SOU 2023:4
Posttjänst för hela slanten
Till statsrådet Erik Slottner
Regeringen beslutade den 1 oktober 2020 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utreda möjliga finansieringsmodeller för den samhällsomfattande posttjänsten. Utredaren ska också överväga vilken omfattning som den samhällsomfattande posttjänsten bör ha och vilka konkreta tjänster som bör ingå i den. Till utredare förordnades samma dag f.d. rådsdirektören Britt Bohlin.
Hovrättsrådet Martin Nilsson har varit huvudsekreterare åt utredningen från och med den 1 oktober 2020. Sekreterare åt utredningen har från och med den 1 oktober 2020 till och med den 30 december 2021 varit f.d. ämnesrådet Per Östensson, från och med den 10 oktober 2020 verksjuristen Sofie Sandell, från och med den 6 april 2021 till och med den 31 oktober 2021 ekonomie doktorn Helen Forslind och från och med den 1 mars 2022 departementsrådet Lena Hägglöf.
Som experter förordnades från och med den 26 oktober 2020 ämnesrådet Anna-Karin Adolfsson, koordinatorn Pär Ove Bergquist, utredaren Anna Kindberg, kanslirådet Sofia Knapp, sakkunnige Joakim Levin, kanslirådet Erik Mattsson, kvalificerade statistikern Maria Melkersson, rådet Karin Morild, ämnesrådet Carl Scheutz, kanslirådet Eva Sörell och departementssekreteraren Daniel Zerea.
Anna-Karin Adolfsson entledigades den 30 november 2021 och ersattes av kanslirådet Sofie Berg Cormier från och med den 1 december 2021. Daniel Zerea entledigades den 5 september 2021 och ersattes av departementssekreteraren Jonathan Grosin från och med den 6 september 2021. Anna Kindberg entledigades den 29 november 2022.
Utredningen, som har antagit namnet Postfinansieringsutredningen, överlämnar härmed betänkandet Posttjänst för hela slanten.
Finansieringsmodeller för framtidens samhällsomfattande posttjänst.
SOU 2023:4. Uppdraget är därmed slutfört. Experten Sofie Berg Cormier har lämnat ett särskilt yttrande.
Stockholm i januari 2023
Britt Bohlin
/ Martin Nilsson
Lena Hägglöf Sofie Sandell
Sammanfattning
Utredningsuppdraget
Vårt uppdrag avser den samhällsomfattande posttjänsten. Denna posttjänst regleras i postlagen (2010:1045) och definieras som en posttjänst som ska finnas i hela landet, som är av god kvalitet och som innebär att alla användare kan ta emot postförsändelser och till rimliga priser kan avlämna sådana försändelser. I praktiken är det Postnords verksamhet med post som utgör den samhällsomfattande posttjänsten i Sverige. Postnord är genom bolagets tillståndsvillkor ålagt att tillhandahålla denna posttjänst.
Bakgrunden till vårt uppdrag är att brevmängderna har sjunkit mycket under 2000-talet och förväntas fortsätta att sjunka. Särskilt om inte kraven på den samhällsomfattande posttjänsten sänks kan portointäkterna om några år inte förväntas vara tillräckliga för att finansiera tjänsten.
Enligt våra direktiv ska vi överväga vilken omfattning som den samhällsomfattande posttjänsten bör ha och vilka konkreta tjänster som bör ingå i den. För närvarande finns det ett krav på att Postnord ska erbjuda en tjänst som innebär att brev delas ut inom två arbetsdagar. I vårt uppdrag ingår att bedöma om detta krav ska ändras.
Eftersom det förutses att den samhällsomfattande posttjänsten kan komma att behöva finansiering vid sidan om portointäkterna ska vi utreda möjliga finansieringsmodeller för tjänsten. Vi ska bland annat utreda modeller som utgår från finansiering genom statsstöd och från upphandling. Om det bedöms lämpligt ska vi vidare lämna ett eller flera ytterligare förslag som innebär att olika tjänster i den samhällsomfattande posttjänsten finansieras på skilda sätt eller att sådana tjänster i olika delar av landet finansieras på skilda sätt. Vi ska också ta ställning till om det är möjligt och behövligt att för vissa delar av
landet finansiera posttjänster med en servicenivå som är högre än den generella servicenivån inom den samhällsomfattande posttjänsten.
Postregleringen
Postdirektivet
Begreppet samhällsomfattande posttjänst härrör från EU:s postdirektiv1 och infördes i den svenska postregleringen som ett led i att postdirektivet genomfördes i svensk rätt. Merparten av postlagens krav på den samhällsomfattande posttjänsten har sin grund i postdirektivet.
Enligt postdirektivet ska medlemsstaterna säkerställa att användarna har tillgång till samhällsomfattande tjänster som inbegriper stadigvarande tillhandahållna posttjänster av fastställd kvalitet inom hela territoriet till rimliga priser för samtliga användare. Skyldigheten gäller adresserade försändelser som väger högst 2 kg. Beträffande paket gäller skyldigheten dock försändelser upp till 10 kg. Den samhällsomfattande posttjänsten omfattar bland annat adresserade brev, paket, dagstidningar och tidskrifter.
I medlemsstaternas skyldigheter ingår att säkerställa att den samhällsomfattande tjänsten som huvudregel garanteras minst fem arbetsdagar i veckan och innebär minst en insamling samt ett överlämnande vid varje fysisk eller juridisk persons bostad respektive lokaler. För att garantera tillhandahållandet av den samhällsomfattande posttjänsten får medlemsstaterna utse ett eller flera företag att tillhandahålla tjänsterna. Det är också möjligt att utse olika företag att tillhandahålla olika delar av de samhällsomfattande tjänsterna eller täcka olika delar av det nationella territoriet. Om postdirektivets krav på den samhällsomfattande posttjänsten uppfylls av marknaden kan tillhandahållandet av denna tjänst överlämnas till marknaden.
Postdirektivet innehåller inte några kvalitetskrav för inrikes posttjänster. I stället ankommer det på medlemsstaterna att föreskriva
1 Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna (EGT L 15, 21.1.1998, s. 14). Direktivet har därefter ändrats år 2002 och 2008, genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/39/EG av den 10 juni 2002 om ändring av direktiv 97/67/EG för att ytterligare öka konkurrensen inom postsektorn i gemenskapen (EGT L 176, 5.7.2002, s. 21) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/6/EG av den 20 februari 2008 om ändring av direktiv 97/67/EG beträffande fullständigt genomförande av gemenskapens inre marknad för posttjänster (EUT L 52, 27.2.2008, s. 3).
kvalitetsnormer särskilt beträffande befordringstider och tjänsternas tillförlitlighet.
Om den samhällsomfattande posttjänsten inte är självfinansierande finns det enligt postdirektivet möjlighet för medlemsstaterna att finansiera den genom upphandling eller statsstöd. Direktivet innehåller vidare regler om prissättning och redovisning. Bland annat föreskrivs att priserna för var och en av de tjänster som ingår i den samhällsomfattande tjänsten ska vara rimliga, kostnadsorienterade, öppna för insyn och icke-diskriminerande.
Postlagen och postförordningen
Enligt postlagen krävs tillstånd för att bedriva postverksamhet. Ett sådant tillstånd får förenas med villkor om skyldighet för tillståndshavare att tillhandahålla hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten. I Sverige har den samhällsomfattande posttjänsten hittills säkerställts genom att Postnords tillstånd förenats med en skyldighet för bolaget att tillhandahålla hela den samhällsomfattande posttjänsten.
Flera av postdirektivets bestämmelser återges i postlagen, bland annat bestämmelsen om insamling och utdelning varje arbetsdag och minst fem dagar i veckan. Precis som enligt postdirektivet krävs alltså enligt postlagen att post delas ut minst fem dagar i veckan. Postnord har infört s.k. varannandagsutdelning. Denna innebär att merparten brev delas ut endast varannan dag. Postnord delar emellertid ut paket och expressbrev varje arbetsdag och erbjuder en tjänst för utdelning varje arbetsdag av adresserade dagstidningar. Post- och telestyrelsen (PTS) har bedömt att utdelning på detta sätt uppfyller postlagens krav.
Beträffande tjänsternas kvalitet föreskrivs i postförordningen (2010:1049) att den samhällsomfattande posttjänsten ska uppfylla kravet att minst 95 procent av de inrikes brev som har lämnats in för tvådagarsbefordran före angiven senaste inlämningstid ska ha delats ut inom två påföljande arbetsdagar. Denna bestämmelse innefattar en skyldighet för Postnord att tillhandahålla en tjänst som innebär att brev delas ut inom två arbetsdagar. I övrigt finns det inte närmare krav på att Postnord ska tillhandahålla vissa tjänster.
Beträffande finansiering av den samhällsomfattande posttjänsten gäller enligt postlagen att tillgången till den samhällsomfattande posttjänsten ska tillförsäkras genom upphandling om det är nödvändigt med hänsyn till kostnaderna för att tillhandahålla tjänsten.
Den svenska postmarknaden
Postmarknaden består av två delmarknader: brevmarknaden och paketmarknaden. Postnord har skilda nät för brev och paket, med till exempel särskilda sorteringsanläggningar för brev och paket. Breven delas ut av brevbärare medan paket delas ut av personal i paketverksamheten, om de inte hämtas ut hos postombud.
Brev brukar delas in i brevlådepost, kontorspost och sändningsbrev. Med sändningar avses serier av försändelser med samma format och vikt och som vanligtvis produceras industriellt och med hjälp av datorstöd. Sändningsbreven omfattar ungefär 83 procent av volymerna på den svenska brevmarknaden. Sändningsbrev produceras i regel i tryckerier, som även kuverterar och sorterar posten. Med kontorspost avses post som normalt frankeras i frankeringsmaskin. Kontorsposten omfattar cirka 12 procent av volymerna på den inrikes brevmarknaden. Med brevlådepost avses post som postas i brevlåda, vanligtvis frankerad med frimärken. Brevlådeposten omfattar 5 procent av volymerna på brevmarknaden.
Befordran av brevlådepost och kontorspost kräver en kostsam infrastruktur med avancerade sorteringsmaskiner. I Sverige är det endast Postnord som har en sådan infrastruktur för befordran i hela landet. Citymail har emellertid ett nät för distribution av sändningsbrev, som levereras sorterade från tryckerierna till Citymail. Citymail når 54 procent av mottagarna. På brevmarknaden uppgår Postnords marknadsandel till strax under 80 procent av volymen, Citymails till ungefär 20 procent och övriga postföretags till ungefär 1 procent. Under perioden 2000–2021 sjönk brevvolymerna med 56 procent. Den årliga procentuella minskningen har ökat sedan 2000. Under tolvmånadersperioden fram till oktober 2022 sjönk Postnords brevvolym med 12 procent.
På paketmarknaden ökar volymerna och det finns flera företag med rikstäckande nät för paketleveranser i hela landet. År 2021 ökade paketvolymerna med 25 procent och omsättningen med 33 procent.
Postnords marknadsandel uppgår till ungefär 50 procent av den totala volymen.
Våra överväganden och förslag
Den samhällsomfattande posttjänstens omfattning
Den enda konkreta tjänst som Postnord är skyldig att tillhandahålla är alltså en brevtjänst med två dagars befordringstid. Postnord tillhandahåller dock många tjänster, bland annat tjänster som är särskilt utformade för kontorspost och sändningsbrev och tjänster med olika befordringstid. Alla tjänster som Postnord erbjuder ingår i den samhällsomfattande posttjänsten. Det innebär att de ska erbjudas i hela landet på icke-diskriminerande villkor och till rimliga priser. Att tjänster ingår i den samhällsomfattande posttjänsten är alltså en garanti för att de tillhandahålls på detta sätt. Det finns dock också negativa effekter av att tjänster ingår i den samhällsomfattande posttjänsten. De prissättningsregler som gäller för sådana tjänster är snedvridande, och för tjänster riktade till konsumenter finns ett mervärdesskatteundantag som har snedvridande effekter på paketmarknaden. Dessa negativa effekter skulle undvikas om tjänsterna inte ingick i den samhällsomfattande posttjänsten. Effekterna kan dock undvikas även om tjänsterna ingår i den samhällsomfattande posttjänsten, genom att PTS inte utser något postföretag att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster på de delar av postmarknaden som är välfungerande och inte kräver något statligt ingripande.
I flera EU-länder har den samhällsomfattande posttjänsten en mindre omfattning än den svenska, till exempel genom att sändningsbrev eller e-handelspaket inte ingår i tjänsten.
Brevsändningar och kontorspost utgör en mycket stor andel av breven som skickas i Sverige och innefattar samhällsviktig post från bland annat myndigheter, vården och företag. En del av denna post är just sådan post som bör ingå i den samhällsomfattande posttjänsten, och det bör finnas tjänster som är särskilt utformade för sådan post. Det är också viktigt att det finns pakettjänster som är anpassade för de olika kundsegmenten på paketmarknaden och som tillhandahålls i hela landet på icke-diskriminerande villkor och till rimliga priser. Den samhällsomfattande posttjänsten bör därför fortsätta att ha den nuvarande omfattningen. Detta behöver dock inte innebära att PTS
ska utse något postföretag att tillhandahålla alla tjänster som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten. Enligt vår bedömning talar konkurrensen på särskilt e-handelsmarknaden och tjänsteutbudet på den marknaden för att PTS inte bör utse något företag att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten när det gäller sådana paket.
En ändrad brevdefinition
Brev definieras i postlagen som en adresserad försändelse som är innesluten i kuvert eller annat omslag och som väger högst 2 kg samt vykort, brevkort och liknande försändelser. Företagen på paketmarknaden erbjuder tjänster som benämns pakettjänster även för försändelser som väger mindre än 2 kg. Dessa hanteras i paketflöden men är alltså enligt postlagen brev. Dessa brev konkurrerar marknadsmässigt med pakettjänster, och i flera avseenden finns det skäl att reglera dem på samma sätt som andra varuförsändelser. Vi föreslår därför att brevdefinitionen i postlagen begränsas till att avse adresserade försändelser med kuvert eller annat omslag, som befordras genom en tjänst avsedd för skriftligt innehåll och som väger högst 2 kg samt vykort och liknande försändelser.
Servicenivåer i den samhällsomfattande posttjänsten
Postnord bör inte återgå till att dela ut post varje dag med brevbäraren till alla postmottagare på det sätt som gällde innan bolaget 2022 införde varannandagsutdelning. Varannandagsutdelning innebär inte att det tar längre tid för posten att komma fram. Den huvudsakliga negativa effekten av varannandagsutdelningen är att de dagstidningsprenumeranter som får sin dagstidning med posten får ungefär hälften av tidningarna dagen efter utgivningsdagen. Antalet dagstidningar som delas ut av Postnord uppgick 2022 till mindre än 10 miljoner exemplar och utgör mindre än 4 procent av den totala prenumererade upplagan. Postnord har beräknat nettokostnaden 2025 för varjedagsutdelning i stället för varannandagsutdelning till 690 miljoner kronor. Det finns inte behov av utdelning varje dag som motiverar den extra kostnaden för sådan utdelning.
Beträffande befordringstidskravet i postförordningen, som innebär att Postnord ska tillhandahålla en brevtjänst med två dagars be-
fordringstid, föreslår vi att kravet ändras till ett krav på att breven ska delas ut inom tre arbetsdagar. För situationen att inga krav ändras har Postnord beräknat att rörelseresultatet i bolagets brevverksamhet, exklusive s.k. paketbrev, kommer att vara en förlust om uppemot 200 miljoner kronor 2024. Utan ändrade krav prognosticerar Postnord en förlust i denna del av sin verksamhet om 1 miljard kronor 2028 och 1,3 miljarder kronor 2030. Om befordringstidskravet ändras till tre dagar bedömer Postnord att rörelseresultatet förbättras med 420 miljoner kronor 2025 och 512 miljoner kronor 2030.
När Postnord har anpassat sin verksamhet efter det nya kravet kommer alla tjänster i brevnätet som idag har en till två dagars befordringstid att få en dags längre befordringstid. Om några år kommer detta att medföra att dagstidningsprenumeranter som får sin tidning genom Postnord kommer att få den en eller två arbetsdagar efter utgivningsdagen. Ett särskilt tidningsstöd bör övervägas utanför den samhällsomfattande posttjänsten.
Postförordningens kvalitetskrav att 95 procent av de berörda breven ska ha delats ut i tid bör fortsätta att gälla eftersom tillförlitlighet är viktig för användarna.
Finansieringsmodeller
Den samhällsomfattande posttjänsten innebär att alla slags brev ska kunna lämnas in i hela landet för utdelning hos alla mottagare i landet. I Sverige är det endast Postnord som har ett nät som krävs för att tillhandahålla brevdelen av den samhällsomfattande posttjänsten. Under överskådlig tid kommer det därför att vara Postnord som tillhandahåller denna del. Även om befordringstidskravet ändras från nuvarande två till tre dagar kommer skyldigheten för Postnord att tillhandahålla brevdelen av den samhällsomfattande posttjänsten om några år att innebära en betydande nettokostnad för bolaget. Postnord bör ersättas för denna kostnad.
Ersättningen kommer att anses som statsstöd enligt EU:s statsstödsregler och kommer därför att behöva anmälas till och godkännas av Europeiska kommissionen innan den betalas ut. Vi lämnar förslag på en förordning om statlig ersättning för tillhandahållande av den samhällsomfattande posttjänsten som är anpassad efter EU:s statsstödsregler.
Vi föreslår att det också ska finnas en möjlighet att tillförsäkra den samhällsomfattande posttjänsten genom upphandling. Eftersom endast Postnord kan tillhandahålla brevdelen av den samhällsomfattande posttjänsten kan upphandling inte användas på det området. På paketmarknaden är konkurrensen god och det finns flera paketdistributörer med rikstäckande nät. Det är dock tänkbart att det kan komma att behövas ett statligt ingripande för att tillförsäkra pakettjänster i särskilt glesbefolkade delar av landet. Om ett sådant behov konstateras ska det finnas en möjlighet att göra det genom upphandling.
Ikraftträdande
Förordningen om statlig ersättning för tillhandahållande av den samhällsomfattande posttjänsten samt övriga författningsändringar bör träda i kraft den 1 juli 2024.
1. Författningsförslag
1.1. Förslag till lag om ändring i postlagen (2010:1045)
Härigenom föreskrivs i fråga om postlagen (2010:1045) att 1 kap. 2 § och 3 kap. 1 och 4 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
2 §
I denna lag betyder
användare: varje fysisk eller juridisk person som i egenskap av
avsändare eller mottagare har nytta av att en posttjänst tillhandahålls,
brev: en adresserad försändelse som är innesluten i kuvert eller
annat omslag och som väger högst 2 kg samt vykort, brevkort och liknande försändelser,
brev: en adresserad försändelse med kuvert eller annat omslag, som befordras genom en tjänst avsedd för skriftliga meddelanden
och som väger högst 2 kg samt vykort och liknande försändelser,
obeställbart brev: ett brev som
1. inte kan delas ut till mottagaren,
2. är ofrankerat eller otillräckligt frankerat, eller
3. har återsänts från en postförvaltning eller ett befordringsföretag i utlandet till det postbefordringsföretag som befordrade brevet från Sverige,
postförsändelse: en adresserad försändelse som väger högst 20 kg
och som överlämnas i den slutliga form i vilken den ska transporteras av en tillhandahållare av posttjänster,
postnummersystemet: ett system av sifferserier som för postbeford-
ringsändamål används för att dela in landet i postnummerområden,
postverksamhet: regelbunden insamling, sortering, transport och ut-
delning av brev mot betalning,
posttjänst: insamling, sortering, transport och utdelning av post-
försändelser mot betalning.
samhällsomfattande posttjänst:
en posttjänst som ska finnas i hela landet, som är av god kvalitet och som innebär att alla användare kan ta emot postförsändelser och till rimliga priser för befordran kan avlämna sådana försändelser.
samhällsomfattande posttjänst:
en posttjänst som ska finnas i hela landet, som är av god kvalitet och som innebär att alla användare kan ta emot postförsändelser bestå-
ende i
1. brev,
2. dagstidningar, tidskrifter, kataloger och andra adresserade försändelser som i samtliga fall väger högst 2 kg, och
3. paket som väger högst 20 kg
och till rimliga priser för befordran kan avlämna sådana försändelser.
3 kap.
1 §
Den samhällsomfattande posttjänsten ska uppfylla kraven att
1. det varje arbetsdag och minst fem dagar i veckan, utom under omständigheter eller geografiska förhållanden som tillståndsmyndigheten bedömer utgör skäl för undantag, ska göras minst en insamling och minst en utdelning av postförsändelser,
2. expeditions- och inlämningsställena ska ligga så tätt att användarnas behov beaktas,
3. de bestämmelser om befordringstider efterlevs, som meddelats av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer,
4. det ska vara möjligt att försäkra postförsändelser och att få kvitto från mottagaren på att en postförsändelse har tagits emot,
5. enstaka postförsändelser ska befordras till enhetliga priser, och
6. villkoren för tjänsten ska vara allmänt tillgängliga.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om
1. vilka tjänster som ska ingå i den samhällsomfattande posttjänsten,
2. på vilket sätt kravet enligt första stycket 1 på utdelning av postförsändelser ska fullgöras,
och
3. krav på befordringstider.
2. på vilket sätt kravet enligt första stycket 1 på utdelning av postförsändelser ska fullgöras,
3. krav på befordringstider, och
4. på vilket sätt kravet enligt första stycket 2 på placering av expeditions- och inlämningsställen ska fullgöras.
4 §
Tillgången till den samhällsomfattande posttjänsten ska tillförsäkras genom upphandling om det är nödvändigt med hänsyn till kostnaderna för att tillhandahålla tjänsten.
Om det behövs för att säkerställa den samhällsomfattande posttjänsten får den myndighet som regeringen bestämmer
1. upphandla hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten, eller
2. lämna ersättning till den som utsetts att tillhandahålla hela eller delar av denna tjänst.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om ersättningen enligt första stycket 2.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2024.
1.2. Förslag till förordning (2024:000) om statlig ersättning för tillhandahållande av den samhällsomfattande posttjänsten
Härigenom föreskrivs följande.
Inledande bestämmelser
1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om statlig ersättning till den som tillhandahåller hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten enligt postlagen (2010:1045).
2 § Denna förordning är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen.
Förutsättningar för ersättning
3 § Statlig ersättning för tillhandahållande av hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten får lämnas till den som har tillstånd att bedriva postverksamhet och som enligt villkor för tillståndet är skyldig att tillhandahålla hela eller delar av denna tjänst.
Ersättning får lämnas i mån av tillgång på medel.
4 § Ersättning får lämnas endast om skyldigheten för en tillståndshavare att tillhandahålla hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten
1. innebär en nettokostnad, som beräknats med beaktande av bilaga I till Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna, senast ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/6/EG, och
2. utgör en orimlig ekonomisk belastning.
5 § Ersättning får lämnas endast i enlighet med
1. kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av den 25 april 2012 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse,
2. kommissionens beslut 2012/21/EU av den 20 december 2011 om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (2012/21/EU), eller
3. ett beslut av Europeiska kommissionen om godkännande av stöd.
Stödets storlek
6 § Ersättningen ska motsvara nettokostnaden för sökandens skyldighet att tillhandahålla hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten med avdrag för incitament till kostnadseffektivitet.
Prövning av ärenden om ersättning
7 § Post- och telestyrelsen prövar frågor om ersättning enligt denna förordning.
8 § Om Post- och telestyrelsen bedömer att den samhällsomfattande posttjänsten helt eller delvis bör säkerställas genom upphandling får ersättning inte lämnas för tillhandahållandet av den samhällsomfattande posttjänsten till den del som tjänsten enligt denna bedömning bör upphandlas.
9 § Ersättning lämnas per kalenderår.
Ansökan om stöd
10 § En ansökan om ersättning ska vara skriftlig och ges in till Post- och telestyrelsen.
11 § Ansökan om ersättning avseende ett visst kalenderår ska lämnas till Post- och telestyrelsen senast den 1 september två kalenderår före kalenderåret som ersättningen avser.
12 § Ansökan ska innehålla
1. uppgift om sökanden,
2. uppgift om vilken ersättning som begärs för det aktuella kalenderåret,
3. uppgift om vilken ersättning som maximalt kommer att begäras för de två efterföljande kalenderåren,
4. uppgift om nettokostnaden för skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten under de år som avses i 1 och 2, och
5. övriga uppgifter som behövs för prövningen av ansökan. Med ansökan ska ges in underlag som styrker nettokostnaden som avses i 4 samt andra underlag som behövs för prövningen av ansökan.
13 § Om ersättningen enligt 12 § första stycket 2 behöver anmälas till Europeiska kommissionen ska sökanden lämna de uppgifter och det underlag som behövs för en anmälan av stöd till Europeiska kommissionen.
Beslut om stöd
14 § Post- och telestyrelsen ska besluta om ersättningen under det år som ersättningen enligt 12 § första stycket 2 avser.
15 § Om ersättning tillerkänns med stöd av kommissionens beslut 2012/21/EU ska beslutet innehålla de uppgifter som följer av artikel 4 i beslutet i den mån uppgifterna inte framgår av denna förordning eller annan handling.
Utbetalning av stöd
16 § Ersättning för ett visst år ska betalas ut den 1 februari, 1 maj, 1 augusti och 1 november det året med 25 procent av ersättningen vid varje utbetalningstillfälle.
Om ersättning behöver anmälas till Europeiska kommissionen får ersättningen inte betalas ut förrän Europeiska kommissionen har godkänt ersättningen. Om ersättning till följd av detta utbetalningsförbud inte kan betalas ut i enlighet med första stycket ska sådan ersättning betalas ut vid det första möjliga tillfället enligt första stycket efter Europeiska kommissionens beslut.
Hinder mot att betala ut ersättning
17 § Post- och telestyrelsen ska besluta att ersättning helt eller delvis inte ska betalas ut om
1. den som har beviljats ersättning genom att lämna oriktiga uppgifter har orsakat att stödet beviljats felaktigt eller med för högt belopp, eller
2. ersättningen av något annat skäl beviljats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta.
Återkrav och återbetalning
18 § Den som har erhållit ersättning enligt denna förordning ska senast den 1 juni året efter det år som ersättningen avser till Post- och telestyrelsen lämna in underlag som styrker nettokostnaden för skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten under det år som ersättningen avser.
19 § Post- och telestyrelsen ska året efter det år som ersättningen avser kontrollera att ersättningen inte överstiger nettokostnaden för skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten.
Om utbetalad ersättning överstiger nettokostnaden för skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten, ska mottagaren återbetala det överskjutande beloppet tillsammans med ränta. Bestämmelser om räntan finns i 4 § lagen (2013:388) om tilllämpning av Europeiska unionens statsstödsregler.
Post- och telestyrelsen ska återkräva den överskjutande delen av ersättningen tillsammans med ränta. Beslut om återkrav ska fattas senast den 1 december året efter det år som ersättningen avser.
20 § Den som har tagit emot ersättning är återbetalningsskyldig om det finns grund för det enligt 17 §.
21 § Om den som har tagit emot ersättning är återbetalningsskyldig enligt 20 § ska Post- och telestyrelsen besluta att helt eller delvis kräva tillbaka ersättningen.
Om ett belopp som återkrävts med stöd av första stycket inte återbetalas i rätt tid, ska dröjsmålsränta enligt räntelagen tas ut på beloppet.
Om det finns särskilda skäl får Post- och telestyrelsen helt eller delvis avstå från ett krav på återbetalning eller ränta.
Offentliggörande, rapportering och registerföring
22 § I 12 a § lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler och i förordning (2016:605) om tillämpning av
Europeiska unionens statsstödsregler finns bestämmelser om offentliggörande, rapportering och registerföring.
Överklagande
23 § I 40 § förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut än beslut enligt 17 § får dock inte överklagas.
Rätt att meddela föreskrifter
24 § Post- och telestyrelsen får meddela föreskrifter om verkställigheten av denna förordning.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2024.
1.3. Förslag till förordning om ändring i postförordningen (2010:1049)
Härigenom föreskrivs i fråga om postförordningen (2010:649) att nuvarande 5–7 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 §
Post- och telestyrelsen får för en eller flera tillståndshavare förena tillståndet att bedriva postverksamhet med villkor om skyldighet att tillhandahålla hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten.
Post- och telestyrelsen får i enlighet med 3 kap. 4 § första stycket 1 postlagen (2010:1045) säkerställa den samhällsomfattande posttjänsten genom upphandling.
6 §
Den samhällsomfattande posttjänsten ska, utöver vad som anges i 3 kap. 1 § postlagen (2010:1045), uppfylla kravet att minst 95 procent av de inrikes brev som har lämnats in för tvådagarsbefordran före angiven senaste inlämningstid ska ha delats ut inom två påföljande arbetsdagar, oavsett var i landet breven har lämnats in.
Den samhällsomfattande posttjänsten ska, utöver vad som anges i 3 kap. 1 § postlagen (2010:1045), uppfylla kravet att minst 95 procent av de inrikes brev som har lämnats in för tredagarsbefordran före angiven senaste inlämningstid ska ha delats ut inom tre påföljande arbetsdagar, oavsett var i landet breven har lämnats in.
När det gäller adresserade försändelser som väger högst 2 kg, som har överlämnats i den slutliga form i vilken de ska transporteras av en tillhandahållare av posttjänster och som före angiven senaste inlämningstid har lämnats in för gränsöverskridande postbefordran inom den snabbaste normalkategorin inom Europeiska unionen, ska den samhällsomfattande posttjänsten uppfylla kravet att
1. minst 85 procent av försändelserna ska ha delats ut inom tre påföljande arbetsdagar, och
2. minst 97 procent av försändelserna ska ha delats ut inom fem påföljande arbetsdagar.
Post- och telestyrelsen ska årligen kontrollera att kravet i första stycket uppfylls och årligen offentliggöra resultatet av denna kontroll.
Post- och telestyrelsen får meddela föreskrifter om senaste inlämningstid och ytterligare föreskrifter om krav på befordringstider enligt 3 kap. 1 § andra stycket postlagen.
7 §
Post- och telestyrelsen får meddela föreskrifter om vilka tjänster som ska ingå i den samhällsomfattande posttjänsten och om på vilket sätt kravet enligt 3 kap. 1 § första stycket 1 postlagen (2010:1045) på utdelning av postförsändelser ska fullgöras.
Post- och telestyrelsen får meddela föreskrifter om vilka tjänster som ska ingå i den samhällsomfattande posttjänsten och om på vilket sätt kraven enligt 3 kap. 1 § första stycket 1 och 2 postlagen (2010:1045) på utdelning av postförsändelser och
placering av expeditions- och inlämningsställen ska fullgöras.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2024.
1.4. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:951) med instruktion för Post- och telestyrelsen
Härigenom föreskrivs att 2 § förordningen (2007:951) med instruktion för Post- och telestyrelsen ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §
Post- och telestyrelsen har till uppgift att
1. främja att en väl fungerande samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet finns tillgänglig för alla användare enligt de mål som anges i postlagen (2010:1045),
2. fortlöpande följa utvecklingen och bevaka att posttjänsterna svarar mot samhällets behov,
3. främja en effektiv konkurrens,
4. övervaka prisutvecklingen,
5. pröva frågor om tillstånd och utöva tillsyn enligt postlagen, och
6. meddela föreskrifter enligt
5. pröva frågor om tillstånd och utöva tillsyn enligt postlagen,
6. säkerställa den samhällsom-
fattande posttjänsten enligt 3 kap. 4 § första stycket 1 postlagen (2010:1045),
7. pröva frågor om ersättning enligt förordning (2024:000) om statlig ersättning för tillhandahållande av den samhällsomfattande posttjänsten, och
8. meddela föreskrifter enligt
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2024.
2. Inledning
2.1. Utredningsuppdraget
Vårt uppdrag avser den samhällsomfattande posttjänsten. Denna posttjänst regleras i postlagen och definieras som en posttjänst som ska finnas i hela landet, som är av god kvalitet och som innebär att alla användare kan ta emot postförsändelser och till rimliga priser kan avlämna sådana försändelser. I praktiken är det Postnords verksamhet med post som utgör den samhällsomfattande posttjänsten i Sverige. PostNord Group AB är nämligen genom bolagets tillståndsvillkor ålagt att tillhandahålla denna posttjänst. Med Postnord avser vi i detta betänkande PostNord Group AB, som ingår i Postnordkoncernen, där moderbolaget är PostNord AB (publ).
Bakgrunden till vårt uppdrag är att brevmängderna har sjunkit mycket under 2000-talet. Mellan 2000 och 2021 sjönk de med 56 procent, och minskningen förväntas fortsätta. Särskilt om inte kraven på den samhällsomfattande posttjänsten sänks finns det risk för att portointäkterna om några år inte kommer att vara tillräckliga för att finansiera tjänsten.
Enligt våra direktiv ska vi överväga vilka konkreta tjänster som bör ingå i en samhällsomfattande posttjänst med oförändrad, utökad respektive minskad omfattning. För närvarande finns det ett krav på att Postnord ska erbjuda en tjänst som innebär att brev delas ut inom två arbetsdagar. I vårt uppdrag ingår att bedöma om detta krav ska ändras. För de tre alternativen med en samhällsomfattande posttjänst med oförändrad, utökad respektive minskad omfattning ska vi uppskatta kostnaderna och förorda ett av alternativen.
Eftersom det förutses att den samhällsomfattande posttjänsten kan komma att behöva finansiering vid sidan om portointäkterna ska vi utreda möjliga finansieringsmodeller för tjänsten. Vi ska bland annat utreda modeller som utgår från finansiering genom statsstöd och
från upphandling. Vi ska lämna förslag på hur varje sådan modell bör utformas. Om det bedöms lämpligt ska vi vidare lämna ett eller flera ytterligare förslag som innebär att olika tjänster i den samhällsomfattande posttjänsten finansieras på skilda sätt, och/eller att sådana tjänster i olika delar av landet finansieras på skilda sätt. Vi ska med en utförlig motivering förorda ett av de förslagen.
Vi ska också ta ställning till om det är möjligt och behövligt att för vissa delar av landet finansiera posttjänster med en servicenivå som är högre än den generella servicenivån inom den samhällsomfattande posttjänsten.
Slutligen anges i våra direktiv att vi i fråga om samtliga förslag, förutom lösningar som innebär en skatt, ska utarbeta nödvändiga författningsförslag och föreslå hur finansieringen ska gå till.
2.2. Vårt arbete
2.2.1. Utredningssammanträden
Utredningsarbetet påbörjades den 1 oktober 2020 och har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna, sammanlagt sexton, sammanträden.
2.2.2. Möten med den parlamentariska referensgruppen
Vi har biträtts av en parlamentariskt sammansatt referensgrupp bestående av Emma Berginger (mp), Dan Ericsson (kd), Helena Gellerman (l), Anders Hansson (m), Mikael Larsson (c), Teres Lindberg (s), Thomas Morell (sd) och Jessica Thunander (v). Vi har haft sex möten med referensgruppen.
2.2.3. Övriga möten och kontakter
Vi har haft återkommande möten med företrädare för Postnord och Post- och telestyrelsen (PTS). Därutöver har vi i första hand haft möten eller på annat sätt kommunicerat med Arena för framtidens distribution, Bolagsverket, Brahehälsan i Löberöd, Bring, Budbee, Bussgods, Citymail Sweden AB, DB Schenker, DHL, DHR, Distriktsveterinärerna, tre domstolar (Göteborgs tingsrätt, Förvaltningsrätten i Malmö, Hovrätten över Skåne och Blekinge), Domstolsverket,
E-hälsomyndigheten, Fagersta kommun, Fedex, Folkhälsomyndigheten, Fria Postoperatörers Förening, Företagarna, Försvarets materielverk, Försvarsmakten, Försäkringskassan, Hela Sverige ska leva, iBoxen, Inera AB, Instabox, Jetpak, Jordbruksverket, Kivra, Kronofogdemyndigheten, Kungliga biblioteket, Landsbygdsnätverket, Lantbrukarnas Riksförbund, Lidingö kommun, Läkemedelsdistributörsföreningen, Läkemedelsverket, länsstyrelserna, Mediestödsutredningen (Ku 2021:B), Migrationsverket, MTD, Myndigheten för digital förvaltning, Myndigheten för press, radio och tv, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Nätverket för statliga myndigheters behov av fysiska posttjänster, Patent- och registreringsverket, Pensionsmyndigheten, Pensionärernas Riksorganisation, Plikt- och prövningsverket, Polismyndigheten, Predictive Movement, Pressens Morgontjänst, Region Gotland, Region Norrbotten, Region Skåne, Region Stockholm, Saco, Sahlgrenska sjukhuset, Schibsted, Seko, Skatteverket, Skärgårdarnas riksförbund, Småkom, Socialstyrelsen, SPF Seniorerna, ST, Statens Servicecenter, Statens veterinärmedicinska anstalt, Svensk Adressändring, Svensk Djursjukvård, Svensk Handel, Svenskt Näringsliv, Sveriges Apoteksförening, Sveriges kommuner och regioner, Sveriges paketombud, Sveriges Tidskrifter, Swedbank AB, Säkerhetspolisen, Tillväxtverket, Trafikverket, Transportstyrelsen, TU (Mediehusens branschorganisation), Tullverket, Tåbelunds vårdcentral, Unilabs, UPS, Valmyndigheten och Västra Götalandsregionen.
Vi har besökt Postnords sorteringsterminal i Rosersberg tillsammans med företrädare för Postnords ledning och Citymails terminal i Norsborg tillsammans med företrädare för Citymails ledning.
2.2.4. Kontakter med andra länder
Under hösten 2021 besökte vi det danska Transportministeriet, Trafikstyrelsen och Posten Danmark A/S i Köpenhamn, det finska Kommunikationsministeriet och Posti Group Abp i Helsingfors samt det norska Samferdselsdepartementet och Posten Norge AS i Oslo.
Vi har även haft möten med EU-kommissionen liksom kommunikation med tillsynsmyndigheterna i ett flertal EU-länder.
2.2.5. Konsultuppdrag
Under utredningstiden har vi fått hjälp med flera olika uppdrag av konsulter.
Copenhagen Economics hade under november 2021 i uppdrag från oss att redovisa ekonomiska överväganden avseende möjligheten att utesluta s.k. sändningsbrev ur den samhällsomfattande posttjänsten och vilket behov av ny reglering som kunde behövas vid ett sådant uteslutande. I redovisningen skulle även ingå erfarenheter från andra länder av att utesluta sändningar och även rekommendation för hur frågan bör hanteras i Sverige.
WSP Sverige AB hade under vintern 2021 till och med våren 2022 i uppdrag att genomföra en värderingsstudie åt oss. Syftet med uppdraget var att redovisa en samhällsekonomisk analys av vad förändringar av olika krav för posttjänsten kan innebära.
Joakim Levin, sakkunnig i ekonomisk analys och reglering på PTS, hade under april 2022 i uppdrag att granska och skriva en rapport om Postnords beräkningar av kostnader för den samhällsomfattande posttjänsten.
Universitetslektorerna Peter Andersson och Pernilla Ivehammar hade under våren 2022 via Linköpings universitet i uppdrag att i en rapport redogöra för ekonomisk teori och ekonomiska erfarenheter och studier av om den prisreglering som gäller för tjänster avseende befordran av brev och paket som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten är samhällsekonomiskt optimal för situationen på den svenska postmarknaden eller om det finns skäl att antingen ändra tillämpningen av kostnadsorienteringskravet eller att besluta att de aktuella tjänsterna, eller vissa av dem, inte ska ingå i den samhällsomfattande posttjänsten.
Copenhagen Economics hade under september 2022 i uppdrag att genomföra en undersökning av tjänsteutbudet på den svenska paketmarknaden jämfört med paketmarknaderna i Norge och Finland. Syftet var att ta reda på om pakettjänster fortfarande behöver ingå i den samhällsomfattande posttjänsten.
2.3. Betänkandets disposition
Vårt uppdrag omfattar den svenska postmarknaden, användarnas behov av post samt digitala alternativ till post. I betänkandet redogör vi därför först för postregleringen, postmarknaden, användarnas behov av post samt digitala alternativ till post (kapitel 3–7).
Den svenska postregleringen bygger på EU:s postdirektiv.1 Detta direktiv har genomförts även i övriga EU-länder, och dessa länder har mött de minskande brevmängderna på olika sätt. Vi redogör därför även för internationella förhållanden (kapitel 8).
Postdirektivet innehåller en rad krav som medlemsstaterna behöver beakta. Vissa krav är har särskild betydelse för vårt uppdrag och dessa behandlar vi i ett särskilt kapitel (kapitel 9). I detta kapitel gör vi överväganden i några frågor som nämns särskilt i våra direktiv och i några frågor som har betydelse för senare överväganden i andra frågor.
När vi utformar finansieringsmodellerna behöver vi beakta EU:s statsstödsregler och upphandlingsregelverket. Dessa regelverk behandlar vi i kapitel 10 och 11.
Vårt uppdrag innefattar samhällsekonomiska aspekter. Detta har framhållits i våra direktiv, där det anges att vi ska analysera de samhällsekonomiska effekterna i utredningsarbetets alla delar. Den samhällsekonomiska teori som har särskild betydelse behandlar vi i kapitel 12.
Efter dessa bakgrundskapitel gör vi våra överväganden och lämnar våra förslag i kapitel 13–18. Därefter behandlar vi ikraftträdandefrågor och förslagens konsekvenser i kapitel 19 och 20 för att slutligen kommentera författningsförslagen i kapitel 21.
1 Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna (EGT L 15, 21.1.1998, s. 14).
3. Gällande rätt
3.1. Den samhällsomfattande posttjänsten
Vårt uppdrag gäller den samhällsomfattande posttjänsten, som i Sverige regleras i postlagen (2010:1045). Enligt postlagen avses med den samhällsomfattande posttjänsten en posttjänst som ska finnas i hela landet, som är av god kvalitet och som innebär att alla användare kan ta emot postförsändelser och till rimliga priser för befordran kan avlämna sådana försändelser. I 3 kap. postlagen finns bestämmelser med närmare krav på den samhällsomfattande posttjänsten. Rent faktiskt är den samhällsomfattande posttjänsten den verksamhet med post som Postnord bedriver.
Begreppet samhällsomfattande posttjänst härrör från EU:s postdirektiv1 från 1997 och infördes i den svenska postregleringen den 1 juli 1998 som ett led i att postdirektivet genomfördes i svensk rätt. Flera av postlagens krav på den samhällsomfattande posttjänsten har sin grund i postdirektivet, och postdirektivet måste beaktas om ändringar ska göras i den svenska regleringen av den samhällsomfattande posttjänsten. I detta kapitel redogör vi övergripande för postdirektivets och den interna svenska postregleringens bestämmelser om den samhällsomfattande posttjänsten.
1 Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna (EGT L 15, 21.1.1998, s. 14). Direktivet har därefter ändrats år 2002 och 2008, genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/39/EG av den 10 juni 2002 om ändring av direktiv 97/67/EG för att ytterligare öka konkurrensen inom postsektorn i gemenskapen (EGT L 176, 5.7.2002, s. 21) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/6/EG av den 20 februari 2008 om ändring av direktiv 97/67/EG beträffande fullständigt genomförande av gemenskapens inre marknad för posttjänster (EUT L 52, 27.2.2008, s. 3).
3.2. Postdirektivet
De svenska reglerna om den samhällsomfattande posttjänsten har alltså sin grund i EU:s postdirektiv. Direktivet antogs 1997 men har sedan ändrats genom direktiv från 2002 och 2008. När vi i detta betänkande hänvisar till postdirektivet avser vi direktivet i dess nu gällande lydelse. Ursprungsdirektivet och de två ändringsdirektiven benämner vi 1997 års direktiv, 2002 års direktiv och 2008 års direktiv.
Postdirektivet syftar till att få en väl fungerande postsektor med harmoniserade bestämmelser rörande samhällsomfattande tjänster och att förbättra postservicen på den inre marknaden. Genom direktivet sker ingen fullständig harmonisering av postmarknaden utan direktivet är ett s.k. minimidirektiv. Det är alltså möjligt för medlemsstaterna att ställa högre krav på den samhällsomfattande posttjänsten än de som följer av direktivet.
Direktivet syftar också till att införa en inre marknad fullt ut för posttjänster, alltså en postmarknad utan inre gränser och med fri rörlighet för posttjänster. Detta innebär att särskilda eller exklusiva rättigheter avskaffades inom postsektorn. Det får alltså inte finnas några rättsliga monopol.
Möjligheten till monopol avskaffades stegvis genom de tre direktiven. Enligt 1997 och 2002 års direktiv var det tillåtet för medlemsstaterna att låta vissa brevtjänster omfattas av monopol. Genom 2002 års direktiv fastställdes en tidtabell för en gradvis liberalisering av postsektorn. Vad som fick omfattas av monopol var brev inom en viktgräns av 100 gram från och med den 1 januari 2003 och 50 gram från och med den 1 januari 2006. Genom 2008 års direktiv liberaliserades emellertid postmarknaden helt.
Möjligheten till monopol hade varit ett sätt att säkra finansieringen av den samhällsomfattande posttjänsten. Liberaliseringen innebar att denna finansieringsmöjlighet försvann. I 2008 års postdirektiv infördes därför bestämmelser om finansieringen av den samhällsomfattande posttjänsten, bland annat bestämmelser om att den kan finansieras genom statsstöd eller upphandling. Postdirektivet innehåller också bestämmelser som syftar till att främja verklig konkurrens och förhindra snedvridning av konkurrensen. Dessa bestämmelser gäller bland annat prissättningen av tjänster i den samhällsomfattande posttjänsten.
Den svenska postmarknaden liberaliserades inte som en följd av postdirektivet utan det dåvarande Postverkets ensamrätt att befordra brev hade avskaffats den 1 januari 1993.
Nedan i avsnitten 3.2.1–3.2.3 redogör vi översiktligt för postdirektivets bestämmelser om den samhällsomfattande posttjänsten, om finansieringen av den och om prissättning och redovisning. I kapitel 9 behandlar vi vissa av postdirektivets krav närmare.
3.2.1. Samhällsomfattande posttjänster
Merparten av postdirektivets bestämmelser gäller den samhällsomfattande posttjänsten. Av artikel 3.1 framgår att medlemsstaterna ska säkerställa att användarna har tillgång till samhällsomfattande tjänster som inbegriper stadigvarande tillhandahållna posttjänster av fastställd kvalitet inom hela territoriet till rimliga priser för samtliga användare. Posttjänster definieras som tjänster som innefattar insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser (artikel 2 led 1). Med postförsändelse avses en adresserad försändelse i den slutliga form i vilken den ska transporteras av en tillhandahållare av posttjänster (artikel 2 led 6). Det anges vidare att sådana försändelser omfattar, förutom brevförsändelser, till exempel böcker kataloger, tidningar och tidskrifter, samt postpaket som innehåller varor med eller utan kommersiellt värde. Den samhällsomfattande posttjänsten omfattar alltså bland annat adresserade brev, paket, dagstidningar och tidskrifter.
I medlemsstaternas skyldigheter ingår att vidta åtgärder för att säkerställa att expeditions- och insamlingsställena ligger så tätt att användarnas behov beaktas (artikel 3.2). De ska också säkerställa att den samhällsomfattande tjänsten garanteras minst fem arbetsdagar i veckan, utom under omständigheter eller geografiska förhållanden som bedöms vara undantagsvis förekommande, och innebär minst en insamling samt ett överlämnande vid varje fysisk eller juridisk persons bostad respektive lokaler (artikel 3.3). I undantagsfall, under villkor som den nationella tillsynsmyndigheten bestämmer, kan dock överlämnande ske vid lämpliga anläggningar. Varje undantag som beviljas måste meddelas kommissionen och alla nationella tillsynsmyndigheter. Innebörden av kravet på utdelning minst fem arbets-
dagar i veckan och möjligheten till undantag från kravet behandlar vi närmare i avsnitt 9.1.
Varje medlemsstat ska besluta om nödvändiga åtgärder för att de samhällsomfattande tjänsterna ska omfatta följande minimiprestationer (artikel 3.4):
- Insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser som väger högst 2 kg.
- Insamling, sortering, transport och utdelning av postpaket som väger högst 10 kg.
- Tjänster för rekommenderade och assurerade försändelser.
De nationella tillsynsmyndigheterna får höja viktgränsen för vad som täcks av de samhällsomfattande tjänsterna när det gäller postpaket till högst 20 kg (artikel 3.5). Medlemsstaterna är dock alltid skyldiga att se till att postpaket på upp till 20 kg som tas emot från andra medlemsstater överlämnas inom deras territorium, oavsett vilken viktgräns för postpaket som bestämts beträffande de samhällsomfattande tjänsterna i just denna medlemsstat. De samhällsomfattande tjänsterna ska täcka såväl nationella som gränsöverskridande tjänster (artikel 3.7).
Varje medlemsstat ska säkerställa att tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster garanteras (artikel 4.1). För att göra detta får medlemsstaterna utse ett eller flera företag att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster så att hela det nationella territoriet täcks. Det är också möjligt att utse olika företag att tillhandahålla olika delar av de samhällsomfattande tjänsterna eller täcka olika delar av det nationella territoriet. (artikel 4.2)
Bestämmelsen i artikel 4.2 infördes genom 2008 års postdirektiv. I skäl 23 i detta direktiv angavs att i den fram till då gällande lydelsen av postdirektivet gällde att tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster i första hand skulle ske genom att tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster utses. I skälet framhölls emellertid att ökad konkurrens och valfrihet innebar att medlemsstaterna borde tillerkännas ytterligare flexibilitet att fastställa det effektivaste och lämpligaste sättet att tillhandahålla de samhällsomfattande tjänsterna. Enligt vad som vidare uttalades borde samtidigt principerna om objektivitet, öppenhet, icke-diskriminering, proportionalitet och minsta möjliga snedvridning av marknaden följas för att säkerställa det fria utbudet
av posttjänster på den inre marknaden. Medlemsstaterna skulle enligt detta skäl få tillämpa en eller flera av följande möjligheter: att marknaden tillhandahåller samhällsomfattande tjänster, att ett eller flera företag utses att tillhandahålla olika delar av samhällsomfattande tjänster eller att täcka olika delar av landet och att tjänsterna upphandlas offentligt. Slutligen uttalas att om en medlemsstat beslutar sig för att utse ett eller flera företag för att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster eller olika delar av samhällsomfattande tjänster, måste det garanteras att tillhandahållarna av de samhällsomfattande tjänsterna åläggs att följa kvalitetskraven på de samhällsomfattande tjänsterna på ett öppet och proportionerligt sätt.
Artikel 5 innehåller några ytterligare krav på de samhällsomfattande tjänsterna. Bland annat ska användarna erbjudas samma tjänst under jämförbara förhållanden och tjänsterna utvecklas som svar på den tekniska, ekonomiska och sociala omgivningen samt på användarnas behov.
Medlemsstaterna ska alltså enligt artikel 3.1 säkerställa att användarna har tillgång till posttjänster av fastställd kvalitet. I direktivet fastställs inte några kvalitetskrav för inrikes posttjänster. I stället föreskrivs att medlemsstaterna ska säkerställa att normer för kvaliteten på de samhällsomfattande tjänsterna bestäms i syfte att garantera postservice och hög kvalitet. Kvalitetsnormerna ska särskilt inriktas på befordringstider och tjänsternas regelbundenhet och tillförlitlighet (artikel 16). Medlemsstaterna ska besluta om kvalitetsnormer för post inom landet och säkerställa att de är förenliga med de normer som beslutas för gränsöverskridande tjänster inom unionen (artikel 17).
För gränsöverskridande tjänster inom unionen finns kvalitetsnormer i Bilaga II till postdirektivet. Kvalitetsnormerna innebär att 85 procent av försändelserna ska ha överlämnats till adressaten inom tre arbetsdagar från avlämningsdatum och 97 procent ska ha överlämnats efter fem dagar från avlämningsdatum. Kvalitetsnormerna i respektive medlemsland ska bestämmas i förhållande till befordringstiden för postförsändelser inom den snabbaste normalkategorin, beräknad från inlämning till utdelning. Normerna måste uppfyllas inte bara för det totala flödet inom gemenskapstrafiken i dess helhet utan också för varje bilateralt flöde mellan två medlemsstater. Det finns en möjlighet för nationella tillsynsmyndigheter att meddela undantag från kvalitetsnormerna i bilaga II om extraordinära situationer med avseende på infrastruktur eller geografiska förhållanden kräver
det (artikel 18). Om det blir aktuellt ska myndigheten genast underrätta kommissionen om beslutet.
3.2.2. Finansiering av samhällsomfattande posttjänster
I artikel 7 i postdirektivet anges att medlemsstaterna får finansiera tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster på följande sätt eller på annat sätt som är förenligt med fördraget.
- Medlemsstaterna får garantera tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster genom upphandling i enlighet med gällande bestämmelser och föreskrifter om offentlig upphandling.
- Om skyldigheten innebär en nettokostnad och utgör en orimlig ekonomisk belastning för tillhandahållaren får medlemsstaten
a) införa ett system för att med offentliga medel kompensera
berörda företag, eller
b) ett system för att fördela nettokostnaden mellan tillhanda-
hållare och/eller användare. För detta ändamål får inrättas en kompensationsfond som finansieras av tillhandahållare och/eller genom avgifter från användare och som för detta ändamål förvaltas av ett av förmånstagaren eller förmånstagarna oberoende organ. I bilaga I till 2008 års postdirektiv finns riktlinjer för beräkningen av den eventuella nettokostnaden för att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.
Denna bestämmelse infördes genom 2008 års postdirektiv. I skälen i detta direktiv förklarades att medlemsstaterna kan använda även andra i unionslagstiftningen godkända finansieringsalternativ, exempelvis att besluta att vinster som härrör från annan verksamhet som tillhandahållarna av samhällsomfattande tjänster bedriver och som inte omfattas av tillämpningsområdet för de samhällsomfattande tjänsterna helt eller delvis ska användas till att finansiera de samhällsomfattande tjänsternas nettokostnader, förutsatt att detta stämmer överens med fördraget (skäl 26).
3.2.3. Prissättning och redovisning
Postdirektivet innehåller vidare regler om prissättning och redovisning. Bland annat föreskrivs att priserna för var och en av de tjänster som ingår i den samhällsomfattande tjänsten ska vara rimliga, kostnadsrelaterade och ge incitament till ett effektivt tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster, öppna för insyn och icke-diskriminerande (artikel 12). Vi återkommer till innebörden av prissättningskraven i avsnitt 9.3–9.6.
Artikel 14 innehåller redovisningsbestämmelser. Enligt dessa ska tillhandahållarna av samhällsomfattande tjänster i den interna redovisningen ha skilda konton för att tydligt skilja mellan tjänster och produkter som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna och de som inte gör det. Artikeln innehåller också bestämmelser om kostnadsfördelning, bland annat om hur gemensamma kostnader ska fördelas. Dessa frågor behandlar vi närmare i avsnitt 9.2.
3.3. Postlagen och postförordningen
3.3.1. Den samhällsomfattande posttjänsten
Den lag som reglerar postverksamhet och den samhällsomfattande posttjänsten är postlagen (2010:1045). Kompletterande bestämmelser finns i postförordningen (2010:1049).
Definitioner
I 1 kap. 2 § postlagen definieras vissa begrepp. Med samhällsomfat-
tande posttjänst avses en posttjänst som ska finnas i hela landet, som
är av god kvalitet och som innebär att alla användare kan ta emot postförsändelser och till rimliga priser för befordran kan avlämna sådana försändelser. Posttjänst definieras i sin tur som insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser mot betalning, och med postförsändelse avses en adresserad försändelse som väger högst 20 kg och som överlämnas i den slutliga form i vilken den ska transporteras av en tillhandahållare av posttjänster. I förarbetena förklaras, precis som anges i postdirektivet, att i begreppet postförsändelse ingår förutom brev även till exempel böcker, kata-
loger, tidningar, tidskrifter och paket.2 Den samhällsomfattande posttjänsten omfattar alltså bland annat brev, paket, tidskrifter och dagstidningar om de väger högst 20 kg och är adresserade.
Av de olika försändelser som ingår i begreppet postförsändelse definieras brev i postlagen. Med en sådan försändelse avses en adresserad försändelse som är innesluten i kuvert eller annat omslag och som väger högst 2 kg samt vykort, brevkort och liknande försändelser. Även adresserade försändelser i plastomslag, till exempel tidskrifter, utgör brev.3 Brev omfattas av fler regler i postlagen än andra postförsändelser, till exempel av regler om hur brev som inte kan delas ut till mottagaren ska hanteras. Vissa av dessa regler redogör vi för i avsnitt 15.3.2. Sådana bestämmelser finns inte för till exempel paket.
Postverksamhet är en del av begreppet posttjänst eftersom post-
verksamhet är begränsad till regelbunden insamling, sortering, transport och utdelning av brev mot betalning. Distinktionen mellan postverksamhet och posttjänst har betydelse bland annat på så sätt att det krävs tillstånd för postverksamhet men inte för andra posttjänster. Tillståndskravet gäller alltså inte paketverksamhet.
Tillståndskrav
Enligt postlagen krävs det alltså tillstånd för att bedriva postverksamhet. Tillstånden beviljas av Post- och telestyrelsen (PTS). Tillstånd att bedriva postverksamhet får förenas med vissa villkor. Bland annat får en tillståndshavare åläggas att tillhandahålla hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten. Det är på detta sätt som postföretag utses att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten i Sverige.
3.3.2. Vissa krav på den samhällsomfattande posttjänsten
I 3 kap. 1 § postlagen föreskrivs vissa krav på den samhällsomfattande posttjänsten och ges ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om vilka tjänster som ska ingå i denna posttjänst och om krav på befordringstider. I paragrafen anges de krav som den samhällsomfat-
2Prop. 2009/10:216, Ny postlag, s. 87. 3Prop. 1993/94:38, Postlag och en förändrad verksamhetsform för Postverket m.m., s. 152.
tande posttjänsten ska uppfylla utöver de krav som ställs upp i definitionen i 1 kap. 2 § postlagen.
Insamling och utdelning av postförsändelser fem dagar i veckan
För den samhällsomfattande posttjänsten gäller att det varje arbetsdag och minst fem dagar i veckan, utom under omständigheter eller geografiska förutsättningar som tillståndsmyndigheten bedömer utgör skäl för undantag, ska göras minst en insamling och en utdelning av postförsändelser (3 kap. 1 § 1).
PTS har utfärdat allmänna råd om utdelning av post inom den samhällsomfattande posttjänsten.4 I råden anges bland annat hur utdelning i tätort respektive utanför tätort bör ske samt hur postlådor och fastighetsboxar ska vara placerade. De allmänna råden upphävs den 1 april 2023 i och med att PTS föreskrifter om utdelning av post träder i kraft.5 Enligt föreskrifterna kommer utdelning av postförsändelser som huvudregel ske i postmottagarens postanordning. Postmottagare som idag har 200 meter till sin postanordning ska inte få ännu längre avstånd. Tillhandahållaren kommer under vissa förutsättningar att ha möjlighet att anvisa en ny plats för postanordning inom 200 meter från postmottagarens adressplats, i normalfallet entrén till byggnaden där postmottagaren bor.
För närvarande gäller emellertid beträffande utdelning i tätort enligt råden att i villaområden bör post delas ut i postlådor som monteras utmed brevbärarens väg i lådsamling eller vid respektive fastighets tomtgräns. I flerfamiljshus bör post som huvudregel delas ut i fastighetsbox i entréplan eller utomhus. Vid utdelning i tätort gäller att postmottagare som på grund av ålder eller funktionsnedsättning inte har möjlighet att hämta sin post i fastighetsbox eller i postlåda i lådsamling på begäran bör få sin post utdelad vid tomtgränsen eller i postinlägg i lägenhetsdörren. Den som är 80 år eller äldre har alltid rätt att på begäran få sådan service medan postoperatören har rätt att kräva läkarintyg för att styrka funktionshinder av dem som är yngre.
Utanför tätort bör post delas ut i postlåda, som vanligtvis placeras i lådsamling, utmed brevbärarens färdväg. Det anges också att post-
4 PTS allmänna råd om utdelning av post vid tillhandahållande av samhällsomfattande posttjänst, PTSFS 2008:6. 5 PTS föreskrifter och allmänna råd om utdelning av post vid tillhandahållandet av samhällsomfattande posttjänst, PTSFS 2022:20.
operatören bör dela ut post till postmottagare som bor mindre än 200 meter in på sidoväg från brevbärarens huvudväg i en lådsamling vid huvudvägen. Vidare bör postoperatören dela ut post längs sidoväg om det finns minst två postmottagare som är stadigvarande bosatta eller verksamma per kilometer sidoväg. Beträffande utdelning utanför tätort finns inte några bestämmelser om utdelning i postlåda vid tomtgränsen för personer som fyllt 80 år eller har en funktionsnedsättning. En sådan tjänst regleras emellertid i Postnords tillståndsvillkor och upphandlats av PTS.
I de allmänna råden finns också föreskrifter om s.k. värdeförmedling. Med sådan avses in- och utlämning av rekommenderade försändelser och paket, inklusive postförskott, samt försäljning av frimärken. I råden anges att värdeförmedling bör tillhandahållas vid postoperatörens serviceställen eller, då serviceställe saknas inom rimligt avstånd, i anslutning till den ordinarie postgången. När värdeförmedling tillhandahålls i anslutning till den ordinarie postutdelningen bör mottagare som bor högst 200 meter från huvudvägen kunna beställa värdeförmedling i anslutning till bostaden upp till två gånger per vecka och mottagare som bor 200–1 000 meter från huvudvägen kunna göra det upp till en gång per vecka.
Huvudregeln är alltså att paket hämtas ut hos postombud men den som får post genom lantbrevbäringen kan få paket utdelade genom brevbäraren. I praktiken fungerar paketdistributionen via lantbrevbäringen på så sätt att mottagaren efter avisering om att ett paket har kommit till ombudet kan boka utkörning via telefon eller Postnords webbplats. Denna möjlighet att boka utkörning av paket brukar kallas kompletterande postservice.
Befordringstid
Vidare gäller för den samhällsomfattande posttjänsten att de bestämmelser om befordringstider som meddelats av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska efterlevas (3 kap. 1 § 3).
Regeringen har i 6 § postförordningen föreskrivit att minst 95 procent av de inrikes brev som har lämnats in för tvådagarsbefordran före angiven senaste inlämningstid ska ha delats ut inom två påföljande arbetsdagar, oavsett var i landet breven har lämnats in.
Även gränsöverskridande postbefordran inom den samhällsomfattande posttjänsten regleras i 6 § postförordningen. För att de krav som ställs i bilaga II i postdirektivet ska uppfyllas föreskrivs att adresserade försändelser upp till 2 kg som har lämnats in för gränsöverskridande postbefordran inom den snabbaste normalkategorin inom Europeiska unionen ska uppfylla följande krav: minst 85 procent av försändelserna ska ha delats ut inom tre påföljande arbetsdagar och minst 97 procent av försändelserna ska ha delats ut inom fem påföljande arbetsdagar.
Övriga krav på den samhällsomfattande posttjänsten
I postlagen föreskrivs också att expeditions- och inlämningsställena ska ligga så tätt att användarnas behov beaktas (3 kap. 1 § 2).
Det ska även vara möjligt att försäkra postförsändelser (skicka assurerade försändelser) och att få kvitto från mottagaren på att en postförsändelse har tagits emot (rekommenderad försändelse) (punkten 4). Slutligen ska villkoren för tjänsten vara allmänt tillgängliga (punkten 6). Det innebär att allmänna villkor, prislistor och kvalitetsnormer för den samhällsomfattande posttjänsten ska hållas tillgängliga för allmänheten.
Regeringen och PTS har genom 3 kap. 1 § andra stycket postlagen respektive 6–7 §§postförordningen bemyndigande att meddela föreskrifter om vilka tjänster som ska ingå i den samhällsomfattande posttjänsten, om på vilket sätt utdelning ska fullgöras och om krav på befordringstider. I förarbetena framhålls att en precisering av vilka tjänster som ska ingå i den samhällsomfattande posttjänsten är av vikt både för användarna och postbefordringsföretagen så att det är tydligt hur stort det offentliga åtagandet är.6 PTS har inte beslutat några föreskrifter om vilka tjänster som ska ingå i tjänsten.
6Prop. 2009/10:216, Ny postlag, s. 95.
3.3.3. Prissättning, redovisning och finansiering av den samhällsomfattande posttjänsten
Prissättningen av den samhällsomfattande posttjänsten
Precis som föreskrivs i postdirektivet ska prissättningen av den samhällsomfattande posttjänsten vara öppen för insyn, icke-diskriminerande och kostnadsorienterad samt främja ett effektivt tillhandahållande av tjänsten (3 kap. 2 §).
Insynskravet innebär att utbudet av samhällsomfattande posttjänster, leverans- och användarvillkor och kvaliteten på tjänsterna samt priser ska hållas tillgängliga för allmänheten.7
Kravet på icke-diskriminering medför att priser och andra villkor för den samhällsomfattande posttjänsten ska tillämpas lika för alla användare som uppfyller villkoren för tjänsten.
Kostnadsorienteringskravet motsvarar postdirektivets krav att priserna ska vara kostnadsrelaterade. Vad som avses med kostnadsorienterade priser anges inte närmare i lag eller förarbeten. Enligt 10–11 §§postförordningen får PTS meddela föreskrifter om kraven på kostnadsorienterade priser. PTS har inte meddelat några sådana föreskrifter men har i de tillståndsvillkor som gäller för tillhandahållaren av den samhällsomfattande posttjänsten förtydligat bland annat hur redovisning av rabatter ska gå till och hur kalkylering och redovisning ska utformas så att tillståndsmyndigheten kan kontrollera att priserna är rimliga, kostnadsorienterade och icke-diskriminerande.8
I avsnitt 9.3–9.6 behandlar vi innebörden av postdirektivets och postlagens prissättningsregler närmare.
Prishöjningstak
I postlagen ges regeringen möjlighet att meddela föreskrifter om att priser för tjänster som ingår i postverksamhet och som omfattas av den samhällsomfattande posttjänsten inte får överstiga vissa nivåer (3 kap. 3 §). Med stöd av sitt mandat har regeringen i 9 § postförordningen infört ett prishöjningstak för befordran av inrikes, frimärkta brev som har lämnats in för tvådagarsbefordran och som väger högst 250 gram. Taket innebär att priset inte får höjas mer än summan av
7Prop. 2009/10:216, Ny postlag, s. 58. 8 Post- och telestyrelsens beslut den 20 februari 2020, dnr 19-13285.
den procentuella ökningen av konsumentprisindex mellan juli närmast föregående år och juli året dessförinnan och den procentuella förändringen närmast föregående år av antalet sådana brev multiplicerat med en faktor som motsvarar den förändring av genomsnittskostnaden för befordran av breven som förändringen ger upphov till. Enligt 9 a § postförordningen ska PTS minst vart tredje år fastställa faktorn som motsvarar förändringen.
Krav på tydlig redovisning
I 3 kap. 2 § andra stycket postlagen finns särskilda regler om hur den som har utsetts att tillhandahålla hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten ska ställa upp sin interna redovisning. Bland annat gäller att tillhandahållaren ska ha olika konton för att tydligt skilja mellan tjänster och produkter som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten och de som inte gör det.
Finansiering av den samhällsomfattande posttjänsten
Enligt 3 kap. 4 § postlagen ska tillgången till den samhällsomfattande posttjänsten tillförsäkras genom upphandling om det är nödvändigt med hänsyn till kostnaderna för att tillhandahålla tjänsten. Av förarbetena framgår att upphandling bedömdes vara det mest ändamålsenliga sättet att säkerställa tjänsten till en så låg kostnad för det allmänna som möjligt.9
I förarbetena till bestämmelsen anges att upphandling ska ske om kostnaderna för att tillhandahålla tjänsten skulle utgöra en orimlig ekonomisk belastning. Enligt förarbetena kunde ett företag således inte förpliktigas att utan ersättning tillhandahålla en tjänst som skulle innebära en oskälig kostnad. Regeringen förklarade också att vid bedömningen av om tillhandahållaren kan drabbas av orimliga kostnader skulle hänsyn tas till tjänsten som helhet. Enligt regeringen skulle omständigheten att en tjänst är olönsam att tillhandahålla i viss glesbygd kunna till exempel kompenseras av att den är lönsam i tätare befolkade delar av landet.10
9Prop. 2009/10:216, Ny postlag, s. 48–49. 10Prop. 2009/10:216, Ny postlag, s. 97.
4. Den faktiska samhällsomfattande posttjänsten i Sverige
4.1. Den samhällsomfattande posttjänsten tillhandahålls av Postnord
I Sverige har den samhällsomfattande posttjänsten hittills säkerställts genom att Post- och telestyrelsen (PTS) i tillståndsvillkoren för Postnord Group AB (Postnord) ålagt bolaget att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten. Det senaste beslutet om tillståndsvillkor är från den 18 februari 2022.1
Enligt beslutet ska Postnord tillhandahålla hela den samhällsomfattande posttjänsten. Som skäl för att utse Postnord att tillhandahålla hela denna tjänst angav PTS inledningsvis att postlagens redovisningsregler och vissa av prissättningsreglerna träffar endast en utsedd tillhandahållare. Såväl prissättningsreglerna som redovisningsreglerna var enligt myndigheten nödvändiga för att den skulle kunna utöva en effektiv tillsyn över prissättningen och i sig skäl för att utse tillhandahållare av den samhällsomfattande posttjänsten. Mot bakgrund av behovet av att kunna utöva tillsyn bedömde PTS därför att tillhandahållare ska utses.
PTS angav också som skäl för sitt beslut att den samhällsomfattande posttjänsten inte i någon del tillgodoses i tillräcklig omfattning av marknadens aktörer i konkurrens på kommersiella grunder. Beslutet skulle därför omfatta en skyldighet att tillhandahålla hela den samhällsomfattande posttjänsten.
Slutligen bedömde myndigheten att Postnord är den enda operatören som har ett rikstäckande nät med 100 procent av landets postmottagare och den enda av de större postoperatörerna som har utdelning fem dagar i veckan. Mot denna bakgrund ansåg PTS att det
1 PTS beslut 2022-02-18, Tillståndsvillkor för Postnord Group AB, dnr 21-12544.
inte fanns någon operatör som kunde utgöra ett komplement till Postnord att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten. PTS ansåg därför att endast Postnord skulle utses att tillhandahålla tjänsten och att skyldigheten skulle gälla hela den samhällsomfattande posttjänsten.
4.2. Tjänster i den samhällsomfattande posttjänsten
Enligt postlagen ingår postförsändelser, dvs. adresserade försändelser som väger högst 20 kg, i den samhällsomfattande posttjänsten. Regeringen och PTS har bemyndigande att meddela föreskrifter om vilka tjänster som ska ingå i denna tjänst men några sådana föreskrifter har inte beslutats. Postförordningens bestämmelse att 95 procent av de inrikes brev som har lämnats in för tvådagarsbefordran före angiven senaste inlämningstid ska ha delats ut inom två påföljande arbetsdagar uppfattas som ett krav på att Postnord ska tillhandahålla en tjänst med tvådagarsbefordran. I övrigt är det upp till Postnord att bestämma vilka närmare tjänster som erbjuds, dock att bolaget måste erbjuda befordran av de olika försändelser som omfattas av den samhällsomfattande posttjänsten och uppfylla till exempel kravet på utdelning minst fem dagar i veckan.
När det gäller frågan vad som avses med tjänst finns det i postlagen regler om redovisning av de olika tjänster som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten. PTS utövar tillsyn över redovisningen. I det sammanhanget tillämpar PTS begreppet på så sätt att med tjänst avses i huvudsak enskilda tjänster eller kategorier av tjänster som de framgår av Postnords prislistor och villkor.
Postnord erbjuder ett trettiotal sådana tjänster. Tjänsterna avser brev, paket, tidskrifter, dagstidningar och adresserad reklam. Vad gäller brev och paket finns det tjänster som är riktade särskilt till privatpersoner och tjänster riktade särskilt till myndigheter och företag.
Bland brevtjänster riktade till privatpersoner finns frimärkta brev och bland tjänsterna till myndigheter och företag finns brev som frankeras med frankeringsmaskin eller skickas med porto betalt. Stora avsändare erbjuds tjänster för s.k. sändningar, dvs. större mängder försändelser med samma format och vikt och som vanligtvis kuverteras direkt i ett tryckeri. För sådana brev finns det en tjänst med utdelning inom en till två dagar (1:a-klassbrev sändning) och en annan
tjänst med utdelning inom fyra dagar (Ekonomibrev sändning). Postnord erbjuder också en tjänst som kallas för varubrev och som är riktad till e-handelsföretag som skickar varor som väger högst 2 kg. För sådana brev finns både en tjänst med utdelning över natt och en tjänst med senare utdelning. För vanliga brev finns också en expressbrevstjänst med befordran över natt.
Även beträffande paket finns flera olika tjänster, särskilt för avtalskunder. Dessa kunder erbjuds tjänster med uthämtning hos postombud och med hemleverans. Beträffande tidskrifter tillhandahålls dels en tjänst med utdelning en eller två dagar efter inlämning (Posttidning A), dels en tjänst med utdelning inom fyra dagar (Posttidning B). För adresserad reklam finns en tjänst som motsvarar tjänsten Ekonomibrev sändning.
Postnord erbjuder också olika tjänster för utrikesförsändelser, och tjänster avseende rekommenderade försändelser och försäkrade postförsändelser.
Utöver de nämnda tjänsterna erbjuder Postnord en rad tjänster som inte ingår i den samhällsomfattande posttjänsten.
4.3. Insamlings- och utdelningsfrekvens
4.3.1. Undantag från utdelning fem dagar i veckan
Post som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten ska som huvudregel samlas in och delas ut minst fem arbetsdagar i veckan. PTS får emellertid medge undantag från detta krav.
PTS har medgett sådant undantag i Postnords tillståndsvillkor. Myndigheten har i dessa angett att Postnord får göra undantag i områden som är särskilt glest befolkade, i områden som saknar bilväg som är farbar året runt och i områden med öar utan fast landförbindelse och som saknar reguljär färjetrafik under en eller flera av veckans dagar. Insamlings- och utdelningsfrekvensen får dock aldrig understiga två dagar i veckan.2
Sedan 1990-talet finns en politisk målsättning att antalet hushåll utan femdagarsutdelning inte får öka. Under 1990-talet var det 1 600 hushåll som inte hade femdagarsutdelning. Vid slutet av 2019 var
2 Se punkten 1.2 i PTS beslut 18.2.2022 om tillståndsvillkor för Postnord, dnr 21-12544.
antalet hushåll i Sverige med färre utdelningsdagar än fem dagar i veckan 1 293.3
4.3.2. Postnords varannandagsutdelning
I januari 2021 började Postnord införa s.k. varannandagsutdelning och sedan den 2 maj 2022 sker utdelning enligt den modellen i hela landet. Utdelningsmodellen bygger på att merparten brev delas ut varannan dag medan varubrev och expressbrev delas ut varje dag. Paket delas som regel inte ut tillsammans med brev och påverkas därför inte av förändringen utan delas precis som tidigare ut varje dag, i den mån de inte lämnas ut hos postombud.
PTS har i ett tillsynsbeslut4 bedömt att modellen med varannandagsutdelning uppfyller postlagens krav på utdelning fem dagar i veckan. Som skäl för denna bedömning angav PTS bland annat att alla pakettjänster, varubrev och expressbrev som ska direkt till mottagaren delas ut varje helgfri vardag, att Postnord erbjuder en tillläggstjänst för daglig utdelning av postdistribuerad tidning samt att försändelser som ska till postombud, postboxar, företagscenter, storkundsnummer eller till företag med utkörningsavtal levereras helgfria vardagar.
3 PTS, Svensk postmarknad 2020, PTS-ER-2020:10, s. 25. 4 PTS beslut den 24 juni 2021 – avslut av tillsyn av Postnords nya produktionsmodell i Malmö terminalområde, dnr 21-108.
5. Postmarknaden
5.1. Den svenska postmarknaden
Postmarknaden består av två delmarknader: brevmarknaden och paketmarknaden. Brevmarknaden riktar sig traditionellt i första hand mot kommunikation, det vill säga distribution av skriftliga meddelanden, medan paketmarknaden omfattar distribution av varor och andra fysiska föremål.
I postlagen avses med brev en adresserad försändelse som väger högst 2 kg. Begreppet paket är inte definierat i vare sig postdirektivet eller postlagen. Vi använder termen för försändelser som väger 2– 20 kg. Post- och telestyrelsen (PTS) har infört termen paketbrev för småpaket som i postlagens mening är brev och som i vart fall delvis delas ut i regelbundna utdelningsslingor.
Den faktiska posthanteringen stämmer väl överens med brevdefinitionen. Postnord hanterar brev, inklusive paketbrev, i sitt brevnät med särskilda sorteringsanläggningar för brev, medan bolaget hanterar paket i ett särskilt nät. Breven delas ut av brevbärare medan paket delas ut av personal i paketverksamheten, om de inte hämtas ut hos postombud.
5.1.1. Den svenska brevmarknaden
Brev som är avsedda för skriftliga meddelanden brukar delas in i brevlådepost, kontorspost och sändningar. Med sändningar avses serier av försändelser med samma format och vikt och som vanligtvis produceras industriellt och med hjälp av datorstöd. Sändningarna omfattar ungefär 83 procent av volymerna på den svenska brevmarknaden. Sändningsbrev produceras i regel i tryckerier som även kuverterar och sorterar posten.
Med kontorspost avses post som normalt frankeras i frankeringsmaskin och vanligtvis distribueras som enstaka försändelser. Kontorsposten omfattar cirka 12 procent av volymerna på den inrikes brevmarknaden och består framför allt av enstaka försändelser som skickas från företag och andra organisationer till hushåll och företag.
Med brevlådepost avses post som postas i brevlåda, vanligtvis frankerad med frimärken, och distribueras som enstaka försändelser. Brevlådeposten omfattar 5 procent av volymerna på den inrikes brevmarknaden.
Brevmängdernas utveckling
Sedan millennieskiftet har brevvolymen i Sverige sjunkit varje år. Under 2020 var minskningen större än något tidigare år och uppgick till 11,8 procent. 2021 låg minskningen på 5,4 procent (7,1 procent om paketbrev räknas bort). Det tredje kvartalet 2022 var Postnords brevmängder 12 procent lägre än det tredje kvartalet 2021. Under perioden 2000–2021 sjönk den totala brevvolymen med 56 procent. År 2000 skickades 3,426 miljarder brev medan det 2021 skickades 1,505 miljarder brev.
Utvecklingen med minskande brevmängder har accelererat under senare år. Under perioden 2000 till 2010 var den kumulativa genomsnittliga årliga förändringen (CAGR) –1,7 procent, men under perioden 2010–2021 låg den på –5,7 procent. Dessa siffror inkluderar totala volymer av brevförsändelser, alltså både traditionella brev och paketbrev. Om paketbreven exkluderas är nedgången kraftigare.
För 1997–2021 ser kurvan för volymutvecklingen ut på följande sätt.
Figur 5.1 Utvecklingen av totala brevvolymer i tusental 1997–2021
Källa: PTS, Svensk postmarknad 2021.
Som framgår av figur 5.1 ovan och tabell 5.1 nedan har minskningen varit kraftigare sedan 2017.
Tabell 5.1 Antal brev i Sverige 2016–2021 samt 2000
År Antal miljoner brev Index (100 = år 2000)
2000
3 426,3
100
… 2016
2 273,1
66,3
2017
2 201,8
64,3
2018
2 018,4
58,9
2019
1 805,5
52,7
2020
1 592,5
46,4
2021
1 505,9
44,0
Källa: PTS, Svensk postmarknad 2021 och Svensk postmarknad 2022.
Sedan 2000-talets början har Sveriges befolkning ökat med 18 procent. Samtidigt som brevmängderna har sjunkit har alltså antalet avlämningsställen ökat.
