SOU 2004:114
Vissa tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågor
Delbetänkande av Tryck- och yttrandefrihetsberedningen
Stockholm 2004
Vissa tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågor
Internationellt rättsligt bistånd, brottskatalogen, målhandläggningsfrågor m.m.
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se
Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.
Broschyren kan beställas hos: Information Rosenbad Regeringskansliet 103 33 Stockholm Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 www.regeringen.se/propositioner/sou/pdf/remiss.pdf
Tryckt av Edita Norstedts Tryckeri AB Stockholm 2004
ISBN 91-38-22248-5 ISSN 0375-250X
Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet Thomas Bodström
Regeringen beslutade den 30 april 2003 att tillkalla en beredning med uppgift att följa utvecklingen på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området samt att utreda och lämna förslag till lösningar av olika problem på detta område.
Den 30 april 2003 förordnade chefen för Justitiedepartementet justitierådet Göran Regner att, fr.o.m. samma dag, som ordförande ingå i en beredning på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Den 24 september 2003 förordnade chefen för Justitiedepartementet professorn Hans-Gunnar Axberger, nuvarande rättschefen Cecilia Bergman, verksjuristen Martin Brinnen, hovrättsassessorn Kerstin Bröms Lumpus, kanslirådet Lena Carlsson, nuvarande jur.kand. Anna Maria Dermark, nuvarande jur. kand. Gunhild Frylén, direktören Per Hultengård, departementssekreteraren Pia Kjellander, kanslirådet Magnus Larsson, byråchefen Håkan Rustand, ämnesrådet Jan Stålhandske, nuvarande rådmannen Helen Svensson, kanslichefen Bertil Wennberg, nuvarande Riksåklagaren Fredrik Wersäll och förbundsjuristen Olle Wilöf att, fr.o.m. samma dag, som experter biträda beredningen. Den 6 oktober 2003 förordnade chefen för Justitiedepartementet riksdagsledamöterna Nils Fredrik Aurelius, Gustav Fridolin, Kenth Högström, Kerstin Lundgren och Ingvar Svensson, f.d. riksdagsledamoten Kenneth Kvist och fil.dr., f.d. chefredaktören Jörgen Ullenhag att, fr.o.m. samma dag, ingå i en samrådsgrupp till beredningen. Genom beslut den 4 mars 2004 entledigades Cecilia Bergman fr.o.m. samma dag. Den 29 april 2004 entledigades Magnus Larsson och samma dag förordnades rättssakkunniga Helena Forsaeus att som expert biträda beredningen, båda besluten med verkan fr.o.m. den 3 maj 2004. Den 15 juli 2004 ersattes Fredrik Wersäll av överåklagaren Lena Moore. Den 29 september 2004 entledigades Helen Svensson från sitt uppdrag som expert, med verkan fr.o.m. den 1 oktober 2004.
Som sekreterare åt beredningen har hovrättsassessorn Katarina Rikte tjänstgjort.
Beredningen har antagit namnet Tryck- och yttrandefrihetsberedningen (Ju 2003:04).
Beredningen överlämnar härmed sitt delbetänkande Vissa tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågor. Internationellt rättsligt bistånd, brottskatalogen, målhandläggningsfrågor m.m.
Beredningen har ansett det vara viktigt att redovisa uppfattningen hos deltagarna i den parlamentariska samrådsgruppen och experterna i den mån denna avviker från beredningens. Beträffande frågan om internationellt rättsligt bistånd har särskilda meningsyttringar framförts. Till detta delbetänkande fogas därför särskilda yttranden av deltagarna i samrådsgruppen Nils Fredrik Aurelius (m), Jörgen Ullenhag (fp) och Kerstin Lundgren (c) samt experten Per Hultengård, av deltagarna i samrådsgruppen Kenth Högström (s), Gustav Fridolin (mp) och Kenneth Kvist (v), av experten Gunhild Frylén samt av experten Lena Moore. Deltagaren i samrådsgruppen Ingvar Svensson (kd) delar beredningens uppfattning även i fråga om internationellt rättsligt bistånd.
Beredningen fortsätter nu sitt arbete med bl.a. frågan om en mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten.
Stockholm den 17 november 2004
Göran Regner
/Katarina Rikte
5
Innehåll
Förkortningar..................................................................... 11
Sammanfattning ................................................................ 13
Summary .......................................................................... 27
Författningsförslag ............................................................. 43
1 Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen.......... 43
2 Förslag till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen........ 46
3 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden ............................................................... 52
Uppdraget och dess genomförande ...................................... 53
1 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området ökas?............................................................ 57
1.1 Inledning................................................................................... 58
1.2 Kort om det yttrandefrihetsrättsliga systemet....................... 60 1.2.1 Inledning..................................................................... 60 1.2.2 De tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna.................................................................. 61 1.2.2.1 Etableringsfrihet .......................................................... 61 1.2.2.2 Förbud mot censur och hindrande åtgärder ................ 62 1.2.2.3 Ensamansvar med meddelarskydd.............................. 63 1.2.2.4 Särskild brottskatalog m.m.......................................... 65
Innehåll SOU 2004:114
6
1.2.2.5 Särskild rättegångsordning m.m. .................................66 1.2.3 Närmare om förutsättningarna för TF:s och YGL:s tillämplighet ....................................................67 1.2.3.1 Formella krav ..............................................................67 1.2.3.2 Materiella krav.............................................................70
1.3 Grundlagsskyddets avgränsning i förhållande till andra länder ........................................................................................72 1.3.1 Allmänt om reglerna för medier med utländsk anknytning ..................................................................72 1.3.1.1 TF ................................................................................72 1.3.1.2 YGL .............................................................................74 1.3.2 Grundlagsskyddets tillämplighet i fråga om annan än svensk medborgare .....................................76
1.4 Sveriges åtaganden att lämna internationellt rättsligt bistånd.......................................................................................78 1.4.1 Lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål ...........................................................79 1.4.2 Utlämning för brott från Sverige...............................82 1.4.2.1 Överlämnande från Sverige enligt en europeisk
arresteringsorder...........................................................82
1.4.2.2 Utlämningslagen ..........................................................84 1.4.2.3 Nordiska utlämningslagen ...........................................87 1.4.3 Verkställighet av utländsk dom i Sverige ..................88 1.4.3.1 Brottmål .......................................................................88 1.4.3.2 Tvistemål .....................................................................90 1.4.4 Övrigt rättsligt bistånd...............................................93 1.4.4.1 Lagföringslagen ............................................................93 1.4.4.2 Bevisupptagningslagen .................................................93 1.4.4.3 Bevisupptagningsförordningen.....................................94 1.4.4.4 Bevisupptagning åt vissa internationella organ ...........95 1.4.4.5 Internationellt brottsutredande samarbete...................96 1.4.5 Utvecklingen inom EU ..............................................96
1.5 Hur stort är problemet?...........................................................98 1.5.1 Inledning .....................................................................98 1.5.2 Ärenden där frågan om avslag på begäran om internationellt rättsligt bistånd med hänvisning till TF eller YGL har aktualiserats ...........................100 1.5.2.1 Ärenden enligt lagen (2000:562) om inter-
nationell rättslig hjälp i brottmål ...............................100
Innehåll
7
1.5.2.2 Ärenden enligt tidigare gällande lagstiftning ............. 116 1.5.2.3 Ett ärende angående verkställighet av utländsk dom............................................................................ 118 1.5.3 Särskilt om vit makt-miljön..................................... 120 1.5.4 Internationell utblick ............................................... 122 1.5.4.1 Kort om skyddet för yttrandefriheten i några andra länder .............................................................. 122 1.5.4.2 Skyddet för yttrandefriheten enligt Europakonventionen ............................................................. 132
1.6 Överväganden ........................................................................ 134 1.6.1 Utgångspunkter ....................................................... 134 1.6.2 När gäller de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna? .............................................................. 140 1.6.2.1 Formella krav ............................................................ 141 1.6.2.2 Betydelsen av olika grad av anknytning till
Sverige i fråga om gärningsort och den misstänktes person......................................................................... 141
1.6.2.3 Materiella krav .......................................................... 150 1.6.3 Bör någon åtgärd vidtas?.......................................... 153 1.6.4 Bör alla tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principer ges samma tyngd i detta sammanhang? ..... 155 1.6.5 Beredningens förslag ................................................ 158 1.6.6 Justitiekanslerns roll i fråga om internationellt rättsligt bistånd......................................................... 171
2 Översyn av brottskatalogen ........................................ 175
2.1 Inledning................................................................................. 175
2.2 Allmänt om tryck- och yttrandefrihetsbrotten ................... 178 2.2.1 Reglerna i TF och YGL............................................ 178 2.2.2 MGU:s ståndpunkt .................................................. 181
2.3 Överväganden ........................................................................ 182 2.3.1 Inledning ................................................................... 182 2.3.2 Överväganden angående brotten............................. 187 2.3.2.1 Tryckfrihetsbrott av beredskapsliknande karaktär .... 188 2.3.2.2 Tryckfrihetsbrott angående hemliga uppgifter ........... 200 2.3.2.3 Tryckfrihetsbrott mot andra allmänna intressen ....... 206 2.3.2.4 Tryckfrihetsbrott mot enskild .................................... 220 2.3.3 Sammanfattning och avslutande kommentar ......... 227
Innehåll SOU 2004:114
8
3 Ursprungsuppgifter för tekniska upptagningar som framställts utomlands ............................................... 229
3.1 Inledning .................................................................................229
3.2 Gällande regler........................................................................230
3.3 MGU:s förslag........................................................................233
3.4 EG-fördragets förbud mot kvantitativa importrestriktioner m.m. ..................................................................236
3.5 Överväganden.........................................................................243
4 Gemensam handläggning av tryck- och yttrandefrihetsmål ................................................................ 251
4.1 Inledning .................................................................................251
4.2 Närmare om problemet .........................................................252
4.3 Överväganden.........................................................................255
5 Vissa tillämpningsproblem ......................................... 263
5.1 Print on demand-framställning av tekniska upptagningar utan ursprungsuppgifter ........................................................263 5.1.1 Inledning ...................................................................263 5.1.2 YGL:s tillämplighet ..................................................264 5.1.2.1 Regler och förarbeten m.m. ........................................265 5.1.2.2 HD:s avgöranden ......................................................268 5.1.2.3 Överväganden ...........................................................274 5.1.3 Vissa följdproblem....................................................280 5.1.3.1 Inledning....................................................................280 5.1.3.2 Kort om tryck- och yttrandefrihetsprocessen ..............281 5.1.3.3 Överväganden ...........................................................283
5.2 Ny spridning av en teknisk upptagning genom offentlig visning eller uppspelning........................................................299 5.2.1 Problemet ..................................................................299 5.2.2 Överväganden ...........................................................299
5.3 Förbudet mot transportvägran i 6 kap. 4 § TF och 3 kap. 10 § YGL.................................................................................302
Innehåll
9
5.3.1 Problemet.................................................................. 303 5.3.2 Bestämmelserna och deras förarbeten..................... 304 5.3.3 JK:s beslut ................................................................. 307 5.3.4 Trafikanstalters befordringsskyldighet m.m. ......... 309 5.3.4.1 Posten......................................................................... 310 5.3.4.2 Järnväg ...................................................................... 314 5.3.4.3 Yrkesmässig biltrafik.................................................. 315 5.3.5 Överväganden........................................................... 316
5.4 Regeln om webbsändningar i 1 kap. 6 § YGL ...................... 321
6 Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar ........................................................... 327
6.1 Inledning................................................................................. 327
6.2 Kostnadsberäkningar ............................................................. 328
6.3 Övriga konsekvensbeskrivningar.......................................... 330
7 Författningskommentar ............................................. 331
7.1 Förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen .... 331
7.2 Förslaget till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen... 336
7.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden.................................................. 339
Särskilda yttranden .......................................................... 341
Bilagor
1 Tryck- och yttrandefrihetsberedningens direktiv................ 351
2 JK:s skrivelse till Justitiedepartementet av den 18 februari 2003 ”En stående beredning med uppgift bl.a. att följa den mediala och tekniska utvecklingen på tryck- och yttrandefrihetsområdet; uppgifter”, Justitiedepartementets dnr Ju2003/2080 ....................................................... 363
3 Litteraturförteckning............................................................. 371
11
Förkortningar
a. anförd, anförda
a.a. anfört arbete
art. artikel
bet. betänkande
BrB brottsbalken
dir. direktiv
dnr diarienummer
Ds departementsstencil
EG Europeiska gemenskapen
Europakonventionen Europeiska konventionen (4 novem-
ber 1950) om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna
HD Högsta domstolen
JK Justitiekanslern
JO Justitieombudsmannen
KU konstitutionsutskottet
Förkortningar SOU 2004:114
12
MGU Mediegrundlagsutredningen
MK Mediekommittén
MMU Massmedieutredningen
OSEK Offentlighets- och sekretesskom-
mittén
p. punkt
PO Allmänhetens pressombudsman
PON Pressens Opinionsnämnd
prop. proposition
RF regeringsformen
rskr. riksdagens skrivelser
SOU statens offentliga utredningar
tillämpningslagen lagen (1991:1559) med föreskrifter på
tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden
YFU Yttrandefrihetsutredningen
13
Sammanfattning
1 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området ökas?
Inledning
Det detaljerade grundlagsskyddet för yttrandefriheten i TF och YGL är unikt internationellt sett. Sverige har i flera fall fått avböja att lämna internationellt rättsligt bistånd på grund av att det begärda biståndet har stått i strid med någon av de grundlagsfästa tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna. Bland dessa ingår ett straff- och skadeståndsrättsligt ensamansvar för vissa angivna tryck- och yttrandefrihetsbrott (den s.k. brottskatalogen), en principiell rätt att lämna och anskaffa uppgifter för publicering (meddelar- och anskaffarfrihet) och en särskild rättegångsordning när ansvar skall utkrävas för tryck- och yttrandefrihetsbrott. Det ingår i beredningens uppdrag att överväga om möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området bör ökas.
Hur stort är problemet?
Det finns inte underlag för någon säker uppfattning om i hur många fall lämnande av internationellt rättsligt bistånd från Sveriges sida har hindrats av TF och YGL eller vilka effekter detta haft på Sveriges relationer till andra länder. Det är emellertid klart att Sverige i sju fall under de senaste åren har avslagit framställningar om internationellt rättsligt bistånd med anledning av TF eller YGL. Troligen har så skett även i tidigare fall. Det står också klart att det i Sverige finns en s.k. vit makt-miljö som producerar cd-skivor och annat material som kan falla under TF eller YGL, att miljön har
Sammanfattning SOU 2004:114
14
internationella kontakter och att de svenska producenterna av vit makt-musik på skiva under 1990-talet blev bland de marknadsledande i världen.
Utgångspunkter
Lämnande av internationellt rättsligt bistånd måste anses otillåtet enligt grundlagarna i de fall det begärda biståndet kan anses vara ett led i ett ingripande mot missbruk av den tryck- eller yttrandefrihet som grundlagarna skyddar och ingripandet strider mot någon regel i grundlagarna som kan anses gälla för yttrandet. När åtgärder mot den misstänkte gärningsmannen är uteslutna med hänsyn till TF och YGL är även åtgärder mot t.ex. målsägande och vittnen som kan anses utgöra led i ett ingripande mot gärningsmannen uteslutna.
När gäller de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna?
En grundläggande förutsättning för att en konflikt skall uppkomma mellan en begäran om internationellt rättsligt bistånd och en tryck- eller yttrandefrihetsrättslig princip är att denna princip kan anses gälla för det relevanta yttrandet. För att en sådan princip skall gälla krävs att yttrandet faller in under grundlagarnas formella, territoriella och materiella tillämplighet, dvs. att yttrandet uppfyller grundlagarnas formella, territoriella och materiella krav. Om något av kraven inte är uppfyllt är inte TF eller YGL tillämplig och grundlagarna utgör då inte heller något hinder mot att rättsligt bistånd lämnas.
För att de formella kraven skall vara uppfyllda krävs att medierna är tekniskt beskaffade på det sätt som anges i grundlagarna. I fråga om skrift krävs bl.a. att den är framställd i tryckpress eller genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande, och en databas skall vara ordnad så att endast den som driver verksamheten kan ändra dess innehåll.
Om det är fråga om ett medium som tekniskt är beskaffat på det sätt som anges i grundlagarna ställs också vissa ytterligare krav för att mediet skall falla in under grundlagarnas formella tillämpningsområde. I fråga om skrift som framställts genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande krävs t.ex. också bl.a. att den mångfaldigats eller avses mångfaldigas och att den lämnats
SOU 2004:114 Sammanfattning
15
ut eller avses lämnas ut till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets. Detsamma gäller för teknisk upptagning som sprids eller avses spridas genom utlämnande av exemplar (och således inte genom offentlig uppspelning).
De territoriella kraven innebär följande. När det handlande som föranleder begäran om internationellt rättsligt bistånd, t.ex. lämnande av uppgifter för publicering, sker här i landet föreligger inga särskilda problem att avgöra om grundlagsskydd gäller eller inte utan detta kan utläsas direkt ur TF och YGL. Utfallet blir olika beroende på om mediet ges ut här eller inte; om mediet inte ges ut här gäller endast skydd (i form av förbud mot censur och hindrande åtgärder) för framställning (t.ex. tryckning) som sker här och (inskränkt) meddelar- och anskaffarfrihet, om mediet ges ut här gäller i princip fullt grundlagsskydd, men detta varierar något beroende på bl.a. var mediet framställs.
När det handlande som föranleder begäran om rättsligt bistånd, sker utomlands gäller grundlagsskydd om mediet ges ut här, oavsett personens anknytning till Sverige. Grundlagsskydd gäller då i den omfattning som anges i TF och YGL för ett medium av det slag det är fråga om som utges här. Om mediet inte ges ut här gäller inget annat grundlagsskydd än skydd för framställningsprocessen (eftersom bestämmelserna i 13 kap. 6 § andra stycket TF och 10 kap. 2 § YGL om skydd för meddelare till medier som inte ges ut här för sin tillämplighet kräver att uppgiftslämnandet sker här).
De materiella kraven innebär följande. Om ett brott faller utanför det materiella tillämpningsområdet är grundlagarna inte tillämpliga och de utgör då inget hinder mot att Sverige bifaller en begäran om internationellt rättsligt bistånd. Om ett brott faller inom det materiella tillämpningsområdet men inte upptas i brottskatalogen eller bland de brott som är straffbara för meddelare eller anskaffare är det inte straffbart inom grundlagarnas tillämpningsområde utan är straffritt och Sverige kan då inte lämna internationellt rättsligt bistånd i fråga om ett sådant brott när grundlagarna är tillämpliga. Gränsen för grundlagarnas materiella tillämpningsområde är inte helt klar.
Brott som klart faller utanför det materiella tillämpningsområdet är barnpornografibrott, bedrägeri, oredligt förfarande, svindleri, förfalskning och koppleri. Även brott rörande upphovsmäns rättigheter, brott mot förbud mot vissa kommersiella annonser, brott mot förbud mot offentliggörande av kreditupplysning och brott
Sammanfattning SOU 2004:114
16
rörande tillvägagångssättet för anskaffande av uppgifter faller utanför det materiella tillämpningsområdet.
De brott som upptas i brottskatalogen faller naturligtvis klart inom det materiella tillämpningsområdet. Beredningen anser att även följande andra brott faller inom grundlagarnas materiella tillämpningsområde: grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning, visst fall av sjö- eller luftfartssabotage, visst fall av flygplatssabotage, förgripelse mot tjänsteman, otillbörligt verkande vid röstning, hot mot förman, förförelse av ungdom, bestickning och tjänstefel. Även följande gärningar som i vissa andra länder utgör brott får anses falla in under TF:s och YGL:s materiella tillämpningsområde: skildring av s.k. djursex, hädelse, förnekelse av förintelsen och brott mot privatlivets fred.
Brottskatalogen har ett krav på straffbarhet också enligt vanlig lag. Kravet får anses avse svensk lag, dvs. brottsbalken. Detta krav samt principen om särskild rättegångsordning med dess krav på medverkan av JK och jury innebär att rättsligt bistånd som avser ingripande på grund av ett brott enligt utländsk lag som motsvarar ett brott enligt den svenska brottskatalogen aldrig kan lämnas enligt gällande rätt när TF eller YGL är tillämplig. Detsamma gäller i fråga om meddelar- och anskaffarbrott, brott som består i otillåtet offentliggörande samt brott mot någon av de bestämmelser som avses i 1 kap. 8–9 §§ TF om bl.a. upphovsrätt och motsvarande bestämmelser i YGL eftersom det också i dessa fall på motsvarande sätt hänvisas till svensk lag.
Bör någon åtgärd vidtas?
Det kan visserligen inte anses klarlagt att det praktiska behovet av en ökning av möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området är framträdande men rättsläget när det gäller möjligheterna att lämna sådant bistånd inom området kan knappast anses helt klart utan olika uppfattningar är tänkbara och har förts fram. Det ökande internationella rättsliga samarbetet kan också väntas resultera i allt flera ärenden om internationellt rättsligt bistånd. Det är därför angeläget att klarlägga rättsläget i fråga om möjlighet att lämna sådant bistånd. Detta bör ske genom införande i grundlagarna av en regel om lämnande av internationellt rättsligt bistånd.
SOU 2004:114 Sammanfattning
17
Bör alla tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principer ges samma tyngd i detta sammanhang?
I fråga om nu gällande rätt har beredningen intagit ståndpunkten att alla tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principer har samma tyngd och att därför lämnande av internationellt rättsligt bistånd måste anses otillåtet enligt grundlagarna i de fall det begärda biståndet kan anses vara ett led i ett ingripande mot missbruk av den tryck- eller yttrandefrihet som grundlagarna skyddar och ingripandet strider mot någon regel i grundlagarna som kan anses gälla för yttrandet. Beredningen anser att man i syfte att öka möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd på tryck- och yttrandefrihetens område emellertid bör kunna acceptera vissa avvikelser från principen om särskild rättegångsordning. Man bör också kunna acceptera att avkall görs på kravet enligt principen om särskild brottskatalog att en gärning skall vara straffsanktionerad i svensk lag, om den gärning som utgör brott mot utländsk lag motsvarar ett brott enligt TF eller YGL.
Beredningens förslag
En ny regel om internationellt rättsligt bistånd skall införas i 14 kap. TF och en hänvisning till den skall tas in i 11 kap. YGL. Reglerna innebär att internationellt rättsligt bistånd i vissa fall kan lämnas när TF eller YGL är tillämplig på det yttrande eller meddelande/anskaffande som ligger till grund för begäran. Bistånd kan då lämnas beträffande en gärning som utgör brott mot utländsk lag och som motsvarar ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott eller ett meddelar- eller anskaffarbrott. Biståndet kan lämnas utan hinder av att den speciella svenska processordningen enligt TF och YGL med JK och jury inte används i rättegången i det begärande landet. Bistånd kan också lämnas i fråga om en gärning som utgör brott mot utländsk lag och som motsvarar ett brott mot någon av de bestämmelser som avses i 1 kap. 8 och 9 §§ TF om bl.a. upphovsrätt. JK skall alltid yttra sig innan bistånd får lämnas och i fråga om politiska brott får bistånd lämnas endast efter medgivande av regeringen. En prövning måste alltid göras av om den tillämpade processordningen är godtagbar. Processordningen måste i vart fall uppfylla Europakonventionens krav för att rättsligt bistånd skall kunna lämnas.
Sammanfattning SOU 2004:114
18
Ett tillägg skall göras till 13 kap. 6 § andra stycket TF och 10 kap. 2 § YGL för att det skall stå klart att en förutsättning för att skyddet för meddelande och anskaffande till medier som inte ges ut här skall gälla enligt dessa lagrum är att meddelandet eller anskaffandet skedde här. Genom ett sådant tillägg blir det klarlagt att internationellt rättsligt bistånd kan lämnas när det är fråga om meddelande eller anskaffande till medier som inte ges ut här om meddelandet eller anskaffandet skedde utomlands.
2 Översyn av brottskatalogen
Den 1 januari 2003 utökades brottskatalogen i TF – med verkan även för YGL – med fyra nya brott; olaga hot, hot mot tjänsteman, övergrepp i rättssak och brott mot medborgerlig frihet. Brottskatalogen i TF upptar efter utvidgningen 18 brott. Det ingår i Tryck- och yttrandefrihetsberedningens uppdrag att göra en översyn av brottskatalogen.
Beredningen tolkar sitt uppdrag i denna del så att den skall överväga om något av de brott som ingick i brottskatalogen i dess lydelse före utvidgningen 2003 bör utmönstras. Beredningen utgår från att avsikten inte varit att något brott skall behandlas på det sätt som skedde med barnpornografibrottet, dvs. utdefinieras från grundlagarnas tillämpningsområde så att brottet kommer att falla under bestämmelser i vanlig lag när det begås i grundlagsskyddade medier. Beredningen utgår alltså från att om något brott skall utmönstras ur brottskatalogen skall det därefter vara straffritt om det begås i ett grundlagsskyddat medium.
Det är inte ett självändamål att brottskatalogen skall vara kort utan strävan måste vara att den skall uppta de gärningar som det finns skäl att straffbelägga som tryck- och yttrandefrihetsbrott.
Beredningen har funnit att inget brott nu bör utmönstras ur brottskatalogen. Skälen till detta är följande. 1) Tryckfrihetsbrott av beredskapsliknande karaktär (högförräderi, krigsanstiftan, uppror, landsförräderi, landssvek, landsskadlig vårdslöshet och ryktesspridning till fara för rikets säkerhet)
Brotten kan visserligen förefalla inaktuella vid lugna förhållanden men kan ha betydelse i orostider. De utgör en slags beredskapslagstiftning avsedd att få effekt i orostider då man väl kan tänka sig att gärningsmannen skulle använda grundlagsskyddade medier för att
SOU 2004:114 Sammanfattning
19
nå sitt uppsåt. Att flera av brotten upptagits bland de undantagsfall då förutom den ensamansvarige även meddelaren kan straffas visar att lagstiftaren hittills sett mycket allvarligt på dessa brott. Om brotten utmönstras blir de straffria om de begås i grundlagsskyddade medier. Vad som bör övervägas är om dessa brott kan ges en klarare avgränsning i brottsbalken.
2) Tryckfrihetsbrott angående hemliga uppgifter (spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslöshet med hemlig uppgift)
Kriminaliseringen av dessa gärningar har betydelse för värnet av rikets säkerhet. Att två av brotten tagits upp bland de undantagsfall då förutom den ensamansvarige även meddelaren kan straffas visar att lagstiftaren hittills sett mycket allvarligt på dessa brott. Om brotten utmönstras blir avslöjande av hemliga uppgifter av betydelse för rikets säkerhet straffritt om det sker i grundlagsskyddade medier.
3) Tryckfrihetsbrott mot andra allmänna intressen (uppvigling, hets mot folkgrupp och olaga våldsskildring)
Det bör även i framtiden vara möjligt att straffa den som i grundlagsskyddade medier uppmanar eller söker förleda allmänheten att begå brott, svika medborgerlig skyldighet eller vara ohörsam mot myndighet, dvs. gör sig skyldig till uppvigling. Reglerna för handläggning av tryck- och yttrandefrihetsmål med JK, jury och instruktionen säkerställer en tillämpning av uppviglingsbestämmelsen som inte hotar yttrandefriheten. Det bör övervägas om brottet kan ges en klarare avgränsning i brottsbalken.
Det bör även i framtiden vara möjligt att bestraffa hets mot folkgrupp och olaga våldsskildring som begås i grundlagsskyddade medier.
4) Tryckfrihetsbrott mot enskild (förtal och förolämpning)
Förtal är det vanligaste tryck- och yttrandefrihetsbrottet. Europakonventionen kräver att det finns ett lagskydd mot kränkning av den enskildes privat- och familjeliv. Det bör även i framtiden vara möjligt att bestraffa förtal som begås i grundlagsskyddade medier.
Sammanfattning SOU 2004:114
20
Det är visserligen svårt att tänka sig fall där ett yttrande i ett grundlagsskyddat medium riktar sig till den berörde på det sätt som krävs för att förolämpning skall föreligga. Mot bakgrund av Europakonventionens krav på skydd för den enskildes privat- och familjeliv och utvidgningen av grundlagsskyddet till att omfatta nya former av datorkommunikation kan det emellertid finnas behov av att kunna hänföra integritetskränkningar som inte utgör förtal under förolämpningsbestämmelsen.
3 Ursprungsuppgifter för tekniska upptagningar som framställts utomlands
Enligt YGL skall tekniska upptagningar förses med uppgifter om vem som låtit framställa upptagningen samt om när, var och av vem upptagningen framställts. Skyldigheten, som bl.a. har betydelse för möjligheten att spåra någon som kan hållas ansvarig för yttrandefrihetsbrott i upptagningarna, åvilar den som framställer dem.
Motsvarande skyldighet gäller också för upptagningar som framställts utomlands. För sådana upptagningar skall det som sägs om den som låtit framställa upptagningen (producenten) gälla för importören. Sådana upptagningar skall alltså förses med bl.a. uppgift om vem som är importör. Skyldigheten att förse upptagningarna med denna uppgift åvilar emellertid inte importören utan framställaren (den som framställer exemplaren). I fråga om importerade upptagningar finns emellertid framställaren utomlands och är alltså knappast åtkomlig för svenska myndigheter.
MGU föreslog att regleringen av ursprungsuppgifter för tekniska upptagningar som framställts utomlands skulle ersättas med nya bestämmelser som ålade importören att förse upptagningarna med uppgifter om vem som här lämnade ut dem för spridning och när de fördes in i landet. Regeringen ansåg emellertid att det var oklart hur förslaget förhöll sig till EG-fördragets förbud mot kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan.
Tryck- och yttrandefrihetsberedningen skall mot den ovan angivna bakgrunden föreslå en lämplig lösning på problemet med ursprungsuppgifter för utomlands framställda tekniska upptagningar.
Beredningen anser att det är möjligt att EG-domstolen skulle bedöma MGU:s förslag till reglering som en åtgärd med motsvarande verkan men att det i så fall måste anses som ett tillåtet undantagsfall eftersom syftet med regleringen är att vi skall kunna upprätt-
SOU 2004:114 Sammanfattning
21
hålla vårt grundlagsfästa skydd för yttrandefriheten och kunna beivra yttrandefrihetsbrott. Dessa skäl måste anses minst lika tvingande som de skäl EG-domstolen godtagit i andra sammanhang. Undantaget går inte heller längre än vad som behövs. Beredningen anser alltså att den av MGU föreslagna lösningen inte står i strid med EG-rättens förbud mot kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan.
Beredningen har inte kunnat finna någon annan lösning på problemet med ursprungsuppgifter för utomlands framställda tekniska upptagningar. Den av MGU föreslagna lösningen bör därför genomföras.
Lösningen innebär följande. Bestämmelserna i 3 kap. 13 § YGL om ursprungsuppgifter skall inte gälla för tekniska upptagningar som framställts utomlands och lämnats ut för spridning i Sverige. I stället införs i 10 kap 3 § YGL en särskild regel om ursprungsuppgifter på sådana upptagningar. Enligt den nya regeln skall upptagningarna förses med uppgifter om vem som här i landet lämnat ut dem för spridning och när exemplaren förts in i landet. Skyldigheten åvilar importören. I 4 kap. 2 § tillämpningslagen införs en särskild regel om att skyldigheten att sätta ut uppgifter på importerade upptagningar skall fullgöras på samma sätt som när det gäller upptagningar som framställts här om det är möjligt. Annars får skyldigheten fullgöras genom att uppgifterna anbringas på fodral, omslag eller liknande föremål.
4 Gemensam handläggning av tryck- och yttrandefrihetsmål
Sedan den 1 januari 2003 gäller att mål rörande tryckfrihetsbrott och yttrandefrihetsbrott som har samband med varandra kan tas upp av någon av de tingsrätter som är rätt domstol. Detsamma gäller för tryck- eller yttrandefrihetsmål som rör enskilt anspråk på grund av sådana brott samt mål där talan enbart förs om konfiskation av en tryckt skrift eller teknisk upptagning. Målen skall handläggas i en rättegång om inte synnerliga skäl talar emot det.
I Tryck- och yttrandefrihetsberedningens uppdrag ingår att överväga om det bör införas en möjlighet för Högsta domstolen att på begäran av part eller domstol besluta att förena sådana mål som är anhängiga vid olika domstolar till gemensam handläggning vid en domstol.
Sammanfattning SOU 2004:114
22
Beredningen anser att det ligger ett värde i en lokal bedömning av tryck- och yttrandefrihetsmål. En enkät har också visat att antalet fall där tillämpning av en regel av nu aktuellt slag skulle aktualiseras är litet. De processekonomiska vinster som kan göras är också små. Med hänsyn till detta har beredningen stannat för att en sådan regel inte bör införas.
Beredningen anser att länssammanslagningarna gör det motiverat att se över förordningen om behörighet för vissa tingsrätter att ta upp tryck- och yttrandefrihetsmål. Beredningen påpekar också att det pågående arbetet med ändring av tingsrättsorganisationen i Stockholms län inte får innebära att det blir oklart vilken domstol som i fortsättningen är tryck- och yttrandefrihetsdomstol.
5 Vissa tillämpningsproblem
Print on demand-framställning av tekniska upptagningar utan ursprungsuppgifter
Det är ofta svårt att avgöra om YGL är tillämplig på tekniska upptagningar som framställts genom print on demand (framställning av enstaka exemplar på beställning) eftersom upptagningarna oftast saknar föreskrivna ursprungsuppgifter och det inte heller framgår av ett påträffat exemplar om det ingår i en upplaga eller inte.
En eventuell ändring av de grundläggande förutsättningarna för YGL:s tillämplighet på tekniska upptagningar är en alltför stor fråga för att nu övervägas som en möjlig lösning på problemen. Den frågan kommer att behandlas i det fortsatta arbetet i samband med frågan om ett mer teknikoberoende grundlagsskydd för yttrandefriheten. Beredningen begränsar sig till att redovisa sin uppfattning om vad som enligt nuvarande lagstiftning och praxis gäller i fråga om förutsättningar för att YGL skall vara tillämplig på tekniska upptagningar utan ursprungsuppgifter.
Av förbudet mot censur följer att grundlagsskyddet gäller redan under framställningsprocessen. Det är därför inte endast den styrkta spridningen som är avgörande för frågan om grundlagsskydd föreligger.
YGL är tillämplig på tekniska upptagningar utan ursprungsuppgifter som framställs genom print on demand-verksamhet endast under förutsättning att beställningar inkommit eller kan förutses inkomma i sådan omfattning att en upplaga om minst ett tiotal
SOU 2004:114 Sammanfattning
23
likadana exemplar framställs eller avses framställas under en tid av högst omkring en månad. När det ännu inte har beställts eller framställts ett tillräckligt antal upptagningar när frågan om grundlagsskydd uppkommer bör utgångspunkten vara att upptagningarna inte faller in under grundlagsskyddet eftersom print on demandverksamhet innebär att upptagningar framställs endast på beställning. För att grundlagsskydd då skall anses gälla bör det framgå att förhållandena är sådana att det kan förväntas inkomma minst ett tiotal beställningar inom en tid av högst omkring en månad. Den framställare som vill vara säker på grundlagsskydd bör framställa en tillräcklig upplaga när beställningar börjar inkomma. Enbart den omständigheten att en teknisk upptagning annonserats ut till försäljning medför inte att den faller in under YGL.
Vissa följdproblem
En följd av att frågan om YGL:s tillämplighet är svår att avgöra och kan kräva omfattande bevisning är att talan i tryck- eller yttrandefrihetsmål kan bli avvisad efter flera års processande och att det i vissa fall kan vara oklart under avsevärd tid om JK eller allmän åklagare är behörig.
Beredningen anser inte att problemen kan lösas genom en regel om att den tilltalade skall vara tvungen att senast under den förberedande behandlingen invända att YGL inte är tillämplig för att få den frågan prövad och inte heller genom en regel om att t.ex. HD skulle kunna fatta ett bindande beslut i frågan. Sådana lösningar skulle nämligen innebära att om det först efter den förberedande behandlingen av målet eller det bindande beslutet blev klart för domstolen att YGL inte var tillämplig skulle domstolen ändå vara tvungen att felaktigt handlägga målet som ett yttrandefrihetsmål med bl.a. jury och kanske även vid fel forum. Detta skulle kunna vara till nackdel för den tilltalade eftersom särskilda ansvarsregler utan krav på vanligt uppsåt gäller i yttrandefrihetsmål. En skyldighet för den tilltalade att invända skulle också innebära att frågan om grundlagsskydd kunde besvaras på olika sätt i olika mål beträffande ett och samma medium på grund av att de tilltalade agerat olika.
Regler om en parallell behörighet för JK att utreda och väcka talan samtidigt mot samma person för både tryck- eller yttrandefrihetsbrott och motsvarande brottsbalksbrott skulle innebära att
Sammanfattning SOU 2004:114
24
ansvarsfrågan skulle kunna avgöras snabbare än i dag. Enligt beredningens mening är det emellertid inte klart att problemen är så stora att det finns skäl att göra ett redan komplicerat rättsområde än mera komplicerat genom införande av regler om parallell behörighet. Beredningen avstår därför från att lägga fram något förslag om detta.
För att lindra effekterna av de svårigheter som föreligger skulle man också kunna överväga att införa en preskriptionsregel som skulle innebära att delfående av åtal för tryck- eller yttrandefrihetsbrott skulle utgöra preskriptionsavbrott gentemot den tilltalade även beträffande motsvarande brottsbalksbrott. Regeln skulle kunna utformas så att den också täcker det omvända fallet, dvs. att delfående av åtal för brottsbalksbrott skulle utgöra preskriptionsavbrott gentemot den tilltalade även beträffande motsvarande tryck- eller yttrandefrihetsbrott. Det måste dock noteras att en klar nackdel med en sådan regel är att den innebär att ansvarsfrågan kan förbli oavgjord under obestämd tid. Beredningen anser att det inte är tillräckligt motiverat att införa en sådan preskriptionsregel.
Allmän åklagare har rätt att vidta de åtgärder som krävs för att han skall kunna bedöma om det finns skäl att anta att grundlagsskydd gäller. Så snart han kommer fram till att det finns sådana skäl bör han överlämna ärendet till JK för prövning. Detta behöver inte slås fast i en särskild regel.
Ny spridning av en teknisk upptagning genom offentlig visning/uppspelning
Det är endast offentlig visning/uppspelning av tekniska upptagningar för vilka preskription av yttrandefrihetsbrott redan har inträtt enligt YGL som behandlas. Beredningen anser det klart att spridning genom offentlig visning eller uppspelning av en teknisk upptagning för vilken preskription av yttrandefrihetsbrott redan har inträtt skall betraktas på samma sätt som spridning genom utlämnande av exemplar av en sådan “preskriberad upptagning”, dvs. spridningen skall inte anses som ett nytt yttrandefrihetsbrott utan skall vara straffri. Anledningen till detta är att skyddet enligt YGL är knutet till vissa medier – radio- och TV-sändningar, databaser och tekniska upptagningar – och att offentlig visning eller uppspelning av en teknisk upptagning inte är ett medium utan ett spridningssätt. Ny spridning av en “preskriberad upptagning” är straffri.
SOU 2004:114 Sammanfattning
25
Förbudet mot transportvägran i 6 kap. 4 § TF och 3 kap. 10 § YGL
Denna fråga aktualiserades vid 2002 års val då Posten AB inte distribuerade visst valmaterial till hushållen. Grundlagsreglernas förbud mot transportvägran gäller endast i den mån det föreligger en offentligrättslig skyldighet att befordra skrifter eller tekniska upptagningar enligt bestämmelser utanför grundlagarna. Posten AB:s skyldighet i dag att se till att alla i landet kan få adresserade försändelser befordrade är mera omfattande än den skyldighet som ålåg statens postverk vid TF:s ikraftträdande. De sammantagna möjligheterna att nå en stor krets mottagare med ett likalydande budskap är också betydligt större nu än omkring år 1947–49. De ändrade förhållandena innebär att en transportvägran i dag inte skulle få lika genomgripande effekter som vid tiden för TF:s tillkomst. Beredningens slutsats är att det inte finns anledning att nu föreslå någon ändring i grundlagsbestämmelserna om förbud mot transportvägran. Det finns skäl att i annat sammanhang överväga en särreglering av skyldigheten att befordra oadresserat valmaterial och liknande.
Regeln om webbsändningar i 1 kap. 6 § YGL
Beredningen föreslår att lydelsen av YGL:s regel om webbsändningar i 1 kap. 6 § första stycket andra meningen skall justeras så att det klargörs dels att det som faller in under regeln – och som också varit avsett – är tillhandahållande till allmänheten på särskild begäran av webbsändningar som består i direktsändningar eller uppspelningar av tidigare inspelningar som startar på tider som sändaren bestämmer, dels att bl.a. omodererade chatsidor faller utanför regeln. I databasregeln skall en ändring göras som undantar de webbsändningar som faller in under 1 kap. 6 § första stycket andra meningen YGL från databasregelns tillämpningsområde.
27
Summary
1 Should the powers to provide international legal assistance within the field of freedom of the press and freedom of expression be increased?
Introduction
The detailed constitutional protection for freedom of expression contained in the Swedish Freedom of the Press Act (Tryckfrihetsförordningen – TF) and the Fundamental Law on Freedom of Expression (Yttrandefrihetsgrundlagen – YGL) is unique from the international perspective. In several cases, Sweden has had to decline the provision of international legal assistance because the assistance required would have violated one of the legal principles of freedom of the press and freedom of expression established by the constitution. Such principles include, among other things: the provision of an exclusive penal and tortious liability for certain individuals in specified freedom of the press and freedom of expression offences (the so-called ‘list of freedom of the press offences’); a right in principle to provide and obtain information for publication (communication and procurement right); and a special trial procedure when liability is alleged for freedom of the press and freedom of expression offences. It is part of the Committee’s terms of reference to deliberate on whether the powers to provide international legal assistance within the field of freedom of the press and freedom of expression should be increased.
How great is the problem?
There is no documentary base providing any accurate information about the number of cases where the provision of international legal assistance on the part of Sweden has been impeded by TF and
Summary SOU 2004:114
28
YGL or what effects this has had on Sweden’s international relations with other countries. However, it is clear that Sweden has in seven cases in recent years rejected requests for international legal assistance owing to TF or YGL. This has probably also occurred in previous cases. It is also clear that in Sweden there is a so-called ‘white-power environment’ that produces CD discs and other material that may be subject to TF or YGL, that this environment has international contacts and that the Swedish producers of whitepower music on disc were among the world leaders during the 1990s.
Points of departure
The provision of international legal assistance must be deemed to be unlawful according to the constitution in those cases where the assistance requested may be deemed to constitute a step aiming at intervention against abuse of the constitutionally protected freedom of the press and freedom of expression and the intervention violates one of the rules contained in the constitutional laws that may be deemed to apply for the statement/utterance. When measures against the suspected perpetrator are excluded owing to TF or YGL, measures against, for instance, the aggrieved party and witnesses that may be deemed to constitute intervention against the perpetrator are also excluded.
When do the principles of freedom of the press and freedom of expression apply?
A fundamental precondition for a conflict to arise between a request for international legal assistance and a legal principle of freedom of the press or freedom of expression is that such principle may be deemed to apply to the statement/utterance in question. For such a principle to apply, it is required that the statement/utterance falls within the ambit of the formal, territorial and material scope of the constitutional laws, that is to say that the statement/utterance satisfies the formal, territorial and material requirements of the constitutional laws. If any of these prerequisites are not satisfied, TF or YGL do not apply and the constitutional laws consequently do not present an impediment to the provision of legal assistance.
Summary
29
In order for the formal requirements to be satisfied, it is required that the media is of the technical nature referred to in the constitutional laws. As regards written material, it is required among other things that it is produced with a printing press or through stencilling, photocopying or similar technical means, and a database should be arranged so that only those who run the operation can alter its content.
If the matter relates to a medium, the technical nature of which is as referred to in the constitutional laws, certain further requirements are imposed for the media to fall within the formal scope of the constitutional laws. For instance, as regards written material that is produced through stencilling, photocopying or similar technical means, it is also required among other things that it is reproduced or is intended to be reproduced and that it has been disseminated or is intended to be disseminated to others than those who are within a small, private group. The same also applies to technical recordings that are disseminated or are intended to be disseminated through the release of copies (and thus not through public playing/showing).
The territorial requirement entails the following. Where the act that has given cause for the request for legal assistance, for example the provision of information for publication, has occurred in Sweden, there is no special problem in determining whether the constitutional protection applies. This can be discerned directly from TF and YGL. The outcome depends upon whether the media is released in Sweden: if the media is not released in Sweden, protection only applies (in the form of the prohibition against censorship and impeding measures) for production (e.g. printing) that occurs in Sweden and for (restricted) communication and procurement freedom; if the media is released in Sweden, complete constitutional protection basically applies, but this varies somewhat depending upon among other things where the media was produced.
When the act that has given cause for the request for legal assistance occurred abroad, constitutional protection applies if the media is released in Sweden, regardless of the person’s link with Sweden. Constitutional protection then applies to the extent prescribed by TF and YGL for a medium of the kind involved that is released in Sweden. If the media is not released in Sweden, no other constitutional protection applies than the protection for the production process (as the provisions contained in Chapter 13, Article 6, second paragraph TF and Chapter 10, Article 2 YGL on the
Summary SOU 2004:114
30
protection of communication for media that is not released in Sweden require, in order to be applicable, that the provision of the information takes place in Sweden).
The material requirements entail the following. If an offence falls outside the material scope of application, the constitutional laws do not apply and in that case they do not constitute an impediment to Sweden granting a request for international legal assistance. If an offence falls within the material scope of application but is not included in the list of freedom of the press offences or among the offences that are punishable for communication or procurement, it is not punishable within the scope of application of the constitutional laws, but is excluded from liability, and Sweden can in that case not provide international legal assistance regarding such an offence when the constitutional laws are applicable. The ambit of the material scope of application is not entirely clear.
Offences that clearly fall outside the material scope of application include child pornography offences, fraud, dishonest conduct, swindling, falsification offences and procuring. Even offences concerning the rights of originators, offences against the prohibition of certain commercial advertisements, offences against the prohibition of publication of credit information and offences concerning the methods for the procurement of information fall outside the material scope of application.
Of course, the offences that are included in the list of freedom of the press offences clearly fall within the material scope of application. The Committee considers that even the following other offences fall within the material scope of application of the constitutional laws: grave violation of integrity and grave violation of women’s integrity, certain cases of maritime or air traffic sabotage, certain cases of airport sabotage, outrageous conduct towards a public servant, improper activity at election, threat against a superior, seduction of youth, bribery and misuse of office. The following acts, which in certain other countries constitute offences, may also be deemed to fall within the material scope of application of TF and YGL: depiction of so-called bestiality, heresy, denial of the holocaust and offences violating the integrity of private life.
The list of freedom of the press offences has a requirement of double criminality, i.e. that it is also punishable according to ordinary law. This requirement may be deemed to relate to Swedish law, i.e. the Swedish Penal Code. This requirement, together with the principle of special trial procedure, with its requirements for the
Summary
31
participation of the Chancellor of Justice (JK) and a jury, means that legal assistance relating to intervention owing to an offence according to a foreign law corresponding to an offence within the Swedish list of freedom of the press offences can never be provided according to current Swedish law when TF or YGL applies. The same applies regarding matters of communication and procurement offences, offences that comprise unlawful publication together with offences against any of the provisions referred to in Chapter 1, Sections 8 to 9 TF, concerning among other things copyright and corresponding provisions in the YGL, because in these cases reference is made in a corresponding way to Swedish law.
Should any measure be implemented?
It cannot actually be deemed to have been established that there is any pronounced practical need to increase powers to provide international legal assistance within the field of freedom of the press and freedom of expression, but the legal situation regarding powers to provide such assistance within the area can hardly be deemed to be entirely clear and indeed various opinions are conceivable and have been advanced. Increasing international cooperation may also be expected to result in increasing numbers of matters concerning international legal assistance. It is therefore important to clarify the legal situation regarding powers to provide such assistance. This should be done through the introduction into the constitution of a rule on the provision of international legal assistance.
Should all freedom of the press and freedom of expression principles be afforded the same weight in this context?
As regards current law, the Committee has adopted the position that all freedom of the press and freedom of expression principles are of the same weight and, consequently, that the provision of international legal assistance must be deemed unlawful according to the constitutional law in those cases where the assistance requested may be deemed to constitute a step aiming at intervention against abuse of the constitutionally protected freedom of the press and freedom of expression and the intervention violates one of the rules contained in the constitutional laws that may be deemed to
Summary SOU 2004:114
32
apply for the statement/utterance. However, the Committee considers that with the aim of increasing powers to provide international legal assistance in the field of freedom of the press and freedom of expression, some deviations from the principle for a special trial procedure may be accepted. It should also be possible to accept a relaxation of the requirement according to the principle of a special list of freedom of the press offences that an act should be punishable according to Swedish law, providing that the act constituting the offence in foreign law corresponds to an offence according to TF or YGL.
The Committee’s proposal
A new rule on international legal assistance should be introduced into Chapter 14 TF and a reference to this included in Chapter 11 YGL. These rules mean that international legal assistance may be provided in certain cases where TF or YGL are applicable to the statement/utterance or communication/procurement that forms the basis of the request. The assistance can then be provided regarding an act that constitutes an offence against foreign law if a corresponding act is liable as a freedom of the press or freedom of expression offence or a communication or procurement offence. The assistance can be provided although the procedural rules for the trial in the applicant country will not correspond to the special Swedish procedural rules according to TF or YGL, with JK and jury. Assistance can also be provided on matters concerning an act that constitutes an offence against a foreign law corresponding to an act constituting an offence against one of the provisions referred to in Chapter 1, Sections 8 and 9 TF concerning inter alia copyright. JK should always make a statement of views before assistance may be provided, and in matters of political offences the assistance may only be provided with the consent of the Government. A review must always be conducted of whether the procedural rules applied are acceptable. The procedural rules must, in any event, satisfy the requirements of the European Convention for it to be possible to provide legal assistance.
A supplement should be made to Chapter 13, Section 6, second paragraph TF and Chapter 10, Section 2 YGL in order to make it clear that a precondition for the protection for communication and procurement of media that is not released in Sweden to apply
Summary
33
according to these statutory provisions is that the communication or procurement took place in Sweden. Through such a supplement, it will be made clear that international legal assistance can be provided in relation to a matter involving the communication or procurement for media that is not released in Sweden, provided the communication or procurement took place abroad.
2 Review of list of offences
On 1 January 2003, the list of the freedom of the press offences contained in TF was extended – with an impact also on YGL – for four new offences; unlawful threat, threat to public servant, interference in a judicial matter and civil liberties offences. The list of offences contained in TF includes 18 offences after this extension. The terms of reference of the Freedom of the Press and Freedom of Expression Committee include conducting a review of the list of offences.
The Committee interprets its terms of reference in this respect to mean that it should deliberate on whether some of the offences included in the list of offences prior to the extension in 2003 should be deleted. The Committee proceed on the basis that it is not intended that any offence should be dealt with in the way that the child pornography offence was dealt with, i.e. be excluded from the scope of the application of the constitutional laws by redefinition so that the offence would fall under the provisions of an ordinary law statute when it is committed within media protected by the constitution. Consequently, the Committee proceeds on the basis that if any offence is to be deleted from the list of offences, it should thereafter be excluded from liability if it is committed within a constitutionally protected media.
It is not a purpose in itself that the list of offences should be short. The aim must be that it should include those acts that there is reason to penalise as freedom of the press and freedom of expression offences.
The Committee considers that no offence should now be deleted from the list of offences. The reasons for this are the following.
Summary SOU 2004:114
34
1) Freedom of the press offences in the nature of wartime offences and the like (high treason, instigating war, sedition, treason, treachery, negligence harmful to the country and spreading rumours endangering the security of the Realm)
These offences may indeed appear to be irrelevant under peaceful conditions, but may be of importance in adverse times. They constitute a legislation passed in view of wartime conditions and the like intended to have effect in adverse times when it is quite conceivable that perpetrators would use media protected by constitutional law to achieve their aims. The fact that several offences have been included in the excepted cases, when, besides the individual person responsible, the communicator may also be punished, indicate that the legislator to date has viewed these offences very seriously. If the offences are deleted, they will be excluded from liability if they are committed within media protected by constitutional law. What should be deliberated upon is whether these offences can be more clearly defined in the Penal Code.
2) Freedom of the press offences regarding secret information (espionage, unauthorised dealing with secret information and negligence with secret information)
The criminalisation of these acts is important for the protection of national security. The fact that two offences have been included in the cases exempted when, besides the individual responsible, the communicator may also be punished, indicates that the legislator to date has viewed these offences very seriously. If the offences are deleted, the disclosure of secret information of importance to national security would be excluded from liability if it occurs within media protected by constitutional laws.
3) Freedom of the press offences towards other public interests (inciting unlawful behaviour, agitation against a national or ethnic group and unlawful depiction of violence)
It should also be possible in the future to punish those who within media protected by constitutional law incite or try to deceive the public into committing offences, neglect their civic duties or
Summary
35
disrespect public authority, i.e. commit incitement of unlawful behaviour. The rules for the processing of freedom of the press and freedom of information cases with the JK, jury and the instruction to rather acquit than convict ensure that the incitement of unlawful behaviour provision is applied without threatening the freedom of expression. It should be considered whether this offence can be more clearly defined in the Penal Code.
It should also be possible in the future to punish agitation against for example a national or ethnic group and unlawful depiction of violence that is committed within media protected by constitutional law.
4) Freedom of the press offences against individuals (defamation and insulting behaviour)
Defamation is the most common freedom of the press and freedom of expression offence. The European Convention requires that legal protection is provided against violation of an individual’s private and family life. It should also be possible in the future to punish defamation committed within media protected by constitutional law.
It is actually difficult to contemplate cases where a statement/utterance within media protected by constitutional law is directed to the party affected in the manner required for insulting behaviour to exist. However, set against the background of the requirements of the European Convention for protection of an individual’s private and family life and the extension of the constitutional law protection to cover new forms of computer communication, there may be a need to be able to refer violations of integrity that do not constitute defamation under the insulting behaviour provision.
3 Information about origin for technical recordings produced abroad
According to YGL, technical recordings shall be furnished with details of who has commissioned the production of the recording and also regarding when, where and by whom the recording is produced. This obligation, which among other things is important for the opportunity to trace someone who can be held responsible
Summary SOU 2004:114
36
for a freedom of expression offence in the recordings, rests with the party who produced the copies.
A corresponding obligation also applies to recordings that are produced abroad. For such recordings, the provisions applicable to the person who commissions the production of the recording (the producer) apply to the importer. Such recordings shall thus be furnished with inter alia details of who the importer is. However, the obligation to furnish the recordings with this information does not rest with the importer but the person who produces the copies. However, as regards imported recordings, the person who produces the copies is located abroad and is thus hardly accessible to the Swedish authorities.
MGU (Freedom of Expression Law Commision – Mediegrundlagsutredningen SOU 2002:28) proposed that the regulation of details of origin for technical recordings that are produced abroad should be replaced by a new provision, which require the importer to furnish the recordings with details of who has released them for dissemination and when they were brought into the county. However, the Government considered that it was unclear how the proposal related to the prohibition contained in the EC Treaty against quantitative import restrictions and measures having corresponding effect.
The Freedom of the Press and Freedom of Expression Committee shall, set against the background of that stated above, propose an appropriate solution to the problem with details of origin for technical recordings produced abroad.
The Committee considers that it is possible that the European Court of Justice (ECJ) should assess MGU’s proposal for regulation as a measure with corresponding effect but that in this case it must be deemed to be a permitted exceptional case as the purpose with the regulation is that we should be able to maintain our protection of freedom of expression laid down in constitutional law and be able to prosecute freedom of expression offences. These reasons must be deemed to be at least equally compelling as those reasons that the ECJ has accepted in other contexts. Nor does the exemption go further than necessary. The Committee thus considers that the solution proposed by MGU does not violate the EC law prohibition on quantitative import restrictions and measures having corresponding effect.
The Committee has not been able to find any other solution to the problem with details of origin for technical recordings produced
Summary
37
abroad. Consequently, the solution proposed by MGU should be implemented.
This solution entails the following. The provisions contained in Chapter 3, Section 13 YGL on details of origin shall not apply to technical recordings that are produced abroad and released for dissemination in Sweden. Instead, a special rule on details of origin for such recordings shall be introduced in Chapter 10, Section 3 YGL. According to the new rule, the recording should be furnished with details of who, here in Sweden, has released them for dissemination and when the copy was brought into Sweden. This obligation is imposed on the importer. A special rule shall be introduced in Chapter 4, Section 2 of the Implementation Act whereby the obligation to show details on imported recordings shall, whenever possible, be conducted in the same way as in relation to recordings produced in Sweden. Otherwise the obligation shall be satisfied by the details being affixed to a cover, sleeve or similar object.
4 Joint processing of freedom of the press and freedom of expression cases
Since 1 January 2003, cases concerning freedom of the press and freedom of expression offences that are related with each other can be entertained by any of the district courts that is a competent court. The same also applies for freedom of the press or freedom of expression cases relating to private claims owing to such offences and also for cases where the action is brought exclusively for the confiscation of printed material or technical recordings. The cases shall be processed as one action unless there are extraordinary reasons for not doing so.
The terms of reference of the Freedom of the Press and Freedom of Expression Committee include deliberating on whether powers should be introduced for the Supreme Court, upon the request of a party or a court, to decide to consolidate for joint processing at one court such cases as are pending at different courts.
The Committee considers that there is value in having a local assessment of freedom of the press and freedom of expression cases. A questionnaire has also shown that there have only been a few cases where the application of a rule of the kind now in question could apply. The procedural economic gains that may be made are
Summary SOU 2004:114
38
also small. Having regard to this, the Committee has accepted that such a rule should not be introduced.
The Committee considers that the merger of counties gives cause to review the Ordinance on the competence of certain district courts to entertain freedom of the press and freedom of expression cases. The Committee also points out that the ongoing work with altering the district court structure in the County of Stockholm may not be allowed to entail it becoming unclear which court in the future will be the freedom of the press and freedom of expression court.
5 Certain problems in application
Print-on-demand production of technical recordings without details of origin
It is often difficult to determine whether YGL applies to technical recordings that are produced by print-on-demand (production of individual copies on order), as these recordings usually do not have the prescribed details of origin and nor is it indicated by a copy found whether it is part of an edition or not.
A possible amendment of the fundamental preconditions for the application of YGL to technical recordings is far too great an issue to be deliberated on now as a possible solution to these problems. The issue will be dealt with in the future work in conjunction with the question of ensuring a more technology independent constitutional law protection for freedom of expression. The Committee limits itself to reporting its view on what, according to the current legislation and practice, applies regarding the preconditions for YGL to become applicable to technical recordings without details of origin.
It follows from the prohibition against censorship that the constitutional law protection applies already during the production process. Consequently, it is not only the verified dissemination that determines the issue of the existence of constitutional law protection.
YGL applies to technical recordings without details of origin that are produced by print-on-demand operations, subject only to the precondition that the orders are received or can be expected to be received to such an extent that an edition comprising at least some ten identical copies are produced or are intended to be produced during a period of about one month at the most. When a sufficient
Summary
39
number of recordings have not yet been ordered or produced when the issue of constitutional law protection arises, the starting point should be that the recordings do not fall within the ambit of the constitutional law protection as print-on-demand operations only involve recordings being produced on order. For constitutional law protection to then apply, it should be indicated that the circumstances are such that it can be expected that at least some ten orders will be received within a period of one month at the most. A producer who wishes to be sure of constitutional law protection should produce a sufficient edition when orders start to be received. The mere fact that a technical recording has been advertised for sale does not mean that it falls within the ambit of YGL.
Certain consequential problems
One consequence of the issue of the scope of YGL being difficult to determine and may require extensive evidence is that actions in freedom of the press and freedom of expression cases may be dismissed following several years of proceedings and that in some cases it may be unclear for a considerable time whether JK or a public prosecutor is competent.
The Committee considers that these problems cannot be resolved either by a rule providing that the accused shall be compelled to no later than during the preparatory stage of the proceedings challenge the application of YGL in order to have that issue considered or by a rule providing that, for example, the Supreme Court should be able to make a binding decision on the matter. One practical implication of such solutions would be that if it only became clear to the court that YGL was not applicable following the preparatory stage of the proceedings in the case or the binding decision, the court would nevertheless be compelled to erroneously entertain the case as a freedom of expression case with among other things a jury and perhaps also at the wrong forum. This could possibly be to the disadvantage of the accused as special rules of responsibility without requirements for ordinary intent apply in freedom of expression cases. An obligation for the accused to present a challenge would also mean that the issue of constitutional protection could be answered in different ways in separate cases regarding one and the same medium owing to the accused persons acting differently.
Summary SOU 2004:114
40
Rules on a parallel competence for JK to investigate and bring an action at the same time against the same person for both a freedom of the press or freedom of expression offence and corresponding Penal Code offence would mean that the issue of liability could possibly be determined more rapidly than today. However, in the opinion of the Committee, it is not clear that the problem is so great that there is reason to make an already complicated field of law even more complicated by introducing rules on parallel competence. The Committee therefore refrains from presenting any proposal regarding this.
In order to ameliorate the effects of the difficulties that exist, one might possibly deliberate upon the introduction of a time limitation rule whereby the service of prosecution papers for freedom of the press and freedom of expression cases would constitute in relation to the accused a suspension of the limitation period restriction as regards a corresponding Penal Code offence. This rule could possibly be formulated so that it also covers the reverse situation, i.e. that the service of prosecution for a Penal Code offence would also in relation to the accused suspend the limitation period regarding the corresponding freedom of the press and freedom of expression offence. However, it must be noted that a manifest disadvantage with such a rule is that it would entail the issue of liability remaining undetermined for an indefinite period. The Committee considers that there is not sufficient justification to introduce such a rule on time limitations.
A public prosecutor is entitled to implement those measures required to enable him to assess whether there is reason to assume that constitutional law protection exists. As soon as he concludes that there are such reasons, he should hand the matter over to JK for consideration. This does not need to be laid down in a special rule.
New dissemination of a technical recording by public playing /showing
It is only public playing/showing of technical recordings for which the time limit of freedom of expression offences have already occurred according to YGL that are dealt with. The Committee considers that it is clear that the dissemination by public playing or showing of a technical recording for which the time limit for a freedom of expression offence has already elapsed shall be regarded in the same
Summary
41
way as dissemination by the release of copies of such a ‘time-barred recording’, i.e. the dissemination shall not be deemed to be a new freedom of expression offence but shall be excluded from liability. The reason for this is that the protection according to YGL is linked to certain media – radio and television broadcasts, databases and technical recordings – and that public playing or showing of a technical recording is not a ‘medium’ but a ‘means’ of dissemination. New dissemination of a ‘time-barred recording’ is excluded from liability.
The prohibition of refusal to forward written material and technical recordings contained in Chapter 6, Section 4 TF and Chapter 3, Section 10 YGL
This became a pertinent issue in conjunction with the 2002 election, when Posten AB did not distribute certain election material to households. The constitutional law rule prohibiting refusal to forward only applies to the extent that there is a public law obligation to convey written material or technical recordings according to provisions outside the constitutional laws. Posten AB’s obligation today to ensure that everyone in Sweden can have addressed dispatches conveyed is more extensive than the obligation which the Government Postal Agency had at the time of TF’s entry into force (1950). The overall opportunities to reach a large group of recipients with the same communication is also significantly greater now than around 1947 to 1949. These changed circumstances mean that a refusal to forward today would not have such extensive effects as at the time TF was passed. The conclusion of the Committee is that there is no cause now to propose any amendment of the constitutional law provisions concerning prohibition of refusal to forward. There are reasons in another context to deliberate upon a special regulation of the obligation to convey unaddressed election material and the like.
The rule on web transmissions contained in Chapter 1, Section 6 YGL
The Committee proposes that the wording of YGL’s rule on web transmissions contained in Chapter 1, Section 6, first paragraph, second sentence should be adjusted so that it is clarified first that
Summary SOU 2004:114
42
what is encompassed by the rule – and what was thus intended – is the provision to the public on special request of web transmissions that comprise direct broadcast or playing of previous recordings that start at times that the sender decides, second that among other things unmoderated chatrooms fall outside the rule. An amendment should also be made to the database rule, which exempts from the scope of the database rule web transmissions falling within the ambit of Chapter 1, Section 6, first paragraph, second sentence YGL.
43
Författningsförslag
1 Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen
Härigenom föreskrivs i fråga om tryckfrihetsförordningen
1
dels att 13 kap. 6 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 14 kap. 4 §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
13 kap.
6 §
I fråga om skrift som trycks utom riket och som utges här men som inte huvudsakligen är avsedd för spridning inom riket och för vilken inte heller utgivningsbevis finns gäller bestämmelserna i 1 kap. 1 § tredje och fjärde styckena angående meddelande och anskaffande av uppgifter och underrättelser för offentliggörande om inte
1. meddelandet eller anskaffandet innefattar brott mot rikets säkerhet;
2. meddelandet innefattar utlämnande eller tillhandahållande som avses i 7 kap. 3 § första stycket 2;
3. meddelandet utgör uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt. Första stycket tillämpas också i fråga om en skrift som inte ges ut i Sverige, oavsett om skriften trycks här eller utomlands. Härvid jämställs med den som lämnar meddelande för offentlig-
Första stycket tillämpas också i fråga om en skrift som inte ges ut i Sverige, beträffande meddelande och anskaffande här i landet, oavsett om skriften trycks här eller utomlands. Härvid jäm-
1
Tryckfrihetsförordningen omtryckt 2002:908
Författningsförslag SOU 2004:114
44
görande den som på annat sätt medverkar till framställning i periodisk skrift såsom författare eller annan upphovsman.
Är meddelandet eller anskaffandet straffbart enligt vad som följer av första och andra styckena, gäller vad som är föreskrivet därom. Mål angående ansvar eller enskilt anspråk på grund av brott som nu sagts skall handläggas som tryckfrihetsmål, när inte 12 kap. 1 § andra stycket tredje meningen har motsvarande tillämpning. I fråga om rätt till anonymitet för meddelaren gäller vad som är föreskrivet i 3 kap.; bestämmelsen i 3 § 3 skall dock omfatta även annat brott mot rikets säkerhet än som där avses.
ställs med den som lämnar meddelande för offentliggörande den som på annat sätt medverkar till framställning i periodisk skrift såsom författare eller annan upphovsman.
Är meddelandet eller anskaffandet straffbart enligt vad som följer av första och andra styckena, gäller vad som är föreskrivet därom. Mål angående ansvar eller enskilt anspråk på grund av brott som nu sagts skall handläggas som tryckfrihetsmål, när inte 12 kap. 1 § andra stycket tredje meningen har motsvarande tillämpning. I fråga om rätt till anonymitet för meddelaren gäller vad som är föreskrivet i 3 kap.; bestämmelsen i 3 § andra stycket 3 skall dock omfatta även annat brott mot rikets säkerhet än som där avses.
14 kap.
4 §
2
Vid prövning av en begäran om internationellt rättsligt bistånd skall med lag eller brott som avses i 1 kap. 8 och 9 §§, 7 kap. 3 –5 §§ samt 13 kap. 6 § jämställas motsvarande bestämmelse eller gärning i det land som begäran kommer från. Sådant rättsligt bistånd får lämnas för beivrande av brott eller utkrävande av ersättning även i annan ordning än som anges i 9 och 12 kap. Exemplar av
2
Tidigare 14 kap. 4 § upphävd genom 1976:955.
SOU 2004:114 Författningsförslag
45
tryckt skrift, vilket skäligen kan antas äga betydelse för utredningen, får tas i beslag.
Innan internationellt rättsligt bistånd lämnas skall yttrande inhämtas frånJustitiekanslern.
Om den gärning som ligger till grund för begäran om internationellt rättsligt bistånd motsvarar brott som anges i den lag som avses i 9 kap. 2 § andra stycket andra meningen får bistånd lämnas endast efter medgivande av regeringen.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2007.
2. Bestämmelsen i 14 kap. 4 § tillämpas endast på gärningar som begåtts efter att denna lag trätt i kraft.
Författningsförslag SOU 2004:114
46
2 Förslag till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen
Härigenom föreskrivs i fråga om yttrandefrihetsgrundlagen
3
dels att 1 kap. 6 och 9 §§ samt 10 kap. 1 och 2 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 10 kap. 3 § och 11 kap. 2 §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
6 §
Grundlagen är tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Med sådana sändningar av radioprogram avses även tillhandahållande av direktsända och inspelade program ur en databas.
Grundlagen är tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Som sådana sändningar av radioprogram anses även att allmänheten på särskild begäran tillhandahålls direktsända och inspelade program vilkas starttidpunkt och innehåll inte kan påverkas av mottagaren.
I fråga om radioprogram som förmedlas genom satellitsändning som utgår från Sverige gäller vad som i denna grundlag föreskrivs om radioprogram i allmänhet.
I lag får föreskrivas om undantag från denna grundlag i fråga om radioprogram som huvudsakligen är avsedda att tas emot utomlands och radioprogram som sänds genom tråd men inte är avsedda att tas emot av någon större allmänhet. Sådant undantag får dock inte gälla vad som föreskrivs i 2 och 3 §§.
9 §
Denna grundlags föreskrifter om radioprogram tillämpas också när en redaktion för en tryckt periodisk skrift eller för radio-
Denna grundlags föreskrifter om radioprogram tillämpas, i andra fall än som avses i 6 § första stycket andra meningen,
3
Yttrandefrihetsgrundlagen omtryckt 2002:909
SOU 2004:114 Författningsförslag
47
program, ett företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligt tryckfrihetsförordningen jämställda skrifter eller av tekniska upptagningar eller en nyhetsbyrå med hjälp av elektromagnetiska vågor
1. på särskild begäran tillhandahåller allmänheten information ur en databas, vars innehåll kan ändras endast av den som driver verksamheten, direkt genom överföring eller indirekt genom framställning av en teknisk upptagning, en skrift eller en bild, eller
2. annars, enligt överenskommelser i förväg, tillhandahåller allmänheten information som överförs direkt ur en sådan databas som anges i 1.
också när en redaktion för en tryckt periodisk skrift eller för radioprogram, ett företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligt tryckfrihetsförordningen jämställda skrifter eller av tekniska upptagningar eller en nyhetsbyrå med hjälp av elektromagnetiska vågor
1. på särskild begäran tillhandahåller allmänheten information ur en databas, vars innehåll kan ändras endast av den som driver verksamheten, direkt genom överföring eller indirekt genom framställning av en teknisk upptagning, en skrift eller en bild, eller
2. annars, enligt överenskommelser i förväg, tillhandahåller allmänheten information som överförs direkt ur en sådan databas som anges i 1.
Vad som sägs i första stycket gäller också annan som har utgivningsbevis för sådan verksamhet. För att utgivningsbevis skall utfärdas krävs att
– verksamheten är ordnad på det sätt som anges i första stycket och att överföringarna utgår från Sverige,
– behörig utgivare utsetts och åtagit sig uppdraget, – verksamheten har ett namn som är sådant att det inte finns risk för att det lätt kan förväxlas med namn på en annan verksamhet enligt denna paragraf.
Ett utgivningsbevis gäller för en period av tio år från utfärdandet. Därefter förfaller beviset. Beviset får förnyas, varje gång för tio år från utgången av den föregående tioårsperioden, om det finns förutsättningar att utfärda sådant bevis. Utgivningsbevis får återkallas om förutsättningar att utfärda sådant bevis inte längre finns, om verksamheten inte påbörjats inom sex månader från den dag då utgivningsbeviset utfärdades eller om den som drev verksamheten anmält att den upphört. Om utgivningsbeviset förfaller eller återkallas, tillämpas därefter föreskrifter i lag eller annan författning.
Författningsförslag SOU 2004:114
48
Närmare bestämmelser om utfärdande, förfall, förnyelse och återkallelse av utgivningsbevis meddelas i lag.
Varje databas skall ha ett namn. Närmare bestämmelser om sådana namn meddelas i lag.
Föreskrifter om straff för den som bryter mot en föreskrift som meddelats med stöd av fjärde eller femte stycket meddelas i lag.
10 kap.
1 §
Bestämmelserna i 1–9 och 11 kap. är tillämpliga också på sådana tekniska upptagningar som har framställts utomlands och som lämnas ut för spridning i Sverige. Vad som annars sägs om den som har låtit framställa upptagningen skall därvid i stället gälla den som här i landet lämnar ut den för spridning.
Bestämmelserna i 1–9 och 11 kap. är tillämpliga också på sådana tekniska upptagningar som har framställts utomlands och som lämnas ut för spridning i Sverige. Vad som annars sägs om den som har låtit framställa upptagningen skall därvid i stället gälla den som här i landet lämnar ut den för spridning. I stället för vad som föreskrivs i 3 kap. 13 § första–tredje styckena gäller 3 §. Vad som föreskrivs i 1 kap. 10 § och 7 kap 1 § angående uppgifter enligt 3 kap. 13 § skall i stället avse uppgifter enligt 3 § första stycket. Vad som föreskrivs i 6 kap. 2 § tredje och fjärde styckena angående uppgift enligt 3 kap. 13 § första stycket om vem som låtit framställa en teknisk upptagning skall i stället avse uppgift enligt 3 § första stycket om vem som här i landet lämnar ut upptagningen för spridning.
I fråga om rätten att meddela och anskaffa uppgifter och underrättelser för offentliggörande och om rätten till anonymitet gäller dock i tillämpliga delar vad som sägs i 13 kap. 6 § tryckfrihetsförordningen. Därvid skall
SOU 2004:114 Författningsförslag
49
hänvisningen till 1 kap. 1 § tredje och fjärde styckena tryckfrihetsförordningen avse 1 kap. 2 § denna grundlag,
hänvisningen till 3 kap. tryckfrihetsförordningen avse 2 kap. denna grundlag,
hänvisningen till 3 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen avse 2 kap. 3 § denna grundlag och
hänvisningen till 7 kap. 3 § första stycket 2 tryckfrihetsförordningen avse 5 kap. 3 § första stycket 2 denna grundlag.
2 §
Det som enligt 1 § gäller i fråga om rätt att meddela och anskaffa uppgifter och underrättelser och att vara anonym gäller också radioprogram som sänds från sändare utanför Sverige och tekniska upptagningar som inte lämnas ut för spridning i Sverige, oavsett om upptagningen har framställts här eller i utlandet. I lag får dock föreskrivas undantag från rätten att meddela och anskaffa uppgifter i fråga om radioprogram som sänds från öppna havet eller luftrummet däröver.
Det som enligt 1 § gäller i fråga om rätt att meddela och anskaffa uppgifter och underrättelser och att vara anonym gäller också radioprogram som sänds från sändare utanför Sverige och tekniska upptagningar som inte lämnas ut för spridning i Sverige, beträffande meddelande och anskaffande här i landet, oavsett om upptagningen har framställts här eller i utlandet. I lag får dock föreskrivas undantag från rätten att meddela och anskaffa uppgifter i fråga om radioprogram som sänds från öppna havet eller luftrummet däröver.
3 §
Sådana exemplar av tekniska upptagningar som har framställts utomlands och som lämnas ut för spridning i Sverige skall förses med tydliga uppgifter om vem som här i landet lämnar ut dem för spridning och när exemplaren förts in i landet. Närmare bestämmelser om detta får meddelas i lag.
Den som här i landet lämnar
Författningsförslag SOU 2004:114
50
ut upptagningar för spridning och därvid uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot första stycket eller bestämmelser som avses där skall dömas till böter eller fängelse i högst ett år.
Den som sprider en teknisk upptagning som saknar någon uppgift som är föreskriven i första stycket skall, om det sker uppsåtligen eller av oaktsamhet, dömas till penningböter. Detsamma skall gälla om en sådan uppgift är oriktig och spridaren känner till detta.
11 kap.
2 §
Vad som enligt 14 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen gäller vid prövning av en begäran om internationellt rättsligt bistånd i fråga om skrifter gäller även vid prövning av en begäran om sådant bistånd i fråga om tekniska upptagningar och radioprogram. Därvid skall
hänvisningen till 1 kap.8 och 9 §§tryckfrihetsförordningen avse 1 kap. 12 § denna grundlag,
hänvisningen till 7 kap.3–5 §§tryckfrihetsförordningen avse 5 kap. 1 och 3 §§ denna grundlag,
hänvisningen till 9 kap. 2 § andra stycket andra meningen tryckfrihetsförordningen avse 7 kap. 1 § denna grundlag,
hänvisningen till 9 och 12 kap. tryckfrihetsförordningen avse 7 och 9 kap. denna grundlag och
SOU 2004:114 Författningsförslag
51
hänvisningen till 13 kap. 6 § tryckfrihetsförordningen avse 10 kap. 1 och 2 §§ denna grundlag.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2007.
2. Bestämmelserna i 10 kap. 1 § första stycket tredje meningen och 3 § tillämpas endast på tekniska upptagningar som ges ut här i landet efter att denna lag trätt i kraft.
3. Bestämmelsen i 11 kap. 2 § tillämpas endast på gärningar som begåtts efter att denna lag trätt i kraft.
Författningsförslag SOU 2004:114
52
3 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden
4
att 4 kap. 2 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 kap.
2 §
Den skyldighet att lämna vissa uppgifter som föreskrivs i 3 kap. 13 § första stycket eller 15 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen skall fullgöras genom att uppgifterna intas i själva den tekniska upptagningen, skriften eller bilden eller anbringas på skivan, kassetten eller motsvarande föremål.
Motsvarande skyldighet enligt 10 kap. 3 § första stycket samma grundlag skall om möjligt fullgöras på samma sätt och annars genom att uppgifterna anbringas på fodral, omslag eller liknande föremål.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2003.
2. Bestämmelsen i 4 kap. 2 § andra stycket tillämpas endast på tekniska upptagningar som ges ut här i landet efter att denna lag trätt i kraft.
4
Lagen omtryckt 2002:911
53
Uppdraget och dess genomförande
Uppdraget
I Tryck- och yttrandefrihetsberedningens direktiv (dir. 2003:58, se bilaga 1) anges att beredningen skall följa utvecklingen på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området samt utreda och lämna förslag till lösningar av olika problem på detta område. En särskilt viktig uppgift för beredningen är att lämna förslag till hur de problem som är relaterade till den tekniska och mediala utvecklingen skall lösas. Uppdraget omfattar frågan om det mot bakgrund av den tekniska och mediala utvecklingen är möjligt att i längden behålla en teknikberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten i medierna och om det på sikt finns anledning att slå samman TF och YGL till en grundlag omfattande såväl tryckfrihet som annan yttrandefrihet. I uppdraget ingår att identifiera och lämna förslag till lösningar av även andra problem än sådana som är att hänföra till den tekniska utvecklingen. Det kan t.ex. gälla hur konflikter mellan grundlagarna och EG-rätten skall lösas. Det kan också gälla frågor som rör meddelarfriheten. Beredningen skall även utreda om ny teknik för framställning av skrifter och tekniska upptagningar omfattas av TF och YGL samt analysera om det frivilliga grundlagsskyddet enligt 1 kap. 9 § YGL kan komma i konflikt med bestämmelser som har till syfte att skydda den personliga integriteten.
I uppdraget ingår också att överväga om möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området bör ökas, att utvärdera och ompröva TF:s brottskatalog samt att behandla vissa problem som JK har påtalat. Uppdraget omfattar även frågor som rör ursprungsuppgifter för tekniska upptagningar som har framställts utomlands och frågan om HD skall ha möjlighet att förena tryck- och yttrandefrihetsmål vid två eller flera domstolar i en rättegång.
Beredningen skall vidare stå till regeringens förfogande för rådgivning i tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågor.
Uppdraget och dess genomförande SOU 2004:114
54
Genomförandet
I förevarande delbetänkande redovisas uppdraget i de delar som avser möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området, utvärdering och omprövning av TF:s brottskatalog, de problem som JK har påtalat, ursprungsuppgifter för tekniska upptagningar som har framställts utomlands och möjligheten för HD att förena tryck- och yttrandefrihetsmål vid två eller flera domstolar i en rättegång. Utöver dessa i direktiven angivna frågor behandlar beredningen i detta betänkande även frågan hur man skall se på ny spridning av en teknisk upptagning genom offentlig visning, förbudet mot transportvägran i 6 kap. 4 § TF och 3 kap. 10 § YGL samt regeln om s.k. webbsändningar i 1 kap. 6 § YGL.
Några frågor har diskuterats men inte föranlett några mera ingående överväganden. En av dessa har varit om utvecklingen inom området för ny teknik har gått vidare så att det nu är motiverat med någon grundlagsändring av det skälet. Beredningen har bedömt att det för närvarande inte behövs någon anpassning av grundlagsregleringen till nytillkommen teknikanvändning. Beredningen har vidare följt det s.k. Bodil Lindqvist-målet där EG-domstolen i sitt mål C-101/01 meddelat förhandsavgörande. Detta ger emellertid knappast underlag för något nytt ställningstagande när det gäller förhållandet mellan TF och YGL samt persondataskyddet enligt personuppgiftslagen (1998:204). Slutligen har beredningen tagit upp frågan om meddelarfrihet i samband med kameraövervakning. Beredningen har då konstaterat att den parlamentariska Offentlighets- och sekretesskommittén behandlat frågan i SOU 2003:99 och därvid kommit till slutsatsen att någon begränsning av meddelarfriheten inte bör göras. Eftersom frågan efter remissbehandling av det betänkandet ligger på regeringens bord anser beredningen att den saknar anledning att för egen del ta någon ställning i saken.
Beredningen har noterat att Kommittén om en samlad översyn av regeringsformen skall överväga vissa konstitutionella frågor av intresse för beredningens arbete. Vidare har uppmärksammats att det inom EU har antagits ett fördrag med konstitution för unionen som innehåller en stadga angående fri- och rättigheter som yttrandefrihet och integritetsskydd. Det får bli en senare fråga hur nu angivna förhållanden kan påverka den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundlagsregleringen.
SOU 2004:114 Uppdraget och dess genomförande
55
För arbetet med sina frågor har beredningen hållit elva sammanträden med experterna, två sammanträden med enbart deltagarna i beredningens samrådsgrupp och tre sammanträden med både experter och samrådsgrupp.
I arbetet med frågan om möjlighet för HD att förena tryck- och yttrandefrihetsmål vid två eller flera domstolar i en rättegång har beredningen sänt en förfrågan till JK, alla tingsrätter som handlägger tryck- och yttrandefrihetsmål samt alla hovrätter om bl.a. förekomsten av relevanta fall.
Delbetänkandet har i huvudsak disponerats i överensstämmelse med uppdelningen av frågorna i direktiven.
Till belysning av frågan om en mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten har ordföranden, experterna och sekreteraren besökt Radio- och TV-verket samt informerats om ny teknik och utvecklingen inom TV- respektive pressbranschen av Jan-Olof Gurinder, senior advisor vid Sveriges Television AB, och Stig Nordqvist, teknisk direktör hos Tidningsutgivarna. Beredningen har även hållit ett endagsseminarium över frågan med experterna samt åhört ett föredrag om en mer teknikoberoende reglering av yttrandefriheten av Thomas Bull, docent i offentlig rätt vid Uppsala universitet.
Beredningen har avgett remissyttrande över Marknadsmissbruksutredningens betänkande Marknadsmissbruk (SOU 2004:69). Beredningen har också vid flera tillfällen lämnat synpunkter till regeringen i anledning av arbetet inom EU med en förordning om tillämplig lag för utomobligatoriska förpliktelser (”Rom II”).
Samråd har skett med Marknadsmissbruksutredningen (Fi 2003:04) och Integritetsskyddskommittén (Ju 2004:05).
Beredningen fortsätter nu arbetet med bl.a. frågan om en mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten.
57
1 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området ökas?
Beredningens bedömning: Gällande rätt innebär att internationellt rättsligt bistånd inte kan lämnas när det yttrande som ligger till grund för en begäran om sådant bistånd skyddas av TF eller YGL. Rättsläget är emellertid inte klart och olika uppfattningar är tänkbara. Det kan visserligen inte anses klarlagt att behovet av en ökning av möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området är framträdande men det ökande internationella samarbetet kan väntas resultera i allt flera ärenden om sådant bistånd och rättsläget behöver klargöras.
Beredningens förslag: En ny regel om internationellt rättsligt bistånd skall införas i 14 kap. TF och en hänvisning till den skall tas in i 11 kap. YGL. Reglerna innebär att internationellt rättsligt bistånd i vissa fall kan lämnas när TF eller YGL är tillämplig på det yttrande eller meddelande/anskaffande som ligger till grund för begäran. Bistånd kan då lämnas beträffande en gärning som utgör brott mot utländsk lag och som motsvarar ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott eller ett meddelar- eller anskaffarbrott. Biståndet kan lämnas utan hinder av att den speciella svenska processordningen enligt TF och YGL med JK och jury inte används i rättegången i det begärande landet. Bistånd kan också lämnas i fråga om en gärning som utgör brott mot utländsk lag och som motsvarar ett brott mot någon av de bestämmelser som avses i 1 kap. 8 och 9 §§ TF om bl.a. upphovsrätt. JK skall alltid yttra sig innan bistånd får lämnas och i fråga om politiska brott får bistånd lämnas endast efter medgivande av regeringen.
Ett tillägg skall göras till 13 kap. 6 § andra stycket TF och 10 kap. 2 § YGL för att det skall stå klart att en förutsättning för att skyddet för meddelande och anskaffande till medier som inte ges ut här skall gälla enligt dessa lagrum är att meddelandet eller
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
58
anskaffandet skedde här. Genom ett sådant tillägg blir det klarlagt att internationellt rättsligt bistånd kan lämnas när det är fråga om meddelande eller anskaffande till medier som inte ges ut här om meddelandet eller anskaffandet skedde utomlands.
1.1 Inledning
Genom internationella överenskommelser har Sverige åtagit sig att lämna rättsligt bistånd till andra länder i olika angelägenheter. Ett exempel på en sådan överenskommelse är 1959 års europeiska konvention om inbördes rättshjälp i brottmål som nu är införlivad i den svenska lagstiftningen genom lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. Rättslig hjälp enligt den lagen är bl.a. förhör i samband med förundersökning i brottmål, bevisupptagning samt kvarstad, beslag och husrannsakan. Andra exempel på internationellt rättsligt bistånd är överlämnande eller utlämning från Sverige av en person som finns här för lagföring eller verkställighet av straff utomlands samt verkställighet av utländsk dom i Sverige.
När en utländsk myndighet begär rättsligt bistånd från Sverige med stöd av en internationell överenskommelse kan vår unika, detaljerade reglering av tryck- och yttrandefriheten på grundlagsnivå genom TF och YGL medföra att en normkonflikt uppkommer. Grundlagsregleringen innebär ju bl.a. följande. Ingripanden mot yttranden i grundlagsskyddade medier får ske endast i den ordning och under de förutsättningar som anges i TF och YGL. Innehållet i ett yttrande kan beivras endast om det innefattar något av de brott som särskilt anges i grundlagarnas brottskatalog (ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott). Om ett yttrande innefattar något annat brott som endast är straffbelagt i vanlig lag, t.ex. brottsbalken, kan det alltså inte bestraffas om det faller in under TF:s eller YGL:s skydd. Det straffrättsliga ansvaret för innehållet i ett grundlagsskyddat medium bärs av endast den som i grundlagarna utpekas som ansvarig (i första hand utgivaren). Övriga som deltagit i produktionen och spridningen av ett yttrande, t.ex. en meddelare som lämnar uppgifter för publicering i mediet, är som huvudregel fria från ansvar och skyddade mot ingripanden. Grundlagsskyddet innebär också bl.a. att skadestånd endast kan dömas ut om ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott begåtts, dvs. inte om yttrandet innefattar annat brott, och ingripanden p.g.a. ett yttrandes innehåll får ske först efter publiceringen (förbudet mot censur).
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
59
Den utländska myndighetens framställan kan t.ex. innefatta en begäran om att förhör skall hållas med en i Sverige bosatt person eller att svenska myndigheter skall vidta någon straffprocessuell tvångsåtgärd som t.ex. kvarstad eller beslag. Frågan kan då uppkomma om Sverige måste neka att hjälpa till med den begärda åtgärden t.ex. på grund av att den person som framställningen avser omfattas av TF:s eller YGL:s särskilda regler om skydd för meddelare. Regeringen har i ett antal fall avslagit utländska myndigheters framställningar om rättslig hjälp i brottmål med motiveringen att TF och YGL hindrar att rättslig hjälp lämnas. Motsvarande problem kan uppstå även då en utländsk myndighet begär att en person skall överlämnas eller utlämnas och då det begärs att en dom skall verkställas i Sverige.
1959 års konvention om inbördes rättshjälp i brottmål medger att en framställning kan avslås om ett bifall skulle strida mot det anmodade landets allmänna rättsprinciper. När den svenska regeringen avslagit framställningar om internationell rättslig hjälp under hänvisning till bestämmelserna i TF och YGL har detta således skett i enlighet med konventionen. I prop. 2001/02:74 konstaterade regeringen emellertid att den svenska hållningen inte alltid möts med förståelse från andra länder, bl.a. när utländska myndigheter har begärt hjälp med att ingripa mot den spridning av rasistisk propaganda som skett från Sverige. Regeringen uttalade att det därför kan finnas anledning att överväga om inte bestämmelserna bör ses över för att möjliggöra att Sverige i större omfattning än för närvarande kan bistå med internationell rättslig hjälp inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området (a. prop. s. 93). Uppdraget att göra denna översyn har lämnats till Tryck- och yttrandefrihetsberedningen. Regeringens uttalande skall enligt beredningens direktiv även ses mot bakgrund av den utveckling som pågår beträffande det rättsliga samarbetet, särskilt när det gäller samarbetet mellan EU:s medlemsstater. De instrument som nu antas och förhandlas i EU bygger på principen om ömsesidigt erkännande, t.ex. rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och överlämnande för brott inom EU. Utgångspunkten i dessa instrument är att medlemsstaterna skall verkställa varandras beslut utan att den materiella grunden ifrågasätts. Möjligheterna att vägra verkställighet är mot denna bakgrund begränsade.
I beredningens direktiv anges att beredningen skall överväga om möjligheterna att ge internationell rättslig hjälp inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området skall utökas. Det sägs, med
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
60
hänvisning till ett uttalande från riksdagen (bet. 2001/02:KU21 s. 68, rskr. 2001/02:233), att det dock aldrig får kunna bli fråga om att Sverige genom att bistå med sådan hjälp förfar på ett sätt som skulle strida mot svenska allmänna rättsprinciper. Det anges också att det inte är endast vid rättslig hjälp i brottmål som TF och YGL kan medföra problem i det internationella samarbetet och att beredningen därför även skall överväga om inte också möjligheten att vidta andra åtgärder inom ramen för det internationella rättsliga samarbetet, som t.ex. utlämning och verkställighet av utländska domar som begärs av utländska myndigheter, kan utökas inom TF:s och YGL:s tillämpningsområden. Justitiekanslern (JK) har också i den skrivelse till Justitiedepartementet som nämns i beredningens direktiv (dnr Ju2003/2080, bilaga 2 till detta betänkande) angett att en fråga som behöver klarläggas är hur framställningar om rättslig hjälp bör hanteras när tryck- eller yttrandefriheten berörs. JK ställer frågan om han skall ha en roll när det gäller att ta ställning till dessa framställningar och om det i så fall behöver lagfästas.
Det måste noteras att den stora frågan om Sverige på längre sikt, med hänsyn till bl.a. samarbetet inom EU, kan behålla grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten i sin nuvarande utformning utan mera genomgripande förändringar inte tas upp här. Den frågan kommer i stället att behandlas i beredningens fortsatta arbete efter att detta delbetänkande lämnats. Vad som diskuteras här är den nuvarande situationen och om man med nu gällande principer för grundlagsskyddet kan öka möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området.
1.2 Kort om det yttrandefrihetsrättsliga systemet
1.2.1 Inledning
Friheten att yttra sig i tryckt skrift skyddas särskilt i TF med motsvarighet i YGL beträffande friheten att yttra sig genom ljudradio, television och vissa liknande överföringar som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor, t.ex. vissa databasöverföringar, samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar. YGL tillkom efter förebild av TF och bygger på samma grundläggande principer som denna grundlag. Principerna är bl.a.
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
61
– etableringsfrihet, – förbud mot censur och hindrande åtgärder, – ensamansvar med meddelarskydd, – särskild brottskatalog och – särskild rättegångsordning med juryprövning.
Det skydd som TF och YGL ger de olika medierna överensstämmer till stora delar men det finns vissa skillnader som beror på mediernas särdrag. Så t.ex. finns beträffande ljudradio- och TVprogram som sänds på annat sätt än genom tråd (dvs. ”genom etern”) undantag från principen om etableringsfrihet, och beträffande filmer som skall visas offentligt finns undantag från förbudet mot censur. Det detaljerade skydd för yttrandefriheten på grundlagsnivå som TF och YGL ger är i sin utförlighet unikt internationellt sett (jfr avsnitt 1.5.4).
I 1 kap. 3 § TF och 1 kap. 4 § YGL föreskrivs att ingripanden på grund av missbruk av tryck- eller yttrandefriheten inte får göras i annan ordning eller i annat fall än de som anges i TF och YGL. Denna princip kallas exklusivitetsprincipen och är grundval för TF:s och YGL:s ställning som exklusiv straff- och processlag i fråga om missbruk av tryck- och yttrandefriheten. Principen innebär att ingripanden på grund av missbruk av tryck- eller yttrandefriheten inte får göras på annat sätt eller i andra fall än TF och YGL anger. Förutom straffrättsliga ingripanden anses principen förbjuda även sådana sanktioner som uppsägning, avskedande och disciplinära åtgärder.
1.2.2 De tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna
I detta avsnitt redovisas de aspekter av de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna som kan tänkas bli aktualiserade vid begäran från annat land om olika former av rättsligt bistånd.
1.2.2.1 Etableringsfrihet
Principen om etableringsfrihet innebär att varje svensk medborgare och svensk juridisk person är tillförsäkrad rätt att framställa och sprida tryckta skrifter (4 kap. 1 § och 6 kap. 1 § TF) samt att sända ljudradioprogram och TV-program genom tråd (3 kap. 1 § YGL) och
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
62
att framställa och sprida tekniska upptagningar (3 kap. 8 § YGL). Tillstånd för att driva verksamheten får inte krävas och rätten att driva verksamheten påverkas inte av konkurs (6 kap. 1 § konkurslagen 1987:672) eller näringsförbud (6 § lagen 1986:436 om näringsförbud). Beträffande rätt att sända radio- och TV-program på annat sätt än genom tråd råder däremot inte full etableringsfrihet. Anledningen till detta är att det för sådana sändningar ”genom etern” krävs utrymme i frekvensspektrum för att det inte skall uppstå störningar i radiotrafiken. I 3 kap. 2 § första stycket YGL anges därför att rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Sådana regler finns i radio-_och_TV-lagen (1996:844).
1.2.2.2 Förbud mot censur och hindrande åtgärder
Förbudet mot censur (1 kap. 1 § första stycket och 2 § första stycket TF samt 1 kap. 3 § första stycket första meningen YGL) innebär att framställning och spridning av tryckta skrifter och motsvarande åtgärder beträffande de medier som omfattas av YGL inte får villkoras av förhandsgranskning av det allmänna. Ingripanden mot överträdelser av tryck- och yttrandefriheten får ske först i efterhand. Censurförbudet i TF är kategoriskt medan det i YGL är försett med vissa undantag. I 1 kap. 3 § andra stycket YGL ges nämligen tillåtelse att genom lag meddela föreskrifter om granskning och godkännande av rörliga bilder i filmer, videogram och andra tekniska upptagningar som skall visas offentligt. Sådana regler finns i lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram. Grundlagsbestämmelsen medger inte censur av t.ex. filmer och videogram som sprids till allmänheten över disk, per postorder eller på liknande sätt. Av 3 kap. 2 § YGL följer att krav på innehållet i etersända radio- och TV-program får ställas endast med stöd av lag om tillstånd och villkor för att sända. Sådana regler finns i radio-_och_TV-lagen. I 3 kap. 1 § andra stycket YGL ges i fråga om trådsändningar möjlighet att genom vanlig lag meddela föreskrifter bl.a. om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program (s.k. must carry-skyldighet) i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning.
Förbudet mot hindrande åtgärder (1 kap. 2 § andra stycket TF och 1 kap. 3 § första stycket andra meningen YGL) innebär att det
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
63
allmänna inte får, på grund av innehållet i en skrift eller ett medium som avses i YGL, hindra framställning och spridning, på annat sätt än vad som är medgivet i TF eller YGL, t.ex. genom beslag eller konfiskering av brottslig framställning. Det allmänna får inte heller utan stöd i YGL, på grund av innehållet i en framställning, förbjuda eller hindra innehav eller användning av tekniska hjälpmedel som behövs för att ta emot radiosändningar eller uppfatta innehållet i filmer och ljudupptagningar (1 kap. 3 § tredje stycket YGL). Eftersom förbudet mot hindrande åtgärder gäller åtgärder som föranleds av yttrandets innehåll omfattar det inte ingripanden som sker med hänsyn till rena ordningsskäl.
1.2.2.3 Ensamansvar med meddelarskydd
Principen om ensamansvar innebär att endast en av de oftast många personer som medverkat vid tillkomsten av en framställning som faller under TF:s eller YGL:s skydd kan hållas straff- och skadeståndsansvarig för innehållet i framställningen och att det i dessa grundlagar anges vem denna person är. Vanliga straffrättsliga regler om medverkan tillämpas alltså inte. Ansvaret enligt TF och YGL för innehållet i en framställning kan därför kallas exklusivt. Det är även successivt vilket betyder att det i första hand åvilar den som kan sägas stå närmast brottet (för t.ex. en tryckt periodisk skrift utgivaren) och om ansvaret inte kan utkrävas av denne åvilar det den som står närmast efter honom i den angivna ansvarskedjan (för en tryckt periodisk skrift ägaren). Utgivare skall utses för tryckt periodisk skrift (5 kap. 2 § första stycket TF) och för alla medier som omfattas av YGL. Reglerna om vem som är ansvarig för yttrandefrihetsbrott är olika för olika medieformer men vissa grunddrag är desamma.
Meddelarskyddet omfattar meddelar- och anskaffarfrihet, rätt till anonymitet och efterforskningsförbud. Reglerna om rätt till anonymitet och efterforskningsförbud är utformade på samma sätt i TF och YGL. De innebär i huvudsak följande. En författare eller någon annan upphovsman, den som lämnar uppgift eller bidrag för offentliggörande, utgivare till en icke periodisk skrift och den som har framträtt i en framställning som skyddas av YGL har rätt att vara anonym (3 kap. 1 och 2 §§ TF och 2 kap. 1 och 2 §§ YGL), och de som tar del i tillkomsten, utgivningen eller spridningen av en framställning som införts eller varit avsedd att införas i ett
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
64
medium som skyddas av TF eller YGL har tystnadsplikt beträffande sådana personers identitet (3 kap. 3 § TF och 2 kap. 3 § YGL). Efterforskningsförbudet innebär att myndigheter och andra allmänna organ inte får forska efter den anonyme författaren/upphovsmannen eller vem som utgett eller avsett att utge framställning i tryckt skrift, vem som lämnat uppgift för publicering eller vem som tillhandahållit framställningen för publicering i vidare mån än som erfordras för åtal eller annat ingripande mot honom som inte står i strid med TF eller YGL (3 kap. 4 § TF och 2 kap. 4 § YGL).
