SOU 1997:17

Skatter, tjänster och sysselsättning

Till statsrådet Thomas Östros

Regeringen beslutade den 5 september 1996 att bemyndiga statsrådet Östros att tillkalla en särskild utredare for att analysera förutsättningar- na for tjänstesektoms utveckling (Dir. 1996:69). Med stöd av bemyndi- gandet förordnades den 1 oktober 1996 ekonom Dan Andersson som särskild utredare. Utredningen har antagit namnet tjänstebeskattningsut- redningen.

Som sakkunniga har medverkat departementsrådet Stefan Ackerby, departementssekreteraren Urban Hansson-Brusewitz, analytikem Anna Hallgren, ekonomen Karin Skilje, departementsrådet Mats Wadman samt fil. dr. Irene Wennemo.

Som experter har deltagit docent Bengt Assarsson, docent Henry Ohlsson samt ärnnessakkunnig Åsa Regnér.

Som sekreterare förordnades från den 1 oktober 1996 revisionsdi- rektör Mats Johansson. Biträdande sekreterare har fr.o.m. den 1 decem- ber 1996 varit ek. stud. Louise Ericson. Kammarrättsassessom Ulf Rehnberg har medverkat som arbetande expert fr.o.m. den 1 januari 1997.

Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande SOU 1997zl7, Skatter, tjänster och sysselsättning. Utredningsuppdraget är i och med detta avslutat. Till betänkandet har fogats sju expertrapporter samlade i en bilagedel.

Stockholm i mars 1997

Dan Andersson

/Mats Johansson Louise Ericson

. f'h'l' . fl.-

Sammanfattning

Den ekonomiska bakgrunden till våra förslag är följande.

a) För att minimera störningar från skatterna skall det svenska skat- tesystemet efter skattereformen vara likformigt. Det är en riktig huvudprincip. Men den har ett stort problem. Det går inte att be- skatta arbete som utförs i hemmet medan marknadsarbetet är högt beskattat. Skattesystemet är därför inte likformigt mellan hus- hållsproduktion och marknadsproduktion. Det leder till att konsu- menterna köper mindre på marknaden än vad de önskar av pris- känsliga produkter, framförallt tjänster. På grund av bristen på likformighet i beskattning mellan marknads- och hushållsproduk— tion får hushållen drivkrafter att utföra produktion i hemmet även när marknaden är 4 gånger effektivare att producera varan eller tjänsten. Det uppstår framför allt ett stort utrymme för svart sek- tor.

Utredningen lägger förslag som syftar till att komplettera det likfor- miga skattesystemet med undantag motiverade av samhällsekonomisk effektivitet. Syftet med förslagen är att minska stömingama i produktio- nen, förhindra svartarbete och underlönekonkurrens samt uppnå en ef- fektivare specialisering i ekonomin.

b) Sänkta arbetsgivaravgifter är alhnänt sett inte särskilt effektivt som instrument för att på längre sikt öka sysselsättningen. Men de har påfallande hög effektivitet för att öka antalet anställda i hus- hållsnära tjänstesektor. Det beror på att efterfrågan här skapar mindre löneinflation.

c) Fördelen med det stöd utredningen föreslår är att det inte i första hand sänker kostnaden på arbetskraften utan priset på produkten och därmed ökar efterfrågan. Tekniken vi använder är dock sänkta

arbetsgivaravgifter eftersom momsen inte kan användas men syf- tet är att sänka priset på produkten. Effektiviteten i en kostnads- sänkningsstrategi är låg om efterfrågan på marknaden är svag. En Skattelättnad för priskänsliga produkter leder till sänkt pris och därmed ökad efterfrågan och är överlägsen en allmän sänkning av arbetsgivaraviftema.

d) Strukturproblemet på arbetsmarknaden består i att det är viss brist på arbetskraft med högre utbildning men samtidigt ett stort överskott på arbetskraft med kortare utbildning. Effektiviteten i sänkta löneskatter bestäms av hur mycket reallönema påverkas. Grupper med stark position på arbetsmarknaden har större möj- lighet att höja sina löner. Grupper på arbetsmarknaden som ligger nära minirni- eller lägsta avtalslönen är mindre inflationsdrivande. Förslaget innebär en skatteomläggning som skiftar efterfrågan från högutbildade till lågutbildade. Med vårt förslag ökar efterfrå- gan för grupper som har mindre inflationspåverkan och därför kan fler få plats på arbetsmarknaden vid given inflationsrestriktion.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen att skatten sänks för hus- hållsnära tjänster och att sänkningen finansieras genom höjd skatt på andra skattebaser för att nå full finansiering av reformen.

Förslag 1

Arbetsgivaravgiftema och egenavgifterna för egenföretagare avskaffas i tjänstebranscher som kan anses utgöra substitut till hemarbete och svart arbete. Grovt indelat omfattar förslaget följande branscher.

Bilserviceverkstäder Reparationsverkstäder för hushållsartiklar Restauranger

Personahnatsalar, cateringföretag Landtransportföretag (enbart persontransporter) Städföretag (enbart riktad till privata konsumenter) Andra serviceföretag

De skattesänkningar vi förslår tillfaller inte företagen automatiskt utan de kommer att få ansöka om dessa skatteförmåner. Sannolikheten för svart verksamhet beror på skattenivån, upptäcktsrisken och sanktio— nen. Utredningen menar att det går att påverka alla dess tre moment för att minska den svarta sektorn. Sanktionsmöjligheten blir större när före-

tagen under flera år ej kan erhålla arbetsgivaravgifter. Sammantaget ger det myndigheterna mycket starka sanktionsmöjlighet mot ej seriösa fö- retag.

Finansiering av slopade arbetsgivaravgifter

Netto (miljarder kr)

Skattelättnader Slopade arbetsgivaravgifter 3,6 Finansiering Sänkt grundavdrag 1,4 Avskaffat representationsavdrag 0,5 Höjd tobaksskatt med 25 procent 1,7 Summa finansiering 3,6 Förslag 2

En skattereduktion för fysiska personer införs för utgifter för reparatio- ner, ombyggnader och tillbyggnader av småhus och bostadsrätter. Skat- tereduktionen kan maximalt uppgå till 30 procent av belopp upp till 50 000 kr, dvs. högst 15 000 kr.

Skattereduktionen föreslås uppgå till 30 procent av underlaget och utgå per hushåll. Skattereduktionen får sammanlagt inte överstiga 15 000 kr per år för småhus och 10 000 kr per år för en bostadsrätt. En— ligt utredningens mening behöver Skattekilen sänkas i denna storleksord- ning för att göra vitt arbete någorlunda konkurrenskraftigt med svart arbete i denna sektor.

Den svarta hantverksarbetsmarknaden utgör 10-15 miljarder kr. Om vi antar att det genomsnittsliga köpet från hantverkare uppgår till 20 000-45 000 kr är det 110 000-250 000 hushåll som köper svarta hantverkstjänster. Utredningens uppfattning är att förutsättningen för att det skall vara rimligt att vidga och permanenta Skattereduktionen är att det samtidigt vidtas åtgärder för att minska den svarta sektom. Utred- ningen menar att svartarbetet på hantverksarbetsmarknaden påtagligt kan reduceras genom vår skattereduktion, men att det inte är möjligt att komma åt svart städarbetsmarknad med subventioner på nivån ca 30 procent.

Den föreslagna Skattereduktionen för ROT-arbeten beräknas kosta ca 1 miljard kr. Den höjning av reavinstskatten på privatbostäder som ut- redningen föreslår från 15 till 25 procent kan netto beräknas inbringa ca 1 miljard kronor

Förslag 3

Vi föreslår att den nuvarande skyldigheten för privatpersoner att göra avdrag för preliminär skatt och att betala arbetsgivaravgifter på ersätt- ningar som uppgår till minst 10 000 kr tas bort. I stället bör den som betalar A-skatt och mottar ersättning för arbete från en privatperson åläggas en skyldighet att betala preliminärskatt och egenavgifter för så- dana ersättningar.

Förslag 4

Den tillfälliga föräldrapenning som ges vid vård av sjukt barn skall kun- na överlåtas till ett företag eller till den kommun som personen är bosatt i. När den överläts till dessa vårdgivare är beloppet fastställt till den ge- nomsnittliga tillfälliga föräldrapenningen i riket som utgavs under före- gående år uppräknat med den procentuella basbeloppsförändringen. Detta belopp kompletteras med en egenavgift som uppdragsgivaren be- talar. Den genomsnittliga föräldrapenningen kompletteras med arbetsgi- varavgifter när den överläts till kommunen eller företag.

En principskiss

Utredningen för fram en skiss till ett servicestöd för pensionärer. Det demografiskt betingade behovet av äldreomsorg, dvs. att fler i befolk- ningen blir äldre och vårdbehövande, ökar fram till 2010 med 20 pro- cent. Gapet mellan behovet och resurserna är störst omkring år 2010 då det är 24 procent eller ungefär 12 miljarder kr.

Bara ca 10 procent av pensionärerna har i dag hemtjänst, dvs. hjälp med att städa, tvätta, gå och handla m.m. mot ca 22 procent under 80- talets början. Den skiss vi här diskuterar innebär att pensionärerna själva skall kunna köpa sin hemservice. Det skall ses mot bakgrund av att kommunerna idag använder höjda taxor för att minska efterfrågan på servicen och färre pensionärer har råd att efterfråga kommunal hemser— vice. Taxan för att få hjälp med t.ex. städning är oftast kring 50 kr per timme. Socialtjänstlagen säger att gamla med behov skall ha rätt till hemservice men den ekonomiska verkligheten innebär att praxis förskjuts allt längre bort från lagens intentioner.

En annan aspekt av verkligheten är att pensionäremas inkomster från mitten av sjuttiotalet har stigit från drygt 70 procent till numera drygt 90 procent av de yngres inkomster. Utredningens principskiss innebär där- för att en egenavgift, en serviceavgift på 1 procent, införs för pensionä— rer. För en ensamstående pensionär utgår avgift vid inkomster över

53 895 kr om året och för sammanboende 95 338 kr. Egenavgiften eller serviceavgiften är motiverad därför att resurserna går tillbaka till pen- sionärskollektivet och bidrar till ökad valfrihet och trygghet för gruppen.

Skillnaden mellan resurser och behov när det gäller service för pen- sionärer är stor och det är därför fruktbart att vidare utreda principskis- sen. Det behövs också mer undersökningar om livsvillkoren för de allra äldsta i samhället. Liksom om hur kommunerna behandlar de allra äldsta beroende på vilket kön och utbildningsbakgrund de har. Statsmaktema vet för lite om livsvillkoren för de äldsta samtidigt som dessa har minst resurser att göra sig hörda i samhället.

Finansiering och sysselsättning

Utredningens förslag är finansierade. Vi beräknar att antalet nytillkomna arbetstillfällen till följd av optimal beskattning är ca 25 000 till en stats- fmansiell bruttokostnad på 6 miljarder kr. Vinsterna för de offentliga finanserna av att öka sysselsättningen med 25 000 personer är ca 2 mil— jarder kr per år.

Effekter på sysselsättningen

Sänkt skatt hushållsnära tjänster ca 25 000 Höjt och permanentat ROT-avdrag 10 000 Särskild skattereduktion för pensionärer 5 000 F öräldraförsäkring och dagbarnvårdare 1 000 Totalt ca 40 000

De förslag utredningen lägger medför inte de stora bidragen till en ef— fektivare ekonomi och ökad sysselsättning. För det krävs en bättre fun- gerande lönebildning och arbetsmarknad och mer optimistiska förvänt- ningar om framtiden som leder till minskat privat sparande. Men sgeci- alisering, sysselsättning och välfärd kommer att öka till följd av utred- ningen förslag.

Finansiering av utredninges förslag

Utgifter Inkomster

Slopade arbetsgivaravgifter för hushållsnära tjänster Slopade arbetsgivaravgifter -3,6

Sänkt grundavdrag +1,4 _ Avskaffat representationsavdrag +O,5 Höjd tobaksskatt med 25 % H ,7

Summa -3,6 +3,6 Höjt och permanentat ROT-avdrag Utgifter -1,0 _ Höjd reavinstbeskattning på privatbostäder +1,0 Summa -1,0 +1,0 Principskiss till särskilt servicestöd för pensionärer Utgifter 1,0 Egenavgift för pensionärer +1,0 Summa -1,0 +l,0

.. ii.-'ett" ':'"-

i'"1.l"' - .....,|

—.'|'.

-|.]. ' ”'ng- _, i. 'n ll_ '

|_.'_' ||:'*l'|_ ' |__'C'_' _... . |” .fr "l|._h.

Författningsforslag

Förslag till lag om befrielse från socialavgifter m.m. inom vissa verksamhetsområden

Härigenom föreskrivs följande. Inledande bestämmelser

1 & Denna lag gäller befrielse från skyldigheten att betala socialavgifter enligt lagen (19812691) om socialavgifter och löneavgift enligt lagen (1994: 1920) om allmän löneavgift.

Lagen gäller för arbetsgivare som skall betala arbetsgivaravgifter en- ligt 1 kap. 2 & första stycket lagen om socialavgifter, och sådana försäk— rade som enligt den lagen skall betala egenavgifter, om deras inkomst av annat förvärvsarbetet är inkomst av näringsverksamhet enligt kommu- nalskattelagen (19281370) och den försäkrade skall betala F-skatt enligt lagen (19972xxx) om betalning av skatter och avgifter.

2 & Arbetsgivare får befrias från att betala arbetsgivaravgifter och all- män löneavgift på ersättningar för arbete inom sådan verksamhet som avses i 4 5 (avgiftsfri verksamhet).

Försäkrade får befrias från att betala egenavgifter och allmän löne- avgift på inkomster från avgiftsfri verksamhet.

3 5 Befrielse från att betala socialavgifter och allmän löneavgift medges endast den som är registrerad för avgiftsfri verksamhet och i övrigt upp- fyller de villkor som gäller för registrering enligt 11 och 12 &.

Avgiftsfri verksamhet

4 & Befrielse från att betala socialavgifter och allmän löneavgift gäller för arbete inom följande verksamheter:

l. personbils-, motorcykel-, moped- och cykelservice, Skomakeri, skrädderi och tapetserarverksamhet, restauranger och kaféer samt barer, pubar och gatukök, catering och personalmatsalar, landtransporter inom Sverige, med undantag av varutransporter, kemtvättar och annan liknande tvättverksamhet som vänder sig till enskilda konsumenter,

QPR-5939

7. dam- och herrfrisering och Skönhetssalonger,

8. städning, till den del tjänsten utförs för enskilda konsumenter, samt

9. trafikskolor.

5 & Befrielse från att betala socialavgifter och allmän löneavgift får avse även avgifter för arbete inom ett företag som avser företagsledning, eko— nomi- och löneadrninistration, bokföring, automatisk databehandling, registrering och liknande arbete, om arbetet är föranlett av avgiftsfri verksamhet som företaget bedriver.

Blandad verksamhet

6 & Bedrivs avgiftsfri verksamhet gemensamt med annan verksamhet gäller vid fördelning av utfört arbete inom respektive verksamhet vad som föreskrivs i 7 - 10 åå.

7 & Underlaget för socialavgifter och allmän löneavgift i den avgiftsfria verksamheten skall, om inte annat följer av 8 &, anses utgöra högst så stor del av det totala avgiftsunderlaget i den gemensamt bedrivna verk- samheten som svarar mot dess andel av omsättningen i hela verksamhe- ten.

8 5 Om den avgiftsfria verksamheten utgör minst 95 procent av den ge- mensamma verksamheten skall hela verksamheten anses utgöra avgiftsfri verksamhet. Om den avgiftsfria verksamhetens andel av hela verksam— heten är 15 procent eller mindre, skall verksamheten inte anses som av-

giftsfri.

9 5 Vid städning skall för bedömning av om verksamheten är avgiftsfri finnas intyg från uppdragsgivaren om att utgiften för städningen inte utgör en utgift i bedriven näringsverksamhet.

10 5 Kan den avgiftsfria verksamhetens andel av den gemensamma verk- samheten inte på ett tillfredsställande sätt utredas, skall verksamheten inte anses som avgiftsfri.

Registrering

11 & Registrering för avgiftsfri verksamhet skall beslutas för den som bedriver eller kan antas komma att bedriva verksamhet som helt eller delvis ger rätt till avgiftsfrihet. Ett beslut om registrering får förenas med villkor att blandad verksamhet som avses i 6 & skall redovisas på sådant

sätt att omsättningen i de olika verksamheterna klart och tydligt kan sär- skiljas.

12 å Registrering får inte ske 1. av den som tidigare fått sådan registrering upphävd enligt 13 & 1 - 3 och mindre än två år har förflutit sedan beslutet om upphä- vande, eller 2. om det finns grund enligt 13 & att upphäva registreringen.

Upphävande av registrering

13 5 En registrering av avgiftsfri verksamhet skall upphävas om den som registrerats

1. inte följer villkor som föreskrivits vid registreringen,

2. inte följer föreläggande att lämna självdeklaration eller, i fråga om handelsbolag, uppgifter som avses i 2 kap. 25 & lagen (19901325) om självdeklaration och kontrolluppgifter, eller endast lämnar en handling med så bristfälligt innehåll att den inte kan ligga till grund för taxering,

3. brister i redovisning eller betalning av skatt eller avgifter enligt la- gen (1997zxxx) om betalning av skatter och avgifter, i en ut- sträckning som inte är obetydlig, eller

4. i övrigt inte längre uppfyller de förutsättningar som gäller för av- giftsfrihet enligt 1 och 2 &.

Ansökan

14 5 En ansökan om registrering skall innehålla

1. nödvändiga identifikationsuppgifter och adressuppgifter för driftsstället, och

2. uppgifter om vilket slag av avgiftsfri verksamhet som bedrivs. Vid blandad verksamhet skall ansökningen innehålla uppgifter om

1. vilket slag av övrig verksamhet som bedrivs,

2. beräknad omsättning för respektive verksamhet,

3. uppgifter om hur verksamheterna skall kunna särskiljas från var- andra, och

4. den andel som den avgiftsfria verksamheten beräknas utgöra av hela verksamheten.

15 5 Om förhållande som har tagits upp i en ansökan om registrering enligt denna lag ändras, skall den som gjort anmälan underrätta skatte— myndigheten om ändringen. Om inte något hindrar det skall underrättel- sen lämnas inom två veckor från det ändringen inträffade.

Övriga bestämmelser

16 5 I fråga om förfarandet för befrielse från skyldigheten att betala so- cialavgifter och allmän löneavgift enligt denna lag gäller bestämmelserna i lagen (l997zxxx) om betalning av skatter och avgifter.

17 5 Ett intyg enligt 9 & skall innehålla uppgifter om uppdragsgivarens namn, bostadsadress och person- eller organisationsnummer samt storle- ken på utgiften för städarbetet.

18 5 Ett belopp motsvarande det bortfall av avgiftsinkomster som för- anleds av bestämmelsema i denna lag skall påföras staten och uppbäras i samma ordning som avgifterna i övrigt.

Denna lag träder i kraft den

Lagen tillämpas ifråga om ersättningar och inkomster för arbete som utförts efter ikraftträdandet.

Förslag till lag om skattereduktion för utgifter för byggnadsabete på privatbostäder

Härigenom föreskrivs följande. Inledande bestämmelser

1 & Skattereduktion medges enligt denna lag fysisk person eller dödsbo som är ägare av sådan privatbostadsfastighet som avses i 5 & kommu- nalskattelagen (1928:370) eller innehavare av bostadsrätt som räknas som privatbostad enligt den bestämmelsen.

Med ägare avses även den som enligt 1 kap. 5 & fastighetstaxerings- lagen (1979:1152) skall likställas med ägare.

Med bostadsrätt avses lägenhet eller småhus som upplåtits till med- lem i förening eller delägare i aktiebolag (bostadsrättsinnehavare) om föreningen eller bolaget är av det slag som avses i 2 & 7 mom. lagen (19471576) om statlig inkomstskatt. Avgörandet vid denna bedömning är de förhållanden som rådde vid ingången av det kalenderår då de åtgärder som avses i 4 & utfördes.

2 & Skattereduktion medges för utgifter för det slag av arbeten som avses i 4 & (byggnadsarbete) och utgiften inte utgör en utgift i bedriven nä- ringsverksamhet.

3 & Utgifter för byggnadsarbete ger rätt till skattereduktion endast om den som anlitats för utförandet av arbetet innehar F-skattsedel när er- sättningen för arbetet bestäms eller när den betalas ut.

En uppgift om innehav av F—skattsedel får godtas om den lämnas i en anbudshandling, en faktura eller någon jämförlig handling som även in- nehåller utbetalarens och betalningsmottagarens namn och adress samt betalningsmottagarens person- eller organisationsnummer. Uppgiften om innehav av F -skattsedel får dock inte godtas om den som betalar ut er- sättningen känner till att uppgiften är oriktig.

Underlag för skattereduktion

4 & Underlag för skattereduktion är utgifter för reparation och underhåll samt för om- och tillbyggnad av privatbostadsfastighet eller bostadsrätt, om arbetet inte enbart avser service på maskiner och andra inventarier eller installationer eller rengöring.

5 5 I underlaget för skattereduktion inräknas inte utgifter för material och utrustning och inte heller värdet av byggnadsarbete som utförts av fastighetsägaren eller bostadsrättsinnehavaren.

6 5 I underlaget för byggnadsarbete inräknas inte utgifter för åtgärder för vilka försäkringsersättning lämnats eller för vilka bidrag beviljats enligt förordningen (1988z372) om bidrag till åtgärder mot radon i egna hem, förordningen (1993:712) om den statliga fonden för fukt- och mö- gelskador i småhus, m.m.

7 & Underlaget för skattereduktionen omfattar endast utgifter för arbeten som utförts under året före det taxeringsår för vilket en ansökan om skattereduktion avser och som är betalda senast vid tidpunkten för an- sökningen.

Skattereduktionens storlek

8 & Skattereduktionen uppgår till 30 procent av underlaget. Skattereduk- tionen får dock sammanlagt inte överstiga

]. för småhus som utgör en taxeringsenhet 15 000 kr per år,

2. för en bostadsrätt 10 000 kr per år. Om sökandens underlag inte uppgår till sammanlagt minst 1 000 kronor, medges inte någon skattereduktion.

Har en fastighet ägts eller en bostadsrätt innehafts endast under en del av beskattningsåret, skall beloppet för skattereduktion enligt första stycket beräknas till en tolftedel för varje hel månad som fastigheten ägts eller bostadsrätten innehafts.

9 & Skattereduktion för en delägare i en fastighet eller i en bostadsrätt utgör högst så stor andel av den totala skattereduktionen för utgiften för byggnadsarbete på fastigheten eller bostadsrätten, som svarar mot hans andel i fastigheten eller bostadsrätten när arbetet utfördes.

Ansökan

10 & Ansökan om skattereduktion görs skriftligen hos skattemyndighe- ten.

11 & Ansökningen skall innehålla uppgift om 1. sökandens personnummer eller organisationsnummer, samt om sökanden är bostadsrättsinnehavare, föreningens eller bolagets or- ganisationsnummer, 2. fastighetens beteckning samt, om sökanden är bostadsrättsinneha- vare, lägenhetens eller småhusets beteckning, 3. sökandens andel i fastigheten eller i bostadsrätten när arbetet ut- fördes, 4. det byggnadsarbete som utförts på fastigheten eller på bostads- rätten och när arbetet utförts, 5. underlaget för den skattereduktion som begärs, 6. organisationsnummer eller personnummer för den som utfört ar- betet, 7. huruvida ersättning eller stöd som avses i 6 & har beviljats, Om sökanden har förvärvat fastigheten eller bostadsrätten under året, skall ansökningen också innehålla uppgift om förvärvet och om den som fastigheten eller bostadsrätten förvärvats från.

12 & Till en ansökan om skattereduktion skall fogas kopia av faktura eller motsvarande handling som utvisar vilket byggnadsarbete som ut- förts och utgiften för detta arbete samt uppgift om utgift för material och utrustning. Om sökanden är bostadsrättsinnehavare skall även fogas in- tyg från föreningen eller bolaget som visar att han eller hon är medlem i föreningen eller delägare i bolaget och bostadsrättinnehavare. Av ansök- ningen eller en handling som fogas till denna skall framgå när betalning har ägt rum.

13 5 Utgår ersättning eller beviljas stöd som avses i 6 & efter det att an- ( sökan om skattereduktion lämnats in skall sökanden, inom en månad från den dag ersättningen eller stödet beviljades, anmäla detta till den skatte- myndighet som handlägger ansökningen eller till vilken ansökningen har lämnats in.

14 5 Ansökan om skattereduktion för ett taxeringsår skall ha kommit in till en skattemyndighet senast den dag då sökanden har att lämna själv- deklaration enligt lagen (1990:325) om självdeklaration och kontroll- uppgifter för taxeringsåret.

Beslut

15 & Beslut i ärenden enligt denna lag fattas av skattemyndigheten i det län där sökandens hemortskommun är belägen.

Omprövning och överklagande

16 & Skattemyndighetens beslut enligt denna lag får omprövas, förutom i fall som anges i förvaltningslagen (1986:223), om sökanden har lämnat oriktig uppgift eller ersättning eller stöd som avses i 6 & har beviljats efter det att ansökningen gjordes. Beslut får också omprövas om det för- anleds av ett annat beslut av skattemyndighet eller förvaltningsdomstol som rör skattereduktion enligt denna lag, fastighetstaxering eller debite- ring av fastighetsskatt.

Omprövning får ske intill utgången av femte kalenderåret efter det då beslutet om skattereduktion meddelades. Omprövning enligt första stycket andra meningen får ske även efter den tid som anges i föregående mening men senast sex månader efter det beslut som föranleder ändring— en.

17 5 Beslut av skattemyndigheten får överklagas av sökanden hos läns- rätten i det län där skattemyndigheten är belägen inom tre veckor från det att han fått del av beslutet. Skattemyndighetens beslut får överklagas av Riksskatteverket hos nämnda länsrätt inom tre veckor från dagen för beslutet.

Om länsrätten helt eller delvis bifallit ett överklagande av sökanden, får skattemyndigheten överklaga länsrättens beslut. Riksskatteverket får överklaga ett beslut av länsrätten eller kammarrätten även om verket inte tidigare har fört det allmännas talan i målet.

Om sökanden överklagar ett beslut, förs det allmännas talan i läns- rätten och kammarrätten av skattemyndigheten. Överklagar Riksskatte- verket skall det allmännas talan föras av verket. Riksskatteverket för det allmännas talan i Regeringsrätten.

Riksskatteverket får uppdra åt en tjänsteman vid en skattemyndighet att företräda verket i alhnän förvaltningsdomstol.

Övriga bestämmelser

18 5 I fråga om skattereduktion enligt denna lag tillämpas vad som gäl- ler om skattereduktion som avses i 11 kap. 13 & lagen (1997zxxx) om betalning av skatter och avgifter om inte annat är föreskrivet. Skattere- duktion enligt denna lag tillgodoräknas den skattskyldige före skattere- duktion enligt lagen om betalning av skatter och avgifter.

19 & Bestämmelser om registrering av uppgifter och beslut enligt denna lag finns i skatteregisterlagen (19801343).

Denna lag träder i kraft den

Förslag till lag om ändring i lagen (1997zxxx) om betalning av skatter och avgifter

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1997zxxx) om betahiing av skatter och avgifter1

dels att 4 kap. 2 Q, 5 kap. 3 &, 6 kap. 8 &, 10 kap. 17 å och 11 kap. 16 5 skall ha följande lydelse,

dels att det skall införas en ny bestämmelse, 11 kap. 6 a &, och när- mast före den nya bestämmelsen en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 4 kap 2 Ö Den preliminära skatten skall betalas genom skatteavdrag (A-skatt) eller enligt särskild debitering (F—skatt eller särskild A-skatt). Preliminär skatt för ersättningar som avses i 5 kap. 3 5? 3 och skall betalas enligt särskilda beskatt- ningsbeslut av den som har mottagit ersättningen.

5 kap. 3 & Skatteavdrag skall inte göras om 1. ersättningen uppgår till mindre än 100 kronor, 2. det kan antas att det som utbetalaren kommer att betala ut till mot- tagaren under inkomståret inte uppgår till 1 000 kronor,

3. utbetalarens sammanlagda 3. utbetalaren är en fysisk ersättning för arbete till mot— person eller ett dödsbo samt vad tagaren understiger 10 000 som betalas ut inte utgör utgifti kronor under inkomståret och utbetalarens näringsverksamhet utbetalaren är en fysisk person eller ett dödsbo samt vad som betalas ut inte utgör utgift i utbetalarens näringsverksamhet,

4. ersättningen betalas ut till en idrottsutövare av en sådan ideell före- ning som avses i 7 9 5 mom. lagen (1947:576) om statlig inkomst- skatt och som har till huvudsakligt syfte att främja idrottslig verk- samhet och ersättningen under inkomståret understiger ett halvt bas- belopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring,

5. ersättningen betalas ut av ett handelsbolag till en delägare i bolaget,

6. ersättningen är familjebidrag till mottagare som tjänstgör inom total- försvaret, eller

7. ersättningen är sjukpenning eller annan ersättning som avses i punkt 11 av anvisningarna till 22 & kommunalskattelagen (l928:370) till mottagare som debiterats preliminär skatt för inkomståret.

6 kap. 8 6 Vid beräkning av F-skatt skall om möjligt hänsyn tas till 1. den A-skatt som kan komma att betalas för den skattskyldige genom skatteavdrag, 2. sådana belopp som enligt 11 kap. 16 5 1 kan komma att tillgodo- räknas den skattskyldige utöver preliminär skatt och, 3. den befrielse från att betala socialavgifter som kan komma att medges enligt lagen (199x:xxx) om befrielse från socialavgifter m.m. inom vissa verksamhetsområden.

10 kap. 17 5

En skattedeklaration skall ta upp 1. nödvändiga identifikationsuppgifter, 2. uppgift om den redovisningsperiod för vilken redovisning lämnas, 3. följande uppgifter om skatteavdrag :

a) den lön från vilken utbetalaren är skyldig att göra skatteavdrag,

b) avdraget belopp, 4. följande uppgifter om arbetsgivaravgifter:

a) den lön för vilken utbeta-laren är skyldig att betala arbetsgivaravgif-

ter,

b) avdrag enligt 9 kap. 3 &,

c) periodens avgifter,

a') den lön för vilken socialav— giftsbefrielse begärs enligt la— gen (199x.xxx) om befrielse från socialavgifter m.m. inom vissa verksamhetsområden samt omsättningen i den socialav— giftsbejriade verksamheten och dess andel av omsättningen i hela verksamheten.

5. följande uppgifter om mervärdesskatt:

a) utgående skatt,

b) ingående skatt,

c) omsättning, förvärv och överföringar av varor som transporteras mellan EG-länder, och

6. de ytterligare uppgifter som behövs för beräkning och kontroll av skatteavdrag, arbetsgivaravgifter och mervärdesskatt. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med— dela närmare föreskrifter om vad en skattedeklaration skall ta upp.

Skatt enligt särskilt beslut

11 kap.

6 a ; Preliminärskatt för sådana ersätt— ningar som avses 5 kap. 3 5 3 skall debiteras mottagaren av ersättningen så snart som möjligt och beräknas på sätt som gäller för skatteavdrag med tillägg för egenavgifter enligt lagen (1981 :691) om socialavgifter som kan beräknas bli påförda på ersättningen.

Första stycket skall tilläm- pas endast om det kan antas att vad utbetalaren kommer att betala ut till mottagaren under inkomståret kommer att över- stiga 10 000 kronor.

16 & För att avgöra om den skattskyldige skall betala in skatt eller få till- baka skatt skall skattemyndigheten 1. från den slutliga skatten göra avdrag för a) debiterad F-skatt och särskild a) debiterad F-skatt och särskild A-skatt, A—skatt samt preliminär skatt som debiterats enligt särskilt beskattningsbeslut enligt 6 a 59, b) A-skatt som den skattskyldige skall betala på grund av beslut enligt 12 kap. 2 (j, c) preliminär skatt som den skattskyldiges arbetsgivare dragit av, d) skatt som överförts från stat med vilken Sverige har ingått överens- kommelse om uppbörd och överföring av skatt,

e) skatt som betalats enligt lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta och enligt lagen (1991:591) om särskild in- komstskatt för utomlands bosatta artister m.fl. för den tid under be— skattningsåret då den skattskyldige varit bosatt i Sverige eller stadig- varande vistats här,

2. till den slutliga skatten lägga

a) skatt som betalats tillbaka enligt 18 kap. 2 & andra stycket,

b) skatt som överförts till en annan stat enligt 18 kap. 5 & första stycket,

c) skattetillägg och förseningsavgift enligt taxeringslagen (19901324), och

3. göra den årliga avstämningen av skattekontot enligt 3 kap. 6 &.

Denna lag träder i kraft den

* Nuvarande lydelse enligt lagrådsremiss Ett nytt system för betalning av skatter och avgifter, m.m.

Förslag till lag om ändring i lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 59 & lagen (1990:325) om självdek- laration och kontrolluppgifter skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap. 59 gl

Kontrolluppgiftema skall Kontrolluppgiftema skall,

lämnas senast den 31 januari under taxeringsåret till den skattemyndighet hos vilken den uppgiftsskyldige är regist- rerad som arbetsgivare.

om inte annat följer av andra stycket, lämnas senast den 31 januari under taxeringsåret till den skattemyndighet hos vil- ken den uppgiftsskyldige är

registrerad som arbetsgivare.

Kontrolluppgift för ersätt- ning och förmån med anled- ning av tillfälligt arbete, som getts ut av fysisk person eller dödsbo och inte utgör om- kostnad i näringsverksamhet skall, om avdrag för prelimi- när A-skatt inte har gjorts, lämnas senast 30 dagar efter det att ersättningen har ut- betalats.

Den som skattemyndigheten har tilldelat särskilda redovisnings- nummer och på grund av detta registrerats hos flera skattemyndigheter skall lämna kontrolluppgiftema till myndigheterna i enlighet med denna registrering. Om den uppgiftsskyldige inte är registrerad eller inte vet vilken skattemyndighet kontrolluppgiftema skall lämnas till, får han lämna uppgifterna till skattemyndigheten i det län där han är bosatt.

Andra kontrolluppgifter än de som anges i 60 & skall vid avlämnandet vara ordnade kommunvis. Vilken kommun kontrolluppgiftema avser skall vara tydligt utmärkt.

Denna lag träder i kraft den * Nuvarande lydelse enligt lagrådsremiss. Ett nytt system för betalning av skatter och avgifter, m.m.

Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 2 a & lagen (19622381) om alhnän försäkring skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 kap. 2 a ål

Vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst skall ersättning från en arbetsgivare som är bosatt utomlands eller är en utländsk juridisk person anses som inkomst av annat förvärvsarbete, om ersättningen av- ser arbete som utförts inom riket samt arbetsgivaren och arbetstagaren träffat överenskommelse om att ersättningen skall hänföras till sådan inkomst.

Vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst skall som inkomst av annat förvärvsarbete också anses ersättning som utgör skattepliktig inkomst av tjänst enligt kommunalskattelagen (1928z370) och som, utan att anställningsförhållande förelegat, utbetalas av fysisk person bosatt utomlands eller utländsk juridisk person. Detta gäller dock inte i fråga om sådan skattepliktig intäkt som avses i 11 kap. 2 & första stycket tredje meningen.

Som inkomst av annat förvärvsarbete räknas dessutom ersättning för arbete under förutsättning att ersättningen betalas ut

1. till mottagare som har en F—skattesedel antingen när ersättningen

bestäms eller när den betalas ut,

2. mottagare som har en A— 2. mottagare som har en A- skattesedel eller som saknar skattsedel eller som saknar skattsedel på preliminär skatt skattsedel på preliminär skatt om ersättningen tillsammans om utbetalaren av ersättningen med annan ersättning för är en fysisk person eller ett arbete från samma utbetalare dödsbo samt vad som utbetalats under inkomståret kan antas inte utgör utgift i en av utbetala- komma att understiga 10 000 ren bedriven näringsverksamhet, kronor och utbetalaren är en

fysisk person eller ett dödsbo

samt vad som utbetalats inte utgör utgift i en av utbetalaren

bedriven näringsverksamhet,

3. till delägare i handelsbolag av bolaget,

4. till medlem i europeisk ekonomisk intressegruppering av gruppe-

ringen.

Om i fall som avses i tredje stycket 1 mottagaren har både en F-skattesedel och en A-skattesedel, räknas ersättningen som inkomst av annat förvärvsarbete bara om F-skattesedeln skriftligen åberopas.

Denna lag träder i kraft den

'Senaste lydelse 1996: 1213.

Om i fall som avses i tredje stycket 1 mottagaren har både en F—skattsedel och en A— skattsedel, räknas ersättningen som inkomst av annat för- värvsarbete bara om F— skattsedeln skriftligen åbero— pas.

Förslag. till la om soc1alavg1 er

om ändring i lagen (1981:691)

Härigenom föreskrivs att 1 kap. l & lagen (l981:69l) om socialav- gifter' skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap. 1 &

I denna lag ges bestämmelser om avgifter för finansiering av den all- männa försäkringen och vissa andra sociala ändamål.

Att denna lag tillämpas även i fråga om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster framgår av lagen (1990:659) om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster och lagen (1994: 1920) om allmän löneavgift.

Om nedsättning av socialav- gifter som regionalpolitiskt stöd f1nns särskilda bestämmelser. Föreskrifter om avdrag vid be- räkning av arbetsgivaravgifter finns i lagen (1995:287) om anställningsstöd och i lagen (1995:411) om tillfällig avvikel- se från lagen (1981:691) om socialavgifter.

Denna lag träder i kraft den 'Lagen omtryckt 1989:633. 2 Senaste lydelse 1995z4l4.

Om nedsättning av socialav- gifter som regionalpolitiskt stöd finns särskilda bestämmelser. Särskilda bestämmelser om be— frielse från skyldigheten att be- tala socialavgifter finns i lagen (199xsxxx) om befi'ielse från so- cialavgifter m.m. inom vissa verksamhetsområden. Föreskrif- ter om avdrag vid beräkning av arbetsgivaravgifter finns i lagen (1995:287) om anställningsstöd och i lagen (l995z411) om tillfal- lig avvikelse från lagen (1981:691) om socialavgifter.

Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1920) om allmän löneavgift

Härigenom föreskrivs att 3 & lagen (1994: 1920) om alhnän löneavgift skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 & Allmän löneavgift tas ut med 1,5 procent av underlaget och tillfaller staten.

Särskilda bestämmelser om befrielse från skyldigheten att betala allmän löneavgift finns i lagen (199x30cx) om befrielse från socialavgifter m.m. inom vissa verksamhetsområden

Denna lag träder i kraft den

1. Direktiv och disposition

1.1. Kort om direktiven

Bakgrunden till förslaget

I direktiven diskuteras behovet av att stimulera privat tillhandahållna tjänster utifrån tre utgångspunkter. Utgångspunktema har varit dels hur otillfredsställda behov av olika tjänster skall kunna tillgodoses, dels att en stimulans av den privata tjänstesektorn skulle kunna öka den aggrege- rade sysselsättningen och minska arbetslösheten. Vidare skulle en sti- mulans kunna vara motiverad av effektivitetsskäl eftersom efterfrågan på sådana tjänster som relativt lätt kan ersättas av arbete i egenregi eller obeskattat svart arbete tenderar att vara extra priskänsliga.

Enligt det sistnämnda effektivitetsargumentet skulle en prissubventio- nering av tjänster som lätt kan ersättas av arbete i egenregi begränsa utrymmet för svart arbete samt flytta över resurser från den mindre pro— duktiva informella ekonomin till den mer produktiva formella ekonomin, vilket skulle vara välfärdshöjande. Det kan dock enligt direktiven finnas andra skäl till svart arbete än skatterna. Exempelvis nämns att arbetet utförs av personer utan arbetstillstånd.

Samtidigt redovisas i direktiven en rad problem som en subvention- ering av privat tillhandahållna tjänster kan orsaka. En prissubventione- ring av tjänsterna medför att en ny snedvridning införs inom den for- mella marknadssektom. Subventioneringen kommer att orsaka välfärds- förluster genom att resurser flyttas över från mer produktiva verksam- heter i den övriga icke subventionerade delen av den formella ekonomin till den subventionerade och därmed mindre produktiva tjänstesektorn. Till detta kommer ytterligare välfärdsförluster från finansieringen av reformen, i den mån som reformen måste fmansieras med snedvridande skatter. En reform medför också ökade kostnader hos myndigheter och företagen för administration och kontroll av systemet. Den infomation om priselasticiteter m.m. som krävs för att konstruera en optimal nivå på

stödet till olika tjänster kan också vara svår att erhålla, speciellt med tanke på att produktionsteknologin och hushållens preferenser förändras över tiden. I direktiven pekas dessutom på att selektiva skattelättnader strider mot den för 1990 års skattereform vägledande principen om hori— sontell rättvisa som innebär att hushåll med lika höga inkomster också bör betala lika mycket i skatt, oberoende av hushållens preferenser för olika varor och tjänster.

Enligt direktiven har en central utgångspunkt för diskussionen kring tjänstesektorn också varit den höga arbetslösheten och debatten kring sambandet mellan tillväxt och sysselsättning. Den statsfinansiella situa- tionen och den snabba produktivitetsutvecklingen i industrin gör att man inte kan förvänta sig någon större tillväxt i efterfrågan på arbetskraft från offentlig sektor och varuproducerande sektorer. Enligt direktiven hävdas det därför ofta att den privata tjänstesektorn är den sektor där den framtida sysselsättningstillväxten kommer att ske. Direktiven pekar emellertid på att en ökad industriproduktion också kan ge en ökad pro- duktion av industrirelaterade tjänster. I debatten har också hävdats att åtgärder riktade mot tjänstesektorn skulle kunna vrida inhemsk efter- frågan mot mindre import- och kapitalintensiv verksamhet som svårligen kan mekaniseras eller automatiseras. Därigenom skulle gynnsamma sysselsättningseffekter kunna uppkomma.

Enligt direktiven är en slutsats att ett permanent system med selektiva stimulanser av olika privat tillhandahållna tjänster inte kan motiveras av samhällsekonomiska effektivitetsskäl. I en situation med ett svårt arbet- smarknadsläge är det dock möjligt att olika temporära stirnulansåtgärder kan bidra till att minska arbetslösheten.

Utredningsuppdraget

Enligt direktiven skall utredaren framför allt analysera och belysa tre huvuduppgifter.

1. Analysera vilken roll privatpersoners köp av tjänster har för samhäll- sekonomin och därvid speciellt uppmärksamma olika tjänsters bety- delse för sysselsättningen och för konsumenternas välfärd. Vidare skall också tjänstesektoms förväntade framtida utveckling under det existerande regelsystemet analyseras. Analysen bör göras ur ett jäm- ställdhetsperspektiv.

2. Se över existerande regler vid köp av tjänster och analysera motiv för och de samhällsekonomiska effekterna av olika åtgärder som syftar till att stimulera utbud och efterfrågan på privat tillhandahållna tjän—

ster. I samband med detta skall utredaren studera internationella er- farenheter av olika stimulansåtgärder. Utredaren skall därvid beakta resultatet av det uppdrag som lämnas till Riksskatteverket och som skall rapporteras före utgången av år 1996. Detta uppdrag omfattar bl.a. en analys av utländska standardiserade system som syftar till att förenkla redovisning och betalning av skatter och avgifter när en pri- vatperson anlitar en annan privatperson. Utredaren skall komplettera RSV:s överväganden med en samhällsekonomisk bedömning.

3. Undersöka möjligheten att avskaffa olika eventuella etableringshinder inom tjänstesektorn och, bl.a. med ledning av den rapport som reger- ingen uppdragit åt Riksskatteverket att upprätta, undersöka möjligheten att förändra lagregler som försvårar betalning av skatter och avgifter när en uppdragstagare anlitas. Utredaren skall också re- dovisa och föreslå förenklingar av gällande ansvarsregler vid sjuk- dom och arbetsskada när en privatperson anställer en annan privat- person eller anlitar en uppdragstagare. Utredaren bör även föreslå förändringar i olika socialförsäkringsregler som kan förenkla och un- derlätta för hushåll som anlitar privatpersoner for enklare tjänster och i mindre omfattning.

Enligt utredarens bedömning är den andra uppgiften den mest cen— trala i utredningsuppdraget och också den uppgift som prioriterats. Det har av tidsskäl inte varit möjligt att lika ingående studera de bägge andra uppgiRema.

Det är också den uppgift i utredningsuppdraget som är förenat med flest krav på analyser. Enligt direktiven skall den samhällsekonomiska analysen av olika stimulansåtgärder vara förutsättningslös och ge en bred belysning av olika allokeringseffekter. I huvudsak skall den inne- hålla följande moment:

. Regelförändringamas förväntade effekt på arbetslösheten och syssel- sättningen i privat och offentlig sektor. Utredaren skall därvid beakta att olika mekanismer kan bidra till att nettoeffekten på sysselsättning- en av regelförändringama kan bli lägre än den förväntade sysselsätt- ningsökningen i de sektorer som direkt berörs av eventuella stimulan- ser. Utredaren skall bl.a. beakta att ett eventuellt system med stimu— lanser av olika typer av tjänster måste finansieras fullt ut, antingen genom ytterligare besparingar på de offentliga utgifterna eller genom högre skatter, vilket kan reducera sysselsättningen i andra sektorer. Dessutom bör det beaktas att regeländringarna kan komma att påver- ka arbetslösheten via effekter på arbetsutbudet.

' Studera i vilken utsträckning olika typer av stimulanser kan förväntas slå igenom i form av ett lägre konsumentpris på de aktuella tjänster— na. . Redovisa hur en eventuell stimulans av efterfrågan och utbudet på tjänster kan komma att påverka inkomstfördelningen via effekter på hushållens disponibla inkomster eller priserna på olika varor och tjänster. . Behandla eventuella stimulansåtgärders förhållande till skatterefor- mens bärande principer om horisontell rättvisa och likformighet samt enkla och stabila skatteregler. . Analysera de studerade regelförändringamas effekter på konkurrens- förhållandet mellan de sektorer som omfattas av åtgärderna, den resterande delen av privat sektor och offentlig sektor. Analysen bör även inkludera en bedömning av åtgärdemas inverkan på produktiv- iteten i dessa sektorer.

Vid utformningen av eventuella åtgärder skall de gränsdragning- sproblem som dessa aktualiserar beaktas. Behovet av kvantitativa be- gränsningsregler bör också analyseras, liksom önskvärdheten av att olika åtgärder begränsas tidsmässigt.

I direktiven redovisas vidare ett antal begränsningar eller restriktioner i utredningsuppdraget. De stimulansåtgärder som studeras skall vara temporära och rikta sig mot tjänster som ingår i hushållens konsumtion och som tillhandahålls av det privata näringslivet och olika kooperativa företagsformer. Stimulansåtgärdema kan antingen rikta sig till uppdrag- stagaren eller uppdragsgivaren. Utanför uppdraget ligger dock stöd som innebär subventionering av direkta anställningar i hushållssektom. Ett krav för att uppdragstagaren skall omfattas av en eventuell stimulansåt- gärd är att uppdragstagaren skall redovisa inkomsten som inkomst av näringsverksamhet och att uppdragstagaren innehar F-skattbevis.

Om analyserna av tjänstesektoms utveckling och av möjliga regelän- dringar så visar, skall utredaren lämna förslag om vilka regelförändrin— gar som kan vara lämpliga.

1.2. Arbetets uppläggning och inriktning

Utredaren har som underlag för arbetet med utredningen beställt sju un- derlagsrapporter, vilka kommer att publiceras i en separat bilaga till hu- vudbetänkandet. Syftet med rapporterna har främst varit att analysera och beräkna vissa frågeställningar inom tjänstesektorn som bedömts va-

ra av speciellt intresse och i flera fall en förutsättning för utredningsar- betets genomförande. Det gäller t.ex. beräkningar av priselasticiteter inom tjänstesektorn, vissa analyser av hemarbetets utveckling och inrikt- ning samt olika aspekter på beskattningens utformning. Till detta kom- mer en rapport om arbetsmarknaden inom tjänsteområdet. Dessutom har sysselsättningseftökter och inkomstfördelningseffekter av förslaget ana- lyserats i tre rapporter. Författarna ansvarar själva för innehållet i sina rapporter.

Utredningen har haft sju interna sammanträden, varav två har haft karaktären av internat. Underlagsrapportema har successivt redovisats och diskuterats vid dessa sannnanträden. Tre av rapporterna har dess- utom presenterats vid två seminarier i februari 1997. Utredningen har därutöver vid ett flertal tillfällen sammanträffat med experter och olika organisationer inom tjänsteområdet. Utredningens sekreterare har i no- vember 1996 besökt Paris för att analysera det system med tjänstecheck- ar som tillämpas i Frankrike.

1.3. Betänkandets utformning

Utredningens huvuduppgift har varit att analysera effektema av olika stimulansåtgärder inom tjänstesektorn och lägga fram konkreta förslag. Det har därför känts naturligt att disponera betänkandet i form av tre huvuddelar. En bakgrundsdel, en del med utgångspunkter och en för- slagsdel.

Bakgrundsdelen inleds med kapitel 2 som innehåller en genomgång av de förutsättningar för stöd som är aktuella och varför det finns motiv att stimulera just tjänstesektorn eller delar av denna. Därefter, i kapitel 3, redovisas tjänstesektoms utveckling vad gäller t.ex. sysselsättning och produktion. I kapitlet diskuteras också några utmärkande drag som är kännetecknande för tjänstesektorn samt den privata och offentliga kon- sumtionens utveckling. I kapitel 4 görs en genomgång av erfarenheterna av stödinsatser inom några olika områden. Kapitel 5 och 6 innehåller en redovisning av internationella stimulanser av tjänstesektorn, respektive tidigare diskuterade förslag i Sverige.

Kapitlen med utgångspunkter inleds med kapitel 7 som behandlar ar— betsmarknaden utifrån några olika aspekter. En viktig utgångspunkt i detta kapitel är den s.k. jämviktsarbetslösheten, eller den strukturella arbetslösheten, vars storlek är en naturlig restriktion eller förutsättning för eventuella förslag. Kapitel 8 innehåller en diskussion om hushållet i ekonomin. Kapitlet behandlar bl.a. hushållens beslutsproblem och några olika principer för beskattning av hushållsnära tjänster. I kapitel 9 redo-

visas beräkningar av priselasticiteter. Kapitel 10 innehåller en diskussion om hur subventioner påverkar ekonomin och en redovisning av tänkbara subventionsaltemativ.

Avslutningsvis redovisas utredningens överväganden och förslag. Kapitel 11 innehåller en diskussion om utredningens överväganden. I kapitel 12 redovisas utredningens huvudförslag till åtgärder inom tjäns— tesektorn. Kapitel 13 innehåller en principskiss till ett särskilt servi— cestöd för pensionärer. I kapitel 14 redovisas ett förslag som berör den tillfälliga föräldrapenningen. Kapitel 15 tar upp förslag till förenklingar. I kapitel 16 analyseras i vissa avseenden effekter av utredningens för- slag. Det gäller bl.a. sysselsättningseffekter och effekter på inkomstför- delning.

Avslutningsvis i kapitel 17 redovisas författningskommentarer.

DELl

BAKGRUND

2. Valet mellan produktion i hushållet och på marknaden

Produktivitetsskillnader, skatter och löneskillnader bestämmer tillsam- mans hushållens val mellan hemarbete, köp av tjänster eller av varor. Vi ska föra diskussionen i tre steg:

0 I en ekonomi utan skatter och lika löner. . I en ekonomi med skatter och lika löner. . I en ekonomi med skatter och löneskillnader

Hushållens behov av att delta i produktionens specialisering bestäm- mer volymen hemproduktion och rationaliserar den produktion som sker i hemmet.

Hemproduktionen upptar nästan hälften av den totala arbetstiden. Kvinnor hemarbetar i snitt 33: 17 timmar per vecka och marknadsarbetar 27:16 timmar. Motsvarande värden för män är 20:09 respektive 41:06 timmar. Männen arbetar mer på marknaden och mindre i hemmet än kvinnor. Det totala arbetet i marknadsarbete och hemarbete uppgår för kvinnor till 60:33 timmar och för män till 61:15 timmar. Detta innebär att kvinnor och män sammantaget arbetar ungefär lika mycket.

Siffrorna återspeglar en vid definition av hemarbete som förutom tra— ditionellt hushållsarbete som matlagning och disk även innefattar repa- rationer och underhåll av hem och bil. Med en snävare definition är mannens hushållsarbete mindre.

Vi skall i detta kapitel visa att hushållens val styrs av samverkan mellan produktivitetsfördelningen, lönestrukturen samt beskattningen.

Figur 2.1 Veckoarbetstid för hushålls- och marknadsarbete för kvinnor och män 1974, 1981 och 1991

Timmar per vecka

50 40 30 20 10 0 1974 1981 1991 ------ Män marknadsarbete — - - — Män hushållsarbete — — — Kvinnor marknadsarbete Kvinnor hushållsarbete

Källa: Nenne (1993).

2.1. Byta med andra

Låt oss utgå ifrån en enkel ekonomi med två hushåll. Det ena hushållet är bättre på att producera vara y och det andra är bättre på att producera tjänst x. De finner därför att de tjänar på att byta med andra. Frågan är dock hur mycket de skall byta med andra. Det är bytet, marknadseko- nomins grund, och den specialisering som därmed följer som styr valet mellan hushålls- och marknadsproduktion.

Om allt arbete utfördes av hushållen i hemmet skulle levnadsstandar- den sannolikt vara på samma nivå som före industrialismens genombrott. Bara att tillverka de hushållsfömödenheter som behövs i hushållet skulle ta åtskilliga av årets timmar. Ett exempel är tillverkning av tändstickor. ”Den sammanlagda arbetstiden - från skogsarbetaren fram till och med den anställde i butiken — som läggs ned på en enda tändsticksask uppgår inte till mer än 10 sekunder”. Läsglasögon som tidigare bara var den välbärgades hjälpmedel kan nu köpas i bensinmacken till en kostnad av 100-200 kr, vilket motsvarar en eller två timmars arbetsinsats. Det ger

en illustration på de enorma specialiseringsvinster som finns i vår pro- duktion (Edin och Hedborg, 1980).

Hushållens beslut om hur mycket som skall tillverkas i hemmet eller köpas på marknaden bygger först och främst på de specialiseringsvinster hushållen kan få genom att sälja sitt arbete på marknaden och byta till sig resultatet av andra människors arbete. 1776 publicerades boken Na- tionernas välstånd. I den ville grundaren av den moderna nationalekono- min, Adam Smith, visa på marknadens, egennyttans och arbetsfördel- ningens välsignelse. På frågan hur samhället skulle bli bättre svarade Smith att bagaren varje dag bakar bröd för mitt frukostbord, inte av god vilja utan av egenintresse. Bagaren bakar bröd för att skapa sitt eget levebröd. Om alla hävdar sitt egenintresse kommer också samhället att bli starkare, var Adam Smiths slutsats. Detta var en teori som lade grunden för den moderna nationalekonomin. I ett centralt avsnitt i boken visade Adam Smith hur effektiv produktionen blev genom specialisering. Smith beskrev tillverkningen av knappnålar och visade hur effektivt de kunde tillverkas genom arbetsdelning i en industriell tillverkning (Smith,1776).

Ekonomisk teori utgår ifrån att specialisering och skillnader mellan människors produktionsförmåga skall utnyttjas. ”Teorin för hushållsar— bete är baserad på principer om teorin för handel mellan länder. I kort- het; män och kvinnor skall allokera sina marknads- och hushållsaktivi- teter efter deras komperativa fördelar för att njuta största möjliga nytta. Detta förmodas nås genom att konsumera varor och fritid vilka produce- ras både av marknaden och hushållsarbete” (Pålsson, 1994).

Uttrycket komperativa fördelar använder ekonomer för att visa att två länder tjänar på att handla med varandra och att de kan utnyttja speciali- sering i varje land. "En av de grundläggande frågorna som teorin för internationell handel har att besvara är, varför handel alls förekom— mer. De klassiska nationalekonomerna betraktade arbetskraften som enda produktionsfaktor och sade, att olika produktivitet hos arbets- kraften i olika länder orsakade handeln(vår kurs). På frågan om varför länder tjänar på att handla svarade de klassiska nationalekonomerna att så länge kostnadsförhållandena skiljer sig mellan länder, kommer båda att vinna på handel” (Södersten, 1969).

Om hushållet inte skulle kunna vinna något på att byta med andra skulle hushållsarbetet vara helt dominerande. En rad av de varor och tjänster som hushållen idag köper är substitut för sådant som hushållen själva kan utföra, t.ex. bygga, reparera, laga mat, tillverka kläder, trans- portera m.m. Hushållen köper ändå en stor del av konsumtionen från marknaden på grund av att de specialiserat sig på annan produktion. Vi ordbehandlar, vårdar, undervisar, bygger bilar, säljer varor m.m. Det är

i grunden denna specialisering som reducerat en löntagares arbetsinsats på marknaden från 2 700 timmar 1890 till 1 450 timmar 1980. Under åttiotalet ökade åter andelen arbetad tid liksom under 1990-talet och var 1995 1 544 timmar. En viktig orsak är kvinnors ökade förvärvsfrekvens, framför allt till följd av utbyggnaden av barnomsorgen.

Figur 2.2. Genomsnittligt antal arbetade timmar per år och sysselsatt i Sverige 1890-1995 Antal arbetstimmar

3000 2500 l 2000 + 1500 1000 _ 500 T

0 'i 1 f l 1 l

0 '” a a 2 a

% 5 a a a &

Källa: Maddisson (1982) och OECD (1996d.)

2.2. Arbeta hemma

Hur mycket hushållet vill producera hemma bestäms också av hemmets produktivitetsnivå. Ett modernt svensk hem har idag troligen lika mycket energi i sina hushållsapparater som en liten verkstad hade i seklets bör- jan. Hemmet har blivit en mekaniserad arbetsplats med matberedare, diskmaskiner, tvättmaskiner, torktumlare, dammsugare, mikrovågsugnar m.m. Hemmet är i flera avseenden en effektiv arbetsplats. Vård och om- sorg, men också städning, är däremot svårare att rationalisera (Wennemo, 1997).

Figuren nedan visar andelen sysselsatta i några olika näringsgrenar sedan 1910. Slående är att andelen sysselsatta i social omsorg och sjuk- vård ökat samtidigt som andelen sysselsatta i hushållsarbete minskat. Detta visar både på en löneutjämning och ökad skatteandel i ekonomin. Det är relativt sett dyrare att anställa i hemmet samtidigt som kommu-

nemas inkomster har ökat, vilket ökat de offentligt finansierade hushåll- snära tjänsterna.

Figur 2.3 Andel sysselsatta i olika näringsgrenar 1919-1995 Procent 25 — _ ------ Social omsorg, sjukvård 20 _ +Hotell och restaurang Hushållsarbete 15 4- Annan hushållsnära

service

l 1 | | 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990

Källa: Wennemo (1997).

Valet av arbete i hemmet och marknaden bestäms av fördelarna med specialisering i produktionen. Det som bestämmer hur mycket vi byter är skillnaden i produktivitet. Som det uttrycktes i citatet tidigare: ”så länge kostnadsförhållandena skiljer sig mellan länderna, kommer båda att vin- na på handel.” Så länge det är billigare att köpa än att producera själva kommer en stor del av arbetet att vara förlagt till marknaden. Kan hus- hållet producera lika effektivt med egna händer finns det ingen anledning att be någon annan göra det, förutsatt att inkomsterna är lika höga för alla hushåll. Bytesvillkoren bestäms i detta fall helt av produktivitets- skillnader mellan hemarbete och marknadsarbete. Allokeringen av resur- ser i ekonomin bestäms av resursåtgången i produktionen så som den uttrycks i priserna. Om lika lön råder i denna ekonomi och alla tjänar 1 000 kr om dagen skall kostnaden för en vara eller tjänst med en dags arbete uppgå till 1 000 kr. Två dagars arbete ger en kostnad på 2000 kr och så vidare.

När skatter införs förändras prisrelationen mellan hushållens produk- tion och marknadsproduktionen på grund av att hushållsproduktionen inte är beskattad. Rent teoretiskt borde hushållsproduktionen också be- skattas för att få en helt ekonomiskt rationell allokering mellan hushålls-

arbete och marknadsarbete. Därmed skulle också skattesystemet vara likformigt vad avser hemarbete och marknadsarbete.

2.3 Lika lön men med skatteskillnader.

Låt oss nu införa skatter. Om alla i en effektiv marknadsekonomi med hög grad av specialisering producerar for 1 000 kr per dag och byter med varandra är det enbart produktiviteten som avgör prisrelationen och bestämmer grunden för byte mellan hushåll. Om istället konsumenten först ska betala en inkomstskatt på 56 procent behövs en inkomst på 2 300 kr för att köpa en dags arbete av någon annan. För att hushållen ska vara villiga att köpa arbete måste marknadsproducenter utföra ar- betet mer än dubbelt så effektivt som hushållet själv kan göra.

I realiteten är skillnaderna större. Anta att lönen för den som utför en tjänst är 1 000 kr. Därtill kommer en arbetsgivaravgift på 330 kr och därefter moms. Tjänsten kostar totalt 1 660 kr. För att en löntagare skall har råd att köpa tjänsten måste denne först tjäna ca 4 000 kr (vid en marginalskatt på 56 procent och egenavgifter). Det motsvarar en ”skattekil”l eller en produktivitetsfaktor på närmare 4 eller att hushållet skulle kunna ha 25 procent av marknadens effektivitet i att utföra tjäns- ten och ändå vinna på att ta ledigt från sitt arbete för att utföra arbetet i hushållet.

Skatter skjuter in en kil mellan priset som bestäms av produktivitets- kostnaden och marknadspriset. Denna kil, eller rättare sagt produktivi- tetsfaktor (se fotnot), är i Sverige 2,5-4 gånger tirnlönen före skatt (skillnaden beror på olika marginalskattesatser). Den produktion hus- hållen ändå köper är således minst 2,5-4 gånger effektivare än om vi själva utförde den. Vid en stor del av produktionen som sjukvård, till- verkning av hushållsapparater och reparation av datamaskiner är mark-

' Skattekilen kan beräknas enligt följande: skattekil = l-(l-tmomsXI-ti)/(l+ta) där tmc",s är momssatsen, t; är den marginella in- komstskattesatsen och t., är storleken på arbetsgivaravgiftema. Vid en momssats på 20 procent, en marginalskatt på 58,6 procent (inkl. egenavgifter) och arbetsgivaravgifter på 32,92 procent uppgår Skattekilen till 75,1 procent. Skattekilen kan sägas vara ett mått på skillnaden mellan det pris inklusive skatten som en köpare betalar och det pris exklusive skatten som säljaren erhåller. I texten ovan utnyttjas begreppet skattekil på ett något annorlunda sätt. Begreppet är i stället kvoten mellan nödvändig bruttoer- sättning och nettoersättning. Om bruttoersättning är 100 kr och Skattekilen är 75,1 procent uppgår nettoersättningar till 24,9 (100-75,1). Kvoten blir då 4 (100/24,9). Detta begrepp talar om vilken merproduktivitet som krävs för att beskattat arbete skall vara konkurrenskraftigt jämfört med obeskattat och kan benämnas produktivitetsfak- torn.

naden hundratals gånger effektivare att producera och mycket skulle vi själva aldrig klara av att producera.

Det svarta arbetet utgör uppemot 5 procent av BNP. Det är framför- allt tjänster där vårt eget arbete är nära substitut. Vi vet därför att vid 95 procent av allt arbete som utförs på marknaden är producenterna minst 2,5-4 gånger effektivare än om vi själva utför arbetet.

Om hushållen istället skulle få dra av utgifterna för tjänster vid be- räkning av den beskattningsbara inkomsten så att de bara behöver tjäna 1 000 kr för att betala 1 000 kr. Skattesystemet skulle då inte kräva hög- re produktivitet av säljaren än av köparen. Avgörande skulle i stället bli köparens egen timlön jämfört med säljarens. Med andra ord skulle löne- relationerna bestämma hur mycket hushållsnära tjänster som produce— rades i ekonomin.

2.4. Byta kunskap eller tid

I det tredje steget inför vi nu löneskillnader. Vårt påstående är att det vid existerande skattekilar bara kommer att vara en mycket liten del av hus— hållen som har råd att köpa tidsbyte.

Det är specialiseringen som minskat arbetstiden och samtidigt ökat välståndet. Hushållen köper i huvudsak produkter som andra i kraft av kunskap eller särskild kapitalutrustning har bättre förutsättningar att producera. Mer sällan byter hushållen tid med varandra, dvs. produktion som inte har specialiseringsvinster. Det krävs oftast en mycket hög egen produktionsförmåga för att ha råd att bara köpa tid av andra. Om hög och låginkomsthushållen har lika preferenser för fritid behövs vid en skattekil på 4 också 4 gånger så höga inkomster hos köparen som hos producenten, för att det skall uppstå ett byte som bygger på att köparen önskar byta bort en timma hushållsarbete mot fritid.

Tidsbyte sker dock via den informella sektorn. Ett exempel på tids- byte är grannar som under sommarsemestem turas om att klippa varand- ras gräsmattor. Ett annat exempel på ett byte av tjänster mellan föräldrar är när de tar hem varandras barn från ”dagis” och ”fritids” eller skjutsar till fritidsaktiviteter. Men här är det också en effektivitetsvinst genom skaleffekter på grund av att det inte tar längre tid att hämta två än ett barn från dagis eller fi'itids.

En ekonomi som bygger på en stor andel tidsutbyte förutsätter stora inkomst och produldivitetsskillnader mellan de som arbetar. Ekonomen Ann-Marie Pålsson, som föreslagit ett s.k. pigavdrag, har därför en helt logisk argumentation. Det är för små löneskillnader i Sverige för att det

skall uppstå ett betydande byte av arbetstid mellan hushållen över den vita marknaden.

Låt oss anta att det i genomsnitt kostar 1 000 kr att köpa en dags ar- bete av någon annan. I en ekonomi utan skatter skulle en person som är dubbelt så produktiv som genomsnittet kunna köpa en dags arbete ge- nom att själv arbeta en halv dag. En ännu mer produktiv person med en inkomst på 4 000 kr per dag kan välja att bara arbeta förmiddagen och använda 500 kr för att under eftermiddagen köpa tjänster han eller hon inte vill utföra, och i stället vinna fritid. De 1 500 kr som blir över med- för ändå en konsumtionsförrnågan 50 procent över genomsnittet. Det är den relativa lönen som bestämmer konsumtionsförrnågan och den relati— va konsumtionen, inte den absoluta, som bestämmer hur vi uppfattar vår välfärd. Relativlönen är vårt ”bytesvillkor” med andra människor.

Om en skattekil på 4 införs är priset för en halv dags arbete inte 500 kr utan 2 000 kr. Är min egen produktionsförmåga 4 000 kr per dag är det inte möjligt att arbeta halvtid och köpa tjänster för den andra tiden för 2 000 kr. Vid hög beskattning är alternativen att pressa priset hos producenten genom lägre lön eller genom högre produktivitet. Det rea- listiska valet är dock att utföra arbetet själv eller kanske att köpa tjäns- ten svart. Det är i detta perspektiv kraven på skattereduktion för hushåll- stjänster och spridning av relativlöner skall ses. Skattereduktion har i samma effekt som ökade löneskillnader

Utredningen konstaterar följande proportioner:

Produktivitetsfaktor Jämviktslön i procent av aktuell lön 4 25 2 50 1 100

Utredningens slutsats är följande: Vill regeringen nå en mycket stor ökning av hushållsnära tjänster måste antingen Skattekilen eller lönerna för de som utför dessa tjänster sänkas påtagligt.

2.5. Löneskillnader och konsumtion av hushållsnära tjänster

Det som bestämmer vad vi vill köpa av andra är lönerelationen i för- hållande till de som tillverkar produkterna.

Många svenska hushåll äter på semestern på restaurang såväl frukost som lunch och middag hela veckan. Detta kan de dock bara göra när de

åkt till ett land med låg lönenivå. Skillnaden i löner mellan Sverige och låglöneländema gör att vi har råd, och är beredda, att konsumera kvan- titeter som för de allra flesta inte är möjligt hemma i Sverige.

Ett annat exempel gäller privata tjänster i Sverige. Om arbetskostna- den för att byta plåten på bilen vore ca 60 kr i timmen, skulle långt fler välja och kunna välja att byta ut de rostiga skärmarna på bilen. Med samma prisrelationer skulle även många fler köpa hem mat eller gå på restaurang, få tapetserat hemma osv.

Lika väl som bytesvillkoren, dvs. prisrelationema mellan länder be— stämmer hur mycket som importeras respektive exporteras, bestämmer lönerelationema hur mycket av andras arbete hushållen är beredda att köpa. Det finns en arbetsmarknad i Sverige till ett pris av 60 kr per tim- me (lön på 35 kr) för kvinnligt arbete och ca 100—150 kr i timmen för manligt arbete. Det är den svarta marknaden. Men vilka är orsakerna till att produktionen inte utförs till vita priser? Ett svar är lönebildningen i välfärdssamhällen med fackliga organisationer.

2.6. Varför sjunker inte lönerna för hushållsnära tjänster till 35 kr per timme?

I detta avsnitt skall vi diskutera vad som bestämmer lönenivån i tjänste- sektorn.

. Västvärlden har upplevt en sextioårig epok av relativt full sysselsätt- ning. Det innebar konkurrens om arbetskraften. Det innebar i sin tur att förädlingsvärdet per timme som skapades i de mest produktiva sektorerna påverkade lönesättningen också i andra mindre produktiva sektorer. Det är förenligt med neoklassisk teori att en vara vid fri konkurrens och hög efterfrågan kommer att betinga samma pris på olika marknader. Den första förklaringen är att industrins produkti— vitetsnivå vid full sysselsättning styr lönenivån i tjänstesektorn.

1993 var månadslönen i industrin 18 662 kr, 1 hotell och restaurang 15 923 kr, i övriga privata tjänster 15 977 och i renhållning och städning 16 427 kr. Industrins löner var bara 14 procent högre än t.ex. restau- rangernas vilket visar de relativt små löneskillnadema, trots olika pro- duktivitetsnivåer. Anpassningen sker i detta fall genom storleken på ser- vicebranschen i stället för genom priset.

Vid massarbetslöshet utlöses konkurrens mellan löntagarna och det kommer att leda till att framför allt tjänsteproduktionen får lägre löner. Det är därför sannolikt att västvärlden nu befinner sig i en utveckling mot större löneskillnader där de mindre produktiva sektorerna får sänkta relativlöner.

. Den andra förklaringen är att löntagarna har bildat fackliga organi- sationer som via avtal med arbetsgivarna förhindrar underlönekon- kurrens mellan löntagarna. Det innebär att lönerna i vissa sektorer eller för strukturellt arbetslösa inte sjunker till en ny jämviktsnivå.

. Till förklaringen ovan kommer att arbetsmarknaden inte som varu- marknaden synes klarera med hjälp av flexibla priser. Det finns där- för ekonomiska teorier som förklarar varför det är effektivt för ar- betsgivarna att inte pressa lönenivån. En teori är att implicita kon- trakt mellan löntagare och arbetsgivare, som syftar till att öka lojali— teten med företagets mål, motverkar en marknadsklarerande lönesätt- ning. Arbetsmarknaden konvergerar därmed inte mot en jämvikt med full sysselsättning. Rörelseriktningen är dock ändå lägre lön för ser- vicesektorerna. . Den fjärde faktorn är att välfärdssystemen ger en alternativ inkomst som gör att löntagarna kan reservera sig mot att ta ett arbete till lägre nivå än denna ersättning. Ett socialbidrag på 6 000 kr i månaden, in- klusive hyra, motsvarar ca 30 kr i timmen efter skatt och 45 kr före skatt. Det innebär att få i Sverige måste försörja sig som tiggare eller sälja sitt arbete till ca 35 kr därför att de har möjlighet till en altema- tiv försörjning.

Slutsatsen är att det i ett välfärdsland med social trygghet och hög facklig organisationsgrad inte uppstår en arbetsmarknad som har en pro- duktivitet och därmed lönenivå som ligger på en tredjedel av den genom- snittsliga lönenivån. Därför finns det inte någon vit marknad som produ- cerar hushållsnära tjänster till en lön på 35 kr per timme.

2.7. Långsiktig förändring av prisrelationema mellan tjänster och varor

Skillnader i produktivitetsutveckling mellan produktionssektorema ska- par olika prisutveckling. Det kallas för Baumolleffekten efter en ekonom som redovisade orsakerna till att tjänster upplevs som dyrare i förhållan- de till varuproduktion.2 Tjänster är inte lika lätt att mekanisera som in- dustriproduktion. Det som drar isär prisrelationema mellan varor och tjänster är inte främst skatter eller löner utan skillnaden i produktivitets- utvecklingen. Denna ”ständiga” fördyring av tjänsterna kan inte långsik- tigt förhindras med ändrade skatter.

Figir 2.5 nedan visar prisrelationen mellan kläder och skor och övri- ga produkter i den privata konsumtionen samt hotell och restauranger mot övriga delar av den privata konsumtionen. Kläder blir successivt ”billigare” medan restaurangbesök blir ”dyrare”. Vår slutsats är att även med en subvention kommer prisutvecklingen att ge hushållen starka drivkrafter att köpa varor i stället för tjänster.

2 Att en symfoniorkester inte kan spela minutvalsen fortare varje år är ett exempel som ofta används.

Figur 2.4 Prisutveckling för restaurang, livsmedel samt kläder och skor 1 för- hållande till genomsnittlig prisnivå för konsumtionsvaror, 1964-1995 (glidande

medelvärden) Prisindex

0,8

0,6

0,4

0,2

............................................................................................... Alhnän prisnivå

livsmedel

() 0,2

0,4 Kläder och skor

-0,6

0,8 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992

Källa: SCB.

3. Tj änstesektorn

Tjänstesektom utgör en betydande del av svensk ekonomi. Privat och offentlig tjänsteproduktion uppgår till ca 70 procent av BNP och svarar för ca två tredjedelar av sysselsättningen. Sektoms tillväxt har pågått under större delen av 1900-talet. Mellan 1970 och 1994 ökade tjänste- sektoms andel av BNP från 53 till 69 procent. Expansionen av tjänster som produceras i den offentliga sektorn har i hög grad bidragit till denna uppgång, men även den privata tjänsteproduktionen har ökat högst vä- sentligt.

I direktiven anges att utredaren skall analysera vilken roll privatper- soners köp av tjänster har för samhällsekonomin. Utredaren skall speci- ellt uppmärksamma olika tjänsters betydelse för sysselsättningen och för konsumenternas välfärd.

Inledningsvis i avsnitt 3.1 ges en kort genomgång av tjänstesektoms utveckling. Därefter i avsnitt 3.2 redovisas den privata tjänstesektoms sammansättning och storlek 1 det därpå följande avsnittet 3.3 diskutera några aspekter som kan tänkas vara karaktäristiska för tjänstesektorn. Det gäller t.ex. kapitalintensitet, utbildningsnivå, produktivitet, regional fördelning och företagsstorlek. I avsnitt 3.4 diskuteras några variabler som normalt brukar utnyttjas för att förklara tjänstesektoms expansion. Avslutningsvis i avsnitt 3.5 analyseras hur efterfrågan förändrats och utvecklats.

3.1. Tjänstesektoms utveckling och sammansättning

Det är vanligt att man karaktäriserar en tjänst genom att ange vad som skiljer den från en vara. Ett första kriterium är att en tjänst uppstår kon- tinuerligt under hela produktionsförloppet och produktion och konsum- tion av en tjänst infaller normalt samtidigt. Detta medför att tjänsten inte kan lagras. Vidare är en tjänst immateriell, dvs. den finns inte som ett objekt i sinnevärlden. Innehav och äganderätt är därför svårare att be- stämma än för en vara. Även innehållet i en tjänst kan ofta vara svårt att definiera och standardisering sker därför främst för varor. Ny teknik har

emellertid förskjutit gränserna och distinktionen mellan varor och tjäns- ter blir i många fall allt mindre tydlig (NUTEK, 1995). De definitioner som utnyttjas i denna genomgång är emellertid den gängse uppdelning som redovisas i SCB:s nationalräkenskaped .

Tjänstesektom i Sverige har, liksom i andra industrialiserade länder, ökat i omfattning under de senaste decennierna och i snabbare takt än den totala ekonomin. Produktionen i tjänstesektorema (exkl. bo- stadstjänster) ökade med 74 procent mellan 1970 och 1993, medan den totala produktionen ökade med 51 procent.

Den sysselsättningsmässiga utvecklingen går i samma riktning, om än i långsammare takt. Mellan 1980 och 1994 ökade sysselsättningen inom tjänstesektorn med ca 4 procent samtidigt som den totala sysselsättning- en föll med drygt 5 procent. Hela sysselsättningsökningen inom tjänste- sektorn var koncentrerad till privata tjänster. Sysselsättningen inom of- fentliga tjänster föll t.o.m. en aning, vilket tidigare inte inträffat i modern tid. Som framgår av figur 3.1 orsakades nedgången i den totala syssel- sättningen framför allt av en kraftig minskning inom tillverkningsindust- ri'n och byggnadssektom.

Figur 3.1 Sysselsättning i olika sektorer 1980—1994

1 600000

Privata tjänster

[400000 .............................. """"""""""" Offentlig sektor '-- - .. 1200000 1000000 __________________________________________________ Tillverkningsind. * * . 800000 * ————— * 600000 400000 200000 Byggnadsind. ' ' ' -— ..... 0 | T_— '1 __"!- I I 1 | | l | 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994

Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

Totalt sysselsatte tjänstesektorn närmare 2, 8 miljoner personer 1994, vilket motsvarar ca 70 procent av sysselsättningen. Den svenska tjänste-

3 På grund av förseningar i publiceringen av SCB:s nationalräkenskaper utnyttjas i huvudsak data t.o.m. 1994 eller 1995.

sektorns storlek skiljer sig inte nämnvärt från andra OECD-länders (tabell 3.2). Det land i världen som är starkast specialiserat på tjänster är USA. Andelen sysselsatta inom tjänstesektorn uppgår där till närmare 74 procent. Andra länder med stor tjänstesektor är Australien, Belgien, Frankrike, Italien Luxemburg, Nya Zeeland och Schweiz. I dessa länder uppgår tjänstesektoms andel av sysselsättningen till över 60 procent.

Sverige avviker dock markant inom ett område. Det gäller fördelning- en mellan offentlig och privat tjänstesektor. Sverige (och övriga nordiska länder) har den största andelen tjänster producerade i offentlig regi bland OECD-ländema (tabell 3.2). Följaktligen är den privata tjänstesektorn bland de minsta inom OECD-området. Detta kan delvis förklaras av den stora andelen värde och omsorgstjänster som Sverige har valt att produ— cera i offentlig regi (förhållandet diskuteras ytterligare i avsnitt 3.5). Relateras sysselsättningen till befolkningen (16-64 år) blir bilden något annorlunda (tabell 3.3). Sverige har fortfarande den största andelen of- fentligt sysselsatta, men skillnaden jämfört med flertalet andra länder är mindre. På ett liknande sätt hamnar andelen sysselsatta i den privata tjänstesektorn något närmare genomsnittet för OECD-ländema. Detta hänger i hop med Sveriges jämförelsevis höga sysselsättningsandel (av befolkningen).

Sverige uppvisar också ett annorlunda mönster när det gäller syssel- sättningstillväxt. Mellan 1980 och 1994 ökade sysselsättningen inom tjänstesektorn med i genomsnitt 0,3 procent per år, vilket var betydligt lägre än i andra jämförbara länder (förutom Finland). Sverige hade ock- så en påtagligt lägre tillväxt inom privata tjänster, men även för offent- ligt producerade tjänster var utvecklingen svag (de låga siffrorna för Sverige och Finland hänger delvis samman med krisåren i början av 1990-talet).

Tabell 3.1 Genomsnittlig årlig sysselsättningstillväxt 1980-1994

Total sysselsättning

1,6 0,1 -l,1 0,0 0,6 0,9 0,4 0,4 41,4 1,5

Procent Land Privata tjänster Offentliga tjänster Summa tjänster Australien 2,6 1 ,4 2,5 Danmark 0,5 0,8 0,6 Finland -O,2 1,3 0,3 Frankrike 1,3 1,8 1,5 Holland 1,8 -0,4 1,3 Japan 1,9 0,2 1,7 Norge 1,1 2,6 1,6 Tyskland 2,0 0,7 1 ,7 Sverige 0,6 -0,1 0,3 USA 2,7 0,9 2,3 Källor. SCB och OECD (1996a). 3.2 Den privata tjänstesektorn

Totalt sysselsatte den privata tjänstesektorn 1 472 000 personer 1994. De privata tjänsterna omfattar ett stort antal skilda verksamheter. Störst är parti- och detaljhandel som svarar för ca en tredjedel av de sysselsatta (figur 3.2). Andra stora delar är samfärdsel, konsulttjänster och leasing samt övriga privata tjänster.

Figur 3.2 Sysselsättning inom privat tjänstesektor

Övriga privata tjänster 19%

Bank och försäkring 51%, Post och tele

4%

Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

Samfärdsel 14%

Pani- och detaljhandel 33%

Restaurang och hotell 6%

Den privata tjänstesektorn i Sverige är som redan framgått betydligt mindre än i många jämförbara länder. Det gäller framför allt delsektorer som handel, hotell och restaurang samt övriga privata tjänster (tabell 3.2). I den senare delsektom är sysselsättningsandelen ungefär hälften så stor som genomsnittet för OECD-ländema (7 procent jämfört med ca 15 procent). I sektorn återfinns många serviceyrken inom t.ex. renhållning och städning, reparationer och övriga hushållstjänster. Den forskning och undervisning och sjukvård som sker i privat regi tillhör också denna delsektor. I länder som Australien, Belgien, Holland, Irland, Japan, _Nya Zeeland, Tyskland och USA variera delsektom mellan 15 och 29 procent av sysselsättningen Om sysselsättningen i olika sektorer relateras till befolkningen (16-64 år) blir skillnaderna inte dramatiska (tabell 3.3). Sverige uppvisar fortfarande en relativt liten andel sysselsatta inom han- del, hotell och restaurang och en mycket liten andel sysselsatta inom öv- riga privata tjänster.

Den privata tjänstesektorn i Sverige har utvecklats relativt svagt de senaste 15 åren. De enda delsektorer som uppvisar en mer långsiktig ökning av sysselsättningen är uppdragsverksamhet och övriga privata tjänster (i bilaga 3.1 redovisas sysselsättningsutvecklingen mer i detalj). I och för sig har delsektorer som t.ex. restaurang och hotell, samfärdsel, banker och försäkringsbolag samt bostäder och fastigheter ökat sin sys— selsättning jämfört med 1980, men sektorerna uppvisar en nedgång de senaste fyra till fem åren. Till viss del hänger detta samman med krisåren i början av 1990-talet. Bank- och försäkringssektoms utveck- ling är ett utmärkt exempel på detta. Andra områden som t.ex. hotell och restaurang, samfärdsel och fastighetsförvaltning belades med full moms i samband med skattereformen, vilket rimligtvis bör ha påverkat hushål- lens efierfrågan och konsumtionsmönster.

En viktig del inom den privata tjänstesektorn benämns "övriga pri- vata tjänster" i nationalräkenskapema. Övriga privata tjänster, som är den mest heterogena tjänstesektorn, svarar för ca en femtedel av syssel- sättningen inom sektorn och har ökat sysselsättningen med drygt 15 pro— cent sedan 1980 (figur 3.3). Inom delsektom är det områden som privat undervisning och sjukvård samt rekreation som står för denna ökning. Däremot uppvisar renhållning och städning, reparationer av hushållsva- ror och övriga personliga tjänster (t.ex. frisörs-, foto- och tvätteritjäns- ter) en vikande sysselsättningsutveckling.

Tabell 3.2 Sysselsättningslörändringar inom privat och offentlig tjänstesektor i OECD—länderna

Andel av sysselsättningen Handel, hotell Samlärdsel Bank, Övriga privata Summa privata Offentliga Total syssel- Land och och kommuni- försäkring, tjänster tjänster tjänster sättnings- restaurang kation bostäder och tillväxt

u a 1980-1994 1980 1994 1980 1994 1980 1994 1980 1994 1980 1994 1980 1994

Nya Zeeland - 21,1 - 6,1 - 10,0 - 28,7 - 65,9 - - - Australien 20,1 25,2 7,2 6,1 8,5 12,6 22,0 21,6 57,8 65,6 5,6 5,5 22,7 USA 21,6 22,4 4,5 4,2 11,1 15,1 13,7 17,5 50,9 59,2 15,5 14,5 20,7 Irland 16,4 19,3 6,1 5,3 5,7 8,6 21,6 25,1 49,8 58,2 - — 6,4 Holland 17,5 19,6 6,5 6,6 8,6 12,8 15,3 17,6 48,0 56,6 14,5 12,7 8,3

Grekland 15,0 21,3 7,8 6,7 3,3 5,9 14,3 20,6 40,4 54,5 - - 5,4 Luxemburg 21,2 20,6 7,0 6,8 5,1 9,0 10,2 17,3 43,4 53,8 10,8 10,8 24,7

Schweiz - 20,2 - 6,4 - 1 1,5 - 1 1,6 - 49,8 - 13,1 - Japan 17,8 16,7 5,7 5,5 4,0 4,7 16,1 22,7 43,6 49,6 6,7 6,0 13,5 Kanada 22,9 24,0 6,6 5,6 9,2 1 1,7 5,2 7,7 44,0 49,0 14,0 14,3 17,4 Belgien 18,9 19,0 7,1 6,4 3,2 3,8 12,8 19,6 42,1 48,8 18,9 19,3 1,4 Italien 18,9 21,8 5,7 6,4 9,5 15,5 - - 34,0 43,6 14,5 16,2 1,1 Norge 16,6 16,5 9,1 9,1 5,0 7,9 8,4 9,1 39,1 42,6 23,2 31,1 6,1

Österrike 18,5 20,7 6,9 7,5 6,0 7,7 4,1 5,5 35,6 41,4 17,6 21,8 3,5 Frankrike 16,7 17,5 5,4 5,8 7,8 10,9 5,0 7,1 34,9 41,3 21,9 27,8 0,6 Tyskland 15,7 17,2 5,6 5,5 2,8 3,3 9,2 14,6 33,4 40,7 14,6 15,1 6,2 Storbritannien 19,5 21,7 6,5 5,7 9,0 12,9 - - 35,0 40,3 28,5 32,8 1,5 Spanien 19,3 22,7 6,3 5,6 2,6 5,2 9,3 6,6 37,5 40,0 10,6 15,9 1 1,3 Island 13,4 14,6 7,3 6,6 5,4 8,7 7,2 7,7 33,3 37,7 15,7 19,6 15,6 Sverige 13,9 14,1 6,6 6,7 5,7 8,9 5,7 7,0 31,9 36,6 30,7 32,0 -5,0 Danmark 13,9 13,2 6,9 7,0 7,9 10,2 5,4 5,9 34,1 36,4 28,3 31,0 1,2 Finland 15,7 15,8 7,1 7,7 5,7 9,0 3,5 3,3 32,1 35,8 17,8 25,1 -15,1 Portugal 13,4 15,7 4,5 3,6 2,5 2,7 1,9 3,9 22,4 26,0 14,4 18,8 15,4

Källa: OECD (1996a).

