfredsställande. Vissa av begravningsombuden har också, inom ramen för enkätundersökningen, ifrågasatt behovet av begravningsombud. I våra direktiv har emellertid inte ingått att överväga om systemet med begravningsombud ska avskaffas. I stället har vårt uppdrag varit att ”kartlägga och analysera begravningsombudens verksamhet och kompetens samt föreslå åtgärder för att förtydliga ombudens roll och förbättra möjligheterna för ombuden att utöva sitt uppdrag”. Vår utgångspunkt i det följande är därför att systemet med begravningsombud ska finnas kvar, men reformeras.

2.5.2 Antalet begravningsombud

Vårt förslag: För huvudmannen eller huvudmännen för

begravningsverksamheten inom en kommun ska länsstyrelsen förordna ett begravningsombud, dock inte för de kommunala huvudmännen. Endast om det föreligger särskilda skäl får fler än ett begravningsombud förordnas inom en kommun. Ett sådant skäl kan vara att invånarantalet inom kommunen är mycket stort. Om fler än ett ombud förordnas för samma huvudman ska länsstyrelsen besluta om arbetsfördelningen mellan ombuden.

Det nuvarande systemet med begravningsombud är i vissa avseenden tungrott. Som vi ser det är en del av förklaringen till det problemet det stora antalet ombud − för närvarande 303 stycken. Vi har därför övervägt ett system med betydligt färre begravningsombud. Ett alternativ vore att endast ha ett eller ett par ombud knutna till varje länsstyrelse som handlägger begravningsfrågor (beträffande antalet länsstyrelser, se vidare avsnitt 3). En fördel med ett sådant system skulle vara att förutsättningarna för att kunna upprätthålla en hög och jämn kvalitet skulle öka. En annan fördel med ett system med färre ombud skulle kunna vara att den eventuella koppling som i vissa fall kan föreligga mellan ombud och huvudman skulle minska.

Ett system med betydligt färre begravningsombud än i dag är dock inte fritt från invändningar. För det första skulle den lokala förankringen minska. I dag är många ombud kända på orten, vilket kan vara en fördel när det gäller att nå ut till de icke kyrkotillhöriga. Ett system med få ombud skulle också innebära att ombuden inte kan delta i sammanträden på den lokala nivån på

87

Begravningsombuden SOU 2009:79

samma sätt som i dag. Detta skulle i sin tur medföra en risk för att beslut som berör begravningsverksamheten fattas utan att de som inte är medlemmar i Svenska kyrkan har någon möjlighet till inflytande.

Det bör också framhållas att det i ett system med bara ett eller ett par ombud per länsstyrelse skulle vara svårt att upprätthålla dagens system med lekmannaombud. Ett alternativ vore att i stället inrätta särskilda tjänster vid länsstyrelserna. En sådan lösning skulle dock bli betydligt dyrare jämfört med dagens system och de fördelar som ändå finns med mera oberoende lekmannaombud skulle gå förlorade. Att göra någon mer genomgripande förändring för att minska antalet ombud och ändå behålla systemet med lekmannaombud anser vi vara tveksamt, särskilt om man samtidigt ska försöka höja kvaliteten på ombudens arbete.

Sammantaget menar vi att det i och för sig finns skäl som talar för ett system med väsentligt färre begravningsombud än i dag. Systemet med begravningsombud har dock varit i bruk under förhållandevis kort tid. Innan man gör några genomgripande förändringar för att begränsa antalet ombud, bör man enligt vår uppfattning ge det nuvarande systemet realistiska möjligheter att fungera väl. Vi anser att man, genom de förslag vi lämnar i detta och nästa avsnitt, bör kunna uppnå en klar förbättring av begravningsombudens verksamhet och kompetens utan att för den skull drastiskt minska antalet ombud.

I 10 kap. 1 § begravningslagen anges att länsstyrelsen ska förordna ett eller flera ombud när en församling är huvudman för begravningsverksamheten. Ombudets verksamhetsområde omfattar enligt 50 § begravningsförordningen församlingarna inom en kommun. Länsstyrelsen får dock besluta om ett annat verksamhetsområde om det finns skäl för det.

I dag förekommer det att länsstyrelsen förordnar fler än ett ombud för huvudmännen inom en kommun. Detta kan vara fallet både inom stora kommuner och inom mindre. Det förekommer också att flera ombud förordnas för samma huvudman. Enligt vår uppfattning talar starka skäl för att det inom en kommun som huvudregel endast bör finnas ett begravningsombud. Detta ställningstagande ska ses i belysning av att det på sikt endast kommer att finnas en begravningshuvudman inom varje kommun samt våra förslag om en gemensam begravningsavgiftssats inom kommunen (se avsnitt 4).

88

SOU 2009:79 Begravningsombuden

Vi anser att begravningslagen (nuvarande 10 kap. 1 §) bör ändras så att det framgår att länsstyrelsen, för huvudmannen eller huvudmännen för begravningsverksamheten inom en kommun, ska förordna ett begravningsombud. Med den föreslagna regeln markeras att endast ett ombud ska förordnas inom en kommun. Det bör betonas att regeln inte innebär något hinder mot att ett ombud har flera kommuner som sitt verksamhetsområde. Det förekommer redan i dag, bl.a. i Dalarnas län, och den föreslagna lagtexten, 10 kap. 2 § begravningslagen, hindrar inte en sådan ordning.

Vi är medvetna om att befolkningssammansättningen i de olika kommunerna skiftar. Det bör därför finnas en möjlighet för länsstyrelserna att undantagsvis, dvs. om det finns särskilda skäl för det, förordna fler än ett ombud inom en kommun. Det går inte att exakt ange i vilka fall det kan vara befogat med fler än ett ombud, men det kan t.ex. handla om att invånarantalet inom kommunen är så stort att arbetsbelastningen för ett enda ombud blir orimlig. En prövning bör göras i varje enskilt fall. En sådan undantagsregel bör införas i ett nytt andra stycke i föreslagna 10 kap. 2 §.

I de fall länsstyrelsen beslutar om fler än ett ombud inom en kommun bör ett motiverat beslut fattas om det. När fler än ett ombud förordnas för samma huvudman, bör länsstyrelsen i beslutet klargöra hur ombuden ska fördela arbetet mellan sig (se föreslagna 10 kap. 2 § andra stycket andra meningen). Lämpligt kan vara att ange att ett av ombuden ska ha huvudansvaret för en viss typ av frågor, t.ex. för de ekonomiska frågorna, medan det andra ombudet har huvudansvaret för t.ex. kontrollen av särskilda gravplatser och samråd. Detta innebär bl.a. att det är tillräckligt att det ombud som har ansvaret för de ekonomiska frågorna samråder med huvudmannens revisor (se avsnitt 2.5.12) eller yttrar sig över förslaget till begravningsavgift. Förslaget bidrar till att lösa en del av den problematik som föreligger i dag när fler än ett ombud förordnas för samma huvudman, nämligen att flera ombud gör samma sak, eller att någon uppgift ”faller mellan stolarna”. I de fall länsstyrelsen beslutar om flera ombud och om deras arbetsuppgifter bör Kammarkollegiet underrättas om det.

Under en övergångsperiod − fram till dess att en ordning med en begravningshuvudman inom en kommun har genomförts (se avsnitt 4) − kommer det att förekomma att det inom en kommun finns flera huvudmän och att det därför förordnas flera ombud inom kommunen. I dessa fall finns det inte anledning att göra någon uppdelning av ombudens arbetsuppgifter. I dessa fall får i

89

Begravningsombuden SOU 2009:79

stället den nuvarande ordningen med en geografisk uppdelning bestå, dvs. länsstyrelsen bör i beslutet ange att ett ombud ansvarar för vissa huvudmän medan ett annat ombud ansvarar för andra (jfr nuvarande 50 § begravningsförordningen). På sikt, när det endast finns en huvudman för begravningsverksamheten inom en kommun, kommer det endast att bli fråga om en uppdelning utifrån ombudens arbetsuppgifter.

Någon anledning att förändra ersättningarna för de ombud som inte kommer att utföra alla arbetsuppgifter som ett ombud normalt sett har tycker vi inte finns. I de fall det förordnas fler än ett ombud för en huvudman så beror det på särskilda förhållanden − främst hög arbetsbelastning − som gör att det behövs fler än ett ombud. Det finns därför inte skäl att tro att ombudets totala arbetsinsats i dessa fall kommer att bli särskilt mycket mindre än den i normala fall är.

2.5.3 Bör beslut om förordnande av begravningsombud kunna överklagas?

Vårt förslag: Länsstyrelsens beslut om förordnande av

begravningsombud ska inte kunna överklagas.

I 11 kap. 7 § andra stycket begravningslagen anges att vissa närmare angivna beslut av länsstyrelsen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Beslut om förordnande av begravningsombud ingår inte bland de typer av beslut som räknas upp i bestämmelsen. Av 11 kap. 8 § begravningslagen framgår att länsstyrelsens beslut om vite enligt 2, 3 eller 4 § inte får överklagas. Länsstyrelsens beslut i andra ärenden enligt begravningslagen än som avses i 7 och 8 §§ får överklagas till regeringen (11 kap. 9 § begravningslagen).

Frågan om ett beslut om förordnande av begravningsombud kan överklagas eller inte, och i så fall hur, berördes inte i förarbetena när bestämmelserna om begravningsombud infördes (SOU 1997:42 och prop. 1998/99:38). Eftersom någon särskild reglering avseende beslut om förordnande av begravningsombud inte införts innebär bestämmelsen i 11 kap. 9 § begravningslagen att dessa beslut i dag får överklagas till regeringen.

Besluten om förordnande av begravningsombud rör i huvudsak lämplighetsbedömningar. Vår bedömning är att ärendena inte är av

90

SOU 2009:79 Begravningsombuden

sådant slag att en styrning av praxis är behövlig. Vi har bl.a. därför svårt att se att det skulle finnas något behov av en domstolsprövning. Ärendena avser inte enskildas civila rättigheter så någon rätt till domstolsprövning kan inte anses finnas med hänsyn till Sveriges åtaganden enligt art. 6.1 i Europakonventionen (jfr regeringens ställningstaganden i prop. 2008/09:80 s. 25 som gällde frågan om länsstyrelsens beslut om förordnande av vigsel- och partnerskapsförrättare skulle kunna överklagas eller inte). Sammanfattningsvis menar vi att länsstyrelsens beslut om förordnande av begravningsombud inte ska kunna överklagas.

2.5.4 Formella behörighetskrav på begravningsombuden?

Vår bedömning: Det bör inte införas några formella behörig-

hetskrav på begravningsombuden. Däremot finns skäl för ett mera allmänt utformat behörighetskrav, se avsnitt 2.5.6.

Som redan framgått finns det i dag inte några formella behörighetskrav för begravningsombuden uttryckta i begravningslagen eller begravningsförordningen. I stället tjänar det tidigare nämnda förarbetsuttalandet (se avsnitt 2.2.2) som vägledning för länsstyrelserna när begravningsombud förordnas. En naturlig fråga att ställa sig med hänsyn till de brister som ovan konstaterats vad gäller begravningsombudens verksamhet är om det är rätt personer som förordnas för uppdraget.

Uppdraget som begravningsombud kräver kunskaper inom många områden, t.ex. juridik, ekonomi, administration, religion och kulturminnesvård. Vi har mot den bakgrunden övervägt om det bör införas någon typ av formella krav för begravningsombud. En risk med att införa formella krav på t.ex. vissa examina är dock att det kommer att bli allt svårare att hitta intresserade personer som uppfyller kraven. Redan i dag har påpekats från länsstyrelserna att det kan vara svårt att hitta lämpliga och intresserade personer. Dessutom riskerar man att gå miste om många duktiga personer som kanske är mycket lämpliga för uppdraget men som inte uppfyller formella kunskapskrav. Ett formellt kunskapskrav är inte heller någon garanti för att personen i fråga passar för uppdraget. Sammanfattningsvis har vi kommit till slutsatsen att några formella behörighetskrav inte bör införas för begravningsombuden. Enligt

91

Begravningsombuden SOU 2009:79

vår uppfattning kan det däremot finnas skäl att överväga att ett mera allmänt utformat krav på begravningsombuden införs i lag. Vi återkommer i avsnitt 2.5.6 till hur ett sådant krav kan utformas.

2.5.5 Bör ett begravningsombud få vara medlem i Svenska kyrkan?

Vår bedömning: Det bör inte införas något krav på att ett

begravningsombud inte får vara medlem i Svenska kyrkan.

Ett begravningsombud har som uppgift att företräda dem som inte är medlemmar i Svenska kyrkan och ta till vara deras intressen. I dag finns det inte något hinder mot att ett begravningsombud själv är medlem i Svenska kyrkan. Som redan redovisats har 35 procent av ombuden uppfattningen att det är lämpligt med medlemskap i Svenska kyrkan, 29 procent anser att det inte är lämpligt medan 36 procent inte har någon uppfattning. Frågan om det kan anses lämpligt att ett begravningsombud är medlem i Svenska kyrkan har också ställts till vissa företrädare för länsstyrelserna. Den allmänna uppfattningen var att ett medlemskap generellt sett inte anses diskvalificerande. Däremot angavs att förtroendeuppdrag inom Svenska kyrkan inte kunde anses lämpligt, i vart fall inte förtroendeuppdrag inom samma huvudmans förvaltningsområde.

Riksrevisionen påpekade i sin rapport att regeringen bör överväga att införa regler om att uppdraget som begravningsombud i första hand bör ges till personer som står utanför Svenska kyrkan. Även från begravningsbyråerna och från livsåskådningsorganisationen Humanisterna har framförts önskemål om en sådan reglering.

Att ställa krav på att ett begravningsombud inte får vara medlem i Svenska kyrkan är dock inte fritt från invändningar. Det handlar bl.a. om frågan om religionsfriheten, som är en av de grundläggande rättigheterna i svensk grundlag. Av 2 kap. 1 § regeringsformen framgår att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad religionsfrihet, dvs. frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion. Av 2 kap. 2 § regeringsformen framgår vidare att varje medborgare gentemot det allmänna är skyddad mot tvång att ge till känna sin åskådning i bl.a. religiöst hänseende. Religionsfriheten är en s.k. orubblig rättighet som endast får inskränkas

92

SOU 2009:79 Begravningsombuden

genom grundlag. Religionsfriheten skyddas också i Europakonventionen, som sedan den 1 januari 1995 är en del av svensk rätt.

Uppdraget som begravningsombud är förvisso frivilligt och man skulle kunna argumentera för att det därför inte kan bli fråga om någon inskränkning av religionsfriheten. Inte desto mindre medför en regel som innebär att man uppställer ett krav på en viss trosuppfattning för innehav av ett uppdrag att en stor grupp människor utesluts från möjligheten att utöva uppdraget och detta uteslutande på grund av sin trosuppfattning. I praktiken kommer regeln också innebära ett krav på att den som är intresserad av uppdraget som begravningsombud måste redovisa sin trosuppfattning och denna måste sedan registreras eller ges till känna på något sätt. Enligt vår uppfattning är det tveksamt att införa en sådan regel. Det finns också andra invändningar mot ett krav på att ett ombud inte får vara medlem i Svenska kyrkan. En sådan är att de som ombudet företräder inte är någon homogen grupp. Någon kanske inte vill företrädas av ett ombud som är medlem i Svenska kyrkan, medan någon annan kan ha invändningar mot att företrädas av ett ombud med en annan trosuppfattning och en tredje kanske föredrar att företrädas av någon som inte tillhör något trossamfund alls. Mot bakgrund av ovanstående blir vår slutsats att det inte bör införas något krav på att ett begravningsombud inte får vara medlem i Svenska kyrkan.

Att någon är förordnad som begravningsombud och samtidigt har ett förtroendeuppdrag inom Svenska kyrkan är enligt vår bedömning olämpligt. Skälet till detta är att ombudet i många frågor kan komma att ”sitta på två stolar”. Å ena sidan ska ombudet som folkvald ta till vara medlemmarnas intressen och å andra sidan som ombud icke-medlemmarnas. Dessa intressen är självfallet inte alltid överensstämmande. Enligt vår bedömning bör man inte förordna ombud som innehar förtroendeuppdrag inom Svenska kyrkan. Nämnas kan att Församlingsförbundet har gjort bedömningen att det inte kan anses förenligt med god revisorssed att en revisor också är begravningsombud, något som gäller såväl yrkesrevisorer som övriga valda revisorer inom Svenska kyrkan. Inte heller kan det enligt vår uppfattning anses lämpligt att ett begravningsombud är anställd inom Svenska kyrkan. Att den som ska granska är anställd hos den som ska granskas medför stor risk för att ombudet inte kan förhålla sig objektiv. Motsvarande risk finns också om ett ombud t.ex. är gift eller sammanboende med en företrädare för Svenska kyrkan. Inte heller kan det enligt vår uppfattning anses lämpligt att den som arbetar på en begravnings-

93

Begravningsombuden SOU 2009:79

byrå förordnas som begravningsombud. Även där kan nämligen finnas en risk för intressekonflikter.

De frågeställningar som rör frågor om jäv kan se ut på en mängd olika sätt. Att i lag uttömmande reglera i vilka situationer jäv föreligger respektive inte föreligger är därför inte någon bra lösning. Det viktiga är att det görs en ordentlig jävsprövning av länsstyrelserna innan ett ombud förordnas. Vid prövningen bör hänsyn tas till både ombudets möjligheter att utöva sitt uppdrag på ett korrekt och objektivt sätt, men också till hur situationen kan uppfattas av utomstående och av dem som ombudet ska företräda. Jävsprövningen får göras utifrån sedvanliga jävsregler. Exempelvis kan nämnas regeln om så kallat ”delikatessjäv” för domare (4 kap. 13 § 10 rättegångsbalken), där det stadgas att jäv föreligger ”om eljest särskild omständighet föreligger som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i målet”. En regel av den typen kan tjäna som ledning vid jävsprövningen.

På fråga har vissa länsstyrelser uppgett att man redan i dag gör en jävsprövning innan någon förordnas som ombud. Andra har däremot uppgett att man inte gör någon egen prövning utan godtar kommunens förslag på ombud. Enligt vår uppfattning bör det införas en regel i begravningslagen som tydliggör att en jävsprövning ska utföras. Denna regel bör ingå som en del av en generell regel om vem som ska utses till begravningsombud.

2.5.6 En generell regel om vem som bör förordnas som begravningsombud

Vårt förslag: Till begravningsombud ska utses en för uppdraget

lämplig och kvalificerad person. Genom regeln markeras att länsstyrelserna innan en person förordnas som begravningsombud måste göra en aktiv lämplighets- och jävsprövning. Av den nya regeln framgår också att det vid bedömningen av en persons lämplighet särskilt ska beaktas kunskaper inom ekonomi samt kunskaper om och förståelse för olika religioner och livsåskådningar samt dessas begravningsseder.

Som ovan framgått är det vår uppfattning att man inte bör ställa upp några formella kompetenskrav för begravningsombuden. Däremot kan det enligt vår bedömning vara lämpligt med en

94

SOU 2009:79 Begravningsombuden

generellt utformad bestämmelse om vem som lämpligen bör utses till ombud. Av regeln bör framgå att till begravningsombud ska utses en för uppdraget lämplig och kvalificerad person. Regeln bör införas i 10 kap. begravningslagen. En sådan regel klargör att länsstyrelserna måste göra en aktiv prövning av en persons kvalifikationer och lämplighet innan han eller hon förordnas. Som redan framgått ställer uppdraget som begravningsombud krav på kunskaper inom många områden. Att hitta en person med breda kunskaper inom alla dessa områden blir sannolikt svårt. Lämpligt kan därför vara att man i lagtext betonar vissa områden där kunskaper kan vara särskilt värdefulla. Från länsstyrelsernas sida har också uttryckts ett önskemål om man från lagstiftarens sida ger viss ledning när det gäller detta.

Kunskaper inom ekonomi är helt nödvändiga för att ett begravningsombud ska kunna följa med i budgetarbetet, granska huvudmannens redovisning och slutligen avge sitt yttrande över förslaget till begravningsavgift. Både från länsstyrelserna, Kammarkollegiet och från en del ombud har framförts att det föreligger svårigheter att granska särredovisningen. Vi återkommer till den ekonomiska granskningen och hur denna kan förbättras. Enligt vår bedömning bör dock kunskaper inom ekonomi särskilt anges i lagtexten och vara av betydelse vid bedömningen av en persons lämplighet.

Kunskaper om olika religioner och begravningsseder bör också anses särskilt meriterande. Kunskaper inom detta område är av betydelse t.ex. när begravningsombudet ska delta i diskussioner om nya gravplatser eller kontrollera att samråd har skett på det sätt begravningslagen föreskriver. En allt större del av befolkningen väljer dock att inte tillhöra något trossamfund alls. Delar av den gruppen väljer i stället att tillhöra en livsåskådningsorganisation t.ex. Humanisterna. När det gäller den gruppen finns ofta också särskilda önskemål i begravningsfrågor, t.ex. vad gäller ceremonilokaler. På motsvarande sätt som kunskaper om olika religioner är särskilt meriterande bör också kunskaper om olika livsåskådningar och dessas begravningsseder vara det.

95

Begravningsombuden SOU 2009:79

2.5.7 Kommunens roll vid förordnande av begravningsombud

Vår bedömning och vårt förslag: Länsstyrelserna ska även

fortsättningsvis, innan de förordnar ett begravningsombud, ge kommunerna tillfälle att lämna förslag på personer som är lämpliga för uppdraget. De förslag som lämnas till länsstyrelserna ska vara skriftligen motiverade utifrån vad som anges i föreslagna 10 kap. 2 a § begravningslagen.

Av 50 § andra stycket begravningsförordningen framgår att länsstyrelsen ska ge kommunen tillfälle att föreslå personer som är lämpliga för uppdraget som begravningsombud. Från både länsstyrelsehåll och från ombuden själva har framförts att kommunen i stor utsträckning föreslår politiker för uppdragen. Kommunerna ser med andra ord uppdraget som begravningsombud som ett politiskt uppdrag, vilket det inte är. I många fall anger kommunerna partitillhörighet i sina förslag till länsstyrelserna men däremot inte någon motivering vad gäller personens lämplighet för uppdraget.

Frågan om varför kommunerna överhuvudtaget ska ha någon förslagsrätt vad gäller begravningsombuden har framförts till oss. Vi delar uppfattningen att konstruktionen med kommunens förslagsrätt kombinerat med att ombudens förordnandetid överensstämmer med den politiska mandatperioden inbjuder till att se uppdraget som ett politiskt uppdrag. Diskussionen om hur man på lämpligt sätt kan rekrytera personer för vissa lekmannauppdrag finns också inom andra områden. Ett exempel är den diskussion som förts under lång tid vad gäller nämndemän i domstolarna.

I det senaste lagstiftningsärendet (prop. 2005/06:180) pekade regeringen på bl.a. att de politiska partierna i framtiden borde vidta kraftfulla åtgärder för att bredda rekryteringen av nämndemän. Det infördes dock inte någon skyldighet för kommuner och landsting att välja viss del av nämndemännen utanför den partipolitiska gruppen. Inför val av nämndemän angavs i stället att särskilda informationsinsatser borde genomföras i syfte att underlätta en bredare rekrytering (a. prop. s. 23 f.). Domstolsverket har utvärderat reformen i rapporten (”Nämndemannakårens sammansättning”, Domstolsverkets rapportserie 2007:2). Sammanfattningsvis konstateras där att det är få personer utanför den partipolitiska kretsen som väljs till nämndemän. För att komma till rätta med detta föreslås ökade informationsinsatser.

96

SOU 2009:79 Begravningsombuden

När det gäller begravningsombuden är vår bedömning att uppdraget som begravningsombud även fortsättningsvis ska vara ett lekmannauppdrag och att det som huvudregel ska finnas ett ombud per kommun. Det innebär att antalet ombud kommer att uppgå till närmare 300 även framöver. Att ha någon form av traditionellt annonseringsförfarande med tillhörande intervjuer är inte ett realistiskt alternativ med ett så stort antal ombud. Sammanfattningsvis anser vi att länsstyrelserna innan de förordnar begravningsombuden måste få förslag på lämpliga personer från något håll.

Kommunerna har ofta stor kännedom om personer som är verksamma inom kommunens område, inte bara som politiker utan också i övrigt. Vi anser därför att kommunernas förslagsrätt ska finnas kvar. Länsstyrelserna bör dock uppmärksamma kommunerna på att det inte är frågan om något politiskt uppdrag utan att potentiella ombud också bör sökas utanför de politiska partierna. För tydlighets skull bör dock sägas att den som innehar ett politiskt uppdrag naturligtvis inte är diskvalificerad för uppdraget som ombud. Däremot ska det politiska uppdraget varken vara en förutsättning för att få uppdraget eller i sig ses som någon särskild merit. Det avgörande ska vara att personen med hänsyn till bl.a. sina kunskaper inom ekonomi och om andra religioner kan anses lämplig.

Enligt vår uppfattning bör det införas en skyldighet för kommunerna att skriftligen motivera sina förslag. Ett tillägg bör göras till nuvarande 50 § begravningsförordningen där det framgår att kommunens förslag ska vara skriftligt motiverade utifrån vad som anges i föreslagna 10 kap. 2 a § begravningslagen. Att få så bra underlag som möjligt för sina beslut ligger naturligtvis i länsstyrelsernas intresse. De bör därför vara noggranna och tydliga med att förklara för kommunerna vilka kvalifikationer ett ombud bör ha.

97

Begravningsombuden SOU 2009:79

2.5.8 Bör andra grupper ha rätt att nominera begravningsombud?

Vårt förslag: Andra trossamfund än Svenska kyrkan samt

livsåskådningsorganisationer som är verksamma inom kommunens område ska ges tillfälle att lämna förslag på lämpliga personer innan länsstyrelsen förordnar ett begravningsombud. Också dessa förslag till länsstyrelsen ska vara skriftligt motiverade utifrån vad som anges i föreslagna 10 kap. 2 a § begravningslagen.

Att kommunerna fortsättningsvis ska ta särskild hänsyn till reglerna i 10 kap. 2 a § begravningslagen när de lämnar sina förslag ökar förutsättningarna för att en större del av de ombud som föreslås har andra meriter än partipolitiska. Enligt vår uppfattning finns det dock skäl att ytterligare försöka bredda underlaget vid rekryteringen av begravningsombud. Sannolikt finns det i dag många personer som inte har någon anknytning till kommunalpolitiken som skulle vara mycket lämpliga som begravningsombud. Enligt vår uppfattning finns det flera fördelar att vinna om även andra trossamfund och livsåskådningsorganisationer som är verksamma inom kommunens område får tillfälle att nominera personer för uppdraget som begravningsombud. Ett sådant system skapar förutsättningar för en mindre homogen grupp av begravningsombud. Dessutom kan det också bidra till att begravningsombudets ställning blir mer fristående från Svenska kyrkan.

Med trossamfund avses enligt 2 § lagen (1998:1593) om trossamfund ”en gemenskap för religiös verksamhet i vilken det ingår att anordna gudstjänst”. Med registrerat trossamfund avses enligt 5 § samma lag dels Svenska kyrkan, dels trossamfund som har registrerats enligt lagen. Regeringen kan därutöver godkänna vissa trossamfund som bidragsberättigade enligt förordningen om statligt stöd till trossamfund (1999:974). För närvarande finns det 22 stycken godkända samfund.

Av naturliga skäl ska Svenska kyrkan inte ha någon rätt att nominera personer för uppdraget som begravningsombud. När det gäller trossamfund i övrigt så bör definitionen inte göras för snäv. Enligt vår bedömning bör alla trossamfund som uppfyller det grundläggande kravet enligt 2 § lagen om trossamfund ha rätt att nominera begravningsombud. Vi kan inte se att det finns skäl att begränsa trossamfunden till dem som är registrerade eller stats-

98

SOU 2009:79 Begravningsombuden

bidragsberättigade. En sådan inskränkning framstår inte som motiverad, särskilt inte mot bakgrund av den form för inhämtande av förslag som vi förordar, se nedan. En sådan avgränsning skulle också riskera att leda till merarbete för länsstyrelserna som då måste bedöma om ett eventuellt förslag kommer från något samfund som är registrerat eller statsbidragsberättigat. Det kan i det sammanhanget noteras att när det gäller huvudmannens skyldighet till samråd vid bl.a. nyanläggning av allmän begravningsplats (2 kap. 2 § andra stycket begravningslagen) nämns inte någon begränsning till registrerade trossamfund. När det gäller livsåskådningsorganisationer så har vi närmast tänkt på förbundet Humanisterna. Självfallet kan dock även andra grupper komma ifråga. Även där bör begreppet ges en vidsträckt tolkning.

Mot att införa en möjlighet för trossamfund och livsåskådningsorganisationer att lämna förslag på lämpliga personer till länsstyrelserna skulle kunna invändas att vissa personer på detta sätt kan få två möjligheter att bli nominerade. Om en person inte skulle nomineras av kommunen skulle denne ändå kunna bli nominerad av t.ex. sin frikyrkoförsamling. Vi har dock svårt att se att detta skulle vara något problem. I slutänden är det ändå länsstyrelsen som avgör om en person är lämplig eller inte. Ett alternativ till att låta trossamfunden och livsåskådningsorganisationerna nominera personer till länsstyrelsen vore att låta dem lämna förslag till kommunen som i sin tur beslutar vem som ska föreslås till länsstyrelsen. Det finns visserligen fördelar med att uteslutande låta kommunen, som består av demokratiskt valda personer, nominera begravningsombud. Om man vill minska det politiska inslaget vid förordnandet av ombud så kan det dock ifrågasättas om det är lämpligt att utöka kommunens roll på det sättet.

Det bör också åter betonas att bedömningen av en persons lämplighet ska ske utifrån de förutsättningar som framgår av föreslagna 10 kap. 2 a § begravningslagen. Det är alltså inte så att personer som nominerats av ett annat trossamfund eller en livsåskådningsorganisation ska ha någon förtur framför personer som nominerats av kommunen. Det är svårt att säga vilket intresse som kan finnas för uppdraget hos de olika trossamfunden/livsåskådningsorganisationerna. Det skulle kunna inträffa att det i vissa fall inte sker några nomineringar alls. Att kommunens förslagsrätt då finns kvar minskar risken för att länsstyrelsen vid sin rekrytering inte skulle få förslag på något ombud.

99

Begravningsombuden SOU 2009:79

Tidigare har framhållits att rekryteringsprocessen inte får bli administrativt betungande. Att länsstyrelserna först skulle utreda vilka trossamfund och livsåskådningsorganisationer som finns inom kommunerna och sedan tillskriva dessa skulle innebära ett väsentligt merarbete för länsstyrelserna i förhållande till i dag. Ett bättre alternativ är att länsstyrelsen på lämpligt sätt informerar om uppdraget och om möjligheten att nominera en person. Den informationen kan ske på olika sätt t.ex. genom att informationen lämnas via länsstyrelsernas hemsidor eller genom att annonsering i dagspress sker. Förslag från trossamfund och livsåskådningsorganisationer bör på samma sätt som förslag från kommunen vara skriftligt motiverade utifrån vad som anges i 10 kap. 2 a § begravningslagen. Den skyldigheten bör länsstyrelsen upplysa om när den informerar om möjligheten att nominera begravningsombud. Enligt vår uppfattning kan det också vara lämpligt att länsstyrelserna gemensamt tar fram ett formulär som kan användas vid lämnande av förslag på begravningsombud. Detta kan lämpligen användas såväl av kommuner som av trossamfund och livsåskådningsorganisationer. Formuläret kan delas ut till kommunerna men också hållas tillgängligt på t.ex. länsstyrelsernas hemsidor.

Som framgått är det enligt vår uppfattning inte genomförbart att rekrytera begravningsombud genom ett annonseringsförfarande. Däremot kan det naturligtvis ändå inträffa att en enskild person vänder sig direkt till länsstyrelsen och anmäler sitt intresse för uppdraget som begravningsombud. Att så sker kan många gånger vara positivt och den föreslagna regleringen utesluter inte sådana initiativ. Från länsstyrelsernas sida bör man i dessa fall skicka vidare intresseanmälningen till kommunen så att kommunen får kännedom om denna och kan hantera den på lämpligt sätt inför sitt förslag till länsstyrelsen.

100

SOU 2009:79 Begravningsombuden

2.5.9 Förordnandetiden

Vår bedömning: Den nuvarande förordnandetiden för begrav-

ningsombuden som framgår av 51 § begravningsförordningen − fyra år − behålls oförändrad.

Av 51 § begravningsförordningen framgår att ett begravningsombud utses för en tid av fyra kalenderår, räknat från och med den 1 januari året efter det hållits val till kommunfullmäktige. Som redan nämnts kan den regeln ge intryck av att fråga skulle vara om ett politiskt uppdrag. Vi har därför övervägt om regeln bör ändras. En variant vore att förordna begravningsombuden tills vidare, dvs. att uppdragen inte tidsbegränsas. Så är t.ex. fallet med godmanskapsförordnandena. Vid godmanskap gör sig dock andra överväganden gällande, t.ex. den enskildes behov av att inte byta god man i onödan. Sådana skäl för ett tidsobegränsat uppdrag finns inte när det gäller begravningsombuden. Det kan också finnas fördelar med att begravningsombuden byts ut så att nya tankar och idéer kommer fram. Sammantaget anser vi inte att uppdraget som begravningsombud bör göras till ett tillsvidareuppdrag.

Vi har också övervägt om tiden för uppdraget bör förkortas eller förlängas. Enligt vår bedömning är fyra år en rimlig och väl avvägd tid. Uppdraget bör inte vara på kortare tid med hänsyn till att det tar en viss tid innan man som nytt ombud behärskar sina uppgifter. Också de resurser som föreslås läggas ner på bl.a. utbildning (se vidare avsnitt 3) talar emot en kortare förordnandetid. Ingenting hindrar naturligtvis att ombud sitter flera fyraårsperioder, något som är fallet också i dag. Frågan är om anknytningen till den politiska mandatperioden i sig är ett skäl att ändra förordnandetiden. Enligt vår uppfattning kan dock lösningen på problemet med att uppdraget ses som ett politiskt uppdrag inte vara att ändra förordnandetiden från fyra till t.ex. fem år. I stället bör man genom de åtgärder som föreslagits försöka komma till rätta med problemen. Sammanfattningsvis menar vi att regeln i 51 § begravningsförordningen om ombudens förordnandetid bör kvarstå oförändrad.

101

Begravningsombuden SOU 2009:79

2.5.10 Begravningsombudens kontroll av särredovisningen

Vår bedömning: Kontrollen av särredovisningen behöver

förbättras liksom begravningsombudens kompetens.

Begravningsombuden har flera uppgifter. En viktig uppgift är det yttrande över huvudmannens förslag till begravningsavgift som begravningsombuden lämnar till Kammarkollegiet varje år. För att kunna lämna ett korrekt yttrande ska begravningsombudet bl.a. granska att huvudmannen särredovisar begravningsverksamhetens kostnader och intäkter. Från ombudshåll har framförts att uppdraget som begravningsombud ställer allt större krav på ekonomiska kunskaper för att kunna förstå och granska huvudmännens redovisning. Enligt vissa ombud finns det en tendens hos huvudmännen att debitera allt fler kostnader på begravningsverksamheten. Från begravningsbyråhåll har också påpekats att huvudmännen i allt större omfattning börjar bedriva affärsverksamhet, något som innebär att kravet på särredovisning inte kommer att begränsas till begravningsverksamheten utan i än högre utsträckning gälla huvudmannens affärsverksamhet med anknytning till begravningsverksamheten.

Som redan framgått angav visserligen över 70 procent av ombuden i enkätsvaren att de anser att de har tillräckliga kunskaper för att bedöma särredovisningen. Siffrorna kan dock enligt vår uppfattning inte tas till intäkt för att de verkligen har sådana kunskaper. Att bedöma sin egen kompetens är alltid svårt. Enkätundersökningen visar också att ungefär 25 procent av ombuden inte anser sig ha tillräckliga kunskaper eller att de inte kan bedöma om de har tillräckliga kunskaper. Några ombud, av vilka en del har hög kompetens inom det ekonomiska området, har inom ramen för enkätundersökningen sagt att det sannolikt endast är en mindre del av ombuden som har den ekonomiska kompetens som krävs för att på rätt sätt kunna bedöma särredovisningen.

Anledningarna till varför så få ombud avstyrker huvudmännens förslag till begravningsavgift kan vara flera. En möjlighet skulle kunna vara att huvudmännen i så stor utsträckning särredovisar intäkter och kostnader på rätt sätt. Mot det talar att Kammarkollegiet vid sin slumpmässiga granskning varje år hittar felaktigheter som inte kommenterats av begravningsombuden. En annan förklaring skulle kunna vara att ombuden inte har tillräckliga kunskaper för

102

SOU 2009:79 Begravningsombuden

att granska huvudmännens redovisning. Ytterligare en orsak kan vara att ombuden tycker att det är meningslöst att lägga ner tid och skriva motiverade avstyrkanden när Kammarkollegiets utrymme att ändra förslagen är så begränsat att ändringar av huvudmännens förslag mycket sällan görs.

Kravet på särredovisning var en viktig princip vid riksdagens beslut 1999. Samtidigt är, som Riksrevisionen konstaterade i sin rapport, den statliga kontrollen av hur särredovisningskravet tillämpas av mycket begränsad karaktär. Det är svårt att utifrån årsberättelserna få någon bild av vilken typ av granskning ombuden egentligen gör av den ekonomiska redovisningen. Vad som har framkommit gör dock att det kan ifrågasättas om begravningsombuden har tillräcklig kompetens för att göra en korrekt kontroll av den ekonomiska redovisningen. Vår bedömning är att kontrollen av särredovisningen måste bli bättre. Nedan diskuterar vi hur detta ska kunna åstadkommas.

2.5.11 Bör granskningen av särredovisningen handhas av lekmän?

Vår bedömning: Begravningsombuden ska ha kvar sitt ansvar

för att granska särredovisningen.

Man kan fråga sig om det bästa sättet att uppnå en effektiv granskning av särredovisningskravet är att ha lekmän som granskare. Som nämnts finns det kompetenta begravningsombud med stora ekonomiska kunskaper, men det finns också de som inte har särskilt stor erfarenhet av dessa frågor. Granskningen av särredovisningen kräver ofta grundliga kunskaper i ekonomi. Bokföringen tenderar att bli allt svårare att se igenom. Kunskaper om huvudmannens redovisningssystem är t.ex. helt nödvändiga. Vi har därför övervägt om de ekonomiska frågorna borde lyftas bort från begravningsombuden. Ett alternativ vore att t.ex. utöka Kammarkollegiets granskningsansvar. På så sätt skulle ekonomiskt utbildade tjänstemän kunna sköta granskningen.

Det finns dock ett grundläggande problem med ovanstående lösning. Ombudens ansvar i den ekonomiska delen går inte bara ut på att granska förslagen till begravningsavgift. De har också en skyldighet att delta i budgetprocessen för att inom ramen för den

103

Begravningsombuden SOU 2009:79

kunna ta ställning till t.ex. planerade investeringar som rör begravningsverksamheten. Ett av syftena med begravningsombuden är just att de ska fungera som representanter för dem som inte tillhör Svenska kyrkan i bl.a. frågor som kan påverka begravningsavgiften. Om man skulle lyfta bort de ekonomiska frågorna från begravningsombuden så skulle icke-medlemmarnas möjligheter till insyn i processen försvinna. Enligt vår uppfattning är en sådan lösning inte lämplig.

En möjlighet vore naturligtvis att dela upp de ekonomiska frågorna i dels insyn i budgetprocessen, dels granskning av redovisning. Den första frågan skulle då kunna ligga på begravningsombuden medan den andra kunde tas bort. Enligt vår bedömning är det dock viktigt att se sammanhanget i de ekonomiska frågorna. Med en uppdelning riskerar det sammanhanget att gå förlorat. För begravningsombudet bör det vara möjligt att se sambandet mellan t.ex. en viss investering inom begravningsverksamheten och förslaget till begravningsavgift. Vår uppfattning är att en sådan helhetsbild är nödvändig för att begravningsombudet på ett bra sätt ska kunna ta till vara intresset hos de människor som inte är medlemmar i Svenska kyrkan.

