Skatter, tjänster och sysselsättning betänkande. Bilagor

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

ff/KB

O:

c JM

Krim l

Statens offentliga utredningar

WW 1997: 17

w Finansdepartementet

Skatter, tjänster och sysselsättning

Betänkande av

änstebeskattningsutredningen

Stockholm 1997

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, pâ uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst

106 47 Stockholm

Orderfax: 08-690 91 91

Ordertel: 08-690 91 90

Svara pâ remiss. Hur och Varför. Statsrâdsberedningen, 1993.

En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. - Broschyren kan beställas hos:

Regeringskansliets förvaltningskontor

Distributionscentralen

103 33 Stockholm

Fax: 08-405 10 10

Telefon: 08-405 10 25

NORSTEDTS TRYCKERI AB

ISBN 91-38-20508-4 Stockholm 1997

ISSN 0375-250X

SOU 1997: 17

Till statsrådet Thomas Östros

Regeringen beslutade den 5 september 1996 att bemyndiga statsrådet Östros att tillkalla särskild utredare for analysera förutsättningar-

en att na for tjänstesektoms utveckling Dir. 1996:69. Med stöd bemyndi-

av gandet förordnades den 1 oktober 1996 ekonom Dan Andersson

som särskild utredare. Utredningen har antagit namnet tjänstebeskattningsutredningen.

Som sakkunniga har medverkat departementsrådet Stefan Ackerby, departementssekreteraren Urban Hansson-Brusewitz, analytikem Anna Hallgren, ekonomen Karin Skilje, departementsrådet Mats Wadman samt ñl. dr. Irene Wennemo.

Som experter har deltagit docent Bengt Assarsson, docent Henry Ohlsson samt änmessakkunnig Åsa Regnér.

Som sekreterare förordnades från den l oktober 1996 revisionsdirektör Mats Johansson. Biträdande sekreterare har fr.o.m. den l december 1996 varit ek. stud. Louise Ericson. Kammarrättsassessom Ulf Rehnberg har medverkat som arbetande expert fr.o.m. den l januari 1997.

Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande SOU 1997:17, Skatter, tjänster och sysselsättning. Utredningsuppdraget är i och med detta avslutat. Till betänkandet har fogats sju expertrapporter samlade i en bilagedel.

Stockholm i mars 1997

Dan Andersson

/Mats Johansson

Louise Ericson

i

i

i 4

Inledning och sammanfattning

Inledning

Målsättningen med Tjänstebeskattningsutredningens arbete både

är att öka ekonomins effektivitet ökad specialisering och samtidigt öka genom

sysselsättningen.

Problemet arbetar med är hushållens val mellan producera att själva, köpa tjänster på marknaden eller vilket sannolikt sker allt oñare,

köpa svarta tjänster. . Medlet är förändringar i skattesystemet så att skatterna blir likmer forrniga mellan hushållets eget arbete och de hushållsnära tjänster som kan köpas på marknaden.

Vi kommer att lägga förslag och presentera idéer berör som gränslandet mellan hushåll, marknad och kommunernas uppgifter. Vad hushållet kan göra, vad kan köpas på marknaden vilka hushållsom samt snära tjänster som tillhandahålls kommuner har under seklet förändav rats dramatiskt. Hushållen gör allt mindre själva, den privata tjänstemarknaden förser oss med allt och kommunerna har barn och mer genom äldreomsorgen tagit över en del av hushållets ñinktioner. När hushållen köper på marknaden skapas i ekonomin komplicerat ett system med prisrelationema. Prisrelationema mellan olika och varor tjänster beror på hur mycket behövs i produktionen resurser som men också på hur känsliga hushållen är för priserna för olika och varor tjänster. En del konsumtionen har priskänslighet på 0,3 och av en en annan del har en priskänslighet på 0,7.Salt, elektricitet och tobak - är exempel på varor som har låg priskänslighet medan kollektiva kommunikationer och restaurangbesök är priskänslig konsumtion. Dvs. sänks priset med l procent ökar efterfrågan i det fallet med 0,7 procent och ena i det andra med 0,3 procent. Genom att låta skatterna hur prisstyras av känsliga hushållen är tror vi att det går att påverka två problem: Effektiviteten i ekonomin och arbetslösheten.

Effektivitetsproblem i ekonomin

Det första problemet utredningen arbetar med är ekonomins effektivitet.

Den svenska ekonomin har skilt ut sig från andra ekonomier - genom svagare tillväxt och särskilt utveckling den privata konsvag av sumtionen. Den ekonomiska tillväxten måste uthållig. vara mer

10 Inledning och sammanfattning SOU 1997: 17

Pris och skattesystemet bidrar till att ökad konsumtion tas ut i mer -

prylimport istället för inhemska tjänster. Miljön skadas av slit

mer

och släng/riv och bygg nytt i stället för laga, reparera och under-

hålla.

Skattemas andel BNP är 54 procent. Ekonomin måste kunna

av -

förena:

höga skatter för generell välfärd med vit ekonomi.

0 en en

höga skatter med effektiv ekonomi som ger tillväxt.

0 en

höga skatter med tjänsteproduktion.

0 Det sker fortgående strukturomvandling hushållsarbetet. Kvin-

en av -

arbetar alltmer på marknaden och mindre i hushållet. Männens nor hushållsarbete ökar blygsamt. Är det uppgift för skattesystemet att

en kompensera den tidsbrist sannolikt finns i hushållen

som Höga skatter och ett likformigt skattesystem har nackdelen att de på- verkar hushållen val mellan arbete på marknaden och arbete i hemmet. Hushållen köper mindre tjänster än de skulle gjort med en an-

av

typ skatter eller vid lägre skatter. Om skattekvoten är given av nan av demografiska skäl är frågan hur skattemas störningar på produktio-

nen skall begränsas

Svartproduktionen är omfattande. 90 000 hushåll köper svarta hus- hållstjänster. ll0 000 400 000 hushåll köper svarta hantverks- och reparationstjänster. Därtill finns åtskilliga miljarder kr i omedvetna köp inom servicesektom. Sammanlagt var den svarta produktionen 90 miljarder kr kring 1990. Det är en av Sveriges större produktionssektorer. Det skapar samtidigt osund konkurrens och rättsosäkerhet för fö-

en retagen. På arbetsmarknaden utlöses underlönekonkurrens. Löntagare tvingas eller lockas att arbeta till svarta löner. Det leder till dåligt fungerande marknader.

Arbetslöshet

Det andra grundproblemet är det reala resursutnyttjandet. 600 000 är arbetslösa. Det räcker inte att den kommunala verksamheten växer. Skall den stå for all sysselsättningstillväxt leder det till en orimlig skattekvot. Det räcker inte att industrin växer. Dess sysselsättning kan mest öka

som med ytterligare l00 000. Det är också nödvändigt att serviceproduktioökar för balanserad ekonomisk utveckling. nen en Den ekonomiska verkligheten under 90-talet ser väsentligt annorlunda ut ån den tid födde fram skattereformen.

som

Massiv och varaktig massarbetslöshet. A

SOU 1997: 17 Inledning och

sammanfattning ll

En tvingande inflationsrestriktion. -

En uppenbar budgetrestriktion.

-

De åtgärder som föreslås måste finansierade. De skall inom bevara fintlig budgetram inte bara leda till omfördelning konsumtion och en av investeringar, för då ökar inte utnyttjandet De skattehöjav resurserna. ningar som föreslås skall leda till att hushållen minskar sparandet eller

köper mer i Sverige. Utredningen måste också överväga det är möjligt öka om att resursutnyttjandet inom tjänstesektom inom inflationsrestriktionen. Vår tolkning är att lönesänkningsstrategin inte är gångbar väg.

en Huvudlinjen är utbildningslinjen, men så många 600 000 kan inte på medellång sikt

som genomgå utbildning med hög kvalitet. Vi skall visa på teknik dels en att

öka efterfrågan utan att den blir inflationsdrivande, dels skifta

den mot

kort utbildning.

Vi skall i utredningen visa att det vid de givna budget- och inflationsrestriktionema finns goda skäl att öka den hushållsnära

tjänsteproduk-

tionen.

Myter

Vi föreslår skattefönnåner för tjänster. Subventioner innebär risk för

mindre effektiv produktion. De förslag förändringar i skattesystemet

om utredningen lägger, innebär att produktionens effektivitet kommer att öka. Det leder till mer rationella beslut hos hushållen.

Minskar utredningens förslag utrymmet för offentlig sektor Vårt hu-

vudförslag innebär inte skatteökningar minskar

som utrymmet för privat konsumtion. Vi höjer inte heller skatterna. Men ekonomin kan

fungera

bättre med en hög skattekvot att skatters störningar på produktiogenom nen minskar. Likaså kommer andelen arbete minska. Vårt svart att huvudförslag skapar för offentlig konsumtion. En balanserad mer resurser sysselsättningstillväxt som inte innebär krav på ökad skattekvot medför

att av arbetstillfällen måste komma i privat sektor. Om våra

förslag

innebär 35 000 arbetstillfällen i privat sektor kan nya samtidigt sysselsättningen öka i kommunerna med 10 000 skatteca personer utan att kvoten behöver höjas.

Utredningen kommer med förslag till vissa förändringar av skattepo-

litiken. Men vi utgår medvetet inte ifrån ekonomiska nya teorier. Svensk ekonomi har utsatts för häftiga skiften i ekonomisk politik forsknär ny ning snabbt fått genomslag i finansplaner. Assar Lindbeck har för utred-

ningen formulerat följande metafor ekonomisk politik. "Politik bör" om

inte främst bygga på det flödet forskningsresultat

nya av utan på den

12 Inledning och sammanfattning

ackumulerade dammen kunskap. Ny kunskap kan ses som en bäck

av

flyter ned i damm. Man skall ösa ur dammen och inte ur bäcken. som en

kunskapen skall blandas med den ackumulerade kunskapen. Det Den nya kan finnas giñ i bäcken: forskningsresultat kan vara felaktiga." Ut-

nya redningen har därför startat med utgångspunkt från Ramseys arbete om optimal beskattning från 1920-talet och våra förslag kommer således från darmnen inte från bäcken Ramsey, 1927.

Sammanfattning

Den ekonomiska bakgrunden till våra förslag är följande.

För att minimera störningar från skatterna skall det svenska skat-

a

tesystemet efter skatterefonnen likfonnigt. Det är en riktig

vara

huvudprincip. Men den har ett stort problem. Det går inte att be-

utförs i hemmet medan marknadsarbetet är högt

skatta arbete som

beskattat. Skattesystemet är därför inte likfonnigt mellan hus-

hållsproduktion och marknadsproduktion. Det leder till att konsu-

menterna köper mindre på marknaden än vad de önskar av pris-

känsliga produkter, framförallt tjänster. På grund av bristen på

likformighet i beskattning mellan marknads- och hushållsproduk-

tion får hushållen drivkrafter att utföra produktion i hemmet även

när marknaden är 4 gånger effektivare att producera varan eller

tjänsten. Det uppstår framför allt ett stort utrymme för svart sek-

tor.

Utredningen lägger förslag syftar till att komplettera det likfor-

som miga skattesystemet med undantag motiverade samhällsekonomisk

av effektivitet. Syftet med förslagen är att minska störningama i produktio-

förhindra svartarbete och underlönekonkurrens samt uppnå en efnen, fektivare specialisering i ekonomin.

b Sänkta arbetsgivaravgifter är allmänt sett inte särskilt effektivt

instrument för att på längre sikt öka sysselsättningen. Men de

som

har påfallande hög effektivitet för att öka antalet anställda i hus-

hållsnära tjänstesektor. Det beror på att efterfrågan här skapar

mindre löneinflation.

Fördelen med det stöd utredningen föreslår är att det inte i första

c

hand sänker kostnaden på arbetskraften utan priset på produkten

och därmed ökar efterfrågan. Tekniken använder är dock sänkta

SOU 1997: 17 Inledning och sammanfattning 13

arbetsgivaravgifter eftersom inte kan användas syfmomsen men tet är att sänka priset på produkten. Effektiviteten i kostnadsen sänkningsstrategi är låg om efterfrågan på marknaden är En svag. skattelättnad för priskänsliga produkter leder till sänkt pris och därmed ökad efterfrågan och är överlägsen allmän sänkning en av arbetsgivaraviñema.

d Strukturproblemet på arbetsmarknaden består i att det är viss brist på arbetskraft med högre utbildning samtidigt ett stort men överskott på arbetskraft med kortare utbildning. Effektiviteten i sänkta löneskatter bestäms hur mycket reallönema påverkas. av Grupper med stark position på arbetsmarknaden har större möjlighet att höja sina löner. Grupper på arbetsmarknaden ligger som nära minimi- eller lägsta avtalslönen är mindre inflationsdrivande.

Förslaget innebär en skatteomläggning skiftar efterfrågan

som från högutbildade till lågutbildade. Med vårt förslag ökar efterfrågan för grupper har mindre inflationspåverkan och därför kan som fler få plats på arbetsmarknaden vid given inflationsrestriktion.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen att skatten sänks för hushållsnära tjänster och att sänkningen finansieras höjd skatt på genom andra skattebaser för att nå full finansiering reformen. av

Förslag 1

Arbetsgivaravgiftema och egenavgiftema för egenföretagare avskaffas i tjänstebranscher kan utgöra substitut till hemarbete och som anses svart arbete. Grovt indelat omfattar förslaget följande branscher.

Bilserviceverkstäder Reparationsverkstäder för hushållsartiklar Restauranger Personalmatsalar, cateringföretag

Landtransportföretag enbart persontransporter

Städföretag enbart riktad till privata konsumenter

Andra serviceföretag

De skattesänkningar förslår tillfaller inte företagen automatiskt utan de kommer att få ansöka dessa skatteförmåner. Sannolikheten om för svart verksamhet beror på skattenivån, upptäcktsrisken och sanktionen. Utredningen menar att det går att påverka alla dess tre moment för att minska den svarta sektorn. Sanktionsmöjligheten blir större när före-

14 Inledning och sammanfattning SOU 1997: 17

tagen under flera år kan erhålla arbetsgivaravgifter. Sammantaget ger det myndigheterna mycket starka sanktionsmöjlighet mot seriösa företag.

Finansiering av slopade arbetsgivaravgifter

Netto miljarder kr Skattelâttnaáer Slopade arbetsgivaravgifter 3,6 Finansiering

Förslag 2

En skattereduktion för fysiska personer införs för utgifter för reparatio-

ombyggnader och tillbyggnader av småhus och bostadsrätter. Skatner, tereduktionen kan maximalt uppgå till 30 procent av belopp upp till 50 000 kr, dvs. högst 15 000 kr.

Skattereduktionen föreslås uppgå till 30 procent av underlaget och utgå per hushåll. Skattereduktionen får sammanlagt inte överstiga 15 000 kr per år för småhus och 10 000 kr per år för en bostadsrätt. Enligt utredningens mening behöver skattekilen sänkas i denna storleksordning för att göra vitt arbete någorlunda konkurrenskraftigt med svart arbete i denna sektor.

Den svarta hantverksarbetsmarknaden utgör 10-15 miljarder kr. Om

antar att det genomsnittsliga köpet från hantverkare uppgår till 20 000-45 000 kr är det 110 000-250 000 hushåll som köper svarta hantverkstjänster. Utredningens uppfattning är att förutsättningen för att det skall vara rimligt att vidga och permanenta Skattereduktionen är att det samtidigt vidtas åtgärder för att minska den svarta sektom. Utredningen menar att svartarbetet på hantverksarbetsmarknaden påtagligt kan reduceras vår skattereduktion, att det inte är möjligt att

genom men komma svart städarbetsmarknad med subventioner på nivån ca 30 procent.

Den föreslagna Skattereduktionen för ROT-arbeten beräknas

kosta ca 1 miljard kr. Den höjning av reavinstskatten på privatbostäder som utredningen föreslår från 15 till 25 procent kan netto beräknas inbringa

ca l miljard kronor

SOU 1997: 17 Inledning och sammanfattning 15

Förslag 3

Vi föreslår att den nuvarande skyldigheten för privatpersoner göra att avdrag for preliminär skatt och att betala arbetsgivaravgifter på ersättningar som uppgår till minst 10 000 kr tas bort. I stället bör den som betalar A-skatt och mottar ersättning for arbete från privatperson en åläggas en skyldighet att betala prelirninärskatt och egenavgifter för så-

dana ersättningar.

Förslag 4

Den tillfälliga föräldrapenning vid vård sjukt barn skall kunsom ges av na överlåtas till ett företag eller till den kommun är bosatt som personen När den överlåts till dessa vårdgivare är beloppet fastställt till den genomsnittliga tillfälliga föräldrapenningen i riket utgavs under föresom gående år uppräknat med den procentuella basbeloppsförändringen. Detta belopp kompletteras med egenavgiñ uppdragsgivaren been som talar. Den genomsnittliga föräldrapenningen kompletteras med arbetsgivaravgiñer när den överlåts till kommunen eller företag.

En principskiss

Utredningen för fram skiss till ett servicestöd för pensionärer. Det en demografiskt betingade behovet äldreomsorg, dvs. att fler i befolkav ningen blir äldre och vårdbehövande, ökar fram till 2010 med 20 procent. Gapet mellan behovet och är störst omkring år 2010 då resurserna det är 24 procent eller ungefär 12 miljarder kr. Bara ca 10 procent pensionärerna har i dag hemtjänst, dvs. hjälp av med att städa, tvätta, gå och handla mot 22 procent under 80m.m. ca talets början. Den skiss här diskuterar innebär att pensionärerna själva skall kunna köpa sin hemservice. Det skall mot bakgrund ses av att kommunerna idag använder höjda taxor för att minska efterfrågan på servicen och färre pensionärer har råd att efterfråga kommunal hemservice. Taxan för att få hjälp med t.ex. städning är oñast kring 50 kr per timme. Socialtjänstlagen säger att gamla med behov skall ha rätt till hemservice men den ekonomiska verkligheten innebär att praxis förskjuts allt längre bort från lagens intentioner. En annan aspekt av verkligheten är att pensionärernas inkomster från mitten av sjuttiotalet har stigit .från drygt 70 procent till drygt 90 numera procent av de yngres inkomster. Utredningens principskiss innebär därför att en egenavgift, serviceavgift på 1 procent, införs för pensionäen rer. För en ensamstående pensionär utgår avgiñ vid inkomster över

16 Inledning och sammanfattning SOU 1997: 17

53 895 kr om året och för samrnanboende 95 338 kr. Egenavgiñen eller serviceavgiñen är motiverad därför att resurserna går tillbaka till pensionärskollektivet och bidrar till ökad valfrihet och trygghet

för gruppen.

Skillnaden mellan resurser och behov när det gäller service för pensionärer är stor och det är därför fruktbart att vidare utreda principskissen. Det behövs också mer undersökningar om livsvillkoren för de allra äldsta i samhället. Liksom om hur kommunerna behandlar de allra äldsta beroende på vilket kön och utbildningsbakgrund de har. Statsmaktema vet för lite om livsvillkoren för de äldsta samtidigt som dessa har minst resurser att göra sig hörda i samhället.

Finansiering och sysselsättning

Utredningens förslag är finansierade. Vi beräknar att antalet nytillkomna arbetstillfällen till följd av optimal beskattning är ca 25 000 till en statsfinansiell bruttokostnad på 6 miljarder kr. Vinstema för de offentliga finanserna av att öka sysselsättningen med 25 000 personer är ca 2 miljarder år.

kr per

Effekter pá sysselsättningen

De förslag utredningen lägger medför inte de stora bidragen till en effektivare ekonomi och ökad sysselsättning. För det krävs en bättre fungerande lönebildning och arbetsmarknad och mer optimistiska förväntningar om framtiden som leder till minskat privat sparande. Men specialisering. sysselsättning och välfärd kommer att öka till följd av utredningen forslag.

SOU 1997: 17 Inledning och sammanfattning 17

Finansiering av utredninges förslag

Utgifter Inkomster Slopade arbetsgivaravgifter för hushållsnära tjänster Slopadearbetsgivaravgifter -3,6

Sänkt grundavdrag +1,4 -

Avskaffat representationsavdrag +0,5 i

Höjd tobaksskatt med 25 % +1,7 - Summa -3,6 +3,6 Höjt och permanentat ROT-avdrag Utgifter -1,0

Höjd reavinstbeskattning på privatbostäder +1 - Summa -1,0 +1,0 Principskiss till särskilt servicestöd mr pensionärer Utgifter 1,0

Egenavgift för pensionärer +1 Summa -1,0 +1,0

Författningsforslag

Förslag till lag om befrielse från

socialavgifter

m.m. inom vissa verksamhetsområden

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna lag gäller befrielse från skyldigheten att betala socialavgifter enligt lagen 1981:691 socialavgiñer och löneavgift enligt lagen om 1994: 1920 om allmän löneavgift. Lagen gäller för arbetsgivare som skall betala arbetsgivaravgifter enligt l kap. 2 § första stycket lagen om socialavgiñer, och sådana försäkrade som enligt den lagen skall betala egenavgifter, deras inkomst om av annat förvärvsarbetet är inkomst av näringsverksamhet enligt kommunalskattelagen 1928:370 och den försäkrade skall betala F-skatt enligt lagen l997zxxx om betalning av skatter och avgifter.

2 § Arbetsgivare får befrias från att betala arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift på ersättningar för arbete inom sådan verksamhet som avses i 4 § avgiftsfri verksamhet. Försäkrade får befrias från att betala egenavgifter och allmän löneavgift på inkomster från avgiftsfri verksamhet.

3 § Befrielse från att betala socialavgiñer och allmän löneavgiñ medges endast den som är registrerad för avgiftsfri verksamhet och i övrigt uppfyller de villkor gäller för registrering enligt 11 och 12 som

Avgiftsfri verksamhet

4 § Befrielse från att betala socialavgifter och allmän löneavgift gäller för arbete inom följande verksamheter:

personbils-, motorcykel-, moped- och cykelservice,

skomakeri, skrädderi och tapetserarverksamhet, restauranger och kaféer samt barer, pubar och gatukök, catering och personalmatsalar, landtransporter inom Sverige, med undantag av varutranspotter, kemtvättar och arman liknande tvättverksamhet vänder sig till som enskilda konsumenter,

20 Författningsförslag

dam- och herrfrisering och Skönhetssalonger,

städning, till den del tjänsten utförs för enskilda konsumenter,

samt

trafikskolor.

5 § Befrielse från att betala socialavgifter och allmän löneavgift får

avse även avgifter för arbete inom ett företag som avser företagsledning, ekonomi- och löneadministration, bokföring, automatisk databehandling, registrering och liknande arbete, om arbetet är föranlett av avgiftsfri verksamhet som företaget bedriver.

Blandad verksamhet

6 § Bedrivs avgiftsfri verksamhet gemensamt med annan verksamhet gäller vid fördelning av utfört arbete inom respektive verksamhet vad som föreskrivs i 7 10 §§.

-

7 § Underlaget för socialavgifter och allmän löneavgift i den avgiftsfria verksamheten skall, om inte annat följer av 8 anses utgöra högst så stor del av det totala avgiftsunderlaget i den gemensamt bedrivna verksamheten som svarar mot dess andel av omsättningen i hela verksarnheten.

8 § Om den avgiftsfria verksamheten utgör minst 95 procent av den gemensamma verksamheten skall hela verksamheten anses utgöra avgiftsfri verksamhet. Om den avgiftsfria verksamhetens andel hela verksam-

av heten är 15 procent eller mindre, skall verksamheten inte anses som avgiftsfri.

9 § Vid städning skall för bedömning av om verksamheten är avgiftsfri finnas intyg från uppdragsgivaren om att utgiften för städningen inte utgör en utgift i bedriven näringsverksamhet.

10 § Kan den avgiftsfria verksamhetens andel av den gemensamma verksamheten inte på ett tillfredsställande sätt utredas, skall verksamheten

avgiftsfri. inte anses som

Registrering

§ Registrering för avgiftsfri verksamhet skall beslutas

för den som bedriver eller kan antas komma att bedriva verksamhet som helt eller delvis ger rätt till avgiftsfrihet. Ett beslut om registrering får förenas med villkor att blandad verksamhet som avses i 6 § skall redovisas på sådant

SOU 1997: 17 Författningsförslag 21

sätt att omsättningen i de olika verksamheterna klart och tydligt kan särskiljas.

12 § Registrering får inte ske

den som tidigare fått sådan registrering upphävd enligt 13 § av l 3 och mindre än två år har förflutit sedan beslutet om upphä-

vande, eller om det finns grund enligt 13 § att upphäva registreringen.

Upphävande av registrering

13 § En registrering av avgiftsfri verksamhet skall upphävas om den som registrerats inte följer villkor som föreskrivits vid registreringen, inte följer föreläggande att lämna självdeklaration eller, i fråga om handelsbolag, uppgifter som avses i 2 kap. 25 § lagen 1990:325 om självdeklaration och kontrolluppgifter, eller endast lämnar en handling med så bristfälligt innehåll att den inte kan ligga till grund för taxering, brister i redovisning eller betalning av skatt eller avgifter enligt lagen l997:xxx om betalning av skatter och avgifter, i ut-

en sträckning som inte är obetydlig, eller i övrigt inte längre uppfyller de förutsättningar som gäller för avgiftsfrihet enligt l och 2

Ansökan

14 § En ansökan om registrering skall innehålla nödvändiga identifikationsuppgifter och adressuppgifter för driñsstället, och uppgifter om vilket slag av avgiftsfri verksamhet bedrivs.

som Vid blandad verksamhet skall ansökningen innehålla uppgifter

om vilket slag av övrig verksamhet som bedrivs, beräknad omsättning för respektive verksamhet, uppgifter om hur verksamheterna skall kunna särskiljas från

varandra, och den andel som den avgiftsfria verksamheten beräknas utgöra

av hela verksamheten.

15 § Om förhållande som har tagits i ansökan registrering

upp en om enligt denna lag ändras, skall den som gjort anmälan underrätta skattemyndigheten om ändringen. Om inte något hindrar det skall underrättelsen lämnas inom två veckor från det ändringen inträffade.

22 författningsförslag SOU 1997: 17

Övriga bestämmelser

16 § I fråga om förfarandet for befrielse från skyldigheten att betala

socialavgifter och allmän löneavgiñ enligt denna lag gäller bestämmelserna i lagen l997:xxx om betalning skatter och avgifter.

av

17 § Ett intyg enligt 9 § skall innehålla uppgifter uppdragsgivarens

om namn, bostadsadress och eller organisationsnummer samt storle-

personken på utgiñen for städarbetet.

18 § Ett belopp motsvarande det bortfall avgiñsinkomster for-

av som anleds av bestämmelserna i denna lag skall påforas staten och uppbäras i samma ordning som avgifterna i övrigt.

Denna lag träder i kraft den

Lagen tillämpas ifråga ersättningar och inkomster for arbete

om som utförts efter ikrañträdandet.

Författningsförslag 23

Förslag till

lag om skattereduktion för utgifter för

byggnadsabete på privatbostäder

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § skattereduktion medges enligt denna lag fysisk person eller dödsbo som är ägare av sådan privatbostadsfastighet som avses i 5 § kommunalskattelagen 1928:370 eller innehavare av bostadsrätt som räknas som privatbostad enligt den bestämmelsen.

Med ägare avses även den som enligt 1 kap. 5 § fastighetstaxeringslagen 1979: l 152 skall likställas med ägare.

Med bostadsrätt avses lägenhet eller småhus som upplåtits till medlem i förening eller delägare i aktiebolag bostadsrättsinnehavare om föreningen eller bolaget är av det slag som avses i 2 § 7 mom. lagen 1947:576 om statlig inkomstskatt. Avgörandet vid denna bedömning är de förhållanden som rådde vid ingången av det kalenderår då de åtgärder som avses i 4 § utfördes.

2 § Skattereduktion medges för utgifter for det slag av arbeten som avses i 4 § byggnadsarbete och utgiften inte utgör en utgift i bedriven näringsverksamhet.

3 § Utgifter for byggnadsarbete ger rätt till skattereduktion endast om den som anlitats for utförandet av arbetet innehar F-skattsedel när ersättningen för arbetet bestäms eller när den betalas ut.

En uppgift om innehav av F-skattsedel får godtas om den lämnas i en anbudshandling, en faktura eller någon jämförlig handling som även innehåller utbetalarens och betalningsmottagarens namn och adress samt betalningsmottagarens person- eller organisationsnummer. Uppgiften om innehav av F -skattsedel får dock inte godtas om den som betalar ut ersättningen känner till att uppgiften är oriktig.

Underlag för skattereduktion

4 § Underlag för skattereduktion är utgifter för reparation och underhåll samt for om- och tillbyggnad av privatbostadsfastighet eller bostadsrätt, om arbetet inte enbart avser service på maskiner och andra inventarier eller installationer eller rengöring.

24 Författningsförslag

5 § I underlaget för skattereduktion inräknas inte utgifter för material och utrustning och inte heller värdet byggnadsarbete utförts av som av fastighetsägaren eller bostadsrättsinnehavaren.

6 § I underlaget för byggnadsarbete inräknas inte utgifter för åtgärder för vilka försäkringsersättning lämnats eller för vilka bidrag beviljats enligt förordningen 1988:372 om bidrag till åtgärder mot radon i - egna hem, förordningen 1993:712 om den statliga fonden för fukt- och mö- gelskador i småhus, m.m.

7 § Underlaget för skattereduktionen omfattar endast utgifter för arbeten som utförts under året före det taxeringsår för vilket ansökan en om skattereduktion och är betalda senast vid tidpunkten för avser som ansökningen.

Skattereduktionens storlek

8 § Skattereduktionen uppgår till 30 procent av underlaget. Skattereduktionen får dock sammanlagt inte överstiga för småhus utgör taxeringsenhet 15 000 kr år, som en per för en bostadsrätt 10 000 kr år. per Om sökandens underlag inte uppgår till sammanlagt minst 1 000 kronor, medges inte någon skattereduktion. Har en fastighet ägts eller en bostadsrätt innehafts endast under en del av beskattningsåret, skall beloppet för skattereduktion enligt första stycket beräknas till en tolftedel för varje hel månad som fastigheten ägts eller bostadsrätten innehañs.

9 § Skattereduktion för en delägare i en fastighet eller i en bostadsrätt utgör högst så stor andel av den totala skattereduktionen för utgiñen för byggnadsarbete på fastigheten eller bostadsrätten, som svarar mot hans andel i fastigheten eller bostadsrätten när arbetet utfördes.

Ansökan

10 § Ansökan om skattereduktion görs skriftligen hos skattemyndigheten.

SOU 1997: 17 Författningsförslag 25

11 § Ansökningen skall innehålla uppgift om sökandens eller organisationsnummer, samt personnummer om sökanden är bostadsrättsinnehavare, föreningens eller bolagets organisationsnummer, fastighetens beteckning samt, om sökanden är bostadsrättsinnehavare, lägenhetens eller småhusets beteckning, sökandens andel i fastigheten eller i bostadsrätten när arbetet utfördes, det byggnadsarbete som utförts på fastigheten eller på bostadsrätten och när arbetet utförts, underlaget för den skattereduktion som begärs, organisationsnummer eller for den utfört personnummer som arbetet, huruvida ersättning eller stöd i 6 § har beviljats, som avses Om sökanden har förvärvat fastigheten eller bostadsrätten under året, skall ansökningen också innehålla uppgift om förvärvet och den om som fastigheten eller bostadsrätten förvärvats från.

12 § Till en ansökan skattereduktion skall fogas kopia faktura om av eller motsvarande handling utvisar vilket byggnadsarbete som som utförts och utgiñen för detta arbete samt uppgift utgift för material och om utrustning. Om sökanden är bostadsrättsinnehavare skall även fogas intyg från föreningen eller bolaget visar att han eller hon är medlem i som föreningen eller delägare i bolaget och bostadsrättinnehavare. Av ansökningen eller en handling fogas till denna skall framgå när betalning som har ägt rum.

13 § Utgår ersättning eller beviljas stöd i 6 § efter det att som avses ansökan skattereduktion lämnats in skall sökanden, inom månad från 4 om en den dag ersättningen eller stödet beviljades, anmäla detta till den skattemyndighet som handlägger ansökningen eller till vilken ansökningen har lämnats in.

14 § Ansökan om skattereduktion for ett taxeringsår skall ha kommit in till en skattemyndighet senast den dag då sökanden har att lämna självdeklaration enligt lagen 1990:325 självdeklaration och kontrollom uppgifter för taxeringsåret.

Beslut

15 § Beslut i ärenden enligt denna lag fattas Skattemyndigheten i det av län där sökandens hemortskommun är belägen.

26 Författningsförslag

Omprövning och överklagande

16 § Skattemyndighetens beslut enligt denna lag får omprövas, förutom i fall som anges i förvaltningslagen 1986:223, om sökanden har lämnat oriktig uppgiñ eller ersättning eller stöd som avses i 6 § har beviljats efter det att ansökningen gjordes. Beslut får också omprövas om det föranleds av ett annat beslut av skattemyndighet eller förvaltningsdomstol som rör skattereduktion enligt denna lag, fastighetstaxering eller debitering av fastighetsskatt.

Omprövning får ske intill utgången av femte kalenderåret etter det då beslutet om skattereduktion meddelades. Omprövning enligt första stycket andra meningen får ske även efter den tid som anges i föregående mening men senast sex månader efter det beslut som föranleder ändringen.

17 § Beslut av Skattemyndigheten får överklagas av sökanden hos länsrätten i det län där skattemyndigheten är belägen inom tre veckor från det att han fått del av beslutet. Skattemyndighetens beslut får överklagas av Riksskatteverket hos nämnda länsrätt inom tre veckor från dagen för beslutet.

Om länsrätten helt eller delvis bifallit ett överklagande av sökanden, får skattemyndigheten överklaga länsrättens beslut. Riksskatteverket får överklaga ett beslut av länsrätten eller kammarrätten även om verket inte tidigare har fört det allmännas talan i målet.

Om sökanden överklagar ett beslut, förs det allmännas talan i länsrätten och kammarrätten av skattemyndigheten. Överklagar Riksskatteverket skall det allmännas talan föras av verket. Riksskatteverket för det allmännas talan i Regeringsrätten.

Riksskatteverket får uppdra åt en tjänsteman vid en skattemyndighet att företräda verket i allmän förvaltningsdomstol.

Övriga bestämmelser

18 § I fråga om skattereduktion enligt denna lag tillämpas vad som gäller om skattereduktion som avses i ll kap. 13 § lagen 1997:xxx om betalning av skatter och avgiñer om inte annat är föreskrivet. Skattereduktion enligt denna lag tillgodoräknas den skattskyldige före skattereduktion enligt lagen om betalning av skatter och avgifter.

19 § Bestämmelser om registrering av uppgifter och beslut enligt denna lag finns i skatteregisterlagen 1980:343.

Denna lag träder i kraft den

SOU 1997: 17 Författningsförslag 27

Förslag till lag om ändring i lagen 1997:xxx om betalning av skatter och avgifter

Härigenom föreskrivs i fråga lagen 1997:xxx betalning om om av skatter och avgifter dels att 4 kap. 2 5 kap. 3 6 kap. 8 10 kap. 17 § och ll kap. 16 § skall ha följande lydelse, dels att det skall införas bestämmelse, ll kap. 6 en ny a och närmast före den bestämmelsen rubrik följande lydelse. nya en ny av

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 4 kap 2 § Den preliminära skatten skall betalas skatteavdrag A-skatt genom eller enligt särskild debitering F-skatt eller särskild A-skatt. Preliminär skatt för ersättningar som avses i 5 kap. 3 § 3 och skall betalas enligt särskilda beskattningsbeslut av den har som mottagit ersättningen.

5 kap. 3 § Skatteavdrag skall inte göras om ersättningen uppgår till mindre än 100 kronor, det kan antas att det som utbetalaren kommer att betala ut till mottagaren under inkomståret inte uppgår till 1 000 kronor, utbetalarens sammanlagda utbetalaren är fysisk en ersättning för arbete till mot- eller ett dödsbo vad person samt tagaren understiger 10 000 betalas ut inte utgör utgift i som kronor under inkomståret och utbetalarens näringsverksamhet utbetalaren är en fysisk person eller ett dödsbo samt vad som betalas ut inte utgör utgift i utbetalarens näringsverksamhet, ersättningen betalas ut till idrottsutövare sådan ideell föreen av en ning som avses i 7 § 5 lagen 1947:576 statlig inkomstmom. om skatt och som har till huvudsakligt syfte att främja idrottslig verksamhet och ersättningen under inkomstâret understiger ett halvt basbelopp enligt lagen 1962:381 om allmän försäkring, ersättningen betalas ut ett handelsbolag till delägare i bolaget, av en

28 Författningsförslag

ersättningen är familjebidrag till mottagare som tjänstgör inom totalförsvaret, eller ersättningen är sjukpenning eller ersättning i punkt

annan som avses ll anvisningarna till 22 § kommunalskattelagen 1928:370 till

av mottagare som debiterats preliminär skatt för inkomståret.

6 kap.

8 § Vid beräkning F-skatt skall om möjligt hänsyn tas till

av den A-skatt kan komma att betalas för den skattskyldige genom

som . skatteavdrag, sådana belopp enligt ll kap. 16 § l kan komma att tillgodo-

som . räknas den skattskyldige utöver preliminär skatt och,

den befrielse från att betala

socialavgifter som kan komma att

medges enligt lagen 1 99xxxxx om

befrielse från socialavgifter m.m.

inom vissa verksamhetsområden.

10 kap.

17 § En skattedeklaration skall ta upp nödvändiga identifikationsuppgiñer, uppgift den redovisningsperiod för vilken redovisning lämnas,

om följande uppgifter om skatteavdrag : a den lön från vilken utbetalaren är skyldig att göra skatteavdrag, b avdraget belopp, följande uppgifter om arbetsgivaravgifter: .

den lön för vilken utbeta-laren är skyldig att betala arbetsgivaravgif-

a

ter, b avdrag enligt 9 kap. 3 c periodens avgifter,

d den lön för vilken socialav-

giftsbefrielse begärs enligt la-

gen l99xsxacx om befrielse

från socialavgifter m.m. inom

vissa verksamhetsområden samt

omsättningen i den socialav-

giftsbefriade verksamheten och

dess andel av omsättningen i

hela verksamheten.

följande uppgifter om mervärdesskatt:

a utgående skatt, b ingående skatt, c omsättning, förvärv och överföringar transporteras av varor som mellan EG-länder, och de ytterligare uppgiñer som behövs för beräkning och kontroll av

skatteavdrag, arbetsgivaravgifter och mervärdesskatt.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter vad skattedeklaration skall ta om en upp.

Skatt enligt särskilt beslut ll kap. 6 a § Preliminärskatt för sådana ersättningar som avses 5 kap. 3 § 3 skall debiteras mottagaren av ersättningen så snart som möjligt och beräknas på sätt som gäller

för skatteavdrag med tillägg för

egenavgifter enligt lagen 1981:691 socialavgifter om som kan beräknas bli påförda på ersättningen. Första stycket skall tillämpas endast om det kan antas att vad utbetalaren kommer att betala ut till mottagaren under inkomståret kommer att överstiga 10 000 kronor.

16 § För att avgöra om den skattskyldige skall betala skatt eller få till-

baka skatt skall Skattemyndigheten

från den slutliga skatten göra avdrag for a debiterad F-skatt och särskild a debiterad F -skatt och särskild A-skatt, A-skatt samt preliminär skatt som debiterats enligt särskilt

beskattningsbeslut enligt 6 a

b A-skatt den skattskyldige skall betala på grund beslut enligt som av 12 kap. 2 c preliminär skatt den skattskyldiges arbetsgivare dragit som av, d skatt som överförts från stat med vilken Sverige har ingått överenskommelse om uppbörd och överföring skatt, av

30 Fötfattningsförslag SOU 1997: 17

skatt betalats enligt lagen 1991:586 särskild inkomstskatt e som om

för utomlands bosatta och enligt lagen 1991:591 om särskild in-

komstskatt for utomlands bosatta artister mfl. for den tid under be-

skattningsåret då den skattskyldige varit bosatt i Sverige eller stadig-

varande vistats här,

till den slutliga skatten lägga a skatt betalats tillbaka enligt 18 kap. 2 § andra stycket,

som b skatt överförts till stat enligt 18 kap. 5 § första stycket,

som en annan c skattetillägg och forseningsavgiñ enligt taxeringslagen 1990:324,

och göra den årliga avstämningen skattekontot enligt 3 kap. 6

av

Denna lag träder i kraft den

Nuvarande lydelse enligt lagrådsremiss Ett nytt system for betalning av skatter och avgiñer, m.m.

Förslag till lag om ändring i om lagen 1990:325

älvdeklaration och

kontrolluppgifter

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 59 § lagen 1990:325 självdekom laration och kontrolluppgiñer skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

Kontrolluppgiñema skall Kontrolluppgiftema skall,

lämnas senast den 31 januari inte följer andra om annat av under taxeringsåret till den stycket, lämnas senast den 31 skattemyndighet hos vilken januari under taxeringsåret till

den uppgiñsskyldige är regist- den skattemyndighet hos vil-

rerad som arbetsgivare. ken den uppgiñsskyldige är registrerad som arbetsgivare.

Kontrolluppgift för ersätt-

ning och förmån med anledning av tillfälligt arbete, som getts ut av fysisk person eller dödsbo och inte utgör omkostnad i näringsverksamhet skall, avdrag för prelimiom när A-skatt inte har gjorts, lämnas senast 30 dagar

efter

det att ersättningen har utbetalats. Den som Skattemyndigheten har tilldelat särskilda

redovisnings-

nummer och på grund av detta registrerats hos flera skattemyndigheter skall lämna kontrolluppgiñema till myndigheterna i enlighet med denna registrering. Om den uppgiftsskyldige inte är registrerad eller inte vet

vilken skattemyndighet kontrolluppgiftema skall lämnas till, får

han lämna uppgiñema till Skattemyndigheten i det län där han bosatt. är Andra kontrolluppgiñer än de i 60 § skall vid avlärnnandet som anges vara ordnade kommunvis. Vilken kommun kontrolluppgiñema avser skall vara tydligt utmärkt.

Denna lag träder i krañ den Nuvarande lydelse enligt lagrådsremiss. Ett för nytt system betalning av skatter och avgifter, m.m.

32 Författningsförslag SOU 1997: 17

Förslag till lag om ändring i lagen 1962:381 om

allmän försäkring

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 2 § lagen 1962:381 om allmän

a försäkring skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

2 a §

Vid beräkning sjukpenninggrundande inkomst skall ersättning från

av

arbetsgivare är bosatt utomlands eller är en utländsk juridisk en som

inkomst annat förvärvsarbete, om ersättningen avperson anses som av

arbete utförts inom riket samt arbetsgivaren och arbetstagaren ser som träffat Överenskommelse att ersättningen skall hänföras till sådan

om inkomst.

Vid beräkning sjukpenninggrundande inkomst skall som inkomst

av

annat förvärvsarbete också ersättning utgör skattepliktig av anses som inkomst tjänst enligt kommunalskattelagen 1928:370 och som, utan

av att anställningsförhållande förelegat, utbetalas av fysisk person bosatt utomlands eller utländsk juridisk Detta gäller dock inte i fråga

person.

sådan skattepliktig intäkt avses i ll kap. 2 § första stycket om som tredje meningen.

Som inkomst annat förvärvsarbete räknas dessutom ersättning för

av arbete under förutsättning att ersättningen betalas ut

till mottagare har F-skattesedel antingen när ersättningen

som en

bestäms eller när den betalas ut,

mottagare har A- mottagare som har en A-

som en skattesedel eller saknar skattsedel eller som saknar

som skattsedel på preliminär skatt skattsedel på preliminär skatt

ersättningen tillsammans om utbetalaren av ersättningen om med ersättning för är en fysisk person eller ett

annan arbete från utbetalare dödsbo samt vad som utbetalats

samma under inkomståret kan antas inte utgör utgift i en av utbetalakomma att understiga 10 000 ren bedriven näringsverksamhet, kronor och utbetalaren är en fysisk person eller ett dödsbo samt vad som utbetalats inte utgör utgift i en av utbetalaren

bedriven näringsverksamhet,

till delägare i handelsbolag av bolaget,

till medlem i europeisk ekonomisk intressegruppering

av gruppe-

ringen.

Om i fall som avses i Om i fall i tredje

som avses tredje stycket 1 mottagaren stycket 1 mottagaren har både har både en F-skattesedel F-skattsedel och A-

en en och en A-skattesedel, räknas skattsedel, räknas ersättningen ersättningen som inkomst av som inkomst annat for-

av annat förvärvsarbete bara värvsarbete bara F-

om om F-skattesedeln skriftligen skattsedeln skriftligen åberoåberopas.

pas.

Denna lag träder i krañ den

Senaste lydelse 1996: 1213.

2 17-0140

34 Författningsförslag

Förslag till om ändring i lagen 1981:691 om s0c1alavg1 er

Härigenom föreskrivs att l kap. l § lagen 1981:691 om socialavgifter skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

l kap.

I denna lag ges bestämmelser om avgifter för finansiering av den allmänna försäkringen och vissa andra sociala ändamål.

Att denna lag tillämpas även i fråga om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster framgår av lagen 1990:659 om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster och lagen 1994: 1920 om allmän löneavgiñ.

Om nedsättning av socialav- Om nedsättning av socialavgifter som regionalpolitiskt stöd gifter som regionalpolitiskt stöd finns särskilda bestämmelser. finns särskilda bestämmelser. Föreskrifter om avdrag vid be- Särskilda bestämmelser om beräkning av arbetsgivaravgifter frielse från skyldigheten att befinns i lagen 1995:287 om tala socialavgifter finns i lagen anställningsstöd och i lagen 199x:xicx om befrielse från s0l995:41l om tillfällig awikel- cialavgifter inom vissa

m.m. se från lagen 1981:691 om verksamhetsområden. Föreskrifsocialavgiñer. avdrag vid beräkning av

ter om

arbetsgivaravgifter finns i lagen

1995:287 om anställningsstöd

och i lagen 1995:411 om tillfäl-

lig avvikelse från lagen

198 1:69 l om socialavgifter.

Denna lag träder i kraft den Lagen omtryckt 1989:633. 2 Senaste lydelse 1995:414.

Förslag till lag om ändring i lagen 1994: 1920 om

allmän

löneavgift

Härigenom föreskrivs att 3 § lagen 1994:1920 allmän löneavgiñ

om skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 § Allmän löneavgift tas ut med 1,5 procent underlaget och tillfaller

av staten. Särskilda bestämmelser om

befrielse från skyldigheten att

betala allmän löneavgift finns i lagen 199x3aoc om befrielse från socialavgifter m.m. inom vissa verksamhetsområden

Denna lag träder i krañ: den

1¶Direktiv och

disposition

1.1¶Kort om direktiven

Bakgrunden till förslaget

I direktiven diskuteras behovet att stimulera privat tillhandahållna av tjänster utifrån tre utgångspunkter. Utgångspunktema har varit dels hur otillfredsställda behov olika tjänster skall kunna tillgodoses, dels av att en stimulans den privata tjänstesektom skulle kunna öka den av aggregerade sysselsättningen och minska arbetslösheten. Vidare skulle stien mulans kunna vara motiverad effektivitetsskäl eftersom efterfrågan av på sådana tjänster som relativt lätt kan ersättas arbete i egenregi eller av obeskattat svart arbete tenderar att extra priskänsliga. vara Enligt det sistnämnda effektivitetsargumentet skulle prissubventioen nering av tjänster lätt kan ersättas arbete i egenregi begränsa som av utrymmet för svart arbete samt flytta från den mindre över resurser produktiva informella ekonomin till den produktiva formella ekonomin, mer vilket skulle vara välfärdshöjande. Det kan dock enligt direktiven finnas andra skäl till svart arbete än skatterna. Exempelvis nämns att arbetet utförs av personer utan arbetstillstånd. Samtidigt redovisas i direktiven rad problem subventionen som en ering av privat tillhandahållna tjänster kan orsaka. En prissubventionering av tjänsterna medför att snedvridning införs inom den foren ny mella marknadssektom. Subventioneringen kommer orsaka välfärdsatt förluster genom att flyttas över från produktiva verksamresurser mer heter i den övriga icke subventionerade delen den formella ekonomin av till den subventionerade och därmed mindre produktiva tjänstesektom. Till detta kommer ytterligare välfärdsförluster från finansieringen av reformen, i den mån refonnen måste finansieras med snedvridande som skatter. En reform medför också ökade kostnader hos myndigheter och företagen för administration och kontroll systemet. Den infomiation av om priselasticiteter m.m. som krävs för att konstruera optimal nivå på en

38 Direktiv och disposition SOU 1997: 17

stödet till olika tjänster kan också vara svår att erhålla, speciellt med tanke på att produktionsteknologin och hushållens preferenser förändras över tiden. I direktiven pekas dessutom på att selektiva skattelättnader strider mot den för 1990 års skattereform vägledande principen om horisontell rättvisa innebär att hushåll med lika höga inkomster också

som bör betala lika mycket i skatt, oberoende hushållens preferenser för

av olika varor och tjänster.

Enligt direktiven har central utgångspunkt för diskussionen kring

en tjänstesektom också varit den höga arbetslösheten och debatten kring sambandet mellan tillväxt och sysselsättning. Den statsñnansiella situationen och den snabba produktivitetsutvecklingen i industrin gör att man inte kan förvänta sig någon större tillväxt i efterfrågan på arbetskraft från offentlig sektor och varuproducerande sektorer. Enligt direktiven hävdas det därför ofta att den privata tjänstesektom är den sektor där den framtida sysselsättningstillväxten kommer att ske. Direktiven pekar emellertid på att en ökad industriproduktion också kan ge en ökad produktion industrirelaterade tjänster. I debatten har också hävdats att

av åtgärder riktade mot tjänstesektom skulle kunna vrida inhemsk efterfrågan mot mindre import- och kapitalintensiv verksamhet som svårligen kan mekaniseras eller automatiseras. Därigenom skulle gynnsamma sysselsättningseñekter kunna uppkomma.

Enligt direktiven är en slutsats att ett permanent system med selektiva stimulanser av olika privat tillhandahållna tjänster inte kan motiveras av samhällsekonomiska effektivitetsskäl. I en situation med ett svårt arbetsmarknadsläge är det dock möjligt att olika temporära stimulansåtgärder kan bidra till att minska arbetslösheten.

Utredningsuppdraget

Enligt direktiven skall utredaren framför allt analysera och belysa tre huvuduppgiñer.

Analysera vilken roll privatpersoners köp av tjänster har för sarnhäll-

sekonomin och därvid speciellt uppmärksamma olika tjänsters bety-

delse för sysselsättningen och för konsumenternas välfärd. Vidare

skall också tjänstesektoms förväntade framtida utveckling under det

existerande regelsystemet analyseras. Analysen bör göras ur ett jäm-

ställdhetsperspektiv.

Se över existerande regler vid köp av tjänster och analysera motiv for

och de samhällsekonomiska effekterna av olika åtgärder som syftar

till att stimulera utbud och efterfrågan på privat tillhandahållna tjän-

SOU 1997: 17 Direktiv och disposition 39

ster. I samband med detta skall utredaren studera internationella erfarenheter av olika stimulansåtgärder. Utredaren skall därvid beakta resultatet av det uppdrag lämnas till Riksskatteverket och som som skall rapporteras före utgången år 1996. Detta uppdrag omfattar av bl.a. en analys utländska standardiserade syñar till av system som att förenkla redovisning och betalning skatter och avgifter priav när en vatperson anlitar en annan privatperson. Utredaren skall komplettera RSV:s överväganden med samhällsekonomisk bedömning. en

Undersöka möjligheten att avskaffa olika eventuella etableringshinder inom tjänstesektom och, bl.a. med ledning av den rapport som regeringen uppdragit Riksskatteverket att upprätta, undersöka möjligheten att förändra lagregler försvårar betalning skatter som av och avgifter när uppdragstagare anlitas. Utredaren skall också en redovisa och föreslå förenklingar gällande ansvarsregler vid sjukav dom och arbetsskada när en privatperson anställer privaten annan person eller anlitar en uppdragstagare. Utredaren bör även föreslå

förändringar i olika socialförsäkringsregler kan förenkla och

som underlätta för hushåll anlitar privatpersoner för enklare tjänster och som i mindre omfattning.

Enligt utredarens bedömning är den andra uppgiften den mest centrala i utredningsuppdraget och också den uppgift prioriterats. Det som har av tidsskäl inte varit möjligt att lika ingående studera de bägge andra uppgifterna. Det är också den uppgift i utredningsuppdraget är förenat med som flest krav på analyser. Enligt direktiven skall den samhällsekonomiska

analysen av olika stimulansåtgärder förutsättningslös och

vara ge en bred belysning av olika allokeringseffekter. I huvudsak skall den innehålla följande moment:

0 Regelförändringamas förväntade effekt på arbetslösheten och sysselsättningen i privat och offentlig sektor. Utredaren skall därvid beakta att olika mekanismer kan bidra till att nettoeffekten på sysselsättningen av regelförändringama kan bli lägre än den förväntade sysselsättningsökningen i de sektorer som direkt berörs eventuella stimulanav ser. Utredaren skall bl.a. beakta att ett eventuellt system med stimulanser av olika typer tjänster måste finansieras fullt antingen av ut, genom ytterligare besparingar på de offentliga utgifterna eller genom högre skatter, vilket kan reducera sysselsättningen i andra sektorer. Dessutom bör det beaktas att regeländringama kan komma att påverka arbetslösheten via effekter på arbetsutbudet.

40 Direktiv och disposition

Studera i vilken utsträckning olika stimulanser kan förväntas 0 typer av

slå igenom i form ett lägre konsumentpris på de aktuella tjänster-

av na.

Redovisa hur eventuell stimulans efterfrågan och utbudet på 0 en av

tjänster kan komma att påverka inkomstfördelningen via effekter på

hushållens disponibla inkomster eller priserna på olika varor och

tjänster. Behandla eventuella stimulansåtgärders förhållande till skatterefor-

bärande principer horisontell rättvisa och likformighet samt

mens om enkla och stabila skatteregler. Analysera de studerade regelförändringamas effekter på konkurrens-

förhållandet mellan de sektorer omfattas av åtgärderna, den

som

resterande delen privat sektor och offentlig sektor. Analysen bör

av

även inkludera bedömning av åtgärdemas inverkan på produktiv-

en

iteten i dessa sektorer.

Vid utfommingen eventuella åtgärder skall de gränsdragning-

av sproblem dessa aktualiserar beaktas. Behovet av kvantitativa be-

som gränsningsregler bör också analyseras, liksom önskvärdheten av att olika åtgärder begränsas tidsmässigt.

I direktiven redovisas vidare ett antal begränsningar eller restriktioner i utredningsuppdraget. De stimulansåtgärder som studeras skall vara temporära och rikta sig mot tjänster som ingår i hushållens konsumtion och tillhandahålls det privata näringslivet och olika kooperativa

som av Företagsformer. Stimulansåtgärdema kan antingen rikta sig till uppdragstagaren eller uppdragsgivaren. Utanför uppdraget ligger dock stöd som innebär subventionering av direkta anställningar i hushållssektom. Ett krav för att uppdragstagaren skall omfattas av en eventuell stirnulansåtgärd är att uppdragstagaren skall redovisa inkomsten som inkomst av näringsverksamhet och att uppdragstagaren innehar F-skattbevis.

Om analyserna tjänstesektoms utveckling och av möjliga regelän-

av dringar så visar, skall utredaren lämna förslag om vilka regelförändringar som kan vara lämpliga.

1.2¶Arbetets uppläggning och inriktning

Utredaren har underlag för arbetet med utredningen beställt sju un-

som derlagsrapporter, vilka kommer att publiceras i en separat bilaga till huvudbetänkandet. Syftet med rapporterna har främst varit att analysera och beräkna vissa frågeställningar inom tjänstesektom som bedömts va-

SOU 1997: 17 Direktiv och disposition

ra av speciellt intresse och i flera fall förutsättning för utredningsaren betets genomförande. Det gäller t.ex. beräkningar priselasticiteter av inom tjänstesektom, vissa analyser hemarbetets utveckling och inriktav ning samt olika aspekter på beskattningens utfomming. Till detta kom-

mer en rapport om arbetsmarknaden inom tjänsteområdet. Dessutom har

sysselsättningseñekter och inkomstfördelningseffekter förslaget

av analyserats i tre rapporter. Författarna själva för innehållet i sina ansvarar rapporter. Utredningen har haft sju interna sammanträden, två har haft varav karaktären av internat. Underlagsrapportema har successivt redovisats och diskuterats vid dessa sammanträden. Tre har dessav rapporterna utom presenterats vid två seminarier i februari 1997. Utredningen har därutöver vid ett flertal tillfällen sammanträffat med och olika experter organisationer inom tjänsteområdet. Utredningens sekreterare har i november 1996 besökt Paris för att analysera det system med tjänstecheck-

ar som tillämpas i Frankrike.

1.3¶Betänkandets

utformning

Utredningens huvuduppgift har varit att analysera effektema olika av stimulansåtgärder inom tjänstesektom och lägga fram konkreta förslag. Det har därför känts naturligt att disponera betänkandet i form av tre huvuddelar. En bakgrundsdel, del med utgångspunkter och fören en slagsdel.

Bakgrundsdelen inleds med kapitel 2 innehåller genomgång som en av de förutsättningar för stöd är aktuella och varför det finns motiv som att stimulera just tjänstesektom eller delar denna. Därefter, i kapitel av redovisas tjänstesektoms utveckling vad gäller och

t.ex. sysselsättning

produktion. I kapitlet diskuteras också några utmärkande drag som är kännetecknande för tjänstesektom samt den privata och offentliga konsumtionens utveckling. I kapitel 4 görs genomgång erfarenheterna en av av stödinsatser inom några olika områden. Kapitel 5 och 6 innehåller en redovisning av internationella stimulanser tjänstesektom, respektive av tidigare diskuterade förslag i Sverige. Kapitlen med utgångspunkter inleds med kapitel 7 behandlar som arbetsmarknaden utifrån några olika aspekter. En viktig

utgångspunkt i

detta kapitel är den s.k. jämviktsarbetslösheten, eller den strukturella

arbetslösheten, vars storlek är naturlig restriktion eller förutsättning en för eventuella förslag. Kapitel 8 innehåller diskussion hushållet i en om ekonomin. Kapitlet behandlar bl.a. hushållens beslutsproblem och några olika principer för beskattning hushållsnära tjänster. I kapitel 9 redoav

42 Direktiv och disposition

visas beräkningar priselasticiteter. Kapitel 10 innehåller en diskussion

av

hur subventioner påverkar ekonomin och redovisning av tänkbara om en subventionsaltemativ.

Avslutningsvis redovisas utredningens överväganden och forslag. Kapitel ll innehåller diskussion om utredningens överväganden. I

en kapitel 12 redovisas utredningens huvudforslag till åtgärder inom tjänstesektom. Kapitel 13 innehåller principskiss till ett särskilt servi-

en cestöd for pensionärer. I kapitel 14 redovisas ett förslag som berör den tillfälliga foräldrapenningen. Kapitel 15 tar upp förslag till förenklingar. I kapitel 16 analyseras i vissa avseenden effekter av utredningens forslag. Det gäller bl.a. sysselsättningseñekter och effekter på inkomstfördelning.

Avslutningsvis i kapitel 17 redovisas forfattningskommentarer.

DEL1

BAKGRUND

2¶Valet mellan i hushållet

produktion

och på marknaden

Produktivitetsskillnader, skatter och löneskillnader bestämmer tillsammans hushållens val mellan hemarbete, köp tjänster eller Vi av av varor. ska föra diskussionen i tre steg:

0 I en ekonomi utan skatter och lika löner.

0 I en ekonomi med skatter och lika löner. 0 I en ekonomi med skatter och löneskillnader

Hushållens behov att delta i produktionens specialisering bestämav mer volymen hemproduktion och rationaliserar den produktion sker som i hemmet. Hemproduktionen upptar nästan hälñen den totala arbetstiden. av Kvinnor hemarbetar i snitt 33: 17 timmar vecka och marknadsarbetar per 27:16 timmar. Motsvarande värden för män är 20:09 respektive 41:06 timmar. Männen arbetar på marknaden och mindre i hemmet mer än kvinnor. Det totala arbetet i marknadsarbete och hemarbete uppgår för kvinnor till 60:33 timmar och för män till 61:15 timmar. Detta innebär att kvinnor och män sammantaget arbetar ungefär lika mycket. Siffrorna återspeglar vid definition hemarbete förutom en av som traditionellt hushållsarbete matlagning och disk även innefattar som reparationer och underhåll hem och bil. Med snävare definition är av en mannens hushållsarbete mindre. Vi skall i detta kapitel visa att hushållens val styrs samverkan av

mellan produktivitetsfördelningen, lönestrukturen samt beskattningen.

44 Valet mellan produktion i hushållet och på marknaden SOU 1997: 17

Figur 2.1 Veckoarbetstid för hushålls- och marknadsarbete för kvinnor och män 1974, 1981 och 1991

Timmar per vecka

1974 1981 1991

Män marknadsarbete Män hushållsarbete

- - - - -- - - - -

Kvinnor marknadsarbete Kvinnor hushållsarbete

- - - Källa: Nenno 1993.

2.1¶Byta med andra

Låt oss utgå ifrån en enkel ekonomi med två hushåll. Det hushållet

ena är bättre på att producera vara y och det andra är bättre på att producera tjänst x. De finner därför att de tjänar på att byta med andra. Frågan är dock hur mycket de skall byta med andra. Det är bytet, marknadsekonomins grund, och den specialisering därmed följer styr valet

som som mellan hushålls- och marknadsproduktion.

Om allt arbete utfördes av hushållen i hemmet skulle levnadsstandarden sannolikt vara på samma nivå som före industrialismens genombrott. Bara att tillverka de hushållsfomödenheter som behövs i hushållet skulle ta åtskilliga av årets timmar. Ett exempel är tillverkning av tändstickor. Den sammanlagda arbetstiden från skogsarbetaren fram till och med

den anställde i butiken som läggs ned på en enda tändsticksask uppgår

inte till mer än 10 sekunder. Läsglasögon som tidigare bara den

var välbärgades hjälpmedel kan nu köpas i bensinmacken till en kostnad av 100-200 kr, vilket motsvarar en eller två timmars arbetsinsats. Det

ger

SOU 1997: 17 Valet mellan produktion i hushållet och på marknaden 45

en illustration på de enorma specialiseringsvinster finns i vår som produktion Edin och Hedborg, 1980. Hushållens beslut om hur mycket som skall tillverkas i hemmet eller köpas på marknaden bygger först och främst på de specialiseringsvinster hushållen kan få genom att sälja sitt arbete på marknaden och byta till sig resultatet av andra människors arbete. 1776 publicerades boken Nationemas välstånd. I den ville grundaren den moderna nationalekonoav min, Adam Smith, visa på marknadens, egennyttans och arbetsfördelningens välsignelse. På frågan hur samhället skulle bli bättre svarade Smith att bagaren varje dag bakar bröd för mitt frukostbord, inte god av vilja utan av egenintresse. Bagaren bakar bröd för att skapa sitt eget levebröd. Om alla hävdar sitt egenintresse kommer också samhället att bli starkare, var Adam Smiths slutsats. Detta teori lade var en som grunden för den moderna nationalekonomin. I ett centralt avsnitt i boken visade Adam Smith hur effektiv produktionen blev specialisering. genom Smith beskrev tillverkningen knappnålar och visade hur effektivt de av kunde tillverkas genom arbetsdelning i industriell tillverkning en Smith,l776. Ekonomisk teori utgår ifrån att specialisering och skillnader mellan människors produktionstörmåga skall utnyttjas. Teorin för hushållsarbete år baserad på principer teorin för handel mellan länder. I kortom het; män och kvinnor skall allokera sina marknads- och hushållsaktiviteter efter deras komperativa fördelar för att njuta största möjliga nytta. Detta förmodas nås genom att konsumera och fritid vilka producevaror ras både av marknaden och hushållsarbete Pålsson, 1994. Uttrycket komperativa fördelar använder ekonomer för att visa att två länder tjänar på att handla med varandra och att de kan utnyttja specialisering i varje land. "En av de grundläggande frågorna teorin för som internationell handel har att besvara är, varför handel alls förekommer. De klassiska nationalekonomerna betraktade arbetskraften som enda produktionsfaktor och sade, att olika produktivitet hos arbetskraften i olika länder orsakade handelnvår kurs. På frågan varför om länder tjänar på att handla svarade de klassiska nationalekonomerna att så länge kostnadsförhållandena skiljer sig mellan länder, kommer båda att vinna på handel Södersten, 1969. Om hushållet inte skulle kunna vinna något på att byta med andra skulle hushållsarbetet helt dominerande. En rad de och vara av varor tjänster som hushållen idag köper är substitut för sådant hushållen som själva kan utföra, t.ex. bygga, laga mat, tillverka kläder, transreparera, portera m.m. Hushållen köper ändå stor del konsumtionen från en av marknaden på grund att de specialiserat sig på produktion. Vi av annan ordbehandlar, vårdar, undervisar, bygger bilar, säljer Det är varor m.m.

