Ds 2018:3
Uppbörd av böter efter EU:s dataskyddsreform
3
Sammanfattning
Polismyndigheten för register över strafförelägganden och förelägganden av ordningsbot med stöd av två förordningar från 1997. Registret över ordningsbotsförelägganden får användas både för ärendehandläggning och uppbörd medan registret över strafförelägganden endast får användas för uppbörd. Polismyndigheten för också med stöd av personuppgiftslagen ett register över uppbörd på grund av allmän domstols dom. I promemorian Uppbörd av böter (Ds 2015:5) lämnas förslag till hur regelverket kan renodlas så att personuppgiftsbehandling i samband med framför allt utfärdande av förelägganden av ordningsbot skiljs från regleringen av personuppgiftsbehandlingen i samband med uppbörd av böter. Det föreslås också en ny lag om register över uppbörd av böter.
Efter att promemorian redovisades enades EU om en genomgripande dataskyddsreform som ska vara genomförd under våren 2018. Reformen omfattar dels en allmän dataskyddsförordning, dels ett dataskyddsdirektiv som behandlar dataskyddet vid bl.a. brottsbekämpning, lagföring och straffverkställighet. Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv har föreslagit att det nya dataskyddsdirektivet ska genomföras i en ny ramlag, brottsdatalagen och att de brottsbekämpande myndigheternas registerförfattningar ska gälla utöver brottsdatalagen. Mitt uppdrag är att se över de författningsförslag som lämnades i promemorian Uppbörd av böter och lämna förslag på de ändringar som behövs med anledning av dataskyddsreformen. Förslagen utgår från och bygger vidare på de förslag som Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv har redovisat.
Efter dataskyddsreformen finns det två grundregelverk för personuppgiftsbehandling – dataskyddsförordningen och brottsdatalagen. All personuppgiftsbehandling måste förhålla sig till något av dem. Personuppgiftsbehandling vid registrering av föreläggande av ordningsbot och strafföreläggande ligger inom brottsdatalagens
Sammanfattning
10
tillämpningsområde. Även personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter ligger inom brottsdatalagens tillämpningsområde utom när det gäller uppbörd av vissa viten som omfattas av dataskyddsförordningens tillämpningsområde.
Personuppgiftsbehandling vid registrering av strafförelägganden och förelägganden av ordningsbot ska styras av bestämmelserna om gemensamt tillgängliga uppgifter i polisens brottsdatalag och Tullverkets brottsdatalag. Det kräver inga ändringar i dessa författningar.
Polisdatalagen och tullbrottsdatalagen gäller i dag i myndigheternas brottsbekämpande verksamhet. Brottsdatalagens tillämpningsområde omfattar även personuppgiftsbehandling i syfte att verkställa straffrättsliga påföljder. Registerförfattningarna kan därför även styra personuppgiftsbehandlingen vid uppbörd av böter. Tilllämpningsområdet för registerförfattningarna ska anpassas så att de gäller när personuppgifter behandlas i syfte att verkställa straffrättsliga påföljder. Även bestämmelserna om rättslig grund och vilka personuppgifter som får göras gemensamt tillgängliga behöver anpassas när personuppgiftsbehandling vid straffverkställighet ska omfattas av tillämpningsområdet. Personuppgifter i uppbördsärenden ska som huvudregel inte få behandlas längre än fem år efter utgången av det kalenderår då domstolens avgörande fick laga kraft eller föreläggandet godkändes.
I dag gäller absolut sekretess för uppgifter i register över straffförelägganden och förelägganden av ordningsbot. Det finns inte skäl att låta sekretessen för uppgifter i uppbördsverksamheten vara absolut när personuppgiftsbehandlingen vid registrering av förelägganden och uppbörd skiljs åt. Den bör i stället gälla med ett omvänt skaderekvisit, dvs. om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretessen för uppgifter i register över förelägganden av ordningsbot och strafförelägganden ska fortsatt vara absolut.
När personuppgiftsbehandling vid både registrering av förelägganden och uppbörd styrs av myndigheternas registerförfattningar kan förordningen om register över strafförelägganden och förordningen om register över förelägganden av ordningsbot upphävas.
Författningsändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2019.
11
1. Författningsförslag
1.1. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
Härigenom föreskrivs att 35 kap.1 och 4 §§offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse.
Lydelse enligt SOU 2017:74 Föreslagen lydelse
35 kap.
1 §1
Sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men och uppgiften förekommer i
1. utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål,
2. angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i brottmål eller i annan verksamhet för att förebygga brott,
3. angelägenhet som avser registerkontroll och särskild personutredning enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627),
4. annan verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och som bedrivs av en åklagarmyndighet,
4. annan verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott eller
verkställa straffrättsliga påföljder
och som bedrivs av en åklagarmyndighet, Polismyndigheten,
1 Ändringen som infördes genom SFS 2017:1076 har inte beaktats.
Författningsförslag
12
Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket eller Kustbevakningen,
Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket eller Kustbevakningen,
5. register som förs av Polismyndigheten enligt 5 kap. polisens brottsdatalag (2010:361) eller som annars behandlas med stöd av de bestämmelserna, eller uppgifter som behandlas av Säkerhetspolisen med stöd av Säkerhetspolisens datalag (2018:000),
6. register som förs enligt lagen (1998:621) om misstankeregister,
7. register som förs av Skatteverket enligt Skatteverkets brottsdatalag (2017:452) eller som annars behandlas där med stöd av samma lag,
8. särskilt ärenderegister över brottmål som förs av åklagarmyndighet, om uppgiften inte hänför sig till registrering som avses i 5 kap. 1 §, eller
9. register som förs av Tullverket enligt Tullverkets brottsdatalag (2017:447) eller som annars behandlas där med stöd av samma lag.
Sekretessen enligt första stycket 2 gäller hos domstol i dess rättskipande eller rättsvårdande verksamhet endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men om uppgiften röjs. Vid förhandling om användning av tvångsmedel gäller sekretess för uppgift om vem som är misstänkt endast om det kan antas att fara uppkommer för att den misstänkte eller någon närstående till honom eller henne utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs.
Första stycket gäller inte om annat följer av 2, 6 eller 7 §. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §2
I annat fall än som avses i 1 § första stycket 5 och 6 och 3 § gäller sekretess i verksamhet som avser förande av eller uttag ur register
1. för uppgift som har tillförts
ett särskilt register som förs över
strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot,
1. för uppgift som har tillförts register över strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot,
2 Senaste lydelse 2017:1076.
Ds 2018:3 Författningsförslag
13
2. för annan uppgift hos Polismyndigheten, som rör brott eller den som har misstänkts, åtalats eller dömts för brott, om uppgiften har lämnats dit för databehandling inom rättsväsendets informationssystem i ett annat register än som avses i 1,
3. för belastningsuppgift som har tillförts vägtrafikregistret, och
4. för uppgift som har tillförts ett särskilt register som författningsenligt förs hos myndighet angående brott eller tjänsteförseelser begångna av personer som är eller har varit verksamma hos myndigheten.
Sekretessen enligt första stycket 1 gäller inte i ärende om straffföreläggande eller föreläggande av ordningsbot.
För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.
Författningsförslag
14
1.2. Förslag till lag om ändring i polisens brottsdatalag (2010:361)
1
Härigenom föreskrivs i fråga om polisens brottsdatalag (2010:361)
dels att 1 kap. 1 och 6 §§, 2 kap. 1 §, 3 kap. 2 och 3 §§, 4 kap. 6, 9
och 10 §§ och 7 kap. 1 § ska ha följande lydelse,
dels att rubriken närmast före 4 kap. 3 § ska lyda ”Gemensamt
tillgängliga uppgifter i ärenden om utredning av eller lagföring för brott eller uppbörd”,
dels att det ska införas en ny paragraf, 4 kap. 5 a §, av följande
lydelse.
Lydelse enligt SOU 2017:74 Föreslagen lydelse
1 kap.
1 §
Denna lag gäller utöver brottsdatalagen (2018:000) när någon av följande myndigheter i egenskap av behörig myndighet behandlar personuppgifter.
1. Polismyndigheten, om uppgifterna behandlas i syfte att bekämpa eller lagföra brott eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet.
1. Polismyndigheten, om uppgifterna behandlas i syfte att bekämpa eller lagföra brott,
verkställa straffrättsliga påföljder
eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet.
2. Ekobrottsmyndigheten, om uppgifterna behandlas i syfte att utreda brott och det inte är fråga om åklagarverksamhet.
3. Säkerhetspolisen i frågor som inte rör nationell säkerhet, om uppgifterna behandlas i syfte att bekämpa och lagföra brott. För Ekobrottsmyndigheten och Säkerhetspolisen gäller endast 1–4 och 7 kap.
6 §
Bestämmelserna om personuppgifter i följande paragrafer gäller också vid behandling av uppgifter om juridiska personer:
1. 4 § om personuppgiftsansvar,
1 Namnet ändrat genom förslag i SOU 2017:74.
Ds 2018:3 Författningsförslag
15
2. 2 kap. 1 § om tillåtna rättsliga grunder för behandling av personuppgifter,
3. 3 kap. 2 § om gemensamt tillgängliga uppgifter,
4. 4 kap. 1–4 och 6–10 §§ om längsta tid som personuppgifter får behandlas,
4. 4 kap. 1–4, 5 a–10 §§ om längsta tid som personuppgifter får behandlas,
5. 5 kap. 18–20 §§ om behandling av personuppgifter i penningtvättsregister, och
6. 5 kap. 21 och 22 §§ om behandling av personuppgifter i det internationella registret.
Bestämmelserna om personuppgifter i följande paragrafer i brottsdatalagen (2018:000) gäller också vid sådan behandling:
1. 2 kap. 2 § om diarieföring och handläggning i vissa fall,
2. 2 kap. 3 § andra stycket om ändamålet med behandlingen,
3. 2 kap. 17 § om längsta tid som personuppgifter får behandlas,
4. 2 kap. 4 och 22 §§ om behandling för nya ändamål, och
5. 3 kap. 6 § om tillgången till personuppgifter.
2 kap.
1 §
Personuppgifter får behandlas om det är nödvändigt för att utföra en arbetsuppgift i syfte att
1. förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet,
2. utreda eller lagföra brott,
3. verkställa straffrättsliga påföljder,
3. upprätthålla allmän ord-
ning och säkerhet, eller
4. upprätthålla allmän ord-
ning och säkerhet, eller
4. fullgöra förpliktelser som
följer av internationella åtaganden.
5. fullgöra förpliktelser som
följer av internationella åtaganden.
Arbetsuppgiften ska framgå av en bindande unionsrättsakt eller av en lag, en förordning eller ett särskilt beslut i vilket regeringen uppdragit åt myndigheten att ansvara för en sådan uppgift.
Författningsförslag
16
3 kap.
2 §
Följande personuppgifter får göras gemensamt tillgängliga:
1. Uppgifter som kan antas ha samband med misstänkt brottslig verksamhet, om den misstänkta verksamheten
a) innefattar brott för vilket det är föreskrivet fängelse i ett år eller däröver, eller
b) sker systematiskt.
2. Uppgifter som behövs för övervakningen av en person som
a) kan antas komma att begå brott för vilket det är föreskrivet fängelse i två år eller däröver och
b) är allvarligt kriminellt belastad eller kan antas utgöra ett hot mot andras personliga säkerhet.
3. Uppgifter som förekommer i ett ärende om utredning av eller lagföring för brott.
4. Uppgifter som förekommer i ett ärende om uppbörd,
4. Uppgifter som förekom-
mer i ett ärende om kontaktförbud eller om personskydd.
5. Uppgifter som förekom-
mer i ett ärende om kontaktförbud eller om personskydd.
5. Uppgifter som har rappor-
terats till Polismyndighetens ledningscentraler.
6. Uppgifter som har rappor-
terats till Polismyndighetens ledningscentraler.
6. Uppgifter som behandlas i
syfte att upprätthålla allmän ordning och säkerhet.
7. Uppgifter som behandlas i
syfte att upprätthålla allmän ordning och säkerhet.
7. Uppgifter som behandlas i
syfte att fullgöra internationella åtaganden, om det krävs för att den aktuella förpliktelsen ska kunna fullgöras.
8. Uppgifter som behandlas i
syfte att fullgöra internationella åtaganden, om det krävs för att den aktuella förpliktelsen ska kunna fullgöras.
Dna-profiler får inte göras gemensamt tillgängliga. Att sådana uppgifter får behandlas i särskilda register följer av 5 kap.
Tillgången till uppgifter som görs gemensamt tillgängliga med stöd av första stycket 2 ska begränsas till särskilt angivna tjänstemän som har till uppgift att arbeta med övervakningen. Information om att en person är föremål för övervakning får dock göras tillgänglig för andra.
Ds 2018:3 Författningsförslag
17
3 §
Det ska framgå genom en särskild upplysning eller på något annat sätt om personuppgifter har gjorts gemensamt tillgängliga med stöd av 2 § första stycket 2 eller 5.
Det ska framgå genom en särskild upplysning eller på något annat sätt om personuppgifter har gjorts gemensamt tillgängliga med stöd av 2 § första stycket 2 eller 6.
4 kap.
5 a §
Personuppgifter i ett ärende om uppbörd får inte behandlas för ändamål inom denna lags tillämpningsområde längre än fem år efter utgången av det kalenderår då domstolens avgörande fick laga kraft eller strafföreläggandet eller föreläggandet av ordningsbot godkändes. Personuppgifter som avser värdeförverkande eller företagsbot får dock behandlas i tio år.
6 §
Trots det som sägs i 2 kap. 17 § andra stycket brottsdatalagen (2018:000) får personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga med stöd av 3 kap. 2 § första stycket 1, 2 eller 4–7 som längst behandlas under den tid som anges i 7–10 §§.
Trots det som sägs i 2 kap. 17 § andra stycket brottsdatalagen (2018:000) får personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga med stöd av 3 kap. 2 § första stycket 1, 2 eller 5–8 som längst behandlas under den tid som anges i 7–10 §§.
9 §
Personuppgifter som behandlas med stöd av 3 kap. 2 § första stycket 4 får inte behandlas längre än ett år efter det att ärendet som uppgifterna behandlades i avslutades.
Personuppgifter som behandlas med stöd av 3 kap. 2 § första stycket 5 får inte behandlas längre än ett år efter det att ärendet som uppgifterna behandlades i avslutades.
Författningsförslag
18
Personuppgifter som behandlas med stöd av 3 kap. 2 § första stycket 7 får inte behandlas längre än ett år efter utgången av det kalenderår då ärendet som uppgifterna behandlades i avslutades.
Personuppgifter som behandlas med stöd av 3 kap. 2 § första stycket 8 får inte behandlas längre än ett år efter utgången av det kalenderår då ärendet som uppgifterna behandlades i avslutades.
10 §
Personuppgifter som behandlas med stöd av 3 kap. 2 § första stycket 5 eller 6 får inte behandlas längre än ett år efter utgången av det kalenderår då de behandlades automatiserat första gången.
Personuppgifter som behandlas med stöd av 3 kap. 2 § första stycket 6 eller 7 får inte behandlas längre än ett år efter utgången av det kalenderår då de behandlades automatiserat första gången.
7 kap.
1 §
Sanktionsavgift får tas ut av den personuppgiftsansvarige vid överträdelse av bestämmelserna i
1. 2 kap. 1 § om tillåtna rättsliga grunder för behandling av personuppgifter,
2. 3 kap. 3 och 4 §§ om särskilda upplysningar, eller
3. 4 kap. 2–4 eller 7–10 §, 5 kap. 7, 15, 16, 20, 22 eller 26 § eller 6 kap. 6 § om längsta tid som personuppgifter får behandlas.
3. 4 kap. 2–4, 5 a eller 7–10 §, 5 kap. 7, 15, 16, 20, 22 eller 26 § eller 6 kap. 6 § om längsta tid som personuppgifter får behandlas.
Sanktionsavgiften ska vara minst 50 000 kronor och högst 20 000 000 kronor.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.
Ds 2018:3 Författningsförslag
19
1.3. Förslag till lag om ändring i Tullverkets brottsdatalag (2017:447)
1
Härigenom föreskrivs i fråga om Tullverkets brottsdatalag (2017:447)
dels att 1 kap. 1 och 4 §§, 2 kap. 1 §, 3 kap. 2 §, 4 kap. 7, 10 och
11 §§ och 5 kap. 1 § ska ha följande lydelse,
dels att rubriken närmast före 4 kap. 3 § ska lyda ”Gemensamt
tillgängliga uppgifter i ärenden om utredning av eller lagföring för brott eller uppbörd”,
dels att det ska införas en ny paragraf, 4 kap. 6 a §, av följande
lydelse.
Lydelse enligt SOU 2017:74 Föreslagen lydelse
1 kap.
1 §
Denna lag gäller utöver brottsdatalagen (2018:000) när Tullverket i egenskap av behörig myndighet behandlar personuppgifter i syfte att bekämpa eller lagföra brott.
Denna lag gäller utöver brottsdatalagen (2018:000) när Tullverket i egenskap av behörig myndighet behandlar personuppgifter i syfte att bekämpa eller lagföra brott eller verkställa
straffrättsliga påföljder.
4 §
Bestämmelserna om personuppgifter i följande paragrafer gäller också vid behandling av uppgifter om juridiska personer:
1. 3 § om personuppgiftsansvar,
2. 2 kap. 1 § om tillåtna rättsliga grunder för behandling av personuppgifter,
3. 3 kap. 2 § om gemensamt tillgängliga uppgifter, och
4. 4 kap. 1–5 och 8–11 §§ om längsta tid som personuppgifter får behandlas.
4. 4 kap. 1–5, 6 a och 8–11 §§ om längsta tid som personuppgifter får behandlas.
Bestämmelserna om personuppgifter i följande paragrafer i brottsdatalagen (2018:000) gäller också vid sådan behandling:
1 Namnet ändrat genom förslag i SOU 2017:74.
Författningsförslag
20
1. 2 kap. 2 § om diarieföring och handläggning i vissa fall,
2. 2 kap. 3 § andra stycket om ändamålet med behandlingen,
3. 2 kap. 17 § om längsta tid som personuppgifter får behandlas,
4. 2 kap. 4 och 22 §§ om behandling för nya ändamål, och
5. 3 kap. 6 § om tillgången till personuppgifter.
2 kap.
1 §
Tullverket får behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att utföra en arbetsuppgift i syfte att
1. förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet,
2. utreda eller lagföra brott,
eller
2. utreda eller lagföra brott,
3. verkställa straffrättsliga påföljder, eller
3. fullgöra förpliktelser som
följer av internationella åtaganden.
4. fullgöra förpliktelser som
följer av internationella åtaganden.
Arbetsuppgiften ska framgå av en bindande unionsrättsakt eller av en lag, en förordning eller ett särskilt beslut i vilket regeringen uppdragit åt myndigheten att ansvara för en sådan uppgift.
3 kap.
2 §
Följande personuppgifter får göras gemensamt tillgängliga:
1. Uppgifter som kan antas ha samband med misstänkt brottslig verksamhet, om den misstänkta verksamheten
a) innefattar brott för vilket det är föreskrivet fängelse i ett år eller däröver, eller
b) sker systematiskt.
2. Uppgifter som behövs för övervakningen av en person som
a) kan antas komma att begå brott för vilket det är föreskrivet fängelse i två år eller däröver, och
b) är allvarligt kriminellt belastad.
3. Uppgifter som förekommer i ett ärende om utredning av eller lagföring för brott.
4. Uppgifter som förekommer i ett ärende om uppbörd.
Ds 2018:3 Författningsförslag
21
4. Uppgifter som har rappor-
terats till Tullverkets ledningscentraler.
5. Uppgifter som har rappor-
terats till Tullverkets ledningscentraler.
5. Uppgifter som behandlas i
syfte att fullgöra internationella åtaganden, om det krävs för att den aktuella förpliktelsen ska kunna fullgöras.
6. Uppgifter som behandlas i
syfte att fullgöra internationella åtaganden, om det krävs för att den aktuella förpliktelsen ska kunna fullgöras.
Personuppgifter från transportföretag som behandlas enligt 2 kap. 10 § första stycket får göras gemensamt tillgängliga endast om det behövs i ett enskilt fall.
Tillgången till uppgifter som görs gemensamt tillgängliga med stöd av första stycket 2 ska begränsas till särskilt angivna tjänstemän som har till uppgift att arbeta med övervakningen. Information om att en person är föremål för övervakning får dock göras tillgänglig för andra.
4 kap.
6 a §
Personuppgifter i ett ärende om uppbörd får inte behandlas för ändamål inom denna lags tillämpningsområde längre än fem år efter utgången av det kalenderår då domstolens avgörande fick laga kraft eller strafföreläggandet eller föreläggandet av ordningsbot godkändes.
7 §
Trots det som sägs i 2 kap. 17 § andra stycket brottsdatalagen (2018:000) får personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga med stöd av 3 kap. 2 § första stycket 1, 2, 4 eller 5 som längst behandlas under den tid som anges i 8–11 §§.
Trots det som sägs i 2 kap. 17 § andra stycket brottsdatalagen (2018:000) får personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga med stöd av 3 kap. 2 § första stycket 1, 2, 5 eller 6 som längst behandlas under den tid som anges i 8–11 §§.
Författningsförslag
22
10 §
Personuppgifter som behandlas med stöd av 3 kap. 2 § första stycket 4 får inte behandlas längre än ett år efter utgången av det kalenderår då de behandlades automatiserat första gången.
Personuppgifter som behandlas med stöd av 3 kap. 2 § första stycket 5 får inte behandlas längre än ett år efter utgången av det kalenderår då de behandlades automatiserat första gången.
11 §
Personuppgifter som behandlas med stöd av 3 kap. 2 § första stycket 5 får inte behandlas längre än ett år efter utgången av det kalenderår då ärendet som uppgifterna behandlades i avslutades.
Personuppgifter som behandlas med stöd av 3 kap. 2 § första stycket 6 får inte behandlas längre än ett år efter utgången av det kalenderår då ärendet som uppgifterna behandlades i avslutades.
5 kap.
1 §
Sanktionsavgift får tas ut av den personuppgiftsansvarige vid överträdelse av bestämmelserna i
1. 2 kap. 1 § om tillåtna rättsliga grunder för behandling av personuppgifter,
2. 3 kap. 3 och 4 §§ om särskilda upplysningar, eller
3. 4 kap. 2–5 eller 8–11 § om längsta tid som personuppgifter får behandlas.
3. 4 kap. 2–5, 6 a eller 8–11 § om längsta tid som personuppgifter får behandlas.
Sanktionsavgiften ska vara minst 50 000 kronor och högst 20 000 000 kronor.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.
Ds 2018:3 Författningsförslag
23
1.4. Förordning om ändring i strafföreläggandekungörelsen (1970:60)
Härigenom föreskrivs i fråga om strafföreläggandekungörelsen (1970:60)
dels att 9 § ska upphöra att gälla,
dels att 10 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10 §1
Åklagarmyndigheten ska lämna de uppgifter om strafföreläggande som behövs för uppbörd enligt bötesverkställighetslagen (1979:189) till Polismyndigheten.
Åklagarmyndigheten
och
Tullverket ska lämna de uppgif-
ter om strafföreläggande som behövs för uppbörd enligt bötesverkställighetslagen (1979:189) till Polismyndigheten.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019.
1 Senaste lydelse 2014:1118.
Författningsförslag
24
1.5. Förordning om ändring i bötesverkställighetsförordningen (1979:197)
Härigenom föreskrivs att 3 § bötesverkställighetsförordningen (1979:197) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §1
Verkställighet på grund av föreläggande eller på grund av dom eller slutligt beslut som meddelats av allmän domstol ska, med de begränsningar som framgår av andra och tredje styckena, i första hand ske genom uppbörd. Polismyndigheten är central uppbördsmyndighet.
Verkställighet på grund av föreläggande eller på grund av dom eller slutligt beslut som meddelats av allmän domstol ska, med de begränsningar som framgår av andra och tredje styckena, i första hand ske genom uppbörd. Polismyndigheten är uppbördsmyndighet.
Uppbörd får inte ske i fråga om böter och belopp som avser särskild rättsverkan av brott, om betalningsskyldighet har ålagts flera med solidariskt betalningsansvar.
Uppbörd får inte ske om kvarstad beslutats till säkerhet för fullgörande av betalningsskyldigheten.
När en domstol dömer ut ett belopp som kan bli föremål för uppbörd enligt denna paragraf, ska domstolen samtidigt upplysa den bötfällde om möjligheten till frivillig betalning.
Grundas betalning av böter på ett föreläggande av ordningsbot som har utfärdats beträffande någon som endast tillfälligt uppehåller sig i Sverige, får betalningen tas emot av en tjänsteman vid Polismyndigheten, en tulltjänsteman eller en kustbevakningstjänsteman. Inbetalda medel ska i sådant fall redovisas till Polismyndigheten eller, då böterna har betalats till en tulltjänsteman, till Tullverket.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019.
1 Senaste lydelse 2014:1127.
Ds 2018:3 Författningsförslag
25
1.6. Förordning om upphävande av förordningen (1997:902) om register över strafförelägganden
Härigenom föreskrivs att förordningen (1997:902) om register över strafförelägganden ska upphöra att gälla vid utgången av 2018.
Författningsförslag
26
1.7. Förordning om upphävande av förordningen (1997:903) om register över förelägganden av ordningsbot
Härigenom föreskrivs att förordningen (1997:903) om register över förelägganden av ordningsbot ska upphöra att gälla vid utgången av 2018.
27
2. Utdömande och föreläggande av böter
2.1. Allmänt om böter
2.1.1. Påföljden böter
Böter är en påföljd för brott. Bestämmelser om böter finns framför allt i 25 kap. brottsbalken. Böter ska utgå i form av dagsböter, penningböter eller normerade böter och tillfaller staten.
Dagsböter bestäms till ett antal om minst 30 och högst 150 efter hur allvarligt brottet är. Varje dagsbot fastställs till ett visst belopp med hänsyn till den tilltalades ekonomiska förhållanden, lägst 50 kronor och högst 1 000 kronor. Dagsbotens belopp kan i särskilda fall jämkas.
Penningböter anses vara en lindrigare påföljd än dagsböter. Penningböter bestäms till lägst 200 kronor och högst 4 000 kronor.
Böter får användas som gemensamt straff för flera brott på vilka böter kan följa. Det högsta tillåtna antalet dagsböter är då 200 och det högsta beloppet för penningböter är 10 000 kronor.
Normerade böter är böter som bestäms efter en särskild beräkningsgrund som anges i den enskilda straffbestämmelsen. Den typen av böter förekommer endast i specialstraffrätten och är numera mycket ovanlig.
Böter kan användas antingen som självständig påföljd för mindre allvarliga brott där böter förekommer i straffskalan eller i kombination med annan påföljd oavsett om böter är föreskrivet för brottet eller inte.
Utdömande och föreläggande av böter
28
2.1.2. Utdömande och föreläggande av böter
Frågan om ansvar för brott prövas normalt i rättegång vid allmän domstol efter att åklagare har väckt åtal. Mindre allvarliga brott lagförs dock i stor utsträckning genom ett förenklat förfarande enligt reglerna i 48 kap. rättegångsbalken om strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot. Ett bötesstraff bestäms alltså antingen genom att domstol dömer ut det eller genom att den enskilde godtar det påföljdsförslag som en brottsbekämpande myndighet har angett i ett föreläggande.
Bötesstraff verkställs i första hand genom uppbörd (se avsnitt 3.1.1). Det är dock inte bara böter som verkställs genom uppbörd, utan även vissa viten och sådan särskild rättsverkan av brott som innefattar betalningsskyldighet.
I detta kapitel behandlas utdömande och föreläggande av böter och övriga betalningsskyldigheter som omfattas av uppbörd. Verkställighet behandlas i kapitel 3.