Sammanfattningsvis menar vi att begravningsombuden även i framtiden bör ha ansvar för de ekonomiska frågor som han eller hon har i dag. Klart är dock att granskningen av särredovisningen måste bli bättre. Ett led i det är naturligtvis att rekrytera personer som har kunskaper inom ekonomi. Ett annat sätt är ökade utbildningsinsatser för ombuden, något som vi återkommer till. Ytterligare ett sätt är att öka samverkan mellan begravningsombudet och huvudmannens revisor, vilket vi utvecklar i kommande avsnitt.

2.5.12 Samverkan mellan revisor och begravningsombud

Vårt förslag: För att förstärka kontrollen av hur huvudmannen

särredovisar begravningsverksamhetens intäkter och kostnader föreslår vi en ökad samverkan mellan begravningsombud och revisor. Vi föreslår att begravningsombudet åläggs en skyldighet att senast den 15 maj varje år samråda med huvudmannens godkända eller auktoriserade revisor eller, om flera sådana finns, med en av dem. Samrådet ska särskilt avse huvudmannens årsredovisning och hur kravet på särredovisning har uppfyllts.

104

SOU 2009:79 Begravningsombuden

Av 48 kap. 1 § kyrkoordningen framgår att varje församling ska utse minst tre revisorer och lika många ersättare. Vidare framgår att minst en av revisorerna ska vara auktoriserad eller godkänd. I revisionslagen (1999:1079) finns bestämmelser om revision. För kvalificerade (godkända eller auktoriserade) gäller också revisorslagen (2001:883) där bl.a. anges att kvalificerade revisorer ska följa god revisorssed. Varje huvudman ska varje år upprätta en årsredovisning. I denna ingår bl.a. en resultatsammanställning avseende begravningsverksamheten. Till årsredovisningen bifogas revisorernas revisionsberättelse. Revisorerna granskar således också begravningsverksamhetens resultatsammanställning och ska, om fel upptäcks, redovisa detta i revisionsberättelsen.

Från flera begravningsombud har efterlysts ett närmare samarbete med revisorerna. Vi delar uppfattningen att ett närmare samarbete mellan begravningsombud och revisorer vore bra. Frågan har väckts om det skulle vara möjligt att involvera revisorn redan i det yttrande över förslaget till begravningsavgift som ombudet inger till Kammarkollegiet. En sådan lösning är dock inte möjlig med hänsyn till revisorns funktion och oberoende. Att revisorn skulle ta ställning till en viss fråga redan i samband med budgeten och sedan titta på samma fråga vid granskningen av årsredovisningen är klart olämpligt.

Vi anser i stället att det bör införas en reglering som innebär att begravningsombudet ska ha visst samråd med revisorn efter det att årsredovisningen har lämnats och inför att revisorn ska inkomma med sin revisionsberättelse. Enligt vår uppfattning är det tillräckligt om samrådet sker med den auktoriserade eller godkända revisorn eller, om flera sådana finns, med en av dessa. Samrådet bör särskilt avse huvudmannens årsredovisning och kravet på särredovisning av begravningsverksamhetens intäkter och kostnader. Lämpligen kan diskussioner också föras om verksamhetsuppföljning, dvs. hur utfallet blev i förhållande till budgeten, och om det resultat som uppnåtts är rimligt. Ett rätt ackumulerat resultat är viktigt för kommande års budget och begravningsavgiftssats. Med den föreslagna lösningen kommer begravningsombudet att få kunskap om begravningsverksamhetens resultat inför kommande budget. På motsvarande sätt får revisorn viss insikt i hur särredovisningen av intäkter och kostnader tillämpades vid budgetens upprättande.

Ett krav på samråd mellan ombud och revisor bör också förenas med en skyldighet för ombudet att, inom ramen för sin årsberättelse till länsstyrelsen, särskilt redovisa kontakterna med

105

Begravningsombuden SOU 2009:79

revisorn och de synpunkter som framkommit. Exempelvis kan länsstyrelserna utarbeta ett frågeformulär som ska fyllas i av ombudet och bifogas årsberättelsen. På så sätt kan länsstyrelserna se i vilka fall problem finns och var de kan behöva gå vidare med ytterligare åtgärder.

Årsredovisningen ska lämnas till revisorerna senast fyra månader efter räkenskapsårets utgång, se 8 kap. 2 § årsredovisningslagen (1995:1554). För huvudmännen inom Svenska kyrkan innebär detta att årsredovisningen ska överlämnas senast den 30 april året efter räkenskapsåret. Revisorerna ska därefter, och senast fem och en halv månader efter räkenskapsårets utgång, överlämna revisionsberättelsen (se 27 § revisionslagen). Mot den bakgrunden bör samrådet mellan begravningsombud och revisor ske senast den 15 maj varje år. Begravningsombudets skyldighet att samråda med revisorn bör regleras i begravningsförordningen genom att en ny femte punkt läggs till i nuvarande 49 § begravningsförordningen.

2.5.13 Revisorsintyg

Vår bedömning: Vi har övervägt om kontrollen av särredo-

visningen ytterligare borde utökas genom att huvudmannens revisor åläggs en skyldighet att avge ett revisorsintyg avseende hur särredovisningskravet har uppfyllts. Vår bedömning är dock att det i nuläget inte finns skäl för en sådan reglering.

Vi har övervägt om det finns anledning att utöka revisorns skyldigheter vad gäller granskningen av särredovisningen. En möjlighet vore att revisorns skyldighet att avge revisionsberättelse kompletteras med en skyldighet att också avge ett revisorsintyg där det framgår hur särredovisningskravet uppfyllts. Medan revisorn i revisionsberättelsen endast anmärker på fel och brister skulle ett sådant krav medföra att revisorn ålades en skyldighet att förklara hur granskningen gått till. Revisorsintyget skulle sedan lämnas in till länsstyrelsen för uppföljning av de intyg där anmärkningar finns.

Vår bedömning är dock att den ökade samverkan vi föreslår mellan revisor och begravningsombud kommer att leda till en väsentligt bättre kontroll av särredovisningen. Vi menar att det är lämpligt att först genomföra det förslaget och därefter göra en utvärdering utifrån bl.a. vad som framkommer i begravnings-

106

SOU 2009:79 Begravningsombuden

ombudens årsberättelser. Efter den utvärderingen kan man ta ställning till behovet av att ytterligare utöka kontrollen av särredovisningen med krav på revisorsintyg. Vi lämnar således inga förslag i denna del.

2.5.14 Ombudets redovisning

Våra förslag: När det gäller begravningsombudens redovisning till

länsstyrelsen så klargörs att om ett ombud har flera huvudmän ska en årsberättelse lämnas för varje huvudman. Om det finns flera ombud för samma huvudman ska varje ombud lämna en egen berättelse. Tidpunkten för när årsberättelsen ska lämnas in till länsstyrelsen förskjuts till den 31 maj varje år. Till årsberättelsen ska fogas en redogörelse över det samråd som ombudet har haft med revisorn. Av redogörelsen ska särskilt framgå hur kravet på särredovisning har uppfyllts.

Begravningsombudens årsberättelser ska enligt 58 § begravningsförordningen vara inlämnade senast den 31 mars varje år. För att möjliggöra att samråd med revisorn kan ske efter att huvudmannens årsredovisning är färdigställd, bör tidpunkten för när begravningsombudens årsberättelser ska vara inlämnade till länsstyrelsen flyttas fram något. Mot bakgrund av att samrådet ska ske senast den 15 maj varje år bör lämpligen tidpunkten för inlämnande av ombudens årsberättelse till länsstyrelsen flyttas fram till den 31 maj varje år. När det gäller årsberättelsens innehåll så bör av 58 § också framgå att ombudet till årsberättelsen ska foga en redogörelse över det samråd han eller hon har haft med revisorn. Av redogörelsen ska särskilt framgå hur kravet på särredovisning har uppfyllts.

Ett möjligt problem med att förskjuta tidpunkten för ombudets årsberättelse skulle kunna vara att vissa ombud i berättelsen lämnar anmärkningar mot huvudmännen och att tiden innan länsstyrelserna får del av dessa anmärkningar då fördröjs. Vi vill här betona att anmärkningar ska lämnas av ombuden till länsstyrelsen på lämpligt sätt när de aktualiseras. Årsberättelsen är därför som vi ser det inte ett lämpligt dokument att lämna dessa anmärkningar i, något som länsstyrelserna bör förtydliga för ombuden. En annan konsekvens av vårt förslag är att tiden mellan ombudets yttrande till Kammarkollegiet och årsberättelsen till länsstyrelsen kommer att

107

Begravningsombuden SOU 2009:79

bli längre än i dag. Enligt vår uppfattning kan dock inte två månaders ytterligare förlängning i förhållande till dagens situation ha någon avgörande betydelse. I övrigt har vi inte kunnat se att förslaget skulle medföra några problem.

I dag är det vanligt att ett ombud ger in en gemensam årsberättelse för flera huvudmän. Detta leder till att det i många avseenden blir oklart vad berättelsen avser. Om ombudet t.ex. anger att kontroll av samråd har skett så är det ofta oklart om det har skett hos en huvudman eller hos alla. Vi anser att det bör förtydligas att en årsberättelse ska ges in för varje huvudman.

På motsvarande sätt förekommer det i dag att om det finns flera ombud för en huvudman så ger de in en gemensam årsberättelse. Inte heller det är någon bra ordning eftersom det leder till oklarheter när det gäller vem som har gjort vad. Det bör därför också förtydligas att om det finns flera ombud för samma huvudman så ska vart och ett av ombuden ge in en årsberättelse. I de fall länsstyrelsen har förordnat fler än ett ombud för samma huvudman och beslutat om arbetsfördelningen mellan ombuden (se avsnitt 2.5.2) bör ombudet ange det i sin årsberättelse. De föreslagna reglerna gör också att det kommer bli överflödigt att, som är fallet i dag, särskilt ange att tid och kostnader ska specificeras särskilt för varje huvudman. Detta kommer ju ändå att framgå av respektive årsberättelse.

2.5.15 Begravningsombudens skyldighet att informera dem som inte tillhör Svenska kyrkan, samrådsfrågan m.m.

Begravningsombuden har, som framgått, en skyldighet att informera dem som inte tillhör Svenska kyrkan om sin verksamhet och även att ta reda på deras önskemål rörande begravningsfrågorna. Vidare har de en skyldighet att hålla kontakt med företrädare för andra trossamfund än Svenska kyrkan och med andra berörda parter (49 § begravningsförordningen). I ombudens skyldigheter ingår även att kontrollera att huvudmannen samråder med företrädare för andra trossamfund och andra berörda parter vid anläggning, utvidgning eller väsentlig ändring av allmän begravningsplats. Slutligen ska ombuden även i övrigt verka för att församlingen samråder med och informerar företrädare för dem som inte tillhör Svenska kyrkan (10 kap. 4 § och 2 kap. 2 § andra stycketbegravningslagen).

108

SOU 2009:79 Begravningsombuden

Som framgått av granskningen av årsberättelserna och av enkätsvaren kan dessa delar av ombudens uppdrag inte sägas fungera särskilt väl. Att bara hälften av ombuden redovisar kontakter med andra trossamfund är inte acceptabelt. Inte heller är det acceptabelt att bara ungefär hälften anger att de har tagit reda på vilka önskemål om verksamheten som finns hos de personer som ombuden är satta att företräda. Som framgått finns det även stora brister vad gäller ombudens kontroll av huvudmannens samråd.

Vår uppfattning är att det av nuvarande regler klart framgår vilka skyldigheter ombuden har på nämnda områden. Någon ändring av dessa regler behövs inte. I stället är det en uppgift för länsstyrelserna att se till att ombuden uppfyller de skyldigheter de har. Till stora delar handlar det om en utbildningsfråga. Begravningsombuden måste få bättre kunskap om sina skyldigheter och också ledning när det gäller hur de ska gå till väga för att utföra sin uppgift på ett bra sätt. Länsstyrelsernas ansvar för bl.a. utbildning av begravningsombuden behandlas i avsnitt 3.

När det gäller svårigheten att ta reda på önskemål hos dem som inte är medlemmar i Svenska kyrkan så finns det enligt vår uppfattning anledning att framhålla begravningsbyråernas roll. Dessa träffar många av de människor vars intressen ombuden ska bevaka och har ofta en hel del information om deras önskemål. Av samtal med företrädare för begravningsbyråerna har framgått att kontakten med ombuden är av mycket ringa omfattning. Vi menar att det finns anledning att framhålla det önskvärda i att begravningsombuden utnyttjar den kunskap som ofta finns hos begravningsbyråerna. Någon särskild ny reglering behövs inte för att möjliggöra detta. Tvärtom framgår det redan i dag av 49 § 2 begravningsförordningen att ombuden har en skyldighet att informera och hålla kontakt med ”andra berörda parter”. Till den gruppen kan hänföras t.ex. företrädare för begravningsbyråer.

109

Begravningsombuden SOU 2009:79

2.5.16 Begravningsombudens skyldighet att kontrollera tillgång på ceremonilokaler och särskilda gravplatser

Vårt förslag: I begravningslagen införs ett krav på begravnings-

ombuden att särskilt kontrollera hur huvudmannen uppfyller dels sin skyldighet att tillhandahålla begravningsceremonilokaler utan religiösa symboler, dels sin skyldighet att tillhandahålla särskilda gravplatser för dem som inte tillhör något kristet trossamfund.

Huvudmännen har en skyldighet att tillhandahålla lokaler för begravningsceremonier utan religiösa symboler. Det kan noteras att i vår enkätundersökning beträffande begravningsclearing (se avsnitt 5.4) uppgav fem procent av huvudmännen att de inte tillhandahåller någon sådan lokal. Tillgången till värdiga och neutrala ceremonilokaler är en viktig fråga för många som inte tillhör Svenska kyrkan. Det kan vara fråga om människor som tillhör andra trossamfund, men också om människor som inte tillhör något trossamfund alls. Från bl.a. Humanisternas sida har vikten av alternativa ceremonilokaler framhållits. Också från begravningsbyråerna har påpekats vikten av att det finns ceremonilokaler utan religiösa symboler och att ombuden kontrollerar denna fråga, något som ofta inte sker i dag. Uppgiften att bevaka tillgången på sådana här lokaler ligger redan i dag hos begravningsombuden. Anmärkningsvärt i det sammanhanget är att inte någon av länsstyrelserna ställer frågor till begravningsombuden angående detta i de mallar som finns för årsberättelserna.

Frågor kan uppkomma när det gäller vilka krav som kan ställas på en lokal utan religiösa symboler. En sådan lokal kan se ut på många sätt. Att ställa upp en definition för hur lokalen ska se ut är knappast möjligt. Klart är dock att de lokaler som erbjuds måste vara värdiga och lämpliga för ändamålet. De måste också vara tillräckligt stora. Det är viktigt att framhålla att människor som inte är medlemmar i Svenska kyrkan självfallet har rätt att ställa samma krav på kvalitet som medlemmar i Svenska kyrkan. De har också rätt att bli bemötta med respekt och få gehör för sina önskemål. Att Svenska kyrkan är lyhörd för dessa önskemål och i största möjliga utsträckning försöker tillgodose dem är viktigt. Begravningsombuden har här en viktig funktion att fylla.

110

SOU 2009:79 Begravningsombuden

För att det inte ska råda någon tvekan om att det ligger inom begravningsombudens ansvar att kontrollera tillgången på ceremonilokaler utan religiösa symboler är det enligt vår uppfattning lämpligt att detta framgår uttryckligen av begravningslagen. Ett tillägg bör göras till 10 kap. 4 § begravningslagen.

Det faller också redan i dag under begravningsombudens ansvar att kontrollera tillgången på särskilda gravplatser för dem som inte tillhör något kristet trossamfund. I några av länsstyrelsernas mallar finns också en fråga om detta, men i majoriteten av mallarna ställs inte någon sådan fråga. Det kan i det sammanhanget nämnas att Församlingsförbundet i Förbundsinfo nr 15−2006 redovisar utfallet av en enkät som skickats ut till samtliga huvudmän utom de kommunala och som innehöll frågor om hur huvudmännen uppfyller kravet på särskilda gravplatser. Enkäten genomfördes mot bakgrund av att Riksrevisionen under hösten 2005 frågade länsstyrelserna om de hade någon förteckning över hur huvudmännen hade ordnat särskilda gravplatser. En sådan förteckning fanns endast hos en länsstyrelse och den var från år 2000.

Enligt vår uppfattning är det lämpligt att det klargörs i lag att begravningsombuden har ett särskilt ansvar för att kontrollera hur huvudmännen uppfyller sin skyldighet att tillhandahålla särskilda gravplatser för dem som inte tillhör något kristet trossamfund. När det gäller de som inte tillhör något trossamfund alls, t.ex. medlemmar i Humanisterna, har enligt de uppgifter som lämnats till oss av Humanisterna inte framförts några önskemål om särskilda gravplatser. Däremot har man hos vissa huvudmän beslutat att inte kyrkligt inviga en del av en kyrkogård, just med tanke på de personer som inte tillhör i något trossamfund. Begravningsombudet bör vara lyhört för sådana önskemål och, i den mån de framförs, verka för att också sådana alternativ ordnas.

2.5.17 Kort om utbildningen av begravningsombuden

Utbildningsfrågorna behandlas i avsnitt 3 av det skälet att det är länsstyrelserna som ska ha ansvaret för att begravningsombudens kompetens är tillfredsställande. Vi vill dock också i detta avsnitt nämna något kort om utbildningsfrågan. För att höja kvaliteten på begravningsombuden är det nämligen uppenbart att utbildningsfrågorna spelar en alldeles avgörande roll. Vi ser det t.ex. som en självklarhet att alla nyutnämnda begravningsombud ska få en

111

Begravningsombuden SOU 2009:79

grundläggande introduktion. Så är inte fallet i dag. Som kommer framgå av avsnitt 3.4.3 föreslår vi att det införs en bestämmelse i begravningsförordningen där det framgår att länsstyrelserna har ett ansvar för begravningsombudens utbildning. Hur utbildningen ska utformas överlåts åt länsstyrelserna att avgöra. Klart är dock att utbildningen inte bara bör bestå av en grundläggande introduktion utan att den också bör innehålla fördjupningsdelar, t.ex. inom ekonomi och särredovisning samt om olika religioners begravningsseder. I den föreslagna bestämmelsen införs också en skyldighet för länsstyrelserna att med råd stödja ombuden i deras verksamhet och främja utbyte mellan ombud. Även det är ett viktigt led i att förbättra ombudens kompetens.

2.5.18 Ersättningen till begravningsombuden

Vår bedömning och våra förslag:

• Huvudmännen för begravningsverksamheten ska också i fortsättningen stå för kostnaden för begravningsombuden.

• Den nuvarande regleringen om att begravningsombuden själva ska begära ersättning hos respektive huvudman upphävs. I stället ska länsstyrelsen, efter att ombudets årsberättelse har godkänts, fastställa ersättningen i beslut. Beslutet expedieras till berörda parter, dvs. till huvudmannen och ombudet. Utbetalningen sker därefter, precis som i dag, av huvudmannen. Om det finns särskilda skäl får länsstyrelsen besluta om förskott. Länsstyrelsens beslut om ersättning får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

• Huvudmännen ska även betala kostnader hänförliga till begravningsombudens utbildning. Också begravningsombudens kostnader för förlorad arbetsförtjänst till följd av utbildningstillfällen ska vara ersättningsgilla. Länsstyrelserna får fakturera huvudmännen kostnader hänförliga till utbildning av begravningsombud som är verksamma inom huvudmännens förvaltningsområden.

112

SOU 2009:79 Begravningsombuden

Allmänt om ersättningen till begravningsombuden

Av 10 kap. 6 § begravningslagen framgår att begravningsombuden har rätt till skälig ersättning för sitt arbete och sina kostnader. Ersättningen betalas av församlingen och utgör en kostnad i begravningsverksamheten. Av 53 § begravningsförordningen framgår bl.a. att ombudet har rätt till dels ett årligt grundarvode, dels ett belopp per sammanträde som ombudet är närvarande vid. Därutöver har ombudet rätt till ersättning för löneavdrag eller annan inkomstförlust, reseersättning och traktamente. Slutligen har ombudet rätt till skälig ersättning för sådana kostnader som har varit nödvändiga för fullgörandet av uppdraget.

Ombudet ska i dag begära ersättning hos var och en av huvudmännen inom verksamhetsområdet. Grundarvodet ska därvid fördelas lika mellan huvudmännen (57 § begravningsförordningen). Länsstyrelsen kontrollerar de uppgifter om ersättning som anges av ombuden i årsberättelserna. Länsstyrelserna är däremot inte inblandade i fastställandet av ersättningen och någon sammanställning över utbetalda ersättningar finns därför inte hos dem. Utifrån de uppgifter som ombuden redovisat i sina årsberättelser för 2007 uppgår ersättningarna till 3 200 000 kr. Det bör dock betonas att siffran får bedömas med stor försiktighet eftersom inte alla ombud redovisar sina kostnader i årsberättelsen. Den ger i vart fall en viss uppfattning om i vilket härad kostnaderna ligger.

Vem bör betala och fastställa ersättningen till ombuden?

Att systemet med begravningsombud skapades var en av förutsättningarna för att Svenska kyrkan skulle få ha kvar huvudmannaskapet för begravningsverksamheten även efter att kyrkan skilts från staten. Enligt vår uppfattning är det mot den bakgrunden rimligt att huvudmännen för begravningsverksamheten i huvudsak också ska stå för kostnaden för ombuden.

Den nuvarande ordningen innebär att ombuden ska begära ersättning direkt hos huvudmännen. Från ombudshåll har framförts att systemet är krångligt eftersom ersättning ofta måste begäras från flera huvudmän. Efter genomgång av årsberättelserna för 2007 kan det konstateras att i en hel del fall redovisas inte ersättningsanspråken i årsberättelsen och i andra fall förekommer det att ombudet redan har begärt ersättning hos huvudmannen. Något

113

Begravningsombuden SOU 2009:79

krav på att länsstyrelsen har godkänt årsberättelsen eller den begärda ersättningen innan den betalas ut finns således inte i dag. Länsstyrelsen fattar inte heller något formellt beslut om att ersättningsanspråken har granskats i efterhand. I stället antecknas ofta ”ok” på årsberättelsen efter kontroll.

Enligt vår uppfattning bör det vara ett krav att årsberättelsen är godkänd innan ersättningen till begravningsombuden betalas ut. Detta kommer sannolikt att bidra till att alla ombud ger in en årsberättelse och att man är mer noggrann än i dag med att den ska uppfylla kraven för att bli godkänd. Med den lösningen markeras också att det är länsstyrelsen som beslutar om en viss kostnad är nödvändig för uppdragets utförande eller inte. Om ett ombud t.ex. anser sig vara i behov av viss litteratur för att kunna fullgöra sitt uppdrag står det klart att det är länsstyrelsen som bestämmer om denna litteratur kan anses nödvändig eller inte.

Frågan är hur länsstyrelsens godkännande bör komma till uttryck. En ordning där länsstyrelsen godkänner ersättningsanspråken genom att anteckna detta på årsberättelsen är visserligen en form av beslut. Detta blir dock otydligt. Frågan är vidare vilken rätt den har som är missnöjd med länsstyrelsens beslut. Det kan t.ex. vara frågan om ett ombud som inte får begärd reseersättning eller om en huvudman som anser att en viss beviljad ersättning inte avser en kostnad som är nödvändig för uppdragets fullgörande. Rimligen bör dessa då ha rätt att överklaga beslutet. En jämförelse kan här göras med reglerna om ersättning till förordnade förmyndare, förvaltare och gode män. Dessa har enligt 12 kap. 16 § föräldrabalken rätt till skälig ersättning för uppdraget och ersättning för de utgifter som varit skäligen påkallade för uppdragets fullgörande. Av nämnda lagrum framgår att beslut om arvode och ersättning för utgifter fattas av överförmyndaren. De besluten är möjliga att överklaga. Beslut om ersättning till nämndemän får enligt 9 § förordningen (1982:814) om ersättning till nämndemän och vissa andra uppdragstagare inom domstolsväsendet m.m. också överklagas.

Sammanfattningsvis anser vi att länsstyrelsen, efter att ersättningsanspråken har granskats och årsberättelsen godkänts, bör fastställa ersättningen i ett beslut. Detta beslut bör vara möjligt att överklaga. Om ett ombud är förordnat för flera huvudmän inom en kommun så bör, som framgått, arvodet liksom i dag fördelas mellan huvudmännen. Om det motsatta förhållandet råder, dvs. om flera ombud är förordnade för samma huvudman, så skulle man kunna tänka sig en ordning där grundarvodet delades mellan

114

SOU 2009:79 Begravningsombuden

ombuden. Skälet för det skulle då vara att dessa ombud inte kommer att utföra alla arbetsuppgifter som ett ombud normalt sett utför. Ett sådant system riskerar dock att bli krångligt och svårhanterligt. Dessutom är det, som framgått av avsnitt 2.5.2, vår uppfattning att vart och ett av ombuden i de flesta fall kommer att bli tvungen att lägga ner lika mycket arbete totalt sett på sina uppgifter som ett ombud som har ansvar för alla frågor. Övervägande skäl talar alltså för att ombuden, liksom i dag, ska rätt till fullt arvode även om de är flera.

Länsstyrelsens beslut bör expedieras till berörda parter, dvs. till ombudet och huvudmannen. Med denna ordning blir den nuvarande regeln om att ombudet ska begära ersättning hos huvudmännen överflödig. Någon särskild begäran från ombudet om utbetalning krävs därmed inte för att huvudmannen ska betala ut ersättningen. I de fall då länsstyrelsen inte har fastställt den ersättning ombudet begärt eller om huvudmannen har invändningar mot länsstyrelsens beslut kan det vara lämpligt att huvudmannen avvaktar med att betala ut ersättningen till dess beslutet vunnit laga kraft. Om vissa delar av den fastställda ersättningen är otvistiga bör dessa kunna betalas ut direkt medan man avvaktar med de tvistiga posterna.

Förslaget om att länsstyrelsen ska fastställa ombudets ersättning i beslut efter att årsberättelsen har godkänts innebär att ombuden kommer att få sin ersättning senare än vad som är fallet i dag. I de allra flesta fall torde detta inte medföra några problem för ombuden. Vi anser dock att det bör finnas en möjlighet för länsstyrelsen att besluta om förskott om det föreligger särskilda skäl för det. Denna möjlighet bör framgå av ett nytt andra stycke i den ovan nämnda bestämmelsen om fastställande av ersättning. Länsstyrelsen bör vara restriktiv med att bevilja förskott, något som framgår av kravet på att särskilda skäl ska föreligga. En allmän önskan från ombudets sida att inte behöva vänta på sin ersättning är således inte tillräckligt.

Utbildningskostnader

Vi har svårt att se att det skulle uppkomma några problem med den ovan beskrivna lösningen vad gäller grundarvodet, sammanträdesersättningen och ersättningar för utlägg eller inkomstbortfall som ombudet har haft.

115

Begravningsombuden SOU 2009:79

När det gäller kostnader för utbildning så är läget däremot delvis ett annat. Det är inte rimligt att ombuden själva ska lägga ut pengar för kurser m.m. och få tillbaka detta i efterhand. Om länsstyrelsen bedömer en viss kurs vara nödvändig för ombuden inom upptagningsområdet bör länsstyrelsen också ha möjlighet att upphandla denna kurs för alla ombud. Detta bör också medföra att utbildningskostnaderna kan hållas nere jämfört med om varje ombud ska beställa och betala sin egen utbildning.

Ett alternativ vore att varje huvudman årligen betalar in en viss mindre del av begravningsavgifterna till den länsstyrelse som huvudmannen hör till eller till en särskilt utsedd länsstyrelse. Beloppet skulle av nödvändighet behöva vara ett schabloniserat belopp för varje ombud. På så sätt skulle det skapas en slags fond med medel tillgängliga för utbildning. En fördel med ett sådant system är att det skapar en förutsägbarhet för huvudmännen som vet att de varje år ska avsätta ett visst belopp för begravningsombudens utbildning. En nackdel är dock att systemet riskerar att bli administrativt krångligt och det medför också en risk för att medlen inte räcker.

En annan lösning är att länsstyrelserna fakturerar respektive huvudman i efterhand för de faktiska utbildningskostnaderna. En fördel med det systemet är att huvudmännen inte riskerar att behöva betala ett belopp som överstiger den faktiska utbildningskostnaden. Lösningen innebär i och för sig också en nackdel så till vida att huvudmännen inte i förväg kommer att veta hur stor kostnaden för utbildning blir. Länsstyrelsen ska dock självfallet se till att kostnaderna för utbildningen inte blir omotiverat höga. Länsstyrelsen bör också hålla kontakt med huvudmännen och informera om vilka utbildningsinsatser som bedöms nödvändiga under året och förväntad kostnad för dessa.

Sammanfattningsvis förordar vi att länsstyrelsen får fakturera huvudmännen för utbildningskostnader. Det bör för tydlighetens skull sägas att naturligtvis finns det inte någonting som hindrar ett begravningsombud från att delta även i annan utbildning än den som länsstyrelsen svarar för. Huruvida den kostnaden kan anses nödvändig för uppdragets fullgörande, och om den därmed är ersättningsgill, beslutas som framgått av länsstyrelsen. Av nuvarande 10 kap. 6 § begravningslagen bör framgå att även kostnader för ombudens utbildning ska betalas av huvudmannen.

I kostnader för utbildning bör också ingå kostnader för förlorad arbetsförtjänst som uppkommer för ombudet i samband med att

116

SOU 2009:79 Begravningsombuden

han eller hon deltar i utbildning. Detta framgår inte av nuvarande regler utan i 55 § jämförd med 53 § begravningsförordningen nämns bara rätt till ersättning för löneavdrag eller annan inkomstförlust på grund av deltagande i protokollförda sammanträden hos en huvudman. Ett tillägg bör göras i nuvarande 55 § begravningsförordningen där det framgår att ett begravningsombud också har rätt till ersättning för inkomstförlust som uppkommer på grund av utbildning.

2.5.19 Ersättningsnivån

Vårt förslag: Ersättningsnivåerna avseende begravningsombudens

årliga grundarvode samt sammanträdesarvodet föreslås höjas. Ändringarna föreslås mot bakgrund av de förändringar av konsumentprisindex som skett sedan år 2000 då de nuvarande ersättningsnivåerna infördes.

I vårt uppdrag har inte uttryckligen ingått att se över storleken på ombudens ersättningar. Mot bakgrund av bl.a. att den frågan kan ha viss betydelse för den framtida rekryteringen av begravningsombud har vi dock ändå valt att behandla denna. Det årliga grundbeloppet är baserat på folkmängden i den kommun eller annat verksamhetsområde som ombudet utsetts i. För invånarantal upp till 24 999 personer uppgår arvodet till 7 500 kr per år, för invånarantal mellan 25 000 och 74 999 personer uppgår arvodet till 10 000 kr och för invånarantal uppgående till 75 000 eller fler personer uppgår arvodet till 15 000 kr. Beloppen per sammanträde som ombudet deltar i uppgår till 400 kr. De nu gällande ersättningsnivåerna har varit oförändrade sedan systemet med begravningsombud infördes år 2000.

Enligt vår uppfattning är det rimligt med en viss höjning av den del av ombudens ersättning som utgörs av grundbeloppet. Vi har övervägt att knyta ersättningsbeloppen till t.ex. prisbasbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, vilket skulle innebära att arvodesnivåerna löpande räknas upp i takt med att prisbasbeloppet höjs. En sådan lösning kan dock ifrågasättas eftersom den innebär att staten förlorar den direkta bestämmanderätten över ersättningsnivåerna. Det är också svårt att finna exempel på att den lösningen har valts för liknande uppdragstagare. När det gäller

117

Begravningsombuden SOU 2009:79

118

nämndemännens arvoden så beslutas t.ex. höjningar av dessa av regeringen genom förordning. Vi anser sammanfattningsvis att ersättningsbeloppen inte bör knytas till prisbasbeloppet.

Enligt vår bedömning är det i stället rimligt att utgå från konsumentprisindex vid en diskussion om höjning av ombudens ersättningar. År 2000 uppgick konsumentprisindex (årsmedelvärde) till 260.7 medan det år 2008 uppgick till 300.61. För att se vad ombudens ersättning skulle uppgå till i dag med uppräkning enligt konsumentprisindex kan följande formel användas: Dagens värde x index 2008/index 2000. Efter avrundning kan man konstatera att det rör sig om en ungefär 15-procentig ökning. Ersättningsnivåerna bör mot den bakgrunden justeras uppåt med den utgångspunkten. En viss justering av beloppen för att få jämna krontal bör dock göras.

Förslagsvis bör bestämmelsen i nuvarande 54 § begravningsförordningen ändras så att grundarvodesnivån ser ut som följer:

-24 999 8 500 25 000-74 999 11 500 75 000- 17 000

Även sammanträdesarvodet bör höjas till 450 kr per sammanträde som ombudet är närvarande vid, vilket blir en knappt 15-procentig ökning i förhållande till i dag.

3 Länsstyrelsernas tillsyn över begravningsverksamheten

Sammanfattning av våra förslag:

• Det klargörs i lag att länsstyrelserna har ansvaret för tillsynen över begravningsverksamheten. Det klargörs också att länsstyrelserna har rätt att inspektera verksamhet som står under deras tillsyn och får inhämta de upplysningar och ta del av de handlingar och annat material som behövs för tillsynen.

• Länsstyrelserna ska ansvara för utbildningen av begravningsombuden. Vidare införs en skyldighet för länsstyrelserna att med råd stödja begravningsombuden i deras verksamhet samt att främja erfarenhetsutbyte mellan ombuden.

• Hur utbildningen närmare ska utformas överlåts åt länsstyrelserna att bestämma.

• Det införs dessutom en skyldighet för länsstyrelserna att kontrollera begravningsombudens årsberättelser och att förelägga om komplettering om de är bristfälliga.

• Länsstyrelserna ges möjlighet att entlediga ett begravningsombud inte bara vid misskötsamhet från ombudets sida utan också om denne i övrigt inte längre kan anses lämplig för uppdraget eller på dennes egen begäran.

• Begravningsfrågorna bör handläggas av ett väsentligt färre antal länsstyrelser än i dag. Vi delar i allt väsentligt Koncentrationsutredningens (Ds 2007:28) bedömning när det gäller den frågan men vill, med hänsyn till de utredningar som pågår, inte ange något bestämt antal länsstyrelser. Vi förordar dock att antalet inte bör överstiga sju, utan snarare vara färre.

119

Länsstyrelsernas tillsyn över begravningsverksamheten SOU 2009:79

3.1 Bakgrund, uppdrag och upplägg

I vårt uppdrag har ingått att analysera tillsynsansvaret och lämna förslag till förtydliganden och effektivisering. Det har också särskilt ingått i uppdraget att följa beredningen av departementspromemorian ”Koncentration av länsstyrelseverksamhet” (Ds 2007:28). Förslagen i det förra avsnittet och detta avsnitt har av naturliga skäl stor beröring med varandra. Som framgått behandlas t.ex. frågor som rör kompetenskrav på begravningsombuden i föregående avsnitt medan länsstyrelsernas ansvar och utbildningen av begravningsombuden behandlas i detta avsnitt.

Inledningsvis i avsnitt 3.2. berörs begreppet tillsyn översiktligt. Därefter behandlas i avsnitt 3.3 länsstyrelsernas tillsynsansvar på begravningsområdet. I det avsnittet går vi bl.a. igenom Riksrevisionens granskning av länsstyrelsernas tillsyn (RiR 2006:7) samt länsstyrelsernas egen syn på tillsynsansvaret. I avsnitt 3.4 går vi igenom våra överväganden och förslag när det gäller länsstyrelsernas tillsynsansvar samt deras ansvar för begravningsombudens kompetens och utbildning. I avsnitt 3.5 tar vi bl.a. upp delar av Koncentrationsutredningen förslag vad gäller framtidens länsstyrelseorganisation samt även rapporten ”Länsstyrelsernas tillsyn − dagsläge, möjliga förbättringar, framtidsutsikter” (redovisning av regeringsuppdrag Fi 2008/3093). Slutligen går vi i avsnitt 3.6 in på våra överväganden vad gäller antalet länsstyrelser som bör handlägga begravningsfrågor.

3.2 Något om begreppet tillsyn

I dag finns det inte någon enhetlig definition av vad som avses med tillsyn. Tillsynsutredningen som lämnade sitt slutbetänkande 2004 föreslog att det skulle införas en förhållandevis stram definition av begreppet tillsyn, nämligen ”Tillsyn: oberoende och självständig granskning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EGförordning eller annan föreskrift och av särskilda villkor som har meddelats i anslutning till sådana föreskrifter samt beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den objektsansvarige” (SOU 2004:100 s. 51). Tillsynsutredningens förslag har dock inte lett fram till någon lagstiftning.

I rapporten ”Länsstyrelsernas tillsyn − dagsläge, möjliga förbättringar, framtidsutsikter” (redovisning av regeringsuppdrag

120

SOU 2009:79 Länsstyrelsernas tillsyn över begravningsverksamheten

Fi 2008/3093) konstateras att i praktiken definieras tillsyn till stora delar bredare än vad Tillsynsutredningen föreslog. Utifrån vad länsstyrelserna själva uppgett i enkätsvar konstateras i rapporten att det ofta är svårt för länsstyrelserna att skilja den ”rena” tillsynen från andra tillsynsnära uppgifter, där t.ex. viss rådgivning och allmän information ingår. I rapporten anges vidare att det kanske är lika bra att acceptera att begreppet tillsyn är lite töjbart. Enligt rapporten är det dock klart att vad som inte bör ingå i tillsynsbegreppet är tillståndsprövning, utarbetande av villkor i samband med tillstånd eller t.ex. kontroll av hur ekonomiska bidrag har använts. Inte heller allmänna översikter, lägesbeskrivningar eller utvärderingar kan klassificeras som tillsyn (rapporten s. 21).

3.3 Allmänt om länsstyrelsernas tillsynsansvar på begravningsområdet

3.3.1 Länsstyrelsernas tillsynsansvar som det uttrycks i förarbetena till begravningslagen

Länsstyrelserna utövar tillsyn över begravningsverksamheten genom att de utser begravningsombuden, följer deras verksamhet samt tar emot och granskar deras årsberättelser. Vidare kan länsstyrelserna, om ett begravningsombud inte fullgör sin uppgift på ett tillfredsställande sätt, entlediga ombudet (52 § begravningsförordningen). Utöver den tillsyn som länsstyrelserna utövar genom ombuden har i förarbetena till begravningslagen också framhållits att länsstyrelserna har ett eget ansvar för att begravningsverksamheten sköts enligt lag. Enligt vad regeringen anförde i propositionen följer länsstyrelsernas tillsynsansvar indirekt av deras möjligheter att vid vite förelägga en huvudman att fullgöra sina skyldigheter enligt begravningslagen. Systemet med begravningsombud ska således inte ses som en ersättning för länsstyrelsernas övergripande tillsynsansvar utan som en förstärkning av detta. Något skäl att, utöver systemet med begravningsombud, förstärka eller förtydliga länsstyrelsernas tillsynsansvar förelåg inte enligt regeringen (prop. 1998/99:38 s. 129 ff.).

121

Länsstyrelsernas tillsyn över begravningsverksamheten SOU 2009:79

3.3.2 Riksrevisionens granskning av länsstyrelsernas tillsynsansvar

I den tidigare nämnda rapporten ”Begravningsverksamheten − förenlig med religionsfrihet och demokratisk styrning?” granskade Riksrevisionen även huruvida länsstyrelserna bedrev sin tillsyn över begravningsverksamheten i enlighet med kraven i begravningslagen och begravningsförordningen. I rapporten konstaterades sammanfattningsvis följande:

• Länsstyrelserna gör vanligen inte någon närmare prövning av lämpligheten hos de personer som kommunerna föreslår som begravningsombud. Berättigade frågor om jäv eller kompetens riskerar att inte bli ställda.

• Vissa av de mallar som används för ombudens årsberättelser saknar tydliga frågor om en del av de uppgifter som ombuden enligt lag eller förordning är särskilt ålagda att följa. Vidare används i vissa mallar sammansatta frågor som gör att ombuden kan ha svårt att veta vad som egentligen efterfrågas.

• Det är inte troligt att länsstyrelserna genom årsberättelserna kan få en tydlig bild av hur ombuden fullföljer sina skyldigheter eller av hur begravningsverksamheten i länet fungerar. T.ex. får länsstyrelserna genom årsberättelserna i flertalet fall inte någon information om hur ombuden granskar särredovisningen.