46 Valet mellan produktion i hushållet och på marknaden SOU 1997: 17

i grunden denna specialisering som reducerat en löntagares arbetsinsats på marknaden från 2 700 timmar 1890 till l 450 timmar 1980. Under åttiotalet ökade åter andelen arbetad tid liksom under 1990-talet och var 1995 l 544 timmar. En viktig orsak är kvinnors ökade förvärvsfrekvens, framför allt till följd av utbyggnaden av barnomsorgen.

Figur 2.2. Genomsnittligt antal arbetade timmar per år och sysselsatt i Sverige 1890-1995 Antal arbetstimmar

3000--

2500--

2000--

1500--

500-

0 +

Källa: Maddisson 1982 och OECD 1996d.

2.2¶Arbeta hemma

Hur mycket hushållet vill producera hemma bestäms också av hemmets produktivitetsnivå. Ett modernt svensk hem har idag troligen lika mycket energi i sina hushållsapparater liten verkstad hade i seklets bör-

som en jan. Hemmet har blivit en mekaniserad arbetsplats med matberedare, diskmaskiner, tvättmaskiner, torktumlare, dammsugare, mikrovågsugnar

Hemmet är i flera avseenden en effektiv arbetsplats. Vård och omm.m. sorg, men också städning, är däremot svårare att rationalisera Wennemo, 1997.

Figuren nedan visar andelen sysselsatta i några olika näringsgrenar sedan 1910. Slående är att andelen sysselsatta i social omsorg och sjukvård ökat samtidigt som andelen sysselsatta i hushållsarbete minskat. Detta visar både på en löneutjämning och ökad skatteandel i ekonomin. Det är relativt sett dyrare att anställa i hemmet samtidigt som kommu-

SOU 1997: 17 Valet mellan produktion i hushållet och på marknaden 47

nernas inkomster har ökat, vilket ökat de offentligt finansierade hushållsnära tjänsterna.

Figur 2.3 Andel sysselsatta i olika näringsgrenar 1919-1995 Procent

25 --

- - - - - -Social omsorg,

sjukvård

-B-Hotell och restaurang

Hushållsarbete

15 Annan hushållsnära

"

service

10 --

5 1-

0 : l l l l :

. .

1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990

Källa: Wennemo 1997.

Valet av arbete i hemmet och marknaden bestäms av fördelarna med specialisering i produktionen. Det som bestämmer hur mycket byter är skillnaden i produktivitet. Som det uttrycktes i citatet tidigare: så länge kostnadsförhållandena skiljer sig mellan länderna, kommer båda att vinna på handel. Så länge det är billigare att köpa än att producera själva kommer en stor del av arbetet att vara förlagt till marknaden. Kan hushållet producera lika effektivt med egna händer finns det ingen anledning att be någon annan göra det, förutsatt att inkomsterna är lika höga for alla hushåll. Bytesvillkoren bestäms i detta fall helt produktivitets-

av skillnader mellan hemarbete och marknadsarbete. Allokeringen

av resurser i ekonomin bestäms av resursåtgången i produktionen så den

som uttrycks i priserna. Om lika lön råder i denna ekonomi och alla tjänar l 000 kr om dagen skall kostnaden för eller tjänst med dags

en vara en arbete uppgå till 1 000 kr. Två dagars arbete kostnad på 2000 kr

ger en och så vidare.

När skatter införs förändras prisrelationen mellan hushållens produktion och marknadsproduktionen på grund av att hushållsproduktionen inte är beskattad. Rent teoretiskt borde hushållsproduktionen också beskattas för att få helt ekonomiskt rationell allokering mellan hushålls-

en

48 Valet mellan produktion 1hushållet och på marknaden SOU 1997: 17

arbete och marknadsarbete. Därmed skulle också skattesystemet vara likformigt vad avser hemarbete och marknadsarbete.

2.3¶Lika lön men med skatteskillnader.

Låt oss nu införa skatter. Om alla i en effektiv marknadsekonomi med hög grad av specialisering producerar för l 000 kr per dag och byter med varandra är det enbart produktiviteten som avgör prisrelationen och bestämmer grunden för byte mellan hushåll. Om istället konsumenten först ska betala en inkomstskatt på 56 procent behövs en inkomst på 2 300 kr för att köpa en dags arbete av någon annan. För att hushållen ska vara villiga att köpa arbete måste marknadsproducenter utföra arbetet mer än dubbelt så effektivt som hushållet själv kan göra.

I realiteten är skillnaderna större. Anta att lönen för den som utför en tjänst är l 000 kr. Därtill kommer en arbetsgivaravgift på 330 kr och därefter moms. Tjänsten kostar totalt l 660 kr. För att en löntagare skall har råd att köpa tjänsten måste denne först tjäna ca 4 000 kr vid en marginalskatt på 56 procent och egenavgifter. Det motsvarar en skattekil eller en produktivitetsfaktor på nämnare 4 eller att hushållet skulle kunna ha 25 procent av marknadens effektivitet i att utföra tjänsten och ändå vinna på att ta ledigt från sitt arbete för att utföra arbetet i hushållet.

Skatter skjuter en kil mellan priset som bestäms produktivitets-

av kostnaden och marknadspriset. Denna kil, eller rättare sagt produktivitetsfaktor se fotnot, är i Sverige 2,5-4 gånger timlönen före skatt skillnaden beror på olika marginalskattesatser. Den produktion hushållen ändå köper är således minst 2,5-4 gånger effektivare

än om själva utförde den. Vid en stor del av produktionen sjukvård, till-

som verkning av hushållsapparater och reparation av datamaskiner är mark-

skattekilen kan beräknas enligt följande: skattekil 1-l-tmomsl-t;/(l+t,) där tmomsär momssatsen, är den marginella inkomstskattesatsen och är storleken på arbetsgivaravgiftema. Vid en momssatspå 20 procent, en marginalskatt på 58,6 procent inkl. egenavgifter och arbetsgivaravgifter på 32,92 procent uppgår skattekilen till 75,1 procent. Skattekilen kan sägas vara ett mått på skillnaden mellan det pris inklusive skatten som en köpare betalar och det pris exklusive skatten som säljaren erhåller. I texten ovan utnyttjas begreppet skattekil på ett något annorlunda sätt. Begreppet är i stället kvoten mellan nödvändig bruttoersättning och nettoersättning. Om bruttoersättning är 100 kr och skattekilen är 75,1 procent uppgår nettoersättningar till 24,9 100-75,1. Kvoten blir då 4 100/24,9. Detta begrepp talar om vilken merproduktivitet somkrävs för att beskattat arbete skall vara konkurrenskraftigt jämfört med obeskattat och kan benämnas produktivitetsfaktorn.

SOU 1997: 17 Valet mellan produktion i hushållet och på marknaden 49

naden hundratals gånger effektivare att producera och mycket skulle vi själva aldrig klara av att producera.

Det svarta arbetet utgör uppemot 5 procent av BNP. Det framförallt tjänster där vårt eget arbete är nära substitut. Vi vet därför att vid 95 procent av allt arbete som utförs på marknaden år producentema minst 2,5-4 gånger effektivare än om själva utför arbetet.

Om hushållen istället skulle få dra av utgiftema för tjänster vid beräkning av den beskattningsbara inkomsten så att de bara behöver tjäna 1 000 kr för att betala l 000 kr. skattesystemet skulle då inte kräva högre produktivitet av säljaren än köparen. Avgörande skulle i stället bli

av köparens egen timlön jämfört med säljarens. Med andra ord skulle lönerelationerna bestämma hur mycket hushållsnära tjänster som producerades i ekonomin.

2.4¶Byta eller tid

kunskap

I det tredje steget inför löneskillnader. Vårt påstående är att det vid

nu existerande skattekilar bara kommer mycket liten del hus-

att vara en av hållen som har råd att köpa tidsbyte.

Det är specialiseringen som minskat arbetstiden och samtidigt ökat välståndet. Hushållen köper i huvudsak produkter andra i kraft

som av kunskap eller särskild kapitalutrustning har bättre förutsättningar att producera. Mer sällan byter hushållen tid med varandra, dvs. produktion som inte har specialiseringsvinster. Det krävs oftast en mycket hög egen produktionsförmåga för att ha råd att bara köpa tid av andra. Om hög och låginkomsthushållen har lika preferenser för fritid behövs vid

en skattekil på 4 också 4 gånger så höga inkomster hos köparen hos

som producenten, för att det skall uppstå ett byte bygger på att köparen

som önskar byta bort en timma hushållsarbete mot fritid.

Tidsbyte sker dock via den informella sektorn. Ett exempel på tidsbyte är grannar som under sommarsemestem turas om att klippa varandras gräsmattor. Ett annat exempel på ett byte av tjänster mellan föräldrar är när de tar hem varandras barn från dagis och fritids eller skjutsar till fritidsaktiviteter. Men här är det också effektivitetsvinst

en genom skaleffekter på grund av att det inte tar längre tid att hämta två än ett barn från dagis eller fritids.

En ekonomi som bygger på en stor andel tidsutbyte förutsätter stora inkomst och produktivitetsskillnader mellan de som arbetar. Ekonomen Arm-Marie Pålsson, föreslagit ett s.k. pigavdrag, har därför helt

som en logisk argumentation. Det är för små löneskillnader i Sverige för att det

50 Valet mellan produktion i hushållet och på marknaden SOU 1997: 17

skall uppstå ett betydande byte arbetstid mellan hushållen över den

av vita marknaden.

Låt oss anta att det i genomsnitt kostar 1 000 kr att köpa dags

en arbete av någon arman. I en ekonomi utan skatter skulle en person som är dubbelt så produktiv som genomsnittet kunna köpa en dags arbete genom att själv arbeta en halv dag. En ännu produktiv med

mer person en inkomst på 4 000 kr per dag kan välja att bara arbeta förmiddagen och använda 500 kr för att under eftermiddagen köpa tjänster han eller hon inte vill utföra, och i stället vinna fritid. De 1 500 kr som blir över medför ändå en konsumtionsfönnågan 50 procent över genomsnittet. Det är den relativa lönen som bestämmer konsumtionsförmågan och den relativa konsumtionen, inte den absoluta, bestämmer hur uppfattar vår

som välfärd. Relativlönen är vårt bytesvillkor med andra människor.

Om en skattekil på 4 införs är priset för halv dags arbete inte 500

en kr utan 2 000 kr. Är min produktionsförmåga 4 000 kr dag är

egen per det inte möjligt att arbeta halvtid och köpa tjänster för den andra tiden för 2 000 kr. Vid hög beskattning är alternativen priset hos

att pressa producenten genom lägre lön eller genom högre produktivitet. Det

realistiska valet är dock att utföra arbetet själv eller kanske att köpa tjänsten svart. Det är i detta perspektiv kraven på skattereduktion för hushållstjänster och spridning av relativlöner skall Skattereduktion har i

ses. samma effekt som ökade löneskillnader

Utredningen konstaterar följande proportioner:

Produktivitetsfaktor Järnviktslön i procent av aktuell lön

Utredningens slutsats är följande: Vill regeringen nå mycket stor

en ökning av hushållsnära tjänster måste antingen skattekilen eller lönerna för de som utför dessa tjänster sänkas påtagligt.

2.5¶Löneskillnader och konsumtion av

hushållsnära

tjänster

Det som bestämmer vad vill köpa andra är lönerelationen i för-

av hållande till de som tillverkar produkterna.

Många svenska hushåll äter på semestern på restaurang såväl frukost som lunch och middag hela veckan. Detta kan de dock bara göra när de

SOU 1997: 17 Valet mellan produktion i hushållet och på marknaden 51

åkt till ett land med låg lönenivå. Skillnaden i löner mellan Sverige och låglöneländema gör att har råd, och är beredda, att konsumera kvantiteter som för de allra flesta inte är möjligt hemma i Sverige. Ett annat exempel gäller privata tjänster i Sverige. Om arbetskostnaden för att byta plåten på bilen vore ca 60 kr i timmen, skulle långt fler välja och kunna välja att byta ut de rostiga skännama på bilen. Med samma prisrelationer skulle även många fler köpa hem mat eller gå på restaurang, få tapetserat hemma osv. Lika väl som bytesvillkoren, dvs. prisrelationema mellan länder bestämmer hur mycket som importeras respektive exporteras, bestämmer lönerelationema hur mycket av andras arbete hushållen är beredda att köpa. Det finns en arbetsmarknad i Sverige till ett pris 60 kr timav per me lön på 35 kr för kvinnligt arbete och ca 100-150 kr i timmen för manligt arbete. Det är den svarta marknaden. Men vilka är orsakerna till att produktionen inte utförs till vita priser Ett svar är lönebildningen i välfardssamhällen med fackliga organisationer.

2.6¶Varför inte lönerna för

sjunker

hushållsnära till 35 kr

tjänster per

timme

I detta avsnitt skall diskutera vad som bestämmer lönenivån i tjänstesektorn.

0 Västvärlden har upplevt en sextioårig epok relativt full sysselsättav ning. Det innebar konkurrens om arbetskraften. Det innebar i sin tur att förädlingsvärdet per timme som skapades i de mest produktiva sektorerna påverkade lönesättningen också i andra mindre produktiva sektorer. Det är förenligt med neoklassisk teori att en vara vid fri konkurrens och hög efterfrågan kommer att betinga samma pris på olika marknader. Den första förklaringen är att industrins produktivitetsnivå vid full sysselsättning styr lönenivån i tjänstesektom.

1993 var månadslönen i industrin 18 662 kr, i hotell och restaurang 15 923 kr, i övriga privata tjänster 15 977 och i renhållning och städning 16 427 kr. Industrins löner var bara 14 procent högre än t.ex. restaurangernas vilket visar de relativt små löneskillnadema, trots olika produktivitetsnivåer. Anpassningen sker i detta fall genom storleken på servicebranschen i stället för priset. genom

52 Valet mellan produktion i hushållet och på marknaden SOU 1997: 17

Vid massarbetslöshet utlöses konkurrens mellan löntagarna och det kommer att leda till att framför allt tjänsteproduktionen får lägre löner. Det är därför sannolikt att västvärlden befinner sig i utveckling nu en mot större löneskillnader där de mindre produktiva sektorerna får sänkta relativlöner.

0 Den andra förklaringen är att löntagarna har bildat fackliga organisationer som via avtal med arbetsgivarna förhindrar underlönekonkurrens mellan löntagarna. Det innebär att lönerna i vissa sektorer eller för strukturellt arbetslösa inte sjunker till jämviktsnivå. en ny 0 Till förklaringen ovan kommer att arbetsmarknaden inte som varumarknaden synes klarera med hjälp flexibla priser. Det finns därav för ekonomiska teorier förklarar varför det är effektivt för som arbetsgivarna att inte lönenivån. En teori är att implicita konpressa trakt mellan löntagare och arbetsgivare, syftar till att öka lojalisom teten med företagets mål, motverkar en marknadsklarerande lönesättning. Arbetsmarknaden konvergerar därmed inte jämvikt med mot en full sysselsättning. Rörelseriktningen är dock ändå lägre lön för ser-

vicesektorerna.

0 Den fjärde faktom är att välfärdssystemen alternativ inkomst ger en som gör att löntagarna kan reservera sig mot att ta ett arbete till lägre nivå än denna ersättning. Ett socialbidrag på 6 000 kr i månaden, inklusive hyra, motsvarar 30 kr i timmen efter skatt och 45 kr före ca skatt. Det innebär att få i Sverige måste försörja sig tiggare eller som sälja sitt arbete till 35 kr därför att de har möjlighet till alternaca en tiv försörjning.

Slutsatsen är att det i ett välfärdsland med social trygghet och hög facklig organisationsgrad inte uppstår arbetsmarknad har en som en produktivitet och därmed lönenivå ligger på tredjedel den som en av genomsnittsliga lönenivån. Därför ñnns det inte någon vit marknad produsom cerar hushållsnära tjänster till lön på 35 kr timme. en per

SOU 1997: 17 Valet mellan produktion i hushållet och på marknaden 53

2.7¶Långsiktig förändring av prisrelationema mellan tjänster och

varor

Skillnader i produktivitetsutveckling mellan produktionssektorema skapar olika prisutveckling. Det kallas for Baumolleffekten eñer en ekonom som redovisade orsakerna till att tjänster upplevs som dyrare i förhållande till varuproduktionz Tjänster är inte lika lätt att mekanisera som industriproduktion. drar isär prisrelationema mellan varor och

Det som tjänster är inte främst skatter eller löner utan skillnaden i produktivitetsutvecklingen. Denna ständiga fördyring av tjänsterna kan inte långsiktigt förhindras med ändrade skatter.

Figur 2.5 nedan visar prisrelationen mellan kläder och skor och övri-

produkter i den privata konsumtionen samt hotell och restauranger ga mot övriga delar av den privata konsumtionen. Kläder blir successivt billigare medan restaurangbesök blir dyrare. Vår slutsats är att även med en subvention kommer prisutvecklingen att ge hushållen starka drivkrafter att köpa varor i stället for tjänster.

2Att Symfoniorkester inte kan spela minutvalsen fortare varje exempel

en år är ett som ofta används.

54 Valet mellan produktion i hushållet och på marknaden SOU 1997: 17

Figur 2.4 Prisutveckling för restaurang, livsmedel samt kläder och skor i förhållande till genomsnittlig prisnivå för konsumtionsvaror, 1964-1995 glidande medelvärden Prisindex

0,8 --

0,6 -

0,4 --

0,2 --

livsmedel

-0,2 -

94 " Kläderochskor

-0,s --

-0,8iiiiiillllilliål++lllâilåliiill

1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 Källa: SCB.

SOU 1997:1 7 55

3 änstesektorn

Tjänstesektom utgör en betydande del svensk ekonomi. Privat och av offentlig tjänsteproduktion uppgår till ca 70 procent BNP och av svarar för ca två tredjedelar av sysselsättningen. Sektoms tillväxt har pågått under större delen 1900-talet. Mellan 1970 och 1994 ökade tjänsteav sektoms andel av BNP från 53 till 69 procent. Expansionen tjänster av som produceras i den offentliga sektorn har i hög grad bidragit till demia uppgång, men även den privata tjånsteproduktionen har ökat högst väsentligt. I direktiven anges att utredaren skall analysera vilken roll privatpersoners köp av tjänster har för samhällsekonomin. Utredaren skall speciellt uppmärksamma olika tjänsters betydelse för sysselsättningen och för konsumenternas välfärd. Inledningsvis i avsnitt 3.1 kort genomgång tjänstesektoms ges en av utveckling. Därefter i avsnitt 3.2 redovisas den privata tjänstesektoms sammansättning och storlek I det därpå följande avsnittet 3.3 diskutera några aspekter som kan tänkas karaktäristiska för tjänstesektom. vara Det gäller t.ex. kapitalintensitet, utbildningsnivå, produktivitet, regional fördelning och företagsstorlek. I avsnitt 3.4 diskuteras några variabler som normalt brukar utnyttjas för att förklara tjänstesektoms expansion.

Avslutningsvis i avsnitt 3.5 analyseras hur efterfrågan förändrats och

utvecklats.

3.1 änstesektoms och

utveckling sammansättning

Det är vanligt att karaktäriserar tjänst att vad man en genom ange som skiljer den från en vara. Ett första kriterium är att tjänst uppstår konen

tinuerligt under hela produktionsförloppet och produktion och konsum-

tion av en tjänst infaller normalt samtidigt. Detta medför att tjänsten inte kan lagras. Vidare är tjänst immateriell, dvs. den finns inte ett en som objekt i sinnevärlden. Innehav och äganderätt är därför svårare beatt stämma än för Även innehållet i tjänst kan ofta svårt en vara. en vara att definiera och Standardisering sker därför främst för Ny teknik har varor.

56 Tjänstesektorn SOU 1997: 17

emellertid forskjutit gränserna och distinktionen mellan och tjäns-

varor ter blir i många fall allt mindre tydlig NUTEK, 1995. De definitioner som utnyttjas i denna genomgång är emellertid den gängse uppdelning

som redovisas i SCB:s nationalräkenskape

.

Tjänstesektom i Sverige har, liksom i andra industrialiserade länder, ökat i omfattning under de senaste decennierna och i snabbare takt än den totala ekonomin. Produktionen i tjänstesektorema exkl. bostadstjänster ökade med 74 procent mellan 1970 och 1993, medan den totala produktionen ökade med 51 procent.

Den sysselsättningsmässiga utvecklingen går i samma riktning, om än i långsammare takt. Mellan 1980 och 1994 ökade sysselsättningen inom tjänstesektom med ca 4 procent samtidigt som den totala sysselsättningen föll med drygt 5 procent. Hela sysselsättningsöloiingen inom tjänstesektorn var koncentrerad till privata tjänster. Sysselsättningen inom offentliga tjänster foll t.o.m. en aning, vilket tidigare inte inträffat i modern tid. Som framgår av figur 3.1 orsakades nedgången i den totala sysselsättningen framför allt av en kraftig minskning inom tillverkningsindustrin och byggnadssektom.

Figur 3.1 Sysselsättning i olika sektorer 1980-1994

1600000-

-

""""""""" U Oñentligsdcto

1200000u

-

,

Tillvakningsind. i m

-----.

300000-

600000-

400000-

200000- Byggnadsind. "W-

0 . . u u r 1

. . . . . . . |

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

Totalt sysselsatte tjänstesektom närmare 8 miljoner personer 1994, vilket motsvarar ca 70 procent av sysselsättningen. Den svenska tjänste-

3 På grund av förseningar i publiceringen av SCB:s nationalräkenskaper utnyttjas i huvudsak data t.o.m. 1994eller 1995.

SOU 199 J 7 Tjänstesektorn 57

sektorns storlek skiljer sig inte nämnvärt från andra OECD-länders tabell 3.2. Det land i världen som är starkast specialiserat på tjänster är USA. Andelen sysselsatta inom tjänstesektom uppgår där till nämnare 74 procent. Andra länder med stor tjänstesektor är Australien, Belgien, Frankrike, Italien Luxemburg, Nya Zeeland och Schweiz. I dessa länder uppgår tjänstesektoms andel sysselsättningen till över 60 procent.

av

Sverige awiker dock markant inom ett område. Det gäller fördelningen mellan offentlig och privat tjänstesektor. Sverige och övriga nordiska länder har den största andelen tjänster producerade i offentlig regi bland OECD-ländema tabell 3.2. Följaktligen är den privata tjänstesektom bland de minsta inom OECD-området. Detta kan delvis förklaras den

av stora andelen värde och omsorgstjänster Sverige har valt att produ-

som cera i oñentlig regi förhållandet diskuteras ytterligare i avsnitt 3.5. Relateras sysselsättningen till befolkningen 16-64 år blir bilden något annorlunda tabell 3.3. Sverige har fortfarande den största andelen offentligt sysselsatta, men skillnaden jämfört med flertalet andra länder är mindre. På ett liknande sätt hamnar andelen sysselsatta i den privata tjänstesektom något nämnare genomsnittet för OECD-ländema. Detta hänger i hop med Sveriges jämförelsevis höga sysselsättningsandel

av

befolkningen.

Sverige uppvisar också ett annorlunda mönster när det gäller sysselsättningstillväxt. Mellan 1980 och 1994 ökade sysselsättningen inom tjänstesektom med i genomsnitt 0,3 procent år, vilket betydligt

per var lägre än i andra jämförbara länder förutom Finland. Sverige hade också en påtagligt lägre tillväxt inom privata tjänster, även för offent-

men ligt producerade tjänster utvecklingen de låga siffrorna för

var svag Sverige och Finland hänger delvis med krisåren i början

samman av 1990-talet.

58 Ijänstesektorn

Tabell 3.1 Genomsnittlig årlig sysselsättningstillväxt 1980-1994

Procent

Källor: SCB och OECD 1996a.

3.2¶Den änstesektom

pnvata

Totalt sysselsatte den privata tjänstesektom 1 472 000 personer 1994. De privata tjänsterna omfattar ett stort antal skilda verksamheter. Störst är parti- och detaljhandel som svarar för ca en tredjedel av de sysselsatta ñgur 3.2. Andra stora delar är samfardsel, konsulttjänster och leasing samt övriga privata tjänster.

Figur 3.2 Sysselsättning inom privat tjänstesektor

Övrigaprivata

tjänster Pani-och

19% detaljhandel

33%

Fastigh.,

uppdragetc.

18%

Restaurangoch

Bank h Forsâkringoc

Postochtele Samfardsel hoten

5% 6

4% 14%

Källa: SCB, Nationalräkenskaperna.

SOU 1997:1 7 Tjänstesektorn 59

Den privata tjänstesektorn i Sverige redan framgått betydligt är som mindre än i många jämförbara länder. Det gäller framför allt delsektorer som handel, hotell och restaurang samt övriga privata tjänster tabell 3.2. I den senare delsektom är sysselsättningsandelen ungefär hälften så stor som genomsnittet för OECD-ländema 7 procent jämfört med 15 ca procent. I sektorn återfinns många serviceyrken inom t.ex. renhållning och städning, reparationer och övriga hushållstjänster. Den forskning och undervisning och sjukvård sker i privat regi tillhör också denna som delsektor. I länder som Australien, Belgien, Holland, Irland, Japan, Nya Zeeland, Tyskland och USA variera delsektom mellan 15 och 29 procent av sysselsättningen Om sysselsättningen i olika sektorer relateras till befolkningen 16-64 år blir skillnaderna inte dramatiska tabell 3.3. Sverige uppvisar fortfarande relativt liten andel sysselsatta inom hanen del, hotell och restaurang och mycket liten andel sysselsatta en inom övriga privata tjänster. Den privata tjänstesektom i Sverige har utvecklats relativt de svagt senaste 15 åren. De enda delsektorer uppvisar långsiktig som en mer ökning av sysselsättningen är uppdragsverksamhet och övriga privata tjänster i bilaga 3.1 redovisas sysselsättningsutvecklingen i detalj. mer I och för sig har delsektorer som t.ex. restaurang och hotell, samfärdsel, banker och försäkringsbolag samt bostäder och fastigheter ökat sin sysselsättning jämfört med 1980, sektorerna uppvisar nedgång de men en senaste fyra till fem åren. Till viss del hänger detta med samman krisåren i början 1990-talet. Bank- och försäkringssektoms utveckav ling är ett utmärkt exempel på detta. Andra områden t.ex. hotell och som restaurang, samfärdsel och fastighetsförvaltning belades med full i moms samband med skatterefonnen, vilket rimligtvis bör ha påverkat hushållens eñerfrågan och konsumtionsmönster. En viktig del inom den privata tjänstesektom benämns "övriga privata tjänster" i nationalräkenskapema. Övriga privata tjänster, är som den mest heterogena tjänstesektom, för femtedel sysselsvarar ca en av sättningen inom sektorn och har ökat sysselsättningen med drygt 15 procent sedan 1980 ñgur 3.3. Inom delsektom är det områden privat som undervisning och sjukvård samt rekreation står för denna ökning. som Däremot uppvisar renhållning och städning, reparationer hushållsvaav ror och övriga personliga tjänster t.ex. frisörs-, foto- och tvätteritjäns-

ter en vikande sysselsättningsutveckling.

Tabell 3.2 Sysselsättningsfirändringar inom privat och offentlig tjänstesektor i

OECD-ländema

Andel av sysselsättningen

hotell Samlärdsel Bank, Övrigaprivata SummaprivataOffentliga Total syssel-

Handel,

och ochkommuni- försäkring, tjänster tjänster tjänster sättnings- Land

kation bostäderoch tillväxt

restaurang

uppdrag 1980-1994

1980 1994 1980 1994 1980 1994 1980 1994 1980 1994 1980 1994

NyaZeeland 21,1 6,1 10,0 28,7 65,9 -

- - - - - - -

25,2 7,2 6,1 8,5 12,6 22,0 21,6 57,8 65,6 5,6 5,5 22,7 Australien 20,1

21,6 22,4 4,5 4,2 11,1 15,1 13,7 17,5 50,9 59,2 15,5 14,5 20,7 USA Irland 16,4 19,3 6,1 5,3 5,7 8,6 21,6 25,1 49,8 58,2 6,4

- - Holland 17,5 19,6 6,5 6,6 8,6 12,8 15,3 17,6 48,0 56,6 14,5 12,7 8,3 Grekland 15,0 21,3 7,8 6,7 3,3 5,9 14,3 20,6 40,4 54,5 5,4

- - Luxemburg 21,2 20,6 7,0 6,8 5,1 9,0 10,2 17,3 43,4 53,8 10,8 10,8 24,7

Schweiz 20,2 6,4 11,5 11,6 49,8 13,1 -

- - - - - -

17,8 16,7 5,7 5,5 4,0 4,7 16,1 22,7 43,6 49,6 6,7 6,0 13,5 Japan Kanada 22,9 24,0 6,6 5,6 9,2 11,7 5,2 7,7 44,0 49,0 14,0 14,3 17,4

Belgien 18,9 19,0 7,1 6,4 3,2 3,8 12,8 19,6 42,1 48,8 18,9 19,3 1,4 Italien 18,9 21,8 5,7 6,4 9,5 15,5 34,0 43,6 14,5 16,2 1,1

- - Norge 16,6 16,5 9,1 9,1 5,0 7,9 8,4 9,1 39,1 42,6 23,2 31,1 6,1 Österrike 18,5 20,7 6,9 7,5 6,0 7,7 4,1 5,5 35,6 41,4 17,6 21,8 3,5

Frankrike 16,7 17,5 5,4 5,8 7,8 10,9 5,0 7,1 34,9 41,3 21,9 27,8 0,6

Tyskland 15,7 17,2 5,6 5,5 2,8 3,3 9,2 14,6 33,4 40,7 14,6 15,1 6,2 Storbritannien19,5 21,7 6,5 5,7 9,0 12,9 35,0 40,3 28,5 32,8 1,5

- - Spanien 19,3 22,7 6,3 5,6 2,6 5,2 9,3 6,6 37,5 40,0 10,6 15,9 11,3

Island 13,4 14,6 7,3 6,6 5,4 8,7 7,2 7,7 33,3 37,7 15,7 19,6 15,6

13,9 14,1 6,6 6,7 5,7 8,9 5,7 7,0 31,9 36,6 30,7 32,0 -5,0 Sverige Danmark 13,9 13,2 6,9 7,0 7,9 10,2 5,4 5,9 34,1 36,4 28,3 31,0 1,2 Finland 15,7 15,8 7,1 7,7 5,7 9,0 3,5 3,3 32,1 35,8 17,8 25,1 -15,1

Portugal 13,4 15,7 4,5 3,6 2,5 2,7 1,9 3,9 22,4 26,0 14,4 18,8 15,4

Källa: OECD 1996a.

SOU 1997:1 7 Tjänstesektorn 61

Tabell 3.3 Sysselsättningsförändñngar inom privat och offentlig tjänstesektor i

OECD-länderna

Andel av. befolkningen 16-64

Land Handel,hotell Samlärdsel Bank, Övriga privata Summaprivata Offentliga Total sysse

ochrestaurangochkommuni- försäkring, tjänster tjänster tjänster sättningskation bostäderoch tillväxt uppdrag 1980-1994 1980 1993 1980 1993 1980 1993 1980 1993 1980 1993 1980 1993

Australien 13,4 16,8 4,8 4,1 5,7 8,4 14,7 14,4 38,6 43,7 3,8 3,6 22,7 Nya Zeeland 13,9 4,0 6,6 - - - - 18,9 43,4 USA - - - - 13,7 15,4 2,9 2,9 7,1 10,4 8,7 12,0 32,4 40,8 9,9 10,0 20,7 Luxemburg" 13,5 15,2 4,4 5,0 3,3 6,6 6,5 12,8 27,7 39,6 6,9 8,0 24,7 Japan 13,3 12,8 4,2 4,2 3,0 3,6 12,0 17,4 32,5 38,0 5,0 4,6 13,5 Schweiz 14,5 4,6 - - - 8,2 8,3 35,6 9,4 Irland" - - - - 9,3 10,7 3,5 2,9 3,2 4,8 12,3 14,0 28,4 32,5 6,4 Norge 12,6 12,2 6,9 - - 6,8 3,8 5,9 6,3 6,7 29,6 31,6 17,5 23,1 6,1 Kanada 14,3 14,7 4,1 3,4 5,8 7,2 3,3 4,7 27,5 30,0 8,7 8,8 17,4 Grekland 8,6 11,3 4,4 3,5 1,9 3,1 8,2 10,9 23,1 28,9 5,4 Holland 9,2 9,9 3,4 - - 3,4 4,5 6,5 8,1 8,9 25,2 28,7 7,6 6,4 8,3 Island" 9,9 10,6 5,4 4,9 4,0 6,4 5,3 5,6 24,6 27,5 11,6 14,3 15,6 Belgien 10,9 10,7 4,1 3,6 1,9 2,1 7,4 11,0 24,1 27,4 10,8 10,8 1,4 Sverige 11,1 10,2 5,3 4,9 4,5 6,4 4,5 5,0 25,4 26,5 24,4 23,1 -5,0 Tyskland" 10,4 11,2 3,7 3,6 1,8 2,2 6,1 9,5 22,0 26,5 9,6 9,8 6,2 Österrike 12,5 13,2 4,7 4,8 4,1 4,9 2,8 3,5 24,0 26,5 11,9 13,9 3,5 Danmark 10,2 9,3 5,1 4,9 5,8 7,2 4,0 4,2 25,1 25,7 20,8 21,9 1,2 Italien 11,2 12,5 3,4 3,7 5,6 8,9 - - 20,2 25,2 8,6 9,3 1,1 Frankrike 10,7 10,2 3,5 3,4 5,0 6,4 3,2 4,2 22,3 24,1 14,0 16,2 0,6 Storbritarmien11,5 12,4 3,8 3,3 5,3 7,4 - - 20,6 23,0 16,8 18,8 1,5 Finland 11,0 8,9 5,0 4,4 4,0 5,1 2,4 1,9 22,4 20,2 12,4 14,2 -15,1 Spanien 9,5 11,1 3,1 2,7 1,3 2,5 4,6 3,2 18,5 19,6 5,2 7,8 11,3 Portugal 8,4 10,5 2,8 1,6 1,6 1,8 1,2 2,6 14,0 17,4 9,0 12,6 15,4

1992-års data

1991-års data

" 1990-árs data Västtyskland

Källa: OECD 19963.

62 Tjänstesektorn

Figur 3.3 Sysselsättningsutveckling inom övriga privata tjänster Antal

120000--

100000- .-

30000.- ____________________

A

60000-

40000--

20000-

0 v v v v v v I v v v v v vv Jv

v v v v v v v v v v v v

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994

Rmhållning,städning - --- Undervisning,sjukvårdm.m. --- - Rekreation

Reparationer ------Övrigapersonligaänstcr

- - - Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

Förutom näringsgrensindelning finns det många olika sätt att klassiñ-

tjänster. Ett sätt som redovisats tidigare är offentligt producerade cera tjänster och privat producerade tjänster. Den offentliga tjänsteproduktio-

kan delas in i tjänster har privat förbrukning och kollektiv förnen som brukning. Det går också att skilja på offentligt och privat genomförande

tjänster respektive offentlig och privat finansiering. av

Om vi koncentrerar på den privata tjänstesektom så består den av

oss många olika delbranscher erbjuder tjänster med olika typer av kun-

som skapsinnehåll, produktionsfaktorer etc. till mycket olika kunder. Tjänster kan t.ex. rikta sig till både företag och konsumenter och kan då benäm-

producenttjänster respektive konsumenttjänster. För att belysa detta nas är det möjligt att dela slutkonsumtionen i olika komponenter i natio-

upp nalräkenskapema. I tabell 3.4 illustreras hur användningen av olika tjänster fördelas inom olika delbranscher. Ungefär hälften av användningen tjänster går till andra företag i näringslivet. Främst gäller det

av

bank- och försäkringstjänster, transporttjänster och uppdragstjänster. De

tjänsteproducenter främst har privata konsumenter som slutanvän-

som dare är bostadssektom, hotell och restauranger, undervisning, rekreation, reparationer och övriga personliga tjänster.

SOU 199 7:1 7 Tjänstesektorn 63

Tabell 3.4 Tjänsteproduktionens fördelning på användningsområden 1993 Procentuell fördelning av användningen Procentuell fördelning av användningen Summa Insats Offentlig Privat Invester- Export använd- närings- förbruk- konsurn- ingar ning livet mng tion miljarder kr

Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

Det är också möjligt att dela in den privata tjänstesektorn i kunskapsintensiv och arbetsintensiv produktion. De kunskapsintensiva tjänsterna

omfattar tjänstebranscher med hög uttbildningsnivå bland de anställda

en och har ökat sin andel av både produktionen och sysselsättningen tabell 3.5. Den snabba tillväxten återspeglar dels expansionen på de ñnansiella marknaderna under l980-talet, dels tillväxten olika kon-

av typer av sultbolag. I relativt stor utsträckning består den kunskapsintensiva delen av olika producenttjänster.

3 17-0140

64 Tjänstesektorn SOU 1997: 17

Tabell 3.5 Tjänsteproduktionens fördelning

Procentuella andelar av produktion och sysselsättning

fastigheter

Arbetsintensiv 19,7 18,1 24,3 23,8

änsteproduktion Parti- och detaljhandel 9,9 8,8 13,4 12,5 Restauranger och 1,5 1,3 2,0 2,1 hotell

änsteproduktion Banker och törsäk- 2,4 5,0 1,5 2,1 ringsbolag Uppdragsverksamhet 2,6 5,4 2,1 5,1 Övriga privata tjänster 3,5 4,4 6,3 7,4 Källan SOU 1995:4 och SCB, Nationalräkenskapema.

Arbetskraiten inom den arbetsintensiva privata tjänster har däremot

en relativt låg genomsnittlig utbildningsnivå och utbudet av tjänster rik-

tar sig i relativt hög utsträckning mot privata konsumenter. Som framgår

tabell 3.5 har sektorn utvecklats svagt under den senaste femtonårsav perioden, vilket åtminstone till en del torde bero på den ogynnsamma utvecklingen av den privata konsumtionen. En annan faktor kan vara att dessa sektorer drabbades relativt kraftigt av den momsbreddning som skedde i samband med skatterefonnen detta diskuteras mer i detalj i avsnitt 3.5.

3.3¶Utmärkande för

drag tjänstesektom

Den privata tjänstesektom är en relativt heterogen sektor. Den består av många olika delbranscher som producerar tjänster med mycket olika innehåll. De anställda har en skiftande utbildningsbakgnmd och lönevariationema är i många fall betydande. Produktionen sker i olika former av

företag med varierande grad av kapitalintensitet och regional arbetsför-

delning.

Avsikten med detta avsnitt är att beskriva några drag som i viss mån

karaktäristiska for den privata tjänstesektom. Det gäller områkan vara

SOU 1997:1 7 Ijänstesektom

.

den som företagsstorlek, kapitalintensitet, produktivitet, utbildningsbakgrund och regional struktur.

Företagsstorlek

Totalt finns det ca 560 000 företag i Sverige, ett tjugotal stora in-

men ternationella koncerner dominerar det svenska näringslivet. De står för

en tredjedel av industrisysselsättningen, hälñen den svenska exporten

av och ca 70 procent av industrins samlade forsknings- och utvecklingskostnader.

Inom den privata tjänstesektom är bilden annorlunda. Närmare 60 procent av sysselsättningen återfinns i småföretag färre än 200 anställda och då främst i mycket små företag med mindre än 10 anställda. En relativt stor del av dessa saknar anställda och drivs således enbart

av ägaren.

Det är främst inom hotell och restauranger, parti- och detaljhandel, fastighetssektom och övriga personliga tjänster tjänsteprodulctionen

som utförs i småföretag. Det finns emellertid också tjänstebranscher do-

som mineras ett fåtal stora företag, det gäller banker och försäkringsbolag

av samt transport och kommunikationer.

Tabell 3.6 sysselsättningen i några branscher fördelat efter töretagsstorlek Procent

del etc. Hotell och restau- 12,2 25,2 12,8 16,8 7,9 5,3 6,8 13,0 ranger Transport och 6,4 12,9 5,6 6,4 3,7 3,3 5,7 60,0 kommunikationer Banker och törsäk- 2,8 3,9 1,9 4,0 4,7 6,3 6,2 70,2 ringsbolag Fastighetsbolag, 21,5 21,0 6,8 8,2 6,4 6,2 8,4 21,5 uthymings- och företagsservicefirmor samhälleliga och 16,9 25,6 10,8 13,4 9,2 9,0 7,4 7,7 personliga tjänster Samtliga branscher 9,6 11,9 5,1 6,6 4,7 4,6 6,6 50,9 I företag med 0 anställda har antagits att endast ägaren är verksam. Antalet företag med 0 anställda har adderats till det totala antalet anställda i varje bransch. Källa: SCB.

66 Tjänstesektorn SOU 1997: 17

De flesta nystartade företag återfinns inom tjänstesektorema. Under

år har andelen uppgått till 80 procent, vilket överstiger tjänstesenare ca sektoms andel sysselsättningen. Framför allt startas företagen inom

av delsektorer t.ex. finansiell verksamhet och företagstjänster samt

som varuhandel-, restaurang- och hotellrörelse närmare 60 procent av de nystartade företagen. Ungefär 15 procent avser personliga och sociala tjänster.

Kapitalintensitet

Rent allmänt företag inom den privata tjänstesektom vara mindre

anses kapitalintensiva. Framför allt i jämförelse med kapitalintensiva företag inom industrin är baserade på vidareförädling av råvaror och som

som använder både kapital och energi intensivt.

Den bilden stämmer också bra om betraktar kapitalinsatsen per arbetstimme. Inom flertalet tjänstebranscher uppgår kapitalintensiteten till hälften eller mindre än hälñen av industrins. De naturliga undantagen är fastighetsförvaltning, post och tele samt samfärdsel. Inom de branscher

är särskilt intresse för utredningen, t.ex. restaurang, renhållning som av och städning samt reparationer, är kapitalintensiteten låg. Även ka-

om pitalintensiteten arbetstimme kan upplevas som förhållandevis låg

per inom dessa renodlade tjänstebranscher så blir mängden av realkapital relativt betydande det beräknas årsanställd. Inom t.ex. renhåll-

om per ning och städning uppgår realkapitalstocken helårsanställd till

per 330 000 kr och inom reparationer till 220 000 kr.

Tabell 3.7 Några olika mått på kapitalintensitet 1994

Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

SOU 1997:1 7 Tjänstesektorn 67

Även löneandelen forädlingsvärdet löner, kollektiva avgifter, ka-

av pitalförslitning och driftsöverskott indikerar att tjänsteföretagen är mindre kapitalintensiva än tillverkningsföretagen. Bilden är dock

mer splittrad i detta fall. Förutom post och tele och fastighetsförvaltning har branscher som t.ex. bank och försäkring, rekreation och reparationer

en lägre löneandel än industrin de två sistnämnda branscherna har dock mycket höga driftsöverskott 1994, varför längre serie möjligen ett

en ger annat resultat. Restaurang och hotell samt renhållning och städning har däremot en högre löneandel.

En möjlig delförklaring till de stora skillnaderna kan också att

vara det är möjligt att utnyttja kapitalet mer effektivt inom industrin. Där är det t.ex. möjligt att effektivisera kapitalutnyttjandet att Öka

genom produktionen med ytterligare ett skift. Någon sådan liknande möjlighet föreligger mer sällan i tjänstesektom.

Produktivitet

Som framgått avsnitt 3.1 har sysselsättningen i industrin gått tillbaka,

av medan det skett en, om än måttfull, expansion inom tjänstesektom. Detta brukar delvis förklaras med att den snabbare produktivitetsökningen inom varuproduktionen leder till en minskning antalet sysselsatta inom

av industrin, medan tjänsteproduktionen inte har möjligheter till

samma rationaliseringar. Allt färre anställda behöver således sysselsättas inom industrin vid en produktionsökning. En produktionsökning inom tjänstesektorn leder däremot till relativt fler jobb på grund den lägre

av produktiviteten i sektorn förhållandet diskuteras vidare i avsnitt 3.4.

I figur 3.4 redovisas hur produktiviteten i tjänstesektom utvecklats i

jämförelse med tillverkningsindustrin. Tjänstesektom har delats kun-

skapsintensiva respektive arbetsintensiva tjänster den närmare indelningen framgår av tabell 3.5. Den valda indelningen har inneburit att vissa kapitalintensiva branscher kommit att klassificeras arbetsin-

som tensiva.

4Avsnittet bygger i huvudsak NUTEK 1994a.

68 jänstesektorn SOU 1997: 17

Figur 3.4 Utvecklingen av totalfaktorproduktivitet i tjänstebranscher samt industrin. Index 1970100

160--

140-- 120-- " i 100- ..

so --

40.

20 -1- 0 v 1 . . . . 1 y . 1 1 v 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 LUM-Industri Kunskapsintensivatjänster:Arbetsintensiva tjänster ---- Källa: SCB.

De arbetsintensiva tjänsterna har haft relativt god produktivien tetstillväxt och skillnaden jämfört med industrin har minskat. De kunskapsintensiva tjänsterna har däremot haft en minskande produktivitet. Förklaringen till den lägre produktivitetsutvecklingen inom den senare sektorn kan vara att den arbetsintensiva sektorn består av kapitalintensiva delsektorer som t.ex. post- och telekommunikation, transporter och parti- och detaljhandel där det kan lättare att rationalisera. De kunvara skapsintensiva branscherna har ofta högt specialiserade tjänster som det är svårt att standardisera. I alla branscher, men i synnerhet i de kunskapsintensiva, finns en kvalitetsfaktor som är svår att mäta, varför produk-

tivitetsutvecklingen kan vara underskattad.

Post och telekommunikationer, banker och försäkringsbolag, transporter samt parti- och detaljhandel är de branscher utvecklats bäst. som Restaurang- och hotellsektom, uppdragsverksamhet och övriga privata tjänster har haft en negativ produktivitetsutveckling. Det bör betonas att produktivitetstalen bör tolkas med försiktighet. Framför allt är det svårt att bedöma de kvalitetsförändringar ägt som rum under perioden. Det statistiska underlaget kan vidare förknipvara pat med brister. Även inom respektive bransch kan variationema Framför vara stora. allt blir skillnaderna stora när tjänstesektorema jämförs med industrin. Förhållandet kan åskådliggöras med nedanstående figur visar hur som

SOU 1997:1 7 Tjänstesektorn 69

fördelningen av företag med olika arbetsproduktivitet ut inom några ser olika branscher.

Figur 3.5 Produktivitet och bruttovinstandelar inom massa och papper, databehandling, hotell och restaurang samt övriga tjänster

Produktivitet

Hellladd 1993 Brmovinstmdel

i Musa pçperoch Dldxhmdliu Monoton

sCvWnwIMITEx1991

Produktivitet

Hcl:lmdel 1993 Brmovinstmdel

i " Hotellutbredning - Ösamhälleligaopenna Manou

°o$åi l l l l l ä 40 so ao ao 90 Andelvymhuniprocent OCOVWVKMJTEKlW7

70 Tjänstesektorn SOU 1997: 17

Bruttovinstandcl

Helalandet Ö 1993 Bnüovinulødcl

i E

- Mun pqøperoch

å Diáchildlirg

T

å Mormon

Bruttovinstandel

Helllink

G

å

§

c

Hotellochnun-mg

E Ösunhlllclignopenon

å

Mumlan

Andelrynelsmuiprocent

ccqynpuwrExm7

Av figurema framgår att produktiviteten är betydligt lägre inom de utvalda tjänstebranschema i förhållande till kapitalintensiv indust-

en ribransch som massa- och pappersindustri. Framför allt gäller det hotell och restaurang samt övriga tjänster. Produktivitetskurvoma inom tjänstebranscherna är dessutom betydligt flackare, dvs. produktivitetsnivån är mycket jämn mellan företagen. Bruttovinstandelama ligger också på en lägre nivå i tjänstesektorema och kurvorna är relativt flacka. Detta förhållande antyder att strukturen är relativt instabil. En förändring

av skatter och lönenivå kan få effekter på stora delar av en bransch med en sådan bruttovinststruktur. Marginalerna är relativt små för stor del

en av företagen. Ur strukturomvandlingssynpunkt hade det varit en fördel med en större lutning på kurvan.

SOU 1997:1 7 Tjänstesektorn 71

Utbildningsbakgrund

Utbildningsnivån inom tjänstesektom ligger generellt sett på hög nivå.

en Sektom har en högre andel akademiker och lägre andel med grund-

en skola än genomsnittet för ekonomin. Skillnaden är markant i jämförelse med t.ex. tillverkningsindustrin.

Inom tjänstesektom finns det dock betydande utbildningsskillnader mellan olika tjänstebranscher. Det är framför allt olika delsektorer inom den offentliga tjänstesektom uppvisar hög utbildningsnivå,

som en t.ex. undervisning och forskning, offentlig förvaltning, polis och försvar

samt kulturell service.

Den privatätjänstesektom har allmänt betydligt lägre utbild-

sett en ningsnivå. Det gäller bl.a. den i tabellen benämnts hushåll-

grupp som snära tjänster och som innehåller tjänster t.ex. reparationer,

som restaurang, järnväg, buss, taxi, hår och skönhetsvård och förvärvsarbete i hushåll. Men också branscher renhållning, tvätteri och service,

som annan detaljhandel samt hotell. Andelen högskoleutbildade uppgår här till drygt 5 procent medan andelen anställda med endast grundskoleutbildning

är ca 35 procent eller högre. Uppdragsverksamhet utgör emellertid

ett un-

dantag är mycket kunskapsintensiv. Även bank- och försäkrings-

som verksamhet har mycket hög utbildningsnivå.

en

72 Uänstesektorn SOU 1997: 17

Tabell 3.8 Utbildningsnivån i olika produktionssektorer, rangordnat efter störst andel lågutbildade 1993 Procent

Grund- Yrkesgym- Gyrrma- Eftergym- Hög- Forskare

skola nasium sium nasial3âr skola

Källa: NUTEK 1997.

Regional struktur

Ungefär 40 procent av den totala produktionen skedde 1991 i de tre storstäderna. Om produktionen mäts per innevånare dominerar Stockholm starkt, medan det inte framkommer några större skillnader mellan övriga regioner.

Detta intryck förstärks enbart betraktar den privata tjänstepro-

om duktionen. Nästan 50 procent av dessa tjänster produceras i storstadsregionema, varav merparten är koncentrerad till Stockholm. Mindre regioner har ett relativt sett begränsat utbud av privata tjänster. Under de senaste 20 åren har Stockholm, regionala centra och små regioner ökat sin andel av den totala privata tjänsteproduktionen.

5Avsnittet bygger på NUTEK 1994b och SOU 1995:4.

SOU 199 7:1 7 Tjänstesektorn 73

Tabell 3.9 Karakterisering av de regionala arbetsmarknaderna efter storlek 1991

Andelsmässiga jämförelser med bas i rikets samlade nivå per variabel

100,0 Källa: NUTEK 1994b

Tjänstesektom kan även delas i efter den

upp grupper vem som är huvudsakliga avnämaren för respektive tjänst. En sådan indelning visar på en relativt stark regional arbetsfördelning. Närmare 60

procent av foretagstjänstema produceras i Stockholm, Göteborg och Mahnö. En ökad decentralisering har dock skett under de 20 åren till

senaste fram 1991. Stockholms och Malmös andelar har minskat något, medan regionala och lokala centra har ökat sina. Även hushållstjänstema produceras i störst omfattning i storstäderna, de regionala skillnaderna

men är inte lika påfallande som när det gäller företagstjänster. Stockholm, regionala centra och små regioner har ökat sina andelar, medan övriga minskat.

Tabell 3.10 Förädlingsvärden i privat tjänstesektor 1991 Andel av riket per sektor

Partihandel och uppdragsverksamhet. zHotell och restauranger, bank och försäkring, post och televerksamhet,

transporter, fastighetsförvaltning, renhållning, bilreparationer samt organisationer. 3Detaljhandel, kultur- och fritidsverksamhet, hälso- och sjukvård, hushållsreparationer, tvätterier och andra konsumenttjänster samthushâllsarbete. Källa: NUTEK l994b.

74 Tjänstesektorn

Mönstret över den regionala tjänsteproduktionens utveckling visar således på klar arbetsfördelning. Tjänsteproduktion som kräver en

en högre kvalifikationsnivå bland arbetskraften, företrädesvis företagstjänster, koncentreras till befolkningsrika regioner samtidigt som mindre ktmskapskrävande tjänsteproduktion till viss del förläggs till mer perifera områden. Ett uttryck för detta är de omlokaliseringar av enklare tjänsteprodulction under år skett till mindre befolkningsrika

som senare områden.

Ur utredningens synvinkel är detta mönster en fördel. De tjänsteom-

råden är aktuella för stimulanser är hushållstjänster och delar av

som blandtjänstema. Bägge dessa områden uppvisar betydligt jämnare

en regional fördelning än företagstjänstema inte är aktuella för någon

som subvention.

Sysselsatta

När det gäller sysselsatta och anställda finns ett antal drag som är kännetecknade för tjånstesektom. Som framgår av tabell 3.11 är andelen tillfälligt anställda relativt högt. Andelen som arbetar deltid ligger på en hög nivå, framför allt inom vård och omsorg i den offentliga sektorn, vilket också leder fram till att dessa branscher har stor andel kvinnor.

en Medelarbetstiden år dessa skäl förhållandevis låg. Andelen som är

av undersysselsatta arbetsmarknadsskäl är i huvudsak koncentrerade till

av vård och samt personliga och kulturella tjänster.

omsorg

Tabell 3.11 Några olika kategorier bland de sysselsatta år 1995

Andel Andelsom Andelunder- Andel Medel-

tillfälligt arbetarmindre sysselsattaav kvinnor arbetstid

Tillverkningsindustrim.m.

företagstjänster

tjänster,renhållning Offentligverksamhetm.m. 8,8 15,5 4,1 47,6 36,6 Samtliga 14,1 24,3 9,4 48,3 35,2 Källa: SCB.

SOU 1997:1 7 Tjänstesektorn 75

3.4 till änstesektoms

Förklaringar utveckling

Tjänstesektoms framväxt och tillväxt kan förklaras ett flertal ekono-

av miska och institutionella förändringar i samhället, men också föränd-

av rade normer och beteenden. Nomialt brukar förklaringar inkomstut-

som

veckling, produktivitetsutveckling och omklassiñceringar verksamhet

av diskuteras i detta sammanhang

En huvudförklaring till tjänstesektoms expansion är att ökade in-

komster leder till att efterfrågan på tjänster ökar. Med högre välfärds-

en nivå kan individen köpa varor och tjänster utöver det allra nödvändigaste. När en individs välfärd är så hög, att han eller hon kan välja vad inkomsten skall läggas på, har oña tiden blivit högt skattad Indi-

en vara. viden betalar då hellre för att få tjänst utförd än att använda sin vär-

en defulla fritid till att själv utföra vissa sysslor. NUTEK l994a har beräknat att när BNP per capita stiger med procent så ökar tjänstesek-

en toms relativa andel den totala sysselsättningen med 0,2 procenten-

av ca heter för samtliga OECD-länder. Detta visar att inkomstelasticiteten för tjänster är större än ett.

NUTEK:s beräkningar avser sambandet mellan BNP capita och

per den totala tjänstesektom. Sambandet förefaller dock inte lika starkt

vara mellan BNP per capita och storleken på den privata tjänstesektom. Detta verkar också naturligt mot bakgrund av att flera länder väljer att använda relativt höga andelar av BNP för offentlig produktion tjänster.

av

6Den här typen förklaringar diskuteras bl.a. i NUTEK l994a och SOU 1995:4.

av

76 Tjänstesektorn

Figur 3.6 Den privata tjänstesektoms andel av sysselsättningen och BNP per capita uttryckt i köpkraftspariteter i OECD-länderna 1993

70- 0 o 60 1 o . O 0 50 o o u ä 0 2 40 ° v - o 3 o å , 0 å 30 - 0 20 -

0 I l T l I | 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 BNP/capitaUSD Källa: SCB och OECD l996a.

En annan förklaring till tjänstesektoms relativa andel sysselsättav ningen är produktivitetsskillnader mellan olika sektorer. I många de av tjänsteproducerande branscherna är det svårt att höja produktiviteten genom ökad kapitalintensitet. Detta innebär att antalet anställda måste öka mer i tjänstesektom än i tillverkningssektorema för att åstadkomma en lika stor produktionsökning. Detta förhållande leder till utveckling en mot en större andel sysselsatta i tjänstesektom och att varor blir relativt billigare att producera än tjänster. Denna relativprisförändring medför två effekter på efterfrågan. Normalt sett ökar efterfrågan på då varor relativprisema mellan varor och tjänster förskjuts till fönnån för varor, dvs. det uppstår substitutionseffelct. Relativprissänkningen ökar en emellertid också konsumenternas köpkraft, vilket brukar benämnas inkomstefTekt. Detta kan leda till ökad efterfrågan också på tjänster en som blivit jämförelsevis dyrare. Beroende på hur konsumenten väljer att använda sin förändrade köpkrañ förändras därmed sammansättningen av varor och tjänster i konsumtionen. Beräkningar NUTEK l994a tyav der på att produktiviteten i industrin ökar med procent i förhållanom en de till produktiviteten i tjänstesektom, så ökar tjänstesektoms andel av sysselsättningen med 0,3 procentenheter. Resultaten indikerar att inkomsteffekten dominerar över substitutionseffekten. Tjänstesektoms tillväxt är vidare till viss del följd omklassiñceen av ringar av verksamheter tidigare tillhört industrisektom. Den ökande som graden av specialisering av företagens funktioner har medfört att tjänste-

SOU 199 7:1 7 Tjänstesektorn 77

verksamheter som tidigare utfördes i tillverkningsföretagen i större utsträckning köps utifrån. Ökningen inom t.ex. uppdragsverksamhet förklaras till stor del av detta. För att belysa detta har Andersson m.fl. 1993 beräknat den utvidgade industrisektoms andel av BNP genom att räkna de industrirelaterade tjänsterna till industrisektom. Om industrisektorn mäts på detta sätt ligger andelen av BNP över perioden 1950 till 1990 ganska konstant, eller på 47 procent. Analysen antyder således att expansionen av industrirelaterade tjänster uppväger den relativa nedgången för tillverkningsindustrin åtminstone fram till 1990.

Det finns naturligtvis också andra orsaker till tjänstesektoms storlek och inriktning. De kan t.ex. avse hela landets näringslivsstruktur, den ekonomiska politikens inriktning och befolkningens politiska värderingar.

3.5 i

Förändringar efterfrågan

Tjänstesektoms expansion kan således delvis förklaras av att ökade inkomster leder till att efterfrågan på tjänster ökar. Andra betydelsefulla förklaringsfaktorer är produktivitetsskillnader mellan olika sektorer och omklassificeringar av verksamheter som tidigare tillhört de varuproducerande sektorerna. Efterfrågans sammansättning och storlek, vilken sammanhänger med inkomstutvecklingen, utgör dock också viktig faktor

en för att förklara förändringar i tjänstesektom och dess stnikturer.

Den privata konsumtionen i Sverige motsvarar ca hälften av BNP och utgör en viktig faktor för efterfrågan på privata tjänster som tidigare visats efterfrågas också en stor del av tjänsterna av näringsliv och offentlig sektor. Även den privata konsumtionen

om stigit i reala termer så har dock andelen av BNP sjunkit i ett längre perspektiv uppgången som andel av BNP mellan 1990-1994 förklaras till stor del av att den privata konsumtionen hölls uppe med hjälp av inkomstöverföringar, medan BNP föll 1991-1993. Offentlig konsumtion har i stället expanderat

långsiktigt.

78 Ijänstesektorn

Figur 3.7 Privat och offentlig konsumtion Andel avBNP

70 -

60-

Privatkonsumtion

50-

40-

20 4 Offentligkonsumtion

____

0 IIr||I|II|1Il|vIII|||IIIIIIII111T||I||I||||||

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

Den privata konsumtionens andel av BNP i Sverige är betydligt lägre i jämförelse med OECD-ländema. I stället uppvisar Sverige betydligt

en högre andel otfentlig konsumtion. Sammantaget är dock summan av offentlig och privat konsumtion relativt likartad. Det är således sammansättningen som är avvikande.

Tabell 3.12 Privat och offentlig konsumtion i OECD Andel av BNP

Källa: OECD 1995.

Internationellt sett uppvisar Sverige ett avvikande mönster när det gäller utvecklingen av den privata konsumtionen. Under åren 1971-1995 hade Sverige den lägsta tillväxttakten i privat konsumtion bland OECDländerna. Detta var inte enbart följd 1990-talets krisår, utan till-

en av växttakten låg på en jämförelsevis låg nivå även under perioden 1971- 1989. Tabell 3.13 Utvecklingen av privat konsumtion i OECD-länderna

SOU 1997:1 7 Uänstesektorn 79

Volyrnutveckling, procent per år

.

Källa: OECD 1996b.

Förklaringen till dessa skillnader är komplicerad och analyseras inte

utförligt Sverige uppvisar dock en internationellt sett låg BNPtillväxt, vilket rimligtvis bör ha påverkat utrymmet för privat konsumtion. Hushållens disponibla inkomster har också utvecklats svagt, delvis som en följd av den svaga BNP-tillväxten, delvis som en följd av det höga skattetrycket. Det senare har bl.a. utnyttjats för att expandera offentlig konsumtion och offentligt producerade tjänster, vilket lett fram till att Sverige spenderar en jämförelsevis högre andel BNP på dessa

av områden än andra länder. Det återspeglas i den lägre privata konsumtionen, dvs. utrymmet för privat konsumtion och sparande har reducerats. Detta är en förklaring till att Sverige, som tidigare nämnts, uppvisar en så pass avvikande sammansättning av tjänstesektom. Sverige har också haft

en

ogynnsam demografisk utveckling i jämförelse med OECD-ländema.

Det gäller framför allt den äldre delen befolkningen, vilket ökat beho-

av vet av omsorg etc. Denna utveckling påverkar förmodligen storleken på tjänstesektom, men inte nödvändigtvis fördelningen mellan privat och offentligt. Det senare är naturligtvis ett politiskt ställningstagande.

Tabell 3.14 Tillväxt av BNP och hushållens disponibla inkomster samt privat och offentlig konsumtion i OECD-länderna och skattekvot och utgiftskvot

Genomsnittlig Genomsnittlig Skattekvot, Utgiftskvot,

årlig BNP- ärlig BNP- andel av BNP andel av BNP

Källa: OECD 1996b och l 996c.

Sammansättningen av den privata konsumtionen har förändrats kraftigt under de senaste decemiiema. Konsumtionen tjänster ökade med

av

80 Tjänstesektorn

närmare 20 procent mellan 1980 och 1994, vilket är nästan dubbelt så mycket som konsumtionen av varor. Tjänsternas andel av den privata konsumtionen har under samma period ökat från 35 till 45 procent.