Envars rätt att straffritt lämna uppgifter i vilket ämne som helst för offentliggörande (meddelarfrihet) och envars rätt att straffritt anskaffa uppgifter i sådant syfte (anskaffarfrihet) framgår av 1 kap. 1 § tredje och fjärde stycket TF och 1 kap. 2 § YGL. De undantagsfall då en person som lämnar uppgift för offentliggörande kan fällas till ansvar för detta och de undantagsfall då annan medverkande kan fällas till ansvar anges i 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL. Det gäller gärningar som utgör vissa grövre brott mot rikets säkerhet, uppsåtligt oriktigt utlämnande av hemlig handling och tillhandahållande av sådan handling i strid med myndighets förbehåll vid dess utlämnande samt uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i 16 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100). Sådana gärningar är inte tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott utan endast brott enligt brottsbalken eller annan lag.
Även det undantagsfall då den som anskaffar uppgifter för offentliggörande kan fällas till ansvar för detta anges i 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL. Det gäller vissa grövre brott mot rikets säkerhet. Allmän lag är dock enligt 1 kap. 9 § 5 TF och 1 kap. 12 § YGL tillämplig på det sätt på vilket uppgift eller underrättelse anskaffats. En anskaffare har alltså inte rätt att straffritt t.ex. göra inbrott för att anskaffa viss uppgift. Det är alltså själva anskaffandet av viss information som är skyddat mot straffansvar i alla fall utom då det utgör sådant grövre brott mot rikets säkerhet som anges i 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL.
När det gäller skadestånd finns regler i 11 kap. TF respektive 8 kap. YGL. Skadestånd får inte dömas ut på grund av innehållet i en grundlagsskyddad framställning i andra fall än då den innefattar ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott. Den som enligt TF eller YGL bär det straffrättsliga ansvaret ansvarar också för skadestånd. Ägaren till periodisk skrift och förläggare av annan tryckt skrift svarar emellertid enligt TF solidariskt med utgivare respektive författare m.fl. för skadestånd. På samma sätt ansvarar för skadestånd enligt
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
65
YGL den som bedriver programverksamheten och den som låtit framställa en teknisk upptagning solidariskt med den som bär det straffrättsliga ansvaret. Det råder således här en avvikelse från det straffrättsliga ensamansvaret.
1.2.2.4 Särskild brottskatalog m.m.
TF innehåller i 7 kap. 4 och 5 §§ en fullständig uppräkning av vilka gärningar som utgör tryckfrihetsbrott när de begås genom tryckt skrift och är straffbara enligt lag. Gärningarna enligt 7 kap. 4 § är högförräderi, krigsanstiftan, spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift, vårdslöshet med hemlig uppgift, uppror, landsförräderi eller landssvek, landsskadlig vårdslöshet, ryktesspridning till fara för rikets säkerhet, uppvigling, hets mot folkgrupp, brott mot medborgerlig frihet, olaga våldsskildring, förtal, förolämpning, olaga hot, hot mot tjänsteman och övergrepp i rättssak samt, i den omfattning som anges försök, förberedelse och stämpling till sådana brott. I 7 kap. 5 § anges som tryckfrihetsbrott gärningar, begångna genom tryckt skrift och straffbara enligt lag, som innebär att någon uppsåtligen offentliggör hemlig handling som han fått tillgång till i allmän tjänst, under utövande av tjänsteplikt eller i jämförbart förhållande, offentliggör uppgift och därvid uppsåtligen åsidosätter tystnadsplikt som gäller enligt sekretesslagen eller, när riket är i krig eller omedelbar krigsfara, offentliggör uppgift om förhållanden vilkas röjande enligt lag innefattar annat brott mot rikets säkerhet än som anges i 7 kap. 4 §.
Av 5 kap. 1 § första stycket YGL följer att de gärningar som anges som tryckfrihetsbrott i TF skall anses som yttrandefrihetsbrott när de begås i en i YGL skyddad framställning och är straffbara enligt lag. Detta innebär att tryckfrihetsbrotten och yttrandefrihetsbrotten sammanfaller. Det finns dock en skillnad som beror på utformningen av brottet olaga våldsskildring (16 kap. 10 b § BrB). Brottskatalogen enligt YGL är nämligen något mera omfattande än enligt TF eftersom även närgångna eller utdragna skildringar i rörliga bilder (som ju inte kan förekomma i tryckt skrift) av grovt våld mot människor eller djur är straffbart enligt YGL (5 kap. 1 § andra stycket YGL).
Innehållet i ett yttrande som framförs i ett grundlagsskyddat medium kan endast beivras när det innehåller ett sådant brott som uppräknas i brottskatalogen (ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott).
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
66
Innehåller yttrandet ett annat brott kan det inte beivras om det begås i ett medium som faller under TF:s eller YGL:s skydd. Vissa brott faller dock helt utanför TF:s och YGL:s materiella tillämpningsområde och bestraffas enligt vanlig lag även om de begåtts med användning av ett i och för sig grundlagsskyddat medium (se närmare i avsnitt 1.2.3.2). Bedrägeri är ett sådant brott. Barnpornografibrott är ett annat exempel.
För ansvar för tryck- och yttrandefrihetsbrott krävs att gärningen också är straffbar enligt vanlig lag. Man brukar säga att ”dubbel täckning” krävs för att ett brott skall vara straffbart som tryck- eller yttrandefrihetsbrott. Detta innebär att ansvarsområdet för sådana brott kan inskränkas men inte utvidgas utan ändring av TF eller YGL. I fråga om påföljder för tryck- och yttrandefrihetsbrott hänvisar TF och YGL till BrB.
Som framgått i det föregående har brottskatalogen betydelse inte bara för det straffrättsliga ansvaret utan också för det skadeståndsrättsliga eftersom skadestånd för missbruk av tryck- eller yttrandefriheten kan utgå endast om det föreligger ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott (11 kap. 1 § första stycket TF och 8 kap. 1 § första stycket YGL).
1.2.2.5 Särskild rättegångsordning m.m.
Reglerna om åtal och rättegång är i huvudsak desamma i tryckfrihets- och yttrandefrihetsmål (9 och 12 kap. TF respektive 7 och 9 kap. YGL). Reglerna innebär bl.a. att JK är ensam åklagare i mål av detta slag och att frågan huruvida tryck- eller yttrandefrihetsbrott föreligger i princip skall prövas av en jury. Brottsbalkens regler om förverkande motsvaras av särskilda regler i TF och YGL om konfiskation. En tryckt skrift och en teknisk upptagning som innefattar tryck- respektive yttrandefrihetsbrott kan konfiskeras (7 kap. 7 § TF och 5 kap. 6 § YGL). Om sådant förordnande meddelas skall alla framställningar som är avsedda för spridning förstöras och det skall ses till att ytterligare exemplar inte kan framställas.
Både TF och YGL innehåller en s.k. instruktion (1 kap. 4 § TF och 1 kap. 5 § YGL). Den innebär en erinran om att den som dömer över missbruk av yttrandefriheten och vakar över denna skall betänka att yttrandefriheten är en grundval för ett fritt samhällsskick, uppmärksamma syftet mer än framställningssättet och hellre fria än fälla.
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
67
1.2.3 Närmare om förutsättningarna för TF:s och YGL:s tillämplighet
Konflikter mellan framställningar från andra länder om rättsligt bistånd från Sverige och det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet uppkommer endast när detta systems regler kan anses tillämpliga på det yttrande som gett upphov till framställningen. De krav som gäller för att TF eller YGL skall vara tillämplig är därför av grundläggande betydelse för att avgöra när konflikter mellan det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet och Sveriges åtaganden att lämna internationellt rättsligt bistånd föreligger och för att överväga om möjligheterna att lämna sådant bistånd på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området bör utökas. I detta avsnitt behandlas därför de formella och materiella krav som gäller för att TF eller YGL skall vara tillämplig på ett yttrande. De formella kraven avser kommunikationstekniken och spridningen, med bortseende från innehållet. De materiella kraven har betydelse för grundlagarnas exklusiva tillämplighet som straff- och processlag och tar sikte på om innehållet i yttrandet kan anses utgöra ett missbruk av tryck- och yttrandefriheten, dvs. enkelt uttryckt om yttrandets innehåll har med den i TF och YGL grundlagsskyddade yttrandefriheten att göra eller inte (se närmare i avsnitt 1.2.3.2).
Det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet som det beskrivits i avsnitt 1.2.1 och 1.2.2 ovan gäller fullt ut för yttranden i tryckta och därmed jämställda skrifter och tekniska upptagningar som både framställs och sprids här liksom för radioprogram som utgår från Sverige (om medierna uppfyller de formella kraven i fråga om teknik och spridning och yttrandet också faller inom grundlagarnas materiella tillämpningsområde). Grundlagsskyddet enligt TF och YGL har emellertid även gjorts tillämpligt i viss utsträckning på medier med en svagare anknytning till Sverige. I avsnitt 1.3 redogörs för i vilken mån TF:s och YGL:s skydd gäller för medier med anknytning till utlandet (den territoriella tillämpligheten).
1.2.3.1 Formella krav
TF
TF gäller för skrifter som framställts i tryckpress och skrifter som mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande om utgivningsbevis gäller för skriften eller den
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
68
försetts med beteckning som utvisar att den är mångfaldigad och i anslutning därtill tydliga uppgifter om vem som har mångfaldigat skriften och om ort och år för detta (1 kap. 5 § TF). Till skrift hänförs också bild även om den inte åtföljs av text. I 1 kap. 6 § TF föreskrivs att tryckt skrift, för att anses som sådan, skall vara utgiven. Så anses enligt paragrafen vara fallet om den blivit utlämnad till försäljning eller för spridning på annat sätt i Sverige. Bestämmelsen kan ge intrycket att TF endast är tillämplig på skrifter som är utgivna. Av förbudet mot censur och hindrande åtgärder i 1 kap. 2 § TF framgår emellertid att TF är tillämplig också på skrifter som ännu inte är utgivna. Innebörden av bestämmelsen i 1 kap. 6 § TF är att ingripanden enligt TF mot en tryckt eller därmed jämställd skrift får ske först efter utgivningen.
Begreppet ”tryckpress” i TF får anses avse alla metoder för mångfaldigande som innebär att färgen överförs från tryckmediet, t.ex. en tryckplåt, till tryckbäraren, t.ex. papper, genom en direktkontakt och ett fysiskt tryck mellan dem (jfr SOU 2001:28 s. 359 ff.). Detta innebär att många nya tekniker omfattas av begreppet.
När det gäller skrift som framställts i tryckpress är TF tillämplig även när endast något exemplar lämnats ut eller avses lämnas ut för spridning. Det krävs dock att skriften når eller avses nå andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets. När det gäller skrifter som framställs genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande krävs för att TF skall vara tillämplig att skriften verkligen är eller avses bli mångfaldigad (jfr SOU 2001:28 s. 374 ff.).
Utöver skrifter omfattar TF enligt 1 kap. 7 § andra stycket även radioprogram och tekniska upptagningar som avses i YGL och som oförändrat återger hela eller delar av innehållet i en periodisk skrift, om det är ägaren till skriften som sprider eller låter sprida innehållet på detta sätt. Enligt lagrummet skall sådana program och upptagningar jämställas med en bilaga till skriften. Regeln kallas därför bilageregeln.
YGL
YGL omfattar ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar. Med vissa liknande överföringar avses andra överföringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
69
vågor än sändningar av ljudradio och television, t.ex. överföringar från vissa databaser via Internet.
Med tekniska upptagningar avses enligt 1 kap. 1 § fjärde stycket YGL upptagningar som innehåller text, bild eller ljud och som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Exempel på andra tekniska upptagningar än filmer och videogram är kassettband samt vinyl- och cd-skivor.
Beträffande tekniska upptagningar sägs i 1 kap. 10 § första stycket YGL, i likhet med 1 kap. 6 § TF, att grundlagen är tillämplig på tekniska upptagningar som är utgivna och att en upptagning anses utgiven då den utlämnats för att spridas till allmänheten i Sverige genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annat sätt. För tekniska upptagningar gäller detsamma som för skrifter som framställts genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande om upptagningarna sprids eller avses spridas genom utlämnande av exemplar och inte genom offentlig visning. Det krävs alltså att upptagningarna framställs eller avses framställas i tillräckligt många exemplar för att kunna lämnas ut för spridning till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets (jfr SOU 2001:28 s. 374 ff.).
I fråga om sändningar av radioprogram anges i 1 kap. 6 § första stycket första punkten att grundlagen är tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Med kravet att sändningen skall vara riktad till allmänheten menas att sändningen skall vara riktad till vem som helst som önskar ta emot den utan särskild begäran från mottagaren. Mottagaren är beträffande sändningar av detta slag aktiv endast genom att slå på mottagarapparaten och välja kanal. Traditionella ljudradio- och TV-sändningar faller in under denna regel. Av andra punkten i första stycket följer att även tillhandahållande av direktsända och inspelade program ur en databas, s.k. webbsändningar faller in under denna paragraf.
För att andra överföringar från en databas skall omfattas av grundlagsskyddet krävs enligt databasregeln (1 kap. 9 § YGL) bl.a. att innehållet i databasen kan ändras endast av den som driver verksamheten och att den som driver verksamheten antingen är ett sådant massmedieföretag som anges i regeln, dvs. en redaktion för en tryckt periodisk skrift eller för radioprogram, ett företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligt TF jämställda skrifter eller av tekniska upptagningar eller en nyhetsbyrå, eller att den som driver verksamheten har utgivningsbevis för den.
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
70
För att utgivningsbevis skall utfärdas krävs bl.a. att överföringarna utgår från Sverige.
1.2.3.2 Materiella krav
Som framgått i avsnitt 1.2.1 är exklusivitetsprincipen en viktig del av skyddet för tryck- och yttrandefriheten enligt TF och YGL. Principen innebär att ingripanden på grund av innehållet i yttranden som skyddas av grundlagarna får ske bara om tryck- eller yttrandefrihetsbrott föreligger, dvs. att gärningen upptas i brottskatalogen i TF/ YGL. Principen framgår av 1 kap. 3 § TF och 1 kap. 4 § YGL. Där föreskrivs att ingripanden på grund av missbruk av tryck- respektive yttrandefriheten inte får göras utom i de fall som anges i TF och YGL. Vad som är ”missbruk” bestäms utifrån innebörden av och syftet med tryck- och yttrandefriheten så som detta framgår av 1 kap. 1 § första och andra styckena TF och 1 kap. 1 § första och andra styckena YGL. Där anges att grundlagarna tillförsäkrar medborgarna rätt att i de skyddade medierna offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och att i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst till säkrande av ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och, enligt YGL, ett fritt konstnärligt skapande. Att ett fritt konstnärligt skapande har nämnts särskilt i YGL har inte avsetts innebära någon skillnad mellan de båda grundlagarnas syften.
Formuleringen av tryck- och yttrandefrihetens innebörd och syfte innebär att all användning av de grundlagsskyddade medierna inte omfattas av TF:s eller YGL:s skydd som exklusiv straff- och processlag. Den användning av de grundlagsskyddade medierna som omfattas av detta skydd brukar sägas falla inom grundlagarnas materiella tillämpningsområde till skillnad från det formella tillämpningsområdet som anger vilka medier som omfattas av grundlagarna med bortseende från innehållet. Den användning av de grundlagsskyddade medierna som faller inom det materiella tillämpningsområdet men som anses otillåten upptas som tryckfrihetsbrott i TF:s brottskatalog (vilken ju även gäller i fråga om YGL med tillägg beträffande olaga våldsskildring). Övrig användning som faller inom det materiella tillämpningsområdet kan alltså inte bestraffas eftersom bestraffning enligt exklusivitetsprincipen endast får ske i de fall som anges i grundlagarna. Beträffande den användning av de grundlagsskyddade medierna som inte omfattas av grundlagarnas
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
71
materiella tillämpningsområde kan däremot lagföring ske med stöd endast i vanlig lag.
Enligt uttryckliga bestämmelser i TF och YGL är dessa grundlagar inte tillämpliga på barnpornografibrott (1 kap. 10 § TF och 1 kap. 13 § YGL), brott rörande upphovsmäns rättigheter (1 kap. 8 § TF och 1 kap. 12 § YGL), brott mot förbud mot vissa kommersiella annonser, brott mot förbud mot offentliggörande av kreditupplysning och brott rörande tillvägagångssättet för anskaffande av uppgifter (1 kap. 8 och 9 §§ TF samt 1 kap. 12 § YGL). De nu angivna gärningarna är härigenom uttryckligen ”bortdefinierade” från grundlagarnas materiella tillämpningsområde.
Frågan vilken användning i övrigt av de i och för sig grundlagsskyddade medierna som faller inom respektive utanför TF:s och YGL:s skydd som exklusiv straff- och processlag, dvs. inom eller utanför grundlagarnas materiella tillämpningsområde, är inte helt klar. Frågan har behandlats i förarbetena till TF (prop. 1948:230 s. 172 med hänvisning till SOU 1947:60 s. 115–121) och av bl.a. Axberger i ”Tryckfrihetens gränser”, 1984 s. 38 ff. och Persson i ”Exklusivitetsfrågan”, 2002 främst s. 351 ff. I förarbetena anges bl.a. att man utgår från att begagnandet av grundlagsskyddade medier som ett medel i den enskilda näringsverksamhetens tjänst ej kräver grundlagsskydd varför oredliga eller illojala yttranden ej skall upptas som tryckfrihetsbrott. Exempel på sådana gärningar är bedrägeri, oredligt förfarande, svindleri och förfalskning. Enligt NJA 1979 s. 602 faller också koppleri utanför TF:s materiella tillämpningsområde.
Frågan behandlades även av Mediegrundlagsutredningen i samband med dess överväganden av frågan om ytterligare brott, främst hotbrott, skulle upptas i brottskatalogen (SOU 2001:28 s. 405 ff.). Mediegrundlagsutredningen kom vid sin genomgång av brottsbalksbrotten till slutsatsen att vissa brott, utöver de hotbrott som sedermera infördes i brottskatalogen med verkan från den 1 januari 2003, också var av den arten att de i princip föll inom TF:s och YGL:s materiella tillämpningsområde (a. bet. s. 431 f. och 440).
Här bör också noteras att talan om skadestånd på grund av brott mot en avtalad tystnadsplikt anses falla utanför TF:s och YGL:s tillämpningsområde (jfr prop. 1990/91:64 s. 36 och prop. 1986/87:151 s. 117 ff).
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
72
1.3 Grundlagsskyddets avgränsning i förhållande till andra länder
Som angetts i inledningen till avsnitt 1.2.3 gäller det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet som det beskrivits i avsnitt 1.2.1 och 1.2.2 fullt ut för yttranden i tryckta och därmed jämställda skrifter och tekniska upptagningar som både framställs och sprids här liksom för radioprogram som utgår från Sverige (om medierna uppfyller de formella kraven i fråga om teknik och spridning och yttrandet också faller inom grundlagarnas materiella tillämpningsområde). Grundlagsskyddet enligt TF och YGL har emellertid även gjorts tillämpligt i viss utsträckning på medier med en svagare anknytning till Sverige. I avsnitt 1.3.1 redogörs för i vilken mån TF:s och YGL:s skydd gäller för medier med anknytning till utlandet (den territoriella tillämpligheten). I avsnitt 1.3.2 redogörs även för grundlagsskyddets tillämplighet i fråga om annan än svensk medborgare.
1.3.1 Allmänt om reglerna för medier med utländsk anknytning
1.3.1.1 TF
TF äger främst tillämpning på skrifter som både trycks och utges inom Sverige (jfr 1 kap. 6 § och 13 kap. TF). Av kravet i 1 kap. 6 § andra meningen på spridning i Sverige följer att TF inte är exklusiv straff- och processlag för skrifter som framställs här men endast ges ut utomlands. För sådana skrifter gäller alltså vanlig lag i fråga om ansvar m.m. på grund av innehållet i skriften. Skyddet mot förhandsgranskning och hindrande åtgärder gäller emellertid också för sådana skrifter (prop. 1997/98:43 s. 120 f. och 150, jfr SOU 1947:60 s. 204 f.). I 13 kap. finns regler om utrikes tryckta skrifter. Beträffande utrikes tryckta skrifter som utges här gäller i princip TF:s regler (13 kap. 1 § TF). Följande avvikelser gäller dock enligt övriga bestämmelser i 13 kap. TF för utrikes tryckta skrifter.
Utgivningsbevis och ansvarig utgivare för utomlands tryckt periodisk skrift krävs endast om skriften huvudsakligen är avsedd för spridning inom riket (13 kap. 3 § första stycket TF). En utom riket tryckt periodisk skrift som inte huvudsakligen är avsedd för spridning här och som därför alltså inte kräver utgivningsbevis kan emellertid ändå ha ett utgivningsbevis och i så fall tillämpas samma
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
73
regler som i fråga om utomlands tryckt periodisk skrift som huvudsakligen är avsedd för spridning här (13 kap. 3 § andra stycket TF). Eftersom ansvar här i landet inte kan utkrävas av en utländsk tryckare ansvarar enligt 13 kap. 4 § TF i tryckarens ställe den som låtit utlämna skriften för spridning här eller, om det inte kan visas vem han är eller han inte vid utgivningen hade hemvist här, den som enligt 6 kap. är att anse som utspridare.
Den rätt att straffritt meddela och anskaffa uppgifter för offentliggörande som följer av principen om ensamansvar och som slås fast i 1 kap. 1 § tredje och fjärde styckena TF gäller också vid offentliggörande i en skrift som trycks utom riket (13 kap. 1 och 6 §§ TF). Vissa utomlands tryckta skrifter har i dessa avseenden samma skydd som de som trycks här i landet, medan andra har ett mindre omfattande skydd. De utomlands tryckta skrifter som i dessa avseenden har samma skydd som skrifter som trycks här är de som utges här och även huvudsakligen är avsedda för spridning här eller för vilka utgivningsbevis finns. I fråga om sådana skrifter gäller skyddsregeln för meddelare och anskaffare i 7 kap. 3 § TF utan inskränkningar. Detta framgår motsatsvis av 13 kap. 6 § TF jämförd med 13 kap. 1 § samma grundlag. Detta har betydelse särskilt för svenska periodiska skrifter som trycks utomlands av ekonomiska skäl. Enligt 13 kap. 6 § TF gäller längre gående undantag från rätten att straffritt meddela och anskaffa uppgifter för publicering än enligt 7 kap. 3 § TF när publiceringen avses ske i en skrift som trycks utom riket och utges här men inte huvudsakligen är avsedd för spridning här och för vilken inte heller utgivningsbevis finns samt när publiceringen sker i en skrift som inte ges ut i Sverige, oavsett om den trycks här eller utomlands. Skillnaden mot vad som gäller enligt 7 kap. 3 § TF är dels att ansvarsfriheten inte gäller i något fall då meddelandet eller anskaffandet innefattar brott mot rikets säkerhet, dels att varje uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt genom publiceringsmeddelande är straffbart.
På motsvarande sätt gäller rätten enligt 3 kap. TF till anonymitet för meddelaren till sådana skrifter som avses i 13 kap. 6 § TF men med den skillnaden i förhållande till skrifter som trycks och utges i Sverige och skrifter som trycks utomlands och utges här samt huvudsakligen är avsedda för spridning här eller för vilka utgivningsbevis finns att tystnadsplikten enligt 3 kap. 3 § inte föreligger vid något brott mot rikets säkerhet (13 kap. 6 § tredje stycket TF).
I fråga om en skrift som inte ges ut i Sverige gäller alltså endast reglerna om meddelar- och anskaffarfrihet och rätten till anony-
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
74
mitet och då med samma inskränkningar som i fråga om skrift som trycks utomlands och utges här men inte huvudsakligen är avsedd för spridning här eller för vilken utgivningsbevis inte gäller. I fråga om skrift som inte ges ut i Sverige jämställs med den som lämnar meddelande för offentliggörande den som på annat sätt medverkar till framställning i periodisk skrift såsom författare eller annan upphovsman (13 kap. 6 § andra stycket andra meningen TF). Denna regel klargör att journalister med anknytning till utländska tidningar också är skyddade av TF (prop. 1990/91:64 s. 105).
1.3.1.2 YGL
När det gäller tekniska upptagningar äger YGL främst tillämpning på sådana som både framställts här och lämnas ut för spridning här (jfr 1 kap. 10 § första stycket och 10 kap. 1 § YGL). Av kravet i 1 kap. 10 § första stycket andra meningen på spridning i Sverige följer, i likhet med vad som gäller enligt 1 kap. 6 § TF, att YGL inte är exklusiv straff- och processlag för upptagningar som framställs här men endast ges ut utomlands. För sådana upptagningar gäller alltså vanlig lag i fråga om ansvar m.m. på grund av innehållet i upptagningen. Skyddet mot förhandsgranskning och hindrande åtgärder gäller emellertid också för sådana upptagningar (prop. 1997/98:43 s. 120 f. och 156). I 10 kap. finns regler om radioprogram och tekniska upptagningar från utlandet. Beträffande tekniska upptagningar som framställts utomlands och lämnats ut för spridning här gäller enligt 10 kap. 1 § YGL i princip samtliga YGL:s allmänna regler. Följande avvikelser från vad som gäller för här framställda och spridda upptagningar gäller dock.
Eftersom den utländske producenten knappast är åtkomlig för den svenska lagstiftningen anges i 10 kap. 1 § första stycket andra meningen YGL att vad som annars sägs om den som låtit framställa upptagningen skall gälla den som här i landet lämnar ut den för spridning. Med den som här lämnar ut en framställning för spridning avses enligt förarbetena importören (prop. 1990/91:64 s. 132).
Friheten att meddela och anskaffa uppgifter för offentliggörande och rätten till anonymitet har samma utformning beträffande tekniska upptagningar som framställts utomlands och lämnas ut för spridning här som enligt 13 kap. 6 § TF för skrifter som trycks utom riket och ges ut här men inte huvudsakligen är avsedda för spridning här och som inte heller har utgivningsbevis. Ansvars-
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
75
frihet gäller alltså inte i något fall då meddelandet eller anskaffandet innefattar brott mot rikets säkerhet eller uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt. Beträffande rätten till anonymitet för meddelaren till upptagningar som framställts utomlands och lämnas ut för spridning här gäller reglerna i 2 kap. YGL med den skillnaden i förhållande till vad som gäller för här framställda och spridda upptagningar att tystnadsplikten inte gäller vid något brott mot rikets säkerhet (10 kap. 1 § andra stycket YGL).
Beträffande tekniska upptagningar som inte lämnas ut för spridning i Sverige gäller, oavsett om upptagningen framställts här eller i utlandet, YGL:s regler endast i fråga om meddelar- och anskaffarfrihet och rätten till anonymitet och då på samma sätt som för upptagningar som framställs utomlands och lämnas ut för spridning i Sverige (10 kap. 2 § YGL). För upptagningar som framställs i Sverige men endast ges ut utomlands gäller också, som angetts ovan, förbudet mot censur och hindrande åtgärder.
När det gäller radioprogram äger YGL främst tillämpning på radioprogram som utgår från Sverige. Beträffande radioprogram som förmedlas genom satellitsändning som utgår från Sverige följer av 1 kap. 6 § andra stycket YGL att det som i YGL föreskrivs om radioprogram i allmänhet gäller också för sådana program (se NJA 2002 s. 314 angående uttrycket ”utgår från Sverige” i 1 kap. 6 § andra stycket YGL). I 1 kap. 6 § tredje stycket YGL ges tillåtelse till att i lag föreskriva om vissa undantag från YGL bl.a. i fråga om radioprogram som huvudsakligen är avsedda att tas emot utomlands. Ett undantag med stöd av denna bestämmelse har föreskrivits i 3 kap. 11 § andra stycket tillämpningslagen.
I 1 kap. 7 § YGL finns regler om vissa radioprogram som når Sverige från utlandet. Paragrafen gäller för samtidig och oförändrad vidaresändning här i landet av radioprogram som kommer från utlandet och radioprogram som förmedlas hit via satellitsändning men inte utgår från Sverige. Beträffande dessa sändningar har endast de regler i YGL som kan upprätthållas i praktiken gjorts tillämpliga. 1 kap. 7 § YGL utgör alltså en specialreglering som innebär ett inskränkt grundlagsskydd för radioprogram som kommer från utlandet och vidaresänds här jämfört med vad som gäller för radioprogram som annars sänds i Sverige. Bland annat gäller inte principen om ensamansvar för dessa sändningar (prop. 1990/91:64 s. 54).
Beträffande rätten att meddela och anskaffa uppgifter för offentliggörande i radioprogram från utlandet erinras i 1 kap. 7 § tredje stycket YGL om att regler om detta finns i 10 kap. 2 § YGL. I fråga om
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
76
dessa rättigheter är regleringen alltså densamma för alla radioprogram som sänds från sändare utanför Sverige.
För radioprogram som kommer från utlandet och inte sänds vidare här, t.ex. radioprogram som sänds från direktsändande satelliter utan svensk anknytning, gäller endast rätt att meddela och anskaffa uppgifter och underrättelser för offentliggörande och rätten att vara anonym, och då med samma begränsningar som för tekniska upptagningar som inte lämnas ut för spridning i Sverige (10 kap. 2 § YGL).
I fråga om databaser enligt 1 kap. 9 § första stycket YGL kan nämnas att HD i rättsfallet NJA 2001 s. 445 prövat frågan om YGL:s ansvarighetsregler är tillämpliga när en redaktion för en svensk tryckt periodisk skrift tillhandahåller information via Internet och denna förmedlas genom sändning från en server belägen utanför Sverige.
I fråga om databaser enligt 1 kap. 9 § andra stycket YGL krävs för att utgivningsbevis skall meddelas bl.a. att överföringarna utgår från Sverige.
1.3.2 Grundlagsskyddets tillämplighet i fråga om annan än svensk medborgare
Vissa av bestämmelserna i TF och YGL gäller enligt sin lydelse för svenska medborgare (och svenska juridiska personer) medan andra gäller för ”envar”. Bestämmelser i TF som enligt sin lydelse gäller för svenska medborgare är 1 kap. 1 § första och andra stycket om rätten att yttra sig i och utge skrifter m.m., 4 kap. 1 § om rätt att framställa tryckalster, 5 kap. 1 och 2 §§ om krav på att ägare och utgivare till periodisk skrift skall vara svensk medborgare eller svensk juridisk person och 6 kap. 1 § om rätt att sprida tryckta skrifter. I 1 kap. 1 § tredje och fjärde stycket om rätt att meddela och anskaffa uppgifter för offentliggörande anges däremot att dessa rättigheter tillkommer envar. Exempel på regler i YGL som enligt sin lydelse gäller för svenska medborgare är 1 kap. 1 § första stycket om rätt att yttra sig, 1 kap. 2 § om rätt att lämna och anskaffa uppgifter för publicering, 3 kap. 1 § om rätt att sända radioprogram genom tråd, 3 kap. 8 § om rätt att framställa och sprida tekniska upptagningar och 4 kap. 2 § om krav på svenskt medborgarskap för utgivare av radioprogram och tekniska upptagningar.
I 14 kap. 5 § andra stycket TF anges att utlänning vare, såvitt ej annat följer av TF eller annan lag, likställd med svensk medborgare.
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
77
I 11 kap. 1 § sista stycket YGL finns en bestämmelse som motsvarar 14 kap. 5 § andra stycket TF. Regeln i 11 kap. 1 § har inte kommenterats på annat sätt i förarbetena till YGL än att det anges att det av den följer att samma regler som i 14 kap. TF skall tillämpas också i fråga om de medier som omfattas av det nya grundlagsskyddet enligt YGL (prop. 1990/91:64 s. 133). Frågan är då vad 14 kap. 5 § andra stycket TF närmare innebär när det gäller utlännings tryckfrihet.
I förarbetena till bestämmelsen i 14 kap. 5 § sista stycket TF angav de tryckfrihetssakkunniga följande (SOU 1947:60 s. 54):
Alla torde vara ense därom att någon av grundlagen sanktionerad tryckfrihet icke tillkommer annan än svensk medborgare samt att ur konstitutionell synpunkt hinder icke möter att utom grundlagen meddela bestämmelser om utlännings tryckfrihet och förutsättningarna för dess utövning. Att utlännings befogenheter begränsas av sådana i tryckfrihetsförordningen upptagna stadganden, som uttryckligen förbehålla viss tryckfrihetsrättslig funktion åt svensk medborgare, har redan påpekats. I viss mån av annan karaktär är frågan, huruvida – då dylika bestämmelser icke meddelats – den tryckfrihetsrättsliga regleringen i tryckfrihetsförordningen skall äga tillämpning å annan än svensk medborgare. Enligt allmänna grundsatser torde gälla att utlänning här i riket principiellt äger komma i åtnjutande av samma rättsliga garantier såväl i materiellt som processuellt hänseende som svensk medborgare, liksom han å andra sidan är underkastad samma skyldigheter. En konsekvens av denna ståndpunkt är att, i den mån särskilda bestämmelser icke äro meddelade, tryckfrihetsförordningen måste anses reglera även utlännings utövning av tryckfriheten... Till klarläggande av lagstiftningens ställning till denna fråga har en uttrycklig bestämmelse i ämnet ansetts böra upptagas i förslaget. Härom hänvisas till 14 kap.
Departementschefen biträdde de sakkunnigas förslag (prop. 1948:230 s. 193 f.).
Av förarbetena framgår alltså att grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten är förbehållet svensk medborgare och att hinder inte möter mot att i vanlig lag meddela bestämmelser om utlännings tryck- och yttrandefrihet och förutsättningarna för dess utövning. Vidare framgår att innebörden av de här diskuterade reglerna är att TF:s och YGL:s reglering av tryck- och yttrandefriheten gäller för utlänning här i den mån särskilda regler inte meddelats i dessa grundlagar eller vanlig lag. Sådana särskilda regler i grundlagarna som sätter utlänning i annan ställning än svensk medborgare är regler som förbehåller viss tryck- eller yttrandefri-
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
78
hetsrättslig funktion åt svensk medborgare t.ex. 5 kap. 1, 2, 6, 9 §§ och 12 kap. 5 § TF om ägare och utgivare till periodiska skrifter och om jurymän (jfr Petrén - Ragnemalm ”Sveriges grundlagar” 1980 s. 486) samt 4 kap. 2 § YGL om utgivare till radioprogram och tekniska upptagningar. (I tillämpningslagen har dock meddelats särskilda regler som ökar utlänningars befogenheter att vara ägare och utgivare till periodiska skrifter och utgivare till tekniska upptagningar och radioprogram.) Det anförda innebär att TF:s och YGL:s reglering av tryck- och yttrandefriheten som den beskrivits i avsnitt 1.2, gäller i den omfattning som angetts i förevarande avsnitt för svensk medborgare och för utlänning här i riket. För utlänning gäller regleringen dock endast i den mån inte annat sägs i TF eller YGL, som i fråga om befogenheten att vara ägare och utgivare till periodisk skrift, eller i vanlig lag. Skyddet för utlännings utövning av tryck- och yttrandefrihet här i landet kan alltså till skillnad från vad som gäller för svensk medborgare inskränkas genom regler i vanlig lag. Detta torde gälla också den meddelar- och anskaffarfrihet som enligt 1 kap. 1 § TF tillkommer ”envar”.
1.4 Sveriges åtaganden att lämna internationellt rättsligt bistånd
I detta avsnitt redogörs för de av Sveriges åtaganden att lämna internationellt rättsligt bistånd som kan komma i konflikt med regleringen i TF och YGL. Redovisningen tar sin utgångspunkt i de lagar som rör internationellt rättsligt bistånd. Det måste här observeras att principen om lex superior innebär att, vid konflikt mellan en regel i vanlig lag och grundlagarna, t.ex. TF eller YGL, grundlagsregeln har företräde. I ett sådant fall är alltså inte regeln i den vanliga lagen tillämplig. Detta innebär naturligtvis inte att ett bakomliggande internationellt åtagande, t.ex. i form av en konvention förlorar sin giltighet. Frågan hur man bör se på olika fall av konflikter mellan Sveriges åtaganden att lämna internationell rättslig hjälp och olika principer i TF och YGL behandlas i övervägandeavsnittet.
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
79
1.4.1 Lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål
Lagen reglerar åklagares och domstolars samarbete över gränserna i brottsutredningar och i rättegångar i brottmål. Det internationella polis- och tullsamarbetet omfattas inte av lagen och i fråga om utlämning och delgivning samt rättslig hjälp i brottmål åt vissa internationella organ finns också särskilda bestämmelser (beträffande utlämning från Sverige, se avsnitt 1.4.2). Lagen bygger på en rad internationella åtaganden om rättsligt samarbete varav den viktigaste är 1959 års europeiska konvention om inbördes rättshjälp i brottmål (1959 års rättshjälpskonvention, se nedan). Inom EU-området har även konventionen den 19 juni 1990 om tillämpning av Schengenavtalet den 14 juni 1985 (Schengenkonventionen) stor betydelse. I dess andra kapitel finns bestämmelser om rättslig hjälp som syftar till att komplettera och underlätta tillämpningen av 1959 års rättshjälpskonvention.
Rättslig hjälp enligt lagen omfattar förhör i samband med förundersökning i brottmål, bevisupptagning vid domstol, telefonförhör och förhör genom videokonferens samt kvarstad, beslag, husrannsakan och andra åtgärder som avses i 28 kap. RB, hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning, överförande av frihetsberövade för förhör m.m. samt rättsmedicinsk undersökning av en avliden person (1 kap. 2 § första stycket). Lagen hindrar inte att rättslig hjälp lämnas med annan åtgärd om det kan ske utan tvångsmedel eller annan tvångsåtgärd (1 kap. 2 § andra stycket). Den reglerar alltså inte allt samarbete angående brott. Enligt 1 kap. 5 § skall rättslig hjälp också lämnas bl.a. i ärenden som handläggs gemensamt med brottmål och, i den utsträckning det har avtalats i en internationell överenskommelse som är bindande för Sverige, i ärenden som i den ansökande staten eller i Sverige handläggs i ett administrativt förfarande eller i ett annat förfarande än ett straffrättsligt förfarande. Vad som avses i den sistnämnda punkten är t.ex. administrativa eller civilrättsliga förfaranden som riktar sig mot juridiska personer eller annat än renodlat straffrättsliga förfaranden, t.ex. disciplinära ingripanden. Bestämmelser om att rättslig hjälp skall lämnas i ärenden som handläggs i ett administrativt förfarande eller i ett annat förfarande än ett straffrättsligt förfarande finns i artikel 49 a) i Schengenkonventionen och i artikel 9.1 i konventionen om bekämpande av
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
80
bestickning av utländska offentliga tjänstemän i internationella affärsförbindelser antagen den 17 december 1997 av OECD.
I 2 kap. 1 § första stycket sägs att rättslig hjälp (utom överförande av frihetsberövade för förhör m.m.) skall lämnas under de förutsättningar som gäller för en motsvarande åtgärd under en svensk förundersökning eller rättegång enligt RB eller annan lag eller författning och enligt de särskilda bestämmelserna i lagen om internationell rättslig hjälp. Detta innebär t.ex. att samma rättsliga förutsättningar och begränsningar gäller i fråga om beslag eller husrannsakan på begäran av främmande stat som i fråga om en motsvarande svensk åtgärd. I lagen om internationell rättslig hjälp kan dock finnas avvikande regler, t.ex. om prövning av beslag (4 kap. 16 §). Den allmänna principen är att rättslig hjälp endast får lämnas under samma förutsättningar som en motsvarande åtgärd får vidtas i en svensk förundersökning eller rättegång (se dock nedan angående krav på dubbel straffbarhet). I fråga om överförande av frihetsberövade för förhör m.m. gäller att den som är frihetsberövad i Sverige efter ansökan kan överföras till annat land för förhör eller konfrontation om utredningen avser annat än hans egen brottslighet (4 kap. 29 §).
Beträffande krav på dubbel straffbarhet gäller att rättslig hjälp i form av förhör i samband med förundersökning i brottmål, bevisupptagning vid domstol, telefonförhör, förhör genom videokonferens och överförande av frihetsberövade för förhör m.m. får lämnas även om den gärning som ansökan avser inte motsvarar ett brott enligt svensk lag (2 kap. 2 §). I fråga om rättslig hjälp i form av kvarstad, beslag, husrannsakan och andra åtgärder som avses i 28 kap. RB, hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning samt rättsmedicinsk undersökning av en avliden person gäller som huvudregel ett krav på dubbel straffbarhet, dvs. sådan rättslig hjälp får endast lämnas om den gärning som ansökan avser motsvarar ett brott enligt svensk lag. Undantag från kravet på dubbel straffbarhet gäller dock beträffande husrannsakan och beslag om den ansökande staten är Norge eller Island eller är medlem i EU och det för gärningen kan dömas till fängelse i den ansökande staten (4 kap. 20 § första stycket). Undantag från kravet på dubbel straffbarhet görs också i fråga om husrannsakan eller beslag i ett fall som avses i 1 kap. 5 § första stycket 1, dvs. ärenden som i den ansökande staten eller i Sverige handläggs i ett administrativt förfarande eller i ett annat förfarande än ett straffrättsligt förfarande, om den gärning ansökan avser motsvarar ett
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
81
brott för vilket enligt svensk lag eller den ansökande statens lag är föreskrivet fängelse i sex månader eller mer (4 kap. 20 § andra stycket).
I 2 kap. 14 § första stycket anges att en ansökan om rättslig hjälp skall avslås om ett bifall till ansökan skulle kränka Sveriges suveränitet, medföra fara för rikets säkerhet eller strida mot svenska allmänna rättsprinciper eller andra väsentliga intressen. I paragrafens andra stycke anges att en ansökan om rättslig hjälp får avslås också om 1) gärningen har karaktär av politiskt brott, 2) gärningen utgör ett militärt brott, om inte gärningen motsvarar även annat brott enligt svensk lag vilket inte är ett militärt brott, 3) det i Sverige meddelats dom eller beslut om åtalsunderlåtelse beträffande gärningen eller 4) omständigheterna annars är sådana att ansökan inte bör bifallas. I tredje stycket anges att andra stycket inte gäller om ett avslag skulle strida mot en internationell överenskommelse som gäller mellan Sverige och den ansökande staten och att en ansökan inte får avslås på den grunden att gärningen har karaktär av ett politiskt brott om ansökan kommer från en EU-medlemsstat eller från Norge eller Island.
Lagen innehåller inte någon särskild bestämmelse om dess förhållande till TF och YGL. I propositionen till lagen anförde emellertid departementschefen följande (prop. 1999/2000:61 s. 73):
Ett annat område som inte bör omfattas av lagen är, såsom Justitiekanslern påpekat i sitt remissyttrande, rättslig hjälp på yttrandefrihetsgrundlagens och tryckfrihetsförordningens områden. Ingripanden mot grundlagsskyddade medier kan endast ske i de fall och den ordning som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen respektive yttrandefrihetsgrundlagen. Förekommer i ett ärende om rättslig hjälp misstanke om tryckfrihetsbrott eller yttrandefrihetsbrott i Sverige skall ärendet handläggas av Justitiekanslern som kan besluta att inleda en svensk förundersökning enligt den ordning som föreskrivs i dessa grundlagar. Den nya lagen kan självfallet inte ändra på denna ordning. En ny lag på området kan, som Justitiekanslern framhåller, inte sätta grundlagarna ur spel och det bör därför inte tas in någon särskild erinran om detta i den nya lagen.
Slutligen kan här nämnas att art. 2 i 1959 års rättshjälpskonvention anger att framställning om rättshjälp kan avslås dels då den hänför sig till gärning vilken av den anmodade parten betraktas som politiskt brott, förknippad med sådant brott, eller som fiskaliskt brott, dels då den anmodade parten finner att framställningens efterkommande skulle kränka dess suveränitet, medföra fara för
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
82
dess säkerhet, eller strida mot dess allmänna rättsprinciper (ordre public) eller andra väsentliga intressen.
1.4.2 Utlämning för brott från Sverige
Bestämmelser om utlämning för brott från Sverige av den som uppehåller sig här finns i lagen (1957:668) om utlämning för brott (utlämningslagen), lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge (nordiska utlämningslagen) och lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder. (Även lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen och lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt innehåller regler om överlämnande och utlämning. Den förstnämnda lagen gäller emellertid enbart i fråga om folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelse och den sistnämnda lagen gäller för brott som omfattas av behörigheten för tribunalerna för f.d. Jugoslavien respektive Rwanda. Dessa lagar torde därför knappast vara tillämpliga i fall som omfattas av TF eller YGL. De behandlas därför inte vidare här.)
1.4.2.1 Överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder
Den 1 januari 2004 trädde lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder i kraft. Lagen syftar till att genomföra det inom EU den 13 juni 2002 antagna rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och överlämnande för brott inom EU vilket syftar till att göra utlämningsförfarandet mellan EU:s medlemsstater enklare och mera effektivt. Den nya lagen ersätter utlämningslagens regler om utlämning för brott till medlemsstater i EU. Enligt 4 kap. 4 § kan i förhållande till Danmark och Finland under vissa förutsättningar den nordiska utlämningslagen alltjämt tillämpas.
Lagen om överlämnande enligt en europeisk arresteringsorder, som i vissa delar motsvarar bestämmelserna i utlämningslagen, innehåller regler för främst åklagares och domstolars handläggning och beslut i ärenden om överlämnande för lagföring eller verkställighet av en frihetsberövande påföljd. Beslut om överlämnande
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
83
skall, till skillnad mot vad som gäller i dag, fattas av tingsrätt som första instans och inte av regeringen.
I lagen anges i vilka fall överlämnande skall beviljas. Dessa motsvarar till stora delar vad som gäller vid utlämning. Kravet på dubbel straffbarhet har behållits som huvudregel. Överlämnande kan emellertid i vissa fall ske även för gärningar som inte direkt motsvarar något brott enligt svensk lag. För att överlämnande skall få beviljas i ett sådant fall krävs att gärningen omfattas av artikel 2.2 i rambeslutet – den s.k. listan, som innehåller 32 olika gärningstyper – vilket också innebär att gärningen skall kunna medföra fängelse i tre år eller mer enligt den utfärdande, dvs. den begärande, medlemsstatens lagstiftning. I sådana fall skall det inte ske någon kontroll av om dubbel straffbarhet föreligger. De gärningar som upptas i den s.k. listan är bl.a. deltagande i en kriminell organisation, terrorism, människohandel, sexuellt utnyttjande av barn och barnpornografi, IT-brottslighet, rasism och främlingsfientlighet.
I lagen finns motsvarigheter till flera av utlämningslagens avslagsgrunder. Det anges i 2 kap. 5 § bl.a. att överlämnande för viss gärning inte får beviljas om gärningen helt eller delvis har ägt rum i Sverige och inte motsvarar brott enligt svensk lag.
Lagen innehåller vissa särregler som tar sikte på överlämnande av svenska medborgare. Bl.a. föreskrivs att en svensk medborgare som begärs överlämnad till ett annat land för lagföring kan begära att han eller hon skall verkställa straffet i Sverige (och alltså återföras hit för verkställighet när rättegången genomförts i det andra landet). Det föreskrivs också att en svensk medborgare som begärs överlämnad för straffverkställighet kan begära att verkställigheten i stället skall ske i Sverige. I så fall skall överlämnande vägras.
Lagen innehåller inte någon särskild bestämmelse om dess förhållande till TF och YGL men frågan behandlas i propositionen. Enligt rambeslutets beaktandesatser (punkten 12) hindrar rambeslutet inte att en medlemsstat tillämpar sina konstitutionella regler om prövning i laga ordning, föreningsfrihet, tryckfrihet och yttrandefrihet i andra medier. I propositionen till lagen anför departementschefen följande (prop. 2003/04:7 s. 71 f.):
Enligt promemorian följer det av beaktandesatsen 12 att överlämnande får vägras om ett överlämnande skulle stå i strid med TF och YGL. I promemorian görs också bedömningen att det skydd som dessa grundlagar ger medför att Sverige inte kan bistå med överlämnande i fall där andra staters rättsliga myndigheter har inlett lagföring eller utdömt straff på det grundlagsskyddade området…
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
84
Regeringen finner inte anledning att frångå den tolkning av beaktandesatsen och rambeslutet i övrigt som görs i promemorian. Inte heller finner regeringen anledning att i detta sammanhang frångå den bedömning som görs i promemorian i fråga om de hinder som TF och YGL kan sätta upp för ett överlämnande. Gärningar som omfattas och skyddas av TF och YGL kan alltså, enligt regeringens bedömning, lagföras och bestraffas endast i den ordning och omfattning som föreskrivs i dessa grundlagar… Det sagda innebär således att om en myndighet i en annan stat har inlett lagföring eller meddelat dom rörande en gärning som i Sverige regleras av TF eller YGL, får dessa grundlagar anses hindra ett överlämnande som syftar till att sådan lagföring genomförs eller att en sådan dom verkställs. En motsatt ordning skulle innebära en urholkning av det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga skyddet som inte varit åsyftad.
Här kan nämnas att regeringen i regleringsbreven för budgetåret 2004 avseende domstolsväsendet och åklagarväsendet gett Domstolsverket och Riksåklagaren i uppdrag att utvärdera hur domstolsväsendet och myndigheterna har påverkats av lagen om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder. Uppdraget skall redovisas i samband med årsredovisningen för 2004. Ärendemängden och kostnaderna skall redovisas liksom de problem som man stött på vid tillämpningen. En analys av vilka förändringar som kan vara påkallade skall lämnas.
1.4.2.2 Utlämningslagen
Lagen (1957:668) om utlämning för brott (utlämningslagen) bygger på Europarådets europeiska utlämningskonvention av den 13 december 1957 (SÖ 1959:65) med dess båda tilläggsprotokoll rörande bl.a. utlämning för folkrättsbrott (SÖ 1976:27) och utlämning för fiskaliska brott (SÖ 1979:13). Tidigare innehöll lagen även bestämmelser om utlämning till andra EU-medlemsstater som grundade sig på EU:s konvention om ett förenklat förfarande för utlämning mellan Europeiska unionens medlemsstater (1995 års utlämningskonvention, SÖ 1998:43) och konventionen om utlämning mellan Europeiska unionens medlemsstater (1996 års utlämningskonvention, SÖ 2001:49). Enligt artikel 31.1 i rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna skall emellertid rambeslutet ersätta dessa konventioner. Utlämning inom EU ersattes alltså av överlämnande enligt en
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
85
europeisk arresteringsorder. I samband med införandet av lagen om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder upphävdes därför de särskilda regler i utlämningslagen som avsåg utlämning till EU:s medlemsstater. (Övergångsvis kunde de äldre bestämmelserna tillämpas under år 2004 i förhållande till EU-stater som inte infört nationella regler om arresteringsorder.)
Enligt 1 § första stycket utlämningslagen får den som i annan stat är misstänkt, tilltalad eller dömd för där straffbelagd gärning och uppehåller sig här i riket utlämnas till den staten efter beslut av regeringen. I andra stycket anges att lagen inte gäller om nordiska utlämningslagen eller lagen om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder är tillämplig i förhållande till den andra staten.
I 2 § anges att en svensk medborgare inte får utlämnas enligt lagen. Enligt utlämningslagen förutsätts för utlämning, frånsett undantagsfall, att den sker för gärning som helt eller delvis förövats utom riket eller ombord på utländskt fartyg eller luftfartyg (Holmqvist m.fl., Brottsbalken En kommentar kap. 1–12, 2:69). Enligt 4 § första stycket får utlämning beviljas endast om gärningen motsvarar brott för vilket enligt svensk lag är föreskrivet fängelse i ett år eller mer. Utlämning får inte beviljas för militära brott (5 §). Utlämning får inte heller beviljas för ett politiskt brott (6 § första stycket). Innefattar gärningen även ett brott som inte är politiskt får utlämning beviljas för det brottet om gärningen övervägande har karaktären av icke politiskt brott (andra stycket). Förbudet mot utlämning för ett politiskt brott gäller inte om ett avslag på denna grund skulle strida mot en överenskommelse som gäller mellan Sverige och den ansökande staten (tredje stycket). Med politiskt brott avses i första hand brott som riktar sig mot staten och samhällsordningen. Under begreppet faller också brott av allmän karaktär i vilka ingår ett politiskt moment. Tolkningen får göras med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet (Jareborg - Asp, Svensk internationell straffprocessrätt, 1995, s. 136 ff).
Innan regeringen meddelar beslut i anledning av en framställning om utlämning skall yttrande avges av RÅ. Om den som avses med framställningen inte har samtyckt till att utlämnas skall ärendet också prövas av Högsta domstolen (15 §). Om HD funnit hinder mot utlämning föreligga enligt 1–10 §§ får regeringen inte bifalla framställningen (20 §). HD prövar också om en utlämning skulle strida mot Europakonventionen, i första hand dess artiklar 3 och 6 (se t.ex. NJA 2002 s. 624 och NJA 2003 s. 318 och 520). Även om
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
86
lagens föreskrifter är uppfyllda föreligger aldrig någon skyldighet att bifalla en utlämningsframställning utan regeringen har alltid en diskretionär prövningsrätt inom ramen för Sveriges internationella åtaganden. Om utlämning vägras kan det i stället bli fråga om att överföra lagföringen till Sverige (Nils Rekke i Karnov 2003/04 s. 2671). Enligt 23 § får den som kan bli föremål för utlämning, på begäran av den främmande staten eller med anledning av en där utfärdad efterlysning, anhållas eller åläggas reseförbud eller anmälningsskyldighet av åklagare enligt vad som i allmänhet gäller i brottmål. Beslag får också ske i ett sådant fall.
Utlämningskonventionen av den 13 december 1957 innefattar inget ordre public-förbehåll men anger att utlämning inte skall medges för politiskt brott eller brott förknippat med sådant brott. Konventionen innehåller också regler om att konventionsstat äger rätt att vägra utlämning av sina egna medborgare och rätt att vägra utlämning av den vars brott enligt det anmodade landets lag har begåtts på dess territorium. Om brottet har begåtts utom den begärande statens territorium får utlämning emellertid endast vägras om den anmodade statens lagstiftning inte medger åtal för brott av samma slag när det begåtts utanför den senare statens territorium, eller inte medger utlämning för det brott som det är fråga om.
I propositionen till 1957 års utlämningslag berörde departementschefen frågan om utlämning borde få ske för tryckfrihetsbrott. Departementschefen anförde följande (NJA II 1958 s. 14–15):
Enligt den gällande lagen får utlämning ej medgivas, om den gärning, för vilken utlämning begäres, enligt svensk rätt skulle vara att anse såsom tryckfrihetsbrott. Det må erinras om att frågan om utlämning för brott av denna beskaffenhet var föremål för delade meningar vid tillkomsten av 1913 års lag. I det till lagrådet remitterade förslaget hade icke stadgats något hinder mot utlämning, men tre av lagrådets ledamöter ansåg det ej väl överensstämma med de garantier mot obehörigt intrång i tryckfriheten, som funnes uppställda i svensk grundlag, att för brott av denna art medgiva utlämning. En ledamot uttalade – under erinran att politiska brott ändock vore undantagna från utlämning och att alltså de tryckfrihetsbrott för vilka utlämning kunde ifrågakomma huvudsakligen reducerade sig till sådana som vore att bedöma såsom förgripelser mot enskild man – att denna de ifrågavarande brottens karaktär icke i och för sig kunde utgöra skäl för ett stadgande om förbud mot utlämning. Departementschefen följde sedermera i propositionen till riksdagen lagrådets majoritet och upptog således i förslaget det stadgande som nu ingår i lagen. Det berörda utlämningshindret har bibehållits såväl i utlänningskommitténs förslag som i 1954 års promemoria. Emellertid kan enligt min mening ej åberopas några principiella
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
87
skäl för att undantaga tryckfrihetsbrott, och det synes ej vara anledning att stänga möjligheten att i förekommande fall utlämna en person som gjort sig skyldig till brott av denna beskaffenhet. Jag har därför i förslaget icke upptagit något förbud mot utlämning för tryckfrihetsbrott.
Det kan noteras att uttalandet att det inte kan åberopas några principiella skäl för att undanta tryckfrihetsbrott från utlämning inte grundas på någon analys av grundlagsskyddets omfattning och dess förhållande till framställningar om rättslig hjälp från andra länder. Det kan också anmärkas att Lagrådet i lagstiftningsärendet erinrat om 1 kap. 3 § TF och uttalat att det inte torde vara tillåtet att i strid med denna bestämmelse utlämna någon som genom tryckt skrift här medverkat till ett brott utomlands (NJA II 1958 s. 14). Departementschefens uttalande ter sig därför enligt Tryck- och yttrandefrihetsberedningens mening diskutabelt.
1.4.2.3 Nordiska utlämningslagen
Lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge är ett resultat av ett nordiskt lagsamarbete. Jämfört med utlämningslagen är den nordiska utlämningslagens villkor för utlämning färre och enklare. Lagen grundas inte på någon konvention utan på ett samnordiskt lagstiftningsarbete som resulterat i likformiga lagar i de nordiska länderna.
Utlämning från Sverige får inte ske om i den andra staten endast böter kan ådömas för gärningen (3 §). Till skillnad från vad som gäller vid utlämning i allmänhet får svensk medborgare under vissa förutsättningar utlämnas. Det krävs inte heller att gärningen är belagd med straff enligt svensk lag. I sådana fall kan det dock ibland bli fråga om att avslå ansökningen med utnyttjande av den fria prövningsrätten. Utlämning för politiskt brott får ske endast om gärningen eller en gärning av motsvarande beskaffenhet är belagd med straff i svensk lag (4 §). En begäran om utlämning får inte avslås på grund av att brottet är politiskt, om detta skulle strida mot en internationell överenskommelse som gäller mellan Sverige och den ansökande staten; en svensk medborgare får dock inte utlämnas för ett politiskt brott. Framställning om utlämning skall göras hos RÅ eller, om gärningsmannens uppehållsort i riket är känd, hos annan allmän åklagare (9 §). Om den gärning för vilken utlämning begärs eller gärning av motsvarande beskaffenhet är
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
88
belagd med straff i svensk lag får åklagaren, till främjande av utredningen och för att säkerställa utlämning, använda och hos rätten påkalla användandet av tvångsmedel enligt vad som i allmänhet är föreskrivet för brottmål (12 §). Om den som avses med framställningen har samtyckt till utlämning får åklagaren meddela beslut om utlämning (15 § första stycket). Om åklagaren inte meddelar beslut och det är uppenbart att framställningen bör bifallas och den inte rör en svensk medborgare får RÅ besluta om utlämning. I annat fall beslutar regeringen (15 § tredje stycket). Yttrande från HD inhämtas om det finns särskilda skäl. Om HD finner att det enligt lagen föreligger hinder mot utlämning får framställningen inte bifallas (15 a §).
1.4.3 Verkställighet av utländsk dom i Sverige
1.4.3.1 Brottmål
Eftersom TF och YGL inte kan hindra att en annan stat lagför personer som gjort sig skyldiga till brott som faller under dessa grundlagars regelsystem, kan Sverige ställas inför en begäran om att ett i den andra staten ådömt straff för gärningen skall verkställas här i landet. Här redovisas vilka regler som då kan bli aktuella.
Internationella verkställighetslagen
Enligt den europeiska konventionen den 28 maj 1970 om brottmålsdoms internationella rättsverkningar (brottmålsdomskonventionen, SÖ 1973:55) kan Sverige åta sig att efter framställning verkställa en brottmålsdom som har meddelats i någon konventionsstat och som avser frihetsberövande påföljd, böter eller förverkande. Lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom (internationella verkställighetslagen, IVL) innehåller regler om detta. Lagen innehåller också bl.a. regler om verkställighet i Sverige enligt konventionen den 21 mars 1983 om överförande av dömda personer (överförandekonventionen, SÖ 1985:1). IVL kompletteras av förordningen (1977:178) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom. Enligt 42 § IVL gäller lagen inte i fråga om verkställighet eller annan åtgärd som regleras av lagen (1963:193) om
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
89
samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m. (nordiska verkställighetslagen).
Av 5 § IVL framgår att verkställighet i Sverige enligt brottmålsdomskonventionen inte får ske bl.a. om gärningen som påföljden avser inte motsvarar brott enligt svensk lag, den dömde inte har hemvist i Sverige, eller verkställighet här skulle vara oförenlig med grundläggande principer för rättsordningen här i landet. Av 25 a § framgår att för verkställighet här enligt överförandekonventionen av frihetsberövande påföljd krävs bl.a. att den dömde är svensk medborgare eller har hemvist här och att den gärning som påföljden avser motsvarar brott enligt svensk lag.
Brottmålsdomskonventionen innehåller i artikel 6 en regel om när verkställighet får vägras. Där anges bl.a. att vägran får ske om verkställighet skulle strida mot grundläggande principer i den anmodade statens rättsordning.
Överförandekonventionen innehåller inte något uttryckligt ordre public-förbehåll.
Nordiska verkställighetslagen
En dom som meddelats i något av de nordiska länderna och varigenom någon dömts till böter eller förverkande av egendom eller i brottmål ålagts att utge ersättning för rättegångskostnad kan enligt 1 § i lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge ang. verkställighet av straff m.m. (nordiska verkställighetslagen) på begäran verkställas här i riket. Detsamma gäller beslut om kvarstad, skingringsförbud och beslag å egendom tillhörande brottsmisstänkt som meddelats till tryggande av anspråk på böter, förverkande av egendom, skadestånd eller ersättning för rättegångskostnad. Enligt 5 § kan även dom varigenom dömts till frihetsstraff på begäran verkställas här i riket om den dömde när verkställighet skall ske är svensk medborgare eller har hemvist här. Om han uppehåller sig här kan domen också i annat fall verkställas här om det med hänsyn till omständigheterna bedöms lämpligast. Lagen innehåller även regler om bl.a. att övervakning av villkorligt dömd och villkorligt frigiven kan anordnas här.
Som en för de olika slagen av verkställighet gemensam förutsättning för bifall till en framställning har i lagen endast angetts att framställningen inte får bifallas med mindre än att domen är verkställbar i den stat där den meddelats (24 §). Vid de nordiska överläggningarna
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
90
fann man det inte önskvärt att binda de prövande myndigheterna genom ytterligare föreskrifter (prop. 1962 nr 203 s. 55). Någon ovillkorlig skyldighet att efterkomma framställningar om verkställighet föreligger inte. Det har dock förutsatts att en framställning som gjorts i enlighet med lagstiftningen regelmässigt skall vinna bifall om inte särskilda hinder föreligger (Berg m.fl. Brottsbalken En kommentar kap. 25–38 NvL:4). Under det förberedelsearbete som föregick lagen upprättades inom det svenska justitiedepartementet en promemoria med lagförslag som kom att ligga till grund för lagen. Beträffande de allmänna förutsättningarna för bifall till en framställning anfördes bl.a. följande:
I det föregående har framhållits, att en lagligen grundad framställning om verkställighet från annat nordiskt land som regel skall bifallas; någon omprövning av skuldfrågan eller av straffmätningen skall ej ske. Utrymme finns emellertid för en diskretionär prövning. Härvid kan hänsyn tagas till sådana omständigheter, som för närvarande enligt 1948 års lag utgör hinder för bifall. Beaktas kan även, huruvida domen avser gärning, som ej är straffbelagd här i riket. Avsikten är dock icke, att omständigheter som nu sagts skall regelmässigt medföra hinder mot bifall till framställningen.
Enligt 1948 års lag borde framställning om verkställighet avslås, om den gällde politisk förbrytelse eller över huvud taget en straffbelagd handling som var förövad för att främja ett politiskt ändamål (Berg m.fl. Brottsbalken En kommentar kap. 25–38 NvL:28). Departementschefen delade den uppfattning om de allmänna förutsättningarna för verkställighetsöverflyttning som kommit till uttryck i promemorian (prop. 1962 nr 203 s. 53-55).
1.4.3.2 Tvistemål
Ingripande mot ett yttrande som faller under TF:s eller YGL:s skydd får, som framgått, enligt exklusivitetsprincipen ske endast i de fall och i den ordning som anges i dessa grundlagar. Detta betyder att skadestånd till följd av ett yttrande i ett sådant medium förutsätter att ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott har begåtts. För skadestånd på grund av tryck- eller yttrandefrihetsbrott svarar endast den som enligt grundlagarna bär det straffrättsliga ansvaret och den som enligt grundlagen är solidariskt ansvarig med honom, t.ex. i fråga om periodisk skrift, ägaren. Skadestånd får alltså endast utkrävas på grund av brott som upptas i brottskatalogen och endast
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
91
av de i grundlagen angivna aktörerna. Konflikt med de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna kan alltså uppkomma när det är fråga om verkställighet i Sverige av utländsk dom på skadestånd för skada till följd av ett yttrande i ett medium som är grundlagsskyddat i Sverige. Här redogörs för de regler om verkställighet som kan vara aktuella i ett sådant fall.
Enligt de rubricerade lagarna gäller konventionerna som lag här i landet. Kompletterande bestämmelser finns i lagen (2002:460) med kompletterande bestämmelser om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av vissa utländska avgöranden. Den sakliga överensstämmelsen mellan konventionerna är fullständig i här relevanta avseenden (jfr Pålsson, Brysselkonventionen, Luganokonventionen och Bryssel I-förordningen, 2002 s. 24). Luganokonventionen gäller mellan EU:s medlemsstater å ena sidan och EFTAstaterna å andra sidan. Brysselkonventionen gäller mellan EU-medlemsstaterna.
Enligt Brysselkonventionen (och Luganokonventionen) art. 31 skall en dom som har meddelats i en konventionsstat och som är verkställbar i den staten verkställas i en annan konventionsstat sedan domen, på ansökan av part, har förklarats vara verkställbar där. Enligt art. 34 får ansökningen avslås endast på någon av de grunder som anges i art. 27 och 28 och den utländska domen får aldrig omprövas i sak. Som avslagsgrund anges i art. 27 p. 1 att ett erkännande skulle strida mot grunderna för rättsordningen, ordre public, i den stat där domen görs gällande. De avslagsgrunder som behandlas i art. 28 rör bl.a. behörighet vid försäkringstvister och konsumenttvister samt exklusiv behörighet och är inte relevanta i detta sammanhang.
Bryssel I-förordningen
Från och med den 1 mars 2002 har rådets förordning (EG) nr 44/2001 av den 22 december 2000 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område, den s.k. Bryssel I-förordningen, i princip ersatt Brysselkonventionen.
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
92
Konventionen skall dock fortfarande tillämpas bl.a. i förhållande till Danmark (Pålsson, Brysselkonventionen, Luganokonventionen och Bryssel I-förordningen, 2002 s. 65). Förordningen innehåller i artiklarna 38, 45, 34 p. 1 och 35 regler som överensstämmer med de ovan redovisade reglerna i Brysselkonventionen. I förordningens art. 34 p. 1, som motsvarar art. 27 p. 1 i Brysselkonventionen, anges dock att en dom inte skall erkännas om ett erkännande uppenbart strider mot grunderna för rättsordningen (ordre public) i den medlemsstat där domen görs gällande.
Förordning om exekutionstitel för obestridda fordringar
Enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 805/2004 av den 21 april 2004 om införande av en europeisk exekutionstitel för obestridda fordringar skall en obestridd fordran som av domslandet intygats vara en europeisk exekutionstitel erkännas och verkställas i de övriga medlemsstaterna utan att det behövs någon verkställighetsförklaring och utan att det finns någon möjlighet att motsätta sig dess erkännande (artikel 5 jämförd med artikel 4 p 4). Förordningen innehåller också bl.a. miniminormer för förfaranden om obestridda fordringar. Enligt artikel 27 skall förordningen inte påverka möjligheten att söka erkännande och verkställighet i enlighet med Bryssel I-förordningen.
Lagen (1977:595) om erkännande och verkställighet av nordiska domar på privaträttens område
Enligt lagen skall en lagakraftvunnen dom som har meddelats i Danmark, Finland, Island eller Norge i tvistemål eller brottmål och som avser en fråga av privaträttslig beskaffenhet gälla även här i landet (1 §). Om en sådan dom får verkställas i den stat där den har meddelats skall den enligt 3 § på ansökan verkställas här. Av 7 § följer att lagen inte tillämpas om annat följer av Bryssel I-förordningen, Brysselkonventionen eller Luganokonventionen. En dom erkänns inte här i landet och får inte heller verkställas här om det skulle vara uppenbart oförenligt med grunderna för rättsordningen här (8 § första stycket 6).
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
93
1.4.4 Övrigt rättsligt bistånd
1.4.4.1 Lagföringslagen
Lagen (1976:19) om internationellt samarbete rörande lagföring för brott (lagföringslagen) grundas på konventionen den 15 maj 1972 om överförande av lagföring i brottmål (SÖ 1976:21). För överförande av lagföring från annat land till Sverige är en förutsättning att gärningen skulle ha varit ett brott enligt svensk lag om den hade begåtts här i landet och gärningsmannen skulle ha varit underkastad ansvar enligt svensk lag (6 §). Vid prövningen av om gärningen utgör brott enligt svensk lag skall de allmänna ansvarsfrihetsgrunderna beaktas, t.ex. nödvärn, nöd och samtycke. Däremot krävs inte att brottsbeteckningarna är identiska. Skäl för överförande av lagföring till Sverige kan vara bl.a. att den misstänkte har hemvist här eller är medborgare här, att Sverige är hans ursprungliga hemland, att överförande av lagföring påkallas av utredningsskäl och att verkställighet här av en dom på grund av brottet kan antas öka möjligheterna till den dömdes sociala anpassning (6 § jämförd med 2 §). Om en framställning om överförande av lagföring hit bifalls skall för gärningen dömas såsom för brott som enligt svensk lag motsvarar gärningen (13 § andra stycket). Enligt 7 § 5 får framställningen ej bifallas om lagföringen skulle strida mot grunderna för rättsordningen här i landet. I 15 § finns en regel om att den misstänkte kan anhållas eller häktas här i landet om en annan stat har meddelat sin avsikt att göra en framställning om överförande av lagföring och häktning för brottet får ske enligt svensk lag och det skäligen kan befaras att den misstänkte avviker eller undanröjer bevis. När framställning om överförande har mottagits får här i landet användas alla de tvångsmedel som kan användas enligt svensk lag. Lagföringslagen kompletteras av förordningen (1978:108) om internationellt samarbete rörande lagföring för brott.
1972 års konvention innehåller i artikel 11 en bestämmelse om att framställning om lagföring får avslås bl.a. om lagföring skulle strida mot grunderna för den anmodade statens rättsordning.
1.4.4.2 Bevisupptagningslagen
Lagen (1946:816) om bevisupptagning åt utländsk domstol (bevisupptagningslagen) är endast tillämplig på civilrättens område. I 1 § tredje stycket anges att lagen inte tillämpas om lagen (2000:562)
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
94
om internationell rättslig hjälp i brottmål eller rådets förordning (EG) nr 1206/2001 av den 28 maj 2001 om samarbete mellan medlemsstaternas domstolar i fråga om bevisupptagning i mål och ärenden av civil eller kommersiell natur (bevisupptagningsförordningen, se nedan) är tillämplig. Om en utländsk domstol gjort framställning hos en svensk domstol om att det skall vidtas någon åtgärd som hör till rättegången, såsom upptagande av ed, anställande av förhör med part eller upptagande av bevis genom vittne, sakkunnig eller syn eller av skriftligt bevis skall åtgärden vidtas av tingsrätt (1 och 2 §§). I 3 § första stycket sägs att, om rätten prövar att en begärd åtgärd inte kan vidtas, rätten skall meddela den utländska domstolen beslutet med skälen för detta. Lagen innehåller inte någon regel om i vilka fall hinder möter mot att vidta en begärd åtgärd.
Enligt 1 § kungörelsen (1947:848) med särskilda bestämmelser om bevisupptagning åt domstolarna i vissa främmande stater skall bestämmelserna i 1–10 §§ lagen (1946:816) om bevisupptagning åt utländsk domstol tillämpas när framställningen har gjorts av en domstol i en stat som är ansluten till
a) den i Haag den 17 juli 1905 dagtecknade konventionen angåen-
de vissa till civilprocessen hörande ämnen (SÖ 1909:30),
b) den 1 mars 1954 dagtecknade konventionen angående vissa till
civilprocessen hörande ämnen (SÖ 1957:53) eller
c) den i London den 28 augusti 1930 dagtecknade konventionen
mellan Sverige och Storbritannien och Nordirland rörande vissa till civilprocessen hörande ämnen av internationell natur (SÖ 1931:1).
Lagen innehåller inget ordre public-förbehåll.
De nämnda konventionerna innehåller bestämmelser om att den begärda åtgärden kan vägras om den stat inom vars område åtgärden skall verkställas anser den vara av beskaffenhet att kränka dess suveränitet eller medföra fara för dess säkerhet.
1.4.4.3 Bevisupptagningsförordningen
EG:s bevisupptagningsförordning (rådets förordning (EG) nr 1206/2001 av den 28 maj 2001 om samarbete mellan medlemsstaternas domstolar i fråga om bevisupptagning i mål och ärenden av civil eller kommersiell natur) trädde i kraft den 1 juli 2001 och tillämpas fullt ut från och med den 1 januari 2004. Förordningen,
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
95
som finns intagen i prop. 2002/03:76, är till alla delar bindande och direkt tillämplig i Sverige och övriga medlemsstater utom Danmark. Den kompletteras i Sverige av lagen (2003:493) om EG:s förordning om bevisupptagning i mål och ärenden av civil eller kommersiell natur. Enligt 5 § i denna lag skall bevisupptagning på begäran av en domstol i en annan medlemsstat verkställas av en tingsrätt och vid handläggningen skall rättegångsbalkens regler om bevisupptagning utom huvudförhandling tillämpas om inte annat följer av förordningen. I förordningens art. 14 behandlas vägran att verkställa en framställning. Där anges, såvitt här är av intresse, att en framställning om hörande av en person inte skall verkställas om den berörde åberopar en rätt att vägra eller ett förbud att avlägga vittnesmål som följer av lagstiftningen i den anmodade medlemsstaten (p. 1 a). Detta innebär alltså att grundlagarnas regler om tystnadsplikt kan respekteras. Det anges också att verkställighet inte får vägras endast av det skälet att den anmodade domstolen enligt sin lagstiftning gör anspråk på exklusiv behörighet i saken för en domstol i den egna medlemsstaten eller hävdar att lagstiftningen i den medlemsstaten inte medger rättslig prövning av saken. Med uttrycket att lagstiftningen inte medger rättslig prövning torde avses att immunitet eller liknande föreligger. I en av de inledande beaktandesatserna (11) i förordningen sägs också att för att förordningen skall fungera effektivt bör möjligheten att vägra verkställa en framställning om bevisupptagning inskränkas till mycket begränsade undantagsfall.
1.4.4.4 Bevisupptagning åt vissa internationella organ
Här kan även nämnas lagen (1946:818) om bevisupptagning åt vissa internationella organ. Lagen behandlar bevisupptagning åt domstol eller skiljedomstol som skall avgöra tvist mellan stater, åt annat internationellt organ som tillsatts för behandling av sådan tvist och åt Europeiska gemenskapernas domstol eller dess förstainstansrätt. Framställningar enligt lagen prövas av regeringen och de begärda åtgärderna skall vidtas av tingsrätt. Det kan vara fråga om upptagande av ed, anställande av förhör, upptagande av skriftligt bevis eller hållande av syn.
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
96
1.4.4.5 Internationellt brottsutredande samarbete
Slutligen kan här nämnas två lagar som syftar till att underlätta utredning av gränsöverskridande brottslighet. Lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete tillämpas enligt 1 § på polisiärt samarbete mellan Sverige och andra EU-medlemsstater samt Norge och Island i den mån Sverige har gjort sådana åtaganden som avses i lagen i en internationell överenskommelse. Lagen innehåller bestämmelser om bl.a. användning av uppgifter från andra stater, gränsöverskridande övervakning och förföljande samt polisiärt samarbete i Öresundsregionen. Lagen (2003:1174) om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar innehåller bestämmelser om sådana utredningsgrupper som inrättas mellan myndigheter i en eller flera medlemsstater i EU med stöd av rådets rambeslut 2002/465/RIF av den 13 juni 2002 om gemensamma utredningsgrupper. Lagen upptar bestämmelser om inrättande av en gemensam utredningsgrupp, utredningsåtgärder i Sverige och villkor för användning av uppgifter samt ansvar för skadestånd för skador som uppkommer i samband med en utredningsgrupps verksamhet i Sverige respektive utomlands.
1.4.5 Utvecklingen inom EU
Av slutsatserna från toppmötet i Tammerfors 1999 (punkterna 33–37) framgår att Europeiska rådet anser att erkännande av rättsliga avgöranden bör bli en hörnsten i det rättsliga samarbetet på såväl det civilrättsliga som det straffrättsliga området inom unionen. Principen skall avse både domar och andra beslut meddelade av rättsliga myndigheter. Som nämnts i avsnitt 1.1 är tanken med ömsesidigt erkännande att medlemsstaterna skall verkställa varandras beslut utan att ifrågasätta den materiella grunden. Rådet antog i november 2000 ett åtgärdsprogram för att genomföra principen om ömsesidigt erkännande. Hittills har arbetet resulterat i att flera initiativ har tagits bl.a. följande:
– rambeslutet om en europeisk arresteringsorder, – ett rambeslut om erkännande och verkställighet av beslut om
frysning av egendom och bevismaterial, – ett rambeslut om tillämpning av principen om ömsesidigt er-
kännande på bötesstraff, – ett rambeslut om tillämpning av principen om ömsesidigt er-
kännande på beslut om förverkande och
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
97
– ett rådsbeslut om förstärkt samarbete angående beslut om för-
lust av rättigheter.
Det har även tagits initiativ avseende bevisupptagning, trafikdata och rättssäkerhetsgarantier.
Som framgått i avsnitt 1.4.2.1 har rambeslutet om en europeisk arresteringsorder genomförts genom lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder. Rambeslutet om erkännande och verkställighet av beslut om frysning av egendom och bevismaterial skall vara genomfört senast den 1 januari 2005 och arbete med ett lagförslag pågår inom regeringskansliet. I fråga om rambeslutet om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på bötesstraff har riksdagen antagit en godkännandeproposition (prop. 2003/04:92, bet. 2003/04:JuU28, rskr. 2003/04:279). Även beträffande rambeslutet om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på beslut om förverkande har riksdagen antagit en godkännandeproposition (prop. 2003/04:166, bet. 2004/05:JuU05, rskr. 2004/05:22). När det gäller rådsbeslutet om förstärkt samarbete angående beslut om förlust av rättigheter väntas ett initiativ från kommissionen till en rättsakt eller en vitbok under våren 2005.
Här kan också nämnas visst annat arbete som pågår inom EU. En förordning om tillämplig lag för utomobligatoriska förpliktelser håller på att behandlas. Förordningen kan ses som ett komplement till 1980-års konvention om tillämplig lag för avtalsförpliktelser (Romkonventionen) och går allmänt under benämningen Rom II. I ett tidigare utkast angavs i en bestämmelse att tillämplig lag för en utomobligatorisk förpliktelse som härleder sig från en kränkning av privatlivet eller personlighetsskyddet eller från ärekränkning skulle vara lagen i det land där den som lidit skada hade hemvist vid tidpunkten för den skadeståndsgrundande handlingen. Detta kunde komma i konflikt med TF:s och YGL:s regler om bl.a. att straff och skadestånd endast får dömas ut för gärningar som utgör tryck- eller yttrandefrihetsbrott samt reglerna om ensamansvar och meddelarfrihet. Sverige framförde kritiska synpunkter. Förslaget har nu ändrats och i artikel 6 i kommissionens förslag (2003/0168(COD)) sägs att tillämplig lag för en utomobligatorisk förpliktelse till följd av en kränkning av privatlivet eller personlighetsskyddet skall vara domstolslandets lag, om tillämpningen av den lag som anvisas i huvudregeln i artikel 3 strider mot domstolslandets grundläggande principer om yttrande- och informationsfrihet. Enligt beredningens mening innebär den föreslagna regelns utformning att en rad kon-
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
98
flikter med de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna kvarstår. Det är bl.a. tveksamt hur långt uttrycket ”domstolslandets grundläggande principer om yttrande- och informationsfrihet” sträcker sig. Ett reviderat förslag från kommissionen väntas under våren 2005 och därefter skall förordningen behandlas i rådet och parlamentet. Förordningen kan troligen beslutas tidigast under våren 2006.
Inom EU pågår även arbete med en förordning om mindre tvistemål innehållande såväl processbestämmelser som verkställighetsregler för sådana mål. Reglerna kan komma i konflikt med TF och YGL och Sverige verkar för att få till stånd ett undantag för TF och YGL från förordningens tillämpningsområde. Ett förslag från kommissionen väntas under våren 2005.
Beredningen kommer att fortsätta att följa arbetet inom EU på nu redovisade områden.
1.5 Hur stort är problemet?
1.5.1 Inledning
Vid överväganden av om Sveriges möjligheter att lämna internationellt rättsligt bistånd på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området bör ökas är en grundläggande fråga hur pass stort problemet är. Man kan bl.a. fråga sig i hur många fall lämnande av sådant bistånd har hindrats av TF och YGL och vilka effekter detta haft på Sveriges relationer till andra länder. För att bedöma omfattningen av problemet är det också av intresse att se hur det svenska skyddet för tryck- och yttrandefriheten förhåller sig till andra länders skydd för dessa friheter och till Europadomstolens praxis på detta område. En internationell utblick har därför tagits in i avsnitt 1.5.4.
Som framgått i avsnitt 1.1 finns bakgrunden till Tryck- och yttrandefrihetsberedningens uppdrag att överväga om möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området skall utökas i prop. 2001/02:74. Regeringen anger där (s. 92 f.) att det bör övervägas om inte möjligheterna att lämna internationell rättslig hjälp i brottmål inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området bör utökas. Regeringen anför att det är ett faktum att Sveriges unika tryck- och yttrandefrihetsrättsliga system vållar problem i internationellt samarbete, framför allt när det gäller den internationella brottsbekämpningen, och att JK under år 2001 i ett antal ärenden konstaterat att han inte
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
99
kunnat lämna hjälp eftersom de ifrågasatta gärningarna inte begåtts i strid med TF eller YGL. Det anges vidare att JK i några ärenden hävdat som sin personliga mening att TF och YGL hindrar åklagare inom det allmänna åklagarväsendet att lämna den rättsliga hjälp som de utländska myndigheterna efterfrågat. Regeringen anger att det sagda visar på de problem som TF och YGL ger i det internationella rättsliga samarbetet och anför ”det måste också erkännas att den svenska hållningen inte heller alltid möts med förståelse från andra länder. Detta gäller t.ex. vid ingripanden mot den export av rasistisk propaganda, bl.a. vit makt-musik, som sker från Sverige”.
I beredningens direktiv (bilaga 1) sägs att regeringens uttalande även skall ses mot bakgrund av utvecklingen av det rättsliga samarbetet, särskilt inom EU där principen om ömsesidigt erkännande innebär att möjligheterna att vägra hjälp blir begränsade.
Det har inte kunnat klarläggas på vilket sätt den bristande förståelse som Sveriges hållning skall ha mötts av har tagit sig uttryck mera konkret eller vilka effekter beslut om avslag på framställningar om internationellt rättsligt bistånd haft på Sveriges relationer till andra länder. I avsnitt 1.5.2 lämnas en redogörelse för ärenden där avslag på begäran om internationellt rättsligt bistånd med hänvisning till TF eller YGL har aktualiserats. Vit makt-miljön behandlas särskilt i avsnitt 1.5.3. I avsnitt 1.5.4 behandlas skyddet för yttrandefriheten i några andra länder och skyddet för yttrandefriheten enligt Europakonventionen.
Det kan redan här sägas att beredningens slutsats är att redovisningen i det följande inte ger underlag för någon säker uppfattning om i hur många fall lämnande av internationellt rättsligt bistånd från Sverige har hindrats av TF och YGL. Det är emellertid klart att Sverige i sju fall under de senaste åren har avslagit framställningar om internationellt rättsligt bistånd med anledning av TF eller YGL. Troligen har så skett även i tidigare fall. Vidare står det klart att det i Sverige finns en s.k. vit makt-miljö som producerar cd-skivor och annat material som kan falla under TF eller YGL, att miljön har internationella kontakter och att de svenska producenterna av vit makt-musik på skiva under 1990-talet blev bland de marknadsledande i världen. Den internationella utblicken i avsnitt 1.5.4 ger inte belägg för annat än att den speciella svenska situationen är unik.
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
100
1.5.2 Ärenden där frågan om avslag på begäran om internationellt rättsligt bistånd med hänvisning till TF eller YGL har aktualiserats
1.5.2.1 Ärenden enligt lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål
Den dåvarande justitiekanslern prövade under år 2001 i ett antal ärenden om han kunde bistå med rättslig hjälp till utländska myndigheter enligt den rubricerade lagen (ärende 1–3 nedan). Det var bl.a. fråga om att videofilmer med pornografiskt innehåll spritts från Sverige till utlandet och att uttalanden gjorda av en utländsk medborgare i samband med en intervju för svensk television varit straffbara i det land den intervjuade kom från. I dessa ärenden konstaterade JK att, eftersom de ifrågasatta gärningarna inte hade begåtts i strid med TF eller YGL, han inte kunde inleda förundersökning eller vidta någon annan åtgärd. I ett av ärendena angav han också som sin personliga uppfattning att TF och YGL hindrar åklagare inom det allmänna åklagarväsendet att lämna den rättsliga hjälp som de utländska myndigheterna efterfrågat. Samtliga framställningar avslogs.
Den nuvarande justitiekanslern har i några avgöranden under år 2002 och 2003 gjort en delvis annan tolkning av förhållandet mellan TF och YGL å ena sidan och lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål å andra sidan (ärende 4–7 nedan). Tolkningen innebär i korthet att rättslig hjälp inte kan anses innefatta något ingripande enligt grundlagarna, att sådan hjälp därför kan lämnas i större utsträckning än vad som tidigare antagits samt att ett beaktande av den svenska grundlagsregleringen kan ske inom ramen för en tillämpning av ordre public-undantaget i lagen om internationell rättslig hjälp, vilket undantag har stöd i den konvention som bär upp lagen. Samtliga fyra framställningar avslogs utom såvitt avsåg begäran om förhör med en person vars handlande inte bedömdes falla in under TF eller YGL.
1. JK:s beslut 2001-02-26 och 2001-08-28, dnr 647-01-32, regeringsbeslut 2001-12-06, JuBIRS 2000/1596 (det schweiziska djursexärendet)
Justitiedepartementet i Bern, Schweiz, gjorde hos det svenska Justitiedepartementet en framställning om internationell rättslig hjälp i brottmål. Bakgrunden till framställningen var en brottsutredning i Schweiz
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
101
avseende misstanke om import från ett företag i Sverige av ett videogram innehållande ”sexuella handlingar med djur”. Importen stred mot den schweiziska strafflagen. Framställningen avsåg förhör med en i Sverige bosatt person som var företrädare för den svenska exportören av videogrammet. Justitiedepartementet överlämnade framställningen till Riksåklagaren som i sin tur överlämnade den till JK.
Justitiekanslern fann i beslut den 26 februari 2001 att han för sin del saknade möjlighet att villfara begäran om internationell rättslig hjälp i form av förhör med företrädare för den svenska exportören. Han beslöt därför att inte vidta någon åtgärd i ärendet.
I beslutet redogjorde JK inledningsvis för de allmänna förutsättningarna för att lämna rättslig hjälp och för relevanta regler i YGL. Angående de allmänna förutsättningarna för att lämna rättslig hjälp angavs bl.a. följande. Rättslig hjälp innefattar enligt 1 kap. 2 § i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål bl.a. förhör i samband med förundersökning i brottmål. Enligt 2 kap. 1 § skall rättslig hjälp i form av bl.a. förhör lämnas under de förutsättningar som gäller för en motsvarande åtgärd under en svensk förundersökning eller rättegång. Av 2 kap. 2 § följer att rättslig hjälp i form av förhör får lämnas även om den gärning som ansökan avser inte motsvarar ett brott enligt svensk lag. Kravet på dubbel straffbarhet, vilket i den tidigare gällande lagen (1991:435) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområdet gällde som en förutsättning för rättslig hjälp, har alltså mjukats upp i den nya lagstiftningen. Enligt 2 kap. 14 § skall en ansökan om rättslig hjälp avslås om ett bifall till ansökan skulle kränka Sveriges suveränitet, medföra fara för rikets säkerhet eller strida mot svenska allmänna rättsprinciper eller andra väsentliga intressen.
Angående de allmänna förutsättningarna för att lämna rättslig hjälp angav JK vidare med hänvisning till prop. 1999/2000:61 s. 73 att den nya lagen om internationell rättslig hjälp inte innehåller någon särskild föreskrift om att dess tillämpningsområde begränsas av TF och YGL, att det ansetts självklart att grundlagarna inte kan sättas ur spel genom lagstiftning på lägre konstitutionell nivå och att någon uttrycklig regel därför inte ansetts behöva föras in i lagen. JK anförde också att av TF och YGL följer att ingripanden mot yttranden i grundlagsskyddade medier endast får ske i den ordning och under de förutsättningar som dessa grundlagar anger och att om det i ett ärende om rättslig hjälp förekommer misstanke om tryck- eller yttrandefrihetsbrott i Sverige skall detta handläggas
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
102
av JK i egenskap av exklusiv åklagare på det av grundlagarna omgärdade området och att han då kan besluta att inleda förundersökning i den ordning som föreskrivs i TF och YGL.
I fråga om reglerna i YGL angav JK närmare följande. Videogram som i Sverige lämnas ut för spridning omfattas av bestämmelserna i YGL. I denna grundlag finns särskilt angivet i vilka fall innehållet på ett videogram är straffbart. YGL innehåller inte något generellt straffbud beträffande pornografiska skildringar och svensk rätt saknar också särskilda bestämmelser som kriminaliserar skildringar av sexuella handlingar med djur. Däremot är skildringar som innefattar sexuellt våld eller tvång kriminaliserade. Vidare kriminaliseras sådana handlingar varigenom någon i rörliga bilder närgånget eller utdraget skildrar grovt våld mot människor eller djur. Sådana gärningar rubriceras som olaga våldsskildring.
I sin bedömning anförde JK följande:
Av utredningen i ärendet torde framgå att det videogram som avses med den schweiziska begäran sänts direkt via post från Sverige till Schweiz. I ett sådant fall anses videogrammet utlämnat för spridning här (jfr NJA 1956 s. 48) och yttrandefrihetsgrundlagens regler är därmed tillämpliga vid en straffrättslig bedömning. Spridningen skulle således i och för sig kunna vara straffbar i Sverige förutsatt att videogrammet har ett innehåll som strider mot YGL.
Som nämnts innehåller grundlagen dock inte något förbud mot skildringar av ”djursex” i form av sexuella handlingar mellan människa och djur, vilket har angetts vara det innehåll som finns på det i Schweiz påträffade videogrammet. Spridning av ett sådant videogram är alltså inte straffbar här i landet enligt YGL. Det saknas därmed lagliga förutsättningar för mig att inleda förundersökning på grund av misstanke om yttrandefrihetsbrott i videogrammet och att i sådant sammanhang föranstalta om förhör enligt reglerna i rättegångsbalken.
Frågan är då om det därmed också kan anses uteslutet att Justitiekanslern (eller allmän åklagare) skulle kunna medverka med en sådan åtgärd som avses i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål, t.ex. hållande av förhör, trots att förutsättningar härför saknas vid en tillämpning av grundlagens och rättegångsbalkens regler. Kan med andra ord grundlagen anses hindra att rättslig hjälp i form av förhör lämnas när förhöret inte har samband med ett svenskt ingripande mot grundlagsskyddade medier?
Förarbetena till den nyligen antagna lagen kan väl inte anses helt entydiga på denna punkt. I förarbetena har som berörts inledningsvis uttalats att ett område som inte bör omfattas av lagen är det som omfattas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen (a. prop. s 73). Vilken räckvidd kan då detta uttalande anses ha om man söker ett svar på den nyss resta frågeställningen?
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
103
All spridning av videogram här i landet omfattas obestridligen av yttrandefrihetsgrundlagens reglering och detta oavsett om innehållet är straffbart enligt svensk lag eller ej. Grundlagens materiella tillämpningsområde begränsas alltså inte av att spridningen eventuellt är kriminaliserad i en annan stat. Enligt den exklusivitetsgrundsats som gäller för ingripanden mot de grundlagsskyddade medierna får då anses följa att ett förhör, hållet som ett led i ett ingripande utomlands mot ett videograms innehåll, inte kan åstadkommas här i landet genom tillämpning av något vid sidan av grundlagarna gällande regelsystem.
Av det anförda följer till en början enligt min mening att Justitiekanslern inte lagligen kan medverka till att lämna sådan hjälp som efterfrågats av de schweiziska myndigheterna. Det ligger för övrigt inte inom ramen för Justitiekanslerns behörighet att föranstalta om förhör i andra fall än då förundersökning inletts med stöd av grundlagarna. På grund av sakens principiella vikt, och med beaktande av de skyldigheter som åvilar mig som övervakare av att yttrandefrihetens gränser inte träds för när, vill jag också som min egen mening uttala att inte heller åklagare inom det allmänna åklagarväsendet under nu angivna förutsättningar kan lämna sådant rättsligt bistånd som efterfrågats i det här ärendet. Med beaktande av reglerna i 11 kap. 7 § regeringsformen kan jag emellertid inte ge några direktiv i detta avseende utan endast redovisa min personliga uppfattning i frågan.
Slutsatsen av det här anförda blir att jag för min del saknar möjlighet att villfara begäran om internationell rättslig hjälp i form av förhör med företrädare för den svenske exportören av det aktuella videogrammet.
Det torde få ankomma på Riksåklagaren att i enlighet med bestämmelserna i 2 kap. 17 § i den aktuella lagen återredovisa ärendet till Justitiedepartementet.
Ärendet avslutas här och handlingarna återlämnas till Riksåklagaren.
Den 21 juli 2001 inkom visst ytterligare material från Schweiz i form av en beskrivning av det närmare innehållet på videobandet.
Efter att ha tagit del av kompletteringen konstaterade JK i beslut den 28 augusti 2001 att eftersom skildringarna inte kunde bedömas innehålla inslag av sexuellt våld eller tvång var de inte heller straffbara som olaga våldsskildring varför den slutsats som redovisats i det tidigare beslutet i ärendet oförändrat var att JK saknade laglig möjlighet att lämna det begärda biträdet. JK vidtog därför inte någon åtgärd i ärendet.
Regeringen avslog i beslut den 6 december 2001 Schweiz ansökan. I redogörelsen för ärendet anförde regeringen bl.a. att lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål inte gäller på det område som skyddas av YGL, att ansökan baserades på 1959 års konvention om inbördes rättshjälp i brottmål och att en begäran om rätts-
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
104
lig hjälp enligt artikel 2 i konventionen kan avslås bl.a. om gärningen skulle strida mot den anmodade statens allmänna rättsprinciper (ordre public).
Under rubriken ”Skälen för regeringens beslut” angavs:
Ansökan gäller en gärning som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagens regler. Gärningen är inte straffbar enligt yttrandefrihetsgrundlagen. Ett bifall skulle strida mot svenska allmänna rättsprinciper. Ansökan skall därför avslås enligt artikel 2 i 1959 års konvention om inbördes rättshjälp i brottmål.
2. JK:s beslut 2001-04-04, dnr 811-01-31, regeringsskrivelse 2001-04-23, JuBIRS 2001/671 (det litauiska hets mot folkgruppärendet)
Riksåklagaren i Litauen begärde hos det svenska Justitiedepartementet rättslig hjälp med utredning av ett ärende rörande misstänkt antisemitiska uttalanden av en litauisk parlamentsledamot. Uttalandena skulle ha gjorts under eller i samband med en intervju som sändes i svensk TV och angavs vara straffbara enligt den litauiska strafflagen. Parlamentsledamoten förnekade vid förhör i Litauen att han gjort uttalanden av det slag som påståtts. Riksåklagaren i Litauen anhöll om biträde med att få tillgång till den inspelade intervjun. Justitiedepartementet överlämnade framställningen till JK.
JK fann att han saknade lagliga möjligheter att villfara begäran om att lämna rättslig hjälp på det sätt som önskats. Han beslöt därför att inte vidta någon åtgärd i ärendet.
I sitt beslut gav JK inledningsvis samma redogörelse för de allmänna förutsättningarna för att lämna rättslig hjälp som i ovanstående ärende med tillägget att rättslig hjälp enligt 1 kap. 2 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål också kan omfatta sådana straffprocessuella tvångsmedel som kvarstad och beslag m.m. och att det, när det gäller användning av tvångsmedel som t.ex. beslag, enligt 2 kap. 2 § i lagen alltjämt förutsätts att den gärning som ansökan avser är straffbar också enligt svensk lag, med de undantag från denna regel i tillämpningen gentemot vissa länder som följer av 4 kap. 20 §.
I fråga om reglerna i YGL och förutsättningarna för ingripande mot TV-program angav JK närmare följande. Sändningar av TVprogram omfattas här i landet av reglerna i YGL. Inom det grund-
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
105
lagsskyddade området är JK exklusivt behörig åklagare och hans möjligheter att ingripa mot innehållet i ett TV-program förutsätter att ett yttrandefrihetsbrott föreligger. Användning av ett tvångsmedel som beslag kan endast ske om det föreligger misstanke om ett sådant brott.
JK anförde vidare att den s.k. meddelarfrihetsregleringen var av betydelse i ärendet, att enligt denna varje svensk medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad rätt att i bl.a. TV-program offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst och att några avvikande regler för utländska medborgare inte har meddelats varför även utlänningar åtnjuter meddelarfrihet vid kontakter med företrädare för medierna, t.ex. en journalist vid en nyhetsredaktion som i det aktuella fallet.
JK angav också att en viktig beståndsdel i det skydd som omgärdar nyhetsförmedling och andra sändningar i televisionen är det s.k. censurförbudet. Enligt 1 kap. 3 § YGL får det inte förekomma att något som är avsett att framföras i ett TV-program först måste granskas av en myndighet eller något annat allmänt organ. Inte heller är det tillåtet för dem att utan stöd i YGL på grund av det kända eller väntade innehållet i ett program förbjuda eller hindra dess offentliggörande bland allmänheten.
Slutligen uttalade JK att det, när det gällde möjligheterna att ingripa mot innehållet i ett TV-program, kunde nämnas att det enligt huvudregeln är förbjudet för myndigheterna att efterforska den som lämnat meddelande till företrädare för medierna samt att den som tagit befattning med tillkomsten eller spridningen av en framställning som utgjort eller varit avsedd att ingå i ett TVprogram i princip inte får röja vad han därvid erfarit om t.ex. den som lämnat uppgifter till programmet.