• Länsstyrelserna begär vanligen inte in någon komplettering av ofullständiga årsberättelser. Inte heller tas kontakt med de ombud vilkas årsberättelser tyder på att de inte fullt ut genomför de uppgifter som begravningslagen och begravningsförordningen ålägger dem.

• De uppgifter eller anmärkningar som lämnas av begravningsombuden i årsberättelserna föranleder inte länsstyrelserna att ta kontakt med huvudmännen rörande begravningsverksamheten.

• Länsstyrelserna bedriver inte någon egen tillsyn över begravningsverksamheten i de avseenden som ombuden har att bevaka.

3.3.3 Länsstyrelsernas egen syn på tillsynsansvaret

Inom ramen för det arbete som legat till grund för rapporten ”Länsstyrelsernas tillsyn − dagsläge, möjliga förbättringar, framtidsutsikter” fick länsstyrelserna möjlighet att kommentera Riksrevisionens rapport. Länsstyrelserna framförde då att, såvitt avser begravningsombudens verksamhet och länsstyrelsernas tillsyn däröver, så får Riksrevisionens beskrivning anses utgöra en i stort sett korrekt beskrivning av de förhållanden som rådde under den

122

SOU 2009:79 Länsstyrelsernas tillsyn över begravningsverksamheten

period då granskningen utfördes. Däremot angavs att Riksrevisionens uppfattning om att länsstyrelserna ska utöva tillsyn på två sätt, dels genom ombuden, dels genom egen tillsyn, har ifrågasatts inom länsstyrelsevärlden.

Länsstyrelsernas uppfattning är att länsstyrelsernas tillsyn över begravningsverksamheten i huvudsak utförs genom begravningsombuden. Vidare framfördes att bland länsstyrelserna råder generellt en viss frustration över att länsstyrelsernas tillsynsansvar över begravningsverksamheten i såväl lagstiftning som förarbeten är tämligen otydligt formulerat. Visserligen kan, menade man, länsstyrelsernas rätt att förelägga vite i någon mån tolkas som att länsstyrelserna indirekt har ett allmänt tillsynsansvar. Så länge annat inte anges torde det dock vara upp till varje länsstyrelse att avgöra hur tillsynen ska utövas. Slutligen angavs att några mer långtgående tillsynsinsatser får anses uteslutna i avsaknad av uttryckligt lagstöd. I sammanhanget bör också nämnas att i den ovan nämnda rapporten talas endast om tillsynen över begravningsombuden och inte om att länsstyrelserna skulle ha något annat övergripande tillsynsansvar. Däremot nämns att ”egentligen är det församlingarna som är tillsynsobjekt eftersom begravningsombuden i sin redovisning till länsstyrelserna förutsätts redovisa eventuella brister hos dessa” (s. 47 i rapporten).

3.3.4 Har det skett någon förändring sedan Riksrevisionens rapport?

Allmänt

Inom ramen för ett möte som hölls i februari månad 2009 där flertalet av länsstyrelsernas chefsjurister var närvarande diskuterades frågor rörande begravningsombuden och tillsynsansvaret. Även där framfördes den frustration som länsstyrelserna känner över det otydligt formulerade tillsynsuppdraget. Där framfördes uppfattningen att tillsynen i allt väsentligt utövas genom ombuden samt att i den mån övrig tillsyn förekommer så är den händelsestyrd.

123

Länsstyrelsernas tillsyn över begravningsverksamheten SOU 2009:79

Kontrollen av vem som förordnas som begravningsombud

Vid ovan nämnda möte framkom att flertalet länsstyrelser numera gör en lämplighetsprövning innan någon förordnas som begravningsombud. Vissa länsstyrelser tar en muntlig kontakt med det föreslagna ombudet för att begära in ytterligare upplysningar alternativt en meritförteckning. En länsstyrelse begär in skriftligt underlag från kommunen. Ett par länsstyrelser uppgav att de godtar kommunens förslag utan någon närmare prövning. Någon uppgav också att man utgår från att kommunerna gör en lämplighetsprövning och att deras förslag bör accepteras i normalfallet. Vi ställde i vår enkät frågan till begravningsombuden om de, innan de förordnades som begravningsombud, fick några frågor från kommun eller länsstyrelse. 41 procent angav att de hade fått sådana frågor medan 58 procent angav att de inte hade fått det. En förklaring till att någon inte fått frågor kan naturligtvis vara att den personen ändå är känd på orten och att frågor ansetts onödiga. Sannolikt gäller det dock inte alla de som inte fått några frågor varken av kommun eller länsstyrelse. Vår bedömning är dock att en viss förbättring på detta område synes ha skett i förhållande till vad som gällde vid tiden för Riksrevisionens rapport.

Granskningen av ombudens årsberättelser

Det föreligger stora brister i begravningsombundens årsberättelser. Bristerna avser inte bara ombudens otydliga eller uteblivna svar utan också utformningen av frågorna i de mallar som används. Riksrevisionen påpekade i sin granskning att vissa frågor var olämpligt formulerade på så sätt att man efterfrågar flera saker i samma fråga, t.ex. ”kontakter med huvudmän, och enskilda som jag tagit och som enskilda tagit med mig”. En fråga som ställs på det sättet leder självfallet till oklara svar. Vi kan efter vår granskning konstatera att denna typ av frågor fortfarande används i viss utsträckning. Alla länsstyrelser använder inte heller nu samma typ av mall för årsberättelser. Något initiativ till utformning av en gemensam mall för alla länsstyrelser har inte tagits.

Riksrevisionen angav i sin granskning att länsstyrelserna vanligen inte begär in kompletteringar av ofullständiga årsberättelser. Vid det tidigare nämnda mötet med länsstyrelsernas chefsjurister ställdes frågan i vilken utsträckning komplettering numera begärs in.

124

SOU 2009:79 Länsstyrelsernas tillsyn över begravningsverksamheten

Majoriteten av länsstyrelserna framförde då att komplettering regelmässigt begärs in när brister finns i förhållande till kraven i begravningslagen och begravningsförordningen. Flera länsstyrelser uppgav att kompletteringen vanligen begärs in muntligen, vilket oftast ger önskat resultat. En länsstyrelse uppgav att skriftliga kompletteringar alltid begärs in.

Efter att ha gått igenom årsberättelserna för 2007 är det vår uppfattning att länsstyrelserna i stor utsträckning inte begär in komplettering trots uppenbara brister. Att komplettering vanligen skulle begäras in när begravningslagens och begravningsförordningens krav inte är uppfyllda stämmer inte, i varje fall inte år 2007. Påfallande ofta uppvisar årsberättelserna betydande brister, många gånger har t.ex. ett flertal frågor inte ens besvarats. Även om det i dessa fall står helt klart att väsentlig information saknas har granskande tjänsteman vid länsstyrelsen antecknat ”ok” på de aktuella årsberättelserna. I de fall muntliga kontakter förekommit så går detta oftast inte att utläsa av årsberättelserna. Sammanfattningsvis är det vår uppfattning att problemet med årsberättelser av dålig kvalitet och bristande initiativ till komplettering från länsstyrelsernas sida inte har förändrats på något avgörande sätt sedan Riksrevisionens granskning.

3.3.5 Nuvarande utbildningsordning för begravningsombud

Av den enkät som skickats ut till begravningsombuden framgår att en mycket stor del av ombuden, drygt 80 procent, anger att de har genomgått någon utbildning inom ramen för sitt uppdrag som begravningsombud. Det förekommer både kurser anordnade av länsstyrelserna och av någon av branschorganisationerna, företrädesvis av SKKF. Det finns också exempel på ombud som har genomgått utbildning i annan regi, t.ex. kurser som hållits av revisionsföretag. I kursbeskrivningen för SKKF:s kurs anges att kursen behandlar begravningslagstiftningen, ombudens uppgifter, länsstyrelsens roll och uppgift, andra religioner och begravningsseder, ekonomi och organisation, ekonomisk särredovisning, begravningsclearing och kulturminnesfrågor. De kommentarer som lämnats av ombuden beträffande SKKF:s kurser har överlag varit mycket positiva.

När det gäller den introduktion och utbildning som anordnas av länsstyrelserna själva så kan det konstateras att både frekvensen av

125

Länsstyrelsernas tillsyn över begravningsverksamheten SOU 2009:79

utbildningstillfällen och innehållet i dessa skiljer sig från olika länsstyrelser. De flesta länsstyrelser tar muntlig kontakt med ombudet i samband med förordnandet. Någon gemensam information om vad uppdraget som begravningsombud innebär och vad som förväntas av ombudet finns inte framtagen från länsstyrelsernas sida. Många länsstyrelser skickar i stället med kopior av lag och förordningstext, utdrag ur förarbeten samt information om arvode m.m. En särskild informations- och introduktionsträff för nyutnämnda ombud anordnas av vissa länsstyrelser men inte av alla. Flera − men långt i från alla − länsstyrelser anordnar årliga informations- och utbildningsdagar. De ämnen som gås igenom på länsstyrelsernas utbildningsdagar varierar. Någon enhetlighet eller samordning mellan olika länsstyrelser vad gäller utbildningsfrågor kan inte anses finnas i dag.

3.4 Våra överväganden och förslag beträffande länsstyrelsernas tillsyn och ansvaret för begravningsombuden

3.4.1 Omfattningen av tillsynsansvaret − behöver förtydligande ske?

Vår bedömning och vårt förslag: Länsstyrelsernas tillsynsansvar

över begravningsverksamheten är i dag otydligt utformat och framgår inte uttryckligen av lag. Vi anser att det i lag bör klargöras att länsstyrelserna har ett övergripande tillsynsansvar över begravningsverksamheten. I avsnitt 3.4.2 återkommer vi till hur regleringen närmare bör utformas.

Svenska kyrkans församlingar har under lång tid varit huvudmän för begravningsverksamheten. I propositionen om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan (prop. 1995/96:80) angav regeringen att Svenska kyrkan har skött förvaltningen av de allmänna begravningsplatserna på ett föredömligt sätt. Det var också ett av skälen till att huvudmannaskapet för begravningsverksamheten fick ligga kvar hos Svenska kyrkans församlingar och samfälligheter även efter att kyrkan skildes från staten. Den allmänna bilden är att begravningsverksamheten också i dag i huvudsak fungerar mycket bra. I media har emellertid vissa

126

SOU 2009:79 Länsstyrelsernas tillsyn över begravningsverksamheten

missförhållanden uppmärksammats, t.ex. frågor om respektlös hantering av kistor i samband med begravning och om ”svarta löner” till präster. Problematiken belyser behovet av insyn från någon utomstående aktör. I och med att nya gravskick (se avsnitt 6) växer fram kan det också uppkomma ett ökat behov av att kontrollera t.ex. hur villkor för gravsättningen tillämpas gentemot enskilda. För det fall regeringen meddelar ett tillstånd avseende en ny begängelsemetod kan det också finnas ett behov av tillsyn när det gäller t.ex. efterlevnaden av de villkor som ett tillstånd kan vara förenat med (se avsnitt 7).

Samhället har ett ansvar för att begravningsverksamheten fullgörs på ett tillfredställande sätt. Människor har, oavsett om de är medlemmar i Svenska kyrkan eller inte, rätt att förvänta sig att begravningsverksamheten sköts enligt gällande regelverk. För att kunna garantera detta är det av största vikt att det finns en tillförlitlig och väl fungerande tillsyn över verksamheten. Vi har övervägt om ansvaret för tillsynen över begravningsverksamheten bör läggas på en annan aktör än länsstyrelserna, i första hand på Kammarkollegiet. Länsstyrelsernas verksamhet på begravningsområdet innefattar dock en stor mängd frågor, inte bara tillsynsfrågor utan även tillståndsfrågor, t.ex. tillstånd till spridning av aska. Hos länsstyrelserna har man byggt upp en kompetens vad gäller dessa frågor. Mot den bakgrunden, och med beaktande av de förtydliganden och förändringar som vi föreslår, anser vi att tillsynsansvaret för begravningsfrågor bör ligga kvar hos landets länsstyrelser.

Som tidigare framgått finns det i dag inte någon uttrycklig reglering av länsstyrelsernas tillsynsansvar när det gäller begravningsverksamheten. Från länsstyrelsernas sida har vid flera tillfällen framhållits att tillsynsuppdraget är oklart formulerat. Hos länsstyrelserna råder också en viss osäkerhet när det gäller omfattningen av tillsynsuppdraget, inte minst i förhållande till begravningsombuden. Vi delar uppfattningen att länsstyrelsernas tillsynsuppdrag är otydligt formulerat. Klart är dock att länsstyrelserna har ett allmänt tillsynsansvar och att lagstiftarens avsikt aldrig har varit att begravningsombuden skulle utgöra en ersättning för länsstyrelsernas ansvar. Detta framgår tydligt av de förarbetsuttalanden som hänvisats till i avsnitt 3.3.1.

Det finns också anledning att i detta sammanhang framhålla att begravningsombudens uppgift är att granska hur huvudmannen tar till vara de personers intressen som inte tillhör Svenska kyrkan

127

Länsstyrelsernas tillsyn över begravningsverksamheten SOU 2009:79

(10 kap. 1 § begravningslagen). Den granskning som utförs av ombuden ska således göras utifrån det perspektivet. Hur huvudmannen i övrigt sköter begravningsverksamheten, t.ex. gentemot medlemmar i Svenska kyrkan, har ombudet inte någon anledning att granska. Ombudens skyldighet att underrätta länsstyrelsen om det finns anmärkningar mot församlingens sätt att sköta begravningsverksamheten (10 kap 5 § begravningslagen) måste också ses mot bakgrund av deras uppdrag, dvs. vilkas intressen begravningsombuden är satta att ta till vara. Den omständigheten att begravningsombuden inte har riktat någon anmärkning mot en viss huvudmans sätt att sköta begravningsverksamheten kan därmed inte tas till intäkt för att det inte skulle finnas något behov av ytterligare tillsyn av huvudmannen. Det bör också nämnas att det i Stockholms- och Tranås kommuner, där kommunerna är huvudmän, inte finns några begravningsombud. Länsstyrelserna har ändå ett tillsynsansvar över begravningsverksamheten.

Som redan nämnts uttalades i propositionen till begravningslagen att det inte förelåg något behov av att, utöver systemet med begravningsombud, förtydliga eller förstärka länsstyrelsernas tillsynsansvar. Vi delar inte denna uppfattning mot bakgrund av de otydligheter som såväl Riksrevisionen som länsstyrelserna själva och våra egna undersökningar pekat på. Vi anser därför att det är viktigt att det klargörs att länsstyrelsen har ett övergripande tillsynsansvar för begravningsverksamheten. Detta övergripande ansvar kvarstår även om ett begravningsombud har förordnats. Vi vill, liksom påpekats i tidigare lagstiftningsärende, poängtera att begravningsombuden ska ses som en förstärkning av länsstyrelsernas tillsynsansvar och inte som en ersättning för det. Länsstyrelsen har kvar ansvaret också på de områden som begravningsombuden granskar. Länsstyrelserna kan använda begravningsombuden för att få information om hur begravningsverksamheten utförs för dem som inte är medlemmar i Svenska kyrkan. Det slutliga ansvaret för att se till att en viss uppgift fullgörs enligt gällande regler ligger däremot alltid hos länsstyrelserna.

128

SOU 2009:79 Länsstyrelsernas tillsyn över begravningsverksamheten

3.4.2 Hur ska länsstyrelserna utöva tillsyn?

Vårt förslag: Det klargörs i lag att länsstyrelserna har tillsyn över

begravningsverksamheten. Det klargörs också att länsstyrelserna har rätt att inspektera verksamhet som står under deras tillsyn och får inhämta de upplysningar och ta del av de handlingar och annat material som behövs för tillsynen.

I den mån det i dag förekommer tillsynsinsatser från länsstyrelsernas sida utöver begravningsombudens verksamhet så är den händelsestyrd. Det betyder att om länsstyrelserna inte får några indikationer på att det förekommer problem hos en viss huvudman så utövas ingen tillsyn från länsstyrelsernas sida.

Anmärkningar från begravningsombudens sida är ett sätt för länsstyrelserna att få kunskap om problem som föreligger hos någon huvudman. Anmärkningar från begravningsombuden är dock mycket ovanliga. I vår enkätundersökning svarade 97 procent av begravningsombuden att de inte anmält någon tillsynsfråga till länsstyrelsen under 2008. Som ovan nämnts sker begravningsombudens granskning vidare endast utifrån perspektivet hos dem som inte tillhör Svenska kyrkan. Länsstyrelserna kan därför inte bara förlita sig på ombuden för att få information om begravningsverksamheten.

Enligt vår uppfattning kommer den händelsestyrda tillsynen även i fortsättningen att vara den viktigaste delen i länsstyrelsernas tillsyn över begravningsverksamheten. Den bör dock inte vara den enda möjligheten. Inspektioner och besök kan vara ett sätt att skaffa sig insyn i en verksamhet. Ett annat sätt kan vara att skicka ut enkäter med frågor till huvudmännen för att på så sätt identifiera problemområden eller upptäcka var det kan finnas ett behov av att gå vidare med t.ex. en tillsynsåtgärd. En hel del kontakter med huvudmännen kan också skötas via telefon och e-post och dessutom finns möjligheten att begära in handlingar per post.

Inom vissa områden, t.ex. vad gäller tillsynen över överförmyndarna, föreskrivs en skyldighet för länsstyrelserna att utföra årliga inspektioner. Någon sådan skyldighet att med vissa tidsintervaller inspektera huvudmännens verksamhet bör enligt vår uppfattning inte införas på begravningsområdet. Däremot bör det klargöras att länsstyrelserna har rätt att inspektera verksamhet som står under deras tillsyn samt att inhämta upplysningar och ta del av

129

Länsstyrelsernas tillsyn över begravningsverksamheten SOU 2009:79

handlingar och annat material som behövs för tillsynen. Som nämnts föreslår vi att begravningsombuden till sin årsberättelse ska foga en redogörelse för det samråd han eller hon haft med revisorn i bl.a. frågor om särredovisningen. Det är också en informationskanal för länsstyrelsen som, i de fall något anmärkningsvärt framkommer, bör undersöka redovisningen ytterligare utifrån kravet på särredovisning. Det är lämpligt att länsstyrelserna underrättar Kammarkollegiet i de fall det framkommer anmärkningar mot särredovisningen.

3.4.3 Länsstyrelsernas ansvar för begravningsombuden och deras kompetens

Våra förslag: Det klargörs att länsstyrelserna har ansvar för

utbildningen av begravningsombuden. Vidare införs en skyldighet för länsstyrelserna att med råd stödja begravningsombuden i deras verksamhet samt att främja erfarenhetsutbyte mellan ombuden.

Från många begravningsombud har framförts att man ”hänger i luften” och att ingen tar ansvar för dem eller för deras fortbildning. Både av begravningsombudens enkätsvar och av vad länsstyrelserna har uppgett till oss framgår också att kontakten mellan begravningsombuden och länsstyrelserna är mycket begränsad. Många ombud har också upplevt ett bristande intresse från länsstyrelsernas sida när de hör av sig med frågor. Begravningsombuden förordnas av länsstyrelserna och hjälper länsstyrelserna att få inblick i hur begravningsverksamheten bedrivs för dem som inte är medlemmar i Svenska kyrkan. Enligt vår uppfattning är det därför rimligt att det slås fast att länsstyrelserna har ansvaret för utbildningen av begravningsombuden.

Att det sker ett erfarenhetsutbyte mellan ombuden och länsstyrelserna är viktigt. Inte minst är det viktigt för att ombuden ska få möjlighet att ventilera eventuella problem eller funderingar. Länsstyrelserna bör också ha ett ansvar för att med råd stödja begravningsombuden i deras verksamhet. Det kan t.ex. gälla information om ny lagstiftning eller övrig information som berör deras verksamhet. Av stor vikt för att tillämpningen ska bli enhetlig är även att begravningsombuden ges tillfälle att utbyta erfarenheter

130

SOU 2009:79 Länsstyrelsernas tillsyn över begravningsverksamheten

och diskutera aktuella problem med varandra. Ett exempel på detta är att länsstyrelsen kan anordna träffar för begravningsombuden med lämpliga tidsintervall. Förutom sådana träffar för informationsutbyte har det från både begravningsombuden själva och från begravningsbyråbranschen efterlysts någon form av intresseorganisation för begravningsombuden. Vi delar uppfattningen att det skulle finnas flera fördelar med ett gemensamt forum för begravningsombuden, t.ex. i form av en förening. En jämförelse kan t.ex. göras med de nämndemannaföreningar som finns. Möjligheten för ombuden att bilda en förening finns redan i dag. Någon särskild reglering för att möjliggöra detta behövs inte. Däremot har länsstyrelserna även här en viktig uppgift i att underlätta sådan samverkan, t.ex. genom att bistå med kontaktuppgifter.

3.4.4 Typ av utbildning

Vår bedömning: Hur utbildningen för begravningsombuden

närmare ska utformas överlåts åt länsstyrelserna att bestämma. Även om varje länsstyrelse har ett ansvar för utbildningen av begravningsombuden är det viktigt att det sker en samordning mellan länsstyrelserna vad gäller utbildningsinsatser. Lämpligen kan länsstyrelserna utse en länsstyrelse som är huvudansvarig för utbildningsfrågorna.

När det gäller den typ av utbildning som ska erbjudas ombuden så bör denna fråga i huvudsak kunna hanteras av länsstyrelserna själva. Länsstyrelserna är de som är bäst lämpade att avgöra inom vilka områden utbildningsinsatser bör sättas in. Att alla nyutnämnda begravningsombud ska erhålla en grundläggande introduktion är självklart. Det är redan på ett tidigt stadium viktigt att ombuden får klart för sig vad uppdraget innebär och vad som förväntas av dem. Som framgått finns det också ett behov av att klargöra hur en årsberättelse fylls i och vilka krav som ställs på den för att den ska kunna godkännas. Vidare bör utbildningen innehålla fördjupningsdelar, t.ex. inom ekonomi och särredovisning, samt om olika religioners begravningsseder. Länsstyrelserna bör utarbeta riktlinjer för vilka moment utbildningen bör innehålla. Den utbildning som erbjuds bör inte vara för ”grund” och översiktlig. Lämpligt är också

131

Länsstyrelsernas tillsyn över begravningsverksamheten SOU 2009:79

att den är problembaserad och fokuserar på konkreta frågeställningar som ombuden kan ställas inför.

Även om varje länsstyrelse har ett eget ansvar för begravningsombuden så är det enligt vår uppfattning viktigt att samordning sker mellan länsstyrelserna vad gäller utbildningsinsatserna. Särskilt gäller det utarbetandet av riktlinjer för den utbildning som ska erbjudas. Lämpligen kan länsstyrelserna utse en huvudansvarig länsstyrelse som är sammankallande. Vilken länsstyrelse som ska ges detta ansvar beslutar länsstyrelserna själva. Vår bild utifrån granskning av årsberättelser, enkätsvar och annat material är dock att länsstyrelserna i Stockholms län och i Västra Götalands län synes ha arbetat på ett särskilt bra och ambitiöst sätt med frågor som rör begravningsombuden.

Som tidigare framgått så anordnas i dag utbildningar av vissa externa aktörer, främst SKKF och Församlingsförbudet. Att externa aktörer anordnar utbildningar för begravningsombuden ser vi som något positivt eftersom det där ofta finns specialistkunskap. Inom t.ex. det ekonomiska området är det kanske till och med nödvändigt med en extern utbildare. Länsstyrelsen är den som får göra bedömningen om en viss utbildning ska bedrivas i länsstyrelsens regi eller om den ska köpas in från utomstående. Vid den bedömningen får behovet av en viss specialistkunskap vägas mot kostnaden för utbildningen. Naturligtvis ska försiktighet iakttas när det gäller utbildningskostnaderna så att de hålls på en rimlig nivå.

Vissa principiella invändningar kan möjligen resas mot att företrädare för branschen anordnar kurser för dem som ska utföra granskningen, dvs. ombuden. Kurserna har dock varit uppskattade och hållit hög kvalitet. Det har inte framkommit att kurserna inte skulle vara utformade på ett objektivt sätt. Länsstyrelsen är den som har ansvaret för begravningsombudens utbildning och skulle man från länsstyrelsens sida göra bedömningen att utbildningen inte håller tillräckligt hög kvalitet så kommer naturligen inte just den organisationen anlitas igen.

132

SOU 2009:79 Länsstyrelsernas tillsyn över begravningsverksamheten

3.4.5 Bör utbildningen vara obligatorisk?

Vår bedömning: Vi ser det som en självklarhet att alla nyut-

nämnda begravningsombud ska få en grundläggande introduktion. Någon särskild författningsreglering av den frågan är dock inte nödvändig.

Att det finns ett behov av ökade utbildningsinsatser för ombuden står klart. Vi har övervägt om utbildningen, eller viss del av utbildningen, bör vara obligatorisk. I årsberättelserna finns det exempel på ombud som angett att ”jag har inte någon aning om vad uppdraget innebär”. Vid kontakten med företrädare för länsstyrelserna har det också framkommit att det inte är alla länsstyrelser som har någon introduktion för ombuden. Som vi sagt i avsnitt 3.4.4 ser vi det som självklart att alla nyutnämnda begravningsombud ska erhålla en grundläggande introduktion. En obligatorisk utbildning skulle kunna tjäna som en garanti för att ombudet har kunskaper om de delar som ingår i uppdraget.

Det finns dock skäl som talar mot att införa lagstadgade krav på obligatorisk utbildning. För det första kan det anföras att det i de allra flesta fall torde finnas ett intresse hos ombudet själv att fortbilda sig och fördjupa sina kunskaper. Möjligheten till utbildning kan också inverka positivt vid rekrytering av nya begravningsombud medan ett krav kan verka avskräckande. Vidare kommer ombuden att ha olika bakgrund och kunskaper, vilket innebär att de har olika utbildningsbehov. Även om utbildningen inte är obligatorisk så är det inte någonting som hindrar att länsstyrelsen uppmanar ett ombud som visar bristande kunskaper inom något område att genomgå viss utbildning. Tvärtom är det länsstyrelsens skyldighet att göra detta. Om ett sådant ombud upprepade gånger uppvisar ett ointresse för att delta i de utbildningar som erbjuds bör man från länsstyrelsens sida överväga om ombudet är lämpligt för sitt uppdrag. Vår slutsats är sammanfattningsvis att utbildningen för begravningsombud inte bör vara obligatorisk.

133

Länsstyrelsernas tillsyn över begravningsverksamheten SOU 2009:79

3.4.6 Komplettering av årsberättelser

Vårt förslag: Länsstyrelserna åläggs en skyldighet att kontrollera

begravningsombudens årsberättelser och att förelägga om komplettering om de är bristfälliga.

Årsberättelserna är en viktig källa till information för länsstyrelserna. Att årsberättelserna håller den låga kvalitet som nu är fallet är därför inte acceptabelt. Ökade utbildningsinsatser bör bidra till att minska problemet, likaså ökat utbyte mellan ombuden och länsstyrelserna. Dessutom är det som vi ser det en självklarhet att länsstyrelserna ska ta fram en gemensam mall för årsberättelserna. Detta är ett arbete som rimligen bör bli lättare om ett färre antal länsstyrelser handlägger begravningsfrågorna (se avsnitt 3.6).

Som framgått har dock även länsstyrelsernas granskning av årsberättelserna brustit. Granskningen måste utföras betydligt mer omsorgsfullt än vad som är fallet i dag och ske utifrån de krav som begravningslagen och begravningsförordningen ställer upp. Från länsstyrelsernas sida har också ifrågasatts om man kan utfärda skriftliga förelägganden utan att det finns någon uttrycklig regel om detta i lag eller förordning. Enligt vår uppfattning är det lämpligt att det klargörs att länsstyrelsen har en skyldighet att förelägga om komplettering vid brister i en årsberättelse. Detta kan ske både skriftligt och muntligt. Det är dock självfallet viktigt att dokumentation sker. Vid bristfälliga årsberättelser kan det ofta, förutom formella förelägganden, också vara lämpligt att länsstyrelsen tar en kontakt med ombudet och förklarar vari brister och otydligheter består.

3.4.7 Entledigande av ombud

Vårt förslag: Länsstyrelserna ges möjlighet att entlediga ett

begravningsombud inte bara när ombudet inte fullgör sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt utan också om denne i övrigt inte längre kan anses lämplig för uppdraget eller efter dennes egen begäran.

134

SOU 2009:79 Länsstyrelsernas tillsyn över begravningsverksamheten

I 52 § begravningsförordningen ges länsstyrelserna en rätt att entlediga ett begravningsombud som inte fullgör sina skyldigheter på ett tillfredsställande sätt. Av de frågor som ställts till länsstyrelserna framgår att möjligheten att entlediga ombud utnyttjas sällan. I de fall då entledigande sker beror det vanligtvis på att ombudet är sjukt eller har annat förhinder att fullgöra uppdraget.

Målet är självfallet att de ombud som utses ska vara så kompetenta och intresserade att frågan om entledigande på grund av misskötsamhet inte ska behöva aktualiseras. När så många ombud rekryteras finns dock alltid risken att någon mindre lämplig person utses. Av årsberättelserna från 2007 går t.ex. att utläsa att ett par ombud vid upprepade tillfällen, trots förelägganden, inte inkommit med årsberättelse. Att hantera sitt förtroendeuppdrag med sådan nonchalans är inte acceptabelt. I sådana här fall, där ombudet missköter sitt uppdrag, bör länsstyrelsen reagera och överväga frågan om entledigande. Förutom de fall där det är frågan om misskötsamhet från ombudets sida kan det också förekomma att ett ombud drabbas av sjukdom och helt enkelt inte kan fullgöra uppdraget. Sjukdomen kan i dessa fall leda till att uppdraget inte fullgörs på ett tillfredsställande sätt trots att man inte kan tala om någon egentlig misskötsamhet från ombudets sida. Båda dessa fall, som innebär att uppdraget inte sköts på ett tillfredsställande sätt, täcks av den nuvarande regleringen i 52 § begravningsförordningen.

Frågan om entledigande kan dock aktualiseras av andra skäl än att ombudet inte fullgör uppdraget på ett tillfredsställande sätt. Det kan t.ex. uppkomma en jävssituation som inte förelåg vid tidpunkten för förordnandet eller som i vart fall inte var känd då. I dessa fall kan det bli fråga om att ombudet inte längre anses lämplig för uppdraget och då bör länsstyrelsen naturligtvis ha en möjlighet att entlediga denne.

Vidare kan det förekomma att ett ombud inte längre önskar kvarstå som begravningsombud. Självfallet ska länsstyrelsen också i de fall ombudet själv begär det kunna entlediga denne. Så sker också redan i dag. Den nuvarande bestämmelsen anger dock som enda grund för entledigande att uppdraget inte fullgörs på ett tillfredsställande sätt. En uttrycklig regel om att länsstyrelsen får entlediga ombudet också i de fall då denne inte längre kan anses lämplig för uppdraget eller då denne själv begär det bör införas i nuvarande 52 § begravningsförordningen. Ett beslut om entledigande bör liksom i dag vara möjligt att överklaga (jfr 11 kap. 9 § begravningslagen).

135

Länsstyrelsernas tillsyn över begravningsverksamheten SOU 2009:79

3.5 Den framtida organisationen av landets länsstyrelser

3.5.1 Koncentration av länsstyrelseverksamhet ( Ds 2007:28 )

Av våra direktiv framgår bl.a. att vi ska följa beredningen av de förslag som lämnas i departementspromemorian ”Koncentration av länsstyrelseverksamhet” (Ds 2007:28). I promemorian analyseras, utifrån vissa kriterier, huruvida ett antal områden inom länsstyrelsernas verksamhet lämpar sig för koncentration. Koncentrationsutredningen gör bedömningen att det är mer motiverat att koncentrera en verksamhet som kännetecknas av att den har:

• Behov av likformigt utförande

• Begränsat samband med länsstyrelsens övriga kärnverksamhet

• Begränsad betydelse för länsstyrelsens uppdrag enligt 2 § länsstyrelseinstruktionen

• Låg besöksfrekvens

• Få externa besök

• Begränsat behov av lokalkännedom

• Liten omfattning och hög komplexitet

Koncentrationsutredningens bedömning av begravningsfrågorna

År 2006 sysselsatte begravningsverksamheten totalt 3,6 årsarbetskrafter vid länsstyrelserna. Verksamheten är avståndsoberoende i den meningen att länsstyrelserna mycket sällan gör externa besök och att lokalkännedom endast har en begränsad betydelse för ärendehanteringen. Behovet av likformighet får anses vara stort. Generellt sett har begravningsverksamheten få och mycket svaga kopplingar till andra uppgifter inom länsstyrelsen. Arbetsuppgifterna som hänför sig till området är i regel okomplicerade och av rutinkaraktär.

Sammanfattningsvis konstateras att länsstyrelsernas verksamhet enligt begravningslagen och begravningsförordningen uppfyller i stort sett alla de kriterier för koncentration som utredningen ställt upp. Vidare konstateras att regelverket kring begravningsombud är otydligt och tillämpas olika i olika län samt att en koncentration av uppgifterna skulle kunna bidra till att likrikta tillämpningen (se s. 69 ff. i rapporten).

136

SOU 2009:79 Länsstyrelsernas tillsyn över begravningsverksamheten

Koncentrationsutredningens överväganden vad gäller antalet länsstyrelser

Koncentrationsutredningen gör bedömningen att när koncentration av en viss länsstyrelseverksamhet är motiverad så bör den som huvudprincip konsekvent göras till sju olika länsstyrelser, nämligen till länsstyrelserna i Norrbottens län, Västernorrlands län, Dalarnas län, Stockholms län, Västra Götalands län, Östergötlands län och Skåne län. Vid sin bedömning av antalet länsstyrelser har Koncentrationsutredningen beaktat Ansvarskommitténs förslag, dvs. förslaget om en omorganisation av staten på den regionala nivån i 6−9 nya län. Utredningen gör dock bedömningen att det i en del fall, med utgångspunkt i en verksamhets speciella karaktär, kan vara motiverat att frångå huvudprincipen (rapporten s. 15 och s. 131 ff.).

3.5.2 Beredningen efter Koncentrationsutredningens förslag

Rapporten har varit ute på remiss och totalt inkom 79 remissyttranden (remissammanställning Fi 2007/604). En klar majoritet av remissinstanserna ställer sig positiva till en koncentration av flertalet av de kärnverksamheter som utredningen föreslår. Det gäller även majoriteten av länsstyrelserna. Länsstyrelserna i Uppsala och Örebro län är dock kritiska till utredningen som helhet. När det gäller remissinstansernas svar beträffande begravningsfrågorna kan följande sammanfattningsvis konstateras:

Länsstyrelserna i Stockholms, Östergötlands, Gotlands, Blekinge, Skåne, Hallands, Västmanlands, Dalarnas, Västernorrlands, Jämtlands samt Norrbottens län tillstyrker koncentration av begravningsfrågor.

Länsstyrelsen i Gävleborgs län tillstyrker med tvekan förslaget.

Länsstyrelsen i Kalmar län har generellt inget att erinra mot att ett flertal av ärendegrupperna koncentreras. Länsstyrelsen i Värmlands län uttrycker ingen avvikande uppfattning när det gäller utredningens förslag om koncentration av verksamhet. Länsstyrelserna i Uppsala, Södermanlands, Kronobergs samt Västerbottens län avstyrker koncentration. Länsstyrelsen i Örebro län motsätter sig generellt utredningens förslag.

Länsstyrelsen i Södermanlands län anser att begravningsfrågor inte är ett område som är lämpligt för koncentration. Regeringen har aviserat en ambitionsökning inom området när det gäller tillsynen vilket ökar behovet av lokalkännedom. Länsstyrelsen i Jönköpings län avstyrker förslaget om koncentration. Den pekar bl.a. på att värdet av lokalkännedom och förankring är betydande för ärendehanteringen.

137

Länsstyrelsernas tillsyn över begravningsverksamheten SOU 2009:79

Länsstyrelsen i Kronobergs län avstyrker koncentration av begravningsfrågor. Det är av stort värde att ha lokalkännedom och lokal förankring vid tillsyn och kontakt med allmänhet. Länsstyrelsen i Västra Götalands län påpekar att personkännedom spelar en viktig roll när det gäller begravningsombud. Det är därför inte korrekt när utredningen hävdar att lokalkännedom saknar betydelse. Detta utgör dock inget hinder för koncentration. Länsstyrelsen i Dalarnas län instämmer i att tillsynen över begravningshuvudmännen och deras verksamhet troligtvis skulle förbättras av en koncentration, genom att ökad kompetens hos länsstyrelserna då åstadkoms. Det avgörande för tillsynens kvalitet är dock begravningsombudens kompetens. Denna kan förbättras genom ökad samverkan mellan länsstyrelserna, främst avseende utbildning. En frikoppling av ombudens förordnandetid från den politiska mandatperioden skulle också medverka till en förbättring av kompetensen. Länsstyrelsen i Gävleborgs län tillstyrker med viss tvekan en koncentration av begravningsfrågor. Länsstyrelsen ifrågasätter om effektiviseringsvinsterna överstiger omstruktureringskostnaderna och om rättssäkerheten förbättras av en koncentration. Länsstyrelsen i Jämtlands län anser att ärendegruppen är lämplig för koncentration, men påpekar att viss lokalkännedom är nödvändig. Länsstyrelsen i Västerbottens län anser att ärendegruppen är olämplig för koncentration. Länsstyrelsen delar inte utredarens förslag om att behovet av lokalkännedom är litet. Erfarenheterna visar snarare att lokalkännedom är nödvändigt. Handläggning av dessa ärenden (spridning av aska) sker ofta i nära samarbete med berörda samebyar. Kammarkollegiet anser att tillsynen över begravningsverksamheten måste förbättras. Då det rör sig om en relativt liten verksamhet ur resurssynpunkt är det lämpligt att tillgängliga resurser koncentreras. Kompetens och kunnande på området kan då utvecklas. Då Kammarkollegiets uppgift har sådana tydliga beröringspunkter med tillsynsuppdraget anser kollegiet att uppgiften bör överflyttas till Kammarkollegiet. Även övriga uppgifter inom området begravningsfrågor bör som en följd av detta överföras till Kammarkollegiet.

Regeringen har den 16 juni 2009 beslutat att en särskild utredare ska se över den statliga och regionala förvaltningen. Utredaren ska bl.a. ge förslag på en ändrad länsindelning och genomföra en översyn av den statliga regionala förvaltningen. Uppdraget ska redovisas senast den 15 december 2012 (dir. 2009:62).

138

SOU 2009:79 Länsstyrelsernas tillsyn över begravningsverksamheten

3.5.3 Rapporten ”Länsstyrelsernas tillsyn − dagsläge, möjliga förbättringar, framtidsutsikter”

Den 29 april 2008 uppdrog regeringen åt länsrådet Magnus Holgersson vid Länsstyrelsen i Östergötlands län att följa upp och inom ramen för befintlig lagstiftning föreslå förbättringar av länsstyrelsernas tillsynsverksamhet. Det bakomliggande syftet med uppdraget var att åstadkomma en effektivare och tydligare tillsyn inom olika verksamhetsområden (regeringsbeslut 2008-04-29, Fi 2008/3093). Rapporten överlämnades i slutet av februari 2009.

Behandlingen av begravningsfrågorna i rapporten

Ett av de områden som granskats i rapporten är länsstyrelsernas tillsyn på begravningsområdet. Som tidigare nämnts behandlas dock endast länsstyrelsernas tillsyn över begravningsombuden och inte över begravningsverksamheten i stort. Någon förklaring till varför den begränsningen har gjorts ges inte i rapporten. Vad gäller nedlagd arbetstid anges att den samlade tiden för tillsyn över begravningsombuden uppgår till totalt 3,5 årsarbetskrafter vid landets länsstyrelser. I rapporten konstateras att tiden som varje länsstyrelse lägger ner på tillsyn av begravningsombud (och tillsynsnära uppgifter) varierar. Högst i antal dagar räknat ligger Stockholms län och Västra Götalands län med många och stora kommuner.