Den största enskilda posten bostäder m.m. svarar för ca en tredjedel av den privata konsumtionen och består till stora delar av tjänster som t.ex. hyror. Som framgår av tabell 15 är det denna post svarat för

som merparten av ökningen av tjänstekonsumtionen. Orsaken är bl.a. att minskade bostadssubventioner medfört att bostadskonsumtionen blivit betydligt dyrare i förhållande till flertalet andra varor och tjänster. Till detta kommer att vatten, avlopp, sophämtning, energi, fastighetsförvaltning, fjärrvärme och byggverksamhet belades med full moms i samband med skattereformen 1990-1991. Denna förskjutning i konsumtionsmönstret avspeglar framför allt relativ prisförändring. I volym-

en termer kan inte konsumtionen av boendetjänster ändras särskilt mycket på kort sikt. Det har således blivit väsentligt dyrare att bo och utrymmet för övrig konsumtion, framför allt har minskat.

varor,

Tabell 3.15 Privat konsumtion efter ändamål Procentuella andelar

1980 1985 1990 1994 Mdkr 1994,

löpande

priser

Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

Om den privata konsumtionen tjänster disaggregeras ytterligare

av blir mönstret än tydligare. En sådan indelning redovisas i figur 3.8 i bilaga 3.1 redovisas en detaljerad indelning. Den tjänstedelen

rena av bostadskonsumtion för drygt fjärdedel den privata konsum-

svarar en av tionen och ca 60 procent av tjänstekonsumtionen. Den står vidare för drygt 70 procent av ökningen av tjänstekonsumtionen sedan 1980. Olika omsorgstjänster är den ökat näst mest. Här är det dock främst

grupp som fråga om den mindre del av de faktiska kostnaderna hushållen be-

som talar i form avgifter, t.ex. patient- och barnomsorgsavgiñer. Dessa

av två tjänstegrupper svarar för ungefär 90 procent tjänstemas

av an-

SOU 1997:1 7 Tjänstesektorn 81

delsökning sedan 1980 och avspeglar främst relativ prisförändring

en och inte en ökning i volymtenner. I huvudsak baseras dessa relativa pris-

förändringar på politiskt betingade beslut.

Figur 3.8 Varors och tjänsten andel av privat konsumtion Procent

70 -

- - - .

-

50 -"-"-

Varor

50 -

40 -

30 -

% ------------- "

.

r än

Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

Övriga grupper utgör relativt små andelar den privata konsumtio-

av nen och har i många fall utvecklats svagt eller oförändrat jämförelse

i

med utvecklingen total privat konsumtion. Vissa undantag finns

av emellertid som t.ex. utgifter for och parkering, buss- och lokaltra-

garage fik, flyg, post- och teletjänster samt spel bilaga 3.1.

se

Den privata konsumtionen kan också relateras till hushållens disponibla inkomster. Ungefär 40 procent inkomsterna används för inköp

av av tjänster. Exkluderas hyror och olika former avgifter till sjukvård

av etc. återstår 13 procent utnyttjas för resterande privata tjänster.

ca som

82 Tjänstesektorn

Tabell 3.16 Hushållens disponibla inkomster 1994

Miljarder kr

Miljarder kr

-

Tjänster 39,9 -

Ofördelat 3,4 -

Tjänster 39,9

Hyror, nyttjandevärden etc. 24,2 - Avgifter till sjukvård, barnomsorg etc. 2,5 -

Övriga privata tjänster 13,2 - Källa: Konjunkturinstitutet och egnaberäkningar

En viktig aspekt på den totala efterfrågan tjänster är också den of-

av fentliga konsumtionen. Sedan 1970 har dess andel av BNP ökat från

21,4 procent till 27,3 procent. Under den senaste tioårsperioden har det

skett ett par väsentliga förändringar i sammansättningen. Områden

som allmänna offentliga tjänster, samhällsskydd och rättsskipning, social

trygghet och bostadsförsörjning har ökat andelsmässigt, medan hälso-

och sjukvård, utbildning och kommunikationer minskat.

SOU 1997:1 7 Uänstesektorn 83

Tabell 3.17 Offentlig konsumtion fördelat på olika ändamål Procentuella andelar

Anm.: Jämförbara ändamålsgmpper finns enbart from 1985. Källa: SCB, Nationalräkenskaperna.

84 Tjänstesektorn SOU 1997: 17

Bilaga 3.1 Tabell- och

ñgurbilaga

Tabell 3.1.1 Utvecklingen av privat konsumtion i OECD-länderna Volymutveckling, procent per år

Källa: OECD 1996.

SOU 199 7:1 7 Tjänstesektorn 85

Tabell 3.1.2 Privat konsumtion av tjänster i Sverige efter ändamål Procentuella andelar av privat konsumtion

1980 1985 1990 1994 Mdkr 1994,

löpande priser Hyror, nyttjandevärden 18,9 19,9 20,3 26,5 219,3 och reparationer

Anm.: I privat barnomsorg, kommunal barnomsorg, äldreomsorgsavgitter och hälsovård ingår i huvudsak endast direkta avgifter som hushållen betalar, dvs. uppgiñerna säger ingenting om hur mycket omsorg som erhållits. Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

86 Tjänstesekrorn SOU 1997: 17

Tabell 3.1.3 Företagens fördelning på storleksgrupper 1995 Procent

0-9 10-19 20-49 50-99 100-199 200-499 500-

etc. Hotell ochrestauranger 92,2 4,4 2,5 0,5 0,2 0,1 Transport och kommu- 93,8 3,5 1,8 0,4 0,2 0,2 0,1 nikationer Banker och törsäkrings- 91,2 2,9 2,6 1,4 1,0 0,5 0,4 bolag Fastighetsbolag, 97,0 1,6 0,9 0,3 1 0,1 uthyrnings- och företagsservicefirmor samhälleliga och 94,8 2,8 1,6 0,5 0,2 0,1 personliga tjänster Samtliga branscher 94,9 2,6 1,5 0,6 0,2 0,1 0,1 Källa: SCB.

Figur 3.1.1 Sysselsättningsutveckling inom parti- och detaljhandel samt restaurang och hotell

700000-

600000-

500000-

Pani-ochdetaljhandel 400000-

300000-

200000e

100000-

Restaurangochhotell

u . . u . . v

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994

Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

SOU 199 7:1 7 Ijänstesektorn 87

Figur 3.1.2 Sysselsättningsutveckling inom samñrdsel och post och tele

300000a _____________---_ Samtliga ä''" 250000-

Å 200000 Samñrdsel

150000-

100000-

_ " 50000-

0 . . . . . . . . . . . . . . 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

Figur 3.1.3 Sysselsättningsutveclding inom banker, försäkringsbolag, uppdragsverksamhet m.m.

400000- ,..-.- x

300000 w" l 250000- _______..- Uppdrag """""" ø - x 200000 - , ---- - - .. 150000- __,. ______________ v Banker,försäkringsbolag

________________________________________________________________________________________________.. 50000 Bostäderochfastigheter 0 . . . . . . 1 . . . . . . . 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 Källa: SCB, Nationalräkenskapema.

SOU 1997: 17 89

4¶Erfarenheter av svenska

subventioner

Olika former skattereduktioner eller bidrag har varit vanliga inslag i av svensk ekonomisk politik. Oña har de riktats mot företag och varit ut-

formade som investeringsbidrag, investeringsavdrag, investeringsfonder,

lagerbidrag etc. Målsättningen har nonnalt varit att stimulera tillväxt

och sysselsättning investeringar i byggnader och maskiner syftet

genom har närmast varit att sänka kapitalkostnaden. Stöden har dessutom hatt en uppenbar stabiliseringspolitisk uppgift, dvs. försöka dämpa eller att neutralisera konjunktursvägningama så att utvecklingen i första hand av produktionen och sysselsättningen får ett jämnt förlopp. Om bortser

från olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder och devalveringar har kost-

naderna for arbetskraften ägnats mindre uppmärksamhet. Skatteforändringar som är inriktade mot att påverka konsumenternas beteende är också relativt sällsynta här bortses från tillfälliga omläggningar av inkomstskatten och alkohol- och miljöskatter.7 Det gäller för all del även bidrag är knutna till konsumtionen viss privat som av en producerad tjänst eller I de fall konsumtionsstimulanser vara. rena utformats som skattereduktioner har de oftast avsett förändringar av mervärdesskatten moms eller olika former avdrag for byggnadsarbeten. av De har vidare främst varit kortsiktiga och hatt utpräglade stabiliserings-

politiska målsättningar.

Avsikten med detta kapitel är främst att i drag beskriva hur de grova mer konsumentinriktade stimulansema utformats och redovisa eventuella utvärderingar av effekterna. I avsnitt 4.1 redovisas års förändsenare ringar av mervärdesskatten och de analyser gjorts effekterna som av av dessa förändringar. I avsnitt 4.2 och 4.3 analyseras på liknande ett sätt arbetsgivaravgiñema och skattereduktioner för byggnadsarbeten. Därmed redovisas i princip tre alternativa utfommingar stimulanser av som varit aktuella i Sverige.

7 Här redovisas inte heller subventioner till bostads- och livsmedelssektom eftersom dessa i huvudsak haft andra syften än den form stöd år aktuellt i detta betänav som kande.

90 svenska subventioner SOU 1997: 17

Erfarenheter av

4.1 av mervärdesskatt

Förändringar moms

Före skattereforrnen

Förändringar mervärdesskatten har endast utnyttjats ett fåtal gånger

av för att påverka den privata konsumtionen. Under perioden 1970-1989 har det skett vid fyra till fem tillfällen tabell 4.1. Skattetörändringama har haft ett utpräglat stabiliseringspolitiskt syfte och varit klart avgränsade i tiden. Syftet har således inte varit att få till stånd en permanent pris- och inkomsttörändring. Motiven kan sägas ha varit att åstadkomma

form intertemporal substitutionseñekt, dvs. prisforändringen har en av antagits göra det extra lönsamt för konsumenten att förändra konsurntio-

över tiden. Hushållens incitament att utnyttja tillfälliga prisändringar nen kan då leda till tillfälligt ökad eller minskad konsumtion. Vid t.ex. en tillfällig prissänkning är tanken ändrar konsumtionen över tiden,

att man så att konsumerar mera nu och mindre senare.

man

Tabell 4.1 Höjningar av mervärdesskatten 1970-1989

Tid Tidigare Ny Avser

skattesats skattesats

procent procent 1970-02-09- 11,11 16,28 Mervärdesskatten höjs tillfälligt 1970-12-31 personbilar, motorcyklar, båtar, TV och

radio samt vitvaror årets tvâ sista

månader. Ingick som en del i åtstram-

ningen av ekonomin.

1974-04-01- 17,65 13,86 Mervärdesskatten sänks tillfälligt. 1974-09-15 Avsikten är att stimulera privat konsum-

tion. Samtidigt införs en tillfällig

kompensation för mervärdesskatt på

bostadsbyggandet.

1977-06-01 17,65 20,63 Höjningen sker i samband med att den

svenska kronan devalveras. 1980-09-08 20,63 23,46 Ett inslag i saneringen av statens ekono-

mi 1981-11-16 23,46 21,51 sänkningen sker i samband med att den

svenska kronan devalveras.

1983-01-01 21,51 23,46 Höjningen sker tör att finansiera ett antal

stirnulansátgärder eller återställare Källa: Konjunkturinstitutets ekonomiska kalendarium.

Skatteförändringama under 1970- och 1980-talen har endast varit töremål för enstaka analyser. Assarsson 1993 pekar t.ex. på att den tillfälliga momssänkningen under delar av 1974 endast ñck begränsade ef-

Erfarenheter svenska subventioner 91

av

fekter. Resultaten visar i och för sig att den totala konsumtionen ökade under de kvartal då momsen sänktes. Konsumtionen sjönk emellertid såväl fore som direkt efter momssänkningen. Den största effekten

av sänkningen erhölls omedelbart före återgången till den tidigare högre skattesatsen. Det var framför allt konsumtionen av varaktiga med

varor högt irnportinnehåll som stimulerades momssänkningen.

av

Efter skatterefonnen

Vid slutet 1980-talet fanns fyra skattesatser, 23,46, 12,87 3,95 och 0

av procent dessutom ett antal områden som var undantagna. Ungefär 40 procent av hushållens totala konsumtion var helt eller delvis undantagen från I och med skatterefonnen breddades skattebasen till att

moms. omfatta också de helt eller delvis momsbefriade och

varugruppema en ge-

skattesats på 25 infördes återstod undanmensam procent fortfarande tag som t.ex. finansiella tjänster, social utbildning, hyror, vissa

omsorg, kulturella tjänster och dagspress. Tanken med förändringarna att

var åstadkomma enhetlighet och neutralitet; inga snedvridningar

skulle upp-

stå på grund av olikheter i beskattningen förändringarna utgjorde dess-

utom ett stort bidrag till skatterefonnens finansiering.

Inför skatterefonnen avvisades tanken på differentiering

en av momsen, men redan under reforrnens första år förändrades Som fram-

synen. går av tabell 4.2 har det sedan dess skett frekventa omläggningar och har i dag återigen fyra skattesatser; 25, 12, 6 och 0 procent. Dessutom finns, liksom tidigare, ett antal områden är undantagna från skatte-

som plikt. Drygt 65 procent av den privata konsumtionen är

numera momsbelagd.

8 Urspnmgligen var tanken att skattesatsen skulle uppgå till 23,46 procent. Riksdagen beslutade emellertid om en tillfällig höjning av momsen till 25 procent under tiden den l jul 1990till och med 1991 års utgång. Denna förändring kom att ligga kvar.

senare

92 Erfarenheter av svenska subventioner SOU 1997: 17

Tabell 4.2 Förändringar av momsen efter skattereformen

Tid Tidigare Ny Avser

skattesats skattesats

procent procent 92-01-01 25 18 Livsmedel, hotell- och restaurangtjänster,

inrikes persontransporter 93-01-01 18 21 Livsmedel, hotell- och restaurangtjänster,

inrikes persontransporter 93-07-01 21 12 Hotelltjänster och inrikes persontransporter 94-03-31 Undantag 12 Brevbefordran 95-01-01 21 25 Restaurangtjänster 95-01-01 12 25 Brevbefordran 95-11-01 Undantag 12 Konstnärs konstverk, import av konstverk,

samlarföremål och antikviteter 96-0 -0 11 2 1 12 Livsmedel 96-01-01 0 6 Dagspress 96-07-01 Undantag 6 Bio 97-01-01 Undantag 6 Opera, teater etc. 97-01-01 Undantag 25 Kommersiell utbildning

Källa: Finansdepartementet

De förändringar som genomförs efter skattereformen har endast analyserats i begränsad omfattning. Vissa komponenter inom turismtjänster har dock varit föremål för studier. Den s.k. turistmomsen som bl.a. omfattar kommersiella persontransporter och hotell- och restaurangtjänster är också det område som varit föremål för flest ändringar. Innan skattereformen var dessa områden i princip momsbefriade eller beskattade med en reducerad skattesats och reformen innebar en skattesats på 25 pro-

År 1992 sänktes skattesatsen till 18 och 1993 höjdes den cent. procent till 21 procent. Den l juli 1993 sänktes skattesatsen för hotelltjänster och persontransporter till 12 procent, medan restaurangtjänster låg kvar på 21 procent. Från och med 1995 höjdes den skattesatsen till 25

senare procent.

Hultkrantz 1995a har analyserat hur skatterefonnen och vissa senare ändringar påverkat hushållens inrikes och utrikes rekreationsresor som utgör en viktig komponent av den samlade efterfrågan på turismtjänster den använda databasen sträcker från januari 1989 till oktober 1993. Rekreationsresor liksom andra fonner turism hör till de

av varor som i princip borde påverkas mest av en relativprisförändring eftersom det finns flera näraliggande substitut i form av hemproduktion.

Resultaten indikerar att skatterefonnen, i form av den kraftiga bensinskattehöjningen 1990 och den s.k. turistmomsen, hade en kraftig negativ effekt på efterfrågan på rekreationsresor. Hushållens utgifter för fritidsresor i Sverige och utlandet förefaller ha minskat med ca 15 procent. Nedgången var inte jämnt fördelat på olika typer av resor. Resor

SOU 1997: 17 svenska subventioner

Erfarenheter av 93

till utlandet och sommarstugebesök ökade, medan det inhemska

långväga

resandet minskade. Resultaten indikerar också att sänkningen turistav momsen under 1993 bidrog till att dämpa den negativa efterfrågeeñekten. En annan studie Hultkranz l995b indikerar turistrnomsen av att hatt en negativ effekt på utländska turisters efterfrågan på

övernattning-

ar i kommersiella anläggningar i Sverige. Sammanfattningsvis visar det fåtal analyser genomförts att kortsom

siktiga och långsiktiga förändringar kan påverka efterfrå-

av momsen gan. Förändringar är tidsmässigt begränsade och har som som ett utpräglat stabiliseringspolitiskt syfte förefaller dock ha begränsade effekter

på efterfrågan.

De senare resultaten väcker frågan hur konsumenterna bestämmer om sin totala konsumtion, och i framtiden, givet de förväntade framtida nu inkomstema. Enligt både teoretiska och empiriska analyser planerar flertalet hushåll sin konsumtion på sikt enligt den s.k.

livscykelhypote-

sen. Den viktigaste faktom för hushållens totala konsumtion de

är långsiktiga inkomstförväntningama. Tillfälliga inkomstförstärkningar har

därför liten effekt på konsumtionen för dessa hushåll En del hushålav len kan dock ha begränsad likviditet, vilket gör det svårare att omfördela konsumtionen över tiden. Dessa hushåll kan benägna konvara mer att sumera en stor del av sina tillfälliga inkomständringar. Empiriska studier tyder på att ca en tredjedel av de svenska hushållen har ett kortsikmera tigt beteende och låter temporära inkomstförändringar direkt

påverka

konsumtionen Assarsson, 1993.

4.2 av

Förändringar arbetsgivaravgifter

Arbetsgivaravgiñema har under årens lopp varit föremål för frekventa förändringar tabell 4.3. I merparten fallen har avgifterna höjts för av

att finansiera ambitionshöjningar vad gäller pensioner, sjukförsäkring, arbetslöshetsförsäkring, barnomsorg etc.

9 Även stimulansema är långsiktiga kan effekterna om mer bli smá. Det gäller om staten väljer att stimulera ekonomin med skattesänkningar länefmansieras. Förr som eller senare måste skattesänkningama finansieras, vilket hushållen sannolikt räknar med och ökar sitt sparande.

94 Erfarenheter svenska subventioner SOU 1997: 17

av

Tabell 4.3 Lagstadgade arbetsgivaravgifter och allmänna egenavgifter 1984-1996 avrundande värden Påslag i procent av lönen

84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 Lag- 36,2 36,5 36,5 37,1 37,1 37,5 39,0 38,0 34,8 31,0 31,2 32.9 33,1 stadgade avgifter Allmärma 0,95 1,95 3,95 4,95 egenavgifter

Källa: Konjunkturinstitutet och RSV 1996a.

Vid ett fåtal tillfällen har arbetsgivaravgiñema sänkts med det utpräglade syftet att stimulera efterfrågan på arbetskrañ. Här är det möjligt att urskilja åtminstone tre förändringar där inriktningen och omfattningen varierar högst påtagligt.

Arbetsgivaravgiñema for vissa verksamheter i Norrbottens län sänk- 0

tes 1982 med 10 procentenheter. Den lägre avgiften avser i dag ett

betydligt större område och fler näringsgrenar än i initialskedet. Bland

annat omfattas helt eller delvis hotell- och viss restaurangverksamhet, renhållnings-, städnings- och tvätteriverksamhet, rekreationsverksamhet, reparationsverksamhet och annan personlig serviceverksamhet.

Nedsättningen 8 procentenheter. Kommuner och statliga

är numera

myndigheter har inte rätt till nedsättning.

I samband med valutakrisema hösten 1992 genomfördes en generell 0

sänkning arbetsgivaravgiñema med ca 4 procentenheter som träd-

av

de i kraft den 1 januari 1993. Avsikten att förbättra konkurrens-

var

kraften. Som framgår tabell 4.3 blev sänkningen tillfällig och har

av

än väl återtagits om de allmänna egenavgiftema räknas in.

mer 0 Från och med den l januari 1997 sänktes avgiften med 5 procenten-

heter för lönesumman upp till 600 000 kr. Syftet är att stimulera små-

företagande.

Även syftet med de olika förändringarna i grund och botten kan

om sägas detsamma, sänkta arbetskraftskostnader för att stimulera ef-

vara terfrågan på arbetskraft, sänkningama tre väsentligt skilda områ-

avser den. En generell sänkning, en geografiskt avgränsad sänkning och en sänkning som avgränsats till en viss foretagsstorlek.

Av de två förstnämnda förändringarna har endast en varit föremål för analys. Bohm och Lind 1989 har studerat effektema av nedsättningen

arbetsgivaravgifter i Norrbotten. drag utformades analysen av I grova

jämförelse sysselsättningsutvecklingen i Norrbotten och en som en av

SOU 1997: 17 Erfarenheter av svenska subventioner 95

kontrollgrupp som bestod av ett antal kommuner där arbetsgivaravgifterna inte sänktes. Studiens resultat indikerar ingen skillnad mellan de bägge områdena, dvs. sänkningen av avgiñema resulterade inte i någon

sysselsättningsöloiing.

Sänkta arbetsgivaravgifter utnyttjas även periodvis som ett selektivt medel inom arbetsmarknadspolitiken. Fram till och med 1996 gällde den möjligheten för utbildningsvikariat. Åtgärden innebar att stöd utgick om en anställd deltog i utbildning och en vikarie anställdes under utbildningstiden efter anvisning från arbetsförmedlingen. Avdrag ñck göras med dels 400 kr dag ersättaren varit anställd, dels för utbild-

per som ningskosmader med högst 35 kr per utbildningstimme, dock maximalt 20 000 kr för varje arbetstagare. Reglerna har numera ändrats och ersättning utgår i form av bidrag.

Tidigare farms även generellt anställningsstöd GAS och riktat anställningsstöd RAS. GAS innebar att företag medgavs ett avdrag från

arbetsgivaravgiften med 15 procentenheter för en nettoökning av syssel-

sättningen 1994 jämfört med antalet anställda i september 1993. RAS avsåg tillsvidareanställningar under perioden den 1januari 1995 den 31

maj 1995. För sådana anställningar, och under vissa villkor, utgick avdrag under högst ett år. Avdraget motsvarade hela arbetsgivaravgiften,

månad och nyanställd. dock högst 6 000 kr per

GAS och RAS har nyligen varit föremål for en utvärdering Anxo och Dahlin, 1997. Det totala antalet subventionerade arbetstillfällen har uppskattats uppgå till 97 000 och kostat sammanlagt ca 2,6 miljarder kr. En majoritet av de företag som utnyttjade stöden var verksamma inom tjänstesektom, men de flesta antalet subventionerade anställningar gjordes inom tillverknings- och byggnadsindustrin. Ca 80 procent GAS-

av företagen och ca 70 procent av RAS-företagen angav att de skulle ha genomfört anställningama även utan subventionen, dvs. stöden var förknippade med en mycket omfattande dödviktseffekt. De allra flesta av de RAS-företag som skulle anställt även om stödet inte funnits, angav att de skulle ha anställt samma person. En stor del av anställningama både GAS och RAS var planerade sedan tidigare och vad beträffar stödets inverkan på tidpunkten för rekryteringama framgår att en femtedel av företagen hade tidigarelagt anställningama. En analys av individemas karakteristika visar att den typiske RAS-arbetstagaren en ung man

var som sökte anställning inom industrin. RAS-individen hade god erfarenhet och utbildning inom det sökta yrket och i genomsnitt en kortare arbetslöshetstid än övriga arbetssökande. Grupper som utländska medbor-

gare, arbetshandikappade och långtidsarbetslösa var klart underrepre-

senterade. Resultaten tyder vidare på att RAS-subventionen inte varit effektiv i syfte att skapa varaktiga anställningar. Analysen visar att ca 40 procent av alla RAS-anställda hade nyaktualiserats på arbetsfonned-

4 17-0140

96 Erfarenheter av svenska subventioner SOU 1997: 17

lingen efter maj månad 1995. Sammanfattningsvis förefaller inte stöden uppvisa någon stor effektivitet vad gäller att skapa och varaktiga nya sysselsättningstillfällen. Nettoeffekten av de bägge stöden tycks vara mycket låg. Stöden har vidare främst gynnat kvalificerade arbetssökande.

4.3 och skattereduktioner för

Statliga bidrag reparationer, ombyggnader och tillbyggnader av fastigheter ROT

Temporära åtgärder, i form stimulanser och olika regleringsåtgärder, av har i hög grad utnyttjats inom byggsektorn för att dämpa konjunktursvängningar. När det gäller olika program för reparationer, ombyggnader och tillbyggnader ROT har icke oväsentlig del inriktats den en mot offentliga sektom. Det har då varit fråga traditionella anslag över om statsbudgeten som riktat sig till exempelvis kommuner köpare som av dessa tjänster. I ROT-programmen har det emellertid också funnits inslag som syftat till att stimulera den enskilde bostadskonsiunenten att utföra reparationer etc. Dessa stimulanser har varit utformade som skattereduktioner. I 1993 års ROT-program ingick ett avdrag mot fastighetsskatten för arbetskostnad i samband med reparation och underhåll bostadshus. av För egnahem fick kostnaden reduceras med 30 procent, dock högst med 10 500 kr. För hyres- och bostadsrättshus medgavs högst 20 000 kr i skattereduktion per bostadshus eller ett belopp motsvarande tre gånger fastighetsskatten för år 1993. Förutsättningarna för dessa avdrag var att arbetena utfördes under perioden den 15 februari 1993 den 31 decem- ber 1994 och att åtgärden inte erhållit något annat motsvarande stöd.

Förutom konjunkturpolitiska skäl i samband med riksdags-

rena angavs beslutefatt ett ytterligare syfte med åtgärden att förvandla arbetstillvar fällen från den svarta till den vita sektorn och därmed uppnå positiva effekter från statsñnansiell synvinkel. För närvarande utgår skattereduktion för byggnadsarbeten en som utförs under perioden den 15 april 1996 den 31 december 1997 och i - som stora drag påminner om den tidigare reduktionen. För småhus är skattereduktionen 30 procent arbetskostnaden, dock högst 10 500 kr. För av bostadsrätter är reduktionen maximerad till 5 000 kr. Avdraget för bostadsrätter är ett nytt inslag. För hyreshus och bostadsrättsföreningar är skattereduktionen högst 20 000 kr för varje taxeringsenhet t.ex. hyreshus eller ett belopp motsvarande tre gånger fastighetsskatten. Skattere-

SOU 1997: 17 Erfarenheter av svenska subventioner 97

duktionen räknas mot summan av statlig och kommunal inkomstskatt

av samt fastighetsskatt.

Kostnaderna för skattereduktionen i 1993 års ROT-program har uppskattats till ca 3,2 miljarder kr. Totalt utnyttjades reduktionen av 310 000 fysiska personer och den genomsnittliga skattereduktionen uppgick nu 5 000 kr totalt ca 1,4 miljarder kr.° Den genomsnittliga

ca reparationen uppgick således till ca 15 000 kr.

Någon egentlig utvärdering av programmet har inte genomförts. Målannästamas riksförening 1995 har utifrån Riksskatteverkets statistik över beviljad skattereduktion uppskattat att närmare 44 000 byggnadsarbetare sysselsattes under 1994. Av dessa var 19 000 helt nya arbetstillfällen, dvs. dödviktseffekten uppgick till närmare 60 procent. Intäkterna för staten har enligt föreningens beräkningar uppgått till ca 5,7 miljarder kr, vilket kan jämföras med den av föreningen beräknade kostnaden på ca 2,6 miljarder kr i utebliven fastighetsskatt avser 1994. I studien redovisas undersökning föreningen genomfört vad

även en som gäller hur stor andel av privatpersoners köp av måleriarbeten under 1995

utförts svart. Enligt undersökningen utgör andelen svartjobb 62 som procent av det totala antalet utförda arbeten.

mMerparten avdraget, eller 2,1 miljarder kr, utnyttjades juridiska

av ca av personer ca 17 000 juridiska personer.

5¶Internationella erfarenheter

Den höga och bestående arbetslösheten i Europa har lett fram till att mer okonventionella metoder börjat praktiseras för att dämpa obalansema på arbetsmarknaden. Detta har sin gnmd i farhågor om att enbart tillväxt knappast räcker till för återgång till full sysselsättning och att tradi-

en tionell arbetsmarknadspolitik är förknippad med ett antal begränsningar.

I huvudsak experimenten olika metoder för att främja etable-

avser ringen av nya marknader inom de arbetsintensiva delarna av den privata tjänstesektom, vilket också är den avgränsning görs i detta kapitel.

som De argument anförts för sådan inriktning är i princip de som ti-

som en digare redovisats i kapitel Höga skattekilar mellan obcskattat och beskattat arbete har begränsat efterfrågan på olika tjänster, vilket medfört att hemarbete och svart arbete trängt ut vissa beskattade tjänsteverksamheter eller förhindrat/försvårat etablerandet marknader. Ökad efter-

av frågan inom dessa områden anses dessutom främst gynna lågutbildad arbetskraft och kan dänned leda till en fastare förankring på arbetsmarknaden för dessa som i förlängningen dessutom har liten

grupper inverkan på lönebildningen. De metoder som anvisats är främst skattereduktioner och direkta subventioner.

I kapitlet redovisas exempel på hur systemen har utformats i några europeiska länder. De länder som avses är Danmark, Frankrike, Tyskland, Nederländerna, Finland och Norge. I den mån det skett nationella uppföljningar av sysselsättningseffekter etc. redovisas dessa också.

1¶Danmark

I Danmark infördes den l januari 1994 treårig försöksverksamhet för

en att stimulera konsumtionsservicesektom Hjemmeserviceordningen. Syftet var främst att:

Förbättra sysselsättningsmöjlighetema 0

Här lgrtses från diskussionen om t.ex. skattetryckets och lönebildningens roll för arbetslöshetsutvecklingen. 12Avsnittet bygger, där på Anxo och Tanemar 1996.

annat anges,

100 Internationella erfarenheter

Begränsa svart arbete 0 Underlätta substitution mellan hemarbete och vitt arbete sänkt genom relativpris på hushållstjänster 0 Ge hushåll möjligheter att frigöra tid från hemarbete till andra ändamål

Konsumenter får ett statligt bidrag som maximalt uppgår till 85 danska kr per arbetstirnme vid köp av servicetjänster. Det maximala subventionsbeloppet fås vid en tirnpenning på 142 DKK inkl. och moms vid en timpenning under 142 DKK trappas bidraget ned. Bidraget motsvarar en subvention på 60 procent numera 50 procent och medför en sänkning av skattekilen från 3 till 1,3. Bidraget avräknas konsumenternas faktura. Uppdragstagaren betalas således tirnpenning minus bidrag. Bidraget endast kostnaden för avser arbete och omfattar inte materialomkostnader etc. Företaget lämnar månadsräkning på utfört bidragsberättigat arbete samt kopia på konsumentens faktura till den kommun i vilken företaget är skattskyldigt och

anmält till Hjemmeserviceordningen.

Antalet subventionerade arbetstimmar till bestämd konsument är en begränsat till 125 timmar per kvartal och företag. Konsumenten har däremot möjlighet att köpa tjänster från andra företag och därmed överstiga de 125 timmarna. Åtgärden riktar sig till konsumenter för privat räkning köper som hushållstjänster av momsregistrerade företag bidragsberättigat arbete får inte utföras har folkpension eller är anställda med av personer som lönebidrag. De bidragsberättigade tjänsterna är begränsade till följande aktiviteter:

Inköp av dagligvaror Rengöring såväl storstädning som lättare städning Fönsterputsning, rensning takpannor av Matlagning, diskning, syltning Tvätming, strykning, lagning av kläder Snöröjning, sopning och allmänt förekommande trädgårdsarbete 0 Ned- och uppackning av föremål i samband med flyttning 0 Rastning av hund eller andra husdjur 0 Andra liknande allmänt förekommande hushållsarbeten

Den samhällsekonomiska effekten stödet förefaller begränav vara

sad. En stickprovsundersökning pekar på 525 företag etable-

att ca nya rades under perioden januari 1994 1995. År 1994

- mars syssgsattes

1 100 heltidsanställda och 1995 ökade omfattningen till 2 300 heltidsca

SOU 1997: 17 Internationella erfarenheter 101

sysselsatta av de totala antalet sysselsatta under 1995 arbetade 56 procent heltid, 29 procent deltid och 15 procent var tillfälligt anställda. I maj 1996 var nivån uppe i ca 3 000 heltidsekvivalenter. Ungefär 22 procent av antalet personer som var sysselsatta inom hemmaservicerörelsen under 1994 var tidigare arbetslösa. Andelen enmans- eller fåmansföretag är mycket hög.

Att volymen varit relativt blygsam kan delvis förklaras av att stödet endast omfattar en liten del av konsumtionen av hushållstjänster. Väsentliga delar som t.ex. reparation av fastigheter och omsorgstjänster ligger utanför stödet. Den officiella marknaden för hushållstjänster existerade dessutom knappast vid den tidpunkt när subventionen infördes. Det är naturligt att det tar tid att upparbeta nya marknader. En tredje orsak är att utfommingen av stödet inte uppmuntrat professionella verksamheter att gå in på marknaden. Subventionen har varit proportionell till antalet utförda arbetstimmar, vilket ökat incitamenten att vara återhållsam med overheadkosmader som är särskilt viktiga i en etableringsfas. Incitamenten till att investera i uppbyggnaden av en ny marknad har också begränsats genom att stödet haft karaktären av en försöksverksamhet med osäker framtid Sörensen, 1996.

Huvuddelen av hemmaserviceföretagen att deras verksam-

anger hetsvolym ökat och två tredjedelar av dem anser att bidragsförordningen haft väsentlig betydelse för denna ökning. Ungefär 95 procent av konsumenterna uppger sig vara nöjda med det utförda arbetet.

Konkurrens- och marknadspositionen förefaller i vissa avseenden vara problematisk. Priselasticiteten för hushållstjänster är hög, vilket innebär att de flesta företag inte kan höja priserna på sina tjänster för att förbättra lönsamheten. Ökar priset på hushållstjänster ökar även substitutionen med konsumentens eget arbete i hemmet. På lång sikt krävs det en förändrad inställning och en högre betalningsvilja hos konsumenterna för att kunna utveckla marknaden samtidigt förefaller många konsumenter vara illa informerade om bidragets storlek.

Väletablerade företag har inte i någon större utsträckning anmält sig till Hjemmeserviceordningen, vilket kan vara ett tecken på att ordningen inte gjort det tillräckligt attraktivt for en utveckling på marknadsområdet. De verksamheter som främst attraheras marknaden för hushåll-

av stjänster är enskilda firmor som varken har önskan eller kapacitet att utveckla sig eller expandera.

De vanligast förekommande användarna hushållstjänster är tjäns-

av temän i 40-årsåldem med en hushållsinkomst överstigande 400 000 DKK samt äldre hushåll med en inkomst på 100 000-300 000 DKK. De flesta använder hushållstjänster upp till 10 timmar per månad och uppskattningsvis är det 60-70 procent hemarbete som substituerats. Det

MKT

102 Internationella erfarenheter i

svarta arbetet är utbrett inom städornrådet där 21 kon- i mest procent av sumenterna uppger att de tidigare anlitade svart arbetskraft. Verksamheten har fått en betydligt lägre omfattning än beräknat. För 1994 anslogs ca 998 miljoner DKK, endast 95 miljoner DKK utmen nyttjades. Under 1995 avsattes 600 miljoner DKK och fram till november 1995 hade ca 220 miljoner utbetalats.

I maj 1996 permanentades försöksverksamheten, samtidigt vid-

men togs ett antal förändringar Sörensen, 1996. Subventionen uppgår till nu 50 procent av konsumentpriset mot tidigare 60 procent arbetskostnaav den. Orsaken till detta är att professionella verksamheter med ge stora overheadkostnader samma konkurrensvillkor lågteknologiska som mer verksamheter inom branschen. Dessutom måste företag med anställda tillämpa gällande kollektivavtal för att erhålla subvention.

5.2¶Frankrike

Under 1992 fick alla enskilda franska hushåll möjlighet att göra en

skatteavdrag för utgifter de haft under året för hemhjälp, barnpassning, städhjälp och andra vanligt förekommande hushållstjänster utformningen framgår mer i detalj av tabell l. En undersökning

avseende utvecklingen mellan åren 1992 och 1994 pekar på 200 000 att ca arbetstillfällen skapades, vilket motsvarar 40 000 heltidsarbeten. Stöca det hade dock relativt begränsad inverkan på arbetslösheten eftersom de flesta arbetsgivarna anställde redan sysselsatta. personer som var Stödet ansågs administrativt tungrott för konsumentema och som därför infördes den l december 1994 ett system med servicecheckar

under en forsöksperiod på 13 månader.

Huvudsyftet med tjänstecheckama att förenkla uppdragsgivamas var administration i samband med anställning i hemmet. Kombinerat med en en möjlighet till skattereduktion syftade systemet till att:

0¶Stimulera sysselsättningen

0 Begränsa svart arbete 0 Ge uppdragstagaren sociala rättigheter och trygghet

Det övergripande syftet att förstärka det existerande var systemet med traditionella hemtjänster ovan. Systemet gäller allt arbete se som är vanligt förekommande i bostaden, t.ex. hushållsarbete, trädgårdsar-

bete, barnpassning, vård äldre, flyttning och privatundervisning.

av

3 Avsnittet bygger på Anxo och Tanemar 1996, RSV 1996b och besök i Frankrike.

Internationella erfarenheter 103

Uppdragsgivaren får endast utnyttja checkama för arbete till åtta

upp timmar i veckan.

Åtgärden innebär att uppdragsgivaren hämtar ett checkhäfte bestående av 20 betalningscheckar med tillhörande kuponger för sociala avgifter på en bank/post i samband med detta måste också uppdragsgivaren fylla i en form av anställningskontralçt. Efter utfört arbete får

uppdragstagaren betalt med checken som löses på banken/posten och uppdragsgivarens clearingkonto debiteras automatiskt enligt en fullmakt som undertecknas vid uthämtandet checkhäftet. Inom två veckor skall

av uppdragsgivaren skicka "arbetsgivarkupongen till Riksförsäkringsverket/Riksskatteverket. Kupongen innehåller uppgifter löntagarens

om nanm, personnummer, antal arbetade timmar och utbetald lön arbetsgivaren kan betala uppdragstagaren med annat betalningsmedel, men den kupong som medföljer checken måste alltid skickas till berörd myndighet. Varje månad erhåller uppdragsgivaren specifikation på

en arbetsgivaravgiften som debiteras kontot.

Servicechecken reducerar arbetsgivarens åtaganden väsentligt. Varken anställningskontrakt eller lönespecifikation behöver upprättas och det ställs inget krav på uppbördsdeklaration till berörda myndigheter. För utgifter upp till 90 000 FRF har uppdragsgivaren även möjlighet att göra ett SO-procentigt skattereduktion varje år fås en specifikation som bifogas deklarationen. De som utnyttjar checksystemet men inte de som enbart utnyttjar skattereduktionen omfattas vidare ett försäkrings-

av system som innebär att de inte blir ersättningsansvariga för olyckor etc.

För uppdragstagaren innebär checkservicen en möjlighet att utföra lagligt arbete som ger rätt till sociala förmåner. Lönen får inte understiga den lagstadgade minimilönen inklusive semesterersättning efter överenskommelse med uppdragstagaren kan dock arbetsgivaravgiñerna beräknas på minimilönen även den faktiska lönen är högre. Via berörd

om myndighet får uppdragstagaren en förteckning motsvarar lö-

som en nespecifikation och innehåller obligatoriska poster antal

som namn, arbetade timmar, sociala förmåner etc.

Checksystemet kan också fr.o.m 1996 utnyttjas för att anlita företag. De aktuella företagen måste ansöka hos en speciell myndighet för att få utföra den här typen av verksamhet. De personer utnyttjar ett före-

som tag får vid årets slut uppgiñ hur stor skattereduktionen kan bli.

en om

Tabell 5.1 belyser den förenkling skett i jämförelse med den tra-

som

ditionella hemtjänsten.

i

104 Internationella erfarenheter 1

Tabell 5.1 Skillnader mellan traditionell hemtjänst och checkservice i Frankrike

Traditionell hemtjänst Checkservice Skattereduktion 50 procent av utgifter upp till 90 000 0 50 procent av utgifter upp till 90 000 o FRF per är FRF per är Anställningsförhållande o Anställningskontralct 0 Inget krav på anställningskontraltt om inte anställningen skall vara längre än en månad 0 Anmälan hos Riksförsäkringsver- 0 Intresseanmälan sker hos Riksförsäkket/Riksskatteverket ringsverket/Riksskatteverket genom uthämtande av checkhäfte 0 Arbetsgivardeklaration 0 Registrering i allmärma försäkringssystemet krävs inte av uppdragsgivaren Löneutbetalning och sociala avgifter 0 Krav pä lönespeciñkation och 0 Inget krav på lönespeciñkation löneutbetalning 0 Upprätta kvartalsvis uppbördsdekla- 0 Löneutbetalning sker via uppdragsgiration till Riksförsäkringsver- varens konto ket/Riksskatteverket och månadsvis betala sociala avgifter o Socialavgiftskupongen somär en del av checkservicehäñet skickas inom 15 dagar till Riksförsäkringsverket som automatiskt drar sociala avgifter från uppdragsgivarens konto Källa: Anxo och Tanemar 1996.

Ungefär 500 000 franska hushåll betalade arbetsgivaravgifter före införandet skattereduktionen 1992. I slutet av 1994 hade antalet ökat av till 740 000 och under 1996 har antalet stigit ytterligare till drygt ca 900 000. Av dessa är det 250 000 varje månad använder sig av ca som servicechecksystemet. Ungefär en tredjedel gick från det gamla systemet till det nya under de sex första månaderna, men sedan dess uppskattas ökningen i huvudsak avse nya användare. Att systemet med checkar fått en så pass kraftig volym kan främst tillskrivas det omfattande regelsystem som finns i det franska skattesystemet. Uppbörden sköts t.ex. av fyra olika myndigheter, vilket kan jämföras med en i Sverige i övrigt se tabell 5.1. Systemet har dock inte mottagits väl av bankerna. Dessa får inte betalt for att hantera checkema, vilket bl.a. lett till att de i icke oväsentlig omfattning inte vidarebefordrar material till myndigheterna. Det har bl.a. medfört att det i vissa fall kan vara svårt och kostnadskrävande att identifiera vem arbetsgivaren är. Det franska arbetsmarknadsdepartementet uppskattar att ca 1,4 miljoner hushåll anlitar hjälp i hemmet. Över dessa utnyttjar 900 000 av

Internationella erfarenheter 105

checkar eller enbart skattereduktion och bedömningen är att den svarta sektorn inom detta område minskar.

Den totala skattereduktionen, för systemen med och utan checkar, har beräknats till 5 miljarder FRF för 1995. För checksystemet beräknas den administrativa kostnaden per check uppgå till 17 FRF. Varje häfte kostar ca 15 FRF att producera.

Det franska arbetsmarknadsdepartementet uppskattar 20

att ca procent av dem som nu arbetar inom checksystemet tidigare arbetslösa

var eller stod utanför arbetskraften. Närmare 70 procent hade tidigare ett deltidsarbete och ca 5 procent ett heltidsarbete.

Uppföljningar visar att sysselsättningen inom checkservicesystemet i genomsnitt ligger på ca 10 000 heltidsanställningar månad. Av dem

per har en tredjedel gått från den traditionella hemtjänsten. Huvuddelen

av arbetskraften arbetar kort deltid i genomsnitt 16 timmar månad.

per Medellönen uppgår till 42 FRF timme minimilönen är 38 FRF

per ca per timme.

Ett antal uppföljningar visar på följande karaktäristiska.

0 98 procent av uppdragsgivarna och 95 procent av uppdragstagama

är nöjda med systemet.

0¶Åttatirnmarbegränsningen utesluter vissa hushållstjänster, vilket

upplevs som ett problem för 17 procent användarna.

av 0 Merparten drygt 35 procent av användarna är i åldern 35-49 år.

Över 25 procent är dock över 70 är. o Drygt 40 procent av användarna har medelinkomst på 10 000

en -

20 000 francs per månad. 0 93 procent av uppdragstagama är kvinnor och medelåldern är 40

ca

ar. 0 Uppskattningsvis är en tredjedel av checkanställningarna substitu-

en

ering för traditionell betalning, i 15-20 procent fallen görs svart

av

arbete vitt och i hälften av fallen rör det sig om vanliga anställningar. o Cirka 60 procent av uppdragstagama har ett anställningskontrakt

som gäller tills vidare, 8 procent ett visstidskontrakt och 27 procent saknar anställningskontrakt. I fall sju känner uppdragsgivaren

sex av sin uppdragstagare sedan tidigare.

o 87 procent av arbetstiden används till hushållsarbete.

Den franska regeringen antog i november 1995 ett förslag att

om upphäva åttatimmarsbegränsningen fr.o.m. den 1 april 1996. Sannolikt kommer detta att innebära att fler användare övergår till checkservicesystemet. Även kommuner och landsting, ideella föreningar och företagsnämnder kommer i samband med den senaste förändringen att kunna använda sig av checkservicesystemet.

106 Internationella erfarenheter

Sammanfattningsvis är systemet traditionellt i den meningen att en

i

begränsad skattereduktion medges. Den nya ansatsen ligger i den för-

1 enkling som checksystemet medför för både uppdragstagare och upp- i dragsgivare, dvs. transaktionskostnadema reduceras. i

I Frankrike finns det också möjlighet att få bidrag för att anlita någon för barnpassning i hemmet. Den som har barn under tre år får ett bidrag på ca 12 000 FRF i kvartalet som är avsett att helt eller delvis täcka arbetsgivaravgiñema. Om barnet är mellan 3 och 6 år uppgår bidraget till ca 6 000 FRF. De som får bidrag kan även utnyttja den ovan nämnda skattereduktionen, men det är inte möjligt att utnyttja checksystemet.

i Totalt omfattar med barnpassning 40 000 anställda och i

systemet ca kostnaden for 1995 har beräknats till ca l miljard FRF.

Vidare är personer som är 70 år eller äldre, eller den som är rörelsehindrad, befriad från att erlägga arbetsgivaravgifter.

Det finns även organisationer, som efter tillstånd från statlig myndighet, har rätt att hyra ut personal för att utföra hemsysslor hos privatpersoner. Personalen är avlönad av den uthyrande organisationen. Sedan den 1 juli 1993 får en sådan organisation göra nedsättning med 30 procent den arbetsgivaravgiñ som skall erläggas för den anställda perso-

av nalen. Den som utnyttjar sådana organisationer har även rätt till den tidigare nämnda skattereduktionen.

5.3¶Tyskland

Västtyskland införde 1989 ett system som innebär att hushåll får dra av maximalt 12 000 DEM per år under vissa förutsättningar. I flerpersonshushåll skall den ena parten vara så hjälplös att han/hon är i ständig hjälp av utomstående för att klara den dagliga tillvaron. Detsamma gäller ensamstående. Vidare tillåts avdrag om det i hushållet finns två barn som fyllt ll år hos ensamstående ett bam. I det fall att två ensamstående lever ihop i ett gemensamt hushåll får det maximala beloppet bara utnyttjas en gång. Det åligger arbetsgivaren att betala det belopp som motsvarar den anställdes lagstadgade rätt till pensionsförsäkring.

M Avsnittet bygger på SOU 1994:43.

Internationella erfarenheter 107

5.4¶Nederländerna

I Nederländerna pågår försök att expandera sysselsättningen inom städbranschen. Målet är att stimulera den privata efterfrågan och att hjälpa långtidsarbetslösa in på arbetsmarknaden. Till en kostnad av 15 NLG

timme kan privatpersoner engagera städhjälp för inomhus- och utper omhustjänster i sina hem. Det förhållandevis låga priset fås genom att städñnnan under en period av två år erhåller en lönesubvention på 18 000 NLG anställd. Ett krav är dock att företaget anställer en

per långtidsarbetslös och att den personen arbetar minst 32 timmar per vecka samt har lön motsvarar högst 120 procent av den natio-

en som nella minimilönen Arbetsmarknadsdepartementet, 1996.

5.5¶Finland

I Finland kan en familj anställa en arbetslös person för t.ex. hem-, barnoch åldringsvård samt för byggnads- och underhållsuppgifter i bostäder och andra fastigheter. Ett skattefritt sysselsättningsstöd kan erhållas som täcker de lagstadgade arbetsgivaravgiftema och en del av nettolönen.

Sysselsättningsstödet söks hos arbetskrañsbyrån och uppgår till 118

FIM dag ytterligare 80 procent beloppet kan beviljas. Tjänsten

per av tillhandahålls småföretagarservicen som också för en viss avgift be-

av tjänar hushållen vad gäller t.ex. ifyllandet blanketter. För de hushåll

av som beviljats sysselsättningsstöd betalar arbetskraftsbyrån avgiften och sysselsättningsstödet direkt till småarbetsgivamas servicecentral Arbetsmarknadsdepartementet, 1996.

En allmän uppfattning är att de nya arbetstillfällena kommer att ska-

i tjänstesektom och behovet av tjänster i hushållen uppskattas motpas svara ca 50 000 arbeten. Regeringen kommer att satsa 25 miljoner FIM

för att uppskatta det potentiella behovet av hushållstjänster

Arbetsmarknadsdepartementet, 1996.

5.6¶Norge

Norge har infört ett fnbelopp om 30 000 NOK avseende skyldigheten att

betala arbetsgivaravgiñ. Varje hushåll har möjlighet att anlita hjälp på

upp till 30 000 NOK sammanlagt per år utan att betala arbetsgivaravgift. Arbetet skall avse tjänster utförda på eller i anslutning till hemmet eller fritidsbostaden. En förutsättning är att den som anlitar en

annan

108 Internationella etfzrenheter

uppdragsgivare gör det i egenskap privatperson, ersättningen får inte

av utgöra avdragsgill kostnad för utbetalaren. De förenklade reglerna gäller inte om ett företag anlitas eller om den anlitas driver näringsverk-

som samhet. Om de sammanlagda utbetalningarna från hushåll över-

samma stiger 30 000 NOK skall arbetgivaravgiñer betalas på hela det utbetalda beloppet RSV, l996b

6¶Tidigare förslag

I kapitel 5 presenterades ett antal internationella försök eller permanenta ansatser för att stimulera tjånstesektom, eller snarare sagt delar av den-

I Sverige har några sådana försök inte genomförts om vi bortser na. från de förändringar turistmomsen som redovisats i kapitel 4, men

av olika förslag med något varierande karaktär har presenterats. Variatio-

har t.ex. gällt subventionemas inriktning, vilka sektorer som skall nema omfattas och vilka grupper av arbetskraft som bör stimuleras.

Kapitlet innehåller en kort genomgång av tidigare svenska studier och förslag lagts fram. Inledningsvis i avsnitt 6.1 redovisas ett förslag

som som jämställer hushåll och företag. I avsnitt 6.2 presenteras det förslag

1994 redovisades av Tjänsteutredningen. Därefter i avsnitt 6.3 resom dogörs för ett förslag lämnats av Invandrarpolitiska kommittén. För

som att ge en bild av andra subventions- och finansieringsaltemativ redovisas avslutningsvis i avsnitt 6.4 ett alternativ som diskuterats av den danska

kommissionen om framtidens sysselsättnings- och förvärvsmöjligheter.

Det diskuterade förslaget relativt detaljerad bild av framför allt

ger en

olika sysselsättningseffekter.

6.1¶Hushåll som företag

Pålsson och Norrman 1994 presenterade 1994 ett förslag om skattemässiga avdrag för hemarbete kombinerat med överföring av sociala

en förmåner från uppdragsgivare till uppdragstagare. I princip skulle hushållet jämställas med ett företag. Förslaget motiverades inte enbart mot bakgrund höga skattekilar utan också av en ambition att hemarbete

av bör betraktas som ett arbete.

Hushållens bruttovinst skall enligt förslaget utgöra grunden för beskattningen. Bruttovinsten definieras skillnaden mellan hushål-

som lens/individens intäkter och utgifter, där samtliga utgifter för intåktemas förvärvande i vid mening ingår. De avdragsbara utgiftema begränsas till utgifter för aktiviteter som senare ger upphov till inkomster som är skattepliktiga och någon övre beloppsgräns sätts inte. Som exempel nämns reparationer, städning och barnomsorg aktiviteterna bidrar till att

110 Tidigare förslag

öka hushållens real- och humankapital blir föremål för besom senare

skattning. För att undvika olika former gränsdragningsproblem bör

av endast skattemässiga avdrag för utgifter för arbetskraft tillåtas. För att undvika administrativt krångel eller skatteplanering diskuteras det om skall krävas ett visst minimibelopp, alternativt att det måste föreligga en viss kontinuitet i tjänsten. Den person i hushållet tjänar mest bör enligt förslaget utnyttja som avdraget. Detta är en direkt följd att det är inkomsten efter avdrag för av hjälp i hemmet bestämmer den framtida tryggheten vad som avser exem-

pelvis sjuk- och arbetslöshetsersättning och pension. Skattemässiga

avdrag för hemarbete skall alltså kombineras med att de sociala förmånerna överförs på den gör hemarbetet. som En direkt följd av att skattemässiga avdrag för hemarbete tillåts är att det individbaserade skattesystemet överges till förmån för familjebaett serat om än frivilligt. Förklaringen till detta ligger i att det är tillåtet att anställa sin make/maka det är även tillåtet att anställa utomstående. Det är därmed möjligt att fördela inkomsterna inom familjen så att man minskar progressionen i skattesystemet och erhåller största möjliga ut-

byte av socialförsäkringssystemet.

Enligt förslaget skall inte läggas på lönen till är moms en person som anställd i hemmet. Däremot skall belasta sådana tjänster köps moms som av en person som själv agerar egenföretagare, skall som men momsen vara avdragsbar. I ett mycket grovt räkneexempel redovisas förslagets sysselsättningspotential. Enligt beräkningama skulle BNP öka med 30 80 miljarder kr per år 1990 års priser. Detta bygger på att 500 000 1 000 000 - personer skulle köpa hushållstjänster och 270 000 arbetstillfällen att ca nya skapas i sektorn. Förutom sysselsättningseffektema pekar författarna på förändatt ringarna leder till en effektivare arbetsfördelning, att det gör det lättare för kvinnor att konkurrera med män på lika villkor eftersom skattemässiga avdrag för typiska kvinnouppgifter medges, att delaktighet i det offentliga trygghetssystemet också tillfaller dem arbetar i hemmet, som att den svarta sektorn får konkurrens och att det skapas naturliga förutsättningar att minska den offentliga sektorns storlek och därmed skattetryck-

et.

SOU 1997: 17 Tidigare lll

6.2 änsteutredningen

Utredningen förutsättningarna for expansion privat tjänsteproom av duktion Tjänsteutredningen presenterade 1994 ett antal förslag till ändrade Skatteregler för att stimulera köp hushållstjänster SOU av 1994:43. Utgångspunktema bl.a. skattekilamas snedvridande efvar fekter iämför kapitel 2. Som analysunderlag utnyttjades bl.a. en marknadsundersökning försökte uppskatta betalningsvilja, marknadsförsom utsättningar etc. för hushållstjänster. Den allmänna målsättningen var att åstadkomma förbättringar för några utan att försämra för andra. Det allmänna målet konkretiserades genom sex delmål.

Ökning produktionseffektiviteten inom tjänstesektom genom modiav ñerade Skatteregler. Krympning utrymmet för den svarta marknaden. av Ökade frihetsgrader för hushållen i valet mellan marknadsarbete, hemarbete och fritid samt vad gäller möjligheterna att välja lösningar för barnomsorg, skötsel av hemmet etc. Förbättrade förutsättningar för framväxt av nya företag och verksamhetsfonner inom tjänstesektom. V Minskning arbetslösheten bland lågutbildade. av Breddning arbetsutbudet bland välutbildade. av

Utredningens huvudförslag innebar att alla hushåll under vissa förutsättningar skulle få skattelättnader vid köp av vissa hushållstjänster via anställning eller utnyttjande av specialiserade företags tjänster som företag räknades också enskild firma. Skattelättnadema föreslogs bli följande.

Momsbefrielse tjänsterna inklusive de köps företag. o av som av Hushållen får dra av kostnaderna för köpen eller anställningen upp 0 till 40 000 kr per år.

Skattelindringen omfattade följande tjänster:

Städning Fönsterputsning Tvätt/stryknjng Trädgårdsarbete Inköp Barnpassning Arbetskostnaden i reparation och underhåll av bostad

112 Tidigare förslag

Skattelindringen föreslogs gälla vid anställning av hushålls- eller familjemedlemmar och hushållsmedlemmar förutsattes arbeta minst vuxna halvtid för att komma i åtnjutande skattelättnadema. av För hushåll med barn som är 13 år eller eller med fayngre annan

miljemedlem som bevisligen inte klarar sig själv föreslogs avdrags-

en gräns på 70 000 kr. För att komma i åtnjutande den extra fönnånen i av förhållande till gällande regler måste i ett hushåll med två båda vuxna j arbeta minst halvtid. Ensamstående förälder måste också arbeta minst halvtid. l Enligt utredaren led förslaget två uppenbara problem. Begräns- l av ningen till vissa tjänster skulle kunna kringgås effekten detta bemen av gränsades av avdragets maxbelopp och marknadsundersökningen visade att en rationell användning av avdraget skulle riktas mot de godkända tjänsterna. Momsbefrielsen stred strider vidare mot EU:s sjätte momsdirektiv utredaren ansåg att ett undantag inte är omöjligt eftersom det inte berör några handelsprinciper och intäktsbortfallet är begränsat. De föreslagna skattereglema förändrade enligt utredningen förutsättningarna radikalt för valet mellan vita och svarta tjänster respektive för valet mellan hemarbete och utnyttjande av externa tjänster. Skattekilama föll kraftigt med förslaget och därmed också påläggen. Vit arbetskraft blev konkurrenskraftig med svart utom för hushåll med 30 procents marginalskatt tabell 6.1.

Tabell 6.1 Påläggslcilen kvoten mellan de extra bruttoinkomst ett hushåll måste tjäna för att betala för en köpt tjänst och bruttolönen i denna kostnad

Före skatteándring Efter skatteändring Huvudförslag Alternativ Skatte- Anståll- Köp av Svart Anställ- Köp Anställ- Köp av av sats ning företags- arbetskraft ning företags- ning företagstjänster tjänster tjänster 30 % 2,07 2,59 1,43 1,45 1,45 1,27 1,59 50 % 2,90 3,62 2,00 1,45 1,45 1,27 1,59 Källa: SOU 1994:43.

Enligt den marknadsundersökning gjordes för utredningens räk-

som

ning låg sysselsättningspotentialen i intervallet 20 000

- 60 000 personer. Detta var dock enligt utredaren inte det mest intressanta inslaget i den process som skulle följa av en förändring i skattereglema. I stället borde intresset knytas till de nya lösningar på gamla problem skulle som kunna uppstå och de företagsformer skulle kunna bildas. En nya som annan viktig effekt gällde hushållens tidsanvändning. Går effektivare en

kombination av hemarbete och marknadstjänster än i dag huvudsakligen

till ökat arbetsutbud kommer detta att få andra produktions- och budge-

Tidigare förslag 113

teffekter än den vunna tiden används till fritid. Av marknadsstudien

om att döma tyder mycket på att det totala arbetsutbudet och yrkesförkovran skulle komma att stimuleras av de föreslagna regeländringama.

Effektema på statsbudgeten presenterades i form av ett räkneexempel

byggde på rad svårbedömda antaganden. Under de förutsättningsom en

pekade kalkylema på kraftig inkomstforstärlming for ar som angavs en staten.

6.3¶Invandrarpolitiska kommittén

Den invandrarpolitiska kommittén skissade i en skrivelse till regeringen på möjligheten att öka sysselsättningen i den privata tjänstesektom ge-

form lönesubvention SOU 1996:55. nom en av

I ett exempel pekas på möjligheten att öppna en ny vit marknad för att undvika skattehöjningar. Hemservice i olika former är enligt kommittén sådan marknad. Dessa tjänster till hushållen kan då avse enkla-

en

reparationsarbeten, enklare vårduppgifter, fönsterputsning, grovstädre ning, läxläsning, tillfällig barnpassning eller vissa former av trädgårdsarbete.

Denna nya möjlighet som enligt kommittén bör öppnas generellt i samhällsekonomin kan tekniskt lösas på olika sätt. I det redovisade exemplet anställs den som arbetar på denna marknad inte av det hushåll

efterfrågar tjänsten utan av ett serviceföretag. Företaget betalar lön, som

skall den arbetslöse större inkomst än Socialbidraget, samt som ge en arbetsgivaravgifter och moms till den offentliga sektorn. Den offentliga sektorn får även in löneskatt från den anställde. Alla inkomster till den offentliga sektorn från denna anställning återgår till serviceföretaget. Innebörden är att staten subventionerar en relativt stor del av konsumtionen och fungerar som någon form av brevlåda för transfereringar.

Några budgetmässiga eller sysselsättningsmässiga effekter av forslaget redovisas inte i betänkandet.

6.4¶Den danska kommissionen om

framtidens sysselsättningsmöjligheter

Den danska kommissionen om framtidens sysselsåttnings- och förvärvsmöjligheter har analyserat möjligheterna att öka sysselsättningen

att stimulera efterfrågan på tjänster som riktar sig till den enskilgenom de private konsumenten. Den privata tjänsteproduktionen har avgränsats

till att avse aktiviteter är utsatt för konkurrens från hemarbete och som svart arbete.

Reparation av bostäder Reparation av hushållsmaskiner Tvätt Bilreparationer Radio- och TV-reparationer

Hemhjälp

Frisörer

Restauranger

Hotell

Avgränsningen omfattar ca 15 procent den privata konsumtionen av och sysselsätter ca 190 000 personer inkl. direkt sysselsatta och sysselsatta hos underleverantörer. Detta motsvarar 6,5 procent arbetsca av kraften. Kommissionen pekar på att bl.a. stigande inkomstskatter och indirekta skatter gjort hemarbete attraktivt. År 1994 uppgick skattekilen mer i Danmark till vilket innebär genomsnittlig löntagare måste att en arbeta i tre timmar för att köpa timmes tjänsteproduktion bägge har

en om

samma lön. Det finns potential att minska omfånget arbete en av svart och hemarbete till förmån för vitt arbete köps på marknad. Insom en tresset för dessa tjänster orsakas också av ett antagande att sysselom

sättningsökningen främst kommer lågutbildade till del. Beräkningama av sysselsättningseffekter bygger på marknads-

en analys och en makroekonomisk modell ADAM och utgår i från priatt sema sänks med 30 procent prissänkningen är fullt ut finansierad. Beräkningama tar inte hänsyn till hur prissänkning skall genomföras i en praktiken eller hur den praktiskt skall finansieras. Tänkbara varianter är en momssänkning eller sänkning arbetsgivaravgiñerna. Prissänken av ningen medför att skattekilen faller från 3 till 2.1. Det blir således mer attraktivt att köpa vitt servicearbete på marknaden framför köpa att svart arbete eller utföra uppgifterna själva.

Resultaten av modellberäkningama pekar på att sysselsättningen ökar

brutto med 30 procent när priset faller med 30 dvs. priselasticiprocent, teten är minus Det motsvarar 56 000 sysselsatta. Av dessa uppstår 40 000 i tjänstesektom och 16 000 i varuproducerande sektorer leveresom rar material till tjänstesektom. Den beräknade priselasticiteten bredare tjänster avser en grupp av än den avgränsning som gjorts Görs beräkningarna på det smalare ovan. urvalet tjänster fås priselasticitet är och det påviav en som större än ett sas dessutom en märkbar skattekilseffekt. Om hänsyn till både skattas

SOU 1997: 17 Tidigare förslag 115

tekilseffekter och den normala priseffekten fås en samlad priselasticitet på minus 2,3. Utifrån den priselasticiteten leder prissänkning på 30 en procent till 130 000 heltidsarbeten, 95 000 direkt i tjänstesektom. varav Bruttoökningen sysselsättningen antas med ledning av dessa beräkav ningar ligga i intervallet 50 000-130 000 heltidsarbeten. Hushållens konsumtionsökning de prisnedsatta tjänsterna leder av emellertid till att konsumtionen andra och tjänster faller efterav varor hushållen har budgetrestriktion det går inte att konsumera samsom en två gånger. Statens höjning av avgifter och skatter för att ma pengar finansiera prissänkningen leder till att efterfrågan faller ytterligare. Sammantaget leder dessa begränsningar till att sysselsättningen inom andra sektorer faller med 30 000-60 000 Att denna sysselsättpersoner. ningsförändring är betydligt mindre än den tidigare bruttoölmingen hänger med att de områden som är föremål för prissänkningen samman

har ett betydligt lägre importinnehåll än t.ex. varuproduktion.