I sin bedömning anförde JK följande:
Jag har granskat det referensband som infordrats och som bl.a. återger en intervju med den litauiske parlamentsledamoten. Under intervjun fälls inga yttranden som innefattar hets mot folkgrupp eller som eljest kan bedömas stå i strid med yttrandefrihetsgrundlagens regler.
Det saknas därmed lagliga förutsättningar för mig att inleda förundersökning på grund av misstanke om yttrandefrihetsbrott i programmet och därmed också att föranstalta om beslag eller användning av annat tvångsmedel enligt reglerna i rättegångsbalken.
Bakom framställningen från riksåklagaren i Litauen torde såvitt kan förstås ligga en önskan att komma i besittning också av sådana delar av intervjun med parlamentsledamoten som inte har återgetts i Aktuelltsändningen men som har tjänat som underlag för publiceringen av
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
106
denna. Som framgått av de regler i YGL som jag redogjort för tidigare, bl.a. reglerna om meddelarfrihet och censurförbud, saknas emellertid lagliga möjligheter för mig att med stöd av YGL och rättegångsbalken infordra eller eljest sätta mig i besittning av och granska de delar av intervjun som kan finnas inspelade men som inte har sänts. Reglerna om meddelarfrihet innebär ju i huvudfallet att en meddelare är fri från ansvar oberoende av om de uppgifter som han lämnar publiceras eller inte och att ansvar utkrävs endast av den ansvarige utgivaren för ett visst program för vad som faktiskt publicerats däri, jfr prop. 1975/76:204 s. 108 f. och Axberger, Tryckfrihetens gränser s. 309.
Det finns alltså inte möjligheter att inom grundlagens ram ingripa eller vidta någon åtgärd beträffande det aktuella intervjuinslaget. Därav följer också att det saknas möjligheter att enligt vanlig lag göra något ingripande i anledning av de uppgifter som kan ha lämnats i sammanhanget.
Jag saknar alltså lagliga möjligheter att villfara begäran om att lämna rättslig hjälp på det sätt som önskats.
I enlighet med bestämmelserna i 2 kap. 17 § i den aktuella lagen återlämnas handlingarna i ärendet till Justitiedepartementet.
Ärendet avslutas här.
Regeringen beklagade i en skrivelse den 23 april 2001 till Riksåklagaren i Litauen att det inte varit möjligt för svenska myndigheter att bistå i ärendet och hänvisade till de skäl JK anfört.
3. JK:s beslut 2001-05-11, dnr 648-01-30, regeringsskrivelse 2001-07-18, JuBIRS 2000/2072 (det franska tystnadspliktsärendet)
Rannsakningsdomaren i Lille, Frankrike, gjorde hos det svenska Utrikesdepartementet en framställning om rättslig hjälp i brottmål. Bakgrunden till begäran var att rannsakningsdomaren N i Paris bedrivit en förundersökning rörande misstankar om koppleri varvid en filmskådespelare hade hörts. Denne påstod att någon under utredningens gång lämnade uppgifter till medierna om utredningen vilket strider mot de franska sekretessbestämmelserna. Han uppgav bl.a. att N gett en intervju för Aftonbladets korrespondent i Paris, B.M. Filmskådespelaren gjorde en anmälan rörande bl.a. misstanke om brott mot tystnadsplikt vilken resulterade i en utredning om vem som lämnat uppgifter till medierna under koppleriutredningen. Denna utredning bedrevs av rannsakningsdomaren i Lille. Begäran om rättslig hjälp avsåg att svenska myndigheter skulle föranstalta om vittnesförhör dels med journalisten B.M., som återvänt till Sverige, varvid denne skulle lämna upplysningar om sina kon-
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
107
takter med N och vilka upplysningar denne lämnat vid den intervju som återgavs i Aftonbladet, dels med journalisten S.W. varvid han skulle lämna uppgifter om vilket underlag han hade för att i ett fax till en fransk polisöverintendent påstå att det aldrig gjorts någon intervju med N.
JK fann i sitt beslut att han saknade lagliga förutsättningar att efterkomma begäran om att lämna rättslig hjälp såvitt avsåg begäran om vittnesförhör med B.M. och att det inte ankom på honom utan på allmän åklagare att ta ställning till begäran i övrigt. Han beslöt därför att inte vidta någon åtgärd i ärendet.
I beslutet redogjorde JK inledningsvis för de allmänna förutsättningarna för att lämna internationell rättslig hjälp i enlighet med vad som angetts i de ovan redovisade besluten. Han tillade att JK är åklagare också i annat mål än mål om tryckfrihetsbrott samt eljest i mål som avser brott mot TF:s bestämmelser och att det sistnämnda tar sikte på hans uppgift att vaka över att t.ex. reglerna om meddelarfrihet och anonymitetsskydd inte överträds.
I fråga om de närmare förutsättningarna för att kunna ingripa mot innehållet i en tryckt skrift angav JK bl.a. att en journalist som lämnar uppgifter i tidningen i form av t.ex. en artikel rättsligt sett intar ställning av meddelare och i princip inte själv är ansvarig för vad som tas in i tidningen. JK konstaterade att något tryckfrihetsbrott inte begåtts genom publiceringen i Aftonbladet och att framställningen i ärendet i stället främst aktualiserade den s.k. meddelarskyddsregleringen vilken innefattar regler om meddelarfrihet och anonymitetsskydd för pressens källor.
I sin bedömning anförde JK att B.M:s artiklar inte innehållit något som innefattade tryckfrihetsbrott eller som gjorde att undantagen från meddelarfriheten enligt 7 kap. 3 § TF blev tillämpliga och att det därmed inte fanns någon möjlighet för JK att enligt grundlagen inleda förundersökning i syfte att höra B.M. om omständigheterna kring publiceringen. Med hänvisning till sina slutsatser i beslutet den 26 februari 2001, dnr 647-01-32 (se ovan) om att grundlagen utgör hinder mot att lämna rättslig hjälp i form av förhör när förhöret inte har samband med ett svenskt ingripande mot grundlagsskyddade medier kom JK till slutsatsen att han var förhindrad att föranstalta om förhör med B.M.
I fråga om begäran om förhör med journalisten S.W. angav JK att dennes lämnande av uppgifter till en företrädare för fransk polis inte hade något direkt samband med publicistisk verksamhet utan föll utanför det grundlagsskyddade området varför det inte ankom
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
108
på JK att ta ställning till begäran om förhör med honom. JK tillade att också allmän åklagares möjligheter att höra en journalist kan begränsas av reglerna om efterforskningsförbud i 3 kap. 4 § TF. JK angav sammanfattningsvis att han alltså saknade lagliga förutsättningar att efterkomma begäran om rättslig hjälp såvitt avsåg vittnesförhör med B.M. och att det inte ankom på JK utan på allmän åklagare att ta ställning till begäran i övrigt. JK avslutade därmed ärendet och återlämnade handlingarna till RÅ för den åtgärd som saken kunde föranleda där.
RÅ överlämnade framställningen till åklagarmyndigheten i Västerås och angav att JK beslutat att rättslig hjälp inte kunde lämnas beträffande en av de begärda åtgärderna och att det i övrigt ankom på allmän åklagare att pröva framställningen. Åklagarmyndigheten i Västerås höll förhör med S.W. Några frågor rörande hans källor ställdes inte.
Justitiedepartementet vidarebefordrade därefter handlingarna till den franska ambassaden i Stockholm.
4. JK:s beslut 2002-06-27, dnr 1120-02-30, regeringsbeslut 2002-11-14, JuBIRS2002/1447 (det portugisiska förtalsärendet)
Riksåklagaren i Portugal begärde rättslig hjälp i Sverige. Bakgrunden till framställningen var en brottsutredning hos åklagarmyndigheten i Lissabons Rättsdistrikt avseende förtal begånget genom att den misstänkte J.M.C. lämnat vissa uppgifter till en journalist vid tidningen Postal do Algarve. Ansökan avsåg förhör med J.M.C. som var bosatt i Karlstad.
Justitiekanslern (vilket ämbete nu hade bytt innehavare) fann i sitt beslut att ett bifall till framställningen, som avsåg förhör med den misstänkte själv, dvs. meddelaren, skulle strida mot svenska allmänna rättsprinciper och återlämnade framställningen till Regeringskansliet för prövning av frågan om den begärda hjälpen skulle vägras med hänvisning till detta.
I beslutet lämnade JK inledningsvis en redogörelse för de allmänna förutsättningarna att lämna rättslig hjälp i enlighet med vad som angetts i ovan redovisade beslut. Han angav också att det i 13 kap. 6 § andra stycket TF stadgas att bl.a. TF:s bestämmelser om meddelarfrihet gäller med vissa begränsningar även beträffande skrifter som inte ges ut i Sverige.
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
109
I sin bedömning konstaterade JK först att tidningen Postal do Algarve ges ut i Portugal, att den saknar utgivningsbevis i Sverige och att någon utgivning här i landet inte torde förekomma. Han angav vidare att den som lämnar meddelanden till tidningen här i landet dock skyddas, med vissa begränsningar, av den grundlagsfästa meddelarfriheten och att brottsmisstanken, förtal, inte avsåg något sådant brott som är undantaget från meddelarfriheten enligt bestämmelserna i 13 kap. 6 § första stycket 1–3 TF varför JK inte, som exklusiv åklagare på tryckfrihetens område, kunde inleda förundersökning. Han angav också att det var självfallet att inte heller någon annan åklagare i Sverige skulle kunna inleda förundersökning med anledning av den aktuella artikeln.
JK fortsatte:
I den portugisiska framställningen begärs emellertid inte att svenska myndigheter skall ingripa med anledning av artikeln utan endast att den enligt portugisisk rätt misstänkta personen skall förhöras här som ett led i den förundersökning som bedrivs av de portugisiska myndigheterna. Några tvångsmedel är inte aktuella, varför de särskilda reglerna härom i lagen om rättslig hjälp saknar betydelse i ärendet. Frågan är då om reglerna i TF hindrar att den begärda hjälpen lämnas.
I tidigare beslut har Justitiekanslern gjort bedömningen att TF:s regler hindrat rättslig hjälp i situationer där Justitiekanslern inte kunnat ingripa enligt svensk rätt. För min del kan jag inte se att TF:s regler om ”ingripande” enligt svensk rätt i och för sig skulle hindra att rättslig hjälp lämnas till en stat där ett brott har begåtts enligt det landets lag. Att lämna rättslig hjälp synes inte innebära att ett ”ingripande” sker enligt TF. Lämnande av rättslig hjälp faller inte heller i övrigt inom området för TF:s reglering. Att bestämmelserna om meddelarfrihet under vissa förutsättningar skall tillämpas även i fråga om skrifter som trycks utom riket (13 kap. 6 § första och andra styckena), och att svensk grundlag i den meningen ”gäller”, är en annan sak. Det sagda betyder också, enligt min mening, att lämnande av rättslig hjälp i princip inte berörs av TF:s regler om Justitiekanslerns exklusiva åklagarkompetens.
Den angivna tolkningen av förhållandet mellan TF och lagen om rättslig hjälp vinner enligt min mening stöd av den omständigheten att lagen om rättslig hjälp delvis är grundad på internationella avtal. Avtalen i fråga innehåller inte någon annan möjlighet för staterna att vägra rättslig hjälp med hänvisning till nationell rätt än de som framgår av 2 kap. 14 § i lagen. Om Sverige vägrar rättslig hjälp på någon annan sådan grund trots att det finns ett internationellt åtagande att lämna rättslig hjälp, innebär det att vi bryter mot en folkrättslig förpliktelse. Det gäller även om vägran sker med hänvisning till att den rättsliga hjälpen skulle stå i strid med svensk grundlag. Visserligen skall här i landet grundlagen alltid tillämpas framför vanlig lag, och detta gäller
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
110
även om en sådan tillämpning innebär att Sverige bryter mot en folkrättslig förpliktelse. Utgångspunkten måste emellertid vara att den svenska rättsordningen inte står i strid med våra internationella förpliktelser. Mot bakgrund av de överväganden jag gjort i föregående stycke ser jag inte någon anledning att frångå den utgångspunkten i det här ärendet.
Jag menar alltså att den svenska tryckfrihetsregleringen som utgångspunkt inte hindrar att Sverige lämnar internationell rättslig hjälp vid utredning av ett förfarande som utgör brott i den begärande staten men som skyddas av bestämmelserna om meddelarfrihet i TF. Undantag från denna utgångspunkt kan emellertid förekomma, exempelvis om den rättsliga hjälpen skulle komma i konflikt med svenska allmänna rättsprinciper. Då skall rättslig hjälp vägras med tillämpning av 2 kap. 14 § första stycket i den angivna lagen. Ett exempel på en sådan situation är, enligt min bedömning, om den rättsliga hjälpen skulle innebära en klar kränkning av den meddelarfrihet som gäller enligt svensk rätt.
Den portugisiska framställningen avser utredning av ett handlande som tydligt skyddas av den svenska grundlagen (meddelarfrihet). Enligt min bedömning skulle ett bifall till framställningen – som avser förhör med den misstänkte själv, dvs. meddelaren – strida mot svenska allmänna rättsprinciper. Ett beslut om avslag på den grunden skall enligt 2 kap. 15 § lagen om rättslig hjälp fattas av regeringen.
Med hänvisning till det anförda återlämnar jag framställningen till Regeringskansliet (Justitiedepartementet) för prövning av frågan om den begärda rättsliga hjälpen skall vägras med hänvisning till att ett bifall till framställningen skulle strida mot svenska allmänna rättsprinciper.
Regeringen avslog i beslut den 14 november 2002 Portugals ansökan.
Under rubriken ”Skälen för regeringens beslut” anfördes:
Ansökan gäller en gärning som omfattas av tryckfrihetsförordningens regler. Justitiekanslern har gjort bedömningen att han i förevarande fall inte kan ingripa enligt tryckfrihetsförordningen. I tidigare beslut har regeringen ansett att tryckfrihetsförordningens regler har hindrat rättslig hjälp i situationer där Justitiekanslern inte har kunnat ingripa enligt svensk rätt. Regeringen finner inte anledning att nu göra en annan bedömning. Åtgärder enligt lagen om rättslig hjälp kan därmed inte vidtagas.
Artikel 2 i 1959 års konvention om inbördes rättshjälp i brottmål medger att en framställning om rättslig hjälp avslås om ett bifall skulle strida mot den anmodade statens allmänna rättsprinciper.
Mot denna bakgrund skall framställningen avslås.
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
111
5. JK:s beslut 2002-06-27, dnr 1326-02-30, regeringsbeslut 2002-11-14, JuBIRS2002/2643 (det åländska förtalsärendet)
Ålands Polismyndighet begärde internationell rättslig hjälp i Sverige. Bakgrunden var en utredning på Åland rörande misstänkt ärekränkning alternativt spridande av information som kränker privatlivet i en insändarartikel som publicerats i tidningen Nya Åland. Begäran avsåg förhör med målsäganden och tre vittnen bosatta i Sverige. Insändarskribenten hade påstått att målsäganden under sin tid som polis på en viss ort varit känd för sin avoghet mot ortsbefolkningen. Målsäganden skulle höras bl.a. om på vilket sätt han kände sig kränkt och vittnena åberopades av målsäganden till styrkande av att påståendet om avoghet var falskt.
Justitiekanslern vidtog ingen åtgärd i ärendet utan överlämnade det till Regeringskansliet (Justitiedepartementet) för prövning av frågan om begäran om rättslig hjälp skulle avslås på den grunden att ett bifall skulle strida mot svenska allmänna rättsprinciper.
I beslutet lämnade JK inledningsvis en redogörelse för de allmänna förutsättningarna för att lämna rättslig hjälp i enlighet med vad som angetts i ovan redovisade beslut. Han angav också att det i 13 kap. 6 § första stycket TF – angående skrifter som trycks i utlandet – stadgas att bl.a. TF:s bestämmelser om meddelarfrihet gäller under vissa förutsättningar om skriften i fråga ges ut i Sverige, att en skrift som tryckts utom riket skall anses utgiven här då den på sätt som sägs i 1 kap. 6 § TF lämnats ut för spridning inom riket och att reglerna om meddelarfrihet enligt 13 kap. 6 § andra stycket TF gäller även om skriften inte ges ut i Sverige varvid med meddelare jämställs bl.a. den som medverkar som författare i en periodisk skrift.
I sin bedömning konstaterade JK först att tidningen Nya Åland trycks och ges ut på Åland men även säljs till prenumeranter i Sverige och på färjan mellan Sverige och Åland varför den fick anses utgiven i Sverige och dess innehåll därmed här i landet omfattas av JK:s exklusiva åklagarkompetens. JK angav att det av tillgänglig utredning framgick att den tidningsartikel som föranlett den åländska förundersökningen inte innefattade ett tryckfrihetsbrott och att han därför inte kunde inleda förundersökning. Han angav också att det var självfallet att inte heller någon annan åklagare i Sverige kunde inleda förundersökning med anledning av den aktuella artikeln. JK förde därefter samma resonemang som i ovan redovisade beslut nr 4 rörande den portugisiska tidningen och an-
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
112
gav alltså bl.a. att hans uppfattning var att den svenska tryckfrihetsregleringen som utgångspunkt inte hindrar att Sverige lämnar internationell rättslig hjälp vid utredning av ett förfarande som utgör brott i den begärande staten men som skyddas av bestämmelserna om meddelarfrihet i TF och att undantag från denna utgångspunkt kan förekomma, t.ex. om den rättsliga hjälpen skulle komma i konflikt med svenska allmänna rättsprinciper, varvid rättslig hjälp skall vägras med tillämpning av 2 kap. 14 § i lagen om internationell rättslig hjälp.
JK anförde avslutningsvis :
Eftersom den åländska framställningen avser utredning av ett handlande som tydligt skyddas av den svenska grundlagen (meddelarfrihet) aktualiseras den nyss angivna frågan, dvs. om ett beviljande av den begärda hjälpen skulle strida mot svenska allmänna rättsprinciper. Ett beslut om avslag på den grunden skall enligt 2 kap. 15 § lagen om rättslig hjälp fattas av regeringen. För egen del lutar jag åt att den hjälp som begärs – hörande av en målsägande och tre vittnen åt myndigheterna i ett nordiskt grannland – inte skulle strida mot svenska allmänna rättsprinciper, och detta trots att det står klart i strid med svensk rätt att beivra den aktuella insändarartikeln på straffrättslig väg. Jag väljer ändå att, enligt 2 kap. 15 § första stycket tredje meningen, överlämna den åländska myndighetens begäran till Regeringskansliet (Justitiedepartementet) för prövning av den frågan.
Regeringen avslog i beslut den 14 november 2002 Ålands ansökan. Skälen för beslutet var likalydande med dem i ovan redovisade ärende rörande den portugisiska tidningen (JuBIRS2002/1447).
6. JK:s beslut 2003-02-05, dnr 302-03-30, regeringsbeslut 2003-04-03, JuBIRS2003/89 (det polska förtalsärendet)
Distriktsdomstolen i Sieradz, Polen, begärde rättslig hjälp i Sverige. Bakgrunden var ett brottmål där två personer stod åtalade för förtal begånget genom att de publicerat artiklar i den polska veckotidningen ”7 dni Kalisza”. Artiklarna innehöll uppgifter om att en domare i Polen kört bil i onyktert tillstånd och därvid kört på en fotgängare, S. De åtalade åberopade denne som informationskälla för artiklarna. Begäran avsåg att förhör skulle hållas med S., som var svensk medborgare och bosatt i Sverige, för att utröna bl.a. om han lämnat uppgifter i saken till tidningens redaktion och vad som utspelat sig vid den händelse som artiklarna återgav.
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
113
Justitiekanslern vidtog ingen åtgärd i ärendet utan återlämnade det till Regeringskansliet (Justitiedepartementet) för prövning av om den begärda rättsliga hjälpen skulle vägras med hänvisning till att ett bifall till framställningen skulle strida mot svenska allmänna rättsprinciper.
I beslutet lämnade JK inledningsvis en redogörelse för de allmänna förutsättningarna att lämna rättslig hjälp i enlighet med vad som angetts i ovan redovisade beslut. I sin bedömning konstaterade han till en början att tidningen ”7 dni Kalisza” gavs ut i Polen, att det saknades utgivningsbevis för tidningen i Sverige och att någon utgivning här inte torde förekomma. JK angav vidare att den som lämnar meddelanden till utländska tidningar dock här i Sverige skyddas, med vissa begränsningar, av den grundlagsfästa meddelarfriheten och att meddelaren också åtnjuter rätt till s.k. anonymitetsskydd enligt bestämmelserna i 3 kap. TF. JK konstaterade att det meddelande som syntes ha lämnats till tidningen i detta fall inte innefattade något sådant brott som är undantaget från meddelarfriheten varför det skulle vara förbjudet för honom, som åklagare på tryckfrihetens område, att inleda förundersökning mot meddelaren. Han angav också att självfallet inte heller någon annan åklagare i Sverige kunde inleda förundersökning med anledning av meddelandet.
Under rubriken ”Medför ingripandehinder automatiskt hinder mot rättslig hjälp?” förde JK därefter samma resonemang som redovisats i de båda närmast ovan redovisade ärendena och som sammanfattningsvis innebär att hans uppfattning var att den svenska tryckfrihetsregleringen som utgångspunkt inte hindrar att Sverige lämnar internationell rättslig hjälp vid utredning av ett förfarande som utgör brott i den begärande staten men som skyddas av bestämmelserna om meddelarfrihet i TF och att undantag från denna utgångspunkt emellertid gäller ibland, t.ex. om den rättsliga hjälpen skulle komma i konflikt med svenska allmänna rättsprinciper. Rättslig hjälp skall då vägras med tillämpning av 2 kap. 14 § första stycket i lagen om internationell rättslig hjälp. Ett exempel på en sådan situation angav JK vara om den rättsliga hjälpen skulle innebära en klar kränkning av den meddelarfrihet som gäller enligt svensk rätt.
JK konstaterade att resonemanget överensstämde med den bedömning han gjort i de båda tidigare ärendena och att regeringen avslagit båda dessa framställningar med motiveringen att rättslig hjälp tidigare vägrats när JK inte funnit sig kunna ingripa enligt
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
114
svensk rätt och att det inte fanns anledning att göra en annan bedömning i de senare ärendena. JK angav att detta kunde tolkas så att enligt regeringens uppfattning ett hinder mot ingripande automatiskt medför ett hinder mot att rättslig hjälp lämnas och att regeringen, som JK förstod det, i alla händelser menar att det finns möjlighet att avslå ansökningar om rättslig hjälp på annan grund än enligt bestämmelserna i 2 kap. 14 § lagen om rättslig hjälp. JK angav att det mot bakgrund av det anförda tills vidare fick anses oklart om ett hinder mot ingripande mot en meddelare enligt den svenska tryckfrihetslagstiftningen automatiskt medför ett hinder mot rättslig hjälp i ärendet i form av exempelvis förhör med meddelaren. JK ansåg sig tills vidare böra utgå från att frågan om hinder mot rättslig hjälp i ett enskilt ärende skall prövas enligt bestämmelserna i 2 kap. 14 § lagen om rättslig hjälp.
Under rubriken ”Hinder mot rättslig hjälp i detta fall?” anförde JK:
Eftersom den polska framställningen avser utredning av en gärning som av handlingarna i ärendet att döma skyddas av den svenska grundlagen, aktualiseras frågan om ett beviljande av den begärda rättshjälpen skulle strida mot svenska allmänna rättsprinciper.
Justitiekanslern har i ärendet inhämtat ett utlåtande över polsk rätt. Av detta framgår att den som lämnar ett meddelande till en polsk tidning kan bli straffrättsligt ansvarig enligt artikel 212 § 2 polska strafflagen, om uppgifterna i meddelandet innefattar förtal och publiceras i tidningen.
Jag kan sålunda konstatera att ett bifall till framställningen – som avser förhör med den som sägs vara meddelare till den polska tidningen – skulle innebära en risk för att den hörde själv blir misstänkt för brottet förtal. Att hålla ett förhör med en meddelare under dessa förhållanden skulle enligt min uppfattning strida mot svenska allmänna rättsprinciper. Ett beslut om avslag på den grunden skall enligt 2 kap. 15 § lagen om rättslig hjälp fattas av regeringen.
Med hänvisning till det anförda avslutade JK ärendet och återlämnade framställningen till Regeringskansliet för prövning av frågan om den begärda rättsliga hjälpen skulle vägras med hänvisning till att ett bifall till framställningen skulle strida mot svenska allmänna rättsprinciper.
Regeringen avslog i beslut den 3 april 2003 Polens begäran. Skälen för beslutet var likalydande med dem i ovan redovisade ärende rörande den portugisiska tidningen (JuBIRS2002/1447).
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
115
7. JK:s beslut 2003-06-26, dnr 1655-03-30, regeringsbeslut 2003-09-25, JuBIRS2003/1881(det tyska folkuppviglingsärendet)
Åklagarmyndigheten i Mühlhausen, Tyskland, begärde rättslig hjälp i Sverige. Bakgrunden var en förundersökning i Tyskland beträffande en tysk medborgare (X) som misstänktes för folkuppvigling bestående i att han gett en thailändsk firma i uppdrag att producera 5 000 cd-skivor som skulle levereras direkt från tillverkaren till en svensk person med adress i Helsingborg. Skivorna togs i beslag på flygplatsen i Frankfurt och en del av innehållet ansågs folkuppviglande. Begäran om rättshjälp avsåg förhör med den svenske mottagaren för att utröna hans kontakter med X, avsikten med sändningen m.m.
Justitiekanslern vidtog ingen åtgärd i ärendet utan överlämnade det till Regeringskansliet för prövning av om den begärda rättshjälpen skulle vägras med hänvisning till att ett bifall skulle strida mot svenska allmänna rättsprinciper.
I beslutet lämnade JK inledningsvis en redogörelse för de allmänna förutsättningarna för att lämna rättslig hjälp enligt lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Han konstaterade därefter att 1 kap. 10 § YGL är tillämplig på sådana tekniska upptagningar som sprids till allmänheten i Sverige genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annat sätt och att det enligt 1 kap. 3 § första stycket samma grundlag inte får förekomma att något som är avsett att framföras i en teknisk upptagning först måste granskas av en myndighet eller något annat allmänt organ samt att det inte heller är tillåtet för myndigheter och andra allmänna organ att utan stöd i YGL förbjuda eller hindra spridning bland allmänheten på grund av det kända eller väntade innehållet i en teknisk upptagning. JK konstaterade att detta censurförbud innebär att enligt svensk rätt något ingripande över huvud taget inte får ske med anledning av en teknisk upptagning innan spridning faktiskt har skett.
I sin bedömning angav JK till en början att de aktuella cd-skivorna såvitt framkommit inte hade spritts till allmänheten någonstans i världen. Att de hade sänts till en svensk medborgare som antagligen avsågs sprida dem i Sverige betydde enligt JK inte att de hade spritts i YGL:s mening. JK angav att detta innebar att enligt svenska yttrandefrihetsregler – censurförbudet – något ingripande inte fick ske med anledning av det kända eller väntade innehållet i skivorna.
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
116
JK fortsatte:
Det förfarande som har inletts i Tyskland, och i vilket en framställning har gjorts till svenska myndigheter om rättslig hjälp, syftar till ingripande mot en person i Tyskland (X) med anledning av hans befattning med de ifrågavarande skivorna. Som framgått skulle ett sådant ingripande inte stå i överensstämmelse med svensk rätt för det fall YGL skulle vara tillämplig (censurförbudet). Frågan är då om svenska myndigheter bör lämna den berörda rättsliga hjälpen eller om sådan hjälp bör vägras med hänsyn till att den skulle strida mot svenska allmänna rättsprinciper (2 kap. 14 § lagen om rättslig hjälp).
Censurförbudet är helt grundläggande för svensk tryck- och yttrandefrihetsrätt. Att lämna hjälp i ett utländskt förfarande som med svenskt synsätt innebär censur måste enligt Justitiekanslerns mening anses oförenligt med svenska rättsprinciper. Den begärda rättsliga hjälpen bör sålunda vägras med hänvisning till 2 kap. 14 § lagen om rättslig hjälp.
Med denna bedömning behöver något ställningstagande inte göras till frågan om svensk rätts tillämplighet i ärendet, se 10 kap. 1 § YGL.
Med hänvisning till att beslut om avslag på den angivna grunden enligt 2 kap. 15 § lagen om rättslig hjälp skall fattas av regeringen överlämnade JK ärendet till regeringskansliet för prövning av den frågan.
Regeringen avslog i beslut den 25 september 2003 Tysklands begäran. Under rubriken ”Skälen för beslutet” angav regeringen följande:
Regeringen anser att yttrandefrihetsgrundlagens regler hindrar rättslig hjälp i situationer där Justitiekanslern inte skulle kunna ingripa enligt svensk rätt.
Artikel 2 i 1959 års europeiska konvention om inbördes rättshjälp i brottmål, som tillträtts av både Tyskland och Sverige, medger att en ansökan om rättslig hjälp avslås om ett bifall skulle strida mot den anmodade statens allmänna rättsprinciper.
Mot denna bakgrund skall ansökan avslås.
1.5.2.2 Ärenden enligt tidigare gällande lagstiftning
När lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål trädde i kraft den 1 oktober år 2000 upphävdes lagen (1975:295) om användning av vissa tvångsmedel på begäran av främmande stat och lagen (1991:435) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområdet. Vid sökning i Justitiedepartementets diarium och diariet för Justitiedepartementets enhet för brottmålsärenden och internationellt rättsligt samarbete återfanns inget ärende enligt
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
117
den sistnämnda lagen men 29 respektive 10 ärenden enligt den förstnämnda lagen. Det är inte möjligt att av diarierna utläsa huruvida ärendena rör det tryck- eller yttrandefrihetsrättsliga området och inte heller om framställningarna beviljats eller avslagits. För att få reda på detta krävs en genomgång av akterna. Enligt Justitiedepartementet är det emellertid i de flesta fall endast missivet som finns kvar i akten eftersom övrigt material som regel har redovisats tillbaka till begärande part. Någon genomläsning av akterna har därför inte gjorts.
Av en sökning i JK:s diarium efter ärenden rörande internationell rättslig hjälp framgår att JK handlagt omkring fyra ärenden enligt tidigare gällande lagar utöver dem enligt den nu gällande lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål som redovisats i avsnitt 1.5.2.1 ovan. I två av ärendena
1
angav JK att det inte fanns anled-
ning att anta att någon gärning som utgjorde yttrandefrihetsbrott enligt svensk lag hade begåtts. JK fann därför inte skäl att vidta någon åtgärd i ärendena och återlämnade dem till åklagarmyndigheten i Stockholm för den åtgärd som kunde vara aktuell där. Det framgår inte av besluten vilka gärningar ärendena avsåg.
Två ärenden avsåg i korthet följande.
JK:s beslut 1999-11-30, dnr 544-97-32
Vid en undersökningsdomarmyndighet i kantonen Zürich, Schweiz, pågick en brottmålsundersökning beträffande import av pornografiska föremål av två ansvariga för ett bolag. De schweiziska myndigheterna hade beslagtagit paket innehållande videogram med skildringar av bl.a. sexuella handlingar med djur. Bolaget hade sänt reklammaterial med beställningsblanketter för videofilmer från Sverige till Schweiz. Enskilda personer hade därefter gjort beställningar och videogram hade i vissa fall sänts direkt från Sverige till Schweiz.
JK vidtog ingen åtgärd i ärendet utan återlämnade det till fjärde åklagarkammaren i Stockholm.
JK angav i sin bedömning bl.a. att det av lämnade upplysningar framgick att vissa av videogrammen sänts direkt från Sverige till Schweiz och att i ett sådant fall videogrammet anses utlämnat för spridning här. Han angav att det i ärendet alltjämt var oklart vad de videogram som skulle kunna komma i fråga för en straffrättslig
1
JK:s beslut 1996-07-03, dnr 1813-96-32 och 1814-96-32.
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
118
prövning närmare innehöll, att tillgängligt material inte gav honom anledning att inleda förundersökning och att i det sagda låg att han beträffande de videogram som spritts från Sverige inte ansåg att den schweiziska framställningen avsåg en som yttrandefrihetsbrott straffbar gärning. JK angav vidare att det inte ankom på honom att pröva om det begåtts någon handling som stred mot innehållet i allmän strafflag eller om 1975 års lag om användning av tvångsmedel var tillämplig. JK vidtog därför inte någon ytterligare åtgärd utan återlämnade ärendet till fjärde åklagarkammaren i Stockholm för den fortsatta behandling som kunde anses motiverad.
JK:s beslut 1997-04-21, dnr 1097-97-32
Ärendet avsåg en framställan från Förhörsrätten i Trogen, Schweiz, med anledning av en undersökning rörande misstanke om att en person hade beställt videokassetter innehållande sexuella handlingar med djur och djurplågeri. Videogrammen skulle ha beställts från ett företag i Sverige.
JK angav att begäran inte gav tillräckligt stöd för antagandet att videogrammen hade tillhandahållits inom riket på ett sådant sätt att YGL skulle vara tillämplig. Därtill kom att det uppgivna innehållet i videogrammen inte gav anledning anta att deras innehåll föll under straffbestämmelsen om olaga våldsskildring. Det saknades därför enligt JK anledning för honom att vidta någon ytterligare åtgärd. JK angav att det inte ankom på honom att pröva om handling begåtts som stred mot innehållet i allmän strafflag och ärendet återlämnades till fjärde åklagarkammaren i Stockholm för den fortsatta behandling som kunde anses motiverad.
1.5.2.3 Ett ärende angående verkställighet av utländsk dom
NJA 1998 s. 817 gällde frågan om det av hänsyn till artikel 10 i Europakonventionen eller till svensk ordre public förelåg hinder för verkställighet av en norsk dom på skadestånd för ärekränkande uttalanden.
Förhållandena i målet var i korthet följande. En norsk medborgare, O.L., som haft i uppdrag att tjänstgöra som sälfångstinspektör i Norge, förpliktades av norsk domstol att utge skadestånd till ett antal norska säljägare för att han fällt ärekränkande uttalanden om
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
119
dem i en rapport om sälfångst, i ett norskt TV-program samt i en film som visats i bl.a. svensk TV. Sedan O.L. flyttat till Sverige ansökte säljägarna hos Kronofogdemyndigheten i Älvsborgs län om verkställighet mot O.L. av domens förordnanden om skyldighet att utge skadestånd och ersättning för rättegångskostnader. Kronofogdemyndigheten beslutade i enlighet med 10 § lagen (1977:595) om erkännande och verkställighet av nordiska domar på privaträttens område att hinder inte mötte mot verkställighet i Sverige av den norska domen. O.L. överklagade till Vänersborgs tingsrätt och yrkade undanröjande av beslutet. Tingsrätten avslog överklagandet. O.L. överklagade till hovrätten för Västra Sverige som också avslog överklagandet. O.L. fullföljde talan till Högsta domstolen och yrkade att HD skulle förordna att hinder mötte mot verkställighet av domen i Sverige. Som grund för sin talan gjorde han gällande, i första hand, att den norska domen utgjorde en kränkning av hans yttrandefrihet enligt artikel 10 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och att verkställighet av domen skulle utgöra en fortsatt sådan kränkning samt, i andra hand, att verkställighet av domen i Sverige skulle strida mot svensk ordre public.
HD fann att det inte fanns något hinder för verkställighet av den norska domen med hänsyn till artikel 10 i Europakonventionen.
När det gällde frågan om det förelåg hinder mot verkställighet av den norska domen av hänsyn till ordre public underströk HD att det, generellt sett, bara i undantagsfall kan komma i fråga att vägra verkställighet på denna grund och att detta naturligtvis särskilt gäller när det är fråga om en dom från ett annat nordiskt land. HD angav att frågan om hänsyn till svensk ordre public i det aktuella målet i första hand hade anknytning till O.L:s medverkan i den film som visades i svensk television och att denna medverkan skulle ses mot bakgrund av principen om meddelarfrihet i TF och YGL. Enligt denna princip står det envar fritt att lämna uppgifter för publicering i tryckt skrift respektive radio, television eller annat medium som har särskilt grundlagsskydd. Den som på detta sätt medverkar vid tillkomsten av t.ex. ett TV-program (med vissa undantag som inte var aktuella i målet) är fri från straff- och skadeståndsrättsligt ansvar. Detta ansvar ligger i stället på utgivaren av programmet och – beträffande skadeståndsansvar – programföretaget.
HD anförde, med hänvisning till uttalandet i Konstitutionsutskottets betänkande 1993/94:KU21 s. 27 f., att principen om meddelarfrihet är grundläggande i den svenska konstitutionen och att
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
120
det därför får anses att hänsyn till svensk ordre public hindrar verkställighet i Sverige av en utländsk dom på straff eller skadestånd när ansvarsutkrävandet i det landet framstår som ett kringgående av det svenska grundlagsskyddet för den som medverkar vid tillkomsten av en framställning i något av de grundlagsskyddade medierna. Hänsynen till svensk ordre public kan emellertid enligt HD inte sträcka sig så långt att den som medverkar i ett program som visas i svensk TV alltid är skyddad mot verkställighet här i landet av en utländsk dom som avser ansvar för medverkan i programmet. Så t.ex. bör enligt HD en person som ärekränker någon i ett program som visas i ett annat lands television och som sedan återutsänds i Sverige i regel inte kunna undgå verkställighet här av en dom som meddelats i det andra landet på grund av ärekränkningsbrottet där. Slutsatsen är enligt HD att det i ett verkställighetsärende får bedömas från fall till fall huruvida omständigheterna bör medföra att verkställighet vägras i Sverige.
När det gällde den aktuella filmen var det upplyst i målet att den visades vid presskonferenser i Stockholm och Oslo, i vilka O.L. deltog, två dagar innan filmen visades i svensk TV och att filmen samma dag som presskonferenserna ägde rum visades också i engelsk TV. Av den norska domen framgick inte klart vilka filmvisningar som låg till grund för ansvarsutkrävandet, men HD ansåg att det saknades anledning att anta att detta inte avsåg även de visningar av filmen som inte skedde i Sverige. Även om filmen kunde ses av en större norsk publik först vid sändningen i svensk TV fick det enligt HD med hänsyn till de angivna omständigheterna och förhållandena i övrigt anses att denna senare visning inte kan föranleda att det skulle strida mot svensk ordre public att här i landet verkställa den norska domen i den nu berörda delen. HD fann inte heller i övrigt hinder föreligga för den begärda verkställigheten på grund av hänsyn till svensk ordre public. HD avslog O.L:s överklagande.
1.5.3 Särskilt om vit makt-miljön
År 1999 gav Brottsförebyggande rådet (BRÅ) ut en rapport om vit makt-musik.
2
Rapporten ger en viss uppfattning om omfattningen
av produktionen i Sverige fram till slutet av 1990-talet av vit maktmusik och annat material som kan falla under TF eller YGL.
2
BRÅ-rapport 1999:10, Vit makt-musik, en växande industri.
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
121
Rapporten har inte uppdaterats och det finns inget pågående arbete inom BRÅ som tar sikte på vit makt-miljön.
I BRÅ-rapporten anges bl.a. följande. Den rasideologiska rörelsen är internationell och detta är särskilt tydligt när det gäller musiken. De svenska skivproducenterna av vit makt-musik blev bland de marknadsledande i världen under 1990-talet. I vit makt-miljön ingår en rad olika tidningar, tidskrifter, postorderfirmor, skivbolag och butiker. Det finns även en omfattande Internetverksamhet. Den första skivan som producerades i Sverige pressades i Tyskland. Skivbolaget Ragnarock Records samarbetar med ett svenskt-danskttyskt bolag som sysslar med att producera videoinspelningar från vit makt-konserter. Tillsammans med USA och Storbritannien intar Sverige en särställning inom den mångmiljonindustri som säljer och producerar vit makt-musik. Så t.ex. spelar tyska grupper in sina skivor i Sverige och det har gjorts omfattande beslag av skivor i Tyskland som kommer från Sverige. Vid en internationell jämförelse ligger Sverige mycket högt också när det gäller utgivning av propagandamaterial, inklusive småskrifter, klistermärken och flygblad. I juni 1998 fanns 42 svenska hemsidor på Internet som innehades av skivbolag eller enskilda vit makt-grupper som saluförde musik. Skivpressning och tyckning sker ofta utomlands eller hos anonyma företag i Sverige.
Vit makt-miljön är en av de företeelser som uppmärksammas av Säkerhetspolisen, bl.a. i Säkerhetspolisens årliga rapport ”Brottslighet kopplad till rikets inre säkerhet”. I rapporten avseende år 2002 ges en översikt över brott med vitmakt-ideologiskt motiv. Det anges bl.a. att den anmälda brottsligheten med koppling till vit makt även under detta år följde den relativt stabila trend som kunnat iakttas sedan 1998 och att man inom miljön sprider propaganda och säljer produkter, bl.a. vit makt-musik, via Internet. Det anges även att Blood and Honour Scandinavia är en del i ett internationellt nätverk av producenter och distributörer av vit makt-musik och att organisationen är en av de dominerande aktörerna på den svenska marknaden. Av rapporten om brottslighet kopplad till rikets inre säkerhet år 2003 framgår att antalet anmälda brott med koppling till vit makt ökade under året. Över hälften av anmälningarna och en stor del av ökningen handlade om spridning av vit makt-propaganda. Säkerhetspolisen anser att detta tillsammans med andra indikationer, som ökat antal demonstationer, torgmöten och vit maktkonserter, tyder på att vit makt-miljön strävar efter en ökad synlighet.
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
122
1.5.4 Internationell utblick
I avsnitt 1.5.2 har beredningen försökt klarlägga i hur många fall lämnande av internationellt rättsligt bistånd från Sverige har hindrats av TF eller YGL. Något motsvarande försök att kartlägga situationen i andra länder har beredningen inte gjort. Som anmärkts tidigare är det svenska detaljerade skyddet för tryck- och yttrandefriheten i TF och YGL unikt internationellt sett och torde alltså inte ha en motsvarighet i något annat land. Med all sannolikhet uppkommer därför inte i andra länder sådana problem med att tillämpa åtaganden om internationellt rättsligt bistånd som i Sverige. Det kan dock inte uteslutas att liknande svårigheter kan finnas när ett mera allmänt konstitutionellt skydd för yttrandefriheten i praktiken ger samma effekter i rättstillämpningen som den svenska mera utförliga grundlagsregleringen. Något belägg för detta kan dock inte redovisas. För att belysa förhållandena i några jämförbara länder skall här redovisas rättsläget i Danmark, Finland och Norge samt Tyskland. Vidare skall här beröras det skydd för yttrandefriheten som ges genom artikel 10 i Europakonventionen och som gäller i de länder som Sverige framför allt samarbetar rättsligt med. Det skall redan här sägas att denna redovisning inte ger något belägg för annat än att den speciella svenska situationen är unik.
1.5.4.1 Kort om skyddet för yttrandefriheten i några andra länder
Danmark
3
Yttrandefriheten i allmänhet är grundlagsfäst i 77 § i den danska grundlagen. I paragrafens första mening stadgas att envar är berättigad att i tryck, skrift eller tal offentliggöra sina tankar, dock ”under ansvar for domstolene”. Grundlagen värnar således i första hand om yttrandefriheten i formell mening. Yttrandefrihetens omfång bestäms av lagstiftningen, dvs. det står lagstiftningsmakten fritt att besluta vilka offentliga yttranden som skall vara straffbara. I nyare rättspraxis har uttalats att hänsynen till yttrandefriheten bör ingå som en väsentlig faktor vid avvägningen av om andra hänsyn – t.ex. allmän ordning, privatlivets helgd och bekämpande av
3
Källa: Prop:n till den finska lagen om yttrandefrihet i masskommunikation 13.6.2003/460,
RP 54/2002 rd s. 23 ff., SOU 1997:49 s. 141 ff. och SOU 2001:28 s. 167 f. samt danska Justitiedepartementet.
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
123
rasdiskriminering – bör läggas till grund för straffansvar m.m. för vissa typer av yttranden. Det är en utbredd uppfattning i litteraturen att en materiell rätt till yttrandefrihet på de politiska och religiösa områdena kan grundas på andra bestämmelser i grundlagen. Uttrycket ”på tryk, i skrift” har fått en vidsträckt tolkning och omfattar varje slag av framställningsteknik. Även bildverk, målningar och skulpturer omfattas av grundlagsbestämmelsen.
I paragrafens andra mening finns ett förbud mot censur och andra former av förhandsgranskning. Förbudet anses inte omfatta godkännande av film för barn i vissa åldersgrupper. Prövningen regleras i en särskild lag som innebär att filmer som skall visas för barn under 12 respektive 16 år måste godkännas av Statens filmcensur.
Inskränkningar i yttrandefriheten kan ske genom lagstiftning eller domstolspraxis. Begränsningar i yttrandefriheten finns i form av regler om straffansvar för bl.a. ärekränkning, hets mot folkgrupp och diskriminerande uttalanden om personer på grund av deras sexuella läggning samt genom reglerna om filmcensur. Det finns också en lag om behandling av personuppgifter, genom vilken EG:s dataskyddsdirektiv (95/46/EG) genomförs i dansk rätt.
Ansvaret för yttranden som publiceras i massmedia regleras i en särskild lag, Mediaansvarsloven. Såväl den ansvarige utgivaren (för radio- och TV-verksamhet företaget) som redaktören och författaren till en text eller den som gör ett uttalande kan göras ansvariga. Lagen är tillämplig på 1) danska periodiska skrifter, inberäknat bilder och liknande fram-
ställningar som trycks eller mångfaldigas på annat sätt, 2) ljud- och bildprogram som sprids eller distribueras av Danmarks
Radio, danska TV 2 och dess regionala verksamhet eller av företag som har tillstånd att bedriva lokal radio- eller TVverksamhet samt 3) texter, bilder och ljudprogram som regelbundet sprids till
offentligheten under förutsättning att de har karaktär av nyhetsförmedling som kan likställas med sådan förmedling som omfattas av punkterna 1) och 2). Till denna grupp hör även sådana framställningar i nya medier, t.ex. cd-rom-skivor och Internet.
Det finns ingen annan särskild reglering av yttrandefriheten i nya medier i dansk lagstiftning. I de fall begränsningar i yttrandefriheten
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
124
förekommer avser de, om inget annat sägs, alla former av uttalanden oberoende av på vilket sätt de framställs. Straffansvaret för yttranden som nedvärderar en grupp personer på grund av deras ras, hudfärg, nationalitet, etniska ursprung, trosbekännelse eller sexuella läggning gäller således även yttranden i elektroniska medier, t.ex. sådana databaser som är allmänt tillgängliga. Detsamma gäller t.ex. bestämmelserna om förbud mot barnpornografi.
Finland
4
I 12 § 1 mom. Finlands grundlag ges skydd för yttrandefriheten. Det första stycket i paragrafen lyder: ”Var och en har yttrandefrihet. Till yttrandefriheten hör rätten att framföra, sprida och ta emot information, åsikter och andra meddelanden utan att någon i förväg hindrar detta. Närmare bestämmelser om yttrandefriheten utfärdas genom lag. Bestämmelser om sådana begränsningar i fråga om bildprogram som är nödvändiga för att skydda barn kan utfärdas genom lag.”
Yttrandefriheten omfattar inte enbart politiska yttranden utan även andra yttranden oberoende av innehållet. Yttrandefriheten garanterar allmänt ett skydd för olika former av skapande verksamhet och egna sätt att uttrycka sig. Bestämmelsen skyddar i princip också den kommersiella kommunikationen. Med spridning avses alla former av publicering, distribution, och förmedling av meddelanden. Bestämmelsen förbjuder såväl traditionell förhandsgranskning av meddelanden som andra ingrepp i yttrandefriheten som innebär att hinder uppställs på förhand. Att uppställa tillstånd som villkor för publicering utgör ett exempel på ett sådant förbjudet hinder. Yttrandefriheten ger också skydd mot den offentliga maktens ingrepp i mediernas redaktionella arbete redan innan ett meddelande har uttryckts eller publicerats.
Yttrandefrihetens ställning som en grundläggande fri- och rättighet innebär att också möjligheterna till ingrepp i efterhand är begränsade. Enligt den konstitutionella doktrinen gäller framför allt följande allmänna villkor för att inskränkningar i de grundläggande fri- och rättigheterna skall vara tillåtna: Inskränkningarna skall
4
Källa: Yttrandefriheten i Finland, artikel av prof. Olli Mäenpää i Ytringsfrihet og
konstitusjonelt vern- rapport fra et nordisk seminar i Oslo 2003, TemaNord 2004:509, förarbetena till den finländska lagen om yttrandefrihet i masskommunikation 13.6.2003/460, Grundlagsutskottets betänkande 14/2002 rd – RP 54/2002 rd samt finska Justitiedepartementet.
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
125
konstitueras genom lag och de skall vara noggrant avgränsade och exakt definierade. Därtill kommer att grunderna för inskränkningarna måste vara allmänt acceptabla, att kravet på proportionalitet måste uppfyllas, att rättsskyddsarrangemangen måste vara adekvata och att inskränkningarna inte får stå i strid med Finlands internationella förpliktelser i fråga om de mänskliga rättigheterna.
Yttrandefriheten regleras närmare i lagen om yttrandefrihet i masskommunikation (Yttrandefrihetslagen, 460/2003), kommunikationsmarknadslagen (393/2003) och 24 kap. strafflagen om kränkning av integritet och frid samt om ärekränkning. Även skadeståndslagen (412/1974) är av betydelse.
Yttrandefrihetslagen trädde i kraft den 1 januari 2004. Därvid upphävdes tryckfrihetslagen och radioansvarighetslagen. Syftet med lagen var att minska den tidigare gällande regleringen av tillsynen över innehållet i kommunikation och behovet av särlagstiftning. Lagen syftar inte till att i detalj reglera innebörden av yttrandefriheten eller utövandet av den. I grundlagsutskottets betänkande angående lagen anges
5
att tanken med lagen är att alla former av masskommu-
nikation skall regleras av bestämmelser med samma innebörd, oberoende av vilken teknik som används för upptagning, publicering eller distribution av meddelandet.
I 1 § första stycket anges att lagen innehåller närmare bestämmelser om hur den i grundlagen tryggade yttrandefriheten utövas i masskommunikation. I andra stycket anges att när lagen tillämpas får inga större intrång i kommunikationen göras än vad som är nödvändigt med hänsyn till yttrandefrihetens betydelse i en demokratisk rättsstat. Lagen tillämpas enligt 3 § på publikations- och programverksamhet som utövas i Finland. Den innehåller bl.a. regler om skyldigheter för utgivare och dem som utövar programverksamhet att utse en ansvarig redaktör som skall leda och övervaka det redaktionella arbetet, regler om genmäle och rättelse, om ansvar för innehållet i ett meddelande, om tvångsmedel och om påföljder och åtalsrätt.
Enligt 12 § svarar för ett brott som grundar sig på innehållet i ett meddelande som gjorts tillgängligt för allmänheten den som enligt strafflagen skall betraktas som gärningsman eller medverkande till brottet. I 13 § finns en bestämmelse om chefredaktörsförseelse. Det anges att om en ansvarig redaktör uppsåtligen eller av oaktsamhet väsentligen åsidosätter sin skyldighet att leda och övervaka det
5
GrUB14/2002 rd – RP 54/2002 rd s. 2.
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
126
redaktionella arbetet så att detta är ägnat att bidra till begående av brott som grundar sig på innehållet i ett meddelande som gjorts tillgängligt för allmänheten, den ansvarige redaktören skall dömas för chefredaktörsförseelse till böter, om ett sådant brott begås och han eller hon inte skall anses vara gärningsman eller medverkande.
När det gäller skadestånd anges i 14 § första stycket att i fråga om ersättning för skada som orsakats genom innehållet i ett meddelande som gjorts tillgängligt för allmänheten gäller skadeståndslagen. Enligt andra stycket ansvarar utgivare och de som utövar programverksamhet för ersättande av skada som har orsakats i deras verksamhet även om skadan har orsakats av någon annan än en person som avses i 3 kap. 1 § skadeståndslagen.
I 16 § finns en regel om källskydd och rätt till anonymitet. I paragrafens första moment anges att när ett meddelande har gjorts tillgängligt för allmänheten har meddelandets upphovsman, utgivaren och utövaren av programverksamheten rätt att vägra röja vem som har lämnat de upplysningar som meddelandet innehåller. Utgivaren och utövaren av programverksamheten har dessutom rätt att vägra röja upphovsmannens identitet. I andra momentet anges att den i första momentet avsedda rätten även tillkommer den som fått del av nämnda omständigheter i anställning hos meddelandets upphovsman, utgivaren eller utövaren av programverksamheten. I paragrafens tredje moment anges att det bestäms särskilt om skyldighet att vid förundersökning eller rättegång röja en upplysning som avses i första momentet.
I 18 § sägs bl.a. att en domstol kan på ansökan av en allmän åklagare, en undersökningsledare eller en målsägande förelägga en utgivare eller en utövare av programverksamhet eller administratören av en sändare, server eller någon annan sådan anordning att avbryta distributionen av ett nätmeddelande, om det med hänsyn till meddelandets innehåll är uppenbart att det är straffbart att hålla det tillgängligt för allmänheten.
Genom kommunikationsmarknadslagen genomförs EG-direktiven om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och -tjänster i finländsk rätt. Syftet med lagen är att främja utbudet och användningen av tjänster i kommunikationsnät. Lagen skall också säkerställa att kommunikationstjänster och -nät är tillgängliga för alla användare i hela landet, att möjligheterna till telekommunikation motsvarar användarnas rimliga behov, att tjänsterna konkurrerar sinsemellan, att de är tekniskt utvecklade och håller
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
127
god kvalitet samt att tjänsterna är driftsäkra och trygga samt har förmånliga priser.
Norge
6
Tryckfriheten garanteras i 100 § i den norska grundlagen. Följande nya lydelse av bestämmelsen trädde i kraft den 30 september 2004:
Ytringsfrihed bør finde Sted.
Ingen kan holdes retslig ansvarlig på andet grundlag end Kontrakt eller andet privat Retsgrundlag, for at have meddelt eller modtaget Oplysninger, Ideer eller Budskab, medmindre det lader sig forsvare holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelse i Sandhedssøgen, Demokrati og Individets frie Meningsdannelse. Det retslige Ansvar bør være foreskrevet i Lov.
Frimodige Ytringer om Statsstyrelsen og hvilkensomhelst anden Gjenstand ere Enhver tilladte. Det kan kun sættes slige klarlig definerede Grændser for denne Ret, hvor særlig tungtveiende Hensyn gjøre det forsvarligt holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelser.
Forhaandscensur og andre forebyggende Forholdsregler kunne ikke benyttes, medmindre det er nødvendigt for at beskytte Børn og Unge imod skadelig Paavirkning fra levende Billeder. Brevcensur kan ei sættes i Værk uden i Anstalter.
Enhver har Ret til Indsyn i Statens og Kommunernes Akter og til at følge Forhandlingerne i Retsmøder og folkevalgte Organer. Det kan i Lov fastsættes Begrænsninger i denne Ret ut fra Hensyn til Personvern og af andre tungtveiende Grunde.
Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette for en aaben og oplyst offentlig Samtale.
Den nya bestämmelsen innebär ett stärkt grundlagsskydd för yttrandefriheten. Den tidigare bestämmelsen fokuserade på den s.k. klassiska yttrandefriheten, dvs. rätten att meddela information och idéer, och var på viktiga punkter begränsad till att skydda tryckta skrifter. Den nya bestämmelsen är medieneutral och ger alltså grundlagsskydd oavsett vilket medium som används.
Bestämmelsen omfattar klassisk yttrandefrihet, informationsfrihet och rätten till tystnad (första–tredje styckena), förbud mot censur (fjärde stycket), offentlighetsprincipen (femte stycket) och infrastrukturkravet (sista stycket). Av förarbetena följer att bestämmelsen också värnar demonstrationsfriheten.
6
Källa: Prop. till Finlands lag om masskommunikation 13.6.2003/460, RP 54/2002 rd s. 22 f.,
lagtext med kommentarer i norsk lovkommentar 2002 samt norska Justitiedepartementet.
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
128
Första stycket är en principförklaring utan självständigt rättsligt innehåll.
Den klassiska yttrandefriheten och informationsfriheten enligt andra–tredje styckena har stärkts genom den nya bestämmelsen. Under behandlingen i Stortinget framhölls det att bestämmelsen skulle innebära ett starkare grundlagsskydd för anställdas yttrandefrihet. I fråga om rasistiska och andra hatfulla yttranden ger bestämmelsen troligen större möjlighet att ingripa än den tidigare regeln. Den nya grundlagsbestämmelsen gör det möjligt att behålla existerande lagstiftning om pornografi, grova våldsskildringar och blasfemi. Den gör det också möjligt att behålla dagens förbud i kringkastingsloven mot att sända reklam för politiska budskap i TV. Den nya regeln är också avsedd att ge ett starkare grundlagsskydd mot att hållas ansvarig för ärekränkning.
Censurförbudet i fjärde stycket ger ett närmast absolut skydd mot förhandskontroll för alla medier. Den tidigare grundlagsregeln skyddade endast tryckta skrifter mot censur. Grundlagsändringen har medfört att ordningen med förhandskontroll av film och videogram som visas i näringsverksamhet inte längre gäller för filmer som skall visas för personer över 18 år.
Infrastrukturkravet i sista stycket innebär att det allmänna skall medverka till att individer och grupper har en faktisk möjlighet att yttra sig. Bestämmelsen innebär främst demokratiska och politiska förpliktelser och inte juridiska.
Yttrandefrihetsbrotten regleras i den norska strafflagen. Med tryckt skrift avses enligt 10 § strafflagen en skrift, avbildning eller liknande som mångfaldigas genom tryckning eller på något annat kemiskt eller mekaniskt sätt. Med böter straffas den som underlåter att sätta ut uppgifter om sitt namn, sin firma eller tryckningsorten på en skrift som han tryckt eller som sätter ut falska sådana uppgifter. Om det i ett blad eller en tidskrift inte anges vem som är redaktör bestraffas både redaktören och förläggaren med böter. Om en annan än den verklige redaktören anges som redaktör straffas både redaktören och förläggaren med böter eller fängelse i högst tre månader. På samma sätt straffas också den som oriktigt är angiven som redaktör om detta skedde med hans samtycke (428–429 §§ straffeloven).
Straffelovens bestämmelser om ärekränkningsbrott tillämpas även på massmedier, dock med vissa specialregler. Om ärekränkningen har skett i en tryckskrift eller en rundradiosändning eller det annars finns försvårande omständigheter kan gärningsmannen
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
129
dömas till fängelse i högst två år. Om han handlat mot bättre vetande är straffmaximum tre år. Kretsen av ansvariga har begränsats så att ansvaret för ärekränkning som har förövats i en tidning eller periodisk tidskrift som är tryckt i Norge inte omfattar den som enbart har deltagit i teknisk framställning eller distribution av skriften. Detsamma gäller rundradiosändningar (247, 248 och 254 §§ straffeloven).
Den norska regeringen har gett till känna att den vill ändra 135 a § straffeloven om rasdiskriminerande och andra hatfulla yttranden för att stärka skyddet mot sådana yttranden.
Den norska straffeloven ger i dag liten vägledning för var gränsen mellan tillåtna och otillåtna yttranden går. Norges Høysterett har i ett avgörande under år 2003
7
sammanfattat rättsläget genom
att om ett tidigare avgörande uttala att det innebär en markering av att det är Europakonventionen och Europadomstolens tillämpning av denna som i dag är den primära rättskällan när norska domstolar skall dra gränsen för vilka ärekränkande uttalanden som kan bestraffas med straff och mortifikasjon. Mortifikasjon är en särskild reaktion vid ärekränkning och används mera än straff. Mortifikasjon innebär ett konstaterande från domstolens sida att det inte har förts någon sanningsbevisning för en beskyllning och att denna därmed förklaras vara ”død och maktesløs”. Den norska strafflagen innehåller också bestämmelser om genmäle.
Skadeståndsansvar regleras i den norska skadeståndslagen (lov om skadeerstatning). Enligt 3 kap. 6 § är den som har kränkt en annans ära och hemfrid, om han har visat oaktsamhet eller förutsättningarna för straffbarhet annars föreligger, skyldig att ersätta den skada som vållats samt inkomstförlust enligt vad domstolen finner skäligt. Om ärekränkningen skett i en tryckt skrift och någon som har handlat i ägarens eller utgivarens tjänst är ansvarig för den enligt skadeståndslagen är också ägaren och utgivaren ansvariga för betalningen av ersättningen. Ansvaret för en ärekränkning som skett i en tidning eller periodisk tidskrift som är tryckt i Norge omfattar inte den som enbart har deltagit i teknisk framställning eller distribution av skriften. Motsvarande regler gäller för rundradioverksamhet.
Källskyddet regleras i Norge i processlagstiftningen. Enligt 125 § loven om rettegangsmåten i straffesaker kan redaktören för en tryckskrift vägra svara på en fråga om vem som är författare till en
7
Norsk Retstidende 2003 s. 928 flg.
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
130
artikel eller en annons eller vem som har lämnat upplysningar till den. Detsamma gäller frågan om vem som har lämnat annan information till redaktören att användas i hans verksamhet. Den som fått kännedom om sådana personers identitet genom sitt arbete för ifrågavarande förlag, redaktion, pressbyrå eller tryckeri har samma rätt som redaktören. När viktiga samhällsintressen kräver att uppgiften lämnas ut och den är av väsentlig betydelse för uppklarningen av saken kan domstolen dock förplikta vittnet att lämna uppgiften. Motsvarande bestämmelser finns i lov 13 august 1915 nr 6 om rettergangsmåten i tvistemål (tvistemålsloven) 209 a §.
Tyskland
8
Enligt artikel 5 i den tyska grundlagen har var och en rätt att fritt ge uttryck för och sprida sina åsikter i ord, skrift och bild samt att fritt skaffa sig upplysningar ur allmänt tillgängliga informationskällor. Pressfriheten och friheten att sprida upplysningar genom rundradioverksamhet och film är tryggad. Ingen censur råder. Rättigheterna kan begränsas genom allmän lag, lagstiftning som syftar till att skydda de unga samt lagstiftning för att skydda personlig heder. Förbundsstaten skall slå fast ramarna för presslagstiftningen. Alla delstater har egna lagar om tryckskrifter. Dessa har utformats efter ett samarbete om en modellag och överensstämmer därför till stora delar. Lagarna om tryckskrifter tillämpas på tryckalster varmed avses samtliga skrifter, bildliga framställningar samt musik som är försedd med text eller förklaringar om alstren har framställts i ett tryckeri eller mångfaldigats på motsvarande sätt och är avsedda för spridning i offentligheten. Vissa tryckalster är dock undantagna, t.ex. tidningar med liten spridning.
Varje delstat har stiftat en egen lag om rundradioverksamhet (Rundfunkgesetz). Till sitt innehåll är de olika delstaternas lagar i princip överensstämmande. Nedan behandlas en av de nyare lagarna om rundradioverksamhet nämligen rundradiolagen för Nordrhein-Westfalen.
Lagen tillämpas på framställning och spridning av rundradioprogram. Med rundradioprogram avses verksamhet i vilken information framställs och sänds ut till offentligheten genom ord, ljud, bild eller elektromagnetiska vågor utan användning av förbindelse-
8
Källa: Prop:n till den finska lagen om yttrandefrihet i masskommunikation 13.6.2003/460,
RP 54/2002 rd s. 26 ff.
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
131
ledningar eller transmission. Med programtyper avses TV- och radiosändningar. Idkare av rundradioverksamhet är enligt lagen den som har beviljats koncession av Lfr (Landesantalt für Rundfunk Nordrhein-Westfalen). Rundradioprogrammen skall erbjuda täckande information och stöda fri, individuell och offentlig åsiktsbildning, betjäna utbildning, information och underhållning samt också stå för kulturutbud. Grundlagarna och annan lagstiftning tillämpas på alla rundradioprogram. Den allmänna lagstiftningen och lagstiftning som skyddar individens heder skall iakttas. I lagen finns också många andra bestämmelser om programmens innehåll.
Den som idkar rundradioverksamhet skall ge Lfr namnet på den person som ansvarar för innehållet i ett rundradioprogram. Klagomål angående brott mot lagstiftningen om programverksamhet skall verksamhetens utövare avgöra inom en månad. Avgörandet skall motiveras skriftligen. Om klagomålet inte behandlas inom föreskriven tid har klaganden rätt att rikta det till Lfr. Den som idkar rundradioverksamhet är skyldig att under vissa förutsättningar publicera ett genmäle till ett faktiskt påstående som framförts i en rundradiosändning.
I Tyskland har delstaterna också efter gemensam lagberedning stiftat lagar om massmediernas ansvar och skyldigheter. Lagarna tillämpas när det är fråga om att tillhandahålla eller anlita informations- och kommunikationstjänster (mediatjänster) vilka är riktade till den stora allmänheten och som sprids i form av text, ljud eller bild genom elektromagnetiska vågor utan anslutande ledningar eller transmission.
Med tjänsteleverantör avses i dessa lagar en fysisk eller juridisk person som tillhandahåller egna eller andras mediatjänster eller tillhandahåller möjligheter att anlita sådana tjänster. Enligt lagarna ansvarar leverantören för innehållet i egna tjänster som han tillhandahåller samt för innehållet i andra tjänster som han tillhandahåller, under förutsättning att han är medveten om deras innehåll och har tekniska möjligheter att hindra att innehållet i dem kommer till användning. Grundlagarna och övrig lagstiftning tillämpas på samtliga tjänster. Allmän lagstiftning och lagstiftning som skyddar individens heder skall iakttas. Lagarna innehåller också mera detaljerade bestämmelser om tjänsternas innehåll. Den som tillhandahåller tjänster är skyldig att under vissa förutsättningar sprida en persons genmäle med anledning av en faktisk omständighet som har refererats som en del av innehållet i en tjänst. Den tyska straff-
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
132
ordningen innehåller också en bestämmelse om publicering av dom i ärekränkningsmål.
När yttrande- eller tryckfriheten kränks tillämpas 823 § i Bürgerliches Gesetzbuch, som reglerar rätten att yrka skadestånd av den som uppsåtligen eller av oaktsamhet skadar annans liv, kropp, hälsa, frihet eller egendom eller kränker annans motsvarande rättighet. Bestämmelsen gäller bl.a. kränkningar som har skett i pressen.
1.5.4.2 Skyddet för yttrandefriheten enligt Europakonventionen
Artikel 10 i Den Europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) har följande lydelse:
1. Var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Denna artikel hindrar inte en stat att kräva tillstånd för radio-, televisions- eller biografföretag.
2. Eftersom utövandet av de nämnda friheterna medför ansvar och skyldigheter, får det underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet, till den territoriella integriteten eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller för annans goda namn och rykte eller rättigheter, för att förhindra att förtroliga underrättelser sprids eller för att upprätthålla domstolars auktoritet och opartiskhet.
Europadomstolen har slagit fast att yttrandefriheten inte endast omfattar information och idéer som mottas positivt eller anses ofarliga utan också dem som kränker, chockerar eller stör staten eller någon del av befolkningen.
9
Inskränkningar av yttrandefri-
heten måste hållas inom snäva gränser och vara grundade på övertygande skäl. Skyddet för yttrandefriheten gäller både alster av konstnärligt skapande och kommersiell reklam och för spridning som sker muntligt eller skriftligt, genom böcker, tidningar, tidskrifter, radio, TV eller med användning av modern datateknik.
9
Målet Handyside mot Förenade Konungariket.
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
133
Yttrandefriheten enligt artikel 10 innebär främst att staten skall avhålla sig från att hindra eller bestraffa spridning av tankar och idéer. Statlig censur av press eller böcker är i princip oförenlig med artikeln. Andra ingripanden för att hindra yttranden, såsom förbud att göra uttalanden i vissa frågor eller av visst innehåll, måste vara motiverade av starka skäl för att vara förenliga med artikeln. Straff eller andra påföljder på grund av ett uttalande får åläggas endast under de förutsättningar som anges i andra stycket.
En avvägning måste göras mellan skyddet för yttrandefriheten och andra enligt konventionen skyddade rättigheter, t.ex. skyddet för privat- och familjeliv enligt artikel 8.
Vid en bedömning av om ett ingrepp kan anses ”nödvändigt i ett demokratiskt samhälle” tillämpar Europadomstolen en proportionalitetsprincip som innebär att en avvägning görs mellan den enskildes intresse av yttrandefrihet och det allmänna eller enskilda intresse som motiverat ingreppet. En annan princip som tillmäts vikt är att staten åtnjuter en viss frihet (s.k. margin of appreciation) att bedöma om ett ingrepp är nödvändigt.
Artikel 10 tillämpas också som ett skydd för pressens källor. Enligt artikel 10 innefattar rätten att ta emot uppgifter och tankar ett förbud för staten att hindra en person att ta emot information som andra önskar eller är villiga att lämna till honom men artikel 10 ger inte den enskilde rätt att få tillgång till ett register som innehåller information om honom och ålägger inte staten att lämna sådan information till den enskilde.
Bestämmelsen i artikel 10 om att artikeln inte hindrar en stat att kräva tillstånd för radio-, televisions- eller biografföretag innebär inte att radio- och TV är undantagna från skyddet enligt artikel 10 utan de grundläggande principerna för yttrandefriheten gäller även radions och televisionens verksamhet.
För en närmare redogörelse för artikel 10 hänvisas till Hans Danelius bok Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2002, s. 305 ff. med uppföljande redovisningar i SvJT 2002 s. 824 ff., SvJT 2003 s. 48 ff., s. 587 ff., s. 685 ff. och s. 997 ff. samt SvJT 2004 s. 56 ff., 368 ff., 589 ff. och 845 ff.
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
134
1.6 Överväganden
1.6.1 Utgångspunkter
Beredningens bedömning: Lämnande av internationellt rättsligt bistånd måste anses otillåtet enligt grundlagarna i de fall det begärda biståndet kan anses vara ett led i ett ingripande mot missbruk av den tryck- eller yttrandefrihet som grundlagarna skyddar och ingripandet strider mot någon regel i grundlagarna som kan anses gälla för yttrandet. När åtgärder mot den misstänkte gärningsmannen är uteslutna med hänsyn till TF och YGL är även åtgärder mot t.ex. målsägande och vittnen som kan anses utgöra led i ett ingripande mot gärningsmannen uteslutna.
Sverige ställer sig av tradition positivt till rättslig hjälp till andra stater i både brottmål och tvistemål. Detta samarbete har stadfästs i olika internationella överenskommelser främst inom Norden, Europarådet och på senare år även inom EU. En grundinställning är därför att Sverige skall lämna bistånd i olika rättsliga angelägenheter i så stor utsträckning som anses möjligt. Vid bedömningen av vilket bistånd som skall lämnas måste dock mot intresset av det internationella samarbetet vägas motstående intressen av den typ som regelmässigt enligt överenskommelser på området kan medföra att bistånd inte ges. Som exempel på sådana situationer kan nämnas att den person som det begärda biståndet i brottmål riktar sig mot inte skulle vara straffbar i motsvarande fall i Sverige eller att lämnandet av biståndet skulle strida mot allmänna rättsprinciper här i landet. I det sistnämnda avseendet kan hänvisas till KU:s betänkande 2001/02:KU21 s. 68 som citeras i beredningens direktiv. Beträffande det rättsliga samarbetet inom EU som delvis är överstatligt och i princip direkt bindande i Sverige kan erinras om att det i samband med Sveriges anslutning till EU uttalades att överlåtelse av beslutanderätt inte utan samtidig ändring av grundlag fick väsentligen rubba sådana principer som meddelarfriheten, censurförbudet, ansvarighetssystemet och andra viktiga principer i TF och YGL (bet. 1993/94:KU21 s. 25 ff.).
Det är mot den angivna bakgrunden som man bör överväga i vilken utsträckning Sverige i dag kan lämna rättsligt bistånd i fall där det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regelsystemet i vårt land aktualiseras samt om det är möjligt att utöka möjligheterna till sådant bistånd. Ett förhållande som är speciellt för dessa fall är att
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
135
det svenska tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regelsystemet knappast har någon motsvarighet i andra stater. Det kan därför oftare i dessa fall, där en svensk särordning har betydelse, än i andra fall för den begärande staten te sig egendomligt att bistånd inte kan lämnas från svensk sida i situationer där andra stater inte alls skulle ha någon motsvarande invändning mot att ge bistånd. Så t.ex. kan det svenska ensamansvaret medföra att i Sverige endast någon enstaka person bland åtskilliga inblandade i ett brott kan lagföras eller kan ett visst brott ”straffritt” begås i tryckt skrift eftersom det inte är upptaget bland tryck- och yttrandefrihetsbrotten. Samtidigt som det är viktigt att slå vakt om det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga skydd som TF och YGL ger i vårt land, kan därför det internationella samarbete i rättsliga angelägenheter som Sverige vill delta aktivt i utsättas för påfrestningar som beror på att andra länder har svårigheter att acceptera den svenska ordningen. Detta kan i sin tur försvåra för Sverige att få bistånd från andra länder när vi är angelägna om sådant. Internationellt samarbete av detta slag bygger på ömsesidighet, och Sverige kan alltså missgynnas av en onödigt restriktiv attityd när det är fråga om att hjälpa andra länder.
Det anförda ger vid handen att det är viktigt att klarlägga hur långt TF:s och YGL:s skydd sträcker sig i dag och undanröja eventuell sådan oklarhet om grundlagarnas territoriella tillämpningsområde som medför att bistånd inte lämnas i tveksamma fall. Vidare bör det diskuteras vad som i detta skydd är oeftergivliga rättsprinciper samt övervägas om rättsligt bistånd i ökad utsträckning än f.n. kan ges utanför ”kärnområdet” för tryck- och yttrandefrihetsrätten.
En utgångspunkt måste vara att TF och YGL – förenklat uttryckt – skyddar tryck- och yttrandefriheten ”i Sverige” och att våra grundlagar inte gärna kan göra anspråk på att ge något sådant konstitutionellt skydd i andra länder. Kärnan i skyddet är att tryck- och yttrandefrihet tillförsäkras i första hand svenska medborgare när det gäller rätten att uttrycka sig i skrifter som trycks och ges ut här i landet, i radioprogram som utgår från Sverige och i tekniska upptagningar som framställs och ges ut här. Med de ”svenska” skrifter som nu nämnts jämställs i princip fullt ut sådana skrifter som trycks utomlands och ges ut i Sverige och som huvudsakligen är avsedda för spridning här eller för vilka utgivningsbevis gäller. För andra skrifter och för tekniska upptagningar som trycks respektive framställs utomlands och ges ut här gäller också grundlagsskydd men med ett mera begränsat skydd för meddelare. Ett sådant meddelarskydd gäller också för meddelare till framställ-
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
136
ningar som inte alls ges ut i Sverige och meddelare till radioprogram som sänds från utlandet. Utlänningar här i landet har inte fullt ut samma skydd, eftersom TF och YGL tillåter att de särbehandlas i vanlig lag. I avsaknad av sådana särbestämmelser är de dock enligt grundlagarna likställda med svenska medborgare.
En fråga som inställer sig i sammanhanget är hur långt detta grundlagsskydd ”i Sverige” egentligen sträcker sig. Uppenbarligen omfattas meddelare här i landet som lämnar underrättelser till ”utländska” medier, medan det förefaller mindre klart i vad mån meddelare som befinner sig utomlands och som lämnar uppgifter för offentliggörande i ett utländskt medium kan anses åtnjuta svenskt grundlagsskydd. Motsvarande fråga kan ställas beträffande andra kategorier av medverkande till att en utländsk framställning, t.ex. en skrift, får ett visst innehåll. Det kan synas naturligt från en svensk konstitutionell utgångspunkt att Sverige skyddar också utländska skrifter och tekniska upptagningar som ges ut här och radioprogram som sänds hit från utlandet mot ingripanden som inskränker tryck- och yttrandefriheten här i landet, när det finns en grundlagsfäst rätt (åtminstone för svenska medborgare) att sprida innehållet i dessa medier här. Å andra sidan kan man hävda uppfattningen att svensk grundlag inte gärna är avsedd att erbjuda skydd för den som i ett annat land lämnat uppgifter för offentliggörande t.ex. i en tidning där som råkar spridas i Sverige eller i ett radioprogram som når Sverige från en utländsk sändare.
Den fråga som alltså enligt direktiven skall besvaras är om Sveriges möjligheter att lämna internationellt rättsligt bistånd, t.ex. i form av bevisupptagning här, utlämning från Sverige för lagföring i annat land eller verkställighet här av utländsk dom, bör utökas på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Problemet nu är att den begärda åtgärden kan stå i strid med någon av de grundlagsfästa tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna som kan anses gälla för det relevanta yttrandet, så t.ex. kan det brott som ligger till grund för den begärda åtgärden vara ett annat än de som upptas i TF:s brottskatalog.
En grundläggande fråga som kan ställas är om TF:s och YGL:s regler över huvud taget utgör hinder mot att lämna internationellt rättsligt bistånd i de fall det begärda biståndet strider mot någon regel i grundlagarna som kan anses gälla för yttrandet. Man skulle ju kanske kunna hävda att lämnande av internationellt rättsligt bistånd inte utgör ett ingripande som avses i grundlagarna och därför inte hindras av TF eller YGL (jfr nuvarande justitiekanslerns
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
137
resonemang i beslutet angående den portugisiska tidningen Postal do Algarve, beslut nr 4 i avsnitt 1.5.2.1).
TF:s och YGL:s övergripande ändamål framgår av de inledande bestämmelserna i 1 kap. 1 § första och andra styckena i vardera grundlagen. De angivna reglerna tillerkänner varje svensk medborgare rätt att, i de grundlagsskyddade medierna, offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst, till säkrande av ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. I 1 kap. 3 § TF anges: ”För missbruk av tryckfriheten eller medverkan däri må ej någon i annan ordning eller i annat fall än denna förordning bestämmer kunna tilltalas eller dömas till ansvar eller ersättningsskyldighet eller skriften konfiskeras eller läggas under beslag”. Motsvarande regel i YGL (1 kap. 4 §) anger att myndigheter och andra allmänna organ inte utan stöd i denna grundlag får ”ingripa mot någon på grund av att han i ett radioprogram eller en teknisk upptagning har missbrukat yttrandefriheten eller medverkat till ett sådant missbruk. Inte heller får de utan stöd av denna grundlag av sådan anledning göra några ingripanden mot programmet eller upptagningen”. Syftet med dessa senare regler är att slå fast TF:s och YGL:s ställning som exklusiv straff- och processlag för missbruk av tryck- och yttrandefriheten och hindra att missbruk av tryck- eller yttrandefriheten beivras på annat sätt eller i andra fall än vad som anges i grundlagarna. Förutom straffrättsliga ingripanden anses reglerna även förbjuda andra sanktioner som avskedande och disciplinstraff (Petrén - Ragnemalm, Sveriges grundlagar 1980 s. 380 ff.).
Beredningen anser att lämnande av internationellt rättsligt bistånd enligt gällande rätt måste anses otillåtet enligt grundlagarna i de fall det begärda biståndet kan anses vara ett led i ett ingripande mot missbruk av den tryck- eller yttrandefrihet som grundlagarna skyddar och ingripandet strider mot någon regel i grundlagarna som kan anses gälla för yttrandet. Detta synes vara den ståndpunkt som tidigare JK intagit i ärendena nr 1–3 i avsnitt 1.5.2.1 och som regeringen anslutit sig till i samtliga ärenden som redovisas i det avsnittet. Motsatt hållning skulle innebära att grundlagsskydd endast skulle utgöra en garanti mot att svenska myndigheter för egen räkning skulle vidta åtgärder som stred mot grundlagarna men inte mot att myndigheterna skulle vidta sådana åtgärder efter begäran om rättslig hjälp från utlandet. Så långt som grundlagarna sträcker sig ger dessa alltså den tryck- och yttrandefrihet som nämns i deras
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
138
inledande bestämmelser och som det ligger i svenskt intresse att upprätthålla. Detta betyder att de principer som grundlagarna bygger på får genomslag också vid internationellt rättsligt bistånd. (Att beredningen anser att principerna vid utformningen av en regel, som möjliggör lämnande av internationellt rättsligt bistånd, kan ges olika tyngd framgår i avsnitt 1.6.4.)
Det nu sagda innebär dock inte att den som medverkat i ett medium som ges ut i Sverige, t.ex. ett program som visas i svensk television (jfr O.L-målet, NJA 1998 s. 817, se avsnitt 1.5.2.3), alltid är skyddad mot t.ex. verkställighet här i landet av en utländsk dom som avser ansvar för medverkan i programmet. Som HD uttalade i O.L.-målet bör en person som t.ex. ärekränker någon i ett program som visas i ett annat lands television och som sedan återutsänds i Sverige i regel inte kunna undgå verkställighet här av en dom som meddelats i det andra landet på grund av kränkningsbrottet där. I det motsatta fallet gäller att bistånd inte skall lämnas eftersom det då är fråga om ingripande på grund av återutsändande av ett ”svenskt” program. Vad de svenska grundlagarna skyddar är ju ”svenska” yttranden och inte ”utländska”. Vad som kan ligga i dessa uttryck behandlas nedan.
Ett praktiskt fall som det finns anledning att beröra är att ett annat land begär att få vissa uppgifter från Sverige, t.ex. om en persons aktiviteter här, utan att det behövs någon särskild åtgärd för informationsanskaffningen här i landet. Det är alltså fråga om uppgifter som redan finns hos t.ex. den svenska polisen eller åklagarväsendet här. En sådan begäran synes inte omfattas av reglerna om internationellt rättsligt bistånd. I stället regleras situationen av bestämmelser om uppgiftslämnande som 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen. I praktiken kan det handla om att JK på eget initiativ eller efter anmälan om brottsmisstanke har inlett förundersökning beträffande en viss person för ingripande här och myndigheterna i ett annat land får kännedom om detta och begär att få ta del av de framkomna uppgifterna. Det har förekommit att JK i en sådan situation har lämnat den begärda informationen, något som tydligen tett sig godtagbart. Det kan också vara så att förundersökning inleds i Sverige med anledning av uppgifterna från det andra landet. Däremot kan det naturligtvis inte anses tillåtet att inleda förundersökning enbart i syfte att införskaffa och lämna de begärda uppgifterna.
Ett annat praktiskt fall som kan uppmärksammas är det fallet att det begärs verkställighet i Sverige av ett frihetsberövande straff
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
139
enligt en utländsk dom, t.ex. i enlighet med lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom (se avsnitt 1.4.3). Om TF eller YGL är tillämplig på brottet kan i enlighet med vad som sagts ovan verkställighet i Sverige anses otillåten eftersom verkställigheten är ett led i ett ingripande mot missbruk av den tryck- eller yttrandefrihet som grundlagarna skyddar och ingripandet i vart fall strider mot principen om särskild rättegångsordning i grundlagarna. JK och svensk jury har ju inte deltagit i förfarandet i det andra landet. Om i ett sådant fall den dömde önskar verkställighet i Sverige och konsekvensen av en vägran från svensk sida skulle bli att den dömde skulle få avtjäna straffet i det andra landet under sämre förhållanden än i Sverige borde man på grund av den dömdes inställning kunna acceptera att verkställighet sker i Sverige. För att den internationella verkställighetslagens krav på att brottet motsvarar ett brott enligt svensk lag skall anses uppfyllt (jfr 5 § andra stycket 2 och 25 a § första stycket 3 internationella verkställighetslagen) måste dock krävas att brottet motsvarar ett svenskt tryck- eller yttrandefrihetsbrott och att ansvar ådömts den som enligt TF eller YGL utpekas som ansvarig.
En särskild generell fråga är hur man skall se på en begäran om internationellt rättsligt bistånd i form av en åtgärd mot någon annan än den misstänkte gärningsmannen, t.ex. förhör med ett vittne eller en målsägande, i ett fall när åtgärder mot den misstänkte skulle strida mot någon tryck- eller yttrandefrihetsrättslig princip som kan anses tillämplig på det bakomliggande yttrandet. Enligt beredningens uppfattning måste en begäran om förhör med ett vittne eller en målsägande antas syfta till att åtgärder senare skall kunna vidtas mot den misstänkte gärningsmannen. En sådan begäran måste därför anses utgöra ett led i ett ingripande mot gärningsmannen. När åtgärder mot denne är uteslutna med hänsyn till TF och YGL måste därför även åtgärder som nu diskuterats och andra åtgärder som kan anses utgöra led i ett ingripande mot gärningsmannen anses uteslutna. Det kan t.ex. också vara fråga om delgivning av stämning eller kallelse i ett mål om ansvar för ett yttrande. Det nu sagda gäller på motsvarande sätt i fråga om talan om skadestånd på grund av ett yttrande för vilket de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna kan anses gälla.
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
140
1.6.2 När gäller de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna?
Beredningens bedömning: Om något av grundlagarnas formella, territoriella eller materiella krav inte är uppfyllt gäller inte grundlagarna och de utgör då inte något hinder mot att internationellt rättsligt bistånd lämnas. En förutsättning för att meddelar- och anskaffarskyddet enligt 13 kap. 6 § andra stycket TF och 10 kap. 2 § YGL för skrifter och tekniska upptagningar som inte ges ut här skall gälla är att uppgiftslämnandet eller anskaffandet skedde här. När det handlande som föranledde begäran om rättsligt bistånd sker utomlands gäller grundlagsskydd om mediet ges ut här, oavsett personens anknytning till Sverige. TF:s och YGL:s krav på medverkan av JK och (svensk) jury är aldrig uppfyllt i ett annat land. Gällande rätt innebär därför att internationellt rättsligt bistånd aldrig kan lämnas när det yttrande som ligger till grund för begäran om sådant bistånd skyddas av TF eller YGL.
En grundläggande förutsättning för att en konflikt skall uppkomma mellan en begäran om internationellt rättsligt bistånd och en tryck- eller yttrandefrihetsrättslig princip är att denna princip kan anses gälla för det relevanta yttrandet. För att en sådan princip skall gälla krävs att yttrandet faller in under grundlagarnas formella, territoriella och materiella tillämplighet, dvs. att yttrandet uppfyller grundlagarnas formella, territoriella och materiella krav. I avsnitt 1.6.2.1– 1.6.2.3 nedan redogör beredningen för sin uppfattning om när grundlagarnas formella, territoriella och materiella krav för tillämplighet är uppfyllda. I avsnitt 1.6.5 lämnas några exempel på tänkta situationer där det begärs att Sverige skall lämna internationellt rättsligt bistånd. Exemplen illustrerar tillämpningen av beredningens slutsatser i avsnitt 1.6.2.1–1.6.2.3 angående vilka krav grundlagarna ställer i formellt, territoriellt och materiellt hänseende för att vara tillämpliga. Exemplen illustrerar också effekten av införandet av en sådan regel om internationellt rättsligt bistånd som beredningen föreslår i avsnitt 1.6.5.
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
141
1.6.2.1 Formella krav
Det formella tillämpningsområdet (se avsnitt 1.2.3.1) anger vilka medier som omfattas av grundlagarna med bortseende från innehållet. För att grundlagarna skall vara tillämpliga på ett yttrande krävs i formellt hänseende att yttrandet framställts i ett medium som tekniskt är beskaffat på det sätt som anges i grundlagarna. Det krävs t.ex. att skrift framställts i tryckpress eller genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande och att en databas är ordnad så att endast den som driver verksamheten kan ändra innehållet. Är det fråga om ett medium som är beskaffat på annat sätt än som anges i grundlagarna faller det utanför grundlagarnas formella tillämpningsområde. Det föreligger då ingen konflikt med grundlagarna och dessa utgör alltså i ett sådant fall inte något hinder mot att rättsligt bistånd lämnas.
Om det är fråga om ett medium som tekniskt är beskaffat på det sätt som anges i grundlagarna ställs också vissa ytterligare krav för att mediet skall falla in under grundlagarnas formella tillämpningsområde. I fråga om skrift som framställts genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande krävs t.ex. också bl.a. att den mångfaldigats eller avses mångfaldigas och att den lämnats ut eller avses lämnas ut till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets. Detsamma gäller för teknisk upptagning som sprids eller avses spridas genom utlämnande av exemplar (och således inte genom offentlig uppspelning). De tryck- eller yttrandefrihetsrättsliga principerna är alltså inte tillämpliga om nyss nämnda krav inte är uppfyllda. TF och YGL utgör då inte något hinder mot att lämna rättsligt bistånd.
Det måste här observeras att frågan huruvida grundlagen över huvud taget är tillämplig är skild från frågan om den tidpunkt uppnåtts då ingripanden enligt grundlagarna tidigast får ske (den s.k. utgivningstidpunkten). Frågan om grundlagen är tillämplig måste besvaras först.
1.6.2.2 Betydelsen av olika grad av anknytning till Sverige i fråga om gärningsort och den misstänktes person
Om man finner att det yttrande som ligger till grund för en begäran om internationellt rättsligt bistånd publicerats i ett medium som uppfyller grundlagarnas formella krav i fråga om teknik och
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
142
spridning är nästa fråga om anknytningen till Sverige är tillräcklig beträffande gärningsort och den misstänktes person för att de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna skall anses tillämpliga. Grundlagsskyddets avgränsning i förhållande till andra länder behandlas i avsnitt 1.3. Avgränsningen i grundlagarnas allmänna regler rörande detta görs i huvudsak med hjälp av framställningens eller spridningens anknytning till Sverige. I 13 kap. 6 § andra stycket TF ges dock skydd för meddelare och anskaffare till skrift som inte ges ut i Sverige oavsett var den trycks. Frågan är då om den bestämmelsen och dess motsvarighet i 10 kap. 2 § YGL för sin tillämplighet kräver att uppgiftslämnandet eller anskaffandet sker här i landet.
I den ursprungliga bestämmelsen i 13 kap. 5 § första stycket TF
10
angavs att rätten att lämna uppgifter för offentliggörande i tryckt skrift skulle gälla också för offentliggörande i skrift som trycks utom riket. I förarbetena angavs att det saknade betydelse huruvida skriften var avsedd att utges inom riket eller ej (SOU 1947:60 s. 288, prop. 1948:230 s. 90).
Bakgrunden till bestämmelsen var bl.a. en skrivelse från Publicistklubben, Svenska Tidningsutgivareföreningen och Svenska Journalistföreningen som överlämnats till 1944 års tryckfrihetssakkunniga (SOU 1947:60 s. 207). I skrivelsen påpekades att en i Helsingfors bosatt korrespondent till en daglig tidning i Stockholm av rådhusrätten i Helsingfors hade dömts till ansvar för innehållet i en av honom signerad artikel som publicerats i tidningen. I skrivelsen framhölls att rättsliga åtgärder inte kunde vidtas i Sverige mot författaren av en tidningsartikel men att det inte stod lika klart att inte en korrespondent i Stockholm skulle kunna ställas till ansvar för vad som under hans namn publicerats i en i utlandet utkommande tidning. Vidare anfördes i skrivelsen (a. bet. s. 207):
Emellertid är det uppenbart att möjligheten av dylika rättsliga åtgärder vid sidan av det ansvarighetssystem, som tryckfrihetsförordningen föreskriver, är ur principiell synpunkt förkastlig…Till skydd för den svenska pressens korrespondenter i utlandet bör det göras fullt klart att en sådan lagtillämpning, som rådhusrätten i Helsingfors anslutit sig till, icke kan förekomma i en motsvarande situation i Sverige. Endast under denna förutsättning kunna vi kräva respekt i utlandet för vår uppfattning.
De sakkunniga angav att de tidigare framhållit att de ansåg att det borde stå envar fritt att lämna uppgifter och underrättelser i vad
10
Regeln flyttades genom SFS 1991:1470, prop. 1990/91:64, till 13 kap. 6 § andra stycket men någon ändring i sak gjordes inte.
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
143
ämne som helst då syftet är offentliggörande i tryckt skrift och angav vidare (a. bet. s 208):
Vad sålunda tidigare anförts har i första hand avsett skrifter, som tryckas och utgivas i Sverige. En sådan principiell rätt att lämna meddelande, även då det avser offentliggörande i skrift, som tryckes utom riket, torde dock utgöra en konsekvens av den ståndpunkt till dessa frågor, som de sakkunniga redan intagit; att det härvid är utan betydelse var skriften är avsedd att utgivas, torde vara uppenbart. De sakkunniga vilja därför förorda att en dylik frihet för meddelare kommer till uttryck i den svenska tryckfrihetsförordningen.
Departementschefen biträdde förslaget (prop. 1948:230 s. 90).
I propositionen till den ändring i bestämmelsen som klargjorde att tryckorten inte skulle ha någon betydelse anges att bestämmelsen syftar till att även korrespondenter till utländska tidningar och nyhetsbyråer skall kunna omfattas av meddelarskyddet (prop. 1997/98:43 s. 122).
Med hänsyn till att bakgrunden till den ursprungliga bestämmelsens tillkomst var att skydda svenska korrespondenter utomlands genom att lägga fast ett motsvarande skydd för utländska korrespondenter som är verksamma här och eftersom man knappast kan ha avsett att genom den svenska grundlagen ge skydd åt sådana aktörer när de är verksamma i annat land anser beredningen att en förutsättning för att 13 kap. 6 § andra stycket TF respektive 10 kap. 2 § YGL skall vara tillämplig får anses vara att uppgiftslämnandet eller anskaffandet sker i Sverige. Denna tolkning innebär att rättsligt bistånd kan lämnas även i fråga om svenska medborgare (och utlänningar) med stadigvarande hemvist här i landet som har lämnat uppgift för offentliggörande vid en vistelse utomlands till ett medium som inte ges ut i Sverige. Beredningen anser att denna ordning kan accepteras eftersom mediet inte ges ut i Sverige och därför inte omfattas av TF:s och YGL:s syfte att säkerställa ett fritt informationsflöde och en fri opinionsbildning i Sverige och det även måste framstå som naturligt för en uppgiftslämnare att rätta sig efter lagen i det land där uppgiftslämnandet sker och inte efter svensk grundlag när uppgiften lämnas till ett medium som inte ges ut i Sverige.
I grundlagarna och deras förarbeten behandlas inte heller i övrigt uttryckligen frågan i vad mån grundlagsskyddet gäller för en person som inte befinner sig i Sverige. I resonemang som förs i grundlagarnas förarbeten i angränsande frågor förefaller det dock vara en underförstådd förutsättning att den vars grundlagsskydd diskuteras
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
144
befinner sig i Sverige. Så är t.ex. fallet när 1944 års tryckfrihetssakkunniga diskuterar tryckfrihetens principiella innebörd. Där anges bl.a. följande (SOU 1947:60 s. 47):
Tryckfriheten bör alltså vara en medborgerlig rättighet. Däremot är ej tryckfrihet för andra än svenska medborgare ur politisk synpunkt oeftergivlig. Det kan väl ur en mera allmän kulturell synpunkt vara av värde att yttrandefriheten ej är begränsad till det egna landets medborgare. En viss yttrandefrihet kan ock vara ett naturligt led i den rätt att vistas här i riket och att i skilda hänseenden vara här verksam, som anses böra tillerkännas utländska medborgare.
I diskussionen rörande TF:s tillämplighet i fråga om annan än svensk medborgare anger de sakkunniga bl.a. att det föreligger skäl för att ”även annan än svensk medborgare, åtminstone i viss utsträckning, bör tillerkännas yttrandefrihet här i riket” (SOU 1947:60 s. 52 f.). Mot bakgrund av dessa uttalanden anser beredningen att grundlagarnas allmänna regler får anses gälla för den svenske medborgare och utlänning här i riket som utnyttjar sin grundlagsfästa rätt här.
När ett annat land begär rättsligt bistånd från Sverige kan emellertid följande fråga, som rör grundlagarnas tillämplighet på yttranden med utländsk anknytning uppkomma, nämligen
Vad gäller när det brott som ligger till grund för begäran har begåtts utomlands?
TF
I avsnitt 1.3 har framgått att grundlagsskyddet enligt TF gäller fullt ut i fråga om
1) skrift som trycks och utges i Sverige och 2) skrift som trycks utom riket och ges ut här och även huvud-
sakligen är avsedd för spridning här eller för vilken utgivningsbevis gäller (utom såvitt avser krav på ägares behörighet, från vilket bortses i det följande).
I fråga om annan skrift som trycks utom riket men ges ut här gäller inte ett fullt grundlagsskydd så till vida att det finns längre gående inskränkningar i fråga om meddelar- och anskaffarfrihet och rätten till anonymitet. Meddelar- och anskaffarfriheten gäller nämligen då inte i något fall av brott mot rikets säkerhet, meddelarfriheten gäller
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
145
inte heller vid något fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt och rätten till anonymitet gäller inte vid något fall av brott mot rikets säkerhet.
I fråga om skrift som inte ges ut i Sverige gäller, oavsett var skriften trycks, endast meddelar- och anskaffarfrihet och rätten till anonymitet och då i samma omfattning som för skrift som trycks utomlands och ges ut här utan att ha grundlagsskydd fullt ut.
Det ovan sagda gäller för en svensk medborgare och en utlänning i Sverige som utnyttjar sin grundlagsfästa rätt i Sverige.
Frågan är då vad som skall anses gälla för andra fall av anknytning till Sverige i fråga om gärningsort och den misstänktes person. Eftersom meddelarfrihet (i vart fall i inskränkt omfattning) gäller för alla skrifter, både sådana som ges ut här och sådana som inte ges ut här, oavsett var de trycks, kan som tankeexempel användas följande fall. Ett yttrande som innefattar ett brott enligt ett annat lands lag har publicerats i ett medium som faller in under TF:s formella tillämpningsområde, det är t.ex. fråga om en skrift som framställts i tryckpress, och meddelaren lämnar uppgifter för publicering medan han befinner sig i det andra landet och han är sedan här när det andra landet begär rättslig hjälp från Sverige, t.ex. i form av förhör med den misstänkte. (När det i det följande sägs att grundlagsskydd gäller innebär det att grundlagsskydd gäller i samma omfattning som om uppgiften lämnats i Sverige av svensk medborgare eller utlänning med stadigvarande hemvist här. Som framgått i det föregående innebär grundlagsskydd i vissa fall att samtliga tryckfrihetsrättsliga principer gäller och i andra fall att ett inskränkt skydd gäller, t.ex. endast meddelar- och anskaffarfrihet.)
Om man i ett sådant fall anser att den misstänkte omfattas av det grundlagsskydd som gäller för mediet (här meddelarfrihet) innebär det att endast det uppgiftslämnande som TF och YGL anger som straffbart kan beivras och att det andra landets strafflag i motsvarande mån sätts ur spel för ett brott som begåtts på dess territorium. Detta kan vid första påseende förefalla orimligt och det kan ligga nära till hands att hävda att TF och YGL i ett sådant fall inte bör skydda meddelaren. Ett fall av nu diskuterat slag är emellertid att en svensk journalist som är bosatt i Sverige och arbetar åt en ”helsvensk” tidning, dvs. en tidning som både trycks och ges ut här och är avsedd för svenska läsare, tillfälligt befinner sig i det andra landet för att göra ett reportage och lämnar uppgifterna till den svenska tidningen, t.ex. via telefon, medan han befinner sig i det andra landet. Om detta fall inte skulle skyddas skulle det innebära
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
146
att svenska myndigheter skulle kunna göra ingripanden mot journalisten som hade varit förbjudna om samma uppgiftslämnande hade skett medan han befann sig i Sverige. Beredningen anser att grundlagsskydd gäller i ett sådant fall. Anknytningen till Sverige och TF:s syfte att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning i Sverige är då tillräcklig.