Ds 2018:3 Utdömande och föreläggande av böter
29
2.2. Lagföring vid allmän domstol
Domstolsprocessen i brottmål regleras huvudsakligen i 45–47 kap. rättegångsbalken. Reglerna kompletterar bestämmelserna om brottmål i 19–31 kap. och de allmänna bestämmelserna om rättegången i 32–34 kap.
Rättegången i brottmål går kortfattat till enligt följande. Efter avslutad förundersökning för åklagare på det allmännas vägnar talan om ansvar för brott genom att väcka åtal. Målsäganden kan biträda åklagarens åtal eller i vissa fall väcka eget åtal, s.k. enskilt åtal. Åtal ska i de flesta fall väckas vid en tingsrätt som prövar ansvarsfrågan efter huvudförhandling. Om det inte finns anledning att döma till annan påföljd än böter får domstolen dock under vissa förutsättningar avgöra målet utan huvudförhandling. I brottmålet kan åklagaren föra talan om särskild rättsverkan av brott (se avsnitt 2.4.2). Om målsäganden har ett enskilt anspråk på grund av brott som hör under allmänt åtal är åklagare enligt 22 kap. 2 § rättegångsbalken skyldig att utföra målsägandens talan.
Domstol kan besluta om bötesstraff dels som självständig påföljd för brott av mindre allvarligt slag, dels i kombination med villkorlig dom, skyddstillsyn eller ungdomsvård.
I 31 kap. rättegångsbalken finns regler om rättegångskostnad i brottmål. Huvudregeln är att staten står kostnaden för brottsutredningen och därmed sammanhängande kostnader. Om den tilltalade döms för brottet i ett mål där åklagaren för talan ska den tilltalade dock ersätta staten för vad som har utgått av allmänna medel i ersättning till försvarare, målsägandebiträde och särskild företrädare för barn. Den tilltalade ska också ersätta kostnad för blodprovstagning, blodundersökning, urinprovstagning och urinundersökning som avser honom eller henne och som har gjorts för att utreda brottet. Ersättningsskyldigheten är som regel begränsad till vad som skäligen varit motiverat för utredningen och vad den tilltalade skulle ha fått betala i rättshjälpsavgift vid rättshjälp enligt rättshjälpslagen (1996:1619).
Utdömande och föreläggande av böter
30
2.3. Förenklat förfarande i brottmål
2.3.1. Allmänt om förfarandet med förelägganden
Förfarandet med strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot är ett snabbt och effektivt sätt att bestämma straff när den misstänkte erkänner gärningen, brottet är av mindre allvarligt slag och det inte råder någon tvekan om påföljden. Sådan lagföring används i stor utsträckning. Som framgår av tabell 2.1 och 2.3 utfärdas det årligen omkring 210 000 förelägganden av ordningsbot och drygt 40 000 strafförelägganden.
De grundläggande reglerna om strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot finns i 48 kap. rättegångsbalken. Närmare bestämmelser finns i strafföreläggandekungörelsen (1970:60) respektive ordningsbotskungörelsen (1968:199).
Alla brott som hör under allmänt åtal och för vilka böter ingår i straffskalan kan lagföras genom förfarandet med förelägganden, förutom när normerade böter är föreskrivet. Strafföreläggande kan avse dagsböter medan föreläggande om ordningsbot bara kan avse penningböter. Strafföreläggande får under vissa förutsättningar också avse villkorlig dom eller sådan påföljd i förening med böter.
Ett strafföreläggande eller ett föreläggande av ordningsbot innebär enligt 48 kap. 2 § rättegångsbalken att den misstänkte skriftligen föreläggs ett bötesstraff för godkännande. Om brottet är förenat med förverkande av egendom, annan sådan särskild rättsverkan eller särskild rättsverkan i form av avgift enligt lagen (1994:419) om brottsofferfond ska föreläggandet också omfatta det. Detsamma gäller kostnad för blodprovstagning, blodundersökning, urinprovstagning och urinundersökning som avser den misstänkte och som har utförts för att utreda brottet. Strafföreläggande får också omfatta enskilt anspråk som avser betalningsskyldighet och företagsbot.
Ett föreläggande träder enligt 48 kap.1 och 3 §§rättegångsbalken i stället för åtal. Det ska enligt 48 kap. 9 § rättegångsbalken godkännas skriftligen. Om föreläggandet, vilket oftast är fallet, endast avser böter eller böter och särskild rättsverkan som innebär betalningsskyldighet, kan det enligt 48 kap. 11 § rättegångsbalken även godkännas genom att hela beloppet betalas.
När föreläggandet har godkänts gäller det som en dom som har fått laga kraft. Ett godkänt föreläggande kan därför inte överklagas.
Ds 2018:3 Utdömande och föreläggande av böter
31
Det kan bara angripas genom extraordinära rättsmedel. Vissa möjligheter till rättelse finns också enligt 48 kap.12 a och 18 §§rättegångsbalken.
2.3.2. Strafförelägganden
När får strafförelägganden utfärdas?
Ansvarsfrågan för brott får enligt 48 kap. 1 § och 4 § första stycket rättegångsbalken tas upp av åklagare genom strafföreläggande, förutsatt att brottet hör under allmänt åtal och att böter ingår i straffskalan för brottet. Enligt 1 § strafföreläggandekungörelsen bör åklagare utfärda strafföreläggande i stället för att väcka åtal när förutsättningarna för det är uppfyllda.
Vid Tullverket finns det särskilt förordnade befattningshavare, s.k. tullåklagare, som är särskilda åklagare enligt 7 kap. 8 § rättegångsbalken. En särskild åklagares behörighet är begränsad till vad som är särskilt föreskrivet. Behörigheten för tullåklagare följer av 1 och 32 §§ lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Förutom att behörigheten är begränsad till vissa typer av brott krävs det att det är uppenbart att brottets straffvärde svarar mot böter och att brottet inte ska medföra någon annan påföljd för att tullåklagare ska få utfärda strafföreläggande. Tullåklagares behörighet inskränker dock inte allmän åklagares åtalsrätt.
När brott har begåtts av någon som är under 18 år får strafföreläggande enligt 15 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare utfärdas även för brott som inte har böter i straffskalan, om det kan antas att den unge endast skulle ha dömts till böter om åtal hade väckts. Åklagaren ska då beakta regler enligt vilka rätten kan döma till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet.
Åklagarmyndigheten har i en s.k. rättspromemoria sammanställt gällande bötespraxis (Strafföreläggande i bötesmål – en sammanställning av tillämpade påföljder, RättsPM 2012:7), vilken även tullåklagare följer i tillämpliga delar.
Ett strafföreläggande får enligt 48 kap. 4 § rättegångsbalken också avse villkorlig dom eller sådan påföljd i förening med böter när det är uppenbart att rätten skulle döma till sådan påföljd. Det gäller dock inte för brott som har begåtts av någon som inte har fyllt 18 år
Utdömande och föreläggande av böter
32
eller om det finns anledning att förena den villkorliga domen med en föreskrift om samhällstjänst. Assistentåklagare får inte utfärda strafföreläggande som avser villkorlig dom. Samma begränsning gäller för tullåklagare.
Har målsäganden anmält enskilt anspråk avseende betalningsskyldighet och är omständigheterna sådana att åklagaren enligt 22 kap. 2 § första stycket rättegångsbalken är skyldig att utföra målsägandens talan, ska strafföreläggandet enligt 48 kap. 5 a § rättegångsbalken även ta upp det enskilda anspråket.
När ett strafföreläggande trätt i stället för åtal kan den misstänkte enligt 31 kap. 9 a § rättegångsbalken på motsvarande sätt som när åklagaren för talan vid domstol bli ersättningsskyldig för statens kostnader för offentlig försvarare. Det är den domstol som har förordnat försvararen som prövar frågan om ersättningsskyldighet.
I 48 kap. 5 § rättegångsbalken anges de situationer där strafföreläggande inte får utfärdas. Det gäller bl.a. om förutsättningar för allmänt åtal inte föreligger eller om föreläggandet inte tar upp alla brott som enligt åklagarens vetskap föreligger till bedömning.
Förfarandet vid utfärdande av strafförelägganden
Ett strafföreläggande sätts upp och utfärdas vanligtvis i form av ett elektroniskt dokument. Det görs i verksamhetssystemet Cåbra, som används inom åklagarväsendet. Tullverket använder ett särskilt tekniskt system för de strafförelägganden som myndigheten utfärdar, kallat EnVis. Föreläggandet kan dock inte undertecknas elektroniskt i det systemet, vilket göra att det måste skrivas ut för att den beslutande tullåklagaren ska kunna underteckna det. Strafföreläggande får även utfärdas manuellt enligt ett särskilt formulär. Det ska då skriftligen undertecknas av åklagaren.
Strafföreläggandet lagras elektroniskt i systemet, som samtidigt producerar en utskrift av ett besked om föreläggandets innehåll, en informationsbroschyr och ett inbetalningskort. Dessa handlingar sänds till den förelagde per post med upplysning om att föreläggandet kan godkännas inom viss tid och att åtal annars kan komma att väckas. Alternativt kan försändelsen innehålla en kallelse till ett sammanträffande. När föreläggandet avser villkorlig dom eller sådan på-
Ds 2018:3 Utdömande och föreläggande av böter
33
följd i förening med böter underrättar åklagaren som regel den förelagde om beslutet vid ett personligt möte enligt 3 § förordningen (1964:740) med föreskrifter för åklagare i vissa brottmål. Detsamma gäller enligt 1 § andra stycket förordningen (1994:1763) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare om den förelagde är under 21 år. Vid sammanträffandet överlämnar åklagaren föreläggandet och den förelagde får tillfälle att godkänna det. Om föreläggandet inte godkänns vid mötet ska den förelagde underrättas om vilken svarsfrist som gäller och att åtal därefter kan komma att väckas.
Godkännande av strafföreläggande
Om föreläggandet godkänns ska den förelagde enligt 48 kap. 9 § rättegångsbalken underteckna en förklaring om att gärningen erkänns och att det straff och den särskilda rättsverkan och det enskilda anspråk som ingår i föreläggandet godtas. När en misstänkt har blivit stoppad vid inresa till Sverige och erkänner brott inhämtar Tullverket som regel fullmakt att godkänna föreläggandet enligt 48 kap. 10 § rättegångsbalken innan ett strafföreläggande utfärdas. Behörig mottagare av ett skriftligt godkännande är normalt den myndighet där ett föreläggande har utfärdats. Vid tveksamhet är det den åklagare som utfärdat föreläggandet som prövar om godkännandet ska gälla.
Den förelagde kan också välja att godkänna strafföreläggandet genom att betala det belopp som anges på inbetalningskortet. Utöver ett bötesbelopp kan ett strafföreläggande som nyss nämnts även omfatta särskild rättsverkan, t.ex. förverkande eller avgift enligt lagen om brottsofferfond. Även kostnad för viss provtagning och undersökning som avser den förelagde och som har gjorts för utredning om brottet ska omfattas av föreläggandet. Alla sådana belopp i ett strafföreläggande läggs samman och anges på inbetalningskortet. Betalningen gäller som ett godkännande om föreläggandet avser endast böter eller böter och särskild rättsverkan som innebär betalningsskyldighet (48 kap. 11 § rättegångsbalken och 5 § lagen [1986:1009] om förfarandet i vissa fall vid förverkande m.m.). Ett föreläggande som omfattar ett enskilt anspråk måste däremot alltid
Utdömande och föreläggande av böter
34
godkännas skriftligen. Ett föreläggande är alltså att anse som godkänt när det skriftliga godkännandet eller betalningen kommer in till en behörig myndighet.
En del utfärdade strafförelägganden godkänns inte. Om den förelagde inte godkänner föreläggandet ska åklagaren fatta ett nytt beslut, vilket vanligtvis blir att väcka åtal. Det förekommer också att åklagaren fattar ett annat beslut, t.ex. att utfärda ett nytt strafföreläggande eller att lägga ner förundersökningen. Ett godkännande som inkommer efter det att åklagaren har fattat ett nytt beslut om samma gärning är enligt 48 kap. 12 § rättegångsbalken utan verkan.
Om ett föreläggande godkänns omedelbart eller inom den utsatta tidsfristen är ärendet hos den brottsbekämpande myndigheten avslutat. Detsamma gäller om godkännandet kommer in efter tidsfristens utgång och åklagaren inte redan har fattat ett nytt beslut. Har godkännande gjorts genom full betalning har straffet också blivit verkställt. Om ett godkänt strafföreläggande inte betalas överlämnas det för verkställighet, i första hand genom uppbörd (se avsnitt 3.2.1).
2.3.3. Förelägganden av ordningsbot
När får förelägganden av ordningsbot utfärdas?
Föreläggande av ordningsbot får enligt 48 kap. 13 § rättegångsbalken utfärdas för brott för vilket inte är föreskrivet annat straff än penningböter och för vilket ordningsbot har blivit bestämt. Riksåklagaren väljer enligt 48 kap. 14 § andra stycket rättegångsbalken i samråd med Polismyndigheten ut de brott för vilka ordningsbot ska bestämmas. Riksåklagaren bestämmer sedan genom föreskrifter ordningsbotens belopp för de olika brotten och anger också grunderna för beräkning av gemensam ordningsbot för flera brott. Bestämmelserna om ordningsbot finns i Riksåklagarens föreskrifter (1999:178) om ordningsbot för vissa brott.
Föreläggande av ordningsbot utfärdas enligt 48 kap. 1 § rättegångsbalken skriftligen av polisman. Även åklagare, tulltjänsteman och kustbevakningstjänsteman får enligt 48 kap. 20 § rättegångsbalken utfärda sådana förelägganden. I praktiken förekommer det dock inte att åklagare utfärdar föreläggande av ordningsbot.
Ds 2018:3 Utdömande och föreläggande av böter
35
Tulltjänsteman får enligt 2 § ordningsbotskungörelsen utfärda föreläggande av ordningsbot för brott enligt 4 och 9 §§ lagen om straff för smuggling och försök till sådant brott. Tjänsteman vid Kustbevakningen får utfärda föreläggande av ordningsbot för brott enligt 5 kap. 1 § sjötrafikförordningen (1986:300) och brott enligt 16 § tredje stycket lagen (2006:263) om transport av farligt gods. Under 2016 utfärdade tjänstemän vid Tullverket och Kustbevakningen omkring 200 respektive 600 förelägganden av ordningsbot. Vid Polismyndigheten utfärdades under samma år ca 210 000 förelägganden av ordningsbot (se tabell 2.1).
Ett föreläggande av ordningsbot innehåller i de allra flesta fall endast ett bötesstraff. Möjligheten att i ett föreläggande av ordningsbot ta upp frågan om förverkande är begränsad. Det får enligt 5 § ordningsbotskungörelsen göras endast för vissa brott enligt ordningslagen respektive smugglingslagen och då bl.a. under förutsättning att värdet av vad som ska förverkas uppgår till mindre än en tiondel av prisbasbeloppet enligt 2 kap.6 och 7 §§socialförsäkringsbalken. I övrigt får föreläggande inte utfärdas för brott som är förenade med förverkande av egendom eller annan sådan särskild rättsverkan.
I 48 kap. 15 § rättegångsbalken anges när föreläggande av ordningsbot inte får utfärdas. Det gäller bl.a. om den misstänkte förnekar gärningen. Av bestämmelsen framgår inte vilka krav på utredning kring gärningen som kan ställas. I förarbetena uttalades att det svårligen kunde anges vilka förutsättningar i bevishänseende som ska föreligga för att ett föreläggande ska få utfärdas, men att det i allmänhet kan bli klarlagt att en förseelse ägt rum på grundval av polismannens egna iakttagelser och den misstänktes egna uppgifter (se NJA II 1966 s. 420–421). Det återspeglas i de föreskrifter och allmänna råd om tillämpningen av ordningsbot som gäller för Polismyndigheten (se 10 § RPSFS 2008:1). Gärningsmannens identitet ska vara styrkt innan föreläggandet av ordningsbot utfärdas och något föreläggande får inte utfärdas om den misstänkte motsätter sig ett förverkande (se 11 och 27 §§ RPSFS 2008:1). Ordningsbot får inte heller utfärdas om det finns anledning för åklagare att pröva en fråga om strafföreläggande eller åtal. Så kan vara fallet om t.ex. en hastighetsöverträdelse är så pass allvarlig att den skulle kunna betraktas som vårdslöshet i trafik eller om det finns ett enskilt anspråk.
Utdömande och föreläggande av böter
36
Förfarandet vid förelägganden av ordningsbot
Föreläggande av ordningsbot utfärdas vanligtvis i samband med ett ingripande eller en kontroll. Det kan t.ex. vara en förare av ett fordon som stoppas i direkt anslutning till en misstänkt trafikförseelse. Om den misstänktes identitet kan styrkas och han eller hon erkänner gärningen utfärdas ett föreläggande av ordningsbot på plats. Innan föreläggandet överlämnas ska polismannen klargöra innehållet och beskriva innebörden av ett godkänt föreläggande. Den misstänkte ska enligt 48 kap. 16 § rättegångsbalken få tillfälle att omedelbart godkänna föreläggandet. Den misstänkte ska enligt 6 § tredje stycket ordningsbotskungörelsen också uppmanas att snarast betala ordningsboten om han eller hon godkänner föreläggandet. Inbetalningskort följer med det överlämnade föreläggandet.
Ett föreläggande om ordningsbot kan alltså godkännas omedelbart på platsen. Det kan också godkännas senare om den misstänkte medges rådrum för att ta ställning till det eller om det utfärdas i den misstänktes frånvaro, t.ex. vid hastighetsöverträdelser som upptäcks vid automatiserad trafiksäkerhetskontroll. I det senare fallet brukar föreläggandet betecknas kontorsföreläggande. Ett sådant föreläggande kan också användas om det före utfärdandet behöver göras ytterligare kontroll av den misstänktes identitet eller om den misstänkte är upprörd, skadad eller märkbart påverkad av alkohol (se 16 § RPSFS 2008:1). Föreläggandet sänds då per post till den misstänkte.
När ett föreläggande av ordningsbot har utfärdats registreras uppgifterna om det i ett särskilt tekniskt system, kallat ORBIT, som Polismyndigheten ansvarar för. Systemet används även av Tullverket. De förelägganden som Kustbevakningen utfärdar registreras manuellt i systemet av Polismyndigheten. ORBIT innehåller det register över förelägganden av ordningsbot som Polismyndigheten för med stöd av förordningen (1997:903) om register över förelägganden av ordningsbot (se avsnitt 4.3).
Godkännande av förelägganden av ordningsbot
Om föreläggandet av ordningsbot godkänns undertecknar den förelagde en förklaring om att gärningen erkänns och att det straff och den särskilda rättsverkan som ingår i föreläggandet godtas. Den
Ds 2018:3 Utdömande och föreläggande av böter
37
förelagde kan också välja att godkänna föreläggandet genom att betala det belopp som anges på inbetalningskortet.
Om ett föreläggande godkänns omedelbart eller inom den utsatta tidsfristen är ärendet om föreläggande av ordningsbot avslutat. Ett godkännande efter att tiden löpt ut och åklagare har fattat ett beslut om åtal är enligt 48 kap. 19 § rättegångsbalken utan verkan. Har godkännande gjorts genom full betalning har straffet också blivit verkställt. Om ett godkänt föreläggande inte betalas överlämnas det för verkställighet, i första hand genom uppbörd (se avsnitt 3.2.1).
Om föreläggandet av ordningsbot inte godkänns kan åklagare i stället utfärda ett strafföreläggande eller väcka åtal. Om endast böter kan följa på brottet kan åtal enligt 23 kap. 22 § rättegångsbalken väckas utan att det genomförs någon förundersökning.
2.4. Annan betalningsskyldighet som omfattas av reglerna om uppbörd
Som anges i avsnitt 2.1.2 är det inte bara böter som verkställs genom uppbörd. Det gäller även vissa viten och sådan särskild rättsverkan av brott som innefattar betalningsskyldighet. Sådana betalningsskyldigheter behandlas i detta avsnitt.
2.4.1. Vite
Vite är ett på förhand bestämt belopp, vars funktion är att vara ett påtryckningsmedel för en person att följa ett beslut eller åtagande. Domstol eller annan myndighet kan sätta ut vite för att uppnå en prestation, t.ex. inom ramen för ett pågående ärende (s.k. förfarandevite), eller för att ge eftertryck till sitt slutliga beslut om ett visst resultat (s.k. materiellt vite). Vite kan inte sättas ut utan uttryckligt författningsstöd. Ett vite som är riktat till en eller flera bestämda personer beslutas genom ett vitesföreläggande. I föreläggandet anges då ett visst belopp som den förelagde senare kan bli skyldig att betala som en följd av att han eller hon inte har uppfyllt den angivna prestationen, åtgärden eller resultatet.
Vitesförelägganden förekommer under handläggningen av ärenden vid både domstolar och myndigheter, exempelvis för att förmå någon att inställa sig till en förhandling eller att lämna uppgifter som
Utdömande och föreläggande av böter
38
myndigheten behöver för att fatta beslut. Det är också vanligt att vite sätts ut i samband med slutliga beslut.
Allmänna bestämmelser om viten finns framför allt i lagen (1985:206) om viten (viteslagen), brottsbalken (särskilt i 25 kap. 7– 9 §§) och bötesverkställighetslagen (1979:189). Frågor om utdömande av viten prövas enligt 6 § första stycket viteslagen som huvudregel av en förvaltningsrätt på ansökan av den myndighet som har utfärdat vitesföreläggandet. Det gäller inte om det i stället är en tingsrätt som ska pröva frågan. Av 7 § viteslagen framgår att tingsrätt prövar frågor om utdömande av viten om vitet riktar sig till var och en, vitet avser säkerställande av ett enskilt anspråk eller om tingsrätten eller högre rätt har förelagt vitet. När det gäller förfarandeviten är det enligt 6 § andra stycket viteslagen som huvudregel den myndighet som har utfärdat föreläggandet som själv prövar om vitet ska dömas ut. Det finns åtskilliga författningar som innehåller särskilda bestämmelser om utdömande av viten, vilka innebär undantag från ovan nämnda regler.
Viten kan inte tas upp i strafförelägganden eller förelägganden av ordningsbot.
2.4.2. Särskild rättsverkan av brott
Vad är särskild rättsverkan av brott?
Förutom påföljd kan brott enligt 1 kap. 8 § brottsbalken leda till förverkande av egendom, företagsbot eller annan särskild rättsverkan och skyldighet att betala skadestånd. Särskild rättsverkan av brott är alltså en författningsreglerad följd av ett brott som varken är en straffrättslig påföljd eller en skyldighet att betala skadestånd. Någon närmare avgränsning än att det handlar om rättsligt reglerade följder av brott finns inte. Förutom förverkande av egendom och företagsbot omfattas olika slag av betalningsförpliktelser, t.ex. avgift enligt lagen om brottsofferfond. Även utvisning enligt 8 a kap. utlänningslagen (2005:716) av en utlänning som har begått brott är en särskild rättsverkan.
De grundläggande reglerna om särskild rättsverkan finns i 36 kap. brottsbalken. Där regleras bl.a. under vilka förutsättningar förverkande respektive företagsbot får beslutas och mot vem en sådan talan kan föras. Där finns också gemensamma bestämmelser med delvis
Ds 2018:3 Utdömande och föreläggande av böter
39
generell räckvidd. I andra författningar finns regler som kompletterar eller helt eller delvis ersätter reglerna i brottsbalken. Inom specialstraffrätten finns det bl.a. regler som innebär att förverkande kan beslutas på annan grund eller mot annan person än vad som gäller enligt brottsbalken.
Särskild rättsverkan förutsätter ett ansvar för brott men det krävs inte att påföljd kan utdömas. Om särskild rättsverkan av brott är uppenbart oskälig får den underlåtas.
Förverkad egendom och företagsbot tillfaller staten, om inte annat är föreskrivet. Avgift enligt lagen om brottsofferfond tillfaller fonden.
Om förverkande
Förverkande delas upp i sakförverkande och värdeförverkande. Sakförverkande innebär att viss, specifik egendom förklaras förverkad. Ägaren eller rättighetsinnehavaren förlorar därigenom sin rätt till egendomen. Värdeförverkande innebär att värdet av viss egendom eller vissa förtjänster förklaras förverkade. Det innebär en förpliktelse för den enskilde att betala ett angivet belopp. I vissa fall är värdeförverkande subsidiärt till sakförverkande, t.ex. om egendomen inte är tillgänglig för förverkande.
Enligt 36 kap.1–4 §§brottsbalken kan utbyte av brott, hjälpmedel vid brott eller dess värde förklaras förverkat. Ett beslut om förverkande innebär normalt att egendomen i fråga antingen tillfaller staten eller förstörs. Det är möjligt att förverka utbyte av brott även i fall där utbytet motsvaras av skada för någon enskild. Den skadelidande får i sådant fall ersättning av staten med värdet av det som tillfallit staten på grund av förverkandet.
Beslut om förverkande kan meddelas av domstol vid prövningen av ansvarsfrågan för det brott som förverkandet grundar sig på. Förverkande får även tas upp i ett strafföreläggande och ett föreläggande av ordningsbot enligt reglerna i 48 kap. rättegångsbalken.
I lagen (1986:1009) om förfarandet i vissa fall vid förverkande m.m. (1986 års förfarandelag) finns bestämmelser om fall där frågan om förverkande rör någon som inte är tilltalad för brott. Huvudregeln i dessa fall är att förverkandefrågan prövas av allmän domstol
Utdömande och föreläggande av böter
40
efter särskild talan. Åklagare får dock besluta om förverkande av beslagtagen egendom. Detsamma gäller tullåklagare och polisman i vissa begränsade fall, bl.a. om det som ska förverkas uppgår till ett mindre värde och det är uppenbart att förutsättningarna för förverkande är uppfyllda (se 3 § fjärde stycket 1986 års förfarandelag och 32 § lagen om straff för smuggling). Strafförelägganden eller förelägganden av ordningsbot kan inte användas i dessa fall.
Om företagsbot
Företagsbot är en sanktion som har till syfte att komplettera det individuella straffansvaret vid brott i näringsverksamhet. Domstol får enligt 36 kap. 7 § brottsbalken på yrkande av åklagare ålägga näringsidkare företagsbot för brott för vilket är föreskrivet strängare straff än penningböter och som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet. Företagsbot kan åläggas både fysiska och juridiska personer.
Företagsbot ska i princip ersätta det individuella straffansvaret vid oaktsamma brott i näringsverksamhet. Det finns därför en särskild åtalsprövningsregel i 36 kap. 10 a § brottsbalken som anger att om ett brott som kan föranleda talan om företagsbot inte kan antas medföra annan påföljd än böter får brottet åtalas av åklagare endast om det är nödvändigt från allmän synpunkt att åtal väcks mot den som har begått gärningen.
Företagsbot ska enligt 36 kap.8–9 §§brottsbalken fastställas till lägst 5 000 kronor och högst tio miljoner kronor. Särskild hänsyn ska tas till den skada eller fara brottsligheten inneburit och dess omfattning och förhållande till näringsverksamheten. När förutsättningarna för åtal är uppfyllda beträffande den förelagde tillämpas reglerna i rättegångsbalken. Företagsbot får enligt 48 kap. 4 § tredje stycket rättegångsbalken tas upp i ett strafföreläggande om den inte överstiger 500 000 kronor. Företagsbot får däremot inte tas upp i ett föreläggande av ordningsbot.
Ds 2018:3 Utdömande och föreläggande av böter
41
Om avgift till brottsofferfonden
Den som döms för ett eller flera brott där fängelse ingår i straffskalan ska enligt 1 § lagen om brottsofferfond åläggas att betala en avgift på 800 kronor. Detsamma gäller enligt 48 kap. 2 § tredje stycket rättegångsbalken när ansvarsfrågan för brott tas upp i ett föreläggande.