Tabell 3.3 Sysselsättningsförändn'ngar inom privat och offentlig tjänstesektor i OECD-länderna

Andel av. befolkningen (16—64)

Land Handel, hotell Samfärdsel Bank, Övriga privata Summa privata Offentliga Total sysse

och restaurang och kommuni- försäkring, tjänster tjänster tjänster sättnings- kation bostäder och tillväxt u a 1980-1994 1980 1993 1980 1993 1980 1993 1980 1993 1980 1993 1980 1993 & Australien 13,4 16,8 4,8 4,1 5,7 8,4 14,7 14,4 38,6 43,7 3,8 3,6 22,7

Nya Zeeland - 13,9 - 4,0 - 6,6 - 18,9 - 43,4 - - - USA 13,7 15,4 2,9 2,9 7,1 10,4 8,7 12,0 32,4 40,8 9,9 10,0 20,7 Luxemburg" 13,5 15,2 4,4 5,0 3,3 6,6 6,5 12,8 27,7 39,6 6,9 8,0 24,7 Japan 13,3 12,8 4,2 4,2 3,0 3,6 12,0 17,4 32,5 38,0 5,0 4,6 13,5 Schweiz - 14,5 - 4,6 - 8,2 8,3 - 35,6 - 9,4 - Irland" 9,3 10,7 3,5 2,9 3,2 4,8 12,3 14,0 28,4 32,5 - - 6,4 Norge 12,6 12,2 6,9 6,8 3,8 5,9 6,3 6,7 29,6 31,6 17,5 23,1 6,1 Kanada 14,3 14,7 4,1 3,4 5,8 7,2 3,3 4,7 27,5 30,0 8,7 8,8 17,4 Grekland 8,6 1 1,3 4,4 3,5 1,9 3,1 8,2 10,9 23,1 28,9 - 5,4

Holland 9,2 9,9 3,4 3,4 4,5 6,5 8,1 8,9 25,2 28,7 7,6 6,4 8,3 Island” 9,9 10,6 5,4 4,9 4,0 6,4 5,3 5,6 24,6 27,5 11,6 14,3 15,6 Belgien* 10,9 10,7 4,1 3,6 1,9 2,1 7,4 11,0 24,1 27,4 10,8 10,8 1,4 Sverige 11,1 10,2 5,3 4,9 4,5 6,4 4,5 5,0 25,4 26,5 24,4 23,1 -5,0 Tyskland'” 10,4 11,2 3,7 3,6 1,8 2,2 6,1 9,5 22,0 26,5 9,6 9,8 - 6,2 Österrike 12,5 13,2 4,7 4,8 4,1 4,9 2,8 3,5 24,0 26,5 11,9 13,9 3,5 Danmark 10,2 9,3 5,1 4,9 5,8 7,2 4,0 4,2 25,1 25,7 20,8 21,9 1,2 Italien 11,2 12,5 3,4 3,7 5,6 8,9 - - 20,2 25,2 8,6 9,3 1,1 Frankrike 10,7 10,2 3,5 3,4 5,0 6,4 3,2 4,2 22,3 24,1 14,0 16,2 0,6 Storbritarmien 11,5 12,4 3,8 3,3 5,3 7,4 - - 20,6 23,0 16,8 18,8 1,5 Finland 11,0 8,9 5,0 4,4 4,0 5,1 2,4 1,9 22,4 20,2 12,4 14,2 -15,1 Spanien 9,5 11,1 3,1 2,7 1,3 2,5 4,6 3,2 18,5 19,6 5,2 7,8 11,3 Portu al 8,4 10,5 2,8 1,6 1,6 1,8 I 2 2,6 14,0 17,4 9,0 12,6 15,4 * 1 992-års data * * 1 99 1 -ärs data *" 1990-års data (Västtyskland) Källa: OECD (1996a).

Figur 3.3 Sysselsättningsutveckling inom övriga privata tjänster Antal 120000 100000 80000 60000 40000 20000 0 | +—+ | -—1—1- 1 -1 —+- | 1—1— | —-1 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 — Renhållning, städning - ' - - Undervisning, sjukvård m.m. — - —— Rekreation - - Reparationer —————— Ovriga personliga tjänster Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

Förutom näringsgrensindelning finns det många olika sätt att klassifi- cera tjänster. Ett sätt som redovisats tidigare är offentligt producerade tjänster och privat producerade tjänster. Den offentliga tjänsteproduktio- nen kan delas in i tjänster som har privat förbrukning och kollektiv för- brukning. Det går också att skilja på offentligt och privat genomförande av tjänster respektive offentlig och privat finansiering.

Om vi koncentrerar oss på den privata tjänstesektorn så består den av många olika delbranscher som erbjuder tjänster med olika typer av kun- skapsinnehåll, produktionsfaktorer etc. till mycket olika kunder. Tjänster kan t.ex. rikta sig till både företag och konsumenter och kan då benäm- nas producenttjänster respektive konsumenttjänster. För att belysa detta är det möjligt att dela upp slutkonsumtionen i olika komponenter i natio- nalräkenskapema. I tabell 3.4 illustreras hur användningen av olika tjänster fördelas inom olika delbranscher. Ungefär hälften av använd- ningen av tjänster går till andra företag i näringslivet. Främst gäller det bank- och försäkringstjänster, transporttjänster och uppdragstjänster. De tjänsteproducenter som främst har privata konsumenter som slutanvän- dare är bostadssektom, hotell och restauranger, undervisning, rekreation, reparationer och övriga personliga tjänster.

Tabell 3.4 Tjänsteproduktionens fördelning på användningsområden 1993 Procentuell fördelning av användningen

Procentuell fördelning av användningen Summa Insatsi Offentlig Privat Invester— Export använd- närings— förbruk- konsum- ingar ning livet ning tion (miljarder ___—kf;______ Hotell och restauranger 44,2 28,1 6,1 65,8 0 O Transporttjänster 152,9 56,0 7,3 17,3 0 19,2 Post- och teletjänster 47,4 45,8 15,2 35,1 0 3,9 Bank- och försäkringstjänster 101,9 91,1 2,0 6,9 0 0 Smähusboende 1 39,8 0 0 1 00,0 0 0 Andra fastigheter 1 16,8 17,0 19,8 63,2 0 0 Uppdragstjänster m.m. 174,2 59,7 1 1,7 1,8 10,7 16,0 Renhållning och städning 18,9 90,1 9,3 0,6 0 0 Undervisning och forskning 43,8 25,6 18,7 55,7 0 0 Rekreation 27,8 6,3 0,6 91,6 0 1,5 Reparationer 38,0 33,1 1,4 65,5 0 0 Övriga Ersonliga tjänster 11,9 17,6 17,2 64,8 0,4 Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

Det är också möjligt att dela in den privata tjänstesektorn i kunskap- sintensiv och arbetsintensiv produktion. De kunskapsintensiva tjänsterna omfattar tjänstebranscher med en hög uttbildningsnivå bland de anställda och har ökat sin andel av både produktionen och sysselsättningen (tabell 3.5). Den snabba tillväxten återspeglar dels expansionen på de finansi- ella marknaderna under 1980—talet, dels tillväxten av olika typer av kon- sultbolag. I relativt stor utsträckning består den kunskapsintensiva delen av olika producenttjänster.

Tabell 3.5 Tjänsteproduktionens fördelning Procentuella andelar av produktion och sysselsättning

Produktion Sysselsättning

1970 1993 1970 1993 Bostäder och 9,5 13,4 0,6 1,6 fastigheter Arbetsintensiv 19,7 18,1 24,3 23,8 tjänsteproduktion Parti- och detaljhandel 9,9 8,8 13,4 12,5 Restauranger och 1,5 1,3 2,0 2,1 hotell Transporter 5,4 4,2 5,6 6,4 Post och tele 2,0 2,4 1,7 1,5 Anställda i hushållen 0,9 1,4 1 ,6 1 ,3 Kunskapsintensiv 8,5 14,8 9,9 14,6 tj änsteproduktion Banker och försäk- 2,4 5,0 1,5 2,1 ringsbolag Uppdragsverksarnhet 2,6 5,4 2,1 5,1 Övriga privata tjänster 3,5 4,4 6,3 7,4 Källor: SOU 1995:4 och SCB, Nationalräkenskapema.

Arbetskraften inom den arbetsintensiva privata tjänster har däremot en relativt låg genomsnittlig utbildningsnivå och utbudet av tjänster rik- tar sig i relativt hög utsträckning mot privata konsumenter. Som framgår av tabell 3.5 har sektorn utvecklats svagt under den senaste femtonårs- perioden, vilket åtminstone till en del torde bero på den ogynnsamma utvecklingen av den privata konsumtionen. En annan faktor kan vara att dessa sektorer drabbades relativt kraftigt av den momsbreddning som skedde i samband med skattereforrnen (detta diskuteras mer i detalj i avsnitt 3 .5).

3.3. Utmärkande drag för tjänstesektorn

Den privata tjänstesektorn är en relativt heterogen sektor. Den består av många olika delbranscher som producerar tjänster med mycket olika in- nehåll. De anställda har en skiftande utbildningsbakgrund och lönevaria- tionema är i många fall betydande. Produktionen sker i olika former av företag med varierande grad av kapitalintensitet och regional arbetsför- delning.

Avsikten med detta avsnitt är att beskriva några drag som i viss män kan vara karaktäristiska för den privata tjänstesektorn. Det gäller områ-

den som företagsstorlek, kapitalintensitet, produktivitet, utbildningsbak- grund och regional struktur.

Företagsstorlek

Totalt finns det ca 560 000 företag i Sverige, men ett tjugotal stora in- ternationella koncerner dominerar det svenska näringslivet. De står för en tredjedel av industrisysselsätmingen, hälften av den svenska exporten och ca 70 procent av industrins samlade forsknings- och utvecklings- kostnader.

Inom den privata tjänstesektorn är bilden annorlunda. Närmare 60 procent av sysselsättningen återfinns i småföretag (färre än 200 anställ- da) och då främst i mycket små företag med mindre än 10 anställda. En relativt stor del av dessa saknar anställda och drivs således enbart av ägaren.

Det är främst inom hotell och restauranger, parti- och detaljhandel, fastighetssektom och övriga personliga tjänster som tjänsteproduktionen utförs i småföretag. Det finns emellertid också tjänstebranscher som do- mineras av ett fåtal stora företag, det gäller banker och försäkringsbolag samt transport och kommunikationer.

Tabell 3.6 Sysselsättningen i några branscher fördelat efter företagsstorlek Procent

01 1-9 10-19 20-49 50-99 100-199 200499 500- Jordbruk m.m, 63,9 19,3 3,2 2,7 1,0 1,0 2,1 6,8 Tillverkningsindustri 2,9 7,5 5,1 9,2 8,4 8,7 13,3 44,9 Byggnadsindustri 12,4 24,3 10,3 10,6 5,1 3 ,7 4,1 29,5 Parti- och detaljhan- 13,1 26,4 11,1 11,8 6,8 5,9 7,2 17,7 del etc. Hotell och restau- 12,2 25,2 12,8 16,8 7,9 5,3 6,8 13,0 ranger Transport och 6,4 12,9 5,6 6,4 3,7 3,3 5,7 60,0 kommunikationer Banker och försäk- 2,8 3,9 1,9 4,0 4,7 6,3 6,2 70,2 ringsbolag Fastighetsbolag, 21,5 21,0 6,8 8,2 6,4 6,2 8,4 21,5 uthymings- och företagsservicefirmor Samhälleliga och 16,9 25,6 10,8 13,4 9,2 9,0 7,4 7,7 personliga tjänster Samtliga branscher 9,6 1 1,9 5,1 6,6 4,7 4,6 6,6 50,9 11 företag med 0 anställda har antagits att endast ägaren är verksam. Antalet företag med 0 anställda har adderats till det totala antalet anställda i varje bransch. Källa: SCB.

De flesta nystartade företag återfinns inom tjänstesektorema. Under senare år har andelen uppgått till ca 80 procent, vilket överstiger tjänste- sektoms andel av sysselsättningen. Framför allt startas företagen inom delsektorer som t.ex. finansiell verksamhet och företagstjänster samt varuhandel-, restaurang- och hotellrörelse (närmare 60 procent av de nystartade företagen). Ungefär 15 procent avser personliga och sociala tjänster.

Kapitalintensitet

Rent allmänt anses företag inom den privata tjänstesektorn vara mindre kapitalintensiva. Framför allt i jämförelse med kapitalintensiva företag inom industrin som är baserade på vidareförädling av råvaror och som använder både kapital och energi intensivt.

Den bilden stämmer också bra om vi betraktar kapitalinsatsen per ar- betstimme. Inom flertalet tjänstebranscher uppgår kapitalintensiteten till hälften eller mindre än hälften av industrins. De naturliga undantagen är fastighetsförvaltning, post och tele samt samfärdsel. Inom de branscher som är av särskilt intresse för utredningen, t. ex. restaurang, renhållning och städmng samt reparationer, är kapitalintensiteten låg. Även om ka- pitalintensiteten per arbetstimme kan upplevas som förhållandevis låg inom dessa renodlade tjänstebranscher så blir mängden av realkapital relativt betydande om det beräknas per årsanställd. Inom t.ex. renhåll- ning och städning uppgår realkapitalstocken per helårsanställd till 330 000 kr och inom reparationer till 220 000 kr.

Tabell 3.7 Några olika mått på kapitalintensitet 1994

Löneandel av förädlingsvärdet Kapitalstock per arbetad

(till faktomris) % timme, kr Tillverkningsindustri 64,1 637 El, gas, värme, vatten 19,7 9 190 Byggnadsindustri 81,0 193 Parti- och detaljhandel 79,1 334 Restaurang och hotell 73,6 285 Samfärdsel 64,8 832 Post och tele 47,8 1 902 Bank och försäkring 50,3 414 Fastighetsförvaltning 14,4 15 578 Uppdrag, maskinuthyming 73,6 298 Renhållning, städning 67,5 228 Undervisning, sjukvård m.m. 81,5 146 Rekreation 53,9 159 Reparationer och övrigt 38,1 152 Närinälivet 52,7 1480 Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

Även löneandelen av förädlingsvärdet (löner, kollektiva avgifter, ka- pitalförslitning och driftsöverskott) indikerar att tjänsteföretagen är mindre kapitalintensiva än tillverkningsföretagen. Bilden är dock mer splittrad i detta fall. Förutom post och tele och fastighetsförvaltning har branscher som t.ex. bank och försäkring, rekreation och reparationer en lägre löneandel än industrin (de två sistnämnda branscherna har dock mycket höga driftsöverskott 1994, varför en längre serie möjligen ger ett annat resultat). Restaurang och hotell samt renhålhring och städning har däremot en högre löneandel.

En möjlig delförklaring till de stora skillnaderna kan också vara att det är möjligt att utnyttja kapitalet mer effektivt inom industrin. Där är det t.ex. möjligt att effektivisera kapitalutnyttjandet genom att öka pro- duktionen med ytterligare ett skift. Någon sådan liknande möjlighet före- ligger mer sällan i tjänstesektorn.

Produktivitet 4

Som framgått av avsnitt 3.1 har sysselsättningen i industrin gått tillbaka, medan det skett en, om än måttfull, expansion inom tjänstesektorn. Detta brukar delvis förklaras med att den snabbare produktivitetsökningen in- om varuproduktionen leder till en minskning av antalet sysselsatta inom industrin, medan tjänsteproduktionen inte har samma möjligheter till ra- tionaliseringar. Allt färre anställda behöver således sysselsättas inom industrin vid en produktionsökning. En produktionsökning inom tjänste- sektorn leder däremot till relativt fler jobb på grund av den lägre pro- duktiviteten i sektorn (förhållandet diskuteras vidare i avsnitt 3.4).

I figur 3.4 redovisas hur produktiviteten i tjänstesektorn utvecklats i jämförelse med tillverlmingsindustrin. Tjänstesektom har delats in kun- skapsintensiva respektive arbetsintensiva tjänster (den närmare indel- ningen framgår av tabell 3.5). Den valda indelningen har inneburit att vissa kapitalintensiva branscher kommit att klassificeras som arbetsin- tensrva.

4 Avsnittet bygger i huvudsak på NUTEK (1994a).

Figur 3.4 Utvecklingen av totalfaktorproduktivitet i tjänstebranscher samt in- dustrin. Index 1970=100

201 0 lll—_l—l—l—t—tllllllr—k—l—l

1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992

| —————— Industri —--— Kunskapsintensiva tjänster — Arbetsintensiva tjänster—|

Källa: SCB.

De arbetsintensiva tjänsterna har haft en relativt god produktivi— tetstillväxt och skillnaden jämfört med industrin har minskat. De kun- skapsintensiva tjänsterna har däremot haft en minskande produktivitet. Förklaringen till den lägre produktivitetsutvecklingen inom den senare sektorn kan vara att den arbetsintensiva sektorn består av kapitalintensi- va delsektorer som t.ex. post- och telekommunikation, transporter och parti- och detaljhandel där det kan vara lättare att rationalisera. De kun- skapsintensiva branscherna har ofta högt specialiserade tjänster som det är svårt att standardisera. I alla branscher, men i synnerhet i de kunskap- sintensiva, finns en kvalitetsfaktor som är svår att mäta, varför produk- tivitetsutvecklingen kan vara underskattad.

Post och telekommunikationer, banker och försäkringsbolag, trans- porter samt parti- och detaljhandel är de branscher som utvecklats bäst. Restaurang- och hotellsektom, uppdragsverksamhet och övriga privata tjänster har haft en negativ produktivitetsutveckling.

Det bör betonas att produktivitetstalen bör tolkas med försiktighet. Framför allt är det svårt att bedöma de kvalitetsförändringar som ägt rum under perioden. Det statistiska underlaget kan vidare vara förknip- pat med brister.

Även inom respektive bransch kan variationerna vara stora. Framför allt blir skillnaderna stora när tjänstesektorema jämförs med industrin. Förhållandet kan åskådliggöras med nedanstående figur som visar hur

fördelningen av företag med olika arbetsproduktivitet ser ut inom några olika branscher.

Figur 3.5 Produktivitet och bruttovinstandelar inom massa och papper, databe- handling, hotell och restaurang samt övriga tjänster

55%

å

Furuliluvivk i 1000 kr/umllld

Produktivitet

96:me isar

Fmimvtde i 1000 kr*/MM

Produktivitet

l

Tis—lr

Andel lymlm i procent

Hell luder

1993 Movium-adel

_ Mus-ocnpwer _ Dlink-amn;

Malloum

Hell luder

1993 Movium-idel

_ Hotellochm _ Önnilllelipapuuou

Mmm

Bruttovinstandel

Helallndci (;> 1993 Bnnovimmdcl % i ! å, _ Muuodlpwer E _ Dutch-Alig '; å Momma "Noir—£. _ifllfålsliloilo Miguel-mim own/Valev) Bruttovinstandel Hel-lund" ("(> 1993 Movium-adel % % å _ Houllochnunu E _ Omulelipopmm %; Mor-own

#20 m 20 m _j) 50 sa vi) F *—

Andel mulm- i men:

ocmm erx uu:

Av figurerna framgår att produktiviteten är betydligt lägre inom de utvalda tjänstebranschema i förhållande till en kapitalintensiv indust— ribransch som massa- och pappersindustri. Framför allt gäller det hotell och restaurang samt övriga tjänster. Produktivitetskurvoma inom tjäns- tebranscherna är dessutom betydligt flackare, dvs. produktivitetsnivån är mycket jämn mellan företagen. Bruttovinstandelama ligger också på en lägre nivå i tjänstesektorema och kurvorna är relativt flacka. Detta för- hållande antyder att strukturen är relativt instabil. En förändring av skatter och lönenivå kan få effekter på stora delar av en bransch med en sådan bruttovinststruktur. Marginalema är relativt små för en stor del av företagen. Ur strukturomvandlingssynpunkt hade det varit en fördel med en större lutning på kurvan.

Utbildningsbakgrund

Utbildningsnivån inom tjänstesektorn ligger generellt sett på en hög nivå. Sektom har en högre andel akademiker och en lägre andel med grund- skola än genomsnittet för ekonomin. Skillnaden är markant i jämförelse med t.ex. tillverkningsindustrin.

Inom tjänstesektorn finns det dock betydande utbildningsskillnader mellan olika tjänstebranscher. Det är framför allt olika delsektorer inom den offentliga tjänstesektorn som uppvisar en hög utbildningsnivå, t.ex. undervisning och forskning, offentlig förvaltning, polis och försvar samt kulturell service.

Den privata'tjånstesektom har allmänt sett en betydligt lägre utbild- ningsnivå. Det gäller bl.a. den grupp som i tabellen benämnts hushåll- snära tjänster och som innehåller tjänster som t.ex. reparationer, restau- rang, järnväg, buss, taxi, hår och skönhetsvård och förvärvsarbete i hus- håll. Men också branscher som renhållning, tvätteri och annan service, detaljhandel samt hotell. Andelen högskoleutbildade uppgår här till drygt 5 procent medan andelen anställda med endast grundskoleutbildning är ca 35 procent eller högre. Uppdragsverksamhet utgör emellertid ett un- dantag som är mycket kunskapsintensiv. Även bank- och försäkrings- verksamhet har en mycket hög utbildningsnivå.

Tabell 3.8 Utbildningsnivån i olika produktionssektorer, rangordnat efter störst andel lågutbildade 1993 Procent

Grund- Yrkesgym- Gymna- Eftergym- Hög- Forskare

skola nasium siurn nasial(3år skola

Trävaruindustri 48 39 9 3 2 0,02 Metallvaruindustn' 43 43 9 3 2 0,07 Tekoindustri 52 33 10 4 2 0,07 Byggnadsindustn' 32 52 12 2 2 0,03 Jordbruk och fiske 42 40 11 5 2 0,10 Skogsbruk 39 38 6 13 4 0,1 1 Sarnfärdsel 37 38 14 6 5 0,04 Bostadsförvaltning 36 38 15 5 5 0,10 Hotell 0 restaurang 34 40 19 5 2 0,02 Hushållsnära tjänster 34 38 21 5 2 0,03 Maskinvaruindustn' 30 42 17 5 6 0,26 Uthyrningsverksarnhet 32 40 1 8 5 5 0,02 Transportmedel 29 42 1 7 5 7 0,20 Varuhandel 34 38 18 7 4 0,1 1 Tele och post 3 66 19 7 4 0,05 Elektroindustri 28 37 2 1 5 9 0,4 1 El, gas och värme 23 41 20 7 8 0,33 Instrumentvaruindustn' 1 9 37 22 7 14 0,89 Teleproduktindustri 23 30 24 7 1 5 0,63 Offentlig förvaltning 14 36 9 20 19 1,04 Bank och försäkring 16 27 30 12 15 0,20 Uppdragsverksamhet 16 23 22 13 23 2,88 Källa: NUTEK (1997). Re gröna] struktur5

Ungefär 40 procent av den totala produktionen skedde 1991 i de tre stor- städerna. Om produktionen mäts per innevånare dominerar Stockhohn starkt, medan det inte framkommer några större skillnader mellan övriga regioner.

Detta intryck förstärks om vi enbart betraktar den privata tjänstepro- duktionen. Nästan 50 procent av dessa tjänster produceras i storstadsre- gionema, varav merparten är koncentrerad till Stockholm. Mindre regio- ner har ett relativt sett begränsat utbud av privata tjänster. Under de se- naste 20 åren har Stockhohn, regionala centra och små regioner ökat sin andel av den totala privata tjänsteproduktionen.

5 Avsnittet bygger på NUTEK (1994b) och SOU 1995:4.

Tabell 3.9 Karakterisering av de regionala arbetsmarknaderna efter storlek 1991 Andelsmässiga jämförelser med bas i rikets samlade nivå är variabel Region Befolkning Produktion Industri- Privata Offentlig Konsum- produktion tjänster produktion tion Stockholm 19,9 24,4 16,0 31,7 21,1 21,6 Göteborg 9,6 9,5 8,2 1 1,1 8,9 9,5 Malmö 6,9 6,5 6,0 6,9 6,8 6,8 Stora regionala centra 17,2 15,9 18,3 14,4 17,3 17,0 Regionala centra 24,7 23,4 25,0 20,9 26,5 24,8 Lokala centra 15,2 14,2 19,7 10,7 13,6 14,4 Mindre regioner 3,9 3,6 4,0 2,6 3,8 3,7 Små regioner 2,6 2,5 2,8 1,8 2,0 2,3 Riket 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Källa: NUTEK (1994b)

Tjänstesektom kan även delas upp i grupper efter vem som är den huvudsakliga avnämaren för respektive tjänst. En sådan indelning visar på en relativt stark regional arbetsfördelning. Närmare 60 procent av företagstjänstema produceras i Stockholm, Göteborg och Mahnö. En ökad decentralisering har dock skett under de senaste 20 åren (fram till 1991). Stockhohns och Malmös andelar har minskat något, medan regi- onala och lokala centra har ökat sina. Även hushållstjänstema produce- ras i störst omfattning i storstäderna, men de regionala skillnaderna är inte lika påfallande som när det gäller företagstjänster. Stockholm, regi- onala centra och små regioner har ökat sina andelar, medan övriga mins- kat.

Tabell 3.10 Förädlingsvärden i privat tjänstesektor 1991 Andel av riket Er sektor Regioner Produktion Privata Företags- Bland- Hushålls- tjänster tjänster' tjänster2 tj änstetJ Stockholm 24,4 31,7 38,1 31,8 25,7 Göteborg 9,5 11,1 13,1 11,0 9,4 Malmö 6,5 6,9 7,6 6,6 6,7 Stora regionala centra 15,9 14,4 13,3 14,1 15,7 Regionala centra 23,4 20,9 17,6 21,4 23,2 Lokala centra 14,2 10,7 8,1 10,5 13,3 Mindre regioner 3,6 2,6 1,3 2,7 3,6 Små regioner 2,5 1,8 0,9 2,0 2,4 Riket 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 lPartihandel och uppdragsverksamhet. 2Hotell och restauranger, bank och försäkring, post och televerksamhet, transporter, fastighetsförvaltning, renhållning, bilreparationer samt organisationer. 3Detaljhandel, kultur- och fritidsverksamhet, hälso- och sjukvård, hushållsreparatio— ner, tvätterier och andra konsumenttjänster samt hushållsarbete. Källa: NUTEK (1994b).

Mönstret över den regionala tjänsteproduktionens utveckling visar således på en klar arbetsfördelning. Tjänsteproduktion som kräver en högre kvalifikationsnivå bland arbetskraften, företrädesvis före- tagstjänster, koncentreras till befolkningsrika regioner samtidigt som mindre kunskapskrävande tjänsteproduktion till viss del förläggs till mer perifera områden. Ett uttryck för detta är de omlokaliseringar av enklare tjänsteproduktion som under senare år skett till mindre befolkningsrika områden.

Ur utredningens synvinkel är detta mönster en fördel. De tjänsteom- råden som är aktuella för stimulanser är hushållstjänster och delar av blandtjänstema. Bägge dessa områden uppvisar en betydligt jämnare regional fördelning än företagstjänstema som inte är aktuella för någon subvention.

Sysselsatta

När det gäller sysselsatta och anställda finns ett antal drag som är kän- netecknade för tjänstesektorn. Som framgår av tabell 3.11 är andelen tillfälligt anställda relativt högt. Andelen som arbetar deltid ligger på en hög nivå, framför allt inom vård och omsorg i den offentliga sektorn, vilket också leder fram till att dessa branscher har en stor andel kvinnor. Medelarbetstiden är av dessa skäl förhållandevis låg. Andelen som är undersysselsatta av arbetsmarknadsskäl är i huvudsak koncentrerade till vård och omsorg samt personliga och kulturella tjänster.

Tabell 3.11 Några olika kategorier bland de sysselsatta år 1995

Andel Andel som Andel under- Andel Medel- tillfälligt arbetar mindre sysselsatta av kvinnor arbetstid anställda än 35 timmar arbetsmark- (faktiskt

per vecka nadsskäl (andel arbetad tid,

av anställda) anställda!

Jord- och skogsbruk 24,0 22,0 6,9 25,4 37,0 Tillverkningsindustri m.m. 7,7 12,7 3,7 26,0 37,1 Byggnadsverksamhet 1 5 ,6 7,7 4,2 7,8 38,1 Handel 11,9 25,0 11,1 44,8 34,8 Kommunikationer 1 1,8 16,4 8,5 31,2 - Finansiell verksamhet, 10,9 20,7 7,0 42,4 35,8 företagstjänster Utbildning, forskning 17,7 24,7 9,7 64,4 34,9 Vård och omsorg 19,9 44,1 16,3 87,5 32,3 Personliga och kulturella 24,6 31,7 14,5 54,2 33,2 tjänster, renhållning Offentlig verksamhet m.m. 8,8 15,5 4,1 47,6 36,6 Samtliga 14,1 24,3 9,4 48,3 35,2 Källa: SCB.

3 .4 Förklaringar till tj änstesektoms utveckling

Tjänstesektoms framväxt och tillväxt kan förklaras av ett flertal ekono- miska och institutionella förändringar i samhället, men också av föränd- rade normer och beteenden. Normalt brukar förklaringar som inkomstut- veckling, produktivitetsutveckling och omklassificeringar av verksamhet diskuteras i detta sammanhang?

En huvudförklaring till tjänstesektoms expansion är att ökade in- komster leder till att efterfrågan på tjänster ökar. Med en högre välfärds- nivå kan individen köpa varor och tjänster utöver det allra nödvändigas- te. När en individs välfärd är så hög, att han eller hon kan välja vad in- komsten skall läggas på, har ofta tiden blivit en högt skattad vara. Indi- viden betalar då hellre för att få en tjänst utförd än att använda sin vär- defulla fritid till att själv utföra vissa sysslor. NUTEK (1994a) har be- räknat att när BNP per capita stiger med en procent så ökar tjänstesek— toms relativa andel av den totala sysselsättningen med ca 0,2 procenten- heter (för samtliga OECD-länder). Detta visar att inkomstelasticiteten för tjänster är större än ett.

NUTEK:s beräkningar avser sambandet mellan BNP per capita och den totala tjänstesektorn. Sambandet förefaller dock inte vara lika starkt mellan BNP per capita och storleken på den privata tjänstesektorn. Detta verkar också naturligt mot bakgrund av att flera länder väljer att använ- da relativt höga andelar av BNP för offentlig produktion av tjänster.

6 Den här typen av förklaringar diskuteras bl.a. i NUTEK (1994a) och SOU ( ] 995z4).

Figur 3.6 Den privata tjänstesektoms andel av sysselsättningen och BNP per capita (uttryckt i köpkraftspariteter) i OECD-länderna 1993

70-

. ' soj _ . . ' o 50— ... o . 40j ' . . 0' , . '.

Andel sysselsatta w O [

N 0

.J— .

0 J | TI rf ! I I 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000

BNP/capita (USD) Källa: SCB och OECD (1996a).

En annan förklaring till tjänstesektoms relativa andel av sysselsätt- ningen är produktivitetsskillnader mellan olika sektorer. I många av de tjänsteproducerande branscherna är det svårt att höja produktiviteten genom ökad kapitalintensitet. Detta innebär att antalet anställda måste öka mer i tjänstesektorn än i tillverkningssektorema för att åstadkomma en lika stor produktionsökning. Detta förhållande leder till en utveckling mot en större andel sysselsatta i tjänstesektorn och att varor blir relativt billigare att producera än tjänster. Denna relativprisförändring medför två effekter på efterfrågan. Normalt sett ökar efterfrågan på varor då relativpriserna mellan varor och tjänster förskjuts till förmån för varor, dvs. det uppstår en substitutionseffekt. Relativprissänkningen ökar emellertid också konsumenternas köpkraft, vilket brukar benämnas in- komsteffekt. Detta kan leda till en ökad efterfrågan också på tjänster som blivit jämförelsevis dyrare. Beroende på hur konsumenten väljer att använda sin förändrade köpkraft förändras därmed sammansättningen av varor och tjänster i konsumtionen. Beräkningar av NUTEK (1994a) ty- der på att om produktiviteten i industrin ökar med en procent i förhållan- de till produktiviteten i tjänstesektorn, så ökar tjänstesektoms andel av sysselsättningen med 0,3 procentenheter. Resultaten indikerar att in- komsteffekten dominerar över substitutionseffekten.

Tjänstesektoms tillväxt är vidare till viss del en följd av omklassifice- ringar av verksamheter som tidigare tillhört industrisektom. Den ökande graden av specialisering av företagens funktioner har medfört att tjänste—

verksamheter som tidigare utfördes i tillverkningsföretagen i större ut- sträckning köps in utifrån. Ökningen inom t.ex. uppdragsverksamhet förklaras till stor del av detta. För att belysa detta har Andersson m.fl. (1993) beräknat den utvidgade industrisektoms andel av BNP genom att räkna de industrirelaterade tjänsterna till industrisektom. Om industri- sektom mäts på detta sätt ligger andelen av BNP över perioden 1950 till 1990 ganska konstant, eller på 47 procent. Analysen antyder således att expansionen av industrirelaterade tjänster uppväger den relativa ned- gången för tillverkningsindustrin (åtminstone fram till 1990).

Det finns naturligtvis också andra orsaker till tjänstesektoms storlek och inriktning. De kan t.ex. avse hela landets näringslivsstruktur, den ekonomiska politikens inriktning och befolkningens politiska värdering- ar.

3 . 5 Förändringar i efterfrågan

Tjänstesektoms expansion kan således delvis förklaras av att ökade in- komster leder till att efterfrågan på tjänster ökar. Andra betydelsefulla förklaringsfaktorer är produktivitetsskillnader mellan olika sektorer och omklassificeringar av verksamheter som tidigare tillhört de varuproduce- rande sektorema. Efterfrågans sammansättning och storlek, vilken sam- manhänger med inkomstutvecklingen, utgör dock också en viktig faktor för att förklara förändringar i tjänstesektorn och dess strukturer.

Den privata konsumtionen i Sverige motsvarar ca hälften av BNP och utgör en viktig faktor för efterfrågan på privata tjänster (som tidiga- re visats efterfrågas också en stor del av tjänsterna av näringsliv och offentlig sektor). Även om den privata konsumtionen stigit i reala termer så har dock andelen av BNP sjunkit i ett längre perspektiv (uppgången som andel av BNP mellan 1990-1994 förklaras till stor del av att den privata konsumtionen hölls uppe med hjälp av inkomstöverföringar, me- dan BNP föll 1991-1993). Offentlig konsumtion har i stället expanderat långsiktigt.

Figur 3.7 Privat och offentlig konsumtion Andel av BNP 70

60*|

50—

40J

”i ...... . ...... . ........... .........

20 4 """ Offentlig konsumtion 0 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 l990 1995

Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

Den privata konsumtionens andel av BNP i Sverige är betydligt lägre i jämförelse med OECD-ländema. I stället uppvisar Sverige en betydligt högre andel offentlig konsumtion. Sammantaget är dock summan av of- fentlig och privat konsumtion relativt likartad. Det är således samman- sättningen som är avvikande. Tabell 3.12 Privat och offentlig konsumtion i OECD Andel av BNP Privat konsumtion, Offentlig konsumtion, andel av BNP andel av BNP

1960 1993 1960 1993 Sverige 59,3 54,9 16,1 28,0 OECD 63,4 62,5 14,9 16,3 OECD Europa 62,7 60,5 13,7 19,2 EU 62,3 60,9 14,1 19,2 USA 63,7 67,7 16,8 17,1 Källa: OECD (1995).

Internationellt sett uppvisar Sverige ett avvikande mönster när det gäller utvecklingen av den privata konsumtionen. Under åren 1971-1995 hade Sverige den lägsta tillväxttakten i privat konsumtion bland OECD- ländema. Detta var inte enbart en följd av 1990-talets krisår, utan till— växttakten låg på en jämförelsevis låg nivå även under perioden 1971- 1989. Tabell 3.13 Utvecklingen av privat konsumtion i OECD-länderna

Volmutveckling, procent år är Land 1971-1978 1979-1989 1990-1995 1971-1995 Sverige 2,1 1,5 -0,5 1,2 OECD 3,9 2,9 1,9 3,0 OECD Europa 3,5 2,5 1,8 2,6 EU 3,5 2,5 1,7 2,6 Mindre länder 4,1 2,2 2,0 2,8 USA 3,8 3,0 2,0 3,0 Källa: OECD (l996b).

Förklaringen till dessa skillnader är komplicerad och analyseras inte utförligt här. Sverige uppvisar dock en internationellt sett låg BNP- tillväxt, vilket rimligtvis bör ha påverkat utrymmet för privat konsum- tion. Hushållens disponibla inkomster har också utvecklats svagt, delvis som en följd av den svaga BNP-tillväxten, delvis som en följd av det höga skattetrycket. Det senare har bl.a. utnyttjats för att expandera Of- fentlig konsumtion och offentligt producerade tjänster, vilket lett fram till att Sverige spenderar en jämförelsevis högre andel av BNP på dessa om- råden än andra länder. Det återspeglas i den lägre privata konsumtionen, dvs. utrymmet för privat konsumtion och sparande har reducerats. Detta är en förklaring till att Sverige, som tidigare nämnts, uppvisar en så pass avvikande sammansättning av tjänstesektorn. Sverige har också haft en ogynnsam demografisk utveckling i jämförelse med OECD-ländema. Det gäller framför allt den äldre delen av befolkningen, vilket ökat beho- vet av omsorg etc. Denna utveckling påverkar förmodligen storleken på tjänstesektorn, men inte nödvändigtvis fördelningen mellan privat och offentligt. Det senare är naturligtvis ett politiskt ställningstagande.

Tabell 3.14 Tillväxt av BNP och hushållens disponibla inkomster samt privat och offentlig konsumtion i OECD-länderna och skattekvot och utgiftskvot

Genomsnittlig Genomsnittlig Skattekvot, Utgiftskvot, årlig BNP- årlig BNP- andel av BNP andel av BNP tillväxt tillväxt per 1971-1995 capita 1971-1993 1965 1994 1994 Sverige 1,7 1,3 35,0 51,0 68,7 OECD 2,9 2,2 26,3 38,4 40,8 OECD Europa 2,5 2,2 27,2 40,8 - EU 2,5 2,6 28,3 42,5 50,7 USA 2,8 1,8 24,3 27,6 33,0 Källa: OECD (1996b) och (19960).

Sammansättningen av den privata konsumtionen har förändrats kraf- tigt under de senaste decennierna. Konsumtionen av tjänster ökade med

närmare 20 procent mellan 1980 och 1994, vilket är nästan dubbelt så mycket som konsumtionen av varor. Tjänsternas andel av den privata konsumtionen har under samma period ökat från 35 till 45 procent.

Den största enskilda posten bostäder m.m. svarar för ca en tredjedel av den privata konsumtionen och består till stora delar av tjänster som t.ex. hyror. Som framgår av tabell 3.15 är det denna post som svarat för merparten av ökningen av tjänstekonsumtionen. Orsaken är bl.a. att minskade bostadssubventioner medfört att bostadskonsumtionen blivit betydligt dyrare i förhållande till flertalet andra varor och tjänster. Till detta kommer att vatten, avlopp, sophämtning, energi, fastighetsförvalt- ning, fjärrvärme och byggverksamhet belades med full moms i samband med skattereforrnen 1990-1991. Denna förskjutning i konsum- tionsmönstret avspeglar framför allt en relativ prisförändring. I volym- terrner kan inte konsumtionen av boendetjänster ändras särskilt mycket på kort sikt. Det har således blivit väsentligt dyrare att bo och utrymmet för övrig konsumtion, framför allt varor, har minskat.

Tabell 3.15 Privat konsumtion efter ändamål Procentuella andelar

1980 1985 1990 1994 Mdkr 1994, löpande

priser Livsmedel, drycker och tobak 24,6 24,1 21,8 19,9 158,9 Beklädnad och skor 7,8 7,4 7,2 , 5,6 44,2 Bostad, bränsle och el 25,1 26,4 25,7 32,7 260,9 Möbler och hushållsartiklar 7,7 7,1 7,6 6,5 51,8 Hälso- och sjukvård 1,4 1,7 1,7 2,4 18,9 Transport och samfärdsel 15,3 15,7 17,3 16,6 132,6 Fritid, underhållning och kultur 10,4 9,8 10,2 9,3 74,2 Diverse varor och tjänster 7,7 7,8 8,5 7,0 55,5 Totalt 100,0 100,0 100,0 100,0 797,1 Varor 65,1 63,5 61,2 54,6 435,3 Tjänster 34,9 36,5 38,8 45,4 361,8

Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

Om den privata konsumtionen av tjänster disaggregeras ytterligare blir mönstret än tydligare. En sådan indelning redovisas i figur 3.8 (i bilaga 3.1 redovisas en detaljerad indelning). Den rena tjänstedelen av bostadskonsumtion svarar för drygt en fjärdedel av den privata konsum- tionen och ca 60 procent av tjänstekonsumtionen. Den står vidare för drygt 70 procent av ökningen av tjänstekonsumtionen sedan 1980. Olika omsorgstjänster är den grupp som ökat näst mest. Här är det dock främst fråga om den mindre del av de faktiska kostnadema som hushållen be- talar i form av avgifter, t.ex. patient- och bamomsorgsavgifter. Dessa två tjänstegrupper svarar för ungefär 90 procent av tjänsternas an-

delsökning sedan 1980 och avspeglar främst en relativ prisförändring och inte en ökning i volyrnterrner. I huvudsak baseras dessa relativa pris- förändringar på politiskt betingade beslut.

Figur 3.8 Varors och tjänsters andel av privat konsumtion Procent 701 """"""""""""""""" soi _______ 40

1 0 00 Os

Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

93- 94

"1 | __| i r 'r | 1— "T— I _— N M W 0 |N 00 O! '— N

Övriga grupper utgör relativt små andelar av den privata konsumtio- nen och har i många fall utvecklats svagt eller oförändrat (i jämförelse med utvecklingen av total privat konsumtion). Vissa undantag finns emellertid som t.ex. utgifter för garage och parkering, buss- och lokaltra- fik, flyg, post- och teletjänster samt spel (se bilaga 3.1).

Den privata konsumtionen kan också relateras till hushållens dispo- nibla inkomster. Ungefär 40 procent av inkomsterna används för inköp av tjänster. Exkluderas hyror och olika former av avgifter till sjukvård etc. återstår ca 13 procent som utnyttjas för resterande privata tjänster.

Tabell 3.16 Hushållens disponibla inkomster 1994 Miljarder kr

1994 Miljarder kr F aktorinkomster 800,7 Överföringar från offentlig sektor 390,1 Skatter och avgifter -313,6 Överföringar från privat sektor 28,1 Disponibel inkomst 905,3 Privat konsumtion 827,9 Nettosparande 77,4 Privat konsumtion som andel av disponibel inkomst Procentuella andelar Privat konsumtion 91,4 - Varor 48,1 - Tjänster 39,9 - Ofördelat 3,4 Tjänster 39,9 - Hyror, nyttjandevärden etc. 24,2 - Avgifter till sjukvård, barnomsorg etc. 2,5 - Övriga privata tjänster 13,2 Källa: Konjunkturinstitutet och egna beräkningar

En viktig aspekt på den totala efterfrågan av tjänster är också den of- fentliga konsumtionen. Sedan 1970 har dess andel av BNP ökat från 21,4 procent till 27,3 procent. Under den senaste tioårsperioden har det skett ett par väsentliga förändringar i sammansättningen. Områden som allmänna Offentliga tjänster, samhällsskydd och rättsskipning, social trygghet och bostadsförsörjning har ökat andelsmässigt, medan hälso- och sjukvård, utbildning och kommunikationer minskat.

Tabell 3.17 Offentlig konsumtion fördelat på olika ändamål Procentuella andelar Ändamål 1985 1993 Mdkr 1993, löpande priser Allmänna offentliga tjänster 9,0 11,1 44,9 Försvar 9,6 9,6 39,0 Samhällsskydd och rättsskipning 4,6 5,4 21,9 Utbildning och universitetsforskning 20,5 19,1 77,5 Hälso- och sjukvård 24,0 18,3 74,5 Social trygghet 17,0 21 ,8 88,3 Bostadsförsörjning och sarnhällsutveckling 1,2 1,9 7,9 Fritidsverksarnhet, kultur och religion 5,6 5,0 20,4 Energi 0, l 0, 1 0,4 Jord- och skogsbruk m.m. 0,5 0,7 2,9 Tillverkning, byggnverksamhet m.m. 0,3 0,2 0,6 Kommunikationer 3,3 2,8 1 1,6 Andra näringslivsändarnål 3,8 3,7 14,9 Ofördelade utgifter 0,5 0,3 1,3 Summa 100,0 100,0 406,1 Anm.: Jämförbara ändamålsgrupper finns enbart fr.o.m 1985. Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

Bilaga 3.1 Tabell- och figurbilaga

Tabell 3.1.1 Utvecklingen av privat konsumtion i OECD-ländema

Volyr__nutveckling, procent & år

Land 1971 -1 978 1979-1989 1990-1995 1971-1995 Australien 3,7 3,2 3,1 3,3 Belgien 3,8 1,9 1,8 2,5 Danmark 2,4 1,0 2,4 1,8 Finland 3,0 3,7 -0,9 2,4 Frankrike 3,7 2,5 1,5 2,6 Grekland 5,2 2,4 1,7 3,1 Holland 4, 1 1 ,2 2,5 2,4 Irland 4,7 2,1 2,6 3,0 Island 5,6 3,2 0,4 3,3 Italien 3,9 3,3 1,2 3,0 Japan 4,9 3,7 2,3 3,7 Kanada 5,5 3,2 1,1 3,4 Luxemburg 4,1 2,7 2,7 3,1 Norge 3,8 2,2 2,3 2,7 Nya Zeeland 2,0 2,0 1,6 1,9 Portugal 3,7 2,5 3,0 3,0 Schweiz 1,6 1 ,7 0,6 1,4 Spanien 4,4 2,2 1,5 2,7 Storbritannien 2,1 3,5 1,0 2,5 Sverige 2,1 1,5 -0,5 1,2 Turkiet 5,4 2,2 4,8 3,8 Tyskland 3,3 1,8 2,8 2,5 USA 3,8 3,0 2,0 3,0 Österrike 3,7 2,4 2,4 2,8 OECD 3,9 2,9 1,9 3,0 OECD Europa 3,5 2,5 1,8 2,6 EU 3,5 2,5 1,7 2,6 Mindre länder 4,1 2,2 2,0 2,8 Källa: OECD (1996).

Tabell 3.1.2 Privat konsumtion av tjänster i Sverige efter ändamål Procentuella andelar av privat konsumtion 1980 1985 1990 1994 Mdkr 1994,

löpande priser

Hyror, nyttjandevärden 18,9 19,9 20,3 26,5 219,3 och reparationer Tvätt- och städtjänster 0,1 0,1 0,1 0,1 0,6 Privat barnomsorg 0,1 0,1 0,1 0,2 1,3 Kommunal barnomsorg 0,3 0,4 0,5 0,6 5,2 Äldreomsorgsavgifter 0,4 0,4 0,4 0,6 5,0 Hälsovård 0,6 0,8 0,9 1,4 1 1,4 Kontrollbesiktning 0,1 0,1 0,1 0,1 0,8 Körskolor 0,1 0,1 0,1 0,1 1,0 Garage 0,3 0,3 0,3 0,4 2,9 Parkering 0,1 0,1 0,1 0,2 1,6 Billeasing 0,1 0,1 0,1 0,1 0,6 Järnväg 0,4 0,3 0,3 0,3 2,4 Buss- och lokaltrafik 0,7 0,8 0,8 1,0 8,3 Taxi 0,2 0,2 0,2 0,2 1,8 Båt 0,3 0,3 0,4 0,3 2,5 Flyg 0,3 0,3 0,5 0,5 3,7 Utrikes charterflyg 0,6 0,6 0,8 0,7 5,4 Flyttning 0,2 Post 0,2 0,2 0,3 0,3 2,7 Tele 1,4 1,4 1,4 1,8 14,6 Nöjen och fototjänster 1,1 1,1 1,2 1,1 9,1 TV—licenser 0,6 0,6 0,7 0,8 6,4 Tips, toto, lotto 1,0 1,1 1,1 1,3 10,7 Veterinärtjänster 0,4 Kommunal musikskola 0,2 Privat undervisning 0,2 0,1 0,1 0,1 1,0 Hår- och skönhetsvård 0,7 0,7 0,6 0,5 4,1 Restaurangutgifter 3,2 3,5 3,9 3,1 25,6 Hotellkostnader 0,3 0,4 0,4 0,3 2,5 Finansiella tjänster 0,9 0,7 0,9 0,9 7,3 Begravning 0,2 0,2 0,2 0,2 1,9 Andra tjänster 0,1 0,2 0,2 0,2 1,4 Anm.: I privat barnomsorg, kommunal barnomsorg, äldreomsorgsavgifter och hälsovård ingår i huvudsak endast direkta avgifter som hushållen betalar, dvs. uppgifterna säger ingenting om hur mycket omsorg som erhållits. Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

Tabell 3.1.3 Företagens fördelning på storleksgrupper 1995 Procent

0-9 10-19 20-49 50-99 100-199 200-499 500— Jordbruk m.m. 99,5 0,3 0,1 Tillverkningsindustri 84,6 6,2 5 ,0 2,0 1,0 0,7 0,5 Byggnadsindustri 94,3 3,5 1,6 0,3 0,1 0,1 0,1 Pari- och detaljhandel 94,0 3,6 1,7 0,4 0,2 0,1 etc. Hotell och restauranger 92,2 4,4 2,5 0,5 0,2 0,1 Transport och kommu- 93,8 3,5 1,8 0,4 0,2 0,2 0,1 nikationer Banker och försäkrings- 91,2 2,9 2,6 1,4 1,0 0,5 0,4 bolag Fastighetsbolag, 97,0 1,6 0,9 0,3 0,1 0,1 uthyrnings— och företagsservicefirmor Samhälleliga och 94,8 2,8 1,6 0,5 0,2 0,1 personliga tjänster Samtliga branscher 94,9 2,6 1,5 0,6 0,2 0,1 0,1 Källa: SCB.

Figur 3.1.1 Sysselsättningsutveclding inom parti- och detaljhandel samt restau- rang och hotell

700000 '-

soooooi _ ----- " " ” '--—._,_

500000. M

Parti- och detaljhandel

400000 ] 300000 200000 " 100000 J .................................................................................... Restaurang och hotell 0 'l— l ”'_'" I | —1 | _T— l 1 __| 1 | I | 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994

Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

Figur 3.1.2 Sysselsättningsutveckling inom samfärdsel och post och tele

300000 ________________ _j

" """"

250000

200000

150000

100000

50000

0 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994

Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

Figur 3.1.3 Sysselsättningsutveckling inom banker, försäkringsbolag, uppdrags- verksamhet m.m.

»

400000 - 350000 ___,..-" =. _______ 300000 I.,-"'

250000 1 ..... _ ..... - ' ' I

. - _ ----------- — — - 200000 _! __- _ ___. 150000 j ______ ,.w” _ __________________ _ Banker, försäkringsbolag

100000 -_/,N 50000 . ........................................................................................

Bostäder och fastigheter 0 J_V___V_l——l'—V—

| l'"—l—| | r—'_|—l |

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994

Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

4. Erfarenheter av svenska subventioner

Olika former av skattereduktioner eller bidrag har varit vanliga inslag i svensk ekonomisk politik. Ofta har de riktats mot företag och varit ut- formade som investeringsbidrag, investeringsavdrag, investeringsfonder, lagerbidrag etc. Målsättningen har normalt varit att stimulera tillväxt och sysselsättning genom investeringar i byggnader och maskiner (syftet har närmast varit att sänka kapitalkostnaden). Stöden har dessutom haft en uppenbar stabiliseringspolitisk uppgift, dvs. försöka att dämpa eller neutralisera konjunktursvägningama så att utvecklingen av i första hand produktionen och sysselsättningen får ett jämnt förlopp. Om vi bortser från Olika arbetsmarlmadspolitiska åtgärder och devalveringar har kost- naderna för arbetskraften ägnats mindre uppmärksamhet.

Skatteförändringar som är inriktade mot att påverka konsumenternas beteende är också relativt sällsynta (här bortses från tillfälliga omlägg- ningar av inkomstskatten och alkohol- och miljöskatter).7 Det gäller för all del även bidrag som är knutna till konsumtionen av en viss privat producerad tjänst eller vara. I de fall rena konsumtionsstirnulanser ut- formats som skattereduktioner har de oftast avsett förändringar av mer- värdesskatten (moms) eller olika former av avdrag för byggnadsarbeten. De har vidare främst varit kortsiktiga och haft utpräglade stabiliserings- politiska målsättningar.

Avsikten med detta kapitel är främst att i grova drag beskriva hur de mer konsumentinriktade stirnulansema utformats och redovisa eventuella utvärderingar av effekterna. I avsnitt 4.1 redovisas senare års föränd- ringar av mervärdesskatten och de analyser som gjorts av effekterna av dessa förändringar. I avsnitt 4.2 och 4.3 analyseras på ett liknande sätt arbetsgivaravgiftema och skattereduktioner för byggnadsarbeten. Där- med redovisas i princip tre alternativa utformningar av stimulanser som varit aktuella i Sverige.

7 Här redovisas inte heller subventioner till bostads- och livsmedelssektom eftersom dessa i huvudsak haft andra syften än den form av stöd som är aktuellt i detta betän- kande.

4.1. Förändringar av mervärdesskatt (moms)

Före skattereformen

Förändringar av mervärdesskatten har endast utnyttjats ett fåtal gånger för att påverka den privata konsumtionen. Under perioden 1970-1989 har det skett vid fyra till fem tillfällen (tabell 4.1). Skatteförändringama har haft ett utpräglat stabiliseringspolitiskt syfte och varit klart avgrän- sade i tiden. Syftet har således inte varit att få till stånd en permanent pris- och inkomstförändring. Motiven kan sägas ha varit att åstadkomma en förrn av intertemporal substitutionseffekt, dvs. prisförändringen har antagits göra det extra lönsamt för konsumenten att förändra konsumtio- nen över tiden. Hushållens incitament att utnyttja tillfälliga prisändringar kan då leda till tillfälligt ökad eller minskad konsumtion. Vid t.ex. en tillfällig prissänkning är tanken att man ändrar konsumtionen över tiden, så att man konsumerar mera nu och mindre senare.

Tabell 4.1 Höjningar av mervärdesskatten 1970-1989

Tid Tidigare Ny Avser skattesats skattesats ! procent 2 ( procent ! 1970-02-09— 11,11 16,28 Mervärdesskatten höjs tillfälligt på 1970-12-31 personbilar, motorcyklar, båtar, TV och radio samt vitvaror (årets två sista månader). Ingick som en del i åtstram- ningen av ekonomin.

1974-04-01— 17,65 13,86 Mervärdesskatten sänks tillfälligt. 1974-09-15 Avsikten är att stimulera privat konsum- tion. Samtidigt införs en tillfällig kompensation för mervärdesskatt på

bostadsbyggandet.

1977-06-01 17,65 20,63 Höjningen sker i samband med att den svenska kronan devalveras. 1980-09-08 20,63 23,46 Ett inslag i saneringen av statens ekono- mi? 1981-11-16 23,46 21,51 Sänkningen sker i samband med att den

svenska kronan devalveras.

1983-01-01 21,51 23,46 Höjningen sker för att finansiera ett antal

stimulansåtgärder ! eller återställarej

Källa: Konjunkturinstitutets ekonomiska kalendarium.

Skatteförändringama under 1970- och 1980-talen har endast varit fö- remål för enstaka analyser. Assarsson (1993) pekar t.ex. på att den till- fälliga momssänkningen under delar av 1974 endast fick begränsade ef-

fekter. Resultaten visar i och för sig att den totala konsumtionen ökade under de kvartal då momsen sänktes. Konsumtionen sjönk emellertid såväl före som direkt efter momssänkningen. Den största effekten av sänkningen erhölls omedelbart före återgången till den tidigare högre skattesatsen. Det var framför allt konsumtionen av varaktiga varor (med högt importinnehåll) som stirnulerades av momssänkningen.

Efter skattereformen

Vid slutet av 1980—talet fanns fyra skattesatser, 23,46, 12,87 3,95 och 0 procent (dessutom ett antal områden som var undantagna). Ungefär 40 procent av hushållens totala konsumtion var helt eller delvis undantagen från moms. I och med skattereforrnen breddades skattebasen till att om- fatta också de helt eller delvis momsbefriade varugruppema och en ge- mensam skattesats på 25 procent infördes8 (fortfarande återstod undan- tag som t.ex. finansiella tjänster, social omsorg, utbildning, hyror, vissa kulturella tjänster och dagspress). Tanken med förändringarna var att åstadkomma enhetlighet och neutralitet; inga snedvridningar skulle upp- stå på grund av olikheter i beskattningen (förändringarna utgjorde dess- utom ett stort bidrag till skattereformens finansiering).

Inför skattereformen awisades tanken på en differentiering av mom- sen, men redan under reformens första år förändrades synen. Som fram- går av tabell 4.2 har det sedan dess skett frekventa omläggningar och vi har i dag återigen fyra skattesatser; 25, 12, 6 och 0 procent. Dessutom finns, liksom tidigare, ett antal områden som är undantagna från skatte- plikt. Drygt 65 procent av den privata konsumtionen är numera moms- belagd.

8 Ursprungligen var tanken att skattesatsen skulle uppgå till 23,46 procent. Riksdagen beslutade emellertid om en tillfällig höjning av momsen till 25 procent under tiden den 1 jul 1990 till och med 1991 års utgång. Denna förändring kom senare att ligga kvar.

Tid Tidigare Ny Avser skattesats skattesats

(procent ) ( procent 2

92-01-01 25 18 Livsmedel, hotell- och restaurangtjänster, inrikes persontransporter 93-01-01 18 21 Livsmedel, hotell- och restaurangtjänster, inrikes persontransporter 93-07-01 2] 12 Hotelltjänster och inrikes persontransporter 94-03-31 Undantag 12 Brevbefordran 95—01-01 21 25 Restaurangtjänster 95-01-01 12 25 Brevbefordran 95-11-01 Undantag 12 Konstnärs konstverk, import av konstverk, samlarföremål och antikviteter 96-0 1 -0 1 2 1 12 Livsmedel 96-01-01 0 6 Dagspress 96-07-01 Undantag 6 Bio 97-01-01 Undantag 6 Opera, teater etc. 97-01-01 Undantag 25 Kommersiell utbildning

Källa: Finansdepartementet

De förändringar som genomförs efter skattereformen har endast ana- lyserats i begränsad omfattning. Vissa komponenter inom turismtjänster har dock varit föremål för studier. Den s.k. turistmomsen som bl.a. om- fattar kommersiella persontransporter och hotell- och restaurangtjänster är också det område som varit föremål för flest ändringar. Innan skatte— reforrnen var dessa områden i princip momsbefriade eller beskattade med en reducerad skattesats och reformen innebar en skattesats på 25 pro- cent. År 1992 sänktes skattesatsen till 18 procent och 1993 höjdes den till 21 procent. Den 1 juli 1993 sänktes skattesatsen för hotelltjänster och persontransporter till 12 procent, medan restaurangtjänster låg kvar på 21 procent. Från och med 1995 höjdes den senare skattesatsen till 25 procent.

Hultkrantz (1995a) har analyserat hur skattereforrnen och vissa sena- re ändringar påverkat hushållens inrikes och utrikes rekreationsresor som utgör en viktig komponent av den samlade efterfrågan på turism- tjänster (den använda databasen sträcker från januari 1989 till oktober 1993). Rekreationsresor (liksom andra former av turism) hör till de va- ror som i princip borde påverkas mest av en relativprisförändring efter- som det finns flera näraliggande substitut i form av hemproduktion.

Resultaten indikerar att skattereformen, i form av den kraftiga ben— sinskattehöjningen 1990 och den s.k. turistmomsen, hade en kraftig ne- gativ effekt på efterfrågan på rekreationsresor. Hushållens utgifter för fritidsresor i Sverige och utlandet förefaller ha minskat med ca 15 pro- cent. Nedgången var inte jämnt fördelat på olika typer av resor. Resor

till utlandet och sommarstugebesök ökade, medan det inhemska långväga resandet minskade. Resultaten indikerar också att sänkningen av turist- momsen under 1993 bidrog till att dämpa den negativa efterfrågeeffek- ten.

En annan studie av Hultkranz (1995b) indikerar att turistmomsen haft en negativ effekt på utländska turisters efterfrågan på övemattning- är i kommersiella anläggningar i Sverige.

Sammanfattningsvis visar det fåtal analyser som genomförts att kort- siktiga (och långsiktiga) förändringar av momsen kan påverka efterfrå- gan. Förändringar som är tidsmässigt begränsade och som har ett ut- präglat stabiliseringspolitiskt syfte förefaller dock ha begränsade effekter på efterfrågan.

De senare resultaten väcker frågan om hur konsumenterna bestämmer sin totala konsumtion, nu och i framtiden, givet de förväntade framtida inkomsterna. Enligt både teoretiska och empiriska analyser planerar flertalet hushåll sin konsumtion på sikt enligt den s.k. livscykelhypote- sen. Den viktigaste faktom för hushållens totala konsumtion är de lång- siktiga inkomstförväntningarna. Tillfälliga inkomstförstärkningar har därför liten effekt på konsumtionen för dessa hushåll.9 En del av hushål- len kan dock ha begränsad likviditet, vilket gör det svårare att omfördela konsumtionen över tiden. Dessa hushåll kan vara mer benägna att kon- sumera en stor del av sina tillfälliga inkomständringar. Empiriska studier tyder på att ca en tredjedel av de svenska hushållen har ett mera kortsik- tigt beteende och låter temporära inkomstförändringar direkt påverka konsumtionen (Assarsson, 1993).

4.2. Förändringar av arbetsgivaravgifter

Arbetsgivaravgiftema har under årens lopp varit föremål för frekventa förändringar (tabell 4.3). I merparten av fallen har avgifterna höjts för att finansiera ambitionshöjningar vad gäller pensioner, sjukförsäkring, arbetslöshetsförsäkring, barnomsorg etc.

9 Även om stimulansema är mer långsiktiga kan effekterna bli små. Det gäller om staten väljer att stimulera ekonomin med skattesänkningar som lånefinansieras. Förr eller senare måste skattesänkningarna finansieras, vilket hushållen sannolikt räknar med och ökar sitt sparande.

Tabell 4.3 Lagstadgade arbetsgivaravgifter och allmänna egenavgifter 1984-1996 (avrundande värden) Påsla i rocent av lönen

84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 Lag- 36,2 36,5 36,5 37,1 37,1 37,5 39,0 38,0 34,8 31,0 31,2 32.9 33,1 stadgade avgifter Allmänna 0,95 1,95 3,95 4,95 egen- avgifter

Källa: Konjunkturinstitutet och RSV (19963).

Vid ett fåtal tillfällen har arbetsgivaravgiftema sänkts med det ut- präglade syftet att stimulera efterfrågan på arbetskraft. Här är det möj- ligt att urskilja åtminstone tre förändringar där inriktningen och omfatt- ningen varierar högst påtagligt.

' Arbetsgivaravgiftema för vissa verksamheter i Norrbottens län sänk- tes 1982 med 10 procentenheter. Den lägre avgiften avser i dag ett betydligt större område och fler näringsgrenar än i initialskedet. Bland annat omfattas helt eller delvis hotell- och viss restaurangverksamhet, renhållnings-, städnings- och tvätteriverksamhet, rekreationsverksarn- het, reparationsverksamhet och annan personlig serviceverksamhet. Nedsättningen är numera 8 procentenheter. Kommuner och statliga myndigheter har inte rätt till nedsättning. . I samband med valutakrisema hösten 1992 genomfördes en generell sänkning av arbetsgivaravgiftema med ca 4 procentenheter som träd- de i kraft den 1 januari 1993. Avsikten var att förbättra konkurrens— kraften. Som framgår av tabell 4.3 blev sänkningen tillfällig och har mer än väl återtagits (om de allmänna egenavgifterna räknas in). 0 Från och med den 1 januari 1997 sänktes avgiften med 5 procenten— heter för lönesumman upp till 600 000 kr. Syftet är att stimulera små- företagande.

Även om syftet med de olika förändringarna i grund och botten kan sägas vara detsamma, sänkta arbetskraftskostnader för att stimulera ef— terfrågan på arbetskraft, avser sänkningama tre väsentligt skilda områ- den. En generell sänkning, en geografiskt avgränsad sänkning och en sänkning som avgränsats till en viss företagsstorlek.

Av de två förstnämnda förändringarna har endast en varit föremål för analys. Bohm och Lind (1989) har studerat effekterna av nedsättningen av arbetsgivaravgifter i Norrbotten. I grova drag utformades analysen som en jämförelse av sysselsättningsutvecklingen i Norrbotten och en

kontrollgrupp som bestod av ett antal kommuner där arbetsgivaravgif- tema inte sänktes. Studiens resultat indikerar ingen skillnad mellan de bägge områdena, dvs. sänkningen av avgifterna resulterade inte i någon sysselsättningsökning.

Sänkta arbetsgivaravgifter utnyttjas även periodvis som ett selektivt medel inom arbetsmarknadspolitiken. Fram till och med 1996 gällde den möjligheten för utbildningsvikariat. Åtgärden innebar att stöd utgick om en anställd deltog i utbildning och en vikarie anställdes under utbild- ningstiden (efter anvisning från arbetsförmedlingen). Avdrag fick göras med dels 400 kr per dag som ersättaren varit anställd, dels för utbild- ningskostnader med högst 35 kr per utbildningstimme, dock maximalt 20 000 kr för varje arbetstagare. Reglerna har numera ändrats och er- sättning utgår i fonn av bidrag.

Tidigare fanns även generellt anställningsstöd (GAS) och riktat an- ställningsstöd (RAS). GAS innebar att företag medgavs ett avdrag från arbetsgivaravgiften med 15 procentenheter för en nettoökning av syssel- sättningen 1994 jämfört med antalet anställda i september 1993. RAS avsåg tillsvidareanställningar under perioden den 1 januari 1995 - den 31 maj 1995. För sådana anställningar, och under vissa villkor, utgick av- drag under högst ett år. Avdraget motsvarade hela arbetsgivaravgiften, dock högst 6 000 kr per månad och nyanställd.

GAS och RAS har nyligen varit föremål för en utvärdering (Anxo och Dahlin, 1997). Det totala antalet subventionerade arbetstillfällen har uppskattats uppgå till 97 000 och kostat sammanlagt ca 2,6 miljarder kr. En majoritet av de företag som utnyttjade stöden var verksamma inom tjänstesektorn, men de flesta antalet subventionerade anställningar gjor- des inom tillverknings— och byggnadsindustrin. Ca 80 procent av GAS- företagen och ca 70 procent av RAS-företagen angav att de skulle ha genomfört anställningama även utan subventionen, dvs. stöden var för- knippade med en mycket omfattande dödviktseffekt. De allra flesta av de RAS—företag som skulle anställt även om stödet inte funnits, angav att de skulle ha anställt samma person. En stor del av anställningama (både GAS och RAS) var planerade sedan tidigare och vad beträffar stödets inverkan på tidpunkten för rekryteringama framgår att en femtedel av företagen hade tidigarelagt anställningama. En analys av individernas karakteristika visar att den typiske RAS-arbetstagaren var en ung man som sökte anställning inom industrin. RAS—individen hade god erfaren- het och utbildning inom det sökta yrket och i genomsnitt en kortare ar- betslöshetstid än övriga arbetssökande. Grupper som utländska medbor- gare, arbetshandikappade och långtidsarbetslösa var klart underrepre— senterade. Resultaten tyder vidare på att RAS-subventionen inte varit effektiv i syfte att skapa varaktiga anställningar. Analysen visar att ca 40 procent av alla RAS—anställda hade nyaktualiserats på arbetsförmed—

lingen efter maj månad 1995. Sammanfattningsvis förefaller inte stöden uppvisa någon stor effektivitet vad gäller att skapa nya och varaktiga sysselsättningstillfällen. Nettoeffekten av de bägge stöden tycks vara mycket låg. Stöden har vidare främst gynnat kvalificerade arbetssökan- de.

4.3. Statliga bidrag och skattereduktioner för reparationer, ombyggnader och tillbyggnader av fastigheter (ROT)

Temporära åtgärder, i form av stimulanser och olika regleringsåtgärder, har i hög grad utnyttjats inom byggsektorn för att dämpa konjunktur- svängningar. När det gäller olika program för reparationer, ombyggna- der och tillbyggnader (ROT) har en icke oväsentlig del inriktats mot den offentliga sektorn. Det har då varit fråga om traditionella anslag över statsbudgeten som riktat sig till exempelvis kommuner som köpare av dessa tjänster. 1 ROT-programmen har det emellertid också funnits in- slag som syftat till att stimulera den enskilde bostadskonsumenten att utföra reparationer etc. Dessa stimulanser har varit utformade som skattereduktioner.

I 1993 års ROT-program ingick ett avdrag mot fastighetsskatten för arbetskostnad i samband med reparation och underhåll av bostadshus. För egnahem fick kostnaden reduceras med 30 procent, dock högst med 10 500 kr. För hyres- och bostadsrättshus medgavs högst 20 000 kr i skattereduktion per bostadshus eller ett belopp motsvarande tre gånger fastighetsskatten för år 1993. Förutsättningama för dessa avdrag var att arbetena utfördes under perioden den 15 februari 1993 - den 31 decem- ber 1994 och att åtgärden inte erhållit något annat motsvarande stöd. Förutom rena konjunkturpolitiska skäl angavs i samband med riksdags- beslutet 'att ett ytterligare syfte med åtgärden var att förvandla arbetstill— fällen från den svarta till den vita sektorn och därmed uppnå positiva effekter från statsfinansiell synvinkel.

För närvarande utgår en skattereduktion för byggnadsarbeten som ut— förs under perioden den 15 april 1996 - den 31 december 1997 och som i stora drag påminner om den tidigare reduktionen. För småhus är skatte- reduktionen 30 procent av arbetskostnaden, dock högst 10 500 kr. För bostadsrätter är reduktionen maximerad till 5 000 kr. Avdraget för bo- stadsrätter är ett nytt inslag. För hyreshus och bostadsrättsföreningar är skattereduktionen högst 20 000 kr för varje taxeringsenhet (t.ex. hyres- hus) eller ett belopp motsvarande tre gånger fastighetsskatten. Skattere—

duktionen räknas av mot summan av statlig och kommunal inkomstskatt samt fastighetsskatt.

Kostnaderna för skattereduktionen i 1993 års ROT—program har upp— skattats till ca 3,2 miljarder kr. Totalt utnyttjades reduktionen av 310 000 fysiska personer och den genomsnittliga skattereduktionen upp- gick till ca 5 000 kr (totalt ca 1,4 miljarder kr).") Den genomsnittliga reparationen uppgick således till ca 15 000 kr.

Någon egentlig utvärdering av programmet har inte genomförts. Må- lannästamas riksförening (1995) har utifrån Riksskatteverkets statistik över beviljad skattereduktion uppskattat att närmare 44 000 byggnads— arbetare sysselsattes under 1994. Av dessa var 19 000 helt nya arbets- tillfällen, dvs. dödviktseftekten uppgick till närmare 60 procent. Intäk- terna för staten har enligt föreningens beräkningar uppgått till ca 5,7 miljarder kr, vilket kan jämföras med den av föreningen beräknade kost- naden på ca 2,6 miljarder kr i utebliven fastighetsskatt (avser 1994). I studien redovisas även en undersökning som föreningen genomfört vad gäller hur stor andel av privatpersoners köp av måleriarbeten under 1995 som utförts svart. Enligt undersökningen utgör andelen svartjobb 62 procent av det totala antalet utförda arbeten.

”) Merparten av avdraget, eller ca 2,1 miljarder kr, utnyttjades av juridiska personer (ca 17 000 juridiska personer).

5. Internationella erfarenheter

Den höga och bestående arbetslösheten i Europa har lett fram till att mer okonventionella metoder börjat praktiseras för att dämpa obalansema på arbetsmarknaden. Detta har sin grund i farhågor om att enbart tillväxt knappast räcker till för en återgång till full sysselsättning och att tradi- tionell arbetsmarknadspolitik är förknippad med ett antal begränsningar.

I huvudsak avser eXperimenten olika metoder för att främja etable- ringen av nya marknader inom de arbetsintensiva delarna av den privata tjänstesektorn, vilket också är den avgränsning som görs i detta kapitel.11 De argument som anförts för en sådan inriktning är i princip de som ti- digare redovisats i kapitel 2. Höga skattekilar mellan obeskattat och be- skattat arbete har begränsat efterfrågan på olika tjänster, vilket medfört att hemarbete och svart arbete trängt ut vissa beskattade tjänsteverksam— heter eller förhindrat/försvårat etablerandet av marknader. Ökad efter- frågan inom dessa områden anses dessutom främst gynna lågutbildad arbetskraft och kan därmed leda till en fastare förankring på arbets- marknaden för dessa grupper (som i förlängningen dessutom har liten inverkan på lönebildningen). De metoder som anvisats är främst skatte— reduktioner och direkta subventioner.

1 kapitlet redovisas exempel på hur systemen har utformats i några europeiska länder. De länder som avses är Danmark, Frankrike, Tysk- land, Nederländerna, Finland och Norge. I den mån det skett nationella uppföljningar av sysselsättningseftökter etc. redovisas dessa också.

5.1. Danmark12

I Danmark infördes den 1 januari 1994 en treårig försöksverksamhet för att stimulera konsumtionsservicesektom (Hjemmeserviceordningen). Syftet var främst att:

. Förbättra sysselsättningsmöjlighetema

" Här lignses från diskussionen om t.ex. skattetryckets och lönebildningens roll för arbetslöshetsutvecklingen. Avsnittet bygger, där ej annat anges, på Anxo och Tanemar (1996).

. Begränsa svart arbete . Underlätta substitution mellan hemarbete och vitt arbete genom sänkt relativpris på hushållstjänster . Ge hushåll möjligheter att frigöra tid från hemarbete till andra ända- mål

Konsumenter får ett statligt bidrag som maximalt uppgår till 85 danska kr per arbetstirnme vid köp av servicetjänster. Det maximala subventionsbeloppet fås vid en tirnpenning på 142 DKK inkl. moms och vid en tirnpenning under 142 DKK trappas bidraget ned. Bidraget mot- svarar en subvention på 60 procent (numera 50 procent) och medför en sänkning av Skattekilen från 3 till 1,3.

Bidraget avräknas konsumenternas faktura. Uppdragstagaren betalas således tirnpenning minus bidrag. Bidraget avser endast kostnaden för arbete och omfattar inte materialomkostnader etc. Företaget lämnar må- nadsräkning på utfört bidragsberättigat arbete samt kopia på konsu- mentens faktura till den kommun i vilken företaget är skattskyldigt och anmält till Hjemmeserviceordningen.

Antalet subventionerade arbetstimmar till en bestämd konsument är begränsat till 125 timmar per kvartal och företag. Konsumenten har där- emot möjlighet att köpa tjänster från andra företag och därmed överstiga de 125 timmarna.

Åtgärden riktar sig till konsumenter som för privat räkning köper hushållstjänster av momsregistrerade företag (bidragsberättigat arbete får inte utföras av personer som har folkpension eller är anställda med lönebidrag). De bidragsberättigade tjänsterna är begränsade till följande aktiviteter:

Inköp av dagligvaror Rengöring (såväl storstädning som lättare städning) Fönsterputsning, rensning av takpannor

Matlagning, diskning, syltning

Tvättning, strykning, lagning av kläder Snöröjning, sopning och alhnänt förekommande trädgårdsarbete . Ned- och uppackning av föremål i samband med flyttning

' Rastning av hund eller andra husdjur . Andra liknande allmänt förekommande hushållsarbeten

Den samhällsekonomiska effekten av stödet förefaller vara begrän- sad. En stickprovsundersökning pekar på att ca 525 nya företag etable— rades under perioden januari 1994 - mars 1995. År 1994 syssgglsattes 1 100 heltidsanställda och 1995 ökade omfattningen till ca 2 300 heltids-

sysselsatta (av de totala antalet sysselsatta under 1995 arbetade 56 pro— cent heltid, 29 procent deltid och 15 procent var tillfälligt anställda). I maj 1996 var nivån uppe i ca 3 000 heltidsekvivalenter. Ungefär 22 pro- cent av antalet personer som var sysselsatta inom hemmaservicerörelsen under 1994 var tidigare arbetslösa. Andelen enmans- eller fårnansföretag är mycket hög.

Att volymen varit relativt blygsam kan delvis förklaras av att stödet endast omfattar en liten del av konsumtionen av hushållstjänster. Vä- sentliga delar som t.ex. reparation av fastigheter och omsorgstjänster ligger utanför stödet. Den officiella marknaden för hushållstjänster exis- terade dessutom knappast vid den tidpunkt när subventionen infördes. Det är naturligt att det tar tid att upparbeta nya marknader. En tredje orsak är att utformningen av stödet inte uppmuntrat professionella verk- samheter att gå in på marknaden. Subventionen har varit proportionell till antalet utförda arbetstimmar, vilket ökat incitarnenten att vara åter- hållsam med overheadkostnader som är särskilt viktiga i en etablerings- fas. Incitamenten till att investera i uppbyggnaden av en ny marknad har också begränsats genom att stödet haft karaktären av en försöksverk- samhet med osäker framtid (Sörensen, 1996).

Huvuddelen av hemmaserviceföretagen anger att deras verksam- hetsvolym ökat och två tredjedelar av dem anser att bidragsförordningen hah väsentlig betydelse för denna ökning. Ungefär 95 procent av kon- sumenterna uppger sig vara nöjda med det utförda arbetet.

Konkurrens- och marknadspositionen förefaller i vissa avseenden va— ra problematisk. Priselasticiteten för hushållstjänster är hög, vilket irme- bär att de flesta företag inte kan höja priserna på sina tjänster för att förbättra lönsamheten. Ökar priset på hushållstjänster ökar även substi- tutionen med konsumentens eget arbete i hemmet. På lång sikt krävs det en förändrad inställning och en högre betalningsvilja hos konsumenterna för att kunna utveckla marknaden (samtidigt förefaller många konsu- menter vara illa informerade om bidragets storlek).

Väletablerade företag har inte i någon större utsträckning anmält sig till Hjemmeserviceordningen, vilket kan vara ett tecken på att ordningen inte gjort det tillräckligt attraktivt för en utveckling på marknadsområ- det. De verksarnheter som främst attraheras av marknaden för hushåll- stjänster är enskilda firmor som varken har önskan eller kapacitet att utveckla sig eller expandera.

De vanligast förekommande användarna av hushållstjänster är tjäns- temän i 40-årsåldem med en hushållsinkomst överstigande 400 000 DKK samt äldre hushåll med en inkomst på 100 000-300 000 DKK. De flesta använder hushållstjänster upp till 10 timmar per månad och upp- skattningsvis är det 60-70 procent hemarbete som substituerats. Det

svarta arbetet är mest utbrett inom städområdet där 21 procent av kon- sumentema uppger att de tidigare anlitade svart arbetskraft.

Verksamheten har fått en betydligt lägre omfattning än beräknat. För 1994 anslogs ca 998 miljoner DKK, men endast 95 miljoner DKK ut- nyttjades. Under 1995 avsattes 600 miljoner DKK och fram till novem- ber 1995 hade ca 220 miljoner utbetalats.

I maj 1996 permanentades försöksverksamheten, men samtidigt vid- togs ett antal förändringar (Sörensen, 1996). Subventionen uppgår nu till 50 procent av konsumentpriset mot tidigare 60 procent av arbetskostna- den. Orsaken till detta är att ge professionella verksamheter med stora overheadkostnader samma konkurrensvillkor som mer ”lågteknologiska” verksamheter inom branschen. Dessutom måste företag med anställda tillämpa gällande kollektivavtal för att erhålla subvention.

5.2. Frankrike13

Under 1992 fick alla enskilda franska hushåll en möjlighet att göra skatteavdrag för utgifter de haft under året för hemhjälp, barnpassning, städhjälp och andra vanligt förekommande hushållstjänster (utformningen framgår mer i detalj av tabell 5.1). En undersökning avse- ende utvecklingen mellan åren 1992 och 1994 pekar på att ca 200 000 arbetstillfällen skapades, vilket motsvarar ca 40 000 heltidsarbeten. Stö— det hade dock relativt begränsad inverkan på arbetslösheten eftersom de flesta arbetsgivarna anställde personer som redan var sysselsatta.

Stödet ansågs som administrativt tungrott för konsumentema— och därför infördes den 1 december 1994 ett system med servicecheckar (under en försöksperiod på 13 månader).

Huvudsyftet med tjänstecheckama var att förenkla uppdragsgivamas administration i samband med en anställning i hemmet. Kombinerat med en möjlighet till skattereduktion syftade systemet till att:

. Stimulera sysselsättningen . Begränsa svart arbete 0 Ge uppdragstagaren sociala rättigheter och trygghet

Det övergripande syftet var att förstärka det existerande systemet med traditionella hemtjänster (se ovan). Systemet gäller allt arbete som är vanligt förekommande i bostaden, t.ex. hushållsarbete, trädgårdsar— bete, bampassning, vård av äldre, flyttning och privatundervisning.

13 Avsnittet bygger på Anxo och Tanemar (1996), RSV (1996b) och besök i Frankrike.

Uppdragsgivaren får endast utnyttja checkama för arbete upp till åtta timmar i veckan.

Åtgärden innebär att uppdragsgivaren hämtar ett checkhäfte beståen- de av 20 betalningscheckar med tillhörande kuponger för sociala avgifter på en bank/post (i samband med detta måste också uppdragsgivaren fylla i en form av anställningskontrakt). Efter utfört arbete får upp- dragstagaren betalt med checken som löses in på banken/posten och uppdragsgivarens clearingkonto debiteras automatiskt enligt en fulhnakt som undertecknas vid uthämtandet av checkhäftet. Inom två veckor skall uppdragsgivaren skicka ”arbetsgivarkupongen” till Riksförsäkringsver- ket/Riksskatteverket. Kupongen innehåller uppgifter om löntagarens namn, personnummer, antal arbetade timmar och utbetald lön (arbetsgivaren kan betala uppdragstagaren med annat betalningsmedel, men den kupong som medföljer checken måste alltid skickas till berörd myndighet). Varje månad erhåller uppdragsgivaren en specifikation på arbetsgivaravgiften som debiteras kontot.

Servicechecken reducerar arbetsgivarens åtaganden väsentligt. Var- ken anställningskontrakt eller lönespecifikation behöver upprättas och det ställs inget krav på uppbördsdeklaration till berörda myndigheter. För utgifter upp till 90 000 FRF har uppdragsgivaren även möjlighet att göra ett 50-procentigt skattereduktion (varje år fås en specifikation som bifogas deklarationen). De som utnyttjar checksystemet (men inte de som enbart utnyttjar skattereduktionen) omfattas vidare av ett försäkrings— system som innebär att de inte blir ersättningsansvariga för olyckor etc.

För uppdragstagaren innebär checkservicen en möjlighet att utföra lagligt arbete som ger rätt till sociala förmåner. Lönen får inte understiga den lagstadgade minimilönen inklusive semesterersättning (efter över— enskommelse med uppdragstagaren kan dock arbetsgivaravgiftema be- räknas på minimilönen även om den faktiska lönen är högre). Via berörd myndighet får uppdragstagaren en förteckning som motsvarar en lö- nespecifikation och innehåller obligatoriska poster som namn, antal ar- betade timmar, sociala förmåner etc.

Checksystemet kan också fr.o.m 1996 utnyttjas för att anlita företag. De aktuella företagen måste ansöka hos en speciell myndighet för att få utföra den här typen av verksamhet. De personer som utnyttjar ett före- tag får vid årets slut en uppgift om hur stor skattereduktionen kan bli.

Tabell 5.1 belyser den förenkling som skett i jämförelse med den tra- ditionella hemtjänsten.

Tabell 5.1 Skillnader mellan traditionell hemtjänst och checkservice i Frankrike

Traditionell hemtjänst Checkservice Skattereduktion . 50 procent av utgifter upp till 90 000 o 50 procent av utgifter upp till 90 000 F RF per år FRF per år Anställningsjörhållande » Anställningskontrakt ' Inget krav på anställningskontrakt (om inte anställningen skall vara längre än en månad) 0 Anmälan hos Riksförsäkringsver- . Intresseanmälan sker hos Riksförsäk- ket/Riksskatteverket ringsverket/Riksskatteverket genom uthämtande av checkhäfte . Arbetsgivardeklaration . Registrering i allmänna försäkrings- systemet krävs inte av uppdragsgiva- ren Löneutbetalning och sociala mrgifter . Krav på lönespecifikation och 0 Inget krav på lönespecifikation löneutbetalning . Upprätta kvartalsvis uppbördsdekla- . Löneutbetalning sker via uppdragsgi- ration till Riksförsäkringsver— varens konto ket/Riksskatteverket och månadsvis betala sociala avgifter . Socialavgiftskupongen som är en del av checkservicehäftet skickas inom 15 dagar till Riksförsäkringsverket som automatiskt drar sociala avgifter från upgagsgivarens konto Källa: Anxo och Tanemar (1996).

Ungefär 500 000 franska hushåll betalade arbetsgivaravgifter före in- förandet av skattereduktionen 1992. I slutet av 1994 hade antalet ökat till ca 740 000 och under 1996 har antalet stigit ytterligare till drygt 900 000. Av dessa är det ca 250 000 som varje månad använder sig av servicechecksystemet. Ungefär en tredjedel gick från det gamla systemet till det nya under de sex första månaderna, men sedan dess uppskattas ökningen i huvudsak avse nya användare. Att systemet med checkar fått en så pass kraftig volym kan främst tillskrivas det omfattande regelsys- tem som finns i det franska skattesystemet. Uppbörden sköts t.ex. av fyra olika myndigheter, vilket kan jämföras med en i Sverige (i övrigt se tabell 5.1). Systemet har dock inte mottagits väl av bankerna. Dessa får inte betalt för att hantera checkema, vilket bl.a. lett till att de i icke ovä— sentlig omfattning inte vidarebefordrar material till myndigheterna. Det har bl.a. medfört att det i vissa fall kan vara svårt och kostnadskrävande att identifiera vem arbetsgivaren är.

Det franska arbetsmarknadsdepartementet uppskattar att ca 1,4 mil- joner hushåll anlitar hjälp i hemmet. Över 900 000 av dessa utnyttjar

checkar eller enbart skattereduktion och bedömningen är att den svarta sektorn inom detta område minskar.

Den totala skattereduktionen, för systemen med och utan checkar, har beräknats till 5 miljarder FRF för 1995. För checksystemet beräknas den administrativa kostnaden per check uppgå till 17 FRF. Varje häfte kos— tar ca 15 FRF att producera.

Det franska arbetsmarlmadsdepartementet uppskattar att ca 20 pro- cent av dem som nu arbetar inom checksystemet tidigare var arbetslösa (eller stod utanför arbetskraften). Närmare 70 procent hade tidigare ett deltidsarbete och ca 5 procent ett heltidsarbete.

Uppföljningar visar att sysselsättningen inom checkservicesystemet i genomsnitt ligger på ca 10 000 heltidsanstälhlingar per månad. Av dem har en tredjedel gått från den traditionella hemtjänsten. Huvuddelen av arbetskraften arbetar kort deltid (i genomsnitt 16 timmar per månad). Medellönen uppgår till 42 FRF per timme (minimilönen är ca 38 FRF per timme).

Ett antal uppföljningar visar på följande karaktäristiska.

. 98 procent av uppdragsgivarna och 95 procent av uppdragstagama är nöjda med systemet.

' Åttatirnmarbegränsningen utesluter vissa hushållstjänster, vilket upplevs som ett problem för 17 procent av användarna.

. Merparten (drygt 35 procent) av användarna är i åldern 35-49 år. Över 25 procent är dock över 70 år. . Drygt 40 procent av användarna har en medelinkomst på 10 000 - 20 000 francs per månad. 0 93 procent av uppdragstagama är kvinnor och medelåldern är ca 40 ar. . Uppskattningsvis är en tredjedel av checkanställningama en substitu- ering för traditionell betalning, i 15-20 procent av fallen görs svart arbete vitt och i hälften av fallen rör det sig om vanliga anställningar. . Cirka 60 procent av uppdragstagama har ett anställningskontrakt som gäller tills vidare, 8 procent ett visstidskontrakt och 27 procent saknar anställningskontrakt. I sex fall av sju känner uppdragsgivaren sin uppdragstagare sedan tidigare. . 87 procent av arbetstiden används till hushållsarbete.

Den franska regeringen antog i november 1995 ett förslag om att upphäva åttatirnmarsbegränsningen (fr.o.m. den 1 april 1996). Sannolikt kommer detta att innebära att fler användare övergår till checkservice- systemet. Även kommuner och landsting, ideella föreningar och före— tagsnämnder kommer i samband med den senaste förändringen att kunna använda sig av checkservicesystemet.