5.1.2. Volymer och omsättning på brevmarknaden under 2021
Under 2021 skickades alltså cirka 1,5 miljarder brevförsändelser inom Sverige. Av dessa var ungefär 1,4 miljarder traditionella brev och cirka 73 miljoner paketbrev. Omsättningen uppgick till 9,2 miljarder kronor under 2021, varav traditionella brev stod för 7,2 miljarder kronor och paketbrev för 2 miljarder kronor.
Jämfört med föregående år minskade den totala brevmarknaden 2021 med 5,4 procent i termer av volymer men ökade med 1,1 procent i termer av omsättning. Om totalsiffrorna delas upp framgår att traditionella brev minskade både i termer av volymer (–7 procent) och i termer av omsättning (–9 procent) medan paketbreven ökade både räknat i volymer (+45 procent) och omsättning (+74 procent).
Tabell 5.2 Volymer och omsättning på brevmarknaden 2021
Brevmarknaden (tusental)
Volymer 2021
Omsättning 2021
Förändring 2020–2021 Volymer
Förändring 2020–2021 Omsättning
Totala brevförsändelser 0–2 kg
1 505 919 9 197 255 –5,4 %
1,1 %
Varav brev
1 433 223 7 230 240 –7,1 % –9,3 %
Varav paketbrev
72 696 1 967 015 45,3 % 74,6 %
Källa: PTS, Svensk postmarknad 2022.
5.1.3. Konkurrenssituationen på brevmarknaden
Marknaden för brev (riktad mot skriftliga meddelanden)
Som vi har beskrivit i kap. 3 krävs tillstånd för att regelbundet dela ut brev mot betalning. I maj 2022 hade 25 företag tillstånd att bedriva postverksamhet i Sverige.
Postnord har sedan liberaliseringen av brevmarknaden i början av 1990-talet haft en stark ställning på brevmarknaden. Efter liberaliseringen ökade först antalet operatörer med tillstånd. I slutet av 1997 hade cirka 100 företag tillstånd att bedriva postverksamhet. Därefter vände utvecklingen, och i maj 2022 var alltså 25 postoperatörer verksamma på den svenska brevmarknaden.
På marknaden för stora sändningar (inlämningar med minst 500 brev) är Postnord och Citymail de två huvudsakliga konkurrenterna. Postnord täcker hela Sverige medan Citymails utdelningsverksamhet når cirka 54 procent av alla mottagare.
För rikstäckande befordran av enstaka brev är Postnord i praktiken den enda postoperatören. På lokal nivå utgörs konkurrensen av ett tjugotal lokalt verksamma postoperatörer med förhållandevis små volymer.
Postnord har rent faktiskt monopol på all rikstäckande brevlådepost, det vill säga brev som läggs på brevlåda. Den marginella konkurrens som finns avser lokalpost på ett fåtal orter. När det gäller rikstäckande kontorspost (osorterad post från företag och organisationer) har Postnord också en mycket stark ställning. Konkurrens finns från operatören Mailworld Office vars affärsidé är att samla in kontorspost och konvertera den till sändningar. Under 2020 samlade Mailworld Office in drygt 14 miljoner försändelser. Dessa överlämnades till Citymail eller Postnord för slutlig utdelning.
Postnord är fortfarande den största aktören på marknaden för traditionella brevtjänster, och hade under 2021 en marknadsandel på mellan 75 och 80 procent i termer av volymer. Citymail hade det året en marknadsandel om mellan 20 och 25 procent. Därefter har de tio företagen inom morgontidningsdistributionen (MTD) sammantaget mellan 1 och 5 procent av marknaden medan övriga postoperatörer tillsammans hade mindre än 1 procent av marknaden.
Tabell 5.3 Marknadsandelar på marknaden för brev 0–2 kg (exklusive paketbrev (2021)
Operatör Marknadsandel, volym Marknadsandel, omsättning
Postnord 75–80 % (–3) 85–90 % (–1) Citymail 20–25 % (2) 10–15 % (1) MTD 1–5 % (0) <1 % (0) 13 aktörer med enskilt <1 % <1 % tillsammans <1 % tillsammans
Källa: PTS, Svensk postmarknad 2022.
Marknaden för paketbrev (lättare varuförsändelser i brevflödet)
Brevmarknaden omfattar alltså både traditionella brev och lättare varuförsändelser som går i brevflödet. Den senare delmarknaden har ökat kraftigt under senare år, i takt med att e-handeln har ökat.
Postnord är den största aktören på marknaden för paketbrev, med en marknadsandel på mellan 75 och 80 procent i termer av volymer. Näst störst är MTD, som med sitt gemensamma varumärke Early Bird har en sammanlagd marknadsandel på mellan 15 och 20 procent. Därefter kommer Citymail med en marknadsandel på mellan 1 och 5 procent, medan övriga aktörer på marknaden tillsammans har en marknadsandel som understiger 1 procent.
Tabell 5.4 Marknadsandelar på marknaden för paketbrev (2021)
Operatör Marknadsandel, volym Marknadsandel, omsättning
Postnord 75–80 % (–2) 85–90 % (0) MTD 15–20 % (2) 10–15 % (0) Citymail 1–5 % (0) 1–5 % (0) 6 aktörer med enskilt <1 % <1 % tillsammans <1 % tillsammans
Källa: PTS, Svensk postmarknad 2022.
5.1.4. Paketmarknaden
Antal paket och omsättning
När det gäller paket omfattar postlagen försändelser som väger 2–20 kg, och sådana paket ingår i den samhällsomfattande posttjänsten. Paketbreven konkurrerar emellertid med paket och ingår affärsmässigt i paketmarknaden. Den totala marknaden omfattar därmed både traditionella paket, som går i paketflödet, och paketbrev, som går i brevflödet.
Paketmarknadens största delmarknad är marknaden för försändelser som skickas från företag till konsument (B2C). Denna stod 2021 för 66 procent av alla paket, eller 74 procent om paketbreven räknas in i den totala volymen. Därefter följde marknaden för försändelser som skickas från företag till företag (B2B). Denna stod för 31 procent av paketen, eller 23 procent om paketbreven räknas in i den totala volymen. Slutligen stod marknaden för försändelser från konsument (C2X) för 3 procent av paketen.
Figur 5.2 Andel B2C, B2B och C2X av total paketvolym (2021)
Källa: PTS, Svensk postmarknad 2022.
Jämfört med 2020 hade antalet B2C-paket ökat både i termer av volymer (+14 procent) och i termer av omsättning (+17 procent). Likaså hade B2B-paketen ökat (34 procent i termer av volymer och 49 procent i termer av omsättning). Inom C2X-segmentet hade volymerna ökat med cirka 44 procent och omsättningen med 22,5 procent. Även paketbreven hade ökat kraftigt (45 procent baserat på volymer, 75 procent baserat på omsättning).1
Konkurrenssituationen på paketmarknaden
Marknaden för B2C-paket
Som figur 5.2 ovan visar är B2C-marknaden den största delmarknaden. Traditionellt har det vanligaste leveranssättet för B2C-paket varit leverans till mottagarens dörr eller till ombud. Under senare år har leverans till paketskåp blivit ett allt vanligare leveranssätt.
Postnord är den största aktören på marknaden för B2C-paket, med en marknadsandel på 55–60 procent i termer av omsättning. Därefter följer DHL med en marknadsandel på 10–15 procent, följt av tre företag (Schenker, Instabox, Budbee) som vardera har 5–10 procent av marknaden.2 Fyra företag (Bring Parcels, Best Transport, Airmee och UPS) har vardera mellan 1 och 5 procent. Övriga aktörer på marknaden har tillsammans enskilt mindre än 2 procent, och tillsammans cirka 2 procent av marknaden.
1 Statistiken härrör från uppgifter som paketoperatörer lämnar till PTS. Den relativt kraftiga ökningen i B2B-volymer reflekterar delvis att myndigheten den senaste insamlingen för första gången fick in data från DSV Road, TNT och FedEx, som alla är relativt stora aktörer på B2Bmarknaden. 2 Budbee och Instabox har under hösten 2022 gått ihop och bildat företaget Instabee.
Tabell 5.5 Marknadsandelar på marknaden av B2C-paket, exklusive paketbrev (2021)
Mätt i omsättning
Operatör Marknadsandel omsättning B2C-paket, exklusive paketbrev
Postnord 50–55 % (–6) DHL 10–15 % (–1) Schenker 5–10 % (–2) Instabox 5–10 % (3) Budbee 5–10 % (2) Bring Parcels 1–5 % (1) Best Transport 1–5 % (0) Airmee 1–5 % (1) UPS 1–5 % (O) 4 aktörer enskilt <1 % ca 2 % tillsammans
Källa: PTS, Svensk postmarknad 2022.
Tabell 5.6 Marknadsandelar på marknaden av B2C-paket, exklusive paketbrev (2021)
Mätt i volym
Operatör
Marknadsandel volym B2C-paket, exklusive paketbrev
Postnord 50–55 % (–6) DHL 10–15 % (–1) Instabox 10–15 % (5) Schenker 5–10 % (–3) Budbee 5–10 % (2) Bring Parcels 1–5 % (1) Airmee 1–5 % (1) UPS 1–5 % (O) 6 aktörer enskilt <2 % ca 2 % tillsammans
Källa: PTS, Svensk postmarknad 2022.
Marknaden för B2B-paket
Paketmarknadens näst största delmarknad utgörs av distribution mellan företag (B2B). Även på denna marknad är Postnord den största aktören, med en marknadsandel på mellan 35 och 40 procent, i termer av omsättning. Därefter följer tre företag med mellan 10 och
15 procent (Schenker, TNT och DHL), varefter ytterligare tre företag har mellan 5 och 10 procent (UPS, DSV Road, FedEx), följt av Bring Parcels som har mellan 1 och 5 procent av marknaden. Övriga på marknaden har enskilt mindre än 2 procent och en kombinerad marknadsandel på 2 procent.
Tabell 5.7 Marknadsandelar på marknaden för B2B-paket (2021)
Mätt i omsättning
Operatör Marknadsandel omsättning B2B-paket
Postnord 35–40 % (–10) Schenker 10–15 % (–6) TNT 10–15 % (–) DHL 10–15 % (–3) UPS 5–10 % (–3) DSV Road 5–10 % (–) FedEx 5–10 % (–) Airmee 1–5 % (1) Bring Parcels 1–5 % (–2) 2 aktörer enskilt <2 % ca 2 % tillsammans
Källa: PTS, Svensk postmarknad 2022.
Tabell 5.8 Marknadsandelar på marknaden för B2B-paket (2021)
Mätt i volym
Operatör Marknadsandel volymomsättning B2C-paket
Postnord 45–50 % (–7) Schenker 10–15 % (–4) DHL 10–15 % (–1) DSV Road 5–10 % (–) UPS 5–10 % (–2) Bring Parcels 1–5 % (–2) TNT 1–5 % (–) 3 aktörer enskilt <2 % 1–5 % (O) 6 aktörer enskilt <2 % ca 2 % tillsammans
Källa: PTS, Svensk postmarknad 2022.
Marknaden för C2X-paket
Marknaden för C2X-paket är en liten men växande delmarknad med fortfarande ett jämförelsevis litet antal aktörer verksamma. Postnord är störst på denna delmarknad (i termer av volymer), med en marknadsandel på mellan 40 och 45 procent, följt av Schenker med mellan 35 och 40 procent, DHL med mellan 20 och 25 procent och Bussgods med mindre än 1 procent.
Tabell 5.9 Marknadsandelar på marknaden för C2X-paket (2021)
Mätt i volym
Operatör Marknadsandel (volym) C2X-paket
Postnord 40–45 % (15) Schenker 35–40 % (–8) DHL 20–25 % (–6) Bussgods <1 %
Källa: PTS, Svensk postmarknad 2021.
Tabell 5.10 Marknadsandelar på marknaden för C2X-paket (2021)
Mätt i omsättning
Operatör Marknadsandel (omsättning) C2X-paket
Postnord 50–55 % (7) Schenker 30–35 % (–4) DHL 15–20 % (–2) Bussgods 1–5 % (–1)
Källa: PTS, Svensk postmarknad 2022.
5.1.5. Paketmarknaden när även gränsöverskridande försändelser räknas in
PTS hämtar årligen in uppgifter från företag som är verksamma på paketmarknaden.3 Detta sker enligt EU:s paketförordning.4 Denna förordning omfattar paket upp till 31,5 kg, och informationsinsamlingen avser inrikes paketleveranstjänster, inkommande gränsöverskridande paketleveranstjänster (tjänster där avsändaren finns utanför
3 PTS, Den svenska paketmarknaden 2021, PTS-ER2022:27. 4 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/644 av den 18 april 2018 om gränsöverskridande paketleveranstjänster, EUT L 112, 2.5.2018, s. 19–28.
Sverige och mottagaren i Sverige) och utgående gränsöverskridande paketleveranstjänster (tjänster med avsändaren i Sverige och mottagaren utanför Sverige.
Av denna paketmarknad stod 2021 inrikes paketleveranstjänster för 73 procent av marknaden i termer av antalet distribuerade paket, gränsöverskridande utgående paketleveranstjänster för 15 procent och gränsöverskridande inkommande paketleverenstjänster för 11 procent.
Uttryckt i antal paket motsvarar detta 358 miljoner utdelade paket i 2021, varav 263 miljoner paket hade både avsändaren och mottagaren i Sverige, 55,5 miljoner paket hade avsändaren i Sverige och mottagaren utomlands, och 39,7 miljoner paket hade avsändaren utomlands och mottagaren i Sverige. I termer av omsättning var det totala värdet på marknaden 22 miljarder kronor under 2021, varav inrikesmarknaden stod för 12,4 miljarder, utgående paket för cirka 6,7 miljarder och inkommande paket för cirka 2,9 miljarder.
Postnord hade störst marknadsandel på den totala marknaden, med 40–45 procent av omsättningen och 50–55 procent av volymen. Beträffande de tre delmarknaderna hade Postnord störst marknadsandel på den inrikes marknaden och marknaden för inkommande paket. På marknaden för utgående paket hade emellertid UPS störst marknadsandel när det gällde omsättning (30–35 procent) medan Postnord hade störst marknadsandel i termer av volymer (35–40 procent).
5.2. Postservice – en geografisk översikt
5.2.1. Utdelning av post
I Sverige finns ungefär 5,3 miljoner avlämningsställen för post. Med avlämningsställen avses enskilt brevinkast, fack i fastighetsbox, enskild postlåda, postlåda i lådsamling samt vissa särskilda lösningar i svårtillgänglig geografi. Av dessa avlämningsställen finns ungefär 4,7 miljoner i någon av Sveriges drygt 2 000 tätorter. Strax över 5 miljoner av avlämningsställena har ett hushåll som postmottagare.
Eftersom Postnord är utsedd att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten i Sverige delar bolaget ut post till samtliga dessa avlämningsställen. Bolaget organiserar utdelningen i lantbrevbäring och stadsbrevbäring. Den största skillnaden mellan utdelningsformerna är att mottagarna inom lantbrevbäringen normalt sett har tillgång till fler tjänster än vad som utförs inom stadsbrevbäringen, där-
ibland möjlighet att få paket utkörda kostnadsfritt. Generellt sett är kostnaden per mottagare och utdelad försändelse väsentligt högre inom lantbrevbäringen än inom stadsbrevbäringen.
På mindre tätorter där det av olika anledningar inte är möjligt att etablera ombud, samtidigt som det kanske är långt eller på annat sätt svårt för mottagarna att ta sig till närmaste ombud, erbjuder Postnord lantbrevbäring för att säkerställa en viss servicenivå på orten. Även om det generellt sett är så att stadsbrevbäring är den utdelningsform som Postnord erbjuder inom tätort och lantbrevbäring den utdelningsform som erbjuds utanför tätort är det betydligt fler avlämningsställen som idag betjänas av lantbrevbäring än vad som de facto ligger utanför tätort, vilket illustreras i följande tabell.
Tabell 5.11 Avlämningsställen utdelningsform/tätort
Utanför tätort I tätort
Totalt
Lantbrevbäring
594 000
253 000
847 000
Stadsbrevbäring
36 000
4 419 000 4 455 000
Totalt
630 000
4 672 000 5 302 000
Källa: PTS, Svensk postmarknad 2021.
Närmare 630 000 avlämningsställen är placerade utanför tätort. Av dessa ligger omkring 36 000 nära en tätort och betjänas därför av Postnords stadsbrevbärarslinga. Samtidigt ligger drygt 250 000 avlämningsställen i tätorter som är små och på platser där det är svårt att etablera ombud inom rimliga avstånd. Dessa betjänas då med lantbrevbäring i stället. Totalt sett är det därmed cirka 850 000 avlämningsställen som idag betjänas av lantbrevbäring.
På landsbygden är möjligheten att få paket hemsända via Postnords lantbrevbäring ett komplement till operatörens ombudsnät. Efter att mottagaren fått en avisering om att ett paket har kommit fram till ombudet bokar mottagaren utkörning via telefon eller genom Postnords webbplats. Även andra ärenden som kan utföras på ett fullserviceombud går i huvudsak att utföra via lantbrevbäraren. Tillgång till tjänsten baseras på mottagarens postnummer. Om utdelningsformen inom postnumret är lantbrevbäring är tjänsten möjlig att boka, annars inte.
5.2.2. De geografiska förutsättningarna
Sverige har en varierad geografi och låg och varierande befolkningstäthet. Av figur 5.3 framgår tätheten mellan avlämningsställena utanför tätort.
Figur 5.3 Täthet mellan avlämningsställen utanför tätort
Källa: PTS, Svensk postmarknad 2021.
Inom tätort är medelavståndet till mottagarnas postlådor under 20 meter och utanför tätort är medelavståndet strax under 200 meter. Av de 630 000 mottagarna med avlämningsställen utanför tätort har 16 000 mer än 1 kilometer till sin postlåda. 80 procent av dessa 630 000 har upp till 200 meter och 95 procent har maximalt 500 meter.
Avståndet till ett postombud där det går att hämta och lämna paket är i genomsnitt 2 kilometer i hela landet. Inom tätorter är genomsnittet omkring 1 kilometer. För mottagare som är bosatta eller verksamma utanför tätort eller i mindre tätorter är den genomsnittliga resvägen till ett ombud knappt 9 kilometer.
5.2.3. Servicenät för paketutdelning
Ombudsnät för in- och utlämning av paket är traditionellt sett grundstommen för paketleveranser i Sverige. Under de senaste åren har antalet ombud ökat. Parallellt har marknaden för hemleveranser utvecklats och flera nya aktörer har etablerat sig. Paketboxar och paketskåp har också börjat etableras som en alternativ kanal för att ta emot och även returnera paket.
Aktörer med ombudsnät
Antalet ombud har ökat kontinuerligt under de senaste åren. Antalet servicepunkter fördelade sig 2021 enligt följande.
Tabell 5.12 Antal paketombud 2021
Distributör Antal servicepunkter 2022 (2021)
Geografisk täckning Antal län av 21 (2021)
Geografisk täckning Antal kommuner av 290 (2021)
Bring, totalt 1 838 (1 676) 21 (21)
290 (289)
Paketboxar/paketskåp
73 (0)
Paketombud 1 765 (1 676)
Budbee, totalt 1 403 (343) 16 (12)
216 (91)
Paketbox/paketskåp 1 403 (343)
Bussgods, totalt
257 (254) 21 (21)
115 (116)
Paketombud
257 (254)
DB Schenker, totalt 1 687 (1 680) 21 (21)
115 (116)
Paketombud 1 687 (1 680) 21 (21)
290 (290)
DHL Freight, totalt 1 855 (1 879) 21 (21)
290 (290)
Paketombud 1 855 (1879)
DHL Express, totalt 1 360 (1 411) 21 (21)
290 (290)
Paketombud 1 360 (1 257)
Iboxen, totalt
449 (0)
10 (0)
34 (0)
Paketbox/Paketskåp
449 (0)
Instabox, totalt 2 252 (933) 21 (19)
278 (194)
Paketbox/Paketskåp 2 252 (933)
Postnord, totalt 2 800 (2 162) 21 (21)
290 (290)
Paketbox/Paketskåp
602 (0)
Företagscenter
201 (206)
Postombud 1 601 (1 590) Utlämningsställe 396 (366)
Källa: PTS, Svensk postmarknad 2022.
Figur 5.4 Samlat ombudsnät januari 2021
Källa: PTS, Svensk postmarknad 2022.
Figur 5.4 illustrerar det samlade utbudet av ombud i Sverige. Fyra aktörer (DB Schenker, Bring, DHL och Postnord) har rikstäckande ombudsnät och vart och ett av dessa postföretag har postombud i samtliga Sveriges kommuner. Dessutom finns det två aktörer som kompletterar varandra geografiskt sett. UPS har sina ombud etablerade i södra Sverige upp till i höjd med Gävle, medan Bussgods är koncentrerade till norra Sverige från Gävle och uppåt, med enstaka egna ombud i södra Sverige. Bussgods har dessutom ett samarbete med DHL för att kunna nå fler mottagare söderut.
I många fall är samma fysiska servicepunkt ombud för två eller flera av paketdistributörerna, i andra fall ligger de spridda från varandra. Postnord levererar minst fem dagar per vecka till samtliga av sina ombud och övriga aktörer gör i huvudsak detsamma. I ett par av ombudsnäten finns det dock undantag. Undantagen är dock marginellt förekommande och sker främst till de mer avlägset belägna ombuden.
5.3. Postnords postverksamhet
5.3.1. Postnordkoncernen
Begreppet den samhällsomfattande posttjänsten och regleringen av denna infördes den 1 juli 1998 i den då gällande postlagen. Vid den tiden tillhandahölls den samhällsomfattande posttjänsten av Posten AB, som hade bildats i samband med att Postverket bolagiserades den 1 mars 1994. Numera tillhandahålls den samhällsomfattande posttjänsten av PostNord Group AB, som ingår i en koncern där Post-Nord AB (publ) är moderbolag. Koncernen bildades 2009 genom ett samgående mellan Posten AB och danska Post Danmark A/S. Den svenska staten äger 60 procent av aktierna i Postnord AB och den danska staten 40 procent. Var och en av staterna har 50 procent av rösterna i bolaget. Postnord Group AB äger 100 procent av aktierna i Post Danmark A/S, som tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten i Danmark.
I PostNord AB:s bolagsordning anges att föremålet för bolagets verksamhet ska vara att, direkt eller genom dotterbolag, tillhandahålla rikstäckande postverksamhet i Sverige och Danmark genom bolagets postdistribuerande dotterbolag i Sverige respektive Post Danmark A/S, och genom lantbrevbäringen utföra grundläggande
betaltjänster i Sverige på begäran av den som tillhandhåller tjänsterna på uppdrag av staten. Enligt bolagsordningen för PostNord Group AB har det bolaget motsvarande föremål för sin verksamhet, dock att den ska vara med huvudinriktning på den svenska marknaden. Som vi har nämnt ovan använder vi i detta betänkande namnet Postnord för PostNord Group AB.
5.3.2. Postens väg hos Postnord
Postnord organiserar sin postverksamhet i två olika nät, ett för brev och ett för paket.
I sitt brevnät samlar Postnord in brev från gula brevlådor eller direkt från företag och myndigheter och transporterar dem till någon av sina brevterminaler. Merparten brev lämnas dock in till terminalerna direkt av tryckerierna. I brevterminalerna sker s.k. uppsamlings- och spridningssortering. Därefter transporteras posten till brevbärarkontor och s.k. hubbar, där brevbärare gör en avslutande sortering för att sedan dela ut posten längs sina brevbärarslingor.
Pakethanteringen sker alltså i ett särskilt nät med särskilda paketterminaler, och paketen delas i regel inte ut av brevbärare längs fasta slingor utan av paketbilschaufförer.
Vi redogör nu närmare för hur Postnord har organiserat sitt arbete med brev- och paketbefordran.
Postnords brevhantering
Postnords brevhantering är organiserad i nio brevterminalsområden, med en brevterminal i varje område. Över landet finns 88 brevbärarkontor och 105 s.k. hubbar. På brevbärarkontoren hanteras huvudsakligen brev, medan både brev och paket distribueras från hubbarna. På brevbärarkontor med lantbrevbärarslingor hanteras dock även paket som levereras med lantbrevbärare. Hubbarna täcker ofta större områden än brevbärarkontoren. Ett skäl till att utdelning i ett visst område sker från en hubb i stället för från ett brevbärarkontor kan vara att området ligger så pass långt från närmaste paketterminal att det inte är rationellt att låta paketutdelningen till området utgå från paketterminalen.
Postnord har också 73 s.k. depåer. Vid en depå arbetar brevbärare vars utdelningsrundor utgår från depån. Vid en depå sker emellertid inte någon sortering utan posten kommer dit sorterad från ett brevbärarkontor.
Brevbärarna arbetar på brevbärarkontoren, hubbarna och depåerna och utgår från dessa när de delar ut post på sina brevbärarslingor. Det finns 7 779 brevbärarslingor i landet.
I brevterminalerna sker två sorters sortering, uppsamlingssortering och spridningssortering. Uppsamlingssorteringen är den första sorteringen och vid denna sorteras brev utifrån vilket av de nio brevterminalsområdena som posten ska till. Brev som ska delas ut i samma område som de uppsamlingssorteras i stannar i brevterminalen och spridningssorteras där. Brev som ska delas ut i något av de andra åtta områdena transporteras med Postnords rikstransportorganisation till de andra brevterminalerna för spridningssortering. Majoriteten av dessa transporter sker med tåg, en mindre andel med lastbil och vissa med flyg.
Vid spridningssorteringen fördelas och sorteras breven efter format så att C5-brev sorteras för sig, andra platta försändelser (till exempel andra brev än C5-brev samt adresserad reklam, vykort och tidskrifter) för sig och s.k. klump för sig. Med klump avses tjockare försändelser. De tre grupperna av försändelser sorteras i olika slags sorteringsmaskiner i brevterminalerna. Vid sortering av andra brev än C5-brev krävs viss manuell hantering. C5-brev sorteras direkt i den ordning som brevbäraren går i på sina brevbärarrundor, s.k. gångordning, medan övrig post sorteras på antingen postnummer, brevbärarkontor eller hubb.
När spridningssorteringen är klar transporteras posten till brevbärarkontor eller hubbar, där brevbärare gör den sista sorteringen så att all post blir sorterad i gångordning. Först sker då en sortering där posten sorteras till de olika slingorna och därefter görs en andra sortering där posten sorteras i gångordning för varje slinga. Den andra delen av sorteringen görs av den brevbärare som ska dela ut posten på slingan. Sorteringen underlättas av att brevbäraren kan sin slinga och vet i vilken ordning som han eller hon går till postlådorna och brevinkasten på slingan.
Från brevterminalerna levereras post till brevbärarkontoren och hubbarna dels tidigt på morgonen, dels på seneftermiddagen. Posten som levereras på morgonen ska i regel delas ut samma dag, medan
den som levereras på eftermiddagen ska delas ut nästkommande dag. Den sistnämnda posten sorteras antingen på eftermiddagen eller kvällen den dagen eller nästkommande morgon. Merparten av den sorteringen sker dagen då posten kommer till brevbärarkontoret.
När brevbäraren ger sig ut på sin slinga har han eller hon tre fack med sorterad post, för C5-brev, för andra platta försändelser respektive för klump. Det är vanligt att klumpbrev är för stora eller för tjocka för att lämnas i en postlåda, en fastighetsbox eller ett brevinkast. I sådana fall tar brevbäraren med sig brevet tillbaka till sin arbetsplats, där de samlas ihop och körs till ett postombud där mottagaren kan hämta det. När brevbäraren kommer tillbaka från sin slinga tar han eller hon även hand om annan post som inte varit möjlig att leverera.
Postnord har 22 000 gula brevlådor utplacerade över landet. Merparten av dessa töms av brevbärare när de passerar brevlådorna. Vissa brevlådor töms emellertid av Postnords paketbilsförare, till exempel i samband med att de lämnar paket till eller hämtar paket från ett paketombud.
Postnords pakethantering
Postnords pakethantering är organiserad i sex paketterminalsområden, med en paketterminal i varje område. Pakethanteringen börjar med att Postnord hämtar upp paketen hos kundföretag, när det är företag som skickar paket, och hos paketombuden, när paketen kommer från privatpersoner. Paketen körs till en omlastningsplats där skåpbilar sammanstrålar för att lasta om paketen till större lastbilar. Dessa transporterar därefter paketen till en av de sex paketterminalerna. Dessa terminaler är inte samma terminaler som brevterminalerna och inte heller samlokaliserade med dem.
På paketterminalerna sorteras paketen maskinellt utifrån vilken terminal som de ska till härnäst. De paket som inte ska spridas direkt från paketterminalen där de uppsamlingssorterats transporteras till någon av de andra fem paketterminalerna. Majoriteten av dessa transporter sker med lastbil och en mindre andel med tåg. Inga paket transporteras med flyg.
När paketen har kommit fram till den andra paketterminalen sorteras paketen till de olika ombuden eller för utkörning. De körs
därefter till en distributionspunkt för paket eller till en hubb. När paket sorteras på en hubb kan de sorteras så att de bärs ut av en brevbärare på dennes slinga. På hubben eller distributionspunkten lastas paketen i skåpbilar eller lastbilar och körs för leverans direkt hos mottagaren eller till ett ombud. Chauffören tömmer brevlådor i anslutning till ombud.
Befordringstider för Postnords pakettjänster
För paket finns inga föreskrivna kvalitetskrav beträffande befordringstider. Postnord transporterar inte paket med flyg och befordrar därför inte paket över natt i hela Sverige. Inom södra Sverige, i området upp till Sundsvall, befordras paket över natt, dock inte till och från Gotland, och även inom norra Sverige, i området norr om Sundsvall, befordras paket över natt. Mellan dessa två områden tar det emellertid i regel två dagar för paket att komma fram.
Postnords varannandagsutdelning
Postnord införde under 2021 och 2022 en utdelningsmodell i brevnätet som innebär att utdelning på de traditionella brevbärarslingorna görs endast varannan dag. Utdelningen i paketnätet påverkas inte av denna s.k. varannandagsutdelning utan paket delas ut varje arbetsdag på samma sätt som tidigare.
Varannandagsutdelningen i brevnätet bygger på vad Postnord kallar ett tjockt flöde och ett tunt flöde. Varannan arbetsdag delas post ut i det tjocka flödet, på traditionellt sätt längs fasta slingor. De andra dagarna delas post ut utan att det sker längs fasta slingor. I det tjocka flödet görs utdelning av alla slags brev, tidningar, varubrev och expressbrev. De andra dagarna delas huvudsakligen varubrev och expressbrev ut.
Varannandagsutdelningen innebär inte att det tar längre tid för posten att komma fram, snarare tvärtom i viss mån. Postförordningens krav på att 95 procent av inrikes brev som lämnats in för tvådagarsbefordran ska ha delats ut inom två arbetsdagar ska iakttas även vid varannanandagsutdelning. Detta innebär att om brev som postas en måndag ska delas ut på en adress med utdelning tisdag och torsdag den veckan behöver de delas ut på tisdagen. Dessa brev kom-
mer alltså fram över natt. De skiljs därför ut i uppsamlingssorteringen för att befordras snabbare.
Det nuvarande kvalitetskravet att 95 procent av breven som lämnats in för tvådagarsbefordran ska ha delats ut inom två arbetsdagar infördes den 1 januari 2018. Dessförinnan gällde att 85 procent av breven som lämnats in för övernattbefordran skulle ha delats ut påföljande arbetsdag. När kravet ändrades 2018 från övernattbefordran till två dagars befordringstid kunde Postnord minska sina brevtransporter med flyg avsevärt. När Postnord sedan infört varannandagsutdelning har bolaget behövt utöka sitt riksflyg på nytt för att kunna uppfylla postförordningens krav. Eftersom hälften av breven som postas för tvådagarsbefordran behöver befordras över natt är Postnords postnät dimensionerat för viss övernattbefordran. Detta har medfört att Postnord kan erbjuda tjänster med övernattbefordran, till exempel ett expressbrev. Postnord erbjuder också snabbare leverans av post till postboxar. Även sådan post skiljs ut vid uppsamlingssorteringen och befordras över natt. Mottagare med postbox får alltså all post som lämnats in för tvådagarsbefordran över natt.
Postnords prissättning
När portot för ett brev betalas med frimärke kostar det 15 kronor att skicka ett brev som väger högst 50 gram. Kontorspost och särskilt sändningar kostar emellertid betydligt mindre än så. Eftersom prissättningen inom den samhällsomfattande posttjänsten enligt postlagen ska vara öppen för insyn är priserna för Postnords tjänster inom den samhällsomfattande posttjänsten tillgängliga på Postnords webbplats. För avtalskunder med frankeringsmaskin kostar det 10,50 kronor att skicka ett brev med en högsta vikt om 50 gram. För osorterade sändningar kan priset gå ner till 5,36 kronor per brev och för sorterade sändningar kan priset ligga på 4,41 kronor per brev i lågzon och 4,76 kronor per brev i högzon för den som skickar 75 001–100 000 brev i en sändning. För den som skickar fler brev än så är priset något lägre. För sändningar med mer än 120 000 försändelser får kunden avdrag för extra sorterad sändning med 12–19 öre i lågzon och 19– 21 öre i normalzon. Med lågzon avses lågprisområden för Postnords sorterade sändningar. Dessa utgörs av områden i och kring 30 städer i Sverige.
Postnord erbjuder expresstjänster beträffande brev och paket. Expressbrev delas ut inom en vardag efter inlämningsdagen. Dock gäller att expressbrev till öar som måste nås med färja kan få längre befordringstid. Undantaget gäller dock inte expressbrev till Gotland. Ett frimärkt expressbrev på högst 50 gram kostar 91 kronor. Om portot betalas på Postnords hemsida kostar tjänsten 66 kronor. En avtalskund betalar 52,20 kronor.
5.4. Citymails postverksamhet
Citymail är alltså Postnords huvudsakliga konkurrens på brevområdet. Bolaget når 54 procent av alla mottagare, och verksamheten är inriktad på sändningar.
Citymail har i sin organisation fyra brevterminaler, ungefär 100 brevbärarkontor och drygt 1 000 brevbärarslingor. På var och en av slingorna delas post ut var fjärde dag. Citymails huvudtjänst är därför utdelning inom fyra dagar. Bolaget tillhandahåller dock också en tjänst med övernattbefordran till de slingor där det är utdelning en viss dag.
Breven som Citymail distribuerar levereras av kunderna till någon av de fyra brevterminalerna, i regel direkt från tryckerierna. Posten levereras nästan utan undantag sorterad och till 90 procent är den sorterad i brevbärarens gångordning. Posten levereras dock uppdelad för var och en av Citymails olika kunder, så även om den är sorterad i gångordning måste posten från de olika kunderna sammanföras med posten från övriga kunder och separeras utifrån vilken slinga som den ska delas ut på. Citymail har några enklare sorteringsmaskiner som skulle kunna användas för en del av detta arbete men sorteringen görs i huvudsak för hand.
Vad gäller Citymails arbete med breven när de har levererats till bolagets brevterminaler så är det första som sker att den post som ska till någon av de tre andra terminalerna separeras och transporteras dit med lastbil så att den är framme under natten eller tidig morgon. På terminalerna separeras därefter posten utifrån vilket brevbärarkontor som den ska till och transporteras till dessa så att den är framme på morgonen. På brevbärarkontoret sorteras posten därefter till de olika slingorna, och sedan sorterar brevbäraren posten i gångordning för sin slinga.
Citymail har viss utdelning av även enstaka brev och kontorspost. Denna post får Citymail sorterad från Mailworld. Den motsvarar några procent av Citymails volym.
Citymail har börjat erbjuda även pakettjänster. Dessa tjänster tillhandahålls i samma nät som brevtjänsterna, och paketen delas ut antingen på de ordinarie slingorna eller i särskilda rundor. Paket som inte är möjliga att dela ut lämnas till något av DHL:s ombud.
6. Användning och behov av posttjänster
6.1. Vårt arbete med att utreda användarnas behov av posttjänster
I vårt uppdrag ingår att överväga vilka konkreta tjänster som bör ingå i den samhällsomfattande posttjänsten. Uppdraget innefattar även överväganden om vilka servicenivåer som bör gälla för dessa tjänster.
Anledningen till att utredningen tillsattes är att brevvolymerna har minskat kraftigt under en lång rad år och förutses fortsätta att sjunka. Vid oförändrade servicenivåer kommer därmed brevverksamheten inom den samhällsomfattande posttjänsten gå med förlust, och den samhällsomfattande posttjänsten som helhet riskerar att gå med underskott. En central fråga för oss har därför varit att utreda om det nuvarande kravet på en brevtjänst med två dagars befordringstid bör sänkas till ett krav på en tjänst med tredagarsbefordran. En sådan förändring skulle möjliggöra effektiviseringar och kostnadsbesparingar hos tillhandahållaren av tjänsten och förbättra förutsättningarna för tillhandahållandet av den samhällsomfattande posttjänsten.
Till skillnad från i en del andra länder ställs i Sverige inte något krav beträffande befordringstider för pakettjänster. Vi har utrett om marknaden tillgodoser användarnas behov av pakettjänster eller om behoven i något avseende är större än utbudet.
Under utredningstiden har Postnord infört varannandagsutdelning, se beskrivning i kapitel 4 och 5. I vårt uppdrag har därför även ingått att utreda om posten bör delas ut enligt denna modell eller till exempel på det sätt som skedde innan den nya modellen infördes.
När det gäller användarnas behov av posttjänster har vårt fokus legat på de ovan redovisade aspekterna men vi har även utrett behoven i andra avseenden, till exempel eventuella behov av en expresstjänst.
Vi har arbetat på olika sätt för att utreda behoven för olika användargrupper. Vad gäller statliga myndigheter har vi på egen hand genomfört en enkät hos ett tjugotal myndigheter och även diskuterat frågeställningarna med merparten av dessa myndigheter vid möten. Frågorna har gällt bland annat:
- hur viktigt det är för dessa myndigheter att brev kommer fram inom 1, 2, 3 eller 5 dagar,
- hur myndigheterna arbetar med att ersätta fysiska brev med digitala alternativ och vilka hinder som finns för det arbetet,
- hur stor andel av myndigheternas brevmängder som inom fem år beräknas ha ersatts av digitala alternativ,
- om myndigheten påverkats negativt av Postnords varannandagsutdelning, samt
- om det befintliga utbudet av tjänster för paketbefordran uppfyller myndigheternas behov.
De statliga myndigheter som har besvarat enkäten är Bolagsverket, Domstolsverket, Folkhälsomyndigheten, Försvarets materielverk, Försäkringskassan, Kronofogdemyndigheten, Läkemedelsverket, Migrationsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Pensionsmyndigheten, Plikt- och prövningsverket, Patent- och registreringsverket, Skatteverket, Socialstyrelsen, Statens veterinärmedicinska anstalt, Säkerhetspolisen, Transportstyrelsen, Trafikverket, Tullverket och Valmyndigheten.1 Dessa myndigheter har gjort ett grundligt arbete inom sina organisationer för att ta fram underlag till oss.
Beträffande vården har vi genomfört en liknande enkät och haft möten med Region Skåne, Västra Götalandsregionen, Region Norrbotten och Region Gotland. Vi har också haft möten med företrädare för Region Stockholm, Folktandvården i Stockholm, två vårdcentraler och diagnostikföretaget Unilabs AB och då diskuterat motsvarande frågor. Vi har även träffat Läkemedelsdistributörsföreningen, Sveriges Apoteksförening, Apoteket AB och, som redan nämnts, Läkemedelsverket.
Vad gäller privatpersoner och mindre företag har vi anlitat WSP Sverige AB för enkäter till dessa två målgrupper, se bilaga 2. Enkät-
1 Vi har kontaktat några ytterligare myndigheter som dock inte medverkat.
erna har innehållit dels frågor som byggt på en så kallad stated preferencemetod och som syftat till att se hur respondenterna värderar olika servicenivåer inom den samhällsomfattande posttjänsten, dels några frågor för fritextsvar.
Beträffande privatpersoner har vi också träffat flera intresseorganisationer som företräder bland annat landsbygds- och seniorperspektivet. Bland dessa organisationer finns DHR, Hela Sverige ska leva, PRO, Skärgårdarnas riksförbund och SPF Seniorerna. Beträffande landsbygdsperspektivet har vi även träffat Länsstyrelsernas nätverk för hållbar utveckling.
När det gäller näringslivet och särskilt större företag har vi sökt kontakt med och ställt några frågor till Svenskt Näringsliv och deras medlemsorganisationer men endast Svensk Handel, Svensk Digital Handel, Svensk Djursjukvård och TechSverige har medverkat. Vi har också skickat en enkät till åtta av Sveriges största företag där vi har fått svar endast från Apoteket AB och Swedbank. Däremot har vi haft kontakt med företagarorganisationen Företagarna, som själv gjort en enkät bland sina medlemsföretag om deras behov av posttjänster. Vi har också haft möten med Lantbrukarnas Riksförbund.
Dagstidningsföretag och tidskriftsföretag påverkas av Postnords
varannandagsutdelning. Vi har därför träffat TU – Mediehusens branschorganisation, Sveriges Tidskrifter, Bonnier News AB, Gota Media AB, Skånska Dagbladet, Schibsted AB och Myndigheten för press, radio och tv.
Beträffande behoven hos kommunerna har vi haft möten med SKR, Småkom, Fagersta kommun och Lidingö kommun.
Vidare har vi med utgångspunkt i ett frågedokument haft möten med nio av de största paketdistributörerna på den svenska marknaden. Frågorna har endast till mindre del gällt användarnas behov, men mötena har bidragit till utredningsunderlaget även i den delen.
Vi har också haft nytta av andra myndigheters arbete. Post- och telestyrelsen (PTS) har de senaste åren publicerat rapporter som rör behov av posttjänster utifrån olika perspektiv. Rapporterna behandlar Användares behov av posttjänster (2016),2 Behov av fysiska brevtjänster på en digitaliserad marknad (2018),3 Behov av posttjänster i lands- och glesbygd (2019),4 Hur påverkas användarna av varannan-
2 PTS, Användares behov av posttjänster, PTS-ER-2016:7. 3 PTS, Behov av fysiska brevtjänster på en digitaliserad marknad, PTS-ER-2018:19. 4 PTS, Behov av posttjänster i lands- och glesbygd – En kvalitativ undersökning, PTS-ER-2019:19.
dagsutdelning (2020),5 Samhällets behov av posttjänster (2020),6 Totalförsvarets behov av posttjänster vid höjd beredskap (2020),7 Särskilda behov av posttjänster (2021),8 Utvärdering av posttjänst för äldre och personer med funktionsnedsättning boende i glesbygd (2022)9 och Befolkningens användning av posttjänster (2022).10
Tillväxtverket har publicerat rapporter som bland annat fokuserar på Företagens behov av service i gles- och landsbygder (2017)11 och Tillgänglighet till kommersiell och offentlig service (2021).12
Kapitlet beskriver det som framkommer ur rapporterna och utredningens möten med användare av posttjänster med utgångspunkt i bland annat typ av försändelse, mottagare, avsändare och grad av digitalisering. Särskilda posttjänster riktade till vissa grupper kan i många fall underlätta användandet av posttjänster (se kapitel 3). Den pågående digitaliseringen (se kapitel 7) i kombination med hur konkurrensen utvecklas (se kapitel 5) påverkar också hur stora behov som framtidens samhällsomfattande posttjänst behöver tillgodose.
6.2. Försändelser med skriftliga meddelanden
Behoven och möjligheterna till substitution skiljer sig åt beroende på om det är ett meddelande eller en vara som ska skickas respektive tas emot. Med försändelse med skriftligt meddelande avses brevförsändelse som innehåller skriftlig information och som inte innehåller någon typ av föremål. Ett sådant fysiskt meddelande kan i stor utsträckning substitueras genom ett digitalt meddelande.
5 PTS, Hur påverkas mottagarna av varannandagsutdelning – En kvantitativ undersökning av
konsekvenser för mottagarna av brev vid test av ändrad utdelningsfrekvens, PTS-ER-2020:29.
6 PTS, Samhällets behov av posttjänster – En kvalitativ undersökning av konsekvenser för stora
avsändare vid ändrad utdelningsfrekvens, PTS-ER-2019:25.
7 PTS, Förstudie av totalförsvarets behov av posttjänster, PTS-ER-2020:23. 8 PTS, Särskilda behov av posttjänster, PTS-ER-2021-8. 9 PTS, Utvärdering av Posttjänst för äldre och personer med funktionsnedsättning boende i glesbygd
– En kvalitativ undersökning av hur tjänsten motsvarar användarnas behov, PTS-ER-2022:5.
10 PTS, Befolkningens användning av posttjänster, PTS-ER-2022:15. 11 Tillväxtverket, Företagens behov av service i gles- och landsbygder, rapport (0237). 12 Tillväxtverket, Tillgänglighet till kommersiell och offentlig service 2021, rapport (0369).
6.2.1. Stora avsändare och mottagare av försändelser med skriftliga meddelanden
PTS ser ett fortsatt behov av tillförlitlig brevtjänst
I Samhällets behov av posttjänster (2020)13 drar PTS slutsatsen att stora organisationer har ett fortsatt behov av en tillförlitlig brevtjänst för att kommunicera skriftliga meddelanden, men inte nödvändigtvis med utdelning fem dagar i veckan. Det finns också ett visst behov av att kunna skicka och ta emot skriftliga meddelanden snabbt även i framtiden. En alltför lång tid mellan en förfrågan och att personen får tillgång till en handling ses som en negativ utveckling i en ansvarstagande myndighetsutövning. Myndigheter som har tät kontakt med företagare (som Skatteverket, Bolagsverket och Arbetsförmedlingen) tar upp skillnaden i digital förmåga mellan stora och små företag. Den bilden bekräftas även av Företagarna, som vid interna undersökningar märkt en påtaglig skillnad i förmågan att hantera digitala verktyg inom fakturering, bokföring och kundkontakt mellan mindre och större företag. Myndigheter som primärt riktar sig mot målgrupper som är mindre digitala (såsom Migrationsverket och Pensionsmyndigheten) uppger i undersökningen att de i stor utsträckning kommunicerar över telefon, eftersom det är det mest tidseffektiva verktyget vid ärendehandläggning. Detta gäller även privat sektor.
Digitalisering ses som viktig fördel av stora företag enligt PTS
Samhällets behov av posttjänster (2020) visar enligt PTS på att det
faktum att företag i stor utsträckning drivs av affärslogik och vinstmaximering gör att frågan om hur ofta posten delas ut främst kommer att handla om konkurrenskraft för dem. Större företag har snabbt tagit till sig tekniska möjligheter, och genomför omfattande digitaliseringar av hela verksamheten, inklusive kundkontakter. Att kunna få e-fakturor, se avtal och reglera sina tjänster på nätet och få tillgång till snabb kundservice över e-post och chatt ses därför som viktiga fördelar på marknaden. Den fysiska posten blir därmed per automatik mindre viktig. Samtidigt måste försändelser med bankdosor och bankkort fortfarande skickas med post. Större organisationer
13 PTS har i rapporten med hjälp av Analysys Mason undersökt stora avsändares och mottagares behov av utdelningsfrekvens. Totalt har 42 personer från 27 organisationer intervjuats.
upplever däremot att det här är hanterbara problem som kan lösas via bud eller rekommenderad post i framtiden.
PTS konstaterar med utgångspunkt i rapporten att det är långt kvar innan dagens meddelandeflöden helt och hållet digitaliseras. Även om många myndigheter och företag har kommit långt i sin digitalisering, har de ett fortsatt behov av brev som ett sätt att skicka och ta emot skriftliga meddelanden. Detta behöver dock inte nödvändigtvis kunna ske med utdelning fem dagar i veckan. De större företag som intervjuats uppger sig påverkas mindre av en ändrad utdelningsfrekvens eftersom de har digitaliserat sina meddelandeflöden i högre utsträckning än offentlig sektor. Undersökningens resultat tyder på att fysiska brev alltmer kommer att vara ett alternativ till digital kommunikation, när det gäller att kommunicera skriftliga meddelanden. Detta alternativ kommer att vara särskilt viktigt för vissa försändelser och för vissa mottagare.
Enligt PTS bör fokus ligga på att säkerställa en stabil och tillförlitlig, om än något långsammare, postgång för de brev som inte kan digitaliseras. Det är viktigare att användaren kan vara säker på att brevet når rätt adressat vid utlovad tid, snarare än att det kommer fram så snabbt som möjligt.
6.2.2. Privatpersoner och små företags behov av försändelser med skriftliga meddelanden
I Behov av fysiska brevtjänster på en digitaliserad marknad (2018)14framgår att 59 procent av alla privatpersoner och företag anser att det inte innebär några problem om utdelning sker endast två gånger i veckan. En lägre andel (48 procent) av företagen i områden med tillgänglighetsindex låg eller mycket låg upplever att det inte kommer att bli några problem. De största upplevda problemen är att det saktar ner eller hindrar arbetet eller orsakar förseningar (19 procent) samt påverkar företaget negativt ekonomiskt (18 procent). Det är vanligare bland företagen att de vill kunna ta emot och skicka fysiska brev i högre frekvens – varje dag eller några gånger per vecka. I områden med tillgänglighetsindex låg eller mycket låg finns det en
14 PTS har med stöd av Intermetra intervjuat 1 000 privatpersoner i Sverige mellan 20–80 år som använder någon form av internetplattform, till exempel surfplatta, smartphone eller dator och 500 mindre företag, för att kartlägga dessa gruppers behov av att använda fysiska brevtjänster (ta emot och skicka), samt hur de ser på nuvarande posttjänster i förhållande till digitala alternativ.
större andel företag som vill ha möjlighet att ta emot och skicka brev oftare. En mycket liten andel privatpersoner tycker att det är nödvändigt att kunna ta emot (5 procent) eller skicka (1 procent) skriftliga meddelanden i form av fysiska brev varje dag.
I Befolkningens användning av posttjänster (2022)15 framgår att den absoluta majoriteten av respondenterna (82 procent) tar emot upp till fem brev under en vecka.
Av samma rapport framgår att en fjärdedel (25 procent) av respondenterna menar att de är beroende av postutdelning fem dagar i veckan. Respondenterna skulle i svaret bortse från leveranser av eventuell dagstidning. Detta innebär en minskning med tolv procentenheter sedan 2019. Sedan 2016 är en nedåtgående trend obruten, och sedan 2014 har andelen som uppger att de är beroende av postutdelning fem dagar i veckan nästan halverats.
Behoven av frekvens i postutdelning korrelerar med respondenternas ålder såtillvida att ju äldre respondenterna är, desto större är behovet av att få postutdelning oftare. Medelvärdet hos personer 18– 34 år är 2 dagar/veckan och hos personer 75 år eller äldre 2,8 dagar/ veckan. 56 procent av respondenterna har uppgett att de har behov av postutdelning tre dagar i veckan, 24 procent kan nöja sig med två dagar och 11 procent med en dag i veckan. En högre frekvens med fyra dagar i veckan är det tre procent som anser sig behöva medan 4 procent behöver ha utdelning fem dagar i veckan.
På fråga om vilka konsekvenser det kan få att brev delas ut färre dagar än fem i veckan menade 58 procent att det inte skulle få några konsekvenser och sju procent att de inte kunde komma på några konsekvenser. De mest förekommande möjliga konsekvenserna som tas upp i frisvaren är att det tar längre tid att få sin post, risk att missa att betala räkningar, men också missa bokningar av tider och dylikt och att det för egenföretagare skulle få olika negativa konsekvenser för företaget.
Många respondenter uppger att de redan har varannandagsutdelning och att det fungerar bra. En del menar att det inte spelar någon roll vad de tycker, de vet att det kommer att införas ändå. Somliga tycker att det är väldigt viktigt att ha brevutdelning fem dagar i
15 PTS har med hjälp av Enkätfabriken AB kartlagt användandet av posttjänster hos ett riksrepresentativt urval av befolkningen som är mellan 18–85 år. Underlaget i rapporten är baserat på 1 132 helt eller delvis genomförda intervjuer/enkäter.
veckan av principiella skäl. En del tar upp att det har varit svårt att lära sig vilka dagar det är utdelning.
I Hur påverkas användarna av varannandagsutdelning (2020)16redovisar PTS hur användarna har påverkats av Postnords test av varannandagsutdelning som inleddes under 2020 i delar av Skåne. De som har svarat i undersökningen har fortsatt fått sin postdistribuerade dagstidning utdelad varje vardag under prövoperioden vilket inte är standard vid normal varannandagsutdelning. PTS bedömer att för de allra flesta får varannandagsutdelning av brev inte så stora konsekvenser. En stor majoritet av de 1 200 intervjuade var positivt eller neutralt inställda till Postnords test medan 22 procent var negativa. Farhågor om möjliga negativa konsekvenser för en själv eller andra påverkar inställningen till varannandagsutdelning. 22 procent av de svarande uppger att de är negativt inställda till varannandagsutdelning, medan 15 procent uppger att det medfört negativa konsekvenser för dem. 84 procent av intervjupersonerna har inte påverkats av försöket med varannandagsutdelning, medan 15 procent svarar att de har påverkats ganska eller mycket negativt. Fördröjning av viktiga eller brådskande brev och kallelser från myndigheter och sjukvård samt svårighet att hinna betala fakturor i tid har uppgetts som konsekvenser av varannandagsutdelning. Intervjupersonernas inställning i frågan beror på ålder och sysselsättning. De mest negativa är personer som är 45–64 år och egenföretagare. Resultatet är enligt PTS rimligt då det är dessa användargrupper som får brev mest frekvent. Egenföretagarna pekar på behovet av att få myndighetspost och fakturor i tid. Några företagare har behov av post dagligen, då de annars riskerar att förlora arbetstid. Det kan röra sig om exempelvis avtal, ritningar och varuprover. De främsta skälen till att de tillfrågade vill ha fysiska brev är att inte alla avsändare, såsom myndigheter, skickar digitala försändelser. Tre procent av intervjupersonerna har ingen dator och kan därför inte ta emot digitala försändelser.
16 Undersökningen är gjord med stöd av Point AB och omfattar 1 200 telefonintervjuer med ett slumpmässigt urval privatpersoner och egenföretagare i området i åldrarna 18 år och uppåt.
Alternativa lösningar behövs för vissa grupper enligt PTS bedömning
En slutsats PTS drar av undersökningen är att det är viktigt att samhället så långt som möjligt försöker säkerställa alternativa lösningar för de grupper som har tydliga behov av brevutdelning varje dag. Det handlar till exempel om personer med särskilda behov av posttjänster på grund av funktionsnedsättning och till viss del även egenföretagare. För att på olika sätt skapa förutsättningar för sådana lösningar arbetar PTS med ökad digital inkludering och delaktighet, bredbandsstöd samt anordnar årliga innovationstävlingar för att alla ska kunna dra nytta av digitaliseringens möjligheter, oavsett funktionsförmåga.
Konsekvenser av en dags längre befordringstid
I Befolkningens användning av posttjänster (2022) har respondenterna fått möjlighet att fritt beskriva vilka konsekvenser det skulle kunna få för dem om förstaklasspost befordrades inom tre arbetsdagar i stället för två. 754 respondenter valde att besvara frågan. Av dessa menade 59 procent att det inte skulle få några konsekvenser och elva procent att de inte kunde komma på några konsekvenser. Det är något vanligare att äldre personer bland respondenterna uppger att det inte skulle få några konsekvenser. Många menar att det beror på innehållet i breven. När det gäller räkningar tror många att det kommer att innebära negativa konsekvenser. En del respondenter menar också att det är viktigt att kunna lita på att brev kommer fram snabbt, oavsett innehåll.
Privatpersoner ser ett behov av posttjänster även om det finns digitala alternativ enligt PTS undersökning
I Behov av fysiska brevtjänster på en digitaliserad marknad (2018) har PTS kartlagt privatpersoners och företags behov av att använda fysiska brevtjänster (ta emot och skicka) samt hur de ser på nuvarande posttjänster i förhållande till digitala alternativ. Var åttonde privatperson (12 procent) uppger att de har ett mycket stort eller stort behov av att kunna skicka skriftliga meddelanden i fysisk form jämfört med 28 procent av företagen. En ungefär lika stor andel av
privatpersoner och företag (21 procent respektive 25 procent) anger att de har ett mycket stort/stort behov av att kunna ta emot skriftliga meddelanden. Företag och privatpersoner i områden med tillgänglighetsindex låg/mycket låg samt de äldre åldersgrupperna bland privatpersonerna anger i lite högre grad att de har ett mycket stort behov/ stort behov både gällande att kunna skicka samt ta emot fysiska brev.17
Myndighetsinformation och fakturor är de viktigaste typerna av fysiska brev att kunna ta emot. För företag är speciellt fakturor viktigast. Personliga brev samt brev till myndighetskontakter värderas av privatpersonerna som den viktigaste typen av brev att kunna skicka, medan fakturor är viktigast även här för företag. Privatpersonerna anser att vana – vill ha det som det alltid har varit – samt arkivering för brev som de tar emot, är den vanligaste orsaken till att de har ett mycket stort eller stort behov att kunna ta emot samt kunna skicka fysiska brev. Huvudorsakerna till företagens behov av att kunna ta emot brev är att avsändarna (kunder och leverantörer) inte är anslutna till en digital brevlåda, och orsaken till att de har behov att kunna skicka brev är att mottagarna saknar möjlighet eller vilja till att ta emot elektronisk information.
Många företagare ser ett behov av utdelning varje dag enligt Företagarnas undersökning
Företagarna redovisar i rapporten Företagares behov av posttjänster (2021)18 medlemmarnas syn på hur förändringen med varannandagsutdelning kommer påverka vardagen för det egna företaget. Resultatet visar att 29 procent av företagen svarar att den nya modellen inte
17 Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser har tagit fram ett tillgänglighetsindex som förvaltas av Tillväxtverket idag. Metoden bygger på indexerad tillgänglighet till olika tätortsstorlekar. Tillgänglighetsindexet väger samman närhet till tätort och respektive tätorts storlek. Tillgänglighetsindex har en indelning i fem kategorier utifrån grad av tillgänglighet till olika stora tätorter. I områden med mycket låg tillgänglighet finns inga tätorter som har 1 000 invånare eller över. Dessa är mycket glest befolkade med små tätorter. Områden med låg tillgänglighet har inga tätorter som har 3 000 eller fler invånare, så de är också tämligen glesbefolkade med små tätorter, men inte lika tydligt glesbefolkade som områdena med mycket låg tillgänglighet. Områden med mellan tillgänglighet innehåller tätorter med 3 000–30 000 invånare. Områden med hög tillgänglighet innehåller relativt stora tätorter, med 30 000–60 000 invånare, men även kringliggande landsbygder. I områden med mycket hög tillgänglighet finns de största städerna i Sverige med över 60 000 invånare. Tillgänglighetsindex ger en bild av Sverige, där den geografiska spridningen av befolkningen har fått styra. 18 Rapportens resultat bygger på en webbaserad enkät till Företagarnas företagarpanel genomförd 19 mars – 7 april 2021. Antal respondenter var 864 företagare med bred representation sett till olika branscher, företagsstorlekar och geografisk hemvist.
kommer få några negativa konsekvenser. Var femte företagare tror att varannandagsutdelning kommer få stora negativa konsekvenser för det egna företaget. I de öppna svaren framkommer en bild av att många företagare uppfattar varannandagsutdelning som ytterligare ett steg på en negativt sluttande väg mot en allt sämre postal service. Några exempel på situationer där varannandagsutdelning kan ge negativa konsekvenser är enligt de svarande företagen brevförsändelser till och från myndigheter med kort svarstid och förseningsavgift, fakturor samt när kunder och klienter fysiskt behöver signera avtal, kallelser och andra handlingar.
6.2.3. Behov i områden med längre avstånd till tätort
Boende på landsbygderna har ofta större behov av fysiska meddelanden enligt PTS undersökning
I Samhällets behov av posttjänster (2020) framgår att privatpersoner och företag som bor och/eller är verksamma på landsbygderna ofta har ett större behov av att ta emot och att skicka fysiska meddelanden. Anledningarna till det kan vara flera, exempelvis nämns en generellt högre medelålder och en sämre utbyggd bredbandsinfrastruktur. Bristen på, och avstånden till, fysiska butiker och myndighetskontor medför också att många måste kommunicera på distans med företag och myndigheter. Migrationsverket lyfter fram att många nyanlända under sin etableringsperiod i Sverige är bosatta i landsbygdskommuner, och dessutom ofta saknar möjlighet att kommunicera digitalt med Migrationsverket och andra myndigheter. Ärendehandläggning och överklaganden är två typer av myndighetsutövning som i hög utsträckning hanteras genom fysiska brev med meddelanden mellan myndigheter och privatpersoner.
Digitaliseringen gör att efterfrågan på brevförsändelser minskar
I Behov av posttjänster i lands- och glesbygd (2019)19 framgår att privatpersoners behov av att ta emot meddelanden och information i form av brevförsändelser minskar och det gör även deras behov av leverans
19 Konsultföretaget A-focus har som underlag till rapporten intervjuat 25 privatpersoner, 15 företagare och 16 företrädare för olika organiserade intressen på landsbygden som har relevanta erfarenheter av att skicka och ta emot postförsändelser.
av brevförsändelser fem dagar i veckan. Anledningen är att en allt större del av deras skriftliga kommunikation sker digitalt. All skriftlig kommunikation är dock inte digital. Det finns fortfarande viktig skriftlig kommunikation som sker i fysisk form. Det omfattar till exempel kallelser och annan kommunikation från vårdsektorn, fakturor från avsändare som privatpersoner har valt att behålla i fysiskt format eller från avsändare som ännu inte erbjuder digitala fakturor, bankärenden, information och kommunikation med myndigheter och andra offentliga organisationer som inte sker via digitala brevlådor och direktreklam. De privatpersoner som har intervjuats förväntar sig att deras framtida behov att ta emot brevförsändelser kommer att minska, i takt med att fysiska brev ersätts med digital kommunikation. En mindre andel förväntar sig att behovet kommer att ligga kvar på samma nivå som idag, men ingen tror att behovet kommer att öka.
Gles- och landsbygdsföretagen ser inte behov av utdelning varje dag
Rapporten Behov av posttjänster i lands- och glesbygd (2019) visar att behovet av att ta emot brevförsändelser med meddelanden minskar i och med digital kommunikation. Trots detta bedömer företagen att viss meddelandehantering kommer att kvarstå. Företagen efterlyser ökad samverkan mellan de olika aktörer som distribuerar brev och tidningar på landsbygden. Företagen har i regel inte behov av att ta emot dessa försändelser varje dag utan uppger att varannandagsutdelning med några undantag skulle fungera acceptabelt bra. Undantagen omfattar pappersfakturor från andra lokala företag med kort betaltid. I de fall där företagens kunder inte är digitaliserade skickas fortfarande en delmängd av fakturorna per brev av den specifika anledningen. Även myndighetspost anses viktig att få snabbt med tanke på att företagaren kan behöva agera snabbt och att det kan föreligga risk för avgifter eller böter.
Lantbrevbäringen fyller många behov
Av Användares behov av posttjänster (2016) framgår att det finns resultat som kan tyda på att posttjänster ofta betraktas som en rättighet, att alla användare har rätt till samma servicenivå oavsett var i landet
man befinner sig. Om servicenivån försämras på vissa platser kan känslan av utanförskap förstärkas. Resultaten visar att det finns en förväntan om att den service som erbjuds på mindre tillgängliga platser ska motsvara den på övriga platser.
Lantbrevbäringens betydelse har särskilt lyfts fram i Behov av
posttjänster i lands- och glesbygd (2019). Förutom att fylla det funk-
tionella behovet att leverera försändelser, fyller lantbrevbäraren även andra emotionella behov för boende på landsbygden. Behov som handlar om trygghet, social kontakt och känslan av att vara delaktig i ett fungerande samhälle. Lantbrevbärartjänstens existens och förutsättningar utgör en viktig symbolfråga för landsbygden.
Användares behov av posttjänster (2016) visar att det finns skill-
nader mellan stad och landsbygd och kanske framför allt mellan stad och mer utpräglad glesbygd. Skillnaderna avser både hur man uppfattar dagens posttjänster och vilka behov man prioriterar när det gäller framtida posttjänster. Exempelvis är det för boende och verksamma i områden med sämre tillgänglighet viktigare att försändelserna delas ut ofta, medan boende i andra områden prioriterar att platsen för utdelning fungerar.
6.2.4. Särskilda användargruppers behov av försändelser med skriftliga meddelanden
Det finns användargrupper vars behov av att skicka och ta emot skriftliga meddelanden behöver belysas särskilt. Rapporten Särskilda behov
av posttjänster – En kvalitativ undersökning av behov av posttjänster hos personer med funktionsnedsättning och äldre (2021)20 fokuserar
särskilt på personer med synnedsättning och blinda personer, äldre över 80 år utan särskild påvisad funktionsnedsättning (fokus på personer med låg teknikvana), personer med neuropsykiatrisk funktionsnedsättning, medfödd eller förvärvad hjärnskada, dövblindhet, motorisk nedsättning, hörselnedsättning och döva personer.
20 Undersökningen har genomförts i form av 14 djupintervjuer med privatpersoner i målgrupperna samt sju med företrädarorganisationer. Totalt har 197 personer besvarat enkätundersökningen.
Personer med funktionsnedsättning har ofta större behov av fysisk post med leverans till hemmet enligt PTS undersökning
I Särskilda behov av posttjänster – En kvalitativ undersökning av
behov av posttjänster hos personer med funktionsnedsättning och äldre
(2021) framkommer att många uppger att de har ett mycket stort eller ganska stort behov av att ta emot brev (70 procent) medan färre uppger att de har ett stort eller ganska stort behov av att skicka brev (37 procent). Det bör därmed anses vara viktigare att anlägga ett mottagarperspektiv på postservicen än ett avsändarperspektiv.
Hörselskadades riksförbund poängterade vid undersökningen att många med hörselnedsättning finns i den äldre målgruppen, där en större andel har svårt att använda digitala verktyg. Om de inte kan ta del av information via digitala hjälpmedel eller radio på grund av sin hörselnedsättning, blir de väldigt beroende av att få skriftliga meddelanden i form av fysiska brev.
Personer med motorisk nedsättning uppgav i både intervjuer och enkätsvar att de har ett stort behov av att kunna ta emot fysisk post. Många upplever att möjligheten att få mindre varuförsändelser (upp till två kg) levererade till hemmet är mycket viktig och bidrar till att förenkla vardagen. Att kunna ta emot myndighetspost och vårdkallelser i god tid inför exempelvis läkarbesök är också mycket viktigt för personer i den målgruppen.
Organisationen Delaktighet-Handlingskraft-Rörelsefrihet (DHR) menade att deras medlemmar generellt är nöjda med de posttjänster som erbjuds. Däremot ser de negativt på trenden det senaste decenniet att mer post levereras till fastighetsboxar i lägenhetshus i stället för till dörren. För dem med en motorisk funktionsnedsättning som har svårt att ta sig till bottenplan anser DHR att det är bättre att få post direkt till lägenhetsdörren. Även SPF Seniorerna belyste i undersökningen behovet av att få brev till dörren för medlemmar som bor i flerfamiljshus, snarare än att behöva ta sig till en fastighetsbox eller lådsamling.
Personer med låg digital delaktighet och digitalt utanförskap använder fysisk post i större utsträckning enligt PTS
Samhällets behov av posttjänster (2020) beskriver myndigheternas ut-
maningar att ha kontakt med grupper som i viss mån redan är socialt utsatta. Det kan röra sig om äldre, människor som har försörjnings-
stöd, arbetssökande eller nyanlända som ännu saknar svenskt personnummer (och därmed tillgång till bank-id och liknande tjänster). Vid en lägre utdelningsfrekvens är det främst dessa grupper som kan drabbas hårdast, eftersom de ofta har mer frekvent kontakt med myndigheter genom ärendehandläggning och frågor och svar om myndighetsutövning. Kontakten med denna målgrupp sker också oftare genom fysisk post jämfört med andra målgrupper. Många av dessa grupper har inte heller möjlighet att få en säker digital brevlåda, eftersom det krävs bank-id för att registrera en sådan, vilket inte alla har möjlighet att skaffa (eller upplevd förmåga eller vilja). I vissa ärendetyper kan telefonkontakt vara ett alternativ men i flera fall är de alternativa kommunikationsvägarna bristfälliga.
En slutsats från PTS undersökning av särskilda behov av posttjänster från 2021 är att vara digitalt aktiv minskar behovet av att använda posttjänster för skriftliga meddelanden. För vissa målgrupper, som personer med dövblindhet, personer med synnedsättning och äldre med liten digital vana, är det svårare att ta del av det digitala samhället.
6.3. Försändelser med varor
Till skillnad från vad som gäller för försändelser med skriftligt meddelande kan försändelser med varor inte ersättas digitalt. För att avgöra vilken servicenivå som dessa försändelser ska omfattas av redogörs nedan för den användning som finns idag.
6.3.1. Stora avsändare och mottagares behov av försändelser med varor
I Samhällets behov av posttjänster (2020) poängteras att även privata företag med en hög digitaliseringsgrad har fortsatt behov av fysisk posthantering. Det kan exempelvis röra sig om mindre varuförsändelser som skickas i kuvert och väger högst två kilo, vilket gör att de klassas som brevförsändelser enligt postlagen. En förändring i utdelningsfrekvensen kan därför påverka svenska e-handlares konkurrensförmåga, särskilt gentemot globala aktörer som Amazon som ofta tillhandahåller egna logistiktjänster även för mindre varor. Små reservdelar eller andra fysiska föremål som krävs i företagens verk-
samhet kan behövas med kort varsel, och konsekvenserna vid en fördröjd leverans av brev kan bli stora för den enskilde näringsidkaren.
6.3.2. Privatpersoners och små företags behov av försändelser med varor oavsett tillgänglighet till tätort
Postnord undersöker årligen e-handelsutvecklingen i rapporten
E-barometern.21 I E-barometerns årsrapport för 2021 framgår det att
konsumenternas önskemål förskjutits och hemleveranser och paketboxar blir alltmer efterfrågade som leveransalternativ.
Andelen konsumenter som näthandlar, och hur mycket, skiljer sig åt mellan de olika regionerna i Sverige. Störst är e-handelsandelen i Stockholms län där 80 procent av konsumenterna e-handlar, följt av Kalmar och Örebro län. Västmanland, Västerbotten och Kronobergs län är de regioner som har lägst e-handelsandel. I Blekinge, Gotland och Västmanland har e-handelsandelen ökat mest sedan 2020. På Gotland har även genomsnittligt köpbelopp per månad (snittköp) ökat mycket men både e-handelsandel och snittköp ligger fortfarande under rikssnittet, troligtvis på grund av att länet ligger mer avlägset ur ett logistiskt perspektiv. I flera regioner minskade såväl snittköp som e-handelsandel jämfört med 2020. Detta kan till stor del bero på att 2020 hade den största ökningen inom e-handeln någonsin på grund av pandemin. Under 2021 var pandemin mer begränsad och många återgick till att handla i fysiska butiker, vilket bidrog till att e-handeln minskade i vissa regioner. Samtliga regioners e-handelsandelar har dock ökat jämfört med 2019.
Hållbarhet spås av Postnord bli en allt viktigare faktor för leveranserna framöver. Samtidigt uppger ungefär 28 procent av de tillfrågade konsumenterna att de kan tänka sig att betala mer för att få en vara levererad samma dag. Särskilt viktigt är detta bland de yngre, 37 procent i åldersgruppen 18–29 år jämfört med 10 procent i åldersgruppen 65–79 år.
21 Postnord följer i samarbete med Svensk Digital Handel och HUI Research den svenska detaljhandelns utveckling inom e-handeln. E-barometern publiceras en gång per kvartal och bygger på ett flertal konsumentundersökningar och en företagsundersökning (postnord.se).
Den digitala andrahandsmarknaden ökar
Den digitala andrahandsmarknaden har ökat under året och nästan hälften av svenskarna har handlat second hand under 2021 enligt E-barometerns årsrapport 2021. Tradera, Facebook och Blocket är de populäraste handelsplatserna vilket visar att konsumenterna uppskattar att handla begagnat C2C, det vill säga köpa och sälja till och från andra konsumenter. Denna företeelse har vuxit i skuggan av den expanderande e-handeln med en lika snabb expansion av olika former av utlämningsställen, upphämtningsstationer, boxar och hemleveranser. Trenden med växande andrahandsförsäljning mellan konsumenter ställer nya krav på bättre möjligheter för konsumenter att inte bara hämta upp paket utan också skicka dem enligt Postnord. Även den växande skaran av mikroföretag som har försäljning via sociala kanaler eller handelsplatser har behov av att skicka försändelser med varor snabbt och enkelt.
PTS har undersökt befolkningens önskemål om utdelningsfrekvens och servicenätet
Av Befolkningens användning av posttjänster (2019), som bland annat beskriver den svenska befolkningens inställning till kvaliteten och användningen av Postnords service framgår att 92 procent av de tillfrågade besöker något av Postnords serviceställen åtminstone en gång under ett år. En fjärdedel av respondenterna uppger att de besöker Postnords serviceställen 1–3 gånger/år (25 procent) respektive 1 gång/ månad (25 procent). Det är vanligare bland äldre, 65+, att besöka ett serviceställe 1–3 gånger om året medan det är vanligare bland de som är yngre än 55 år att göra besök varje månad. Den vanligaste anledningen till besök är att hämta paket eller tjocka brev vilket 96 procent av respondenterna gör.
Av Användares behov av posttjänster (2016) framgår att de flesta användare anser att de befintliga service-/ombudsnäten med manuell service fungerar bra när det gäller att skicka och ta emot försändelser med varor. 79 procent av privatpersonerna svarar att de är mycket eller ganska nöjda med lokaliseringen av ombudet där man vanligen hämtar ut paket eller brev med varor. När det gäller företagen tycker 72 procent att det fungerar mycket eller ganska bra att ta emot försändelser med varor. När företag ska skicka sådana försändelser anger
54 procent att det fungerar ganska eller mycket bra. Privatpersoner i områden med sämre tillgänglighet värderar i hög utsträckning att det ska vara möjligt att utföra andra typer av ärenden på platsen. I områden med bättre tillgänglighet värderas snarare närheten till ombudet från bostaden.
6.3.3. Behov av försändelser med varor i områden med längre avstånd till tätort
Privatpersoner i landsbygder vill ha valmöjligheter när de e-handlar enligt PTS undersökningar
I Behov av posttjänster i lands- och glesbygd (2019) beskriver PTS användarnas behov av posttjänster i landsbygder med särskilt fokus på varuförsändelser. Det framkommer att privatpersonernas behov av att ta emot paketförsändelser i landsbygder ökar till följd av ökad e-handel. Mottagare av paket i glesbygder vill på ett enkelt sätt kunna påverka vilken transportör som ska sköta frakten, välja till vilket utlämningsställe paketet ska skickas alternativt vid vilken tidpunkt det ska levereras till hemadressen och erbjudas möjlighet att få stora och tunga föremål levererade ända fram till dörren.
Privatpersoners behov av att kunna skicka paket i glesbygder är inte lika stort som behovet av att kunna ta emot paket, men är delvis sammankopplat med paketmottagande och e-handel. När privatpersoner skickar paket är behoven störst när det gäller att kunna returnera varor från e-handel, genomföra leverans efter privat försäljning av föremål på Tradera eller Blocket och skicka presenter. En del av dessa föremål skickas och förmedlas som brev snarare än paket. Det rör leverans av små föremål som till exempel kläder eller egentillverkade hobbyartiklar.
Användares behov av posttjänster (2016) visar att det finns skill-
nader mellan stad och landsbygder när intervjupersonerna ska göra en avvägning mellan att ha ombud placerade nära hemmet eller samordnad med annan service. I områden med hög tillgänglighet till service framstår närhet till hemmet som viktigt, till exempel när man ska hämta varor som beställts genom e-handel. I områden med sämre tillgänglighet prioriterar användaren i stället samordning med annan service. Detta kan, enligt PTS, bero på att det annars kan bli förhållandevis komplicerat att utföra vardagsärenden då det i dessa delar
av landet, med ett begränsat befolkningsunderlag, är i det närmaste ofrånkomligt med betydande avstånd mellan olika serviceställen.
Företagens behov av att ta emot varuförsändelser ökar enligt undersökningar
Enligt Tillväxtverkets rapport Företagens behov av service i gles- och
landsbygder (2017)22 är post- och pakethanteringen av mycket stor
betydelse för gles- och landsbygdsföretagens förmåga att bedriva sin verksamhet. Exempel på behov som lyfts fram i de 30 intervjuer som rapporten bygger på är fordonsverkstadens behov av att få beställda reservdelar och fastighetsmäklarens försändelser som måste skickas rekommenderat i original. Den ökade e-handeln innebär att pakethanteringen ökar och därmed behoven av välfungerande transporttillgång. En mycket hög andel av samtliga intervjuade näringar anser att posttjänsten är mycket viktig. Samma sak gäller för behovet av posttjänster oavsett om tillgänglighetsklassen för företagets placering räknas som tillgänglighet mellan, låg eller mycket låg.
Slutsatserna i Tillväxtverkets rapport är att de servicefunktioner som de tillfrågade företagen anser är viktigast att ha tillgång till och använder i störst utsträckning – post/paket, dagligvaror och drivmedel – också är den service som företagen har bäst tillgänglighet till. Det indikerar att företag i landsbygder många gånger har relativt god tillgänglighet till de funktioner som är viktigast för dem för att kunna fortleva och utvecklas. Flertalet företag betonar att den fortsatta utvecklingen av dagens servicenivå i mycket hög grad påverkar deras möjligheter att kunna driva och utveckla verksamheten vidare. Många företagare uttryckte även i intervjuerna oro för att servicen kan komma att försämras framöver och menar att de då riskerar att tvingas flytta eller lägga ner verksamheten.
Av Användarnas behov i lands- och glesbygdsområden (2019) framgår att precis som för privatpersoner ökar företagens behov av att ta emot föremål genom paketförsändelser. Företagarna köper relativt många specialprodukter på internet som inte finns att köpa lokalt eller inte kan köpas till konkurrenskraftiga priser lokalt. Företagen upplever att deras behov av att e-handla varor och få dem levererade
22 Rapporten bygger på litteraturstudier, 30 intervjuer med företagare, enkätsvar från 454 företag samt en workshop med nationella aktörer inom serviceområdet.
som paket kommer att öka, i synnerhet behovet att snabbt få tillgång till varor vid akuta situationer.
Det som skiljer företagarnas behov från privatpersoners behov är att företagare har en kundrelation att ta hänsyn till och där paketleveranserna ofta påverkar företagarens egna förutsättningar att uppfylla de löften denne gjort till sin kund, som i sin tur kan påverka dennes förutsättningar att bedriva sin verksamhet. Om paketleveranser som påverkar företagares kunder blir försenade eller inte fungerar som förväntat, uppstår därför större affärsmässiga konsekvenser än för privatpersoner. Detta medför till exempel att företagare i pressade situationer kan ägna stora delar av sin arbetsdag till att åka bil betydligt längre sträckor än vad privatpersoner gör, för att hämta paket med innehåll som är kritiskt för deras kunder. Detta får större ekonomiska konsekvenser i form av bortfall av debiterbar arbetstid, än när en privatperson tvingas ta en omväg efter arbetet för att hämta ett paket.
Om oförutsägbara behov av varutransport uppstår till exempel till följd av reparationsbehov är det viktigt att företagarna känner sig trygga med att leverans kommer att ske på utsatt tidpunkt, har en möjlighet att välja snabba(re) paketleveranser och kan påverka enskilda leveranser, till exempel genom att hämta på en mellandepå, få ett paket utlagt på utlämningsställets lastbrygga eller beställa leverans till hemadressen. Vid förutsägbara behov är det enligt respondenterna viktigt att få paketen levererade till ombud som har anpassade öppettider, få löpande besked om var paketet finns att hämta och få leverans till arbetsplatsen vid behov.