Olika varianter av situationen med uppgiftslämnande utomlands kan emellertid tänkas där anknytningen till Sverige är olika stark. Tidningen kan utges eller inte utges i Sverige. Om den utges i Sverige kan den vara huvudsakligen avsedd för utgivning här eller ha utgivningsbevis, den kan vara huvudsakligen avsedd för utgivning i annat land och sakna utgivningsbevis här men ändå utges regelbundet i Sverige och den kan utges någon enstaka gång i Sverige. Uppgiftslämnaren kan vara svensk medborgare med eller utan stadigvarande hemvist i Sverige vid tiden för brottet eller utlänning med eller utan stadigvarande hemvist i Sverige vid tiden för brottet.
Beredningen anser att frågan om grundlagsskydd kan anses gälla för de olika situationerna skall avgöras utifrån syftet med TF och YGL. Dessa grundlagar är till för att skydda ett fritt informationsflöde och en fri opinionsbildning i Sverige. I förarbetena till TF angav 1944 års tryckfrihetssakkunniga också bl.a. följande (SOU 1947:60 s. 203 f.): ”Tryckfrihetsförordningen har till uppgift att skapa garantier för tryckfriheten ej allenast i vad angår här i riket utgivna skrifter, som tryckts inom riket, utan även beträffande skrifter, som tryckts utom riket och helt eller till någon del här utgivas.” Det nu sagda leder enligt beredningens mening till slutsatsen att grundlagsskydd skall anses föreligga i de fall av uppgiftslämnande utomlands då skriften ges ut i Sverige, oavsett uppgiftslämnarens anknytning hit, eftersom det är dessa fall som har betydelse för ett fritt informationsflöde och en fri opinionsbildning i Sverige.
TF bör däremot inte anses tillämplig på skrift som inte ges ut i Sverige när uppgift lämnas av en uppgiftslämnare som befinner sig utomlands, oavsett vilken anknytning uppgiftslämnaren har till Sverige. Anledningen till detta är att det då inte kan anses föreligga tillräcklig anknytning till Sverige och behov av att tillgodose TF:s syfte att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning i Sverige. Skillnaden mot den situation som regleras i 13 kap. 6 § andra stycket TF är att uppgiftslämnandet i den paragrafen, som framgått ovan, förutsätts ske i Sverige.
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
147
Det synsätt som ovan anlagts på tankeexemplet att uppgiftslämnande sker utomlands skall enligt beredningens mening också anläggas på andra situationer där andra aktörer, t.ex. en utgivare eller författare, företagit en handling utomlands som anses brottslig där och som föranleder begäran om rättsligt bistånd från Sverige. Detta innebär att grundlagsskydd då skall anses gälla i den omfattning som anges i TF för olika slag av skrifter som ges ut i Sverige, oavsett aktörens anknytning hit.
Det ovan sagda gäller på motsvarande sätt när begäran om rättsligt bistånd gäller skadestånd på grund av ett yttrande. Som framgått i avsnitt 1.2.3.2 anses skadeståndskrav på grund av brott mot en avtalad tystnadsplikt inte falla under TF:s eller YGL:s tillämpningsområde.
YGL
I det föregående har framgått att för tekniska upptagningar som framställs utomlands och lämnas ut för spridning i Sverige gäller i princip samtliga YGL:s allmänna regler med de specialbestämmelserna i fråga om meddelar- och anskaffarfrihet och rätten till anonymitet att meddelar- och anskaffarfriheten inte gäller i något fall då meddelandet eller anskaffandet innefattar brott mot rikets säkerhet eller utgör uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt och att rätten till anonymitet för meddelare inte gäller vid något brott mot rikets säkerhet. Beträffande tekniska upptagningar som inte lämnas ut för spridning här gäller, oavsett var de framställs, endast reglerna om meddelar- och anskaffarfrihet och rätten till anonymitet och då i samma mera begränsade omfattning som för upptagningar som framställs utomlands och lämnas ut för spridning här.
När det gäller radioprogram äger YGL främst tillämpning på program som utgår från Sverige. För samtidig och oförändrad vidaresändning här i landet gäller YGL:s allmänna regler utom reglerna om ensamansvar. Reglerna om meddelar- och anskaffarfrihet är också begränsade för sådana sändningar på samma sätt som för radioprogram som kommer från utlandet och inte sänds vidare här. För program av det sistnämnda slaget gäller endast rätt att meddela och anskaffa uppgifter och underrättelser för offentliggörande och rätten att vara anonym, och då i samma begränsade omfattning som för tekniska upptagningar som framställs utomlands och lämnas ut för spridning i Sverige och tekniska upptagningar som inte lämnas
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
148
ut för spridning i Sverige. Det kan anmärkas att radioprogram som kommer från utlandet och inte sänds vidare här behandlas på samma sätt som tryckta skrifter som inte ges ut i Sverige, trots att radioprogrammen i någon mening sprids här genom att de kan tas emot av den svenska allmänheten.
I fråga om databaser enligt 1 kap. 9 § första stycket YGL (massmediedatabaser) måste inte informationen sändas från sändare inom Sverige för att YGL:s ansvarighetsregler skall vara tillämpliga men viss anknytning till Sverige måste föreligga. Att informationsöverföringen sker från redaktionen för en skrift som omfattas av TF:s regler är enligt HD (NJA 2001 s. 445) en tillräcklig sådan anknytning, och detsamma gäller när informationen tillhandahålls av redaktionen för ett radioprogram som sänds från Sverige. Det har inte någon avgörande betydelse om sändningen sker från en server utanför Sverige. I fråga om databaser enligt 1 kap. 9 § andra stycket YGL, dvs. databaser med särskilt utgivningsbevis, krävs för att ett sådant skall meddelas och därmed grundlagsskydd gälla bl.a. att överföringarna utgår från Sverige.
Även här gäller att det ovan sagda är tillämpligt på en svensk medborgare och en utlänning i Sverige som utnyttjar sin grundlagsfästa rätt i Sverige och även här kan frågan ställas vad som skall anses gälla för andra fall av anknytning till Sverige i fråga om gärningsort och den misstänktes person. Eftersom meddelarfrihet (i vart fall i mera begränsad omfattning) också här gäller för alla tekniska upptagningar och radioprogram tas utgångspunkten i samma exempel som ovan angående TF. Det antas alltså att det är fråga om att ett yttrande som innefattar ett brott enligt ett annat lands lag har publicerats i ett medium som faller in under grundlagarnas formella tillämpningsområde. Vidare antas att meddelandet för publicering har lämnats av en person medan han befann sig i ett annat land och att han sedan är här när det andra landet begär rättslig hjälp från Sverige, t.ex. i form av förhör med den misstänkte.
Det kan här vara fråga om en svensk journalist som är bosatt i Sverige och tillfälligt befinner sig i det andra landet som korrespondent när han lämnar uppgifterna till t.ex. ett radioprogram som utgår från Sverige. Med tillämpning av motsvarande resonemang som i fråga om TF ovan anser beredningen att, när uppgiften lämnas medan uppgiftslämnaren befinner sig utomlands, grundlagsskydd gäller när det är fråga om radioprogram som utgår från Sverige och tekniska upptagningar som ges ut i Sverige, oavsett uppgiftslämnarens anknytning hit.
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
149
Däremot bör YGL, när uppgiften lämnas medan uppgiftslämnaren befinner sig utomlands, inte anses tillämplig när det är fråga om en teknisk upptagning som inte lämnas ut för spridning i Sverige och inte heller när det gäller ett radioprogram som utgår från utlandet, oavsett uppgiftslämnarens anknytning till Sverige. Anknytningen till Sverige och de syften som YGL avser att värna kan i dessa fall inte anses tillräckligt stark. Skillnaden mot den situation som regleras i 10 kap. 2 § YGL är att uppgiftslämnandet i den paragrafen, liksom i 13 kap. 6 § andra stycket TF, förutsätts ske i Sverige, se ovan angående TF.
I likhet med vad som anförts ovan i fråga om TF bör det synsätt som anlagts på tankeexemplet att uppgiftslämnande sker utomlands enligt beredningens mening också anläggas på andra situationer där andra aktörer, t.ex. en utgivare eller annan medverkande, företagit en handling utomlands som anses brottslig där och som föranleder begäran om rättsligt bistånd från Sverige. Detta innebär att grundlagsskydd då skall anses gälla i den omfattning som anges i YGL för tekniska upptagningar som ges ut i Sverige och radioprogram som utgår från Sverige, oavsett aktörens anknytning hit.
Liksom i fråga om TF gäller det ovan sagda på motsvarande sätt när begäran om rättsligt bistånd gäller skadestånd på grund av ett yttrande. Som framgått i avsnitt 1.2.3.2 anses skadeståndskrav på grund av brott mot en avtalad tystnadsplikt inte falla under TF:s eller YGL:s tillämpningsområde.
Särskilt om rätten till anonymitet och efterforskningsförbudet
Som framgått ovan anser beredningen att en förutsättning för att meddelar- och anskaffarskyddet enligt 13 kap. 6 § andra stycket TF och 10 kap. 2 § YGL för skrifter och tekniska upptagningar som inte ges ut här skall gälla är att uppgiftslämnandet eller anskaffandet skedde här. Beredningen anser också att när det handlande som föranledde begäran om rättsligt bistånd sker utomlands gäller grundlagsskydd om mediet ges ut här, oavsett personens anknytning till Sverige. För avgörande av frågan om grundlagsskydd gäller (vilket inverkar på möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd) är det alltså i vissa fall av betydelse var en uppgift lämnades för publicering eller var en handling som ligger till grund för begäran om internationellt rättsligt bistånd företogs. När man söker utreda var de relevanta handlingarna företogs kan det finnas en risk
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
150
att man agerar i strid med reglerna om rätten till anonymitet och efterforskningsförbudet. Dessa regler uppmärksammas därför här.
Som framgått i avsnitt 1.2.2.3 är reglerna om rätt till anonymitet och efterforskningsförbud utformade på samma sätt i TF och YGL. De innebär i huvudsak följande. Författare eller annan upphovsman, den som lämnar uppgift eller bidrag för offentliggörande, utgivare till icke periodisk skrift och den som har framträtt i en framställning som skyddas av YGL har rätt att vara anonym (3 kap. 1 och 2 §§ TF och 2 kap. 1 och 2 §§ YGL), och de som tar del i tillkomsten, utgivningen eller spridningen av en framställning som införts eller varit avsedd att införas i ett medium som skyddas av TF eller YGL har tystnadsplikt beträffande sådana personers identitet (3 kap. 3 § TF och 2 kap. 3 § YGL). Efterforskningsförbudet innebär att myndigheter och andra allmänna organ inte får forska efter den anonyme författaren/upphovsmannen eller vem som utgett eller avsett att utge framställning i tryckt skrift, vem som lämnat uppgift för publicering eller vem som tillhandahållit framställningen för publicering i vidare mån än som erfordras för åtal eller annat ingripande mot honom som inte står i strid med TF eller YGL (3 kap. 4 § TF och 2 kap. 4 § YGL).
När man i de fall som angetts ovan skall fastställa om grundlagsskydd gäller eller inte måste man beakta dessa regler. Man får alltså inte i strid med reglerna efterforska vem som t.ex. har lämnat meddelande för publicering. Däremot finns det inget hinder mot att man söker utröna var uppgiftslämnandet skedde eller den andra gärning som ligger till grund för en begäran om rättsligt bistånd företogs. Det kan naturligtvis tänkas vara svårt i vissa fall att utreda var en gärning företagits utan att samtidigt utreda vem som företagit den. När det gäller framställningar om internationellt rättsligt bistånd torde emellertid svårigheterna vara mindre än i andra fall. Vid begäran om sådant bistånd anges det ju ofta vem det begärande landet önskar att ingripandet skall riktas mot och det begärande landet kan också ange vilken gärning som åberopas till grund för ingripandet samt kanske även var denna begåtts.
1.6.2.3 Materiella krav
Om man vid en begäran från utlandet om internationellt rättsligt bistånd funnit att det yttrande som ligger bakom den begärda åtgärden uppfyller grundlagarnas formella krav på mediet i fråga om
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
151
teknik och spridning och att kraven på anknytning till Sverige för mediet, gärningsort och den misstänktes person är uppfyllda är nästa fråga om det bakomliggande brottet är av sådant slag att det faller in under grundlagarnas materiella tillämpningsområde. Gränsen för grundlagarnas materiella tillämpningsområde är inte helt klar.
Om brottet faller utanför det materiella tillämpningsområdet är grundlagarna inte tillämpliga och de utgör då inget hinder mot att Sverige bifaller en begäran om internationellt rättsligt bistånd, t.ex. i form av förhör med den misstänkte eller målsäganden. Brott som faller utanför det materiella tillämpningsområdet är exempelvis barnpornografibrott, bedrägeri, oredligt förfarande, svindleri, förfalskning och koppleri. Även brott rörande upphovsmäns rättigheter, brott mot förbud mot vissa kommersiella annonser, brott mot förbud mot offentliggörande av kreditupplysning och brott rörande tillvägagångssättet för anskaffande av uppgifter faller utanför det materiella tillämpningsområdet till följd av hänvisningen till lag i 1 kap. 8 och 9 §§ TF och 1 kap. 12 § YGL.
När brottet faller in under det materiella tillämpningsområdet och upptas i brottskatalogen eller, när det gäller meddelare och anskaffare, bland de brott som är straffbara för meddelare eller anskaffare, kan det – mot bakgrund av en princip om krav på dubbel straffbarhet – framstå som naturligt att Sverige skulle kunna bifalla en begäran om rättslig hjälp, t.ex. i form av förhör med den misstänkte eller målsäganden. (Principen om särskild rättegångsordning med dess krav på medverkan av JK och jury innebär dock enligt beredningens mening att det även i sådana fall föreligger hinder mot att lämna rättsligt bistånd, se vidare nedan om denna speciella fråga.)
Om brottet faller in under det materiella tillämpningsområdet men inte upptas i brottskatalogen eller bland de brott som är straffbara för meddelare eller anskaffare, kan Sverige inte bifalla en begäran om rättslig hjälp. Mediegrundlagsutredningen kom vid sin genomgång av brottsbalksbrotten till slutsatsen att följande brott, utöver de hotbrott som infördes i brottskatalogen med verkan från den 1 januari 2003, var av den arten att de i princip skulle kunna upptas i brottskatalogen, dvs. de kunde anses falla inom TF:s och YGL:s materiella tillämpningsområde: grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning, visst fall av sjö- eller luftfartssabotage, visst fall av flygplatssabotage, förgripelse mot tjänsteman, otillbörligt verkande vid röstning, hot mot förman, förförelse av ungdom, bestickning och tjänstefel. I fråga om visst fall av ofredande ansåg
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
152
utredningen att det var tveksamt om det var ett brott av sådan art att det i princip kunde upptas som tryck- och yttrandefrihetsbrott och beträffande förargelseväckande beteende konstaterade utredningen att det inte kunde uteslutas att det kunde utgöra ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott.
En speciell komplikation beträffande brottskatalogens brott ligger däri att det i 7 kap. 4 § TF anges att som tryckfrihetsbrott anses de där uppräknade gärningarna om de begås genom tryckt skrift ”och är straffbara enligt lag”. Särskilt med en så strikt tolkning av TF och YGL som man brukar tillämpa vid bedömning av vilka ingripanden dessa grundlagar kan anses tillåta måste detta enligt beredningens mening tolkas som ”och är straffbara enligt svensk lag”. Det måste alltså vara fråga om ett brott enligt BrB vilket betyder att ibland endast svenska intressen skyddas. Detta krav på s.k. dubbel täckning samt kravet på särskild rättegångsordning med medverkan av JK och jury innebär enligt beredningens mening att rättsligt bistånd som avser ingripande på grund av ett brott enligt utländsk lag som motsvarar ett brott enligt den svenska brottskatalogen aldrig kan lämnas enligt gällande rätt.
Motsvarande problem föreligger i fråga om brott rörande upphovsmäns rättigheter, brott mot förbud mot vissa kommersiella annonser, brott mot förbud mot offentliggörande av kreditupplysning och brott rörande tillvägagångssättet för anskaffande av uppgifter (1 kap. 8 och 9 §§ TF och 1 kap. 12 § YGL) samt i fråga om de brott som enligt 7 kap. 5 § TF och 5 kap. 1 § YGL också skall anses som tryck- och yttrandefrihetsbrott, t.ex. uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, och de fall då lämnande av meddelande för publicering och anskaffande av uppgifter i sådant syfte är straffbart (7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL). Enligt beredningens mening kan alltså enligt gällande rätt rättsligt bistånd inte lämnas på grund av ett brott enligt utländsk lag som motsvarar något sådant brott som nu nämnts. Det kan noteras att någon hänvisning till (svensk) lag inte görs i undantagsreglerna i 1 kap. 10 § TF och 1 kap. 13 § YGL angående barnpornografibrott. Det betyder att det nu diskuterade problemet inte finns i fråga om sådant brott.
En annan fråga som kan uppkomma är hur man skall ställa sig till det fallet att det bakomliggande brottet är en gärning som inte har någon motsvarighet i svensk rätt. Det kan t.ex. vara fråga om skildring av s.k. djursex, hädelse, förnekelse av förintelsen och brott mot privatlivets fred (som inte utgör ärekränkning). Beredningen anser att nu nämnda gärningar bör anses falla in under TF:s och
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
153
YGL:s materiella tillämpningsområde. Anledningen till detta är att de synes kunna begås genom yttranden i grundlagsskyddade medier och inte avser rent ekonomiska förhållanden. När en begäran om internationellt rättsligt bistånd avser sådana brott i medier som kan anses falla in under TF:s och YGL:s formella tillämpningsområde och anknytningen till Sverige är tillräcklig, föreligger alltså enligt beredningens mening hinder att lämna internationellt rättsligt bistånd eftersom motsvarande brott inte upptas i brottskatalogen. (Principen om särskild rättegångsordning med dess krav på medverkan av JK och jury hindrar dessutom enligt beredningens mening att rättsligt bistånd lämnas.)
Det ovan sagda gäller också när begäran om rättsligt bistånd avser skadestånd på grund av ett brottsligt yttrande. Som framgått i avsnitt 1.2.3.2 anses skadeståndskrav på grund av brott mot en avtalad tystnadsplikt inte falla under TF:s eller YGL:s tillämpningsområde.
1.6.3 Bör någon åtgärd vidtas?
Beredningens bedömning: Det kan inte anses klarlagt att det praktiska behovet av en ökning av möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området är framträdande. Rättsläget kan dock knappast anses helt klart och allt flera ärenden om sådant bistånd kan väntas. Det är därför angeläget att rättsläget klarläggs. Detta bör ske genom införande i grundlagarna av en regel om lämnande av internationellt rättsligt bistånd.
Som framgått ovan anser beredningen att gällande rätt innebär att det föreligger hinder mot att lämna internationellt rättsligt bistånd i fråga om ett medium som omfattas av grundlagsskyddet enligt TF eller YGL om det begärda biståndet strider mot någon av de tryck- eller yttrandefrihetsrättsliga principerna. Beredningen anser också att kravet på s.k. dubbel täckning i brottskatalogen får anses avse krav på straffbarhet enligt TF/YGL och enligt svensk vanlig lag (dvs. BrB). På grund av detta och då principen om särskild rättegångsordning innebär ett krav på medverkan av JK och (svensk) jury vid beivrande av tryck- eller yttrandefrihetsbrott innebär gällande rätt enligt beredningens mening att internationellt rättsligt bistånd på grund av ett brott enligt utländsk lag aldrig kan lämnas när det yttrande som ligger till grund för begäran skyddas av TF eller YGL.
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
154
Motsvarande problem med hänvisning till lag som får anses avse svensk lag och som utesluter lämnande av rättsligt bistånd föreligger också i fråga om bl.a. brott rörande upphovsmäns rättigheter, brott mot förbud mot vissa kommersiella annonser, brott mot förbud mot offentliggörande av kreditupplysning och brott rörande tillvägagångssättet för anskaffande av uppgifter (se avsnitt 1.6.2.3).Frågan är då om någon åtgärd bör vidtas för att öka möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd.
I avsnitt 1.5.1 har angetts att det inte finns underlag för någon säker uppfattning om i hur många fall lämnande av internationellt rättsligt bistånd från Sverige har hindrats av TF och YGL eller vilka effekter detta haft på Sveriges relationer till andra länder, att det emellertid är klart att Sverige i sju fall under de senaste åren har avslagit framställningar om internationellt rättsligt bistånd med anledning av TF eller YGL och att så troligen har skett även i tidigare fall. Det har också angetts att det står klart att det i Sverige finns en s.k. vit makt-miljö som producerar cd-skivor och annat material som kan falla under TF eller YGL, att miljön har internationella kontakter och att de svenska producenterna av vit makt-musik på skiva under 1990-talet blev bland de marknadsledande i världen.
Mot bakgrund av det sagda kan det enligt beredningens mening inte anses klarlagt att det praktiska behovet av en ökning av möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området är framträdande. Särskilt som en god princip är att vara varsam med ändringar i TF och YGL som inte framstår som starkt motiverade, talar detta mot att man skall genom grundlagsändringar öka möjligheterna till internationellt rättsligt bistånd på detta område.
Den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen är emellertid komplicerad och detta gäller inte minst när det är fråga om anknytning till andra länder. Rättsläget när det gäller möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området kan knappast anses helt klart utan olika uppfattningar är tänkbara. Detta illustreras också av att den förre och den nuvarande justitiekanslern har intagit olika ståndpunkter till frågan (se avsnitt 1.5.2.1). Här kan också erinras om uttalandet i propositionen till 1957 års utlämningslag (se avsnitt 1.4.2.2) och regeringens inställning i de ärenden som redovisas i avsnitt 1.5.2.1.
Det ökande internationella rättsliga samarbetet kan väntas resultera i allt flera ärenden om internationellt rättsligt bistånd. Huruvida det då är önskvärt att upprätthålla nuvarande restriktiva tillämp-
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
155
ning är en politisk fråga där det kan finnas olika uppfattningar. Eftersom denna restriktiva praxis bygger på en tolkning av nuvarande grundlagsregler, vilken inte torde vara oomtvistlig, är det en svaghet att denna praxis inte har ett tydligt lagstöd. En annan tid kan ge en annan tillämpning. Det får därför anses viktigt att rättsläget klargörs genom ett ställningstagande av grundlagsstiftaren riksdagen. Detta bör ske genom införande av en regel om lämnande av internationellt rättsligt bistånd i grundlagarna. Härigenom blir det klart vilket bistånd som får lämnas och, motsatsvis, när bistånd inte kan ges. Den senare effekten kan ses som den viktigaste.
I det följande diskuteras hur denna regel bör utformas. Enligt beredningens direktiv skall därvid övervägas om regeln bör innebära att möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd ökas i förhållande till vad som enligt beredningens mening är möjligt enligt gällande rätt och rådande praxis. En grundläggande fråga är då om alla tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principer skall anses ha samma tyngd eller om vi kan göra avkall på någon princip när det är fråga om att lämna internationellt rättsligt bistånd. Denna fråga behandlas i avsnitt 1.6.4 nedan. I avsnitt 1.6.5 diskuteras närmare hur regeln bör utformas.
1.6.4 Bör alla tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principer ges samma tyngd i detta sammanhang?
Beredningens bedömning: I syfte att öka möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd på tryck- och yttrandefrihetens område bör man kunna acceptera vissa avvikelser från principen om särskild rättegångsordning. Man bör också kunna acceptera att avkall görs på kravet enligt principen om särskild brottskatalog att en gärning skall vara straffsanktionerad i svensk lag, om den gärning som utgör brott mot utländsk lag motsvarar ett brott enligt TF eller YGL.
I den svenska internationella privat- och processrätten anses det vara en allmän princip att en bestämmelse i främmande lag eller ett avgörande som meddelats av myndighet i främmande stat inte får tillämpas om tillämpningen skulle vara uppenbart oförenlig med grunderna för rättsordningen här i riket (det s.k. ordre publicförbehållet). Michael Bogdan anger i ”Svensk internationell privat- och processrätt” (sjätte upplagan, 2004, s. 77) att de grunder för
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
156
den svenska rättsordningen som ordre public-förbehållet är avsett att skydda inte med exakthet kan räknas upp men att det är klart att endast grundläggande principer i det svenska rättssystemet bör åtnjuta förbehållets skydd och att det vidare krävs att tillämpningen av den utländska regeln eller domen skulle vara uppenbart oförenlig med dessa principer. Bogdan anger också (a.a. s. 75) att det förhållandet att en konvention inte uttryckligen tillåter ordre publicförbehåll i tveksamma fall inte torde tolkas så att sådant förbehåll är uteslutet. Motsvarande synsätt får anses gälla vid begäran om internationellt rättsligt bistånd i fråga om brottmål.
Frågan om en tryck- eller yttrandefrihetsrättslig princip som kan anses gälla för yttrandet utgör hinder mot att lämna begärt rättsligt bistånd måste bedömas mot bakgrund av samtliga omständigheter i varje enskilt fall (jfr HD i O.L-målet, NJA 1998 s. 817, avsnitt 1.5.2.3). Eftersom det här rör principer som är fastlagda i grundlag kan det anses i och för sig att de alla är grundläggande principer i det svenska rättssystemet. Det får dock anses i någon mån oklart om alla dessa principer omfattas av en sedvanlig ordre publicbedömning. Som framgått i avsnitt 1.6.1–1.6.3 har beredningen hur som helst ansett att lämnande av internationellt rättsligt bistånd måste anses otillåtet enligt grundlagarna i de fall det begärda biståndet kan anses vara ett led i ett ingripande mot missbruk av den tryck- eller yttrandefrihet som grundlagarna skyddar och ingripandet strider mot någon regel i grundlagarna som kan anses gälla för yttrandet. Det betyder att alla de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna har samma tyngd enligt nu gällande rätt. En fråga är emellertid om alla principerna på detta sätt även i fortsättningen skall tillmätas lika stor betydelse när det är fråga om en begäran om att Sverige skall lämna visst rättsligt bistånd. Med andra ord är frågan om syftet att öka möjligheterna till internationellt rättsligt bistånd bör leda till att någon av principerna ges mindre tyngd i sammanhanget.
I grundlagsärendet inför Sveriges anslutning till EU pekade KU, vid diskussionen av de föreslagna ändringarna i RF för att kunna överlåta beslutanderätt till EU, särskilt på den fria åsiktsbildningen som en grundläggande princip i vårt konstitutionella system (se avsnitt 1.6.1). KU angav att offentlighetsprincipen och meddelarfriheten var en förutsättning för att den fria åsiktsbildningen skulle kunna spela denna viktiga roll och att även förbudet mot censur, skyddet av uppgiftslämnare, ansvarighetssystemet och andra viktiga tryckfrihetsrättsliga principer i TF och YGL hade stor betydelse
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
157
för den fria åsiktsbildningen. KU kom till slutsatsen att den föreslagna lydelsen av 10 kap. 5 § RF inte kunde anses öppna möjlighet att till EU överlåta beslutanderätt som väsentligt rubbade dessa principer (bet. 1993/94:KU21 s. 27 f). Som framgått i avsnitt 1.5.2.3 anger HD också i NJA 1998 s. 817 (O.L.-målet), med hänvisning till det nämnda KU-uttalandet, att principen om meddelarfrihet är grundläggande i den svenska konstitutionen och att det därför får anses att hänsyn till svensk ordre public hindrar verkställighet i Sverige av en utländsk dom på straff eller skadestånd, när ansvarsutkrävandet i det andra landet framstår som ett kringgående av det svenska grundlagsskyddet för den som medverkar vid tillkomsten av en framställning i något av de särskilt grundlagsskyddade medierna.
Med hänsyn till ovanstående anser beredningen att principen om ensamansvar och den därmed sammanhängande principen om meddelarfrihet för medier som ges ut i Sverige, måste anses vara grundläggande. Även principen om förbud mot censur och hindrande åtgärder och principen om etableringsfrihet i Sverige är av denna karaktär. Dessa principer säkerställer ju de helt grundläggande förutsättningarna för att uppgifter skall kunna lämnas för publicering och att de skall kunna nå ut till allmänheten i Sverige.
Principen om särskild rättegångsordning har inte samma verkligt grundläggande betydelse för tryck- och yttrandefriheten. I fråga om denna princip bör man därför enligt beredningens mening kunna acceptera vissa avvikelser när det är fråga om rättsligt bistånd från Sverige. Det är då betydelsefullt att detta inte innebär att tillräckliga garantier saknas för ett rättssäkert förfarande i andra former. När det gäller principen om särskild brottskatalog bör det kunna godtas att avkall görs på kravet att en gärning skall vara straffsanktionerad i svensk lag. Därvid måste dock krävas att en motsvarighet till den utländska gärningen skulle varit straffbar i Sverige enligt TF/YGL och BrB.
Principen om meddelarfrihet för medier som inte ges ut i Sverige (13 kap. 6 § andra stycket TF och 10 kap. 2 § YGL) tar inte direkt sikte på säkerställandet av en fri och allsidig debatt i Sverige utan ger i stället rätt att anskaffa och meddela uppgifter till medier som inte ges ut här. Den kan inte anses vara en konstitutionell princip av samma dignitet som de principer som rör rätten att yttra sig i svenska medier. Som framgått i avsnitt 1.6.2.2 har principen dock även den viktiga betydelsen att den ger Sverige möjlighet att kräva skydd för svenska journalister som arbetar utomlands åt medier som ges ut här eftersom den visar att motsvarande skydd gäller för
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
158
utländska journalister som arbetar här. Principen har alltså i praktiken betydelse för säkerställandet av en fri och allsidig debatt i Sverige trots att den enligt sin lydelse avser medier som inte ges ut här i landet. Principen behandlas vidare i avsnitt 1.6.5.
1.6.5 Beredningens förslag
Beredningens förslag: En ny regel om internationellt rättsligt bistånd skall införas i 14 kap. TF och en hänvisning till den skall tas in i 11 kap. YGL. Reglerna innebär att internationellt rättsligt bistånd i vissa fall kan lämnas när TF eller YGL är tillämplig på det yttrande eller meddelande/anskaffande som ligger till grund för begäran. Bistånd kan då lämnas beträffande en gärning som utgör brott mot utländsk lag och som motsvarar ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott eller ett meddelar- eller anskaffarbrott. Biståndet kan lämnas utan hinder av att den speciella svenska processordningen enligt TF och YGL med JK och jury inte används i rättegången i det begärande landet. Bistånd kan också lämnas i fråga om en gärning som utgör brott mot utländsk lag och som motsvarar ett brott mot någon av de bestämmelser som avses i 1 kap. 8 och 9 §§ TF om bl.a. upphovsrätt. Beträffande politiska brott får bistånd lämnas endast efter medgivande av regeringen.
Ett tillägg skall göras till 13 kap. 6 § andra stycket TF och 10 kap. 2 § YGL för att det skall stå klart att en förutsättning för att skyddet för meddelande och anskaffande till medier som inte ges ut här skall gälla enligt dessa lagrum är att meddelandet eller anskaffandet skedde här. Genom ett sådant tillägg blir det klarlagt att internationellt rättsligt bistånd kan lämnas när det är fråga om meddelande eller anskaffande till medier som inte ges ut här om meddelandet eller anskaffandet skedde utomlands.
Till en början förtjänar framhållas att man maximerar möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd inom nu gällande grundlagsreglers ram genom att upprätthålla de krav grundlagarna ställer för sin tillämplighet i formellt, territoriellt och materiellt hänseende. Om grundlagarna inte är tillämpliga därför att något av dessa krav inte är uppfyllt utgör de ju inte något hinder mot att rättsligt bistånd lämnas.
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
159
Det som anges i avsnitt 1.6.2.2 kan förenklat uttryckas enligt följande. Om den handling som föranleder begäran om internationellt rättsligt bistånd begås utomlands gäller grundlagsskydd endast om mediet ges ut i Sverige. Om handlingen begås i Sverige är utfallet olika beroende på om mediet ges ut här eller inte; om mediet inte ges ut här gäller endast skydd för framställning som sker här (i form av förbud mot censur och hindrande åtgärder) och (inskränkt) meddelar- och anskaffarfrihet, om mediet ges ut här gäller i princip ett fullt grundlagsskydd som varierar beroende på bl.a. var mediet framställs.
Det nu angivna hade inneburit följande i fråga om de i avsnitt 1.5.2.1 redovisade fallen. I ärendet rörande den portugisiska tidningen Postal do Algarve (ärende nr 4) och ärendet rörande den polska tidningen 7 dni Kalisza (ärende nr 6), vilka tidningar inte gavs ut i Sverige, hade rättsligt bistånd kunnat lämnas under förutsättning att uppgiftslämnandet skett utomlands eftersom grundlagsskydd då inte förelegat. Av de uppgifter beredningen fått del av rörande dessa fall framgår inte var uppgiftslämnandet skedde.
Som angetts i avsnitt 1.6.4 anser beredningen att man bör kunna acceptera vissa avvikelser från principen om särskild brottskatalog och principen om särskild rättegångsordning när det är fråga om rättsligt bistånd från Sverige. Med tillämpning av detta synsätt finner beredningen att internationellt rättsligt bistånd borde kunna lämnas när det utländska brottet i det konkreta fallet motsvarar brott som upptas i brottskatalogen (7 kap. 4 § TF, 5 kap. 1 § YGL), brott av meddelare, anskaffare eller annan medverkande enligt 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL eller otillåtet offentliggörande som avses i 7 kap. 5 § TF och 5 kap. 1 § YGL. Bistånd borde i dessa fall kunna lämnas utan hinder av att förfarandet i det andra landet avviker från vad som gäller i Sverige endast på det sättet att målet inte handläggs av JK och att jury inte medverkar, om de regler som tillämpas kan anses acceptabla för vanliga tvistemål och brottmål. Detta kan t.ex. vara fallet vid begäran om verkställighet i Sverige av en utländsk dom i brottmål eller tvistemål.
Rättsligt bistånd bör också kunna lämnas i fråga om den utländska lagens motsvarighet till den svenska lagens bestämmelser om det som avses i 1 kap. 8 och 9 §§ TF och 1 kap. 12 § YGL, dvs. bestämmelser om den rätt som tillkommer upphovsmän, om förbud mot vissa kommersiella annonser, om förbud mot offentliggörande i yrkesmässig kreditupplysningsverksamhet av viss kreditupplys-
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
160
ning och om ansvar och ersättningsskyldighet som avser det sätt på vilket uppgift eller underrättelse anskaffats.
Det ovan anförda kan åstadkommas genom införande av en regel om internationellt rättsligt bistånd i en ny paragraf i 14 kap. TF och en hänvisning till denna regel i YGL. Regeln i 14 kap. TF kan ges följande lydelse:
Vid prövning av en begäran om internationellt rättsligt bistånd skall med lag eller brott som avses i 1 kap. 8 och 9 §§, 7 kap. 3–5 §§ samt 13 kap. 6 § jämställas motsvarande bestämmelse eller gärning i det land som begäran kommer från. Sådant rättsligt bistånd får lämnas för beivrande av brott eller utkrävande av ersättning även i annan ordning än som anges i 9 och 12 kap.
Genom en sådan regel åstadkoms att internationellt rättsligt bistånd kan lämnas i fråga om såväl tvistemål som brottmål i de fall då det relevanta brottet är utländskt men i det konkreta fallet motsvarar en gärning som faller under de i regeln angivna svenska lagrummen. En prövning måste alltid göras av om den tillämpade processordningen är godtagbar. Processordningen måste i vart fall uppfylla Europakonventionens krav för att rättsligt bistånd skall kunna lämnas. Att processordningen skall vara godtagbar anges visserligen inte uttryckligen i regeln men bör anses följa av andra meningens fakultativa natur och ligger också i det s.k. ordre publicförbehållet, vilket får anses gälla på motsvarande sätt i fråga om begäran om internationellt rättsligt bistånd (jfr avsnitt 1.6.4).
När det gäller kravet på en motsvarande gärning innebär regeln att man skall bedöma om de faktiska omständigheterna i ett motsvarande fall i Sverige skulle vara straffbart. Så kan vara fallet t.ex. om en utländsk advokat eller läkare lämnar uppgifter för publicering och en svensk advokat eller läkare är underkastad en inskränkning i meddelarfriheten för sådana uppgifter. Den enda egentliga skillnaden är att advokaten/läkaren är underkastad olika nationella tystnadspliktsbestämmelser med samma sakliga innebörd i det konkreta fallet. På liknande sätt skulle ett brott mot en upphovsmans rättigheter enligt utländsk lag anses motsvara brott mot den svenska upphovsrättslagen om de faktiska omständigheterna i ett motsvarande fall skulle vara straffbart i Sverige. Enligt Holmqvist m.fl. Brottsbalken, En kommentar, kap. 13–24 s. 17:3, avses när det talas i 17 kap. BrB om brott mot allmän verksamhet m.m., med myndighetsutövning endast svensk sådan och med övergrepp i rättssak avses endast övergrepp i rättssak vid svensk myndighet. Även brotten
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
161
hot mot tjänsteman och övergrepp i rättssak förutsätter alltså för straffbarhet att de begås mot svenska intressen. Också i dessa fall får en ”översättning” av gärningsomständigheterna göras.
Det kan i sammanhanget erinras om att ett synsätt som liknar det angivna redan kan anläggas. Enligt Jareborg - Asp, Svensk internationell straffprocessrätt, 1995 (s. 126) gäller i fråga om utlämning att de nationella begränsningar som kan finnas för tillämpligheten av ett svenskt straffstadgande inte hindrar att kravet på dubbel straffbarhet anses uppfyllt. Tvärtom möjliggör den fiktiva prövning som förespråkades i den tidigare gällande utlämningslagen, från vilken inga sakliga avvikelser avsetts enligt förarbetena till nu gällande lag, att händelseförloppet i en utlämningsansökan försvenskas så att gärningen tänks vara riktad mot ett svenskt angreppsobjekt, förövad på svenskt territorium etc. Motsvarande synsätt bör nu kunna tillämpas i fråga om lämnande av internationellt rättsligt bistånd inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Detta åstadkoms alltså genom den nu föreslagna regeln. Vid tillämpningen av denna är det den svenska definitionen av myndighetsutövning som skall gälla i fråga om hot mot tjänsteman och i fråga om brott enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 TF är det tystnadsplikter som motsvarar de svenska som skall gälla.
En skillnad mot vad som gäller generellt i fråga om dubbel straffbarhet i utlämningssammanhang är att den gärning som ligger till grund för en begäran om internationellt rättsligt bistånd på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området måste vara sådan att den skulle varit straffbar i Sverige enligt TF eller YGL, om den begåtts här i motsvarande fall. Det räcker inte att gärningen motsvarar ett brott som är straffbart enligt svensk allmän lag. Som exempel kan tas att en utländsk strafflag har en motsvarighet till det svenska brottet bestickning. Eftersom detta brott omfattas av grundlagarnas materiella tillämpningsområde, jfr. avsnitt 1.6.2.3, men inte upptas i brottskatalogen kan rättsligt bistånd inte lämnas om brottet begåtts i ett grundlagsskyddat medium.
Många av de nu behandlade brotten torde ofta vara att bedöma som i någon mening politiska brott av den karaktär som avses med regeln i 9 kap. 2 § andra stycket andra meningen TF om att det i lag må föreskrivas att allmänt åtal för tryckfrihetsbrott må väckas endast efter regeringens medgivande (jfr 7 kap. 1 § YGL). I 6 kap. 1 § tillämpningslagen anges vilka brott som kräver regeringens medgivande för väckande av allmänt åtal. Brotten är högförräderi, krigsanstiftan, spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift,
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
162
vårdslöshet med hemlig uppgift, uppror, landsförräderi eller landssvek, landsskadlig vårdslöshet, ryktesspridning till fara för rikets säkerhet, uppvigling och sådant otillåtet offentliggörande som avses i 7 kap. 5 § 3 TF. Det bör i konsekvens med denna reglering ankomma på regeringen att pröva om rättsligt bistånd kan lämnas i fråga om sådana brott. Eftersom frågan om regeringens medgivande inte har reglerats för alla former av internationellt rättsligt bistånd, se t.ex. om nordiska verkställighetslagen i avsnitt 1.4.3.1, bör regeln om internationellt rättsligt bistånd kompletteras med en bestämmelse om detta. Bestämmelsen kan i fråga om brotten hänvisa till regeln i tillämpningslagen om att väckande av allmänt åtal beträffande vissa brott kräver regeringens medgivande. Ett sådant tillägg till regeln om internationellt rättsligt bistånd uppfyller kravet i 10 kap. 8 § RF på underrättelse till utrikesministern när fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet.
Regeln om internationellt rättsligt bistånd innebär inte att rättsligt bistånd måste lämnas i något fall som omfattas av regeln utan att sådant bistånd får lämnas. Som angetts ovan måste t.ex. alltid prövas om den processordning som tillämpas i det begärande landet är godtagbar. Det kan också tänkas fall då det inte vore förenligt med det svenska intresset som består i att värna en fri debatt och allsidig upplysning i Sverige att lämna internationellt rättsligt bistånd. Regeln innebär ju att internationellt rättsligt bistånd kan men inte behöver lämnas i fall när TF eller YGL i och för sig är tillämplig, utan hinder av att JK eller jury inte medverkar, om den gärning som ligger till grund för begäran motsvarar ett brott som anges i brottskatalogen.
Man kan t.ex. tänka sig det fall som angetts i avsnitt 1.6.2.2 under rubriken TF som exempel på ett fall som bör anses falla in under grundlagsskyddet eftersom svenska myndigheter annars skulle kunna göra ingripanden mot en journalist som hade varit förbjudna om samma uppgiftslämnande skett medan han befann sig i Sverige. Den föreslagna regeln innebär att just detta blir möjligt. Fallet var följande: En svensk journalist som är bosatt i Sverige och arbetar åt en ”helsvensk” tidning, dvs. en tidning som både trycks och ges ut här och är avsedd för svenska läsare befinner sig tillfälligt i ett annat land för att göra ett reportage. Han lämnar uppgifter som innefattar brott, t.ex. spioneri, enligt det andra landets lag till den svenska tidningen, t.ex. via telefon, medan han befinner sig där. Grundlagsskydd gäller eftersom tidningen utges i Sverige. Spioneri
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
163
som riktar sig mot svenska intressen är då straffbart som meddelarfrihetsbrott. Motsvarande gärning som riktar sig mot utländska intressen är inte straffbar i Sverige (om det inte är fråga om brottet olovlig underrättelseverksamhet som inte är kriminaliserat i TF och YGL). Den föreslagna regeln innebär emellertid att det är möjligt att lämna rättsligt bistånd i detta fall. Det kan dock tänkas situationer då det inte skulle vara förenligt med svenska intressen att göra det. Regeringen kan då avstå från att lämna medgivande till lämnande av rättsligt bistånd.
Andra varianter av fallet kan emellertid också tänkas. En utländsk person kan t.ex. bryta mot en tystnadsplikt som gäller för honom i hemlandet genom att där (eller här) lämna uppgifter till ett medium som ges ut i både Sverige och det andra landet. Grundlagsskyddet gäller då och enligt gällande rätt är det endast brott mot de i 16 kap. i den svenska sekretesslagen angivna tystnadsplikterna som kan beivras (om det inte är fråga om en sådan skrift som avses i 13 kap. 6 § första stycket TF för vilken meddelarfrihet inte gäller i något fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt). Regeln om internationellt rättsligt bistånd gör det möjligt att lämna bistånd i fallet om den utländska tystnadsplikten motsvarar en sådan svensk tystnadsplikt som anges i 16 kap. sekretesslagen. Eftersom regeln är fakultativ medger den dock att hänsyn tas till intresset av att värna en fri debatt och allsidig upplysning i Sverige. Upplysningen kan ju vara av sådan art att den svenska allmänheten har ett berättigat intresse att få del av den och bistånd kan då vägras.
Beträffande förverkande och beslag kan följande sägas. Gällande rätt innebär att tryckt skrift som innefattar tryckfrihetsbrott får konfiskeras för att hindra vidare spridning (7 kap. 7 § TF). Konfiskering innebär att alla för spridning avsedda exemplar samt formar, tryckplåtar etc. skall förstöras. I samband med konfiskering av en skrift kan enligt 7 kap. 8 § TF utgivningsförbud meddelas. Om det förekommer anledning att tryckt skrift kan konfiskeras på grund av tryckfrihetsbrott får skriften tas i beslag i avvaktan på beslut om konfiskering, s.k. konfiskeringsbeslag (10 kap. 1 § TF). Vidare får exemplar av en tryckt skrift vilket skäligen kan antas äga betydelse för utredning i tryckfrihetsmål tas i s.k. utredningsbeslag (10 kap. 14 § TF). Syftet med ett utredningsbeslag får inte vara att hindra spridning av skriften. Endast det fåtal exemplar som behövs för utredningen får tas i beslag (prop. 1975/76:204 s. 183). I fråga om tryck- eller yttrandefrihetsbrott får beslag inte ske i andra fall eller på annat sätt än som nu angetts (1 kap. 3 § TF).
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
164
Konfiskering, konfiskeringsbeslag och utgivningsförbud är kraftiga ingripanden i tryckfriheten. Sådana åtgärder i Sverige skall därför inte få vidtas till följd av den nya bestämmelsen om internationellt rättsligt bistånd. Rättsligt bistånd kan alltså inte med stöd av den nya regeln lämnas i form av sådana åtgärder utan konfiskering, konfiskeringsbeslag och utgivningsförbud skall alltjämt endast kunna tillämpas i fråga om svenska brott som lagförs av JK och svenska domstolar. Däremot bör rättslig hjälp kunna lämnas i form av utredningsbeslag av exemplar av skrift vilket skäligen kan antas äga betydelse för utredningen. En särskild bestämmelse om detta bör tas in i den nya regeln om internationellt rättsligt bistånd.
Det som ovan sagts om regeln om internationellt rättsligt bistånd bör ges motsvarande tillämpning på YGL:s område. Detta kan åstadkommas genom införande av en regel i en ny paragraf i 11 kap. YGL som anger att regeln i TF skall äga motsvarande tillämpning på YGL:s område.
Utöver införande av regeln om internationellt rättsligt bistånd bör enligt beredningens mening ytterligare en ändring vidtas i TF och YGL för att klargöra möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd. Ändringen rör det skydd som enligt 13 kap. 6 § andra stycket TF och 10 kap. 2 § YGL gäller för meddelare och anskaffare till skrifter och tekniska upptagningar som inte ges ut i Sverige, oavsett var de framställs, och för radioprogram som sänds från sändare utanför Sverige. Ändringen är avsedd att klargöra rättsläget utan någon förändring i sak.
Ändringen består i att man genom ett tillägg till 13 kap. 6 § andra stycket TF och 10 kap. 2 § YGL klargör att en förutsättning för att skyddet för meddelande och anskaffande till medier som inte ges ut här skall gälla enligt dessa lagrum är att meddelandet eller anskaffandet skedde här. Genom en sådan ändring blir det klarlagt att internationellt rättsligt bistånd kan lämnas när det är fråga om meddelande eller anskaffande till medier som inte ges ut här om meddelandet eller anskaffandet skedde utomlands.
Reglerna kan ges följande lydelse (ändringarna är kursiverade):
I fråga om skrift som trycks utom riket och som utges här men som inte huvudsakligen är avsedd för spridning inom riket och för vilken inte heller utgivningsbevis finns gäller bestämmelserna i 1 kap. 1 § tredje och fjärde styckena angående meddelande och anskaffande av uppgifter och underrättelser för offentliggörande om inte
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
165
1. meddelandet eller anskaffandet innefattar brott mot rikets säkerhet;
2. meddelandet innefattar utlämnande eller tillhandahållande som avses i 7 kap. 3 § första stycket 2;
3. meddelandet utgör uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt. Första stycket tillämpas också i fråga om en skrift som inte ges ut i Sverige, beträffande meddelande och anskaffande här i landet, oavsett om skriften trycks här eller utomlands. Härvid jämställs med den som lämnar meddelande för offentliggörande den som på annat sätt medverkar till framställning i periodisk skrift såsom författare eller annan upphovsman.
Är meddelandet eller anskaffandet straffbart enligt vad som följer av första och andra styckena, gäller vad som är föreskrivet därom. Mål angående ansvar eller enskilt anspråk på grund av brott som nu sagts skall handläggas som tryckfrihetsmål, när inte 12 kap. 1 § andra stycket tredje meningen har motsvarande tillämpning. I fråga om rätt till anonymitet för meddelaren gäller vad som är föreskrivet i 3 kap.; bestämmelsen i 3 § andra stycket
11
3 skall dock omfatta även annat
brott mot rikets säkerhet än som där avses.
Det som enligt 1 § gäller i fråga om rätt att meddela och anskaffa uppgifter och underrättelser och att vara anonym gäller också radioprogram som sänds från sändare utanför Sverige och tekniska upptagningar som inte lämnas ut för spridning i Sverige, beträffande meddelande och anskaffande här i landet, oavsett om upptagningen har framställts här eller i utlandet. I lag får dock föreskrivas undantag från rätten att meddela och anskaffa uppgifter i fråga om radioprogram som sänds från öppna havet eller luftrummet däröver.
En fråga som skulle kunna ställas är om inte skyddet för meddelande och anskaffande till medier som inte ges ut här skulle kunna avskaffas. Det kan ju kanske förefalla tveksamt om det skall anses vara ett svenskt intresse att skydda meddelande och anskaffande av uppgifter till framställningar som över huvud taget inte ges ut i Sverige. Om detta skydd upphävdes skulle det innebära att internationellt rättsligt bistånd skulle kunna lämnas vid fall av meddelande eller anskaffande till medium som endast ges ut utomlands. Det skulle emellertid också innebära att utländsk strafflag skulle kunna vara tillämplig på gärningar här i riket som sedan lång tid fallit in under TF:s och YGL:s skydd för meddelare. Det skulle innebära svårigheter, särskilt för lekmän som lämnar uppgifter för publicering, att avgöra vad som kan föranleda påföljd om olika regler skulle gälla
11
Beredningens rättelse av felskrivning i paragrafens hittillsvarande lydelse.
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
166
för uppgiftslämnande här i riket till svenska och utländska medier. Det skulle också innebära att t.ex. en svensk journalist som arbetar både åt en tidning som ges ut i Sverige och åt en tidning som enbart ges ut i utlandet skulle vara underkastad olika regler beroende på vart han lämnar uppgifterna. Viktigare är emellertid att ett upphävande av skyddet också skulle innebära att vi skulle få svårare att kräva respekt i utlandet för vår uppfattning att den som utomlands lämnar uppgifter till medier som ges ut i Sverige skall vara fredad från ingripanden av andra länder. Ett upphävande av skyddet enligt 13 kap. 6 § andra stycket TF och 10 kap. 2 § YGL skulle ju innebära att vi inte längre skulle kunna visa på att motsvarande skydd gäller i Sverige för t.ex. journalister här som lämnar uppgifter till utländska tidningar. Reglerna har alltså indirekt betydelse för säkerställandet av en fri debatt och allsidig upplysning i Sverige trots att de avser medier som inte ges ut här (jfr avsnitt 1.6.2.2 och 1.6.4). Med hänsyn till det anförda bör man inte ta bort skyddet enligt 13 kap. 6 § andra stycket TF och 10 kap. 2 § YGL för meddelande och anskaffande till medier som inte ges ut här.
Beredningen finner inte skäl att föreslå någon ändring i TF eller YGL utöver de nu angivna för att öka möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd på det tryck- eller yttrandefrihetsrättsliga området.
För att belysa effekten av förslaget till en regel om internationellt rättsligt bistånd kan här lämnas några exempel på tänkta fall där ett annat land begär rättsligt bistånd från Sverige. Exemplen illustrerar också beredningens slutsatser i avsnitt 1.6.2.1–1.6.2.3 angående vilka krav grundlagarna ställer i formellt, territoriellt och materiellt hänseende för att vara tillämpliga.
Slutsatserna i avsnitt 1.6.2.2 när det gäller grundlagarnas territoriella krav kan först sammanfattas enligt följande:
När det handlande som föranleder begäran om internationellt rättsligt bistånd, t.ex. lämnande av uppgifter för publicering, sker här i landet föreligger inga särskilda problem att avgöra om grundlagsskydd gäller eller inte utan detta kan utläsas direkt ur TF och YGL. Utfallet blir olika beroende på om mediet ges ut här eller inte; om mediet inte ges ut här gäller endast skydd för framställning som sker här (i form av förbud mot censur och hindrande åtgärder) och (inskränkt) meddelar- och anskaffarfrihet, om mediet ges ut här gäller ett mera omfattande grundlagsskydd som varierar något beroende på bl.a. var mediet framställs.
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
167
När det handlande som föranleder begäran om rättsligt bistånd, sker utomlands gäller grundlagsskydd om mediet ges ut här, oavsett personens anknytning till Sverige. Grundlagsskydd gäller då i den omfattning som anges i TF och YGL för ett medium av det slag det är fråga om som utges här. Om mediet inte ges ut här gäller inget grundlagsskydd (eftersom 13 kap. 6 § andra stycket TF och 10 kap. 2 § YGL för sin tillämplighet kräver att uppgiftslämnandet sker här).
Det bör framhållas att en förutsättning för att frågan om rättsligt bistånd kan lämnas med hänsyn till TF och YGL skall uppkomma över huvud taget är att både grundlagarnas territoriella krav enligt ovan och deras formella och materiella krav är uppfyllda. Om något av de formella, territoriella eller materiella kraven inte är uppfyllt gäller inte grundlagarna och de utgör då inte något hinder mot att rättsligt bistånd lämnas.
Här bör vidare understrykas att man måste beakta reglerna om rätt till anonymitet och efterforskningsförbud när man söker fastställa om grundlagsskydd gäller eller inte. Man får alltså inte i strid med reglerna efterforska vem som t.ex. har lämnat meddelande för publicering. Däremot finns det inget hinder mot att man söker utröna var uppgiftslämnandet skedde eller den andra gärning som ligger till grund för en begäran om rättsligt bistånd företogs (se under rubriken Särskilt om rätten till anonymitet och efterforskningsförbudet i avsnitt 1.6.2.2).
Här kan också nämnas att Högsta domstolen i rättsfallet NJA 1956 s. 48 slog fast att skrift som sänds med post från Sverige till enskilda adressater i utlandet anses utgiven här i landet. Rättsfallet har inte ändrats utan får anses alltjämt gällande. HD har t.ex. hänvisat till det i NJA 2002 s. 583. Skrifter och tekniska upptagningar som sänds med post från Sverige till enskilda adressater i utlandet skall alltså anses utgivna i Sverige. Utgången i rättsfallet kan te sig diskutabel om man önskar goda möjligheter att lämna internationellt rättsligt bistånd i fall då skrifter eller tekniska upptagningar sänds med post från Sverige. För att ändra rättsläget krävs nog grundlagsändring. Eftersom fallet rör den helt grundläggande frågan om vad som krävs för att utgivning skall anses ha skett i Sverige är det alltför omfattande för att kunna tas upp till närmare behandling här. Frågan kommer att aktualiseras i beredningens fortsatta arbete.
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
168
Exempel 1
Cd-skivor med musik och tysk sångtext som är avsedda att spridas enbart i Tyskland och innehåller hets mot folkgrupp pressas i Sverige. Skivorna lämnas inte ut till försäljning eller spridning på annat liknande sätt i Sverige. Tyskland begär rättsligt bistånd i form av beslag av en upplaga av skivorna och förhör med den svenske framställaren om vem som är hans uppdragsgivare och vem som författat sångtexten, dvs. är sådan medverkande som kan fällas till ansvar i de fall som anges i 5 kap. 3 § YGL.
När det gäller tekniska upptagningar krävs för att YGL skall vara tillämplig detsamma som i fråga om skrifter som framställs genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande, om upptagningarna sprids genom utlämnande av exemplar och inte genom t.ex. offentlig visning. Det krävs alltså att cd-skivorna framställs eller avses framställas i tillräckligt många exemplar för att kunna lämnas ut för spridning till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets (SOU 2001:28 s. 374 ff., prop. 2001/02:74 s. 101). Om cd-skivorna framställs i ett så stort antal exemplar och sänds med post från Sverige till Tyskland torde de i analogi med NJA 1956 s. 48 anses utgivna här i landet, vilket är en förutsättning för grundlagens tillämplighet enligt 1 kap. 10 § första stycket YGL. Utgivningstidpunkten är då också nådd, dvs. den tidpunkt då ingripande enligt YGL tidigast får ske har nåtts (prop. 1997/98:43 s. 121).
Eftersom skivorna innefattar yttrandefrihetsbrottet hets mot folkgrupp kan JK inleda förundersökning, besluta om beslag och hålla förhör, t.ex. med framställaren av skivorna. Eftersom hets mot folkgrupp inte är ett sådant brott som enligt 5 kap. 3 § kan föranleda ansvar för den medverkande textförfattaren får JK inte söka utröna vem han är (2 kap. 4 § YGL). Regeln om internationellt rättsligt bistånd innebär att bistånd kan lämnas i fall som motsvarar dem då ingripande kan ske enligt de svenska reglerna. I detta fall innebär regeln att det begärda rättsliga biståndet kan lämnas utom såvitt avser efterforskande av författaren och beslag av en upplaga av skivorna. Efterforskande av författaren får ju inte ske enligt de svenska reglerna heller. Konfiskeringsbeslag får ske enligt de svenska reglerna men enligt regeln om internationellt rättsligt bistånd får endast utredningsbeslag ske. Begäran om att en
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
169
upplaga av cd-skivorna skall tas i beslag kan alltså inte bifallas utan endast något exemplar får tas i utredningsbeslag.
Om skivorna inte sänds med post till Tyskland utan fraktas dit på annat sätt faller de inte under YGL som exklusiv straff- och processlag eftersom de inte utges i Sverige (1 kap. 10 § första stycket YGL). De omfattas endast av skydd mot förhandsgranskning och hindrande åtgärder (prop. 1997/98:43 s. 156 och 119 ff.). Grundlagarna utgör alltså i detta fall inte något hinder mot att lämna internationellt rättsligt bistånd. En förutsättning för att beslag av upplagan skall kunna ske är dock att utgivning redan skett i Tyskland, i annat fall skulle beslag av upplagan strida mot det förbud mot förhandsgranskning som gäller för skivorna (a. prop. s. 120–121).
Exempel 2
En i Sverige bosatt person lämnar uppgifter för publicering till en tidning som ges ut i Tyskland. Uppgifterna är sekretessbelagda enligt tysk lag och det är straffbart enligt samma lag att lämna dem för publicering. Tyskland begär rättsligt bistånd från Sverige bestående i förhör med meddelaren.
Om tidningen enbart ges ut i Tyskland och uppgiftslämnandet skedde här har meddelaren inskränkt meddelarfrihet enligt 13 kap. 6 § andra stycket TF. Regeln om internationellt rättsligt bistånd innebär att det begärda biståndet kan lämnas i den mån det tyska brottet motsvarar ett sådant uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt som avses i 13 kap. 6 § andra stycket TF jämförd med första stycket 3 samma paragraf. Detsamma gäller om tidningen ges ut både i Tyskland och Sverige men inte huvudsakligen är avsedd för spridning här eller har utgivningsbevis (13 kap. 6 § första stycket TF), oavsett var uppgiftslämnandet skedde.
Om det är fråga om en skrift som enbart ges ut i Tyskland och uppgiftslämnandet skedde där omfattas meddelandet inte av TF. Det begärda biståndet kan alltså i ett sådant fall lämnas utan hinder av TF och regeln om internationellt rättsligt bistånd behöver inte tillämpas.
Om tidningen ges ut både i Sverige och i Tyskland men är huvudsakligen avsedd för spridning här eller har utgivningsbevis gäller fullt skydd för meddelaren (13 kap. 1 § TF jämförd med 13 kap. 6 § samma grundlag), oavsett var meddelandet skedde. Det begärda rättsliga biståndet kan då lämnas endast i den mån den tyska
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
170
tystnadsplikten motsvarar en sådan svensk meddelarfrihetsbrytande tystnadsplikt som avses i 7 kap. 3 § första stycket 3 TF. Detta innebär t.ex. att om det är fråga om en tysk polis som lämnat ut uppgifter ur en tysk förundersökning om vad en misstänkt har uppgett vid förhör kan det begärda rättsliga biståndet inte lämnas eftersom ett motsvarande fall i Sverige inte är undantaget från meddelarfriheten.
Exempel 3
En grupp personer som är bosatta i Sverige sysslar här med att i en databas på Internet tillhandahålla uppgifter som innefattar förnekelse av förintelsen. Innehållet är på tyska och riktar sig till en tysk publik och servern finns i ett tredje land. Tyskland begär rättsligt bistånd från Sverige bestående i förhör med personerna för att få reda på vem som lägger ut materialet på nätet, dvs. driver verksamheten, och vem som författar texterna.
I fråga om databaser enligt 1 kap. 9 § första stycket YGL (massmediedatabaser) krävs inte att informationen sänds från sändare inom Sverige för att YGL:s ansvarsregler skall vara tillämpliga men en viss anknytning till Sverige måste föreligga. Att informationsöverföringen sker från redaktionen för en skrift som omfattas av TF:s regler är enligt NJA 2001 s. 445 en tillräcklig sådan anknytning, och detsamma gäller när informationen tillhandahålls av redaktionen för ett radioprogram som sänds från Sverige. I övriga fall får enligt HD ledning sökas i allmänna principer för räckvidden av offentligrättslig lagstiftning. Därvid kan det enligt HD ha betydelse om företaget är verksamt i Sverige och om materialet är avsett för en svensk publik. Det har inte någon avgörande betydelse om sändningen sker från en server utanför Sverige.
I fråga om databaser enligt 1 kap. 9 § andra stycket YGL (databaser med utgivningsbevis) krävs för att utgivningsbevis skall meddelas och därmed grundlagsskydd gälla bl.a. att överföringarna utgår från Sverige.
Om utgivningsbevis finns för verksamheten omfattas den av YGL. Om utgivningsbevis inte finns kan grundlagsskydd föreligga enligt 1 kap. 9 § första stycket YGL om de aktuella personerna utgör en redaktion för en skrift som omfattas av TF:s regler eller en redaktion för ett radioprogram som sänds från Sverige. Rättsligt bistånd kan då enligt den nya regeln lämnas i fall som motsvarar
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
171
dem då ingripande kan göras enligt de svenska reglerna. Förnekelse av förintelsen faller under grundlagarnas materiella tillämpningsområde (jfr avsnitt 1.6.2.3) men upptas inte i brottskatalogen och kan inte heller föranleda ingripande i Sverige enligt några andra regler i TF eller YGL. Det begärda rättsliga biståndet kan därför inte lämnas.
Om brottet i stället hade motsvarat ett brott som upptas i brottskatalogen, t.ex. hets mot folkgrupp, hade rättsligt bistånd kunnat lämnas enligt den nya regeln. Biståndet får dock inte strida mot principen om ensamansvar, dvs. åtgärderna får inte syfta till att annan än den som bär ensamansvaret skall lagföras. Om den som författat texterna är annan än den som driver verksamheten får han inte efterforskas. Han är då sådan upphovsman som har rätt att vara anonym och för vilkens identitet tystnadsplikt råder.
Om grundlagsskydd inte föreligger kan rättsligt bistånd lämnas utan hinder av YGL. I ett sådant fall begränsas möjligheterna att lämna bistånd endast av den vanliga lag som är tillämplig, t.ex. lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål.
1.6.6 Justitiekanslerns roll i fråga om internationellt rättsligt bistånd
Beredningens förslag: I den föreslagna grundlagsregeln om internationellt rättsligt bistånd skall anges att yttrande skall inhämtas från JK innan rättsligt bistånd lämnas.
Som nämnts i avsnitt 1.1 har JK angett att en fråga som behöver klarläggas är hur framställningar om rättslig hjälp bör hanteras när tryck- eller yttrandefriheten berörs. JK har ställt frågan om han skall ha en roll när det gäller att ta ställning till dessa framställningar och om det i så fall behöver lagfästas.
Enligt TF och YGL skall JK vaka över att gränserna för tryck- och yttrandefriheten inte överskrids och han är ensam åklagare i tryck- och yttrandefrihetsmål. Denna ordning utgör en del av skyddet för tryck- och yttrandefriheten i Sverige. Det finns inte någon generell regel som anger att JK skall underrättas om eller agera i ärenden rörande internationellt rättsligt bistånd på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Det får antas att yttrande regelmässigt inhämtas från JK i de fall då regeringen fattar beslut i ett sådant ärende. Det är emellertid mera osäkert om JK konsulteras i
Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…? SOU 2004:114
172
andra fall. En uttrycklig föreskrift finns i 5 § förordningen (2003:1179) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder om att åklagaren skall samråda med och vid behov inhämta yttrande från JK om överlämnande begärs för en gärning på TF:s eller YGL:s område. När det gäller ärenden om internationell rättslig hjälp i brottmål på TF:s eller YGL:s område sänder Justitiedepartementet enligt överenskomna rutiner normalt över ansökan direkt till JK för prövning i stället för att sända den till åklagare som i sin tur skall kontakta JK.
Tryck- och yttrandefriheten är grundlagsfästa rättigheter och den rättsliga regleringen av dem är i viss mån komplicerad. Detta gäller inte minst när det finns en anknytning till andra länder. Med hänsyn till detta och till att det är angeläget att alla fall av ingripanden mot tryck- eller yttrandefriheten behandlas på samma sätt anser beredningen att man som förutsättning för lämnande av rättsligt bistånd enligt den föreslagna regeln om sådant bistånd, dvs. när TF eller YGL är tillämpliga, bör ange att JK skall yttra sig. En sådan bestämmelse skulle innebära att JK måste tillfrågas så snart fråga uppkommer om att lämna internationellt rättsligt bistånd enligt regeln om sådant bistånd, dvs. så snart fråga uppkommer om att lämna bistånd inom det tryck- eller yttrandefrihetsrättsliga området. JK skulle alltså i alla sådana fall få möjlighet att uttala sig i frågan om huruvida TF eller YGL är tillämplig och även i frågan om det utländska brottet kan anses motsvara ett brott som enligt den svenska regleringen är straffbart inom grundlagarnas tillämpningsområde. Däremot är det inte meningen att JK skall uttala sig i frågan om processordningen i det begärande landet är godtagbar.
JK skulle också få möjlighet att uttala sig om grundlagsenligheten av den begärda åtgärden. Den föreslagna regeln om internationellt rättsligt bistånd innebär ju endast att avsteg från grundlagsregleringen tillåts på så sätt att bistånd kan lämnas trots att t.ex. brott mot tystnadsplikt inte begåtts mot svensk tystnadsplikt utan mot motsvarande utländska tystnadsplikt och trots att JK och jury inte medverkar i rättegången i det begärande landet. Regeln innebär inte att avsteg i övrigt görs från exklusivitetsprincipen, dvs. ingrepp mot yttrandefriheten får endast ske i de fall som framgår av grundlagarna med den modifiering som regeln innebär att ingripande också kan göras på grund av utländska brott som motsvarar de svenska brott som kan bestraffas enligt grundlagarna. Det är t.ex. inte tillåtet att lämna bistånd som innebär ett ingrepp mot annan än den som av grundlagarna utpekas som ansvarig.
SOU 2004:114 Bör möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd…?
173
Det kan framstå som naturligt att föreskriva att det internationella rättsliga biståndet enligt den föreslagna regeln om sådant bistånd skall lämnas av JK eftersom åtgärderna vidtas inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området och det av exklusivitetsprincipen följer att endast JK får göra ingripanden på grund av missbruk av tryck- och yttrandefriheten. Regeln gäller emellertid generellt för alla former av internationellt rättsligt bistånd, dvs. även för sådant bistånd som JK inte kan ge, t.ex. när det gäller verkställighet av domar. Någon sådan föreskrift bör därför inte lämnas utan ärenden om internationellt rättsligt bistånd enligt den föreslagna grundlagsregeln om sådant bistånd bör handläggas enligt den lag som gäller för den form av rättsligt bistånd det är fråga om, t.ex. lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål eller lagen om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder, dock med iakttagande av de särskilda bestämmelserna i grundlagsregeln om att yttrande skall inhämtas från JK och att bistånd i fråga om politiska brott får lämnas endast efter medgivande från regeringen.
JK:s uppgift att lämna yttrande i ärenden angående begäran om rättsligt bistånd från Sverige enligt den föreslagna grundlagsregeln får anses omfattas av den skyldighet att vaka över tryck- och yttrandefriheten enligt TF och YGL som åligger honom enligt 6 § förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern.
Översyn av brottskatalogen SOU 2004:114
184
som diskuteras här upptas i brottskatalogen och således nu utgör tryck- och yttrandefrihetsbrott kan man dock knappast utmönstra något av dem enbart på den grunden att det inte helt uppfyller de krav som skulle ha ställts om det varit fråga om att överväga att föra in brottet som nytt i katalogen.
Uppsåtet kan i vissa fall vara ett sådant moment som ligger utanför den ensamansvariges kontroll. Det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga ansvaret är ju ett formaliserat ansvar för att ett grundlagsskyddat medium kommit att ges ut med ett visst innehåll och i 8 kap. 12 § TF (med motsvarighet i 6 kap. 4 § YGL) sägs att vid bedömande av fråga om ansvar för den som har att svara för tryckt skrift skall så anses som om vad skriften innehåller införts däri med hans vetskap och vilja. Tryck- och yttrandefrihetsansvaret är på detta sätt objektivt och i själva ansvarsystemet ligger implicit att man till stor del måste bortse från subjektiva faktorer. Frågan hur detta formaliserade ansvar förhåller sig till uppsåtsläran inom den allmänna straffrätten är inte okomplicerad. Inom den allmänna straffrätten krävs ju att alla objektiva rekvisit är subjektivt täckta, dvs. omfattas av gärningsmannens uppsåt. Hans-Gunnar Axberger behandlar denna fråga i sin avhandling Tryckfrihetens gränser. Det måste enligt Axberger bli fråga om en objektiviserad prövning utifrån den publicerade texten och de omständigheter under vilka den tillkommit. Man har att utgå från de omständigheter som varit bekanta för de personer som ägt inflytande över publiceringen (a.a. s. 99 f). Ett särskilt problem innebär enligt Axberger de tryckfrihetsbrott som för straffbarhet förutsätter att gärningsmannen har ett fristående uppsåt, såsom högförräderi, uppror och spioneri. Enligt uttalanden i propositionen till TF skulle det finnas omständigheter som inte täcks av presumtionen i 8 kap. 12 § TF och beträffande vilka uppsåt i så fall skulle krävas hos den ensamansvarige (prop. 1948:230 s. 40). Uttalandena avser enligt Axberger möjligen just fristående subjektiva rekvisit (a.a. s. 100).
Angående uppsåt kan här även nämnas att det s.k. eventuella uppsåtet i senare rättspraxis har ansetts böra ersättas av s.k. likgiltighetsuppsåt, åtminstone vid våldsbrott (NJA 2002 s. 449 och 2004 s. 176). Det är alltså numera troligen tillräckligt att sådant uppsåt föreligger i fall då det enligt tidigare praxis ansetts att eventuellt uppsåt varit nog. När det i det följande anges att eventuellt uppsåt ansetts tillräckligt beträffande vissa brott måste alltså dessa rättsfall beaktas.
SOU 2004:114 Översyn av brottskatalogen
185
Beredningen anser, som nämnts, att faktorer utöver de ovan angivna av intresse vid bedömningen av om något brott kan utmönstras ur brottskatalogen är hur stort behovet är av att brottet upptas i brottskatalogen, dvs. hur ofta tryckfrihetsbrottet förekommer eller hur sannolikt det kan antas vara att brottet skall begås i ett grundlagsskyddat medium, huruvida straffstadgandet kan missbrukas i syfte att strypa yttrandefriheten och om det är problematiskt att beivra brottet enligt de särskilda reglerna i grundlagarna om ensamansvar och jury-prövning, t.ex. därför att brottet innefattar moment som ligger utanför den ensamansvariges kontroll. Om man finner att brottets konstruktion är sådan att det kan vara problematiskt att beivra det enligt de särskilda reglerna i grundlagarna om ensamansvar och jury-prövning eller att det kan missbrukas i syfte att strypa yttrandefriheten måste naturligtvis beaktas att man i vart fall hittills ansett att dessa svårigheter kunnat bemästras inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet. Sådana svårigheter utgör därför inte i sig tillräckliga skäl att utmönstra ett brott ur brottskatalogen.
Som framgår av redovisningen av de olika tryckfrihetsbrotten i avsnitt 2.3.2 nedan är en del av dessa tämligen obestämda till sin avfattning. Detsamma gäller de bakomliggande brottsbalksbestämmelserna. Även om gärningsbeskrivningarna i 7 kap. 4 § TF kan te sig så obestämda att det kan tala emot att brotten står kvar i brottskatalogen, synes problemet främst hänföra sig till BrB:s lagtext på vilken brottskatalogens gärningsbeskrivningar bygger. Att vissa gärningar bör vara straffbara torde – inte minst mot bakgrund av de erfarenheter som låg bakom tillkomsten 1948 av motsvarande bestämmelser i strafflagen – vara invändningsfritt. Anser man att brottsbeskrivningarna i dag är allt för vaga, bör paragraferna i BrB ses över i första hand och inte brotten i TF:s brottskatalog. Redan här kan anges att beredningen anser att det beträffande vissa av brotten, som högförräderi, krigsanstiftan och uppvigling är befogat med en översyn av rekvisiten i brottsbalksbestämmelsen med eventuella följdeffekter för brottskatalogen i TF. Man skall emellertid vara medveten om att det kan visa sig besvärligt att precisera brottsrekvisiten så att dessa bara omfattar förfaranden som är oacceptabla utan att utesluta vissa handlingar som kan vara svåra att förutse på förhand men som också bör inbegripas. Visar det sig vara svårt att nå särskilt långt i preciseringsgrad kan det vara ett alternativ att ta bort något brott ur katalogen om det ter sig särskilt
Översyn av brottskatalogen SOU 2004:114
186
orealistiskt att tro att gärningen skulle begås i något medium som faller under TF eller YGL.
Vid överväganden av om vissa av tryckfrihetsbrotten bör utmönstras ur katalogen måste beaktas i vad mån internationella överenskommelser kan lägga hinder i vägen för en svensk avkriminalisering såvitt gäller yttranden i massmedier. Som nämns i det följande kan exempelvis hänvisas till FN:s konvention 1965 om avskaffande av alla former av rasdiskriminering, vars artikel 4 kräver kriminalisering av hets mot folkgrupp, och Romstadgan om den Internationella brottsmålsdomstolen som bygger på att bl.a. uppvigling till folkmord (se stadgans artikel 25) kan bestraffas på det nationella planet i första hand (prop. 2000/01:122 s. 32). Artikel 8 i Europakonventionen handlar om rätt till skydd för privat- och familjeliv och anger i punkten 1 att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Konventionen torde innebära att Sverige inte kan avkriminalisera eller från brottskatalogen lyfta ut förtal eller förolämpning.
Det kan här nämnas att de personer som hotades i det s.k. Aftonbladsmålet efter HD:s dom yrkade skadestånd vid Europadomstolen under åberopande av artikel 8 i Europakonventionen. Klagandena gjorde gällande att den svenska staten brustit i sina åligganden enligt konventionen och att brottet bestod antingen i att tillämpningen av den svenska lagstiftningen var felaktig eller att den svenska lagstiftningen inte var tillräckligt omfattande med hänsyn till konventionens artikel 8. Den svenska staten ingick inte i svaromål utan parterna träffade en förlikning enligt vilken klagandena skulle erhålla 275 000 kr.
1
I likhet med vad ovan sagts om att problem med att beivra ett brott i brottskatalogen enligt de särskilda reglerna i grundlagarna eller att ett brott kan missbrukas i syfte att strypa yttrandefriheten inte är tillräckligt skäl för att utmönstra det ur brottskatalogen kan inte heller intresset av att hålla brottskatalogen så begränsad som möjligt anses utgöra ett tillräckligt skäl för utmönstring. Det är inte ett självändamål att katalogen skall vara kort utan strävan måste vara att den skall uppta de gärningar som det finns skäl att straffbelägga som tryck- och yttrandefrihetsbrott. En del gärningar som kan förefalla helt inaktuella vid lugna förhållanden kan behöva upptas i katalogen som en beredskap för orostider.
1
Regeringsbeslut 2003-01-16, ärende UD2002/2123/FMR. I beslut den 11 februari 2003 lade
Europadomstolen ärendet till handlingarna (Application 53970/00, Pascalidou and others v. Sweden, decision).
SOU 2004:114 Översyn av brottskatalogen
187
Vid bedömningen av om något brott kan utmönstras måste vidare beaktas att teknikutvecklingen i fråga om masskommunikation, t.ex. den som gäller Internet, innebär att möjligheterna för att brott kan begås i grundlagsskyddade medier blir allt större. Detta gäller naturligtvis i första hand på YGL:s område.
Mot bakgrund av de allmänna utgångspunkter som angetts här görs i avsnitt 2.3.2 överväganden angående brotten. Dessa har därvid delats in i fyra kategorier; 1) tryckfrihetsbrott av beredskapsliknande karaktär (högförräderi, krigsanstiftan, uppror, landsförräderi, landssvek, landsskadlig vårdslöshet och ryktesspridning till fara för rikets säkerhet), 2) tryckfrihetsbrott angående hemliga uppgifter (spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslöshet med hemlig uppgift), 3) tryckfrihetsbrott mot andra allmänna intressen (uppvigling, hets mot folkgrupp och olaga våldsskildring) och 4) tryckfrihetsbrott mot enskild (förtal och förolämpning). I avsnittet lämnas också för varje brott en kort redogörelse för bakgrunden till att det fördes in i brottskatalogen och för innebörden i vissa rekvisit i brottsbeskrivningen. I avsnitt 2.3.3 finns en kort sammanfattning och avslutande kommentar.
2.3.2 Överväganden angående brotten
Framställningen nedan under rubriken Närmare om brottet grundas, om inte annat sägs, på Holmqvist m.fl. Brottsbalken En kommentar (BrK). Som angetts i det föregående har vad som nedan sägs om tryckfrihetsbrotten motsvarande betydelse beträffande yttrandefrihetsbrotten eftersom YGL hänvisar till TF i fråga om vad som skall anses som yttrandefrihetsbrott. Det finns endast en skillnad mellan TF och YGL i detta avseende och det gäller, som framgått, brottet olaga våldsskildring. Det skall också påpekas att, på grund av förbudet mot censur, det endast är för det fall att en utgiven skrift (eller annat medium) innefattar försök, förberedelse eller stämpling som ansvar för sådant brott kan komma i fråga (prop. 1948:230 s. 175).
Översyn av brottskatalogen SOU 2004:114
188
2.3.2.1 Tryckfrihetsbrott av beredskapsliknande karaktär
Högförräderi
(7 kap. 4 § 1 TF, 19 kap. 1 och 14 §§ BrB)
Högförräderi, förövat med uppsåt att riket eller del därav skall med våldsamma eller eljest lagstridiga medel eller med utländskt bistånd läggas under främmande makt eller bringas i beroende av sådan makt eller att del av riket skall sålunda lösryckas eller att åtgärd eller beslut av statschefen, regeringen, riksdagen eller högsta domarmakten skall med utländskt bistånd framtvingas eller hindras, såframt gärningen innebär fara för uppsåtets förverkligande;
försök, förberedelse eller stämpling till sådant högförräderi
Historik
Högförräderi fanns med i 1944 års tryckfrihetssakkunnigas förslag till tryckfrihetsförordning. De sakkunniga anförde bl.a. följande (SOU 1947:60 s. 247):
I första hand ha såsom otillåtet yttrande angivits framställningar, vilka enligt lag innefatta högförräderi, krigsförräderi eller uppror. Någon motsvarighet härtill finnes icke i den gällande tryckfrihetsförordningen. Högförräderi och uppror … kunna komma till stånd genom framställning i tryckt skrift; i varje fall kan sådan framställning tänkas spela en framträdande roll vid brottets utförande. Om sådan framställning vore straffbar endast i den mån den innefattade annat tryckfrihetsbrott, såsom uppvigling eller samhällsfarlig ryktesspridning, skulle, även om därigenom i huvudsak ett straffbeläggande kunde ske, straffet komma att utmätas inom en avsevärt mildare straffskala. Högförräderi och uppror ha därför ansetts böra särskilt angivas i denna paragraf.
I propositionen till TF anfördes att vad de sakkunniga föreslagit beträffande den principiella omfattningen av tryckfrihetsbrotten i allmänhet inte föranlett några anmärkningar (prop. 1948 nr 230 s. 59) och brottskatalogen fick i huvudsak den omfattning som de tryckfrihetssakkunniga föreslagit, dock med den skillnaden i förhållande till förslaget att inte endast brottsbeteckningar utan fullständiga brottsbeskrivningar intogs i brottskatalogen. Högförräderi
SOU 2004:114 Översyn av brottskatalogen
189
fanns alltså med i brottskatalogen när TF trädde i kraft. Brottsbeskrivningen då var densamma som nu utom så till vida att ordet Konungen bytts ut mot statschefen och regeringen som en följd av den nya regeringsformen (SFS 1974:565). Straffbestämmelsen om högförräderi fick sin nuvarande utformning i 8 kap. 1 § strafflagen som en följd av Straffrättskommitténs betänkande med förslag till lagstiftning om brott mot staten och allmänheten (SOU 1944:69, prop. 1948:80 LU 1 39). Denna lagstiftning, liksom vår nu gällande TF som trädde i kraft år 1950, innebar bl.a. en anpassning till erfarenheterna från andra världskriget. Under kriget vidtogs omfattande ändringar i strafflagens åttonde kapitel för att snabbt tillgodose behov av skydd för staten.
Närmare om brottet
Högförräderi utgör ett brott mot rikets yttre säkerhet. Det kan vara riktat mot riket eller de högsta statsorganen. Av brottsbeskrivningen framgår inte vilka handlingar som avses utan endast att den straffbelagda handlingen skall begås med uppsåt att uppnå visst resultat och att den skall innebära fara för att uppsåtet förverkligas.
Med våldsamma medel avses i första hand allt våld som riktar sig mot person, vare sig det utgör misshandel eller frihetsbrott, liksom även hot om våld. Även våld som inte riktar sig mot person, t.ex. ödeläggelse av byggnader som är av stor betydelse för riksstyrelsen eller försvaret, kan vara att hänföra hit. Med lagstridiga medel avses varje tillvägagångssätt som utgör eller innefattar en straffbelagd eller eljest i lag förbjuden gärning. Som exempel nämns bestickning av allmänna funktionärer, förbrytelser av någon under myndighetsutövning eller av krigsmän, och lögnaktig propaganda när den såsom ärekränkning eller eljest är straffbar enligt BrB eller TF. Listan över exempel kan göras längre och det ligger enligt Axberger (Tryckfrihetens gränser 1984 s. 169) nära till hands att nämna de övriga brotten mot rikets säkerhet i 19 kap. BrB t.ex. spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift, tagande av utländskt understöd, liksom även uppvigling i 16 kap. Beträffande utländskt bistånd anges i brottsbalkskommentaren att det inte är tillräckligt att medhjälp från utländskt håll i form av ekonomiskt understöd, propaganda eller liknande påräknats utan att i planen måste ha ingått politiska påtryckningar på Sverige eller något därmed jämförligt eftersom med utländskt bistånd inte åsyftas annat än bistånd vid
Översyn av brottskatalogen SOU 2004:114
190
själva förverkligandet av förräderiuppsåtet. Om någon arbetar för att Sverige skall ansluta sig till en annan stat och han därvid inte avser annat än att lagliga medel skall komma till användning, kan alltså den omständigheten att han söker kontakt med personer eller någon sammanslutning i den andra staten för att väcka intresse för saken där inte i och för sig föranleda straff för högförräderi.
Rent personliga angrepp på konungen eller mot personer i regeringen, riksdagen eller domstolarna utgör inte högförräderi om de inte ens indirekt innebär ett tvång i fråga om den angripnes handlingssätt som statsorgan eller medlem av ett sådant.
Uppsåtet skall omfatta både det i paragrafen angivna resultatet och de där upptagna sätten för att uppnå detta. Beträffande faran torde krävas att uppsåtet omfattar de omständigheter som domstolen grundar sin bedömning på och att gärningsmannen insett att handlingen kunde värderas som farlig (Axberger, Tryckfrihetens gränser 1984 s. 171).
Tryckfrihetsbestämmelsen har inte tillämpats (Strömberg, Axberger, Yttrandefrihetsrätt, 2004, s. 85).
Krigsanstiftan
(7 kap. 4 § 2 TF, 19 kap. 2 § BrB)
Krigsanstiftan, såframt fara för att riket skall invecklas i krig eller andra fientligheter framkallas med utländskt bistånd
Historik
Brottet krigsanstiftan tillkom genom brottsbalken, strafflagen innehöll inte något motsvarande brott. Straffrättskommittén anförde följande (SOU 1953:14 s. 336):
I och för sig är krigsanstiftan emellertid ej något brott enligt strafflagen. Om exempelvis någon i ett spänt läge, med uppsåt att föra riket ut i krig men utan uppsåt att riket skall bliva underkuvat av främmande makt, iscensätter ett gränsintermezzo eller en bombfällning från flygplan, hemfaller han sålunda ej under något straffbud som tager sikte på sådan handlings speciella karaktär av krigsanstiftan. Här synes föreligga en lucka som bör utfyllas.
SOU 2004:114 Översyn av brottskatalogen
191
Brottet infördes i brottskatalogen i TF
2
som en följdändring till
antagandet av brottsbalken. Brottsbeskrivningen i brottsbalken upptar även våldsamma medel (”Den som med våldsamma medel eller utländskt bistånd framkallar fara…”). Straffrättskommittén angav att krigsanstiftan kunde förövas genom tryckt skrift och borde kunna straffas som tryckfrihetsbrott.
3
Som exempel på
krigsanstiftan med utländskt bistånd nämnde kommittén att någon uppträder som bulvan för en utländsk propagandacentral och därigenom åstadkommer sådan fara som avses i stadgandet. Departementschefen delade kommitténs uppfattning att brottet borde införas i brottskatalogen ”i vad brottet är av beskaffenhet att kunna förövas genom tryckt skrift, d.v.s. när faran framkallats med utländskt bistånd”.
4
Närmare om brottet
Brottsbalken innehåller inte någon allmän bestämmelse om straff för krigsanstiftan eller krigspropaganda utan bestämmelsen om krigsanstiftan är begränsad till att fara föreligger för att krig eller andra fientligheter åstadkoms med utländskt bistånd eller våldsamma medel och i TF är bestämmelsen som angetts begränsad till att sådan fara framkallas med utländskt bistånd. Av brottsbeskrivningens lydelse i BrB framgår att bestämmelsen är subsidiär i förhållande till högförräderi (”…, dömes, om det ej är högförräderi, för krigsanstiftan…”). Detsamma gäller därför även i tryckfrihetsrättsliga sammanhang.
5
Straffrättskommittén ville likställa ”svikliga medel” med våldsamma medel och utländskt bistånd. Svikliga medel ansågs dock alltför obestämt och togs bort. Fall då någon sprider lögnaktiga uppgifter i syfte att provocera fram fientligheter kan hänföras under ryktesspridning till fara för rikets säkerhet (7 kap. 4 § 9 TF och 22 kap. 5 § BrB).
I BrK kap. 13–24 s. 19:12 anges att under utländskt bistånd inte kan hänföras att någon t.ex. i samverkan med likatänkande i ett nordiskt grannland i lagliga former försöker påverka regering eller riksdag att ingripa till hjälp åt samma land. Att statsmakterna kan ta intryck av en sådan meningsyttring kan inte anses innebära att
2
SFS 1965:52, prop. 1964 nr 133, KU 13 prot. I:25, II:25, KU 1965:1, rskr. 64
3
4
5
Axberger, Tryckfrihetens gränser s. 180
Översyn av brottskatalogen SOU 2004:114
192
den som gett sin mening till känna skapat fara för att riket skall invecklas i krig. Straffstadgandet tar enligt kommentaren uppenbarligen inte sikte på sådan argumentering inför de statsorgan som har att besluta i frågan.
När det gäller åtgärder som skulle kunna utgöra tryckfrihetsbrott angav tre ledamöter av Lagrådet i sitt yttrande över bestämmelsen i förslag till brottsbalk (prop. 1962:10 B s. 463 f) att ett tendensiöst skrivsätt, annan ensidig tidningspolemik eller liknande uppenbarligen inte bör kunna straffas enligt lagrummet. En ledamot av Lagrådet anförde (a. prop. s. 464):
Det nya stadgandet synes böra formuleras så, att därunder icke kan falla exempelvis den fara för krig, som en inom landet driven propaganda för direkt militär hjälp åt ett av främmande makt överfallet nordiskt grannland kan utgöra i ett mycket labilt läge, ifall denna propaganda åtnjuter ’utlänskt bistånd’ i form av personligt eller ekonomiskt stöd av medborgare i grannlandet. För mera elakartade fall av påverkan av den allmänna opinionen, medelst subsidier från främmande makt eller från någon som handlar i dess intresse, föreligga redan tillräckliga ingreppsmöjligheter (jfr tagande av utländskt understöd i 13 § detta kap.).
Departementschefen anförde att bestämmelsen inte omfattade att någon i laga former söker påverka regering och riksdag och att han i detta avseende delade Lagrådets majoritets uppfattning (a. prop. C s. 204).
Med uttrycket ”andra fientligheter” avses åtgärder av militär natur, i första hand ockupation, men även blockad och andra tvångsåtgärder från främmande makts sida faller under uttrycket om de utförs med eller direkt stöds på militära maktmedel (BrK kap. 13–24 s. 19:12).
Axberger anger i Tryckfrihetens gränser (s. 181) att endast ett smalt område synes återstå för bestämmelsens användbarhet i tryckfrihetsrättsliga sammanhang och att fall som är tillräckligt allvarliga för att aktualisera ingripande snarare ofta torde vara att hänföra till högförräderi eller tagande av utländskt understöd samt att detta synes gälla även för det av Straffrättskommittén anförda exemplet.
Tryckfrihetsbestämmelsen har inte tillämpats (Strömberg, Axberger, Yttrandefrihetsrätt, 2004, s. 85).
SOU 2004:114 Översyn av brottskatalogen
193
Uppror
(7 kap. 4 § 6 TF, 18 kap. 1 och 7 §§ BrB)
uppror, förövat med uppsåt att statsskicket skall med vapenmakt eller eljest med våldsamma medel omstörtas eller att åtgärd eller beslut av statschefen, regeringen, riksdagen eller högsta domarmakten skall sålunda framtvingas eller hindras, såframt gärningen innebär fara för uppsåtets förverkligande;
försök, förberedelse eller stämpling till sådant uppror
Historik
Uppror fanns med i brottskatalogen när TF trädde i kraft. Brottbeskrivningen var då densamma utom så till vida att Konungen nu bytts ut mot statschefen och regeringen i anledning av den nya regeringsformen (SFS 1974:565). Straffbestämmelsen om uppror fick, liksom högförräderi, sin nuvarande utformning (i 9 kap. 1 § strafflagen) som en följd av Straffrättskommitténs betänkande med förslag till lagstiftning om brott mot staten och allmänheten (SOU 1944:69, prop. 1948:80 LU 1 39, jfr ovan under högförräderi). Denna lagstiftning, liksom vår nu gällande TF som trädde i kraft år 1950, hade som bakgrund erfarenheterna från andra världskriget.
Närmare om brottet
Brottet upptas i brottsbalkens 18 kap. om högmålsbrott. Sådana brott riktas mot rikets inre säkerhet, dvs. det är fråga om brott mot rikets högsta organ eller mot statsskicket, vilka inte rör rikets förhållande till främmande makt (Jareborg, Brotten, tredje häftet andra upplagan, 1986, s. 117).
Brottet enligt upprorsbestämmelsen bestäms väsentligen genom det särskilda uppsåt som skall utmärka det, själva gärningen kan vara vilken som helst om den innebär fara för förverkligande av ett sådant uppsåt. Stadgandet har utformats som en parallellbestämmelse till högförräderi. Båda brotten består av ett vidsträckt subjektivt rekvisit och ett opreciserat handlingsrekvisit samt krav på fara för uppsåtets förverkligande. I upprorsbestämmelsen upptas inte utländskt bistånd och det är den utländska anknytningen som i
Översyn av brottskatalogen SOU 2004:114
194
grunden skiljer högförräderi från uppror (Axberger, Tryckfrihetens gränser, s. 182). Om utländskt bistånd beräknas komma till användning blir brottet att bedöma som högförräderi. I upprorsbestämmelsen upptas inte heller lagstridiga medel. Det är endast uppsåt att använda våldsamma medel som omfattas.
Av upprorsbestämmelsen i BrB framgår att uppror är subsidiärt i förhållande till högförräderi (”…dömes, om det ej är högförräderi, för uppror till…”). Detta gäller även i tryckfrihetsrättsliga sammanhang (Axberger, Tryckfrihetens gränser, s. 182).
Axberger anger (a.a. s. 183) att ansvar för uppror som tryckfrihetsbrott kan tänkas bli aktualiserat då någon genom tryckt skrift propagerar för väpnad resning eller liknande och därigenom åstadkommer fara för detta, något som, enligt Axberger, synes förutsätta ett mycket labilt inrikespolitiskt läge. Han anger också att även opinionsbildning till förmån för upprorsmän bör kunna medföra ansvar om faran för väpnat uppror härigenom påtagligt ökar.
Axberger anför vidare (a.a. s. 186 f.) att upprorsbestämmelsen medför en mindre påtaglig inskränkning i tryckfriheten och fortsätter:
Så länge brottsbeskrivningen endast tar upp ”våldsamma medel” kommer dess betydelse (främst) att begränsas till sådana fall där tryckta skrifter används som en del i en brottsplan där användande av våld ingår.
I viss utsträckning torde bestämmelsen, liksom vid högförräderi, fungera som ett slags medverkansregel. En tidning som, ehuru organisatoriskt fristående från upprorsmännen, aktivt understöder dessa på sådant sätt att angivet uppsåt kan styrkas och faran för detta uppsåts förverkligande kan sägas ha påtagligt ökat genom tidningens texter, torde kunna föranleda åtal för uppror.
Som helt självständig gärning synes uppror genom tryckt skrift endast kunna förekomma i ytterst labila inrikespolitiska lägen, där propaganda för tillgripande av våld gentemot statsorganen kan tänkas leda till framgång. Ur yttrandefrihetssynpunkt kan bestämmelsen därmed sägas ha den innebörden att yttrande- och tryckfriheten i vissa hänseenden kan minska med tilltagande politisk instabilitet. Denna dynamik är, vilket påvisats även beträffande högförräderi, en direkt följd av farerekvisitet.
Tryckfrihetsbestämmelsen om uppror har inte tillämpats (Strömberg, Axberger, Yttrandefrihetsrätt, 2004, s. 85).
SOU 2004:114 Översyn av brottskatalogen
195
Landsförräderi eller landssvek
(7 kap. 4 § 7 TF, 22 kap. 1, 2, 7 och 10 §§ BrB)
landsförräderi eller landssvek, i vad därigenom, då riket är i krig eller eljest i lag meddelade bestämmelser om sådant brott äger tillämpning, någon missleder eller förråder dem som är verksamma för rikets försvar eller förleder dem till myteri, trolöshet eller modlöshet, förråder egendom som är av betydelse för totalförsvaret eller begår annan liknande förrädisk gärning som är ägnad att medföra men för totalförsvaret eller innefattar bistånd åt fienden;
försök, förberedelse eller stämpling till sådant landsförräderi eller landssvek
Historik
Den nuvarande bestämmelsen i BrB om landsförräderi motsvarades i strafflagen av bestämmelsen om krigsförräderi. När BrB infördes ändrades brottsbeteckningen till landsförräderi. Krigsförräderi ingick i brottskatalogen vid TF:s ikraftträdande. Vid BrB:s tillkomst gjordes vissa smärre ändringar (prop. 1964:133). Brottsbalksregeln fick sin nu gällande lydelse genom SFS 1986:645. Vid 1986 års lagstiftning gjordes den ändringen i fråga om landsförräderibrottet att från uppräkningen av typfall togs bort vad som tidigare sagts om spridande av misströstan genom osann framställning. Brottsbeskrivningarna för tryckfrihetsbrotten landsförräderi, landssvek, ryktesspridning till fara för rikets säkerhet och uppvigling anpassades till den nya lydelsen av brottsbalksbestämmelserna genom SFS 1988:1448 (prop. 1986/87:151) och fick därigenom sin nu gällande lydelse. Tryckfrihetsbrottet landsförräderi eller landssvek överensstämmer till stor del med det ursprungliga tryckfrihetsbrottet krigsförräderi.
Närmare om brottet
I BrB upptas landsförräderi i 22 kap. 1 § och landssvek i 22 kap. 2 §. Brottbeskrivningen för landssvek hänvisar helt till brottsbeskrivningen för landsförräderi. Den enda skillnaden mellan brotten är att
Översyn av brottskatalogen SOU 2004:114
196
för landsförräderi krävs att gärningen är ägnad att medföra avsevärt men för totalförsvaret eller innefattar avsevärt bistånd åt fienden medan gärning som endast i mindre mån är ägnad att medföra men för totalförsvaret eller innefattar ringare bistånd åt fienden än som sägs i landsförräderibestämmelsen skall bedömas som landssvek. Vad som nedan sägs om landsförräderi är därför relevant även för landssvek.
Landsförräderi är inte ett militärt brott. Gärningsmannen behöver inte vara krigsman utan brottet kan begås även av annan person. Enligt 22 kap. 10 § BrB kan regeringen meddela föreskrift som medför att bestämmelserna om landsförräderi och landssvek blir tillämpliga under andra utomordentliga förhållanden än då riket är i krig. I fråga om rekvisitet ”ägnad att medföra men” krävs inte att det visas i rättegången att gärningen varit till men utan det är tillräckligt att gärningen typiskt sett kunnat beräknas medföra men. Totalförsvaret delas in i det militära försvaret, civilförsvaret, det ekonomiska försvaret, det psykologiska försvaret och övrigt totalförsvar med bl.a. polisen och sjukvården. I fråga om ockupationstid skall enligt 22 kap. 10 § andra stycket BrB vad som sägs om fienden äga tillämpning på ockupationsmakten. Enligt 22 kap. 11 § BrB skall med fiende likställas främmande makt med vilken riket inte är i krig om det finns risk att riket kommer i krig med den makten.