Den nedgång i hushållens hemarbete blir följd av den ökade som en konsumtionen hemtjänster medför att tid frigörs för andra ändamål. av Det kan leda till att hushållen ökar sin fritid eller sitt arbetsutbud det förutsätter att det finns efterfrågan på deras arbeten. I en mycket senare kalkyl antas effekterna ett ökat arbetsutbud uppgå till mellan grov av 5 000 och 40 000 personer. Den beräknade sysselsättningsökningen kan leda till löneökningar och inflation på kort eller lång sikt verkar i motsatt riktning. Av avsom en görande betydelse är ökningen i sysselsättning grupper som har om avser litet inflytande på lönebildningen. Om sysselsättningsökningen tillfaller har position på arbetsmarknaden, t.ex. långtidsargrupper som en svag betslösa, kan det förväntas att effekten på lönebildning och inflation blir måttlig. Det motsatta förhållandet gäller om sysselsättningsökningen relativt starka och efterfrågade grupper. Kommissionen för en omavser fattande diskussion den danska arbetskraftens sammansättning och om olika tänkbara effekter. På medellång sikt finns det risk för att 25 000- 60 000 arbetstillfällen trängs ut på grund stigande löner och på lång av sikt närmare 60 000 Beräkningama är dock förenade med personer. mycket stor osäkerhet. Sammantaget beräknar kommissionen att nettoökningen av sysselsättningen kan komma att uppgå till 65 000 personer. Av central betydelse är dock vilka får del sysselsättningsökningen och deras insom av flytande på lönebildningen. Forskare vid Handelshögskolan i Köpenhamn har genomfört modell-

beräkningar utgjort underlagsmaterial för kommissionens arbete

som Sörensen m.fl., 1994. Modellen allmän jämviktsmodell för den är en danska ekonomin särskilt urskiljer hushållens förbrukning av tjänssom ter de tjänster redovisats ovan. Modellen inkluderar även sektorer som

i t,

116 Tidigare förslag

för hemarbete och svart arbete. Den uppgå till 5 senare antas procent av konsumtionen. Tjänsteeñerfrågans egenpriselasticitet i modellen antas vara -1, dvs. normal. Beräkningsmodellen används för att simulera effekten olika skatteav förändringar på kort och lång sikt. Kortsiktigt reallönema antas vara stela och arbetslösheten är i utgångsläget 12 I det

procent. långsiktiga

perspektivet är reallönema flexibla, dvs. arbetsmarknaden i är Ett flertal olika subventionsaltemativ lönesub-

som t.ex. momssänkning,

ventioner och skatteavdrag simuleras. Effekterna det alternativ av som anses som optimalt, en subventionering lönekostnadema för konsumav tionstjänster med 28 procent, redovisas i tabell 6.2. Lönesubventionen finansieras med ökning indirekta skatter på övriga och en av varor tjänster med 4,5 procentenheter.

sysselsättningen inom konsumenttjänstesektom ökar på kort sikt med

50 procent och på lång sikt med 37 procent. Expansionen motverkas inte på kort sikt av minskad sysselsättning i övriga sektorer, vilket resulterar i att arbetslösheten faller relativt kraftigt. Långsiktigt faller dock sysselsättningen i övriga sektorer och effektema på arbetslösheten blir marginella. Den svarta sektorn minskar med drygt femtedel. en

Tabell 6.2 Beräknade effekter av en 28-procentig lönesubvention finansierad med ökade indirekta skatter på övriga tjänster och varor till konsumenttjänstesektorn i Danmark

Verkningar på Kort sikt Lång sikt stela flexibla reallöner löner

1994.

DEL 2

UTGÅNGSPUNKTER

7 arbetsmarknaden

Utvecklingen på

Enligt direktiven skall tjänstesektoms förväntade utveckling under det existerande regelsystemet analyseras. Det kan tolkas som att utredningen skall göra prognoser eller scenarier över utvecklingen på längre sikt. Några sådana beräkningar har emellertid inte varit möjliga att utföra under den korta tidsram som uppdraget gäller. Bristen på användbara modeller i Sverige har varit en ytterligare restriktion.

Det är dock väsentligt att utredningen bildar sig en uppfattning om nuläget och utvecklingen på arbetsmarknaden. Framför allt mot bakgrund av att den förväntade arbetslöshetsutvecklingen är stor betydel-

av se för omfattningen och effektema av eventuella stödinsatser. Det är också viktigt att bilda sig en uppfattning om vilka grupper som eventuellt kommer att drabbas av arbetslöshet. Denna analys har dock av olika skäl avgränsats till att avse några aspekter på den hittillsvarande utvecklingen på arbetsmarknaden samt befintliga prognoser från olika organ.

Inledningsvis i avsnitt 7.1 redovisas nuläget på den svenska arbetsmarknaden. I avsnitt 7.2 analyseras översiktligt arbetslöshetens sammansättning och det görs en viss jämförelse med utvecklingen under den förra lågkonjunkturen i början på 1980-talet. Avsnitt 7.3 innehåller några mått på långtidsarbetslösheten och i avsnitt 7.4 utvidgas detta till att gälla långtidsinskrivna vid arbetsfönnedlingen. I avsnitt 7.5 diskuteras jämviktsarbetslösheten. Därefter, i avsnitt 7.6, redovisas kortfattat befintliga prognoser av bl.a. Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. Avslutningsvis sammanfattas de viktigaste slutsatserna i avsnitt 7.7.

l Nuläget

Den genomsnittliga arbetslösheten i Sverige varierade mellan 1,5 och 3,5 procent under perioden 1960-1990. Arbetskrañsdeltagande och sysselsättningsgrad steg successivt. Under perioden 1970-1990 ökade både arbetskraftsdeltagandet och sysselsättningsgraden med ca ll procentenheter.

I början av 1990-talet försämrades dock arbetsmarknadsläget snabbt. Efterfrågan på arbetskraft föll i samtliga näringsgrenar. Arbetslösheten

118 Utvecklingen på arbetsmarknaden SOU 1997: 17

steg från en mycket låg nivå till den högsta noterats sedan 1930som talet figur 7.1. Arbetskraftsdeltagandet sjönk till de nivåer som uppmättes under andra hälften av 1970-talet och sysselsättningsgraden till 1970 års nivå. Arbetslösheten har stabiliserats på en mycket hög nivå och visat få eller inga tendenser till tillbakagång. Under 1996 uppgick den öppna arbetslösheten till 8,1 procent, samtidigt 6,6 procent arbetskrafsom av ten deltog i arbetsmarknadspolitiska åtgärder inkl. åtgärder för arbetshandikappade. Det innebär att 14,7 procent stod utanför den ordinarie arbetsmarknaden.

Figur 7.1 Arbetskraft, sysselsättning och arbetslöshet Procent 90- Arbetskrañ so- ___________i ___________________________________________________

60- 50- 40- 30- 20- 10-

1970 1975 1980 1985 1990 1995 Källa: SCB.

Utvecklingen i Sverige påminner i hög grad den flertalet om som OECD-länder gått igenom sedan mitten 1970-talet ñgur 7.2. Arav betslösheten inom OECD-området började då stiga kraftigt och kom sedan, med undantag för vissa variationer, att ligga kvar på hög nivå. I en snabb takt har Sverige uppnått en arbetslöshetsnivå flertalet västeusom ropeiska länder vant sig vid under en längre tid.

Utvecklingen på arbetsmarknaden 119

Figur 7.2 Arbetslösheten i Sverige, EU, OECD och USA 1976-1995

Procent

4 l

;xp

3,4. D7 ,

2 .__._- ------- - -

s

. v u . . 1 . v . . u . . u u v u 1

1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994

Källa: OECD l996b.

sysselsättningen i Sverige har minskat med drygt

500 000 personer

mellan 1990 och 1996 och antalet personer i arbetskraften med 250 000.

Sysselsättningen och arbetskrañsdeltagandet har därmed redan

som framgått sjunkit till de nivåer som uppmättes under andra halvan

av 1970-talet.

Tabell 7.1 Arbetsmarknaden 1990 och 1996 Tusental personer

Nivå 1990 Nivå 1996 Förändring

Sysselsättning 4 485,3 3 963,1 -522,20

Jord- och skogsbruk 153,5 115,0 -38,5 - Industri 987,8 809,1 -178,7 - Byggnadsverksamhet 322,5 225,4 -97,1 - Privata tjänster l582,3 1495, -87,2 - Offentliga tjänster 1433,5 1316,0 -117,5 -

politiska åtgärder Källa: Arbetsmarknadsdepartementet.

Nedgången, i relativa tal, har varit störst inom industrin och byggnadssektom. Den har också varit relativt stark inom den offentliga sektorn, medan nedgången inom den privata tjänstesektom varit relativt sett mindre.

120 Utvecklingen på arbetsmarknaden SOU 1997: 17

Ökningen av den öppna arbetslösheten har även åtföljts av en ökning i den dolda arbetslösheten. Antalet latent arbetssökande personer utanför arbetskraften som velat och kunnat arbeta har sedan 1990 stigit med närmare 150 000 personer och uppgår nu till drygt 180 000 perso-

Även antalet undersysselsatta har ökat kraftigt. Nännare 330 000 ner. personer angav 1996 att de skulle vilja och kunna arbeta mer, vilket är ca 140 000 fler än 1990. Inkluderas arbetslösa och personer i åtgärder innebär detta att över l miljon personer på den svenska arbetsmarknaden har uppenbara sysselsättningsproblem.

7.2 skillnader med 1980-talet

Några jämfört

Arbetslösheten har delvis ändrat karaktär i jämförelse med tidigare nedgångar. Den är inte bara högre utan också vidare spridd, dvs. skillnaden mellan t.ex. regioner och ålders- och utbildningsgrupper är i huvudsak mindre än tidigare. Gruppen utländska medborgare awiker dock

markant från detta mönster och uppvisar en mycket kraftig relativ uppgång i arbetslöshet.

Tabell 7.2 Arbetslöshetens struktur. Arbetslösheten för vissa grupper i förhållande till den genomsnittliga arbetslösheten Genomsnittlig arbetslöshet 1 för åldersgruppen 16-64 år

arbetslösa Arbetslöshetstid i veckor pågående 20,70 28,1 veckor Källan AMS och SCB.

Tabell 7.2 ger endast en grov bild av skillnaderna jämfört med åren i början av 1980-talet och säger mindre om utvecklingen under 1990-talet. Det kan därför vara av intresse att något närmare precisera utvecklingen för några grupper. Framför allt gäller det utbildningsbakgrund och långtidsarbetslöshet.

SOU 1997: 17 Utvecklingen på arbetsmarknaden 121

Den stora skillnaden jämfört med 1980-talet gäller naturligtvis nivån på arbetslösheten. Det går också att iaktta vissa skillnader vad gäller arbetslöshetens struktur. Arbetslöshetstalen för kvinnor har traditionellt varit högre än männens. Arbetslöshetsuppgången under 1990-talet drabbade dock i högre grad män än kvinnor, vilket huvudsakligen

sammanhänger med den kraftiga nedgången i industri- och byggnadssektom. Arbetslösheten för män har sjunkit under år och ökat för kvinnor

senare och medfört att skillnaderna i princip har utjärrmats. Detta har främst orsakats av att kvinnor i högre grad än män drabbats neddragningar-

av na i offentlig sektor.

Tabell 7.3 Arbetslöshet efter kön och ålder Procent av arbetskraften

Samt- Män Kvin- 16-24 25-54 55-64 år

liga 16- nor år år

64 år

Källa: SCB.

När det gäller arbetslöshetsutvecklingen för olika åldersgrupper kan man notera att hög arbetslöshet inte längre enbart är ett ungdom-

nu sproblem. För i åldersgruppen 25-54 år har arbetslösheten ökat

personer till 7 procent. Samtidigt har det inte skett några markanta relativa förskjutningar i arbetslösheten för olika åldersgrupper. Ungdomsarbetslösheten är fortfarande ungefär dubbelt så hög för samtliga och de äld-

som re ligger i paritet med den genomsnittliga arbetslösheten. Det förbättrade arbetsmarknadsläget jämfört med åren i början på 1990-talet har dock hittills inte märkbart gynnat de äldre på arbetsmarknaden.

En grupp som drabbats speciellt hårt är invandrare finns redovisade i tabell 7.3. Arbetslösheten bland dessa har stigit betydligt snabbare än den genomsnittliga arbetslösheten och framför allt i jämförelse med svenska medborgare. 1996 uppgick arbetslösheten bland invandrare till 22,4 procent, vilket är nästan tre gånger högre än den genomsnittliga arbetslösheten.

122 Utvecklingen på arbetsmarknaden

Även när det gäller utbildningsbakgrund timer att arbetslösheten slagit hårt mot grupper som tidigare inte varit drabbade av arbetslöshet i någon större utsträckning tabell 7.4. Arbetslösheten för t.ex. akademiker har femdubblats sedan 1990. I samband med den förra lågkonjunktu-

i början 1980-talet översteg akademikerarbetslösheten inte 1,5 ren av procent. Arbetslösheten är dock fortfarande högst för grupper med förgymnasial och gymnasial utbildning och sarmolikheten att bli arbetslös har ökat mest för dessa grupper i jämförelse med den förra lågkonjunkturen. Framför allt gäller det för med förgymnasial utbildning

gruppen

uppvisade relativt måttlig uppgång i arbetslöshet i början på som en l980-talet. Den relativa fördelningen mellan olika utbildningsgrupper är emellertid ungefär densamma i början av 1990-talet. Arbetslösheten

som bland t.ex. förgymnasialt utbildade är fortfarande ca 2,5 gånger större än för akademiker.

Tabell 7.4 Arbetslösheten efter utbildningskategorier Procent av arbetskrañen

För- Gymnasial Gymnasial Eñer-

Källa: SCB.

Utbildningsnivån bland de arbetslösa skiljer sig i vissa avseenden från nivån i arbetskrañen och bland de sysselsatta. Framför allt är utbildningsnivân rent allmänt sett lägre bland de arbetslösa. Det tar sig främst uttryck i en högre andel med endast förgymnasial utbildning och en lägre andel akademiker.

Utvecklingen på arbetsmarknaden 123

Figur 7.3 Arbetslösheten och arbetskraften fördelade efter utbildningskategori 1996 Procent

60 w lArbetski-añ sysselsatta 5° DArbetslösa

40 -

30 -

20 -

10-

0 Förgymnasial Gymnasial Eftergymnasial

Källa: SCB.

Mönstret är inte specifikt för Sverige utan likadant ut i många ser andra länder. Enligt OECD 19949. arbetslösheten högre bland dem var med lägre utbildning än dem med högre utbildning såväl i början i som slutet av 1980-talet. Arbetslösheten ökade även kraftigare för lågutbildade än högutbildade under 1980-talet. Gemensamt för flertalet länder är att den absoluta efterfrågan på lågutbildad arbetskraft har sjunkit kraftigt och det finns få, nåom ens got, tecken på att efterfrågan på lågutbildade kommer att öka i sådan utsträckning att arbetslösheten bland dem kan sänkas i någon större omfattning SOU 1996:34. Åtminstone torde detta gälla vid dagens lönestruktur. En förklaring till denna utveckling i varje fall i Sverige är att arbetsgivamas krav på kompetens successivt har ökat. Enligt AMS statistik över nyanmälda platser ställde arbetsgivarna särskilda krav på utbildning eller erfarenhet på 65 procent de efterfrågade ca av personerna i början 1980-talet. Denna andel har ökat till drygt 90 av procent 1996. Det förefaller också sannolikheten att lämna arbetslösheten som om försämrats allra mest för lågutbildade. En indikator på detta är grov

AMS uppgifter inskrivningstider vid arbetsförmedlingen. För fem år

om sedan var andelen inskrivna än två år densamma för med mer personer högskoleutbildning som för personer med enbart grundskola, eller 7 ca procent. I oktober 1996 44 procent dem med högst grundskoleutvar av bildning långtidsinskrivna mot endast 29 procent akademikema. Vid av

124 Utvecklingen på arbetsmarknaden SOU 1997: 17

tidpunkt ñck över 7 procent av de inskrivna med högskoleutbildsamma ning arbete, vilket dubbelt så många som bland dem med högst

var grundskola AMS, 1996. Studier som försökt skatta mer genuina skillnader i övergångssannolikheter till arbete mellan olika utbildningsgrupper filmer liknande resultat. Skattningar på data från perioden 1991- 1993 pekar på med gynmasieutbildning eller universitetsut-

att personer bildning har drygt 20 procents högre sarmolikhet att få arbete än arbetslösa utan gynmasieutbildning Edin och Holmlund, 1994.

7.3¶Långtidsarbetslöshet

Arbetslöshetstidema har ökat för alla grupper sedan 1990. För ungdo-

som normalt brukar uppvisa hög rörlighet mellan arbetslöshet och mar, sysselsättning och dänned relativt korta arbetslöshetstider, var uppgång-

särskilt markant fram till och med 1994. Tiderna mer än fördubblades en och närmade sig i snabb takt andra Under 1995 föll ungdo-

gruppers. marnas arbetslöshetstider, men har återigen ökat under 1996.

Tabell 7.5 Arbetslöshetstider efter kön och ålder Antal veckor

Samt- Män Kvin 16-24 25-54 55-64

liga 16- nor år år âr

64 år

Anm.: Tiderna visar hur länge de sorti vid mättilltället är arbetslösa har varit arbetslösa, dvs. tider för pågåendearbetslöshetsperioder. Källa: SCB.

I jämförelse med andra åldersgrupper har arbetslöshetstidema för äldre ökat i mindre grad. De uppvisar dock fortfarande de i särklass längsta tiderna. Dekomponeras arbetslösheten i inflöde och arbetslöshetstider framgår ett tydligt mönster. Det har skett en trendmässig nedgång i risken att bli arbetslös. Samtidigt har det skett en trendmässig uppgång i arbetslöshetstidema.

SOU 1997: 17 Utvecklingen på arbetsmarknaden 125

Som följd de ökade arbetslöshetstidema har långtidsarbetslös-

en av heten ökat kraftigt sedan 1990. I Sverige definieras den vanligtvis som arbetslöshet som varat i 6 månader eller mer. Som framgår av figur 7.4

ökningen speciellt kraftig 1992 och uppgången fortsatte 1993 och var 1994. Därefter har andelen långtidsarbetslösa stabiliserats på nivå på

en

35 procent. Antalsmässigt motsvarar det ca 130 000 personer. ca

Långtidsarbetslösheten varierar kraftigt mellan olika åldersgrupper. Den är lägst bland ungdomar där den uppgick till ca 25 procent 1996. Bland de äldre 55-64 år den däremot mer än dubbelt så hög, eller

var

55 procent. Ökningen av långtidsarbetslösheten har dock varit störst ca bland ungdomsgruppema, medan den varit förhållandevis modest bland de äldre.

Figur 7.4 Långtidsarbetslöshet ñr olika åldersgrupper Procent av samtliga arbetslösa inom varje grupp

60-

u u . 1 r 1 u 1 |

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Källor: SOU 1996:34 och SCB.

I flertalet europeiska länder är inflödet i arbetslöshet lågt. Däremot

den länge. De långa arbetslöshetstidema avspeglas i en hög andel varar

långtidsarbetslösa i dessa länder. Som framgått tidigare har det även i

Sverige skett nedgång i risken i att bli arbetslös medan det skett en

en trendmässig uppgång i arbetslöshetstidema. Både USA och Kanada har däremot ett högt inflöde medan arbetslöshetstidema är korta. Resultatet

förhållandevis låg andel långtidsarbetslösa. är en

Internationellt sett ligger den svenska långtidsarbetslösheten fortfarande på låg nivå i detta sammanhang definieras långtidsarbetslöshet

en

arbetslöshet varat i ett år eller mer. Även den tredubblats som som om på fyra år är det enbart USA och Kanada har lägre andelar lång-

som

5 17-0140

126 Utvecklingen på arbetsmarknaden SOU 1997: 17

tidsarbetslösa. Variationema mellan de olika länderna är dock betydande, eller från 10 till drygt 60 procent tabell 7.6.

ca

En hög arbetslöshet tycks ofta vara förknippad med hög andel

en långtidsarbetslösa. Länder med förhållandevis låga arbetslöshetsnivåer som t.ex. Japan, Portugal, Schweiz, Tyskland och Österrike uppvisar

dock också en relativt betydande långtidsarbetslöshet.

Tabell 7.6 Långtidsarbetslöshet i olika länder Procent av de arbetslösa

Österrike

Anm.: Avser personer som varit arbetslösa mer än ett år. Källa: OECD 1996b.

7.4 vid

Långtidsinskrivna

arbetsförmedlingen

Skillnaderna mellan Sverige och många andra länder vad gäller långtids-

arbetslöshet är i viss mån överdrivna. En relativt del arbetslös-

stor av hetsperiodema i Sverige högre än i andra länder avbryts på grund

av

någon arbetsmarknadspolitiskt åtgärd. Det innebär

att den registrerade arbetslöshetsperioden avbryts till förmån period i åtgärd inte

av en som registreras arbetslöshet. Det går få

som att en annan belysning av pro-

Utvecklingen på arbetsmarknaden 127

blemet genom att studera andelen långtidsinskrivna vid arbetsfönnedlingen figur 75.

Andelen inskrivna över ett år har ökat från 20 procent 1991 till

ca en nivå på ca 50 procent 4-5 år De första åren avsåg denna

senare. uppgång av ganska naturliga skäl varit inskrivna l-2 år och 2-

personer som 3 år. I likhet med gruppen som varit inskrivna mindre än ett år har dessa andelar stabiliserats. De har dock åtföljts mycket kraftig

nu av en uppgång av andelen personer som varit inskrivna än tre år. Gruppen

mer omfattar nu ca en fjärdedel de arbetssökande och fortsätter successivt

av att öka. Den uppgår till ca hälften av dem som varit inskrivna mindre än ett år.

Figur 7.5 Andelen personer utan arbete som varit inskrivna vid arbetsförmedlingen 1-2, 2-3 och mer än 3 år. Procent

80 m

70 - x.

l.

60 - -.

50 --. N --.-.: v--r --.-./ -

-

40 -

30-

8:888:888:°°°:88ä:°°:

aasasaaaaaåååaaaaaåååa

---1är- -i-zär-zaâr --3årI

---- KällazAMs.

När det gäller utvecklingen for män och kvinnor så har kvinnorna efter en kraftig nedgång successivt ökat sin andel de långtidsinskrivna

av figur 7.6. De uppvisar ungefär andel männen, vilka i

nu samma som konsekvens med detta har minskat sin andel.

Ungdomsgruppen har sedan några år minskat sin andel så att de är tillbaka på samma nivå 1991. Detta sammanhänger sarmolikt med

som de intensiñerade ungdomsinsatsema. Ungdomar uppvisar normalt också

5 De långtidsinskrivna omfattar personer med deltidsarbete, tillfälligt arbete, ombytessökande, lönebidrag, skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare, rekryteringsstöd och starta eget bidrag.

128 Utvecklingen på arbetsmarknaden SOU 1997: 17

en högre rörlighet mellan bl.a. arbetslöshet och sysselsättning, vilket torde avspegla sig i inskrivningstidema. De äldre har successivt ökat sin andel och svarar för 15 procent de långtidsinskrivna. I jämfö- l nu ca av relse med den totala arbetslösheten är kvinnor och i åldern 25personer 54 år överrepresenterade, medan ungdomar är underrepresenterade.

Figur 7.6 Kön och ålder bland dem varit inskrivna vid arbetsförmedlingen som mer än ett år Procent

so -

______ " x - ---" _ __ - _- 60

l

50 g

_______

30 -

--"" h i"" 20 _____________

0 . . . . . . . . . . . . . . . , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . r . . . . . . . . . . rmL 3 ä S 3 ä L å § S 3 ä S å 8 O O 7 O O O Ch O Ä O O O O O L- Mänl 25 år--- 25.54 ------55 - Kvinnor Källa: AMS.

Av dem som varit oavbrutet inskrivna i år har 35 mer än ett ca procent enbart grundskola respektive gymnasieutbildning på högst 2 år, en dvs ca totalt 70 procent figur 7.6. Den har ökat sin senare gruppen andel bland de långtidsinskrivna relativt kraftigt, medan andelen med

grundskoleutbildning fallit orsaken är ett kraftigt inflöde i långtidsarbetslöshet från andra utbildningsgrupper. Gruppen med en treårig gym-

nasial utbildning har ökat sin andel. Högskoleutbildade ligger relativt konstant. I jämförelse med den totala arbetslösa föreligger gruppen av inga större skillnader se figur 7.3. Långtidssökande uppvisar dock en något högre andel med enbart grundskola och lägre andel med högen skoleutbildning. Dessa skillnader blir ännu tydligare jämförelsen görs om med arbetskraften.

SOU 1997: 17 Utvecklingen på arbetsmarknaden 129

Figur 7.7 Utbildningsbakgrund för dem som varit inskrivna vid arbetsförmedlingen mer än ett år Procent

50 - 45 - 40 35 30 25 20

äZ888:§§:888:°"°°:

1 aaaaaaaåmaaaaaåååa

láGrundskola "Gymn.2år Gymn.3år Högskom

---- --- ----

KäIIaZAMS.

Andelen långtidsinskrivna i olika utbildningsgrupper relativt lik-

var artad i början av 1990-talet. Som framgår av figur 7.8 har spridningen ökat betydligt i samband med den ökade arbetslösheten. Bland

personer med grundskoleutbildning eller en gymnasieutbildning på två år har andelen i det närmaste tredubblats och ungefär 60 procent dessa har

av varit oavbrutet inskrivna vid arbetsförmedlingen i mer än ett år. Lägst andel, ca 40 procent, uppvisar de med treårigt gymnasium, medan ca hälñen av de högskoleutbildade är långtidsinskrivna.

130 Utvecklingen på arbetsmarknaden

Figur 7.8 Andel inskrivna i mer än ett år i olika utbildningsgrupper Procent

70 -

50 -

0 I I TI I I I I I l I I I I I I l I I I I I I I l I I I I V1I I I I I l I I I I I I I I I 1I | | I I l I l I I I I I l l l 00o v-v hlo IIS %o F Öl h % -4 Öl fl % F Öl fl X #1 Öl V5 °° F

aäasåaaaåaåååaåååaêåås-- o o

---G1undskola år Högskola ---- 2 ---- Gymn.3 --- Källa: AMS.

Grupper som arbetshandikappade och utomnordiska medborgare, som nonnalt har svår arbetsmarknadssituation, utgör betydande delar en av de långtidsinskrivna. De utomnordiska medborgarna for drygt svarar 15 procent av denna form långtidsarbetslöshet och andelen har varit av relativt konstant. De arbetshandikappade hamnar på ungefär nisamma vå, men har väsentligt minskat sin andel sedan 1991. Detta sammanhänger med det stora inflödet i långtidsarbetslöshet för andra i grupper början av 1990-talet medförde att andelen föll mycket kraftigt. Ansom talsmässigt uppgår dessa bägge grupper till närmare 110 000 I personer. jämförelse med den totala arbetslösheten och arbetskraften är gruppen utorrmordiska medborgare överrepresenterade uppgifter finns för ar-

betshandikappade

Utvecklingen på arbetsmarknaden 13 l

Figur 7.9 Andel arbetshandikappade och utomnordiska medborgare bland dem som barit inskrivna vid arbetsförmedlingen mer än ett år Procent

30-

25 ------Arbetshandikappade

á Utomnord.medb.

20-

Källa: AMS.

En stor del av de arbetssökande förefaller således drabbas av mycket långa inskrivningstider, vilket ger en klar antydan om att de i betydande grad pendlar mellan arbetslöshet och olika åtgärder.

Det kan också vara av intresse att studera dem avbryter sina inskrivningstider för ett

som arbete eller någon annan form av verksamhet. Det har dock inte varit möjligt att göra någon sådan utförlig analys. Figur 7.9 antyder dock att även dessa omfattas kraftig rundgång. Ungefär 80 procent dem

av en av som nyinskrivs vid arbetsförmedlingen har även tidigare varit inskrivna och andelen har successivt ökat sedan början 1990-talet. Detta anty-

av der att de lösningar eller arbetstillfällen som arbetsförmedlingen erbjuder för dessa grupper är av relativt kortsiktig natur. Som framgått kapitel

av 3 har också andelen tillfälliga arbeten ökat bland de sysselsatta. En möjlig tolkning av dessa förhållanden kan att de arbetssökande saknar

vara den utbildning eller kompetens som krävs för varaktiga anställning-

mer ar. En annan tolkning kan naturligtvis vara att det skett betydande förändringar i efterfrågan på olika anställningsformer, dvs. företagen efterfrågar i allt högre utsträckning tidsbegränsade anställningar.

132 Utvecklingen på arbetsmarknaden SOU 1997: 17

Figur 7.9 Andelen återinskrivna av samtliga nyinskrivna vid arbetsförmedlingen Procent

80 4

50 "

20-

Källa: AMS.

Sammanfattningvis är det inte möjligt att ge några entydiga belägg för hur inslagen strukturell arbetslöshet utvecklats under år.

av senare De analyser som grundar sig på befintlig statistik är alltför översiktliga för att ge några säkra svar. De stora inslagen av långa inskrivningstider, lågutbildade, arbetshandikappade, utomnordiska medborgare och äldre ger dock en viss antydan om att problemen i varje fall inte är enklare att hantera nu än under 1980-talet. En ytterligare indikation på detta problem är effekterna av omläggningen av bl.a. sjukförsäkringen och i synnerhet de delar av ersättningsperiodema som numera finansieras av arbetsgivarna. Studier av bl.a. RFV antyder att den minskade frånvaron motsvarar en relativt stor andel av uppgången i den öppna arbetslösheten sedan 1990. Om så skulle vara fallet år det inte helt uppenbart hur dessa personer skall kunna skaffa sig en ny position på arbetsmarknaden. De

ständigt återkommande strukturella förändringarna knappast des-

gynnar sa grupper.

7.5¶J ämviktsarbetslösheten

Diskussionen ovan om de strukturella inslagen av arbetslöshet anknyter till den s.k. jämviktsarbetslösheten. En vanlig utgångspunkt i ekonomisk teori är att det finns en jämviktsnivå för arbetslösheten som ekonomin

Utvecklingen på arbetsmarknaden 133

tenderar sig inga störningar 16

att röra mot om yttre inträffar. Nivån är förenlig med en stabil inflationstalct. Denna arbetslöshet brukar beteck-

jämviktsarbetslösheten. 17Om den faktiska nas arbetslösheten understiger nivån på jämviktsarbetslösheten, stiger lönerna och sysselsättningen minskar. I det omvända fallet minskar löneökningstalcten och sysselsättningen ökar.

Jämviktsarbetslösheten bestäms på lång sikt stnikturella faktorer i

av ekonomin. Vanliga faktorer brukar framhävas är bl.a. löneförhand-

som

lingssystemet, arbetslöshetsförsäkringens utformning, arbetsmarknadspolitikens omfattning och inriktning och hur väl utbud och efterfrågan på

arbetskraft passar ihop. Jämviktsarbetslösheten har vanligtvis setts

som en genomsnittsnivå kring vilken den faktiska arbetslösheten varierar med konjunkturen. Den har antagits påverkas strukturella förändringar på

av arbetsmarknaden inte konjunktunnässiga störningar och stabili-

men av

seringspolitik.

Problemen med den höga och kvardröjande arbetslösheten i Västeuropa har dock lett till att teorierna jämviktsarbetslöshet kommit att

om revideras. Utvecklingen tyder på att jämviktsarbetslöshetens nivå inte är långsiktigt stabil utan förefaller ha stigit. Detta kan i och för sig ha

orsakats av strukturella förändringar. Samtidigt finns det mycket tyder

som på att arbetslösheten efter en tillfällig makroekonornisk störning endast

mycket långsamt återgår till det långsiktiga jämviktsläget persistens

eller blir bestående hysteresis. En konjunkturmässig störning kan således komma att påverka arbetslösheten under lång tid. Det finns olika hypoteser som försöker förklara varför arbetslösheten tenderar att fastna på en hög nivå. En förklaring utgår från den s.k. insider-outsider teorin, vilken mycket kort utgår ifrån att de redan sysselsatta inte håller tillbaka lönekraven för att skapa arbeten de arbetslösa. En förklaring

annan betonar de arbetslösas egenskaper och pekar på varit

att personer som arbetslösa länge kan förlora yrkeskunskaper och söka mindre aktivt efter arbete. Det kan också vara förknippat med större osäkerhet för arbetsgivarna att anställa långtidsarbetslösa än personer som har närmare

en anknytning till arbetsgivaren.

Beräkningar av bl.a. Layard m.fl. 1991 tyder på att jämviktsarbetslösheten i Västeuropa stigit relativt kraftigt under 1980-talet och det förefaller råda enighet att arbetslösheten till stor del är strukturell.

om

Den långa konjunkturuppgången i Västeuropa under andra hälften

av 1980-talet medförde endast en begränsad nedgång i arbetslösheten och

6 En lättfattlig framställning i SOU 1996:158. 7 Den brukar också benänmas NAIRU Non Accelerating Inflation Rate of Unemployment.

134 Utvecklingen på arbetsmarknaden

fmanspolitiska experiment i vissa länder har snabbt resulterat i ökad en inflationstakt. Den utlösande faktorn bakom den kraftiga uppgången i arbetslösheten i Sverige 1991-1993 var det kraftiga eñerfrågebortfallet. Det innebär emellertid inte att den nuvarande arbetslösheten kan betraktas i husom vudsak cyklisk eller efterfrågebetingad. Den öppna arbetslösheten i Sverige har stannat på 8 procent och ungefär 5 procent arbetskraften ca av befinner sig i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det finns endast ett fåtal empiriska studier av jämviktsarbetslöshetens utveckling i Sverige. Forslund 1995 har beräknat att jämviktsarbetslösheten uppgick till 4-6 procent 1993, dvs. väsentligt lägre än den dåvarande öppna arbetslösheten. Beräkningar Assarsson och Jansson 1995 tyder dock på av att arbetslösheten i Sverige uppvisar hög grad persistens, dvs. en av arbetslösheten tenderar endast mycket långsamt att återgå till det långsiktiga jämviktsläget. En ökning av den "konjunkturella arbetslösheten medför enligt studien en betydande ökning också i den strukturella arbetslösheten, dvs. i jämviktsarbetslösheten. Skattningar Lindblad 1996 av pekar i samma riktning. Resultaten är osäkra, tyder på att jämmen viktsarbetslösheten stigit och börjat sig till den faktiska arbetsanpassa lösheten. 1 OECD:s senaste Sverigerapport redovisas några mått kan tyda som på att de strukturella obalansema har ökat på den svenska arbetsmarknaden OECD, l996e. De mått används för att mäta strukturarsom betslösheten är NAWRU den arbetslöshetsnivå är förenlig med som konstant löneökningstakt och relationen mellan öppen arbetslöshet och kapacitetsutnyttjandet Okun kurvan. Även måtten är osäkra så viom sar figur 7.10 att NAWRU successivt har stigit sedan slutet 1980av talet och nu ligger på 7 procent. Okun kurvan uppvisar liknande ca en utveckling.

mEtt alternativt mått till NAWRU NAIRU. NAlRU, är som mäter den arbetslöshetsnivå som är förenlig med konstant inflationstakt, lág tidigare på förhållandevis låg en nivå i Sverige. För perioderna 1965-1992 och 1980-1992 har NAIRU beräknats till 2,3 respektive 2,7 procent Holmlund, 1993. I princip således inga större skillnader jämfört med NAWRU under perioden 1983-1992 i figur 7.10.

SOU 1997: 17 Utvecklingen på arbetsmarknaden 135

Figur 7.10 Indikatorer på strukturell arbetslöshet Procent

9.

7 .

Källa: OECD l996e.

En indikator på de strukturella obalansema är också att lönebildningen halt svårt att anpassa sig till den högre arbetslösheten. Den relativt måttliga nedgången i arbetslöshet 1994-1995 medförde ökad lönesteg-

en ringstakt en bidragande orsak kan ha varit att inflationsförväntningama vid tidpunkten för avtalstörhandlingama låg betydligt över den

prognosticerade inflationen, dvs. lönebildningen anpassades inte fullt ut till

en ekonomi med låg inflation.

Det relativt begränsade empiriska materialet gör det svårt att bedöma hur stor del av den svenska arbetslösheten är strukturell. Det är

som dock inte osannolikt att anta att delar av den ursprungliga konjunkturella arbetslösheten har övergått till att bli strukturell och att Sverige kan få en liknande utveckling som resten av Västeuropa där arbetslösheten blivit bestående. Om så blir fallet eller redan är riskerar ökning ef-

en av terfrågan huvudsakligen att leda till brist på arbetskraft och ökad lönestegringstakt och inte till minskad arbetslöshet.

7.6¶Prognoser

De prognoser som utarbetas i Sverige inte någon direkt vägledning

ger när det gäller att bedöma jämviktsarbetslöshetens utveckling. Det kan emellertid vara befogat att starkt sammanfattat redovisa några officiella bedömningar av hur svensk ekonomi och arbetsmarknad kommer att ut-

136 Utvecklingen på arbetsmarknaden

vecklas under de närmaste åren. En restriktion i detta sammanhang är att merparten av de prognoser som utarbetas i Sverige sträcker sig över en relativt kort sikt. Det vanliga perspektivet är ett till två år, men det utförs även prognoser i ett medelfristigt perspektiv på fyra till fem år.

Finansdepartementet

Finansdepartementet utarbetat både kortsiktiga och medelfiistiga kalkyler. Den senaste prognosen presenterades i samband med budgetpropositionen. Beräkningama är gjorda med stöd Konjunkturinstitutets

av modeller.

Om vi koncentrerar oss på det medelfristiga perspektivet så presenteras två alternativ, ett basaltemativ och ett alternativ med hög tillväxt.

Det finns ingen anledning att tynga läsaren med detaljerad redovisning

en av vilka antaganden som ligger bakom de bägge kalkylema, utan det primära är att redovisa utvecklingen vid något olika tillväxttakt. Rent allmänt kan sägas att kalkylema är uppbyggda kring ett tekniskt antagande om att år 2000 är ett konjunktunnässigt genomsnittligt år och att det vid utgången av år 1997 finns outnyttjade resurser som kan tas i anspråk i ett medelfristigt perspektiv, utan att det uppstår inflationstryck i ekonomin. Storleken på detta BNP-gap eller extra expansionsutrymme år beroende av hur väl arbetsmarknaden och lönebildningen ñmgerar.

I basaltemativet antas BNP-tillväxten bli drygt 2 procent år

per under kalkylperioden. De nominella lönerna antas stiga med 4 procent

ca per år, vilket förväntas ligga i linje med utvecklingen i Europa i övrigt, och de reala lönerna med knappt 2 procent. Drivkraften i tillväxtprocessen är främst den privata konsumtionen och investeringarna, även

men exporten fortsätter att ge positiva bidrag. Den totala arbetslösheten beräknas gradvis minska till en nivå på 9,5 procent arbetskraften år

av 2000 varav 5,7 procent år öppet arbetslösa och 3,8 procent i arbetsmarlcnadspolitiska åtgärder. Basaltemativet förutsätter således att de nominella lönerna anpassas till en låginflationsekonomi samtidigt

som arbetslösheten minskar.

SOU 1997: 17 Utvecklingen på arbetsmarknaden 137

Tabell 7.7 Basalternativ och högtillväxtalternativ

1996 1997 1998 1999 2000

Basaltemativ

åtgärder Sysselsättning -0,7 0,6 l 1,1 0,6 Kostnadstimlön 5,6 4,5 4,1 4,0 4,0

Högtillväxtaltemativ

åtgärder Sysselsättning -0,7 0,9 2,3 2,0 1,4 Kostnadstimlön 5,6 4,3 3 3,5 3,5 Källa: Finansdepartementet.

I jämförelse med basaltemativet bygger högtillväxtaltemativet på en ljusare bild den svenska ekonomins funktionssätt. Alternativet kän-

av netecknas icke-inflationistisk lönebildning och i övrigt väl

av en av en fungerande arbetsmarknad. De arbetskrañsresurser som finns i utgångsläget kan därigenom tas i anspråk utan att det uppstår överhettningstendenser driver upp löner, priser och räntor. Högtillväxtalter-

som nativet beskriver ett förlopp där den öppna arbetslösheten reduceras till 4 procent år 2000.

Skillnaderna mellan de bägge alternativen framgår mer detaljerat av tabell 7.8. Alternativet med hög tillväxt skulle således leda till en årlig sysselsättningsölcning med över 50 000 personer och en minskning av arbetslösheten på i genomsnitt 30 000 personer per år. Som tidigare nämnts bygger dock detta exempel på väl fungerande arbetsmarknad

en med sannolikt relativt begränsade inslag strukturell arbetslöshet. Ni-

av vån på den s.k. jämviktsarbetslösheten diskuteras dock inte i prognosen.

138 Utvecklingen på arbetsmarknaden SOU 1997: 17

Tabell 7.8 Skillnad mellan basalternativ och högtillväxtaltcmativ Tusental personer 1995 Förändring till år 2000 Basaltemativ Högtillväxtalternativ Sysselsättning 3 988 123 237 Reguljär syssel- 3 926 157 272 sättning Öppet arbetslösa 332 -84 -156 Konj unktur- 191 -24 -24 beroende åtgärder Utbud 4 320 38 81 Underliggande 4 440 48 91 utbud Källa: Finansdepartementet.

Konjunkturinstitutet

Konjunkturinstitutets KI s.k. Novemberrapport innehåller medelen fristig kalkyl med utblick fram till och med 2001 tidigare framgått

som

utarbetar Finansdepartementet medelfristiga kalkyler med stöd KI:s av modeller. Den realekonomiska utvecklingen kännetecknas förhållandevis av en hög tillväxt, 2-2,5 procent, och stabil intlationstakt kring 2 en procent. Tillväxten är koncentrerad till näringslivet och den privata tjänstesektom ges en ökad roll i tillväxtprocessen. Tendensen på eñerfrågesidan är att inhemsk efterfrågan i synnerhet den privata konsumtionen tar över - som drivkraft i ekonomin.

Tabell 7.9 Medelfristig kalkyl

1996 1997 1998 1999 2000 2001 BNP 1,5 2,7 2,4 2,4 2,4 2,1 Öppen arbetslös 7,9 7,2 6,7 6,4 6,0 5,8 het Arbetsmarknads- 4,6 4,9 4,7 4,4 4,1 3,9 I politiska åtgärder I Sysselsättning 0,5 0,6 0,9 0,8 0,8 0,5 l Timlön " 5,9 4,4 4,4 4,0 4,0 4,0 Källa: Konjunkturinstitutet 1996.

Den öppna arbetslösheten faller under perioden från 7,9 till 5,8 pro-

cent och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna

från 4,6 till 3,9 procent av arbetskraften. Den totala arbetslösheten sjunker således från 12,5 till 9,7 procent.

Utvecklingen på arbetsmarknaden 139

Ökningen av timlönema stannar vid ca 4 procent per år under perioden 1998-2001. Enligt KI är nedjusterade inflationsförväntningar en betydelsefull bidragande faktor till måttfulla lönekrav. Även bristsitua-

om tioner kan uppstå i vissa delar av ekonomin har sannolikt det, allmänt sett, fortsatt kärva arbetsmarknadsläget en återhållande verkan. Därtill kommer en viss försvagning lönsamheten inom industrin. Ekonomins

av

inflationsbenägenhet framstår i modellkalkylen låg. Nedgången i

som inflationsforväntningama tänks enligt KI påverka beteendet i samtliga led av prisbildningen. I kortsiktsprognosen nämns emellertid att det inte är troligt att en löneökningstakt i storleksordningen 4,5 procent långsiktigt är förenligt med inflationsmålet eller ambitionen att snabbt minska arbetslösheten.

OECD

OECD l996e är i sin senaste Sverigerapport något mer pessimistiska än Finansdepartementet och Konjunkturinstitutet. BNP beräknas öka med ca 2 procent 1997 och 1998. Den öppna arbetslösheten sjunker något, men understiger inte 7 procent 1998. Deltagandet i arbetsmarknadspolitiska åtgärder beräknas stiga från 4,5 procent av arbetskraften 1995 till 5,25 procent 1998. Totalt räknar OECD således med arbetslöshet

en på 12,5 procent 1998.

Tabell 7.10 Kortfristig bedömning av BNP och arbetslöshet

Källa: OECD l 996e.

AMS

Arbetsmarknadsstyrelsen utför kortsiktiga bedömningar arbetsmark-

av nadsläget. AMS 1996 räknar i sin höstbedömning från 1996 att den svenska konjunkturen förstärks under 1997. Uppgången är dock inte tillräcklig för att nedbringa den höga arbetslösheten. Arbetslösheten beräknas uppgå till 8 procent för 1996 och till 7,1 procent 1997. Hela minskningen beror på en överströnming av personer till arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Nedgången av arbetslösheten förutsätter att andelen i arbetsmarknadspolitiska åtgärder ökar från 4,5 till 5,5 procent

av arbetskrañen mellan 1996 och 1997. Det innebär att den totala arbetslösheten i princip blir oförändrad mellan åren. Under 1997 beräknas syssel-

140 Utvecklingen på arbetsmarknaden SOU 1997: 17

sättningen inom offentlig sektor minska med 18 000 totalt personer, men sett förväntas sysselsättningen öka med 10 000 ca personer genom en fortsatt expansion i den privata tjänstesektom. Ökningen beräknas framför allt ske inom varuhandel, samfärdsel, uppdragsverksamhet och övri-

ga privata tjänster.

AMS pekar vidare på att de ökade kompetenskraven bl.a. till följd av ny teknik och omstruktureringen den offentliga sektorn leder till att av en allt större del av arbetslösheten blir strukturell. Det svåraste och snabbaste växande problemet på svensk arbetsmarknad är enligt AMS ett ökande antal korttidsutbildade inom områden är i kraftig tillbakasom gång på arbetsmarknaden. Den låga efterfrågan på arbeten inom yrken med lägre utbildningskrav gör det svårt for stor del de drabbade en av att komma tillbaka i arbete igen. Rationaliseringar inom den offentliga sektorn, handeln och administrativ verksamhet drabbar korttidsutbildade kvinnor mycket hårt. Den pågående utvecklingen medför ett successivt växande antal arbetslösa kvinnor inom yrken med kort skolutbildning och det är arbeten i de flesta fall inte kommer tillbaka. För flertalet som av de drabbade är utbildningsnivån otillräcklig för få arbeten. att nya Samtidigt förblir bristen på högskoleutbildade hög. Inom den snabbast växande delen av näringslivet, IT-sektom, tre fyra företag uppger av brist på kvalificerad datapersonal. Bristen på högskoleutbildade är också hög. I en senare analys har AMS 1997 beskrivit utvecklingen på arbetsmarknaden i några olika scenarios fram till sekelskiftet. Analysema visar kortfattat att det krävs årlig tillväxt på 4 procent för halvera en ca att den öppna arbetslösheten med 4 procent i åtgärder. I två scenarier med en tillväxt på 2,6 respektive 1,9 procent hamnar den totala arbetslösheten på ca ll respektive 12 procent. ca

Tabell 7.11 Förändringar i ett antal nyckeltal 1996-2000

4,0 I AMS analys angestillväxten överstiga 3,5 procent. Källa: AMS 1997.

Enligt AMS finns det ett antal tendenser oavsett

gemensamma scenario.

0 Ökad andel äldre utan arbete.

Utvecklingen på arbetsmarknaden 141

Ökad andel arbetshandikappade utan arbete. Bestående många utomnordiska medborgare utan arbete. Ökad andel arbetslösa som har kort skolutbildning. Ökad arbetslöshet bland korttidsutbildade kvinnor.

7.7¶Slutsatser

I många länder i Västeuropa har den höga arbetslöshet som uppstått blivit bestående. Det är i nuläget svårt att bedöma vilka återverkningar den höga arbetslösheten kommer att få i Sverige. Även arbetsmarknaden

om tidigare har fungerat förhållandevis bra och jämviktsarbetslösheten legat på en låg nivå dock förmodligen utgjort en hög andel av den faktiska arbetslösheten finns det en risk för att arbetslösheten blir bestående. De stora och ökande inslagen av långtidsinskrivna, lågutbildade, arbetshandikappade, utomnordiska medborgare och äldre pekar på en problemfylld arbetsmarknad. Beräkningar från bl.a. OECD indikerar vidare att de strukturella obalansema på den svenska arbetsmarknaden ökat. Även andra studier pekar i samma riktning och det förefaller rimligt att anta att delar av den ursprungliga konjunkturella arbetslösheten har övergått till att bli strukturell.

Finansdepartementets tidigare redovisade högtillväxtaltemativ kan, enligt bilaga 2 till budgetpropositionen prop. l996/97:l, ses som ett räkneexempel på vilken utveckling som krävs for att den öppna arbetslösheten skall halveras. För utredningens del skulle långsiktig tillväxt

en på 3 procent eller reducera behovet insatser för att öka syssel-

mer av sättningen. Insatsema skulle i ett sådant fall koncentreras på att for-

mer bättra ekonomins funktionssätt. Detta utgör i sig inget motsatsforhållan-

de, men rimligtvis tyngdpunktsforskjutning.

en

Förutsättningama för departementets exempel med hög tillväxt kan naturligtvis diskuteras. En naturlig invändning är den historiska utvecklingen. Under de senaste 25 åren har BNP ökat med 3 procent eller mer under endast 7 år. Det karakteristiska för Sveriges utveckling under 1970- och 1980-talet var att även en relativt måttlig uppgång i efterfrågan visade sig svår att möta med tillgängliga Resultatet blev

resurser. flaskhalsar och snabbt stigande inflation. Ekonomin överhettades redan vid ganska låga tillväxtnivåer. En huvudförklaring till den stagnerande tillväxten har enligt olika bedömare varit en försvagad produktivitetstillväxt och under 1970- och 1980-talet upprätthölls den försvagade tillväxten främst av ett ökat arbetsutbud. Ett antal hypoteser har framförts som kan förklara den svenska utvecklingen. Produktivitetsproblemen har enligt dessa hypoteser en rad orsaker, bl.a. drivkrafterna för arbete och

142 Utvecklingen på arbetsmarknaden SOU 1997: 17

sparande, produktionsfaktoremas kvalitet och effektiviteten i resursutnyttjandet SOU 1991:82; SOU 1993:16.

Ett antal beslut har fattats som kan komma att förbättra ekonomins funktionssätt och betingelsema för ökad tillväxt. Det är i detta sammanhang inte möjligt att värdera dessa beslut, men ett frågetecken är

om dessa strukturella beslut och förändringar är anpassade till ekonomi

en med risk för hög och bestående arbetslöshet. Om jämviktsarbetslösheten stigit avsevärt riskerar en efterfrågeökning i huvudsak att leda till ökad inflation.

En avgörande faktor för att uppnå högre tillväxt, men framför allt högre sysselsättning, är hur lönebildningen kommer att fungera. Den sammantagna löneökningstakten mellan 1995 och 1997 förväntas överstiga den europeiska nivån med marginal. För första gången under 1990talet väntas också reallönen stiga betydligt. Detta sker i ett läge när den svenska arbetslösheten ligger på historiskt sett mycket hög nivå. Även

en om inflationsutvecklingen som tidigare nämnts kan ha överskattats i

avtalsrörelsen förefaller det som om lönsamhet och arbetsmarknadsläge har haft ett begränsat inflytande på lönebildningen. En väl fungerande lönebildning är av stor betydelse om tillväxt och sysselsättning skall kunna öka på längre sikt. Den är också av stor betydelse för de långsiktiga

mer eñektema ett förslag att stimulera tjänstesektom.

av

OECD har nyligen i sin rapport om svensk ekonomi varnat för effekterna av hur den svenska lönebildningen fungerar. I likhet med OECD anser utredningen att det är den svenska lönebildningen är avgöran-

som de för hur sysselsättningen kommer att utvecklas. Partiella förslag

om hur den svenska tjänstesektom skall beskattas har långsiktigt ganska begränsade konsekvenser för sysselsättningen. Trots detta vi,

anser av skäl som utvecklas i de kommande kapitlen, att det är väsentligt att får en effektiv beskattning tjänstesektom.

av

19Hög tillväxt behöver i och för sig inte vara förenat med ett högt utnyttjande av arbetskraftsresursema.

8¶Hushållet i ekonomin

Ett traditionellt sätt att på ekonomin är att utgå från hushåll som arse betar på marknaden för att tjäna pengar så att de kan konsumera produkter företagen producerar. I verkligheten arbetar dock hushållen som inte bara på marknaden. En stor del det totala arbetet sker i hemmen i av form hushållsarbete. Figur 8.1 nedan illustrerar den totala tidsåtav eget gången for arbete i hemproduktion jämfört med antal arbetstimmar i

marknadsproduktion och tjänster. En uppskattning har även

av varor foretagits med avseende på det svarta arbetet. Vi att den tid som ägser åt hemarbete är större än den totala tiden i marknadsarbete. nas

Figur 8.1 Arbetade timmar i olika typer av produktion 1993 Miljarder timmar

svanarbete Offentliga varor hanarbae tjänsten tjänster

Källa: SCB. Anm. Tidsátgången for hemarbete har framräknats genom att väga medelvärden för antalet timmar som ägnasåt hemarbete enligt tabell 8.1 med antalet kvinnor och män 20 64 år i befolkningen. Antalet svarta arbetstimmar är beräknat utifrån Tengblads beräkningar skatteundandragandet i Sverige. Han uppskattar de oredovisade arav betsinkomstema till 67 miljarder 1991. Vi approximerar denna siffra till att även gälla för 1993 och uppskattar den genomsnittliga svarta timlönen till 150kr. 67 mdr kr/ 150 kr timme 0,45 mdr timmar. Antagandet att den genomsnittliga svart timlönen är per 150 kr är gjort för att ge en illustration. Om en svartjobbare istället i snitt tjänar 100 kr per timme blir tidsátgången per år 0,67 mdr timmar.

144 Hushållet i ekonomin

Hushållets val av hemarbete och marknadsarbete påverkas av skatter. Skatter ger möjlighet att bedriva en offentlig verksamhet och ge medborgarna offentlig service såsom vård, skola och barnomsorg. Sådana aktiviteter har positiva ekonomiska effekter. Själva uttaget av skatter medför dock negativa effekter i fonn av minskad ekonomisk effektivitet. Detta kapitel handlar om skatters negativa effekter på specialisering och allokeringen av resurser i ekonomin, samt hur dessa negativa verkningar kan minskas genom att införa inslag av så kallad optimal beskattning i skattesystemet.

I avsnitt 8.1 diskuteras hushållens val mellan konsumtion av varor, tjänster och fritid, mellan arbete på marknaden respektive i hushållet, och hur hushållens val styrs av preferenser, budget- och tidsrestriktioner. I 8.2 ges en enkel redogörelse för hur hushållen påverkas av skatter och varför skatter påverkar ekonomins funktionssätt negativt. I 8.3 knyts dessa teorier an till dagens svenska skattesituation. I avsnitt 8.4 redogörs för en typ av beskattningsteorier som kallas optimal beskattning, och hur beskattningens snedvridande effekter kan minskas genom tillämpning av dessa. Nästföljande avsnitt diskuterar först svårigheter med att ha ett skattesystem som i sin helhet bygger på optimal beskattning. Sedan hävdas att inslag av optimal beskattning dock skulle kunna fungera ett

som eñektivitetshöjande komplement i dagens svenska skattesystem. Därefter följer en diskussion om vilka effekter som sådana åtgärder skulle kunna få på hushållens utbud av arbetskraft. I avsnitt 8.7 sammanfattas kapitlet.

8.1¶Hushållets

beslutsproblem

Hushållens beslutsproblem består i att erhålla så stor nytta som möjligt av konsumtion av varor, tjänster och fritid genom att besluta dels hur mycket som skall köpas på marknaden respektive produceras i egen regi, dels hur stor del av den totala tiden som ska ägnas marknadsarbete, hemarbete respektive fritid. I bilaga l diskuterar Ohlsson 1997 hushållens beslutsproblem. Följande faktorer bidrar till att förklara hushållens beslut:

o Tidsrestriktionen som sätter en gräns för den samlade tidsanvänd-

ningen. Den totalt tillgängliga tiden fördelas på marknadsarbete, hemarbete och fritid.

0 Budgetrestriktionen som säger hur mycket marknadsinköpta

varor

och tjänster hushållen har möjlighet att konsumera vid en viss mängd

marknadsarbete, lön och arbetsfri inkomst.

SOU 1997: 17 Hushållet i ekonomin 145

o Preferenser i form av smak och värderingar.

Tidsrestriktionen

Med hjälp av data från SCB:s tidsstudieundersökningar går det att skapa sig en bild av tidsanvändningen i de svenska hushållen. I tabell 8.1 redovisas medelvärden för kvinnor och män 20-64 år, dvs. personer i yrkesverksam ålder. Tabell 8.1 Tidsanvändningen per vecka 1990/91, 20-64 år

Kvinnor Män

timzmin procent timzmin timzmin procent tirn:min

bam -Omsorg om 1:03 1:03 andra -Inköp varor och 3:24 2:28 tjänster

Källa: SCB. Anm. I posten förvärvsarbete ingår förutom ordinarie arbete i huvudyrke även extraknäck, övertid, måltider i samband med arbete och arbetsresor mm. Som hushállsarbete räknas matlagning, diskning, städning, tvättning och strykning mm. Gruppen underhállsarbete består av skötsel av tomt, trädgård, hem, fordon mm, och ävenrastning av hund och skötsel av andra sällskapsdjur. Den dominerande delposten i gruppen "personliga behov är sömn, men hit hör även måltider och personlig

omvårdnad.

Tabellen visar att kvinnor ägnar sig år hemarbete under i genomsnitt drygt 33 timmar per vecka. Motsvarande siffra for män är 20 timmar. Detta är lika med 20 respektive 12 procent den totala tiden. Mark-

av nadsarbetet uppgår for kvinnor till i genomsnitt 27 timmar vecka.

per Med andra ord tar hushållsarbetet tid än marknadsarbetet. Det

mer omvända gäller for männen, marknadsarbetet tar 11 timmar mer per vecka än hushållsarbetet. Om lägger samman marknadsarbete och hemarbete ser vi att den sammanlagda tiden som läggs ned på arbete är nästan lika

146 Hushållet i ekonomin

for kvinnor och män. Kvinnor arbetar 60,5 timmar totalt medan motsvarande siffra for män är drygt 61 timmar.

Två andra tidsstudieundersökningar har gjorts inom for det så

ramen kallade HUS-projektet. Dessa bygger data från 1984 och 1993. Studierna visar att den tid som läggs ned på hemarbete minskade mellan 1984 och 1993. Bakom den totala utvecklingen döljer sig dock skillnader mellan könen. Trots att det totala hemarbetet minskade har männen ökat sitt hemarbete något, medan kvinnornas hemarbete har minskat med flera timmar per vecka.

Om man ser tillbaka till 60-talet så har tiden for giña kvinnors hushållsarbete mer än halverats. Orsakerna till att det sammanlagda hushållsarbetet har minskat kan flera. För det forsta har produktivite-

vara ten i de flesta delarna hushållsarbetet ökat, till exempel till-

av genom gång till modern utrustning som dammsugare och tvättmaskin. För det andra har hushållen i ökad utsträckning börjat köpa substitut till hemarbete där produktiviteten i detta överstiger hemmens, men minskat konsumtionen av marknadstjänster där produktivitetsskillnaden är mindre. Exempel på konsumtion som har ökat är färdigsydda kläder och halvfabricerad mat, medan traditionella hembiträdessysslor i stort sett helt försvunnit. Antalet timmar för städning har dock minskat utan att motsvarande produktivitetsförbättring har skett. Undersökningar visar också att det främst är på detta område hushållet vill öka sin standard. Städning utgör dock en begränsad del av hushållens tid i hemarbete Wennemo, 1997.

Budgetrestriktionen

År 1993 drygt fyra miljoner sysselsatta i Sverige. Tabell

var personer 8.2 visar hur det ekonomiska resultatet detta marknadsarbete komp-

av letteras med kapitalinkomster och transfereringar, hur det beskattas och hur det slutligt omvandlas till disponibel inkomst för hushållen oavsett om de marknadsarbetar eller inte. Lönema uppgick till 629 miljarder kr. Detta motsvarar ca 100 kr per timme i genomsnitt.

Hushållet i ekonomin 147 Tabell 8.2. Från löner till konsumtion, 1993

Milj arder kr

Källa: Nationalräkenskapema.

Totalt uppgick hushållens bruttoinkomster till 1 519 miljarder kr. När skatter och kapitalutgiñer var betalda återstod en disponibel inkomst om 868 miljarder kr. Sparkvoten uppgick 1993 till 8 procent. Den totala konsumtion kom därför att omfatta 796 miljarder kr. Tabell 8.3 redovisar hur denna totala konsumtion fördelar sig på olika ändamål. I kolumnen till höger särredovisas de delposter kan betrakta som

som man konsumtion av hushållsnära tjänster, dvs. tjänster som hushållen skulle ha kunnat producera själva. De marknadsproducerade hushållsnära tjänsterna motsvarade 10 procent den totala hushållskonsumtionen.

av De viktigaste posterna är utan tvivel bilreparationer och restaurangutgifter med vardera tredjedel konsumtionen av hushållsnära tjänster.

en av

148 Hushållet i ekonomin SOU 1997: 17

Tabell 8.3 Konsumtion av hushållsnära tjänster och annat, 1993

Miljarder kronor Miljarder kronor

Livsmedel 152 Beklädnad, skor 45

Lagning av kläder 0,5 -

Lagning av skor 0,3 - Bostad, bränsle, 251 Möbler, hushallstjänster 51

Möbelreparationer 0,6 -

Reparationer, hushállsrappoiter 0,6 -

Tvätt- och städtjänster 0,7 - Hälso- och sjukvård 18 Transport, samtärdsel 124

Reparationer, tillbehör, bilar 26,5 -

Körskolor 1,1 -

Flyttning 0,2 -

Buss och lokaltrafik 8 -

Järnväg 2,2 -

Taxi 1,8 - Fritid, underhållning, kultur 72 Reparationer, driñ, underhåll, 4,2 Fritidsvaror, diversevaror och tjänster 56

Hár- och skönhetsvård 4,0 -

Restaurangutgifter 26,5 - Summa hushållskonsumtion i Sverige 768 77,2 Summa konsumtion av svenska hushåll 775 Privat konsumtion 796 Källa: Nationalräkenskapema. Anm. I posten järnväg är även godstransporter inkluderade. Detta gör att hushållens konsumtion avjämvägstransporter är lägre än siffran anger.

Preferensema

Det finns tre viktiga relationer mellan de storheter som bestämmer hushållens nytta i konsumtionen av hushållsnära tjänster respektive övriga varor och tjänster och arbete i hemmet respektive på marknaden. Dessa är:

0 Substituerbarheten mellan hemproducerade och marknadsproducera-

de tjänster.

Hur bra substitut är städñnnans städning till min städning Är

egen den kommunala barnomsorgen likvärdig med min egen omsorg Om hushållen inte gör någon skillnad mellan hemproducerade och mark-

Hushållet i ekonomin 149

nadsproducerade hushållsnära tjänster är dessa perfekta substitut.

0 Substituerbarheten mellan hushållsnära tjänster och övrig konsum-

tion.

Är hushållen beredda byta hushållsnära tjänster övrig kon-

att mot sumtion Antag att ingen ökning av övrig konsumtion, oavsett hur stor den är, kan kompensera minskning hushållsnära tjänster. I detta

en av fall är hushållsnära tjänster och övrig konsumtion perfekta komplement och ingen substitution sker. Antag istället att hushållsnära tjänster inte har något konsumtionsvärde i sig. Även i detta fall är substituerbarheten noll. Värdet av marknadsproducerade hushållsnära tjänster är istället indirekt. Genom att köpa dessa tjänster på marknaden kan hushållet frigöra tid för marknadsarbete och därmed utöka övrig konsumtion.

0 Substituerbarheten mellan hemarbete och fritid/marknadsarbete.

Är hemarbete att betrakta som arbete, fritid eller något mittemellan Gronau 1977 har funnit lösning på detta problem att formu-

en genom lera den fundamentala frågan skulle du hellre ha någon annan att göra det Om svaret på frågan är nej, dvs. föredrar att göra arbetet själva framför att någon gör det, är tid i hemproduktion att betrakta

annan som fritid. Om svaret däremot är ja, blir tid i hemproduktion snarare att betrakta som marknadsarbete.

8.2¶Skatters inverkan hushållens val

på

De flesta skatter baseras på köp försäljning och tjänster,

av av varor arbetskraft och kapitaltjänster. Det gäller för t.ex. inkomstskatten,

mervärdesskatten och arbetsgivaravgiñcma. Ett huvudproblem med bl.a. dessa skatter är att de leder till i samhällsekonomisk mening ineffektiv

en resursanvändning genom att de ger upphov till en kil mellan samhälls-

ekonomisk och privatekonomisk avkastning på olika och på så

aktiviteter

sätt snedvrider individers konsumtionsval.