Sammanfattningsvis är systemet traditionellt i den meningen att en begränsad skattereduktion medges. Den nya ansatsen ligger i den för- enkling som checksystemet medför för både uppdragstagare och upp- dragsgivare, dvs. transaktionskostnadema reduceras.

I Frankrike finns det också möjlighet att få bidrag för att anlita någon för barnpassning i hemmet. Den som har barn under tre år får ett bidrag på ca 12 000 FRF i kvartalet som är avsett att helt eller delvis täcka ar- betsgivaravgiftema. Om barnet är mellan 3 och 6 år uppgår bidraget till ca 6 000 FRF. De som får bidrag kan även utnyttja den ovan nämnda skattereduktionen, men det är inte möjligt att utnyttja checksystemet. Totalt omfattar systemet med barnpassning ca 40 000 anställda och kostnaden för 1995 har beräknats till ca 1 miljard F RF.

Vidare är personer som är 70 år eller äldre, eller den som är rörelse- hindrad, befriad från att erlägga arbetsgivaravgifter.

Det finns även organisationer, som efter tillstånd från statlig myndig- het, har rätt att hyra ut personal för att utföra hemsysslor hos privatper- soner. Personalen är avlönad av den uthyrande organisationen. Sedan den 1 juli 1993 får en sådan organisation göra nedsättning med 30 pro- cent av den arbetsgivaravgift som skall erläggas för den anställda perso- nalen. Den som utnyttjar sådana organisationer har även rätt till den ti- digare nämnda skattereduktionen.

5 .3 Tyskland14

Västtyskland införde 1989 ett system som innebär att hushåll får dra av maximalt 12 000 DEM per år under vissa förutsättningar. I flerpersons— hushåll skall den ena parten vara så hjälplös att han/hon är i ständig hjälp av utomstående för att klara den dagliga tillvaron. Detsamma gäl- ler ensamstående. Vidare tillåts avdrag om det i hushållet finns två barn som ej fyllt 11 år (hos ensamstående ett barn). I det fall att två ensam- stående lever ihop i ett gemensamt hushåll får det maximala beloppet bara utnyttjas en gång. Det åligger arbetsgivaren att betala in det belopp som motsvarar den anställdes lagstadgade rätt till pensionsförsäkring.

” Avsnittet bygger på SOU l994z43.

5.4. Nederländerna

1 Nederländerna pågår försök att expandera sysselsättningen inom städ- branschen. Målet är att stimulera den privata efterfrågan och att hjälpa långtidsarbetslösa in på arbetsmarknaden. Till en kostnad av 15 NLG per timme kan privatpersoner engagera städhjälp för inomhus- och ut- omhustjänster i sina hem. Det förhållandevis låga priset fås genom att städfirman under en period av två år erhåller en lönesubvention på 18 000 NLG per anställd. Ett krav är dock att företaget anställer en långtidsarbetslös och att den personen arbetar minst 32 timmar per vecka samt har en lön som motsvarar högst 120 procent av den natio- nella minimilönen (Arbetsmarknadsdepartementet, 1996).

5.5. Finland

I Finland kan en familj anställa en arbetslös person för t.ex. hem-, barn- och åldringsvård samt för byggnads- och underhållsuppgifter i bostäder och andra fastigheter. Ett skattefritt sysselsättningsstöd kan erhållas som täcker de lagstadgade arbetsgivaravgiftema och en del av nettolönen. Sysselsättningsstödet söks hos arbetskraftsbyrån och uppgår till 118 FIM per dag (ytterligare 80 procent av beloppet kan beviljas). Tjänsten tillhandahålls av småföretagarservicen som också för en viss avgift be- tjänar hushållen vad gäller t.ex. ifyllandet av blanketter. För de hushåll som beviljats sysselsättningsstöd betalar arbetskraftsbyrån avgiften och sysselsättningsstödet direkt till småarbetsgivamäs servicecentral (Arbetsmarknadsdepartementet, 1996).

En alhnän uppfattning är att de nya arbetstillfällena kommer att ska- pas i tjänstesektorn och behovet av tjänster i hushållen uppskattas mot- svara ca 50 000 arbeten. Regeringen kommer att satsa 25 miljoner FIM för att uppskatta det potentiella behovet av hushållstjänster (Arbetsmarknadsdepartementet, 1996).

5 .6 Norge

Norge har infört ett fribelopp om 30 000 NOK avseende skyldigheten att betala arbetsgivaravgift. Varje hushåll har möjlighet att anlita hjälp på upp till 30 000 NOK sammanlagt per år utan att betala arbetsgivarav- gift. Arbetet skall avse tjänster utförda på eller i anslutning till hemmet eller fritidsbostaden. En annan förutsättning är att den som anlitar en

uppdragsgivare gör det i egenskap av privatperson, ersättningen får inte utgöra avdragsgill kostnad för utbetalaren. De förenklade reglerna gäller inte om ett företag anlitas eller om den som anlitas driver näringsverk— samhet. Om de sammanlagda utbetalningarna från samma hushåll över— stiger 30 000 NOK skall arbetgivaravgifter betalas på hela det utbetalda beloppet (RSV, l996b)

6. Tidigare förslag

I kapitel 5 presenterades ett antal internationella försök eller permanenta ansatser för att stimulera tjänstesektorn, eller snarare sagt delar av den- na. I Sverige har några sådana försök inte genomförts (om vi bortser från de förändringar av turistmomsen som redovisats i kapitel 4), men olika förslag med något varierande karaktär har presenterats. Variatio- nerna har t.ex. gällt subventionemas inriktning, vilka sektorer som skall omfattas och vilka grupper av arbetskraft som bör stimuleras.

Kapitlet innehåller en kort genomgång av tidigare svenska studier och förslag som lagts fram. Inledningsvis i avsnitt 6.1 redovisas ett förslag som jämställer hushåll och företag. I avsnitt 6.2 presenteras det förslag som 1994 redovisades av Tjänsteutredningen. Därefter i avsnitt 6.3 re- dogörs för ett förslag som lämnats av Invandrarpolitiska kommittén. För att ge en bild av andra subventions- och finansieringsaltemativ redovisas avslutningsvis i avsnitt 6.4 ett alternativ som diskuterats av den danska kommissionen om framtidens sysselsättnings- och förvärvsmöjligheter. Det diskuterade förslaget ger en relativt detaljerad bild av framför allt olika sysselsätmingseffekter.

6.1. Hushåll som företag

Pålsson och Norrman (1994) presenterade 1994 ett förslag om skatte- mässiga avdrag för hemarbete kombinerat med en överföring av sociala förmåner från uppdragsgivare till uppdragstagare. I princip skulle hus- hållet jämställas med ett företag. Förslaget motiverades inte enbart mot bakgrund av höga skattekilar utan också av en ambition att hemarbete bör betraktas som ett arbete.

Hushållens bruttovinst skall enligt förslaget utgöra grunden för be- skattningen. Bruttovinsten definieras som skillnaden mellan hushål- lens/individens intäkter och utgifter, där samtliga utgifter för intäktemas förvärvande i vid mening ingår. De avdragsbara utgifterna begränsas till utgifter för aktiviteter som senare ger upphov till inkomster som är skattepliktiga och någon övre beloppsgräns sätts inte. Som exempel nämns reparationer, städning och barnomsorg (aktivitetema bidrar till att

öka hushållens real- och humankapital som senare blir föremål för be- skattning). För att undvika olika former av gränsdragningsproblem bör endast skattemässiga avdrag för utgifter för arbetskraft tillåtas. För att undvika administrativt krångel eller skatteplanering diskuteras om det skall krävas ett visst rninirnibelopp, alternativt att det måste föreligga en viss kontinuitet i tjänsten.

Den person i hushållet som tjänar mest bör enligt förslaget utnyttja avdraget. Detta är en direkt följd av att det är inkomsten efter avdrag för hjälp i hemmet som bestämmer den framtida tryggheten vad avser exem— pelvis sjuk- och arbetslöshetsersättning och pension. Skattemässiga av- drag för hemarbete skall alltså kombineras med att de sociala förmåner— na överförs på den som gör hemarbetet.

En direkt följd av att skattemässiga avdrag för hemarbete tillåts är att det individbaserade skattesystemet överges till förmån för ett familjeba- serat (om än frivilligt). Förklaringen till detta ligger i att det är tillåtet att anställa sin make/maka (det är även tillåtet att anställa utomstående). Det är därmed möjligt att fördela inkomsterna inom familjen så att man minskar progressionen i skattesystemet och erhåller största möjliga ut- byte av socialförsäkringssystemet.

Enligt förslaget skall moms inte läggas på lönen till en person som är anställd i hemmet. Däremot skall moms belasta sådana tjänster som köps av en person som själv agerar som egenföretagare, men momsen skall vara avdragsbar.

I ett mycket grovt räkneexempel redovisas förslagets sysselsättnings- potential. Enligt beräkningarna skulle BNP öka med 30 — 80 miljarder kr per år (1990 års priser). Detta bygger på att 500 000 1 000 000 per- soner skulle köpa hushållstjänster och att ca 270 000 nya arbetstillfällen skapas i sektorn.

Förutom sysselsättningseftektema pekar författarna på att föränd- ringarna leder till en effektivare arbetsfördelning, att det gör det lättare för kvinnor att konkurrera med män på lika villkor eftersom skattemäs- siga avdrag för typiska kvinnouppgifter medges, att delaktighet i det of- fentliga trygghetssystemet också tillfaller dem som arbetar i hemmet, att den svarta sektorn får konkurrens och att det skapas naturliga förutsätt- ningar att minska den offentliga sektorns storlek och därmed skattetryck- et.

6.2. Tj änsteutredningen

Utredningen om förutsättningarna för expansion av privat tjänstepro- duktion (Tjänsteutredningen) presenterade 1994 ett antal förslag till änd- rade skatteregler för att stimulera köp av hushållstjänster (SOU 1994:43). Utgångspunktema var bl.a. skattekilamas snedvridande ef- fekter (jämför kapitel 2). Som analysunderlag utnyttjades bl.a. en mark- nadsundersökning som försökte uppskatta betalningsvilja, marknadsför- utsättningar etc. för hushållstjänster. Den allmänna målsättningen var att åstadkomma förbättringar för några utan att försämra för andra. Det allmänna målet konkretiserades genom sex delmål.

l. Ökning av produktionseftektiviteten inom tjänstesektorn genom modi- fierade skatteregler.

2. Krympning av utrymmet för den svarta marknaden.

3. Ökade frihetsgrader för hushållen i valet mellan marknadsarbete, hemarbete och fritid samt vad gäller möjligheterna att välja lösningar för barnomsorg, skötsel av hemmet etc.

4. Förbättrade förutsättningar för framväxt av nya företag och verk— samhetsformer inom tjänstesektorn. Minskning av arbetslösheten bland lågutbildade. 6. Breddning av arbetsutbudet bland välutbildade. .U'

Utredningens huvudförslag innebar att alla hushåll under vissa för- utsättningar skulle få skattelättnader vid köp av vissa hushållstjänster via anställning eller utnyttjande av specialiserade företags tjänster (som företag räknades också enskild firma). Skattelättnadema föreslogs bli följande.

. Momsbefrielse av tjänsterna inklusive de som köps av företag. 0 Hushållen får dra av kostnaderna för köpen eller anställningen upp till 40 000 kr per år.

Skattelindringen omfattade följande tjänster:

Städning Fönsterputsning Tvätt/strykning Trädgårdsarbete Inköp Barnpassning

Arbetskostnaden i reparation och underhåll av bostad

Skattelindringen föreslogs gälla vid anställning av hushålls- eller fa- miljemedlemmar och vuxna hushållsmedlemmar förutsattes arbeta minst halvtid för att komma i åtnjutande av Skattelättnadema.

För hushåll med barn som är 13 år eller yngre eller med annan fa- miljemedlem som bevisligen inte klarar sig själv föreslogs en avdrags- gräns på 70 000 kr. För att komma i åtnjutande av den extra förmånen i förhållande till gällande regler måste i ett hushåll med två vuxna båda arbeta minst halvtid. Ensamstående förälder måste också arbeta minst halvtid.

Enligt utredaren led förslaget av två uppenbara problem. Begräns- ningen till vissa tjänster skulle kunna kringgås men effekten av detta be— gränsades av avdragets maxbelopp och marlmadsundersökningen visade att en rationell användning av avdraget skulle riktas mot de godkända tjänsterna. Momsbefrielsen stred (strider) vidare mot EU:s sjätte moms- direktiv (utredaren ansåg att ett undantag inte är omöjligt eftersom det inte berör några handelsprinciper och intäktsbortfallet är begränsat).

De föreslagna skattereglerna förändrade enligt utredningen förutsätt- ningama radikalt för valet mellan vita och svarta tjänster respektive för valet mellan hemarbete och utnyttjande av externa tjänster. Skattekilama föll kraftigt med förslaget och därmed också påläggen. Vit arbetskraft blev konkurrenskraftig med svart utom för hushåll med 30 procents marginalskatt (tabell 6.1).

Tabell 6.1 Påläggskilen (kvoten mellan de extra bruttoinkomst ett hushåll måste tjäna för att betala för en köpt tjänst och bruttolönen i denna kostnad)

Före skatteändrin Efter skatteandrin

Skatte- Anställ- Köp av Svart Köp av Anställ- Köp av sats ning företags- arbetskraft ning företags- ning företags- t'änster t'änster t'änster

2,59 1,43 3,62 Källa: SOU 1994143.

1,45 1,45

1,45 1,45

1,27 1,27

1,59 1,59

Enligt den marknadsundersökning som gjordes för utredningens räk- ning låg sysselsättningspotentialen i intervallet 20 000 — 60 000 perso- ner. Detta var dock enligt utredaren inte det mest intressanta inslaget i den process som skulle följa av en förändring i skattereglerna. I stället borde intresset knytas till de nya lösningar på gamla problem som skulle kunna uppstå och de nya företagsformer som skulle kunna bildas. En annan viktig effekt gällde hushållens tidsanvändning. Går en effektivare kombination av hemarbete och marknadstjänster än i dag huvudsakligen till ökat arbetsutbud kommer detta att få andra produktions— och budge-

teffekter än om den vunna tiden används till fritid. Av marknadsstudien att döma tyder mycket på att det totala arbetsutbudet och yrkesförkovran skulle komma att stimuleras av de föreslagna regeländringarna.

Eft'ektema på statsbudgeten presenterades i form av ett räkneexempel som byggde på en rad svårbedömda antaganden. Under de förutsättning— ar som angavs pekade kalkylerna på en kraftig inkomstförstärkning för staten.

6.3. Invandrarpolitiska kommittén

Den invandrarpolitiska kommittén skissade i en skrivelse till regeringen på möjligheten att öka sysselsättningen i den privata tjänstesektom ge- nom en form av lönesubvention (SOU 199655).

I ett exempel pekas på möjligheten att öppna en ny ”vit” marknad för att undvika skattehöjningar. Hemservice i olika former är enligt kom- mittén en sådan marknad. Dessa tjänster till hushållen kan då avse enkla— re reparationsarbeten, enklare vårduppgifter, fönsterputsning, grovstäd- ning, läxläsning, tillfällig barnpassning eller vissa former av trädgårds- arbete.

Denna nya möjlighet som enligt kommittén bör öppnas generellt i samhällsekonomin kan tekniskt lösas på olika sätt. I det redovisade ex- emplet anställs den som arbetar på denna marknad inte av det hushåll som efterfrågar tjänsten utan av ett serviceföretag. Företaget betalar lön, som skall ge den arbetslöse en större inkomst än socialbidraget, samt arbetsgivaravgifter och moms till den offentliga sektorn. Den offentliga sektorn får även in löneskatt från den anställde. Alla inkomster till den offentliga sektorn från denna anställning återgår till serviceföretaget. Innebörden är att staten subventionerar en relativt stor del av konsum- tionen och fungerar som någon form av brevlåda för transfereringar.

Några budgetrnässiga eller sysselsättningsmässiga effekter av försla- get redovisas inte i betänkandet.

6.4. Den danska kommissionen om framtidens sysselsättningsmöjligheter

Den danska kommissionen om framtidens sysselsättnings- och för- värvsmöjligheter har analyserat möjligheterna att öka sysselsättningen genom att stimulera efterfrågan på tjänster som riktar sig till den enskil- de private konsumenten. Den privata tjänsteproduktionen har avgränsats

till att avse aktiviteter som är utsatt för konkurrens från hemarbete och svart arbete.

Reparation av bostäder Reparation av hushållsmaskiner Tvätt

Bilreparationer Radio- och TV-reparationer Hemhjälp

Frisörer

Restauranger

Hotell

Avgränsningen omfattar ca 15 procent av den privata konsumtionen och sysselsätter ca 190 000 personer (inkl. direkt sysselsatta och syssel- satta hos underleverantörer). Detta motsvarar ca 6,5 procent av arbets- kraften.

Kommissionen pekar på att bl.a. stigande inkomstskatter och indi- rekta skatter gjort hemarbete mer attraktivt. År 1994 uppgick Skattekilen i Danmark till 3, vilket innebär att en genomsnittlig löntagare måste ar- beta i tre timmar för att köpa en timmes tjänsteproduktion (om bägge har samma lön). Det finns en potential att minska omfånget av svart arbete och hemarbete till förmån för vitt arbete som köps på en marknad. In- tresset för dessa tjänster orsakas också av ett antagande om att syssel- sättningsökningen främst kommer lågutbildade till del.

Beräkningama av sysselsättningseft'ekter bygger på en marknads- analys och en makroekonomisk modell (ADAM) och utgår i från att pri- sema sänks med 30 procent (prissänkningen är fullt ut finansierad). Be- räkningarna tar inte hänsyn till hur en prissänkning skall genomföras i praktiken eller hur den praktiskt skall finansieras. Tänkbara varianter är en momssänkning eller en sänkning av arbetsgivaravgiftema. Prissänk- ningen medför att Skattekilen faller från 3 till 2.1. Det blir således mer attraktivt att köpa vitt servicearbete på marknaden framför att köpa svart arbete eller utföra uppgifterna själva.

Resultaten av modellberäkningama pekar på att sysselsättningen ökar brutto med 30 procent när priset faller med 30 procent, dvs. priselastici- teten är minus 1. Det motsvarar 56 000 sysselsatta. Av dessa uppstår 40 000 i tjänstesektorn och 16 000 i varuproducerande sektorer som levere- rar material till tjänstesektorn.

Den beräknade priselasticiteten avser en bredare grupp av tjänster än den avgränsning som gjorts ovan. Görs beräkningarna på det smalare urvalet av tjänster fås en priselasticitet som är större än ett och det påvi- sas dessutom en märkbar skattekilseffekt. Om hänsyn tas till både skat-

tekilseffekter och den normala priseffekten fås en samlad priselasticitet på minus 2,3. Utifrån den priselasticiteten leder en prissänkning på 30 procent till 130 000 heltidsarbeten, varav 95 000 direkt i tjänstesektorn. Bruttoökningen av sysselsättningen antas med ledning av dessa beräk- ningar ligga i intervallet 50 000-130 000 heltidsarbeten.

Hushållens konsumtionsökning av de prisnedsatta tjänsterna leder emellertid till att konsumtionen av andra varor och tjänster faller efter- som hushållen har en budgetrestriktion (det går inte att konsumera sam- ma pengar två gånger). Statens höjning av avgifter och skatter för att finansiera prissänkningen leder till att efterfrågan faller ytterligare. Sammantaget leder dessa begränsningar till att sysselsättningen inom andra sektorer faller med 30 000-60 000 personer. Att denna sysselsätt- ningsförändring är betydligt mindre än den tidigare bruttoökningen hänger samman med att de områden som är föremål för prissänkningen har ett betydligt lägre importinnehåll än t.ex. varuproduktion.

Den nedgång i hushållens hemarbete som blir en följd av den ökade konsumtionen av hemtjänster medför att tid frigörs för andra ändamål. Det kan leda till att hushållen ökar sin fritid eller sitt arbetsutbud (det senare förutsätter att det finns efterfrågan på deras arbeten). I en mycket grov kalkyl antas effektema av ett ökat arbetsutbud uppgå till mellan 5 000 och 40 000 personer.

Den beräknade sysselsättningsökningen kan leda till löneökningar och inflation som på kort eller lång sikt verkar i en motsatt riktning. Av av- görande betydelse är om ökningen i sysselsättning avser grupper som har litet inflytande på lönebildningen. Om sysselsättningsökningen tillfaller grupper som har en svag position på arbetsmarknaden, t.ex. långtidsar- betslösa, kan det förväntas att effekten på lönebildning och inflation blir måttlig. Det motsatta förhållandet gäller om sysselsättningsökningen avser relativt starka och efterfrågade grupper. Kommissionen för en om- fattande diskussion om den danska arbetskraftens sammansättning och olika tänkbara effekter. På medellång sikt finns det risk för att 25 000- 60 000 arbetstillfällen trängs ut på grund av stigande löner och på lång sikt närmare 60 000 personer. Beräkningarna är dock förenade med mycket stor osäkerhet.

Sammantaget beräknar kommissionen att nettoökningen av syssel- sättningen kan komma att uppgå till 65 000 personer. Av central bety- delse är dock vilka som får del av sysselsättningsökningen och deras in- flytande på lönebildningen.

Forskare vid Handelshögskolan i Köpenhamn har genomfört modell- beräkningar som utgjort underlagsmaterial för kommissionens arbete (Sörensen m.fl., 1994). Modellen är en alhnän jämviktsmodell för den danska ekonomin som särskilt urskiljer hushållens förbrukning av tjäns- ter (de tjänster som redovisats ovan). Modellen inkluderar även sektorer

för hemarbete och svart arbete. Den senare antas uppgå till 5 procent av konsumtionen. Tjänsteefterfrågans egenpriselasticitet antas i modellen vara -1, dvs. normal.

Beräkningsmodellen används för att simulera effekten av olika skatte- förändringar på kort och lång sikt. Kortsiktigt antas reallönema vara stela och arbetslösheten är i utgångsläget 12 procent. I det långsiktiga perspektivet är reallönema flexibla, dvs. arbetsmarknaden är i jämvikt. Ett flertal olika subventionsaltemativ som t.ex. momssänkning, lönesub- ventioner och skatteavdrag simuleras. Eft'ektema av det alternativ som anses som optimalt, en subventionering av lönekostnaderna för konsum- tionstjänster med 28 procent, redovisas i tabell 6.2. Lönesubventionen finansieras med en ökning av indirekta skatter på övriga varor och tjänster med 4,5 procentenheter.

Sysselsättningen inom konsumenttjänstesektom ökar på kort sikt med 50 procent och på lång sikt med 37 procent. Expansionen motverkas inte på kort sikt av minskad sysselsättning i övriga sektorer, vilket resulterar i att arbetslösheten faller relativt kraftigt. Långsiktigt faller dock syssel- sättningen i övriga sektorer och effektema på arbetslösheten blir margi- nella. Den svarta sektom minskar med drygt en femtedel.

Tabell 6.2 Beräknade effekter av en 28-procentig lönesubvention (finansierad med ökade indirekta skatter på övriga tjänster och varor) till konsumenttjänste- sektorn i Danmark

Verkningar pä Kort sikt Lång sikt (stela (flexibla reallöner) löner) Eget hemarbete -33,0 -22,5 Svart arbete -25,0 -22,6 Sysselsättning i konsumenttjänstesektor 49,8 36,5 Övrig sysselsättning 0,4 -6,3 Total officiell (vit) sysselsättning 5,9 1,2 Fritid -0,8 -0,3 Arbetslöshet (ändring i procentenheter) -4,1 -0,1 Välfärdsökning (som andel av privat konsumtion) 3,6 0,5 Källa: Frederiksen m.fl. (1994).

DEL 2

UTGÄNGSPUNKTER

7. Utvecklingen på arbetsmarknaden

Enligt direktiven skall tjänstesektoms förväntade utveckling under det existerande regelsystemet analyseras. Det kan tolkas som att utredningen skall göra prognoser eller scenarier över utvecklingen på längre sikt. Några sådana beräkningar har emellertid inte varit möjliga att utföra under den korta tidsram som uppdraget gäller. Bristen på användbara modeller i Sverige har varit en ytterligare restriktion.

Det är dock väsentligt att utredningen bildar sig en uppfattning om nuläget och utvecklingen på arbetsmarknaden. Framför allt mot bak- grund av att den förväntade arbetslöshetsutvecklingen är av stor betydel- se för omfattningen och effektema av eventuella stödinsatser. Det är också viktigt att bilda sig en uppfattning om vilka grupper som eventu- ellt kommer att drabbas av arbetslöshet. Denna analys har dock av olika skäl avgränsats till att avse några aspekter på den hittillsvarande utveck- lingen på arbetsmarknaden samt befintliga prognoser från olika organ.

Inledningsvis i avsnitt 7.1 redovisas nuläget på den svenska arbets- marknaden. I avsnitt 7.2 analyseras översiktligt arbetslöshetens sam- mansättning och det görs en viss jämförelse med utvecklingen under den förra lågkonjunkturen i början på 1980-talet. Avsnitt 7.3 innehåller någ- ra mått på långtidsarbetslösheten och i avsnitt 7.4 utvidgas detta till att gälla långtidsinskrivna vid arbetsförmedlingen. I avsnitt 7.5 diskuteras jämviktsarbetslösheten. Därefter, i avsnitt 7.6, redovisas kortfattat be- fintliga prognoser av bl.a. Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. Avslutningsvis sammanfattas de viktigaste slutsatserna i avsnitt 7.7.

7. l Nuläget

Den genomsnittliga arbetslösheten i Sverige varierade mellan 1,5 och 3,5 procent under perioden 1960-1990. Arbetskraftsdeltagande och syssel- sättningsgrad steg successivt. Under perioden 1970-1990 ökade både arbetskraftsdeltagandet och sysselsättningsgraden med ca 11 procenten- heter.

I början av 1990-talet försämrades dock arbetsmarknadsläget snabbt. Efterfrågan på arbetskraft föll i samtliga näringsgrenar. Arbetslösheten

steg från en mycket låg nivå till den högsta som noterats sedan 1930- talet (figur 7.1). Arbetskraftsdeltagandet sjönk till de nivåer som upp- mättes under andra hälften av 1970-talet och sysselsättningsgraden till 1970 års nivå.

Arbetslösheten har stabiliserats på en mycket hög nivå och visat få eller inga tendenser till tillbakagång. Under 1996 uppgick den öppna arbetslösheten till 8,1 procent, samtidigt som 6,6 procent av arbetskraf- ten deltog i arbetsmarknadspolitiska åtgärder (inkl. åtgärder för arbets- handikappade). Det innebär att 14,7 procent stod utanför den ordinarie arbetsmarknaden.

Figur 7.1 Arbetskraft, sysselsättning och arbetslöshet Procent

90]

ao ....................................................

.............. Sysselsättning

70

60—

501

40—

30 J 20 ml 1970 1975 1980 1985 1990 1995 Källa: SCB.

Utvecklingen i Sverige påminner i hög grad om den som flertalet OECD-länder gått igenom sedan mitten av 1970-talet (figur 7.2). Ar- betslösheten inom OECD-området började då stiga kraftigt och kom se- dan, med undantag för vissa variationer, att ligga kvar på en hög nivå. I snabb takt har Sverige uppnått en arbetslöshetsnivå som flertalet västeu- ropeiska länder vant sig vid under en längre tid.

Figur 7.2 Arbetslösheten i Sverige, EU. OECD och USA 1976-1995 Procent

14-

121

Oj | v ' '|'—| 1 | 1 _r—v l ' T——1 ! | | |__!

1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994

Källa: OECD (1996b).

Sysselsättningen i Sverige har minskat med drygt 500 000 personer mellan 1990 och 1996 och antalet personer i arbetskraften med 250 000. Sysselsättningen och arbetskraftsdeltagandet har därmed som redan framgått sjunkit till de nivåer som uppmättes under andra halvan av 1970-talet.

Tabell 7.1 Arbetsmarknaden 1990 och 1996 Tusental Ersoner Nivå 1990 Nivå 1996 Förändring Sysselsättning 4 485,3 3 963,1 -522,20 - Jord- och skogsbruk 153,5 115,0 -38,5 - Industri 987,8 809,1 -178,7 - Byggnadsverksamhet 322,5 225,4 -97,1 - Privata tjänster 1582,3 1495,1 -87,2 - Offentliga tjänster 1433,5 1316,0 -117,5 Arbetskraft 4560,5 4 310,2 -250,2 Arbetslösa 75,1 347,1 272,0 Personer i arbetsmarknads- 145,0 281,6 136,6

politiska åtgärder Källa: Arbetsmarknadsdepartementet.

Nedgången, i relativa tal, har varit störst inom industrin och bygg- nadssektom. Den har också varit relativt stark inom den offentliga sek- torn, medan nedgången inom den privata tjänstesektorn varit relativt sett mindre.

Ökningen av den öppna arbetslösheten har även åtföljts av en ökning i den ”dolda” arbetslösheten. Antalet latent arbetssökande (personer utanför arbetskraften som velat och kunnat arbeta) har sedan 1990 stigit med närmare 150 000 personer och uppgår nu till drygt 180 000 perso- ner. Även antalet undersysselsatta har ökat kraftigt. Närmare 330 000 personer angav 1996 att de skulle vilja och kunna arbeta mer, vilket är ca 140 000 fler än 1990. Inkluderas arbetslösa och personer i åtgärder innebär detta att över 1 miljon personer på den svenska arbetsmarknaden

har uppenbara sysselsättningsproblem.

7.2 Några skillnader jämfört med 1980—talet

Arbetslösheten har delvis ändrat karaktär i jämförelse med tidigare ned- gångar. Den är inte bara högre utan också vidare spridd, dvs. skillnaden mellan t.ex. regioner och ålders- och utbildningsgrupper är i huvudsak mindre än tidigare. Gruppen utländska medborgare avviker dock mar- kant från detta mönster och uppvisar en mycket kraftig relativ uppgång i arbetslöshet.

Tabell 7.2 Arbetslöshetens struktur. Arbetslösheten för vissa grupper i förhål- lande till den genomsnittliga arbetslösheten Genomsnittlig arbetslöshet =1 för åldersgwpgn 16-64 år

1983 1996 Kvinnor 1,03 0,93 Män 0,97 1,05 16—24 år 2,29 1,94 25-54 är 0,69 0,86 55-64 är 1,11 0,94 Skogslän 1,37 1,21 Storstadslän 0,74 0,89 Utländska medborgare 1,80 2,77 Lågutbildade . 1,19 1,31 Mellanutbildade 1 , 1 9 1 ,1 1 Högutbildade 0,39 0,49 Långtidsarbetslösa som andel av samtliga 24,90 38,4 arbetslösa Arbetslöshetstid i veckor (pågående 20,70 28,1 veckor) Källor. AMS och SCB.

Tabell 7.2 ger endast en grov bild av skillnaderna jämfört med åren i början av 1980-talet och säger mindre om utvecklingen under 1990—talet. Det kan därför vara av intresse att något närmare precisera utvecklingen för några grupper. Framför allt gäller det utbildningsbakgrund och lång- tidsarbetslöshet.

Den stora skillnaden jämfört med 1980-talet gäller naturligtvis nivån på arbetslösheten. Det går också att iaktta vissa skillnader vad gäller arbetslöshetens struktur. Arbetslöshetstalen för kvinnor har traditionellt varit högre än männens. Arbetslöshetsuppgången under 1990-talet drab- bade dock i högre grad män än kvinnor, vilket huvudsakligen samman— hänger med den kraftiga nedgången i industri- och byggnadssektom. Ar- betslösheten för män har sjunkit under senare år och ökat för kvinnor och medfört att skillnaderna i princip har utjärnnats. Detta har främst orsakats av att kvinnor i högre grad än män drabbats av neddragningar- na i offentlig sektor.

Tabell 7.3 Arbetslöshet efter kön och ålder Procent av arbetskraften

Samt- Män Kvin- 16-24 25-54 55-64 år liga 16- nor är år

64 år 1981 2,5 2,4 2,7 6,3 1,8 2,0 1982 3,2 3,0 3,4 7,6 2,2 3,1 1983 3,5 3,4 3,6 8,0 2,4 3,9 1990 1,6 1,6 1,6 3,7 1,2 1,6 1991 3,0 3,3 2,5 6,5 2,4 2,2 1992 5,3 6,3 4,2 11,5 4,5 3,4 1993 8,2 9,7 6,6 18,4 7,1 5,5 1994 8,0 9,1 6,7 16,7 6,9 6,5 1995 7,7 8,4 6,9 15,3 6,6 7,4 1996 8,1 8,5 7,5 15,7 7,0 7,6 Källa: SCB.

När det gäller arbetslöshetsutvecklingen för olika åldersgrupper kan man notera att hög arbetslöshet nu inte längre enbart är ett ungdom- sproblem. För personer i åldersgruppen 25-54 år har arbetslösheten ökat till 7 procent. Samtidigt har det inte skett några markanta relativa för— skjutningar i arbetslösheten för olika åldersgrupper. Ungdomsarbetslös- heten är fortfarande ungefär dubbelt så hög som för samtliga och de äld— re ligger i paritet med den genomsnittliga arbetslösheten. Det förbättrade arbetsmarknadsläget (jämfört med åren i början på 1990-talet) har dock hittills inte märkbart gynnat de äldre på arbetsmarknaden.

En grupp som drabbats speciellt hårt är invandrare (finns ej redovi- sade i tabell 7.3). Arbetslösheten bland dessa har stigit betydligt snabba- re än den genomsnittliga arbetslösheten och framför allt i jämförelse med svenska medborgare. 1996 uppgick arbetslösheten bland invandrare till 22,4 procent, vilket är nästan tre gånger högre än den genomsnittliga arbetslösheten.

Även när det gäller utbildningsbakgrund finner vi att arbetslösheten slagit hårt mot grupper som tidigare inte varit drabbade av arbetslöshet i någon större utsträckning (tabell 7.4). Arbetslösheten för t.ex. akademi- ker har femdubblats sedan 1990. I samband med den förra lågkonjunktu- ren i början av 1980-talet översteg akademikerarbetslösheten inte 1,5 procent. Arbetslösheten är dock fortfarande högst för grupper med för— gymnasial och gymnasial utbildning och sannolikheten att bli arbetslös har ökat mest för dessa grupper i jämförelse med den förra lågkonjunk- turen. Framför allt gäller det för gruppen med förgyrrmasial utbildning som uppvisade en relativt måttlig uppgång i arbetslöshet i början på 1980-talet. Den relativa fördelningen mellan olika utbildningsgrupper är emellertid ungefär densamma som i början av 1990-talet. Arbetslösheten bland t.ex. förgymnasialt utbildade är fortfarande ca 2,5 gånger större än för akademiker. Tabell 7.4 Arbetslösheten efter utbildningskategorier Procent av arbetskraften För- Gymnasial Gymnasial Efter- gmnasial högst 2 är minst 3 är gmnasial 1981 3,2 2,7 1,3 0,8 1982 4,0 3,5 1,9 1,1 1983 4,2 4,5 2,5 1,4 1990 2,1 1,6 1,3 0,8 1991 3,4 3,2 2,4 1,2 1992 5,6 5,8 4,8 2,4 1993 9,7 9,9 8,8 3,9 1994 9,9 9,4 8,6 3,8 1995 9,7 8,7 8,8 3,9 1996 10,6 8,9 9,1 4,0 Källa: SCB.

Utbildningsnivån bland de arbetslösa skiljer sig i vissa avseenden från nivån i arbetskraften och bland de sysselsatta. Framför allt är ut- bildningsnivån rent alhnänt sett lägre bland de arbetslösa. Det tar sig främst uttryck i en högre andel med endast förgymnasial utbildning och en lägre andel akademiker.

Figur 7.3 Arbetslösheten och arbetskraften fördelade efter utbildningskategori 1996 Procent 60 H] Arbetskraft j Sysselsatta 50 El Arbetslösa

?

40]

30—

201

10—

%

11 1

Förgymnasial Gymnasial Eftergymnasial

Källa: SCB.

Mönstret är inte specifikt för Sverige utan ser likadant ut i många andra länder. Enligt OECD (1994a) var arbetslösheten högre bland dem med lägre utbildning än dem med högre utbildning såväl i början som i slutet av 1980-talet. Arbetslösheten ökade även kraftigare för lågutbil- dade än högutbildade under 1980-talet.

Gemensamt för flertalet länder är att den absoluta efterfrågan på lågutbildad arbetskraft har sjunkit kraftigt och det finns få, om ens nå- got, tecken på att efterfrågan på lågutbildade kommer att öka i sådan utsträckning att arbetslösheten bland dem kan sänkas i någon större om- fattning (SOU 1996:34). Åtminstone torde detta gälla vid dagens lö- nestruktur. En förklaring till denna utveckling (i varje fall i Sverige) är att arbetsgivarnas krav på kompetens successivt har ökat. Enligt AMS statistik över nyanmälda platser ställde arbetsgivarna särskilda krav på utbildning eller erfarenhet på ca 65 procent av de efterfrågade personer- na i början av 1980-talet. Denna andel har ökat till drygt 90 procent 1996.

Det förefaller också som om sannolikheten att lämna arbetslösheten försämrats allra mest för lågutbildade. En grov indikator på detta är AMS uppgifter om inskrivningstider vid arbetsförmedlingen. För fem år sedan var andelen inskrivna mer än två år densamma för personer med högskoleutbildning som för personer med enbart grundskola, eller ca 7 procent. I oktober 1996 var 44 procent av dem med högst grundskoleut- bildning långtidsinskrivna mot endast 29 procent av akademikerna. Vid

samma tidpunkt fick över 7 procent av de inskrivna med högskoleutbild- ning arbete, vilket var dubbelt så många som bland dem med högst grundskola (AMS, 1996). Studier som försökt skatta mer genuina skill— nader i övergångssannolikheter till arbete mellan olika utbildningsgrup- per finner liknande resultat. Skattningar på data från perioden 1991- 1993 pekar på att personer med gymnasieutbildning eller universitetsut- bildning har drygt 20 procents högre sannolikhet att få arbete än arbets- lösa utan gymnasieutbildning (Edin och Hohnlund, 1994).

7.3 Långtidsarbetslöshet

Arbetslöshetstidema har ökat för alla grupper sedan 1990. För ungdo- mar, som normalt brukar uppvisa hög rörlighet mellan arbetslöshet och sysselsättning och därmed relativt korta arbetslöshetstider, var uppgång- en särskilt markant fram till och med 1994. Tiderna mer än fördubblades och närmade sig i snabb takt andra gruppers. Under 1995 föll ungdo- marnas arbetslöshetstider, men har återigen ökat under 1996.

Tabell 7.5 Arbetslöshetstider efter kön och ålder Antal veckor

Samt- Män Kinn 16-24 25-54 55-64 liga 16- nor är år är

64 år 1981 16,5 16,8 16,2 12,3 16,1 32,2 1982 19,0 19,6 18,5 13,4 18,8 34,2 1983 20,7 21,3 20,1 12,9 20,2 38,7 1990 14,7 15,3 14,2 9,6 14,5 31,1 1991 16,3 17,1 15,2 12,3 16,7 28,3 1992 21,0 21,7 19,8 15,5 21,8 35,0 1993 23,5 24,7 21,4 18,8 24,0 33,8 1994 27,6 29,3 25,2 21,8 28,3 37,2 1995 26,6 28,1 24,7 18,7 27,1 38,7 1996 28,1 29,4 26,4 19,3 28,6 39,6 Anm.: Tiderna visar hur länge de som vid mättillfållet är arbetslösa har varit arbetslö- sa, dvs. tider för pågående arbetslöshetsperioder. Källa: SCB.

I jämförelse med andra åldersgrupper har arbetslöshetstidema för äldre ökat i mindre grad. De uppvisar dock fortfarande de i särklass längsta tiderna. Dekomponeras arbetslösheten i inflöde och arbetslös- hetstider framgår ett tydligt mönster. Det har skett en trendmässig ned- gång i risken att bli arbetslös. Samtidigt har det skett en trendmässig uppgång i arbetslöshetstidema.

Som en följd av de ökade arbetslöshetstidema har långtidsarbetslös- heten ökat kraftigt sedan 1990. I Sverige definieras den vanligtvis som arbetslöshet som varat i 6 månader eller mer. Som framgår av figur 7.4 var ökningen speciellt kraftig 1992 och uppgången fortsatte 1993 och 1994. Därefter har andelen långtidsarbetslösa stabiliserats på en nivå på ca 35 procent. Antalsmässigt motsvarar det ca 130 000 personer.

Långtidsarbetslösheten varierar kraftigt mellan olika åldersgrupper. Den är lägst bland ungdomar där den uppgick till ca 25 procent 1996. Bland de äldre (55-64 år) var den däremot mer än dubbelt så hög, eller ca 55 procent. Ökningen av långtidsarbetslösheten har dock varit störst bland ungdomsgruppema, medan den varit förhållandevis modest bland de äldre.

Figur 7.4 Långtidsarbetslöshet för olika åldersgrupper Procent av samtliga arbetslösa inom varje grupp

60—

01— w | 1 r i | | | )i

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Källor: SOU 1996:34 och SCB.

I flertalet europeiska länder är inflödet i arbetslöshet lågt. Däremot varar den länge. De långa arbetslöshetstidema avspeglas i en hög andel långtidsarbetslösa i dessa länder. Som framgått tidigare har det även i Sverige skett en nedgång i risken i att bli arbetslös medan det skett en trendmässig uppgång i arbetslöshetstidema. Både USA och Kanada har däremot ett högt inflöde medan arbetslöshetstidema är korta. Resultatet är en förhållandevis låg andel långtidsarbetslösa.

Internationellt sett ligger den svenska långtidsarbetslösheten fortfa- rande på en låg nivå (i detta sammanhang definieras långtidsarbetslöshet som arbetslöshet som varat i ett år eller mer). Även om den tredubblats på fyra år är det enbart USA och Kanada som har lägre andelar lång-

tidsarbetslösa. Variationerna mellan de olika länderna är dock betydan- de, eller från ca 10 till drygt 60 procent (tabell 7.6).

En hög arbetslöshet tycks ofta vara förknippad med en hög andel långtidsarbetslösa. Länder med förhållandevis låga arbetslöshetsnivåer som t.ex. Japan, Portugal, Schweiz, Tyskland och Österrike uppvisar dock också en relativt betydande långtidsarbetslöshet.

Tabell 7.6 Långtidsarbetslöshet i olika länder Procent av de arbetslösa

1983 1991 1995 USA 13,3 6,3 9,7 Kanada 9,5 7,2 13,8 Sverige 10,3 4,0 15,7 Österrike - - 17,4 Japan 13,3 19,1 18,1 Nya Zeeland - 22,1 22,9 Danmark 43,4 31,4 27,9 Australien 25,4 24,9 30,8 Finland 19,2 9,2 32,3 Schweiz - 16,2 32,3 Nederländerna 47,8 45,5 43,2 Storbritannien 45,2 28,5 43,5 Frankrike 42,2 37,2 45,6 Tyskland 41,6 31,5 48,3 Portugal - 38,6 48,7 Grekland 33,1 47,6 50,9 Spanien 52,4 51,1 56,5 Belgien 64,2 62,0 62,4 Italien 57,1 68,0 62,9 Anm.: Avser personer som varit arbetslösa mer än ett år. Källa: OECD (1996b).

7.4 Långtidsinskrivna vid arbetsförmedlingen

Skillnaderna mellan Sverige och många andra länder vad gäller långtids- arbetslöshet är i viss mån överdrivna. En relativt stor del av arbetslös- hetsperiodema i Sverige (högre än i andra länder) avbryts på grund av någon arbetsmarknadspolitiskt åtgärd. Det innebär att den registrerade arbetslöshetsperioden avbryts till förmån av en period i åtgärd som inte registreras som arbetslöshet. Det går att få en annan belysning av pro-

blemet genom att studera andelen långtidsinskrivna vid arbetsförmed- lingen (figur 7.5).ls

Andelen inskrivna över ett år har ökat från ca 20 procent 1991 till en nivå på ca 50 procent 4-5 år senare. De första åren avsåg denna upp- gång av ganska naturliga skäl personer som varit inskrivna 1-2 år och 2- 3 år. I likhet med gruppen som varit inskrivna mindre än ett år har dessa andelar nu stabiliserats. De har dock åtföljts av en mycket kraftig upp- gång av andelen personer som varit inskrivna mer än tre år. Gruppen omfattar nu ca en fjärdedel av de arbetssökande och fortsätter successivt att öka. Den uppgår till ca hälften av dem som varit inskrivna mindre än ett år.

Figur 7.5 Andelen personer utan arbete som varit inskrivna vid arbetsförmed- lingen 1, 1-2, 2-3 och mer än 3 år. Procent

a:aaszsaazserzsaa:'*ew: aaaaaaaaaaåååaaaaaåååa -———(lår—--—1—2år 23år ------ >3år| KällazAMS.

När det gäller utvecklingen för män och kvinnor så har kvinnorna ef- ter en kraftig nedgång successivt ökat sin andel av de långtidsinskrivna (figur 7.6). De uppvisar nu ungefär samma andel som männen, vilka i konsekvens med detta har minskat sin andel.

Ungdomsgruppen har sedan några år minskat sin andel så att de är tillbaka på samma nivå som 1991. Detta sammanhänger sannolikt med de intensifierade ungdomsinsatsema. Ungdomar uppvisar normalt också

De långtidsinskrivna omfattar ej personer med deltidsarbete, tillfälligt arbete, om- bytessökande, lönebidrag, skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare, rekryteringsstöd och starta eget bidrag.

en högre rörlighet mellan bl.a. arbetslöshet och sysselsättning, vilket tor- de avspegla sig i inskrivningstidema. De äldre har successivt ökat sin andel och svarar nu för ca 15 procent av de långtidsinskrivna. I jämfö- relse med den totala arbetslösheten är kvinnor och personer i åldern 25- 54 år överrepresenterade, medan ungdomar är underrepresenterade.

Figur 7.6 Kön och ålder bland dem som varit inskrivna vid arbetsförmedlingen mer än ett år Procent

N 3 3 N 3 3 N .. ': a a : w : N N ; m m ; å % & m m m % ; ON ON of 08 Q ON ot ON 08 O!

|—"'(25år——'25-54år ------ >55år_"—Kvinnor

Källa: AMS.

Av dem som varit oavbrutet inskrivna i mer än ett år har ca 35 pro- cent enbart grundskola respektive en gymnasieutbildning på högst 2 år, dvs ca totalt 70 procent (figur 7.6). Den senare gruppen har ökat sin andel bland de långtidsinskrivna relativt kraftigt, medan andelen med grundskoleutbildning fallit (orsaken är ett kraftigt inflöde i långtidsar- betslöshet från andra utbildningsgrupper). Gruppen med en treårig gym- nasial utbildning har ökat sin andel. Högskoleutbildade ligger relativt konstant. I jämförelse med den totala gruppen av arbetslösa föreligger inga större skillnader (se figur 7.3). Långtidssökande uppvisar dock en något högre andel med enbart grundskola och en lägre andel med hög- skoleutbildning. Dessa skillnader blir ännu tydligare om jämförelsen görs med arbetskraften.

Figur 7.7 Utbildningsbakgrund för dem som varit inskrivna vid arbetsförmed- lingen mer än ett år Procent

50 45 40 35 30 25 20 15

10

a:aaa:saa:wazaaa:NmN: aaaaaaaaaaåååaaaaaåååa _Gmndskola ------ Gymn.2år---Gymn.3år—w—Högskola| KällazAMS.

Andelen långtidsinskrivna i olika utbildningsgrupper var relativt lik— artad i början av 1990-talet. Som framgår av figur 7.8 har spridningen ökat betydligt i samband med den ökade arbetslösheten. Bland personer med grundskoleutbildning eller en gymnasieutbildning på två år har an- delen i det närmaste tredubblats och ungefär 60 procent av dessa har varit oavbrutet inskrivna vid arbetsförmedlingen i mer än ett år. Lägst andel, ca 40 procent, uppvisar de med treårigt gymnasium, medan ca hälften av de högskoleutbildade är långtidsinskrivna.

Figur 7.8 Andel inskrivna i mer än ett år i olika utbildningsgrupper Procent

70 :| 60 501 -- ------

___x

40

30

00 '— N W 00 v— N ") ao '— N "'t 00 '— N vi 00 _ N in 00 '— O -— O O 0 v— 0 O O -— -— O O O -— v— aaaaaaaaaaåååaaaaaåååa b—Grundskola ------ Gymn. 2 år —-»— Gymn. 3 år - -- Högskolal Källa:AMS.

Grupper som arbetshandikappade och utomnordiska medborgare, som normalt har en svår arbetsmarknadssituation, utgör betydande delar av de långtidsinskrivna. De utomnordiska medborgarna svarar för drygt 15 procent av denna form av långtidsarbetslöshet och andelen har varit relativt konstant. De arbetshandikappade hamnar på ungefär samma ni- vå, men har väsentligt minskat sin andel sedan 1991. Detta samman- hänger med det stora inflödet i långtidsarbetslöshet för andra grupper i början av 1990-talet som medförde att andelen föll mycket kraftigt. An- talsmässigt uppgår dessa bägge grupper till närmare 110 000 personer. I jämförelse med den totala arbetslösheten och arbetskraften är gruppen utorrmordiska medborgare överrepresenterade (uppgifter finns ej för ar- betshandikappade)

Figur 7.9 Andel arbetshandikappade och utomnordiska medborgare bland dem som barit inskrivna vid arbetsförmedlingen mer än ett år Procent

30

25 ------ Arbetshundikappade —Utomnord. medb.

oo—Nnnoo—cho—Nmoo—Nmae—N-noc— a:aaazaaazggg—aaasggg— KållazAMS.

En stor del av de arbetssökande förefaller således drabbas av mycket långa inskrivningstider, vilket ger en klar antydan om att de i betydande grad pendlar mellan arbetslöshet och olika åtgärder. Det kan också vara av intresse att studera dem som avbryter sina inskrivningstider för ett arbete eller någon annan form av verksamhet. Det har dock inte varit möjligt att göra någon sådan utförlig analys. Figur 7.9 antyder dock att även dessa omfattas av en kraftig rundgång. Ungefär 80 procent av dem som nyinskrivs vid arbetsförmedlingen har även tidigare varit inskrivna och andelen har successivt ökat sedan början av 1990-talet. Detta anty- der att de lösningar eller arbetstillfällen som arbetsförmedlingen erbjuder för dessa grupper är av relativt kortsiktig natur. Som framgått av kapitel 3 har också andelen tillfälliga arbeten ökat bland de sysselsatta. En möj- lig tolkning av dessa förhållanden kan vara att de arbetssökande saknar den utbildning eller kompetens som krävs för mer varaktiga anställning- ar. En annan tolkning kan naturligtvis vara att det skett betydande för- ändringar i efterfrågan på olika anställningsforrner, dvs. företagen efter- frågar i allt högre utsträckning tidsbegränsade anställningar.

Figur 7.9 Andelen återinskrivna av samtliga nyinskrivna vid arbetsförmedlingen Procent

100

90

80 -

70. M

60

50

40

30 ]

20 J

10 -

o % ä %

Källa: AMS.

Sammanfattningvis är det inte möjligt att ge några entydiga belägg för hur inslagen av strukturell arbetslöshet utvecklats under senare år. De analyser som grundar sig på befintlig statistik är alltför översiktliga för att ge några säkra svar. De stora inslagen av långa inskrivningstider, lågutbildade, arbetshandikappade, utomnordiska medborgare och äldre ger dock en viss antydan om att problemen i varje fall inte är enklare att hantera nu än under 1980-talet. En ytterligare indikation på detta pro— blem är effektema av omläggningen av bl.a. sjukförsäkringen och i syn- nerhet de delar av ersättningsperiodema som numera finansieras av ar- betsgivarna. Studier av bl.a. RFV antyder att den minskade frånvaron motsvarar en relativt stor andel av uppgången i den öppna arbetslösheten sedan 1990. Om så skulle vara fallet är det inte helt uppenbart hur dessa personer skall kunna skaffa sig en ny position på arbetsmarlmaden. De ständigt återkommande strukturella förändringarna gynnar knappast des- ; sa grupper. i

7.5. J ämviktsarbetslösheten

Diskussionen ovan om de strukturella inslagen av arbetslöshet anknyter till den s.k. järnviktsarbetslösheten. En vanlig utgångspunkt i ekonomisk teori är att det finns en jämviktsnivå för arbetslösheten som ekonomin

tenderar att röra sig mot om inga yttre störningar inträffar.16 Nivån är förenlig med en stabil inflationstakt. Denna arbetslöshet brukar beteck- nas jämviktsarbetslösheten.17 Om den faktiska arbetslösheten understiger nivån på jämviktsarbetslösheten, stiger lönerna och sysselsättningen minskar. I det omvända fallet minskar löneökningstakten och sysselsätt— ningen ökar.

Jämviktsarbetslösheten bestäms på lång sikt av strukturella faktorer i ekonomin. Vanliga faktorer som brukar framhävas är bl.a. löneförhand- lingssystemet, arbetslöshetsförsäkringens utformning, arbetsmarknads- politikens omfattning och inriktning och hur väl utbud och efterfrågan på arbetskraft passar ihop. Jämviktsarbetslösheten har vanligtvis setts som en genomsnittsnivå kring vilken den faktiska arbetslösheten varierar med konjunkturen. Den har antagits påverkas av strukturella förändringar på arbetsmarknaden men inte av konjunkturrnässiga störningar och stabili- seringspolitik.

Problemen med den höga och kvardröjande arbetslösheten i Västeu- ropa har dock lett till att teorierna om jämviktsarbetslöshet kommit att revideras. Utvecklingen tyder på att jämviktsarbetslöshetens nivå inte är långsiktigt stabil utan förefaller ha stigit. Detta kan i och för sig ha orsa- kats av strukturella förändringar. Samtidigt finns det mycket som tyder på att arbetslösheten efter en tillfällig makroekonomisk störning endast mycket långsamt återgår till det långsiktiga jämviktsläget (persistens) eller blir bestående (hysteresis). En konjunkturmässig störning kan såle- des komma att påverka arbetslösheten under lång tid. Det finns olika hypoteser som försöker förklara varför arbetslösheten tenderar att fastna på en hög nivå. En förklaring utgår från den s.k. insider-outsider teorin, vilken mycket kort utgår ifrån att de redan sysselsatta inte håller tillbaka lönekraven för att skapa arbeten åt de arbetslösa. En annan förklaring betonar de arbetslösas egenskaper och pekar på att personer som varit arbetslösa länge kan förlora yrkeskunskaper och söka mindre aktivt efter arbete. Det kan också vara förknippat med större osäkerhet för arbetsgi- varna att anställa långtidsarbetslösa än personer som har en närmare anknytning till arbetsgivaren.

Beräkningar av bl.a. Layard m.fl. (1991) tyder på att jämviktsar- betslösheten i Västeuropa stigit relativt kraftigt under 1980-talet och det förefaller råda enighet om att arbetslösheten till stor del är strukturell. Den långa konjunkturuppgången i Västeuropa under andra hälften av 1980-talet medförde endast en begränsad nedgång i arbetslösheten och

'6 En lättfattlig framställning ges i sou 1996:158. ” Den brukar också benämnas NAIRU (Non Accelerating Inflation Rate of Unemployment).

finanspolitiska experiment i vissa länder har snabbt resulterat i en ökad inflationstakt.

Den utlösande faktorn bakom den kraftiga uppgången i arbetslöshe- ten i Sverige 1991-1993 var det kraftiga efterfrågebortfallet. Det innebär emellertid inte att den nuvarande arbetslösheten kan betraktas som i hu- vudsak cyklisk eller efterfrågebetingad. Den öppna arbetslösheten i Sve- rige har stannat på ca 8 procent och ungefär 5 procent av arbetskraften befinner sig i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det finns endast ett fåtal empiriska studier av jämviktsarbetslöshetens utveckling i Sveri- ge. Forslund (1995) har beräknat att jämviktsarbetslösheten uppgick till 4-6 procent 1993, dvs. väsentligt lägre än den dåvarande öppna arbets- lösheten. Beräkningar av Assarsson och Jansson (1995) tyder dock på att arbetslösheten i Sverige uppvisar en hög grad av persistens, dvs. ar- betslösheten tenderar endast mycket långsamt att återgå till det långsikti- ga jämviktsläget. En ökning av den ”konjurrkturella” arbetslösheten med- för enligt studien en betydande ökning också i den strukturella arbetslös- heten, dvs. i järnviktsarbetslösheten. Skattningar av Lindblad (1996) pekar i samma riktning. Resultaten är osäkra, men tyder på att jäm- viktsarbetslösheten stigit och börjat anpassa sig till den faktiska arbets- lösheten.

1 OECD:s senaste Sverigerapport redovisas några mått som kan tyda på att de strukturella obalansema har ökat på den svenska arbetsmark- naden (OECD, 1996e). De mått som används för att mäta strukturar— betslösheten är NAWRU (den arbetslöshetsnivå som är förenlig med konstant löneökningstakt) och relationen mellan öppen arbetslöshet och kapacitetsutnyttjandet (Okun kurvan). Även om måtten är osäkra så vi- sar figur 7.10 att NAWRU successivt har stigit sedan slutet av 1980- talet och nu ligger på ca 7 procent.18 Okun kurvan uppvisar en liknande utveckling.

”3 Ett alternativt mått till NAWRU är NAIRU. NAIRU, som mäter den arbetslöshets— nivå som är förenlig med konstant inflationstakt, låg tidigare på en förhållandevis låg nivå i Sverige. För perioderna 1965-1992 och 1980-1992 har NAIRU beräknats till 2,3 respektive 2,7 procent (Holmlund, 1993). I princip således inga större skillnader järn- fört med NAWRU under perioden 1983-1992 i figur 7.10.

Figur 7.10 Indikatorer på strukturell arbetslöshet Procent

8

| i '_1—1 I | | "— I | I O N 80 00 en N _ _ = _ _ a a a a _, a & å Cx Os & OK 0 O ON O 05 ON Or

Källa: OECD (l996e).

En indikator på de strukturella obalansema är också att lönebildning- en haft svårt att anpassa sig till den högre arbetslösheten. Den relativt måttliga nedgången i arbetslöshet 1994-1995 medförde en ökad lönesteg- ringstakt (en bidragande orsak kan ha varit att inflationsförväntningama vid tidpunkten för avtalsförhandlingama låg betydligt över den prognos- ticerade inflationen, dvs. lönebildningen anpassades inte fullt ut till en ekonomi med låg inflation).

Det relativt begränsade empiriska materialet gör det svårt att bedöma hur stor del av den svenska arbetslösheten som är strukturell. Det är dock inte osannolikt att anta att delar av den ursprungliga konjunkturella arbetslösheten har övergått till att bli strukturell och att Sverige kan få en liknande utveckling som resten av Västeuropa där arbetslösheten bli- vit bestående. Om så blir fallet (eller redan är) riskerar en ökning av ef- terfrågan huvudsakligen att leda till brist på arbetskraft och ökad lönes- tegringstakt och inte till minskad arbetslöshet.

7.6. Prognoser

De prognoser som utarbetas i Sverige ger inte någon direkt vägledning när det gäller att bedöma jämviktsarbetslöshetens utveckling. Det kan emellertid vara befogat att starkt sammanfattat redovisa några officiella bedömningar av hur svensk ekonomi och arbetsmarknad kommer att ut-

vecklas under de närmaste åren. En restriktion i detta sammanhang är att merparten av de prognoser som utarbetas i Sverige sträcker sig över en relativt kort sikt. Det vanliga perspektivet är ett till två år, men det utförs även prognoser i ett medelfristigt perspektiv på fyra till fem år.

Finansdepartementet

Finansdepartementet utarbetar både kortsiktiga och medelfristiga kalky— ler. Den senaste prognosen presenterades i samband med budgetproposi- tionen. Beräkningarna är gjorda med stöd av Konjunkturinstitutets mo- deller. Om vi koncentrerar oss på det medelfristiga perspektivet så presente- ras två alternativ, ett basaltemativ och ett alternativ med hög tillväxt. Det finns ingen anledning att tynga läsaren med en detaljerad redovisning - av vilka antaganden som ligger bakom de bägge kalkylerna, utan det i primära är att redovisa utvecklingen vid något olika tillväxttakt. Rent alhnänt kan sägas att kalkylerna är uppbyggda kring ett tekniskt anta- gande om att år 2000 är ett konjunkturmässigt genomsnittligt år och att det vid utgången av år 1997 finns outnyttjade resurser som kan tas i an- språk i ett medelfristigt perspektiv, utan att det uppstår inflationstryck i ; ekonomin. Storleken på detta BNP-gap eller extra expansionsutrymme ' är beroende av hur väl arbetsmarknaden och lönebildningen fungerar. I basaltemativet antas BNP-tillväxten bli drygt 2 procent per år un- der kalkylperioden. De nominella lönerna antas stiga med ca 4 procent per år, vilket förväntas ligga i linje med utvecklingen i Europa i övrigt, och de reala lönerna med knappt 2 procent. Drivkraften i tillväxtproces- sen är främst den privata konsumtionen och investeringarna, men även exporten fortsätter att ge positiva bidrag. Den totala arbetslösheten be- räknas gradvis minska till en nivå på 9,5 procent av arbetskraften år 2000 varav 5,7 procent är öppet arbetslösa och 3,8 procent i arbets- marknadspolitiska åtgärder. Basaltemativet förutsätter således att de nominella lönerna anpassas till en låginflationsekonomi samtidigt som arbetslösheten minskar.

Tabell 7.7 Basalternativ och högtillväxtalternativ

1996 1997 1998 1999 2000

Basaltemativ BNP 1,6 2,3 2,6 2,4 2,0 Öppen arbetslöshet 7,7 6,9 6,1 5,8 5,7 Arbetsmarknadspolitiska 5,0 5 ,4 5,0 4,3 3 ,8 åtgärder Sysselsättning -0,7 0,6 1,4 1,1 0,6 Kostnadstimlön 5,6 4,5 4,1 4,0 4,0 Högtillväxtaltemativ BNP 1,6 2,6 3,5 3,3 2,8 Öppen arbetslöshet 7,7 6,7 5,4 4,6 4,0 Arbetsmarknadspolitiska 5,0 5 ,4 5,0 4,2 3,8 åtgärder Sysselsättning -0,7 0,9 2,3 2,0 1,4 Kostnadstimlön 5,6 4,3 3 ,5 3,5 3,5 Källa: Finansdepartementet.

I jämförelse med basaltemativet bygger högtillväxtaltemativet på en ljusare bild av den svenska ekonomins funktionssätt. Alternativet kän- netecknas av en icke-inflationistisk lönebildning och av en i övrigt väl fungerande arbetsmarknad. De arbetskraftsresurser som finns i ut- gångsläget kan därigenom tas i anspråk utan att det uppstår överhett- ningstendenser som driver upp löner, priser och räntor. Högtillväxtalter— nativet beskriver ett förlopp där den öppna arbetslösheten reduceras till 4 procent år 2000.

Skillnaderna mellan de bägge alternativen framgår mer detaljerat av tabell 7.8. Alternativet med hög tillväxt skulle således leda till en årlig sysselsättningsökning med över 50 000 personer och en minskning av arbetslösheten på i genomsnitt 30 000 personer per år. Som tidigare nämnts bygger dock detta exempel på en väl fungerande arbetsmarknad med sannolikt relativt begränsade inslag av strukturell arbetslöshet. Ni- vån på den s.k. jämviktsarbetslösheten diskuteras dock inte i prognosen.

Tabell 7.8 Skillnad mellan basaltemativ och högtillväxtaltemativ Tusental Ersoner 1995 Förändring till år 2000

Basaltemativ Högtillväxt- alternativ

Sysselsättning 3 988 123 237 Reguljär syssel- 3 926 157 272 sättning Öppet arbetslösa 332 -84 -156 Konjunktur- 191 -24 -24 beroende åtgärder Utbud 4 320 38 81 Underliggande 4 440 48 91 utbud Källa: Finansdepartementet.

Konjunkturinstitutet

Konjunkturinstitutets (KI) s.k. Novemberrapport innehåller en medel- fristig kalkyl med utblick fram till och med 2001 (som tidigare framgått utarbetar Finansdepartementet medelfristiga kalkyler med stöd av KI:s modeller).

Den realekonomiska utvecklingen kännetecknas av en förhållandevis hög tillväxt, 2—2,5 procent, och en stabil inflationstakt kring 2 procent. Tillväxten är koncentrerad till näringslivet och den privata tjänstesektorn ges en ökad roll i tillväxtprocessen. Tendensen på efterfrågesidan är att inhemsk efterfrågan - i synnerhet den privata konsumtionen - tar över som drivkraft i ekonomin.

Tabell 7.9 Medelfristig kalkyl

1996 1997 1998 1999 2000 2001

BNP 1,5 2,7 2,4 2,4 2,4 2,1 Öppen arbetslös- 7,9 7,2 6,7 6,4 6,0 5,8 het Arbetsmarknads- 4,6 4,9 4,7 4,4 4,1 3,9 l politiska åtgärder 1 Sysselsättning -0,5 0,6 0,9 0,8 0,8 0,5 Timlön ' 5,9 4,4 4,4 4,0 4,0 4,0 l Källa: Konjunkturinstitutet (1996). 1

Den öppna arbetslösheten faller under perioden från 7,9 till 5,8 pro- cent och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna från 4,6 till 3,9 procent av arbetskraften. Den totala arbetslösheten sjunker således från 12,5 till 9,7 procent.

Ökningen av timlönema stannar vid ca 4 procent per år under perio- den 1998-2001. Enligt KI är nedjusterade inflationsförväntningar en be— tydelsefull bidragande faktor till måttfulla lönekrav. Även om bristsitua- tioner kan uppstå i vissa delar av ekonomin har sannolikt det, allmänt sett, fortsatt kärva arbetsmarknadsläget en återhållande verkan. Därtill kommer en viss försvagning av lönsamheten inom industrin. Ekonomins inflationsbenägenhet framstår i modellkalkylen som låg. Nedgången i inflationsförväntningama tänks enligt KI påverka beteendet i samtliga led av prisbildningen. I kortsiktsprognosen nämns emellertid att det inte är troligt att en löneökningstakt i storleksordningen 4,5 procent långsik- tigt är förenligt med inflationsmålet eller ambitionen att snabbt minska arbetslösheten.

OECD

OECD (1996e) är i sin senaste Sverigerapport något mer pessimistiska än Finansdepartementet och Konjunkturinstitutet. BNP beräknas öka med ca 2 procent 1997 och 1998. Den öppna arbetslösheten sjunker nå- got, men understiger inte 7 procent 1998. Deltagandet i arbetsmarknads- politiska åtgärder beräknas stiga från 4,5 procent av arbetskraften 1995 till 5,25 procent 1998. Totalt räknar OECD således med en arbetslöshet på 12,5 procent 1998.

Tabell 7.10 Kortfristig bedömning av BNP och arbetslöshet

1995 1996 1997 1998 BNP 3,6 1,7 2,2 2,1 Arbetslöshet 7,7 7,9 7,4 7,2 Källa: OECD (1996e).

AMS

Arbetsmarknadsstyrelsen utför kortsiktiga bedömningar av arbetsmark- nadsläget. AMS (1996) räknar i sin höstbedömning från 1996 att den svenska konjunkturen förstärks under 1997. Uppgången är dock inte tillräcklig för att nedbringa den höga arbetslösheten. Arbetslösheten be— räknas uppgå till 8 procent för 1996 och till 7,1 procent 1997. Hela minskningen beror på en överströmning av personer till arbetsmarknads- politiska åtgärder. Nedgången av arbetslösheten förutsätter att andelen i arbetsmarknadspolitiska åtgärder ökar från 4,5 till 5,5 procent av ar- betskraften mellan 1996 och 1997. Det innebär att den totala arbetslös- heten i princip blir oförändrad mellan åren. Under 1997 beräknas syssel-

sättningen inom offentlig sektor minska med 18 000 personer, men totalt sett förväntas sysselsättningen öka med ca 10 000 personer genom en fortsatt expansion i den privata tjänstesektorn. Ökningen beräknas fram- för allt ske inom varuhandel, samfärdsel, uppdragsverksamhet och övri- ga privata tjänster. .

AMS pekar vidare på att de ökade kompetenskraven bl.a. till följd av ny teknik och omstruktureringen av den offentliga sektorn leder till att en allt större del av arbetslösheten blir strukturell. Det svåraste och snab- baste växande problemet på svensk arbetsmarknad är enligt AMS ett Ökande antal korttidsutbildade inom områden som är i kraftig tillbaka- gång på arbetsmarknaden. Den låga efterfrågan på arbeten inom yrken med lägre utbildningskrav gör det svårt för en stor del av de drabbade att komma tillbaka i arbete igen. Rationaliseringar inom den offentliga sek- torn, handeln och administrativ verksamhet drabbar korttidsutbildade kvinnor mycket hårt. Den pågående utvecklingen medför ett successivt växande antal arbetslösa kvinnor inom yrken med kort skolutbildning och det är arbeten som i de flesta fall inte korrrmer tillbaka. För flertalet av de drabbade är utbildningsnivån otillräcklig för att få nya arbeten. Samtidigt förblir bristen på högskoleutbildade hög. Inom den snabbast växande delen av näringslivet, IT-sektom, uppger tre av fyra företag brist på kvalificerad datapersonal. Bristen på högskoleutbildade är också hög.

I en senare analys har AMS (1997) beskrivit utvecklingen på arbets— marknaden i några olika scenarios fram till sekelskiftet. Analysema visar kortfattat att det krävs en årlig tillväxt på ca 4 procent för att halvera den öppna arbetslösheten (med 4 procent i åtgärder). I två scenarier med en tillväxt på 2,6 respektive 1,9 procent hamnar den totala arbetslöshe- ten på ca 11 respektive ca 12 procent.

Tabell 7.11 Förändringar i ett antal nyckeltal 1996-2000

BNP Arbets- Syssel- Arbets- Åtgärder kraft sättning löshet Scenario 1 2,6 50 000 125 000 6,2 5,0 Scenario 2 1,9 -15 000 25 000 7,2 5,0 Scenario 3 0,5 -l35 000 -250 000 11,3 5,0 Scenario 4 4,0] 150 000 315 000 4,0 4,0 ]I AMS analys anges tillväxten överstiga 3,5 procent. Källa: AMS (1997).

Enligt AMS finns det ett antal gemensamma tendenser oavsett scena- rio.

. Ökad andel äldre utan arbete.

Ökad andel arbetshandikappade utan arbete. Bestående många utomnordiska medborgare utan arbete. Ökad andel arbetslösa som har kort skolutbildning. Ökad arbetslöshet bland korttidsutbildade kvinnor.

7.7 Slutsatser

I många länder i Västeuropa har den höga arbetslöshet som uppstått bli- vit bestående. Det är i nuläget svårt att bedöma vilka återverkningar den höga arbetslösheten kommer att få i Sverige. Även om arbetsmarknaden tidigare har fungerat förhållandevis bra och jämviktsarbetslösheten legat på en låg nivå (dock förmodligen utgjort en hög andel av den faktiska arbetslösheten) finns det en risk för att arbetslösheten blir bestående. De stora och ökande inslagen av långtidsinskrivna, lågutbildade, arbetshan- dikappade, utomnordiska medborgare och äldre pekar på en problem- fylld arbetsmarknad. Beräkningar från bl.a. OECD indikerar vidare att de strukturella obalansema på den svenska arbetsmarknaden ökat. Även andra studier pekar i samma riktning och det förefaller rimligt att anta att delar av den ursprungliga konjunkturella arbetslösheten har övergått till att bli strukturell.

F inansdepartementets tidigare redovisade högtillväxtaltemativ kan, enligt bilaga 2 till budgetpropositionen (prop. 1996/9711), ses som ett räkneexempel på vilken utveckling som krävs för att den öppna arbets- lösheten skall halveras. För utredningens del skulle en långsiktig tillväxt på 3 procent eller mer reducera behovet av insatser för att öka syssel- sättningen. Insatsema skulle i ett sådant fall mer koncentreras på att för- bättra ekonomins funktionssätt. Detta utgör i sig inget motsatsförhållan- de, men rimligtvis en tyngdpunktsförskjutrring.

Förutsättningama för departementets exempel med hög tillväxt kan naturligtvis diskuteras. En naturlig invändning är den historiska utveck- lingen. Under de senaste 25 åren har BNP ökat med 3 procent eller mer under endast 7 år. Det karakteristiska för Sveriges utveckling under 1970- och 1980-talet var att även en relativt måttlig uppgång i efterfrå- gan visade sig svår att möta med tillgängliga resurser. Resultatet blev flaskhalsar och snabbt stigande inflation. Ekonomin överhettades redan vid ganska låga tillväxtnivåer. En huvudförklaring till den stagnerande tillväxten har enligt olika bedömare varit en försvagad produktivitetstill- växt och under 1970- och 1980-talet upprätthölls den försvagade till— växten främst av ett ökat arbetsutbud. Ett antal hypoteser har framförts som kan förklara den svenska utvecklingen. Produktivitetsproblemen har enligt dessa hypoteser en rad orsaker, bl.a. drivkrafterna för arbete och

sparande, produktionsfaktoremas kvalitet och effektiviteten i resursut- nyttjandet (SOU 1991:82; SOU 1993:16).

Ett antal beslut har fattats som kan komma att förbättra ekonomins funktionssätt och betingelserna för ökad tillväxt. Det är i detta samman- hang inte möjligt att värdera dessa beslut, men ett frågetecken är om dessa strukturella beslut och förändringar är anpassade till en ekonomi med risk för hög och bestående arbetslöshet. Om jämviktsarbetslösheten stigit avsevärt riskerar en efterfrågeökning i huvudsak att leda till ökad inflation.

En avgörande faktor för att uppnå högre tillväxt, men framför allt högre sysselsättning, är hur lönebildningen kommer att fungera.19 Den sammantagna löneökningstakten mellan 1995 och 1997 förväntas över- stiga den europeiska nivån med marginal. För första gången under 1990- talet väntas också reallönen stiga betydligt. Detta sker i ett läge när den svenska arbetslösheten ligger på en historiskt sett mycket hög nivå. Även om inflationsutvecklingen som tidigare nämnts kan ha överskattats i av- talsrörelsen förefaller det som om lönsamhet och arbetsmarknadsläge har haft ett begränsat inflytande på lönebildningen. En väl fungerande löne- bildning är av stor betydelse om tillväxt och sysselsättning skall kunna öka på längre sikt. Den är också av stor betydelse för de mer långsiktiga effektema av ett förslag att stimulera tjänstesektorn.

OECD har nyligen i sin rapport om svensk ekonomi varnat för ef— fekterna av hur den svenska lönebildningen fiingerar. I likhet med OECD anser utredningen att det är den svenska lönebildningen som är avgöran- de för hur sysselsättningen kommer att utvecklas. Partiella förslag om hur den svenska tjänstesektorn skall beskattas har långsiktigt ganska begränsade konsekvenser för sysselsättningen. Trots detta anser vi, av skäl som utvecklas i de kommande kapitlen, att det är väsentligt att vi får en effektiv beskattning av tjänstesektorn.

19 Hög tillväxt behöver i och för sig inte vara förenat med ett högt utnyttjande av ar- betskraftsresursema.

8. Hushållet i ekonomin

Ett traditionellt sätt att se på ekonomin är att utgå från hushåll som ar- betar på marknaden för att tjäna pengar så att de kan konsumera pro- dukter som företagen producerar. I verkligheten arbetar dock hushållen inte bara på marknaden. En stor del av det totala arbetet sker i hemmen i form av eget hushållsarbete. Figur 8.1 nedan illustrerar den totala tidsåt- gången för arbete i hemproduktion jämfört med antal arbetstimmar i marknadsproduktion av varor och tjänster. En uppskattning har även företagits med avseende på det svarta arbetet. Vi ser att den tid som äg- nas åt hemarbete är större än den totala tiden i marknadsarbete.

Figur 8.1 Arbetade timmar i olika typer av produktion 1993 Miljarder timmar

0,45

hemarbete svart arbete tj änsterl offentliga varor tjänster

Källa: SCB. Anm. Tidsåtgången för hemarbete har framräknats genom att väga medelvärden för antalet timmar som ägnas åt hemarbete enligt tabell 8.1 med antalet kvinnor och män 20 - 64 år i befolkningen. Antalet svarta arbetstimmar är beräknat utifrån Tengblads beräkningar av skatteundandragandet i Sverige. Han uppskattar de oredovisade ar- betsinkomstema till 67 miljarder 1991. Vi approxirnerar denna siffra till att även gälla för 1993 och uppskattar den genomsnittliga svarta tirnlönen till 150 kr. 67 mdr kr/ 150 kr per timme = 0,45 mdr timmar. Antagandet att den genomsnittliga svart tirnlönen är 150 kr är gjort för att ge en illustration. Om en ”svartjobbare” istället i snitt tjänar 100 kr per timme blir tidsåtgången per år 0,67 mdr timmar.

Hushållets val av hemarbete och marknadsarbete påverkas av skatter. Skatter ger möjlighet att bedriva en offentlig verksamhet och ge medbor- garna offentlig service såsom vård, skola och barnomsorg. Sådana akti- viteter har positiva ekonomiska effekter. Själva uttaget av skatter medför dock negativa effekter i form av minskad ekonomisk effektivitet. Detta kapitel handlar om skatters negativa effekter på specialisering och allo- keringen av resurser i ekonomin, samt hur dessa negativa verkningar kan minskas genom att införa inslag av så kallad optimal beskattning i skat- tesystemet.

I avsnitt 8.1 diskuteras hushållens val mellan konsumtion av varor, tjänster och fritid, mellan arbete på marknaden respektive i hushållet, och hur hushållens val styrs av preferenser, budget- och tidsrestriktioner. 1 8.2 ges en enkel redogörelse för hur hushållen påverkas av skatter och varför skatter påverkar ekonomins funktionssätt negativt. 1 8.3 knyts dessa teorier an till dagens svenska skattesituation. I avsnitt 8.4 redogörs för en typ av beskattningsteorier som kallas optimal beskattning, och hur beskattningens snedvridande effekter kan minskas genom tillämpning av dessa. Nästföljande avsnitt diskuterar först svårigheter med att ha ett skattesystem som i sin helhet bygger på optimal beskattning. Sedan häv- das att inslag av optimal beskattning dock skulle kunna fungera som ett effektivitetshöjande komplement i dagens svenska skattesystem. Därefter följer en diskussion om vilka effekter som sådana åtgärder skulle kunna få på hushållens utbud av arbetskraft. 1 avsnitt 8.7 sammanfattas kapit- let.

8.1. Hushållets beslutsproblem

Hushållens beslutsproblem består i att erhålla så stor nytta som möjligt av konsumtion av varor, tjänster och fritid genom att besluta dels hur mycket som skall köpas på marknaden respektive produceras i egen regi, dels hur stor del av den totala tiden som ska ägnas åt marknadsarbete, hemarbete respektive fritid. I bilaga 1 diskuterar Ohlsson (1997) hus- hållens beslutsproblem. Följande faktorer bidrar till att förklara hushål- lens beslut:

0 Tidsrestriktionen som sätter en gräns för den samlade tidsanvänd- ningen. Den totalt tillgängliga tiden fördelas på marknadsarbete, hemarbete och fritid. . Budgetrestriktionen som säger hur mycket marknadsinköpta varor och tjänster hushållen har möjlighet att konsumera vid en viss mängd marknadsarbete, lön och arbetsfri inkomst.

,...".- ..-.,_—_ _

. Preferenser i form av smak och värderingar.

Tidsrestriktionen

Med hjälp av data från SCB:s tidsstudieundersökningar går det att skapa sig en bild av tidsanvändningen i de svenska hushållen. I tabell 8.1 redo- visas medelvärden för kvinnor och män 20-64 år, dvs. personer i yrkes- verksam ålder.

Tabell 8.1 Tidsanvändningen per vecka 1990/91, 20—64 år

timzmin rocent ' ' ' 27:16 16,2 33:17 19,8

Marknadsarbete Hemarbete —Hushållsarbete -Underhållsarbete Omsorg om egna bam -Omsorg om andra -Inköp varor och tjänster -Övn'gt hemarbete Studier Personliga behov Fritid

20Ä09 12,0

6:36 4:24 2:04

1:03

2:28

3:34 2:08 1 3

68:29 40,8 35:20 22,0

Summa

Källa: SCB. Anm. I posten förvärvsarbete ingår förutom ordinarie arbete i huvudyrke även extra- knäck, övertid, måltider i samband med arbete och arbetsresor mm. Som ”hushållsarbete” räknas matlagning, diskning, städning, tvättning och strykning mm. Gruppen ”underhållsarbete” består av skötsel av tomt, trädgård, hem, fordon mm, och även. rastning av hund och skötsel av andra sällskapsdjur. Den dominerande delposten i gruppen ”personliga behov” är sömn, men hit hör även måltider och personlig om- vårdnad.

Tabellen visar att kvinnor ägnar sig år hemarbete under i genomsnitt drygt 33 timmar per vecka. Motsvarande siffra för män är 20 timmar. Detta är lika med 20 respektive 12 procent av den totala tiden. Mark- nadsarbetet uppgår för kvinnor till i genomsnitt 27 timmar per vecka. Med andra ord tar hushållsarbetet mer tid än marknadsarbetet. Det om- vända gäller för männen, marknadsarbetet tar 11 timmar mer per vecka än hushållsarbetet. Om vi lägger samman marknadsarbete och hemarbete ser vi att den sammanlagda tiden som läggs ned på arbete är nästan lika

för kvinnor och män. Kvinnor arbetar 60,5 timmar totalt medan motsva- rande siffra för män är drygt 61 timmar.

Två andra tidsstudieundersölmingar har gjorts inom ramen för det så kallade HUS-projektet. Dessa bygger på data från 1984 och 1993. Stu- dierna visar att den tid som läggs ned på hemarbete minskade mellan 1984 och 1993. Bakom den totala utvecklingen döljer sig dock skillnader mellan könen. Trots att det totala hemarbetet minskade har männen ökat sitt hemarbete något, medan kvinnornas hemarbete har minskat med fle- ra timmar per vecka.

Om man ser tillbaka till 60-talet så har tiden för gifta kvinnors hus- hållsarbete mer än halverats. Orsakerna till att det sammanlagda hus- hållsarbetet har minskat kan vara flera. För det första har produktivite— ten i de flesta delarna av hushållsarbetet ökat, till exempel genom till- gång till modern utrustning som dammsugare och tvättmaskin. För det andra har hushållen i ökad utsträckning börjat köpa substitut till hemar— bete där produktiviteten i detta överstiger hemmens, men minskat kon- sumtionen av marknadstjänster där produktivitetsskillnaden är mindre. Exempel på konsumtion som har ökat är färdigsydda kläder och halvfab— ricerad mat, medan traditionella hembiträdessysslor i stort sett helt för- svunnit. Antalet timmar för städning har dock minskat utan att motsva- rande produktivitetsförbättring har skett. Undersökningar visar också att det främst är på detta område hushållet vill öka sin standard. Städning utgör dock en begränsad del av hushållens tid i hemarbete (Wennemo, 1997).

Budgetrestriktionen

År 1993 var drygt fyra miljoner personer sysselsatta i Sverige. Tabell 8.2 visar hur det ekonomiska resultatet av detta marknadsarbete komp- letteras med kapitalinkomster och transfereringar, hur det beskattas och hur det slutligt omvandlas till disponibel inkomst för hushållen (oavsett om de marknadsarbetar eller inte). Lönerna uppgick till 629 miljarder kr. Detta motsvarar ca 100 kr per timme i genomsnitt.

Tabell 8.2. Från löner till konsumtion, 1993

Miljarder kr

Löner 629 Arbetsgivaravgifter 237 Kapitalinkomster 233 Transfereringar 4 1 9 Summa 1 5 1 9 Kapitalutgifter 104 Skatter mm —546 Disponibel inkomst 868 Sparande 72 Konsumtion 796 Källa: Nationalräkenskapema.

Totalt uppgick hushållens bruttoinkomster till 1 519 miljarder kr. När skatter och kapitalutgifter var betalda återstod en disponibel in- komst om 868 miljarder kr. Sparkvoten uppgick 1993 till 8 procent. Den totala konsumtion kom därför att omfatta 796 miljarder kr. Tabell 8.3 redovisar hur denna totala konsumtion fördelar sig på olika ändamål. I kolumnen till höger särredovisas de delposter som man kan betrakta som konsumtion av hushållsnära tjänster, dvs. tjänster som hushållen skulle ha kunnat producera själva. De marknadsproducerade hushållsnära tjänsterna motsvarade 10 procent av den totala hushållskonsumtionen. De viktigaste posterna är utan tvivel bilreparationer och restaurangut- gifter med vardera en tredjedel av konsumtionen av hushållsnära tjänster.

Tabell 8.3 Konsumtion av hushållsnära tjänster och annat, 1993

Miljarder kronor Miljarder kronor

Livsmedel 152 Beklädnad, skor 45 - Lagning av kläder 0,5 - Lagning av skor 0,3 Bostad, bränsle, el 251 Möbler, hushållstjänster 51 - Möbelreparationer 0,6 - Reparationer, hushållsrapporter 0,6 - Tvätt- och städtjänster 0,7 Hälso- och sjukvård 18 Transport, samfärdsel 124 - Reparationer, tillbehör, bilar 26,5 - Körskolor 1,1 - Flyttning 0,2 — Buss och lokaltrafik 8 - Järnväg 2,2 - Taxi 1,8 Fritid, underhållning, kultur 72

Reparationer, drift, underhåll, 4,2 Fritidsvaror, diversevaror och tjänster 56

- Hår— och skönhetsvård 4,0 - Restaurangutgifter 26,5 Summa hushållskonsumtion i Sverige 768 77,2 Summa konsumtion av svenska hushåll 775 Privat konsumtion 796

Källa: Nationalräkenskapema. Anm. l posten ”jämväg” är även godstransporter inkluderade. Detta gör att hushållens konsumtion av järnvägstransporter är lägre än siffran anger.

Preferensema

Det finns tre viktiga relationer mellan de storheter som bestämmer hus- hållens nytta i konsumtionen av hushållsnära tjänster respektive övriga varor och tjänster och arbete i hemmet respektive på marknaden. Dessa är:

' Substituerbarheten mellan hemproducerade och marknadsproducera— de tjänster.

Hur bra substitut är städfirmans städning till min egen städning? Är den kommunala barnomsorgen likvärdig med min egen omsorg? Om hushållen inte gör någon skillnad mellan hemproducerade och mark-

nadsproducerade hushållsnära tjänster är dessa perfekta substitut.

. Substituerbarheten mellan hushållsnära tjänster och övrig konsum- tion.

Är hushållen beredda att byta hushållsnära tjänster mot övrig kon- sumtion? Antag att ingen ökning av övrig konsumtion, oavsett hur stor den är, kan kompensera en minskning av hushållsnära tjänster. I detta fall är hushållsnära tjänster och övrig konsumtion perfekta komplement och ingen substitution sker. Antag istället att hushållsnära tjänster inte har något konsumtionsvärde i sig. Även i detta fall är substituerbarheten noll. Värdet av marknadsproducerade hushållsnära tjänster är istället indirekt. Genom att köpa dessa tjänster på marknaden kan hushållet fri- göra tid för marknadsarbete och därmed utöka övrig konsumtion.

. Substituerbarheten mellan hemarbete och fritid/marknadsarbete.

Är hemarbete att betrakta som arbete, fritid eller något mittemellan? Gronau (1977) har funnit en lösning på detta problem genom att formu- lera den fundamentala frågan ”skulle du hellre ha någon annan att göra det?” Om svaret på frågan är nej, dvs. vi föredrar att göra arbetet själva framför att någon annan gör det, är tid i hemproduktion att betrakta som fritid. Om svaret däremot är ja, blir tid i hemproduktion snarare att be- trakta som marknadsarbete.

8.2. Skatters inverkan på hushållens val

De flesta skatter baseras på köp av försäljning av varor och tjänster, arbetskraft och kapitaltjänster. Det gäller för t.ex. inkomstskatten, mer- värdesskatten och arbetsgivaravgiftema. Ett huvudproblem med bl.a. dessa skatter är att de leder till en i samhällsekonomisk mening ineffektiv resursanvändning genom att de ger upphov till en kil mellan samhälls- ekonomisk och privatekonomisk avkastning på olika aktiviteter och på så sätt snedvrider individers konsumtionsval.