Landsförräderibestämmelsen skyddar inte bara personal vid försvarsmakten utan alla som är verksamma för rikets försvar. För straffbarhet är det tillräckligt att en patrull eller t.o.m. en enda person hindras, missleds eller förråds om det kan sägas inverka på funktionsdugligheten hos någon försvarsmaktens avdelning. Det krävs inte att förrådande skall ske till främmande makt. Även förrådande till partisaner eller andra fiender inom riket kan bestraffas som landsförräderi. För att lämnande av uppgift skall kunna anses som förrådande torde uppgiften böra vara av sådan art och betydelse att t.ex. en avdelning genom åtgärden blir praktiskt taget prisgiven. Den som till främmande makt lämnat uppgift om detaljer i ett försvarsverk har i allmänhet inte förrått försvarsverket men kan vara att straffa för spioneri. Om uppgifterna är av sådant innehåll att försvarsverket därigenom kan anses utlämnat till fiendens gottfinnande föreligger landsförräderi. Uttrycket ”förrädisk gärning” avser att visa att handlingen skall framstå som ett svikande av vad som i allmänhet uppfattas som en självklar plikt mot riket under rådande förhållanden.
SOU 2004:114 Översyn av brottskatalogen
197
Angående den del av straffbestämmelsen som avser förledande av dem som är verksamma för rikets försvar till myteri, trolöshet eller modlöshet anger Axberger följande i Tryckfrihetens gränser (s. 188 f):
Förledande av denna art kan givetvis utföras genom tryckt skrift, t.ex. genom böcker, tidningar eller flygblad… I uttrycket förledande torde inte kunna inläsas ett krav på att den påtalade framställningen skall innehålla osanningar eller eljest faktamässiga felaktigheter; sannolikt är det tillräckligt att den värderingsmässigt avviker från den bild den officiella propagandan vill ge. ”Förleda” betyder snarast att man leder in någon på felaktig väg, och vad som härvid är felaktigt torde få avgöras mot bakgrund av vad som anses vara det lämpliga för rikets försvar, vilket i sin tur i icke ringa utsträckning torde få avgöras av dettas ledning. Förledande blir då liktydigt med varje försök att utanför den militära organisationen söka påverka de angivna adressaterna i annan riktning än vad som godtas av försvarets ledning. – Det är givet att en sådan kriminalisering träffar yttrandefrihetens kärna…i själva verket innefattar den ju en möjlighet att under krigstid eller liknande förhållanden kunna ingripa mot den press som har en avvikande uppfattning i försvars- eller utrikespolitiska frågor.
Uppsåtskravet kan här få viss betydelse. Det generella kravet på men ger utrymme för ett hävdande av att man haft landets och folkets bästa för ögonen om man t.ex. fört fram kritik mot hur försvaret skötts eller sköts.
Angående landssvek anges i brottsbalkskommentaren att gärningen inte får helt sakna egenskapen att vara ägnad att medföra men för totalförsvaret eller innefatta bistånd åt fienden. Som exempel på fall där straffbarhet för landssvek kan föreligga nämns bl.a. att någon lämnat upplysningar till fienden om en avdelning av försvarsmakten eller en sabotagegrupp inom ockuperat område utan att denna därigenom kan anses förrådd.
Tryckfrihetsbestämmelsen om landsförräderi eller landssvek har inte tillämpats (Strömberg, Axberger, Yttrandefrihetsrätt, 2004, s. 85).
Landsskadlig vårdslöshet
(7 kap. 4 § 8 TF, 22 kap. 3 § BrB)
landsskadlig vårdslöshet, i vad därigenom någon av oaktsamhet begår gärning som avses under 7
Översyn av brottskatalogen SOU 2004:114
198
Historik
En motsvarande straffbestämmelse fanns med i brottskatalogen när TF trädde i kraft. Den straffbelade oaktsamma gärningar av det slag som upptogs under tryckfrihetsbrottet krigsförräderi, se ovan under landsförräderi eller landssvek.
Närmare om brottet
Brottet skall förete alla de bestämningar som gäller enligt straffbestämmelsen om tryckfrihetsbrottet landsförräderi eller landssvek, med undantag av kravet på uppsåt.
Axberger anför följande beträffande här aktuellt brott (Tryckfrihetens gränser s. 190):
Teoretiskt sett innebär kriminaliseringen av oaktsamhet en väsentlig utvidgning av det straffbara området vid rekvisit som ”men för försvaret”… eftersom det blir tillräckligt att styrka att gärningsmannen varit försumlig då han inte informerat sig om de föreliggande förhållandena, eller att han eljest åsidosatt vad som kan anses ha ålegat honom. Praktiskt torde skillnaden, på grund av den tryckfrihetsrättsliga uppsåtsbedömningens karaktär, vara mindre betydande. Kanske ligger den största betydelsen i … att utrymmet för subjektiva invändningar från ansvariga utgivare eller motsvarande drastiskt minskar i och med brottets kriminaliserande i culpa.
Tryckfrihetsbestämmelsen om landsskadlig vårdslöshet har inte tillämpats (Strömberg, Axberger, Yttrandefrihetsrätt, 2004, s. 85).
Ryktesspridning till fara för rikets säkerhet
(7 kap. 4 § 9 TF, 22 kap. 5 § BrB)
ryktespridning till fara för rikets säkerhet, varigenom, då riket är i krig eller eljest i lag meddelade bestämmelser om sådant brott äger tillämpning, någon sprider falska rykten eller andra osanna påståenden, som är ägnade att framkalla fara för rikets säkerhet, eller till främmande makt framför eller låter framkomma sådana rykten eller påståenden eller bland krigsmän sprider falska rykten eller andra osanna påståenden som är ägnade att framkalla trolöshet eller modlöshet
SOU 2004:114 Översyn av brottskatalogen
199
Historik
När TF trädde i kraft innehöll brottskatalogen bestämmelser om spridande av osanna påståenden och falska rykten i straffbestämmelsen om krigsförräderi och bestämmelsen om spridande av falskt rykte eller annat osant påstående. Brottsbalksregeln fick sin nu gällande lydelse genom SFS 1986:645 och straffbestämmelsen i brottskatalogen fick sin nu gällande lydelse genom SFS 1988:1448 (prop. 1986/87:151).
Närmare om brottet
Det uttalande som sprids måste till sitt innehåll vara osant. För ansvar krävs alltså att det bevisas att ryktet eller påståendet var osant. Som exempel på gärningar som är straffbara som framförande av falska rykten eller osanna påståenden till främmande makt anges i brottsbalkskommentaren att någon till främmande makt lämnar falska upplysningar om infiltration från annan makts sida eller om krav som sådan makt skulle ha ställt mot landets regering eller om att regeringen slutit militäravtal med annan makt eller åt sådan makt upplåtit baser på svenskt område. Subjektivt krävs uppsåt såväl i fråga om att ryktet eller påståendet är osant som att det är ägnat att framkalla fara för rikets säkerhet eller trolöshet eller modlöshet. Även s.k. eventuellt uppsåt har ansetts tillräckligt.
En följd av kravet att ryktet eller påståendet måste vara osant är att det måste röra sig om en uppgift som är sådan att dess sanningshalt kan bedömas. Värdeomdömen och åsikter omfattas därför inte (Axberger, Tryckfrihetens gränser s. 190).
Axberger anför också följande (a.a. s. 192):
För straffbarhet krävs uppsåt avseende ryktets eller påståendets osanning. Här finns utrymme för att i tryckfrihetsrättsliga sammanhang hävda att publiceringen skett i god tro. Kan den tilltalade presentera en någorlunda trovärdig invändning om att framställningen publicerats utan att man känt till dess osanning – man åberopar t.ex. en trovärdig källa – åligger det åklagaren att motbevisa detta. Eventuellt uppsåt är emellertid tillräckligt, varför det för fällande dom räcker att styrka att man vid publiceringen haft misstankar om att uppgiften kunde vara osann samt att det kan antas att visshet om dessa misstankars riktighet inte skulle ha påverkat fullföljandet av publiceringen.
Översyn av brottskatalogen SOU 2004:114
200
Tryckfrihetsbestämmelsen om ryktesspridning till fara för rikets säkerhet har inte tillämpats (Strömberg, Axberger, Yttrandefrihetsrätt, 2004, s. 85).
Gemensam bedömning
De här behandlade brotten kan i många fall ge långtgående möjligheter till ingripande mot tryck- eller yttrandefriheten och de har alla, utom ryktesspridning till fara för rikets säkerhet, en obestämd beskrivning av den straffbara handlingen. De kan också samtliga innefatta moment utanför den ensamansvariges kontroll och förefalla inaktuella. Det nu sagda kan anses tala emot att de skall upptas i brottskatalogen.
De här aktuella brotten utgör emellertid en slags beredskapslagstiftning avsedd att få effekt i orostider då man väl kan tänka sig att gärningsmannen skulle använda grundlagsskyddade medier för att nå sitt uppsåt. De kan alltså förefalla inaktuella vid lugna förhållanden men kan ha betydelse i orostider. Att högförräderi, uppror, landsförräderi och landssvek har upptagits i 7 kap. 3 § TF (och 5 kap. 3 § YGL) som fall då förutom den ensamansvarige även meddelaren kan straffas visar också, som redan angetts i avsnitt 2.3.1, att lagstiftaren i vart fall hittills sett mycket allvarligt på dessa brott. Med hänsyn till detta och till att en utmönstring ur brottskatalogen skulle innebära att brotten blir straffria om de begås i grundlagsskyddade medier anser Tryck- och yttrandefrihetsberedningen att brotten inte bör utgå ur brottskatalogen. Vad som kan anses motiverat att överväga är en precisering av brottsbeskrivningarna i brottsbalken, som i sin tur kan få genomslag i TF.
2.3.2.2 Tryckfrihetsbrott angående hemliga uppgifter
Spioneri
(7 kap. 4 § 3 TF jfr 19 kap. 5 och 6 §§ BrB)
spioneri, varigenom någon för att gå främmande makt till handa obehörigen befordrar, lämnar eller röjer uppgift rörande försvarsverk, vapen, förråd, import, export, tillverkningssätt, underhandlingar, beslut eller något förhållande i övrigt, vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för total-
SOU 2004:114 Översyn av brottskatalogen
201
försvaret eller eljest för rikets säkerhet, vare sig uppgiften är riktig eller ej;
försök, förberedelse eller stämpling till sådant spioneri.
Historik
TF upptog ursprungligen inte brotten spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift eller vårdslöshet med hemlig uppgift i brottskatalogen i 7 kap. 4 § utan motsvarande handlingar föll i stället under 7 kap. 5 § om otillåtet offentliggörande. Den senare paragrafen straffbelade offentliggörande av uppgifter vilkas röjande enligt lag skulle innefatta brott mot rikets säkerhet. Genom ändringar i TF som trädde i kraft den 1 januari 1989
6
fördes de nämnda
brotten in i brottskatalogen. Detta innebar en förstärkning av grundlagsskyddet för yttrandefriheten genom att rekvisiten nu angavs i brottskatalogen i stället för att som tidigare endast en hänvisning gjordes till vanlig lag.
Närmare om brottet
Vad som sagts om totalförsvaret ovan i avsnitt 2.3.2.1 under landsförräderi eller landssvek gäller också här. Med exemplen tillverkningssätt, underhandlingar och beslut avses att tydliggöra att bestämmelsen omfattar kvalificerade former av industrispionage och politiskt spionage (BrK kap. 13–24 s. 19:22).
Kravet på men för rikets säkerhet innefattar en begränsning till verkligt betydelsefulla ting. Straffbarheten kommer inte an på om den särskilda uppgiftens befordrande till främmande makts kännedom är farligt eller ej utan på om uppgiften angår förhållanden av sådan art att deras uppenbarande för främmande makt är farligt. Det avgörande är att uppgiften, oavsett om den är riktig eller ej, hänför sig till ett kunskapsområde som till sin natur är sådant att ett uppenbarande av vad som faller därunder regelmässigt är ägnat att medföra skada i något av de i paragrafen angivna hänseendena. Att en spion misstog sig och överbringar en felaktig uppgift bör inte medföra en lindrigare bedömning än om uppgiften varit riktig
6
SFS 1988:1448, prop. 1986/87:151, KU 1987/88:36, rskr. 1987/88:290, KU 1988/89:2,
rskr.1988/89:11.
Översyn av brottskatalogen SOU 2004:114
202
och även en oriktig uppgift, t.ex. om svenska truppsammandragningar, kan medföra en konkret fara. Eftersom det inte fordras att uppgiften i det särskilda fallet var farlig behöver inte bevisas att uppgiften var riktig eller att den var farlig trots att den var oriktig. Uppgift om ett sakförhållande som är allmänt känt, inte endast inom riket, ryms inte under paragrafen eftersom en sådan uppgift inte angår förhållande vilkets uppenbarande för främmande makt kan medföra men. Uppgiften behöver inte till sitt innehåll vara känd av gärningsmannen men dess art måste vara täckt av uppsåt.
När spioneri begås genom användande av grundlagsskyddade medier måste undantagsbestämmelsen i 7 kap. 2 § TF och motsvarande bestämmelse i 5 kap. 2 § YGL uppmärksammas. Enligt dessa bestämmelser skall som tryck- respektive yttrandefrihetsbrott inte anses tillkännagivande i annons eller annat sådant meddelande om det inte av meddelandets innehåll omedelbart framgår att ansvar för sådant brott kan komma i fråga, och inte heller meddelanden genom chiffer eller på annat sätt som är hemligt för allmänheten. Spioneri som begås på sådant sätt är alltså inte tryckfrihetsbrott utan bestraffas enligt vanlig lag.
För att befordrande eller lämnande av uppgift inte skall anses ha skett obehörigen förutsätts att uppgiftslämnaren hade tillstånd att lämna uppgiften och i regel krävs även att adressaten på särskild grund är behörig att erhålla uppgiften.
Gynnandet av den främmande makten skall ingå som ett avsiktligt led i gärningsmannens handlande. Med tillhandagående avses inte endast hjälp i någon påbörjad eller planerad verksamhet utan det är tillräckligt att gärningen länder främmande makt till fördel. Paragrafen avser att täcka det fallet att gärningsmannen handlar av ekonomiska motiv eller i en utpressningssituation.
Det har i vart fall inte förekommit några refererade mål angående tryck- eller yttrandefrihetsbrottet spioneri.
Obehörig befattning med hemlig uppgift
(7 kap. 4 § 4 TF, 19 kap. 7 § BrB)
obehörig befattning med hemlig uppgift, varigenom någon utan syfte att gå främmande makt till handa obehörigen befordrar, lämnar eller röjer uppgift rörande något förhållande av hemlig natur, vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men
SOU 2004:114 Översyn av brottskatalogen
203
för rikets försvar eller för folkförsörjningen vid krig eller av krig föranledda utomordentliga förhållanden eller eljest för rikets säkerhet, vare sig uppgiften är riktig eller ej;
försök, eller förberedelse till sådan obehörig befattning med hemlig uppgift;
stämpling till sådant brott, om detta är att anse som grovt, vid vilken bedömning särskilt skall beaktas om gärningen innefattade tillhandagående av främmande makt eller var av synnerligen farlig beskaffenhet med hänsyn till pågående krig eller rörde förhållande av stor betydelse eller om den brottslige röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst betrotts honom
Historik
Se ovan under spioneri.
Närmare om brottet
Obehörig befattning med hemlig uppgift skiljer sig från spioneri när det gäller vad som skyddas och när det gäller det subjektiva rekvisitet i fråga om att gå främmande makt till handa. I förhållande till bestämmelsen om spioneri torde straffbestämmelsen om obehörig befattning med hemlig uppgift inte innebära annan begränsning i fråga om uppgiftens art än att den skall röra förhållanden av hemlig natur. Kravet på men för rikets säkerhet innefattar en begränsning till verkligt betydelsefulla ting (jfr NJA 1988 s. 118 där fråga var i tryckfrihetsmål om ansvar för otillåtet offentliggörande i tryckt skrift innebärande vårdslöshet med hemlig uppgift).
Efter den s.k. IB-affären begränsades straffansvaret för spioneri år 1976 till fall där gärningsmannen haft direkt uppsåt att gå främmande makt till handa (Axberger, Tryckfrihetens gränser s. 258 f.). I samband därmed vidgades tillämpningsområdet för förevarande paragraf. Bestämmelsen omfattar nu inte bara gärningar där gärningsmannen saknat uppsåt att gå främmande makt till handa utan även handlingar som förövats med annat uppsåt än direkt uppsåt att gå främmande makt till handa.
Översyn av brottskatalogen SOU 2004:114
204
Under förhållande av hemlig natur inbegrips inte annat än sådant som verkligen är avsett att hållas hemligt och inte heller redan är allmänt känt. För att ett förhållande skall anses avsett att hemlighållas bör denna avsikt i regel ha kommit till uttryck på något sätt, t.ex. genom hemligstämpel, order till underlydande eller anslag om förbud mot tillträde för obehöriga. I undantagsfall kan det anses framgå av förhållandet i sig att det är av hemlig natur, t.ex. när det gäller uppgift om militära positioner. I det ovan nämnda rättsfallet NJA 1988 s. 118 angav HD att efter tillkomsten av sekretesslagen med förhållande av hemlig natur får förstås uppgift för vilken sekretess gäller enligt denna lag.
Alla objektiva rekvisit skall vara täcka av uppsåt. I kravet på uppsåt får inläggas bl.a. att gärningsmannen skall ha känt till uppgiftens hemliga natur eller åtminstone, så som förutsätts för eventuellt uppsåt, insett risken för detta och skulle ha begått gärningen även om han varit säker på uppgiftens hemliga natur.
De ansvariga utgivarna för tidningarna Aftonbladet och Expressen åtalades hösten 1983 för att de publicerat flyg- respektive kartbilder över minstationer i Sundsvalls skärgård. Publiceringen ägde rum i samband med militära ubåtsjaktsoperationer som tilldragit sig stor uppmärksamhet. Åtalen avsåg obehörig alternativt vårdslös befattning med hemlig uppgift. Juryn fann dock att de publicerade bilderna inte innefattade tryckfrihetsbrott (Axberger, Tryckfrihetens gränser s. 266).
Det har i vart fall inte förekommit några refererade mål angående tryck- eller yttrandefrihetsbrottet obehörig befattning med hemlig uppgift.
Vårdslöshet med hemlig uppgift
(7 kap. 4 § 5 TF, 19 kap. 9 § BrB)
vårdslöshet med hemlig uppgift, varigenom någon av grov oaktsamhet begår gärning som avses under 4
Historik
Se ovan under spioneri.
SOU 2004:114 Översyn av brottskatalogen
205
Närmare om brottet
I subjektivt hänseende krävs grov oaktsamhet. Detta gäller i förhållande till alla brottets objektiva bestämningar, alltså inte bara själva åtgärden utan även den befordrade eller lämnade uppgiftens egenskap att uppfylla de i föregående punkt angivna kraven. Den som inte insett, ens med eventuellt uppsåt, att en uppgift var hemlig men uppenbarligen bort inse detta och även uppenbarligen bort inse befattningens obehörighet och risken för men för riket kan bestraffas enligt denna regel. För den ansvarige utgivaren innebär detta brott att en viss undersökningsplikt åvilar honom när det gäller uppgifter som rör rikets säkerhet.
Gemensam bedömning
Kriminaliseringen av de här behandlade handlingarna har betydelse för värnet av rikets säkerhet i likhet med vad som gäller för högförräderi, krigsanstiftan, uppror, landsförräderi och landsvek, landsskadlig vårdslöshet och ryktesspridning till fara för rikets säkerhet. Spioneri torde emellertid även förekomma under lugna förhållanden, bl.a. i form av industrispionage. Att spioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift har upptagits i 7 kap. 3 § TF (och 5 kap. 3 § YGL) som ett av de fall då förutom den ensamansvarige även meddelaren kan straffas visar också, som redan angetts i avsnitt 2.3.1, att lagstiftaren i vart fall hittills har sett mycket allvarligt på detta brott. Med hänsyn till detta och till att en utmönstring ur brottskatalogen skulle innebära att avslöjande av hemliga uppgifter av betydelse för rikets säkerhet skulle bli straffritt om det sker genom grundlagsskyddade medier anser Tryck- och yttrandefrihetsberedningen att spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslöshet med hemlig uppgift skall vara kvar i brottskatalogen.
Översyn av brottskatalogen SOU 2004:114
206
2.3.2.3 Tryckfrihetsbrott mot andra allmänna intressen
Uppvigling
(7 kap. 4 § 10 TF, 16 kap. 5 § BrB)
uppvigling, varigenom någon uppmanar eller eljest söker förleda till brottslig gärning, svikande av medborgerlig skyldighet eller ohörsamhet mot myndighet eller åsidosättande av vad som åligger krigsman i tjänsten
Historik
Uppvigling fanns med i brottskatalogen när TF trädde i kraft. Brottsbalksregeln fick sin nu gällande lydelse genom SFS 1986:645 och straffbestämmelsen i brottskatalogen fick sin nu gällande lydelse genom SFS 1988:1448 (prop. 1986/87:151). Den ändring som då företogs i förhållande till vad som gällt sedan TF:s ikraftträdande var att det sista ledet ”åsidosättande av vad som åligger krigsman i tjänsten” lades till i bestämmelsen samt att ”uppmanar eller eljest” lades till före ”söker förleda till brottslig gärning”.
Närmare om brottet
Uppvigling tillhör brotten mot allmän ordning i 16 kap. BrB. När det gäller rekvisitet ”söker förleda” till brottslig gärning m.m. anges i brottbalkskommentaren att huvudfallet är uppmaning till brott men att även prisande av brottslig gärning ofta kan anses vara att söka förleda till sådan gärning.
I brottbalkskommentaren anges vidare att det av grunderna för straffbudet framgår att det endast avser försök att förleda en allmänhet, dvs. en obestämd krets, och att det inte i och för sig är uppvigling att i ett meddelande till allmänheten uppmana en viss person att begå ett visst brott. Uppmaning att inte fullgöra privaträttsliga förpliktelser, såsom uppmaning att inte erlägga förfallen hyra, omfattas inte av bestämmelsen. Med medborgerlig skyldighet avses endast lagligen föreskriven skyldighet, t.ex. att avge självdeklaration eller fullgöra värnplikt, inte moralisk plikt emot samhället, t.ex. att utöva sin rösträtt. Vad som är straffbelagt är uppmaning att svika medborgerlig skyldighet, inte framförande av reformkrav. Att
SOU 2004:114 Översyn av brottskatalogen
207
agitera för ändringar av de medborgerliga skyldigheterna, t.ex. för avskaffande av värnplikten, är inte straffbelagt, liksom inte heller att uppmana till att lagenligt ansöka om rätt att vara vapenfri. Däremot kan uppmaning att inte inställa sig till fullgörande av värnplikt vara straffbar som uppvigling. Som exempel på ohörsamhet mot myndighet kan nämnas att inte lyda vitesförelägganden eller order från polisen.
I uppviglingsbestämmelsen i BrB finns i tredje stycket en regel som anger att i ringa fall inte skall dömas till ansvar. Det anges att vid bedömande huruvida ringa fall föreligger skall särskilt beaktas om det förelegat endast obetydlig fara för att uppmaningen eller försöket skulle leda till efterföljd. På grund av principen om dubbel täckning gäller regeln även på tryck- och yttrandefrihetens område men eftersom den inte förts in i brottskatalogen har den inte grundlagsskydd utan kan upphävas eller ändras utan ändring av grundlag.
Enligt departementschefen kan faran för att uppmaningen skall leda till efterföljd vara obetydlig av flera orsaker. Hänsyn får tas till uppmaningens form och det sätt på vilket den framförts samt till storleken och sammansättningen av den krets som den riktas till. Om faran för efterföljd var liten kan uppvigling vara att bedöma som ringa även om uppmaningen eller förledandet avser ett allvarligt brott. Även andra förhållanden än liten fara för efterföljd kan göra att brottet bedöms som ringa och därmed straffritt, t.ex. om uppmaningen avser en bagatellartad förseelse och gärningsmannen har vänt sig till en mera begränsad krets eller det av andra skäl är uppenbart att konsekvenserna av att uppmaningen följs inte blir så allvarliga. En uppmaning till en i och för sig bagatellartad förseelse, t.ex. åsidosättande av parkeringsföreskrifter, kan dock inte anses som ett ringa fall av uppvigling om det är fara för att den skall få allvarliga konsekvenser genom att följas av ett stort antal människor.
Angående det fallet att syftet med det ifrågasatta yttrandet varit att ge uttryck för en åsikt anförs följande i brottsbalkskommentaren (s. 16:25):
Som ringa fall bör enligt departementschefen också sådana fall kunna betraktas där den handlandes huvudsakliga syfte inte varit att förleda till brott eller därmed jämställd handling utan att ge uttryck för en åsikt. Enbart detta förhållande bör dock enligt departementschefen inte kunna medföra straffrihet. Samtliga omständigheter vid gärningen måste beaktas. I åtskilliga fall sker emellertid denna typ av försök till förledande på sådant sätt och i sådant sammanhang, att risken för att gärningen skall få praktiska konsekvenser är obetydlig. Bedömningen
Översyn av brottskatalogen SOU 2004:114
208
av risken för efterföljd påverkas givetvis av i vilken mån uppmaningen av de närvarande har uppfattats mera som en opinionsyttring än som ett verkligt försök att förleda till brott eller liknande. Departementschefen berörde särskilt uppmaning till värnpliktsvägran. Att de fall, då gärningsmannens huvudsakliga syfte inte är att förleda till brott eller därmed jämställd gärning utan uppmaningen till lagstridigt handlande får ses främst som ett led i opinionsbildningen, enligt hans uppfattning borde vara straffria innebar inte, att han ansåg att alla fall av t.ex. uppmaning till värnpliktvägran borde vara straffria. Frågan om man borde fria från ansvar fick avgöras med hänsyn till samtliga föreliggande omständigheter.
Axberger behandlar tryckfrihetsbrottet uppvigling i sin avhandling Tryckfrihetens gränser (s. 192 ff.). Han anger att brottsbeskrivningen inte innehåller något som formellt binder tolkningen till ett krav på direkt uppsåt utan att samtliga uppsåtsformer i princip kan tillämpas men att gärningen objektivt sett måste framstå som målinriktad.
Axberger anför även följande (a.a. s. 205 f.):
Uppvigling utgör ett centralt tryckfrihetsbrott; kriminaliseringen inkräktar påtagligt på yttrande- och tryckfrihetens kärna. Den förbjuder enligt sin lydelse alltför påtagliga angrepp på lagarna och de medborgerliga skyldigheterna, även när dessa angrepp är politiskt/ideologiskt grundade. Stadgandet kan över huvud taget sägas förbjuda viss typ av agitation, och det ålägger den som offentligen framför sina åsikter att iaktta återhållsamhet om det finns risk för att allmänheten ”uppviglas”…Framställningens yttre form bör utgöra det primära föremålet för bedömningen: har en framställning givits en till brott eller motsvarande uppmanande form, kan det krävas av upphovsmannen att han gör troligt att dess huvudsakliga syfte varit ett annat – och kanske också att formen mot bakgrund härav framstår som ursäktlig. Har en framställning omvänt givits en oklanderlig form, bör det åligga åklagarsidan att styrka dess uppviglande art, utan spekulationer om framställningen bakomliggande syften.
Domar angående uppvigling i annat än grundlagsskyddade medier förekommer i viss omfattning, se t.ex. RH 1981:197 som gällde uppvigling av krigsmän i form av muntlig ”information” om planerad massjukskrivning. Det finns inga refererade fall rörande tryck- eller yttrandefrihetsbrottet uppvigling.
JK har handlagt ett stort antal ärenden rörande frågan om uppvigling begåtts genom grundlagsskyddade medier. JK har ofta kommit till slutsatsen att det inte funnits anledning att inleda förundersökning. Som exempel på sådana fall kan följande nämnas.
SOU 2004:114 Översyn av brottskatalogen
209
I JK:s ärende dnr 1286-99-30 var frågan om en artikel i tidningen Özgür Politika kunde anses söka förleda kurder att ta till våldshandlingar. JK ansåg att artikeln, trots de uttryck som användes och som kunde uppfattas som uppmaningar att begå brott mot turkar och andra européer, kunde ses främst som kritik av den turkiska staten och angav att det enligt hans mening måste vara tillåtet att i en så känslig politisk debatt ta till starka ord för att framhålla sin sak. JK beslöt med beaktande av instruktionen i 1 kap. 4 § TF att inte inleda förundersökning.
JK:s ärende dnr 3565-92-30 gällde the Anarchist Cookbook. Boken innehöll bl.a. kapitlen ”Electronics, sabotage and surveillance”, “Natural, nonlethal and lethal weapons” samt “Explosives and booby traps”. JK angav att inom kapitlen lämnades redogörelser för tillvägagångssätt som, om de följdes, helt klart i Sverige skulle falla inom flera straffbara områden; såväl brottsbalksbrott som specialstraffrätt. JK ansåg att författaren på ett flertal ställen balanserade på gränsen mellan uppmaningar att begå brott och beskrivningar. Han angav att det vid en samlad bedömning syntes tveksamt om den föll inom det straffbara området och att han vid sådant förhållande enligt den s.k. instruktionen i 1 kap. 4 § TF borde avhålla sig från att vidta några åtgärder. Ärendet avskrevs därför från vidare handläggning.
JK:s ärende dnr 25-99-30 avsåg en artikel på ledarsidan i Expressen med rubriken ”Vägra värnplikt”. JK ansåg i sitt beslut att rubriken i och för sig kunde uppfattas som en uppmaning att begå värnpliktsbrott men att den dock måste bedömas i anslutning till artikeln i dess helhet. JK angav att syftet med artikeln snarast var att utgöra ett inlägg i den diskussion om Sveriges försvar som pågick. Han gjorde bedömningen att artikeln inte innefattade tryckfrihetsbrottet uppvigling.
Ärendet dnr 2822-01-30 gällde en annons i Expressen. Annonsen innehöll en bild av kungen, en tårta och en överkorsad tegelsten. Vid sidan av tårtan fanns en pil riktad mot kungens ansikte och under rubriken ”Cake is king” fanns följande text ”När du ska demonstrera dina åsikter behöver du inte använda våld. Tegelstenar gör mer skada än nytta, och ger dessutom dålig PR. En tårta från Svenska Konditorers Intresseorganisation (SKO) ger maximal PRimpact.” JK ansåg att annonsen vid en bokstavlig tolkning i och för sig skulle kunna uppfattas som en uppmaning till allmänheten att kasta tårtor i ansiktet på kungen eller andra offentliga personer, vilket normalt utgör ett brott. Annonsen hade emellertid enligt JK
Översyn av brottskatalogen SOU 2004:114
210
genom sin blandning av bilder och text getts en skämtsam utformning och innehållet gav inte intryck av att på allvar uppmana allmänheten till tårtkastning. Med hänsyn till detta kunde annonsen inte anses innefatta tryckfrihetsbrottet uppvigling.
Även JK:s ärende dnr 3163-01-30 rörde en text som bedömdes ha ett i första hand humoristiskt syfte. Det gällde en artikel i tidningen Hennes med rubriken ”6 sätt att driva grannen till vansinne … och knycka hans lägenhet”. JK ansåg att det var uppenbart att någon avsikt att uppmana eller förleda till brottslig gärning inte förelegat.
Vissa andra ärenden rörde i korthet följande: frågan om man i skrift med titeln ”Hur Du köper billig sprit på lördagar. I Sverige” kunde anses ha sökt förleda till brott mot lagen (1960:418) om varusmuggling (JK:s dnr 1068-94-30), frågan om programledare i radioprogram sökt förleda till snatteri (JK:s dnr 5232-92-31), frågan om en artikel i tidningen Svenska Hustler med rubriken ”Brottsligt roligt: Jävlas tillbaka” med underrubrikerna ”parkera gratis”, ”billig ström” och ”lura polisen” kunde anses ha sökt förleda till brottslig gärning (JK:s dnr 951-92-39) och frågan om en insändarartikel i Skånska Dagbladet med rubriken ”Stoppa tåget” kunde anses söka förleda till brottslig gärning i samband med fackeltåget till Karl XII:s minne vid 30-novemberfirandet i Lund (JK:s dnr 102-91-30). JK ansåg bl.a. att det var tveksamt om syftet med yttrandena varit inriktat på att förmå adressaterna att vidta någon konkret åtgärd och fann inte i något av fallen anledning att inleda förundersökning.
Som exempel på fall där förundersökning inletts men åtal inte väckts kan följande två ärenden nämnas.
JK:s ärende dnr 1704-96-30 gällde en artikel i tidningen Info-14. I artikeln angavs bl.a. att det i Stockholm bildats olika lag som gemensamt utmanade andra nationalister i övriga landet på en tävling som gick ut på att genomföra attentat mot ”våra fiender”. Det behövde inte vara stora saker utan ”bus” gick också bra. Lagen uppmanades att rapportera in sina aktiviteter med bevis om vad som utförts till tidningens redaktion. I en särskild spalt i anslutning till artikeln lämnades vad som kallades en aktivitetsrapport med redovisning av ett antal fall där rutor till olika lokaler krossats och ett par fall där personer hade misshandlats. I en annan spalt på samma sida angavs rubriken ”Fiender till oss finns i många skepnader. En är tidningen Expo”. Därefter lämnades uppgifter om var Expo såldes och på annat ställe i tidningen lämnades också uppgift
SOU 2004:114 Översyn av brottskatalogen
211
om vissa organisationer och företag som stödde Expo. På samma sida i tidningen angavs i en särskild ruta att Info-14 på inget vis uppmanade till lagbrott utan att man enbart rapporterade aktionerna på grund av det nyhetsintresse de hade. JK fann att de olika artiklarna på den ifrågavarande tidningssidan sammantaget inte kunde ges annan tolkning än att därigenom uppmanades till brottslig gärning i form av skadegörelse m.m. JK beslutade därför att förundersökning skulle inledas avseende misstanke om tryckfrihetsbrottet uppvigling. Förundersökningen ledde emellertid inte till att någon person som kunde göras ansvarig enligt bestämmelserna i 8 kap. TF kunde identifieras. JK lade därför ned förundersökningen.
I JK:s ärende dnr 1838-01-30 var utgångspunkten innehållet i en affisch från organisationen Antifascistisk Aktion i maj 2001. Affischen hade rubriken ”Stoppa EU-toppmötet” och innehöll bl.a. upplysningar om mötesplats m.m. för demonstrationer i Göteborg under tiden den 15–16 juni 2001. På affischen återgavs en bild av en monsterliknande gestalt som orsakade förstörelse, åtföljd av orden ”she’s mad she’s mean and doesn’t want a dialogue with Goran P”. Utmed affischens båda långsidor återgavs orden ”agera blockera sabotera”. JK fann att affischen utformats på ett sådant sätt att de organisationer som angavs på den kunde antas uppmana eller eljest söka förleda till brottslig gärning och att det därför fanns anledning anta att tryckfrihetsbrottet uppvigling hade begåtts. Han beslöt därför att inleda förundersökning. Sedan en sammanställning av förundersökningen överlämnats till JK fann han att det saknades förutsättningar att driva utredningen vidare med hänsyn till resultatet av förundersökningen och till att tiden för att väcka åtal snart gått ut. Förundersökningen lades därför ned.
I ett ärende där JK väckte åtal för uppvigling ogillades åtalet. Det gällde JK:s ärende dnr 1025-00-30 som avsåg åtal för uppvigling bestående i uppmaningar eller förledande till brottslig gärning bestående i bl.a. misshandel, skadegörelse, våldsamt upplopp och våld mot tjänsteman i en artikel i tidningen Brand i mars 2000 om hur en kravall kan bli en succé. Artikeln innehöll bl.a. texter om att ammoniak i små glasflaskor kunde kastas framför polisens hundkedjor för att hålla dem borta och att gatsten var ett bra vapen som man borde bryta upp i förväg på strategiska platser. Det angavs vad molotovcocktails var och att de ”är bra för allt möjligt, tända eld på barrikader eller kasta mot poliser och nassar” samt att man borde träna att handskas med dem på sin fritid. Vidare sades: ”Vapen är
Översyn av brottskatalogen SOU 2004:114
212
nästan allt som vi har omkring oss; cykelställ, bilar och annat bråte blir en fin barrikad, gatsten och en vält flaskigloo blir vapen för flera timmar. Vi måste öva på att använda de resurser som finns omkring oss för det är ofta svårt att komma förbi polisvisiteringar med egna påkar och flaskor”. Vid prövningen i Göteborgs tingsrätt fann juryn att de åtalade uttalandena inte utgjorde uppvigling. Åtalet lämnades utan bifall (Göteborgs tingsrätts dom 2001-12-05 i mål nr B 4515-00).
I nedanstående två fall av åtal för uppvigling i tryckt skrift bifölls åtalet.
I JK:s ärende dnr 645-94-5 väcktes åtal mot en spridare för tryckfrihetsbrottet uppvigling i en artikel i tidningen Storm. Tidningen var organ för organisationen Vitt Ariskt Motstånd (VAM). Malmö tingsrätt fann i dom den 11 november 1995 (mål nr B 1035/94) att artikeln innefattade en direkt uppmaning till läsaren att döda en journalist som angetts med namn, adress och bild, att den tilltalade hade spritt tidningen och att det förelegat en icke obetydlig risk för att uppmaningen skulle leda till efterföljd. Tingsrätten biföll åtalet och bedömde uppviglingen som grov. Domen överklagades inte.
JK:s ärende dnr 719-92-30 avsåg åtal mot utgivaren av tidningen Världsmagasinet Gazette för uppvigling bestående i bedrägeri medelst utprångling av falsk sedel. I tidningen hade avbildats en tusenkronorssedel i rätt format och tvåsidigt tryck. Under avbildningarna fanns texter som bl.a. innehöll ”ta fram saxen och ge dig ut och shoppa”. När målet handlades i domstolen hade 348 fullbordade brott anmälts vid vilka ur tidningen urklippta sedlar hade använts som betalningsmedel eller växlats. Stockholms tingsrätt fann i dom den 15 maj 1992 (mål nr B 1521-92) att tryckfrihetsbrottet uppvigling var styrkt och att brottet inte var att bedöma som ringa. Domen överklagades inte.
Här kan även nämnas det s.k. Ekologisten-målet där den tilltalade dömdes av Svea hovrätt för grov uppvigling bestående i att han i artiklar i tidningen Ekologisten, som också hölls tillgängliga på Internet, sökt förleda till bl.a. grov skadegörelse genom sabotage mot vägmaskiner som användes i byggandet av en ringled runt Stockholm, det s.k. Dennispaketet (Svea Hovrätts dom 2001-11-21 i mål nr B 162-00). JK hade i beslut 1997-05-20 (dnr 997-97-30) och 1999-07-07 (dnr 2274-99-30) funnit att TF eller YGL inte var tillämpliga på publiceringarna. Målet gällde alltså inte uppvigling
SOU 2004:114 Översyn av brottskatalogen
213
som tryck- eller yttrandefrihetsbrott. HD beslöt att inte meddela prövningstillstånd.
Bedömning
Bestämmelsen straffbelägger den som uppmanar eller på annat sätt försöker förleda allmänheten eller en stor grupp människor att begå brott. Den som har sådant uppsåt kan medvetet använda sig av massmedier för att nå så många som möjligt. Det är alltså fullt tänkbart att uppvigling kan begås med hjälp av grundlagsskyddade medier. Brotten som man uppmanar till kan vara av skiftande slag. Man kan t.ex. tänka sig att en rasistisk organisation skaffar utgivningsbevis för en hemsida på Internet eller har en egen tidning och där uppmanar allmänheten att genom våld eller hot driva alla invandrare ur landet eller att diskriminera dem. Motsvarande kan gälla t.ex. förföljelse av homosexuella eller personer av viss åskådning. Det är tydligt att man bör kunna ingripa mot sådana yttranden. Å andra sidan ter sig bestraffning av uppmaning till civil olydnad i syfte att verka för politiska mål av mera godtagbart slag betänkligare ur yttrandefrihetssynpunkt än de nyss nämnda fallen av uppvigling. Uppviglingsfallen kan sålunda vara olika allvarliga från allmän synpunkt.
Syftet att uppmana eller söka förleda till brottslig gärning måste bedömas främst med ledning av yttrandets innehåll men även andra omständigheter kan vara av betydelse. Detta innebär att brottet kan innefatta moment som står utanför den ensamansvariges kontroll. Detta kan tala emot att brottet skall upptas i brottskatalogen. Syftet med yttrandet torde emellertid oftast framgå av dess lydelse.
Gränsen mellan vad som är uttryck för en åsikt och vad som skall anses innefatta att någon söker förleda till brottslig gärning framgår inte klart av brottsbeskrivningen eller dess förarbeten. Brottsbeskrivningen är alltså obestämd. Detta innebär att det finns en viss möjlighet att missbruka stadgandet i syfte att strypa yttrandefriheten, vilket kan tala emot att brottet skall ingå i brottskatalogen. Denna nackdel motverkas emellertid av regeln om att brottet skall vara straffritt i ringa fall, vilken regel dock inte har grundlagsförankring, och av de allmänna reglerna för handläggning av tryck- och yttrandefrihetsmål med JK, jury och instruktionen. Det kan också finnas en risk att yttrandefriheten hämmas genom att olika aktörer kan låta bli att framföra ett visst yttrande på grund av
Översyn av brottskatalogen SOU 2004:114
214
osäkerhet om hur det skulle bedömas. De nyssnämnda allmänna reglerna för handläggning av tryck- och yttrandefrihetsmål torde emellertid motverka även denna risk. Som framgått i redogörelsen ovan för praxis beträffande uppvigling har JK ofta kommit till slutsatsen att förundersökning inte skall inledas och ibland har därvid instruktionen i 1 kap. 4 § TF åberopats uttryckligen. Man bör också notera att juryprövningen beträffande artikeln i tidningen Brand resulterade i frikännande. Det kan här även uppmärksammas att allmänt åtal för tryck- eller yttrandefrihetsbrottet uppvigling får väckas endast om regeringen medger det (6 kap. 1 § tillämpningslagen jämförd med 9 kap. 2 § andra stycket TF och 7 kap. 1 § YGL).
Man kan kanske fråga sig om det är nödvändigt att ha uppviglingsbestämmelsen kvar i brottskatalogen eller om någon av de gärningar som faller under den bestämmelsen kan bestraffas enligt någon av de nya bestämmelserna om hotbrott i brottskatalogen, dvs. olaga hot, hot mot tjänsteman (m.fl.), inklusive försök eller förberedelse till sådant brott om det inte skulle varit att anse som ringa om det fullbordats, brott mot medborgerlig frihet, inklusive försök till sådant brott, eller övergrepp i rättssak.
Som framgått i det föregående straffas för uppvigling den som uppmanar eller på annat sätt försöker förleda allmänheten eller en stor grupp människor att begå brott, svika medborgerlig skyldighet, vara ohörsam mot myndighet eller åsidosätta vad som åligger krigsman i tjänsten. Man kan förenklat säga att med uppvigling avses offentlig uppmaning att begå brott eller svika vissa skyldigheter. I brottsbalkskommentaren anges, som ovan nämnts, att det av grunderna för straffbudet angående uppvigling framgår att det endast avser försök att förleda en allmänhet, dvs. en obestämd krets, och att det inte i och för sig är uppvigling att i ett meddelande till allmänheten uppmana en viss person att begå ett visst brott. Uppvigling består alltså i en offentlig uppmaning riktad till allmänheten att begå brott, t.ex. hota någon, eller svika vissa skyldigheter.
Frågan är då om en sådan uppmaning, t.ex. om att hota en viss person eller tjänsteman, i något fall kan falla under bestämmelserna om hotbrott. Att någon söker förmå en annan person att begå en viss brottslig gärning utgör stämpling. Stämpling är straffbart i de fall där det särskilt anges (23 kap. 2 § andra stycket BrB). När det gäller de nya hotbrotten i TF:s brottskatalog anges det inte beträffande något av dem att stämpling är straffbart. En uppmaning att begå ett hotbrott, t.ex. olaga hot, kan alltså inte bestraffas enligt någon av de nya hotbestämmelserna i brottskatalogen. Detta inne-
SOU 2004:114 Översyn av brottskatalogen
215
bär att ingen sådan uppmaning eller försök till förledande till brott eller svikande av viss skyldighet som faller under uppviglingsbestämmelsen kan falla under någon av de nya bestämmelserna om hotbrott.
Det är enligt beredningens mening angeläget att det är möjligt att med straff ingripa mot den som i grundlagsskyddade medier uppmanar eller söker förleda allmänheten att begå brott, svika medborgerlig skyldighet eller vara ohörsam mot myndighet. De faktorer som här nämnts som kan anses tala emot att brottet skall ingå i brottskatalogen har enligt beredningens mening inte sådan styrka att de uppväger intresset av att kunna ingripa mot de gärningar som avses i bestämmelsen när de begås med hjälp av grundlagsskyddade medier. Av praxis framgår att de allmänna reglerna för handläggning av tryck- och yttrandefrihetsmål med JK, jury och instruktionen säkerställt en tillämpning av bestämmelsen som inte hotat yttrandefriheten och det finns enligt beredningens mening inte anledning att anta att detta skall ändras i framtiden. Undantaget i brottsbalken för ringa fall innebär i praktiken att denna praxis understöds. Det måste också beaktas att Romstadgan om den Internationella brottmålsdomstolen (artikel 25), som nämnts i avsnitt 2.3.1, bygger på att bl.a. uppvigling till folkmord kan bestraffas på det nationella planet i första hand. Beredningen anser alltså att uppvigling inte bör utmönstras ur brottskatalogen.
Hets mot folkgrupp
(7 kap. 4 § 11 TF, 16 kap. 8 § BrB)
hets mot folkgrupp, varigenom någon hotar eller uttrycker missaktning för folkgrupp eller annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller sexuell läggning
Historik
Vid TF:s ikraftträdande fanns i brottskatalogen en punkt som gällde hot, förtal eller smädelse mot folkgrupp med viss härstamning eller trosbekännelse. Bestämmelsen har kompletterats i flera omgångar (se brottsbalkskommentaren kap. 13–24 s. 16:34 f och
Översyn av brottskatalogen SOU 2004:114
216
Axberger, Tryckfrihetens gränser s. 207 ff.). Den fick sin nu gällande lydelse den 1 januari 2003 då det sista ledet ”eller sexuell läggning” lades till i bestämmelsen (prop. 2001/02:59).
Närmare om brottet
Uttrycket ”hotar” skall förstås enligt gängse språkbruk. Uttrycket är alltså inte begränsat till att avse sådant som kriminaliserats som olaga hot i 4 kap. 5 § BrB eller olaga tvång i 4 kap. 4 § BrB.
Med användningen av uttrycket missaktning avses att även andra kränkande omdömen än sådana som kan bedömas som förtal eller smädelser skall vara straffbara. För straffbarhet är det tillräckligt att ett uttalande om t.ex. en viss folkgrupp är nedsättande för gruppens anseende. Även företeelser som innebär att en viss ras eller folkgrupp förlöjligas torde enligt brottsbalkskommentaren praktiskt taget alltid falla in under bestämmelsen. Med ras åsyftas de grupper av människosläktet som brukar upptas i antropologiska rasindelningar.
I brottsbalkskommentaren anges (s. 16:36):
Inom det straffbara området faller inte omdömen som inte överskrider gränserna för en saklig kritik av vissa raser eller folkgrupper. Den kommitté, som utarbetade förslag till 1970 års lagstiftning, hade bl.a. med hänsyn till yttrandefriheten föreslagit, att dittills gällande begränsning till hot, förtal eller smädelse skulle bibehållas. I det till lagrådet remitterade förslaget ersattes förtal och smädelse med missaktning. Sedan lagrådet anmärkt att gränsen mellan sakligt befogad kritik som skall vara tillåten samt straffbar missaktning blir flytande och svår att upprätthålla, särskilt vid kritik i den politiska debatten av förhållanden i visst främmande land, uttalade departementschefen att det inte är möjligt att undvika sådana gränsdragningssvårigheter hur det straffbara området än beskrivs. Departementschefen anförde vidare, att hänsynen till opinionsfriheten och kritikrätten ej bör kunna åberopas till skydd för uttalanden som uttrycker missaktning för en hel folkgrupp på grund av att denna t.ex. tillhör en viss nationalitet och av denna anledning skulle vara mindervärdig. I den politiska debatten förekommer ej sällan uttalanden som innefattar kritik mot en viss stat för handlingar, för vilka dess regering är ansvarig, men som kan uppfattas som ett angrepp mot medborgarna i den staten. Även om sådana uttalanden skulle kunna tolkas som uttryck för missaktning för dessa medborgare, får emellertid, uttalade departementschefen, straffbarhet i sådana och liknande fall som regel anses utesluten redan på grund av att kravet på uppsåt från gärningsmannens sida att uttrycka missaktning för folkgruppen som sådan inte är uppfyllt. Första lagut-
SOU 2004:114 Översyn av brottskatalogen
217
skottet, som biträdde departementschefens förslag, framhöll att begreppet missaktning måste tolkas med viss försiktighet. Inte alla uttalanden av nedsättande eller förnedrande natur innefattas under begreppet utan för straffbarhet bör krävas att det är fullt klart att uttalandet överskrider gränsen för en saklig och vederhäftig diskussion rörande folkgruppen i fråga.
Angående förlöjligande angav lagutskottet att skyddet mot förlöjligande är långtgående men att det i sådana fall där det av utredningen framgår att det främst är åsikterna hos de personer som ingår i folkgruppen som förlöjligas ofta torde finnas fog för antagandet att det inte föreligger uppsåt att missakta gruppen som sådan. Ansvar kan då inte komma i fråga.
Bestämmelsen om hets mot folkgrupp skyddar kollektivt bestämda grupper, inte enskilda identifierbara individer, t.ex. en familj av viss etnisk tillhörighet. Förföljelse av en familj på grund av etnisk tillhörighet kan aktualisera tillämpning av andra straffbestämmelser, t.ex. de om olaga hot, ofredande eller förolämpning.
Som angetts ovan utvidgades bestämmelsens tillämpningsområde den 1 januari 2003 till att även omfatta hets med anspelning på sexuell läggning. Då infördes också en särskild straffskala för grovt brott i ett nytt andra stycke i brottsbalksbestämmelsen. Där anges att vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om meddelandet haft ett särskilt hotfullt eller kränkande innehåll och spritts till ett stort antal personer på ett sätt som är ägnat att väcka betydande uppmärksamhet.
I lagstiftningsärendet uttalades att lagstiftningen givetvis inte är avsedd att hindra en fri och saklig debatt, att ett uttalande eller meddelande skall bedömas i sitt sammanhang med beaktande av motiven för gärningen och att det för straffbarhet krävs att det är fullt klart att uttalandet överskridit gränsen för en saklig och vederhäftig diskussion.
Axberger anger i sin behandling av brottet (Tryckfrihetens gränser s. 213 ff.) att i fråga om uppsåtet främst kravet på att framställningen skall innehålla uttryck för missaktning tilldrar sig intresse och framhåller att indirekt och eventuellt uppsåt kan användas.
Hets mot folkgrupp förekommer i viss utsträckning både som tryck- och yttrandefrihetsbrott. På YGL-området har det bl.a. varit fråga om rasistisk musik på cd-skivor.
Översyn av brottskatalogen SOU 2004:114
218
Bedömning
Det kan noteras att gränsen mellan vad som är sakligt befogad kritik och vad som är uttryck för missaktning inte kan anses klar. Detta kan i viss mån anses tala emot att brottet skall ingå i brottskatalogen eftersom bestämmelsen kan ge möjlighet till missbruk i syfte att strypa yttrandefriheten. I det senaste lagstiftningsärendet rörande hets mot folkgrupp (prop. 2001/02:59) övervägdes frågan om rekvisitet uttrycka missaktning skulle bytas ut för att precisera straffbestämmelsen. Regeringen angav att den inte såg några skäl att inskränka bestämmelsens tillämpningsområde. Mot denna bakgrund och då JK och RÅ uppgett att bestämmelsen inte vållat några tillämpningsproblem stannade regeringen för att inte föreslå en sådan ändring (a. prop. s. 22).
Beredningen anser att det är angeläget att man kan ingripa mot hets mot folkgrupp som förekommer i grundlagsskyddade medier. Det måste också beaktas att artikel 4 i FN:s konvention 1965 om avskaffande av alla former av rasdiskriminering kräver kriminalisering av hets mot folkgrupp. Här kan vidare nämnas att Sverige i november 2001 undertecknade Europarådets konvention om ITrelaterad brottslighet
7
och i januari 2003 tilläggsprotokoll för att
kriminalisera rasistiska och främlingsfientliga handlingar via datanätet
8
. Reglerna om rasistiska brott kriminaliserar den som via datanät sprider eller tillgängliggör rasistiskt material såsom hot mot person eller folkgrupp eller förnekande eller förringande av folkmord eller brott mot mänskligheten. Med hänsyn till det nu sagda och till att man nyligen övervägt bestämmelsens tillämpningsområde och inte funnit belägg för några tillämpningssvårigheter anser beredningen att hets mot folkgrupp inte bör utmönstras ur brottskatalogen.
Olaga våldskildring
(7 kap. 4 § 13 TF, 16 kap. 10 b § BrB)
olaga våldsskildring, varigenom någon i bild skildrar sexuellt våld eller tvång med uppsåt att bilden sprids, om inte gärningen med hänsyn till omständigheterna är försvarlig
7
Convention on Cybercrime ETS 185.
8
Additional Protocol to the Convention on cybercrime, concerning the criminalisation of
acts of a racist and xenophobic nature committed through computer systems, CETS no. 189.
SOU 2004:114 Översyn av brottskatalogen
219
Straffbestämmelsen i 16 kap. 10 b § första stycket BrB straffbelägger som olaga våldskildring i första punkten skildrande i bild av sexuellt våld eller tvång med uppsåt att bilden eller bilderna sprids och spridande av sådan skildring om inte gärningen med hänsyn till omständigheterna är försvarlig, och i andra punkten närgånget eller utdraget skildrande i rörliga bilder av grovt våld mot människor eller djur med uppsåt att bilderna sprids och spridande av sådan skildring. Bestämmelsen innebär att även annat än sexuellt våld är straffbart när det gäller rörliga bilder. Detta har föranlett att tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrotten skiljer sig åt på denna punkt. Enligt 5 kap. 1 § andra stycket YGL skall sålunda som yttrandefrihetsbrott anses även sådan olaga våldsskildring varigenom någon närgånget eller utdraget skildrar grovt våld mot människor eller djur med uppsåt att framställningen sprids, om inte gärningen med hänsyn till omständigheterna är försvarlig.
Historik
Vid TF:s ikraftträdande upptogs i brottskatalogen förfarande som sårar tukt och sedlighet. Denna punkt och motsvarande bestämmelse i brottsbalken upphävdes 1970. Den 1 januari 1980 infördes en straffbestämmelse om barnpornografibrott i brottsbalken och en motsvarande punkt i brottskatalogen i TF (SFS 1979:375, 936). Nu gällande bestämmelse om olaga våldskildring infördes i brottskatalogen i TF den 1 januari 1989 (SFS 1988:1448) och fanns med i YGL vid dess ikraftträdande. Den 1 januari 1999 lyftes barnpornografibrottet ut från TF:s och YGL:s tillämpningsområde.
Närmare om brottet
Syftet med försvarlighetsrekvisitet är att från förbudet undanta skildringar som är motiverade som led i t.ex. nyhetsförmedling eller opinionsbildning eller som ett inslag i undervisning eller vetenskapliga arbeten och sådana som låter sig försvaras av konstnärliga hänsyn. Vid bedömningen får hänsyn tas till bl.a. framställningens syfte och sammanhang. Det ankommer på åklagaren att visa att en undantagssituation inte föreligger.
I tredje och fjärde styckena i brottsbalksbestämmelsen anges vissa fall då straffbestämmelsen inte är tillämplig. Det gäller bl.a.
Översyn av brottskatalogen SOU 2004:114
220
filmer och videogram som Statens biografbyrå har godkänt för visning. Dessa inskränkningar i straffbestämmelsens tillämplighet gäller på grund av principen om dubbel täckning även på TF:s och YGL:s område.
Olaga våldsskildring förekommer främst i videogram, som kan falla under YGL:s tillämpningsområde, men kan även förekomma i tryckt skrift.
Bedömning
Det bör finnas möjligheter att ingripa mot grova våldsskildringar i massmedierna när skildringarna inte är försvarliga. Straffriheten för gärning som med hänsyn till omständigheterna är försvarlig innebär att yttrandefriheten inte kan anses oacceptabelt inskränkt. Beredningen anser inte att det finns skäl att utmönstra olaga våldsskildring ur brottskatalogen.
2.3.2.4 Tryckfrihetsbrott mot enskild
Förtal
(7 kap. 4 § 14 TF, 5 kap. 1, 2 och 4 §§ BrB)
förtal, varigenom någon utpekar annan såsom brottslig eller klandervärd i sitt levnadssätt eller eljest lämnar uppgift som är ägnad att utsätta denne för andras missaktning, och, om den förtalade är avliden, gärningen är sårande för de efterlevande eller eljest kan anses kränka den frid, som bör tillkomma den avlidne, dock ej om det med hänsyn till omständigheterna var försvarligt att lämna uppgift i saken och han visar att uppgiften var sann eller att han hade skälig grund för den
Historik
Vid TF:s ikraftträdande upptogs i brottskatalogen punkt 13 följande:
ärekränkning mot enskild person genom beskyllning för brott eller för annan gärning, som är menlig för hans ära, goda namn
SOU 2004:114 Översyn av brottskatalogen
221
och medborgerliga anseende, yrke, näring eller fortkomst, eller genom smädligt yttrande eller annan missfirmlig gärning.
Närmare om brottet
Till de objektiva förutsättningarna för brottet hör att uppgifter lämnas till annan än den omtalade. Om uppgiften endast har lämnats till denne eller om den trots att den var riktad till annan endast nått den omtalade kan ansvar för förtal inte komma i fråga. I ett sådant fall kan gärningen vara straffbar som förolämpning. För straffbarhet krävs att det är fråga om en uppgift, inte endast ett värdeomdöme.
Som allmän regel gäller att den som åtalas för ärekränkning inte kan fria sig genom att bevisa att uppgiften var sann. Någon allmän rätt att alltid få säga sanningen, även då uttalanden är kränkande, finns inte. En avvägning måste ske mellan kravet på skydd mot kränkande uppgifter och kravet på yttrandefrihet. I andra stycket i brottsbalksbestämmelsen anges att gärningen är straffri om den som lämnade uppgiften var skyldig att uttala sig eller det eljest med hänsyn till omständigheterna var försvarligt att lämna uppgift i saken och han visar att uppgiften var sann eller att han hade skälig grund för den. Förbud mot sanningsbevisning är alltså huvudregel. Sanningsbevisning är endast tillåten om en sådan intressekollision eller privilegierad situation som avses i brottsbalksbestämmelsens andra stycke föreligger.
Exempel på skyldighet att yttra sig kan vara vittnesplikt, avgivande av tjänstevitsord och rapporteringsskyldighet på grund av anställningsförhållande. Dessa exempel aktualiseras knappast när det gäller förtal genom grundlagsskyddade medier.
Fall där det kan anses försvarligt att lämna uppgift i saken föreligger i situationer där gärningsmannen kan åberopa ett allmänt eller enskilt intresse som väger tyngre än den enskildes intresse av skydd mot förtal. Det kan vara fråga om inlägg i den allmänna debatten, inslag i den yrkesmässiga nyhetsförmedlingen och verksamhet inom stat och kommun, som domstolsförhandlingar, arbete i kommunala nämnder och anmälningar till polis eller andra myndigheter (Axberger, Tryckfrihetens gränser s. 235 f ). Även yttranden inom familjen eller inom andra mindre, närstående kretsar kan vara att anse som försvarliga.
Översyn av brottskatalogen SOU 2004:114
222
Som subjektivt rekvisit fordras för ansvar att gärningsmannen haft uppsåt i någon form i förhållande till de objektiva brottsförutsättningarna, dvs. han skall uppsåtligen ha lämnat en uppgift om en annan person och därvid ägt kännedom om de omständigheter som gjorde uppgiften ägnad att utsätta denne för andras missaktning.
Angående förtal genom grundlagsskyddade medier anges i brottsbalkskommentaren följande (s. 5:21):
Vad angår förtal genom tryckt skrift förtjänar framhållas att den för en tidning ansvarige likaväl som en enskild person vilken som helst har skyldighet att, innan han sprider en ärekränkande uppgift om någon, kontrollera riktigheten av uppgiften, om han inte ändå kan framlägga tillräcklig grund för denna. Vid bedömande om från tidningens sida skäliga mått och steg vidtagits för att kontrollera en uppgift bör beaktas såväl de särskilda betingelser under vilka pressen arbetar med hänsyn särskilt till kraven på snabb nyhetsförmedling som det särskilda ansvar som åvilar tidningsmännen såsom yrkesmän på grund av den stora spridning deras uppgifter erhåller…Motsvarande beaktande bör ske när fråga är om ansvar för yttrandefrihetsbrott.
Angående uppsåtsbedömningen när det är fråga om uttalande i en tryckt skrift anförs (s. 5:22):
Uppsåtsbedömningen torde få utföras huvudsakligen med ledning av artikelns innehåll, de yttre omständigheter varunder denna tillkommit samt det syfte som med hänsyn härtill framkommit. Den ansvarige kan inte undgå att uppsåtet tillräknas honom enbart genom att hänvisa till att han inte tagit del av den aktuella artikeln eller till att han inte personligen hyst det relevanta uppsåtet.
Angående det fallet att försvarlighetsrekvisitet skall tillämpas på en tidnings ansvarige utgivare anförs följande (s. 5:23):
Då berörda stadgande skall tillämpas på t.ex. en tidnings ansvarige utgivare, inriktas bevisningen normalt på att så långt anonymitetsskyddet medger styrka att utgivaren, när han lät införa artikeln, med hänsyn till utförda kontrollåtgärder eller annars förfogade över upplysningar, som utgjorde skälig grund för de uttalanden varom i målet är fråga. Det bör observeras att det egentliga föremålet för bevisningen inte torde bli om den tilltalade ansåg sig ha skälig grund utan om han ägde kännedom om sådan omständigheter som vid ett objektivt bedömande kan anses ha utgjort skälig grund.
Det kan noteras att det i TF inte upptagits någon särskild bestämmelse om grovt förtal motsvarande den i 5 kap. 2 § BrB. I rättsfallet angående tidningen Svenska Hustler (NJA 1994 s. 637) fann HD att det trots detta inte förelåg hinder mot att döma för grovt förtal
SOU 2004:114 Översyn av brottskatalogen
223
som tryckfrihetsbrott. (Rättsfallet behandlas närmare nedan under förolämpning).
Förtal är det vanligaste tryck- och yttrandefrihetsbrottet. Förtal och förolämpning (se nedan) faller som huvudregel inte under allmänt utan under enskilt åtal. De flesta förtals- och förolämpningsmålen åtalas av målsäganden. För att förtal eller förolämpning skall falla under allmänt åtal krävs enligt 5 kap. 5 § BrB att brottet riktar sig mot någon som är under 18 år eller att målsäganden anger brottet till åtal samt att åklagaren anser allmänt åtal påkallat ur allmän synpunkt. I fråga om förolämpning krävs dessutom att åtalet avser förolämpning mot någon i eller för hans eller hennes myndighetsutövning, förolämpning mot någon med anspelning på hans eller hennes ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse eller förolämpning mot någon med anspelning på hans eller hennes sexuella läggning.
Bedömning
Förtal är det vanligast förekommande tryck- och yttrandefrihetsbrottet. Det har inte framkommit några större svårigheter när det gäller att tillämpa bestämmelsen på grundlagsskyddade medier. Den omständigheten att gärningen skall vara straffri om det med hänsyn till omständigheterna var försvarligt att lämna uppgift i saken, och den tilltalade visar att uppgiften var sann eller han hade skälig grund för den, innebär att yttrandefriheten inte kan anses oacceptabelt inskränkt. Det förtjänar också framhållas att förtalsbrottet syftar till att skydda den enskilde, till skillnad från övriga hittills behandlade brott.
Det måste vidare beaktas att artikel 8 i Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna handlar om rätt till skydd för privat- och familjeliv och i punkten 1 anger att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Konventionen innebär i första hand att staten skall avhålla sig från egna ingrepp. Enligt Danelius i ”Mänskliga rättigheter i europeisk praxis” (andra upplagan, 2002, s. 261) avser artikeln emellertid inte bara ingrepp utan ålägger också staten att vidta positiva åtgärder för att skydda den enskildes privatsfär. Danelius fortsätter:
Sådana positiva åtgärder kan utgöras av lagstiftning men också av skydd mot övergrepp i särskilda situationer. Även utan att det förekommit något ingripande från en myndighet eller en offentlig tjänste-
Översyn av brottskatalogen SOU 2004:114
224
man kan staten således ibland bryta mot artikel 8 genom att tolerera en föreliggande situation eller genom att inte skapa ett tillräckligt rättsligt skydd. Staten kan då bli ansvarig för sin underlåtenhet trots att det övergrepp som visat att det rättsliga skyddet var otillräckligt utförts av en enskild person, för vars handlande staten inte i och för sig är ansvarig.
Men de krav på skyddsåtgärder som ställs på staten måste vara rimliga. Vad som i huvudsak kan förväntas är att staten utfärdar lagar och förordningar som ger ett tillfredsställande skydd åt privatliv, familjeliv, hem och korrespondens.
Det nu sagda torde innebära att Sverige inte kan avkriminalisera eller från brottskatalogen lyfta ut förtal.
Tryck- och yttrandefrihetsberedningen anser sammantaget att det inte finns skäl att utmönstra förtal ur brottskatalogen.
Förolämpning
(7 kap. 4 § 15 TF, 5 kap. 3 § BrB)
förolämpning, varigenom någon smädar annan genom kränkande tillmäle eller beskyllning eller genom annat skymfligt beteende mot honom
Historik
Införandet av förolämpning i brottskatalogen har inte motiverats närmare i förarbetena (Axberger, Tryckfrihetens gränser s. 250). Brottsbalksbestämmelsen fick sin nuvarande utformning vid brottsbalkens införande.
Närmare om brottet
Utmärkande för förolämpningsbrottet är att uttalandet riktar sig till den berörda personen själv. Förolämpning är subsidiärt till förtal. Om förolämpning samtidigt utgör förtalsbrott har stadgandena om förtal företräde. Med förolämpning avses sådana handlingar som uteslutande är ägnade att såra annans ärekänsla, hans subjektiva ära. Ett uttalande till tredje man blir aldrig att bedöma som förolämpning utan är straffritt om det inte innefattar förtal. I vissa
SOU 2004:114 Översyn av brottskatalogen
225
fall kan förhållandena vara sådana att ett förolämpande uttalande på grund av intressekollision inte bör medföra ansvar. Denna fråga har inte lösts i lagtexten utan allmänna grundsatser om intressekollisioner får beaktas i rättstillämpningen.
Axberger anför följande angående införandet av förolämpning i brottskatalogen (Tryckfrihetens gränser s. 250 f):
Detta har skett trots att det för förolämpningsbrottet utmärkande är att det riktar sig direkt till den berörda personen. Yttranden i tryckt skrift kan sällan anses riktade till en person på detta sätt. Att införandet, som saknar närmare motivering i förarbetena, närmast skett slentrianmässigt synes vinna stöd i det faktum att lokutionen ”annat skymfligt beteende” kommit med i TF:s gärningsbeskrivning; uttrycket, som syftar på skymfliga åtbörder och s.k. realinjurier, t.ex. att spotta på någon, är knappast anpassat till att kunna utgöra otillåtet yttrande i tryckt skrift…Det egentligen enda fall där förolämpning skulle kunna förekomma som tryckfrihetsbrott är då ett uttalande framstår som ett renodlat värdeomdöme vilket icke uppfyller uppgiftsrekvisitet för förtal. Det skulle då kunna anses utgöra smädande eller kränkande tillmäle eller beskyllning enligt förolämpningsbestämmelsen.
Enligt Axberger i Tryckfrihetens gränser (s. 251) avgjorde Gotlands tingsrätt under år 1984 ett mål om förolämpning i tryckt skrift (DB 305/1984).
I det ovan under förtal nämnda rättsfallet NJA 1994 s. 637 rörande tidningen Svenska Hustler dömde underinstanserna för grov förolämpning medan HD bedömde gärningen som grovt förtal.
Målet gällde publicering av ett reportage med rubriken ”En smygtitt i kändisarnas hemliga fotoalbum” med fotomontage av personer i sexuella situationer. På bilderna hade ett antal kända personers ansikten fogats samman med andra personers kroppar i sexuella situationer. De kända personerna yrkade bl.a. ansvar å tidningens ansvarige utgivare för tryckfrihetsbrott innefattande grovt förtal, alternativt förtal, och i andra hand grov förolämpning alternativt förolämpning. Tingsrätten ansåg att det sätt fotomontagen utförts på innebar att en åskådare fick antas få fullt klart för sig att de figurer som visades på bilderna inte var de personer vilkas ansikten de utrustats med, att bilderna därför saknade all autenticitet och att någon uppgift ägnad att utsätta målsäganden för andras missaktning därför inte hade lämnats. Ansvar för förtal kunde därför inte komma i fråga. Tingsrätten ansåg dock att tidningens förfaringssätt att olovandes begagna kända och därmed lättidentifierade personers ansiktsbilder för att med hjälp av dem konstruera
Översyn av brottskatalogen SOU 2004:114
226
fiktivt intima pornografiska scener och återge dessa i en tidskrift av Svenska Hustlers typ utgjorde ett sådant skymfligt beteende som kunde föranleda ansvar för förolämpning och dömde för grov förolämpning. Hovrätten fastställde tingsrättens dom i denna del. HD, som bedömde gärningen som grovt förtal, anförde:
Det kan i och för sig lätt konstateras att bilderna inte är autentiska. Bilderna med tillhörande textvinjetter kan emellertid förmedla intrycket att målsägandena är sådana ”kändisar” som enligt den inledande texten är sexuellt lössläppta och perversa. Särskilt i förening med reportaget i övrigt måste bilderna anses ägnade att utsätta målsägandena för andras missaktning.
Förolämpning faller som huvudregel inte under allmänt åtal, se ovan under förtal.
Bedömning
Det är visserligen svårt att tänka sig ett fall där ett yttrande i ett grundlagsskyddat medium riktar sig till den berörde på det sätt som krävs för att förolämpning skall föreligga. Efter HD:s dom i det ovan nämnda Svenska Hustler-målet framstår det som osannolikt att ett sådant handlingssätt kan föranleda ansvar för tryck- eller yttrandefrihetsbrottet förolämpning. Det måste emellertid beaktas att förolämpningsbestämmelsen, liksom förtalsbestämmelsen, syftar till att skydda den enskilde och att artikel 8 i Europakonventionen kräver att Sverige tillhandahåller ett lagskydd mot kränkningar av den personliga integriteten. Det kan, inte minst mot bakgrund av utvidgningen av grundlagsskyddet i YGL, finnas behov av att kunna hänföra integritetskränkningar som inte utgör förtal under förolämpningsbestämmelsen. Det kan också nämnas att det i riksdagen vid ett flertal tillfällen framställts krav på ett förstärkt skydd för den enskildes integritet och att Integritetsskyddskommittén tillsatts med uppgift att se över lagstiftningen ur ett integritetsskyddsperspektiv. Med hänsyn till det anförda anser beredningen att man inte bör utmönstra förolämpning ur brottskatalogen.
SOU 2004:114 Översyn av brottskatalogen
227
2.3.3 Sammanfattning och avslutande kommentar
Tryck- och yttrandefrihetsberedningen har sammanfattningsvis kommit till den ståndpunkten att inget brott nu bör utmönstras ur brottskatalogen.
Beredningen anser att man även för framtiden bör vara uppmärksam på huruvida straffstadgandena i brottskatalogen alltjämt är motiverade. Det är också viktigt att göra noggranna överväganden innan man för in något nytt brott i brottskatalogen. Beredningen vill slutligen peka på att det beträffande vissa av brotten, som högförräderi, krigsanstiftan och uppvigling är befogat med en översyn av rekvisiten i brottsbalksbestämmelsen med eventuella följdeffekter för brottskatalogen i TF i syfte att åstadkomma en ökad precision i rekvisiten och därmed ett klarare begränsat tillämpningsområde för dessa brott i brottskatalogen.
229
3 Ursprungsuppgifter för tekniska upptagningar som framställts utomlands
Beredningens förslag: Bestämmelserna i 3 kap. 13 § YGL om ursprungsuppgifter skall inte gälla för tekniska upptagningar som framställts utomlands och lämnats ut för spridning i Sverige. I stället införs i 10 kap 3 § YGL en särskild regel om ursprungsuppgifter på sådana upptagningar. Enligt den nya regeln skall upptagningarna förses med uppgifter om vem som här i landet lämnat ut dem för spridning och när exemplaren förts in i landet. Skyldigheten åvilar importören. I 4 kap. 2 § tillämpningslagen införs en särskild regel om att skyldigheten att sätta ut uppgifter på importerade upptagningar skall fullgöras på samma sätt som när det gäller upptagningar som framställts här om det är möjligt. Annars får skyldigheten fullgöras genom att uppgifterna anbringas på fodral, omslag eller liknande föremål.
3.1 Inledning
Enligt YGL skall tekniska upptagningar förses med uppgifter om vem som låtit framställa upptagningen samt om när, var och av vem upptagningen framställts. Skyldigheten, som bl.a. har betydelse för möjligheten att spåra någon som kan hållas ansvarig för yttrandefrihetsbrott i upptagningarna, åvilar den som framställer dem.
Motsvarande skyldighet gäller också för upptagningar som framställts utomlands. För sådana upptagningar skall det som sägs om den som låtit framställa upptagningen (producenten) gälla för importören. Sådana upptagningar skall alltså förses med bl.a. uppgift om vem som är importör. Skyldigheten att förse upptagningarna med denna uppgift åvilar emellertid inte importören utan framställaren (den som framställer exemplaren). När det är fråga om importerade upptagningar finns framställaren utomlands och
Ursprungsuppgifter för tekniska upptagningar som framställts utomlands SOU 2004:114
230
det är inte särskilt sannolikt att skyldigheten verkligen kan göras gällande beträffande honom.
Mediegrundlagsutredningen (MGU) föreslog att regleringen av ursprungsuppgifter för tekniska upptagningar som framställts utomlands skulle ersättas med nya bestämmelser som ålade importören att förse upptagningarna med uppgifter om vem som här lämnade ut dem för spridning och när de fördes in i landet.
Vid remissbehandlingen av MGU:s förslag framställdes inga erinringar i sak. Tullverket framförde endast den anmärkningen att begreppet import sedan Sverige blev medlem i EU endast avser införsel av varor från länder som inte är medlemmar i EU. Regeringen ansåg emellertid att förslaget krävde ytterligare överväganden mot bakgrund av EG-medlemskapet. Regeringen angav att förslaget innebar att tekniska upptagningar som sprids i Sverige men är framställda i något annat EU-land skulle behöva förses med en särskild märkning medan här i landet framställda exemplar skulle sakna sådan och att det var oklart hur detta förhöll sig till EGfördragets artikel 28 om kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan mellan medlemsstaterna.
Enligt Tryck- och yttrandefrihetsberedningens direktiv skall beredningen mot den ovan angivna bakgrunden föreslå en lämplig lösning på problemet med ursprungsuppgifter för utomlands framställda tekniska upptagningar.
När det i det följande talas om import avses införsel till Sverige från varje annat land, även medlemsstater inom EU.
3.2 Gällande regler
De regler som kräver att tekniska upptagningar skall förses med uppgifter om framställare och utgivare m.m., så kallade ursprungsuppgifter, är en viktig del av ansvarssystemet i YGL. Syftet med reglerna är att göra det möjligt att utan mera omfattande efterforskningar spåra någon som kan hållas ansvarig för yttrandefrihetsbrott i upptagningarna. Ursprungsuppgifter har också stor betydelse för möjligheten att avgöra dels om en upptagning spritts till allmänheten och således faller in under grundlagsskyddet, dels när preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott börjar löpa.
I 3 kap. 13 § första stycket YGL sägs att sådana exemplar av tekniska upptagningar som framställs i landet och är avsedda för spridning här skall förses med tydliga uppgifter om vem som har låtit
SOU 2004:114 Ursprungsuppgifter för tekniska upptagningar som framställts utomlands
231
framställa dem samt om när, var och av vem exemplaren har framställts. I andra stycket föreskrivs straffansvar för den som framställer en teknisk upptagning och därvid uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot första stycket. Enligt tredje stycket föreligger straffansvar för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet sprider en teknisk upptagning som saknar någon sådan uppgift som sägs i första stycket. Detsamma gäller om någon uppgift är oriktig och spridaren känner till detta. Framställaren kan dömas till böter eller fängelse i högst ett år medan spridaren endast kan dömas till penningböter.
Spridaren kan också bli ansvarig för yttrandefrihetsbrott som innefattas i den upptagning han sprider. I 6 kap. 2 § tredje stycket YGL sägs att spridaren ansvarar för yttrandefrihetsbrott i upptagning som han sprider om upptagningen saknar uppgift om vem som låtit framställa den och det inte kan klarläggas vem han är eller han saknar känd hemortsadress i Sverige och inte heller kan påträffas här under rättegången. Enligt fjärde stycket gäller detsamma om en lämnad uppgift innebär att den som har låtit framställa upptagningen har hemvist utomlands eller om uppgiften är oriktig och spridaren känner till detta.
Enligt 4 kap. 1 § YGL skall tekniska upptagningar ha en utgivare och denne utses av den som låter framställa upptagningen. I 4 kap. 4 § samma grundlag sägs att det skall framgå av en teknisk upptagning vem som är utgivare och att utgivaren skall se till att varje upptagning har en sådan uppgift. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheten att utse utgivare kan enligt 4 kap. 6 § första stycket första meningen YGL dömas till böter eller fängelse och den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheten att se till att uppgift om utgivaren sätts ut på en teknisk upptagning kan enligt 4 kap. 6 § första stycket andra meningen YGL dömas till penningböter.
I 10 kap. YGL finns regler om radioprogram och tekniska upptagningar från utlandet. I 1 § första stycket sägs att bestämmelserna i 1–9 och 11 kap. är tillämpliga också på sådana tekniska upptagningar som har framställts utomlands och lämnas ut för spridning i Sverige. Det sägs vidare att vad som annars sägs om den som har låtit framställa upptagningen skall därvid i stället gälla den som här i landet lämnar ut den för spridning. Med den som här i landet lämnar ut en framställning för spridning avses enligt förarbetena till YGL importören (prop. 1990/91:64 s. 132). För importören gäller alltså det som sägs om den som låtit framställa upptagningen.
Ursprungsuppgifter för tekniska upptagningar som framställts utomlands SOU 2004:114
232
Av det anförda framgår alltså att importören är skyldig att utse utgivare för upptagningen enligt 4 kap. 1 § YGL jämförd med 10 kap. 1 § och kan straffas om han underlåter att göra det (4 kap. 6 § jämförd med 10 kap. 1 §). Han är däremot inte skyldig att se till att uppgift om utgivaren sätts ut på upptagningen utan denna skyldighet vilar på utgivaren (4 kap. 4 § jämförd med 10 kap. 1 § YGL).
Eftersom hänvisningen i 10 kap. 1 § YGL till 1–9 kap. och 11 kap. även omfattar 3 kap. 13 § gäller den bestämmelsen även för upptagningar som framställs utomlands och lämnas ut för spridning här i landet. Enligt 3 kap. 13 § skall upptagningen förses med uppgift om vem som har låtit framställa den samt om när, var och av vem den har framställts. Beträffande importerade upptagningar skall det som sägs om den som låter framställa upptagningen gälla för importören. Den importerade upptagningen skall alltså förses med uppgift om bl.a. vem som är importör. Skyldigheten att sätta ut uppgiften på upptagningen åvilar emellertid inte den som låter framställa upptagningen utan den som framställer den. I fråga om importerade upptagningar åvilar alltså skyldigheten inte importören utan den som framställer upptagningen. Eftersom framställaren vid import finns utomlands är han knappast åtkomlig för svenska myndigheter och kan därför låta bli att uppfylla sin skyldighet enligt YGL, och utomlands framställda upptagningar torde oftast sakna ursprungsuppgifter.
1
Som ett av många exempel kan nämnas
det datorspel, ”Postal 2”, beträffande vilket JK den 16 april 2004 inlett förundersökning rörande olaga våldsskildring. Spelet har, enligt de uppgifter JK tagit del av, framställts utomlands. Det saknar ursprungsuppgifter och andra uppgifter som visar vem som lämnat ut det för spridning i landet.
Den som importerar en upptagning för spridning i Sverige är alltså skyldig att utse utgivare. Uppgift om utgivaren och importören skall finnas på upptagningen men skyldigheten att se till att dessa uppgifter sätts ut åvilar inte importören utan utgivaren respektive framställaren. Den senare är inte åtkomlig eftersom han finns utomlands. (En annan sak är att importören enligt 3 kap. 13 § tredje stycket YGL kan straffas med penningböter om han sprider en upptagning som saknar någon ursprungsuppgift eller som innehåller en ursprungsuppgift som importören vet är oriktig och
1
Jfr JK:s framställning till Justitiedepartementet i anledning av vissa tillämpningsproblem
rörande främst yttrandefrihetsgrundlagen av den 20 maj 1997, JK:s dnr 1431-97-32. Framställningen är intagen som bilaga 2 till Mediegrundlagsutredningens betänkande SOU 2001:28.
SOU 2004:114 Ursprungsuppgifter för tekniska upptagningar som framställts utomlands
233
att han som spridare kan bli ansvarig för yttrandefrihetsbrott i upptagningen enligt 6 kap. 2 § tredje stycket YGL om upptagningen saknar uppgift om vem som är importör och det inte kan klarläggas vem han är. Detta kan i och för sig verka som ett importhinder och göra att det finns ett intresse att uppfylla skyldigheten att förse utländska tekniska upptagningar med ursprungsuppgifter.)
Enligt 4 kap. 2 § lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden (tillämpningslagen) skall skyldigheten att ange ursprungsuppgifter enligt 3 kap. 13 § fullgöras genom att uppgifterna tas in i själva den tekniska upptagningen eller anbringas på skivan, kassetten eller motsvarande föremål. Enligt förarbetena till bestämmelsen är det inte tillräckligt att märkningen finns på ett omslag eller något annat som lätt kan skiljas från filmen, videogrammet eller ljudupptagningen (prop. 1990/91:179 s. 49, jfr prop. 2001/02:74 s. 110).
3.3 MGU:s förslag
MGU:s förslag angående ursprungsuppgifter för tekniska upptagningar som framställts utomlands behandlas i SOU 2001:28 (allmän motivering s. 394 ff., lagtext s. 65 f. och 78 och författningskommentar s. 492 f. och s. 506). Som nämnts innebar förslaget att regleringen av ursprungsuppgifter för tekniska upptagningar som framställts utomlands skulle ersättas med nya bestämmelser som ålade importören att förse upptagningarna med uppgifter om vem som här i landet lämnade ut dem för spridning och när de fördes in i landet. Importören borde enligt utredningen inte åläggas att ange när, var eller av vem framställning skett eftersom dessa uppgifter kan vara okända för honom och omöjliga att få fram (a. bet. s. 397). Förslaget innebar alltså att den gällande skyldigheten att ange vem som var importör kvarstod, skyldigheten att ange när, var och av vem framställning skett ersattes av skyldighet att ange när exemplaren förts in i landet och att ansvaret för utsättande av ursprungsuppgifter flyttades över från framställaren till importören.
Importörens skyldighet att ange uppgifter borde enligt utredningen vara straffsanktionerad på samma sätt som framställarens skyldighet enligt 3 kap. 13 § andra stycket YGL, och för den som sprider importerade upptagningar med bristfälliga uppgifter om vem som importerat dem och när de fördes in i landet borde gälla
Ursprungsuppgifter för tekniska upptagningar som framställts utomlands SOU 2004:114
234
ett straffansvar motsvarande det som nu gäller enligt 3 kap. 13 § tredje stycket YGL för den som sprider en teknisk upptagning med bristfälliga ursprungsuppgifter.
De nya reglerna om ursprungsmärkning av upptagningar som framställts utomlands och lämnas ut för spridning i Sverige borde enligt utredningen tas in i 10 kap. YGL eftersom det var fråga om särskilda regler för upptagningar från utlandet. Reglerna i 3 kap. 13 § första–tredje styckena skulle då enbart gälla för upptagningar som framställts i Sverige. Ändringarna borde enligt utredningen ske genom ett tillägg i 10 kap. 1 § första stycket som undantog 3 kap. 13 § från tillämpning på utländska upptagningar och genom införande av en ny paragraf (3 §) om ursprungsmärkning av tekniska upptagningar som framställts utomlands i 10 kap. YGL.
Utredningen anförde att när det gällde importerade upptagningar var det fråga om att förse redan färdigställda upptagningar med ytterligare uppgifter och att detta ofta var svårare än att ange ursprungsuppgifter i samband med framställningen, så som sker när det gäller upptagningar som framställs i landet. Beträffande många typer av optiska lagringsmedier, t.ex. cd- och cd-rom-skivor var det enligt utredningen ofta omöjligt att i efterhand föra in något ytterligare i själva innehållet och det kunde även vara svårt att föra på ursprungsuppgifter på annat sätt, t.ex. genom stämpling, eftersom särskild färg eller överlackning torde krävas för att uppgiften inte skulle försvinna. Det syntes också tveksamt om det fanns färg och metoder för överlackning som kunde användas efter det att skivan var färdigproducerad. Utredningen angav vidare att skivorna också var känsliga och att redan en felaktigt utformad eller anbringad etikett kunde orsaka vibrationer som gjorde att skivan inte fungerade, exempelvis kunde ljudet på en cd-skiva försämras. Enligt uppgifter från Statens kriminaltekniska laboratorium fanns det visserligen i handeln färdigproducerade etiketter som var avsedda att sättas på cd- och cd-romskivor med hjälp av ett handverktyg. Sådana etiketter angavs emellertid täcka hela skivan och torde därför enligt utredningen inte vara möjliga att använda när en importör i Sverige vill saluföra en skiva som framställts utomlands utan hans medverkan och den skall se likadan ut här som i andra länder där den saluförs.
Det kunde alltså enligt utredningen vara svårt att i fråga om importerade upptagningar följa bestämmelsen i 4 kap. 2 § tillämpningslagen om att skyldigheten att sätta ut ursprungsuppgifter skall fullgöras genom att uppgifterna tas in i själva den tekniska upptag-
SOU 2004:114 Ursprungsuppgifter för tekniska upptagningar som framställts utomlands
235
ningen eller anbringas på skivan, kassetten eller motsvarande föremål. Utredningen gjorde därför bedömningen att det i den bestämmelsen borde införas en särskild regel för skyldigheten att sätta ut uppgifter enligt 10 kap. 3 § YGL på importerade upptagningar. Regeln borde innebära att uppgifterna skulle sättas ut på samma sätt som på upptagningar som tillverkas i Sverige om detta var möjligt och att i annat fall uppgifterna fick sättas ut på fodral, omslag eller liknande föremål.
Utredningen påpekade avslutningsvis att den skyldighet som åvilar utgivaren att se till att varje exemplar av upptagningen har en uppgift om vem som är utgivare var oförändrad och att det närmast torde vara en praktisk nödvändighet att uppgift om utgivare sätts ut samtidigt som importören sätter ut uppgifterna om vem som är importör och när upptagningarna förts in i landet. Utredningen angav att detta innebar att den som tillfrågas om att vara utgivare och inte tänker ombesörja märkningen själv måste förvissa sig om att importören även sätter ut uppgift om utgivare. Om han inte är säker på att detta sker borde han enligt utredningen inte åta sig uppdraget.
MGU föreslog följande lydelse av lagtexten (MGU:s tillägg är kursiverade):
Bestämmelserna i 1–9 och 11 kap. är tillämpliga också på sådana tekniska upptagningar som har framställts utomlands och som lämnas ut för spridning i Sverige. Vad som annars sägs om den som har låtit framställa upptagningen skall därvid i stället gälla den som här i landet lämnar ut den för spridning. I stället för vad som föreskrivs i 3 kap. 13 § första–tredje styckena gäller 3 §. Vad som föreskrivs i 1 kap. 10 § och 7 kap. 1 § angående uppgifter enligt 3 kap. 13 § skall i stället avse uppgifter enligt 3 § första stycket. Vad som föreskrivs i 6 kap. 2 § tredje och fjärde styckena angående uppgift enligt 3 kap. 13 § första stycket om vem som låtit framställa en teknisk upptagning skall i stället avse uppgift enligt 3 § första stycket om vem som här i landet lämnar ut upptagningen för spridning.
Ursprungsuppgifter för tekniska upptagningar som framställts utomlands SOU 2004:114
236
Ny 10 kap. 3 §
Sådana exemplar av tekniska upptagningar som har framställts utomlands och som lämnas ut för spridning i Sverige skall förses med tydliga uppgifter om vem som här i landet lämnar ut dem för spridning och när exemplaren förts in i landet. Närmare bestämmelser om detta får meddelas i lag.
Den som här i landet lämnar ut upptagningar för spridning och därvid uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot första stycket eller bestämmelser som avses där skall dömas till böter eller fängelse i högst ett år.
Den som sprider en teknisk upptagning som saknar någon uppgift som är föreskriven i första stycket skall, om det sker uppsåtligen eller av oaktsamhet, dömas till penningböter. Detsamma skall gälla om en sådan uppgift är oriktig och spridaren känner till detta.
Nytt andra stycke i 4 kap. 2 § tillämpningslagen
Den skyldighet att lämna vissa uppgifter som föreskrivs i 3 kap. 13 § första stycket eller 15 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen skall fullgöras genom att uppgifterna intas i själva den tekniska upptagningen, skriften eller bilden eller anbringas på skivan, kassetten eller motsvarande föremål.
Motsvarande skyldighet enligt 10 kap. 3 § första stycket samma grundlag skall om möjligt fullgöras på samma sätt och annars genom att uppgifterna anbringas på fodral, omslag eller liknande föremål.
3.4 EG-fördragets förbud mot kvantitativa importrestriktioner m.m.
EG-reglerna om kvantitativa importrestriktioner finns i artikel 28 och 30 i EG-fördraget (Rom-fördraget).
2
Artikel 28 (före AF
3
artikel 30) lyder: ”Kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan skall vara förbjudna mellan medlemsstaterna”. Artikel 29 (före AF artikel 34) innehåller motsvarande förbud mot exportrestriktioner och artikel 30 (före AF artikel 36)
2
Fördraget finns intaget i Sveriges rikes lag under lag (1994:1500) med anledning av Sveriges
anslutning till Europeiska unionen.
3
Amsterdamfördraget av den 2 oktober 1997.
SOU 2004:114 Ursprungsuppgifter för tekniska upptagningar som framställts utomlands
237
är en bestämmelse om undantag från de nämnda artiklarna. Den har följande lydelse:
Bestämmelserna i artiklarna 28 och 29 skall inte hindra sådana förbud mot eller restriktioner för import, export eller transitering som grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt. Sådana förbud och restriktioner får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.
Det s.k. Dassonville-fallet
4
är centralt när det gäller att bedöma vad
som är en ”åtgärd med motsvarande verkan”. Målet gällde bl.a. frågan om en nationell bestämmelse som förbjöd import av en vara med ursprungsbeteckning om den inte åtföljdes av ett äkthetsintyg var förenlig med EG-fördragets förbud mot importrestriktioner. Bakgrunden var ett brottmål i Belgien rörande en näringsidkare som hade köpt ett parti skotsk whisky som var i fri omsättning i Frankrike och importerat detta till Belgien utan att inneha ett ursprungsintyg från den brittiska tullen. Domstolen angav att det framgått i målet att den som till Belgien ville importera skotsk whisky som redan var i fri omsättning i Frankrike, i motsats till den som importerar direkt från det producerande landet, endast med stor svårighet kunde skaffa ett sådant intyg. Domstolen angav att alla handelsregler som kan utgöra ett hinder, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, för handeln inom gemenskapen skall anses som åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner och att följaktligen ett krav på ett äkthetsintyg som är svårare att anskaffa för den som importerar en produkt från en medlemsstat där den satts i fri omsättning än för den som importerar samma produkt direkt från ursprungslandet var en åtgärd med motsvarande verkan som en med fördraget oförenlig kvantitativ restriktion.
Även administrativa eller tekniska föreskrifter faller under begreppet ”åtgärder med motsvarande verkan”.
5
EG-domstolens dom den 25 april 1985 i mål 207/83 mellan kommissionen och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland gällde förbud mot detaljförsäljning av varor som inte var ursprungsmärkta eller åtföljdes av en uppgift om ursprungsland, t.ex. i form av en skylt intill varorna i butiken. Reglerna var tillämp-
4
EG-domstolens dom 1974-07-11 i mål 8/74.
5
Allgårdh, Norberg, ”EU och EG-rätten”, 1999, s. 260.
Ursprungsuppgifter för tekniska upptagningar som framställts utomlands SOU 2004:114
238
liga på både inhemska och importerade varor. Domstolen ansåg att reglerna kunde innebära att produktionskostnaderna för de importerade varorna ökade, genom att detaljhandlarna skulle bli benägna att kräva att varorna märktes av tillverkarna, och att de importerade varornas avsättning på marknaden försvårades, genom att syftet med märkningen var att ge konsumenterna möjlighet att välja mellan inhemska och importerade produkter vilket kunde medföra att de på grund av fördomar avstod från att köpa importerade produkter. Domstolen ansåg också att reglerna bromsade den ekonomiska integrationen inom gemenskapen genom att varor som framställts med hjälp av arbetsdelning mellan medlemsstaterna missgynnades. Den brittiska regeringen hävdade att bestämmelserna var nödvändiga för att tillgodose tvingande hänsyn vad gällde konsumentskydd. En enkät bland de brittiska konsumenterna hade visat att de förknippade vissa varors kvalitet med tillverkningslandet och därför ville veta t.ex. om skinnskor tillverkats i Italien, stickade ylleplagg i Förenade kungariket, modevaror i Frankrike och elektriska hushållsapparater i Tyskland. Domstolen angav att detta argument inte kunde godtas eftersom kravet på ursprungsmärkning till sin natur var sådant att det syftade till att ge konsumenten möjlighet att skilja mellan inhemska och importerade varor vilket kunde leda till att inhemska varor föredrogs. Kravet ansågs inte berättigat på någon av de grunder som erkänns i gemenskapsrätten.
Avgörande för bedömningen är inte utformningen av åtgärden utan den verkan den har (Allgård, Norberg, 1999, ”EU och EGrätten”, s. 261). Om det föreligger en formell skillnad i utformningen av åtgärden mellan behandling av inhemska varor och varor från andra medlemsländer till dessa senares nackdel torde det vara utomordentligt svårt att inte finna att det föreligger en diskriminering som strider mot gemenskapsrätten (a.a. s. 261). De fall som kan vara svårbedömda är alltså de där det inte i formell mening föreligger någon olikhet i behandlingen mellan inhemska och importerade varor men där verkan ändå kan vara diskriminerande. För att restriktioner eller åtgärder med motsvarande verkan skall kunna accepteras måste åtgärderna anses nödvändiga och inte gå längre än vad som absolut behövs. Om skyddsbehovet kan tillfredsställas på ett annat sätt än vad som skett och det skulle ge mindre problem för det fria varuutbytet måste det sättet väljas.
EG-domstolen har utvecklat en praxis där villkoren för att medge undantag har getts en snäv tolkning. Det epokgörande fallet Cassis
SOU 2004:114 Ursprungsuppgifter för tekniska upptagningar som framställts utomlands
239
de Dijon
6
har kommit att tjäna som en utgångspunkt för principen
om ömsesidigt erkännande på områden som inte är harmoniserade genom gemenskapslagstiftning (a.a. s. 261). Målet gällde huruvida en tysk regel som föreskrev en minsta alkoholstyrka för likörer utgjorde en otillåten åtgärd. Domstolen angav att i avsaknad av gemensamma regler måste hinder för handeln inom gemenskapen, som uppstår på grund av skillnader mellan medlemsstaternas lagstiftningar om saluföringen av en produkt, godtas i den mån dessa bestämmelser kan anses vara nödvändiga för att tillgodose tvingande hänsyn, i synnerhet i fråga om effektiv skattekontroll, skydd för folkhälsan, god handelssed och konsumentskydd. Domstolen ansåg att bestämmelserna om lägsta alkoholhalt inte tjänade ett syfte av allmänt intresse som hade företräde framför kravet på fri rörlighet för varor och att bestämmelserna utgjorde en otillåten åtgärd. Genom sitt avgörande uttryckte domstolen regeln om ömsesidig skyldighet för medlemsländerna att godta varor som lagligen säljs och marknadsförs i en annan medlemsstat.
Domstolen ställer höga krav på att åtgärden inte får ha vidtagits på ett sätt som gör att den får mera långtgående handelshindrande effekter än nödvändigt. En intresseavvägning skall göras mellan det nationella skyddsintresset och gemenskapsintresset så att varucirkulationen på den gemensamma marknaden inte onödigt hämmas. En godtycklig särbehandling av produkter från andra medlemsstater godkänns inte (a.a. s. 263).
EG-domstolen hade under 1980-talet och det tidiga 1990-talet problem med nationella regler som begränsade förutsättningarna under vilka varor fick tillhandahållas och två motstående tendenser i domstolens praxis kunde skönjas (a.a. s. 263). I vissa fall hade domstolen tillagt artikel 28 en snäv räckvidd medan den i andra fall uttalat sig för ett mer omfattande tillämpningsområde. Genom sitt avgörande i Keck-fallet
7
slog domstolen in på en mera nyanserad
väg när det gällde att behandla nationella regler och arrangemang i anslutning till varors försäljning.
Keck-fallet rörde åtal mot två franska köpmän som drev köpcentra nära den tyska gränsen. De hade sålt öl och kaffe till priser som understeg inköpspriset vilket innebar ett brott mot en fransk regel som förbjöd försäljning av varor till förlust. Domstolen fann
6
EG-domstolens dom 1979-02 20 i mål 120/78 mellan Rewe-Zentral AG och
Bundesmonopolverwaltung für Branntwein.
7
EG-domstolens dom 1993-11-24 i förenade målen C-267/91 och C-268/91, Bernhard Keck
och Daniel Mithouard.
Ursprungsuppgifter för tekniska upptagningar som framställts utomlands SOU 2004:114
240
att en regel som förbjöd försäljning av varor till förlust inte omfattades av artikel 30 (nuvarande artikel 28). Domstolen anförde (stycke 14–17 i domen):
Mot bakgrund av att näringsidkarna i allt större utsträckning åberopar artikel 30 i fördraget mot snart sagt varje regel som begränsar deras kommersiella frihet… finner domstolen det nödvändigt att ompröva och förtydliga sin rättspraxis på detta område.