Avgiften går till en särskild fond, brottsofferfonden. Fondens syfte är att stärka brottsoffers ställning. Brottsoffermyndigheten hanterar fonden och fördelar medel ur fonden till olika projekt och verksamheter till stöd för och utveckling av kunskap om brottsoffer.
43
3. Verkställighet av böter
3.1. Vad omfattas av reglerna om uppbörd?
3.1.1. Hur verkställs ett bötesstraff?
Regleringen av verkställighet av böter finns i bötesverkställighetslagen (1979:189) och bötesverkställighetsförordningen (1979:197). Bötesstraff verkställs genom uppbörd eller indrivning. Uppbörd innebär att den bötfällde får möjlighet att frivilligt betala böterna till en behörig myndighet. Polismyndigheten är uppbördsmyndighet. Genom betalningen är straffet verkställt. Betalas inte böterna frivilligt får böterna verkställas tvångsvis genom indrivning. Indrivning hanteras av Kronofogdemyndigheten. När det är föreskrivet att verkställighet ska ske genom uppbörd har den enskilde alltså möjlighet att frivilligt betala innan statens fordran överlämnas för indrivning.
Reglerna om verkställighet av böter gäller också för vissa viten och sådan särskild rättsverkan av brott som innefattar betalningsskyldighet.
De närmare förutsättningarna för uppbörd regleras i 3 § bötesverkställighetsförordningen. Verkställighet på grund av föreläggande eller på grund av dom eller slutligt beslut som meddelats av allmän domstol ska i första hand ske genom uppbörd. Från den huvudregeln finns två undantag, nämligen om flera är solidariskt betalningsskyldiga eller om kvarstad har beslutats till säkerhet för fullgörande av betalningsskyldigheten. I sådana fall ska verkställighet i stället ske genom indrivning direkt efter att domen eller beslutet fått laga kraft eller föreläggandet godkänts.
Verkställighet av böter
44
3.1.2. Böter
Böter som dömts ut eller förelagts i Sverige och som ska verkställas här
Enligt 3 § bötesverkställighetsförordningen ska böter på grund av strafföreläggande, föreläggande av ordningsbot eller dom eller slutligt beslut från allmän domstol som huvudregel verkställas genom uppbörd. Alla bötesformerna – dagsböter, penningböter och normerade böter – kan alltså förekomma i uppbördsverksamheten.
Uppbörd av böter sker enligt 2 § bötesverkställighetslagen så snart domen eller beslutet har meddelats eller strafföreläggandet eller föreläggandet av ordningsbot har utfärdats. Betalning kan också göras i förtid, som förskott på böter som kan komma att utgå (se avsnitt 3.2.2). Den bötfällde är dock inte skyldig att betala böterna förrän domen har fått laga kraft eller föreläggandet har godkänts.
Internationell verkställighet
Böter som har beslutats utomlands kan under vissa förutsättningar verkställas i Sverige. En dom som meddelats i ett annat nordiskt land och som omfattar bötesstraff får enligt 1 § lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m. verkställas enligt svensk lag. Detsamma gäller beslut eller föreläggande som har samma verkan som en dom enligt lagstiftningen i den stat som har meddelat det. Det är Kronofogdemyndigheten som är behörig myndighet att pröva framställningen om verkställighet. Det krävs i praktiken att domen har fått laga kraft. Verkställighet på grund av Kronofogdemyndighetens beslut omfattas inte av ordningen med bötesuppbörd, utan hanteras direkt genom indrivning (se avsnitt 3.3.1).
Ett utländskt bötesstraff kan också verkställas i Sverige enligt lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom. Framställning om verkställighet görs till Justitiedepartementet som, om framställningen inte avslås, överlämnar den till riksåklagaren. Riksåklagaren kan välja att utfärda ett straffföreläggande för det brott som påföljden avser eller, om föreläggandet inte godkänns, ansöka hos tingsrätt om prövning av framställningen. Om det inte finns hinder mot verkställighet ska tingsrätten bestämma ny påföljd i enlighet vad som i svensk rätt är föreskrivet
Ds 2018:3 Verkställighet av böter
45
för motsvarande brott. Svenska regler om verkställighet av bötesstraff ska tillämpas vid verkställigheten, vilket innebär att verkställighet i första hand ska ske genom uppbörd. Hanteringen vid Polismyndigheten är densamma som vid verkställighet av andra domar eller strafförelägganden.
Inom EU finns regler som bygger på principen om ömsesidigt erkännande av bötesstraff, vilka har genomförts genom lagen (2009:1427) om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom Europeiska unionen. Med bötesstraff avses i lagen bl.a. böter och företagsbot i brottsbalkens mening som har meddelats av domstol eller genom ett strafföreläggande eller ett föreläggande av ordningsbot och beslut i ett sådant avgörande om rättegångskostnader och avgift enligt lagen om brottsofferfond. Det är Kronofogdemyndigheten som prövar om ett bötesstraff som beslutats i en annan medlemsstat ska erkännas och verkställas i Sverige. Det är även Kronofogdemyndigheten som ansvarar för verkställigheten genom indrivning (se avsnitt 3.3.1).
Motsvarande regler om ömsesidigt erkännande finns för beslut om förverkande, vilka har genomförts genom lagen (2011:423) om erkännande och verkställighet av beslut om förverkande inom Europeiska unionen.
Bötesstraff som bestämts av svensk myndighet eller domstol kan under vissa förutsättningar verkställas utomlands. Det är Kronofogdemyndigheten som enligt de nyss nämnda lagarna är behörig att begära verkställighet.
3.1.3. Viten
Reglerna om bötesverkställighet gäller också för vite (se 25 kap. 9 § brottsbalken och 1 § andra stycket bötesverkställighetslagen). Av 3 § bötesverkställighetsförordningen följer att reglerna om uppbörd endast omfattar viten som dömts ut av allmän domstol i en dom eller ett slutligt beslut. Verkställighet sker i dessa fall på samma sätt som av böter, dvs. i första hand genom uppbörd. Viten som dömts ut i dom eller beslut från annan domstol eller beslut från myndighet verkställs redan från början genom indrivning. Detsamma gäller allmän domstols beslut som inte är att anse som slutligt, t.ex. utdömt
Verkställighet av böter
46
vite för att någon inte har inställt sig enligt kallelse till en förhandling.
Allmän domstol kan döma ut vite dels enligt 7–8 §§ viteslagen, dels enligt särskilda regler, t.ex. 6 kap. 21 § föräldrabalken, 23 kap. 6 b § rättegångsbalken och 2 kap. 15 § utsökningsbalken. Tingsrätt som utgör mark- och miljödomstol är enligt 3 kap. 1 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar behörig att pröva mål om utdömande av vite enligt miljöbalken respektive plan- och bygglagen (2010:900).
3.1.4. Särskild rättsverkan
Beslut om sådan särskild rättsverkan av brott som innefattar betalningsskyldighet verkställs enligt 1 § andra stycket bötesverkställighetslagen på samma sätt som böter, dvs. i första hand genom uppbörd. Det gäller beslut om värdeförverkande och företagsbot, om beloppet inte avser en solidariskt ålagd betalningsskyldighet eller har säkrats genom kvarstad (se avsnitt 3.1.1). Bestämmelserna om uppbörd gäller även för avgift enligt lagen om brottsofferfond.
Förfarandet vid Polismyndigheten går till på samma sätt som vid uppbörd av böter. Till skillnad från böter och annan särskild rättsverkan av brott som tillfaller staten ska avgift enligt lagen om brottsofferfond föras till en särskild fond, brottsofferfonden. Enligt 7 § förordningen (1994:426) om brottsofferfond ska Polismyndigheten redovisa influtna medel till Kammarkollegiet.
3.1.5. Rättegångskostnad
Reglerna om uppbörd omfattar inte rättegångskostnad. När en domstol har beslutat om återbetalningsskyldighet för rättegångskostnader i brottmål är det Rättshjälpsmyndigheten som skickar inbetalningskort till den enskilde och hanterar statens fordran.
Det finns emellertid ett undantag: utredningskostnad i form av kostnad för blodprovstagning, blodundersökning, urinprovstagning och urinundersökning ska enligt 48 kap. 2 § tredje stycket rättegångsbalken tas upp i ett strafföreläggande eller ett föreläggande av ordningsbot. Kostnaden, som annars är att anse som en rättegångskostnad, är då att jämställa med särskild rättsverkan. Det betyder att
Ds 2018:3 Verkställighet av böter
47
reglerna om uppbörd blir tillämpliga på kostnaden. Kostnaden för sådan provtagning och undersökning som är upptagen i en dom eller ett föreläggande verkställs alltså på samma sätt som annan särskild rättsverkan som innefattar betalningsskyldighet.
3.1.6. Enskilda anspråk
Reglerna om uppbörd omfattar inte enskilda anspråk. En målsägandes rätt på grund av dom eller strafföreläggande verkställs på det sätt som gäller för civilrättsliga krav. Målsäganden behöver enligt 2 kap. 2 § femte stycket utsökningsbalken emellertid inte ge in någon verkställighetshandling till Kronofogdemyndigheten. Domar som omfattar en skyldighet att betala skadestånd till en målsägande skickas nämligen direkt från domstolen till Kronofogdemyndigheten (se 25 a § förordningen [1990:893] om underrättelse om dom i vissa brottmål, m.m.), som kontaktar målsäganden för besked om han eller hon vill att kravet ska drivas in. Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten har motsvarande underrättelseskyldighet enligt 12 § strafföreläggandekungörelsen när strafföreläggande har godkänts.
3.2. Uppbördsförfarandet
3.2.1. Förfarandet är alltid detsamma
Som framgår av tidigare avsnitt gäller reglerna om verkställighet av böter även vite och sådan särskild rättsverkan av brott som innefattar betalningsskyldighet. Bötesstraff och särskild rättsverkan av brott verkställs i första hand genom uppbörd, om det inte handlar om en solidariskt ålagd betalningsskyldighet eller det finns beslut om kvarstad. När det gäller vite är det avgörande för om vitet omfattas av reglerna om uppbörd om det har dömts ut i dom eller slutligt beslut av allmän domstol. I så fall ska verkställighet i första hand ske genom uppbörd, medan verkställighet i övriga fall redan från början ska ske genom indrivning.
Förfarandet vid uppbörd är i princip detsamma oavsett vad beloppet avser – böter, vite eller särskild rättsverkan – och oberoende
Verkställighet av böter
48
av vem som har fattat beslutet. När böter används i det följande omfattas även vite utdömt av allmän domstol och särskild rättsverkan som innefattar betalningsskyldighet, om inte annat särskilt anges. Det inkluderar även sådan prov- eller undersökningskostnad för vilken reglerna om särskild rättsverkan tillämpas. När endast böter avses används ordet bötesstraff.
3.2.2. Förskottsbetalning
Deposition av böter
Enligt 2 § andra stycket bötesverkställighetslagen får den misstänkte, trots att dom, strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot inte har meddelats respektive utfärdats, betala förskott på böter som kan komma att åläggas honom eller henne. Det görs genom ett förfarande med deposition av böter. På så sätt kan betalning av böter på frivillig väg säkras i ett tidigt skede. Förfarandet används framför allt vid lindriga överträdelser där böterna utfärdas i ett strafföreläggande eller ett föreläggande av ordningsbot för ett brott som begåtts av någon som endast vistas tillfälligt i Sverige. I takt med det ökade internationella samarbetet i fråga om lagföring och verkställighet av påföljder har bruket av förskottsbetalning minskat.
Förskottsbetalning av böter görs enligt 2 § bötesverkställighetsförordningen till Polismyndigheten. I mål som Tullverket eller Kustbevakningen hanterar får förskottsbetalning även göras till dessa myndigheter. Betalningen får tas emot av polisman, tull- eller kustbevakningstjänsteman. Kvitto på betalningen ska lämnas och medlen ska redovisas till Polismyndigheten eller Tullverket. Betalning som har gjorts till Kustbevakningen ska redovisas till Polismyndigheten.
En förskottsbetalning innebär inte ett godkännande av ett senare föreläggande. Av den anledningen kan fullmakt för annan att godkänna ett kommande strafföreläggande lämnas enligt 48 kap. 10 § rättegångsbalken. När bötesbeloppet har blivit fastslaget i ett föreläggande eller en dom ska Polismyndigheten eller Tullverket, om verket mottagit medlen, ta förskottsbetalningen i anspråk för verkställighet. Att sådana förskottsmedel tas i anspråk för betalning av böter anses enligt 4 § andra stycket bötesverkställighetslagen som uppbörd.
Ds 2018:3 Verkställighet av böter
49
Kvarstad
Om den misstänkte inte vill betala i förtid kan egendom enligt 26 kap. rättegångsbalken tas i förvar och kvarstad beslutas för att säkra betalning. Om någon är skäligen misstänkt för brott och det skäligen kan befaras att han eller hon genom att avvika eller genom att undanskaffa egendom eller på annat sätt kan komma att undandra sig att betala bl.a. böter som kan antas komma att dömas ut, får det beslutas om kvarstad på så mycket av hans eller hennes egendom att fordringen kan antas bli täckt vid utmätning. Behovet av sådana säkringsåtgärder har minskat i takt med det utvidgade internationella samarbetet i fråga om lagföring och verkställighet av påföljder.
Medel som säkrats genom kvarstad får inte tas i anspråk genom uppbörd. Beslut om kvarstad medför därför att Polismyndigheten, när domen eller föreläggandet fått laga kraft, direkt överlämnar kravet för indrivning till Kronofogdemyndigheten (se avsnitt 3.3.1).
3.2.3. Förfarandet vid uppbörd
Den praktiska hanteringen
Uppbörd sker alltså genom att den bötfällde frivilligt betalar böterna till Polismyndigheten. När en domstol dömer ut ett belopp som enligt 3 § bötesverkställighetsförordningen kan bli föremål för uppbörd, ska domstolen upplysa den bötfällde om möjligheten till frivillig betalning. Den bötfällde får en av Domstolsverket framtagen information tillsammans med domen. När böter utfärdas i ett straffföreläggande eller ett föreläggande av ordningsbot ska den bötfällde på liknande sätt uppmanas att snarast betala böterna, om han eller hon godkänner föreläggandet (se 5 § strafföreläggandekungörelsen och 6 § ordningsbotskungörelsen).
När Polismyndigheten har fått information om att en dom har meddelats eller att det har utfärdats ett strafföreläggande eller ett föreläggande av ordningsbot skickar Polismyndigheten ut ett inbetalningskort till den bötfällde. Av inbetalningskortet framgår det vilket sammanlagt belopp som ska betalas. När det gäller föreläggande av ordningsbot är det normalt den tjänsteman vid Polismyndigheten, Tullverket eller Kustbevakningen som beslutar om föreläggandet
Verkställighet av böter
50
som lämnar inbetalningskortet direkt på plats när föreläggandet utfärdas. I de fall där den förelagde inte är närvarande eller begär rådrum med godkännandet när föreläggandet utfärdas skickas inbetalningskortet ut tillsammans med föreläggandet.
Även om uppbördsförfarandet inleds omedelbart när en dom har meddelats eller ett föreläggande har utfärdats, är den bötfällde inte skyldig att betala beloppet innan domen eller föreläggandet har fått laga kraft. En dom får laga kraft när tiden för överklagande har gått ut. Ett godkänt strafföreläggande respektive ett godkänt föreläggande av ordningsbot gäller enligt 48 kap. 3 § rättegångsbalken som en dom som fått laga kraft. I många fall kan strafföreläggandet och ordningsbotsföreläggandet godkännas genom betalning, men i vissa fall förutsätts ett skriftligt godkännande (se avsnitt 2.3.2 och 2.3.3).
Polismyndigheten anger på sin hemsida att ett godkänt föreläggande om ordningsbot eller godkänt strafföreläggande ska betalas inom 30 dagar. Där anges vidare att betalning av böter på grund av dom eller slutligt beslut ska göras inom 30 dagar från den dag domen fick laga kraft. Om böterna inte betalas skickar Polismyndigheten en betalningspåminnelse. Beloppet ska betalas inom 14 dagar efter påminnelsen. Polismyndigheten har inte möjlighet att bevilja uppskov med betalning eller någon avbetalningsplan. Efter det att fjortondagarsfristen gått ut kan böterna överlämnas till Kronofogdemyndigheten för indrivning.
Informationshanteringen
Polismyndigheten använder flera it-system i uppbördsverksamheten. För ärenden om uppbörd av böter på grund av föreläggande av ordningsbot använder myndigheten ett nytt system som kallas PUR. Systemet hanterar t.ex. utskick av påminnelser, registrering av att betalning har kommit in och överföring av uppgifter till Kronofogdemyndigheten för indrivning. För ärenden om verkställighet av bötesstraff på grund av strafförelägganden respektive dom eller slutligt beslut av allmän domstol använder Polismyndigheten i dagsläget två andra system, kallade UBSF (hanteringen av ärenden om verkställighet på grund av strafförelägganden) och UBDOM (hanteringen av ärenden om bötesverkställighet på grund av dom eller slutligt beslut). Avsikten är att dessa system ska avvecklas och att alla
Ds 2018:3 Verkställighet av böter
51
uppbördsärenden ska hanteras i PUR. Själva betalningen hanteras i ekonomisystemet Agresso.
Det system som åklagarna använder i ärenden om strafföreläggande, Cåbra, överför uppgifter till Polismyndigheten för bl.a. uppbörd. Uppgifterna förs in i systemet UBSF.
Tullverkets system EnVis som används i Tullverkets ärenden om strafföreläggande, överför de uppgifter som behövs för uppbörden till Polismyndigheten. Uppgifterna förs in i systemet UBSF.
De uppgifter från tingsrätter som behandlas i brottmål och som behövs för uppbörden förs från de allmänna domstolarnas mål- och ärendehanteringssystem Vera till Polismyndigheten via RI-systemen där uppgifterna görs om och sedan registreras i UBDOM.
De personuppgifter som Polismyndigheten behöver för sin uppbördsverksamhet överförs alltså som regel automatiserat. Uppgifter om böter från hovrätt och Högsta domstolen förs in manuellt i UBDOM. Detsamma gäller uppgifter från de allmänna domstolarna om utdömda viten.
3.3. När uppbörd inte ger resultat
3.3.1. Överlämnande till indrivning
Om uppbörd inte har lett till full betalning eller om uppbörd inte ska ske på grund av att fordran rör solidarisk betalningsskyldighet eller om kvarstad beslutats till säkerhet för fullgörande av betalningsskyldigheten, ska böterna enligt 6 § bötesverkställighetslagen överlämnas för indrivning. Det är Polismyndigheten som i sådana fall begär indrivning. Indrivning förutsätter att domen har fått laga kraft eller att föreläggandet har blivit godkänt. Indrivning ska begäras senast två månader efter det att fordran skulle ha betalats. Indrivning behöver dock enligt 25 § bötesverkställighetsförordningen inte begäras för en fordran under 100 kronor.
Indrivning innebär att betalning sker tvångsvis. Kronofogdemyndigheten övertar då ärendet om verkställighet. Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. med tillhörande förordning. Vid indrivning tillämpas regelverket i utsökningsbalken.
Verkställighet av böter
52
Om någon betalning inte har kommit in efter det att den bötfällde har fått en uppmaning att betala genomför Kronofogdemyndigheten en tillgångsundersökning. I utsökningsbalken regleras om egendom kan tas i anspråk genom utmätning för betalning av bötesbeloppet. Böter, viten och avgift enligt lagen om brottsofferfond har viss företrädesrätt vid utmätning av lön.
Det finns särskilda bestämmelser om hinder för indrivning i 12 och 13 §§bötesverkställighetslagen, nämligen om indrivning skulle vara till synnerligt men för den bötfällde eller någon annan som är beroende av honom eller henne för sin försörjning. Kronofogdemyndigheten kan då besluta att vidare verkställighet inte får ske. Beslutet kan överklagas av åklagare. Beslut om förvandlingsstraff för obetalda böter innebär också indrivningshinder. Böter som har förvandlats till fängelsestraff får inte drivas in. Betalning får dock under vissa förutsättningar fortfarande tas emot (se avsnitt 3.3.2).
Om utmätningen leder till full betalning av böterna är ärendet avslutat. Om gäldenären saknar utmätningsbara tillgångar till full betalning av fordran, sammanställer Kronofogdemyndigheten en utredningsrapport och underrättar Skatteverket som företrädare för staten. Om det inte blir aktuellt med bötesförvandling (se avsnitt 3.3.2) och det heller inte blir aktuellt med ansökan om konkurs fortsätter alltså Kronofogdemyndigheten att handlägga ärendet enligt utsökningsbalkens regelverk till dess fordran preskriberas (se avsnitt 3.4).
3.3.2. Bötesförvandling
Bestämmelser om förvandling av böter finns i 15–22 §§bötesverkställighetslagen och 17–22 §§bötesverkställighetsförordningen. Bestämmelserna gäller enligt 1 § bötesverkställighetslagen även för viten, men inte för särskild rättsverkan av brott. Förvandlingsstraff i fråga om vite kan bara gälla fysisk person. Förvandling kan ske oavsett om böterna dömts ut av domstol eller bestämts genom ett godkänt strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot.
Böter som inte har kunnat drivas in ska på talan av åklagare förvandlas till fängelse, om det är uppenbart att den bötfällde av tredska
Ds 2018:3 Verkställighet av böter
53
har underlåtit att betala böterna eller om förvandling annars av särskilda skäl är påkallad från allmän synpunkt. Förvandlingsstraffet ska bestämmas till fängelse i lägst 14 dagar och högst tre månader.
Det är Kronofogdemyndigheten som kan initiera ett ärende om bötesförvandling. Om indrivning av böter har blivit avbruten utan att böterna har blivit fullt betalda och det finns anledning att anta att böterna ska förvandlas, ska myndigheten redogöra för detta för åklagare. Åklagaren avgör om talan ska väckas, och om det görs prövar tingsrätten frågan om förvandlingsstraff. Rättens avgörande sker genom slutligt beslut.
Om den bötfällde betalar hela bötesbeloppet sedan böterna har förvandlats, bortfaller förvandlingsstraffet till den del det inte har blivit verkställt.
3.4. Preskription
En dom eller ett slutligt beslut av domstol får laga kraft när tiden för överklagande gått ut utan att avgörandet överklagats. Av 48 kap. 3 § andra stycket rättegångsbalken framgår att ett godkänt föreläggande gäller som en dom som har fått laga kraft. Enligt 35 kap. 7 § brottsbalken bortfaller böter som huvudregel fem år efter att domen har fått laga kraft. Bestämmelsen gäller även för avgift enligt lagen om brottsofferfond. Enligt 36 kap. 15 § brottsbalken förfaller beslut om förverkande eller företagsbot om verkställighet inte har skett inom tio år från det att beslutet fick laga kraft. Några verkställighetsåtgärder får inte vidtas när fordran preskriberats.
55
4. Dagens reglering av behandling av personuppgifter
4.1. Huvuddragen i dagens personuppgiftsreglering
4.1.1. Regeringsformen och Europakonventionen
Enligt 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen är var och en – utöver vad som anges i första stycket i paragrafen – gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Inskränkningar i detta skydd får enligt 2 kap.20 och 21 §§regeringsformen enbart göras genom lag och bara för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle.
Grundlagsskyddet omfattar enbart betydande intrång. I förarbetena framhålls att det är naturligt att det läggs stor vikt vid uppgifternas karaktär vid bedömningen av hur ingripande intrånget i den personliga integriteten kan anses vara i samband med insamling, lagring och bearbetning eller utlämnande av uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Ju känsligare uppgifterna är, desto mer ingripande anses det allmännas hantering av uppgifterna normalt vara. Även hantering av ett fåtal uppgifter kan med andra ord innebära ett betydande intrång i den personliga integriteten om uppgifterna är av mycket känslig karaktär. Vid bedömningen av intrångets karaktär är det också naturligt att stor vikt läggs vid ändamålet med behandlingen. En hantering som syftar till att utreda brott kan enligt förarbetena normalt anses vara mer känslig än t.ex. en hantering som uteslutande sker för att ge en myndighet underlag för förbättringar av kvaliteten i handläggningen. Mängden uppgifter kan också vara en betydelsefull faktor i sammanhanget (se En reformerad grundlag, prop. 2009/10:80, s. 183).
Dagens reglering av behandling av personuppgifter
56
Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) gäller som svensk lag (SFS 1994:1219). Enligt artikel 8 har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Inskränkningar i dessa rättigheter får endast göras med stöd av lag och för vissa i artikeln uppräknade ändamål, bl.a. hänsyn till den allmänna säkerheten och förebyggande av oordning och brott. Artikel 8 skyddar bl.a. mot felaktig behandling av personuppgifter (se Segerstedt-Wiberg m.fl. mot Sverige, Ansökan 62332/00, dom den 6 juni 2006).
4.1.2. Dataskyddsdirektivet och dataskyddsrambeslutet
I artikel 8 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (rättighetsstadgan) regleras rätten till skydd av personuppgifter. Sådana uppgifter ska behandlas lagenligt för bestämda ändamål och på grundval av samtycke eller någon annan lagenlig grund. Inskränkningar i stadgans rättigheter får göras i lag och ska vara förenliga med det väsentliga innehållet i rättigheterna. Inskränkningar får bara göras om de är nödvändiga och svarar mot ett allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.
Den allmänna regleringen av behandling av personuppgifter inom EU finns i 1995 års dataskyddsdirektiv. Direktivet har genomförts genom personuppgiftslagen (1998:204) (se avsnitt 4.1.3).
Direktivet gäller inte på straffrättens område. Inom detta område finns dock flera andra EU-rättsakter som reglerar informationsutbyte mellan medlemsstaterna och som innehåller bestämmelser om dataskydd. En generell reglering infördes på det polisiära och straffrättsliga området genom rådets rambeslut 2008/977/RIF av den 27 november 2008 om skydd av personuppgifter som behandlas inom ramen för polissamarbete och straffrättsligt samarbete (i det följande dataskyddsrambeslutet). Det gäller dock endast för personuppgifter som överförs mellan medlemsstaterna och inte för personuppgiftsbehandling på nationell nivå. Dataskyddsrambeslutet har genomförts främst genom lagen (2013:329) med vissa bestämmelser om skydd för personuppgifter vid polissamarbete och straffrättsligt
Ds 2018:3 Dagens reglering av behandling av personuppgifter
57
samarbete inom Europeiska unionen (i det följande 2013 års lag) med tillhörande förordning (se avsnitt 4.1.4).
4.1.3. Personuppgiftslagen
Innehållet i lagen
Personuppgiftslagen genomför som nyss nämnts 1995 års dataskyddsdirektiv. Lagen innehåller de grundläggande bestämmelserna om personuppgiftsbehandling. Det är bestämmelser om under vilka förutsättningar personuppgiftsbehandling alls är tillåten och vilka grundläggande krav som gäller för all personuppgiftsbehandling, exempelvis att personuppgifter alltid ska behandlas lagligt och korrekt och att personuppgifter ska samlas in och behandlas bara för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. Lagen innehåller också bestämmelser om den enskildes rätt till information, tillgång till rättsmedel och om tillsyn och sanktioner. Vidare innehåller lagen bestämmelser avseende behandling av känsliga personuppgifter och uppgifter om brott och personnummer och om under vilka förutsättningar personuppgifter får överföras till tredje land.
Personuppgiftslagen gäller endast om behandlingen är helt eller delvis automatiserad eller om personuppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter.
Personuppgiftslagen gäller generellt och har alltså ett vidare tilllämpningsområde än direktivet. Lagen är dock subsidiär, vilket innebär att avvikande bestämmelser i annan författning gäller framför lagen. Som framgår av avsnitt 5.2.2 föreslår regeringen att lagen ska upphävas i maj 2018.
Annan lagstiftnings förhållande till personuppgiftslagen
I 2 § personuppgiftslagen föreskrivs att om det i en annan lag eller i en förordning finns bestämmelser som avviker från lagen ska de bestämmelserna gälla.