Skatters påverkan på relativpriserna gör allokeringen av resurser i ekonomin mindre effektiv i och med att det pris som konsumenten får betala för en vara inte överensstämmer med kostnaden för att framställa samma vara. Det medför att konsumenten får en felaktig bild av de an- språk på produktionsresurser som en viss konsumtion ställer. Detta är förenat med en välfärdsförlust på grund av att produktionsresursema styrs mot en användning där konsumenternas värdering av produktionen

är lägre än vad den skulle vara om efterfrågan och resursallokeringen inte påverkades av skatter.

En skatt på arbetsinkomster får motsvarande effekter på arbetsmark- naden i och med att en inkomstskatt sänker relativpriset på fritid. Detta gör att individens val mellan arbete och fritid påverkas. Beskattningen leder således sannolikt till att individen ur samhällsekonomisk synvinkel kommer att arbeta för lite på arbetsmarknaden och ta ut fritid i för stor utsträckning.

Skattekilen medför att inriktningen av produktionen inte längre kom- mer att vara anpassad till konsumenternas preferenser. Detta kan medfö- ra att konsumenternas behovstillfredsställelse blir lägre än vad som är möjligt.

I följande avsnitt utvidgas resonemanget till att gälla hur skatter för— utom individens val av fritid och marknadsarbete även påverkar hemar- betet. Syftet är att belysa de störningar som uppkommer i gränslandet mellan hushållets egen produktion och marknadsproduktion av tjänster.

Marknadsarbete, hemarbete och specialisering i

Individernas val står inte enbart mellan arbete och fritid. Ekonomiska ! incitament påverkar också avvägningen mellan ren fritid och arbete inom ! hemmet. Det finns många typer av arbetsuppgifter i hemmet som kan ; utföras med hjälp av tjänster som kan köpas på marknaden. i Som framgått av kapitel två uppstår betydande ekonomiska vinster genom specialisering, arbetsfördelning och frivilliga byten. Detta är I normala principer som tillämpas inom arbetslivet och för internationell handel. Vinsterna med t.ex. frihandel uppstår genom att länder speciali- serar sig på att producera de varor och tjänster de är relativt bäst på och byta dessa mot varor och tjänster som de är mindre lämpade att produce- * ra, dvs. att utnyttja varandras komparativa fördelar. Införs tullar försvå- ' ras däremot det internationella varuutbytet och de ekonomiska vinsterna minskar. Skatter verkar på ett liknande sätt genom att de försvårar tillvarata- gandet av enskilda individers produktionsfördelar. Skatter påverkar vill- koren för att köpa hemtjänster på marknaden liksom därmed valet mellan hemarbete och marknadsarbete. En skatt driver som tidigare nämnts in en kil mellan uppdragsgivarens bruttokostnad och uppdragstagarens nettoersättning. Detta snedvrider priserna och leder till bristande möjlig- heter till specialisering (en mycket sammanpressad lönestruktur kan ver- ka i samma riktning). Resultatet är förmodligen att den enskilde indivi- den själv utför arbetet och använder sig av ineffektiva och tidsödande metoder. Hushållen köper således färre hushållsnära tjänster än produk—

tionskostnaden motiverar. På ett liknande sätt minskar han eller hon förmodligen den arbetsinsats han eller hon är specialiserad att utföra. Specialisering skulle i stället innebära att individen köper tjänsten och specialiserar sig på arbetet utanför hemmet.20

8.3. Skattekilen

Vi har ovan behandlat de efföktivitetsförluster som är förknippade med skatter och sett att den kil som skatter slår in mellan samhällsekonomis— ka och privatekonomiska inkomster försämrar allokeringen av resurser i ekonomin och motverkar specialisering. Här följer beräkningar av stor- leken på ett par skattekilar som det svenska skattesystemet ger upphov till, samt diskussion om hur dessa påverkar vem som kommer att produ- cera tjänster.

Beräkningsgången för att ta fram Skattekilen kan illustreras med ett exempel. Vi antar här att marginalskatten är 56 procent. Om en löntaga- re erhåller en löneökning på 100 kr leder detta till en ökning av arbetsgi- varens lönekostnad med 132,92 kr eftersom arbetsgivaravgifter utgår på löneökningen. Dessa 132,92 utgör basen vid beräkningen av Skattekilen. För löntagaren utgår egenavgifter (5,95 procent) och inkomstskatt (här 56 procent). Eftersom egenavgifterna är avdragsgilla uppgår egenavgift och inkomstskatt till 58,62 kr. Därtill kommer en konsumtionsskatteef- fekt som baseras på individens disponibla inkomst. Med en moms på 20 procent uppgår skatten till 8,28 kr (0,2 (100-58,62». Den totala skatte— ökningen blir då 99,8 kr (32,92+58,62+8,28). Om den relateras till ök- ningen av lönekostnaden på 132,92 erhålls en skattekil på 75,1 procent21 (99,8/132,92).

Skattekilen vid två olika marginella inkomstskattesatser beräknas i tabell 8.4.22 Som framgått av kapitel 10 består arbetsgivaravgiften av en avgiftsdel och en skattedel. Avgiftsdelen bör inte räknas in i Skattekilen eftersom högre inbetalningar ger högre förväntade förmåner. I samband med skattereforrnen beräknades skatteandelen till ca 60 procent. I tabel- len redovisas inom parentes en alternativ beräkning av Skattekilen där skatteandelen av arbetsgivaravgiftema uppgår till 60 procent.

20 Individen kan naturligtvis fortsätta att arbeta på marknaden och i hemmet. Valet beror på bl.a. på preferenser, men detta val underlättas om Skattekilen sänks. 2' Inkluderas olika irrkomstberoende avgifter och bidrag ökar marginaleffekten ytterli— gare. Skattekil = 1 - (l - tmomsX1 - t;)/(l + ta) där tmoms är momssatsen, ti är den marginella , inkomstskattesatsen (inkl. marginaleffekten av egenavgiften) och ta är storleken på 1 arbetsgivaravgiftema. Vid en momssats på 20 procent och arbetsgivaravgifter på 32,92

procent kan Skattekilen beräknas enligt tabell 8.4.

Tabell 8.4 Marginalskatt, skattekil och produktivitetsfaktor23

Marginell' Brutto- Skattekil Netto- Produktivitets- inkomstskattesats ersättning ersättning faktor 31 100 60,9 (56,6) 39,1 2,6 56 100 75,1 72,4 24,9 4,0

Vid en marginalskatt på 56 procent uppgår således Skattekilen till ungefär 75 procent. Då marginalskatten är 31 procent är kilen ca 61 procent. För en person som ökar sin arbetstid med en timme blir nettoer— sättningen efter att alla skatter är betalade endast 25 respektive 39 pro- cent av vad den extra arbetstimmen kostar arbetsgivaren.

Låt oss också introducera begreppet produktivitetsfaktor. Produkti- vitetsfaktom talar om vilken merproduktivitet som krävs för att beskattat arbete skall vara konkurrenskraftigt med obeskattat. Produktivitetsfak- tom kan definieras som kvoten mellan nödvändig bruttoersättning och nettoersättning. Som framgår av tabell 8.4 uppgår den till 2,6 vid en marginalskatt på 31 procent respektive 4 då marginalskatten är 56 pro- cent.

lnnebörden av produktivitetsfaktom kan illustreras med ett exempel. Om en person köper en tjänst för 1 000 kr inklusive moms måste perso- nen, som här för enkelhetens skull antas vara egenföretagare, först tjäna ihop detta belopp netto. Givet en marginalskatt på 56 procent motsvarar det ett utfört arbete av personen som ger 4 016 kr inklusive moms (=1000/0,249). Ett alternativ är att själv göra jobbet och avstå den be- skattade inkomsten samtidigt som ingen ersättning utges till den person som skulle ha utfört tjänsten. Annorlunda uttryckt måste den person som skulle ha utfört tjänsten vara minst 4 gånger så effektiv som köparen för att han skall få jobbet.

Om däremot köparen skulle få skatteavdrag för samtliga kostnader skulle han endast behöva tjäna 1 000 kr för att kunna betala 1 000 kr till säljaren av tjänsten. Därmed skulle det inte krävas högre produktivitet av säljaren än av köparen för att denne skulle anlita den förre. Avgörande skulle i stället bli köparens egen timlön på sitt vanliga arbete jämfört med säljaren. Om den är högre vore det optimalt för köparen att låta säljaren göra arbetet.

l utförandet av tjänster där specialisering leder till kraftigt ökad skicklighet och produktivitet kan det med dagens systern ofta ändå löna sig för amatören att anlita en fackman för att utföra ett arbete. Inom andra områden där specialiseringsvinstema inte är riktigt lika stora _ men ändå i allra högsta grad existerar leder dock de höga skatterna till att det för hushållen lönar sig att producera tjänsterna själva genom eget

Beräkningarna gäller för inkomster upp till 7,5 basbelopp per år.

hemarbete. Produktionen blir då mindre effektiv än den skulle varit vid marknadsproduktion. Exemplet ovan visar att även om trädgårdsservice- företaget, städ—, eller måleriföretaget utför ett visst arbete dubbelt så snabbt som den potentiella köparen av tjänsten, lönar det sig ändå att utföra jobbet själv istället för att köpa tjänsten. Samhällsekonomiskt sett vore det i fall där produktiviteten vid marknadsproduktion är högre än i hemproduktion bättre att produktion sker på marknaden och inte i hem- men. Ett system som gynnar hemproduktion framför marknadsproduk- tion hämmar ekonomisk aktivitet och förhindrar uppkomsten av markna— der och arbetstillfällen som det annars skulle finnas förutsättningar för.

Det resursallokeringsproblem som Skattekilen orsakar kan även dis- kuteras utifrån andra synvinklar. Till exempel kan det räknas fram hur mycket en person som vill anlita en hantverkare i en timme måste öka sin egen arbetstid för att tjäna ihop så mycket att det räcker för att betala hantverkarens ersättning, om hantverkarens lön är 100 kr per timme. Resultaten av ett sådant räkneexempel visas i tabell 8.5.

Tabell 8.5 Räkneexempel av erforderligt marknadsarbete för betalning av hantver- kare vid olika timlöner och marginalskattesatser

Lön- Tidsåtgång Arbetstid Ökad Ökad Ökad arbetstid tagarens om löntaga— för en arbetstid för arbetstid för för att kunna timlön ren gör hant- att kunna att kunna anlita hantverkare

arbetet själv verkare anlita anlita om löntagaren

som är hantverkare hantverkare betalar skatt och dubbelt så om inga svart om hantverkaren effektiv skatter finns löntagaren betalar moms och (timlön betalar skatt arbetsgivar—

100 kr) avgifter

Marginalskatt 31 procent 50 2 l 2 2,9 4,8 100 2 1 1 1,4 2,4 Marginalskatt 56 procent 200 2 1 0,5 l ,1 1,9 300 2 1 0,3 0,8 1,3 500 2 1 0,2 0,5 0,8

I exemplet utgås ifrån att hantverkaren är dubbelt så effektiv som kö- paren i utförandet av arbetet. Om till exempel inga skatter fanns och hantverkaren och köparen har samma tirnpenning på sina respektive ar- beten, räcker det för köparen att arbeta en timme extra på marknaden för varje timme han eller hon anlitar hantverkaren. Om vi istället har en ekonomi med dagens skattesystem, men köparen av hantverkstjänsten betalar arbetet svart, måste köparen öka sin arbetstid med 1,4 timmar för varje timme hantverkstjänster han eller hon köper i de fall då hantverka-

ren och köparen har samma tirnpenning. Om samma köpare betalar tjänsten vitt krävs 2,4 timmars ökad arbetstid på marknaden.

8.4. Optimal beskattning

Vi har i avsnitten ovan fått en inblick i de samhällsekonomiska effek- tivitetsförluster som skatter ger upphov till. Eftersom dessa samhälls- ekonomiska effektivitetsförluster orsakas av de snedvridande effekter som skatter medför på produktion och konsumtion, är ett optimalt skat- tesystem sådant att det minimerar de samlade snedvridningseffektema vid ett visst offentligt finansieringsbehov. Enligt teorier om optimal beskattning ska skattesatser på olika varor och tjänster sättas så att effektivitetsförlustema blir så små som möjligt. Det är substitutionseffekten, dvs. den kompenserade efterfrågeföränd- ringen vid en prisändring, som avgör hur mycket en skatt stör ekonomin. Genom att sänka skatten på varor och tjänster med stora kompenserade efterfrågeförändringar och höja skatten på varor och tjänster där dessa förändringar i efterfrågan är mindre, kan skatternas samhällsekonomiska skadeverkningar minskas. *, Här följer en genomgång av de grundläggande teorierna i optimal be- skattning samt hur dessa teorier skall appliceras på beskattning av hus- ! hållsnära tjänster. Detta avsnitt bygger i stor utsträckning på Ohlssons ; bilaga. ]

Varubeskattning

Låt oss utgå ifrån att det finns ett visst behov av skatteintäkter. Låt oss också tänka oss att hushållens tidsanvändning är given. Vidare ska vi förutsätta att det finns ett inkomstskattesystem som inte kan förändras. Om vi i denna situation väljer skattesatser på de olika varor hushållen konsumerar, så att effektivitetsförlustema blir så små som möjligt, har vi funnit de optimala varuskattesatsema.

Den så kallade Ramsey-regeln innebär att skattesatserna bör sättas så att den procentuella reduktionen av den efterfrågade kvantiteten av varje vara är densamma. Jämfört med en situation utan skatter är då den totala konsumtionen visserligen lägre men konsumtionsmönstret är detsamma. Observera att vi här uttalar oss om vad som händer med varukvantiteter när skatterna är optimalt valda.

Om priset på en vara inte minskar efterfrågan på den egna varan (egenpriselasticiteten) och andra varor (korspriselasticiteten) särskilt kraftigt, kan vi höja priset på denna vara, genom en skatt, mer än om

egen- och korspriselasticitetema visar att det kommer att ske stora minskningar. Det är här viktigt att hålla i minnet att storleken på dessa elasticiteter återspeglar hushållets preferenser. Substituerbarheten i olika avseende visar sig i korspriselasticitetema. Omvänt gäller att om vi så— ger något om korspriselasticitetema säger vi också något om substituer- barheten.

Om det inte finns korspriseffekter brukar man säga att varorna är oberoende (varken substitut eller komplement). I detta fall gäller den omvända elasticitetsregeln. Vi behöver då endast ta hänsyn till egenpri- selasticitetema. Den procentuella reduktionen av efterfrågade kvantiteten fångas helt av egenpriselasticiteten, inga priser på andra varor har bety- delse för efterfrågan. I denna situation är de optimala skattesatserna om- vänt proportionella till egenpriselasticitetema. Varor med hög egenpri- selasticitet ska ha låga skattesatser och varor med låg egenpriselasticitet ska ha höga. Här kan vi enkelt säga något om skattesatserna, och inte bara om kvantiteter som i Ramsey-regeln. Detta beror på att vi i detta fall har en direkt (omvänd) relation mellan skattesats och kvantitet.

Beskattning av hushållsnära tjänster

Låt oss vidga diskussionen till att även omfatta hushållets tidsanvänd- ning. I det enkla fallet har hushållet att välja mellan marknadsarbete och fritid. Om fritid vore som vilken vara som helst skulle det bara vara att tillämpa Ramsey-regeln. Problemet är att det i praktiken inte är möjligt att beskatta fritid. Därför blir eventuella korspriseffekter av avgörande betydelse. Om det inte finns några korspriseffekter kan vi inte ens indi- rekt beskatta fritid. Den omvända elasticitetsregeln kan inte tillämpas.

Men det finns en väg runt detta problem om korspriseffektema inte är noll, om fritidsefterfrågan inte är oberoende av andra varor. Corlett och Hague (1953) är en klassisk artikel. De analyserar en modell med två varor och fritid. Corlett-Hague-regeln kan tolkas som att varor som är komplement till fritid ska beskattas högre än sådana som är substitut. Även om fritid inte kan beskattas kan fritidskonsumtionen minskas, istället för att ökas, genom att skatter på varor som är komplement till fritid höjs mer än skatter på varor som är substitut. Detta leder till att marknadsarbetet ökar och effektiviteten stiger.

Låt oss göra resonemanget mer realistiskt genom att utgå från att hushållet kan använda tiden på tre olika sätt: marknadsarbete, hemarbete och fritid. De varor som inte kan beskattas är fritid, hemarbete och hemproducerade hushållsnära tjänster.

Existensen av en inkomstskatt påverkar både tids- och budgetrestrik- tionen genom att marknadsarbetet och arbetsinkomsten blir lägre. Detta ger upphov till en effektivitetsförlust. Det enklaste (det bästa) vore na-

turligtvis att avskaffa inkomstskatten. Men denna möjlighet är av olika skäl stängd. Det näst bästa (den optimala beskattningen) skulle då kunna vara att minska beskattningen på komplement till utbud av marknadsar- bete och substitut till fritid och hemarbete. Förhoppningen är då att hus- hållen kommer att allokera om i sin tidsrestriktion så att det blir mer marknadsarbete. Detta skulle kunna höja effektiviteten.

Samtidigt finns ett potentiellt problem. Om mängden marknadspro- ducerade hushållstjänster ökar mycket medan marknadsarbetet endast ökar marginellt kan proportionen mellan marknadsproducerade hushåll- stjänster och övrig konsumtion förskjutas från den proportion som skulle råda utan skatter och subventioner. Detta skulle då minska den sam- hällsekonomiska effektiviteten.

Den optimala avvägningen mellan dessa båda effekter, ger den opti- mala skattesatsen på hushållstjänster. Följande tre relationer som tidiga— re nämnts i avsnitt 8.1 är av betydelse.

' Substituerbarheten mellan hemproducerade och marknadsproducera- de hushållstjänster. Ju mer substitut marknadsproducerade hushåll— stjänster är till hemproducerade, desto lägre ska beskattningen av marknadsproducerade hushållstjänster vara. ' Substituerbarheten mellan hushållstjänster och övrig konsumtion. Ju mer komplement hushållstjänster och övrig konsumtion är, desto lägre ska beskattningen av marknadsproducerade hushållstjänster vara. ' Slutligen är det så att ju mer substitut hemarbete och marknadsar— bete är desto lägre ska beskattningen av marknadsproducerade hushållstjänster vara.

Ett annat sätt att uttrycka detta på är att om vi önskar att den opti- mala skatten ska vara låg (den optimala subventionen hög) ska vi anta att hemproducerade och marknadsproducerade hushållstjänster är per- fekta substitut, att hushållstjänster och övrig konsumtion är perfekta komplement, och att marknadsarbete och hemarbete är perfekta substi- tut.

Låt oss följa Sandmo (1990) och anta att hemproducerade och mark- nadsproducerade hushållstjänster är perfekta substitut samt att mark- nadsarbete och hemarbete är perfekta substitut. De optimala skatterna i denna modell kan karaktäriseras med hjälp av Sandmo-regeln. Denna regel kan tolkas som att den vara vars efterfrågan ska minskas mest är den vara som är mest komplementär med fritid. Observera att vi här så— ger något om kvantiteter och inte skattesatser. Vi skulle kunna säga att vi tittar på Ramsey-versionen av Sandmo-regeln.

Det går även att formulera en omvänd elasticitetsversion av Sandmo- regeln. Låt oss följa antagandet att det inte finns korspriselTekter mellan varor och tjänster men samtidigt anta att det finns korspriseffekter mel- lan fn'tid och priser på varor/tjänster. Vi får då en tudelad regel som sä- ger följande om den optimala skatten på en viss vara eller tjänst:

I. Ju högre egenpriselasticitet desto lägre skattesats. 2. Ju högre korspriselasticitet från (tim)lönen efter skatt desto lägre skattesats.

Den andra delen av regeln följer av symmetrivillkor från hushållets optimeringsproblem. Symmetrin innebär att korspriseffekten av lönen på en vara är lika med korspriseffekten på utbudet av marknadsarbete av priset på varan med negativ tecken.

Antag att vi studerar en vara som är komplement med fritid. En pris- sänkning leder till mer fritid och mindre marknadsarbete. (I Sandmos modell kommer hemarbetet att vara konstant i denna situation.) Korspri- seffekten på utbudet av marknadsarbete är med andra ord positiv. Sym- metri innebär att korspriseffekten av lönen på varan är negativ. Den op- timala skattesatsen är därför högre jämfört med om varan var oberoende av fritid. Detta förutsätter att egenpriselasticiteten är lika stor i båda fallen.

Antag att vi istället studerar en vara som är substitut till fritid. En prissänkning leder till mindre fritid och mer marknadsarbete. Vi har allt- så en negativ korspriseffekt på utbudet av marknadsarbete. Lönens korspriseffekt på varan är därför positiv genom symmetrin. För given egenpriselasticitet är därför den optimala skattesatsen lägre jämfört med den skattesats som skulle ha varit optimal om fritid och den aktuella va- ran skulle ha varit oberoende.

Hur mycket och på vilket sätt

För att i praktiken kunna väga av hur hög beskattningen bör vara på hushållstjänster måste vi känna till hur hushållen ändrar sitt beteende när olika priser ändras. Vi behöver två uppsättningar elasticiteter som fångar storleken på beteendeförändringama. Den första uppsättningen elastici- teter ska beskriva vad som händer med de olika delarna av budgetre- striktionen. Det handlar med andra ord om konsumtionens egen- och korspriselasticiteter. Den andra uppsättningen beskriver tidsanvändning- en. Här rör det sig om egen- och korspriselasticiteter för fritid, hemar— bete och marknadsarbete. Med kunskap om dessa elasticiteter går det att beräkna hur hög den optimala skatten på hushållstjänster är.

Som en illustration ska här redogöras för ett par studier där elastici- teter som är relevanta för vårt problem skattas. Det bör poängteras att det rör sig om illustrationer, de indelningar av konsumtionen som görs i dessa studier är långt från idealisk för att analysera en förändring av beskattningen av hushållstjänster. Det finns dessutom ekonometriska problem med skattningama.

Kaiser (1993) skattar ett system med efterfrågan på olika varor och tjänster samt arbetsutbud med tyska data från 1983. I tabell 8.6 redovi- sas elasticiteter för män, utvärderade vid medelvärdena för de ingående variablerna. I tabellen är varugruppema ordnade efter elasticitetemas storlekar. Gruppen övrig konsumtion har den högsta egenpriselasticiteten men också den högsta korspriselasticiteten från lönen. Detta skulle då tala för att denna grupp borde ha den lägsta skattesatsen. Det visar sig att rangordningen enligt de två elasticitetema är densamma förutom för grupperna transporter/kommunikation och personlig hygien. För dessa grupper ligger dock elasticitetema nära varandra.

Tabell 8.6 Konsumtionens egenpriselasticitet och korspriselasticitet från lönen (kompenserade), enligt Kaiser (1993)

Egenpriselasticitet Korspriselasticitet

Övrigt -1 ,l 9 3,20 Transporter och kommunikation -1,02 1,67 Personlig hygien -l,03 1,63 Kläder och skor -0,93 1,51 Personlig utrustning -0,87 1,47 Utbildning och underhållning -O,80 1,30 Elektricitet -0,49 0,81 Mat, restauranger, lyxvaror -0,38 0,63 Andra tjänster —0,33 0,53 Källa: Kaiser (1993).

I bilaga 3 redovisar Hansson-Brusewitz (1997b) skattningar av korspriselasticiteter från lönen baserade på svenska data. För ensamstå- ende män finner han att korspriselasticiteten från lön till hushållsnära tjänster är 2,83 medan den är 0,095 för övriga varor och tjänster. För ensamstående kvinnor är korspriselasticiteten 2,04 för hushållsnära tjänster och 0,718 för övriga varor och tjänster. Resultaten tyder således på att hushållsnära tjänster är starkare substitut till konsumtion av fritid än övriga varor och tjänster. Detta talar för en sänkt skatt på hushållsnä- ra tjänster.

Assarsson (1997) har på utredningens uppdrag gjort skattningar av priselasticiteter för några olika varu- och tjänsegrupper. Resultaten tyder

på att de typer av tjänster som utredningen intresserat sig för är mer priskänsliga än varor. Högst egenpriselasticitet tycks restaurangtjänster och reparationer ha. Detta talar således för en sänkt skatt på dessa tjänster. Övriga svenska och utländska studier som gjorts ger dock inte entydiga resultat. Möjligen indikerar resultaten att tjänster, och speciellt hushållsrelaterade tjänster, är något mer känsliga än de flesta varugrup- per (se vidare kapitel 9 för en genomgång av resultaten i olika studier).

8.5. Olikformig eller likformig beskattning?

Problem med optimal beskattning

I avsnittet ovan har en rad argument framförts till förmån för så kallad optimal beskattning. Den allmänna synen bland ekonomer, politiker och beslutsfattare är dock att skatterna bör vara likformiga. Denna syn delas även av denna utredning. Vi menar att likforrnigheten i dagens svenska skattesystem är en viktig grundläggande princip. Orsaken är att det finns en rad problem med teorierna om optimal beskattning som begränsar deras tillämpbarhet.

För det första bör påpekas att den ovan beskrivna Ramsey-regeln en- bart ser till effektiviteten i ekonomin och inte till fördelningspolitiken. Om man anser att skattesystemet, förutom att finansiera statens verk- samhet, skall verka omfördelande från låg- till höginkomsttagare, måste regeln modifieras. Om vi föreställer oss ett samhälle där ökningar av den disponibla inkomsten anses viktigare för vissa hushåll än för andra går det att visa följande samband mellan de optimala skattesatserna (Diamond och Mirrlees, 1971):

1. Ju mer konsumtion av en vara är koncentrerad till hushåll som an- ses vara viktiga, desto lägre skattesats.

2. Ju mer konsumtion av en vara är koncentrerad till hushåll som konsumerar mycket av högt beskattade varor, desto lägre skatte- sats.

Även om Ramsey-regeln modifieras till att ta hänsyn till olika typer av utjämningssträvanden i samhället kvarstår en rad problem. Ett av dessa är de praktiska svårigheter som ett skattesystem helt uppbyggt på principerna om optimal beskattning skulle medföra." Eftersom efterfrå- gan på en vara eller en tjänst oftast inte enbart beror av priset på just den

" Följande avsnitt bygger på Persson (1 991 ).

varan, utan även av priset på andra varor, måste de beräkningar som skall ligga till grund för de optimala skattesatserna innefatta korsprisef- fekter. Hänsyn måste tas till alla effekter som kan uppstå på alla mark- nader vid en skatteförändring av en viss vara. Persson (1991) påpekar att detta inte bara gäller på konsumtionssidan, utan också de effekter som kan uppstå på produktionen. Eftersom det finns miljontals olika varor i ekonomin är en sådan procedur knappast praktiskt genomförbar. Dessutom ändras både människors preferenser och produkters utform- ning ständigt, vilket skulle innebära att skattningar av priselasticiteter skulle behöva göras om hela tiden.

På grund av de många olika varorna i ekonomin uppstår då proble- met att vi tvingas aggregera samman alla de olika varorna i större grup- per. När detta görs är ett visst mått av godtycke ofrånkomligt. Om två relativt näraliggande verksamheter beläggs med olika skattesatser kom- mer många särintressen försöka få indelningen ändrad och/eller få sin verksamhet omkodad. När det redan finns assymetrier i skattesystemet kan det också tänkas vara svårare för beslutsfattarna att stå emot på- tryckningar från särintressen och olika typer av intresseorganisationer.

Ett ytterligare argument mot den typ av ”smarta” skattesystem som optimal beskattning tillhör, har framförts av den s k. public choice- skolan. Förespråkare för denna inriktning varnar för att tillämpning av optimal beskattning kan påverka den samhälleliga välfärden negativt om medborgarnas marginella värdering av den offentliga verksamheten skiljer sig från politikernas. Orsaken är, menar man, att det vid tillämp- ning av optimal beskattning är lättare att hålla en hög skattekvot än vid andra skattesystem, eftersom effektivitetsförlustema vid ett givet skat- teuttag är mindre vid optimal beskattning än vid andra system. Detta skulle kunna ge incitament att höja det totala skatteuttaget.

Sammanfattningsvis skulle ett skattesystem i sin helhet utformat efter principerna om optimal beskattning bli mycket komplicerat, och därmed dyrt både för staten och skattebetalarna. Kostnaderna består dels i di- rekta kostnader för statens administration av skattesystemet, dels i kost- nader för skattebetalama i form av tidsödande deklarationsarbete och utgifter för deklarationshjälp och skattekonsulter. Dessutom tillkommer kostnader för att ha ett skattesystem som premierar skatteplanering och skattefusk.

Skattereforrnen

Sverige har sedan 1990-1991 ett skattesystem som bygger på principen om likformig beskattning. Den rådande föreställningen innan refomrens genomförande var att det gamla skattesystemet med höga marginalskat-

ter och en olikforrnig kapitalbeskattning i onödan hämmade produktiv verksamhet och medförde en misshushållning med ekonomins resurser.

Målet med Skattereforrnen var bland annat att åstadkomma få och lå- ga skattesatser på breda skattebaser, enkel administration och begränsa- de möjligheterna till skatteplanering. Den horisontella rättvisan skulle förbättras i den meningen att personer med samma faktiska inkomst skulle betala samma skatt, oberoende av formen för ersättningen av ar- betet (kontantlön eller genom andra typer av lönefönnåner). På samma sätt skulle kapitalinkomster beskattas mer likformigt så att skatten på sparandets avkastning skulle vara oberoende av sparform (SOU 1989:33.)

Tanken med Skattereforrnen var att skapa enhetlighet och neutralitet. Skattebasen breddades till att omfatta flera tidigare helt eller delvis momsbefriade varor och tjänster. Den nya momssatsen sattes till 25 pro- cent. Efter Skattereforrnen har dock många ändringar i skattesystemet gjorts, som resulterat i att likformigheten minskat. Till exempel har mer- värdesskatten ändrats så att vi idag har fyra olika momssatser; 25, 12, 6 och 0 procent. Det finns även vissa områden som är undantagna från mervärdesbeskattning. Även flera förändringar av arbetsgivaravgiftema har gjorts, till exempel sänkta arbetsgivaravgifter för småföretag. Ar- betsgivaravgiftema har även använts som medel inom arbetsmarknads- politiken i form av olika anställningsstöd (se avsnitt 4.1-2 för en mer detaljerad redogörelse av förändringar i mervärdesskatt och arbetsgivar- avgifter).

8.6. Arbetsutbud

Ett viktigt argumentet för en lägre skatt på hushållsnära tjänster är att likformiga skatter gynnar hemproduktion framför marknadsproduktion och därmed leder till att hushållen arbetar mindre på marknaden och mer hemma. Lägre beskattning av hushållsnära tjänster skulle minska dessa för ekonomins specialisering negativa effekter. Orsaken är att hushållen istället för eget hemarbete skulle komma att köpa mer marknadsproduce- rade hushållsnära tjänster och ägna en större del av sin tid åt marknads- arbete. Hushållens arbetsutbud skulle således öka. Detta skulle göra de positiva effektema på sysselsättningen större genom att de sammanlagda inkomsterna i ekonomin skulle öka. Därmed skulle också den totala ef- terfrågan öka.

Ett annat scenario är dock att den tid som frigörs då det egna hus- hållsarbetet minskar kommer att ägnas åt fritid i stället för åt ökat för- värvsarbete. Aktiviteten och sysselsättningen i andra branscher kommer

då sjunka. En expansion av sektorn för hushållsnära tjänster skulle då tendera att ”tränga ut” aktivitet i övriga delar av ekonomin så att netto- ökningen av den totala ekonomiska aktiviteten och sysselsättningen blir lägre än den ökning som expansionen av hushållstjänstssektom medför.

Positiva effekter på arbetsutbudet är således centralt både för nivån på specialiseringen i ekonomin och för sysselsättningen. Frågan är därför om vi vet hur arbetsutbudet påverkas vid lägre skatt på hushållsnära tjänster. Vilka hushåll kommer att arbeta mer och i vilken omfattning? Svårigheten att säkert uttala sig om vårt förslags effekter på hushållens beteende kommer att framgå av diskussionen i de närmast följande av- smtten.

Forskningsläget om arbetsutbudet

Synen på skatters effekter på arbetsutbudet har varierat under de senaste decennierna. Under sjuttiotalet rådde föreställningen att arbetsutbudet inte var så känsligt för skatteförändringar. Under åttiotalet fann forskar- na metoder som påvisade större effekter på arbetsutbudet till följd av sänkta skatter. Idag är bilden en annan. Efter skattereforrnemas genom- förande finns flera studier och forskningsöversikter där slutsatsen är att sambandet mellan skatter och arbetsutbud synes vara svagare än man tidigare trott. Pendeln har i viss mån svängt till något större osäkerhet om skatternas påverkan på arbetsutbudet.

Med bakgrund av de skattereformer som genomfördes i Storbritanni- en under 1980-talet menar till exempel Blundell (1993) att marginalef- fektema av inkomstskatter på förvärvsfrekvens och arbetstid tidigare har överskattats.

Ett exempel på en svensk forskningsöversikt som påvisar tveksam- heter i sambandet mellan skatter och arbetsutbud är Gustavsson och Klevmarken (1993). En av deras slutsatser är att det inte finns några bevis för att arbetsutbudet påtagligt påverkas av förändrade inkomst- skatter.

När kommittén för utvärdering av Skattereforrnen skulle uppskatta skattereforrnens effekter på arbetsutbudet konstaterades att utvecklingen efter 1991 varit så störd av mer dramatiska händelser i ekonomin att de inte med någon precision kunnat särskilja skattereformens effekter från övriga faktorer. De tror ändå att skattereformens sänkning av marginal- skattema har haft effekt på arbetsutbudet. Deras ”bästa gissning” är att arbetsutbudet ökat med ett par procent i genomsnitt.

Ett exempel på en nyare studie med något annorlunda inriktning är Hansson-Brusewitz (l997b), som på uppdrag av utredningen skattat hur arbetsutbudet för ensamstående kvinnor och män skulle komma att på-

verkas vid sänkt skatt på hushållsnära tjänster. Hans beräkningar visar att ”en approximativt statsfinansiellt neutral reform, som sänker priserna med 10 procent och som höjer priserna på övriga varor och tjänster med 1 procent, tenderar att öka arbetsutbudet för en representativ ensamstå- ende individ med omkring 2,5 procent eller med 50 årsarbetstimmar.” Resultaten visar också att effekten på mäns arbetsutbud är mer än dub— belt så stor som effekten på kvinnors arbetsutbud. Hansson-Brusewitz betonar dock att beräkningarna endast gäller ensamstående individer och att sammanboende makars beteende kan vara annorlunda.

Vad påverkar arbetsutbudets känslighet?

För att de positiva effektema av utredningens förslag skall bli så stora som möjligt är det förstås önskvärt att både män och kvinnor marknads- arbetar mer. Vi vet dock att människor reagerar ganska olika på skatte- förändringar. Forskningen har visat att arbetsutbudets känslighet skiljer sig mellan till exempel män och kvinnor, utbildningsnivå och arbetstid i utgångsläget. Tabell 8.7 ger ett exempel på hur man skulle kunna dela in arbetsmarknaden i olika grupper utifrån hur arbetsutbudet påverkas av skatteförändringar. Eftersom män oftast arbetar heltid medan kvinnor har mer varierade arbetstider, kan det kvinnliga arbetsutbudet antas ha flera olika dimensioner än mäns.

Tabell 8.7 Exempel på indelning av arbetsmarknaden i grupper efter arbetsut- budets känslighet för skatteförändringar

___

___ ___ ___

I följande avsnitt diskuteras arbetsutbudets känslighet med avseende på ovan nämnda faktorer.

Kvinnor och män

Undersökningar visar att kvinnors arbetsutbud är mer känsligt för skat- teförändringar än mäns. Skatteväxlingskommittén (SOU 1997211) redo— visar i sitt betänkande en bred genomgång av olika svenska studier som gjorts beträffande arbetsutbudets bestämningsfaktorer. Genomgången av de studier som studerats påvisar att medianvärdet för löneelasticiteten

för män uppgår till 0,08 och för kvinnor till 0,3.25 Detta innebär att en tioprocentig ökning av inkomsten efter skatt leder till att arbetsutbudet ökar med 0,8 procent för män och med 3 procent för kvinnor. Spridning- en vad gäller skattningama av elasticitetema för kvinnors arbetsutbud skiljer sig dock kraftigt åt mellan olika undersökningar.

När det gäller makar/sammanboende personer bör hänsyn tas till bå- da personernas inkomst. Orsaken är att den ena makens arbetsutbud inte enbart beror av den egna inkomsten, utan även av förändringar i den andres marginallön. ] en studie av Aronsson och Palme (1994) pekar resultaten på att män är okänsliga för förändringar av kvinnans inkomst medan kvinnor uppvisar en negativ elasticitet i förhållande till mannens. Kvinnans arbetsutbud minskar därmed då mannens marginallön efter skatt ökar. Detta är troligen en orsak till att effekterna på sammanboen- de kvinnors arbetsutbud i samband med Skattereforrnen var små. Resul- taten kan tolkas som att kvinnan ökar sin del av hemarbetet när mannen ökar sin arbetstid, medan mannen inte gör detsamma när kvinnan ökar sin arbetstid.

Att kvinnors arbetsutbud är känsligt för marginella förändringar av mannens inkomst skulle också kunna bidra till att förklara skatterefor- mens blygsamma effekt på kvinnors arbetsutbud. Reformens incitament till ökat arbetsutbud motverkades för sammanboende kvinnor av att männen fick kraftigt ökade marginallöner (Agell m.fl., 1995).

Gustavsson och Klevmarken (1993) framför dock argument som talar för kvinnors arbetsutbud inte i framtiden skulle vara mer känsligt för skatteförändringar än mäns. Orsaken är att kvinnors marknadsarbete blir mer och mer likt männens genom ökat förvärvsdeltagande och genom att kvinnor träder in på områden av arbetsmarknaden som tidigare domine- rats av män. Författarna hävdar också att det finns grupper av unga väl- utbildade kvinnor som har en hög produktivitet i både hemarbetet och marknadsarbetet. Dessa kvinnor kan klara av att både sköta hemarbetet och marknadsarbetet och dessutom få tid över för fritid. Det är då inte otroligt att preferenser för fritid och tid tillsammans med barn och familj är sådana att ytterligare ökningar av realinkomsten inte bidrar till att öka marknadsarbetet.

Heltidsarbete kräver i de flesta fall mer köp av hushållsnära tjänster än deltidsarbete. Många kvinnor som idag arbetar deltid gör detta trots att de skulle ”tjäna på” att gå upp till heltid. Med ”tjäna på” menas här att nettolönen av heltidsarbete minus kostnaderna för de ökade köpen av hushållsnära tjänster är större än nettolönen av deltidsarbete då inga ex- tra hushållsnära tjänster behöver köpas. Med andra ord kan man säga att

25 Detta är de totala löneelasticitetema. Motsvarande kompenserade löneelasticiteter, dvs då inkomsteffekten eliminerats, är 0,15 respektive 0,5.

heltidsarbete oftast ger mer pengar kvar i plånboken efter att alla hus— hållsnära tjänster producerats, än deltidsarbete. Trots detta väljer många kvinnor att arbeta deltid. En av orsakerna bör vara att dessa kvinnor har en hög värdering av tid tillsammans med familj och barn, och av andra skäl än rent monetära väljer att inte arbeta full tid. För personer med starka sådana preferenser kommer lägre pris på hushållsnära tjänster förmodligen inte att i högre utsträckning påverka valet mellan deltid och heltid, och därmed inte bidra till ökat arbetsutbud.

Arbetstid i ursprungsläget, förvärvsfrekvens och utbildningsnivå

Arbetstiden i ursprungsläget påverkar troligen arbetsutbudets känslighet för marginella inkomstförändringar. Personer som redan i ursprungsläget arbetar många timmar har, på grund av tidsrestriktionen, inte samma möjlighet att öka sin arbetstid då marginalnyttan av arbete ökar. Till exempel visar en undersökning av Blundell (1993) att för män och kvin- nor som i utgångsläget arbetar full tid eller mer, är skatteförändringars effekt på arbetsutbudet noll eller rentav negativ. Resultaten pekar dock på att effekten på gifta kvinnors arbetsutbud kan vara relativt stor, men att dessa effekter tenderar att vara koncentrerade till de kvinnor som i ursprungsläget arbetar kort tid.

Med ökad förvärvsfrekvens avtar också påverkan från skatterna. Det är förvärvsaktiva som har störst drivkrafter att substituera eget arbete mot marknadsarbete.

En annan viktig faktor är utbildningsgraden. Personer med hög ut- bildning tenderar att påverkas mer vid skatteförändringar än lågutbilda- de. Detta beror på att en hög utbildning ofta ökar anknytningen till ar- betsmarknaden och ger hög lön.

Potential för ökat kvinnligt arbetsutbud

Gifta kvinnor har sedan 1960 mer än halverat antalet arbetade timmar i hushållet. Samtidigt har deras förvärvsfrekvens radikalt stigit. Figur 82 visar utvecklingen av kvinnors och mäns sysselsättningsgrad 1970-1995.

Figur 8.2 Sysselsättningsgraden för kvinnor och män 1970-1995 Procent

100

80 70 60 50 40 30 20 10

O N ? 0 00 O N V' 0 00 N ? ON Ch ON Ch ON O & O 08 ON .— _. _! -—c —— _. _. .— I—1 l—l _! u—1 .—

Källa: SCB.

Trots den kraftiga ökningen av kvinnors sysselsättningsgrad de se- naste decennierna (med undantag av lågkonjunkturen ett par år in på 1990-talet, då både mäns och kvinnors sysselsättningsgrad minskade kraftigt på grund av stigande arbetslöshet), arbetar kvinnor i timmar räknat fortfarande klart mindre på marknaden än män. Knappt 800 000 kvinnor arbetar idag deltid. Detta motsvarar 40 procent av den kvinnliga arbetskraften. 29 procent av kvinnor med högskoleutbildning arbetar deltid, medan hälften av kvinnor med enbart grundskola gör det. En del av de kvinnor som idag arbetar deltid är ofrivilligt deltidsarbetande och får arbetslöshetsersättning för den tid de inte har arbete. Trots den höga arbetslösheten är dock fortfarande den övervägande delen av deltidsar- betet frivilligt. Andelen deltidsarbetande i olika utbildningskategorier visas i tabell 8.6.

!

Tabell 8.6 Andel och antal deltidsarbetande (1-34 timmar per vecka) i olika ut-

bildningskategorier

Andel deltidsarbetande 1995 Kvinnor Män

(Antal deltidsarbetande)

Grundskola 50 procent (320 200) 13 procent (82 600) Två- eller treårigt gymnasium 41 procent (285 300) 8 procent (70 400) Högskola 29 procent (167 900) 7 procent (39 500) Alla 40 recent 773 400 9 rocent 192 500 Källa: SCB.

Om hushållsnära tjänster blir billigare kommer avkastningen av löne- arbete öka relativt avkastningen från hemarbete. Sänkt pris kommer leda till ökad efterfrågan av den aktuella tjänsten. Ökad konsumtion av mark- nadsproducerade hushållsnära tjänster kommer i sin tur leda till att mindre tid behöver avsättas på hemarbete.

Om vi jämför deltidsarbetande med heltidsarbetande skulle en pris- sänkning på hushållsnära tjänster, om priselasticitetema antas vara lika stora för dessa grupper, innebära att heltidsarbetande ökar sin konsum- tion av hushållsnära tjänster mer än deltidsarbetande. Det innebär att mindre eget hemarbete krävs för att upprätthålla samma standard som tidigare. Valet mellan att gå från deltidsarbete till heltidsarbete förändras därmed.

[ tabell 4 och 5 i bilaga 4 visas att en arbetstidsökning från deltid till heltid i hushåll utan barn innebär att kvinnans fritid i genomsnitt minskar med sex timmar medan hushållsarbetet minskar sju timmar. Motsvaran- de siffra för hushåll med barn 7-17 år är att hennes fritid minskar med fem och en halv timme medan hushållsarbetet minskar med nio.

Om skatten sänks på hushållsnära tjänster så att priset på dessa sjun- ker, kornrner en övergång från deltids- till heltidsarbete innebära att hemarbetet minskar mer än de ovan angivna värdena, genom att man då skulle komma att köpa mer hushållsnära tjänster. Detta innebär i sin tur att ökat förvärvsarbete skulle innebära att mindre fritid förloras. Man kan också säga att priset som de deltidsarbetande måste sätta på sin fri- tid ökar (W ennemo, 1997).

Med tanke på att en så stor andel kvinnor idag arbetar deltid, och att valet att arbeta deltid i många fall är ett uttryck för att man väljer att arbeta mer hemma, torde det vid sänkt skatt på hushållsnära tjänster fin- nas en potential för ett ökat arbetsutbud. En av Wennemos slutsatser i bilaga 4 är att ”mycket av den positiva effekt man kan få av skattere— duktioner för tjänstesektorn bygger på principen att det möjliggör ett ökat förvärvsarbetande bland deltidsarbetande kvinnor”.

Att säga något säkert om hur arbetsutbudet kan tänkas påverkas vid en lägre beskattning av hushållsnära tjänster är dock svårt. Vi kan kon- statera att det finns ett utrymme för en positiv utbudseffekt bland vissa grupper av kvinnor, främst de som idag inte arbetar full tid. Vi tror ock- så att en del av dessa kommer att marknadsarbeta mer. Storleken på en eventuell sådan effekt är dock osäker, och vi kan inte utesluta att den är liten.

8.7. Slutsatser

Ett viktigt problem med dagens skattesystem är de helt skilda incitament som ges till beskattat respektive obeskattat arbete. Medan marknadsar- betet är högt beskattat går arbete som utförs i hemmet inte alls att be- skatta. Skattesystemet är därmed inte likformigt mellan hushållspro— duktion och marknadsproduktion. I stället gynnas hemarbetet kraftigt, medan marknadsarbetet missgynnas. Ett sådant system leder till att kon- sumenterna köper mindre marknadsproducerade tjänster än vad som är samhällsekonorniskt optimalt. Hushållen producerar stora mängder hus- hållsnära tjänster själva genom eget hemarbete och arbetar mindre på marknaden. Som beskrivs ovan i avsnitt 8.2 medför ett sådant skatte- system att möjligheterna till specialisering inte utnyttjas fullt ut. Dess- utom uppkommer ett utrymme för en svart sektor.

Ett sätt att minska skatters negativa verkningar på arbetet i gränslan- det mellan hemproduktion och marknadsproduktion, kan vara att utifrån teorier om optimal beskattning sänka skatterna på tjänster där hushållens eget arbete är nära substitut. Detta skulle kunna vara att ge det likforrni- ga skattesystemet ett inslag av optimal beskattning. Det kan också ut- tryckas som att likformigheten förstärks genom att skillnaden i skatt minskar mellan obeskattat eget hushållsarbete och marknadsinköpta tjänster där hushållens eget arbete är nära substitut. Detta är också en ansats som diskuteras senare i betänkandet (se kap 11).

En huvudtanke med optimal beskattning är att skatterna på varor och tjänster ska vara beroende av de priselasticiteter som varan är förknip- pad med. I samband med beräkningar av priselasticiteter råder dock all— tid ett visst mått av osäkerhet. Produkter och människors preferenser förändras ständigt, och därmed förändras också priselasticitetema. Vissa av de priselasticiteter vi har att tillgå är osäkra, och inte sällan ger olika undersökningar motstridiga resultat.

Ett ytterligare problem är den aggregering av tjänster vi av praktiska skäl tvingas göra. Vid en strikt tillämpning av optimal beskattning skulle | skatten på de aktuella tjänsterna sänkas olika mycket på grund av att de i har olika priselasticiteter. En gruppering av tjänster innebär ofrånkomli- l gen ett visst mått av godtycke, och gränsdragningar kan för grupper av verksamheter som på olika sätt ligger i närheten av gränserna uppfattas som orättvisa. Detta gör också systemet sårbart genom att det ger inci- tament till påtryckningar och krav på förändringar från olika intresse- grupper.

En positiv effekt av sänkt skatt på hushållsnära tjänster vore ett ökat arbetsutbud. Om de som ökar sin konsumtion av hushållsnära tjänster samtidigt arbetar mer på marknaden kommer de totala inkomsterna i

ekonomin att öka, med positiva effekter på sysselsättning och effektivitet som följd. Som framgått av avsnittet ovan väljer vi dock att vara försik- tiga i detta avseende. Även om effekten på arbetsutbudet troligen har positivt tecken, är storleken på denna förändring osäker.

9. Beräkning av priselasticiteter

För att det i praktiken skall vara möjligt att särskilja vilka typer av tjänster som kan vara aktuella för lägre skattesatser måste vi empiriskt känna till hur hushållen ändrar sitt beteende när olika priser förändras. Det finns i princip två metoder att beräkna sambandet mellan efterfrågan och priset. För det första är det möjligt att genomföra en statistisk analys som baseras på historiska uppgifter om konsumtionen och dess variatio- ner. För det andra kan man genomföra en marknadsanalys och direkt fråga konsumenterna hur mycket de är beredda att köpa av en viss tjänst om priset faller med ett bestämt belopp.

Utredningen har valt att genomföra en statistisk eller ekonometrisk analys av vilka effekter på efterfrågan eventuella prisförändringar kan få. Resultaten av denna studie redovisas i avsnitt 9.1 I avsnitt 9.2 redo- visas tidigare svenska och intemationella studier av priselasticiteter. Det har emellertid tidigare också genomförts ett antal marknadsanalyser för några av de tjänster som är aktuella. Huvudresultaten av dessa studier sammanfattas i avsnitt 9.3. Avslutningsvis i avsnitt 9.4 redovisas utred- ningens slutsatser.

9.l Utredningens beräkningar av pris- och utgiftselasticiteter

Assarsson (1997) har på utredningens uppdrag beräknat priselasticiteter för olika typer av tjänster som anger hur många procent efterfrågan ökar med när priset faller med en procent. Elasticiteter mäter således hur känslig efterfrågan är för prisförändringar. Beräkningama bygger på data om privat konsumtion från nationalräkenskapema under perioden 1963-1996. Den använda modellen redovisas detaljerat i betänkandets bilagedel.

Den privata tjänstekonsumtionen i nationalräkenskapema består to- talt av 37 olika tjänster. Utredningen har valt ut 12 av dessa som särskilt intressanta. Det är tjänster som kan förväntas konkurrera med hempro- duktion och svart arbete. I en efterfrågemodell är det dock en fördel om hela konsumtionen kan behandlas samtidigt, dvs. få ett mått på hur efter-

frågan på tjänster påverkas av förändringar i övrig konsumtion när pri- ser och inkomst varierar. Därför görs en indelning i ett begränsat antal varugrupper, med intresset koncentrerat Öpå vissa tjänster Den indelning som redovisas här består av 9 grupper.2 6De grupper som framför allt är av intresse för utredningen är grupperna 5- 9 1 den nedan redovisade rn-

delningen.

l. Livsmedel

2. Kläder och skor utom lagning

3. Bostad och bränsle samt möbler och förbrukningsartiklar utom vissa ingående tjänster

4. Diverse tjänster (nyttjandevärdet av småhus och fritidshus, lejda tjänster i hushåll, patientavgifter, andra kostnader för bil, flyg, rese- byråtjänster, post och tele, reparation av förströelseartiklar, kulturella tjänster, undervisning, bank och försäkring, andra tjänster)

5. Reparationer (lagning av kläder och skor, hyresgästers reparationer)

6. Ovriga tjänster (köpta hushållstjänster, flyttning, hår- och skönhets- vård) 7. Kommunikationer (järnväg, buss- och lokaltrafik, taxi, båt) 8. Restaurang och kafé 9. Hotell

1 ett första steg har s.k. kompenserade27 egenpriselasticiteter beräk- nats. De mäter (vid en given budgetrestriktion) hur mycket efterfrågan på en vara eller en tjänst påverkas av en prisförändring, dvs. i vilken utsträckning t.ex. en prissänkning leder till ökade inköp av tjänster. Om exempelvis egenpriselasticiteten är -1 innebär detta att en prissänkning på 10 procent ökar efterfrågan med 10 procent. Den efterfrågade kvan- titeten förändras procentuellt lika mycket som priset och efterfrågan sägs då vara normalelastisk. Hushållen kommer i ett sådant läge att öka sin efterfrågan på den prisnedsatta tjänsten i förhållande till efterfrågan på andra varor och tjänster, men hushållens totala utgifter för konsumtion

26 l bilagan redovisas även en aggregerad modell med fem grupper. En höjning av t. ex. indirekta skatter påverkar den privata konsumtionen på två skil- da sätt. Dels uppstår en inkomsteffekt som beror på att hushållens realinkomst mins- kar, dels en substitutionseffekt som beror på att relativpriserna förändras. Den totala effekten av en prishöjning, inkomsteffekt plus substitutionseffekt, mäts med s.k. okompenserade priselasticiteter. Imänga sammanhang är man dock inte så intresserad av dessa elasticiteter utan vill renodla effekten av en prisförändring, dvs. mäta sub- stitutionseffekten. Den mäts med s.k. kompenserade priselasticiteter. Dessa består av den relativa konsumtionsminskning som till följd av en prisförändring återstår sedan konsumenten fått en inkomstkompensation för den realinkomstrninskning som pris- höjningen medför.

kommer att vara oförändrad så länge som hushållens disponibla in- komster och sparkvot är oförändrade. I detta fall sker det således en vo- lymökning med 10 procent på den tjänst som priset sänks på, medan volymen av övrig konsumtion ligger kvar på samma nivå. Om elasticite- ten ligger mellan 0 och —l betraktas efterfrågan som oelastisk och den efterfrågade kvantiteten förändras i ett sådant fall procentuellt mindre än priset. Är elasticiteten mindre än -1 uppstår det motsatta fallet, dvs. den efterfrågade kvantiteten förändras procentuellt mer än priset och efter- frågan benämns som elastisk.

Huvudresultaten redovisas i tabell 9.1 och avser tidsperiodema 1963- 1996.28 Skattningama avser medelvärden för perioden. Resultaten bör tolkas med viss försiktighet. Analysen baseras på historiska data och samband och det är därför inte givet att resultaten avspeglar dagens eller kommande förhållanden. För vissa av de tjänster som ingår, t.ex. städ- tjänster, förekommer vidare ingen nämnvärd privat konsumtion varför skattningama blir osäkra.

Med reservation för dessa invändningar tyder skattningama på att va- rugruppema i allmänhet tycks vara mindre priselastiska än tjänstegrup- perna. Bland de tjänstegrupper som är av störst intresse för utredningen (5-9) uppvisar restaurangtjänster och reparationer de högsta priselasti- citetema och är för perioden 1963—1996 i princip norrnalelastiska. Övri- ga tjänstegrupper är oelastiska, dvs. den efterfrågade kvantiteten föränd- ras procentuellt mindre än priset. För kommunikationer ligger priselasti- citeten kring -0,8 och för övriga tjänster på ca -0,4. Den sistnämnda siff- ran förefaller relativt låg eftersom den innehåller t.ex. köpta hushåll- stjänster, flyttning och hårvård som kan förväntas vara relativt priskäns- liga. Hotellutgifter uppvisar en något högre priselasticitet, eller ca -0,7. Gruppen diverse tjänster, som är av mindre intresse för utredningen, har en elasticitet på ca -0,5.

Tabell 9.1 Egenpriselasticiteter för efterfrågesystem med nio varu och tjänste- grupper för perioden 1963-1996

Medelvärde 1963z2- l996:2

1. Livsmedel -0,378 2. Kläder och skor (utom lagning) -O,544 3. Bostad och bränsle m.m. -0,287 4. Diverse tjänster -0,444 5. Reparationer -0,9 13 6. Övriga tjänster -o,442 7. Konununikationer -0,804 8. Restaurang och kafé -l,013 9. Hotell -0,677

Källa: Assarsson (1997).

28 I bilagan redovisas också beräkningar för perioden 1970-1996.

Slutsatsen av dessa resultat är att de utvalda tjänstegruppema är mer priselastiska än varor och att de därmed, enligt den diskussion om opti- mal beskattning som förts i föregående kapitel, skulle kunna vara tänk- bara eller lämpliga för en lägre skattesats än varor. En bedömning i ka- pitel 8 var att det under vissa förhållanden kan vara mest effektivt att beskatta varor och tjänster med låg elasticitet hårdare än varor och tjänster med hög elasticitet.

Assarsson har vidare beräknat utgiftselasticiteter eller inkomstelasti- citeter för de bägge perioderna. Denna form av elasticitet mäter inkomst- förändringens effekt på konsumtionen, dvs. den procentuella konsum- tionsförändring som blir följden av en enprocentig inkomstförändring. Är utgiftselasticiteten större än ett ökar konsumtionen med mera än inkom- stökningen och varan brukar då betraktas som en lyxvara. För en lyxva- ra ökar också budgetandelen med inkomsten. I det motsatta fallet, elasti- citeten är mindre än ett, benämns varan som en nödvändighetsvara och budgetandelen minskar när inkomsten ökar. Prishöjningar på lyxvaror och prissänkningar på nödvändighetsvaror kan sägas jämna ut inkomst— fördehringen. För en tjänst med hög priselasticitet, säg l-l,5 och låg in- komstelasticitet, t.ex. 0,5, är en lägre skatt gynnsam ur både effektivi- tets- och fördelningssynpunkt.

Med reservation för de tidigare diskuterade osäkerhetema i skattning- ama tyder beräkningama på att varor som kläder och skor samt bostäder långsiktigt kan betraktas som lyxvaror, medan livsmedel är en nödvän- dighetsvara (tabell 9.2). Av de tjänstegrupper som är av störst intresse för utredningen visar beräkningarna att restaurang och hotell har skattats som lyxvaror, medan övriga tjänstegrupper kan betraktas som nödvän- dighetsvaror. Utgiftselasticiteten för kommunikationer är dock negativ, vilket förefaller orimligt. I skattningama för perioden 1970-1996 (se bilagan) blir dock elasticiteten positiv, men fortfarande låg. Gruppen diverse tjänster som är av mindre intresse i detta sammanhang uppvisar en relativt hög utgiftselasticitet.

Tabell 9.2 Utgiftselasticiteter för efterfrågesystem med nio varu- och tjänste- grupper för perioderna 1963-1996 respektive 1970-1996

Medelvärde 196312-1996z2

Livsmedel 0,296 Kläder och skor (utom lagning) 1,372 Bostad och bränsle m.m. 1,101 Diverse tjänster 1,903 Reparationer 0,698 Övriga tjänster 0,801 Kommunikationer -0,671 Restaurang och kafé 1,952 Hotell 2,445 Källa: Assarsson (1997).

9.2. Andra studier

Både i Sverige och internationellt har det genomförts ett flertal studier av priselasticiteter. I bilaga 9.1 redovisas priselasticiteter från fyra tidigare svenska studier och från åtta olika utländska studier.29 De olika studier- na skiljer sig åt bl.a. vad beträffar typ av data, funktionsforrn, ekono- metrisk metod och varugruppsindehiing, varför jämförelser och tolk- ningar bör göras med försiktighet.

Sju av de åtta utländska studierna innehåller en varugrupp med titeln ”tjänster” eller ”övriga tjänster”. Grupperna inkluderar vanligen flertalet tjänster med undantag för transporttjänster. Priselasticiteten för denna grupp av tjänster ligger i intervallet -0,75 till -0,93 för alla studier utom en. I fyra av dessa sju studier är priselasticiteten på tjänster större eller lika med medianelasticiteten i respektive studie. I tre av studierna är den mindre än medianelasticiteten. Att priskänsligheten inte är större kan bero på att gruppen tjänster/övriga tjänster omfattar en mängd tjänster som inte är nära substitut till hemarbete eller svarta tjänster.

1 två fall har emellertid inslag av hushållsrelaterade tjänster studerats direkt. Decoster m.fl. (1995) erhåller en priselasticitet på -0,94 för un- derhåll av egna hem (endast 2 av de 32 varugruppema som studeras är mer priskänsliga) och Aasness och Holtsmark (1993) erhåller en prise- lasticitet på -0,40 för gruppen ”olika hushållstjänster”. De utländska studierna ger således inte något entydigt stöd för att tjänster är mer pris- känsliga än andra varor. Det bör dock återigen poängteras att studierna endast i mycket begränsad omfattning särskiljer direkt hushållsrelaterade tjänster.

29 Genomgången bygger där ej annat anges på Hansson-Brusewitz (1995).

De svenska studierna ger inte heller något helt entydigt resultat. Stu- dien av Flood och Klevmarken (1990) innehåller inte, med undantag för gruppen hotell och restaurang, någon varugrupp som domineras av icke transportrelaterade tjänster. Priselasticiteten för hotell- och restau- rangutgifter har enligt denna studie skattats till -0,49, vilket är något lägre än medianelasticiteten i studien.

Ausinisch (1995) studerar efterfrågan på enbart hushållsrelaterade tjänster. Enligt resultaten från denna studie är efterfrågan på reparatio- ner av hushållsapparater och tvätt— och Städtjänster mer priselastisk än efterfrågan på restaurangtjänster. För hela området sammantaget uppgår priselasticiteten till -0,69. Den modell som utnyttjas skiljer sig dock kraftigt åt från de modeller som normalt används i efterfrågestudier var- för resultaten bör tolkas med viss försiktighet.

Hansson-Brusewitz (1997a) studerar efterfrågan på 12 olika grupper av icke varaktiga varor och tjänster. Gruppen hushållstjänster omfattar bl.a. tjänsterna reparation av kläder och skor, tvätt och städtjänster, pri- vat barnomsorg och hår och skönhetsvård. Den skattade priselasticiteten för denna grupp av tjänster uppgår till -0,53, vilket är något mer elas- tiskt än medianelasticiteten för de 12 varugruppema. En annan grupp som till stor del innehåller icke transportrelaterade tjänster är gruppen fritidsrelaterade varor och tjänster. Denna grupp inkluderar bl.a. restau- rangutgifter, hotell och paketresor till utlandet, reparation av förströelse- artiklar, veterinärtjänster, privat utbildning och nöjen (förutom förströel- seartiklar). Priselasticiteten för denna varugrupp är -1, 14, vilket också är den i absoluta tal högsta elasticiteten i denna studie.

Nordström (1995) har studerat efterfrågan på restaurangtjänster, re- paration av kläder och skor, reparation av hushållsutrustning och möb- ler, frisörstjänster samt tvätt- och Städtjänster. Priselasticiteten för hela tjänstegruppen är -1,49. Alla tjänstetyper utom en ligger i intervallet -0,7 till -1,1. Undantaget är den utgiftstyp som dominerar tjänstegruppen, nämligen restaurangitgifter, vars priselasticitet skattas till -1,64.

Sammanfattningsvis ger inte heller tidigare svenska studier något helt entydigt resultat. Resultaten indikerar möjligen att tjänster, och speciellt hushållsrelaterade tjänster, är något mer priskänsliga än flertalet andra varugrupper.

9.3 Marknadsundersökningar

I huvudsak har analyserna av tjänsters priskänslighet således avsett olika former av ekonometriska beräkningar av pris— och utgiftselasticiteter. Det har emellertid även utförts ett begränsat antal marknadsundersök- ningar i form av intervjuundersökningar som koncentrerats till hushålls efterfrågan på städtjänster och hemservicetjänster. Undersökningama avser begränsade populationer och svarsalternativ, varför resultaten måste tas med försiktighet. Det bör också poängteras att analyserna vi- sar en hypotetisk efterfrågan som inte nödvändigtvis behöver realiseras.

Utredningen om skatternas betydelse för den privata tjänstesektorn (SOU l994:43) genomförde under 1994 en undersökning av priskänslig— heten på städtjänster. Undersökningen omfattade närmare 200 hushåll som var benägna att köpa hushållstjänster.” Dessa tillfrågades om det antal städtimmar som hushållet skulle köpa vid olika kostnader per tim- me. Intervallet för timkostnaden var 20 till 70 kr med 10 kronors steg inom detta intervall. Resultatet framgår av figur 9.1 (den icke streckade delen av kurvan i figur 9.1). Vid en kostnad på 70 kr per timme skulle genomsnittshushållet köpa ca 2,5 timmar per vecka. Om priset faller till 20 kr per timme ökar efterfrågan till ca 5 timmar.

Med hjälp av beräkningar som redovisas i betänkandet (SOU 1994:43) går det något oegentligt att utsträcka beräkningama utanför det angivna intervallet. Med reservation för giltigheten i sådana beräkningar framgår att efterfrågan skulle närma sig noll vid ett tirnpris på drygt 100 kr (den streckade delen av kurvan i figur 9.1). Resultatet förefaller inte orimligt mot bakgrund av att endast mindre än 1 procent av städföreta- gens försäljning är privat konsumtion.

De beräkningar som redovisas i figur 9.1 antar att efterfrågan är lin- jär inom intervallet 20 till 70 kr. Utifrån detta antagande har en priselas- ticitet vid 50 kr per timme skattats till 0,72 (SOU 1994:43). Enligt denna beräkning skulle således efterfrågans priskänslighet vara något lägre än minus 1, dvs. en prissänkning med 10 procent skulle öka efterfrågan med ca 7 procent.

30 Totalt omfattade undersökningen 3 000 hushåll, varav ca 25 procent var intressera- de av hushållstjänster.

Figur 9.1 Efterfrågekurva för städhjälp Kronor per timme

140] 120 '

1001

0 0,4 0,9 1,4 1,9 2,4 2,9 3,4 3,9 4,4 4,9 Timmar

Källa: SOU 1994z43 och egna beräkningar.

I Kungälvs kommun genomfördes under 1996 en intervjuundersök- ning av hushållens efterfrågan på hemservicetjänster (Granbäck och Niklasson, 1996). Undersökningen omfattade drygt 500 hushåll. Hem- service definierades som städning, tvätt och strykning, inköp av varor, matlagning, fönsterputsning, barnpassning, passning av husdjur, mindre reparationer, trädgårdsarbete och övriga tjänster.

Av de hushåll som önskade hemservicetjänster var 69 procent bered- da att betala 50 kr eller mer per timme. Vid 60 kr hade andelen minskat till 37 procent och vid mer än 90 kr sjönk efterfrågan till 1 procent

(tabell 9.3). Tabell 9.3 Hushållens angivna pris per timme för hemservicetjänster _ Procent Bort- (30kr 30kr 40kr 50kr 60kr 70kr 80kr 90kr >90kr fall Andel av hushållen 2 7 10 12 32 15 1 1 5 5 1 Ackumulerat 100 98 91 81 69 37 22 1 1 6 1

Källa: Granbäck och Niklasson (1996).

Undersökningen beräknade också en form genomsnittspris som hus- hållen var beredda att betala per timme för hemservicetjänster. Som framgår av tabell 9.4 låg priserna på en relativt låg nivå.

Tabell 9.4 Beräknat genomsnittspris för olika hemservicetjänster Kronor Er timme Typ av tjänst Genomsnittspris pgr timme Mindre reparationer 61 Fönsterputsning 53 Trädgårdsarbete 53 Städning 53 Tvätt och strykning 50 Barnpassning 47 Inköp och hemkörning av varor 47 Matlagning 45 Passnin av husd'ur 35 Källa: Granbäck och Niklasson (1996).

I Danmark har det genomförts ett par undersökningar av hemservice- tjänster etc. Den analys som gjorts i anslutning till uppföljningen av för- söksverksarnheten med hjemmeservice visar att efterfrågan på den typen av tjänster (se kapitel 5) är markant priskänslig (RSV, l996b). Nivån på betalningen (efter subvention) för hjemmeservice ligger i genomsnitt på 65 DKK i timmen (år 1995). Skulle betalningen höjas med 10 DKK minskar efterfrågan på hjemmeservice till 37 procent av nuvarande nivå. Skulle betalningen minskas med 10 DKK till 54 DKK skulle efterfrågan öka med 160 procent. Redan vid en minskning av betalningen med 5 DKK skulle efterfrågan öka med 90 procent.

Analyser av efterfrågan på Städtjänster hos danska hushåll tyder på att efterfrågan är påtagligt priskänslig (SOU 1994:43). Priselasticiteten har i några olika prisintervall skattats till ca 2. Det förefaller också som om intresset för städtjänster och liknande tjänster är mer än dubbelt så stor som i Sverige. Betalningsvilligheten är också klart högre än i Sveri-

ge.

9.4 Slutsatser

En viktig slutsats av de beräkningar som utförts på uppdrag av utre- dingen är att egenpriselasticitema för tjänster i absoluta tal i huvudsak är högre än för varor. Även om resultaten bör tolkas med viss försiktig- het förefaller det genomgående som om tjänster är mer priskänsliga än varor. Framför allt tycks det i huvudsak gälla för det urval av tjänster som kan antas konkurrera med hemproduktion och svart arbete. Resul- taten från tidigare svenska beräkningar är i vissa fall något mindre enty- diga än den studie som utförts på utredningens uppdrag. Samtidigt har emellertid den sistnämnda studien speciellt anpassats till att omfatta

tjänster som kan antas vara nära substitut till hemarbete eller svart ar- bete. Flertalet andra studier har inte haft denna ansats.

Sammanfattningsvis pekar emellertid utredningens studie ut ett antal tjänster som teoretiskt sett skulle kunna bli föremål för en lägre beskatt- ning.

Bilaga 9.1 Pris- och inkomstelasticiteter på varor och tjänster. Resultat från svenska och interna- tionella studier utförda efter 198031

Sverige

(1) Avser nationalräkenskapsdata 1970-1994 ___—_,—

VarungEr Egenpriselasticitet Inkomstelasticitet Fritidsrelaterade varor och -1,14 1,56 tjänster Kläder —1 ,09' 1,32* Alkohol -1,03"' 1,90' Livsmedel -0,66' 0,58' Övrigt -O,61' 1,54* Hushållstjänster -0,53' 1,48* Kollektivtrafik -0,39* 0,90" Tobak —O,33* 0,48' El -0,32* 0,34* Bil, drift -0,15* 0,61"[ Bränsle »0,10* 0,22

* Elasticiteten är signifikant skild från noll. lAvser data från hushållsbudgetundersökningen Hushållens utgifter 1992 (SCB). Källa: Hansson-Brusewitz (1997a).

(2) Avser nationalräkenskapsdata 1963-1988

VarungEr Egenpriselasticitet Inkomstelasticitet Övrigt -0,73 "

Bostad -0,69* 0,65 Resor -0.64' 0,3 Post, tele -0,57" 1,0 Hotell, restaurang -0.49* 1,1 Bil, driftskostnad -0,45* 1,1 Fritid, nöje -0,29 1,0

* Elasticiteten är signifikant skild från noll. Källa: Flood och Klevmarken (1990).

31 Genomgången bygger i huvudsak på Hansson- Brusewitz (1995). I många fall bygger redovisningen på ett urval av varor och tjänster.

(3) Avser nationalräkenskapsdata 1980-1994

Varugwr Egenpriselasticitet Inkomstelasticitet Tvätt- och städtjänster -0,96* Reparation av hushållsappa- -0,84"

rater

Ovanstående tre hushållstjäns— -0,69" ter aggregerat

Restaurangutgifter -0,58*

'" Elasticiteten är signifikant skild från noll. Källa: Ausinisch (1995).

(4) Avser nationalräkenskapsdata 1980-1994

VarungEr Egenpriselasticitet Utgiftselasticitet Restaurang -l,64 1,76 Hushållstjänster -1,49 1,46 Kultur och rekreation -1,16 1,07 Övriga varor -1 ,09 0,89 Reparation av kläder och skor -l,09 0,71 Tvätt- och städtjänster -0,78 0,73 Reparation av hushållsut- -0,75 0,64 rustning och möbler

Hårfrisering -0,69 0,37 Livsmedel, drycker och tobak -0,39 0,54 Uppvärmning av bostad —0,06 1,93 Transport 0,02 1,39 Källa: Nordström (1995). Norge (5) Avser tvärsnittsdata

Egenpn'selasticitet Inkomstelasticitet

Flyg -1,47 1,35 Post, telefon -l,ll 1,18 Andra tjänster -0,76 1,48 Olika hushållstjänster -0,40 0,78 Buss, taxi -0,18 0,15 Spårbunden trafik -0,18 0,15 Källa: Aasness och Holtsmark ( 1993).

Storbritannien

(6) Avser mikrodata 1970-1986

Egenpriselasticitet Inkomstelasticitet

Vin -1 ,12 1,59 Öl -0,98 0,85 Transport -0,96 1,75 Kläder —0,94 1,03 Sprit -0,92 0,94 Övrigt -0,85 1,00 Tjänster -0,75 1,62 Mat —0,74 0,43 Bränsle -0,48 0,25 Tobak -0,30 0,30 Bensin —0,27 1,44 Källa: Baker och McKay (1990).

(7) Avser 1970-1984

___—___

Egenpriselasticitet Inkomstelasticitet

Alkohol - 1 ,73 1,88 Tjänster -0,75 1,16 Transport -0,70 1 ,3 1 Kläder -0,62 0,82 Mat -0,56 0,50 Bränsle -0,52 1,06

Källa: Blundell m.fl. (1993).

(8) Avser årliga nationalräkenskapsdata 1954-1974 ___—___—

Egenpriselasticitet lnkomstelasticitet

Transport Övriga tjänster Kläder Övriga varor Alkohol, tobak Boende Bränsle

Mat Källa: Deaton och Muellbauer (1980).

-1,21 -0,93 -0,92 -0,72 -0,60 -0,3 1 -0,28 0,07

1,23 1,40 2,00 1,21 1,22 0,30 1,67 0,21

(9) Avser nationalräkenskapsdata 1970-1984

Egenpriselasticitet Inkomstelasticitet

Vin och sprit -2,31 2,18 Transport -0,98 1,34 Bränsle -0,84 0,22 Kläder -0,80 1 ,44 Tjänster -0,77 1,52 Öl -0,62 1,67 Mat -0,53 0,53 Bensin -0,52 0,91 Övrigt -0,43 1,00 Tobak -0,34 0,77 Källa: Lee och Pasharades (1988).

(10) Avser nationalräkenskapsdata 1970—1984

Egenpriselasticitet Inkomstelasticitet

Alkohol -1,98 2,01 Kläder -0,85 1,27 Tjänster -0,77 1,65 Bränsle -0,75 0,33 Transporter -0,67 1,21 Mat -0,49 0,67 Källa: Blundell (1988).

Frankrike

(11) Avser nationalräkenskapsdata 1970-1990 samt hushållsbudgetundersök— ningar 1979, 1985 och 1989

Egenpriselasticitet Inkomstelasticitet

Hälsa -1,06 1,09 Kläder —0,99 1,17 Fritid, utbildning -0,64 1,17 Möbler, hushållstjänster, hus- -0,62 1,41 hällsartiklar Övriga varor och tjänster -0,50 1,35 Köp och drift av eget fordon -0,41 1,63 Mat, tobak, alkohol -0,39 0,48 Bostad -0,32 0,93 Uppvärmning, el —0, 1 2 0,59 Transporter -0,07 0,80 Källa: Nichele och Robin (1995).

Belgien

(12) Avser nationalräkenskapsdata (egenpriselasticiteter) och mikrodata (inkomstelasticiteter)

Egenpriselasticitet Inkomstelasticitet

Underhåll av egnahem -0,94 1,14 Kollektivtrafik -0,43 0,80 T'änster -0,22 1,06 Källa: Decoster m.fl. (1995).

10. Skatter, avgifter och priser

Priset på konsumenttjänster kan påverkas t.ex. genom skattelättnader eller genom direkta bidrag till produktionen eller konsumtionen av dessa tjänster.32 Skattelättnader kan t.ex. ta sig formen av en nedsättning eller ett avskaffande av mervärdesskatten (momsen) på tjänsterna. Det kan också ske genom olika former av skattereduktioner och skatteavdrag eller i form av en nedsättning av arbetsgivaravgiftema. Som alternativ, eller komplement, till skattelättnader är det möjligt att ge direkta bidrag till produktionen eller konsumtionen av tjänster. Det kan då t.ex. vara fråga om ett fast bidrag per arbetstirnme, någon form av lönebidrag eller ett generellt tillskott på en viss procentandel på konsumentpriset på den levererade tjänsten.

Samtliga dessa metoder syftar till att sänka relativpriset på de mark- nadstjänster som är aktuella. De är dock på intet sätt problemfria. En central fråga är vem som får del av en skatte— eller avgiftssänkning och hur den slutligen påverkar konsumentprisema. Selektiva former av in- grepp kan också kräva en uppbyggnad av nya kostnadskrävande adrni- nistrativa system för att t.ex. kontrollera att stöden inte missbrukas. De kan vidare innebära betydande gränsdragningsproblem. Ur sysselsätt- ningssynpunkt är ett generellt problem med olika stödformer risken för subventionering av verksamheter som hade konunit till stånd även utan stöd (dödviktseffekter). Om så är fallet blir subventionen ett rent spill som förmodligen varken påverkar sysselsättning eller arbetslöshet (enbart en s.k. Windfall profit).

Skatte- och avgiftsförändringar kan också påverka ekonomin på ett antal olika sätt. Vissa former kan t.ex. påverka valet mellan arbetskraft och kapital, medan andra inte har den effekten. Förändringar av skatter och avgifter kan också vara svåra att införa i praktiken på grund av lag- tekniska skäl.

Andra teoretiska alternativ kan t.ex. vara regleringar och inkomstöverföringar. Regleringar hör dock knappast hemma i detta sammanhang och har oftast visat sig medföra kraftigt ökade snedvridningar i ekonomin och vinsterna har i många fall till- fallit producenterna. lnkomstöverföringar, t.ex. barnbidrag, är inte lämpliga om man vill påverka konsumtionens sammansättning, dvs. det är oftast inte möjligt att få dessa varuanknutna.

Huvudsyftet med detta kapitel är att redovisa regelsystemen och analysera för- och nackdelar med olika former av skatte- och avgiftsför- ändringar. Inledningsvis i avsnitt 10.1 diskuteras sambandet mellan skatter och priser, dvs. vem som bär bördan av en skatt respektive till— godogör sig en sänkt skatt. I avsnitt 10.2 förs en diskussion om ingrep- pen bör vara temporära eller permanenta. Därefter i avsnitt 10.3 be- handlas ett antal alternativa metoder; mervärdesskatten, arbetsgivarav- gifter, skattereduktioner, avdrag och bidrag. I avsnitt 10.4 diskuteras generella och selektiva ingrepp. Avslutningsvis i avsnitt 10.5 gör utred- ningen en bedömning om vilken typ av skatte- eller avgiftsförändring som kan vara mest lämplig i tjänstesektorn.

10.1. Vem får del av sänkta skatter och avgifter?

En av utredningens huvuduppgifter är att analysera om det är möjligt att påverka prisrelationema mellan varor och tjänster och därmed påverka konsumtionens sammansättning. Den möjlighet som står till buds är som ovan nämnts att reducera olika skatter och avgifter. Tanken är då att en sådan reduktion skall innebära sänkta konsumentpriser på de tjänster som är aktuella, dvs. åstadkomma en relativprisförändring som påverkar konsumtionsvalet. En annan tanke är att påverka hushållens tidsanvänd- ning för att påverka arbetsutbudet.

Normalt antas i många fall att en subvention sänker priset med hela subventionsbeloppet. Det behöver emellertid inte vara fallet och är det inte heller normalt. Det är i många fall oklart i vad mån en subvention verkligen sänker konsumentpriset. Den kan t.ex. utnyttjas för att helt eller delvis öka producentens vinst. En ytterligare komplikation är att den prisförändring som diskuteras måste finansieras med en höjning av andra skatter, vilka bidrar till att öka konsumentprisema.

Det som är av avgörande betydelse för vem som tillgodogör sig en subvention är utbuds- och efterfrågeelasticiteter och vilka marknadsför- hållanden som råder. Det innebär bl.a. att det inte är någon skillnad om subventionen går till producenten eller konsumenten.

Förhållandet kan illustreras med ett enkelt exempel från varumarkna- den där vi bortser från återverkningar på andra marknader (partiell jäm— viktsanalys). Antag att det råder perfekt konkurrens på marknaden och att staten av något skäl väljer att subventionera en viss typ av tjänst och att subventionen läggs på producenten. Om utbudet är fullständigt oe- lastiskt, dvs. producenten bjuder ut samma mängd tjänster oavsett vilket pris de erhåller, kommer hela subventionen att tillfalla producenten.

Detta blir också fallet om efterfrågan är fullständigt elastisk, dvs. man efterfrågar obegränsade mängder till det givna priset, inget för ett pris obetydligt högre. Subventionen tillfaller helt konsumenterna om efterfrå- gan är fullständigt oelastisk (efterfrågar samma kvantitet oavsett pris) eller om utbudet är fullständigt elastiskt (producenten bjuder ut obegrän- sade mängder till det givna priset, men inget för ett obetydligt lägre pris). Om utbudet och efterfrågan har samma elasticitet delar konsumenten och producenten subventionen lika. Under de antaganden som getts här spe- lar det inget roll om subventionen ges till producenten eller till konsu- menten.

Antagandet att producenterna eller konsumenterna inte ändrar sitt beteende vid prisförändringar är orealistiskt. I praktiken kommer både utbud och efterfrågan att ändras. Graden beror på vilka marknadsför- hållanden som råder, t.ex. om det föreligger monopol eller inte, och re- sultatet blir att subventionen i varierande utsträckning delas mellan kon- sumenterna och producenten. Rent allmänt kan man säga att ju mer elastisk efterfrågan är och ju mindre elastiskt utbudet är, desto mer av subventionen tillfaller producenten. Konsumenten drar nytta av en större del av subventionen ju mindre elastisk efterfrågan är och ju mer elastiskt utbudet är. I princip är det således den som minst anpassar sin efterfrå- gan eller sitt utbud (de som är minst priskänsliga) som tillägnar sig den större delen av subventionen. I samband med analyserna av t.ex. skatte- reforrnen antogs att de ökade momskostnadema helt och hållet övervält- rades på konsumenterna.

Förhållandena blir likartade om man väljer att försöka att sänka pri- set via en reduktion av arbetsgivaravgiftema. Den principiella skillnaden är att subventionen inte direkt berör konsumentpriset, utan en skatte- sänkning på en produktionsfaktor (arbetskraft) förväntas indirekt slå igenom i sänkta konsumentpriser.

Effekten på lönerna av en förändring av arbetsgivaravgiftema be- stäms av utbuds- och efterfrågeelasticitema på arbete (det går att kon- struera en mängd olika förhandlingsmodeller med skiftande resultat). Om arbetsutbudet är fullständigt oelastiskt kommer sänkta arbetsgivaravgif- ter att leda till oförändrade lönekostnader, dvs. de kommer arbetskraften fullt ut till godo genom högre löner. I det motsatta fallet, arbetsutbudet är fullständigt elastiskt, tillfaller hela sänkningen arbetsgivaren. Detta gäller i den enkla modellen där marknaden klarerar.

Traditionellt sett antas att skatter på arbete på lång sikt ytterst bärs av löntagarna. Detta medför att lönekostnaden och sysselsättningen i jämvikt inte påverkas. Sänkta arbetsgivaravgifter skulle på motsvarande sätt inte påverka lönekostnaden och sysselsättning. Resultaten från empi- risk forskning är dock inte lika entydiga. l Holmlund (1990) redovisas ett antal svenska och utländska studier som i huvudsak analyserar ef-

fekter av den totala Skattekilen (dvs. de gör ingen åtskillnad mellan olika skatter). Resultaten pekar på att en skattehöjning faktiskt leder till högre lönekostnader, vilket tyder på att en viss övervältring kommer till stånd, men denna tycks inte vara fullständig. Det vanligaste resultatet för de ”övervältringskoefficienter” som skattas är -0,5. Detta innebär att hälf- ten av en skatteökning övervältras bakåt på löntagarna. l termer av en sänkning av arbetsgivaravgiftema skulle detta kunna tolkas som att en sänkning med 1 procent leder till att lönerna ökar med 0,5 procent och att den faktiska lönekostnaden minskar med 0,5 procent.

Wikström (1996) kommer till liknande slutsatser vid en genomgång av svenska studier, dvs. att företagen bär ungefär halva skattebördan. Wikström pekar dock på att flertalet studier är baserade på data med relativt få datapunkter och över korta tidsperioder och att det därför kan vara svårt att skilja mellan temporära och varaktiga effekter. Vissa av studierna gör inte heller något försök att skilja mellan temporära och varaktiga effekter av skatter vilket innebär att tolkningen av resultaten är oklar.

Holmlund (1990) har försökt att separera ut långsiktiga och kortsik- tiga effekter (beräkningama avser den totala Skattekilen). Resultaten tyder på att beskattning inte påverkar den totala lönenivån på lång sikt. På kort sikt (ett till två år) leder dock skattehöjningar till höjda lönekost- nader motsvarande ca 40 procent av skattehöjningen. Effekten kan illust- reras med ett exempel där den totala lönekostnaden uppgår till 140 kr per timme. Arbetsgivaravgiftema utgör 40 kr och tirnlönen 100 kr. Om arbetsgivaravgiften avskaffas helt stiger tirnlönen till 124 kr efter ett till två år och till 140 kr på längre sikt. Den totala lönekostnaden är således oförändrad och långsiktigt leder reduktionen av arbetsgivaravgiftema i detta fall inte till sänkta konsumentpriser.

Nickell och Bell (1996) kommer till liknande slutsatser efter att ha analyserat arbetskostnaden per producerad enhet i 13 OECD-länder och delat in den i lönekostnad och arbetsgivaravgift. Resultaten pekar på att det inte föreligger något signifikant samband mellan enhetsarbetskostna- den och nivån på arbetsgivaravgiften. Anledningen till detta skulle vara att arbetsgivaravgiftema på lång sikt bärs av löntagarna.

En studie som utförts på uppdrag av OECD (1994c) har analyserat hur förändringar av olika skatter påverkar arbetskraftskostnadema i tio olika länder på lång sikt. De skatter som ingår är arbetsgivaravgifter, mervärdesskatt samt inkomstskatter och sociala avgifter som betalas av arbetstagarna.

Resultaten sanunanfattas i tabell 10.1. Om siffran i den första ko- lumnen är 1,0 indikerar detta att en höjning av arbetsgivaravgiften inte påverkar lönekostnaden och att företagets totala arbetskraftskostnad därmed stiger lika mycket som höjningen av avgiften. Om siffran där-

emot är 0,0 indikerar detta att lönerna faller med hela avgiftshöjningen och att företagets totala arbetskraftskostnad blir oförändrad. [ de andra två kolumnerna betyder siffran 1,0 att en höjning av mervärdesskatten eller inkomstskatten leder till att de anställda driver upp lönerna i mot- svarande ornfattning så att företagets totala lönekostnad stiger med hela skatteökningen. Om lönerna däremot förblir oförändrade är koefficienten lika med 0,0. Höga koefficienter i tabellen implicerar således en låg grad av löneanpassning; arbetstagarna lyckas skydda sina löner mot skatte- förändringar. Låga värden på koefficienten implicerar att lönerna anpas- sar sig för att hålla den totala arbetskraftskostnaden konstant. Skatteför- ändringar påverkar då inte priset på arbetskraft.

Tabell 10.1 Arbetskraftskostnademas reaktion på förändrade skatter

Arbetsgivar- Mervärdes- Inkomstskatter avgifter som skatt och arbetstaga- betalas av res sociala

arbetsgivare avgifter Tyskland 1 ,0 l ,0 1,0 Kanada 0,8 0,8 0,8 Japan 0,5 0,5 0,5 Finland 0,5 0,5 0,5 Australien 0,5 0,5 0,5 Frankrike 0,4 0,4 0,4 Italien 0,4 0,4 0,4 Sverige 0,0 1,0 0,0 USA 0,0 0,0 1,0 Storbritannien 0,25 0,25 0,25

Källa: OECD (1994c).

Länder med hög grad av anpassning är USA och Storbritannien, me- dan t.ex. Tyskland uppvisar det motsatta förhållandet. I övrigt varierar värdena kring 0,5. I Sverige tycks en höjning av arbetsgivaravgiften inte påverka den totala arbetskraftskostnaden utan lönerna uppvisar en ten- dens att falla på lång sikt. På motsvarande sätt skulle således en sänk- ning av arbetsgivaravgiftema helt tillkomma löntagarna. Av tabellen framgår vidare att en höjning av mervärdesskatten inte har samma effekt som en förändring av arbetsgivaravgiftema i Sverige, utan leder till att löntagarna driver upp lönekostnaden i motsvarande omfattning. De vitt skilda effektema av de båda skatterna gör att resultaten bör tolkas med försiktighet.