Skatters påverkan på relativprisema gör allokeringen i

av resurser ekonomin mindre effektiv i och med att det pris som konsumenten får betala för en vara inte överensstämmer med kostnaden för att framställa samma vara. Det medför att konsumenten får en felaktig bild av de anspråk på produktionsresurser som en viss konsumtion ställer. Detta är förenat med en välfärdsförlust på grund att produktionsresursema

av styrs mot en användning där konsumenternas värdering produktionen

av

150 Hushållet i ekonomin SOU 1997: 17

är lägre än vad den skulle vara om efterfrågan och resursallokeringen inte påverkades av skatter.

En skatt på arbetsinkomster får motsvarande effekter på arbetsmarknaden i och med inkomstskatt sänker relativpriset på fritid. Detta

att en gör att individens val mellan arbete och fritid påverkas. Beskattningen leder således sannolikt till att individen sarnhällsekonomisk synvinkel

ur kommer att arbeta för lite på arbetsmarknaden och ta ut fritid i för stor utsträckning.

Skattekilen medför att inriktningen av produktionen inte längre kommer att vara anpassad till konsumenternas preferenser. Detta kan medföra att konsumenternas behovstillfredsställelse blir lägre än vad som är möjligt.

I följande avsnitt utvidgas resonemanget till att gälla hur skatter förutom individens val fritid och marknadsarbete även påverkar hemar-

av betet. Syftet är att belysa de störningar som uppkommer i gränslandet mellan hushållets egen produktion och marknadsproduktion tjänster.

av

Marknadsarbete, hemarbete och specialisering

Individemas val står inte enbart mellan arbete och fritid. Ekonomiska incitament påverkar också awägningen mellan fritid och arbete inom

ren hemmet. Det finns många typer av arbetsuppgifter i hemmet kan

som utföras med hjälp av tjänster kan köpas på marknaden.

som

Som framgått av kapitel två uppstår betydande ekonomiska vinster genom specialisering, arbetsfördelning och frivilliga byten. Detta är normala principer som tillämpas inom arbetslivet och för internationell handel. Vinstema med t.ex. frihandel uppstår att länder speciali-

genom serar sig på att producera de varor och tjänster de är relativt bäst på och byta dessa mot varor och tjänster som de är mindre lämpade att producera, dvs. att utnyttja varandras komparativa fördelar. Införs tullar försvåras däremot det internationella varuutbytet och de ekonomiska vinsterna minskar.

Skatter verkar på ett liknande sätt genom att de försvårar tillvaratagandet av enskilda individers produktionsfördelar. Skatter påverkar villkoren for att köpa hemtjänster på marknaden liksom därmed valet mellan hemarbete och marknadsarbete. En skatt driver tidigare nämnts in

som en kil mellan uppdragsgivarens bruttokostnad och uppdragstagarens nettoersättning. Detta snedvrider priserna och leder till bristande möjligheter till specialisering en mycket samrnanpressad lönestniktur kan verka i samma riktning. Resultatet är förmodligen att den enskilde individen själv utför arbetet och använder sig av ineffektiva och tidsödande metoder. Hushållen köper således färre hushållsnära tjänster än produk-

SOU 1997: 17 Hushållet i ekonomin 151

tionskostnaden motiverar. På ett liknande sätt minskar han eller hon förmodligen den arbetsinsats han eller hon är specialiserad att utföra. Specialisering skulle i stället innebära att individen köper tjänsten och specialiserar sig på arbetet utanför hemmetzo

8.3¶Skattekilen

Vi har ovan behandlat de effektivitetsförluster som är förknippade med skatter och sett att den kil som skatter slår mellan samhällsekonomiska och privatekonomiska inkomster försämrar allokeringen resurser i

av ekonomin och motverkar specialisering. Här följer beräkningar av storleken på ett par skattekilar som det svenska skattesystemet ger upphov till, samt diskussion om hur dessa påverkar vem som kommer att producera tjänster.

Beräkningsgången för att ta fram skattekilen kan illustreras med ett exempel. Vi antar här att marginalskatten är 56 procent. Om en löntagare erhåller en löneökning på 100 kr leder detta till en ökning av arbetsgivarens lönekostnad med 132,92 kr eftersom arbetsgivaravgifter utgår på löneökningen. Dessa 132,92 utgör basen vid beräkningen av Skattekilen. För löntagaren utgår egenavgifter 5,95 procent och inkomstskatt här 56 procent. Eftersom egenavgiftema är avdragsgilla uppgår egenavgift och inkomstskatt till 58,62 kr. Därtill kommer en konsumtionsskatteeffekt som baseras på individens disponibla inkomst. Med på 20

en moms procent uppgår skatten till 8,28 kr 0,2 l0O-58,62. Den totala skatteökningen blir då 99,8 kr 32,92+58,62+8,28. Om den relateras till ökningen av lönekostnaden på 132,92 erhålls en skattekil 75,1 procent 99,8/132,92.

Skattekilen vid två olika marginella inkomstskattesatser beräknas i tabell 84.22 Som framgått kapitel 10 består arbetsgivaravgiften

av av en avgiftsdel och en skattedel. Avgiftsdelen bör inte räknas in i skattekilen eftersom högre inbetalningar ger högre förväntade förmåner. I samband med skattereformen beräknades skatteandelen till ca 60 procent. I tabellen redovisas inom parentes en alternativ beräkning av skattekilen där skatteandelen av arbetsgivaravgiftema uppgår till 60 procent.

2° Individen kan naturligtvis fortsätta att arbeta marknaden och i hemmet. Valet beror på bl.a. på preferenser, men detta val underlättas om skattekilen sänks. 2 inkluderas olika inkomstberoende avgifter och bidrag ökar marginaleffekten ytterligare. 22Skattekil 1 1 tmomsxl iQ/l + ta där tmomsär momssatsen, är den marginella

- - inkomstskattesatsen inkl. marginaleffekten av egenavgiften och är storleken på arbetsgivaravgiftema. Vid en momssatspå 20 procent och arbetsgivaravgifter pá 32,92 procent kan skattekilen beräknas enligt tabell 8.4.

Vid en marginalskatt på 56 procent uppgår således skattekilen till ungefär 75 procent. Då marginalskatten är 31 procent är kilen ca 61 procent. För en person som ökar sin arbetstid med en timme blir nettoersättningen efter att alla skatter är betalade endast 25 respektive 39 procent av vad den extra arbetstimmen kostar arbetsgivaren.

Låt oss också introducera begreppet produktivitetsfaktor. Produktivitetsfaktom talar om vilken merproduktivitet som krävs för att beskattat arbete skall konkurrenskraftigt med obeskattat. Produktivitetsfak-

vara torn kan definieras som kvoten mellan nödvändig bruttoersättning och nettoersättning. Som framgår av tabell 8.4 uppgår den till 2,6 vid en marginalskatt på 31 procent respektive 4 då marginalskatten är 56 procent.

Innebörden av produktivitetsfaktom kan illustreras med ett exempel. Om en person köper en tjänst för l 000 kr inklusive moms måste personen, som här för enkelhetens skull antas vara egenföretagare, först tjäna ihop detta belopp netto. Givet en marginalskatt på 56 procent motsvarar det ett utfört arbete av personen som ger 4 016 kr inklusive moms l0O0/0,249. Ett alternativ är att själv göra jobbet och avstå den beskattade inkomsten samtidigt som ingen ersättning utges till den person

skulle ha utfört tjänsten. Annorlunda uttryckt måste den person som som skulle ha utfört tjänsten vara minst 4 gånger så effektiv som köparen för att han skall få jobbet.

Om däremot köparen skulle få skatteavdrag för samtliga kostnader skulle han endast behöva tjäna l 000 kr för att kunna betala l 000 kr till säljaren av tjänsten. Därmed skulle det inte krävas högre produktivitet av säljaren än av köparen för att denne skulle anlita den förre. Avgörande skulle i stället bli köparens egen timlön på sitt vanliga arbete jämfört med säljaren. Om den är högre vore det optimalt för köparen att låta säljaren göra arbetet.

I utförandet av tjänster där specialisering leder till kraftigt ökad skicklighet och produktivitet kan det med dagens system ofta ändå löna sig för amatören att anlita fackman för att utföra ett arbete. Inom

en andra områden där specialiseringsvinstema inte är riktigt lika stora

men ändå i allra högsta grad existerar leder dock de höga skatterna till

att det för hushållen lönar sig att producera tjänsterna själva genom eget

23Beräkningarna gäller för inkomster upp till 7,5 basbelopp per år.

Hushålletiekonomin 153

hemarbete. Produktionen blir då mindre effektiv den skulle varit vid än marknadsproduktion. Exemplet visar även trädgårdsserviceovan att om företaget, städ-, eller måleriföretaget utför visst arbete dubbelt ett så snabbt den potentiella köparen tjänsten, lönar som av det sig ändå att utföra jobbet själv istället för att köpa tjänsten. samhällsekonomiskt sett vore det i fall där produktiviteten vid marknadsproduktion är högre i än hemproduktion bättre att produktion sker på marknaden och inte i hem-

men. Ett system hemproduktion framför

som gynnar marknadsproduk-

tion hämmar ekonomisk aktivitet och förhindrar uppkomsten av marknader och arbetstillfällen det skulle finnas förutsättningar for. som annars Det resursallokeringsproblem skattekilen orsakar kan dissom även kuteras utifrån andra synvinklar. Till exempel kan det räknas fram hur

mycket en vill anlita hantverkare i timme måste öka person som en en sin egen arbetstid för att tjäna ihop så mycket det räcker för betala att att hantverkarens ersättning, hantverkarens lön 100 kr timme. om är per Resultaten av ett sådant räkneexempel visas i tabell 8.5.

Tabell 8.5 Räkneexempel av erforderligt marknadsarbete for betalning hantverav kare vid olika timlöner och marginalskattesatser

Lön- Tidsâtgáng Arbetstid Ökad Ökad Ökad arbetstid tagarens om löntaga- för en arbetstid för arbetstid för för kunna att timlön ren gör hant- att kunna kunna anlita hantverkare att arbetet själv verkare anlita anlita löntagaren om som är hantverkare hantverkare betalar skatt och dubbelt så om inga svart om hantverkaren effektiv skatter finns löntagaren betalar och moms timlön betalar skatt arbetsgivar- 100 kr avgifter

Marginalskatt 31 procent 50 2 1 2 2,9 4,8 100 2 1 l 1,4 2,4 Marginalskatt 56 procent

I exemplet utgås ifrån att hantverkaren är dubbelt så effektiv

som köparen i utförandet arbetet. Om till exempel inga skatter

av fanns och hantverkaren och köparen har timpenning

samma på sina respektive arbeten, räcker det för köparen att arbeta en timme extra på marknaden för varje timme han eller hon anlitar hantverkaren. Om istället

har en

ekonomi med dagens skattesystem, köparen men av hantverkstjänsten

betalar arbetet svart, måste köparen öka sin arbetstid

med 1,4 timmar för

varje timme hantverkstjänster han eller hon köper

i de fall då hantverka-

154 Hushålleti ekonomin

och köparen har timpenning. Om samma köpare betalar ren samma tjänsten vitt krävs 2,4 timmars ökad arbetstid på marknaden.

8.4¶Optimal beskattning

Vi har i avsnitten fått inblick i de samhällsekonomiska effek-

ovan en tivitetsförluster skatter upphov till. Eñersom dessa samhälls-

som ger ekonomiska effektivitetsförluster orsakas av de snedvridande effekter

skatter medför på produktion och konsumtion, är ett optimalt skatsom tesystem sådant att det minimerar de samlade snedvridningseifektema vid ett visst offentligt finansieringsbehov.

Enligt teorier optimal beskattning ska skattesatser på olika varor

om och tjänster sättas så att effektivitetsförlustema blir så små som möjligt. Det är substitutionseñekten, dvs. den kompenserade eñerfrågeförändringen vid prisändring, avgör hur mycket en skatt stör ekonomin.

en som Genom att sänka skatten på varor och tjänster med stora kompenserade

eñerfrågeförändringar och höja skatten på och tjänster där dessa

varor förändringar i efterfrågan är mindre, kan skattemas samhällsekonomiska skadeverkningar minskas.

Här följer genomgång de grundläggande teorierna i optimal be-

en av skattning samt hur dessa teorier skall appliceras på beskattning av hushållsnära tjänster. Detta avsnitt bygger i stor utsträckning på Ohlssons bilaga.

Vanibeskattning

Låt utgå ifrån att det finns ett visst behov skatteintäkter. Låt oss

oss av också tänka att hushållens tidsanvändning är given. Vidare ska

oss förutsätta att det ñnns ett inkomstskattesystem inte kan förändras.

som Om i denna situation väljer skattesatser de olika hushållen

varor konsumerar, så att effektivitetsförlustema blir så små möjligt, har

som funnit de optimala varuskattesatsema.

Den så kallade Ramsey-regeln innebär att skattesatserna bör sättas så att den procentuella reduktionen den efterfrågade kvantiteten av varje

av

är densamma. Jämfört med situation utan skatter är då den totala vara en konsumtionen visserligen lägre konsumtionsmönstret är detsamma.

men Observera att här uttalar vad händer med varukvantiteter

oss om som när skatterna är optimalt valda.

Om priset på inte minskar efterfrågan den egna varan

en vara

egenpriselasticiteten och andra varor korspriselasticiteten särskilt kraitigt, kan höja priset på denna skatt, mer än om

vara, genom en

SOU l997: l7 Hushållet i ekonomin 155

egen- och korspriselasticitetema visar det kommer ske att att stora minskningar. Det är här viktigt att hålla i minnet storleken på dessa att elasticiteter återspeglar hushållets preferenser. Substituerbarheten i olika avseende visar sig i korspriselastieitetema. Omvänt gäller att om vi säger något om korspriselasticitetema säger också något substituerom barheten.

Om det inte finns korspriseñekter brukar man säga att varorna är oberoende varken substitut eller komplement. I detta fall gäller den omvända elasticitetsregeln. Vi behöver då endast ta hänsyn till egenpriselasticitetema. Den procentuella reduktionen av efterfrågade kvantiteten fångas helt egenpriselasticiteten, inga priser på andra av varor har betydelse för efterfrågan. I denna situation är de optimala skattesatserna omvänt proportionella till egenpriselasticitetema. Varor med egenpri-

hög

selasticitet ska ha låga skattesatser och med varor låg egenpriselasticitet ska ha höga. Här kan enkelt

säga något om skattesatserna, och inte

bara om kvantiteter i Ramsey-regeln. Detta som beror på att i detta fall har direkt omvänd relation mellan skattesats en och kvantitet.

Beskattning av hushållsnära

tjänster

Låt oss vidga diskussionen till att även omfatta hushållets tidsanvändning. I det enkla fallet har hushållet att välja mellan marknadsarbete och

fritid. Om fritid vilken helst skulle det bara vore som vara som vara att tillämpa Ramsey-regeln. Problemet är att det i praktiken inte

är möjligt

att beskatta ñitid. Därför blir eventuella korspriseffekter av avgörande

betydelse. Om det inte finns några korspriseñekter kan inte

ens indirekt beskatta fiitid. Den omvända elasticitetsregeln kan inte

tillämpas.

Men det ñnns en väg runt detta problem korspriseffektema om inte är noll, om fiitidseñerfrâgan inte är oberoende andra Corlett av varor. och Hague 1953 är klassisk artikel. De analyserar en en modell med två varor och fritid. Corlett-Hague-regeln kan tolkas som att varor som är komplement till fritid ska beskattas högre sådana än som är substitut. Även fritid inte kan om beskattas kan fritidskonsumtionen minskas,

istället för att ökas, skatter på genom att varor som är komplement till fritid höjs än skatter på substitut. mer varor som är Detta leder till att marknadsarbetet ökar och effektiviteten stiger.

Låt göra realistiskt oss resonemanget mer genom att utgå från att hushållet kan använda tiden på olika tre sätt: marknadsarbete, hemarbete och fritid. De inte kan beskattas fritid, varor som är hemarbete och hemproducerade hushållsnära tjänster.

Existensen inkomstskatt påverkar av en både tids- och budgetrestriki tionen genom att marknadsarbetet och arbetsinkomsten blir lägre. Detta ger upphov till en effektivitetsförlust. Det enklaste bästa det vore na-

156 Hushållet ekonomin i

turligtvis avskaffa inkomstskatten. Men denna möjlighet är av olika att skäl stängd. Det näst bästa den optimala beskattningen skulle då kunna minska beskattningen på komplement till utbud av marknadsarvara att bete och substitut till fritid och hemarbete. Förhoppningen är då att hushållen kommer allokera i sin tidsrestriktion så att det blir mer att om marknadsarbete. Detta skulle kunna höja effektiviteten. Samtidigt finns ett potentiellt problem. Om mängden marknadsproducerade hushållstjänster ökar mycket medan marknadsarbetet endast

ökar marginellt kan proportionen mellan marknadsproducerade hushåll-

stjänster och övrig konsumtion förskjutas från den proportion som skulle råda skatter och subventioner. Detta skulle då minska den samutan hällsekonomiska effektiviteten. Den optimala awägningen mellan dessa båda effekter, ger den optimala skattesatsen på hushållstjänster. Följande tre relationer som tidiganämnts i avsnitt 8.1 är betydelse. re av

Substituerbarheten mellan hemproducerade och marknadsproducera- 0 de hushållstjänster. Ju substitut marknadsproducerade hushållmer till hemproducerade, desto lägre ska beskattningen av stjänster är marknadsproducerade hushållstjänster vara. Substituerbarheten mellan hushållstjänster och övrig konsumtion. Ju 0 komplement hushållstjänster och övrig konsumtion är, desto mer lägre ska beskattningen marknadsproducerade hushållstjänster av vara. Slutligen är det så att ju substitut hemarbete och marknadsar- 0 mer bete är desto lägre ska beskattningen av marknadsproducerade

hushållstjänster vara.

Ett sätt att uttrycka detta på är att önskar att den optiannat om mala skatten ska låg den optimala subventionen hög ska vi anta vara

att hemproducerade och marknadsproducerade hushållstjänster år per-

fekta substitut, att hushållstjänster och övrig konsumtion är perfekta komplement, och att marknadsarbete och hemarbete är perfekta substi-

tut. Låt följa Sandmo 1990 och anta att hemproducerade och markoss nadsproducerade hushållstjänster är perfekta substitut samt att marknadsarbete och hemarbete är perfekta substitut. De optimala skatterna i denna modell kan karaktäriseras med hjälp Sandmo-regeln. Denna av regel kan tolkas att den efterfrågan ska minskas mest är som vara vars den är mest komplementär med fritid. Observera att här sävara som kvantiteter och inte skattesatser. Vi skulle kunna säga att ger något om

tittar på Ramsey-versionen av Sandmo-regeln.

Hushålleti ekonomin 157

Det går även att formulera en omvänd elasticitetsversion Sandmo-

av regeln. Låt oss följa antagandet att det inte finns korspriseffekter mellan varor och tjänster samtidigt anta att det finns korspriseffekter mel-

men lan fritid och priser på varor/tjänster. Vi får då tudelad regel sä-

en som ger följande om den optimala skatten på viss eller tjänst:

en vara

Ju högre egenpriselasticitet desto lägre skattesats.

Ju högre korspriselasticitet från timlönen efter skatt desto lägre

skattesats.

Den andra delen av regeln följer av symmetrivillkor från hushållets optimeringsproblem. Symmetrin innebär att korspriseffekten av lönen på en vara är lika med korspriseffekten på utbudet marknadsarbete

av av priset på varan med negativ tecken.

Antag att vi studerar en vara som är komplement med fritid. En prissänkning leder till mer fritid och mindre marknadsarbete. I Sandmos modell kommer hemarbetet konstant i denna situation. Korspri-

att vara seffekten på utbudet av marknadsarbete är med andra ord positiv. Symmetri innebär att korspriseñekten lönen på är negativ. Den

av varan optimala skattesatsen är därför högre jämfört med oberoende

om varan var av fritid. Detta förutsätter att egenpriselasticiteten lika stor i båda fallen.

Antag att vi istället studerar är substitut till fritid. En

en vara som prissänkning leder till mindre fritid och mer marknadsarbete. Vi har alltså en negativ korspriseffekt på utbudet marknadsarbete. Lönens

av korspriseffekt på varan är därför positiv genom Symmetrin. För given egenpriselasticitet är därför den optimala skattesatsen lägre jämfört med den skattesats som skulle ha varit optimal fritid och den aktuella

om varan skulle ha varit oberoende.

Hur mycket och på vilket sätt

För att i praktiken kunna hur hög beskattningen bör på

väga av vara hushållstjänster måste vi känna till hur hushållen ändrar sitt beteende när olika priser ändras. Vi behöver två uppsättningar elasticiteter som fångar storleken på beteendeförändringama. Den första uppsättningen elasticiteter ska beskriva vad händer med de olika delarna budgetre-

som av striktionen. Det handlar med andra ord konsumtionens och

om egen-

korspriselasticiteter. Den andra uppsättningen beskriver tidsanvändning-

en. Här rör det sig om egen- och korspriselasticiteter för fritid, hemarbete och marknadsarbete. Med kunskap dessa elasticiteter går det att

om beräkna hur hög den optimala skatten på hushållstjänster är.

6 17-0140

158 Hushållen ekonomin

Som en illustration ska här redogöras för ett par studier där elasticiteter som är relevanta for vårt problem skattas. Det bör poängteras att det rör sig om illustrationer, de indelningar av konsumtionen som görs i dessa studier är långt från idealisk för att analysera en förändring av beskattningen av hushållstjänster. Det ñnns dessutom ekonometriska problem med skattningama.

Kaiser 1993 skattar ett system med efterfrågan på olika varor och tjänster samt arbetsutbud med tyska data från 1983. I tabell 8.6 redovisas elasticiteter for män, utvärderade vid medelvärdena för de ingående variablema. I tabellen ordnade efter elasticitetemas

är varugruppema storlekar. Gruppen övrig konsumtion har den högsta egenpriselasticiteten men också den högsta korspriselasticiteten från lönen. Detta skulle då tala för att denna grupp borde ha den lägsta skattesatsen. Det visar sig att rangordningen enligt de två elasticitetema år densamma förutom for grupperna transporter/kommunikation och personlig hygien. För dessa grupper ligger dock elasticitetema nära varandra.

Tabell 8.6 Konsumtionens egenpriselasticitet och korspriselasticitet från lönen kompenserade, enligt Kaiser 1993

Egenpriselasticitet Korspriselasticitet

Källa: Kaiser 1993.

I bilaga 3 redovisar Hansson-Brusewitz l997b skattningar av i korspriselasticiteter från lönen baserade på svenska data. För ensamstå- i ende män finner han att korspriselasticiteten från lön till hushållsnära tjänster är 2,83 medan den är 0,095 for övriga varor och tjänster. För ensamstående kvinnor är korspriselasticiteten 2,04 for hushållsnära tjänster och 0,718 for övriga varor och tjänster. Resultaten tyder således på att hushållsnära tjänster är starkare substitut till konsumtion fritid

av än övriga varor och tjänster. Detta talar for en sänkt skatt på hushållsnä-

ra tjänster.

Assarsson 1997 har utredningens uppdrag gjort skattningar av priselasticiteter för några olika varu- och tjänsegrupper. Resultaten tyder

Hushållen ekonomin 159

på att de typer tjänster utredningen intresserat sig för är

av som mer priskänsliga Högst egenpriselasticitet tycks restaurangtjänster

än varor. och reparationer ha. Detta talar således för sänkt skatt på dessa

en tjänster. Övriga svenska och utländska studier gjorts dock inte

som ger entydiga resultat. Möjligen indikerar resultaten att tjänster, och speciellt hushållsrelaterade tjänster, är något känsliga än de flesta

mer varugrupper se vidare kapitel 9 för en genomgång resultaten i olika studier.

av

8.5 eller

Olikforrnig likforrnig beskattning

Problem med optimal beskattning

I avsnittet ovan har en rad argument framförts till förmån för så kallad optimal beskattning. Den allmänna bland ekonomer, politiker och

synen beslutsfattare är dock att skatterna bör likformiga. Denna delas

vara syn även av denna utredning. Vi menar att likfonnigheten i dagens svenska skattesystem är en viktig grundläggande princip. Orsaken är att det finns en rad problem med teorierna optimal beskattning begränsar

om som deras tillämpbarhet.

För det första bör påpekas att den beskrivna Ramsey-regeln

ovan enbart ser till effektiviteten i ekonomin och inte till fördelningspolitiken. Om man anser att skattesystemet, förutom att finansiera statens verksamhet, skall verka omfördelande från låg- till höginkomsttagare, måste regeln modifieras. Om föreställer ett samhälle där ökningar den

oss av disponibla inkomsten anses viktigare för vissa hushåll än för andra går det att visa följande samband mellan de optimala skattesatserna Diamond och Mirrlees, 1971:

Ju mer konsumtion av en vara är koncentrerad till hushåll

som an-

ses vara viktiga, desto lägre skattesats. Ju mer konsumtion är koncentrerad till hushåll

av en vara som

konsumerar mycket av högt beskattade desto lägre skatte-

varor,

sats.

Även Ramsey-regeln modifieras till hänsyn till olika

om att ta typer av utjärnningssträvanden i samhället kvarstår rad problem. Ett

en av dessa är de praktiska svårigheter som ett skattesystem helt uppbyggt på principerna optimal beskattning skulle medföra." Eftersom efterfrå-

om gan på en vara eller en tjänst oftast inte enbart beror priset på just den

av

u Följande avsnitt bygger på Persson 1991.

160 Hushållet i ekonomin SOU 1997: 17

varan, utan även av priset på andra varor, måste de beräkningar som skall ligga till grund för de optimala skattesatserna innefatta korspriseffekter. Hänsyn måste tas till alla ejfekter som kan uppstå på alla marknader vid en skatteförändring av en viss vara. Persson 1991 påpekar att detta inte bara gäller på konsumtionssidan, utan också de effekter som kan uppstå på produktionen. Eftersom det finns miljontals olika varor i ekonomin är en sådan procedur knappast praktiskt genomtörbar. Dessutom ändras både människors preferenser och produkters utformning ständigt, vilket skulle innebära att skattningar av priselasticiteter skulle behöva hela tiden.

göras om

På grund av de många olika varorna i ekonomin uppstår då problemet att tvingas aggregera samman alla de olika i större

varorna grupper. När detta görs är ett visst mått av godtycke ofrånlcomligt. Om två relativt näraliggande verksamheter beläggs med olika skattesatser kommer många särintressen försöka få indelningen ändrad och/eller få sin verksamhet omkodad. När det redan finns assymetrier i skattesystemet kan det också tänkas vara svårare för beslutsfattarna att stå emot påtryckningar från särintressen och olika intresseorganisationer.

typer av

Ett ytterligare argument mot den typ av smarta skattesystem som optimal beskattning tillhör, har framförts av den s public choiceskolan. Förespråkare för denna inriktning för att tillämpning

varnar av optimal beskattning kan påverka den samhälleliga välfärden negativt

om medborgarnas marginella värdering den offentliga verksamheten

av skiljer sig från politikernas. Orsaken är, menar man, att det vid tillämpning av optimal beskattning är lättare att hålla hög skattekvot än vid

en andra skattesystem, eftersom effektivitetsförlustema vid ett givet skatteuttag är mindre vid optimal beskattning än vid andra system. Detta skulle kunna ge incitament att höja det totala skatteuttaget.

Sammanfattningsvis skulle ett skattesystem i sin helhet utformat efter principerna om optimal beskattning bli mycket komplicerat, och därmed dyrt både för staten och skattebetalama. Kostnaderna består dels i direkta kostnader för statens administration av skattesystemet, dels i kostnader för skattebetalarna i form av tidsödande deklarationsarbete och utgifter för deklarationshjälp och skattekonsulter. Dessutom tillkommer kostnader för att ha ett skattesystem som premierar skatteplanering och skatteñisk.

Skatterefonnen

Sverige har sedan 1990-1991 ett skattesystem som bygger på principen om likforrnig beskattning. Den rådande föreställningen innan reformens genomförande var att det gamla skattesystemet med höga marginalskat-

Hushålletiekonomin 161

ter och en olikformig kapitalbeskattning i onödan hämmade produktiv verksamhet och medförde misshushållning med ekonomins en resurser. Målet med skattereformen bland åstadkomma få och låvar annat att ga skattesatser på breda skattebaser, enkel administration och begränsade möjligheterna till skatteplanering. Den horisontella rättvisan skulle förbättras i den meningen att med faktiska inkomst personer samma skulle betala skatt, oberoende formen för ersättningen samma av av arbetet kontantlön eller andra typer lönefönnåner. På genom av samma sätt skulle kapitalinkomster beskattas likfonnigt så skatten på mer att sparandets avkastning skulle oberoende sparforrn SOU vara av 1989:33. Tanken med skatterefonnen att skapa enhetlighet och neutralitet. var Skattebasen breddades till att omfatta flera tidigare helt eller delvis

momsbefriade och tjänster. Den till 25 varor nya momssatsen sattes procent. Efter skattereformen har dock många ändringar i skattesystemet gjorts, resulterat i att likformigheten minskat. Till exempel har som mervärdesskatten ändrats så att idag har fyra olika momssatser; 25, 12, 6 och 0 procent. Det finns även vissa områden undantagna från som är

mervärdesbeskattning. Även flera förändringar av arbetsgivaravgiftema

har gjorts, till exempel sänkta arbetsgivaravgifter för småföretag. Arbetsgivaravgiftema har även använts medel inom arbetsmarknadssom politiken i fonn olika anställningsstöd avsnitt 4.1-2 för av se en mer detaljerad redogörelse förändringar i mervärdesskatt och arbetsgivarav avgifter.

8.6¶Arbetsutbud

Ett viktigt argumentet för en lägre skatt på hushållsnära tjänster är att likformiga skatter gynnar hemproduktion framför marknadsproduktion

och därmed leder till att hushållen arbetar mindre på marknaden och mer hemma. Lägre beskattning hushållsnära tjänster skulle minska dessa av för ekonomins specialisering negativa effekter. Orsaken hushållen är att istället för eget hemarbete skulle komma att köpa

mer marknadsproduce-

rade hushållsnära tjänster och ägna större del sin tid marknadsen av arbete. Hushållens arbetsutbud skulle således öka. Detta skulle de göra positiva effekterna på sysselsättningen större de sammanlagda genom att inkomsterna i ekonomin skulle öka. Därmed skulle också den totala efterfrågan öka.

Ett annat scenario är dock att den tid frigörs då det hussom egna hållsarbetet minskar kommer att ägnas fritid i stället för ökat för-

värvsarbete. Aktiviteten och sysselsättningen i andra branscher kommer

162 Hushållet i ekonomin

då sjunka. En expansion sektorn för hushållsnära tjänster skulle då

av tendera att tränga ut aktivitet i övriga delar av ekonomin så att nettoökningen av den totala ekonomiska aktiviteten och sysselsättningen blir lägre än den ökning expansionen av hushållstjänstssektom medför.

som

Positiva effekter på arbetsutbudet är således centralt både för nivån på specialiseringen i ekonomin och för sysselsättningen. Frågan är därför

vet hur arbetsutbudet påverkas vid lägre skatt på hushållsnära om tjänster. Vilka hushåll kommer att arbeta mer och i vilken omfattning Svårigheten att säkert uttala sig vårt förslags effekter på hushållens

om beteende kommer att framgå av diskussionen i de närmast följande avsmtten.

Forskningsläget om arbetsutbudet

Synen på skatters effekter på arbetsutbudet har varierat under de senaste decennierna. Under sjuttiotalet rådde föreställningen att arbetsutbudet

så känsligt för skatteförändringar. Under åttiotalet fann forskarinte var

metoder påvisade större effekter på arbetsutbudet till följd av na som sänkta skatter. Idag är bilden en annan. Efter skatterefonnemas genomförande finns flera studier och forskningsöversikter där slutsatsen är att sambandet mellan skatter och arbetsutbud synes vara svagare än man tidigare trott. Pendeln har i viss mån svängt till något större osäkerhet om skattemas påverkan på arbetsutbudet.

Med bakgrund de skattereformer genomfördes i Storbritanni-

av som en under 1980-talet menar till exempel Blundell 1993 att marginaleffektema av inkomstskatter på förvärvsfrekvens och arbetstid tidigare har överskattats.

Ett exempel på en svensk forskningsöversikt som påvisar tveksamheter i sambandet mellan skatter och arbetsutbud är Gustavsson och Klevrnarken 1993. En deras slutsatser är att det inte finns några

av bevis för att arbetsutbudet påtagligt påverkas av förändrade inkomstskatter.

När kommittén för utvärdering av skattereforrnen skulle uppskatta skattereformens effekter på arbetsutbudet konstaterades att utvecklingen efter 1991 varit så störd av mer dramatiska händelser i ekonomin att de inte med någon precision kunnat särskilja skatterefonnens effekter från övriga faktorer. De tror ändå att skattereformens sänkning av marginalskattema har haft effekt på arbetsutbudet. Deras bästa gissning är att arbetsutbudet ökat med ett par procent i genomsnitt.

Ett exempel på en nyare studie med något annorlunda inriktning är Hansson-Brusewitz l997b, som på uppdrag av utredningen skattat hur arbetsutbudet för ensamstående kvinnor och män skulle komma att på-

Hushållet ekonomin 163 i

verkas vid sänkt skatt på hushållsnära tjänster. Hans beräkningar visar att en approximativt statsñnansiellt neutral reform, sänker priserna som med 10 procent och som höjer priserna på övriga och tjänster med varor l procent, tenderar att öka arbetsutbudet för representativ ensamståen ende individ med omkring 2,5 procent eller med 50 årsarbetstirmnar. Resultaten visar också att effekten på mäns arbetsutbud är än dubmer belt så stor effekten kvinnors arbetsutbud. Hansson-Brusewitz som betonar dock att beräkningarna endast gäller ensamstående individer och att sammanboende makars beteende kan armorlunda. vara

Vad påverkar arbetsutbudets känslighet

För att de positiva eñektema utredningens förslag av skall bli så stora som möjligt är det förstås önskvärt att både män och kvinnor marknadsarbetar mer. Vi vet dock att människor ganska olika på skattereagerar forändringar. Forskningen har visat att arbetsutbudets känslighet skiljer sig mellan till exempel män och kvinnor, utbildningsnivå och arbetstid i utgångsläget. Tabell 8.7 ger ett exempel på hur skulle kunna dela in man arbetsmarknaden i olika utifrån hur arbetsutbudet påverkas grupper av skatteförändringar. Eftersom män oñast arbetar heltid medan kvinnor har mer varierade arbetstider, kan det kvinnliga arbetsutbudet ha antas flera olika dimensioner än mäns.

Tabell 8.7 Exempel på indelning av arbetsmarknaden i efter arbetsutgrupper budets känslighet för skatteförändringar

Kvinna Man Heltid Deltid

Medelutbildad

I följande avsnitt diskuteras arbetsutbudets känslighet med avseende på ovan nämnda faktorer.

Kvinnor och män

Undersökningar visar att kvinnors arbetsutbud känsligt for skatär mer

teförändringar än mäns. Skatteväxlingskommittén SOU 1997:11 redo-

visar i sitt betänkande en bred genomgång olika svenska studier av som gjorts beträffande arbetsutbudets bestämningsfaktorer. Genomgången av de studier som studerats påvisar att medianvärdet för löneelasticiteten

164 Hushållen i ekonomin

för män uppgår till 0,08 och för kvinnor till 0,3. Detta innebär att en tioprocentig ökning inkomsten efter skatt leder till att arbetsutbudet

av ökar med 0,8 procent för män och med 3 procent för kvinnor. Spridning-

vad gäller skattningama elasticitetema för kvinnors arbetsutbud en av skiljer sig dock kraftigt mellan olika undersökningar.

När det gäller makar/sarnmanboende personer bör hänsyn tas till båda inkomst. Orsaken är att den ena makens arbetsutbud inte

personemas enbart beror den inkomsten, utan även förändringar i den

av egna av andres marginallön. l studie Aronsson och Palme 1994 pekar

en av resultaten på att män år okänsliga för förändringar kvinnans inkomst

av medan kvinnor uppvisar negativ elasticitet i förhållande till mannens.

en Kvinnans arbetsutbud minskar därmed då marginallön efter

mannens skatt ökar. Detta är troligen orsak till att eiTektema på samrnanboen-

en de kvinnors arbetsutbud i samband med skatterefonnen var små. Resultaten kan tolkas att kvinnan ökar sin del av hemarbetet när mannen

som ökar sin arbetstid, medan inte gör detsamma när kvinnan ökar

mannen sin arbetstid.

Att kvinnors arbetsutbud är känsligt för marginella förändringar av

inkomst skulle också kunna bidra till att förklara skattereformannens

blygsamma effekt på kvinnors arbetsutbud. Reformens incitament mens till ökat arbetsutbud motverkades för sammanboende kvinnor av att männen fick kraftigt ökade marginallöner Agell mfl., 1995.

Gustavsson och Klevmarken 1993 framför dock argument som talar för kvinnors arbetsutbud inte i framtiden skulle vara mer känsligt för skatteförändringar än mäns. Orsaken är att kvinnors marknadsarbete blir

och likt männens ökat förvårvsdeltagande och genom att mer mer genom kvinnor träder på områden arbetsmarknaden som tidigare domine-

av rats män. Författarna hävdar också att det finns grupper av unga väl-

av utbildade kvinnor har hög produktivitet i både hemarbetet och

som en marknadsarbetet. Dessa kvinnor kan klara av att både sköta hemarbetet och marknadsarbetet och dessutom få tid över för fritid. Det är då inte otroligt att preferenser för fritid och tid tillsammans med barn och familj är sådana att ytterligare ökningar realinkomsten inte bidrar till att öka

av marknadsarbetet.

Heltidsarbete kräver i de flesta fall köp hushållsnära tjänster

mer av än deltidsarbete. Många kvinnor som idag arbetar deltid gör detta trots att de skulle tjäna på att gå till heltid. Med tjäna på menas här

upp att nettolönen heltidsarbete minus kostnaderna för de ökade köpen av

av hushållsnära tjänster är större än nettolönen deltidsarbete då inga ex-

av tra hushållsnära tjänster behöver köpas. Med andra ord kan man säga att

25Detta är de totala löneelasticitetema. Motsvarande kompenserade löneelasticiteter, dvs då inkomsteffekten eliminerats, är 0,15 respektive 0,5.

Hushållet ekonomin 165 i

heltidsarbete oftast ger kvar i plånboken efter att alla husmer pengar hållsnära tjänster producerats, än deltidsarbete. Trots detta väljer många kvinnor att arbeta deltid. En orsakerna bör att dessa kvinnor har av vara en hög värdering av tid tillsammans med familj och barn, och andra av skäl än rent monetära väljer att inte arbeta full tid. För med personer starka sådana preferenser kommer lägre pris på hushållsnära tjänster fonnodligen inte att i högre utsträckning påverka valet mellan deltid och heltid, och därmed inte bidra till ökat arbetsutbud.

Arbetstid i ursprungsläget, förvärvsfrekvens och utbildningsnivå

Arbetstiden i ursprungsläget påverkar troligen arbetsutbudets känslighet för marginella inkomstförändringar. Personer redan i ursprungsläget som arbetar många timmar har, på grund tidsrestriktionen, inte av samma möjlighet att öka sin arbetstid då marginalnyttan arbete ökar. Till av exempel visar en undersökning Blundell 1993 att för män och kvinav

nor som i utgångsläget arbetar full tid eller är skatteförändringars

mer, effekt på arbetsutbudet noll eller rentav negativ. Resultaten pekar dock på att effekten på giña kvinnors arbetsutbud kan relativt vara stor, men att dessa effekter tenderar koncentrerade till de kvinnor i att vara som ursprungsläget arbetar kort tid. Med ökad förvärvsfrekvens avtar också påverkan från skattema. Det är forvärvsaktiva har störst drivkrafter att substituera arbete som eget mot marknadsarbete. En annan viktig faktor är utbildningsgraden. Personer med hög ut-

bildning tenderar att påverkas vid skatteforändringar än lågutbilda-

mer de. Detta beror på att hög utbildning oña ökar anknytningen till en arbetsmarknaden och hög lön. ger

Potential för ökat arbetsutbud

kvinnligt

Giña kvinnor har sedan 1960 än halverat antalet arbetade timmar i mer hushållet. Samtidigt har deras förvärvsfrekvens radikalt stigit. Figur 8.2 visar utvecklingen av kvinnors och mäns sysselsättningsgrad 1970-1995.

166 Hushållet i ekonomin

Figur 8.2 Sysselsättningsgraden lör kvinnor och män 1970-1995 Procent

20--

10--

0|III|IIYTTII|III|IIllrlll

E§EEE°38S§Såâ§"

I-lI-tv-táiál-iødiüv-I-iåi-II-l

KäIIzuSCB.

Trots den krañiga ökningen av kvinnors sysselsättningsgrad de senaste decennierna med undantag lågkonjunkturen ett par år på

av 1990-talet, då både mäns och kvinnors sysselsättningsgrad minskade kraftigt på grund av stigande arbetslöshet, arbetar kvinnor i timmar räknat fortfarande klart mindre på marknaden än män. Knappt 800 000 kvinnor arbetar idag deltid. Detta motsvarar 40 procent av den kvinnliga arbetskraften. 29 procent av kvinnor med högskoleutbildning arbetar deltid, medan hälñen av kvinnor med enbart grundskola gör det. En del

de kvinnor som idag arbetar deltid är ofrivilligt deltidsarbetande och av får arbetslöshetsersättning for den tid de inte har arbete. Trots den höga arbetslösheten är dock fortfarande den övervägande delen av deltidsarbetet frivilligt. Andelen deltidsarbetande i olika utbildningskategorier visas i tabell 8.6.

Tabell 8.6 Andel och antal deltidsarbetande 1-34 timmar per vecka i olika utbildningskategorier

Andeldeltidsarbetande1995 Kvinnor Män Antal deltidsarbetande Grundskola 50 procent 320 200 13procent 82 600 Två- ellertreårigtgymnasium 41 procent 285 300 8procent 70 400 Högskola 29procent 167 900 7procent 39 500 Alla 40procent 773 400 9procent 192 500 Källa: SCB.

Hushålleti ekonomin 167

Om hushållsnära tjänster blir billigare kommer avkastningen löneav arbete öka relativt avkastningen från hemarbete. Sänkt pris kommer leda till ökad efterfrågan den aktuella tjänsten. Ökad konsumtion markav av nadsproducerade hushållsnära tjänster kommer i sin tur leda till att mindre tid behöver avsättas på hemarbete. Om vi jämför deltidsarbetande med heltidsarbetande skulle prisen sänkning på hushållsnära tjänster, priselasticitetema lika om antas vara stora for dessa grupper, innebära att heltidsarbetande ökar sin konsumtion av hushållsnära tjänster än deltidsarbetande. Det innebär mer att mindre eget hemarbete krävs för att upprätthålla standard samma som tidigare. Valet mellan att gå från deltidsarbete till heltidsarbete förändras dänned.

I tabell 4 och 5 i bilaga 4 visas att arbetstidsökning från deltid till en heltid i hushåll utan barn innebär att kvinnans fritid i genomsnitt minskar

med sex timmar medan hushållsarbetet minskar sju timmar. Motsvarande siffra för hushåll med barn 7-17 år är hennes fritid minskar att med fem och en halv timme medan hushållsarbetet minskar med nio.

Om skatten sänks på hushållsnära tjänster så priset på dessa sjunatt ker, kommer Övergång från deltids- till heltidsarbete innebära en att hemarbetet minskar än de angivna värdena, då mer ovan genom att man skulle komma att köpa hushållsnära tjänster. Detta innebär i sin mer tur att ökat förvärvsarbete skulle innebära mindre fritid förloras. att Man kan också säga att priset de deltidsarbetande måste på sin frisom sätta tid ökar Wennemo, 1997.

Med tanke på att en så stor andel kvinnor idag arbetar deltid, och att valet att arbeta deltid i många fall är ett uttryck för att man väljer att arbeta mer hemma, torde det vid sänkt skatt på hushållsnära ñn-

tjänster

nas en potential for ett ökat arbetsutbud. En Wennemos slutsatser i av bilaga 4 är att mycket den positiva effekt kan få skattereav man av duktioner för tjänstesektom bygger på principen det

att möjliggör ett

ökat förvärvsarbetande bland deltidsarbetande kvinnor.

Att säga något säkert hur arbetsutbudet kan tänkas påverkas vid om en lägre beskattning av hushållsnära tjänster är dock svårt. Vi kan konstatera att det finns ett utrymme för positiv utbudseffekt bland vissa en grupper av kvinnor, främst de idag inte arbetar full tid. Vi ocksom tror så att del dessa kommer marknadsarbeta Storleken en av att mer. på en eventuell sådan effekt är dock osäker, och kan inte utesluta den att är liten.

168 Hushållet i ekonomin

8.7¶Slutsatser

Ett viktigt problem med dagens skattesystem är de helt skilda incitament

till beskattat respektive obeskattat arbete. Medan marknadsarsom ges betet är högt beskattat går arbete utförs i hemmet inte alls att be-

som skatta. Skattesystemet är därmed inte lilçformigt mellan hushållsproduktion och marknadsproduktion. I stället hemarbetet kraftigt,

gynnas medan marknadsarbetet missgynnas. Ett sådant system leder till att kon-

sumenterna köper mindre marknadsproducerade tjänster än vad som är

samhällsekonomiskt optimalt. Hushållen producerar stora mängder hushållsnära tjänster själva eget hemarbete och arbetar mindre på

genom marknaden. Som beskrivs i avsnitt 8.2 medför ett sådant skatte-

ovan system att möjligheterna till specialisering inte utnyttjas fullt ut. Dessutom uppkommer ett utrymme för svart sektor.

en

Ett sätt att minska skatters negativa verkningar på arbetet i gränslandet mellan hemproduktion och marknadsproduktion, kan vara att utifrån teorier optimal beskattning sänka skatterna på tjänster där hushållens

om

arbete är nära substitut. Detta skulle kunna att ge det likformieget vara

skattesystemet ett inslag optimal beskattning. Det kan också utga av tryckas att lilçformigheten förstärks att skillnaden i skatt

som genom minskar mellan obeskattat eget hushållsarbete och marknadsinköpta tjänster där hushållens eget arbete är nära substitut. Detta är också en ansats diskuteras senare i betänkandet se kap ll.

som

En huvudtanke med optimal beskattning är att skatterna på varor och tjänster ska beroende de priselasticiteter är förknip-

vara av som varan pad med. I samband med beräkningar priselasticiteter råder dock all-

av tid ett visst mått osäkerhet. Produkter och människors preferenser

av förändras ständigt, och därmed förändras också priselasticitetema. Vissa

de priselasticiteter har att tillgå är osäkra, och inte sällan ger olika av undersökningar motstridiga resultat.

Ett ytterligare problem är den aggregering av tjänster av praktiska skäl tvingas göra. Vid strikt tillämpning av optimal beskattning skulle

en skatten på de aktuella tjänsterna sänkas olika mycket på grund av att de

1 har olika priselasticiteter. En gruppering tjänster innebär ofrånkomli-

av

ett visst mått godtycke, och gränsdragningar kan for grupper av gen av verksamheter på olika sätt ligger i närheten av gränserna uppfattas

som

orättvisa. Detta gör också systemet sårbart genom att det ger incisom tament till påtryckningar och krav på förändringar från olika intresse-

grupper.

En positiv effekt sänkt skatt på hushållsnära tjänster vore ett ökat

av arbetsutbud. Om de ökar sin konsumtion av hushållsnära tjänster

som samtidigt arbetar på marknaden kommer de totala inkomsterna i

mer

Hushållen ekonomin 169

ekonomin att öka, med positiva effekter på sysselsättning och effektivitet som följd. Som framgått av avsnittet ovan väljer dock att försik-

vara tiga i detta avseende. Även effekten på arbetsutbudet troligen har

om positivt tecken, är storleken på denna förändring osäker.

9¶Beräkning av priselasticiteter

För att det i praktiken skall möjligt att särskilja vilka vara typer av tjänster som kan vara aktuella för lägre skattesatser måste vi empiriskt känna till hur hushållen ändrar sitt beteende olika priser förändras. när Det finns i princip två metoder att beräkna sambandet mellan

efterfrågan

och priset. För det första år det möjligt att genomföra statistisk analys en som baseras på historiska uppgifter konsumtionen och dess variatioom ner. För det andra kan genomföra marknadsanalys och direkt man en fråga konsumenterna hur mycket de är beredda köpa viss att av en tjänst om priset faller med ett bestämt belopp. Utredningen har valt att genomföra statistisk eller ekonometrisk en analys av vilka effekter på efterfrågan eventuella prisförändringar kan ñ. Resultaten denna studie redovisas i avsnitt 9.1 I avsnitt av 9.2 redovisas tidigare svenska och internationella studier priselasticiteter. Det av har emellertid tidigare också genomförts ett antal marknadsanalyser för några av de tjänster är aktuella. Huvudresultaten dessa studier som av sammanfattas i avsnitt 9.3. Avslutningsvis i avsnitt 9.4 redovisas utredningens slutsatser.

9.1¶Utredningens beräkningar av pris- och utgiftselasticiteter

Assarsson 1997 har på utredningens uppdrag beräknat

priselasticiteter

för olika typer tjänster hur många av som anger procent efterfrågan ökar med när priset faller med procent. Elasticiteter således hur en mäter

känslig efterfrågan är för prisförändringar. Beräkningarna bygger på

data om privat konsumtion från nationalräkenskapema under perioden 1963-1996. Den använda modellen redovisas detaljerat i betänkandets bilagedel. Den privata tjänstekonsumtionen i nationalräkenskaperna består totalt av 37 olika tjänster. Utredningen har valt ut 12 dessa särskilt av som intressanta. Det är tjänster kan förväntas konkurrera med

som hernpro-

duktion och svart arbete. I efterfrågemodell det dock fördel en är en om hela konsumtionen kan behandlas samtidigt, dvs. få mått hur efterett på

172 Beräkning av priselasticiteter SOU 1997: 17

frågan på tjänster påverkas förändringar i övrig konsumtion när priav ser och inkomst varierar. Därför görs indelning i ett begränsat antal en varugrupper, med intresset koncentrerat på vissa tjänster. Den indelning som redovisas här består av 9 grupper. De grupper som framför allt är av intresse för utredningen är grupperna 5-9 i den nedan redovisade indelningen.

Livsmedel Kläder och skor utom lagning Bostad och bränsle samt möbler och förbrukningsartiklar utom vissa ingående tjänster Diverse tjänster nyttjandevärdet småhus och fritidshus, lejda av tjänster i hushåll, patientavgifter, andra kostnader för bil, flyg, resebyråtjänster, post och tele, reparation av förströelseartiklar, kulturella tjänster, undervisning, bank och försäkring, andra tjänster Reparationer lagning av kläder och skor, hyresgästers reparationer Övriga tjänster köpta hushållstjänster, flyttning, hår- och skönhetsvård Kommunikationer järnväg, buss- och lokaltrafik, taxi, båt Restaurang och kafé Hotell

I ett första steg har s.k. kompenserade egenpriselasticiteter beräknats. De mäter vid en given budgetrestriktion hur mycket efterfrågan på en vara eller tjänst påverkas prisförändring, dvs. i vilken en av en utsträckning t.ex. en prissänkning leder till ökade inköp tjänster. Om av exempelvis egenpriselasticiteten är -l innebär detta prissänkning att en på 10 procent ökar efterfrågan med 10 procent. Den efterfrågade kvantiteten förändras procentuellt lika mycket priset och efterfrågan sägs som då vara nonnalelastisk. Hushållen kommer i ett sådant läge att öka sin efterfrågan på den prisnedsatta tjänsten i förhållande till efterfrågan på andra varor och tjänster, men hushållens totala utgifter för konsumtion

26I bilagan redovisas även en aggregerad modell med fem grupper. 27En höjning indirekta skatter påverkar den privata konsumtionen skilav t.ex. tvâ da sätt. Dels uppstår en inkomsteffekt som beror på att hushållens realinkomst minskar, dels en substitutionseffekl som beror att relativprisema förändras. Den totala effekten av en prishöjning, inkomsteffekt plus substitutionseffekt, mäts med s.k. okompenserade priselasticiteter. I många sammanhangär man dock inte såintresserad av dessa elasticiteter utan vill renodla effekten av en prisförändring, dvs. mäta substitutionseffekten. Den mäts med s.k. kompenserade priselasticiteter. Dessa består av den relativa konsumtionsminskning som till följd av en prisförändring återstår sedan konsumenten fått en inkomstkompensation för den realinkomstrninskning som prishöjningen medför.

SOU 1997: 17 Beräkning priselasticiteter 173 av

kommer att oförändrad så länge hushållens disponibla invara som komster och sparkvot är oförändrade. I detta fall sker det således en volymökning med 10 procent på den tjänst priset sänks på, medan som volymen av övrig konsumtion ligger kvar på nivå. Om elasticitesamma ten ligger mellan 0 och betraktas efterfrågan oelastisk och den som efterfrågade kvantiteten förändras i ett sådant fall procentuellt mindre än priset. Är elasticiteten mindre uppstår det fallet, än motsatta dvs. den efterfrågade kvantiteten förändras procentuellt än priset och eñermer frågan benämns som elastisk. Huvudresultaten redovisas i tabell 9.1 och tidsperioderna 1963avser 1996. Skattningarna medelvärden för perioden. avser Resultaten bör tolkas med viss försiktighet. Analysen baseras på historiska data och samband och det är därför inte givet att resultaten avspeglar dagens eller kommande förhållanden. För vissa de tjänster ingår, t.ex. städav som tjänster, förekommer vidare ingen nämnvärd privat konsumtion varför

skattningama blir osäkra.

Med reservation för dessa invändningar tyder skattningama på att varugruppema i allmänhet tycks mindre priselastiska än tjänstegrupvara pema. Bland de tjänstegrupper är störst intresse för utredningen som av 5-9 uppvisar restaurangtjänster och reparationer de högsta priselasticitetema och är för perioden 1963-1996 i princip norrnalelastiska. Övriga tjänstegrupper är oelastiska, dvs. den efterfrågade kvantiteten förändras procentuellt mindre än priset. För kommunikationer ligger priselasticiteten kring -0,8 och för övriga tjänster på -O,4. Den sistnämnda siffca ran förefaller relativt låg eftersom den innehåller t.ex. köpta hushållstjänster, flyttning och hårvård kan förväntas relativt priskänssom vara liga. Hotellutgifter uppvisar en något högre priselasticitet, eller -0,7. ca Gruppen diverse tjänster, är mindre intresse för utredningen, har som av en elasticitet på ca -0,5.

Tabell 9.1 Egenpriselasticiteter för efterfrágesystem med nio och tjänstevaru grupper för perioden 1963-1996

Medelvärde1963:2-1996:2

Källa: Assarsson 1997. 28I bilagan redovisas också beräkningar för perioden 1970-1996.

174 Beräkning av priselasticiteter SOU 1997: 17

Slutsatsen av dessa resultat är att de utvalda tjänstegruppema är

mer priselastiska än varor och att de därmed, enligt den diskussion om optimal beskattning som förts i föregående kapitel, skulle kunna tänk-

vara bara eller lämpliga för en lägre skattesats än varor. En bedömning i kapitel 8 var att det under vissa förhållanden kan mest effektivt att

vara beskatta varor och tjänster med låg elasticitet hårdare än varor och tjänster med hög elasticitet.

Assarsson har vidare beräknat utgiñselasticiteter eller inkomstelasticiteter för de bägge perioderna. Denna form av elasticitet mäter inkomstförändringens effekt på konsumtionen, dvs. den procentuella konsum-

tionsförändring blir följden enprocentig inkomstförändring. Är

som av en utgiñselasticiteten större än ett ökar konsumtionen med än inkom-

mera stökningen och varan brukar då betraktas lyxvara. För lyxva-

som en en ra ökar också budgetandelen med inkomsten. I det motsatta fallet, elasticiteten är mindre än ett, benämns varan som en nödvändighetsvara och budgetandelen minskar när inkomsten ökar. Prishöjningar på lyxvaror och prissänkningar på nödvändighetsvaror kan sägas jämna ut inkomstfördelningen. För en tjänst med hög priselasticitet, säg 1-1,5 och låg inkomstelasticitet, t.ex. 0,5, är lägre skatt både effektivi-

en gynnsam ur tets- och fördelningssynpunkt.

Med reservation för de tidigare diskuterade osäkerhetema i skattningarna tyder beräkningama på att varor som kläder och skor samt bostäder långsiktigt kan betraktas som lyxvaror, medan livsmedel är nödvän-

en dighetsvara tabell 9.2. Av de tjänstegrupper är störst intresse

som av för utredningen visar beräkningarna att restaurang och hotell har skattats som lyxvaror, medan övriga tjänstegrupper kan betraktas nödvän-

som dighetsvaror. Utgiftselasticiteten för kommunikationer är dock negativ, vilket förefaller orimligt. I skattningarna för perioden 1970-1996 se bilagan blir dock elasticiteten positiv, fortfarande låg. Gruppen

men diverse tjänster är mindre intresse i detta sammanhang uppvisar

som av en relativt hög utgiñselasticitet.

SOU 1997: 17 Beräkning priselasticiteter 175

av

Tabell 9.2 Utgiftselasticiteter ñr efterfrågesystem med nio varu- och tjänste-

grupper för perioderna 1963-1996 respektive 1970-1996

Medelvärde 196312-199622

Källa: Assarsson 1997.

9.2¶Andra studier

Både i Sverige och internationellt har det genomförts ett flertal studier

av priselasticiteter. I bilaga 9.1 redovisas priselasticiteter från fyra tidigare svenska studier och från åtta olika utländska studier. De olika studierna skiljer sig bl.a. vad beträffar typ data, funktionsfonn, ekono-

av metrisk metod och varugruppsindelning, varför jämförelser och tolkningar bör göras med försiktighet.

Sju av de åtta utländska studierna innehåller med titeln

en varugrupp

tjänster eller övriga tjänster. Grupperna inkluderar vanligen flertalet

tjänster med undantag för transporttjänster. Priselasticiteten för denna grupp av tjänster ligger i intervallet -0,75 till -0,93 för alla studier utom en. I fyra av dessa sju studier är priselasticiteten på tjänster större eller lika med medianelasticiteten i respektive studie. I studierna är den

tre av mindre än medianelasticiteten. Att priskänsligheten inte är större kan bero på att gruppen tjänster/övriga tjänster omfattar en mängd tjänster som inte är nära substitut till hemarbete eller svarta tjänster.

I två fall har emellertid inslag hushållsrelaterade tjänster studerats

av direkt. Decoster m.fl. 1995 erhåller priselasticitet på -0,94 för

en underhåll av egna hem endast 2 de 32 studeras är

av varugruppema som mer priskänsliga och Aasness och Holtsmark 1993 erhåller prise-

en lasticitet på -0,40 för olika hushållstjänster. De utländska

gruppen studierna ger således inte något entydigt stöd for att tjänster är pris-

mer känsliga än andra Det bör dock återigen poängteras att studierna

varor. endast i mycket begränsad omfattning särskiljer direkt hushållsrelaterade tjänster.

29Genomgången bygger där annat angespå Hansson-Brusewitz 1995.

176 Beräkning av priselasriciteter SOU 1997: 17

De svenska studierna ger inte heller något helt entydigt resultat. Studien av Flood och Klevmarken 1990 innehåller inte, med undantag för gruppen hotell och restaurang, någon varugrupp som domineras av icke transportrelaterade tjänster. Priselasticiteten för hotell- och restaurangutgiñer har enligt denna studie skattats till -0,49, vilket är något lägre än medianelasticiteten i studien.

Ausinisch 1995 studerar efterfrågan på enbart hushållsrelaterade tjänster. Enligt resultaten från denna studie är efterfrågan på reparationer av hushållsapparater och tvått- och städtjänster mer priselastisk än efterfrågan på restaurangtjänster. För hela området sammantaget uppgår priselasticiteten till -0,69. Den modell som utnyttjas skiljer sig dock kraftigt åt från de modeller som normalt används i efterfrågestudier varför resultaten bör tolkas med viss försiktighet.

Hansson-Brusewitz 1997a studerar efterfrågan 12 olika grupper av icke varaktiga varor och tjänster. Gruppen hushållstjänster omfattar bl.a. tjänsterna reparation av kläder och skor, tvätt och städtjänster, privat barnomsorg och hår och skönhetsvård. Den skattade priselasticiteten för denna grupp av tjänster uppgår till -0,53, vilket är något mer elastiskt än medianelasticiteten för de 12 varugruppema. En annan grupp som till stor del innehåller icke transportrelaterade tjänster är gruppen fritidsrelaterade varor och tjänster. Denna grupp inkluderar bl.a. restaurangutgifter, hotell och paketresor till utlandet, reparation förströelse-

av artiklar, veterinärtjänster, privat utbildning och nöjen förutom förströelseartiklar. Priselasticiteten för denna varugrupp är -l, 14, vilket också är den i absoluta tal högsta elasticiteten i denna studie.

Nordström 1995 har studerat efterfrågan på restaurangtjänster, reparation av kläder och skor, reparation av hushållsutrustning och möbler, frisörstjänster samt tvätt- och städtjänster. Priselasticiteten för hela tjänstegruppen är -1,49. Alla tjänstetyper utom en ligger i intervallet -0,7 till -l,l. Undantaget är den utgiñstyp som dominerar tjänstegruppen, nämligen restaurangutgifter, vars priselasticitet skattas till -1,64.

Sammanfattningsvis ger inte heller tidigare svenska studier något helt entydigt resultat. Resultaten indikerar möjligen att tjänster, och speciellt hushållsrelaterade tjänster, är något priskänsliga än flertalet andra

mer varugrupper.

Beräkning priselasticiteter 177

av

9.3¶Marknadsundersökningar

I huvudsak har analyserna av tjänsters priskänslighet således avsett olika former ekonometriska beräkningar pris- och utgiftselasticiteter.

av av Det har emellertid även utförts ett begränsat antal marknadsundersökningar i form av intervjuundersökningar som koncentrerats till hushålls efterfrågan på städtjänster och hemservicetjänster. Undersökningama avser begränsade populationer och svarsalternativ, varför resultaten måste tas med försiktighet. Det bör också poängteras att analyserna visar en hypotetisk efterfrågan som inte nödvändigtvis behöver realiseras.

Utredningen om skattemas betydelse för den privata tjänstesektom SOU 1994:43 genomförde under 1994 en undersökning priskänslig-

av heten på städtjänster. Undersökningen omfattade närmare 200 hushåll som var benägna att köpa hushållstjänster. Dessa tillfrågades om det antal städtimmar som hushållet skulle köpa vid olika kostnader per timme. Intervallet för timkostnaden var 20 till 70 kr med 10 kronors steg inom detta intervall. Resultatet framgår av figur 9.1 den icke streckade delen av kurvan i ñgur 9.1. Vid en kostnad på 70 kr timme skulle

per genomsnittshushållet köpa ca 2,5 timmar per vecka. Om priset faller till 20 kr per timme ökar efterfrågan till 5 timmar.

ca

Med hjälp av beräkningar som redovisas i betänkandet SOU 1994:43 går det något oegentligt att utsträcka beräkningama utanför det angivna intervallet. Med reservation for giltigheten i sådana beräkningar framgår att efterfrågan skulle nämna sig noll vid ett timpris på drygt 100 kr den streckade delen av kurvan i figur l. Resultatet förefaller inte orimligt mot bakgrund av att endast mindre än 1 procent städföreta-

av gens försäljning är privat konsumtion.

De beräkningar som redovisas i figur 9.1 antar att efterfrågan är linjär inom intervallet 20 till 70 kr. Utifrån detta antagande har priselas-

en ticitet vid 50 kr per timme skattats till 0,72 SOU 1994:43. Enligt denna beräkning skulle således efterfrågans priskänslighet vara något lägre än minus dvs. en prissänkning med 10 procent skulle öka efterfrågan med ca 7 procent.

3°Totalt omfattade undersökningen 3 000 hushåll, intressera-

varav ca 25 procent var de av hushállstjänster.

178 Beräkning priselasticiteter SOU 1997: 17 av

Figur 9.1 Efterfrågekurva för städhjälp Kronor per timme

140w

120-

100-

so -

60 .