Författningar som reglerar personuppgiftsbehandling är ofta konstruerade så att de gäller utöver personuppgiftslagen. Det innebär att författningarna i fråga bara innehåller de bestämmelser som avviker från bestämmelser i personuppgiftslagen. Förordningen
Dagens reglering av behandling av personuppgifter
58
(1997:902) om register över strafförelägganden och förordningen (1997:903) om register över förelägganden av ordningsbot är exempel på det (se avsnitt 4.3).
Det finns även författningar som gäller i stället för personuppgiftslagen. Det innebär att de i sin helhet ersätter personuppgiftslagen inom sitt tillämpningsområde. I vissa av dessa anges genom hänvisningar vilka bestämmelser i personuppgiftslagen som ändå ska tillämpas. Den lagstiftningstekniken används i registerförfattningarna för flertalet av myndigheterna i rättskedjan, t.ex. polisdatalagen (2010:361) och åklagardatalagen (2015:433), vilket utvecklas i avsnitt 4.2.
4.1.4 2013 års lag
Dataskyddsrambeslutet har som nyss nämnts främst genomförts genom 2013 års lag. Lagen gäller för behandling av personuppgifter i verksamhet som har till syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller beivra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, om uppgifterna görs eller har gjorts tillgängliga eller överförs eller har överförts mellan en svensk myndighet och en medlemsstat i EU eller mellan en svensk myndighet och Island, Norge, Schweiz eller Liechtenstein eller mellan en svensk myndighet och ett EU-organ eller EU-informationssystem. Lagen gäller endast om behandlingen är helt eller delvis automatiserad eller om personuppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter.
Personuppgifter som en svensk myndighet har tagit emot får enligt 5 § endast behandlas för andra ändamål än det som uppgifterna först överfördes eller gjordes tillgängliga för om syftet med behandlingen är att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller beivra brott, verkställa straffrättsliga påföljder eller att vidta rättsliga eller administrativa åtgärder med direkt anknytning till något av dessa ändamål eller att avvärja en omedelbar och allvarlig fara för allmän säkerhet. Personuppgifter får även behandlas för andra ändamål om den som överfört eller gjort uppgifterna tillgängliga har lämnat sitt medgivande eller den som uppgifterna avser har samtyckt till det.
Ds 2018:3 Dagens reglering av behandling av personuppgifter
59
4.2. Myndigheternas registerförfattningar
4.2.1. Polisen
Allmänt om polisdatalagen
Polisdatalagen är generellt utformad och gäller i brottsbekämpande verksamhet vid Polismyndigheten och Säkerhetspolisen och i Ekobrottsmyndighetens polisiära verksamhet. Lagen gäller endast om behandlingen är helt eller delvis automatiserad eller om personuppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter. Personuppgiftsbehandling i Polismyndighetens forensiska verksamhet regleras i 5 kap. och Säkerhetspolisens personuppgiftsbehandling i 6 kap. Eftersom den regleringen inte omfattas av uppdraget berörs den inte närmare här.
Polisdatalagen gäller enligt 1 kap. 6 § till viss del även för behandling av uppgifter om juridiska personer.
Det finns även andra författningar som reglerar personuppgiftsbehandling i polisens brottsbekämpande verksamhet, framför allt lagstiftning som reglerar behandling i särskilda register. I 1 kap. 3 § polisdatalagen undantas behandling av personuppgifter i vissa särskilt reglerade register från lagens tillämpningsområde.
I annan verksamhet än den brottsbekämpande tillämpar Polismyndigheten personuppgiftslagen, om det inte finns en specialreglering.
Förhållandet till personuppgiftslagen
Polisdatalagen gäller enligt 2 kap. 1 § i stället för personuppgiftslagen. I 2 kap. 2 § hänvisas dock till ett betydande antal bestämmelser i personuppgiftslagen som ska tillämpas vid behandling av personuppgifter i polisens brottsbekämpande verksamhet. Det gäller bl.a. personuppgiftslagens definitioner, vissa grundläggande bestämmelser om behandlingen av personuppgifter, information till den registrerade, tillsyn och skadestånd.
Dagens reglering av behandling av personuppgifter
60
Ändamål för behandling och utlämnande av uppgifter
I 2 kap. polisdatalagen anges för vilka ändamål personuppgifter får behandlas. Ändamålen delas in i primära och sekundära. De primära ändamålen avser behandling av personuppgifter för att tillgodose de behov som finns i polisens brottsbekämpande verksamhet. Dessa ändamål är uttömmande angivna i 2 kap. 7 § polisdatalagen. Personuppgifter får enligt den paragrafen behandlas om det behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller beivra brott eller fullgöra de förpliktelser som följer av internationella åtaganden.
De sekundära ändamålen aktualiseras när personuppgifter som behandlas i polisens brottsbekämpande verksamhet lämnas ut till andra myndigheter eller organisationer för deras behov eller till andra delar av polisverksamheten. Enligt de sekundära ändamålen, som anges i 2 kap. 8 § polisdatalagen, får personuppgifter t.ex. behandlas när det är nödvändigt för att tillhandahålla information som behövs i brottsbekämpande verksamhet hos Säkerhetspolisen, Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndigheten, Tullverket, Kustbevakningen och Skatteverket eller hos utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation. Personuppgiftsbehandling är också tillåten om den är nödvändig för att tillhandahålla information som behövs i Polismyndighetens handräckningsverksamhet eller, om det finns särskilda skäl, i annan verksamhet som myndigheten ansvarar för. Likaså får personuppgifter i ett enskilt fall behandlas för att lämnas ut för vissa andra i paragrafen specificerade ändamål eller för något annat ändamål, under förutsättning att ändamålet inte är oförenligt med det ändamål för vilket uppgifterna samlades in.
Gemensamt tillgängliga uppgifter
För behandling av personuppgifter som görs eller har gjorts gemensamt tillgängliga i polisens brottsbekämpande verksamhet finns särskilda bestämmelser i 3 kap. Gemensamt tillgängliga uppgifter är sådana uppgifter som fler än ett fåtal har tillgång till. Av 3 kap. 2 § framgår vilka uppgifter som får göras gemensamt tillgängliga. Det gäller bl.a. uppgifter som förekommer i ett ärende om utredning eller beivrande av brott. I kapitlet finns också bestämmelser om sökning, direktåtkomst och bevarande och gallring.
Ds 2018:3 Dagens reglering av behandling av personuppgifter
61
Register som regleras särskilt i polisdatalagen
Några register regleras särskilt i 4 kap. polisdatalagen. Dessa är register över dna-profiler, dvs. dna-registret, utredningsregistret och spårregistret, fingeravtrycks- och signalementsregister, penningtvättsregister och det internationella registret. För dessa register finns särskilda bestämmelser om ändamål, gallring och direktåtkomst.
4.2.2. Kustbevakningen
Allmänt om kustbevakningsdatalagen
För Kustbevakningens behandling av personuppgifter gäller kustbevakningsdatalagen (2012:145). Lagen reglerar i princip all behandling av personuppgifter i Kustbevakningens operativa verksamhet. I 3 och 4 kap. regleras behandling av personuppgifter i den brottsbekämpande verksamheten och i 5 kap. behandling av personuppgifter i annan operativ verksamhet som Kustbevakningen bedriver. Behandling för de ändamål som anges i 5 kap. ligger utanför uppdraget och berörs därför inte vidare här. Lagen gäller endast om behandlingen är helt eller delvis automatiserad eller om personuppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter. Kustbevakningsdatalagen gäller enligt 1 kap. 3 § till viss del även för behandling av uppgifter om juridiska personer.
Förhållandet till personuppgiftslagen
Kustbevakningsdatalagen gäller enligt 2 kap. 1 § i stället för personuppgiftslagen, men i 2 kap. 2 § finns hänvisningar till vissa bestämmelser i personuppgiftslagen som ändå ska tillämpas. Det gäller bl.a. personuppgiftslagens definitioner, vissa grundläggande bestämmelser om behandlingen av personuppgifter, information till den registrerade, tillsyn och skadestånd.
Dagens reglering av behandling av personuppgifter
62
Ändamålen för behandling och utlämnande av uppgifter
Kustbevakningsdatalagen är uppbyggd på i princip samma sätt som polisdatalagen. De ändamål för vilka personuppgifter får behandlas är indelade i primära och sekundära. De primära ändamålen för den brottsbekämpande verksamheten anges uttömmande i 3 kap. 2 § kustbevakningsdatalagen. Enligt den paragrafen får personuppgifter behandlas om det behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller beivra brott eller fullgöra de förpliktelser som följer av internationella åtaganden.
Enligt de sekundära ändamålen som anges i 3 kap. 3 § kustbevakningsdatalagen, får personuppgifter som behandlas för något primärt ändamål också behandlas t.ex. när det är nödvändigt för att tillhandahålla information som behövs i brottsbekämpande verksamhet hos Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndigheten, Tullverket och Skatteverket eller utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation. Personuppgifter får även behandlas om det är behövs för att tillhandahålla information som behövs i annan verksamhet hos Kustbevakningen för utredning och beslut i ärenden som rör vattenföroreningsavgift eller tillsyn och kontroll enligt lag eller förordning. Personuppgifter får även behandlas om det är nödvändigt för att tillhandahålla information som behövs i en annan myndighets verksamhet, om Kustbevakningen enligt lag eller förordning är skyldig att bistå myndigheten med viss uppgift eller om informationen tillhandahålls inom ramen för myndighetsöverskridande samverkan mot brott. Likaså får personuppgifter i ett enskilt fall behandlas för att lämnas ut för vissa andra i paragrafen specificerade ändamål eller för något annat ändamål, under förutsättning att ändamålet inte är oförenligt med det ändamål för vilket uppgifterna samlades in.
Gemensamt tillgängliga uppgifter
För behandling av personuppgifter som görs eller har gjorts gemensamt tillgängliga i polisens brottsbekämpande verksamhet finns särskilda bestämmelser i 4 kap. Gemensamt tillgängliga uppgifter är sådana uppgifter som fler än ett fåtal har tillgång till. Av 4 kap. 1 § framgår vilka uppgifter som får göras gemensamt tillgängliga. Det gäller bl.a. uppgifter som förekommer i ett ärende om utredning eller
Ds 2018:3 Dagens reglering av behandling av personuppgifter
63
beivrande av brott. I kapitlet finns också bestämmelser om sökning, direktåtkomst och bevarande och gallring.
4.2.3. Tullverket
Allmänt om tullbrottsdatalagen
Tullbrottsdatalagen (2017:447) är generellt utformad och gäller i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet. Lagen gäller enligt 1 kap. 2 § endast om behandlingen är helt eller delvis automatiserad eller om personuppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter. Tullbrottsdatalagen gäller enligt 1 kap. 4 § till viss del även för behandling av uppgifter om juridiska personer.
Förhållandet till personuppgiftslagen
Tullbrottsdatalagen gäller enligt 2 kap. 1 § i stället för personuppgiftslagen, men i 2 kap. 2 § finns hänvisningar till vissa bestämmelser i personuppgiftslagen som ändå ska tillämpas. Det gäller bl.a. personuppgiftslagens definitioner, vissa grundläggande bestämmelser om behandlingen av personuppgifter, information till den registrerade, tillsyn och skadestånd.
Ändamål för behandling och utlämnande av uppgifter
De ändamål för vilka personuppgifter får behandlas i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet är uppdelade i primära och sekundära. De primära ändamålen anges uttömmande i 2 kap. 5 § tullbrottsdatalagen. Enligt den paragrafen får personuppgifter behandlas om det behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, för att utreda eller beivra brott eller för att fullgöra de förpliktelser som följer av internationella åtaganden.
Enligt de sekundära ändamålen som anges i 2 kap. 6 § tullbrottsdatalagen, får personuppgifter som behandlas för något primärt ändamål också behandlas t.ex. när det är nödvändigt för att tillhandahålla information som behövs i brottsbekämpande verksamhet hos Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Ekobrottsmyndigheten,
Dagens reglering av behandling av personuppgifter
64
Åklagarmyndigheten, Kustbevakningen och Skatteverket eller en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation. Det är också tilllåtet att behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att tillhandahålla information som behövs i verksamhet hos Kriminalvården för att förebygga brott och upprätthålla säkerheten och i annan verksamhet som Tullverket ansvarar för, om det finns särskilda skäl för att tillhandahålla informationen. Personuppgifter får i ett enskilt fall behandlas för något annat ändamål, under förutsättning att ändamålet inte är oförenligt med det ändamål för vilket uppgifterna samlades in.
Gemensamt tillgängliga uppgifter
För behandling av personuppgifter som görs eller har gjorts gemensamt tillgängliga i polisens brottsbekämpande verksamhet finns särskilda bestämmelser i 3 kap. Gemensamt tillgängliga uppgifter är sådana uppgifter som fler än ett fåtal har tillgång till. Av 3 kap. 2 § framgår vilka uppgifter som får göras gemensamt tillgängliga. Det gäller bl.a. uppgifter som förekommer i ett ärende om utredning eller beivrande av brott. I kapitlet finns också bestämmelser om sökning och direktåtkomst. Bevarande och gallring regleras i 4 kap.
4.2.4. Åklagarväsendet
Allmänt om åklagardatalagen
Åklagardatalagen gäller för behandling av personuppgifter i åklagarväsendets operativa verksamhet, dvs. åklagarverksamhet vid Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten. Lagen gäller däremot inte för behandling av personuppgifter i den polisiära verksamheten vid Ekobrottsmyndigheten, där polisdatalagen gäller i stället. Personuppgifter får behandlas både i åklagares brottsbekämpande verksamhet och om det behövs för att åklagare ska kunna fullgöra andra operativa uppgifter som de har enligt bestämmelser i lag eller förordning. Lagen gäller endast om behandlingen är helt eller delvis automatiserad eller om personuppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter. Åklagardatalagen
Ds 2018:3 Dagens reglering av behandling av personuppgifter
65
gäller enligt 1 kap. 4 § till viss del även för behandling av uppgifter om juridiska personer.
Ändamålen för behandling och utlämnande av uppgifter
De ändamål för vilka personuppgifter får behandlas är indelade i primära och sekundära. De primära ändamålen för behandling anges uttömmande i 2 kap. 5 § åklagardatalagen. Personuppgifter får behandlas i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet om det behövs för att förebygga eller förhindra brottslig verksamhet, utreda eller beivra brott eller fullgöra de förpliktelser som följer av internationella åtaganden. Personuppgifter får även behandlas i åklagarväsendets operativa verksamhet om det behövs för att åklagare ska kunna fullgöra andra författningsreglerade uppgifter.
Enligt de sekundära ändamålen som anges i 2 kap. 6 § åklagardatalagen, får personuppgifter behandlas när det är nödvändigt för att tillhandahålla information som behövs i brottsbekämpande verksamhet hos Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Tullverket, Kustbevakningen och Skatteverket, eller hos utländsk myndighet, ett EU-organ eller en mellanfolklig organisation. Likaså får personuppgifter i ett enskilt fall behandlas för att lämnas ut för vissa andra i paragrafen specificerade ändamål eller för något annat ändamål, under förutsättning att ändamålet inte är oförenligt med det ändamål för vilket uppgifterna samlades in.
4.3. Särreglering för strafförelägganden och förelägganden om ordningsbot
Förordningen om register över strafförelägganden
Enligt förordningen om register över strafförelägganden får det med hjälp av automatisk databehandling föras register över strafförelägganden.
Enligt 2 § får Tullverket föra register över strafförelägganden. Ett strafförelägganderegister får enligt 6 § användas för handläggning av
Dagens reglering av behandling av personuppgifter
66
ärenden om strafföreläggande, visst uppgiftslämnande och framställning av statistik. I 9 § anges uttömmande vilka uppgifter ett strafförelägganderegister får innehålla.
Enligt 4 § ska Polismyndigheten föra ett register över uppbörd i ärenden om strafförelägganden. Registret får enligt 7 § användas för uppbörd enligt bötesverkställighetslagen i ärenden om strafföreläggande. Det får också användas för tillsyn, planering, uppföljning och framställning av statistik. I 10 § anges vilka uppgifter registret får innehålla.
Tidigare omfattade förordningen om register över strafförelägganden även åklagares behandling av personuppgifter vid hanteringen av strafförelägganden. De bestämmelserna utmönstrades dock i samband med tillkomsten av åklagardatalagen (se Åklagardatalag, prop. 2014/15:63, s. 44–45).
Förordningen om register över förelägganden av ordningsbot
I förordningen om register över förelägganden av ordningsbot ges Polismyndigheten rätt att behandla personuppgifter i ett register över förelägganden av ordningsbot. All registrering av förelägganden av ordningsbot hanteras i registret. Polismyndigheten är personuppgiftsansvarig för registret men Tullverket är personuppgiftsansvarig för uppgifter i de ärenden som handläggs av verket.
Registret får enligt 2 § användas i ärenden om föreläggande av ordningsbot för handläggning, uppbörd och underrättelser till myndigheter och för tillsyn, planering, uppföljning och framställning av statistik. I 5 § anges uttömmande vilka uppgifter registret får innehålla.
67
5. Nya rättsliga förutsättningar för personuppgiftsbehandling
5.1. Två nya rättsliga instrument
Inom EU har det länge pågått ett arbete med att ta fram ett nytt regelverk för att ersätta 1995 års dataskyddsdirektiv och dataskyddsrambeslutet. Resultatet blev två nya rättsakter – Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) (i det följande dataskyddsförordningen) och Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut 2008/977/RIF (i det följande det nya dataskyddsdirektivet).
5.2. Dataskyddsförordningen med kompletterande lagstiftning
5.2.1. Dataskyddsförordningens tillämpningsområde
Dataskyddsförordningen kommer från och med den 25 maj 2018 att ersätta 1995 års dataskyddsdirektiv och utgöra den generella regleringen av personuppgiftsbehandling inom EU. Enligt artikel 288 andra stycket i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt har en EU-förordning allmän giltighet och är bindande och direkt tilllämplig i medlemsstaterna. Trots att dataskyddsförordningen, till
Nya rättsliga förutsättningar för personuppgiftsbehandling
68
skillnad från det nya dataskyddsdirektivet, är direkt tillämplig innehåller den många bestämmelser som förutsätter eller ger utrymme för kompletterande nationella bestämmelser av olika slag.
Dataskyddsförordningen baseras till stor del på den struktur och reglering som finns i 1995 års dataskyddsdirektiv. Den tillämpas liksom direktivet på sådan behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad och på annan behandling av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register. Förordningen anses dock innebära ett starkare skydd för den enskilde, bl.a. genom att regleringen av den enskildes rättigheter och den personuppgiftsansvariges skyldigheter utvecklats.
Genom dataskyddsförordningen införs ett nytt system med administrativa sanktionsavgifter som ska tas ut vid överträdelser av förordningen.
Från dataskyddsförordningens tillämpningsområde undantas behandling av personuppgifter som utgör ett led i en verksamhet som inte omfattas av unionsrätten eller som utförs av medlemsstaterna när de bedriver verksamhet som omfattas av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Behandling av personuppgifter som utförs av en fysisk person som ett led i verksamhet av privat natur eller som har samband med hans eller hennes hushåll omfattas inte heller av förordningens bestämmelser. Vidare gäller förordningen inte för sådan behandling av personuppgifter som utförs av behöriga myndigheter för ändamålen att förebygga, utreda, upptäcka eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder. Sådan behandling omfattas i stället av det nya dataskyddsdirektivets tillämpningsområde. Slutligen ska förordningens bestämmelser inte tillämpas av EU:s institutioner, organ och byråer.
5.2.2. Förslaget till ny dataskyddslag
I lagrådsremissen Ny dataskyddslag som beslutades i december 2017 föreslår regeringen att personuppgiftslagen ska upphävas och att en ny lag med kompletterande bestämmelser till dataskyddsförordningen ska införas.
Den föreslagna lagen innehåller bl.a. bestämmelser om att dataskyddsförordningen med vissa undantag ska gälla även utanför sitt egentliga tillämpningsområde, t.ex. i verksamhet som rör nationell
Ds 2018:3 Nya rättsliga förutsättningar för personuppgiftsbehandling
69
säkerhet. Lagen ska dock vara subsidiär i förhållande till annan lag eller förordning, vilket möjliggör avvikande bestämmelser i registerförfattningar. I lagen förtydligas under vilka förutsättningar personuppgifter får behandlas med stöd av dataskyddsförordningen. Vidare föreslås att administrativa sanktionsavgifter ska kunna tas ut enligt förordningen även då en myndighet bryter mot det nationella regelverk som kompletterar dataskyddsförordningen. Förslaget till ny lag innehåller också vissa bestämmelser om begränsning av de registrerades rättigheter och om skadestånd och överklagande av bl.a. tillsynsmyndighets beslut.
Lagen föreslås träda i kraft den 25 maj 2018.
5.3. Genomförandet av det nya dataskyddsdirektivet
5.3.1. Förslaget till brottsdatalag
Det nya dataskyddsdirektivet ska dels skydda fysiska personers grundläggande fri- och rättigheter, särskilt deras rätt till skydd av personuppgifter, dels underlätta det informationsutbyte mellan behöriga myndigheter som är nödvändigt enligt unionsrätt eller nationell rätt. Direktivet ersätter dataskyddsrambeslutet och ska vara genomfört senast den 6 maj 2018. Till skillnad från dataskyddsrambeslutet är det nya dataskyddsdirektivet inte bara tillämpligt på utbyte av information över gränserna utan även på nationell personuppgiftsbehandling i vissa syften.
Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv föreslår i betänkandet Brottsdatalag (SOU 2017:29) att direktivet ska genomföras genom en ny ramlag, brottsdatalagen, och en ny förordning, brottsdataförordningen.
Brottsdatalagen drar upp gränsen mellan å ena sidan den särskilda regleringen av behandling av personuppgifter vid brottsbekämpning, lagföring, straffverkställighet och upprätthållande av allmän ordning och säkerhet och å andra sidan dataskyddsförordningens tillämpningsområde. Lagen ska enligt förslaget tillämpas av dem som är behöriga myndigheter enligt lagen, om syftet med personuppgiftsbehandlingen är att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, verkställa straffrättsliga påföljder eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Det är alltså syftet med behandlingen av personuppgifter i det enskilda fallet som blir
Nya rättsliga förutsättningar för personuppgiftsbehandling
70
avgörande för när lagen ska tillämpas, inte i vilken verksamhet behandlingen utförs.
Lagen föreslås gälla enbart för sådan behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad och för annan behandling som ingår i eller är avsedd att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgänglig för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier.
I förslaget till brottsdatalag regleras frågor som är gemensamma för alla behöriga myndigheter. Där finns de grundläggande bestämmelserna om hur personuppgifter får behandlas. Där regleras även personuppgiftsansvarigas skyldigheter, enskildas rättigheter och tillsynen över personuppgiftsbehandling. Brottsdatalagen innehåller vidare bestämmelser om administrativa sanktionsavgifter, skadestånd och rättsmedel. Brottsdatalagen kommer därigenom att inom sitt tillämpningsområde fylla i stort sett samma funktion som personuppgiftslagen gör i dag. Det kommer även i fortsättningen att finnas särskilda registerförfattningar för flertalet av de myndigheter som tillämpar brottsdatalagen. Där kommer de bestämmelser som är specifika för respektive myndighet att finnas.
Förslaget har remissbehandlats och bereds i Regeringskansliet.
5.3.2. Ändringar i myndigheternas registerförfattningar
En ny struktur
Registerförfattningarna för myndigheterna i rättskedjan utgår i dag från personuppgiftslagen, antingen genom att registerförfattningen gäller i stället för personuppgiftslagen men hänvisar till bestämmelser i den eller genom att registerförfattningen gäller utöver personuppgiftslagen. Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv föreslår i betänkandet Brottsdatalag – kompletterande lagstiftning (SOU 2017:74) att registerförfattningarna ska gälla utöver brottsdatalagen och innehålla bestämmelser som innebär preciseringar, undantag eller avvikelser från bestämmelserna i den lagen. Bestämmelser i registerförfattningarna om bl.a. syfte, automatiserad behandling, personuppgiftsombud, behandling av känsliga personuppgifter och tillgången till personuppgifter behövs därför inte längre,
Ds 2018:3 Nya rättsliga förutsättningar för personuppgiftsbehandling
71
vilket gör att det föreslås omfattande redaktionella ändringar i författningarna. Registerförfattningarna föreslås också byta namn så att det tydligt framgår att de gäller utöver brottsdatalagen.
Även detta förslag har remissbehandlats och bereds i Regeringskansliet.
Tillämpningsområde
Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv föreslår att de registerförfattningar som reglerar personuppgiftsbehandling både inom och utanför brottsdatalagens tillämpningsområde ska renodlas så att de bara gäller vid personuppgiftsbehandling inom tillämpningsområdet. Utredningens utgångspunkt är att en myndighets registerförfattning ska reglera all myndighetens personuppgiftsbehandling inom brottsdatalagens tillämpningsområde. Det innebär att registerförfattningarnas tillämpningsområde blir något vidare, eftersom de till skillnad från i dag inte bara kommer att gälla personuppgiftsbehandling i brottsbekämpande verksamhet utan också vid straffverkställighet och upprätthållande av allmän ordning och säkerhet.
Som nyss nämnts är det syftet med personuppgiftsbehandlingen som avgör om brottsdatalagen är tillämplig. Detsamma föreslås beträffande registerförfattningarnas tillämpningsområde. I dag reglerar registerförfattningarna personuppgiftsbehandling såväl i myndigheternas kärnverksamhet som för att lämna uppgifter till andra – oavsett för vilket ändamål det görs. Enligt förslaget kommer registerförfattningarna enbart att reglera den personuppgiftsbehandling som ligger inom brottsdatalagens tillämpningsområde. Det är en direkt effekt av att olika regelverk gäller för personuppgiftsbehandling inom brottsdatalagens respektive dataskyddsförordningens tilllämpningsområden. Tillämpningsområdet för alla registerförfattningar blir därmed smalare än i dag, eftersom inte all personuppgiftsbehandling som utförs när en myndighet ägnar sig åt brottsbekämpning, lagföring, straffverkställighet eller upprätthållande av allmän ordning och säkerhet har ett sådant syfte att registerförfattningen kommer att vara tillämplig.
Nya rättsliga förutsättningar för personuppgiftsbehandling
72
Tillåtna rättsliga grunder och behandling för nya ändamål
Som framgår av avsnitt 4.2 är regleringen av för vilka ändamål de brottsbekämpande myndigheterna får behandla personuppgifter i dag uppdelad i primära och sekundära ändamål. Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv anser att de bestämmelser som kallas primära och sekundära ändamålsbestämmelser är en del av den rättsliga grunden för behandling av personuppgifter. Utredningen föreslår att regleringen i stort sett ska vara oförändrad när det gäller de primära ändamålen.
Innan personuppgifter behandlas för nya ändamål inom brottsdatalagens tillämpningsområde ska det enligt brottsdatalagen alltid prövas om det finns en tillåten rättslig grund för den nya behandlingen och om den är nödvändig och proportionerlig för det nya ändamålet. Det behöver däremot inte prövas om det nya ändamålet är förenligt med det ursprungliga. När personuppgifter behandlas för ändamål utanför tillämpningsområdet ska dataskyddsförordningen tillämpas. Utredningen föreslår att en prövning av nödvändighet och proportionalitet ska göras även innan personuppgifter behandlas för ändamål utanför brottsdatalagens tillämpningsområde. Någon prövning behöver dock inte göras om skyldighet att lämna uppgifter följer av lag eller förordning. Uppräkningen i de sekundära ändamålsbestämmelserna av i vilka situationer personuppgifter får tillhandahållas föreslås alltså ersättas av en särskild prövning av nödvändighet och proportionalitet både vid behandling för nya ändamål inom och utanför brottsdatalagens tillämpningsområde.