Hamerrnesh (1993) redovisar en genomgång av internationella studier med både varierande modellansatser och resultat. En slutsats är att det inte är möjligt att utifrån dessa studier dra några säkra slutsatser om vem som bär bördan av förändrade arbetsgivaravgifter och de långsikti-

ga effekterna. Anledningen är bl.a. att det saknas tillfredsställande mo- deller och olika former av dataproblem. Enligt Hamermesh är ett bättre alternativ att utgå från väletablerade resultat om utbuds- och efterfråge- lasticiteter (jämför exemplen ovan). De resultat som presenteras i studien pekar på att utbudet av arbetskraft är i de närmaste fullständigt oelas- tiskt, vilket skulle innebära att löntagarna långsiktigt bår bördan av en ökad skatt eller tillgodogör sig en subvention. Svenska beräkningar av arbetsutbudselasticiteter visar att dessa i huvudsak ligger kring 0,10 för män och kring 0,3-0,4 för kvinnor (SOU l995:104). De ligger således relativt nära noll vilket pekar på att utbudet är mycket oelastiskt. Detta skulle implicera att löntagarna långsiktigt tillgodogör sig en sänkning av arbetsgivaravgiftema.

Det är möjligt att uppskatta incidensens storlek med hjälp av separat information om utbuds- och efterfrågeelasticitetemas storlek. Arbetsut- budets löneelasticitet har som framgått ovan i regel skattats till vården omkring 0,1. Skattningar av efterfrågeleasticiteten varierar däremot re- lativt krahigt mellan olika studier bland annat beroende på vilken sektor och aggregeringsnivå som avses och hur modellerna specificerats. I en genomgång av svenska studier av Wikström (1996) redovisas elasticite- ter som varierar mellan -0,2 och -0,7, dvs. en ökning av (produkt) lönen med en procent ger upphov till en efterfrågeminskning på mellan 0,2 och 0,7 procent. Arbetskraftsefterfrågan är således relativt oelastisk. Utifrån dessa resultat är det möjligt att genomföra en form av partiell inci- densanalys. Som framgår av tabell 10.2 blir resultatet vid några olika antaganden att förändrade arbetsgivaravgifter i huvudsak på lång sikt övervältras bakåt på lönerna. Om utbudselasticiteten är 0,1 och den långsiktiga efterfrågeelasticiteten t.ex. uppgår till -0,5 timer vi att 83 procent av en sänkning av arbetsgivaravgiften tillfaller arbetstagarna.

Tabell 10.2 Effekten på löner av sänkta arbetsgivaravgifter vid några olika anta- ganden om utbuds- och efterfrågeelasticiteter (utbudselasticiteten år i alla tre fallen = 0,1) Efterfrågeelasticitet = -0,2 = -0,5 = -0,7 Grad av övervältring 0,67 0,83 0,88

Resultaten förefaller överensstämma med det faktum att löneandelen av förädlingsvärdet verkar vara tämligen konstant på lång sikt. Detta skulle implicera att löntagarna ytterst tillgodogör sig en sänkning av ar- betsgivaravgiftema och att den totala lönekostnaden därmed inte påver- kas. Fria kapitalrörelser och en internationellt bestämd kapitalavkastning talar också för att t.ex. en skatt på sikt helt bärs av löntagarna.

Sammanfattningsvis förefaller det empiriska materialet inte vara helt entydigt och resultaten är dessutom i många fall osäkra. På kort sikt tycks det emellertid vara så att en sänkning av arbetsgivaravgiftema för- delas något så när jämt mellan arbetsgivare och arbetstagare (även om det kan vara förenat med betydande svårigheter att särskilja långsiktiga samband från mer kortsiktiga anpassningsrörelser). På mycket kort sikt, eller så länge som löneavtalen ligger fast, tillfaller en sänkning av ar- betsgivaravgiftema helt arbetsgivarna. Långsiktigt är det mycket som pekar på att löntagarna bär bördan av en skattehöjning eller alternativt tar del av en skattesänkning.33 Det är dock inte möjligt att på något så- kert sätt empiriskt fastställa kort och lång sikt. Det bör dock poängteras att flertalet av de studier som berörts här har analyserat effekterna av generella sänkningar av arbetsgivaravgiftema. En alternativ inriktning mot t.ex. sektorer eller viss arbetskraft skulle åtminstone på medellång sikt kunna få en delvis annan effekt. Detta förhållande diskuteras mer utförligt i kapitel 11.

Den hittillsvarande diskussionen har avsett separata effekter på va- rumarknaden respektive arbetsmarknaden av en subvention, dvs. en par- tiell analys. Effekterna av en subvention begränsas emellertid inte till en bestämd marknad utan får också återverkningar på andra marknader. Sådana återverkningar brukar inkluderas i en s.k. allmän jämviktsanalys. Ett utmärkande drag för en sådan analys är att alla marknader är i järn- vikt såväl före som efter en studerad ändring av en subvention. Vi skall inte närmare gå in på detta utan bara peka på att de partiella effekter som studerats ovan kommer att leda till fortsatta anpassningar av priser och löner samt efterfrågan och utbud på varor och tjänster och produk- tionsfaktorer. En subvention av t.ex. arbetskraft kan få återverkningar för avkastningen på kapital och därmed för användningen av kapital i ekonomin. Utan en allmän jämviktsmodell är det dock inte möjligt att empiriskt fastställa vilka som slutligen tar del av en subvention.

” SAF och Industriförbundet (1996) har beräknat effekterna av sänkta företagsstöd och reducerade arbetsgivaravgifter. Effekterna har beräknats via modellkömingar i KI:s modell KOSMOS. En sänkning av arbetsgivaravgiftema med 6-8 procentenheter ger en minskning av arbetskraftskostnadema med 4,5—6 procent. Enligt modellresul- taten har företagen mot slutet av perioden (2001) utnyttjat ca 70 procent härav till prissänkningar och ca 30 procent till vinstförbättringar. Resultaten vad gäller effekter på arbetskraftskostnadema strider således i huvudsak mot övrig empiri (och teori) och antyder att skatter nästan helt påverkar den totala lönekostnaden och inte övervältras på löntagarna. Om detta är ett antagande som normalt är inbyggt i KOSMOS framgår inte av rapporten.

10.2. Temporära eller permanenta ingrepp

Skattesänkrringar som riktas mot tjänstesektorn har i många fall setts som en möjlig metod att reducera den höga svenska arbetslösheten. Hu- ruvida syftet har varit stabiliseringspolitiskt motiverat eller inte har vari- erat mellan förslagsställama.

I direktiven sägs ”att i en situation med ett svårt arbetsmarknadsläge är det dock möjligt att olika temporära (vår kursivering) stimulansåtgär- der kan bidra till att minska arbetslösheten”. 1 en senare del av direktiven sägs återigen att de stimulansåtgärder som studeras skall vara temporä- ra. Senare i direktiven nämns emellertid att önskvärdheten av att olika åtgärder begränsas tidsmässigt bör analyseras.

Även om utredningens syfte kan sägas vara att komma med förslag som dämpar arbetslösheten har utredningens arbete främst inriktats mot att öka effektiviteten i ekonomin genom att förbättra prissystemets för- måga att förmedla information och därmed förbättra resursutnyttjandet. Det är således genom att förbättra ekonomins funktionssätt som eventu- ella sysselsättningseffekter uppstår. Att tidsbegränsa förslag som syftar till att öka effektiviteten skulle sannolikt vara förknippat med betydande problem och sannolikt upplevas som mindre meningsfullt.

Om begreppet temporära stimulansåtgärder likställs med stabilise- ringspolitiska ingrepp (som i sin tur avgränsas till finanspolitik) så kan syftet sägas vara att dämpa eller neutralisera konjunktursvängrringama så att uWecklingen av i första hand produktion och sysselsättning får ett jämnt förlopp. Det är välkänt att den typen av ingrepp är förknippade med betydande problem. Ett problem hänger samman med att det oftast saknas tillräcklig empirisk kunskap om när åtgärderna bör sättas in. Det råder osäkerhet om hur konjunkturcyklema ser ut och det är svårt att förutsäga såväl cyklema som åtgärdemas effekter. Det gäller också att bedöma om en störning är temporär eller permanent. Det tar vidare tid att genomföra förändringar. Beslutsprocessen för finanspolitiken kan ofta vara så utdragen att åtgärden kanske får effekt när konjunkturen redan börjat vända. I så fall riskerar politiken att förstärka konjunkturrö- relsema i stället för att utjämna dem.

Det största problemet rör dock finanspolitikens effekter. En viktig aspekt är att det finns ett antal faktorer som kan motverka de expansiva effektema av skattesänkningar eller offentliga utgiftsökningar. En meka- nism är att höjda underskott kan leda till högre (real) ränta därför att långivarna kräver en ökad riskpremie till följd av att osäkerheten om den framtida inflationen bedöms öka. En sådan räntehöjning har en direkt negativ effekt på investeringarna och sannolikt också på konsumtionen (SOU 1996:158). En annan aspekt är att hushållens förväntningar om

framtida inkomster kan påverkas. Om hushållen inser att t.ex. en skatte- sänkning förr eller senare måste finansieras får stimulansen mindre ef- fekt på konsumtionen.34 Flertalet hushåll planerar sin konsumtion på sikt enligt den s.k. livscykelhypotesen. Den viktigaste faktom för hushållens konsumtion är de långsiktiga inkomstförväntningama. Av kapitel 4 har framgått att tillfälliga stimulanser i form av t.ex. momssänkningar haft relativt blygsam effekt. En tredje aspekt rör förväntningsbilden. Om t.ex. hushåll och företag på ett rationellt sätt kalkylerar med att ekonomisk- politiska åtgärder kommer att vidtas och anpassar sina planer därefter så förlorar åtgärderna en stor del av sin tilltänkta verkan. Förväntningar om en expansiv sysselsättningsskapande politik kan t.ex. kalkyleras in i lö- nekraven och prissättningsbeteendet, vilket riskerar att leda till en högre inflation utan några egentliga effekter på produktionsnivå och sysselsätt- ning. En fjärde aspekt rör det s.k. trovärdighetsproblemet. En regering kan ha starka incitament att deklarera en norm eller en viss politik för att därefter bryta mot den. Om avvikelsen från normen upprepas förlorar både denna och politiken i trovärdighet. Allmänhetens förvänmingar om den framtida politiken förändras så att de tar med risken för norrnbrott i sina beräkningar.

Även om det kan vara svårt att empiriskt klarlägga giltigheten i vissa av dessa aspekter så har kunskaperna och insiktema om svårigheterna att bedriva en kontracyklisk politik ökat. Ett förhållande som kan redu— cera de motverkande faktorema är att utredningens förslag skall finansi- eras och därmed inte innebär en ökning av budgetunderskottet.

Den kanske främsta invändningen rör dock den påverkan på incita— ment och förväntningar som en temporär åtgärd kan få. Om en åtgärd är tidsbegränsad har företag sannolikt små incitament att vidta åtgärder i form av t.ex. investeringar och marknadsundersökrringar. Det gäller förmodligen i än högre grad om dessa investeringar rör upparbetandet av en ny marknad som utredningens förslag till stora delar rör. Erfarenhe— terna från Danmark pekar på att tidsbegränsningen av subventionen av hemtjänster varit en betydelsefull faktor bakom den låga volymen.

En annan aspekt rör jämviktsarbetslösheten. Om utredningens förslag kan inriktas mot t.ex. lågutbildade finns det en möjlighet att nivån redu- ceras långsiktigt. Att tidsbegränsa ett sådant nivåfall förefaller mindre genomtänkt. Gruppen lågutbildade återvänder förmodligen till arbetslös- het och problemet är då i samma storleksordning som i utgångspunkten. En reduktion av jämviktsarbetslösheten kräver långsiktiga lösningar.

34 Vid s.k. ricardiansk ekvivalens får en stimulans inga som helst effekter på konsum- tionen. Hushållen inser att en stimulans måste finansieras i framtiden genom t.ex. höjda skatter och ökar sitt sparande i paritet med den tillfälliga inkomstökningen.

Det meningsfulla i att tidsbegränsa åtgärder som syftar till att öka ef- fektiviteten i ekonomin kan naturligtvis diskuteras. Traditionell stabilise- ringspolitik förefaller i ett sådant läge vara ett bättre alternativ.

10.3. Alternativa metoder

I avsnittet behandlas ett antal alternativa metoder som kan vara tänkbara för att påverka prisrelationema mellan varor och tjänster. Det är mer- värdesskatt, arbetsgivaravgifter, skatteavdrag och skattereduktioner samt bidrag.

Mervärdesskatt (moms)

Mervärdesskatten utgör en form av allmän konsumtionsskatt som tas ut på privat och offentlig konsumtion av varor och tjänster. Skattskyldig- heten omfattar samtliga led i produktions- och distributionskedjan, vilket innebär att skatten tas ut i varje försäljningsled på vägen till den slutlige konsumenten. Varje led svarar för skatten på det mervärde som tillförs varan i det egna ledet. Det sker rent praktiskt så att den skattskyldige från skatten på den egna omsättningen får dra av den skatt som hans leverantörer belastat honom med. Det är emellertid den slutlige förbruka- ren som betalar mervärdesskatten. Även import av varor och tjänster är mervärdesskattebelagd, medan exporten är mervärdesskattebefriad.

Före 1990 fanns i princip tre skattesatser och en förhållandevis smal bas. I samband med skattereformen 1990-1991 breddades underlaget för momsen och en enhetlig skattesats på 20 procent av priset inklusive moms infördes (25 procent på priset exklusive moms).Införandet av en enhetlig skattesats motiverades bl.a. av samhällsekonomiska effektivi— tetsskäl. Enligt kommittén för indirekta skatter skulle en mervärdesskatt som omfattar all konsumtion och innehåller endast en skattesats inte på- verka produktion och konsumtion i någon riktning (SOU 1989:35).

Mervärdesbeskattrringen har dock sedan dess varit föremål för ett antal förändringar. Huvudregeln är fortfarande en skattesats på 20 pro- cent, men det finns dessutom ytterligare två skattesatser; 10,71 procent (12 procent) och 5,67 procent (6 procent). Vilka varor och tjänster som omfattas av dessa skattesatser har redovisats i kapitel 4.

Huvudprincipen är att all konsumtion skall vara skattepliktig. Vissa undantag finns som t.ex. sjukvård, utbildning och omsorg. Dessa un- dantag baseras på tanken att verksamhet som i huvudsak finansieras via skatter inte skall beläggas med moms. Dessutom är bl.a. försäkrings-

och banktjänster samt uthyrning för bostadsändamål undantagna från skatteplikt.

Totalt uppgick momsen till ca 116 miljarder kr 1995. Detta motsva- rar 7 procent av BNP och närmare 30 procent av statsbudgetens in- komster. Den privata konsumtionen uppgick till ca 850 miljarder kr 1995, vilket innebär att den effektiva skattesatsen var ca 14 procent.

Huvudsyftet med mervärdesskatten är att finansiera offentliga utgif- ter. Som framgått av kapitel 4 har förändringar av mervärdesskatten även utnyttjats i stabiliseringspolitiska och fördelningspolitiska syften.

En uppenbar fördel med att utnyttja mervärdesskatten för att subven- tionera verksamheter är att nedsättrringar omedelbart kommer konsu- menten till godo i form av ett lägre pris (hur mycket lägre är dock en annan sak, jämför avsnitt 10.1). En sänkning riktas också direkt mot den privata konsumtionen, dvs. kommer enbart konsumenterna till godo, vil- ket kan sägas ingå i en bredare tolkning av utredningsuppdraget. Företa- gen behöver dessutom inte vänta på utbetalningar av stödmedel och slip- per ett omfattande arbete med ansökningshandlingar etc. Det påverkar inte heller företagens val mellan arbetskraft och kapital (indirekt kan det dock få följdverkningar i andra branscher). Samtidigt är dock graden av subventionering beroende på momsskattesatsens storlek. Om den opti- mala subventionsgraden överstiger skattesatsen kan mervärdesskatten vara mindre lämplig som subventionsmetod.

Den starkaste invändningen är dock det regelsystem som tillämpas inom EU. Inom EU har det sedan länge pågått ett arbete för att harmoni- sera mervärdesskatten. Mervärdesskattens skattebas, dvs. avgränsningen av de varor och tjänster som skall beskattas, är sedan många år tillbaka i princip harmoniserad i de olika EU-länderna. I princip skall medlems- länderna ha helt uniforma regler för vilka varor och tjänster som skall omfattas av mervärdesskatten och undantagen från beskattningen skall vara desamma i alla länderna. Detta utgör inget större problem för ut- redningens del eftersom den svenska Skattereforrnen innebar en betydan- de anpassning till EU:s regler om vilka varor och tjänster som skall be— skattas.

Ett betydligt vanskligare problem är att det i samband med införandet av den inre marknaden beslutades om en viss utjämning av ländernas mervärdesskattesatser. Beslutet innebär att medlemsländerna för huvud- delen av de varor och tjänster som skall mervärdesbeskattas skall tilläm- pa en skattesats om minst 15 procent (det står medlemsländerna fritt att tillämpa en högre skattesats). För vissa varor och tjänster får medlems- länderna ta ut en lägre skatt än 15 procent, dock lägst 5 procent (SOU 1994:88). Medlemsländema får tillämpa en eller högst två olika sådan lägre skattesatser, dvs. totalt tre olika skattesatser kan tillämpas. Län-

dema får tillämpa en lägre skattesats på de varor och tjänster som redo- visas i tabell 10.3.

Tabell 10.3 Varor och tjänster där lägre skattesatser får tillämpas inom EU

livsmedel (dock ej alkoholhaltiga drycker) och djurfoder

vatten

läkemedel

medicinsk utrustning för handikap- pade

persontransporter

böcker, tidningar och tidskrifter entrébiljetter till teatrar, cirkus, mässor, konserter, museer, zoo, bio, utställningar och liknande kultu- rella evanemang.

TV-licens

tjänster tillhandahållna av författa- re, kompositörer, uppträdande osv. sarnt upphovsrätter

förnödenheter för jordbruk (ej maskiner och byggnader)

hotellvistelse och campingplat- ser

entré till idrottsevenemang

användandet av sportlokaler

välgörenhet begravningsverksamhet medicinsk behandling på sjuk- hus och kurorter, tandläkar- tjänster

gaturenhållning

elektricitet och naturgas (med vissa förbehåll)

Merparten av det som normalt brukar betraktas som privata tjänster som t.ex. restaurangbesök, renhålhring, städning, rekreation, reparatio- ner och byggnadsreparationer finns inte upptagna som tjänster där det är möjligt att utnyttja en lägre skattesats. Där skall alltså full moms tilläm- pas. Hotelltjänster och persontransporter ingår däremot i listan. Efter- som dessa tjänster redan i dag omfattas av en lägre skattesats skulle det enbart vara möjligt att sänka momsen från 10,71 procent till 5,67 pro- cent.

Arbetsgivaravgifter

Lagstadgade arbetsgivaravgifter (alt. socialavgifter) utgör en indirekt skatt på arbetsinkomster. Avgiftsunderlaget är löntagarnas löner och skattepliktiga förmåner och avgifterna betalas in av arbetsgivaren. Ar- betsgivaravgiftema klassificeras dock som skatter på arbete då de, åt- minstone i ett längre tidsperspektiv, får antas bäras av löntagarna genom lägre reallöner.

Arbetsgivaravgiftema bidrar i första hand till finansieringen av olika socialförsäkringar. År 1997 uppgår den lagstadgade avgiften för lönta- gare till 32,92 procent av bruttolönen och fördelar sig på de ändamål som anges i tabell 10.4. Till detta kommer allmänna egenavgifter på 5,95 procent av lönen som betalas av löntagarna och som även utgår vid aktiv näringsverksamhet (utgår på belopp under 7,5 basbelopp). Egenfö- retagamas motsvarighet till arbetsgivaravgiften benämns egenföreta- garavgift (31,25 procent) och betalas på den delen av vinsten i verksam- heten som betraktas som arbetsinkomst.

Tabell 10.4 Arbetsgivaravgifter för olika ändamål 1996 och 1997

Procent av Procent av bruttolönen bruttolönen

1996 1997 Lagstadgade arbetsgivaravgifter ATP 13,00 13,00 Sjukförsäkring 5,28 4,04 Folkpension 5,86 5,86 Delpension 0,20 0,20 Lönegaranti 0,25 0,25 Arbetsmarknadsavgift 5,42 5,42 Arbetsskadeförsäkring ] ,38 1 ,38 Arbetarskyddsavgift 0, l 7 0,17 Allmän löneavgift 1,50 2,60 Summa 33, 06 32,92 Allmänna egenavgifter Sjukförsäkring 3,95 4,95 ATP 1,00 1,00 Summa 4. 95 5, 95 Egenföretagaravgifter 31 , 25 31, 25 Särskild löneskatt 21,39 22,42 Källor: Konjunkturinstitutet och RSV (19963).

Under 1995 uppgick inkomstema av arbetsgivaravgiftema till ca 213 miljarder kr, de allmänna egenavgifterna till 27,6 miljarder och egenfö-

retagaravgiftema till 4,6 miljarder kr. Totalt således 245 miljarder kr, eller närmare 15 procent av BNP.

Arbetsgivaravgiftema (och även egenavgifterna) har en dubbel ka- raktär i den meningen att de delvis är att betrakta som skatter, delvis som avgifter. Skatter kännetecknas av att de är obligatoriska och att skattebetahiingen inte ger någon förmån direkt kopplad till betalningen. En avgift däremot berättigar till en bestämd förmån.35 Den kan vara ob- ligatorisk utan att bli en skatt, förutsatt att den är förenad med en be- stämd förrnån. Förhållandet mellan förmånen och avgiften skall motsva— ra vad betalaren skulle anse rimligt vid en frivillig transaktion. Avgiften får inte omfördela resurser i strid mot betalarens vilja, vare sig över ti— den eller till andra.

Arbetsgivaravgiftema utgör en avgift i ekonomisk mening endast i den mån högre inbetahiingar ger högre förväntade förmåner. Resterande delar utgör en skatt i ekonomisk mening och minskar ensidigt nettoer- sättningen för en extra arbetstimme. Om ökningen i förmånerna vid en extra arbetstimme är så stor att de anses värda ”priset” i form av avgif- ten påverkas inte individens beteende av avgiften, till skillnad från fallet vid en skatt (Hansson och Norrman, 1996).

Arbetsgivaravgiftema kan mot denna bakgrund delas upp i följande två grupper.

Tabell 10.5 Arbetsgivaravgifter 1996

Andel av bruttolönen

! procent )

1. Skatter (folkpensionsavgift och EU-avgift) 7,36 2. Mellanting mellan skatt och avgift (ATP, 25,70 sjukförsäkringsavgift, delpensionsavgift, ar- betsskada, arbetsmarknadsavgift, arbetarskydd och lönegarantiavgift) Summa 33,06 Källa: Hansson och Norrman (1996).

För avgifterna i grupp 1 finns inget samband mellan förmån och av- gift eftersom en ökning av de inbetalda avgifterna inte ger någon extra förmån. Avgifterna i grupp 2 är delvis avgifter i ekonomisk mening. En ökning av de inbetalda avgifterna ger normalt sett t.ex. högre pensions- förmåner och högre sjukpenning. Avgifterna används dock också för att finansiera generella förmåner och lön över 7,5 basbelopp kvalificerar

” Avgifter baseras ofta på försäkringsmässiga grunder, där inbetahiingen svarar mot nuvärdet av framtida utbetalningar av förmåner med hänsyn tagen till olika slag av risker.

inte för några ytterligare sociala förmåner (avgifterna baseras inte heller på någon form av kalkylerad risk, t.ex. risken att bli sjuk).

I samband med Skattereforrnen fastställdes skattedelen av arbetsgi— varavgiftema mer schablonmässigt till 22,2 procentenheter av de 38,77 procent som avgifterna då utgjorde. Dessa schabloner ligger till grund för den särskilda löneskatt som introducerades i samband med skattere- fonnen och som betalas vid anstälhiing av personer som är över 65 år samt av företagare i vissa fall (1996 uppgår den till 21,39 procent).

Förändringar av arbetsgivaravgiftema kan orsaka administrativa problem. Något explicit samband mellan t.ex. uppbörden av avgifterna och beräkningen av förmånerna finns emellertid inte. Arbetsgivaravgif- tema betalas in i form av en klumpsumma i samband med den månatliga uppbörden av inkomstskattema och baseras på den totala lönesumman i företaget. Beloppen avstäms årsvis mot avlämnade kontrolluppgifter året efter löneåret. Uppbörden handhas av skattemyndighetema som redovi- sar inkomsterna till Riksförsäkringsverket (RFV).

Det problematiska är hur löntagarnas sociala förmåner skall finansie- ras. Det gäller då den del av avgifterna som finansierar de mer försäk- ringsmässiga inslagen i socialförsäkringssystemet. I huvudsak avser problemet främst ATP där inkomsterna är avgörande för den framtida pensionen. I princip är det möjligt att lösa detta problem. Pensionspoäng beräknas i dag i förhållande till vad som upptagits i deklarationen under pensionsgrundande inkomst (vilket avstäms mot av företagen lämnade kontrolluppgifter). Det är således inga svårigheter att beräkna behovet av avgifter och en möjlighet är att staten skjuter till detta belopp i efter— hand (detta förhållande diskuteras mer i detalj i kapitel 12).

Den andra stora delen i systemet som har inslag av försäkringsmässi- ga principer är sjukförsäkringen. Sjuklönen baseras emellertid på plane- rad inkomst det kommande året och inte på storleken av de inbetalda avgifterna. Det samlade ersättningsbehovet skulle kunna beräknas enligt nuvarande principer (där avgiftsuttaget fastställs ett år i taget), men fi- nansieras på annat sätt. De rena skattedelama i avgiften utgör inget pro- blem och kan lika gärna finansieras av någon annan skatt (som dock inte bör öka snedvridningama jämfört med dagens finansiering). Det sker redan i dag för att finansiera nedsättningen av avgifterna i stödområdena (jämför kapitel 4). Ett alternativ är avgifterna inbetalas på samma sätt som i dag, men att företagen i efterhand erhåller ett bidrag som motsva- rar de inbetalda avgifterna.

Det är i och för sig en fördel i detta sammanhang om arbetsgivarav- giftema kan sänkas eftersom det svenska socialförsäkringssystemet med en obligatorisk avgift och ett antal förmåner som endast i begränsad ut- sträckning sammanhänger med avgifterna leder till en förhållandevis hög

sammanlagd beskattning av arbetsinkomster. Som framgått av avsnitt 10.1 är dock effekten av en sådan sänkning diskutabel.

En ytterligare nackdel med en sänkning av arbetsgivaravgiftema är att den direkt påverkar företagens val mellan arbete och kapital (detta blir inte fallet om löntagarna helt tillgodogör sig sänkningen, men å and- ra sidan fyller den då inte heller någon funktion). Till skillnad mot en momssänkning kommer inte heller enbart konsumenter att dra fördel av sänkningen utan också andra företag. Detta innebär samtidigt att syssel- sättningsef'fekten kan bli större om avgiftssänkningen verkligen leder till sänkta priser eftersom även företag då kan tänkas öka efterfrågan på de tjänster som är aktuella.

Skatteavdrag

Skatteavdrag som syftar till att sänka priset på en vara eller tjänst kan i princip ske i två former. Den första formen, inkomstskatteavdrag, kan t.ex. avse ett avdrag på 50 procent av en köpt tjänst och minskar den inkomst skatten beräknas på, dvs. den beskattningsbara inkomsten (reducerar dock ej underlaget för de allmänna egenavgifterna). Inkomst- skatten utgår i detta fall på nettoinkomsten efter avdrag. På gnind av den progressiva skatteskalan får en sådan konstruktion ett större värde för personer med högre inkomst. För en person med en inkomst över 231 500 kr medför detta att skatten minskar med 56 procent av det av- dragsgilla beloppet och för en person med lägre inkomst med 31 procent.

Den andra formen, skattereduktion, innebär med samma exempel att skatten minskar med ett belopp som motsvara 50 procent av den köpta tjänsten. Beloppet får således avräknas direkt mot den debiterade skat- ten. Det innebär att avdraget får samma värde för både höginkomsttaga- ren och personen med lägre inkomst.

Bägge dessa former av avdrag har en fördel i att det är möjligt att be- gränsa den volym som subventioneras (samtidigt innebär det en begräns- ning genom att vissa betalar låg skatt och endast kan utnyttja en del). Detta kan t.ex. ske genom att endast en viss andel av kostnaden får dras och att den högsta nivån krontalsbegränsas. Till skillnad mot en sänk- ning av arbetsgivaravgiftema subventionerar ett avdrag dessutom inte någon specifik produktionsfaktor, dvs. det är neutralt i den meningen att det inte påverkar valet mellan arbete och kapital (en förändring kan dock få indirekta följdverkningar i andra branscher). Ett avdrag eller en re- duktion har vidare inte samma begränsningar som moms och arbetsgi- varavgifter i den meningen att skattesatserna för dessa kan understiga den optimala subventionsgraden.

Ur fördelningspolitisk synvinkel är en skattereduktion att föredra. Samtidigt leder skattesystemet och de höga skattekilama till att det är personer med höga inkomster som diskrimineras till fördel för hemarbete eller köp av svart arbete.

En nackdel med avdrag eller reduktioner är att likviditetsförstärk- ningen först uppstår när deklarationen är slutbehandlad (skattejämkning ges inte i samband med skattereduktioner). Det kan också strida mot målsättningen att förenkla deklarationsförfarandet.

Den största invändningen mot skattereduktioner eller avdrag är dock att subventionen förmodligen måste avgränsas mot en relativt smal sek- tor som involverar få uppdragstagare. Det är sannolikt inte möjligt att rent administrativt hantera kvitton etc., som skall ligga till gnmd för av— draget, om t.ex. taxiresor och restaurangbesök skulle bli avdragsgilla, varken för hushållet eller framför allt för skattemyndighetema. Det skulle också kunna uppstå handel med kvitton etc.

Bidrag

Direkta bidrag kan ges i ett flertal olika former. Om vi begränsar oss till bidrag till producenter36 kan det t.ex. ske i form av ett fast tillskott per arbgtstimme, som en andel av lönen eller som en andel av konsumentpri- set.

En fördel med bidrag är att de inte medför förändringar av skattereg- lerna (om nu stabilitet i sig är ett egenvärde). De kan också riktas mot t.ex. speciella grupper av arbetskraft. Det är vidare möjligt att snabbt förändra subventionsnivåer och relativt snävt avgränsa subventionen till olika sektorer.

Den främsta invändningen mot direkta bidrag är dock återigen att en sådan hantering är förknippad med en betydande administrativ process. Om det skall vara möjligt att hantera ett bidragssystem måste det för- modligen avgränsas till ett fåtal sektorer som i exempelvis Danmark (se kapitel 5) och sannolikt bygga på någon form av tillståndsverksarnhet med insyn. På sikt kan också bidrag komma att uppfattas som en rättig- het med mindre anknytning till den egna verksamheten. Det finns vidare exempel på att direkta bidrag tenderar att höja kostnadsnivån.

36 Det förefaller inte helt enkelt att bidrag till hushållen kan riktas till någon speciell sektor. Möjligen kan det ske genom någon form av voucher. 37 De tre exempel som ges här är sinsemellan förknippade med olika för- och nackde- lar, vilka dock inte kommenteras närmare.

10.4. Generella kontra selektiva ingrepp

Statliga insatser kan som vi sett konstrueras på ett flertal olika sätt. Om vi tillsvidare bortser från olika tekniska lösningar och avgränsar oss till graden av generalitet så är en viktig utgångspunkt för utredningen att avgränsa vilka områden som kan tänkas bli föremål för subvention. Den avgränsning som görs påverkar också valet av subvention. Allmänt kan sägas att ju fler företag eller näringsgrenar som omfattas av förslaget, desto bredare eller mer generellt är stödet. Tänkbara varianter är då moms eller arbetsgivaravgifter. Graden av generalitet minskar ju mindre antal företag eller sektorer 3som omfattas och stöden blir då enligt vår definition allt mer selektivt38 och kan då utgå i form av t. ex. skattere- duktioner eller bidrag. Begreppet selektivt skall således 1 detta samman- hang enbart tolkas som att basen är relativt smal, dvs. omfattar någon näringsgren eller delar av en sådan.

Den subvention som väljs måste vara anpassad till omfattningen av de sektorer som kommer att bli föremål för stöd. Väljs en bred bas, många näringsgrenar och anställda, är det sannolikt att selektiva sub- ventioner är mindre lämpade och vice versa.

I avsnitt 10.3 har fördelar och nackdelar med olika separata subven- tioner diskuterats. Dessa för- och nackdelar har i tabell 10.6 samman- fattats och schematiskt delats in i två stödformer; generella och selektiva subventioner. Det förefaller uppenbart att om målet är att nå så stora sysselsättningseffekter som möjligt bör en bred bas väljas och därmed också någon form av generell subvention. Vid en given budgetrestriktion finns det dock inte skäl att anta att generella subventioner leder till större sysselsättningseffekter än selektiva subventioner och generella subven- tioner behöver inte heller innebära den mest kostnadseffektiva lösningen. Det är naturligtvis också möjligt att kombinera generella och selektiva subventioner.

38 Generella och selektiva stöd går att kategorisera enligt flera andra definitioner.

Tabell 10.6 För- och nackdelar med generella och selektiva ingrepp

Generella stöd (t.ex. moms och arbets- Selektiva stöd (t.ex. skatteavdrag, givaravgifter) skattereduktioner och bidrag) Fördelar Nackdelar Ger stora sysselsättningseffekter (dock Ger små sysselsättningseffekter endast om en given budgetrestriktion saknas) Kan omfatta många transaktioner Kan endast omfatta få transaktioner Sannolikt mindre kostnadskrävande Sannolikt mer kostnadskrävande administrativa system administrativa system Hushållen får större valmöjligheter Hushållen får mindre valmöjligheter Ger en omedelbar likviditetseffekt Likviditetseffekten kan dröja Användarna slipper ett omfattande Kan vara förenat med betydande arbete med ansökningshandlingar etc. administrativt arbete för att få del av stödet Nackdelar Fördelar Svårt att avgränsa Lätt att avgränsa Går inte att införa ett tak per individ Går att införa ett tak per individ Subventionen kan inte riktas enbart Kan i huvudsak riktas mot hushåll mot hushåll utan måste inkludera fö— retag Risk för att fungerande marknader Mindre risk för att fimgerande subventioneras marknader subventioneras Förmodligen större effekt på lönebild- Kan innebära mindre effekter på ningen lönebildningen

10.5. Slutsatser

Enligt utredningens bedömning innebär EU:s regelsystem att det inte är möjligt att genomföra några väsentliga sänkningar av mervärdesskatten för de tjänsteområden som är aktuella. De små möjligheter som i prakti- ken finns är inte av den digniteten att det skulle medföra några påtagliga effekter. EU:s regelsystem medger däremot att mervärdesskatten kan höjas förutsatt att det system med olika skattesatser och undantag som beskrivits ovan behålls. Förändringar i mervärdesskatten skulle därmed kunna ingå som en del i finansieringen av en eventuell reform. Arbetsgivaravgifter förefaller vidare rent allmänt vara ett trubbigt in- strument för att påverka konsumentpriser. Även om de långsiktiga verk- ningarna av en subvention till hushållen 1 förrn av t. ex. en momssänkning är osäkra ger de förmodligen en initiell effekt som inte är försumbar. Förändringar av arbetsgivaravgiftema är däremot förknippade med så många led och osäkerheter att de långsiktiga eff'ektema på konsument- prisema måste anses som minst sagt tveksamma. Det gäller åtminstone generella sänkningar av arbetsgivaravgiftema. Resultaten från de empi-

riska studier som redovisats i avsnitt 10.1 och som analyserat effekterna av generella sänkningar av arbetsgivaravgiftema är nedslående. Flertalet studier pekar på att arbetstagarna långsiktigt tillgodogör sig sänkningen genom höjda löner och att företagens totala lönekostnader därmed förblir oförändrade. Det är emellertid inte otänkbart att hushållsnära tjänster kommer att vara utsatt för en så hård konkurrens från svart arbete och hemarbete att en sänkning får relativt stort genomslag på priserna och att priseffekten ligger kvar längre än i andra branscher. Det skulle därför fortfarande finnas motiv att utnyttja arbetsgivaravgifter för att försöka påverka konsumentprisema. Det finns även andra motiv till detta som diskuteras mer utförligt i kapitel 11.

Olika former av skattereduktioner förefaller också kunna vara ett verksamt instrument, även om de långsiktiga effekterna naturligtvis är diskutabla. En nackdel är dock att de av främst administrativa skäl måste avgränsas mot en relativt smal sektor. Eventuella sysselsättnings- eft'ekter blir därför begränsade. De ger dessutom inte någon snabb likvi- ditetseffekt. Om en sänkning av arbetsgivaravgifter bedöms påverka Skattekilen i alltför begränsad omfattning bör det emellertid vara möjligt att kombinera en sänkning med en väl avgränsad skattereduktion.

Enligt utredningens bedömning är det avslutningsvis mycket tveksamt att tidsbegränsa de åtgärder som är aktuella för tjänstesektorn. En sådan begränsning riskerar att sänka effektiviteten påtagligt, vilket både teore- tiska och empiriska argument visar.

DEL 3

ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG

11. Utredningens överväganden

1 1 .1 Problemställningar

Enligt utredningens bedömning är det i huvudsak fyra frågor som är re- levanta i samband med uppdraget:

' Innebär nuvarande beskattning att marknadsproduktionen av tjänster är för liten i förhållande till hushållsproduktionen av tjänster, dvs. är det för lite specialisering i ekonomin? . Kan en Skattelättnad för tjänstesektorn leda till ökad sysselsättning? . Kan en Skattelättnad för hushållsnära tjänster bidra till att minska den svarta produktionen? . Är lägre skatter för hushållsnära tjänster förenlig med rättvis in- komstfördelning och jämställdhet mellan män och kvinnor?

Sverige tillhör den grupp av länder i Nordeuropa som har höga skat- ter. Skatten är ca 54 procent av BNP mot ca 40 procent som genomsnitt för EU-länderna.39 Vår bedömning är att bl.a. det demografiska trycket till följd av en åldrande befolkning gör det svårt att sänka skatterna. Å andra sidan medför höga skatter negativa effekter på ekonomin, vilket gör det svårt att påtagligt höja skattekvoten. Ekonomins intemationalise- ring är ytterligare en restriktion.

Skatter åstadkommer oundvikligen störningar i produktion och kon— sumtion. Skatter kan medföra att konsumtionen av tjänster är lägre än vad hushållen egentligen önskar och vill betala för. Skatterna innebär att efi'ektivitetsvinster av specialisering inte utnyttjas. Vidare är skatter en förklaring till en stor svart sektor. Frågan är hur dessa problem kan re- duceras inom ramen för en oförändrad skattekvot.

39 I grund och botten bör jämförelsen avse ländernas nettoskattekvot, annars blir det en dubbelräkning. Orsaken är att Sverige till skillnad från flera andra länder har be- skattningsbara förmåner vilket ”blåser upp” skattekvoten mer än i länder som inte har det. Ett skatteavdrag ger däremot en förmån som inte ökar skattekvoten.

Utredningen lägger fyra förslag samt en principskiss. Vi redogör för dessa i kapitel 12-15: Förslagen är i korthet:

1. Avskaffande av arbetsgivaravgiftema för företag inom hushållsnära tjänstesektor. Sektom omfattar ca 150 000 anställda och ca 47 000 företag.

2. Skattereduktionen för reparationer, om- och tillbyggnader höjs från 10 500 till 15 000 kr per år för småhus och från 5000 till 10 000 kr per år för bostadsrätter. Skattereduktionen bör permanentas.

3. Möjlighet att omvandla den tillfälliga föräldrapenningen till finansie- ring av vårdare av sjukt barn.

4. Förenkling av skattebetalning vid anlitande av ”hantverkare”. . Därtill redovisar vi en principskiss om ett servicestöd för pensionärer. kl-

Våra huvudförslag som presenteras i kapitel 12 irmebär en skatteför- mån för hushållsnära tjänster. Allmänt kan sägas att subventioner ofta leder till att ekonomins resurser utnyttjas sämre. Våra förslag får motsatt effekt. Ekonomins specialisering och effektivitet ökar.

Utredningens huvudförslag är att skattesystemet skall ta viss hänsyn till graden av priskänslighet i konsumtionen. Vid s.k. optimal beskattning skall skatternas nivå stå i omvänd proportion till hur känsliga konsu- menterna är för priset på den aktuella produkten.40 Varor med hög egen- priskänslighet skall ha lägre beskattning än genomsnittet. ”Det innebär att skattesatsen bör sättas så att den procentuella reduktionen av den efterfrågade kvantiteten av varje vara är densamma” (Ohlsson, 1997).

Enligt utredningen bör skattesystemet formas efter samma huvud- princip som nu. Först och främst likformighet, dvs. lika höga skatter på breda skattebaser. Likformigheten är viktig för enkelhet i systemet och för horisontell rättvisa, dvs. samma inkomster skall träffas av lika hög skatt. Dessutom minimeras skatteplanering, t.ex. mellan inkomst från arbete och kapital. En andra, men underordnad princip, bör vara inslag av optimal beskattning för att öka specialiseringen i ekonomin samt und- vika det svartarbete som är särskilt omfattande i den priskänsliga tjäns- teproduktionen. Det kan också uttryckas som att likformigheten förstärks därför att en sarnhällsekonomiskt effektivare beskattning minskar skill- naden i skatt mellan obeskattat hushållsarbete och marknadstjänster där hushållens arbete är substitut.

40 Här utgår vi ifrån den enklaste formen av Ramsey-modeller utan hänsyn till korspri- seffekter. Se kap 8.

Utredningen redovisar i nästa kapitel ett förslag som syftar till ett lik- formigt skattesystem med undantag motiverade av samhällsekonomisk effektivitet. Avsikten är att:

— minska stömingama i produktionen — förhindra svartarbete och underlönekonkurrens uppnå en effektivare specialisering i ekonomin.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen att skatten sänks för hus- hållsnära tjänster och att sänkningen finansieras genom höjd skatt på andra skattebaser för att nå fiill finansiering av reformen.

Osäkerhet i beslutsunderlaget

För att ge tillfredsställande svar på frågan om inslag av optimal beskatt- ning kan vara ett effektivt instrument för att nå dessa syften, måste flera svåra frågestälhiingar behandlas.

1. Är ekonomers undersökningar om konsumtionens priskänslighet till- räckligt tillförlitliga för att vara en stabil grund för beslut om diffe- rentierade skatter? Går det att finna en rimlig avgränsning av de sek- torer som bör omfattas av en skattesänkning?

2. En Skattelättnad för konsumtionen av privata tjänster ger hushållen ökad köpkraft. Frågan är om hushållen kommer att köpa mer tjänster. Kommer de att öka sin fritid eller öka sin arbetstid på marknaden?

3. Ett tredje problem är om ökad efterfrågan på hushållsnära tjänster bidrar till att minska strukturarbetslösheten i ekonomin? Med struk- turarbetslöshet avses att arbetslösa inte svarar mot de krav som ställs på arbetsmarknaden så att de även vid en ökad efterfrågan fortsätter att vara arbetslösa. Kommer de som har lång tid i arbetslöshet eller har lägre formell utbildning att efterfrågas mer till följd av lägre tjänstebeskattning? Detta är en fråga som behandlas av utredningen.

4. Ett ytterligare problem är om en ökning av efterfrågan på hushållsnä- ra tjänster på ett oacceptabelt sätt ökar inkomstklyftoma och läser in arbetskraft i lågproduktiva sektorer.

Det har inte varit möjligt att tillfredsställande besvara alla dessa frå- gor och reducera osäkerheten inför det beslutsunderlag som föreläggs regeringen, men osäkerheten är inte större än vid andra ekonomiska be- slut. Särskilt tillfredsställande är att vi kan visa på nya beräkningar som ger säkrare kunskaper om hushållsnära tjänsters priskänslighet.

11.2. Produktivitetsfaktom eller Skattekilen

Vi visade i kapitel 2 att hushållsnära tjänster utgör en liten del av den ekonomiska aktiviteten om ekonomin det dels känneteckar höga skatter, dels begränsade löneskillnader. Det problem vi arbetar med är att det för hushållen lönar sig att utföra arbetet själv även om produktiviteten i det egna arbetet bara är fjärdedel av marknadens.

För löntagare varav den ena över den vita marknaden skall köpa en tjänst av den andra. Vi visar i figur 11.1 nedan att löntagaren i exemplet får 1000 kr efter skatt för att utföra en tjänst. Därefter beläggs tjänsten med skatter och avgifter så att den totalt kostar 1 660 kr, dvs. det pris som står på räkningen. För att den köpande löntagaren skall ha råd att köpa tjänsten måste denne först tjäna ca 4000 kr före skatt. Det motsva- rar en ”skattekil” på ca 4. Det innebär att inkomsten måste vara ca 4 gånger så hög som vad den utförande löntagaren får i lönekuvertet efter skatt. Det innebär också att den köpande löntagaren kan ha 25 procent av marknadens effektivitet i att utföra tjänsten och ändå vinna på att ta ledigt från sitt arbete för att utföra arbetet i hushållet. Vi kan också kalla Skattekilen för en produktivitetsfaktor därför att den också visar hur mycket effektivare marknadsproduktion måste vara i förhållande till hushållsarbete för att marknadsproduktion skall komma till stånd. Den produktion hushållen ändå köper är således minst 4 gånger effektivare än om vi själva utförde den.

Begreppet skattekilar används ofta i utredningen för att illustrera ett centralt ekonomiskt problem. En viktig invändning mot att så här ensi- digt använda skattekilama är att det implicit utgår ifrån ”att skattein- täkterna kastas bort”. Läsaren måste uppmärksammas på att vi bara belyser de negativa konsekvenserna av hög skattekvot och inte de positi- va. Vi redovisar inte de mycket stora negativa effekterna för produktio- nen som skulle bli resultatet om det inte fanns en offentlig finansiering av utbildning och infrastruktur m.m. Inte heller redovisas de förmåner som följer med skatterna. Men både konsumenten som betalar skatt lik— som den som utför arbetet, använder sjukvård, bamomsorg, rättsväsende m.m. samt kommer att få ATP och förmåner från andra inkomstberoen- de trygghetssystem. Analysen nedan renodlar därför ensidigt bara en sida av problemet. Men det hjälper oss att föra diskussionen om de val som konsumenter och producenter ställs inför och de störningar i be- slutsproblem som skatter medför.

Figur 11.1 Skattekilen i svensk ekonomi

2000 Kostnad för tjänsten Ökad inkomst för att köpa tjänsten

1332 max 2 _

1 800

l 200 Moms

D A-avgift . Arbetskostnad

1000

800

600

400

200

0

11.3. Optimal beskattning som instrument i ekonomisk politik?

Finns det så snart efter ”århundradets skattereform” skäl att åter ändra skattesystemet? Skatteväxlingskommittens förslag och omställningen mot ett ekologiskt samhälle, innebär väsentliga förändringar och till stor del avsteg från principen om breda skattebaser och likformighet. Skatte- reforrnens principer om likformig beskattning är inte längre intakt. Tu- ristrnomsen och matrnomsen har sänkts. Det finns nu i praktiken fyra olika momssatser. Det är exempel på att riksdagen alltid vill använda skatterna för att påverka hushållens och företagens beteende och därmed ekonomins fimktionssätt.

Public choice

Ett traditionellt argument mot optimal beskattning är att likformigheten i beskattningen minskar möjligheten för olika organisationer att påverka skattesystemet i syfte att gynna det egna intresset, det s.k. public choice- argumentet. Argumentet har viss bärighet. Men utredningen konstaterar att även med ett likformigt skattesystem som Sverige haft sedan 1991 har det skett en rad förändringar som betingats av strävan att stödja vis- sa samhällssektorer (se kapitel 4). Argumentet synes således gälla både vid likformig och optimal beskattning. Dessutom tar likformigheten

främst hänsyn till skatteplanering genom att omvandla arbetsinkomster till kapitalinkomster. Breddningen av momsbasen bör ha bidragit till att öka den svarta sektorn genom att flera sektorer blivit föremål för skatte- undandragande. Detta talar för en korrigering genom lägre skatter på egenpriselastiska tjänster.

Utredningens slutsats är att Skattereforrnen tillkom i en period av fiill sysselsättning och att ekonomin idag i väsentliga avseenden har föränd- rats. Den präglas nu av en längre period av massarbetslöshet och sanno- likt också av ökad svart produktion. Det är därför naturligt att stats— makten åter använder skattesystemet för att skapa en effektivare ekono- mi och öka resursutrryttjandet.

11.4. Avgränsning och nivå

Avgränsningen av skattesänkningen

Urvalet av branscher som bör omfattas av sänkt beskattning har grundat sig på i vilken omfattning tjänsterna är nära substitut till hushållets ar- bete och om det är påtagligt svartarbete i branschen.

Grund för avgränsningen är därför en vid krets av tjänster som män eller kvinnor i hushållet kan utföra själva, dvs. där hushållets eget arbe- te är substitut för tjänsten. En annan grund är omfattningen av svar- tarbete i branschen. RSVs utredning och utredningens egen enkla tele- fonenkät indikerar att det förekommer i betydande omfattning inom städ- ning, bygghantverk samt restauranger. Vi har sedan mer i detalj analyse- rat vilka branscher som bör ingå genom att beräkna priselasticitetema. Vi har således studerat människors beteenden som de uttrycks i deras konsumtionsmönster och av det dragit slutsatser om vilka branscher som bör ingå. Elasticitetema är således en central indikator på om mark- nadstjänstema är substitut till hushållens egna arbete.

Med mätningar av priselasticitetema samt graden av substitut och svartarbete, kan vi avgränsa en sektor med ca 150 000 sysselsatta. Figu- ren nedan visar de branscher som utredningen defrnierar som hushållsnä- ra tjänstesektor. Det är i huvudsak restauranger,reparationer, renhåll- ning och städning samt kommunikationer. Argumentet mot att t.ex. re- staurangarbete skall ingå är att det är komplement till fritid. Ett argu- ment mot att inkludera reparationer är att det förutsätter en hög grad av yrkeskunnande. Men vi tycker inte att avgränsningarna är så klara. Det är samtidigt viktigt att ta hänsyn till att hushållens preferenser och kun— skaper är olika, vilket talar för att också inkludera dessa tjänster.

Figur 11.2. Antal anställda och fördelning mellan kvinnor och män i några olika tjänstesektorer

Total andel kvinnor: 38,5 procent. Totalt antal anställda: 149 600 personer.

Traåkskoleverksamhet,

R ation av 2 100 arställåi. Kvinmr' spar

38? morfordmr, 20 500 amtållda. Kvinnor. 1 0%

Annan service-

Rahm verksamhet, '”" cm"";- 15 200 anställda. 54 850 uutillda. Km 84% Kvinnor: 55% .: ' Landtramporter, Reparation av ' ': 55 200 anställda. hushållsartiklar och Kvinnor: 21% personliga artiklar,

1750 anställda. Kvinnor: 13%

Källa: NUTEK Anm. I kategorin ”Landtransporter” ingår jämvägstransport (enbart persontrafik), kollektivtrafik, linjebussverksarnhet, taxi och annan landtransport av passagerare som till exempel charterbussföretag. ”Annan serviceverksamhet” står för konsurnenttvätt, här- och hudvård mm. 1 posten ”reparation av motorfordon” ingår även handel med motorcyklar inkl. reservdelar och tillbehör. Till ”restaurang och catering” räknas re- staurang- och barverksamhet, drift av personahnatsalar, catering och centralköksverk- samhet.

Det finns dessutom ytterligare motiv som talar för att skattelättnaden skall omfatta förhållandevis breda sektorer:

. Om ökad sysselsättning är ett viktigt mål nås större effekt om en bred bas används. Detta kräver dock större ingrepp i skattesystemet. . Ett ytterligare motiv för att innefatta reparationer och tillbyggnad samt restaurangtjänster är att beskattningen på dessa höjts i samband med Skattereforrnen. Det har bidragit till att sysselsättningen i dessa sektorerna minskat kraftigt.

Problem med avgränsningen

En svaghet med utredningens huvudförslag är att det är svårt att dels klart avgränsa en avgiftsnedsättning så att den kommer konsumenterna till del genom sänkta priser på tjänsterna och inte i första hand företag, som utnyttjar tjänsterna, dels att avgränsa avgiftsfria verksamheter från verksamheter som inte bör få del av avgiftsfriheten. Svårigheten med att rikta nedsättning mot konsumenterna beror till stor del på att det inte går att utnyttja mervärdeskatten för att sänka konsumentprisema medan av- gränsningen mellan avgiftsfri och inte avgiftsfri verksamhet har sin grund i att många företag bedriver verksamhet av båda slagen gemen- samt.

Om tjänsterna i stor utsträckning utnyttjas av företag bör därför ned- sättningen begränsas till till de tjänster som kommer enskilda konsu- menter till del. Det gäller särskilt städtjänster, som i dag uttrryttjas till 99 procent av företagen. En avgiftsnedsättningen för branschen i sin helhet skulle i en oacceptabel utsträckning komma företag och myndig- heter till del. För att göra nedsättningen ekonomiskt mer effektiv bör den endast avse städtjänster som utnyttjas av enskilda konsumenter. En så- dan avgränsning kan vara svår att strikt upprätthålla i praktiken men innebär ändå att nedsättning blir avsevärt mer kostnadseffektiv än an- nars. Vi anser vidare att hushållen vid köp av städtjänster skall lämna ett intyg på att städningen utförts i hushållet, dvs. att utgiften inte är en ut- gift i näringsverksamhet. Den något större administration som ett in- tygsförfarande medför torde mer än väl uppvägas av vinsterna i förrn av en effektivare ekonomi.

För att hantera avgränsningen mellan avgiftsfri och inte avgiftsfri verksamhet i ett och samma företag - det kan t.ex. gälla ett hotell med restaurang, där hotellverksarnheten inte bör omfattas av en avgiftsned- sättning - bör någon form av en mer eller mindre schablonmässig upp- delning kunna göras. Omsättningen i verksamheterna bör enligt vår me- ning kunna användas som ett grovt mått för en fördelning. Det bör också finnas en möjlighet att bortse från obetydliga inslag av avgiftsfriverk- samhet i en övrigt avgiftspliktig verksamhet. Det kan t.ex. gälla för livsmedelsbutiker, som i begränsad utsträckning tillhandahåller färdigla- gad mat.

Det finns en rad problem som vi menar kan lösas med den lagstift- ning vi föreslår. Det kommer att bli en något större administration för skatteförvaltningen och den kommer att behöva större resurser. De skat- teadministrativa problemen, som torde vara av relativt ringa omfattning, måste ställas mot de stora vinsterna i form av en effektivare ekonomi.

Nivån på skattelättnaden

Vi vill sänka priset på hushållsnära tjänster. Frågan är dock hur stor subventionen bör vara utan att det leder till nya ineffektiviteter i ekono- min. En första snedvridning uppkommer genom att andra varor och tjänster kommer att kosta mer till följd av vårt förslag till finansiering. Hushållen kommer till följd av de ändrade skatterna att köpa något mer av tjänster och mindre av varor. Det medför också att vi i något mindre grad deltar i den internationella specialiseringen. Det är specialiserings- förlusterna.

Specialiseringsvinstema följer av att hushållsarbetet blir mer effektivt utfört samtidigt som det ger hushållet tid att ägna sig åt sådan produk— tion där de är mer produktiva. Köp av tjänster ökar, svartarbetet minskar påtagligt och arbetsutbudet ökar. Enligt vår mening överväger vinsterna påtagligt förlusterna. Ett skäl är att den nivå på skattefönnånen som fö- reslås är lämpligt avvägd.

De studier som företagits om skattesänkningar visar att ca 30 pro- cents lägre kostnad för arbetskraften på dessa varor och tjänster är en nivå som ger balans mellan vinster och förluster i produktionens specia- lisering. Vid skattesänkningar som är större än 30 procent uppstår större välfärdsförluster än välfärdsvinster (det visar både den danska ekono- metriska modellen vi i utredningen refererar till samt en enklare studie av (Formgren och Ström, 1995)).

Vi lägger förslag som innebär att arbetskraftskostnadema minskar med ca 25 procent för hushållsnära tjänster. Det är därmed inte någon risk för att den negativa effekten skall vara större än de specialiserings- vinster som uppkommer till följd av awikelsen från likformig beskatt- ning.

Inom ROT-sektom föreslår vi en permanentning av skattereduktionen på 30 procent. Om priset är ca 200 kr per timme motsvarar det ett vitt timpris på ca 140 kr. Det är sannolikt tillräckligt för att göra en stor del av reparationstirnmama inom sektorn byggreparation vita. En 30 pro- centig skattereduktion ger ungefär samma sänkning som borttagande av arbetsgivaravgifter för övriga hushållsnära tjänster. Därmed har vi en- hetlighet i skattefönnåner mellan olika delar av hushållsnära tjänster.

Hushållstjänster eller hushållsnära tjänster.

Ordet pigarbete har fått en mycket stark negativ klang. Om begreppet piga säger Nationalencyklopedin att ”sedan ordet under 1800-talet börjat få en nedsättande klang ersätts det med jungfru och senare med hembi- träde”. Den nedsättande stämpeln beror inte på produktionen i sig. Mat-

lagning och rengöring är bland de vanligaste arbetsuppgiftema i Sverige. Det är i stället anställningsformen och ofta ett starkt beroende, en god- tycklig arbetsgivarrelation, som sannolikt väcker mest anstöt.

1. Utredningen förslag innebär att en skattefönnån på 25-30 procent av arbetskraftskostnaden införs för en bred grupp av hushållsnära tjänster. Som vi tidigare redogjort för visar studier att en skatteför- mån av denna storleksordning kan vara optimal ur effektivitetssyn— punkt. Eftersom nästan alla hushåll har en betydande konsumtion av dessa tjänster blir inslaget av horisontell orättvisa litet. Individer med lika stora inkomster kommer därför att efter reformen att betala unge- fär lika mycket skatt och få ungefär lika stora reala disponibla in- komster som före reformen.

Vi vill att alla hushållsnära tjänster ur skattesynpunkt skall behandlas enhetligt. Utifrån principen om horisontell och vertikal rättvisa samt en- hetlighet inom gruppen hushållsnära tjänster föreslår vi en bred men be- gränsad sänkning av arbetskraftskostrraden på en stor del av hushållsnä- ra tjänster. Skattereduktionen för byggreparationer på 30 procent inne- bär att också dessa tjänster får en motsvarande sänkning av arbets- kraftskostnaden.

2. Ett avskaffande av arbetsgivaravgiften på hushållstjänster som städ- tjänster leder inte till att priset på hushållstjänster sjunker i närheten av det svarta priset. Det svarta priset på städtjänster är 60 kr och det vita priset efter skattereduktion på 30 procent är 140 kr per timme vid antagande om ett vitt osubventionerat pris på 200 kr.

Tjänster, som städning, där hushållens eget arbete är perfekt substitut leder till ett lågt svartpris och därför behövs en mycket hög subvention för att svart arbete i större omfattning skall kunna omvandlas till vitt. RSV gör bedömningen att den föreslagna förenklingen av skatteredovis- ning inte i sig skapar en nämnvärt större vit marknad för privata hushåll- snära tjänster. RSV menar att vid höga skattekilar på vitt hushållsarbete som råder vid dagens skattesystem är det mycket svårt att skapa nya vita arbetstillfällen inom denna sektor. Vi delar helt denna bedömning.

Omfattningen av svart arbete styrs av skattesats, upptäcktsrisk och bestraffning. Om det svarta städarbetet i större omfattning skall kunna omvandlas till vitt krävs det, utöver ökad upptäcktsrisk och bestraffning, en betydande ytterligare skattefönnån i form av t.ex en skattereduktion. En sådan extra skattefönnån för hushållstjänster har dock flera negativa konsekvenser

En större skattesänkning i form av t. ex en skattereduktion innebär ett undanträngande av annan konsumtion med högre skatteinnhåll. En skat- tereduktion måste därför finansieras med ökade skatter för flertalet skattebetalare samtidigt som bara en mindre grupp kommer att använda sig av tjänsterna. Skattereduktionen skulle ge upphov till en betydande horisontell orättvisa (de som inte utnyttjar den kraftigt subventionerade tjänsten går miste om en betydande skattefönnån) och till en mindre jämn inkomstfördelning eftersom hushåll vars inkomster inte markant överstiger uppdragstagarens inkomster knappast skulle komma att ut- nyttja förmånen.

3. Hushållstjänster innebär att tjänsten utförs i hemmet och därmed medför den småskaliga produktionsteknologin att priset kommer att bli högt. En skattereduktion som riktas till ett snävt orrrråde av hus- hållstjänster som är både pris- och inkomstkänsliga kommer främst att användas av höginkomsttagare. De med lägre inkomster kommer att utföra dessa tjänster själva. Tjänster producerade i hemmet (hushållstjänster) är dyra och förbehållna fåtalet men besök på en pizzeria eller Mc Donald”s är ett alternativ för de flesta.

4. Eftersom kvinnor och män delar mycket olika på det obetalda re- spektive betalda arbetet, är det rimligt att anta att en stimulans till den privata tjänstesektorn får olika konsekvenser för könen. Det finns många aspekter som behöver vägas in, såväl fördelnings— som ar- betsmarknadspolitiska. Möjligheter att lättare och billigare konsume- ra tjänster underlättar säkert det vardagliga livet för de hushåll som kan och vill betala. Jämställdheten i hemmen kan öka genom att hus- hållet kan köpa hushållstjänster. Däremot kommer inte jämställdheten att öka genom att mannen hemarbetar mer i hemmet, utan en skatte- reduktionen ger snarare makarna en möjlighet att hemarbeta lika lite. J ärnställdheten kommer enbart att förbättras i hushåll som har råd att utnyttja skattereduktionen och köpa hushållstjänster. Eftersom lågin- komsthushåll sannolikt inte kommer att köpa tjänster i någon större utsträckning utan snarare utföra dem är det svårt att uttala sig om jämställdhetseffektema totalt sett. Vi visade i kapitel 8 på den stora osäkerhet som finns om skatters effekt på arbetsutbudet. Det gäller inte minst skatters påverkan på gifta kvinnors arbete. Det ”lönar sig” redan idag för nästan alla som arbetar deltid att öka deltagande i ar- betslivet och köpa mer hushållstjänster Ändå är deltidsarbetet om- fattande vilket antyder att hushållen föredrar annat än marknadsar- bete och att låga priser på hushållstjänster sannolikt inte får stor ef- fekt på utbudet.

Slutsatser

Vi kan inte med stöd av vanliga samhällsekonomiska verktyg med rimlig säkerhet uttala oss om huruvida hushållen kommer att reagera på en eventuell skattereduktion för hushållstjänster. Det är inte heller möjligt att uttala sig om det skulle leda till specialisering och ökat arbetsutbud eller bara till ökad fritid. Vi vet vidare inte om det skulle leda till en sys- selsättningsökning. Det är svårt att visa att det skulle leda till en rimligt neutral effekt på inkomstfördelningen. Det är skäl mot att vidga den ex- isterande skattereduktionen inom ROT-sektom till att också omfatta hushållstjänster. Men samtidigt kvarstår det faktum att det finns en stor svart marknad för hushållstjänster som staten inte kan negligera.

11.5. Svart sektor

Riksskatteverket uppskattar att svartstädningen omsätter 900 miljoner kr per år. Med det rimliga antagandet att en veckostädning tar 4 timmar skulle det vara 90 000 hushåll som anlitar svart städning.

Riksskatteverket uppskattar vidare att det svarta hantverksarbetet i hemmen omfattar ca 5 miljarder kr per år. Med antagandet att de årliga köpen för de hushåll som köper svarta hantverkstjänster i genomsnitt ligger någonstans mellan 20 000 och 45 000 kronor, uppgår de hushåll som köper svarta hantverkstjänster varje år till mellan 110 000 och 250 000.41

Utredningens uppfattning är att förutsättningen för att det skall vara rimligt att vidga och permanenta skattereduktionen för ROT-sektom är att det samtidigt vidtas åtgärder för att minska den svarta sektorn. Kon- klusionen är således att svartarbetet på hantverksarbetsmarknaden på- tagligt kan reduceras genom vår skattereduktion, men att det inte är möjligt att komma åt svart städarbetsmarknad med subventioner på ca 30 procent.

En svart service sektor kan vara ett begränsat problem, den kan ock- så vara ett brohuvud för en vidare svart verksamhet till följd av den fort- gående integration med övriga östersjöstater. Utredningen anser att det är stötande för det allmänna rättsmedvetandet att omkring 90 000 hus- håll köper svarta städtjänster och att 110 000-250 000 hushåll köper svarta hantverkstjänster. Därtill kommer ej medvetna köp av hushåll-

" Siffrorna bör tas med stor försiktighet. Antagande att de hushåll som köper svart i genomsnitt köper för 20 000 45 000 kr per år bygger på att den genomsnittsliga arbetskostnaden vid ansökan om existerande skattereduktion uppgår till 15 000, samt antagande om att materialkostnaden kan vara 15 000 respektive 30 000 kr.

stjänster. Sådant sker till stor del inom restaurangsektom samt andra hushållsnära tjänster som taxi, frisersalonger och bilreparationer, förmo- dar vi.

Enligt vår bedömning bör det samtidigt med våra förslag ske infor- mationsinsatser, förenkling av uppbörd samt ökade kontrollinsatser för att begränsa det svarta arbetet. Det är angeläget att förenklingen av skattebetalning vid anlitande av arbetskraft genomförs. Riksskatteverket bör också få budgetmedel för information om förenklingen.42

De skattesänkningar vi förslår tillfaller inte företagen automatiskt utan företagen kommer att få ansöka om dessa skatteförmåner. Sanno- likheten för svart verksamhet beror på skattenivån, upptäcktsrisken och sanktionen. Utredningen menar att det går att påverka alla dess tre mo- ment för att minska den svarta sektorn. Sanktionsmöjligheten blir större om företagen under flera år inte kan erhålla en nedsättning av arbetsgi- varavgiftema.

Branschsaneringsutredningen arbetar med förslag om att skärpa kra- ven på redovisning från företag i aktuella branscher. De oredovisade beloppen har t.ex. vid skatterevisioner i restaurangbranschen uppgått till 10-20 procent av omsättningen vilket ungefär motsvarar arbetsgivarav— giften. Genomgående för de berörda företagen är att redovisningshand- lingar är bristfälliga. Anmärkningsvärt är att i flera branscher används inte kassapparater med en kontrollremsa som gör att bokföringen kan stämmas av mot kassaapparaten.

Staten måste ställa än tydligare krav på redovisning med kassaappa- rat och kontrollremsor. Företagen behöver starkare drivkrafter för att uppge den rätta omsättningen i företaget. Det är önskvärt med en tydlig kvittokultur så att det både för köparen och företagsägaren är uppenbart att ett maskinstämplat kvitto är en självklar del i hushållens affarstrans- aktioner.

Den produktion som sker i den svarta sektorn innebär ett hot mot så- väl företag som anställda genom illojal konkurrens. Den underminerar en rationell produktionsstruktur. De lägre svarta produktionskostrraden ver- kar nedpressande på järnviktslönema för de anställda i dessa branscher och underminerar avtalen på arbetsmarknaden. Det skapar ett tryck på de anställda att arbeta på sämre villkor.

Sammantaget ger våra förslag myndigheterna en mycket stark sank- tionsmöjlighet mot ej seriösa företag. De kommer att förlora avgiftsfri- heter för arbetsgivaravgifter under ett par år om de tar risken att inte

" RSV utredning visar vidare att checksystemet saknar värde för Sverige eftersom skatteuppbörden här är så mycket effektivare. Framför allt är F-skattsedel ett effektivt instrument för köparen.

redovisa och betala skatter och avgifter på föreskrivet sätt. Den om- vandling av taxibranschen som följde av avreglering gav upphov till en omfattande ekonomisk brottslighet. Med våra förslag kan ”taxifieringen” av hushållsnära servicetjänster väsentligt bromsas.

Vår bedömning är att skattemyndigheten över huvudtaget måste till- föras resurser för att minska den svarta verksamhet som är så påtaglig inom den hushållsnära sektorn.

11.6. Alternativa vägar att stimulera ökad sysselsättning

Tidigare har vi diskuterat en arbetsgivaravgiftssänkning som riktar sig mot speciella sektorer. En arbetsgivaravgiftssänkning kan också riktas mot:

. Långtidsarbetslösa . Arbetskraft med lägre produktionsförmåga

Vilka är argumenten för att stödja en sektor istället för en grupp på arbetsmarknaden? Utredningens direktiv kan tolkas som att regeringen vill utreda om en subvention till tjänstesektorn kan leda till att de med kort utbildning, de allra äldsta eller de med kortast arbetslivserfarenhet får ökad sysselsättning.

NUTEK:s bilaga visar att kompetensnivån är lägre i hushållsnära tjänster än på arbetsmarknaden i genomsnitt. Men samtidigt är inte skill- naden i formell utbildning så stor. Vi redovisar i avsnittet om lönebild- ning (16.2) varför det finns skäl att tro att de som sysselsätts i hushåll- snära tjänstesektor har lägre produktionsförmåga än arbetsmarknaden som genomsnitt. Men servicearbete direkt mot kunder kräver samtidigt egenskaper eller erfarenheter som inte kan mätas i utbildningsstatistik.

Vilken arbetskraft gynnas av sänkta arbetsgivaravgifter?

Det kan diskuteras om en sänkning av arbetsgivaravgiftema särskilt kommer att gynna de med svagast ställning på arbetsmarknaden. Ha- merrnesch diskuterar utbuds- och efterfrågeelasticiteter och drar följande slutsats. På lång sikt bärs det mesta av ökade arbetsgivaravgifter av löntagarna genom lägre löner.” Det implicerar att en ökad avgift orsakar liten minskning av sysselsättningen och omvänt att en subvention genom

sänkta arbetsgivaravgifter endast ger små förändringar i jämviktsar- betslösheten” ( Hamerrnesh, 1993).

Vår tolkning är att effektema på sysselsättningen av sänkta eller höj- da löneskatter allmänt sett är svaga (se kapitel 10). Observera dock att författaren här talar om jämviktsarbetslösheten och att studierna fram- förallt rör sig om vuxna män samt att effekterna kan vara större för and- ra grupper. Det är således viktigt att skilja på genomsnittet och efterfrå- gan på den minst produktiva delen av arbetsmarknaden.

En central faktor är graden av löneflexibilitet. Om reallönema är flexibla kommer en subvention bara få begränsad effekt. Nickell och Bell (1996) påpekar också att lönerna för lågutbildade inte är flexibla därför att avtal, a-kasseersättning och minimilöner lägger ett golv under vilka de inte kan sjunka. Arbetskraft som finns i den nedre ändan av lö- nefördelningen bär med andra ord inte helt bördan av arbetsgivaravgif- tema. För arbetskraften som genomsnitt, övervältras däremot på lång sikt hela arbetsgivaravgiften på löntagarna.

”Om det inte finns några barriärer som förhindrar förvärvande av ut- bildning kommer ett skifte i efterfrågan av outbildad arbetskraft mot utbildad ha liten långsiktig effekt på den relativa arbetslösheten därför att förändringar i arbetslöshetens nivå och i lönerna kommer att utjäm- nas av en migration från outbildade till utbildad.” Men författarnas eget motargument är att det finns påtagliga barriärer för alla att skaffa sig en god utbildning och att en jämnare fördelning av arbetslösheten således skulle kunna bli resultatet av sänkta arbetsgivaravgifter för kortutbilda- de.

Författarna konkluderar ”att sänkta arbetsgivaravgifter och subven- tioner till arbetskraften kan ha signifikant långsiktig effekter på syssel- sättningen likaväl som positiv påverkan på reallönen. Men den samlade effekten kommer också vara att minska drivkrafterna för lågutbildade att förvärva mer utbildning.” ”På lång sikt, om löner är flexibla, kommer arbetsgivaravgifter att bäras av arbetskraften. Därför kommer arbets- kraftskostnaden och sysselsättningen inte att påverkas men väl den lön de sysselsatta kan ta hem” (Nickell and Bells, 1996).

En annan aktuell studie om sänkta löneskatter kommer till olika re- sultat beroende på vilka modeller som används (detta är inte helt ovanligt som framgått av kapitel 10). Avgörande är om subventionen påverkar inkomsten eller ej. ”Men om inkomsten från arbete i reala termer är kon- stant finns det en substantiell sysselsättningseffekt”. Så även om sänkta löneskatter inte är lösningen på Europas sysselsättningsproblem så kan de noggrant utformade reducera problemet” (Pissarides, 1996).

Utredningens slutsats är att sänkta och riktade arbetsgivaravgifter har störst effekt för de med kort utbildning.

Öka sysselsättningen genom att stöd till individer eller sektorer?

De förslag som presenterats av utredningen avser i huvudsak sektorer eller branscher i svensk ekonomi. En viktig avvägning är om stöd bör riktas till en sektor med många korttidsutbildade eller om det är bättre att stödja individer som är långtidsarbetslösa.

[ kapitel 4 har vi behandlat effektema av några olika typer av sub- ventioner. Där visar vi att erfarenheterna av breda tillfälliga sysselsätt- ningsstirnulanser riktade till nyanställningar inte är positiva. Generellt anställningsstöd (GAS) samt riktat anställningsstöd (RAS) har givit överraskande få nyanställningar. Dödviktseffekten har skattats till 70-80 procent och stöden har i huvudsak gått till relativt starka grupper på ar- betsmarknaden. De har inte heller fått någon långsiktig varaktighet (med dödviktseffekt avses att sådan produktion eller sysselsättning som ändå hade kommit till stånd också subventioneras).

En bred genomgång av europeiska lönesubventioner visar på liknande resultat (Anxo, 1994). En slutsats är att ”genomgången av de empiriska studierna på löneelasticiteten visar entydigt att arbetskraftsefterfrågan är tämligen oelastisk”. En utvärdering av lönesubventionemas effektivitet utifrån dessa empiriska studier ger därmed anledning till att hysa viss pessimism vad gäller de potentiella sysselsättningseffektema av en till- fällig sänkning av arbetsgivaravgiftema”.

”Sammantaget framgår det tydligt att dödviktseffekten av de olika programmen har varit betydande och i enskilda fall uppgått till 90 pro- cent av det totala antalet individer som ingick i programmen”. Det vill säga subventioner sker av anställningar som ändå hade skett” (Anxo, 1994). Det bör påpekas att denna slutsats även inkluderar tillfälliga lö- nesubventioner där arbetsgivaravgiften inte sänks. Ett resultat som för övrigt tycks överensstämma med svenska studier som pekar på att ef- fekterna av tillfälliga anställningsstöd är blygsamma (SOU 199343). En genomgång av Riksdagens revisorer (1996) pekar vidare på att undan- trängningseffektema av arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan vara mycket höga och att nettoeffekten på sysselsättning och arbetslöshet därmed kan vara låg.

Utifrån redogörelsen ovan drar vi slutsatsen att nedsättningar av ar- betsgivaravgiftema inte bör vara temporära och inte heller omfatta allt- för breda grupper. Detta intryck förstärks av de studier som redovisats i kapitel 4. En sådan utformning förefaller ge upphov till stora dödviktsef- fekter som är förknippade med ”oavsedda vinstökningar”.

Det finns viktiga principiella nackdelar med individinriktade stöd. Om problemet är att en stor del av arbetskraften har låg produktivitet och därmed inkomster de inte kan leva på, kan det lösas genom mini-

milöner som förhindrar att de drabbas av fattigdom. Men de höjda kost- naderna reducerar efterfrågan på denna arbetskraft. Därför pågår över hela västvärlden en diskussion om möjligheten att öka sysselsättningen för svårsysselsatta grupper med politiska instrument som t.ex sänkta arbetsgivaravgifter.

1 USA, Storbritannien och Canada utnyttjas även andra former av in- strument än arbetsgivaravgifter. En variant är skattesubventioner till låginkomsttagare, s.k. ”Eamed income tax credit”. Avsikten är att ge låginkomsttagare väsentligt lägre skatt. Ofta är det också ett farniljestöd. Syftet är att arbetskraft som bara kan få arbete till mycket låg ersättning skall kunna acceptera dessa utan att behöva leva på de låginkomster ef- ter skatt som dessa lågproduktiva jobb genererar. Risken är dock stor att skattekrediter skapar starka marginaleffekter i låga inkomstskikt vilket skapar fattigdomsfällor. Fattigdomsfällor innebär att låginkomsttagare inte kan öka sina inkomster med ökat arbete. Denna typ av stöd passar bättre in i en miljö med låga skatter och små marginaleffekter. Framför allt fungerar de bättre i ekonomier där det inte finns starka kollektivavtal på arbetsmarknaden. En skattekredit kan kanske tolkas som att den syf— tar till att löntagarna skall kunna ta arbete under nuvarande avtalslöner. En skattekredit får således som huvudeffekt en betydande ökning av marginalskatten i den nedre delen av inkomstskalan. Det är sannolikt inte heller möjligt att skilja på om den låga inkomsten beror på låg lön eller om det är kort årsarbetstid, dvs. deltidsarbete. I Sverige har den övervägande delen av de som har låg inkomster deltidsarbete. Genom att hushåll med låga inkomster får denna skattekredit minskar deras driv- krafter att gå från deltid till heltid. Förslaget kan därmed minska arbets- utbudet. Vårt förslag har däremot positiva effekter på arbetsutbudet. En skattekredit påverkar därtill lönestrukturen. Syftet är att löntagarna skall sänka lönerna på arbetsmarknaden i syfte att öka antalet arbetstillfällen utan att den enskilde löntagaren får sänkta inkomster.

Lägre arbetsgivaravgifter för ungdomar

Ett alternativ som diskuterats är att sänka arbetsgivaravgiften i syfte att öka efterfrågan på viss svårsysselsatt arbetskraft som t.ex. ungdomar. Den kan ske genom att helt ta bort pensionsavgiften för ungdomar under 25 år. Pensionsavgiften skall enlighet med principbeslutet om det refor- merade pensionsssystemet uppgå till 18,5 procent på lönen. För unga människor är det inte i första hand pensionskapitalet som är avgörande för livets utveckling utan det är förmodligen att utveckla humankapitalet. Introduktionen i arbetslivet har blivit kostsammare och arbetsgivarnas

krav ökat varför det kan finnas skäl att stödja ungdomars introduktion i arbetslivet.

Om arbetsgivaravgiften på 18,5 procent på den pensionsgrundande inkomsten tas bort för ungdomar under 25 år kan den totala lönekostna- den minska med 13 procent. Genom att ungdomar inte behöver betala pensionsavgift upp till 25 års ålder skapas förmodlingen en ökad syssel- sättning, men i gengäld tjänar ungdomar inte in pensionsrättigheter de första åren. Genom minskat finansiellt sparande, till följd av att ungdo- mar inte betalar pensionsavgifter, uppstår samtidigt en stimulans av ef- terfrågan av ekonomin. Skall sänkningen finansieras genom höjd skatt på andra grupper eller annan verksamhet blir sysselsättningseftekten mind- re.

Det är i första hand ungdomar med kortare utbildning och som börjar arbeta tidigt som kommer att förlora dessa pensionsrättigheter. Det är emellertid också ungdomar med kort utbildning som har svårast att få arbete. Ett stort problem med detta förslag är att de som behöver tillgo- doräkna sig åren före 25 års ålder ofta också är de som har tunga jobb och därmed också svårigheter att arbeta i högre åldrar.

Det är rimligt att anta att ungdomar till följd av en sådan åtgärd kommer att få ökad sysselsättning och en mer positiv livslöneutveckling och därmed senare kan få bättre pensionsmöjligheter. Men det kommer rimligtvis att gälla alla ungdomar och inte enbart de med den svagaste positionen på arbetsmarknaden.

Hur kan då sysselsättningen komma att påverkas av en nedsättning av arbetsgivaravgiftema? Den bästa gissningen, enligt Hamermesh, är en löneelasticitet på 0,3. Innebörden av detta är att en kostnadssänkning med 10 procent ökar efterfrågan med 3 procent. 13 procents sänkning av lönekostnaden skulle i bästa fall ge en sysselsättningseffekt på ca 4 pro- cent. Det innebär inte att den samlade sysselsättningsökningen blir lika stor. Det sker en omfördelning av arbetslösheten så att färre äldre blir sysselsatta via en substitution mellan äldre och yngre arbetskraft.

Nackdelarna med sänkta arbetsgivaravgifter för ungdomar är samti- digt flera:

o Kostnaden för offentlig sektor är ca 4 miljarder kr genom minskat finansiellt sparande. . Osäkerheten om resultaten är mycket stor. Effekten på sysselsätt- ningen kan uppgå till mellan noll och 13 procent beroende på anta— gandena. . Det är ett brott mot livsinkomstprincipen i pensionsreformen. ' Det kommer att kosta relativt mer att anställa äldre.

' Sparandet kan tänkas öka för att kompensera den lägre pensionsin- komsten. ' Ett problem med individsubventioner är att de påverkar att av sam— hällekonomins grundläggande delar, nämligen drivkraften till arbete och förkovran.

Sänkta arbetsgivaravgifter för fler äldre och yngre

Ett av arbetsmarknadens stora problem är att individens produktivitet är starkt kopplad till ålder och arbetslivserfarenhet. Ungdomar har svårt att få ett fotfäste på arbetsmarknaden och äldre har svårt att behålla fästet. Det sker en itudehiing mellan individens produktivitetsutveckling över livet samt lönekostnaderna. Med kort återstående tid i arbetslivet mins- kar både den enskildes motiv för utbildning, liksom lönsamheten i ut- bildning. För många äldre är studier inte en realistisk väg.

Antalet sysselsatta i åldrarna 55-64 år har minskat sedan början av 1980-talet. Förvärvsfrekvensen, dvs. andelen sysselsatta av befolkning- en, har dock under hela 1980-talet legat på cirka 70 procent. Under 1990—talet har en nedgång av andelen sysselsatta skett från 70 till ca 65 procent. Alltsedan 1970-talet har antalet förtidspensionerade i denna åldersgrupp ökat från 10 till 25 procent. I åldersgruppen 55-59 år är 19 procent förtidspensionerade. I åldrarna 60-64 år är en tredjedel förtids- pensionerade.

Ungdomar är oftare arbetslösa än äldre, men har kortare arbetslös- hetstider. De äldre är mer sällan arbetslösa, men när de är arbetslösa är de det en längre period än de yngre. Den genomsnittliga arbetslöshetsti- den för olika åldrar och att arbetslöshetstidens längd ökar med stigande ålder.

Figur 11.3 Medelarbetslöshetstid Veckor

16—1 9 20-24 25-34 35—44 45-54 55-64

Källa: SCB. Anm. Avser pågående arbetslöshetsperioden

Enligt ekonomisk teori ska lönerna falla när individens produktions- förmåga avtar. Men arbetsmarknaden fungerar inte så. Sedvänja, under- förstådda kontrakt och behovet av drivkrafter till kompetensutveckling över livet samt maktstrukturer på arbetsplatsen och självfallet avtal på arbetsmarknaden förhindrar att de äldres löner sjunker.

En studie av LO-ekonomema visar på några intressanta perspektiv. För personer mellan 20 och 24 år är lönekostnaden som genomsnitt per individ mer än 19 000 kr högre än produktionsvärdet varje år.43 Om des- sa ungdomar hade gått en treårig gymnasieutbildning skulle värdet av deras produktion kunna vara nästan 33 000 kr högre varje år. Eftersom medellönen är nästan lika stor för 20-24-åringar med och utan en treårig gymnasieutbildning skulle deras produktivitet alltså kunna vara nästan ca 13 00 kr högre än lönekostnaden. För personer över 54 år är löne- kostnaden årligen 7 000—8 000 kr högre än produktionsvärdet. Om de skulle kunna behålla den produktivitet de hade mellan 50 och 54 års ål- der skulle produktionsvärdet i stället vara 33 000-37 000 kr högre än lönekostnaden varje år (LO, 1997).

En av flera vägar att minska spänningen mellan produktionsförmåga och lönekostnad är att anpassa arbetsgivaravgiftema till individens pro—

Vi mäter alla personers lönekostnad i åldersgrupperna. Om några inte är sysselsatta, dvs. arbetslösa eller förtidspensionerade minskar det produktionsvärdet i åldersgrup- pen. Måttet visar således skillnad mellan lönekostnad och ”fullt deltagande i arbetsli- vet”.

duktivitet över livet. Det som här diskuteras är således inte en sänkning utan en omfördelning av arbetsgivaravgiftema över arbetslivet.

Hur en sänkt arbetsgivaravgift påverkar sysselsättningen beror på hur känslig efterfrågan på arbetskraft i olika åldersgruppper är för kost- nadsförändringar. Kämarbetskraften, dvs. de som är 30-55 år, är mest attraktiva och därför bör deras efterfrågan vara mindre priskänslig och en höjning av kostnaden får mindre effekt än för de äldre och yngre. Då sysselsättningsproblemen finns i början och i slutet av arbetslivskarriä- ren bör det rimligen ge en positiv effekt på den totala sysselsättningen och inte bara en omfördelning av möjligheten till arbete.

Det finns emellertid också ett flertal tydliga nackdelar med sänkta ar- betsgivaravgifter för fler äldre och ungdomar:

. En stor del av de arbetslösa är under 55 är, varför åtgärdens träffsä- kerhet är begränsad. . En sådan åtgärd kommer att höja kostnaderna för att anställa medel- ålders arbetslösa. . Långtifrån alla äldre och ungdomar har svårigheter att få arbete. Dödviktseftekten kan befaras vara stor. Det kan vara en för generell åtgärd. . En sådan inriktning kommer att leda till en löneeffekt för äldre och yngre vilket kommer att reducera den positiva effekten på sysselsätt- ningen. 0 Av kapitel 7 har framgått att arbetslösheten är betydligt jämnare för- delad mellan olika grupper denna konjunktumedgång. Det finns där- för en uppenbar risk för att träffsäkerheten minskar.

Utbildning relativt tjänstesubventioner— alternativ användning av arbetskraften

En viktig fråga är huruvida en stor del av arbetskraften styrs in på ”lågproduktiva” tjänstejobb och om detta är önskvärt när massarbetslös- heten är hög. Risken finns att en stark expansion inom tjänstesektorn leder till att många ungdomar tar arbete i sektorn i stället för att studera. Om en ung person väljer eller med hjälp av skattesänkningar styrs in mot ett livslopp med låg produktivitetsutveckling ger det negativa effekter på BNP—utvecklingen och individens livsinkomst. Om det är en äldre person med begränsad återstående arbetstid är förlusten mindre.

Utredningen har utfört en enkel modellberäkning för att illustrera problemet. Vi har räknat med att 40 000 fler personer sysselsätts i hus- hållsnära tjänstesektor. Vi benämner den för ”grundskolekarriär” till

följd av att de som arbetar i hushållsnära tjänstesektor har lägre lön än i övriga sektorer. Alternativet vi har i vår kalkyl är en ”gymnasiekarriär”.

Vi har i vår kalkyl räknat med att 40 000 personer i åldern 20-39 år går ifrån arbetslöshet till en grundskolekarriär och då som genomsnitt vinner 40 000 kr under sin återstående livsarbetstid. Hade de i stället gått till en gymnasiekarriär hade de haft 230 000 kr i högre livslön.

Kalkylen återspeglar så här långt bara skillnaden mellan grundskole- och gymnasiealtemativ. Men en mer fullständig kalkyl måste också ta hänsyn till ett alternativ med 40 000 färre arbetstillfällen. För de arbets- lösa motsvarar det varje är ca 25 000 kr i lägre inkomst än om de fått ett arbete. Om de långtidsarbetslösa i samma omfattning som 1996 har möjlighet att få ett arbete är efter 4 är fortfarande 4 500 av 40 000 per- soner arbetslösa. De har var och en under perioden förlorat ca 100 000 kr i inkomst (vi skall senare i kapitlet, i avsnitt 11.10, visa på beräkning- ar inom finansdepartement som visar att vinsten för de som får arbete är ca 90 000 kr om året).