I enlighet med domstolens Cassis de Dijon-praxis… förstås med åtgärder med motsvarande verkan, vilka enligt artikel 30 är förbjudna, sådana hinder för den fria rörligheten för varor som i avsaknad av en harmonisering av lagstiftningarna följer av det förhållandet att det på varor från andra medlemsstater, där de lagligen tillverkas och säljs, tillämpas bestämmelser rörande de villkor som sådana varor skall uppfylla (till exempel avseende benämning, form, storlek, vikt, sammansättning, utformning, märkning och förpackning). Detta gäller även om bestämmelserna tillämpas utan åtskillnad på alla varor såvitt de inte kan motiveras av ett mål av allmänt intresse som går före intresset av fri rörlighet för varor.
Däremot är tillämpningen på varor från andra medlemsstater av nationella bestämmelser, som begränsar eller förbjuder vissa försäljningsformer, i motsats till vad domstolen hittills slagit fast inte ägnad att direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt hindra handeln mellan medlemsstaterna i den mening som avses i Dassonville-domen… förutsatt att dessa bestämmelser gäller för samtliga berörda näringsidkare som bedriver verksamhet inom det nationella territoriet och förutsatt att de såväl rättsligt som faktiskt påverkar avsättningen av inhemska varor och varor från andra medlemsstater på samma sätt.
När dessa villkor är uppfyllda kan tillämpningen av sådana bestämmelser på försäljningen av varor från en annan medlemsstat, vilka uppfyller kraven i denna stat, inte anses hindra varornas tillträde till marknaden eller försvåra deras tillträde jämfört med inhemska varor. Sådana bestämmelser faller således utanför tillämpningsområdet för artikel 30 i EEG-fördraget.
Verkan av Keck-fallet anges i Allgårdh, Norberg, EU och EGrätten, 1999 (s. 264) vara oviss. Fallet kan möjligen bäst förstås så som generaladvokaten Jakobs anfört i sitt utlåtande i Leclerk-Siplec-fallet
8
nämligen att det utesluter från artikel 28 endast åtgär-
der av en fullständigt allmän karaktär som inte hindrar import, vilka gäller på försäljningsstället och vilka inte har någon effekt på handeln annat än att minska den totala mängden av sålda varor och som därvid påverkar importerade och inhemska varor på samma sätt.
8
EG-domstolens mål C-414/93. Dom har ännu ej meddelats.
SOU 2004:114 Ursprungsuppgifter för tekniska upptagningar som framställts utomlands
241
I EG-domstolens mål C-416/00
9
fann domstolen att ett krav på
en på förhand ombesörjd förpackning som gällde i en medlemsstat för saluföring av bröd inte utgjorde en kvantitativ restriktion eller en åtgärd med motsvarande verkan under förutsättning att det tillämpades utan åtskillnad på både importerade och inhemska varor och inte i praktiken innebar en diskriminering av importerade produkter. I målet angav domstolen också att de nationella domstolarna är skyldiga att säkerställa att artikel 30 (nuvarande artikel 28) ges full verkan genom att ex officio underlåta att tillämpa nationella bestämmelser som strider mot artikeln.
I målet C-390/99
10
uttalade sig EG-domstolen om vad som krävs
för att en bestämmelse som utgör hinder för den fria rörligheten för varor och det fria tillhandahållandet av tjänster ändå skall kunna godtas. Domstolen hade funnit att krav på förhandstillstånd för att få saluföra apparater, utrustningar, avkodare eller system för digital utsändning eller mottagning av digitala signaler och för att få tillhandahålla anknutna tjänster stred mot dessa friheter. Domstolen uttalade att för att vara berättigade mot bakgrund av dessa grundläggande friheter måste sådana bestämmelser ha ett syfte som är av allmänt intresse och som erkänns i gemenskapsrätten samt vara förenliga med proportionalitetsprincipen, ”det vill säga vara ägnade att säkerställa förverkligandet av det syfte som eftersträvas genom dem och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta syfte”.
EG-domstolen har avgjort en del mål som gällt åsättande av uppgifter på produkter eller förpackningar. I målet C-30/99
11
ansåg
domstolen bl.a. att regler om att ädelmetallarbeten som importerats från en annan medlemsstat skulle förses med en ansvarsstämpel som angav vem som tillverkat, bearbetat eller salufört arbetena även om varorna redan hade försetts med en stämpel i enlighet med lagstiftningen i ursprungslandet utgjorde en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion. Domstolen ansåg att ett sådant hinder för handeln inom gemenskapen endast kunde vara motiverat av hänsyn till konsumentskydd och gott handelsskick om ädelmetallarbetena inte redan hade försetts med stämplar som fyllde samma syfte, ”nämligen att identifiera en ansvarig person”.
9
Domstolens dom den 18 september 2003 i mål om begäran om förhandsavgörande i mål
mellan Tommaso Morellato och Comune di Padova.
10
EG-domstolens dom den 22 januari 2002 i mål om begäran om förhandsavgörande i mål mellan Canal Satélite Digital SL och Administración General del Estado.
11
EG-domstolens dom den 21 juni 2001, Europeiska kommissionen mot Irland.
Ursprungsuppgifter för tekniska upptagningar som framställts utomlands SOU 2004:114
242
I målet C-169/99
12
fann domstolen att nationella språkkrav på
information på kosmetiska produkter utgjorde ett hinder för handeln inom gemenskapen, såvitt produkterna i fråga måste förses med en annan märkning än den som föreskrevs i ett direktiv om medlemsstaternas lagstiftning om kosmetiska produkter, vilket medförde extra förpackningskostnader. Domstolen uttalade att hindret emellertid var berättigat med hänsyn till det mål av allmänt intresse som skyddet för folkhälsan utgör och anmärkte att informationen saknade praktisk nytta om den inte formulerades på ett språk som förstås av de personer den är avsedd för.
Även EG-domstolens mål C-55/99
13
gällde skyldighet att märka
produkter på visst sätt av hänsyn till folkhälsan. Domstolen ansåg att det franska kravet att det på den yttre förpackningen på medicinska reagenser (som används vid diagnostisering av sjukdomar) skulle anges det registreringsnummer som erhållits vid registreringen i Frankrike av reagensen stred mot artikel 30 (nuvarande artikel 28). Domstolen angav att skyldigheten inte stod i överensstämmelse med proportionalitetsprincipen eftersom det fanns åtgärder med mindre begränsande verkan, som de andra krav som gällde enligt den franska regleringen, bl.a. att återförsäljarens namn och adress och varupartiets tillverkningsnummer måste finnas på den yttre förpackningen och den förpackning som omslöt reagensen.
Det ovan redovisade kan sammanfattas enligt följande. Åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa importrestriktioner är förbjudna. Undantag tillåts dock om de grundas på hänsyn till bl.a. allmän ordning eller säkerhet eller intresset att skydda människors liv och hälsa och bedöms som nödvändiga samt inte går längre än vad som behövs. Alla handelsregler som kan utgöra ett hinder, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt för handeln inom gemenskapen skall anses som en åtgärd med motsvarande verkan. Krav på varans utformning, märkning eller förpackning kan vara att bedöma som sådana otillåtna åtgärder med motsvarande verkan. Detta gäller även om kraven tillämpas utan åtskillnad på alla varor om de inte motiveras av ett allmänt intresse som erkänns i gemenskapsrätten och går före intresset av fri rörlighet för varor och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå syftet med dem.
12
EG-domstolens dom den 13 september 2001 i mål mellan Hans Schwarzkopf Gmbh & Co. KG och Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs eV.
13
EG-domstolens dom den 14 december 2000, Europeiska kommissionen mot Franska republiken.
SOU 2004:114 Ursprungsuppgifter för tekniska upptagningar som framställts utomlands
243
3.5 Överväganden
Som framgått i det föregående är de regler som kräver att tekniska upptagningar skall förses med uppgifter om framställare och utgivare m.m., s.k. ursprungsuppgifter, en viktig del av ansvarssystemet i YGL. Syftet med reglerna är att göra det möjligt att utan några mera omfattande efterforskningar spåra någon som kan hållas ansvarig för yttrandefrihetsbrott i upptagningarna. Ursprungsuppgifter har också stor betydelse för möjligheten att avgöra dels om en upptagning spritts till allmänheten och således faller in under grundlagsskyddet, dels när preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott börjar löpa. Vidare har uppgifterna betydelse inte bara för myndigheter som har att beivra tryck- och yttrandefrihetsbrott utan även för enskilda som anser sig kränkta av ett sådant brott och vill väcka enskilt åtal eller skadeståndstalan.
Skyldigheten att se till att tekniska upptagningar som framställts utomlands förses med uppgift om vem som framställt dem samt om när, var och av vem detta skett åvilar emellertid enligt gällande rätt inte importören utan den som framställt upptagningarna. Eftersom framställaren finns utomlands är han knappast åtkomlig för svenska myndigheter. De nuvarande reglerna om skyldighet att sätta ut ursprungsuppgifter på importerade upptagningar är således inte tillfredsställande utan bör ändras.
MGU:s förslag innebar att skyldigheten att sätta ut ursprungsuppgifter på importerade upptagningar flyttades över från den oåtkomlige utländske framställaren till importören. De uppgifter som enligt förslaget skulle sättas ut var importörens namn och uppgift om när upptagningen förts in i landet. Uppgifterna skulle ge ledning när det gäller att spåra någon som bär det yttrandefrihetsrättsliga ansvaret och när det gäller att fastställa utgångspunkten för preskriptionstiden, dvs. när upptagningen lämnas ut för spridning i Sverige. MGU ansåg att importören inte borde åläggas att ange när, var eller av vem exemplaren framställts eftersom dessa uppgifter kunde vara okända för honom och omöjliga att få fram.
Tryck- och yttrandefrihetsberedningen anser att MGU:s förslag var väl avvägt och att det bör genomföras om det kan anses förenligt med EG-rätten.
Vid övervägandena av om MGU:s förslag kan anses förenligt med EG-rätten är den första frågan i vilken mån förslaget innebär en särbehandling, rättsligt eller på annat sätt, av utomlands fram-
Ursprungsuppgifter för tekniska upptagningar som framställts utomlands SOU 2004:114
244
ställda tekniska upptagningar till dessas nackdel i förhållande till vad som gäller upptagningar som framställts här.
Som framgått ovan gäller för båda slagen av tekniska upptagningar att de skall förses med uppgift om vem som är utgivare och att denna skyldighet åvilar utgivaren. MGU:s förslag inverkar inte på denna skyldighet. Beträffande övriga ursprungsuppgifter skulle i fråga om tekniska upptagningar som framställts här i landet liksom nu gälla att de skall förses med tydliga uppgifter om vem som har låtit framställa dem samt om när, var och av vem exemplaren har framställts och att skyldigheten skall åvila framställaren. För utomlands framställda tekniska upptagningar skulle gälla att de skall förses med tydliga uppgifter om vem som här i landet lämnar ut dem för spridning och när exemplaren förts in i landet samt att skyldigheten skall åvila importören. För båda slagen av upptagningar gäller alltså att uppgifter skall sättas ut. Skillnaden består enkelt uttryckt i att den person som det skall lämnas uppgift om kan vara en annan för importerade upptagningar än för inhemskt framställda upptagningar och att uppgiftsskyldigheten åvilar olika personer i de båda fallen.
Vad först gäller den skillnad i regleringen som består i att här framställda upptagningar skall förses med uppgifter om vem som låtit framställa dem samt när, var och av vem detta skett medan importerade upptagningar skall förses med uppgift om vem som här i landet lämnar ut dem för spridning och när upptagningen fördes in i landet kan till en början konstateras att den person som det skall lämnas uppgift om i många fall av import är densamme som den det skall lämnas uppgift om vid framställning i Sverige. I de fall av import då en person som avser att låta framställa och i Sverige sprida en viss teknisk upptagning väljer, kanske av ekonomiska skäl, att låta framställa exemplaren utomlands är ju nämligen den som låter framställa upptagningen (som det skall lämnas uppgift om vid inhemsk framställning) och den som här i Sverige lämnar ut upptagningarna för spriding (som det skall lämnas uppgift om vid framställning utomlands) en och samma person. I sådana fall föreligger det alltså inte någon skillnad i fråga om vem det skall lämnas uppgift om mellan en upptagning som framställts utomlands och en som framställts här.
I de andra fallen av import, dvs. när en person i utlandet förvärvar tekniska upptagningar som redan har framställts utan uppdrag från honom och för in dem till Sverige för spridning här, är importören och den som låter framställa den tekniska upptagningen
SOU 2004:114 Ursprungsuppgifter för tekniska upptagningar som framställts utomlands
245
olika personer. I sådana fall föreligger det alltså en skillnad mellan den importerade upptagningen och en upptagning som framställts här i det att uppgiftsskyldigheten avser olika personer. Det kan dock enligt beredningens mening inte anses att denna skillnad missgynnar den importerade upptagningen. Det är ju i båda fallen fråga om att uppgifter skall lämnas om en person och det kan knappast ha någon betydelse för upptagningarnas möjlighet att nå ut på den svenska marknaden vilken person det skall lämnas uppgift om.
Det måste noteras att MGU:s förslag inte innebär ett krav på att det skall anges på upptagningar som framställts utomlands att de är importerade utan endast ett krav på att det skall anges vem som här i landet lämnar ut dem för spridning och när de fördes in i landet. Av sådana uppgifter kan man ju dock tänka sig att de svenska konsumenterna drar slutsatsen att upptagningarna är framställda utomlands. Det skulle därför möjligen kunna anses att förslaget innebär att sådana upptagningar skall förses med en märkning som kan missgynna dem (jfr det i avsnitt 3.4 redovisade målet C 207/83 om krav på ursprungsmärkning). Det är dock svårt att se att detta har någon som helst praktisk betydelse för den fria rörligheten för tekniska upptagningar.
När det gäller de praktiska möjligheterna att följa regleringen föreligger det en skillnad mellan vissa importerade upptagningar och inhemskt framställda upptagningar. Skillnaden i detta avseende föreligger alltså inte i förhållande till alla importerade upptagningar utan endast mellan å ena sidan upptagningar som framställts inom landet och upptagningar som framställts utomlands på uppdrag av den som avser att sedan föra in dem i landet och å andra sidan upptagningar som framställts utomlands utan uppdrag av den som avser att sedan föra in dem hit.
I fråga om upptagningar som framställts inom landet torde uppgifter om vem som har låtit framställa upptagningen samt om när, var och av vem framställningen skett oftast åsättas i samband med att upptagningen framställs eftersom skyldigheten att sätta ut dessa uppgifter åvilar framställaren och uppgiftsskyldigheten kan fullgöras genom att uppgiften tas in i själva den tekniska upptagningen. Troligen sätts även uppgift om utgivare oftast ut i samband med att upptagningarna framställs trots att skyldigheten att se till att detta sker inte åvilar framställaren utan utgivaren. Anledningen till detta är att utgivaren oftast vidtalas före framställningen av exemplaren och att det är en förutsättning för honom att åta sig uppdraget att
Ursprungsuppgifter för tekniska upptagningar som framställts utomlands SOU 2004:114
246
uppgift om honom sätts ut i samband med framställningen. På upptagningar som framställts utomlands på uppdrag av den som avser att sedan föra in dem i landet kan uppgiftsskyldigheten fullgöras på samma sätt. Detta är emellertid inte möjligt när det gäller upptagningar som har framställts utomlands utan uppdrag av den som avser att sedan föra in dem hit eftersom upptagningarna i ett sådant fall redan är framställda när importören förvärvar dem för att föra in dem till Sverige.
Det kan här anmärkas att uppgiften om när en utomlands framställd teknisk upptagning förts in i landet bör kunna åsättas samtidigt som de andra uppgifterna sätts ut även om upptagningarna då inte förts in i landet ännu. När en upptagning framställs utomlands på uppdrag av den som har för avsikt att sprida den i Sverige torde det ju vara känt för denne när importen skall ske. När en upptagning har framställts utomlands utan uppdrag av den som sedan för in den till Sverige måste alla uppgifter sättas ut i efterhand och då torde det vara än bättre känt av importören när importen kommer att ske (eller har skett).
Frågan är då om MGU:s förslag till reglering kan anses innebära att Sverige vidtar en otillåten åtgärd med motsvarande verkan som kvantitativa importrestriktioner i fråga om tekniska upptagningar som framställts utomlands. Som angetts ovan anser EG-domstolen att alla handelsregler som kan utgöra ett hinder, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt för handeln inom gemenskapen skall anses som en åtgärd med motsvarande verkan. Förslaget innebär att alla importerade upptagningar skall vara försedda med uppgifter som möjligen skulle kunna anses missgynna dem (eftersom man av dem kan dra slutsatsen att upptagningarna är importerade) och att ursprungsuppgifterna måste föras på i efterhand i fråga om vissa importerade upptagningar, vilket kan vara svårare än att föra på dem i samband med framställningen så som troligen oftast sker i fråga om inhemskt framställda upptagningar. Med hänsyn till detta anser Tryck- och yttrandefrihetsberedningen att det är möjligt att EG-domstolen skulle bedöma förslaget till reglering som en åtgärd med motsvarande verkan.
Beredningen anser emellertid att denna åtgärd måste bedömas som ett tillåtet undantagsfall. Syftet med reglerna är ju inte att konsumenterna skall kunna skilja mellan inhemskt och utomlands producerade upptagningar utan att vi skall kunna upprätthålla vårt grundlagsfästa skydd för yttrandefriheten, bl.a. genom att kunna spåra den som är ansvarig för yttrandefrihetsbrott i upptagningarna. Om man
SOU 2004:114 Ursprungsuppgifter för tekniska upptagningar som framställts utomlands
247
inte skulle ha krav på ursprungsuppgifter på utländska tekniska upptagningar skulle de kunna anses formellt gynnas i förhållande till inhemska upptagningar. Undantaget grundas på vårt konstitutionella yttrandefrihetsskydd. Det kan också motiveras av hänsyn till enskilda som anser sig kränkta av ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott. Detta måste anses vara intressen som erkänns enligt gemenskapsrätten.
Här kan noteras att EG-domstolen i det ovan nämnda målet C-30/99 om ädelmetallarbeten synes ha ansett att bestämmelser om att importerade varor skulle åsättas en ansvarsstämpel som angav vem som tillverkat, bearbetat eller salufört varorna kunde vara motiverade av hänsyn till konsumentskydd och gott handelsskick för att identifiera en ansvarig person, om varorna inte redan hade försetts med stämplar som fyllde samma syfte. Liknande argument kan åberopas beträffande ursprungsuppgifter. Det kan också noteras att domstolen i fallet Cassis de Dijon (se ovan) ansåg att skillnader mellan medlemsstaternas lagstiftningar i fråga om saluföringen av en produkt fick godtas i den mån de var nödvändiga för att tillgodose tvingande hänsyn t.ex. i fråga om effektiv skattekontroll. Möjligheten att upprätthålla ett grundlagsfäst skydd för yttrandefriheten och att kunna beivra yttrandefrihetsbrott måste enligt beredningens mening anses vara minst lika tvingande skäl som att kunna upprätthålla en effektiv skattekontroll.
Det undantag från förbudet mot kvantitativa importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan som förslaget till reglering innebär kan inte heller anses gå längre än vad som behövs. Förslaget är ju endast att det ställs krav på angivande av de två uppgifter som är viktiga för att vårt grundlagsfästa skydd för yttrandefriheten skall kunna upprätthållas i fråga om upptagningar som framställts utomlands. Svårigheterna att sätta ut ursprungsuppgifter är vidare inte större för alla importerade upptagningar än för upptagningar som framställts här utan endast för sådana upptagningar som framställts utomlands utan uppdrag av den som avser att föra in dem till Sverige. Att det förhåller sig så beror inte heller på förslaget utan enbart på det faktum att upptagningarna i det fallet framställts innan beslutet om import togs. Den föreslagna nya regeln i 4 kap. 2 § tillämpningslagen avser också att minska svårigheterna med att fullgöra uppgiftsskyldigheten i efterhand. Det kan noteras att den regeln innebär att det är lättare att fullgöra uppgiftsskyldigheten i efterhand för importerade upptagningar än för inhemska upptagningar som inte åsatts ursprungsuppgifter vid
Ursprungsuppgifter för tekniska upptagningar som framställts utomlands SOU 2004:114
248
framställningen. Undantaget måste alltså enligt beredningens mening anses förenligt med proportionalitetsprincipen.
Tryck- och yttrandefrihetsberedningen anser således sammanfattningsvis att de av MGU föreslagna reglerna inte kan anses stå i strid med de EG-rättsliga reglerna om förbud mot kvantitativa importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan.
En sista fråga är om man ändå kan tänka sig en annan lösning på problemet med ursprungsuppgifter på importerade upptagningar än den som MGU föreslagit och som skulle innebära en än mindre särbehandling av sådana upptagningar än enligt förslaget. Beredningen har inte kunnat finna en sådan lösning.
Anledningen till detta är i grunden att ursprungsuppgifter behövs för att vi skall kunna upprätthålla det grundlagsskydd som YGL ger yttrandefriheten i tekniska upptagningar som framställts utomlands men lämnas ut för spridning här och att framställning utomlands innebär att den som låter framställa upptagningen, som ju i fråga om inhemska upptagningar är den som skall utse utgivare och efter honom ansvarar för yttrandefrihetsbrott, kan vara en annan än den som här lämnar ut upptagningarna för spridning. Att upphäva grundlagsskyddet för upptagningar som framställts utomlands, och därmed kraven på ursprungsuppgifter, skulle innebära ett klart missgynnande av sådana upptagningar och är inte ett tänkbart alternativ.
Redan av gällande rätt följer att importerade upptagningar skall förses med uppgift om den som här i landet lämnar ut dem för spridning och att det är denne som skall utse utgivare och som efter honom ansvarar för yttrandefrihetsbrott i upptagningarna. Skälet till detta är att det är den som här i landet lämnar ut en importerad upptagning för spridning som kan anses närmast motsvara den som låter framställa en inhemsk upptagning. Beredningen anser inte att man bör ändra denna ordning. Det måste också noteras att spridare kan tänkas vara ovilliga att sprida upptagningar utan ursprungsuppgifter eftersom de då löper risk att själva få svara för yttrandefrihetsbrott i upptagningen. En importerad upptagning bör därför förses med uppgift om vem som här i landet lämnar ut den för spridning. Det behövs också en uppgift till ledning för bedömningen av frågan om preskription. Eftersom det beträffande importerade upptagningar kan vara okänt när och av vem en upptagning framställts kan det vara omöjligt att som i fråga om inhemska upptagningar sätta ut uppgift om detta. Den relevanta tidpunkten för preskriptionstidens start är inte heller framställningen
SOU 2004:114 Ursprungsuppgifter för tekniska upptagningar som framställts utomlands
249
utomlands utan när upptagningen gavs ut i Sverige (7 kap. 1 § andra stycket YGL jämförd med 1 kap. 10 § samma grundlag). Uppgift bör alltså sättas ut om när upptagningen fördes in i Sverige. Det är den som här i landet lämnar ut upptagningarna för spridning som har ansvaret för upptagningarna och det bör därför vara han som skall vara skyldig att sätta ut uppgifterna. Det förhållandet att uppgifterna i fråga om vissa importerade upptagningar inte kan sättas ut i samband med framställningen följer av att de har framställts före beslutet om import. Detta kan inte påverkas genom utformningen av reglerna.
Beredningen kan alltså inte finna någon bättre lösning på problemet med ursprungsuppgifter för utomlands framställda tekniska upptagningar än den som MGU föreslagit. Beredningen anser därför att utredningens förslag bör genomföras. Lagtexten kan utformas i enlighet med förslaget (se avsnitt 3.3 ovan). Det måste uppmärksammas att man i lagstiftningsprocessen skall beakta EGdirektivet 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster i dess lydelse enligt direktiv 98/48/EG av den 20 juli 1998.
251
4 Gemensam handläggning av tryck- och yttrandefrihetsmål
Beredningens bedömning: Det bör inte införas en regel som ger möjlighet att på begäran av en part eller domstol besluta om gemensam handläggning i en rättegång av flera tryck- eller yttrandefrihetsmål som har samband med varandra och är anhängiga vid olika domstolar.
4.1 Inledning
Den 1 januari 2003 trädde ett nytt andra stycke i kraft i 7 kap 1 § tillämpningslagen. Enligt den nya regeln skall mål rörande tryckfrihetsbrott och yttrandefrihetsbrott som har samband med varandra kunna tas upp av någon av de tingsrätter som är rätt domstol. Detsamma gäller för tryck- eller yttrandefrihetsmål som rör enskilt anspråk på grund av sådana brott samt mål där talan enbart förs om konfiskation av en tryckt skrift eller teknisk upptagning. Målen skall också enligt en samtidigt företagen ändring i 7 kap. 6 § samma lag handläggas i en rättegång om inte synnerliga skäl talar emot det.
Under lagstiftningsarbetet angående de nya reglerna framförde Helsingborgs tingsrätt i sitt remissyttrande att det borde utredas om inte en domstol eller enskild part borde ha möjlighet att begära att Högsta domstolen skulle besluta om att förena mål med tryck- och yttrandefrihetsrättslig anknytning vid två eller flera domstolar. Regeringen uttalade att en sådan möjlighet var väl värd att överväga men att det inte fanns möjlighet att göra det i lagstiftningsärendet utan att frågan fick tas upp i annat sammanhang. I Tryck- och yttrandefrihetsberedningens direktiv anges att beredningen skall överväga om en sådan möjlighet bör införas.
Gemensam handläggning av tryck- och yttrandefrihetsmål SOU 2004:114
252
4.2 Närmare om problemet
Tryck- och yttrandefrihetsmål upptas av tingsrätt inom vars domkrets länsstyrelse har sitt säte (12 kap. 1 § TF, 9 kap. 1 § YGL). Även Eskilstuna, Norrköpings och Helsingborgs tingsrätter får ta upp sådana mål (förordningen 1991:1712 om behörighet för vissa tingsrätter att ta upp tryckfrihetsmål och yttrandefrihetsmål). I 7 kap. 1–3 §§ tillämpningslagen meddelas närmare bestämmelser om rätt domstol i tryck- och yttrandefrihetsmål. I 7 kap. 2 § anges att avgörande för var ett tryckfrihetsmål skall tas upp är i fråga om periodiska skrifter utgivningsorten och i fråga om andra skrifter den ort där den som enligt 8 kap. TF är ansvarig har sitt hemvist. Om någon sådan ort inte kan fastställas är den ort där skriften har tryckts eller mångfaldigats avgörande. Om skriften har mångfaldigats utomlands skall i stället den ort vara avgörande där den som låtit lämna ut skriften för spridning här i landet har sitt hemvist. Om inte heller denna regel ger ledning skall den ort där exemplar av skriften anträffas vara avgörande. I fråga om yttrandefrihetsmål gäller den ort varifrån ett radioprogram eller en databasöverföring har utgått, en teknisk upptagning har lämnats ut för spridning eller där brottet på annat sätt har förövats. Före lagändringen år 2003 hade man ofta inte möjlighet att handlägga tryck- och yttrandefrihetsmål som hade samband med varandra gemensamt.
JK pekade i en framställning till regeringen
1
på att bestämmel-
serna i tillämpningslagen kunde få till följd att åtal för tryck- eller yttrandefrihetsbrott som har samband med varandra måste handläggas vid olika tingsrätter. Som ett exempel på en sådan situation nämnde JK mål där åtal för tryckfrihetsbrott som gällde innehållet i en skrift som inte är periodisk väcks mot flera personer med olika hemvist. I ett sådant fall skulle åtal väckas vid de domstolar som finns i de ansvarigas respektive hemvist. JK föreslog därför att tillämpningslagen skulle ändras så att sådana mål kunde tas upp av en av de tingsrätter som var rätt domstol för något av målen. Framställningen ledde till införande av de ovan nämnda reglerna i 7 kap. 1 § andra stycket och 7 kap. 6 § tillämpningslagen.
Även om en av de grundläggande principerna inom tryck- och yttrandefrihetsrätten är den om ensamansvar utesluter TF och YGL inte att åtal för tryck- eller yttrandefrihetsbrott väcks mot
1
Framställning från Justitiekanslern om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på
tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden (Ju 2001/3649), intagen som bilaga 4 till prop. 2001/02:74.
SOU 2004:114 Gemensam handläggning av tryck- och yttrandefrihetsmål
253
flera personer. Om t.ex. endast spridare kan hållas ansvariga kan flera personer bosatta på olika orter var för sig anses som spridare och en bok kan ha flera författare (Axberger, Tryckfrihetens gränser, 1984 s. 133 och 125). I propositionen till de ovan nämnda lagändringarna anfördes (prop. 2001/02:74 s. 87) att det också kan finnas ett naturligt samband mellan ett tryckfrihetsbrott och ett yttrandefrihetsbrott på så sätt att både innehållet i en teknisk upptagning och det tryckta omslaget till upptagningen anses vara straffbara. Ett annat sådant exempel angavs vara att åtal väcks dels för tryckfrihetsbrott avseende uppgifter i en periodisk skrift, dels med stöd av databasregeln i 1 kap. 9 § YGL för att i stort sett samma uppgifter tillhandahållits på tidningens webbsida. Regeringen angav att det sagda kunde göra sig gällande även vid mål som rör enskilt anspråk på grund av tryck- och yttrandefrihetsbrott och vid ansökan om konfiskation.
Regeringen anförde att den delade JK:s uppfattning att det borde vara möjligt att vid en och samma tingsrätt handlägga mål som har ett sådant samband med varandra som angetts ovan och att målen också borde kunna handläggas i en rättegång. Regeringen angav att eftersom innehållet i t.ex. en och samma skrift enligt den då gällande regleringen kunde komma att handläggas av flera domstolar fanns det en risk för att skriften bedömdes som brottslig av en domstol men friades av en annan. Vidare angavs att processekonomiska skäl talade för att man borde kunna ha gemensam handläggning av målen och att det ju även enligt då gällande lagstiftning redan fanns en möjlighet till gemensam handläggning av mål med tryck- och yttrandefrihetsrättslig anknytning.
Regeringen ansåg att tillämpningslagen därför borde ändras på så sätt att mål rörande tryckfrihetsbrott och yttrandefrihetsbrott som hade samband med varandra kunde tas upp av en av de tingsrätter som var rätt domstol för något av målen och att detsamma borde gälla för tryck- och yttrandefrihetsmål som rörde enskilt anspråk på grund av sådana brott samt i mål där talan enbart förs om konfiskation av en skrift eller teknisk upptagning. Målen skulle också enligt regeringen handläggas i en rättegång om inte synnerliga skäl talade mot det.
I författningskommentaren till det nya andra stycket i 7 kap. 1 § tillämpningslagen anges (a. prop. s. 111) att regeln är fakultativ och ger möjlighet för JK eller enskild part att välja vid vilken av de aktuella domstolarna som talan skall väckas. Det sägs också att det
Gemensam handläggning av tryck- och yttrandefrihetsmål SOU 2004:114
254
dock är den domstol där åtal väcks som skall avgöra om det finns något samband mellan målen.
Som framgått ovan anmärktes i propositionen att den fråga som Helsingborgs tingsrätt väckt om att en domstol eller enskild part borde ha möjlighet att begära att Högsta domstolen skall förena mål vid två eller flera domstolar var väl värd att överväga men att det inte fanns möjlighet att göra det i det aktuella lagstiftningsärendet utan att frågan fick tas upp i annat sammanhang.
Helsingborgs tingsrätt angav i sitt remissyttrande att den föreslagna bestämmelsen var fakultativ och således gav part rätt att under vissa närmare angivna förhållanden väcka talan vid endast en domstol i stället för att väcka talan vid två eller flera domstolar. Tingsrätten anförde vidare att det med den föreslagna regleringen emellertid alltjämt saknades möjlighet att förena målen för det fall att talan väcktes vid mer än en domstol. Enligt tingsrätten kunde det inte uteslutas att JK med stöd av förslaget för talan om ansvar vid en domstol medan en enskild part för talan om skadestånd vid en annan domstol och som grund för skadeståndstalan åberopar det brott JK för talan om. Tingsrätten angav att det visserligen föreligger möjlighet att vilandeförklara skadeståndsmålet i avvaktan på att ansvarsfrågan avgörs men att det i vart fall ur processekonomisk synpunkt i flertalet fall torde vara försvarbart att målen handläggs gemensamt.
Tingsrätten ansåg vidare att det kunde föreligga behov att förena två eller flera enskilda anspråk där talan förs vid olika domstolar. Domstolen angav att en och samma kärande förde skadeståndsprocesser mot olika dagstidningar jämte deras ansvariga utgivare vid tingsrätten och vid i vart fall tre andra tingsrätter i riket. Grunden för talan i samtliga mål var att käranden ansåg sig berättigad till skadestånd på grund av grovt förtal bestående i att hans namn offentliggjorts efter meddelad men ännu ej lagkraftvunnen tingsrättsdom. Käranden hade fällts för mord av tingsrätten men frikänts av hovrätten. Såvitt Helsingborgs tingsrätt kunnat utröna hade samtliga artiklar vilka påstods innefatta grovt förtal sitt ursprung i artiklar från Tidningarnas telegrambyrå. Frågan om offentliggörandet av kärandens namn skulle enligt tingsrätten således prövas av fyra olika domstolar. Tingsrätten angav att risk förelåg att domstolarna gjorde olika bedömningar i ansvarsfrågan och att denna risk förstärktes av det förhållandet att den bakomliggande ansvarsfrågan kunde komma att prövas av jury. Problem angavs vidare kunna uppstå vid bestämmandet av ett eventuellt
SOU 2004:114 Gemensam handläggning av tryck- och yttrandefrihetsmål
255
skadestånd. Även om den föreslagna regleringen gav käranden möjlighet att i det aktuella fallet endast väcka talan vid en domstol kunde det enligt tingsrätten inte uteslutas att käranden skulle välja att väcka talan vid flera domstolar med förhoppning om att erhålla större skadestånd än om talan endast väckts vid en domstol.
Mot bakgrund av det anförda menade tingsrätten att man i vart fall närmare borde utreda om inte den föreslagna ändringen i tillämpningslagen borde kompletteras med en bestämmelse liknande den i 14 kap. 7 a § RB som ger domstol eller enskild part möjlighet att under vissa förhållanden begära att Högsta domstolen skall förena mål vid två eller flera tingsrätter eller vid två eller flera hovrätter i en rättegång.
4.3 Överväganden
I enlighet med vad Helsingborgs tingsrätt anfört innebär den nu gällande ordningen att om mål om ansvar, enskilt anspråk eller konfiskation på grund av tryck- eller yttrandefrihetsbrott med inbördes samband anhängiggörs vid olika domstolar trots den nya regeln i 7 kap. 1 § andra stycket tillämpningslagen finns det ingen möjlighet att förena målen vid en domstol. Rättegångsbalkens regel om överlämnande av tvistemål i 10 kap. 20 a §, som i och för sig är tillämplig enligt 11 kap. 3 § tillämpningslagen, löser inte problemet eftersom en förutsättning för överlämnande enligt den regeln är att den första domstolen inte är behörig medan domstolarna i de fall som diskuteras här är behöriga. Inte heller regeln om överlämnande av brottmål i 19 kap. 7 § andra stycket RB löser problemen.
Enligt beredningens mening är det fullt tänkbart att mål på grund av tryck- eller yttrandefrihetsbrott med inbördes samband kan komma att anhängiggöras vid olika domstolar. Det kan exempelvis tänkas att flera fall av det slag som Helsingborgs tingsrätt angav kan inträffa, dvs. att enskilda anspråk på grund av samma yttrande i olika tidningar väcks vid olika domstolar. Man kan också tänka sig det fall som regeringen angav, dvs. att åtal väcks dels för tryckfrihetsbrott avseende uppgifter i en periodisk skrift, dels med stöd av databasregeln i 1 kap. 9 § YGL för att i stort sett samma uppgifter tillhandahållits på tidningens webbsida. I det förstnämnda fallet är det skriftens utgivningsort som i första hand är avgörande och i det senare fallet är det den ort varifrån databasöverföringen utgått som är avgörande. Det är också tänkbart att JK med stöd av
Gemensam handläggning av tryck- och yttrandefrihetsmål SOU 2004:114
256
7 kap. 1 § andra stycket tillämpningslagen väcker åtal beträffande flera tryck- eller yttrandefrihetsbrott vid en av de behöriga domstolarna medan en målsägande väcker talan om enskilt anspråk vid den andra domstol som är behörig beträffande just det tryck- eller yttrandefrihetsbrott som hans yrkande grundas på.
Det kan mot denna bakgrund framstå som naturligt att införa en regel som ger domstol eller enskild part möjlighet att under vissa förhållanden begära att Högsta domstolen skall förena mål om ansvar, enskilt anspråk eller konfiskation på grund av tryck- eller yttrandefrihetsbrott vid två eller flera tingsrätter eller vid två eller flera hovrätter i en rättegång vid en domstol. En sådan regel skulle kunna utformas efter förebild av 14 kap. 7 a § RB och placeras i ett nytt tredje stycke i 7 kap. 1 § tillämpningslagen.
Uppfattningen att det vore naturligt med en sådan regel grundas till väsentlig del på synsättet att det är en fördel om yttranden med samma innehåll inte bedöms av olika domstolar utan i samma domstol. Det är emellertid inte givet att så är fallet. Tvärtom finns det skäl som talar för att man bör värna om en lokal bedömning av tryck- och yttrandefrihetsmål. Så har t.ex. till stöd för juryns berättigande bl.a. anförts att den genom sin folkliga anknytning utgör ett särskilt skydd för yttrandefriheten och att juryn företräder en allmänt medborgerlig uppfattning.
I förarbetena till nu gällande TF övervägdes möjligheten att för tryckfrihetsmålen införa en särskild centraldomstol med lekmän som bisittare. De tryckfrihetssakkunniga fann inte detta lämpligt utan ansåg att starka betänkligheter av såväl principiell som praktisk natur inställde sig mot att för tryckfrihetsmålen inrätta särskilda domstolar, vare sig detta skedde i form av en centraldomstol eller i form av lokala specialdomstolar utanför den allmänna domstolsorganisationen.
2
Departementschefen ansåg att övervägande
skäl talade för att prövningen av tryckfrihetsmål borde vara inordnad i den allmänna rättsskipningens ram. I fråga om en centraldomstol för tryckfrihetsmål belägen i Stockholm angav han bl.a. att man inte borde bortse från att en sådan domstol skulle sakna den person- och ortskännedom som ofta är av betydelse för ett riktigt värdesättande av omständigheterna i målet och att risken var att tryckfrihetsmålen i alltför hög grad skulle bedömas enbart ur huvudstadens synvinkel.
3
2
3
SOU 2004:114 Gemensam handläggning av tryck- och yttrandefrihetsmål
257
Massmedieutredningen tog upp tanken på en centraldomstol igen och föreslog en för hela landet gemensam yttrandefrihetsdomstol vid Stockholms tingsrätt.
4
Ett väsentligt skäl till förslaget var att
prejudikatbildningen i tryck- och yttrandefrihetsmål skulle underlättas. Betänkandet fick ett blandat mottagande och förslaget om en ny rättegångsordning var det som tilldrog sig störst intresse, både i debatten och i remissyttrandena. En betydande remissopinion tog avstånd från förslaget i denna del
5
. Det angavs i remissyttrandena bl.a. att den dömande verksamheten borde vara lokalt förankrad eftersom kännedom om lokala förhållanden ofta kan vara av betydelse för bedömningen. Det angavs också att hela resonemanget om behovet av prejudikat var i grunden felaktigt eftersom en viktig del i systemet med tryckfriheten är att varje påtalat yttrande skall ses i förhållande till dagsläget samt att yttrandefriheten varken kan eller bör klart utstakas vid en viss given tidpunkt för att senare statiskt tillämpas inom överskådlig tid.
6
Utredningens förslag ledde
inte till lagstiftning (prop. 1975/76:204 s. 38).
Tryck- och yttrandefrihetsberedningen anser att de ovan refererade tankarna om värdet av en lokal bedömning av tryckfrihetsmål fortfarande äger giltighet och att de talar emot en ökning av möjligheterna till gemensam handläggning av tryck- och yttrandefrihetsmål.
Om man ger företräde åt processekonomiska hänsyn skulle emellertid en regel av nu diskuterat slag om ökade möjligheter till gemensam handläggning av sådana mål möjligen kunna motiveras. Beredningen har därför genom en enkät undersökt i hur många fall en sådan regel skulle kunna aktualiseras. Enkäten har sänts till JK samt alla hovrätter (6 st.) och alla tingsrätter (24 st.) som handlägger tryck- och yttrandefrihetsmål. Samtliga adressater utom en tingsrätt har besvarat enkäten.
Enkäten innehöll följande frågor:
1. Har det såvitt Ni känner till under tiden från det att yttrandefrihetsgrundlagen trädde i kraft den 1 januari 1992 fram till i dag förekommit att tryckfrihets- och yttrandefrihetsmål mellan vilka det rått sådant samband som avses i 7 kap. 1 § andra stycket tillämpningslagen varit anhängiga samtidigt i olika domstolar?
4
5
Prop. 1975/76:204 s. 37, DsJu 1976:2.
6
SOU 1979:49 s. 89 och 95, DsJu 1976:2.
Gemensam handläggning av tryck- och yttrandefrihetsmål SOU 2004:114
258
Om ja:
– Hur många fall?
– Vid vilka domstolar var målen anhängiga?
– Hur var sambandet mellan målen närmare beskaffat?
– Målnummer?
2. Har 7 kap. 1 § andra stycket tillämpningslagen tillämpats i mål/ärende vid Er domstol/myndighet?
Om ja:
– I hur många fall?
– Hur många tryck- eller yttrandefrihetsmål berördes?
– Hur var sambandet mellan målen närmare beskaffat?
– Målnummer?
– Handlades målen i dessa fall i en rättegång enligt 7 kap. 6 § tillämpningslagen? Om inte, vad var skälen till detta?
3. Anser Ni att det föreligger behov av en sådan regel som nämnts ovan och som gör det möjligt för Högsta domstolen att på begäran av part eller domstol besluta om gemensam handläggning vid en domstol av flera tryck- eller yttrandefrihetsmål som har samband med varandra? Vänligen ange skälen för Er uppfattning.
Beträffande fråga nr 1 om huruvida det förekommit att tryckfrihets- och yttrandefrihetsmål mellan vilka det rått sådant samband som avses i 7 kap. 1 § andra stycket tillämpningslagen varit anhängiga samtidigt i olika domstolar har alla hovrätter svarat nej på frågan, liksom det helt övervägande antalet tingsrätter, inklusive Stockholms tingsrätt, som torde vara den domstol som handlägger det största antalet tryck- och yttrandefrihetsmål.
SOU 2004:114 Gemensam handläggning av tryck- och yttrandefrihetsmål
259
JK har angett att sådant samband har rått i ett ärende (JK dnr 3248-00-35) som rörde utgivningen av ett nytryck av en bok (”Judefrågan”) som författats av en numera avliden person och i nyutgåvan försetts med ett förord av en namngiven nu levande person. Åtal väcktes vid Blekinge tingsrätt mot författaren av förordet och vid Gotlands tingsrätt mot utgivaren. JK har vidare angett att det under de omfattande utredningar rörande olaga våldsskildring som var aktuella under 1990-talet väcktes åtal vid ett tiotal domstolar.
Helsingborgs tingsrätt har angett att tingsrätten vid i vart fall ett tillfälle noterat att det funnits mål vid olika tingsrätter där det rått ett sådant samband som avses i frågan. De berörda tingsrätterna var, förutom Helsingborgs tingsrätt, Stockholms tingsrätt, Nyköpings tingsrätt och Malmö tingsrätt. Vid samtliga tingsrätter förde en privatperson skadeståndstalan i anledning av påstått grovt förtal bestående i att personen i på orten distribuerad tidning namngivits som mördare trots att åtalet slutligen ogillats.
Halmstads tingsrätt har uppgett att två mål avseende enskilt anspråk på grund av tryckfrihetsbrott är anhängiga vid tingsrätten, att det är samme kärande i båda målen och att dessa stöder sig på väsentligen samma grund, nämligen att de aktuella tidningarna publicerat vissa uppgifter från ett straffrättsligt förfarande mot käranden. Samme kärande har även vid Göteborgs tingsrätt anhängiggjort en talan som uppenbarligen stöder sig på samma grund. Enligt uppgift finns även ett yttrandefrihetsmål i Göteborgs tingsrätt som har ett liknande samband med övriga mål.
Umeå tingsrätt har angett att ett sådant fall som avses i frågan har förekommit vid tingsrätten. Det var fråga om att likalydande uppgifter publicerats i ett stort antal tidningar landet runt.
Gotlands tingsrätt har hänvisat till det mål rörande boken ”Judefrågan” som JK redovisat.
Beträffande fråga nr 2 har alla tillfrågade svarat nekande.
Beträffande fråga 3 om det finns behov av en regel som gör det möjligt för Högsta domstolen att på begäran av part eller domstol besluta om gemensam handläggning vid en domstol av flera tryck- eller yttrandefrihetsmål har JK, två hovrätter och åtta tingsrätter
Gemensam handläggning av tryck- och yttrandefrihetsmål SOU 2004:114
260
svarat jakande, tre tingsrätter har svarat klart nekande och resten av de tillfrågade (fyra hovrätter och 16 tingsrätter) har uttryckt sig mera obestämt eller inte alls svarat på frågan.
JK har angett att även om en sådan bestämmelse sannolikt inte skulle komma att tillämpas särskilt ofta är det rimligt att en motsvarighet till 14 kap. 7 a § RB införs i tillämpningslagen. JK har vidare anfört att det finns anledning anta att behovet av en sådan bestämmelse kan komma att öka till följd av den alltmer intensiva nyhetsbevakningen av förundersökningar och huvudförhandlingar i brottmål och att det i många fall är av stort värde att efterkommande förtalsrättegångar handläggs gemensamt. JK har avslutningsvis anfört att vid bedömningen av om kumulation bör ske i ett enskilt fall bör dock vägas in att en av tankarna bakom forumreglerna inom tryck- och yttrandefriheten är att juryn skall ha en lokal förankring varför HD bör vara försiktig med att tillämpa bestämmelsen, t.ex. om båda parter motsätter sig kumulation.
Flertalet av dem som svarat jakande har hänvisat till processekonomiska skäl och intresset av lika bedömning i mål rörande samma yttrande.
Beredningen anser att resultatet av enkäten visar att det inte finns skäl att av processekonomiska hänsyn införa en sådan regel som här diskuteras. Antalet fall där tillämpningen av en sådan regel skulle kunna aktualiseras är alltför litet. Beträffande den situation som föranledde Helsingborgs tingsrätt att ta upp frågan kan tilläggas att det i fråga om t.ex. tryck- och yttrandefrihetsmål om förtal i lokala medier med det synsätt som låg bakom TF:s regler om tryckfrihetsdomstolar kan anses olämpligt med sammanförande av rättegångarna till en enda ort för gemensam bedömning. Eftersom utredningsskäl inte kan vara så tungt vägande i denna typ av mål kan det också ifrågasättas om de processekonomiska vinsterna är av någon större betydelse i sammanhanget. Antalet tryck- och yttrandefrihetsmål är inte stort, och enkäten visar att det inte är fråga om något utbrett problem. Kostnaderna för det allmänna i fall med flera parallella processer kan inte nedbringas med någon verkligt påtaglig effekt för rättsväsendet. En enskild som vill föra talan mot flera ansvariga kan visserligen besparas kostnader men har redan i dag möjlighet att väcka talan vid en domstol. På svarandesidan torde det inte bli några särskilda besparingar av betydelse.
Med hänsyn till detta och till de principiella betänkligheter som redovisats ovan samt de små processekonomiska vinster som kan
SOU 2004:114 Gemensam handläggning av tryck- och yttrandefrihetsmål
261
göras anser Tryck- och yttrandefrihetsberedningen att man inte bör ytterligare komplicera lagstiftningen om rätt domstol i tryck- och yttrandefrihetsmål genom införande av en regel som ger HD möjlighet att på begäran av part eller domstol förordna om gemensam handläggning av sådana mål i en rättegång. Beredningen stannar alltså för att en sådan regel inte bör föreslås.
Avslutningsvis skall här beröras två andra frågor som rör tryck- och yttrandefrihetsdomstolar.
För det första vill beredningen peka på att länssammanslagningar har lett till att tingsrätter som tidigare varit tryck- och yttrandefrihetsdomstol upphört att vara detta på grund av att länsstyrelse efter sammanslagningen inte längre har sitt säte inom tingsrättens domkrets (jfr 12 kap. 1 § TF och 9 kap. 1 § YGL). Detta gäller t.ex. för Kristianstads tingsrätt efter sammanslagningen den 1 januari 1997 av Kristianstads län och Malmöhus län till Skåne län med Malmö som residensstad. Denna effekt av länssammanslagningen synes inte ha berörts i förarbetena till beslutet.
7
Detsamma gäller
för Vänersborgs och Mariestads tingsrätter efter bildandet den 1 januari 1998 av Västra Götalands län.
Beredningen anser att det finns anledning att överväga om det mot bakgrund av det synsätt som låg bakom TF:s regler om tryckfrihetsdomstolar är lämpligt att tryck- och yttrandefrihetsmål alltmer kommer att handläggas i storstäderna trots att de ibland berör mera lokala förhållanden ute i de nya större länen. För att motverka den minskning av antalet tryck- och yttrandefrihetsdomstolar som synes ha skett oplanerat framstår det som motiverat att de domstolar som på detta sätt upphört att vara tryck- och yttrandefrihetsdomstol blir det på nytt genom införande i den särskilda förordningen (1991:1712) om behörighet för vissa tingsrätter att ta upp tryckfrihetsmål och yttrandefrihetsmål. Tryck- och yttrandefrihetsberedningen vill på detta sätt väcka frågan för fortsatt behandling i samband med de fortgående förändringarna av domstolsväsendet i första instans.
Beredningen vill avslutningsvis framhålla att det är viktigt att man i det pågående arbetet med ändring av tingsrättsorganisationen i Stockholms län beaktar att den nya indelningen inte får innebära att det blir oklart vilken domstol som i fortsättningen är att anse som tryck- och yttrandefrihetsdomstol i Stockholms län.
7
Angående länssammanslagningen prop. 1995/96:38, bet. 1995/96:BoU9, rskr 1995/96:206,
angående residensstad bet. 1996/97:BoU4, protokoll 1996/97:12 § 9.
263
5 Vissa tillämpningsproblem
5.1 Print on demand-framställning av tekniska upptagningar utan ursprungsuppgifter
5.1.1 Inledning
Mot bakgrund av två avgöranden från Högsta domstolen under år 2002 rörande bl.a. frågan om YGL:s tillämplighet vid spridning av ett mindre antal videogram (NJA 2002 s. 281 och NJA 2002 s. 583) påtalade Justitiekanslern (JK) i en skrivelse till Justitiedepartementet
1
vissa problem som avgörandena aktualiserar. I beredningens direktiv anges att de av JK redovisade problemställningarna skall övervägas av beredningen.
Av skrivelsen framgår att JK av avgörandena dragit slutsatsen att den styrkta spridningen av en teknisk upptagning är i princip ensam avgörande för frågan om grundlagens tillämplighet. Enligt JK kan detta förhållande förväntas leda till bristande förutsebarhet och svårbemästrade gränsdragningsproblem. JK pekar på att rättsosäkerhet kan uppstå för den som åtar sig att sprida ett fåtal exemplar av ett videogram genom att denne, om han eller hon inte har kännedom om den sammanlagda spridningens omfattning, inte heller kan veta om det är grundlagens eller brottsbalkens bestämmelser som är tillämpliga. Denna fråga kan enligt JK vara avgörande för om personen över huvud taget är ansvarig för upptagningarnas innehåll.
Enligt JK aktualiserar avgörandena också frågan om behörigheten för allmän åklagare respektive JK. Det är enligt JK långt ifrån tillfredsställande att JK, liksom allmän åklagare, riskerar att få talan avvisad av Högsta domstolen efter flera års processande kring en fråga som för många, bl.a. den tilltalade, nog framstår som en svårbegriplig formsak. JK anser att denna ordning måste betraktas som en stor brist som om möjligt bör avhjälpas.
1
Dnr Ju2003/2080, bilaga 2 till detta betänkande.
Vissa tillämpningsproblem SOU 2004:114
264
JK pekar också på svårigheten att avgöra om JK eller allmän åklagare skall leda en förundersökning under den tid då det fortfarande är en öppen fråga om grundlagen är tillämplig eller inte och anger att ovisshet i vissa fall torde kunna råda även efter det att åtal har väckts.
JK anger att han övervägt om det går att finna processuella lösningar på problemen och att han bl.a. diskuterat om JK och allmän åklagare i vissa fall skulle kunna ges en parallell behörighet eller om JK i vart fall skulle kunna ges behörighet att väcka talan för tryckfrihetsbrott alternativt brottsbalksbrott. JK anför att han också övervägt om den tilltalade, på liknande sätt som i ansvarighetsfrågan, skall vara tvungen att invända under den förberedande behandlingen av ett mål att grundlagen inte är tillämplig för att få prövat om rättegångshinder föreligger.
Frågan om och i så fall under vilka förutsättningar YGL är tillämplig på print on demand-framställning av tekniska upptagningar utan ursprungsuppgifter behandlas i avsnitt 5.1.2 och de övriga problem som JK pekat på och som följer av svårigheterna att avgöra om YGL är tillämplig eller inte behandlas i avsnitt 5.1.3. Där diskuteras också frågan om man kan finna processuella lösningar på problemen.
I avsnitt 5.2–5.4 behandlas en del andra tillämpningsfrågor. Avsnitt 5.2 rör frågan hur man skall se på ny spridning genom offentlig visning eller uppspelning av en teknisk upptagning för vilken preskription av yttrandefrihetsbrott redan har inträtt och avsnitt 5.3 rör förbudet mot transportvägran i 6 kap. 4 § TF och 3 kap. 10 § YGL. Avsnitt 5.4 handlar om regeln om webbsändningar i 1 kap. 6 § YGL.
5.1.2 YGL:s tillämplighet
Beredningens bedömning: Det är inte endast den styrkta spridningen som är avgörande för frågan om grundlagsskydd föreligger. YGL är tillämplig på print on demand-verksamhet endast under förutsättning att beställningar inkommit eller kan förutses inkomma i sådan omfattning att en upplaga om minst ett tiotal likadana exemplar framställs eller avses framställas under en tid av högst omkring en månad.
SOU 2004:114 Vissa tillämpningsproblem
265
5.1.2.1 Regler och förarbeten m.m.
YGL:s tillämplighet på filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar regleras i 1 kap. 10 §. När YGL trädde i kraft den 1 januari 1992 hade paragrafen följande lydelse
2
:
Grundlagen är tillämplig på sådana filmer och ljudupptagningar som sprids till allmänheten genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annat sätt.
I specialmotiveringen till bestämmelsen angavs att begränsningen av grundlagens tillämplighet till upptagningar som sprids till allmänheten följde av grundlagsskyddets ändamål att säkerställa friheten att yttra sig i massmedier som ett medel för den fria åsiktsbildningen (prop. 1990/91:64 s. 112).
Bestämmelsen ändrades med verkan från den 1 januari 1999.
3
Filmer och ljudupptagningar ersattes av samlingsbeteckningen tekniska upptagningar och orden ”i Sverige” lades till efter ”som sprids till allmänheten” för att klargöra att en upptagning som framställs här men endast ges ut utomlands inte omfattas av YGL efter utgivningen. Vidare lades en presumtionsregel av följande lydelse till i ett nytt andra stycke:
Om grundlagen är tillämplig eller inte prövas i det enskilda fallet på grundval av vad som kan antas om spridningen. Om inte annat framgår av omständigheterna, skall grundlagen anses tillämplig på en upptagning med uppgifter enligt 3 kap. 13 § och 4 kap. 4 §.
Bakgrunden till presumtionsregelns tillkomst var att s.k. skräddarsydda videogram, dvs. videogram innehållande sammanställningar från flera skilda bildupptagningar redigerade i enlighet med en beställares individuella önskemål, gett upphov till svårigheter när det gällde att avgöra om de spritts till allmänheten i den mening som avsågs i 1 kap. 10 § YGL. Barnpornografi och olaga våldsskildring förekom ofta i sådana videogram och handläggningen av sådana ärenden tog en stor del av JK:s resurser i anspråk. I den praktiska tillämpningen hade YGL getts en extensiv tolkning så att även videogram som framställts i ett fåtal exemplar för en högst begränsad krets av mottagare ansetts falla under grundlagen. Detta medförde avsevärda svårigheter vid rättstillämpningen.
2
SFS 1991:1469.
3
SFS 1998:1439.
Vissa tillämpningsproblem SOU 2004:114
266
Regeringen ansåg, i likhet med Mediekommittén, att en avgränsning av YGL:s tillämpningsområde så att nu avsedda fall skulle falla utanför grundlagen var väl förenlig med grundlagens uppläggning (prop. 1997/98:43 s. 116). Regeringen anförde att avsikten inte var att inskränka det grundlagsskydd som filmer och videogram erhöll genom YGL, utan att återställa rättsläget sedan YGL i rättstillämpningen fått ett vidare tillämpningsområde än lagstiftaren avsett och som var önskvärt ( a. prop. s. 117).
Regeringen övervägde om avgränsningen av YGL:s tillämpningsområde kunde ske genom en stencilregel, dvs. en regel som efter förebild av stencilregeln i 1 kap. 5 § TF angav att YGL:s skydd, vid annan spridning än sådan som sker genom uppspelning, endast omfattar tekniska upptagningar som mångfaldigats och försetts med ursprungsuppgifter. Regeringen fann att flera invändningar kunde göras mot en sådan regel och att avgränsningen i stället borde ske genom presumtionsregeln. Regeringen anförde att det måste tydliggöras att skräddarsydda tekniska upptagningar och sådana upptagningar som aldrig har avsetts att spridas till allmänheten inte omfattas av grundlagen (a. prop. s. 118) och att med den nya lydelsen enstaka exemplar som framställts successivt genom kopiering av en eller flera förlagor utan att man kan tala om en samlad upplaga skulle falla utanför YGL (a. prop. s. 156).
Här kan även noteras att ändringar beträffande utgivningstidpunkten, dvs. den tidpunkt då ingripande mot en upptagning tidigast får ske, trädde i kraft den 1 januari 2003. 1 kap. 10 § YGL fick därigenom sin nu gällande lydelse (ändringarna är kursiverade):
Grundlagen är tillämplig på sådana tekniska upptagningar som är utgivna. En teknisk upptagning anses utgiven då den utlämnats för att spridas till allmänheten i Sverige genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annat sätt.
Om grundlagen är tillämplig eller inte prövas i det enskilda fallet på grundval av vad som kan antas om spridningen. Om inte annat framgår av omständigheterna, skall grundlagen anses tillämplig på en upptagning med uppgifter enligt 3 kap. 13 § och 4 kap. 4 §.
Ändringen avsågs klargöra att utgivningstidpunkten inte nås förrän i vart fall ett exemplar av upptagningen har framställts och lämnats ut för spridning till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets. Ingripanden får alltså inte ske redan när det endast föreligger beredvillighet att framställa och sprida tekniska upptagningar på beställning, såsom vid annonsering om att t.ex. videoband
SOU 2004:114 Vissa tillämpningsproblem
267
med visst innehåll framställs och säljs efter beställning, s.k. print on demand-försäljning.
Bakgrunden till ändringen var att det i vissa domstolsavgöranden hade gjorts en tolkning som tydde på att utgivningstidpunkten för tekniska upptagningar ansetts infalla redan genom tillgänglighållande av en upptagning, dvs. redan när endast beredvillighet att tillverka och sprida en upptagning föreligger. En sådan tolkning innebär att ingripande får ske trots att inte något exemplar lämnats ut för spridning. Detta strider mot ändamålet med det yttrandefrihetsrättsliga skyddet, nämligen att säkerställa friheten att yttra sig i massmedier som ett medel för den fria åsiktsbildningen, eftersom det blir möjligt att ingripa redan innan upptagningen haft ens en teoretisk möjlighet att nå allmänheten. Tolkningen är inte heller förenlig med censurförbudets krav på att ingripanden mot yttranden skall ske först i efterhand och kravet på att hindrande åtgärder inte får vidtas på grund av det väntade innehållet i ett yttrande. Den strider också mot rätten att inneha informationsbärare.
Det måste observeras att ändringen avsåg utgivningstidpunkten och inte rörde vad som krävs för att grundlagen över huvud taget skall vara tillämplig. I propositionen gjordes emellertid även uttalanden om förutsättningarna för att grundlagen skall vara tillämplig. Det angavs att det inte är tillräckligt att framställning av endast något enstaka eller ett fåtal exemplar sker eller avses ske för att YGL skall vara tillämplig när spridning avses ske genom utlämnande av exemplar och inte genom offentlig uppspelning utan att det krävs ett tillräckligt antal exemplar för att spridning skall kunna ske till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets (prop. 2001/02:74 s. 101). Det angavs också, i likhet med vad som sagts i propositionen till den tidigare ändringen av YGL, att enstaka exemplar som framställs successivt genom kopiering av en eller flera förlagor utan att man kan tala om en samlad upplaga faller utanför YGL (a. prop. s. 73).
Slutligen kan här uppmärksammas att omfattande ändringar i databasregeln (1 kap. 9 § YGL) trädde i kraft den 1 januari 2003. Ändringarna innebar bl.a. att grundlagsskyddet utvidgades till att omfatta sådan print on demand-verksamhet som består i att tekniska upptagningar, skrifter eller bilder framställs på begäran i enstaka exemplar genom överföring från en databas vars innehåll kan ändras endast av den som driver verksamheten. Grundlagsskydd gäller för sådan verksamhet om den bedrivs av antingen det slags massmedieföretag som anges i paragrafens första stycke eller annan
Vissa tillämpningsproblem SOU 2004:114
268
som har utgivningsbevis för den. I propositionen sägs att skyddet avser databasen och framställningsprocessen och inte den tekniska upptagning, skrift eller bild som blir resultatet av framställningen. Det anges också att det enskilda exemplaret inte är avsett för spridning till allmänheten och därför inte omfattas av reglerna i TF eller YGL (prop. 2001/02:74 s. 98, jfr s. 43 f.).
5.1.2.2 HD:s avgöranden
Rättsfallet gäller frågan vem som avses med ”den som låter framställa” den tekniska upptagningen (filmen) i 4 kap. 1 § YGL. I målet var YGL tillämplig i sin lydelse före den 1 januari 1999.
Det var ostridigt i målet att FJ hade beställt en videokassett som innehöll en icke utgiven film, annonserat ut filmen till försäljning på Internet och, under en tid av cirka en månad, framställt ett tiotal exemplar av filmen med hjälp av två videobandspelare och distribuerat dessa till olika beställare. Det var vidare ostridigt att det inte fanns någon behörig utgivare till filmen. JK väckte under åberopande av 4 kap. 1 §, 5 kap. 1 §, 6 kap. 2 och 7 §§ YGL, 7 kap. 4 § 11 TF och 16 kap. 8 § BrB åtal mot FJ för yttrandefrihetsbrottet hets mot folkgrupp i filmen under påstående att ingen utgivare för filmen hade utsetts, att ansvaret då vilar på den som låtit framställa filmen och att FJ var den som låtit framställa filmen.
FJ hemställde att tingsrätten, i den ordning som föreskrivs i 8 kap. 2 § lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden (tillämpningslagen), skulle pröva om FJ låtit framställa filmen.
Tingsrätten angav att det var ostridigt i målet att filmen spritts till allmänheten och anförde att reglerna i 6 kap. YGL måste tillämpas med stor försiktighet eftersom en extensiv tolkning innebar en motsvarande inskränkning i yttrandefriheten och att situationen i det aktuella fallet var sådan att ansvar inte kunde utkrävas. Tingsrätten ogillade därför JK:s ansvarstalan.
JK överklagade beslutet till hovrätten som i likhet med tingsrätten angav att det var ostridigt att filmen spritts till allmänheten och sammantaget fann att det ifrågavarande lagrummets syfte (4 kap. 1 § YGL) bäst tillgodosågs om den som kopierar en videofilm för spridning till allmänheten också ansågs vara den som fram-
SOU 2004:114 Vissa tillämpningsproblem
269
ställt filmen. Hovrätten anförde att en sådan tolkning också är väl förenlig med bestämmelsens ordalydelse och inte motsägs av förarbetena till lagen. Med ändring av tingsrättens beslut förklarade därför hovrätten att FJ var ansvarig enligt 6 kap. YGL för innehållet i filmen.
FJ överklagade beslutet till Högsta domstolen (HD) och yrkade att HD, med ändring av hovrättens beslut, skulle ogilla åtalet. JK bestred ändring.
HD antecknade i beslutet att FJ under en tidsrymd av cirka en månad framställt ett tiotal exemplar av filmen och distribuerat dessa till olika beställare. Domstolen kom till slutsatsen att med den som låter framställa en film avses den som producerar filmen eller det antal exemplar som utgör en upplaga av denna, varvid varje ny upplaga är att betrakta som en ny produktion. HD angav att FJ själv initierat och styrt tillverkningen av de för spridning avsedda exemplaren av filmen och att han därmed kunde sägas ha uppträtt som producent. HD anförde vidare:
Det antal om ett tiotal exemplar – vartill kommer att det är uppenbart att F.J. var beredd att framställa ytterligare exemplar om han skulle få fler beställningar – får anses tillräckligt för att man skall kunna tala om en ’upplaga’ av filmen. Framställningen har skett under en relativt begränsad, sammanhängande tid och exemplaren får därför anses tillhöra samma upplaga.
HD anförde att FJ således fick anses ha producerat en upplaga av filmen och att han därmed, såsom hovrätten funnit, låtit framställa filmen i den mening som avses i 4 kap. 1 § YGL. HD fastställde hovrättens beslut.
Rättsfallet gäller frågan om YGL enligt 1 kap. 10 § är tillämplig på förfarande varigenom kopior av videogram efter annonsering framställs successivt och tillhandahålls efter hand som beställningar inkommer.
JK väckte åtal mot MS, EN och HP för, såvitt här är av intresse, yttrandefrihetsbrottet hets mot folkgrupp i videogram under påstående att de under tiden den 1 juli – den 7 oktober 1998 bjudit ut videofilmer till försäljning eller spridning på annat sätt genom att till allmänheten skicka ut kataloger och reklamhäften med beställningssedlar eller med uppgifter om hur beställning kunde ske. JK
Vissa tillämpningsproblem SOU 2004:114
270
hävdade att filmerna på detta sätt hade hållits tillgängliga för allmänheten, att de tilltalade, om beställningar inkommit, låtit framställa kopior av filmerna från s.k. masterband och att de kopierade filmerna därefter lämnats in på posten för befordran till beställaren. JK gjorde vidare gällande att filmerna innefattade hets mot folkgrupp, att någon utgivare för filmerna inte utsetts, att de tilltalade var skyldiga att utse utgivare eftersom de låtit framställa filmerna och att de därför var ansvariga för deras innehåll. För det fall de tilltalade inte skulle anses ansvariga som framställare gjorde JK gällande att de i vart fall var ansvariga i egenskap av spridare eftersom videogrammen saknade uppgift om vem som låtit framställa dem. För det fall filmerna skulle anses framställda utomlands gjordes gällande att de tilltalade var ansvariga för deras innehåll genom att de lämnat ut filmerna för spridning här i landet.
De tilltalade förnekade att de spridit eller låtit framställa videogrammen. För det fall de skulle anses ansvariga för videogrammen bestred de ansvar på den grunden att preskription hade inträtt.
Tingsrätten fann inte styrkt att de tilltalade låtit framställa videofilmerna eller att ansvar enligt 10 kap. 1 § YGL förelåg men ansåg att MS och EN båda var ansvariga som spridare av filmerna. Beträffande HP ansåg tingsrätten att hans anknytning till verksamheten var alltför perifer för att grunda ansvar som spridare varför talan mot honom avvisades i den del som här behandlas. Vad gällde frågan om preskription ansåg tingsrätten att de tilltalades invändning om rättegångshinder skulle bifallas. Tingsrätten avvisade därför JK:s talan.
JK överklagade beslutet till hovrätten med yrkande, såvitt här är av intresse, att hovrätten, med ogillande av EN:s och HP:s invändning om rättegångshinder, skulle upphäva tingsrättens avvisningsbeslut och förklara EN och HP ansvariga för innehållet i filmerna. (MS hade avlidit.) EN och HP bestred ändring. JK förklarade i hovrätten till justering av sin talan att han yrkade att EN och HP skulle förklaras ansvariga endast i egenskap av spridare.
Hovrätten ansåg att det inte kunde anses visat att den spridning av videogram som ägt rum hade skett i tillräckligt stor omfattning för att någon av de i åtalet angivna tekniska upptagningarna skulle anses spridd till allmänheten i den mening som avses i YGL. Redan med hänsyn härtill saknades enligt hovrätten förutsättningar för ansvar för yttrandefrihetsbrott. Hovrätten fastställde tingsrättens avvisningsbeslut.
SOU 2004:114 Vissa tillämpningsproblem
271
JK överklagade beslutet till HD med yrkande, i första hand, att HD skulle ogilla EN:s invändningar om rättegångshinder och återförvisa målet till hovrätten för prövning av ansvarighetsfrågan och, i andra hand, att HD skulle ogilla EN:s invändning om rättegångshinder såvitt avsåg YGL:s tillämplighet i målet och återförvisa detta till hovrätten för prövning av preskriptionsfrågan och ansvarighetsfrågan. JK justerade sin talan dels så att endast de tekniska upptagningar som påträffats i postförsändelser påstods innefatta yttrandefrihetsbrottet hets mot folkgrupp, dels så att i gärningsbeskrivningen efter den tredje meningen som löd ”Om beställningar har inkommit har de låtit framställa kopior av filmerna från s.k. masterband, varefter de kopierade filmerna lämnats in på posten för befordran till beställaren.” lades till följande mening: ”Upptagningarna har därigenom spritts till allmänheten i Sverige.” EN bestred ändring.
HD angav inledningsvis i sitt beslut att vad JK lagt EN till last var att han jämte andra bjudit ut filmer (videogram) till försäljning eller spridning på annat sätt genom att till allmänheten skicka ut kataloger, reklamhäften med beställningssedlar och liknande samt att de därefter, om beställningar inkommit, låtit framställa kopior av filmerna, vilka postbefordrats till beställarna. HD noterade att det inte gjorts gällande att några kopior av filmerna framställts eller befordrats annat än efter särskilda beställningar och angav att fråga till en början uppkom om YGL är tillämplig på det angivna förfarandet, något som EN bestritt.
I frågan vilken lydelse av 1 kap. 10 § YGL som skulle tillämpas när det som i det aktuella fallet var fråga om tekniska upptagningar som spritts före ikraftträdandet av 1998 års grundlagsändringar konstaterade HD att i enlighet med allmänna principer fick anses gälla att EN:s handlande skulle bedömas enligt den äldre lydelsen, såvida inte den nya lydelsen medförde frihet från straff eller lindrigare straff. HD angav att EN gjort gällande att YGL inte var tillämplig på den åtalade spridningen eftersom praktiskt taget alla de aktuella upptagningarna var avsedda för utländska adressater och den vid tiden för beslutet gällande lydelsen av 1 kap. 10 § YGL förutsatte att det är till allmänheten i Sverige som spridningen sker. HD anförde att den språkliga lydelse som lagrummet erhållit kunde synas tala för denna tolkning men att det av lagmotiven klart framgick att grundlagsskyddet, på samma sätt som på TF:s område fastslagits i rättspraxis, hade avsetts gälla även för det fall då någon i Sverige lämnar framställningar för postbefordran till utlandet, att
Vissa tillämpningsproblem SOU 2004:114
272
denna läsart, om än med någon svårighet, kunde förenas med lagtexten och att den därför borde tillämpas på det sätt som åsyftats. Denna invändning från EN:s sida kunde därför enligt HD inte leda till att grundlagsskyddet inte skulle anses tillämpligt.
HD konstaterade vidare att 1998 års lagstiftning även innebar att presumtionsregeln lades till i ett nytt andra stycke i 1 kap. 10 § YGL och att det i motiven uttalats att detta avsetts innebära att enstaka exemplar som framställts successivt genom kopiering utan att man kan tala om en samlad upplaga skulle falla utanför YGL. HD angav att man även i det lagstiftningsarbete som föregick det vid tiden för HD:s beslut som vilande antagna förslaget till ändringar i TF och YGL, som avsågs träda i kraft den 1 januari 2003, hade antagit att grundlagsskyddet för en teknisk upptagning enligt den vid tiden för HD:s beslut gällande rätten förutsatte att upptagningen framställts i mer än ett fåtal exemplar vid ett och samma tillfälle, när spridning sker eller avses ske genom utlämnande av exemplar. HD fortsatte:
I den nu gällande lydelsen av YGL och än mer i den som kan förutses komma att gälla fr.o.m. d. 1 jan. 2003 får det således anses ha kommit till uttryck att skydd enligt YGL för spridning genom utlämnande av tekniska upptagningar förutsätter att en samlad upplaga kommit till stånd eller avsetts komma till stånd vid ett och samma tillfälle. Detta får anses gälla även när det är fråga om en print on demand-verksamhet av mera betydande omfattning. YGL:s skydd blir då tillämpligt på en sådan verksamhet endast under förutsättning att beställningar inkommer eller kan förutses inkomma i en sådan omfattning att en upplaga kommer till stånd under en begränsad sammanhängande tid. Den sålunda åsyftade ordningen skall ses mot bakgrund av att de yttrandefrihetsrättsliga principerna om skydd för upphovsmän och ensamansvar knappast är motiverade när endast enstaka exemplar framställs i takt med att särskilda beställningar inkommer (jfr prop. 1997/98:43 s. 116). I sådana fall kan frågan om lagföring tas upp omedelbart på grundval av tillämpliga straffbestämmelser i brottsbalken och andra författningar. Det bör uppmärksammas att print on demand-verksamhet och liknande företeelser måste avgränsas från fall där en samlad upplaga har framställts men spridningen därefter sker endast mot beställning av enstaka exemplar. I sådana fall är YGL otvivelaktigt tillämplig även i fortsättningen.
HD angav att det kunde hävdas att man inte utan vidare eller i varje fall inte utan uttryckligt stöd i lagmotiven hade fog för att i 1 kap. 10 § YGL i dess lydelse före 1998 års grundlagsändring intolka den begränsningen att försäljning eller annat tillhandahållande omfattas av grundlagsskyddet endast i den mån sådan spridning sker från en
SOU 2004:114 Vissa tillämpningsproblem
273
samlad upplaga. I detta sammanhang var det enligt HD visserligen att märka att 1998 års grundlagsändring tillkom som en reaktion mot att YGL ansågs ha erhållit en alltför extensiv tolkning i rättspraxis, vilket hade angetts ha medfört avsevärda svårigheter i rättstillämpningen, men motivuttalanden av detta slag skall dock, menade HD, enligt vedertagna lagtolkningsprinciper inte tilläggas betydelse när det är fråga om tolkning av tidigare gällande lag.
Frågan vilken innebörd 1 kap. 10 § YGL skulle anses ha haft före 1998 års grundlagsändringar ställdes emellertid enligt HD inte på sin spets i det aktuella målet. HD angav att den talan som fördes mot EN byggde på att han i egenskap av spridare var ansvarig för yttrandefrihetsbrott i filmerna eftersom utgivare och ursprungsuppgifter saknats, att den som ansvarar för yttrandefrihetsbrott på sådan grund enligt 6 kap. 4 § YGL skall anses ha haft kännedom om innehållet i den framställning som är i fråga och ha medgett dess offentliggörande och att en sådan ordning inte gäller för ansvar enligt brottsbalken för hets mot folkgrupp eftersom det enligt 1 kap. 2 § BrB ställs krav på uppsåt för straffansvar. Oberoende av vilken innebörd 1 kap. 10 § YGL skulle anses ha haft före 1998 års grundlagsändring var EN:s handlande därför enligt HD att bedöma i enlighet med en tolkning av lagrummet som innebar att spridning av enstaka exemplar som framställs successivt genom kopiering utan att man kan tala om en samlad upplaga skulle falla utanför grundlagen.
HD fortsatte:
De filmer som numera är aktuella i målet saknar samtliga ursprungsuppgifter och uppgift om utgivare. Av filmerna har Der ewige Jude påträffats i sju exemplar, varav två i postförsändelser som tagits i beslag, och Deutsche Skinheads vol. 1 i sex exemplar, varav tre i postförsändelser som tagits i beslag. Även med beaktande av att ytterligare kopior uppenbarligen skulle ha framställts i mån av beställningar, rör det sig här om ett så begränsat antal exemplar att något skydd eller ensamansvar enligt YGL inte bör anses ha uppkommit (jfr NJA 2002 s. 281, där fråga var om ett tiotal framställda exemplar). Övriga filmer har påträffats endast i enstaka exemplar och det finns inte heller beträffande dem grund för antagande att en samlad upplaga avsetts bli framställd. I fråga om samtliga filmer gäller således att de inte skyddas av YGL och att spridningen har kunnat bli föremål för åtal enligt vanliga regler, en möjlighet som alltjämt står till buds.
JK:s talan skall vid detta förhållande avvisas i sin helhet.
HD fastställde det slut hovrätten kommit till.
4
4
Enligt uppgift från JK har allmän åklagare beslutat att inte inleda förundersökning med
hänsyn till den tid som förflutit sedan brottet.
Vissa tillämpningsproblem SOU 2004:114
274
5.1.2.3 Överväganden
Som angetts i det föregående har JK av de ovan redovisade HDavgörandena dragit slutsatsen att den styrkta spridningen är i princip ensam avgörande för frågan om YGL är tillämplig på tekniska upptagningar utan ursprungsuppgifter som sprids genom utlämnande av exemplar och inte genom t.ex. offentlig uppspelning. JK har påtalat att detta förhållande kan förväntas leda till bristande förutsebarhet och svårbemästrade gränsdragningsproblem och har pekat på att rättsosäkerhet kan uppstå för den som åtar sig att sprida ett fåtal exemplar av ett videogram genom att denne, om han eller hon inte har kännedom om den sammanlagda spridningens omfattning, inte heller kan veta om det är grundlagens eller brottsbalkens bestämmelser som är tillämpliga. Denna fråga kan enligt JK vara avgörande för om personen över huvud taget är ansvarig för upptagningarnas innehåll.
De av JK påtalade problemen rör möjligheterna att i praktiken avgöra om YGL är tillämplig eller inte på tekniska upptagningar utan ursprungsuppgifter. Problemet består konkret i att det oftast inte framgår av ett påträffat exemplar av en teknisk upptagning utan ursprungsuppgifter om det ingår i en upplaga eller inte. Eftersom de upptagningar det här handlar om inte är försedda med sådana uppgifter som enligt presumtionsregeln i 1 kap. 10 § andra stycket YGL skall medföra att grundlagen anses tillämplig, om inte annat framgår av omständigheterna, ger ju den regeln inte någon lösning av problemet.
Det kan då ligga nära till hands att hävda att de krav som enligt YGL gäller för att grundlagen skall vara tillämplig på tekniska upptagningar bör ändras så att det blir enklare att avgöra om grundlagsskydd gäller eller inte. Man skulle t.ex. kunna på nytt överväga en stencilregel, dvs. en regel som efter förebild av stencilregeln i 1 kap. 5 § TF anger att YGL:s skydd, vid annan spridning än sådan som sker genom uppspelning, endast omfattar tekniska upptagningar som mångfaldigats och försetts med ursprungsuppgifter. Beredningen anser emellertid att en eventuell ändring av de grundläggande förutsättningarna för YGL:s tillämplighet på tekniska upptagningar är en alltför stor fråga för att nu övervägas som en möjlig lösning på de påtalade problemen. Så länge inte framställningssättet är ensamt avgörande kommer det att finnas fall där gränsen för YGL:s tillämpningsområde kan vara oklar och bevisning måste föras för att avgöra frågan om grundlagens tillämplighet. Det kan
SOU 2004:114 Vissa tillämpningsproblem
275
för övrigt noteras att också frågan huruvida en skrift är tryckt kan vara oklar och nödvändiggöra bevisföring. Beredningen tar därför inte här upp frågan om de grundläggande förutsättningarna för YGL:s tillämplighet till diskussion utan begränsar sig till att redovisa sin uppfattning om vad som enligt nuvarande lagstiftning och praxis kan anses gälla i fråga om förutsättningar för att YGL skall vara tillämplig på tekniska upptagningar utan ursprungsuppgifter. Frågan om vilka krav som bör ställas i grundlagen för att tekniska upptagningar skall åtnjuta grundlagsskydd kommer att behandlas i samband med frågan om det är möjligt att i längden behålla en teknikberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten i medierna. Beredningen kommer att ta upp denna fråga i sitt fortsatta arbete.
Beträffande frågan vad som enligt nuvarande lagstiftning och praxis kan anses gälla i fråga om förutsättningar för att YGL skall vara tillämplig på tekniska upptagningar utan ursprungsuppgifter kan till en början konstateras att det av förbudet mot censur och hindrande åtgärder följer att grundlagsskyddet föreligger redan innan en teknisk upptagning getts ut, dvs. redan under framställningsprocessen (1 kap. 3 § första stycket YGL, jfr 1 kap. 1 § första stycket och 2 § första och andra stycket TF). Förbudet mot censur innebär ju att framställning och spridning av tryckta skrifter och medier enligt YGL inte får villkoras av förhandsgranskning av det allmänna, att ingripanden mot överträdelser av vad som är tillåtet att yttra får ske först i efterhand och att det allmänna inte får, på grund av det kända eller väntade innehållet i en tryckt skrift eller ett medium enligt YGL, förbjuda eller hindra dess offentliggörande eller spridning bland allmänheten. Av detta följer att det inte är endast den styrkta spridningen som är avgörande för frågan om grundlagsskydd föreligger för en teknisk upptagning utan ursprungsuppgifter. I ett tidigt skede i framställningsprocessen är det i stället den avsedda spridningen som är avgörande. Det kan därvid vara så att inget exemplar ännu har framställts eller så att endast något eller några få exemplar framställts när frågan om grundlagen är tillämplig uppkommer. Som framgått ovan anger HD också i NJA 2002 s. 583 att det i den lydelse av YGL som trädde i kraft den 1 januari 1999 och än mer i den lydelse som gäller sedan den 1 januari 2003 får anses ha kommit till uttryck att skydd enligt YGL för spridning genom utlämnande av tekniska upptagningar förutsätter att en samlad upplaga kommit till stånd eller avsetts (kursiverat här) komma till stånd vid ett och samma tillfälle. HD anger vidare att
Vissa tillämpningsproblem SOU 2004:114
276
detta får anses gälla även när det är fråga om en print on demandverksamhet av mera betydande omfattning.
Mot bakgrund av ovan redovisad lagtext, förarbeten och praxis anser beredningen att följande kan anses gälla i fråga om förutsättningar för att YGL skall vara tillämplig på tekniska upptagningar utan ursprungsuppgifter. Skydd enligt YGL för spridning genom utlämnande av tekniska upptagningar förutsätter att en samlad upplaga kommit till stånd eller avsetts komma till stånd vid ett och samma tillfälle. Enligt HD gäller detta även när det är fråga om en print on demand-verksamhet av mera betydande omfattning. YGL:s skydd blir då tillämpligt på en sådan verksamhet endast under förutsättning att beställningar inkommit eller kan förutses inkomma i sådan omfattning att en upplaga kommer till stånd under en begränsad sammanhängande tid. För att en upplaga skall anses föreligga eller vara avsedd att framställas krävs att minst ett tiotal likadana exemplar framställts eller avses framställas under en tid av högst omkring en månad.
När det gäller frågan hur man skall bedöma en print on demandverksamhet där ännu inga tekniska upptagningar har beställts eller framställts gör beredningen följande överväganden. Eftersom print on demand-verksamhet innebär att tekniska upptagningar framställs endast efter beställning blir frågan om en samlad upplaga kommer att framställas vid ett och samma tillfälle helt beroende av hur många beställningar som inkommer, när de inkommer och vad de avser. Frågan om grundlagsskydd för de tekniska upptagningarna står alltså utom kontroll av den som driver verksamheten.
5
Ett
påstående från den som driver verksamheten om att han kommer att framställa en samlad upplaga vid ett och samma tillfälle bör därför enligt beredningens mening inte utan vidare tas för gott. Det bör framgå att förhållandena är sådana att det kan förväntas inkomma minst ett tiotal beställningar avseende samma tekniska upptagning inom en tid av högst omkring en månad. Utgångspunkten när det gäller print on demand-verksamhet där det ännu inte har beställts eller framställts ett tiotal likadana tekniska upptagningar inom en sådan tidsperiod bör alltså enligt beredningens mening vara att den inte faller in under grundlagsskyddet. Den
5
Det finns dock möjlighet att få grundlagsskydd för print on demand-verksamhet enligt
databasregeln (1 kap. 9 § YGL) om verksamheten inrättas på det sätt som anges där. Skyddet avser emellertid då inte de tekniska upptagningar som framställs utan enbart framställningsprocessen och den databas från vilken informationen överförs.
SOU 2004:114 Vissa tillämpningsproblem
277
framställare som vill vara säker på grundlagsskydd bör därför framställa en sådan upplaga när beställningar börjar inkomma.
Denna hållning kan tyckas strida mot principen att vid tvivelsmål grundlagsskydd skall anses gälla. Hållningen är emellertid förestavad av att print on demand innebär att tekniska upptagningar framställs efter beställning och att den som driver verksamheten alltså inte har kontroll över om en samlad upplaga kommer att framställas. Om han vill vara säker på att få grundlagsskydd för tekniska upptagningar måste han använda en annan framställningsform än print on demand och se till att en samlad upplaga framställs. Hållningen står i överensstämmelse med uttalandet i prop. 1997/98:43 s. 156 om att den nya lydelsen av 1 kap. 10 § innebar att enstaka exemplar som framställts successivt genom kopiering av en eller flera förlagor utan att man kan tala om en samlad upplaga skulle falla utanför YGL och uttalandet i prop. 2001/02:74 s. 98 om att det enskilda exemplaret vid print on demand-verksamhet inte är avsett för spridning till allmänheten och därför inte omfattas av TF eller YGL. Det kan även noteras att HD i NJA 2003 s. 583 (se avsnitt 5.1.2.2) ansåg att det var till fördel för den åtalade spridaren att domstolen bedömde hans handlande i enlighet med en tolkning av 1 kap. 10 § YGL som innebar att spridning av enstaka exemplar som framställts successivt genom kopiering utan att man kan tala om en samlad upplaga skulle falla utanför grundlagen. Anledningen till detta var att grundlagsskydd innebär att det inte ställs något krav på uppsåt för att den tilltalade skall kunna fällas till ansvar för brottet medan ett sådant krav gäller för ansvar enligt brottsbalken.
Det finns här anledning att kommentera ett uttalande i propositionen 1997/98:43 som kan synas oförenligt med det i samma proposition angivna syftet att den nya lydelsen skulle innebära att enstaka exemplar som framställts successivt genom kopiering av en eller flera förlagor utan att man kan tala om en samlad upplaga skulle falla utanför YGL. Vid diskussionen av tillämpningen av presumtionsregeln angavs nämligen följande (a. prop. s. 119):
De iakttagelser som kan göras på platsen bör ofta bidra till att det med rimlig säkerhet kan bedömas om en viss bild- eller ljudupptagning är avsedd för spridning till allmänheten i den mening som avses i YGL. Det kan t.ex. visa sig att upptagningen har annonserats ut till försäljning, att register över kunder påträffas, att upptagningen påträffas i ett större antal exemplar eller att korrespondens visar att upptagningen har spritts.
Vissa tillämpningsproblem SOU 2004:114
278
Om enbart den omständigheten att upptagningar annonserats ut till försäljning skulle anses innebära att upptagningen är avsedd för spridning till allmänheten på det sätt som avses i YGL skulle många fall av print on demand-framställning av enstaka upptagningar, tvärtemot det angivna syftet med grundlagsändringen, falla in under grundlagens skydd eftersom det i fall av print on demand ofta förekommer sådan annonsering eller marknadsföring på annat sätt (se t.ex. rättsfallen i avsnitt 5.1.2.2). Det var också ett sådant synsätt som ledde till att grundlagen fick ett vidare tillämpningsområde än som var avsett.
JK angav i den promemoria till Justitiedepartementet där han påtalade problemen med de skräddarsydda videogrammen
6
att han i
några fall då ett videogram endast spritts i ett fåtal exemplar, kanske endast två eller tre, fäst avseende vid att spridningen skett inte endast inom en snäv krets av t.ex. vänner utan efter annonsering eller annat utbjudande som gav spridningen ett drag av handel eller utlämnande till vem som helst och att JK:s talan i sådana fall inte mött gensaga från domstolarnas sida vad gällde YGL:s tillämplighet. Grundlagens tillämplighet på dessa fall medförde emellertid en mängd problem och föranledde JK att efterlysa en tydligare gräns kring YGL:s tillämpningsområde. Synsättet att upptagningar som annonserats ut till försäljning skulle omfattas av YGL på denna grund överensstämmer inte med kravet att spridning skall ske eller avses ske i en samlad upplaga och är inte förenligt med det i propositionen angivna syftet med den nya lydelsen, dvs. att enstaka exemplar som framställts successivt genom kopiering av en eller flera förlagor utan att man kan tala om en samlad upplaga skulle falla utanför YGL. Det kan därför enligt beredningens mening inte anses att enbart den omständigheten att en teknisk upptagning annonserats ut till försäljning eller marknadsförts på annat sätt skall medföra att den faller in under YGL:s tillämpningsområde. Marknadsföringen innebär ju inte i sig att en tillräckligt stor och samlad upplaga kommer att framställas eller kan förutses komma att framställas utan detta avgörs av i vad mån och inom vilken tid beställningar inkommer eller kan förutses inkomma. Det här diskuterade förarbetsuttalandet bör ses så att det tar sikte på olika förhållanden som kan peka på en spridning till allmänheten men inte så att varje sådan omständighet i sig är tillräcklig för att
6
Promemoria om vissa frågor rörande yttrandefrihetsbrottet olaga våldsskildring m.m. –
Justitiekanslerns erfarenheter och synpunkter, 1996-02-28, Dnr 706-96-32 (se bilaga 2 till Mediekommitténs betänkande SOU 1997:49 och s. 222 ff. i det betänkandet).
SOU 2004:114 Vissa tillämpningsproblem
279
YGL skall vara tillämplig. Beredningens uppfattning vinner stöd av att HD i NJA 2002 s. 583 inte ansåg att marknadsföringen genom utsändande av kataloger och reklamhäften medförde att grundlagsskydd uppkom.
Det kan också noteras att uttalandet i prop. 2001/02:74 s. 98 om att det enskilda exemplaret av en teknisk upptagning som produceras genom print on demand-framställning inte är avsett för spridning till allmänheten och därför inte omfattas av TF eller YGL stämmer överens med uppfattningen att annonsering inte i sig kan göra att print on demand-verksamhet eller tekniska upptagningar som producerats genom sådan verksamhet faller under YGL. Däremot är uttalandet knappast förenligt med uppfattningen att exemplar som producerats genom print on demand faller under YGL om de framställts i en samlad upplaga (jfr de i avsnitt 5.1.2.2 redovisade rättsfallen). De ovan redovisade HD-avgörandena innebär ju att om minst ett tiotal tekniska upptagningar producerats inom en tid av högst en månad har en samlad upplaga framställts genom print on demand och det har då i efterhand visat sig att de exemplaren omfattades av grundlagen. Upplagebegreppet får alltså vid print on demand-framställning en speciell juridisk-teknisk innebörd.
När det gäller print on demand-verksamhet där upptagningar redan har framställts blir frågan om grundlagsskydd gäller beroende av vilket antal likadana exemplar som har framställts och inom vilken tid framställningen har skett. Om minst ett tiotal likadana exemplar har framställts inom en tid av högst omkring en månad får grundlagsskydd anses gälla. I ett sådant fall är alltså den styrkta framställningen och spridningen av stor betydelse. Om inte tillräckligt många exemplar framställts inom tiden men en invändning görs om att så kommer att ske skall invändningen enligt beredningens mening bedömas på det sätt som angetts ovan, dvs. påståendet bör inte utan vidare tas för gott utan det bör krävas att det framgår att förhållandena är sådana att det kan förväntas att det inkommer minst ett tiotal beställningar avseende samma tekniska upptagning inom en tid av högst omkring en månad.
Vissa tillämpningsproblem SOU 2004:114
280
5.1.3 Vissa följdproblem
Beredningens bedömning: En regel om att den tilltalade skall vara tvungen att senast under den förberedande behandlingen invända att YGL inte är tillämplig för att få den frågan prövad bör inte införas. Inte heller en regel om att HD skulle kunna fatta ett bindande beslut i frågan eller en ny regel om preskriptionsavbrott. Regler om parallell behörighet för JK skulle innebära vissa fördelar. Det är dock inte klart att problemen är så stora att det finns skäl att ytterligare komplicera regelsystemet genom införande av sådana regler. Allmän åklagare har rätt att vidta de åtgärder som krävs för att kunna bedöma om det finns skäl att anta att grundlagsskydd gäller. Så snart det finns sådana skäl bör ärendet överlämnas till JK.
5.1.3.1 Inledning
Som angetts i avsnitt 5.1.1 har JK påtalat en del problem som följer av svårigheterna att i vissa fall avgöra om YGL är tillämplig eller inte. Det gäller dels att det kan ta lång tid innan frågan om YGL är tillämplig är slutligt avgjord, dels att det under den tid då det är oklart om YGL är tillämplig det också är oklart om JK eller allmän åklagare är behörig att handlägga ärendet, t.ex. att inleda förundersökning, besluta om beslag etc. Det är enligt JK långt ifrån tillfredsställande att JK, liksom allmän åklagare, riskerar att få talan avvisad av Högsta domstolen efter flera års processande kring en fråga som, enligt JK, för många, bl.a. den tilltalade, nog framstår som en svårbegriplig formsak. JK anser att denna ordning måste betraktas som en stor brist som om möjligt bör avhjälpas. När det gäller svårigheten att avgöra om JK eller allmän åklagare skall leda en förundersökning under den tid då det fortfarande är en öppen fråga om grundlagen är tillämplig har JK angett att ovisshet i vissa fall torde kunna råda även efter det att åtal har väckts. JK har övervägt om det går att finna processuella lösningar på problemen och bl.a. diskuterat om JK och allmän åklagare i vissa fall skulle kunna ges en parallell behörighet eller om JK i vart fall skulle kunna ges behörighet att väcka talan för tryckfrihetsbrott alternativt brottsbalksbrott. JK har vidare övervägt om den tilltalade, på liknande sätt som i ansvarsfrågan, skall vara tvungen att invända under den för-
SOU 2004:114 Vissa tillämpningsproblem
281
beredande behandlingen av ett mål att grundlagen inte är tillämplig för att få prövat om rättegångshinder föreligger.
5.1.3.2 Kort om tryck- och yttrandefrihetsprocessen
Av den s.k. exklusivitetsgrundsatsen (1 kap. 3 § TF och 1 kap. 4 § YGL) följer att ingripanden på grund av missbruk av tryck- eller yttrandefriheten i ett grundlagsskyddat medium endast får ske i de fall och på det sätt som anges i TF eller YGL. TF och YGL är alltså exklusiva straff- och processlagar på tryck- och yttrandefrihetens område. Regler om vilka brott som utgör tryck- och yttrandefrihetsbrott finns i 7 kap. TF respektive 5 kap. YGL och bestämmelser om vem som ansvarar för tryck- och yttrandefrihetsbrott finns i 8 kap. TF och 6 kap. YGL. Tillsyn och åtal samt särskilda tvångsmedel behandlas i 9–10 kap. TF respektive 7 kap. YGL och bestämmelser om rättegången finns i 12 kap. TF och 9 kap. YGL. Reglerna i YGL hänvisar i stor utsträckning till TF. Bestämmelserna i grundlagarna kompletteras i här aktuella avseenden av 7–11 kap. i tillämpningslagen. Av 14 kap. 5 § första stycket TF och motsvarande bestämmelse i 11 kap. 1 § andra stycket YGL följer att i alla hänseenden som inte har reglerats särskilt i grundlagarna eller tillämpningslagen gäller vad som är föreskrivet i lag eller annan författning, dvs. i fråga om rättegången kompletteras TF, YGL och tillämpningslagen av RB.
JK skall vaka över att gränserna för tryck- och yttrandefriheten inte överskrids (9 kap. 1 § TF, 7 kap. 1 § YGL) och är ensam åklagare i mål om tryck- och yttrandefrihetsbrott. Annan än JK får inte inleda förundersökning rörande sådant brott och endast JK eller rätten får besluta om tvångsmedel med anledning av misstanke om sådant brott (9 kap. 2 § första stycket TF, 7 kap. 1 § första stycket YGL). JK är också ensam åklagare i andra tryck- eller yttrandefrihetsmål, t.ex. mål som endast gäller ansökan om konfiskering, och i mål som annars rör brott mot bestämmelser i TF eller YGL (9 kap. 2 § tredje stycket TF, 7 kap. 1 § första stycket YGL). Enligt 7 kap. 1 § första stycket YGL får JK dock överlämna åt allmän åklagare att vara åklagare i yttrandefrihetsmål om ansvar eller konfiskering på grund av olaga våldsskildring, hets mot folkgrupp, brott mot medborgerlig frihet, olaga hot, hot mot tjänsteman eller övergrepp i rättssak i tekniska upptagningar. Rätten att väcka allmänt åtal får emellertid inte överlämnas när det gäller yttrandefrihetsbrotten
Vissa tillämpningsproblem SOU 2004:114
282
hets mot folkgrupp eller brott mot medborgerlig frihet. Enligt 7 kap. 7 § andra stycket tillämpningslagen får ett vanligt brottmål handläggas i samma rättegång som ett tryck- eller yttrandefrihetsmål i vilket talan förs om ansvar, om det på grund av samband mellan målen skulle skapa allvarliga olägenheter att de handlades i skilda rättegångar. Vid sådan gemensam handläggning är JK åklagare även i det vanliga brottmålet men kan delegera åklagaruppgiften om han har delegerat den i yttrandefrihetsmålet (7 kap. 9 § tillämpningslagen).
Tryck- och yttrandefrihetsmål upptas av tingsrätt inom vars domkrets länsstyrelse har sitt säte (12 kap. 1 § TF, 9 kap. 1 § YGL). Även Eskilstuna, Norrköpings och Helsingborgs tingsrätter får ta upp sådana mål (förordningen 1991:1712 om behörighet för vissa tingsrätter att ta upp tryckfrihetsmål och yttrandefrihetsmål). I 7 kap. 1–3 §§ tillämpningslagen meddelas närmare bestämmelser om rätt domstol i tryck- och yttrandefrihetsmål. Enligt 7 kap. 3 § är det avgörande för var ett yttrandefrihetsmål avseende en teknisk upptagning skall tas upp den ort där upptagningen lämnats ut för spridning eller brottet på annat sätt har förövats.