Bedömningen i rapporten av om vissa frågor bör koncentreras till färre länsstyrelser

I allt väsentligt ansluter sig utredaren till de kriterier för koncentration som Koncentrationsutredningen tillämpade. Det konstateras i rapporten att inom merparten av de områden som behandlats av Koncentrationsutredningen har brister förelegat. Dels har omfattningen av tillsynen varit begränsad, dels har stora regionala skillnader funnits. Sammantaget är det utredarens bedömning att Koncentrationsutredningens förslag bör genomföras, i vart fall när det gäller de tillsynsområden som har behandlats i rapporten, dvs. bland annat tillsynen över begravningsombuden. Utredaren förordar att förslag om koncentrerad verksamhet inom länsstyrelseområdet tas upp samlat i en proposition om länsstyrelsernas verksamhet och

139

Länsstyrelsernas tillsyn över begravningsverksamheten SOU 2009:79

inte, som skett med t.ex. stiftelsetillsynen, delas upp i olika sektorspropositioner (se s. 99 f. i rapporten).

3.6 Våra överväganden och förslag − hur många länsstyrelser bör handlägga begravningsfrågor?

Vår bedömning och vårt förslag: Vi anser att begravnings-

frågorna i fortsättningen bör handläggas av ett väsentligt färre antal länsstyrelser än i dag. Vi delar i allt väsentligt den bedömning som Koncentrationsutredningen (Ds 2007:28) har gjort när det gäller antalet länsstyrelser. Med hänsyn till bl.a. de utredningar som pågår väljer vi dock att inte ange någon ståndpunkt när det gäller det exakta antalet länsstyrelser. Antalet bör dock inte överstiga sju, utan snarare vara färre. Vilka länsstyrelser som ska handlägga begravningsfrågor ska beslutas av regeringen.

Som framgått arbetar i dag få personer med begravningsfrågor hos landets länsstyrelser. Antalet personer på respektive länsstyrelse som handlägger begravningsfrågor varierar från 0,1 till 0,6 årsarbetskrafter. Att upprätthålla hög kompetens hos någon eller några som arbetar så begränsad tid med en viss fråga är enligt vår uppfattning knappast möjligt. Om en anställd får arbeta en större del av sin arbetstid med en viss fråga och dessutom får tillgång till erfarenhetsutbyte med kollegor som arbetar med samma typ av frågor ökar förutsättningarna för en kompetensutveckling väsentligt. Verksamheten blir också sårbar om endast en person arbetar en viss del av sin tid med en fråga. En koncentration av begravningsfrågorna till färre länsstyrelser skulle innebära bl.a. bättre förutsättningar för att likartade ärenden behandlas lika.

Det argument som främst skulle kunna tala mot en koncentration är behovet av lokalkännedom. Som ovan framgått föreslår vi att det klargörs i lag att länsstyrelserna har ett övergripande tillsynsansvar över begravningsverksamheten och att länsstyrelserna inom ramen för det ges rätt att utföra inspektioner och ta del av material och handlingar som behövs för tillsynen. Ett ökat antal inspektioner skulle kunna innebära ett större behov av lokalkännedom. Betydelsen av den rätt länsstyrelserna ges att utföra inspektioner ska dock inte överdrivas. Huvuddelen av tillsynen kommer fortfarande att vara

140

SOU 2009:79 Länsstyrelsernas tillsyn över begravningsverksamheten

händelsestyrd. En stor del av tillsynen kan vidare utövas utan personliga besök hos huvudmännen t.ex. genom telefon- och mejlkontakter. Inom ramen för länsstyrelsens tillståndsverksamhet t.ex. när det gäller spridning av aska kan det finnas behov av viss lokalkännedom och besök på plats. Omfattningen av de besök och inspektioner som kan bli aktuella är dock inte sådan att detta skulle tala emot en koncentration av begravningsfrågorna. Det bör i det sammanhanget vidare framhållas att även vid en koncentration har en länsstyrelse rätt att begära biträde av annan länsstyrelse för utförande av vissa uppgifter.

Sammanfattningsvis delar vi i allt väsentligt den analys som Koncentrationsutredningen har gjort när det gäller huruvida begravningsverksamheten är en verksamhet som är lämplig att koncentrera. För att få en mer enhetlig tillämpning och för att kunna upprätthålla kompetens hos personal som ska arbeta med begravningsfrågorna är det enligt vår uppfattning nödvändigt att begravningsfrågorna koncentreras till ett väsentligt färre antal länsstyrelser än i dag. I vårt uppdrag har ingått att analysera tillsynsansvaret över begravningsverksamheten. Länsstyrelserna har flera uppgifter på begravningsområdet som inte rör tillsynsfrågor. Enligt vår uppfattning vore det inte någon bra lösning att endast koncentrera tillsynsfrågorna på begravningsområdet, särskilt inte eftersom det rör sig om ett så begränsat område. I stället bör, vilket Koncentrationsutredningens förslag också går ut på, länsstyrelsernas handläggning av begravningsfrågorna som helhet koncentreras.

När det gäller antalet länsstyrelser som bör handlägga begravningsfrågor har vi diskuterat olika alternativ. Av skäl som framgått ovan bör antalet länsstyrelser inte vara för stort. Antalet bör enligt vår uppfattning inte överstiga sju vilket också är Koncentrationsutredningens förslag. Det som vi närmare har övervägt är om koncentration bör ske till ännu färre länsstyrelser eller möjligen till en enda. Koncentrationsutredningen framhåller också att det i en del fall, med utgångspunkt i en verksamhets speciella karaktär, kan vara motiverat att frångå huvudprincipen om koncentration till sju länsstyrelser (rapporten s. 15 och s. 131 ff.).

Exempel finns på verksamheter under länsstyrelsernas tillsyn som har koncentrerats till en länsstyrelse, t.ex. tillstånd till kampsportmatcher. Fördelarna med en koncentration till en länsstyrelse är att man samlar all kompetens på ett område på en plats, vilket gör att verksamheten blir mindre sårbar och rättstillämpningen sannolikt mer enhetlig. Normalt utförs en arbetsuppgift bättre ju

141

Länsstyrelsernas tillsyn över begravningsverksamheten SOU 2009:79

142

mer frekvent den är. Det finns dock skäl som talar emot en koncentration till en länsstyrelse. Om begravningsverksamheten skulle koncentreras till en länsstyrelse och andra verksamheter till andra länsstyrelser riskerar länsstyrelseorganisationen att i än större utsträckning än i dag bli ett ”lapptäcke” av olika uppdrag. Som Koncentrationsutredningen anförde kan en sådan lösning leda till att den enskilde medborgaren får svårt att veta var olika uppgifter hör hemma samtidigt som det blir svårt för regeringen att styra länsstyrelserna. Våra förslag om länsstyrelsens tillsyn och rätten att utföra inspektioner talar också mot att begravningsfrågorna ska handläggs vid en enda länsstyrelse.

Sammantaget är det vår uppfattning att koncentration av begravningsfrågorna inte bör ske till en enda länsstyrelse. I stället delar vi i allt väsentligt Koncentrationsutredningens bedömning av antalet länsstyrelser. För närvarande pågår det en statlig utredning som bl.a. ska se över länsindelningen (se avsnitt 3.5.2). Bland annat mot den bakgrunden har vi valt att inte låsa oss vid det exakta antalet länsstyrelser. Klart är dock att antalet inte bör överstiga sju, utan snarare vara färre.

Om begravningsfrågorna skulle handläggas av sju länsstyrelser i framtiden skulle det med nuvarande resurser (ca 3,5 årsarbetskrafter) innebära att var och en av länsstyrelserna, vid oförändrade ambitionsnivåer, skulle förfoga över 0,5 årsarbetskrafter. Vår bedömning är att en sådan koncentration i praktiken skulle innebära en rejäl förstärkning. Det bör också betonas att även om koncentration inte sker till en länsstyrelse så är det viktigt att viss samordning sker mellan länsstyrelserna och att någon länsstyrelse ges huvudansvaret för t.ex. utbildningen av begravningsombuden. Vilka länsstyrelser som bör få uppdraget att handlägga begravningsfrågor bör beslutas av regeringen. En bestämmelse bör därför införas i begravningslagens inledande kapitel där det framgår att länsstyrelsens uppgifter enligt begravningslagen ska fullgöras av den länsstyrelse som regeringen bestämmer.

Begravningsfrågorna utgör som framgått en mycket liten del av länsstyrelsernas verksamhet. Vår uppfattning är därför att det saknas skäl att hantera dessa tillsammans med andra av länsstyrelsernas områden som kan bli föremål för koncentration, t.ex. de som nämns i Koncentrationsutredningen. I stället är det vår uppfattning att våra förslag bör genomföras oberoende av hur övriga länsstyrelseverksamheter kommer att hanteras.

4 Begravningsavgifterna

Sammanfattning av våra förslag:

• I begravningslagen införs en ny bestämmelse om att den avgiftssats enligt vilken begravningsavgift ska betalas ska vara densamma inom en kommun. Förslaget ska ses som ett första steg mot en ordning med en huvudman för begravningsverksamheten inom en kommun.

• Kammarkollegiet bör också i fortsättningen fastställa en begravningsavgiftssats för varje huvudman för begravningsverksamheten. Skatteverket ges i uppdrag att därefter − om det finns flera begravningshuvudmän inom en kommun − fastställa en genomsnittlig och för kommunen gemensam avgiftssats enligt vilken invånarna inom kommunen ska betala begravningsavgift.

• För att garantera att Svenska kyrkans arbete bedrivs i riktning mot en ordning med högst en begravningshuvudman per kommun bör regeringen ta initiativ till en överenskommelse med Svenska kyrkan om detta. I denna överenskommelse bör ingå en s.k. kontrollstation dvs. att en utvärdering görs efter viss tid när det gäller bl.a. hur arbetet har bedrivits samt hur antalet huvudmän och begravningsavgiftssatserna har förändrats.

• Det införs en skyldighet för begravningshuvudmännen inom en kommun att samråda med varandra i frågor som rör förslag till begravningsavgiftssats. Begravningsombudet eller begravningsombuden i kommunen ska göras delaktiga i processen.

• Begravningsavgiften för dem som är medlemmar i Svenska kyrkan ska inte längre ingå i kyrkoavgiften utan vara fristående från denna.

143

Begravningsavgifterna SOU 2009:79

• Kammarkollegiet ska i fortsättningen, på förslag av huvudmännen, fastställa begravningsavgiftssatserna även för dem som är medlemmar i Svenska kyrkan. Kammarkollegiet får frångå huvudmannens förslag till begravningsavgift om detta inte grundas på en särredovisning av begravningsverksamhetens intäkter och kostnader eller i övrigt inte kan anses förenligt med bestämmelserna i begravningslagen.

4.1 Bakgrund, uppdrag och upplägg

Kostnaderna för begravningsverksamheten finansieras genom en begravningsavgift som är inkomstrelaterad och som betalas av alla som är folkbokförda i Sverige. Begravningsavgifterna fastställs med utgångspunkt i de faktiska kostnaderna för begravningsverksamheten, något som medför att avgiftssatsen varierar mellan olika huvudmän. I vårt uppdrag ligger att kartlägga dessa variationer, analysera orsakerna till dem samt lämna förslag på förändringar.

I det inledande avsnittet (4.2) följer först en allmän beskrivning av begravningsavgiften. Därefter beskrivs i avsnitt 4.3 orsaker till varför begravningsavgiftssatserna varierar. I avsnitt 4.4 redovisas några utgångspunkter och tankar om en framtida reglering av begravningsavgiftssatserna och i avsnitt 4.5 redovisar vi våra överväganden och förslag. I avsnitt 4.6 behandlas särskilt frågan om fastställande av begravningsavgiftssatser och kravet på särredovisning.

4.2 Begravningsavgift − allmänt

4.2.1 Fastställandet av begravningsavgiften

Den som är folkbokförd i Sverige är skyldig att betala en avgift för begravningsverksamheten (begravningsavgift), se 9 kap. 1 § begravningslagen. Av bestämmelsen framgår att avgiftsskyldigheten föreligger för alla, dvs. även för personer som inte är medlemmar i Svenska kyrkan. Begravningsavgiften ska betalas till den huvudman inom vars förvaltningsområde den avgiftsskyldige är folkbokförd. Avgiften är proportionell och räknas fram utifrån den kommunalt beskattningsbara inkomsten (9 kap. 2−3 §§begravningslagen). Begravningsavgiften räknas fram på så sätt att den totala netto-

144

SOU 2009:79 Begravningsavgifterna

kostnaden för begravningsverksamheten divideras med det totala skatteunderlaget, dvs. skatteunderlaget för både dem som tillhör och dem som inte tillhör Svenska kyrkan. Resultatet blir begravningsavgiftens storlek per skattekrona.

Den som är medlem i Svenska kyrkan betalar sin begravningsavgift till församlingen, eller till kommunen i de fall kommunen är huvudman, som en del av kyrkoavgiften. För dessa personer fastställs också avgiftssatsen av respektive huvudman. Avgiftssatsen för den som inte är medlem i Svenska kyrkan fastställs av Kammarkollegiet efter förslag från huvudmännen. Konstitutionsutskottet framhöll vid sin behandling av förslagen till ny begravningslag att församlingarnas förslag till avgift skulle tillmätas avgörande betydelse samt att Kammarkollegiets möjlighet att komma fram till en annan avgiftssats än den föreslagna i princip är begränsad till de fall då avgiftssatsen otvetydigt strider mot de förutsättningar som ges i begravningslagen. Det framhölls också att avsikten är att myndighetsbeslutet, dvs. Kammarkollegiets beslut, ska ha en mer formell karaktär och egentligen inte påverka huvudmännens handlingsfrihet (bet. 1998/99:KU18 s. 16−17). Kammarkollegiets granskning behandlas ytterligare i avsnitt 4.6.

4.2.2 Särredovisning av begravningsverksamhetens kostnader

Som framgår av 9 kap. 4 § begravningslagen ska avgiftssatsen grundas på en särredovisning av begravningsverksamhetens intäkter och kostnader. Bakgrunden till bestämmelsen är bl.a. att de personer som inte är medlemmar i Svenska kyrkan ska kunna känna sig säkra på att den begravningsavgift de betalar endast används till begravningsverksamheten och inte till annan verksamhet inom kyrkan. Lagstiftaren har överlåtit åt huvudmännen att utforma en sådan särredovisning av begravningsverksamhetens intäkter och kostnader att den ger ett rättvisande underlag för fastställande av begravningsavgiften.

4.2.3 Vad ingår i begravningsavgiften?

Av 9 kap. 6 § begravningslagen följer att huvudmannen är skyldig att utan kostnad för dödsboet tillhandahålla gravplats eller motsvarande på allmän begravningsplats under 25 år, gravsättning

145

Begravningsavgifterna SOU 2009:79

inklusive gravöppning, återfyllning och iordningställande av öppnad grav, vissa transporter, kremering, lokal för förvaring och visning av stoftet samt lokal för begravningsceremoni utan religiösa symboler. Begravningsavgiften används för att bekosta nyss nämnda tjänster. Dessutom ska även vissa mer allmänna åtgärder inom begravningsverksamheten bekostas av begravningsavgiften och den del av kyrkoavgiften som hör till begravningsverksamheten. Som exempel kan nämnas drift och underhåll av begravningsplatser, byggnader och inventarier, fullgörande av skyldigheter enligt bl.a. begravningslagen samt den administration som behövs för att fullgöra uppgifterna. I begravningsavgiften ingår även kostnaderna för att hålla personal, arbetsledning och förtroendevalda. Begravningsavgiften har också använts till vård och underhåll av kulturminnesvårdande karaktär och för att täcka s.k. antikvariska merkostnader. (Se vidare avsnitt 4.3.2 om den kyrkoantikvariska ersättningen.)

4.2.4 Något om begravningsavgifternas storlek och variation

Antalet kyrkliga huvudmän minskar kontinuerligt som en följd av de omorganisationer som sker inom Svenska kyrkan. År 2000 var antalet kyrkliga huvudmän 879 medan antalet år 2009 uppgår till 787. En utredning om den kyrkliga strukturen har också tillsatts på uppdrag av Kyrkomötet (direktiv 2008-05-21, Ks 2007:867). Utredningen ska vara klar 2011.

Taxeringsåret 2004 betalade 6,6 miljoner inkomsttagare (fysiska personer) ca 2 900 000 000 kr i begravningsavgift. Den genomsnittliga begravningsavgiftssatsen uppgick då till 0,34 procent för de kyrkliga huvudmännen. Taxeringsåret 2008 betalade fysiska personer som någon gång under inkomståret varit folkbokförda i riket totalt ca 3 352 000 000 kr i begravningsavgift. För det året uppgick den genomsnittliga begravningsavgiftssatsen till 0,31 procent. Den genomsnittliga beskattningsbara förvärvsinkomsten för taxeringsåret 2008 var ca 220 000 kr.

År 2008 var den lägsta begravningsavgiftssatsen hos de kyrkliga huvudmännen 0,09 procent och den högsta 1,08 procent. För en person med en genomsnittlig inkomst kunde begravningsavgiften det året variera mellan 198 kr och 2 376 kr beroende på huvudmannatillhörighet. För ett hushåll med två genomsnittsinkomster skulle i ett livsinkomstperspektiv (40 år) skillnaden

146

SOU 2009:79 Begravningsavgifterna

komma att uppgå till närmare 175 000 kr. För år 2009 har den lägsta begravningsavgiftssatsen för de kyrkliga huvudmännen fastställts till 0,08 procent (Danderyds församling) och den högsta till 1,08 procent (Blomskog-Trankils kyrkliga samfällighet). När det gäller begravningsavgiftssatserna hos de kommunala huvudmännen så har Stockholms kommun den lägsta begravningsavgiftssatsen i landet, 0,07 procent, medan avgiftssatsen i Tranås kommun uppgår till 0,24 procent för år 2009.

4.3 Orsaker till variationer i begravningsavgiftssatserna

4.3.1 Utredningar gjorda under 2005

Sveriges kyrkogårds- och krematorieförbund (SKKF) och Svenska kyrkans Församlingsförbund (Församlingsförbundet) undersökte under 2005 oberoende av varandra orsakerna till de skillnader som finns i begravningsavgiftssatserna. Båda organisationerna var då ense om att befolkningsunderlaget är den faktor som har störst betydelse för de avgiftsskillnader som finns mellan huvudmännen. År 2004 hade tre fjärdedelar av huvudmännen en befolkning som understeg 10 000 invånare vilket innebär att en tredjedel av landets befolkning var folkbokförd hos dessa huvudmän. Församlingsförbundet angav i sin undersökning att skillnader i skattekraft (beskattningsbar inkomst per capita) är den näst viktigaste faktorn som inverkar på begravningsavgiften. Vidare pekade Församlingsförbundet på ett antal faktorer som inverkar på huvudmännens kostnader, exempelvis:

Den ärvda strukturen: Kyrkogårdar och begravningsplatser ligger där de ligger. Även om befolkningsunderlaget minskar går det inte att centralisera till nya större enheter. Gravskötselskulden: Huvudmännen åtog sig under 1900-talet att sköta gravplatser för alltid eller för längre tid mot otillräckliga ersättningar.

År 1999 beslutades att dessa åtaganden skulle finansieras med begravningsavgifterna om fonderade medel inte räckte till. Kapitalkostnader: Enligt övergångsbestämmelser i den modell för särredovisning som Församlingsförbundet tog fram 1999 skulle alla investeringar som gjordes under 1990-talet föras upp i anläggningsregistret och därigenom medföra avskrivningsbehov. Huvudmän som genomfört betydande investeringar under den perioden fick därmed högre kapitalkostnader än andra huvudmän.

147

Begravningsavgifterna SOU 2009:79

4.3.2 Begravningsrådets utredning från 2008

Rådet för begravningsfrågor (Begravningsrådet) bildades 2007 av Svenska kyrkan, SKKF och Församlingsförbundet. I samband med att rådet bildades tillsattes en arbetsgrupp med uppgift att undersöka orsakerna till begravningsavgiftssatsernas variationer. I arbetsgruppen har ingått en tjänsteman från respektive organisation samt därutöver en person från stiftsnivån inom Svenska kyrkan. Arbetsgruppen redovisade sitt arbete i december 2008 i rapporten ”Orsaker till begravningsavgiftssatsens variationer hos huvudmän inom Svenska kyrkan”. Nedan redovisas rapporten i en förkortad version. När det gäller avsnittet om kulturhistoriska faktorer så har vi justerat de belopp som avser den kyrkoantikvariska ersättningen så att dessa gäller tiden fram till och med februari 2009.

Urvalsstudier

Arbetsgruppen tittade närmare på olika grupper av huvudmän. Huvudmännen fick alla ett antal frågor angående arbetstid, administrationskostnader, kyrkogårdsareal, allmänna ytor, antalet kyrkogårdar, kapitalkostnader och gravskötselskuld. De ombads också att räkna fram ett nyckeltal, ”arealnyckeltalet”, dvs. kyrkogårdsarealen i förhållande till antalet invånare. Vidare inhämtades deras begravningsavgiftssats, antalet invånare, antalet kyrkotillhöriga, skattekraft per invånare och antalet avlidna per år.

a) Tio huvudmän inom Hallsbergs-, Flens-, och Mjölby kommuner (tre huvudmän i Mjölby och Hallsbergs kommuner samt fyra i Flens kommun). Bakgrunden till urvalet var att det gäller kommuner med inte alltför stor fysisk utbredning där förhållandena inte torde vara alltför olika. Urvalet byggde också på antagandet att huvudmannen i centralorten oftast har bättre ekonomi än de som finns runt omkring.

b) Tre huvudmän med ungefär lika stor folkmängd men med olika begravningsavgiftssatser och där en av huvudmännen har särskilt låg avgiftssats. Det var Åmåls kyrkliga samfällighet, Skeda-Slaka kyrkliga samfällighet och Oxelösunds församling.

c) Två riktigt stora huvudmän, Norrköpings kyrkliga samfällighet och Örebro kyrkliga samfällighet, som vardera har mer än 100 000 invånare. Verksamheten hos dessa huvudmän är volymmässigt mer än tio gånger större än hos övriga huvudmän i studien. Båda huvudmännen är också innehavare av krematorium.

d) Fyra huvudmän inom Luleå stift. Bakgrunden till att dessa huvudmän valdes ut var att man ville undersöka klimatförhållandenas eventuella påverkan på begravningsavgiftssatsen.

148

SOU 2009:79 Begravningsavgifterna

Huvudmännen kommunvis

Inom Hallsbergs kommun granskades huvudmännen Hallsbergs församling, Sköllersta kyrkliga samfällighet och Viby församling. Inom kommunen har Hallsbergs församling den lägsta avgiftssatsen, 0,18 procent. Hallsbergs församling har också störst invånarantal, högst kvot avlidna per invånare, hög skattekraft, mycket litet arealnyckeltal, små kapitalkostnader och endast två kyrkogårdar. Sköllerstas kvot avlidna är mindre än hälften än vad den är i Viby, där den ligger väsentligt högre än genomsnittet i landet. I Viby finns det en äldrevårdsanläggning och det är möjligt att den kan påverka värdet. Sköllersta och Viby har samma skattekraft per invånare och båda har ett befolkningsunderlag som understiger 5 000 invånare. Sköllersta är en landsortsförsamling med flera kyrkogårdar, ett högt arealnyckeltal samt ett avvikande högt antal transporter. Begravningsavgiftssatsen är 0,02 procentenheter högre i Sköllersta trots att arealnyckeltalet och transportavståndet talar för att skillnaden borde vara större. Inom Mjölby kommun granskades Mjölby kyrkliga samfällighet, Vifolka kyrkliga samfällighet och Skänninge kyrkliga samfällighet. Inom Mjölby kommun är det inte Mjölby centralort (0,29 procent) utan Vifolka som har lägst begravningsavgiftssats med 0,23 procent. Vifolka är ett inflyttningssamhälle med hög skattekraft och låg kvot avlidna per invånare. Mjölbys kvot är nästan dubbelt så hög och Mjölby har fler kyrkogårdar och längre transportavstånd än övriga huvudmän. Här synes hög kvot avlidna per invånare, högt arealnyckeltal, många kyrkogårdar och långa transportavstånd vara orsaken till den något högre begravningsavgiftssatsen i Mjölby. Skattekraften i de båda huvudmännen är likvärdig. Skänninge har en begravningsavgiftssats på 0,45 procent. Skänninge skiljer sig inte på det stora hela från övriga huvudmän men har märkbart lägre skattekraft, relativt låg kvot avlidna per invånare men samtidigt höga avskrivningskostnader. Det går inte att se några tydliga samband här, men låg skattekraft, höga avskrivningskostnader tillsammans med ett mindre befolkningsunderlag än i övriga huvudmän verkar för en högre avgiftssats. Inom Flens kommun granskades Bettna kyrkliga samfällighet, Flens kyrkliga samfällighet, Dunker-Lilla Malma församling och Mellösa församling. Begravningsavgiftssatsen hos dessa fyra huvudmän ligger sammantaget omkring riksgenomsnittet hos de kyrkliga huvudmännen, 0,31 procent. Skattekraften är ca 12 procent lägre än vad den är i landet som helhet och endast hälften av vad den är i Danderyds kommun. Kvoten avlidna per invånare ligger nära riksgenomsnittet men Bettna kyrkliga samfällighet avviker med extra låg kvot. Som förklaring till detta kan nämnas att ett äldreboende beläget inom samfälligheten stängdes 2006, vilket innebar att de äldre flyttades till annan plats i kommunen. Bettna har det högsta arealnyckeltalet i hela undersökningen och flest antal kyrkogårdar i kommunen. Tillsammans med en liten befolkning på endast 1 882 invånare bidrar det till den höga begravningsavgiftssatsen på 0,48 procent. Övriga tre huvudmän skiljer sig inte åt nämnvärt vad gäller

149

Begravningsavgifterna SOU 2009:79

begravningsavgiftssatsen, Flen 0,34 procent, Dunker-Lilla Malma 0,28 procent och Mellösa 0,32 procent. En slutsats som enligt arbetsgruppen kan dras utifrån undersökningen av huvudmän inom samma kommun är att ett litet befolkningsunderlag leder till högre begravningsavgiftssatser. Med undantag av Åmål har samtliga huvudmän i undersökningen med högre avgifter än 0,40 procent mindre än 5 000 invånare. En annan slutsats är att generellt sett gäller att låg kvot avlidna per invånare leder till lägre avgiftssats. Sköllersta kyrkliga samfällighet har dock låg kvot men ändå hög begravningsavgiftssats och detsamma gäller för Bettna kyrkliga samfällighet. I ett par av kommunerna är det bekräftat att äldre flyttas till eller väljer en äldrevårdsanläggning i någon annan del av kommunen än där man varit bosatt, något som gör att mortalitetskvoten snedvrids. De ursprungliga planeringsförutsättningarna för t.ex. kyrkogårdar stämmer inte längre med behovet. Siffrorna i Bettna kyrkliga samfällighet synes bekräfta ett sådant resonemang. Det nyss nämnda innebär att argumentet om att låg kvot avlidna per invånare ger låg begravningsavgiftssats fortfarande gäller men att det motverkas av andra faktorer.

Tre jämnstora huvudmän

Skeda-Slaka kyrkliga samfällighet, Åmåls kyrkliga samfällighet och Oxelösunds församling har var och en ett befolkningsunderlag mellan 9 604 invånare och 11 111 invånare. Huvudmannen i Skeda-Slaka, som har en mycket låg begravningsavgiftssats på 0,09 procent, är särskilt intressant eftersom den avviker från övriga på väsentliga punkter. För det första finns det inom samfällighetens geografiska område en enklav av Linköpings kyrkliga samfällighet och Aska kyrkogård och krematorium. Det har gjort att Skeda-Slaka har dragit nytta av denna facilitet och inte behövt göra egna investeringar. Vidare har man korta transportavstånd och endast två gamla kyrkogårdar. För det andra är antalet avlidna per invånare i Skeda-Slaka endast en tredjedel av genomsnittet i landet. Detta får sin förklaring i att befolkningen i Skeda-Slaka till stor del består av unga nyinflyttade familjer. För det tredje är skattekraften i Skeda-Slaka högre än den är i övriga två huvudmän. Begravningsverksamhetens förhållanden i Skeda-Slaka kan beskrivas som ovanliga. Åmål med 0,50 procent i begravningsavgiftssats har högre kvot avlidna per invånare än övriga. Vidare har Åmål den näst högsta kyrkogårdsarealen per invånare i undersökningen och dessutom sju kyrkogårdar som ligger utspridda, vilket leder till längre transportavstånd än hos övriga huvudmän. Både Åmål och Oxelösund har vida högre kapitalkostnader än Skeda-Slaka. Sammanfattningsvis konstaterar arbetsgruppen att de viktigaste skälen till den låga avgiften i Skeda-Slaka är den låga kvoten avlidna per invånare samt nyttan av att ha Lilla Aska kyrkogård och krematorium i närheten. Att Skeda-Slaka endast har två kyrkogårdar och korta transportavstånd sammantaget med den förhållandevis höga skattekraften bidrar till den låga avgiftssatsen. De viktigaste orsakerna till den höga avgiftssatsen i Åmål är att arealnyckeltalet är mycket högt, att kvoten avlidna per

150

SOU 2009:79 Begravningsavgifterna

invånare är hög samt att det finns många kyrkogårdar med stora transportavstånd som följd. Den lägre begravningsavgiftssatsen, 0,28 procent, i Oxelösund kan förklaras av ett mycket lägre arealnyckeltal, något lägre kvot avlidna per invånare, endast en kyrkogård samt mycket korta transportavstånd jämfört med Åmål.

Två stora huvudmän

Norrköpings kyrkliga samfällighet och Örebro kyrkliga samfällighet ingår i undersökningen som exempel på stora huvudmän. De ingår i gruppen av de fem största huvudmännen i landet och begravningsavgiftssatserna ligger på 0,20 respektive 0,185 procent. Kvoten avlidna per invånare ligger mycket nära riksgenomsnittet, dvs. en procent, medan skattekraften endast ligger något högre än hos övriga huvudmän som studerats. Arealnyckeltalen är omkring fem till sex kvadratmeter per invånare och det motsvarar ungefär två kistgravplatser. Den siffran kan jämföras med de högsta värdena som ligger på omkring 20 kvadratmeter per invånare i den andra gruppen. Både Norrköping och Örebro har egna krematorier med en stor mängd kremationer. Krematorierna tycks inte har någon förhöjande effekt på begravningsavgifterna. Sammantaget bekräftas sambandet mellan stort befolkningsunderlag och låga begravningsavgiftssatser.

Några huvudmän i Luleå stift

De huvudmän som studerades inom Luleå stift är Nederkalix och Edefors församlingar, Pajala kyrkliga samfällighet samt Bodens kyrkliga samfällighet. Pajala har samma höga avgiftssats som Bettna kyrkliga samfällighet, 0,48 procent, låg skattekraft och höga administrationskostnader. Edefors församling med en avgiftssats på 0,39 procent har undersökningens lägsta skattekraft, hög kvot avlidna och hög arbetstidskvot. De två större huvudmännen Nederkalix och Boden har förhållandevis låg begravningsavgiftssats, 0,26 respektive 0,22 procent. De har hög skattekraft, Boden har undersökningens högsta. Boden har vidare låga värden vad gäller kyrkogårdsareal, arbetstid och administrationskostnader. Slutsatsen vad gäller denna grupp huvudmän är att kallare klimat inte tycks ha någon fördyrande påverkan som skulle väga över andra faktorer. Möjligen kan den kortare växtsäsongen korrigera effekten.

Personal- och administrationskostnader

Arbetsgruppen tittade också närmare på vissa av huvudmännens resultaträkningar. Dessa visar att bakom stigande avgiftssatser döljer sig bl.a. kraftigt stigande personalkostnader. Även administrationskostnaderna stiger men inte lika mycket. Den lilla gruppen huvudmän med mycket låg avgiftssats har ett högt avgiftsunderlag och avviker därmed tydligt från de övriga. Om man tittar på antalet huvudmän med de högsta avgifterna stiftsvis utmärker sig tre stift, nämligen Lund, Karlstad och Härnösands stift. De enheter som har de allra högsta avgifterna, 50 öre

151

Begravningsavgifterna SOU 2009:79

eller mer, finns framför allt på landsbygd och glesbygd inom de tre nämnda stiften. Lund har det i särklass högsta antalet huvudmän, 133 stycken, medan alla andra stift har under 100.

Krematorier

I dag finns det drygt 60 krematorier i drift. Två tredjedelar av anläggningarna har rökgasrening. I undersökningen konstateras att det finns en viss överetablering av krematorier i vissa delar av landet. Enligt arbetsgruppen kan man dock inte dra slutsatsen att innehav av ett krematorium skulle påverka avgiftssatsen. När det gäller avgiftssatsen hos de huvudmän som har krematorier kan det konstateras att av 65 huvudmän har 12 en avgiftssats som överstiger 0,30 procent.

Kulturhistoriska faktorer

Kulturhistoriska värden i kyrkobyggnader, kyrkotomter, kyrkliga inventarier och begravningsplatser är skyddade enligt 4 kap. kulturminneslagen (1988:950). Bl.a. ska begravningsplatserna vårdas och underhållas så att deras kulturhistoriska värde inte minskas eller förvanskas. Den s.k. kyrkoantikvariska ersättningen som staten årligen betalar ut till Svenska kyrkan är avsedd att täcka kulturhistoriskt motiverade kostnader i samband med vård och underhåll som är en följd av skyddsbestämmelserna. Bestämmelser om detta finns i kulturminneslagen. Den kyrkoantikvariska ersättningen får inte användas utjämnande, vilket innebär att hänsyn inte ska tas till församlingens ekonomi och dess förmåga att själv stå för kostnaderna. Fram till och med februari 2009 har Svenska kyrkan fördelat totalt 1 219 miljoner kr i kyrkoantikvarisk ersättning till stift, samfälligheter och församlingar. Fördelningen visar att 93 miljoner kr har gått till begravningsplatser, 899 till insatser på kyrkobyggnader, 106 miljoner till inventarier och 29 miljoner till kyrkotomter. Resterande 93 miljoner kronor har använts till övergripande åtgärder som inte har klassificerats på objekt. Det finns enstaka huvudmän som har en förhållandevis stor andel kulturhistoriskt motiverade kostnader. Broddetorps kyrkogård i Stenstorps kyrkliga samfällighet är ett exempel. Kyrkogården bedöms ha mycket stort kulturhistoriskt värde och ska i sin helhet bevaras, vårdas och får inte förvanskas.

Kvalitet och administration och särredovsining

Det finns enligt gruppen inte någonting som tyder på att det skulle finnas ett samband mellan låg begravningsavgift och sämre skötsel eller lägre standard. Enligt rapporten är det däremot uppenbart att kvaliteten på administrationen påverkar avgiftssatsen. För en effektiv gravmarksstrategi krävs att huvudmannen har en god administrativ kapacitet. Inom administrationen ska gravboken, gravkartorna och gravskötselregistret hanteras på ett korrekt sätt, vilket kräver tillgång till datorer och adekvata system, men framför allt till kompetent personal med kunskap om

152

SOU 2009:79 Begravningsavgifterna

begravningslagen. Ledningsfunktionen och organisationen påverkar effektiviteten. Skickligheten i det praktiska arbetet, t.ex. val av metoder för att utföra en viss uppgift, påverkar naturligtvis också kostnaderna. Huvudmannen ska särredovisa begravningsverksamhetens ekonomi, vilket är en förutsättning för att en korrekt begravningsavgift ska kunna fastställas. Efter millennieskiftet har begravningsavgiftssatsen sjunkit något i genomsnitt, vilket kan bero på att huvudmännen har blivit bättre på att särredovisa begravningsverksamhetens ekonomi.

Begravningsrådets sammanfattande slutsatser

Arbetsgruppen har för det första jämfört befolkningsunderlaget och skattekraften å ena sidan och den genomsnittliga begravningsavgiftssatsen å andra sidan. När det gäller befolkningsunderlaget är det enligt gruppen uppenbart att huvudmannens befolkningsunderlag spelar roll för avgiftssatsens storlek. Generellt synes gälla att ju större befolkningsunderlag desto lägre avgiftssats. Detta gäller fram till ett befolkningsunderlag på ungefär 10 000 personer, då avgifterna verkar stiga tillfälligt för att sedan åter stabilisera sig och återfå sin tidigare riktning. I rapporten ställs frågan om det kan vara så att huvudmannen vid en storlek av ca 10 000 personer når en nivå som kan garantera en förhållandevis rationell hantering och en viss kompetens. Att begravningsavgiftssatsen därefter stiger kan ha att göra med att huvudmannen då anser sig ha råd med vissa investeringar. När det gäller skattekraften, dvs. resultatet av antalet skattebetalare och deras beskattningsbara inkomst, så är det naturligt att denna spelar roll. Om invånarna har höga inkomster så kan huvudmannen ha lägre avgiftssats för att nå ett visst resultat än om deras inkomster vore lägre. Sammanfattningsvis konstateras i rapporten att avgiftssatsen och befolkningsunderlaget följs åt och likaså avgiftssatsen och skattekraften. Vidare synes enligt gruppen hög dödlighet och relativt sett många gravsättningar bidra till högre avgiftssatser. Här kommer de demografiska egenskaperna hos befolkningen fram. Orter med ung befolkning, dvs. tillväxtorter, har lägre dödlighet. Även denna faktor bidrar till högre avgiftssatser i glesbygd. Arbetsgruppen har också studerat kostnader hos ett begränsat antal huvudmän. Det konstateras i rapporten att bakom stigande begravningsavgiftssatser döljer sig ofta ökade personalkostnader. Det konstateras också att skillnaderna i kostnader är stora och generellt sett till nackdel för glesbygden. Arbetsgruppen är av uppfattningen att genom studien bekräftas det som redan framkommit genom tidigare undersökningar. Orsakerna till skillnaderna i begravningsavgiftssatser kan sammanfattningsvis hänföras till följande faktorer: Befolkningsunderlag, skatteunderlag, kvoten avlidna, arealkostnader, transportavstånd, avskrivningskostnader och administrationskostnader. Av dessa är enligt arbetsgruppen utan tvekan befolkningsunderlaget och skattekraften de viktigaste orsakerna.

153

Begravningsavgifterna SOU 2009:79

4.4 Utgångspunkter och tankar om en framtida reglering av begravningsavgiftssatserna

4.4.1 Bör något göras åt de varierande begravningsavgiftssatserna?

Frågan om variationer i begravningsavgiftssatserna har aktualiserats vid ett flertal tillfällen genom åren. Både Församlingsförbundet och SKKF har gjort utredningar på området och dessutom uppmärksammade Riksrevisionen frågan i sin tidigare nämnda rapport (RiR 2006:7). Alla utredningar som gjorts pekar på att de faktorer som har störst betydelse för begravningsavgiftssatsernas variation är befolkningsunderlag och skattekraft. Vi ställer oss i allt väsentligt bakom de bedömningar och analyser som har gjorts i nämnda utredningar. Något behov av fortsatt utredning om orsakerna till variationerna finns inte enligt vår uppfattning. I stället bör man utifrån det underlag som finns bedöma hur frågan vidare ska hanteras.

En första grundläggande fråga är om det är önskvärt med någon form av utjämning av de varierande avgiftssatserna. Förhållandena hos landets huvudmän skiljer sig åt på en mängd områden. Förutom skillnader i skattekraft och befolkningsunderlag har församlingarna också skilda strukturella förutsättningar. Vissa huvudmän har t.ex. stora geografiska områden med många kyrkogårdar medan andra inte har det. Man skulle kunna argumentera för att variationerna i begravningsavgiftssatserna är en naturlig följd av de skilda förutsättningar som råder i de olika församlingarna. Variationerna skulle kunna sägas vara det pris som får betalas för den lokala förankringen.

Enligt vår uppfattning finns det dock invändningar mot ett sådant synsätt. För medlemmar i Svenska kyrkan finns möjligheten att påverka beslut om begravningsavgiften genom att rösta i de kyrkliga valen eller genom att engagera sig som kyrkopolitiker. För dem som inte är medlemmar i Svenska kyrkan finns däremot inte den möjligheten, utan för dem återstår möjligheten att försöka påverka begravningsavgiften genom begravningsombuden. Samhället har dessutom ett övergripande ansvar för att begravningsverksamheten sköts på ett bra och effektivt sätt. Med detta följer också ett ansvar för att medborgarna inte betalar begravningsavgifter vars storlek inte är sakligt motiverade. Bland allmänheten finns det också ett missnöje med de varierande

154

SOU 2009:79 Begravningsavgifterna

avgiftssatserna. Både enskilda och begravningsombud har framfört till oss att de har svårt att förstå varför man ska betala olika mycket i begravningsavgift när de tjänster som erbjuds hos olika huvudmän är i stort sett desamma. Framför allt har många svårt att förstå de skillnader i begravningsavgift som finns inom närområdet, t.ex. inom samma kommun. Sammanfattningsvis menar vi att det finns anledning att försöka åstadkomma en förändring av de variationer som föreligger i begravningsavgiftssatserna i dag.