Idealet är således självfallet utbildningsaltemativet men allt inom snar tid skapa fler arbetstillfällen innebär samtidigt en stor ekonomisk vinst för de arbetslösa. Vår bedömning är att den samhällsekonomiska obalan- sen är så omfattande och att det tar lång tid att halvera den totala ar- betslösheten. De insatser vi förslår kan sammanlagt maximalt omfatta 40 000 sysselsatta på medellång sikt. De som i vid mening är arbetslösa eller undersysselsatta uppgår till ca 1 000 000. Det finns därför behov både av en ökning av tjänstesektom samt en utbildningssatsning. En kraftfull ökning av antalet platser på högskolan är nödvändig för att ba- lansera satsningen på tjänstesektorn Samhället har inte råd att avstå från att ge den aktuella gruppen ökade möjligheter till sysselsättning och därmed förhindra att de fastnar i långtidsarbetslöshet

11.7. Skifte i efterfrågan av arbetskraft

Fördelen med det stöd utredningen föreslår för tjänstesektorn är att det sänker priset på produkten och därmed ökar efterfrågan. Tekniken vi använder är dock sänkta arbetsgivaravgifter eftersom momsen inte kan användas, men syftet är att sänka priset på produkten. Utredningens slutsats är att en Skattelättnad för priskänsliga produkter leder till sänkt pris och därmed till ökad efterfrågan och är överlägsen en allmän sänk- ning av arbetsgivaravgifter. Det behövs ökad efterfrågan för att en stra- tegi att öka den reguljära sysselsättningen skall lyckas. I följande avsnitt skall vi diskutera logiken i vårt förslag.

Centralt för vår analys är att arbetskraften i ekonomin inte är homo- gen. Alla är inte lika efterfrågade på arbetsmarknaden och pris och löne- bildningen fungerar olika på marknaden beroende på graden av konkur- rens. I appendix till kapitlet redovisas ett par figurer som beskriver dessa förhållanden.

Effektiviteten i sänkta löneskatter bestäms av hur mycket reallönema påverkas. Det utgår ifrån den ekonomiska logiken att kapital och lönean- delar är fixa andelar av produktionen annars sker inte de investeringar som är nödvändiga för att upprätthålla produktionen. Grupper med stark position på arbetsmarknaden har större möjlighet att höja sina löner. Grupper på arbetsmarknaden som ligger nära minimi-, eller lägsta av- talslönen är mindre inflationsdrivande.

Utredningens förslag innebär en skatteomläggning som skiftar efter- frågan från högutbildade till lågutbildade. Lägre pris på hushållsnära tjänster ökar efterfrågan och sysselsättning. Risken är dock stor att en ökad efterfrågan bara leder till ökad inflation. Därmed kommer räntorna att stiga och arbetslösheten åter att öka. Men med vårt förslag ökar ef- terfrågan för grupper som har mindre inflationspåverkan och därför kan fler få plats på arbetsmarknaden vid given inflationsrestriktion.

Det är två olika politikaltemativ som diskuteras för att möta den uppkomna strukturarbetslösheten.

. Ett första alternativ är att sänka avtalslönema genom en avreglering av arbetsmarknaden (avtalen innebär en reglering av arbetsmarkna- den). Genom att sänka löntagarnas reservationslöner kan enligt denna syn sysselsättningen öka. ' Det andra politikaltemativet är att flytta arbetskraft från låglöne— till höglönepositioner. Det är den högskole- och gymnasiestrategi som regeringen nu genomför.

Utredningens förslag är inte egentligen ett tredje alternativ. Förslaget innebär ett skifte utåt av efterfrågekurvan för de som har en utbildning och lön något under genomsnittet i ekonomin. Det innebär att efterfrågan på denna typ av arbetskraft ökar vid given avtalslön. Förslaget bromsar därmed fallet i de serviceanställdas löner. Om den föreslagna skatteför— ändringen har hög effektivitet kommer den att öka utbudet av högutbil- dad arbetskraft och därmed minska risken för löneinflation i detta seg- ment av arbetsmarknaden (det utan konkurrens mest verkningsfulla in— strumentet här är dock en ökad utbildningsvolym på högskolorna).

Svagheten i förslaget är att de inte ökar antalet arbetstillfällen med löner som ligger över genomsnittet. Den ekonomiska politikens huvud- sakliga inriktning bör vara att öka arbetstillfällen med inkomster över genomsnittet och genom utbildning öka arbetskraften förmåga att ta des-

sa arbetstillfällen. Här blir avvägning mellan resursutnyttjande och allo— kering avgörande.

Vi kan summera fördelarna med en subvention till tjänstesektorn för att nå ökad sysselsättning i följande termer:

. Sänkta priser och ökad efterfrågan på produkterna. 0 Ökad efterfrågan på arbetskraft med produktivitet under genomsnit- tet. 0 Minskade krav på att använda kommunal sysselsättning och arbets— marknadspolitik som instrument för att minska arbetslösheten. ' Ökat skatteunderlag och oförändrad skattekvot.

Utredningens förslag löser inte problemet för de som har svagast po- sition på arbetsmarknaden. Arbetsgivarna kommer att anställda de mest lämpade i detta segment av arbetsmarknaden. Om avsikten är att allmänt öka effektiviteten i ekonomin och öka sysselsättningen för den genom— snittlige långtidsarbetslöse är ett stöd till den mest priskänsliga sektorn effektivt. Om syftet är att relativt sett stärka positionen för de med allra svagast ställning på arbetsmarknaden är det däremot effektivast att ut- forma selektiva stöd till berörda grupper.

11.8. Allokerings- kontra stabiliseringspolitik

Innebär en ökad hushållsnära tjänstesektor välfärdsförlus— ter?

En aktuell fråga är om Sverige skall satsa på ett renodlat omvandlings- alternativ? Är det i det perspektivet rimligt att allokera resurser till tjänstesektorn? I den Rehnska modellen fanns starka drivkrafter för att stödja omflyttning från låglöne- till högelönebranscher eller företag. Men den Rehnska modellen användes enligt utredningens uppfattning ibland på fel sätt.

Den Rhenska modellen syftade till att hantera omvandling i en eko- nomi där konjunkturerna svängde kring en jämviktsbana. Den kombine- rade en stram finanspolitik med en selektiv expansiv politik och en soli- darisk lönepolitik. Sveriges ekonomi befinner sig nu i en fundamental ekonomisk obalans. Den aktuella uppgiften för ekonomisk politik är där- för att både stödja en effektiv resursfördelning och att kraftfullt öka re-

sursutnyttjandet. En person som går ifrån att inte arbeta till att utföra ett arbete bidrar till att öka BNP med ca 250 — 300 000 kr per är.

Låt oss ringa in storleksordningar med hjälp av två exempel. Säg att vårt förslag innebär 40 000 fler sysselsatta på kort och medellång sikt. Det kan diskuteras om resurserna kan få en effektivare användning och om ekonomin kan få brist på arbetskraft. Men det är på lång sikt bara en liten del av de 600 000 arbetslösa som tas i anspråk.

För det andra, den sektor vi avser att stimulera utgör ca 3-4 procent av BNP. Om den har en produktivitetsutveckling som är 1 procent under genomsnittet förlorar ekonomin på ca 20 år 1 procent i BNP-tillväxt. BNP-tillväxten består både av produktivitet och förändring i sysselsätt- ningen. Om vi antar att våra förslag ökar BNP med uppemot en procent på kort sikt. Då tar det uppemot 20 år innan produktivitetsförlusten mot- svarar den omedelbara vinsten i ökat resursutnyttjande. De förslag vi lägger innebär samtidigt att specialiseringen i ekonomin ökar samtidigt som konsumenternas välfärdsvinst ökar.

En högproduktiv och mindre produktiv verksamhet står i en naturlig proportion till varandra. En optimal beskattning ökar användningen av egenpriselastiska tjänster för att öka specialiseringen i ekonomin. En väl utbyggd service som kollektiva kommunikationer, restauranger och repa- rationer som dominerar vår hushållsnära sektor behöver utvecklas för att förbättra förutsättningama för den högproduktiva produktionen. Det är få som hävdar att undervisning eller barnomsorg skall krympas för att de är en ”lågproduktiv” verksamhet.

Det är konsumenternas nytta som avgör välfärden, inte produktivi- tetsutvecklingen. En stark produktivitetsökning i en sektor leder till sänkta priser och till att konsumenterna köper mer av den aktuella varan men också till ”att det blir pengar över” för konsumtion av andra pro- dukter. Välståndsutvecklingen i modern tid har byggt på att ökad pro- duktivitet i varuproduktionen medfört till att den kommit att utgöra en mindre andel av den samlade produktionen. Med ökad välfärd ökar tjänsteproduktionen. Det är inte ett uttryck för en negativ specialisering, utan tvärtom ett exempel på att konsumenternas behov tillfredsställs. Däremot leder denna utveckling till något lägre produktivitetsutveckling.

Ett bra skattesystem bör därför ge en ekonomiskt rationell specialise- ring mellan hushåll och marknad och mellan låg och högproduktiva sek- torer i ekonomin. Utredningens slutsats är att fler tjänster ökar speciali- sering, sysselsättning och välfärd.

11.9. Inflations- och budgetrestriktion

Det finns restriktioner för att öka sysselsättningen genom skattelättnader. Det är främst lönebildningen och statsfinanserna. Dessa bägge är natur- ligtvis sammankopplade. Utredningen hävdar att inom dessa givna re- striktioner är den effektivaste metoden att öka sysselsättningen att stödja de branscher där en ökad efterfrågan har minst effekt på löneinflationen. Då påverkas också den arbetskraft som har en relativt sett svagare ställ- ning på arbetsmarknaden.

Framför allt är en reformerad lönebildning avgörande för möjligheten att kraftfullt och varaktigt öka sysselsättningen. Men även vid en snabb reformering av lönebildningen tar det tid innan den via lägre förvänt- ningar om inflation och lägre räntor ger utslag i investeringar och kon- sumtion som leder till högre sysselsättning. I flera länder har det varit en process på 5-10 år. Det kan gå snabbare i Sverige som är ett land som senare än andra anpassat sig till låg inflation och om man tror att ar— betsmarknadens organisationer lär av andra länders erfarenhet.

. Studier av den danska arbetsmarknaden visar att en ökad efterfrågan på hushållsnära tjänster ”träffar” 66 procent av de som inte har yr- kesutbildning medan en alhnän stimulans bara ”träffar” 44 procent av denna grupp (se avsnitt 16.2 om lönebildningen). ' En förändring av lönekostnaden leder till större sysselsättningseffekt för de med lägre lön. Det visas av en undersökning som utredningen beställt. En minskning av arbetslösheten för facklärda metallarbetare i Danmark ökar reallönen med ca 1,49 procent medan den för icke facklärda bara stiger med ca 1,05 procent.

Utredningens slutsats är att sänkta arbetsgivaravgifter allmänt sett inte är en särskilt effektiv modell på längre sikt. Men de har påfallande hög effektivitet för att öka antalet anställda i hushållsnära tjänstesektor. Det beror dels på att efterfrågan här skapar mindre löneinflation, dels på att efterfrågan i denna sektorn är priskänslig.

11.10. Skatteförändringar förenliga med rättvisa

Diskussionen om tjänstesektorn innehåller starka värderingar och före- ställningar som polariserat det offentliga samtalet. Vi skall här huvud- sakligen utvärdera slopandet av arbetsgivaravgifter i hushållsnära tjäns- tesektor. För att förslagen skall accepteras av en bred allmänhet bör de leda till en effektivare ekonomi och inte bidra till ökade inkomstskillna- der.

Effektema på inkomstfördelningen beror på flera samverkande fakto— rer:

. Hur förslagen finansieras. ' För vilka grupper sysselsättning och inkomster ökar. ' Vilka grupper som kan använda sig av subventionen.

Optimal beskattning, enligt den enkla Ramsey-regeln som inte tar hänsyn till fördelningseffekter, innebär att högre beskattning på nödvän- dighetsvaror som elektricitet och mat får en regressiv effekt. Varor som har låg egenpriskänslighet har ofta också låg inkomstelasticitet, dvs. nödvändighetsvaror utgör samtidigt en liten del av en höginkomsttagares budget.

Figur 11.4 Inkomstfördelning och elasticiteter"

e - en nriselasticitet

låg hög livsmedel kommunikationer45 ovriga tj anster re | arationer bostad kläder diverse t'änster restauran_

Vid första påseendet verkar det därför självklart att sänkt pris på pris— och inkomstelastiska varor och tjänster, dvs. det nedre högra hörnet i fyrfältsfiguren, leder till ojämnare inkomstfördelning. Om man både skall nå effektivitetsvinster och begränsa negativa effekter på fördelning- en skall skatter sänkas på tjänster i övre högra hörnet. Önskas skatter

inkomst- elasticitet hög

44 Definitionema bygger på Assarssons undersökning. Inkomstelasticitet är lägre än 1 och låg priselaticitet mindre än - 0.5) 45 Hansson Brusewitz ( l997b) kommer fram till lägre egenpriselasticitet för kommu- nikationer.

sänkas för produktion i det övre vänstra och i det nedre högre hörnet uppstår en målkonflikt mellan effektivitet och fördelning.

Effektema på inkomstfördelningen bör studeras i fyra olika nivåer, a) hur konsumtionen påverkas, b) vem som betalar skatten, c) vem som får ökad sysselsättnin och d) hur jämviktslönerna på arbetsmarknadens olika delar påverkas.

a) I en av expertbilagoma framgår att höginkomsttagare vinner mer på inslag av optimal beskattning men att ensamstående kvinnor också relativt sett gynnas(Hansson-Brusewitz, 1997b). Denna första analys visar att_höginkomsttagama mått som de 40 procent som tjänar mest i förhållande till de 40 procent som tjänar minst vinner ca 600 kr om året på en ofinansierad sänkning av skatterna. Orsaken är att hög och låginkomsttagare har olika sammansättning av konsumtionen. Den omläggning av skatterna vi diskuterar synes vid första anblicken där- för vara ett riskabelt projekt ur fördelningssynvinkel. Men analysen har flera steg.

b) Den andra nivån är att studera fördelningseffektema efter hänsyn till att höginkomsttagama också betalar högre skatt på såväl konsumtion som inkomster av arbete. Här är det bara 100 kr skillnad per år mel- lan de översta 40 procenten i inkomstfördelningen och de 40 procent som tjänar minst. Resultatet blir således annorlunda när hänsyn tas till hur sänkningarna finansieras.

Figur 11.5 Fördelningseffekter efter decilgrupper Procentuell förändring av disponibel inkomst per konsumtionsenhet

| Z ' m I 1 I | % l % | ”% I -02 "l % %% % -0,4 ' 1 2 3 4 S 6 7 8 9 10

Deciler

c) För det tredje bör fördelningseffekter också utvärderas efter hur sys- selsättning och inkomster påverkas för dem som utför arbetsuppgif- tema. Utredningen har med hjälp av finansdepartements fördelnings- modell låtit studera effekter på inkomstfördelningen som följd av ut- redningens olika förslag (se vidare i kapitel 16 om effekter). Vi redo- visar här ett alternativ med en sänkningen av skatter för hushållsnära tjänster vilket beräknas ge 25 000 arbetstillfällen. En sysselsättning- sökning med 25 000 personer ökar de disponibla inkomsterna per konsumtionsenhet med ca 200 kr om året för de 40 procenten med de lägsta inkomsterna medan de 40 procenten med den högsta inkoms- terna förlorar 200 kr om året. Ett annat sätt att redovisa resultatet är att de tre lägsta decilema vinner en tredjedels procent medan de tre högsta decilema i inkomstfördelningen förlorar en femtedels procent. Ensamstående med barn är påtagliga vinnare som följd av de bättre möjligheterna till sysselsättning. De yngsta åldersgrupper är stora vinnare till följd av den ökade sysselsättningen. Till en del följer detta av att vi i beräkningama låtit sysselsättningsökningen ske i ålders- gruppen 20-40 år. Vår tolkning är att de ca 100 kr om året som hög- inkomsttagama vinner till följd av olika konsumtionsprofil i inkomst- gruppema väl kompenseras av den högre sysselsättningen för lågin- komsttagarna. De tre lägsta decilema vinner ca 160 kr om året och de tre högsta decilema förlorar ca 300 kr. Vinsterna för gruppen lågin- komsttagare upplevs emellertid inte som en individuell vinst. De i de lägre inkomstdecilema som har arbete kan uppleva sig som förlorare. Vinsterna hos dem som får arbete är i gengäld mycket stora. Hur mycket beror på om de som får arbete tidigare var i utbildning, hade Kas eller A-kassa. Som genomsnitt får den grupp som får arbete en ökning av sina inkomster före skatt med 90 000 kr per person och år och 58 000 kr efter skatt. En del i finansieringen av utredningens för- slag är höjd tobaksskatt. Ett problem med vår fördelningsanalys är att vi inte har kunnat lägga ut den höjda tobaksskatten på ett lämpligt sätt.46 Låginkomsttagare använder en större andel av sina inkomster till tobak än höginkomsttagare varför fördelningseffekten inklusive denna skatt blir något annorlunda. Tobaksskatten måste ändå höjas enligt direktiv från EU, så rökare kommer hur som helst ändå att drabbas av höjt pris på tobak.

46 Som i alla modellberäkningar så styrs resultaten av antaganden. Vi har antagit att det främst är de under 40 år som får arbete och att lönen i sektorn är ca 85 procent av industriarbetarlön. Detta är lönenivån för arbetarna inom hotell och restaurangnän'ng- en.

d) Lönen för ett yrke bestäms inte bara av utbildning eller fackliga avtal utan också av efterfrågan på marknaden Om efterfrågan ökar på va- ror eller tjänster som produceras av kortutbildade med låg lön innebär det högre sysselsättning och inkomster för dessa grupper. Ökad sys- selsättning ger inte bara, genom fler arbetade timmar högre inkomster per månad, utan också högre lön per timma. Om hushållen har råd att betala mer för en tjänst stiger jämviktslönen för de anställda som producerar tjänsten. Med jämviktslönen avses den lön där det uppstår en efterfrågan på tjänster.

En period av massarbetslöshet leder till att lönerna i servicesektorn minskar relativt andra sektorer. Sänkta skatter leder till att jämviktslö— nema stiger för de anställda i tjänstesektorn. En av utredningens centrala slutsatser är att vårt förslag kommer att bromsa fallet i relativlönema för anställda i servicesektorn. Utredningen anser också att den samlade ef- fekten av skatteförändringen har en klart gynnsam fördelningsprofil. In- satser för effektivare ekonomi och jämnare inkomstfördelning går där- med väl att förena.

11.11. Hemservice en del av generell välfärdspolitik?- En principskiss

Av tidigare diskussion har framgått att gränslandet mellan vad som hus- hållen själva gör, vad de köper på marknaden och vad som produceras av kommunerna har ändrats under seklet. Utredningen menar att det finns skäl till en principiell diskussion om hur hushållsnära tjänster för de äldre bäst produceras i framtiden.

Utredningen presenterar i det följande en principskiss som kan ge möjlighet till ökad servicetrygghet för pensionärerna. Principskissen bör utvärderas efter om den har en lämplig finansiering, om den medför en rimlig fördelningsprofil, är förenlig med generell välfärdspolitik samt framför allt om den ger pensionärerna ökad trygghet och valfrihet.

Utredningen avstår från att föra fram skissen som förslag därför att det finns för lite allmänt tillgänglig kunskap om pensionäremas villkor. Vi kan därför inte på den korta tid som stått oss till buds tillräckligt om- sorgsfullt utforma ett förslag så att vi kan garantera att ovanstående mål med betryggande säkerhet nås. Osäkerheten gäller fördelningseffektema och inte minst hur kommunerna kommer att agera om ett nytt system införs.

I sammanfattning är problemen följande:

. Gapet mellan de äldres behov och kommunernas resurser växer. . Det finns stora skillnader i inkomster mellan äldre och yngre pensio- närer. . Der finns stora skillnader i vilken service pensionärerna erhåller, samt bristande valfrihet.

. Avgiftsfinansieringen av hemtjänsten .

Problemet

HSU 2000, den aktuella statliga utredningen om hälso- och sjukvården, anser att det kan finnas skäl att överväga vilka tjänster som skall tillhan- dahållas inom äldreomsorgen. Under senare år har det skett en kraftig koncentration till omsorgsdelen. ”Enligt kommittén kan det finnas skäl att pröva om möjligt att lägga renodlade serviceinsatser utanför äldreom- sorgen.”

”En sådan lösning skulle innebära att den som enbart behöver hjälp med städning och annan service inte skulle få sådana tjänster inom äld- reomsorgen. På så sätt skulle hemtjänsten avlastas vissa uppgifter och kunna koncentrera sina insatser på omsorgstagare med omvårdnadsbe- hov. En sådan avgränsning av äldreomsorgens uppgifter skulle i prakti- ken innebära att den praxis som i praktiken tillämpas i kommunerna idag formaliseras”.

I dag får bara ca 10 procent av pensionärerna hemtjänst, dvs. hjälp med att städa, tvätta, gå och handla m.m. mot ca 22 procent under 80— talets början. Variationen mellan kommunerna är mycket stor. Hem- tjänstens täckningsgrad varierade för de som är över 65 år mellan 3-20 procent mellan olika kommuner. För de som är över 80 år är variationen mellan kommunerna 6—40 procent.

Vår principskiss innebär att pensionärerna själva skall kunna ”köpa” sin hemservice. Det skall ses mot bakgrund av att vissa kommuner an- vänder höjda taxor för att minska efterfrågan på servicen. Taxan för att få hjälp med t.ex. städning varierar mellan 50-160 kr per timme. Det vanligast är dock med en taxa kring 50 kr per timme. Andra kommuner är mer restriktiva i att bevilja hemservice Socialtjänstlagen säger att gamla med behov skall ha rätt till hemservice men den ekonomiska verk- ligheten innebär att praxis förskjuts allt längre bort från lagens intentio- ner.

Finansiering

För att öka tryggheten och servicen för pensionärerna behövs ökade eko- nomiska resurser. Utredningens principskiss innebär att en egenavgift, en serviceavgift på 1 procent, införs för pensionärer. Tanken är att det för en ensamstående pensionär skall utgå en avgift på 1 procent på inkoms— ter över 53 895 kr om året och för sammanboende pensionärer på in— komster över 95 338 kr om året. Egenavgiften eller serviceavgiften är motiverad därför att resurserna går tillbaka till pensionärskollektivet och bidrar till ökad valfrihet och trygghet för gruppen.

En ökad andel äldre ställer stora krav på ekonomins resurser. Det demografiskt betingade behovet av sjukvård, dvs. att fler i befolkningen blir äldre och vårdbehövande, ökar fram till 2010. En annan är att pen- sionäremas inkomster från mitten av sjuttiotalet har stigit från drygt 70 procent till numera drygt 90 procent av de yngres inkomster. Denna ut- veckling beror delvis på att de yngre hushållen haft en mycket svag eko- nomisk utveckling. Spridningen i inkomster i gruppen pensionärer är dock stor. Många äldre ensamstående kvinnor med stort vårdbehov har bara folkpension och pensionstillskott.

Figur 11.6 Disponibel inkomst per konsumtionsenhet för ålderspensionärshushåll som andel av inkomsten för hushåll i åldern 18 - 64 år. Åren 1975, 1978 samt

1980 - 1993. Framskrivning 1993-1996. Procent

Källa: Muller, 1 996.

Med allt fler medelålders som pensionssparar och med bättre ATP samt utbyggda avtalspensioner kommer pensionärerna i framtiden att förbättra sin ekonomiska situation.

Utredningens principskiss måste ses mot bakgrund av att kraven på kornmunemas resurser ökar. Behovet av kommunernas äldreomsorg ökar

med 16 procent eller med 8 miljarder kr till år 2000 fram till sekelskiftet. Och till år 2010 med 24 procent eller 10,2 miljarder kr. Mätt i antalet sysselsatta motsvarar detta, räknat med 250 0000 kr per sysselsatt, un- gefär 40 000 personer (SOU 1996:163).47

Principskissens finansiering, med en avgift på 1 procent över in- komster på ca 53 895 kr om året för ensamstående och 95 338 för sam- manboende, innebär att de tre lägsta decilema bidrar till finansieringen med 0,1- 0,4 procent av de disponibla inkomsterna och de tre översta decilema med omkring 0,75 procent av sin inkomster. Principskissen innebär därför en omfördelning inom gruppen pensionärer, (se figur 11.8)

Är vägen att väsentligt höja kommunalskatterna stängd, och därmed behovet av att prioritera omsorgen om de mest vårdbehövande pensionä- rerna, kan en serviceavgift och ett servicestöd vara en ny social teknik fullt förenlig med principerna för den generella välfärdspolitiken. Det för staten principiellt viktiga bör vara att pensionärerna stimuleras att an- vända sina resurser för en valfri och adekvat hemservice.

Generell välfärdspolitik

Med vår principskiss kommer alla pensionärer få ökade resurser att ef- terfråga hemservice. Risken med vår skiss är att kommunerna inte ger verkligt behövande pensionärer den äldreomsorg de har rätt till och i stället hänvisar till det servicestöd vi föreslår. Äldreomsorg har alla pen- sionärer rätt till enligt principerna om generell välfärdspolitik som den uttrycks i socialtjänstlagen.

Rågången mot den lagstadgade äldreomsorgen skulle kunna få en rimlig lösning i och med att pensionärerna i den nya socialtjänstlagen fortfarande har möjlighet att överklaga kommunens beslut. Det innebär att pensionärer som inte har ekonomiska medel och har behov måste få hemservice och full äldreomsorg av kommunen.

SCB:s beräkningar för utredningen visar att om pensionärerna köper 100 timmar hemservice motsvarar det som genomsnitt 4,7 procent av deras disponibla inkomster. För de tre lägsta decilema utgör det 6-8,5 procent av den disponibla inkomsten och för de tre översta decilema mellan 2-4 procent.

Om pensionärerna med det förslagna stödet skulle köpa 100 timmar hemservice motsvarar den avgift på 54 kr per timme de skulle betala som genomsnitt 4,7 procent av deras disponibla inkomster. För de tre

" Beräkningarna utgår ifrån att statsbidragen till kommunerna låses i nominella tal och att inte tillåts öka i takt med BNP.

lägsta decilema skulle egeninsatsen utgöra 6 - 8,5 procent av den dispo- nibla inkomsten och för de tre översta decilema mellan 2-4 procent. De lägsta decilema skulle således få betala väsentligt mer men det skall ock- så ställas mot hur stöder finansieras och hur mycket resurser som tillförs varje inkomstgrupp genom stödet . I figur 11.7 visas att de lägsta deci- lema genom servicestödet skulle tillföras ekonomisk resurser motsvaran- de 19-33 procent av de disponibla inkomsterna och de tre översta deci- lema 8-12 procent av gruppens inkomster. Om alternativet är att köpa dessa tjänster till marknadspriser är det således främst grupper med låga inkomster som vinner på reformen. Principskissens finansiering, med en avgift på 1 procent över inkomster på ca 53 895 kr om året för ensam- stående och 95 338 för sammanboende, innebär att de tre lägsta deciler- na bidrar till finansieringen med 0,1-0,3 procent av de disponibla in- komsterna och de tre översta decilera med omkring 0,75 procent av sina inkomster (figur 11.8).Vår slutsats är sammantaget att det servicestöd vi skisserar får en starkt omfördelande effekt inom gruppen pensionärer.

Figur 11.7 Förändring av disponibel inkomst om hushållen tidigare köpt tjänsten på marknaden men nu får ett bidrag (decilfördelning) Procent

35 T 32,82

l9,07

16,92 15,55

1242

1 1,6 9,79 7,89

367

Figur 11.8 Förändring av disponibel inkomst när egenavgift införs (decilfördelning) Procent

Valfrihet

Servicestödet ger pensionärerna möjlighet att friare välja sin konsumtion, t.ex. att underhålla bostaden för att längre kunna bo kvar i det egna hemmet. Fördelen med servicestödet i stället för statsbidrag till kommu- nerna är att det också ger möjlighet för privata entreprenörer att utföra tjänsterna.

Fördelningsaspekter

Det finns ett betydande övergångsproblem till följd av stora skillnader i inkomst mellan yngre och äldre pensionärer. Den stora gruppen av ”fattigpensionärer” kommer på medellång sikt av demografisk skäl att väsentligt minska. Men vi kan inte med vår skiss på ett betryggande sätt visa att ”fattigpensionärema” under övergångsperioden skulle få till- räckliga ekonomiska resurser för att efterfråga hemservice. En möjlig väg är att kommunerna får ett tydligare ansvar för denna grupp genom ett kommunalt tillägg till servicestödet. Det innebär sannolikt föränd- ringar i socialtjänstlagen. Men att ha ett delat och behovsprövat system är samtidigt inte önskvärt.

Med vår principskiss får alla pensionärer ett ”konto” på 12 600 kr om året som innebär att de kan köpa 100 timmars hemservice om de själva skjuter till ca 50 kr per timme. Priset är dock lika högt för alla.

Skissen innebär att de tre lägsta decilema tillförs inkomster motsvarande 30-20 procent av de disponibla inkomsterna och de tre översta decilema mellan 10-4 procent. Vi menar att det inte är lämpligt med behovspröv- ning. Generell välfärdspolitik förutsätter att alla oavsett inkomst skall ha del av samma service.

11.12. Fördelning och finansiering

I det följande skall vi redovisa vår syn på finansieringen av utredningens olika förslag. Utredningen föreslår en ur fördelningssynpunkt godtagbar finansiering som motverkar att inkomsteffekten gynnar hög inkomsttaga- re. Att inte välja en ekonomiskt logisk höjning av momsen minskar också de fördelningspolitiska påfrestningarna eftersom priserna inte stiger på de varor som har en stor andel av låginkomsttagamas utgifter.

Utredningens förslag till finansiering

Finansiering av utredninges förslag

& Utgifter Inkomster

Slopade arbetsgivaravgifter för hushållsnära tjänster Slopade arbetsgivaravgifter -3,6

_ Sänkt grundavdrag +1,4 Avskaffat representationsavdrag +0,5 Höjd tobaksskatt med 25 % +l ,7

Summa -3,6 +3,6 Höjt och permanentat ROT-avdrag Utgifter -l,0 Höjd reavinstbeskattning på privatbostäder H ,0 Summa -1,0 +1,0 Principskiss till särskilt servicestöd för pensionärer Utgifter 1,0 Egenavgift för pensionärer +l,0 Summa -l,0 +1,0 &

Vi skall här kommentera vårt förslag till finansiering:

Tobakskonsumtion utgör en påtaglig andel av låginkomsttagamas budget. Men EU:s regler innebär att Sverige är ålagda att höja to- baksskatten och denna skatteökning är logisk att förena med en opti- mal beskattning.

, Vi avstår från att föreslå höjning av arbetsgivaravgiftema på grund av de negativa effekterna på lönebildningen. Därmed tvingas vi före- slå sänkta grundavdrag vilket huvudsakligen innebär en proportionell skatteökning. Det är inte en attraktiv lösning att höja skatten också för de med lägst inkomster. Sänkt grundavdrag från 24 till 22 procent innebär en skatteökning med 240 kr för låginkomsttagare och drygt 400 kr för höginkomsttagare. Tillsammans med sysselsättningseffek- ter som väsentligt höjer inkomster för låginkomsttagare är det ändå en rimlig lösning. Det kan dessutom antas påverka arbetsutbudet i positiv riktning. Höjd reavinstskatt på värdestegring av fastigheter till följd av stöd till ROT-sektom innebär att skattereduktionen finansieras av villa-, och bostadsrättsägama själva. Reavinstskatten är idag bara 15 procent mot 30 procent för övriga kapitalinkomster. Inflationen är numera bara en fjärdedel av åttiotalets nivå vilket innebär att reavinstema numera är reala vinster. — Det är rimligt att pensionärerna bidrar till att själva finansiera den standardförbättring för gruppen som det föreslagna servicestödet för pensionärer innebär.

11.13. Statsfinansiella kostnader och intäkter till följd av utredningens förslag

Vi beräknar att antalet nytillkomna arbetstillfällen till följd av optimal beskattning är ca 25 000 till en statsfinansiell nettokostnad på 3,6 mil- jarder kr i form av ökade skatter.

Det förslag vi lägger innebär att arbetsgivaravgiftema sänks med 6 miljarder kr brutto men på längre sikt stiger löneandelen och därmed ökar skatteinkomstema från lönerna. Reformen är därmed på lång sikt fullt finansierad. Staten får vare sig ökade kostnader eller intäkter enligt en traditionell budgetkalkyl. Enligt finansdepartementets beräkningskon- ventioner för sänkningar av arbetsgivaravgifter skall ca 60 procent av sänkningen eller 3,6 miljarder kr långsiktigt finansieras. (Sänkt arbetsgi— varavgift med 6 miljarder kostar netto ca 3,6 miljarder kr. De siffror vi redovisar är nettosiffror där hänsyn tagits till graden av övervältring.)

Finansdepartementets beräkningskonvention antar dock att en sänk- ning av arbetsgivaravgiftema under det första året ökar löner och vinster med en tredjedel vardera och till en tredjedel sänker priset. Applicerat på vårat förslag skulle denna konvention innebära att nettokostnaden för de slopade arbetsgivaravgiftema år 1 skulle uppgå till 4,7 miljarder kr och

år 5 till 4,4 miljarder. Denna typ av beräkningskonvention skulle således kräva ytterligare kortfristig finansiering.

Vi har redovisat ett flertal studier om graden av övervältring. Dessa visar att övervältringen, eller reallöneflexibiliteten, är låg på den typ av arbetsmarknad vi här diskuterar och att det därför finns skäl att tro på stor effekt på sysselsättningen.

Om reformen tillåts en kortsiktig budgetteknisk underfinansiering ger det första åren en räntekostnad på ca 60 miljoner kr vid antagande om en statlig upplåningskostnad på 6 procent.

Ett andra alternativ är att finansiera reformen fullt ut redan det första åren. En lämplig källa är skatt på avfallshantering och som kan ge 0,8 miljarder kr första året. En sådan skatt föreslås i SOU 1997:19. Avsik- ten är att skatt skall utgå på avfall som deponeras efter den 1 januari 1998. Skatten skall betalas av företagen som tar emot avfallet. Det är en skatt på en prisoelastisk tjänst som därför är mycket logisk att kombine- ra med optimal beskattning. Rimligen har den begränsat negativ effekt på sysselsättningen.

Utredningen menar att det finns en svår avvägning om det ekonomiskt riktiga i full finansiering redan vid ikraftträdandet. Om den ekonomiska logik som ligger bakom våra förslag accepteras kommer det att uppstå en betydande ökning av sysselsättningen vilket i sin tur ger statsfinansi- ella vinster. Finns det oklarheter i logiken bakom förslagen och stor osäkerhet rörande effektema finns det också svagare skäl att genomföra reformen. Vi är därför tveksamma till en traditionell budgetfinansiering därför att den riskerar att ge en överfinansiering på bekostnad av de po- sitiva sysselsättningseffektema. Men utredningen anger ändå möjliga intäkter med 0,8 miljarder kr vid höjd avfallskatt.

Bakgrunden till denna syn är att reformen för det första är fullt finan— sierad på lång sikt och för det andra att den genom sin teknik ändå ger betydande överskott för den offentliga sektorn redan på kort sikt. Inne- börden av vårt huvudförslag är att sysselsättningen kan öka med om— kring 25 000 personer utan att skattekvoten ökar. Vi visar i avsnittet om sysselsättningseffektema att vinsterna för de offentliga finanserna av att öka sysselsättningen med 25 000 personer är ca 2 miljarder kr per år. Kostnaden för arbetsmarknadstöd minskar med ca 1,3 miljarder kr och de offentliga skatteinkomstema stiger med 2,5 miljarder kr. Dessa kal- kyler gäller på kort sikt.

Vår första slutsats är att skattefönnåner för hushållsnära tjänster är statsfinansiellt acceptabla.

Vår andra slutsats är att en budgettelmisk full finansiering vid ikraft- trädanden med största sannolikt ger ett överskott och på medellång sikt en mycket betydande överskott för de offentliga finanserna.

11.14. Summering av överväganden

Utredningen summerar med nedanstående tablå fördelar, osäkerheter och svagheter med våra förslag.

Fördelar Osäkerheter Svagheter ' Ökad sysselsättning för grupper . Ökat arbetsutbud? . Risk för skattearbitra- med lön något under snittet. ge och avgränsnings— Jämnare inkomstfördelningen problem Specialiseringsvinster . Ökad eller minskad . Inte inriktat på jämställdhet? arbetslösa med arbets- förmåga långt under genomsnittet

. Mindre slit och släng, mer reparationer . Miljövänligt . Möjlighet till ökad kontroll av den svarta sektorn

Vi ställde i kapitlets inledning fyra frågor. Vi svarar ja på frågan om nuvarande beskattning av hushållsnära tjänster minskar specialiseringen i ekonomin. En skattelättnad kan för det andra bidra till ökad sysselsätt- ning. För det tredje bidrar det till en minskad svart sektor. För det fjärde bidrar den till en rättvis inkomstfördelning men om den dessutom bidrar till ökad jämställdhet kan vi inte uttala oss om.

Mer utförligt vill vi sammanfatta utredningens övervägande så här:

. Subvention av konsumtionsefterfrågan får större effekt än subvention av arbetskraft. Det gäller i än större omfattning om det är priskänslig konsumtion. . Löneinflationen leds inte från denna del av arbetsmarknaden. Det innebär att en skattelättnad för hushållsnära tjänster ger mindre på- verkan på inflationen. Det tar längre tid innan sänkta arbetsgivarav- gifter leder till ökade löner i tjänstesektorn.

De förslag utredningen lägger medför inte de stora bidragen till en ef- fektivare ekonomi och ökad sysselsättning. För det krävs en bättre fun- gerande lönebildning och arbetsmarknad och mer optimistiska förvänt- ningar om framtiden som leder till minskat privat sparande.

Men specialisering, sysselsättning och välfärd kommer att öka. Sys- selsättningen ökar väsentligt mer för personer med kortare utbildning än genomsnittet. Inkomstfördelningen blir något jämnare.

Appendix Principskiss av hur en skatteomläggning kan öka sysselsättningen för lågutbilda- de

sh0=shl=s' Sysselsättning S|o Sil Sysselsättning

h = högutbildade 1 = lågutbildade

LSh = utbud av högutbildad arbetskraft och LSI = utbud av lågutbildad arbetskraft

Vi antar för enkelhetens skull att utbudet av arbetskraft är exogent givet.LDh= efterfrågan på högutbildad arbetskraft LDl = efterfrågan på lågutbildad arbetskraft

Vi tänker oss en förenklad ekonomi med två olika typer av arbets- kraft - högutbildade och lågutbildade. De högutbildade är löneledande medan de lågutbildades löner följer de högutbildades. De högutbildades löner sätts så att ”naturlig arbetslöshet” råder på lång sikt. I figuren vi- sas att lönen who sätts där efterfrågekurvan för högutbildad arbetskraft korsar lönesättningskurvan WS (wage setting). WS-kurvan är vertikal vid den ”naturliga arbetslöshetsnivån” s*.

De lågutbildades lön står i direkt relation till de högutbildades genom sambandet w; = wh x. Antagandet att lågutbildades lön styrs av hög- utbildades kan till exempel bero på att socialbidragsnormer etc. sätts som en viss procent av lönen för högutbildade på grund av att samhället inte vill tillåta hur stor ojämlikhet som helst. För de lågutbildade styrs inte lönebildningen så mycket av utbud och efterfrågan på deras arbets- marknad utan av någon slags miniminivåt slags som har att göra med hur mycket ojämlikhet vi accepterar.

När de högutbildades lön sätt till who, så att långsiktig jämvikt råder i punkten A, kommer därmed lönerna på arbetsmarknaden för de lågutbil- dade att sättas till who x = wlo, vilket ger sysselsättningen sjo. sjo är mindre än s* på grund av att den lön som sätts på de lågutbildades ar- betsmarknad är för hög för att full sysselsättning skall råda. Därmed råder en arbetslöshet på denna marknad som består även på lång sikt.

Nu genomförs en skatteomläggning där arbetsgivaravgiftema sänks för lågutbildade och höjs för högutbildade. När priset på lågutbildad arbetskraft sjunker vill företagen anställa fler lågutbildade vid given

marginalproduktivitet. Detta illustreras i figuren genom att efterfrågan på lågutbildade skiftar utåt från LDlO till LD,]. Samtidigt skiftar efterfrå- gan för högutbildade inåt från LDhO nu LDh'. De högutbildades lön an- passas nedåt (på sikt) till whl med sysselsättningen oförändrat kvar vid jämviktsnivån. Ny långsiktig jämvikt nås i punkten B. Eftersom de hög- utbildade är löneledande kommer lönen att sjunka lika mycket på de lågutbildades arbetsmarknad, till er Den lägre lönen för de högutbilda- de och de lägre arbetskraftskostnadema för lågutbildade leder till att sysselsättningen på arbetsmarknaden för lågutbildade stiger till sil. Ef- tersom sysselsättningen är oförändrad på arbetsmarknaden för högutbil- dade ökar den totala sysselsättningen i ekonomin.

12. Förslag till förändrade avgifter och skatter inom tjänstesektorn

Utredningens huvudförslag till åtgärder inom tjänstesektorn bygger på de överväganden som redovisades i föregående kapitel samt på den genom- gång av olika områden som skett i bakgrundskapitlen och kapitlen med utgångspunkter. Dessa kapitel utgör således de mål och restriktioner som utgör utgångspunkterna för utredningens konkreta förslag.

Avsnitt 12.1 innehåller utredningens förslag till avgifts- och skatte- förändringar. I avsnitt 12.2 diskuteras olika former av avgränsnings- problem och ett system för hur dessa aspekter skall kunna hanteras re- dovisas. I avsnitt 12.3 redovisas hur förslaget ställer sig till EU:s regler om statsstöd. Avsnitt 12.4 innehåller en diskussion om hur förslaget kan kombineras med pensionsreformen. I avsnitt 12.5 behandlas vilken tids- period förslaget skall omfatta. Slutligen i avsnitt 12.6 redovisas försla- gets finansiering.

12.1. Nedsättning av arbetsgivaravgifter och skattereduktion

Förslag: Arbetsgivaravgiftema och egenavgifterna för egenföretagare avskaffas i tjänstebranscher som kan anses utgöra substitut till hemar- bete och svart arbete. Grovt indelat omfattar förslaget följande bran- scher.

Bilserviceverkstäder Reparationsverkstäder för hushållsartiklar

Restauranger

Personalrnatsalar, cateringföretag etc.

Landtransportföretag (enbart persontransporter) Trafikskoleverksamhet

Städföretag (enbart verksamhet som inte utgör kostnad i näringsverk— samhet) Andra serviceföretag

En skattereduktion för fysiska personer införs för utgifter för repara- tioner, ombyggnader och tillbyggnader av småhus och bostadsrätter. Skattereduktionen kan maximalt uppgå till 30 procent av belopp upp till 50 000 kr, dvs. högst 15 000 kr.

Nedsättning av arbetsgivaravgifter

Den privata tjänstesektorn omfattar ett stort antal skilda verksamheter som totalt sysselsätter ca 1,5 miljoner personer. Sektom består av många olika delbranscher som producerar tjänster med mycket olika innehåll till mycket olika kunder. Tjänsterna kan t.ex. rikta sig till både företag och konsumenter.

Enligt direktiven skall de stimulansåtgärder som studeras rikta sig mot tjänster som ingår i hushållens konsumtion. En sådan inriktning krä- ver att eventuella skatteförändringar kan avgränsas till den privata kon- sumtionen. Av kapitel 11 har framgått att utredningen valt en relativt bred bas för förslaget. En sådan bas gör det nödvändigt att i första hand utnyttja skatter och avgifter som är av mer generell karaktär. Motiven till detta har diskuterats relativt utförligt i kapitel 10. I princip finns en- dast två användbara metoder; mervärdesskatt och arbetsgivaravgifter. Mervärdesskatten är den metod som är mest lämplig om stimulanser skall avgränsas till den privata konsumtionen. Av kapitel 10 har dock

framgått att EU:s regelsystem inte gör det möjligt att genomföra några väsentliga sänkningar av mervärdesskatten för de tjänsteområden som är aktuella. Då återstår arbetsgivaravgiftema.

Socialavgifter tas ut enligt lagen (1981:691) om socialavgifter för fi— nansiering av den alhnänna försäkringen och vissa andra sociala ända- mål. Avgiftema tas ut som arbetsgivaravgifter eller egenavgifter för egenföretagare. Arbetsgivaravgifter betalas av arbetsgivare och beräknas på ett underlag som består av lön och andra skattepliktiga förmåner som arbetsgivaren utger till den anställde. Det totala uttaget av arbetsgivar- avgifter uppgick 1996 till 33,06 procent (i tabell 10.4 redovisas de olika ändamålen) och har för 1997 fastställts till 32,92 procent. Egenavgifter för egenföretagare betalas främst av den som bedriver näringsverksam— het och beräknas på ett underlag som består av inkomst av annat för— värvsarbete. Egenavgiftema uppgick 1996 till 31,25 procent och har för 1997 fastställts till samma nivå, dvs. 31,25 procent.

Utredningen föreslår att arbetsgivaravgiftema och egenavgifterna för egenföretagare i de ovan angivna branscherna avskaffas. Att utredningen även väljer att föreslå ett slopande av egenavgifterna för egenföretagare hänger samman med att de utvalda branscherna har ett stort inslag av små företag med ett begränsat antal anställda. Det rör sig dessutom i vissa fall om små och obearbetade marknader där det är angeläget att stimulera företagens intresse av att öppna en ny marknad eller vidga en redan befintlig marknad. Det innebär vidare att egenföretagare likställs med andra företagsformer.

Den valda avgränsningen redovisas i detalj i tabell 12.1. Som fram- gått av kapitel 11 har en bärande princip varit att de verksamheter som omfattas av förändringar bör utgöra nära substitut till hemarbete eller svart arbete. Det är naturligtvis inte möjligt att helt objektivt göra ett sådant urval. Många företag bedriver t.ex. blandad verksamhet och gra- den av substituerbarhet är i många fall glidande och kanske oklar. I princip har emellertid urvalet grundats på en analys om vilka områden som kan tänkas vara utsatta för konkurrens från hemarbete och svart arbete. Beräkningarna som presenterats i kapitel 9 tyder på att de tjäns- ter som ingår i dessa branscher är relativt priskänsliga. Priselasticiteten för tjänsterna ligger kring -0,7, medan de varor och tjänster som inte ingår i urvalet har en priselasticitet kring -0,3.

För persontransporter hade det varit möjligt att som ett alternativ sänka momsen från 12 till 6 procent. Detta hade dock gett relativt små effekter på priset, varför en kompletterande sänkning av arbetsgivarav- giftema också hade varit nödvändig. Av enkelhetsskäl har därför utred- ningen valt att koncentrera nedsättningen till arbetsgivaravgiftema.

Urvalsprincipema har inneburit att tjänstebranscher som t.ex. handel, rekreation och hotell inte omfattas. De två förstnämnda verksamheterna

hör av naturliga skäl inte ingå eftersom de inte utgör substitut till hem- arbete eller svart arbete. Hotellverksamhet är i princip ett komplement till fritid och bör av detta skäl inte omfattas.

Tabell 12.1 Näringsgrenar, sysselsättning och produktion 1994

SNI-kod Bransch Löne- Arbetsgiva Sysselsätt- summa ravgifter ning (miljoner (miljoner kr kr 50.20 Bilserviceverkstäder 2 666,7 887,9 19 398 -50.201 Bilserviceverkstäder, ej specialiserade ] 865,1 624,2 14 138 -50.202 Bilplåt- och billackeringsverkstäder 296,4 97,7 2 413 -50.203 Bilel- och bilelektronikverkstäder 104,2 34,3 643 60.204 Dåckservieeverkståder 401,0 131,7 2 204 50.40 Motorcykelhandel inkL reparationsverkstä- 130,9 43,0 1 093 der (enbart reparationer) 52.7 Reparationsverkstäder för hushållsartiklar 207,7 68,8 1 756 och personliga artiklar (ej elartiklar) -52.710 Skomakerier, klackbarer m.m. 17,0 5,6 504 -52.740 Andra reparationsverkstäder för hushållsartik- 190,7 63,2 1 252 lar och personliga artiklar 55.300 Restauranger 5 306,6 1754,0 47 590 Gatuköksverksamhet' 55.400 Barer och pubar 15,1 4,9 130 55.5 Personalmatsalar och cateringföretag 804,4 267,7 7 124 -55.510 Personalmatsalar 715,0 238,2 5 362 -55.521 Cateringföretag för transportsektorn 42,8 14,1 1 201 -55.529 Övriga cateringföretag 46,6 15,4 561 60 Landtransportföretag (enbart persontrans- 7 714,1 2 542,7 55 195 porter) -60.100 Järnvägsbolagz ] 681,5 552,5 13 114 -60.211 Kollektivtrafikföretag 2 038,8 670,0 12 647 -60.212 Linjebussföretag 2 230,9 73 5,0 12 217 -60.220 Taxiföretag ] 539,8 511,7 15 309 -60.230 Charterbussföretag m.m. 223,1 73,5 1 908 74.701 Städföretag (enbart verksamhet som inte utgör kostnad i näringsverksamhet)l 80.410 Trafikskoleverksamhet 229; 75,3 2 1 1 1 93.0 Andra serviceföretag 756,4 250,2 15 203 -93.012 Konsumenttvätterier [04,2 34,5 1 1 14 -93.021 Frisörsalonger 609,1 201,6 13 341 -93.022 Skönhetssalonger 20,8 6,8 579 -93.050 Övriga serviceföretag 22,3 7,3 169 Summa 17 831,1 5 8945 149 600

För dessa områden saknas uppgifter om arbetsgivaravgifter och sysselsättning. 2Det har inte varit möjligt att utifrån befintlig statistik särskilja persontransporter från övrig verksamhet. Anm.: Uppgifter om sysselsättning och arbetsgivaravgifter är hämtade från NUTEK och SCB.

Städverksamhet, som kan betraktas som ett nära substitut till hemar- bete och svart arbete, utgör dock ett problem ur avgränsningshänseende. Som framgått av kapitel 3 går mindre än 1 procent av produktionen i

städföretagen till privat konsumtion. En generell sänkning av arbetsgi- varavgiftema i denna bransch skulle sannolikt vara förknippad med mycket stora dödviktseffekter. Utredningen har av detta skäl valt att av- gränsa nedsättningen av arbetsgivaravgiftema i städföretag till den del av verksamheten som riktar sig mot hushållen och den privata konsum- tionen, dvs. det får inte avse kostnader i näringsverksamhet. Avgräns- ningsproblemen diskuteras mer detaljerat i avsnitt 12.2.

Direktiven anger explicit vilken form av uppdragstagare som kan tänkas omfattas av slopandet av arbetsgivaravgifter. Där sägs att ett krav för att uppdragstagaren skall omfattas av en eventuell stimulansåt- gärd är att uppdragstagaren skall redovisa inkomsten som inkomst av näringsverksamhet och att uppdragstagaren innehar F-skattsedel. Det innebär att uppdragstagare som är fysisk person och inte har F- skattsedel inte omfattas av förslaget.

Ett utarbetat förslag till lag om befrielse från socialavgifter m.m. in- om vissa verksamhetsområden redovisas i författningsförslagen.

Den statsfinansiella kostnaden för slopandet av arbetsgivaravgiftema beräknas uppgå till ca 5,9 miljarder kr brutto i 1995 års priser (tabell 12.1). Några uppgifter om egenavgifterna för egenföretagare för dessa branscher föreligger inte. De statsfinansiella kostnader som redovisas i tabell 12.1 är emellertid överdrivna för vissa branscher. Det gäller t.ex. jämvägstransporter där det inte varit möjligt att särskilja persontrans- porter från övrig verksamhet. Den typen av överskattade statsfinansiella kostnader bör bidra till att täcka bortfallet av egenavgifter.

De branscher och delbranscher som omfattas av förslaget sysselsätter närmare 150 000 personer, vilket utgör ca 4 procent av sysselsättningen.

Utredningen är som tidigare nämnts medveten om att slopade arbets- givaravgifter inte är någon idealisk form för att stimulera delar av tjäns- tesektorn. Som framgått ovan är det dock inte möjligt att förändra mer- värdesskatten mer än marginellt. En nackdel med den valda inriktningen är att även andra företag kommer att tillgodogöra sig en sänkning. Av kapitel 3 har framgått att de företag som omfattas av förslaget inte en- bart producerar tjänster till konsumenterna. Det är inte möjligt att exakt fastställa denna andel, men ungefär 40 procent av produktionen går vi— dare till andra företag eller myndigheter. Åtgärderna kommer således att i avsevärd utsträckning rikta sig mot tjänster som ingår i hushållens kon- sumtion. Av tabell 12.2 framgår att det rör sig om ca 80 miljarder, vilket mot5varar närmare 10 procent av den privata konsumtionen.

Tabell 12.2 Privat konsumtion efter ändamål 1994

Ändamål Utgifter 83 10 Restaurangutgifter 25,6 8110 Hår- och skönhetsvård 4,1 7141 Reparation av fn'tidsvaror 4,3 6380 Flyttning 0,2 6340 Taxi 1,8 6320 Buss och lokaltrafik 8,3 6310 Järnväg 2,4 6232 Körskolor ] ,0 62 10 Reparationer, tillbehör 28,3 4520 Tvätt- och städtjänster 0,6 4320 Reparation av hushållsapparater 0,6 4120 Möbelreparationer 0,6 3140 Hyresgästers reparationer 0,5 2220 Lagning av skor 0,3 2120 Lagning av kläder 0,5 Summa 79.1

Skattereduktion för ROT-arbeten

Typ av arbeten

Den andra delen av utredningens huvudförslag innebär en skattereduk- tion på reparation, ombyggnad och tillbyggnad av vissa fastigheter. Skattereduktionen omfattar enbart de fall tjänsterna utförs i hemmet.

Det har varit utredningens ambition att i möjligaste mån lägga förslag som jämställer svart arbete med vitt. Inom vissa av de branscher som föreslagits ovan är det dock knappast aktuellt. Det gäller t.ex. och re- stauranger, transporter, bilservice och vissa former av reparationer. In— om dessa branscher förekommer det visserligen svart arbete, men i fler- talet är förmodligen konsumenten inte medveten om detta. Det är sanno- likt inte heller statsfinansiellt lönsamt att åstadkomma en sådan utjäm- ning.

Det är emellertid möjligt att ytterligare minska skattekilama mellan vad som i snäv mening kan betraktas som hemproduktion och mark— nadsproduktion. Som framgått av kapitel 11 har dock utredningen valt att inte lämna något förslag inom detta område. Däremot redovisar ut- redningen i bilaga 2 hur en skattereduktion för hemtjänster skulle kunna utformas.

Av skäl som utvecklats i kapitel 1 1 har utredningen valt att enbart in- kludera reparationer, ombyggnader och tillbyggnader av fastigheter. En- ligt utredningens bedömning är detta ett område som i allra högsta grad

kan anses vara utsatt för konkurrens från hemarbete och svart arbete och därmed utgöra den form av substitut som är aktuellt för de föreslagna avgränsningarna. I dagsläget finns ett sådant system som regleras genom lagen (1996:725) om skattereduktion för utgifter för byggnadsarbete på bostadshus och som beskrivits i kapitel 4. Reduktiönen gäller under pe- rioden den 15 april 1996 den 31 december 1997. Avsikten är således att permanenta denna typ av reduktion fast i en något annorlunda form.

Dessa former av arbeten bör enligt utredningens mening endast om- fattas av skattereduktionen eftersom en sänkning av arbetsgivaravgifter- na kan vara svår att avgränsa till just dessa områden och särskiljas från vad som avses som nybyggnation. I praktiken kan det vara mycket svårt att avgöra hur mycket tid en arbetstagare lägger ned på nybyggnation och t.ex. reparation i ett företag som bedriver bägge dessa verksamhets- former. Huruvida nybyggnation kan ses som ett vanligt substitut till hemarbete kan för övrigt också diskuteras. Exkluderandet av nybyggna— tion innebär inte heller någon förändring i förhållande till det nu gällande ROT-avdraget.

Graden av substitut till hemarbete gör vidare att utredningen väljer att avgränsa reduktionen till ägare av småhus och innehavare av bo- stadsrätt. De byggnader som bör komma i fråga är de som används för bostadsändamål. I den nuvarande skattereduktionen för ROT-arbeten ingår även hyreshus. De personer som bor i hyreshus kommer således att missgynnas av vårt förslag i förhållande till det nuvarande systemet. Motivet till denna begränsning är att det normalt är ägaren av hyreshuset som skall utföra eventuella reparationer och ombyggnader. Den typen av arbeten blir således knappast aktuella för hyresgästerna och utgör där- med inte heller någon konkurrent till marknadsarbete. Om eventuella stimulanser till reparation och ombyggnad av hyreshus bedöms nödvän- diga bör detta i stället ske inom ramen för bostadspolitiken.

Utgifter för om- och tillbyggnad samt kostnader för reparationer och underhåll bör grunda rätt till skattereduktion. Att begränsa underlaget till endast vissa av de nu nämnda åtgärderna skulle leda till besvärliga gränsdragningsproblem. Arbete som utförs av fastighetsägaren eller bo- stadsrättsinnehavaren själv bör av naturliga skäl inte grunda rätt till skattereduktion. I likhet med slopandet av arbetsgivaravgifter skall skattereduktionen endast omfatta tjänster eller arbeten som utförs av näringsidkare som innehar F-skattsedel.

Skattereduktionens storlek

Skattereduktionen föreslås uppgå till 30 procent av underlaget och utgå per hushåll. Skattereduktionen får sammanlagt inte överstiga 15 000 kr per år för småhus och 10 000 kr per år för en bostadsrätt. Den skall till- komma fysiska personer. Utgiftema som ligger till grund för skattere- duktionen får inte utgöra en kostnad i näringsverksamhet.

Enligt utredningens mening behöver Skattekilen sänkas i denna stor— leksordning för att göra vitt arbete någorlunda konkurrenskraftigt med svart arbete i denna sektor. Samtidigt innebär Skattereduktionens kon- struktion att det införs en begränsning eller ett tak av den volym som blir föremål för sänkt beskattning. Skattereduktionen medför att den produk- tivitetsfaktor som diskuterats i kapitel 8 och 11 kan sänkas ytterligare. De föreslagna tjänsterna kommer därmed i skattehänseende att till viss del bli konkurrenskraftiga med svart arbete.

Att utredningen väljer en skattereduktion i stället för ett skatteavdrag sammanhänger med att reduktionen är lika mycket värd oberoende av inkomst (se kapitel 10). Ett avdrag ger däremot ett större värde för per- soner med höga inkomster på grund av den progressiva skatteskalan. Ur fördelningspolitisk synvinkel är således en skattereduktion att föredra.

Reduktionen bör endast innefatta arbetskostnadema i den utförda tjänsten och avser således arbetskraftskostnader upp till 50 000 kr för småhus och drygt 33 000 kr för bostadsrätter. Av administrativa skäl bör skattereduktionen komma i fråga endast om underlaget sammantaget uppgår till ett visst minsta belopp. Detta belopp förslås uppgå till I 000 kr.

Om den föreslagna reduktionen isolerat jämförs med den nuvarande skattereduktionen för ROT-arbeten kan reduktionen förefalla hög. Den nuvarande reduktionen stiger med 4 500 kr för småhusägare och med 5 000 kr för innehavare av bostadsrätt. I 1993 års ROT-program upp- gick den genomsnittliga skattereduktionen för fysiska personer som ut- nyttjade ROT-avdraget till ca 5 000 kr. Det är dock inte orimligt att anta att t.ex. reparationer varit eftersatta på grund av den svaga realinkom- stutvecklingen och de neddragna subventionerna inom bostadssektom. Det är inte heller orimligt att anta att småhus och bostadsrätter är utsatta för en värdeminskning på ca 1,5 procent per år (exklusive prisföränd- ringar). För ett småhus med ett taxeringsvärde på ca 1 miljon kr skulle reduktionen motsvara en smärre reparation eller ombyggnad vart tredje ar.

Den nuvarande skattereduktionen för ROT-arbeten beaktas inte vid jämkning av preliminär skatt. Enligt utredningens mening bör ett sådant förfarande dock vara möjligt med den av oss föreslagna skattereduktio-

nen. För att förslaget skall få avsedd effekt bör likviditetseffekten av reduktionen uppstå så snabbt som möjligt.

Ett utarbetat förslag till lag om skattereduktion för utgifter för bygg- nadsarbete redovisas i författningsförslagen.

12.2. Avgränsningsproblem

Nedsättningen av arbetsgivaravgiftema

Förslag: Befrielse från att betala sociala avgifter och alhnän löneavgift bör endast medges den som efter ansökan har registrerats för att bedriva sådan verksamhet. Registrering skall i vissa fall kunna upphävas.

Som framgått av avsnitt 12.1 har utredningen i huvudsak valt branscher som avgränsning för slopandet av arbetsgivaravgiftema. Ett uppenbart problem med att välja branscher som avgränsning är att många företag bedriver blandad verksamhet. Innebörden av detta är att företag kan be- driva olika former av verksamhet, t.ex. transportverksamhet och varu— handel. I ett sådant fall skulle således en del av verksamheten omfattas av förslaget om avskaffade arbetsgivaravgifter och den andra delen inte. Det kan också vara fråga om former som är mer problematiska att skilja åt. En bilserviceverkstad kan t.ex. både bedriva reparartionsverksamhet och försäljningsverksamhet. I ett sådant fall skall enbart repara- tionsverksamheten omfattas av nedsättningen av arbetsgivaravgiftema.

Verksamheten med nedsatta arbetsgivaravgifter inom vissa stödom— råden, som beskrivits i kapitel 4, har berörts av liknande problem. Inom dessa områden kan arbetsgivare som bedriver nedsättningsberättigad verksamhet, som inte är hans huvudsakliga inom visst område, efter sär- skild ansökan få rätt till nedsättning av avgifter för denna mindre del. Som villkor för detta gäller att konkurrenspåverkan i mer betydande grad uppkommer om nedsättning inte medges och att den nedsättningsberätti- gade verksamheten kan avgränsas från övrig verksamhet.

Det är sannolikt att i huvudsak alla typer av förändringar av arbets- givaravgiftema, utom generella sådana, kommer att bli föremål för gränsdragningsproblem i olika avseenden. Det är uppenbart att liknande svårigheter uppstår om en avgiftssänkning baseras efter andra kriterier, t.ex. företagsstorlek.

Enligt utredningens bedömning bör därför befrielse från att betala so- cialavgifter och allmän löneavgift endast medges den som efter ansökan

har registrerats för att bedriva sådan verksamhet. Registrering skall i vissa fall kunna upphävas.

Vissa regler vad gäller blandad verksamhet bör införas. Om det ar- bete som utförs i den avgiftsfria verksamheten inte klart och tydligt kan särskiljas från verksamheten i övrigt skall den avgiftsfria verksamheten anses utgöra så stor del av det samlade arbetet i den gemensamt bedrivna verksamheten som svarar mot dess andel av omsättningen i hela verk- samheten. Om den avgiftsfria verksamheten utgör minst 95 procent av den gemensamma verksamheten skall hela verksamheten anses utgöra avgiftsfri verksamhet. Är den avgiftsfria verksamhetens andel av den samlade verksamheten 15 procent eller mindre, anses ingen del av verk— samheten som avgiftsfi'i verksamhet.

Kan den avgiftsfria verksamhetens andel av den gemensamma verk- samheten inte på ett tillfredsställande sätt utredas, skall ingen del av verksamheten anses som avgiftsfri verksamhet.

Registrering skall upphävas om den som registrerats upphör att be— driva verksamheten, inte följer villkor som föreskrivits vid registreringen, inte följer föreläggande om att lämna självdeklaration, brister i redovis- ningen eller betalningen av skatt eller avgifter eller inte längre i övrigt uppfyller förutsättningama för registrering.

Som framgått av avsnitt 12.1 utgör städverksamhet ett speciellt pro- blematiskt område. Mindre än 1 procent av verksamheten går till privat konsumtion och en villkorslös nedsättning av arbetsgivaravgiftema skulle sannolikt vara förknippad med stora dödviktseffekten Enligt ut- redningens bedömning bör därför endast den del av städföretagens verk— samhet som riktar sig mot hushåll och privat konsumtion bli föremål för befrielse att betala arbetsgivaravgifter. Det får således inte vara fråga om verksamheter där städning kan anses utgöra en kostnad i närings- verksamhet. För att säkerställa ett sådant förfarande bör, förutom kravet på registrering att bedriva sådan verksamhet, uppdragsgivaren, dvs. kunden, underteckna en form av intyg som ligger till grund för nedsätt- ning av arbetsgivaravgiftema. Uppdragstagarens organisationsnummer och uppdragsgivarens personnummer skall framgå av intyget liksom storleken på arbetskostnaden. Genom detta förfarande intygar uppdrags- givaren att tjänsten utförts till en viss arbetskostnad och att kostnaden för tjänsten inte dras av som kostnad i näringsverksamhet. Intygen skall ingå i företagens underlag för bokföring etc.

Kontroll av att verksamheten bedrivs enligt angivna föreskrifter bör enligt utredningens bedömning ingå som ett normalt led i skattemyndig— hetemas skatterevisioner.

Kontroll- och avgränsningsaspektema redovisas vidare i författnings- kommentarerna till förslaget till lag om befrielse från socialavgifter m.m. inom vissa verksamhetsområden.

Utredningens förslag ställer krav på nya kontrollinsatser från skatte- myndighetema. Enligt utredningens bedömning bör en resursförstärkning kunna övervägas för att hantera dessa problem.

Skattereduktionen

Ur kontrollsynpunkt är inte heller den föreslagna skattereduktionen pro— blemfri. Det kan t.ex. vara svårt att särskilja de föreslagna områdena från nybyggnation. Det kan också bli administrativt betungande för skattemyndighetema genom att reduktionen omfattar ett relativt stort antal tjänster. Samtidigt har denna typ av skattereduktion tillämpats i ett antal år och fungerande rutiner byggts upp. Det bör därför vara möjligt att hantera dessa uppgifter inom ramen för dagens system.

Det bör också betonas att en skattereduktion har vissa inbyggda in- slag av sjålvkontroll. Konsumenten bör vara angelägen om att det sker en korrekt registrering eftersom fakturor etc. skall utgöra underlag för den skattereduktion som görs i deklarationen. På ett liknande sätt bör producenten vara medveten om att dessa fakturor kommer skattemyn- digheten tillhanda.

12.3. EG:s regler för offentligt stöd till näringslivet

EG:s statsstödsregler innebär att om inte annat anges i Romfördraget så är allt offentligt stöd som snedvrider konkurrensen eller hotar att sned- vrida konkurrensen och som påverkar handeln mellan medlemsstaterna förbjudet. Som stöd räknas alla insatser av ekonomisk natur som innebär fördelar för enskilda företag eller branscher. Det kan t.ex. gälla bidrag, skattelättnader och reducering av avgifter. Stöd med vissa syften kan dock godtas efter prövning av kommissionen (eller rådet). Det gäller s.k. försumbart stöd, branschövergripande stöd, stöd för regional utveckling, stöd till ett antal specifika branscher, stöd till jordbruks- och fiskesek- torn samt stöd inom transportsektorn.

I huvudsak förefaller dessa undantag ligga utanför den avgränsning som utredningen gjort. Samtidigt anges det tydligt i Romfördraget att stöd är oförenligt med den gemensamma marknaden ”i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstatema”. Som framgått av kapitel 3 är dock exportinnehållet i de branscher och tjänster som utvalts i prin- cip försumbart.

I ”Tillkännagivande om kontroll av statligt stöd och sänkning av ar- betskraftskostnadema (97/C 1/05)” redovisar kommissionen sin bedöm- ning av sektorsåtgärder som kan vara förenliga med gemenskapsmark- naden. Där sägs att en sänkning av de sociala avgifterna kan vara riktigt effektiv först om den gäller sektorer som i mindre utsträckning är utsatta för intemationell konkurrens, särskilt inom vissa delar av tjänstesektorn. ”I motsats till läget inom de sektorer som är utsatta för stark intematio— nell konkurrens tycks en sänkning av lönekostnaderna inom de sektorer som är skyddade från internationell konkurrens vara desto mer lovande med avseende på att skapa arbetstillfällen, eftersom dessa verksamheter i regel använder sig av mycket stora mängder okvalificerad arbetskraft. Åtgärder för en sänkning av de sociala avgifterna inom dessa sektorer är av dubbelt intresse. Dels har de ofta ingen eller ringa inverkan på kon- kurrensen och handeln mellan medlemsstaterna, dels har de en betydande sysselsättningsfrärnjande potential. Kommissionen kommer därför under normala omständigheter att kunna inta en positiv hållning till sådana åtgärder. En del av dessa åtgärder faller inte under artikel 92.1 i för- draget, eftersom de företag som tar emot stöd, ofta mycket småföretag, inte är inbegripna i handeln mellan medlemsstaterna. Detta gäller i synnerhet vissa ”nära ” tjänsteföretag (vår kursivering). För andra talas det om ”växande nischer eller delsektorer där särskilt många arbetstill- fällen skapas” inom vilka kommissionen i enlighet med riktlinjerna för sysselsättningsstöd kan inta en gynnsam hållning till stöd skapande av ytterligare arbetstillfällen, förutsatt att det inte påverkar konkurrensen och handeln på ett sådant sätt att det strider mot gemskapsintresset på sysselsättningsområdet”.

Mot bakgrund av detta finns det enligt utredningens bedömning ingen anledning att anta att förslaget strider mot EG:s regler om offentligt stöd. Ur denna aspekt bör således ett genomförande av förslaget vara möjligt. De föreslagna förändringarna måste emellertid anmälas till kommissio— nen.

12.4. Arbetsgivaravgifter och pensioner

Arbetsgivaravgiftema och egenavgifterna har som framgått av kapitel 10 en dubbel karaktär i den meningen att de delvis är att betrakta som skat- ter, delvis som avgifter. Om både avgift och förmån är relaterade till inkomst kan avgiften till viss del betraktas som premie. För skatter råder inget sådant förhållande. Arbetsgivaravgiftema utgör en avgift i ekono- misk mening endast i den mån högre inbetalningar ger högre förväntade förmåner. En hög avgifts- eller premieandel skulle kunna innebära tek-

niska problem vad gäller finansieringen av löntagarnas och egenföreta- gamas sociala förmåner. Framför allt om dessa förmåner är kopplade till inbetalningen av avgift. Av genomgången i kapitel 10 har framgått att problemen i huvudsak gäller ATP—delen i pensionssystemet, medan and- ra delar förefaller relativt oproblematiska.

För löntagare beräknas i dag pensionspoäng på grundval av den pen- sionsgrundande inkomsten och inte utifrån hur mycket tilläggspen- sionsavgift som den försäkrade har betalat. De influtna avgifterna an- vänds i princip för att betala de utgående pensionerna. Ett samband med betalda avgifter finns visserligen men för den som är anställd kan detta knappast sägas vara märkbart eftersom arbetsgivaren är ansvarig för avgiftsbetalningen. Pensionsrätt som grundar sig på inkomst av anställ- ning är dock inte beroende av att avgifter belöpande på inkomsten beta- las, dvs. pensionrätten bortfaller inte i de fall avgifter inte erlagts.

Egenföretagare betalar däremot sina avgifter själva och för dem finns en viss koppling mellan avgifter och förmåner. Denna koppling är dock relativt svag. Betalningen av tilläggspensionsavgift bedöms nämligen för sig trots att avgiftsbetalningen är samordnad med skatte- och avgiftsbe- talningarna i övrigt. Redan när så mycket av alla skatte- och avgiftsde- biteringar för ett visst är har betalats att betalningarna täcker tilläggs- pensionsavgiften får den skattskyldige de förmåner som svarar mot det årets pensionsgrundande inkomst. Den skattskyldige kan alltså genom att betala bara en del av sin skatte- och avgiftsskuld skydda sina pensions- förmåner. Detta beror på att tilläggspensionsavgiften anses först betald. Ett belopp som minst svarar mot hela avgiften skall normalt ha betalats före den 1 oktober året efter taxeringsåret. I annat fall tillgodoräknas inte tilläggspensionsavgiften den skattskyldige och konsekvensen blir att den skattskyldige förlorar pensionpoäng för det aktuella året.

Det gamla ATP-systemet innebär i grunden relativt små problem när det gäller att beräkna och fastställa löntagarnas pensioner. ATP- systemet är ett renodlat fördelningssystem, vilket innebär att inbetalda avgifter utnyttjas för att betala utgående pensioner till dagens pensionä- rer. Det föreligger inga svårigheter att beräkna behovet av avgifter och den möjlighet som ligger närmast till hands är att staten skjuter till det belopp som motsvarar avgiftssänkningen (finansieringen diskuteras i avsnitt 12.6). Pensionspoäng tillgodoräknas i dag för t.ex. sjukpenning och ersättning från arbetslöshetsförsäkringen trots att arbetsgivaravgifter inte tas ut på dessa transfereringar. För egenföretagare inom de utvalda branscherna bör det räcka med att regeln om att den skattskyldige förlo- rar pensionspoäng om avgiften inte inbetalas avskaffas. På samma sätt som för löntagare skulle då staten tillskjuta det erforderliga beloppet.

Ett problem i detta sammanhang kan vara vissa inslag i det reforme- rade pensionssystemet. En grundläggande utgångspunkt i det nya syste-

met är att åstadkomma en ökad direkt koppling mellan avgifter och för- måner. Ålderspensionen i det reformerade pensionssystemet skall finan- sieras med en ålderspensionsavgift som tas ut på samtliga inkomster som ger pensionsrätt. Ålderspensionsavgiften skall vara försäkringsmässigt fastställd. De avgifter som betalas in under förvärvstiden skall svara mot de pensionsförrnåner som den försäkrade statistiskt sett kan förväntas få ut som ålderspensionär. Den intjänade pensionsrätten skall därför stäm- ma överens med de avgifter som betalas in. I likhet med i dag skall det emellertid vara inkomsten och inte avgiften som läggs till grund för be- räkning av själva pensionsrätten. Den pensionsgrundande inkomsten för en försäkrad fastställs varje år i samband med inkomsttaxeringen. Den pensionsgrundande inkomsten (och vissa tillkommande pensionsgrun- dande belopp) utgör det underlag - pensionsunderlaget - på vilken pen- sionsrätt skall beräknas. I det fall avgifter inte betalas bortfaller normalt inte pensionsrätten. Pensionsrätten kan alltså i denna mening ses fristå- ende från avgiftsbetalningen. Den pensionsrätt som tillgodoräknas den försäkrade skall uppgå till samma andel av den pensionsgrundande in- komsten (beräknas på grundval av taxeringen till statlig inkomstskatt) som avgifter skulle ha inbetalats för. Ålderspensionsavgiften har fast— ställts till 18,5 procent av pensionsgrundande inkomst (PGI). En del av ålderspensionsavgiften, hälften har föreslagits, kan komma att betalas i förrn av egenavgifter också på anställningsinkomster, dvs. av löntagarna själva. Ett belopp motsvarande 2 procent av avgiftsunderlaget förs till det föreslagna premiereservsystemet och fonderas i en individuell premi- ereserv.

Avgiftsuttaget vid inkomster av aktiv näringsverksamhet, egenföreta- gare, skall vara analogt med det som skall gälla vid inkomst av anställ- ning. För egenföretagare bortfaller emellertid pensionsrätten om avgifter inte betalas inom föreskriven tid (avgifterna ingår normalt i den slutliga skatten).

Huvuddelen av de inbetalda avgifterna, 16,5 procentenheter, skall således användas för att finansiera utgående pensioner inom ett fördel- ningssystem av i princip samma karaktär som nuvarande ATP—system. De inbetalda avgifterna skall således i princip utnyttjas för att betala utgående pensioner. Det bör därför finnas stora möjligheter att beräkna behovet av avgifter och det skulle tekniskt vara möjligt att staten till— skjuter detta belopp via den finansiering som redovisas i avsnitt 12.6. För egenföretagare i de utvalda branscherna bör det vara möjligt att av- skaffa regeln om att den skattskyldige förlorar pensionsrätten om avgif- ten inte inbetalas och att staten tillskjuter detta belopp. En nackdel med vår lösning är att graden av skattefinansiering av socialförsäkringen ökar om avgifterna slopas i vissa branscher. Detta är dock ett problem som är

svårt att undvika när det gäller förändringar av arbetsgivaravgifter i all- mänhet.

Skattebetalningsutredningen (SOU 1996:100) har dock föreslagit vis- sa förändringar för egenföretagare. Avgiften för tilläggspension föreslås sidoordnas och jämställs med övriga skatte- och avgiftsbetalningar. Samtidigt skall sambandet mellan avgift och förmån stärkas. Den skatt- skyldige skall inte längre vara garanterad fulla pensionsförmåner när, som i dag, endast den del av all skatt som motsvarar tilläggspensionsav- giften betalats.0m endast en viss andel av samtliga skatter och avgifter för ett inkomstår har betalats skall i stället tilläggspensionsavgift anses ha betalats i proportion till avgiftens andel av de sammanlagda skatte- och avgiftsdebiteringama för detta år. Pensionspoäng eller pensionsrätt skall härefter räknas den skattskyldige tillgodo i förhållande till den pro— portionering av betalningen av tilläggspensionsavgift som gjorts för året. Förslaget har ännu inte trätt i kraft.

Ett större problem kan vara de två procentenheter som skall sättas av till ett premiereservsystem. Enligt direktiven (Dir. 199496) till premie- reservutredningen kommer emellertid inte någon särskild avgift till pre— miereservsystemet att tas ut. I stället skall den ingå som en del av ålder- spensionsavgiften. Därmed kommer avgiftsunderlaget automatiskt att vara detsamma för avsättningama till de båda systemen. När den enskil- des pensionsrätt fastställs i samband med taxeringen skall medel motsva— rande intjänad pensionsrätt överföras till den enskildes premiereserv- konto hos någon form av kapitalförvaltare. Detta förfarande borde möj- liggöra att den tekniska lösning som diskuterats ovan även är tillämplig i detta fall.

Ett annat potentiellt problem är den avgiftsväxling som föreslagits. Den innebär att arbetsgivaravgiftens nuvarande nivå sänks och att den allmänna egenavgiften för löntagare höjs med motsvarande belopp. För utredningens del innebär dock inte detta något större tekniskt problem. Innebörden blir i princip i ett sådant fall att den återstående delen av ar- betsgivaravgiften, som uppskattningsvis kan beräknas bli 9,25 procen- tenheter lägre än i dag, slopas i de aktuella branscherna. Effekterna på prisnivån blir i ett sådant fall naturligtvis lägre.

Enligt utredningens bedömning bör det vara möjligt att genomföra de förändringar som föreslagits. Om detta skulle vara tekniskt ogenomför- bart kan man bara konstatera att möjligheterna att bedriva ekonomisk politik begränsats kraftigt, åtminstone vad gäller möjligheten att påverka skatterna nedåt. Som vi tidigare redovisat går det enbart att förändra mervärdesskatten marginellt. Dessa två skatter inbringade ca 360 miljar- der kr 1995, vilket utgjorde över en tredjedel av den offentliga sektorns samlade inkomster. Även inkomstskatten är av olika skäl svår att föränd— ra och då återstår främst skatter med relativt smala baser. Detta förhål-

lande kan både uppfattas som positivt och negativt beroende på synen hur ekonomisk politik bör bedrivas. Det utgör emellertid en betydelsefull restriktion för regering och riksdag när det gäller möjligheterna att på- verka efterfrågan och effektivitet via skattesidan av budgeten.

12.5. Tidsperiod

Förslag: Utredningen anser att avskaffandet av arbetsgivaravgiftema och införandet av skattereduktionen för ROT-arbeten inte skall tidsbe- gränsas. De åtgärder som föreslås bör således bli av permanent karaktär. Enligt utredningens bedömning bör åtgärderna kunna träda i kraft den I januari 1998.

I direktiven sägs ”att i en situation med ett svårt arbetsmarknadsläge är det dock möjligt att olika temporära (vår kursivering) stimulansåtgärder kan bidra till att minska arbetslösheten”. I en senare del av direktiven sägs återigen att de stimulansåtgärder som studeras skall vara temporä- ra. Senare i direktiven nämns emellertid att önskvärdheten av att olika åtgärder begränsas tidsmässigt bör analyseras.

Det är således inte helt uppenbart hur direktiven skall tolkas i detta avseende. Behoven av temporära eller permanenta insatser kan sägas vara intimt förknippade med synen på hur ekonomin fungerar och orsa- kerna till eventuella obalanser. Källan till stömingen och dess karaktär kan ha betydelse för både valet av åtgärd och dess avgränsning tidsmäs- sigt. Upplevs problemen vara av stabiliseringspolitisk karaktär blir upp— giften i första hand att försöka dämpa eller neutralisera konjunktur- svängningama så att utvecklingen av framför allt produktion och syssel- sättning får ett jämnt förlopp. I ett sådant fall kan det vara högst befogat att tidsmässigt begränsa eventuella insatser. Om problemen däremot är av eftöktivitetskaraktär kan det i stället vara befogat med åtgärder som har effekt under lång tid. Syftet med den typen av åtgärder är att höja nivån på tillväxtkurvan genom en effektivare användning av tillgängliga resurser. Det ligger i sakens natur att sådana åtgärder bör få verka under lång tid.

Utredningens syfte kan sägas vara att komma med förslag som däm- par arbetslösheten. De problemställningar som är aktuella inom tjänste- sektorn (se kapitel 11) har emellertid lett till att utredningens arbete främst inriktats mot att öka effektiviteten i ekonomin genom att förbättra

prissystemets förmåga att förmedla information och därmed förbättra resursutnyttjandet. Enligt utredningens bedömning är det främst genom att förbättra ekonomins funktionssätt som eventuella sysselsättningsef- fekter uppstår. Att tidsbegränsa förslag som syftar till att öka effektivi- teten skulle sannolikt vara förknippat med betydande problem och san- nolikt upplevas som mindre meningsfullt.

En genomgång av dessa problem har redovisats i kapitel 10. Utred- ningen pekade där på att den kanske främsta invändningen mot en tids- begränsning rör den påverkan på incitament och förväntningar som en temporär åtgärd kan få. Om en åtgärd är tidsbegränsad har företag san- nolikt små incitament att vidta åtgärder i form av t.ex. investeringar och marknadSundersökningar. Det gäller förmodligen i än högre grad om dessa investeringar avser upparbetandet av en ny marknad som utred— ningens förslag till stora delar rör. Erfarenheterna från Danmark pekar på att tidsbegränsningen av subventionen av hemtjänster varit en bety— delsefull faktor bakom den låga volymen som endast motsvarar drygt 2 000 nya heltidsarbeten.

En annan aspekt som berördes i kapitel 10 är jämviktsarbetslösheten. Om utredningens förslag kan inriktas mot t.ex. lågitbildade finns det en möjlighet att nivån reduceras långsiktigt. Att tidsbegränsa ett sådant ni- våfall förefaller mindre genomtänkt. Gruppen lågutbildade återvänder förmodligen till arbetslöshet och problemet är då i samma storleksord- ning som i utgångspunkten. En reduktion av jämviktsarbetslösheten krä- ver långsiktiga lösningar.

Enligt utredningens bedömning är det mindre meningsfullt att tidsbe- gränsa åtgärder som syftar till att öka effektiviteten 1 ekonomin. Effekti- vitetsproblem bör lösas långsiktigt och det finns en uppenbar risk att en tidsbegränsning får mycket små effekter på sysselsättning och arbetslös- het. Framför allt mot bakgrund av att en tidsbegränsning får en negativ inverkan på företagens intresse att öppna nya marknader. Utredningen föreslår därför att de insatser som föreslagits tidigare i kapitlet bör vara bestående. Om målet däremot enbart är att tillfälligt öka syssel- sättningen kan traditionell stabiliseringspolitik vara ett bättre alternativ. Det bör också påpekas att effekterna av utredningens förslag successivt kommer att minska genom att löntagarna på sikt kommer att tillgodogöra sig en allt större del av arbetsgivaravgiftssänkningen.

Enligt utredningens bedömning bör förslaget kunna träda i kraft den 1 januari 1998.

12.6. Finansiering

Förslag: Slopandet av arbetsgivaravgiftema finansieras genom sänkt grundavdrag, avskaffat representationsavdrag och höjd tobaksskatt. Skattereduktionen för ROT-arbeten finansieras via höjd reavinstbe- skattning för småhus och bostadsrätter.

Nedsättning av arbetsgivaravgifter

Slopandet av arbetsgivaravgiftema och egenavgifterna för egenföretaga- re kan enligt avsnitt 12.1 beräknas kosta ca 6 miljarder brutto. I sam- band med beräkningar av hur förändrade arbetsgivaravgifter påverkar de offentliga finanserna antas normalt att lönerna kommer att påverkas. Långsiktigt finns det, som framgått av kapitel 10, starka skäl att anta en sänkning av arbetsgivaravgiftema tillfaller löntagarna i form av höjda löner. Om så är fallet, blir normalt resultatet av dessa löneökningar att ungefär hälften av ökningen återgår till den offentliga sektorn i förrn av ökade skatter och avgifter. Eftersom arbetsgivaravgiftema föreslås slo- pas helt kommer dock inte de ökade lönerna att utgöra beräkningsgrund för några former av arbetsgivaravgifter som kan återgå till staten, utan enbart på andra former av skatter och avgifter. Nettoeffekten för den offentliga sektorn kan därför beräknas uppgå till ca 60 procent av den beräknade sänkningen. F inansieringsbehovet netto uppgår mot bakgrund av detta till ca 3,6 miljarder kr. De antaganden om övervältring som dis- kuterats ovan rör i och för sig främst en generell sänkning av arbetsgi- varavgiftema och det råder viss osäkerhet om effekterna vid en partiell sänkning. På mycket lång sikt finns det dock inga skäl att anta att löner- na skulle vara stela för speciella sektorer, individer eller regioner. Där- emot är det som framgått av kapitel 11 rimligt att anta att övervältringen tar längre tid om avgiftssänkningen kan inriktas mot speciella sektorer eller grupper.

Totalt sett föreligger således ett nettofinansieringsbehov i storleks- ordningen 3,6 miljarder kr.

Utredningen bedömer att en del av finansieringen kan ske genom en sänkning av det s.k. grundavdraget. Grundavdrag görs från den taxerade förvärvsinkomsten för att beräkna individernas beskattningsbara för- värvsinkomst. Grundavdraget utgår från en grundnivå som beräknas utifrån basbeloppet. För närvarande uppgår grundavdraget till 24 pro- cent av basbeloppet, vilket motsvarar 8 700 kr. Enligt utredningens me- ning bör det vara möjligt att trappa ned grundavdraget till 22 procent av

basbeloppet. En sådan sänkning ger ett tillskott till finansieringen på 1,4 miljarder kr netto. Utredningen är medveten om att förändringar av in- komstskatteskalan inte är något idealiskt finansieringsaltemativ. Den genomsnittliga skatten ökar för låginkomsttagare. Samtidigt förlorar emellertid höginkomsttagare mer i kronor räknat. Förändringar av grun- davdraget har den fördelen att de i huvudsak inte påverkar marginal- skatten. I princip är detta en förändring som bara har en inkomsteffekt och som inte skapar några skattekilar som stör prissystemet. Den bör därmed kunna ha en potential att påverka arbetsutbudet i positiv rikt- ning. En inriktning som ligger i linje med utredningens förslag. En sänk- ning av grundavdraget innebär vidare att alla får vara med om att finan- siera åtgärderna inom tjänstesektorn. En förändring av t.ex. arbetsgivar- avgiftema hade inneburit att enbart löntagarna drabbats av finansiering- en.