6.3.4. Särskilda användargruppers behov av varuförsändelser
Rapporten Särskilda behov av posttjänster – En kvalitativ undersök-
ning av behov av posttjänster hos personer med funktionsnedsättning och äldre (2021) visar enligt PTS att det finns ett större behov av att
kunna ta emot paket än av att skicka paket, vilket stämmer överens med resultaten i tidigare undersökningar. Drygt 70 procent svarar att de har ett ganska eller mycket stort behov av att kunna ta emot paket. Däremot uppger bara 30 procent att de har ett ganska eller mycket stort behov av att skicka paket. På dessa frågor är det ingen
av målgrupperna som markant skiljer sig från övriga, utan alla grupper har liknande behov.
Det framgår av enkätundersökningen att närheten till ombud eller utlämningsställe är viktig, men att det i flera fall inte är något som de svarande upplever som ett problem. På frågan om de upplever att det finns problem med upphämtning eller avlämning av paket till ombud eller utlämningsställe svarar 41 procent att avståndet är ett problem. Vissa har lyft att paket inte levereras till de närmaste ombuden samtidigt som ett kort avstånd inte alltid upplevs som det bästa alternativet eftersom det kan vara lättare att ta kommunala färdmedel i stället för att gå. Det upplevs därför som viktigt att själv kunna välja ombud.
6.4. Postdistribuerade dagstidningar och tidskrifter
Tidningar och tidskrifter som är adresserade är försändelser som omfattas av den samhällsomfattande posttjänsten. Ändringar i servicenivån för brev påverkar utformningen av tjänsterna för tidningar och tidskrifter varför behoven av dessa försändelser behöver beskrivas närmare.
6.4.1. Mindre än fyra procent av de prenumererade dagstidningarna distribueras med Postnord
Enligt uppgifter till oss från TU (Mediehusens branschorganisation) berördes i december 2020 cirka 140 000 postdistribuerade dagstidningsexemplar per utgivningsdag av Postnords varannandagsutdelning. Bland dessa 140 000 fanns både fådagarstidningar (utkommer 1–2 dagar i veckan) och dagstidningar som utkommer 3–7 dagar i veckan. På veckobasis var det cirka 350 000 exemplar som berördes eftersom flera av tidningarna inte utkommer varje dag. De hushåll som får sin tidning med posten har de mer svårtillgängliga adresserna i landet. Enligt uppgifter till oss från Postnord hösten 2022 är det under fyra procent av den samlade prenumererade dagstidningsupplagan som delas ut med post i stället för med morgondistribution. Den samlade dagspressupplagan som delades ut av Postnord uppgick under 2021 till cirka 13,5 miljoner exemplar enligt Postnord. Dessa uppgifter innehåller både tidningsexemplar som delas ut i områden
där det finns ett verksamt distributionsföretag och i områden där tidningar bara kan delas ut med Postnord.
I en kartläggning som Myndigheten för press, radio och tv (MPRT) gjorde 2020 av tidningsdistributionen framkom att de geografiska förutsättningarna har en avgörande roll för distributionen – både i glesbygd och i storstäder. Särskilt svårt är det att upprätthålla morgondistribution där avstånden är långa, vilket framför allt gäller i inlandet och landets nordligaste län. Kartläggningen visar även att skärgårdsöar är exempel på områden där förutsättningarna för distribution är sämre. Precis som utanför städerna kan det också i storstäder finnas glesa, och därmed dyrare, turer i områden med mycket låg hushållstäckning. Rinkeby i Stockholm nämns som ett exempel.23
6.4.2. Tillgång till papperstidning är vanligast hos den äldsta åldersgruppen
I Mediekonsumtion 2021 framgår att tillgång till en tryckt morgontidning är vanligast hos den äldsta åldersgruppen, 58 procent av 65– 79-åringarna att jämföra med 10 procent av 25–44-åringarna. Av den äldre åldersgruppen är det 73 procent som har tillgång till en morgontidningsprenumeration (papper eller digital) medan det endast är 29 procent i åldersgruppen 25–44 år. Ungefär hälften av alla svenskar i åldern 9–79 år har tillgång till en prenumeration på en dagstidning vilket är liten ökning jämfört med föregående år. Antalet prenumerationer har legat på en relativt stabil nivå sedan 2016.24
I Internetstiftelsens rapport Svenskarna och internet 2021 framgår att digitala dagstidningar, till skillnad från många andra medieslag, har gått om sin traditionella motsvarighet papperstidningen.25Nyheter konsumeras nu i betydligt högre grad digitalt. Av internetanvändare över 8 år läser 31 procent tidningen digitalt varje dag till skillnad mot 17 procent som läser den på papper varje dag. Samtidigt har i princip lika många hushåll med internetanvändare över 18 år, nära 3 av 10, uppgett att de under de senaste 12 månaderna har betalat för en prenumeration på pappersdagstidning som en digital dagstidning.
23 Myndigheten för press, radio och tv, Kartläggning av förutsättningar för tidningsdistribution, dnr 19-02080. 24 Myndigheten för press, radio och tv, Mediekonsumtion 2021, ISSN 1404-2819, ISBN 978-91-987111-1-0. 25 Se www.svenskarnaochinternet.se.
6.4.3. Gratistidningarna påverkas av servicenivån
Gratistidningar är inte adresserade och omfattas därmed inte av den samhällsomfattande posttjänsten. I många fall delas de emellertid ut av brevbärare och påverkas därmed av ändringar i servicenivån. Enligt uppgifter från företrädare för Gratistidningarnas förening är distribution till brevlåda eller brevinkast en grundläggande förutsättning för den lokala gratistidningens verksamhet och räckvidden under 2022 är i genomsnitt 71 procent. Det ger många kommuninnevånare den demokratiska möjligheten att läsa de lokala nyheter som gratistidningen erbjuder.
Postnords distributionsvillkor har enligt föreningen successivt försämrats och befaras fortsätta att göra det. Ändrat pris och andra villkorsändringar bedöms leda till att lokala gratistidningar hänvisas till andra distributörer vilket i praktiken endast är en - Svensk Direkt Reklam (SDR). Övriga distributörer kan inte distribuera i alla områden utan köper i sin tur segment av distributionen i olika geografiska områden av Postnord. I framtiden kommer därmed vissa områden helt att sakna distribution av gratistidning. Detta innebär att medborgare i delar av landet, främst på landsbygden kommer att bli utan gratistidning och den lokala journalistiken. Konsekvensen blir enligt Gratistidningarnas förening en ojämlik tillgång till lokala nyheter och lokal information i kommunerna.
6.4.4. Tidskrifterna
Mediebarometern är en årlig undersökning av den svenska befolkningens tillgång till, och användning av, olika typer av medier.26I 2021 års upplaga av Mediebarometern framgår att frågorna om tidskriftsläsning omfattar alla typer av tidskrifter, exempelvis veckotidningar, serietidningar, specialmagasin, yrkes- och branschtidningar och medlems- och kundtidningar. Dessa tidningar har traditionellt varit i tryckt format men idag finns en rik flora av digitala tidskrifter.
26 Mediebarometern 2021 är en undersökning av den svenska befolkningens medievanor. Mediebarometern genomförs av Nordicom vid Göteborgs universitet i samverkan med Dagens Nyheter, Göteborgs-Posten, Myndigheten för press, radio och tv, Sveriges Radio, Sveriges Television och Sveriges Utbildningsradio. Resultaten i 2021 års undersökning bygger på svar från omkring 6 000 slumpmässigt utvalda personer i åldern 9 till 85 år.
Flest tidskriftsläsare på papper bland de äldre
I befolkningen 9 till 85 år läste 36 procent någon tidskrift en vanlig dag 2021. Den största andelen läste tidskrift på papper, 25 procent, och ungefär hälften så stor andel läste tidskrift digitalt, 17 procent.
Jämfört med 2020 ökade andelen läsare av digitala tidskrifter något under 2021. Det var särskilt bland befolkningen 45 till 64 år som den digitala läsningen ökade. Andelen läsare av en tidskrift på papper var ungefär lika hög 2021 som 2020 i hela befolkningen 9 till 85 år. Flest tidskriftsläsare fanns bland de äldsta, 65 till 85 år, där varannan läste någon tidskrift en vanlig dag.
Tillgången till prenumererad tryckt tidskrift högst bland de äldre
Under 2021 hade 37 procent av befolkningen 9 till 85 år tillgång till en tidskriftsprenumeration i hushållet. De flesta hade tillgång till en tryckt tidskrift. Den andelen uppgick till 32 procent medan andelen med tillgång till en digital prenumeration var 11 procent. Den stora majoriteten av tidskriftsprenumerationerna avsåg enskilda titlar. Endast 5 procent av befolkningen sade sig ha tillgång till en digital prenumerationstjänst för tidskrift, som till exempel Readly. Under 2021 var tillgången till en prenumererad tidskrift högst bland personer i åldersgruppen 65 till 85 år. Över hälften av dem hade tillgång till en prenumererad tidskrift. Det var också mer vanligt bland högskoleutbildade att ha tidskriftsprenumeration jämfört med dem som inte var det. Tillgången till digital tidskriftsprenumeration var jämnt utspridd i förhållande till boendeort. Däremot var tillgången till tryckt tidskrift något mer utbredd på landsbygden.
Av Svenskarna och Internet 2021 framgår att fler har varit villiga att betala för vecko- och månadsmagasin på papper än digitalt. 22 procent har betalat för en prenumeration på ett vecko- eller månadsmagasin i pappersformat och endast 4 procent för en motsvarande digital prenumeration under året.
En utmaning att digitalisera läsandet av tidskrifter
Vi har haft möte med branschorganisationen Sveriges Tidskrifter som organiserar utgivarna av tidskrifter. Enligt organisationen dominerar tryckta tidskrifter utgivningen (71 procent av tidningarna) och det är enligt organisationen en utmaning att digitalisera tidningsläsandet som inte går så fort som man trodde att det skulle göra för 15 år sedan. 90 procent av tidskrifterna distribueras som prenumeration och Sveriges Tidskrifter har ett stort beroende av distribution med Postnord.
Viktigt med bestämd utdelningsdag för vissa tidskrifter
Utdelning via ordinarie postgång är en förutsättning för att tidskrifter ska kunna levereras till hushåll i hela landet. Enligt Sveriges Tidskrifter fungerar inte varannandagsutdelning för affärsidén som flera tidskrifter har, till exempel Travronden som behöver tryckas och delas ut nära inpå travet på helgen. För vissa tidskrifter är det viktigt att ha en bestämd utgivningsdag. Enligt uppgift från Postnord är det knappt 100 titlar som återkommande använder sig av A-post. Sveriges Tidskrifter anser att antalet kan vara ett mått på hur många tidskrifter som anser att en viss utdelningsdag är så viktig att man är beredd att betala det dyrare portot. Antalet har sjunkit under 2021 jämfört med 2020.
6.5. Synpunkter och underlag till utredningen från användarna av posttjänster
6.5.1. Vården och folkhälsan
Vi har haft möten med några av landets regioner, vårdcentraler, Inera AB, E-hälsomyndigheten och Unilabs angående deras behov av posthantering och digitaliseringsarbete inom vården.
Inera AB ägs av Sveriges kommuner och regioner (SKR) tillsam-
mans med regionerna och kommunerna och har till uppdrag att digitalisera välfärden genom att förse ägarna med digital infrastruktur, bland annat 1177.se. Genom 1177.se är det möjligt att skicka och ta emot meddelanden och även att skicka digitala kallelser. Region Skåne
var i juni 2021 den enda regionen som hade börjat använda möjligheten till att skicka kallelser via 1177.se. I 1177.se finns en tjänst för att lämna provsvar till patienter och enligt Inera AB är alla regioner utom Västerbotten och Västernorrland anslutna till den tjänsten. Det finns enligt Inera AB stora hinder för digitaliseringen inom vården i form av många och gamla system som är svåra att ansluta till 1177.se men företaget uppskattar att vården inom fem år borde ha ganska höga volymer av digitala kallelser.
Vårdcentralerna som vi har träffat skickar många kallelser på pap-
per, både till återkommande kontroller och inför enstaka hälsokontroller. Kallelserna är i regel inte brådskande utan brukar skickas i god tid och vill man fylla en tid vid avbokning brukar man ringa patienten. Vårdcentralerna skulle därmed inte påverkas om det tog tre i stället för två dagar för brev att komma fram, inte heller beträffande provsvar till patienter som oftast lämnas per telefon framför allt när det gäller något brådskande eller allvarligt. Remisser, blodprover och andra analyser mellan vårdenheterna i flera av regionerna skickas med regionens egen transporttjänst alternativt med taxi och nyttjar därmed inte någon posttjänst.
Möjligheterna att ersätta papperspost med digitala alternativ är helt beroende av utvecklingen inom respektive region. I Skåne kan till exempel patienterna se sina bokade tider i 1177.se och få ett påminnelse-sms om de har godkänt denna tjänst, vilket en stor del av patienterna emellertid inte har gjort.
Region Skåne kommer att flytta fysisk post till inkorgen på
1177.se, som ska bli navet för regionens invånarkommunikation före, under och efter vårdbesöket. Lösningar och infrastruktur finns på plats i 1177.se och begränsningen ligger i att ansluta journalsystem till den nationella tjänsteplattformen. Av cirka 4 miljoner kallelser till vårdbesök 2020 gjordes endast 12 000 digitalt men arbete pågår med ytterligare digitalisering av kallelser. Ett nytt journalsystem för samtliga vårdverksamheter beräknas införas 2022–2023. Antalet realiserbara digitala kallelser år 2025 prognostiseras till 40–50 procent. För att detta mål ska uppnås krävs emellertid att det fattas politiska beslut och att medel tillförs. Regionen uppskattar därmed att det kommer finnas fortsatta behov av post under många år framöver även om regionerna fortsätter att digitalisera. Kallelser till vårdbesök kan kräva snabb återkoppling via brev liksom att kallelser behöver skickas snabbt till brådskande återbesök efter provsvar. Själv-
tester i hemmet tros öka och behöver då befordras med post. Digitaliseringen i hälso- och sjukvården tar lång tid med nuvarande förutsättningar enligt Region Skåne.
Region Stockholm började under 2021 att skicka kallelser digitalt
i primärvården och regionens plan är att alla offentliga vårdenheter ska skicka kallelser digitalt 2022. Det sker främst av säkerhets- och integritetsskäl, men även av miljö- och ekonomiska skäl. Vårdpersonal lägger mycket tid på att hitta rätt postadress till personer som ska kallas till besök. Regionen har beslutat att vårdtagarna ska kunna välja om de vill ha brev digitalt eller på papper. Målsättningen är att hälften av alla vårdkallelser ska vara digitala 2023 men den omfattar inte privata vårdgivare som står för mer än hälften av vårdkontakterna, eftersom dessa vårdgivare inte kan använda Mina meddelanden.
Regionen har valt att skicka kallelser genom Mina meddelanden eftersom de flesta användare har en närmare koppling till den digitala brevlådan Kivra än till 1177.se.
Folktandvården i Stockholm skickar digitala brev till mottagare med digital brevlåda (40 procent 2021) och pappersbrev till de som inte har digital brevlåda. Folktandvården använder sig även av sms vid kallelser.
E-hälsomyndigheten uppger att nästan alla recept är digitala och
att myndigheten tillhandahåller en tjänst där recept kan skickas digitalt. 99 procent av recepten beträffande människor skickas digitalt och 80 procent av recepten beträffande djur. Alla recept beträffande människor kan rent faktiskt skickas digitalt men lämnas av vissa integritetsskäl i stället direkt till patienten.
Folkhälsomyndigheten tar emot många prover som skickas med
brev och anser att det är ett stort problem att prover inte kommer fram med övernattbefordran. Myndigheten är lokaliserad i Stockholm och Östersund och skickar även en stor del intern post som behöver komma fram snabbt, till exempel avtal och beslut som inte kan hanteras digitalt i dagsläget.
Folkhälsomyndigheten är referenslaboratorium för flera smittsamma sjukdomar och myndighetens laboratorium är mottagare av patientprover från hela landet och erbjuder i flera fall unika analyser. Myndigheten har en analysportfölj med sällsynta analyser och därmed också varierande krav på snabba provsvar. Räknat från provtagningsdatum tar det i genomsnitt 2,5 dagar för prover inom Sverige att nå laboratoriet. I och med att det redan finns en inbyggd för-
dröjning utöver själva postgången är myndigheten i flera fall redan i ytterkant för vad som är acceptabelt för att kunna säkerställa kvalitetssäkrade analysresultat. För de mer akuta analyserna, inom Sverige, ankommer cirka 35 procent till Folkhälsomyndigheten dagen efter provtagning medan övriga 65 procent ankommer inom 2,5 dagar. En längre befordringstid kan leda till att ännu fler prover måste skickas med akuttransporter. Det kan också påverka patienter som väntar på svar som är avgörande för fortsatt behandling när läkare i större utsträckning sätter in empirisk behandling som kanske inte är rätt eller optimal för patienten. Detta kan leda till ökat lidande eller fördröjt tillfrisknande. Försenade leveranser påverkar känsliga provmaterial som riskerar att bli för gamla för att kunna analyseras. Patienten kan i dessa fall behöva provtas på nytt vilket både förlänger tiden till diagnos och skapar ytterligare obehag för patienten.
Akuta provsvar meddelas alltid per telefon till behandlande läkare, men papperssvar skickas också som fördröjs om postutdelningen sker mer sällan. Det pågår ett arbete för att regionerna i högre grad ska använda e-remisser, men i dagsläget sker mycket kommunikation fortfarande via den fysiska posten.
6.5.2. Läkemedel
Apoteket AB har uppgett att företaget har ett samhällsansvar för läke-
medelsförsörjning och att längre befordringstid kan komma att drabba landsbygderna i och med att e-handeln ökar och de fysiska apoteken läggs ned. Brådskande försändelser med medicin skickas som expresspaket och kan då nå majoriteten av Apotekets egna ombud i Sverige över natt. Många budfirmor kan erbjuda snabbare leveranser än Postnord i stora delar av landet men ofta inte i glesbygd där de som kanske har störst behov av hemleverans befinner sig enligt Apoteket. Även om paketbrev kanske inte initialt kommer att beröras av en reglering med längre befordringstid kan tjänsten komma att påverkas i slutänden, enligt Apotekets uppfattning. Det skulle kunna medföra dyrare tjänster som drabbar kunder framför allt i områden utan konkurrens eftersom valmöjligheterna där är färre. Enligt Apoteket kan det leda till att alla inte får god och lika vård i landet.
Läkemedelsdistributörsföreningen har meddelat att en långsammare
befordran av brevförsändelser inte påverkar den svenska läkemedels-
distributionen. Svensk läkemedelsdistribution utförs i dedikerade transportnät eller i viss mån via paket dvs. i ett annat flöde än brevförsändelser.
Läkemedelsverket har uppgett att läkemedelsförsörjningen inte
påverkas signifikant vid en dags längre befordringstid och tre dagars befordringstid bedöms därför inte ha betydelsefulla negativa effekter på samhällsnivå. Läkemedel distribueras i regel inte i brevflödet och tidskritiska läkemedel skickas inte i brev.
Sveriges Apoteksförening har upplyst oss om att det ofta är det
lokala apoteket som garanterar snabb leverans av läkemedel och att det i akuta fall finns läkemedel på sjukhusen. De svenska apoteken lagerhåller i princip alla typer av läkemedel och har därmed ett mycket stort ansvar att försörja landet med läkemedel vilket är unikt jämfört med andra länder. Med hänsyn till krav på kylning av mediciner och identifiering vid uthämtning så skickas mediciner oftast inte med icke-spårbara paketbrev utan antingen i paketflödet eller med bud eller i apotekskedjan. På landsbygderna finns det apoteksombud som de boende ofta e-handlar genom. Även djurläkemedel distribueras via apoteken och samma regler för distribution gäller för dem som för humanläkemedel. Läkemedelsverket ser för närvarande över sina föreskrifter om e-handel och distributionskraven kan därför komma att skärpas.
6.5.3. Djurhälsa
En grupp försändelser som flera organisationer framfört oro kring när det gäller längre befordringstider är brev med prover från djur som ska analyseras vid laboratorier och som behöver komma fram snabbt för att inte bli förstörda. Sådana prover skickas dels till Statens veterinärmedicinska anstalt, som har ett ansvar att bland annat utreda och motverka smittsamma sjukdomar hos djur, dels till privata laboratorier vid till exempel djursjukhus.
Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) är nationellt referens-
laboratorium och beredskapsmyndighet för sjukdomsberedskap. SVA:s sjukdomsövervakning bygger på att prover skickas till myndigheten i Uppsala från hela landet. Det handlar om fysiska försändelser som i hög grad går med svarspost och som läggs på gula brevlådor, eftersom detta är vad djurägare och veterinärer ute i landet har till-
gång till på ett enkelt sätt och dygnet om. Prover där det finns misstanke om epizootisk sjukdom går med bud och betalas av Jordbruksverket, men dessa utgör endast en liten bråkdel av de prover som analyseras vid SVA. År 2020 hanterades 145 sådana misstankar av cirka 700 000 prover. Merparten går via ovannämnda kanaler och skickas in av privatpersoner, veterinärer eller småföretagare.
Prover skickas i allt högre grad för analys utanför Sveriges gränser på grund av att de transporter som erbjuds till exempelvis Tyskland är mer pålitliga än de inhemska enligt SVA. Detta kan leda till att information om sjukdomsstatus hos svenska djur inte kommer myndigheten till del. I förlängningen kan det innebära att Sverige inte får kontroll över sjukdomsläget i landet och inte heller antibiotikaresistensläget liksom att det kan bli svårt för myndigheten att motbevisa antagonistisk informationspåverkan om smitta. Myndigheten kan heller inte ha en plan för övervakning.
Enligt SVA behöver prover befordras snabbt, men postgången (brev och paket) till myndigheten tar i vissa fall för lång tid. Om prover från vilda, tama, land- och vattenlevande djur inte kommer fram i tid resulterar det i att prover blir obrukbara, vilket leder till att nya prover måste tas. Ett förändrat befordringskrav innebär att det blir ännu större osäkerhet för både avsändare och mottagare avseende vilken dag som postförsändelsen kommer att levereras.
SVA anser att den samhällsomfattande posttjänsten bör innefatta ett riksomfattande nätverk av brevlådor eller inlämningsställen där alla typer av försändelser kan lämnas i slutet av arbetsdagen och komma fram till viktiga samhällsaktörer, inklusive SVA, inom två arbetsdagar. Med riksomfattande nätverk menas att försändelser kan skickas även från mindre orter i hela landet. Leveranssäkerheten måste vara hög för att upprätthålla förtroendet för tjänsten. Myndigheten har upphandlat särskilda transporttjänster men det går inte att göra överallt eftersom de privata budföretagen generellt inte är intresserade av att köra i små orter.
Distriktsveterinärerna skickar prover med analysmaterial till SVA
och andra laboratorier. Det är cirka 8 000 prover per år som skickas till SVA från Distriktsveterinärerna där tiden är en riskfaktor, det vill säga analys behöver göras inom 48 timmar. Det är viktigt att befordringstiderna är korta och att brevlådorna töms sent på dagen så att prover hinner postas innan tömning. En möjlighet att posta på brevlåda är att föredra eftersom det tar tid att posta paket hos ombud och
en del kliniker kan ha ganska långt till ett paketombud. Särskilt brådskande eller angelägna prover skickas med bud, som till exempel prover vid misstanke om fågelinfluensa eller andra smittoutbrott.
Lantbrukarnas riksförbund framhåller att prover på bakterier och
virus som veterinärer skickar till SVA behöver komma fram snabbt, i de flesta fall inom 24 timmar (trikinprover håller i 48 timmar) för att kunna analyseras på ett tillförlitligt sätt. Trikintester skickas till SVA via brev från hela landet. Provet går att genomföra trots att leveransen tar tid. Det medför dock risk för att vildsvinsköttet i fråga förfars innan jägaren har fått svar på provet och kan sälja köttet.
Om veterinärer bedömer att det inte finns möjlighet att få fram analysprov i tid finns det risk för en överanvändning av antibiotika. Lantbrukarnas Riksförbund framhåller att en lantbrevbäring med hög servicenivå är nödvändig om näringarna ska vara kvar, vilket är ett led i bland annat att uppfylla riksdagens krav på att Sveriges livsmedelsförsörjning ska öka och djurhållningen vara god. På landsbygderna finns i många fall inget alternativ till Postnord för att distribuera proverna. För blodprover och trikinprover som behöver skickas med övernattbefordran finns ingen lösning alls utan landsbygdsföretag kan behöva åka själva till laboratoriet vilket inte är en bra lösning för landsbygdsföretagen enligt Lantbrukarnas riksförbund.
Svensk djursjukvård framhåller att postservicen redan idag inne-
bär att många prover skickas utomlands för analys eftersom det upplevs som mer leveranssäkert och inte blir någon prisskillnad för kunden. De inhemska laboratorierna har betydligt större kapacitet för analys än vad som utnyttjas och en bättre postservice skulle innebära att fler analyser gjordes i Sverige till gagn för både djurskyddet och folkhälsan. Många av Sveriges veterinärkliniker ligger i landsbygder, och inte nödvändigtvis i anslutning till ett postombud vilket medför att man är beroende av att kunna posta på en brevlåda alternativt använda en upphämtningstjänst. Långa leveranstider riskerar dels obrukbara prover, dels felaktiga provsvar, eftersom det rör sig om biologiskt, levande, material. Även ur ett samhällsperspektiv ser Svensk djursjukvård det som olyckligt att nedrustningen av svensk infrastruktur, dit postgången räknas, riskerar att kraftigt försvåra eller till stora delar omöjliggöra svensk kommersiell veterinärmedicinsk laboratorieverksamhet.
6.5.4. Företag
Företagarna menar att längre befordringstider slår hårdare än varannan-
dagsutdelning mot näringsidkarna med hänsyn till bland annat brådskande myndighetskommunikation. Snabba leveranser är viktiga främst när det gäller paket. Företagarna har under 2021 genomfört en enkät bland sina medlemmar som visar att 7 av 10 företagare anser att det är viktigt för det egna företaget att kunna skicka eller ta emot försändelser med varor som når mottagaren nästföljande dag. Lika många anser att det är viktigt att kunna skicka eller ta emot fysiska brev som når mottagaren inom två dagar. Undersökningens resultat visar att svenska företag generellt ser ett stort behov av snabba leveranser och korta befordringstider. De branscher som har störst behov av skyndsamma varuförsändelser är tillverkningsindustrin, handeln, transportbranschen och besöksnäringen.
Lantbrukarnas Riksförbund anser att det är viktigt att fakturor,
myndighetspost med svarstider och överklaganden till förvaltningsrätten kan komma fram snabbt liksom brev med reservdelar för att hålla lantbruket i gång.
Lantbrukarnas Riksförbund har närmare beskrivit de behov av brådskande leveranser som Sveriges stuterier och grisuppfödare har med anledning av avel. Det framgår att avelsmaterial för häst- och gris skickas till uppfödare över hela landet och det måste användas inom 24 timmar eftersom det inte går att frysa. Avelsmaterialet måste också komma fram för att passa den korta brunstperiod som suggor och ston har enligt Lantbrukarnas riksförbund. I samband med att kvalitetskravet på övernattbefordran ändrades till att avse tvådagarsbefordran har stuterierna försökt att lösa situationen genom privata transporter i slingor som stuterierna gemensamt organiserar och ibland även att paketen hämtas direkt på flygplatser. De privata lösningarna för hästsemin fungerar tillfredsställande i stora delar av landet men är en dyrare tjänst än att skicka expressbrev och sårbarare med en utförare och inte fullt fungerande tjänst i norra Sverige och på Gotland enligt Lantbrukarnas riksförbund.
Det finns därutöver ett behov av att skicka exempelvis jordprover, foderprover och träckprover för analys vilket kräver snabba leveranser då det är biologiska material som kan förändras under transport. Vissa av de senare nämnda materialen och proverna klarar dock mer
än 24 timmar. Tiden varierar beroende på material och vilka analyser som ska genomföras på det aktuella provet.
Svensk handel och Svensk digital handel anser att det är viktigt att
paketbrev fortsatt delas ut varje dag i hela landet.
Swedbank AB har framfört att banken skickar stora volymer postala
utskick varje år. En längre befordringstid än två dagar skulle påverka hanteringen av utbetalningsavier, avdragsspecifikationer, lönebesked och insättningsbesked, vilket kan leda till stora konsekvenser i det fall en utbetalningsavi avser en persons månadslön eller bidrag. Låneprocessen kommer försenas när utskick och retur av skuldebrev tar längre tid. Lagkrav på löpande skuldebrev gör att processen inte helt kan digitaliseras.
Viss typ av kommunikation kan enligt Swedbank vara olämpligt eller omöjligt att skicka digitalt, till exempel uppsägningar, påminnelser, anmodan om att infria borgen och brev som enligt avtal ska skickas rekommenderat eller på annat medium. Utskick av bankkort kan inte ersättas med digitala utskick. Behovet av snabba utskick av bankkort borde emellertid minska enligt Swedbank, i och med att det ofta finns tillgängligt i digitala plånböcker. Vissa kundgrupper är inte digitala, till exempel omyndiga kunder, personer under förvaltarskap etcetera. och vissa myndigheter accepterar inte digital kommunikation med banken, vilket gör att brev fortsatt behöver skickas. Det finns situationer där digitala alternativ inte bedöms bli en realitet i närtid, till exempel när det gäller internationella ramavtal för derivathandel eller andra internationella avtalsupplägg och kommunikation med svenska och utländska myndigheter. Betalgirot hanterar betalningar som kan komma att bli för sent betalda med en längre befordringstid. Tjänsten används av en kundgrupp som har en snittålder på 73 år. Swedbanks bedömning är att den behöver finnas under överskådlig tid som ett komplement för människor som är äldre, bor i glesbygd eller har mindre företag (lantbrukare).
Teleoperatörerna har genom TechSverige framfört att en längre
befordringstid kan komma att påverka utskicken av sim-kort till kunderna. Kundlöftet är en leveranstid på 1–3 dagar från beställning. Majoriteten av kunderna får paketen dagen efter beställning och simkort inom 1–2 dagar. Om detta fördröjs ytterligare kan det bli praktiska problem i de fall en kund har valt att byta operatör men vill behålla sitt nummer genom så kallad portering då ett sim-kort behövs för att kunna ringa med den nya operatören.
6.5.5. Myndigheter
Bolagsverket har uppgett att det vid bland annat likvidation och fusion
finns tidsfrister för när kommunikation ska ha kommit in till Bolagsverket. Vid rättidsprövning av inkommen handling kan det bli svårare att fatta beslut om brevet ska befordras under en längre tid eftersom det måste kunna avgöras när det har blivit avskilt för Bolagsverkets räkning. Tidsfristerna är dock inte kortare än en månad. Originalunderskrifter krävs i alla anmälningar och ansökningar och en underskrift genom bank-id godtas som en originalunderskrift från de som har möjlighet att ha bank-id. En tidsfrist kan brytas genom att bolaget skickar ett mejl till Bolagsverket inom rätt tid och sedan kompletterar med pappersbrev. Bolagsverket anser att i ärenden om likvidation måste aktiebolagslagen, lagen om ekonomiska föreningar och delgivningslagen ändras så att digital kommunikation är tillåten för att myndigheten ska kunna arbeta mer digitalt innan en längre befordringstid införs.
År 2016 skickade Bolagsverket omkring 1 750 000 brev och 2021 var det knappa en miljon brev. Myndigheten uppskattar att om fem år finns det en digital lösning i myndighetens olika e-tjänster oavsett vad som ska kommuniceras till kund, företag eller myndighet men man har inte något uppskattat antal för hur många brev som kommer att skickas. Det pågår ett arbete med genomförande av två EU-direktiv, det så kallade Bolagsrättspaketet, som syftar till att undanröja administrativa hinder vid registrering av aktiebolag och vid annat utbyte av information mellan bolagen och registreringsmyndigheten. I samband med det utvecklas en enklare lösning för digital kommunikation men ingen e-hantering eftersom det inte finns lagstöd för det. Bolagsrättspaketet beräknas träda i kraft i augusti 2023 och kommer innebära en rätt för bolagen att anmäla ärenden elektroniskt samtidigt som de fortfarande kommer ha kvar rätten att skicka in anmälan på papper. Bolagsrättspaketet kommer att omfatta aktiebolag och filialer medan övriga juridiska personer inte kommer att träffas av regelverket.
Vid kontakter med Domstolsverket, Göteborgs tingsrätt, Förvaltnings-
rätten i Malmö och Hovrätten över Skåne och Blekinge har framkommit
att kommunikationen mellan domstol och part i stor utsträckning sker med e-post. Mellan domstol och advokat sker den regelmässigt på det sättet, och även kommunikationen med till exempel åklagare sker elektroniskt. Andelen lösbrev som domstolarna skickar minskar varje
år till förmån för elektroniska handlingar. Av de handlingar som förvaltningsrätterna skickade under det tredje kvartalet 2022 befordrades 36,34 procent med lösbrev medan återstoden skickades digitalt. Motsvarande andel för kammarrätterna, tingsrätterna och hovrätterna var 25,15 procent, 29,57 procent och 19,99 procent under samma period. Domstolarna har inte möjlighet att skicka digitala brev genom Mina meddelanden men Domstolsverket planerar att påbörja ett arbete för att göra det möjligt.
Beträffande merparten fysisk post som domstolarna sänder är det inte viktigt om den når mottagaren inom två eller tre dagar. En övergång till tre dagars befordringstid skulle dock göra det svårare för domstolarna att iaktta vissa föreskrivna frister. För tingsrätternas del gäller i mål där den tilltalade är häktad eller under 18 år att huvudförhandling ska påbörjas snarast och senast inom två veckor från den dag då åtalet väcktes. Tingsrätterna har i regel inte tillgång till mailadresser till målsägande och vittnen som ska kallas till förhandlingen utan kallelser behöver skickas per post. Merparten av mottagarna bekräftar också delgivningen genom att skicka tillbaka ett fysiskt delgivningskvitto. Med tre dagars befordringstid tar det därför lång tid innan domstolen vet om kallelsen nått mottagaren. Det finns möjlighet för mottagaren att bekräfta mottagandet genom att skanna av en QR-kod på det fysiska delgivningskvittot eller genom att klicka på en länk när en kallelse kan sändas per mejl, men mottagarna använder inte den möjligheten i någon stor utsträckning. En övergång till tre dagars befordringstid skulle göra det svårt för tingsrätterna att iaktta de föreskrivna fristerna.
2021 avgjorde tingsrätterna 5 239 mål med häktade efter huvudförhandling och i dessa mål kallades 35 006 målsägande och vittnen till förhandlingarna. Samma år avgjorde tingsrätterna 3 275 mål med minderåriga tilltalade efter förhandling och i dessa mål kallades 11 885 målsägande och vittnen. Dessutom kallas eller underrättas de tilltalades vårdnadshavare om förhandlingen.
Hovrätterna har inte samma frister att förhålla sig till och kallar inte vittnen i någon större utsträckning. För hovrätternas del skulle en övergång till tre dagars befordringstid inte leda till några bekymmer.
Förvaltningsrätterna ska i vissa situationer hålla förhandling inom en vecka. Ofta är den berörde personen omhändertagen, som i psykiatrimålen, men det finns situationer där den berörde måste nås i hemmet. I dessa fall kan det bli svårt att iaktta fristerna vid tre dagars
befordringstid. Även i mål om inhibition av verkställighet av utvisning kan det krävas att försändelser kommer fram på kortare tid än tre dagar. När det gäller tvångsmålen är det oftast fråga om kallelser till muntliga förhandlingar där förhandlingen är nära förestående och domstolen saknar e-postadress till parten.
Sedan 2021 tillhandahåller domstolarna en e-tjänst för digital underskrift av ansökningar som ska vara egenhändigt undertecknade. Sådana handlingar är därför inte längre beroende av postbefordran.
Försäkringskassan har uppgett att om befordringstiden förlängs
kan handläggningstiden förlängas men Försäkringskassan skickar merparten av breven med B-post och ser inte några direkta problem med en dags längre befordringstid. När svarsfrister bestäms beaktas befordringstiden och Försäkringskassan har en uttalad policy att ringa i stället för att skicka brev om det är ett brådskande ärende. De flesta försändelserna skickas digitalt men allt som skickas lokalt skickas med brev till exempel intyg med underskrift, delgivning av beslut i ärenden om underhållsstöd, brev med blankett för vilket det inte finns någon e-tjänst och brev till personer med god man. 2016 skickade Försäkringskassan 27,2 miljoner försändelser och 2020 hade det minskat till 10,9 miljoner försändelser. Genom att meddelanden skickas digitalt via Mina meddelanden uppskattar Försäkringskassan att 82 miljoner pappersutskick har undvikits mellan 2013 och 2020.
Försvarets materielverk har förklarat att myndigheten skickade
270 000 brev 2016 och beräknas skicka 8 000 brev 2021, varav 25 procent med B-post. Verket har ett fortsatt behov av att skicka brådskande försändelser samtidigt som det viktigaste är att försändelser hanteras säkert, levereras på utsatt tid till rätt mottagare och att det är förutsägbart när leveransen kommer att ske. Domstolsprocesser, utlämnanden av allmän handling och svar på remisser med kort remisstid som inte kan skickas digitalt kan påverkas negativt av längre befordringstid enligt Försvarets materielverk.
Försvarsmakten har uppgett att en längre befordringstid kommer
medföra störningar i verksamheten under fredstid samtidigt som det inte finns några lagkrav som hindrar digitalisering av myndighetens försändelser utan det är andra praktiska skäl som inte alltid gör det möjligt eller lämpligt med digitala alternativ. Under 2015 skickade Försvarsmakten omkring en miljon brev och under 2020 cirka 2 miljoner brev. Ökningen beror på att vissa funktioner har tillkommit från Försvarets materielverk men bedömningen är att det inte är så
stor skillnad mellan volymerna om man bortser från detta. I och med Försvarsmaktens tillväxt de kommande åren, är det enligt myndigheten rimligt att anta, att antalet försändelser (post och paket) kommer att öka och att paket kommer stå för den största procentuella ökningen.
Kronofogdemyndigheten har uppgett att ändrade befordringskrav
medför att befintliga arbetsrutiner behöver justeras men att det inte finns några lagkrav som blir svåra att iaktta med tre dagars befordringstid. Kronofogden har många ärenden med lagstadgade tidsfrister att förhålla sig till och ändrade arbetsrutiner och system kommer leda till betydande kostnader för att undvika kundpåverkan. Det finns ett rättsligt hinder att digitalisera i den begränsningsregel som finns i 2 kap. 25 § lagen om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet, vilken endast möjliggör utlämnande digitalt om regeringen har meddelat föreskrifter om det. En särskild utredare har utsetts av regeringen att senast den 31 maj 2023 redovisa en översyn av bland annat Kronofogdens registerförfattning i syfte att skapa ändamålsenliga regler som är anpassade efter dagens behov (dir. 2021:104). Myndigheten har historiskt under ganska lång tid skickat omkring 11–12 miljoner brevförsändelser årligen. Under andra halvåret 2021 minskade volymen kraftigt och för helåret uppgick den till cirka 8,5 miljoner försändelser. Det är enligt myndigheten svårbedömt i vilken utsträckning och takt myndighetens kunder kommer att använda digitala tjänster.
Migrationsverket har uppgett att flertalet av de handlingar som
myndigheten skickar och tar emot är originalhandlingar som inte kan ersättas digitalt. Det gäller till exempel uppehållstillstånd, visering, uppehållskort och provisoriska främlingspass. I hanteringen av originalhandlingar används rekommenderade brevtjänster och en snabb granskning av dessa handlingar kräver en postgång med befordringstid inom 24 timmar. Myndigheten omfattas av flera legala krav som gör att myndigheten inte kan digitalisera sina ärenden utan måste fortsätta med brev.27 I återvändandearbetet kommunicerar Migrationsverket fortfarande via brev i viss mån med utländska beskickningar och myndigheter. Posthanteringen har emellertid till viss del ersatts med digitala alternativ till exempel genom elektroniskt ärendehanterings-
27 Krav på egenhändig underskrift finns till exempel i 2 § medborgarskapsförordningen (2001:218), 5 kap. 5 c och 7 § samt 6 kap 6 b §utlänningsförordningen (2006:97) och 8 § förordningen (1994:361) om mottagande av asylsökande.
system och krypterade lösningar. Myndigheten är beroende av en snabb postgång vid särskilda händelser, exempelvis vid ett ökat behov av boenden. Även kallelser till asylsökande, förlängningsansökare och tillståndssökare kan behöva skickas snabbt. En förlängd befordringstid skulle enligt Migrationsverket påverka handläggningen negativt genom sämre service och förlängda ledtider. Migrationsverkets centrala utskick uppskattas till 2 miljoner 2016 och de senaste tre åren har verket skickat mellan 1 miljon och 1,2 miljoner brev per år. Utöver dessa brev skickas även ytterligare ett stort antal brev från de enskilda kontoren, både inrikes och utrikes. Myndigheten arbetar mot att hantera hela ansökningsprocessen digitalt – från ansökan i myndighetens e-tjänst till att beslut kan publiceras på sökandes ”Mina sidor” alternativt i sökandes digitala brevlåda. Förutsatt att de digitala verktygen utvecklas på myndigheten med möjlighet till digital signering kommer den fysiska hanteringen av brev att minska. De asylsökande som saknar personnummer och som inte har styrkt identitet kan dock få svårt att få en digital signatur.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) bedömer att
det är viktigt att det inte tar längre tid än tre dagar att befordra brev samtidigt som myndigheten inte har identifierat någon reglering som blir svår att uppfylla med en längre befordringstid. Vissa tidskritiska aktiviteter där resultat i verksamheten är beroende av kommunikation med brev kan emellertid bli fördröjda. Vissa problem skulle kunna undvikas med bättre framförhållning enligt MSB men långt ifrån alla. Myndigheten skickade drygt 27 000 brev 2016 och 2021 skickades drygt 10 000 brev. Prognosen över antal brev i framtiden är svårbedömd men antalet bedöms sjunka.
Pensionsmyndigheten har uppgett att det kan bli svårt att hålla löf-
tet att pensionärer ska få sitt utbetalningsbesked för årets pensionsutbetalningar innan årets första utbetalningsdag (17–18 januari) med en längre befordringstid. Fondhändelsebrev, fondbytesblankett och pinkod som i dagsläget behöver komma fram till kunden inom en viss tid, påverkas negativt om försändelsen tar längre tid liksom handläggningen på myndigheten när kommunicering tar längre tid. Återkrav och felaktiga utbetalningar vid dödsfall har också tidsfrister som påverkas. Faktorer som försvårar ytterligare digitalisering av utskicken är kundens rätt att välja om man vill ha fysisk eller digital post, förekomsten av eventuella sekretessbelagda uppgifter, informationsklassning och tillgänglighetsperspektivet. Myndigheten kan inte kräva
att alla ska vara anslutna till digitala brevlådor eller ha andra digitala alternativ. 2015 skickade Pensionsmyndigheten omkring 11,3 miljoner brev vilket 2020 hade sjunkit till 6,2 miljoner samtidigt som prognosen framåt är osäker.
Plikt- och prövningsverket har uppgett att långsam befordran av
brev kan medföra att myndigheten behöver sända ut en större mängd brev vid ett tillfälle i stället för att dela upp breven på fler tillfällen. I övrigt uppstår problem vid en längre befordringstid framför allt vid höjd beredskap. För fem år sedan skickade myndigheten cirka 270 000 brev vilket hade sjunkit till cirka 190 000 brev 2020. Dessutom skickades 100 000 informationsbroschyrer och 16 000 mönstringshandböcker ut på uppdrag av myndigheten under 2020. Antalet brev antas inte minska eftersom kontaktuppgifter till totalförsvarspliktiga minderåriga erhålls från folkbokföringsdatabasen.
Polismyndigheten har framhållit ökade risker med hållbarhet för
forensiskt material vid en längre befordringstid och i flera fall måste dessa prover på till exempel blod, topsningar och fingeravtryck skickas på annat sätt för att kunna levereras tillräckligt snabbt. För dessa försändelser finns även särskilda krav på hur snabbt de behöver levereras och hur de måste hanteras under leverans. Om försändelserna hanteras i paketflödet finns det en risk att innehållet förstörs eller kontamineras eftersom det är en annan produktionsprocess. Enligt Polismyndigheten är spårbarheten på paket något sämre än på brevtjänsterna för rekommenderade och värdefulla brev som har en säkrare hantering mellan överlämningar i de olika processerna. Myndigheten använder en särskild rekommenderad brevtjänst som tillåter en vikt upp till 20 kg med vissa måttbegränsningar för vissa försändelser.
Längre befordringstid kan medföra betydande svårigheter att uppfylla kraven i satsningar som till exempel arbetsmetoden snabbare lagföring och andra liknande tidsfrister som ställer krav på Polismyndigheten i kommunikationen med andra myndigheter. Medborgare som inte kan eller vill använda digitala lösningar har en förväntan på att Polismyndigheten ska kunna fatta beslut och nås av deras brev inom viss tid. Detta gäller till exempel tillstånd att genomföra demonstrationer, inneha vapen, genomföra fyrverkerier, stöldanmälningar med mera. Vid en längre postgång finns det enligt myndigheten risk för att handlingar kommer till mottagaren för sent i till exempel delgivningsprocessen. Avseende kallelse till förhör så finns det även där en risk för att försändelsen inte kommer mottagaren tillhanda tillräck-
ligt snabbt. Det kan också innebära att operativ polis måste åka ut och hämta in personer till förhör vilket kommer att kräva utökade resurser.
Om tiden förlängs för att skicka bevismaterial inom myndigheten finns en risk för att det kan förlänga häktningstider för frihetsberövade personer som kan påverka medborgaren negativt. Identitetshandlingar kan behöva hanteras skyndsamt och levereras med kort varsel både inom myndigheten och till bland annat Migrationsverket och Kriminalvården. Vid hantering av identitetshandlingar vid utlänningsärenden som behöver levereras med kort varsel så kommer en längre befordringstid att ha en negativ påverkan. Det kan också innebära att interna resurser får leverera fysiska försändelser till andra myndigheter.
Många av de meddelanden som skickas mellan myndigheter behöver hanteras skyndsamt och de kan även vara integritetskänsliga. Ett exempel är överklaganden i förvarsärenden där skyndsamhetsbegreppet idag tolkas som tre dagar. Under 2017 skickade Polismyndigheten strax över 4,8 miljoner brevförsändelser vilket 2020 hade ökat till cirka 4,9 miljoner. Om 3–5 år prognostiseras cirka 3 miljoner försändelser att skickas.
Patent- och registreringsverket (PRV) menar att konsekvenserna av
en långsammare postgång blir att myndighetens kunder kan få svårare att uppfylla konventions- och lagstadgade tidsfrister. I ärenden med korta frister som exempelvis vid delgivning vid administrativ hävning kommer det bli svårt att hinna besvara föreläggandet i tid eftersom delgivning måste ske med ordinarie postgång. Därtill tillkommer att många av fristerna är mycket korta i detta förfarande. Bland annat är överklagandetiden för avvisningsbeslut och avskrivningsbeslut tre veckor enligt förvaltningslagen. Detsamma gäller för vissa internationella ärenden där fristen redan idag upplevs som kort och sökanden ofta är representerad av ombud. En längre befordringstid kan påverka PRV till exempel när en svensk registreringsinnehavare önskar ansöka om en internationell registrering som ska skickas till Internationella Byrån i Schweiz inom två månader. Under denna tid ska PRV granska ansökan och kommunicera med kunderna per post och ibland även till kunder i utlandet. 2016 skickade PRV drygt 97 000 brev vilket 2020 hade sjunkit till drygt 53 000 brev. Prognosen framåt är osäker enligt verket.
Skatteverket framhåller att en långsammare postgång kan medföra
att skattebetalaren inte får brådskande anståndsbeslut i tid, att rest-
föringar hinner ske innan Skatteverket har fått ta del av kundens ansökan eller innan kunden fått ta del av förslag till beslut. Det kan även leda till rättsförluster hos skattebetalare då sista dag för överklagande och omprövning räknas utifrån poststämpeln. Det finns även risk för återkallelse av F-skatten för företag och betalningsanmärkning om handläggningstiden utökas. Det kan bli svårt att skicka in yttranden till domstol i tid när det inte finns en digital säker lösning och det kan bli svårt att kräva att en före detta godkänd upplagshavare ska inventera sitt lager i tid enligt Skatteverket. Det blir omöjligt för så kallade händelseskattskyldiga att lämna en särskild skattedeklaration i tid vilket ska ske fem dagar efter en skattepliktig händelse om blanketten först ska skickas ut till den skattskyldige. Detsamma gäller kommande bestämmelser om en veckas redovisningsperioder för distansförsäljare.
För mottagare av förmedlingspost är det oerhört viktigt att dessa försändelser kommer fram skyndsamt eftersom försändelserna redan är försenade när de ankommer till mottagaren. Förmedlingsposten förmedlar fysiska försändelser till personer med skyddade uppgifter genom att avsändaren skickar posten till Skatteverket som sedan skickar den vidare till mottagaren. En dags extra befordringstid kan därmed innebära att det tar ytterligare två dagar för posten att komma fram. Konsekvensen av en sen försändelse kan innebära inkassokrav, uteblivna läkarbesök samt ökade kostnader för mottagaren. Dessa fysiska försändelser går inte att ersätta med digitala alternativ. Arbete och dialog pågår emellertid för att få mottagare av förmedlingspost att använda digitala brevlådor. De senaste åren har antalet försändelser inom förmedlingsposten ökat och 2020 var antalet brevförsändelser drygt 735 000 medan rekommenderade brev och paket uppgick till drygt 5 000. Skatteverket prognostiserar att antalet förmedlade försändelser kommer att fortsätta öka.
Under 2018 skickade Skatteverket 27,6 miljoner försändelser med post och 2020 hade antalet minskat till 21,4 miljoner.
Socialstyrelsen framhåller att det för passtillstånd finns ett lag-
stadgat skyndsamhetskrav som innebär att Socialstyrelsen bedömer att det är mycket viktigt att breven kommer fram inom en dag. Ett annat exempel är dödsbevis som med regelbundenhet felaktigt levereras till Socialstyrelsen i stället för till Skatteverket. Denna anmälan ska göras inom 48 timmar så det skulle bli stora konsekvenser för dessa dödsfall om det skulle bli en sådan fördröjning. Utan dödsinty-
get registrerat kan man inte begrava en person. Så även om det är mest kritiskt för Skatteverket så påverkar det även Socialstyrelsen. Det är när dödsbeviset är registrerat som Socialstyrelsen får uppgift om dödsorsaksintyg som ska registreras inom en treveckorsperiod. Socialstyrelsen mottar årligen 80 000–90 000 dödsorsaksintyg totalt varav hälften inkommer digitalt via olika e-tjänster. Det finns inte några digitala alternativ för den utgående posten motsvarande cirka 3 000 brev per år. Myndigheten behandlar ofta känsliga uppgifter och sådana kan inte skickas med digitala alternativ om det inte är säkerställt att mottagaren har digitala lösningar som uppfyller krav beträffande integritet och säkerhet. Socialstyrelsens vision är att merparten inkommande och utgående post ska kunna ersättas med krypterad e-post och olika e-tjänster de kommande fem åren. År 2015 skickade Socialstyrelsen 41 000 brev och 2020 hade antalet sjunkit till knappt 23 000 brev.
Säkerhetspolisen hanterar ofta uppgifter som omfattas av sekretess
eller är säkerhetsskyddsklassificerade och kan därför vara förhindrad att skicka information över öppna kanaler. Myndigheten skickar varje vecka värdepost mellan myndighetens regionala enheter där en fördröjning på tre eller fem dagar skulle bli problematisk. Om postgången blir långsammare påverkar detta Säkerhetspolisen mer som avsändare än som mottagare av brev. Myndigheten skickar eller tar emot 15 000 brev per år.
Trafikverket har uppgett att det inte finns några lagkrav som blir
svåra att iaktta om det tar tre respektive fem dagar för ett brev att komma fram. Samtidigt lyfter Trafikverket fram att det övergripande är mycket viktigt att posten levereras så snart som möjligt. Försenade fakturor kan leda till försenade inbetalningar, försenade brev angående fordonsflytt kan ge ökade kostnader för ägaren som ska hämta fordonet eftersom det påförs en daglig avgift när fordonet står uppställt hos Trafikverket.
Trafikverkets begränsningar att digitalisera kommunikationen är knutna till både lagkrav och praktiska svårigheter. Lagkrav som påverkar möjligheten till digitalisering är säkerhetsskyddslagen, offentlighets- och sekretesslagen och lagkrav rörande planläggningsprocessen för att ta fastställelsebeslut som får laga kraft när överklagandetiden passerat. Arbetet förutsätter fysisk post i alla led och kan inte digitaliseras förrän det skett en lagändring. Enligt körkortslagen ska till exempel avslagsbeslut skickas med fysisk post. Hanteringen av per-
sonuppgifter enligt dataskyddsregelverket förändrar också arbetssättet för handläggning av ärenden inom flera områden. Trafikverket har inte statistik över de brevvolymer som skickas men portokostnaderna för både fysiska och digitala utskick uppgick 2016 till 22,5 miljoner kronor och 2020 till 17,5 miljoner kronor. Ett exempel på hur digitaliseringsarbetet går framåt är antalet brev som avdelningen för förarprov skickar som för fem år sedan uppgick till 2 miljoner och 2021 var det cirka 207 000 brev som skickades.
Transportstyrelsen ser problem med att betalningstiden blir kortare
om brev med fakturor når mottagaren senare. Långsammare postgång kan också leda till förlängda svarstider i sjö- och luftfartsfrågor och till problem i yrkestrafiksammanhang eftersom yrkesförarbevis, färdskrivarkort och körkort måste finnas i originalhandling när man kör lastbil. Mottagargruppen som blir mest utsatt med förlängda svarstider är yrkestrafiken och ärenden gällande luftskepp och fartyg. Hanteringen av ärenden via telefonsamtal till kundtjänst är något som inte är önskvärt då det ökar belastningen på kundtjänst. Registreringsbevis vid försäljning av bil måste finnas i original och lång väntan på beviset kan orsaka irritation. Transportstyrelsen skickade 27,6 miljoner brev under 2017 vilket hade sjunkit till 22,4 miljoner under 2021. Om tio år är förhoppningen att myndigheten har gått över mer och mer till digitala utskick, men även att utskick har kunnat ersättas genom digitala tjänster som exempelvis Mina sidor.
Tullverket anser att det är av stor vikt att de varor som skickas till
Tullverkets laboratorium och till Nationellt forensiskt laboratorium för analys kommer fram snabbt, eftersom resultaten från analyserna används i förundersökningar, som enligt lagkrav ska bedrivas skyndsamt. Dessa varor skickas med rekommenderad post och myndigheten utgår från att denna hantering kommer att finnas kvar. Inom EU pågår ett arbete för att digitalisera tullhanteringen och målet är att all informationsöverföring inom tullverksamheten ska ske digitalt senast 2025. Tullverkets mål är att merparten av hanteringen ska ske digitalt inom fem år, men samtidigt kommer det att finnas behov av pappershantering hos mindre företag och privatpersoner. Om fem år förväntas Tullverket ha infört möjlighet till digital signatur för ansökningar som ska vara undertecknade. 2017 skickade Tullverket 383 000 brev och 2020 skickade verket 82 000 brev.
Valmyndigheten är mycket beroende av en fungerande postgång
och köper även specialtjänster i samband med val. Röstkort ska distri-
bueras till alla röstberättigade under en kort lagstadgad period. Därutöver kan borttappade röstsedlar behöva skickas ut brådskande. Det finns emellertid ett förslag på förordningsändring för att möjliggöra digitala alternativ. På så sätt kan väljarna få sina röstkortsuppgifter och väljarinformation snabbare än vid vanlig postgång.28 En omfattande utlandsröstning som ska omhändertas under en extremt kort period efter valdagen omhändertas i ett särskilt flöde hos Postnord. Valmyndigheten har börjat köpa vissa flygtjänster av Postnord för att rösterna ska hinna räknas i tid.
Vid valet 2022 skickades det cirka 8 miljoner röstkort under perioden 17–23 augusti som behövde vara framme hos adressaten senast den 24 augusti. Försändelserna förmedlades av både Postnord och Citymail. Vid valet 2024 planerar Valmyndigheten att skicka röstkort via Mina meddelanden. Prognosen är att cirka 5,7 miljoner personer kommer att ha en digital brevlåda 2024 och inför valet 2026 är prognosen 6,7 miljoner. Det innebär att antalet röstkort som skickas via post minskar drastiskt de kommande fem åren till 1–2 miljoner röstkort.
6.5.6. Organisationer
Organisationen DHR har framhållit att om postgången blir långsammare är det viktigt att myndigheterna tar höjd för det. Ärenden om personlig assistans förutsätter till exempel fysiska inlagor, och det i processer som redan är långsamma. Bland personer med synnedsättning finns ett stort behov av fysisk post med blindskrift. Även svårigheter att använda skärmar innebär att medlemmar behöver ha tillgång till fysiska brev eller tidningar.
SPF Seniorerna anser att postservicen är en grundläggande sam-
hällsservice och att det är negativt att post delas ut endast varannan dag, eftersom posten är en viktig del i den sociala strukturen. På landsbygden har brevbäraren en viktig social funktion i och med att man kan prata med brevbäraren varje dag. Postservicen bör enligt organisationen utökas med extra tjänster som att titta till äldre. SPF Seniorerna har vidare framfört att även om de flesta medlemmarna är digitala har organisationen många medlemmar som är i digitalt utanförskap. En anledning till detta är att många seniorer inte har
28SOU 2021:96, Säkerhet och tillgänglighet vid val, Slutbetänkande av 2020 års valutredning.
ekonomiska förutsättningar att bekosta uppkoppling och dator. Många seniorer behöver också stöd för att kunna använda digitala alternativ till post. En annan viktig anledning till att äldre undviker digitala alternativ är att de är rädda för att utsättas för brott.
Pensionärernas riksorganisation har uppgett att många av organi-
sationens medlemmar har låg inkomst och att det kan kosta dem för mycket att bli digitala.
6.6. Totalförsvarets behov vid höjd beredskap
PTS har 2020 genom intervjuer kartlagt totalt 15 totalförsvarsaktörers behov av brev- och pakettjänster under höjd beredskap liksom samma aktörers behov av distribution av säkerhetsskyddsklassificerade fysiska handlingar i fredstid.29 Myndigheten konstaterar att i dagsläget använder samtliga aktörer posttjänster för distribution av brev- och paketförsändelser som är av betydelse för till exempel hälso- och sjukvård, omsorg, offentlig förvaltning, brottsbekämpning eller försvar. De flesta aktörerna bedömer att mottagare av försändelser och distributionsbehovet i stort sett skulle vara detsamma under höjd beredskap, givet fungerande elektroniska kommunikationer. Trots verksamheternas ökade digitalisering gör de tillfrågade aktörerna i undersökningen bedömningen att behovet av en fungerande posthantering av fysiska försändelser både i fredstid och under höjd beredskap kvarstår. Det framkommer inte något särskilt behov av befordringstid på försändelserna i rapporten men det är en av frågorna som har tagits upp under intervjuerna. Förstudien visar på att den ökade digitaliseringen av allt fler verksamheter bidragit till svåra utmaningar för aktörerna att både tekniskt och resursmässigt gå tillbaka till en manuell hantering av verksamhetens postflöden.
Utredningen har haft möten med ett antal av de myndigheter som ingår i totalförsvaret för att ytterligare ta reda på vilka särskilda behov som kan uppstå under höjd beredskap och kris.
Bolagsverket har framhållit att behovet av postgång blir mycket
högre för att få kontinuitet i verksamheten vid höjd beredskap.
Försvarets materielverk har betonat vikten av en fungerande post-
tjänst när det är långa störningar och avbrott i tillgången till elektro-
29 PTS, Förstudie av totalförsvarets behov av posttjänster, PTS-ER-2020:23.
niska kommunikationer. Det är även viktigt att försändelsers exponeringstid i leveranskedjan inte blir för lång.
Försvarsmakten måste kunna agera skyndsamt på oförutsedda hän-
delser där myndighetens uppgifter kan ställa krav på omedelbar tillgång till information som även inkluderar post. För Försvarsmakten är det av yttersta vikt att order om krigsplacering och krigstjänstgöring kan distribueras såväl elektroniskt som fysiskt på mycket kort tid under höjd beredskap.
MSB uppger att konsekvenserna av att inte kunna skicka försän-
delser under höjd beredskap kan bli att Regeringskansliet blir utan lägesbild, registerkontroller av ny personal försenas, leverantörer av varor och tjänster försenas, fysiska sim-kort som ska levereras för att möjliggöra säker kommunikation mellan totalförsvarets aktörer uteblir liksom inkallelseordrar som behöver skickas. Konsekvenserna beror mycket på hur elektroniska kommunikationer fungerar. Postbefordran av brev och paket är beroende av fungerande transport, energi och elektroniska kommunikationer, och kan i vissa fall ha en särskild roll som reservförfarande när andra kommunikationssystem drabbas av störningar. Postbefordran utgör en redundans till elektronisk kommunikation. I ett läge av kris eller höjd beredskap där andra samhällssektorer kan vara påverkade i stor utsträckning kommer totalförsvarets, och samhällets, behov av en fungerande posttjänst att öka.
Plikt- och prövningsverket har framhållit att hastighet är av yttersta
vikt för utskick av tjänstgöringsorder. För varje dag som brevutdelningen dröjer riskerar mobiliseringen av det militära försvaret att försenas med lika lång tid.
SVA har lyft att det är avgörande att transportfunktionerna i
posttjänsten fungerar väl redan i fredstid, om de ska ha en rimlig chans att fungera vid svåra förhållanden.
6.7. WSP:s studie av betalningsvilja
Inom ramen för uppdraget ska utredningen analysera de samhällsekonomiska konsekvenserna av varierande servicenivåer på posttjänsten för att kunna ställa kostnader och nyttor mot varandra i en samhällsekonomisk kalkyl. WSP har fått i uppdrag att göra en studie av den betalningsvilja som privatpersoner och företag har för olika
servicenivåer avseende exempelvis utdelningsfrekvens, befordringstider och expresstjänster, se bilaga 2. Privatpersoner och företag ska förstås och studeras både som avsändare och mottagare av post.
6.7.1. Privatpersoner
Enkäten till privatpersoner skickades ut i slutet av januari 2022 via en web-panel till ett riksrepresentativt urval (geografi, kön och ålder) om 8 000. Datainsamlingen gav 3 000 svar, vilket motsvarar en svarsfrekvens på 37,5 procent. Nivån på svarsfrekvensen är enligt förväntan med avseende på att frågeperioden endast var en vecka.
Privatpersonernas värderingar för posttjänsten innehåller inte bara värdet av ett faktiskt användande av tjänsten utan mer generellt vad systemet i sig har för värde. Utöver användarvärdet kommer alltså även värderingar för möjligheten att i framtiden kunna skicka brev inom ett visst antal dagar och värderingar för andra personers användande att visas. Skatt valdes som betalningsinstrument för att fånga mer än vad man är villig att betala för ens egen användning av tjänsten.
Varjedagsutdelning och snabb befordran av brev värderas högt av privatpersoner
En generell och övergripande tendens i undersökningen är att privatpersoner anser att hög utdelningsfrekvens är betydelsefullt. För hela urvalsgruppen har varjedagsutdelningen nästan samma värdering oavsett om kravet på befordran är övernatt eller två dagar.
Onyttan av att förlänga befordringstiden från två till tre dagar är värderad till 14 kronor per person och månad i kombination med varannandagsutdelning i båda fallen. Den allra lägsta nivån på posttjänsten som fanns som alternativ var femdagarsbefordran och utdelning en vardag i veckan. Den har en genomgående låg värdering. Välfärdsförlusten av brevtjänsten med tredagarsbefordran och utdelning varannan vardag i jämförelse med tvådagarsbefordran och varannandagsutdelning uppskattas till 1,5 miljarder kronor. Om brevtjänsten övergår till övernattbefordran och utdelning varje vardag erhålls i stället en välfärdsvinst som har uppskattats till 1,9 miljarder kronor. En befordringstid över fem dagar förefaller värderas som en
mycket stor försämring jämfört med jämförelsealternativet (–12 miljarder kronor).
Fritextsvaren indikerar att vissa tycker att postsystemet i stort är viktigt som samhällsfunktion. Det är emellertid färre än en tredjedel som har skrivit något överhuvudtaget på respektive fråga och det är inget specifikt tema som synes ha varit särskilt viktigt. På frågan – ”Är det någon särskild typ av brev som du tar emot och som du vill ska komma fram inom två arbetsdagar, i så fall vad och varför?” – svarade cirka 26 procent ”Nej” och 16 procent ”Alla”. ”Nej” kan tolkas både som att det handlar om att alla brev är viktiga och som att inga särskilda brev är viktiga. En mindre andel av respondenterna svarade myndighetsbrev, fakturor/räkningar, brev från vårdgivare, och mindre försändelser köpta på exempelvis Tradera.
På frågan – ”Är det någon särskild typ av brev som du skickar och som du vill ska komma fram inom två arbetsdagar, i så fall vad och varför?” – svarade ungefär 10 procent av de som svarade att alla brev är viktiga. Några skrev myndighetsbrev, gratulationer, vykort och andra hälsningar.
Vad gäller frågan om varannandagsutdelningens effekter var vissa oroliga över befordringstiderna och längre väntan på posten. Vissa angav också osäkerhet om när brev och mindre försändelser kommer fram, vilket exempelvis försvårar gratulationer på själva bemärkelsedagen.
Paket och privatpersoner
Avseende pakettjänster är den intressanta jämförelsen mellan dagens nivå och ett scenario där alla paket i hela landet kommer fram efter en vardag. Den skattade betalningsviljan för en sådan förändring är i genomsnitt 6 kronor per person och månad. Värderingen tycks vara högre för yngre personer liksom för personer med högre inkomster. Det ger en lägre nytta för privatpersoner att försämra paketgången.
6.7.2. Företag
Enkäten till företag skickades till ett bruttourval om cirka 2 700 och besvarades i sin helhet av 225 företag, vilket ger en svarsfrekvens på knappt 4 procent. Svarsfrekvensen var därmed mycket låg. Målpopu-
lationen för enkäten var små och medelstora företag med färre än 250 anställda.
Företagen värderar snabb brevbefordran högt
Betalningsviljefrågorna till företagen hade pris per brev respektive paket som betalningsinstrument. Utifrån svaren är bedömningen att det inte går att säga något om eventuella skillnader mellan branscher.
Jämförelsealternativet avseende brev är nuvarande befordringskrav på två dagar. Den betalningsvilja som företagen har för att höja kravet till övernattbefordran har beräknats till 0,16 kronor. En sänkning av servicenivån till tredagarsbefordran värderas till –4,02 kronor.
I genomsnitt angav de svarande företagen att de skickar 456 brev och 181 paket per månad. Det är emellertid svårt att säga huruvida dessa siffror är träffsäkra. En stor del av de svarande skrev ingen siffra alls, vilket skulle kunna tolkas som att de skickar väldigt få brev och paket. Multiplicerar man värderingen på 4 kronor per brev med 450 blir det 1 800 kronor per månad.
Välfärdsförlusten beräknas till 798 miljoner kronor om brev kommer fram efter tre vardagar i stället för två vardagar. Om brev kommer fram efter fyra respektive fem vardagar uppgår den totala välfärdsförlusten till drygt en miljard kronor respektive drygt 2,1 miljarder kronor. Om breven i stället kommer fram efter en vardag har företagen värderat detta till en total välfärdsvinst på 32 miljoner kronor vilket får bedömas som en marginell avvikelse jämfört med jämförelsealternativet.
7. Digitaliseringens påverkan på behoven av posttjänster
7.1. Möjligheter att ersätta post med digitala alternativ
De sjunkande brevmängderna i Sverige kommer att leda till förluster i brevverksamheten inom den samhällsomfattande posttjänsten, i vart fall om inte kraven på denna tjänst sänks. Ett sätt att minska den ekonomiska belastningen på den samhällsomfattande posttjänsten är att lätta på kravet att det ska erbjudas en tjänst som innebär att brev delas ut inom två arbetsdagar.
Nedgången i brevmängderna beror på samhällets digitalisering. Samtidigt som digitaliseringen leder till att kraven på postgången kan behöva sänkas skulle digitaliseringen kunna göra det möjligt att sänka kraven utan att konsekvenserna blir för stora. Vid avvägningen om en sådan förändring bör göras har förutsättningarna att ersätta brev med digitala alternativ en avgörande betydelse.
De digitala alternativen till brev består bland annat av e-post, digitala brev till digitala brevlådor1 samt Mina sidor2 och liknande funktioner som myndigheter, företag och andra organisationer använder. I detta kapitel behandlar vi förutsättningarna för att använda sådana alternativ. Vi redogör för möjligheterna till internetuppkoppling i hela landet, den digitala delaktigheten i Sverige, övergången till ett digitalt offentligt Sverige och hinder för att ersätta brev med digitala alternativ.
1 Digital post skickas på ett säkert sätt och ingen obehörig kan läsa eller komma åt din post eftersom du loggar in med din e-legitimation. Det finns tre digitala brevlådor för privatpersoner och tre digitala brevlådor för företag att välja mellan. 2 Mina sidor är personliga sidor hos till exempel en myndighet eller företag dit man får åtkomst genom att legitimera sig med e-legitimation.
7.2. Funktionell tillgång med 10 Mbit/s till internet räcker för att använda digital brevlåda
Post- och telestyrelsen (PTS) bedömer i rapporten Översyn av nivån
för funktionellt tillträde till internet (2017) att en nivå om endast 5 Mbit/s
möjliggör tillgång till de grundläggande internettjänster som beskrivs i EU-kommissionens direktivförslag om elektroniska kommunikationer.3 Nivån ger därmed möjlighet att söka information på internet, ta del av nyheter, söka jobb eller utbilda sig på distans, sköta sin privatekonomi och tillgodogöra sig samhällsservice från det offentliga. Den ger vidare möjlighet att kommunicera via e-post, sociala medier och använda videosamtal med standardkvalitet.
PTS har i bredbandskartläggningen för 20214 undersökt hur många bostäder som inte har tillgång till funktionellt internet, dvs. hastigheter om minst 10 Mbit/s. I oktober 2021 saknade färre än 80 hushåll och företag tillgång till 10 Mbit/s. Av de hushåll och företag som saknade tillgång i oktober 2021, återfanns vissa på samma plats (i samma byggnad). Antalet byggnader som saknade tillgång till 10 Mbit/s uppgick därför i oktober 2021 till färre än 60.5 Upplevelsen av täckning i en bostad kan variera beroende på exempelvis hustyp och mobilabonnemang samt om en riktantenn har installerats för att förstärka mottagningen.6
Även om de allra flesta hushåll och företag har tillgång till bredband genom åtminstone en accessteknik (det kan till exempel vara fiber, radiolänk, kabel-tv eller satellit), saknar alltså fortfarande en del tillgång till detta. Dessa hushåll och företag har sedan några år tillbaka möjlighet att vända sig till PTS för att ansöka om stöd till telefoni och grundläggande internet. PTS har i uppdrag att se till att dessa hushåll och företag som saknar tillgång till telefoni och funktionell tillgång till internet via kommersiella lösningar får sådan till-
3 PTS, Översyn av nivån för funktionellt tillträde till internet, PTS-ER-2017:8. 4 PTS, PTS mobiltäcknings- och bredbandskartläggning 2021, PTS-ER-2022:19. 5 I oktober 2021 fanns det i Sverige totalt enligt PTS data 4 775 539 hushåll och 1 260 986 företag (fördelade på 2 274 993 byggnader). 6 Täckning via mobilnäten visas i täckningskartor som beskriver signalnivåer i hela Sverige i ytor i form av rutor om 100 × 100 meter för alla accesstekniker i alla frekvensband. Hushåll och arbetsställen i byggnader som ligger i en sådan yta anses täckta om signalnivån i ytan motsvarar en nivå som ger täckning utomhus med en mobilterminal fri från kroppskontakt. Om signalnivån utomhus med en mobilterminal fri från kroppskontakt är för låg för att uppnå förväntad hastighet förväntas slutkunden vidta egna åtgärder för att förbättra signalstyrkan till en kostnad på max 5 000 kronor. En sådan åtgärd kan vara att installera en yttre riktantenn, s. 23 i rapportens metoddel.
gång.7 Med funktionell tillgång till internet menas tillgång till en fast nätanslutningspunkt som är utformad så att den kan ta emot data med en hastighet om lägst 10 Mbit/s.8 Regeringen kallar detta för den statliga internetgarantin. Den som beviljas en åtgärd får en uppkoppling för telefoni eller grundläggande internet som PTS tillhandahåller via en upphandlad leverantör. Den enskilde får själv stå för en kostnad om 5 000 kronor. Stödet kan endast bli aktuellt i sådana områden där det inte finns kommersiellt intresse för att anlägga bredband.
7.3. Digitaliseringens möjligheter ska utnyttjas
I regeringens digitaliseringsstrategi från 2017 anges inriktningen för digitaliseringspolitiken (regeringen.se).9 Visionen är ett hållbart digitaliserat Sverige. Det övergripande målet är att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. Detta ska ske genom digital kompetens, digital trygghet, digital innovation, digital ledning och digital infrastruktur. Det ska vara enkelt för människor och företag att digitalt komma i kontakt med det offentliga Sverige och där det är möjligt och relevant ska uppgifter bara behöva lämnas en gång.
7.3.1. Sverige helt uppkopplat 2025 – en bredbandsstrategi
I skrivelsen Sverige helt uppkopplat 2025 – en bredbandsstrategi (2016) beskriver regeringen sin bredbandsstrategi som bland annat innebär ett helt uppkopplat Sverige år 2025.10 Visionen är ett helt uppkopplat Sverige eftersom det skapar förutsättningar för att bo och verka i hela landet, driva tillväxt och innovativ produktion. På kort sikt är målsättningen att 95 procent av alla hushåll och företag har tillgång11till bredband om minst 100 Mbit/s år 2020. På längre sikt bedömer
7 Tillgång till samhällsomfattande tjänster ska tillförsäkras genom upphandling av staten om det är särskilt påkallat med hänsyn till kostnaderna för tillhandahållande av tjänsten eller nätet. Det framgår av 5 kap. 1 § andra stycket LEK. Sådan upphandling blir möjlig genom förordningen (2018:20) om stöd för åtgärder som ger tillgång till telefoni och funktionell tillgång till internet. 8 3 § stödförordningen. 9 Se regeringens skrivelse med dnr N2017/03643/D. 10 Se regeringens skrivelse med dnr N2016/08008/D. 11 Tillgång enligt detta mål inkluderar endast de hushåll och företag som har faktisk tillgång till 100 Mbit/s.
regeringen att det behövs mål på två områden; tillgång till snabbt bredband i hela Sverige och till stabila mobila tjänster av god kvalitet – där ledordet är ”användning utan upplevd begränsning”. Hela Sverige omfattar områden där människor och saker normalt befinner sig.
Målet för 2025 innebär att 98 procent bör ha tillgång12 till bredband om minst 1 Gbit/s i hemmet och på arbetet, resterande 1,9 procent bör ha tillgång till minst 100 Mbit/s, och 0,1 procent bör ha tillgång till minst 30 Mbit/s.
Målet om snabbt bredband år 2025 avser endast anslutning i fasta punkter eller på en fast plats, det vill säga användning i hemmet eller på arbetet. Användning utanför hem och arbete, exempelvis vid förflyttning mellan arbete och hem, omfattas inte av målet. Där gäller i stället målet om tillgång till stabila mobila tjänster av god kvalitet år 2023.
7.3.2. PTS följer upp strategin årligen
PTS har ansvar för att årligen följa upp regeringens bredbandsstrategi och presenterar resultaten i myndighetens rapport om mobiltäcknings- och bredbandskartläggning.13 Enligt den senaste rapporten som mäter status den 1 oktober 2021 framgår att 88 procent av alla hushåll och företag har tillgång till hastigheter om 100 Mbit/s. Detta innebär att bredbandsmålet om en tillgång på 95 procent till 2020 inte har uppnåtts. Till skillnad från bredbandsmålet för 2025 inkluderar bredbandsmålet för 2020 endast de hushåll och företag som har faktisk tillgång till 100 Mbit/s.
Frågan är då om 2025 års mål kommer att uppfyllas. I oktober 2021 hade 95,8 procent av alla hushåll och företag antingen tillgång till 1 Gbit/s eller fiber i absoluta närheten. Av de 95,8 procenten är 93,8 procent sådana som PTS kan bekräfta genom inrapporterad data – dvs. Sveriges bredbandsaktörer har rapporterat att dessa antingen är anslutna till fibernätet eller är möjliga att efteranslutna till fibernätet till en kostnad av högst 40 000 kronor, eller har tillgång till snabbt bredband via kabel-tv-nätet. Resterande 2 procentenheter är hushåll
12 Innebörden av tillgång i detta mål är att alla bör ha möjlighet till anslutning och målet är beroende av att det finns ett skäligt erbjudande. Målet betyder att hushållet eller företagen har fiber eller motsvarande i sin absoluta närhet och därmed möjlighet att köpa en anslutning. Tillgång kan alltså teoretiskt finnas även om individen inte har en vilja eller möjlighet att investera i en faktisk anslutning. 13 PTS, PTS mobiltäcknings- och bredbandskartläggning 2021, PTS-ER-2022:19.
och företag som PTS uppskattar har möjlighet att ansluta sig till nät som medger 1 Gbit/s genom sin absoluta närhet till fibernät. I glest bebyggda områden (utanför tätort och småort) hade 76,6 procent av alla hushåll och företag tillgång till 1 Gbit/s eller fiber i absoluta närheten. PTS räknar med att myndighetens bredbandsstöd kommer att öka tillgången de närmaste åren.
Vad gäller tillgången till 30 Mbit/s eller it-infrastruktur i absoluta närheten som medger en sådan bithastighet, hade cirka 98,6 procent av hushållen och företagen i Sverige detta i oktober 2021. Det kan jämföras med andelen med tillgång till 30 Mbit/s som var 97,7 procent. Detta innebär att endast 0,9 procent av de som har it-infrastruktur i sin absoluta närhet som medger 30 Mbit/s, saknar faktisk tillgång till 30 Mbit/s. De 0,9 procent som endast har it-infrastruktur i absoluta närheten, har det genom accessteknikerna fiber eller fast radio. I övrigt finns det flera hushåll och företag som har till exempel fiber i absoluta närheten, men som saknar faktisk anslutning. I dessa fall är det dock vanligt att man har tillgång till 30 Mbit/s via andra accesstekniker – företrädesvis via mobilnätet.
7.4. Digital delaktighet
Stiftelsen för Internetinfrastruktur (Internetstiftelsen) genomför årligen en undersökning av svenska folkets internetvanor, hur användningen av internet utvecklas och digitaliseringen av samhället. Resultaten redovisas i rapporten Svenskarna och internet.14 Enligt rapporten avseende 2022 är det 94 procent av befolkningen som är 16 år och äldre som använder internet och nästan alla dessa användare (90 procent) gör det dagligen. De 6 procent som inte använder internet alls tillhör nästan uteslutande de äldsta i samhället. De som använder internet minst av alla är personer födda på 1920- och 1930-talet och enligt mätningarna använder var femte pensionär inte internet. De allra äldsta har emellertid ökat sin användning av e-tjänster under 2022. Användningen av mobilt bank-id har ökat liksom antalet som har digital brevlåda och som använder digitala vårdtjänster jämfört med 2021 i gruppen födda på 1920- och 1930-talet.
14 Respondenterna i undersökningen är den svensktalande befolkningen som kan svara på en undersökning via telefon eller webb. Det innebär att personer som inte behärskar det svenska språket eller lider av exempelvis demens, har läs- och talsvårigheter eller av andra skäl inte kan svara eller nås inte representeras i undersökningen (svenskarnaochinternet.se).