73
6. Utgångspunkter för regleringen
6.1. Behovet av översyn
6.1.1. Förslagen i promemorian Uppbörd av böter
Polismyndigheten för register över förelägganden av ordningsbot och register över strafförelägganden med stöd av två förordningar från 1997. Registret över ordningsbotsförelägganden får användas både för ärendehandläggning och uppbörd medan registret över strafförelägganden endast används för uppbörd. Polismyndigheten för också ett register över uppbörd på grund av allmän domstols dom med stöd av personuppgiftslagen. Det förfarande genom vilket ett bötesstraff har blivit bestämt avgör alltså vilka regler som är tillämpliga på de olika uppbördsregistren.
Förordningarna infördes före såväl personuppgiftslagen som de brottsbekämpande myndigheternas registerförfattningar. Med hänsyn till att regleringen inte var anpassad till den tekniska och rättsliga utvecklingen fick en utredare 2014 i uppdrag att överväga hur behandlingen av personuppgifter vid ärendehandläggning i samband med förelägganden av ordningsbot och vid uppbörd av böter borde regleras. I promemorian Uppbörd av böter (Ds 2015:5; i det följande den tidigare promemorian) lämnas förslag till hur regelverket kan renodlas så att regleringen av personuppgiftsbehandling i samband med framför allt utfärdande av förelägganden av ordningsbot skiljs från regleringen av personuppgiftsbehandling i samband med uppbörd av böter.
Utredaren gör bedömningen att arbetet i samband med utfärdande av förelägganden av ordningsbot och tullåklagares utfärdande av strafförelägganden hör till uppgiften att utreda och beivra brott. Den personuppgiftsbehandling som utförs i det arbetet har därmed stöd i respektive myndighets registerförfattning och bör inte särregleras.
Utgångspunkter för regleringen
74
När det gäller uppbörd av böter föreslår utredaren att det ska införas en ny lag om register över uppbörd av böter som ska gälla utöver personuppgiftslagen. Polismyndigheten ges rätt att föra ett eller flera uppbördsregister med uppgifter om personer som är föremål för uppbörd av böter eller andra åtgärder enligt bötesverkställighetslagen. Ändamålen delas in i primära och sekundära. Personuppgifter får behandlas i sådana register om det behövs i verksamheten för verkställighet av bötesstraff enligt bötesverkställighetslagen. Personuppgifter som behandlas i den verksamheten får också behandlas för att bl.a. lämna underrättelser i uppbördsärenden eller i samband med begäran om indrivning. I lagen finns också bestämmelser om innehållet i registren, tillgången till och utlämnande av personuppgifter, sökning, bevarande och gallring och rättelse och skadestånd.
Förslagen ersätter bestämmelserna i förordningen om register över strafförelägganden och förordningen om register över förelägganden av ordningsbot.
Promemorian har remitterats men förslagen har inte genomförts.
6.1.2. Uppdragets omfattning
Mycket har hänt sedan den tidigare promemorian redovisades, framför allt när det gäller de rättsliga förutsättningarna för personuppgiftsbehandling. Både åklagardatalagen och tullbrottsdatalagen har trätt i kraft. Det är dock EU:s dataskyddsreform som har förändrat de rättsliga förutsättningarna i grunden. Mitt uppdrag är att se över de författningsförslag som lämnades i promemorian Uppbörd av böter och lämna förslag på de ändringar som behövs med anledning av EU:s dataskyddsreform. I uppdraget ingår också att beakta remissinstansernas synpunkter på förslagen. Innan jag går in på hur de nya rättsliga förutsättningarna påverkar uppdraget finns det anledning att förtydliga hur jag uppfattar den tidigare promemorians förslag och vad som ingår i uppdraget.
Ds 2018:3 Utgångspunkter för regleringen
75
Det är endast personuppgiftsbehandling vid registrering av förelägganden som omfattas av uppdraget
I den tidigare promemorian konstateras att arbetet i samband med förelägganden är att hänföra till myndigheternas uppgift att utreda och beivra brott. Där föreslås att polisdatalagen, kustbevakningsdatalagen respektive den då gällande lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet ska gälla för behandling av personuppgifter i den operativa verksamheten med föreläggande av ordningsbot vid respektive myndighet och vid tullåklagares operativa verksamhet med strafförelägganden (se Ds 2015:5 s. 129–134). Det ger intryck av att det är något nytt att registerförfattningarna gäller för personuppgiftsbehandling vid handläggning och utfärdande av förelägganden.
Enligt 2 kap. 7 § 2 polisdatalagen, 3 kap. 2 § 2 kustbevakningsdatalagen och 2 kap. 5 § 2 tullbrottsdatalagen får personuppgifter behandlas i den brottsbekämpande verksamheten om det behövs för att utreda eller beivra brott. Av förarbetena till bestämmelserna i polisdatalagen och tullbrottsdatalagen framgår att beivrande av brott omfattar föreläggande av ordningsbot och för tullåklagares del även utfärdande av strafföreläggande (se Integritet och effektivitet i polisens brottsbekämpande verksamhet, prop. 2009/10:85, s. 318 och Tullbrottsdatalag, prop. 2016/17:91, s. 198). När exempelvis en hastighetsöverträdelse upptäcks genom automatiserad trafiksäkerhetskontroll behandlas personuppgifter vid kontakter med föraren för att undersöka om det finns förutsättningar för att utfärda ett kontorsföreläggande. Ett annat exempel är att det innan tullåklagare utfärdar strafföreläggande behandlas personuppgifter vid inrapporteringen av ett brott och vid diarieföringen i Tullverkets ärendehanteringssystem. Sådan personuppgiftsbehandling styrs redan i dag av myndigheternas registerförfattningar. Det som särregleras i förordningen om register över strafförelägganden och förordningen om register över förelägganden av ordningsbot är själva registreringen av utfärdade förelägganden. Det är regleringen av den personuppgiftsbehandlingen som omfattas av uppdraget, inte all personuppgiftsbehandling i verksamheten med förelägganden av ordningsbot och strafförelägganden. För att det ska vara tydligt vad uppdraget och övervägandena tar sikte på används uttrycket registrering av förelägganden i promemorian.
Utgångspunkter för regleringen
76
Som framgår av avsnitt 2.3.3 registrerar Polismyndigheten och Tullverket de förelägganden som respektive myndighet utfärdar i itsystemet ORBIT. Polismyndigheten registrerar även de förelägganden som Kustbevakningen utfärdar. Kustbevakningen utför följaktligen inte någon personuppgiftsbehandling som omfattas av uppdraget. Skulle Kustbevakningen ges möjlighet att själva registrera de förelägganden som myndigheten utfärdar gör sig samma överväganden gällande för deras personuppgiftsbehandling vid registreringen.
Behovet av särreglering måste övervägas
Numera finns det två grundregelverk för personuppgiftsbehandling – dataskyddsförordningen och den lagstiftning som genomför det nya dataskyddsdirektivet, brottsdatalagen. All personuppgiftsbehandling måste förhålla sig till något av dem. Det är syftet med behandlingen av personuppgifter och vilken aktör som behandlar dem som är avgörande för vilket regelverk som blir tillämpligt.
Både personuppgiftsbehandling som syftar till att bekämpa och lagföra brott och att verkställa straffrättsliga påföljder kommer att omfattas av brottsdatalagens tillämpningsområde. En första fråga är om all personuppgiftsbehandling vid registrering av förelägganden och uppbörd av böter har ett sådant syfte att den omfattas av brottsdatalagens tillämpningsområde eller om dataskyddsförordningen blir tillämplig i någon del. En annan fråga är om tillämpningsområdet för polisdatalagen bör anpassas till brottsdatalagens tillämpningsområde och omfatta straffverkställighet. Mot den bakgrunden är den bästa lösningen kanske inte att anpassa det förslag till ny lag om register över uppbörd av böter som redovisas i den tidigare promemorian. Det är nödvändigt att överväga om bestämmelserna i polisdatalagen även kan styra personuppgiftsbehandlingen vid uppbörd eller om det finns skäl för en särreglering.
En viktig del av det tidigare uppdraget var att renodla regleringen och göra åtskillnad mellan reglerna som styr registrering av förelägganden respektive uppbörd av böter. När det nu finns möjlighet att reglera båda frågorna i polisdatalagen har frågan om renodling möjligen förlorat sin aktualitet. Det är ändå viktigt att hålla isär de båda områdena så att de bedöms efter sina respektive förutsättningar.
Ds 2018:3 Utgångspunkter för regleringen
77
Personuppgiftsbehandling vid registrering av förelägganden behandlas därför i kapitel 7 och i kapitel 8 diskuteras personuppgiftsbehandling vid uppbörd.
6.2. Utgångspunkter för regleringen
6.2.1. Normgivningsnivå
Bedömning: Personuppgiftsbehandling vid registrering av före-
lägganden och uppbörd av böter bör lagregleras.
Den tidigare promemorians förslag överensstämmer med be-
dömningen när det gäller regleringen av bötesuppbördsregister. Frågan om normgivningsnivå när det gäller personuppgiftsbehandling vid registrering av förelägganden behandlas inte i den tidigare promemorian.
Remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot
förslaget att uppbördsregister regleras i lag. Datainspektionen ifrågasätter om inte den föreslagna regleringen faller under 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen. Lunds universitet påpekar att det rör sig om betungande offentligrättsliga föreskrifter som ska ha stöd i lag enligt 8 kap. 2 § första stycket 2 regeringsformen.
Skälen för bedömningen: Den personuppgiftsbehandling som
förekommer vid registrering av förelägganden och uppbörd regleras i dag, förutom av bestämmelserna i personuppgiftslagen, av förordningen om register över strafförelägganden respektive förordningen om register över förelägganden av ordningsbot. Både riksdagen och regeringen har uttalat att myndighetsregister som innehåller ett stort antal registrerade och har ett särskilt känsligt innehåll bör regleras i lag, även om det tidigare inte har krävts lagform enligt regeringsformen (jfr bet. 1990/91:KU11 s. 11 och 1997/98:KU18 s. 48 och prop. 1990/91:60 s. 58 och prop. 1997/98:44 s. 41). Det innebär dock inte att personuppgiftsbehandling tillhör det obligatoriska lagområdet. Kravet på lagform i 8 kap. 2 § första stycket 2 gäller den bakomliggande orsaken till registreringen, dvs. i det här fallet att böter får dömas ut eller föreläggas och att uppbörd av böter får ske.
Utgångspunkter för regleringen
78
Enligt 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen är enskilda skyddade mot åtgärder från det allmänna som innefattar betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av personliga förhållanden (se avsnitt 4.1.1). Enligt förarbetena till bestämmelsen är uppgifter i t.ex. databaser med information som är knuten till en myndighets ärendehantering i många fall tillgängliga för myndigheten på ett sådant sätt att lagringen och behandlingen av uppgifterna kan sägas innebära att enskilda kartläggs, även om det huvudsakliga ändamålet med behandlingen är ett helt annat (se prop. 2009/10:80 s. 180). Bestämmelsen är avsedd att endast omfatta vissa kvalificerade intrång i den personliga integriteten. Vid bedömningen av hur ingripande intrånget kan anses vara i samband med insamling, lagring och bearbetning eller utlämnande av uppgifter om enskildas personliga förhållanden är det naturligt att stor vikt läggs vid uppgifternas karaktär och ändamålet med behandlingen. Även mängden uppgifter och omfattningen av utlämnande av uppgifter till andra som sker utan omedelbart stöd av offentlighetsprincipen kan vara av betydelse (se prop. 2009/10:80 s. 183–184)
Behandling av personuppgifter vid registrering av förelägganden och uppbörd sker utan den enskildes samtycke. Det är fråga om många ärenden varje år, vilket innebär att uppgifter om ett stort antal personer behandlas. Många av personuppgifterna som behandlas är harmlösa. Behandlingen måste dock i vart fall vid registrering av förelägganden omfatta uppgifter om lagöverträdelser vilka, även om de inte definieras som känsliga personuppgifter, anses särskilt integritetskänsliga. Det innebär att personuppgiftsbehandlingen, åtminstone delvis, numera kan ligga inom det grundlagsskyddade området. Med hänsyn till det och till de tidigare uttalandena om att register med många registrerade bör regleras i lag bör personuppgiftsbehandling vid registrering av förelägganden och uppbörd av böter regleras i lag.
Ds 2018:3 Utgångspunkter för regleringen
79
6.2.2. Förslagen utgår från de förslag som lämnas av Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv
Som framgår av avsnitt 5.3 föreslår Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv att det nya dataskyddsdirektivet ska genomföras genom brottsdatalagen och att de brottsbekämpande myndigheternas registerförfattningar ska gälla utöver brottsdatalagen. Registerförfattningarna ska enligt förslaget bara innehålla de bestämmelser som innebär preciseringar, undantag och avvikelser från bestämmelser i brottsdatalagen, vilket leder till omfattande redaktionella ändringar i dem. De registerförfattningar som är relevanta för uppdraget – polisdatalagen och tullbrottsdatalagen – föreslås byta namn till polisens brottsdatalag och Tullverkets brottsdatalag.
Förslagen i den här promemorian bygger vidare på förslagen från Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv. Det innebär att redovisningen av gällande rätt och de ändringar som föreslås utgår från att registerförfattningarna får den utformning som Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv föreslår. Utredningens förslag bereds för närvarande i Regeringskansliet. När detta uppdrag redovisas kommer det inte att finnas något ställningstagande till dem. Skulle registerförfattningarna ges en annan utformning än den föreslagna måste förslagen i den här promemorian anpassas på motsvarande sätt.
6.2.3. Personuppgiftsbehandlingen ligger till största delen inom brottsdatalagens tillämpningsområde
Bedömning: Personuppgiftsbehandling vid registrering av före-
läggande av ordningsbot och strafföreläggande ligger inom brottsdatalagens tillämpningsområde.
Personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter ligger inom brottsdatalagens tillämpningsområde utom när det gäller uppbörd av vissa viten. Sådan personuppgiftsbehandling omfattas av dataskyddsförordningens tillämpningsområde.
Den tidigare promemorian uttalar sig inte i frågan. Remissinstanserna uttalar sig inte i frågan.
Utgångspunkter för regleringen
80
Skälen för bedömningen
Brottsdatalagens tillämpningsområde
I avsnitt 5.3.1 redovisas förslaget till brottsdatalag. Avgörande för om lagen är tillämplig är enligt 1 kap. 2 § att personuppgiftsbehandlingen utförs av en behörig myndighet och att syftet med den är att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, verkställa straffrättsliga påföljder eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Enligt 1 kap. 6 § är en behörig myndighet en myndighet som har till uppgift att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, verkställa straffrättsliga påföljder eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Uttrycket lagföra brott innefattar de förenklade straffrättsliga förfaranden som används vid bötesbrott, föreläggande av ordningsbot och strafförelägganden, och ersätter uttrycket beivra brott som i dag används i de brottsbekämpande myndigheternas registerförfattningar (se SOU 2017:29 s. 162–163 och 668).
Det är alltså syftet med personuppgiftsbehandlingen i det enskilda fallet som är avgörande för om brottsdatalagen är tillämplig. I vilken verksamhet personuppgifterna behandlas har inte längre någon betydelse.
Personuppgiftsbehandling vid registrering av förelägganden
Som konstateras i den tidigare promemorian är arbetet i samband med förelägganden att hänföra till myndigheternas uppgift att utreda och beivra brott (se Ds 2015:5 s. 134). Att den personuppgiftsbehandling som utförs när ett bötesstraff föreläggs genom ett straffföreläggande eller ett föreläggande av ordningsbot ligger inom brottsdatalagens tillämpningsområde råder det därför ingen tvekan om. Frågan är om även enskilda anspråk, som kan tas upp i ett straffföreläggande men som är en civilrättslig talan, omfattas av lagens tillämpningsområde. Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv redovisar vissa principer som bör vara vägledande vid bedömningen av om brottsdatalagen är tillämplig. Utredningen anser att brottsdatalagen ska tillämpas bl.a. när de processuella reglerna om ansvar för brott gäller för talan som kumuleras med ansvarstalan, eftersom frågorna då är så oupplösligt förenade med varandra. Det gäller bl.a.
Ds 2018:3 Utgångspunkter för regleringen
81
talan om enskilt anspråk som förs tillsammans med talan om ansvar för brott och utredning av och talan om särskild rättsverkan av brott (se SOU 2017:29 s. 183 och 208–210). Det finns inte skäl att nu göra någon annan bedömning. All personuppgiftsbehandling vid registrering av förelägganden ligger därför inom brottsdatalagens tillämpningsområde.
Personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter
Polismyndighetens uppbördsverksamhet omfattar som framgår av avsnitt 3.1.1 inte bara uppbörd av bötesstraff utan även uppbörd av vissa viten och av sådan särskild rättsverkan av brott som innefattar betalningsskyldighet.
Uppbörd är en del av verkställigheten av bötesstraff. Syftet med personuppgiftsbehandlingen vid uppbörd av själva bötesstraffet ligger därmed inom brottsdatalagens tillämpningsområde. Detsamma måste anses gälla uppbörd av belopp som avser särskild rättsverkan av brott, eftersom frågorna som nyss nämnts är så oupplösligt förenade med varandra.
När det gäller viten omfattar reglerna om uppbörd som framgår av avsnitt 3.1.3 endast viten som dömts ut av allmän domstol i en dom eller ett slutligt beslut. Sådana viten kan avse t.ex. att en förälder ska lämna ifrån sig sitt barn vid umgänge. Det kan också vara viten enligt miljöbalken eller plan- och bygglagen. Syftet med personuppgiftsbehandlingen vid uppbörd av sådana viten ligger utanför brottsdatalagens tillämpningsområde (jfr SOU 2017:29 s. 222). Det finns dock viten som skulle kunna omfattas av brottsdatalagens tillämpningsområde. Ett exempel är att någon vid vite kallas att inställa sig till förhör under förundersökningen enligt 23 kap. 6 a § rättegångsbalken. Frågor om utdömande av sådana viten prövas enligt 23 kap. 6 b § av åklagaren, men det finns även möjlighet att begära rättens prövning. Även om personuppgiftsbehandlingen i samband med uppbörd av de flesta viten ligger utanför brottsdatalagens tillämpningsområde blir det syftet i det enskilda fallet som är avgörande för om det är dataskyddsförordningen eller brottsdatalagen som ska tillämpas.
Utgångspunkter för regleringen
82
Det kan också nämnas att Kronofogdemyndighetens personuppgiftsbehandling vid indrivning av bötesstraff inte omfattas av brottsdatalagens tillämpningsområde. Det är fråga om indrivning av en skuld till staten och kan inte betraktas som verkställighet av en straffrättslig påföljd (se SOU 2017:29 s. 223).
83
7. Personuppgiftsbehandling vid registrering av förelägganden
7.1. Personuppgiftsbehandlingen ska styras av myndigheternas registerförfattningar
Bedömning: Behandling av personuppgifter vid registrering av
förelägganden bör styras av polisens brottsdatalag respektive Tullverkets brottsdatalag.
Förslag: Förordningen om register över strafförelägganden och
förordningen om register över förelägganden av ordningsbot ska upphävas i de delar som gäller personuppgiftsbehandling vid registrering av strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot.
Den tidigare promemorians bedömning och förslag överens-
stämmer i sak med bedömningen och förslaget.
Remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot
den tidigare promemorians bedömning och förslag.
Skälen för bedömningen och förslaget: Enligt förordningen om
register över förelägganden av ordningsbot får Polismyndigheten behandla personuppgifter i ett register över förelägganden av ordningsbot. Registret får användas för såväl handläggning av ärenden om föreläggande av ordningsbot som uppbörd av böter på grund av sådana förelägganden. Numera använder Polismyndigheten två olika tekniska system i ordningsbotsverksamheten – ORBIT för utfärdade förelägganden och PUR för uppbörd. Det förs alltså inte längre ett samlat ordningsbotsregister, utan personuppgiftsbehandlingen är uppdelad beroende på vilket syfte den har.
Tullverket för ett register över strafförelägganden med stöd av förordningen om register över strafförelägganden. De förelägganden
Personuppgiftsbehandling vid registrering av förelägganden
84
av ordningsbot som Tullverket utfärdar registreras i Polismyndighetens it-system med stöd av förordningen om register över förelägganden av ordningsbot.
Utfärdande av förelägganden ingår i myndigheternas uppgift att lagföra brott. Personuppgiftsbehandlingen vid utfärdande av föreläggande av ordningsbot och tullåklagares utfärdande av strafföreläggande styrs av myndigheternas registerförfattningar medan registrering av förelägganden regleras i förordningen om register över strafförelägganden och förordningen om register över förelägganden av ordningsbot. Utgångspunkten är att en myndighets registerförfattning ska reglera all myndighetens personuppgiftsbehandling inom brottsdatalagens tillämpningsområde (se SOU 2017:74 s. 322). Den behandling av personuppgifter som åklagare utför vid registrering av strafförelägganden styrs i dag av åklagardatalagen (se prop. 2014/15:63 s. 44–45). Det finns mot den bakgrunden inte längre skäl att reglera personuppgiftsbehandling vid registrering av förelägganden särskilt. Vid införandet av polisdatalagen gjordes bedömningen att Rikspolisstyrelsens register över förelägganden av ordningsbot huvudsakligen var ett stöd för polisen vid verkställighet av påföljder. Registret ansågs därför primärt ha ett annat ändamål än brottsbekämpning och falla utanför polisdatalagens tillämpningsområde (se prop. 2009/10:85 s. 76–77). Att registret i lika hög grad används vid utfärdande av förelägganden berördes inte. Det finns därför inget hinder mot att nu låta Polismyndighetens behandling av personuppgifter vid registrering av förelägganden styras av polisens brottsdatalag. Det finns inte heller något som hindrar att Tullverkets motsvarande personuppgiftsbehandling styrs av Tullverkets brottsdatalag.
Polisens brottsdatalag och Tullverkets brottsdatalag bör därför styra den personuppgiftsbehandling som utförs av respektive myndighet vid registrering av förelägganden. Det innebär att förordningen om register över strafförelägganden och förordningen om register över förelägganden av ordningsbot bör upphävas i de delar som gäller personuppgiftsbehandling i samband med registrering av strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot.
Ds 2018:3 Personuppgiftsbehandling vid registrering av förelägganden
85
7.2. Behöver registerförfattningarna anpassas?
7.2.1. Bestämmelserna om gemensamt tillgängliga uppgifter bör styra Polismyndighetens personuppgiftsbehandling
Bedömning: Polismyndighetens behandling av personuppgifter
vid registrering av förelägganden av ordningsbot bör inte regleras som ett särskilt register i polisens brottsdatalag.
Den tidigare promemorian uttalar sig inte i frågan. Remissinstanserna yttrar sig inte i frågan.
Skälen för bedömningen
Vissa register särregleras i polisens brottsdatalag
I förarbetena till polisdatalagen anges att målsättningen bör vara att i möjligaste mån undvika särregleringar av vissa speciella informationssamlingar eller viss personuppgiftsbehandling för att regleringen så långt möjligt ska vara teknikneutral. Det konstaterades dock att det finns viss behandling av personuppgifter som av olika skäl inte bör inordnas under de generella bestämmelserna (se prop. 2009/10:85 s. 229). Vissa register regleras därför särskilt i 5 kap. polisens brottsdatalag. Det gäller dna-registren, fingeravtrycks- och signalementsregister, penningtvättsregister och det internationella registret. Även tillträdesförbudsregistret föreslås regleras i 5 kap. (se SOU 2017:74 s. 742–743).
Skälen till varför de olika registren regleras särskilt skiljer sig åt (se prop. 2009/10:85 s. 231, 235, 241–242 och 245–246). Dna-registren och fingeravtrycks- och signalementsregistren regleras särskilt på grund av att det är speciella slag av uppgifter som behandlas. Dessutom förutsätter det s.k. Prümrådsbeslutet att varje medlemsstat har nationella register över dna-profiler och fingeravtryck för att andra medlemsstater ska kunna medges direktåtkomst till dem. När det gäller penningtvättsregister och det internationella registret är skälet till särregleringen att de allmänna reglerna om gemensamt tillgängliga uppgifter inte passar för den personuppgiftsbehandling som krävs. Personuppgifter som behandlas i penningtvättsregister har inte alltid det nödvändiga sambandet med konkreta brott eller
Personuppgiftsbehandling vid registrering av förelägganden
86
brottslig verksamhet som krävs för att få göra uppgifterna gemensamt tillgängliga. Framför allt bestämmelserna om sökbegränsningar och hur länge uppgifter får behandlas ansågs passa mindre väl för behandling av personuppgifter i det internationella registret.
Varken uppgifternas karaktär eller verksamhetens natur är sådan att det motiverar att personuppgiftsbehandlingen vid registrering av ordningsbotsförelägganden regleras som ett särskilt register i 5 kap. polisens brottsdatalag. Det har inte heller framförts några synpunkter på att den borde regleras särskilt. Det bör ändå övervägas om bestämmelserna om gemensamt tillgängliga uppgifter i polisens brottsdatalag är ändamålsenliga eller om det finns skäl att särreglera personuppgiftsbehandlingen.
I Tullverkets brottsdatalag finns det ingen motsvarande särreglering av register. Det finns därför inte skäl att överväga motsvarande fråga för Tullverkets personuppgiftsbehandling.
Reglerna om gemensamt tillgängliga uppgifter är ändamålsenliga
I 3 kap. polisens brottsdatalag finns det särskilda regler om uppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga. Gemensamt tillgängliga uppgifter är sådana uppgifter som fler än ett fåtal personer har tillgång till. Det saknar betydelse hur många som faktiskt tar del av uppgifterna, det avgörande är att det finns möjlighet att ta del av dem. Reglerna i 3 kap. gäller inte för de register som regleras särskilt i 5 kap.
I 3 kap. 2 § första stycket polisens brottsdatalag anges vilka personuppgifter som får göras gemensamt tillgängliga. Det är bl.a. uppgifter som förekommer i ärenden om utredning av eller lagföring för brott. Utfärdande av förelägganden av ordningsbot ingår i uppgiften att utreda och lagföra brott. Registrerade förelägganden får alltså göras gemensamt tillgängliga enligt dagens reglering.
För att värna den personliga integriteten finns det särskilda begränsningar vid sökning i gemensamt tillgängliga uppgifter. I 3 kap. 5 § regleras vilka uppgifter som får tas fram vid sökning på namn, personnummer, samordningsnummer och andra liknande identitetsuppgifter i automatiserade behandlingssystem. Det gäller bl.a. uppgifter om att någon är anmäld för brott eller är eller har varit misstänkt för brott. Det omfattar enligt min mening personer som har
Ds 2018:3 Personuppgiftsbehandling vid registrering av förelägganden
87
förelagts ordningsböter. Något tillägg behöver därför inte göras i bestämmelsen.
I 3 kap. 6 § görs undantag från begränsningsregeln i 5 §. Begränsningsregeln gäller inte vid sökning i en viss handling eller i ett visst ärende och inte heller vid sökning som under vissa förutsättningar görs av särskilt angivna tjänstemän i underrättelseverksamhet, för att utreda mycket allvarliga brott eller samordna utredningar om brott som kan vara systematiska. Den gäller inte heller för sökning som görs av tjänstemän vid Polismyndighetens ledningscentraler på begäran av en polisman som verkställer ett ingripande. Det finns inte behov av något ytterligare undantag från begränsningsregeln i 5 § när det gäller registrering av förelägganden.
Enligt 3 kap. 7 § får bl.a. Säkerhetspolisen, Tullverket och Kustbevakningen medges direktåtkomst till personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga. Det är de myndigheter som enligt 4 § förordningen om register över förelägganden av ordningsbot får ha direktåtkomst till registret. Tullverkets och Kustbevakningens direktåtkomst är i dag begränsad till uppgifter i de ärenden i registret som handläggs hos respektive myndighet. Enligt 3 kap. 6 § brottsdatalagen ska tillgången till personuppgifter begränsas till vad varje tjänsteman behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Bestämmelsen omfattar även att tillgången till personuppgifter vid direktåtkomst ska begränsas (se SOU 2017:74 s. 339–340). Direktåtkomsten blir därför inte vidare för att den generella bestämmelsen om direktåtkomst till gemensamt tillgängliga personuppgifter blir tillämplig.