Enligt utredningens bedömning bör företagens avdrag för representa- tion kunna utgöra ytterligare en finansieringskälla. Avdraget för repre- sentation halverades vid ingången av 1997 och bör enligt vår mening kunna avskaffas helt. Det ger en inkomstförstärkning på ca 500 miljoner kr. Vårt förslag innebär en icke oväsentlig sänkning av restaurangpriser- na, vilket även kommer företagen tillgodo.

Som ett sista led i finansieringen av de slopade arbetsgivaravgiftema föreslår utredningen en höjning av tobaksskatten. Tobaksskatten har fr.o.m. den 1 januari 1997 höjts med ca 25 procent, vilket är en anpass- ning till EU:s tobaksskattesystem. En ytterligare höjning i samma stor- leksordning måste ske senast fr.o.m. den I januari 1999 för att uppnå fullständig anpassning. Höjningen av tobaksskatten beräknas ge en in- komstförstärkning på ca 1,7 miljarder kr netto.

Totalt har utredningen därmed anvisat 3,6 miljarder netto i finansie— ring av de slopade arbetsgivaravgiftema.48

48 Utredningen har utgått i från att övervältringen av arbetsgivaravgiftema kommer att ta lång tid eftersom nedsättningen är inriktad mot grupper som knappast kan sägas vara löneledande. Det är naturligtvis fullt möjligt att utredningen dragit en felaktig slutsats i detta avseende. I Finansdepartementets beräkningskonvention antas att en sänkning av arbetsgivarav- giftema under det första året ökar löner och vinster med en tredjedel vardera och till en tredjedel sänker priset, dvs. i detta fall med 2 miljarder vardera. Efter 5 år antas lönerna öka med 3 miljarder kr och vinsterna med 1,5 miljarder. På lång sikt ökar lönerna med 6 miljarder kr och vinster och priser är opåverkade. Applicerat på vårt förslag skulle denna konvention innebära att nettokostnaden för de slopade arbetsgivaravgiftema år 1 skulle uppgå till 4,7 miljarder kr. Finansieringen uppgår till 3,5 miljarder kr, varför ett underskott på 1,2 miljarder uppstår. Efter 5 är sjunker underskottet till ca 800 miljoner kr och den varaktiga effekten är noll kr. Utredningen har räknat med att de slopade arbetsgivaravgiftema kommer att öka sys- selsättningen med ca 25 000 personer. Om priset, enligt konventionens antaganden,

Tabell 12.3 Finansiering av slopade arbetsgivaravgifter

Nettofinansiering (miljarder kr)

Skattelättnader Slopade arbetsgivaravgifter enligt tabell 3,6 12.1

Finansiering

Sänkt grimdavdrag 1,4 Avskaffat representationsavdrag 0,5 Höjd tobaksskatt med 25 procent 1,7

Summa finansiering 3,6

Skattereduktionen

När det gäller finansieringen av skattereduktionen för ROT-arbeten har utredningen valt att föreslå en finansiering som rör reavinstbeskattningen för småhus och bostadsrätter. Motivet till denna inriktning är att den föreslagna skattereduktionen för ROT-arbeten kan förväntas påverka värdet på de fastigheter som blir föremål för ROT-insatser. I huvudsak bör skattereduktionen kapitaliseras i form av ett högre värde på de be- rörda fastigheterna.

I samband med Skattereforrnen sattes skattesatsen för reavinster vid försäljning av småhus och bostadsrätter till 30 procent, vilket var lika med den generella nivån. Samtidigt infördes en särregel som innebar att skatteuttaget maximerades till 9 procent av försäljningssumman. 1993 sänktes skattesatsen till 15 procent och samtidigt slopades särregeln som inte ansågs nödvändig med hänsyn till det samtidigt införda systemet med uppskov.

En höjning av reavinsten på privatbostäder kan mot bakgrund av detta vara motiverad om uppskovsinstrumentet behålls.

endast skulle sänkas med en tredjedel, dvs. ca 3 procent i stället för 10 procent, kan sysselsättningsökningen beräknas uppgå till ca 8 000 personer. Statsfmansema kom- mer att stärkas med ca 1,2 miljarder kr som en följd av denna sysselsättningseffekt. Med hänsyn till denna dynamiska effekt skulle således förslaget vara finansierat på kort sikt och enligt den beräkningskonvention som är gällande. Utredningen gör dock den bedömningen att beräkningskonventionen i huvudsak före- faller vara baserad på studier som analyserat generella sänkningar av arbetsgivarav- giftema. Som framgått av kapitel 10 och 11 finns det emellertid anledning att anta att övervältringen tar betydligt längre tid om sänkningen kan inriktas mot sektorer och sysselsatta som inte är löneledande och har ett svagt inflytande på lönebildningen. Det är just en sådan inriktning vårt förslag har och det finns därför anledning att anta att övervältringen tar betydligt längre tid än vad konventionens antaganden visar.

Enligt utredningens bedömning (se kapitel 11) kan den föreslagna skattereduktionen för ROT-arbeten beräknas kosta ca 1 miljard kr. En höjning av reavinstskatten på privatbostäder från 15 till 25 procent kan netto beräknas inbringa ca 1 miljard kronor. Enligt utredningens mening bör detta kunna utgöra den huvudsakliga finansieringskällan för skatte- reduktionen inom ROT-sektom. I samband med höjningen av reavinst- skatten bör det övervägas om det är möjligt att återinföra den 70- procentiga kvotering av förluster som tidigare fanns.

13. Principskiss till särskilt servicestöd för pensionärer

De förslag som redovisats i kapitel 12 har avgränsats till att avse den privata tjänstesektorn, vilket också är utredningens uppdrag. Samtidigt är gränsdragningen mellan privat och offentlig hushållsnära tjänstesektor i många fall godtycklig. Den primärkommunala hushållsnära tjänste- sektorn som är substitut till hushållets eget arbete utgör en större andel av sysselsättningen än den privata hushållsnära sektorn. Den kommunala omfattar ca 280 000 anställda och den privata ca 190 000. Sammanlagt således närmare en halv miljon sysselsatta.

Figur 13.1 Sysselsatta inom hushållsnära tjänster

””m"?” "Ch Förskolor, fritidshem Renhållning och ÖVHB' och daghem ”då” 51200 133000

35800

Taxi 10400

Buss- och lokaltrafik 24800

Järnväg

18200 Restaur er 47600ang Service och hemtjänst för äldre 147000

Källa: SCB.

Enligt utredningens bedömning bör denna sektor analyseras närmare och då med speciell tonvikt på pensionäremas behov. Utredningen har valt att analysera denna fråga relativt utförligt eftersom den är förknip- pad med problem och oklarheter.

Inledningsvis i avsnitt 13.2 redovisas vilka regler som gäller för den sociala hemtjänsten och hur den utvecklats under senare år. Däretter i avsnitt 13.3 diskuteras vilka principer som gäller för kommunala avgif- ter. I avsnitt 13.4 förs en diskussion om pensionäremas ekonomiska standard. Avslutningsvis i avsnitt 13.5 redovisar utredningen ett prin- cipskiss över hur ett särskilt servicestöd för äldre kan utformas.

13.1. Bakgrund

Huvudsyftet med utredningens arbete är att lägga förslag som kan kom- ma att öka sysselsättningen inom delar av tjänstesektorn samt att försöka uppnå en effektivare allokering av ekonomins resurser. Den kommunala hemtjänsten är framför allt relevant utifrån det faktum att den har mins— kat kraftigt i omfattning under senare år, men inte avlösts av en funge- rande marknad tör äldreservice. Den kommunala hemtjänsten är också viktig utifrån utredningens syfte eftersom det rör sig om så stora volymer av sysselsättning. Det linns emellertid även goda skäl i övrigt för att sti- mulera hushållsnära tjänstesektor för äldre. Därigenom är det bl.a. möj- ligt att uppnå:

Ökad service och trygghet för äldre. Ökad valfrihet för pensionärer. Möjlighet för privata entreprenader. Ökat arbetsutbud hos anhöriga.

Den viktigaste frågan är således varför det inte uppstår en privat marknad när kommunernas hemtjänst minskar. Svaret är sannolikt att det är en kombination av politik- och marknadsmisslyckande, med ton- vikt på det förstnämnda. Dessa bägge s.k. misslyckanden sammanhänger med att kommunerna i praktiken har ett monopol på tjänster för äldre och att det finns ett prissättningsproblem på marknaden för hemtjänster.

13.2. Hemtjänst en del av generell välfärdspolitik?

Sjukvård och omsorg är en del av generell välfärdspolitik. Generell väl- färdspolitik synar till att ge alla, oavsett inkomst, samma utbildning, sjukvård och omsorg.

Äldreomsorgen består av tre delar; sjukvård som bedrivs av lands- tingen, omsorg som bedrivs av primärkommunema samt service som

bl.a. inkluderar städning och matlagning. Både socialtjänstlagen och sjukvårdslagen reglerar vård och omsorg om de gamla eller sjuka.

Lagstiftning

Kommunernas skyldighet att tillhandahålla tjänster i form av hjälp i hemmet, service och omvårdnad åt äldre regleras i socialtjänstlagen (19801620). Kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Socialnämnden i kommunen bör genom färdtjänst, hjälp i hemmet, service och omvård- nad, dagverksamheter eller liknande social tjänst underlätta för den en- skilde att bo hemma och ha kontakter med andra. När det särskilt gäller äldre personer, skall socialnämnden verka för att de får möjlighet att leva och bo självständigt och att ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemen— skap med andra. Den skall vidare verka för att äldre människor får goda bostäder och ge dem som behöver stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service.

Nämnda regler är allmänt hållna och ger kommunerna ett förhållan- devis stort utrymme att själv bestämma omfattningen på de tjänster som de tillhandahåller äldre människor. Den minsta omfattningen av tjänster- na bestäms av bestämmelserna i 6 & socialtjänstlagen om rätten till bi- stånd. Där föreskrivs att den enskilde har rätt till bistånd av socialnämn- den för sin försörjning och sin livsföring i övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäk— ras en skälig levnadsnivå. Denna rätt till bistånd kan den enskilde kräva av kommunen och, om kommunen vägrar, kan kommunens beslut över- klagas till förvaltningsdomstol, som då kan ålägga kommunen att utge biståndet. I och med att rätten till bistånd kan prövas av förvaltnings- domstolama är det ytterst Regeringsrätten som genom sin praxis i de enskilda fallen närmare anger omfattningen av den hjälp i hemmet som kommunerna är skyldiga att tillhandahålla.

Social hemtjänst är ett samlingsbegrepp för en rad olika insatser. I begreppet ryms i första hand social hemhjälp, dagverksamhet och ledsa- garservice. Men även sådana tjänster som trygghetslarm, telefonservice, fotvård och matdistribution ingår i begreppet. Social hemhjälp kan i sin tur indelas i service och omvårdnad. Med service avses hjälp med att handla, städa, tvätt etc. medan omvårdnad avser tjänster som riktar sig till individen personligen.

Var går gränserna för kommunernas skyldigheter att tillhandahålla social hemtjänst? Som sagts tidigare är det ytterst Regeringsrättens do— mar i biståndsmål som anger de närmare gränserna för de enskildas rätt enligt socialtjänstlagen och då närmast domstolens tolkning av vad som

ingår i en skälig levnadsnivå. Därigenom tydliggörs också kommunernas skyldigheter när det gäller omfattningen på de sociala hemtjänster som de är skyldiga att tillhandahålla. Enligt förarbetena till socialtjänstlagen bör det vid prövningen av rätten till bistånd göras en helhetsbedömning utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Det är därför svårt att säga i vilken utsträckning kommunerna är skyldiga att tillhandahålla social hemtjänst i det enskilda fallet.

Äldreomsorgens utveckling

Social hemtjänst omfattar som nämnts ovan social hemhjälp, dvs. service och omvårdnad i det ordinarie bostadsbeståndet och i servicebostäder, dels annan form av service eller omvårdnad som t.ex. dagverksamhet och ledsagarservice. Andra verksamheter är trygghetslarm, telefonservice, fotvård och matdistribution.

Social hemhjälp indelas i service och omvårdnad. Service omfattar verksamheter som t.ex. hjälp med att handla, städa, tvätta, laga mat, distribution av mat etc. medan omvårdnad är sådana tjänster som riktar sig till individen personligen. De senare kan handla om t.ex. hjälp för att kunna äta och dricka, klä sig och förflytta sig och sköta personlig hygi- en.

Statistiken när det gäller att beskriva inriktningen och omfattningen av den sociala hemtjänsten är i många avseenden bristfällig. Vi har först och främst valt att utnyttja den statistik som beskriver utvecklingen av hemtjänsten eller äldreomsorgen relaterad till olika boendeformer. Den ger i lägre grad information om vad som är service och omvårdnad, men visar i stället utvecklingen för en grupp som är av speciellt intresse för utredningen, nämligen de som fortfarande bor kvar i vanliga bostäder.

Som framgår av figur 13.2 har antalet personer som omfattas av nå- gon form av äldreomsorg minskat relativt kraftigt under den senaste femtonårsperioden, eller från ca 330 000 personer till ca 280 000. Mest markant är nedgången för dem i ordinärt boende som minskat med när- mare 90 000 personer. Övriga former ligger antalsmässigt på en relativt konstant nivå, förutom boende i servicehus som ökat relativt kraftigt.

Figur 13.2 Antal personer med äldreomsorg fördelat efter boendeformer Antal

250000 "

150000 — — ___________

100000 '

50000 '

0 'i —r | | 1 | | | "1 | | __| | r————i & ; a & st a 3 e a & O _ N '" å n 2 a 9 & s 2 e & 9. & å % & å _ &

' ' ' ' Ordinärt boende ''''' Servicehus _ Ålderdomshem _ _ _ Långvårdl

Källa: Socialdepartementet (1996).

Samtidigt har emellertid antalet personer över 65 år ökat med 13 pro- cent (ca 180 000 personer) och antalet 80—åringar med närmare 60 pro- cent (150 000 personer) procent. Om vi begränsar oss till personer i or— dinärt boende, och relaterar omfattningen till befolkningssiffiorna, blir utvecklingen än mer tydlig (figur 13.3). Både gruppen 65-79 år och 80 år och äldre har minskat kraftigt. Mindre än 5 procent av åldersgruppen 65-79 år får numera någon form av hemtjänst i ordinärt boende, vilket kan jämföras med över 10 procent 1980.

Figur 13.3 Antal personer med hemhjälp i ordinärt boende per 1 000 innevånare i åldersgrupperna 65-79 år och 80— år Antal 400— ”of” 300— 250J __ ------- _______________________ zoo, """" 150— 100 50 OL r '—i | -r—| . —.—-. 1_, ,.__,_l åäååååååäååäåäåå

Källa: Socialdepartementet (1996).

Förutom en minskning av antalet personer har det även skett bety- dande förändringar när det gäller antalet hjälptimmar. Antalet med social hemhjälp 1-25 timmar per månad har minskat kraftigt, framför allt i gruppen 65-79 år. Samtidigt har det skett en viss ökning av antalet och andelen personer med hemhjälp på 50 timmar eller mer per månad.

Tabell 13.1 Personer med social hemhjälp fördelade efter ålder och antal hjälp- timmar. Antal per 1 000 innevånare Procent

1988 1995 65-79 år 1-25 timmar per månad 64,7 33,9 2649 timmar per månad 10,0 8,2 50 timmar per månad eller mer 8,7 9,1 80- år 1-25 timmar per månad 236,9 160,0 26-49 timmar per månad 54,4 49,1 50 timmar per månad eller mer 53,5 61,2 65- år 1-25 timmar per månad 104,2 67,8 26-49 timmar per månad 20,2 19,2 50 timmar Er månad eller mer 18,9 23,1 Källa: Socialdepartementet (1996).

Den vanligaste formen av insats inom den sociala hemtjänsten är städning. 1 ordinärt boende har drygt 80 procent av omsorgstagarna bi- stånd med städning, medan ca 45 procent får personlig omvårdnad. And-

ra vanliga former av insatser i ordinärt boende är tvätt, ärenden, inköp och matdistribution. 1 särskilda boendeformer har de boende i väsentligt högre utsträckning hjälp med personlig omvårdnad.

Tabell 13.2 Andel personer i särskilt boende resp. ordinärt boende som har olika former av hemtjänst Procent Typ av hemtjänst Särskilt boende Ordinärt boende ! procent ) 5 procent 2 Personlig omvårdnad inkl. 88 46 personlig assistans enligt SoL Städning 90 82 Tvätt 82 44 Matdistribution 24 24 Ärenden, inköp 49 35 Ledsagarservice, SoL 12 4 Avlösning 3 3 Trygghetslarm 64 32 Hjälpmedel 41 12 Fotvård 27 4 Källa: Socialstyrelsen (1996).

När det gäller utvecklingen av resurser förefaller inte antalet årsar- betare inom äldre- och handikappomsorgen att ha minskat under de se- naste 10 åren, snarare tvärtom. Mellan 1986 och 1994 ökade antalet årsarbetare med 23 000 personer, eller med närmare 20 procent (från 123 000 till 146 000).49 Under motsvarande period ökade antalet perso- ner över 65 år med ca 6 procent och antalet över 80 år med ca 30 pro- cent.

År 1994 uppgick kommunernas kostnader för äldre- och handi- kappomsorgen till drygt 52 miljarder kr, varav ca 30 miljarder kr avsåg särskilt boende och 15 miljarder kr stöd i ordinärt boende. 1 fasta priser ökade kostnaderna med ca 30 procent mellan 1985 och 1990. Mellan 1990 och 1994 steg kostnaderna med drygt 80 procent, vilket sannolikt till stor del avspeglar Ädelreformen (SOU 1996:163, Socialdepartemen- tet, 1996).

Sammanfattningsvis förefaller omstruktureringen inom äldreomsor- gen medfört att antalet vårdtagare har minskat kraftigt. Sedan mitten av 1970-talet har både antalet och andelen äldre i olika åldersgrupper som får hemtjänst minskat. I början av 1980-talet fick 22 procent av ålder— spensionärema hemtjänst och i dag uppgår andelen till knappt 10 pro- cent. Variationen mellan kommunerna med avseende på hemtjänstens täckningsgrad är stor, och låg 1994 mellan 3 procent och 20 procent för

sou 1996:163.

åldersgruppen över 65 år. För den äldsta åldersgruppen över 80 år låg variationen mellan 6 procent och 40 procent. Samtidigt som antalet hjälpmottagare minskat har hemtjänstverksamheten byggts ut och antalet hjälptimmar har ökat kraftigt under 1980-talet. Detta har inneburit en kraftig förskjutning av insatserna till de allra äldsta och till dem med de mest omfattande hjälpbehoven av omsorg och vård och en ökande andel hjälptagare har kunnat få mer omfattande insatser i det egna hemmet.

Trots att äldreomsorgens insatser alltmer koncentreras till de äldsta, har dock både hemtjänst och institutionsvård minskat även i åldersgrup- pen 80 år och äldre. Att färre gamla idag har hemhjälp beror troligen på att det har blivit svårare att jä hjälp, eftersom den offentliga hjälpen koncentrerats till de allra mest hjälpbehövande, och på att färre söker hjälp.

Enligt Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organi- sation (HSU 2000)50 har många kommuner prioriterat bort hjälp med enklare hushållstjänster till förmån för mer omvårdnadskrävande pati- enter och det finns inget som för närvarande tyder på att denna utveck- lingstrend kommer att brytas. Vissa behov som tidigare ansetts vara samhällets ansvar att tillgodose - bl.a. hjälp med olika hushållsgöromål - får i dag många äldre i praktiken klara själva eller med hjäp av anhöriga. Det blir allt vanligare att äldre vid behov köper dessa tjänster (fönsterputsning, städning etc.) av kommunen eller privata entreprenörer. Den som enbart behöver hjälp med dessa insatser uppmanas att köpa tjänster av privata firmor, och den som inte har råd hänvisas till att söka socialbidrag för sina kostnader.

I praktiken finns det tendenser till att servicedelen i äldreomsorgen håller på att reduceras kraftigt och på sikt finns det en risk för att den mer eller mindre kan komma att upphöra. Orsaken är dels att kommu— nernas resurser minskar samtidigt som andelen äldre ökar, dels att kom- munerna allt mer börjar tillämpa marknadsmekanismer, dvs. prissätt- ning, för att minska efterfrågan på service och styra över produktionen till omsorgsdelen. Det kan även diskuteras om omsorgsdelen hålls uppe på en acceptabel nivå. Socialtjänstlagen säger att gamla med behov skall ha rätt till hemservice, men den ekonomiska verkligheten innebär att praxis förskjuts allt längre bort från lagens intentioner.

Mot bakgrund av detta år en motiverad fråga om service som städ— ning eller matlagning för alla äldre numera är en del i en generell väl- färdspolitik? Att kommunerna idag har höga avgifter och kraftigt mins- kar verksamheten tyder på att servicedelen får allt mindre inslag av ge- nerell välfärdstjänst. Det är i vart fall tjänster som kommunerna priorite- rar ned och låter höga avgifter styra efterfrågan (avgifterna diskuteras mer i detalj i avsnitt 13.3).

50 sou 1996:163.

Oberoende av detta kommer det demografiskt betingade behovet av sjukvård, dvs. att fler i befolkningen blir äldre och vårdbehövande, att öka fram till 2010 med 5-6 procent. Gapet är störst omkring sekelskiftet då det är 8 procent eller ungefär 7 miljarder kr. Sjukvård är emellertid inte en fråga för tjänstebeskattningsutredningen eftersom sjukvård inte är substitut till hushållets egna arbete.

Det är däremot hemservicen. Behovet av kommunernas äldreomsorg ökar med 10 procent, eller med 5,5 miljarder kr, fram till sekelskiftet och med närmare 20 procent, eller 10,2 miljarder kr, till år 2010 (SOU 1996:163). Mätt i antal sysselsatta motsvarar detta, räknat med 250 000 kr per sysselsatt, drygt 40 000 personer.

Tabell 13.3 Den demografiska utvecklingens betydelse för kraven på resurser till kommunernas äldreomsorg Miljarder kr, 1994 års priser, bruttokostnader rensade från interna kostnader År 65-74 år 75-84 år 85- år Totalt 1994 6,1 20,9 25,7 52,6 2000 5,4 22,1 30,6 58,1 2005 5,5 21,2 33,9 60,9 2010 6,7 19,9 36,2 62,8 Källa: SOU 1996:163.

Av ökningen kan 5 procentenheter tillskrivas en förväntad folk- mängdsökning och 14 procentenheter en åldrande befolkning. Det är så- ledes framför allt kostnaderna för de allra äldsta (85 år och äldre) som beräknas öka (10,5 miljarder kr). Av tabellen framgår vidare att de som är 85 år eller äldre tog i anspråk ca 50 procent av kostnaderna för äldre- omsorgen 1994. Denna andel beräknas öka till 58 procent år 2010.

Enligt beräkningar av HSU 2000 kommer det att uppstå ett gap mel- lan behov och resurser (basscenariot) som ligger i storleksordningen 16- 17 procent år 2000 (8-8,5 miljarder kr) och ca 24 procent (12 miljarder kr) år 2010. Huvuddelen av gapet kan inte tillskrivas den svaga resurs- utvecklingen, utan orsakas främst av befolkningsutvecklingen, där anta- let 85-åringar och äldre beräknas öka med 40 procent under planering- sperioden. Det bör poängteras att kalkylerna bygger på att statsbidragen till kommunerna sänks realt sett fram till år 2010.

Det kan alltid diskuteras hur realistiska dessa bedömningar är för äldreomsorgen. Exempelvis kan en 75-åring 1999 vara friskare än mot- svarande person 1989. De ansvariga politikerna 1989 kan ha under- skattat de äldres förmåga. Uppgifter om kommunernas besparingar an- tyder ändå att det finns ett stort gap mellan kommunernas resurser och de äldres behov av hemservice.

HSU 2000 anser att det kan finnas skäl att överväga vilka tjänster som skall tillhandahållas inom äldreomsorgen. Under senare år har det

skett en kraftig koncentration till omsorgsdelen. Enligt kommittén ”kan det finnas skäl att pröva om det är möjligt att lägga renodlade servicein- satser utanför äldreomsorgen. En sådan lösning skulle innebära att den som enbart behöver hjälp med städning och annan service inte skulle kunna få sådana tjänster inom äldreomsorgen. På så sätt skulle hem- tjänsten avlastas vissa uppgifter och kunna koncentrera sina insatser på omsorgstagare med omvårdnadsbehov. En sådan avgränsning av äldre- omsorgens uppgifter skulle i praktiken innebära att den praxis som i praktiken tillämpas i flera kommuner i dag fonnaliseras”.

Oberoende av detta finns det mycket som talar för att privata om- sorgstjänster kommer att bjudas ut i ökad omfattning på marknaden. Samtidigt kan delar av pensionärskollektivet inte köpa dessa tjänster för att de har för låga inkomster eller är för priskänsliga (pensionäremas ekonomiska standard diskuteras mer i detalj i avsnitt 13.4).

Detta kan leda till problem på grund av de stora inkomstskillnadema i pensionärskollektivet. Studier visar dock att redan i dag, när de gamlas rätt till hemhjälp prövas allt hårdare, så tycks de resursstarka klara sig bättre. Resultaten visar att det är två grupper som mer än andra har drabbats av hjälpminskningen; kvinnor och lågutbildade. Kvinnor är mer beroende av samhällets hjälp eftersom de i högre grad än männen lever ensamma i slutet av livet och därmed blir mer direkt beroende av sam- hällets hjälp. Lågutbildade har sämre hälsa än högutbildade och likväl är det bland de lågutbildade som hemhjälpen minskar (Szebehely, 1993).

Mot bakgrund av denna utveckling är det sannolikt att ett generellt bidrag till alla äldre, alternativt en ökad resursram, kan leda till en rätt- visare fördelning mellan grupperna. Detta gäller särskilt om finansie- ringen av stödet sker som proportionell andel av pensionäremas in- komster. Med ett ej behovsprövat bidrag kommer pensionärer med lägre utbildning att ha en bättre möjlighet att hävda sina behov.

13.3 Prissättningen

Det är inte bara nedgången i den sociala hemtjänsten som är väsentlig. Ur utredningens synvinkel är en viktig aspekt om det över huvudtaget är möjligt att skapa en marknad inom hemtjänsten. Det är därför angeläget att försöka bilda sig en uppfattning om den nuvarande avgiftsfinansie- ringen och olika former av taxekonstruktioner. Av än större betydelse är dock kommunernas monopol och vilka principer som rör taxesättningen. De senare aspekterna är avgörande för privata företags möjligheter och intresse av att etablera nya marknader.

Avgifter m.m. för kommunala tjänster

Kommunernas prissättning är av centralt intresse för möjligheten till privata etableringar. Det är därför väsentligt att beröra vilka principer som styr kommunernas möjligheter att ta ut avgifter för olika tjänster.

Kommunerna och landstingen har enligt regeringsformen rätt att meddela föreskrifter och att för skötseln av sina uppgifter ta ut skatt. De får också ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahål- ler.

Den i kommunallagen angivna rätten att ta ut avgifter för kommunala tjänster och nyttigheter omfattar hela den kommunallagsreglerade verk- samheten. Enda kravet är att kommunen eller landstinget tillhandahåller en tjänst eller motprestation. Det ligger i sakens natur att prestationen måste vara individualiserad i någon mån. Normalt sett går det inte att avgiftsbelägga tjänster som är till för kommunmedlemmama i allmänhet. Dessa regler gäller också avgifter för de frivilliga uppgifter som tillhan- dahålls inom ramen för en obligatorisk verksamhet. Det kan t.ex. gälla tjänster som tillhandahålls inom skolan och som inte kan sägas ingå i eller utgöra en del av den obligatoriska uppgiften, t.ex. Skolmåltider.

Som redan antytts är möjligheterna för kommunerna att ta ut avgif- tema för tjänster och nyttigheter som tillhandahålls inom specialreglerad obligatorisk verksamhet inte desamma som inom övrig kommunal verk- samhet. Det krävs att det är särskilt föreskrivet i den specialreglerande lagen att avgifter får tas ut för de tjänster som kommunen eller lands- tinget är skyldiga att tillhandahålla. Det gäller t.ex. avgifter för sociala tjänster och för sjukvård.

S jälvkostnadsprincipen

När det gäller de kommunala avgifterna är dessa underkastade en för den kommunala verksamheten central princip, självkostnadsprincipen. Den innebär att korrrmuner och landsting inte får ta ut högre avgifter än vad som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kom- munen eller landstinget tillhandahåller, dvs. avgiftema får inte bestäm- mas till sådana belopp att de tillför kommunen eller landstinget en vinst. Principen är numera lagfäst i 8 kap. 3 b & kommunallagen. Självkost- nadsprincipen avser att vara ett skydd för medborgaren mot risken att kommunerna tillämpar en monopolprissättning för de kommunala tjäns- ter och nyttigheter som inte är utsatta för konkurrens.

I de fall där det finns en fungerande marknad eller detta kan åstad- kommas, saknas enligt förarbetsuttalanden (prop. 1993/94:188 s. 81-87) bärande motiv för att särskilt reglera hur avgiftema i kommunal verk-

samhet får sättas. Marknaden tillsammans med privaträttsliga regler bör vid sådana förhållanden utgöra ett tillräckligt skydd för kommunmed- lemmarna.

Till övervägande del har dock kommunerna och landstingens verk- samhet monopolkaraktär i förhållande till konsumenterna — antingen i form av myndighetsutövning, rättsliga monopol eller naturliga monopol - där någon egentlig marknadsprissättning inte förekommer. En viss regle- ring av avgiftssättningen har därför ansetts nödvändig för att skydda kommunmedlemmama mot risken för monopolprissättning. Självkost- nadsprincipen gäller av hävd som gräns för det avgiftsuttag som får fö— rekomma i en kommunal verksamhet.

S jälvkostnadsprincipen gäller som huvudregel för all verksamhet som kommuner eller landsting bedriver vare sig det är fråga om frivillig eller specialreglerad verksamhet. Principen gäller däremot inte inom en speci- alreglerad verksamhet, om det i föreskrifterna för verksamheten finns bestämmelser som begränsar avgiftsuttaget. I sådant fall gäller i stället dessa bestämmelser. I flertalet fall finns emellertid bestämmelser i speci— allagstiftning som begränsar avgiftsuttaget just till självkostnaden.

Självkostnadsprincipen gäller som huvudregel oberoende av om verk- samheten bedrivs i egen regi eller genom att utomstående entreprenörer anlitas. I de fall kommunen eller landstinget utför en uppgift genom egna företag eller genom att anlita utomstående entreprenörer behöver emel- lertid tillämpningen av självkostnadsprincipen i det enskilda fallet regle- ras i avtal, bolagsordningar eller andra liknande rättsliga dokument.

Självkostnadsprincipen är dock inte utan undantag. Den är t.ex. inte tillämplig vid enskilda aftärsuppgörelser av kommersiell karaktär. Den gäller inte heller för kommunernas och landstingens medelsförvaltning eller vid förvaltningen av kommunal egendom.

En särskild fråga är i vilken utsträckning självkostnadsprincipen är tillämplig när kommuner eller landsting tillhandahåller prestationer på en konkurrensutsatt marknad. I prop. 1993/94:188 s. 83 anförs i denna fråga att det i och för sig saknas anledning att upprätthålla självkost- nadsprincipen i de fall medborgarna har tillgång till flera andra produ- center eller leverantörer. Medborgama behöver då inget skydd mot mo- nopolprissättning. Trots det ansåg regeringen att det inte bör göras ett generellt undantag från självkostnadsprincipen för verksamhet som är konkurrensutsatt. Detta skulle kunna ge felaktiga signaler till kommuner och landsting. Utgångspunkten för den kommunala verksamheten är att den skall vara av allmännyttig karaktär och det råder ett principiellt för- bud mot s.k. spekulativ verksamhet, dvs. verksamhet som bedrivs med vinstsyfte. Självkostnadsprincipen bör därför som grundregel också om- fatta konkurrensutsatt verksamhet, om inte annat är särskilt föreskrivet eller accepterat enligt rättspraxis.

Vilka kostnader ingår i självkostnadema?

Självkostnadsprincipen syftar på det totala avgiftsuttaget för en verk- samhet. Kostnader i det enskilda fallet har således inte någon betydelse för tillämpningen av principen, om inte lagstöd finns för något annat. Inte heller får kostnader för flera verksamheter läggas till grund för självkostnadsberäkningen. Vad som skall avses med en verksamhet beror på flera olika omständigheter, bl.a. vilket organisatorisk och driftsmäs- sigt samband som råder mellan olika uppgifter. I vissa fall är det särskilt angivet hur avgränsningen skall göras mellan olika verksamheter.

Allmänt kan sägas att i princip samtliga kostnader som vid en normal affärsmässig drift är motiverade från företagsekonomisk synpunkt bör kunna läggas till grund för självkostnadsberäkningen. Alla relevanta di- rekta och indirekta kostnader som verksamheten ger upphov till skall ingå i självkostnadsberäkningen. I beräkningen skall också relevanta interna eller kalkylerade kostnader tas med. Beroende av hur olika verk- samheter är organiserade varierar det från fall till fall vilka kostnader som är externa eller interna eller om de kan betraktas som direkta eller indirekta. Även kapitalkostnader ingår i självkostnadema.

Självkostnadskalkyler bygger ofta på osäkra antaganden. Det är inte realistiskt att nå en fullständig överensstämmelse mellan faktiska kost- nader och intäkter. Ett överuttag av avgifter bör därför kunna godtas så länge avgifterna inte väsentligen överstiger självkostnadema för verk- samheten. Det totala avgiftsuttaget bör emellertid inte överstiga de totala kostnaderna för verksamheten under en längre tid.

En viktig begränsning i avgiftsuttaget ligger i att om en kommun eller landsting tidigare skattefinansierat viss verksamhet och haft en lägre avgiftsfinansieringsgrad, kan detta inte senare kompenseras genom ett högre avgiftsuttag. En vald skattefinansiering får således betraktas som definitiv, om det inte klart framgår att något annat varit avsett (prop. 1993/94:188 s. 86).

Det är också viktigt att märka att avgiftsuttaget inte får stå i strid mot likställighetsprincipen. I princip innebär det att lika avgift skall utgå för lika prestation. Kommunallagens likställighetsprincip tillåter inte någon inkomstfördelande verksamhet, om inte annat följer av speciallagstift- ning.

Kommunala avgifter för social hemtjänst

Kommunemas möjligheter att ta ut avgifter för tjänster för hjälp i hem- met regleras i socialtjänstlagen. Kommunerna får för hjälp i hemmet ta ut skäliga avgifter enligt de grunder som kommunen bestämmer. Avgif- terna får dock inte överstiga kommunens självkostnader. Avgifterna för

hjälp i hemmet, service och omvårdnad får inte heller, tillsammans med vissa sjukvårdsavgifter, uppgå till så stort belopp att den enskilde inte förbehålls tillräckliga medel för sina personliga behov. Detta s.k. förbe- hållsbelopp skall täcka alla personliga utgifter när skatt, hyra och avgif- ter för vård och omsorg är betald.

Att kommunerna får ta ut skäliga avgifter enligt de grunder som kommunen bestämmer innebär att avgifterna kan differentieras i förhål- lande till den enskildes inkomstförhållanden. En differentiering av avgif- tema är i grunden ett avsteg från den s.k. likställighetsprincipen. Den förutsätter att lika avgift skall utgå för lika prestation och medger inte någon inkomstfördelande verksamhet.

Avgifter och taxor

Mot bakgrund av detta kan det vara av intresse att närmare beskriva kommunernas taxekonstruktioner och avgiftemas storlek.

Taxekonstruktioner

Kommunemas taxemodeller kan schematiskt delas in i följande huvudty— per (Socialstyrelsen, 1996).

1. Enhetstaxa, samma avgift oavsett hur mycket omsorg och vilken in- komst omsorgstagaren har.

2. Insatsrelaterad taxa, avgiften är beroende av omsorgens omfattning.

3. Inkomstrelaterad taxa, avgiften är beroende av omsorgstagarens in- komst.

4. Insats- och inkomstrelaterad taxa, kombination av 2 och 3.

Enligt Socialstyrelsen går utvecklingen entydigt mot taxesystem som tar hänsyn till den enskildes inkomst. Enhetstaxor blir allt ovanligare, vilket även gäller insatsrelaterade taxor.

Om vi begränsar oss till ordinärt boende så pekar Socialstyrelsens undersökning på att nästan nio av tio kommuner har avgifter som är be- roende av omsorgens omfattning. Gemensamt för flertalet kommuner är att nivån anger den ungefärliga omfattningen av den beviljade hjälpen. Endast vid varaktiga förändringar av hjälpen omprövas omsorgsnivån. Avgiften betraktas som en abonnemangsavgift, som debiteras med led- ning av beviljad hjälp, inte efter faktisk utförd hjälp.

Åtta av tio kommuner har dessutom avgifter som är beroende av hus- hållens inkomster eller betalningsförmåga, dvs. en kombination av om- fattning och inkomst. Avgifterna ökar med stigande inkomst upp till en viss inkomstgräns. 1 de av Socialstyrelsen studerade kommunerna upp-

gick medianvärdet till en bruttoinkomst på ca 160 000 kr när ökad in- komst inte längre gav ökad avgift.

1 en majoritet av kommunerna ingår såväl personlig omvårdnad som service i hemtjänsttaxan. Enligt Socialstyrelsens undersökning finns det en tendens till ökning av antalet kommuner som har särskilda avgifter för serviceinsatser. Undersökningen visar att nästan samtliga kommuner erbjuder städning som en del av sin hemtjänst. 1 mer än två tredjedelar av kommunerna ingår städning i hemtjänsttaxan. l ungefär var sjätte kommun debiteras städning enligt särskild taxa för dem som inte har personlig omvårdnad. Hälften av de kommuner som har särskild städ- taxa har en inkomstrelaterad taxa som debiteras per månad. Vanligtvis är tirntaxan relativt låg, kring 50 kr per timme. Det finns dock kommu- ner som debiterar en avgift på 160 kr per timme. Vanligen stäms avgif- ten för städning och annan service av mot förbehållsbeloppet (ett belopp som skall täcka alla personliga utgifter när skatt, hyra och avgift för vård och omsorg är betald) så att omsorgstagaren garanteras erforderliga medel efter erlagd avgift. Några kommuner med separat avgift för städ— ning har dock lagt avgiften utanför förbehållsprövningen. Det innebär att den enskilde skall betala denna avgift med sitt förbehållsbelopp. Om me- del saknas hänvisas han eller hon att söka socialbidrag. 1 ordinärt boende förekommer även separata avgifter för annan service som t.ex. fönster- puts, tvätt, dagligvaruinköp och övriga ärenden. I nära 40 procent av kommunerna ingår t.ex. inte fönsterputs i hemtjänsten.

Avgifternas storlek

Hushållsnära tjänster karaktäriseras som framgått av kapitel 9 av att de i allmänhet är relativt priskänsliga. Det finns dock lite information om hur känsligheten varierar efter hushållens ålder och därmed de äldres pris- känslighet. Information från kommunförbundet och anekdotisk informa- tion från anhöriga antyder att äldre hushåll är priskänsliga.

Ett skäl är att de äldsta pensionärerna ofta bara har inkomster på ca 7 000 kr i månaden. Att med så låga inkomster köpa hemtjänster för 200 kr timmen ter sig inte rimligt eller möjligt.

Men även pensionärer med goda inkomster är priskänsliga. Det kan bero på att pensionärer upplever budgetrestriktionen som ”låst”, de kan inte öka arbetstiden för att öka inkomsterna, vilket är en möjlighet för förvärvsaktiva hushåll.

Den andel av utgifterna som användarna betalar via avgifter för vissa kommunala verksamheter varierar väsentligt. Föräldrarna betalar ca 10 procent av barnomsorgen och pensionärerna ca 8 procent av äldreom- sorgen (1994). Avgiftsuttaget för pensionärer har ökat med ca 2 pro-

centenheter mellan 1992 och 1994. De relativt låga siffroma för pensio- närerna återspeglar sannolikt flera olika förhållanden. Det kan t.ex. gälla att avgifterna skall sättas ur skälighetssynpunkt, pensionäremas höga priskänslighet och vissa äldres låga betalningsförmåga. I vart fall är det vad kommunerna bedömer att de kan ta ut av pensionärerna.

Socialstyrelsen har gjort överslagsmässiga kalkyler av hur stor del av bruttokostnaden för olika omsorgsforrner som täcks av avgifter. Beräk- ningarna bygger på medianavgiftema för kommunerna vid angiven om- sorg och inkomst. Som framgår av tabell 13.4 sjunker täckningsgraden med ökande omsorg. Kostnaderna för en timme hjälp i hemmet (vid 9 timmar per månad) varierar mellan 46 och 76 kr.

Tabell 13.4 Exempel på avgiftsf'inansieringsgrad för några olika insatser och inkomstklasser Procent (inom Eentes anges kostnaden Er timme!

Inkomst Er månad

7 000 kr 16 000 kr Hjälp i hemmet 9 timmar per månad, 24 (46) 40 (76) 190 kr per timme Hjälp i hemmet 35 timmar per månad, 8 (15) 18 (34) 190 kr per timme Boende på ålderdomshem, 650 kr per 25 33 dygn Boende & s'ukhem, 1 050 kr rd 16 20 Källa: Socialstyrelsen (1996).

Variationerna mellan kommunerna är relativt kraftiga. Av tabell 13.5 framgår att 50 procent av kommunema har avgifter som understiger 235 till 685 kr per månad beroende på inkomstklass. Avgifterna kan således variera relativt kraftigt mellan olika inkomstklasser.

Tabell 13.5 Avgifter i kommuner vid hjälp 9 timmar per månad fördelat på hyra och inkomst Kronor Hga 3 300 kr per månad 4479kr 7000kr 16 000kr l:a kvartil 150 305 445 median 235 405 685 3:e kvartil 320 510 1 020 Anm.: l:a kvartil = 25 procent av kommunerna har lägre avgifter, median = 50 procent av kommunerna har lägre avgifter, 3:e kvartil = 75 procent av kommunema har lägre avgifter.

Källa: Socialstyrelsen (1996).

De flesta kommunerna har någon form av avgiftstak för hemtjänst i ordinärt boende. Enligt Socialstyrelsens undersökning är medianvärdet för avgiftstaket knappt 1 300 kr per månad. Hälften av kommunerna

ligger inom intervallet 800 till 2 150 kr. Det lägsta påträffade beloppet är 220 kr och det högsta 26 099 kr.

Ca 40 procent av kommunerna har inte lagt fast särskilda förbehålls- belopp vid ordinärt boende. Normalt skall förbehållsbeloppet täcka alla personliga utgifter när skatt, hyra och avgift för vård och omsorg är be- tald. Några kommuner har förbehållsbelopp i procent av inkomsten och enstaka kommuner anger att de tar ställning i det individuella fallet. Ett mindre antal kommuner anger att avgiften inte jämkas, utan omsorgsta- garen hänvisas att söka bistånd enligt socialtjänstlagen.

Tabell 13.6 Förbehållsbelopp i ordinärt boende för personer 65 år och äldre Kronor

Ensamboende Sammanboende l:a kvartil 3 451 5 712 median 3 451 5 712 3:e kvartil 3 570 6 000 Källa: Socialstyrelsen (1996).

Socialstyrelsens undersökning visar att två tredjedelar av kommuner- na har riktlinjer för jämkning av avgifterna. De regler som kommunerna redovisar är dock i många fall mycket summariska. Enligt Socialstyrel- sen tyder mycket på att det normala är att den enskilde själv måste ta initiativ till att en utredning sker om avgiften kan jämkas eller ej.

Slutsatser

Sammanfattningsvis kan principerna för den kommunala taxesättningen sägas utgöra en svår balansgång. Det är lätt att olika konstruktioner le- der till flera oönskade konsekvenser. Det går att åtminstone peka på fyra olika problem i prissättningen för kommunala hushållsnära tjänster.

1. Fördelningsproblem. En hög avgift innebär att bara höginkomsttaga- re kan använda sig av tjänster.

2. Koncentrationsproblem. Låga avgifter innebär att kommunernas re- surser används utanför kåmverksamheten och t.ex. konkurrerar med grundläggande omsorg om äldre.

3. Arbetsutbudsproblem. Subventioner till barnomsorg leder till ökat arbetsutbud och är till stor del självfinansierande för kommunen ge- nom ökade skatteinkomster. Subventioner för pensionärer som har goda pensioner att köpa hushållsnära tjänster leder inte till ökat ar- betsutbud hos pensionärerna men sannolikt för deras barn.

4. Konkurrensproblem. En från kommunernas kostnadssida väl motive- rad marginalkostnadsprissättning leder till att det inte uppstår någon konkurrens från privata entreprenader.

Avgifterna varierar också i hög grad mellan olika kommuner, inte ha- ra vad gäller nivåerna utan också beträffande grunderna för avgifterna. Taket för avgiftsuttaget bestäms med tillämpning av självkostnadsprin- cipen. De kommunala avgifterna vad gäller hemtjänst och öppen service täcker dock långt i från kommunens självkostnader för verksamheten utan till övervägande del är verksamheten skattefinansierad. Skattefinan- sieringen, sammantaget med möjligheten till differentiering av avgifterna, gör att det knappast går att påstå att avgifterna för social hemtjänst be- stäms utifrån någon annan princip än politiska avvägningar. Mot bak- grund av att en vald skattefinansiering skall anses vara definitiv går det att ifrågasätta om den kommunala avgifterna för social hemtjänst någon- sin kommer att närma sig självkostnadema för verksamheten. Samtidigt har vi dock sett att kommunerna allt mer börjat använda prismekanismen som ett styrmedel.

13.4 Pensionärers ekonomiska standard

Det är naturligtvis också viktigt för utredningen att försöka analysera pensionäremas ekonomiska standard. En viktig fråga i detta samman— hang är om pensionärer har sämre köpkraft än andra hushåll. Svaret är i stor sett nej. Av kapitel 11 har redan framgått att pensionäremas in- komster från mitten av sjuttiotalet har stigit från drygt 70 procent till drygt 90 procent av de yngres inkomster. Denna utveckling beror delvis på att de yngre hushållen haft en mycket svag ekonomisk utveckling.

Som framgår av figur 13.4 är dock spridningen i inkomster i gruppen pensionärer stor. En inkomststandard på 1 i figuren innebär att hushål- lets inkomster precis räcker för att bekosta en hyreslägenhet på ett rum per person plus övrig konsumtion enligt socialstyrelsens vägledande so- cialbidragsnorm. Åtta av tio har en inkomststandard som är minst 20 procent högre än denna jämförelsenivå. Nästan varannan ålderspensio- när lever i ett hushåll vars inkomster ligger minst 50 procent över jämfö- relsenivån.

Figur 13.4 Andel pensionärer i olika inkomststandardklasser Procent

40

131993

35 .1996

30

25

20

%

15

10

xx

& 7 % l .

0,00-O,99 LOU-1.09 1,10-l_19 120-1,49 1,50-1,99 2,00—

Källa: Muller (1996).

Den andra bilden är att många äldre ensamstående kvinnor med stort service- eller vårdbehov bara har folkpension. Men successivt ökar pen- sionärskollektivets inkomster och de utgör en allt köpstarkare grupp av hushållsnära tjänster.

Med allt fler medelålders som bygger upp sitt finansiella sparande och med bättre ATP kommer pensionärerna utgöra en mycket betydande ekonomisk grupp. Pensionerna kommer sarmolikt också att ha ett bety- dande finansiellt sparande. Redan i dag har ålderspensionärer i medeltal ett förmögenhetsinnehav som är i nivå med, eller något större än, bespa- ringarna i den övriga befolkningen.

Socialdepartementets analyser visar att bland pensionärer med låg disponibel inkomst är de egna fönnögenhetsinnehaven genomsnittligt större än hos dem som befinner sig en bit upp i inkomstfördelningen. De ekonomiska resurserna är därför ofta större än vad den uppmätta in- komststandarden indikerar (Möller, 1996).

Figur 13.5 Genomsnittlig nettoförmögenhet till marknadsvärde för ålderspensio- närer i olika inkomststandardklasser 1996

700000 * Övrigt %% 600000 1 D Likvida medel % 500000 J % ZZ? i

'me l

O

0, 8 —0,99 1,00-1,09 1,10-1, l 9 120-1 ,49 1,50-1,99 2,00-

Källa: Möller (1996).

I samtliga inkomstklasser beräknas minst nio av tio ålderspensionärer ha en deklarerad nettoförmögenhet (med nettoförmögenhet avses fastig- heters marknadsvärden, bostadsrätter, värdepapper, bankmedel mm.). Förmögenhetsinnehavet beräknas år 1996 ligga på 300 000 kr som ge- nomsnitt utslaget på samtliga pensionärer. Halva gruppen har mellan 50 000 kr och 450 000 kr. Medianen ligger nära 175 000.

De likvida finansiella tillgångarna ligger på 150 000-200 000 kr i medeltal, lite beroende på vad man räknar in. Hälften av pensionärerna ligger i intervallet 25 000—225 000 kr, men med ett medianvärde på 80 000 kr. I de två lägsta inkomststandardklassema överstiger de finan- siella tillgångarna 50 000 kr i över hälften av fallen.

Pensionerna har i förhållande till de yngre både goda inkomster och ofta förmögenheter, inte bara fastigheter utan också likvida förrnögen- heter. Men det är en betydande spridning i inkomster och förmögenhet.

Om pensionärerna minskar sitt finansiella sparande finns det anled- ning att tro att produktion och sysselsättning ökar. Utredningens slutsats är att pensionäremas finansiella sparande utgör en betydande potential för den privata konsumtionen de närmaste decennierna. Pensionärema kommer också ha relativt goda beskattningsbara inkomster från ATP och från avkastning av sitt finansiella sparande, vilket är viktigt med tanke på våra kommande förslag.

Det är dock väsentligt att skilja på standardutvecklingen för hela pen- sionärskollektivet (det löpande beståndet) över tiden och utvecklingen för en viss grupp av ålderspensionärer, dvs. enskilda individers standardut-

veckling. De ålderspensionärer som har pension 1996 och som även hade pensioner 1993 beräknas i genomsnitt ha något lägre disponibla inkomst 1996 jämfört med 1993 beroende på reducerade pensioner och på att åtgärder inom skatte- och transfereringssystemet vidtagits. Trots dessa åtgärder har ålderspensionärema (det löpande beståendet) ökat sin andel av det samlade konsumtionsutrymmet i samhället (Holmberg, 1996).

Det är således viktigt att skilja på utvecklingen för enskilda individer och för gruppen. Gruppen pensionärer har väsentligt ökat sin standard genom att nytillkommande pensionärer har väsentligt högre inkomster än de äldre pensionärer som avlider. Den utvecklingen fortsätter framöver och gruppen fattigpensionär kommer som en följd därav att minska.

Ett särskilt servicestöd för pensionärer måste därför utformas så att det är möjligt att introducera vid stora skillnader i inkomster i pensio- närskollektivet.

Tabellen nedan visar tre olika typer av pensionärshushåll. En gift pensionär med medel ATP och inga andra inkomster har 91 000 i dispo- nibel inkomst efter skatt, men före bostadskostnader och 47 000 kr efter bostadskostnad. Höginkomsttagarpensionären har 166 700 kr om året före bostadskostnad och 97 000 kr efter denna kostnad. Den ogifte pen- sionären utan ATP har bara 45 800 kr efter bostadskostnaden. Inkomst- skillnadema mellan olika typer av pensionärshushåll är således betydan- de.

Tabell 13.7 Beräkning av hel ålderspension. Typfall år 1997. Inga andra inkomster än pension Kronor Typ av Ensionär

Ingen ATP, Medel ATP (3poäng), Max-ATP (6,5 poäng, inga andra inga andra inkomster, 30 inga andra inkomster, 30 inkomster intjänandeär intjänandeår

Ogift Ogift Giftl Ogilt Gift

ATP 0 64 033 64 033 138 738 138 738 Folkpension 34 151 34 151 27 926 34 151 27 926 Pensionstillskott 19 744 0 0 0 0 Bostadstillägg (BTP) 33 864 16 148 0 0 0 Summa inkomster 87 759 114 332 91 959 172 889 166 664 Kommunal skatt 0 22 990 23 045 50 743 48 593 Statlig skatt 0 200 200 200 200 Summa disponibel 87 759 91 142 68 714 121 946 117 871 inkomst Boendekostnad 42 000 42 000 21 000 42 000 21 000 Summa disponibel 45 759 49 142 47 714 79 946 96 871 inkomst efter boen- dekostnad

Det gifta paret antas ha lika höga pensionsinkomster och dela lika på boendekostna- den. Anm.: Kalkylen baseras på följande förutsättningar: Boendekostnaden (hyran) antas vara 3 500 kronor per månad. Kommunalskattesats = 31,5 kronor. Fastställt basbelopp=36 300 Nedjusterat basbelopp 1997 (basbelopp för utbetalning av pensioner) = 35 574 kronor. Källa: Finansdepartementet.

Beräkningar av Socialstyrelsen (1996) visar vidare att äldre som har äldreomsorg har relativt låga inkomster. Inkomstema ligger klart under genomsnittet för samtliga äldre.

Tabell 13.8 Medelinkomst för äldreomsorgstagare respektive alla personer 65 år och äldre Kronor

Medelinkomst Personer med äldreomsorg 83 600 Alla 65 år och äldre 121 400

Källa: Socialstyrelsen (1996).

Socialstyrelsen har även beräknat avgiftsutrymmet vid några olika bruttoinkomster. Om den enskilde skall ha kvar lägst 1995 års socialbi- dragsnorm kan avgiften i en kommun med genomsnittlig skatt inte över- stiga de belopp som anges för maximal avgift i tabell 13.9. Som framgår år avgiftsutrymmet mycket begränsat för personer med låga inkomster.

Tabell 13.9 Avgiftsutrymme vid olika bruttoinkomster 1996 Kronor Bruttoinkomst Maximal avgift 4 479 418 6 000 518 7 000 590 11 000 1 549 13 000 2 238 16 000 4 182 Källa: Socialstyrelsen (1996).

Socialstyrelsen har vidare beräknat hur hemtjänstavgiften påverkar den genomsnittlige omsorgstagarens disponibla inkomst (Socialstyrelsen, 1996). Av beräkningarna framgår att hemtjänsten i snitt för en ensambo- ende under ett år kostar ca 5 000 kr och för makar/sammanboende ca 6 000 kr per hushåll.

SCB har på utredningens uppdrag genomfört beräkningar av återstå- ende konsumtionsutrymme för pensionärshushåll. Måttet visar det kon- sumtionsutrymme som återstår efter boende, socialbidragsnormen, kost- nader för läkar- och tandvård samt resekostnader. Som framgår av tabell 13.10 sjunker det återstående konsumtionsutrymmet med ålder och fram- för allt ensamstående över 75 år har mycket små utrymmen.

Tabell 13.10 Återstående konsumtionsutrymme för olika åldersklasser

Gifta/sammanboende Ensamstående Antal Konsumtion Antal Konsum-

sutrymme tionsut-

Emme

Åldersklass

-70 år 197 940 124 923 155 746 31 672 71-75 är 119 037 90 997 156 439 28 390 76-80 är 84161 73 009 171016 19 763 80- år 58 120 59 307 277 552 9 794

13 . 5 Slutsatser

Sammanfattningsvis visar analysen i de tidigare avsnitten att det före- faller föreligga ett stort behov av olika former av social hemtjänst och liknande hushållsnära tjänster. Omstruktureringen av hemtjänsten har lett till att antalet hjälptagare minskat kraftigt. Många kommuner har prioriterat bort hjälp med enklare hushållstjänster till förmån för mer omvårdnadskrävande personer. Denna prioritering har, förutom med hjälp av kvantitativa restriktioner, ofta skett med hjälp av höga priser för

att minska efterfrågan på service och styra över produktionen till om- sorgsdelen. Vissa behov som tidigare ansetts vara samhällets ansvar att tillgodose - bl.a. hjälp med olika hushållsgöromål får i dag många äldre i praktiken klara själva eller med hjälp av anhöriga.

Enligt HSU 2000 finns det inget som tyder på att denna utveckling kommer att brytas. Det blir allt vanligare att äldre vid behov köper dessa tjänster av kommunen eller privata entreprenörer. De som enbart behö- ver hjälp med dessa insatser uppmanas att köpa tjänster av privata fir— mor, och den som inte har råd hänvisas till att söka socialbidrag för sina kostnader.

Behovet av hemtjänst kommer att öka kraftigt på grund av demogra- fiska faktorer och det kommer att uppstå ett gap mellan behov och resur- ser (åtminstone under det antagande som görs av HSU 2000 om att statsbidragen sänks realt sett).

Den genomgång som redovisats i tidigare avsnitt visar vidare att det nuvarande kommunala monopolet och principerna för avgiftsuttag san- nolikt i princip inte utgör något hinder för etablerandet av en privat marknad inom de tjänsteområden som hemtjänsten omfattar. Detta förut- sätter dock att vissa principer tillämpas och utvecklas.

Utredningen har dock inte mot bakgrund av den korta tid som stått till förfogande haft möjlighet att utforma något lagförslag för ett eventuellt stöd till pensionärer. Våra kunskaper om pensionäremas beteenden, eko- nomiska förhållanden och vilka som utnyttjar dagens hemtjänst är alltför begränsade. Det finns dessutom ett antal oklarheter hur ett eventuellt stöd ställer sig till kommunernas skyldigheter i dag. Utredningen väljer dock att redovisa en principskiss som kan bli föremål för fortsatta över- väganden och analyser.

13.6 Principskiss

Särskilt servicestöd för äldre

Enligt utredningens bedömning bör ett särskilt servicestöd för ålderspen— sionärer kunna omfatta följande typer av tjänster.

S .. l . g Fönsterputsning

Tvätt och strykning Trädgårdsarbete, snöskottning etc. Olika former av inköp

Matlagning

Utredningen har analyserat flera tänkbara alternativ till ett särskilt servicestöd för äldre. Av sociala och ekonomiska skäl skulle det t.ex. kunna vara motiverat med ett statsbidrag på t.ex. 100 kr i timmen till kommunerna så att dessa skulle kunna sälja tjänster till pensionärerna för ca 100 kr i timmen.

Det finns emellertid flera skäl att välja en annan väg. För det första tror vi att pensionärerna behöver valfrihet för att välja ett utbud av tjänster som bäst passar dem. Det kan vara de som t.ex. vill ha mat la- gad, olika typer av städhjälp och hjälp med att sköta om huset. Valfri- heten och de äldres skiftande behov talar mot att enbart välja kommunal produktion.

För det andra innebär en marknad med ett kommunalt produktions- monopol och en hög subventionsgrad att marknadsmöjlighetema trycks undan för privata företag.

Enligt utredningen är ett bättre alternativ att pensionärerna får möj- lighet till ett särskilt stöd.

De studier som redovisats tidigare ger stöd för tron att pensionärerna underkonsumerar hushållsservice. Det är därför viktigt att finna en lös— ning som ger pensionärerna trygghet vad avser hemservice. Osäkerheten om detta bidrar till deras behov av ekonomiska buffertar, och en mer hållbar lösning kan förmodligen i förlängningen leda till att de kan mins— ka sitt finansiella sparande.

Det finns ett flertal skäl till varför ett särskilt servicestöd kan vara ett lämpligare instrument än direkta statsbidrag till kommunerna.

. Servicestöd är att sätt att finansiera bättre service för äldre utan att minska utrymmet för den tunga äldreomsorgen. . Servicestöd ger pensionärerna möjlighet att friare välja sin konsum- tion t.ex. för att underhålla bostaden för att längre kunna bo kvar i den egna bostaden. . Servicestöd i stället för statsbidrag till kommunerna gör det möjligt för privata företag att utföra tjänsterna. Det ger möjlighet att direkt styra mot en sysselsättningsintensiv produktion utan betydande kom— munal förvaltningskostnad.

Är vägen att väsentligt höja kommunalskattema stängd, och därmed behovet att prioritera omsorgen om de mest vårdbehövande pensionärer- na, kan ett särskilt servicestöd för äldre vara en ny social teknik fullt förenlig med principerna för den generella välfärdspolitiken. Det för staten principiellt viktiga är att pensionärerna stimuleras att använda sina resurser för en valfri och adekvat hemservice.

De som har ett rent omsorgsbehov enligt socialtjänstlagen bör inte omfattas av den diskuterade åtgärden. Äldreomsorg är en klar del av den

generella välfärdspolitiken och bör inte marknadgöras. Städning, skötsel av bostad, viss matlagning för jämförelsevis friska pensionärer är enligt de prioriteringar som sker i HSU 2000 och i kommunerna inte en del av generell välfärdspolitik.

Utformning av ett särskilt servicestöd

Det särskilda servicestödet för äldre skulle enligt utredningens bedöm- ning kunna innehålla två delar.

1. Arbetsgivaravgiftema och egenavgifterna slopas för de ovan redovi- sade tjänsterna i den mån de riktas mot hushåll med ålderspensionä- rer.

2. Ett särskilt servicestöd införs för ålderspensionärer vid köp av dessa tjänster. Bidraget kan förslagsvis uppgå till högst 12 600 kr och bör högst uppgå till 70 procent av kostnaden.

Bidraget och slopandet av arbetsgivaravgiftema bör endast omfatta de fall tjänsterna utförs i hemmet.

Den första delen innebär att arbetsgivaravgiftema och egenavgifterna för de föreslagna tjänsterna slopas. I princip bör det vara möjligt att till- lämpa samma lösning som redovisats i kapitel 12.

Den andra delen innebär ett särskilt servicestöd för ålderspensionärer. Stödet bör kunna utgå med högst 12 600 kr och bör högst avse 70 pro- cent av kostnaden (exklusive arbetsgivaravgifter) för den utförda tjäns- ten och motsvara inköp upp till ca 20 000 kr om året. Ett sådant stöd skulle täcka exempelvis behovet av städning enligt begreppet skälig lev- nadsstandard. Med skälig levnadsstandard anses att de äldre skall få stå- dat varannan vecka. För en mindre lägenhet anses 2 timmar städtid nöd- vändigt. Med en timkostnad på 200 kr skulle de kunna köpa 100 timmar om året eller 2 timmar i veckan, vilket motsvarar en enkel veckostäd- ning. Den föreslagna stödnivån innebär att priset på de föreslagna tjäns- terna kan sänkas till drygt 50 kr i timmen, vilket är jämförbart kommu— nernas nuvarande prissättning av hemtjänster.

Det särskilda stödet bör endast omfatta tjänster som utförs av nä- ringsidkare som innehar F-skattsedel eller av kommuner.

Stödet bör tillkomma fysiska personer och inte utgöra kostnad i nä— ringsverksamhet. Stödet omfattar hushåll med minst en ålderspensionär.

Det särskilda stödet bör omfatta hela kostnaden för den utförda tjänsten. Ett alternativ hade varit att avgränsa stödet enbart till arbets- kostnaden. Erfarenheterna från Danmark tyder dock på att en begräns- ning till arbetskostnadema leder till att professionella verksamheter med overheadkostnader missgynnas och ges sämre konkurrensvillkor än mer

lågteknologiska verksamheter. Det har inneburit att mer väletablerade företag inte etablerat sig på de marknader som varit aktuella. Som en konsekvens av detta har subventionen i det danska systemet förändrats och baseras numera på konsumentpriset. Av administrativa skäl bör stö- det komma i fråga endast om underlaget sammantaget uppgår till ett visst minsta belopp. Detta belopp kan t.ex. uppgå till 2 000 kr.

Hanteringen av det särskilda servicestödet

Utredningen har diskuterat och övervägt ett flertal alternativ för hur ett särskilt stöd till pensionärer skall kunna hanteras i praktiken. Ett tänk- bart alternativ är en skattereduktion i kombination med ett särskilt bi- drag för pensionärer med låga inkomster. Utredningen har emellertid bedömt att en sådan inriktning i praktiken inte är möjlig att hantera för skattemyndighetema. En skattereduktion skulle sannolikt inte heller få den likviditetseffekt som gör det attraktivt att utnyttja den diskuterade formen av stöd.

Enligt utredningens bedömning bör ett särskilt servicestödet för ål- derspensionärer i stället hanteras av försäkringskassoma. I princip bör varje pensionärshushåll kunna få ett konto som innehåller 12 600 kr. Försäkringskassoma bör således ansvara för utbetalningarna av stödet. De närmare formerna för detta har dock av tidsskäl inte varit möjliga att utreda. I princip bör det dock vara möjligt att införa en liknande form av intygsförfarande som diskuterats i kapitel 12.

Behovsprövning

En väg att lösa de fördelningspolitiska konsekvenserna är att kommuner- na bestämmer vilka hushåll som skall vara berättigade till skatteavdrag. I ett sådant fall skulle pensionärens behov och inte bara deras betalnings- förrnåga avgöra fördelningen av det särskilda servicestödet. Kommuner- na kommer rimligen att vara generösa i sin bedömning av vilka som be- rättigade eftersom de inte har något kostnadsansvar.

Men om kommunerna kommer att vara generösa i att bevilja denna åtgärd så är frågan om det behövs behovsprövning ifrån kommunen. Be- hovsprövning tenderar som tidigare nämnts att gynna resursstarka hus- håll. Det finns också starka principiella invändningar mot att låta en part som redan agerar på marknaden bestämma vilka konsumenter som har ett behov och hur stort detta behov är. Mot denna bakgrund anser utred- ningen att ett eventuellt stöd inte bör vara förknippat med behovspröv- ning.

Finansiering Enligt utredningens bedömning bör ett särskilt servicestöd för äldre kun- na finansieras inom ramen för pensionärskollektivet.

Den finansiering som utredningen bedömt som mest lämplig bygger på att en egenavgift på 1 procent på pensionäremas inkomster införs. Av olika skäl bör avgiften inte baseras på inkomster av kapital. Avgiften bör inte utgå för pensionärer som endast uppbär folkpension och pen- sionstillägg, dvs. för inkomster som understiger ca 54 000 kr för ensam— stående och ca 95 000 för sammanboende. Egenavgiften bör inte utgå på inkomster som överstiger 7,5 basbelopp. Egenavgiften bör inte vara av— dragsgill vid beräkning av inkomstskatt. Totalt uppgår pensionäremas inkomster i de intervall som är aktuella för utredningen till ca 100 mil- jarder kr. En egenavgift på 1 procent bör därför ge ett tillskott på ca 1 miljard kr.

Enligt utredningens bedömning bör en egenavgift som finansierar serviceinsatser för de skröpligare pensionärerna kunna fungera som en omfördelning mellan friska och skröpliga pensionärer. En invändning mot en sådan finansiering kan vara att det är en form av sektorsskatt, dvs. en grupp i samhället finansierar sina behov genom en specialdesti- nerad skatt. Dagens subventionering av hemtjänsten finansieras huvud- sakligen via proportionell kommunalskatt. Det betyder att en omfördel- ning sker mellan generationer, så att yngre personer bidrar till de äldres service. Enligt utredningens bedömning har dock de rena serviceinsatser- na förlorat en stor del av inslaget av generell välfärdspolitik. En finansie- ring via någon form av egenavgifter bör därför vara möjlig.

Fördelningseffekter

SCB har på utredningens uppdrag utfört en partiell fördelningsanalys av de principer till särskilt servicestöd för äldre som utvecklats ovan. Ana- lysen har genomförts i SCB:s mikrosimuleringsmodell som omfattar i stort sett alla regler för skatter och transfereringar. Den databas som använts är en urvalsundersökning av hushållens inkomster år 1994 (HINK94), framskriven till 1997 års ekonomiska miljö. Alla beräkningar är således utförda för inkomståret 1997 och jämförelser är gjorda utifrån 1997 års regelsystem. Följande antaganden har gjorts:

. En egenavgift utgår med 1 procent på den del av den taxerade för- värvsinkomsten som överstiger folkpension + pensionstillskott, upp till 7,5 basbelopp. ' Kostnaden för den köpta tjänsten uppgår till 200 kr per timme.

. Hushållen köper 100 timmar. ' Bidragets storlek är 146 kr per timme, dvs. 73 procent.

Varje hushåll som utnyttjar tjänsten betalar således 20 000 kr men får samtidigt ett bidrag på 14 600 kr per är (inklusive slopade arbetsgiv- aravgifter). Det betyder att hushållen egentligen betalar 5 400 kr för tjänsten per år. Dessutom tillkommer egenavgiften.

Intäktema från egenavgifterna på 1 miljard kr innebär med ovanstå- ende antaganden att högst ca 70 000 hushåll kan komma i åtnjutande av det nya stödet.

Våra kunskaper om vilka pensionärshushåll som kan komma att köpa den nya tjänsten är som redan framgått begränsade. Vi har därför valt att helt slumpmässigt slumpa ut de 70 000 hushållen.

Resultaten framgår av tabell 13.11. I kolumn 1 redovisas hur hus- hållens disponibla inkomster påverkas vid köp av 100 timmar av tjänsten efter subvention och finansiering, dvs. kostnader mellan ca 5 400- 7 700 kr (skillnaden beror på egenavgiftens storlek). Av naturliga skäl leder en sådan analys fram till att den disponibla inkomsten påverkas negativt och förändringen minskar ju mer hushållen har i inkomster.

Den andra kolumnen visar hur hushållens disponibla inkomster på- verkas om hushållen redan i utgångsläget köper 100 timmar hemtjänst på marl-maden för 20 000 kr. Hushållen erhåller då ett bidrag på mellan 14 600 -12 300 kr (skillnaden beror på egenavgiftens storlek) som skall täcka de ursprungliga utgifterna på 20 000 kr. Som framgår av tabellen får vi då en motsatt utveckling. Förändringen av disponibel inkomst minskar med stigande inkomster.

I den tredje kolumen visas hur disponibel inkomst påverkas av finan- sieringen. Genom att egenavgiften inte tas ut på inkomster som understi- ger folkpension + pensionstillskott blir påfrestningen för de lägsta in- komstgruppema relativt marginell. Avgiftens andel av disponibel in- komst ökar successivt med stigande inkomst utom för de allra högsta inkomstklassen eftersom avgiften inte tas ut på belopp som överstiger 7,5 basbelopp.

Tabell 13.11 Förändringar i disponibel inkomst vid utnyttjande och finansiering av det särskilda servicestödet

Förändring av Förändring av Förändring av disponibel in— disponibel in- disponibel in- komst vid köp av komst om hus- komst när ege- 100 timmar hållen tidigare navgitt införs (procent) köpt tjänsten på (procent) marknaden men nu får ett bidrag (procent) Decilgrupp ] -8,52 32,82 -0,12 2 -6,40 21,09 -0,27 3 -5,96 19,07 -0,38 4 -5,65 16,92 -0,44 5 -5,41 15,55 -0,52 6 -4,77 12,42 -0,62 7 -4,62 11,60 -0,67 8 -4, l 3 9,79 -0,75 9 -3,66 7,89 —0,76 10 -2,17 3,67 -0,64 Totalt -4,68 12,40 -0,58 Problem

Utredningen bedömer att det finns ett antal problem som fortfarande inte är helt klart utredda i samband med ett stöd för äldre. Förutom de tidiga- re nämnda ekonomiska aspekterna och pensionäremas beteenden rör det framför allt hur ett stöd kan förhålla sig till kommunernas nuvarande verksamhet.

Pensionärernas behov av offentliga insatser är skiftande. Det är de som inte behöver något stöd alls, de som behöver hemservice och de som behöver full omsorg samt de som är i behov av kvalificerad sjukvård. Det är dock inte önskvärt att möta många personer i sitt hem som utför tjänster, varför det inte är lämpligt att dela på omsorgs- och serviceupp- giftema. Som tidigare nämnts bör därför inte de som har ett rent om- sorgsbehov omfattas av ett sådant stöd. I ett sådant fall bör kommunen stå för både omsorgs- och serviceverksamheten. Hur ett sådant system skall utformas rent praktiskt är i dagsläget oklart.

Det finns också ett stort behov av trygghet och integritet vid köp av en tjänst som skall utföras i den egna bostaden. Det krävs en kontinuitet i utförandet av uppgiften samt arbetsledning för bland annat konfliktlös- ning mellan hushållen och utföraren.

De hushåll som anser så, kommer att välja kommunen för sin hem- service. Andra hushåll kan komma att välja privata företag. Många kommer att välja att dela sina uppköp på kommunen och privata företag.

Vår bedömning är att merparten pensionärshushållen kommer att använ— da sig av kommunerna för dessa hemtjänster. Kommunerna har sannolikt en stor effektivitet i hemtjänstema till följd av skalekonomin. Vår be- dömning, bland annat efter diskussioner med företaget Hemfrid AB, vi- sar att det finns betydande skalfördelar i produktion av hemtjänster.

Samtidigt finns det naturligtvis en uppenbar risk att kommunerna kommer att dra ner ytterligare på serviceverksamheten. Den minsta om- fattningen av dessa tjänster för äldre bestäms enligt socialtjänstlagen. Dessa regler är i dag oklara och är en fråga som inte i liten utsträckning avgörs av de allmänna förvaltningsdomstolama. Enligt utredningens be- dörrming finns det ett behov av att förtydliga kommunernas ansvar enligt socialtjänstlagen. Möjligheterna att införa någon form av stöd som ligger utanför kommunernas potentiella ansvar är mot bakgrund av de oklar— heter som finns i dag begränsade.

Det kan också finnas anledning att analysera eller se över vilka pris- sättrringsprinciper som bör gälla för kommunerna. Om kommunen till- lämpar en prissättning baserad på självkostnadsprincipen skulle det in— nebära en kostnad per timme på ca 200 kr. Det skulle sannolikt innebära en konkurrensneutral kostnad. I de flesta bostadsområden eller kommun- delar finns det dock några anställda från den kommunala hemservicen med ”overhead” och ”framkömingskostnaden” betald. Om kommunerna i sådan fall skulle använda sig av en marginalkostnad skulle den sanno— likt i stället hamna på 100 kr i timmen. En subvention som baseras på detta belopp skulle inte tillåta någon konkurrens från privata företag.

Sammanfattningsvis torde den osäkerhet som råder beträffande vilka tjänster kommunerna kommer att tillhandahålla, till vilka personer, vid vilka situationer och till vilket pris medföra en betydande osäkerhet be- träffande möjligheterna att inrätta någon form av nytt stöd. Enligt utred- ningens bedömning bör dessa frågor bli föremål för ytterligare analyser.

14. Förslag till ökade möjligheter att överlåta tillfällig föräldrapenning

Förslag: Den tillfälliga föräldrapenning som ges vid vård av sjukt barn skall kunna överlåtas till ett företag eller till den kommun som personen är bosatt i. När den överlåts till dessa vårdgivare är beloppet fastställt till den i riket genomsnittliga tillfälliga föräldrapenningen som utgavs under föregående år uppräknat med den procentuella basbeloppsföränd- ringen. Detta belopp kompletteras med en egenavgift som betalas av uppdragsgivaren till kommunen eller företaget. Egenavgiftens storlek fastställs av producenten av tjänsten. Den genomsnittliga föräldrapen- ningen kompletteras med arbetsgivaravgifter som finansieras av staten när den överlåts till kommunen eller företag. Till företag som erbjuder tjänsten kompletteras stödet även med en kompensation för ingående moms.

14.1. Bakgrund

Sedan 1995 kan den tillfälliga föräldrapenningen överlåtas till en annan person. Förändringen av lagstiftningen hade sin grund i att föräldrar i många situationer kan ha svårt att själva ta ledigt från sitt arbete för vård av barn. För att underlätta detta utvidgades kretsen som kunde ut- nyttja försäkringen. Den som tar hand om barnet istället för föräldern får i dag ta ut tillfällig föräldrapenning på samma villkor som föräldern. Ersättningen baserar sig alltså på inkomstbortfallet hos den som tar hand om barnet. Det innebär att man för att kunna utnyttja försäkringen behö- ver ha en inkomst som bortfaller när rättigheten utnyttjas.

Dagens regler innebär enligt utredningens bedömning onödigt stora restriktioner. Det är sannolikt svårt för föräldrar att vid barns sjukdom finna någon som både har ett arbete att vara ledig från och som är villig att stanna hemma med en 80-procentig ersättning. Möjligheten har inte blivit använd i någon större utsträckning. Under 1996 överläts 0,6 pro- cent av dagarna.

För att ytterligare öka möjligheterna till ett flexibelt utnyttjande av den tillfälliga föräldrapenningen anser utredningen att den krets som det i dag är möjligt att överlåta föräldrapenningen till utökas och att premis- serna för att göra det ändras. Syftet med denna förändring är tvåfaldig. Den ena är välfärdspolitisk. Åtgärden gör det lättare att kombinera för- äldraskap och förvärvsdeltagande. I många yrken och situationer kan det vara svårt att med kort varsel vara ledig från arbetet. Det kan därför behövas ett komplement till möjligheten att själv vara hemma med bar- net. Många gånger vill man själv vara hemma när barnet är sjukt, men under vissa omständigheter kan ett alternativ skapa stora fördelar. Det borde ha speciellt positiva effekter för föräldrar vars barn ofta eller länge är sjuka. För de som drabbas av detta är det ofta mycket svårt att upprätthålla en rimlig kontakt med arbetet. För kvinnor, som tar ut det mesta av den tillfälliga föräldrapenningen, kan möjligheterna att för- värvsarbeta medan barnen är små underlättas betydligt. Ensamstående föräldrar, som ofta inte kan dela ansvaret för sjuka barn med en annan förälder, är slutligen en grupp som borde ha en stor fördel av en sådan möjlighet.

Det andra syftet är att befrämja ökat arbetsutbud och minskad ar- betslöshet. Med dagens regler leder ett utnyttjande av denna försäkring oftast till att antalet personer i arbete minskar. I de flesta situationer är det svårt att med kort varsel ersätta den förälder som är borta från arbe- tet. Det leder ofta till problem på arbetsplatsen. Med den nya möjlighe- ten kan istället sysselsättningen öka. Föräldem kan gå till arbetet och försäkringen används istället för att ytterligare en person ska få jobb.

14.2. Utredningens förslag

Utredningen föreslår att det skall bli möjligt att överlåta den tillfälliga föräldrapenningen på ett företag eller till kommunen. Istället för att ut- betala den tillfälliga föräldrapenningen till den som är hemma med bar- net överförs ett givet belopp från försäkringskassan till kommunen eller företaget. Beloppet kompletteras med sociala avgifter och moms.

Nivån på den tillfälliga föräldrapenningen som är möjlig att överföra bör fastställas till den genomsnittliga föräldrapenningen under föregåen- de år uppräknat med den procentuella basbeloppsförändringen. Skälet till att utgå i från en sådan schablon är att det inte blir mer lönsamt att erbjuda tjänsten till dem med höga inkomster om beloppet är lika för alla. Vidare spelar det ingen roll vilken av föräldrarnas inkomst som överlåts. I annat fall skulle det bli betydligt mer lönsamt om den med högre ersättning hade möjlighet att överlåta föräldrapenningen. En sådan

möjlighet skulle få negativa budgeteftekter eftersom det är mödrarna som oftast har lägst lön och som tar ut det mesta av den tillfälliga föräld— rapenningen.

En grundtanke med förslaget är att det kan uppstå en marknad för denna typ av tjänst. Företag bör ha möjlighet att etablera sig på denna marknad i den utsträckning de anser det vara lönsamt. Lönsamheten bygger dock på att lönenivån i denna verksamhet motsvarar den genom- snittliga tillfälliga föräldrapenningen. Under 1997 skulle den föreslagna nivån motsvara 492 kronor per dag. Till detta skall läggas de tillkom- mande arbetsgivaravgiftema för kommunerna och företagen samt mom- sen för de privata företagen.

Många kommuner erbjöd, innan den tillfälliga föräldrapenningen byggdes ut från 14 till 120 dagar per är, denna möjlighet. Om barnet var sjukt fanns bamvårdare som kom hem till barnet och vårdade det. I och med att den tillfälliga föräldrapenningen byggdes ut, och den ekonomiska verkligheten blev bistrare för de flesta kommuner, försvann denna möj- lighet. Om kommunerna får statligt stöd för denna verksamhet, i form av att den tillfälliga föräldrapenningen förs över till kommunerna, har kommunerna återigen en möjlighet att erbjuda denna service. Det borde vidare finnas goda möjligheter att samordna en sådan verksamhet med vikariefönnedling till barnomsorgen. Idealt skulle bamvårdaren vara knuten till en eller flera bamstugor och därmed vara bekant för de fa- miljer som köper tjänsten.

Ett problem med den föreslagna inriktningen är att den kan medföra ett ökat nyttjande. Tröskeln för vad som kan anses vara sjukdom hos barnet kan sänkas när möjligheten öppnar sig för god omsorg av barnet utan att föräldern behöver vara hemma från arbetet. För att motverka sådana problem bör föräldrarna betala en egenavgift för att få utnyttja tjänsten.

14.3. Budgetkonsekvenser

Det har inte varit möjligt att beräkna de offentligfinansiella konsekven- serna av förslaget. Den förslagna lösningen bör emellertid under vissa premisser inte innebära någon budgetförsvagning. Förslaget innebär en- dast att från att ha varit ett stöd för icke-arbete blir det istället i större utsträckning ett stöd för ökad sysselsättning. Under vissa givna omstän- digheter kan förslaget ge positiva budgeteft'ekter

Komplementet i form av ökade sociala avgifter och moms innebär möjligtvis en viss budgetförsvagning.

Vidare kan förslaget ha en negativ budgeteffekt om de föräldrar som skulle utnyttja möjligheten ordnar barnomsorg vid barns sjukdom på annat sätt idag, t.ex. genom att barnet är hemma själv eller genom att någon annan person tar hand om barnet. I denna situation skulle försla- get innebära en ökad kostnad.

Å andra sidan finns en motverkande effekt som kan ge minskade kostnader. När föräldern väljer att överlåta den tillfälliga föräldrapen- ningen ökar skatteintäkterna genom att föräldern arbetar istället för att vara hemma och genom att ytterligare en person får arbete under denna dag. Detta kan sannolikt kompensera för en del av de problem som finns med förslaget.

Det är vidare sannolikt att föräldrar med höga inkomster kommer att använda denna möjlighet i större utsträckning än de med lägre inkoms- ter. Det innebär ytterligare en budgetförstärkning.

Några finansiella konsekvenser av förslaget kan illustreras med hjälp av en överslagskalkyl från Socialdepartementet. Om 10 procent av vårdda- gama tas ut i form av bamvårdardagar, vilket innebär 451 570 dagar per år, motsvarar det ca 1 865 tjänster. Kostnaden för detta kan beräknas till 280 miljoner kr. Överlåtelse av 451 570 medelersättningar för tillfällig föräldrapenning ger ca 222 miljoner kr (hänsyn har inte tagits till att överlåtelsen skall kompletteras med arbetsgivaravgifter från staten). Mellanskillnaden, dvs. 58 miljoner kr, får uppdragsgivarna betala. Det motsvarar ca 128 kr per dag.

15. Förslag till förenklingar m.m.

Enligt direktiven skall en av utredarens uppgifter vara att undersöka möjligheten att avskaffa olika eventuella etableringshinder inom tjänste- sektorn och, bl.a. med ledning av den rapport som regeringen uppdragit åt Riksskatteverket att upprätta, undersöka möjligheten att förändra lag- regler som försvårar betalning av skatter och avgifter när en uppdrags- tagare anlitas.

Utredaren skall vidare redovisa och föreslå förenklingar av gällande ansvarsregler vid sjukdom och arbetsskada när en privatperson anställer en annan privatperson eller anlitar en uppdragstagare. Utredaren bör också föreslå förändringar i olika socialförsäkringsregler som kan för- enkla och underlätta för hushåll som anlitar privatpersoner för enklare tjänster och i mindre omfattning.

15.1. Betalning av skatter och avgifter när en uppdragstagare anlitas m.m.

Allmänt om betalning av skatter och avgifter m.m.

En betalning till en uppdragstagare för utfört arbete aktualiserar frågor om betalning av skatter och avgifter. Är det uppdragsgivaren eller den anlitade som skall betala t.ex. preliminärskatt på ersättningen?

Nuvarande bestämmelser innebär att skyldigheten att betala prelimi- närskatt och sociala avgifter på en ersättning för arbete beror huvudsak- lingen på om uppdragstagaren betalar A-skatt eller F —skatt.

Något förenklat innebär nuvarande bestämmelser följande. Har den som mottar ersättning för utfört arbete A-skattsedel är det utbetalaren av ersättningen - dvs. arbetsgivaren eller uppdragsgivaren - som skall göra avdrag för preliminärskatt och betala in skattenOm mottagaren däremot har en F-skattsedel skall utbetalaren inte göra skatteavdrag på ersätt- ning. Den som har F -skattsedel är själv skyldig att redovisa och betala prelirninärskatten.

Skyldigheten att betala sociala avgifter - arbetsgivaravgifter respekti- ve egenavgifter - är densamma som gäller för att redovisa och betala preliminär skatt. Om avdrag för preliminär skatt skall göras på en er- sättning skall normalt också arbetsgivaravgifter beräknas och betalas på utbetald ersättning.

F-skattsedel utfärdas efter ansökan för den som bedriver eller som kan antas bedriva näringsverksamhet. Till skattsedeln bifogas också ett F-skattebevis.

A-skattsedel utfärdas för den som inte har tilldelats F-skattsedel. Det stora flertalet innehavare av A—skattsedel är löntagare.

Skattemyndigheten beslutar om vilket slag av skatt som en person skall betala.

En utbetalning av ersättning för utfört arbete kan också medföra en skyldighet att lämna kontrolluppgift om ersättningen och eventuellt inne- hållen preliminär skatt. Kontrolluppgift skall lämnas till skattemyndig- heten senast den 31 januari under taxeringsåret, dvs. året efter det att ersättningen betalades ut. Kontrolluppgifter skall ta upp utgiven ersätt- ning eller förmån och avdragen preliminärskatt samt namn, postadress och personnummer eller organisationsnummer för såväl den uppgifts— skyldige som den som uppgiften avser. Uppgifterna skall lämnas på blankett enligt fastställt formulär.

Skyldigheten att redovisa och betala skatter och avgifter samt att lämna kontrolluppgift gäller inte ersättningar på mindre belopp. Prelirni- närskatteavdrag skall inte göras och arbetsgivaravgifter skall inte beräk- nas på ersättningen, om det kan antas att den sammanlagda ersättningen till en och samma person kommer att understiga 1 000 kr. Skyldigheten att lämna kontrolluppgift gäller inte vid tillfälliga anställningen om er— sättningen understiger 1 00 kr för hela året.

Privatperson anlitar någon som har A-skattsedel

För fysiska personer och dödsbon inträder skyldigheten att göra avdrag för preliminärskatt, betala arbetsgivaravgifter och lämna kontrolluppgift vid något högre belopp än för övriga. För att dessa högre beloppsgränser skall tillämpas krävs dock att den utbetalda ersättningen inte utgör en omkostnad i näringsverksamhet. Det skall t.ex. vara fråga om en villa- ägare som anlitar någon för att måla om i bostaden. Målningskostnaden är då inte en kostnad i näringsverksamhet. I fortsättningen benämns fy- siska personer och dödsbon, som inte bedriver näringsverksamhet av sådant slag att ersättningen till uppdragstagaren utgör en omkostnad i näringsverksamhet, som privatpersoner.

Om ersättningen för arbetet under ett år till en och samma person un- derstiger 1 000 kr föreligger för privatpersoner varken någon skyldighet att göra skatteavdrag eller att betala arbetsgivaravgifter på ersättningen. Inte heller finns någon skyldighet att lämna kontrolluppgift om ersätt- ningen.

Överstiger ersättningen detta belopp skall kontrolluppgift lämnas om ersättningen.

Skyldigheten att göra avdrag för preliminärskatt och att betala ar- betsgivaravgifter inträder däremot först om ersättningen uppgår till minst 10 000 kr per år. Med denna skyldighet följer också att en upp- bördsdeklaration skall lämnas, i vilken avdragen skatt och arbetsgivar- avgifter redovisas. Betalning av skatten och avgifterna skall normalt ske senast den tionde i månaden efter utbetalningsmånaden. Uppbördsdekla- rationen är både deklaration och inbetalningskort i ett.

Avdrag för preliminär A-skatt görs antingen enligt en skattetabell el- ler genom ett procentavdrag.