I tryck- eller yttrandefrihetsmål där talan förs om ansvar skall frågan om brott föreligger prövas av en jury om nio medlemmar om inte parterna avstår från det. Frågan om den tilltalade är ansvarig enligt TF:s eller YGL:s särskilda ansvarsregler prövas enbart av rätten. Juryns utslag anses fällande om minst sex jurymän är ense om att brott föreligger. Om juryn meddelat ett fällande utslag skall även rätten pröva om brott föreligger. Har juryn frikänt den tilltalade är detta bindande för rätten (12 kap. 1 § TF, 9 kap. 1 § YGL). Om ett vanligt brottmål handläggs i samma rättegång som ett tryck- eller yttrandefrihetsmål och detta senare mål prövas av jury skall det vanliga brottmålet prövas enbart av rätten (7 kap. 7 § andra stycket tillämpningslagen).
Om åtal väcks för tryck- eller yttrandefrihetsbrott och den tilltalade anser att det finns någon omständighet som medför att han inte skall vara ansvarig enligt grundlagarnas särskilda ansvarsregler skall han åberopa denna omständighet före huvudförhandlingen. Om han inte gör det skall han betraktas som ansvarig (8 kap. 11 § TF, 6 kap. 3 § YGL). Frågan om den åtalade är ansvarig enligt grundlagarnas särskilda ansvarsregler skall utredas av rätten under den förberedande behandlingen av målet. Om så erfordras skall rätten meddela beslut i frågan (8 kap. 2 § tillämpningslagen). För behandling av frågan får huvudförhandling sättas ut (8 kap. 3 §
SOU 2004:114 Vissa tillämpningsproblem
283
tillämpningslagen). Vid huvudförhandling för prövning av en sådan fråga eller då målet i något annat fall sätts ut till huvudförhandling utan att det i övrigt är berett för sådan förhandling skall rätten bestå av tre lagfarna domare (8 kap. 4 § tillämpningslagen). I fråga om särskild talan mot ett beslut varigenom rätten ogillat en invändning från en tilltalad att han inte är ansvarig enligt 8 kap. TF eller 6 kap. YGL tillämpas vad som föreskrivs i RB om invändning om rättegångshinder (8 kap. 5 § tillämpningslagen). Enligt 49 kap. 4 § RB skall den part som vill överklaga en tingsrätts beslut att ogilla en invändning om rättegångshinder först anmäla missnöje. Anmälan skall göras genast om beslutet meddelats vid sammanträde och annars inom en vecka från den dag parten fick del av beslutet. Om parten försummar detta har han inte längre rätt att överklaga beslutet. Om en part anmäler missnöje skall rätten med hänsyn till omständigheterna bestämma om beslutet skall få överklagas särskilt eller endast i samband med att dom eller slutligt beslut överklagas.
Under den förberedande behandlingen av ett mål skall det bestämmas om jury skall medverka vid prövningen (8 kap. 6 § tillämpningslagen). När målet är berett skall det sättas ut till huvudförhandling. Förs talan om ansvar eller konfiskation skall målet prövas i enlighet med vad som gäller för brottmål. I annat fall tillämpas vad som är föreskrivet för tvistemål (8 kap. 7 § tillämpningslagen).
5.1.3.3 Överväganden
De problem JK påtalat om att talan kan bli avvisad efter flera års processande och att det i vissa fall är oklart om JK eller allmän åklagare är behörig, t.ex. att inleda förundersökning och besluta om beslag, är en följd av att det i vissa fall är svårt att avgöra om YGL är tillämplig eller inte. Detta gäller främst i fråga om tekniska upptagningar utan ursprungsuppgifter och särskilt om de framställs genom print on demand. Beredningens uppfattning om hur man enligt gällande rätt bör se på frågan om grundlagsskydd för sådana upptagningar har redovisats i avsnitt 5.1.2.3. Även med ett sådant synsätt kvarstår dock svårigheter. Det kan t.ex. krävas omfattande bevisning för att visa att tekniska upptagningar har framställts eller avsetts framställas i ett antal av minst ett tiotal under en tid av högst omkring en månad. Avgörande av frågan om YGL är tillämplig kan därför vara tids- och resurskrävande och det kan
Vissa tillämpningsproblem SOU 2004:114
284
under avsevärd tid vara oklart om JK eller allmän åklagare är behörig att handlägga ärendet. Frågan är då om man kan minska problemen genom någon processuell regel.
Skyldighet för den tilltalade att senast under den förberedande behandlingen invända att YGL inte är tillämplig m.m.
Vad först gäller den av JK diskuterade möjligheten att, på liknande sätt som i ansvarsfrågan (8 kap. 11 § TF, 6 kap. 3 § YGL), föreskriva att den tilltalade skulle vara tvungen att invända under den förberedande behandlingen av ett mål att grundlagen inte är tillämplig för att få prövat om rättegångshinder föreligger, gör beredningen följande överväganden.
Frågan om grundlagen är tillämplig eller inte är helt grundläggande. Den är avgörande i processuellt hänseende bl.a. för om JK eller allmän åklagare är behörig att inleda och leda förundersökning och väcka åtal m.m., för vilken processordning som skall användas och för vilken domstol som är behörig. Den rör också bl.a. vem som bär det straffrättsliga ansvaret för ett yttrande och därmed även hur en förundersökning skall bedrivas och vem den skall inriktas på. Den är därför inte jämförbar med frågan om just den tilltalade i ett tryck- eller yttrandefrihetsmål skall anses ansvarig enligt de särskilda ansvarsreglerna i TF eller YGL.
Om talan felaktigt väckts i tryck- eller yttrandefrihetsrättslig ordning föreligger ett rättegångshinder (jfr NJA 2002 s. 583 i avsnitt 5.1.2.2 där HD avvisade JK:s talan om ansvar enligt YGL för hets mot folkgrupp p.g.a. att antalet videogram var för litet för att YGL skulle vara tillämplig). Detta skall enligt 34 kap. 1 § RB beaktas självmant av rätten. Förhållandet är enligt beredningens mening detsamma om talan om ansvar på grund av gärning som utgör tryck- eller yttrandefrihetsbrott väcks i den för brottmål stadgade ordningen och om talan om ansvar eller skadestånd på grund av gärning som utgör tryck- eller yttrandefrihetsbrott felaktigt väcks vid annan domstol än den som är behörig enligt grundlagarna och med stöd därav meddelade bestämmelser.
Om talan felaktigt väcks i den för brottmål stadgade ordningen har ju åklagaren inte rätt att föra talan om det aktuella brottet eftersom JK är ensam åklagare i tryck- och yttrandefrihetsmål. Rätten skall då omedelbart avvisa målet (Fitger, Rättegångsbalken I, del 2 s. 34:6 b).
SOU 2004:114 Vissa tillämpningsproblem
285
Fitger anger visserligen också på s. 34:6:
Tryckfrihetsmål skall tas upp i särskild ordning. Den omständigheten att när talan väckts i annan ordning en åtgärd som ligger till grund för talan eller åtal åtnjuter ett tryckfrihetsrättsligt skydd innebär dock inte att avvisning skall ske. I stället kan det bli fråga om ogillande med stöd av 1 kap. 3 § TF (se NJA 2003 s. 25, jfr NJA 1999 s. 275; se dock även AD 1981 nr 124, jfr om yttrandefrihetsgrundlagenNJA 2002 s. 314).
I de båda förstnämnda fallen (tidningen OKEJ resp. Aftonbladsfallet) ogillade HD yrkandena p.g.a. att grundlagsskydd gällde men det inte var fråga om tryck- eller yttrandefrihetsbrott. I det sistnämnda fallet uttalade HD att invändningen att H och B åtnjutit meddelarfrihet och att till följd därav något rättsligt ansvar inte kunde utkrävas gällde en fråga om det skadeståndsrättsliga ansvaret för yttrandena och inte en fråga om processhinder och hänvisade till Aftonbladsmålet. (AD:s majoritet avvisade dock p.g.a. att den aktuella artikeln skulle prövas enligt TF varför AD saknade behörighet.)
I dessa tre HD-fall ansåg alltså HD att ogillande skulle ske när grundlagsskydd gällde men tryck- eller yttrandefrihetsbrott eller meddelarfrihetsbrott inte förelåg. I de fallen får det enligt beredningens mening anses klart att man inte skall betrakta invändningen om att grundlagen gäller som en fråga om rättegångshinder utan som en materiell fråga eftersom det är klart att man med stöd av exklusivitetsprincipen skall ogilla yrkandena. Man kan ju inte bifalla dem i en tryck- eller yttrandefrihetsprocess heller varför den materiella prövningen bör ske i den första processen. Men i fall där man felaktigt väcker talan om ansvar eller skadestånd för brott som utgör tryck- eller yttrandefrihetsbrott eller meddelarfrihetsbrott i den för vanliga brottmål stadgade ordningen menar beredningen att man skall anse det vara fråga om ett rättegångshinder och således avvisa talan. Den materiella prövningen skall ju i de fallen ske i annan ordning. Man kan t.ex. tänka sig det fallet att någon väcker vanligt åtal och inte tryckfrihetsåtal för förtal i en dagstidning. Det skulle då vara märkligt att ogilla en sådan talan i stället för att avvisa den.
Tryck- och yttrandefrihetsdomstol är att anse som sådan annan allmän underrätt som avses i 19 kap. 9 § RB om talan förs om ansvar eller konfiskation och i annat fall som sådan särskild tingsrätt som avses i 10 kap. 17 § första stycket 3 RB (jfr 8 kap. 7 § tillämpningslagen). Prövning av domstolens behörighet på sådan
Vissa tillämpningsproblem SOU 2004:114
286
grund är inte beroende av invändning från part utan skall av rätten självmant beaktas (34 kap. 1 § RB jämförd med 19 kap. 10 § och 10 kap. 18 § samma balk, båda e contrario). Enligt 34 kap. 1 § första stycket RB skall fråga om hinder för målets upptagande av rätten företas så snart anledning förekommer därtill. Invändningar om rättegångshinder skall naturligtvis för undvikande av onödigt processande framställas så snart som möjligt. Detta framgår också i fråga om tvistemål av regeln i 42 kap. 7 § första stycket 1 RB som innebär att svaranden vid förberedelsen genast skall avge svaromål och att han i detta skall ange bl.a. de invändningar om rättegångshinder som han vill göra. Att någon dröjer med att framställa en befogad invändning kan påverka fördelningen av ansvaret för processkostnaderna. Att en invändning inte görs i fråga om ett tvingande rättegångshinder befriar emellertid inte rätten från skyldigheten att pröva frågan. Regleringen innebär att rätten i alla skeden av processen skall tillse att tvingande rättegångshinder inte föreligger och så snart anledning förekommer ta upp frågan. En regel om att den tilltalade skulle vara tvungen att invända under den förberedande behandlingen av ett mål att grundlagen inte är tillämplig för att få prövat om rättegångshinder föreligger står i strid med denna ordning.
En sådan regel skulle också innebära att om det först efter den förberedande behandlingen av målet blev klart för domstolen att YGL inte var tillämplig skulle domstolen ändå vara tvungen att felaktigt handlägga målet som ett yttrandefrihetsmål med bl.a. jury och kanske även vid fel forum. Det skulle kunna hävdas att det är till nackdel för den tilltalade eftersom särskilda ansvarsregler utan krav på vanligt uppsåt gäller i yttrandefrihetsmål.
Om en sådan skyldighet som JK diskuterat skulle införas skulle det vidare innebära att frågan om grundlagsskydd kunde besvaras på olika sätt beträffande ett och samma medium. Man kan ju t.ex. tänka sig att i ett yttrandefrihetsmål om ansvar för yttrandefrihetsbrott i en teknisk upptagning den ensamansvarige för sent invänder att grundlagen inte är tillämplig medan i ett senare instämt mål beträffande ansvar enligt 5 kap. 3 § YGL för meddelaren till samma upptagning denne i rätt tid invänder att grundlagen inte är tillämplig och får gehör för detta. En och samma upptagning skulle alltså i det första fallet anses omfattas av grundlagsskydd och i det andra fallet anses falla utanför skyddet. Detta skulle strida mot den helt grundläggande principen i TF och YGL att grundlagsskyddet är knutet till ett visst medium.
SOU 2004:114 Vissa tillämpningsproblem
287
Beredningen anser sammanfattningsvis att det vore olämpligt att göra frågan om grundlagsskydd skall anses föreligga eller inte beroende av parternas dispositioner i processen. En sådan skyldighet som JK diskuterat bör alltså inte införas.
Man kan fråga sig om man inte skulle kunna komma ifrån problemen med att avgöra om grundlagarna är tillämpliga eller inte genom en ordning som låter t.ex. HD fatta ett bindande beslut i denna fråga. Vid närmare övervägande står det emellertid klart att en sådan ordning skulle medföra samma problem som en skyldighet för den tilltalade att invända att grundlagen inte är tillämplig för att få den frågan prövad. Om det under den fortsatta handläggningen på grund av nya omständigheter skulle visa sig att det bindande beslutet var fattat på felaktiga grunder skulle man vara tvungen att fortsätta att handlägga målet i fel processordning. Med hänsyn till att det i tryck- och yttrandefrihetsmål inte gäller något krav på vanligt uppsåt kan det – med det synsätt HD anlagt i NJA 2002 s. 583 – vara till den tilltalades nackdel om målet felaktigt handläggs som tryck- eller yttrandefrihetsmål. I andra fall, t.ex. när det gäller ansvar för meddelare, kan det omvända fallet vara till den tilltalades nackdel. Grundproblemet är att det är svårt att avgöra om grundlagen är tillämplig eller inte och att det ofta kan krävas omfattande bevisning för att avgöra denna fråga. En ordning som syftar till att man tidigt i handläggningen skall fatta ett bindande beslut om handläggningsformen tar inte hänsyn till detta. Beredningen anser alltså att man inte vidare bör överväga en sådan ordning.
Parallell behörighet för JK och allmän åklagare m.m.
Eftersom den grundläggande frågan om grundlagsskydd gäller kan vara svår att bedöma och kräva omfattande bevisning kan det i vissa fall ta lång tid innan frågan blir slutligt avgjord. Så t.ex. var förhållandena i NJA 2002 s. 583 (se avsnitt 5.1.2.2) att JK väckte åtal för yttrandefrihetsbrott vid tingsrätten den 30 juni 1999 och HD:s beslut att avvisa JK:s talan i målet på grund av att YGL inte var tillämplig meddelades den 22 november 2002. I beslutet upplyste HD, som framgått, att de aktuella filmerna inte skyddades av YGL och att spridningen därför hade kunnat bli föremål för åtal enligt vanliga regler samt att denna möjlighet alltjämt stod till buds. Efter nästan tre och ett halvt års processande blev alltså resultatet att åtal
Vissa tillämpningsproblem SOU 2004:114
288
måste väckas på nytt av allmän åklagare för att någon skulle kunna ställas till svars för brotten.
Förhållandena i detta mål var visserligen i viss mån speciella. Frågan om hovrättens prövning skulle inskränkas till att enbart gälla frågan om åtalspreskription föranledde nämligen argumentation från parterna och viss tidsutdräkt. Det har emellertid upplysts från JK att avgörandet av tryck- och yttrandefrihetsmål ofta tar lång tid. Detta bekräftas också av den sammanställning av handläggningstider i domstol för tryck- och yttrandefrihetsmål som redovisades i MGU:s betänkande (SOU 2001:28 s. 401). Av sammanställningen framgick att handläggningstiden i tingsrätt var mer än sex månader i 70 procent av målen och mer än tolv månader i 36 procent av målen.
Tryck- och yttrandefrihetsberedningen vill med anledning av detta understryka vikten av att domstolarna uppfyller kraven i 14 kap. 3 § TF och 11 kap. 1 § första stycket YGL på skyndsam behandling av tryck- och yttrandefrihetsmål. Det är, som MGU angav, viktiga skäl som ligger bakom bestämmelserna och dröjsmål med avgörande av tryck- och yttrandefrihetsmål inverkar menligt på yttrandefriheten. Bestämmelserna innebär t.ex. att målen skall ges förtur och att korta tider bör bestämmas för infordrande av yttranden och annan utredning.
En av de lösningar som JK diskuterat är, som nämnts, om JK och allmän åklagare i vissa fall skulle kunna ges en parallell behörighet eller om JK i vart fall skulle kunna ges behörighet att väcka talan för tryckfrihetsbrott alternativt brottsbalksbrott.
Beredningen gör följande överväganden beträffande frågan om parallell behörighet.
Att JK vakar över att gränserna för tryck- och yttrandefriheten inte överskrids och är ensam åklagare i tryck- och yttrandefrihetsmål är sedan lång tid en viktig del av grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten. Det bör därför enligt beredningens mening inte komma i fråga att ge allmän åklagare behörighet att alternativt väcka åtal för tryck- eller yttrandefrihetsbrott. Det kan här anmärkas att den möjlighet för JK att delegera åklagaruppgiften som redan gäller enligt 7 kap. 1 § första stycket YGL beträffande vissa yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar är något annat än en sådan behörighet för allmän åklagare att helt självständig väcka åtal för tryck- eller yttrandefrihetsbrott som här diskuteras. Vad som bör övervägas är således enbart om JK bör tilläggas behörighet att i
SOU 2004:114 Vissa tillämpningsproblem
289
tryck- eller yttrandefrihetsmål alternativt väcka åtal för brott enligt vanlig lag.
Som redan framgått måste frågan om grundlagsskydd gäller avgöras innan man kan gå in i prövning av gärningen. Om grundlagsskydd gäller skall ju t.ex. frågan om yttrandet är brottsligt avgöras av jury och speciella ansvarsregler, som t.ex. inte tillåter den tilltalade att till sitt friande åberopa att han inte kände till innehållet i upptagningen, skall tillämpas. Även om en parallell behörighet för JK att väcka åtal för brott enligt vanlig lag skulle gälla skulle man alltså vara tvungen att avgöra frågan om grundlagsskydd gäller innan man kan övergå till prövning av gärningen. Frågan är då om en parallell behörighet för JK skulle innebära någon vinst.
Om man ingått i prövning av gärningen och det därefter blir klart att grundlagsskydd inte gäller innebär det att bl.a. fel processordning och ansvarsregler har tillämpats. Även om en regel om parallell behörighet för JK då skulle gälla, så att han alltjämt var behörig, skulle man alltså vara tvungen att börja om med processen inför nämnd och tillämpa vanliga ansvarsregler. På grund av instansordningens princip skulle det krävas att detta skedde vid tingsrätten. Om det först i hovrätten eller HD blir klart att grundlagsskydd inte gäller skulle man alltså vara tvungen att visa målet åter till tingsrätten för handläggning i den för brottmål stadgade ordningen. En parallell behörighet för JK skulle alltså inte innebära att frågan om grundlagsskydd gäller skulle bli slutligt avgjord snabbare än i dag.
En parallell behörighet skulle emellertid kunna innebära att ansvarsfrågan blev slutligt avgjord snabbare än i dag. Om talan i dag avvisas på grund av att det blir klart att grundlagsskydd inte gäller blir det ett uppehåll i processen eftersom man måste avvakta att allmän åklagare sätter sig in i målet och väcker åtal på nytt. Den omständigheten att vanliga ansvars- och uppsåtsregler nu skall börja tillämpas medför också att förundersökningen i de flesta fall behöver fullständigas. Den tilltalade vill kanske få utredningen kompletterad och t.ex. åberopa ny bevisning om att han inte kände till innehållet i yttrandet eller åklagaren vill kartlägga andra personers medverkan till gärningen. En parallell behörighet som innebär att JK får väcka åtal mot samme person för tryck- eller yttrandefrihetsbrott alternativt motsvarande BrB-brott och även under förundersökningen täcka in båda alternativen skulle innebära att ett sådant uppehåll i processen inte skulle uppkomma.
Vissa tillämpningsproblem SOU 2004:114
290
Skälet till att ett sådant system kan vara av värde är i grunden att det är svårt att avgöra om grundlagsskydd föreligger. Detta gäller främst i fråga om tekniska upptagningar utan ursprungsuppgifter men kan också gälla andra medier, det kan t.ex. vara svårt att avgöra om en skrift är tryckt eller inte och om en databas är sådan att endast den som driver databasen kan ändra i innehållet. Eventuella regler om parallell behörighet för JK bör därför gälla både för mål om tryckfrihetsbrott och yttrandefrihetsbrott.
En parallell behörighet för JK skulle också innebära att det skulle vara mindre möjligt för den tilltalade att inta olika ståndpunkter i de olika processerna i frågan om grundlagarnas tillämplighet. Det skulle vara svårare för honom att i tryckfrihetsmålet yrka avvisning på den grunden att grundlagarna inte var tillämpliga för att sedan i det vanliga brottmålet yrka avvisning på den grunden att grundlagarna var tillämpliga eftersom beslut i frågan om grundlagens tillämplighet meddelats och åklagaren skulle vara densamma.
En parallell behörighet för JK skulle även ha betydelse när det gäller frågan om preskription av brott. Om JK enligt nu gällande regler väcker talan i yttrandefrihetsmål kan det som framgått hända att talan flera år senare avvisas på grund av att YGL inte var tillämplig. Det kan då inträffa att brottet preskriberas enligt reglerna i 35 kap. BrB innan talan hinner väckas i vanlig brottmålsprocess (se särskilt 35 kap. 3 § BrB som behandlas nedan). Om en parallell behörighet för JK hade gällt hade emellertid preskriptionsavbrott skett genom att den tilltalade fått del av det alternativa åtalet för brottsbalksbrott. Det är emellertid här att märka att det gäller kortare frister för väckande av åtal för yttrandefrihetsbrott än för brott enligt brottsbalken. Tiden för väckande av åtal för yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar med föreskrivna ursprungsuppgifter är ett år medan tiden när det gäller tekniska upptagningar som saknar någon av de föreskrivna uppgifterna är densamma som enligt BrB, med den begränsningen att allmänt åtal inte får väckas senare än två år från det att JK fick kännedom om upptagningen (7 kap. 1 § andra stycket YGL). Det kan därför enligt beredningens mening antas att preskription endast mera sällan hinner inträda enligt BrB. Risken är större för att preskription inträder i det omvända fallet, dvs. när åklagare väckt åtal för brott enligt brottsbalken och det sedan visar sig att det är fråga om ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott.
Om man helt vill undanröja risken för att preskription enligt brottsbalken inträder efter det att åtal för motsvarande tryckfri-
SOU 2004:114 Vissa tillämpningsproblem
291
hets- eller yttrandefrihetsbrott väckts utan att införa regler om parallell behörighet för JK skulle man kunna överväga att införa en regel som anger att delfåendet av åtalet i tryckfrihetsmålet i ett senare mål mot samme person för motsvarande brottsbalksbrott skall anses som delgivning av åtalet avseende brottsbalksbrottet. Genom en sådan regel skulle åstadkommas att delfåendet av åtalet för tryck- eller yttrandefrihetsbrott skulle utgöra preskriptionsavbrott gentemot den tilltalade även beträffande motsvarande brottsbalksbrott. För att regeln skulle kunna gälla skulle krävas att det är samma person som är tilltalad i båda målen och att det är fråga om samma gärning.
Frågan om preskription har inträtt skulle uppkomma i det senare brottsbalksmålet och regeln borde därför föras in i denna balk. 35 kap. BrB handlar om bortfallande av påföljd och i 35 kap. 3 § anges bl.a. att om mål mot någon avvisas sedan han fått del av åtal skall i fråga om möjligheten att ådöma påföljd så anses som hade delgivningen ej skett. Vid avvisning skall alltså preskriptionsavbrott inte anses ha skett. Den här diskuterade regeln skulle innebära en särreglering av det fallet att avvisningen avser ett tryck- eller yttrandefrihetsmål. Den borde därför placeras som ett nytt andra stycke i 35 kap. 3 § BrB. Regeln skulle kunna ges följande lydelse:
Om åtal för tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott har avvisats på den grunden att tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen inte var tillämplig skall i ett senare mål mot samme person angående motsvarande brott enligt denna balk så anses som hade han erhållit del av åtal för brottet enligt denna balk när han erhöll del av åtalet för tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrottet.
Regelns utformning innebär att den blir tillämplig inte endast i fråga om avvisning av mål om yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar utan i fråga om avvisning av alla mål om tryck- och yttrandefrihetsbrott. Beredningen anser att detta skulle kunna vara motiverat eftersom svårigheter att avgöra om grundlagen är tillämplig kan föreligga i fråga om flera medier än tekniska upptagningar utan ursprungsuppgifter. Det kan t.ex. vara svårt att avgöra om en skrift är tryckt eller inte och därmed om den omfattas av TF eller inte och likaså om en databas omfattas av skyddet enligt databasregeln i YGL. En preskriptionsregel skulle också kunna utformas så att den även skulle täcka det omvända fallet, dvs. så att delgivning av åtal för ett brottsbalksbrott skulle anses som del-
Vissa tillämpningsproblem SOU 2004:114
292
fående av åtal även för motsvarande tryck- eller yttrandefrihetsbrott.
Det måste uppmärksammas att en klar nackdel med en sådan preskriptionsregel är att ansvarsfrågan kan förbli oavgjord under obestämd tid. Detta måste särskilt när det gäller tryck- eller yttrandefrihetsbrott anses som ett väsentligt avsteg från gällande principer. Visserligen skulle man kunna komplettera regeln med en bestämmelse om att åtal för det motsvarande brottsbalksbrottet eller tryck-/yttrandefrihetsbrottet dock måste väckas inom en viss tid efter avvisningsbeslutet. Beredningen anser dock att det inte är tillräckligt motiverat att införa en preskriptionsregel och stannar därför för att inte föreslå införande av en sådan regel.
En parallell behörighet för JK skulle också kunna anses behöva innebära att han får väcka åtal för brottsbalksbrott även som förstahandsalternativ. I en sådan situation har JK visserligen gjort bedömningen att övervägande skäl talar för att TF eller YGL inte är tillämplig men om domstolen kommer till en annan slutsats och avvisar talan p.g.a. att den finner att TF eller YGL är tillämplig och målet således skall handläggas som tryck- eller yttrandefrihetsmål blir det ett uppehåll i lagföringen tills JK väcker tryck- eller yttrandefrihetsåtal om den parallella behörigheten inte omfattar detta fall. En parallell behörighet som omfattar detta fall är att föredra framför en preskriptionsregel beträffande fallet eftersom en parallell behörighet innebär att lagföringen fortsätter utan uppehåll medan en preskriptionsregel endast innebär att preskriptionsavbrott skall anses ha skett både beträffande brottmålet och tryck- eller yttrandefrihetsmålet men inte åstadkommer att handläggningen faktiskt fortsätter. Man får i stället avvakta att åtal väcks på nytt.
Om den parallella behörigheten skall omfatta båda fallen krävs en forumregel som anger att ett brottsbalksåtal som av JK väcks som förstahandsalternativ skall väckas vid tryckfrihetsdomstol. Om man inte skulle ha en sådan regel skulle en tidsvinst inte vara garanterad eftersom man inte kan föreskriva att den tingsrätt som mottar målet för fortsatt handläggning skall vara bunden av den andra tingsrättens beslut att överlämna målet (se närmare nedan under 7 kap. 11 § tillämpningslagen).
SOU 2004:114 Vissa tillämpningsproblem
293
Ett regelsystem för parallell behörighet för JK
Beredningen har funnit att ett regelsystem för en parallell behörighet för JK skulle kunna utformas enligt följande.
Ny 7 kap. 10 § tillämpningslagen under ny rubrik ”Alternativa åtal”:
När Justitiekanslern väcker åtal för tryck- eller yttrandefrihetsbrott får han som särskild åklagare i samma mål väcka alternativt åtal för motsvarande brott enligt lag. Justitiekanslern får också som särskild åklagare vid tryck- eller yttrandefrihetsdomstol väcka åtal för brott enligt lag och i samma mål väcka alternativt åtal för motsvarande tryck- eller yttrandefrihetsbrott. Det alternativa åtalet och enskilt anspråk med anledning av det brottet får inte riktas mot annan än den som huvudåtalet och talan om enskilt anspråk med anledning av det brottet riktas mot. I fråga om Justitiekanslerns befattning med brottet enligt lag tillämpas vad som föreskrivs i lag om förundersökning, åtal och åklagares befogenheter i övrigt i fråga om brott under allmänt åtal.
Kommentar
Regeln är avsedd att användas i de fall då frågan om grundlagsskydd gäller är svårbedömd. Bestämmelsen är en del i en reglering som syftar till att undanröja en del av nackdelarna med att det i vissa fall är svårt att avgöra om grundlagen är tillämplig eller inte (jfr den nya 7 kap. 11 § tillämpningslagen). De nya reglerna skall göra det möjligt att snabbare och enklare än i dag ställa den brottsmisstänkte till svars för gärningen i de fall då frågan om TF:s eller YGL:s tillämplighet är svårbedömd. Förutsättningar för regelns tillämpning är att huvudåtalet och det alternativa åtalet riktas mot samma person och avser samma gärning. När en ansökan om stämning för tryck- eller yttrandefrihetsbrott eller brottsbalksbrott innefattar ett sådant alternativt åtal som avses i regeln innebär det att delgivning av stämningen utgör preskriptionsavbrott både beträffande det brott som avses med huvudåtalet och det motsvarande brott som avses i det alternativa åtalet.
Att både huvudåtalet och det alternativa åtalet får väckas vid tryck- eller yttrandefrihetsdomstol innebär att denna domstol är behörig att handlägga även åtalet enligt brottsbalken. Detta åtal skall då prövas enligt de för vanliga brottmål gällande reglerna med nämnd etc. Om domstolen finner att målet skall handläggas som
Vissa tillämpningsproblem SOU 2004:114
294
ett vanligt brottmål skall detta alltså ske vid tryck- eller yttrandefrihetsdomstolen. Handläggningen skall fortsätta i den nya ordningen så snart beslutet om detta vunnit laga kraft. Instansordningens princip måste naturligtvis beaktas så att målet överlämnas för handläggning till den instans som inte förut prövat målet i den slutligt fastställda ordningen (se närmare nedan under 7 kap. 11 § tillämpningslagen).
För att regleringen skall bli effektiv krävs att JK så tidigt som möjligt under förundersökningen gör klart för sig om det kan bli aktuellt att väcka alternativt åtal för motsvarande brottsbalksbrott eller motsvarande tryck- eller yttrandefrihetsbrott. Om så är fallet måste förundersökningen bedrivas så att den täcker in både huvudåtalet och det alternativa åtalet. För att försäkra sig om att kunna driva ett brottsbalksåtal måste man t.ex. även utreda frågan om uppsåt.
När det gäller talan om enskilt anspråk kan följande sägas. När beslut fattas om handläggningsordningen för ett åtal omfattas också en talan om enskilt anspråk som förts i målet av beslutet. I de fall då JK väcker åtal även för motsvarande brottsbalksbrott måste han också beakta reglerna i 22 kap. RB om bl.a. åklagarens skyldighet att på målsägandens begäran i samband med åtalet förbereda och utföra hans talan. Det kan vara en skillnad mellan tryckfrihetsmål och brottsbalksmål i fråga om vem skadeståndsanspråk bör riktas mot. Enligt TF och YGL är det ju den ensamansvarige och den subsidiärt ansvarige som solidariskt ansvarar för skadestånd medan det i brottmålet är skadeståndslagens regler som gäller. Det är emellertid i här aktuella fall inte möjligt att tillåta att talan om enskilt anspråk riktas mot någon annan i brottmålet än i tryckfrihetsmålet. Anledningen till detta är att uppnående av en tidsvinst kräver att talan inte riktas mot andra personer i det efterföljande målet än i det första målet. Att detta krav gäller framgår av tredje meningen i den nya 7 kap. 10 § tillämpningslagen. Det är inget som hindrar att talan i det efterföljande målet inte riktas mot alla de i det första målet aktuella personerna. Talan om enskilt anspråk kan t.ex. i tryckfrihetsmålet riktas mot både den ensamansvarige och den subsidiärt ansvarige medan talan om enskilt anspråk i brottmålet endast riktas mot den som i tryckfrihetsmålet utpekades som ensamansvarig.
JK:s behörighet att väcka åtal för brottsbalksbrott framgår av orden ”som särskild åklagare” i de båda första meningarna i regeln och hans behörighet att bedriva förundersökning m.m. beträffande dessa brott framgår av den sista meningen.
SOU 2004:114 Vissa tillämpningsproblem
295
I 20 kap. 2 § RB anges bl.a. att allmän åklagare äger tala å brott som hör under allmänt åtal och att beträffande särskild åklagares befogenhet att tala å sådant brott gäller vad som är särskilt föreskrivet. Av 7 kap. 8 § RB framgår att JK är en sådan särskild åklagare. I 5 § lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn anges att JK får som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare som har begått brottslig gärning genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget. Det anges också att om utredningen ger JK anledning att anta att sådan brottslig gärning begåtts tillämpas vad som föreskrivs i lag om förundersökning, åtal och åtalsunderlåtelse samt om åklagares befogenheter i övrigt i fråga om brott under allmänt åtal.
De båda första meningarna i förevarande paragraf utgör en sådan särskild föreskrift om särskild åklagares befogenhet att tala å brott som avses i 20 kap. 2 § RB. För att klargöra att JK i ett sådant fall har alla en allmän åklagares befogenheter, t.ex. när det gäller förundersökningen, har den sista meningen förts in i paragrafen. Meningen motsvarar innehållet i 5 § lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn.
Ny 7 kap. 11 § tillämpningslagen:
Om domstolen i ett sådant mål med alternativa åtal som avses i 10 § finner att målet skall handläggas i enlighet med den ordning som gäller för det andra åtalet skall den besluta att målet skall upptas i denna ordning av den rätt som skall pröva det åtalet. Beträffande överklagande av beslut om rätt handläggningsordning tillämpas reglerna angående överklagande av beslut i fråga om rättegångshinder.
Kommentar
Den första meningen innebär att om domstolen finner att målet skall handläggas i enlighet med den ordning som gäller för det andra åtalet i målet skall den besluta att målet skall upptas i den ordningen av den rätt som skall pröva det åtalet. Detta innebär att om domstolen finner att målet skall handläggas som ett vanligt brottmål skall det inte överlämnas till brottmålsforum utan bli kvar i den instanskedja som handlade det motsvarande tryck- och yttrandefrihetsmålet. Detta kan förefalla mindre lämpligt. Anledningen till regelns utformning i detta avseende är att den måste täcka det fallet att tingsrättens beslut om i vilken ordning målet skall
Vissa tillämpningsproblem SOU 2004:114
296
handläggas inte överklagas utan vinner laga kraft. Om bestämmelsen skulle innebära att tingsrätten i ett sådant fall skulle överlämna målet till den tingsrätt som var behörig (jfr 10 kap. 20 a § och 19 kap. 11 a § RB) skulle man inte kunna vara säker på att uppnå någon tidsvinst eftersom man inte kan föreskriva att den mottagande tingsrätten skall vara bunden av den överlämnande tingsrättens beslut. Som angetts ovan under 7 kap. 10 § tillämpningslagen måste instansordningens princip naturligtvis beaktas så att målet överlämnas till den lägsta instans som inte tidigare prövat målet i den beslutade ordningen.
Efter beslutet är JK alltjämt åklagare och målet bör sättas ut till huvudförhandling så snart som möjligt efter att det vunnit laga kraft.
Av andra meningen följer att beträffande överklagande av beslut om rätt handläggningsordning skall reglerna om överklagande av beslut i fråga om rättegångshinder tillämpas. Detta innebär att om invändning om att målet skall handläggas i en viss ordning ogillas äger 49 kap. 4 § eller 54 kap. 4 § RB motsvarande tillämpning. Den part som vill överklaga beslutet skall då anmäla missnöje och om detta sker i rätt tid skall domstolen bestämma om beslutet skall få överklagas särskilt eller endast i samband med att dom eller slutligt beslut överklagas. Om invändningen bifalls skall domstolen besluta att målet skall upptas i denna ordning av den rätt som skall pröva det åtalet. Instansordningens princip måste därvid beaktas. Ett sådant beslut får överklagas på samma sätt som ett slutligt beslut om avvisning på grund av rättegångshinder genom att 49 kap. 3 § och 54 kap. 3 § RB äger motsvarande tillämpning.
Regelns utformning innebär att beslut i fråga om handläggningsordningen inte som i dag kan resultera i ett beslut om avvisning. Detta får konsekvenser för den tilltalades möjlighet att få ersättning för rättegångskostnader. Enligt gällande rätt kan den tilltalade få ersättning av allmänna medel för sina kostnader för försvarare m.m. när mål som väckts av åklagare avvisas (31 kap. 2 § RB jfrd med 11 kap. 3 § tillämpningslagen). Eftersom mål i fall som avses här inte avvisas kan den tilltalade inte få ersättning för sina kostnader när domstolen i enlighet med hans yrkande beslutar att målet skall handläggas i en viss ordning. Den tilltalade får då i stället vänta tills målet har avgjorts i sak. Om han då slutligen frikänns kan han få ersättning för kostnader. Om han fälls kan han inte få någon ersättning ens för kostnader som endast hänför sig till frågan om tillämplig rättegångsordning. Beredningen anser emellertid att
SOU 2004:114 Vissa tillämpningsproblem
297
denna effekt av den här diskuterade regeln skulle kunna accepteras. Anledningen till detta är att regelns utformning innebär att frågan om ansvar för gärningen kommer att prövas i någon av rättegångsformerna och att det inte är möjligt för den tilltalade att åstadkomma att målet avvisas på den grunden att fel processordning valts. Det finns därför knappast skäl för honom eller hans ombud att lägga ned något mera betydande arbete på frågan om vilken rättegångsform som är tillämplig. Kostnaderna i övrigt torde avse frågor som är gemensamma för huvudåtalet och det alternativa åtalet eftersom åtalen skall avse samma gärning. ---
JK:s befogenhet att väcka åtal för BrB-brott bör föranleda ett tillägg till 6 § förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern eftersom förordningen anger JK:s alla uppgifter. Tillägget kan formuleras enligt följande (beredningens tillägg kursiverat):
Det åligger Justitiekanslern att vaka över tryckfriheten och yttrandefriheten enligt bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Om Justitiekanslerns befogenhet att i samband med åtal för tryck- eller yttrandefrihetsbrott i samma mål väcka alternativt åtal för motsvarande brott enligt lag och om Justitiekanslerns befogenhet att vid tryck- eller yttrandefrihetsdomstol väcka åtal för brott enligt lag och i samma mål väcka alternativt åtal för motsvarande tryck- eller yttrandefrihetsbrott finns bestämmelser i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden. --- Beredningen har inte kunnat finna att en parallell behörighet för JK kräver några regler utöver de ovan angivna.
Beredningen anser att de nu skisserade reglerna om parallell behörighet visserligen skulle innebära vissa fördelar. Enligt beredningens mening är det emellertid inte klart att problemen är så stora att det finns skäl att göra ett redan komplicerat rättsområde än mera komplicerat genom införande av regler om parallell behörighet. Beredningen avstår därför från att lägga fram något förslag om detta.
Vissa tillämpningsproblem SOU 2004:114
298
Vem skall leda förundersökningen under tid då det alltjämt är oklart om TF eller YGL är tillämplig?
Som angetts ovan kan det i vissa fall under avsevärd tid vara oklart om grundlagsskydd gäller eller inte. Eftersom JK är ensam åklagare på tryck- och yttrandefrihetens område måste det krävas att allmänna åklagare noggrant uppmärksammar frågan om grundlagsskydd i ärenden som rör sådana medier som kan falla under TF eller YGL. Allmän åklagare måste emellertid enligt beredningens mening anses ha rätt att vidta de åtgärder som krävs för att han skall kunna bedöma om det finns skäl att anta att grundlagsskydd gäller. Så snart han kommer fram till att det finns sådana skäl bör ärendet enligt beredningens mening överlämnas till JK för prövning.
Den nuvarande praktiska hanteringen av frågan förefaller stämma ganska väl överens med denna uppfattning. Enligt uppgifter från JK är det vanligt att åklagare informellt kontaktar JK och diskuterar uppkommande frågor. Vid överläggningar med Riksåklagaren har JK framfört att JK anser detta vara en god ordning och att JK gärna står till tjänst med råd. En s.k. lathund rörande kompetensfördelningen mellan JK och allmän åklagare och polis
7
har också upp-
rättats och spritts i åklagarväsendet och polisväsendet. Den finns även tillgänglig på åklagarväsendets interna hemsida. I lathunden ger JK en kort översikt över grundlagarnas tillämpningsområde och vissa viktiga principer, det understryks att även fortsättningsvis bör gälla att hänvändelse alltid bör ske till JK i tveksamma fall och det lämnas i fråga om en rad olika fall hållpunkter för bedömning av om JK bör kontaktas, bl.a. det fallet att endast enstaka exemplar av cd-skivor eller videogram påträffas. Enligt JK är det troligen inte så vanligt att åklagare felbedömer frågan om grundlagsskydd gäller. JK har uppgett att allmän åklagare i allmänhet verkar godta JK:s bedömning som bindande för sitt fortsatta arbete. Såvitt JK känner till har kompetenskonflikt mellan JK och allmän åklagare inte uppkommit vare sig på det sättet att båda ansett sig behöriga och väckt åtal beträffande samma gärning, eller på det sättet att ingen ansett sig behörig.
Mot bakgrund av dessa uppgifter om den praktiska hanteringen av kompetensfördelningen mellan JK och allmän åklagare anser beredningen att man inte behöver slå fast i en särskild regel att
7
Justitiekanslerns promemoria av 2001-03-30 angående kompetensfördelningen mellan
Justitiekanslern samt polis och åklagare vid misstankar om otillåtna yttranden m.m., JK:s diarienr 1139-98-19.
SOU 2004:114 Vissa tillämpningsproblem
299
allmän åklagare har rätt att vidta de åtgärder som krävs för att han skall kunna bedöma om det finns skäl att anta att grundlagsskydd gäller och att han så snart han kommer fram till att det finns sådana skäl bör överlämna ärendet till JK för bedömning. Man kan i stället, liksom hittills, överlämna åt åklagaren att avgöra om han är behörig eller inte och när det finns skäl att kontakta JK. Beredningen anser inte heller att det finns skäl att överväga en regel som ger JK rätt att överta förundersökning eller åtal från allmän åklagare.
Beredningen vill understryka vikten av att den s.k. lathunden är tydlig och tar upp exempel på situationer som polis och åklagare kan ha att hantera i praktiken. Det är också viktigt att återkommande utbildningsinsatser görs för såväl polis som åklagare angående kompetensfördelningen.
5.2 Ny spridning av en teknisk upptagning genom offentlig visning eller uppspelning
Beredningens bedömning: Spridning genom offentlig visning eller uppspelning av en teknisk upptagning för vilken preskription redan har inträtt skall betraktas på samma sätt som spridning genom utlämnande av exemplar av en sådan upptagning, dvs. den skall inte anses starta en ny preskriptionstid för yttrandefrihetsbrott utan skall vara straffri.
5.2.1 Problemet
Från JK har påtalats att man i den praktiska verksamheten har stött på det fallet att en teknisk upptagning har spritts genom en offentlig visning eller uppspelning efter det att preskription redan har inträtt enligt ordalydelsen i 7 kap. 1 § andra stycket YGL för yttrandefrihetsbrott i upptagningen. Frågan är då om JK kan ingripa om upptagningen innehåller ett yttrandefrihetsbrott.
5.2.2 Överväganden
Frågan är närmare bestämt om den offentliga visningen eller uppspelningen skall anses som en ny spridning som gör att en ny preskriptionstid börjar löpa eller som en spridning av en teknisk
Vissa tillämpningsproblem SOU 2004:114
300
upptagning för vilken preskription av yttrandefrihetsbrott har inträtt, dvs. en straffri spridning. Det bör understrykas att det fall som behandlas här är endast det fallet att innehållet i en teknisk upptagning för vilken preskription redan har inträtt för yttrandefrihetsbrott sprids på nytt genom en offentlig visning eller uppspelning. Här behandlas alltså inte det fallet att en ny teknisk upptagning med samma innehåll som den gamla framställs för att spridas genom offentlig uppspelning och inte heller det fallet att innehållet i den gamla tekniska upptagningen sprids genom t.ex. radio- eller TV-sändning. I de nu nämnda fallen är det fråga om spridning genom ett nytt grundlagsskyddat medium och en ny preskriptionstid börjar därför i dessa fall att löpa. Anledningen till detta är att grundlagsskyddet är knutet till vissa medier och att offentlig uppspelning inte är ett medium utan ett spridningssätt. Detta förklaras närmare i det följande.
Enligt 1 kap. 1 § första stycket YGL är varje svensk medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt enligt YGL att i ljudradio, television, och vissa liknande överföringar samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. Med vissa liknande överföringar avses t.ex. överföringar från vissa databaser. Grundlagsskyddet är alltså knutet till vissa medier. Som framgått i det föregående är YGL enligt 1 kap. 10 § första stycket i fråga om tekniska upptagningar tillämplig på sådana tekniska upptagningar som är utgivna och en upptagning anses utgiven då den utlämnats för att spridas till allmänheten i Sverige genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annat sätt. Offentlig uppspelning är alltså ett spridningssätt, inte ett av de medier som är grundlagsskyddade enligt YGL.
Enligt huvudregeln i 7 kap. 1 § andra stycket andra meningen YGL är preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar ett år från det att upptagningen gavs ut. För tekniska upptagningar som saknar någon av de i 3 kap. 13 § YGL föreskrivna uppgifterna om vem som har låtit framställa upptagningen samt om när, var och av vem exemplaren har framställts gäller dock enligt 7 kap. 1 § andra stycket tredje meningen YGL brottsbalkens preskriptionstider, med den begränsningen att allmänt åtal inte får väckas senare än två år från det att JK fick kännedom om upptagningen. Reglerna om preskriptionstid är alltså knutna till mediet teknisk upptagning, inte till sättet för spridning av den tekniska upptagningen. När det i TF och YGL talas om skrift respektive teknisk upptagning i
SOU 2004:114 Vissa tillämpningsproblem
301
bestämmelser om grundlagarnas tillämpningsområde avses i princip en upplaga av en skrift eller teknisk upptagning. Olika innehåll ger olika upplagor och olika framställningstillfällen ger också olika upplagor. En ny preskriptionstid löper för varje ny upplaga som ges ut och spridning av tekniska upptagningar för vilka preskriptionstiden gått ut är straffri.
8
Om man betraktar offentlig uppspelning av en teknisk upptagning för vilken preskription av yttrandefrihetsbrott har inträtt som en ny spridning som medför att en ny preskriptionstid börjar löpa stöter man också på mera praktiska svårigheter utöver de ovan angivna principiella problemen. Ansvarighetsreglerna i 6 kap. YGL är t.ex. inte avsedda att tillämpas på detta sätt utan utgår från att ansvaret avser innehållet i den tekniska upptagningen, inte uppspelningen i sig. Om utgivare inte utsetts är det den som låter framställa upptagningen som bär ansvaret för yttrandefrihetsbrott (6 kap. 2 § första stycket jämförd med 4 kap. 1 § andra stycket YGL). Det är svårt att se vem som skall anses ha ”låtit framställa” den offentliga uppspelningen. Nästa person i ansvarskedjan är spridaren. Han är emellertid endast ansvarig under förutsättning att upptagningen saknar den föreskrivna uppgiften om vem som har låtit framställa den eller lämnad uppgift har viss innebörd eller är oriktig. En förutsättning för att spridaren skall kunna hållas ansvarig är alltså att den tekniska upptagningen är utformad på visst sätt. Reglerna kan sålunda inte tillämpas på själva den offentliga uppspelningen.
Beredningen anser att det redan av det ovan anförda framgår att det strider mot YGL:s grundläggande systematik att betrakta en offentlig uppspelning av en teknisk upptagning för vilken preskription av yttrandefrihetsbrott har inträtt som en ny spridning som innebär att en ny preskriptionstid börjar löpa. Anledningen till detta är att grundlagsskyddet är knutet till de i 1 kap. 1 § första stycket YGL angivna medierna och att offentlig uppspelning eller visning inte är ett medium utan ett spridningssätt.
Situationen med offentlig uppspelning av en ”preskriberad teknisk upptagning” skiljer sig inte heller principiellt från det fallet att någon efter att preskription inträtt fortsätter att sprida den ”preskriberade upptagningen” genom utlämnande av exemplar, ett förfarande som otvivelaktigt är straffritt. En skillnad som kan föreligga mellan de båda fallen är att offentlig uppspelning kan tänkas
8
Se prop. 2001/02:74 s. 73 och Mediegrundlagsutredningens betänkande SOU 2001:28
s. 374 f. med där angivna referenser.
Vissa tillämpningsproblem SOU 2004:114
302
tilldra sig större uppmärksamhet än spridning genom utlämnande av exemplar. Detta utgör emellertid naturligtvis inte skäl att frångå grundläggande principer i grundlagsskyddet. Problemet i ett fall av offentlig uppspelning av en teknisk upptagning som innefattar ett yttrandefrihetsbrott som har preskriberats ligger inte i att uppspelningen inte kan anses starta en ny preskriptionstid utan i stället i att brottet inte upptäckts inom preskriptionstiden. Detta torde i sin tur bero på de ofta låga krav som ställts i fråga om spridning till allmänheten för att grundlagsskydd skall anses gälla (jfr avsnitt 5.1.2.1 ovan om de skräddarsydda videogrammen).
Beredningen anser alltså sammanfattningsvis att spridning genom offentlig visning eller uppspelning av en teknisk upptagning för vilken preskription av yttrandefrihetsbrott har inträtt skall betraktas på samma sätt som spridning genom utlämnande av exemplar av en sådan upptagning, dvs. den skall inte anses starta en ny preskriptionstid för yttrandefrihetsbrott utan skall vara straffri. Som framgått ovan är detta en konsekvens av att grundlagsskyddet är knutet till vissa medier och att offentlig visning eller uppspelning inte är ett medium utan ett spridningssätt. Bredningen kommer att behandla denna aspekt av grundlagsskyddet i sitt fortsatta arbete med frågan om en mer teknikoberoende grundlag.
5.3 Förbudet mot transportvägran i 6 kap. 4 § TF och 3 kap. 10 § YGL
Beredningens bedömning: Förbudet mot transportvägran i 6 kap. 4 § TF och 3 kap. 10 § YGL gäller endast i den mån det föreligger en offentligrättslig skyldighet att befordra skrifter och upptagningar enligt bestämmelser utanför grundlagarna. Posten AB:s skyldighet att se till att alla i landet kan få adresserade försändelser befordrade är mera omfattande än den skyldighet som ålåg statens postverk vid TF:s ikraftträdande. Det finns inte anledning att nu föreslå någon ändring i grundlagsbestämmelserna om förbud mot transportvägran. Det finns skäl att i annat sammanhang överväga en särreglering av skyldigheten att befordra oadresserat valmaterial och liknande.
SOU 2004:114 Vissa tillämpningsproblem
303
5.3.1 Problemet
Av 6 kap. 4 § första stycket TF och motsvarande bestämmelse i 3 kap. 10 § första stycket YGL följer att varken postbefordringsföretag eller någon annan allmän trafikinrättning får vägra att befordra tryckta skrifter eller tekniska upptagningar på grund av deras innehåll. De enda fall då så får ske är dels när skriften eller den tekniska upptagningen saknar vissa föreskrivna uppgifter eller sådana uppgifter är felaktiga, dels när skriften eller upptagningen har tagits i beslag eller konfiskerats i enlighet med grundlagen (eller, i fråga om skrift, utgivits i strid mot utgivningsförbud). I övrigt gäller förbud mot befordringsvägran på grund av innehållet.
Frågan är hur bestämmelserna skall tolkas i dagens situation då allmänna kommunikationer i hög grad har konkurrensutsatts och t.ex. Postverket övergått till att bli Posten Sverige AB. Frågan har aktualiserats i två ärenden hos JK år 2003 där anmälare ifrågasatt om inte Posten Sverige AB brutit mot 6 kap. 4 § TF genom att vägra dela ut en trycksak. Försändelserna var oadresserade.
9
JK ansåg att förbudet i 6 kap. 4 § TF endast gällde i den mån det förelåg en skyldighet att befordra försändelserna och att någon sådan skyldighet inte ålåg Posten Sverige AB eftersom försändelserna var oadresserade och bolaget enligt sitt tillstånd att driva postverksamhet inte är skyldigt att dela ut sådana försändelser. Posten Sverige AB hade därför enligt JK inte brutit mot 6 kap. 4 § TF.
En av anmälarna har i en skrivelse till Justitieministern (dnr Ju2003/2857) angett att JK:s tolkning innebär att vi fått en av JK auktoriserad censurmyndighet. Han har begärt att regeringen tar ett initiativ för att upphäva den av JK sanktionerade ordningen.
Frågan är alltså hur bestämmelsen i 6 kap. 4 § TF, och dess motsvarighet i 3 kap. 10 § YGL, skall tolkas vid dagens förhållanden och om det finns anledning att ändra reglerna. Beträffande innebörden av nu gällande regler kan man t.ex. fråga sig om förbudet mot särskilda inskränkningar eller villkor på grund av skrifts eller teknisk upptagnings innehåll gäller endast under förutsättning att det föreligger en skyldighet att distribuera skriften eller den tekniska upptagningen. I vilken omfattning föreligger i så fall en sådan skyldighet för olika typer av trafikanstalter och på vilket sätt har
9
Frågan aktualiserades även i maj 2004 då posttjänstemän i Stockholm och Eslöv enligt
radions morgonEkosändning ville slippa dela ut Sverigedemokraternas valmaterial inför valet till Europaparlamentet.
Vissa tillämpningsproblem SOU 2004:114
304
denna förändrats i förhållande till vad som gällde när uttalandena i förarbetena till TF gjordes, dvs. omkring år 1947–49?
5.3.2 Bestämmelserna och deras förarbeten
Bestämmelsen om förbud mot transportvägran i 3 kap. 10 § YGL infördes i samband med YGL. I förarbetena angavs endast att paragrafen motsvarar 6 kap. 4 § TF.
10
Sedan ikraftträdandet har
endast redaktionella ändringar gjorts i paragrafen. ”Postverket” har bytts ut mot ”postbefordringsföretag” (se nedan) och ”filmer eller ljudupptagningar” och ”framställningen” har bytts ut mot ”tekniska upptagningar” respektive ”upptagningen”. Eftersom YGL tillkommit efter förebild av TF och TF skall utgöra utgångspunkt för förståelsen och tolkningen av YGL
11
är vad som i det följande
sägs om 6 kap. 4 § TF relevant också beträffande 3 kap. 10 § YGL.
6 kap. 4 § TF har följande lydelse:
För tryckt skrifts försändande genom postbefordringsföretag eller annan allmän trafikanstalt skola ej på grund av skriftens innehåll gälla särskilda inskränkningar eller villkor. Vad nu sagts skall dock ej avse försändande, som innebär överträdelse av vad i 3 § är stadgat.
Allmän trafikanstalt, som mottagit tryckt skrift för befordran, skall ej anses som skriftens utspridare.
Paragrafen har, sedan den infördes genom 1949 års TF, endast ändrats en gång.
12
Ändringen var närmast redaktionell och för-
anleddes av nyregleringen av postmarknaden och bolagiseringen av Postverket som genomfördes år 1994 genom den nya postlagen (1993:1684).
13
Den innebar att ordet postverket byttes ut mot
postbefordringsföretag. Det gjordes i samband därmed inga överväganden om bestämmelsens närmare innebörd. I 6 kap. 3 §, till vilken det hänvisas i paragrafen, anges att utspridaren kan straffas dels när skriften saknar vissa föreskrivna ursprungsuppgifter eller sådana uppgifter är felaktiga och utspridaren känner till detta, dels när skriften har tagits i beslag eller förklarats konfiskerad eller utgivits i strid mot utgivningsförbud och utspridaren känner till detta. Av 6 kap. 4 § första stycket andra meningen TF följer att
10
11
12
SFS 1994:1474, bet. 1993/94:KU25, rskr. 1993/94:162, bet. 1994/95:KU6, rskr. 1994/95:12.
13
SOU 2004:114 Vissa tillämpningsproblem
305
dessa fall är de enda då befordran får vägras på grund av skriftens innehåll. Av 6 kap. 4 § andra stycket följer att allmän trafikanstalt aldrig kan bli ansvarig som utspridare för skrifter som anstalten mottagit för befordran.
I den allmänna motiveringen angav de tryckfrihetssakkunniga under rubriken ”Spridande av tryckt skrift genom postverket eller annan allmän trafikanstalt”
14
inledningsvis att rätten att fritt sprida
tryckt skrift måste innefatta även rätt att obehindrat transportera skriften till spridningsorten, att direkta ingripanden mot den som själv transporterar en skrift naturligtvis inte var förenligt med TF och att frågan huruvida den som sprider eller utger tryckt skrift därvid äger rätt att begagna postverket eller annan allmän trafikanstalt hade föranlett delade meningar. De sakkunniga angav därefter vad som i vissa avseenden gällde i fråga om postverket, järnvägstrafik m.m. (se avsnitt 5.3.4) och redogjorde för de särskilda kungliga brev 1886 och 1908 där det föreskrivits att försändelse icke måtte befordras med posten eller utlämnas till adressaten om postfunktionär märker att å brevkort eller i allmänhet å försändelses yttre eller ock i korsband förekommer meddelande som innebär försök att förleda till ohörsamhet mot lag eller laga myndighet eller att i brevkort eller i allmänhet å försändelses yttre förekommer yttrande eller teckning som uppenbart sårar tukt och sedlighet eller är för adressaten förnärmande.
De sakkunniga redogjorde också för den förordning som var i kraft från den 1 mars 1940 till den 31 mars 1944 och som gällde förbud mot befordran av vissa periodiska skrifter med statliga trafikmedel m.m., det s.k. transportförbudet.
15
Förordningen, som
kritiserades kraftigt, innebar att Konungen kunde förordna om förbud mot att befordra periodisk skrift som av jury förklarats brottslig och som var ägnad att framkalla fara för rikets säkerhet eller skada rikets förhållande till främmande makt eller undergräva krigslydnaden. Förbudet kunde gälla i förhållande till allmänna posten, statens järnvägar, annat av posten ombesörjt trafikmedel, enskilda järnvägar och motorfordon i linjetrafik. Under kriget drabbades sex tidningar av transportförbud; de kommunistiska Ny Dag, Norrskensflamman, Sydsvenska Kuriren och Arbetar-Tidningen, den nazistiska Sverige Fritt samt Ture Nermans Trots Allt!
16
14
15
Förordning den 1 mars 1940 nr 117.
16
Nils Funcke ”Tryckfriheten under tryck”, s. 168 ff.
Vissa tillämpningsproblem SOU 2004:114
306
De tryckfrihetssakkunniga angav att principiella betänkligheter mot transportförbudet uttalades i riksdagen såväl vid förordningens tillkomst som vid senare förlängning av dess giltighetstid men att betänkligheterna emellertid ansetts böra vika för vad rikets säkerhet i den rådande situationen krävde. De fortsatte:
17
För att rätten att fritt sprida tryckt skrift skall fylla sitt ändamål att garantera yttrandefriheten måste den även innebära samma rätt för envar, som sprider tryckt skrift, att därvid betjäna sig av allmänna trafikanstalter. Förbud att på sådant sätt transportera tryckt skrift medför nämligen, även om en frihet att sprida skriften på annat sätt kvarstår, att spridandet avsevärt försvåras eller fördyras och kan därför praktiskt få samma verkan som ett spridningsförbud. I vad mån trafikanstalter i allmänhet ha skyldighet att transportera tryckta skrifter faller utanför vad tryckfrihetsförordningen har att reglera. Föreligger skyldighet för allmän trafikanstalt att befordra gods av sådant slag, måste däremot enligt tryckfrihetsförordningen gälla att alla tryckta skrifter, som fritt få spridas, utan åtskillnad få försändas med anlitande av trafikanstalten. Några inskränkningar eller villkor på grund av skriftens innehåll böra alltså icke få uppställas. Det är härvid utan betydelse vem som äger och driver trafikanstalten. Ombesörjer anstalten den allmänna samfärdseln, är den att hänföra till allmän trafikanstalt, vare sig den drives av staten eller efter tillstånd av enskild.
Mot den angivna skyldigheten för allmän trafikanstalt att utan hänsyn till skriftens innehåll befordra tryckta skrifter är ej stridande att särskilda regler gälla exempelvis för anlitande av postabonnemang eller utgivarkorsband eller att olika befordringsavgifter tillämpas för olika slag av försändelser. De ovan nämnda bestämmelserna i kungl. brev 1886 och 1908 böra icke anses tillämpliga å tryckt skrift, om denna ej lagts under beslag eller förklarats konfiskerad i den ordning tryckfrihetsförordningen föreskriver.
I specialmotiveringen till 6 kap. 4 § TF angav de sakkunniga bl.a. följande
18
:
I vad mån trafikanstalt är skyldig att i allmänhet befordra tryckta skrifter, regleras icke i stadgandet. Men då så är fallet får någon skillnad mellan olika skrifter icke göras, exempelvis på grund av deras politiska innehåll.
I propositionen till TF gjorde departementschefen inga invändningar mot de sakkunnigas resonemang. I anledning av ett ifrågasättande i remissyttrandena av om inte postverket eller trafikanstalt borde i särskilda undantagsfall få dröja med att befordra skrift till
17
18
SOU 2004:114 Vissa tillämpningsproblem
307
dess upplysning inhämtats om huruvida granskningsexemplar avlämnats framhöll departementschefen att det inte borde få förekomma att skrifts befordran uppehölls på grund av dess innehåll.
19
Han anförde att han därmed inte ville ha sagt att det inte någon gång kunde vara motiverat att postverket eller annan trafikanstalt fäste uppmärksamheten på spridningen av viss tryckt skrift, beträffande vilken mycket starka skäl till beslag kunde anses föreligga men att detta dock borde kunna ske på sådant sätt att något hinder för den pågående spridningen inte uppkom.
Som framgått ovan ansåg de tryckfrihetssakkunniga att de kungliga breven av 1886 och 1908 om att vissa försändelser inte skulle befordras med posten på grund av sitt innehåll inte skulle gälla för tryckta skrifter. Angående detta anförde Generalpoststyrelsen i sitt remissyttrande
20
att det inte borde kunna erfordras att en statens
inrättning sådan som postverket bidrog till att sprida försändelser som innehöll uppmaning till ohörsamhet mot lag eller laga myndighet eller var uppenbart sedlighetssårande och att en sådan spridning genom postverket skulle väcka stark ovilja hos allmänheten och olust hos postpersonalen. Departementschefen anförde att han ansåg vad de sakkunniga anfört angående de kungliga breven vara i huvudsak riktigt och påpekade att utspridare av tryckt skrift, åtminstone i viss utsträckning, var underkastad allmänna ordningsföreskrifter och att postverket på denna grund torde äga upprätthålla vissa krav på att kuvert, omslag eller den plats på försändelse som eljest var avsedd för postala anteckningar hölls fri från ovidkommande tryck, märken eller liknande. I den mån fråga ej var om sådana förhållanden torde det däremot, enligt departementschefen, inte böra ankomma på postverket att bedöma tryckt skrifts innehåll.
5.3.3 JK:s beslut
Den 4 december 2002 och den 16 januari 2003 inkom till JK skrivelser med yrkanden om att JK skulle pröva om Posten Sverige AB brutit mot grundlagen genom att vägra distribuera en trycksak på grund av dess innehåll i samband med 2002 års val. Det var fråga om Nationaldemokraternas valmanifest. Enligt en av anmälarna hade Posten i ett fax till sina kontor meddelat att Postens uppfatt-
19
20
Vissa tillämpningsproblem SOU 2004:114
308
ning var att Nationaldemokraternas valmaterial bröt mot Postens produktvillkor enligt vilka material inte fick innehålla inslag av pornografi, våld eller hets mot folkgrupp.
JK meddelade likalydande beslut i de båda ärendena den 26 februari 2003 (dnr 3494-02-30 respektive 301-03-30) och den 4 mars 2003. JK kom i besluten fram till att han inte skulle vidta några åtgärder i anledning av anmälningarna.
I besluten den 26 februari 2003 angav JK inledningsvis under rubriken ”Justitiekanslerns bedömning” att JK skall vaka över att de gränser för tryck- och yttrandefriheten som anges i TF och YGL inte överskrids och att han är ensam åklagare i fråga om tryck- och yttrandefrihetsbrott. Han angav vidare att det enligt 1 kap. 2 § andra stycket TF är förbjudet för en myndighet eller något annat allmänt organ att på grund av en skrifts innehåll, genom åtgärd som inte är tillåten enligt TF, hindra tryckning eller utgivning av skriften eller dess spridning bland allmänheten. JK fortsatte:
Censurförbudet riktar sig mot det allmänna eller dess företrädare. Åtgärder som företas av privatpersoner eller andra privaträttsliga subjekt, t.ex. ett aktiebolag, omfattas däremot inte av censurförbudet. Posten Sverige AB, som är ett aktiebolag, är inte en myndighet utan ett privaträttsligt subjekt.
Inte heller är Posten Sverige AB att anse som ett sådant allmänt organ som avses i TF:s bestämmelse om förbud mot hindrande åtgärder för det allmänna. Att staten äger aktier i Posten Sverige AB medför ingen annan bedömning. Jag kan alltså konstatera att Posten Sverige AB i det nu aktuella fallet inte omfattas av bestämmelsen om hindrande åtgärder för det allmänna.
Vid sådant förhållande fann JK inte anledning att anta att det förövats något brott mot TF och angav att han då inte hade anledning att gå in på frågan om det anmälda förfarandet över huvud taget kunde anses utgöra en sådan hindrande åtgärd som avses i TF.
JK avslutade ärendena med angivande att han inte vidtog någon åtgärd med anledning av anmälningarna.
I likalydande beslut i ärendena den 4 mars 2003 angav JK, efter en redogörelse för de tidigare besluten, att frågan uppkommit om Posten Sverige AB:s agerande stred mot bestämmelsen i 6 kap. 4 § TF om inskränkningar vid försändande av tryckt skrift genom postbefordringsföretag.
JK angav under rubriken ”Justitiekanslerns bedömning” inledningsvis att rätten att sprida tryckta skrifter för att bli effektiv för-
SOU 2004:114 Vissa tillämpningsproblem
309
utsätter en rätt att försända tryckta skrifter med allmänna postbefordringsföretag men att TF dock inte reglerar dessa företags skyldighet att ta emot försändelser för befordran. JK fortsatte:
Men i den mån en befordringsskyldighet föreligger av annan anledning, t.ex. på grund av föreskrifter i en lag, får enligt 6 kap. 4 § TF ”ej på grund av skriftens innehåll gälla särskilda inskränkningar eller villkor” för att sända tryckt skrift med företaget. Det betyder att företaget inte får vägra att distribuera en tryckt skrift exempelvis på grund av dess politiska innehåll.
JK angav därefter att det krävs tillstånd av Post- och Telestyrelsen för att bedriva postverksamhet i Sverige, att Posten Sverige AB har ett sådant tillstånd, att tillståndet är förenat med vissa skyldigheter, bl.a. att tillhandahålla en s.k. samhällsomfattande posttjänst och att detta innebär bl.a. att Posten är skyldig att ta emot brev och andra adresserade försändelser som väger högst 20 kg men att Posten däremot inte är skyldig att ta emot oadresserade försändelser för distribution. JK anförde vidare att det i ärendet var upplyst att det material som Posten skulle ha vägrat att distribuera var en oadresserad trycksak. JK fortsatte:
Eftersom det sålunda inte finns någon skyldighet för Posten Sverige AB att befordra oadresserade försändelser, har Posten inte brutit mot bestämmelsen i 6 kap. 4 § TF genom sin vägran att distribuera det i ärendet aktuella materialet.
Utifrån principiella utgångspunkter är det slutligen värt att notera att TF:s reglering alltså innefattar en garanti för alla att få tryckta skrifter spridda i landet via Posten Sverige AB under förutsättning att det sker i adresserade försändelser. Tryckta skrifter i sådana försändelser får Posten sålunda inte vägra att ta emot på grund av skrifternas innehåll. Någon ovillkorlig rätt till spridning av icke adresserade försändelser genom Posten finns däremot inte. Det gäller även tryckta skrifter. Posten kan alltså vägra ta emot sådana skrifter för distribution, t.ex. på grund av deras innehåll.
JK avslutade ärendet med meddelande att han inte vidtog någon åtgärd.
5.3.4 Trafikanstalters befordringsskyldighet m.m.
Om 6 kap. 4 § TF (och 3 kap. 10 § YGL) gäller endast i den mån det föreligger en skyldighet att befordra tryckta skrifter och tekniska upptagningar avgörs paragrafernas tillämpningsområde av i
Vissa tillämpningsproblem SOU 2004:114
310
vad mån en sådan skyldighet föreligger. Det är också av intresse att jämföra dagens förhållanden med de som gällde när uttalandena i TF:s förarbeten gjordes, dvs. omkring år 1947–49. En sådan jämförelse visar ju om grundlagsskyddet mot transportvägran i praktiken har inskränkts eller utvidgats i förhållande till vad som gällde vid TF:s tillkomst. I detta avsnitt redovisas därför kort i vad mån skyldighet att befordra tryckta skrifter och tekniska upptagningar förelåg för olika former av trafikanstalter omkring år 1947–49 och i vad mån sådan skyldighet föreligger i dag. Även förbudet mot hindrande åtgärder enligt 1 kap. 2 § andra stycket TF och 1 kap. 3 § första stycket andra meningen YGL är av intresse. Eftersom förbudet skyddar mot ingripanden från myndigheter och andra allmänna organ berörs här även frågan om de relevanta aktörerna var och är att betrakta som allmänna organ.
5.3.4.1 Posten
Förhållandena omkring år 1947–49
Statens postverk var ett affärsdrivande verk. Det var alltså inte en självständig juridisk person utan utgjorde en del av den sammanhållna statliga verksamheten.
21
Statens postverk ägde enligt kun-
görelse den 9 maj 1947 (nr 175) ensamrätt till ”regelbunden befordran mot avgift av slutna brev ävensom öppna försändelser innehållande helt eller delvis skrivna meddelanden”. Enligt de tryckfrihetssakkunniga
22
gällde detta s.k. postregale däremot inte beford-
ran av tidningar, tidskrifter eller andra tryckta skrifter. Paketbefordran omfattades inte heller av postverkets ensamrätt.
23
För postbefordran i Sverige av periodisk skrift, som trycktes och utgavs inom riket, gällde vissa särskilda villkor enligt förordning av den 22 april 1932 nr 75 (ändrad genom förordning 1941 nr 166).
24
Enligt ett år 1947 (nr 176) gjort tillägg kunde Kungl. Maj:t medge att stadgandena härom skulle gälla även annan periodisk skrift än sådan som trycktes och utgavs inom riket. I 2 § i förordningen föreskrevs att periodisk skrift för att vinna postbefordran genom postabonnemang eller utgivarkorsband skulle efter anmälan av utgivaren vara införd i tidningsregister som fördes hos Generalpost-
21
22
23
24
Jfr SOU 1947:60 s. 113.
SOU 2004:114 Vissa tillämpningsproblem
311
styrelsen. I 5 § första momentet förordningen 1932 nr 75 anges: ”Postbefordran av tidning sker enligt denna förordning antingen efter abonnemang genom postverkets förmedling (postabonnemang) eller såsom utgivarkorsband.” Detta får enligt Tryck- och yttrandefrihetsberedningens mening anses innebära att det förelåg en skyldighet för postverket att befordra tidningar i enlighet med förordningen.
Enligt 1 kap. 5 § första momentet i den då gällande instruktionen för Generalpoststyrelsen (1930 nr 189) hade styrelsen att fastställa arbetsordning för ämbetsverket samt att utfärda instruktioner och reglementen för underlydande personal. I instruktionen nämns inget om skyldighet att befordra skrifter eller paket. Generalpoststyrelsen utfärdade den 20 juni 1941 en allmän poststadga som trädde i kraft den 1 oktober 1941.
25
I 1 § första stycket i stadgan i dess lydelse i
juli 1949 anges:
Svenska postverkets verksamhet omfattar utväxling av brevförsändelser (brev, kortbrev, brevkort, korsband och, i förbindelsen med vissa främmande länder, småpaket), paket och postanvisningar…
I 20 § anges att såsom korsband
26
kan befordras trycksaker, affärs-
handlingar, varuprov och varukorsband och att korsband inte får innehålla brev, anteckning eller handling som har egenskap av verklig och personlig skriftväxling. Av 21 § framgår att som trycksaker anses bl.a. tidningar och andra periodiska skrifter, böcker, broschyrer, reklamkort, kataloger, prospekt, annonser, diverse tillkännagivanden ”och i allmänhet allt slags tryck eller återgivande på papper… vilket åstadkommits genom boktryck, gravyr, litografi eller autografi eller eljest på lätt igenkännlig mekanisk väg…”. Det anges i paragrafen bl.a. också att det beträffande trycksaker i allmänhet är medgivet att ange avsändarens och adressatens namn, titel, yrke, firma och adress. Det fanns olika former av korsband; masskorsband, gruppkorsband, utgivarkorsband och varukorsband. Angående gruppkorsband anges i 22 § punkten 2:
Postverket åtager sig utdelning av trycksaksförsändelser, som icke äro försedda med personlig adress, till vissa grupper av mottagare (gruppkorsband)…
25
SFS 1941 nr 752.
26
Korsband befordrades för lägre taxa än brev. Beteckningarna masskorsband och gruppkorsband ändrades enligt Nationalencyklopedin 1983 till massbrev respektive gruppreklam.
Vissa tillämpningsproblem SOU 2004:114
312
Stadgan synes utgå från att allt som i övrigt befordrades skulle vara adresserat. Detta är naturligt med hänsyn till att de skäl som helt allmänt motiverar en reglering av postverksamhet, nämligen intresset av att skydda avsändares och mottagares personliga integritet och att garantera tillförlitliga befordringsmöjligheter, i princip bara gör sig gällande i fråga om försändelser som är avsedda för en speciell mottagare (jfr prop. 1993/94:38 s. 152). I 67 § Poststadgan, avdelning IV Försändelsers avlämnande till postbehandling m.m., anges också att försändelse som avlämnas till postbefordran skall vara försedd med tydlig och fullständig adress. I en not till denna mening anges att i fråga om kollektiv adressbeteckning å gruppkorsband äro bestämmelser meddelade i posttaxan.
Sammanfattningsvis kan alltså sägas att omkring år 1947–49 handhades postbefordran av det statliga postverket. Det förelåg en skyldighet för posten enligt förordning av den 22 april 1932 nr 75 att befordra periodiska skrifter. Skyldigheten får anses ha avsett adresserade periodiska skrifter eftersom förordningen angav villkoren för att periodiska skrifter skulle vinna postbefordran genom postabonnemang eller utgivarkorsband och det var endast i fråga om gruppkorsband som det i poststadgan angavs att postverket åtog sig utdelning trots att personlig adress saknades. Det får även anses ha förelegat en skyldighet att befordra adresserade brev i enlighet med postregalet. Posten hade även åtagit sig att befordra adresserade paket och, som angetts, oadresserade trycksaker som uppfyllde kraven för gruppkorsband.
Nuvarande förhållanden
Som redan berörts innebar den nya postlagen (1993:1684), som trädde i kraft den 1 mars 1994, en nyreglering av postverksamheten i Sverige och en konkurrensutsättning av Postverket, ombildat till ett aktiebolag. I förarbetena till lagen
27
synes frågan hur skyddet
enligt bestämmelsen i 6 kap. 4 § TF påverkades av förändringarna avseende postverksamheten inte ha berörts.
Enligt 4 § postlagen krävs tillstånd för att bedriva postverksamhet. Med postverksamhet förstås enligt 3 § regelbunden befordran av brev mot avgift och med brev förstås adresserade försändelser som är inneslutna i omslag och väger högst två kg. Vykort, brevkort och liknande försändelser som kan innehålla förtroliga eller
27
SOU 2004:114 Vissa tillämpningsproblem
313
personliga meddelanden jämställs med brev. Öppna försändelser i övrigt, dvs. sådana som inte innehåller personliga meddelanden, t.ex. tidningar, tidskrifter eller reklam som är adresserad men befordras utan omslag jämställs inte med brev.
28
Andra verksamheter
än sådana som är att betrakta som postverksamhet är inte tillståndspliktiga, exempelvis paketutlämning, reklamutdelning m.m. Befordran av skrifter och paket har alltid varit öppen för fri konkurrens.
29
Under tiden den 1 januari 1997 till den 1 juli 1998 gällde
dock krav på tillstånd för paketbefordran.
30
Tillstånd att bedriva postverksamhet meddelas av Post- och Telestyrelsen. Tillstånd får enligt 5 b § förenas med villkor om skyldighet för tillståndshavaren att bl.a. tillhandahålla en s.k. samhällsomfattande posttjänst. Med samhällsomfattande posttjänst avses en rikstäckande posttjänst som innebär att alla kan ta emot brev och andra adresserade försändelser som väger högst 20 kg, dvs. förutom brev bl.a. paket samt adresserade tidningar, kataloger och böcker.
31
Posten AB är den enda postoperatören som ålagts skyldighet att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst. Posten AB har således dels ett tillstånd att bedriva postverksamhet, dels tillhörande villkor med skyldighet att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst som innebär att alla skall kunna ta emot brev och andra adresserade försändelser som väger högst 20 kg, t.ex. paket, tidningar, kataloger och böcker. Tillståndet medger befordran av adresserade försändelser och villkoren föreskriver en skyldighet att tillse att alla kan få adresserade försändelser befordrade till rimliga priser. De nuvarande tillståndsvillkoren för Posten AB gäller t.o.m. den 30 juni 2005.
32
Därefter kan villkoren omprövas.
Sammanfattningsvis kan sägas att postbefordran numera handhas av privaträttsliga subjekt, bl.a. Posten AB, och att det finns en skyldighet för Posten AB enligt tillståndsvillkoren att befordra adresserade försändelser med en vikt upp till 20 kg men det finns vare sig i postlagen eller i tillståndsvillkor en skyldighet att befordra oadresserade försändelser.
28
Prop. 1993/94:38 s.152
29
30
31
32
Post- och telestyrelsens beslut 2004-05-24, diarienr 04-7877/39.
Vissa tillämpningsproblem SOU 2004:114
314
5.3.4.2 Järnväg
Förhållandena omkring år 1947–49
År 1950 gällde alltjämt 1925 års järnvägstrafikstadga (nr 348). Den gällde för transport på samtliga för allmän trafik öppnade svenska järnvägar (1 §). Enligt 3 § var järnväg skyldig att mot vederbörligen fastställda avgifter befordra bl.a. personer, resgods och gods under de villkor som angavs i stadgan mellan järnvägens för allmän trafik upplåtna stationer.
Nuvarande förhållanden
1925 års järnvägstrafikstadga ersattes av 1966 års järnvägstrafikstadga (nr 202). Enligt denna ankom det i regel på järnvägen själv att avgöra vilket gods den ville motta för befordran. Endast på sådana linjer för vilkas drift ersättning av allmänna medel utgick förelåg en offentligrättslig förpliktelse för järnvägarna att utföra godsbefordran.
33
Den 1 juli 2004 trädde en ny järnvägslag i kraft (SFS 2004:519). Lagen gäller järnvägsinfrastruktur och järnvägsfordon samt utförande och organisation av järnvägstrafik. Enligt 1 kap. 2 § i lagen finns särskilda bestämmelser om befordran av gods i järnvägstrafiklagen (1985:192) och i lagen om internationell järnvägstrafik. 3 kap. järnvägstrafiklagen behandlar godsbefordran. Kapitlet innehåller bestämmelser om bl.a. befordringsavtal, transporthandlingar och järnvägens ansvarighet. Det innehåller inte några regler om skyldighet att befordra gods.
Enligt 5 § i nu gällande förordning (1985:200) om järnvägs befordringsskyldighet m.m. är järnvägen skyldig att åta sig befordran av gods på de linjer och under de förutsättningar i övrigt som regeringen anger i särskilda föreskrifter om villkor för ersättning av allmänna medel för driften av vissa järnvägslinjer. Det synes inte finnas några sådana särskilda föreskrifter. Genom att järnvägsmarknaden har förändrats och till viss del börjat konkurrensutsättas är det inte längre klart vem som bär befordringsskyldigheten. Begreppet ”järnvägen” definieras nämligen inte i järnvägstrafiklagen (1985:192) eller förordningen (1985:200) om järnvägs
33
Utredningen angående ny lagstiftning om befordran med järnväg, SOU 1980:37 s. 88.
SOU 2004:114 Vissa tillämpningsproblem
315
befordringsskyldighet m.m. Hittills har infrastrukturförvaltaren ansetts vara ”järnvägen”.
Från slutet av 1980-talet har järnvägspolitiken och organisationen inom järnvägssektorn undergått stora förändringar. År 1988 bildades Banverket, som fick ansvaret för infrastrukturen, och järnvägsnätet har delades upp i ett stomnät, där SJ fick trafikeringsrätten, och länsjärnvägarna, där kommuner och landsting fick trafikeringsrätten för persontrafiken.
34
Sedan år 1990 har det varit
möjligt att upphandla viss persontrafik i konkurrens. Ett transportpolitiskt beslut 1995 ledde till att godstrafiken år 1996 öppnades för konkurrens i fråga om nationell godstrafik på järnväg. Affärsverket SJ utsattes alltså för konkurrens från andra operatörer på järnvägsområdet. Statens järnvägar ombildades vid årsskiftet 2000/2001 från affärsverk till aktiebolag. SJ Green Cargo AB och SJ AB bildades för bedrivande av gods- respektive persontrafik. Det har blivit vanligare med flera transportörer med trafikering på samma spår.
Med anledning av denna utveckling är det, som redan angetts, oklart vem som skall anses som ”järnvägen” som bär befordringsskyldigheten enligt förordningen (1985:200) om järnvägs befordringsskyldighet. Regleringen av befordringsskyldigheten i förordningen förefaller obsolet.
35
5.3.4.3 Yrkesmässig biltrafik
Förhållandena omkring år 1947–49
Enligt 1940 års förordning om yrkesmässig automobiltrafik m.m. (nr 910) var innehavare av tillstånd till yrkesmässig trafik i princip skyldig att utföra befordran av personer och gods.
36
Förordningen
var alltjämt gällande år 1949.
Nuvarande förhållanden
Inom området för den yrkesmässiga trafiken har det nu sedan länge pågått en omfattande avreglering. Från början av 1970-talet gällde det godstrafik men sedan mitten av 1980-talet har även person-
34
35
Jfr SOU 2004:92 s. 209.
36
Vissa tillämpningsproblem SOU 2004:114
316
trafiken avreglerats. För tillstånd till person- och godstrafik krävdes tidigare att trafiken bedömdes behövlig och i övrigt lämplig. Dessa krav har nu avskaffats.
37
Den nu gällande yrkestrafiklagen (1998:490) gäller för yrkesmässig trafik som bedrivs med bl.a. personbilar, lastbilar och bussar och innebär att fordon och förare mot betalning ställs till allmänhetens förfogande för transporter av personer eller gods. Yrkesmässig trafik kan drivas som linjetrafik (dvs. tidtabellsbunden persontransport), taxitrafik, beställningstrafik med buss eller godstrafik. Yrkesmässig trafik får drivas endast av den som har trafiktillstånd. Tillstånd meddelas av länsstyrelse eller vägverket. Enligt 2 kap. 13 § yrkestrafiklagen får tillstånd förenas med villkor om det finns särskilda skäl. Enligt propositionen till lagen kan det exempelvis ibland finnas fog för att ålägga tillståndshavaren att med vissa intervaller redovisa sina ekonomiska förhållanden.
38
Den som har
tillstånd till persontransporter får enligt 2 kap. 18 § yrkestrafiklagen även frakta gods med fordon som tillståndet avser. För att främja en tillfredsställande trafikförsörjning skall det enligt 1 § i lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik i varje län finnas länstrafikansvariga som ansvarar för den lokala och regionala linjetrafiken för persontransporter. Länstrafikansvariga är som huvudregel landstinget och kommunerna i länet gemensamt. Sådana persontransporter och samordningstjänster som kommunerna eller landstingen skall tillgodose får upphandlas.
Tillståndsprövningen enligt yrkestrafiklagen görs inte i förhållande till trafikeringsbehovet och tillstånden är inte enligt lag eller annan författning förenade med någon trafikeringsplikt. Möjligen kan det i vissa tillstånd finnas villkor som rör skyldighet att transportera gods, t.ex. skyldighet för den som i glesbygd transporterar personer att i samband därmed även transportera gods mellan vissa orter. I övrigt finns ingen skyldighet att transportera gods.
5.3.5 Överväganden
I fråga om postbefordran är den skyldighet som nu åligger Posten AB att se till att alla i landet kan få adresserade försändelser befordrade mera omfattande än den skyldighet som ålåg statens postverk vid TF:s ikraftträdande. Numera omfattar skyldigheten be-
37
Margaretha Ericsson, Trafikkommentarer, 2003, s. 642 ff.
38
SOU 2004:114 Vissa tillämpningsproblem
317
fordran av brev och andra adresserade försändelser som väger högst 20 kg, dvs. förutom brev bl.a. paket och adresserade tidningar, kataloger och böcker. Den tidigare gällande skyldigheten omfattade endast adresserade periodiska skrifter och brev. Det gäller inte och har inte heller tidigare gällt någon skyldighet att befordra oadresserade försändelser. I fråga om järnvägstransporter har den skyldighet som 1950 ålåg järnvägen att mot vederbörligen fastställda avgifter befordra gods i praktiken upphört. När det gäller yrkesmässig biltrafik finns inte längre någon i lag eller författning angiven skyldighet att transportera gods. Möjligen kan det i vissa tillstånd finnas villkor som rör skyldighet att transportera gods.
När det gäller postbefordran har nyregleringen och konkurrensutsättningen alltså inte inneburit någon minskning utan tvärtom en ökning i tillämpningsområdet för 6 kap. 4 § TF i förhållande till vad som var fallet när TF trädde i kraft men vad gäller järnvägs- och biltrafik har bestämmelsens tillämpningsområde minskat.
Av de tryckfrihetssakkunnigas i avsnitt 5.3.2 ovan citerade uttalanden, som inte motsades i propositionen till TF, om att anstalt som ombesörjer den allmänna samfärdseln är att hänföra till allmän trafikanstalt vare sig den drivs av staten eller efter tillstånd av enskild, framgår till en början att även privaträttsliga subjekt omfattas av förbudet mot transportvägran i 6 kap. 4 § TF och motsvarande bestämmelse i YGL. Av uttalandena om att i vad mån trafikanstalter har skyldighet att transportera tryckta skrifter faller utanför vad TF har att reglera men att då så är fallet någon skillnad mellan olika skrifter inte får göras anser beredningen vidare framgå att skyddet mot transportvägran dock gäller endast i den mån det föreligger en skyldighet att befordra skriften eller upptagningen. Detta innebär att skyddet enligt TF mot transportvägran inskränks i samma mån som skyldigheten att befordra skrifter och tekniska upptagningar inskränks. Å andra sidan kan sägas att konkurrensutsättning innebär att behovet av skydd mot transportvägran på grund av en skrifts eller teknisk upptagnings innehåll minskar eftersom man inte längre är hänvisad till endast en aktör utan det finns flera att välja mellan.
I fråga om postverksamhet gäller skyddet mot transportvägran endast i fråga om Postens utdelning av adresserade försändelser eftersom Postens skyldighet enligt postlagen och tillståndet att distribuera försändelser endast avser sådana. Oadresserade försändelser omfattas inte av Postens skyldigheter och faller därmed inte in under skyddet i 6 kap. 4 § TF. I fråga om sådana försändelser är
Vissa tillämpningsproblem SOU 2004:114
318
Posten alltså fri att vägra distribution, t.ex. med hänsyn till innehållet. I de aktuella JK-fallen har detta lett till att ett litet politiskt parti inte kunnat distribuera sitt material inför valet år 2002 på samma sätt som andra partier.
39
Frågan är då om några åtgärder kan och bör vidtas för att förhindra liknande händelser i framtiden. Till en början kan konstateras att det förhållandet att skyddet enligt 6 kap. 4 § TF och 3 kap. 10 § YGL inte gäller generellt utan bara i den mån det föreligger en offentligrättslig skyldighet att distribuera skrifter eller tekniska upptagningar stämmer överens med det grundläggande förhållandet att TF och YGL endast skyddar mot ingripanden från det allmännas sida, inte mot ingripanden från enskilda. Om en enskild hindrar annans tryck- eller yttrandefrihet står detta visserligen i strid med grundlagarnas anda men det har inte befunnits möjligt att göra grundlagarnas skydd mot censur och hindrande åtgärder tillämpliga även mot enskilda.
40
Den övergripande frågan om en-
skilda skall ha kvar sin rätt att t.ex. vägra sprida skrifter och upptagningar på grund av deras innehåll kan aktualiseras i beredningens fortsatta arbete med frågan om en helt ny, mera teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten. Denna fråga kräver mera ingående överväganden än som nu varit möjliga.
Eftersom innebörden av förbudet mot transportvägran är att förbudet gäller endast i den mån det föreligger en offentligrättslig skyldighet att befordra är en naturlig fråga vilka skyldigheter som bör åvila allmänna trafikanstalter som befordrar skrifter och tekniska upptagningar. Borde det t.ex. gälla en skyldighet att befordra även oadresserade försändelser? Tryck- och yttrandefrihetsberedningen har knappast mandat att föreslå någon ändring vad gäller postverksamhet eller andra allmänna trafikanstalters villkor. Beredningen vill emellertid ändå redovisa följande tankar beträffande frågan om en skyldighet att befordra även oadresserade försändelser borde gälla.
Till en början kan konstateras att frågan endast är relevant i fråga om aktörer som sysslar med att befordra försändelser till mottagarens bostad eller annan adress, dvs. postoperatörer. Det är ju
39
Se även fotnot 9.
40
Se t.ex. prop. 1986/87:151 s. 32 ff. Anledningen är bl.a. att ett förbud mot hindrande åtgärder från enskilda måste ha en stor räckvidd för att fylla sitt syfte att säkerställa åsiktsbildning och spridning av information. Man skulle t.ex. vara tvungen att införa en långtgående skyldighet för den ene enskilde att hjälpa den andre i hans verksamhet, vilket skulle innebära stora förändringar av den gällande civilrättsliga regleringen av t.ex. produktion, distribution och handel med bl.a. skrifter och tekniska upptagningar.
SOU 2004:114 Vissa tillämpningsproblem
319
inte möjligt för t.ex. ett bilspeditions- eller järnvägsföretag att distribuera en oadresserad försändelse utan det måste i fråga om sådana transportsätt anges till vilken ort eller station godset skall levereras och till vem det skall lämnas ut. Frågan är alltså närmare bestämt om det bör införas en skyldighet för postoperatörer att befordra oadresserade försändelser.
41
Det förefaller fullt möjligt och, med hänsyn till intresset av en vid yttrandefrihet, naturligt att införa en sådan skyldighet, i vart fall för Posten AB som ju är den dominerande aktören på området. Befordran av oadresserade försändelser sker ju redan i dag, dock uppenbarligen med vissa undantag vad avser innehållet. Om en skyldighet att befordra oadresserade försändelser skulle införas skulle sådana undantag med hänsyn till innehållet inte kunna gälla (jfr de i avsnitt 5.3.2 ovan redovisade uttalandena av departementschefen i propositionen till TF om att postverket inte ägde pröva tryckt skrifts innehåll utom såvitt avsåg plats på försändelse som var avsedd för postala anteckningar).
Mot detta kan kanske invändas att det inte kan vara rimligt att en postoperatör skall vara skyldig att dela ut oadresserade trycksaker som innefattar t.ex. tryckfrihetsbrottet hets mot folkgrupp. Det måste emellertid noteras att innebörden av förbudet mot transportvägran är just att vägran inte får ske på grund av innehållet och att således den omständigheten att något som omfattas av transportskyldighet innefattar ett brottsligt yttrande inte innebär att transport får vägras.
Införande av en skyldighet att befordra oadresserade försändelser skulle dock vara en principiellt genomgripande förändring i fråga om postverksamhet. Befordran av oadresserade försändelser utgör enligt propositionen till nu gällande postlag nämligen inte postverksamhet
42
och någon skyldighet att befordra sådana för-
sändelser har inte heller gällt tidigare. De skäl som helt allmänt motiverar en reglering av postverksamhet, nämligen intresset av att skydda avsändarens och mottagarens personliga integritet och att garantera tillförlitliga befordringsmöjligheter gör sig i princip enbart gällande när det är fråga om försändelser som är avsedda för en speciell mottagare. Införande av en generell skyldighet att befordra oadresserade försändelser kräver av bl.a. detta skäl ingående
41
Denna fråga kan komma att behandlas av Post- och kassaserviceutredningen, som beräknas avsluta sitt arbete den 3 januari 2005.
42
Vissa tillämpningsproblem SOU 2004:114
320
överväganden. Som anförts ovan anser sig beredningen inte ha mandat att föreslå en sådan skyldighet.
De fall som varit aktuella har gällt oadresserade försändelser bestående av valmaterial från politiska partier. Det är vanligt att partier och andra aktörer sprider material på detta sätt inför val. Det kan t.ex. vara fråga om partiinformation och valsedlar. Möjligheten att få sådana försändelser befordrade är därför av betydelse för den demokratiska processen. Det finns alltså skäl att överväga en särreglering av skyldigheten att befordra oadresserat valmaterial och liknande. Denna fråga hör emellertid inte hemma i tryck- och yttrandefrihetslagstiftningssammanhang utan hör närmast hemma i vallagstiftningssammanhang. Beredningen behandlar den därför inte vidare här. Kommittén om en ny vallag har just avslutat sitt arbete (SOU 2004:111) och frågor som rör valsystemet och vallagen utreds nu av Kommittén om en samlad översyn av regeringsformen
43
.
Det finns också möjlighet för staten som ägare till Posten AB att ge direktiv om saken.
När det gäller frågan om det finns anledning att ändra grundlagsreglerna om förbud mot transportvägran gör beredningen följande överväganden.
Den skyldighet som nu åligger Posten AB att se till att alla i landet kan få adresserade försändelser befordrade är mera omfattande än den skyldighet som ålåg statens postverk vid TF:s ikraftträdande. Numera omfattar skyldigheten befordran av brev och andra adresserade försändelser som väger högst 20 kg, dvs. förutom brev bl.a. paket och adresserade tidningar, kataloger och böcker, medan den tidigare gällande skyldigheten omfattade endast adresserade periodiska skrifter och brev. Privatiseringen har också inneburit att det nu finns flera aktörer att välja mellan. Man är alltså inte längre hänvisad till endast en aktör, den statliga posten. Utvecklingen inom IT har även gjort det enklare än för 50 år sedan att nå det stora flertalet med adresserad post och inflyttningen till tätorter har gjort det lättare att nå de allra flesta med direktutdelning på annat sätt än genom posten. Å andra sidan kan det vara svårare att nå dem som bor i glesbygd. Transportsystemet är också annorlunda i dag. Enskilda har i stor utsträckning tillgång till egen bil och kan därigenom transportera trycksaker och tekniska upptagningar utan att anlita järnvägs- eller biltransportföretag. Den tekniska utvecklingen med t.ex. Internet har vidare inneburit att möjligheterna
43
Dir. 2004:96.
SOU 2004:114 Vissa tillämpningsproblem
321
för envar att nå en stor grupp mottagare med ett och samma budskap har ökat.
Sammanfattningsvis kan sägas att Posten AB:s skyldighet att se till att alla i landet kan få adresserade försändelser befordrade är mera omfattande än den skyldighet som ålåg statens postverk vid TF:s ikraftträdande. De sammantagna möjligheterna att nå en stor krets mottagare med ett likalydande budskap är också betydligt större nu än omkring år 1947–49. De ändrade förhållandena innebär att en transportvägran i dag inte skulle få lika genomgripande effekter som vid tiden för TF:s tillkomst. Beredningens slutsats blir därför att det inte finns anledning att nu föreslå någon ändring i grundlagsbestämmelserna om förbud mot transportvägran.
Avslutningsvis kan påpekas att den här behandlade frågan är en del av ett större problemkomplex som rör det förhållandet att verksamheter av betydelse för möjligheten att kommunicera med allmänheten som tidigare drevs i statlig regi och offentligrättslig form allt mera övergått till att drivas i privaträttslig form. På vissa områden uppkommer också monopolliknande situationer, t.ex. i fråga om kabel-TV, som aktualiserar frågor om must carry-skyldighet. Det är därför enligt beredningens mening möjligt att man i det längre perspektivet måste överväga den generella frågan om grundlagarna skall reglera enskildas möjligheter att påverka vad som distribueras i olika mediekanaler.
5.4 Regeln om webbsändningar i 1 kap. 6 § YGL
Beredningens förslag: Lydelsen av YGL:s regel om webbsändningar i 1 kap. 6 § första stycket andra meningen skall justeras så att det klargörs dels att det som faller in under regeln är tillhandahållande till allmänheten på särskild begäran av webbsändningar som består i direktsändningar eller uppspelningar av tidigare inspelningar som startar på tider som sändaren bestämmer, dels att omodererade chatsidor faller utanför regeln. I databasregeln skall en ändring göras som undantar de webbsändningar som faller in under 1 kap. 6 § första stycket andra meningen YGL från databasregelns tillämpningsområde.
Genom lagändring som trädde i kraft den 1 januari 2003 lades en ny andra mening till i 1 kap. 6 § första stycket YGL. Paragrafen har efter ändringen följande lydelse (tillägget är kursiverat):
Vissa tillämpningsproblem SOU 2004:114
322
Grundlagen är tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Med sådana sändningar av radioprogram avses även tillhandahållande av direktsända och inspelade program ur en databas. I fråga om radioprogram som förmedlas genom satellitsändning som utgår från Sverige gäller vad som i denna grundlag föreskrivs om radioprogram i allmänhet. I lag får föreskrivas om undantag från denna grundlag i fråga om radioprogram som huvudsakligen är avsedda att tas emot utomlands och radioprogram som sänds genom tråd men inte är avsedda att tas emot av någon större allmänhet. Sådant undantag får dock inte gälla vad som föreskrivs i 2 och 3 §§.
Syftet med tillägget var att klargöra att två slag av webbsändningar omfattas av regeln nämligen direktsändningar via Internet och uppspelningar via Internet av inspelningar som startar på tider som sändaren bestämmer, allt under förutsättning att det är allmänheten som kan ta del av sändningarna respektive uppspelningarna (prop. 2001/02:74 s. 97 och 41).
Bakgrunden till tillägget var att rättsläget var oklart beträffande frågan om webbsändningar av det aktuella slaget omfattades av huvudregeln om radioprogram i 1 kap. 6 § YGL eller databasregeln i 1 kap. 9 § samma grundlag eller om de helt föll utanför grundlagsskyddet.