40 .

o . 0 04 09 14 19 24 2,9 34 39 44 49 Timmar Källa: SOU 1994:43 och egna beräkningar.

I Kungälvs kommun genomfördes under 1996 intervjuundersöken ning av hushållens efterfrågan på hemservicetjänster Granbäck och Niklasson, 1996. Undersökningen omfattade drygt 500 hushåll. Hemservice deñnierades som städning, tvätt och strykning, inköp av varor, matlagning, fönsterputsning, barnpassning, passning husdjur, mindre av reparationer, trädgårdsarbete och övriga tjänster. Av de hushåll som önskade hemservicetjänster 69 procent beredvar da att betala 50 kr eller timme. Vid 60 kr hade andelen minskat mer per till 37 procent och vid än 90 kr sjönk efterfrågan till l procent mer

tabell 9.3.

Tabell 9.3 Hushållens angivna pris per timme för hemservicetjänster Procent i 1 Bort- 30 kr 30 kr 40 kr 50 kr 60 kr 70 kr 80 kr 90 kr 90 kr fall Andel av hushållen 2 7 10 12 32 15 11 5 5 l Ackumulerat 100 98 9 1 81 69 37 22 l l 6 1 Källa: Granbäck och Niklasson 1996.

Undersökningen beräknade också en form genomsnittspris hussom hållen var beredda att betala timme för hemservicetjänster. Som per framgår av tabell 9.4 låg prisema på relativt låg nivå. en

SOU 1997: 17 Beräkning priselasticiteter 179

av

Tabell 9.4 Beräknat genomsnittspris för olika hemservicetjänster Kronor per timme

Källa: Granbäck och Niklasson 1996.

I Danmark har det genomförts undersökningar hemservice-

ett par av tjänster etc. Den analys gjorts i anslutning till uppföljningen för-

som av söksverksamheten med hjemmeservice visar att efterfrågan på den

typen av tjänster se kapitel 5 är markant priskänslig RSV, l996b. Nivån på betalningen efter subvention för hjemmeservice ligger i genomsnitt på 65 DKK i timmen år 1995. Skulle betalningen höjas med 10 DKK minskar efterfrågan på hjemmeservice till 37 nuvarande nivå.

procent av Skulle betalningen minskas med 10 DKK till 54 DKK skulle efterfrågan öka med 160 procent. Redan vid minskning betalningen med 5

en av DKK skulle efterfrågan öka med 90 procent.

Analyser av efterfrågan på städtjänster hos danska hushåll tyder på att efterfrågan är påtagligt priskänslig SOU 1994:43. Priselasticiteten har i några olika prisintervall skattats till Det förefaller också

ca som om intresset för städtjänster och liknande tjänster är än dubbelt så

mer stor som i Sverige. Betalningsvilligheten är också klart högre än i Sveri-

ge.

9.4¶Slutsatser

En viktig slutsats av de beräkningar utförts på uppdrag

som av utredingen är att egenpriselasticitema för tjänster i absoluta tal i huvudsak är högre än för Även resultaten bör tolkas med viss

varor. om försiktig-

het förefaller det genomgående tjänster är priskänsliga än

som om mer varor. Framför allt tycks det i huvudsak gälla för det urval tjänster

av som kan antas konkurrera med hemproduktion och arbete. Resul-

svart taten från tidigare svenska beräkningar är i vissa fall något mindre entydiga än den studie utförts på utredningens uppdrag. Samtidigt har

som emellertid den sistnämnda studien speciellt anpassats till omfatta

att

180 Beräkning av priselasticiteter SOU 1997: 17

tjänster som kan antas nära substitut till hemarbete eller svart

vara arbete. Flertalet andra studier har inte haft denna ansats.

Sammanfattningsvis pekar emellertid utredningens studie ut ett antal tjänster som teoretiskt sett skulle kunna bli föremål för lägre beskatt-

en ning.

SOU 1997: 17 Beräkning av priselasticiteter 181

9.1¶Pris- och inkomstelasticiteter varor

Bilaga på

och Resultat från svenska och interna-

tjänster.

tionella studier utförda efter 198031

Sverige

1 Avser nationalräkenskapsdata 1970-1994 Varugrupper Egenpriselasticitet Inkomstelasticitet Fritidsrelaterade varor och -1,14 1,56 tjänster

Elasticiteten är signifikant skild från noll. Avser data från hushâllsbudgetundersökningen Hushållens utgifter 1992 SCB. Källa: Hansson-Brusewitz 1997a.

2 Avser nationalräkenskapsdata 1963-1988

Elasticiteten är signifikant skild från noll. Källa: Flood och Klevmarken 1990.

31Genomgången bygger i huvudsak Brusewitz fall bygger

på Hansson- 1995. I manga redovisningen på ett urval av varor och tjänster.

182 Beräkning av priselasticiteter SOU 1997: 17

3 Avser nationalräkenskapsdata 1980-1994

Varugrupper Egenpiiselasticitet Inkomstelasticitet Tvätt- och städtjänster -0,96" Reparation av hushållsappa- -0,84 rater Ovanstående tre hushållstjäns- -0,69 ter aggregerat Restaurangutgger -0,58

Elasticiteten är signifikant skild från noll. Källa: Ausinisch 1995.

4 Avser nationalräkenskapsdata 1980-1994

rustning och möbler

Källa: Nordström 1995.

Norge

5 Avser tvärsnittsdata

Källa: Aasness och Holtsmark 1993.

SOU 1997: 17 Beräkning priselasticiteter 183

av

Storbritannien

6 Avser mikrodata 1970-1986

Källa: Baker och McKay 1990. 7 Avser 1970-1984

Källa: Blundell m.fl. 1993. 8 Avser årliga nationalräkenskapsdata 1954-1974

Källa: Deaton och Muellbauer 1980.

184 Beräkning priselasticiteter SOU 1997: 17

av

9 Avser nationalräkenskapsdata 1970-1984

Källa: Lee och Pasharades1988. 10 Avser nationalräkenskapsdata 1970-1984

Källa: Blundell 1988.

Frankrike

ll Avser nationalräkenskapsdata 1970-1990 samt hushállsbudgetundersökningar 1979, 1985 och 1989

hállsartiklar

Källa: Nichele och Robin 1995.

SOU 1997: 17 Beräkning priselasticiteter 185

av

Belgien

12 Avser nationalräkenskapsdata egenpriselasticiteter och mikrodata inkomstelasticiteter

Källa: Decoster m.fl. 1995.

av.ázáåjasåwáaâäââti

;é .ära-aum,,riv 3 .,WW, . ...gap sszsxaááasrss.ar AAAEÖVI-Ywç . 4; i" Laga

10 och

Skatter, avgifter priser

Priset på konsumenttjänster kan påverkas t.ex. skattelättnader genom eller genom direkta bidrag till produktionen eller konsumtionen dessa av tjänster. Skattelättnader kan t.ex. ta sig fonnen nedsättning eller av en ett avskaffande mervärdesskatten på tjänsterna. Det kan

av momsen

också ske olika former skattereduktioner och

genom av skatteavdrag eller i form av en nedsättning arbetsgivaravgiftema. Som altemativ,

av eller komplement, till skattelätmader är det möjligt direkta

att ge bidrag

till produktionen eller konsumtionen tjänster. av Det kan då t.ex. vara fråga om ett fast bidrag per arbetstimme, någon form lönebidrag eller av ett generellt tillskott på viss procentandel på konsumentpriset på den en levererade tjänsten.

Samtliga dessa metoder syftar till att sänka relativpriset på de marknadstjänster är aktuella. De är dock på intet problemfria. En som sätt central fråga är vem som får del skatte- eller avgiftssänlming och av en hur den slutligen påverkar konsumentprisema. Selektiva former inav grepp kan också kräva en uppbyggnad kostnadskrävande admiav nya nistrativa system för att t.ex. kontrollera stöden inte missbrukas. De att

kan vidare innebära betydande gränsdragningsproblem. Ur sysselsätt-

ningssynpunkt är ett generellt problem med olika stödformer risken för

subventionering av verksamheter hade kommit till stånd även som utan stöd dödvilctseffekter. Om så är fallet blir subventionen ett rent spill

som förmodligen varken påverkar sysselsättning eller arbetslöshet

enbart en s.k. windfall profit. Skatte- och avgiftsförändringar kan också påverka ekonomin på ett antal olika sätt. Vissa former kan t.ex. påverka valet mellan arbetskraft

och kapital, medan andra inte har den effekten. Förändringar skatter av och avgifter kan också svåra att införa i praktiken på gnmd lagvara av tekniska skäl.

32 Andra teoretiska alternativ kan t.ex. vara regleringar och inkomstöverföringar. Regleringar hör dock knappast hemma i detta sammanhang och har oftast visat sig medföra kraftigt ökade snedvridningar i ekonomin och vinsterna har i många fall tillfallit producentema. Inkomstöverföringar, t.ex. barnbidrag, är inte lämpliga om man vill påverka konsumtionens sammansättning, dvs. det är oftast inte möjligt att få dessa varuanknutna.

188 Skatter, avgzfer och priser

Huvudsyñet med detta kapitel är att redovisa regelsystemen och analysera for- och nackdelar med olika fonner skatte- och avgittsför-

av ändringar. Inledningsvis i avsnitt 10.1 diskuteras sambandet mellan skatter och priser, dvs. bär bördan skatt respektive till-

vem som av en godogör sig sänkt skatt. I avsnitt 10.2 fors diskussion om ingrep-

en en

bör temporära eller pennanenta. Därefter i avsnitt 10.3 bepen vara handlas ett antal alternativa metoder; mervärdesskatten, arbetsgivaravgifter, skattereduktioner, avdrag och bidrag. I avsnitt 10.4 diskuteras generella och selektiva ingrepp. Avslutningsvis i avsnitt 10.5 gör utredningen bedömning vilken typ skatte- eller avgiñsförändring

en om av

kan vara mest lämplig i tjänstesektorn. som

10.1¶Vem får del av sänkta skatter och

avgifter

En utredningens huvuduppgiñer är att analysera det är möjligt att

av om påverka prisrelationema mellan och tjänster och därmed påverka

varor konsumtionens sammansättning. Den möjlighet står till buds är som

som

nämnts att reducera olika skatter och avgiñer. Tanken är då att en ovan sådan reduktion skall innebära sänkta konsumentpriser på de tjänster

är aktuella, dvs. åstadkomma relativprisförändring som påverkar som en konsurntionsvalet. En tanke är att påverka hushållens tidsanvänd-

annan ning för att påverka arbetsutbudet.

Nonnalt antas i många fall att subvention sänker priset med hela

en subventionsbeloppet. Det behöver emellertid inte vara fallet och är det inte heller nonnalt. Det är i många fall oklart i vad mån en subvention verkligen sänker konsumentpriset. Den kan t.ex. utnyttjas for att helt eller delvis öka producentens vinst. En ytterligare komplikation är att den prisforändring diskuteras måste finansieras med en höjning av

som andra skatter, vilka bidrar till att öka konsumentprisema.

Det är avgörande betydelse for som tillgodogör sig en

som av vem subvention är utbuds- och eñerfrågeelasticiteter och vilka marknadsförhållanden råder. Det innebär bl.a. att det inte är någon skillnad om

som subventionen går till producenten eller konsumenten.

Förhållandet kan illustreras med ett enkelt exempel från varumarknaden där bortser från återverkningar på andra marknader partiell jämviktsanalys. Antag att det råder perfekt konkurrens på marknaden och att staten något skäl väljer att subventionera viss typ av tjänst och

av en att subventionen läggs på producenten. Om utbudet är fullständigt oelastiskt, dvs. producenten bjuder mängd tjänster oavsett vilket

ut samma pris de erhåller, kommer hela subventionen att tillfalla producenten.

Skatter, avgifter och priser 189

Detta blir också fallet om efterfrågan är fullständigt elastisk, dvs. man efterfrågar obegränsade mängder till det givna priset, inget för ett pris obetydligt högre. Subventionen tillfaller helt konsumenterna om efterfrågan är fullständigt oelastisk efterfrågar samma kvantitet oavsett pris eller om utbudet är fullständigt elastiskt producenten bjuder ut obegränsade mängder till det givna priset, men inget för ett obetydligt lägre pris. Om utbudet och efterfrågan har elasticitet delar konsumenten och

samma producenten subventionen lika. Under de antaganden som getts här spelar det inget roll om subventionen ges till producenten eller till konsumenten.

Antagandet att producentema eller konsumenterna inte ändrar sitt beteende vid prisförändringar är orealistiskt. I praktiken kommer både utbud och efterfrågan att ändras. Graden beror på vilka marknadsförhållanden som råder, t.ex. det föreligger monopol eller inte, och

om resultatet blir att subventionen i varierande utsträckning delas mellan konsumenterna och producenten. Rent allmänt kan man säga att mer elastisk efterfrågan är och mindre elastiskt utbudet är, desto

mer av subventionen tillfaller producenten. Konsumenten drar nytta av en större del av subventionen mindre elastisk efterfrågan är och mer elastiskt utbudet är. I princip är det således den som minst anpassar sin efterfrågan eller sitt utbud de som är minst priskänsliga tillägnar sig den

som större delen av subventionen. I samband med analyserna av t.ex. skatterefonnen antogs att de ökade momskostnadema helt och hållet övervältrades på konsumenterna.

Förhållandena blir likartade om man väljer att försöka att sänka priset via en reduktion av arbetsgivaravgiftema. Den principiella skillnaden är att subventionen inte direkt berör konsumentpriset, utan en skattesänkning en produktionsfaktor arbetskraft förväntas indirekt slå igenom i sänkta konsumentpriser.

Effekten på lönerna av en förändring av arbetsgivaravgiñema bestäms utbuds- och efterfrågeelasticitema på arbete det går att kon-

av struera en mängd olika förhandlingsmodeller med skiftande resultat. Om arbetsutbudet är fullständigt oelastiskt kommer sänkta arbetsgivaravgifter att leda till oförändrade lönekostnader, dvs. de kommer arbetskraften fullt ut till godo genom högre löner. I det motsatta fallet, arbetsutbudet är fullständigt elastiskt, tillfaller hela sänkningen arbetsgivaren. Detta gäller i den enkla modellen där marknaden klarerar.

Traditionellt sett antas att skatter på arbete på lång sikt ytterst bärs av löntagarna. Detta medför att lönekostnaden och sysselsättningen i jämvikt inte påverkas. Sänkta arbetsgivaravgifter skulle på motsvarande sätt inte påverka lönekostnaden och sysselsättning. Resultaten från empirisk forskning är dock inte lika entydiga. I Holmlund 1990 redovisas ett antal svenska och utländska studier som i huvudsak analyserar ef-

7 l7-l40

190 Skatter, avgifter och priser

fekter av den totala skattekilen dvs. de gör ingen åtskillnad mellan olika skatter. Resultaten pekar på skattehöjning faktiskt leder till högre att en lönekostnader, vilket tyder på att en viss övervältring kommer till stånd, men denna tycks inte vara fullständig. Det vanligaste resultatet för de övervältringskoeñicienter som skattas är -0,5. Detta innebär att hälften av en skatteökning övervältras bakåt på löntagarna. l termer av en sänkning av arbetsgivaravgiftema skulle detta kunna tolkas att som en sänkning med l procent leder till att lönerna ökar med 0,5 procent och att den faktiska lönekostnaden minskar med 0,5 procent. Wikström 1996 kommer till liknande slutsatser vid genomgång en av svenska studier, dvs. att företagen bär ungefär halva skattebördan. Wikström pekar dock på att flertalet studier är baserade på data med relativt få datapunkter och över korta tidsperioder och att det därför kan vara svårt att skilja mellan temporära och varaktiga effekter. Vissa av studierna gör inte heller något försök att skilja mellan temporära och varaktiga effekter av skatter vilket innebär att tolkningen resultaten är av oklar. Holmlund 1990 har försökt att separera ut långsiktiga och kortsiktiga effekter beräkningama avser den totala skattekilen. Resultaten tyder på att beskattning inte påverkar den totala lönenivån på lång sikt. På kort sikt ett till två år leder dock skattehöjningar till höjda lönekostnader motsvarande ca 40 procent skattehöjningen. Effekten kan illustav reras med ett exempel där den totala lönekostnaden uppgår till 140 kr per timme. Arbetsgivaravgiftema utgör 40 kr och timlönen 100 kr. Om arbetsgivaravgiften avskaffas helt stiger timlönen till 124 kr efter ett till två år och till 140 kr på längre sikt. Den totala lönekostnaden är således oförändrad och långsiktigt leder redaktionen arbetsgivaravgiñcma i av detta fall inte till sänkta konsumentpriser. Nickel och Bell 1996 kommer till liknande slutsatser efter att ha analyserat arbetskostnaden per producerad enhet i 13 OECD-länder och delat in den i lönekostnad och arbetsgivaravgiñ. Resultaten pekar på att det inte föreligger något signifikant samband mellan enhetsarbetskostnaden och nivån på arbetsgivaravgiften. Anledningen till detta skulle vara att arbetsgivaravgiñema på lång sikt bärs löntagarna. av En studie som utförts på uppdrag av OECD 19940 har analyserat hur förändringar av olika skatter påverkar arbetskraftskostnadema i tio olika länder på lång sikt. De skatter ingår är arbetsgivaravgifter, som mervärdesskatt samt inkomstskatter och sociala avgifter betalas som av

arbetstagarna.

Resultaten sammanfattas i tabell 10.1. Om siffran i den första kolumnen är 1,0 indikerar detta att en höjning arbetsgivaravgiften inte av påverkar lönekostnaden och att företagets totala arbetskraftskostnad därmed stiger lika mycket som höjningen avgiften. Om siffran därav

SOU 1997:l7 Skatter, avgifter och priser 191

emot är 0,0 indikerar detta att lönerna faller med hela avgiftshöjningen och att företagets totala arbetskraftskostnad blir oförändrad. I de andra två kolumnerna betyder siffran 1,0 att en höjning mervärdesskatten

av eller inkomstskatten leder till att de anställda driver lönerna i mot-

upp svarande omfattning så att företagets totala lönekostnad stiger med hela skatteökningen. Om lönerna däremot förblir oförändrade är koefñcienten lika med 0,0. Höga koefñcienter i tabellen implicerar således en låg grad

av löneanpassning; arbetstagarna lyckas skydda sina löner mot skatte-

förändringar. Låga värden på koefñcienten implicerar att lönerna anpassar sig for att hålla den totala arbetskraftskostnaden konstant. skatteförändringar påverkar då inte priset på arbetskraft.

Tabell 10.1 Arbetskraftskostnadernas reaktion på förändrade skatter

Arbetsgivar- Mervärdes- Inkomstskatter avgifter som skatt och arbetstagabetalas av res sociala

Källa: OECD l 994c.

Länder med hög grad av anpassning är USA och Storbritannien,

medan t.ex. Tyskland uppvisar det motsatta förhållandet. I övrigt varierar värdena kring 0,5. I Sverige tycks höjning arbetsgivaravgiften inte

en av påverka den totala arbetskraftskostnaden utan lönerna uppvisar ten-

en dens att falla på lång sikt. På motsvarande sätt skulle således sänk-

en ning av arbetsgivaravgiftema helt tillkomma löntagarna. Av tabellen framgår vidare att en höjning av mervärdesskatten inte har effekt

samma

som en förändring av arbetsgivaravgiftema i Sverige, utan leder till att

löntagarna driver upp lönekostnaden i motsvarande omfattning. De vitt skilda effektema de båda skatterna gör att resultaten bör tolkas med

av försiktighet.

Hamermesh 1993 redovisar en genomgång internationella studier

av med både varierande modellansatser och resultat. En slutsats är att det inte är möjligt att utifrån dessa studier dra några säkra slutsatser

om vem som bär bördan av förändrade arbetsgivaravgifter och de långsikti-

192 Skatter, avgifter och priser

ga etTektema. Anledningen är bl.a. att det saknas tillfredsställande modeller och olika former av dataproblem. Enligt Hamermesh är ett bättre alternativ att utgå från väletablerade resultat om utbuds- och eiterfrågelasticiteter jämför exemplen ovan. De resultat presenteras i studien som pekar på att utbudet arbetskraft är i de närmaste fullständigt oelasav tiskt, vilket skulle innebära att löntagarna långsiktigt bår bördan av en ökad skatt eller tillgodogör sig subvention. Svenska beräkningar en av arbetsutbudselasticiteter visar att dessa i huvudsak ligger kring 0,10 för mån och kring 0,3-0,4 för kvinnor SOU 1995:104. De ligger således relativt nära noll vilket pekar på att utbudet år mycket oelastiskt. Detta skulle implicera att löntagarna långsiktigt tillgodogör sig sänkning en av arbetsgivaravgiftema. Det är möjligt att uppskatta incidensens storlek med hjälp separat av information om utbuds- och eñerfrågeelasticitetemas storlek. Arbetsutbudets löneelasticitet har som framgått ovan i regel skattats till värden omkring 0,1. Skattningar av eñerfrågeleasticiteten varierar däremot relativt kraftigt mellan olika studier bland annat beroende på vilken sektor och aggregeringsnivå som avses och hur modellerna specificerats. I en genomgång av svenska studier Wikström 1996 redovisas elasticiteav ter som varierar mellan -0,2 och -O,7, dvs. en ökning produkt lönen av med en procent ger upphov till en etterfrågeminskning på mellan 0,2 och 0,7 procent. Arbetskrañseñerfrågan är således relativt oelastisk. Utifrån dessa resultat är det möjligt att genomföra form partiell incien av densanalys. Som framgår tabell 10.2 blir resultatet vid några olika av antaganden att förändrade arbetsgivaravgifter i huvudsak på lång sikt övervältras bakåt på lönerna. Om utbudselasticiteten är 0,1 och den långsiktiga eñerfrågeelasticiteten t.ex. uppgår till -0,5 finner att 83 procent av en sänkning av arbetsgivaravgiñen tillfaller arbetstagarna.

Tabell 10.2 Effekten på löner av sänkta arbetsgivaravgifter vid några olika antaganden om utbuds- och efterfrågeelasticiteter utbudselasticiteten är i alla tre fallen 0,1

Efterfrågeelasticitet -0,2 -0,5 -0,7

Grad av övervältnng 0,67 0,83 0,88

Resultaten förefaller överensstämma med det faktum att löneandelen av forädlingsvärdet verkar vara tämligen konstant på lång sikt. Detta skulle implicera att löntagarna ytterst tillgodogör sig sänkning en av arbetsgivaravgiñcma och att den totala lönekostnaden därmed inte påverkas. Fria kapitalrörelser och en internationellt bestämd kapitalavkastning talar också för att t.ex. en skatt på sikt helt bärs löntagarna. av

Skatter, avgifter och priser 193

Sammanfattningsvis förefaller det empiriska materialet inte helt vara entydigt och resultaten är dessutom i många fall osäkra. På kort sikt tycks det emellertid vara så att sänkning arbetsgivaravgiñema fören av delas något så när jämt mellan arbetsgivare och arbetstagare även om det kan vara förenat med betydande svårigheter att särskilja långsiktiga samband från mer kortsiktiga anpassningsrörelser. På mycket kort sikt, eller så länge löneavtalen ligger fast, tillfaller sänkning som en av arbetsgivaravgiñema helt arbetsgivarna. Långsiktigt är det mycket som pekar på att löntagarna bär bördan av en skattehöjning eller alternativt tar del av en skattesänkning. Det är dock inte möjligt att på något sä-

kert sätt empiriskt fastställa kort och lång sikt. Det bör dock poängteras att flertalet av de studier som berörts här har analyserat effekterna av generella sänkningar av arbetsgivaravgiñema. En alternativ inriktning mot t.ex. sektorer eller viss arbetskraft skulle åtminstone på medellång sikt kunna få en delvis annan eñekt. Detta förhållande diskuteras mer utförligt i kapitel 11. Den hittillsvarande diskussionen har avsett separata effekter på varumarknaden respektive arbetsmarknaden av en subvention, dvs. en partiell analys. Effektema av en subvention begränsas emellertid inte till en bestämd marknad utan får också återverkningar på andra marknader. Sådana återverkningar brukar inkluderas i s.k. allmän jämviktsanalys. en Ett utmärkande drag för en sådan analys är att alla marknader är i jämvikt såväl före som efter en studerad ändring subvention. Vi skall av en inte närmare gå in på detta utan bara peka på att de partiella effekter som studerats ovan kommer att leda till fortsatta anpassningar priser av och löner samt efterfrågan och utbud på och tjänster och produkvaror tionsfaktorer. En subvention av t.ex. arbetskraft kan få återverkningar för avkastningen på kapital och därmed för användningen kapital i av ekonomin. Utan allmän jämviktsmodell är det dock inte möjligt en att empiriskt fastställa vilka slutligen tar del subvention. som av en

33SAF och Industriförbundet 1996 har beräknat effekterna av sänkta företagsstöd och reducerade arbetsgivaravgifter. Effekterna har beräknats via modellkömingar i Klzs modell KOSMOS. En sänkning av arbetsgivaravgiftema med 6-8 procentenheter ger en minskning av arbetskraftskostnadema med 4,5-6 procent. Enligt modellresultaten har företagen mot slutet av perioden 2001 utnyttjat 70 procent härav till ca prissänkningar och ca 30 procent till vinsttörbättringar. Resultaten vad gäller effekter på arbetskraftskostnadema strider således i huvudsak mot övrig empiri och teori och antyder att skatter nästan helt påverkar den totala lönekostnaden och inte övervältras på löntagarna. Om detta är ett antagande som nonnalt är inbyggt i KOSMOS framgår inte av rapporten.

194 Skatter, avgifter och priser

10.2 eller

Temporära permanenta ingrepp

Skattesänkningar som riktas mot tjänstesektom har i många fall setts

som en möjlig metod att reducera den höga svenska arbetslösheten. Huruvida syftet har varit stabiliseringspolitiskt motiverat eller inte har vari-

erat mellan förslagsställama. I direktiven sägs att i situation med ett svårt arbetsmarknadsläge en är det dock möjligt att olika temporära vår kursivering stimulansåtgärder kan bidra till att minska arbetslösheten. I del direktiven en senare av sägs återigen att de stimulansåtgärder studeras skall som vara temporära. Senare i direktiven nämns emellertid att önskvärdheten att olika av åtgärder begränsas tidsmässigt bör analyseras. Även utredningens syfte kan om sägas vara att komma med förslag som dämpar arbetslösheten har utredningens arbete främst inriktats mot att öka effektiviteten i ekonomin att förbättra prissystemets förgenom måga att förmedla information och därmed förbättra resursutnyttjandet.

Det är således genom att förbättra ekonomins funktionssätt som eventuella sysselsättningseffekter uppstår. Att tidsbegränsa förslag syñar som till att öka effektiviteten skulle sannolikt förknippat med betydande vara problem och sarmolikt upplevas mindre meningsfullt. som Om begreppet temporära stimulansåtgärder likställs med stabilise-

ringspolitiska ingrepp som i sin tur avgränsas till finanspolitik så kan syftet sägas vara att dämpa eller neutralisera konjunktursvängningama så att utvecklingen i första hand produktion och sysselsättning får av ett jämnt förlopp. Det är välkänt att den typen ingrepp är förknippade av med betydande problem. Ett problem hänger med det oftast samman att saknas tillräcklig empirisk kunskap när åtgärderna bör in. Det om sättas råder osäkerhet hur konjunkturcyklema och det svårt om ser ut är att förutsäga såväl cyklema som åtgärdemas effekter. Det gäller också att bedöma störning är temporär eller Det vidare om en permanent. tar tid att genomföra förändringar. Beslutsprocessen för finanspolitiken kan ofta så utdragen att åtgärden kanske får effekt konjunkturen vara när redan börjat vända. I så fall riskerar politiken att förstärka konjunkturrörelsema i stället för att utjämna dem.

Det största problemet rör dock ñnanspolitikens effekter. En viktig aspekt är att det finns ett antal faktorer kan motverka de expansiva som

effekterna skattesänkningar eller offentliga utgiñsölmingar. En meka-

av nism är att höjda underskott kan leda till högre real därför ränta att långivama kräver ökad riskpremie till följd osäkerheten en av att om den framtida inflationen bedöms öka. En sådan räntehöjning har direkt en negativ effekt på investeringarna och sannolikt också på konsumtionen SOU 1996:158. En aspekt hushållens förväntningar annan är att om

Skatter, avgifter och priser 195

framtida inkomster kan påverkas. Om hushållen inser skatteatt t.ex. en sänkning förr eller senare måste finansieras får stimulansen mindre effekt på konsumtionen. Flertalet hushåll planerar sin konsumtion på sikt enligt den s.k. livscykelhypotesen. Den viktigaste faktorn för hushållens

konsumtion är de långsiktiga inkomstförväntningama. Av kapitel 4 har framgått att tillfälliga stimulanser i form t.ex. momssänloiingar hatt

av relativt blygsam effekt. En tredje aspekt rör förvänmingsbilden. Om t.ex. hushåll och företag på ett rationellt sätt kalkylerar med att ekonomiskpolitiska åtgärder kommer att vidtas och anpassar sina planer därefter så förlorar åtgärderna en stor del sin tilltänkta verkan. Förväntningar av om en expansiv sysselsättningsskapande politik kan t.ex. kalkyleras i lönekraven och prissättningsbeteendet, vilket riskerar att leda till högre en inflation utan några egentliga effekter på produktionsnivå och sysselsättning. En fjärde aspekt rör det s.k. trovärdighetsproblemet. En regering kan ha starka incitament att deklarera eller viss politik för att en norm en därefter bryta mot den. Om avvikelsen från förlorar normen upprepas både demia och politiken i trovärdighet. Allmänhetens förväntningar om den framtida politiken förändras så att de tar med risken för nomibrott i

sina beräkningar.

Även det kan svårt empiriskt i vissa

om vara att klarlägga giltigheten

av dessa aspekter så har kunskaperna och insikterna svårigheterna om att bedriva en kontracyklisk politik ökat. Ett förhållande kan redusom cera de motverkande faktorema är att utredningens förslag skall finansieras och därmed inte innebär en ökning av budgetunderskottet. Den kanske främsta invändningen rör dock den påverkan på incitament och förväntningar temporär åtgärd kan få. Om åtgärd är som en en tidsbegränsad har företag sannolikt små incitament att vidta åtgärder i

form av t.ex. investeringar och marknadsundersökningar. Det gäller

förmodligen i än högre grad om dessa investeringar rör upparbetandet av en ny marknad som utredningens förslag till stora delar rör. Erfarenhetema från Danmark pekar på att tidsbegränsningen subventionen av av hemtjänster varit en betydelsefull faktor bakom den låga volymen. En annan aspekt rör jämviktsarbetslösheten. Om utredningens förslag kan inriktas mot t.ex. lågutbildade finns det möjlighet att nivån reduen ceras långsiktigt. Att tidsbegränsa ett sådant nivåfall förefaller mindre genomtänkt. Gruppen lågutbildade återvänder förmodligen till arbetslös-

het och problemet är då i samma storleksordning i utgångspunkten.

som

En reduktion av jämviktsarbetslösheten kräver långsiktiga lösningar.

34Vid s.k. ricardiansk ekvivalens tär en stimulans inga som helst effekter på konsurntionen. Hushållen inser att en stimulans måste finansieras i framtiden genom t.ex. höjda skatter och ökar sitt sparande paritet med den tillfälliga inkomstökningen.i

196 Skatter, avgifter och priser

Det meningsfulla i att tidsbegränsa åtgärder som syftar till att öka effektiviteten i ekonomin kan naturligtvis diskuteras. Traditionell stabiliseringspolitik förefaller i ett sådant läge vara ett bättre alternativ.

10.3¶Alternativa metoder

I avsnittet behandlas ett antal alternativa metoder som kan vara tänkbara för att påverka prisrelationema mellan varor och tjänster. Det är

mervärdesskatt, arbetsgivaravgiñer, skatteavdrag och skattereduktioner samt bidrag.

Mervärdesskatt

moms

Mervärdesskatten utgör en form av allmän konsumtionsskatt som tas ut på privat och offentlig konsumtion av varor och tjänster. Skattskyldigheten omfattar samtliga led i produktions- och distributionskedjan, vilket innebär att skatten tas ut i varje försäljningsled på vägen till den slutlige konsumenten. Varje led svarar för skatten det mervärde som tillförs varan i det egna ledet. Det sker rent praktiskt så att den skattskyldige från skatten på den egna omsättningen får dra av den skatt som hans leverantörer belastat honom med. Det är emellertid den slutlige förbruka-

betalar mervärdesskatten. Även import och tjänster är ren som av varor mervärdesskattebelagd, medan exporten är mervärdesskattebefriad.

Före 1990 farms i princip tre skattesatser och en förhållandevis smal bas. I samband med skattereformen 1990-1991 breddades underlaget för momsen och en enhetlig skattesats på 20 procent av priset inklusive moms infördes 25 procent på priset exklusive moms.Införandet

av en enhetlig skattesats motiverades bl.a. samhällsekonomiska effektivi-

av tetsskäl. Enligt kommittén för indirekta skatter skulle en mervärdesskatt som omfattar all konsumtion och innehåller endast en skattesats inte påverka produktion och konsumtion i någon riktning SOU 1989:35.

Mervärdesbeskattningen har dock sedan dess varit föremål för ett antal förändringar. Huvudregeln är fortfarande en skattesats på 20

procent, men det finns dessutom ytterligare två Skattesatser; 10,71 procent 12 procent och 5,67 procent 6 procent. Vilka varor och tjänster som omfattas av dessa skattesatser har redovisats i kapitel

Huvudprincipen är att all konsumtion skall vara skattepliktig. Vissa undantag finns t.ex. sjukvård, utbildning och Dessa

som omsorg. undantag baseras på tanken att verksamhet som i huvudsak finansieras via skatter inte skall beläggas med moms. Dessutom är bl.a. försäkrings-

SOU 1997: 17 Skatter, avgifter och priser 197

och banktjänster samt uthyrning för bostadsändamål undantagna från

skatteplikt.

Totalt uppgick momsen till 116 miljarder ca kr 1995. Detta motsvarar 7 procent av BNP och närmare 30 procent statsbudgetens inav komster. Den privata konsumtionen uppgick till 850 miljarder kr ca 1995, vilket innebär att den effektiva skattesatsen 14 var ca procent. Huvudsyftet med mervärdesskatten är att finansiera offentliga utgifter. Som framgått av kapitel 4 har förändringar mervärdesskatten av

även utnyttjats i stabiliseringspolitiska och fördelningspolitiska syften.

En uppenbar fördel med att utnyttja mervärdesskatten för att subventionera verksamheter är att nedsättningar omedelbart kommer konsumenten till godo i form av ett lägre pris hur mycket lägre är dock en annan sak, jämför avsnitt 10. En sänkning riktas också direkt den mot privata konsumtionen, dvs. kommer enbart konsumenterna till godo, vilket kan sägas ingå i en bredare tolkning utredningsuppdraget. Företaav gen behöver dessutom inte vänta på utbetalningar stödmedel och slipav per ett omfattande arbete med ansökningshandlingar etc. Det påverkar inte heller företagens val mellan arbetskraft och kapital indirekt kan det dock få följdverkningar i andra branscher. Samtidigt är dock graden av subventionering beroende på momsskattesatsens storlek. Om den optimala subventionsgraden överstiger skattesatsen kan mervärdesskatten vara mindre lämplig subventionsmetod. som Den starkaste invändningen är dock det regelsystem tillämpas som inom EU. Inom EU har det sedan länge pågått ett arbete för att harmonisera mervärdesskatten. Mervärdesskattens skattebas, dvs. avgränsningen av de varor och tjänster som skall beskattas, är sedan många år tillbaka i princip harmoniserad i de olika EU-ländema. I princip skall medlemsländerna ha helt unifonna regler för vilka och tjänster skall varor som omfattas av mervärdesskatten och undantagen från beskattningen skall vara desamma i alla ländema. Detta utgör inget större problem för utredningens del eftersom den svenska skatterefonnen innebar betydanen de anpassning till EU:s regler om vilka och tjänster skall bevaror som skattas. Ett betydligt vanskligare problem är att det i samband med införandet av den inre marknaden beslutades viss utjämning ländernas om en av mervärdesskattesatser. Beslutet innebär att medlemsländerna för huvuddelen av de varor och tjänster skall mervärdesbeskattas skall tillämsom pa en skattesats minst 15 procent det står medlemsländerna fritt om att tillämpa en högre skattesats. För vissa och tjänster får medlernsvaror länderna ta ut en lägre skatt än 15 procent, dock lägst 5 SOU procent 1994:88. Medlemsländema får tillämpa eller högst två olika sådan en lägre skattesatser, dvs. totalt tre olika skattesatser kan tillämpas. Län-

198 Skatter, avgifter och priser

dema får tillämpa en lägre skattesats på de varor och tjänster som redovisas i tabell 10.3.

Tabell 10.3 Varor och tjänster där lägre skattesatser får tillämpas inom EU

livsmedel dock alkoholhaltiga förnödenheter för jordbruk ej drycker och djurfoder maskiner och byggnader

vatten hotellvistelse och campingplat-

ser läkemedel entré till idrottsevanemang

medicinsk utrustning för handikap- användandet av sportlokaler pade

persontransporter välgörenhet

böcker, tidningar och tidskrifter begravningsverksamhet

entrébiljetter till teatrar, cirkus, medicinsk behandling pá sjukmässor, konserter, museer, zoo, bio, hus och kurorter, tandläkarutstállningar och liknande kultu- tjänster rella evanemang.

TV-licens gaturenhållning

tjänster tillhandahållna av törfatta- elektricitet ochnaturgas med re, kompositörer, uppträdande osv. vissa förbehåll samt upphovsrätter

Merparten av det som nonnalt brukar betraktas som privata tjänster som t.ex. restaurangbesök, renhållning, städning, rekreation, reparationer och byggnadsreparationer ñnns inte upptagna som tjänster där det är möjligt att utnyttja en lägre skattesats. Där skall alltså full tilläm-

moms pas. Hotelltjänster och persontransporter ingår däremot i listan. Eñersom dessa tjänster redan i dag omfattas av en lägre skattesats skulle det enbart vara möjligt att sänka momsen från 10,71 procent till 5,67

procent.

Skatter, avgifter och 199

priser

Arbetsgivaravgifter

Lagstadgade arbetsgivaravgifter alt. socialavgiñer utgör indirekt

en skatt på arbetsinkomster. Avgiñsunderlaget är löntagarnas löner och skattepliktiga förmåner och avgifterna betalas in arbetsgivaren. Ar-

av betsgivaravgiñema klassificeras dock skatter på arbete då de, åt-

som minstone i ett längre tidsperspektiv, får antas bäras löntagarna

av genom lägre reallöner.

Arbetsgivaravgiñema bidrar i första hand till finansieringen olika

av

socialförsäkringar. År 1997 uppgår den lagstadgade avgiften för lönta-

gare till 32,92 procent av bruttolönen och fördelar sig på de som anges i tabell 10.4. Till detta kommer allmänna egenavgiñer på 5,95 procent av lönen betalas löntagarna och även utgår vid

som av som

aktiv näringsverksamhet utgår på belopp under 7,5 basbelopp. Egenföretagamas motsvarighet till arbetsgivaravgiñen benämns egenföreta-

garavgiñ 31,25 procent och betalas på den delen vinsten i verksam-

av heten som betraktas arbetsinkomst.

som

Tabell 10.4 Arbetsgivaravgifter för olika ändamål 1996 och 1997

Procent av Procent av

bruttolönen bruttolönen

1996 1997 Lagstadgade arbetsgivaravgifter

Allmänna egenavgifter

Källor: Konjunkturinstitutet och RSV l 996a.

Under 1995 uppgick inkomsterna arbetsgivaravgiñcma till 213

av ca miljarder kr, de allmänna egenavgiftema till 27,6 miljarder och egenfö-

200 Skatter, avgifter och priser

retagaravgiftema till 4,6 miljarder kr. Totalt således 245 miljarder kr, eller närmare 15 procent av BNP.

Arbetsgivaravgiftema och även egenavgiftema har en dubbel karaktär i den meningen att de delvis är att betrakta som skatter, delvis som avgifter. Skatter kännetecknas av att de är obligatoriska och att skattebetalningen inte ger någon förmån direkt kopplad till betalningen. En avgift däremot berättigar till bestämd fönnån. Den kan ob-

en vara ligatorisk utan att bli en skatt, förutsatt att den är förenad med en bestämd fönnån. Förhållandet mellan förmånen och avgiften skall motsvara vad betalaren skulle anse rimligt vid en frivillig transaktion. Avgiften får inte omfördela i strid mot betalarens vilja, vare sig över ti-

resurser den eller till andra.

Arbetsgivaravgiftema utgör en avgift i ekonomisk mening endast i den mån högre inbetalningar ger högre förväntade förmåner. Resterande delar utgör en skatt i ekonomisk mening och minskar ensidigt nettoersättningen för en extra arbetstimme. Om ökningen i förmånema vid en extra arbetstimme är så stor att de anses värda priset i form av avgiften påverkas inte individens beteende av avgiften, till skillnad från fallet vid en skatt Hansson och Norrman, 1996.

Arbetsgivaravgiftema kan mot denna bakgrund delas upp i följande två grupper.

Tabell 10.5 Arbetsgivaravgifter 1996

Andel av bruttolönen

procent

Skatter folkpensionsavgift och EU-avgift 7,36

Mellanting mellan skatt och avgift ATP, 25,70 sjukförsäkringsavgift, delpensionsavgift, arbetsskada, arbetsmarknadsavgift, arbetarskydd och lönegarantiavgift Summa 33,06 Källa: Hansson och Norrman 1996.

För avgifterna i grupp 1 finns inget samband mellan förmån och avgift eftersom ökning av de inbetalda avgiñema inte någon extra

en ger förmån. Avgiñema i grupp 2 är delvis avgifter i ekonomisk mening. En ökning av de inbetalda avgiñema ger normalt sett t.ex. högre pensionsförmåner och högre sjukpenning. Avgiñema används dock också för att finansiera generella förmåner och lön över 7,5 basbelopp kvalificerar

35Avgifter baseras ofta pá försäkringsmässiga grunder, där inbetalningen svarar mot nuvärdet av framtida utbetalningar av förmåner med hänsyn tagen till olika slag av risker.

Skatter, avgifter och priser 201

inte för några ytterligare sociala förmåner avgifterna baseras inte heller på någon form av kalkylerad risk, t.ex. risken att bli sjuk.

I samband med skattereforrnen fastställdes skattedelen av arbetsgivaravgiftema schablonmässigt till 22,2 procentenheter av de 38,77

mer procent som avgifterna då utgjorde. Dessa schabloner ligger till grund för den särskilda löneskatt som introducerades i samband med skattereformen och som betalas vid anställning av personer som är över 65 år samt av företagare i vissa fall 1996 uppgår den till 21,39 procent.

Förändringar arbetsgivaravgiftema kan orsaka administrativa

av problem. Något explicit samband mellan t.ex. uppbörden av avgifterna och beräkningen av förmånema finns emellertid inte. Arbetsgivaravgiftema betalas i form av en klumpsurnrna i samband med den månatliga uppbörden av inkomstskatterna och baseras på den totala lönesurmnan i företaget. Beloppen avstäms årsvis mot avlämnade kontrolluppgifter året efter löneåret. Uppbörden handhas skattemyndighetema redovi-

av som sar inkomsterna till Riksförsäkringsverket RFV.

Det problematiska är hur löntagarnas sociala förmåner skall finansieras. Det gäller då den del av avgifterna som finansierar de mer försäkringsmässiga inslagen i socialförsäkringssystemet. I huvudsak avser problemet främst ATP där inkomsterna är avgörande för den framtida pensionen. I princip är det möjligt att lösa detta problem. Pensionspoäng beräknas i dag i förhållande till vad som upptagits i deklarationen under pensionsgnmdande inkomst vilket avstäms mot av företagen lämnade kontrolluppgifter. Det är således inga svårigheter att beräkna behovet av avgifter och en möjlighet är att staten skjuter till detta belopp i efterhand detta förhållande diskuteras mer i detalj i kapitel 12.

Den andra stora delen i systemet som har inslag av försäkringsmässi-

ga principer är sjukförsäkringen. Sjuklönen baseras emellertid på plane-

rad inkomst det kommande året och inte på storleken av de inbetalda avgifterna. Det samlade ersättningsbehovet skulle kunna beräknas enligt nuvarande principer där avgiftsuttaget fastställs ett år i taget, men ñnansieras på annat sätt. De rena skattedelarna i avgiften utgör inget problem och kan lika gärna finansieras av någon annan skatt som dock inte bör öka snedvridningama jämfört med dagens finansiering. Det sker redan i dag för att finansiera nedsättningen av avgifterna i stödområdena jämför kapitel 4. Ett alternativ är avgifterna inbetalas på samma sätt som i dag, men att företagen i efterhand erhåller ett bidrag motsva-

som rar de inbetalda avgifterna.

Det är i och för sig en fördel i detta sammanhang om arbetsgivaravgifterna kan sänkas eftersom det svenska socialförsäkringssystemet med en obligatorisk avgift och ett antal förmåner som endast i begränsad utsträckning sammanhänger med avgiftema leder till en förhållandevis hög

202 Skatter, avgifter och priser SOU 1997: 17

sammanlagd beskattning av arbetsinkomster. Som framgått avsnitt av 10.1 är dock effekten av en sådan sänkning diskutabel. En ytterligare nackdel med en sänkning av arbetsgivaravgiftema är att den direkt påverkar företagens val mellan arbete och kapital detta blir inte fallet om löntagarna helt tillgodogör sig sänkningen, å andmen ra sidan fyller den då inte heller någon funktion. Till skillnad mot en momssänkning kommer inte heller enbart konsumenter att dra fördel av sänkningen utan också andra företag. Detta innebär samtidigt att sysselsättningseffekten kan bli större om avgiftssänkningen verkligen leder till sänkta priser eftersom även företag då kan tänkas öka efterfrågan på de tjänster som är aktuella.

Skatteavdrag

Skatteavdrag som syftar till att sänka priset på en vara eller tjänst kan i princip ske i två fonner. Den första formen, inkomstskatteavdrag, kan t.ex. avse ett avdrag på 50 procent köpt tjänst och minskar den av en inkomst skatten beräknas på, dvs. den beskattningsbara inkomsten reducerar dock underlaget för de allmärma egenavgiftema. Inkomstskatten utgår i detta fall på nettoinkomsten efter avdrag. På grund den av progressiva skatteskalan får sådan konstruktion ett större värde för en personer med högre inkomst. För en person med inkomst över en 231 500 kr medför detta att skatten minskar med 56 procent det av avdragsgilla beloppet och för en person med lägre inkomst med 31 procent. Den andra formen, skattereduktion, innebär med exempel att samma skatten minskar med ett belopp motsvara 50 procent den köpta som av tjänsten. Beloppet får således avräknas direkt mot den debiterade skatten. Det innebär att avdraget får värde för både höginkomsttagasamma ren och personen med lägre inkomst. Bägge dessa former av avdrag har en fördel i att det är möjligt att begränsa den volym som subventioneras samtidigt innebär det begränsen ning genom att vissa betalar låg skatt och endast kan utnyttja del. en Detta kan t.ex. ske genom att endast viss andel kostnaden får dras en av och att den högsta nivån krontalsbegränsas. Till skillnad sänkmot en ning av arbetsgivaravgiftema subventionerar ett avdrag dessutom inte någon specifik produktionsfaktor, dvs. det är neutralt i den meningen att det inte påverkar valet mellan arbete och kapital förändring kan dock

en

få indirekta följdverkningar i andra branscher. Ett avdrag eller en reduktion har vidare inte begränsningar och arbetsgisamma som moms varavgifrer i den meningen att skattesatserna för dessa kan understiga

den optimala subventionsgraden.

Skatter, avgifter och priser 203

Ur tördelningspolitisk synvinkel är skattereduktion att föredra.

en Samtidigt leder skattesystemet och de höga skattekilama till att det är personer med höga inkomster som diskrimineras till fördel för hemarbete eller köp av svart arbete.

En nackdel med avdrag eller reduktioner är att likviditetsförstärkningen först uppstår när deklarationen är slutbehandlad skattejämkning ges inte i samband med skattereduktioner. Det kan också strida mot målsättningen att förenkla deklarationsförfarandet.

Den största invändningen mot skattereduktioner eller avdrag är dock att subventionen förmodligen måste avgränsas relativt smal sek-

mot en tor som involverar få uppdragstagare. Det är sannolikt inte möjligt att rent administrativt hantera kvitton skall ligga till grund för

etc., som avdraget, om t.ex. taxiresor och restaurangbesök skulle bli avdragsgilla, varken för hushållet eller framför allt för skattemyndighetema. Det skulle också kunna uppstå handel med kvitton etc.

Bidrag

Direkta bidrag kan ges i ett flertal olika fonner. Om vi begränsar till

oss bidrag till producenter kan det t.ex. ske i form ett fast tillskott

av per

som en andel av lönen eller som en andel konsumentpri-

arbgtstimme, av

set.

En fördel med bidrag är att de inte medför förändringar skattereg-

av lema om nu stabilitet i sig är ett egenvärde. De kan också riktas mot t.ex. speciella grupper av arbetskraft. Det är vidare möjligt att snabbt förändra subventionsnivåer och relativt snävt avgränsa subventionen till olika sektorer.

Den främsta invändningen mot direkta bidrag är dock återigen

att en sådan hantering är förknippad med betydande administrativ

en process. Om det skall vara möjligt att hantera ett bidragssystem måste det förmodligen avgränsas till ett fåtal sektorer i exempelvis Danmark

som se kapitel 5 och sannolikt bygga på någon form av tillståndsverksamhet med insyn. På sikt kan också bidrag komma att uppfattas rättig-

som en het med mindre anknytning till den verksamheten. Det finns vidare

egna exempel på att direkta bidrag tenderar att höja kostnadsnivån.

36Det förefaller inte helt enkelt

att bidrag till hushållen kan riktas till någon speciell sektor. Möjligen kan det ske genom någon form av voucher. 37De tre exempel som ges här är sinsemellan förknippade med olika iör- och nackdelar, vilka dock inte kommenteras närmare.

204 Skatter, avgifter och priser

10.4¶Generella kontra selektiva

ingrepp

Statliga insatser kan sett konstrueras på ett flertal olika sätt. Om som tillsvidare bortser från olika tekniska lösningar och avgränsar till oss graden av generalitet så är viktig utgångspunkt för utredningen en att avgränsa vilka områden kan tänkas bli föremål för subvention. Den som avgränsning som görs påverkar också valet subvention. Allmänt kan av sägas att fler företag eller näringsgrenar omfattas förslaget, som av desto bredare eller generellt är stödet. Tänkbara varianter är då mer moms eller arbetsgivaravgifter. Graden generalitet minskar mindre av antal företag eller sektorer omfattas och stöden blir då enligt vår som definition allt mer selektivt och kan då utgå i fonn skattereav t.ex. duktioner eller bidrag. Begreppet selektivt skall således i detta sammanhang enbart tolkas som att basen är relativt smal, dvs. omfattar någon näringsgren eller delar sådan. av en Den subvention som väljs måste anpassad till omfattningen vara av de sektorer kommer att bli föremål for stöd. Väljs bred bas, som en många näringsgrenar och anställda, är det sannolikt selektiva subatt ventioner är mindre lämpade och vice versa. I avsnitt 10.3 har fördelar och nackdelar med olika separata subventioner diskuterats. Dessa for- och nackdelar har i tabell 10.6 sammanfattats och schematiskt delats i två stödfonner; generella och selektiva subventioner. Det förefaller uppenbart att målet nå så om är att stora sysselsätmingseñekter som möjligt bör bred bas väljas och därmed en också någon form av generell subvention. Vid given budgetrestriktion en finns det dock inte skäl att anta att generella subventioner leder till större sysselsättningseffekter än selektiva subventioner och generella subventioner behöver inte heller innebära den mest kostnadseffektiva lösningen. Det är naturligtvis också möjligt att kombinera generella och selektiva subventioner.

38Generella och selektiva stöd går att kategorisera enligt flera andra definitioner.

Skatter, avgifter och priser 205

Tabell 10.6 För- och nackdelar med generella och selektiva ingrepp

Generella stöd t.ex. moms och arbets- Selektiva stöd t.ex. skatteavdrag, givaravgiñer skattereduktioner och bidrag

Fördelar Nackdelar Ger stora sysselsättningseffekter dock Ger små sysselsättningseffekter endast om en given budgetrestriktion saknas Kan omfatta många transaktioner Kan endast omfatta transaktioner Sannolikt mindre kostnadskrävande Sannolikt mer kostnadskrävande administrativa system administrativa system Hushållen får större valmöjligheter Hushållen får mindre valmöjligheter Ger en omedelbar likviditetseffekt Likviditetseffekten kan dröja Användama slipper ett omfattande Kan vara förenat med betydande arbete med ansökningshandlingar etc. administrativt arbete för att del av

stödet

Nackdelar Fördelar Svårt att avgränsa Lätt att avgränsa Går inte att införa ett tak per individ Går att införa ett tak per individ Subventionen kan inte riktas enbart Kan i huvudsak riktas mot hushåll mot hushåll utan måste inkludera företag Risk för att fungerande marknader Mindre risk för att fungerande subventioneras marknader subventioneras Förmodligen större effekt på lönebild- Kan innebära mindre effekter på ningen lönebildningen

10. 5 Slutsatser

Enligt utredningens bedömning innebär EU:s regelsystem att det inte är möjligt att genomföra några väsentliga sänkningar av mervärdesskatten för de tjänsteområden är aktuella. De små möjligheter i prakti-

som som ken ñnns är inte av den digniteten att det skulle medföra några påtagliga effekter. EU:s regelsystem medger däremot att mervärdesskatten kan höjas förutsatt att det system med olika skattesatser och undantag som beskrivits ovan behålls. Förändringar i mervärdesskatten skulle därmed kunna ingå som en del i finansieringen av en eventuell reform.

Arbetsgivaravgifter förefaller vidare rent allmänt vara ett trubbigt instrument för att påverka konsumentpriser. Även de långsiktiga verk-

om ningarna av en subvention till hushållen i form av t.ex. en momssänkning är osäkra ger de förmodligen en initiell effekt inte är försumbar.

som Förändringar av arbetsgivaravgiftema är däremot förknippade med så många led och osäkerheter att de långsiktiga effektema på konsumentprisema måste anses som minst sagt tveksamma. Det gäller åtminstone generella sänkningar av arbetsgivaravgiñema. Resultaten från de empi-

206 Skatter, avgifter och priser

riska studier redovisats i avsnitt 10.1 och analyserat eñektema som som av generella sänkningar arbetsgivaravgiftema är nedslående. Flertalet av

studier pekar på att arbetstagarna långsiktigt tillgodogör sig sänkningen

genom höjda löner och att företagens totala lönekostnader därmed förblir oförändrade. Det är emellertid inte otänkbart hushållsnära tjänster att kommer att utsatt för så hård konkurrens från vara en svart arbete och hemarbete att sänkning får relativt genomslag på priserna en stort och att priseñekten ligger kvar längre än i andra branscher. Det skulle därför fortfarande finnas motiv att utnyttja arbetsgivaravgifter för att försöka påverka konsumentprisema. Det finns även andra motiv till detta som diskuteras utförligt i kapitel ll. mer Olika fonner skattereduktioner förefaller också kunna av vara ett verksamt instrument, även de långsiktiga effekterna

om naturligtvis är

diskutabla. En nackdel är dock att de främst administrativa av skäl måste avgränsas mot relativt smal sektor. Eventuella

en sysselsättnings-

effekter blir därför begränsade. De dessutom ger inte någon snabb likviditetseffekt. Om sänkning arbetsgivaravgifter bedöms påverka en av skattekilen i alltför begränsad omfattning bör det emellertid vara möjligt att kombinera en sänkning med väl avgränsad skattereduktion. en Enligt utredningens bedömning år det avslutningsvis mycket tveksamt att tidsbegränsa de åtgärder är aktuella för tjänstesektom. En sådan som begränsning riskerar att sänka effektiviteten påtagligt, vilket både teoretiska och empiriska argument visar.

DEL 3 ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG

SOU 1997: 17 207

11 överväganden Utredningens

l 1.1 Problemställningar

Enligt utredningens bedömning är det i huvudsak fyra frågor som är relevanta i samband med uppdraget:

Innebär nuvarande beskattning att marknadsproduktionen av tjänster 0

är för liten i förhållande till hushållsproduktionen av tjänster, dvs. är

det för lite specialisering i ekonomin

skattelättnad för tjänstesektom leda till ökad sysselsättning Kan en

Kan skattelättnad för hushållsnära tjänster bidra till att minska den

en

svarta produktionen

Är lägre skatter för hushållsnära tjänster förenlig med rättvis ino

komstfördelning och jämställdhet mellan män och kvinnor

Sverige tillhör den länder i Nordeuropa som har höga skat-

grupp av ter. Skatten är 54 procent av BNP mot ca 40 procent som genomsnitt

ca för EU-ländema. Vår bedömning är att bl.a. det demografiska trycket

befolkning det svårt sänka skatterna. Å till följd av en åldrande gör att andra sidan medför höga skatter negativa effekter på ekonomin, vilket gör det svårt att påtagligt höja skattekvoten. Ekonomins intemationalisering är ytterligare en restriktion.

Skatter åstadkommer oundvikligen störningar i produktion och konsumtion. Skatter kan medföra att konsumtionen av tjänster är lägre än vad hushållen egentligen önskar och vill betala för. Skatterna innebär att effektivitetsvinster specialisering inte utnyttjas. Vidare är skatter en

av förklaring till stor svart sektor. Frågan är hur dessa problem kan re-

en duceras inom för en oförändrad skattekvot.

ramen

39I grund och botten bör jämförelsen ländernas nettoskattekvot, armars blir det

avse

dubbelräkning. Orsaken är att Sverige till skillnad från lera andra länder har been skattningsbara förmåner vilket blåser upp skattekvoten mer än i länder som inte har det. Ett skatteavdrag ger däremot en förmån som inte ökar skattekvoten.

208 Utredningens överväganden

Utredningen lägger fyra förslag samt principskiss. Vi redogör för en dessa i kapitel 12-15: Förslagen är i korthet:

Avskaffande av arbetsgivaravgiftema för företag inom hushållsnära tjänstesektor. Sektom omfattar 150 000 anställda och ca ca 47 000

företag.

Skattereduktionen för reparationer, och tillbyggnader höjs från om- 10 500 till 15 000 kr år för småhus och från 5000 till 10 000 kr per per år för bostadsrätter. Skattereduktionen bör permanentas.

Möjlighet att omvandla den tillfälliga föräldrapenningen till ñnansie-

ring av vårdare av sjukt bam. Förenkling av skattebetalning vid anlitande hantverkare. av Därtill redovisar principskiss servieestöd en om ett för pensionärer.

Våra huvudförslag presenteras i kapitel 12 innebär som en skatteförmån för hushållsnära tjänster. Allmänt kan sägas subventioner oña att leder till att ekonomins utnyttjas Våra får resurser sämre. förslag motsatt effekt. Ekonomins specialisering och effektivitet ökar.

Utredningens huvudförslag är att skattesystemet skall viss ta hänsyn

till graden priskänslighet i konsumtionen. Vid s.k. optimal

av beskattning

skall skattemas nivå stå i omvänd proportion till hur konsu-

känsliga

menterna är för priset på den aktuella produkten Varor med hög egenpriskänslighet skall ha lägre beskattning än genomsnittet. Det innebär att skattesatsen bör sättas så att den procentuella reduktionen av den efterfrågade kvantiteten varje är densamma Ohlsson, 1997. av vara Enligt utredningen bör skattesystemet formas efter huvudsamma princip som nu. Först och främst likformighet, dvs. lika höga skatter på breda skattebaser. Likformigheten är viktig för enkelhet i systemet och för horisontell rättvisa, dvs. inkomster skall träffas lika samma av hög skatt. Dessutom minimeras skatteplanering, mellan inkomst t.ex. från arbete och kapital. En andra, underordnad princip, bör inslag men vara

av optimal beskattning för att öka specialiseringen i ekonomin

samt undvika det svartarbete är särskilt omfattande i den

som priskänsliga tjäns-

teproduktionen. Det kan också uttryckas som att likformigheten förstärks därför att en samhällsekonomiskt effektivare minskar

beskattning skill-

naden i skatt mellan obeskattat hushållsarbete och marknadstjänster där hushållens arbete är substitut.

w Här utgår ifrån den enklaste formen av Rarnsey-modeller utan hänsyn till korspriseffekter. Se kap

Utredningens överväganden 209

Utredningen redovisar i nästa kapitel ett förslag som syftar till ett likforrnigt skattesystem med undantag motiverade av samhällsekonomisk effektivitet. Avsikten är att:

minska störningama i produktionen -

förhindra svartarbete och underlönekonkurrens -

uppnå en effektivare specialisering i ekonomin. -

Mot denna bakgrund föreslår utredningen att skatten sänks för hushållsnära tjänster och att sänkningen finansieras genom höjd skatt på andra skattebaser för att nå full finansiering av refonnen.

Osäkerhet i

beslutsunderlaget

För att tillfredsställande svar på frågan om inslag av optimal beskatt-

ge ning kan ett effektivt instrument för att nå dessa syften, måste flera

vara

svåra frågeställningar behandlas.

År ekonomers undersökningar konsumtionens priskänslighet till-

om

räckligt tillförlitliga för att vara en stabil grund för beslut om diffe-

rentierade skatter Går det att ñnna en rimlig avgränsning av de sek-

torer som bör omfattas av en skattesänkning En skattelättnad för konsumtionen av privata tjänster ger hushållen ökad köpkrañ. Frågan är om hushållen kommer att köpa mer tjänster. Kommer de att öka sin fritid eller öka sin arbetstid på marknaden

Ett tredje problem ökad efterfrågan på hushållsnära tjänster

är om

bidrar till att minska strukturarbetslösheten i ekonomin Med struk-

turarbetslöshet avses att arbetslösa inte svarar mot de krav som ställs

på arbetsmarknaden så att de även vid ökad efterfrågan fortsätter

en

att vara arbetslösa. Kommer de som har lång tid i arbetslöshet eller

har lägre fonnell utbildning att efterfrågas mer till följd av lägre

tjänstebeskattning Detta är en fråga som behandlas av utredningen.

Ett ytterligare problem är om en ökning av efterfrågan på hushållsnä-

ra tjänster på ett oacceptabelt sätt ökar inkomstklyñoma och låser in

arbetskraft i lågproduktiva sektorer.

Det har inte varit möjligt att tillfredsställande besvara alla dessa frågor och reducera osäkerheten inför det beslutsunderlag som föreläggs regeringen, men osäkerheten är inte större än vid andra ekonomiska beslut. Särskilt tillfredsställande är att kan visa på nya beräkningar som ger säkrare kunskaper om hushållsnära tjänsters priskänslighet.

2 10 Utredningens överväganden SOU 1997: 17

11.2¶Produktivitetsfaktom

eller skattekilen

Vi visade i kapitel 2 att hushållsnära tjänster utgör liten del den en av ekonomiska aktiviteten ekonomin det dels känneteckar höga skatter, om dels begränsade löneskillnader. Det problem arbetar med det för är att hushållen lönar sig att utföra arbetet själv även produktiviteten i det om egna arbetet bara är fjärdedel marknadens. av För löntagare varav den över den vita marknaden skall köpa ena en tjänst av den andra. Vi visar i figur ll.l nedan att löntagaren i exemplet får 1000 kr efter skatt för att utföra tjänst. Därefter beläggs tjänsten en med skatter och avgifter så att den totalt kostar 1 660 kr, dvs. det pris

som står på räkningen. För att den köpande löntagaren skall ha råd

att köpa tjänsten måste denne först tjäna ca 4000 kr före skatt. Det motsvarar en skattekil på Det innebär att inkomsten måste 4 ca vara ca gånger så hög som vad den utförande löntagaren får i lönekuvertet efter skatt. Det innebär också att den köpande löntagaren kan ha 25 procent av marknadens effektivitet i att utföra tjänsten och ändå vinna på att ta ledigt från sitt arbete för att utföra arbetet i hushållet. Vi kan också kalla skattekilen för produktivitetsfaktor därför den också visar hur en att mycket effektivare marknadsproduktion måste i förhållande till vara hushållsarbete för att marknadsproduktion skall komma till stånd. Den produktion hushållen ändå köper är således minst 4 gånger effektivare än om själva utförde den. Begreppet skattekilar används oña i utredningen för att illustrera ett centralt ekonomiskt problem. En viktig invändning så här ensimot att digt använda skattekilama är att det implicit utgår ifrån att skatteintäktema kastas bort. Läsaren måste uppmärksammas på bara att belyser de negativa konsekvenserna av hög skattekvot och inte de positiva. Vi redovisar inte de mycket stora negativa effektema för produktionen som skulle bli resultatet det inte fanns offentlig finansiering om en av utbildning och infrastruktur Inte heller redovisas de förmåner m.m. som följer med skatterna. Men både konsumenten betalar skatt liksom som den som utför arbetet, använder sjukvård, barnomsorg, rättsväsende m.m. samt kommer att få ATP och förmåner från andra inkomstberoen-

de trygghetssystem. Analysen nedan renodlar därför ensidigt bara sida

en av problemet. Men det hjälper att föra diskussionen de val oss om som konsumenter och producenter ställs inför och de störningar i beslutsproblem som skatter medför.