Av Riksskatteverket framtagna uppgifter framgår att under in- komståret 1994 lämnades 15 700 kontrolluppgifter av privatpersoner med anledning av utbetalda ersättningar till uppdragstagare, varav ca 10 000 avsåg ersättningar som understeg 10 000 kr. Antalet privatper- soner som lämnade kontrolluppgift uppgick för samma tid till knappt 9 000. Några privatpersoner lämnade således fler än en kontrolluppgift.

Privatperson anlitar någon som har F-skattsedel

Om uppdragstagaren har F-skattsedel uppkommer normalt inga skyldig- heter för uppdragsgivaren att betala skatter eller avgifter eller att lämna kontrolluppgift. I dessa fall ankommer det, som sagts ovan, på den som innehar F -skattsedel att själv ombesörja att skatter och avgifter redovisas och betalas.

Överväganden

Någon skyldighet att betala skatter och avgifter uppkommer i princip inte om den som anlitas har F-skattsedel. Den som har sådan skattsedel bedriver näringsverksamhet och skall själv betala alla skatter och avgif- ter på inkomster i verksamheten.

Svårigheter för en privatperson att betala skatter och avgifter när en uppdragstagare anlitas kan därmed egentligen endast avse situationer där uppdragstagaren betalar A-skatt. Uppdragstagare anlitas inte bara av

privatpersoner. Vi bedömer dock att det inte finns någon anledning för utredningen att närmare studera eventuella svårigheter med betalning av skatter och avgifter när betalningen görs av andra än privatpersoner, t.ex. näringsidkare. Vad gäller skattebetalningar av näringsidkare etc. kan hänvisas till Skattebetalningsutredningens slutbetänkande Ett nytt system för skattebetahiingar (SOU 1996:100) och den remiss till lagrå- det som har beslutats med anledning av utredningens förslag.

Det som återstår för utredningen att studera närmare är således eventuella svårigheter för privatpersoner att betala skatter och avgifter när en uppdragstagare betalar A-skatt. Nämnda lagrådsremiss innehåller därvid vissa ändringar i nuvarande regler som bör redovisas.

Enligt lagrådsremissen skall den som är arbetsgivare anmäla sig till registrering hos myndigheten. Som arbetsgivare räknas den som betalar ut lön, dvs. ersättning för vilken utbetalaren är skyldig att göra skatteav- drag eller betala arbetsgivaravgifter. Någon ändring av de nuvarande beloppsgränsema för skyldigheten att göra skatteavdrag m.m. har inte föreslagits. För privatpersoner föreslås ett något förenklat anmälnings- | förfarande som innebär att föreskrivna uppgifter får lämnas i skattedek- l laration, dvs. att redovisningen av skatter och avgifter görs utan föregå- * ende anmälan om registrering. Om skatteavdrag eller arbetsgivaravgifter i inte skall redovisas för en eller flera perioder, måste det skriftligen an- mälas till myndigheten. I annat fall riskerar utbetalaren att bli föremål för s.k. schablonbeskattning.

Skattebetalningsutredningens förslag innehåller således inga lagänd- ringar som mer påtagligt förenklar en privatpersons betalning av skatter och avgifter när en uppdragstagare som betalar A-skatt anlitas.

Vilka svårigheter kan då finnas för privatpersoner att betala skatter och avgifter vid anlitande av en uppdragstagare? Riksskatteverket har i sin rapport Redovisning av privata tjänster (RSV l996z5) belyst några av svårigheterna. I rapporten pekas framför allt på att det finns brister i kunskap om reglerna och att det är svårt att få information om vilka regler som gäller. T.ex. riktar sig den skriftliga information som lämnas av skatteförvaltningen, bl.a. i form av broschyrer, främst till företag. Den är oftast mer omfattande än vad som kan uppfattas som menings- fullt för den som tillfälligt anlitar en uppdragstagare. Den som lämnar in en uppbördsdeklaration blir också registrerad som arbetsgivare i det s.k. arbetsgivarregistret. Riksskatteverket visar även på att beloppsgränsema för betalning av preliminärskatt och arbetsgivaravgifter i sig kan skapa tillämpningssvårigheter. Det kan t.ex. inträffa när ett extra inte påräknat arbetet utförs som medför att beloppsgränsema överskrids och detta inte beaktades vid betalningen för det först utförda arbetet.

Rent allmänt kan sägas att bestämmelsema om preliminärskatteav— drag, arbetsgivaravgifter och kontrolluppgifter är svårtillgängliga. De är

inte heller så utformade att det framstår som naturligt att tänka sig att de även gäller för privatpersoner. De olika beloppsgränsema komplicerar också bestämmelserna, trots att de syftar till att minska svårigheterna med att betala skatter och avgifter i vissa fall för privatpersoner. Det kan också bli aktuellt att fylla i och lämna flera olika blanketter för samma ersättning.

Det förekommer sällan att en enskild person som inte bedriver nä- ringsverksamhet har anledning att själv ta initiativ till att beräkna och betala skatt. Det är vanligen arbetsgivaren som betalar in prelirninär- skatten och skattemyndigheten som skickar ut inbetalningskort för betal— ning av eventuell kvarskatt. Om kvarskatten inte betalas gör arbetsgiva- ren avdrag på lönen för betalning av skatten. Enligt vår mening är den dominerande svårigheten med betalning av skatter och avgifter vid anli- tande av uppdragstagare okunskap om reglerna och bristande erfarenhet. Hur är det då mot denna bakgrund möjligt att förenkla nuvarande be- stämmelser?

En given utgångspunkt för en förenkling av reglerna är att prelirni- närskatt och sociala avgifter även fortsättningsvis skall betalas på er- sättningar från privatpersoner till uppdragstagare som betalar A-skatt, om ersättningarna uppgår till större belopp. Det bör vidare finnas en uppgiftskyldighet beträffande ersättningen. Med dessa givna utgångs- punkter ter sig förenklingsmöjlighetema i viss mån som begränsade. An- tingen uppdragsgivaren eller uppdragstagaren måste fullgöra dessa skyl- digheter. Nuvarande ordning innebär att ansvaret faller på uppdragsgi- varen. Skattebetalningsutredningens förslag medför ingen ändring av detta förhållande.

Med tanke på att svårigheterna i stor utsträckning torde bero på bristande kunskap och erfarenhet bör en förenkling inriktas på att skat- temyndighetema åläggs en större skyldighet att bistå de enskilda så att betalning av skatter och avgifter underlättas, och att det som åläggs uppdragsgivaren alternativt uppdragstagaren att självständigt utföra be- gränsas så mycket som möjligt. En förenkling åt det hållet skulle kunna vara att endast ålägga uppdragsgivaren en skyldighet att lämna uppgift om att ersättning för arbete har betalats. Myndigheten kan därefter med ledning av den lämnade uppgiften räkna ut preliminärskatt och sociala avgifter på ersättningen och rikta ett krav på betalning av skatten och avgifterna.

Riksskatteverket har i sin rapport redovisat två alternativa förslag till förenklingar av reglerna för betalning av skatter och avgifter när en pri- vatperson anlitar en uppdragstagare som betalar A—skatt. Framför allt det första förslaget har sin utgångspunkt i nyss förda resonemang om inriktningen på förenklingen.

Det första förslaget innebär i korthet att uppdragstagaren åläggs en skyldighet att betala skatt och sociala avgifter på ersättning för utfört arbete, oavsett ersättningens storlek, medan uppdragsgivaren åläggs en uppgiftsskyldighet om utbetalningen av ersättningen. Uppdragsgivaren bör lämna uppgifterna löpande varje månad eller efter slutfört uppdrag. 1 och med att uppgiften om utbetald ersättning har lämnats till skattemyn- digheten, t.ex. via servicetelefon, beräknar myndigheten preliminär skatt och sociala avgifter på ersättningen. Det ankommer därefter på upp— dragstagaren att betala skattema och avgifterna.

Riksskatteverkets andra förslag innebär i likhet med vad som gäller i dag att uppdragsgivaren har betalningsskyldigheten för skatter och av- gifter, om ersättningen uppgår till minst 10 000 kr, men med den skillna- den att kontrolluppgifts- och redovisningsförfarandet förenklas. Enligt förslaget bör det finnas en möjlighet att för uppdragsgivaren och upp- dragstagaren att avtala om att uppdragsgivaren även skall stå för betal- ning av skatter och avgifter redan då ersättningen uppgår till 1 000 kr.

Enligt vår mening bör en förenkling beträffande privatpersoners be- talning av skatter och avgifter vid anlitande av en uppdragstagare som betalar A-skatt ha sin utgångspunkt i Riksskatteverkets första förslag.

Förslag

Regeringen har den 6 februari 1997 beslutat om lagrådsremiss beträf- fande förslag till lag om betalning av skatter och avgifter. Lagen är tänkt att ersätta bestämmelserna i uppbördslagen (19531272) och lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare. Förslaget föranleder också ändringar i ett flertal andra författningar. Vid utform- ningen av våra förslag har vid försökt anpassa dessa till de föreslagna författningsändringama. Förslaget till lag om betalning av skatter och avgifter har vi gett beteckningen BSL.

Vi föreslår att den nuvarande skyldigheten för privatpersoner att göra avdrag för preliminär skatt och att betala arbetsgivaravgifter på ersätt- ningar som uppgår till minst 10 000 kr tas bort. I stället bör den som betalar A-skatt och mottar ersättning för arbete från en privatperson åläggas en skyldighet att betala preliminärskatt och egenavgifter för er- sättningen om den uppgår till 10 000 kr eller däröver.

Vi föreslår vidare en förändring av nuvarande skyldighet för privat- personer att lämna kontrolluppgift senast den 31 januari under taxe— ringsåret. Förändringsförslaget innebär att skyldigheten skall fullgöras i samband med en utbetalning av ersättning för arbete och med ett enklare kontrolluppgiftsförfarande än i dag. Det innebär att kontrolluppgifts- skyldigheten i dessa fall normalt bör kunna fullgöras under det år då er-

sättningen utbetalas i stället för som nu, i början av året därpå. Uppgif- ten bör enligt vår mening lämnas till skattemyndigheten senast 30 dagar efter utbetalningen av ersättningen. Uppgiftsskyldigheten bör gälla om ersättningen uppgår till 1 000 kr, och överensstämmer således med nuva- rande bestämmelser. 1 och med att uppgiften om utbetald ersättning läm- nats till skattemyndigheten bör kontrolluppgiftsskyldigheten anses full- gjord. Någon ytterligare uppgift bör inte behöva lämnas. De ansvarsbe- stämmelser som gäller beträffande kontrolluppgifter m.m. bör vara till- lärnpliga även i dessa situationer. Den lämnade uppgiften bör vidare kunna läggas till grund såsom kontrolluppgift vid uppdragstagarens tax- ering.

Förslaget innebär också att skattemyndigheten skall fatta ett beskatt- ningsbeslut med ledning av den uppgift om utbetalning av ersättningen som uppdragsgivaren har lämnat. Beslutet bör avse både preliminärskatt och egenavgifter som skall betalas med anledning av den utbetalda er- sättningen. Innan ärendet om skatten avgörs bör den skattskyldige ges tillfälle att yttra sig. Den skatt som skall betalas bör sedan registreras på den skattskyldiges, dvs. uppdragstagarens, skattekonto. Uppdragstaga- ren skall betala den på skattekontot registrerade skatten senast inom 30 dagar från beslutet.

Den föreslagna ordningen bör göra det möjligt att säkerställa att pre- liminärskatten respektive egenavgiftema betalas under beskattningsåret och i tiden tillräckligt nära tidpunkten för utbetalningen av ersättningen. Ordningen synes också väl förenlig med det förslag till ny lag om betal— ning av skatter och avgifter som föreligger.

Våra förslag bör medföra att det blir betydligt enklare för privatper- soner att anlita uppdragstagare med A-skattsedel och samtidigt uppfylla de krav som samhället ställer på betalning av skatter och avgifter. Det bör inte heller medföra några olägenheter för uppdragstagaren, om man bortser från det faktum att han eller hon kan behöva reservera medel av ersättningen för betalning av skatter och avgifter. Motsvarande problem finns i och för sig redan i dag men då för uppdragsgivaren. I dag går det inte att beräkna kostnaden för t.ex. en husreparation endast utifrån den ersättning som uppdragstagaren begär. l beräkningen måste också ingå eventuella arbetsgivaravgifter. Är det fråga om ett nettopris på uppdra- get måste dessutom preliminärskatt på ersättningen beaktas. Mot denna bakgrund torde det framstå som enkelt att betala skatten och avgifterna mot ett inbetalningskort.

Förslagen föranleder ändringar i lagen (1990:328) om alhnän försäk- ring och i förslaget till lag om betalning av skatter och avgifter.

15.2. Etableringshinder

I utredningsdirektiven sägs att utredaren skall undersöka möjligheten att avskaffa olika eventuella etableringshinder inom tjänstesektorn. Med etableringshinder i detta sammanhang torde avses regler som försvårar igångsättandet av verksamheter inom tjänstesektorn, dvs. regler om bil- dandet av olika verksarnhetsformer och regler som måste iakttas för att efterleva de krav som samhället i övrigt ställer på olika slag av verksam- heter, däribland samhällets krav på kontroll av betalning av skatter och avgifter. De slag av regler som avses avspeglar normalt intresseavväg- ningar av skiftande slag mellan både staten och enskilda och mellan en- skilda. Några regler som särskilt avser etablering inom tjänstesektorn finns inte. För utredningens vidkommande synes det endast vara av in- tresse att beröra något av det som måste iakttas vid en verksamhetseta- blering för att uppfylla de krav som ställs för redovisning och betalning av skatter och avgifter.

Förenklingar när det gäller redovisning och betalning av skatter och avgifter har föreslagits av Skattebetalningsutredning i betänkandet Ett nytt system för skattebetalningar (SOU 1996:100). Med hänsyn härtill och till den begränsade tid som utredningen haft till sitt förfogande för sitt uppdrag anser vi oss inte böra mer än översiktligt redovisa vad som från skatte- och avgiftssynpunkt behöver iakttas vid en nyetablering.

Skatter och nyetablering av företag

Det finns många slag av skatter som skall redovisas och betalas till sam- hället; inkomstskatt, mervärdesskatt, punktskatter och socialavgifter, för att nämna de mest vanliga. För att säkerställa att samhället får in beslu- tade skatter och avgifter finns regler om hur dessa skall redovisas och betalas. I vissa fall innefattar reglerna en anmälningsskyldighet eller re- gistreringsskyldighet för verksamheten. Den som t.ex. är skattskyldig för mervärdesskatt skall anmäla sig till skattemyndigheten. Likaså skall anmälan ske om avsikten är att ha anställda i verksamheten.

I princip är alla som bedriver näringsverksamhet bokföringsskyldiga. De skall också lämna särskild självdeklaration. Enskilda näringsidkare skall vidare lämna uppgifter om näringsverksamheten på särskilda blan- ketter.

I Riksskatteverkets informationsbroschyr Skatter & Avgifter lämnas information till den som startar företag. I broschyren finns information om bokföringsskyldighet, företagsregistrering, mervärdeskatt, F-skatt och om arbetsgivaravgifter och egenavgifter. Den innehåller också in- formation om redovisning och betalning av skatter och avgifter samt om

när anmälan till registrering till mervärdesskatt och till arbetsgiv- arregistret skall göras. Till broschyren hör en blankett för skatte- och avgiftsanmälan (se bilaga 3). Blanketten kan användas för anmälan till registrering för mervärdeskatt, registrering som arbetsgivare och för att ansöka om F-skatt. I blanketten skall lämnas upplysningar om firma- namn, den huvudsakliga verksamheten och verksamhetsform, t.ex. aktie- bolag, handelsbolag eller enskild firrna. Uppgifter skall vidare i före- kommande fall lämnas om eventuella delägare, beräknat antal anställda, beräknad mervärdesskattepliktig omsättning och enligt vilken metod mervärdesskatten skall redovisas - faktureringsmetoden eller bok- slutsmetoden. För debiteringen av preliminärskatt skall vidare uppgifter lämnas om beräknade inkomster.

Om punktskattepliktig verksamhet skall bedrivas måste en särskild anmälan för registering lämnas till Skattemyndigheten i Dalarnas län.

Vid en nyetablering är det emellertid många gånger tillräckligt att re— gistrera företaget hos Patent- och Registreringsverket och att fylla i och lämna in blanketten för skatte- och avgiftsanmälan till skattemyndighe- ten.

Överväganden

Det är utredningens bedömning att det kan uppfattas som komplicerat och svårt att iaktta vad som föreskrivs om redovisning och betalning av skatter när en verksamhet skall påbörjas. De uppgifter som skall lämnas i samband med en verksamhetsstart är emellertid nödvändiga för att samhället skall kunna säkerställa att beslutade skatter och avgifter kom- mer att betalas. En förenkling av reglerna torde samtidigt innebära att kontrollen blir sämre, vilket i sin tur har sina uppenbara nackdelar. Vad som bör eftersträvas i detta sammanhang är att uppgifterna som skall lämnas till olika myndigheter kan lämnas på ett så enkelt sätt som möj- ligt och att adekvat information lämnas om gällande bestämmelser. Mycket är redan vunnet genom att som regel endast % blankett behöver lämnas till skattemyndigheten för registrering för mervärdesskatt, regist- rering i arbetsgivarregistret och för ansökan om F-skatt. Med hänvisning till vad vi sagt inledningsvis i detta avsnitt gör vi härutöver inga övervä- ganden om vilka åtgärder som kan vidtas för att möjligen avskaffa eventuella etableringshinder inom tjänstesektorn.

16. Effekter

Enligt direktiven skall utredningen analysera de samhällsekonomiska effekterna av förslagen. Den samhällsekonomiska analysen av de olika stirnulansåtgärdema skall dessutom vara förutsättningslös och ge en bred belysning av olika allokeringseffekter. Som framgått av inlednings- kapitlet gäller det moment som effekter på sysselsättning och arbetslös- het, påverkan på konsumentpriser, inkomstfördelningseffekter etc. I flertalet fall är dessa typer av beräkningar komplicerade och kräver i princip tillgång till olika former av modeller. Mot bakgrund av den be- gränsade tiden och bristen på användbara modeller har utredningen en- dast kunnat utföra vissa partiella analyser av de områden som redovisas i direktiven.

Inledningsvis i avsnitt 16.1 redovisas två analyser av hur utredning- ens förslag kan komma att påverka sysselsättningen. Utredningen för här också ett resonemang om vilka effekter som kan vara realistiska. Avsnitt 16.2 innehåller en analys av lönebildningen. I avsnitt 16.3 har effekter på inkomstfördelningen beräknats via två olika metoder. Avsnitt 16.4 inne- håller en analys av den svarta sektorn. I avsnitt 16.5 diskuteras jäm- ställdhetsaspekter. Avsnitt 16.6 innehåller en överslagsmässig beräkning av hur de slopade arbetsgivaravgiftema kan komma att påverka konsu- mentprisema. Avslutningsvis i avsnitt 16.7 redovisas en partiell beräk- ning av hur de offentliga finanserna kan komma att påverkas av försla- gen.

16.1. Sysselsättningseffekter

Förändringar av skattesystemet kan ge återverkningar och spridningsef- fekter på den svenska ekonomin som är mycket svåra att belägga. Den i princip bästa möjligheten att analysera och empiriskt beräkna effekter är att utnyttja någon form av allmän jämviktsmodell. I en sådan modell uppfattas ekonomin som ett system med ömsesidigt beroende marknader. Förändringar som vid första anblicken endast förefaller påverka t.ex. en marknad kan i praktiken påverka alla marknader i ekonomin och en så- dan modell ger därför ett helhetsperspektiv som inte partiella analyser

kan ge. Utredningen har dock inte haft möjlighet att utnyttja en allmän jämviktsmodell för att analysera effektema av förslagen. De beräkningar som presenteras nedan är därför partiella och har i vissa fall närmast karaktären av räkneexempel. Resultaten måste därför tolkas med stor

försiktighet.

Några utgångspunkter

Rent teoretiskt kan en analys av tänkbara sysselsättningseffbkter ta sin utgångspunkt i att en sänkning av relativpriset på tjänster påverkar kon- sumenternas konsumtionsmönster och mönstret i befolkningens tidsan- vändning. Dessa förändringar påverkar i sin tur sysselsättningens storlek och sammansättning. Den samlade sysselsättningseffekten av en relativ- prisförändring på tjänster kan grovt sett delas upp i fyra olika deleff'ek- ter; importeffekt, budgeteffekt, effekt på arbetsutbudet och en löneeffekt som verkar genom lönebildningen.” Hur dessa olika effekter kan tänkas påverka sysselsättningen framgår av figur 16.1.

Figur 16.1 Olika former av sysselsättningseffekter vid en prissänkning i tjänstesek- torn Sysselsättningsförändiing

lmporteffekt Budgeteffekl Arbetsutbud Löneeffekl

Normalt kan man anta att en prissänkning leder till ökad efterfrågan och därmed ökad produktion. Effekten eller storleksordningen av en så-

5' Dessa effekter diskuteras i bl.a. Frederiksen m.fl. (1994) och Boligministeriet m.fl. (1995).

dan förändring är i hög grad avhängig av hur konsumenterna reagerar på en prisförändring, dvs. i vilken utsträckning en prissänkning leder till ökade inköp av tjänster. Känsligheten brukar som framgått av kapitel 9 mätas med priselasticiteten som anger hur många procent efterfrågan ökar med när priset faller med en procent. Om priselasticiteten är t.ex. minus 1 så innebär detta att om priset faller med 10 procent så ökar ef- terfrågan med 10 procent. Hushållen kommer i ett sådant läge att öka sin efterfrågan på den prisnedsatta tjänsten i förhållande till efterfrågan på andra varor och tjänster, men hushållens totala utgifter för konsumtion kommer att vara oförändrad så länge som hushållens disponibla in- komster och sparkvot är oförändrade. I detta fall sker det således en vo- lymökning med 10 procent på den tjänst som priset sänks på, medan volymen av övrig konsumtion ligger kvar på samma nivå.52 Detta leder normalt till ökad produktion av tjänsten i fråga och därmed till ökad sys— selsättning. En sådan ökning kan betecknas som bruttoeffekten på sys- selsättningen, dvs. den tar inte hänsyn till de negativa effekter som upp- står via fmansiering och effekter på lönebildning.

En prissänkning som sker via sänkta skatter och avgifter måste dock finansieras. Det förefaller därför rimligt att anta att prissänkningen mot- verkas av en skatteökning på andra varor och tjänster och att den samla- de effekten på efterfrågan och sysselsättning blir noll eller försumbar. Det bör således inte gå att använda samma pengar två gånger och det är detta som betecknas som budgeteffekt i figur 16.1 och som har lagts in som en negativ påverkan på sysselsättningen.

Sysselsättningen kommer emellertid att öka genom att inköp av de tjänster som utredningen föreslår avser mindre importintensiv och mer arbetsintensiv produktion an produktionen av varor. I figur 16.1 be- nämns denna effekt för importeffekten.

Effekten kan illustreras med hjälp av ett räkneexempel i tabell 16.1. Utgångspunkten är ett hushåll med en disponibel inkomst på 1 000 kr som helt utnyttjas för konsumtion. Det antas att 20 procent av inkomsten används för inköp av tjänster och resterande 80 procent för köp av va- ror. Som framgår av tabell 16.1 är serviceinköpen mer löneintensiva och mindre importintensiva än varudelen, vilket också avspeglar de faktiska förhållandena i Sverige, dock inte på någon exakt nivå.

52 Om efterfrågan är mer elastisk, t.ex. -l ,5, kommer hushållens utgifter för den pris— sänkta tjänsten att öka och utgifterna för övrig konsumtion att minska i motsvarande grad (vid konstant disponibel inkomst och sparkvot).

Tabell 16.1 Effekterna av en subvention till tjänstesektorn (priselasticiteten an- tas vara minus ett)

Efter subvention Service Övriga varor

Före subvention Service Övriga varor

Totalkonsmntion

- lön 80 200 90 193 - vinstandel 60 160 68 154 - import 20 280 22 273 - indirekta skatter 40 160 20 180

minus subvention

En halvering av de indirekta skatterna (20) för köp av service förut- sätts sänka priset med 10 procent. Denna skattesänkning finansieras med en motsvarande skatteökning i varusektom. Om priselasticiteten är mi- nus ett så förändras som tidigare nämnts inte fördelningen av utgifterna på de två kategorierna. Den del av utgifterna för serviceinköp som om- fattas av Skattekilen (indirekta skatter) minskar emellertid, medan den indirekta beskattningen av övriga varor stiger i motsvarande grad, eller med 20 kr. Det lägre priset på tjänster medför ökad efterfrågan och vo- lym, medan det högre priset på varor minskar efterfrågan och volymen. De totala utgifterna förblir emellertid oförändrade. Om vi förutsätter att förhållandet mellan lön, import och vinstandel förblir oförändrat får för- ändringen av de indirekta skatterna den effekt på lönesumman som framgår av tabell 16.1. I exemplet stiger lönesumman i servicesektorn med 10 enheter, medan den sjunker inom varusektom med 7 enheter. De samlade utgifterna för arbetskraft stiger alltså med 3 enheter och då den genomsnittliga lönen i servicesektorn kan förmodas vara lägre (eller i vart fall inte högre) än i varusektom kommer den totala sysselsättningen att öka. Orsaken är att efterfrågan vridits mot mindre importintensiv och mer arbetsintensiv produktion.

Den tredje effekten, arbetsutbudseffekten, tar hänsyn till vad köparna av den prisnedsatta tjänsten gör med den tid som frigörs. När priset på hushållsnära tjänster faller kommer konsumenterna att ersätta en del av hemarbetet med tjänster som köps på marknaden. Därmed frigörs tid som kan utnyttjas för fritid eller marknadsarbete. Hur den tiden kommer att fördelas är osäkert, men en del av den frigjorda tiden kommer att bju- das ut på marknaden.

Den tiden resulterar i att den genomsnittliga arbetstiden ökar och kommer i ett första skede inte att påverka antalet sysselsatta eller ar- betslösheten. Ökad arbetstid leder till ökade inkomster som i sin tur till viss del kommer att utnyttjas för ytterligare köp av hushållsnära tjänster

eller andra varor och tjänster. I figur 16.1 har således förändringar av arbetsutbudet antagits påverka sysselsättningen positivt.53

En annan form av utbudseffekt är att fler personer kommer att träda in på arbetsmarknaden, dvs. arbetskraften kommer att öka. Det kommer normalt att påverka sysselsättningen i positiv riktning, men också att öka arbetslösheten. Det senare på grund av att vissa av dessa personer inte kommer att finna någon form av sysselsättning.

Hur arbetsutbudet påverkas är av flera olika skäl centralt för effek- terna av utredningens förslag. Utbudet har dock redan diskuterats utför- ligt i kapitel 8, varför någon ytterligare analys inte presenteras här.

Den fjärde komponenten i figur 16. 1, löneeffekten, är den mest avgö- rande för sysselsättningseffekten. Den uttrycker i vilken grad en ökad sysselsättning i tjänstesektorn leder till ökad lönepress och inflation som på kort eller längre sikt motverkar den sysselsätmingsölming som kan uppstå genom förslaget. Som framgått av kapitel 11 är det av avgörande betydelse om sysselsättningsökningen tillfaller grupper som har ett litet inflytande på lönebildningen. Om en stor del av sysselsättningsökningen tillfaller grupper som har en svag position på arbetsmarknaden genom att de i utgångsläget är arbetslösa (t.ex. på grund av att de har en låg utbildning), kan man förvänta sig att inverkan på lönebildning och infla- tion blir relativt liten. I det omvända fallet blir förmodligen effektema stora och sysselsättningsvinstema blir därmed små eller försumbara på lite längre sikt. Lönebildningen diskuteras utförligt i avsnitt 16.2.

Beräkningar av sysselsättningseffekter

Utredningen har beställt två olika former av studier för att belysa syssel- sättningseffektema av förslagen. Dessa beräkningar avser endast effek- terna av förslaget med slopade arbetsgivaravgifter, dvs. det förslag som presenterats i kapitel 12.

Beräkning 1

Assarsson (1997) har på utredningens uppdrag genomfört en partiell beräkning av utredningsförslagens sysselsättningseffekter. I bilagedelen redovisas utgångspunkter, antaganden och tillvägagångssätt detaljerat.

En liknande effekt fås även genom att det svarta arbetet till viss del kommer att minska. Här är det dock bara frågan om en konverteringseffekt som i grund och botten inte påverkar sysselsättningen. Personer som tidigare arbetat svart kommer att regist- reras som sysselsatta, men detta påverkar inte mängden arbete i ekonomin. Det finns dock anledning att anta att arbetet kommer att utföras mer effektivt.

Beräkningarna har begränsats till att avse slopandet av arbetsgivar— avgiftema och antagandet är att denna form av sänkt beskattning leder till en prissänkning med 10 procent (här antas således att hela sänkning- en av arbetsgivaravgiftema tillfaller arbetsgivarna). Arbetsgivaravgifts- sänkningen antas fmansieras med en höjning av andra skatter och avgif- ter som beräknas uppgå till ca 3,6 miljarder kr (denna beräkning skiljer sig något mot de alternativ som redovisas i bilagan, men beräkningsme- toder etc. är desamma). Detta medför en viss prisökning på andra varor och tjänster. Utifrån detta görs en simulering som ger en ny konsum- tionsprofil för hela den privata konsumtionen.

Med denna konsumtionssammansättning är det möjligt att för re- spektive konsumtionskategori beräkna hur stor den direkta sysselsätt- ningsförändringen blir. Det görs genom att anta att förändringen i antalet sysselsatta i respektive bransch är proportionell mot förändringen i efter- frågan. Om en bransch sysselsätter 1 000 personer och den kompensera- de priselasticiteten är -0,8 kommer en tioprocentig prissänkning således att medföra att antalet sysselsatta stiger med 80 personer. Det behövs emellertid också uppgifter om hur produktionen är sammansatt och hur stor t.ex. importandelen är för att få en korrekt bestämning av syssel— sättningseffekter. I detta avseende utnyttjas SCB:s input-output tabeller för olika branscher.

Sysselsättningsförändringama beräknas på två alternativa sätt. I det första alternativet antas att all efterfrågan förändras i takt med konsum- tionsefterfrågan. När skatterna sänks på tjänster är det inte bara kon- sumtionsefterfrågan som stimuleras. Även investeringar, offentlig efter- frågan och export kan öka. I det andra alternativet antas att det bara är konsumtionsefterfrågan som förändras.

Det första alternativet ger en sysselsättningsökning på drygt 31 000 personer, vilket motsvarar 0,7 procent av sysselsättningen. Merparten av sysselsättningsökningen i de sektorer som antas få sänkta priser uppstår inom restaurangsektom och uppgår till ca 6 000 personer. Inom repara- tioner, övriga tjänster och kommunikationer ökar sysselsättningen totalt med närmare 7 000 personer.

I det andra alternativet, med enbart förändringar i konsumtionsefter- frågan, är sysselsättningsökningen av naturliga skäl något mindre, eller totalt ca 9 000 personer.

Tabell 16.2 Sysselsättningseffekter av slopade arbetsgivaravgifter. Sysselsätt- ningssiffrorna avser 1994

Prisför— Förändringar i total efter- Förändringar i enbart

ändring i frågan konsumtionsefterfrågan

procent

Procent Antal Procent Antal

1. Livsmedel 0,40 —0,97 -1 900 -0,60 -1 200 2. Kläder och skor 0,40 -0,15 -10 -0,12 -10 3. Bostad m.m. 0,40 -0,23 -1 500 -0,06 -400 4. Diverse tjänster 0,40 2,25 21 900 0,41 4 000 5. Reparationer -10,0 5,02 1 700 3,08 1 000 6. Övriga tjänster -10,0 7,29 2 400 3,55 1 200 7. Kommunikationer -10,0 3,47 2 500 0,59 400 8. Restaurang -10,0 8,08 6 000 5,22 3 900 9. Hotell 0,40 3,81 400 2,46 300 Summa 31 490 9 190 Källa: Assarsson (1997).

För diverse tjänster ökar efterfrågan och sysselsättning trots att skat- ten och priset ökar för denna grupp. Orsaken till detta är framför allt att diverse tjänster är komplement till de tjänstegrupper där piisema sänks (prisökningen är dessutom ganska liten, 0,40 procent, i förhållande till prissänkningen på övriga tjänstegrupper). Prissänkningen på de utvalda tjänstegruppema leder till ökad konsumtion av diverse tjänster. Exem- pelvis medför prissänkningen på restaurangtjänster med 10 procent att efterfrågan på diverse tjänster ökar med 1,56 procent. Dessutom utgör diverse tjänster ett substitut till t.ex. bostad där priset höjs. hmebörden av det sistnämnda är att prisökningen på bostad m.m. med 0,40 procent ökar efterfrågan på diverse tjänster med 0,35 procent.

Beräkningarna har inte tagit hänsyn till olika former av indirekta ef- fekter. En prissänkning kommer även att påverka andra branscher. Ex— empelvis innebär ökad efterfrågan på restaurangtjänster att även efter- frågan på livsmedel kommer att öka. Då kommer denna bransch i sin tur att öka efterfrågan. Samtidigt har det inte gjorts några antaganden om hur lägre beskattning av tjänster kommer att påverka lönebildningen.

Beräkning 2

Ohlsson och Angelov (1997) har i en särskild analys för utredningen beräknat sysselsättningseffekter utifrån några alternativa beräknings- metoder.

Utgångspunkten för beräkningarna är skattningar och antaganden om i vilken grad de slopade arbetsgivaravgiftema övervältras på löntagarna eller inte. Beräkningarna avser sju tjänstebranscher samt resten av det

privata näringslivet och bygger på årsdata från nationalräkenskapema för perioden 1980-1994. Det ringa antalet observationer gör att resulta- ten måste tolkas med stor försiktighet.

Skattningama av incidensen redovisas i tabell 16.3 (observera att be- räkningarna inte helt överensstämmer med utredningens urval). I tre branscher faller incidensen på lönerna (7111, 9520). För två av de övri— ga fem branscherna visar det sig att priset inte ändras (6300, 9510). Det innebär att incidensen faller på den reala lönekostnaden. I två branscher förändras priset så mycket att den reala lönekostnaden inte påverkas ((7112, 7113). En bransch faller mitt emellan.

Tabell 16.3 Skattad incidens

SNI Bransch Nomi- Nomi— Pris Real nell lön nell löne- lönekostn kostnad ad (lön (lönekost och nad/pris) arbets- givar- avgifter) 6300 Restaurang 0 1 0 1 71 l ] Järnvägar -1 0 0 0 71 12 Buss och lokal- 0 l 1 0 trafik 71 13 Taxi 0 l l 0 9200 Renhållning, 0 ] 0,652 0,348 städning 95 10 Reparationer 0 l 0 1 9520 Övriga tjänster -1 0 0 0 Övrigt 0 ] 0,061 0,939 privat

näringgliv Källa: Ohlsson och Angelov (1997).

Förutom denna skattning beräknas också sysselsättningsförändringama på två antaganden vad gäller incidensen. För att påverka arbetskraftsef- terfrågan måste den nominella lönekostnaden påverkas. Givet att så sker är nästa fråga hur priset påverkas. Två ytterlighetsfall kan då antas.

1. Det ena ytterlighetsfallet är då att skatteförändringen i sin helhet förs vidare till konsumenterna. Relationen mellan nominell lönekostnad och pris kommer i detta fall att vara oförändrad. Prisförändringen kommer i detta fall att öka efterfrågan och produktion och därmed sysselsättning. Detta skulle kunna benämnas ejterji'ågescenariot.

2. Det andra ytterlighetsfallet är att priset inte påverkas alls. I detta fall kommer relationen mellan lönekostnad och pris att ändras. Detta kan i sin tur medföra substitution mellan produktionsfaktorer. Vid given

produktion kommer mer arbetskraft att efterfrågas. Detta kan be- nämnas substitutionsscenariot.

Beräkningarna av sysselsättningseffektema bygger på att arbetsgi- varavgiftema slopas helt i de aktuella tjänstebranschema (se tabell 16.3). För att finansiera denna sänkning av arbetsgivaravgiftema ökas dessa med en halv procentenhet i övrigt privat näringsliv. Två separata efterfrågefunktioner har skattats för de tre antagandena om incidens. Dessa benämns modell i och modell 2.54

Resultaten av sysselsättningsberäkningama sammanfattas i tabell 16.4. De resultat som presenteras vad gäller efterfråge- och substitu- tionsscenarioma kan betecknas som övre gränser för sysselsättningsef- fektema. Det är således inte fråga om punktprognoser, utan maximala utfall.

Om skattningama av incidensen enligt tabell 16.3 läggs till grund för beräkningarna uppgår sysselsätmingsökningen till omkring 35 000 per— soner (28 000 respektive 41 000). Om det i stället är så att hela arbets- givaravgiftssänkningen slår igenom på priset (efteiji'ågescenariot) kommer efterfrågeökningen att leda till en ökning av sysselsättningen på omkring 40 000 personer (35 000 respektive 54 000). Om arbetsgivar- avgiftssänkningen inte alls slår igenom på priset kommer den reala löne- kostnaden att sjunka (substitutionsscenariot). Den substitution mot mer arbete som det skapar skulle då komma att ge en sysselsättningsökning i storleksordningen 40 000 personer (32 000 respektive 54 000). Det bör återigen påpekas att resultaten är osäkra och måste tas med försiktighet.

Tabell 16.4 Skaffade sysselsättningseffekter enligt olika modeller och antaganden

Incidens Modell 1 Modell 2 Skattad incidens enl. tabell 16.3 28 000 41 000 Efterfrågescenariot (ingen incidens på lön, 35 000 54 000 all incidens på pris och ingen incidens pä real lönekostnad Substitutionsscenariol (ingen incidens på 32 000 54 000 lön, all incidens på rea] lönekostnad och

ingen incidens på pris) Källa: Ohlsson och Angelov (1997).

Modellerna är en CES kostnadsfunktion (1) och en translog kostnadsfunktion (2). För en ytterligare beskrivning se Ohlsson och Angelov ( 1997).

Slutsatser

Utredningen har som framgått ovan redovisat ett flertal olika beräkning- ar av sysselsättningseffektema. Vi skall i detta avsnitt bl.a. diskutera för- och nackdelar med dessa studier och redovisa våra egna bedömning- ar av hur sysselsättningen kan komma att påverkas av förslagen.55 Det gäller effekter av:

' Skattesänkning för hushållsnära tjänster. . Höjd skattereduktion för ROT-sektom. . Servicestöd för pensionärer. . Stöd för vård av sjukt barn i hemmet.

Det finns flera olika sätt att räkna på sysselsättningen:

. Ett vanligt bruttometod att beräkna sysselsättningseffekter är utgå ifrån den statsfinansiella kostnaden för arbetstillfällen som skapas av statliga insatser. Det är en bruttometod därför att offentliga utgifter måste vara finansierade. Finansieringen medför en undanträngning av annan efterfrågan och produktion och effekten är därför till stor del en omfördelning av sysselsättning i ekonomin. En sysselsättningsef- fekt bör uppstå främst om det finansiella sparandet minskar. . Ett ytterligare problem är att hänsyn måste tas till benägenheten för löneinflation på arbetsmarknadens olika delar eller med en ekonomisk fackterm, graden av reallöneflexibilitet. Det innebär att hänsyn också tas till hur en stimulans av sysselsättningen påverkar räntan och för— väntningar om den framtida inflationen. ' På en tredje nivå har det också betydelse hur en åtgärd påverkar ar— betsutbudet. Om arbetsutbudet påverkas ökar hushållens köpkraft och de kan konsumera mer, ekonomin kretslopp vidgas.

I figuren nedan visar vi också, liksom inledningsvis i avsnittet, att hänsyn måste tas till importsubstitution och till skifte mellan svart och vit sektor samt mellan hushållsarbete och marknadsarbete. Därtill skall hänsyn tas till att det finansiella sparandet kan komma att påverkas, lik- som arbetsutbudet.

Vi skall redovisa våra olika beräkningar och ange vilka svagheter de har. Vi kommer att göra internationella jämförelser för att också den vägen försöka ringa in storleksordningama.

Syftet är samtidigt att visa att det finns anledning att kritiskt granska kalkyler över effekter för sysselsättningen för olika paket eller åtgärder som presenteras.

Figur 16.2 Varifrån kommer jobben?

Budgetmässigt lång- siktigt neutral, kort- siktigt ej helt finan-

sierad enligt statisk kalkyl

Importsubstitution Minskad hushålls- produktion

Finansiellt spa- Minskad svart sek- rande tor

Ökat arbetsutbud, timmar eller perso- ner

Skattesänkning för hushållsnära tjänster

Utredningens beräkningar visar på stora effekter för sysselsättningen. Vår bedömning är att sänkt skatt för hushållsnära tjänster ökar syssel- sättningen med uppemot 30 000 personer. Denna uppskattning görs med ledning av de beräkningar som tidigare redovisats av Assarsson (1997) och Ohlsson och Angelov (1997). De sysselsättningseffekter vi redovisar här är nettotal, dvs. hänsyn har tagits till att höjda skatter minskar sys- selsättningen i andra sektorer. Vi skall med en gång konstatera att pro- gnoser över sysselsättningseffekter är osäkra. Svagheten med dessa be- räkningar är att det är ett genomsnittstal och inte tar hänsyn till att löne- andelen kan öka och sysselsättningen därmed minska.

I den tidigare redovisade ekonometriska studien av Ohlsson och An- gelov (1997) har hänsyn tagits till graden av övervältring av sänkta ar- betsgivaravgifter. Den visar på en sysselsättningseffekt på ca 35 000. Andra kalkyler i studien pekar på att effekten kan vara väsentligt större. Även här har hänsyn tagits till höjda skatter varför beräkningarna åter- speglar sysselsättningseffekten också på längre sikt.

Båda dessa metoder är således nettoberäkningar. Vi har som tidigare nämnts inte haft tillgång till allmänna jämviktsmodeller. Vanliga kon- junkturmodeller, t.ex. KI:s modell, går inte att använda då de har för få produktionssektorer.

Det finns av flera skäl anledning att utgå ifrån Danmarks erfarenhe- ter. Där har forskargrupper, statliga utredningar samt Finansdeparte-

mentet under flera år företagit beräkningar av effekter av sänkta skatter. En av de första nordiska ekonometriska studier över effekter på syssel- sättningen företogs av en forskargrupp under ledning av Peter Birch Sörenssens i Danmark (Frederiksen m.fl., 1994). Den visar på en netto- effekt på ca 65 000 sysselsätmingstillfällen som resultat av en subven- tion på 28 procent (detta resultat var på kort sikt och avsåg ett alternativ med stela reallöner). Den danska välfärdskommissionen har därefter räknat på effektema och kommer till likartade resultat (Boligministeriet m.fl., 1995). En kritik mot dessa studier har varit att effekterna av löne- inflationen till följd av den ökade efterfrågan underskattas.

Det danska finansdepartementet har i flera omgångar följt upp dessa studier med mer kritiska analyser. Där analyseras en sänkning av mom- sen med ca 20 procent, vilket sänker priset på konsumentvarusektom med 16 procent. Ett par olika alternativ belyses.

. Ett helt ofinansierat förlopp som ger 37 000 arbetstillfällen. . Ett ojjfentlig sektorsneutralt alternativ som ger ca 25 000 arbetstill— fällen. Det motsvarar vårt alternativ där det temporärt bara är en fi- nansiering till ca 60 procent (se även kapitel 12 där en annan beräk- ningskonvention diskuteras). Skälet till att den inte är fiillt finansierad i inledningsskedet är att det sker en successiv ökning av löneandelen vilket leder till att den offentliga sektorn också får ökade skattein- komster till följd av ökade löner. En redan från början fullt finansie- rad reform är således en väsentlig överfinansiering.

Vår slutsats, med ledning av de två expertrapportema samt med hän- syn till beräkningar i det danska finansdepartementet, är att vi väl kan hävda att avskaffande av arbetsgivaravgiftema för hushållsnära tjänste- sektor på medellång sikt ökar sysselsättningen med ca 25 000 personer.

Det finns en osäkerhet i dessa som i andra beräkningar, varför vi för- siktigtvis väljer ett lågaltemativ för beräkningar av bland annat effekter för inkomstfördelningen och statsfinanserna.

Det bör emellertid kunna ske ett skifte i efterfrågan:

. Från mindre import till mer hemmamarknadsproduktion som har ett mindre importinnehåll. ' Till något mer arbetsintensiv produktion och från något mindre kapi- talintensiv produktion. ' Från svart marknad till vit marknad. ' Från hushållsproduktion till marknadsproduktion.

Ett tredje alternativ är en sysselsättningsökning till följd av ökat ar- betsutbud. Det avstår vi från på grund av de stora osäkerhetema. Men i

bilaga 3 redovisas en ökning av arbetsutbudet på 2,5 procent till följd av en fullt finansierad reform som sänker konsumentpriset med 10 procent på hushållsnära tjänster. Denna effekt på arbetsutbudet medför att hus- hållens budgetrestriktion vidgas. Denna effekt finns således på ”plussidan”. Om osäkerheten finns på inflationssidan, som innebär att våra siffror kan vara för optimistiska, talar arbetsutbudseffekten för att de kan vara för försiktiga.5

Effekter för statsfinanserna av sänkta arbetsgivaravnger för hushåll- snära tjänster

Det är inte en skattehöjning som föreslås eller en ofinansierad utgiftsex- pansion. Det är en omfördelning av skatter inom befintlig skattekvot. Vårt huvudförslag innebär en oförändrad skattekvot. En skatteökning innebär en resursomfördelning mellan offentlig och privat sektor så att den privata konsumtionen minskar. Det är inte effekten av vårt förslag.

Med den föreslagna finansieringen sänks arbetsgivaravgiftema med 6 miljarder kr samtidigt som andra skatter varaktigt höjs med 3,6 miljarder kr. Konstruktionen är således sådan att den omedelbara ökningen av skatteinkomstema utgör 60 procent av sänkningen. Det är en utgift för staten, men inte en budgetkostnad. Skatteinkomstema ökar när löntagar- na återtar en del av det ökade löneutrymmet. Budgetkostnaden består i räntan på det temporära skattebortfallet. En från början fullständig fi- nansiering skulle innebära en överfinansiering.

Hänsyn måste också tas till att sysselsättningen ökar med ca 25 000 personer, vilket är drygt 0,6 procent av sysselsättningen. Eftersom pro- duktivitetsnivån är något lägre i ”vår” sektor utgår vi försiktigtvis ifrån

56Låt oss visa på några räkneexempel inspirerade av det danska finansdepartementet. Om produktiviteten är lika stor i vit och svart sektor eller i hushållsproduktion innebär det att 30 000 personers arbetsinsatser frigör tid för att motsvarande 30 000 årsar- betstillfällen. Om hälften av tidsbesparingen går till ökad fritid innebär det ett ökat arbetsutbud på 15 000 personer. Undersköterskan kan köpa en hämtpizza på vägen hem och behöver inför hämtning från Fritids inte har lika god marginal och kan arbeta något längre på eftermiddagen (hur denna avvägning är mellan fritid och arbete är en omdiskuterad fråga). Till en del kommer denna ökning av arbetstiden att ske genom ökat antal timmar till en del ge- nom att fler arbetar. Vilken väg den ökade arbetsutbudet än tar så ökar de arbetandes budget och de kan köpa mer och därmed också ökar sysselsättningen. Vi visar i flera kapitel att Skattekilen eller produktivitetsfaktom är omkring, 4 dvs. marknadsproduktionen är minst fyra gånger effektivare än hushållets produktion. Det är därför rimligt att anta att både ett ökat arbetsutbudet och till en med en produktion på en högre produktivitetsnivå medför en än större effekt på BNP än den som följer med den ökade sysselsättningen. Detta är de specialiseringsvinster vi behandlar 1 and- ra kapitel men som vi inte tagit hänsyn vid sysselsättningskalkylema.

0,50 procent av BNP. Därefter skall hänsyn till effektema på de offentli- ga finanser av förändringar i BNP.

Det finns minst två sätt att visa detta. Först en mer tumregelrnässig. Om BNP förändras med 1 procent påverkas de offentliga finanserna med drygt 0,70 procent av BNP. Det är de s.k. automatiska stabilisatorema. Det innebär att följden av vårt förslag är att de offentliga finanserna för- bättras med 0,35 procent av BNP eller med ca 7 miljarder kr. Då har vi inte räknat in effektema av en effektivare ekonomi utan bara ökat re- sursutnyttjande.

En förfinad kalkyl har skett med hjälp av en modellberäkning utförd av Finansdepartementet. Den visar på en statsfinansiell effekt på ca 2 miljarder kr till följd av en sysselsättningsökning på ca 25 000 personer (se även avsnitt 16.7).

Skattereduktion i ROT-sektorn

1994 var den utbetalda skattereduktionen för ROT-sektom 2,6 miljarder kr. En reduktion på 30 procent av arbetskraftskostnaden genom ROT- avdraget har beräknats öka sysselsättningen med brutto 44 000 personer. Dödviktseffekten var enligt en undersökning av Målarmästamas riksfö- rening (1995) ca 60 procent, dvs. 60 procent hade kommit till stånd utan skattereduktion. Nettoökningen till följd av skattereduktionen var således ca 19 000.

Den nuvarande skattereduktionen syftar till att flytta byggreparatio- ner i tiden varför det väl går att argumentera för att en permanentning som vi förslår inte får samma effekt. Samtidigt har Sverige under den aktuella perioden minskat bostadssubventioner, räntorna har varit histo- riskt höga och inkomstutvecklingen svag. Det går därför att argumentera för att det finns ett uppdämt reparationsbehov. Det är kapitalkostnadema och inkomstutvecklingen som bestämmer bostadsinvesteringama. Det talar för att en skattereduktion i en tillväxtekonomi bör ge minst lika stor effekt som en temporär reduktion under svensk ekonomis krisår. En permanentning av reduktionen bör också ge större drivkrafter att flytta företagande från svart till vit sektor.

Om skattereduktionen finansieras med höjd reavinstbeskattning finns det skäl att tro att det huvudsakligen skulle leda till minskat finansiellt sparande. Reavinster leder till höga extrainkomster vilka ofta sparas. Ekonomisk teori säger att det är permanenta inkomster som i huvudsak styr konsumtionen.

Ungefär hälften av volymen i den nuvarande skattereduktionen an- vänds för reparationer etc. av hyreshus. Reparationer etc. av hyreshus omfattas inte av vårt förslag och bör finansieras i annan ordning. Vår

bästa uppskattning är därför att skattereduktionen kommer att ge 10 000 vita arbetstillfällen. Vi väljer att av försiktighetsskäl använda siffran 5 000-10 000 personer.

Särskilt servicestöd för pensionärer

Vi redovisar en principskiss över ett särskilt servicestöd för pensionärer. Subventionsnivån på 75 procent har vi valt vid ett antagande om ett marknadspris på 200 kr per timme, vilket ger ett konsumentpris på 54 kr. Vid den prisnivån visar undersökningar att det finns en betydande efterfrågan på hushållsnära tjänster. Det är dock möjligt att pensionärer är priskänsligare än övriga hushåll eftersom de har en budgetrestriktion de inte kan påverka med ökat arbetsutbud eller genom förhandlingar.

Inkomsterna är 1 000 miljoner kr av den föreslagna egenavgiften och med pensionäremas avgift för service på drygt 50 kr i timmen skulle ett maximalt utnyttjande ge en efterfrågan på knappt 1 400 miljoner kr. Med antagande om en arbetskraftskostnad på 250 000 kr skulle det maximalt motsvara ca 5 600 arbetstillfällen. Det måste ses som ett hög- altemativ på kort sikt. Men med ett växande antal pensionärer med allt högre inkomster växer också skatteinkomstema liksom pensionäremas betalningsfönnåga. Det är därför rimligt att sysselsättningen successivt kommer att öka väsentligt mer på medellång och lång sikt.

Svagheten denna kalkyl är att den är en bruttoberäkning. Våra anta- ganden om sysselsättningseffektema till följd av det särskilda servicestö- det grundar sig därför på följande: ' Först gör vi antagandet att hela den ökade skatten för pensionärer leder till minskat sparande för denna grupp. Motivet är att de samti- digt får en ökad trygghet genom säkrare service. 0 Vi måste också utgå ifrån att kommunerna inte minskar den obligato- riska servicen för pensionärerna.

Utnyttjande av tillfällig föräldraförsäkring

Det är inte möjligt att på något säkert sätt beräkna sysselsättningseffek- ten av förslaget om att kunna överlåta den tillfälliga föräldrapenningen som ges vid vård av sjukt barn. Med hjälp av ett räkneexempel går det dock att peka på storleksordningen. Om vi antar ca 5 procent av den tillfälliga föräldrapenningen kommer att överlåtas till kommuner eller företag skulle det innebära att ca 1 000 årsarbeten skapas.

Mot denna bakgrund uppskattar vi att reformen kan ge ca 1 000 ar- betstillfällen.

Skattereduktionen för hushållstjänster

Som framgått av kapitel 12 har utredningen inte valt att lägga fram nå- got förslag om skattereduktion för hushållstjänster. Det kan dock finnas intresse av att analysera tänkbara sysselsättningseffekter av en sådan inriktning.

Att uppskatta effektema av en eventuell skattereduktion för hushåll- stjänster är svårt. Vi vet att om priset är 50 kr per timme vill ungefär 2/3 av de tillfrågade köpa hemservice. Men ökar priset till över 90 kr faller 99 procent av de tillfrågade bort. Eftersom priset på hemservice är ca 200 kr i timmen och det även med en subvention på 30 procent skulle ligga kring 140 kr så vet vi mycket lite om efterfrågan efter en skattere- duktion (se kapitel 9).

En internationell jämförelse kan ringa in storleksordningen på effek- terna av våra förslag:

0 I Danmark har en subvention på ca 50 procent till hemservice givit ca 2 500 årsarbetstillfällen. . I Frankrike har en subvention på 50 procent givit ca 40 000 årsar- betstillfällen.”

Omräknat till den svenska ekonomins storlek kan vid första påseendet hävdas att ett 50-procentigt stöd skulle kunna ge 3 000—6 000 arbetstill- fällen. Men det är en bruttoeffekt. Först så har hänsyn inte tagits till dödvikten, dvs. hur många som var anställda tidigare i denna sektor. Siffroma åskådliggör därför det totala antalet anställda och inte syssel- sättningsökningen. Om stödet dessutom skall finansieras sker en undan— trängning av annan konsumtion och nettoeffekten för sysselsättningen blir väsentligt lägre. Jämförelsen förutsätter också att svenska hushålls priskänslighet är ungefär densamma som hushållen i Danmark eller i Frankrike och att inkomstfördelningen är ungefär densamma.

Vi vet vi att det finns ca 180 000 hushåll där kvinnan har högskole- utbildning, men där hon samtidigt bara arbetar deltid. Frågan är hur många av dessa hushåll som kan tänkas vilja öka sitt arbetsutbud och därmed sin budgetrestriktion om de kan köpa mer tjänster. Ett sätt att ringa in storleksordningen är att se på sambandet mellan efterfrågan och arbetstillfällen. Det vill säga hur mycket mer måste hushållen köpa för att påtagligt öka sysselsättningen i sektorn. Om vi har en måttlig ambi- tion och försöker att skapa 4 000 arbetstillfällen, då krävs det att

57 Sverige är 1.6 gånger större än Danmark mätt i BNP-vikter och Frankrike är 7 gånger större än Sverige mätt med samma vikter (OECD, l996b).

120 000 hushåll är köpare av dessa tjänster med förutsättningama enligt fotnot.53

Det vi känner till om elasticiteten på hushållstjänster talar inte för nå- gon nämnvärd ökning av sysselsättningen om inte hushållet visar på ett nytt beteende till följd av en skattereduktions införande och särskilda åtgärder för att minska den svarta sektorn. Det är inte alls osannolikt att skattereduktionen i sig kan legitimera och skapa ett nytt konsumtionsbe- teende. Utredningens slutsats är att eventuellt tillkommande arbetstill- fällen inom hushållssektom är mycket svåra att kalkylera framför allt därför att vi inte känner efterfrågan vid ett pris i intervallet 60-140 kr i timmen.

Effekter på sysselsättningen - sammanfattning

Sammanfattningsvis pekar genomgången ovan i grova drag på följande

sysselsättningseffekter.

Sänkt skatt för hushållsnära tjänster ca 25 000 Höjt och perrnanentat ROT-avdrag 10 000 Särskilt servicestöd för äldre 5 000 Föräldraförsäkring och dagbarnvårdare 1 000 Totalt ca 40 000

58 Anta i stället att vi vill skapa 40 000 nya arbetstillfällen. Låt oss genom ett enkelt räkneexempel se hur stor konsumtionsökning som skulle krävas för att lyckas med detta. Anta ett hushåll där konsumtionen av hushållsnära tjänster är 30 000 kr per är (detta motsvarar till exempel en budgetandel på 10 procent för ett hushåll med en disponibel inkomst på 300 000 kronor per år). Anta också att slopande av arbetsgivar- avgifter och införande av en skattereduktion leder till att priset sjunker med 30 pro— cent. Om den genomsnittliga egenpriselasticiteten för hushållsnära tjänster är —0,7 kommer prissänkningen leda till att konsumtionen ökar med 21 procent (=0,7x30) eller med 8 400 kr per år. Anta också att ett årsarbetstillfälle i genomsnitt kostar 250 000 kr. För att ett nytt arbetstillfälle i sektorn hushållsnära tjänster ska skapas krävs då att 30 hushåll ökar sin konsumtion med 8 400 kr per år (=250 000/8 400). För att 40 000 nya arbetstillfällen skall skapas krävs således att 1,2 miljoner hushåll ökar sin konsumtion enligt ovan.

Om priselasticiteten för hushållsnära tjänster istället vore högre, till exempel —1,2 blir situationen mer gynnsam. Ett hushåll som i ursprungsläget konsumerar hushållsnära tjänster för 30 000 kr per år kommer då öka sin konsumtion med 10 800 kr (=0,3x 1,2x 30 000). F ör att skapa 40 000 nya arbetstillfällen krävs då 925 000 hushåll av typen ovan (=(250 000/ 10 800)x40 000).

16.2 Lönebildningen59

Utredningen behandlar i detta avsnitt hur effektema av en stimulans av hushållsnära tjänster kan påverka löneinflationen. I avsnittet måste vi delvis använda oss av analyser på områden utanför tjänstesektorn på grund av brist på god lönestatistik för tjänstesektorn.

Vi skall här huvudsakligen behandla en stimulans genom sänkta lö- nekostnader, inte en allmän efterfrågestimulans. En avsikt med sänkta löneskatter är att stimulera sysselsättningen. En radikal skattesänkning för hushållsnära tjänster har föreslagits av en forskargrupp vid Köpen— hamns universitet. De hävdar att sysselsättningen till följd av detta kan öka substantiellt (Frederiksen m.fl., 1994; Sörensen, 1996). En viktig ekonomisk invändning mot sänkta arbetsgivaravgifter i tjänstesektorn är att de på lång sikt främst leder till ökad reallön. Det är det argument som förts fram mot de danska modellerna för stimulans av hushållsnära tjänsteproduktion.

Inflationsrestriktionen är nu den avgörande restriktionen för tillväxt och sysselsättning i Sverige. Sverige måste, vare sig vi är med i EU eller ej, hålla samma inflationstakt som övriga Europa, dvs. omkring 2 pro— cent. Det kan hävdas att lönebildningen i Sverige år så inflationsdrivande att en efterfrågestimulans riskerar att nå nivån för jämviktsarbetslöshe- ten och att subventionen därför är inflationistisk. Det kan illustreras med den enkla Phillipskurvan som visar sambandet mellan förändringar av arbetslöshet och löneinflation. Leder helt enkelt sänkt arbetslöshet bara till ökad löneinflation?

En subvention får olika utfall beroende på om det är stela eller flex- ibla reallöner, dvs. hur mycket reallönema förändras vid en förändring i arbetslösheten. Om reallönema är flexibla innebär en subvention huvud- sakligen högre lön och inte ökad sysselsättning. Om omvänt reallönema i en sektor är stela leder det till en större sysselsättningsökning. På längre sikt är reallönema mer flexibla än på kort sikt och därför är den långsik- tiga verkan av en stimulans mindre.

Det har dock betydelse om subventionen riktas mot verksamhet som använder mycket kapital och vars arbetskraft är attraktiv på arbets-

” Utredningen behandlar i detta avsnitt vilka effekter en stimulans av hushållsnära tjänster kan få för löneinflationen samt på jämviktslönen. Lönestatistiken är bättre i industrin och i den offentliga sektorn än i privat tjänstesektor. Det finns också få stu— dier om tjänstesektoms lönebildning. I detta avsnitt måste vi därför delvis använda oss av analyser på områden utanför tjänstesektorn. Problemet är att lönestatistiken på tjänstesektorn är väsentligt sämre än för andra sektorer.

marknaden. Om subventionen riktas mot t.ex. banker och försäkrings- bolag kommer subventionen inte att ge stor effekt. Om staten å andra sidan riktar subventionen till hushållsnära tjänster som använder arbets- kraft som bidrar till att hålla nere löneinflationen och inte heller är kapi- talintensiv får subventionen större effekt. Enkelt uttryckt ger subventio- nen maximal effekt om den omfattar produktion som inte är kapitalinten- siv och använder arbetskraft med begränsad attraktivitet på arbetsmark- naden.

Den sistnämnda aspekten beror till en del av hur homogen arbets- kraften är. De som i huvudsak styr lönebildningen är den del av arbets- kraften som har högst genomsnittlig utbildning samt god yrkeserfarenhet och är i medelåldern. Danmark har haft en längre period av massarbets- löshet än Sverige. Den danska sysselsättningsutredningen argumenterar för att ”erfarenhetema visar att det är stor skillnad på arbetsmarknadens starkaste grupper som har stort inflytande över lönebildningen, och sva- gare grupper, särskilt de långtidsarbetslösa, som har mindre inflytande.”

”Om efterfrågan stiger inom städ,- eller restaurangbranschen, kom- mer många kortutbildade att få ökad sysselsättning. Men om sysselsätt— ningen i stället stiger inom fastighetsunderhåll eller bilreparation kom- mer det omedelbart att vara facklärda som får del av ökningen” (Boligministeriet m.fl., 1995).

Vilka resultat lönebildningsmodeller ger bestäms av om det är homo- gen arbetskraft eller ej. Vår utgångspunkt är att arbetskraften inte är homogen utan en inflationspåverkan bestäms av mot vilken sektor och vilken typ av arbetskraft stimulansen riktas. Utredningen hävdar att en stimulans av det urval av tjänstesektorer som vi valt får mindre effekt för löneinflationen än en efterfrågeökning i andra privata sektorer.

Sysselsättningseffekt i sektorn vid sänkt arbetsgivaravgift

Men är inte en generell sänkning av arbetsgivaravgifter i stället att före- dra? Utredningens slutsats är att arbetsgivaravgifter har mycket mindre påverkan på sysselsättningen än vad som föreställs i den alhnänna de- batten. Men om sänkta arbetsgivaravgifter har påverkan på sysselsätt- ningen i någon sektor så är det i privat hushållsnära tjänstesektor. Skälen är följande:

En viktig fråga inom nationalekonomin är vem som slutligen bär en förändring av en skatt. ”De empiriska resultaten i detta avseenden är på sätt och vis förbryllande. Löneandelen av förädlingsvärdet verkar tämli- gen konstanta på lång sikt, vilket innebär att den reala produktlönen växer i takt med arbetsproduktiviteten. Detta tyder på att skatterna ändå ytterst bärs av löntagarna” (Holmlund, 1990).

Privat hushållsnära tjänsteproduktion har hög priskänslighet och konkurrens från svart sektor. En jämförelse kan göras med exporten. Exportproduktionen består av två delar, en där företagen är prissättare och en där de är pristagare. En svagare växelkurs och stärkt konkurrens— kraft leder till ökad volym för framför allt förtag som är pristagare. I de övriga företagen ökar på kort sikt marginalerna. På samma sätt är san- nolikheten högre att den sänkta skatten leder till lägre produktpris och högre volym för de inhemska tjänstesektorn som år priskänsliga och inte är prissättare.

Det är av särskilt intresse om sänkta skatter eller, egentligen sänkta arbetsgivaravgifter, och ökad efterfrågan innebär olika förlopp för facklärd och ej facklärd arbetskraften. På lång sikt bör merparten av arbetsgivaravgiftema övervältas på löntagarna och leda till löneökning- ar, men det går sannolikt olika snabbt i olika sektorer. Utredningens slut- sats är att höjda arbetsgivaravgifter snabbare övervältas på konsumen- terna i en sektor där löntagarna har en starkare ställning på arbetsmark- naden. Slutsatsen är att en arbetsgivaravgiftssänlming på lång sikt också tillfaller löntagarna, men i hushållsnära tjänstesektor med större tidsut- dräkt. En subvention får således längre varaktighet

I sektorer som inte är löneledande bör denna effekt ha större varak- tighet och därmed längre stimulans på sysselsättningen. Den aktuella sektorn är inte löneledande, utan löneökningstakten bestäms i industrin och byggsektorn samt av nyckelgrupper inom privat tjänstesektor med hög efterfrågan, t.ex. tekniker, ekonomer i finanssektorn och dataexper- ter.

Vår syn är att den aktuella sektorns lönebildning mer liknar offentlig sektors genom att dess löneökningar följer andra sektorers.

”Den privata sektorn har varit löneledande i förhållande till den of- fentliga sektorn. Den offentliga sektorns relativa löneläge förbättras om arbetslösheten stiger och försämras om arbetslösheten faller” (Hohnlund, 1990).

Effekter för olika grupper av löntagare - heterogen arbetskraft

Ovan har vi behandlat olika sektorer. Här behandla vi skillnader mellan olika löntagargrupper.

Vår utgångspunkt är att arbetskraften i hushållsnära tjänstesektor har något lägre produktivitet och svagare ställning på arbetsmarknaden. Om en subvention i huvudsak riktas till de som är äldre eller har kort utbild- ning snedvrider den i mindre omfattning resursallokeringen eller leder till ökad inflation.

Ett mått, visserligen grovt, på utbildningsnivån i sektorn hushållsnära tjänster ges av figuren nedan där olika branscher rangordnas efter ande- len grundskola-, respektive gymnasieutbildade. Det visar att hotell och restauranganställda har en utbildningsnivå som ligger något under ge- nomsnittet av branscherna i figuren.

Figur 16.3 Utbildningsnivå i olika produktionssektorer. rangordnat efter störst andel lågutbildade 1993

90"

8041

* &&QXS

*WW

701

W

60—

50"

sswsxssswswxw

b&xXXW

*RÄWXXXXXXXN

x

%&

Tfn-"Muti SW&

40"

WWÄN$QXÄ£QS

RWWXÅÄRÄSÅÄWXQRÄN W&WÄÄXÅXÄWW wwwwwxwwmws

SWWXN * me CIWWWKQ

' W&x vsx. Slmw WWWWWÅW

SMI-d wwwwwmwxxm

Vända

"fm-PMU W&WW 'N' "" ”" WWW

”MMV-hin WWÄÄNWRÄXXXXXXXXXÄBÄXXYS

MM Huden.nu... nm nwoåvimc Tekn-M

Juani- och M: HMI! til-IM WWQXÄWÄ

"Wik-nh" SWXXÅXWÄ

Olfdigm nu mann-'..

Werk-abc

Källa: NUTEK (1997).

Det stämmer också med följande information. NUTEK:s bilaga samt den danska välfärdskommissionen kommer fram till att skillnaden i ut- bildning med traditionella mått på utbildning inte är påtaglig mellan an- ställda i hushållsnära tjänstesektor och övrig privat konsumtion. Men den andra indikatom är den genomsnittsliga andelen personer utan sys- selsättningsgivande utbildning. Detta ger en något annorlunda bild. Det visar sig att medan efterfrågan i övrig privat konsumtion ökar sysselsätt- ningen med 44 procent är andelen 66 procent i hushållsnära tjänstesektor (avser arbetskraft utan utbildning som ger kompetens för arbetsmarkna- den). Den vanliga indelningen i grundskola, gymnasie- och högskola räcker inte som beskrivning av arbetskraftens produktionsförmåga. Den är mer heterogen än så (Boligministeriet m.fl., 1995).

Det mått som ekonomer använder för personers produktivitet är ofta inte mer sofistikerat än individens lön. Ett ytterligare mått på de anställ- das produktivitetsnivå är därför att de restauranganställdas lönenivå som ligger ca 15 procent under industriarbetamas. Avtalen, arbetslöshetser— sättningen samt socialförsäkringarna höjer reservationslönen mer för grupper med låg lön än för höglönegrupper, varför den marknadsmässigt

bestämda löneskillnadema bör vara större än 15 procent och indikera än större skillnad i produktivitet mellan grupperna.

Figur 16.4 Arbetarlöner i några tjänstesektorer som andel av timlönen inom tillverkningsindustrin

Procent

100 tillvaknimsindustri

90

r .aralioner och övrit

hotell- och restauran-

85"

80—

75 J -7——- . | -1 . . . 1986 l987 1988 1989 1990 1991 1992 l993 1994 1995

Anm.: Timlönema redovisas som genomsnittlig timförtjänst (tid- och prestationslön m.m.) plus skifttillägg. Övertidstillägg är dock ej medräknat. För hotell- och restau- rang saknas data för 1992. Källa: SCB.

I bilaga 6 redovisas en studie över lönebildningen inom dansk metal- lindustri mellan 1953-1990 (Pedersen, 1997). Studien undersöker vad som bestämmer facklärda respektive ej facklärda industriarbetares lö- neutveckling. Utredningen är intressant för utredningen därför att vi ut- går ifrån att tjänstesektoms arbetskraft har stor likhet med icke facklärd arbetskraft, dvs. icke yrkesarbetare. Det är naturligtvis inte en idealisk väg att beskriva tjänstesektorn, men det kan ändå ge värdefull informa- tlon.

Slutsatsen av studien är att de icke facklärdas löneökningstakt inte bestäms av gruppens egen arbetslöshet utan av de facklärdas. De facklärda som är löneledande reagerar annorlunda på förändringar i ef- terfrågan än arbetsmarknaden för icke facklärda. Denna åtskillnad mel- lan vad som bestämmer de facklärdas och icke facklärdas reallöneök- ningar har uppenbara policyimplikationer. En optimistisk uttolkning är att det går att stimulera arbetsmarknaden för en kategori på arbetsmark- naden utan att det får effekter på andra grupper och därmed på inflatio-

nen. Det bör vara möjligt att relativt sett sänka arbetslösheten mer för icke facklärd arbetskraft. Detta baseras bl.a. på följande.

Jämviktslönema är olika för grupperna: ”Utifrån estimationer att dö- ma så kommer en given reallöneökning att påverka jämviktsarbets- lösheten mer för facklärd än för icke facklärd arbetskraft.” Uttryckt med andra ord, kan en realränta på 4 procent förklara 1,6 procent av de facklärdas jämviktsarbetslöshet men bara 1,2 procent av de ej facklärdas. Det indikerar att facklärd arbetskraft är mer beroende av kapital än icke facklärd (Pedersen, 1997). Studien visar också att en minskning av arbetslösheten för de facklärda med 1 procent ökar reallönen med ca 1,49 procent medan den för icke facklärda stiger med ca 1,05 procent. Det illustreras av figuren nedan som visar att Phillipskurvan för icke facklärd arbets- kraft har en mindre brant lutning, dvs. det blir mindre effekt på löne- ökningen vid en minskning av arbetslösheten.

Figur 16.5 Phillipskurvan för facklärda och icke facklärda vid en inflation på 1 procent

på 1 procent

0.5

0

Lonstigningstakt ved forbrugerprisinflation

.ö Lh

Arbejdsloshedsrate

Källa: Pedersen, 1997.

Om vi vågar göra en parallell och utgå ifrån att industrianställda är facklärda och att serviceanställda motsvaras av ej facklärda kan slutsat- sen vara att jämviktslönen ökar mindre för servicepersonal än för indust- rianställda. En ”rå” tolkning är att det är 40 procent effektivare att sti—

- - ' Faglaeit Ufaglaert

mulera sysselsättningen för hushållsnära tjänstesektor än den övriga ar- betsmarknaden.

Vår slutsats är att den arbetskraft vars efterfrågan är mest känslig för priset på sitt arbete och vars utbud är minst känsligt får bära en större del av en skatteökning respektive få en större löneökning av en arbetsgi- varavgiftssänkning. Sänkta arbetsgivaravgifter gynnar således både sys- selsättning och inkomster för de som har svag ställning på arbetsmark- naden.

Vi har således två faktorer som styr lönebildningen i den aktuella sektorn. Det är dels prisbildningen för produkterna i sektorn, dels pris- bildningen på olika typer av arbetskraft efter deras produktivitet eller attraktivitet. Bägge dessa faktorer talar för att det är mest lämpligt att subventionerna privat hushållsnära tjänstesektor.

16.3 Effekter på inkomstfördelningen

Vårt förslag innebär som framgått av de tidigare kapitlen att arbetsgi- varavgiftema slopas för tjänstebranscher som kan antas göra substitut för hemarbete eller svart arbete och att en skattereduktion införs för re- paration, ombyggnad och tillbyggnad av vissa fastigheter (dessutom in- förs en förändring av den tillfälliga föräldraförsäkringen samt en prin- cipskiss över ett särskilt bidrag för pensionärer). Förslaget om slopade arbetsgivaravgifter finansieras via sänkt grundavdrag, höjd tobaksskatt och avskaffat representaionsavdrag.

En central fråga är vilka fördelningseffekter dessa förändringar sam- mantaget ger för olika grupper. För att belysa sådana frågor har utred- ningen beställt två analyser av förslagens fördelningseffekter. Resultaten sammanfattas i detta avsnitt. Det bör betonas att bägge analyserna är partiella och bygger på vissa antaganden. Det har inte varit möjligt att under den korta tid som stått till förfogande beräkna alla de effekter som är nödvändiga för en fullständig fördelningsanalays.

Beräkning l

Hansson-Brusewitz (l997b) har på utredningens uppdrag analyserat effektema på inkomstfördelningen och hushållens välfärd av sänkt skatt på marknadsproducerade tjänster som i olika utsträckning kan antas va— ra substitut till hushållens produktion i egen regi. I bilagedelen till betän- kandet redovisas modell, antaganden etc. utförligt.

De tjänster som omfattas av den hypotetiska skattesänkningen är ho- tell- och restaurangtjänster, persontransporter (exkl. flyg och båt), repa-

rationer av motorfordon och skor, tvätt- och städtjänster och hårvård. Av tekniska skäl har det inte varit möjligt att göra exakt samma avgränsning som i vårt förslag. Skattesänkningen antas medföra att konsumentpriset på dessa tjänster sänks med 10 procent. Skattereformernas inverkan på inkomstfördelningen och hushållens välfärd simuleras med hjälp av en modell för hushållens konsumtionsefterfrågan som estimeras på mikro- och makrodata. Simuleringama har utförts på data från hushållsbudge- tundersökningen Hushållens utgifter 1992 (SCB).60

Resultaten bör tolkas med försiktighet. Modellen tar i princip endast hänsyn till de fördelningseffekter som beror på att olika hushålls kon- sumtionsmönster skiljer sig åt. Modellen beaktar exempelvis inte att an- talet arbetade timmar i ekonomin kan komma att förändras via effekter på arbetsutbudet och arbetslösheten. Hänsyn tas inte heller till att brut- totimlönema för individer som är verksamma inom de skattesubventione- rade sektorerna kan komma att höjas. Dessa faktorer kan bidra till en jämnare inkomstfördelning.

Skattesubventioneringen av de ifrågavarande tjänsterna består i si- muleringsberäkningar av en sänkt mervärdesskatt som, vid ett antagande om fullständig övervältring av momsen på konsumentpriset, förorsakar en prissänkning på 10 procent. Simuleringsresultaten i denna studie kan dock antas ge en god beskrivning av de fördelningseffekter som altema— tiva skatteinstrument, t.ex. sänkta arbetsgivaravgifter eller skattereduk— tion, kan tänkas ge upphov till i den mån som fördelningseffektema här- rör från förändrade konsumentpriser.

Effektema av följande fyra alternativ har studerats:

l. Sänkt mervärdesskattesats på hotell- och restaurangtjänster, person- transporter (exkl. flyg och båt), reparationer av motorfordon och skor, tvätt- och städtjänster samt hårvård. Skattesänkningen antas le- da till ett sänkt konsumentpris på 10 procent på dessa tjänster.

2. Samma skattesänkning som i (l) tillsammans med höjd skatt på ar- betsinkomster. Skattehöjningen uppgår till 0,60 procent av hushållets arbetsinkomster.

3. Samma skattesänkning som ( l) i kombination med en höjd skatt på arbetsinkomster och en höjd tobaksskatt. Skatten på hushållens ar- betsinkomster höjs med 0,56 procent av arbetsinkomstema och to- baksskatten höjs med 25 procent.

4. Samma skattesänkning som i (l) i kombination med en höjd skatt på arbetsinkomster, en höjd tobaksskatt och höjda barnbidrag. Skatten

6” I underlagsrapport 6 till betänkandet ”Skatter, miljö och sysselsättning” (SOU 1997211) finns en beskrivning av den ekonometriska modellen och simuleringsmeto— den.

på hushållens arbetsinkomster höjs med 0,85 procent, tobaksskatten höjs med 25 procent och barnbidragen höjs med 10 procent.

De tre sistnämnda alternativen leder enligt modellberäkningama till ett oförändrat skatteuttag när hänsyn tas till de förändringar i konsum- tionsefterfrågan som reformerna ger upphov till. Hushållens arbetsutbud och finansiella sparande antas inte påverkas av reformerna. Skattehöj- ningen på arbetsinkomster i alternativ 2, 3 och 4 antas därför fullt ut påverka storleken på hushållens disponibla inkomster och totala kon- sumtionsutgifter.

I simuleringarna beräknas för varje hushåll storleken på den hypote- tiska klumpsummeskatt som hushållet måste betala, efter det att skatte- förändringen genomförts, för att hushållet skall hamna på samma väl- färds- eller nyttonivå som före förändringen.61 Detta kompensationsmått brukar kallas för en kompenserad förändring (compensating variation, CV). Om denna klumpsummeskatt uppgår till ett positivt belopp kan staten efter reformen beröva hushållet köpkraft utan att hushållet får en lägre välfärd än före reformen. Reformen medför i detta fall att hushållet får en realinkomstförstärkning vars storlek ges av den beräknade klump- summeskattens storlek. Om den beräknade klumpsummeskatten som kompenserar för välfärdsförändringen i stället är negativ måste hushållet kompenseras med hjälp av en klumpsummetransferering för att uppnå samma nytta som före reformen. Reformen ger i detta fallet upphov till en lägre välfärd för hushållet. Om klumpsummeskatten beräknad för samtliga hushåll i genomsnitt är negativ (ett genomsnittligt hushåll måste kompenseras med en klumpsummetransferering för att inte få det sämre) och om reformen inte påverkar de totala skatteintäkterna kommer refor- men att bidra till att skatternas snedvridande effekter förstärks vilket leder till försämrad samhällsekonomisk effektivitet.

De resultat som redovisas här avser endast realinkomstförändringen i relation till konsumtionsutgiftema (i bilagan redovisas de absoluta be- loppen). En extra inkomstkrona ger upphov till en större välfärdsvinst för ett hushåll med låg levnadsstandard än för ett hushåll med hög lev- nadsstandard. För att beakta detta har CV satts i relation till hushållets totala konsumtionsutgifter.

Den första beräkningen avser enbart sänkt skatt på tjänster. Av den andra kolumnen i tabell 16.5 ser vi att den relativa inkomstförstärkning- en (CV/totala utgifter) är något mindre för den fattigaste femtedelen av hushållen än för hushåll med högre levnadsstandard. Detta är en följd av

6' Storleken på en klumpsummeskatt är oberoende av individens arbetsutbud, kon- sumtionsefterfrågan eller annat beteende hos individen.

att de skattesubventionerade tjänsterna väger lättare i låginkomsttagares budgetar, vilket framgår av kolumn 1 i tabellen.

Realinkomstförstärkningen för ensamstående män och kvinnor över- stiger den genomsnittliga realinkomstförstärkningen per konsumtionsen- het för samtliga hushåll. För gruppen ensamstående män och kvinnor utan barn uppgår realinkomstförstärkningen till minst 0,75 procent av konsumtionsutgiftema medan den genomsnittliga realinkomstförstärk- ningen för samtliga hushåll endast uppgår till 0,55 procent av konsum- tionsutgiftema.

Hushåll bosatta i storstäderna tenderar att spendera en större andel av de totala konsumtionsutgiftema på de skattesubventionerade tjänsterna. Realinkomstförstärkningen för dessa hushåll är därför i genomsnitt stör- re än den genomsnittliga realinkomstförstärkningen för samtliga hushåll. Hushåll som äger eller disponerar bil gynnas i genomsnitt i mindre ut- sträckning än hushåll som saknar bil. Det lägre priset på kollektivtra- fikresor som reformen förorsakar har sannolikt större betydelse för väl- färden för hushåll som saknar bil än vad det sänkta priset på bilrepara- tioner har för välfärden för bilägande hushåll.

Tabell 16.5 Konsumtionsf'ordelningsefl'ekter

De valda utgif- Sänkt skatt på Sänkt skatt på Sänkt skatt på tema som andel tjänster, höjd tjänster, höjd tjänster, höjd av de totala skatt på ar- tobaksskatt med tobaksskatt med utgiftema betsinkomster 25 procent och 25 procent, höjd med 0,6 procent höjd skatt på skatt på arbetsin- arbetsinkomster komster med 0,85 procent och höjt

F amiljetyp (kr per

hushåll)

Ensam man, 0 barn 0,83 0,20 -0,01 -0,31 Ensam kvinna, 0 barn 0,75 0,29 0,09 -0, 14 Sambo, 0 barn 0,51 -0,01 -0,14 -0,39 Ej sambo, ] bam 0,57 0,08 -0,11 -0,04 Sambo, 1 barn 0,54 -0,20 -0,32 -0,45 Ej sambo, 2+ bam 0,59 0,13 -0,08 0,44 Sambo, 2+ bam 0,49 -0,19 -0,29 -0,02 Inkomstkvintil (kr per

konsumtionsenhet)

1 0,46 0,19 -0,40 -0,1 1 2 0,54 -0,10 -O,24 -0,18 3 0,60 -0,02 -0, 13 -0,19 4 0,57 —0,03 -0,13 -0,26 5 0,59 0,03 -0,04 -0,24 Region (kr per kon-

sumtionsenhet)

Södra mellanbygden 0,50 -0, 10 -0,24 -0,20 Sthlm, th, Malmö 0,68 0,07 -0,06 -0,1 1 Större stad 0,51 -0,1 1 -0,24 —0,23 Norra tåtbygden 0,51 -0,09 -0,20 -0,17 Norra glesbygden 0,45 —0,20 -0,37 —0,37 Bilinnehav (kr per

konsumtionsenhet)

Ja 0,52 -0, 1 2 -0,23 -0,23 Nej 0,82 0,34 0,06 0,05 Bostadstyp (kr per

konsumtionsenhet)

Egiahem 0,47 -0, 1 5 -0,23 -O,21 Övrigt 0,67 0,06 -0,13 -0,1 8 Samtliga hushåll (kr per 0,55 -0,06 -O,19 -0,20 konsumtionsenhet Källa. Hansson—Brusewitz (1997).

I denna simulering har det inte varit möjligt att ta hänsyn till de väl- färdseffekter som underfinansieringen av reformen kan ge upphov till i form av t.ex. högre räntor eller framtida skattehöjningar. Det är därför av vikt att studera välfärds- och fördelningseffektema av alternativ som fullt ut är finansierade.

Den andra beräkningen avser sänkt skatt på tjänster i kombination med höjd skatt på arbetsinkomster. I detta alternativ finansieras skatte- sänkningen med en skatt som uppgår till 0,6 procent av hushållets ar-

betsinkomster. I tabell 16.5 ser vi att det genomsnittliga värdet på CV för samtliga hushåll är negativt. Den beräknade genomsnittliga välfärds- förlusten är dock mycket nära noll och kan vara en följd av statistisk osäkerhet.

Den tredje beräkningen avser en finansiering med höjd skatt på ar- betsinkomster och tobak (25 procent). Tobaksskatten är regressiv efter- som utgifter på tobak väger betydligt tyngre i låginkomsttagares budge- tar än i höginkomsttagares budgetarfs2 Som framgår av tabell 16.5 med- för detta att finansieringsaltemativet drabbar låginkomsttagare i högre utsträckning än om skattesänkningen enbart finansieras med höjd skatt på arbetsinkomster. I övrigt är den fördelningsmässiga profilen för de bägge alternativen likartad. Totalt ger dock höjd tobaksskatt upphov till en större välfärdsförlust än det förra finansieringsaltemativet. Tobak är visserligen en mycket prisoelastisk vara och skall därför enligt teorin om optimal beskattning beskattas högt. Tobakskonsumtionen är dock redan i utgångsläget en högt beskattad vara. Det bortfall i tobakskonsumtionen som reformen ger upphov till medför därför att skattebortfallet blir rela- tivt stort på den tobakskonsumtion som faller bort. Detta skattebortfall bidrar till den välfärdförlust som uppkommer. Ensamstående kvinnor utan barn och hushåll som saknar egen bil är de enda grupper som i sin helhet vinner på reformen. Det bör dock framhållas att tobak i denna simulering behandlas som vilken vara som helst och att den sarnhälls— ekonomiska vinst som kan uppkomma genom att tobakens skadeverk— ningar begränsas inte beaktas.

Sammanboende med barn hör till de familjetyper som drabbas hår- dast av det ovan diskuterade alternativet. En höjning av barnbidraget skulle därför eventuellt kunna användas för att kompensera bamfamil- jema. Beräkningsaltemativ 4 visar effekterna av en reform där bambi- draget höjs med 10 procent. Bambidragshöjningen och den lägre skatten på tjänster finansieras med en höjning av tobaksskatten med 25 procent och med en höjning av skatten på arbetsinkomster 0,85 procent av indi- videns arbetsinkomster.

Av tabell 16.5 framgår att utfallet nu blir betydligt bättre för fler- bamsfamiljer. Sammanboende med ett barn drabbas dock förhållandevis hårt av den högre skatten på arbetsinkomster varför utfallet för denna grupp blir sämre än i frånvaro av en bambidragshöjning. Till skillnad från föregående alternativ blir realinkomstförsämringen större för högin- komsttagare än för låginkomsttagare. Bambidragshöjningen bidrar där- för till en betydande utjämning av inkomsterna.

& För den lägsta kvintilen uppgår tobaksutgiftema till 1,8 procent av de totala utgif- terna. För den översta kvintilen uppgår tobaksutgiftema till endast 0,9 procent av utgifterna.

En slutsats som kan dras från resultaten är att merparten av de olika beräkningsaltemativen tenderar att leda till en något mindre jämn in- komstfördelning. I beräkningsaltemativ 2 och 3, vilka är budgetneutrala, blir den relativa realinkomstförstärkningen något större för höginkomst- tagare. När finansieringen i form av höjd skatt på arbetsinkomster och tobak kombineras med en höjning av barnbidraget förändras delvis den- na fördehiingsprofil (alternativ 4). Utfallet leder i detta fall till en järnna- re inkomstfördelning.

När den lägre beskattningen av tjänster finansieras med en höjd skatt på arbetsinkomster visar beräkningama att den sammantagna välfärdsef- fekten, beräknad som summan av välfärdsförändringama för samtliga hushåll, är nära noll. Resultatet indikerar därför att denna budget— neutrala reform i princip inte påverkar den effektivitetsförlust som skat- tesystemet ger upphov till.

När skattesänkningen på de ifrågavarande tjänsterna i stället delvis finansieras med höjd tobaksskatt visar beräkningarna att en effektivitets- förlust uppkommer. Det bör dock i detta fall framhållas att modellen behandlar tobak som vilken vara som helst och att den bortser från vår- det av den förbättrade miljö och hälsa som minskad tobakskonsumtion leder till. Om värdet av denna nyttoeffekt, tillsammans med specialise- ringsvinster m.m., överstiger den av modellen beräknade välfärdsförlus- ten kommer även denna reform vara välfärdshöjande.

Det bör dock återigen poängteras att ber