Mediegrundlagsutredningen (MGU) ansåg att uppspelning på tider som sändaren bestämmer omfattades av databasregeln i då gällande lydelse om det var ett massmedieföretag som höll uppspelningarna tillgängliga. MGU menade nämligen att det var fråga om överföring från en databas av lagrat material även om materialet endast hölls tillgängligt under en kortare tid som sändaren bestämmer (SOU 2001:28 s. 206). I fråga om direktsändning ansåg MGU att det var tveksamt om den omfattades av YGL. Utredningen angav att huvudregeln om radioprogram inte var tillämplig. Anledningen till detta var att det vid direktsändning via en webbplats inte sker någon utsändning till hela nätet utan endast till dem som begär och startar överföring av direktsändningen. Utredningen angav vidare att det var tveksamt om databasregeln var tillämplig eftersom det var fråga om lagring i endast några sekunder. MGU föreslog att direktsändning på begäran skulle föras in under databasregeln.
Flera remissinstanser hävdade att direktsändningar föll under huvudregeln om radioprogram.
I propositionen angavs (a. prop. s. 41) att man borde anlägga ett synsätt som innebar att de överföringar som mottagarna startade
SOU 2004:114 Vissa tillämpningsproblem
323
skulle ses som vidareförmedlingar utan självständig betydelse för frågan om vem som startat sändningarna och att avgörande i stället var vem som startat de ursprungliga webbsändningarna. Eftersom det var sändaren som startat dessa senare sändningar ansåg regeringen att webbsändningarna föll under 1 kap. 6 § YGL och att detta borde klargöras genom införande av en ny andra mening i paragrafens första stycke. Lagrådet angav att det kunde finnas skilda uppfattningar i frågan om webbsändningarna omfattades av 1 kap. 6 § YGL, att det var angeläget att frågan klarlades genom lagstiftning och att Lagrådet därför inte hade någon erinran i sak mot förslaget. Lagrådet föreslog endast att orden ”ur en databas” skulle läggas till sist i den nya meningen (a. prop. s. 178 f.). Konstitutionsutskottet och riksdagen delade regeringens bedömning och biföll förslaget till ändring av 1 kap. 6 § YGL (bet. 2001/02:KU21 s. 21, rskr. 2001/02:233).
Det finns inte anledning att åter ta upp frågan om direktsändningar via Internet och uppspelningar via Internet av inspelningar som startar på tider som sändaren bestämmer skall falla under 1 kap. 6 § eller 9 § YGL. Däremot finns det skäl att justera lydelsen av den nya andra meningen i 1 kap. 6 § första stycket YGL.
Av propositionen framgår att avsikten med den nya meningen var att klargöra att direktsändningar via Internet och uppspelningar via Internet av inspelningar som startar på tider som avsändaren bestämmer omfattas av 1 kap. 6 § YGL under förutsättning att det är allmänheten som kan ta del av sändningarna. Det framgår emellertid inte av meningens lydelse att det i fråga om inspelade program är enbart uppspelningar som startar på tider som avsändaren bestämmer som omfattas av meningen. Den nu gällande lydelsen ger i stället intrycket att alla inspelade program som tillhandahålls i en databas faller under 1 kap. 6 § YGL trots att det torde vara ostridigt att inspelningar som tillhandahålls lagrade i en databas skall falla under 1 kap. 9 § YGL om det är mottagaren själv som startar uppspelningen (och den som tillhandahåller databasen är ett massmedieföretag eller har utgivningsbevis), jfr a. prop. s. 41. Av meningens lydelse framgår inte heller att en förutsättning för att direktsändningar eller uppspelningar skall omfattas av regeln är att de tillhandahålls allmänheten. Detta bör klargöras genom tillägg till meningen.
Vidare kan noteras att det i den nya meningen inte finns någon formulering som utesluter grundlagsskydd för omodererade chatsidor, vilka ju kan ses som ett slags direktsändning. Detta torde
Vissa tillämpningsproblem SOU 2004:114
324
innebära att sådana chatsidor nu har fått grundlagsskydd enligt den nya meningen i 1 kap. 6 § YGL trots att de tidigare varit uteslutna från grundlagsskydd enligt databasregeln. Anledningen till att de varit uteslutna är att det inte ansetts rimligt med ensamansvar för innehåll som den ensamansvarige inte kan påverka (prop. 1990/91:64 s. 112, jfr prop. 2001/02:74 s. 98).
Tryck- och yttrandefrihetsberedningen anser att man bör justera lydelsen av 1 kap. 6 § första stycket andra meningen YGL. Regeln kan formuleras enligt följande (här föreslagna ändringar är kursiverade).
Grundlagen är tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Som sådana sändningar av radioprogram anses även att allmänheten på särskild begäran tillhandahålls direktsända och inspelade program vilkas starttidpunkt och innehåll inte kan påverkas av mottagaren. I fråga om radioprogram som förmedlas genom satellitsändning som utgår från Sverige gäller vad som i denna grundlag föreskrivs om radioprogram i allmänhet. I lag får föreskrivas om undantag från denna grundlag i fråga om radioprogram som huvudsakligen är avsedda att tas emot utomlands och radioprogram som sänds genom tråd men inte är avsedda att tas emot av någon större allmänhet. Sådant undantag får dock inte gälla vad som föreskrivs i 2 och 3 §§. --- I databasregeln bör klargöras att direktsända och inspelade program som tillhandahålls på särskild begäran och vilkas starttidpunkt bestäms av den som bedriver programverksamheten enbart faller under 1 kap. 6 § första stycket YGL. Databasregeln kan formuleras enligt följande:
Denna grundlags föreskrifter om radioprogram tillämpas, i andra fall än som avses i 6 § första stycket andra meningen, också när en redaktion för en tryckt periodisk skrift eller för radioprogram, ett företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligt tryckfrihetsförordningen jämställda skrifter eller av tekniska upptagningar eller en nyhetsbyrå med hjälp av elektromagnetiska vågor
1. på särskild begäran tillhandahåller allmänheten information ur en databas, vars innehåll kan ändras endast av den som driver
SOU 2004:114 Vissa tillämpningsproblem
325
verksamheten, direkt genom överföring eller indirekt genom framställning av en teknisk upptagning, en skrift eller en bild, eller
2. annars, enligt överenskommelser i förväg, tillhandahåller allmänheten information som överförs direkt ur en sådan databas som anges i 1. Vad som sägs i första stycket gäller också annan som har utgivningsbevis för sådan verksamhet. För att utgivningsbevis skall utfärdas krävs att – verksamheten är ordnad på det sätt som anges i första stycket och att överföringarna utgår från Sverige, – behörig utgivare utsetts och åtagit sig uppdraget, – verksamheten har ett namn som är sådant att det inte finns risk för att det lätt kan förväxlas med namn på en annan verksamhet enligt denna paragraf. Ett utgivningsbevis gäller för en period av tio år från utfärdandet. Därefter förfaller beviset. Beviset får förnyas, varje gång för tio år från utgången av den föregående tioårsperioden, om det finns förutsättningar att utfärda sådant bevis. Utgivningsbevis får återkallas om förutsättningar att utfärda sådant bevis inte längre finns, om verksamheten inte påbörjats inom sex månader från den dag då utgivningsbeviset utfärdades eller om den som drev verksamheten anmält att den upphört. Om utgivningsbeviset förfaller eller återkallas, tillämpas därefter föreskrifter i lag eller annan författning. Närmare bestämmelser om utfärdande, förfall, förnyelse och återkallelse av utgivningsbevis meddelas i lag. Varje databas skall ha ett namn. Närmare bestämmelser om sådana namn meddelas i lag. Föreskrifter om straff för den som bryter mot en föreskrift som meddelats med stöd av fjärde eller femte stycket meddelas i lag.
327
6 Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar
6.1 Inledning
Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) gäller att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall även dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting skall kommittén föreslå en finansiering. I 15 § sägs att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Dessa mål är:
− lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund,
− en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund samt
− en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans och som alla oavsett bakgrund skall vara delaktiga i och medansvariga för.
Enligt 16 § anger regeringen närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som skall finnas i ett betänkande. I kommittéhandboken (Ds 2000:1) sägs även att kommittéer som lägger fram förslag som förutsätter behandling av personuppgifter bör särskilt uppmärksamma konsekvenserna från integritetsskyddssynpunkt för den som uppgifterna avser.
Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar SOU 2004:114
328
I Tryck- och yttrandefrihetsberedningens direktiv har inte angetts att några särskilda konsekvensbeskrivningar skall göras. Nedan behandlas kostnadsberäkningar enligt 14 § kommittéförordningen och de övriga konsekvensbeskrivningar som skall uppmärksammas enligt 15 § kommittéförordningen och kommittéhandboken.
6.2 Kostnadsberäkningar
Beredningens förslag till införande av en regel om internationellt rättsligt bistånd i TF och en hänvisning till den regeln i YGL innebär att Sveriges möjligheter att lämna sådant bistånd ökar genom att det blir möjligt att i vissa fall lämna bistånd när TF eller YGL är tillämplig på det yttrande som ligger till grund för begäran. Bistånd kan då lämnas beträffande en gärning som utgör brott mot utländsk lag och som motsvarar ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott, ett meddelar- eller anskaffarbrott, ett brott som består i otillåtet offentliggörande eller ett brott mot någon av de bestämmelser som avses i 1 kap. 8 och 9 §§ TF om bl.a. upphovsrätt. Biståndet kan lämnas utan hinder av att den speciella svenska processordningen enligt TF och YGL inte används i rättegången i det begärande landet. JK skall alltid yttra sig innan bistånd får lämnas och i fråga om vissa politiska brott får bistånd lämnas endast efter medgivande av regeringen. Biståndet skall inte lämnas av JK utan ärendena skall handläggas enligt den lag som gäller för den form av bistånd det är fråga om, t.ex. lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål.
Beredningens förslag i denna del innebär en ökning av möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Det kan alltså i och för sig medföra en viss ökning av arbetsbelastningen för de aktörer som har att lämna sådant bistånd enligt de olika lagarna, t.ex. domstolar och åklagare. Det är dock svårt att uppskatta hur många ärenden det kan komma att röra sig om. Mot bakgrund av det antal ärenden som hittills varit aktuella anser beredningen att det är troligt att det endast blir fråga om ett fåtal fall per år. Det kan också anmärkas att det redan i dag förekommer ärenden om sådant bistånd, låt vara att de regelmässigt utmynnat i att bistånd inte ansetts kunna ges. Så till vida bör kostnadsökningen bli marginell för inblandade myndigheter, när bistånd hädanefter skall kunna ges.
Förslaget innebär också att JK åläggs en skyldighet att avge yttrande i ärenden rörande internationellt rättsligt bistånd inom det
SOU 2004:114 Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar
329
tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Detta torde dock inte innebära någon egentlig ökning av JK:s arbetsuppgifter eftersom det får antas att yttrande infordras från honom redan i dag i de flesta fall som rör det tryck- eller yttrandefrihetsrättsliga området.
Beredningens förslag i övrigt kan inte antas leda till några kostnadskonsekvenser. Förslagen består i följande.
1) Ändring av reglerna i 13 kap. 6 § TF och 10 kap. 2 § YGL om meddelar- och anskaffarfrihet i medier som inte ges ut här. Förslaget innebär inte någon ändring i sak i förhållande till vad som enligt beredningens mening gäller i dag utan utgör endast ett förtydligande. Ändringen innebär att det blir klarlagt att en förutsättning för att skyddet för meddelande och anskaffande till medier som inte ges ut här skall gälla enligt dessa lagrum är att meddelandet eller anskaffandet skedde här. Det betyder att internationellt rättsligt bistånd kan lämnas när det är fråga om meddelande eller anskaffande till medier som inte ges ut här om meddelandet eller anskaffandet skedde utomlands.
2) Ändring i regeln om s.k. webbsändningar i 1 kap. 6 § YGL (och följdändring i 1 kap. 9 § samma grundlag). Förslaget innebär inte någon ändring sak i förhållande till vad som avsetts gälla i dag utan utgör endast ett förtydligande. Genom ändringen blir det tydligt att omodererade chatsidor faller utanför grundlagsskyddet och att det i fråga om inspelade program endast är sådana vilkas starttidpunkt inte påverkas av mottagaren som faller in under bestämmelsen i 1 kap. 6 §.
3) Ändring i 10 kap. 1 § YGL samt nya regler i 10 kap. 3 § samma grundlag och 4 kap. 2 § andra stycket tillämpningslagen. Förslaget innebär att skyldigheten att sätta ut uppgifter på importerade tekniska upptagningar flyttas från framställaren till importören och att de uppgifter som skall sättas ut inte längre rör när, var och av vem upptagningen framställts utan vem som här i landet lämnar ut upptagningarna för spridning och när exemplaren förts in i landet.
Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar SOU 2004:114
330
6.3 Övriga konsekvensbeskrivningar
I fråga om konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet kan till en början påpekas att beredningen har kommit till den ståndpunkten att inget brott nu bör tas bort ur brottskatalogen. Förslaget har alltså inga kriminalpolitiska konsekvenser i den delen.
Förslaget rörande skyldighet att sätta ut uppgifter på importerade tekniska upptagningar kan antas öka möjligheterna att beivra yttrandefrihetsbrott i sådana upptagningar.
Förslaget rörande en regel om internationellt rättsligt bistånd ökar inte möjligheterna att beivra svenska tryck- eller yttrandefrihetsbrott men ger möjlighet för svenska domstolar och myndigheter att i vissa fall bistå andra länder i deras arbete med att beivra gärningar som motsvarar svenska tryck- eller yttrandefrihetsbrott, meddelar- eller anskaffarbrott, brott som består i otillåtet offentliggörande eller brott mot någon av de bestämmelser som avses i 1 kap. 8 och 9 §§ TF om bl.a. upphovsrätt. Förslaget kan indirekt bidra till en ökning av möjligheterna att beivra ”svenska” brott eftersom stater som ställer krav på reciprocitet – ömsesidighet – kan bli beredda att bistå Sverige med åtgärder som de i nuläget inte bistår med.
Beredningens förslag kan inte anses medföra några konsekvenser i övrigt som skall beaktas enligt 15 § kommittéförordningen. Förslagen kan alltså inte anses medföra några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller lika villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.
Förslaget angående en regel om internationellt rättsligt bistånd kan antas i många fall förutsätta behandling av personuppgifter. Som angetts ovan sägs det i kommittéhandboken att kommittéer som lägger fram förslag som förutsätter behandling av personuppgifter bör särskilt uppmärksamma konsekvenserna från integritetsskyddssynpunkt för den som uppgifterna avser. Den behandling av personuppgifter som kan krävas i anledning av beredningens förslag till en regel om internationellt rättsligt bistånd är motiverad av intresset att kunna bistå med att beivra brott. Detta intresse får anses väga tyngre än den misstänktes intresse av skydd för den personliga integriteten.
331
7 Författningskommentar
7.1 Förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen
13 kap.
6 §
Ändringen i andra stycket behandlas i avsnitt 1.6.5. Genom ändringen klargörs att en förutsättning för att skyddet för meddelande och anskaffande till skrifter som inte ges ut här skall gälla är att meddelandet eller anskaffandet skedde här. Ändringen innebär bl.a. att det blir klarlagt att internationellt rättsligt bistånd kan lämnas utan hinder av TF när det är fråga om meddelande eller anskaffande till skrifter som inte ges ut här om meddelandet eller anskaffandet skedde utomlands.
Ändringen i tredje stycket är motiverad av den ändring som gjordes i 3 kap. 3 § genom SFS 1991:1470 då det dittillsvarande enda stycket i paragrafen delades in i två stycken och ett nytt tredje stycke lades till. Ändringen innebär ingen ändring i sak.
14 kap.
4 §
Regeln behandlas i avsnitt 1.6.3–1.6.6.
Första och andra meningen i första stycket (se avsnitt 1.6.3–1.6.5) innebär att internationellt rättsligt bistånd i vissa fall kan lämnas när TF eller YGL är tillämplig på det yttrande eller det meddelande eller anskaffande som ligger till grund för begäran. Bistånd kan lämnas när det utländska brottet i det konkreta fallet motsvarar brott som upptas i brottskatalogen (7 kap. 4 § TF, 5 kap. 1 § YGL),
Författningskommentar SOU 2004:114
332
brott av meddelare, anskaffare eller annan medverkande enligt 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL eller otillåtet offentliggörande som avses i 7 kap. 5 § TF och 5 kap. 1 § YGL. Bistånd får också lämnas i fråga om den utländska lagens motsvarighet till den svenska lagens bestämmelser om det som avses i 1 kap. 8 och 9 §§ TF och 1 kap. 12 § YGL, dvs. bestämmelser om bl.a. den rätt som tillkommer upphovsmän, om förbud mot vissa kommersiella annonser, om förbud mot offentliggörande i yrkesmässig kreditupplysningsverksamhet av viss kreditupplysning och om ansvar och ersättningsskyldighet som avser det sätt på vilket uppgift eller underrättelse anskaffats. Att 13 kap. 6 § upptas i första meningen innebär att internationellt rättsligt bistånd, i fråga om sådana skrifter som avses i 13 kap. 6 §, kan lämnas för gärningar mot utländska intressen som motsvarar sådana gärningar mot svenska intressen som anges i 13 kap. 6 § första stycket 1–3. Den andra meningen betyder att det rättsliga biståndet kan lämnas utan hinder av att den speciella svenska processordningen enligt TF och YGL med krav på medverkan av JK och (svensk) jury inte används i rättegången i det begärande landet.
Regeln om internationellt rättsligt bistånd på TF:s och YGL:s område innebär att avsteg från grundlagsregleringen tillåts endast på så sätt att bistånd kan lämnas trots att t.ex. brott mot tystnadsplikt inte begåtts mot svensk tystnadsplikt utan mot motsvarande utländska tystnadsplikt och trots att JK och (svensk) jury inte medverkar i rättegången i det begärande landet. Regeln innebär inte att avsteg i övrigt görs från exklusivitetsprincipen, dvs. ingrepp mot yttrandefriheten får endast ske i de fall som framgår av grundlagarna med den modifiering som regeln innebär att ingripande också kan göras på grund av utländska brott som motsvarar de svenska brott som kan bestraffas enligt grundlagarna. Det är t.ex. inte tillåtet att lämna bistånd som innebär ett ingrepp mot annan än den som av grundlagarna utpekas som ansvarig. Om det är fråga om ett medium som inte ges ut i Sverige gäller endast skydd för framställning som sker här (genom förbudet mot censur och hindrande åtgärder) och meddelar- och anskaffarfrihet (om meddelandet eller anskaffandet skedde här, 13 kap. 6 § andra stycket TF, jfr 10 kap. 2 § YGL). Reglerna om ensamansvar är då inte tillämpliga och utgör inget hinder mot att lämna rättsligt bistånd i fråga om en av det begärande landet utpekad gärningsman. Om ingripande begärs beträffande en meddelare eller anskaffare får dock bistånd lämnas endast i fall som motsvarar dem som anges i 13 kap. 6 § andra stycket om meddelandet eller anskaffandet skedde här.
SOU 2004:114 Författningskommentar
333
Den tredje meningen i första stycket innebär att rättslig hjälp kan lämnas i form av utredningsbeslag. Därvid skall de närmare reglerna om sådant beslag som finns i den lag som gäller för den aktuella begäran om rättsligt bistånd gälla. Det kan t.ex. vara fråga om 4 kap. 14–24 §§ lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Vad som föreskrivs i TF om t.ex. JK skall alltså inte tillämpas. En begäran om förverkande eller liknande förfarande som syftar till att hindra spridning av den brottsliga skriften får anses motsvara en begäran om konfiskering enligt TF och kan inte bifallas eftersom rättslig hjälp inte får lämnas i form av konfiskering, eller konfiskeringsbeslag (se avsnitt 1.6.5).
Vad härefter angår anonymitetsskyddet kan följande anföras. Bestämmelsen i första meningen (om att vid prövning av en begäran om internationellt rättsligt bistånd med brott som avses i 7 kap. 3 § TF skall jämställas motsvarande gärning i det land som begäran kommer från) innebär inte att, vid begäran om internationellt rättsligt bistånd, hänvisningen i 3 kap. 3 § andra stycket tredje och fjärde punkten TF till 7 kap. 3 § första stycket 1 respektive 7 kap. 2 § eller 3 § första stycket 2 eller 3 TF skall anses avse motsvarande gärning i det land som begäran kommer från. Huruvida tystnadsplikt enligt 3 kap. 3 § TF föreligger eller inte skall alltså avgöras utan hänsyn till om en begäran om internationellt rättsligt bistånd inkommit eller inte.
I fråga om tystnadsplikten innebär detta att även när en begäran om internationellt rättsligt bistånd inkommit bortfaller tystnadsplikten enligt 3 kap. 3 § andra stycket 3 TF endast när det är fråga om ett sådant brott mot svenska intressen som avses i 7 kap. 3 § första stycket 1 TF. När det är fråga om ett motsvarande brott mot utländska intressen gäller alltså tystnadsplikten. Detsamma gäller i fråga om bortfallande av tystnadsplikt enligt 3 kap. 3 § andra stycket 4 TF. Det är alltså endast när det är fråga om sådana svenska brott som avses i 7 kap. 2 § eller 3 § första stycket 2 eller 3 TF som tystnadsplikten kan bortfalla enligt fjärde punkten. För motsvarande brott mot utländska intressen gäller tystnadsplikten. På motsvarande sätt bortfaller enligt punkten 5 i 3 kap. 3 § andra stycket utländska allmänna intressen från undantaget från tystnadsplikten. Domstol kan alltså inte besluta om undantag från tystnadsplikten av hänsyn till ett utländskt allmänt intresse utan det krävs att det är fråga om ett svenskt allmänt intresse, låt vara att det inte är helt klart vad som i olika situationer skall anses vara ett sådant intresse.
Författningskommentar SOU 2004:114
334
Det nu angivna synsättet är motiverat eftersom det endast är när brottet riktas mot svenska intressen som en inskränkning av det viktiga anonymitetsskyddet för författare, meddelare och utgivare till skrift som inte är periodisk (genom bortfallande av tystnadsplikt) bör gälla. Det motsatta synsättet skulle innebära att frågan om tystnadsplikt gäller eller inte skulle besvaras på olika sätt för samma yttrande beroende på om en begäran om rättsligt bistånd framställts eller inte. Det vore inte rimligt.
Den nu förordade ordningen innebär visserligen att möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd i fråga om utländska gärningar som motsvarar gärningar som avses i 7 kap. 3 första stycket 1–3 blir mindre än möjligheterna att beivra motsvarande svenska gärningar eftersom tystnadsplikten i vissa fall bortfaller i fråga om de svenska gärningarna medan så inte är fallet beträffande de utländska gärningarna. Detta är dock enligt beredningens mening lämpligt eftersom det endast är i det fallet att brottet riktas mot svenska intressen som det finns tillräckligt starka skäl för att inskränka det svenska anonymitetsskyddet för författare, meddelare och utgivare till skrift som inte är periodisk.
Det bör vidare framhållas att efterforskningsförbudet i 3 kap. 4 § TF gäller också vid internationellt rättsligt bistånd. Endast i den mån sådant bistånd får lämnas enligt 14 kap. 4 § får svenska myndigheter söka ta reda på vem som är författare, meddelare osv.
Regeln om internationellt rättsligt bistånd i 14 kap. 4 § första stycket är fakultativ och innebär alltså inte att rättsligt bistånd måste lämnas i något fall som omfattas av regeln utan att sådant bistånd får lämnas. Det måste t.ex. alltid prövas om den processordning som tillämpas i det begärande landet är godtagbar. Processordningen måste i vart fall uppfylla Europakonventionens krav. Det kan också tänkas fall då det inte vore förenligt med det svenska intresset som består i att värna en fri debatt och allsidig upplysning i Sverige att lämna internationellt rättsligt bistånd.
Regeln i andra stycket behandlas särskilt i avsnitt 1.6.6. Med rättsligt bistånd avses varje begärd åtgärd som Sverige enligt reglerna om sådant bistånd kan bevilja, t.ex. utredningsbeslag. Yttrande skall inhämtas från JK innan någon begärd åtgärd får vidtas. JK:s yttrande måste givetvis följas så att inget bistånd lämnas om JK funnit att det inte kan ske.
Bestämmelsen i tredje stycket behandlas i avsnitt 1.6.5. Meningen innebär att internationellt rättsligt bistånd endast får lämnas efter medgivande av regeringen när det är fråga om sådana brott som
SOU 2004:114 Författningskommentar
335
enligt 6 kap. 1 § tillämpningslagen kräver regeringens medgivande för väckande av allmänt åtal här. Anledningen till att regeringens medgivande krävs är att det ansetts värdefullt att regeringen kan göra politiska lämplighetsöverväganden i fråga om åtal för dessa tryckfrihetsbrott (prop. 1975/76:204 s. 176 och 123). Det kan anmärkas att det även finns andra åtalsregler som gäller för tryck- och yttrandefrihetsbrott vid sidan av 6 kap. 1 § tillämpningslagen. Ett exempel är regeln i 5 kap. 5 § tredje stycket BrB om att allmänt åtal för förtal och förolämpning som utgör kränkning av främmande makt kräver förordnande av regeringen (jfr Holmqvist m.fl. Brottsbalken En kommentar kap. 1–12 s. 5:33). Om en begäran om internationellt rättsligt bistånd skulle avse ett brott som enligt denna regel kräver regeringens medgivande för väckande av allmänt åtal i Sverige måste utrikesministern underrättas enligt regeln i 10 kap. 8 § RF.
Ikraftträdande
I punkt 1 föreslås de nya bestämmelserna träda i kraft den 1 januari 2007, dvs. vid årsskiftet efter utgången av det år då förslagen tidigast kan bli slutligt antagna av riksdagen.
Regeln i 14 kap. 4 § TF om lämnande av internationellt rättsligt bistånd inom TF:s tillämpningsområde innebär att det införs möjligheter att lämna sådant bistånd i fråga om grundlagsskyddade gärningar i fall då det hittills inte varit möjligt. Punkten 2 i ikraftträdandebestämmelserna innebär att internationellt rättsligt bistånd med stöd av den nya 14 kap. 4 § TF endast kan lämnas i fråga om gärningar som begåtts efter ikraftträdandet. I fråga om gärningar som begåtts dessförinnan kan alltså rättsligt bistånd inte lämnas inom TF:s tillämpningsområde.
Författningskommentar SOU 2004:114
336
7.2 Förslaget till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen
1 kap.
6 §
Ändringen behandlas i avsnitt 5.4. Ändringen syftar till att klargöra att det som faller in under regeln är tillhandahållande till allmänheten på särskild begäran av webbsändningar som består i direktsändningar eller uppspelningar av tidigare inspelningar som startar på tider som avsändaren bestämmer. Med ”särskild begäran” avses detsamma som i 1 kap. 9 § YGL, dvs. att mottagaren startar överföringen till sig och att den omständigheten att programmen tillhandahålls mot abonnemang, prenumeration eller liknande inte i sig gör att tillhandahållandet skall anses ske på begäran (jfr prop. 1997/98:43 s. 156). Det sista ledet i regeln, ”…och innehåll inte kan påverkas av mottagaren”, utesluter omodererade chatsidor från paragrafens tillämpningsområde. Ändringen innebär inte någon ändring i sak i förhållande till vad som avsetts gälla tidigare.
9 §
Ändringen hänger samman med ändringen i 1 kap. 6 § YGL och syftar till att klargöra att de webbsändningar som faller in under 1 kap. 6 § första stycket andra meningen inte faller in under förevarande paragraf. 1 kap. 9 § omfattar alltså inte webbsändningar som består i direktsändningar eller uppspelningar vilkas starttidpunkt inte kan påverkas av mottagaren. Tidigare inspelningar vilkas starttidpunkt kan påverkas av mottagaren och som tillhandahålls på begäran kan alltså falla in under förevarande paragraf.
10 kap.
1 §
Reglerna behandlas i kapitel 3. Den nya tredje meningen innebär att 3 kap. 13 § första–tredje styckena inte gäller för tekniska upptagningar som framställts utomlands och lämnas ut för spridning i Sverige. För sådana upptagningar gäller i stället vad som föreskrivs i den nya 3 § i detta kapitel. Den nya fjärde meningen innebär att för
SOU 2004:114 Författningskommentar
337
importerade upptagningar vad som sägs i 1 kap. 10 § andra stycket och 7 kap. 1 § andra stycket sista meningen om uppgifter enligt 3 kap. 13 § i stället skall avse uppgifter enligt den nya 3 § första stycket. Enligt den nya femte meningen skall vad som sägs i 6 kap. 2 § tredje och fjärde styckena om uppgifter enligt 3 kap. 13 § första stycket om vem som låtit framställa upptagningen för importerade upptagningar i stället avse uppgift enligt 3 § första stycket om vem som här i landet lämnar ut upptagningen för spridning. Den som sprider en importerad teknisk upptagning som saknar uppgift om importören kan alltså få svara för yttrandefrihetsbrott i upptagningen.
2 §
Ändringen behandlas i avsnitt 1.6.5. Den motsvarar ändringen i 13 kap. 6 § andra stycket TF. Genom ändringen klargörs att en förutsättning för att skyddet för meddelande och anskaffande till radioprogram som sänds från sändare utanför Sverige och tekniska upptagningar som inte lämnas ut för spridning här i landet skall gälla är att meddelandet eller anskaffandet skedde här. Ändringen innebär bl.a. att det blir klarlagt att internationellt rättsligt bistånd kan lämnas utan hinder av YGL när det är fråga om meddelande eller anskaffande till radioprogram som sänds från sändare utanför Sverige och tekniska upptagningar som inte lämnas ut för spridning här i landet om meddelandet eller anskaffandet skedde utomlands.
3 §
Första stycket
Reglerna behandlas i kapitel 3. Den som här i landet lämnar ut upptagningarna för spridning är importören. Bestämmelsen är tillämplig också i det fallet att förlagan till de tekniska upptagningarna tillverkas i Sverige och de för spridning avsedda exemplaren sedan tillverkas utomlands och importeras hit (jfr SOU 2001:28 s. 493 med där angiven hänvisning). Bestämmelsen är inte tillämplig på sådana print on demand-upptagningar som avses i 1 kap. 9 § första stycket 1 YGL eftersom upptagningar som blir resultatet av sådan print on demandframställning inte är avsedda för spridning och därför inte faller in under YGL:s regler om tekniska upptagningar (prop. 2001/02:74 s. 98). De närmare bestämmelser som avses i andra meningen finns i 4 kap. 2 § tillämpningslagen.
Författningskommentar SOU 2004:114
338
Andra och tredje styckena
Styckena har utformats efter förebild av 3 kap. 13 § andra och tredje styckena. Ansvaret enligt förevarande paragrafs andra stycke vilar på importören.
11 kap.
2 §
Paragrafen motsvarar 14 kap. 4 § TF. Vad som anförts i författningskommentaren till den paragrafen gäller på motsvarande sätt för förevarande paragraf. Bestämmelsen i 14 kap. 4 § första stycket tredje meningen TF om utredningsbeslag äger motsvarande tillämpning i fråga om tekniska upptagningar. Den kan naturligen inte tillämpas i fråga om radioprogram eller databaser.
Ikraftträdande
I punkt 1 föreslås de nya bestämmelserna träda i kraft den 1 januari 2007, dvs. vid årsskiftet efter utgången av det år då förslagen tidigast kan bli slutligt antagna av riksdagen.
Punkten 2 innebär att de nya reglerna om skyldighet för importören att sätta ut vissa uppgifter på tekniska upptagningar som framställts utomlands tillämpas endast på tekniska upptagningar som ges ut efter ikraftträdandet.
Regeln i 11 kap. 2 § YGL om lämnande av internationellt rättsligt bistånd inom YGL:s tillämpningsområde innebär att det införs möjligheter att lämna sådant bistånd i fråga om grundlagsskyddade gärningar i fall då det hittills inte varit möjligt. Punkten 3 i ikraftträdandebestämmelserna innebär att internationellt rättsligt bistånd med stöd av den nya regeln endast kan lämnas i fråga om gärningar som begåtts efter ikraftträdandet. I fråga om gärningar som begåtts dessförinnan kan alltså rättsligt bistånd inte lämnas inom YGL:s tillämpningsområde.
SOU 2004:114 Författningskommentar
339
7.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden
4 kap.
2 §
Det nya andra stycket behandlar frågan hur skyldigheten att sätta ut vissa uppgifter skall fullgöras när det är fråga om tekniska upptagningar som framställts utomlands och lämnas ut för spridning i Sverige. Bestämmelsen behandlas i kapitel 3. Skälet till bestämmelsen är att det kan vara omöjligt att sätta ut uppgifter på det sätt som anges i första stycket när det gäller upptagningar som framställts utomlands. Detta beror på att sådana upptagningar ofta redan är färdigproducerade när importören köper dem för import till Sverige och att det i fråga om t.ex. cd-skivor och cd-rom-skivor kan vara omöjligt att föra in ytterligare uppgifter i innehållet efter att skivan är framställd och även att märka själva skivan med stämpel, etikett eller på annat sätt. Det måste noteras att skyldigheten att sätta ut uppgifter är en viktig del av ansvarssystemet i YGL. Den gör det möjligt att utan mera omfattande efterforskningar spåra någon som kan hållas ansvarig för yttrandefrihetsbrott. Uppgifterna har också betydelse för möjligheten att avgöra dels om en upptagning spritts till allmänheten och således faller in under grundlagsskyddet, dels när preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott börjar löpa. Skyldigheten att sätta ut uppgifter på importerade upptagningar skall därför fullgöras på samma sätt som för upptagningar som framställts i Sverige om detta är möjligt. Det är endast om det är omöjligt att göra detta som skyldigheten får fullgöras genom att uppgifterna i stället sätts ut på omslag eller liknande.
Ikraftträdande
Det nya stycket i 4 kap. 2 § har samband med ändringen i 10 kap. 1 § första stycket tredje meningen YGL och den nya bestämmelsen i 10 kap. 3 § YGL. Ändringarna i YGL träder i kraft den 1 januari 2007 men enligt punkten 2 i övergångsbestämmelserna till den grundlagen skall dock de nu nämnda ändringarna endast tillämpas på tekniska upptagningar som ges ut här i landet efter ikraftträdandet. Detsamma bör gälla ändringen i tillämpningslagen.
341
Särskilda yttranden
Särskilt yttrande av Nils Fredrik Aurelius (m), Jörgen Ullenhag (fp), Kerstin Lundgren (c) och experten Per Hultengård
Beredningen föreslår att en regel om internationellt rättsligt bistånd införs i 14 kap. TF och att en hänvisning till denna bestämmelse införs i 11 kap. YGL. Innebörden är att internationellt rättsligt bistånd under vissa förutsättningar kan lämnas när TF eller YGL är tillämplig på det yttrande som ligger till grund för begäran.
Vidare föreslås ett tillägg till 13 kap. 6 § andra stycket TF och 10 kap. 2 § YGL med innebörd att internationellt rättsligt bistånd kan lämnas i situationer som rör meddelande eller anskaffande till medier som inte ges ut i Sverige om meddelandet eller anskaffandet skedde utomlands.
Vi kan inte ställa oss bakom beredningens förslag. Visserligen är de föreslagna bestämmelserna snävt avgränsade, men vi ifrågasätter behovet.
Enligt vår mening måste det finnas starka skäl och påtagliga problem för att man skall ändra grundlagen. Vår bedömning är att det inte föreligger något konkret behov utan ett antaget behov för en framtid som vi inte vet något om. I de fall som redovisas i betänkandet hade – möjligen med undantag för ett fall där de bakomliggande omständigheterna är oklara – utgången inte blivit annorlunda om de föreslagna reglerna hade gällt. Som motiv för grundlagsändringar finner vi detta otillräckligt.
Särskilda yttranden SOU 2004:114
342
Särskilt yttrande av Kenth Högström (s), Gustav Fridolin (mp) och Kenneth Kvist (v)
Beredaren föreslår att en regel om internationellt rättsligt bistånd införs i Tryckfrihetsförordningens 14:e kapitel och att en motsvarande bestämmelse införs i Yttrandefrihetsgrundlagens 11:e kapitel. Orsaken därtill anges vara att ett alltmer ökat internationellt rättsligt samarbete också leder till ökat internationellt bistånd. Så långt delar vi beredarens utgångspunkt. Sverige har ingått en lång rad internationella avtal och har därmed också ömsesidiga förpliktelser inom det rättsliga området. En effektivare kamp mot organiserad brottslighet, ekonomisk brottslighet, droghandel, trafficking m.m. fordrar gränsöverskridande samarbete.
När det däremot gäller internationellt bistånd inom det yttrande- och tryckfrihetsrättsliga området, intar vi en mer skeptisk och problematiserande attityd. Visserligen ser vi i likhet med beredaren och JK möjligheter att genom internationellt bistånd beivra spridandet av ”vit-makt-musik” samt olika slag av hets- och hotbudskap. Men vi ser också uppenbara risker med att öppna vår grundlagsfästa och vidsträckta yttrande- och tryckfrihet, med sin unika processordning, för internationella biståndsprocesser. Dels p.g.a. de fundamentala skillnaderna i processordning och självcensur som vi har i förhållande till de flesta länder i vår omvärld. Dels genom de uppenbara tendenser till snabba definitionsförändringar som kan ses i spåren av det proklamerade ”kriget mot terrorismen”.
Vi manar därför till försiktighet och ytterligare begrundan innan lagstiftningen förändras.
SOU 2004:114 Särskilda yttranden
343
Särskilt yttrande av experten Gunhild Frylén
Beredningen föreslår att en ny regel om internationellt rättsligt bistånd skall införas i 14 kap Tryckfrihetsförordningen (TF) och en hänvisning till den skall införas i 11 kap Yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Denna slutsats har beredningen kommit fram till efter en analys av rättsläget som visat att det föreligger hinder mot att lämna internationellt rättsligt bistånd i fråga om ett medium som omfattas av grundlagsskyddet enligt TF och YGL om det begärda biståndet strider mot någon av de tryck- eller yttrandefrihetsrättsliga principerna. Kravet på dubbel straffbarhet enligt svensk lag och krav på medverkan av JK och jury vid beivrande av brott inom grundlagarnas områden innebär att internationellt rättsligt bistånd på grund av brott enligt utländsk lag aldrig kan lämnas inom detta område.
Omfattningen av begäran om internationellt rättsligt bistånd är ringa och det har inte framkommit något som visar att frågan har någon större praktisk betydelse även om man kan ha förståelse för de besvär som svenska myndigheter har upplevt i de fall som redogörs för i betänkandet. Eftersom det i detta fall inte finns något starkt motiv att ändra i TF och YGL anser jag att någon ändring inte bör ske. Jag delar den allmänt rådande uppfattningen att varsamhet alltid skall råda när det gäller ändringar inom tryck- och yttrandefrihetslagstifningen.
Beredningens motivering för ett införande av en ny regel är att underlätta för Sverige att lämna bistånd och att principen om särskild rättegångsordning inte skulle ha ”verkligt grundläggande betydelse för tryck- och yttrandefriheten” som t.ex. meddelarfriheten och censurförbudet och att det därför går att bortse från denna princip och i stället acceptera det främmande landets egen rättegångsordning. Den uppfattningen kan jag inte dela.
Jurysystemet är av verkligt grundläggande betydelse – kanske den viktigaste om man måste rangordna principerna. Det garanterar att i praktiken tryck- och yttrandefriheten kommer i första hand vid bedömandet av om ett brott har begåtts. Skulle i stället vanlig domstol användas försvinner den särställning som TF och YGL har och som gör att den publicistiska verksamheten har det starka skydd som Sverige är ensamt om. Andra länder har på olika sätt skydd för tryck- och yttrandefriheten men saknar den extra säkerheten som det svenska jurysystemet ger.
Särskilda yttranden SOU 2004:114
344
Man kan tycka att problemet som det handlar om är litet och att ett avsteg från principen inte kan skada just i det här fallet men jag anser inte att TF och YGL skall naggas i kanten hur liten frågan än är.
Enligt min uppfattning borde beredningen som sin egen uppfattning inte föreslå en regel för att underlätta internationellt rättsligt bistånd. Beredningen kunde överlämna avgörandet av frågan till riksdagens beslut och om riksdagen skulle finna det lämpligt att underlätta det internationella samarbetet inom detta område lämnar beredningen ett förslag till en lämplig regel.
SOU 2004:114 Särskilda yttranden
345
Särskilt yttrande av experten Lena Moore
Beredningen föreslår en ny bestämmelse i 14 kap. 4 § TF och en motsvarande bestämmelse i 11 kap 2 § YGL om internationellt rättsligt bistånd.
Jag tillstyrker förslaget. Det innebär att möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd på TF:s och YGL:s område utvidgas något. Samtidigt är jag allvarligt bekymrad över att beredningen intagit en så påtagligt defensiv hållning när det gäller att undersöka möjligheterna, och föreslå ändringar, som innebär att Sverige i större utsträckning kan bistå utländska myndigheter i deras brottsutredningar. Det internationella brottsbekämpningsperspektivet har fått en alltför underordnad plats i betänkandet.
Beredningens förslag innebär endast en mycket försiktig utvidgning av möjligheterna för Sverige att lämna rättsligt bistånd. Kravet på dubbel straffbarhet – att den aktuella gärningen skall vara straffbar såväl enligt utländsk som enligt svensk lag – behålls. Även kravet på dubbel täckning – att brottet skall vara straffbart såväl enligt den särskilda brottskatalogen i TF och YGL som enligt vanlig lag – behålls med den modifikationen att med vanlig lag jämställs utländsk lag.
I dag kan JK under vissa förutsättningar bistå utländska myndigheter med uppgifter och material inom ramen för en av JK själv inledd förundersökning (betänkandet avsnitt 1.6.1). Det är en nackdel att detta förfarande är oreglerat. Nuvarande ordning innebär också att en förutsättning för att JK skall kunna bistå utländska myndigheter är att JK kan inleda – och har inlett – en egen förundersökning i saken vilket i sin tur förutsätter att den gärning som de utländska myndigheterna utreder också är ett brott såväl enligt den särskilda brottskatalogen som enligt svensk lag, dvs. är ett brott mot svenska intressen. Den av beredningen föreslagna regeln går ett steg längre genom att gärningen ska ”försvenskas” och anses vara riktad mot ett svenskt intresse enligt de principer som normalt tillämpas inom ramen för det internationella straffrättsliga samarbetet. Den fyller därmed en viktig funktion.
Enligt min mening innebär förslaget inget stort steg utan innebär en ordning som redan skulle kunna anses vara gällande rätt – om man är beredd att anlägga ett internationellt kriminalpolitiskt perspektiv på frågeställningen.
En utgångspunkt är ju som beredningen framhåller att TF och YGL – förenklat uttryckt – skyddar tryck- och yttrandefriheten ”i
Särskilda yttranden SOU 2004:114
346
Sverige” och att våra grundlagar inte gärna kan göra anspråk på att ge något sådant konstitutionellt skydd i andra länder (avsnitt 1.6.1). Detta måste enligt min mening rimligen påverka tolkningen av exklusivitetsprincipen i 1 kap. 3 § TF (och 1 kap. 4 § YGL) och TF:s och YGL:s ställning som exklusiv straff- och processlag. Enligt dessa bestämmelser får inte någon tilltalas eller dömas till ansvar i annan ordning eller i annat fall än TF och YGL bestämmer. Denna bestämmelse gäller bara ”i Sverige” och förbjuder naturligtvis inte andra stater att lagföra motsvarande gärningar enligt sina straff- och processregler. TF och YGL reglerar inte frågan om och hur svenska myndigheter i sådana fall skall kunna bistå utländska myndigheter med bevisning och annan utredning utan tiger på den punkten. Vad blir då svaret – tillåter TF och YGL att internationellt rättsligt bistånd lämnas?
Beredningen anlägger ett tryck- och yttrandefrihetspolitiskt perspektiv och svarar nej på frågan och anser att alla de principer som grundlagarna bygger på får genomslag också vid internationellt rättsligt bistånd (avsnitt 1.6.1). Jag anser att svaret på frågan lika gärna skulle kunna vara ja, om man är beredd att anlägga ett internationellt kriminalpolitiskt perspektiv på frågeställningen. Det är enligt min mening inte givet att samtliga tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principer enligt gällande rätt skall ges genomslag vid internationellt rättsligt bistånd. Det beror på vilket perspektiv man anlägger.
Av detta följer att jag – i likhet med vad JK uttalat i tre beslut under år 2002 och 2003 – anser att lämnande av internationellt rättsligt bistånd inte innebär ett ”ingripande” i den mening som avses i TF och YGL.
Vidare följer att jag ifrågasätter om principen om dubbel täckning måste anses innebära ett krav på att den aktuella gärningen är straffsanktionerad enligt svensk lag. I TF och YGL står det endast ”enligt lag” och TF och YGL skulle redan i dag kunna anses tillåta den ”försvenskning” av den brottsliga gärningen som beredningen nu föreslår. Det borde enligt min mening finnas visst utrymme för Sverige att redan idag kunna hjälpa till i en utländsk brottsutredning om den aktuella gärningen finns med i den särskilda brottskatalogen i TF eller YGL och gärningen – efter ”försvenskning” – skulle vara straffbar enligt svensk lag. I ett sådant fall skulle ju gärningen som sådan inte åtnjuta skydd enligt svensk grundlag – på vilken grund skulle Sverige då kunna säga nej till ett samarbete som Sverige är folkrättsligt förpliktat till?
SOU 2004:114 Särskilda yttranden
347
Jag är särskilt tveksam till beredningens bedömning att redan principen om särskild rättegångsordning, ensam, skulle hindra lämnande av internationellt rättsligt bistånd. Hur kan enbart den omständigheten att Sveriges JK och svensk jury inte medverkar i det utländska förfarandet utgöra ett hinder för Sverige att bistå utländska myndigheter i deras brottsutredningar? TF och YGL gäller ju bara i Sverige och TF och YGL gör inte anspråk på att gälla utomlands.
Detta är första gången som frågan får en ordentlig genomlysning och jag beklagar att det är det tryck- och yttrandefrihetspolitiska perspektivet som fått råda. Enligt min mening fanns det utrymme för beredningen att flytta fram positionerna i riktning mot JK:s ställningstaganden under år 2002 och 2003 (avsnitt 1.5.2) och slå fast att TF och YGL i sin nuvarande lydelse mycket väl medger visst internationellt rättsligt bistånd och att detta, enligt beredningen, borde klargöras genom en uttrycklig bestämmelse. Jag befarar att betänkandet under en lång tid framöver – till dess att beredningens förslag har genomförts – kommer att vara en tung rättskälla på området och lägga hinder i vägen för den utveckling av det internationella samarbetet på området som är nödvändig.
Det jag nu sagt innebär samtidigt ett starkt stöd för att snarast genomföra beredningens förslag.
Jag är ense med beredningens utgångspunkter för en reform som de redovisas i de första fyra styckena i avsnitt 1.6.1. Enligt min mening är det ett notoriskt faktum att de svenska unika reglerna på området ställer till problem i det internationella umgänget. Det gäller vid förhandlingar, särskilt inom EU, om nya samarbetsinstrument och där den svenska ordningen är svår att förklara och få gehör för. Möjligheten att folkrättsligt avgränsa Sveriges åtaganden är obefintlig. Det går helt enkelt inte att formulera vilka slags undantag Sverige behöver utan den svenska ordningen har på senare år i stället återspeglats i beaktandesatserna till olika instrument (”rambeslutet hindrar inte att en medlemsstat tillämpar sina konstitutionella regler om prövning i laga ordning, föreningsfrihet, tryckfrihet och yttrandefrihet i andra medier”). Denna ordning är naturligtvis ohållbar, även i ett kort perspektiv.
Också i det operativa samarbetet över gränserna orsakar den svenska ordningen problem. I betänkandet åskådliggörs detta tydligt i avsnitt 1.5.2 som innehåller flera exempel på fall där Sverige avslagit ansökningar om internationellt rättsligt bistånd på TF:s och YGL:s område. Varje nej från Sverige torde vara obegripligt för andra länder. Det behövs ingen närmare utredning om att problemen
Särskilda yttranden SOU 2004:114
348
kommer att öka i takt med att rörligheten över gränserna ökar och det internationella samarbetet förbättras och blir en del av varje svensk och utländsk åklagares vardag. Antalet brottsutredningar som kräver internationellt samarbete därför att bevisning och utredning finns i andra länder ökar stadigt.
Mot den bakgrunden beklagar jag att utredningens förslag är så försiktigt och inte öppnar för internationellt samarbete även i fall när gärningen inte skulle vara straffbar enligt TF och YGL. Beredningens förslag innebär att Sverige även i fortsättningen kan sägas sätta sig över andra länders rättsordningar och göra anspråk på att den svenska ordningen ska tillämpas också på brott som begåtts utanför Sveriges gränser eller när anknytningen till Sverige är mycket svag.
Jag vill lyfta fram ett par frågor som diskuterats under beredningens arbete och som enligt min mening visar på att det svenska grundlagsskyddet på TF:s och YGL:s områden får negativa konsekvenser för det internationella straffrättsliga samarbete som Sverige i övrigt så starkt värnar om. De problem som regleringen orsakar är samtidigt enkla att åtgärda, om bara viljan finns.
Den grundlagsändring som enligt beredningen krävs för att ändra det rättsläge som slogs fast av Högsta domstolen för snart 50 år sedan i rättsfallet NJA 1956 s. 48 – att en skrift anses utgiven i Sverige när den sänts per post från Sverige (men inte om den sänts per båt eller bil) – är angelägen och borde enligt min mening ha tagits om hand inom ramen för detta betänkande och inte först i beredningens fortsatta arbete (avsnitt 1.6.5 före exemplen). Enligt min mening skulle frågan kunna lösas särskilt – i och för det internationella samarbetet – och inte nödvändigtvis kräva ett ställningstagande till den grundläggande frågan om vad som krävs för att utgivning skall anses ha skett i Sverige.
1956 års rättsfall har stor betydelse, bl.a. mot bakgrund av att svenskt grundlagsskydd enligt beredningen gäller i den omfattning som anges i TF för olika slag av skrifter som ges ut i Sverige oavsett aktörens anknytning hit (betänkandet avsnitt 1.6.2.2 m.fl.; min kursivering).
Att även en periodisk skrift som ges ut här endast en gång, och kanske i liten omfattning, omfattas av det svenska grundlagsskyddet får negativa konsekvenser för det internationella samarbetet.
Jag tillstyrker beredningens förslag att i 13 kap 6 § andra stycket TF (och 10 kap 2 § YGL) klargöra att meddelandeskyddet inte gäller i fråga om meddelande och anskaffande som skett utomlands.
SOU 2004:114 Särskilda yttranden
349
Det innebär att internationellt rättsligt bistånd kan lämnas utan hinder av TF (och YGL) när det är fråga om meddelande eller anskaffande till skrifter som inte ges ut här om meddelandet eller anskaffandet skedde utomlands. Jag anser emellertid att beredningen här borde ha tagit steget fullt ut och föreslagit ett helt avskaffande av skyddet för meddelande och anskaffande till medier som inte ges ut i Sverige. Bestämmelsen kan starkt ifrågasättas från internationella kriminalpolitiska utgångspunkter och ger det svårförklarliga resultatet att internationellt rättsligt bistånd inte ens kan lämnas i fråga om meddelande eller anskaffande som skett till medium som endast ges ut utomlands. Beredningen behandlar den frågan i betänkandets avsnitt 1.6.2.2, 1.6.4 och 1.6.5. De skäl beredningen anför i avsnitt 1.6.5 för att helt avskaffa skyddet – som infördes år 1948 i akt och mening att skydda svenska korrespondenter utomlands genom att ge utländska korrespondenter som är verksamma i Sverige motsvarande skydd – är enligt min mening fullt tillräckliga för att omgående avskaffa skyddet. Det är knappast ett svenskt intresse att skydda meddelanden till skrifter som inte ges ut i Sverige. De skäl beredningen anför för att behålla skyddet är inte övertygande. Vad finns det t.ex. för stöd för antagandet att Sverige genom bestämmelsen får respekt i utlandet för vår uppfattning att den som utomlands lämnar uppgifter till medier som ges ut i Sverige skall vara skyddad från ingripanden av andra länder? Och är det för övrigt en princip som fortfarande kan hävdas och en princip som andra länder ställer sig bakom?
En ledstjärna för det fortsatta arbetet med att utvidga möjligheterna till internationellt rättsligt bistånd på TF:s och YGL:s områden måste enligt min mening vara att se till att TF och YGL inte hindrar Sverige från att fullt ut delta i ett internationellt rättsligt samarbete som syftar till att bistå andra länder med den hjälp som behövs för att de ska kunna lagföra brott som begåtts där och brott där anknytningen till Sverige är svag. Ambitionen får inte i första hand vara att värna TF och YGL, som under årens lopp har utvecklats utifrån ett alltför snävt svenskt perspektiv.
Bilaga 1
351
Kommittédirektiv
En beredning på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området
Dir. 2003:58
Beslut vid regeringssammanträde den 30 april 2003.
Sammanfattning av uppdraget
En beredning tillkallas med uppgift att följa utvecklingen på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området samt utreda och lämna förslag till lösningar av olika problem på detta område. En särskilt viktig uppgift för beredningen är att lämna förslag till hur de problem som är relaterade till den tekniska och mediala utvecklingen skall lösas.
Beredningen bör vid sina överväganden eftersträva att tekniken inte skall vara av avgörande betydelse för mediernas grundlagsskydd. I beredningens uppdrag ligger således att överväga frågan om det mot bakgrund av den tekniska och mediala utvecklingen är möjligt att i längden behålla en teknikberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten i medierna och om det på sikt finns anledning att slå samman tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) till en grundlag omfattande såväl tryckfrihet som annan yttrandefrihet.
Inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området kan det finnas behov även av andra förändringar än sådana som direkt är att hänföra till den tekniska utvecklingen. I beredningens uppdrag skall det därför ingå att identifiera och lämna förslag till lösningar av även andra problem inom detta område. Det kan t.ex. röra sig om att ge förslag på hur konflikter mellan grundlagarna och EGrätten eller andra bestämmelser som grundar sig på internationellt samarbete kan lösas, men också att överväga frågor som rör meddelarfriheten.
Det skall i beredningens uppdrag ligga att utreda om ny teknik för framställning av skrifter och tekniska upptagningar omfattas av TF och YGL. En uppgift för beredningen skall också vara att analysera om det frivilliga grundlagsskyddet enligt 1 kap. 9 § YGL kan
Bilaga 1 SOU 2004:114
352
komma i konflikt med bestämmelser som har till syfte att skydda den personliga integriteten. Beredningen skall också överväga om möjligheterna att ge internationell rättslig hjälp och liknande internationellt rättsligt bistånd inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området skall utökas. Vidare skall beredningen utvärdera och ompröva TF:s brottskatalog. Beredningen skall också behandla de problem som Justitiekanslern har påtalat samt de frågor som rör ursprungsuppgifter för tekniska upptagningar som framställts utomlands och möjligheten för Högsta domstolen att förena tryck- och yttrandefrihetsmål vid två eller flera domstolar.
I beredningens uppdrag skall det också ingå att stå till regeringens förfogande för rådgivning i tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågor.
Beredningen får presentera delbetänkanden efter hand som olika frågor behandlas.
Beredningen skall senast den 31 december 2004 redovisa sina överväganden i de frågor som rör utökade möjligheter att inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området ge internationell rättslig hjälp och liknande internationellt rättsligt bistånd, översynen av brottskatalogen, de av Justitiekanslern påtalade problemen, ursprungsuppgifter för tekniska upptagningar som framställts utomlands samt möjligheten för Högsta domstolen att förena tryck- och yttrandefrihetsmål vid två eller flera domstolar.
Bakgrund
Tryckfriheten har en lång tradition i Sverige. Redan år 1766 infördes vår första tryckfrihetsförordning. Den nu gällande tryckfrihetsförordningen trädde i kraft år 1949. Frågan om grundlagsskydd även för andra medier än tryckta skrifter började utredas under 1970-talet och år 1992 trädde YGL i kraft.
Såväl TF som YGL har ändrats ett flertal gånger sedan de trätt i kraft. Framför allt när det gäller YGL har ändringarna ofta inneburit att grundlagsskyddet har anpassats till den tekniska utvecklingen. Även de senast gjorda ändringarna i YGL utgör en sådan anpassning
Sedan den 1 januari 2003 är grundlagsskyddet enligt den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL utvidgat till att gälla vissa nya tekniker, bl.a. s.k. print on demand, som innebär framställning på kundens begäran av enstaka exemplar av skrifter, bilder och upptagningar
Bilaga 1
353
genom överföring av information ur en databas. Dessutom har till gruppen massmedieföretag lagts företag för yrkesmässig framställning av tryckta och därmed jämställda skrifter, t.ex. bokförlag och tryckerier. Därutöver kan numera även andra aktörer än massmedieföretag få grundlagsskydd för motsvarande verksamheter genom ansökan om utgivningsbevis. För att ett sådant bevis skall utfärdas krävs att en ansvarig utgivare utsetts. Radio- och TV-verket prövar frågor om utgivningsbevis.
Utvecklingen på informationsteknikens område har gått fort sedan tillkomsten av YGL. De medier som omfattas av YGL har fortlöpande utvecklats. Nya bärare av information har tillkommit och tillkommer alltjämt. Möjligheterna att snabbt och enkelt få tillgång till information har ökat drastiskt. De nya medieformerna innebär många gånger ökade möjligheter till interaktivitet vilket kan få till följd att avgränsningen mellan masskommunikation och privat kommunikation blir mindre tydlig. Utvecklingen har också inneburit att gränserna mellan tidigare relativt klart avgränsade tele-, data- och mediesektorer blivit mer otydliga. Gränserna mellan olika medier har därför blivit allt svårare att dra. Härigenom torde det bli svårare och svårare att avgöra om yttranden faller inom eller utanför grundlagsskyddet.
Av naturliga skäl är det svårt att göra några förutsägelser om hur den massmediala framtiden kommer att se ut. Men det är inte omöjligt att de traditionella massmedierna där innehållet är fixerat, såsom är fallet med tryckta skrifter, radio och TV, på längre sikt kommer att ersättas av individuellt anpassade upptagningar och sändningar. En sådan utveckling kräver förmodligen en grundläggande förändring av grundlagsskyddet. Det är också tänkbart att skrifter kan komma att stå utan grundlagsskydd på grund av att de framställs med hjälp av en teknik som inte är att beteckna som tryckpress.
Den nu berörda problematiken har även uppmärksammats av riksdagen. I det senast avslutade lagstiftningsarbetet rörande TF och YGL uttalade riksdagen att det är sannolikt att sådan framställning som sker genom print on demand inom några år kommer att bli mer vanligt förekommande i Sverige eftersom den tekniska utvecklingen innebär att det blir lättare och alltmer ekonomiskt intressant att framställa enskilda exemplar efter den enskilde kundens önskemål (2001/02:KU21 s. 22). Enligt riksdagen borde det i framtiden också kunna bli fråga om att ett bokförlag eller en återförsäljare, utan att en enskild person på särskild begäran beställt en "print on demand-skrift" använder framställningstekniken för att ta fram ett
Bilaga 1 SOU 2004:114
354
så stort antal exemplar som motsvarar vad som kan kallas för en upplaga. Frågan kan då uppkomma huruvida TF eller YGL är tillämplig och grundlagsskydd föreligger.
Mot den bakgrunden har riksdagen i ett tillkännagivande angett att det finns anledning att regeringen med utgångspunkt i hur den nya tekniken kan komma att användas gör eller låter göra en förutsättningslös utredning av TF:s och YGL:s bestämmelser i syfte att analysera om de kan komma att tillämpas på ny användning av tekniken eller om det behövs ändringar (a. bet. s. 22 och rskr. 2001/02:233).
En omdebatterad fråga är om det är praktiskt möjligt att i längden behålla den nu rådande teknikberoende regleringen av tryck- och yttrandefriheten. Redan under det lagstiftningsarbete som föregick YGL diskuterades frågan om en teknikberoende eller teknikoberoende grundlag för yttrandefriheten. Det lades också fram förslag om att samla skyddet för tryck- och yttrandefriheten i en gemensam grundlag. Något sådant förslag genomfördes emellertid aldrig, bl.a. på grund av den risk som ansågs föreligga för att skyddet för tryckta skrifter skulle kunna komma att försvagas med en sådan lösning. Diskussionen i dessa frågor har därefter fortsatt, bl.a. i Mediekommitténs betänkande Grundlagsskydd för nya medier (SOU 1997:49). I det lagstiftningsarbete som följde det betänkandet uttalade Lagrådet att det synes ändamålsenligt att ju förr dess hellre inrikta lagstiftningsarbetet på en samlad grundlag omfattande såväl tryckfrihet som annan yttrandefrihet (prop. 1997/98:43 s. 312). Även i det lagstiftningsarbete baserat på Mediegrundlagsutredningens betänkande Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet (SOU 2001:28) som har slutförts under år 2002 har från olika håll den synpunkten framförts att tiden nu är mogen för en genomgripande förändring av skyddet för yttrandefriheten.
Det sagda visar på att det är nödvändigt att kontinuerligt bevaka den tekniska och mediala utvecklingen och att det måste finnas en hög beredskap för att kunna anpassa grundlagsskyddet till de förhållanden som råder i samhället så att skyddet inte urholkas.
Mediegrundlagsutredningen framhöll vikten av att den mediala och tekniska utvecklingen följs och att det finns en beredskap att utreda olika frågor på yttrandefrihetsområdet. Utredningen föreslog därför att det inrättas en stående beredning som skall följa utvecklingen samt utreda och lämna förslag till lösningar av olika problem på yttrandefrihetens område. Vid remissbehandlingen av betänkandet var många instanser positiva till utredningens förslag att
Bilaga 1
355
inrätta en sådan beredning. I den proposition som följde Mediegrundlagsutredningens betänkande uttalade regeringen att den såg positivt på det förslaget och att det fanns anledning att närmare överväga om inte en stående beredning bör inrättas (prop. 2001/02:74 s. 93). Riksdagen delade regeringens bedömning (2001/02:KU 21 s. 66 f., rskr. 2001/02:233).
Men det är inte endast den tekniska utvecklingen som har betydelse för hur grundlagsskyddet bör utformas. Vi lever i dag i en alltmer internationell värld. Den massmediala verksamheten utgör i det sammanhanget inget undantag. Som ett typiskt exempel på detta kan nämnas Internet som till sin karaktär är gränsöverskridande. Vidare har TV- och radiosändningar i dag en mer internationell publik än tidigare. Men även andra grundlagsskyddade medier som tryckta skrifter och tekniska upptagningar distribueras i allt större omfattning över nationsgränserna.
Den ökande internationaliseringen har inneburit att det blir allt svårare att upprätthålla den unika svenska tryck- och yttrandefrihetsregleringen. EG-rätten och EU-samarbetet i övrigt kan på vissa områden ha eller få ett innehåll som synes vara svårt att alltid förena med bestämmelserna i TF och YGL. Det är också så att vårt tryck- och yttrandefrihetsrättsliga system vållar problem i annat internationellt samarbete, framför allt när det gäller internationell brottsbekämpning.
Uppdraget
Uppdraget i stort
En särskild beredning tillkallas med uppgift att följa utvecklingen på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området samt utreda och lämna förslag till lösningar på de olika problem som uppkommer på detta område. Utgångspunkten skall vara att grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten inte försvagas.
En viktig uppgift för beredningen blir att följa den tekniska och mediala utvecklingen på yttrandefrihetsområdet. Beredningen skall också lämna förslag till hur de problem ur tryck- och yttrandefrihetsrättslig synpunkt som därmed uppstår bör lösas.
Beredningen bör vid sina överväganden eftersträva att tekniken inte skall vara av avgörande betydelse för mediernas grundlagsskydd. I beredningens uppdrag ligger således att överväga frågan
Bilaga 1 SOU 2004:114
356
om det mot bakgrund av den tekniska och mediala utvecklingen är möjligt att i längden behålla en teknikberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten i medierna och om det på sikt finns anledning att slå samman TF och YGL till en grundlag omfattande såväl tryckfrihet som annan yttrandefrihet.
Inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området kan det finnas behov även av andra förändringar än sådana som direkt är att hänföra till den tekniska utvecklingen. I beredningens uppdrag skall det därför ingå att identifiera och lämna förslag till lösningar av även andra problem inom detta område. Det kan t.ex. röra sig om att ge förslag på hur konflikter mellan grundlagarna och EGrätten eller andra bestämmelser som grundar sig på internationellt samarbete kan lösas, men också att överväga frågor som rör meddelarfriheten.
Beredningen skall också stå till regeringens förfogande för rådgivning i tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågor.
I det följande redovisas några frågor som beredningen särskilt skall uppmärksamma inom ramen för sitt arbete.
Omfattas ny teknik för framställning av skrifter och tekniska upptagningar av grundlagarna?
Som nämnts har riksdagen uttalat att det är sannolikt att en sådan framställning som sker genom print on demand inom några år kommer att bli mer vanligt förekommande. Enligt riksdagen borde det i framtiden också kunna bli fråga om att ett bokförlag eller en återförsäljare, utan att en enskild person på särskild begäran beställt en "print on demand-skrift", använder framställningstekniken för att ta fram ett så stort antal exemplar som motsvarar vad som kan kallas för en upplaga. I ett sådant fall kan fråga uppkomma huruvida grundlagsskydd föreligger.
Riksdagen har därför i ett tillkännagivande angett att det finns anledning att regeringen med utgångspunkt i hur den nya tekniken kan komma att användas gör eller låter göra en förutsättningslös utredning av TF:s och YGL:s bestämmelser i syfte att analysera om de kan komma att tillämpas på ny användning av tekniken eller om det behövs ändringar (2001/02:KU 21 s. 22 och rskr. 2001/02:233).
Det skall ingå i beredningens uppdrag att göra en sådan utredning.
Bilaga 1
357
Integritetsaspekter på det frivilliga grundlagsskyddet
Under riksdagsbehandlingen av förslaget att i YGL införa ett frivilligt grundlagsskydd för databasverksamhet uttalade konstitutionsutskottet att konflikter kan uppstå mellan ett sådant skydd och de bestämmelser som finns i syfte att skydda den personliga integriteten (2001/02:KU21 s. 32). Utskottet pekade bl.a. på att även om regeringen gjort bedömningen att det frivilliga grundlagsskyddet är förenligt med EG-direktivet om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter kan skyddet enligt personuppgiftslagen göras beroende av om utgivningsbevis finns och att grundlagsskyddet i värsta fall kan komma att omfatta databaser som utgör rena personregister. Regeringen borde därför ytterligare analysera eller låta analysera huruvida det frivilliga grundlagsskyddet kan komma i konflikt med bestämmelserna med syfte att skydda den personliga integriteten. Riksdagen tillkännagav regeringen som sin mening vad utskottet anfört (rskr. 2001/02:233).
Den begärda analysen skall göras av beredningen.
Det internationella samarbetet
Genom konventioner och andra internationella överenskommelser har Sverige åtagit sig att lämna rättsligt bistånd i olika angelägenheter. Som ett exempel på en sådan överenskommelse kan nämnas Europarådets konvention från år 1959 om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål som nu är införlivad i den svenska lagstiftningen genom lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål.
När en utländsk myndighet med stöd av en internationell överenskommelse begär rättslig hjälp från Sverige kan vår unika tryck- och yttrandefrihetsrättsliga reglering vålla problem. En utländsk myndighets framställan kan t.ex. innefatta en begäran att förhör skall hållas med en i Sverige bosatt person eller att svenska myndigheter skall vidta något straffprocessuellt tvångsmedel, t.ex. kvarstad eller beslag. I dessa situationer kan frågan uppkomma om Sverige måste avstå från att hjälpa till med den begärda åtgärden, t.ex. på grund av att den person som framställningen avser omfattas av TF:s eller YGL:s särskilda regler om skydd för meddelare. Regeringen har också i ett antal fall avslagit utländska myndigheters ansökningar om rättslig hjälp i brottmål med motiveringen att TF och YGL hindrar
Bilaga 1 SOU 2004:114
358
att rättslig hjälp beviljas. Motsvarande problem kan även uppstå då en utländsk myndighet begär att en person skall utlämnas eller att en dom skall verkställas i Sverige.
Europarådets konvention från år 1959 om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål medger att en framställning kan avslås för det fall ett bifall skulle strida mot det anmodade landets allmänna rättsprinciper. När den svenska regeringen avslagit framställningar om internationell rättslig hjälp under hänvisning till bestämmelserna i TF och YGL har detta således skett helt i enlighet med konventionen. Regeringen konstaterade emellertid i prop. 2001/02:74 att den svenska hållningen inte alltid möts av förståelse från andra länder, bl.a. när utländska myndigheter har velat få hjälp med att ingripa mot den spridning av rasistisk propaganda som sker från Sverige. Regeringen uttalade därför att det finns anledning att överväga om inte bestämmelserna bör ses över för att möjliggöra att Sverige i större omfattning än för närvarande kan bistå med internationell rättslig hjälp inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området (a. prop. s. 93).
Detta uttalande från regeringen skall även ses mot bakgrund av den utveckling som sker beträffande det rättsliga samarbetet, särskilt när det gäller samarbetet mellan EU:s medlemsstater. De instrument som nu antas och förhandlas i EU bygger på principen om ömsesidigt erkännande, t.ex. rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och överlämnande för brott inom EU. Utgångspunkten i dessa instrument är att medlemsstaterna skall verkställa varandras beslut utan att den materiella grunden ifrågasätts. Möjligheterna att vägra verkställighet blir mot denna bakgrund begränsade.
Beredningen skall överväga om möjligheterna att ge internationell rättslig hjälp inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området skall utökas. Som riksdagen har uttalat får det dock aldrig kunna bli fråga om att Sverige genom att bistå med sådan hjälp förfar på ett sätt som skulle strida mot svenska allmänna rättsprinciper (2001/02:KU21 s. 68).
Som nämnts är det inte endast vid rättslig hjälp i brottmål som TF och YGL kan medföra problem i det internationella samarbetet. Beredningen skall därför även överväga om inte också möjligheten att vidta andra åtgärder inom ramen för det internationella rättsliga samarbetet, som t.ex. utlämning och verkställighet av utländska domar, som begärs av utländska myndigheter kan utökas inom TF:s och YGL:s tillämpningsområden.
Bilaga 1
359
Översyn av brottskatalogen
Enligt TF och YGL anses vissa typer av yttranden utgöra ett sådant allvarligt missbruk av tryck- och yttrandefriheten att de straffbeläggs som tryck- och yttrandefrihetsbrott. Mot bakgrund av det starka skydd för tryck- och yttrandefriheten som finns i Sverige har kriminalisering av yttranden inom det grundlagsskyddade området alltid skett med eftertanke och stor återhållsamhet. Starka skäl krävs för att ändra grundlagarna och detta gäller särskilt när en utvidgning av det straffbara området övervägs.
Den 1 januari 2003 utökades brottskatalogen i TF - med verkan även för YGL - med ett antal nya brott. Dessa brott är olaga hot, hot mot tjänsteman (inklusive hot mot väktare m.fl.), övergrepp i rättssak och brott mot medborgerlig frihet. Under riksdagsbehandlingen uttalade konstitutionsutskottet att all lagstiftning som innebär inskränkningar i tryck- och yttrandefriheten måste vara väl motiverade, såväl när de genomförs som om förhållandena ändras (2001/02:KU21 s. 43). Enligt utskottet finns det därför anledning att kontinuerligt utvärdera och ompröva TF:s brottskatalog och regeringen bör därför ta initiativ till en sådan utvärdering. Riksdagen tillkännagav regeringen som sin mening vad utskottet anfört (rskr. 2001/02:233).
Det skall ingå i beredningens uppdrag att göra denna översyn av brottskatalogen.
Vissa problem som påtalats av Justitiekanslern
Mot bakgrund av två avgöranden från Högsta domstolen under år 2002 rörande bl.a. frågan om YGL:s tillämplighet vid spridning av ett mindre antal videogram (NJA 2002 s. 281 och NJA 2002 s. 583) har Justitiekanslern i en skrivelse till Justitiedepartementet (dnr Ju2003/2080) påtalat vissa problem som avgörandena aktualiserar.
Av skrivelsen framgår att Justitiekanslern av Högsta domstolens avgöranden dragit slutsatsen att det är den styrkta spridningen av en teknisk upptagning som i princip är ensamt avgörande för frågan om grundlagens tillämplighet. Enligt Justitiekanslern kan detta förhållande förväntas leda till bristande förutsebarhet och svårbemästrade gränsdragningsproblem. Justitiekanslern pekar på att rättsosäkerhet kan uppstå för den som åtar sig att sprida ett fåtal exemplar av ett videogram och att om denne inte har kännedom om
Bilaga 1 SOU 2004:114
360
den sammanlagda spridningens omfattning kan han eller hon inte heller veta om det är grundlagens eller brottsbalkens bestämmelser som är tillämpliga.
Enligt Justitiekanslern aktualiserar Högsta domstolens avgöranden också frågan om behörigheten för Justitiekanslern respektive allmän åklagare. Justitiekanslern anser att det är långt ifrån tillfredsställande att Justitiekanslern liksom allmän åklagare riskerar att få talan avvisad av Högsta domstolen efter flera års processande kring en fråga som för många framstår som en svårbegriplig formsak. Denna ordning måste enligt Justitiekanslern betraktas som en stor brist och bör om möjligt avhjälpas.
Justitiekanslern pekar även på svårigheterna att ta ställning till vilken åklagare – Justitiekanslern eller allmän åklagare – som skall leda en förundersökning under den tid då det fortfarande är en öppen fråga om grundlagen är tillämplig eller inte.
De av Justitiekanslern redovisade problemställningarna skall övervägas av beredningen.
Ursprungsuppgifter för tekniska upptagningar som framställts utomlands
Enligt YGL skall tekniska upptagningar förses med tydliga uppgifter om vem som har låtit framställa upptagningen samt om när, var och av vem exemplaren framställts (s.k. ursprungsuppgifter). Denna skyldighet vilar på den som framställer upptagningen.
Motsvarande skyldighet gäller också för upptagningar som har framställts utomlands. För sådana upptagningar skall det som sägs om den som låtit framställa upptagningen gälla för importören. Den importerade upptagningen skall alltså förses med uppgift om bl.a. vem som är importör. Det är emellertid inte importören som är skyldig att förse upptagningarna med nämnda uppgifter utan den som framställer upptagningen, och när framställaren finns utomlands är han inte åtkomlig för svenska myndigheter.
Mot bakgrund av bl.a. en skrivelse från Justitiekanslern föreslog Mediegrundlagsutredningen att bestämmelserna om ursprungsuppgifter för utomlands framställda tekniska upptagningar borde ersättas med regler som ålägger importören en skyldighet att förse upptagningarna med uppgifter om vem som är importör och när exemplaren förts in i landet. Denna skyldighet skulle fullgöras på samma sätt som gäller för upptagningar som framställs här, dvs. genom att uppgifterna tas in i eller anbringas på upptagningen. Om
Bilaga 1
361
inte detta var möjligt menade Mediegrundlagsutredningen att skyldigheten skulle fullgöras genom att uppgifterna anbringas på fodral, omslag eller liknande föremål.
Regeringen ansåg dock att utredningens förslag krävde ytterligare överväganden mot bakgrund av EG-medlemskapet (se prop. 2001/02:74 s. 77). Den av utredningen föreslagna regleringen skulle nämligen innebära att sådana exemplar av tekniska upptagningar som sprids i Sverige men är framställda i andra medlemsstater skulle behöva förses med en särskild märkning medan här i landet framställda exemplar skulle sakna sådan. Enligt regeringen var det oklart hur detta förhåller sig till EG-fördragets förbud mot kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan mellan medlemsstaterna.
Det skall ingå i beredningens uppdrag att mot denna bakgrund föreslå en lämplig lösning på problemet med ursprungsuppgifter för utomlands framställda tekniska upptagningar.
Gemensam handläggning av tryck- och yttrandefrihetsmål
Sedan den 1 januari 2003 gäller att mål rörande tryckfrihetsbrott och yttrandefrihetsbrott som har samband med varandra skall kunna tas upp av en av de tingsrätter som är rätt domstol för något av målen. Detsamma gäller för tryck- och yttrandefrihetsmål som rör enskilt anspråk på grund av sådana brott samt mål där talan enbart förs om konfiskation av en tryckt skrift eller teknisk upptagning. Målen skall också handläggas i en rättegång om inte synnerliga skäl talar mot det.
Under det lagstiftningsarbetet framförde en remissinstans synpunkten att en domstol eller en enskild part bör ha möjlighet att begära att Högsta domstolen skall kunna förena mål med tryck- och yttrandefrihetsrättslig anknytning vid två eller flera domstolar. Regeringen uttalade att en sådan möjlighet är väl värd att överväga (prop. 2001/02:74 s. 87).
Det skall ligga i beredningens uppdrag att överväga om en sådan möjlighet bör införas.
Bilaga 1 SOU 2004:114
362
Samråd
Beredningen skall på lämpligt sätt samråda med riksdagspartierna. Formerna för samrådet kommer naturligtvis att vara beroende av vilka frågor som behandlas. Beredningen är också oförhindrad att arbeta med referens- och arbetsgrupper. Beredningen bör även uppmärksamma behovet av samråd med dels berörda myndigheter, dels sådana utredningar som initieras under beredningens arbete och som kan ha samband med dess uppdrag.
Övrigt
Beredningen skall föreslå de grundlagsändringar och andra lagändringar som den finner motiverade.
Förslagen får presenteras i delbetänkanden av beredningen efter hand som olika frågor behandlas.
Beredningen skall senast den 31 december 2004 redovisa sina överväganden i de frågor som rör utökade möjligheter att inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området ge internationell rättslig hjälp och liknande internationellt rättsligt bistånd, översynen av brottskatalogen, de av Justitiekanslern påtalade problemen, ursprungsuppgifter för tekniska upptagningar som framställts utomlands samt möjligheten för Högsta domstolen att förena mål med tryck- och yttrandefrihetsrättslig anknytning vid två eller flera domstolar.
(Justitiedepartementet)
Bilaga 2
363
PM
Datum Dnr
2003-02-18 -
EN STÅENDE BEREDNING MED UPPGIFT BL.A. ATT FÖLJA DEN MEDIALA OCH TEKNISKA UTVECKLINGEN PÅ TRYCK- OCH YTTRANDEFRIHETSOMRÅDET; UPPGIFTER
Inledning
Efter förslag av Mediegrundlagsutredningen har frågan om att inrätta en stående beredning inom grundlagsområdet övervägts ytterligare inom Regeringskansliet, jfr prop. 2001/02:74 s. 93. Inom Justitiedepartementet är man nu i färd med att överväga direktiven till en sådan beredning.
Justitiekanslern har under hand beretts tillfälle att framföra synpunkter på frågor som är förtjänta av att belysas ytterligare inom ramen för arbetet i beredningen. En arbetsgrupp hos JK har samlats vid några tillfällen för att försöka identifiera sådana frågor. Denna promemoria utgör resultatet av gruppens arbete.
Det kan först erinras om att Justitiekanslern i framställningar till regeringen under år 1997 och 1998 anmälde flera problem som uppkommit i den praktiska tillämpningen här med att beivra tryck- och yttrandefrihetsbrott på det grundlagsskyddade området. Det uppdrogs åt Mediegrundlagsutredningen att analysera och komma med förslag till hur dessa problem kunde lösas. Flera av utredningens förslag har föranlett ändringar i regelverket genom förslag till riksdagen i den proposition som nämnts inledningsvis.
Bilaga 2 SOU 2004:114
364
En utgångspunkt för övervägandena i arbetsgruppen har därför varit att inte utan starka skäl återkomma till frågor som nyligen behandlats av statsmakterna även om utgången härav inte blivit den som JK föreslagit eller önskat.
En annan utgångspunkt är att det ännu är för tidigt att säga vilka problem som kan uppkomma vid tillämpningen av de lagändringar som nyligen beslutats, t.ex. den utvidgade databasregeln och kriminaliseringen av nya tryck- och yttrandefrihetsbrott såsom olaga hot, m.m. JK kommer att senare återkomma med förslag eller synpunkter på lösningar om sådana problem skulle uppkomma.
Mot bakgrund av det anförda har gruppen kommit fram till att följande frågor är värda fortsatta överväganden inom en stående grundlagsberedning.
Upplagebegreppet, Utgivningstidpunkten
Yttrandefrihetsgrundlagens tillämplighet vid s.k. print on demand-försäljning av tekniska upptagningar utan ursprungsuppgifter
Högsta domstolen har under år 2002 vid två tillfällen prövat frågan om yttrandefrihetsgrundlagens (YGL:s) tillämplighet vid s.k. print on demand-försäljning av videogram (NJA 2002 s. 281 respektive HD:s beslut den 22 november 2002 i mål nr Ö 769-02).
I NJA 2002 s. 281 hade tio exemplar av ett videogram spritts under en tid av en månad. I Ö 769-02 hade ett videogram framställts i sju exemplar, varav två exemplar hade spritts och tre exemplar varit avsedda att spridas någon av de närmaste dagarna. Ett annat videogram hade framställts i sex exemplar, varav tre exemplar hade spritts under två dagar.
Högsta domstolen fann att YGL var tillämplig i NJA 2002 s. 281, men inte i Ö 769-02. Justitiekanslern har dragit den slutsatsen att den styrkta spridningen av en teknisk upptagning är i princip ensam avgörande för frågan om grundlagens tillämplighet. Detta förhållande kan förväntas leda till bristande förutsebarhet och svårbemästrade gränsdragningsproblem. Rättsosäkerhet kan t.ex. uppstå för den som åtar sig att sprida ett fåtal exemplar av ett videogram.
Bilaga 2
365
Om denne inte har kännedom om den sammanlagda spridningens omfattning (upplagan) kan han eller hon inte heller veta om grundlagens eller brottsbalkens bestämmelser är tillämpliga. Denna fråga kan vara avgörande för om personen över huvud taget är ansvarig för upptagningarnas innehåll.
De nämnda avgörandena aktualiserar också i hög grad frågan om behörigheten för allmän åklagare respektive Justitiekanslern. Det är långt ifrån tillfredsställande att Justitiekanslern liksom allmän åklagare riskerar att få talan avvisad av Högsta domstolen efter flera års processande kring en fråga som för många – bl.a. den tilltalade – nog framstår som en svårbegriplig formsak. I själva verket måste denna ordning betraktas som en utomordentligt stor brist i den svenska processrätten. Den bör om möjligt avhjälpas.
En annan följd av nuvarande stela reglering är att betydande svårigheter uppkommer under processens gång. Vilken åklagare – Justitiekanslern eller allmän åklagare – skall t.ex. leda en förundersökning under den tid då det fortfarande är en öppen fråga om grundlagen är tillämplig eller inte? Ovisshet torde i vissa fall kunna råda även efter det att åtal har väckts.
Justitiekanslern har övervägt om det går att finna några processuella lösningar på dessa problem. Bland annat har det diskuterats om Justitiekanslern och allmän åklagare i vissa fall skulle kunna ges en parallell behörighet eller om i varje fall Justitiekanslern skall kunna ges behörighet att väcka talan för tryckfrihetsbrott alternativt brottsbalksbrott. Slutligen har det övervägts om den tilltalade – på liknande sätt som i ansvarighetsfrågan – skall vara tvungen att invända under den förberedande behandlingen av ett mål att grundlagen inte är tillämplig för att få prövat om rättegångshinder föreligger (jfr 8 kap. 5 § lagen [1991:1559] med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsförordningens områden).
Det är tydligt att processuella lösningar av de slag som nämnts ovan inte är invändningsfria utan skapar nya problem. Justitiekanslern anser det dock angeläget att peka på de problemställningar som väcks genom de nämnda avgörandena även om några färdiga förslag till lösningar inte nu kan läggas fram. Klart får anses vara att något måste göras.
Bilaga 2 SOU 2004:114
366
Meddelarfrihetsregleringen
En övergripande fråga som en stående beredning borde ägna uppmärksamhet är den om meddelarfrihetsregleringen är lämpligt avgränsad.
Bör det vara straffritt att säga till journalister sådant som man inte straffritt får säga till kolleger? Kan gränsen flyttas något utan att det väsentliga i meddelarskyddet går förlorat? Frågor av denna art har berörts av bl.a. H-G Axberger i en skrift utgiven av Rättsfonden, Om våra rättigheter III s. 36 och av Mårten Schultz i en artikel i Förvaltningsrättslig tidskrift 2001 nr 4-6, s. 117 f. En särskild fråga av stor praktisk betydelse är om meddelarfriheten bör preciseras när det gäller enskildas skydd mot uttalanden som görs av företrädare för det allmänna.
Den känsliga frågan om vilken avvägning som skulle göras mellan vanliga tystnadsplikter som viker för meddelarfriheten och sådana kvalificerade tystnadsplikter som har försteg framför denna frihet (se 16 kap. SekrL) övervägdes noga då den nuvarande sekretesslagen infördes år 1980 (jfr prop. 1979/80:2). I senare lagstiftningsärenden då nya tystnadsplikter övervägts har statsmakterna intagit en mycket restriktiv hållning när det gällt att införa nya meddelarfrihetsbrytande tystnadsplikter.
Det har nu gått närmare tjugofem år sedan frågan om meddelarfrihetens närmare avgränsning senast övervägdes på ett samlat sätt. Enligt Justitiekanslerns uppfattning är det motiverat att åter överväga frågorna. En väg att ta upp en sådan översyn vore att den stående beredningen gavs ett sådant uppdrag.
Justitiekanslern vill redan nu peka på en särskild fråga som belyser den problemställning som här berörts.
Meddelarfrihet och allmän kameraövervakning
I lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning finns en tystnadsplikt föreskriven för den som tagit befattning med uppgifter som har inhämtats genom allmän kameraövervakning. Tystnadsplikten innebär att vederbörande inte obehörigen får röja eller utnyttja vad
Bilaga 2
367
han eller hon genom kameraövervakningen fått veta om någon enskilds personliga förhållanden.
I det allmännas verksamhet finns en motsvarande bestämmelse till skydd för den enskilde. Av 7 kap. 32 § sekretesslagen (1980:100) följer att sekretess gäller för sådan uppgift om enskilds personliga förhållanden som har inhämtats genom allmän kameraövervakning. Sekretessen gäller endast om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs.
Dessa tystnadsplikter finns inte upptagna i 16 kap. 1 § sekretesslagen, vilket innebär att meddelarfrihet gäller för uppgifter som har inhämtats genom allmän kameraövervakning.
Under hösten 2002 hade Justitiekanslern att ta ställning till om ett utlämnande av bildmaterial hämtat från en allmän kameraövervakning till en tidning för publicering kunde vara straffbart. Omständigheterna var i korthet dessa.
I september 2002 fanns en artikel publicerad dels i Aftonbladet, dels i tidningens nätupplaga på Internet. Artikeln handlade om ett krogslagsmål på Spy Bar, i vilken en känd idrottsman på något sätt skulle ha varit inblandad. Artikeln var illustrerad med tre bilder hämtade från övervakningskameran som Spy Bar hade tillstånd till. På bilderna kunde man bl.a. se hur idrottsmannen fördes bort från krogen av några vakter. Efter en anmälan från länsstyrelsen rörande hanteringen av bildmaterialet prövade Justitiekanslern om tillståndshavarens utlämnande av bilderna till Aftonbladet var straffbart.
Eftersom bilderna hade lämnats till en tidningsredaktion hade Justitiekanslern att pröva om utlämnandet av bilderna omfattades av meddelarfriheten. Justitiekanslern konstaterade först att bilderna inte kunde utgöra allmänna handlingar hos en privat tillståndshavare och att straffansvar enligt 7 kap. 3 § första stycket 2 TF följaktligen var utesluten. Justitiekanslern konstaterade därefter att den tystnadsplikt som föreskrivs i lagen om allmän kameraövervakning inte utgjorde en s.k. kvalificerad tystnadsplikt och att meddelarfrihet således gällde för uppgifter och bilder hämtade från allmän kameraövervakning. Utlämnandet var således straffritt. (Se JK:s beslut 2002-11-22, dnr 2907-02-30.)
Kameraövervakning är en ur integritetssynpunkt känslig åtgärd. Den tystnadsplikt som gäller för uppgifter som har inhämtats genom allmän kameraövervakning är avsedd att ge den enskilde skydd mot integritetsintrång genom att begränsa spridningen av uppgifter som
Bilaga 2 SOU 2004:114
368
inhämtats vid kameraövervakning (se Slutbetänkandet av Utredningen om användningen av övervakningskameror, SOU 1996:88 s. 231). För att kameraövervakning skall kunna användas när det verkligen behövs och utan onödiga begränsningar är det viktigt att tystnadsplikten är effektiv.
Mot bakgrund av den inträffade publiceringen finns det enligt Justitiekanslern anledning att överväga en begränsning av meddelarfriheten genom att den aktuella tystnadsplikten upptas i 16 kap. 1 § sekretesslagen. Tystnadsplikten skulle därmed ges företräde framför meddelarfriheten.
Rättslig hjälp i brottmål – konflikt med regleringen i TF eller inte?
En fråga som behöver klarläggas är hur framställningar om rättslig hjälp från andra länder bör hanteras när tryckfriheten och yttrandefriheten berörs. Skall JK ha en roll när det gäller att ta ställning till dessa framställningar och behöver det i så fall lagfästas? Frågan hör samman med meddelarfrihetens territoriella tillämplighet, tolkningen i det sammanhanget av TF 13:6 samt tolkningen av lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål.
Regeringen behandlar i prop. 2001/02:74 s. 93 frågan om hur reglerna i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål förhåller sig till regleringen i TF och YGL. Vad frågan gäller är om grundlagsregleringen innebär ett hinder för att lämna rättslig hjälp i sådana situationer där det begärts av en annan stat och där hjälp skulle lämnas om framställningen var ett led i lagföringen av ett brott som faller under den allmänna straffrättsliga regleringen. I propositionen hänvisas till ett antal ärenden där JK ansett sig förhindrad att lämna rättslig hjälp i andra fall än där förutsättningar finns att ingripa mot ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott enligt grundlagarna.
Regeringen framhåller (s. 93) att den svenska grundlagsregleringen visat på problem i det internationella rättsliga samarbetet. I propositionen anförs att det finns ett behov av att överväga frågan ytterligare och att dessa överväganden får ske i ett annat sammanhang.
Bilaga 2
369
Det kan vidare framhållas att den nuvarande justitiekanslern i ett antal avgöranden under våren 2002 gjort en delvis annan tolkning av förhållandet mellan TF och YGL å den ena sidan och lagen om internationell rättslig hjälp å den andra. Mycket kort innebär denna uppfattning att rättslig hjälp inte kan anses innefatta något ingripande enligt grundlagarna, att sådan hjälp därför kan lämnas i större utsträckning än vad som tidigare antagits samt att ett beaktande av den svenska grundlagsregleringen kan göras inom ramen för en tillämpning av ordre public-undantaget i lagen om internationell rättslig hjälp, för vilken regel det också finns stöd i den internationella överenskommelse som bär upp regleringen. För de närmare skälen till Justitiekanslerns ställningstaganden kan här hänvisas till besluten 2002-06-27 med dnr 1120-02-30 respektive 1326-02-30. Regeringen har dock i två beslut under hösten 2002 (2002-11-14, Ju BIRS 2002/1447 och 2002/2643) hållit fast vid en mer restriktiv tolkning av reglerna och möjligheterna att lämna rättslig hjälp. Justitiekanslern har därefter åter haft att ta ställning i frågan (2003-02-05, dnr 302-03-30).
Ett lämpligt tillfälle att göra den översyn som regeringen ansett behövas tycks erbjudas genom tillsättandet av den stående beredningen. De närmare förutsättningarna för att lämna rättslig hjälp kunde därmed klaras ut och förslag till lämpliga lagstiftningsåtgärder kan – om sådana behövs – läggas fram av beredningen.
Arbetsgruppen har bestått av byråcheferna Håkan Rustand och Gun Löfgren Cederberg samt hovrättsassessorerna Daniel Kjellgren, Feryal Mentes och Olof Wetterqvist. Göran Lambertz har lämnat synpunkter på promemorian och står bakom den i det skick den nu har.
Bilaga 3
371
Litteraturförteckning
Litteratur
Axberger, Tryckfrihetens gränser, Liber förlag, 1984 Allgård, Norberg, EU och EG-rätten, tredje upplagan, Norstedts
Juridik, 1999
Berg m.fl., Brottsbalken, En kommentar kap. 25–38, Norstedts
Juridik
Bogdan, Svensk internationell privat- och processrätt, Norstedts
Juridik, 2004
Brottsförebyggande rådet, Vit makt-musik, Brå-rapport 1999:10 Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, Norstedts
Juridik, 2002
Ericsson, Trafikkommentarer, Norstedts Juridik, 2003 Fitger, Rättegångsbalken I, del 1, Norstedts Juridik Fitger, Rättegångsbalken I, del 2, Norstedts Juridik Funcke, Tryckfriheten under tryck, Carlsson bokförlag, 1996 Holmqvist m.fl., Brottsbalken, En kommentar kap. 1–12, Norstedts
Juridik
Holmqvist m.fl., Brottsbalken, En kommentar kap. 13–24,
Norstedts Juridik
Jareborg, Brotten, tredje häftet, andra upplagan Norstedts förlag,
1986
Jareborg, Asp, Svensk internationell straffprocessrätt, Iustus förlag,
1995
Persson, Exklusivitetsfrågan, Norstedts Juridik, 2002 Petrén, Ragnemalm, Sveriges grundlagar, Liber förlag, 1980 Pålsson, Brysselkonventionen, Luganokonventionen och Bryssel– I–
förordningen, Norstedts Juridik, 2002
Om våra rättigheter, antologi utgiven av Rättsfonden, 1987 Strömberg, Axberger, Yttrandefrihetsrätt, Studentlitteratur, 2004 Säkerhetspolisen, Brottslighet kopplad till rikets inre säkerhet 2002 Säkerhetspolisen, Brottslighet kopplad till rikets inre säkerhet 2003
Bilaga 3 SOU 2004:114
372
Thunberg Schunke, Internationell rättslig hjälp i brottmål inom
EU, Iustus förlag, 2004
Wennberg, Eliason, Regner, Yttrandefrihetsgrundlagen, tredje upp-
lagan, Norstedts Juridik, 2003
Offentligt tryck
EG förordning nr 44/2001 av den 22 december 2000 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område EG förordning nr 1206/2001 av den 28 maj 2001 om samarbete mellan medlemsstaternas domstolar i fråga om bevisupptagning i mål och ärenden av civil eller kommersiell natur EG förordning nr 805/2004 av den 21 april 2004 om införande av en europeisk exekutionstitel för obestridda fordringar EG direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster EG-kommissionens förslag till förordning om tillämplig lag för utomobligatoriska förpliktelser (Rom II), 2003/0168 (COD)
Prop. 1947:180 angående postverkets ensamrätt till brevbefordran m.m. Prop. 1948:18 med förslag till lag med vissa bestämmelser om rättegången i tryckfrihetsmål m.m. Prop. 1948:80 med förslag till ändring i strafflagen m.m. Prop. 1948:230 med förslag till tryckfrihetsförordning m.m. Prop. 1962:10 med förslag till brottsbalk, del B och C Prop. 1962:203 med förslag till lag om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m. Prop. 1964:133 med förslag till ändring i tryckfrihetsförordningenProp. 1970:125 med förslag till ändring i tryckfrihetsförordningenProp. 1973:123 med förslag till ändring i tryckfrihetsförordningenProp. 1975/76:204 om ändringar i grundlagsregleringen av tryckfriheten Prop. 1977/78:62 om följdlagstiftning till 1976 års reform beträffande tryckfriheten Prop. 1981/82:58 om ändring i tryckfrihetsförordningen och brottsbalkenProp. 1985/86:9 om lag om disciplinförseelser av krigsmän m.m.
Bilaga 3
373
Prop. 1986/87:151 om ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m. Prop. 1990/91:64 Yttrandefrihetsgrundlag m.m. Prop. 1990/91:179 om följdlagstiftning till yttrandefrihetsgrundlagen m.m. Prop. 1993/94:38 Postlag och en förändrad verksamhetsform för Postverket, m.m. Prop. 1993/94:118 Några rättegångsfrågor i tryckfrihets- och yttrandefrihetsmål m.m. Prop. 1997/98:43Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden – barnpornografifrågan m.m. Prop. 1997/98:127 Statens ansvar på postområdet Prop. 1998/99:18 Vissa punktskatte- och tullfrågor Prop. 1999/2000:61 Internationell rättslig hjälp i brottmål Prop. 2000/01:83 Sveriges tillträde till 1996 års EU-konvention om utlämning Prop. 2000/01:122 Sveriges tillträde till Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen Prop. 2001/02:59 Hets mot folkgrupp, m.m. Prop. 2001/02:74Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet Prop. 2001/02:118 Sveriges antagande av rambeslut om en europeisk arresteringsorder och om överlämnande mellan medlemsstaterna Prop. 2002/03:38 Straffansvar för terroristbrott Prop. 2002/03:67 Sveriges antagande av rambeslut om verkställighet i Europeiska unionen av beslut om frysning av egendom eller bevismaterial Prop. 2002/03:76 EG:s bevisupptagningsförordning Prop. 2003/04:7 Lag om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder Prop. 2003/04:92 Sveriges antagande av rambeslut om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på bötesstraff Prop. 2003/04:166 Sveriges antagande av rambeslut om förverkande av vinning, hjälpmedel och egendom som härrör från brott
Bet. första lagutskottet 1970:47 angående förslag till ändring i tryckfrihetsförordningen Bet. 1975/76:KU54 angående ändringar i grundlagsregleringen av tryckfriheten Bet. 1993/94:TU9 Postlag och en förändrad verksamhetsform för Postverket, m.m. Bet. 1993/94:KU21 Grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen
Bilaga 3 SOU 2004:114
374
Bet. 1997/98:KU19 Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden – barnpornografifrågan m.m. Bet. 1997/98:TU13 Statens ansvar på postområdet Bet. 1999/2000:JuU19 Internationell rättslig hjälp i brottmål Bet. 2001/02:KU21 Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet, m.m. Bet. 2003/04:JuU8 En europeisk arresteringsorder
SOU 1944:69 Lagstiftning om brott mot staten och allmänheten (Straffrättskommittén) SOU 1947:60 Förslag till tryckfrihetsförordning (1944 års tryckfrihetssakkunniga) SOU 1953:14 Förslag till brottsbalk (Straffrättskommittén) SOU 1975:49 Massmediegrundlag (Massmedieutredningen) SOU 1975:80 Postens roll i tidningsdistributionen (1974 års tidningstaxeutredning) SOU 1979:49 Grundlagsskyddad yttrandefrihet (Yttrandefrihetsutredningen) SOU 1983:70 Värna yttrandefriheten (Yttrandefrihetsutredningen) SOU 1993:9 Postlag (Postlagsutredningen) SOU 1997:49 Grundlagsskydd för nya medier (Mediekommittén) SOU 2001:28Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet (Mediegrundlagsutredningen) SOU 2004:92 En samlad järnvägslagstiftning (Järnvägsutredningen)
DsJu 1976:2 Remissyttranden över Massmedieutredningens betänkande (1975:49) Massmediegrundlag DsJu 1976:18 Förslag till lag om tillämpning av vissa bestämmelser i tryckfrihetsförordningenDs 1999:56 Ömsesidig rättslig hjälp i brottmål