4.4.2 Antalet begravningshuvudmän − och betydelsen för begravningsavgiftssatsernas storlek och variation

I dag finns det 787 kyrkliga huvudmän för begravningsverksamheten. De två kommunala huvudmännen bortser vi från i det följande. De undersökningar som har gjorts visar att huvudmannens storlek har stor betydelse för begravningsavgiftens storlek. Höga begravningsavgiftssatser finns främst hos små huvudmän. Av de huvudmän som ingått i Begravningsrådets utredning och som hade en begravningsavgift överstigande 0,40 procent hade alla utom en ett befolkningsunderlag som understeg 5 000 invånare.

Resultaten i de utredningar som gjorts talar för att ju större befolkningsunderlag desto lägre begravningsavgiftssats. Att det ser ut på det sättet har som framgått flera orsaker. Befolkningsunderlaget (och skattekraften) kan dock betraktas som en bakomliggande variabel som får effekt på begravningsavgiften först via andra faktorer, som kyrkogårdsareal, antalet kyrkor eller transportavstånd. Med andra ord rör dessa faktorer intäktssidan, men även faktorer på kostnadssidan påverkar förstås begravningsavgiften. Man kan förvisso tänka sig huvudmän med ett svagt befolkningsunderlag och en relativt svag skattekraft men med få kyrkor m.m. som kan hålla en låg begravningsavgift. Generellt torde det dock inte förhålla sig på det sättet hos de små huvudmännen. Snarare visar de anförda undersökningarna att ett litet befolkningsunderlag kräver en högre begravningsavgift.

Befolkningsunderlaget påverkar inte bara begravningsavgiften genom att utgöra underlag för avgiftsuttaget. Befolkningsunderlaget bestämmer även storleken på huvudmannens verksamhet. Huvudmän med ett större befolkningsunderlag förefaller kunna uppnå effektiviseringsvinster som mindre inte kan utnyttja. Exempelvis blir investeringar ofta dyrare att genomföra hos en liten

155

Begravningsavgifterna SOU 2009:79

huvudman. Vidare kan det hos en liten huvudman vara svårt att upprätthålla en effektiv administration, liksom att upprätthålla en god kompetens hos personalen. Att på ett korrekt sätt hantera gravböcker, gravkartor och gravskötselregiester ställer stora krav på personalen, som måste ha kunskaper om både begravningslagen och förvaltningslagen m.m. Förutom att brister i detta avseende kan leda till ineffektivitet och kostnadsökningar kan de också innebära att enskilda drabbas av en felaktig ärendehantering. I Begravningsrådets rapport konstateras också att man kan se ett samband mellan stigande begravningsavgifter och ökande personal- och administrationskostnader. En större organisation ger större möjligheter till samordning, erfarenhetsutbyte, effektivisering och kompetensutveckling. Detta har i sin tur betydelse för begravningsavgiftens storlek.

Den slutsats som kan dras av det anförda är att antalet invånare har betydelse för begravningsavgiftens storlek och att sammanslagningar av kyrkogårdsorganisationen i flera församlingar kan sänka den genomsnittliga begravningsavgiften inom området. Färre huvudmän leder också i sig till att begravningsavgifterna utjämnas inom området. Vår uppfattning är att det på sikt finns mycket som talar för en ordning med färre huvudmän och större förvaltningsområden.

Inom ramen för stat-kyrkareformen beslutade staten att anförtro Svenska kyrkan och dess församlingar ansvaret för begravningsverksamheten. Svenska kyrkan fick begravningsverksamheten på ett slags entreprenad. Hur Svenska kyrkan väljer att organisera denna verksamhet har hela tiden varit en fråga för kyrkan internt. Enligt vår uppfattning varken kan eller bör man ändra på detta. Det bör dock betonas att begravningsverksamheten är en samhällsangelägenhet som vänder sig till alla medborgare, såväl medlemmar som icke-medlemmar. Staten har ett övergripande ansvar för begravningsverksamheten. I detta ansvar ligger också en skyldighet att se till att begravningsverksamheten bedrivs effektivt och att begravningsavgifterna inte blir oskäligt höga eller varierar utan att saklig grund finns för det. Av det anförda följer att staten har rätt att ställa vissa krav på hur begravningsverksamheten bedrivs. Detta gäller även om kraven skulle få vissa konsekvenser t.ex. vad gäller antalet huvudmän för begravningsverksamheten.

156

SOU 2009:79 Begravningsavgifterna

4.4.3 Hur skulle antalet huvudmän kunna begränsas?

En lösning som går ut på att begränsa antalet huvudmän för begravningsverksamheten kan se ut på olika sätt. Ett alternativ vore att knyta antalet huvudmän till invånarantalet, t.ex. att ingen huvudman får ha ett mindre invånarantal inom sitt upptagningsområde än 10 000 invånare. På så sätt skulle de riktigt små huvudmännen försvinna. Det finns dock flera problem med en sådan lösning. Ett är att invånarantalet förändras hela tiden. Ett annat är att det då fortfarande kommer att finnas flera huvudmän inom ett mindre geografiskt område, t.ex. inom en kommun.

Geografisk avgränsning av antalet huvudmän

Enligt vår uppfattning är det i stället en bättre lösning att använda sig av ett visst geografiskt område för att avgränsa antalet huvudmän. Lämpligen bör regleringen i sådant fall gå ut på att det inom ett visst geografiskt område inte får finnas fler än en huvudman för begravningsverksamheten. Ett system med en huvudman inom ett visst geografiskt område leder i sig till en utjämning av begravningsavgifterna inom det området. Frågan är då vilket geografiskt område som bör väljas. Området bör inte vara för stort och inte för litet. Det bör också finnas skäl som gör att en utjämning av begravningsavgifterna inom just det geografiska området ter sig naturlig och önskvärd. Det rimligaste alternativet är att använda kommunernas geografiska områden som avgränsning. Redan i dag finns det inom 90 av landets kommuner endast en huvudman för begravningsverksamheten. Antalet folkbokförda i dessa kommuner uppgår till 2 274 083 personer.

Av det anförda följer att i de flesta kommuner − 200 − finns det flera huvudmän för begravningsverksamheten. Eftersom huvudmännens storlek och befolkningssammansättning kan vara starkt skiftande inom en kommun så kan det uppstå stora skillnader i begravningsavgiftssatsen också inom kommunen. Att avgiftssatsen är dubbelt så stor i en församling som i en annan inom samma kommun förekommer i flera fall. Som redan framgått kan det vara svårast för enskilda att förstå varför begravningsavgifterna varierar inom närområdet, där t.ex. geografiska förhållanden inte kan tjäna som förklaring. Från flera begravningsombud har också framförts att man ser det som problematiskt att förklara för icke-

157

Begravningsavgifterna SOU 2009:79

medlemmar varför begravningsavgiften varierar även inom kommunen. Frågan har vidare väckts genom en motion till Kyrkomötet 2005 i vilken påpekades att ”svårast är att förstå varför kostnaderna är olika i närliggande församlingar, som exempelvis i en och samma kommun” (motion 2005:61). Det kan också vara svårt att förstå varför det inom vissa kommuner bara finns en huvudman, och följaktligen också bara en begravningsavgiftssats, medan det inom andra kommuner finns flera huvudmän och flera olika avgiftssatser. Enligt vår uppfattning är det en viktigt att skapa en acceptans för begravningsavgifterna hos medborgarna. Att alla invånare inom samma kommun ska kunna förvänta sig en välfungerande begravningsverksamhet till samma kostnad framstår som ett rimligt önskemål.

Ett system med högst en huvudman i varje kommun skulle också bidra till att lösa vissa problem som har att göra med hur begravningsavgiften påverkas av att det finns en äldrevårdsanläggning inom förvaltningsområdet. Inom vissa kommuner flyttas äldre till, eller väljer, en äldrevårdsanläggning inom en annan del av kommunen än den man har varit bosatt i. Detta gör att mortalitetskvoten snedvrids och att de ursprungliga planeringsförutsättningarna inte längre stämmer. Huvudmän som har en äldrevårdsanläggning inom sitt upptagningsområde kommer att få en hög kvot avlidna per invånare, vilket påverkar begravningsavgiften. Dessa huvudmän har ofta inte heller fått del av de begravningsavgifter som erlagts i den tidigare folkbokföringsförsamlingen, vilken många gånger är belägen inom samma kommun. En ordning med en begravningshuvudman per kommun skulle medföra att förekomsten av en äldrevårdsanläggning inte skulle få samma betydelse för begravningsavgiften eftersom avgiftssatsen skulle vara densamma inom hela kommunen.

En reglering som går ut på att det inom en kommun inte får finnas fler än en huvudman skulle innebära att antalet huvudmän skulle minska från 787 till i dagsläget högst 290. Mot att använda kommunen som avgränsningsområde skulle kunna invändas att befolkningsunderlaget inom vissa huvudmäns områden fortfarande skulle vara för litet för att möjliggöra en effektiv hantering av begravningsverksamheten. Per den 31 december 2008 var det 74 kommuner som hade ett invånarantal som understeg 10 000 invånare och 12 kommuner som hade ett underlag som understeg 5 000 invånare. Detta kan jämföras med att för närvarande (år 2009) har hälften av alla kyrkliga huvudmän ett befolknings-

158

SOU 2009:79 Begravningsavgifterna

underlag under 5 000 invånare. En huvudman per kommun skulle således innebära att antalet riktigt små huvudmän skulle bli avsevärt färre än i dag. Dessutom bör en eventuell reglering naturligtvis inte hindra samverkan som går ut på att huvudmannens förvaltningsområde omfattar två eller flera kommuner.

Mot att använda kommunen som avgränsningsområde kan invändas att kommunernas geografiska områden ändras med jämna mellanrum. Kommuner går t.ex. samman eller kommunkartan ”ritas om” på annat sätt. Detta är förvisso en riktig invändning. Samtidigt måste beaktas att oavsett vilken geografisk avgränsning som väljs så kommer denna alltid att kunna förändras. Att kommuner går samman eller delas är också relativt sällan förekommande. En annan fråga är om det finns någon risk för att huvudmannens område vid eventuella kommunsammanslagningar kan bli alltför stort. Redan i dag finns det dock stora huvudmän. Som exempel kan nämnas att Göteborgs kyrkliga samfällighet består av ca 470 000 invånare. Intressant att notera i sammanhanget är att det bland de kommuner där det i dag bara finns en huvudman för begravningsverksamheten finns en del kommuner i norra Norrland, t.ex. Överkalix, Övertorneå, Arvidsjaur, Gällivare och Kiruna kommuner, dvs. kommuner där de geografiska avstånden är stora.

Sammanfattningsvis anser vi att det finns goda skäl för en reglering som innebär att det inom en kommun endast ska finnas en huvudman för begravningsverksamheten. Det bör framhållas att en sådan reglering inte ska ses som ett försök att införa ett kommunalt huvudmannaskap för begravningsverksamheten. Att överväga ett förändrat huvudmannaskap för begravningsverksamheten har inte ingått i vårt uppdrag. Vi har endast använt kommunernas geografiska områden för att ge förslag till hur begravningshuvudmännens respektive förvaltningsområden kan avgränsas.

En tänkbar rättslig reglering av antalet huvudmän

För att åstadkomma en reglering av den typ som nämnts ovan skulle man kunna införa en ny första paragraf i 2 kap. begravningslagen om att det inom en kommun ska finnas en huvudman för begravningsverksamheten. Begravningshuvudmannens förvaltningsområde kommer då att utgöras av den eller de

159

Begravningsavgifterna SOU 2009:79

församlingar som ingår i den kommun där huvudmannens förvaltningsområde är beläget. För tydlighetens skull bör sägas att med församling avses enligt begravningslagen ”församling eller kyrklig samfällighet inom Svenska kyrkan” (1 kap. 1 § begravningslagen). Begreppet samfällighet behöver därför inte nämnas särskilt i lagtexten. En viss språklig förändring av nuvarande 2 kap. 1 § blir däremot nödvändig för att klargöra att det är huvudmannen för begravningsverksamheten som har ansvaret för att anordna och hålla begravningsplatser, inte samtliga territoriella församlingar inom Svenska kyrkan. Denna justering bör för övrigt ske oberoende av om en reglering med en huvudman per kommun genomförs.

Enligt vår uppfattning finns det inte någonting att invända mot att en huvudman ansvarar för begravningsverksamheten i två eller flera kommuner. Tvärtom kan det ofta finnas skäl att uppmuntra även sådan samverkan. Den typen av samverkan förekommer också redan i dag i Bollnäs-Ovanåkers kyrkliga samfällighet, där församlingarna i Bollnäs kommun och Ovanåkers kommun har gått samman och bildat en samfällighet som ansvarar för bl.a. begravningsverksamheten i båda kommunerna. En regel av den typ som skisserats hindrar inte sådan samverkan och ska alltså inte uppfattas som ett krav på att varje kommun måste ha en egen huvudman.

Av den skisserade lösningen följer att förvaltningsområdet inte får omfatta delar av en kommun. Det finns i dag dock ett antal församlingar och samfälligheter (för närvarande 18 stycken) som är belägna inom två kommuner. Från Svenska kyrkans sida finns en ambition att försöka undvika församlingar som sträcker sig över en kommungräns. Vissa stift har också som policy att en församling inte bör stäcka sig över en kommungräns. I den mån s.k. delade församlingar fortfarande finns vid en kommande reglering av antalet huvudmän måste det naturligtvis lösas hur dessa ska hanteras.

Skyldigheten att tillhandahålla gravplatser

Huvudmannen har i dag skyldighet att tillhandahålla gravplatser för de personer som vid dödsfallet var folkbokförda inom församlingen samt, under vissa förutsättningar vissa dödfödda, se 2 kap. 3 § begravningslagen. Ett förslag om att det endast ska finnas

160

SOU 2009:79 Begravningsavgifterna

en huvudman för begravningsverksamheten inom en kommun skulle innebära att skyldigheten att tillhandahålla gravplatser skulle ligga på denne huvudman. Ansvaret skulle då gälla i förhållande till alla som vid dödsfallet var folkbokförda inom huvudmannens förvaltningsområde (samt vissa dödfödda). För att det inte ska råda några oklarheter om huvudmannens ansvarsområde bör vid en reglering uttrycket ”inom huvudmannens förvaltningsområde” användas i stället för nuvarande ”inom församlingen eller kommunen” (2 kap. 3 § första meningen). Det är dessutom den formulering som används i andra meningen i nämnda paragraf. Även denna justering bör ske oberoende av om en reglering med en huvudman per kommun genomförs.

Fördelen med ett utökat förvaltningsområde och ett större antal begravningsplatser är att det för den enskilde kommer att finnas fler valmöjligheter. Att alla församlingar i framtiden skulle kunna erbjuda alla typer av gravskick är inte realistiskt. Askgravplatser finns kanske inte i en församling medan det kan erbjudas av en annan församling inom samma kommun. En nackdel skulle kunna vara att den enskilde erbjuds en gravplats som ligger långt bort geografiskt, vilket kan medföra problem för äldre anhöriga som vill besöka gravplatsen. Den problematiken kan dock föreligga också i dag i de kyrkliga samfälligheterna. Självfallet ligger det också i huvudmannens intresse att i möjligaste mån tillgodose de önskemål om gravplatser som finns, t.ex. ett önskemål om att få bli begravd inom folkbokföringsförsamlingen.

När det gäller huvudmannens skyldighet att tillhandahålla särskilda gravplatser för dem som inte tillhör något kristet trossamfund (2 kap. 2 § första stycket begravningslagen) så skulle ett förslag om en begravningshuvudman per kommun inte innebära någon större förändring. Precis som är fallet i dag kommer skyldigheten finnas att ordna särskilda gravplatser inom ett godtagbart avstånd, antingen inom det egna förvaltningsområdet eller inom ett närbeläget förvaltningsområde.

4.4.4 Något om Folkbokföringsutredningen

Folkbokföringsutredningen (Fi 2007:11) har som uppgift att göra en översyn av 1991 års folkbokföringslag (1991:481). I uppdraget (dir. 2007:123) ingår bl.a. att se över bestämmelserna i folkbokföringslagen om att en person ska folkbokföras på den

161

Begravningsavgifterna SOU 2009:79

fastighet och i den territoriella församling inom Svenska kyrkan där han eller hon är att anse som bosatt. Utredaren ska därvid utreda om folkbokföring även fortsättningsvis ska ske i församling eller om någon annan indelningsgrund ska väljas för att möjliggöra urval av populationen inom ett begränsat geografiskt område. I utredningens direktiv konstateras att stat-kyrkareformen bl.a. innebar att ändringar i församlingsindelningen numera är en helt intern kyrklig angelägenhet. Vidare konstateras i direktiven att eftersom staten saknar bestämmanderätt över församlingsindelningen kan principiella skäl anföras mot att just församling utgör indelningsgrund för folkbokföringen.

Som framgått fastställer varje huvudman själv sin begravningsavgiftssats för medlemmar samt lämnar förslag till Kammarkollegiet såvitt avser icke-medlemmar inom förvaltningsområdet. I dagsläget är församlingsindelningen nödvändig för att rätt begravningsavgiftssats ska kunna fastställas. En reglering som går ut på att det inom en kommun endast får finnas en huvudman för begravningsverksamheten medför att samma begravningsavgiftssats kommer att tillämpas inom hela kommunen. I praktiken innebär det att det väsentliga i begravningsavgiftshänseende då blir i vilken kommun den enskilde är folkbokförd. Något behov av att knyta folkbokföringen till en viss församling för att kunna fastställa begravningsavgiften skulle då inte finnas.

4.4.5 Exempel på hur begravningsavgiftssatserna förändras vid en ordning med en huvudman per kommun

För att se hur begravningsavgiften skulle förändras vid en ordning med en huvudman per kommun har vi (med hjälp av företaget Strategihuset AB) gjort en fördjupad analys av huvudmännen i ett antal kommuner. Syftet har också varit att se vilken förändring av människors kostnad för begravningsavgiften som sker under ett livsinkomstperspektiv med en sådan ordning. De kommuner som närmare har studerats är Falkenbergs kommun, Varbergs kommun, Motala kommun, Gävle kommun och Årjängs kommun. Orsaken till att dessa har valts ut är bl.a. att de ingick i den studie som SKKF lät utföra under 2004. SKKF baserade i sin tur urvalet bl.a. på att det rör sig om kommuner med flera huvudmän som har viss spridning i begravningsavgiftssatserna. Det bör betonas att de uppgifter som använts är från 2005, 2006 och 2008. Vi är medvetna

162

SOU 2009:79 Begravningsavgifterna

om att vissa mindre förändringar har skett i begravningsavgiftssatserna hos vissa av huvudmännen sedan dess.

Beräkningarna innehåller inga andra lokala faktorer än begravningsavgiftssats, driftskostnader och invånarantal. De generella faktorer som har använts är årsinkomstklasser. Bedömningen är därför att slutsatserna även bör kunna appliceras på övriga kommuner i landet. Vid sammanslagningar av verksamheter är det en naturlig förväntan att förändringen ska leda till en viss rationalisering. Vi har gjort kalkyler utifrån dels oförändrad effektivitet vid en sammanslagning, men också med måttfulla 10 procents effektivisering.

Nedan redovisas våra iakttagelser och slutsatser. För Falkenbergs kommun (figur 4.1−4.4) har vi valt att redovisa begravningsavgiftssatserna både med och utan effektivisering. Genom att jämföra de fyra graferna från Falkenberg kan man se vilka skillnader som uppstår med respektive utan effektivisering. Motsvarande förändringar sker i de andra studerade kommunerna. Dessa har vi valt att redovisa endast med 10 procents effektivisering. Det gör vi därför att det är rimligt att staten ställer krav på rationalisering inom begravningsverksamheten lika väl som motsvarande krav ställs på andra offentligt finansierade verksamheter.

Figur 4.1 Falkenbergs kommun

Jämförelse mellan begravningsavgiftssatser inom Falkenbergs kommun (utan

effektivisering)

0,00 0,20 0,40 0,60

Fagered Vinberg-Ljungby

Falkenberg-

Skrea

Stafsinge Slöinge Morup Gunnarp Vessinge

B e g ra v n in g sa vg if tss at s ( kr )

Begravningsavgiftssats med nuvarande huvudmän Begravningsavgiftssats med en huvudman i kommunen

163

Begravningsavgifterna SOU 2009:79

Falkenbergs kommun omfattar åtta huvudmän. Begravningsavgiftssatsen varierar mellan 20 öre och 51 öre. Den totala driftskostnaden för huvudmännen är totalt 19,1 mkr. Om det skulle finnas en huvudman inom Falkenbergs kommun och om inga krav skulle ställas på effektivisering skulle den gemensamma begravningsavgiftssatsen bli 30 öre. Invånarna i Fagereds församling skulle få en höjning med 10 öre medan invånarna i tre församlingar skulle få en marginell höjning med några ören. Invånarna i övriga fyra församlingar skulle få en sänkning av begravningsavgiften på mellan sex och 21 öre.

Figur 4.2 Falkenbergs kommun

Jämförelse mellan begravningsavgiftssatser inom Falkenbergs kommun (med

effektivisering)

0,00 0,20 0,40 0,60

Fagered Vinberg-Ljungby

Falkenberg-

Skrea

Stafsinge Slöinge Morup Gunnarp Vessinge

B e g rav n in g sa vg if tss at s ( kr )

Begravningsavgiftssats med nuvarande huvudmän Begravningsavgiftssats med en huvudman i kommunen

En kalkyl som grundas på en effektivisering med 10 procent visar att invånarna i fyra församlingar i Falkenbergs kommun skulle få en i stort sett oförändrad begravningsavgiftssats medan invånarna i fyra församlingar (Slöinge, Morup, Gunnarp och Vessinge) skulle få en sänkning med mellan 10 och 25 öre. Skillnaden i begravningsavgiftssats mellan de två exemplen är endast 3 öre. Däremot blir antalet personer som får en minskning av kostnaden betydande vid ett krav på effektivisering. En jämförelse mellan figur 4.1 och 4.2 visar att de 20 000 människor som bor i Vinberg-Ljungby och Falkenberg-Skrea i stället för att få en höjning av begravningsavgiften får en sänkning. Även om förändringen för ett enskilt år är begränsad så har det betydelse när man ser på livstidskostnaden.

164

SOU 2009:79 Begravningsavgifterna

Figur 4.3 Falkenbergs kommun

Förändrad kostnad med en huvudman inom Falkenbergs kommun (utan effektivisering)

-120 000 -100 000

-80 000 -60 000 -40 000 -20 000

0

20 000 40 000 60 000

Fagered Vinberg-Ljungby

Falkenberg-

Skrea

Stafsinge Slöinge Morup Gunnarp Vessinge

K r p er i nd iv id und er 5 5 år

Årsinkomst 200 tkr Årsinkomst 400 tkr Årsinkomst 600 tkr Årsinkomst 800 tkr

Figur 4.4 Falkenbergs kommun

Förändrad kostnad med en huvudman inom Falkenbergs kommun (med effektivisering)

-120 000 -100 000

-80 000 -60 000 -40 000 -20 000

0

20 000 40 000 60 000

Fagered Vinberg-Ljungby

Falkenberg-

Skrea

Stafsinge Slöinge Morup Gunnarp Vessinge

K r pe r in di vi d un de r 5 5 år

Årsinkomst 200 tkr Årsinkomst 400 tkr Årsinkomst 600 tkr Årsinkomst 800 tkr

De ekonomiska konsekvenserna för invånarna blir tydligare om man studerar hur livstidskostnaden förändras. I Fagereds församling kommer personer med höga livsinkomster att få en höjning av livstidskostnaden för begravningsavgift med 42 000 kr medan personer i samma inkomstklass i Vessinge kommer att få en minskning av livstidskostnaden med 94 000 kr. För de lägsta inkomstklasserna är motsvarande siffror 10 000 kr respektive 23 000 kr (figur 4.3). Vid 10 procents effektivisering blir skillnaden den att de som får en höjning av begravningsavgiften blir färre och

165

Begravningsavgifterna SOU 2009:79

höjningen blir mindre medan de som får sänkt avgift blir fler och avgiftssänkningen större (figur 4.4).

I figur 4.5−4.12 visas motsvarande grafer, med 10 procents effektivisering, för Varbergs, Motala, Gävle och Årjängs kommuner.

Figur 4.5 Varbergs kommun

Jämförelse mellan begravningsavgiftssatser inom Varbergs kommun

0,00 0,20 0,40 0,60

Träslöv Varberg Tvååker Värö-Stråvalla

Himledalen Veddinge-Kungsäter

Lindeberg

B eg ra vn in g sa vg ifts sa ts (k r)

Begravningsavgiftssats med nuvarande huvudmän Begravningsavgiftssats med en huvudman i kommunen

Figur 4.6 Varbergs kommun

Förändrad kostnad med en huvudman inom Varbergs kommun

-120 000 -100 000

-80 000 -60 000 -40 000 -20 000

0

20 000 40 000 60 000

Träslöv Varberg Tvååker Värö-Stråvalla

Himledalen Veddinge-Kungsäter

Lindeberg

K r pe r i nd iv id un de r 5 5 å r

Årsinkomst 200 tkr Årsinkomst 400 tkr Årsinkomst 600 tkr Årsinkomst 800 tkr

166

SOU 2009:79 Begravningsavgifterna

Figur 4.7 Motala kommun

Jämförelse mellan begravningsavgiftsatser inom Motala kommun

0,00 0,20 0,40 0,60

Motala Tjällmo-Brunneby Västra Nygodegård Fornåsa

Aska

Beg ra vn in g sav g if tss at s ( kr )

Begravningsavgiftssats med nuvarande huvudmän Begravningsavgiftssats med en huvudman i kommunen

Figur 4.8 Motala kommun

Förändrad kostnad med en huvudman inom Motala kommun

-120 000 -100 000

-80 000 -60 000 -40 000 -20 000

0

20 000

Motala Tjällmo-Brunneby Västra Nygodegård Fornåsa Aska

K r pe r i n di vi d und er 5 5 år

Årsinkomst 200 tkr Årsinkomst 400 tkr Årsinkomst 600 tkr Årsinkomst 800 tkr

167

Begravningsavgifterna SOU 2009:79

Figur 4.9 Gävle kommun

Jämförelse mellan begravningsavgiftsatser inom Gävle kommun

0,00 0,10 0,20 0,30 0,40

Gävle Hedesunda Hillie

Valbo Hamrånga

B eg rav n in g sav g if tss at s ( kr )

Begravningsavgiftssats med nuvarande huvudmän Begravningsavgiftssats med en huvudman i kommunen

Figur 4.10 Gävle kommun

Förändrad kostnad med en huvudman inom Gävle kommun

-120 000 -100 000

-80 000 -60 000 -40 000 -20 000

0

20 000 40 000

Gävle Hedesunda Hillie

Valbo Hamrånga

K r p er i n di vi d un d er 5 5 å r

Årsinkomst 200 tkr Årsinkomst 400 tkr Årsinkomst 600 tkr Årsinkomst 800 tkr

168

SOU 2009:79 Begravningsavgifterna

Figur 4.11 Årjängs kommun

Jämförelse mellan begravningsavgiftsatser inom Årjängs kommun

0,00 0,20 0,40 0,60 0,80 1,00 1,20

Silbodal Töcksmark Holmedal-Karlanda Sillerud Blomskog-Trankil

B egr av ni ngs av gi ft ss at s ( kr )

Begravningsavgiftssats med nuvarande huvudmän Begravningsavgiftssats med en huvudman i kommunen

Figur 4.12 Årjängs kommun

Förändrad kostnad med en huvudman inom Årjängs kommun

-280 000 -240 000 -200 000 -160 000 -120 000

-80 000 -40 000

0

40 000

Silbodal Töcksmark Holmedal-Karlanda Sillerud Blomskog-Trankil

Kr p e r i n d ivi d u n d er 55 år

Årsinkomst 200 tkr Årsinkomst 400 tkr Årsinkomst 600 tkr Årsinkomst 800 tkr

Av ovanstående redovisning framgår att av de 30 studerade församlingarna kommer invånarna i fyra församlingar att få en höjd begravningsavgift vid en ordning med en huvudman per kommun. Invånarna i övriga 26 församlingar kommer att få en oförändrad eller sänkt kostnad. Den största ökningen i livstidskostnad får invånarna i Träslöv med mellan 12 000 kr och 50 000 kr beroende på inkomstklass. Den största minskningen får invånarna i Blomskog-Trankil med mellan 66 000 kr och 264 000 kr beroende på inkomstklass.

169

Begravningsavgifterna SOU 2009:79

4.5 Våra överväganden och förslag

4.5.1 Bör det inom en kommun finnas endast en begravningshuvudman?

Vår bedömning: En ordning med högst en begravningshuvud-

man per kommun är det bästa sättet för att åstadkomma en enhetlig begravningsavgiftssats inom en kommun samtidigt som förutsättningar skapas för en rationell och effektiv begravningsverksamhet av god kvalitet. Det är angeläget att arbetet med att åstadkomma en förändring av de varierande begravningsavgiftssatserna påbörjas så snart som möjligt. De problem, särskilt tidsaspekten, som är förknippade med genomförandet av ett förslag som innebär att det ska finnas högst en begravningshuvudman per kommun gör dock att vi inte anser det meningsfullt att i nuläget lägga fram ett konkret sådant förslag.

Av det föregående framgår att det finns starka skäl som talar för att det införs en reglering i begravningslagen om att det inom en kommun inte får finnas fler än en huvudman för begravningsverksamheten. Som framgått av de exempel vi har redovisat kan en ordning med en huvudman inom en kommun kombinerat med en rimlig effektivisering skapa en väsentlig utjämning och sänkning av livstidskostnaden för begravningsavgiften för flertalet invånare i en kommun. Sett från medborgarnas perspektiv rör det sig i många fall om betydande belopp.

Ett sådant förslag skulle dock kräva organisatoriska förändringar inom Svenska kyrkan. Organisationsförändringar är alltid tidskrävande. Beslutsprocessen som gäller inom Svenska kyrkan gör emellertid att tidsaspekten får en särskilt stor betydelse vid förändringar av den kyrkliga organisationen. Stora och viktiga beslut om t.ex. organisationsfrågor måste vara demokratiskt förankrade inom Svenska kyrkan innan de genomförs. Större förändringar som berör den lokala nivån i dess helhet kommer rimligen att behöva träda i kraft i samband med en ny mandatperiod. Bortser man från det val som äger rum i år hålls nästa kyrkoval 2013 och den nya mandatperioden börjar den 1 januari 2014. Det är inte realistiskt att tro att en så stor förändring som ett krav på en huvudman per kommun skulle kunna genomföras till 2014. Nästa mandatperiod börjar den 1 januari 2018. Det anförda säger någonting om tidsaspekten för

170

SOU 2009:79 Begravningsavgifterna

genomförande av organisatoriska förändringar av den typ som kan bli aktuella.

I sammanhanget bör man också ta hänsyn till Svenska kyrkans strukturutredning (Strukturutredningen) som ska vara färdig den 1 april 2011. Det övergripande syftet är enligt direktiven att skapa bästa möjliga förutsättningar för församlingarna att fullgöra sin grundläggande uppgift. En utvärdering ska också göras av de senaste årens omfattande förändringar i den lokala indelningen. Vidare ska möjligheterna till lokala samverkansformer belysas och förslag till behövliga ändringar i kyrkoordningen läggas fram. Planeringen är att frågor om den lokala strukturen efter remissbehandling ska kunna beslutas vid 2012 års kyrkomöte.

Att en huvudman per kommun är den bästa garantin för att åstadkomma både en begravningsavgift inom kommunen och en rationell hantering som gynnar effektivitet och kvalitet är en uppfattning som delas av såväl Svenska kyrkan som Församlingsförbundet och SKKF. Detta framgår bl.a. av det gemensamma uttalande som organisationerna har ställt sig bakom i juni månad i år (se bilaga 4). Det är angeläget att arbetet med att åstadkomma en förändring av de varierande begravningsavgiftssatserna påbörjas så snart som möjligt. De problem, bl.a. tidsaspekten, som är förknippade med genomförandet av ett förslag om en begravningshuvudman per kommun gör dock att vi inte ser det som meningsfullt att i nuläget lägga fram ett konkret sådant förslag. Mot bakgrund av det arbete som pågår inom ramen för Strukturutredningen kan det också finnas skäl att i nuläget vara försiktig med regler som direkt påverkar den kyrkliga organisationen. Även de strukturförändringar på regional nivå som diskuteras talar för detta. Det anförda gör att vi har övervägt andra övergångslösningar för att på kort sikt åtminstone skapa mer enhetliga begravningsavgiftssatser inom närområdet. Det bör dock betonas att nedan föreslagna övergångslösningar ska ses som ett första steg i arbetet med att nå en ordning med en huvudman för begravningsverksamheten inom varje kommun.

171

Begravningsavgifterna SOU 2009:79

4.5.2 Hur kan man åstadkomma en förändring av begravningsavgiftssatserna?

Våra förslag:

• Det införs en ny bestämmelse i begravningslagen där det framgår att den avgiftssats enligt vilken begravningsavgift ska betalas ska vara densamma inom en kommun. Bestämmelsen är tänkt att utgöra en övergångslösning som ska gälla till dess en ordning med högst en huvudman per kommun kan genomföras.

• För att garantera att Svenska kyrkans arbete bedrivs i riktning mot det långsiktiga målet med en huvudman per kommun bör regeringen så snart som möjligt ta initiativ till en överenskommelse med Svenska kyrkan. I överenskommelsen bör ingå en avstämning med krav på redovisning från Svenska kyrkans sida vad gäller t.ex. hur arbetet bedrivits samt hur antalet huvudmän och begravningsavgiftssatserna har förändrats. Lämpligen bör en sådan redovisning ske senast vid utgången av 2015.

Mot den bakgrund som tecknats i föregående avsnitt har vi övervägt andra alternativ än en reglering som innebär att det ska finnas högst en huvudman för begravningsverksamheten per kommun. Ett alternativ vore att skapa någon form av utjämningssystem avseende begravningsavgifterna liknande det som finns inom Svenska kyrkan när det gäller den inomkyrkliga verksamheten. Den inomkyrkliga ekonomiska utjämningen regleras i 44 kap. kyrkoordningen. Systemet är komplicerat och ska inte gås igenom i detalj här. Här ska endast nämnas att församlingarna inom ramen för utjämningssystemet varje år betalar in en viss allmän utjämningsavgift. Genom utjämningssystemet omfördelas sedan en del av de kyrkoavgifter som medlemmarna har betalat till sin församling. Frågan om ett separat utjämningssystem för begravningsverksamheten har varit föremål för diskussion tidigare (se t.ex. SOU 1997:42 s. 87 samt motion 2003:89 till Kyrkomötet samt Ekonomi- och egendomsutskottet, EE 2003:1).

Enligt vår uppfattning finns det ett grundläggande problem med att införa ett rent utjämningssystem. Det löser nämligen inte problemet med de bakomliggande orsakerna till att avgifterna varierar. Med ett utjämningssystem kan man visserligen

172

SOU 2009:79 Begravningsavgifterna

åstadkomma att begravningsavgiftssatsernas storlek utjämnas över landet så att skillnaden mellan olika huvudmän blir mindre. Däremot innebär ett sådant system inte i sig att avgifterna, totalt sett, blir lägre. Problemet med ett utjämningssystem är att det inte ger några direkta incitament för de huvudmän som har de höga begravningsavgifterna att försöka sänka dessa. Inte heller ges de huvudmän som har låga avgifter några incitament för att försöka behålla dessa eller sänka dem ytterligare. Med ett utjämningssystem uppmuntras inte initiativ och försök till förändring och rationalisering. I stället riskerar ett sådant system att bli konserverande i den bemärkelsen att verksamheten kommer att bedrivas på samma sätt som den alltid har bedrivits. Vår uppfattning är att något nationellt utjämningssystem för begravningsavgiftssatserna inte bör införas.

Ett annat alternativ är att införa en reglering som slår fast att begravningsavgiftssatsen ska vara densamma inom en kommun. En sådan lösning innebär i sig inte några krav på förändrad organisation inom Svenska kyrkan vad gäller begravningsfrågorna. Den är därför rimligen enklare och snabbare att genomföra än en ordning med en huvudman per kommun. Med den lösningen uppnår man att avgiftssatsen inom en kommun blir densamma. Jämfört med hur situationen ser ut i dag så innebär det en stor fördel så till vida att kostnaden för samma typ av tjänster kommer att vara densamma inom en kommun. Som tidigare framgått så är det oftast svårast för medborgarna att förstå varför avgiftssatsen varierar i närområdet.

En fara med en reglering av den typen är dock att den kan medföra minskade incitament för att rationalisera verksamheten. En viktig skillnad jämfört med ett nationellt utjämningssystem är dock att det vid en utjämning på kommunal nivå finns en större lokal förankring och därmed större möjligheter för huvudmännen att få insyn i varandras förhållanden. För att den lösning som ovan nämnts ska kunna utgöra ett fullgott alternativ fordras dock att den kompletteras med en reglering som ställer krav på samverkan mellan huvudmännen, men också krav på rationalisering och effektivisering.

Vår uppfattning är, som framgått, att det på sikt inte ska finnas fler än en huvudman för begravningsverksamheten inom en kommun. En ordning med en huvudman per kommun bör kunna vara genomförd senast 2018. En lösning av den typ som skisserats är därför tänkt att utgöra ett första steg i det arbetet. Tanken är

173

Begravningsavgifterna SOU 2009:79

naturligtvis att arbetet inom Svenska kyrkan ska bedrivas i den riktningen och inledas omgående. Denna målsättning har också kommit till uttryck i det tidigare nämnda gemensamma uttalandet som gjorts av Svenska kyrkan, Församlingsförbundet och SKKF. I det dokumentet förordas att, med målet en huvudman per kommun, en gemensam begravningsavgift i en kommun införs som ett första steg.

För att garantera att Svenska kyrkans arbete bedrivs i riktning mot målet bör det göras en avstämning efter ett antal år. I det tidigare nämnda dokumentet har Svenska kyrkan också förklarat sig beredd att medverka till att en avstämning görs av den utveckling som skett beträffande antalet huvudmän. Denna avstämning bör ske senast vid utgången av 2015 för att den ska kunna påverka Svenska kyrkans indelning för den mandatperiod som börjar den 1 januari 2018. Vi anser att regeringen så snart som möjligt bör ta initiativ till en överenskommelse mellan staten och Svenska kyrkan där det långsiktiga målet med en huvudman per kommun framgår samt att en utvärdering ska göras i enlighet med vad som anförts ovan. En överenskommelse av likartat slag har staten träffat med Svenska kyrkan angående frågor som rör de kulturhistoriska värdena inom Svenska kyrkan (Ku 2000/470/Ka). I överenskommelsen bör Svenska kyrkan åta sig att senast vid utgången av 2015 redovisa bl.a. hur arbetet har bedrivits, hur antalet huvudmän och begravningsavgiftssatserna har förändrats samt göra en bedömning av möjligheterna att uppnå målet en huvudman per kommun till 2018.

En sådan avstämning kommer att utgöra en viktig kontrollstation när det gäller hur arbetet mot att uppnå ett färre antal huvudmän för begravningsverksamheten bedrivs. En avstämning kommer också att utgöra ett viktigt incitament för att rationalisering och effektivisering sker också under övergångsperioden. Kravet på redovisning av begravningsavgiftssatsernas utveckling bör också bidra till att avgiftssatserna inte höjs när det inte föreligger sakliga skäl för det. En redovisning av det slag vi nämnt bör utgöra en bra grund för att regeringen ska kunna bedöma behovet av vidare åtgärder vad gäller frågan om begravningsavgiftssatsernas storlek och variation. Utöver en avstämning av det slag vi nyss nämnt är det dock av avgörande betydelse för begravningsavgiftssatsernas utveckling att det kommer till stånd en ökad samverkan mellan olika huvudmän. Vi behandlar den frågan i kommande avsnitt.

174

SOU 2009:79 Begravningsavgifterna

Sammantaget menar vi att det − under förutsättning att en överenskommelse av nämnt slag träffas mellan staten och Svenska kyrkan och under förutsättning att det också införs krav på samverkan mellan huvudmän − bör införas en reglering som innebär att den avgiftssats enligt vilken begravningsavgift ska betalas ska vara densamma inom en kommun.