Nästan alla i befolkningen från 18 år och äldre använder e-legitimation (91 procent) och den dagliga användningen av den vanligaste e-legitimationen bank-id uppgår enligt undersökningen till 71 procent.
Nästan 7 av 10 i befolkningen från 18 år och äldre använder en digital brevlåda enligt undersökningen. I gruppen med de äldsta pensionärerna (20- och 30-talisterna) är det flest (8 av 10) som inte använder digital brevlåda medan 80- och 90-talisterna är de som använder det i störst utsträckning (82 procent).
Av rapporten framgår vidare att 13 procent av internetanvändarna från 16 år upplever att en instabil uppkoppling är begränsande för deras användning medan knappt var tionde användare menar att kostnader är begränsande och 2 procent uppger att de begränsar sin användning på grund av funktionsvariation.
7.4.1. Sällan- och ickeanvändarna riskerar dubbelt utanförskap enligt Internetstiftelsen
Internetstiftelsen har i en delrapport till Svenskarna och internet 2020 särskilt undersökt digitalt utanförskap. Senare undersökningar har inte haft detta fokus varför vi redogör för resultaten även om de kan ha påverkats av utvecklingen inom digitalisering under pandemin. Internetstiftelsen konstaterar i rapporten att sällan- och ickeanvändarna är en jämförelsevis liten grupp, men att den är sammankopplad med demografiska och socioekonomiska faktorer såsom inkomst, utbildning och ålder. De äldsta i samhället, de ensamstående och de med lägst inkomst är grupper som i högre grad lever i ett utanförskap på olika sätt. Genom den snabba digitaliseringen som nu pågår riskerar de som inte använder internet ett dubbelt utanförskap enligt Internetstiftelsen. Personer med en funktionsvariation eller funktionsnedsättning behöver i högre grad digital hjälp. Andelen funktionsvarierade som är sällan- eller ickeanvändare (17 procent) av internet är också mer än dubbelt så stor än befolkningen (6 procent) i stort. Enligt Internetstiftelsens delrapport är det mycket tydligt att andelen som riskerar att leva i ett digitalt utanförskap tillhör de äldre, och i synnerhet de allra äldsta, i vårt samhälle. De som ofta är i störst behov av samhällets tjänster.
7.4.2. Önskemål om kanal för samhällsinformation skiljer sig åt mellan användarna
Delrapporten om digitalt utanförskap (2020) redovisar även svar på frågan om hur man helst vill få brådskande samhällsinformation och då är sms det populäraste valet, oavsett ålder, utbildningsnivå eller hur ofta man använder internet. När det gäller allmän, men inte brådskande, samhällsinformation föredrar de flesta svenskar e-post, men inte alla. Den grupp som lever i eller riskerar att hamna i digitalt utanförskap, de som är sällan- och ickeanvändare av internet föredrar post i postlådan. Den digitala brevlådan är mest populär hos de som är 26–35 år, de högutbildade och/eller de i höginkomsthushåll – och inte alls hos den äldre befolkningen.
Allmän samhällsinformation vill både sällan- och ickeanvändare helst ha via post i postlådan vilket särskiljer dem från befolkningen i stort som föredrar e-post. Sällananvändarna föredrar förutom post i postlådan – e-post, sms och nyheter på tv medan ickeanvändarna inte vill ha e-post men däremot sms och nyheter på tv.
Både de i låg- och höginkomsthushåll föredrar först och främst sms och e-post för brådskande information. För allmän information hamnar e-post på första plats hos båda. För boende i höginkomsthushåll ligger digital brevlåda på topp tre för både brådskande och allmän information, medan de i låginkomsthushåll föredrar post i brevlådan. De i höginkomsthushåll föredrar digital brevlåda i högre utsträckning än högutbildade och de flesta andra grupper. Digital brevlåda är också den kanal som mest särskiljer låg- och höginkomsthushåll.
Personer med en funktionsvariation har samma kanaler i topp tre för både brådskande och allmän samhällsinformation. Sms leder stort för brådskande samhällsinformation och därefter kommer e-post och post i postlådan. För allmän information är det mycket jämnt mellan e-post, post i postlådan och sms. Digital brevlåda är inte lika många intresserade av.
7.4.3. Inkluderande kommunikationslösningar behövs för digital omställning
En funktionsvariation kan ta sig uttryck på många olika sätt vilket kan ge behov av helt olika kanaler. Myndigheten för delaktighet är ansvarig för att personer med funktionsvariation ska ha samma rättigheter och kunna ta del av samhällsinformation som alla andra. PTS har ett särskilt uppdrag att, tillsammans med andra myndigheter, genomföra den svenska funktionshinderspolitiken. Myndigheten får ett särskilt anslag och budget för att främja digital delaktighet och inkluderande kommunikationslösningar, med särskilt fokus på personer med funktionsnedsättning och andra utsatta grupper.
Pandemin har visat på vikten av att alla har tillgång till och förmåga att använda digitala verktyg för att kunna vara delaktiga i samhället. PTS pekar i en rapport från 2021 på att arbetet för digital delaktighet är fragmenterat och behöver mer samverkan och långsiktighet för att nå framgång.15 Myndigheten konstaterar att det fortfarande inte är möjligt för alla att få tillgång till och använda e-identifiering, vilket tillsammans med bredbandsutbyggnad är en förutsättning för digital delaktighet. PTS har i ytterligare en rapport från 2021 beskrivit behov av posttjänster hos personer som inte är digitalt delaktiga.16 Resultatet av undersökningen visar att behovet av posttjänster varierar mellan målgrupper, men också mellan yngre och äldre personer. Ett digitalt aktivt liv minskar behovet av att använda brevtjänster för skriftliga meddelanden. PTS bedömer att äldre, synnedsatta, dövblinda och personer med motorisk nedsättning har ett större behov av brevtjänster. Vissa målgrupper har specifika behov som behöver tillgodoses såsom behov av blindskriftsförsändelser.
Tillgången till wifi på särskilda boenden varierar
För att äldre personer ska kunna vara digitala krävs bland annat att det finns internetuppkopplingsmöjligheter på särskilda boenden. Socialstyrelsen har i en enkät bland annat undersökt kommunernas erbjudande av internettillgång på särskilda boenden och slutsatserna finns i en publikation från 2020.17 I enkäten ställdes frågan om kommu-
15 PTS, Digital omställning till följd av covid-19, PTS-ER-2021:1. 16 PTS, Särskilda behov av posttjänster, PTS-ER-2021:8. 17 Socialstyrelsen, E-hälsa och välfärdsteknik i kommunerna 2020, artikelnummer 2020-5-6779 publicerad i maj 2020.
nen erbjuder uppkoppling till internet i särskilda boenden för äldre och i boenden för personer med funktionsnedsättningar. Av de svarande kommunerna var det 77 procent som uppgav att boenden för äldre kunde få tillgång till internet och 74 procent av kommunerna hade wifi eller fiber i boenden för personer med funktionsnedsättningar. Av fritextsvaren framgick att det varierade mellan olika boenden i kommunen. Framför allt nyare boenden hade fiber eller wifi för de boende. Det varierade också huruvida de boende hade tillgång till internet i den egna bostaden eller enbart i gemensamma lokaler. Flera kommuner planerar att utrusta fler boenden med wifi. I 54 procent av kommunerna får de boende i särskilda boenden för äldre själva stå för abonnemanget och betala för sin uppkoppling. I 63 procent av kommunerna får de boende i stöd- och serviceboenden själva stå för abonnemangskostnaden.
Tillgången till wifi på äldreboenden har även kommit upp som en fråga till socialministern i riksdagen under 2020. Regeringen har ingått en överenskommelse med Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) med rubriken Överenskommelse mellan staten och Sveriges Kommuner och Regioner om äldreomsorg – teknik, kvalitet och effektivitet med den äldre i fokus. Syftet är att ge kommunerna bättre förutsättningar att verksamhetsutveckla genom digitalisering inom äldreomsorgen.
7.4.4. Infrastrukturen för digitala taltidningar kan användas till kris- och samhällsinformation
Myndigheten för tillgängliga medier (MTM) har gjort en översyn av hur taltidningsverksamheten kan utvecklas utifrån läsarnas behov av och tillgång till nyheter och samhällsinformation i ett alltmer digitaliserat medielandskap. I redovisningen av uppdraget framgår bland annat att det i dagsläget finns cirka 3 700 taltidningsprenumeranter i Sverige, vilka tar del av 127 dagstidningar i ett tillgängligt format.18Prenumeranten får hela papperstidningens innehåll uppläst av en syntetisk röst och kan bläddra mellan olika artiklar och avsnitt i tidningen som skickas digitalt under natten och därmed kommer ut samtidigt som papperstidningen. MTM ansvarar för att omvandla papperstidningen till taltidning och ser till att den går att läsa med olika
18 MTM, En taltidning i takt med tiden, MTM 2020/367.
typer av läsutrustning och tillhandahåller även internetuppkoppling till alla läsare till en förhållandevis låg kostnad.
Myndigheten har föreslagit för regeringen att infrastrukturen för taltidningar kan användas till att distribuera krisinformation från myndigheter till de läsare som använder taltidningstjänsten. Ett försök med uppföljning av krisinformation med anledning av pandemin, utförd av Begripsam på uppdrag av MTM visar att det är uppskattat av läsarna men samtidigt finns utmaningar i att nå fram med informationen. Det finns enligt MTM potential i att även framöver använda infrastrukturen för taltidningen som en kanal för att nå ut med kris- och samhällsinformation. Infrastrukturen kan då bli en plattform för information från fler myndigheter än MTM, vilket skulle öka möjligheten för staten att samlat och i större utsträckning än tidigare nå ut till personer med en läsnedsättning.19
7.4.5. Tillgänglighet till digitala brevlådor för personer med funktionsnedsättning
Personer med funktionsnedsättning använder inte digitala brevlådor i samma utsträckning som befolkningen gör generellt enligt PTS undersökning från 2021.20 Målgrupperna i undersökningen har varit personer med synnedsättning, neuropsykiatrisk funktionsnedsättning och hjärnskada. Slutsatserna från undersökningen är att flera deltagare saknar information om vad en digital brevlåda är och vad den används till. I vissa fall har deltagarna svårt att själva söka efter information och behöver få information riktad till sig om digitala brevlådor. En del känner en oro inför det digitala och säkerheten förknippad med digitala tjänster. Hjälpmedel, till exempel för att få text och innehåll uppläst eller för att förstora text, är inte alltid kompatibla med de digitala brevlådorna och ibland är det svårt att hitta rätt funktion.
PTS anser att resultat och slutsatser från undersökningen ger ett värdefullt bidrag till det fortsatta främjandearbetet för full digital inkludering. Rapporten lämnar förslag på hur leverantörerna av digitala brevlådor kan förbättra tillgängligheten.
19 MTM, En taltidning i takt med tiden, MTM 2020/367. 20 PTS, Tillgängligheten i digitala brevlådor – en användarundersökning, PTS-ER 2021:14.
7.4.6. Intresseorganisationerna ser både fördelar och nackdelar med digitala lösningar
Utredningen har haft möten med företrädare för flera organisationer för personer med funktionsvariation och äldre för att få deras bild av möjligheterna till digital delaktighet och framför allt digitala kommunikationslösningar.
Organisationen delaktighet, handlingskraft, rörelsefrihet uppger att
många av föreningens medlemmar har lång startsträcka med digitala lösningar och att knappa ekonomiska förhållanden i vissa fall leder till att tillgång till uppkoppling och dator prioriteras bort. Medlemmarna har ofta kognitiva förutsättningar att hantera digitala alternativ. De flesta har tillgång till e-post och klarar att använda den beroende på vilka funktionsvariationer som man har; många medlemmar har multipla funktionsnedsättningar. För de allra flesta av medlemmarna kan det finnas post som de inte kan klara på egen hand, vilket kan gälla både fysisk post och digital post. För en hel del medlemmar kan det vara lättare att använda digital post än fysisk och digitaliseringen gynnar i regel föreningens medlemmar.
Pensionärernas riksorganisation framhåller att många av medlem-
marna har låg inkomst och att det kan kosta dem för mycket att bli digitala. Det är viktigt att informera om fördelarna med en digital brevlåda så att medlemmarna förstår vitsen med att skaffa en. Upp till 75 år är de flesta digitala men där går en gräns och därefter sjunker antalet som är digitala snabbt.
SPF Seniorerna uppger att digitalisering är en av de stora frågorna
för föreningen. De flesta medlemmarna är digitala men SPF har många medlemmar som är i digitalt utanförskap. En viktig anledning till detta är att många seniorer inte har ekonomiska förutsättningar att bekosta uppkoppling och dator. På äldreboenden finns det ofta inte möjlighet till uppkoppling. Många seniorer behöver också stöd för att kunna använda digitala alternativ till post. En annan viktig anledning till att äldre undviker digitala alternativ är att de är rädda för att utsättas för brott.
7.5. Övergången till ett digitalt offentligt Sverige
Digitalt först var regeringens program för digital förnyelse av det offentliga Sverige som genomfördes under 2015–2018. Programmet sågs som en viktig del i arbetet med att stärka styrningen och samordningen på området och skapa en enklare, öppnare och effektivare förvaltning. Digitalt först innehöll ett antal reformer för att öka takten i digitaliseringen av offentlig sektor med hjälp av ett antal myndigheter, kommuner och landsting.
Digitalt först är även enligt regeringen en princip som säger att digitala tjänster, när det är möjligt och relevant, ska vara förstahandsval i den offentliga sektorns kontakter med privatpersoner, organisationer och företag. Målet är att det ska vara enkelt att komma i kontakt med det offentliga Sverige.
7.5.1. Digital post som rättighet och skyldighet
En del av regeringens program Digitalt först var att tillsätta Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster. I sitt delbetänkande föreslår utredningen att enskilda och företag, om de begärt det, ska ha rätt att som mottagare få försändelser från statliga myndigheter elektroniskt om det inte finns särskilda skäl för undantag.21 För att uppnå regeringens mål för de statliga myndigheterna menar utredningen emellertid att en av statsmakterna uttalad rättighet för medborgare och företag att kunna ta emot myndighetspost elektroniskt inte är ett tillräckligt styrmedel. Rättigheten behöver kompletteras med ett obligatorium för statliga myndigheter att ansluta som avsändare till Mina meddelanden (infrastrukturen för digital post) och skicka myndighetspost digitalt. Utredningen föreslår därför att alla statliga myndigheter ska som avsändare teckna avtal med Skatteverket och skicka säkra elektroniska försändelser i infrastrukturen, om inte regeringen beslutar annat.
I delbetänkandet drog utredningen slutsatsen att det skulle räcka att reglera Mina meddelanden i en egen förordning men när kunskapen om dataskyddsförordningen ökat bedömde utredningen att en förordning inte är tillräcklig för den reglering som behövs av Mina meddelanden. I utredningens slutbetänkande föreslås därför bland
21SOU 2017:23, Digitalforvaltning.nu, delbetänkande av Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster.
annat att mottagare, om de begärt det, ska ha rätt att få digital post från statliga myndigheter om det inte finns särskilda skäl för undantag.22 Förslaget innebär att regeln ska ingå i en ny lag om infrastruktur för digital post. Enligt förslaget ska det krävas särskilda skäl för att underlåta att skicka försändelsen digitalt via Mina meddelanden om individer och företag begärt att få digital post från statliga myndigheter. Sådana särskilda skäl kan till exempel vara att den statliga myndigheten bedömer att man inte kan ta sitt personuppgiftsansvar eller att den statliga myndighetens verksamhetskaraktär är olämplig för att använda digital post i det enskilda fallet. Förslaget innebär att det skulle vara en rättighet för alla mottagare att få sin post från statliga myndigheter digitalt genom Mina meddelanden.
Några av utredningens förslag har omhändertagits i promemorian Auktorisationssystem för elektronisk identifiering och för digital post (2020), som har upprättats inom Regeringskansliet där det föreslås kompletteringar och bearbetningar av de förslag som utredningen lämnar i fråga om valfrihetssystem för elektronisk identifiering och för digital post. Enligt promemorian fortsätter beredningen av utredningens övriga förslag i Regeringskansliet.23
7.5.2. Digital förvaltning i internationellt perspektiv 2021
Internationella jämförelser visar att Sverige halkar efter avseende myndigheternas digitaliseringsarbete. Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) har sammanställt fem av de mest erkända internationella jämförelserna av den digitala förvaltningen i olika länder: EU-kommissionens index för digital ekonomi och digitalt samhälle (Digital Economy and Society Index, DESI) och deras eförvaltningsjämförelse (eGovernment Benchmark), FN:s eförvaltningsundersökning (UN E-government Survey) samt OECD:s OURdata Index och index för digital förvaltning (Digital Government Index).24 Dessa undersökningar speglar olika perspektiv på digitaliseringen av den offentliga förvaltningen.
DIGG konstaterar i rapporten att i internationell jämförelse står sig Sveriges digitala förvaltning relativt väl. Detta gäller särskilt de
22SOU 2017:114, Reboot – omstart för den digitala förvaltningen, slutbetänkande av Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster. 23 Se www.regeringen.se. 24 DIGG, Digital förvaltning i internationellt perspektiv 2021.
indikatorer som på olika sätt fångar förutsättningar för digitalisering. Vi har jämförelsevis en högutbildad befolkning, god bredbandsutbyggnad och högt internetanvändande. Ser vi i stället till digitala offentliga tjänster ligger Sverige något efter de toppresterande länderna i internationella indexmätningar. Baserat på de undersökningar som presenteras i rapporten är det tre typer av utmaningar som särskilt framträder för Sveriges del: att vi är ojämna och saknar sammanlänkningar mellan olika tjänster och områden, att vi är dåliga på öppna data samt att vi utvecklas långsamt.
En delförklaring till varför vi presterar ojämnt är enligt DIGG den decentraliserade förvaltningsmodell Sverige har som gör att beslut om vilka e-tjänster som ska finnas och hur dessa ska se ut och förhålla sig till övriga förvaltningen till stor del fattas av alla aktörer var för sig, vilket försvårar för samverkan och sammanlänkning av olika tjänster.
Sverige har en ny nationell datastrategi sedan 2021
Betygen i flera av mätningarna dras även ned av att Sverige underpresterar vad gäller öppna data. Hantering av data är avgörande för förvaltningens digitalisering och mått på hur väl Sverige arbetar med öppna data ingår i både OECD:s OURdata Index och i EU:s DESI. Förvaltningens arbete med data är också en viktig komponent i OECD:s nya Digital Government Index. Även i rapporten Digital Government Review of Sweden från 2019 identifierar OECD arbetet med öppna data som det område som Sverige måste jobba mest med för att bibehålla ranking gällande nyttjande av digitaliseringens möjligheter. De länderna som ofta ligger i topp, så som Danmark, Estland, Finland och Storbritannien, har ofta en mer centralstyrd och tydlig digitaliseringspolitik, ofta med konkreta mål och tidsplaner som omfattar hela förvaltningen.25 Detta har vi inte på samma sätt i Sverige.
Regeringen har emellertid i oktober 2021 fattat beslut om en ny datastrategi.26 Tanken är att de statliga förvaltningsmyndigheter som kan effektivisera verksamheten och förenkla för företag och med-
25 DIGG, Styrning av digitala investeringar, dnr 2020-325. 26 Bilaga till beslut II 5 vid regeringssammanträde den 20 oktober 2021, I2021/02739.
borgare med hjälp av delad data, AI och datadriven analys ska ha påbörjat det arbetet senast 2025.
DIGG har tidigare också visat att det finns fler anledningar till att implementeringen av nya tekniker går långsamt. Det beror främst på osäkerhet kring hur de nya teknikerna fungerar tillsammans med befintliga regelverk, begränsningar i möjligheterna att behandla personuppgifter och bestämmelser som försvårar eller hindrar tillgång till vissa uppgifter från andra aktörer. Myndighetens mätning av den digitala mognaden bland myndigheter visar att myndigheterna själva bedömer att befintliga lagar och regler är det största hindret för digital utveckling generellt. Här anges både befintligt regelverk och osäkerhet vid regeltolkning som hindrande för att digitalisera verksamheten.27
7.5.3. DIGG utvecklar infrastrukturen för digital post
DIGG har bland annat i uppdrag att ansvara för den förvaltningsgemensamma digitala infrastrukturen och främja användningen av infrastrukturen för säkra elektroniska försändelser.28 Myndigheten ansvarar även för utveckling, förvaltning och drift av infrastrukturen för digital post, även kallad Mina meddelanden och för den digitala brevlådan Min myndighetspost.
Anslutningen till Mina meddelanden är frivillig för mottagare och avsändare av meddelanden och för leverantörer av digitala brevlådor. Ett av de krav som ställs är att den enskilda mottagaren ska logga in i brevlådan med hjälp av en e-legitimation för att få ta del av meddelanden som innehåller skyddsvärd information.
Utgångsläget är att alla offentliga myndigheter tillåts skicka digital post till alla mottagare, det är mottagaren själv som går in i brevlådan och väljer bort de avsändare som den inte vill ta emot digital post ifrån. Posten kommer då att skickas ut på papper i stället.
27 DIGG, Myndigheters digitala mognad och it-kostnader, dnr 2019-469. 28 Se 4 § förordning (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning.
Drygt 5,8 miljoner digitala brevlådor 2022
Enligt statistik från DIGG fanns det drygt 5,8 miljoner digitala brevlådor i december 2022, varav drygt 5,6 miljoner tillhörde privatpersoner och drygt 185 000 företag. På avsändarsidan fanns det 233 avsändare, varav 148 kommuner, 62 myndigheter, 10 kommunförbund och 13 regioner.29
Det fanns i december 2022 tre brevlådeföretag att välja mellan som privatperson eller ägare av enskild firma: Kivra, Min Myndighetspost och Billo. Kivra är den klart största digitala brevlådan med drygt 5,3 miljoner privatpersoner anslutna och knappt 100 000 företag (oktober 2022). Min myndighetspost är statens digitala brevlåda för den som bara vill ha meddelanden från myndigheter och kommuner – inte från privat sektor – samlat i sin digitala brevlåda. Även företag som vill ta emot post från myndigheter digitalt kan välja den här brevlådan. Billo är det nyaste brevlådeföretaget och det erbjuder en särskild postadress dit användaren kan få all sin fysiska post digitaliserad och presenterad i appen. Fysisk post kan läsas in i företagets digitaliseringscenter maskinellt och sedan skickas till den digitala brevlådan. Företag som vill använda digital brevlåda kan vända sig till Kivra, Min myndighetspost och den nya brevlådan Fortnox företagsbrevlåda. Samtliga brevlådor är gratis och man kan bara ta emot myndighetspost i en och samma brevlåda samtidigt, den man senast har anslutit sig till.
7.5.4. Offentliga aktörer och leverantörer till offentliga aktörer ska fakturera elektroniskt
Sedan den 1 april 2019 gäller att leverantörer som behöver skicka fakturor till kunder i offentlig sektor till följd av en offentlig upphandling, ska skicka e-fakturor enligt en europeisk standard.30 Alla offentliga aktörer måste kunna ta emot sådana e-fakturor som följer standarden och vara registrerade som fakturamottagare i infrastrukturen. Statliga myndigheter behöver dessutom också kunna hantera fakturor från andra myndigheter elektroniskt, oavsett om fakturan är till följd av en upphandling eller inte.31
29 Se www.digg.se. 30 Lag (2018:1277) om elektroniska fakturor till följd av offentlig upphandling. 31 Det regleras sedan den 1 mars 2021 i DIGG:s föreskrifter om hantering av beställningar och standarder vid elektroniskt informationsutbyte (MDFFS 2021:1).
Enligt DIGG:s uppföljning av regleringen avseende helåret 2020 är det tydligt att lagstiftningen på området fått genomslag då 84 procent av den totala mängden leverantörsfakturor som skickas till myndigheter är elektroniska.32
7.5.5. Digital kommunikation hos brottsbekämpande myndigheter
Polismyndigheten har i november 2020 anslutit sig till infrastrukturen Mina meddelanden. Genom anslutningen kan Polismyndigheten vidarebefordra handlingar i systemet för Åklagarmyndighetens och Ekobrottsmyndighetens räkning. Varken Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten har i sina egna it-system utvecklat möjligheten att skicka handlingar till misstänkta personer genom tjänsten Mina meddelanden. En grov uppskattning är att cirka 30–40 procent av de som misstänks eller står åtalade för brott redan nu skulle kunna nås via tjänsten Mina meddelanden.
Sveriges domstolar saknar för närvarande möjligheter att använda tjänsten Mina meddelanden. Av Domstolsverkets remissvar i regeringens proposition om snabbare lagföring av brott framgår att en anslutning skulle kräva en omfattande it-utveckling förknippat med en stor utvecklingskostnad.33 Sveriges domstolar använder sedan många år tillbaka en säker e-postlösning som består av att meddelanden förvaras på en säker server som den enskilde med eller utan kod kan logga in på när denne tar emot e-postmeddelanden. Med systemet säkerställs att meddelandet är oförvanskat och inte har öppnats av någon obehörig. Säkerhetsnivån kan anpassas efter behov och det krävs inte någon särskild utrustning eller programvara för mottagaren. Idag saknar Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten helt förutsättningar att kommunicera med enskilda med en säker e-postlösning samtidigt som Sveriges domstolar under många år har haft en egen lösning på plats.34
32 DIGG, Uppföljning av myndigheternas e-handel. Uppföljningen utförs genom en enkät som skickas till statliga myndigheter med fler än 50 årsarbetskrafter (ÅA) och som lyder under förordning 2003:770 om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte och tillhörande föreskrifter. Enkäten avseende helår 2020 skickades till 160 myndigheter varav 152 svarade, vilket ger en svarsfrekvens på 95 procent. 33Prop. 2021/22:279, En snabbare lagföring, s. 36–37. 34SOU 2021:46, Snabbare lagföring – ett snabbförfarande i brottmål, betänkande av Utredningen om snabbare lagföring, s. 197–198.
E-post kan användas när en myndighetsföreträdare har kontakt med delgivningsmottagaren. Delgivningsmottagaren kan då ta emot information om förenklad delgivning och myndighetsföreträdaren dokumentera den enskildes e-postadress. En sådan ordning tillämpas redan idag vid förenklad delgivning i brottmål enligt 33 kap. 6 § rättegångsbalken.
7.6. Det behövs för ökat elektroniskt informationsutbyte
Vägen framåt för digitaliseringen av den offentliga förvaltningen enligt DIGG handlar om långsiktiga investeringar, ett tydligt politiskt ledarskap och ett samordnat ansvar på myndighetsnivå. Myndighetens bedömning är att regeringen bör kraftsamla kring några områden för att Sverige ska hänga med jämförbara länder i utvecklingen och i högre grad ta vara på digitaliseringsmöjligheterna.35
I en rapport från 2020 konkretiserar DIGG att möjligheten för fler att ha en e-legitimation (hantering av minderåriga och personer utan svenskt personnummer) liksom ersättningssystemet till privata leverantörer är pusselbitar som behöver komma på plats i närtid för att få fart på den digitala utvecklingen.
En ytterligare viktig komponent vad gäller digital identitet är att bygga en infrastruktur för e-underskrift och att etablera tjänster för förvaltning och validering av e-underskrifter. Enligt DIGG saknar Sverige vidare många av de förvaltningsgemensamma strukturer som finns i andra länder, till exempel vad gäller informationsutbyte mellan offentliga aktörer. Arbete med digital infrastruktur har länge pågått i Sverige, men arbetet har skett inom sektorer eller för specifika syften, vilket innebär att de lösningar som finns idag är myndighets- eller sektorspecifika och sällan interoperabla med varandra.36
35 DIGG, Digitala Sverige 2021, dnr 2022-0466. 36 DIGG, Sveriges digitala förvaltning 2020, publicerad 15 december 2020.
7.6.1. Digital identitet är en förutsättning för att utnyttja digitala tjänster
Digital identitet är enligt DIGG i många fall en avgörande förutsättning för att kunna vara en del av den digitala marknaden och utnyttja digitala offentliga tjänster. Sverige har en lösning som i stor utsträckning baseras på privata leverantörer, vilket kan vara problematiskt enligt myndigheten då identitetsområdet bygger på en hög nivå av tillit som staten borde vara garanten för.
För att få e-legitimation idag behöver man ha ett svenskt personnummer eller styrkt samordningsnummer samt en giltig id-handling. Freja eID Plus erbjuder möjlighet till e-legitimation om man har samordningsnummer och finns i folkbokföringsdatabasen i Sverige eller har avregistrerats för mindre än tre år sedan. Även personer som har skyddade personuppgifter kan få Freja eID Plus om man registrerar sig med ett giltigt svenskt pass. För att använda tjänsten måste man vara minst 13 år eller 8 år och ha tillstånd från sin vårdnadshavare.37 Övriga utfärdare av e-legitimation38 kräver svenskt personnummer vilket innebär att utlandsfödda som inte uppfyller kraven för att vara folkbokförd och därmed inte kan få ett svenskt personnummer inte kan få en e-legitimation.
DIGG ska den 31 januari 2023 redovisa förslag på hur staten kan utfärda e-legitimationer. Myndigheten kommer att utgå från att den statliga e-legitimationen ska finnas i flera format och utformningen ska medge att så många som möjligt kan använda en statlig e-legitimation.39
För att ingå avtal om en digital brevlåda måste man ha ett personnummer och e-legitimation samt ha rätt att ingå bindande avtal. DIGG har vid möte med oss uppgett att myndigheten i en verksamhetsanalys kommit fram till att det bör utredas hur man kan underlätta för omyndiga att ha en digital brevlåda. Kivra tillåter att minderåriga från 16 år kan få en digital brevlåda med samtycke från målsman medan Min myndighetspost har 18-årsgräns.
37 Se www.frejaeid.com. 38 Banker och Skatteverket utfärdar bank-id respektive e-legitimationen AB Svenska Pass. 39 Se www.digg.se.
7.6.2. Ersättningsmodellen för myndighetspost
DIGG och Kivra har i möten med oss lyft fram att det behövs en reglering kring vad offentliga avsändare ska betala när de skickar digital post. Idag är det gratis för dessa aktörer att skicka meddelanden när de använder Mina meddelanden. En ersättningsmodell för de offentliga avsändarna kan antas ge incitament att stimulera innovation och antalet brevlådeföretag och e-legitimationsleverantörer samt ge en ökad valmöjlighet.
Regeringen har remitterat en promemoria med ett förslag till en ny lag som bland annat ger DIGG rätt att tillhandahålla auktorisationssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifiering och för digital post.40
7.6.3. Informationsutbyte mellan offentliga aktörer
Varje dag skickas mängder av information mellan aktörer i offentlig sektor, i handläggningen av ärenden och beslut. Ofta handlar det om sekretessklassad information som vårdplaner, behandlingsplaner, bedömningar av arbetsförmåga och utdrag ur belastningsregistret. I brist på säkrare alternativ används ofta fax eller vanliga brev, särskilt inom hälso- och sjukvården, skolan och socialtjänsten. Med tjänsten säker digital kommunikation kan kommuner, regioner och statliga myndigheter utbyta känslig och sekretessklassad information digitalt på ett tryggt, enkelt och säkert sätt. På sikt ska det även vara möjligt för privata utförare med helt eller delvis offentligt finansierade uppdrag att ansluta till tjänsten. Tjänsten bygger på en gemensam digital infrastruktur som kommuner, regioner och statliga myndigheter kan ansluta sina egna system till. Sedan den 1 mars 2022 går det att ansluta sig till tjänsten som Inera ansvarar för (digg.se). DIGG ska enligt ett regeringsuppdrag förbereda för att senast den 29 september 2023 ansvara för tillhandahållandet av infrastruktur för säker digital kommunikation.41
40 Regeringen, Auktorisationssystem för elektronisk identifiering och för digital post, publicerad 21 december 2020. 41 Regeringen, Uppdrag att tillhandahålla infrastruktur för säker digital kommunikation i offent-
lig sektor, dnr I2021/03317.
7.6.4. Digitaliseringsrättsutredningen
Digitaliseringsrättsutredningen med fokus på juridiska aspekter i digitaliseringsarbetet har identifierat behovet av en reformerad lagstiftning för att öka digitaliseringsnivån hos myndigheter. Utredningen har kartlagt vilka hinder det finns för regeringens digitaliseringsstrategi Digitalt först och bland annat sett att flertalet myndigheter, men inte alla, tekniskt och utvecklingsmässigt har möjlighet att erbjuda digitala kanaler för enskildas myndighetskontakter och ärenden. Med ett tydligare rättsligt stöd om hur långt myndigheterna kan gå, till exempel om de kan kräva en digital ansökan från medborgarna, skulle det vara lättare för myndigheterna att ta ytterligare steg framåt i sin digitalisering.42
Myndigheter bör enligt Digitaliseringsrättsutredningens bedömning sträva efter att sköta informationshanteringen digitalt även när den enskilde inte själv kan eller vill inleda ärendet genom en digital tjänst. Det kan till exempel åstadkommas genom service i form av kompletterande telefontjänster eller personligt besök på sätt som gör att myndigheten kan registrera nödvändiga uppgifter digitalt så att pappershantering inte längre behövs. Även med en strävan att frångå pappershantering förmodar Digitaliseringsrättsutredningen att i vart fall vissa myndigheter under en tid framöver fortsatt behöver hantera handlingar som ges in i fysisk form.
7.6.5. Undertecknande i den digitala världen
Digitaliseringsrättsutredningen tar även upp frågan om hantering av krav på undertecknande, underskrift och namnteckning i sitt betänkande. Utredningens kartläggning visar att det på flera rättsområden fortfarande finns behov av att ändra författningar som innehåller formkrav för att förvaltningen helt ska kunna ersätta pappersförfaranden med digitala förfaranden. I flera fall verkar pågående eller önskat utvecklingsarbete, som företrädare för myndigheter nu börjar undersöka, innefatta helt andra processer för informationshantering än en digital motsvarighet till pappershantering. Digitalisering av ärendeprocesser handlar med andra ord inte om att förmedla färdiga pdf-dokument eller andra färdiga elektroniska handlingar på ett sätt
42SOU 2018:25, Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering, betänkande av Digitaliseringsrättsutredningen.
som motsvarar tidigare pappershantering. Också detta kan medföra behov av ändringar i författningar som reglerar ärendeprocesser i förvaltningen.
Digitaliseringsrättsutredningen lämnar inte något författningsförslag på en generell bestämmelse som skulle innebära att samtliga formkrav av en viss typ, till exempel underskrift, skulle anses uppfyllda med vissa elektroniska rutiner.
Ändrad reglering och elektronisk signatur underlättar för användarna
Handlingar som enligt rättegångsbalken ska vara egenhändigt undertecknade (stämningsansökningar, resningsansökningar, klagan över domvilla och fullmakter) har fram till nyligen behövts ges in i pappersversion i original. Numera kan de emellertid genom ett särskilt reglerat undantag ges in digitalt, undertecknade med en s.k. avancerad elektronisk signatur.43 De elektroniska underskrifter som för närvarande används i Sverige via tjänsterna för e-legitimationer, till exempel bank-id, anses generellt uppfylla kraven för avancerade elektroniska underskrifter.
Det finns även digitala lösningar för undertecknande av handlingar. Kivra har till exempel en signeringstjänst som enligt uppgift från företaget täcker cirka 80 procent av marknaden av dokument som behöver undertecknas. Anställningsavtal kan till exempel signeras med bank-id. Det finns även andra företag som tillhandahåller mer avancerade lösningar.
7.7. Det offentliga Sverige digitaliserar sin kommunikation i olika utsträckning
Vi har under utredningstiden haft ett stort antal möten med myndigheter och andra offentliga aktörer som har beskrivit sitt arbete med att digitalisera kommunikationen med framför allt medborgarna men även internt och mellan organisationerna. Samtliga de organisationer som utredningen har varit i kontakt med bedriver digitalise-
43 Bestämmelsen som möjliggör detta finns i 33 kap. 1 a § rättegångsbalken. Av paragrafen följer att undertecknandet kan göras med en sådan avancerad elektronisk underskrift som avses i artikel 3 i EU:s förordning om elektronisk identifiering.
ringsarbeten i olika stor utsträckning. De lösningar som övervägs innefattar bland annat införande av digitala signaturer, e-arkiv och e-remiss. Arbete pågår även med lösningar som innebär större möjligheter att skicka information på ett säkert sätt via olika typer av krypterade tjänster.
Flera organisationer nämner att utvecklingen med att kontinuerligt digitalisera interna system i syfte att effektivare kommunicera med anställda på ett säkert sätt minskar behovet av att skicka brev inom den egna myndigheten.
7.7.1. Många anledningar till att digitalisera verksamheten
Organisationerna lyfter i princip likande anledningar till att digitalisera sin verksamhet. Främst är det av effektivitetskrav, för att minska ledtider, effektivisera processtyrda flöden och säkerställa att post inte kommer bort utan finns samlad på ett ställe där ingen annan kommer åt den. Det är kostnadsbesparande och miljövänligt och minskar platsberoendet för användarna eftersom man kan ta emot sitt digitala brev var som helst. Säkra digitala tjänster ger bättre möjligheter att skydda informationen och bättre kontroll över när informationen sänds och att den mottas av rätt mottagare. Digitaliseringens möjligheter används för att skapa en enklare vardag för kunderna och för att utveckla verksamheten och tjänsterna utifrån ett kundnyttoperspektiv. Tjänster som uppfyller kundernas behov skapar ett incitament att använda digitala tjänster i första hand.
DIGG har prognostiserat att besparingen för digital post från 2021 till och med 2026 är ackumulerat över 1,3 miljarder kronor med utgångspunkt i att utskrift, kuvertering och porto för analog post i snitt kostar 3,5 kronor, att föreslagen ersättningsmodell för digital post börjar gälla från och med januari 2022 och att antalet meddelanden ökar från 58 miljoner 2021 till 85 miljoner 2026. Myndigheten framhåller att snabbare och säkrare post i sin tur kan spara pengar i andra led, till exempel minskade antal missade sjukvårdsbesök till följd av utebliven eller försenad post. Med en låg kostnad för att skicka meddelanden kan också andelen servicemeddelanden öka. Det verkliga utfallet under 2021 blev knappt 82 miljoner meddelanden samtidigt som någon ersättningsmodell fortfarande inte finns på plats, vilket borde innebära möjlighet till betydligt större besparingspoten-
tial för avsändarna. Den senaste prognosen (november 2022) för antal meddelanden under 2026 uppgår till 128 miljoner.
Portokostnaden för fysiska brev uppges inte påverka digitaliseringens hastighet i någon större utsträckning utan det är främst andra skäl som anges för att utveckla digitala alternativ och ett högre porto skulle därmed troligtvis inte påskynda den digitala övergången.
7.7.2. Hinder mot att digitalisera
Några av de hinder som myndigheter har identifierat för att digitalisera sin verksamhet är formkrav som innebär att vissa dokument, till exempel affärsjuridiska handlingar och hemliga handlingar, inte får digitaliseras och spridas eller förvaras digitalt. Vissa dokument kräver också en fysisk underskrift av olika skäl, ofta gällande internationell verksamhet. För att övergå till digital hantering av till exempel likvidationer har Bolagsverket framfört att aktiebolagslagen, lagen om ekonomiska föreningar och delgivningslagen behöver ändras. Ytterligare ett exempel är att Riksrevisionen i dagsläget inte godkänner att digitala kvitton kan betraktas som originalhandling, vilket medför att kvitton måste skickas med post till en central funktion.
Tillstånd som styrker uppehållstillstånd eller visering, uppehållskort och provisoriska främlingspass och visering, är fysiska handlingar som behöver distribueras från tillverkaren till kunden – emellanåt via utlandsmyndigheterna. I återvändandearbetet kommunicerar Migrationsverket i dagsläget fortfarande via brev i viss mån med utländska beskickningar och myndigheter när det rör sekretessbelagda uppgifter. Posthanteringen har till viss del ersatts med digitala alternativ som anpassats efter innehåll och mottagare, till exempel genom elektroniskt ärendehanteringssystem och krypterade lösningar. Digitala alternativ kan emellertid inte ersätta all den kommunicering som myndigheten har i dagsläget med externa mottagare.
Transportstyrelsen utreder hur sådana utskick ska hanteras i framtiden där det fysiska pappret i sig har ett värde (registreringsbevis) eller där syftet med utskicket är att återsända någonting från mottagaren till exempel en grundhandling.
En anledning till att en av de kommuner utredningen har träffat inte kommunicerar med kommuninvånarna genom Mina meddelanden är att kommunens verksamhetssystem inte är direkt kopplade till
Mina meddelanden. Det behövs integrationsmotorer för den kopplingen och sådana får organisationen bygga själv. Kommunen har dessutom 20–30 olika större verksamhetssystem som behöver integrationsmotorer. För att det ska löna sig att bygga sådana måste de omfatta verksamheter med större utskicksvolymer som till exempel besked om antagning till förskola och beslut om ekonomiskt bistånd.
Slutligen medför kraven på tillgänglighet och service att myndigheterna är ålagda att ta emot handlingar i pappersformat om medborgarna väljer att kommunicera på det sättet vilket innebär att processer inte kan bli uteslutande digitala.
8. Internationella förhållanden
8.1. Postregleringen i några länder
I detta kapitel redogör vi för regleringen av den samhällsomfattande posttjänsten i några andra länder. Vi behandlar särskilt vilka förändringar som gjorts i kraven på den samhällsomfattande posttjänsten för att minska den ekonomiska belastningen. Som kommer att framgå har kraven beträffande befordringstider sänkts i flera andra länder. I flera länder är också den samhällsomfattande posttjänsten så kallat smalare, i den meningen att färre brev- eller pakettjänster ingår än i Sverige.
Vi börjar med att redogöra för regleringen i Danmark, Norge och Finland. I dessa länder har brevmängderna minskat ännu mer än i Sverige. Danmark är det EU-land där brevmängderna har minskat mest. Beträffande Norge och Finland finns geografiska och demografiska likheter som gör jämförelser intressanta. Precis som i Sverige delas posten i dessa tre länder inte längre ut fem dagar i veckan. I dessa länder har kraven på befordringstider sänkts och befordringstiderna är längre än i Sverige.
Vi redogör också för den tyska regleringen av den samhällsomfattande posttjänsten. Tyskland är det enda land som inte har någon utsedd tillhandahållare av den samhällsomfattande posttjänsten. Den tyska regleringen bygger på tanken att marknaden ska tillhandahålla de samhällsomfattande tjänsterna utan något statligt ingripande. Det är därför intressant hur regleringen av den samhällsomfattande posttjänsten utformats i Tyskland.
Två centrala frågor för oss är om det nuvarande kravet på Postnord att dela ut brev inom två dagar ska ändras till ett krav på tre dagars befordringstid och vad som i övrigt kan göras för att minska nettokostnaden för den samhällsomfattande posttjänsten. Vi har ställt
frågor på dessa teman till tillsynsmyndigheterna i tiotalet EU-länder och redovisar vad som framkommit i dessa kontakter.
Slutligen redogör vi för vi hur modeller för finansiering av den samhällsomfattande posttjänsten har utformats i en del EU-länder och för några kommissionsärenden om ersättning för tillhandahållandet av den samhällsomfattande posttjänsten i några länder.
8.1.1. Danmark
I Danmark är Posten Danmark A/S utsedd att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten. Bolaget ingår i Postnordkoncernen, som redovisar bolagets verksamhet under Postnord Danmark.
Enligt Postnords årsredovisning för 2020 skickades det året 193 miljoner brev med Postnord Danmark, att jämföra med 1 186 miljoner brev som Postnord Sverige befordrade.1 För Postnord Danmarks del hade brevmängderna minskat med 18 procent jämfört med 2019 och med 78 procent jämfört med 2010. Motsvarande minskningar för Postnord Sverige var 12 procent och 49 procent.
En starkt bidragande orsak till minskningen i brevmängder är att Danmark som det första landet i Europa infört en skyldighet för invånarna och företagen i landet att ta emot post från det offentliga digitalt. Vi redogör för denna lagstiftning nedan.
Den samhällsomfattande posttjänsten regleras i Danmark genom den danska postlagen från 2010.2 Det är den danska tillsynsmyndigheten på postområdet, Trafikstyrelsen, som genom tillstånd utser tillhandahållaren av den samhällsomfattande posttjänsten. I tillståndet uppställs ytterligare villkor för beträffande denna tjänst.
Även om det är Trafikstyrelsen som utser tillhandahållaren av den samhällsomfattande posttjänsten och fastställer villkor för denna tjänst har de politiska partierna en viktig roll i sammanhanget. Inför utseendet av en tillhandahållare ingår de danska politiska partierna ett avtal om bland annat vem som ska utses och vilken servicenivå som ska gälla inom den samhällsomfattande posttjänsten. År 2016 ingick de politiska partierna ett avtal för 2017–2019 och beslutade då bland annat om befordringstiden för brev. År 2019 avtalade partierna om en tillfällig förlängning för Post Danmark att tillhandahålla den sam-
1 Det är möjligt att siffrorna inte avser brev i postlagens mening utan tjänster som Postnord marknadsför som brevtjänster, där varubrev inte ingår. 2 Postloven, lov nr. 1536 af 21 december 2010.
hällsomfattande posttjänsten. Samtidigt beslutade partierna att det skulle göras omfattande utredningar om bland annat omfattningen av den samhällsomfattande posttjänsten, finansieringsbehovet och den danska statens ägande i Postnord. Dessa utredningar är genomförda och målet är att genom ett politiskt avtal komma överens om en långsiktig ordning för den samhällsomfattande posttjänsten. Något sådant avtal har dock ännu inte ingåtts.
Omfattning
Enligt den danska postlagen omfattar den samhällsomfattande posttjänsten adresserade brev på högst 2 kg, adresserade dags-, vecko- och månadstidningar och motsvarande enhetliga tryckalster på högst 2 kg, adresserade paket på högst 20 kg med eller utan utdelning till adressaten, rekommenderade försändelser och värdeförsändelser (14 §).
Trafikstyrelsen har alltså genom ett tillstånd3 för Post Danmark utsett bolaget att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten. I bolagets tillståndsvillkor har Trafikstyrelsen angett att bolagets skyldighet inte omfattar adresserade paket som befordras utifrån ett avtal där avsändare och mottagare är näringsidkare (B2B). Skälet till detta är att det finns en stark konkurrens på paketmarknaden och därför inte anses nödvändigt att dessa paket ingår i den samhällsomfattande posttjänsten.
Befordringstider och kvalitetskrav
Till 2016 gällde att Post Danmark skulle erbjuda ett A-brev med övernattbefordran och ett B-brev med fyra dagar befordringstid. Genom det politiska avtalet det året avskaffades A-brevet och i stället blev B-brevet standardbrev, med en befordringstid på fem dagar. I enlighet med detta gäller sedan den 1 juli 2016 enligt Post Danmarks tillstånd att brev ska delas ut inom fem vardagar och paket över natt, dock inte paket från eller till Bornholm. Dessa ska delas ut inom två vardagar. Kvalitetskravet för både brev och paket är att 93 procent ska vara befordrade i överensstämmelse med dessa tidskrav.
3 Individuel tilladelse til Post Danmark A/S, den 30 maj 2016, förlängt senast genom Midlertidig tilladelse til Post Danmark A/S den 27 augusti 2021.
Enligt det politiska avtalet från 2016 upphävdes alltså skyldigheten för Post Danmark att dela ut övernattbefordrade brev. I avtalet angavs att Post Danmark avsåg att i stället tillhandahålla en tjänst med övernattbefordran utanför den samhällsomfattande posttjänsten, ett så kallat Quickbrev. Post Danmark erbjuder nu en sådan tjänst. Dessa kan inte postas i brevlådor utan ska lämnas in till ett postombud. Quickbrevet erbjuds endast som inrikesbrev. Portot för ett vanligt brev som väger högst 50 gram ligger på 12 danska kronor medan portot för ett Quickbrev med den lägsta viktgränsen 100 gram kostar 29 danska kronor. Av de 193 miljoner brev som Post Danmark befordrade 2020 var 23 miljoner Quickbrev.
I det politiska avtalet från 2016 angavs att Post Danmark beträffande brev från EU-länder skulle införa en EU-expressförsändelse som avsändaren kunde välja i stället för standardbrevet. Därmed skulle postdirektivets krav beträffande befordringstider för gränsöverskridande försändelser uppfyllas.
Utdelning och insamling
I den danska postlagen finns inte någon bestämmelse om hur många dagar i veckan som insamling och utdelning ska göras. I Post Danmarks tillståndsvillkor föreskrivs emellertid att utdelning av postförsändelser ska ske minst fem vardagar i veckan. En enskild postmottagare får dock post endast var fjärde dag. Sedan befordringstidskravet ändrades till att brev ska delas ut inom fem dagar delar Post Danmark ut brev i fyradagarscykler så att mottagarna får brev var fjärde dag.
Tidningsprenumerationer
Den samhällsomfattande posttjänsten i Danmark omfattar adresserade dags-, vecko- och månadstidningar. Post Danmark bestämmer själv servicekravet för tidningar och övriga tidskrifter och uppfyllelsen av kravet följs sedan upp av Trafikstyrelsen.
I stort sett alla tidningar i Danmark delas ut av privata distributörer. Den mycket lilla andel som inte delas ut av dessa (cirka en procent) skickas via Post Danmark mot en betalning på kommersiella villkor. Post Danmark får inte någon statsfinansiering för denna utdelning.
Det digitala Danmark
I Danmark är det sedan 2013 obligatoriskt för företag att ha en elekt0ronisk brevlåda dit den offentliga sektorn kan – men inte måste – skicka post digitalt. Den digitala posten är reglerad i lag4 och i samband med att obligatoriet infördes slogs även fast att digitala meddelanden som skickats digitalt har samma rättsverkan som meddelanden och dokument skickade via traditionell papperspost.
Sedan november 2014 är det även obligatoriskt för medborgare att ta emot post digitalt från den offentliga sektorn. Dock kan medborgare efter prövning hos kommunen undantas från obligatoriet. Undantag kan beviljas om man har en funktionsnedsättning som hindrar personen från att ta emot digital post, inte har tillgång till dator med tillräcklig uppkoppling i hemmet, är hemlös, har språksvårigheter eller praktiska svårigheter att få inloggningsmöjligheter (NemID).
Den danska lösningen innebär att varje person som är 15 år eller äldre får en elektronisk brevlåda. För att läsa sin digitala post kan mottagaren antingen logga in på en medborgarportal (borger.dk) eller via en brevlådelösning (e-Boks). Borger.dk innehåller 2 000 kommunala och statliga självbetjäningslösningar, till exempel för att ansöka om förskoleplats, anmäla flytt eller ansöka om pension. Mottagaren väljer själv vilken lösning hon eller han föredrar.
4,8 miljoner danska medborgare över 15 år omfattas av lagen om offentlig post. Av dessa har 331 000 invånare beviljats undantag (fjärde kvartalet 2021). De invånare som är undantagna från skyldigheten att ha en digital brevlåda får i stället papperspost från det offentliga.
Danska myndigheter har inte någon lagreglerad skyldighet att ansluta sig till systemet men sedan obligatoriet för medborgare infördes har myndigheternas digitala meddelanden till enskilda och företag ökat kraftigt. Under 2021 skickades 227 miljoner digitala försändelser från det offentliga. Övergången till digital post omfattar inte bara myndigheter. Även företag har i hög grad avskaffat pappersposten.
8.1.2. Finland
Brevmängderna i Finland har sjunkit mycket under 2000-talet. Mellan 2000 och 2022 sjönk brevmängderna i Finland med 60 procent. Motsvarande minskning i Sverige var 54 procent. Finland har 5,5 mil-
4 Lov nr 528 af 11 juni 2012 om Digital Post fra offentlige afsendere.
joner invånare och 2020 befordrades 500 miljoner brev i Finland. I Sverige, med 10,3 miljoner invånare, låg brevmängden det året på 1 592 miljoner brev. I en proposition från 2022 om ändringar i postlagen bedöms att brevmängderna i Finland 2025 kommer att vara endast 150–300 miljoner.5
Den samhällsomfattande posttjänsten i Finland regleras i den finska postlagen.6 Posti Ab (Posti) har utsetts som tillhandahållare av samhällsomfattande posttjänster. Som vi kommer att redogöra för nedan ingår dock endast en mycket liten andel av de brev och paket som Posti befordrar i den samhällsomfattande posttjänsten.
Omfattning
Den finska samhällsomfattande posttjänsten är begränsad till tjänster som är riktade till konsumenter, vad som brukar kallas kontantbetalda brev och paket. Enligt 15 § i den finska postlagen ingår nämligen i den samhällsomfattande posttjänsten
- brevförsändelser som väger högst två kg, som betalas genom allmänt använda kontantbetalningssätt och som användaren har möjlighet att lämna till ett insamlingsställe för att transporteras av ett postföretag,
- postpaket som väger högst tio kg, som betalas genom allmänt använda kontantbetalningssätt och som användaren har möjlighet att lämna till ett verksamhetsställe för post eller något annat lämpligt ställe för att transporteras av ett postföretag och hämta från ett sådant verksamhetsställe,
- postförsändelser som väger högst tjugo kg som ankommer till landet, samt
- rekommendations- och försäkringstjänster för brevförsändelserna och postpaketen.
Tidningar och tidskrifter omfattas inte av den finska postlagen och ingår därför inte i den samhällsomfattande posttjänsten.
5 RP 216/2010 rd, Regeringens proposition till Riksdagen med förslag till postlag samt om god-
kännande av världspostkonventionen och med förslag till lag om sättande i kraft av de bestämmelser i konventionen som hör till området för lagstiftningen, s. 13.
6 Postlag, 29.4.2011/415.
Avgränsningen i 15 § i postlagen till kontantbetalda brev och paket motiverades i propositionen till postlagen med att behovet av att trygga tjänster är klart störst när det är fråga om tjänster som i allmänhet används av konsumentkunder samt små och medelstora företag. I propositionen förklarade regeringen att dessa kunders försändelsevolymer ofta är små och att de därför inte kan förhandla fram samma avtalsvillkor som kunder med större försändelsevolymer har möjlighet att göra. Enligt den finska regeringen var det därför viktigt att de samhällsomfattande tjänsterna motsvarar behoven hos i synnerhet konsumenterna och små och medelstora företag. Kontantbetalda försändelser är för sådana användare av posttjänster det viktigaste sättet för avsändning. Regeringen uttalade vidare i propositionen att försändelser som masspostas för postföretaget genererar förutsägbara och stora mängder försändelser till nätet samt mer avkastning än små kunders enskilda försändelser. De hoppar också ofta över en del av postföretagets processkedja, varför de är mer kostnadseffektiva. Enligt regeringen lönar det sig därför för postföretaget att tillhandahålla goda tjänster och förmåner i synnerhet till dem som gör masspostningar. Den ansåg därför att det inte var förutsebart att tillgången av tjänster äventyras för stora kunder, även om de tjänster som de använder inte skulle höra till de samhällsomfattande tjänsterna.7
På grund av begränsningen till kontantbetalda brev är mindre än fem procent av alla brev som skickas i Finland brev som ingår i den samhällsomfattande posttjänst.
Tjänster som ska tillhandahållas av utsedd tillhandahållare
Den finska tillsynsmyndigheten, Transport- och kommunikationsverket (Traficom), beslutade 2011 att utse Posti till ensam tillhandahållare av den samhällsomfattande posttjänsten i Finland med undantag för Åland.8 År 2016 begränsade myndigheten detta beslut. Sedan dess är Posti vad gäller paket utsedd tillhandahållare endast för postpaket som skickas från Finland till utlandet. Enligt Traficom fanns det inte tillräcklig konkurrens i utbudet av dessa tjänster för att säkerställa att samhällsomfattande tjänster tillhandahålls. Däremot utsåg
7 RP 216/2010 rd, Regeringens proposition till Riksdagen med förslag till postlag samt om god-
kännande av världspostkonventionen och med förslag till lag om sättande i kraft av de bestämmelser i konventionen som hör till området för lagstiftningen, s. 99.
8 Kommunikationsverkets beslut den 29 december 2011, dnr 1644/9210/2011.
Traficom inte någon tillhandahållare av andra samhällsomfattande tjänster för postpaket, det vill säga pakettjänster inom Finland samt utdelning av postpaket som ankommer till landet. Enligt Traficom var det inte nödvändigt att utse någon för tryggande av samhällsomfattande tjänster i dessa delar, eftersom det på basis av en marknadsanalys som myndigheten hade gjort fanns ett tillräckligt utbud av konkurrerande tjänster som var tillgängliga till alla användare och till rimliga priser.9
Nu är alltså Posti utsedd att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten endast beträffande brev samt paket som skickas till utlandet.
Befordringstider och kvalitetskrav
När det gäller vilka tjänster som ska tillhandahållas i den samhällsomfattande posttjänsten anges i postlagen att i fråga om inrikes brevförsändelser ska åtminstone sådana brevprodukter tillhandahållas som är avsedda att delas ut den fjärde vardagen från inlämningsdagen (15 §).
För inrikes brevförsändelser som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna gäller kvalitetskravet att de ska delas ut så att minst 50 procent av försändelserna är framme senast den fjärde vardagen och minst 97 procent senast den femte vardagen från inlämningsdagen. Gränsöverskridande post inom Europeiska unionen ska delas ut så att minst 50 procent av försändelserna är framme den tredje dagen och 97 procent av försändelserna är framme den femte dagen från inlämningsdagen (19 §).
Enligt postlagen ska alltså Posti tillhandahålla en brevtjänst med fyra dagars befordringstid. Posti erbjuder emellertid också en brevtjänst med utdelning inom två dagar (ett plusmärkesbrev). Sådana brev postas i brevlådor på samma sätt som vanliga brev men frankeras med både ett vanligt frimärke och ett plusmärke. För ett vanligt brev som väger under 50 gram ligger portot på 1,95 euro medan ett sådant plusmärkesbrev kostar totalt 3,45 euro.
9 Kommunikationsverkets beslut den 28 juni 2016, dnr 788/911/2016.
Utdelning och insamling
I den finska postlagen föreskrivs att brevförsändelser som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna ska samlas in och delas ut fem vardagar i veckan, med undantag av söckenhelger (17 §). Sedan 2017 delas emellertid posten ut tre dagar i veckan i Finland, dock fem dagar i veckan i områden utan morgondistribution av tidningar. I samband med ändringar i postlagen 2017 förklarades i förarbetena10 att i och med att lagens bestämmelser om befordringstider ändrades skulle det vara möjligt att övergå till utdelning tre dagar i veckan. För att säkerställa att dagstidningar skulle delas ut till alla prenumeranter i hela landet ålades emellertid tillhandahållaren av samhällsomfattande posttjänster att ordna utdelning fem dagar i veckan i områden utan morgontidningsutdelning med tidningsbud.
Under 2023 väntas en ändring i den finska postlagen träda i kraft som innebär att nuvarande krav på insamling och utdelning fem dagar i veckan ska övergå till insamling och utdelning tre dagar i veckan. Enligt förarbetena11 behöver postförsändelser som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna inte samlas in och delas ut samma veckodagar i hela landet, utan den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster ges möjlighet att samla in och dela ut postförsändelserna i olika områden under olika veckodagar på det sätt som tillhandahållaren anser är bäst med beaktande av informationsskyldigheten gentemot hushållen i området.
Lagändringen görs mot bakgrund av de minskande brevmängderna. Förändringen i utdelningsfrekvensen görs med stöd av postdirektivets möjlighet till undantag från dess krav på utdelning och insamling fem dagar i veckan. I förarbetena motiveras undantaget med att Finlands geografiska förhållanden är exceptionella på EU-nivå eftersom Finland är ett av EU:s mest glesbefolkade områden och har områden som hör till de glesast befolkade i Europa. Av EU:s medlemsländer har Finland också det största antalet öar med bosättning året runt men ingen fast vägförbindelse. I förarbetena framhålls också att Finland tillsammans med övriga nordiska länder är föregångare inom digitalisering i Europa, vilket också gör läget i Finland när det gäller postutdelning till exceptionellt jämfört med många andra av EU:s medlemsländer. Regeringen påpekar också att i Finland får dess-
10 RP 272/2016 rd, regeringens proposition till riksdagen om förslag till ändring av postlagen. 11 RP 58/2022 rd, regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring och tempo-
rär ändring av postlagen.
utom den som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänster inget stöd, vilket på EU-nivå är exceptionellt.12
Som vi kommer att redovisa nedan införs i samband med förändringen av utdelningsfrekvensen ett stöd för tidningsdistribution i områden utan sådan distribution med tidningsbud.
Tidningsdistribution via upphandling i vissa områden
Den samhällsomfattande posttjänsten i Finland omfattar inte tidningar och tidskrifter utan dessa distribueras för närvarande genom marknadsbaserade avtal mellan utgivare och distributörer. Totalt distribueras cirka 80 procent av tidningarna i tidig distribution, varav ungefär hälften utförs av tidningarnas egna distributionsföretag. Tidningsdistribution är i princip tillgänglig över hela landet fem dagar i veckan.
Enligt förslaget till ändrad postlag ska ett särskilt tidsbegränsat stöd för tidningsdistribution beslutas i samband med övergången till insamling och utdelning tre dagar i veckan. Syftet är att i de områden där det inte finns något nät för morgondistribution av tidningar på kommersiella villkor och inte tillgång till en heltäckande morgondistribution fem dagar i veckan skapa förutsättningar för utdelning av tidningar fem dagar i veckan. I de områden som omfattas av statsunderstödet för tidningsutdelning ska de utdelningsdagar som ingår i skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster vara fasta. Den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster ska för hela understödsperioden meddela de fasta insamlings- och utdelningsdagar som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna i de områden där det inte finns någon morgondistribution av tidningar på kommersiella villkor och inte tillgång till en heltäckande morgondistribution fem dagar i veckan. Traficom ska bestämma de fasta utdelningsdagarna i sin utlysning om statsunderstöd för tidningsutdelning. Syftet med bestämmelsen är att undvika uppkomsten av överlappande utdelningsnät och att skapa förutsättningar för utdelning av tidningar fem dagar i veckan i hela landet.
Traficom ska i en marknadsanalys bestämma de understödsberättigande områdena. De distributionsföretag som vunnit urvalsförfarandet på sådana områden som bestäms av Traficom kan efter urvalsförfarandet beviljas statsunderstöd för tidningsutdelning. Statsunderstöd
12 S. 83–84.
ska kunna beviljas endast för utdelning sådana vardagar då området inte har utdelning som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna. Den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster får inte under understödsperioden för statsunderstödet för tidningsutdelning göra ändringar i meddelade insamlings- och utdelningsdagarna för de produkter som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna i de områden som omfattas av statsunderstödet för tidningsutdelning. I statsbudgeten för 2023 föreslås ett fast anslag om 15 miljoner euro för statsunderstöd för tidningsutdelning i områden där det inte finns tillgång till morgondistribution fem vardagar i veckan.13
Det digitala Finland
I Finland har det pågått en omvälvning på marknaden för postförsändelser sedan början av 2000-talet. Finland är en föregångare inom digitaliseringen globalt sett. Målet med programmet för främjande av digitaliseringen, som ingår i regeringsprogrammet, är att offentliga tjänster ska vara tillgängliga digitalt för medborgare och företag före 2023. Myndigheten för digitalisering och befolkningsdata verkar sedan 2020 för att främja digitaliseringen av samhället, trygga tillgången till uppgifter och tillhandahålla tjänster för kundernas olika livsskeden.
I Finland används Suomi.fi för meddelanden från den offentliga förvaltningens organisationer till medborgare och företag. Tjänsten gör det möjligt för myndigheterna att kommunicera digitalt oavsett om medborgaren/företaget önskar få sitt meddelande i digital form eller som papperspost. Om organisationens kunder inte vill ta emot elektroniska meddelanden, skickar tjänsten meddelandena som traditionella brev. Suomi.fi-tjänsterna erbjuder lösningar för till exempel elektronisk identifiering, uträttandet av ärenden åt någon annan och digital kommunikation.
Statliga förvaltningsmyndigheter och ämbetsverk, institutioner och affärsverk och kommunala myndigheter har sedan den 1 juli 2017 en skyldighet att använda vissa Suomi.fi-tjänster när de sköter i lag föreskrivna uppgifter. Detsamma gäller domstolar och andra rättsliga myndigheter. Andra organisationer inom offentlig förvaltning
13 Regeringens proposition RP 58/2022 rd, Regeringens proposition till riksdagen med förslag till
lag om ändring och temporär ändring av postlagen.
eller därmed jämförbara organisationer har i stor utsträckning rätt att använda Suomi.fi-tjänsterna. De kan utnyttja Suomi.fi-tjänsterna för att sköta en offentlig förvaltningsuppgift. Dessutom får kommunala myndigheter även använda alla Suomi.fi-tjänster i sina övriga uppgifter.14
Slutanvändarna kan logga in med bankkoder, mobilcertifikat, identitetskort eller aktivkort som utfärdats av Myndigheten för digitalisering och befolkningsdata. Tjänstens slutanvändare är alla de medborgare och företag som tar emot myndighetsmeddelanden. Slutanvändaren ser tjänsten som en egen elektronisk brevlåda i Suomi.fi-webbtjänsten. Via den kan slutanvändaren också besvara myndighetsmeddelanden eller starta en ny meddelandetråd om kundorganisationen tillåter ömsesidig kommunikation.
För privata företag finns Posti Messaging som gör det möjligt att skicka kundkommunikation och fakturor till privatmottagare digitalt. Även Kivra har lanserat en digital brevlåda och e-tjänst i Finland där privata företag kan skicka digital post.
8.1.3. Norge
Norge har som part i EES-avtalet genomfört postdirektivet i sin nationella rätt. Den samhällsomfattande posttjänsten i Norge regleras i den norska postlagen,15postförordningen16 och koncessionen till Posten Norge AS (Posten Norge), som är utsedd att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten. Koncessionen beslutas av Samferdselsdepartementet.
Posten Norge befordrade 763 miljoner brev 2016 och 388 miljoner brev 2021. Nedgången mellan dessa år var 49 procent. Jämförelse kan göras med Postnord som 2021 befordrade 1 069 miljoner brev i Sverige, vars befolkning är ungefär dubbelt så stor som Norges. I den norska budgetpropositionen för 2021–202217 angavs att brevvolymerna hade sjunkit med 75 procent sedan 1999 och förväntades fortsätta att falla med upp mot 17 procent årligen. 2021 uppgick driftresultatet (EBIT) i den norska verksamheten till 275 miljoner norska
14 Lagen om förvaltningens gemensamma stödtjänster för e-tjänster (571/2016) reglerar tillhandahållandet av Suomi.fi-tjänsterna, användningen och specifika tjänster. 15 Lov 4. september 2015 nr 91 om posttjenester (postloven). 16 Forskrift om post (postforskriften), FOR-2015-09-18-1063. 17 Prop. 1 S (2021–2022).
kronor och 2020 till 738 miljoner norska kronor. I resultatet ingår ersättning för nettokostnaden för tillhandahållandet av den samhällsomfattande posttjänsten. Vi redogör nedan för denna ersättning.
Omfattning
I den norska postlagen anges att den samhällsomfattande posttjänsten omfattar brev upp till 2 kg, prenumererade tidningar och tidskrifter upp till 2 kg och paket upp till 20 kg. I enlighet med förarbetsuttalanden och fast praxis är det emellertid vad gäller inrikes paket endast tjänsten ”Norgespakken” som ingår och beträffande utrikes paket ingår endast tjänsten ”Carry on Cash”. Båda dessa pakettjänster är tjänster riktade till konsumenter.
Befordringstider och kvalitetskrav
Befordringstider och kvalitetskrav regleras i Posten Norges koncession.18 Fram till den 30 juni 2020 gällde att Posten Norge skulle tillhandahålla en brevtjänst med två dagars befordringstid. Den 1 juli det året ändrades emellertid kravet till att gälla tre dagars befordringstid. Sedan dess gäller att 85 procent av inrikes brev ska vara framme inom tre dagar från inlämning och 97 procent ska vara framme inom fem dagar. För post inom EES gäller samma kvalitetskrav.
För paket gäller att 85 procent ska vara framme inom fyra dagar och 97 procent ska vara framme inom sex dagar. Försändelser från utlandet ska förmedlas inom samma tidsfrister som de inhemska försändelserna och motsvarande gäller för den inhemska behandlingen av försändelser till utlandet.
Posten Norge erbjuder inte någon särskild expresstjänst för brev men däremot för pakettjänster.
18 Midlertidig konsesjon til Posten Norge AS, fastställd av Samferdselsdepartementet den 29 juni 2020.
Utdelning och insamling
Sedan den 1 juli 2019 gäller enligt den norska postlagen att utdelning ska göras varannan dag, måndag till fredag, i en tvåveckorscykel, till varje juridisk eller fysisk persons lokal eller fasta helårsbostad (7 § första stycket 3). Insamling av postförsändelser ska göras minst fem dagar i veckan, förutom när brevlådorna finns på en utdelningsrutt där utdelning bara sker varannan dag.
När varannandagsutdelning infördes i Norge diskuterades i förarbetena om det skulle behövas några kompenserande åtgärder. Bland annat uttalades att tidningsutdelning i områden utan utdelning med tidningsbud skulle upphandlas. Dessutom förklarades att utdelning till postboxar skulle fortsätta att göras fem dagar i veckan. Enligt vad som uttalades i propositionen skulle detta bidra till att näringslivet och andra med behov av utdelning fem dagar i veckan skulle kunna ta emot post dagligen genom att hyra en postboks.19 I postlagen bemyndigas Samferdselsdepartementet att meddela föreskrifter om tillhandahållande av postboxar och om utdelning fem dagar i veckan till sådana. Posten Norge erbjuder emellertid detta utan några sådana föreskrifter.
Postdirektivets krav på utdelning minst fem dagar i veckan anses i Norge uppfyllt mot bakgrund av den betydande nedgången i brevvolymerna, en utmanande geografi med stora avstånd och Europas mest utspridda bosättningsmönster samt med hänsyn till att dagstidningsdistributionen i de områden där det inte finns tidningsdistributionsnät säkerställs genom upphandling och att utdelning till postboxar sker varje dag.20
Tillfällig speciallösning för tidningar
I samband med att varannandagsutdelning infördes i Norge 2019 förklarades alltså att utdelning av dagstidningar till alla skulle säkerställas genom upphandling. I den norska postförordningen infördes därför en specialreglering som innebär att departementet ska ingå avtal med eller genom beslut utse en eller flera tillhandahållare att dela ut tidningar upp till sex dagar i veckan till prenumeranter i områden där
19 Prop. 102 L (2018 – 2019), Endringer i postloven (antall omdelingsdager), s. 5–6. 20 Se prop. 102 L (2018–2019), s. 25–27.
branschens egna bud inte delar ut dagstidningar (19 §), vilket är fallet för cirka 15 procent av tidningsmottagarna.
Regeringen har beslutat om ett tillfälligt utvidgat distributionssystem för att säkerställa en tidningsutdelning sex dagar i veckan till tidningsprenumeranter i dessa områden fram till den 30 juni 2022, med möjlighet till upp till två års förlängning. Skälet till tidsfristen var att tidningsbranschen borde ha ett incitament till omstrukturering. Branschen skulle enligt den norska regeringen komma att ha flera år på sig att hitta alternativa distributionslösningar för de cirka 15 procent av dagstidningarna som de vid den tiden inte distribuerade själva och utveckla hållbara digitala affärsmodeller.
Den norska regeringen planerade att bevilja 10 miljoner norska kronor extra i mediestöd. Stödet skulle vara ett tillskott för innovations- och utvecklingsarbete mot digitalisering och omställning av tidningar som särskilt berördes av ändringen i postlagens krav på utdelning.
Det digitala Norge
I Norge är det enligt 15 a § i den norska förvaltningslagen obligatoriskt för förvaltningsmyndigheter att erbjuda digital post sedan 2016. Kommuner har möjlighet att ansluta sig till den tekniska lösningen. Kravet på att skicka digital post till invånare gäller alla tjänster där det offentliga sänder brev till invånare. Eventuella undantag ska vara baserade på genomförda risk- och sårbarhetsutvärderingar.
Direktoratet for forvaltning og IKT, Difi, ansvar för digital post och har tecknat avtal med två brevlådeföretag, e-Boks och Digipost. Digipost är den största brevlådeoperatören med omkring 90 procent av användarna. Difi ansvarar även för ett gemensamt register där individer kan avsäga sig viss typ av digital kommunikation. I december 2022 var 2,9 miljoner anslutna till någon av de två digitala brevlådorna.
8.1.4. Tyskland
Den tyska regleringen av den samhällsomfattande posttjänsten är intressant eftersom den bygger på utgångspunkten att tjänsten ska tillhandahållas av marknaden. Tyskland är det enda EU-land där ingen
operatör utses att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten. Av intresse är då bland annat att se hur postdirektivets krav på prissättningen inom den samhällsomfattande posttjänsten uppfylls.
Tyskland är ett undantag i EU när det gäller vilken påverkan som digitaliseringen har haft på brevvolymerna. Mellan 2011 och 2020 sjönk emellertid de årliga brevmängderna från 16,6 miljarder brev till 12,0 miljarder, en minskning med 25 procent. År 2020 uppgick Deutsche Postkoncernens andel av dessa brev till 86 procent.21
Precis som i andra länder växer paketmarknaden. År 2017 befordrades 2,66 miljarder paket i Tyskland, och 2020 uppgick denna volym till 3,70 miljarder paket, en ökning med 39 procent. Deutsche Postkoncernens andel av paketvolymen 2020 låg på strax över 40 procent. Fem andra operatörer hade var och en marknadsandel om 5– 15 procent.22
I Tyskland regleras den samhällsomfattande posttjänsten i postlagen,23 förordningen om den samhällsomfattande posttjänsten24 och postavgiftsförordningen.25
Omfattningen av den samhällsomfattande posttjänsten
I Tyskland ingår brev, paket upp till 20 kg, dagstidningar och tidskrifter i den samhällsomfattande posttjänsten. Till skillnad från vad som gäller i Sverige definieras brev utifrån innehållet i försändelserna. Med brev avses nämligen adresserade skriftliga meddelanden.
Säkerställande av den samhällsomfattande posttjänsten
Utgångspunkten i den tyska regleringen av den samhällsomfattande posttjänsten är att denna ska tillhandahållas av marknaden. I postlagen föreskrivs att om det står klart eller kan antas att den samhällsomfattande tjänsten inte tillhandahålls i tillräcklig utsträckning eller på ett tillfredsställande sätt är varje operatör med tillstånd och vars omsättning i det tillståndspliktiga området under föregående kalenderår uppgick till mer än 500 000 euro skyldig att bidra till att sam-
21 2021 Jahresbericht, Bundesnetzagentur, samt Annual Report 2013, Bundesnetzagentur. 22 2021 Parcel Market Report, Bundesnetzagentur. 23 Postgesetz, 22 december 1997 (BGBI. I S. 3294). 24 Post-Universaldienstleistungsverordnung, 15 december 199 (BGBI. I S. 2418). 25 Post-Entgeltregulieringsverordning, 22 november 1999 (BGBI. I S. 2386).
hällsomfattande tjänster kan tillhandahållas (12 §). Tillståndsplikt gäller för yrkesmässig befordran av brev som väger högst 1 kg (5 §).
Ordningen för att säkerställa den samhällsomfattande posttjänsten är att om det står klart eller kan antas att den samhällsomfattande posttjänsten inte tillhandahålls i tillräcklig utsträckning eller på ett tillfredsställande sätt ska regleringsmyndigheten tillkännage detta. Den ska också ange att den kommer att inleda ett i postlagen föreskrivet förfarande om inget företag inom en månad förklarar att det tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten utan någon ersättning (13 § första stycket).
Om inget företag förklarar att det kommer att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten kan regleringsmyndigheten ålägga de företag som enligt 12 § är skyldiga att bidra till den samhällsomfattande posttjänsten att tillhandahålla sådana tjänster. Dock kan en sådan skyldighet åläggas endast företag som tillhandahåller tillståndspliktiga tjänster i den geografiskt relevanta marknaden eller på en geografiskt närliggande marknad och som har en dominerande ställning på den marknaden (13 § andra stycket). Om flera företag tillsammans har en dominerande ställning på den relevanta marknaden kan regleringsmyndigheten ålägga ett eller flera av dem att tillhandahålla den aktuella samhällsomfattande tjänsten. Ett sådant förpliktande får inte innebära en oskälig nackdel för företaget i förhållande till andra företag (13 § tredje stycket). Regleringsmyndigheten kan förplikta företag som åläggs att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster att samarbeta och kan också reglera villkoren för samarbetet (13 § femte stycket).
Om ett företag som förpliktas att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster kan visa att det skulle åsamkas en ekonomisk nackdel och skulle kunna begära ersättning för denna ska regleringsmyndigheten upphandla tjänsten. Regleringsmyndigheten kan dock underlåta att upphandla tjänsten om upphandling framstår som olämpligt (14 § första stycket). Innan upphandling görs ska regleringsmyndigheten i detalj slå fast vilken tjänst som ska tillhandahållas och i vilket område eller på vilken ort.
Sedan 2008 har Deutsche Post åtagit sig att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten i Tyskland, beträffande både brev och paket. Bolaget har inte gjort åtagandet efter att regleringsmyndigheten bedömt att den samhällsomfattande posttjänsten inte tillhandahålls i tillräcklig utsträckning eller på ett tillfredsställande sätt och tillkännagett att den övervägde att inleda det ovan beskrivna för-
farandet. Bland annat mot bakgrund av åtagandet har regleringsmyndigheten sedan 2008 bedömt att den samhällsomfattande posttjänsten tillhandahålls i tillräcklig utsträckning och på ett tillfredsställande sätt, genom de tjänster som Deutsche Post och andra postföretag tillhandahåller.26
Utdelning och insamling
Brev och paket måste delas ut åtminstone en gång om dagen på vardagar och lördagar.
Kvalitetskrav
Kvalitetskrav finns beträffande enstaka brev och paket. Kvalitetskraven regleras i 2 och 3 §§ i förordningen om samhällsomfattande posttjänster och innebär att 80 procent av de enstaka breven ska delas ut inom en dag och 95 procent inom två dagar. För paket gäller att 80 procent ska ha levererats den andra arbetsdagen.
Eftersom inget företag är utsett att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster gäller kraven för samtliga enstaka brev respektive paket som grupp. I praktiken faller ett stort ansvar på Deutsche Post, eftersom bolaget har 87 procent av brevmarknaden. Tillsynsmyndigheten Bundesnetzagentur övervakar alla anmälda operatörer avseende vilka tjänster de tillhandahåller, var de är aktiva och på samma sätt beaktas samtliga postoperatörers expeditionsställen i bedömningen av om kraven på den samhällsomfattande posttjänsten är uppfyllda.27
Prissättningen av tjänster inom den samhällsomfattande posttjänsten
I den tyska postlagens definition av den samhällsomfattande posttjänsten anges att tjänsterna ska tillhandahållas till rimliga priser (11 §). Däremot återges inte postdirektivets krav på att priserna ska vara kostnadsorienterade, öppna för insyn och icke-diskriminerande ut-
26 Se Bundesnetzagentur (2019), Jahresbericht 2018, s. 101. 27 Wik Consult, User Needs in the Postal Sector and Evaluation of the Regulatory Framework (2021), s. 176.
tryckligen i den tyska postlagstiftningen. Genom de regler som vi beskriver nedan anses dock postdirektivets krav på prissättningen vara uppfyllda.
Den tyska postregleringen innehåller bestämmelser om vad som utgör rimliga priser. I förordningen om den samhällsomfattande posttjänsten anges att ett pris ska anses rimligt om det inte överskrider det reala priset som betalades den 31 december 1997 för denna tjänst som den efterfrågas i genomsnitt av ett privat hushåll (6 §). Där föreskrivs vidare att om någon postoperatör utses att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster ska ett pris som grundas på kostnaderna vid ett effektivt tjänstetillhandahållande anses rimligt.