Sammantaget är bestämmelserna om gemensamt tillgängliga uppgifter i polisens brottsdatalag ändamålsenliga för den personuppgiftsbehandling som förekommer vid registrering av ordningsbotsförelägganden. Personuppgiftsbehandlingen bör därför inte regleras som ett särskilt register i 5 kap.
Personuppgiftsbehandling vid registrering av förelägganden
88
7.2.2. Ingen särreglering av hur länge personuppgifter får behandlas
Bedömning: Det behövs inte någon särskild bestämmelse om
hur länge Polismyndigheten respektive Tullverket får behandla personuppgifter i ärenden om strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot.
Den tidigare promemorians förslag överensstämmer inte med
bedömningen. I den tidigare promemorian föreslås en särskild bestämmelse om hur länge uppgifter i ärenden om förelägganden ska få behandlas i registerförfattningarna.
Remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot
den tidigare promemorians förslag.
Skälen för bedömningen: Enligt 10 § förordningen om register
över förelägganden av ordningsbot ska uppgifter i registret gallras senast sex år efter det kalenderår då föreläggandet utfärdades. Uppgifter i ett strafförelägganderegister ska enligt 19 § förordningen om register över strafförelägganden gallras senast tre år efter det kalenderår då föreläggandet utfärdades.
Enligt huvudregeln i 2 kap. 17 § första stycket brottsdatalagen får personuppgifter inte behandlas under längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen. Bestämmelsen kompletteras av bestämmelser i registerförfattningarna om hur länge olika kategorier av gemensamt tillgängliga uppgifter får behandlas. I 4 kap. 4 § polisens brottsdatalag och 4 kap. 5 § Tullverkets brottsdatalag anges hur länge personuppgifter i förundersökningar får behandlas för ändamål inom registerförfattningens tillämpningsområde. De får enligt första stycket i respektive paragraf behandlas fem år efter utgången av det kalenderår då domstolens avgörande fick laga kraft om förundersökningen har lett till åtal. Om förundersökningen har lagts ner eller avslutats på annat sätt än genom åtal får de enligt andra stycket behandlas fem år efter utgången av det kalenderår då åklagarens eller förundersökningsledarens beslut meddelades. Enligt tredje stycket gäller bestämmelserna även personuppgifter i andra utredningar som handläggs enligt bestämmelser i 23 kap. rättegångsbalken.
I den mån strafförelägganden inte föregås av en förundersökning omfattas de av bestämmelsen om förenklade utredningar i 23 kap.
Ds 2018:3 Personuppgiftsbehandling vid registrering av förelägganden
89
22 § rättegångsbalken. Det gör även förelägganden av ordningsbot (jfr Fitger m.fl., Rättegångsbalken – en kommentar, supplement 82, mars 2017, s. 23:76). Det innebär att det redan av dagens reglering följer att personuppgifter i strafförelägganden och förelägganden av ordningsbot som längst får behandlas i fem år från utgången av det kalenderår då föreläggandet godkändes. Den längsta tiden för behandling blir alltså något kortare för personuppgifter i förelägganden av ordningsbot medan den blir längre för personuppgifter i ärenden om strafförelägganden. Ingen av remissinstanserna har invänt mot den tidigare promemorians förslag att gallringsfristen ska vara fem år när det gäller ärenden om föreläggande av ordningsbot. Det finns därför inte behov av någon särskild reglering av hur länge personuppgifter i ärenden om föreläggande får behandlas. En förutsättning för att uppgifterna ska få fortsätta att behandlas är att de behövs för något eller några av lagens ändamål.
7.3. Sekretess
Förslag: Sekretess ska gälla i verksamhet som avser förande av
eller uttag ur register för uppgift som har tillförts register över strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot.
Sekretessen ska inte gälla i ärende om strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot.
Den tidigare promemorian innehåller inget förslag till ändring i
offentlighets- och sekretesslagen när det gäller uppgifter i register över strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot.
Remissinstanserna yttrar sig inte i frågan. Skälen för förslaget: Sekretess till skydd för intresset av att före-
bygga eller beivra brott regleras i 18 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Sekretess gäller enligt 18 kap. 1 § i större eller mindre utsträckning för förundersökningar och motsvarande utredningar enligt 23 kap. rättegångsbalken.
I 35 kap. offentlighets- och sekretesslagen regleras sekretess till skydd för enskild i verksamhet som syftar till att förebygga eller beivra brott m.m. Sekretessen enligt 35 kap. 1 § skyddar enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. Sekretessen omfattar bl.a. uppgifter i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i
Personuppgiftsbehandling vid registrering av förelägganden
90
brottmål (punkten 1), annan verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och som bedrivs av en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket eller Kustbevakningen (punkten 4), register som förs av Polismyndigheten enligt 5 kap. polisens brottsdatalag eller som annars behandlas där med stöd av den lagen (punkten 6), misstankeregistret (punkten 7) och register som förs av Tullverket enligt Tullverkets brottsdatalag eller som annars behandlas där med stöd av den lagen (punkten 9). Brottsanmälningar omfattas också av sekretessen. Sekretessen gäller endast om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider skada eller men. Enligt 35 kap. 6 § gäller sekretessen inte för beslut att väcka åtal eller att inte inleda eller lägga ner en förundersökning.
Bestämmelser om sekretess för vissa andra av Polismyndighetens register än de som anges i 35 kap. 1 § finns i 35 kap. 3 och 4 §§. Sekretessen enligt dessa paragrafer är absolut, vilket innebär att uppgifterna ska hemlighållas utan någon skadeprövning om de begärs ut. I 3 § regleras sekretessen för belastningsregistret. I 4 § regleras sekretessen för bl.a. register över strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot. Sekretess gäller dock inte i ärende om strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot.
Skälen för att uppgifter i belastningsregistret och i register över strafförelägganden och förelägganden av ordningsbot omfattas av absolut sekretess görs sig alltjämt gällande när det gäller registrerade förelägganden. I förarbetena till åklagardatalagen konstaterar regeringen att den aktuella sekretessbestämmelsen inte behöver ändras även om förordningen om register över strafförelägganden skulle upphävas i den del som rör åklagarväsendet. Bestämmelsen kan alltså behållas trots att registren inte regleras särskilt. Den bör dock formuleras om så att sekretessen avser uppgift som har tillförts register över strafförelägganden eller förelägganden av ordningsbot. Sekretessen bör som tidigare inte omfatta uppgifter i ärenden om straffföreläggande eller förläggande av ordningsbot.
91
8. Personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter
8.1. Personuppgiftsbehandlingen ska styras av myndigheternas registerförfattningar
Förslag: Polisens brottsdatalag ska gälla när Polismyndigheten i
egenskap av behörig myndighet behandlar personuppgifter i syfte att verkställa straffrättsliga påföljder. Tullverkets brottsdatalag ska gälla när Tullverket i egenskap av behörig myndighet behandlar personuppgifter i syfte att verkställa straffrättsliga påföljder.
Förordningen om register över strafförelägganden och förordningen om register över förelägganden av ordningsbot ska upphävas.
Den tidigare promemorians förslag överensstämmer inte med
förslaget. Där föreslås att Polismyndighetens personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter ska regleras i en särskild lag och att Tullverkets ska styras av personuppgiftslagen.
Remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot
den tidigare promemorians förslag.
Skälen för förslaget: Polismyndigheten är uppbördsmyndighet.
I 3 § bötesverkställighetsförordningen anges att myndigheten är central uppbördsmyndighet. Ordet central finns troligen kvar sedan tiden före omorganisationen av polisen. Eftersom Polismyndigheten sedan den 1 januari 2015 är en myndighet bör ordet central tas bort.
Även Tullverket bedriver viss uppbördsverksamhet eftersom myndigheten enligt 4 § bötesverkställighetsförordningen kan ta medel som betalts in som förskottsbetalning av böter i anspråk för betalning av böterna och det enligt 4 § andra stycket bötesverkställighetslagen anses som uppbörd.
Personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter
92
Som framgår av avsnitt 6.2.3 ligger personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter till största delen inom brottsdatalagens tillämpningsområde. När det gäller personuppgiftsbehandling vid uppbörd av vite är det dock dataskyddsförordningen som i de allra flesta fall är tillämplig. Både brottsdatalagen och dataskyddsförordningen kan vid behov kompletteras av mer preciserade bestämmelser i andra författningar.
Tillämpningsområdet för de brottsbekämpande myndigheternas registerförfattningar kommer på samma sätt som brottsdatalagen att utgå från syftet med personuppgiftsbehandlingen och att myndigheten agerar i egenskap av behörig myndighet (se SOU 2017:74 s. 320–322). Registerförfattningarnas tillämpningsområden kommer också att anpassas till brottsdatalagen så att de där det är relevant inte bara omfattar personuppgiftsbehandling i syfte att bekämpa eller lagföra brott utan också i syfte att verkställa straffrättsliga påföljder. Med hänsyn till den tidigare promemorians förslag att personuppgiftsbehandling i samband med uppbörd av böter ska regleras i en särskild lag lämnar Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv dock inget sådant förslag avseende polisens brottsdatalag (se SOU 2017:74 s. 411). Det finns emellertid inget som hindrar att tillämpningsområdet för polisens brottsdatalag omfattar personuppgiftsbehandling i syfte att verkställa straffrättsliga påföljder.
Ett alternativ till att reglera personuppgiftsbehandling i samband med uppbörd av böter i en särskild lag är alltså att låta den styras av polisens respektive Tullverkets brottsdatalag. En sådan lösning ligger väl i linje med utgångspunkten att en myndighets registerförfattning ska reglera all myndighetens personuppgiftsbehandling inom brottsdatalagens tillämpningsområde (se SOU 2017:74 s. 322). Nackdelen är att regleringen av personuppgiftsbehandlingen i samband med uppbörd av böter då inte hålls samman, eftersom uppbörd av vite i de flesta fall ligger utanför brottsdatalagens och registerförfattningarnas tillämpningsområden. Det är dock en mycket liten del av personuppgiftsbehandlingen som inte omfattas av dessa författningars tillämpningsområde. En särskild lag om personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter skulle dessutom behöva förhålla sig till både brottsdatalagen och dataskyddsförordningen, vilket innebär att det ändå inte blir samma regler som gäller för all personuppgiftsbehandling. Mot den bakgrunden talar övervägande skäl för att hålla
Ds 2018:3 Personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter
93
samman myndigheternas personuppgiftsbehandling inom brottsdatalagens tillämpningsområde i myndigheternas respektive registerförfattning. Polisens respektive Tullverkets brottsdatalag bör därför styra den personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter som ligger inom brottsdatalagens tillämpningsområde. Tillämpningsområdet för registerförfattningarna bör ändras så att det också omfattar personuppgiftsbehandling i syfte att verkställa straffrättsliga påföljder. I vilken utsträckning det behövs kompletterande regler i registerförfattningarna behandlas i avsnitt 8.2. Personuppgiftsbehandlingen i samband med uppbörd av viten som ligger utanför brottsdatalagens tillämpningsområde behandlas i avsnitt 8.4.
I avsnitt 7.1 föreslås att förordningen om register över strafförelägganden och förordningen om register över förelägganden av ordningsbot ska upphävas i de delar som gäller registrering av förelägganden. När personuppgiftsbehandlingen vid uppbörd av böter styrs av brottsdatalagen och registerförfattningarna respektive dataskyddsförordningen med kompletterande lagstiftning bör förordningarna upphävas även i de delar som gäller uppbörd av böter. De kan därmed upphävas helt.
8.2. Anpassningar i registerförfattningarna
8.2.1. Bestämmelserna om gemensamt tillgängliga uppgifter bör styra personuppgiftsbehandlingen
Bedömning: Polismyndighetens behandling av personuppgifter i
samband med uppbörd av böter bör inte regleras som ett särskilt register i polisens brottsdatalag.
Den tidigare promemorian behandlar inte frågan. Remissinstanserna yttrar sig inte i frågan.
Skälen för bedömningen
Särreglering bara om det finns särskilda skäl för det
Som anges i avsnitt 7.2.1 var målsättningen vid polisdatalagens tillkomst att i möjligaste mån undvika särregleringar av vissa speciella
Personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter
94
informationssamlingar eller viss personuppgiftsbehandling. Vissa av de register som Polismyndigheten för regleras ändå särskilt i 5 kap. polisens brottsdatalag.
När förslaget till lag om register över uppbörd av böter redovisades fanns inte möjligheten att låta personuppgiftsbehandlingen styras av polisdatalagen och bestämmelserna om gemensamt tillgängliga uppgifter. Att det i den tidigare promemorian föreslås en särreglering av uppbördsregister innebär därför inte att personuppgiftsbehandlingen i samband med uppbörd måste regleras som ett särskilt register i 5 kap. polisens brottsdatalag. Utgångspunkten bör även fortsatt vara att bara särreglera informationssamlingar eller viss personuppgiftsbehandling om det finns särskilda skäl för det.
När det gäller uppbörd av böter är varken uppgifternas karaktär eller verksamhetens natur sådan att en särreglering i 5 kap. är motiverad. Det måste dock övervägas om det av andra skäl finns behov av att särreglera personuppgiftsbehandlingen. Med hänsyn till att den i den tidigare promemorian föreslagna lagen om register över uppbörd av böter har mottagits väl av remissinstanserna kan dess innehåll tjäna som utgångspunkt för bedömningen av om brottsdatalagens allmänna bestämmelser och bestämmelserna om gemensamt tillgängliga uppgifter i 3 kap. polisens brottsdatalag är tillräckliga för att styra personuppgiftsbehandlingen.
I Tullverkets brottsdatalag finns det ingen motsvarande särreglering av register. Med hänsyn till det finns det inte skäl att överväga någon särreglering. Det blir i stället fråga om att anpassa vissa bestämmelser i Tullverkets brottsdatalag, vilket behandlas i avsnitt 8.2.2–8.2.4.
Rättslig grund och ändamål för behandling
Den i den tidigare promemorian föreslagna lagen om register över uppbörd av böter innehåller bestämmelser om ändamål. Ändamålen delas upp i primära och sekundära. Personuppgifter i registret får enligt förslaget behandlas om det behövs i verksamheten för verkställighet av bötesstraff enligt bötesverkställighetslagen. Uppgifterna får också behandlas för att bl.a. lämna underrättelser i uppbördsärenden och i samband med begäran om indrivning.
Ds 2018:3 Personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter
95
Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv anser att de bestämmelser i bl.a. polisdatalagen som kallas primära och sekundära ändamålsbestämmelser i stället är en del av den rättsliga grunden för behandling av personuppgifter (se SOU 2017:74 s. 383–386). I 2 kap. 1 § polisens brottsdatalag anges de tillåtna rättsliga grunderna för behandlingen av personuppgifter. Där anges att personuppgifter får behandlas om det är nödvändigt för att en behörig myndighet ska kunna utföra en arbetsuppgift bl.a. i syfte att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet och utreda och lagföra brott. Arbetsuppgiften ska framgå av en bindande unionsrättsakt eller av en lag, en förordning eller ett särskilt beslut i vilket regeringen uppdragit åt den behöriga myndigheten att ansvara för en sådan uppgift.
Enligt 2 kap. 3 § första stycket brottsdatalagen får personuppgifter behandlas bara för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. Innan uppgifterna behandlas för ett nytt ändamål ska det enligt 2 kap. 4 § och 22 § andra stycket brottsdatalagen säkerställas att det finns en tillåten rättslig grund för behandlingen och att den är nödvändig och proportionerlig för det ändamålet. De sistnämnda bestämmelserna ersätter de sekundära ändamålsbestämmelser som i dag finns i 2 kap. 8 § polisdatalagen.
Av bötesverkställighetslagen och bötesverkställighetsförordningen framgår att böter verkställs genom uppbörd eller indrivning och att Polismyndigheten har till uppgift att bedriva uppbördsverksamhet. Om bestämmelsen om tillåten rättslig grund i polisens brottsdatalag anpassas så att den ger stöd för att behandla personuppgifter i uppbördsverksamheten (se avsnitt 8.2.2) finns det inget behov av särskilda ändamålsbestämmelser för den verksamheten.
Vilka personuppgifter som får behandlas behöver inte regleras
I den i den tidigare promemorian föreslagna lagen om register över uppbörd finns en bestämmelse om registrets innehåll. Där anges att registret får innehålla de personuppgifter om en betalningsskyldig person som behövs för ändamålen med registret och som avser bl.a. namn, person- eller samordningsnummer, adress, beslutsfattare, datum och ärende- eller målnummer för det betalningsgrundande avgörandet, det belopp som ska betalas, betalning och begäran om indrivning.
Personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter
96
Enligt 2 kap. 8 § brottsdatalagen ska personuppgifter vara adekvata och relevanta i förhållande till ändamålen med behandlingen. Fler personuppgifter får inte behandlas än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. Det innebär att ovidkommande uppgifter inte får behandlas. Vilka uppgifter som är adekvata och relevanta får bedömas i förhållande till ändamålen med behandlingen (se SOU 2017:29 s. 259–260).
Som påpekas i den tidigare promemorian skiljer sig behovet av att behandla personuppgifter åt beroende på om ändamålet är att registrera ordningsbotsförelägganden eller att verkställa bötesstraff. Numera behandlas personuppgifter vid registrering av förelägganden och uppbörd i olika system, vilket gör att inte alla uppgifter som får registreras enligt dagens reglering i fortsättningen är adekvata och relevanta för ändamålet att verkställa bötesstraff. Det finns anledning att särskilt påpeka att det i uppbördsärenden inte finns behov av att behandla uppgifter om den brottsliga gärningen. Där räcker det med uppgiften om att böter har dömts ut och med vilket belopp. Uppgifter om den brottsliga gärningen är därför varken adekvata eller relevanta för ändamålet att verkställa bötesstraffet och får inte behandlas i det sammanhanget.
Ur ett integritetsperspektiv är det väsentligt att en myndighet inte behandlar andra personuppgifter än vad som behövs för myndighetens verksamhet och det aktuella ändamålet med personuppgiftsbehandlingen. Tidigare var det vanligt att på det sätt som föreslås i den tidigare promemorian uttömmande reglera vilka personuppgifter som får behandlas. Utvecklingen går mot att i stället låta det styras av de generella bestämmelserna om personuppgifternas kvalitet (jfr SOU 2017:29 s. 276–277). Att kunna reglera vilka personuppgifter som får behandlas är mot den bakgrunden inte ett tillräckligt skäl för att särreglera personuppgiftsbehandlingen i samband med uppbörd av böter.
Reglerna om gemensamt tillgängliga uppgifter är ändamålsenliga
I 3 kap. polisens brottsdatalag finns särskilda bestämmelser om uppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga. Gemensamt tillgängliga uppgifter är sådana uppgifter som fler än ett fåtal personer har tillgång till. Det saknar betydelse hur många som faktiskt tar del av
Ds 2018:3 Personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter
97
uppgifterna, det avgörande är hur många som har möjlighet att ta del av dem. Reglerna i 3 kap. gäller inte för de register som regleras särskilt i 5 kap.
För att uppbördsverksamheten ska kunna bedrivas effektivt måste fler än ett fåtal inom Polismyndigheten kunna behandla personuppgifter i ärenden om uppbörd. Det innebär att uppgifter i uppbördsärenden måste kunna göras gemensamt tillgängliga om personuppgiftsbehandlingen inte regleras som ett särskilt register. Eftersom straffverkställighet inte omfattas av tillämpningsområdet för polisens brottsdatalag i dag måste bestämmelsen om vilka uppgifter som får göras gemensamt tillgängliga anpassas för att uppgifter i ärenden om uppbörd av böter ska kunna göras gemensamt tillgängliga. Som framgår av avsnitt 8.2.4 behövs det även bestämmelser om hur länge personuppgifter får behandlas i uppbördsverksamheten. Att bestämmelserna om gemensamt tillgängliga uppgifter i övrigt är ändamålsenliga för personuppgiftsbehandlingen i samband med uppbörd av böter behandlas i avsnitt 8.2.3.
Personuppgiftsbehandling i samband med uppbörd av böter bör inte regleras som ett särskilt register i polisens brottsdatalag
De personuppgifter som behandlas i samband med uppbörd är inte av den karaktären att det finns skäl att särreglera personuppgiftsbehandlingen. Bestämmelserna om gemensamt tillgängliga uppgifter behöver anpassas för att omfatta även personuppgifter i ärenden om uppbörd men är i övrigt ändamålsenliga. Det finns inte heller behov av några bestämmelser utöver de allmänna bestämmelser som finns i brottsdatalagen och polisens brottsdatalag för att styra personuppgiftsbehandlingen. Det finns mot den bakgrunden inte skäl att reglera personuppgiftsbehandlingen i samband med uppbörd av böter som ett särskilt register i polisens brottsdatalag. Den bör styras av bestämmelserna om gemensamt tillgängliga uppgifter.
Personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter
98
8.2.2. Rättslig grund och ändamål för behandling
Förslag: Personuppgifter får behandlas om det är nödvändigt för
att utföra en arbetsuppgift i syfte att verkställa straffrättsliga påföljder.
Den tidigare promemorian behandlar inte frågan. Remissinstanserna yttrar sig inte i frågan. Skälen för förslaget: De tillåtna rättsliga grunderna för person-
uppgiftsbehandling regleras i 2 kap. 1 § polisens brottsdatalag respektive 2 kap. 1 § Tullverkets brottsdatalag. Där anges att personuppgifter får behandlas om det är nödvändigt för att utföra en arbetsuppgift i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott eller fullgöra förpliktelser som följer av internationella åtaganden. Polismyndigheten får även behandla personuppgifter för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. När tillämpningsområdet för registerförfattningarna nu föreslås omfatta personuppgiftsbehandling i syfte att verkställa straffrättsliga påföljder bör även de tillåtna rättsliga grunderna för personuppgiftsbehandling omfatta verkställighet av straffrättsliga påföljder.
Personuppgifter får enligt 2 kap. 3 § första stycket brottsdatalagen behandlas bara för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. Innan personuppgifter behandlas för ett nytt ändamål ska det enligt 2 kap. 4 och 22 §§ säkerställas att det finns en tillåten rättslig grund för den nya behandlingen och att den är nödvändig och proportionerlig för det nya ändamålet.
8.2.3. Gemensamt tillgängliga uppgifter
Förslag: Uppgifter som förekommer i ärenden om uppbörd ska
få göras gemensamt tillgängliga.
Den tidigare promemorian behandlar inte frågan. Remissinstanserna yttrar sig inte i frågan. Skälen för förslaget: I 3 kap. 2 § första stycket polisens brotts-
datalag och 3 kap. 2 § första stycket Tullverkets brottsdatalag anges vilka uppgifter som får göras gemensamt tillgängliga. Det är bl.a.
Ds 2018:3 Personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter
99
uppgifter som förekommer i ärenden om utredning av eller lagföring för brott. När tillämpningsområdet för registerförfattningarna nu föreslås omfatta straffverkställighet bör bestämmelsen ändras så att uppgifter i ärenden om uppbörd av böter kan göras gemensamt tillgängliga.
För att värna den personliga integriteten finns det särskilda begränsningar vid sökning i gemensamt tillgängliga uppgifter. I 3 kap. 5 § i båda registerförfattningarna regleras vilka uppgifter som får tas fram vid sökning på namn, personnummer, samordningsnummer och andra liknande identitetsuppgifter i automatiserade behandlingssystem. Det gäller bl.a. uppgifter om att någon är anmäld för brott eller är eller har varit misstänkt för brott. Syftet med bestämmelserna är att det vid en initial allmän sökning bara ska vara möjligt att få fram vissa typer av uppgifter som ansetts vara polisiärt intressanta. Ur det perspektivet bör det vara tillräckligt att uppgifter om att någon är anmäld för eller har varit misstänkt för brott kan tas fram. Något tillägg behöver därför inte göras i bestämmelserna i fråga.
I 3 kap. 6 § i båda registerförfattningarna görs undantag från begränsningsregeln i 5 §. Begränsningsregeln gäller inte vid sökning i en viss handling eller i ett visst ärende och inte heller vid sökning som under vissa förutsättningar görs av särskilt angivna tjänstemän i underrättelseverksamhet, för att utreda mycket allvarliga brott eller samordna utredningar om brott som kan vara systematiska. Den gäller inte heller för sökning som görs av tjänstemän vid Polismyndighetens eller Tullverkets ledningscentraler på begäran av en polisman som verkställer ett ingripande. Det finns inte behov av något ytterligare undantag från begränsningsregeln i 5 §.
Enligt 4 § förordningen om register över förelägganden av ordningsbot får Säkerhetspolisen, Tullverket och Kustbevakningen ha direktåtkomst till registret. Tullverkets och Kustbevakningens direktåtkomst är begränsad till uppgifter i de ärenden i registret som handläggs hos respektive myndighet. Enligt uppgift från Polismyndigheten har någon direktåtkomst till uppbördsregistret inte medgetts. För det fall det skulle finnas behov av att medge direktåtkomst till uppgifterna kan det göras med stöd av bestämmelsen i 3 kap. 7 § polisens brottsdatalag, enligt vilken bl.a. Kustbevakningen och Tullverket får medges direktåtkomst till uppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga.
Personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter
100
I 4 kap. 3, 4 och 6–9 §§ polisens brottsdatalag och i 4 kap. 4, 5 och 7–11 §§ Tullverkets brottsdatalag finns bestämmelser om längsta tid för behandling av olika kategorier av gemensamt tillgängliga uppgifter. Vad som bör gälla för uppgifter i ärenden om uppbörd behandlas i avsnitt 8.2.4.
8.2.4. Längsta tid för behandling
Förslag: Personuppgifter i ett ärende om uppbörd ska inte få be-
handlas för ändamål inom registerförfattningens tillämpningsområde längre än fem år efter utgången av det kalenderår då domstolens avgörande fick laga kraft eller strafföreläggandet eller föreläggandet av ordningsbot godkändes. Polismyndigheten ska dock få behandla personuppgifter som avser värdeförverkande eller företagsbot i tio år.
Den tidigare promemorians förslag överensstämmer i sak med
förslaget. I den tidigare promemorian föreslås en generell gallringsfrist i lag om fem år och att det i förordning ska föreskrivas att uppgifter om värdeförverkande och företagsbot ska få bevaras i tio år.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har
inget att erinra mot förslaget. Sveriges advokatsamfund anser att bestämmelsen om att vissa personuppgifter får bevaras under längre tid än fem år bör finnas i lag. Även Datainspektionen har synpunkter på den långtgående föreskriftsrätt för regeringen som föreslås.
Skälen för förslaget: Enligt huvudregeln i 2 kap. 17 § första
stycket brottsdatalagen får personuppgifter inte behandlas under längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen. Bestämmelsen kompletteras av bestämmelser i 4 kap. polisens brottsdatalag och 4 kap. Tullverkets brottsdatalag om hur länge olika kategorier av gemensamt tillgängliga uppgifter får behandlas. Eftersom registerförfattningarna hittills inte har omfattat straffverkställighet finns det inga bestämmelser som tar sikte på hur länge personuppgifter som behandlas i uppbördsverksamheten får behandlas.
I dag gäller en generell gallringsfrist på sex år enligt 19 § förordningen om register över strafförelägganden och 10 § förordningen
Ds 2018:3 Personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter
101
om register över förelägganden av ordningsbot. Behovet av att behandla personuppgifter i uppbördsärenden bortfaller när böterna har betalats. I de fall böterna inte betalas finns det dock behov av att behandla uppgifterna så länge betalningsförpliktelsen gäller. Böter bortfaller som regel när fem år har gått från det att domen fick laga kraft eller föreläggandet godkändes. Samma preskriptionsfrist gäller för utdömda viten och för avgift enlig lagen om brottsofferfond. Beslut om förverkande och företagsbot förfaller som regel först om verkställighet inte har skett inom tio år från det att beslutet fick laga kraft.