4.5.3 Hur bör en gemensam begravningsavgiftssats inom en kommun uppnås?

Vårt förslag: Kammarkollegiet bör också i fortsättningen

fastställa en begravningsavgiftssats för varje huvudman för begravningsverksamheten. Skatteverket bör ges i uppdrag att därefter − om det finns flera begravningshuvudmän inom en kommun − fastställa en genomsnittlig och för kommunen gemensam avgiftssats enligt vilken invånarna inom kommunen ska betala begravningsavgift.

Frågan är hur kravet på en begravningsavgiftssats inom en kommun ska uppnås. Man kan tänka sig olika alternativ. Ett alternativ är en lösning som går ut på att huvudmännen inom en kommun gemensamt ska fastställa en begravningsavgiftssats. En sådan lösning medför dock vissa problem, hänförliga bl.a. till kravet på särredovisning och Kammarkollegiets kontroll av begravningsavgiftssatserna. En viktig utgångspunkt för vår del har varit att skapa en ordning som inte ställer krav på alltför stora förändringar av nuvarande system. Skälet till det är naturligtvis att bestämmelsen om en begravningsavgiftssats inom en kommun är tänkt att vara en lösning under en övergångsperiod. När en ordning med en huvudman per kommun har genomförts medför detta i sig att avgiftssatsen inom en kommun blir densamma.

Enligt nu gällande regler lämnar varje huvudman förslag till begravningsavgiftssats för dem som inte är medlemmar i Svenska kyrkan till Kammarkollegiet, som sedan fastställer avgiftssatsen. Beträffande medlemmar fastställer huvudmännen själva avgiftssatserna. Enligt vår uppfattning talar övervägande skäl för att Kammarkollegiet i framtiden får till uppgift att, på förslag av huvudmännen, även fastställa begravningsavgiftssatsen för dem

175

Begravningsavgifterna SOU 2009:79

som är medlemmar i Svenska kyrkan. Denna fråga behandlas vidare i avsnitt 4.6.3.

Mot bakgrund av att det rör sig om en övergångslösning − låt vara en ganska lång sådan − anser vi att varje huvudman inom en kommun även i fortsättningen ska lämna ett eget förslag till avgiftssats till Kammarkollegiet. Det innebär att begravningsombuden på samma sätt som i dag ska granska förslagen och yttra sig över dessa. Kammarkollegiet bör därefter − precis som i dag − granska förslagen utifrån kravet på särredovisning och fastställa en avgiftssats för varje huvudman. Kammarkollegiet bör slutligen − också precis som i dag − meddela sitt beslut om avgiftssatser till Svenska kyrkan, som i sin tur rapporterar dessa avgiftssatser till Skatteverket. Behovet av att Kammarkollegiet ska rapportera beslutet om avgiftssatser till Svenska kyrkan, som sedan ska rapportera till Skatteverket, kan möjligen ifrågasättas. Med tanke på att det rör sig om en övergångslösning har vi dock velat behålla nuvarande rapporteringsvägar i så stor utsträckning som möjligt.

För att åstadkomma en gemensam avgiftssats inom en kommun är det vår uppfattning att Skatteverket, efter att de av Kammarkollegiet fastställda avgiftssatserna har rapporterats in till verket, bör få till uppgift att räkna ut och fastställa en gemensam och genomsnittlig begravningsavgiftssats för varje kommun.

För att kunna göra detta måste Skatteverket ha tillgång till vilka kostnader huvudmännen inom kommunen totalt sett behöver få täckta enligt sina budgetar (dvs. huvudmännens totala behov) samt den totala beskattningsbara inkomsten bland kommunens invånare. För att få fram uppgiften om huvudmännens totala behov måste Skatteverket känna till de enskilda huvudmännens behov. Den uppgiften kan tas fram genom att den avgiftssats som Kammarkollegiet har fastställt multipliceras med den totala beskattningsbara inkomsten inom huvudmannens förvaltningsområde. Den genomsnittliga avgiftssatsen kan alltså uttryckas som: Totalt behov/total beskattningsbar inkomst hos kommunens invånare. Ett exempel med tre olika huvudmän inom en kommun får illustrera detta.

176

SOU 2009:79 Begravningsavgifterna

Tabell 4.1

Huvudman A Huvudman B Huvudman C Totalt i kommunen

Behov (kr)

1 000 000 2 000 000 600 000 3 600 000

Avgiftsskyldiga (antal)

5 000

10 000

2 000

17 000

Genomsnittlig inkomst (kr)

100 000

125 000 125 000

117 647

Total beskattningsbar inkomst (kr) 500 000 000 1 250 000 000 250 000 000 2 000 000 000 Begravningsavgift (öre per 100 kr) 20 16 24 18

Om vi utgår från att tre huvudmän inom en kommun totalt sett har ett behov av intäkter från begravningsavgifter på 3 600 000 kr och en total beskattningsbar inkomst bland kommunens invånare på två miljarder kr, så blir den genomsnittliga avgiften 3 600 000/2 000 000 000 = 0,0018, dvs. 18 öre per 100 kr. Behovet för Huvudman A i exemplet får Skatteverket fram genom att multiplicera begravningsavgiften med den totala beskattningsbara inkomsten inom huvudmannens förvaltningsområde, dvs. 0,0020 x 500 000 000 = 1 000 000 kr.

De avgiftsskyldiga inom en kommun åläggs alltså av Skatteverket att betala begravningsavgift enligt den för kommunen gemensamma begravningsavgiftssatsen. Vilka personer som är folkbokförda inom en kommun framgår av den s.k. LKF-koden (Län − kommun − församling). I de fall det bara finns en huvudman för begravningsverksamheten inom en kommun − för närvarande 90 kommuner − kommer det naturligtvis inte att finnas något behov av att fastställa en gemensam avgiftssats. I dessa fall kommer den avgiftssats som Kammarkollegiet har fastställt att bli densamma som den som Skatteverket debiterar de avgiftsskyldiga. Invånarna inom en kommun kommer med ovanstående lösning att betala begravningsavgift enligt samma begravningsavgiftssats. När pengarna i form av begravningsavgifter kommer in till Skatteverket bör dessa, precis som är fallet med begravningsavgifterna för de icke kyrkotillhöriga i dag, betalas tillbaka till varje huvudman. Varje huvudman bör då, för att få sina kostnader täckta, erhålla begravningsavgifter som är beräknade utifrån den avgiftssats som

177

Begravningsavgifterna SOU 2009:79

Kammarkollegiet har fastställt. Det system som ovan skisserats fungerar alltså genom en rent matematisk utjämning som utförs av Skatteverket.

Figur 4.13

Kommun

Huvudman A

Huvudman B

Huvudman C

Ka m m a rk o lle g ie t

Sv e n sk a K y rk an

Sk attev e rk et

Av g ift ss k yld ig a

Fö rs la g

A vg ift ss at se r, A , B , C

G em en sam av gif ts sa ts Av gif te r

Utbetalning av begravningsavgifter

A vg ift ss at se r, A , B, C

Kommun

Huvudman A

Huvudman B

Huvudman C

Ka m m a rk o lle g ie t

Sv e n sk a K y rk an

Sk attev e rk et

Av g ift ss k yld ig a

Fö rs la g

A vg ift ss at se r, A , B , C

G em en sam av gif ts sa ts Av gif te r

Utbetalning av begravningsavgifter

A vg ift ss at se r, A , B, C

I de fall en huvudmans förvaltningsområde sträcker sig över flera kommuner (se avsnitt 4.4.3) måste beräkningen av den gemensamma avgiftssatsen beakta detta. Även de uppgifter som behövs för att utföra den beräkningen kommer finnas hos Skatteverket. Det bör dock påpekas att det kommer medföra att personer inom ett och samma huvudmannaområde får olika begravningsavgiftssatser beroende på kommuntillhörighet. Som tidigare anförts är det dock ovanligt att en huvudmans förvaltningsområde sträcker sig över flera kommuner.

Vårt förslag innebär alltså att Kammarkollegiet fortfarande ska fastställa en avgiftssats för varje huvudman men den slutliga, och för kommunen gemensamma avgiftssatsen, kommer att fastställas av Skatteverket. Den bemyndiganderegel som ger Kammarkollegiet rätt att fastställa avgiftssatser för dem som inte är medlemmar i Svenska kyrkan finns i 9 kap. 4 § begravningslagen. Vi föreslår att Kammarkollegiet ska fastställa en avgiftssats för varje huvudman, vilken ska gälla både för medlemmar och icke-medlemmar i Svenska kyrkan, se vidare avsnitt 4.6.3. Detta kräver att 9 kap. 4 §

178

SOU 2009:79 Begravningsavgifterna

ändras så att bemyndiganderegeln inte bara omfattar rätten att fastställa avgiftssatser för dem som inte tillhör Svenska kyrkan. Med den föreslagna ändringen är det vår uppfattning att även Skatteverkets fastställande av en gemensam avgiftssats ryms inom bemyndiganderegeln i 9 kap. 4 § begravningslagen.

Kammarkollegiets respektive Skatteverkets uppgift bör regleras i begravningsförordningen. Av en ny paragraf i begravningsförordningen bör framgå att Skatteverket, om det finns fler än en huvudman för begravningsverksamheten inom en kommun, ska fastställa en gemensam avgiftssats enligt vilken invånarna i kommunen ska betala begravningsavgift. De kommunala huvudmännen kommer inte att påverkas av förslaget. Dessa kommer alltjämt att själva bestämma sin avgiftssats. Skatteverkets uppgift bör också framgå av förordningen (1999:729) om begravningsavgift. Mot bakgrund av bl.a. att Svenska kyrkan senast den 3 december ska underrätta Skatteverket om de avgiftssatser som ska gälla för följande inkomstår, har vi föreslagit att Skatteverkets fastställande av en gemensam avgiftssats ska ske senast den 10 december varje år. Den närmare regleringen av Kammarkollegiets uppgift behandlas i avsnitt 4.6.3 och 4.6.5.

4.5.4 Uppbörden

Utbetalningen av begravningsavgifterna till huvudmännen kommer att följa samma ordning som i dag, förutom att även kyrkotillhörigas begravningsavgifter ska utbetalas direkt till huvudmännen. Några mer genomgripande förändringar av nuvarande regelverk kan därför inte anses nödvändiga som en följd av våra förslag. Svenska kyrkan har också i dag enligt 9 kap. 14 § begravningslagen en skyldighet att lämna vissa uppgifter till Skatteverket och till Kammarkollegiet när det gäller begravningsavgifterna. Av den nämnda paragrafen framgår bl.a. att Svenska kyrkan har en skyldighet att till Skatteverket lämna de ytterligare uppgifter som behövs för att beräkna, debitera, redovisa och ta in avgifterna. Av 5 § förordningen (1999:729) om begravningsavgift framgår också att Skatteverket får meddela närmare föreskrifter om hur de uppgifter som behövs ska lämnas till verket. En ändring av 9 kap. 14 § begravningslagen krävs som en följd av de ändringar vi föreslår vad gäller fastställandet av avgifter för dem som är

179

Begravningsavgifterna SOU 2009:79

medlemmar i Svenska kyrkan. I övrigt kan vi inte se att våra förslag i denna del skulle medföra ytterligare nödvändiga förändringar.

4.5.5 Krav på samverkan och samråd mellan olika huvudmän inom en kommun

Vårt förslag: Det införs en skyldighet för

begravningshuvudmännen inom en kommun att samråda med varandra i frågor som rör förslag till begravningsavgiftssats. Samrådet ska ske senast den 15 oktober varje år. Begravningsombudet eller begravningsombuden i kommunen ska göras delaktiga i processen. Formerna för hur samrådet i övrigt ska genomföras överlåts till Svenska kyrkan att bestämma.

Som redan framgått kommer det under en övergångsperiod att finnas flera huvudmän för begravningsverksamheten inom en kommun. För att en sådan ordning ska kunna fungera på ett tillfredsställande sätt krävs att samverkan mellan huvudmännen inom kommunen utökas och förbättras. En ökad samverkan skapar i sig förutsättningar för rationalisering och effektivisering. Dessutom är det nödvändigt att huvudmännen redan nu, inför den kommande ordningen med en begravningshuvudman per kommun, utarbetar former för samverkan och utbyte. För att ett förslag där Skatteverket fastställer en gemensam avgiftssats för kommunens invånare ska kunna fungera är det också viktigt att huvudmännen inom en kommun får insyn i varandras budgetar, t.ex. om planerade investeringar och beräknade kostnader för dessa. På så sätt uppstår en diskussion om t.ex. nödvändigheten av vissa större utgifter och om möjligheten att åstadkomma besparingar genom samverkan. En sådan insyn minskar också de risker för missbruk som är förenade med ett utjämningssystem.

Vi anser mot ovanstående bakgrund att det bör införas en samrådsskyldighet för huvudmännen inom en kommun när det gäller frågor som rör förslag till begravningsavgift. Samrådet kommer således i första hand att ta sikte på budgetfrågor och andra ekonomiska frågor. En regel om detta bör införas i 9 kap. begravningslagen, efter den föreslagna bestämmelsen om en avgiftssats per kommun. I de fall det endast finns en begravningshuvudman inom kommunen så kommer bestämmelsen

180

SOU 2009:79 Begravningsavgifterna

inte att få någon betydelse. Samrådet bör ske innan varje huvudman ska rapportera sitt avgiftsförslag till Kammarkollegiet. En lämplig tidpunkt är den 15 oktober varje år. I detta samråd bör folkvalda representanter från de olika huvudmännen ingå. Dessutom bör begravningsombudet eller begravningsombuden i kommunen göras delaktiga i processen. Genom begravningsombuden kommer på detta sätt även de som inte är medlemmar i Svenska kyrkan att komma till tals i samråds- och samverkansfrågor. Begravningsombuden kommer på detta sätt också att, vid ett och samma sammanträde, kunna få en god överblick över de olika huvudmännens budgetar och avgiftsförslag. Utfallet av mötet bör sedan redovisas av begravningsombuden till länsstyrelsen inom ramen för årsberättelserna.

Huvudmännen bör varje år rapportera till Svenska kyrkan centralt att samrådsskyldigheten har uppfyllts. Former och rutiner för hur detta ska rapporteras överlåts åt Svenska kyrkan att ta fram. Lämpligt är också att en av huvudmännen särskilt åtar sig att rapportera till Svenska kyrkan vad som i stora drag kom fram vid samrådet. Nämnda uppgifter bör vara värdefulla för Svenska kyrkan att ha vid den redovisning som vi föreslår att kyrkan åtar sig att lämna till staten.

4.5.6 Något om den skatterättsliga problematiken vid samverkan

Vår bedömning: En översyn bör göras av de skatterättsliga

regler som gäller för köp av tjänster inom Svenska kyrkan.

Av det föregående framgår att en förutsättning för en fungerande och effektiv begravningsverksamhet är att det kommer till stånd en ökad samverkan mellan olika begravningshuvudmän. Ett problem som i olika sammanhang diskuterats är den momsproblematik som föreligger vid köp av tjänster inom Svenska kyrkan. Bakgrunden är att Svenska kyrkan i samband med relationsändringen år 2000 fick en ny associationsrättslig form. Före relationsändringen var Svenska kyrkan helt undantagen från skattskyldighet på samma sätt som stat och kommun. En församling är i dag en egen juridisk person men ingår samtidigt som en organisatorisk del i en annan juridisk person, nämligen Svenska kyrkan. De organisatoriska

181

Begravningsavgifterna SOU 2009:79

delarna av det registrerade trossamfundet Svenska kyrkan är självständiga juridiska personer och utgör därför egna skattesubjekt, 1 kap. 3 § inkomstskattelagen (1999:1229). Huvudregeln är att registrerade trossamfund är skattepliktiga för sina inkomster. I 7 kap. inkomstskattelagen finns dock vissa undantag från skattskyldigheten, s.k. inskränkt skattskyldighet. Bedömningen om kraven för inskränkt skattskyldighet är uppfyllda ska göras för varje enskild juridisk person för sig.

Skatteverket har gjort bedömningen att administrativa tjänster åt t.ex. en annan organisatorisk del av Svenska kyrkan anses bedriven på en konkurrensutsatt marknad. Den har inte naturlig anknytning till den allmännyttiga verksamheten och utgör inte heller en hävdvunnen inkomst, varför skattskyldighet föreligger i inkomstslaget näringsverksamhet (Skatteverkets handledning för stiftelser och ideella föreningar 2005, s. 190). Det bör nämnas att i den senaste upplagan av Skatteverkets handledning har nämnda uttalande tagits bort. Skatteverkets utgångspunkt är dock fortfarande att skattskyldighet föreligger i inkomstslaget näringsverksamhet i det redovisade exemplet. Momsproblematiken föreligger även vid entreprenadförhållanden inom Svenska kyrkan. Om en församling ingår avtal med en entreprenör om t.ex. kyrkogårdsskötsel anses församlingen som den slutliga användaren och ska därför erlägga mervärdesskatt. De två kommunala huvudmännen Stockholms och Tranås kommun har däremot tillåtelse att dra av mervärdesskatten.

I vår utredning ingår inte att lämna förslag som gäller den ovan nämnda skatterättsliga problematiken. Enligt vår uppfattning är det dock rimligt att om man inför en reglering i begravningslagen som ställer ökade krav på samverkan inom Svenska kyrkan så bör det skatterättsliga systemet inte hindra sådan samverkan. Enligt vår uppfattning finns det anledning att uppmuntra och verka för att delar av begravningsverksamheten, t.ex. kyrkogårdsskötsel, konkurrensutsätts på ett annat sätt än i dag. De nuvarande reglerna som medger de kommunala − men inte de kyrkliga − huvudmännen rätt att lyfta moms vid entreprenadavtal framstår i det avseendet som mindre ändamålsenliga. Vi anser att det finns anledning att göra en översyn av de skatteregler som gäller på detta område.

182

SOU 2009:79 Begravningsavgifterna

4.5.7 Begravningsavgift och kyrkoavgift

Vårt förslag: Begravningsavgiften för dem som är medlemmar i

Svenska kyrkan ska inte längre ingå i kyrkoavgiften utan vara fristående från denna.

Som framgått är alla som är folkbokförda i Sverige skyldiga att betala begravningsavgift. Vad gäller medlemmar i Svenska kyrkan ska begravningsavgiften dock räknas in i kyrkoavgiften, se 9 kap. 2 § andra stycket begravningslagen samt 2 § lagen (1999:291) om avgift till registrerat trossamfund. I praktiken finns en uppgift på skattsedeln där det framgår hur många ören av kyrkoavgiften som utgörs av begravningsavgift.

Bestämmelserna om att begravningsavgiften ska räknas in i kyrkoavgiften för Svenska kyrkans medlemmar tillkom som ett led i stat-kyrkareformen. Mot bakgrund av bl.a. att begravningsverksamhetens intäkter och kostnader ska särredovisas framstår bestämmelserna i dag som mindre ändamålsenliga. En separation av begravningsavgiften från kyrkoavgiften markerar på ett tydligare sätt att begravningsverksamheten är helt fristående från kyrkans övriga verksamhet. Det gör det också lättare att jämföra och se att begravningsavgiften är densamma för medlemmar som för ickemedlemmar.

Också från Svenska kyrkans sida har framförts önskemål om att en separation ska ske av begravningsavgiften från kyrkoavgiften. Som skäl för det har bl.a. anförts att det händer att personer som begär utträde från Svenska kyrkan tror att de i och med det även slipper att betala begravningsavgiften eftersom den ingår i kyrkoavgiften. 2005 års kyrkomöte anförde mot den bakgrunden att det vore bättre om begravningsavgiften behandlades på samma sätt för alla skattskyldiga. Kyrkomötet uppdrog därför åt kyrkostyrelsen att hos regeringen verka för att lagstiftningen ändras så att begravningsavgift för kyrkotillhöriga inte ska räknas in i kyrkoavgiften utan behandlas på samma sätt för alla skattskyldiga (Kyrkostyrelsens skrivelse 2007-02-22 samt motion 2005:7 och 2005:31, Kyrkorättsutskottets betänkande 2005:3 samt Kyrkomötets beslut i protokoll den 28 oktober 2005).

Vi anser sammanfattningsvis att begravningsavgiften för dem som är medlemmar i Svenska kyrkan inte längre bör ingå i kyrkoavgiften. För att åstadkomma den förändringen bör 9 kap. 2 §

183

Begravningsavgifterna SOU 2009:79

andra stycket begravningslagen upphävas. Vidare bör 2 § lagen (1999:291) om avgift till registrerat trossamfund upphävas. En justering av vissa bestämmelser i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt m.m. behöver också ske som en följd av att de nämnda bestämmelserna upphävs.

4.6 Ytterligare överväganden och förslag om fastställandet av begravningsavgiftssatser och kravet på särredovisning

4.6.1 Bakgrund

Att särredovisningen sköts på rätt sätt är av avgörande betydelse för att rätt begravningsavgift ska kunna fastställas. Riksrevisionen konstaterade i sin rapport att den statliga kontrollen av hur särredovisningskravet tillämpas är av mycket begränsad karaktär. Vissa av våra förslag syftar till att förbättra den situationen, t.ex. förslagen om ökad ekonomisk utbildning för begravningsombuden och kravet på samverkan mellan begravningsombudet och huvudmannens revisor. Vidare föreslår vi att länsstyrelsernas tillsynsansvar förtydligas. Frågan är om något ytterligare bör göras för att förbättra kontrollen av särredovisningen.

4.6.2 Kammarkollegiets roll

Kammarkollegiet fastställer begravningsavgiftssatsen för dem som inte är medlemmar i Svenska kyrkan. Bakgrunden till detta är att för dem som inte tillhör Svenska kyrkan har avgiftssatserna karaktären av en skatt. Av konstitutionella skäl krävs därför att beslut sker av ett offentligrättsligt organ och inte av huvudmännen själva, som var förslaget i både betänkandet SOU 1997:42 s. 77 och prop. 1998/99:38 s. 99 f.

Svenska kyrkan ska senast den 1 november varje år underrätta Kammarkollegiet om de avgiftssatser som föreslås gälla för dem som inte är medlemmar i Svenska kyrkan. Om huvudmännen vid denna tidpunkt inte har beslutat om förslag till avgiftssats ska Svenska kyrkan i stället underrätta Kammarkollegiet om de förslag som framgår av upprättat förslag till budget. I det sist nämnda fallet

184

SOU 2009:79 Begravningsavgifterna

ska kollegiet senast den 15 november underrättas om den beslutade avgiftssatsen om denna avviker från den som framgår av förslag till budget, 3 § förordningen (1999:729) om begravningsavgift. Av 4 § i den nämnda förordningen framgår att Svenska kyrkan till Kammarkollegiet ska lämna de ytterligare uppgifter som behövs för att fastställa en avgiftssats. Kammarkollegiet ska senast den 1 december underrätta Svenska kyrkan om de begravningsavgifter som fastställts för det kommande året. Svenska kyrkan ska sedan i sin tur senast den 3 december underrätta Skatteverket om avgifterna.

Begravningsombudet ska senast den 1 november skriftligen meddela Kammarkollegiet om han eller hon tillstyrker eller avstyrker huvudmannens förslag till begravningsavgift. Om förslaget avstyrks ska ombudet skriftligen motivera detta och lämna ett eget förslag till begravningsavgift, se 49 § 4 begravningsförordningen samt avsnitt 2.2.3.

När det gäller 2009 års avgiftssatser så kom alla huvudmän in med förslag till avgiftssatser till Kammarkollegiet. Till förslagen bifogades sammanställningar över budgeterat resultat. De budgeterade värden som huvudmännen redovisar är tillsammans med begravningsombudens yttranden i normalfallet det underlag som Kammarkollegiet har som grund för att fastställa avgiftssatsen. I de fall begravningsombuden avstyrker förslagen till begravningsavgift tar Kammarkollegiet kontakt med huvudmännen och begär ofta in ytterligare underlag. Förutom de huvudmän som inför fastställandet av 2009 års avgiftssatser kontaktades efter avstyrkanden eller reaktioner från begravningsombuden (elva stycken), kontaktade Kammarkollegiet ytterligare drygt 20 huvudmän. Kammarkollegiet konstaterar i sin promemoria avseende 2009 års avgiftssatser (dnr 403-17200-08) att kollegiet också detta år funnit brister i dokumentationen av hur intäkter och kostnader fördelats mellan begravningsverksamheten och huvudmännens övriga verksamhet.

185

Begravningsavgifterna SOU 2009:79

4.6.3 Bör Kammarkollegiets roll vad gäller fastställandet av begravningsavgiftssatser förändras?

Vårt förslag: Kammarkollegiet ska i fortsättningen, på förslag

av huvudmännen, fastställa begravningsavgiftssatserna även för dem som är medlemmar i Svenska kyrkan.

Att huvudmännen ska ha ett avgörande inflytande på avgiftssatsernas storlek framgår av de överväganden som gjordes inom ramen för stat-kyrkareformen. Av central betydelse är att den avgiftssats som fastställs för dem som inte tillhör Svenska kyrkan är densamma som den som gäller för Svenska kyrkans medlemmar (jfr bet. 1998/99:KU18 s. 16−17). Enligt dagens regler finns det en risk för att det fastställs olika avgiftssatser för medlemmar och icke-medlemmar. I årets begravningsavgiftssatser finns ett exempel där Kammarkollegiet har ändrat en viss avgiftssats för ickemedlemmar och motsvarande avgiftssats sedan inte ändrats av huvudmannen för medlemmarnas del. Med en ordning där Kammarkollegiet fastställer avgiftssatsen både för medlemmar och icke-medlemmar i Svenska kyrkan skulle denna risk upphöra. Vårt förslag om att begravningsavgiften ska separeras från kyrkoavgiften gör också att man kan ifrågasätta behovet av två olika system för fastställande av begravningsavgift för medlemmar och ickemedlemmar.

Vi menar att övervägande skäl talar för att Kammarkollegiet fortsättningsvis ska fastställa en begravningsavgiftssats för varje huvudman, som ska gälla både för dem som är medlemmar i Svenska kyrkan och för dem som inte är det. Fastställandet ska naturligtvis, på samma sätt som sker i dag beträffande ickemedlemmarna, ske på förslag av huvudmännen. På så sätt markeras att huvudmännen också fortsättningsvis kommer att ha ett avgörande inflytande på avgiftssatserna. Vi har svårt att se att en sådan ändring skulle medföra någon stor förändring i förhållande till dagens situation. Den stora skillnaden blir att Svenska kyrkan, senast den 1 november varje år, ska inge förslag till begravningsavgiftssatser till Kammarkollegiet för både medlemmar i Svenska kyrkan och för icke-medlemmar. Bedömningen är att detta rimligen inte kan medföra något merarbete varken för Svenska kyrkan eller för Kammarkollegiet. Möjligheten för Kammarkollegiet att ändra en föreslagen avgiftssats behandlas i avsnitt 4.6.5.

186

SOU 2009:79 Begravningsavgifterna

En ändring av det slag som nämnts innebär, som berörts i avsnitt 4.5.3, att nuvarande 9 kap. 4 § begravningslagen måste ändras så att det framgår att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, på förslag av huvudmannen föreskriver begravningsavgiftssatsen för alla avgiftsskyldiga, oavsett om dessa tillhör Svenska kyrkan eller inte. I de fall en kommun är huvudman bör dock avgiftssatsen, precis som i dag, fastställas av huvudmannen. Vidare krävs ändringar av 9 kap. 14 § begravningslagen samt i förordningen (1999:729) om begravningsavgift.

4.6.4 Bör Kammarkollegiets granskning utökas eller förändras?

Vår bedömning: Vi anser inte att krav bör ställas på att

Kammarkollegiet ska utöka den granskning som kollegiet gör av begravningshuvudmännens förslag till begravningsavgift.

Det är i första hand begravningsombuden som har ansvaret för att granska huvudmännens förslag till begravningsavgift och underlagen för dessa. Begravningsombudens yttranden över huvudmännens förslag till avgiftssatser ligger till grund för Kammarkollegiets ställningstaganden. Det är därför endast en mycket liten del av huvudmännens förslag och underlag som blir föremål för någon fördjupad granskning av Kammarkollegiet. Frågan är om granskningen skulle behöva utökas. Den tid som Kammarkollegiet har på sig att utföra sin granskning är dock mycket kort. Vi har därför svårt att se att Kammarkollegiet skulle kunna utöka sin granskning inom ramen för nuvarande tidsramar. De uppställda tidsramarna styrs i slutändan av Svenska kyrkans budgetarbete och Skatteverkets behov av att inför årsskiftet få in uppgifter om fastställda avgifter för kommande år. Att ändra dessa tidsramar är inte någon möjlig lösning. Handläggningen hos Kammarkollegiet är som framgått koncentrerad till en månad. Mot den bakgrunden framstår det inte heller som realistiskt att tillsätta extra resurser hos Kammarkollegiet för att utföra granskningen.

Med våra förslag (avsnitt 4.6.3) får Kammarkollegiet ansvar för att fastställa begravningsavgiftssatsen även för dem som är medlemmar i Svenska kyrkan. Som framgått kommer huvudmännen fortfarande att ha ett avgörande inflytande på

187

Begravningsavgifterna SOU 2009:79

begravningsavgiftssatserna, vilket markeras av att Kammarkollegiets fastställande sker på förslag av huvudmännen. För medlemmarna i Svenska kyrkan kommer det därmed − precis som i dag − att finnas en möjlighet att påverka begravningsavgiftssatserna genom val till huvudmannens beslutande organ. Vi kan därför inte se att det finns några invändningar mot att Kammarkollegiets granskning även fortsättningsvis främst grundas på vad begravningsombuden − som företräder dem som inte är medlemmar i Svenska kyrkan − anger i sina yttranden över förslagen till begravningsavgift.

Utöver de fall då begravningsombuden avstyrker eller gör påpekanden granskar Kammarkollegiet årligen också stickprovsvis underlaget från ett antal huvudmän. Att denna typ av stickprovskontroller utförs också fortsättningsvis är viktigt. Frågan är om det finns ett behov av att förändra den granskningen så att resurserna sätts in på de fall då ett verkligt behov av fördjupad granskning föreligger. Av bl.a. Kammarkollegiets promemorior framgår dock att kollegiet redan i dag olika år fokuserar på olika frågor där det kan finnas ett särskilt behov av granskning, tex. frågan om ackumulerade över- och underskott. Kammarkollegiet har också redan i dag ett kontrollsystem som gör det möjligt att uppmärksamma vissa typer av brister, t.ex. att det inte redovisats någon ränta trots att det funnits ett ackumulerat överskott. Vi anser sammanfattningsvis att det inte finns skäl att göra någon förändring av urvalet för Kammarkollegiets granskning.

4.6.5 Bör Kammarkollegiet ges ökade möjligheter att ändra huvudmännens förslag till begravningsavgift?

Vår bedömning och våra förslag: Kammarkollegiet har också i

dag möjlighet att ändra en huvudmans förslag till avgiftssats i de fall förslaget inte är upprättat i enlighet med begravningslagens bestämmelser. Enligt vår uppfattning kan det dock vara lämpligt, särskilt mot bakgrund av Konstitutionsutskottets uttalande inom ramen för tidigare lagstiftningsärende, att denna befogenhet framgår av författning.

En ny bestämmelse föreslås i begravningsförordningen där det framgår att Kammarkollegiet, på förslag av huvudmännen, fastställer en begravningsavgiftssats för varje huvudman inom

188

SOU 2009:79 Begravningsavgifterna

Svenska kyrkan. Denna avgiftssats ska gälla både för dem som är medlemmar i Svenska kyrkan och för dem som inte är det (jfr avsnitt 4.6.3). Kammarkollegiet får frångå förslaget till begravningsavgift om detta inte grundas på en särredovisning av begravningsverksamhetens intäkter och kostnader eller i övrigt inte kan anses förenligt med bestämmelserna i begravningslagen.

En synpunkt som har framförts av många begravningsombud är att Kammarkollegiet i princip alltid följer huvudmännens förslag och att det för ombuden är svårt att få något gehör för sina synpunkter. Vissa av ombuden har också gett uttryck för det som Riksrevisionen anförde i sin rapport, nämligen att detta kan inverka dämpande på ombudens intresse för att bevaka dessa frågor.

Det är riktigt att Kammarkollegiet ändrar huvudmännens förslag i mycket liten utsträckning. Bakgrunden till det är Konstitutionsutskottets uttalande inom ramen för tidigare lagstiftningsärende, nämligen att församlingarnas förslag till avgift ska tillmätas avgörande betydelse samt att Kammarkollegiets möjlighet att komma fram till en annan avgiftssats än den föreslagna i princip är begränsad till de fall då avgiftssatsen otvetydigt strider mot de förutsättningar som ges i begravningslagen (bet. 1998/99:KU18 s. 16−17). Konstitutionsutskottets uttalande har i sin tur sin grund i riksdagens principuttalande från 1995 (prop. 1995/96:80, bet. 1995/96:KU12, rskr. 1995/96:84) där man framhöll vikten av att begravningsverksamhetens finansiering måste vara lokalt förankrad. Om huvudmännen inte har stor frihet att − inom ramen för det utrymme begravningslagen ger − ha ett avgörande inflytande i fråga om inkomster skulle huvudmannaskapet uttunnas på ett sätt som inte är acceptabelt.

Att huvudmännen ska ha ett avgörande inflytande på avgiftssatsernas storlek är enligt vår uppfattning odiskutabelt. Frågan är hur begreppet ”otvetydigt” ska tolkas, dvs. i vilka fall Kammarkollegiet ska ha möjlighet att ändra huvudmännens förslag. Begravningsavgiften ska grundas på en särredovisning av begravningsverksamhetens intäkter och kostnader. Bakgrunden till kravet på särredovisning är att begravningsverksamheten inte får belastas med kostnader som avser huvudmännens övriga verksamhet. Att särredovisningen sköts på ett korrekt sätt är således en förutsättning för att rätt avgiftssats ska kunna fastställas. Om kravet på särredovisning inte är uppfyllt så håller sig inte

189

Begravningsavgifterna SOU 2009:79

huvudmannen inom begravningslagens ramar. Enligt vår uppfattning föreligger då förutsättningar för Kammarkollegiet att ändra avgiftssatsen.

Frågan om vad som krävs för att särredovisningskravet ska vara uppfyllt regleras inte i lag eller förordning. Den modell som Församlingsförbudet tagit fram ”Modell för särredovisning − 2008” är inte tvingande. Rimligt är dock att den får tjäna som viss ledning vid bedömningen av t.ex. hur vissa gemensamma kostnader ska fördelas. I kravet på särredovisning bör som vi ser det ingå ett krav på att huvudmannen ska vara omsorgsfull vid hanteringen av begravningsverksamhetens medel. En fråga som hänger samman med det kravet är frågan om internränta på ackumulerade över- eller underskott. När det förekommer sådana ackumulerade över- eller underskott innebär det att begravningsverksamheten har en fordran respektive skuld till församlingen. Av det allmänna omsorgskravet om begravningsverksamhetens ekonomi får anses följa att på denna fordran eller skuld ska begravningsverksamheten erhålla eller betala ränta. I de fall då så inte sker kan enligt vår uppfattning begravningslagens krav på en korrekt särredovisning inte anses uppfyllda. Även i dessa fall bör det finnas ett utrymme för ändring av avgiftssatsen.

När det gäller frågan om ackumulerade över- eller underskott så angavs i en tidigare rekommendation från Församlingsförbundet att det ackumulerade resultatet (dvs. det samlade överskottet/underskottet) vid budgetårets utgång högst fick uppgå till plus/minus 15 procent av den totala budgeterade begravningsavgiften i kronor. Bakgrunden till rekommendationen var att många huvudmän hade betydligt större överskott än så i verksamheten (Förbundsinfo nr 20−2007). Denna rekommendation tillsammans med Konstitutionsutskottets uttalande har av vissa huvudmän tolkats som att man skulle ha en ovillkorlig rätt att ha ett överskott eller underskott på upp till 15 procent, bl.a. för det fall att man förväntar sig ett vikande avgiftsunderlag i framtiden.

Enligt vår uppfattning måste huvudmännen, i de fall man planerar för en större investering, ha rätt att ha visst överskott i verksamheten. Det ligger också i sakens natur att en viss ”buffert” måste få finnas för oförutsedda utgifter. Någon rätt för huvudmännen att bygga upp ett överskott utan planerade investeringar bör däremot inte finnas som vi ser det. Som Kammarkollegiet påpekar i promemorian avseende 2008 års avgiftssatser kan det inte anses förenligt med grunderna för begravningslagens bestämmelser

190

SOU 2009:79 Begravningsavgifterna

191

att dagens avgiftsbetalare ska betala en högre avgift än vad som är motiverat utifrån dagens kostnader bara för att avgiftsunderlaget väntas minska i framtiden. Minskar avgiftsunderlaget i framtiden är det i stället huvudmannens uppgift att anpassa verksamheten till de förändrade förutsättningarna. Enligt vår uppfattning åligger det huvudmännen att, i de fall över- eller underskott föreligger, kunna ge hållbara motiveringar för det. I de fall sådana motiveringar inte ges kan begravningslagens krav inte anses uppfyllda.

Mot bakgrund av bl.a. Konstitutionsutskottets uttalande och hur detta har uppfattats kan det enligt vår uppfattning finnas ett värde i att Kammarkollegiets befogenheter närmare regleras i begravningsförordningen. Av en ny bestämmelse bör framgå att Kammarkollegiet, på förslag av huvudmännen, fastställer en begravningsavgiftssats för varje huvudman inom Svenska kyrkan. Genom bestämmelsen markeras att den avgiftssats Kammarkollegiet fastställer gäller både dem som är medlemmar i Svenska kyrkan och för dem som inte är det (jfr avsnitt 4.6.3). Efter att Kammarkollegiet har fastställt en avgiftssats per huvudman rapporteras detta, som i dag, till Svenska kyrkan, som sedan rapporterar avgiftssatserna till Skatteverket. Skatteverkets skyldighet att därefter fastställa en gemensam avgiftssats har redan behandlats i avsnitt 4.5.3. Av den föreslagna bestämmelsen bör också framgå att Kammarkollegiet får ändra huvudmannens förslag till avgiftssats om detta inte grundas på en särredovisning av begravningsverksamhetens intäkter och kostnader eller i övrigt inte kan anses förenligt med bestämmelserna i begravningslagen.

Väsentligt att framhålla i detta sammanhang är också begravningsombudens roll. Deras yttranden kommer också i framtiden att utgöra grunden för Kammarkollegiets granskning. Våra förslag i avsnitt 2 och 3 syftar bl.a. till att ge begravningsombuden ökade kunskaper och bättre förutsättningar att upptäcka fel och brister i särredovisningen. Vår bedömning är att dessa åtgärder kommer att öka kvaliteten på ombudens yttranden.

5 Begravningsclearing

Sammanfattning av våra förslag:

• Clearingtransaktioner som sker mellan begravningshuvudmän inom en kommun ska upphöra.

• Kammarkollegiet bör också fortsättningsvis varje år fastställa en taxa enligt vilken ersättning ska betalas vid en begravningsclearingsituation. Huvudmännens roll vid fastställandet av taxan bör dock bli större. Det bör ske genom att huvudmännen gemensamt lämnar ett förslag till taxa till Kammarkollegiet. Förslaget ska lämnas till Kammarkollegiet senast den 1 april varje år.

• Kammarkollegiet får till uppgift att utfärda allmänna råd om tillämpningen av taxan för begravningsclearing.

5.1 Bakgrund, uppdrag och upplägg

Gravsättning kan i vissa fall ske på en annan ort än på den avlidnes hemort. Den huvudman som i sådana fall utför gravsättningen eller vissa andra i lag angivna tjänster har då rätt till ersättning av huvudmannen för begravningsverksamheten på den avlidnes hemort. Ersättningen mellan huvudmännen regleras i en taxa för begravningsclearing som varje år fastställs av Kammarkollegiet. Ordet clearing har under årens lopp kommit att bli ett inarbetat begrepp även om det egentligen inte utgör någon korrekt benämning på företeelsen. Systemet bygger inte på någon avräkning mellan huvudmännen utan faktureringar sker och pengar betalas ut i samband med förrättningarna (SOU 1997:42 s. 89). I vårt uppdrag har ingått att göra en analys av hur den nuvarande

193

Begravningsclearing SOU 2009:79

regleringen som rör begravningsclearing fungerar samt föreslå förenklingar.