Beträffande priser anges vidare i postlagen att avgifter som en postoperatör med tillstånd tar för tjänster på en marknad för tillståndspliktiga posttjänster (dvs. brev) ska godkännas av tillsynsmyndigheten, under förutsättning att postoperatören har en dominerande ställning på den relevanta marknaden (19 §). Detta gäller dock inte för avgifter som tillämpas på minimimängder om minst 50 brev. Deutsche Post anses ha en dominerande ställning på både brevmarknaden och de olika segmenten på paketmarknaden (B2X och C2X).
Deutsche Posts priser för enstaka brev och brevmängder upp till 50 brev kräver alltså godkännande. Dessa priser ska grundas på kostnaderna för ett effektivt tjänstetillhandahållande och uppfylla vissa närmare krav (20 § andra stycket). Bland dessa krav finns att avgifterna inte får innehålla några påslag som postoperatören kan ta ut endast som ett resultat av sin dominerande ställning, inte får innehålla några rabatter som på ett konkurrensbegränsande sätt skadar andra företags konkurrensmöjligheter på postmarknaden samt inte får skapa några fördelar för individuella användare i förhållande till andra användare av posttjänster av samma slag. Genom denna reglering anses postdirektivets krav på kostnadsorienterade priser vara genomfört beträffande de aktuella breven.
Beträffande avgifter som inte kräver godkännande gäller att om det enligt regleringsmyndighetens uppfattning kan antas att sådana avgifter inte överensstämmer med de ovannämnda kriterierna i 20 § andra stycket ska myndigheten inleda en granskning under förutsättning att tjänstetillhandahållaren har en dominerande ställning på den aktuella marknaden. Om postoperatören har en sådan ställning kan myndigheten ålägga företaget att anpassa sina priser till kraven i 20 § andra stycket (25 §).
Tillträdesreglering
I postlagen föreskrivs också en skyldighet för postoperatörer med dominerande ställning att ge tillgång till delar av sitt befordringsnät om detta är ekonomiskt rimligt. Priserna för sådana tjänster ska godkännas och bestämmas i enlighet med de ovan redovisade prisbestämmelserna (28 §).
8.2. Kort om befordringstider och kvalitetskrav i ytterligare några EU-länder
Nedan följer en översikt av hur några av medlemsländerna i EU har bestämt kvalitetskrav och befordringstid i de samhällsomfattande posttjänsterna.
8.2.1. Belgien
I Belgien finns det ett krav i postlagstiftningen på den utsedde tillhandahållaren, bpost, att enstaka förstaklassbrev ska delas ut över natt till minst 93 procent och inom två dagar till minst 97 procent. Enligt ett avtal mellan den belgiska staten och bpost för 2019–2023 ska dessa brev emellertid delas ut över natt till minst 95 procent. I avtalet finns också ett kvalitetskrav för enstaka ekonomibrev. För dessa gäller att minst 95 procent ska ha delats ut inom tre dagar och minst 97 procent inom fyra dagar. Enligt avtalet ska enstaka paket vara framme över natt till minst 95 procent och till minst 97 procent inom två dagar.
Kravet beträffande enstaka ekonomibrev ändrades från två till tre dagars befordringstid den 1 januari 2019. År 2020 infördes en ekonomitjänst även för sändningsbrev. För både enstaka brev och sändningsbrev erbjuds förstaklasstjänster. Dessa ändringar innebar att bpost kunde införa varannandagsutdelning av samma slag som Postnord tillämpar. I mars 2020 började bpost tillämpa en utdelningsordning som innebar att post delades ut längs reguljära, fasta brevbärarrundor måndagar och onsdagar till vissa adresser och tisdagar och torsdagar till övriga mottagare. Därefter har emellertid bpost börjat dela ut post varannan arbetsdag i tvåveckorscykler, på samma
sätt som Postnord. Varannan dag delas all post ut medan endast förstaklassbrev delas ut övriga dagar, i s.k. dynamiska slingor.
Portot för enstaka ekonomibrev ligger på 1,16 euro, och portot för ett enstaka förstaklassbrev är 0,70 euro högre.
8.2.2. Frankrike
I Frankrike gällde under 2018–2020 att den utsedda tillhandahållaren av den samhällsomfattande posttjänsten, La Poste, skulle tillhandahålla en förstaklassbrevtjänst med övernattbefordran och en ekonomibrevstjänst med tvådagarsbefordran. För 2020 var kvalitetskraven att minst 85 procent av förstaklassbreven skulle delas ut i tid och minst 94 procent av ekonomibreven. Paket skulle vara framme inom två dagar till 91,5 procent, och av rekommenderade brev skulle 95 procent vara framme inom två dagar.28
Med anledning sjunkande brevmängder och finansiella underskott i den samhällsomfattande posttjänsten fick en f.d. parlamentsledamot uppdraget att utreda förändringar i den samhällsomfattande posttjänsten. I linje med förslagen i rapporten29 som det arbetet utmynnade i har den franska premiärministern uttalat stöd för att brevtjänsteutbudet i den samhällsomfattande posttjänsten ska utgå från en tjänst med tre dagars befordringstid. La Poste har som en följd av detta tagit fram ett förslag på utbud av tjänster i den samhällsomfattande posttjänsten, och den franska tillsynsmyndigheten har tillstyrkt förslaget. Målet är att före årsskiftet 2022/2023 dels slå fast de nya villkoren i ett avtal mellan den franska staten och La Poste, dels fastställa nya kvalitetskrav i en ministerförordning.
Enligt La Postes förslag på tjänsteutbud, vilket alltså tillsynsmyndigheten har tillstyrkt, ska förstaklassbrevet övergå till att bli ett e-brev. Breven ska skickas via La Postes webbplats och kommer att skrivas ut vid en La Poste-enhet nära mottagaren. Om breven skickas in till La Poste före kl. 20 kommer de därför att delas ut följande dag (dock inte söndagar). Ett sådant brev kommer att kosta 1,49 euro.
28 Arrêté du 12 septembre 2018 relatif aux objectifs de qualité de service fixés à La Poste pour 2018, 2019 et 2020, au titre de l'offre de service universel que La Poste est tenue d'assurer en application de l'article L. 2 du code des postes et des communications électroniques. 29 Les mutations du service universel postal – enjeu politique de la proximité et de l’égalité des Français devant le service public. Slutrapport från Jean Launay den 14 april 2021.
Ekonomibrevet kommer att bli standardbrevet inom den samhällsomfattande posttjänsten och ha tre dagars befordringstid. Priset kommer att bli 1,16 euro, med ett tillägg om 0,50 euro om brevet ska vara spårbart.
La Poste kommer dessutom att erbjuda en ny tjänst, en plustjänst, med två dagars befordringstid där breven är spårbara. Breven kommer att kunna hämtas av brevbäraren vid avsändarens postlåda. Priset för brev upp till 20 gram kommer att vara 2,95 euro, och för privatpersoner kommer tjänsten att innebära en rätt till ersättning vid försenad utdelning. För företagskunder kommer priset för ett sådant brev upp till 50 gram att vara 1,64 euro. För dessa kunder kommer tjänsten inte att innefatta någon rätt till ersättning vid försening.30
Genom förändringarna i utbudet beräknas koldioxidutsläppen från de aktuella tjänsterna att minska med 25 procent till följd av att La Poste upphör med flygtransport av brev, fyller sina lastbilar i högre grad och skriver ut brev närmare mottagarna.
Trots dessa förändringar kommer La Poste att få statlig ersättning för tillhandahållandet av den samhällsomfattande posttjänsten för tiden från och med år 2021 med 500–520 miljoner euro per år, under förutsättning att det godkänns av kommissionen.31
8.2.3. Grekland
I Grekland ska 90 procent av breven i den samhällsomfattande posttjänsten delas ut inom tre dagar och 98 procent inom fem dagar. Kraven gäller från och med den 1 januari 2021.32
Sedan den 1 januari 2021 har även omfattningen av den samhällsomfattande posttjänsten ändrats i Grekland. Den omfattar inte längre sådana tjänster vars priser och villkor har föregåtts av individuella förhandlingar eller kommersiella överenskommelser eller rabatter i förhållande till tillhandahållaren av tjänsterna.33 Den grekiska tillsynsmyndigheten har uppgett för oss att denna förändring gjor-
30 Avis n° 2022-1139 de l’Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse en date du 2 juin 2022 relatif à une modification du catalogue des prestations du service universel postal, samt La Poste is modernising its mail-service range
to meet customers needs and reduce its carbon footprint, den 22 juli 2022, La Postes webbplats.
31 Réunion du comité de suivi de haut niveau du contrat d’entreprise entre l’Etat et La Poste, pressmeddelande från den franska regeringen den 22 juli 2021. 32 Regeringsbeslut nr 41252 ΕE 202.1. 33 Se artikel 227, par.1 lag 472/2020.
des för att minska den ekonomiska belastningen på den samhällsomfattande posttjänsten.
8.2.4. Spanien
I Spanien är kravet på den utsedde tillhandahållaren av den samhällsomfattande posttjänsten att 93 procent av standardbreven, 93 procent av rekommenderade brev och 80 procent av paketen ska ha delats ut inom tre dagar. Inom fem dagar ska 99 procent av standardbreven, 99 procent av rekommenderade brev och 95 procent av paketen ha delats ut.34
8.2.5. Österrike
Enligt den österrikiska postlagen ska tillhandahållaren av den samhällsomfattande posttjänsten se till att minst 95 procent av förstaklassbreven levereras över natt och att 98 procent delas ut inom två dagar. Paket ska delas ut av tillhandahållaren inom två dagar.35
För övriga postoperatörer och för tillhandahållarens ekonomitjänster gäller att 90 procent av breven ska ha delats ut inom fyra dagar medan 85 procent av paketen ska ha delats ut inom tre dagar.
8.3. Utformningen av stödordningar i några länder
8.3.1. Danmark
Regler om finansiering av den samhällsomfattande posttjänsten
I den danska postlagen finns en bestämmelse om finansiering genom en utjämningsordning av nettokostnader som utgör en orimlig ekonomisk belastning.36 Utjämningsordningen bygger på att alla postoperatörer som är verksamma i Danmark bidrar till nettokostnaderna. Ordningen infördes i dansk rätt genom 2010 års postlag men har avvecklats. Sedan 2017 gäller ordningen för nettokostnader till
34 Resolución de 15 de junio de 2021, de la Secretaría General Técnica, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de junio de 2021, por el que se aprueba el plan de prestación del servicio postal universal, BOE núm. 152, 26.6 2021, s. 76736–76800. 35 11 § Bundesgesetz über die Regulierung des Postmarktes (Postmarktgesetz-PMG). 36 18 § i den danska postlagen.
och med räkenskapsåret 2016. Statsstöd har lämnats till den danska tillhandahållaren av samhällsomfattande posttjänster även för tiden efter räkenskapsåret 2016 men detta stöd har inte lämnats med stöd av bestämmelser i postlagen.
Utjämningsordningen
I den i praktiken inte längre tillämpliga regleringen om en utjämningsordning föreskrivs att om skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster innebär nettokostnader som utgör en orimlig ekonomisk belastning kan kostnaderna fördelas mellan vissa postoperatörer. Det definieras inte vad som menas med orimlig ekonomisk belastning. I förarbetena till bestämmelsen anges att i bedömningen av om det är fråga om en orimlig ekonomisk belastning ingår frågan om, och i vilken omfattning, underskott inom någon av tjänsterna inom den samhällsomfattande posttjänsten uppvägs av överskott i andra sådana tjänster.37
I en förordning om utjämningsordningen38 finns bestämmelser om förfarandet för att ersätta den utsedda tillhandahållaren för nettokostnaden för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster och för beräkningen av denna kostnad. Ersättningen lämnades i efterhand. Tillhandahållaren skulle senast i samband med att årsredovisningen lämnades ge in ansökan om ersättning, och ersättningen betalades ut under det andra året efter året som ersättningen avsåg.
I förordningen beskrivs övergripande hur nettokostnadsberäkningen skulle göras (se 4 §). Bland annat anges att vid beräkningen ska tas hänsyn till alla relevanta omständigheter, bland annat immateriella och marknadsmässiga fördelar som företaget har genom att vara utsett att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten, rätten till rimlig vinst och incitament till kostnadseffektivitet.
I förordningen föreskrivs också att Trafikstyrelsen ska kontrollera om den utsedde tillhandahållarens beräkningar av nettokostnaden är korrekta samt att Trafikstyrelsen ska fastställa nettokostnadens storlek och bedöma om denna utgör en orimlig ekonomisk belastning.
37 2010/1 LSF 44, Forslag til Postlov, s. 67. 38 Bekendtgørelse om en udligningsordning til finansiering af befordringspligten, BEK nr 727 af 24/06/2011.
Trafikstyrelsen fördelar därefter nettokostnaden på de företag som är skyldiga att bidra till utjämningsordningen.
I kommissionens beslut om statsstöd till Posten Danmark för tiden efter 2016 redogörs för ersättning ur kompensationsfonden för åren 2014–2016. År 2014 fick bolaget 2,55 miljoner danska kronor, medan belopp om 12,4 miljoner danska kronor och 8,1 miljoner danska kronor var på tal för 2015 och 2016. Dessa belopp var dock osäkra med hänsyn till konkurrenternas minskande volymer. Det förefaller alltså ha varit ganska små belopp som kompensationsfonden bidrog med. Detta verkar inte ha berott på att nettokostnaden var liten. Av Postnords årsredovisning för 2016 framgår att det justerade resultatet för 2016 var en förlust på 625 miljoner svenska kronor och 2015 var en förlust på 371 miljoner svenska kronor.
Ersättning från den danska staten 2016 – 2020
Post Danmark fick alltså ersättning från den danska staten för tillhandahållandet av den samhällsomfattande posttjänsten för 2017– 2020. För denna situation fanns inte något särskilt regelverk i postlagstiftningen. Ersättningsmekanismen beskrevs i en handling (aktstykke) som ministeriet gav in till Folketingets finansutskott, och principerna för att bland annat kontrollera att bolaget inte överkompenserades beskrevs i ett avtal mellan den danska staten och Postnord. Dessa handlingar är inte offentliga.
Enligt ett räkenskapsreglemente för Posten Danmark som Transportstyrelsen har beslutat om ska en statsauktoriserad revisor granska bolagets räkenskaper och kontrollera bland annat att postdirektivets redovisningskrav iakttas.39 En annan auktoriserad revisor granskar årligen att Post Danmark inte överkompenseras genom den ersättning som företaget erhåller från den danska staten.
8.3.2. Finland
I den finska postlagen finns bestämmelser om ersättning för tillhandahållandet av den samhällsomfattande posttjänsten. I förarbetena förklarade regeringen att det ska vara möjligt att tillhandahålla posttjänster kostnadseffektivt och att utbudet ska kunna finansieras på
39 Se 5 § 4 st. i Regnskabsreglement for Post Danmark A/S (26. juni 2014).
marknadsvillkor.40 Regeringen bedömde dock, för det fall detta inte skulle vara möjligt, om den samhällsomfattande posttjänsten i så fall skulle finansieras genom upphandling eller stöd. Regeringen förklarade då att ersättning från staten lämpade sig bättre för den finska marknaden för posttjänster än offentlig upphandling eftersom ett upphandlingsförfarande är betungande och inte nödvändigtvis leder till bästa möjliga slutresultat för tjänsternas användare.41
Mot denna bakgrund föreskrivs i den finska postlagen att den som tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten ska av statsmedel få ersättning för den del av nettokostnaderna för samhällsomfattande posttjänster som för tillhandahållaren utgör en orimlig ekonomisk belastning med beaktande av
1. företagets storlek,
2. företagsverksamhetens natur,
3. omsättningen av den verksamhet som företaget bedriver, och
4. andra omständigheter som är jämförbara med dem som avses i
punkterna 1–3.42
Det föreskrivs också att beslut om ersättning fattas av kommunikationsministeriet på basis av en nettokostnadsberäkning som utarbetats av Traficom. Vidare anges att ansökan om ersättning ska göras hos kommunikationsministeriet samt att ersättning betalas ut retroaktivt för högst ett år från det att yrkandet framställdes.
I förarbetena till postlagen ges ytterligare vägledning för bedömningen av om nettokostnaden utgör en orimlig ekonomisk belastning. Beträffande ”andra omständigheter som är jämförbara med dem som avses i punkterna 1–3” anges att sådana faktorer kan vara till exempel företagets ställning på marknaden eller företagets lönsamhet och dividendutdelningsförmåga. Om ett företag hör till en koncern, ska den postverksamhet som bedrivs av koncernen och annan verksamhet som hänför sig till verksamheten bedömas i sin helhet. Det anges också att kostnaderna för de samhällsomfattande tjänsterna även i framtiden kan täckas av avkastningen från de tjänster som inte
40 RP 216/2010 rd, Regeringens proposition till Riksdagen med förslag till postlag samt om god-
kännande av världspostkonventionen och med förslag till lag om sättande i kraft av de bestämmelser i konventionen som hör till området för lagstiftningen, s. 2.
41 Samma proposition, s. 51. 42 33 § i den finska postlagen.
ingår i de samhällsomfattande tjänsterna. Smärre kostnader för tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster berättigar inte nödvändigtvis till sådan ersättning som avses i paragrafen. Tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster kan alltså bli tvungen att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster också med förlust, om det inte med beaktande av företagets helhetsekonomiska situation är orimligt. Tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster ska inte heller vara berättigad till ersättning av alla nettokostnader, utan endast till den del av dem som utgör en orimlig belastning. Lösningen har motiverats med bland annat att tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster får av sin ställning en konkurrensfördel även på andra servicemarknader och förmår utnyttja skalfördelar i sin verksamhet.43
8.3.3. Norge
Enligt den norska postlagen ska Samferdselsdepartementet på anmodan av tillhandahållaren av den samhällsomfattande posttjänsten täcka nettokostnaden av offentliga medel om tillhandahållaren påförs en orimlig ekonomisk börda (9 §). Begreppet definieras inte i postlagen. I lagens förarbeten anges att vad som utgör en orimlig ekonomisk belastning ska avgöras vid en konkret värdering vid det enskilda tillfället. Inte varje ekonomisk börda ska ersättas utan bördan bör vara av en viss storlek för att anses som orimligt stor.44
Om nettokostnaden väl anses som en orimlig ekonomisk börda ersätts Posten Norge fullt ut för denna kostnad. Tillhandahållaren ska tillsammans med sin begäran om kostnadstäckning ge in en beräkning av nettokostnaden. Ersättningen betalas ut under det år som ersättningen avser. Året därpå beräknar Posten Norge nettokostnaden utifrån det faktiska utfallet för året. Om dessa beräkningar visar att den faktiska nettokostnaden understigit det utbetalda beloppet betalar bolaget tillbaka den överskjutande delen.
Regeringen, Samferdselsdepartementet eller tillsynsmyndigheten har ett bemyndigande att anta föreskrifter eller fatta beslut om beräkningen av kostnaderna för att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten. Några sådana riktlinjer har emellertid inte lämnats. Enligt Posten Norge finns det sedan lång tid tillbaka en inarbetad
43 A. prop. s. 121–122. 44 Prop. 109 L (2014–2015) Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak). Lov om posttjenester (postloven).
ordning för nettokostnadsberäkningen. På uppdrag av Samferdselsdepartementet har det gjorts flera externa utredningar och verifieringar av Posten Norges beräkningar av nettokostnaderna och av det kontrafaktiska scenariot.45 Posten Norges årliga beräkningar av nettokostnaden kontrolleras av en extern revisor. De granskas inte av tillsynsmyndigheten.
För 2020 fick Posten Norge ersättning med 449 miljoner norska kronor, men vid efterberäkningarna konstaterades att nettokostnaden var 58,5 miljoner lägre, varför bolaget betalade tillbaka detta belopp. För 2021 tillerkändes Posten Norge 566 miljoner norska kronor. I budgetpropositionen för 2021–2022 föreslogs att bolaget skulle beviljas 755 miljoner norska kronor. I propositionen angavs att utgifterna för köp av olönsamma posttjänster förväntas öka betydligt under de kommande åren och att Posten Norge hade förklarat att kompensationskravet skulle komma att överstiga 1 miljard norska kronor inom några få år. I propositionen anges att beloppet avser utdelning 2,5 utdelningsdagar i veckan till postlådor i stället för till upphämtningsställen.46
Norge har inte anmält den lämnade ersättningen till Eftas övervakningsmyndighet, som är Eftas motsvarighet till kommissionen, eftersom Norge anser att ersättningen uppfyller Altmarkkriterierna och därför inte utgör stöd.
8.3.4. Tyskland
Om ett företag åläggs att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster kan det begära ersättning från regleringsmyndigheten om företaget visar att den långsiktiga marginalkostnaden för ett effektivt tillhandahållande av den aktuella tjänsten, inklusive en rimlig ränta på använt kapital, överstiger intäkterna från denna tjänst (15 § första stycket). Ersättningen betalas efter utgången av det kalenderår som underskottet av tillhandahållandet uppstår.
Om regleringsmyndigheten tillerkänner ersättning till ett företag som ålagts att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster är tillståndshavare vars omsättning överstiger 500 000 euro under det år som er-
45 Den senaste offentliga rapporten från en granskning är Effects of changing the USO in Norway, Copenhagen Economics, 19.12.2017, rapport åt Samferdselsdepartementet, s. 19–57. 46 Prop. 1 S (2021–2022), Programkategori 22.10 Posttjenester.
sättningen avser skyldig att bidra till finansieringen av ersättningen genom en kompensationsavgift (16 §).
I vart fall sedan 2008 har inget företag erhållit ersättning för tillhandahållandet av den samhällsomfattande posttjänsten i Tyskland.
8.3.5. Österrike
I Österrike regleras den samhällsomfattande posttjänsten i postmarknadslagen.47 Enligt denna ska en nettokostnad som utgör en orimlig ekonomisk belastning ersättas på tillhandahållarens begäran (15 §). Det anges att nettokostnaden för den samhällsomfattande posttjänsten är en orimlig ekonomisk belastning om denna kostnad överstiger 2 procent av de totala kostnaderna för den samhällsomfattande posttjänsten. Det föreskrivs vidare att om nettokostnaden överstiger 2 procent av de totala kostnaderna ska nettokostnaden ersättas till den del som den överstiger denna gräns. Ansökan om ersättning ska, tillsammans med nödvändiga underlag, ges in till tillsynsmyndigheten inom ett år från utgången av det kalenderår som ersättningen avser (13 §).
Om en ansökan ges in ska tillsynsmyndigheten inrätta och förvalta en utjämningsfond (14 §).
I postmarknadslagen finns också en bestämmelse om beräkningen av nettokostnaden (15 §). I denna återges en stor del av texten i postdirektivets bilaga I om beräkningen av nettokostnaden, bland annat bestämmelsen om att hänsyn ska tas till eventuella förmåner och marknadsfördelar som tillkommer en utsedd tillhandahållare, rätten till en rimlig vinst och incitament till kostnadseffektivitet.
Österreichischen Post AG är utsett att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten i Österrike. Bolaget förefaller inte ha fått någon ersättning för tillhandahållandet av den samhällsomfattande posttjänsten.
47 Bundesgesetz über die Regulierung des Postmarktes, BGBl I nr 123/2009.
8.3.6. Spanien
I den spanska lagen om den samhällsomfattande posttjänsten48 föreskrivs att tillsynsmyndigheten ska årligen granska nettokostnaden av skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten. För beräkningen av nettokostnaden har vissa av bestämmelserna i postdirektivets bilaga I om denna beräkning återgetts nästan ordagrant. Till exempel anges att nettokostnaden för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster beräknas som skillnaden mellan nettokostnaden för en utsedd tillhandahållare med skyldighet att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten och för samma tillhandahållare som inte har denna skyldighet. Det anges också att beräkningen ska ta hänsyn till alla övriga relevanta aspekter, inklusive garantier och immateriella förmåner och marknadsfördelar som tillkommer en utsedd tillhandahållare, rätten till rimlig vinst och incitament till kostnadseffektivitet. Vidare föreskrivs att en utsedd tillhandahållare ska ge in nettokostnadsberäkningen för varje räkenskapsår till tillsynsmyndigheten, och att denna ska kontrollera denna årligen. Närmare riktlinjer för beräkningen av nettokostnaden fastställs i en s.k. tillhandahållandeplan, som ska godkännas av regeringen (artikel 27).
Beträffande finansieringen av den samhällsomfattande posttjänsten anges i den nämnda lagen att tillsynsmyndigheten, efter yttrande från det behöriga ministeriet, ska fastställa den orimliga ekonomiska börda som skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten innebär för tillhandahållaren. Den orimliga ekonomiska bördan definieras som nettokostnaden sedan avdrag gjorts med ett belopp som tar hänsyn till i vilken mån som fastställda incitament till kostnadseffektivitet inte uppfyllts. Om bolaget har uppnått effektiviseringar som motsvarar de fastställda effektiviseringsmålen utgör nettokostnaden alltså en orimlig ekonomisk belastning (artikel 28).
Den nu gällande tillhandahållandeplanen fastställdes av den spanska regeringen 15 juni 2021.49 Tillhandahållandeplanen innehåller mycket utförliga riktlinjer för hur nettokostnaden ska beräknas. Bland annat fastställs en koefficient för incitament till kostnadseffektivitet om
48 Ley 43/2010, de 30 diciembre 2010, del servicio postal universal, de los derechos de los usuarios y del mercado postal. 49 Se Resolución de 15 junio de 2021, de la Secretaria General Tecnica, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Minisros de 1 junio 2021, por el qu se abrueba el plan de prestación del servicio postal universal, BOE nr. 152, 26.6. 2021, s. 76736 ff., särskilt s. 76750–76752.
1,7 procent av nettokostnaden. Koefficienten grundas på en expertbedömning av vilka krav som kan ställas på årliga effektiviseringar av verksamheten inom den samhällsomfattande posttjänsten.
I den aktuella lagen föreskrivs att den orimliga ekonomiska belastningen finansieras genom en finanseringsfond. Av kommissionens beslut avseende ersättning för tillhandahållandet av den samhällsomfattande posttjänsten 2011–2020 (som vi redogör för nedan) framgår att den ersättningen inte lämnades från en finansieringsfond. I beslutet anges att fonden skulle genomföras först när den ovannämnda nya tillhandahållandeplanen genomförs.
8.3.7. Italien
I den italienska lagstiftningen om den samhällsomfattande posttjänsten50 finns bestämmelser om finansieringen av den samhällsomfattande posttjänsten med statliga medel eller genom en kompensationsfond. Om finansiering sker med statliga medel ska ersättningen fastställas i ett programavtal mellan det behöriga ministeriet och tillhandahållaren av den samhällsomfattande tjänsten. Det föreskrivs också att nettokostnaden för den samhällsomfattande posttjänsten ska beräknas i enlighet med bilaga I till postdirektivet samt att tillsynsmyndigheten årligen ska offentliggöra storleken av belastningen av den samhällsomfattande tjänsten och sätten att finansiera denna. Det finns emellertid inte någon uttrycklig bestämmelse om att finansieringen förutsätter en orimlig ekonomisk belastning (artikel 3.12–3.14).
I Italien tillhandahålls den samhällsomfattande posttjänsten av Poste Italiane S.p.A. Det senaste programavtalet mellan bolaget och ministeriet avser perioden 2020–2024.51 I detta bestäms ersättningen för tillhandhållandet av den samhällsomfattande posttjänsten till ett årligt maximibelopp om 262,4 miljoner euro. Det anges också att incitamentet till kostnadseffektivitet, i enlighet med bilaga I till postdirektivet, ska tillförsäkras genom att ersättningen bestäms i förväg till ett maximibelopp som inte varierar utifrån inflationsökningar eller utfallet av den ekonomiska belastningen. Det framgår också att nettokost-
50 Decreto legislativo 22 luglio 1999, n. 261. Attuazione della direttiva 97/67/CE concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e per il miglioramento della qualita' del servizio. 51 Contratto di programma 2020–2024 tra il Ministero dello Sviluppo Económico e poste Italiane S.p.A.
naden ska beräknas i enlighet med bilaga I till postdirektivet men i övrigt ges ingen vägledning för beräkningen. Slutligen gäller att om den lämnade ersättningen för varje tvåårsperiod av kontraktets giltighetstid eller det sista giltighetsåret överskrider nettokostnaden för respektive period ska tillhandahållaren återbetala den överskridande delen för perioden.
Den italienska tillsynsmyndigheten, AGCOM, ska alltså årligen offentliggöra storleken av belastningen av den samhällsomfattande tjänsten och sätten att finansiera denna. Det senaste offentliga beslutet avsåg emellertid tre år, 2017–2019.52 Av detta beslut framgår att Poste Italiane hade gett in sina beräkningar av nettokostnaden till AGCOM. Myndigheten tog därför fram ett utkast till egna beräkningar som blev föremål för ett offentligt samråd. Vid detta yttrade sig Poste Italiane och en ytterligare organisation över utkastet.
I sitt beslut frångick AGCOM Poste Italianes beräkningar på en hel del punkter. Myndigheten frångick till viss del Poste Italianes metod för att beräkna nettokostnaden. Vidare gjorde myndigheten andra bedömningar än Poste Italiane av uteblivna intäkter och undvikna kostnader vid det kontrafaktiska scenariot. Beträffande två av åren använde sig AGCOM av ett annat lönsamhetsmått än Poste Italiane, och vad gäller immateriella och kommersiella fördelar ansåg AGCOM att tillhandahållandet av den samhällsomfattande posttjänsten innebar fler sådana än Poste Italiane hade tagit med. Sammantaget kom AGCOM fram till en nettokostnad som var ungefär hälften av den som Poste Italiane hade beräknat.
AGCOM bedömde därefter om nettokostnaden utgjorde en orättvis ekonomisk belastning. Myndigheten konstaterade att begreppet inte hade förtydligats i italiensk rätt. Myndigheten redogjorde därefter för EU-domstolens uttalande i kommissionen mot Belgien (se ovan avsnitt 9.10.1) att den aktuella kostnaden skulle överskrida bolagets betalningsförmåga. Därefter uttalade myndigheten att bedömningen kunde göras genom en jämförelse med kriterier som uppställts i andra länder. Myndigheten konstaterade då att i Belgien anses belastningen oskälig om den överstiger 3 procent av intäkterna i den samhällsomfattande posttjänsten och i Grekland om den överstiger 1 procent, att belastningen i Ungern anses oskälig om den överstiger 1 procent av de sammanlagda kostnaderna avseende den samhälls-
52 AGCOM:s beslut den 17 juni 2021.Delibera n. 199/21/cons. Verifica del calcolo del costo netto del servizion postale universale er gli anni 2017, 2018 e 2019.
omfattande posttjänsten och att belastningen i Tjeckien anses oskälig om den överstiger 1 procent av tillhandahållarens totala kostnader.
AGCOM konstaterade att Poste Italianes nettokostnad för den samhällsomfattande posttjänsten översteg vart och ett av gränsvärdena som de nämnda länderna fastställt. Myndigheten ansåg därför att den samhällsomfattande posttjänstens belastning på Poste Italiane var orättvis och motiverade finansiering.
8.3.8. Portugal
I den portugisiska postlagen53 föreskrivs att tillhandahållare av samhällsomfattande posttjänster har rätt till ersättning för nettokostnaden av den samhällsomfattande tjänsten om den innebär en orimlig ekonomisk belastning. Det anges också att den portugisiska tillsynsmyndigheten, ANACOM, ska definiera begreppet orimlig ekonomisk belastning samt villkoren för hur den ska fastställas, alltså kriterierna som ska användas. Vidare gäller att om tillhandahållare av samhällsomfattande posttjänster anser att tillhandahållandet innebär en orimlig ekonomisk belastning så ska de inom sex månader efter räkenskapsårets utgång ge in en begäran om ersättning med en beräkning av nettokostnaden. ANACOM ska inom 120 dagar från ansökan besluta i frågorna om den samhällsomfattande tjänsten innebär en nettokostnad och om denna bedöms som en orimlig ekonomisk belastning. Myndigheten ska sända sitt beslut till ministern som har ansvar för kommunikationsområdet. Om nettokostnaden innebär en orimlig ekonomisk belastning ska den ersättas genom att en kompensationsfond upprättas (artikel 18).
ANACOM fastställde i beslut den 29 april 202154 kriterier för när nettokostnaden utgör en orimlig ekonomisk belastning. I beslutet förklarade myndigheten att det inte föreligger en orimlig ekonomisk belastning när tillhandahållaren av samhällsomfattande posttjänster åtar sig att lämna ersättning till staten för tillhandahållandet av den samhällsomfattande posttjänsten. Den slog också fast att det föreligger en orimlig ekonomisk belastning när tillhandahållaren av samhälls-
53 Lei n.º 17/2012 de 26 de abril. Estabelece o regime jurídico aplicável à prestação de serviços postais, em plena concorrência, no território nacional, bem como de serviços internacionais com origem ou destino no território nacional e transpõe para a ordem jurídica interna a Diretiva n.º 2008/6/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de fevereiro de 2008. 54 ANACOMs beslut 29.4.2021, Decisão sobre o conceito de encargo financeiro não razoável para efeitos de compensação do custo líquido do serviço postal universal.
omfattande posttjänster har en marknadsandel, beräknad i termer av intäkter från tjänsterna i den samhällsomfattande posttjänsten, som understiger 80 procent eller nettokostnaden för den samhällsomfattande posttjänsten uppgår till minst 3 procent av tillhandahållarens intäkter från tjänsterna i den samhällsomfattande posttjänsten.
8.3.9. Irland
I den irländska postlagen55 föreskrivs att en utsedd tillhandahållare av samhällsomfattande posttjänster som önskar ersättning för nettokostnaden av tillhandahållandet av den samhällsomfattande posttjänsten ska ge in en skriftlig ansökan till tillsynsmyndigheten. Ansökan ska ha det innehåll som tillsynsmyndigheten föreskriver, ska ges in senast 6 månader efter revision av räkenskaperna för det berörda räkenskapsåret samt ska åtföljas av det underlag som rimligen kan krävas av tillsynsmyndigheten. Tillsynsmyndigheten kan därefter kräva ytterligare underlag. Tillsynsmyndigheten ska utifrån underlaget bedöma om tillhandahållandet av den samhällsomfattande posttjänsten innebär en nettokostnad för tillhandahållaren, beräknad enligt bilaga I till postdirektivet och med beaktande av marknadsfördelar som tillkommer tillhandahållaren, och om det innebär en orimlig ekonomisk belastning (artikel 35).
Om tillsynsmyndigheten fastställer att nettokostnaden innebär en orimlig ekonomisk belastning ska myndigheten fördela nettokostnaden mellan alla företag som tillhandahåller sådana tjänster som faller innanför den samhällsomfattande posttjänsten, genom inbetalningar till en kompensationsfond (artikel 36).
8.4. Finansiering genom statsstöd i några andra länder
Flera av de utsedda tillhandahållarna i EU får ersättning för tillhandahållandet av den samhällsomfattande posttjänsten, dock inte alla. I till exempel Finland och Tyskland har inte någon ersättning lämnats.
På kommissionens webbplats publiceras kommissionens beslut i statsstödsärenden. För att en ersättning ska prövas av kommissionen
55 Communications Regulation (Postal Services) Act 2011, Number 21 of 2011.
krävs att stödgivaren anmäler stödet eller att det lämnas in ett klagomål. Allt stöd prövas därför inte av kommissionen. Om till exempel ett stöd till en tillhandahållare av samhällsomfattande posttjänster uppfyller kraven i SGEI-beslut, och då bland annat inte överstiger 15 miljoner euro per år, behöver ingen anmälan göras.
8.4.1. Danmark
Kommissionen har godkänt ersättning till Post Danmark AS för tillhandahållande av den samhällsomfattande posttjänsten under 2017– 201956 och 2020.57 För 2017–2019 godkändes en ersättning om 1 192 miljoner danska kronor (1 683 miljoner svenska kronor). Beloppet skulle användas för att bland annat, som ett led i att införa en ny produktionsmodell, finansiera uppsägning av anställda som enligt lag hade rätt till lön under tre års uppsägningstid. Nettokostnaden för skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten uppgick till 2 571 miljoner danska kronor. Mer än hälften av nettokostnaden härrörde från kostnader för uppsägning av anställda med tre års uppsägningstid.
Det kontrafaktiska scenariot byggde på att Posten Danmark utan sina skyldigheter skulle ha upphört med vissa tjänster, till exempel utdelning av dagstidningar och tidskrifter, utdelning av internationella brev och paket och oadresserade försändelser, skulle ha erbjudit förstaklassbrev endast i större städer, skulle ha upphört med hemleverans av paket i landsbygdsområden med låga volymer samt skulle ha minskat antal utlämningsställen.
För 2020 uppgick det godkända stödet till 225 miljoner danska kronor och nettokostnaden för skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten till 394 miljoner danska kronor. Det kontrafaktiska scenariot motsvarade scenariot i det tidigare beslutet men bolaget skulle också ha minskat servicen hos vissa postombud och minskat antalet brevlådor.
Danmark har även anmält stöd för tid efter 2020 men kommissionen har ännu inte fattat beslut avseende det stödet.
56 Kommissionens beslut 28.5.2018, C(2018) 3169 final, State Aid SA.47707, State compensations granted to PostNord for the provision of the universal postal service – Denmark. 57 SA.57991, USO compensation to Post Danmark A/S for 2020.
8.4.2. Spanien
Kommissionen har också godkänt ersättning om 1 280 miljoner euro till det spanska postbolaget Correos för tillhandahållandet av den samhällsomfattande posttjänsten 2011–2020.58 Enligt det kontrafaktiska scenariot skulle bolaget utan skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten ha minskat antalet utdelningsdagar från fem till tre, ha slutat att tillhandahålla förstaklassbrev samt ha lagt ner förlustbringande postkontor. Nettokostnaden för skyldigheten under den aktuella perioden uppgick till 1,282 miljarder euro. När denna beräknades hade avdrag för produktivitetsökningar gjorts på så sätt att den årliga nettokostnaden minskats med 1,7 procent varje år.
I beslutet anges att Spanien hade åtagit sig att anmäla planerad ersättning för 2021–2025 i tid, men kommissionen har ännu inte meddelat något beslut avseende en sådan anmälan.
8.4.3. Italien
Kommissionen har vidare godkänt stöd för 2020–2024 till Poste Italiane.59 Stödet skulle uppgå till som högst 262 miljoner euro per år. Det kontrafaktiska scenariot bestod i att bolaget utan skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten skulle ha upphört med att tillhandahålla posttjänster. För åren 2020–2022 beräknades nettokostnaden till 445, 319 respektive 278 miljoner euro. Eftersom Poste Italianes affärsplan inte sträckte sig längre än till 2022 var det inte möjligt att göra tillförlitliga beräkningar för 2023 och 2024. Eftersom beräkningen för 2022 var försiktig användes den även för 2023 och 2024.
58 Kommissionens beslut 14.5.2020, C(2020) 3108 final, State Aid SA.50872 (2020/NN) – Spain, USO compensation to Correos, 2011–2020. 59 Kommissionens beslut 1.12.2020, C(2020) 8340 final, State Aid SA.55270 (2020/N) – Italy State compensations granted to Poste Italiane SpA for the delivery of the universal postal service for the period 2020–2024.
8.4.4. Frankrike
Vidare har kommissionen godkänt stöd till La Poste i Frankrike för 2018–2022 för skyldigheten att ha ett rikstäckande system med ett visst antal postkontor och postombud (17 100 år 2017).60 Ersättningen bestod i årliga skattenedsättningar om 174 miljoner euro under 2018 och 2019 och med 185 miljoner euro 2020–2022. Nettokostnaden härrörde från skyldigheten att ha det föreskrivna nätet. Av beslutet framgår inte vilka belopp som nettokostnaden uppgick till.
Uppdraget för La Poste att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten 2018–2022 regleras bland annat i ett avtal mellan bolaget och den franska staten. I ett tillägg den 18 maj 2022 till detta avtal anges att kostnaden för den samhällsomfattande posttjänsten uppgick till 1 114 miljoner euro 2020, eller 782 miljoner om nedskrivningar av värdet på tillgångar räknas bort.61 Med anledning av detta åtar sig staten att dels sänka kraven på den samhällsomfattande posttjänsten, dels årligen under 2021–2025 ersätta La Poste med 500– 520 miljoner euro för skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänster, under förutsättning att kommissionen godkänner stödet. Kommissionen har fattat ett beslut avseende 2021–2022 men beslutet är ännu inte offentligt.62 För 2023–2025 finns ännu inget beslut.
8.4.5. Tjeckien
Slutligen har kommissionen godkänt stöd till Czech Post för perioden 2018–2022. Den övre gränsen för det årliga stödet uppgick till 55,5 miljoner euro. Enligt det kontrafaktiska scenariot skulle bolaget utan skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten ha minskat antalet postkontor med 67 procent och ha övergått till varannandagsutdelning.63
60 Kommissionens beslut 6.4.2018 C(2018) 1937 final, Aide d'Etat SA.49469 (2018/N) – France. Compensation de la mission d'aménagement du territoire en faveur de La Poste pour la période 2018–2022. 61 Avenant au contrat d’entreprise (signé le 16 janvier 2018) 2018–2022 entre L’État et La Poste. Contrat relatif aux missions de service public confiées au Groupe La Poste. 62 SA.100960, Modifications au régime de compensation de la mission d’aménagement du territoire en faveur de La Poste (SA.49469). 63 SA.55208, Czech Post USO compensation for the period 2018–2022.
9. Närmare om vissa krav i postdirektivet
9.1. Postdirektivets krav på utdelning fem dagar i veckan
9.1.1. Huvudregeln
Postdirektivet innehåller en huvudregel om att post ska delas ut minst fem arbetsdagar i veckan. Minskade brevmängder har emellertid gjort det kostsamt att upprätthålla utdelning på det sätt som skedde när postdirektivets krav infördes. I några EES-länder sker inte utdelningen längre på det sätt som gällde när postdirektivet antogs, och Postnord tillämpar sedan maj 2022 s.k. varannandagsutdelning i hela Sverige. I detta avsnitt behandlar vi frågan vilka krav som postdirektivet ställer på utdelningen av post.
Postdirektivets bestämmelse om utdelning av post finns i artikel 3.3. Enligt den bestämmelsen ska den samhällsomfattande tjänsten garanteras minst fem arbetsdagar i veckan, utom under omständigheter eller geografiska förhållanden som bedöms vara undantagsvis förekommande. Den ska minst innebära en insamling samt ett överlämnande vid varje fysisk eller juridisk persons bostad respektive lokaler eller, i undantagsfall, under villkor som den nationella tillsynsmyndigheten bestämmer, ett överlämnande vid lämpliga anläggningar. Varje undantag som beviljas måste meddelas kommissionen och alla nationella tillsynsmyndigheter.
Enligt artikel 3.4 ska de samhällsomfattande posttjänsterna omfatta insamling, sortering, transport och utdelning av dels postförsändelser som väger högst 2 kg, dels postpaket som väger högst 10 kg. Post-
försändelse definieras i direktivet som en adresserad försändelse i den
slutliga form i vilken den ska transporteras av en tillhandahållare av posttjänster. Det anges vidare att sådana försändelser, förutom brev-
försändelser, omfattar till exempel böcker, kataloger, tidningar och tidskrifter samt postpaket som innehåller varor med eller utan kommersiellt värde. I direktivet definieras i sin tur brevförsändelse som en skriftlig underrättelse på vilket fysiskt medium som helst, vilken ska befordras till och överlämnas på den adress som avsändaren angivit på själva försändelsen eller dess omslag. Postpaket definieras emellertid inte.
Direktivet innebär inte att alla posttjänster avseende postförsändelser upp till 2 kg och postpaket upp till 10 kg som tillhandahålls på marknaden eller av en utsedd tillhandahållare ska ingå i den samhällsomfattande posttjänsten utan medlemsstaterna kan bestämma vilka tjänster som ingår i denna tjänst.
En fråga som uppkommer är om direktivet kräver att alla posttjänster som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten bygger på utdelning fem dagar i veckan. Av direktivets ordalydelse kan emellertid inte utläsas något sådant krav, och det skulle heller inte vara rimligt att direktivet förhindrade tjänster med mindre frekvent utdelning inom den samhällsomfattande posttjänsten.
I Sverige delas paket (försändelser som väger mer än 2 kg) traditionellt inte ut av brevbärare. När postdirektivet antogs hämtades paket ut från postkontor, och sedan Postnord i stället börjat använda sig av postombud har paketen hämtats ut där. Detta är också det rekommenderade utdelningssättet för paket enligt den reglering som finns i Post- och telestyrelsens allmänna råd om utdelning av post vid tillhandahållandet av samhällsomfattande posttjänst (PTSFS 2008:6).1Post- och telestyrelsen (PTS) har beslutat föreskrifter genom vilka dessa allmänna råd upphävs den 1 april 2023. Utdelning av paket regleras därefter i 11 § i föreskrifterna där det anges att tillhandahållaren får överlämna postförsändelser till ett expeditionsställe för utlämning om postförsändelsen ska kvitteras av postmottagaren, postförsändelsen på grund av storlek eller annan omständighet inte kan lämnas i postmottagarens postanordning eller det finns varaktigt hinder för utdelning som tillhandahållaren inte råder över och överenskommelse om annan utdelning inte har nåtts mellan tillhandahållaren och postmottagaren.
1 Post- och telestyrelsens föreskrifter och allmänna råd om utdelning av post vid tillhandahållandet av samhällsomfattande posttjänst, PTSFS 2022:20.
I en av kommissionen beställd rapport med en utvärdering av postdirektivet2 anges att postdirektivet kräver utdelning vid mottagarnas bostad eller lokaler och att detta var standardförfarandet i medlemsländerna när direktivet antogs, dock inte i Finland och Sverige. I rapporten anges därefter att för att undvika att postoperatörerna behövde införa nya kostsamma förfaranden som vid den tiden inte efterfrågades av användarna medgav postdirektivet flexibilitet i det avseendet. Enligt rapporten kan de nationella tillsynsmyndigheterna därför bevilja undantag enligt artikel 3.3. Det anges avslutningsvis att 2017 hade undantag för hemleverans beviljats i nio medlemsländer, men Sverige anges inte ingå i denna grupp.3
Den svenska ordningen med uthämtning av paket hos postombud anses inte som ett undantag från kravet på utdelning minst fem arbetsdagar i veckan. Numera tillhandahåller Postnord pakettjänster med hemleverans.
Post- och telestyrelsens tillsynsbeslut
Post- och telestyrelsen har i ett tillsynsbeslut4 bedömt att den modell med varannandagsutdelning som Postnord började införa i januari 2021 uppfyller postlagens krav på utdelning fem dagar i veckan. I beslutet konstaterade PTS att alla paket, varubrev och expressbrev som ska direkt till mottagararen delas ut varje helgfri vardag. PTS konstaterade vidare att det därutöver erbjuds en tilläggstjänst för daglig utdelning av postdistribuerad tidning samt att försändelser som ska till postombud, postboxar, företagscenter, storkundsnummer eller till företag med utkörningsavtal levereras helgfria vardagar. PTS förklarade att kravet på femdagarsutdelning inte innebär att varje enskild tjänst som Postnord erbjuder måste ha utdelning varje helgfri vardag. Eftersom Postnord inom sitt samlade tjänsteutbud hade tjänster med utdelning av postförsändelser till mottagare varje helgfri måndag till fredag ansåg PTS att Postnords produktionsmodell var förenlig med postlagens femdagarskrav. PTS förklarade avslutningsvis att
2 User Needs in the Postal Sector and Evaluation of the Regulatory Framework, Final Report, 1 mars 2021, WIK-Consult, s. 185. 3 A.a. s. 185–186. 4 PTS beslut den 24 juni 2021 – avslut av tillsyn av Postnords nya produktionsmodell i Malmö terminalområde, dnr 21-108.
myndigheten i bedömningen hade lagt särskild vikt vid att tjänsten expressbrev innebär utdelning varje dag.
Norge och kravet på femdagarsutdelning
Den 1 juli 2020 infördes varannandagsutdelning av post i Norge. Sedan dess föreskrivs i 7 § i den norska postlagen att tillhandahållaren av den samhällsomfattande posttjänsten ska garantera utdelning av postförsändelser varannan dag, måndag till fredag, i en tvåveckorscykel.
I propositionen som låg till grund för lagändringen5 bedömdes om ordningen med varannandagsutdelning var förenlig med postdirektivet.6 Departementet tog avstamp i att postdirektivets bestämmelse om utdelning minst fem dagar i veckan infördes 1997 och återspeglar innebörden av postutdelning vid den tid då brevmängden var som störst. Därefter har brevmängden emellertid sjunkit avsevärt. Departementet menade att den betydande nedgången i den norska postvolymen till följd av den starka digitaliseringen, en utmanande geografi med stora avstånd och ett av Europas mest spridda bosättningsmönster borde ge ett visst handlingsutrymme vid tillämpningen av artikel 3.3. Departementet menade vidare att det var relevant att se till praxisen som utvecklats i de medlemsländer som har liknande utmaningar som Norge, särskilt i övriga nordiska länder. Sammanfattningsvis hade det enligt departementet vid bedömningen av om de nya reglerna uppfyller direktivets krav betydelse hur många dagar som utdelning sker och vilka kompensatoriska åtgärder som vidtas.
Beträffande kompensatoriska åtgärder görs senare i propositionen7 bedömningen att det mot bakgrund av vad som framkommit vid remissförfarandet kunde finnas behov av kompensatoriska åtgärder. De åtgärder som regeringen förespråkade var upphandling av dagstidningsdistribution i de områden där det inte finns tidningsdistributionsnät, möjlighet att ålägga tillhandahållaren av den samhällsomfattande posttjänsten att erbjuda postboxtjänster i större utsträckning och att de lokala valmyndigheterna skaffar postboxar så att ändringen i postutdelningen inte får betydelse för möjligheten att förhandsrösta i de norska valen.
5 Prop. 102 L (2018–2019). Proposisjon til Stortinget (forslag till lovvedtak). Endringer i postloven (antall omdelningsdager). 6 S. 15–16, kap. 5 Forholdet till EU:s postdirektiv. 7 S. 30–31.
Övervägandena i propositionen ger intrycket att den norska lagstiftaren ansett att den norska ordningen uppfyller postdirektivets krav på utdelning fem dagar i veckan. Att den norska ordningen uppfattas på detta sätt har bekräftats för utredningen vid kontakter med det norska Samferdselsdepartementet.
Finland och kravet på femdagarsutdelning
I 17 § i den finska postlagen föreskrivs att brevförsändelser som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna ska samlas in och delas ut en gång per dag fem dagar i veckan. Trots detta gäller sedan den 1 juli 2018 att det i en stor del av Finland inte delas ut post fem dagar i veckan.
Den 1 juli 2018 trädde nämligen i den finska postlagen i kraft ändringar som syftade till att beträffande tätortsområden med nät för morgondistribution av tidningar ge möjlighet till undantag från femdagarsutdelning och tillåta en utdelning som omfattar minst tre dagar.
Lagstiftningstekniken som användes var att postlagens krav på befordringstid ändrades. Före ändringen hade det i 19 §, med rubriken Kvalitetsnormer för samhällsomfattande tjänster, föreskrivits att minst 95 procent av försändelserna skulle vara framme senast den andra vardagen efter inlämningsdagen. Efter ändringen gäller att minst 50 procent av försändelserna ska vara framme senast den fjärde vardagen och minst 97 procent senast den femte vardagen från inlämningsdagen. Postlagens bestämmelse om att brevförsändelser som ingår i de samhällsomfattande posttjänsterna ska samlas in och delas ut åtminstone en gång per dag fem dagar i veckan ändrades endast på så sätt att det lades till att insamlingen och utdelningen skulle ske med iakttagande av kvalitetsnormen enligt 19 §.
I den proposition som låg till grund för lagändringarna8 redogjordes för postdirektivets krav på insamling och utdelning fem dagar i veckan och möjligheten till undantag vid omständigheter eller geografiska förhållanden som bedöms vara undantagsvis förekommande. Beträffande de aktuella lagändringarna förklarade regeringen att genom tillägget i 17 § – att insamling och utdelning ska ske med beaktande av kvalitetsnormen i 19 § – ”kan de försändelser som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna tillhandahållas flexibelt samtidigt som
8 Regeringens proposition till riksdagen om förslag till lag om ändring av postlagen (RP 272/2016 rd), s. 20 f.
postdirektivets krav på utdelning omfattande fem dagar följs”. Det angavs också att ”[b]estämmelsen i 17 § 1 mom, ska möjliggöra undantag från femdagarsutdelning i fråga om brev som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna, eftersom man vid utdelningen av sådana brev ska kunna beakta ändringen i 19 § som gäller kvalitetsnormen för de samhällsomfattande tjänsterna, dvs. befordringstiden”.
I den sista meningen i stycket ovan används ordet undantag. Även i propositionens inledande redogörelse för propositionens huvudsakliga innehåll anges att förslagen ska ge en möjlighet att göra undantag från femdagarsutdelning. Texten i propositionen ger dock intrycket att regeringen inte menar att det görs undantag från postdirektivets krav på femdagarsutdelning med stöd av bestämmelsen om undantag vid ”omständigheter eller geografiska förhållanden som bedöms vara undantagsvis förekommande” utan undantag från den finska postlagens krav på femdagarsutdelning. Särskilt mot bakgrund av uttalandet om att de försändelser som ingår i de samhällsomfattande posttjänsterna kan tillhandahållas flexibelt samtidigt som postdirektivets krav på utdelning fem dagar i veckan följs förefaller regeringen mena att det inte är fråga om ett undantag från postdirektivets krav. För detta talar också omständigheten att PTS inte har fått något meddelande i enlighet med artikel 3.3 andra stycket i postdirektivet från Finland om undantag från kravet på femdagarsutdelning.
Danmark och kravet på femdagarsutdelning
I Danmark finns det inte någon lagbestämmelse om femdagarsutdelning. Enligt Post Danmarks tillstånd gäller dock att utdelning av postförsändelser ska ske fem vardagar i veckan. I tillståndet anges vidare att servicekravet för inhemska brev är att de ska vara utdelade senast fem dagar efter inlämning. På grund av detta kvalitetskrav har utdelningsfrekvensen till varje postlåda minskats så att den sker var fjärde dag när det gäller brev.
Det förefaller inte i offentliga myndighetshandlingar ha diskuterats om den danska ordningen uppfyller postdirektivets krav på utdelning fem dagar i veckan.
PTS har inte heller från Danmark fått något meddelande om undantag från kravet på femdagarsutdelning. Detta talar för att Danmark menar att man inte gjort undantag från postdirektivets krav på fem-
dagarsutdelning utan att man har femdagarsutdelning i den mening som avses i direktivet.
9.1.2. Undantag från kravet på femdagarsutdelning
Enligt postdirektivet kan alltså undantag från kravet på utdelning fem dagar i veckan göras under omständigheter eller geografiska förhållanden som bedöms vara undantagsvis förekommande. Det land där det mest omfattande geografiska undantaget gjorts är såvitt vi känner till Italien.
Enligt italiensk rätt9 är varannandagsutdelning möjlig vid speciella infrastrukturförhållanden eller geografiska förhållanden i områden med en befolkning på mindre än 200 personer per kvadratkilometer, dock som mest avseende en fjärdedel av den nationella befolkningen, under förutsättning att den godkänns av regleringsmyndigheten.
Den italienska tillsynsmyndigheten, AGCOM, godkände i juni 201510 en modell för varannandagsutdelning som Poste Italiane hade begärt tillstånd för. I beslutet angavs att den utdelningsmodell som begäran avsåg fick tillämpas tills den nådde en fjärdedel av Italiens befolkning.
EU-domstolens mål C-275/16
Den italienska domstolens begäran till EU-domstolen
Bland annat ett fyrtiotal italienska kommuner väckte talan vid en italiensk domstol om att AGCOM:s beslut skulle ogiltigförklaras. Kommunerna åberopade en rad grunder till stöd för sin talan och flera av grunderna tog sikte på möjligheten till undantag från femdagarsutdelning enligt artikel 3.3 i postdirektivet. Den italienska domstolen begärde ett förhandsavgörande från EU-domstolen. Frågan som ställdes var om den italienska regleringen var förenlig med artikel 3.3 i postdirektivet med hänsyn till att tillsynsmyndigheten var
9 Artikel 3.7 i decreto legislativo, 22 luglio 1999, n. 261 – Attuazione della direttiva 97/67/CE con-cernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e per il miglioramento della qualita’ del servicio, (lagstiftningsdekret nr 261 den 22 juli 1999 om införlivande av direktiv 97/67/EG om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna). 10 Beslut nr 395/15/CONS den 25 juni 2015. Delibera n. 395/15/CONS – Attazione all’attuazione di un modello di recapito a giorni alterni degli invii postali rientranti nel servizio universale.
skyldig att bevilja det nämnda undantaget varje gång som tillhandahållaren av de samhällsomfattande tjänsterna ansöker om det med hänvisning till ”särskilda infrastrukturförhållanden eller geografiska förhållanden i områden med en befolkningstäthet under 200 invånare per kvadratkilometer” även när nämnda förhållanden inte bedöms vara undantagsvis förekommande och omfattar en stor del av landets befolkning (upp till en fjärdedel av befolkningen och därmed en klart mera omfattande del av det nationella territoriet)
EU-domstolen meddelade inte någon dom i målet eftersom den italienska domstolen återkallade sin begäran. Innan EU-domstolen skrev av målet hade emellertid bland annat kommissionen gett in ett yttrande i målet.
Kommissionens yttrande
I sitt yttrande förklarade kommissionen att ordalydelsen i artikel 3.3 inte ger någon vägledning för en precisering av innebörden av rekvisitet ”omständigheter eller geografiska förhållanden som bedöms vara undantagsvis förekommande”. Det var därför nödvändigt att även beakta det sammanhang som den ingår i samt systematiken i och syftet med direktivet.
Kommissionen konstaterade att beträffande kravet på femdagarsutdelning framstår ordalydelsen som mer exakt än bestämmelsen i artikel 3.2 om att expeditions- och inlämningsställen ska ligga så tätt att användarnas behov beaktas men att det lämnas ett utrymme för medlemsstaterna att göra undantag.
Kommissionen förklarade vidare att alla skyldigheter beträffande samhällsomfattande tjänster ska tolkas mot bakgrund av bestämmelsen i artikel 5.1 sista strecksatsen i direktivet. I den bestämmelsen föreskrivs att tjänsterna ska utvecklas som svar på den tekniska, ekonomiska och sociala omgivningen samt på användarnas behov. Kommissionen förklarade därefter att undantag som grundas på omständigheter eller geografiska förhållanden som bedöms vara undantagsvis förekommande ska tolkas och tillämpas restriktivt. Enligt kommissionen ankommer det framför allt på den nationella tillsynsmyndigheten att fastställa vilka omständigheter eller geografiska förhållanden som bedöms vara undantagsvis förekommande. Vid bedömningen av om ett undantag är lagenligt ska samtliga relevanta omständigheter
beaktas, inte endast geografiska och demografiska förhållanden – som kan variera starkt såväl mellan länder som inom ett land – utan även omständigheter som utvecklingen av allmänhetens behov och nödvändigheten att säkerställa den samhällsomfattande tjänstens ekonomiska bärkraft. Enligt kommissionen är det därför logiskt att beakta utvecklingen beträffande elektroniska kommunikationsmedel och den motsvarande minskningen av volymerna av traditionell post för att fastställa gränserna för undantag.
Med hänsyn till bland annat bestämmelsen i artikel 5.1 sista strecksatsen kan enligt kommissionen en radikal minskning av volymerna av postförsändelser mycket väl leda till att skyldigheten att dela ut post fem dagar i veckan kan anses bli föremål för mer omfattande undantag. Den ekonomiska bärkraften hos den samhällsomfattande tjänsten är en faktor av stor betydelse, för utan ekonomisk bärkraft finns det ingen realistisk möjlighet att säkerställa tjänsten.
Ett undantag som syftar till att göra det möjligt att använda endast en brevbärare i avlägsna områden med varannandagsutdelning förefaller enligt kommissionen inte nödvändigtvis stå i strid med direktivet. Om det är tydligt att denna åtgärd syftar till att minska kostnaden för tjänsten och svarar mot en finansiell logik, förefaller den kunna beaktas som skäl för undantag.
Kommissionen pekar vidare på att det i artikel 3 föreskrivs att undantag beviljas av den nationella tillsynsmyndigheten, vilken myndighet har det slutliga ansvaret att bedöma att postdirektivets krav uppfylls. Enligt kommissionen är det dock inte förbjudet att den nationella lagstiftaren antar ett regelverk med ramar för möjligheten att medge undantag och som fastställer tillämpliga kriterier, som är förenliga med bestämmelserna i direktivet.
Mot bakgrund av detta resonemang föreslog kommissionen att EU-domstolen skulle lämna följande svar (här något nerkortat) till den italienska domstolen.
Det ankommer på den nationella tillsynsmyndigheten att säkerställa att ett undantag från skyldigheten att dela ut post minst fem arbetsdagar i veckan verkligen motiveras av undantagsvis förekommande omständigheter eller geografiska förhållanden. Därvid ska inte endast geografiska och demografiska förhållanden beaktas utan även allmänhetens faktiska behov och nödvändigheten att säkerställa den totala ekonomiska bärkraften hos den samhällsomfattande tjänsten. Artikel 3.3 i postdirektivet berövar inte den nationella lagstiftaren möjligheten att fastställa kriterier och parametrar för tillstånd till undantag, under förutsättning att det
är på den nationella tillsynsmyndigheten som det ankommer att pröva frågan och att säkerställa att fastställda kriterier är förenliga med EUrätt som har direkt effekt.
Förslag på undantag för hela Finland
I Finland har regeringen beslutat en proposition med förslag om att det i den finska postlagen ska föreskrivas att brevförsändelser som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten ska samlas in och delas ut tre vardagar i veckan.11 I propositionen konstateras att det finns möjlighet att avvika från kravet på insamling och utdelning fem dagar i veckan och uttalas att det nationella spelrummet i undantagsbestämmelsen är förenat med osäkerhet. Enligt den finska regeringen är det oklart hur mycket till exempel brevmängderna måste minska innan man kan avvika från skyldigheten att samla in och dela ut försändelser fem dagar i veckan. Det uttalas vidare att det bör beaktas att postmarknaden har förändrats avsevärt sedan det ursprungliga postdirektivet och ändringsdirektiven antogs. Enligt regeringen har de ändringar som gjorts i den nationella postlagstiftningen i de nordiska länderna och de senaste årens utveckling på postmarknaden lett till en situation där kommissionen eventuellt tolkar direktivets undantagsbestämmelse flexibelt.
Den pekade också på att kommissionen i sin rapport om postdirektivet från november 202112 medgav att minimikraven när det gäller omfattningen av antalet tjänster, leverans inom fem dagar och kvaliteten på tjänster i postdirektivet inte helt överensstämmer med de nuvarande marknadsförväntningarna och efterfrågan och innebär utmaningar för de utsedda tillhandahållarna. Även i Finland kan enligt regeringen mängden postförsändelser som minskar i rask takt och digitaliseringens höga utvecklingsnivå i kombination med exceptionella geografiska förhållanden i fråga om avstånd tolkas så att de uppfyller förutsättningarna för tillämpning av undantagsbestämmelsen i hela landet. Postdirektivet innehåller dock såsom konstaterats rum för tolkning i fråga om bestämmelserna om insamling och utdelning, och därför är det enligt vad som uttalas i propositionen inte helt säkert
11 Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring och temporär ändring av postlagen, RP 58/2022 rd. 12 Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen av direktivet om posttjänster (direktiv 97/67/EG, i dess ändrade lydelse enligt direktiven 2002/39/EG och 2008/6/EG), s. 5.
att kommissionen tolkar undantaget i artikel 3.3 tillräckligt brett i fråga om den föreslagna ändringen. Regeringen konstaterar avslutningsvis att i sista hand avgör EU-domstolen om det är godtagbart att avvika från huvudregeln i artikel 3.3 på grund av minskade mängder brev och de övriga framhållna omständigheterna.13
Rapporter från kommissionen
Kommissionen antog den 17 november 2015 en rapport till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen av postdirektivet. Rapporten åtföljdes av ett arbetsdokument från kommissionen.14 I det dokumentet förklarade kommissionen att tillsynsmyndigheternas tillstånd till undantag enligt artikel 3.3 måste grundas på klara och objektiva kriterier och tillämpas restriktivt. Den förklarar också att de flesta länder med undantag har gjort det för mindre än 1 procent av befolkningen.
I motsvarande dokument från 202115 konstaterar kommissionen att den minskande efterfrågan på brevtjänster har ökat kostnaderna för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster och att elva medlemsstater, för att ta itu med dessa problem och hitta billigare sätt att bedriva verksamheten, har förlitat sig på direktivets möjlighet till undantag. I ett arbetsdokument16 som låg till grund för rapporten konstateras att direktivet ger medlemsstaterna möjlighet till undantag från kravet på utdelning minst fem arbetsdagar i veckan. I dokumentet uttalas att hittills har medlemsstaterna använt möjligheten på väl avvägda sätt och främst för att hantera undantagssituationer, även om vissa har gått avsevärt längre. Enligt vad som uttalas i dokumentet kan i medlemsstater där användarna inte längre behöver daglig utdelning kravet på utdelning fem dagar i veckan bli för kostsamt i förhållande till användarnas behov. Undantagsmöjligheten är i prin-
13 Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring och temporär ändring av postlagen, RP 58/2022 rd, s. 84–85. 14 Commission staff working document, COM(2015) 568 final. 15 Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen av direktivet om posttjänster (direktiv 97/67/EG, i dess ändrade lydelse enligt direktiven 2002/39/EG och 2008/6/EG). 16 Commission staff working document, Evaluation of Directive 97/67/EC on common rules for the development of the internal market of Community postal services and the improvement of quality of service amended by Directives 2002/39/EC and 2008/6/EC (Postal Services Directive), accompanying the report from the Commission to the European parliament and the council on the application of the Postal Services Directive (Directive 97/67/EC as amended by Directive 2002/39/EC and 2008/6/EC), SWD/2021/309 final.
cip inte tänkt att lösa denna bristande balans mellan kostnader och nytta. Enligt vad som uttalas var syftet med undantaget aldrig att hantera den massiva förändringen i användarnas beteende och inte heller att hantera den ökande ekonomiska belastningen när kostnaderna per enhet ökar till följd av avsevärt lägre brevvolymer.
9.1.3. Slutsatser om innebörden av postdirektivets krav på utdelning minst fem arbetsdagar i veckan
Huvudregeln
Postdirektivet innebär inte att alla posttjänster avseende postförsändelser upp till 2 kg och postpaket upp till 10 kg som tillhandahålls av en utsedd tillhandahållare ska ingå i den samhällsomfattande posttjänsten utan medlemsstaterna kan bestämma vilka tjänster som ingår i denna. Direktivet kräver inte heller att alla posttjänster som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten bygger på utdelning fem dagar i veckan.
Som kommissionen påpekade i sitt yttrande i EU-domstolens mål C-275/16 är ordalydelsen i artikel 3.3 och 3.4 klar vad gäller att den samhällsomfattande posttjänsten som huvudregel ska innebära utdelning fem dagar i veckan och avse postförsändelser upp till 2 kg och postpaket upp till 10 kg. Visserligen föreskrivs det i artikel 5.1 att tjänsterna inom den samhällsomfattande posttjänsten ska utvecklas som svar på den tekniska, ekonomiska och sociala omgivningen samt på användarnas behov. Detta innebär dock inte att kravet på utdelning fem dagar i veckan kan tolkas mot sin ordalydelse.
Medlemsstaterna är alltså skyldiga att säkerställa att utdelning av postförsändelser som huvudregel sker minst fem arbetsdagar i veckan. Detta innebär att det inom den samhällsomfattande posttjänsten ska erbjudas tjänster med utdelning av till exempel brev, paket, dagstidningar och tidskrifter minst fem arbetsdagar i veckan, vilket också PTS har framhållit i det ovannämnda tillståndsbeslutet. Utdelningen behöver inte ske av brevbärare på fasta slingor utan kan göras till exempel på det sätt som Postnord tillämpar i sitt s.k. tunna flöde. Dock måste postdirektivets krav vara uppfyllda för de tjänster som tillhandahålls fem dagar i veckan, till exempel kravet att priserna ska vara rimliga.
Undantagsmöjligheten
Det är möjligt att göra undantag från postdirektivets krav på utdelning minst fem arbetsdagar i veckan. Undantag får göras under omständigheter eller geografiska förhållanden som bedöms vara undantagsvis förekommande.
Kommissionen har i det ovan redovisade yttrandet framhållit att utvecklingen av allmänhetens behov och nödvändigheten att säkerställa den samhällsomfattande tjänstens ekonomiska bärkraft kan beaktas när undantag görs. Enligt kommissionen kan hänsyn tas till utvecklingen av elektroniska kommunikationsmedel och den motsvarande minskningen att volymerna av traditionell post när gränserna för undantagsmöjligheten fastställs. Kommissionen har betonat att den ekonomiska bärkraften hos den samhällsomfattande tjänsten är en faktor av stor betydelse, för utan ekonomisk bärkraft finns det ingen realistisk möjlighet att säkerställa tjänsten.
Undantagsmöjligheten i artikel 3.3 torde vara avsedd för i första hand undantag för delar av ett lands territorium. När ett minskat behov av posttjänster leder till allt större kostnader för den samhällsomfattande posttjänsten torde man dock förr eller senare kunna komma till en punkt där ett undantag för hela landet kan godtas, särskilt om undantaget gäller till exempel endast brev medan utdelning av paket sker varje arbetsdag och utdelning av dagstidningar fem dagar i veckan sker med tidningsbud till en stor del av mottagarna.
9.2. Postdirektivets krav på redovisningen
Enligt våra direktiv ska vi utreda vilka tjänster som ska ingå i den samhällsomfattande posttjänsten. För tjänster som ingår i denna gäller krav beträffande prissättningen och redovisningen. Dessa regler syftar till att skydda användarna och konkurrensen och kan vara ett skäl att låta tjänster ingå i den samhällsomfattande posttjänsten. Samtidigt kan reglerna vara begränsande eller kostsamma för tillhandahållaren av den samhällsomfattande posttjänsten, vilket kan vara ett skäl för att hålla tjänster utanför den samhällsomfattande posttjänsten.
I de följande avsnitten behandlar vi postdirektivets prissättnings- och redovisningsregler. Eftersom prissättningsreglerna är sammankopplade med redovisningsreglerna behandlas redovisningsreglerna först.
9.2.1. Direktivsbestämmelserna
I artikel 14.2 föreskrivs att tillhandahållarna av samhällsomfattande tjänster ska i den interna redovisningen ha skilda konton för att tydligt skilja mellan tjänster och produkter som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna och de som inte gör det. Det anges också att denna särredovisning ska användas när medlemsstaterna beräknar nettokostnaden för den samhällsomfattande tjänsten. Sådana interna redovisningssystem ska bygga på enhetligt tillämpade och objektivt försvarbara principer för kostnadsredovisning.
I artikel 14.3 finns bestämmelser om hur kostnader ska fördelas. Reglerna gäller främst hur gemensamma kostnader, dvs. kostnader som inte direkt kan hänföras till en bestämd tjänst, ska fördelas
Av artikel 14.8 framgår att om en medlemsstat inte har använt ett finansieringssystem för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster och om den nationella tillsynsmyndigheten kontrollerat att ingen av dem som utsetts att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster erhåller statligt bistånd, dolt eller på annat sätt, samt att fri konkurrens råder på marknaden, får den nationella tillsynsmyndigheten besluta att inte tillämpa kraven i artikel 14.
9.2.2. Redovisningskravens genomförande i svensk rätt
Postlagens redovisningsregler
Postdirektivets krav beträffande redovisning har genomförts i 3 kap. 2 § andra stycket postlagen. Där föreskrivs att för den som utsetts att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten gäller att den interna redovisningen ska ha olika konton för att tydligt skilja mellan tjänster och produkter som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten och de som inte gör det. Det föreskrivs också att den interna redovisningen ska ställas upp i överensstämmelse med postdirektivet och att verksamheten årligen ska redovisas till tillståndsmyndigheten i enlighet med postdirektivet.
I förarbetena till postlagens bestämmelser om redovisning anges att bestämmelserna om kostnadsredovisningssystemet och en uppdelad och öppen redovisning avser primärt att förhindra korssubventionering. Det anges också att bestämmelserna vidare syftar till att ge tillräckligt detaljerad information om räkenskaperna för att kunna
säkerställa att prissättningen av de samhällsomfattande posttjänsterna uppfyller de krav och principer som den ska uppfylla, bland annat kravet på rimliga och kostnadsorienterade priser.17
I postlagen finns också ett bemyndigande för regeringen och den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om redovisningskraven. Regeringen har bemyndigat PTS att meddela sådana föreskrifter. Några sådana har dock inte meddelats. I Postnords tillståndsvillkor regleras dock redovisningsskyldigheten närmare.
9.2.3. Redovisningskrav i tillståndsvillkoren
I tillståndsvillkoren föreskrivs följande under rubriken Allmänt om kalkylering.
Postnords kalkylering och redovisning ska vara utformad på ett sådant sätt att tillståndsmyndigheten kan kontrollera att priserna för de olika tjänster som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten är rimliga, ickediskriminerande och kostnadsorienterade samt att korssubventionering mellan tjänster inom och utom den samhällsomfattande tjänsten inte förekommer.
I skälen för denna bestämmelse hänvisas till det ovan nämnda propositionsuttalandet om att bestämmelserna om redovisningssystemet avser primärt att förhindra korssubventionering. Beträffande kalkylsystemet föreskrivs följande.
Postnord ska redovisa kostnader och intäkter för varje enskild tjänst som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten samt för tjänster som delar resurser (nätverk) med samhällsomfattande tjänster. Redovisningen ska göras i ett dokumenterat och transparent kalkylsystem baserat på enhetligt tillämpade och objektivt försvarbara principer för kostnadsredovisning. Begreppet transparent kalkylsystem inkluderar de kalkyler som ligger till grund för Postnords prissättning.
Kostnaderna och intäkterna ska kunna härledas från reviderat bokslut. Det ska framgå vilka fördelningsnycklar som har använts och vilka belopp som därmed fördelats till berörda tjänster. Självkostnaden ska således kunna beräknas för varje enskild tjänst som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten.
17Prop. 2019/10:216, Ny postlag, s. 61.
Utifrån kravet i tillståndsvillkoren på att Postnord ska redovisa kostnader och intäkter för varje enskild tjänst som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten samt för tjänster som delar resurser (nätverk) med samhällsomfattande tjänster gör PTS varje år en kalkylbeställning. Som tillägg till vad som föreskrivs i tillståndsvillkoren anges i denna begäran bland annat att med begreppet tjänst avses i huvudsak enskilda tjänster eller kategorier av tjänster såsom de framgår av Postnords prislistor och villkor.
9.2.4. Innebörden av direktivets krav på redovisning enligt generaladvokaten i EU-domstolens mål C-256/17
EU-domstolens mål
Innebörden av postdirektivets krav på redovisningen – och även direktivets krav på prissättningen, vilket vi återkommer till i avsnitt 9.4 – var föremålet för en begäran om förhandsavgörande från en nederländsk domstol till EU-domstolen. Innan EU-domstolen hade meddelat dom i målet återkallades begäran och målet skrevs därför av. Dessförinnan hade emellertid generaladvokaten lämnat ett förslag till avgörande i målet.18
Målet vid den nederländska domstolen gällde ett beslut som den nederländska tillsynsmyndigheten hade fattat beträffande Koninklijke PostNL BV (PostNL), som var den postoperatör som utsetts att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten i Nederländerna. I beslutet hade tillsynsmyndigheten fastställt ett avgiftsutrymme för de samhällsomfattande posttjänsterna efter att ha slagit fast att Post-NL:s kostnadsredovisningssystem var förenligt med den nederländska postregleringens krav på redovisningen. En konkurrent till PostNL, Sandd BV, överklagade beslutet och gjorde gällande att det var felaktigt eftersom PostNL inte särredovisade sina tjänster i sitt redovisningssystem och eftersom PostNL fått möjlighet att grunda sina avgifter på ett medelvärde.
Bland de frågor som generaladvokaten tog ställning till fanns frågan om artikel 14 i postdirektivet kräver att medlemsstaterna ålägger tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster att ha skilda konton för varje enskild tjänst eller produkt som ingår i de samhällsomfat-
18 Förslag till avgörande den 20 juni 2018 i mål C-256/17, Sandd BV mot Autoriteit Consument en Markt, EU:C:2018:474.
tande tjänsterna. Han uttalade sig också om innebörden av kostnadsorienteringskravet. Hans överväganden i den sistnämnda frågan återkommer vi till i avsnitt 9.4.2.
Generaladvokaten om redovisningskravet
Beträffande kravet i artikel 14 att det i den interna redovisningen ska finnas skilda konton för att tydligt skilja mellan tjänster och produkter som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna och de som inte gör det förklarade generaladvokaten att ”tjänster och produkter som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna” motsvarades i direktivets engelska språkversion av ”each of the services and products which are part of the universal service”. Enligt generaladvokaten var det uttrycket tvetydigt. Han konstaterade också att i andra språkversioner återgavs i vissa en motsvarighet till each medan det i andra versioner inte fanns en sådan motsvarighet. Bestämmelsen skulle därför tolkas med hänsyn till systematiken i och ändamålet med de föreskrifter i vilka den ingår.
Generaladvokaten konstaterade därefter beträffande syftet med bestämmelsen att det framgår av artikel 14.2 andra meningen att de uppgifter om redovisningen som krävs enligt bestämmelsen ska användas ”när medlemsstaterna beräknar nettokostnaden för den samhällsomfattande tjänsten”. Han konstaterade också att skyldigheten att ha skilda konton dessutom var avsedd för att förhindra att korssubventionering påverkar konkurrensen negativt. Han framhöll att enligt skäl 41 i 2008 års postdirektiv ska uppgifterna om redovisningen hjälpa medlemsstaterna och deras nationella tillsynsmyndigheter att
1. fatta beslut avseende samhällsomfattande tjänster,
2. besluta huruvida skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande
tjänster innebär en nettokostnad och utgör en orättvis finansiell börda för tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster,
3. säkerställa att de avgifter som tillämpas för den samhällsomfattande
tjänsten följer de principer om avgifter som anges i direktivet,
4. säkerställa att principerna om terminalavgifter som anges i direk-
tivet följs, och
5. kontrollera att marknadsförhållandena är rättvisa tills konkurren-
sen har fått effekt.
Beträffande nettokostnaden för de samhällsomfattande tjänsterna förklarade generaladvokaten att de varierar avsevärt mellan medlemsstaterna, och att det under vissa omständigheter inte uppstår någon nettokostnad. I sådana situationer skulle alltför stränga krav på redovisningen endast medföra en ekonomisk belastning för tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster utan att ge någon fördel. Enligt honom gällde att i medlemsstater där nettokostnaden för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster är ganska hög och dessutom finansieras med offentliga medel krävs mycket mer detaljerad redovisning för att göra det möjligt för den nationella tillsynsmyndigheten att bedöma huruvida dessa bidrag används för det ändamål som föreskrivs i direktivet. Om en medlemsstat däremot inte har använt ett finansieringssystem och tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster inte har erhållit något statligt bistånd överlåter postdirektivet till och med åt den nationella tillsynsmyndigheten att helt bortse från redovisningskraven i artikel 14. Under sådana omständigheter krävs det enligt generaladvokaten inte längre att den nationella tillsynsmyndigheten gör en detaljerad kontroll av tillhandahållarens redovisning, utan det faller i stället inom ramen för konkurrensrätten.
Mot bland annat denna bakgrund drog generaladvokaten slutsatsen att artikel 14 i postdirektivet inte innehåller någon allmän skyldighet att ha skilda konton för varje enskild tjänst eller produkt som ingår i de samhällsomfattande posttjänsterna. Hur detaljerade uppgifter om redovisningen som krävs av en tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster är snarare nära kopplat till de särskilda omständigheterna kring tillhandahållandet av samhällsomfattande posttjänster i varje medlemsstat, såsom de samhällsomfattande tjänsternas utformning, de rådande marknadsförhållandena och graden av konkurrens på den nationella postmarknaden.