På samma sätt som den tidigare promemorian anser jag att preskriptionstiden bör styra hur länge personuppgifter i uppbördsärenden får behandlas. Det innebär att personuppgifter i ärenden om uppbörd inte bör få behandlas längre än fem år efter utgången av det kalenderår när domstolens avgörande fick laga kraft eller föreläggandet godkändes. Avser uppgifterna värdeförverkande eller företagsbot bör de dock få behandlas i tio år. I likhet med Sveriges advokat-
samfund och Datainspektionen anser jag att det bör regleras i lag.
Eftersom Tullverket inte hanterar uppbördsärenden där det förekommer värdeförverkande eller företagsbot finns det inte behov av att föreskriva att sådana uppgifter får behandlas under längre tid än fem år i Tullverkets brottsdatalag.
Den nya bestämmelsen om längsta tid för behandling av personuppgifter i uppbördsärenden föranleder vissa följdändringar i registerförfattningarna. Enligt 1 kap. 6 § första stycket 4 polisens brottsdatalag och 1 kap. 4 § första stycket 4 Tullverkets brottsdatalag gäller bestämmelserna i 4 kap. i respektive lag om längsta tid som personuppgifter får behandlas också vid behandling av uppgifter om juridiska personer. Eftersom ärenden om uppbörd kan avse även juridiska personer bör bestämmelsen om hur länge personuppgifter får behandlas i ärenden om uppbörd gälla även för uppgifter om juridiska personer.
Överträdelse av bestämmelserna om längsta tid som personuppgifter får behandlas kan enligt 7 kap. 1 § första stycket 3 polisens brottsdatalag och 5 kap. 1 § första stycket 3 Tullverkets brottsdatalag föranleda sanktionsavgift. Även överträdelse av den föreslagna bestämmelsen om hur länge personuppgifter får behandlas i uppbördsärenden bör kunna föranleda sanktionsavgift.
Personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter
102
8.3. En underrättelseskyldighet bör införas
Förslag: Tullverket ska lämna de uppgifter om strafföreläggan-
den som behövs för uppbörd enligt bötesverkställighetslagen till Polismyndigheten. Skyldigheten att lämna uppgifter om utfärdade strafförelägganden till Åklagarmyndigheten ska upphävas.
Den tidigare promemorian behandlar inte frågan. Remissinstanserna yttrar sig inte i frågan. Skälen för förslaget: Enligt 9 § strafföreläggandekungörelsen ska
uppgifter om utfärdade strafförelägganden lämnas till Åklagarmyndigheten. Åklagarmyndigheten har sedan enligt 10 § en skyldighet att lämna de uppgifter om strafförelägganden som behövs för uppbörd till Polismyndigheten. Tanken bakom bestämmelserna var att det skulle ske en samlad rapportering av strafförelägganden från det centrala strafförelägganderegister som Åklagarmyndigheten förde. Sedan Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten övergick till att hantera sina strafförelägganden i Cåbra finns det inte längre något samlat register över strafförelägganden. Tullverket överför därför uppgifter om de strafförelägganden som myndigheten har utfärdat direkt till Polismyndigheten med stöd av ett personuppgiftsbiträdesavtal. Någon underrättelse skickas inte till Åklagarmyndigheten. För att regleringen bättre ska stämma överens med den praktiska uppgiftshanteringen bör skyldigheten för Tullverket att underrätta Åklagarmyndigheten om utfärdade strafförelägganden ersättas med en skyldighet att lämna de uppgifter om strafförelägganden som behövs för uppbörd till Polismyndigheten.
8.4. Uppbörd av viten
Bedömning: Dataskyddsförordningen och lagen med komplet-
terande bestämmelser till dataskyddsförordningen bör styra personuppgiftsbehandlingen vid uppbörd av viten inom dataskyddsförordningens tillämpningsområde.
Den tidigare promemorian behandlar inte frågan. Remissinstanserna yttrar sig inte i frågan.
Ds 2018:3 Personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter
103
Skälen för bedömningen
Syftet med personuppgiftsbehandlingen vid uppbörd av de flesta viten ligger som anges i avsnitt 6.2.3 utanför brottsdatalagens tilllämpningsområde. Det är då i stället dataskyddsförordningen som är tillämplig. I den föreslagna lagen om kompletterande bestämmelser till dataskyddsförordningen (i det följande dataskyddslagen) finns bestämmelser som förtydligar under vilka förutsättningar personuppgifter får behandlas med stöd av dataskyddsförordningen. Frågan är om den regleringen är tillräcklig eller om det behövs ytterligare kompletterande bestämmelser.
Rättslig grund för behandling av personuppgifter
Dataskyddsförordningen utgår, på samma sätt som brottsdatalagen, från att varje behandling av personuppgifter måste vila på en rättslig grund. De rättsliga grunderna räknas uttömmande upp i artikel 6.1 i förordningen. Om ingen av dem är tillämplig är behandlingen inte laglig och får inte utföras. De rättsliga grunder som räknas upp är följande:
a) Den registrerade har lämnat sitt samtycke till behandlingen.
b) Behandlingen är nödvändig för att fullgöra ett avtal i vilket den
registrerade är part eller för att vidta åtgärder på begäran av den registrerade innan ett sådant avtal ingås.
c) Behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse
som den personuppgiftsansvarige har.
d) Behandlingen är nödvändig för att skydda intressen som är av
grundläggande betydelse för den registrerade eller en annan fysisk person.
e) Behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt
intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning.
f) Behandlingen är nödvändig för ändamål som rör den personupp-
giftsansvariges eller en tredje parts berättigade intressen, om inte den registrerades intressen eller grundläggande rättigheter och
Personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter
104
friheter väger tyngre och kräver skydd av personuppgifter, särskilt när den registrerade är ett barn.
Myndigheter får inte behandla personuppgifter med stöd av artikel 6.1 f.
Enligt artikel 6.3 första stycket dataskyddsförordningen ska den grund för behandlingen som avses i artikel 6.1 c och e fastställas i enlighet med unionsrätten eller en medlemsstats nationella rätt som den personuppgiftsansvarige omfattas av. I 2 kap. 3 § 1 dataskyddslagen föreskrivs att personuppgifter får behandlas med stöd av artikel 6.1 e dataskyddsförordningen om behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse som följer av lag eller annan författning, av kollektivavtal eller av beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning. Det som måste ha stöd i rättsordningen är alltså uppgiften av allmänt intresse eller rätten att utöva myndighet, inte den personuppgiftsbehandling som ska utövas (se lagrådsremissen Ny dataskyddslag, i det följande lagrådsremissen, s. 47–48).
Alla uppgifter som riksdag eller regering gett statliga myndigheter i uppdrag att utföra anses vara av allmänt intresse (se lagrådsremissen s. 55). I 1 § bötesverkställighetslagen föreskrivs att böter verkställs genom uppbörd eller indrivning och att lagens bestämmelser om böter även gäller vite. Hur uppbörd går till och när det får ske regleras i den lagen och i bötesverkställighetsförordningen. Att det är Polismyndigheten som är uppbördsmyndighet framgår av 3 § bötesverkställighetsförordningen. Det finns därmed en rättslig grund enligt artikel 6.1 e dataskyddsförordningen för Polismyndighetens personuppgiftsbehandling i samband med uppbörd av vite.
Någon kompletterande reglering behövs inte
Utöver det grundläggande kravet på att all behandling måste vila på en rättslig grund för att vara laglig finns det andra krav som varje behandling måste uppfylla för att vara tillåten. De allmänna krav som gäller för all personuppgiftsbehandling anges i artikel 5.1 (se lagrådsremissen s. 45–46). De motsvarar i huvudsak de grundläggande krav på behandlingen som finns i 2 kap. brottsdatalagen. Här finns skäl
Ds 2018:3 Personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter
105
att nämna att personuppgifter enligt artikel 5.1 b dataskyddsförordningen bara ska samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. Uppgifterna ska också enligt artikel 5.1 c vara adekvata och relevanta och inte för omfattande i förhållande till det ändamål för vilka de behandlas. Dessa bestämmelser är på samma sätt som när det gäller motsvarande bestämmelser i brottsdatalagen tillräckliga för att styra personuppgiftsbehandlingen i samband med uppbörd av vite (se avsnitt 8.2.1).
Personuppgifterna får enligt artikel 5.1 e dataskyddsförordningen inte förvaras i en form som möjliggör identifiering av den registrerade under längre tid än vad som är nödvändigt för de ändamål för vilka personuppgifterna behandlas. När det gäller personuppgiftsbehandling i samband med sådan uppbörd som ligger inom brottsdatalagens tillämpningsområde anser jag som framgår av avsnitt 8.2.4 att huvudregeln i 2 kap. 17 § första stycket brottsdatalagen om att personuppgifter inte får behandlas längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen bör kompletteras av en bestämmelse om längsta tid för behandling i polisens brottsdatalag och Tullverkets brottsdatalag. Med hänsyn till att relativt få uppbördsärenden rör viten är det inte rimligt att införa en särreglering bara för att kunna reglera hur länge personuppgifterna får behandlas. Vid bedömningen av hur länge det kan anses nödvändigt att behandla personuppgifterna kan ledning hämtas i den bestämmelse om längsta tid för behandling i polisens brottsdatalag som gäller för övriga uppbördsärenden. Tiden för behandling i den bestämmelsen utgår från preskriptionstiden för betalningsförpliktelsen. Viten preskriberas fem år efter det att domen eller beslutet fick laga kraft. Längre tid än så bör uppgifter i uppbördsärenden som rör vite aldrig behöva behandlas.
Sammanfattningsvis är dataskyddsförordningen och dataskyddslagen tillräckliga för att styra Polismyndighetens personuppgiftsbehandling i samband med uppbörd av viten. Någon ytterligare reglering behöver inte införas.
Personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter
106
8.5. Sekretess
Förslag: Sekretess ska gälla för uppgift om en enskilds personliga
och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men och uppgiften förekommer i verksamhet som syftar till att verkställa straffrättsliga påföljder.
Bedömning: Någon sekretessbrytande bestämmelse utöver den i
10 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen och 2 kap. 8 § polisens brottsdatalag behövs inte.
Den tidigare promemorians förslag skiljer sig från förslaget och
bedömningen. I den tidigare promemorian föreslås att uppgifter i uppbördsregister ska skyddas av absolut sekretess och att det ska införas en sekretessbrytande bestämmelse.
Remissinstanserna: Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden ifrå-
gasätter om det är påkallat med absolut sekretess för uppgifter i uppbördsregister. Journalistförbundet har inte några invändningar mot förslaget om absolut sekretess för uppbördsregister. Övriga remissinstanser yttrar sig inte i frågan.
Skälen för förslaget och bedömningen
Dagens reglering
I 35 kap. offentlighets- och sekretesslagen regleras sekretess till skydd för enskild i verksamhet som syftar till att förebygga eller beivra brott m.m. Sekretessen enligt 35 kap. 1 § skyddar enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. Sekretessen avser enligt punkten 4 uppgifter som, utan att direkt hänföra sig till förundersökning eller tvångsmedel i brottmål, gäller åklagarmyndighets, Polismyndighetens, Säkerhetspolisens, Skatteverkets, Tullverkets eller Kustbevakningens verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Sekretessen gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider skada eller men. Genom bestämmelsen är det möjligt att hemlighålla uppgifter som mer allmänt hänför sig till de uppräknade
Ds 2018:3 Personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter
107
myndigheternas brottsbekämpande verksamhet. Den är bl.a. tilllämplig på sådana personregister som förs av Polismyndigheten och som inte omfattas av särskilda bestämmelser i kapitlet och på sådan automatiserad behandling som inte sker i registerform (se Offentlighets- och sekretesslagen – En kommentar, Eva Lenberg, Ulrika Geijer och Anna Tansjö, supplement 16 juli 2017, s. 35:1:4–35:1:5). Enligt punkterna 6 och 7 i samma paragraf gäller sekretess för uppgifter i register som förs av Polismyndigheten enligt 5 kap. polisens brottsdatalag och enligt lagen (1998:621) om misstankeregister. Register som förs av Tullverket enligt Tullverkets brottsdatalag eller som annars behandlas där med stöd av samma lag omfattas av sekretess enligt punkten 9.
Bestämmelser om sekretess för vissa andra av polisens register än de som anges i 35 kap. 1 § finns i 35 kap. 3 och 4 §§. Sekretessen enligt dessa paragrafer är absolut, vilket innebär att uppgifterna ska hemlighållas utan någon skadeprövning om uppgifterna begärs ut. I 3 § regleras sekretessen för belastningsregistret. I 4 § regleras sekretessen för bl.a. register över strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot. Sekretess gäller dock inte i ärende om strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot.
Sekretessens styrka
Sekretessen enligt 35 kap. 4 § första stycket 1 offentlighets- och sekretesslagen gäller för uppgift som har tillförts ett särskilt register som förs över strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot. Det innebär att uppgifter i ärenden om uppbörd som gäller böter som dömts ut av domstol inte omfattas av sekretess enligt bestämmelsen. Något skäl till den skillnaden finns inte. Regleringen av sekretess för uppgifter i uppbördsverksamheten bör vara densamma oavsett vilken typ av avgörande som har föranlett ärendet.
Uppgifter i belastningsregistret är föremål för absolut sekretess, eftersom uppgifter om lagöverträdelser anses så integritetskänsliga att de inte bör lämnas ut. Med hänsyn till att även register över straffföreläggande och föreläggande av ordningsbot innehåller uppgifter om lagöverträdelser skyddas även dessa uppgifter av absolut sekretess. När det inte längre förs ett sammanhållet register över föreläg-
Personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter
108
ganden av ordningsbot utan man skiljer mellan register över utfärdade förelägganden och register över uppbörd finns det skäl att överväga om den absoluta sekretessen för uppbördsregister bör behållas.
Som framgår av avsnitt 8.2.1 ska uppbördsregistret inte innehålla några uppgifter om för vilket eller vilka brott böterna har dömts ut. Förekomsten i registret visar i och för sig att någon har gjort sig skyldig till en lagöverträdelse, men eftersom det inte ska framgå vilken överträdelse det är fråga om kan det ifrågasättas om registret numera är att jämställa med belastningsregistret. Det ligger enligt min mening närmare till hands att jämföra uppgifterna i Polismyndighetens och Tullverkets uppbördsverksamhet med uppgifterna i Kronofogdemyndighetens indrivningsverksamhet. Enligt 34 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen gäller sekretess i verksamhet som avser förande av eller uttag ur utsöknings- eller indrivningsdatabasen enligt lagen (2001:184) om behandling av personuppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider skada eller men. Sekretessen i indrivningsverksamheten gäller alltså med samma styrka som sekretessen i brottsbekämpande verksamhet.
Absolut sekretess bör endast användas i undantagsfall för att skydda särskilt integritetskänsliga uppgifter. Trots att sekretessen i dag är absolut och att det inte framkommit några avgörande invändningar mot att behålla den ordningen anser jag att sekretessen för uppgifter i uppbördsverksamheten bör ha samma styrka som för uppgifter i den brottsbekämpande verksamheten och i Kronofogdemyndighetens indrivningsverksamhet. Sekretess bör därför gälla om det inte står klart att uppgifterna kan lämnas ut utan skada eller men för den enskilde eller närstående till honom eller henne.
Sekretessens räckvidd
Sekretess till skydd för enskild i brottsbekämpande verksamhet regleras som nyss nämnts framför allt i 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen. Det finns inget som hindrar att även straffverkställighet omfattas av bestämmelsen.
Punkten 6 gäller uppgifter som behandlas i register som Polismyndigheten för enligt 5 kap. polisens brottsdatalag eller som
Ds 2018:3 Personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter
109
annars behandlas med stöd av de bestämmelserna. Enligt förarbetena till den ändring av bestämmelsen som gjordes i samband med polisens omorganisation är det register över dna-profiler, signalements- och fingeravtrycksregister, penningtvättsregister och det internationella registret och den behandling som sker i registren som avses (se En ny organisation för polisen, prop. 2013/14:110, s. 643). Den omfattar alltså inte uppgifter som i övrigt behandlas enligt polisens brottsdatalag.
Det finns en motsvarande bestämmelse för Tullverket, punkten 10, som gäller register som förs av Tullverket enligt Tullverkets brottsdatalag eller som annars behandlas där med stöd av lagen. Eftersom det inte finns några särskilt reglerade register i Tullverkets brottsdatalag torde sekretessen enligt den punkten gälla för alla uppgifter som behandlas enligt lagen, dvs. även uppgifter i ärenden om uppbörd när lagen nu föreslås styra även sådan behandling.
För Polismyndighetens del framstår det som mest lämpligt att göra ett tillägg i punkten 4, eftersom den bestämmelsen bl.a. är tilllämplig på sådana register som förs av Polismyndigheten och som inte regleras särskilt i polisens brottsdatalag. Sekretessen bör gälla i verksamhet som syftar till att verkställa straffrättsliga påföljder. Eftersom flera myndigheter räknas upp i bestämmelsen kommer sekretessen med en sådan formulering att träffa all straffverkställighet som de angivna myndigheterna bedriver. Det är endast Polismyndigheten och Tullverket som har uppbördsverksamhet. De bedriver inte någon annan straffverkställighet. Förutom dessa två myndigheter är det endast Åklagarmyndigheten som har verksamhet kopplad till straffverkställighet. Det kan gälla frågor om ändring eller undanröjande av påföljd eller yttranden om rättspsykiatrisk vård eller utfärdande av arresteringsorder som rör straffverkställighet (se SOU 2017:74 s. 926). Även sådana uppgifter bör omfattas av sekretess enligt bestämmelsen.
Finns det behov av en sekretessbrytande bestämmelse?
I den tidigare promemorian föreslås det en sekretessbrytande bestämmelse i lagen om register över uppbörd. Sekretessen för uppbördsregistret bryts i förhållande till Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen när det gäller
Personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter
110
uppgifter som kan vara av betydelse i ett ärende hos den mottagande myndigheten. Sekretessen bryts även för att uppgifter ska kunna lämnas till Kronofogdemyndigheten i samband med begäran om indrivning.
Enligt 2 kap. 8 § polisens brottsdatalag har Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndigheten, Tullverket, Kustbevakningen och Skatteverket rätt att, trots sekretess enligt 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen ta del av personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga om den mottagande myndigheten behöver uppgifterna för något av de syften som anges i 1 kap. 2 § brottsdatalagen. Med hänsyn till att uppgifter i ärenden om uppbörd föreslås få göras gemensamt tillgängliga och att sekretessen för uppgifter i verksamhet för att verkställa straffrättsliga påföljder föreslås regleras i 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen finns det inte behov av att införa någon sekretessbrytande bestämmelse i förhållande till de brottsbekämpande myndigheterna.
Böter ska enligt 6 § bötesverkställighetslagen lämnas för indrivning om uppbörd inte ska ske eller om uppbörd inte har lett till full betalning. Enligt 10 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen hindrar inte sekretess att en uppgift lämnas till en annan myndighet om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Det behövs därför inte heller införas någon särskild sekretessbrytande bestämmelse för att Polismyndigheten ska kunna lämna böter till Kronofogdemyndigheten för indrivning.
8.6. Tillsyn
Bedömning: Om Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden ska
ha tillsyn över sådan personuppgiftsbehandling som i dag regleras i polisdatalagen bör nämnden även utöva tillsyn över personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter som regleras i polisens brottsdatalag.
Den tidigare promemorian uttalar sig inte i frågan. Remissinstanserna yttrar sig inte i frågan. Skälen för bedömningen: Datainspektionen utövar tillsyn över
all personuppgiftsbehandling och har därigenom tillsyn över de
Ds 2018:3 Personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter
111
brottsbekämpande myndigheternas personuppgiftsbehandling oavsett vilken författning som styr den. Datainspektionen utövar i dag tillsyn över personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter. Den ordningen bör bestå.
Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden har i uppdrag att vid sidan av Datainspektionen utöva tillsyn över personuppgiftsbehandling enligt polisdatalagen. Utredningen om tillsynen över den personliga integriteten har föreslagit att Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden även fortsättningsvis ska utöva tillsyn över Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter men däremot inte över Polismyndighetens personuppgiftsbehandling i allmänhet (se Ett samlat ansvar för tillsyn över den personliga integriteten, SOU 2016:65, s. 175–189)). Betänkandet har remissbehandlats och bereds i Regeringskansliet. När detta uppdrag redovisas kommer det inte att finnas något ställningstagande till förslagen.
Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden utövar i dag inte tillsyn över personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter, eftersom den inte styrs av polisdatalagen. Om förslaget att nämnden inte ska utöva tillsyn över Polismyndighetens personuppgiftsbehandling enligt polisdatalagen genomförs bör nämndens tillsyn givetvis inte heller omfatta personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter. Om nämnden däremot ska ha fortsatt tillsyn över Polismyndighetens personuppgiftsbehandling enligt polisdatalagen är frågan om tillsynen även ska omfatta personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter.
I avsnitt 8.1 och 8.2.1 föreslås att bestämmelserna om gemensamt tillgängliga uppgifter i polisens brottsdatalag ska styra personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter som omfattas av brottsdatalagens tillämpningsområde. Det föreslås alltså vara samma regler som styr personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter som personuppgiftsbehandling för brottsbekämpande syften. Om Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden ska fortsätta att utöva tillsyn över den personuppgiftsbehandling som i dag regleras i polisdatalagen skulle det därför innebära en omotiverad skillnad om personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter undantogs från nämndens tillsyn. För det fall nämnden ska utöva tillsyn över den personuppgiftsbehandling som i dag regleras i polisdatalagen bör tillsynen därför även omfatta personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter som regleras i polisens brottsdatalag. Eftersom nämndens tillsyn
Personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter
112
endast omfattar personuppgiftsbehandling som har brottsbekämpande syften bör tillsynen inte omfatta personuppgiftsbehandling vid uppbörd av viten som ligger inom dataskyddsförordningens tilllämpningsområde.
113
9. Ikraftträdande
Förslag: Författningsändringarna ska träda i kraft den 1 januari
2019 då förordningen om register över strafförelägganden och förordningen om register över förelägganden av ordningsbot ska upphöra att gälla.
Skälen för förslaget:Brottsdatalagen och de författningsänd-
ringar som har samband med den föreslås träda i kraft den 1 maj 2018 (se SOU 2017:29 s. 655 och SOU 2017:74 s. 759). Dataskyddsförordningen ska börja tillämpas den 26 maj 2018. De föreslagna författningsändringarna bör därför träda i kraft så snart som möjligt, vilket är den 1 januari 2019.
I lagrådsremissen Ny dataskyddslag konstaterar regeringen att all den lagstiftning som ska genomföra det nya dataskyddsdirektivet inte kommer att träda i kraft i tid (se lagrådsremissen Ny dataskyddslag, s. 171). Det finns därför skäl att beröra vad som kommer att gälla fram till dess att brottsdatalagen träder i kraft.
Förordningen om register över strafförelägganden och förordningen om register över förelägganden av ordningsbot gäller utöver personuppgiftslagen. Enligt punkten 2 i övergångsbestämmelserna till förslaget till lag om kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning upphör personuppgiftslagen att gälla den 25 maj 2018. Enligt punkten 4 i övergångsbestämmelserna gäller den upphävda lagen fortfarande vid sådan behandling av personuppgifter som omfattas av dataskyddsdirektivets tillämpningsområde. Tanken är att bestämmelsen ska upphävas i samband med att brottsdatalagen träder i kraft (se lagrådsremissen s. 171–172).
Fram till dess att brottsdatalagen träder i kraft kommer alltså personuppgiftslagen och de två förordningarna att styra personupp-
Ikraftträdande
114
giftsbehandlingen vid registrering av förelägganden och sådan uppbörd som ligger inom brottsdatalagens tillämpningsområde. När brottsdatalagen träder i kraft kommer förordningarna att gälla utöver brottsdatalagen till dess de upphävs. Personuppgiftsbehandling vid uppbörd av viten som ligger utanför brottsdatalagens tillämpningsområde kommer att styras av dataskyddsförordningen när den börjar tillämpas den 26 maj 2018. Förordningarna kommer då att i den delen komplettera dataskyddsförordningen.
Några övergångsbestämmelser behövs inte.
115
10. Konsekvenser
10.1. Ekonomiska konsekvenser
Bedömning: Förslagen ger inte upphov till några kostnader för
Polismyndigheten, Tullverket eller tillsynsmyndigheterna.
Skälen för bedömningen
Polismyndigheten och Tullverket
Förslagen i promemorian innebär endast att den personuppgiftsbehandling som Polismyndigheten och Tullverket utför vid registrering av förelägganden och uppbörd av böter regleras på ett annat sätt än i dag. Myndigheterna får inte några nya uppgifter och det ställs inte heller några nya eller ökade krav på dem. Polismyndigheten har redan anpassat sina it-system så att åtskillnad görs mellan registrering av förelägganden och uppbörd. Tullverket registrerar sina ordningsbotsförelägganden i Polismyndighetens system och har ett eget system där strafförelägganden registreras. De förslag som läggs fram i promemorian innebär därför inga skyldigheter för Polismyndigheten eller Tullverket att inrätta nya it-system. Förslagen bedöms därför inte få några ekonomiska konsekvenser.
Tillsynsmyndigheterna
Datainspektionen utövar tillsyn över all personuppgiftsbehandling och har därigenom tillsyn över de brottsbekämpande myndigheternas personuppgiftsbehandling oavsett vilken författning som styr
Konsekvenser
116
den. Förslaget att polisens brottsdatalag ska styra personuppgiftsbehandlingen vid uppbörd av böter kommer därför inte att få några konsekvenser för Datainspektionens tillsyn.
Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden har i uppdrag att vid sidan av Datainspektionen utöva tillsyn över personuppgiftsbehandling enligt polisdatalagen. Utredningen om tillsynen över den personliga integriteten har föreslagit att nämnden inte längre ska utöva tillsyn över Polismyndighetens personuppgiftsbehandling enligt polisdatalagen (se SOU 2016:65). Som anges i avsnitt 8.6 anser jag att nämnden inte bör utöva tillsyn över personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter för det fall nämnden inte ska ha fortsatt tillsyn över sådan personuppgiftsbehandling som i dag regleras i polisdatalagen. Förslagen i promemorian får i så fall inga konsekvenser för nämnden. För det fall Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden ska utöva tillsyn över personuppgiftsbehandling som i dag regleras i polisdatalagen anser jag att nämnden även bör utöva tillsyn över personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter som regleras i polisens brottsdatalag. Det bör dock inte påverka arbetsbördan i någon större utsträckning och eventuella kostnader bör rymmas inom befintliga anslagsramar.
10.2. Konsekvenser i övrigt
Bedömning: Förslagen väntas inte få några andra konsekvenser.
Skälen för bedömningen: Det är fråga om rent administrativa för-
slag. De kommer inte att leda till att fler personuppgifter behandlas eller att personuppgifter behandlas på ett annat sätt än vad de gör i dag. Förslagen kan därför inte förväntas få några konsekvenser för brottsligheten eller den personliga integriteten.
Förslagen får inte heller några samhällsekonomiska konsekvenser, konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, jämställdheten eller några andra sådana konsekvenser som avses i 14 § kommittéförordningen (1998:1474) eller 7 § förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.
117
11. Författningskommentar
11.1. Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
35 kap.