I avsnitt 5.2 följer först en beskrivning av gällande regelverk för begravningsclearing och bakgrunden till detta. Avsnitt 5.3 handlar om taxan för begravningsclearing och Kammarkollegiets roll vid fastställandet av taxan. I avsnitt 5.4 följer en redogörelse för den enkätundersökning om begravningsclearing som vi har låtit SIFO Research International (SIFO) utföra för vår räkning. Avsnitt 5.5 beskriver kort den pågående inomkyrkliga utredning som behandlar vissa clearingfrågor. Slutligen redovisar vi i avsnitt 5.6 våra överväganden och förslag.

5.2 Begravningsclearing − en beskrivning av gällande regelverk och bakgrunden till detta

Av 9 kap. 6 § begravningslagen framgår att för den som vid dödsfallet var folkbokförd inom en huvudmans förvaltningsområde ska huvudmannen utan kostnad för dödsboet tillhandahålla vissa tjänster, nämligen gravplats, gravsättning, vissa transporter, kremering, lokal för förvaring och visning av stoftet samt lokal för begravningsceremoni utan religiösa symboler. Av 7 § framgår att de tjänster som nämns i 6 § ska tillhandahållas också av annan som förvaltar en allmän begravningsplats om den avlidne kan beredas plats där. Reglerna i 6 och 7 §§ gäller också för dödfödda som ska beredas gravplats på en allmän begravningsplats enligt reglerna i 2 kap. 3 §. Huvudmannen där den avlidne har varit folkbokförd ska enligt 10 § i dessa fall ersätta den som har tillhandahållit tjänsterna. Samma regler gäller för det fall den som innehar en enskild begravningsplats har tillhandahållit tjänsterna. Ersättningen regleras i en taxa för begravningsclearing som fastställs varje år av Kammarkollegiet. Genom clearingsystemet regleras vissa av de ekonomiska konsekvenserna som är förknippade med en gravsättning på annan ort än hemorten. Den innebär däremot inte någon ovillkorlig rätt att bli begravd på den plats man önskar. En förutsättning är att den mottagande huvudmannen har gravplatsmark och medger att andra än de som är folkbokförda inom förvaltningsområdet bereds plats där. Den frågan regleras i 2 kap. 3 § andra stycket begravningslagen.

Systemet med en obligatorisk och riksomfattande begravningsclearing infördes genom den ändring av begravningslagen som

194

SOU 2009:79 Begravningsclearing

trädde i kraft den 1 januari 2000. Dessförinnan hade ett frivilligt clearingsystem tillämpats av merparten av församlingarna och även av Tranås kommun. En utförlig beskrivning av det frivilliga clearingsystemet samt de problem som var förknippade med detta finns i Svenska kyrkans Församlings- och Pastoratsförbunds utredning ”Rapport om obligatorisk begravningsclearing”, som finns intagen som en bilaga till SOU 1997:42. Redan i principbeslutet om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan (prop. 1995/96:80, bet. 1995/96:KU12, rskr. 1995/96:84) hade riksdagen slagit fast att ett riksomfattande obligatoriskt clearingsystem borde komma till stånd. I den proposition (prop. 1998/99:38 s. 122 f.) som ledde fram till införandet av ett obligatoriskt clearingsystem konstaterade regeringen bl.a. att den svenska samhällsutvecklingen har medfört en ökad rörlighet bland befolkningen. Vidare konstaterades att det inte skulle vara acceptabelt med en skillnad mellan vad ett dödsbo kan erhålla från huvudmannen på hemorten utan kostnad och den kostnad som får betalas för en begravning hos en annan huvudman.

5.3 Taxa för begravningsclearing

Kammarkollegiet ska varje år fastställa en taxa enligt vilken ersättning ska betalas för tjänster som avses i 9 kap. 6 § begravningslagen. Den taxa som ska tillämpas för det följande kalenderåret ska fastställas senast den 1 september (46−48 §§begravningsförordningen). Nu gällande belopp finns i Kammarkollegiets föreskrifter om taxa vid begravningsclearing 2009 (KAMFS 2008:7). Taxan är tvingande för huvudmännen. Systemet med en gemensam taxa innebär att ersättningen för tjänsterna kommer att utgöra ett genomsnitt av de faktiska kostnader som förekommer. Några huvudmän kommer att få en högre ersättning än vad deras egna kostnader uppgår till medan det omvända förhållandet kommer att gälla för andra (prop. 1998/99:38 s. 124). Taxan ska enligt 47 § första stycket begravningsförordningen grundas på ett underlag som visar den beräknade kostnaden för de olika tjänsterna. Om den faktiska kostnaden för en viss tjänst regelmässigt överstiger den beräknade kostnaden i väsentlig mån till följd av geografiska faktorer, särskilda begravningsseder eller andra förhållanden, får detta beaktas när taxan för tjänsten fastställs (47 § andra stycket begravningsförordningen).

195

Begravningsclearing SOU 2009:79

Kammarkollegiet har en skyldighet att samråda med huvudmännen. Inför fastställandet av taxan för 2008 sände Kammarkollegiet en remiss till 48 remissinstanser (Kammarkollegiets PM om taxa för s.k. begravningsclearing 2008, dnr 404-8988-07). Nio skriftliga yttranden inkom. Därutöver framkom vissa synpunkter vid ett samrådsmöte. Flertalet av de som svarade på remissen anförde att taxorna för begravningsclearing borde ses över men att man inte hade upplevt några svårigheter att tillämpa taxorna. Några huvudmän angav också att en total översyn av taxorna fordras och att dessa borde anpassas till gällande kostnadsläge och till den tillämpningspraxis som utvecklats under åren. Flera huvudmän angav vidare att i de fall krematorier är försedda med rökgasrening räcker inte clearingtaxan för kremering. En huvudman framförde synpunkten att taxan för transporter är svårtillämpad. Kammarkollegiet konstaterade sammanfattningsvis att kunskap om kostnadsutveckling, strukturella förändringar och om den tekniska utvecklingen finns hos huvudmännen. Mot den bakgrunden ansåg Kammarkollegiet det vara naturligt att motiverade förslag till justeringar av taxan tas fram av huvudmännen. I avvaktan på sådana förslag fastställdes taxan för 2008 oförändrad.

Inför fastställandet av taxan för 2009 sände Kammarkollegiet en remiss till 52 remissinstanser (Kammarkollegiets PM om taxa för s.k. begravningsclearing 2009, dnr 404-7865-08). 14 skriftliga yttranden kom in. Dessutom lämnades vissa synpunkter muntligen. Ungefär hälften av de som svarade på remissen angav att taxorna borde ses över och anpassas till gällande kostnadsläge. En huvudman ansåg att alla taxor borde vara indexreglerade. En annan huvudman tog upp frågan om någon form av tidsgräns, t.ex. ett år, borde införas för boendetiden i den nya församlingen innan clearingkravet uppkommer. Från en huvudman kom också detta år synpunkten att clearingtaxan för transporter är svårtolkad och att det skulle behöva klargöras vem som ska betala för olika transporter. Kammarkollegiet konstaterade att företrädarna för huvudmännen lämnade de överenskomna förslagen till revidering av clearingtaxan väl sent samt att underlaget inte var tillräckligt utförligt för att remissinstanserna kritiskt skulle kunna bedöma förslagen. Mot den bakgrunden och med hänsyn till denna utredning fann Kammarkollegiet att det inte fanns skäl att göra någon ändring i förhållande till 2008 års taxa.

196

SOU 2009:79 Begravningsclearing

5.4 Enkätundersökning om begravningsclearing

I vårt uppdrag har legat att göra en analys av hur den nuvarande regleringen som rör begravningsclearing fungerar. För att en sådan analys ska bli rättvisande och tillförlitlig har det varit nödvändigt att få information och synpunkter direkt av dem som tillämpar reglerna om begravningsclearing. Vi har därför valt att ge SIFO uppdraget att för vår räkning utföra en enkätundersökning bland begravningshuvudmän och innehavare av enskilda begravningsplatser. Undersökningen har genomförts som en postalenkät som skickats till ett urval av huvudmännen och innehavarna av enskilda begravningsplatser, totalt 404 adressater. Av dessa har sex stycken varit enskilda innehavare av begravningsplatser och resten begravningshuvudmän. Vad gäller de enskilda innehavarna så var dessa svar så få till antalet (två av sex svarade) att någon vägning av totalresultatet inte ansetts nödvändig att göra. 303 adressater har besvarat enkäten, vilket betyder att svarsfrekvensen har uppgått till 75 procent. Det är ett bra resultat som bör ge en representativ bild av begravningshuvudmännens uppfattning.

Frågorna i enkäten har bestått av bakgrundsfrågor, frågor om ekonomi m.m., allmänna frågor om systemet med begravningsclearing, frågor som rör Kammarkollegiets taxa om begravningsclearing samt ett par frågor om lokaler. Frågeformuläret finns som bilaga 5. Resultatet har redovisats till oss i form av tabeller och listningar av öppna svar samt i form av en databas. Nedan går vi igenom ett urval av frågorna.

5.4.1 Allmänna frågor om systemet med begravningsclearing

I enkäten ställde vi frågan: ”Hur anser ni att systemet med begravningsclearing fungerar?” 27 procent av de som besvarat enkäten anser att systemet fungerar mycket bra medan 55 procent anser att det fungerar ganska bra. 14 procent angav som sin uppfattning att systemet varken fungerar bra eller dåligt medan två procent ansåg att det fungerar ganska dåligt. En procent tyckte att det fungerar mycket dåligt och en procent besvarade inte frågan. Av det anförda kan den slutsatsen dras att majoriteten av de som tillämpar systemet med begravningsclearing − 82 procent − är av uppfattningen att detta fungerar mycket bra eller ganska bra.

197

Begravningsclearing SOU 2009:79

Systemet med begravningsclearing innefattar en viss administration av bl.a. fakturor. Mot den bakgrunden ställde vi frågan: ”Vad anser ni om den administration som är förenad med begravningsclearingen?” Inte någon ansåg att administrationen är mycket betungande. 19 procent ansåg att den är ganska betungande medan 72 procent angav att administrationen inte är särskilt betungande. Nio procent tyckte inte alls att administrationen är betungande och en procent besvarade inte frågan.

Vi ställde vidare frågan om reglerna om begravningsclearing borde förändras, förtydligas eller förenklas i något avseende. Av svaren framgår att 26 procent anser att reglerna behöver förändras, förenklas eller förtydligas medan 71 procent anser att detta inte är nödvändigt. Tre procent besvarade inte frågan.

I anslutning till frågorna fanns en möjlighet att lämna egna kommentarer. Som fördelar med systemet har i kommentarerna angetts att alla är med i systemet, att det innebär en enhetlig prissättning samt att den avlidnes önskan om begravningsplats kan tillgodoses. Bland de problem eller nackdelar med systemet som framförts kan nämnas problemen med att ha ett särskilt boende för äldre (äldreboende) inom förvaltningsområdet. De huvudmän som har äldreboenden inom sina förvaltningsområden upplever att systemet i denna del är orättvist eftersom många personer flyttar till ett äldreboende relativt kort tid före sin död. Huvudmannen inom vars förvaltningsområde äldreboendet är beläget blir då folkbokföringsförsamling och får stå för kostnader för gravsättning m.m. trots att denne inte har fått några intäkter i form av begravningsavgifter under den avlidnes livstid. Flera av dem som har lämnat egna kommentarer om detta vill ha någon form av karensregel, dvs. att en person måste ha varit folkbokförd inom en huvudmans förvaltningsområde under viss tid innan kostnadsansvaret uppkommer för huvudmannen.

Vidare rörde flera kommentarer att faktureringen som sker i samband med en clearingtransaktion upplevs som krånglig och många ser fram mot att kunna börja fakturera genom Svenska kyrkans kollekt- och betalsystem, KOB. (KOB är en typ av elektroniskt fakturahanteringssystem som numera tillämpas av Svenska kyrkans församlingar.)

Några framhöll också de problem som hänger samman med reglerna om transporter, t.ex. att det är oklart vilka transporter som omfattas av clearingen och vilka som faller utanför. Synpunkter framfördes också på att det föreligger problem med transporter

198

SOU 2009:79 Begravningsclearing

men att dessa problem inte beror på clearingreglerna utan på det stora antalet huvudmän inom kommunen. Frågan om transporter behandlas ytterligare nedan.

5.4.2 Frågor om clearingtaxan

I enkäten ställde vi en specifik fråga om eventuella tillämpningsproblem förknippade med bestämmelserna om transporter i clearingtaxan. 79 procent av de som svarade ansåg att det inte föreligger några tillämpningsproblem när det gäller vilka transporter som omfattas av taxan medan 19 procent ansåg att det finns sådana problem. Två procent svarade inte på frågan. Bland de kommentarer som lämnats kan nämnas följande. Vissa påpekar att det ofta uppstår problem om fler än två huvudmän är inblandade, t.ex. om begravningsceremonin sker på en ort och gravsättningen på en annan. Många påpekar att reglerna om transporter generellt sett är svåra att tillämpa, t.ex. är det oklart vad som ingår i transporterna och vilka kostnader som ska clearas. Tydligare regler med konkreta exempel och tillämpningsanvisningar efterfrågas, t.ex. när det gäller var en transport påbörjas respektive avslutas. Några påpekar att problemen med transporter främst gäller transporter till och från krematorium. Andra pekar på oklarheter när det gäller kostnad för bärare i samband med gravsättning. En annan synpunkt är att man borde ha en gemensam miltaxa för transportkostnader.

Sammanfattningsvis kan sägas att de flesta av de synpunkter som lämnats på clearingtaxan gäller just tillämpningsproblem avseende transporter. Detta framgår också av utfallet av vår fråga ”Finns det några andra tillämpningsproblem (än beträffande tranporter) när det gäller taxan?” Där svarade nämligen 93 procent nej och bara fem procent ja. Vi ställde också frågan: ”Är clearingtaxan tillräckligt detaljerad och preciserad?” 91 procent har därvid angett att taxan är bra som den är medan totalt åtta procent anser att den borde innehålla färre poster eller att ytterligare preciseringar behövs.

Vi ställde även en fråga om ersättningsbeloppen i taxan: ”Anser ni att de nuvarande beloppen i taxan om begravningsclearing ger en rimlig ersättning för de tjänster som anges i taxan?” 74 procent ansåg att ersättningen är rimlig medan 23 procent hade motsatt uppfattning. Några anser att samtliga belopp är för låga och bör

199

Begravningsclearing SOU 2009:79

höjas. Vissa pekar på att en årlig indexuppräkning av beloppen bör ske.

Två frågor i enkäten rörde huruvida beloppen i taxan används som vägledande även i de fall det inte är fråga om en clearingsituation. Den första frågan löd: ”Använder ni beloppet för kremering i taxan som vägledande för avtal om kremering med annan begravningshuvudman?” 57 procent svarade att man gör det, medan 35 procent angav att man inte gör det. Andelen som inte besvarade frågan uppgick till åtta procent. Vidare ställde vi följdfrågan om övriga belopp i taxan användes i något annat sammanhang än för rena clearingsituationer. 18 procent besvarade frågan jakande och 80 procent nekande. Två procent besvarade inte frågan. Den största delen av dem som svarade ja på frågan har angett att clearingbeloppen används när det anordnas en begravningsgudstjänst för någon som inte är medlem i Svenska kyrkan. Dödsboet får då betala en avgift som motsvarar tre gånger clearingbeloppet för de delposter som församlingen har haft kostnader för. Att notera är dock att det i dessa fall är frågan om själva begravningsgudstjänsten, som är en kyrklig handling som regleras genom det inomkyrkliga clearingsystemet, och inte den statliga begravningsclearingen som är aktuell här. Av kommentarerna beträffande denna fråga att döma så har vissa huvudmän inte klart för sig skillnaden mellan den statliga begravningsclearingen och den inomkyrkliga clearingen.

5.5 Utredning om clearing av kyrkliga handlingar

Inom Svenska kyrkan pågår sedan hösten 2008 en utredning om clearing av kyrkliga handlingar. Kyrkostyrelsen har utsett en särskild utredare och en styrgrupp med förtroendevalda som ska göra en övergripande översyn av clearingsystemet i dess helhet, dess syfte och konstruktion. Uppdraget omfattar clearing av kostnader vid dop, vigsel och begravningsgudstjänst samt konfirmation (direktiv 2008-10-23, dnr Ks 2007/873). I direktiven konstateras bl.a. att den hantering av fakturor som nu sker mellan kyrkliga enheter i clearingsammanhang medför administrativa kostnader. Vidare konstateras att det pågår en diskussion om att låta KOB-systemet även innefatta clearingtransaktioner, vilket kan medföra att kostnader för administrationen kan komma att belasta nationell nivå. Utredningen ska beakta och analysera om nuvarande

200

SOU 2009:79 Begravningsclearing

beräkningsgrunder för clearingbeloppen ger ett riktigt resultat. Utredningen ska lägga fram sitt resultat till kyrkostyrelsen senast den 1 oktober 2009 så att beslut efter remissbehandling kan fattas vid 2010 års kyrkomöte.

När det gäller utredningens arbete hittills har vi fått information om att KOB-systemet sedan i maj 2009 används även för begravningsclearing såvitt gäller de kyrkliga huvudmännen. I nuläget kan däremot inte clearing där en kommunal huvudman eller en enskild innehavare av begravningsplats är inblandad hanteras i systemet. Svenska kyrkan försöker dock finna lösningar som gör att även dessa i framtiden ska kunna hanteras enligt KOB.

5.6 Våra överväganden och förslag

5.6.1 Finns det behov av att förändra systemet för begravningsclearing?

Vår bedömning: Det nuvarande systemet för begravningsclearing

fungerar överlag bra. Det saknas anledning att överväga någon genomgripande förändring av systemet eller av nuvarande regelverk. Däremot finns det behov av vissa förändringar, t.ex. när det gäller den taxa som Kammarkollegiet fastställer samt information om denna, se avsnitt 5.6.4. Vidare finns skäl för vissa ändringar när det gäller clearing inom en kommun, se avsnitt 5.6.2.

Reglerna om begravningsclearing fyller en viktig funktion eftersom de ökar möjligheterna för människor att kunna få välja var de vill bli begravda. Detta gäller särskilt mot bakgrund av den ökande rörligheten bland befolkningen. Vi kan också konstatera att det nuvarande systemet överlag fungerar bra. Hela 82 procent av de som svarade på vår enkät ansåg att systemet fungerar mycket bra eller ganska bra.

En av de synpunkter som ofta förekommer vid diskussionen om begravningsclearing är att den administrativa hantering som är förknippad med systemet är betungande. Bland de som svarade på enkäten ansåg dock inte någon att administrationen är mycket betungande och bara knappt 20 procent att den är ganska betungande. Ett ersättningssystem som är uppbyggt på det sätt som begravningsclearingsystemet är innebär av nödvändighet ett

201

Begravningsclearing SOU 2009:79

visst mått av administration. Precis som har påpekats i de öppna svaren kan dock en tillämpning av KOB-systemet förväntas underlätta hanteringen och minska den administrativa bördan. Som framgått omfattar KOB numera också begravningsclearing för de kyrkliga huvudmännen. Något skäl att lagstiftningsvägen föreslå några särskilda regler för att underlätta den administrativa hanteringen finns därmed inte i nuläget. Däremot är det naturligtvis viktigt att systemet så snart som möjligt kan utvidgas till att omfatta även kommunala huvudmän och enskilda innehavare av begravningsplatser.

Vår slutsats är att det saknas anledning att överväga någon genomgripande förändring av systemet med begravningsclearing. Frågan om clearing inom en kommun behandlas nedan.

5.6.2 Särskilt om clearing inom en kommun

Vår bedömning och vårt förslag: De clearingtransaktioner som

i dag sker inom kommunen, bl.a. till och från församlingar med äldreboenden, kommer att upphöra när ordningen med en huvudman per kommun (se avsnitt 4) har genomförts.

Fram till dess finns det skäl att införa en reglering som går ut på att clearingtransaktioner mellan huvudmän inom en kommun redan nu ska upphöra. Någon ersättning ska inte utgå för tjänster som har tillhandahållits av en huvudman som har sitt förvaltningsområde inom samma kommun som folkbokföringshuvudmannen. Detta kommer att få vissa konsekvenser för de huvudmän som har ett äldreboende inom sitt förvaltningsområde. Någon annan särskild reglering för de huvudmän som har ett äldreboende inom förvaltningsområdet finns det i nuläget inte skäl att överväga.

Av enkätsvaren framgår att många synpunkter rör frågan om de ökade kostnader som i clearinghänseende kan uppkomma för huvudmän som har ett äldreboende inom sitt förvaltningsområde. Av de som besvarade enkäten var det 92 procent som hade ett äldreboende inom sitt förvaltningsområde. Situationen kan vara den att en person som har betalat begravningsavgift under hela sitt liv i en församling mot slutet av sitt liv flyttar till ett äldreboende i en annan församling och folkbokförs där. Ofta önskar personen bli

202

SOU 2009:79 Begravningsclearing

begravd inom den församling där han eller hon bodde före flytten till äldreboendet. Det upplevs då som orättvist att folkbokföringsförsamlingen får stå kostnaderna för gravsättning m.m. trots att man inte har fått del av några intäkter i form av begravningsavgifter under personens livstid.

Frågan om betydelsen i clearinghänseende av att ha ett äldreboende inom förvaltningsområdet berördes redan i tidigare lagstiftningsärende. Det konstaterades att med ett obligatoriskt clearingsystem kan de huvudmän som har ett äldreboende inom sitt förvaltningsområde drabbas av höga kostnader för clearing som inte motsvaras av avgiftsintäkter från dessa personer. En reglering som övervägdes av Begravningsverksamhetskommittén var en bestämmelse om ett kvardröjande kostnadsansvar. Huvudmannen i det förvaltningsområde som den avlidne var folkbokförd i innan han eller hon flyttade till ett äldreboende skulle då bli skyldig att under en tid om fem år, utan ersättning, tillhandahålla de tjänster som normalt sett ryms inom begravningsavgiften. Ett sådant kvardröjande kostnadsansvar kunde dock, enligt kommittén, ge upphov till nya problem och frågeställningar. Kommittén föreslog därför att frågan skulle bli föremål för en särskild utredning (SOU 1997:42 s. 94). Regeringen anförde i propositionen att man avsåg ta initiativ till en kartläggning av omfattningen och de ekonomiska konsekvenserna av frågan och vid behov återkomma med förslag till lösningar (prop. 1998/99:38 s. 124 f.). Någon sådan särskild kartläggning har dock inte gjorts.

Av avsnitt 4 framgår att det på sikt endast ska finnas en huvudman för begravningsverksamheten inom en kommun. När det målet har uppnåtts så kommer det att bidra till att minska det problem som beskrivits ovan. De flesta av dem som mot slutet av sitt liv flyttas till, eller väljer att flytta till, ett äldreboende placeras på ett boende som är beläget inom samma kommun som den ursprungliga folkbokföringsförsamlingen. Om det bara finns en huvudman per kommun för begravningsverksamheten så kommer det inte att behövas några clearingtransaktioner inom kommunen. På så sätt kommer de clearingsituationer som i dag sker inom kommunen, bl.a. till och från församlingar med äldreboenden, att upphöra. Detta kommer i sin tur att leda till att de kostnader som är förenade med clearingtransaktionerna minskar.

Under ett antal år framöver kommer det dock att finnas flera huvudmän för begravningsverksamheten inom en kommun. Frågan är om systemet med clearing inom en kommun bör förbli

203

Begravningsclearing SOU 2009:79

oförändrat under denna period eller om det finns skäl för en förändring redan nu. Våra förslag om att begravningsavgiften inom en kommun ska vara densamma (avsnitt 4) kommer för den enskilde att medföra fördelar så till vida att denne inte kommer att drabbas av en högre begravningsavgift på grund av att det t.ex. finns ett äldreboende inom huvudmannens förvaltningsområde.

Enligt vår uppfattning kan man ifrågasätta behovet av att under den övergångsperiod som nu följer fram till dess att det endast finns en huvudman inom en kommun fortsätta med clearingtransaktioner inom kommunen. Tanken är att huvudmännen inom en kommun redan nu ska öka sitt samarbete och knytas närmare varandra. Våra förslag om obligatoriskt samråd mellan huvudmän inom en kommun avseende förslagen till begravningsavgift (avsnitt 4) syftar bl.a. till att uppnå detta. Att huvudmännen samtidigt ska fakturera varandra för de tjänster som utförs inom ramen för begravningsclearingen framstår som onödigt mot bakgrund av att kostnaderna ändå kommer att belasta alla kommuninvånare lika.

För huvudmännens del bör det också noteras att kostnaderna för clearingen normalt sett inte torde variera alltför mycket från ett år till ett annat. Det bör därför vara möjligt för huvudmännen att i budgeten uppskatta kostnaderna för att sedan få dessa täckta genom begravningsavgifterna. Skillnaden mot i dag blir att någon fakturering mellan huvudmännen inom kommunen inte behöver ske. Naturligtvis kommer inte uppskattningarna att stämma fullt ut, vilket kommer leda till att någon huvudman ett visst år kommer att få för stora intäkter, medan någon annan kommer få för små. Rimligen kan det dock inte bli fråga om några större summor. Den nackdelen uppvägs som vi ser det av de fördelar det skulle innebära om clearingtransaktionerna inom en kommun redan nu kunde upphöra.

Det är också viktigt att betona att det vi nu talar om är just de ersättningar som regleras genom clearingsystemet, dvs. när det finns ett önskemål från den avlidne eller dödsboet om att t.ex. gravsättning ska ske på annan plats än inom folkbokföringshuvudmannens förvaltningsområde. Den situationen att en huvudman väljer att utnyttja en annan huvudmans tjänster, t.ex. ett krematorium, för att huvudmannen själv inte kan tillhandahålla tjänsterna är inte någon clearingsituation. Då är det fråga om en avtalssituation och sådana avtal ska även fortsättningsvis på samma sätt som i dag kunna ingås mellan huvudmän inom en kommun (se vidare avsnitt 5.6.5).

204

SOU 2009:79 Begravningsclearing

Sammantaget menar vi att det finns skäl som talar för en reglering som går ut på clearingtransaktioner mellan huvudmän inom en kommun redan nu ska upphöra. Detta bör ske genom att ett tillägg görs till 9 kap. 10 § begravningslagen där det framgår att någon ersättning inte ska utgå för tjänster som tillhandahållits av en huvudman vars förvaltningsområde är beläget inom samma kommun som folkbokföringshuvudmannens.

Även innehavare av enskilda begravningsplatser har rätt till ersättning inom ramen för clearingsystemet (9 kap. 11 § begravningslagen). Det rör sig om ett fåtal innehavare av begravningsplatser där det är realistiskt att tro att clearingtransaktioner kan förekomma; vi identifierade sex stycken i hela landet när enkäten om begravningsclearing skulle skickas ut. Av dessa svarade två. Dessa innehavare kommer inte att vara en del av den samverkan som ska ske mellan huvudmännen inom en kommun. Vi bedömer att dessa innehavare även fortsättningsvis bör vara berättigade till ersättning även i de fall det gäller transaktioner inom en kommun.

Ovan nämnda förslag innebär alltså att clearingtransaktionerna mellan huvudmän inom en kommun ska upphöra. För den huvudman som har ett äldreboende inom sitt förvaltningsområde kommer förslaget innebära att denne inte blir ersättningsskyldig i de fall personer som är folkbokförda inom huvudmannens område, dvs. bl.a. på äldreboendet, väljer gravsättning hos en annan huvudman inom kommunen. När det gäller personer som kort tid före sin död flyttat till äldreboendet från en annan huvudmans område, kommer detta vanligtvis innebära att kostnaden får bäras av den huvudman som har fått del av personens begravningsavgifter under livstiden. För kommuninvånarnas del blir det med vårt förslag ingen påverkan på begravningsavgiften.

När någon flyttar, eller flyttas, till ett äldreboende utanför kommunens gräns kommer dock fortfarande en clearingsituation att föreligga. För att kunna bedöma behovet av en reglering för dessa fall bör man först göra en kartläggning och utvärdering av systemet efter att våra förslag har genomförts och efter att ordningen med en huvudman per kommun har införts. Om problemen då kvarstår och har viss omfattning kan det finnas skäl att utreda förutsättningarna för en reglering t.ex. av den typ som Begravningsverksamhetskommittén övervägde.

205

Begravningsclearing SOU 2009:79

5.6.3 Bör det göras någon förändring när det gäller vilka tjänster som bör ingå i begravningsclearingsystemet?

Vår bedömning: Det bör också fortsättningsvis råda en överens-

stämmelse mellan de tjänster som ingår i begravningsavgiften och de som kan ersättas inom ramen för clearingsystemet. Av det anförda följer att även hantering av avlidna enligt en annan begängelsemetod än kremering bör omfattas av clearingsystemet (jfr våra överväganden i avsnitt 7). Det bör inte införas någon skyldighet för huvudmännen att, inom ramen för reglerna om begravningsclearing, tillhandahålla bärare i anslutning till en begravningsceremoni. Inte heller i övrigt finns det skäl att göra någon förändring av de tjänster som ska ingå i begravningsclearingen.

De tjänster som i dag ingår i systemet för begravningsclearing är de tjänster som ingår i begravningsavgiften. Det innebär att samma tjänster som tillhandahålls dödsboet utan kostnad inom det egna förvaltningsområdet, ersätts inom ramen för clearingsystemet när de tillhandahålls av en annan huvudman eller innehavare av enskild begravningsplats. Det bör råda en överensstämmelse mellan de tjänster som ingår i begravningsavgiften och de som kan ersättas inom ramen för clearingsystemet. I dag ingår t.ex. kremering i begravningsavgiften. Som närmare utvecklas i avsnitt 7 anser vi att även hantering enligt en annan begängelsemetod bör ingå i begravningsavgiften. Av det anförda följer att sådan hantering även bör omfattas av clearingsystemet.

Av de synpunkter vi fått inom ramen för enkätundersökningen framgår att det råder vissa oklarheter när det gäller kostnaden för utbärning av kistan till graven. Från vissa håll har framförts att kostnad för bärare bör ingå bland de tjänster som ersätts inom ramen för begravningsclearingsystemet. I det sammanhanget bör följande klargöras. En begravningsceremoni (religiös eller borgerlig) bör betraktas som en privat angelägenhet (jfr SOU 1987:16 s. 74). En begravningsgudstjänst enligt Svenska kyrkans ordning kan avslutas i kyrkan eller vid graven. I de fall kremering ska ske avslutas begravningsgudstjänsten alltid i kyrkan eller kapellet. Om det är frågan om jordbegravning bestämmer de anhöriga tillsammans med prästen var gudstjänsten ska avslutas. I de fall gudstjänsten avslutas vid graven ingår utbärningen i begravnings-

206

SOU 2009:79 Begravningsclearing

gudstjänsten, processionsbärning. Kostnaden för denna ingår i kyrkoavgiften och ersätts också inom ramen för det inomkyrkliga clearingsystemet. Processionsbärningen är alltså en del av den kyrkliga begravningsgudstjänsten, vilket är förklaringen till att den finansieras genom kyrkoavgiften och inte genom begravningsavgiften.

När det gäller en begravningsceremoni utan religiösa symboler så har huvudmännen enligt begravningslagen en skyldighet att tillhandahålla lokal för sådan ceremoni. Eventuella kostnader därutöver, t.ex. för begravningsceremoni, får dödsboet bekosta. Någon skyldighet för huvudmannen att tillhandahålla bärare i anslutning till ceremonin finns inte. Kammarkollegiet har i ett beslut av den 9 augusti 2002, dnr 409-10708-01, funnit att ersättning för utbärning och sänkning av kista i anslutning till begravningsceremonin inte ska ingå i de belopp som fastställts enligt clearingtaxan. Enligt vår uppfattning finns det inte heller skäl att överväga att införa någon skyldighet för huvudmännen att tillhandahålla bärare i dessa fall, dvs. i anslutning till den ceremoni som hålls. Att notera är att inte heller i de fall en begravningsgudstjänst hålls men avslutas i kyrkan finns det någon skyldighet att tillhandahålla bärare.

För tydlighetens skull bör det betonas att huvudmannen, med vissa begränsningar, har en skyldighet att tillhandahålla transporter från det att huvudmannen övertagit ansvaret för stoftet till dess att gravsättning har skett. I denna skyldighet ingår t.ex. att se till att kistan transporteras från kyrkan eller ceremonilokalen till platsen för gravsättning. I transporterna kan då också ingå inslag av bärning eller lyft. I dessa fall föreligger dock inte någon skyldighet att förflytta kistan till gravplatsen i direkt anslutning till den ceremoni som hållits. Sammanfattningsvis menar vi alltså att det inte finns skäl för någon förändring av de tjänster som ska ingå i begravningsclearingen (bortsett från när det gäller hantering enligt andra begängelsemetoder än kremering).

207

Begravningsclearing SOU 2009:79

5.6.4 Systemet med en gemensam taxa för begravningsclearing − behov av förändringar?

Våra förslag:

• Kammarkollegiet bör också fortsättningsvis varje år fastställa en taxa enligt vilken ersättning ska betalas vid en begravningsclearingsituation. Vår uppfattning är dock att huvudmännens roll vid fastställandet av taxan bör bli större. Detta bör ske genom att huvudmännen gemensamt lämnar ett förslag till taxa till Kammarkollegiet. Förslaget ska lämnas till Kammarkollegiet senast den 1 april varje år.

• Kammarkollegiet får till uppgift att utfärda allmänna råd om tillämpningen av taxan för begravningsclearing.

• Bestämmelsen om Kammarkollegiets skyldighet att samråda med huvudmännen om underlaget för taxan upphävs som en följd av de förändringar vi föreslår.

Fastställandet av taxan

Som framgått regleras ersättningen för de tjänster som omfattas av begravningsclearingen i dag genom en i förväg bestämd, gemensam och rikstäckande taxa. Något skäl att frångå ordningen med en gemensam taxa har inte framkommit.

Vår uppfattning är att taxan för begravningsclearing precis som i dag årligen bör fastställas av Kammarkollegiet. Taxan ska grundas på ett underlag som visar den beräknade kostnaden för de olika tjänsterna. Av de som besvarade enkäten ansåg 23 procent att ersättningsbeloppen är för låga och bör justeras. Synpunkten har också förts fram av vissa huvudmän inom ramen för det samrådsförfarande som Kammarkollegiet har varje år med huvudmännen inför fastställandet av taxan. Vad som framkommit talar för att det kan finnas skäl att överväga förändrade belopp i taxan, i vart fall för vissa tjänster.

För att ändringar ska kunna göras behövs dock ett ordenligt underlag som visar vilka kostnader huvudmännen har för olika tjänster. Ett problem i dag är att det underlag som Kammarkollegiet får av huvudmännen inte ger någon tydlig bild av de faktiska kostnader som förekommer. De som kan ge någon information om vilka kostnader som är förenade med respektive tjänst är huvudmännen själva. Kammarkollegiet har redan i dag en

208

SOU 2009:79 Begravningsclearing

skyldighet att samråda med huvudmännen. Enligt vår uppfattning bör dock huvudmännens roll vid fastställandet av taxan utökas. En lämplig lösning kan då vara att huvudmännen gemensamt varje år lämnar ett förslag till taxa till Kammarkollegiet, som sedan fastställer taxan. För att ett sådant förslag ska vara praktiskt genomförbart bör förslaget lämpligen utformas av något organ i vilket det ingår representanter för huvudmännen. Ett organ som i dagsläget ligger nära till hands för uppgiften är Begravningsrådet (se avsnitt 4.3.2). I det ingår för närvarande två ledamöter från Svenska kyrkan, två från Församlingsförbundet och tre från SKKF, varav en plats ska vara vikt för en kommunal huvudman.

Av 9 kap. 12 § begravningslagen framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer årligen fastställer de belopp som ska betalas för begravningsclearingen. I 46 § begravningsförordningen bemyndigas Kammarkollegiet att varje år fastställa en taxa enligt vilken ersättning ska betalas. I sist nämnda bestämmelse bör läggas till ”efter förslag av huvudmännen gemensamt”. Kammarkollegiet ska senast den 1 september varje år fastställa taxan. Förslaget från huvudmännen bör därför lämnas till Kammarkollegiet senast den 1 april varje år. Viktigt är att det förslag som lämnas är väl genomarbetat och förankrat samt att det också innehåller underlag för de belopp som föreslås.

Tanken med den föreslagna regleringen är att Kammarkollegiet ska få ett betydligt bättre underlag för sitt beslut om vilka ersättningsbelopp som ska gälla än vad som är fallet i dag. Det är rimligt att förslaget från huvudmännen tillmäts stor betydelse eftersom det är huvudmännen som har kunskapen om vilka faktiska kostnader som uppkommer vid respektive tjänst. Det bör dock betonas att Kammarkollegiet har ansvaret för att fastställa taxan och att Kammarkollegiet därför måste göra en egen självständig och kritisk prövning av förslaget. Den föreslagna regleringen får alltså inte uppfattas så att Kammarkollegiet skulle vara bundet av huvudmännens förslag. Kammarkollegiet har full frihet att frångå förslaget när kollegiet gör en annan bedömning än huvudmännen har gjort. Vid behov bör Kammarkollegiet också inhämta komplettering av underlaget.

Den föreslagna ändringen gör att bestämmelsen om samrådsskyldighet i 47 § första stycket andra meningen begravningsförordningen blir överflödig. Den bör därför upphävas.

209

Begravningsclearing SOU 2009:79

Tillämpningen av taxan

Svaren från enkätundersökningen visar att det finns tillämpningsproblem när det gäller taxan. Främst gäller problemen tillämpningen av bestämmelserna för transporter, där knappt 20 procent angav att svårigheter finns. En mindre del ansåg även att det föreligger tillämpningssvårigheter på andra områden. Vissa framförda synpunkter visar också att det förekommer felaktigheter och missuppfattningar hos huvudmännen när det gäller hur taxan ska tillämpas. En del av problematiken kan sannolikt hänföras till bristande kompetens hos dem som ska tillämpa reglerna om clearing. Att huvudmännen på sikt kommer att bli färre och förvaltningsområdena större bör göra det lättare att upprätthålla kompetent personal, vilket i sin tur bör få betydelse när det bl.a. gäller hanteringen av clearingfrågorna. Alldeles oberoende av det finns dock ett klart behov av ytterligare information och tillämpningsanvisningar vad gäller taxan.

Taxan för begravningsclearing är mycket kortfattad. Vissa råd vad gäller tillämpningen av reglerna om begravningsclearing har redan getts ut av Församlingsförbundet (se t.ex. Förbundsinfo nr 30−2002). Det står dock klart att det finns behov av ytterligare information och anvisningar. Nya problem och tillämpningssvårigheter uppkommer med jämna mellanrum hos dem som har att tillämpa taxan för begravningsclearing. Det finns därför ett behov av att fortlöpande ge ut anvisningar och råd om tillämpningen av taxan. En stor fördel vore om sådana anvisningar kunde lämnas av den myndighet som har fastställt taxan. Valet faller naturligt på Kammarkollegiet som redan i dag har den kompetens som behövs för uppgiften. Vi anser därför att Kammarkollegiet bör få till uppgift att utfärda allmänna råd om tillämpningen av taxan om begravningsclearing. För att Kammarkollegiet ska få kunskap om specifika tillämpningssvårigheter och problem som rör taxan bör sådana lämpligen föras fram av huvudmännen genom det organ som lämnar förslag till taxa.

En myndighet kan utfärda allmänna råd även utan stöd av ett bemyndigande. Vi anser dock att det bör framgå av begravningsförordningen att Kammarkollegiet utfärdar allmänna råd om tillämpningen av taxan.

210

SOU 2009:79 Begravningsclearing

5.6.5 Avtalssituation eller clearingsituation? − Något om tillämpning av clearingbeloppen vid tecknande av avtal med annan huvudman

Det förekommer att en huvudman använder sig av en annan huvudmans tjänster för t.ex. kremering, lokal för förvaring och visning eller tillhandahållande av särskilda begravningsplatser av det skälet att huvudmannen själv inte har möjlighet att tillhandahålla tjänsterna. När t.ex. gravsättning eller kremering i dessa fall sker hos annan huvudman än hos den huvudman där den avlidne var folkbokförd, är det inte fråga om någon clearingsituation utan om en avtalssituation. En clearingsituation uppkommer när den avlidne, eller dödsboet, har önskemål om att t.ex. gravsättning ska ske på annan plats än inom folkbokföringshuvudmannens område.