Generaladvokatens svar i denna del till den nederländska domstolen blev därför att artikel 14 inte uppställer någon skyldighet för medlemsstaterna att i nationell lagstiftning föreskriva att tillhandahållarna av samhällsomfattande tjänster i den interna redovisningen ska ha skilda konton för var och en av de tjänster och produkter som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna.
9.2.5. Betydelsen för kostnadsfördelningen av att en tjänst ingår i den samhällsomfattande posttjänsten eller inte
Artikel 14.3 innehåller alltså bestämmelser om fördelning av gemensamma kostnader. Huvudregeln är att gemensamma kostnader när det är möjligt ska fördelas utifrån en direkt analys av vad som orsakade dem. För fall där detta inte är möjligt finns kompletterande regler.
Postnord har förklarat att postdirektivets kostnadsfördelningsregler inte skiljer sig från sedvanlig kalkylpraxis. Postnord har också förklarat att det för kostnadsfördelningen saknar betydelse om en viss tjänst som Postnord tillhandahåller ingår i den samhällsomfattande posttjänsten eller inte. Detta har bekräftats vid kontakter med PTS.
9.3. Postdirektivets krav på prissättningen
Vi ska alltså överväga vilka tjänster som bör ingå i den samhällsomfattande posttjänsten. När tjänster ingår i denna tjänst omfattas de av postlagens prissättningsregler, som härrör från postdirektivet. När vi bedömer vilka tjänster som ska ingå i den samhällsomfattande posttjänsten behöver vi beakta vilka för- och nackdelar som det finns med att olika tjänster omfattas av detta regelverk. Vi går därför närmare in på vad dessa regler innebär. I detta avsnitt 9.3 redogör vi översiktligt för prisbestämmelserna och för hur de genomförts i svensk rätt. I 9.3–9.6 tittar vi närmare på de olika kraven.
9.3.1. Direktivsbestämmelserna
I artikel 12 i postdirektivet finns bestämmelser om avgiftsprinciper. Medlemsstaterna ska enligt dessa se till att avgifterna för var och en av de tjänster som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna är
- rimliga,
- kostnadsrelaterade och ger incitament till ett effektivt tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster, samt
- öppna för insyn och icke-diskriminerande.
Det föreskrivs också att medlemsstaterna, om allmänintresset kräver det, får besluta om en enhetlig taxa inom det nationella territoriet för tjänster till enhetspris och andra postförsändelser.
I artikel 12 finns också bestämmelser som gäller enbart för en utsedd tillhandahållare. Beträffande en sådan gäller att även om medlemsstaten beslutar om en enhetlig taxa så utesluter detta inte att tillhandahållaren har rätt att ingå individuella avtal om priser med användare. Vidare gäller att när en utsedd tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster använder sig av specialavgifter, till exempel gentemot stor- och företagskunder eller förmedlare av post från olika användare, ska denne tillämpa principerna om öppenhet och ickediskriminering både på avgifterna och tillhörande villkor.
Direktivets prissättningsregler har olika syften. De syftar dels till att skydda användarna, som ska erbjudas posttjänster till rimliga priser. Reglerna syftar emellertid också till att skydda mot snedvridning av konkurrensen. I skäl 26 i 1997 års direktiv anges att för att säkerställa en fullgod förvaltning av de samhällsomfattande tjänsterna och förhindra snedvridning av konkurrensen bör avgifterna för de samhällsomfattande tjänsterna vara öppna för insyn, icke-diskriminerande och grunda sig på kostnaderna.
9.3.2. Genomförandet i svensk rätt
Den svenska regleringen om prissättning
Postdirektivets bestämmelser om prissättning har genomförts i svensk rätt genom bestämmelser i 3 kap. postlagen. I 1 § föreskrivs bland annat att den samhällsomfattande posttjänsten ska uppfylla kraven att enstaka postförsändelser ska befordras till enhetliga priser och att villkoren för tjänsten ska vara allmänt tillgängliga.
Enligt 2 § första stycket ska prissättningen av den samhällsomfattande posttjänsten vara öppen för insyn, icke-diskriminerande och kostnadsorienterad samt främja ett effektivt tillhandahållande av tjänsten. I postlagen anges alltså inte att priserna ska vara kostnadsrelaterade, vilket är begreppet som används i postdirektivet, utan föreskrivs att de ska vara kostnadsorienterade. Av förarbetena till bestämmelsen19 framgår att begreppet kostnadsorienterad valdes för att begreppsanvändningen skulle överensstämma med den i lagen
19Prop. 2009/10:216, Ny postlag, s. 59 f.
(2003:389) om elektronisk kommunikation, men att begreppet har samma innebörd som postdirektivets motsvarighet. Kostnadsrelaterad motsvaras i den engelska versionen av postdirektivet av costoriented. Nedan kommer vi att använda kostnadsorienterad när vi utgår från postlagen men kostnadsrelaterad när vi utgår från postdirektivet. Begreppen har emellertid samma innebörd.
Vidare gäller enligt 2 § tredje stycket att om den som utsetts att tillhandahålla hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten tillämpar särskilda priser och andra särskilda villkor gäller, utöver vad som anges i första stycket, att prissättningen och tillhörande villkor ska vara öppna för insyn och icke-diskriminerande.
Enligt 2 § femte stycket får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om kraven enligt första– tredje styckena. Några sådana föreskrifter har inte meddelats.
I 3 § föreskrivs att regeringen får meddela föreskrifter om att priser för tjänster som ingår i postverksamhet och som omfattas av den samhällsomfattande posttjänsten inte får överstiga vissa nivåer. Sådana föreskrifter finns i 9 § postförordningen. Där finns en bestämmelse om ett prishöjningstak för befordran av inrikes frimärkta brev som har lämnats in för tvådagarsbefordran och som väger högst 250 gram.
9.3.3. Förarbetsuttalanden
I den svenska regleringen återges alltså direktivets krav på prissättningen mer eller mindre ordagrant utan någon ytterligare vägledning. I förarbetena till bestämmelserna i postlagen har regeringen dock lämnat förklaringar till vad som menas med att prissättningen ska vara öppen för insyn samt icke-diskriminerande.20 Där förklaras att priser och andra villkor ska tillämpas lika i förhållande till olika avtalsparter, såväl faktiska som möjliga sådana. Sådana avtalsparter kan exempelvis vara företagskunder, förmedlare av post från olika användare och andra postoperatörer. De särskilda priserna och villkoren ska enligt regeringen även gälla för användare, till exempel enskilda användare och små och medelstora företag, som använder posttjänster på liknande sätt. Priserna och villkoren ska alltså även gälla för de användare som uppfyller villkoren för de särskilda priserna, dvs. om användarna uppfyller villkoren för när tillhandahållarna av samhälls-
20Prop. 2009/10:216, Ny postlag, s. 57 f.
omfattande tjänster använder sig av särskilda avgifter gentemot stor- och företagskunder samt förmedlare av post från olika användare ska de ha rätt till de särskilda avgifterna.
Regleringen om att prissättningen och tillhörande villkor ska vara öppna för insyn vid tillämpning av särskilda priser och andra särskilda villkor innebär enligt regeringen att de principer som ligger till grund för prissättningen och villkoren ska vara öppna för insyn. Kravet på insyn medför enligt vad som anges i propositionen inte att alla avtal ska redovisas öppet i detalj, men däremot att en tydlig redovisning ska ske av de principer som ligger till grund för beräkningen av priser och rabatter samt övriga villkor i avtal som avviker från de officiella villkoren.
När det gäller kravet på kostnadsorienterad prissättning resoneras varken i förarbetena till den aktuella bestämmelsen21 eller i förarbetena till dess föregångare i 1993 års postlag22 kring kravets innebörd. I förarbetena till den nu gällande bestämmelsen angavs att regeringen hade för avsikt att bemyndiga PTS att meddela föreskrifter om kraven på prissättningen. Ett sådant bemyndigande finns i 11 § postförordningen men PTS har inte meddelat några sådana föreskrifter.
9.3.4. Tillståndsvillkoren
PTS har alltså inte meddelat några föreskrifter om prissättning och redovisning men i tillståndsvillkoren för Postnord finns vissa bestämmelser om prissättning under rubriken Redovisning av priser och villkor. Där anges följande.
För de tjänster som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten ska Postnord hålla priserna och de allmänna villkoren tillgängliga på Postnords webbplats. Ändringar av priser, principer för prissättning och rabatter och/eller villkor ska meddelas, via webbplatsen eller skriftligen till den som kan beröras, senast 30 dagar innan de träder i kraft. I de fall Postnord tillämpar särskilda priser och andra särskilda villkor, med undantag för tjänster som är avsedda för annan postförsändelse än ett skriftligt meddelande och innehåller varor med eller utan kommersiellt värde, gäller följande. Rabatter som grundar sig på aggregerade volymer under en viss tidsperiod, exempelvis årsvis, (”volymrabatt”) och rabatter som grundar sig på sändningsstorlek (volym per inlämningstill-
21Prop. 2009/10:216, Ny postlag. 22Prop. 2997/98:127, Statens ansvar på postområdet.
fälle) för viss tjänst/vissa tjänster (”sändningsrabatt”) ska, för de tjänster där sådana rabatter erbjuds, redovisas öppet på Postnords webbplats med angivande av rabattsatser och volymintervaller för de olika rabattnivåerna. Undantag från detta krav medges emellertid i det fall slutpriset efter avdragen rabatt redovisas för de olika rabattnivåerna på Postnords webbplats. Rabattsatsen för en volymrabatt i ett visst volymintervall ska anges antingen som ett enskilt värde eller som ett rabattintervall. Om Postnord redovisar rabattsatsen som ett rabattintervall får rabattintervallets om-fång inte överstiga en femtedel av den maximala rabatten som kan erhållas för den aktuella tjänsten. I de fall Postnord tillämpar andra rabatter än volymrabatter och sändningsrabatter enligt distinktionen ovan ska Postnord på sin webbplats för alla sådana rabatter öppet redovisa:
– tydliga villkor/förutsättningar för att erhålla viss rabatt – maximal rabatt och vilka krav som ska vara uppfyllda för att kunna
erhålla maximal rabatt, och – de principer som ligger till grund för beräkning av rabatten/slutpriset.
Principerna behöver emellertid inte anges i de fall rabattsats eller slutpris efter avdragen rabatt redovisas öppet på webbplats
De som vill nyttja de samhällsomfattande posttjänsterna och som efterfrågar prisuppgifter, ska på begäran utöver prisuppgift även få uppgift om vilken eller vilka rabatter som erbjuds/avtalats samt storleken på rabatten/rabatterna specificerad per tjänst.
Tillståndsvillkoren innehåller alltså inga direkta bestämmelser om prissättningen men genom kraven på redovisningen av priser och villkor får man en bild av vad som gäller för prissättningen, dock inte i fråga om kostnadsorientering utan beträffande kravet på icke-diskriminering.
Även om det inte avser prissättningen i sig vill vi peka på vad PTS angett som skäl för kravet i det tredje stycket ovan, som föreskriver större öppenhet avseende priser för försändelser avsedda för skriftliga meddelanden. Som skäl för detta förklarar PTS att utöver de generella reglerna i första och andra stycket är det nödvändigt med mer detaljerade regler för brevtjänster avsedda för skriftliga meddelanden, där det pågående volymfallet motverkar inträde av nya operatörer på denna delmarknad. Postnord är i detta segment också den enda operatören med rikstäckning, varvid alla kunder med behov att nå mottagare i hela landet måste anlita Postnord för åtminstone någon del av landet. PTS förklarar vidare att på marknaden för varuförsändelser
syns å andra sidan en annorlunda dynamisk konkurrensbild där flera operatörer täcker hela riket via sina ombudsnät och nya konkurrerande företag träder in på marknaden.
9.4. Kostnadsorienteringskravet
9.4.1. Bestämmelsen och skäl i direktivet
Enligt postdirektivet ska alltså priserna för posttjänster i den samhällsomfattande posttjänsten vara kostnadsrelaterade. Begreppet är inte definierat i direktivet. Frågor som uppkommer är om kravet ska tilllämpas på den samhällsomfattande posttjänsten som helhet eller på varje enskild tjänst och, i det senare fallet, om priset ska variera utifrån kostnaderna för till exempel tjänster till en viss kund. En fråga i det sammanhanget är om korssubventionering är tillåten. En annan fråga är om kostnadsorienteringskravet sätter gränser för vinstmarginal.
Kostnadsorienteringsbegreppet definieras alltså inte i direktivet men viss ledning ges. Som nämnts ovan anges i skäl 26 i 1997 års direktiv att prissättningsreglerna syftar till att förhindra snedvridning av konkurrensen. Vidare anges i skäl 38 i 2008 års direktiv att i en miljö med fri konkurrens är det viktigt, både för de samhällsomfattande tjänsternas ekonomiska jämvikt och för att begränsa snedvridningar av marknaden, att avsteg från principen att priserna ska avspegla normala affärsmässiga villkor och kostnader bara sker för att skydda allmänintresset.
Vidare föreskrivs i den aktuella strecksatsen i artikel 12, i samma mening som bestämmelsen att priserna ska vara kostnadsrelaterade, att priserna ska ge incitament till ett effektivt tillhandahållande av samhällsomfattande posttjänster. Som vi återkommer till nedan bör kostnadsorienteringskravet tolkas mot bakgrund av denna bestämmelse.
Möjligen kan också ledning fås av omständigheten att det i strecksatsen med bestämmelsen om kostnadsorientering, precis efter den meningen, föreskrivs att medlemsstaterna får besluta att en enhetlig taxa i hela det nationella territoriet för vissa försändelser om allmänintresset kräver det. Denna bestämmelse talar för att utgångspunkten är att kostnadsorienteringen innebär att priserna ska variera och att enhetspris är ett undantag.
Av intresse är också bestämmelsen i femte strecksatsen i artikel 12. Där föreskrivs numera att när tillhandahållarna av samhällsomfattande
tjänster använder sig av specialavgifter till exempel gentemot stor- och företagskunder och förmedlare av post, ska de tillämpa principerna om öppenhet och icke-diskriminering både på avgifterna och tillhörande villkor. I 2002 års direktiv föreskrevs därefter att avgifterna skulle ta hänsyn till de kostnader som sparats in jämfört med standardtjänster som erbjuder hela utbudet av tjänster för insamling, sortering, transport och överlämnande av enskilda försändelser. Detta sista krav togs bort genom 2008 års direktiv. I skäl 39 i det direktivet angavs att de tjänster som tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster erbjuder alla användare, även företag, sändare av massförsändelser och förmedlare av post från olika kunder, kan omfattas av mer flexibla bestämmelser i linje med principen om kostnadsorientering. Därefter angavs att avgifterna borde ta hänsyn till de kostnader som sparats in jämfört med standardtjänster som erbjuder hela utbudet av tjänster för insamling, sortering, transport och distribution av enskilda tjänster. Även om lagstiftaren tyckte att så borde ske togs alltså det kravet, som avsåg specialavgifter, bort genom 2008 års direktiv. Och i det sammanhanget hänvisades alltså till mer flexibla avgiftsbestämmelser i linje med principen om kostnadsorientering.
9.4.2. Generaladvokaten om kostnadsrelaterade priser
I sitt förslag till avgörande i det ovan i avsnitt 9.2.4 redovisade målet C-256/17 uttalade sig generaladvokaten om innebörden av postdirektivets krav på kostnadsorienterad prissättning. Vad han då tog ställning till var för det första om artikel 12 i direktivet kräver att avgiften för varje enskild tjänst som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna ska vara kostnadsrelaterad, snarare än tillhandahållandet av de samhällsomfattande tjänsterna som helhet. I den frågan ingick också frågeställningen om artikel 12 förbjuder korssubventionering mellan de olika tjänster och produkter som tillhandahålls som en del av en skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. En ytterligare fråga var om postdirektivet hindrade tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster från att få avkastning på sina investeringar vid beräkningen av de kostnader som uppkommer vid tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster.
Flera medlemsländer och kommissionen yttrade sig i målet och deras uppfattningar i de olika frågorna skilde sig åt. Till exempel tyckte
Sandd (PostNLs motpart i målet vid den nationella domstolen), den polska regeringen och kommissionen att avgiften för varje enskild tjänst inom den samhällsomfattande posttjänsten skulle vara anpassad efter kostnaden medan PostNL, den nederländska, den spanska och den italienska regeringen var av annan uppfattning i den frågan.
Krav på tillämpning på varje enskild tjänst?
Beträffande innebörden av kostnadsrelaterade priser konstaterade generaladvokaten i sitt förslag till avgörande att postdirektivet innehåller fler krav på priserna än att de ska vara kostnadsrelaterade och att tillhandahållare av samhällsomfattande posttjänster enligt en bestämmelse i artikel 12 har rätt att ingå individuella avtal om priser med användare. Han framhöll särskilt att principen att priserna ska vara kostnadsrelaterade omnämns tillsammans med principen att priserna ska ge incitament till ett effektivt tillhandahållande. Enligt generaladvokaten tydde ordet ”incitament” på att tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster inte bara ska få kostnaderna täckta.
Generaladvokaten pekade också på att det i skäl 38 i 2008 års postdirektiv anges att i en miljö med helt fri konkurrens ska priserna för samhällsomfattande tjänster, i möjligaste mån, avspegla normala affärsmässiga villkor och kostnader.
Generaladvokaten förklarade också att subventionering – antingen som korssubventionering mellan olika posttjänster som utförs av tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster eller som en ersättningsmekanism – är inneboende i uppbyggnaden av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Han framhöll att detta erkänns även i artikel 7 i direktivet, som föreskriver olika sätt att finansiera tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster. Eftersom det monopoliserade området har avskaffats, kan enligt honom till och med korssubventionering från det icke samhällsomfattande området till det samhällsomfattande området vara möjligt för sådan finansiering, så länge det inte påverkar konkurrensen negativt. Generaladvokaten påpekade att i 2008 års direktiv nämns det till och med uttryckligen att vinster som härrör från verksamhet som inte omfattas av tillämpningsområdet för de samhällsomfattande tjänsterna får användas för att finansiera de samhällsomfattande tjänsterna, förutsatt att detta
stämmer överens med fördraget.23 Genom att använda korssubventionering är de samhällsomfattande tjänsterna oberoende av extern finansiering, vilket när allt kommer omkring säkerställer konkurrenskraften för tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster men även att de samhällsomfattande tjänsterna som sådana är långsiktigt bärkraftiga. Så länge det är nödvändigt att uppställa en skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster kan enligt generaladvokaten posttjänster inte tillhandahållas till priser som är strikt anpassade efter kostnaden för varje enskild tjänst.
Enligt generaladvokaten måste det ankomma på medlemsstaterna och deras tillsynsmyndigheter att fastställa detaljerna kring vad införlivandet av artikel 12 innebär. Detta kommer att vara avhängigt av de nationella särdragen i varje medlemsstat. I vissa medlemsstater kan det, enligt vad han framhöll, vara möjligt att tillhandahålla de flesta posttjänster till avgifter som är anpassade efter kostnaden för varje enskild tjänst, medan det i andra medlemsstater kan krävas mer korssubventionering på grund av en betydande procentandel högkostnadsområden, vare sig det beror på geografiska skäl, en utvidgning av omfattningen av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster eller något annat skäl.
Generaladvokaten bemötte också ett argument att en frihet att endast använda kostnadsrelatering för de samhällsomfattande tjänsterna som helhet skulle lägga hinder i vägen för konkurrensen och skulle leda till att konkurrenterna till tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster ställdes inför priser som är konstlat låga och omöjliga att konkurrera med. Generaladvokaten påpekade att argumentet bortsåg från det faktum att trots den handlingsfrihet som medlemsstaterna har getts när de inrättar och övervakar de samhällsomfattande tjänsterna, så omfattas ageranden av tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster, som ingår i eller faller utanför skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, fortfarande av unionens konkurrensregler. Generaladvokaten förklarade att om en tillhandahållare av samhällsomfattande posttjänster gör sig skyldig till missbruk vid prissättningen står rättsmedel till konkurrenternas förfogande enligt konkurrensrätten.
Mot bakgrund av särskilt dessa överväganden ansåg generaladvokaten att artikel 12 i postdirektivet inte kan tolkas som att den ålägger tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster en skyldighet att
23 Skäl 26 i 2008 års postdirektiv.
se till att varje enskild tjänst som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna ska vara kostnadsrelaterad. Medlemsstaterna eller deras nationella tillsynsmyndigheter får dock uppställa ett sådant krav på tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster.
Kostnadsorientering och avkastning
I målet uppkom också frågan om principen om kostnadsrelatering hindrar tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster från att få avkastning på sina investeringar vid beräkningen av de kostnader som uppkommer vid tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster. Den nederländska ordningen byggde på att en fastställd procentuell avkastning lades på kostnaderna för de samhällsomfattande posttjänsterna i syfte att fastställa avgiftsutrymmet. Klaganden i det nederländska målet ansåg emellertid att en rimlig avkastning skulle fastställas på grundval av avkastningen på investerat kapital.
Generaladvokatens slutsats i denna del blev att avsaknaden av detaljerade regler i postdirektivet beträffande beräkningen av en rimlig vinst ska tolkas som ett medvetet val av unionslagstiftaren att inte harmonisera denna aspekt på unionsnivå. Enligt generaladvokaten ankommer det på medlemsstaterna att avgöra vad som utgör en rimlig vinst, med beaktande av de principer som anges i artikel 12 i postdirektivet och att den fastställda vinsten inte får utgöra en snedvridning av konkurrensen.
9.4.3. Gränser som konkurrenslagstiftningen ställer upp
Generaladvokatens uppfattning i det ovan behandlade förslaget till avgörande förefaller vara att de yttre gränserna för kostnadsorienterad prissättning som utgångspunkt sätts av EUF-fördragets konkurrensregler. Den regel som det då är fråga om är fördragets bestämmelse i artikel 102 om förbud mot missbruk av dominerande ställning. Enligt den bestämmelsen är missbruk av dominerande ställning på den inre marknaden eller en väsentlig del av den förbjuden i den mån det kan påverka handeln mellan medlemsstater. I artikeln anges att sådant missbruk kan särskilt bestå i att bland annat påtvinga någon oskäliga inköps- eller försäljningspriser. Det kan då röra sig om både för låga och för höga priser. Nedan behandlar vi prissättnings-
frågan vid missbruk av dominerande ställning genom låga eller höga priser. Vi behandlar inte innebörden av dominerande ställning utan begränsar oss till prissättningsfrågan.
Låga priser
När det gäller förbjudet agerande genom för låga priser är det fråga om att den dominerande aktören erbjuder kunder priser som är svåra för konkurrenterna att möta. Innebörden av förbudet i det sammanhanget har EU-domstolen utvecklat i AKZO mot kommissionen.24I den domen slog EU-domstolen fast att artikel 102 i EUF-fördraget särskilt avser sådant beteende hos ett företag i dominerande ställning som, till skada för konsumenterna, hindrar att den konkurrens som föreligger på marknaden upprätthålls eller utvecklas genom att använda andra metoder än sådana som räknas till normal konkurrens på grundval av de ekonomiska aktörernas prestationer. Enligt domstolen är det därför förbjudet för ett företag i dominerande ställning att tillämpa ett förfarande som leder till en utestängningseffekt för lika effektiva konkurrenter och därmed stärka sin dominerande ställning på andra sätt än genom pris- och prestationskonkurrens. All priskonkurrens kan därför inte anses vara tillåten.
Beträffande frågan om ett företag gör sig skyldigt till underprissättning i konkurrensbegränsande syfte förklarade domstolen att priser som är lägre än de genomsnittliga rörliga kostnaderna (dvs. de kostnader som varierar i förhållande till den producerade mängden) i princip ska betraktas som missbruk, eftersom ett företag i dominerande ställning inte kan antas ha något annat ekonomiskt syfte med tillämpningen av sådana priser än att eliminera sina konkurrenter. Domstolen uttalade vidare att priser som är lägre än de genomsnittliga totala kostnaderna men högre än de genomsnittliga rörliga kostnaderna ska betraktas som missbruk när de fastställs som ett led i en plan som syftar till att eliminera en konkurrent.
EU-domstolen har också lämnat ett förhandsavgörande beträffande eventuellt missbruk av dominerande ställning genom underprissättning i postsektorn.25 Målet gällde Post Danmark A/S, som hade ingått avtal med tre stormarknadskedjor om distribution av oadresserad
24 EU-domstolens dom den 3 juli 1991 i mål C-62/86, AKZO mot kommissionen, EU:C:1991:286. 25 EU-domstolens dom den 27 mars 2012, Post Danmark, C‑209/10, EU:C:2012:172.
reklam. Innan avtalet ingicks hade reklamen distribuerats av Post Danmarks enda stora konkurrent beträffande oadresserade försändelser. Konkurrenten lämnade in ett klagomål till den danska konkurrensmyndigheten som kom fram till att Post Danmark hade missbrukat sin dominerande ställning genom att föra en selektiv rabattpolitik i syfte att skapa lojalitet hos kunderna, varvid Post Danmark inte behandlade sina kunder lika vad beträffar priser och rabatter och tillämpade andra priser gentemot konkurrentens tidigare kunder än gentemot de egna befintliga kunderna, utan att kunna motivera dessa betydande skillnader i företagets pris- och rabattvillkor med hänvisning till sina kostnader.
Sedan Post Danmark överklagat beslutet till dansk domstol och målet till slut hamnat i Höjesteret frågade denna domstol EU-domstolen om artikel 102 i EUF-fördraget ska tolkas så, att det förhållandet att ett postföretag som har en dominerande ställning och som är skyldigt att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster genomför en selektiv sänkning av priserna till en nivå som är lägre än postföretagets genomsnittliga totala kostnader, men högre än företagets genomsnittliga inkrementella kostnader, utgör ett utestängande missbruk, även om det fastslås att priserna inte har fastställts till denna nivå i syfte att eliminera en konkurrent.
EU-domstolen konstaterade att den danska konkurrensmyndigheten inte hade använt begreppet ”rörliga kostnader”, som använts i bland annat AKZO mot kommissionen, utan begreppet ”inkrementella kostnader”. Med det begreppet avsågs ”de kostnader som kan antas falla bort på kort eller medellång sikt (tre till fem år) för det fall att Post Danmark upphör med den verksamhet som består i distribution av oadresserade försändelser”. De ”genomsnittliga totala kostnaderna” hade definierats som ”de genomsnittliga inkrementella kostnaderna med tillägg av en skönsmässigt uppskattad andel av Post Danmarks samkostnader för verksamhet som inte omfattas av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster”.
Mot bakgrund av att den danska konkurrensmyndigheten inte hade resonerat utifrån rörliga kostnader utan utifrån inkrementella kostnader framhöll EU-domstolen att tvisten i det nationella målet karaktäriserades av att det fanns väsentliga kostnader som hänför sig både till verksamhet som omfattas av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster och till verksamheten med distribution av oadresserade försändelser. Dessa ”samkostnader” beror särskilt på
den omständigheten att Post Danmark huvudsakligen använde samma infrastruktur och samma personal för distributionen av oadresserade försändelser som för den verksamhet som var förbehållen företaget till följd av dess skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster vad avser vissa adresserade försändelser. EU-domstolen upplyste också att den danska konkurrensmyndighetens uppfattning var att eftersom Post Danmarks verksamhet med distribution av oadresserade försändelser drog fördel av de ”gemensamma resurserna i företagets distributionsnät” kunde kostnaderna hänförliga till skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster reduceras under en period på tre till fem år om Post Danmark skulle upphöra med distributionen av oadresserade försändelser. Mot denna bakgrund hade den danska konkurrensmyndigheten vid värderingen av de kostnader som kallats ”genomsnittliga inkrementella kostnader” beaktat inte bara de fasta och rörliga kostnader som endast kan hänföras till verksamheten med distribution av oadresserade försändelser, utan även delkostnader som kan kvalificeras som ”rörliga samkostnader”, ”75 procent av de hänförbara samkostnaderna för den logistiska kapaciteten” och ”25 procent av de icke hänförbara samkostnaderna”.
EU-domstolens slutsats blev att en sådan prispolitik som målet gällde inte kvalificeras som utestängande missbruk endast på grund av den omständigheten att det pris som företaget i dominerande ställning tillämpat gentemot en enda kund understiger de genomsnittliga totala kostnader som kan hänföras till den aktuella verksamheten, men överstiger de genomsnittliga inkrementella kostnader som kan hänföras till denna verksamhet, såsom dessa båda kostnadsposter fastställts i det nationella målet.
Höga priser
Låga priser kan alltså vara otillåtna på grund av att de innebär missbruk av dominerande ställning gentemot företagets konkurrenter. Även höga priser kan vara otillåtna. EU-domstolen har förklarat att missbruk av en dominerande ställning i den mening som avses i artikel 102 i EUF-fördraget kan bestå i tillämpning av ett alltför högt pris som inte står i något rimligt förhållande till det ekonomiska vär-
det på den prestation som tillhandahållits.26 Endast ”oproportionella” eller ”orimliga” priser kan därför anses utgöra en överträdelse av den bestämmelsen.27 För att avgöra om så är fallet tillämpar domstolen sedan dess en bedömning i två steg.
I ett första steg fastställs om ett alltför högt pris har tillämpats, dvs. om det är en väsentlig skillnad mellan det faktiska pris som det dominerande företaget på den relevanta marknaden har tillämpat och det pris som det företaget hypotetiskt skulle ha tillämpat om det rått normal och tillräckligt effektiv konkurrens (riktpriset).28
Domstolen har medgett att det finns andra tänkbara metoder för att fastställa om priset är alltför högt. När det är möjligt och lämpligt kan exempelvis produktens försäljningspris och självkostnadspris jämföras.29 Domstolen har till exempel jämfört, å ena sidan, det pris som det dominerande företaget har tillämpat för den aktuella produkten och, å andra sidan, det pris som icke-dominerande företag har tillämpat på samma marknad (jämförelse mellan konkurrenter)30eller som samma dominerande företag tillämpat vid olika tillfällen (jämförelse över tid),31 eller de priser som samma dominerande företag eller andra företag har tillämpat på andra geografiska marknader (geografisk jämförelse).32
När det med hjälp av en eller flera av dessa metoder väl har fastställts att det pris som det dominerande företaget faktiskt har tillämpat kraftigt skiljer sig från riktpriset ska det fastställas i vilken utsträckning det priset är oskäligt, antingen i sig eller i förhållande till priserna på konkurrerande produkter.33
I bedömningens andra steg undersöks huruvida prisskillnaden enbart beror på det dominerande företagets missbruk av sin ställning på marknaden, eller om skillnaden grundas på andra legitima skäl. Endast om det saknas en giltig motivering till skillnaden mellan riktpriset och det faktiska pris som det dominerande företaget utkrävt av
26 Se till exempel EU-domstolens dom den 14 februari 1978, United Brands och United Brands Continentaal mot kommissionen, 27/76, EU:C:1978:22 (United Brands). 27 Se, exempelvis, EU-domstolens dom den 5 oktober 1994, Centre d’insémination de la Crespelle, C‑323/93, EU:C:1994:368, punkterna 19 och 21. 28 United Brands, punkt 249. 29 United Brands, punkt 251. 30 Se exempelvis EU-domstolens dom den 5 oktober 1988, CIRCA och Maxicar, 53/87, EU:C:1988:472. 31 Ibid. 32 EU-domstolens dom den 4 maj 1988, Bodson, 30/87, EU:C:1988:225. 33 United Brands, punkterna 249–253.
sina kunder kan ett pris anses oskäligt i den mening som avses i artikel 102 andra stycket a i EUF-fördraget.
9.4.4. PTS tillämpning av kostnadsorienteringskravet
PTS har ett bemyndigande att meddela föreskrifter om postlagens krav på prissättningen av den samhällsomfattande posttjänsten, bland annat om kravet på att prissättningen ska vara kostnadsorienterad. PTS har emellertid inte meddelat några sådana föreskrifter.
Vidare har PTS möjlighet att i ett tillstånd att bedriva postverksamhet med villkor att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten förena tillståndet med villkor om hur postlagens krav på prissättningen ska fullgöras. Några sådana villkor finns inte i Postnords tillståndsvillkor. Av villkoren avseende kalkylering och redovisning är det emellertid möjligt att utläsa att den kostnadsorienterade prissättningen ska grundas i självkostnaden för var och en av de tjänster som Postnord tillhandahåller i den samhällsomfattande posttjänsten. I tillståndsvillkoren anges nämligen att Postnord ska redovisa kostnader och intäkter för bland annat varje enskild tjänst som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten. Vidare ska det enligt tillståndsvillkoren framgå vilka fördelningsnycklar som har använts och vilka belopp som därmed fördelats till berörda tjänster. Avslutningsvis uttalas i denna del att således ska självkostnaden kunna beräknas för varje enskild tjänst som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten. Detta talar för att kostnadsorienteringskravet i Sverige tillämpas för varje enskild tjänst som helhet och utgår från självkostnaden för varje sådan tjänst.
PTS har dock inte alltid tillämpat kostnadsorienteringskravet helt på detta sätt. Av ett föreläggande från PTS till Postnord 2010 beträffande prissättningen vid en modell med zonindelning framgår att även prisskillnader inom en tjänst bedömdes utifrån kostnadsorienteringskravet. Ärendet gällde Postnords indelning i normal- respektive lågpriszon vid prissättningen av sorterade sändningar. Systemet byggde på att priserna skulle vara högre i områden där utdelningskostnaderna var högre. PTS föreläggande hade sin grund i att myndigheten ansåg att skillnaden i distributionskostnad mellan olika orter inte återspeglades i zonindelningen och de priser som följde av denna. Detta resonemang fördes utifrån kostnadsorienteringskravet.
I föreläggandet uttalade PTS att Postens priser för de tjänster som ingick i den samhällsomfattande tjänsten skulle vara kostnadsorienterade och att det innebar exempelvis att avvikelser från den officiella prislistan, såsom rabatter, fick göras om de kunde motiveras utifrån en lägre kostnad. PTS uttalade därefter att Postens kalkylmodell indikerade en skillnad i distributionskostnad mellan olika orter men att dessa kostnadsskillnader inte återspeglades i zonindelningen och de priser som följer av denna. Den aktuella zonprissättningen kunde därför inte anses uppfylla kravet på att prissättningen av den samhällsomfattande posttjänsten ska vara kostnadsorienterad.34
PTS har förklarat för oss att myndighetens tillämpning av kostnadsorienteringskravet har förändrats sedan föreläggandet 2010 och att myndigheten nu tillämpar kravet på så sätt att var och en av tjänsterna inom den samhällsomfattande posttjänsten ska prissättas utifrån självkostnaden för varje tjänst och att detta ska göras på tjänstenivå, för tjänsten som helhet.
Kravet på kostnadsorienterad prissättning innebär alltså inte något krav på att priset för en viss tjänst ska variera. Om Postnord väljer att låta priserna för en viss tjänst variera, vilket bolaget gör för sändningar, sätter kostnadsorienteringskravet inte några gränser för dessa variationer. I det sammanhanget ska emellertid icke-diskrimineringskravet beaktas, vilket vi återkommer till längre fram.
PTS syn på kostnadsorienteringskravet har satts på pränt endast i ett fåtal dokument. Utöver ovan redovisade dokument har PTS varit inne på frågan i en promemoria den 12 april 2018 beträffande prissättningen av vissa frimärkta brev.35 Frågan som aktualiserades i ärendet var om Postnords beräknade marginal på vissa frimärkta brev var för hög. PTS förklarade i promemorian att kostnadsorientering kortfattat innebär att Postnord får sätta ett pris som innebär att kostnaden (tjänstens självkostnad eller fully distributed cost) täcks och utöver det ger en rimlig avkastning. PTS uttalade vidare att i många sammanhang, exempelvis när det gäller konkurrensfrågor som misstänkt underprissättning, utgör kostnaden ett golv för prissättningen. Vid den aktuella tillsynen var dock perspektivet ett annat, nämligen att tillse att priset inte sattes för högt – dels som skydd för konsumenterna, dels för att hindra korssubventionering av konkur-
34 PTS föreläggande om rättelse av Posten AB:s prismodell (zonprismodellen), 2010-09-30, dnr 10-8803. 35 PTS PM 12.4.2018 Tillsyn av Postnords pris för enstaka frimärkta brev inlämnade för tvådagarsbefordran.
rensutsatta tjänster. Enligt PTS var begreppet kostnadsorientering mer otydligt i det sammanhanget. Enligt PTS var frågan framför allt vad som avses med begreppet ”rimlig avkastning”. Ett sätt att operationalisera begreppet var enligt PTS att omdefiniera kravet till att gälla en maximalt tillåten marginal. PTS konstaterade att den belgiska regleringsmyndigheten 2017 i en prisregleringsfråga, utifrån den belgiska postmarknaden, bedömt att en marginal om maximalt 15 procent var tillåten. Vidare hade den cypriotiska regleringsmyndigheten tillämpat en prisreglering med en hösta tillåtna marginal om 10 procent.
PTS förklarade därefter att det aktuella priset förväntades generera en relativt god marginal för tjänsten under 2018 men att den förväntade marginalen var betydligt lägre än vad ett par andra europeiska regleringsmyndigheter funnit vara en rimlighetsgräns för posttjänster med kostnadsorienterad prissättning. PTS beaktade vidare att den förväntade volymnedgången de närmaste åren implicerade att tjänstens marginal snabbt skulle komma att sjunka. PTS sammantagna bedömning var därför att det aktuella portot inte stred mot bestämmelsen om kostnadsorientering och att risken för korssubventionering var låg.
9.4.5. Ytterligare uppfattningar om kostnadsorientering
Förslag till reglering i Finland
I den ovan nämnda finska propositionen RP 58/2022 rd föreslås att den finska postlagens bestämmelse om prissättning av samhällsomfattande posttjänster ska ändras så att det föreskrivs att den som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänster ska prissätta sina posttjänster så att prissättningen av varje samhällsomfattande tjänst är rimlig, öppen för insyn och icke-diskriminerande.
I propositionen förklaras att postdirektivets krav på kostnadsorienterad prissättning hade genomförts i finsk rätt genom kravet på rimlig prissättning, som skulle innebära att priset får innehålla kostnaderna för produktionen av tjänsten samt en rimlig täckning. Bestämmelsen hade emellertid orsakat tolkningstvister mellan den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster och tillsynsmyndigheten. Enligt Transport- och kommunikationsverkets tolkning skulle en rimlig täckning beräknas separat för varje produkt som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna, medan Posti Ab anser att täckningen ska beräknas som helhet för alla produkter som ingår i de samhällsomfat-
tande tjänsterna, så att täckningen för en enskild produkt får vara högre än den föreskrivna högsta täckningen på 10 procent.36
I propositionen förklaras att ändringen innebär en precisering att rimlig täckning ska beräknas separat för de brevförsändelser, de postpaket, de till landet ankommande postförsändelser och de rekommendations- och försäkringstjänster för brevförsändelser och postpaket som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna. Det förklaras att enligt förslaget får en rimlig täckning inte beräknas som helhet för de posttjänster som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna, och täckningen för ett enskilt produktslag som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna får inte överskrida den föreskrivna maximala täckningen på 10 procent. Det uttalas vidare att genom propositionen preciseras bestämmelsen i den riktning som postdirektivet förutsätter. Artikel 12 i postdirektivet gäller prissättning och förutsätter att den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster ska prissätta sina posttjänster så att prissättningen av varje samhällsomfattande tjänst är rimlig, öppen för insyn och icke-diskriminerande.37
Kommissionens rapport till Europaparlamentet och rådet
2015 lämnade kommissionen en rapport till Europaparlamentet om tillämpningen av postdirektivet38. Rapporten åtföljdes av ett arbetsdokument.39 I dokumentet förklaras att det innehåller information om hur postdirektivet har genomförts och om marknadsutvecklingen.
Under rubriken Tariffer för samhällsomfattande produkter anges inledningsvis att artikel 12 kräver att priserna för samhällsomfattande posttjänster ska vara rimliga, kostnadsrelaterade och icke-diskriminerande samt att medlemsstaterna har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att tolka dessa principer. Under den rubriken i dokumentet40 anges också att kravet på kostnadsrelatering syftar inte endast till att förhindra att priserna för grundläggande
36 S. 24. 37 S. 91. 38 Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen av postdirektivet (direktiv 97/67/EG, ändrat genom direktiven 2002/39/EG och 2008/6/EG), COM/2015/0568 final. 39 Commission Staff Working Document, [SWD(2015) 207 final den 17 november 2015] – Accompanying the document – Report from the Commission to the European Par-liament and the Council on the application of the Postal Services Directive (Directive 97/67/CE as amended by Directive 2002/39/CE and Directive 2008/6/EC), COM(2015) 568 final, s. 66 (nedan kallat SWD(2015) 207 final). 40 S. 20.
posttjänster blir för höga utan även till att hindra prissättning under tjänstespecifika kostnader, vilket skulle kunna begränsa konkurrensen. Det anges också att de nationella tillsynsmyndigheterna mäter kostnadsrelatering på olika sätt, till exempel genom att granska individuella priser, priset på en servicenivå eller priset på en korg av tjänster.
ERGP:s uppfattning
Även ERGP (European Regulators Group for Postal Services, en samarbetsorganisation för PTS och andra motsvarande myndigheter) förefaller ha ett synsätt liknande det i det ovan nämnda förslaget till avgörande och den ovan nämnda artikeln. I ERGP:s Report on the
measurement and the allocation of delivery costs in the universal service postal network (2018) behandlas prissättning för posttjänster. Även
i den rapporten hänvisas till det ovannämnda arbetsdokumentet från kommissionen, och det förs resonemang om för höga och för låga priser i termer som liknar dem i EU-domstolens rättspraxis beträffande missbruk av dominerande ställning genom sådana priser.
En artikel om kostnadsorienterad prissättning
Kostnadsorienterad prissättning behandlas i artikeln Distoriented No More: An Economics Compass for the EU’s Cost Orientation Principle.41 Författarna gör en ekonomisk, inte juridisk, analys av postdirektivets krav på kostnadsorienterad prissättning. De tar avstamp i dels postdirektivets krav på att priserna ska ge incitament till ett effektivt tillhandahållande, dels kommissionens ovannämnda uttalande i arbetsdokumentet om kravet på kostnadsorientering. Innebörden i kommissionens uttalande formulerar författarna så, att kravet syftar till att förhindra dels priser som leder till att konkurrensen begränsas på ett rättsstridigt sätt, dels priser som är för höga på grund av att tillhandahållaren drar nytta av sin marknadsposition.
Författarna inleder med att behandla vilken prissättning som enligt ekonomisk litteratur är samhällsekonomiskt mest effektiv. Prissättning utifrån Fully allocated costs (FAC) för varje enskild tjänst är inte samhällsekonomiskt effektivt eftersom man då inte tar hänsyn till användarnas priskänslighet. Författarna konstaterar därefter
41 H.B. Okholm, M. Cerpickis, B. Basalisco, 2018.
att det är vanligt att de nationella tillsynsmyndigheterna, när de kontrollerar att kravet på kostnadsorientering följs, inte gör det utifrån FAC för varje enskild tjänst utan FAC för en korg av tjänster eller hela den samhällsomfattande posttjänsten. Om FAC bestäms på en högre nivå än för varje enskild tjänst blir det möjligt för postoperatören att använda sig av effektiv prissättning inom den breda korg som betraktas. Om i stället kravet på kostnadsorienterad prissättning tolkas så att varje enskild tjänst ska motsvara dess FAC, skulle den samhällsekonomiska effektiviteten minska eftersom det inte skulle finnas utrymme för att differentiera priserna utifrån efterfrågan. För att öka den samhällsekonomiska effektiviteten gäller enligt författarna att ju bredare korg, desto mer flexibilitet för tillhandahållaren att matcha priserna mot efterfrågan. Om tillsynsmyndigheten väljer att tillämpa pristestet utifrån FAC så maximeras enligt författarna den ekonomiska välfärden om sådana tester tillämpas på en hög aggregationsnivå.
Beträffande frågan var gränsen går för när priserna är så låga att de har en snedvridande effekt anges i artikeln att enligt ekonomisk litteratur ska bedömningen göras utifrån långsiktiga genomsnittliga särkostnader (Long run average incremental costs), LRAIC,42 eller genomsnittlig påverkbar kostnad (Average avoidable cost AAC),43vilket betyder att gemensamma kostnader inte ska fördelas. Enligt artikeln är det en gemensam uppfattning i litteraturen att när priset för en korssubventionerad tjänst täcker mindre än sin särkostnad (incremental cost) så påverkar korssubventioneringen konkurrensen negativt.
Frågan när priser är för höga behandlas mindre ingående i artikeln. Det anges att det är möjligt att postoperatörer med stark marknadsposition kan ta ut för höga priser på en korg av tjänster och att detta kan påverka möjliga postanvändare. I ett sådant fall bör regleringsmyndigheten överväga om prissättningen väsentligt överstiger kostnaden på ett sätt som skulle strida mot kostnadsorientering.
Författarna anför också att priserna måste innefatta en rimlig vinst. Kostnadsbaserade avgifter som hindrar en postoperatör från rimliga vinster skulle stå i direkt konflikt med den första målsätt-
42 The cost variance when the production output increases r decreases in a discrete increment, for example service line – i.e. the average of all the (variable and fixed) costs that a firm incurs to produce a specific product. 43 The average of the costs that could have been avoided if the company had not produced a discrete amount of (extra) output.
ningen som kopplats till kostnadsorienteringsprincipen, nämligen att främja effektivitet.
9.4.6. Slutsatser om innebörden av postdirektivets krav på kostnadsrelaterade priser
Det finns goda skäl för den uppfattning som generaladvokaten gav uttryck för i det ovan redovisade förslaget till avgörande, att gränserna för prissättningen sätts av konkurrensreglerna. Det är svårt att se att ett företag som åtar sig att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten utan något stöd eller särskild fördel för sitt åtagande alltid skulle ha ett mindre manöverutrymme än det som konkurrensreglerna medger. Flera EU-länder förefaller också ha den uppfattningen, till exempel Nederländerna, och det samma gäller ERGP.
Det går visserligen att hitta skäl som talar mot generaladvokatens uppfattning, till exempel att kravet på kostnadsrelaterad prissättning inte får någon egentlig innebörd. Som generaladvokaten har framhållit uppställs dock kravet på kostnadsrelaterad prissättning tillsammans med föreskriften att priserna ska ge incitament till ett effektivt tillhandahållande av den samhällsomfattande tjänsten. För att detta krav ska kunna iakttas bör kostnadsorienteringskravet inte generellt innebära längre gående krav än fördragets förbud mot missbruk av dominerande ställning.
Kravet på kostnadsrelatering innebär alltså inte ett generellt krav på att kostnaderna för en viss tjänst inom den samhällsomfattande posttjänsten ska täckas av tjänstens intäkter. Om en medlemsstat ställer krav på posttjänster med en viss servicenivå och kostnaderna för denna överstiger intäkterna sätter kravet på kostnadsrelaterade priser inte hinder för detta. Underskottet kan täckas genom ersättning från staten för tjänsterna eller genom korssubventionering från tjänster som genererar överskott, såväl tjänster som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten som tjänster som ligger utanför denna.
9.5. Icke-diskriminerande prissättning
9.5.1. Postdirektivets bestämmelse
Kravet att priserna ska vara kostnadsorienterade innebär alltså inte att priset för varje kund ska vara kostnadsorienterat. I artikel 12 andra strecksatsen anges också uttryckligen att om allmänintresset kräver det så får medlemsstaterna besluta att en enhetlig taxa ska gälla inom hela det nationella territoriet. Priserna för en tjänst kan alltså variera, vilket också framgår av artikel 12 femte strecksatsen som innehåller en bestämmelse om specialavgifter.
Dock gäller att priserna ska vara icke-diskriminerande, och det gäller även specialavgifter. I den nämnda femte strecksatsen föreskrivs att när tillhandahållarna av samhällsomfattande tjänster använder sig av specialavgifter, till exempel gentemot stor- och företagskunder eller förmedlare av post från olika användare, ska de tillämpa principerna om öppenhet och icke-diskriminering både på avgifterna och tillhörande villkor. Vidare ska avgifterna, tillsammans med de tillhörande villkoren, tillämpas lika såväl mellan olika tredje parter som mellan tredje part och tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster av motsvarande slag. Sådana avgifter ska också gälla för användare, särskilt enskilda användare och små och medelstora företag, som använder posttjänster på liknande sätt.
Som vi redovisat ovan föreskrevs i 2002 års direktiv i denna strecksats också att avgifterna skulle ta hänsyn till de kostnader som sparats in jämfört med standardtjänster som erbjuder hela utbudet av tjänster för insamling, sortering, transport och överlämnande av enskilda försändelser. Denna bestämmelse togs emellertid bort genom 2008 års direktiv. I skäl 39 i det direktivet angavs att avgifterna borde ta hänsyn till de kostnader som sparats in jämfört med standardtjänster som erbjuder hela utbudet av tjänster för insamling, sortering, transport och distribution av enskilda försändelser. Kravet på icke-diskriminering kräver dock inte att sådan hänsyn tas.
När det gäller rabatter som Postnord lämnar, och för den delen även tillhandahållare av samhällsomfattande posttjänster i andra länder, så är de av två slag, som Postnord kallar volymrabatter och prestationsrabatter. Volymrabatterna bygger ofta på avsändarnas årsvolymer medan prestationsrabatter lämnas när försändelserna är sorterade, förarbetade och inlämnade så att det är kostnadsavlastande för postbolaget.
9.5.2. Kravet på icke-diskriminerande prissättning enligt EU-domstolen
Kravet på icke-diskriminerande prissättning har behandlats av EUdomstolen i två domar, som gällde just prestationsrabatter och volymrabatter. I Deutsche Post m.fl.44 uttalade sig EU-domstolen om bestämmelsen i artikel 12 femte strecksatsen, som föreskriver att när tillhandahållarna av samhällsomfattande posttjänster använder sig av specialavgifter, till exempel gentemot stor- och företagskunder eller förmedlare av post från olika användare så ska de till tillämpa principen om icke-diskriminering på avgifterna. Deutsche Post och den tyska regeringen hade gjort gällande bland annat att bestämmelsen inte innebar att förmedlare av post skulle behandlas på samma sätt som stor- och företagskunder. De specialavgifter som målet gällde var avgifter som tillämpades på företags- och storkunder som lämnade in minimimängder med försorterad post. EU-domstolen ansåg att när en tillhandahållare av samhällsomfattande posttjänster gentemot företag eller storkunder använder sig av specialavgifter för minimimängder av post som lämnas in försorterad ska också förmedlare av post från olika kunder komma i åtnjutande av samma avgifter på samma villkor.
I bpost45 uttalade sig EU-domstolen om ett system med volymrabatter som tillämpades av det belgiska bolaget bpost, som tillhandahöll de samhällsomfattande posttjänsterna i Belgien. Frågan gällde volymrabatter som bpost tillämpade i förhållande till förmedlare. Volymrabatterna beräknades på grundval av mängden försändelser som lämnats in och beviljades både avsändare och förmedlare. Rabatten till förmedlarna beräknades emellertid inte på den totala mängden försändelser från samtliga avsändare till vilka förmedlarna tillhandahöll tjänster, utan på grundval av den mängd försändelser som var och en av förmedlarnas kunder genererade.
I sin dom erinrade EU-domstolen om att icke-diskrimineringskravet innebär att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling. Domstolen förklarade att den avsändarbaserade volymrabatten innebar en skillnad i behandling mellan avsändarna och förmedlarna. För att denna skillnad i behandling
44 EU-domstolens dom den 6 mars 2008, Deutsche Post m.fl., C‑287/06–C‑292/06, EU:C:2008:141. 45 EU-domstolens dom den 11 februari 2015, bpost, C‑340/13, EU:C:2015:77.
skulle anses utgöra diskriminering som var förbjuden enligt artikel 12 i postdirektivet krävdes emellertid att två villkor var uppfyllda, nämligen att avsändarna och förmedlarna befann sig i en jämförbar situation på postmarknaden och att det inte fanns något legitimt mål som kunde motivera skillnaden i behandling. För att fastställa om förmedlarna diskriminerats skulle avsändarnas situation jämföras med den situation som förmedlarna befann sig i när de endast samlar in post hos ett visst antal avsändare och vidarefakturerar dem för den posttjänst som bpost tillhandahållit.
Domstolen utgick därefter från att syftet med volymrabatten var att stimulera efterfrågan på posttjänster. De avsändarbaserade volymrabatterna kunde ge avsändarna incitament att lämna in mer post till bpost, som därmed kunde uppnå stordriftsfördelar. Förmedlarnas verksamhet bidrog emellertid inte till en ökning av den mängd försändelser som lämnas in till bpost och därmed till att bolaget uppnår besparingar tack vare sådana stordriftsfördelar. Avsändarna och förmedlarna befann sig därför inte i en jämförbar situation med avseende på syftet med volymrabatterna, som var att stimulera efterfrågan på posttjänster, eftersom det endast var avsändarna som genom detta system kunde uppmuntras att öka mängden försändelser och därigenom öka bposts omsättning. Den skillnad i behandling mellan dessa båda kundkategorier som följde av tillämpningen av systemet med volymrabatter som beräknades per avsändare utgjorde därför inte en diskriminering som var förbjuden enligt artikel 12 i postdirektivet.
9.5.3. Kravet på icke-diskriminerande prissättning enligt Kammarrätten i Stockholm
Årsvolymsrabatter har prövats även av Kammarrätten i Stockholm.46Efter bpost-domen införde Postnord en ordning för årsvolymsrabatter motsvarande den som bpost tillämpade. Denna ordning innebar att förmedlare inte längre fick sammanräkna sina bakomliggande kunders volymer för att erhålla årsvolymsrabatt. Rabatten beräknades i stället utifrån respektive bakomliggande kunds volym var för sig. PTS ansåg emellertid att syftet med årsvolymsrabatterna på den svenska marknaden primärt var att förmå kunder att välja Postnord framför andra postoperatörer och att syftet att öka brevvolymen var
46 Kammarrättens i Stockholm dom den 28 december 2016 i mål nr 4722-15. Post- och telestyrelsen mot Postnord Group AB.
sekundärt. Enligt PTS skulle därför avsändare och förmedlare behandlas på samma sätt. Kammarrätten ansåg emellertid att EU-domstolen hade slagit fast att en volymrabatt syftar till att stimulera efterfrågan och att det som framkommit om den svenska postmarknaden och om konkurrenssituationen på denna inte påverkade tillämpligheten av EU-domstolens dom. Postnords årsvolymrabatt stred därför inte mot kraven på icke-diskriminerande prissättning.
9.5.4. Förarbetsuttalanden
Innebörden av icke-diskrimineringskravet har behandlats i även postlagens förarbeten.47 Där anges att priser och andra villkor ska tillämpas lika i förhållande till olika avtalsparter, såväl faktiska som möjliga sådana. Sådana avtalsparter kan exempelvis vara företagskunder, förmedlare av post från olika användare och andra postoperatörer. De särskilda priserna och villkoren ska även gälla för användare, till exempel enskilda användare och små och medelstora företag, som använder posttjänster på liknande sätt. Priserna och villkoren ska sålunda även gälla för de användare som uppfyller villkoren för de särskilda priserna, dvs. om användarna uppfyller villkoren för när tillhandahållarna av samhällsomfattande tjänster använder sig av särskilda avgifter gentemot stor- och företagskunder samt förmedlare av post från olika användare ska de ha rätt till de särskilda avgifterna.
9.5.5. Icke-diskrimineringskravets betydelse i några situationer
Icke-diskrimineringskravet har betydelse i bland annat konkurrensen mellan Postnord och Citymail. Citymail är verksamt i områden med 54 procent av postmottagarna, i vilka områden kostnaderna för att dela ut post i genomsnitt understiger kostnaderna att dela ut post i övriga områden. Om Postnord mot bakgrund av lägre utdelningskostnader i vissa områden sänker sina avgifter för post till sådana områden medför icke-diskrimineringskravet att avgifterna ska sänkas för post till alla områden med sådan nivå på utdelningskostnaderna, oavsett om Citymail är verksamt där eller inte.
47Prop. 2009/10:216, Ny postlag, s. 57.
Icke-diskrimineringskravet har också den betydelsen att Citymail har rätt till utdelning genom Postnord till icke-diskriminerande priser. Citymail har ett sextiotal kunder mot vilka bolaget åtar sig att posten delas ut i hela landet. I de delar av landet där Citymail inte har egen utdelning anlitar bolaget Postnord för utdelningen. Kostnaden för utdelningen i de områdena blir för Citymails kunder samma som om de hade vänt sig till Postnord direkt. Vi återkommer till den senare aspekten i avsnitt 9.7 avseende tillträde till den utsedde tillhandahållarens postnät.
9.6. Enhetliga priser
Enligt artikel 12 andra strecksatsen anges i anslutning till bestämmelsen om att priserna ska vara kostnadsrelaterade att medlemsstaterna, om allmänintresset så kräver, får besluta om en enhetlig taxa inom hela det nationella territoriet för tjänster till enhetspris och andra postförsändelser. Begränsningen till enskilda postförsändelser motiveras i skäl 38 i 2008 års postdirektiv med att det är sådana försändelser som används mest av konsumenter och små och medelstora företag, vilka utgör de skyddsvärda grupperna. Vidare angavs att medlemsstaterna också kan behålla enhetliga taxor för vissa andra postförsändelser, till exempel tidningar och böcker, för att skydda allmänintresset, till exempel tillgång till kultur, säkerställande av deltagande i ett demokratiskt samhälle (pressfrihet) eller regional och social sammanhållning.
I 3 kap. 1 § postlagen föreskrivs att den samhällsomfattande posttjänsten ska uppfylla kravet att enstaka postförsändelser ska befordras till enhetliga priser. Med enstaka postförsändelser avses styckevis befordran av postförsändelser som måste hanteras enskilt, till exempel brevlådepost.48
I förarbetena uttalas att kravet på enhetliga priser inte hindrar en differentierad prissättning för olika typer av tjänster för vilka det finns en differentierad kostnadsbild. En tjänst som innebär till exempel lokal befordran till en lägre kostnad kan således erbjudas till ett lägre pris. Detta förutsätter dock att tjänsten erbjuds inom hela
48Prop. 2009/10:216, Ny postlag, s. 95.
landet och att priset för lokal befordran av enstaka försändelser är enhetligt för hela landet.49
9.7. Tillträde till tillhandahållarens postnät
I artikel 11a i postdirektivet föreskrivs att när så krävs för att skydda användarnas intressen eller för att främja effektiv konkurrens ska medlemsstaterna se till att villkor som är öppna för insyn och ickediskriminerande gäller för tillgången till delar av postens infrastruktur eller tjänster som tillhandahålls inom ramen för den samhällsomfattande tjänsten. Det anges också att bestämmelsen inte påverkar medlemsstaternas rätt att besluta om åtgärder för att garantera tillgång till postnätet på villkor som är öppna för insyn, proportionerliga och icke-diskriminerande.
Denna bestämmelse infördes i postdirektivet genom 2008 års direktiv, som genomfördes i svensk rätt genom den nu gällande postlagen. I förarbetena till den lagen diskuterades kort om en tillträdesreglering borde införas i svensk rätt50 men regeringen ansåg att den inte hade tillräckligt underlag för att föreslå en sådan reglering.
Postdirektivets bestämmelser om icke-diskriminerande priser kan emellertid ha effekter som motsvarar en tillträdesreglering, vilket EU-domstolen framhöll i Deutsche Post.51 I det målet hade den tyska regeringen gjort gällande att bestämmelsen i artikel 12 femte strecksatsen om icke-diskriminering vid specialavgifter var endast en avgiftsbestämmelse och inte gav upphov till en skyldighet för den som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänster att ge tillgång till deltjänster.
EU-domstolen framhöll att syftet med artikel 12 femte strecksatsen inte är att ge svar på frågan om den som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänster ska eller inte ska ge tillgång till postkedjan, på villkor och på ställen som skiljer sig från vad som gäller för postservicen för vanliga brev. Domstolen förklarade emellertid att enligt bestämmelsen var medlemsstaterna strikt skyldiga att iaktta principerna om insyn och icke-diskriminering för det fall att denna tillhandahållare faktiskt skulle bevilja sådan tillgång till specialavgifter. Domstolen förklarade därefter att när en tillhandahållare av sam-
49Prop. 1997/98:127, Statens ansvar på postområdet, s. 25. 50Prop. 2009/10:216, Ny postlag, s. 67–70. 51 EU-domstolens dom den 6 mars 2008, Deutsche Post m.fl., C‑287/06–C‑292/06, EU:C:2008:141.
hällsomfattande posttjänster, på ett sätt som är mer liberalt än vad som krävs i direktivet, ger sina företagskunder tillgång till sitt postnät på andra ställen än de vanliga inlämningsställena och i detta syfte beviljar dem specialavgifter, så reglerar artikel 12 femte strecksatsen just den situationen. När en tillhandahållare av samhällsomfattande posttjänster använder sig av specialavgifter, till exempel gentemot stor- och företagskunder eller förmedlare av post från olika kunder, ska dessa avgifter, tillsammans med de tillhörande villkoren, tillämpas lika bland annat mellan tredje parter.
9.8. Rättsliga förutsättningar för olika servicenivåer i olika delar av landet
I våra direktiv anges att det bör bedömas om det är möjligt att för vissa delar av landet upphandla eller ge statligt stöd till en nivå på postservice som är högre än den generella servicenivån inom den samhällsomfattande posttjänsten. Frågan är i första hand om postdirektivet hindrar detta.
9.8.1. Postdirektivets krav på likabehandling
Direktiv syftar ofta till att harmonisera lagstiftningen i EU:s medlemsstater. Harmoniseringen kan ske i olika mån. Genom vissa direktiv sker en fullständig harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning på ett visst område. Då får medlemsstaterna varken överskrida eller underskrida den nivå som fastställs i direktivet. I andra fall är det fråga om s.k. minimidirektiv, som sätter en lägsta nivå men tillåter medlemsstaterna att ha längre gående nationella regler.
Postdirektivet är i vissa hänseenden ett minimidirektiv. Till exempel föreskrivs att den samhällsomfattande posttjänsten ska garanteras minst fem arbetsdagar i veckan och innebära minst ett överlämnande vid varje fysisk eller juridisk persons bostad eller lokaler.
Beträffande kvaliteten på tjänsterna inom den samhällsomfattande posttjänsten föreskrivs endast att medlemsstaterna ska säkerställa att normer för kvaliteten på de samhällsomfattande tjänsterna bestäms och offentliggörs i syfte att garantera postservice och hög kvalitet (artikel 16). Det anges också att kvalitetsnormerna ska särskilt riktas in på befordringstider samt tjänsternas regelbundenhet och tillför-
litlighet och att dessa normer ska fastställas av medlemsstaterna när det gäller nationella tjänster. Servicenivåer harmoniseras alltså inte genom postdirektivet.
I artikel 5.1 andra strecksatsen föreskrivs emellertid att varje medlemsstat ska vidta åtgärder för att säkerställa att de samhällsomfattande tjänsterna uppfyller kravet att de ska erbjuda användarna samma tjänst under jämförbara förhållanden. I tredje strecksatsen föreskrivs vidare att de samhällsomfattande posttjänsterna ska tillhandahållas utan någon som helst diskriminering, i synnerhet utan diskriminering på grund av politiska, religiösa eller ideologiska överväganden. I artikel 5.2 föreskrivs därefter att bestämmelserna i artikel 5.1 inte ska hindra att medlemsstaterna vidtar åtgärder i enlighet med krav som har att göra med allmänintresset som det erkänns i fördraget, särskilt i artiklarna 36 och 52,52 och som bland annat rör allmän moral, allmän säkerhet och allmän ordning.
En fråga som uppkommer är då om kravet på att användarna ska erbjudas samma tjänst under jämförbara förhållanden hindrar olika servicenivåer i olika delar av landet. Skälen i direktivet ger inte någon ledning för vad denna bestämmelse innebär och EU-domstolen har inte uttalat sig om bestämmelsens innebörd. Bestämmelsen har inte heller behandlats i förarbetena till postlagen eller dess föregångare. Det finns alltså inte någon direkt vägledning till vad som avses med samma tjänst och till vilka förhållanden som är relevanta för jämförelsebedömningen i just denna bestämmelse.
9.8.2. Samma tjänst
Vad som avses med en viss tjänst har också betydelse vid den särredovisning som ska göras enligt artikel 14 i postdirektivet. För att genomföra kraven i den bestämmelsen har PTS i Postnords tillståndsvillkor beträffande kalkylsystemet angett att Postnord ska redovisa intäkter och kostnader för varje enskild tjänst som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten. I PTS begäran till Postnord om uppgifter för efterkalkylen 2020 anges att med begreppet tjänst avses i
52 I den aktuella bestämmelsen i postdirektivet hänvisas till artiklarna 30 och 46 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget). Detta fördrag har ersatts av EUFfördraget, och de aktuella bestämmelserna i EG-fördraget återfinns numera i artiklarna 36 och 52 i EUF-fördraget.
huvudsak enskilda tjänster eller kategorier av tjänster såsom de framgår av Postnords prislistor och villkor.
Med samma tjänst borde avses tjänster där vissa egenskaper är samma, till exempel befordringstid. Detta stämmer med PTS synsätt.
9.8.3. Likabehandling enligt EU-domstolens praxis
Bestämmelsen i artikel 5.1 gäller alltså likabehandling. I unionsrätten har utvecklats en grundläggande princip om likabehandling. I artikel 18.1 i EUF-fördraget föreskrivs ett förbud mot diskriminering på grund av nationalitet, och i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna har en bred icke-diskrimineringsprincip slagits fast i artikel 21.1. Närmare bestämmelser om likabehandling har fastställts i bland annat direktiv 2000/78 om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet53. Där finns en likabehandlingsbestämmelse med en ordalydelse som överensstämmer väl med den i artikel 5.1 i postdirektivet. I artikel 2.2 i det förstnämnda direktivet förklaras att direkt diskriminering anses förekomma när en person på någon av vissa angivna grunder behandlas mindre förmånligt än en annan person behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation.
Enligt EU-domstolen innebär den allmänna unionsrättsliga likabehandlingsprincipen att lika situationer inte får behandlas olika och olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling. EU-domstolen har förklarat att en förutsättning för att likabehandlingsprincipen ska anses ha åsidosatts genom åtskillnad i behandling är att de aktuella situationerna är jämförbara med hänsyn till samtliga omständigheter som kännetecknar dem. De omständigheter som kännetecknar de olika situationerna och därigenom deras jämförbarhet bör bland annat bestämmas och bedömas utifrån föremålet för och syftet med den unionsrättsakt som medför den ifrågavarande skillnaden i behandling. Bland annat måste principerna och målsättningarna för det område som rättsakten härrör ifrån beaktas.54
53 Rådets direktiv 2000/78/EG av den 27 november 2000 om inrättande av en allmän ram för likabehandling (EGT L 303, 2.12.2000, s. 16–22). 54 Se till exempel EU-domstolens dom den 16 december 2008, Arcelor Atlantique och Lorraine m.fl., C‑127/07, EU:C:2008:728, punkterna 23–26.
Även beträffande den allmänna likabehandlingsprincipen eller en särskild bestämmelse om förbud mot diskriminering är det alltså fråga om att bedöma jämförbara situationer. Vid tolkningen av den ovannämnda bestämmelsen i artikel 2.2 i direktiv 2000/78, där alltså uttrycket jämförbara situationer förekommer i ordalydelsen, hänvisar EU-domstolen till de ovan redovisade uttalandena. Vid tolkningen av den bestämmelsen brukar domstolen också uttrycka att bedömningen ska göras med hänsyn till samtliga omständigheter som kännetecknar situationerna samt att det inte krävs att situationerna är identiska, eftersom prövningen av om situationerna är jämförbara inte måste ske på ett allmänt och abstrakt sätt, utan på ett specifikt och konkret sätt. Eftersom det vid frågor om diskriminering på arbetslivsområdet i regel handlar om förmåner brukar domstolen också ange att prövningen därvid ska göras med avseende på den berörda förmånen.55
9.8.4. Innebörden av bestämmelsen i artikel 5.1 andra strecksatsen
Bestämmelsen om att användarna ska erbjudas samma tjänst under jämförbara förhållanden bör läsas mot bakgrund av bestämmelsen i tredje strecksatsen om förbud mot diskriminering. Den senare bestämmelsen tar sikte på egenskaper hos avsändaren och adressaten. Bestämmelsen i andra strecksatsen måste alltså avse andra förhållanden.
Bedömningen av om förhållandena är jämförbara ska alltså göras utifrån föremålet för och syftet med den aktuella unionsrättsakten. Syftet med postdirektivet var bland annat att genom liberalisering av postmarknaden få en bättre kvalitet på posttjänsterna. I 1997 års postdirektiv anges i skäl 11 att det är av yttersta vikt att på gemenskapsnivå garantera samhällsomfattande posttjänster som omfattar ett minimiutbud av tjänster av angiven kvalitet som i alla medlemsstater måste tillhandahållas samtliga användare till ett rimligt pris, oavsett deras geografiska belägenhet inom gemenskapen. Detta ger inte någon vägledning i jämförbarhetsfrågan. I direktivet kan inte utläsas något krav på att posten ska komma fram lika snabbt mellan alla orter inom en medlemsstat.
55 Se till exempel EU-domstolens dom den 22 januari 2019, Cresco Investigation, C‑193/17, EU:C:2019:43, punkterna 42–43.
Vad som är relevant vid jämförbarhetsbedömningen är de fysiska förutsättningarna för postbefordran. Förhållandena är inte jämförbara om till exempel avstånden är väldigt olika. Omständigheten att behoven av postbefordran anses olika är emellertid inte något som gör att förhållandena inte är jämförbara. Om man anser att det finns behov av bättre postgång i en viss del av landet behöver det behovet omfattas av undantagsregeln i artikel 5.2 för att skillnaderna i tjänster ska kunna godtas.
9.8.5. Undantag med hänsyn till allmänintresset
I artikel 5.2 anges alltså att bestämmelserna i artikel 5.1 inte hindrar att medlemsstaterna vidtar åtgärder i enlighet med krav som har att göra med allmänintresset som det erkänns i fördraget, särskilt i artiklarna 36 och 52, och som bland annat rör allmän moral, allmän säkerhet och allmän ordning. Dessa artiklar ingår i EUF-fördragets avdelningar om fri rörlighet inom unionen för varor, personer, tjänster och kapital. Reglerna om fri rörlighet hindrar inte endast diskriminering på grund av nationalitet, utan även icke-diskriminerande regleringar som innebär hinder mot den fria rörligheten är som utgångspunkt förbjudna.
Det finns möjlighet till undantag från förbudet mot hinder för den fria rörligheten. Hinder som innebär direkt diskriminering kan i princip undantas endast med stöd av en uttrycklig grund i fördraget. Sådana finns exempelvis i de två i postdirektivet nämnda artiklarna 36 och 52. Icke-diskriminerande hinder kan därutöver motiveras av s.k. tvingande skäl av allmänintresse. Det är dock inte tillräckligt att det finns ett allmänintresse utan hindren måste dessutom vara förenliga med proportionalitetsprincipen. Denna innebär att åtgärden ska vara ägnad att säkerställa förverkligandet av det mål som eftersträvas och inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.56
När det gäller allmänintressen som kan motivera inskränkningar i den fria rörligheten anges de intressen som kan motivera diskriminerande inskränkningar uttryckligen i fördraget, till exempel i artiklarna 36 och 52, som det hänvisas till i artikel 5.1 i postdirektivet.
56 Se till exempel EU-domstolens dom den 21 maj 2019, kommissionen mot Ungern, C-235/17, EU:C:2019:432, punkt 59.
Som framgår av den senare bestämmelsen ingår allmän moral, allmän säkerhet och allmän ordning i den gruppen av allmänintressen. En rad andra allmänintressen har emellertid av EU-domstolen godtagits som skäl för icke-diskriminerande inskränkningar i den fria rörligheten. I EU-rättslig litteratur57 ges exempel på sådana allmänintressen, och till exempel tjänstedirektivet58 innehåller en uppräkning av allmänintressen som erkänts av EU-domstolen.59
Alla intressen som medlemsstaterna åberopar som skäl för begränsningar i den fria rörligheten godtas inte av EU-domstolen. Domstolen har till exempel slagit fast att rent ekonomiska skäl inte kan utgöra sådana tvingande skäl av allmänintresse som kan motivera en inskränkning av en grundläggande frihet som garanteras i fördraget.60 Det samma gäller hänsyn av rent administrativ karaktär.61
Ordalydelsen i artikel 5.2 i postdirektivet är alltså att bestämmelserna i artikel 5.1 inte ska hindra att medlemsstaterna vidtar åtgärder i enlighet med krav som har att göra med allmänintresset som det erkänns i fördraget, särskilt i artiklarna 36 och 52, och som bland annat rör allmän moral, allmän säkerhet och allmän ordning. En fråga som uppkommer är vad detta innebär. I flera andra direktiv ges möjlighet för undantag från regler i dessa direktiv om undantag är motiverade
57 Se exempelvis U. Bernitz och A. Kjellgren, Europarättens grunder, 6:e upplagen, Stockholm 2018, s. 333 f., C. Barnard och S. Peers, European Union Law, 3:e upplagan, O, s. 517, och Oxford 2020, och C. Barnard, Derogations, Justifications and the Four Freedoms: Is the State Interest Really protected? I C. Barnard och O Odudu (ed), The Outer Limits of European Union Law, Oxford 2009, s. 277. 58 Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden, EUT L 376, 27.12.2006, s. 36–68. 59 I skäl 40 i det direktivet anges att enligt EU-domstolen omfattar begreppet tvingande hänsyn till allmänintresset åtminstone allmän ordning, allmän säkerhet, folkhälsa, upprätthållande av ordning i samhället, socialpolitiska mål, skydd av tjänstemottagarna, konsumentskydd, arbetarskydd, inbegripet arbetstagarnas sociala trygghet, djurskydd, bevarande av finansiell balans i socialförsäkringssystemen, bedrägeribekämpning, förebyggande av illojal konkurrens, miljöskydd och skydd av stadsmiljön, inbegripet samhällsplanering, skydd av långivare, säkrad sund förvaltning av rättsväsendet, trafiksäkerhet, skydd av immaterialrätten, kulturpolitiska mål, inbegripet skydd av yttrandefriheten med avseende på samhällets olika delar, särskilt sociala, kulturella, religiösa och filosofiska värderingar i samhället, behovet av att garantera en hög utbildningsnivå, upprätthållande av pressmångfald och främjande av det nationella språket, bevarande av det nationella historiska och konstnärliga kulturarvet samt politik för veterinära frågor. Denna uppräkning är från 2006. Sedan dess har ytterligare allmänintressen erkänts av EU-domstolen. 60 Se till exempel EU-domstolens dom av den 17 mars 2005, Kranemann, C‑109/04, EU:C:2005:187, punkt 34. Domstolen har emellertid också förklarat att en nationell lagstiftning som utgör ett hinder för en grundläggande frihet dock kan vara motiverad när den har införts på grund av ekonomiska skäl som syftar till att uppnå ett mål av allmänintresse (se t.ex. Essent m.fl., C‑105/12-C‑107/12, EU:C:2013:677, punkt 52). 61 Se till exempel EU-domstolens dom den 23 november 1999, Arblade m.fl., C‑369/96 och C‑376/96, EU:C:1999:575, punkt 37.
av allmänintresset. Inte i något annat direktiv hänvisas till allmänintresset som det erkänns i fördraget eller används något liknande uttryck. Fördraget innehåller inte någon definition av begreppet allmänintresset, och begreppet används inte i fördraget.
De allmänintressen som anges i artikel 5.2 i postdirektivet – allmän moral, allmän säkerhet och allmän ordning – är sådana allmänintressen som kan motivera undantag för diskriminerande hinder för de grundläggande friheterna. Det är inte rimligt att tänka sig att undantagen från postdirektivets krav på att användarna ska erbjudas samma tjänst under jämförbara förhållanden skulle vara begränsade till omständigheter som motiverar undantag för diskriminerande hinder för den fria rörligheten. Med allmänintressen bör alltså avses inte endast allmänintressen som anges uttryckligen i fördraget utan även andra allmänintressen som har erkänts eller kan erkännas av EU-domstolen, vilka erkännanden domstolen gör med stöd av fördraget.
9.8.6. Proportionalitetskravet
Som nämnts ovan krävs för att ett tvingande allmänintresse ska kunna motivera en begränsning av den fria rörligheten att proportionalitetsprincipen iakttas. Denna innebär att åtgärden ska vara ägnad att säkerställa förverkligandet av det mål som eftersträvas och inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. Något sådant krav föreskrivs inte uttryckligen i artikel 5.2 men kravet är inte heller utskrivet i fördragets bestämmelser om fri rörlighet. Enligt vår uppfattning ska proportionalitetsprincipen iakttas även vid undantag från postdirektivets krav på att användarna ska erbjudas samma tjänst under jämförbara förhållanden. Förutom att det ska finnas ett vällovligt syfte med att ha olika servicenivåer i olika delar av landet måste det också stå klart att det syftet uppnås genom olikheten i servicenivåer.
9.8.7. Exempel från våra grannländer
Som framgår av kapitel 8 erbjuds posttjänster med olika servicenivåer i Danmark och Finland. I Danmark finns ett krav på övernattbefordran av paket. Bornholm är emellertid undantaget från detta krav och för paketbefordran till och från Bornholm gäller i stället tvådagarsbefordran.
I Finland har man emellertid en ordning med högre servicenivå i de delar av landet där det inte finns tidningsutdelning med tidningsbud. Syftet med regleringen är att säkerställa att alla dagstidningarna kan nå alla trots att de generella kvalitetskraven tillåter utdelning av brev tre dagar per vecka. Ordningen har reglerats genom en bestämmelse i den finska postlagen om att det i områden där det inte på kommersiella villkor har ingåtts avtal om utdelning av dagstidningar, vilka områden ska fastställas av Kommunikationsverket, ska tillhandahållaren av samhällsomfattande posttjänster ordna utdelning fem dagar i veckan genom ett upphandlingsförfarande. Bestämmelsen tar inte direkt sikte på dagstidningar, eftersom de inte omfattas av postlagens tillämpningsområde, utan träffar de brev som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten.
9.8.8. Slutsats beträffande rättsliga förutsättningar för olika servicenivåer i olika delar av landet
När det gäller möjligheterna att ha olika servicenivåer i olika delar av landet gäller alltså enligt postdirektivet att användarna ska erbjudas samma tjänst under jämförbara förhållanden. Undantag från denna regel får emellertid göras om det är motiverat av ett allmänintresse. Bättre postservice i en viss del av landet med hänsyn till ett större behov där skulle kunna vara ett sådant allmänintresse. Det krävs dock att det verkligen finns ett särskilt behov och att detta behov uppfylls genom den bättre postservicen.
9.9. Olika finansiering i olika delar av landet
Vår bedömning: Det är möjligt att låta den samhällsomfattande
posttjänsten vara självfinansierad i vissa delar av landet medan den finansieras med statliga medel i andra delar av landet.
I våra direktiv anges att det bör klargöras om det är möjligt att låta den samhällsomfattande posttjänsten vara självfinansierad i vissa delar av landet medan den finansieras med statliga medel i andra delar av landet.
Enligt artikel 4.1 i postdirektivet får medlemsstaterna utse ett eller flera företag att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster så att hela det nationella territoriet täcks. Det föreskrivs också att medlemsstaterna får utse olika företag att tillhandahålla olika delar av de samhällsomfattande tjänsterna och/eller täcka olika delar av det nationella territoriet. I skäl 23 i 2008 års postdirektiv framhålls att medlemsstaterna dessutom får låta marknaden tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Vad gäller finansiering gäller enligt artikel 7.3 att om medlemsstaterna konstaterar att skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster innebär en nettokostnad och utgör en orimlig ekonomisk belastning för tillhandahållaren eller tillhandahållarna får medlemsstaterna införa ett system för att med offentliga medel kompensera berörda företag.