SOU 1997: 17 Utredningens överväganden 211

Figur 11.1 Skattekilen i svensk ekonomi 2000

Påslag Kostnadförtjänsten Ökadinkomstfor 1800

attköpatjänsten

Moms 000 l UA-avgiñ

795 UArbetskostnad

8001 60° 2415 400 200

11.3 som instrument i

Optimal beskattning

ekonomisk politik

Finns det så snart etter århundradets skattereforrn skäl att åter andra skattesystemet Skatteväxlingskommittens förslag och omställningen mot ett ekologiskt samhälle, innebär väsentliga förändringar och till stor del avsteg från principen om breda skattebaser och likformighet. Skattereformens principer om likformig beskattning är inte längre intakt. Turistmomsen och matmomsen har sänkts. Det finns nu i praktiken fyra olika momssatser. Det är exempel på att riksdagen alltid vill använda skatterna för att påverka hushållens och företagens beteende och därmed ekonomins funktionssätt.

Public choice

Ett traditionellt argument mot optimal beskattning är att likformigheten i beskattningen minskar möjligheten for olika organisationer att påverka skattesystemet i syñe att gynna det egna intresset, det s.k. public choiceargumentet. Argumentet har viss bärighet. Men utredningen konstaterar att även med ett likformigt skattesystem som Sverige hatt sedan 1991 har det skett en rad förändringar som betingats strävan att stödja vis-

av sa samhällssektorer se kapitel 4. Argumentet synes således gälla både vid likformig och optimal beskattning. Dessutom tar likformigheten

212 Utredningens överväganden SOU 1997: 17

främst hänsyn till skatteplanering att omvandla arbetsinkomster genom till kapitalinkomster. Breddningen av momsbasen bör ha bidragit till att öka den svarta sektorn genom att flera sektorer blivit föremål för skatteundandragande. Detta talar för en korrigering genom lägre skatter på egenpriselastiska tjänster. Utredningens slutsats är att skatterefonnen tillkom i period full en av sysselsättning och att ekonomin idag i väsentliga avseenden har förändrats. Den präglas nu av en längre period massarbetslöshet och av sannolikt också Ökad svart produktion. Det är därför naturligt att statsav makten åter använder skattesystemet för att skapa effektivare ekonoen mi och öka resursutnyttjandet.

11.4 och nivå

Avgränsning

Avgränsningen av skattesänkningen

Urvalet av branscher som bör omfattas sänkt beskattning har grundat av sig på i vilken omfattning tjänsterna är nära substitut till hushållets arbete och om det år påtagligt svartarbete i branschen. Grund för avgränsningen är därför vid krets tjänster män en av som eller kvinnor i hushållet kan utföra själva, dvs. där hushållets eget arbete är substitut för tjänsten. En grund är omfattningen annan av svartarbete i branschen. RSVs utredning och utredningens enkla teleegen fonenkät indikerar att det förekommer i betydande omfattning inom städning, bygghantverk samt restauranger. Vi har sedan i detalj analysemer rat vilka branscher som bör ingå att beräkna priselasticitetema. genom Vi har således studerat människors beteenden de uttrycks i deras som konsumtionsmönster och det dragit slutsatser vilka branscher av om som bör ingå. Elasticitetema är således central indikator på marken om nadstjänstema är substitut till hushållens arbete. egna Med mätningar av priselasticitetema samt graden substitut och av svartarbete, kan avgränsa en sektor med 150 000 sysselsatta. Figuca ren nedan visar de branscher som utredningen definierar hushållsnäsom ra tjänstesektor. Det är i huvudsak restauranger, reparationer, renhållning och städning samt kommunikationer. Argumentet mot att t.ex. restaurangarbete skall ingå är att det är komplement till fritid. Ett argument mot att inkludera reparationer är att det förutsätter hög grad en av yrkeskunnande. Men tycker inte att avgränsningama är så klara. Det är samtidigt viktigt att ta hänsyn till att hushållens preferenser och kunskaper är olika, vilket talar för att också inkludera dessa tjänster.

Utredningens överväganden 213

Figur 11.2. Antal anställda och fördelning mellan kvinnor och män i några olika tjänstesektorer

Total andel kvinnor: 38,5 procent. Totalt antal anställda: 149 600 personer.

Traükskoleverksamhet, Reparationav

2100anställaKvinnor33-/ momndm

20500anställda.

Kvinnor:10%

Annanservice-

Resmmlfm

verksamhet,

°°hmm 15200arstållda.

54ssoamtñllda. ,Mmm84%

Kvinnor:55%

Reparation" Landtram, ,

av 55200axiställda.

hmhállsartiklaroch Kvinnor:21%

personligaartiklar,

1750utställda.Kvinnor.13%

Källa: NUTEK Anm. I kategorin Landtransporter ingår jämvägstransport enbart persontrafik, kollektivtrafik, linjebussverksamhet, taxi och annan landtransport av passagerare som till exempel charterbusstöretag. Annan serviceverksamhet står for konsumenttvätt, hár- och hudvård mm. I posten reparation av motorfordon ingår även handel med motorcyklar inkl. reservdelar och tillbehör. Till restaurang och catering räknas restaurang- och barverksamhet, drift av personalmatsalar, catering och centralköksverksamhet.

Det ñnns dessutom ytterligare motiv talar for att skattelättrxaden

som skall omfatta förhållandevis breda sektorer:

o Om ökad sysselsättning är ett viktigt mål nås större effekt bred

om en

bas används. Detta kräver dock större ingrepp i skattesystemet. 0 Ett ytterligare motiv för att innefatta reparationer och tillbyggnad

samt restaurangtjänster är att beskattningen på dessa höjts i samband med skattereformen. Det har bidragit till att sysselsättningen i dessa sektorerna minskat kraftigt.

214 Utredningens överväganden

Problem med avgränsningen

En svaghet med utredningens huvudförslag är att det är svårt att dels klart avgränsa en avgiftsnedsättning så att den kommer konsumenterna till del genom sänkta priser på tjänstema och inte i första hand företag, som utnyttjar tjänsterna, dels att avgränsa avgiftsfria verksamheter från verksamheter som inte bör få del av avgiftsfriheten. Svårigheten med att rikta nedsättning mot konsumenterna beror till stor del på att det inte går att utnyttja mervärdeskatten for att sänka konsumentprisema medan avgränsningen mellan avgiftsfri och inte avgiftsfri verksamhet har sin grund i att många företag bedriver verksamhet båda slagen av gemensamt. Om tjänsterna i stor utsträckning utnyttjas företag bör därför nedav sättningen begränsas till till de tjänster som kommer enskilda konsumenter till del. Det gäller särskilt städtjänster, i dag uttnyttjas till som 99 procent av företagen. En avgiftsnedsättningen för branschen i sin helhet skulle i en oacceptabel utsträckning komma företag och myndigheter till del. För att göra nedsättningen ekonomiskt mer effektiv bör den endast avse städtjänster som utnyttjas av enskilda konsumenter. En sådan avgränsning kan vara svår att strikt upprätthålla i praktiken men innebär ändå att nedsättning blir avsevärt kostnadseffektiv än mer annars. Vi anser vidare att hushållen vid köp av städtjänster skall lämna ett intyg på att städningen utförts i hushållet, dvs. att utgiften inte är uten gift i näringsverksamhet. Den något större administration ett insom tygsförfarande medför torde mer än väl uppvägas vinsterna i form av av en effektivare ekonomi. För att hantera avgränsningen mellan avgiftsfri och inte avgiftsfri verksamhet i ett och samma företag det kan t.ex. gälla ett hotell med restaurang, där hotellverksamheten inte bör omfattas av en avgiftsnedsättning bör någon form av en mer eller mindre schablonmässig - uppdelning kunna göras. Omsättningen i verksamheterna bör enligt vår mening kunna användas som ett grovt mått för fördelning. Det bör också en ñnnas en möjlighet att bortse från obetydliga inslag avgiftsfriverkav samhet i övrigt avgiftspliktig verksamhet. Det kan t.ex. gälla för en livsmedelsbutiker, som i begränsad utsträckning tillhandahåller färdiglagad mat. Det finns en rad problem som menar kan lösas med den lagstiftning foreslår. Det kommer att bli något större administration for en skatteforvaltningen och den kommer att behöva större resurser. De skatteadrninistrativa problemen, som torde vara av relativt ringa omfattning, måste ställas mot de stora vinsterna i fonn effektivare ekonomi. av en

Utredningens överväganden 215

Nivån skattelättnaden

på

Vi vill sänka priset på hushållsnära tjänster. Frågan är dock hur stor subventionen bör vara utan att det leder till ineffektiviteter i ekononya min. En första snedvridning uppkommer att andra och genom varor tjänster kommer att kosta till följd vårt förslag till finansiering. mer av Hushållen kommer till följd de ändrade skatterna att köpa något av mer av tjänster och mindre av varor. Det medför också att i något mindre grad deltar i den internationella specialiseringen. Det är specialiseringsförlusterna. Specialiseringsvinstema följer av att hushållsarbetet blir effektivt mer utfört samtidigt som det ger hushållet tid att ägna sig sådan produktion där de är mer produktiva. Köp tjänster ökar, svartarbetet minskar av påtagligt och arbetsutbudet ökar. Enligt vår mening överväger vinsterna påtagligt förlusterna. Ett skäl är att den nivå på skatteförmånen fösom reslås är lämpligt awägd. De studier som företagits om skattesänkningar visar att 30 ca procents lägre kostnad för arbetskraften på dessa och tjänster är varor en nivå som ger balans mellan vinster och förluster i produktionens specialisering. Vid skattesänkningar är större än 30 procent uppstår större som välfardsförluster än välfardsvinster det visar både den danska ekonometriska modellen i utredningen refererar till enklare studie samt en av Fonngren och Ström, 1995. Vi lägger förslag som innebär att arbetskrañskostnaderna minskar med ca 25 procent för hushållsnära tjänster. Det är därmed inte någon risk för att den negativa effekten skall större än de specialiseringsvara vinster som uppkommer till följd awikelsen från likformig beskattav ning. Inom ROT-sektom föreslår perrnanentning skattereduktionen en av på 30 procent. Om priset är 200 kr timme motsvarar det vitt ca per ett timpris på ca 140 kr. Det är sannolikt tillräckligt för att göra stor del en av reparationstimmama inom sektorn byggreparation vita. En 30 procentig skattereduktion ger ungefär samma sänkning borttagande som av arbetsgivaravgifter för övriga hushållsnära tjänster. Därmed har enhetlighet i skatteförmåner mellan olika delar hushållsnära tjänster. av

Hushållstjänster eller hushållsnära tjänster.

Ordet pigarbete har fått en mycket stark negativ klang. Om begreppet piga säger Nationalencyklopedin att sedan ordet under 1800-talet börjat få en nedsättande klang ersätts det med jungfru och med hembisenare träde. Den nedsättande stämpeln beror inte på produktionen i sig. Mat-

2 6l Utredningens överväganden SOU 1997: 17

lagning och rengöring är bland de vanligaste arbetsuppgiñema i Sverige. Det är i stället anställningsfomien och oña ett starkt beroende, goden tycklig arbetsgivarrelation, som sannolikt väcker mest anstöt.

Utredningen förslag innebär att en skattefönnån på 25-30 procent av arbetskraftskostnaden införs för en bred grupp av hushållsnära tjänster. Som tidigare redogjort för visar studier skatteföratt en

mån av denna storleksordning kan vara optimal ur effektivitetssyn-

punkt. Eftersom nästan alla hushåll har betydande konsumtion en av dessa tjänster blir inslaget av horisontell orättvisa litet. Individer med lika stora inkomster kommer därför att efter reformen att betala ungefär lika mycket skatt och få ungefär lika stora reala disponibla inkomster som före reformen.

Vi vill att alla hushållsnära tjänster skattesynpunkt skall behandlas ur enhetligt. Utifrån principen om horisontell och vertikal rättvisa samt enhetlighet inom gruppen hushållsnära tjänster föreslår bred been men gränsad sänkning av arbetskraftskostnaden på stor del hushållsnäen av ra tjänster. Skattereduktionen för byggreparationer på 30 procent innebär att också dessa tjänster får en motsvarande sänkning av arbetskraftskostnaden.

Ett avskaffande av arbetsgivaravgiften på hushållstjänster som städtjänster leder inte till att priset på hushållstjänster sjunker i närheten av det svarta priset. Det svarta priset på städtjänster är 60 kr och det vita priset efter skattereduktion på 30 procent är 140 kr timme per vid antagande om ett vitt osubventionerat pris på 200 kr.

Tjänster, som städning, där hushållens eget arbete är perfekt substitut leder till ett lågt svartpris och därför behövs mycket hög subvention en för att svart arbete i större omfattning skall kunna omvandlas till vitt. RSV gör bedömningen att den föreslagna förenklingen skatteredovisav ning inte i sig skapar en nämnvärt större vit marknad för privata hushållsnära tjänster. RSV menar att vid höga skattekilar på vitt hushållsarbete som råder vid dagens skattesystem är det mycket svårt att skapa nya vita arbetstillfällen inom denna sektor. Vi delar helt denna bedömning. Omfattningen av svart arbete styrs av skattesats, upptäcktsrisk och bestrañiiing. Om det svarta städarbetet i större omfattning skall kunna omvandlas till vitt krävs det, utöver ökad upptäcktsrisk och bestrafñiing, en betydande ytterligare skattefönnån i form av tex en skattereduktion. En sådan extra skattefönnån för hushållstjänster har dock flera negativa konsekvenser

Utredningens överväganden 217

En större skattesänkning i form skattereduktion innebär av ex en ett undanträngande av annan konsumtion med högre skatteinnhåll. En skattereduktion måste därför finansieras med ökade skatter för flertalet skattebetalare samtidigt bara mindre kommer att använda som en grupp sig av tjänsterna. Skattereduktionen skulle upphov till betydande ge en horisontell orättvisa de som inte utnyttjar den kraftigt subventionerade tjänsten går miste betydande skattefönnån och till mindre om en en jämn inkomstfördelning eftersom hushåll inkomster inte markant vars överstiger uppdragstagarens inkomster knappast skulle komma att utnyttja förmånen.

Hushållstjänster innebär att tjänsten utförs i hemmet och dänned

medför den småskaliga produktionsteknologin att priset kommer att

bli högt. En skattereduktion riktas till ett snävt område hussom av hållstjänster som är både pris- och inkomstkänsliga kommer främst att användas av höginkomsttagare. De med lägre inkomster kommer att utföra dessa tjänster själva. Tjänster producerade i hemmet hushållstjänster är dyra och förbehållna fåtalet besök på men en pizzeria eller Mc Donalds är ett alternativ för de flesta.

Eftersom kvinnor och män delar mycket olika på det obetalda respektive betalda arbetet, är det rimligt stimulans till att anta att en den privata tjänstesektom får olika konsekvenser för könen. Det finns många aspekter som behöver vägas in, såväl fördelningssom arbetsmarknadspolitiska. Möjligheter att lättare och billigare konsumera tjänster underlättar säkert det vardagliga livet för de hushåll som kan och vill betala. Jämställdheten i hemmen kan öka att husgenom hållet kan köpa hushållstjänster. Däremot kommer inte jämställdheten att öka genom att hemarbetar i hemmet, utan skattemannen mer en reduktionen ger snarare makarna möjlighet att hemarbeta lika lite. en Jämställdheten kommer enbart att förbättras i hushåll har råd som att utnyttja skattereduktionen och köpa hushållstjänster. Eftersom låginkomsthushåll sannolikt inte kommer att köpa tjänster i någon större utsträckning utan snarare utföra dem är det svårt att uttala sig om jämställdhetseñektema totalt sett. Vi visade i kapitel 8 på den stora osäkerhet som finns om skatters effekt på arbetsutbudet. Det gäller inte minst skatters påverkan på gifta kvinnors arbete. Det lönar sig redan idag för nästan alla arbetar deltid att öka deltagande i som arbetslivet och köpa hushållstjänster Ändå är deltidsarbetet mer omfattande vilket antyder att hushållen föredrar än marknadsarannat bete och att låga priser på hushållstjänster sannolikt inte får stor effekt på utbudet.

218 Utredningens överväganden

Slutsatser

Vi kan inte med stöd vanliga samhällsekonomiska verktyg med rimlig

av säkerhet uttala oss om huruvida hushållen kommer att reagera på en eventuell skattereduktion for hushållstjänster. Det är inte heller möjligt att uttala sig om det skulle leda till specialisering och ökat arbetsutbud eller bara till ökad fritid. Vi vet vidare inte om det skulle leda till en sysselsättningsölming. Det är svårt att visa att det skulle leda till en rimligt neutral effekt på inkomstfordelningen. Det är skäl mot att vidga den existerande skattereduktionen inom ROT-sektom till att också omfatta hushållstjänster. Men samtidigt kvarstår det faktum att det finns en stor svart marknad for hushållstjänster som staten inte kan negligera.

11.5¶Svart sektor

Riksskatteverket uppskattar att svartstädningen omsätter 900 miljoner kr per år. Med det rimliga antagandet att en Veckostädning tar 4 timmar skulle det vara 90 000 hushåll som anlitar svart städning.

Riksskatteverket uppskattar vidare att det svarta hantverksarbetet i hemmen omfattar ca 5 miljarder kr per år. Med antagandet att de årliga köpen för de hushåll som köper svarta hantverkstjänster i genomsnitt ligger någonstans mellan 20 000 och 45 000 kronor, uppgår de hushåll som köper svarta hantverkstjänster varje år till mellan 110 000 och

250 0007

Utredningens uppfattning är att förutsättningen for att det skall vara rimligt att vidga och permanenta skattereduktionen for ROT-sektom är att det samtidigt vidtas åtgärder for att minska den svarta sektorn. Konklusionen är således att svartarbetet på hantverksarbetsmarknaden påtagligt kan reduceras genom vår skattereduktion, men att det inte är möjligt att komma svart städarbetsmarknad med subventioner på ca 30 procent.

En svart service sektor kan vara ett begränsat problem, den kan också vara ett brohuvud for en vidare svart verksamhet till följd av den fortgående integration med övriga östersjöstater. Utredningen anser att det är stötande för det allmänna rättsmedvetandet att omkring 90 000 hushåll köper svarta städtjänster och att 110 000-250 000 hushåll köper svarta hantverkstjänster. Därtill kommer medvetna köp av hushåll-

4 Siffroma bör tas med stor försiktighet. Antagande att de hushåll som köper svart i genomsnitt köper lör 20 000 45 000 kr per år bygger på att den genomsnittsliga

arbetskostnaden vid ansökan om existerande skattereduktion uppgår till 15 000, samt antagandeom att materialkostnaden kan vara 15 000 respektive 30 000 kr.

Utredningens överväganden 219

stjänster. Sådant sker till stor del inom restaurangsektom samt andra hushållsnära tjänster taxi, frisersalonger och bilreparationer, förmosom dar vi. Enligt vår bedömning bör det samtidigt med våra förslag ske informationsinsatser, förenkling uppbörd samt ökade kontrollinsatser för av att begränsa det svarta arbetet. Det är angeläget att förenklingen av skattebetalning vid anlitande arbetskraft genomförs. Riksskatteverket av bör också få budgetmedel för information om förenklingen. De skattesänkningar förslår tillfaller inte företagen automatiskt företagen kommer att få ansöka dessa skattefönnåner. Sannoutan om likheten för svart verksamhet beror på skattenivån, upptäcktsrisken och sanktionen. Utredningen att det går att påverka alla dess tre momenar ment för att minska den svarta sektorn. Sanktionsmöjligheten blir större företagen under flera år inte kan erhålla nedsättning av arbetsgiom en

varavgiñema.

Branschsaneringsutredningen arbetar med förslag om att skärpa krapå redovisning från företag i aktuella branscher. De oredovisade ven beloppen har t.ex. vid skatterevisioner i restaurangbranschen uppgått till 10-20 procent omsättningen vilket ungefär motsvarar arbetsgivaravav giften. Genomgående för de berörda företagen är att redovisningshandlingar är bristfälliga. Anmärkningsvärt är att i flera branscher används inte kassapparater med kontrollremsa gör att bokföringen kan en som stämmas av mot kassaapparaten. Staten måste ställa än tydligare krav på redovisning med kassaappaoch kontrollremsor. Företagen behöver starkare drivkrafter för att rat den rätta omsättningen i företaget. Det är önskvärt med en tydlig uppge kvittokultur så att det både för köparen och företagsägaren är uppenbart att ett maskinstämplat kvitto är självklar del i hushållens affarstransen aktioner. Den produktion sker i den svarta sektorn innebär ett hot mot såsom väl företag anställda illojal konkurrens. Den underminerar en som genom

rationell produktionsstruktur. De lägre svarta produktionskostnaden ver-

kar nedpressande på jämviktslönema för de anställda i dessa branscher och underminerar avtalen på arbetsmarknaden. Det skapar ett tryck på de anställda att arbeta på sämre villkor. Sammantaget våra förslag myndigheterna en mycket stark sankger tionsmöjlighet mot seriösa företag. De kommer att förlora avgiftsfriheter för arbetsgivaravgifter under ett år de tar risken att inte par om

42RSV utredning visar vidare att checksystemet saknar värde för Sverige eftersom skatteuppbörden här är såmycket effektivare. Framför allt är F-skattsedel ett effektivt instrument för köparen.

8 17-0140

220 Utredningens överväganden SOU 1997: 17

redovisa och betala skatter och avgifter på föreskrivet Den sätt. omvandling av taxibranschen som följde avreglering upphov till av gav en

omfattande ekonomisk brottslighet. Med våra förslag kan taxiñeringen

av hushållsnära Servicetjänster väsentligt bromsas.

Vår bedömning är att Skattemyndigheten över huvudtaget måste till-

föras för att minska den verksamhet så resurser svarta som är påtaglig inom den hushållsnära sektorn.

11.6¶Alternativa att ökad vägar stimulera

sysselsättning

Tidigare har vi diskuterat en arbetsgivaravgiñssänlming riktar sig

som mot speciella sektorer. En arbetsgivaravgiñssänlming kan också riktas mot:

0¶Långtidsarbetslösa

0 Arbetskraft med lägre produktionsfonnåga

Vilka är argumenten för att stödja sektor istället för en en grupp på arbetsmarknaden Utredningens direktiv kan tolkas

som att regeringen

vill utreda om en subvention till tjänstesektom kan leda till de med att kort utbildning, de allra äldsta eller de med kortast arbetslivserfarenhet

får ökad sysselsättning.

NUfEKzs bilaga visar att kompetensnivån lägre i hushållsnära är tjänster än på arbetsmarknaden i genomsnitt. Men samtidigt inte skillär naden i formell utbildning så stor. Vi redovisar i avsnittet lönebildom ning l6.2 varför det finns skäl att tro att de sysselsätts i hushållsom snära tjänstesektor har lägre produktionstömiåga än arbetsmarknaden som genomsnitt. Men servicearbete direkt mot kunder kräver

samtidigt

egenskaper eller erfarenheter som inte kan mätas i utbildningsstatistik.

Vilken arbetskraft av sänkta

gynnas arbetsgivaravgifter

Det kan diskuteras sänkning arbetsgivaravgiñema särskilt

om en av kommer att de med svagast ställning på arbetsmarknaden. gynna Hamermesch diskuterar utbuds- och eñerfrågeelasticiteter och drar

följande

slutsats. På lång sikt bärs det ökade

mesta av arbetsgivaravgifter av

löntagarna genom lägre löner. Det implicerar ökad avgift orsakar att en

liten minskning sysselsättningen och subvention

av omvänt att en genom

Utredningens överväganden 221

sänkta arbetsgivaravgifter endast ger små förändringar i jämviktsarbetslösheten Hamennesh, 1993.

Vår tolkning är att effekterna på sysselsättningen av sänkta eller höjda löneskatter allmänt sett är svaga se kapitel 10. Observera dock att författaren här talar om jämviktsarbetslösheten och att studierna framförallt rör sig om vuxna män samt att effektema kan större för and-

vara ra grupper. Det är således viktigt att skilja på genomsnittet och efterfrågan på den minst produktiva delen av arbetsmarknaden.

En central faktor är graden av löneflexibilitet. Om reallönema är flexibla kommer en subvention bara få begränsad effekt. Nickell och Bell 1996 påpekar också att lönerna för lågutbildade inte är flexibla därför att avtal, a-kasseersättning och minimilöner lägger ett golv under vilka de inte kan sjunka. Arbetskraft som finns i den nedre ändan av lönefördelningen bär med andra ord inte helt bördan av arbetsgivaravgiftema. För arbetskraften som genomsnitt, övervältras däremot på lång sikt hela arbetsgivaravgiften på löntagarna.

Om det inte finns några barriärer förhindrar förvärvande ut-

som av bildning kommer ett skifte i efterfrågan av outbildad arbetskraft mot utbildad ha liten långsiktig effekt på den relativa arbetslösheten därför att förändringar i arbetslöshetens nivå och i lönerna kommer att utjämnas av en migration från outbildade till utbildad. Men författarnas eget motargument är att det finns påtagliga barriärer för alla att skaffa sig en god utbildning och att en jämnare fördelning arbetslösheten således

av skulle kunna bli resultatet av sänkta arbetsgivaravgifter för kortutbildade.

Författarna konkluderar "att sänkta arbetsgivaravgifter och subventioner till arbetskraften kan ha signifikant långsiktig effekter på sysselsättningen likaväl som positiv påverkan på reallönen. Men den samlade effekten kommer också vara att minska drivkraftema för lågutbildade att förvärva mer utbildning. På lång sikt, om löner är flexibla, kommer arbetsgivaravgifter att bäras av arbetskraften. Därför kommer arbetskraftskostnaden och sysselsättningen inte att påverkas väl den lön

men de sysselsatta kan ta hem Nickell and Bells, 1996.

En annan aktuell studie om sänkta löneskatter kommer till olika resultat beroende på vilka modeller som används detta är inte helt ovanligt som framgått av kapitel 10. Avgörande är om subventionen påverkar inkomsten eller Men om inkomsten från arbete i reala termer är konstant ñnns det substantiell sysselsättningseñekt. Så även sänkta

en om löneskatter inte är lösningen på Europas sysselsättningsproblem så kan de noggrant utformade reducera problemet Pissarides, 1996.

Utredningens slutsats är att sänkta och riktade arbetsgivaravgifter har störst effekt för de med kort utbildning.

222 Utredningens överväganden

Öka stöd

sysselsättningen genom att till individer eller

sektorer

De förslag som presenterats utredningen i huvudsak sektorer av avser eller branscher i svensk ekonomi. En viktig avvägning stöd bör är om riktas till en sektor med många korttidsutbildade eller det bättre om är att stödja individer är långtidsarbetslösa. som I kapitel 4 har behandlat effekterna några olika subav typer av ventioner. Där visar att erfarenheterna breda tillfälliga sysselsättav ningsstimulanser riktade till nyanställningar inte är positiva. Generellt

anställningsstöd GAS samt riktat anställningsstöd RAS har givit

överraskande få nyanställningar. Dödviktseñekten har skattats till 70-80

procent och stöden har i huvudsak gått till relativt starka på grupper arbetsmarknaden. De har inte heller fått någon långsiktig varaktighet

med

dödviktseffelct att sådan produktion eller

avses sysselsättning som ändå

hade kommit till stånd också subventioneras.

En bred genomgång av europeiska lönesubventioner visar på liknande

resultat Anxo, 1994. En slutsats är att genomgången de empiriska av studierna på löneelasticiteten visar entydigt

att arbetskrañseñerfrågan är

tämligen oelastisk. En utvärdering lönesubventionemas effektivitet av utifrån dessa empiriska studier därmed anledning till hysa viss ger att pessimism vad gäller de potentiella sysselsättningseñektema tillav en

fällig sänkning av arbetsgivaravgiñema.

Sammantaget framgår det tydligt att dödviktseffekten de olika av programmen har varit betydande och i enskilda fall uppgått till 90 procent av det totala antalet individer ingick i programmen. Det vill som säga subventioner sker anställningar ändå hade skett Anxo, av som 1994. Det bör påpekas att denna slutsats även inkluderar lö-

tillfälliga

nesubventioner där arbetsgivaravgiñen inte sänks. Ett resultat for som övrigt tycks överensstämma med svenska studier pekar på som att effekterna tillfälliga anställningsstöd är blygsamma SOU 1993:43. av En genomgång Riksdagens revisorer 1996 pekar vidare på av att undanträngningseffektema av arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan vara mycket höga och att nettoeffekten på sysselsättning och arbetslöshet

därmed kan vara låg.

Utifrån redogörelsen drar slutsatsen nedsättningar

ovan att av arbetsgivaravgiñema inte bör temporära och inte heller omfatta alltvara for breda grupper. Detta intryck förstärks de studier redovisats av som i kapitel En sådan utformning förefaller upphov till dödviktsefge stora

fekter som är förknippade med oavsedda vinstökningar.

Det ñnns viktiga principiella nackdelar med individinriktade stöd.

Om problemet är att stor del arbetskraften har låg produktivitet en av och därmed inkomster de inte kan leva på, kan det lösas genom mini-

Utredningens överväganden 223

milöner som förhindrar att de drabbas av fattigdom. Men de höjda kostnaderna reducerar efterfrågan på denna arbetskraft. Därför pågår över hela västvärlden en diskussion om möjligheten att öka sysselsättningen för svårsysselsatta grupper med politiska instrument som t.ex sänkta arbetsgivaravgifter.

I USA, Storbritannien och Canada utnyttjas även andra former in-

av strument än arbetsgivaravgifter. En variant är skattesubventioner till låginkomsttagare, s.k. Earned income tax credit. Avsikten är

att ge låginkomsttagare väsentligt lägre skatt. Ofta är det också ett familjestöd. Syftet är att arbetskraft som bara kan få arbete till mycket låg ersättning skall kunna acceptera dessa utan att behöva leva på de låginkomster efter skatt som dessa lågproduktiva jobb genererar. Risken är dock stor att skattekrediter skapar starka marginaleffekter i låga inkomstskikt vilket skapar fattigdomsfällor. Fattigdomsfällor innebär att låginkomsttagare inte kan öka sina inkomster med ökat arbete. Denna stöd

typ av passar bättre in i en miljö med låga skatter och små marginaleffekter. Framför allt fungerar de bättre i ekonomier där det inte finns starka kollektivavtal på arbetsmarknaden. En skattekredit kan kanske tolkas att den syf-

som tar till att löntagarna skall kunna ta arbete under nuvarande avtalslöner.

En skattekredit får således som huvudeffekt betydande ökning

en av marginalskatten i den nedre delen inkomstskalan. Det är sannolikt

av inte heller möjligt att skilja på om den låga inkomsten beror på låg lön eller om det är kort årsarbetstid, dvs. deltidsarbete. I Sverige har den övervägande delen av de som har låg inkomster deltidsarbete. Genom att hushåll med låga inkomster får denna skattekredit minskar deras drivkrafter att gå från deltid till heltid. Förslaget kan därmed minska arbetsutbudet. Vårt förslag har däremot positiva effekter på arbetsutbudet. En skattekredit påverkar därtill lönestrukturen. Syftet är att löntagarna skall sänka lönerna på arbetsmarknaden i syfte att öka antalet arbetstillfällen utan att den enskilde löntagaren får sänkta inkomster.

Lägre arbetsgivaravgifter för ungdomar

Ett alternativ som diskuterats är att sänka arbetsgivaravgiften i syfte att öka efterfrågan på viss svårsysselsatt arbetskraft som t.ex. ungdomar. Den kan ske genom att helt ta bort pensionsavgiften för ungdomar under 25 år. Pensionsavgiften skall enlighet med principbeslutet det refor-

om merade pensionsssystemet uppgå till 18,5 procent på lönen. För

unga märmiskor är det inte i första hand pensionskapitalet är avgörande

som för livets utveckling utan det är förmodligen att utveckla humankapitalet. Introduktionen i arbetslivet har blivit kostsammare och arbetsgivamas

224 Utredningens överväganden

krav ökat varför det kan finnas skäl att stödja ungdomars introduktion i arbetslivet. Om arbetsgivaravgiften på 18,5 på den pensionsgrundande procent inkomsten tas bort för ungdomar under 25 år kan den totala lönekostnaden minska med 13 procent. Genom ungdomar inte behöver att betala pensionsavgift upp till 25 års ålder skapas fomiodlingen ökad sysselen sättning, men i gengäld tjänar ungdomar inte

pensionsrättigheter de

första åren. Genom minskat finansiellt sparande, till följd av att ungdomar inte betalar pensionsavgifter, uppstår samtidigt stimulans efen av terfrågan av ekonomin. Skall sänkningen finansieras höjd genom skatt på andra grupper eller annan verksamhet blir sysselsättningseffekten mind-

re. Det är i första hand ungdomar med kortare utbildning och som börjar arbeta tidigt kommer att förlora dessa

som pensionsrättigheter. Det är

emellertid också ungdomar med kort utbildning har svårast som att få arbete. Ett stort problem med detta förslag de behöver är att som tillgodoräkna sig åren före 25 års ålder ofta också de har är som tunga jobb och därmed också svårigheter att arbeta i högre åldrar. Det är rimligt att anta att ungdomar till följd sådan

av en åtgärd

kommer att få ökad sysselsättning och positiv

en mer livslöneutveckling

och därmed kan få bättre pensionsmöjligheter. Men det senare kommer rimligtvis att gälla alla ungdomar och inte enbart de med den svagaste positionen på arbetsmarknaden. Hur kan då sysselsättningen komma påverkas

att av en nedsättning av arbetsgivaravgiftema Den bästa gissningen, enligt Harnennesh,

är en löneelasticitet på 0,3. Innebörden detta

av är att en kostnadssänlming

med 10 procent ökar efterfrågan med 3 13 procent. procents sänkning av lönekostnaden skulle i bästa fall sysselsättningseffekt ge en på ca 4 procent. Det innebär inte att den samlade sysselsåttningsökningen blir lika stor. Det sker en omfördelning arbetslösheten så färre äldre blir av att sysselsatta via en substitution mellan äldre och arbetskraft. yngre

Nackdelarna med sänkta arbetsgivaravgifter för ungdomar är samtidigt flera:

0 Kostnaden for offentlig sektor är 4 miljarder kr ca genom minskat finansiellt sparande. 0 Osäkerheten resultaten är mycket Effekten om stor. på sysselsättningen kan uppgå till mellan noll och 13 procent beroende på antagandena. 0 Det är ett brott mot livsinkomstprincipen i pensionsreformen. o Det kommer att kosta relativt anställa äldre. mer att

Utredningens överväganden 225

Sparandet kan tänkas öka for att kompensera den lägre pensionsin- 0

komsten.

Ett problem med individsubventioner är att de påverkar att av sam- 0

hällekonomins grundläggande delar, nämligen drivkraften till arbete

och forkovran.

Sänkta för fler äldre och

arbetsgivaravgifter yngre

Ett arbetsmarknadens stora problem är att individens produktivitet är

av starkt kopplad till ålder och arbetslivserfarenhet. Ungdomar har svårt att få ett fotfäste på arbetsmarknaden och äldre har svårt att behålla fästet. Det sker itudelning mellan individens produktivitetsutveckling över

en livet samt lönekostnadema. Med kort återstående tid i arbetslivet minskar både den enskildes motiv for utbildning, liksom lönsamheten i utbildning. För många äldre är studier inte en realistisk väg.

Antalet sysselsatta i åldrarna 55-64 år har minskat sedan början av l980-talet. Förvärvsfrekvensen, dvs. andelen sysselsatta av befolkningen, har dock under hela 1980-talet legat på cirka 70 procent. Under 1990-talet har nedgång andelen sysselsatta skett från 70 till ca 65

en av procent. Alltsedan 1970-talet har antalet förtidspensionerade i denna åldersgrupp ökat från 10 till 25 procent. I åldersgruppen 55-59 år är 19 procent förtidspensionerade. I åldrarna 60-64 år är en tredjedel förtidspensionerade.

Ungdomar är oftare arbetslösa än äldre, men har kortare arbetslöshetstider. De äldre är mer sällan arbetslösa, men när de är arbetslösa är de det en längre period än de yngre. Den genomsnittliga arbetslöshetstiden for olika åldrar och att arbetslöshetstidens längd ökar med stigande ålder.

226 Utredningens överväganden

Figur 11.3 Medelarbetslöshetstid Veckor

16-19 20-24 25-34 ålder Källa: SCB. Anm. Avser pågående arbetslöshetsperioder.

Enligt ekonomisk teori ska lönerna falla när individens produktionsförmåga avtar. Men arbetsmarknaden fungerar inte så. Sedvänja, undertörstådda kontrakt och behovet drivkrafter till kompetensutveckling av över livet samt maktstrukturer på arbetsplatsen och självfallet avtal på arbetsmarknaden förhindrar att de äldres löner sjunker. En studie av LO-ekonomema visar på några intressanta perspektiv. För personer mellan 20 och 24 år är lönekostnaden genomsnitt som per individ mer ån 19 000 kr högre än produktionsvärdet varje år. Om dessa ungdomar hade gått treårig gymnasieutbildning skulle värdet en av deras produktion kunna nästan 33 000 kr högre varje år. Eftersom vara medellönen är nästan lika stor för 20-24-åringar med och treårig utan en gyrrmasieutbildning skulle deras produktivitet alltså kunna nästan vara ca 13 00 kr högre än lönekostnaden. För personer över 54 år är lönekostnaden årligen 7 000-8 000 kr högre än produktionsvärdet. Om de skulle kunna behålla den produktivitet de hade mellan 50 och 54 års ålder skulle produktionsvärdet i stället 33 000-37 000 kr högre vara än lönekostnaden varje år LO, 1997. En av flera vägar att minska spänningen mellan produktionstönnåga och lönekostnad är arbetsgivaravgiftema till individens att anpassa pro-

Vi mäter alla personers lönekostnad i áldersgruppema. Om några inte är sysselsatta, dvs. arbetslösa eller törtidspensionerade minskar det produktionsvärdet i åldersgruppen. Máttet visar således skillnad mellan lönekostnad och fullt deltagande i arbetslivet".

Utredningens överväganden 227

duktivitet över livet. Det som här diskuteras är således inte sänkning

en utan en omfördelning av arbetsgivaravgiftema över arbetslivet.

Hur en sänkt arbetsgivaravgift påverkar sysselsättningen beror på hur känslig efterfrågan på arbetskraft i olika åldersgruppper är för kostnadsforändringar. Kämarbetskraften, dvs. de är 30-55 år, är mest

som attraktiva och därför bör deras efterfrågan mindre priskänslig och

vara en höjning av kostnaden får mindre effekt än for de äldre och Då

yngre. sysselsättningsproblemen finns i början och i slutet arbetslivskarriä-

av ren bör det rimligen ge en positiv effekt på den totala sysselsättningen och inte bara en omfördelning av möjligheten till arbete.

Det finns emellertid också ett flertal tydliga nackdelar med sänkta

arbetsgivaravgifter för fler äldre och ungdomar:

0 En stor del av de arbetslösa är under 55 år, varför åtgärdens träffsä-

kerhet är begränsad. 0 En sådan åtgärd kommer att höja kostnaderna for att anställa medel-

ålders arbetslösa. 0 Långtifrån alla äldre och ungdomar har svårigheter att få arbete.

Dödviktseffekten kan befaras stor. Det kan för generell

vara vara en

åtgärd. 0 En sådan inriktning kommer att leda till löneeffekt för äldre och

en yngre vilket kommer att reducera den positiva effekten sysselsättningen.

0 Av kapitel 7 har framgått att arbetslösheten är betydligt jämnare för-

delad mellan olika denna konjunktumedgång. Det finns där-

grupper

för en uppenbar risk för att träffsäkerheten minskar.

Utbildning relativt tjänstesubventioner- alternativ

användning av arbetskraften

En viktig fråga är huruvida en stor del arbetskraften styrs in på

av lågproduktiva tjänstejobb och detta är önskvärt när massarbetslös-

om heten är hög. Risken finns stark expansion inom tjänstesektom

att en leder till att många ungdomar tar arbete i sektorn i stället för att studera. Om en ung person väljer eller med hjälp skattesänkningar

av styrs mot ett livslopp med låg produktivitetsutveckling det negativa effekter på

ger BNP-utvecklingen och individens livsinkomst. Om det äldre

är en person med begränsad återstående arbetstid är förlusten mindre.

Utredningen har utfört en enkel modellberäkning för att illustrera problemet. Vi har räknat med att 40 000 fler sysselsätts i hus-

personer hållsnära tjänstesektor. Vi benämner den för grundskolekarriär till

228 Utredningens överväganden

följd av att de som arbetar i hushållsnära tjänstesektor har lägre lön än i övriga sektorer. Alternativet har i vår kalkyl gymnasiekarriär. är en Vi har i vår kalkyl räknat med att 40 000 i åldern 20-39 år personer går ifrån arbetslöshet till en grundskolekarriär och då genomsnitt som vinner 40 000 kr under sin återstående livsarbetstid. Hade de i stället gått till en gymnasiekarriär hade de haft 230 000 kr i högre livslön. Kalkylen återspeglar så här långt bara skillnaden mellan grundskoleoch gymnasiealtemativ. Men en mer fullständig kalkyl måste också ta hänsyn till ett alternativ med 40 000 färre arbetstillfällen. För de arbetslösa motsvarar det varje år ca 25 000 kr i lägre inkomst än de fått ett om arbete. Om de långtidsarbetslösa i omfattning 1996 har samma som möjlighet att få ett arbete är efter 4 år fortfarande 4 500 40 000 av personer arbetslösa. De har var och under perioden förlorat 100 000 en ca kr i inkomst vi skall i kapitlet, i avsnitt 11.10, visa på beräkningsenare ar inom finansdepartement som visar att vinsten for de får arbete är som ca 90 000 kr om året. Idealet är således självfallet utbildningsaltemativet allt inom men snar tid skapa fler arbetstillfällen innebär samtidigt stor ekonomisk vinst en för de arbetslösa. Vår bedömning är att den samhällsekonomiska obalansen är så omfattande och att det tar lång tid att halvera den totala arbetslösheten. De insatser förslår kan sammanlagt maximalt omfatta 40 000 sysselsatta på medellång sikt. De som i vid mening är arbetslösa eller undersysselsatta uppgår till ca l 000 000. Det finns därför behov både av en ökning av tjänstesektom samt utbildningssatsning. En en kraftfull ökning av antalet platser på högskolan är nödvändig för att balansera satsningen på tjänstesektom Samhället har inte råd att avstå från att ge den aktuella ökade möjligheter till sysselsättning och gruppen dänned förhindra att de fastnar i långtidsarbetslöshet

11.7¶Skifte i av arbetskraft

efterfrågan

Fördelen med det stöd utredningen föreslår för tjänstesektom år att det sänker priset på produkten och därmed ökar efterfrågan. Tekniken använder är dock sänkta arbetsgivaravgifter eftersom inte kan momsen användas, men syftet är att sänka priset på produkten. Utredningens slutsats är att en skattelättnad för priskänsliga produkter leder till sänkt pris och därmed till ökad efterfrågan och är överlägsen allmän sänken ning av arbetsgivaravgifter. Det behövs ökad efterfrågan för att straen tegi att öka den reguljära sysselsättningen skall lyckas. I följande avsnitt skall diskutera logiken i vårt förslag.

Utredningens överväganden 229

Centralt for vår analys är att arbetskraften i ekonomin inte är homogen. Alla är inte lika efterfrågade på arbetsmarknaden och pris och lönebildningen fungerar olika på marknaden beroende på graden konkurav rens. I appendix till kapitlet redovisas ett figurer beskriver dessa par som förhållanden. Effektiviteten i sänkta löneskatter bestäms hur mycket reallönema av påverkas. Det utgår ifrån den ekonomiska logiken att kapital och löneandelar är fixa andelar av produktionen annars sker inte de investeringar som är nödvändiga för att upprätthålla produktionen. Grupper med stark position på arbetsmarknaden har större möjlighet att höja sina löner. Grupper på arbetsmarknaden ligger nära minimi-, eller lägsta som avtalslönen är mindre inflationsdrivande. Utredningens förslag innebär skatteomläggning skiftar efteren som frågan från högutbildade till lågutbildade. Lägre pris på hushållsnära tjänster ökar efterfrågan och sysselsättning. Risken är dock stor att en ökad efterfrågan bara leder till ökad inflation. Därmed kommer räntorna att stiga och arbetslösheten åter att öka. Men med vårt förslag ökar efterfrågan för grupper som har mindre inflationspåverkan och därför kan fler få plats på arbetsmarknaden vid given inflationsrestriktion. Det är två olika politikaltemativ som diskuteras för att möta den uppkomna strukturarbetslösheten.

o Ett första alternativ är att sänka avtalslönema avreglering genom en av arbetsmarknaden avtalen innebär reglering arbetsmarknaen av den. Genom att sänka löntagamas reservationslöner kan enligt denna syn sysselsättningen öka. 0 Det andra politikaltemativet är att flytta arbetskraft från låglöne- till höglönepositioner. Det är den högskole- och gymnasiestrategi som regeringen nu genomför.

Utredningens förslag är inte egentligen ett tredje alternativ. Förslaget innebär ett skifte utåt efterfrågekurvan för de har utbildning av som en och lön något under genomsnittet i ekonomin. Det innebär att efterfrågan på denna arbetskraft ökar vid given avtalslön. Förslaget bromsar typ av därmed fallet i de serviceanställdas löner. Om den föreslagna skatteförändringen har hög effektivitet kommer den att öka utbudet högutbilav dad arbetskraft och dänned minska risken för löneinflation i detta segment av arbetsmarknaden det utan konkurrens mest verkningsfulla in-

strumentet här är dock ökad utbildningsvolym på högskolorna.

en Svagheten i förslaget är att de inte ökar antalet arbetstillfällen med löner som ligger över genomsnittet. Den ekonomiska politikens huvudsakliga inriktning bör att öka arbetstillfällen med inkomster över vara genomsnittet och genom utbildning öka arbetskraften förmåga att ta des-

230 Utredningens överväganden SOU 1997: 17

sa arbetstillfällen. Här blir awägning mellan resursutnyttjande och allokering avgörande. Vi kan summera fördelarna med en subvention till tjänstesektom för att nå ökad sysselsättning i följande termer:

Sänkta priser och ökad efterfrågan på produkterna. Ökad efterfrågan på arbetskraft med produktivitet under genomsnittet. 0 Minskade krav på att använda kommunal sysselsättning och arbetsmarknadspolitik som instrument för att minska arbetslösheten. 0 Ökat skatteunderlag och oförändrad skattekvot.

Utredningens förslag löser inte problemet för de har svagast som position på arbetsmarknaden. Arbetsgivama kommer att anställda de mest lämpade i detta segment av arbetsmarknaden. Om avsikten är att allmänt öka effektiviteten i ekonomin och öka sysselsättningen för den genomsnittlige långtidsarbetslöse är ett stöd till den mest priskänsliga sektorn effektivt. Om syftet är att relativt sett stärka positionen för de med allra svagast ställning på arbetsmarknaden är det däremot effektivast att utforma selektiva stöd till berörda grupper.

11.8 kontra

Allokeringsstabiliseringspolitik

Innebär ökad hushållsnära tjänstesektor välfärdsförlusen

ter

En aktuell fråga är om Sverige skall satsa på ett renodlat omvandlingsalternativ Är det i det perspektivet rimligt allokera till att resurser tjänstesektom I den Rehnska modellen fanns starka drivkrafter för att stödja omflyttning från låglöne- till högelönebranscher eller företag. Men den Rehnska modellen användes enligt utredningens uppfattning ibland på fel sätt. Den Rhenska modellen syftade till att hantera omvandling i ekoen nomi där konjunkturema svängde kring en jämviktsbana. Den kombinerade en stram finanspolitik med en selektiv expansiv politik och solien darisk lönepolitik. Sveriges ekonomi befinner sig i fundamental nu en ekonomisk obalans. Den aktuella uppgiften för ekonomisk politik är därför att både stödja en effektiv resursfördelning och att kraftfullt öka re-

Utredningens överväganden 231

sursutnyttjandet. En person som går ifrån att inte arbeta till att utföra ett arbete bidrar till att öka BNP med ca 250 300 000 kr per år.

-

Låt ringa storleksordningar med hjälp av två exempel. Säg att

oss vårt förslag innebär 40 000 fler sysselsatta på kort och medellång sikt. Det kan diskuteras kan få effektivare användning och

om resurserna en

ekonomin kan få brist på arbetskraft. Men det är på lång sikt bara en om liten del av de 600 000 arbetslösa som tas i anspråk.

För det andra, den sektor avser att stimulera utgör ca 3-4 procent

BNP. Om den har produktivitetsutveckling som är l procent under av en genomsnittet förlorar ekonomin på ca 20 år l procent i BNP-tillväxt. BNP-tillväxten består både av produktivitet och förändring i sysselsättningen. Om vi antar att våra förslag ökar BNP med uppemot en procent på kort sikt. Då tar det uppemot 20 år innan produktivitetsförlusten mot-

den omedelbara vinsten i ökat resursutnyttjande. De förslag vi svarar lägger innebär samtidigt att specialiseringen i ekonomin ökar samtidigt som konsumenternas välfärdsvinst ökar.

En högproduktiv och mindre produktiv verksamhet står i en naturlig proportion till varandra. En optimal beskattning ökar användningen av egenpriselastiska tjänster för att öka specialiseringen i ekonomin. En väl utbyggd service som kollektiva kommunikationer, restauranger och reparationer som dominerar vår hushållsnära sektor behöver utvecklas för att förbättra förutsättningarna för den högproduktiva produktionen. Det är få som hävdar att undervisning eller barnomsorg skall krympas för att de är en lågproduktiv verksamhet.

Det är konsumenternas nytta avgör välfärden, inte produktivi-

som tetsutvecklingen. En stark produktivitetsökning i en sektor leder till sänkta priser och till att konsumenterna köper mer av den aktuella varan men också till att det blir pengar över för konsumtion av andra produkter. Välståndsutvecklingen i modern tid har byggt på att ökad produktivitet i varuproduktionen medfört till att den kommit att utgöra en mindre andel av den samlade produktionen. Med ökad välfärd ökar tjänsteproduktionen. Det är inte ett uttryck för en negativ specialisering, utan tvärtom ett exempel på att konsumenternas behov tillfredsställs. Däremot leder denna utveckling till något lägre produktivitetsutveckling.

Ett bra skattesystem bör därför ge en ekonomiskt rationell specialisering mellan hushåll och marknad och mellan låg och högproduktiva sektorer i ekonomin. Utredningens slutsats är att fler tjänster ökar specialisering, sysselsättning och välfärd.

232 Utredningens överväganden

11.9¶Inflations- och

budgetrestriktion

Det finns restriktioner for att öka sysselsättningen skattelättnader. genom Det är främst lönebildningen och statsñnansema. Dessa bägge är naturligtvis sammankopplade. Utredningen hävdar inom dessa givna att restriktioner är den effektivaste metoden att öka sysselsättningen stödja att de branscher där en ökad efterfrågan har minst effekt på löneinflationen. Då påverkas också den arbetskraft har relativt ställsom en sett svagare ning på arbetsmarknaden. Framför allt är reformerad lönebildning avgörande för möjligheten en att kraftfullt och varaktigt öka sysselsättningen. Men vid snabb även en refonnering av lönebildningen tar det tid innan den via lägre förväntningar om inflation och lägre räntor utslag i investeringar och konger sumtion leder till högre sysselsättning. I flera länder har det varit som en process på 5-10 år. Det kan gå snabbare i Sverige land som är ett som senare än andra anpassat sig till låg inflation och om man tror att arbetsmarknadens organisationer lär andra länders erfarenhet. av

0 Studier den danska arbetsmarknaden visar ökad

av att en efterfrågan

på hushållsnära tjänster träffar 66 procent de inte har av som yrkesutbildning medan allmän stimulans bara träffar 44 en procent av denna grupp se avsnitt 16.2 lönebildningen. om 0 En förändring lönekostnaden leder till större sysselsättningseffekt av för de med lägre lön. Det visas av en undersökning utredningen som beställt. En minskning arbetslösheten för facklärda metallarbetare av i Danmark ökar reallönen med 1,49 medan den för icke ca procent facklärda bara stiger med ca 1,05 procent.

Utredningens slutsats är att sänkta arbetsgivaravgifter allmänt

sett inte är en särskilt effektiv modell på längre sikt. Men de har påfallande hög effektivitet for att öka antalet anställda i hushållsnära tjänstesektor. Det beror dels på att efterfrågan här skapar mindre löneinflation, dels på

att efterfrågan i denna sektorn är priskänslig.

Utredningens överväganden 233

11.10¶Skatteförändringar förenliga med

rättvisa

Diskussionen om tjänstesektom innehåller starka värderingar och foreställningar som polariserat det offentliga samtalet. Vi skall här huvudsakligen utvärdera slopandet arbetsgivaravgifter i hushållsnära tjäns-

av tesektor. För att förslagen skall accepteras av en bred allmänhet bör de leda till effektivare ekonomi och inte bidra till ökade inkomstskillna-

en der.

Effektema på inkomstfordelningen beror på flera samverkande faktorer:

0 Hur förslagen finansieras.

För vilka grupper sysselsättning och inkomster ökar. Vilka grupper som kan använda sig av subventionen.

Optimal beskattning, enligt den enkla Ramsey-regeln som inte tar hänsyn till fördelningseffekter, innebär att högre beskattning på nödvändighetsvaror som elektricitet och mat får en regressiv effekt. Varor som har låg egenpriskänslighet har ofta också låg inkomstelasticitet, dvs. nödvändighetsvaror utgör samtidigt en liten del av en höginkomsttagares budget.

Figur 11.4 Inkomstfördelning och elasticiteter"

egenpriselasticitet

låg hög

låg Vsmedel kommunikationer

inkomst- övriga tjänster reparationer

elasticitet hög bostad kläder

diverse tjänster restaurang

Vid första påseendet verkar det därför självklart att sänkt pris på pris- och inkomstelastiska varor och tjänster, dvs. det nedre högra hörnet i fyrfaltsñguren, leder till ojämnare inkomstfordelning. Om man både skall nå effektivitetsvinster och begränsa negativa effekter på fördelning-

skall skatter sänkas på tjänster i övre högra hörnet. Önskas skatter en

44Definitionema bygger på Assarssons undersökning. Inkomstelasticitet är lägre än 1 och låg priselaticitet mindre 0.5

än - 45Hansson Brusewitz l997b kommer fram till lägre egenpriselasticitet för kommunikationer.

234 Utredningens överväganden

sänkas för produktion i det övre vänstra och i det nedre högre hörnet uppstår en målkonflikt mellan effektivitet och fördelning. Eifektema på inkomstfördelrtingen bör studeras i fyra olika nivåer,

a

hur konsumtionen påverkas, b betalar skatten, får vem som c vem som ökad sysselsättnin och d hur jämviktslönema på arbetsmarknadens olika delar påverkas.

a I en av expertbilagoma framgår att höginkomsttagare vinner på

mer inslag av optimal beskattning att ensamstående kvinnor också men relativt sett gynnasa-Iansson-Brusewitz, l997b. Denna första analys

visar atthöginkomsttagarna mätt de 40 tjänar

som procent som mest i förhållande till de 40 procent tjänar minst vinner 600 kr som ca om året på en oñnansierad sänkning skatterna. Orsaken är hög och av att låginkomsttagare har olika sammansättning konsumtionen. Den av omläggning av skatterna diskuterar vid första anblicken därsynes för vara ett riskabelt projekt fördelningssynvinkel. Men analysen ur har flera steg. b Den andra nivån är att studera fördelningseffektema efter hänsyn till att höginkomsttagama också betalar högre skatt på såväl konsumtion som inkomster av arbete. Här är det bara 100 kr skillnad år melper lan de översta 40 procenten i inkomstfördelningen och de 40 procent som tjänar minst. Resultatet blir således annorlunda när hänsyn tas till hur sänkningama finansieras.

Figur 11.5 Fördelningseffekter efter decilgrupper Procentuell förändring av disponibel inkomst konsumtionsenhet per

1 -

0,8 -

0,6 -

0,4 -

0,2 -

o.

-0,2

-0,4J

Utredningens överväganden 235

c För det tredje bör fördelningseffekter också utvärderas efter hur sysselsättning och inkomster påverkas för dem som utför arbetsuppgiftema. Utredningen har med hjälp av finansdepartements fördelningsmodell låtit studera effekter på inkomstfördelningen som följd av utredningens olika förslag se vidare i kapitel 16 effekter. Vi redo-

om visar här ett alternativ med en sänkningen av skatter tör hushållsnära tjänster vilket beräknas ge 25 000 arbetstillfällen. En sysselsättningsökning med 25 000 personer ökar de disponibla inkomsterna

per konsumtionsenhet med ca 200 kr om året för de 40 procenten med de lägsta inkomsterna medan de 40 procenten med den högsta inkomsterna förlorar 200 kr om året. Ett annat sätt att redovisa resultatet är att de tre lägsta decilema vinner tredjedels procent medan de tre

en högsta decilema i inkomstfördelningen förlorar en femtedels procent. Ensamstående med barn är påtagliga vinnare följd de bättre

som av möjligheterna till sysselsättning. De yngsta åldersgrupper är stora vinnare till följd av den ökade sysselsättningen. Till en del följer detta av att i beräkningama låtit sysselsättningsökningen ske i åldersgruppen 20-40 år. Vår tolkning är att de ca 100 kr om året som höginkomsttagama vinner till följd av olika konsumtionsprofil i inkomstgrupperna väl kompenseras av den högre sysselsättningen för låginkomsttagama. De tre lägsta decilema vinner ca 160 kr om året och de tre högsta decilema förlorar ca 300 kr. Vinstema för gruppen låginkomsttagare upplevs emellertid inte som en individuell vinst. De i de lägre inkomstdecilema som har arbete kan uppleva sig som förlorare. Vinstema hos dem får arbete är i gengäld mycket stora. Hur

som mycket beror på om de som får arbete tidigare var i utbildning, hade Kas eller A-kassa. Som genomsnitt får den grupp som får arbete

en ökning av sina inkomster före skatt med 90 000 kr per person och år och 58 000 kr eñer skatt. En del i finansieringen av utredningens förslag är höjd tobaksskatt. Ett problem med vår fördelningsanalys är att inte har kunnat lägga ut den höjda tobaksskatten på ett lämpligt sätt. Låginkomsttagare använder andel sina inkomster

en större av till tobak än höginkomsttagare varför fördelningseffekten inklusive denna skatt blir något annorlunda. Tobaksskatten måste ändå höjas enligt direktiv från EU, så rökare kommer hur som helst ändå att drabbas av höjt pris tobak.

46Som i alla modellberäkningar så styrs resultaten antaganden. Vi har antagit

av att det främst är de under 40 år som fâr arbete och att lönen i sektorn är ca 85 procent av industriarbetarlön. Detta är löneniván för arbetarna inom hotell och restaurangnäringen.

236 Utredningens överväganden

d Lönen for ett yrke bestäms inte bara utbildning eller fackliga avtal av utan också av efterfrågan på marknaden Om efterfrågan ökar på varor eller tjänster som produceras av kortutbildade med låg lön innebär det högre sysselsättning och inkomster Ökad för dessa grupper. sysselsättning ger inte bara, fler arbetade timmar högre inkomster genom per månad, utan också högre lön timma. Om hushållen har råd per att betala mer för tjänst stiger jämviktslönen för de anställda en som producerar tjänsten. Med jämviktslönen den lön där det uppstår avses en efterfrågan på tjänster.

En period av massarbetslöshet leder till att lönerna i servicesektom minskar relativt andra sektorer. Sänkta skatter leder till att jämviktslönema stiger för de anställda i tjänstesektom. En utredningens centrala av slutsatser är att vårt förslag kommer att bromsa fallet i relativlönema för anställda i servicesektom. Utredningen också den samlade efanser att

fekten av skatteförändringen har klart fordelningsprofil. In-

en gynnsam satser för effektivare ekonomi och jämnare inkomstfördelning går därmed väl att förena.

11.11¶Hemservice en del av

generell

välfardspolitik- En principskiss

Av tidigare diskussion har framgått att gränslandet mellan vad hussom hållen själva gör, vad de köper på marknaden och vad produceras som av kommunerna har ändrats under seklet. Utredningen det menar att finns skäl till principiell diskussion hur hushållsnära tjänster för en om de äldre bäst produceras i framtiden. Utredningen presenterar i det följande principskiss kan en som ge möjlighet till ökad servicetrygghet för pensionärerna. Principskissen bör utvärderas efter om den har lämplig finansiering, den medför en om en

rimlig fördelningsproñl, är förenlig med generell välfardspolitik

samt framför allt om den pensionärerna ökad trygghet och valfrihet. ger Utredningen avstår från att föra fram skissen förslag därför som att det finns för lite allmänt tillgänglig kunskap pensionäremas villkor. om Vi kan därför inte på den korta tid stått till buds

som oss tillräckligt om-

sorgsfullt utfonna ett förslag så att kan ovanstående mål garantera att med betryggande säkerhet nås. Osäkerheten gäller fördelningseffektema och inte minst hur kommunerna kommer att agera om ett nytt system införs.

Utredningens överväganden 237

I sammanfattning är problemen följande:

0 Gapet mellan de äldres behov och kommunernas resurser växer.

Det ñnns stora skillnader i inkomster mellan äldre och yngre pensioo

närer.

Der ñnns stora skillnader i vilken service pensionärerna erhåller, 0

samt bristande valfrihet. 0 Avgiñsñnansieringen av hemtjänsten

.

Problemet

HSU 2000, den aktuella statliga utredningen om hälso- och sjukvården,

att det kan ñnnas skäl att överväga vilka tjänster som skall tillhananser dahållas inom äldreomsorgen. Under senare år har det skett en kraftig koncentration till omsorgsdelen. Enligt kommittén kan det ñnnas skäl att pröva om möjligt att lägga renodlade serviceinsatser utanför äldreomsorgen.

"En sådan lösning skulle innebära att den enbart behöver hjälp

som med städning och service inte skulle få sådana tjänster inom äld-

annan

På så sätt skulle hemtjänsten avlastas vissa uppgifter och reomsorgen. kunna koncentrera sina insatser på omsorgstagare med omvårdnadsbehov. En sådan avgränsning äldreomsorgens uppgifter skulle i prakti-

av ken innebära att den praxis i praktiken tillämpas i kommunerna idag

som fonnaliseras.

I dag får bara l0 procent pensionärerna hemtjänst, dvs. hjälp

ca av med att städa, tvätta, gå och handla mot 22 procent under 80-

m.m. ca talets början. Variationen mellan kommunerna är mycket stor. Hemtjänstens täckningsgrad varierade för de som är över 65 år mellan 3-20 procent mellan olika kommuner. För de som är över 80 år är variationen mellan kommunerna 6-40 procent.

Vår principskiss innebär att pensionärerna själva skall kunna köpa sin hemservice. Det skall ses mot bakgnmd av att vissa kommuner använder höjda taxor för att minska efterfrågan på servicen. Taxan for att få hjälp med t.ex. städning varierar mellan 50-160 kr per timme. Det vanligast är dock med taxa kring 50 kr per timme. Andra kommuner

en är mer restriktiva i att bevilja hemservice Socialtjänstlagen säger att gamla med behov skall ha rätt till hemservice men den ekonomiska verkligheten innebär att praxis förskjuts allt längre bort från lagens intentioner.