När en huvudman anlitar en annan huvudmans tjänster på grund av förhållanden hänförliga till huvudmannen själv och inte på grund av enskildas önskemål, så bör detta alltså regleras genom avtal. Församlingsförbundet rekommenderar att sådana avtal ingås och att man i avtalen slår fast ersättningsnivåer, faktureringsrutiner m.m. (Förbundsinfo nr 7−2004). När ett sådant avtal har ingåtts mellan två huvudmän kommer en ersättning att grunda sig på avtalet och inte på taxan om begravningsclearing. Av detta följer också att i avtalssituationer omfattas inte heller transporter av clearingtaxan.

Att huvudmännen i stor utsträckning använder beloppen i taxan som vägledande vid tecknande av avtal om kremering framgår av svaren på den fråga som rörde detta i enkäten. Där angav 57 procent att man gjorde det. Enligt vår uppfattning är det viktigt att framhålla att clearingtaxan är en schablonmässigt beräknad genomsnittlig ersättningsnivå och att den inte binder huvudmannen när denne på avtalsrättlig grund avtalar om tjänster inom begravningsverksamheten. I stället bör utgångspunkten vara att de ersättningsnivåer som avtalas om håller en marknadsmässig nivå. Vi vill framhålla vikten av att detta klargörs för huvudmännen genom ökad information av t.ex. branschorganisationerna.

211

Begravningsclearing SOU 2009:79

212

5.6.6 Övrigt − vikten av information

Av enkätsvaren framkom också att det i vissa avseenden råder oklarheter hos huvudmännen vad gäller skillnaden mellan den inomkyrkliga clearingen och den statliga begravningsclearingen. Likaså framkom genom enkäten att vissa huvudmän anser att det föreligger oklarheter när det gäller begravningsbyråernas fakturering. Genom samtal med företrädare för begravningsbyråbranschen har också framkommit att begravningsbyråerna får lägga ner tid på att besvara frågor från huvudmännen vad gäller bl.a. fakturering. Dessa företrädare har också påpekat att många huvudmän debiterar dödsboet mellanskillnaden mellan den kostnad som begravningsbyrån tar ut och vad som kan ersättas enligt Kammarkollegiets taxa. Som tidigare påpekats utgör ersättningsbeloppen i taxan schablonbelopp, vilket innebär att det kan inträffa att beloppen inte täcker en huvudmans kostnader. Den kostnaden ska huvudmannen stå för. En eventuell mellanskillnad mellan taxebeloppet och den verkliga kostnaden får alltså inte debiteras dödsboet. Även när det gäller dessa frågor är det naturligtvis av största vikt att huvudmännen sätter sig in i de regler och den information som finns. En förutsättning för att huvudmännen ska kunna tillämpa reglerna på rätt sätt är att det finns bra och aktuell information på området.

6 Begrepp inom begravningsverksamheten

Sammanfattning av våra förslag:

• Rättsliga definitioner införs i begravningsförordningen av kistgravplats, urngravplats, kolumbarium och urnmur, kistmur, minneslund, kistminneslund, askgravlund samt askgravplats. Av definitionerna framgår bl.a. om upplåtelsen sker med gravrätt eller inte.

• Begreppet ”begränsad gravrätt” införs i begravningslagen.

Fråga är om en gravrätt som upplåts med de begränsningar av gravrättsinnehavarens rättigheter och skyldigheter som framgår av begravningslagen. Begränsningarna gäller rätten att bestämma över gravanordningen och gravplatsen samt skyldigheten att sköta gravplatsen.

• Motsvarande regler som gäller för aska som har gravsatts i en urnmur eller i ett kolumbarium när gravrätten har upphört ska gälla även för stoft som har gravsatts i en kistmur. Vid gravsättning av stoft i en kistmur gäller särskilda regler bl.a. vad avser den kista som används.

• En bestämmelse om rätten att ansöka om att återfå en gravrätt som har återlämnats införs i begravningslagen. Det klargörs också att den s.k. fredningstiden, dvs. upplåtarens skyldighet att behålla gravplatsen under minst 25 år från den senaste gravsättningen, även gäller i de fall ett återlämnande av gravrätten sker av gravrättsinnehavaren.

• Vissa ytterligare bestämmelser om minneslundar, kistminneslundar, askgravlundar och askgravplatser införs i begravningsförordningen. I bestämmelserna regleras bl.a. vissa frågor om närvarorätt vid gravsättningen samt upplåtarens

213

Begrepp inom begravningsverksamheten SOU 2009:79

skötsel- och underhållsansvar. Vidare regleras rätten till namnuppgifter vid gravplatsen för askgravlundar och askgravplatser.

• Det införs en skyldighet för upplåtaren att utfärda ett bevis över gravsättning i minneslund, kistminneslund och askgravlund.

• Inför väsentliga förändringar av en minneslund, kistminneslund eller askgravlund införs en skyldighet för upplåtaren att på lämpligt sätt informera om förändringen och bakgrunden till denna.

6.1 Bakgrund, uppdrag och upplägg

Av begravningslagens definition av begreppet gravsättning (1 kap. 1 § begravningslagen) följer att lagen i huvudsak anger tre typer av gravskick: 1) Placering av stoft eller aska på en bestämd gravplats, 2) placering eller utströende av aska i minneslund och 3) spridning av aska på annan plats än begravningsplats. (Begreppet gravskick behandlas i avsnitt 6.2.) Eftersom människors önskemål om gravsättning har förändrats har dock nya begrepp börjat växa fram inom begravningsverksamheten. Det gäller bl.a. nya gravskick som börjat användas utan att de finns definierade i författning. Tillämpningen av dessa gravskick kan därför skilja sig åt från en huvudman till en annan. Det föreligger bl.a. oklarheter när det gäller den centrala frågan huruvida upplåtelserna sker med eller utan gravrätt samt vilka rättigheter och skyldigheter en gravrättsinnehavare har vid olika typer av upplåtelse. Det saknas också definitioner av vedertagna begrepp som har tillämpats under lång tid, t.ex. kistgravar och minneslundar.

I vårt uppdrag ligger att kartlägga och analysera konsekvenserna av de nya begrepp som vuxit fram inom begravningsverksamheten, överväga om det finns behov av att analysera ytterligare frågor som bl.a. rör innehavet av gravrätt samt lämna förslag till författningsändringar.

Efter en diskussion om begreppsfrågan (6.2) följer först en kort beskrivning av huvudmannens skyldighet att tillhandahålla gravplatser (6.3). Därefter följer en redogörelse för begreppet gravrätt, gravrättsinnehavarens rättigheter och skyldigheter samt gravrättstiden (6.4). Efter det lämnas en beskrivning av de grav-

214

SOU 2009:79 Begrepp inom begravningsverksamheten

skick som i dag förekommer i begravningslagen samt av dem som inte gör det (6.5−6.6). Vi går därefter in på våra överväganden och förslag när det gäller frågan om en rättslig reglering av olika gravskick (6.7). I avsnitt 6.8 behandlas slutligen vissa andra frågor som rör gravskicken, nämligen frågan om bevis över gravsättning vid vissa gravskick, upplåtarens informationsplikt samt återlämnande av gravrätt.

6.2 Något om begreppsfrågan

Vi har valt att använda begreppet ”gravskick” för att beskriva det sätt på vilket den avlidne gravsätts, t.ex. i en kista i kistgrav, genom att askan grävs ned eller strös ut i en minneslund eller genom att askan strös ut över hav eller i naturen. I konsekvens med det kallar vi också de nya formerna för gravsättning som har vuxit fram, t.ex. askgravlundar och askgravplatser, för gravskick. Vi är medvetna om att denna benämning inte är fri från invändningar. Exempelvis kan det argumenteras för att gravskick är något som närmast har att göra med kvarlevors form och substans och hur dessa hanteras i samband med gravsättningen.

Gravskick i den betydelse som vi har valt att använda begreppet har dock kommit att bli en vedertagen term såväl bland huvudmän och enskilda som bland övriga inom branschen. Sannolikt är en del av förklaringen till det att begreppet används med den innebörden i det faktablad (Gröna fakta) som gavs ut 2005, se vidare avsnitt 6.6. Begreppet förekommer inte i begravningslagen och vi har inte kunnat se några problem med att termen används på det sätt som beskrivits. Tvärtom finns det alltid en risk för missförstånd och begreppsförvirring när man försöker ändra redan etablerade begrepp. Det ska också sägas att vi inte har avsett någon ändring av vad som ingår i begreppet ”gravanläggning” som förekommer i 2 kap. 1 § begravningslagen. I det begreppet kommer också i fortsättningen att ingå bl.a. minneslundar, askgravlundar och askgravplatser.

215

Begrepp inom begravningsverksamheten SOU 2009:79

6.3 Allmänt om skyldigheten att tillhandahålla gravplatser

Den som är ansvarig för begravningsverksamheten inom ett visst område, huvudmannen, har en skyldighet att se till att det finns allmänna begravningsplatser med tillräckligt antal gravplatser och andra typer av gravanläggningar. Alla som vid dödsfallet var folkbokförda inom huvudmannens förvaltningsområde ska kunna beredas en gravplats och detta oavsett trostillhörighet. Även vissa dödfödda ska beredas gravplats (2 kap. 1−3 §§begravningslagen). De allmänna begravningsplatserna är anordnade av församlingarna i Svenska kyrkan, av kommuner eller annars av det allmänna. Enskilda begravningsplatser är anordnade av andra trossamfund eller stiftelser. Huvudmannen är dessutom skyldig att tillhandahålla särskilda gravplatser för dem som inte tillhör något kristet trossamfund, antingen inom det egna förvaltningsområdet eller inom ett närbeläget förvaltningsområde. Särskilda gravplatser är en benämning för områden inom en allmän begravningsplats vars läge och utformning är motiverad av religiösa skäl. De särskilda gravplatserna ska erbjudas inom ett godtagbart avstånd. Vad som avses med godtagbart avstånd varierar och prövas vid tveksamhet av länsstyrelsen.

Skyldigheten att tillhandahålla gravplatser och andra gravanläggningar innebär att huvudmannen måste hålla sig informerad om vilka önskemål och behov som finns hos befolkningen inom förvaltningsområdet. Exempelvis måste församlingen eller kommunen uppmärksamma ålderssammansättningen bland de folkbokförda och olika trossamfunds önskemål om gravplatser. Först när efterfrågan på ett visst gravskick har uppnått en beaktansvärd omfattning inträder huvudmannens skyldighet att anlägga nya platser av aktuellt slag.

6.4 Gravrätt

6.4.1 Bakgrunden till begreppet gravrätt

Lagen om gravrätt m.m. (1963:537) trädde i kraft den 1 januari 1964 och samtidigt upphörde lagen den 24 mars 1916 (nr 94) om nyttjanderätt till gravplats att gälla. Enligt 1964 års lag skulle alla gravplatser på de allmänna begravningsplatserna upplåtas med

216

SOU 2009:79 Begrepp inom begravningsverksamheten

samma rätt, nämligen med gravrätt. Vid utarbetandet av lagen framhölls bl.a. ”att rätten till gravplats var en allmän och offentlig rätt, som tillförsäkrade alla att på sin församlings kyrkogård få gravplats för sina döda och berättigade till att pryda och vårda gravarna” (SOU 1961:5 s. 43).

I nuvarande begravningslag definieras gravrätten i 1 kap. 1 § som ”den rätt som uppkommer när en bestämd gravplats på en allmän begravningsplats upplåts av den som förvaltar begravningsplatsen till någon för gravsättning”. Rätten till gravplats grundar sig inte på något ömsesidigt avtal utan på en ensidig upplåtelse från huvudmannens sida. Gravrätten är en klart avgränsad rätt som inte är förenad med andra rättsverkningar än dem som följer av begravningslagstiftningen (SOU 1987:16 s. 87 f.).

6.4.2 Gravrättens uppkomst och gravrättsinnehavare

Gravrätt uppkommer genom att ett visst område på en allmän begravningsplats upplåts för gravsättning av stoft eller aska. Oftast sker upplåtelsen i samband med själva gravsättningen. I samband med begravningen ska dödsboet anmäla vem som ska antecknas som gravrättsinnehavare i gravboken. Görs ingen anmälan antecknas den som har ordnat med gravsättningen. Flera personer kan vara innehavare av rätten till en gravplats. De har då olika andelar av gravrätten och samtliga har gravrättsinnehavarens rättigheter och skyldigheter. Huvudmannen får upplåta en gravrätt till en juridisk person bara om det finns särskilda skäl för det enligt 7 kap. 4 § begravningslagen. I prop. 1990/91:10 s. 57 anges att upplåtelser till stiftelser, ideella föreningar eller instititutioner som har en sådan inriktning att medlemmarna sinsemellan får en personlig anknytning som närmast motsvarar familje- eller släktskapsband kan tillåtas. När gravrätt upplåtits ska ett gravbrev utfärdas (7 kap. 7 § begravningslagen). Gravbrevet är ett bevis om gravrättsupplåtelsen men är inte bärare av själva rättigheten.

Gravrätten får inte överlåtas fritt utan endast till någon som genom släktskap eller på annat sätt har nära anknytning till överlåtaren eller till någon som är gravsatt inom gravplatsen, se 7 kap. 11 § begravningslagen. Kretsen av personer ska inte bestämmas alltför snävt, se prop. 1990/91:10 s. 108. Om det finns flera gravrättsinnehavare måsta alla acceptera överlåtelsen. Vad som gäller när gravrättsinnehavaren avlider regleras i 7 kap. 14−20 §§

217

Begrepp inom begravningsverksamheten SOU 2009:79

begravningslagen. Om inget förordnande finns bestämmer den avlidnes efterlevande make och arvingar till vem gravrätten ska övergå. Gravrätten kan endast övergå till dels samma krets av personer som gravrätten kan överlåtas till, dels till allmänna arvsfonden. Gravrätten får inte övergå till någon som inte vill överta den. Om det inte finns någon som vill överta gravrätten anses den som återlämnad till upplåtaren. Gravrätten har då upphört, se 7 kap. 19 § och 32 §begravningslagen. En gravrättsinnehavare kan alltid, när som helst, meddela huvudmannen att han eller hon inte längre vill vara gravrättsinnehavare. Finns det flera gravrättsinnehavare kan var och en fritt, utan övrigas samtycke, återlämna sin andel.

6.4.3 Gravrättstiden samt rätten till förlängning och förnyelse

En gravrätt får upplåtas för viss tid, minst 15 år och högst 50 år, eller för alltid, se 7 kap. 5 § begravningslagen. Av andra stycket i nämnda lagrum framgår att med uttrycket ”för alltid” avses så länge som gravplatsen utgör en del av en allmän begravningsplats (prop. 1990/91:10 s. 58). Av 9 kap. 6 § begravningslagen följer att huvudmannen har en skyldighet att utan kostnad för dödsboet tillhandahålla gravplats eller motsvarande på allmän begravningsplats under 25 år. Om ingen tid har bestämts varar upplåtelsen i 25 år. För det fall en ny gravsättning sker inom gravplatsen förlängs gravrättstiden med 25 år, räknat från den senaste gravsättningen. När gravrättstiden löper ut har gravrättsinnehavaren rätt till en förnyelse av gravrätten. För att rätt till förnyelse ska föreligga krävs dock att gravplatsen är välvårdad, att upplåtelsen inte medför något synnerligt men för begravningsplatsens ändamålsenliga ordnande och skötsel samt att anmälan om förnyelse har gjorts, se 7 kap. 9 § begravningslagen. Om en upplåtelse förnyas uppkommer ett nytt rättsförhållande mellan parterna, vilket bl.a. innebär att ett nytt gravbrev ska utfärdas. Vid förnyad upplåtelse av gravrätt får en särskild avgift tas ut av gravrättsinnehavaren om förnyelsen inte har något samband med en ny gravsättning (9 kap. 9 § begravningslagen).

218

SOU 2009:79 Begrepp inom begravningsverksamheten

6.4.4 Gravrättsinnehavarens ställning

Gravrättsinnehavaren har en stark ställning enligt svensk rätt. Sammanfattningsvis har denne bl.a. följande rättigheter enligt begravningslagen:

• Gravrättsinnehavaren är den som antecknas i gravboken och har rätt att få ett gravbrev (7 kap. 7 § begravningslagen).

• Gravrättsinnehavaren är den som har rätt att utöva gravrätten.

Det enda undantaget från den regeln är att om gravrättsinnehavaren har avlidit har den som ordnar med gravsättningen tillfälligt samma befogenheter som gravrättsinnehavaren när det gäller åtgärder som har samband med gravsättningen (7 kap. 1 § begravningslagen).

• Gravrättsinnehavaren måste ha gett sitt medgivande innan upplåtaren får utföra ändringar på gravplatsen. I vissa fall får dock nödvändiga förändringar utföras utan samtycke. Gravrättsinnehavaren har i sådant fall rätt att få underrättelse i efterhand (7 kap. 30−31 §§begravningslagen).

• Gravrättsinnehavaren har rätt att bestämma vem eller vilka som får gravsättas inom gravplatsen. Om det är fråga om flera gravrättsinnehavare och dessa inte kan komma överens beslutar dock upplåtaren om gravsättningen enligt särskilda turordningsregler (7 kap. 21−23 §§begravningslagen).

• Gravrättsinnehavaren har rätt att, efter tillstånd från upplåtaren, förse gravplatsen med en gravanordning. Vidare har gravrättsinnehavaren rätt att besluta om utsmyckning och ordnande i övrigt. Efter medgivande från upplåtaren får gravrättsinnehavaren ta bort gravanordningen (7 kap. 25−28 §§begravningslagen).

• Gravrättsinnehavaren har rätt att förnya gravrätten när den löper ut, överlåta gravrätten, förordna om gravrätten och återlämna denna till upplåtaren (7 kap. 1 § och 9−12 §§begravningslagen).

Gravrättsinnehavaren har också skyldigheter. Bland annat har han eller hon en skyldighet att hålla gravplatsen i ordnat och värdigt skick samt avhjälpa uppenbar vanvård på gravplatsen (7 kap. 3 § och 33 §begravningslagen).

219

Begrepp inom begravningsverksamheten SOU 2009:79

6.5 En beskrivning av de gravskick som förekommer i begravningslagen

Som inledningsvis framgått anger begravningslagen i huvudsak tre typer av gravskick, nämligen placering av stoft eller aska på en bestämd gravplats, placering eller utströende av aska i minneslund och spridning av aska på annan plats än begravningsplats. Nedan ges en kort förklaring till dessa gravskick.

6.5.1 Stoft eller aska på en bestämd gravplats

När det gäller den första gruppen, stoft eller aska som placeras på en bestämd gravplats, så förekommer dels kistgravplatser, dels urngravplatser. En kistgravplats är avsedd för en eller flera kistor och en urngravplats är avsedd för en eller flera urnor. Båda typerna upplåts med gravrätt för en viss tid som kan förlängas och förnyas. Innehavaren har skötselansvaret. I dag upplåts en kistgravplats ofta med plats för två kistor, men om det kan antas bli aktuellt med gravsättning av ytterligare personer kan upplåtelsen även avse plats för fler kistor. På en urngravplats finns vanligtvis plats för sex till nio urnor.

Vad gäller urnorna så kan dessa också placeras i ett kolumbarium eller i en urnmur. I den numera upphävda gravrättslagen (1963:537) förekom även bl.a. begreppen urngård och urnhall men dessa begrepp togs bort i samband med att begravningslagen infördes (SOU 1987:16 s. 137). Kolumbarier och urnmurar är utrymmen med slutna nischer för förvaring av askurnor. En urnnisch är att anse som en gravplats och den upplåts med gravrätt för viss tid som kan förlängas och förnyas.

6.5.2 Placering eller utströende av aska i minneslund

Någon definition av en minneslund finns inte i nu gällande begravningslag även om minneslundar omnämns på flera ställen i lagen. I de föreskrifter om planering av begravningsplatser och krematorier som dåvarande Statens planverk gett ut framgår dock att en minneslund är ett gemensamt gravområde för nedgrävning eller utströende av askor efter avlidna som kremerats samt att askorna grävs ned eller sprids anonymt och utan att särskilda

220

SOU 2009:79 Begrepp inom begravningsverksamheten

gravplatser avskiljs (Kungörelsen den 20 november 1920 med föreskrifter rörande det offentliga byggnadsväsendet samt dåvarande Statens planverks föreskrifter och allmänna råd för planering av begravningsplatser och krematorier utgivna 1977 och 1984, PSF 1984:5). Huvudmannen ansvarar för minneslundens underhåll och upplåtelsen sker inte med gravrätt.

Det kännetecknande för minneslunden är anonymiteten. Det innebär att det i normalfallet inte lämnas någon uppgift på platsen om vilka personers askor som grävts ned eller spritts ut. Anonymiteten innebär också att anhöriga inte får närvara vid nedgrävningen eller utströendet av askan. Det bör dock anmärkas att det finns exempel på fall där en församling har beviljats tillstånd att vid minneslunden sätta upp en minnessten med de avlidnas namn (regeringsbeslut 1987-02-12, KY 45/86 gällande Perstorps församling).

6.5.3 Spridning av aska på annan plats än begravningsplats

Efter särskilt tillstånd får askan efter en avliden person strös ut på annan plats än begravningsplats. Spridning av askan kan t.ex. ske i havet, i insjöar samt i natur eller skogsmark. Det är länsstyrelsen i det län där askan ska strös ut som beslutar om tillstånd ska ges eller inte. Tillstånd får meddelas bara om den plats där askan ska strös ut är lämplig och om det är uppenbart att askan kommer att hanteras på ett pietetsfullt sätt (30 § begravningsförordningen). Antalet inkomna ansökningar till landets länsstyrelser uppgick år 2000 till 930 och antalet beviljade tillstånd till 869. År 2008 uppgick antalet ansökningar till 1 582 och antalet tillstånd till 1 513. Antalet ansökningar har alltså ökat med cirka 70 procent på åtta år.

6.6 En beskrivning av gravskick som inte förekommer i begravningslagen

Utöver de tre gravskick som berörts ovan möter huvudmännen ofta önskemål om andra gravskick. Många anhöriga och närstående efterfrågar ett gravskick som är mindre anonymt än minneslunden men som ändå innefattar en ansvarsfri skötsel. Anhöriga vill veta var gravsättningen äger rum och vill kunna vara med vid denna. För många är det dessutom viktigt att ha möjlighet att gå till en

221

Begrepp inom begravningsverksamheten SOU 2009:79

bestämd plats för att minnas den bortgångne. Mot ovanstående bakgrund har nya gravskick börjat utvecklas. Dessa är inte rättsligt definierade och tillämpningen kan skilja sig från en huvudman till en annan. För att öka säkerheten och underlätta kommunikationen gav branschen 2005 ut det tidigare nämnda faktabladet ”Gröna Fakta 5/2005, Begrepp i begravningsverksamheten”. (Med branschen avses här Sveriges Begravningsbyråers Förbund (SBF), Sveriges kyrkogårds- och krematorieförbund (SKKF), Föreningen Sveriges kyrkogårdschefer (FSK), Fonus, Svenska kyrkans Församlingsförbund (Församlingsförbundet) och Movium, Sveriges lantbruksuniversitet.) Faktabladets definitioner följs av många huvudmän men lokala skillnader och olikheter förekommer. Den redogörelse som följer nedan utgår från de beskrivningar och rekommendationer som branschen lämnat i bl.a. Gröna Fakta 5/2005 och 1/2007.

6.6.1 Askgravlund eller asklund

Askgravlunden har utvecklats från minneslunden. Ibland förekommer också begreppet asklund även om man från branschens sida förordar askgravlund. Som skäl för det har angetts att personer med efternamnet Asklund kan ha invändningar mot att deras namn används som namn på ett gravskick. Vidare har anförts att asklund påminner för mycket om ordet minneslund. Askgravlund är ett kollektivt gravskick och upplåtelse sker utan gravrätt. Gravsättningen noteras i gravboken precis som om gravsättningen hade ägt rum i en minneslund. Enskilda gravvårdar får inte förekomma men anhöriga får bidra till utsmyckningen med snittblommor och ljus på av huvudmannen anvisad plats. Huvudmannen ansvarar för att det finns en gemensam plats där namnen på de gravsatta kan anges. Huvudmannen sätter vanligtvis upp en namnplatta på den gemensamma platsen och tar ut en avgift för detta från dödsboet. De anhöriga får delta vid gravsättningen. Huvudmannen svarar för skötseln av askgravlunden och för all plantering inom denna.

222

SOU 2009:79 Begrepp inom begravningsverksamheten

6.6.2 Askgravplats

Även askgravplatsen har utvecklats från minneslunden. De anhöriga får närvara vid gravsättningen och platsen för nedgrävningen av askan får markeras med en namnskylt. Även med askgravplatsen är tanken att gravskicket ska bespara innehavaren skötseln av gravplatsen. Plantering och skötsel görs av huvudmannen medan de anhöriga får dekorera med snittblommor eller ljus. En askgravplats, till skillnad från en askgravlund, upplåts med gravrätt. Gravrätten är dock förenad med strikta restriktioner beträffande gravanordningar och gravplatsens utsmyckning. Gravrättstiden är 25 år och gravrättsinnehavare ska finnas. När ytterligare en aska grävs ned förlängs gravrätten automatiskt så att gravrättstiden blir 25 år från den senaste gravsättningen. Upplåtaren kan ta ut ersättning för namnplattan samt en mindre skötselavgift av gravrättsinnehavaren, vanligtvis som ett engångsbelopp. Som framgår av avsnitt 6.7.2 förekommer det emellertid att vissa huvudmän upplåter askgravplatser utan gravrätt.

6.6.3 Kistminneslund

En kistminneslund är ett gemensamt gravområde för nedgrävning av kistor. Gravsättningen sker anonymt och det finns inte någon plats för namn. Smyckningsplatsen är gemensam för hela lunden och skötselansvaret ligger på upplåtaren. Upplåtelsen sker utan gravrätt. I regeringens proposition med förslag till ny begravningslag (prop. 1990/91:10 s. 50 f.) diskuterades behovet av att lagstiftningsvägen reglera ett anonymt gravskick för kistor. Diskussionen skedde mot bakgrund av att det i olika sammanhang hade framkommit att även människor som motsatte sig kremering kunde ha önskemål om ett anonymt gravskick. Behovet bedömdes dock sammanfattningsvis vara relativt litet. Dessutom bedömde man att det kunde tillgodoses med en tillämpning av dåvarande regler, främst genom att man lät bli att sätta upp en gravvård på gravplatsen. I propositionen konstaterades även att det av flera skäl skulle vara svårt att behålla anonymiteten vid kistgravsättning i minneslund, bl.a. eftersom det exakta läget för kistan på ett eller annat sätt måste dokumenteras och eftersom gravbrev måste utfärdas. Någon lagstiftning beträffande kistminneslundar har inte

223

Begrepp inom begravningsverksamheten SOU 2009:79

heller senare införts och en rättslig definition av begreppet saknas därmed.

6.6.4 Kistmur

Vi har fått upplysningar om att det i vart fall inom en kyrkogårdsförvaltning finns planer på att anlägga kistmurar. Motiveringen har angetts vara bl.a. att flyktingar som inte vill kremera sina anhöriga ska ha en möjlighet att lättare ta med sig stoftet efter de avlidna den dag de kan återvända till sitt hemland. Vidare har pekats på att det kan finnas personer som vill begravas ovan jord men som inte vill kremeras. Tanken är att det i varje kistmur ska finnas ett antal individuella kistnischer och att varje nisch ska upplåtas med gravrätt. I det avseendet finns det likheter mellan en kistmur och en urnmur eller ett kolumbarium. Mot bakgrund av att det rör en gravsättning av stoft ovan jord kan det också sägas finnas vissa likheter med den gravsättning som främst skedde förr i kyrkor, gravkor eller gravrum (jfr 11 § begravningsförordningen). Gravsättning i kistmurar väcker ett antal frågor gällande bl.a. miljö och hälsa. Dessa diskuteras i avsnitt 6.7.6.

6.7 Våra överväganden och förslag

6.7.1 Tidigare undersökningar vad gäller nya gravskick

Som tidigare framgått har förändrade önskemål från allmänhetens sida lett till att nya gravskick börjat utvecklas. Ovan har också beskrivits att man från branschens sida har försökt att skapa viss enhetlighet när de gäller de nya begrepp som används av huvudmännen. De rekommendationer som getts ut är emellertid inte bindande, vilket innebär att tillämpningen av begreppen kan skilja sig från en huvudman till en annan. Församlingsförbundet skickade i december 2005 ut en enkät till samtliga kyrkogårdsförvaltningar (Särskilda gravplatser m.m., dnr 381/2005, redovisas i Förbundsinfo nr 15−2006). En av frågorna i enkäten berörde nya gravskick. Svaren var dock i stor utsträckning svårtydda och kortfattade. De olika varianter som visade sig finnas av nya gravskick samt förvaltningarnas olika tolkningar av frågorna ledde också till svar som inte var jämförbara med varandra. Någon statistik utifrån enkätsvaren gick därför inte att sammanställa. En

224

SOU 2009:79 Begrepp inom begravningsverksamheten

slutsats som kan dras av enkätsvaren är dock att det vid den tidpunkten inte kan sägas ha rått någon enhetlighet bland huvudmännen om villkoren för de nya gravskicken eller hur dessa skulle definieras.

Vi har övervägt att gå ut med en ny enkät för att följa upp den som Församlingsförbundet skickade ut i slutet av 2005. Det har dock inte framkommit någonting som tyder på att situationen skulle ha förändrats på något avgörande sätt, förutom att antalet askgravlundar och askgravplatser har ökat. För bedömningen av om en rättslig reglering är nödvändig eller inte är det dessutom av underordnad betydelse att ta reda på exakt hur många huvudmän som använder sig av ett visst gravskick. Det står klart att villkoren för gravskicken i dagsläget skiljer sig åt från en huvudman till en annan och att det därför finns ett behov av reglering. Vi har mot den bakgrunden gjort bedömningen att en förnyad enkätundersökning i denna fråga inte varit nödvändig.

6.7.2 Kort om huvudmännens villkor för olika gravskick

När det gäller de olika villkor som tillämpas av huvudmännen så kan det till en början konstateras att Församlingsförbundet har utformat blanketter benämnda ”Villkor för gravsättning i askgravplats”, ”Villkor för gravsättning i askgravlund” och ”Medgivande om gravsättning i minneslund”. Församlingsförbundets rekommendation är att huvudmännen använder dessa blanketter och att de skrivs under av både gravrättsinnehavare respektive den som ordnar med begravningen och av upplåtaren. I praktiken förekommer det dock dels att skriftliga dokument inte upprättas, dels att villkoren skiljer sig från de rekommendationer som lämnas i blanketterna. Skillnaderna kan avse den mycket viktiga frågan om upplåtelsen sker med eller utan gravrätt. Exempel finns på huvudmän som upplåter askgravplatser utan gravrätt. När det gäller askgravlund så förekommer hos vissa huvudmän också benämningen asklund. Att olika namn används för samma företeelse ökar naturligtvis begreppsförvirringen. Vad gäller kistminneslundar så har det inte utfärdats några rekommendationer från branschens sida vad gäller villkoren. I vilken omfattning kistminneslundar används hos olika huvudmän är också oklart. Däremot är det klart att gravskicket förekommer hos vissa huvudmän och att det inte finns någon rättslig definition av begreppet.

225

Begrepp inom begravningsverksamheten SOU 2009:79

6.7.3 Vedertagna begrepp som saknar definitioner i lag eller förordning

I begravningslagen och begravningsförordningen förekommer en del uttryck och begrepp utan att dessa definieras. Som framgått tidigare finns det t.ex. inte någon definition av minneslund. Däremot nämns minneslund i 1 kap. 1 § begravningslagen i samband med att begreppen ”gravsättning” och ”begravningsplatser” definieras. Dessutom nämns minneslunden i 6 § begravningsförordningen i samband med regleringen av vilka uppgifter gravboken eller gravregistret ska innehålla. Inte heller kist- eller urngravar finns definierade. Däremot finns regler om gravdjup vid kistgravar i 10 § begravningsförordningen. Kolumbarium och urnmur är också begrepp som nämns i 1 kap. 1 § begravningslagen i samband med uttrycket ”begravningsplatser”. Inte heller beträffande kolumbarier eller urnmurar finns det emellertid någon ytterligare förklaring eller definition i författning.

6.7.4 Behovet av en rättslig reglering

Vår bedömning: Definitioner bör införas av de nya gravskick

som har vuxit fram och som inte är rättsligt reglerade. Det bör också införas definitioner av vissa mer vedertagna begrepp, t.ex. minneslund. Vi är medvetna om att de gravskick som vi föreslår ska definieras inte är de enda som tillämpas. Vi har valt att utgå från de vanligast förekommande gravskicken. Vår tanke är självfallet inte att bestämmelserna ska tillämpas retroaktivt så att redan existerande gravskick som inte räknas upp i definitionerna skulle bli otillåtna och kräva åtgärder av huvudmannen. Reglerna tar i stället sikte på nyanläggningar och nya upplåtelser som sker.

Samhället har ett övergripande ansvar för att begravningsverksamheten fungerar tillfredsställande. Den osäkerhet och begreppsförvirring som råder är inte bra och drabbar i slutänden enskilda. I första hand riskerar anhöriga att drabbas på så sätt att man kanske väljer ett gravskick utifrån vissa förutsättningar som senare visar sig inte gälla. I vissa fall kan det även vara den avlidne själv som drabbas så till vida att eventuella önskemål om begravningssätt som han eller hon uttryckt före sin död riskerar att

226

SOU 2009:79 Begrepp inom begravningsverksamheten

inte bli uppfyllda. Både från verksamma inom begravningsverksamheten och från branschorganisationer har också framförts önskemål om att en rättslig reglering av gravskicken ska ske.

Gravrättsinnehavaren har en stark ställning i svensk rätt. När dennes rättigheter ska inskränkas, som är fallet vid upplåtelse av askgravplats, bör detta ske inom ramen för en författningsreglering och inte överlåtas till varje huvudman att själv besluta om. Det är också viktigt att huvudmännen för att kunna planera sin verksamhet på rätt sätt får klara och enhetliga regler att följa. Överhuvudtaget är det viktigt att det inte råder någon tvekan om huruvida en viss typ av upplåtelse sker med gravrätt, utan gravrätt, eller med en gravrätt förenad med restriktioner. Sammanfattningsvis menar vi att de nya gravskick som vuxit fram bör definieras rättsligt.

Som framgått saknas även definitioner av vissa mer vedertagna begrepp som förekommer i begravningslagen. Vad gäller t.ex. kist- och urngravar har det inte framkommit att det skulle finnas några problem med att gravskicken skulle tillämpas olika på olika platser i landet eller att det i övrigt skulle vara några tveksamheter om vad de innebär. Enligt vår uppfattning finns det ändå skäl att låta även dessa gravskick definieras. Om nya begrepp definieras utförligt medan de redan vedertagna inte definieras kan missförstånd uppkomma. En ordning där även vedertagna begrepp definieras och förtydligas ökar möjligheten för enskilda att överblicka de olika gravskick som finns. Även för huvudmännen torde detta vara en fördel. Det ska t.ex. inte råda några tveksamheter om huruvida minneslunden är ett anonymt gravskick eller inte. Även beträffande kolumbarium och urnmur finns i dag delvis delade uppfattningar om vad dessa innebär. Enligt vår uppfattning bör därför även vedertagna begrepp ges enhetliga definitioner.

Avslutningsvis finns det anledning att poängtera att vi är medvetna om att de gravskick som vi föreslår ska definieras inte är de enda som tillämpas. Att åstadkomma definitioner av alla tänkbara varianter som finns ute på landets kyrkogårdar är av naturliga skäl inte möjligt. Vi har i stället valt att utgå från de vanligast förekommande gravskicken. Vår tanke är självfallet inte att bestämmelserna ska tillämpas retroaktivt så att redan existerande gravskick som inte räknas upp i definitionerna skulle bli otillåtna och kräva åtgärder av huvudmannen. De tar i stället sikte på nyanläggningar och nya upplåtelser som sker. Under avsnitt 6.7.6 diskuterar vi hur en reglering kan göras flexibel och anpassningsbar till nya förhållanden.

227

Begrepp inom begravningsverksamheten SOU 2009:79

6.7.5 Benämningen av gravskicken

Vår bedömning: Begreppen askgravlund och askgravplats har

blivit etablerade både hos huvudmännen och hos allmänheten. Vid en rättslig reglering bör dessa benämningar därför behållas.

När det gäller minneslund, askgravlund/asklund och askgravplats så har dessa, även om definitioner i författning saknats, kommit att bli begrepp som används hos huvudmännen. Även om lokala avvikelser förekommer så är det ändå begrepp som har etablerats också hos allmänheten och i den information som sprids från huvudmännens sida och från Svenska kyrkan centralt. Enligt vår uppfattning är benämningarna på gravskicken ur vissa aspekter mindre lyckade. Exempelvis kan det konstateras att askgravlund och askgravplats är mycket lika begreppsmässigt trots att det föreligger en avgörande skillnad dem emellan på så sätt att askgravplatsen enligt branschens rekommendationer ska upplåtas med gravrätt och askgravlunden utan gravrätt. Att ordet ”grav” finns med i begreppet askgravlund kan också ifrågasättas eftersom tankarna lätt förs till ”gravrätt”.

Askgravlunden och minneslunden har stora likheter med varandra. Båda är kollektiva gravskick där upplåtelse sker utan gravrätt. Den stora skillnaden dem emellan är att minneslunden är ett anonymt gravskick där närvarorätt vid gravsättningen inte föreligger, medan närvarorätt och rätt till gemensam namnplats föreligger vid askgravlund. En skiljelinje kan i stället sägas gå mellan askgravlund och minneslund å ena sidan och askgravplats å andra sidan. Vi har mot den bakgrunden övervägt att skapa nya begrepp som tydligare markerar samhörigheten mellan minneslunden och askgravlunden, medan begreppet askgravplats skulle behållas oförändrat och därmed klart markera att det är fråga om ett gravskick som skiljer sig från de två andra genom att upplåtelsen sker med gravrätt. Att ändra på begrepp som etablerats hos huvudmän och allmänhet är dock alltid riskabelt så till vida att det kan skapa ytterligare begreppsförvirring och missförstånd. Vi har därför gjort bedömningen att begreppen minneslund, askgravlund och askgravplats bör behållas vid den rättsliga regleringen.

228

SOU 2009:79 Begrepp inom begravningsverksamheten

6.7.6 Rättslig reglering av olika gravskick

Vår bedömning och våra förslag:

• Rättsliga definitioner införs av kistgravplats, urngravplats, kolumbarium och urnmur, kistmur, minneslund, kistminneslund, askgravlund samt askgravplats. Av definitionerna framgår bl.a. om upplåtelsen sker med gravrätt eller inte. Detta sker genom att det införs en ny bestämmelse i begravningslagen där det framgår att definitioner av gravskick finns i begravningsförordningen. Definitionerna framgår av begravningsförordningen.

• Begreppet ”begränsad gravrätt” införs i begravningslagen. En begränsad gravrätt är en gravrätt som upplåts med de begränsningar av gravrättsinnehavarens rättigheter och skyldigheter som framgår av begravningslagen. Begränsningarna gäller rätten att bestämma över gravanordningen och gravplatsen samt skyldigheten att sköta gravplatsen. Askgravplatser, urnnischer i kolumbarier och urnmurar samt kistnischer i kistmurar upplåts med en begränsad gravrätt.

• Vid upplåtelse av en begränsad gravrätt har upplåtaren ansvaret för att gravplatsen hålls i ordnat och värdigt skick. Upplåtaren har rätt att debitera en avgift för skötseln.

• Vid upplåtelse av en begränsad gravrätt är det upplåtaren som bestämmer gravanordningens utseende och beskaffenhet samt även över gravplatsens smyckning och ordnande i övrigt.

• Motsvarande regler som gäller för aska som har gravsatts i en urnmur eller i ett kolumbarium när gravrätten har upphört ska gälla även för stoft som har gravsatts i en kistmur. Vid gravsättning av stoft i en kistmur gäller särskilda regler bl.a. vad avser den kista som används.

• Vissa ytterligare bestämmelser om minneslundar, kistminneslundar, askgravlundar och askgravplatser införs i begravningsförordningen. I bestämmelserna regleras bl.a. vissa frågor om närvarorätt vid gravsättningen samt upplåtarens skötsel- och underhållsansvar. Vidare regleras rätten