Det är alltså möjligt att utse olika företag att täcka olika delar av landet. Ersättning till dessa får lämnas endast om skyldigheten att tillhandahålla den aktuella delen av den samhällsomfattande posttjänsten innebär en nettokostnad och utgör en orimlig ekonomisk belastning. Om dessa krav är uppfyllda beträffande en utsedd tillhandahållare men inte beträffande en annan kan ersättning lämnas till den förstnämnda men inte till den senare. Den samhällsomfattande posttjänsten finansieras då med statliga medel i en del av landet medan den är självfinansierad i en annan del. Så kan ske även om någon tillhandahållare inte är utsedd för en del av landet utan tjänsterna där i stället tillhandahålls av marknaden. Det är också möjligt att finansiera den samhällsomfattande posttjänsten i en viss del av landet genom upphandling. Sammanfattningsvis är det möjligt att låta den samhällsomfattande posttjänsten vara självfinansierad i vissa delar av landet medan den finansieras med statliga medel i andra delar av landet.
9.10. Orimlig ekonomisk belastning
I artikel 7.3 i postdirektivet föreskrivs att om en medlemsstat konstaterar att skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster i enlighet med direktivet innebär en nettokostnad, som beräknats med beaktande av bilaga I, och utgör en orimlig ekonomisk belastning för tillhandahållaren eller tillhandahållarna, får den införa bland
annat ett system för att med offentliga medel kompensera berörda företag.
I den svenska lydelsen av postdirektivet används alltså uttrycket orimlig ekonomisk belastning. I flera av de andra språkversionerna motsvaras orimlig emellertid av en motsvarighet till orättvis. I den engelska versionen används unfair, i den franska inéquitable, i den spanska injusta. I den tyska används emellertid unverhältnismässig (oproportionerlig) och i italienska eccessivo (överdriven). Den italienska tillsynsmyndigheten har emellertid konstaterat att det ord som används i den italienska versionen skiljer sig från det engelska och valt att tolka kravet utifrån unfair.62 I den danska versionen används emellertid urimelig och motsvarande ord även i den portugisiska, não razoável. Som vi kommer att konstatera nedan har medlemsstaterna ett stort utrymme att själva sätta nivån för när stöd kan lämnas. Ordvalsfrågan är därför inte avgörande, men det kan ändå konstateras att i vissa andra språkversioner används ett ordval som framstår som mer tillåtande än ordvalet i den svenska språkversionen.
I direktivet förklaras inte vad som avses med orimlig ekonomisk belastning. EU-domstolen har dock gett viss vägledning.
9.10.1. Tribunalens och domstolens uttalanden i Inpost
Bakgrunden i Inpost
Tribunalen har i Inpost63 uttalat sig om innebörden av begreppet orimlig ekonomisk belastning. Målet gällde ett kommissionsbeslut beträffande den polska ordningen för kompensation till postoperatören som tillhandahöll den samhällsomfattande posttjänsten i Polen, Poczta Polska. Den utsedda postoperatören kunde få ersättning om tillhandahållandet av de samhällsomfattande tjänsterna ledde till en bokföringsmässig förlust i verksamheten med dessa tjänster. Om bolaget gjorde en sådan förlust ansågs skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten utgöra en orimlig ekonomisk belastning. Om skyldigheten dessutom innebar en nettokostnad fick postoperatören ersättning med det lägsta beloppet av nettokostnadsbeloppet och förlustbeloppet. I beslutet kom kommissionen fram
62 På italienska iniquo (AGCOM:s beslut den 17 juni 2021, delibera n. 199/21/CONS). 63 Tribunalens dom den 19 mars 2019, Inpost Paczkomaty sp. z o.o. och Inpost S.A. mot kommissionen, T-282/16 och T-283/16, EU:T:2019:168.
till att det stöd som beviljades enligt stödordningen var förenligt med den inre marknaden och gjorde därför inte några invändningar mot den anmälda stödordningen.
Två konkurrerande postoperatörer väckte talan mot kommissionsbeslutet och gjorde gällande att ett underskott i verksamheten inte var tillräckligt för att kravet på en orimlig ekonomisk belastning skulle vara uppfyllt. Konkurrenterna ansåg att det krävdes att företaget inte hade förmåga att bära underskottet med egna medel och de hänvisade i det sammanhanget till domstolens avgöranden kom-
missionen mot Belgien64 och Base m.fl.65 Innan vi behandlar tribuna-
lens överväganden redogör vi kort för domstolens uttalanden i dessa två avgöranden.
Kommissionen mot Belgien och Base m.fl.
Kommissionen mot Belgien och Base m.fl. gällde det numera upphävda
direktivet 2002/22/EG om samhällsomfattande tjänster på området för elektroniska kommunikationstjänster.66 Även enligt det direktivet var det möjligt att lämna ersättning till företag som tillhandahöll samhällsomfattande tjänster. En förutsättning för detta var att den ekonomiska bördan av att tillhandahålla de samhällsomfattande tjänsterna var oskäligt betungande. (I den engelska versionen represent an
unfair burden, i den franska représente une charge injustifiée och i den
tyska eine unzumutbare Belastung darstellt. Det engelska uttrycket är samma som i postdirektivet medan det franska och tyska inte är samma). Den aktuella bestämmelsen i det direktivet67 hade även i övrigt vissa likheter med bestämmelsen i artikel 7.3 i postdirektivet. Det föreskrevs nämligen att om de nationella regleringsmyndigheterna på grundval av en nettokostnadskalkyl konstaterade att den ekonomiska bördan blev oskäligt betungande skulle medlemsstaten på ett utsett företags begäran besluta att införa ett system för fördelning av nettokostnaden för samhällsomfattande tjänster.
64 EU-domstolens dom den 6 oktober 2010, kommissionen mot Belgien, C-222/08, EU:C:2010:583. 65 EU-domstolens dom den 6 oktober 2010, Base m.fl., C-389/08, EU:C:2010:584. 66 Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/22/EG av den 7 mars 2002 om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (direktiv om samhällsomfattande tjänster) (EGT L 108 24.4.2002, s. 51), upphävt genom Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1972 av den 11 december 2018 om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation (omarbetning), EUT L 321, 17.12.2018, s. 36–214. 67 Artikel 12.
Domstolen förklarade i de två domarna att inom ramen för det aktuella direktivet hade avsikten varit att utesluta att varje nettokostnad för att tillhandahålla en samhällsomfattande tjänst automatiskt gav rätt till ersättning. Med oskäligt betungande börda avsågs därför den börda som överskred de aktuella företagens förmåga att bära densamma, med hänsyn tagen till företagens alla egenskaper, bland annat nivån på dess utrustning, dess ekonomiska och finansiella situation och dess marknadsandel.68 Enligt domstolen ankom det på den nationella regleringsmyndigheten att bestämma de generella kriterierna för att fastställa de gränser över vilka en kostnad, med hänsyn till de nämnda egenskaperna, skulle anses orimlig, eftersom detta inte hade preciserats i direktivet.
Tribunalens överväganden i Inpost
I Inpost konstaterade tribunalen att det enligt postdirektivet ankom på den berörda medlemsstaten att avgöra om skyldigheterna utgör en orimlig ekonomisk belastning och att den uppgiften i Polen hade lagts på den polska tillsynsmyndigheten. Beträffande kommissionen
mot Belgien och Base m.fl. förklarade tribunalen att domstolen i de
domarna angett endast att alla nettokostnader inte automatiskt utgjorde en ekonomisk belastning som föranledde kompensation.
Därefter konstaterade tribunalen att rätten till kompensation i det polska fallet inträdde endast om tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster ledde till bokföringsmässiga förluster. Den framhöll också att rätten till kompensation dessutom motsvarade det lägre av de två beloppen avseende dels bokföringsmässiga förluster till följd av tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster, dels nettokostnaden för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Tribunalen konstaterade att därmed var den aktuella åtgärden restriktivare än EU:s rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster,69 enligt vilka det vore möjligt att kompensera för hela nettokostnaden för skyldigheterna att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Omständigheten att rätten till kompensation för nettokostnaden för skyldigheter att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster inträdde vid och var begränsad till för-
68 Punkt 42 i Base m.fl. och punkt 49 i Belgien mot kommissionen. 69 Europeiska unionens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster, EUT nr C 008, 11/01/2012 s. 0015–0022. Dessa bestämmelser behandlas i avsnitt 10.6.3.
luster till följd av tillhandahållandet av de samhällsomfattande tjänsterna kunde därför enligt tribunalen under alla omständigheter inte utgöra ett åsidosättande av artikel 7.3 i postdirektivet.
Domstolens överväganden i Inpost
Tribunalens dom överklagades till domstolen av Poczta Polskas två konkurrenter, som gjorde gällande att innebörden av orimlig ekonomisk belastning enligt artikel 7.3 i postdirektivet skulle vara densamma som innebörden av ”oskäligt betungande börda” enligt EU-domstolen i Base m.fl. och kommissionen mot Belgien.
I sin dom70 förklarade domstolen att om det antas att den rättspraxis som följer av kommissionen mot Belgien och Base m.fl. är tillämplig vid tolkningen av postdirektivet kunde det påpekas att tribunalens konstaterande – enligt vilket rätten till kompensation endast inträder om tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster leder till bokföringsmässiga förluster för det företag som anförtrotts att tillhandahålla dessa tjänster – möjliggjorde slutsatsen att det kriterium som domstolen använde sig av i denna rättspraxis, dvs. att den berörda belastningen överskrider företagets betalningsförmåga, var uppfyllt i det aktuella fallet.71
Domstolen hänvisade också till punkt 25 i EU:s rambestämmelser för statligt stöd och förklarade att av den bestämmelsen framgår att ersättningsbeloppet kan beräknas med hjälp av nettokostnadsmetoden. Domstolen förklarade att den metoden består i att beräkna den nettokostnad som är nödvändig, eller förväntas vara nödvändig, för att fullgöra skyldigheterna i samband med tillhandahållandet av den allmännyttiga tjänsten och som motsvarar skillnaden mellan nettokostnaden för tjänsteleverantören när denne fullgör skyldigheten och nettokostnaden eller vinsten för samma tjänsteleverantör utan denna skyldighet. Domstolen påpekade att mot bakgrund av ordalydelsen i punkt 25 i rambestämmelserna skulle en sådan beräkningsmetod i princip kunna leda till en ersättning för kostnaden för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande
70 EU-domstolens dom den 17 december 2020, Inpost Paczkomaty sp. z o.o. och Inpost S.A. mot kommissionen, C-431/19 P och C-432/19 P, EU:C:2020:1051. 71 Punkt 115.
tjänster även om tillhandahållaren av den allmännyttiga tjänsten inte har gjort några ekonomiska förluster.72
Domstolen förklarade vidare att det i de rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster73 som var tilllämpliga vid tidpunkten för de faktiska omständigheter som var relevanta i kommissionen mot Belgien och Base m.fl. inte föreskrevs någon sådan nettokostnadsmetod. Detta innebar enligt domstolen att denna rättspraxis under alla omständigheter inte var avgörande för prövningen inom ramen för de aktuella överklagandena av huruvida tribunalen hade fog för sin bedömning.74
9.10.2. ERGP:s uppfattning 2012
ERGP (de nationella tillsynsmyndigheternas samarbetsorganisation) har behandlat begreppet orimlig ekonomisk belastning i en rapport från 2012.75
I rapporten utgår ERGP från EU-domstolens uttalanden i kom-
missionen mot Belgien. Eftersom rapporten är från tiden före Inpost
är det möjligt att ERGP skulle ha gjort andra bedömningar om rapporten hade skrivits idag.
Enligt ERGP krävs följande för att kravet på orimlig ekonomisk belastning ska vara uppfyllt.
- Det måste finnas en verifierbar direkt nettokostnad.
- Det måste finnas en positiv nettokostnad (immateriella värden får inte uppväga nettokostnaden.
- Den positiva nettokostnaden måste vara betydelsefull i förhållande till eventuella administrativa kostnader för att upprätta och genomföra en utjämningsordning.
- För att bedöma om det är fråga om en orimlig ekonomisk belastning ska de nationella tillsynsmyndigheterna enligt ERGP bedöma en rad faktorer som hänför sig till marknadsförutsättningarna och graden av konkurrens på marknaden. ERGP näm-
72 Punkt 116. 73 Gemenskapens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster EUT C 297, 29.11.2005, s. 4. Dessa har ersatts av de rambestämmelser som vi redogör för i avsnitt 10.6.3. 74 Punkt 118. 75 Net cost calculation and evaluation of a reference scenario, ERGP (1) 17 Rev 1, augusti 2012.
ner följande kriterier som skulle kunna användas av de nationella tillsynsmyndigheterna.
- Postföretagets finansiella position
– Huruvida en positiv nettokostnad påtagligt påverkar bolagets
lönsamhet och förmåga att tjäna in en rimlig avkastning på använt kapital. – Förändringar i lönsamhet (belastningen är orimlig om före-
tagets marknadskraft inte är tillräcklig för att uppväga den samhällsomfattande posttjänstens börda att nå en rimlig vinst). – Betydelsefulla skillnader i konkurrenternas vinstnivåer (till-
handahållandet av samhällsomfattande posttjänster innebär en orimlig ekonomisk belastning om bolagets vinster är lägre än konkurrenternas). – Minskningar i analyser av olika vinstvärden och relaterade finan-
siella värden (till exempel att EBITDA-marginaler för bolaget minskar)
- Nivån på användningen av posttjänster (minskade brevvolymer på grund av elektronisk substitution kan leda till ekonomiska problem för det utsedda postföretaget).
- Kostnader och intäkter i den samhällsomfattande posttjänsten samt förhållandet mellan nettokostnaden och intäkterna.
- Marknadsandel. Om den utsedda tillhandahållaren kan upprätthålla höga marknadsandelar innebär skyldigheten att tillhandahålla de samhällsomfattande posttjänsterna inte en orimlig ekonomisk belastning som ett resultat av tillhandahållandet av den samhällsomfattande posttjänsten. (Inom området för elektronisk kommunikation anses i många europeiska länder marknadsandelar om 80 procent av intäkterna som kriterium för att det inte är fråga om en orimlig ekonomisk belastning).
- Andra kriterier som tillsynsmyndigheterna ställer upp.
9.10.3. Andra länders genomförande av kravet
I 8.4 har vi redogjort för hur postdirektivets krav avseende orimlig ekonomisk belastning har genomförts i andra EU-länder och i Norge. I vissa länder ges i den tillämpliga lagen kriterier för när kravet är uppfyllt medan det i andra länder inte ges några riktlinjer i lag. Ett land med en tydlig reglering är Österrike där det i landets postlag föreskrivs att nettokostnaden för den samhällsomfattande posttjänsten är orimlig ekonomisk belastning om nettokostnaden överstiger 2 procent av de totala kostnaderna för den samhällsomfattande posttjänsten. Enligt kriterier som den portugisiska tillsynsmyndigheten har fastställt är kravet uppfyllt om nettokostnaden uppgår till minst 3 procent av intäkterna från tjänsterna i den samhällsomfattande posttjänsten. I Danmark och Norge ges ingen vägledning i postlagarna men i förarbetena görs vissa uttalanden, som dock är korta och mycket allmänt hållna. I Spanien anses nettokostnaden för skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten utgöra en orimlig ekonomisk belastning sedan avdrag gjorts för effektivitetsincitament.
9.10.4. Innebörden av rekvisitet orimlig ekonomisk belastning
Vad först gäller frågan om domstolens uttalanden i kommissionen mot
Belgien och Base m.fl. är tillämpliga även vid tolkningen av begreppet
orimlig ekonomisk belastning i postdirektivet är domstolen i Inpost inte tydlig med sin uppfattning. Domstolen förklarar emellertid att denna rättspraxis under alla omständigheter inte var avgörande för prövningen inom ramen för de aktuella överklagandena. Av detta torde inte kunna dras någon annan slutsats än att uttalandena i de två nämnda domarna inte är direkt tillämpliga vid tolkningen av det aktuella rekvisitet i postdirektivet.
Tribunalen påpekade i sin dom att det enligt postdirektivet ankommer på den berörda medlemsstaten att avgöra om skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten utgör en orimlig ekonomisk belastning. Eftersom begreppet orimlig ekonomisk belastning inte är definierat i direktivet har medlemsstaterna ett utrymme att fastställa i vilka situationer som kravet på orimlig ekonomisk belastning är uppfyllt.
Prövningen av rekvisitet orimlig ekonomisk belastning
Av kommissionens olika beslut avseende anmält statsstöd till postoperatörer som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänster framgår att kommissionen inte i sådana ärenden prövar om kravet att skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster ska utgöra en orimlig ekonomisk belastning är uppfyllt. Det finns en omfattande rättspraxis i frågan om kommissionen i ett statsstödsförfarande ska beakta andra bestämmelser än de som avser statligt stöd och bedöma stödets förenlighet med även dessa bestämmelser. Enligt denna rättspraxis finns en sådan skyldighet endast när det gäller villkor för ett stöd som är så oupplösligen förbundna med stödets mål att det inte är möjligt att bedöma dem separat.76
I det ovannämnda målet Inpost hade klagandena invänt mot kommissionens hantering av frågan om skyldigheten att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse utgjorde en orimlig ekonomisk belastning. Kommissionen invände i tribunalens mål att det inte ankom på kommissionen att i statsstödsärendet pröva om postdirektivet införlivats korrekt och om det förelåg en orimlig ekonomisk belastning. Tribunalen förklarade att den inte tog ställning i frågan om kommissionen var skyldig att kontrollera stödåtgärdens förenlighet med postdirektivet utan konstaterade endast att det ankom på medlemsstaterna att avgöra om de aktuella skyldigheterna utgör en orimlig ekonomisk belastning och att denna uppgift i Polen också låg på den polska tillsynsmyndigheten. Domstolen uttalade sig inte i denna fråga. Kommissionen verkar dock ha fog för sin uppfattning att villkoret avseende orimlig ekonomisk belastning inte är så oupplösligen förbundet med stödets mål att det inte är möjligt att bedöma dem separat och att kommissionen därför inte ska ta ställning till frågan i ett statsstödsärende.
76 Se tribunalens dom den 3 december 2014, Castelnou Energía mot kommissionen, T-57/11, EU:T:2014:1021, punkterna 181–184 och där angiven rättspraxis.
10. EU:s statsstödsregler
10.1. EUF-fördragets statsstödsregler
10.1.1. Inledning
Anledningen till att regeringen tillsatte vår utredning är att det förutses att den samhällsomfattande posttjänsten inte alltid kommer att kunna vara självfinansierad. Om ersättning då ska lämnas till den postoperatör som tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten måste bestämmelser om statligt stöd i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget eller fördraget) beaktas. Dessa bestämmelser finns i artiklarna 107–109. Artikel 107.1 innehåller ett förbud mot statligt stöd. Av artikel 107.2 och 107.3 framgår emellertid att statligt stöd i vissa fall är eller kan vara förenligt med den inre marknaden och i så fall tillåtet.
Statsstödsreglerna bygger på ett system med förhandsgranskning. Enligt artikel 108.3 ska medlemsstaterna anmäla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder till kommissionen. De får inte genomföra åtgärderna förrän kommissionen har genomfört ett granskningsförfarande.
Ersättning från staten till en postoperatör för tillhandahållandet av den samhällsomfattande posttjänsten kan utgöra statsstöd i den mening som avses i fördraget. I detta kapitel redogör vi för de delar av fördragets statsstödsregler som är relevanta när ersättning övervägs till en postoperatör som tillhandhåller den samhällsomfattande posttjänsten.
Posttjänster som ingår i en samhällsomfattande posttjänst i enlighet med postdirektivets krav kan anses som s.k. tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.1 Beträffande ersättning till företag som tillhanda-
1 Se till exempel kommissionens beslut C(2018) 3169 slutligt av den 28 maj 2018 i ärende om statligt stöd SA.47707 (2018/N) – Statlig ersättning till PostNord för tillhandahållande av samhällsomfattande posttjänster – Danmark, punkt 125.
håller sådana tjänster finns det särskilda regler om möjlighet till undantag från fördragets förbud mot statligt stöd. Innan vi redogör för EU:s statsstödsregler förklarar vi därför kort vad som avses med tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
10.1.2. Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse
EUF-fördragets grundläggande bestämmelse om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse finns i artikel 14. Där föreskrivs att, med beaktande av den betydelse som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse har för unionens gemensamma värderingar och den roll som dessa tjänster spelar när det gäller att främja social och territoriell sammanhållning, ska unionen och medlemsstaterna sörja för att sådana tjänster utförs på grundval av principer och villkor, särskilt ekonomiska och finansiella, som gör det möjligt för dem att fullgöra sina uppgifter. I ett protokoll som fogats till EUF-fördraget, protokoll (nr 26) om tjänster av allmänt intresse, finns ytterligare uttalanden om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
Vad som avses med tjänster av allmänt ekonomiskt intresse har behandlats även i EU-domstolens rättspraxis. Av denna framgår att inte vilken tjänst som helst kan klassificeras som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse utan en sådan tjänst måste vara ”av särskild karaktär” jämfört med andra tjänster som normalt tillhandahålls på marknaden.2 Det rör sig om tjänster som inte skulle tillhandahållas av företag som verkar under normala marknadsförhållanden, åtminstone inte på den nivå som anses önskvärd, till exempel vad gäller pris, kvalitet, kontinuitet och tillgång.3 Exempel på tjänster som kan anses som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är, förutom posttjänster, tjänster avseende kollektivtrafik, telenät, elnät och avfallshantering. Medlemsstaterna har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att bestämma vad de anser vara tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. En medlemsstats definition av dessa tjänster kan ifrågasättas av kommissionen endast om ett uppenbart fel har begåtts.4
2 Se exempelvis EU-domstolens dom den 18 juni 1998, Corsica Ferries France, C‑266/96, EU:C:1998:306, punkt 45. 3 Se exempelvis tribunalens dom den 1 mars 2017, SNCM mot kommissionen, T-454/13, EU:T:2017:134, punkterna 133, 134, 172 och 173. 4 Se till exempel tribunalens dom den 15 juni 20015, Olsen mot kommissionen, T-17/02, EU:T:2005:218, punkt 216.
I EUF-fördragets kapitel om konkurrensregler, där statsstödsreglerna ingår, finns i artikel 106.2 en bestämmelse avseende tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Där föreskrivs att företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ska vara underkastade reglerna i fördragen, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Det anges också att utvecklingen av handeln inte får påverkas i en omfattning som strider mot unionens intresse. Det är denna bestämmelse som öppnar för större möjligheter till undantag från förbudet mot statligt stöd än de som ges i artikel 107.2 och 107.3.
10.2. När anses en åtgärd som stöd?
10.2.1. Fördragets regel
Den centrala bestämmelsen om statligt stöd finns i artikel 107.1, som har följande lydelse.
Om inte annat föreskrivs i detta fördrag, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
Med statligt stöd avses inte endast subventioner utan begreppet är vidare än så. Det kan ofta vara svårt att avgöra om en åtgärd från statens sida träffas av förbudet i artikel 107.1. Det finns emellertid en mycket omfattande rättspraxis från EU-domstolen beträffande vilka kriterier som ska vara uppfyllda för att en åtgärd ska anses som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1.
Beträffande rekvisitet att statligt stöd ska gå till företag eller
produktion är frågan i praktiken om det går till ett företag och vad
som då avses med det begreppet. När det gäller kravet på att vissa företag ska gynnas brukar EU-domstolen uttrycka detta så, att en åtgärd ska innebära en fördel för mottagaren och att åtgärden ska vara selektiv. Beträffande kraven på att stöd ska snedvrida eller hota
att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstaterna kan dessa rekvisit i regel behandlas tillsammans eftersom de
är förbundna med varandra.
Mot denna bakgrund är de frågor som aktualiseras vid bedömningen av om en åtgärd är statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1
- om stödmottagaren är ett företag,
- om stödet ges av en medlemsstat eller med statliga medel,
- om åtgärden innebär en fördel,
- om den är selektiv, och
- om den har inverkan på handeln och konkurrensen.
Dessa kriterier behandlas i detta avsnitt 10.2. Dessa allmängiltiga kriterier är tillämpliga även på ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, vilken är den slags ersättning som vårt uppdrag gäller. Vad gäller sådan ersättning finns beträffande rekvisitet ekonomisk fördel särskilda aspekter som EU-domstolen behandlat i sin rättspraxis och som även kommissionen har uttalat sig om. Denna rättspraxis behandlar vi inte i det allmänna avsnittet nedan om fördelskriteriet utan för sig i avsnitt 10.3.
10.2.2. Företagsbegreppet
Med företag avses enheter som bedriver ekonomisk verksamhet, oberoende av deras rättsliga ställning och hur de finansieras.5 Klassificeringen av en viss enhet som ett företag beror därför på vilken slags verksamhet som den bedriver. Med ekonomisk verksamhet avses av all verksamhet som består i att erbjuda varor eller tjänster på en marknad.6 Det har inte någon betydelse om verksamheten har vinstsyfte eller inte.7
Vid koncernförhållanden kan även till exempel moderbolaget anses som ett företag även om det inte själv tillhandahåller några varor eller tjänster på marknaden. Vid koncernförhållanden ska nämligen enligt domstolens rättspraxis en enhet som har ett kontrolle-
5 EU-domstolens dom den 12 september 2000, Pavlov m.fl., C-180/98–C-184/98, EU:C:2000:428, punkt 74, 6 EU-domstolens dom den 16 juni 1987 i mål 118/85, kommissionen mot Italien, EU:C:1987:283, punkt 7. 7 EU-domstolens dom den 10 januari 2006 i mål C-222/04, Cassa di Risparmio di Firenze m.fl., EU:C:2004:336, punkterna 122 och 123.
rande innehav i ett bolag och som i praktiken utövar denna kontroll genom att direkt eller indirekt utöva ett inflytande på förvaltningen av bolaget anses delta i det kontrollerade bolagets ekonomiska verksamhet. Även ägarbolaget anses därmed som ett företag, även om det inte själv tillhandahåller några varor eller tjänster på en marknad.8
10.2.3. Stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel
För att en åtgärd ska utgöra statligt stöd krävs alltså att stödet ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel. För att dessa krav ska vara uppfyllda krävs dels att förmånen som det är fråga om tilldelas direkt eller indirekt med statliga medel, dels att åtgärden kan tillskrivas staten.9 Med medlemsstat avses inte enbart staten på central nivå utan även regionala och lokala offentliga organ.10 Stödet behöver inte lämnas direkt av en medlemsstat utan kan även ges genom privata eller offentliga organ som utsetts av staten.
Även medel från offentligt ägda bolag kan anses som statliga medel och det är möjligt att även förmåner som beviljas genom sådana bolag kan tillskrivas staten. I Frankrike mot kommissionen (Stardust Marine)11förklarade EU-domstolen att medel i två bolag som ingick i en koncern, där den franska staten ägde 80 procent av aktierna och hade nästan 100 procent av rösterna i moderbolaget, var statliga medel i den mening som avses i artikel 107, precis som medlen i moderbolaget. Beträffande överföringar från de två bolagen till ett dotterbolag till ett av bolagen var därför rekvisitet i artikel 107.1 om statliga medel uppfyllt.
I den domen konstaterade domstolen också att det, för att det ska vara fråga om stöd, krävs att en viss åtgärd med medlen ska kunna tillskrivas staten. Enligt domstolen kunde en åtgärd inte anses kunna tillskrivas staten endast på grund av att åtgärden vidtagits av ett offentligägt företag. Även om staten kan kontrollera ett offentligägt företag och utöva ett dominerande inflytande över dess transaktioner
8 Se exempelvis EU-domstolens dom den 10 januari 2006, Cassa di Risparmio di Firenze SpA m.fl., C-222/04, EU:C:2006:8, punkterna 107–112. 9 EU-domstolens dom den 16 maj 2002, Frankrike mot kommissionen, C-482/99, EU:C:2002:294, punkt 24. 10 Se exempelvis EU-domstolens dom den 14 oktober 1987, Tyskland/kommissionen, 248/84, EU:C:1987:437, punkt 17. 11 EU-domstolens dom den 16 maj 2002 i mål C-482/99, Frankrike mot kommissionen, EU:C:2002:294.
skulle det nämligen enligt domstolen inte automatiskt antas att denna kontroll faktiskt utövas i ett konkret fall. Ett offentligägt företag kan handla mer eller mindre självständigt beroende på i vilken utsträckning staten medger detta. Endast det faktum att ett offentligägt företag kontrolleras av staten är inte tillräckligt för att anse att de åtgärder som företaget vidtagit ska tillskrivas staten. Enligt domstolen är det nödvändigt att undersöka om de offentliga myndigheterna ska anses ha varit delaktiga på ett eller annat sätt i dessa åtgärder.
Följden av resonemanget i stycket ovan är att om medel i exempelvis moderbolaget i Postnordkoncernen förs över till ett dotterbolag för att finansiera verksamheten där så är det alltså fråga om statliga medel i den mening som avses i artikel 107.1. Det kan därför bli aktuellt att beakta regelverket om statsstöd i en sådan situation.
Det är inte nödvändigt att det skett en direkt överföring av statliga medel utan stöd kan ges av statliga medel på olika sätt. Exempel på åtgärder som kan anses som statligt stöd är direkta bidrag, lån, garantier, kapitalinvesteringar, försäljning eller köp till särskilt förmånliga villkor, avstående från fordringar samt skattelättnader.
I postdirektivet föreskrivs en möjlighet att finansiera den samhällsomfattande posttjänsten genom en kompensationsfond som finansieras av postoperatörer eller genom avgifter från användare och som förvaltas av ett av förmånstagaren oberoende organ. Även ersättning från en sådan fond kan under vissa förutsättningar anses som statliga medel och utbetalningar kan i så fall anses tillskrivas staten.12 Domstolen har slagit fast att stöd som finansieras genom skatteliknande avgifter eller obligatoriska bidrag som ålagts av staten och som förvaltas och fördelas i enlighet med lagstiftningen innebär en överföring av statliga medel, även om de inte administreras av en myndighet.13
12 Den bedömningen har kommissionen gjort beträffande ersättning från en kompensationsfond som inrättats i Polen för ersättning till den polska tillhandahållaren av den samhällsomfattande posttjänsten, kommissionens beslut C(2015) 8236 final den 26 november 2015 i SA.38869, och även beträffande ersättning från en kompensationsfond i Grekland, kommissionens beslut C(2014) 5436 final den 1 augusti 2014 i SA.35608. 13 EU-domstolens dom den 2 juli 1974, Italien mot kommissionen, 173/73, EU:C:1974:71, punkt 16, den 11 mars 1992, Compagnie Commerciale de l'Ouest, C-78/90–C-83/90, EU:C:1992:118, punkt 35, och den 17 juli 2008, Essent Netwerk Noord, C-206/06, EU:C:2008:413, punkterna 58–74.
10.2.4. Fördel
Allmänt
Begreppet statligt stöd är mer allmänt än begreppet subvention och omfattar inte enbart konkreta förmåner som subventioner utan även ingripanden som på olika sätt minskar de kostnader som normalt belastar ett företags budget.14 Det är fråga om fördel när ett företags ekonomiska situation förbättras till följd av ett statligt ingripande under villkor som skiljer sig från normala marknadsförhållanden. Detta innebär att till exempel skatteförmåner, lån och garantier som offentliga organ beviljar till en ränta eller en garantiavgift som inte är marknadsmässig, offentlig försäljning av till exempel mark till underpris, offentliga inköp till ett pris som överstiger ett marknadsmässigt pris, kapitaltillskott och andra offentliga investeringar utan förväntningar på marknadsmässig avkastning samt nedsättning av socialavgifter kan innebära en fördel.
Bedömningen av om en offentlig åtgärd innebär en fördel kan ofta göras utifrån den s.k. principen om en privat aktör i en marknadsekonomi. Enligt denna princip innebär en offentligt åtgärd en fördel om en privat aktör i en marknadsekonomi inte vidtagit åtgärden på samma villkor och under samma förutsättningar som en offentlig aktör gjort. Genom principen avgörs om det mottagande företaget får ekonomiska fördelar som det inte skulle ha erhållit under normala marknadsvillkor.15
EU-domstolen har utarbetat principen om en privat aktör i en marknadsekonomi för olika ekonomiska transaktioner. Till exempel används ”marknadsekonomiska investerarprincipen” för att bedöma om offentliga investeringar, till exempel kapitaltillskott, innebär en ekonomisk fördel. För att fastställa om ett offentligt organs investeringar utgör statligt stöd ska det utvärderas om, under liknande förhållanden, en privat investerare av jämförbar storlek som bedriver verksamhet under normala förhållanden i en marknadsekonomi skulle ha drivits till att göra den aktuella investeringen.16
14 Se till exempel EU-domstolens dom den 8 november 2001, Adria-Wien Pipeline och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, C‑143/99, EU:C:2001:598, punkt 38. 15 EU-domstolens dom den 11 juli 1996, SFEI m.fl., C-39/94, EU:C:1996:285, punkterna 58 och 60. 16 Se till exempel EU-domstolens dom den 21 mars 1990, Belgien mot kommissionen (Tubemeuse), C-142/87, EU:C:1990:125, punkt 29, EU-domstolens dom den 21 mars 1991, Italien
EU-domstolen har utarbetat motsvarande principer för andra situationer, till exempel när det offentliga lämnar lån eller garantier eller gör inköp eller försäljningar. Dessa kriterier är variationer av samma grundläggande princip om att de offentliga organens agerande bör jämföras med liknande privata ekonomiska aktörers agerande under normala marknadsförhållanden för att fastställa om de ekonomiska transaktioner som genomförs av sådana organ ger deras motparter en fördel.
Offentliga försäljningar och inköp
Ett område som egentligen inte är direkt intressant för utredningen är statsstödsaspekter på det offentligas inköp och försäljningar. EUdomstolen och kommissionen har emellertid gjort värdefulla uttalanden om betydelsen av offentlig upphandling och anbudsförfaranden vid inköp och försäljningar. Eftersom det ingår i vårt uppdrag att lämna förslag på en finansieringsmodell som bygger på upphandling redogör vi för några sådana uttalanden. I denna del av kapitlet redovisar vi allmänna uttalanden som EU-domstolen och kommissionen har gjort beträffande betydelsen av anbudsförfaranden vid inköp och försäljning. I avsnitt 10.3 återkommer vi till motsvarande uttalanden på området för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
EU-domstolens rättspraxis
För att det offentligas försäljningar och inköp av tillgångar, varor och tjänster inte ska innebära stöd ska de göras till marknadspris. EU-domstolen har slagit fast att offentliga anbudsförfaranden vid försäljningar och inköp förutsätts säkerställa att transaktionen sker på marknadsmässiga villkor. Enligt EU-domstolen kan det presumeras att marknadspriset vid en försäljning motsvarar det högsta anbudet vid ett öppet, transparent och villkorslöst anbudsförfarande, förut-
mot kommissionen (Alfa Romeo), C-305/89, EU:C:1991:142, punkterna 18 och 19, förstainstansrättens dom den 30 april 1998, Cityflyer Express mot kommissionen, T-16/96, EU:T:1998:78, punkt 51, förstainstansrättens dom den 21 januari 1999, Neue Maxhütte Stahlwerke och Lech-Stahlwerke mot kommissionen, T-129/95, T-2/96 och T-97/96, EU:T:1999:7, punkt 104, och förstainstansrättens dom den 6 mars 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale och Land Nordrhein-Westfalen mot kommissionen, T-228/99 och T-233/99, EU:T:2003:57.
satt att det fastställs att anbudet är bindande och trovärdigt samt att det inte är motiverat att beakta andra ekonomiska faktorer än priset.17
Kommissionens uppfattning
Kommissionen har i ett tillkännagivande om begreppet statligt stöd18förklarat att om försäljningen och inköpet av tillgångar, varor och tjänster (eller andra jämförbara transaktioner) genomförs efter ett konkurrensutsatt,19 transparent och villkorslöst anbudsförfarande i enlighet med EUF-fördragets principer om offentlig upphandling, kan det antas att dessa transaktioner ligger i linje med marknadsvillkoren, förutsatt att vissa närmare angivna kriterier för val av köpare eller säljare har tillämpats. I tillkännagivandet förklarar kommissionen vidare att om de förfaranden som föreskrivs i direktiven om offentlig upphandling används och följs kan det anses vara tillräckligt för att uppfylla de ovannämnda kraven, förutsatt att alla villkor för användningen av respektive förfarande är uppfyllda. Detta gäller dock enligt kommissionen inte i sådana särskilda fall där det är omöjligt att fastställa ett marknadspris, till exempel vid användning av det förhandlade förfarandet utan offentliggörande av ett meddelande om upphandling. Om endast ett anbud lämnas in är förfarandet enligt kommissionens uppfattning normalt sett inte tillräckligt för att säkerställa ett marknadspris. Kommissionen förklarar dock att detta inte behöver vara fallet om det finns särskilt starka garantier för utformningen av förfarandet som säkerställer en verklig och effektiv konkurrens och det inte är uppenbart att endast en aktör realistiskt sett kan lämna in ett trovärdigt anbud. Det behöver inte heller vara fallet om de offentliga myndigheterna genom ytterligare åtgärder kontrollerar att resultatet motsvarar marknadspriset.
Beträffande det nämnda kravet att vissa kriterier för val av köpare eller säljare har tillämpats bör enligt kommissionen vid offentliga organs försäljning av tillgångar, varor och tjänster det enda relevanta kriteriet för att välja köpare vara det högsta priset. När offentliga
17 Tribunalens dom den 19 juni 2019, Ja zum Nürburgring eV mot kommissionen, T-373/15, EU:T:2019:432, punkt 135. 18 Kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EUT C 262, 19.7.2016, s. 1, punkterna 89–96. 19 I meddelandet (fotnot 146) förklarar kommissionen att i sin praxis hänvisar EU-domstolen ofta beträffande statligt stöd till ett öppet anbudsförfarande. Eftersom med ”öppet” inte avses ett visst förfarande enligt EU:s upphandlingsdirektiv används i stället termen konkurrensutsatt. Avsikten har inte varit att avvika från de materiella villkor som fastställts i rättspraxis.
organ köper tillgångar, varor och tjänster bör enligt kommissionen alla särskilda villkor som är knutna till anbudet vara icke-diskriminerande samt nära och objektivt knutna till föremålet för kontraktet och kontraktets specifika ekonomiska syfte. De bör göra det möjligt för det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet att motsvara marknadsvärdet. Kriterierna bör därför fastställas på ett sådant sätt att de möjliggör ett verkligt konkurrensutsatt anbudsförfarande som ger den vinnande anbudsgivaren en normal avkastning, inte mer. Kommissionen anser att detta i praktiken innebär att man använder anbudsförfaranden i vilka priskomponenten i anbudet ges stor vikt eller som på annat sätt sannolikt leder till ett konkurrensbaserat resultat, till exempel vissa omvända anbudsförfaranden med tillräckligt tydliga tilldelningskriterier.
10.2.5. Selektivitet
Vidare gäller alltså att en åtgärd kan innebära stöd endast om den är selektiv, dvs. gynnar viss produktion eller vissa företag. Domstolen har slagit fast att en statlig åtgärd som utan åtskillnad gynnar alla företag som är etablerade i landet inte kan utgöra statligt stöd eftersom åtgärden i så fall inte är selektiv.20 Åtgärder som är begränsade branschvis eller geografiskt eller är förbehållna en viss kategori av företag är emellertid selektiva.21 Allmänna åtgärder som inte enbart gynnar vissa företag eller viss produktion omfattas alltså inte av artikel 107.1. När däremot det organ som beviljar de ekonomiska förmånerna har utrymme för skönsmässig bedömning, som ger det möjlighet att bestämma vilka som ska få förmåner eller vilka villkor som ska gälla för den beviljade åtgärden, kan det emellertid inte anses vara fråga om en allmän åtgärd.22
20 EU-domstolens dom den 8 november 2001, Adria-Wien Pipeline och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, C‑143/99, EU:C:2001:598. 21 EU-domstolens dom den 26 september 1996, Frankrike mot kommissionen, C-241/94, EU:C:1996:353. 22 EU-domstolens dom den 29 juni 1999, DM Transport, C-256/97, EU:C:1999:332.
10.2.6. Snedvridning eller hot om snedvridning av konkurrensen samt påverkan på handeln mellan medlemsstaterna
För att en åtgärd ska utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107 krävs slutligen att åtgärden dels snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen, dels påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Även om det finns en teoretisk skillnad mellan påverkan på konkurrensen respektive på handeln mellan medlemsstaterna, görs vid den praktiska tillämpningen ingen större skillnad mellan dessa två begrepp. EU-domstolen har förklarat att om ett statligt stöd förstärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företag i handeln inom gemenskapen ska denna handel anses påverkas av detta stöd.23 Domstolen har vidare förklarat att när är en medlemsstat beviljar stöd till ett företag kan inhemsk produktion komma att upprätthållas eller ökas, med följden att möjligheterna för företag som är etablerade i andra medlemsstater att exportera sina produkter till marknaden i denna stat minskas och att ett sådant stöd därför kan påverka handeln mellan medlemsstaterna och snedvrida konkurrensen.24 Det är alltså inte nödvändigt att det företag som tar emot stöd bedriver handel med andra medlemsstater. Domstolen har flera gånger slagit fast att omständigheten att en bransch har liberaliserats på unionsnivå räcker för att visa stödens faktiska eller potentiella inverkan på konkurrensen, liksom deras inverkan på handeln mellan medlemsstaterna.25
För att en nationell åtgärd ska kvalificeras som statligt stöd är det inte nödvändigt att det styrks att stödet faktiskt påverkar handeln mellan medlemsstaterna och att konkurrensen faktiskt snedvrids, utan det är tillräckligt att undersöka huruvida den kan påverka handeln och snedvrida konkurrensen. Om ett stöd som beviljats av en medlemsstat stärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företags ställning i handeln mellan medlemsstaterna, ska stödet anses påverka handeln.26
23 EU-domstolens dom den 17 september 1980, Philip Morris Holland mot kommissionen, 730/79, EU:C:1980:209, punkt 5). 24 EU-domstolens dom den 13 juli 1988 i mål 102/87, Frankrike mot kommissionen, EU:C:1988:391, punkt 19. 25 Se exempelvis EU-domstolens dom den 13 februari 2003 i mål C-409/00, Spanien mot kommissionen, EU:C:2003:92, punkt 75. 26 Se till exempel EU-domstolens dom den 29 juli 2019, Azienda Napoletana Mobilità, C‑659/17, EU:C:2019:633, punkt 30.
Stöd med mindre belopp snedvrider inte konkurrensen och påverkar inte handeln mellan medlemsstaterna. För att kunna inrikta sitt arbete på mer konkurrenssnedvridande stöd har kommissionen antagit två förordningar27 där den slår fast under vilka omständigheter som stöd av mindre betydelse inte uppfyller samtliga kriterier i artikel 107.1. Stöd som uppfyller kraven i de förordningarna anses inte snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstater, är därför inte förbjudet och behöver alltså inte anmälas till kommissionen. Dessa förordningar behandlas i avsnitt 10.6.1. Av kommissionens beslutspraxis beträffande ersättning till postoperatörer med belopp som överstiger gränsvärdena i de två nämnda förordningarna framgår att kommissionen regelmässigt anser sådan ersättning snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstater.
10.3. Ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som innebär statsstöd
Ovan i avsnitt 10.2 har vi redovisat under vilka förutsättningar som åtgärder anses som statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget. De principerna gäller också för åtgärder som vidtas i förhållande till företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Beträffande ersättning till sådana företag finns dock en särskild rättspraxis från EU-domstolen vad gäller fördelsrekvisitet.
10.3.1. Fördel av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse – Altmarkkriterierna
Beträffande tjänster av allmänt ekonomiskt intresse har EU-domstolen i Altmark28förklarat vad som krävs för att ersättning till ett företag för sådana tjänster inte ska anses medföra en fördel. I den domen förklarade domstolen att en statlig åtgärd inte omfattas av
27 Kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse samt kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av den 25 april 2012 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. 28 EU-domstolens dom den 24 juli 2003, Altmark Trans och Regierungspräsidium Magdeburg, C-280/00, EU:C:2003:415, punkterna 87–94.
artikel 107.1 om den ska anses utgöra ersättning som motsvarar ett vederlag för tjänster som det mottagande företaget har tillhandahållit för att fullgöra skyldigheter avseende allmännyttiga tjänster, när åtgärden i själva verket inte innebär att dessa företag gynnas ekonomiskt och således inte har som verkan att dessa företag får en mer fördelaktig konkurrensställning än konkurrerande företag.29 Vid sådana förhållanden har det mottagande företaget inte fått någon ekonomisk fördel.
EU-domstolen förklarade emellertid därefter30 att för att det i ett konkret fall ska kunna anses att en sådan ersättning inte utgör statligt stöd måste vissa villkor vara uppfyllda. För det första ska det mottagande företaget faktiskt ha ålagts skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, och dessa skyldigheter ska vara klart definierade. Allmännyttiga tjänster motsvarar begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i artikel 106.2 i fördraget.31För det andra ska de kriterier på grundval av vilka ersättningen beräknas vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt, på så sätt att det kan undvikas att ersättningen medför att det mottagande företaget gynnas ekonomiskt i förhållande till konkurrerande företag. För det tredje får ersättningen inte överstiga vad som krävs för att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en rimlig vinst på grund av fullgörandet av dessa skyldigheter. För det fjärde ska, om mottagaren av ersättningen inte valts ut efter ett offentligt upphandlingsförfarande som gör det möjligt att välja den anbudsgivare som kan tillhandahålla tjänsterna till den lägsta kostnaden för det allmänna, ersättningen fastställas på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag med lämplig utrustning för att fullgöra den allmännyttiga tjänst som det ålagts skulle ha åsamkats vid fullgörandet av dessa skyldigheter.32 Dessa fyra villkor brukar kallas för Altmarkkriterierna.
29 Punkt 87. 30 Punkterna 89–93. 31 Se tribunalens dom den 12 februari 2008, BUPA m.fl. mot kommissionen, T‑289/03, EU:T:2008:29, punkt 162. 32 Altmarkdomen gällde ersättning för linjetrafik med buss och ordalydelsen av det fjärde Altmarkkriteriet tog sikte på sådan verksamhet. Den mer allmängiltiga ordalydelse som återges här återfinns bland annat EU-domstolens dom den 8 mars 2017, Viasat Broadcasting UK Ltd mot Europeiska kommissionen, C-660/15 P, EU:C:2017:178, punkt 26.
10.3.2. Kommissionens uppfattning om Altmarkkriterierna
Kommissionen har utvecklat sin syn på Altmarkkriterierna i ett meddelande om tillämpningen av Europeiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.33 I meddelandet redogör kommissionen bland annat för sin uppfattning om vilka krav som bör ställas på tilldelningsbeslutet och på ersättningsparametrarna och om vad som ska göras för att undvika överkompensation. Kommissionens uppfattning i dessa delar kommer till uttryck även i några rättsakter som vi kommer att redogöra för längre fram. Vi behandlar därför inte dessa delar här. Däremot redogör vi för vad kommissionen redovisar om hur den ser på det fjärde Altmarkkriteriet.
Val av tjänsteleverantör genom anbudsförfarande
34
I meddelandet förklarar kommissionen att det enklaste sättet att uppfylla det fjärde Altmarkkriteriet är att genomföra ett öppet, genomblickbart och icke-diskriminerande förfarande för offentlig upphandling i linje med de vid tiden för meddelandet gällande direktiven 2004/17 om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster35 och 2004/18 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster.36 Även i fall där det inte är ett uttalat krav är enligt kommissionens uppfattning ett öppet, genomblickbart och icke-diskriminerande förfarande för offentlig upphandling en lämplig metod att jämföra olika potentiella anbud och fastställa ersättningen så att förekomsten av stöd utesluts.
Vad gäller förfarandets egenskaper anser kommissionen att ett öppet förfarande i överensstämmelse med reglerna för offentlig upphandling är godtagbart men att också ett begränsat förfarande kan uppfylla det fjärde Altmarkkriteriet, såvida inte intresserade aktörer
33 Meddelande från kommissionen om tillämpningen av Europeiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, EUT C 8, 11.1.2012, punkterna 42–47. 34 Denna fråga behandlas i punkterna 63–68 i meddelandet. 35 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2004/17/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (försörjningsdirektivet), EUT L 134, 30.4.2004, s. 1–113. 36 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster, EUT L 134, 30.4.2004, s. 114–240.
hindras att lämna anbud utan giltigt skäl. Enligt kommissionen ger däremot en konkurrenspräglad dialog och ett förhandlat förfarande med föregående offentliggörande den upphandlande myndigheten ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, vilket kan begränsa intresserade aktörers deltagande. Därför kan dessa endast i undantagsfall anses vara tillräckliga för att uppfylla det fjärde Altmarkkriteriet. Det förhandlade förfarandet utan offentliggörande av ett meddelande om upphandling kan enligt kommissionens uppfattning inte garantera att förfarandet leder till att den anbudsgivare väljs som kan tillhandahålla dessa tjänster till den lägsta kostnaden för det allmänna.
Vad gäller tilldelningskriterierna förklarar kommissionen att det är uppenbart att ”lägsta pris” uppfyller det fjärde Altmarkkriteriet. Också det ”ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet” anses vara tillräckligt, förutsatt att tilldelningskriterierna är nära förknippade med föremålet för den tjänst som tillhandahålls och om det möjliggör att det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet motsvarar marknadsvärdet.
Kommissionen anger slutligen att det under vissa omständigheter kan vara så att ett upphandlingsförfarande inte möjliggör den lägsta kostnaden eftersom det inte ger en tillräckligt öppen och äkta konkurrens. Detta skulle enligt kommissionen kunna vara fallet till exempel på grund av särdragen hos den berörda tjänsten, befintliga immateriella rättigheter eller att nödvändig infrastruktur ägs av en viss tjänsteleverantör. På samma sätt kan det enligt kommissionen vid förfaranden där endast ett anbud lämnas vara så att förfarandet inte anses vara tillräckligt för att garantera att det leder till den lägsta kostnaden för det allmänna.
Jämförelse med kostnaderna för ett genomsnittligt och välskött företag
37
Beträffande möjligheten att uppfylla det fjärde Altmarkkriteriet genom en jämförelse med kostnaderna för ett genomsnittligt och välskött företag förklarar kommissionen att hänvisningen till kostnaderna för ett ”typiskt” företag inom sektorn förutsätter att det finns ett tillräckligt stort antal företag vars kostnader kan beaktas. Dessa företag kan vara belägna i samma medlemsstat eller i andra medlemsstater. Kommissionen anser dock att man inte kan åberopa kostnaderna för
37 Denna aspekt behandlas i punkterna 69–77.
ett företag som har en monopolställning eftersom kostnadsnivån kan vara högre än vanligt. De kostnader som ska beaktas är alla kostnader som avser tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse, det vill säga de direkta kostnader som är nödvändiga för att tillhandahålla tjänsten i fråga och ett lämpligt bidrag till de indirekta kostnader som är gemensamma såväl för tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse som för annan verksamhet.
Om medlemsstaten kan visa att kostnadsstrukturen för det företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse motsvarar den genomsnittliga kostnadsstrukturen för effektiva och jämförbara företag inom sektorn i fråga, anses enligt kommissionen den ersättning som gör det möjligt för företaget att täcka sina kostnader, inbegripet en rimlig vinst, uppfylla det fjärde Altmarkkriteriet.38
Med företag som har lämplig utrustning för att fullgöra den allmännyttiga tjänsten ska enligt kommissionen förstås ett företag som har de resurser som krävs för att omedelbart fullgöra den skyldighet att tillhandahålla en allmännyttig tjänst som åligger det företag som ska anförtros tillhandahållandet av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse.39
10.3.3. SNCM mot kommissionen – Statsstöd vid upphandling av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse
Tribunalen har i SNCM mot kommissionen40prövat frågor om statsstöd vid upphandling av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Målet gällde upphandling av färjeförbindelser mellan Marseille och fem orter på Korsika. Vid upphandlingen hade två anbudsgivare lämnat in an-
38 Enligt Philipp Werner och Vincent Verouden, EU State Aid Control. Law and Economics, 2017, s. 578, har kommissionen genomgående ansett att det fjärde kriteriet inte uppfyllts när den samhällsomfattande tjänsten inte tilldelats genom ett öppet upphandlingsförfarande och har kommissionen aldrig kunnat dra slutsatsen att en operatörs kostnader motsvarar kostnaderna för ett genomsnittligt och välskött företag. Denna uppfattning avser nog den samhällsomfattande posttjänsten. 39 Punkterna 74–76. 40 Tribunalens dom den 1 mars 2017, SNCM mot kommissionen, T-454/13, EU:T:2017:134. Cecilie Fanöe Petersens doktorsavhandling Award of public contracts as a means to conferring
State aid: A legal analysis of the interface between public procurement law and State aid. Köpen-
hamn, 2018, avsåg frågan när tilldelning av offentliga kontrakt utgör statsstöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget. I avhandlingen förklarar hon att såvitt hon känner till är tribunalens mål det första där EU-domstolen har prövat en fråga om statsstöd vid tilldelning av ett offentligt kontrakt efter upphandling i enlighet med ett direktiv om offentlig upphandling. Inte heller vi har hittat något annat sådant avgörande, inte heller något som meddelats efter tribunalens dom.
bud, dels en sammanslutning mellan två företag, SNCM och CMN, dels Corsica Ferries. SNCM och CMN tilldelades uppdraget, som avsåg dels en grundservice som skulle utföras hela året på samtliga berörda linjer, dels en kompletterande passagerarservice för trafiktoppar på tre av de aktuella linjerna.
Kommissionens beslut
Corsica Ferries gav in ett klagomål till kommissionen och gjorde gällande att SNCM och CMN genom avtalet åtnjöt olagligt stöd som var oförenligt med den inre marknaden. I sitt beslut41 beträffande klagomålet granskade kommissionen om ersättningen till SNCM och CMN enligt avtalet utgjorde ett statligt stöd, särskilt om det innebar en selektiv fördel. Kommissionen tog därvid ställning till om Altmarkkriterierna var uppfyllda och analyserade särskilt det första och det fjärde av dessa kriterier.
Beträffande det första kriteriet konstaterade kommissionen att en minimiservice mellan Marseille och de fem berörda hamnarna på Korsika uppfyllde ett tydligt definierat behov av allmän trafik. Kommissionen konstaterade också att det inte fanns privata initiativ som kunde ombesörja grundservicen. Mot bland annat denna bakgrund drog kommissionen slutsatsen att införandet av grundservicen enligt avtalet var nödvändig och proportionerlig i förhållande till det faktiska behovet av allmän trafik.
Beträffande den kompletterande servicen ansåg kommissionen att införandet av denna i den allmänna trafikplikten inte motsvarade ett faktiskt behov av allmän trafikplikt, bland annat eftersom det fanns färjetrafik till Korsica från hamnen i Toulon, som ligger nära Marseille, och att Frankrike därför hade begått ett uppenbart bedömningsfel när den kompletterande servicen kvalificerades som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Beträffande den kompletterande servicen var därför det första Altmarkkriteriet inte uppfyllt.
Beträffande det fjärde Altmarkkriteriet ansåg kommissionen att det kriteriet inte hade uppfyllts för någon av de två servicetyperna. Vad gällde det första delkriteriet var kommissionens slutsats att det genomförda upphandlingsförfarandet inte hade säkerställt en effek-
41 Kommissionens beslut 2013/435/EU den 2 maj 2013 om det statliga stöd SA.22843 (2012/C) (f.d. 2012/NN) som Frankrike har genomfört till förmån för Société nationale Corse Méditerranée och Compagnie méridionale de navigation (EUT L 220, 2013, s. 20).
tiv konkurrens för att tilldela uppdraget och att det genom upphandlingsförfarandet inte hade säkerställts att man valde ut det anbud som kunde garantera tjänsten till lägst kostnad för samhället.
Som grund för denna bedömning förklarade kommissionen först att tilldelningen av uppdraget hade skett genom ett förhandlat förfarande och att ett sådant ger den upphandlande myndigheten omfattande handlingsfrihet och kan begränsa intresserade operatörers deltagande. I det aktuella fallet kunde enligt kommissionen villkoren i anbudsinfordran inte säkerställa en effektiv konkurrens. Det enda anbud som konkurrerade med det från SNCM och CMN, dvs. Corsica Ferries anbud, hade inte utvärderats på grundval av egna meriter (tilldelningskriterier) utan på grundval av ett urvalskriterium, nämligen Corsica Ferries kapacitet att inleda verksamheten ett visst datum. Förfarandet hade därför inte gjort det möjligt att jämföra flera anbud för att välja ut det ekonomiskt mest fördelaktiga. Omständigheten att två anbud hade lämnats in räckte därför inte för att tillförsäkra effektiv konkurrens, eftersom Corsica Ferries enligt sitt anbud inte kunde börja tillhandahålla tjänsterna den dag som följde av kravspecifikationen utan först några månader senare.
Enligt kommissionen fanns det flera omständigheter som gav stöd åt uppfattningen att det inte förelegat en effektiv konkurrens inom ramen för upphandlingsförfarandet. Kommissionen pekade först och främst på att SNCM och CMN hade haft en stor konkurrensmässig fördel eftersom sammanslutningen var en etablerad operatör som redan hade en flotta som uppfyllde specifikationerna i avtalets kravspecifikationer. Kommissionen pekade också på att den mycket korta tiden mellan den dag då avtalet skulle tilldelas och den dag då tjänsterna skulle börja tillhandahållas kunde utgöra ett stort hinder för nya aktörer att delta i upphandlingen. Särskilt med hänsyn till de tekniska kraven med anknytning till särdragen hos de berörda hamnarna, kravet på flottans ålder och de kapaciteter som efterfrågades i avtalets kravspecifikationer kunde denna mycket korta tidsfrist begränsa deltagandet i anbudsinfordran. Kommissionen pekade slutligen på att den upphandlande myndigheten hade handlingsfrihet att göra undantag från de uppställda kraven och att även detta kunde avskräcka olika operatörer från att delta i anbudsinfordran eftersom det blev en osäkerhet kring vissa tekniska och ekonomiska parametrar som var avgörande för anbudet.
Vidare ansåg kommissionen beträffande det andra delkriteriet att de franska myndigheterna inte hade lämnat uppgifter som visade att ersättningen var beräknad på grundval av ett välskött och lämpligt utrustat genomsnittsföretag. Kommissionen tillade att ersättningen inte hade fastställts genom hänsyn tagen till en kostnadsbas som upprättats på förhand, eller genom en jämförelse med utgiftsstrukturen för andra jämförbara sjöfartsföretag, utan med hänsyn tagen till de beräknade inkomsterna och bränslepriset, vilket endast utgör en del av servicens kostnader och intäkter. Kommissionen anförde slutligen att en jämförelse mellan de kostnader som ett välskött företag ådrar sig var nödvändig, eftersom vissa uppgifter gör att man kan anta att SNCM, som då lämnade en intensiv omstruktureringsperiod bakom sig, inte själv var ett sådant företag.
Mot denna bakgrund drog kommissionen slutsatsen att SNCM och CMN hade erhållit en selektiv ekonomisk fördel och att även övriga kriterier i artikel 107.1 var uppfyllda. Ersättningen utgjorde därför statligt stöd, som var olagligt eftersom det beviljats utan någon föregående anmälan.
Kommissionen gick därefter vidare och bedömde om stödet var förenligt med den inre marknaden. Beträffande ersättningen för den kompletterande tjänsten konstaterade kommissionen att den enda grund som åberopats till stöd för att stödet skulle godkännas var att det avsåg en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Eftersom kommissionen ansåg att den kompletterande servicen inte var en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse kunde ersättningen för den tjänsten inte vara förenlig med artikel 106.2 i fördraget.
Beträffande ersättningen för grundservicen gjorde kommissionen förenlighetsbedömningen utifrån sina rambestämmelser, som vi kommer att redogöra för i avsnitt 10.6.3, och kom fram till att villkoren i dessa var uppfyllda. Kommissionen drog därför slutsatsen att den ersättning som betalats ut för grundservicen utgjorde olagligt statligt stöd som dock var förenligt med den inre marknaden medan den ersättning som betalats ut inom ramen för den kompletterande servicen däremot utgjorde olagligt statligt stöd som var oförenligt med den inre marknaden. Kommissionen beslutade därför att utbetalningen av ersättningen för den kompletterande servicen skulle upphöra och att det stöd som redan betalats ut för den tjänsten skulle återkrävas från mottagaren.
Tribunalens dom
SNCM väckte talan mot kommissionens beslut och yrkade att det skulle ogiltigförklaras. Som grund för yrkandet åberopade SNCM bland annat att kommissionen hade gjort en felaktig bedömning när den slog fast att den kompletterande servicen inte utgjorde en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och när den slog fast att avtalet om uppdrag för allmän trafik inte uppfyllde det fjärde Altmarkkriteriet.
Tribunalen ansåg att det var korrekt av kommissionen att fastställa att den kompletterande servicen inte motsvarade ett faktiskt behov av allmän trafik och att Frankrike därför hade begått ett uppenbart bedömningsfel när man kvalificerade den kompletterande servicen som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.
Beträffande frågan om det fjärde Altmarkkriteriet var uppfyllt ställde sig tribunalen frågan om den företagssammanslutning som getts ansvaret att tillhandahålla de allmännyttiga tjänsterna hade valts ut efter ett offentligt upphandlingsförfarande som gjorde det möjligt att välja den anbudsgivare som kunde tillhandahålla de aktuella tjänsterna till den lägsta kostnaden för det allmänna. Tribunalen ansåg att det anbudsförfarande som hade genomförts uppenbarligen inte hade tillförsäkrat en faktisk och tillräckligt öppen konkurrens som gjorde det möjligt att välja ut den sökande som kunde tillhandahålla de berörda tjänsterna till lägst kostnad för samhället.
Som skäl för den bedömningen angav tribunalen för det första, med hänvisning till punkt 66 i meddelandet om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse,42 att ett förhandlat förfarande med föregående publicering ger den upphandlande myndigheten omfattande handlingsfrihet och kan begränsa intresserade operatörers deltagande. Ett sådant förfarande kan därför enligt tribunalen enbart i undantagsfall anses vara tillräckligt för att uppfylla det fjärde Altmarkkriteriet. Tribunalen tillade att det i punkt 68 i meddelandet erinras om att det kan förekomma situationer där ett upphandlingsförfarande inte gör det möjligt att uppnå det mest förmånliga priset för samhället, av det skälet att det inte tillförsäkrar faktisk och tillräckligt öppen konkurrens.
Tribunalen förklarade för det andra att enbart två anbud hade lämnats efter offentliggörandet av anbudsinfordran. Tribunalen pekade i det sammanhanget på att teoretiskt sett hade emellertid flera andra rederier kunnat lämna anbud och att det fanns i vart fall tre
42 Se fotnot 39.
företag som tillhandahöll regelbundna sjötransporttjänster mellan fastlandet och Korsika.
Tribunalen pekade för det tredje på att en rad faktorer otvivelaktigt avskräckte eller hindrade potentiella anbudsgivare från att delta i anbudsförfarandet.
En första faktor var att SNCM och CMN hade en viktig konkurrensfördel till följd av sin ställning som etablerad operatör på linjen Marseille–Korsika och redan förfogade över fartyg som uppfyllde kraven i kravspecifikationerna i avtalet om uppdrag för allmän trafik.
En andra faktor var att de korta frister som föreskrevs i upphandlingsförfarandet säkerligen hade en utestängningseffekt. Tiden mellan tilldelningen av uppdraget och dagen för genomförandet av uppdraget var nämligen endast 23 dagar. Så korta frister möjliggjorde inte för operatörer som inte redan var verksamma på linjen Marseille– Korsika att använda sina fartyg från andra förbindelser eller att förvärva andra fartyg som uppfyllde föreskrifterna i kravspecifikationerna. Dessa operatörer skulle enligt tribunalen inte ta den mycket stora ekonomiska risken att anpassa sin flotta på förhand i brist på några som helst positiva indikationer vad gäller möjligheten att tilldelas avtal.
En tredje faktor var att vissa tekniska begränsningar också ledde till att antalet företag som kunde lämna anbud minskade. För att kunna manövrera i vissa hamnar på Korsika var fartygen tvungna att uppfylla särskilda tekniska krav. Dessa krav förutsatte nästan skräddarsydda fartyg som motsvarade vissa av SNCM:s fartyg. Enligt tribunalen var kostnaden för fartyg som kunde uppfylla villkoren i avtalets kravspecifikation särskilt hög.
En fjärde faktor var att Corsica Ferries anbud, som var det enda anbudet som konkurrerade med SNCM och CMN:s anbud, förkastades på grundval av urvalskriterier och inte på grundval av tilldelningskriterier, det vill säga utan att det gjordes en jämförelse av de aktuella anbudens meriter för att välja ut det ekonomiskt mest fördelaktiga. Det anbudet förkastades nämligen på grund av att Corsica Ferries inte kunde föreslå ett tidigare datum än den 12 november 2007 för att börja verksamheten inom ramen för uppdraget för allmän trafik, medan den 1 juli 2007 hade fastställts som det datum då verksamheten skulle börja.
En femte faktor var att den upphandlande myndigheten hade befogenhet att besluta om undantag från de tillämpliga kraven, vilket
hade kunnat bidra till att avskräcka olika operatörer från att delta i anbudsinfordran eftersom undantagsmöjligheten ledde till osäkerhet kring tekniska och ekonomiska parametrar som var avgörande för utarbetandet av ett anbud.
Mot bakgrund av dessa överväganden slog tribunalen fast att kommissionen inte hade gjort något fel när den kom fram till att det fjärde Altmarkkriteriet inte var uppfyllt för vare sig grundservicen eller den kompletterande servicen.
10.3.4. Statsstöd till bpost efter upphandling av tidningsutdelning
Kommissionen har även tagit ställning till ett anmält stöd efter upphandling av en tjänst inom den samhällsomfattande posttjänsten, nämligen i ett beslut 2016 beträffande ersättning till den belgiska postdistributören bpost för utdelning av dagstidningar och tidskrifter under 2016–2020.43
Ärendet gällde alltså ersättning till bpost, som under många år hade utsetts att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten i Belgien. Sedan 1992 hade bpost fått ersättning för att tillhandahålla vissa tjänster inom den samhällsomfattande posttjänsten, och ersättningen avsåg främst landstäckande utdelning av dagstidningar och tidskrifter.
Under 2014 och 2015 genomförde BIPT (den belgiska tillsynsmyndigheten) upphandlingen för tilldelning av en koncession avseende utdelning av vissa dagstidningar och tidskrifter under 2016– 2020. Dagstidningar skulle delas ut före kl. 7.30 måndag–fredag och före kl. 10 på lördagarna. Beträffande tidskrifter gällde att 95 procent av alla veckotidningar skulle delas ut inom en dag och 95 procent av alla tidskrifter som inte kom ut varje vecka skulle delas ut inom två dagar. Koncessionen innebar en skyldighet att erbjuda utdelning till enhetliga priser över hela landet. Ordningen byggde inte på någon ensamrätt utan det stod utgivare fritt att använda tjänsterna, för hela eller delar av det belgiska territoriet.
Tre företag ansökte om att få delta i upphandlingen, och de bjöds alla in att lämna anbud. Ett av företagen meddelade därefter att det inte skulle lämna något anbud. Tre dagar innan fristen gick ut läm-
43 Kommissionens beslut 3.6.2016, C(2016) 3338 final, State aid SA.42366 (2016/N) – Belgien.
nade bpost ett anbud, och sista dagen förklarade det tredje företaget att det inte skulle lämna något anbud. Efter förhandlingar mellan bpost och BIPT i syfte att bpost skulle förbättra sitt första bud lämnade bpost ett slutligt bud som BIPT antog.
Belgien anmälde ersättningen till kommissionen. Dessförinnan hade en organisation som företrädde olika pressdistributörer lämnat in ett klagomål till kommissionen där det gjordes gällande att ersättningen till bpost utgjorde olovligt statsstöd.
Den fråga som kommissionen ägnade störst uppmärksamhet i sitt beslut var frågan om ersättningen innebar en fördel enligt Altmarkkriterierna. Kommissionen förklarade att det fjärde kriteriet inte kunde anses uppfyllt. Kommissionen erinrade därvid om att ett upphandlingsförfarande utesluter statsstöd endast om förfarandet gör det möjligt att välja den anbudsgivare som kan tillhandahålla tjänsterna till den lägsta kostnaden för det allmänna. Med hänvisning till punkt 66 i 2012 års SGEI-meddelande noterade kommissionen att upphandlingsförfarandet hade varit ett förhandlat förfarande som byggde på att koncessionen skulle tilldelas det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Enligt kommissionen kunde ett sådant förfarande anses tillräckligt endast under exceptionella förhållanden.
Kommissionen hänvisade också till punkt 68 i SGEI-meddelandet och uttalade att eftersom endast bpost lämnade ett anbud i upphandlingsförfarandet kunde upphandlingen normalt sett inte vara tillräckligt för att säkerställa att vinnaren inte erhöll någon ekonomisk fördel.
Belgien hade emellertid, med hänvisning till ett uttalande i ett arbetsdokument från kommissionens avdelningar,44 anfört att det i upphandlingsförfarandet funnits särskilt starka garantier för att säkerställa effektiv konkurrens som gjorde att det uppfyllde Altmarkkriteriet trots att endast ett anbud gavs in. Belgien anförde bland annat att koncessionen delats upp i två delkontrakt (en för dagstidningar och en för veckotidningar) för att möjliggöra för mindre företag att delta, att urvalskriterierna hade satts så att andra än tillhandahållaren av de samhällsomfattande posttjänsterna kunde delta, och att de kvalitativa och tekniska kraven hade satts på ett objektivt sätt för att undvika att beskrivningen av tjänsten skulle bli en kopia av de tjänster som bpost tillhandahöll. Belgien framhöll också att när bpost
44 Commission staff working document. Guide to the application of the European Union rules on state aid, public procurement and the internal market to services of general economic interest, and in particular to social services of general interest, 29.4.2013, SWD(2013) 53 final/2, s. 50, svar på fråga 68.
lämnade sitt första anbud så hade den återstående leverantören ännu inte förklarat att denne inte skulle lämna något anbud. Därför var bpost under verkligt och betydande konkurrenstryck.
Kommission uttalade först att SGEI-meddelandet hade företräde framför uttalanden i guiden. Därefter förklarade kommissionen att den under alla förhållanden ansåg att de omständigheter som Belgien fört fram som särskilt starka garantier inte möjliggjorde slutsatsen att ett förfarande där endast ett anbud lämnats var tillräckligt för att säkerställa att tjänsten tillhandahölls till lägsta kostnad för det allmänna.
Det fjärde Altmarkkriteriet var alltså inte uppfyllt genom upphandlingen och Belgien hade inte heller i övrigt visat att kriteriet var uppfyllt. Ersättningen innebar därför en ekonomisk fördel. Även övriga kriterier för att ersättningen skulle utgöra stöd var uppfyllda. Det var därför fråga om stöd i den mening som avses i artikel 107.1. Kommissionen övergick därefter till att pröva om statsstödet var förenligt med den inre marknaden och kom efter en grundlig genomgång fram till att så var fallet. Kommissionen beslutade därför att inte göra några invändningar mot stödet.
10.3.5. Avslutande kommentar
I artikel 7.2 i postdirektivet föreskrivs att medlemsstaterna får garantera tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster genom upphandling i enlighet med gällande bestämmelser och föreskrifter om offentlig upphandling, inbegripet, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster (vilket direktiv ersatts av direktiv 2014/24 om offentlig upphandling), konkurrenspräglad dialog eller förhandlade förfaranden med eller utan offentliggörande av ett meddelande om upphandling. Denna bestämmelse innebär inte att kraven från EUF-fördragets statsstödsregler begränsas, utan även om något av de upphandlingsförfaranden som nämns i den aktuella artikeln används kan ersättningen enligt avtalet innebära statsstöd och som utgångspunkt vara otillåtet om den postoperatör som tilldelas kontraktet erhåller en fördel och även övriga kriterier i artikel 107.1 är uppfyllda.
10.4. Exemplet med statsstöd till Post Danmark A/S
För att visa hur bedömningen av om statlig ersättning till en postoperatör innebär statsstöd görs redogör vi för ett kommissionsärende beträffande ersättning till Post Danmark A/S (Post Danmark), som tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten i Danmark.
Den 3 november 2017 gjorde Danmark en föranmälan till kommissionen beträffande statsstöd om 1,683 miljarder svenska kronor till Post Danmark A/S (Post Danmark). Stödet avsåg ersättning för tillhandahållande av den samhällsomfattande posttjänsten under åren 2017–2019. Kommissionen fattade beslut beträffande ersättningen den 28 maj 2018.45
I beslutet kom kommissionen först fram till att ersättningen utgjorde statsstöd enligt artikel 107.1 i fördraget. För att kunna dra denna slutsats konstaterade kommissionen att ersättningen kunde tillskrivas staten och gavs av statliga medel. Kommissionen konstaterade också att ersättningen innebar en fördel för Post Danmark eftersom det fjärde Altmarkkriteriet inte var uppfyllt. Uppdraget att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten hade nämligen inte tilldelats efter upphandling, och ersättningen hade inte heller fastställts på grundval av en undersökning av kostnaderna för ett genomsnittligt och välskött företag. Även selektivitetskriteriet var uppfyllt eftersom ersättningen gavs endast till Post Danmark. Slutligen ansåg kommissionen att stödet kunde snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstater, bland annat med hänsyn till att Post Danmark tillhandahöll gränsöverskridande tjänster och var verksamt på en liberaliserad marknad där det fanns ett flertal konkurrerande företag.
45 Kommissionens beslut C(2018) 3169 slutligt den 28 maj 2018 i ärende om statligt stöd SA.47707 (2018/N) – Statlig ersättning till PostNord för tillhandahållande av samhällsomfattande posttjänster – Danmark. Stödet var en del av en överenskommelse mellan Danmark och Sverige om finansiering av en ny produktionsmodell i Post Danmark. Kostnaderna för att införa produktionsmodellen beräknades till 5 miljarder kronor. Dessa skulle finansieras med dels ersättningen om 1,683 miljarder kronor, dels ett kapitaltillskott om 667 miljoner kronor från Sverige och Danmark och ett internt tillskott om 2,3 miljarder danska kronor från moderbolaget Postnord AB. Beträffande dessa tre tillskott hade Brancheorganisation for den danske vejgodstransport (ITD) lämnat in ett klagomål om olagligt statsstöd till kommissionen. Klagomålet avsåg även några andra åtgärder, bland annat ett kapitaltillskott om 1 miljard danska kronor som Postnord AB hade gjort till Post Danmark i februari 2017. I det aktuella beslutet tog kommissionen ställning till det anmälda stödet och ITD:s klagomål i några delar. Kapitaltillskottet och det interna tillskottet bedömde kommissionen i beslut C(2021) 6568 final, 10.9.2021, om statligt stöd SA.49668 (2019/C) (ex 2017/FC) och SA.53403 (2019/C) (ex 2017/FC) som genomförts av Danmark och Sverige för PostNord AB och Post Danmark A/S.
Eftersom ersättningen om 1,683 miljarder kronor utgjorde statligt stöd övergick kommissionen till att pröva om stödet var undantaget från fördragets förbud mot statligt stöd. Vi ska nu redogöra för dessa undantagsmöjligheter. För att konkretisera vilka överväganden som kan göras vid bedömningen om ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är undantaget eller kan undantas från förbudet kommer vi att redovisa vilka vidare bedömningar som kommissionen gjorde i ärendet om ersättning till Post Danmark.
10.5. Ordningen med undantag från förbudet mot statligt stöd
Åtgärder som är att anse som statligt stöd är alltså som utgångspunkt otillåtna. Av artikel 107.2 och 107.3 framgår emellertid att statligt stöd är eller kan vara förenligt med den inre marknaden och i så fall tillåtet.
Som redan nämnts bygger statsstödsreglerna på ett system med förhandsgranskning. Enligt artikel 108.3 ska medlemsstaterna anmäla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder till kommissionen. De får inte genomföra åtgärderna förrän kommissionen har genomfört sitt granskningsförfarande. I artikel 108.4 föreskrivs dock en möjlighet för kommissionen att anta förordningar med undantag för granskningsförfarandet i 108.3 för vissa kategorier av stöd.
Kommissionen har också antagit förordningar i vilka den fastställer att vissa stöd inte uppfyller samtliga kriterier i artikel 107.1 och därför inte behöver anmälas till kommissionen. Det är då fråga om stöd till så små belopp att stödet inte kan anses påverka handeln mellan medlemsstaterna och inte snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen. Sådant stöd är därför inte statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.
Vidare har kommissionen antagit dokument i vilka den slår fast på vilka villkor som stöd som inte omfattas av något antaget undantag från kravet på förhandsanmälan kan anses förenligt med den inre marknaden och därmed kan godkännas. Sådana bestämmelser finns i bland annat rambestämmelser och riktlinjer från kommissionen.
Sådana rättsakter och andra dokument som nämnts ovan finns dels för statligt stöd i allmänhet och i vissa sektorer, dels för stöd till företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
Bland de allmängiltiga förordningarna finns en förordning46 med ett allmänt gruppundantag för sådant stöd som avses i artikel 107.3. Stöd som uppfyller villkoren i den förordningen behöver inte anmälas till kommissionen. Det rör sig om bland annat regionalstöd, stöd till små och medelstora företag och stöd till forskning, utveckling och innovation.
Kommissionen har också antagit en förordning om undantag för stöd av mindre betydelse47 som gäller företag i allmänhet, alltså inte särskilt företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Denna allmänna förordning omfattar stödbelopp som under en treårsperiod inte överstiger 200 000 euro och som får lämnas om vissa villkor är uppfyllda.
Efter denna övergripande beskrivning av möjligheter till undantag övergår vi nu till att behandla möjligheterna till undantag för stöd till företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
10.6. Undantag för stöd till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse
10.6.1. Förordningen om stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse
År 2011 beslutade kommissionen att komplettera den ovannämnda förordningen om stöd av mindre betydelse med en särskild förordning48 om takbelopp för ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som inte uppfyller Altmarkkriterierna. Enligt denna förordning är stöd till företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse undantaget från anmälningsskyldigheten enligt artikel 108.3 i EUF-fördraget om stödet inte överstiger 500 000 euro under en treårsperiod. Anledningen till att sådant stöd är undantaget är att det är fråga om så låga belopp att det kan anses inte påverka
46 Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget. 47 Kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse. 48 Kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av den 25 april 2012 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
handeln mellan medlemsstaterna eller inte snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen.
I förordningen uppställs vissa villkor som ska vara uppfyllda. Bland annat krävs att stödet är s.k. genomsynligt stöd. Med detta avses att stödets storlek ska kunna fastställas utan att transaktionen bedöms utifrån vilka risker som förknippas med stödet. Det finns också regler om undantagets tillämplighet när företaget får även annan ersättning eller ytterligare stöd från det offentliga. Vidare får det stödmottagande företaget inte uppfylla de EU-rättsliga kriterierna för att befinna sig i ekonomiska svårigheter. Stödmottagaren måste också i förväg informeras om att ersättningen utgör stöd enligt förordningen och i sin tur informera stödgivaren om allt annat stöd av mindre betydelse som denne mottagit under de två senaste beskattningsåren.
10.6.2. Kommissionens beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse
Kommissionen har också antagit ett beslut49 om tillämpningen av artikel 106.2 i EUF-fördraget på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI-beslutet50). I beslutet fastställs på vilka villkor som stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster, som ges till företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, är undantaget från anmälningsskyldigheten i artikel 108.3 i EUF-fördraget. Stöd som uppfyller villkoren i beslutet kan alltså lämnas utan att stödet behöver anmälas till kommissionen.