1 § Sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men och uppgiften förekommer i
1. utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål,
2. angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i brottmål eller i annan verksamhet för att förebygga brott,
3. angelägenhet som avser registerkontroll och särskild personutredning enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627),
4. annan verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder och som bedrivs av en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket eller Kustbevakningen,
5. register som förs av Polismyndigheten enligt 5 kap. polisens brottsdatalag (2010:361) eller som annars behandlas med stöd av de bestämmelserna eller uppgifter som behandlas av Säkerhetspolisen med stöd av Säkerhetspolisens datalag (2018:000),
6. register som förs enligt lagen (1998:621) om misstankeregister,
7. register som förs av Skatteverket enligt Skatteverkets brottsdatalag (2017:452) eller som annars behandlas där med stöd av samma lag,
8. särskilt ärenderegister över brottmål som förs av åklagarmyndighet, om uppgiften inte hänför sig till registrering som avses i 5 kap. 1 §, eller
9. register som förs av Tullverket enligt Tullverkets brottsdatalag (2017:447) eller som annars behandlas där med stöd av samma lag.
Sekretessen enligt första stycket 2 gäller hos domstol i dess rättskipande eller rättsvårdande verksamhet endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men om uppgiften röjs. Vid förhandling om användning av tvångsmedel gäller sekretess
Författningskommentar
118
för uppgift om vem som är misstänkt endast om det kan antas att fara uppkommer för att den misstänkte eller någon närstående till honom eller henne utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs.
Första stycket gäller inte om annat följer av 2, 6 eller 7 §. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.
Paragrafen reglerar sekretess till skydd för enskild i bl.a. förundersökningar, brottsförebyggande arbete och brottsbekämpande myndigheters register.
Genom ändringen i första stycket punkten 4, som behandlas i avsnitt 8.5, omfattas även uppgifter i myndigheternas straffverkställande verksamhet. Sekretessen gäller framför allt uppgifter i Polismyndighetens uppbördsverksamhet, men även uppgifter som förekommer när åklagare hanterar av frågor om t.ex. ändring eller undanröjande av påföljd eller yttranden om rättspsykiatrisk vård omfattas. Uppgifter i Tullverkets uppbördsverksamhet omfattas av sekretess enligt punkten 9.
Paragrafen är i övrigt oförändrad.
4 § I annat fall än som avses i 1 § första stycket 5 och 6 och 3 § gäller sekretess i verksamhet som avser förande av eller uttag ur register
1. för uppgift som har tillförts register över strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot,
2. för annan uppgift hos Polismyndigheten, som rör brott eller den som har misstänkts, åtalats eller dömts för brott, om uppgiften har lämnats dit för databehandling inom rättsväsendets informationssystem i ett annat register än som avses i 1,
3. för belastningsuppgift som har tillförts vägtrafikregistret, och
4. för uppgift som har tillförts ett särskilt register som författningsenligt förs hos myndighet angående brott eller tjänsteförseelser begångna av personer som är eller har varit verksamma hos myndigheten.
Sekretessen enligt första stycket 1 gäller inte i ärende om strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot.
För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.
I paragrafen regleras sekretess för uppgifter i vissa angivna register.
Sekretessen enligt första stycket punkten 1 gäller uppgifter i register över strafföreläggande som förs av Åklagarmyndigheten och Tullverket och register över föreläggande av ordningsbot som förs av Polismyndigheten och Tullverket. Ändringen, som behandlas i avsnitt 7.3, markerar att registren inte längre regleras särskilt.
Ds 2018:3 Författningskommentar
119
Paragrafen är i övrigt oförändrad.
11.2. Förslaget till lag om ändring i polisens brottsdatalag (2010:361)
1 kap.
1 § Denna lag gäller utöver brottsdatalagen (2018:000) när någon av följande myndigheter i egenskap av behörig myndighet behandlar personuppgifter.
1. Polismyndigheten, om uppgifterna behandlas i syfte att bekämpa eller lagföra brott, verkställa straffrättsliga påföljder eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet.
2. Ekobrottsmyndigheten, om uppgifterna behandlas i syfte att utreda brott och det inte är fråga om åklagarverksamhet.
3. Säkerhetspolisen i frågor som inte rör nationell säkerhet, om uppgifterna behandlas i syfte att bekämpa och lagföra brott. För Ekobrottsmyndigheten och Säkerhetspolisen gäller endast 1–4 och 7 kap.
I paragrafen anges lagens tillämpningsområde.
Genom ändringen i första stycket punkten 1, som behandlas i avsnitt 8.1, utökas tillämpningsområdet när det gäller Polismyndigheten till att omfatta även personuppgiftsbehandling i syfte att verkställa straffrättsliga påföljder. Det är personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter enligt bötesverkställighetslagen (1979:189) som avses. Det kan vara böter som dömts ut av domstol eller som förelagts genom strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot. Uppbördsverksamheten omfattar enligt 1 § andra stycket bötesverkställighetslagen även särskild rättsverkan av brott som innefattar betalningsskyldighet och vissa viten. Personuppgiftsbehandling vid uppbörd av viten omfattas bara av lagens tillämpningsområde om vitet har ett sådant syfte som ligger inom tillämpningsområdet. I övriga fall är dataskyddsförordningen tillämplig på behandlingen. Frågan behandlas i avsnitt 6.2.3.
Punkterna 2 och 3 är oförändrade. Andra stycket är oförändrat.
Författningskommentar
120
6 §
Bestämmelserna om personuppgifter i följande paragrafer gäller också
vid behandling av uppgifter om juridiska personer:
1. 4 § om personuppgiftsansvar,
2. 2 kap. 1 § om tillåtna rättsliga grunder för behandling av personuppgifter,
3. 3 kap. 2 § om gemensamt tillgängliga uppgifter,
4. 4 kap. 1–4, 5 a–10 §§ om längsta tid som personuppgifter får behandlas,
5. 5 kap. 18–20 §§ om behandling av personuppgifter i penningtvättsregister, och
6. 5 kap. 21 och 22 §§ om behandling av personuppgifter i det internationella registret.
Bestämmelserna om personuppgifter i följande paragrafer i brottsdatalagen (2018:000) gäller också vid sådan behandling:
1. 2 kap. 2 § om diarieföring och handläggning i vissa fall,
2. 2 kap. 3 § andra stycket om ändamålet med behandlingen,
3. 2 kap. 17 § om längsta tid som personuppgifter får behandlas,
4. 2 kap. 4 och 22 §§ om behandling för nya ändamål, och
5. 3 kap. 6 § om tillgången till personuppgifter.
I paragrafen anges vilka bestämmelser i lagen och i brottsdatalagen som gäller för behandling av uppgifter om juridiska personer.
I första stycket kompletteras uppräkningen med en hänvisning till den nya bestämmelsen om längsta tid för behandling av uppgifter i uppbördsärenden. Frågan behandlas i avsnitt 8.2.4.
Andra stycket är oförändrat.
2 kap.
1 § Personuppgifter får behandlas om det är nödvändigt för att utföra en arbetsuppgift i syfte att
1. förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet,
2. utreda eller lagföra brott,
3. verkställa straffrättsliga påföljder,
4. upprätthålla allmän ordning och säkerhet, eller
5. fullgöra förpliktelser som följer av internationella åtaganden.
Arbetsuppgiften ska framgå av en bindande unionsrättsakt eller av en lag, en förordning eller ett särskilt beslut i vilket regeringen uppdragit åt myndigheten att ansvara för en sådan uppgift.
Ds 2018:3 Författningskommentar
121
Paragrafen reglerar de tillåtna rättsliga grunderna för behandling av personuppgifter.
I första stycket finns en ny punkt, punkten 3, enligt vilken personuppgifter får behandlas för att utföra en arbetsuppgift i syfte att verkställa straffrättsliga påföljder. Ändringen, som behandlas i avsnitt 8.2.2, är en följd av att tillämpningsområdet för lagen nu omfattar personuppgiftsbehandling i syfte att verkställa straffrättsliga påföljder. Vad som avses med uttrycket verkställa straffrättsliga påföljder behandlas i kommentaren till 1 kap. 1 §. Punkterna 1 och 2 är oförändrade. Punkterna 4 och 5 ändras endast redaktionellt.
Andra stycket är oförändrat.
3 kap.
2 § Följande personuppgifter får göras gemensamt tillgängliga:
1. Uppgifter som kan antas ha samband med misstänkt brottslig verksamhet, om den misstänkta verksamheten
a) innefattar brott för vilket det är föreskrivet fängelse i ett år eller däröver, eller
b) sker systematiskt.
2. Uppgifter som behövs för övervakningen av en person som
a) kan antas komma att begå brott för vilket det är föreskrivet fängelse i två år eller däröver och
b) är allvarligt kriminellt belastad eller kan antas utgöra ett hot mot andras personliga säkerhet.
3. Uppgifter som förekommer i ett ärende om utredning av eller lagföring för brott.
4. Uppgifter som förekommer i ett ärende om uppbörd,
5. Uppgifter som förekommer i ett ärende om kontaktförbud eller om
personskydd.
6. Uppgifter som har rapporterats till Polismyndighetens ledningscen-
traler.
7. Uppgifter som behandlas i syfte att upprätthålla allmän ordning och
säkerhet.
8. Uppgifter som behandlas i syfte att fullgöra internationella åtagan-
den, om det krävs för att den aktuella förpliktelsen ska kunna fullgöras.
Dna-profiler får inte göras gemensamt tillgängliga. Att sådana uppgifter får behandlas i särskilda register följer av 5 kap.
Tillgången till uppgifter som görs gemensamt tillgängliga med stöd av första stycket 2 ska begränsas till särskilt angivna tjänstemän som har till
Författningskommentar
122
uppgift att arbeta med övervakningen. Information om att en person är föremål för övervakning får dock göras tillgänglig för andra.
I paragrafen anges vilka personuppgifter som får göras gemensamt tillgängliga.
I första stycket finns en ny punkt, punkten 4, som anger att uppgifter som förekommer i ett ärende om uppbörd får göras gemensamt tillgängliga. Det kan vara fråga om uppgifter om att ett bötesstraff dömts ut och med vilket belopp. Uppgifter om den brottsliga gärningen får inte behandlas i uppbördsärendet och därmed inte heller göras gemensamt tillgänglig. Frågan behandlas i avsnitt 8.2.3.
Punkterna 1–3 är oförändrade och punkterna 5–8 ändras endast
redaktionellt.
Andra och tredje styckena är oförändrade.
3 § Det ska framgå genom en särskild upplysning eller på något annat sätt om personuppgifter har gjorts gemensamt tillgängliga med stöd av 2 § första stycket 2 eller 6.
I paragrafen, som föreskriver att vissa gemensamt tillgängliga uppgifter ska förses med en särskild upplysning, ändras en hänvisning.
4 kap.
5 a § Personuppgifter i ett ärende om uppbörd får inte behandlas för ändamål
inom denna lags tillämpningsområde längre än fem år efter utgången av det kalenderår då domstolens avgörande fick laga kraft eller strafföreläggandet eller föreläggandet av ordningsbot godkändes. Personuppgifter som avser värdeförverkande eller företagsbot får dock behandlas i tio år.
Paragrafen, som är ny och behandlas i avsnitt 8.2.4, reglerar hur länge personuppgifter i ärenden om uppbörd får behandlas för ändamål inom lagens tillämpningsområde. Det är bara behandlingen av personuppgifter för sådana ändamål som inskränks, vilket innebär att uppgifterna får fortsätta att behandlas automatiserat för bl.a. arkivändamål efter de tidpunkter som anges i paragrafen.
Personuppgifterna i ett uppbördsärende får som längst behandlas till dess betalningsförpliktelsen som ärendet avser preskriberas. När det gäller bötesstraff och sådan särskild rättsverkan av brott som inte
Ds 2018:3 Författningskommentar
123
avser värdeförverkande eller företagsbot, t.ex. avgift enligt lagen (1994:419) om brottsofferfond, är den tiden fem år. Personuppgifter som avser värdeförverkande eller företagsbot får som längst behandlas tio år. Tiden räknas från det att domstolens avgörande fick laga kraft eller strafföreläggandet eller föreläggandet om ordningsbot godkändes. En förutsättning för att uppgifterna ska få fortsätta att behandlas är dock att de behövs för något eller några av lagens ändamål.
6 § Trots det som sägs i 2 kap. 17 § andra stycket brottsdatalagen (2018:000) får personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga med stöd av 3 kap. 2 § första stycket 1, 2 eller 5–8 som längst behandlas under den tid som anges i 7–10 §§.
I paragrafen ändras endast hänvisningar.
9 § Personuppgifter som behandlas med stöd av 3 kap. 2 § första stycket 5 får inte behandlas längre än ett år efter det att ärendet som uppgifterna behandlades i avslutades.
Personuppgifter som behandlas med stöd av 3 kap. 2 § första stycket 8 får inte behandlas längre än ett år efter utgången av det kalenderår då ären-
det som uppgifterna behandlades i avslutades.
I paragrafen ändras endast hänvisningar.
10 § Personuppgifter som behandlas med stöd av 3 kap. 2 § första stycket 6 eller 7 får inte behandlas längre än ett år efter utgången av det kalenderår då de behandlades automatiserat första gången.
I paragrafen ändras endast hänvisningar.
7 kap.
1 § Sanktionsavgift får tas ut av den personuppgiftsansvarige vid överträdelse av bestämmelserna i
1. 2 kap. 1 § om tillåtna rättsliga grunder för behandling av personuppgifter,
2. 3 kap. 3 och 4 §§ om särskilda upplysningar, eller
3. 4 kap. 2–4, 5 a eller 7–10 §, 5 kap. 7, 15, 16, 20, 22 eller 26 § eller 6 kap. 6 § om längsta tid som personuppgifter får behandlas.
Författningskommentar
124
Sanktionsavgiften ska vara minst 50 000 kronor och högst 20 000 000 kronor.
Paragrafen reglerar vid vilka överträdelser sanktionsavgift får tas ut av en personuppgiftsansvarig.
I första stycket punkten 3 läggs den nya bestämmelsen om längsta tid för behandling av personuppgifter i uppbördsärenden till i uppräkningen av vilka överträdelser som kan föranleda sanktionsavgift. Ändringen behandlas i avsnitt 8.2.4. Stycket är i övrigt oförändrat.
Andra stycket är oförändrat.
11.3. Förslaget till lag om ändring i Tullverkets brottsdatalag (2017:447)
1 kap.
1 § Denna lag gäller utöver brottsdatalagen (2018:000) när Tullverket i egenskap av behörig myndighet behandlar personuppgifter i syfte att bekämpa eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder.
I paragrafen anges lagens tillämpningsområde. Genom ändringen som behandlas i avsnitt 8.1, utökas tillämpningsområdet till att omfatta även personuppgiftsbehandling i syfte att verkställa straffrättsliga påföljder. Det är personuppgiftsbehandling vid uppbörd av böter enligt bötesverkställighetslagen (1979:189) som avses. Tullverket bedriver uppbördsverksamhet när myndigheten tar medel som betalats in till myndigheten som förskott på böter i anspråk för betalning av böterna. Annars är det Polismyndigheten som är uppbördsmyndighet.
4 § Bestämmelserna om personuppgifter i följande paragrafer gäller också vid behandling av uppgifter om juridiska personer:
1. 3 § om personuppgiftsansvar,
2. 2 kap. 1 § om tillåtna rättsliga grunder för behandling av personuppgifter,
3. 3 kap. 2 § om gemensamt tillgängliga uppgifter, och
4. 4 kap. 1–5, 6 a och 8–11 §§ om längsta tid som personuppgifter får behandlas.
Bestämmelserna om personuppgifter i följande paragrafer i brottsdatalagen (2018:000) gäller också vid sådan behandling:
Ds 2018:3 Författningskommentar
125
1. 2 kap. 2 § om diarieföring och handläggning i vissa fall,
2. 2 kap. 3 § andra stycket om ändamålet med behandlingen,
3. 2 kap. 17 § om längsta tid som personuppgifter får behandlas,
4. 2 kap. 4 och 22 §§ om behandling för nya ändamål, och
5. 3 kap. 6 § om tillgången till personuppgifter.
I paragrafen anges vilka bestämmelser i lagen och i brottsdatalagen som gäller för behandling av uppgifter om juridiska personer.
I första stycket kompletteras uppräkningen med en hänvisning till den nya bestämmelsen om längsta tid för behandling av uppgifter i uppbördsärenden. Frågan behandlas i avsnitt 8.2.4.
Andra stycket är oförändrat.
2 kap.
1 § Tullverket får behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att utföra en arbetsuppgift i syfte att
1. förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet,
2. utreda eller lagföra brott,
3. verkställa straffrättsliga påföljder, eller
4. fullgöra förpliktelser som följer av internationella åtaganden.
Arbetsuppgiften ska framgå av en bindande unionsrättsakt eller av en lag, en förordning eller ett särskilt beslut i vilket regeringen uppdragit åt myndigheten att ansvara för en sådan uppgift.
Paragrafen reglerar de tillåtna rättsliga grunderna för behandling av personuppgifter.
I första stycket finns en ny punkt, punkten 3, enligt vilken personuppgifter får behandlas för att utföra en arbetsuppgift i syfte att verkställa straffrättsliga påföljder. Ändringen, som behandlas i avsnitt 8.2.2, är en följd av att tillämpningsområdet för lagen nu omfattar personuppgiftsbehandling i syfte att verkställa straffrättsliga påföljder. Vad som avses med uttrycket verkställa straffrättsliga påföljder behandlas i kommentaren till 1 kap. 1 §. Punkten 1 är oförändrad. Punkterna 2 och 4 ändras endast redaktionellt.
Andra stycket är oförändrat.
Författningskommentar
126
3 kap.
2 § Följande personuppgifter får göras gemensamt tillgängliga:
1. Uppgifter som kan antas ha samband med misstänkt brottslig verksamhet, om den misstänkta verksamheten
a) innefattar brott för vilket det är föreskrivet fängelse i ett år eller däröver, eller
b) sker systematiskt.
2. Uppgifter som behövs för övervakningen av en person som
a) kan antas komma att begå brott för vilket det är föreskrivet fängelse i två år eller däröver, och
b) är allvarligt kriminellt belastad.
3. Uppgifter som förekommer i ett ärende om utredning av eller lagföring för brott.
4. Uppgifter som förekommer i ett ärende om uppbörd.
5. Uppgifter som har rapporterats till Tullverkets ledningscentraler.
6. Uppgifter som behandlas i syfte att fullgöra internationella åtagan-
den, om det krävs för att den aktuella förpliktelsen ska kunna fullgöras.
Personuppgifter från transportföretag som behandlas enligt 2 kap. 10 § första stycket får göras gemensamt tillgängliga endast om det behövs i ett enskilt fall.
Tillgången till uppgifter som görs gemensamt tillgängliga med stöd av första stycket 2 ska begränsas till särskilt angivna tjänstemän som har till uppgift att arbeta med övervakningen. Information om att en person är föremål för övervakning får dock göras tillgänglig för andra.
I paragrafen anges vilka personuppgifter som får göras gemensamt tillgängliga.
I första stycket finns en ny punkt, punkten 4, som anger att uppgifter som förekommer i ett ärende om uppbörd får göras gemensamt tillgängliga. Det kan vara fråga om uppgifter om att ett bötesstraff dömts ut och med vilket belopp. Uppgifter om den brottsliga gärningen får inte behandlas i uppbördsärendet och därmed inte heller göras gemensamt tillgängliga. Frågan behandlas i avsnitt 8.2.3.
Punkterna 1–3 är oförändrade och punkterna 5 och 6 ändras
endast redaktionellt.
Andra och tredje styckena är oförändrade.
Ds 2018:3 Författningskommentar
127
4 kap.
6 a § Personuppgifter i ett ärende om uppbörd får inte behandlas för ändamål inom denna lags tillämpningsområde längre än fem år efter utgången av det kalenderår då domstolens avgörande fick laga kraft eller strafföreläggandet eller föreläggandet av ordningsbot godkändes.
Paragrafen, som är ny och behandlas i avsnitt 8.2.4, reglerar hur länge personuppgifter i ärenden om uppbörd får behandlas för ändamål inom lagens tillämpningsområde. Det är bara behandlingen av personuppgifter för sådana ändamål som inskränks, vilket innebär att uppgifterna får fortsätta att behandlas automatiserat för bl.a. arkivändamål efter de tidpunkter som anges i paragrafen.
Personuppgifterna i ett uppbördsärende får som längst behandlas till dess betalningsförpliktelsen som ärendet avser preskriberas. Den längsta tiden för behandling är fem år och räknas från det att domstolens avgörande fick laga kraft eller strafföreläggandet eller föreläggandet om ordningsbot godkändes. En förutsättning för att uppgifterna ska få fortsätta att behandlas är dock att de behövs för något eller några av lagens ändamål.
7 § Trots det som sägs i 2 kap. 17 § andra stycket brottsdatalagen (2018:000) får personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga med stöd av 3 kap. 2 § första stycket 1, 2, 5 eller 6 som längst behandlas under den tid som anges i 8–11 §§.
I paragrafen ändras endast hänvisningar.
10 § Personuppgifter som behandlas med stöd av 3 kap. 2 § första stycket 5 får inte behandlas längre än ett år efter utgången av det kalenderår då de behandlades automatiserat första gången.
I paragrafen ändras endast en hänvisning.
11 § Personuppgifter som behandlas med stöd av 3 kap. 2 § första stycket 6 får inte behandlas längre än ett år efter utgången av det kalenderår då ärendet som uppgifterna behandlades i avslutades.
I paragrafen ändras endast en hänvisning.
Författningskommentar
128
5 kap.
1 § Sanktionsavgift får tas ut av den personuppgiftsansvarige vid överträdelse av bestämmelserna i
1. 2 kap. 1 § om tillåtna rättsliga grunder för behandling av personuppgifter,
2. 3 kap. 3 och 4 §§ om särskilda upplysningar, eller
3. 4 kap. 2–5, 6 a eller 8–11 § om längsta tid som personuppgifter får behandlas.
Sanktionsavgiften ska vara minst 50 000 kronor och högst 20 000 000 kronor.
Paragrafen reglerar vid vilka överträdelser sanktionsavgift får tas ut av en personuppgiftsansvarig.
I första stycket punkten 3 läggs den nya bestämmelsen om längsta tid för behandling av personuppgifter i uppbördsärenden till i uppräkningen av vilka överträdelser som kan föranleda sanktionsavgift. Ändringen behandlas i avsnitt 8.2.4. Stycket är i övrigt oförändrat.
Andra stycket är oförändrat.
Promemoria
2017-11-08 Ju2017/08368/LP
§ 551
Justitiedepartementet
Enheten för lagstiftning om allmän ordning och säkerhet och samhällets krisberedskap (L4)
Uppdrag att anpassa regleringen av personuppgiftsbehandlingen vid uppbörd av böter till EU:s dataskyddsreform
Bakgrund
Strafföreläggande får utfärdas av åklagare och förelägganden av ordningsbot av polisman, åklagare samt i vissa fall tulltjänsteman och kustbevakningstjänsteman, se 48 kap.1 och 20 §§rättegångsbalken. Ett föreläggande kan, såvitt nu är intressant, förutom böter även omfatta andra följder av brott, t.ex. sådan särskild rättsverkan av brott som innefattar betalningsskyldighet. Verkställighet av förelägganden i aktuella hänseenden ska i första hand ske genom uppbörd, dvs. frivillig betalning.
Enligt 3 § bötesverkställighetsförordningen (1979:197) är Polismyndigheten central uppbördsmyndighet. Förutom uppbörd av böter på grund av strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot ansvarar myndigheten för uppbörd av allmän domstols beslut om böter, viten och sådan särskild rättsverkan av brott som innefattar betalningsskyldighet.
Polismyndigheten behandlar personuppgifter i samband med uppbörden, exempelvis uppgifter om namn och adress samt om betalning och eventuella påminnelser. Den personuppgiftsbehandlingen regleras idag av två olika förordningar, förordningen (1997:902) om register över strafförelägganden samt förordningen (1997:903) om register över förelägganden av ordningsbot. I fråga om uppbörd av allmän domstols beslut om böter, viten och särskild rättsverkan av brott som innefattar
betalningsskyldighet för Polismyndigheten ett uppbördsregister med stöd av personuppgiftslagen (1998:204).
Förordningarna innehåller också bestämmelser om personuppgiftsbehandling vid den handläggning av ärenden om strafföreläggande och ordningsbot som sker hos Polismyndigheten och Tullverket.
En översyn har gjorts – Ds 2015:5 Uppbörd av böter
År 2014 fick en utredare i uppdrag att biträda Justitiedepartementet att se över regelverket kring personuppgiftsbehandlingen vid ärendehandläggning och uppbörd av böter. I promemorian Uppbörd av böter, Ds 2015:5, lämnade utredaren bl.a. förslag till en lag om register över uppbörd av böter. Syftet med den nya lagen var att göra det möjligt för Polismyndigheten att behandla personuppgifter på ett ändamålsenligt sätt i sin verksamhet med uppbörd av böter och andra betalningsförpliktelser enligt bötesverkställighetslagen (1979:189). Lagen skulle gälla utöver personuppgiftslagen. Vidare innehöll promemorian bl.a. förslag om ändringar och förtydliganden i vissa myndigheters registerförfattningar i syfte att åstadkomma ett tydligt rättsligt stöd för myndigheternas ärendehandläggning av strafförelägganden respektive föreläggande av ordningsbot. Författningsförslagen skulle ersätta bestämmelserna i förordningen om register över strafföreläggande och förordningen om register över föreläggande av ordningsbot. Promemorian har remitterats.
EU:s dataskyddsreform
Inom EU har det antagits en ny reglering av skyddet för enskilda vid behandling av personuppgifter. Den består av två rättsliga instrument, en förordning och ett direktiv.
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) börjar tillämpas den 25 maj 2018. Förordningen utgör en ny generell reglering för behandling av personuppgifter inom EU och kommer att ersätta dataskyddsdirektivet från år 1995 och personuppgiftslagen som
genomfört dataskyddsdirektivet i svensk rätt. Dataskyddsförordningen är direkt tillämplig i medlemsstaterna men både förutsätter och möjliggör kompletterande nationella bestämmelser i vissa avseenden.
Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut 2008/977/RIF ska vara genomfört i nationell rätt senast den 6 maj 2018. Personuppgiftsbehandling som faller under direktivets tillämpningsområde är undantagen från dataskyddsförordningens tillämpningsområde.
Med anledning av förordningen och direktivet pågår ett omfattande reformarbete för att anpassa svensk lagstiftning till det nya regelverket. Dataskyddsutredningen har i sitt betänkande lämnat förslag till en ny dataskyddslag (SOU 2017:39) som innehåller kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning på nationell nivå samt föreslagit att personuppgiftslagen upphävs.
Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv har i ett delbetänkande (SOU 2017:29) lämnat förslag till en ny ramlag för personuppgiftsbehandling på direktivets område, brottsdatalagen. I sitt slutbetänkande (SOU 2017:74) har utredningen lämnat förslag på anpassningar av de brottsbekämpande myndigheternas olika registerförfattningar.
Behovet av en utredning
Mot bakgrund av EU:s dataskyddsreform och det reformarbete som pågår för att anpassa svensk lagstiftning till det nya regelverket behöver de förslag som lämnades i Ds 2015:5 ses över.
Uppdraget
En utredare ges i uppdrag att biträda departementet med att se över de författningsförslag som lämnades i Ds 2015:5 och lämna förslag på de ändringar som behövs med anledning av EU:s dataskyddsreform.
Utredaren ska beakta de synpunkter som remissinstanserna lämnat på förslagen i promemorian, samt inhämta ytterligare upplysningar från berörda myndigheter i den utsträckning som bedöms lämplig. Utredaren ska också hålla sig informerad om och vid behov beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet och i utredningsväsendet.
Utredaren är fri att ta upp och lämna förslag i närliggande frågor som är relevanta för uppdraget.
Utredaren ska analysera och redovisa förslagens ekonomiska konsekvenser. Om kostnader bedöms uppkomma ska ett finansieringsförslag lämnas. Utredaren ska också redovisa förslagens konsekvenser för den personliga integriteten samt för brottsbekämpningen och övrig berörd verksamhet.
Uppdraget ska redovisas senast den 15 februari 2018.