Beslutet innehåller vissa särbestämmelser för särskilda sektorer, dock inte för postsektorn. För ersättning till postoperatörer som tillhandhåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är alltså de allmänna bestämmelserna i beslutet tillämpliga. Vi redogör därför endast för dessa bestämmelser.
49 Kommissionens beslut om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse 2012/21/EU. 50 SGEI är en förkortning av services of general economic interest. Denna förkortning brukar användas även i svensk text, och det aktuella beslutet brukar kallas SGEI-beslutet.
För att SGEI-beslutets undantag från anmälningsskyldigheten ska vara tillämpligt krävs att ersättningen inte överstiger ett årligt belopp om 15 miljoner euro (artikel 2.1 a).
Om det finns sektorsspecifik unionslagstiftning måste stödet också vara förenligt med krav som följer av den regleringen (artikel 3). Sådan lagstiftning finns i postdirektivet.
Tillhandahållandet av de aktuella tjänsterna ska anförtros det aktuella företaget i en officiell handling (artikel 4). Handlingen ska innehålla följande information.
1. Innebörden av skyldigheterna i samband med tillhandahållandet av allmännyttiga tjänster och skyldigheternas varaktighet.
2. En uppgift om företaget och det territorium som berörs.
3. Innebörden av exklusiva eller särskilda rättigheter som beviljats företaget.
4. En beskrivning av ersättningsmekanismen och parametrarna för att beräkna, kontrollera och se över ersättningen.
5. Åtgärder för att undvika och återkräva eventuell överkompensation.
6. En hänvisning till SGEI-beslutet.
Ersättningen får inte överstiga vad som krävs för att täcka nettokostnaden för att fullgöra skyldigheterna i samband med tillhandahållandet av tjänsterna, inklusive en rimlig vinst (artikel 5.1). Närmare bestämmelser om hur nettokostnaden beräknas finns i artikel 5.2–5.4.
Med rimlig vinst avses den kapitalavkastning som skulle krävas av ett typiskt företag som överväger om det ska tillhandahålla tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse under hela den period som tilldelningen gäller, med hänsyn tagen till graden av risk. Med avkastning på eget kapital avses den internränta som företaget får från sitt investerade kapital över perioden för tillhandahållande av tjänsten (artikel 5.5). Ytterligare bestämmelser om rimlig vinst finns i artikel 5.6–5.8.
Om ett företag bedriver verksamhet både i form av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och i form av annan verksamhet, ska det klart framgå av den interna redovisningen vilka kostnader och intäkter som hänger samman med tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse och vilka kostnader och intäkter som avser andra tjänster
samt parametrarna för fördelning av kostnaderna och intäkterna. Kostnaderna för eventuell verksamhet vid sidan om tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse ska täcka alla direkta kostnader, ett lämpligt bidrag till de gemensamma kostnaderna och en rimlig avkastning på eget kapital. Ingen ersättning ska beviljas för sådana kostnader (artikel 5.9).
I beslutet finns också bestämmelser om kontroll och återkrav av överkompensation (artikel 5.10 och artikel 6). Som utgångspunkt får anförtroendet att tillhandahålla tjänsterna inte avse mer än tio år (artikel 2.2).
10.6.3. Kommissionens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster
Om stöd till företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse inte omfattas av förordningen 360/2012 eller SGEIbeslutet måste det anmälas till kommissionen för godkännande. Kommissionen har antagit rambestämmelser där det anges på vilka villkor som stödet kan anses förenligt med den inre marknaden och godkännas.51 Stöd som uppfyller villkoren i rambestämmelserna kommer alltså att godkännas av kommissionen.
En korrekt definierad tjänst av allmänt ekonomiskt intresse
I rambestämmelserna anges att stödet ska beviljas för en verklig och korrekt definierad tjänst av allmänt ekonomiskt intresse (punkt 12). Kommissionen erinrar om den uppfattning som den gett uttryck för i 2012 års meddelande om tillämpningen av statsstödsreglerna på ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse,52 att medlemsstaterna inte kan ålägga särskilda skyldigheter beträffande allmännyttiga tjänster för tjänster som företag som bedriver verksamhet på normala marknadsvillkor redan tillhandahåller eller kan tillhandahålla på ett tillfredsställande sätt (till exempel pris, objektiva kvalitetsegenskaper, kontinuitet och tillgång till tjänsten) och på villkor som är förenliga med allmänintresset (punkt 13).
51 Europeiska unionens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster, EUT C 8, 11.1.2012 s. 0015–0022. 52 Se fotnot 33.
Medlemsstaterna bör visa att de har tagit lämplig hänsyn till behovet av allmännyttiga tjänster med stöd av ett offentligt samråd eller andra lämpliga instrument för att beakta användarnas och tjänsteleverantörernas intressen (punkt 14). Kommissionen beskriver hur bestämmelserna om ett samråd ska tillämpas i en särskild vägledning för tillämpningen av statsstödsreglerna beträffande stöd till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.53
I sina beslut om ersättning till postoperatörer som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänster anser kommissionen regelmässigt att när tjänsterna motsvarar minimikraven i postdirektivet, även om paket upp till 20 kg ingår, och de tillhandahålls i enlighet med postdirektivets bestämmelser är det fråga om verkliga tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Under sådana förhållanden anser kommissionen också att det inte är nödvändigt att visa att hänsyn har tagits till behovet av allmännyttiga tjänster med stöd av ett offentligt samråd eller andra lämpliga instrument.54
Anförtroende genom en officiell handling
Precis som enligt SGEI-beslutet ska det berörda företaget anförtros uppgiften genom en eller flera officiella handlingar, som varje medlemsstat själv får utforma (punkt 15). Av denna handling ska följande framgå (punkt 16):
1. Innebörden av skyldigheterna i samband med tillhandahållandet av allmännyttiga tjänster och skyldigheternas varaktighet.
2. Företaget och, i förekommande fall, det territorium som berörs.
3. Innebörden av exklusiva eller särskilda rättigheter som beviljats företaget.
4. En beskrivning av kompensationsmekanismen och parametrarna för att beräkna, övervaka och se över ersättningen.
5. Åtgärder för att undvika och återkräva eventuell överkompensation.
53 Kommissionens vägledning om SGEI, s. 78 f. 54 Se exempelvis det ovan i fotnot 45 nämnda beslutet den 28 maj 2018 om ersättning till Post Danmark, punkterna 123–125.
Anförtroendehandlingarna
I kommissionens beslut 2018 om ersättning till Post Danmark konstaterade kommissionen att anförtroendet i det fallet hade gjorts på ett korrekt sätt. Detta hade skett genom tre rättsakter, nämligen Post Danmarks tillstånd, som bland annat innehöll en beskrivning av innehållet i den samhällsomfattande posttjänsten, ett dokument som på danska kallas aktstycke, som det behöriga ministeriet lämnade till det danska parlamentets finansutskott och där kompensationsmekanismen beskrevs samt ett avtal mellan Danmark och Postnord med detaljerade principer för övervakning och rapportering, inkluderande en mekanism för kontroll i efterhand för att säkerställa att Post Danmark inte överkompenserats.
Innebörden av skyldigheterna
När det gäller frågan hur detaljerat innebörden av skyldigheterna behöver anges kan jämförelse göras med Post Danmarks tillstånd att bedriva postverksamhet. Kommissionen har i sina beslut beträffande ersättning till bolaget ansett att tillståndet uppfyller rambestämmelsernas krav på anförtroendehandlingen. I tillståndet åläggs Post Danmark att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten i Danmark. Detta tillstånd är till sin struktur och detaljnivå jämförbart med PTS motsvarande tillståndsvillkor för Postnord. I sitt beslut beträffande ersättningen till Post Danmark anger kommissionen beträffande anförtroendehandlingen endast att i denna beskrivs skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten och att den uppfyller rambestämmelsernas krav på anförtroendehandlingen.
Uppdragets varaktighet
Uppdragets varaktighet ska motiveras med hänvisning till objektiva kriterier, till exempel behovet av att skriva av fasta tillgångar som inte kan överföras. I princip bör uppdraget inte ha en längre varaktighet än vad som krävs för avskrivning av de viktigaste tillgångarna som behövs för att tillhandahålla tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse (punkt 17). Kommissionen har i sitt beslut den 28 maj 2018 om ersättning till Post Danmark förklarat att Danmark visserligen
inte hade lämnat någon särskild information om avskrivningstiden för de mest betydelsefulla tillgångarna som används i den samhällsomfattande posttjänsten men att en tilldelningsperiod om 3–3,5 år kunde godtas med hänsyn till att motsvarande period i exempelvis Frankrike, Italien, Spanien och Grekland sträckte sig upp till 15 år.55Kommissionen har till exempel beträffande ersättning till den postoperatör som utsetts att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten i Spanien godtagit en varaktighet på 15 år mot bakgrund av de uppgifter som lämnats om avskrivningstider för postoperatörens tillgångar.56
Ersättningsparametrarna
Beträffande ersättningsparametrar finns längre fram i rambestämmelserna (punkterna 21–50) bestämmelser om ersättningens storlek. Av dessa framgår att kravet att ersättningsparametrarna ska fastställas i förväg inte innebär att ersättningen måste beräknas enligt en särskild formel utan ersättning kan lämnas med till exempel ett bestämt årligt belopp.
Transparensdirektivet och EU:s upphandlingsregler
Vidare gäller att företaget ska följa bestämmelserna i det s.k. transparensdirektivet57 (punkt 18). Detta direktiv behandlar vi i avsnitt 10.9. Helt kort kan här nämnas att transparensdirektivet innehåller regler om redovisning av offentligt tillförda medel till offentliga företag.
När företaget anförtros att tillhandahålla tjänsten måste den ansvariga myndigheten följa unionens bestämmelser om offentlig upphandling (punkt 19). Av artikel 7 i postdirektivet följer emellertid att medlemsstaterna får finansiera tillhandahållandet av samhällsomfattande posttjänster utan att det sker genom offentlig upphandling.
55 Det ovan i fotnot 45 nämnda beslutet den 28 maj 2018 om ersättning till Post Danmark, punkt 132. 56 Kommissionens beslut C(2020) 3108 final den 14 maj 2020, State Aid SA50872 (2020/NN) – Spain. USO compensation to Correos, 2011–2020. 57 Kommissionens direktiv av den 2006/111/EG om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag samt i vissa företags ekonomiska verksamhet. Detta direktiv behandlas i avsnitt 10.9.1.
Ersättningens storlek
Ersättningen får inte överstiga vad som krävs för att täcka nettokostnaden för att fullgöra skyldigheterna i samband med tillhandahållandet av de allmännyttiga tjänsterna, inklusive en rimlig vinst (punkt 21). Ersättningsbeloppet kan fastställas antingen på grundval av de förväntade kostnaderna och intäkterna, eller de kostnader och intäkter som faktiskt har uppkommit eller en kombination av båda, beroende på hur effektiva incitament medlemsstaten vill ställa till förfogande från början (punkt 22).
Om ersättningen, helt eller delvis, grundar sig på förväntade kostnader och intäkter måste de anges i beslutet om tilldelning. De bör vara baserade på rimliga och verifierbara parametrar som avser den ekonomiska miljö där tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse tillhandahålls. De ska, om tillämpligt, förlita sig på sakkunskap inom sektorns tillsynsmyndigheter eller av andra enheter som är oberoende av företaget. Medlemsstaterna ska ange de källor dessa förväntningar bygger på, exempelvis offentliga informationskällor, tjänsteleverantörens tidigare kostnader för att tillhandahålla tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse, konkurrenternas kostnader, affärsplaner och branschrapporter. Kostnadsberäkningen måste spegla de förväntade effektivitetsvinster som den tjänsteleverantör som tillhandahåller en allmännyttig tjänst uppnått under uppdragets livstid (punkt 23).
I rambestämmelserna anges vidare att den nettokostnad som är nödvändig, eller förväntas vara nödvändig, för att tillhandahålla de allmännyttiga tjänsterna bör beräknas på grundval av den s.k. nettokostnadsmetoden när detta krävs i unionslagstiftning eller nationell lagstiftning och i andra fall där detta är möjligt (punkt 24). Detta krävs enligt artikel 7.3 i postdirektivet för ersättning för tillhandahållande av samhällsomfattande posttjänster.
Enligt nettokostnadsmetoden beräknas den nettokostnad som är nödvändig, eller förväntas vara nödvändig, för att fullgöra skyldigheterna i samband med tillhandahållandet av den allmännyttiga tjänsten. Den beräknas som skillnaden mellan nettokostnaden för tjänsteleverantören för att fullgöra skyldigheten och nettokostnaden eller vinsten för samma tjänsteleverantör utan denna skyldighet. De kostnader som tjänsteleverantören väntas undvika och de intäkter som väntas utebli i avsaknad av en skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster ska bedömas. Vid nettokostnadsberäkningen bör för-
delarna, även immateriella värden i den mån det är möjligt, bedömas för den som tillhandahåller en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse (punkt 25).
I rambestämmelserna påpekas att postdirektivets bilaga I innehåller ytterligare vägledning för hur nettokostnadsmetoden tillämpas när det gäller ersättning till företag som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänster. Vi redogör för bestämmelserna i denna i bilaga nedan i avsnitt 10.6.4.
Rimlig vinst
Ersättningen för tillhandahållandet av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse får alltså innefatta en rimlig vinst. Med rimlig vinst avses den kapitalavkastning som skulle krävas av ett typiskt företag som överväger om det ska tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse under hela den period som beslutet om tilldelning gäller, med hänsyn till graden av risk (punkt 33).
Om det är motiverat kan andra vinstnivåindikatorer än avkastningen på eget kapital användas för att fastställa vilken den rimliga vinsten borde vara, såsom genomsnittlig avkastning på eget kapital under perioden, avkastning på sysselsatt kapital, avkastning på tillgångar eller avkastning på försäljning (punkt 34).
En kapitalavkastning som inte överstiger den relevanta swap-räntan plus en premie på 100 baspunkter anses under alla omständigheter vara rimlig. Den relevanta swap-räntan är en swap-ränta vars löptid och valutasammansättning motsvarar löptiden och valutasammansättningen i beslutet om tilldelning (punkt 36).
Om tillhandahållandet av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse är förknippad med en betydande kommersiell eller avtalsrelaterad risk, till exempel därför att ersättningen ges i form av ett fast schablonbelopp som täcker förväntade nettokostnader och en rimlig vinst och företaget bedriver verksamhet i en konkurrensutsatt miljö, får den rimliga vinsten inte överstiga en nivå som motsvarar en kapitalavkastning som står i proportion till graden av risk. Denna avkastningsgrad bör om möjligt fastställas genom hänvisning till den kapitalavkastning som uppnås i samband med liknande typer av tjänstekontrakt som tilldelas på konkurrensmässiga villkor (till exempel kontrakt som tilldelats genom ett anbudsförfarande). När en
sådan metod inte är möjlig kan också andra metoder användas för att fastställa en kapitalavkastning, om det kan motiveras (punkt 37).
Om tillhandahållandet av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse inte är förenad med en betydande kommersiell eller avtalsmässig risk (till exempel därför att nettokostnaderna för att tillhandahålla tjänsten i allt väsentligt kompenseras fullständigt i efterhand) får den rimliga vinsten inte överstiga den nivå som motsvarar den nivå som anges i punkt 36. En sådan kompensationsmekanism ger inte den som tillhandahåller den allmännyttiga tjänsten några incitament att effektivisera sin verksamhet. Därmed är dess användning strikt begränsad till fall där medlemsstaten kan visa att det inte är möjligt eller lämpligt att beakta produktiviteten och att ha ett kompensationssystem som uppmuntrar tjänsteleverantören att göra effektivitetsvinster (punkt 38).
Kommissionsbeslut med resonemang om rimlig vinst
Kommissionen har i ett beslut58 från 2012 om ersättning till tillhandahållaren av den samhällsomfattande posttjänsten i Belgien, bpost, – för huvudsakligen andra tjänster av allmänt ekonomiskt intresse än samhällsomfattande posttjänster – gjort ingående överväganden om rimlig vinst. Beträffande risknivån förklarade kommissionen att denna i stor utsträckning beror på regleringsmekanismen, till exempel vilka prissättningsregler som gäller. Kommissionen framhöll också att risknivån är starkt sammankopplad med mekanismen för att ersätta nettokostnaden, till exempel om ersättningen bestäms i förväg – utifrån uppskattade intäkter och kostnader – till ett fast belopp som förutser och inkluderar effektivitetsvinster som företaget kan förväntas göra. Omständigheten att företaget är utsatt för alla variationer i kostnader och intäkter leder till högre risk för företaget. Om företaget däremot kompenseras fullt ut i efterhand för nettokostnaden är företaget inte utsatt för någon risk.
För att få en måttstock för den rimliga vinsten hade det gjorts tre studier över vinstnivåer i postbranschen. Kommissionen konstaterade att det var en komplicerad uppgift att välja företag som jämförelsen skulle göras med. Två av studierna avsåg vinstnivåer hos företag med verksamhet som var jämförbar med bposts men där utsedda tillhanda-
58 Kommissionens beslut 25.01.2012, C(2012) 178 final, on the measure SA.14588 (C 20/2009) implemented by Belgium in favour of De Post-La Poste (now bpost).
hållare av den samhällsomfattande posttjänsten hade undantagits. Den tredje studien avsåg andra europeiska utsedda tillhandahållare. Kommissionen ansåg att vinster hos andra utsedda tillhandahållare inte uppnås under normala marknadsförhållanden utan till stor del är ett resultat av andra medlemsstaters val av regleringar. Jämförelsen gjordes därför i första hand med resultaten av de två andra studierna. Den tredje studien användes dock för en extrakontroll. Det avkastningsmått som användes i studierna var avkastning på försäljning (return on sales, ROS).
Kommissionen kom fram till att rimlig ersättning under de perioder som bpost var utsatt för en betydande risk som utgångspunkt skulle ligga i spannet 5,4–7,4 procent. Detta spann byggde på medianavkastningen för företag i alla sektorer (5,4 procent) och medianavkastningen för företag i post- och paketsektorn, med undantag för utsedda tillhandahållare (7,4 procent). För perioden då bpost var utsatt för låg risk, till följd av utformningen av ersättningsmekanismen, bestämdes spannet till 3,6–4,8 procent. Detta spann byggde på avkastningen vid den 25:e percentilen enligt studierna. Eftersom Belgien hade förklarat att bpost hade ansträngt sig att få till effektivitetsvinster ansåg kommissionen att den rimliga vinsten skulle bestämmas till de övre gränserna i de två spannen.
I merparten kommissionsbeslut från senare år om ersättning för tillhandahållandet av den samhällsomfattande posttjänsten nämns inget om rimlig vinst, möjligen för att ingen sådan vinst lagts till nettokostnaden eller för att den aktuella ersättningen understigit nettokostnaden utan tillägg för rimlig vinst. Ett exempel på kommissionsbeslut där rimlig vinst i ersättning för tillhandahållandet av den samhällsomfattande posttjänsten nämns är kommissionens beslut59avseende ersättningen till den spanska tillhandahållaren Correos för åren 2011–2020. Den rimliga vinsten bestämdes i det fallet utifrån Correos viktade genomsnittliga kapitalkostnad (Weighted Average Cost of Capital, WACC) multiplicerad med nettoförändringen i använt kapital vid växlingen från det faktiska till det kontrafaktiska scenariot. De spanska myndigheterna hade beräknat den rimliga vinsten för 2018 till 3,6 miljoner euro, att jämföra med nettokostnaden det året, som uppgick till 98 miljoner euro.
59 Kommissionens beslut 14.5.2020, C(2020) 3108 final, State Aid SA.50872 (2020/NN) – Spain. USO compensation to Correos, 2011-2020, punkterna 167–168.
Ett annat exempel på kommissionsbeslut där rimlig vinst har bedömts är kommissionens beslut avseende ersättning till Czech Post för 2018–2022.60 I det fallet hade de tjeckiska myndigheterna beräknat den rimliga vinsten utifrån förändringen i kostnad för kapital vid en övergång från det faktiska scenariot till det kontrafaktiska scenariot. Kapitalkostnaden grundades på WACC. För det faktiska scenariot tillämpades en WACC om 8,22 procent och för det kontrafaktiska en WACC om 8,92 procent. Kommissionen förklarade att den WACC som står i samband med tillhandahållandet av den samhällsomfattande posttjänsten är lämplig för att säkerställa att alla relevanta kostnader för tillhandahållaren beaktas.
Effektivitetsincitament
Vid utformningen av metoden för ersättning måste medlemsstaterna införa incitament för ett effektivt tillhandahållande av tjänsterna, såvida det inte är omöjligt eller olämpligt att göra detta (punkt 39). Effektivitetsincitament kan utformas på olika sätt för att bäst passa de särskilda egenskaperna hos varje enskilt fall eller sektor. Medlemsstaterna kan till exempel på förhand fastställa en fast ersättningsnivå som förutser och inkluderar de effektivitetsvinster som företaget kan förväntas göra under den tid som beslutet om tilldelning avser (punkt 40).
Ett annat sätt att utforma effektivitetsincitamenten är att medlemsstaterna anger till exempel produktivitetsmål i beslutet om tilldelning, vilket innebär att ersättningsnivån är beroende av i vilken utsträckning målen har nåtts. Om företaget inte uppfyller målen ska ersättningen reduceras enligt en beräkningsmetod som anges i beslutet om tilldelning. Om företaget däremot överskrider målen ska ersättningen ökas enligt en metod som anges i beslutet om tilldelning. Belöningar som är kopplade till produktivitetsvinster ska fastställas på en sådan nivå att de möjliggör en jämn fördelning av dessa vinster mellan företaget och medlemsstaten och/eller användarna (punkt 41). En sådan mekanism för att skapa incitament till effektivitetsförbättringar måste grundas på objektiva och mätbara kriterier som anges i beslutet om tilldelning och som är föremål för öppna efterhands-
60 Kommissionens beslut 25.7.2022 C(2022) 5136 final i ärende SA.55208 angående ersättning till Czech Post, punkterna 235–236.
bedömningar som utförs av ett företag som är oberoende i förhållande till det företag som tillhandahåller tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse (punkt 42). Effektivitetsvinster bör uppnås utan att det påverkar kvaliteten på den tjänst som tillhandahålls (punkt 43).
Vid ersättning till postoperatörer uppfylls ofta rambestämmelsernas krav på effektivitetsincitament på det sätt som anges i punkt 40, dvs. genom att ersättningen bestäms på förhand till en fast nivå. I till exempel det ovannämnda beslutet avseende ersättning till Post Danmark konstaterade kommissionen att företagets tillhandahållande av den samhällsomfattande posttjänsten var underkastat kvalitetsnormer som fastställdes i bolagets tillstånd och att bolaget var skyldigt att utse en extern marknadsanalytiker som bedömer om kvalitetskraven uppfylls. Det angavs också att ersättningen bestod av en fast ersättning som bestämdes på förhand och som uppgick till som mest 1 683 miljoner svenska kronor, vilket belopp motsvarade 46 procent av nettokostnaden för samhällsuppdraget. Så länge som det inte ledde till överkompensation skulle Post Danmark få behålla alla uppnådda effektivitetsvinster, vilket enligt kommissionen utgjorde ett starkt effektivitetsincitament. Kommissionen framhöll också att på grund av kvalitetsnormerna och det tillsynssystem som kopplats till detta skulle dessa effektivitetsvinster inte försämra kvaliteten på de tillhandahållna tjänsterna. Mot denna bakgrund ansåg kommissionen att Danmark hade infört tillräckliga effektivitetsincitament.61
Ett annat exempel på hur kravet på effektivitetsincitament uppfylls framgår av ett kommissionsbeslut avseende ersättning till bolaget som tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten i Spanien. I det beslutet konstaterade kommissionen att ersättningen motsvarade nettokostnaden för den samhällsomfattande posttjänsten med ett årligt avdrag om 1,7 procent avseende effektivitetsvinster.62Därmed säkerställdes enligt kommissionen att ersättningen innefattade effektivitetsincitament.
61 Kommissionens i fotnot 45 nämnda beslut den 28 maj 2018. 62 Kommissionens i fotnot 59 nämnda beslut den 14 maj 2020.
Uppdelad redovisning
Om ett företag bedriver verksamhet både inom och utanför tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse, ska det klart framgå av den interna redovisningen vilka kostnader och intäkter som hänger samman med tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse och övriga tjänster (punkt 44).
Korsfinansiering
Medlemsstaten kan besluta att vinst som härrör från annan verksamhet vid sidan om tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse, särskilt verksamhet som är beroende av infrastruktur som krävs för att tillhandahålla tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse, helt eller delvis ska anslås finansieringen av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse (punkt 46).
Överkompensation
Som vi redovisat ovan ska anförtroendehandlingarna innehålla information om åtgärder för att undvika och återkräva överkompensation. Rambestämmelserna innehåller i punkterna 47–50 regler om överkompensation, och utgångspunkten är att sådan inte är tillåten (punkt 48).
I den inledande bestämmelsen anges att ”överkompensation bör ses som ersättning som företaget får utöver det proportionella stödbeloppet i enlighet med definitionen i punkt 21 för hela avtalstiden” (punkt 47). I till exempel den engelska, tyska och franska språkversionen finns inte någon motsvarighet till ”proportionella”. Trots ordalydelsen i punkt 47 innehåller punkt 21 inte någon definition av begreppet stödbelopp utan där anges att ersättningen inte får överskrida nettokostnaden för att fullgöra de aktuella skyldigheterna. Om ersättningen har bestämts på förhand till ett fast belopp, utifrån prognoser och uppskattningar, innebär alltså överkompensationsbedömningen att det i efterhand ska kontrolleras att ersättningsbeloppet inte översteg den faktiska nettokostnaden, beräknad utifrån det faktiska utfallet för den aktuella perioden. Detta överensstämmer med bestämmelsen i punkt 50 som vi redogör för nedan.
Vidare anges att ett överskott som är ett resultat av oväntat stora effektivitetsvinster kan beaktas som ytterligare rimlig vinst av företaget när detta föreskrivs i beslutet om tilldelning (punkt 47).
Medlemsstaterna ska säkerställa att ersättningen för att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse uppfyller kraven i meddelandet och särskilt att företag inte tar emot ersättning som överstiger det fastställda beloppet. De ska utföra kontroller vid slutet av giltighetsperioden för uppgiften och i alla händelser minst var tredje år. För stöd som beviljas på andra sätt än genom ett offentligt upphandlingsförfarande genom offentliggörande bör kontroller normalt göras minst vartannat år (punkt 49).
Om medlemsstaten på förhand har fastställt en fast ersättningsnivå som tillräckligt förutser och beaktar de effektivitetsvinster som tjänsteleverantören kan förväntas göra medan uppdraget varar, på grundval av en korrekt fördelning av kostnader och intäkter och utifrån rimliga förväntningar, begränsas kontrollen av överkompensation i princip till en kontroll av att den vinstnivå som tjänsteleverantören är berättigad till enligt beslutet om tilldelning faktiskt är rimlig ur ett bakåtblickande perspektiv (punkt 50).
I det ovannämnda beslutet angående ersättning till Post Danmark redovisade kommissionen att revisionsfirman Deloitte skulle på uppdrag av den danska staten årligen och vid slutet av tilldelningsperioden kontrollera att ingen överkompensation lämnats och att Post Danmark skulle betala tillbaka eventuell överkompensation. Det konstaterades också att en detaljerad beskrivning av principerna för att kontrollera att Post Danmark inte erhöll någon överkompensation skulle beskrivas i ett avtal mellan Danmark och Postnord.
Ytterligare krav för att garantera att utvecklingen av handeln inte påverkas i en omfattning som strider mot unionens intresse
I rambestämmelserna anges att de krav som hittills redovisats vanligtvis är tillräckliga för att säkerställa att ett stöd inte snedvrider konkurrensen på ett sätt som strider mot unionens intressen. Ytterligare krav kan dock vara nödvändiga för att garantera att utvecklingen av handeln inte påverkas på ett sätt som strider mot unionens intresse. I rambestämmelserna finns regler för att hantera den situationen (punkterna 51–59). Det finns också regler om öppenhet, vilka regler kräver att viss information offentliggörs (punkt 60).
10.6.4. Postdirektivets bestämmelser om nettokostnad
I rambestämmelserna föreskrivs alltså att nettokostnaden för att tillhandahålla de allmännyttiga tjänsterna bör beräknas på grundval av nettokostnadsmetoden när detta krävs i unionslagstiftning. En sådan skyldighet följer av artikel 7.3 i postdirektivet. I den bestämmelsen hänvisas till direktivets bilaga I, som innehåller föreskrifter för beräkningen av nettokostnaden.
Enligt bilagan är nettokostnaden för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster alla kostnader som har samband med och som är nödvändiga för tillhandahållandet av den samhällsomfattande tjänsten. Nettokostnaden ska beräknas som skillnaden mellan nettokostnaden för en utsedd tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster med skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster och för samma tillhandahållare av posttjänster som inte har denna skyldighet.
Beräkningen ska ta hänsyn till alla övriga relevanta aspekter, inklusive eventuella immateriella förmåner och marknadsfördelar som tillkommer en tillhandahållare av posttjänster som utsetts att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, rätten till rimlig vinst och incitament till kostnadseffektivitet.
Ansträngningar ska göras för en korrekt bedömning av de kostnader som en utsedd tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster skulle ha valt att undvika om skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster inte hade förelegat. Vid nettokostnadsberäkningen bör fördelarna, inklusive immateriella värden, bedömas för den operatör som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster.
Beräkningen ska bygga på kostnader som kan hänföras till följande:
a) Delar av de angivna tjänsterna som endast kan tillhandahållas med
förlust eller på ekonomiska villkor som faller utanför normala kommersiella villkor.
b) Vissa användare eller grupper av användare, som – med beaktande
av kostnaden för att tillhandahålla tjänsten, den intäkt som uppkommer samt eventuella enhetliga priser som åläggs av medlemsstaten – endast kan betjänas med förlust eller på ekonomiska villkor som faller utanför normala kommersiella villkor.
Denna kategori inbegriper de användare eller grupper av användare som inte skulle erhålla tjänsten från en kommersiell operatör som inte var skyldig att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.
Nettokostnaden för vissa delar av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster ska beräknas för sig för att undvika att direkta eller indirekta förmåner och kostnader tas upp mer än en gång. Den totala nettokostnaden för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster för en utsedd tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster ska beräknas som summan av nettokostnaderna för varje särskild del som ingår i skyldigheten att tillhandahålla de samhällsomfattande tjänsterna med beaktande av eventuella immateriella förmåner. Ansvaret för kontrollen av nettokostnaderna faller på den nationella tillsynsmyndigheten. Tillhandahållarna av samhällsomfattande tjänster ska samarbeta med den nationella tillsynsmyndigheten så att denna kan kontrollera nettokostnaderna.
10.6.5. Nettokostnadsberäkningen i fallet med ersättning till Post Danmark
Ersättningen får alltså inte överstiga nettokostnaden för skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten. Denna kostnad beräknas genom att det faktiska scenariot jämförs med ett kontrafaktiskt scenario. Det senare scenariot bygger på hur stödmottagaren skulle ha agerat om den inte varit skyldig att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
Det ovan i avsnitt 10.4 redovisade ärendet gällde ersättning till Post Danmark för åren 2017–2019. Eftersom stödet till viss del skulle lämnas i förväg behövde beräkningarna bygga på prognoser. Underlaget för det faktiska scenariot var bolagets räkenskaper för de tio första månaderna 2017 och dess affärsplan. Affärsplanen byggde på bland annat ökade volymer av e-handelsförsändelser och minskade brevvolymer.
Det kontrafaktiska scenariot utgick från att bolaget för det första skulle ha upphört med viss verksamhet som inte var lönsam. Bolaget skulle bland annat ha slutat befordra dagstidningar, tidskrifter, internationella försändelser av brev och paket och oadresserade försändelser. För det andra skulle distributionen av affärsbrev ha optimerats genom att utdelning erbjöds endast i större städer, sorteringsanläggningar lades ner och antalet brevbärarkontor minskades. För det tredje
skulle bolaget ha slutat leverera paket i vissa landsbygdsområden och antalet servicekontor minskas.
Nettokostnaden motsvarade sedan kostnaderna som skulle ha undvikits om verksamheten anpassats i enlighet med det kontrafaktiska scenariot med avdrag för uteblivna intäkter vid det scenariot och justering för immateriella värden. Beträffande immateriella värden förklarade kommissionen att sådana värden är värden som medför en förbättrad lönsamhet för en postoperatör på grund av dess status som tillhandahållare av den samhällsomfattande posttjänsten. Sådana värden kunde enligt kommissionen innefatta stordriftsfördelar, reklamfördelar som har samband immateriella rättigheter, efterfrågeeffekter på grund av mervärdesskatteundantaget, fördelar av att ha landstäckning, förhandlingsstyrka och bättre kundbas.
I Post Danmarks fall beaktades efterfrågeeffekter av mervärdesskatteundantaget samt värden från reklameffekten av att ha synliga kontaktpunkter, såsom brevlådor och platser för avhämtning av paket i självbetjäning.
Dessa beräkningar ledde till en nettokostnad för skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten om 2,571 miljarder danska kronor, att jämföra med den aktuella ersättningen om 1,192 miljarder danska kronor.
10.7. Förfaranden för granskning av stöd
Allmänt om förfarandena
För att stöd ska få lämnas krävs alltså att det antingen anmäls till och godkänns av kommissionen eller omfattas av en förordning eller ett beslut om undantag. Bestämmelser om förfarandet hos kommissionen finns i rådets förordning 2015/1589 om genomförandebestämmelser för artikel 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.63För denna förordning finns det i sin tur genomförandebestämmelser i kommissionens förordning 794/2004,64 som innehåller bland annat bestämmelser om vad anmälan ska innehålla.
63 Rådets förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om genomförandebestämmelser för artikel 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EUT L 248, 24.9.2015, s. 9–29. 64 Kommissionens förordning (EG) nr 794/2004 av den 21 april 2004 om genomförande av rådets förordning (EG) nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget, EUT L 140, 30.4.2004, s. 1–134. Förordning nr 659/1999 är föregångaren till förordning nr 2015/1589. Genomförandebestämmelserna gäller nu i förhållande till den nya förordningen.
Förordning 2015/1589 innehåller bestämmelser om förfarandet beträffande bland annat anmält stöd. Det föreskrivs att alla planer på att bevilja nytt stöd ska anmälas i god tid av den berörda medlemsstaten (artikel 2.1). I anmälan ska medlemsstaten lämna alla nödvändiga upplysningar för att kommissionen ska kunna fatta beslut (artikel 2.2). Det erinras om att stöd som ska anmälas inte får införas förrän kommissionen har fattat ett beslut att godkänna stödet (artikel 3).
När kommissionen har tagit emot en anmälan av nytt stöd ska den göra en preliminär granskning. Det finns tre möjliga beslut som den granskningen kan utmynna i (artikel 4). Om kommissionen kommer fram till att den anmälda åtgärden inte är ett stöd ska den fastställa detta genom ett beslut. Om kommissionen efter den preliminära granskningen kommer fram till att den anmälda åtgärden inte föranleder tveksamhet i fråga om dess förenlighet med den inre marknaden ska kommissionen besluta att åtgärden är förenlig med den inre marknaden. Om kommissionen däremot efter den preliminära granskningen anser att det är tveksamt om stödet är förenligt med den inre marknaden ska kommissionen besluta att inleda ett förfarande enligt artikel 108.2 i EUF-fördraget, ett så kallat formellt granskningsförfarande. Dessa tre sorters beslut ska fattas inom två månader från det att kommissionen tagit emot en fullständig anmälan.
I beslutet om att inleda ett formellt granskningsförfarande ska kommissionen sammanfatta sak- och rättsfrågorna, ge sin preliminära bedömning beträffande den föreslagna åtgärdens karaktär av stöd och förklara sina tvivel beträffande åtgärdens förenlighet med den inre marknaden. I beslutet ska den berörda medlemsstaten och andra berörda parter uppmanas att lämna sina synpunkter inom en föreskriven tidsfrist som normalt inte ska överskrida en månad (artikel 6.1). Om de upplysningar som medlemsstaten har lämnat under den preliminära granskningen inte är tillräckliga får kommissionen kräva att en annan medlemsstat, ett företag eller en företagssammanslutning lämnar all den marknadsinformation kommissionen behöver för att kunna slutföra sin bedömning av åtgärden (artikel 7.1).
Det formella granskningsförfarandet avslutas med att kommissionen fattar ett beslut (artikel 9). Om kommissionen anser att det inte längre finns någon tveksamhet om stödets förenlighet med den inre marknaden ska den besluta att stödet är förenligt med den marknaden (ett positivt beslut). Ett sådant beslut kan förenas med villkor. Om kommissionen anser att det anmälda stödet inte är för-
enligt med den inre marknaden ska den besluta att stödet inte får införas (ett negativt beslut). De aktuella besluten ska fattas så snart det inte längre föreligger någon tveksamhet. Kommissionen ska sträva efter att anta ett beslut inom 18 månader efter det att förfarandet inleddes.
I förordning 794/2004 finns alltså närmare föreskrifter om anmälningar av statligt stöd. Som bilagor till förordningen finns det formulär som ska användas för anmälan.
10.8. Kommissionens beslut i ärendet om stöd till Post Danmark
Kommissionens slutsats i ärendet avseende stödet till Post Danmark var att ersättningen utgjorde statligt stöd enligt artikel 107.1 men att det var förenligt med den inre marknaden i enlighet med artikel 106.2. Kommissionen beslutade därför att inte göra några invändningar mot beslutet. Bedömningen att stödet var förenligt med den inre marknaden byggde på att villkoren i 2012 års rambestämmelser var uppfyllda, mot bakgrund av de överväganden som vi redovisat ovan beträffande de olika villkoren som uppställs i rambestämmelserna.65
10.9. Transparensdirektivet och insynslagen
10.9.1. Transparensdirektivet
I kommissionens rambestämmelser anges i punkt 18 att stöd kommer att anses förenligt med den inre marknaden på grundval av artikel 106.2 endast om företaget följer bestämmelserna i kommissionens direktiv 2006/111 om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag samt i vissa företags ekonomiska verksamhet, i de fall där direktivet är tillämpligt.66 Detta direktiv brukar kallas transparensdirektivet.
65 Bland annat Branscheorganisationen for den danske vejgodstransport väckte talan mot kommissionens beslut beträffande bland annat ersättningen för tillhandahållandet av den samhällsomfattande posttjänsten. Tribunalen ogillade emellertid talan i den delen (Tribunalens dom den 5 maj 2021, ITD och Danske Fragtmænd mot kommissionen, T-561/18, EU:T:2021:240). 66 Kommissionens direktiv 2006/111/EG av den 16 november 2006 om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag samt i vissa företags ekonomiska verksamhet, EUT L 318, 17.11.2006, s. 17.
Transparensdirektivet har antagits mot bakgrund av bestämmelser i artikel 106 i EUF-fördraget. Där föreskrivs att medlemsstaterna beträffande offentliga företag inte ska vidta några åtgärder som strider mot reglerna i fördragen, särskilt inte mot artiklarna 18 och 101–109. Det anges också att kommissionen ska säkerställa att bestämmelserna i artikeln tillämpas. Detta innebär att kommissionen ska säkerställa bland annat att offentliga företag inte får olagligt statsstöd. För att kunna göra detta behöver kommissionen tillgång till information. Transparensdirektivet syftar till att kommissionen ska kunna få denna information.
Transparensdirektivet innehåller två slags regleringar. För det första uppställs krav på redovisning av offentligt tillförda medel till offentliga företag. För det andra ska enligt direktivet företag som bedriver både verksamhet av allmänt ekonomiskt intresse som den får ersättning för och annan verksamhet ha separat redovisning för var och en av verksamheterna.
Vad först gäller redovisningen av offentligt tillförda medel ska medlemsstaterna se till att finansiella förbindelser mellan myndigheter och offentliga företag redovisas öppet så att det klart framgår vilka allmänna medel som myndigheter tillfört offentliga företag och på vilket sätt dessa allmänna medel i så fall har använts. Detta gäller oavsett om medlen tillförts direkt eller indirekt.
Med offentliga företag avses varje företag över vilket myndigheterna direkt eller indirekt kan utöva ett dominerande inflytande till följd av ägarskap, finansiell medverkan eller gällande regler. Ett dominerande inflytande ska anses föreligga när myndigheterna direkt eller indirekt äger majoriteten av företagets tecknade egenkapital, kontrollerar majoriteten av röstetalet för bolagets aktier eller har rätt att utse fler än hälften av medlemmarna i företagets administrativa eller verkställande ledning eller i dess styrelse.
Möjligheterna till insyn enligt artikel 1.1 i direktivet ska i synnerhet gälla täckande av driftunderskott, tillskott av kapital, amorteringsfria tillskott eller lån på förmånliga villkor, gynnande genom avkall på vinst eller fordringar, gynnande genom avkall på normal avkastning på utnyttjade allmänna medel samt ersättning för ekonomiska åligganden från myndigheter. Från denna redovisningsskyldighet görs undantag för, såvitt är av intresse för oss, förbindelser mellan myndigheter och offentliga företag dels när det gäller tjänster utan nämnvärd inverkan på handeln mellan medlemsstaterna, dels när det offentliga
företagets nettoomsättning under de två sista räkenskapsåren före det år under vilket de offentliga medlen tillförts eller använts understiger 40 miljoner euro.
I direktivet uppställs vidare en skyldighet för medlemsstaterna att se till att vissa företag har separat redovisning för olika verksamheter. Det gäller bland annat företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 106.2 i fördraget och som får ersättning för att tillhandahålla dessa tjänster. En förutsättning är dock att företaget bedriver även viss annan verksamhet. Medlemsstaterna ska i det sammanhanget säkerställa att den finansiella och organisatoriska strukturen i varje företag som är skyldigt att ha separat redovisning avspeglas korrekt i den separata redovisningen så att det tydligt anges dels vilka kostnader och intäkter som härrör från de olika verksamheterna, dels fullständiga uppgifter om de metoder som tillämpats på konteringen och fördelningen av kostnaderna och intäkterna på de olika verksamheterna.
För att säkerställa detta ska medlemsstaterna se till att företag som är skyldiga att ha separat redovisning för separat internredovisning för var och en av verksamheterna, korrekt konterar eller fördelar alla kostnader och intäkter på grundval av konsekvent tillämpade och sakligt motiverade redovisningsprinciper samt klart anger vilka principer för kostnadsredovisning som ligger till grund för den separata redovisningen.
Undantagna från denna skyldighet är företag som tillhandahåller tjänster som inte kan påverka handeln mellan medlemsstaterna i nämnvärd omfattning samt företag vars totala nettoomsättning understiger sammanlagt 40 miljoner euro under de två räkenskapsår som föregår det år då det åtnjuter en särskild eller exklusiv rättighet eller under vilket det anförtrotts att tillhandahålla tjänster av ekonomiskt intresse.
Information om finansiella förbindelser ska hållas tillgänglig för kommissionen under fem år från det att de allmänna medlen tillfördes det offentliga företaget eller, om medlen används senare, från tidpunkten för deras användning. Detsamma gäller information om den finansiella och organisatoriska strukturen i sådana företag som omfattas av den företagsinterna redovisningsskyldigheten enligt ovan.
10.9.2. Direktivets genomförande i svensk rätt
Transparensdirektivet har genomförts i svensk rätt genom lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. (insynslagen). I denna lag finns regler om öppen redovisning av finansiella förbindelser och om separat redovisning av olika verksamheter. Dessa regler är i allt väsentligt en närmast ordagrann återgivning av direktivets bestämmelser.
För att säkerställa att de ovan redovisade reglerna följs har det i insynslagen tagits in bestämmelser om revision, tillsyn och möjlighet till vitesföreläggande. Företagets revisor ska således för varje räkenskapsår granska om en öppen redovisning och en separat redovisning för ett företag har fullgjorts i enlighet med insynslagens bestämmelser och utfärda ett särskilt intyg över granskningen. Intyget ska lämnas till stämman och styrelsen på samma sätt som revisionsberättelsen.
11. Upphandlingsregelverket
11.1. Inledning
I våra direktiv anges att vi ska analysera möjliga finansieringsmodeller för de tjänster som bör ingå i den samhällsomfattande posttjänsten, däribland en modell som utgår från upphandling av tjänsterna. Vi ska också lämna förslag på hur varje sådan finansieringsmodell bör utformas för att kunna användas i fråga om den samhällsomfattande posttjänsten med beaktande av olika omfattningar av den.
Enligt postdirektivet får medlemsstaterna garantera tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster genom upphandling i enlighet med gällande bestämmelser och föreskrifter om offentlig upphandling (artikel 7.1). Även i postlagen finns en bestämmelse om upphandling. I 3 kap. 4 § anges nämligen att tillgången till den samhällsomfattande posttjänsten ska tillförsäkras genom upphandling om det är nödvändigt med hänsyn till kostnaderna för att tillhandahålla tjänsten.
En motsvarande bestämmelse fanns inte i den tidigare postlagen utan bestämmelsen infördes som ett led i genomförandet av 2008 års postdirektiv. I förarbetena1 till bestämmelsen konstaterade regeringen att det vid den aktuella tiden saknades behov av att särskilt finansiera den samhällsomfattande posttjänsten och att den bedömningen gällde även för överskådlig framtid. Regeringen förklarade dock att om det skulle visa sig vara nödvändigt att finansiera den samhällsomfattande posttjänsten så bedömdes vid den tiden upphandling vara det mest ändamålsenliga sättet att säkerställa tjänsten till så låg kostnad för det allmänna som möjligt. En upphandling kunde enligt regeringen genomföras snabbt om det visade sig att marknaden eller den som var utsedd att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten inte förmådde tillgodose hela eller delar av tjänsten utan
1Prop. 2009/10:216, Ny postlag, s. 47–49.
en orimlig ekonomisk belastning. Regeringen förklarade dock att om det skulle visa sig vara nödvändigt att tillförsäkra den samhällsomfattande posttjänsten genom upphandling krävdes ytterligare utredning och analys. Det kunde till exempel gälla i vilka delar den samhällsomfattande posttjänsten inte kunde upprätthållas och varför samt de statsfinansiella kostnaderna för detta.
11.2. Regler om offentlig upphandling
11.2.1. Upphandlingslagar som kan vara aktuella att tillämpa
De centrala lagarna om förfarandet vid offentlig upphandling är lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU), lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna (LUF), lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner (LUK) och lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet (LUFS). Genom de lagarna genomförs EU-direktiv, nämligen direktiv 2014/242 (LOUdirektivet), 2014/253 (LUF-direktivet), 2014/234 (LUK-direktivet) respektive 2009/815 (LUFS-direktivet).
Huvudregeln är att när en myndighet vill köpa varor eller tjänster gäller LOU. De övriga tre upphandlingslagarna kan sägas gälla i specialfall och det framgår då av såväl LOU och den aktuella lagen vilken av dem som ska användas. LUK gäller för upphandling av koncessioner medan LUF gäller för upphandling som genomförs av en upphandlande enhet för verksamhet inom områdena vatten, energi, transporter eller posttjänster. LUFS används för vissa upphandlingar inom försvars- eller säkerhetsområdet och är därför inte relevant för de upphandlingar som vi ska belysa. Vi berör därför inte LUFS vidare i detta betänkande.
2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG, EUT L 94, 28.3.2014, s. 65–242. 3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG, EUT L 94, 28.3.2014, s. 243–374. 4 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner, EUT L 94, 28.3.2014, s. 1–64. 5 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/81/EG av den 13 juli 2009 om samordning av förfarandena vid tilldelning av vissa kontrakt för byggentreprenader, varor och tjänster av upphandlande myndigheter och enheter på försvars- och säkerhetsområdet och om ändring av direktiven 2004/17/EG och 2004/18/EG.
En första fråga är vilka av LOU, LUK och LUF som kan bli aktuella vid upphandling för att finansiera hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten.
Nedan redogör vi för grunderna för när LUK eller LUF ska tilllämpas i stället för LOU. Sammanfattningsvis gäller att om upphandlingen sker i form av ett koncessionskontrakt ska LUK tillämpas. Sker upphandlingen i form av ett tjänstekontrakt är det mest sannolika att LOU ska tillämpas. LUF kan bli aktuell men det förutsätter att det är Postnord som genomför upphandlingen.
LUK:s tillämpningsområde
Med koncession avses enligt 1 kap. 13 § LUK ett skriftligt kontrakt med ekonomiska villkor som ingås mellan en upphandlande myndighet eller enhet och en koncessionshavare där
1. kontraktet utgör antingen en byggkoncession eller en tjänste-
koncession,
2. ersättningen för arbetet eller tjänsten utgörs antingen av enbart
rätten att utnyttja föremålet för koncessionen eller av dels en sådan rätt, dels betalning, och
3. kontraktet innefattar att en verksamhetsrisk övertas av konces-
sionshavaren.
Den sorts koncession som det kan vara fråga om på postområdet är tjänstekoncession. Med en sådan avses enligt 1 kap. 19 § en koncession genom vilken en upphandlande myndighet eller enhet anförtror till koncessionshavaren tillhandahållandet och förvaltningen av andra tjänster än sådana som en byggkoncession avser.
I 1 kap. 22 § förklaras att med verksamhetsrisk avses en efterfrågerisk eller utbudsrisk eller båda. I 1 kap. 23 § anges att med övertagande
av verksamhetsrisk avses att en koncessionshavare genom koncessionen,
vid normala verksamhetsförhållanden,
1. inte är garanterad att kompenseras för de investeringar som görs
och de kostnader som uppstår vid utnyttjandet av det byggnadsverk eller tillhandahållandet av de tjänster som är föremål för koncessionen, och
2. utsätts för en verklig exponering för förändringar på marknaden
på så sätt att eventuella uppskattade förluster för koncessionshavaren inte är endast nominella eller försumbara.
För att det ska vara fråga om en koncession krävs alltså att ersättningen helt eller delvis består av rätten att utnyttja föremålet för koncessionen. EU-domstolen har i bland annat Eurowasser6 förklarat att tjänsteleverantörens rätt att utnyttja tjänsten innefattar möjligheten att tjänsteleverantören ersätts genom betalning från tredje man, till exempel från användare av den berörda tjänsten. Domstolen förklarade också att det är fråga om en tjänstekoncession när det överenskomna sättet att ersätta tjänsteleverantören består i en rätt för vederbörande att utnyttja sina egna tjänster. Domstolen upplyste också att den i tidigare domar hade slagit fast att det är fråga om en tjänstekoncession bland annat när tjänsteleverantörens ersättning kommer från de avgifter som erläggs av dem som är användare av en allmän parkeringsplats, av allmänna transporttjänster eller av ett kabel-tv-nät.
LUF:s tillämpningsområde
Lagen om offentlig upphandling inom försörjningssektorerna (LUF) gäller enligt 1 kap. 2 § för upphandling som genomförs av en upphandlande enhet för verksamhet inom områdena vatten, energi, transporter eller posttjänster enligt 2 kap. 1–8 §§. Vad gäller de sistnämnda paragraferna finns i 2 kap. 6 § en bestämmelse om posttjänst. Där föreskrivs att en verksamhet omfattas av LUF om den består av tillhandahållande av posttjänst och tjänst som är närstående till posttjänst. Med posttjänst avses insamling, sortering, transport eller överlämnande av postförsändelser. När det gäller innebörden av rekvisitet att upphandlingen ska ske för verksamhet inom de aktuella områdena framhålls i förarbetena7 att det är en förutsättning för lagens tillämpning att det som anskaffas är avsett för sådan försörjningsverksamhet som avses i 2 kap. 1–8 §§.
Med upphandlande enhet avses enligt 1 kap. 22 § LUF dels en upphandlande myndighet, dels ett företag som 1. en upphandlande
6 EU-domstolens dom den 10 september 2009, Eurowasser, C-206/08, EU:C:2009:540, punkterna 53–56. 7Prop. 2015/16:195, Nytt regelverk om upphandling, s. 1162.
myndighet kan utöva ett bestämmande inflytande över, eller 2. bedriver verksamhet som omfattas av lagens tillämpningsområde med stöd av en ensamrätt eller en särskild rättighet. Ett bestämmande inflytande ska anses finnas om en upphandlande myndighet, direkt eller indirekt, innehar mer än hälften av andelarna i företaget eller kontrollerar majoriteten av röstetalet på grund av aktieägande eller motsvarande eller kan utse mer än halva antalet ledamöter i företagets styrelse. Med upphandlande myndighet avses enligt 1 kap. 23 § LUF i första hand en statlig eller kommunal myndighet.
Av ordalydelsen i 1 kap. 22 § LUF framgår inte att den upphandlande enheten behöver bedriva den verksamhet som upphandlingen genomförs för. Att detta krävs framgår emellertid av artikel 4.1 i LUF-direktivet, som genomförs i svensk rätt genom den nämnda paragrafen i LUF. I artikel 4.1 a föreskrivs nämligen att direktivet tilllämpas på upphandlande enheter som är upphandlande myndigheter eller offentliga företag och som bedriver någon av de verksamheter som avses i artiklarna 8–14, bland annat tillhandahållande av posttjänster. Att den upphandlande enheten ska bedriva sådan verksamhet som nämns i 2 kap. 1–8 §§ för att LUF ska vara tillämplig framgår också av den lagens förarbeten.8 På en upphandling som genomförs av en myndighet för att finansiera den samhällsomfattande posttjänsten är alltså LUF inte tillämplig. I stället regleras en sådan av LOU om tjänsten upphandlas som ett tjänstekontrakt och av LUK om den upphandlas som en tjänstekoncession.
Om en upphandling av posttjänst däremot skulle genomföras av något bolag i Postnordkoncernen för postverksamhet blir emellertid LUF tillämplig eftersom den svenska staten äger 60 procent av aktierna i Postnord AB, som är moderbolag i Postnordkoncernen
LOU:s tillämpningsområde
Om en anskaffning av det slag som kan bli aktuell på postområdet omfattas av upphandlingsregelverket men inte faller innanför tilllämpningsområdet för LUK eller LUF är det LOU som blir aktuell att tillämpa.
8Prop. 2015/16:195, Nytt regelverk om upphandling, s. 1169, och prop. 2006/07:128, Ny lag-
stiftning om offentlig upphandling och upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, del 1, s. 145 och 474.
11.2.2. Upphandling av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse
I artiklarna 1.4 i LOU-direktivet och LUF-direktivet och artikel 4.1 i LUK-direktivet finns en bestämmelse om s.k. tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. I EUF-fördraget finns bestämmelser om sådana tjänster i artiklarna 14 och 106.2. Begreppet får främst sägas vara av konkurrensrättslig natur och kopplat till bestämmelserna i EUFfördraget om statsstöd. Vi har därför behandlat begreppet i kapitel 10 om EU:s statsstödsregler. Som vi har konstaterat i det kapitlet kan posttjänster definieras som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och därmed omfattas av det särskilda regelverket för sådana tjänster.
I de nämnda artiklarna finns alltså bestämmelser om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. I artiklarna anges att respektive direktiv inte påverkar medlemsstaternas frihet att i enlighet med unionsrätten definiera vad de anser vara tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, hur dessa tjänster bör organiseras och finansieras i enlighet med bestämmelserna om statligt stöd samt vilka särskilda krav de bör underställas. Bland villkoren för tillämpning av artikel 106.2 i EUF-fördraget finns inget krav på att medlemsstaterna ska ha genomfört ett anbudsförfarande för att tilldela en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.9
Beträffande dessa direktivsbestämmelser konstaterades i förarbetena till LOU, LUF och LUK10 att bestämmelserna om offentlig upphandling ska tillämpas när det finns en skyldighet att tillhandahålla en viss tjänst mot ersättning, oberoende av vilket mål av allmänt intresse som kan kopplas till tjänsten, och att detta följde av direktivens definition av upphandling som en anskaffning genom ett kontrakt. Det konstaterades vidare att LOU, LUF och LUK föreslogs vara en förfarandelagstiftning. Lagarna skulle därför tillämpas när den berörda upphandlande myndigheten väl har valt att den tjänst som är i fråga ska konkurrensutsättas genom upphandling.
11.2.3. Principer för offentlig upphandling
EU:s upphandlingsdirektiv, och därmed de svenska lagarna om upphandlingsförfarandet, syftar till att säkerställa bland annat fri rörlighet för varor och tjänster och en bred och effektiv konkurrens. En
9 Se till exempel tribunalens dom den 24 september 2015, Viasat Broadcasting UK, T-125/12, EU:T:2015:687, punkt 99. 10Prop. 2015/16:195, Nytt regelverk om upphandling, s. 335 f.
rad principer som är en del av EUF-fördragets regler om fri rörlighet gäller därför vid offentlig upphandling. Detta framgår uttryckligen av 4 kap. 1 § i LOU, LUF och LUK. Där föreskrivs att upphandlande myndigheter ska behandla leverantörer på ett likvärdigt och ickediskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Upphandlingar ska vidare genomföras i enlighet med principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet.
Upphandlingsdirektiven och upphandlingslagarna är i sig utformade för att dessa principer ska iakttas vid upphandlingar, men principerna gäller alltså också i situationer där det inte finns någon särskild reglering i direktiven och lagarna. Som kommer att framgå nedan är det regelverk som enligt 15 kap. LUK gäller vid upphandling av koncessioner avseende sociala tjänster och andra särskilda tjänster, till exempel posttjänster, inte särskilt detaljerat utan sådana upphandlingar styrs främst av de nämnda principerna. Vi återkommer till detta i avsnitt 11.4. Dessförinnan behandlar vi regelverket i LOU, som alltså är tillämpligt till exempel vid upphandling av utdelning av post som genomförs av en upphandlande myndighet som inte själv bedriver postverksamhet, såvida det inte är fråga om en koncession.
11.3. Upphandling enligt LOU
LOU gäller för upphandling som genomförs av en upphandlande myndighet (offentlig upphandling). Med upphandling avses de åtgärder som vidtas i syfte att anskaffa varor, tjänster eller byggentreprenader genom tilldelning av kontrakt (1 kap. 2 §).
Med kontrakt avses ett skriftligt avtal med ekonomiska villkor som ingås mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera leverantörer, och avser leverans av varor, tillhandahållande av tjänster eller utförande av byggentreprenad (1 kap. 15 §). Med upp-
handlande myndighet avses en statlig eller kommunal myndighet
(1 kap. 22 §). Bland annat statliga myndigheter som ingår avtal med en leverantör om tillhandahållande av tjänster ska alltså följa LOU när de ingår sådana avtal.
11.3.1. Bestämmelser som är tillämpliga vid upphandling av bland annat posttjänster
LOU är indelad i 22 kapitel. Av 1 kap. 4 § framgår att merparten upphandlingar som omfattas av LOU ska genomföras med tillämpning av alla kapitel utom 19 kap. Vissa upphandlingar ska däremot genomföras med tillämpning av endast 19 kap. Det gäller upphandlingar under ett visst tröskelvärde och upphandlingar av tjänster av sådana slag som anges i bland annat bilaga 2 till den lagen. Vid en upphandling för finansiering av den samhällsomfattande posttjänsten kommer de aktuella tröskelvärdena att överstigas. Det kommer därför inte att bli fråga om en upphandling med stöd av 19 kap. Vi redogör därför inte för det regelverket i LOU.
11.3.2. Allmänna bestämmelser
LOU innehåller i kapitel 4 vissa allmänna bestämmelser, till exempel att upphandlande myndigheter ska behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. I kapitel 5 föreskrivs vissa tröskelvärden för när lagen är tillämplig fullt ut.
11.3.3. Upphandlingsförfaranden
De olika upphandlingsförfarandena
I kapitel 6 beskrivs sex olika upphandlingsförfaranden som, under vissa förutsättningar, får användas vid upphandling. Dessa är
1. öppet förfarande,
2. selektivt förfarande,
3. förhandlat förfarande med föregående annonsering,
4. förhandlat förfarande utan föregående annonsering,
5. konkurrenspräglad dialog, och
6. förfarande för inrättande av innovationspartnerskap.
Det sistnämnda förfarandet kan inte bli aktuellt att använda för en modell att finansiera den samhällsomfattande posttjänsten. Vi redogör därför inte närmare för det förfarandet.
Öppet förfarande
Vid ett öppet förfarande får alla leverantörer lämna anbud efter en anbudsinfordran (6 kap. 1 §).
Selektivt förfarande
Vid ett selektivt förfarande får alla leverantörer efter en anbudsinfordran ansöka om att få delta genom att lämna de uppgifter som den upphandlande myndigheten begärt för urvalet. Därefter får de anbudssökande som myndigheten bjuder in lämna anbud (6 kap. 2 §).
Förhandlat förfarande med föregående annonsering
Vid ett förhandlat förfarande med föregående annonsering får alla leverantörer efter en anbudsinfordran ansöka om att få delta genom att lämna de uppgifter som den upphandlande myndigheten begärt för urvalet. De anbudssökande som myndigheten bjuder in får lämna anbud. Dessa anbud ska ligga till grund för efterföljande förhandlingar. Det förhandlade förfarandet får användas endast vid vissa förhållanden (6 kap. 5–6 §).
Förhandlat förfarande utan föregående annonsering
Ett förhandlat förfarande utan föregående annonsering får användas om det vid ett öppet eller selektivt förfarande inte har lämnats några lämpliga anbudsansökningar eller anbud och de villkor som har angetts i de ursprungliga upphandlingsdokumenten inte har ändrats väsentligt (6 kap. 12 §). Ett sådant förfarande får också användas om det som ska upphandlas kan tillhandahållas endast av en viss leverantör därför att det till exempel av tekniska skäl inte finns någon konkurrens. En förutsättning för detta är att inte finns något rimligt alterna-
tiv och avsaknaden av konkurrens inte beror på en konstruerad avgränsning av förutsättningarna för upphandlingen (6 kap. 14 §).
Konkurrenspräglad dialog
Vid en konkurrenspräglad dialog får alla leverantörer efter en anbudsinfordran ansöka om att få delta i upphandlingen. Den upphandlande myndigheten bjuder därefter in alla eller vissa anbudssökande och för en dialog med dessa. När dialogen har avslutats lämnar respektive leverantör sitt anbud (6 kap. 20–27 §§).
Förutsättningar för att en upphandling inte ska innebära statsstöd
När tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, till exempel posttjänster, behöver statlig finansiering kan det ske genom direkt statsstöd eller genom upphandling. Om det sker genom statsstöd och ersättningen uppgår till vissa belopp behöver ersättningen anmälas till kommissionen för godkännande. Som vi har redovisat i kapitel 10.3 kan även ersättning som lämnas efter upphandling utgöra statsstöd och behöva anmälas till kommissionen. För att en upphandling ska utesluta statsstöd krävs att upphandlingsförfarandet byggt på en faktisk och tillräckligt öppen konkurrens. Kommissionen har förklarat att ett öppet förfarande i överensstämmelse med reglerna för offentlig upphandling är godtagbart men att också ett begränsat förfarande kan vara godtagbart såvida inte intresserade aktörer hindras att lämna anbud utan giltigt skäl. Enligt kommissionen kan en konkurrenspräglad dialog och ett förhandlat förfarande med föregående offentliggörande endast i undantagsfall vara tillräckliga för att utesluta statsstöd, och enligt kommissionen kan det förhandlade förfarandet utan offentliggörande av ett meddelande om upphandling inte utesluta statsstöd. För att statsstöd ska kunna uteslutas bör alltså ett öppet eller, under vissa förutsättningar, ett selektivt förfarande användas. Även om ett sådant förfarande används krävs dock att förfarandet inneburit faktisk konkurrens, vilket innebär att till exempel fler företag än ett ska ha lämnat eller i vart fall ha kunnat lämna anbud.
11.3.4. Regler för upphandlingsförfarandena i 6 kap. LOU
För de sex olika upphandlingsförfaranden som vi har redogjort för ovan finns det i 7–17 kap. närmare bestämmelser om dessa förfaranden. Bestämmelserna gäller bland annat tekniska krav (9 kap.), annonsering av upphandling (10 kap.), tidsfrister (11 kap.), kommunikation (12 kap.), uteslutning av leverantörer (13 kap.), kvalificering (15 kap.), utvärdering av anbud och tilldelning av kontrakt (16 kap.) och fullgörande av kontrakt (17 kap.).
11.3.5. Upphandling av särskilda tjänster
I 19 kap. LOU finns bestämmelser om upphandling av s.k. sociala tjänster och andra särskilda tjänster. Vilka dessa tjänster är framgår av två bilagor till lagen. Bland tjänsterna finns posttjänster. I kapitlet anges att sådana tjänster kan upphandlas genom ett förenklat förfarande och ett urvalsförfarande. Båda dessa förfaranden bygger på att den upphandlade myndigheten får förhandla med anbudsgivarna.
Vad gäller den närmare regleringen av de aktuella förfarandena hänvisas i 19 kap. till bestämmelser i de tidigare kapitlen i LOU. Bara en mindre andel av bestämmelserna i de tidigare kapitlen tillämpas vid dessa förfaranden.
Upphandling av posttjänster kan alltså göras enligt det förenklade förfarandet och urvalsförfarande enligt 19 kap. Dessa förfaranden är dock inte sådana som utesluter statsstöd. Om posttjänster ska upphandlas bör därför inte dessa förfaranden användas.
11.4. Upphandling enligt LUK
Som vi har redovisat ovan gäller lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner (LUK) för upphandling av tjänstekoncessioner. Vid finansiering av den samhällsomfattande posttjänsten genom upphandling skulle det kunna bli aktuellt att ersättningen för tjänsten till stor del utgörs av rätten att utnyttja föremålet för koncessionen och att kontraktet innefattar att en verksamhetsrisk övertas av koncessionshavaren. LUK skulle därför kunna bli tillämplig vid finansiering av den samhällsomfattande posttjänsten genom upphandling.
I LUK lämnas större frihet åt den upphandlande myndigheten att utforma upphandlingen än i LOU. Beträffande förfarandet föreskrivs i 6 kap. 1 § att en upphandlande myndighet ska vara fri att organisera förfarandet vid upphandling av koncessioner under förutsättning att principer som anges i 4 kap. 1 § och bestämmelserna i övrigt i lagen följs. Enligt 4 kap. 1 § ska upphandlande myndigheter behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Upphandlingar ska vidare genomföras i enlighet med principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet.
Beträffande övriga bestämmelser så finns det precis som i LOU bestämmelser om tekniska krav (7 kap.), annonsering (8 kap.), tidsfrister (9 kap.), kommunikation (10 kap.), uteslutning av leverantörer (11 kap.), kvalificering (12 kap.), utvärdering av anbud och tilldelning av koncessioner (13 kap.) och fullgörande av koncessioner (14 kap.).
Enligt LUK har alltså de upphandlande myndigheterna större frihet att utforma upphandlingsförfarandet än enligt LOU. För att säkerställa att en upphandling av en koncession inte innefattar statsstöd och medför en skyldighet att anmäla stödet bör en sådan upphandling utformas i enlighet med de regler i LOU som gör att ett öppet eller ett selektivt förfarande enligt den lagen inte skulle innefatta stöd.
11.5. Postdirektivets regler om finansiering genom upphandling
I postdirektivet anges alltså att medlemsstaterna får garantera tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster genom upphandling i enlighet med gällande bestämmelser och föreskrifter om offentlig upphandling, inbegripet, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster,11 konkurrenspräglad dialog eller förhandlade förfaranden med eller utan offentliggörande av ett meddelande om upphandling. I övrigt ges i direktivet inte mer vägledning för detta finansieringsalternativ.
11 Detta direktiv har ersatts av LOU-direktivet.
I postdirektivet anges alltså att den samhällsomfattande posttjänsten får tillförsäkras genom konkurrenspräglad dialog och förhandlade förfaranden. Detta innebär dock inte att statsstödsreglerna inte är tillämpliga. Om en medlemsstat garanterar den samhällsomfattande posttjänsten genom en konkurrenspräglad dialog eller ett förhandlat förfarande och det fjärde Altmarkkriteriet därmed inte uppfylls kan ersättningen utgöra statsstöd som behöver anmälas till kommissionen. Detta hindrar dock inte i sig att sådana förfaranden används.
12. Vissa samhällsekonomiska aspekter
12.1. Inledning
12.1.1. Frågeställningarna
I vårt uppdrag ingår att överväga vilka tjänster som bör ingå i den samhällsomfattande posttjänsten och analysera möjliga finansieringsmodeller för denna tjänst. Båda dessa bedömningar kräver samhällsekonomiska överväganden. Till exempel gäller för tjänster som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten att priserna ska vara icke-diskriminerade och kostnadsorienterade, och dessa prissättningsregler har därför samhällsekonomiska effekter. Likaså har det samhällsekonomisk betydelse hur finansieringen av den samhällsomfattande posttjänsten organiseras.
Vi har anlitat docenterna i nationalekonomi Peter Andersson och Pernilla Ivehammar för en samhällsekonomisk analys i några av frågorna som vi har utrett. Peter Andersson och Pernilla Ivehammar har redovisat sitt arbete i promemorian Finansiering av samhällsomfattande posttjänster – en samhällsekonomisk analys. Texten i detta kapitel bygger på innehållet i promemorian. I stora delar återges delar av innehållet i promemorian ordagrant. Källhänvisningar i promemorian återges emellertid inte. Vi berör inte alla aspekter som behandlas i promemorian. I avsnitt 12.2–12.4 redovisar vi nationalekonomisk teori utifrån hur den har beskrivits i promemorian, och i 12.5 redovisar vi de slutsatser som Peter Andersson och Pernilla Ivehammar dragit i promemorian.
I texten nedan behandlas bland annat prissättning ur ett nationalekonomiskt perspektiv. I kapitel 9 har vi redovisat vad postdirektivets krav på icke-diskriminerande och kostnadsorienterade priser innebär. För att läsaren ska kunna sätta in de ekonomiska teorierna
i ett sammanhang nämner vi här helt kort att kravet att priserna ska vara icke-diskriminerande innebär att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling. Kravet innebär bland annat att Postnord som utsedd tillhandahållare av den samhällsomfattande posttjänsten inte kan ta ut ett högre pris enbart för att kunden är mindre priskänslig. Kravet innebär också att Postnord inte kan sänka priset för befordran till vissa områden enbart för att det finns ett konkurrerande företag som delar ut post där. Vad gäller kravet att priserna ska vara kostnadsorienterade så tillämpas detta i Sverige på så sätt att var och en av tjänsterna inom den samhällsomfattande posttjänsten ska prissättas utifrån självkostnaden för varje tjänst och att detta ska göras på tjänstenivå, för varje tjänst som helhet. Det är alltså inte möjligt för Postnord att ta ut ett lägre pris än självkostnadspriset för en viss tjänst – till exempel ekonomisändningsbrev, som är den brevtjänst som Citymail tillhandahåller – eller ta ut ett högre pris än självkostnadspriset för tjänster där Postnord inte har någon konkurrens.
12.1.2. Slutsatserna i sammanfattning
I avsnitten nedan behandlas alltså nationalekonomiska aspekter på företags prissättning och på prisreglering. En slutsats är att s.k. marginalkostnadsprissättning är samhällsekonomiskt optimal. Marginalkostnadsprissättning innebär att priset motsvarar den extra kostnad som den sista producerade enheten orsakar. När en verksamhet bygger på en stor andel fasta kostnader, vilket särskilt brevverksamhet gör, innebär emellertid sådan prissättning att verksamheten går med förlust. Ett företag kommer därför inte att tillämpa marginalkostnadsprissättning. För att marginalkostnadsprissättning ska ske krävs därför en prisreglering som föreskriver en sådan prissättning och att företaget subventioneras.
Om statsmakterna, trots de samhällsekonomiska fördelar som marginalkostnadsprissättning innebär, önskar att till exempel ett företag som tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten ska gå med vinst eller i vart fall minimera sina förluster är det näst bästa alternativet s.k. Ramseyprissättning. Vid sådan prissättning sätts priserna utifrån kundernas priselasticitet. Därmed tas högre priser ut
från kunder med låg priskänslighet men lägre priser från kunder som är priskänsliga. Eftersom företag i regel inte har fullständig kunskap om kundernas priskänslighet tillämpar de i regel inte Ramseyprissättning fullt ut. I den mån som de har möjlighet att prissätta utifrån kundernas priskänslighet är det emellertid samhällsekonomiskt gynnsamt.
En annan slutsats i detta kapitel är att en prissättningsreglering som innebär att varje produkt ska prissättas så att intäkterna från produkten täcker produktens produktspecifika kostnader och en proportionerlig andel av gemensamma kostnader inte är samhällsekonomiskt optimal.
12.2. Utgångspunkter
12.2.1. Hushållning med knappa resurser
Samhället består av individer, företag och offentlig sektor. Individerna vill få så mycket välfärd och lycka som möjligt och det kan därför ses som ett mål att maximera den totala nyttan i samhället. Förutom ett mål gällande den totala nyttan kan det finnas mål om en önskad fördelning, exempelvis att alla har rätt till en grundläggande servicenivå oavsett var i landet de bor.
Individerna har större önskemål än det finns resurser för att tillgodose önskemålen. Därmed gäller det att hushålla med de knappa resurserna, som kan vara arbetskraft, realkapital, kunnande, miljö och tid. När ett val genomförs väljs samtidigt någonting annat bort, och detta innebär att alternativkostnaden för att använda en resurs blir det uteblivna värdet i den bästa möjliga alternativa användningen. Inom offentlig sektor används skattemedel som är en knapp finansiell resurs, vilka också bör hushållas med för att få så mycket nettonytta som möjligt.
Samhällsekonomisk optimalitet innebär att de varor och tjänster som individerna (konsumenterna) tycker ger högst nytta i förhållande till kostnaden är de som företag och offentlig sektor bör tillhandahålla. Den sist konsumerade enheten av en vara bör vara värd lika mycket som den extra resursåtgång den innebär. När så är fallet blir det samhälleliga överskottet som störst. Figur 12.1 visar en marknad där detta överskott maximeras. Efterfrågekurvan visar konsumenternas betalningsvilja för (värdering av) olika enheter av en vara eller tjänst. Vid marknadsformen fullständig konkurrens kommer
företagens utbud att sammanfalla med marginalkostnaden för att producera olika enheter av varan. Skillnaden mellan ytan under efterfrågekurvan och marginalkostnaderna visar det samhälleliga överskottet, som vid priset P
0
och kvantiteten Q
0
i figur 12.1 är så stort
som möjligt på denna marknad. Ytterligare enheter av varan eller tjänsten skulle kosta mer i rörlig kostnad att producera än konsumenterna tycker att de är värda, och om färre enheter producerades skulle det samhälleliga överskottet bli större om produktionen ökade. Det råder dock sällan fullständig konkurrens på en marknad.
Figur 12.1 Samhälleligt överskott maximeras på en marknad
Företag kan oavsett marknadsform antas ha som mål att maximera sin vinst och därmed att minimera kostnaderna. Detta innebär att företag väljer den kvantitet där marginalintäkten (ökningen av totala intäkter för företaget av att sälja ytterligare en enhet) är lika stor som marginalkostnaden (extrakostnaden för företaget för att producera ytterligare en enhet). Vid konkurrens mellan företag kan det även innebära det som är bäst för konsumenterna eftersom företagen inte har så stor makt att påverka priset, men vid bristande konkurrens kan det leda till sådant som är positivt för företagen men ännu mer negativt för konsumenterna. Då kan offentlig sektor reglera för att ändra företagens incitament till att göra det som är bäst för samhället totalt.
Kvantitet (Q)
Pris
Efterfrågan Marginalkostnad=Utbud
Q
0
P
0
Q
1
12.2.2. Nyttor och kostnader för offentliga projekt
Offentliga projekt som genomförs bör ge mer nytta än de kostnader de orsakar för att de ska vara samhällsekonomiskt motiverade att genomföra. Ett hjälpmedel som används av offentlig sektor är samhällsekonomiska lönsamhetskalkyler (på engelska Cost-Benefit Analysis, CBA). CBA bygger på det så kallade Kaldor-Hicks-kriteriet som innebär att de som vinner på en åtgärd ska kunna kompensera dem som eventuellt förlorar på den. Sådana kalkyler identifierar, kvantifierar och värderar nyttor och kostnader och kan visa vilka projekt som ger så mycket nettonytta som möjligt totalt, eller per satsad skattekrona.
Offentliga projekt eller andra satsningar som kräver skattefinansiering orsakar ineffektiviteter på olika marknader, främst genom att de ökar skattekilen i valet mellan arbete och fritid, vilket minskar arbetsutbudet. Figur 12.2 illustrerar marginalkostnaden för skatteuttag (marginal excess tax burden, METB).
Figur 12.2 Kostnaden för att samla in ytterligare skattemedel
Om mer skatt behöver samlas in för att finansiera offentliga projekt visas det av att utbudskurvan för arbetskraft förskjuts upp med skattehöjningen (från utbud med skatt före till utbud med skatt efter). Skattehöjningen ökar skattekilen, som är skillnaden mellan vad arbetsgivarna betalar (P
C
) och vad arbetstagarna får betalt (P
P
). Detta leder
A
B
C
Pris
Kvantitet (Q)
Efterfrågan
Utbud utan skatt
Utbud med skatt efter
Utbud med skatt före
Q
1
Q
0
P
C0
P
C!
P
P0
P
P!
Q
optimal
t
till minskad kvantitet genomfört arbete från Q
0
till Q
1
i figur 12.2. Den
minskade kvantiteten var för arbetsgivarna värd ytan (A+B+C) och arbetstagarna krävde bara ytan C som ersättning. Det samhälleliga överskottet har därmed minskat med (A+B) på grund av höjningen av skatten. Kostnaden för insamlingen av skatt kan beräknas som marginal excess tax burden (METB). METB definieras som den ökade välfärdsförlusten på grund av snedvridningen i relation till den ökade skatt som samlas in. Ett alternativt sätt att förklara METB är att skatt är en knapp finansiell resurs och att skattefinansiering tränger undan andra offentligt finansierade projekt som har högre nyttor än kostnader.
Kostnaden som finns förknippad med skattefinansiering innebär att priser som ger full kostnadstäckning eller något annat sätt att finansiera offentlig verksamhet än via skattemedel kan vara att föredra framför skattefinansiering. Å andra sidan kan även principen om full kostnadstäckning innebära välfärdsförluster, nämligen om marginalkostnaden för att producera den aktuella varan eller tjänsten är lägre än det pris som gör att kostnaderna täcks fullt ut. Full kostnadstäckning innebär då att kvantiteten blir lägre än den samhällsekonomiskt optimala.
12.2.3. Betydelsen av incitament
Incitament är mycket viktigt för hur individer och företag beter sig. Ett exempel på incitament är att ökade kostnader för att skicka fysiska brev ger individer, företag, myndigheter, regioner och kommuner incitament att skicka digitala brev eller informera via Mina Sidor. Längre distributionstid för fysiska brev ger mottagare incitament att skaffa digital brevlåda för att exempelvis få inbjudan att boka vaccinering tidigare.
Utformningen av den samhällsomfattande posttjänsten kommer att påverka incitamenten och beteendet hos alla berörda parter. Det gäller alltså att utforma den samhällsekonomiskt optimalt utifrån nyttor, kostnader och fördelningsaspekter med hänsyn till hur den faktiska utformningen, inklusive finansieringen, påverkar incitamenten och därmed beteendet hos olika aktörer. Förändringar av servicenivån eller höjda priser kan som förklarats ovan påverka efterfrågan på brev och paket, vilket i sin tur kan leda till ytterligare minskningar i volymen. Subventioner till olönsamma delar av den samhällsomfat-
tande posttjänsten minskar incitamenten för det postföretag som tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten att vara kostnadseffektivt, och de ökade skatter som krävs för att finansiera subventionen påverkar som beskrivits ovan arbetsutbudet eller annan offentlig verksamhet, och leder därför till samhällsekonomiska kostnader på andra håll i ekonomin.
12.2.4. Betydelsen av priskänslighet
Efterfrågans priselasticitet (priskänslighet) för en vara eller tjänst definieras som hur stor procentuell förändring av efterfrågad kvantitet som orsakas av en