238 Utredningens överväganden

Finansiering

För att öka tryggheten och servicen för pensionärerna behövs ökade ekonomiska resurser. Utredningens principskiss innebär egenavgift, att en en serviceavgift på l procent, införs för pensionärer. Tanken det för är att en ensamstående pensionär skall utgå avgift på l på inkomsen procent ter över 53 895 kr om året och för sammanboende pensionärer på inkomster över 95 338 kr året. Egenavgiñen eller

om serviceavgiften är

motiverad därför att resurserna går tillbaka till pensionärskollektivet och bidrar till ökad valfrihet och trygghet för gruppen. En ökad andel äldre ställer stora krav på ekonomins Det resurser. demografiskt betingade behovet sjukvård, dvs. fler i

av att befolkningen

blir äldre och vårdbehövande, ökar fram till 2010. En annan är att pensionäremas inkomster från mitten sjuttiotalet av har stigit från drygt 70 procent till numera drygt 90 procent de inkomster. Denna av yngres utveckling beror delvis på att de hushållen haft mycket yngre en svag ekonomisk utveckling. Spridningen i inkomster i pensionärer gruppen är dock stor. Många äldre ensamstående kvinnor med vårdbehov stort har bara folkpension och pensionstillskott.

Figur 11.6 Disponibel inkomst per konsumtionsenhet ñr ålderspensionârshushåll som andel av inkomsten för hushåll i åldern 18 64 år. Åren - 1975, 1978 samt 1980 1993. - Framskrivning 1993-1996. Procent

90 -

80 -

70-

60-

Källa: Müller, 1996.

Med allt fler medelålders pensionssparar och med bättre ATP som samt utbyggda avtalspensioner kommer pensionärerna i framtiden att förbättra sin ekonomiska situation.

Utredningens principskiss måste mot bakgrund att kraven på

ses av kommunernas ökar. Behovet kommunernas resurser av äldreomsorg ökar

Utredningens överväganden 239

med 16 procent eller med 8 miljarder kr till år 2000 fram till sekelskiftet. Och till år 2010 med 24 procent eller 10,2 miljarder kr. Mätt i antalet sysselsatta motsvarar detta, räknat med 250 0000 kr per sysselsatt, ungefär 40 000 SOU 1996: 163." personer Principskissens finansiering, med avgiñ på 1 procent över inen komster på 53 895 kr året för ensamstående och 95 338 for samca om manboende, innebär att de tre lägsta decilema bidrar till finansieringen med 0,1- 0,4 procent de disponibla inkomsterna och de tre översta av decilema med omkring 0,75 procent av sin inkomster. Principskissen innebär därför omfördelning inom pensionärer, se figur en gruppen 11.8 Är vägen att väsentligt höja kommunalskattema stängd, och därmed behovet att prioritera de mest vårdbehövande pensionäav omsorgen om kan serviceavgift och ett servicestöd social teknik rerna, en vara en ny fullt förenlig med principerna for den generella välfärdspolitiken. Det for staten principiellt viktiga bör att pensionärerna stimuleras att anvara vända sina för valfri och adekvat hemservice. resurser en

Generell välfärdspolitik

Med vår principskiss kommer alla pensionärer få ökade resurser att efterfråga hemservice. Risken med vår skiss är att kommunerna inte ger verkligt behövande pensionärer den äldreomsorg de har rätt till och i stället hänvisar till det servicestöd föreslår. Äldreomsorg har alla pensionärer rätt till enligt principerna generell välfardspolitik som den om uttrycks i socialtjänstlagen. Rågången mot den lagstadgade äldreomsorgen skulle kunna få en rimlig lösning i och med att pensionärerna i den nya socialtjänstlagen fortfarande har möjlighet att överklaga kommunens beslut. Det innebär pensionärer inte har ekonomiska medel och har behov måste få att som hemservice och full äldreomsorg av kommunen. SCB:s beräkningar för utredningen visar pensionärerna köper att om 100 timmar hemservice motsvarar det som genomsnitt 4,7 procent av deras disponibla inkomster. För de tre lägsta decilema utgör det 6-8,5 den disponibla inkomsten och for de tre översta decilema procent av mellan 2-4 procent. Om pensionärerna med det förslagna stödet skulle köpa 100 timmar hemservice motsvarar den avgift på 54 kr timme de skulle betala per genomsnitt 4,7 procent deras disponibla inkomster. För de tre som av

47Beräkningarna utgår ifrån att statsbidragen till kommunerna låses i nominella tal och att inte tillåts öka i takt med BNP.

240 Utredningens överväganden SOU 1997: 17

lägsta decilema skulle egeninsatsen utgöra 6 8,5 procent av den dispo- nibla inkomsten och for de översta decilema tre mellan 2-4 procent. De

lägsta decilema skulle således få betala väsentligt mer men det skall ock-

så ställas mot hur stöder finansieras och hur mycket resurser som tillförs

varje inkomstgrupp stödet I ñgur 11.7 visas genom att de lägsta deci- . lema servicestödet skulle tillföras ekonomisk genom resurser motsvaran-

de 19-33 procent de disponibla inkomsterna och de av tre översta deci-

lema 8-12 procent inkomster. Om alternativet av gruppens är att köpa

dessa tjänster till marknadspriser är det således främst grupper med låga

inkomster vinner på reformen. Principskissens

som finansiering,

med en

avgift på l procent över inkomster på 53 895 kr ca om året för ensamstående och 95 338 for sarnrnanboende, innebär att de tre lägsta deciler-

na bidrar till finansieringen med O,1-0,3 procent av de disponibla in-

komsterna och de tre översta decilera med omkring 0,75 procent sina av inkomster figur 1l.8.Vår slutsats är sammantaget att det servicestöd

skisserar får starkt omfördelande effekt inom en gruppen pensionärer.

Figur 11.7 Förändring av disponibel inkomst hushållen om tidigare köpt tjänsten på marknaden men nu får ett bidrag decilfördelning

Procent

35 T 32,82

30 -

25-

20-

Utredningens överväganden 241

Figur 11.8 Förändring av disponibel inkomst när egenavgift införs decilñrdelning Procent

-0,l

,Q2 -

.Q3 .,

°4 .0,3s

.Q5

.Q5 -.

.0,7 -

.0g .

1 2 3 4 s e 7 s 9 10

Deciler

Valfrihet

Servicestödet pensionärerna möjlighet att friare välja sin konsumtion,

ger t.ex. att underhålla bostaden for att längre kunna bo kvar i det egna hemmet. Fördelen med servicestödet i stället för statsbidrag till kommu-

är att det också möjlighet för privata entreprenörer att utföra nerna ger tjänsterna.

Fördelningsaspekter

Det finns ett betydande övergångsproblem till följd av stora skillnader i inkomst mellan yngre och äldre pensionärer. Den stora gruppen av fattigpensionärer kommer medellång sikt av demograñsk skäl att väsentligt minska. Men kan inte med vår skiss på ett betryggande sätt visa att fattigpensionäremä under övergângsperioden skulle få tillräckliga ekonomiska för att eñerfråga hemservice. En möjlig

resurser väg är att kommunerna får ett tydligare ansvar för denna grupp genom ett kommunalt tillägg till servicestödet. Det innebär sarmolikt förändringar i socialtjänstlagen. Men att ha ett delat och behovsprövat system är samtidigt inte önskvärt.

Med vår principskiss får alla pensionärer ett konto på 12 600 kr

året innebär att de kan köpa 100 timmars hemservice om de om som själva skjuter till ca 50 kr per timme. Priset är dock lika högt för alla.

242 Utredningens överväganden SOU 1997: 17

Skissen innebär att de tre lägsta decilema tillförs inkomster motsvarande 30-20 procent de disponibla inkomsterna och de av tre översta decilema mellan 10-4 procent. Vi det inte lämpligt menar att är med behovsprövning. Generell välfärdspolitik förutsätter alla att oavsett inkomst skall ha del service. av samma

11.12¶Fördelning och finansiering

I det följande skall redovisa vår på finansieringen

syn av utredningens

olika forslag. Utredningen föreslår

en ur fördelningssynpunkt godtagbar

finansiering som motverkar att inkomsteñekten hög

gynnar inkomsttaga-

re. Att inte välja en ekonomiskt logisk höjning minskar av momsen också

de fördelningspolitiska påfrestningarna eftersom

priserna inte stiger på de varor som har stor andel låginkomsttagamas en av utgifter.

Utredningens förslag till finansiering

Finansiering av utredninges förslag

Utgifter Inkomster Slopade arbetsgivaravgifter för hushållsnära tjänster Slopade arbetsgivaravgifter -3,6 Sänkt grundavdrag +1,4 Avskaffat representationsavdrag - +0,5 - Höjd tobaksskatt med 25 % +1,7 Summa -3,6 +3,6 Höjt och permanentat ROT-avdrag Utgifter -1,0 - Höjd reavinstbeskattning på privatbostäder +1 Summa -1,0 +1,0 Principskiss till särskilt servicestöd för pensionärer Utgifter 1,0 Egenavgift för pensionärer - +1,0 Summa -l,0 +1,0

Vi skall här kommentera vårt förslag till finansiering:

Tobakskonsumtion utgör påtaglig andel

- en av låginkomsttagamas

budget. Men EU:s regler innebär Sverige att är ålagda att höja tobaksskatten och denna skatteökning logisk är att förena med optien

mal beskattning.

Utredningens överväganden 243

Vi avstår från att föreslå höjning arbetsgivaravgiñema på grimd

av

av de negativa effekterna på lönebildningen. Därmed tvingas före-

slå sänkta grundavdrag vilket huvudsakligen innebär proportionell

en

skatteökning. Det är inte en attraktiv lösning att höja skatten också

för de med lägst inkomster. Sänkt grundavdrag från 24 till 22 procent

innebär en skatteökning med 240 kr för låginkomsttagare och drygt

400 kr för höginkomsttagare. Tillsammans med sysselsättningseffek-

ter som väsentligt höjer inkomster för låginkomsttagare är det ändå

en rimlig lösning. Det kan dessutom antas påverka arbetsutbudet i

positiv riktning.

Höjd reavinstskatt på värdestegring av fastigheter till följd av stöd till -

ROT-sektom innebär att skattereduktionen finansieras villa-, och

av bostadsrättsägama själva. Reavinstskatten år idag bara 15 procent mot 30 procent för övriga kapitalinkomster. Inflationen

är numera

bara en fjärdedel av åttiotalets nivå vilket innebär att reavinstema

numera är reala vinster.

Det är rimligt att pensionärerna bidrar till att själva finansiera den -

standardförbättring för gruppen det föreslagna servicestödet för

som

pensionärer innebär.

l 1.13 Statsfinansiella kostnader och intäkter

till följd av utredningens förslag

Vi beräknar att antalet nytillkomna arbetstillfällen till följd optimal

av beskattning är ca 25 000 till en statsfinansiell nettokostnad på 3,6 miljarder kr i form av ökade skatter.

Det förslag lägger innebär att arbetsgivaravgiñcma sänks med 6 miljarder kr brutto på längre sikt stiger löneandelen och därmed

men ökar skatteinkomstema från lönerna. Reforrnen är därmed på lång sikt fullt finansierad. Staten får sig ökade kostnader eller intäkter enligt

vare en traditionell budgetkalkyl. Enligt finansdepartementets beräkningskonventioner för sänkningar arbetsgivaravgifter skall 60 procent

av ca av

sänkningen eller 3,6 miljarder kr långsiktigt finansieras. Sänkt arbetsgi-

varavgiñ med 6 miljarder kostar netto ca 3,6 miljarder kr. De siffror redovisar är nettosiñror där hänsyn tagits till graden övervältring.

av

Finansdepartementets beräkningskonvention antar dock sänk-

att en ning av arbetsgivaravgiñema under det första året ökar löner och vinster med en tredjedel vardera och till tredjedel sänker priset. Applicerat på

en vårat förslag skulle denna konvention innebära att nettokostnaden för de slopade arbetsgivaravgiñcma år l skulle uppgå till 4,7 miljarder kr och

244 Utredningens överväganden

år 5 till 4,4 miljarder. Denna typ av beräkningskonvention skulle således kräva ytterligare kortfristig finansiering.

Vi har redovisat ett flertal studier om graden av övervältring. Dessa visar att övervältringen, eller reallöneflexibiliteten, är låg på den typ av arbetsmarknad här diskuterar och att det därför finns skål att tro på stor effekt på sysselsättningen.

Om reformen tillåts en kortsiktig budgetteknisk underñnansiering ger det första åren en räntekostnad på ca 60 miljoner kr vid antagande

om en statlig upplåningskostnad på 6 procent.

Ett andra alternativ är att finansiera reformen fullt ut redan det första åren. En lämplig källa är skatt på avfallshantering och som kan ge 0,8 miljarder kr första året. En sådan skatt föreslås i SOU 1997:19. Avsikten är att skatt skall utgå på avfall deponeras efter den l januari

som 1998. Skatten skall betalas av företagen som tar emot avfallet. Det är en skatt på en prisoelastisk tjänst som därför är mycket logisk att kombinera med optimal beskattning. Rimligen har den begränsat negativ effekt på sysselsättningen.

Utredningen menar att det finns en svår awägning om det ekonomiskt riktiga i full finansiering redan vid ikrafrträdandet. Om den ekonomiska logik som ligger bakom våra förslag accepteras kommer det att uppstå en betydande ökning av sysselsättningen vilket i sin tur ger statsfinansiella vinster. Finns det oklarheter i logiken bakom förslagen och stor osäkerhet rörande effektema finns det också svagare skäl att genomföra refonnen. Vi är därför tveksamma till en traditionell budgetñnansiering därför att den riskerar att ge en överñnansiering på bekostnad av de positiva sysselsättningseffektema. Men utredningen ändå möjliga

anger intäkter med 0,8 miljarder kr vid höjd avfallskatt.

Bakgrunden till denna syn är att reformen för det första är fullt finansierad på lång sikt och för det andra att den genom sin teknik ändå

ger betydande överskott för den offentliga sektorn redan på kort sikt. Innebörden av vårt huvudförslag är att sysselsättningen kan öka med

omkring 25 000 personer utan att skattekvoten ökar. Vi visar i avsnittet

om sysselsättningseffektema att vinsterna för de offentliga finansema av att öka sysselsättningen med 25 000 personer är 2 miljarder kr år.

ca per Kostnaden för arbetsmarknadstöd minskar med 1,3 miljarder kr och

ca de offentliga skatteinkomstema stiger med 2,5 miljarder kr. Dessa kalkyler gäller på kort sikt.

Vår första slutsats är att skatteförmåner för hushållsnära tjänster är statsñnansiellt acceptabla.

Vår andra slutsats budgetteknisk full finansiering vid ikraft-

är att en trädanden med största sannolikt ger ett överskott och på medellång sikt en mycket betydande överskott för de offentliga finanserna.

SOU 1997: 17 Utredningens överväganden 245

11.14 av

Summering överväganden

Utredningen summerar med nedanstående tablå fördelar, osäkerheter och svagheter med våra förslag.

Fördelar Osäkerheter svagheter Ökad sysselsättning för Ökat arbetsutbud Risk för skattearbitrao grupper 0 0 med lön något under snittet. ge och avgränsnings- Jämnare inkomstfördelningen problem Specialiseringsvinster Ökad eller minskad Inte inriktat på 0 0 jämställdhet arbetslösa med arbetsförmåga långt under genomsnittet 0 Mindre slit och släng, mer reparationer Miljövänligt Möjlighet till ökad kontroll av den svarta sektorn

Vi ställde i kapitlets inledning fyra frågor. Vi på frågan

svarar om nuvarande beskattning hushållsnära tjänster minskar specialiseringen av i ekonomin. En skattelättnad kan för det andra bidra till ökad sysselsättning. För det tredje bidrar det till en minskad svart sektor. För det fjärde bidrar den till en rättvis inkomstfördelning den dessutom bidrar men om till ökad jämställdhet kan inte uttala oss om.

Mer utförligt vill sammanfatta utredningens övervägande så här:

0 Subvention konsumtionsefterfrågan får större effekt än subvention av av arbetskraft. Det gäller i än större omfattning det är priskänslig om konsumtion. 0 Löneinflationen leds inte från denna del arbetsmarknaden. Det av innebär att en skattelättnad för hushållsnära tjänster mindre påger verkan på inflationen. Det tar längre tid innan sänkta arbetsgivaravgifter leder till ökade löner i tjänstesektom.

De forslag utredningen lägger medför inte de stora bidragen till efen fektivare ekonomi och ökad sysselsättning. För det krävs bättre funen gerande lönebildning och arbetsmarknad och optimistiska förväntmer ningar om framtiden leder till minskat privat sparande. som

Men specialisering, sysselsättning och välfärd kommer öka. Sys-

att selsättningen ökar väsentligt för med kortare utbildning mer personer än genomsnittet. Inkomstfördelningen blir något jämnare.

246 Utredningens överväganden

Appendix

Principskiss av hur en skatteomläggning kan öka sysselsättningen för lågutbildade

Re: lön Rea;lön LSI

su°s.s Sysselsättning Sysselsättning h högutbildade l lågutbildade

LSh utbud av högutbildad arbetskraft och LSl utbud lågutbildad av arbetskraft Vi antar för enkelhetens skull att utbudet arbetskraft är exogent av givet.LDh efterfrågan på högutbildad arbetskraft LD efterfrågan på lågutbildad arbetskraft Vi tänker oss en förenklad ekonomi med två olika typer av arbetskraft högutbildade och lågutbildade. De högutbildade är löneledande medan de lågutbildades löner följer de högutbildades. De högutbildades löner sätts så att naturlig arbetslöshet råder på lång sikt. I figuren visas att lönen whosätts där efterfrågekurvan för högutbildad arbetskraft korsar lönesättningskurvan WS wage setting. WS-kurvan är vertikal vid den naturliga arbetslöshetsnivån s. De lågutbildades lön står i direkt relation till de högutbildades genom sambandet w; wh x. Antagandet att lågutbildades lön styrs hög- - av utbildades kan till exempel bero på att socialbidragsnonner etc. sätts som en viss procent av lönen för högutbildade på grund att samhället av inte vill tillåta hur stor ojämlikhet helst. För de lågutbildade styrs som inte lönebildningen så mycket utbud och efterfrågan på deras arbetsav marknad utan av någon slags miniminivåt slags har att göra med som hur mycket ojämlikhet accepterar. När de högutbildades lön sätt till wh°, så att långsiktig jämvikt råder i punkten A, kommer därmed lönerna på arbetsmarknaden for de lågutbildade att sättas till wh° w1°,vilket sysselsättningen 51°. är - x ger mindre än s på grund av att den lön sätts på de lågutbildades som arbetsmarknad är för hög för att full sysselsättning skall råda. Därmed råder en arbetslöshet på denna marknad består även på lång sikt. som Nu genomförs en skatteomläggning där arbetsgivaravgiftema sänks för lågutbildade och höjs för högutbildade. När priset på lågutbildad arbetskraft sjunker vill företagen anställa fler lågutbildade vid given

Utredningens överväganden 247

marginalproduktivitet. Detta illustreras i figuren att efterfrågan

genom på lågutbildade skiñar utåt från LD.° till LDH. Samtidigt skiftar efterfrågan för högutbildade inåt från LDhOtill LDhl. De högutbildades lön

anpassas nedåt på sikt till wh med sysselsättningen oförändrat kvar vid jämviktsnivån. Ny långsiktig jämvikt nås i punkten B. Eftersom de högutbildade är löneledande kommer lönen att sjunka lika mycket på de lågutbildades arbetsmarknad, till w.. Den lägre lönen för de högutbildade och de lägre arbetskrañskostnadema för lågutbildade leder till att sysselsättningen på arbetsmarknaden för lågutbildade stiger till sll. Eftersom sysselsättningen är oförändrad på arbetsmarknaden för högutbildade ökar den totala sysselsättningen i ekonomin.

SOU 1997: 17 249

12 till förändrade och

Förslag avgifter

skatter inom änstesektorn

Utredningens huvudförslag till åtgärder inom tjänstesektom bygger på de överväganden som redovisades i föregående kapitel samt på den

genomgång av olika områden skett i bakgrundskapitlen och kapitlen med

som utgångspunkter. Dessa kapitel utgör således de mål och restriktioner

som

utgör utgångspunktema för utredningens konkreta förslag.

Avsnitt 12.1 innehåller utredningens förslag till avgiñs- och skatteförändringar. I avsnitt 12.2 diskuteras olika former avgränsnings-

av problem och ett system för hur dessa aspekter skall kunna hanteras

redovisas. I avsnitt 12.3 redovisas hur förslaget ställer sig till EU:s regler om statsstöd. Avsnitt 12.4 innehåller diskussion hur förslaget kan

en om kombineras med pensionsreformen. I avsnitt 12.5 behandlas vilken tidsperiod förslaget skall omfatta. Slutligen i avsnitt 12.6 redovisas försla-

gets finansiering.

250 Förslag till förändrade avgifter och skatter inom tjänstesektorn SOU 1997: 17

12.1¶Nedsättning av arbetsgivaravgifter och

skattereduktion

Förslag: Arbetsgivaravgiftema och egenavgiñema för egenföretagare avskaffas i tjänstebranscher som kan anses utgöra substitut till hemarbete och svart arbete. Grovt indelat omfattar förslaget följande branscher.

Bilserviceverkstäder

Reparationsverkstäder för hushållsartiklar

Restauranger Personalmatsalar, cateringföretag etc.

Landtransportföretag enbart persontransporter

Trañkskoleverksamhet städföretag enbart verksamhet som inte utgör kostnad i näringsverk-

samhet

Andra serviceföretag

En skattereduktion för fysiska personer införs för utgifter för reparationer, ombyggnader och tillbyggnader av småhus och bostadsrätter. Skattereduktionen kan maximalt uppgå till 30 procent av belopp upp till 50 000 kr, dvs. högst l5 000 kr.

Nedsättning av arbetsgivaravgifter

Den privata tjänstesektom omfattar ett stort antal skilda verksamheter som totalt sysselsätter ca 1,5 miljoner personer. Sektom består av många olika delbranscher som producerar tjänster med mycket olika innehåll till mycket olika kunder. Tjänsterna kan t.ex. rikta sig till både företag och konsumenter.

Enligt direktiven skall de stimulansåtgärder som studeras rikta sig mot tjänster som ingår i hushållens konsumtion. En sådan inriktning kråver att eventuella skatteförändringar kan avgränsas till den privata konsumtionen. Av kapitel ll har framgått att utredningen valt en relativt bred bas för förslaget. En sådan bas gör det nödvändigt att i första hand utnyttja skatter och avgifter som är av mer generell karaktär. Motiven till detta har diskuterats relativt utförligt i kapitel 10. I princip finns

endast två användbara metoder; mervärdesskatt och arbetsgivaravgifter. Mervärdesskatten är den metod som är mest lämplig om stimulanser skall avgränsas till den privata konsumtionen. Av kapitel 10 har dock

SOU 1997: 17 Förslag till förändrade avgifter och skatter inom tjänstesektorn 251

framgått att EU:s regelsystem inte gör det möjligt att genomföra några väsentliga sänkningar mervärdesskatten för de tjänsteområden som är av

aktuella. Då återstår arbetsgivaravgiñema.

Socialavgifter tas ut enligt lagen 1981:691 om socialavgifter för ñnansiering den allmänna försäkringen och vissa andra sociala ändaav

mål. Avgifterna tas arbetsgivaravgifter eller egenavgifter för

ut som egenföretagare. Arbetsgivaravgifter betalas arbetsgivare och beräknas av på ett underlag består lön och andra skattepliktiga förmåner som som av arbetsgivaren utger till den anställde. Det totala uttaget arbetsgivarav avgifter uppgick 1996 till 33,06 procent i tabell 10.4 redovisas de olika ändamålen och har for 1997 fastställts till 32,92 procent. Egenavgiñer för egenföretagare betalas främst den som bedriver näringsverksarnav het och beräknas på ett underlag består av inkomst av annat försom värvsarbete. Egenavgiñerna uppgick 1996 till 31,25 procent och har för 1997 fastställts till nivå, dvs. 31,25 procent. samma

Utredningen föreslår att arbetsgivaravgiñcma och egenavgiñema för

egenföretagare i de angivna branscherna avskaffas. Att utredningen ovan även väljer att föreslå ett slopande egenavgiñcma för egenföretagare av hänger med att de utvalda branscherna har ett stort inslag av samman små företag med begränsat antal anställda. Det rör sig dessutom i ett vissa fall små och obearbetade marknader där det är angeläget att om stimulera företagens intresse att öppna en ny marknad eller vidga en av redan befintlig marknad. Det innebär vidare att egenföretagare likställs

med andra företagsformer.

Den valda avgränsningen redovisas i detalj i tabell 12.1. Som framgått kapitel 11 har bärande princip varit att de verksamheter som av en omfattas förändringar bör utgöra nära substitut till hemarbete eller av svart arbete. Det är naturligtvis inte möjligt att helt objektivt göra ett sådant urval. Många företag bedriver t.ex. blandad verksamhet och graden substituerbarhet är i många fall glidande och kanske oklar. I av princip har emellertid urvalet grundats på analys om vilka områden en kan tänkas utsatta för konkurrens från hemarbete och svart som vara arbete. Beräkningarna presenterats i kapitel 9 tyder på att de tjänssom ingår i dessa branscher är relativt priskänsliga. Priselasticiteten ter som för tjänsterna ligger kring -0,7, medan de varor och tjänster som inte ingår i urvalet har en priselasticitet kring -0,3. För persontransporter hade det varit möjligt att som ett alternativ sänka från 12 till 6 procent. Detta hade dock gett relativt små momsen

effekter på priset, varför en kompletterande sänkning av arbetsgivarav-

gifrema också hade varit nödvändig. Av enkelhetsskäl har därför utredningen valt att koncentrera nedsättningen till arbetsgivaravgiftema.

Urvalsprincipema har inneburit att tjänstebranscher som t.ex. handel,

rekreation och hotell inte omfattas. De två förstnämnda verksamheterna

9 17-0140

SOU 1997: 17 Förslag till förändrade avgifter och skatter inom tjänstesektorn 252

bör naturliga skäl inte ingå eftersom de inte utgör substitut till hem-

av arbete eller svart arbete. Hotellverksamhet är i princip ett komplement till fritid och bör detta skäl inte omfattas.

av

Tabell 12.1 Näringsgrenar, sysselsättning och produktion 1994

ör dessa områden saknas uppgifter om arbetsgivaravgifter och sysselsättning. 2Det har inte varit möjligt att utifrån befintlig statistik särskilja persontransporterfrån övrig verksamhet. Anm.: Uppgifter om sysselsättning och arbetsgivaravgifter är hämtade från NUTEK och SCB,

Städverksamhet, som kan betraktas ett nära substitut till hemar-

som

bete och svart arbete, utgör dock ett problem avgränsningshänseende.

ur

Som framgått kapitel 3 går mindre än 1 produktionen i

av procent av

SOU 1997: 17 Förslag till förändrade avgifter och skatter inom tjänstesektom 253

l

städföretagen till privat konsumtion. En generell sänkning av arbetsgivaravgiñema i denna bransch skulle sannolikt vara förknippad med mycket stora dödviktseffekter. Utredningen har av detta skäl valt att avgränsa nedsättningen arbetsgivaravgiñema i städföretag till den del av verksamheten riktar sig mot hushållen och den privata konsumav som tionen, dvs. det får inte kostnader i näringsverksamhet. Avgränsavse ningsproblemen diskuteras detaljerat i avsnitt 12.2. mer Direktiven explicit vilken form uppdragstagare som kan anger av

tänkas omfattas slopandet arbetsgivaravgifter. Där sägs att ett

av av krav för att uppdragstagaren skall omfattas eventuell stimulansåtav en gärd är att uppdragstagaren skall redovisa inkomsten som inkomst av näringsverksamhet och att uppdragstagaren innehar F-skattsedel. Det innebär att uppdragstagare är fysisk person och inte har Fsom skattsedel inte omfattas av förslaget. Ett utarbetat förslag till lag om befrielse från socialavgifter m.m. invissa verksamhetsområden redovisas i författningsförslagen. om Den statsñnansiella kostnaden för slopandet av arbetsgivaravgiitema beräknas uppgå till 5,9 miljarder kr brutto i 1995 års priser tabell ca 12.1. Några uppgifter egenavgiftema för egenföretagare för dessa om branscher föreligger inte. De statsñnansiella kostnader redovisas i som tabell 12.1 är emellertid överdrivna för vissa branscher. Det gäller t.ex. jämvägstransporter där det inte varit möjligt att särskilja persontransporter från övrig verksamhet. Den typen av överskattade statsñnansiella kostnader bör bidra till att täcka bortfallet av egenavgifter. De branscher och delbranscher som omfattas av förslaget sysselsätter nämnare 150 000 vilket utgör ca 4 procent av sysselsättningen. personer, Utredningen är tidigare nämnts medveten om att slopade arbetssom givaravgifter inte är någon idealisk form för att stimulera delar av tjänstesektom. Som framgått är det dock inte möjligt att förändra merovan vårdesskatten än marginellt. En nackdel med den valda inriktningen mer är att även andra företag kommer att tillgodogöra sig en sänkning. Av kapitel 3 har framgått att de företag som omfattas av förslaget inte enbart producerar tjänster till konsumenterna. Det är inte möjligt att exakt fastställa denna andel, men ungefär 40 procent av produktionen går vidare till andra företag eller myndigheter. Åtgärderna kommer således att i avsevärd utsträckning rikta sig mot tjänster som ingår i hushållens konsumtion. Av tabell 12.2 framgår att det rör sig 80 miljarder, vilket om ca motsvarar närmare 10 procent den privata konsumtionen. av

254 Förslag till förändrade avgifter och skatter inom tjänstesektorn SOU 1997: 17

Tabell 12.2 Privat konsumtion efter ändamål 1994

Ändamål Utgifter 83 0l Restaurangutgifter 25,6 8110 Hár- och skönhetsvård 4,1 7141 Reparation av fritidsvaror 4,3 6380 Flyttning 0,2 6340 Taxi 1,8 6320 Buss och lokaltrafik 8,3 6310 Järnväg 2,4 6232 Körskolor 1 62 10 Reparationer, tillbehör 28,3 4520 Tvätt- och städtjänster 0,6 4320 Reparation av hushållsapparater 0,6 4 l 20 Möbelreparationer 0,6 3140 Hyresgästers reparationer 0,5 2220 Lagning av skor 0,3 2120 Lagning av kläder 0,5 Summa 79,1

skattereduktion för ROT-arbeten

Typ av arbeten

Den andra delen utredningens huvudförslag innebär skatteredukav en tion på reparation, ombyggnad och tillbyggnad vissa fastigheter. av Skattereduktionen omfattar enbart de fall tjänsterna utförs i hemmet. Det har varit utredningens ambition att i möjligaste mån lägga förslag som jämställer svart arbete med vitt. Inom vissa de branscher av som föreslagits är det dock knappast aktuellt. Det gäller och ovan t.ex. restauranger, transporter, bilservice och vissa former reparationer. Inav om dessa branscher förekommer det visserligen svart arbete, i flermen talet är förmodligen konsumenten inte medveten om detta. Det är sannolikt inte heller statsñnansiellt lönsamt att åstadkomma sådan utjämen ning. Det är emellertid möjligt att ytterligare minska skattekilama mellan vad som i snäv mening kan betraktas hemproduktion och marksom

nadsproduktion. Som framgått kapitel 11 har dock utredningen valt

av att inte lämna något förslag inom detta område. Däremot redovisar utredningen i bilaga 2 hur skattereduktion för hemtjänster skulle kunna en utformas. Av skäl som utvecklats i kapitel ll har utredningen valt enbart inatt kludera reparationer, ombyggnader och tillbyggnader fastigheter. Enav ligt utredningens bedömning är detta ett område i allra högsta grad som

SOU 1997: 17 Förslag till förändrade avgifter och skatter inom tjänstesektorn 255

kan utsatt för konkurrens från hemarbete och svart arbete och

anses vara därmed utgöra den fonn substitut som är aktuellt för de föreslagna

av avgränsningama. I dagsläget finns ett sådant system som regleras genom lagen 1996:725 skattereduktion för utgifter för byggnadsarbete på

om bostadshus och beskrivits i kapitel Reduktionen gäller under pe-

som rioden den 15 april 1996 den 31 december 1997. Avsikten är således

att permanenta denna typ reduktion fast i en något annorlunda fonn.

av

Dessa former av arbeten bör enligt utredningens mening endast omfattas av skattereduktionen eftersom en sänkning av arbetsgivaravgiñer-

kan svår att avgränsa till just dessa områden och särskiljas från na vara vad nybyggnation. I praktiken kan det mycket svårt

som avses som vara att avgöra hur mycket tid en arbetstagare lägger ned på nybyggnation och t.ex. reparation i ett företag som bedriver bägge dessa verksamhetsforrner. Huruvida nybyggnation kan ses som ett vanligt substitut till hemarbete kan for övrigt också diskuteras. Exkluderandet av nybyggnation innebär inte heller någon förändring i förhållande till det nu gällande ROT-avdraget.

Graden substitut till hemarbete gör vidare att utredningen väljer

av att avgränsa reduktionen till ägare av småhus och innehavare av bostadsrätt. De byggnader bör komma i fråga är de som används för

som bostadsändarnål. I den nuvarande skattereduktionen för ROT-arbeten ingår även hyreshus. De personer som bor i hyreshus kommer således att missgyrmas av vårt förslag i förhållande till det nuvarande systemet. Motivet till denna begränsning är att det normalt är ägaren av hyreshuset som skall utföra eventuella reparationer och ombyggnader. Den typen av arbeten blir således knappast aktuella för hyresgästerna och utgör därmed inte heller någon konkurrent till marknadsarbete. Om eventuella stimulanser till reparation och ombyggnad av hyreshus bedöms nödvändiga bör detta i stället ske inom ramen för bostadspolitiken.

Utgifter för om- och tillbyggnad samt kostnader för reparationer och underhåll bör grunda rätt till skattereduktion. Att begränsa underlaget till endast vissa av de nu nämnda åtgärderna skulle leda till besvärliga gränsdragningsproblem. Arbete som utförs av fastighetsägaren eller bostadsrättsinnehavaren själv bör av naturliga skäl inte grunda rätt till skattereduktion. I likhet med slopandet av arbetsgivaravgifter skall skattereduktionen endast omfatta tjänster eller arbeten som utförs av näringsidkare som innehar F-skattsedel.

256 Förslag till förändrade avgifter och skatter inom tjänstesektorn SOU 1997: 17

Skattereduktionens storlek

Skattereduktionen föreslås uppgå till 30 procent underlaget och utgå av per hushåll. Skattereduktionen får sammanlagt inte överstiga 15 000 kr per år för småhus och 10 000 kr per år för en bostadsrätt. Den skall tillkomma fysiska Utgifterna ligger till grund för skatterepersoner. som duktionen får inte utgöra kostnad i näringsverksamhet. en Enligt utredningens mening behöver skattekilen sänkas i denna storleksordning för att göra vitt arbete någorlunda konkurrenskraftigt med svart arbete i denna sektor. Samtidigt innebär skattereduktionens konstruktion att det införs en begränsning eller ett tak den volym blir av som föremål för sänkt beskattning. Skattereduktionen medför att den produktivitetsfaktor som diskuterats i kapitel 8 och 11 kan sänkas ytterligare. De föreslagna tjänsterna kommer dänned i skattehänseende att till viss del bli konkurrenskraftiga med svart arbete. Att utredningen väljer en skattereduktion i stället för ett skatteavdrag sammanhänger med att reduktionen är lika mycket värd oberoende av inkomst se kapitel 10. Ett avdrag däremot ett större värde för ger personer med höga inkomster på grund den progressiva skatteskalan. Ur av fördelningspolitisk synvinkel är således skattereduktion att föredra. en Reduktionen bör endast innefatta arbetskostnadema i den utförda tjänsten och avser således arbetskraftskostnader till 50 000 kr för upp småhus och drygt 33 000 kr för bostadsrätter. Av administrativa skäl bör skattereduktionen komma i fråga endast underlaget sammantaget om uppgår till ett visst minsta belopp. Detta belopp förslås uppgå till l 000 kr. Om den föreslagna reduktionen isolerat jämförs med den nuvarande Skattereduktionen för ROT-arbeten kan reduktionen förefalla hög. Den nuvarande reduktionen stiger med 4 500 kr för småhusägare och med 5 000 kr för innehavare bostadsrätt. I 1993 års ROT-program av uppgick den genomsnittliga skattereduktionen för fysiska utpersoner som nyttjade ROT-avdraget till ca 5 000 kr. Det är dock inte orimligt att anta att t.ex. reparationer varit eftersatta på grund av den realinkomsvaga stutvecklingen och de neddragna subventionema inom bostadssektom. Det är inte heller orimligt att anta att småhus och bostadsrätter är utsatta för en värdeminskning på 1,5 procent år exklusive prisförändca per ringar. För ett småhus med ett taxeringsvärde l miljon kr skulle ca reduktionen motsvara en smärre reparation eller ombyggnad vart tredje

ar. Den nuvarande skattereduktionen för ROT-arbeten beaktas inte vid jämkning av preliminär skatt. Enligt utredningens mening bör sådant

ett

förfarande dock vara möjligt med den föreslagna skattereduktioav oss

SOU 1997: 17 Förslag till förändrade avgifter och skatter inom tjänstesektorn 257

nen. För att förslaget skall få avsedd effekt bör likviditetseffekten av reduktionen uppstå så snabbt som möjligt.

Ett utarbetat förslag till lag om skattereduktion för utgifter för byggnadsarbete redovisas i författningsförslagen.

12.2¶Avgränsningsproblem

Nedsättningen av arbetsgivaravgiftema

Förslag: Befrielse från att betala sociala avgifter och allmän löneavgift bör endast medges den som efter ansökan har registrerats för att bedriva sådan verksamhet. Registrering skall i vissa fall kunna upphävas.

Som framgått avsnitt 12.1 har utredningen i huvudsak valt branscher

av som avgränsning för slopandet av arbetsgivaravgiftema. Ett uppenbart problem med att välja branscher som avgränsning är att många företag bedriver blandad verksamhet. Innebörden av detta är att företag kan bedriva olika former av verksamhet, t.ex. transportverksamhet och varuhandel. I ett sådant fall skulle således en del av verksamheten omfattas av förslaget om avskaffade arbetsgivaravgifter och den andra delen inte. Det kan också vara fråga om fonner som är mer problematiska att skilja åt. En bilserviceverkstad kan t.ex. både bedriva reparartionsverksamhet och försäljningsverksamhet. I ett sådant fall skall enbart reparationsverksamheten omfattas av nedsättningen av arbetsgivaravgiftema.

Verksamheten med nedsatta arbetsgivaravgifter inom vissa stödområden, som beskrivits i kapitel har berörts av liknande problem. Inom dessa områden kan arbetsgivare som bedriver nedsättningsberättigad verksamhet, som inte är hans huvudsakliga inom visst område, efter särskild ansökan få rätt till nedsättning av avgifter för denna mindre del. Som villkor för detta gäller att konkurrenspåverkan i mer betydande grad uppkommer om nedsättning inte medges och att den nedsättningsberättigade verksamheten kan avgränsas från övrig verksamhet.

Det är sannolikt att i huvudsak alla typer av förändringar av arbetsgivaravgiftema, utom generella sådana, kommer att bli föremål för gränsdragningsproblem i olika avseenden. Det är uppenbart att liknande svårigheter uppstår om en avgiñssänlcning baseras efter andra kriterier, t.ex. företagsstorlek.

Enligt utredningens bedömning bör därför befrielse från att betala socialavgifter och allmän löneavgift endast efter ansökan

medges den som

258 Förslag till förändrade avgifter och skatter inom tjänstesektorn SOU 1997: 17

har registrerats för att bedriva sådan verksamhet. Registrering skall i vissa fall kunna upphävas. Vissa regler vad gäller blandad verksamhet bör införas. Om det arbete som utförs i den avgiftsfria verksamheten inte klart och tydligt kan särskiljas från verksamheten i övrigt skall den avgiftsfria verksamheten anses utgöra så stor del det samlade arbetet i den gemensamt bedrivna av verksamheten som svarar mot dess andel omsättningen i hela verkav samheten. Om den avgiftsfria verksamheten utgör minst 95 procent av den gemensamma verksamheten skall hela verksamheten utgöra anses avgiftsfri verksamhet. Är den avgiftsfria verksamhetens andel den av samlade verksamheten 15 procent eller mindre, ingen del verkanses av samheten som avgiftsfri verksamhet. Kan den avgiftsfria verksamhetens andel den verkav gemensamma samheten inte på ett tillfredsställande sätt utredas, skall ingen del av verksamheten avgiftsfri verksamhet. anses som Registrering skall upphävas den registrerats upphör att beom som driva verksamheten, inte följer villkor föreskrivits vid registreringen, som inte följer föreläggande att lämna självdeklaration, brister i redovisom ningen eller betalningen av skatt eller avgifter eller inte längre i övrigt uppfyller förutsättningarna för registrering. Som framgått avsnitt 12.1 utgör städverksanthet ett speciellt av problematiskt område. Mindre än l procent verksamheten går till privat av konsumtion och en villkorslös nedsättning arbetsgivaravgiftema av skulle sannolikt vara förknippad med stora dödvilctseffekter. Enligt utredningens bedömning bör därför endast den del städföretagens verkav samhet som riktar sig mot hushåll och privat konsumtion bli föremål för befrielse att betala arbetsgivaravgifter. Det får således inte fråga vara om verksamheter där städning kan utgöra kostnad i näringsanses en verksamhet. För att säkerställa ett sådant förfarande bör, förutom kravet på registrering att bedriva sådan verksamhet, uppdragsgivaren, dvs. kunden, underteckna en form intyg ligger till grund för nedsättav som ning av arbetsgivaravgiftema. Uppdragstagarens organisationsnummer och uppdragsgivarens personnummer skall framgå av intyget liksom storleken på arbetskostnaden. Genom detta förfarande intygar uppdragsgivaren att tjänsten utförts till en viss arbetskostnad och att kostnaden för tjänsten inte dras kostnad i näringsverksamhet. Intygen skall av som ingå i företagens underlag för bokföring etc. Kontroll av att verksamheten bedrivs enligt angivna föreskrifter bör enligt utredningens bedömning ingå ett normalt led i skattemyndigsom heternas skatterevisioner.

Kontroll- och avgränsningsaspektema redovisas vidare i författnings-

kommentarerna till förslaget till lag befrielse från socialavgifter om m.m. inom vissa verksamhetsområden.

SOU 1997: 17 Förslag till förändrade avgifter och skatter inom tjänstesektorn 259

Utredningens förslag ställer krav på kontrollinsatser från skattenya myndighetema. Enligt utredningens bedömning bör en resursförstärkrung kunna övervägas för att hantera dessa problem,

Skattereduktionen

Ur kontrollsynpunkt är inte heller den föreslagna skattereduktionen problemfri. Det kan t.ex. svårt att särskilja de föreslagna områdena vara från nybyggnation. Det kan också bli administrativt betungande för skattemyndighetema att reduktionen omfattar ett relativt stort genom antal tjänster. Samtidigt har denna skattereduktion tillämpats i ett typ av antal år och fungerande rutiner byggts upp. Det bör därför vara möjligt att hantera dessa uppgifter inom ramen för dagens system. Det bör också betonas skattereduktion har vissa inbyggda inatt en slag självkontroll. Konsumenten bör angelägen att det sker av vara om korrekt registrering eftersom fakturor etc. skall utgöra underlag för en den skattereduktion görs i deklarationen. På ett liknande sätt bör som producenten medveten att dessa fakturor kommer skattemynvara om digheten tillhanda.

12.3¶EG:s för stöd till

regler offentligt näringslivet

EG:s statsstödsregler innebär att inte annat i Romfördraget så om anges är allt offentligt stöd snedvrider konkurrensen eller hotar att snedsom vrida konkurrensen och som påverkar handeln mellan medlemsstaterna förbjudet. Som stöd räknas alla insatser av ekonomisk natur som innebär fördelar för enskilda företag eller branscher. Det kan t.ex. gälla bidrag, skattelättnader och reducering avgifter. Stöd med vissa syften kan av dock godtas efter prövning kommissionen eller rådet. Det gäller s.k. av försumbart stöd, branschövergripande stöd, stöd for regional utveckling, stöd till ett antal speciñka branscher, stöd till jordbruks- och ñskesektorn samt stöd inom transportsektorn. I huvudsak förefaller dessa undantag ligga utanför den avgränsning utredningen gjort. Samtidigt anges det tydligt i Romfordraget att som stöd är oförenligt med den marknaden i den utsträckning gemensamma det påverkar handeln mellan medlemsstatema. Som framgått av kapitel 3 är dock exportinnehållet i de branscher och tjänster utvalts i prinsom cip försumbart.

260 Förslag till förändrade avgifter och skatter inom tjänstesektorn SOU 1997: 17

I Tillkännagivande kontroll statligt stöd och sänkning om av av arbetskraftskostnadema 97/C 1/05" redovisar kommissionen sin bedömning av sektorsåtgärder kan förenliga med gemenskapsmarksom vara naden. Där sägs att en sänkning de sociala avgiñema kan riktigt av vara effektiv först om den gäller sektorer i mindre utsträckning är utsatta som för internationell konkurrens, särskilt inom vissa delar tjänstesektom. av I motsats till läget inom de sektorer är utsatta för stark intematiosom nell konkurrens tycks en sänkning lönekostnadema inom de sektorer av som är skyddade från internationell konkurrens desto lovande vara mer med avseende på att skapa arbetstillfällen, eftersom dessa verksamheter i regel använder sig av mycket stora mängder okvaliñcerad arbetskraft. Åtgärder för en sänkning de sociala avgifterna inom dessa sektorer är av av dubbelt intresse. Dels har de ofta ingen eller ringa inverkan på konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna, dels har de betydande en sysselsättningsfrämjande potential. Kommissionen kommer därför under normala omständigheter att kunna inta positiv hållning till sådana en åtgärder. En del dessa åtgärder faller inte under artikel 92.1 förav i draget, eftersom de företag tar emot stöd, ofta mycket småföretag, som inte är inbegripna i handeln mellan medlemsstaterna. Detta gäller i synnerhet vissa "nära " tjänstejöretag vår kursivering. För andra talas det om växande nischer eller delsektorer där särskilt många arbetstillfallen skapas inom vilka kommissionen i enlighet med riktlinjerna for sysselsättningsstöd kan inta hållning till stöd skapande en gynnsam av ytterligare arbetstillfällen, förutsatt att det inte påverkar konkurrensen och handeln på ett sådant sätt att det strider mot gemskapsintresset på sysselsättningsområdet.

Mot bakgrund detta finns det enligt utredningens bedömning ingen

av anledning att anta att förslaget strider mot EG:s regler offentligt stöd. om Ur denna aspekt bör således ett genomförande förslaget möjligt. av vara De föreslagna förändringarna måste emellertid anmälas till kommissio-

nen.

12.4 och

Arbetsgivaravgifter pensioner

Arbetsgivaravgifterna och egenavgiftema har som framgått kapitel 10

av en dubbel karaktär i den meningen att de delvis är att betrakta skatsom ter, delvis som avgifter. Om både avgift och förmån är relaterade till inkomst kan avgiften till viss del betraktas premie. För skatter råder som inget sådant förhållande. Arbetsgivaravgiftema utgör avgift i ekonoen misk mening endast i den mån högre inbetalningar högre förväntade ger förmåner. En hög avgiñs- eller premieandel skulle kunna innebära tek-

SOU 1997: 17 Förslag till förändrade avgifter och skatter inom tjänstesektorn 261

niska problem vad gäller finansieringen av löntagarnas och egenföretagamas sociala förmåner. Framför allt om dessa förmåner är kopplade till inbetalningen av avgift Av genomgången i kapitel 10 har framgått att problemen i huvudsak gäller ATP-delen i pensionssystemet, medan andra delar förefaller relativt oproblematiska.

För löntagare beräknas i dag pensionspoäng på grundval av den pensionsgrundande inkomsten och inte utifrån hur mycket tilläggspensionsavgift som den försäkrade har betalat. De influtna avgifterna används i princip för att betala de utgående pensionema. Ett samband med betalda avgifter finns visserligen men för den som är anställd kan detta knappast sägas vara märkbart eftersom arbetsgivaren är ansvarig för avgiftsbetalningen. Pensionsrätt som grundar sig på inkomst anställ-

av ning är dock inte beroende av att avgifter belöpande på inkomsten betalas, dvs. pensionrätten bortfaller inte i de fall avgifter inte erlagts.

Egenföretagare betalar däremot sina avgifter själva och för dem finns en viss koppling mellan avgifter och fönnåner. Denna koppling är dock relativt svag. Betalningen av tilläggspensionsavgift bedöms nämligen för sig trots att avgiftsbetalningen är samordnad med skatte- och avgiftsbetalningama i övrigt. Redan när så mycket av alla skatte- och avgiftsdebiteringar för ett visst år har betalats att betalningarna täcker tilläggspensionsavgiften får den skattskyldige de förmåner som svarar mot det årets pensionsgrundande inkomst. Den skattskyldige kan alltså genom att betala bara en del av sin skatte- och avgiftsskuld skydda sina pensionsförmåner. Detta beror på att tilläggspensionsavgiften först betald.

anses Ett belopp som minst svarar mot hela avgiften skall normalt ha betalats före den l oktober året efter taxeringsåret. I annat fall tillgodoräknas inte

tilläggspensionsavgiften den skattskyldige och konsekvensen blir att den

skattskyldige förlorar pensionpoäng för det aktuella året.

Det gamla ATP-systemet innebär i grunden relativt små problem när det gäller att beräkna och fastställa löntagamas pensioner. ATPsystemet är ett renodlat fördelningssystem, vilket innebär att inbetalda avgifter utnyttjas för att betala utgående pensioner till dagens pensionärer. Det föreligger inga svårigheter att beräkna behovet av avgifter och den möjlighet som ligger närmast till hands är att staten skjuter till det belopp som motsvarar avgiftssänkningen finansieringen diskuteras i avsnitt 12.6. Pensionspoäng tillgodoräknas i dag för t.ex. sjukpenning och ersättning från arbetslöshetsförsäkringen trots att arbetsgivaravgifter inte tas ut på dessa transfereringar. För egenföretagare inom de utvalda branscherna bör det räcka med att regeln om att den skattskyldige förlorar pensionspoäng om avgiften inte inbetalas avskaffas. På samma sätt som för löntagare skulle då staten tillskjuta det erforderliga beloppet.

Ett problem i detta sammanhang kan vara vissa inslag i det reforrnerade pensionssystemet. En grundläggande utgångspunkt i det syste-

nya

262 Förslag till förändrade avgifter och skatter inom tjänstesektorn SOU 1997: 17

met är att åstadkomma en ökad direkt koppling mellan avgifter och förmåner. Ålderspensionen i det refonnerade pensionssystemet skall finansieras med en ålderspensionsavgiñ som tas ut på samtliga inkomster som ger pensionsrätt. Ålderspensionsavgiften skall försäkringsmässigt vara fastställd. De avgifter som betalas under förvärvstiden skall mot svara de pensionsförmåner som den försäkrade statistiskt sett kan förväntas få ut som ålderspensionär. Den intjänade pensionsrätten skall därför stämma överens med de avgifter som betalas in. I likhet med i dag skall det emellertid vara inkomsten och inte avgiften som läggs till grund för beräkning av själva pensionsrätten. Den pensionsgrundande inkomsten för en försäkrad fastställs varje år i samband med inkomsttaxeringen. Den pensionsgrundande inkomsten och vissa tillkommande pensionsgrundande belopp utgör det underlag pensionsunderlaget på vilken - - pensionsrätt skall beräknas. l det fall avgifter inte betalas bortfaller normalt inte pensionsrätten. Pensionsrätten kan alltså i denna mening ses fristående från avgiftsbetalningen. Den pensionsrätt tillgodoräknas den som försäkrade skall uppgå till andel den pensionsgrundande insamma av komsten beräknas på grundval av taxeringen till statlig inkomstskatt som avgifter skulle ha inbetalats för. Ålderspensionsavgiñen har fastställts till 18,5 procent av pensionsgrundande inkomst PGI. En del av ålderspensionsavgiñen, hälften har föreslagits, kan komma att betalas i form av egenavgifter också på anställningsinkomster, dvs. löntagarna av själva. Ett belopp motsvarande 2 procent av avgiftsunderlaget förs till det föreslagna premiereservsystemet och fonderas i individuell premien ereserv. Avgiftsuttaget vid inkomster av aktiv näringsverksamhet, egenföretagare, skall vara analogt med det skall gälla vid inkomst anställsom av ning. För egenföretagare bortfaller emellertid pensionsrätten om avgifter inte betalas inom föreskriven tid avgiftema ingår normalt i den slutliga skatten. Huvuddelen av de inbetalda avgiftema, 16,5 procentenheter, skall således användas för att finansiera utgående pensioner inom ett fördelningssystem av i princip samma karaktär som nuvarande ATP-system. De inbetalda avgiftema skall således i princip utnyttjas för att betala utgående pensioner. Det bör därför finnas stora möjligheter att beräkna behovet av avgifter och det skulle tekniskt möjligt att staten tillvara skjuter detta belopp via den finansiering redovisas i avsnitt 12.6. som För egenföretagare i de utvalda branscherna bör det möjligt att vara avskaffa regeln om att den skattskyldige förlorar pensionsrätten avgifom ten inte inbetalas och att staten tillskjuter detta belopp. En nackdel med

vår lösning är att graden av skatteñnansiering av socialförsäkringen ökar

om avgiftema slopas i vissa branscher. Detta är dock ett problem är som

SOU l997: 17 Förslag till förändrade avgifter och skatter inom tjänstesektorn 263

svårt undvika det gäller förändringar arbetsgivaravgifter i allatt när av mänhet. Skattebetalningsutredningen SOU 1996: 100 har dock föreslagit visförändringar för egenföretagare. Avgiften för tilläggspension föreslås sa sidoordnas och jämställs med övriga skatte- och avgiftsbetalningar. Samtidigt skall sambandet mellan avgift och förmån stärkas. Den skattskyldige skall inte längre vara garanterad fulla pensionsförmåner när, i dag, endast den del all skatt som motsvarar tilläggspensionsavsom av giften betalats.Om endast viss andel samtliga skatter och avgifter en av för ett inkomstår har betalats skall i stället tilläggspensionsavgiñ anses ha betalats i proportion till avgiñens andel de sammanlagda skatteav och avgiñsdebiteringama för detta år. Pensionspoäng eller pensionsrätt skall härefter räknas den skattskyldige tillgodo i förhållande till den pro-

portionering betalningen tilläggspensionsavgift som gjorts för året.

av av Förslaget har ännu inte trätt i kraft. Ett större problem kan de två procentenheter som skall sättas av vara till premiereservsystem. Enligt direktiven Dir. 1994:96 till premieett reservutredningen kommer emellertid inte någon särskild avgiñ till premiereservsystemet att tas ut. I stället skall den ingå en del av åldersom spensionsavgiñen. Därmed kommer avgiftsunderlaget automatiskt att detsamma för avsättningama till de båda systemen. När den enskilvara des pensionsrätt fastställs i samband med taxeringen skall medel motsva-

rande intjänad pensionsrätt överföras till den enskildes premiereserv-

konto hos någon form kapitalförvaltare. Detta förfarande borde möjav liggöra den tekniska lösning diskuterats även är tillämplig i att som ovan detta fall. Ett potentiellt problem är den avgiftsväxling som föreslagits. annat Den innebär arbetsgivaravgiftens nuvarande nivå sänks och att den att allmäima egenavgiften för löntagare höjs med motsvarande belopp. För utredningens del innebär dock inte detta något större tekniskt problem. Innebörden blir i princip i ett sådant fall att den återstående delen av ar-

betsgivaravgiñen, uppskattningsvis kan beräknas bli 9,25 procen-

som tenheter lägre än i dag, slopas i de aktuella branschema. Effektema

prisnivån blir i ett sådant fall naturligtvis lägre. Enligt utredningens bedömning bör det möjligt att genomföra de

vara förändringar föreslagits. Om detta skulle tekniskt ogenomförsom vara bart kan bara konstatera att möjligheterna att bedriva ekonomisk man politik begränsats kraftigt, åtminstone vad gäller möjligheten att påverka skatterna nedåt. Som tidigare redovisat går det enbart att förändra mervärdesskatten marginellt. Dessa två skatter inbringade ca 360 miljarder kr 1995, vilket utgjorde över tredjedel den offentliga sektorns en av samlade inkomster. Även inkomstskatten är olika skäl svår att förändav och då återstår främst skatter med relativt smala baser. Detta förhålra

264 Förslag till förändrade avgifter och skatter inom tjänstesektorn SOU 1997: 17

lande kan både uppfattas som positivt och negativt beroende på synen hur ekonomisk politik bör bedrivas. Det emellertid utgör en betydelsefull restriktion för regering och riksdag när det gäller möjligheterna att påverka efterfrågan och effektivitet via skattesidan

av budgeten.

12.5¶Tidsperiod

Förslag: Utredningen att avskaffandet

anser av arbetsgivaravgiftema

och införandet skattereduktionen för ROT-arbeten inte skall av tidsbegränsas. De åtgärder föreslås bör således bli som av permanent Enligt utredningens bedömning bör åtgärderna kunna träda i kraft den l januari 1998.

I direktiven sägs att i situation med svårt

en ett arbetsmarknadsläge är

det dock möjligt att olika temporära vår kursivering

stimulansåtgärder

kan bidra till att minska arbetslösheten". I en senare del av direktiven

sägs återigen att de stimulansåtgärder studeras skall

som vara temporära. Senare i direktiven nämns emellertid att önskvärdheten olika av att

åtgärder begränsas tidsmässigt bör analyseras.

Det är således inte helt uppenbart hur direktiven skall tolkas i detta avseende. Behoven temporära eller insatser av permanenta kan sägas vara intimt förknippade med på hur ekonomin fungerar och synen orsakerna till eventuella obalanser. Källan till stömingen och dess karaktär kan ha betydelse för både valet åtgärd och dess

av avgränsning tidsmäs-

sigt. Upplevs problemen stabiliseringspolitisk karaktär blir vara av uppgiften i första hand att försöka dämpa eller neutralisera konjunktursvängningarna så att utvecklingen framför allt produktion av och sysselsättning får ett jämnt förlopp. I ett sådant fall kan det

vara högst befogat

att tidsmässigt begränsa eventuella insatser. Om problemen däremot är av effektivitetskaraktär kan det i stället befogat med

vara åtgärder som

har effekt under lång tid. Syftet med den typen av åtgärder är att höja nivån på tillväxtkurvan effektivare

genom en användning av tillgängliga

resurser. Det ligger i sakens natur att sådana åtgärder bör få verka under

lång tid. Utredningens syfte kan sägas att komma med förslag däm-

vara som par arbetslösheten. De problemställningar aktuella som är inom tjänstesektom kapitel har emellertid lett till

se ll att utredningens arbete

främst inriktats mot att öka effektiviteten i ekonomin genom att förbättra

SOU 1997: 17 Förslag till förändrade avgifter och skatter inom tjänstesektorn 265

prissystemets förmåga att förmedla information och därmed förbättra resursutnyttjandet. Enligt utredningens bedömning är det främst genom förbättra ekonomins funktionssätt eventuella sysselsättningsefatt som fekter uppstår. Att tidsbegränsa förslag syftar till att öka effektivisom skulle sannolikt förknippat med betydande problem och santeten vara

nolikt upplevas mindre meningsfullt.

som En genomgång dessa problem har redovisats i kapitel 10. Utredav ningen pekade där på att den kanske främsta invändningen mot en tidsbegränsning rör den påverkan på incitament och förväntningar som en temporär åtgärd kan få. Om åtgärd är tidsbegränsad har företag sanen nolikt små incitament att vidta åtgärder i form t.ex. investeringar och av marknadsundersökningar. Det gäller förmodligen i än högre grad om

dessa investeringar upparbetandet marknad som utred-

avser av en ny ningens förslag till delar rör. Erfarenheterna från Danmark pekar stora på tidsbegränsningen subventionen hemtjänster varit en betyatt av av delsefull faktor bakom den låga volymen endast motsvarar drygt som 2 000 heltidsarbeten. nya En aspekt som berördes i kapitel 10 år jämviktsarbetslösheten. annan Om utredningens förslag kan inriktas mot t.ex. lågutbildade finns det en möjlighet nivån reduceras långsiktigt. Att tidsbegränsa ett sådant niatt våfall förefaller mindre genomtänkt. Gruppen lågutbildade återvänder förmodligen till arbetslöshet och problemet är då i storleksordsamma ning i utgångspunkten. En reduktion jämviktsarbetslösheten kräsom av ver långsiktiga lösningar. . Enligt utredningens bedömning är det mindre meningsfullt att tidsbeåtgärder syftar till att öka effektiviteten i ekonomin. Effektigränsa som

vitetsproblem bör lösas långsiktigt och det finns uppenbar risk att en

en tidsbegränsning får mycket små effekter sysselsättning och arbetslöshet. Framför allt mot bakgrund att tidsbegränsning får en negativ av en inverkan på företagens intresse att öppna marknader. Utredningen nya föreslår därför de insatser föreslagits tidigare i kapitlet bör att som bestående. Om målet däremot enbart är att tillfälligt öka sysselvara sättningen kan traditionell stabiliseringspolitik ett bättre alternativ. vara Det bör också påpekas att effekterna utredningens förslag successivt av kommer att minska att löntagarna på sikt kommer att tillgodogöra genom

sig en allt större del av arbetsgivaravgiftssänkningen.

Enligt utredningens bedömning bör förslaget kunna träda i kraft den l

januari 1998.

266 Förslag till förändrade avgifter och skatter inom tjänstesektorn SOU 1997: 17

12.6¶Finansiering

Förslag: Slopandet arbetsgivaravgiftema finansieras av genom sänkt grundavdrag, avskaffat representationsavdrag och höjd tobaksskatt.

Skattereduktionen för ROT-arbeten finansieras via höjd reavinstbe-

skattning för småhus och bostadsrätter.

Nedsättning av arbetsgivaravgifter

Slopandet av arbetsgivaravgiftema och egenavgiftema för egenföretaga-

re kan enligt avsnitt 12.1 beräknas kosta 6 miljarder brutto. I ca sam-

band med beräkningar hur förändrade arbetsgivaravgifter de av påverkar

offentliga ñnansema antas normalt att lönerna kommer påverkas. att Långsiktigt finns det, framgått kapitel 10, starka skäl som av att anta en sänkning av arbetsgivaravgiftema tillfaller löntagarna i form höjda av löner. Om så är fallet, blir normalt resultatet dessa löneökningar av att ungefär hälften ökningen återgår till den offentliga sektorn av i form av ökade skatter och avgifter. Eftersom arbetsgivaravgiftema föreslås slopas helt kommer dock inte de ökade lönerna

att utgöra beräkningsgrund

för några former av arbetsgivaravgifter kan återgå till som staten, utan enbart på andra former skatter och avgifter. Nettoeffekten för den av offentliga sektorn kan därför beräknas uppgå till 60 ca procent av den

beräknade sänkningen. Finansieringsbehovet

netto uppgår mot bakgrund av detta till 3,6 miljarder kr. De antaganden övervältring ca om som diskuterats ovan rör i och för sig främst generell en sänkning av arbetsgivaravgiftema och det råder viss osäkerhet effektema vid om en partiell sänkning. På mycket lång sikt finns det dock inga skäl att anta att lönerna skulle vara stela för speciella sektorer, individer eller regioner. Där-

emot är det framgått kapitel ll rimligt

som av att anta att övervältringen tar längre tid om avgiftssänkningen kan inriktas speciella sektorer mot eller grupper.

Totalt sett föreligger således ett nettofinansieringsbehov i storleks-

ordningen 3,6 miljarder kr.

Utredningen bedömer att del finansieringen kan ske en av genom en

sänkning av det s.k. grundavdraget. Grundavdrag från den

görs taxerade förvärvsinkomsten för att beräkna individemas

beskattningsbara för-

värvsinkomst. Grundavdraget utgår från grundnivå beräknas en som utifrån basbeloppet. För närvarande uppgår till

grundavdraget 24 pro-

cent av basbeloppet, vilket motsvarar 8 700 kr. Enligt utredningens mening bör det möjligt att trappa ned till

vara grundavdraget

22 procent av

SOU 1997: 17 Förslag till förändrade avgifter och skatter inom tjänstesektorn 267

basbeloppet. En sådan sänkning ger ett tillskott till finansieringen på 1,4 miljarder kr netto. Utredningen är medveten om att förändringar av inkomstskatteskalan inte är något idealiskt finansieringsaltemativ. Den genomsnittliga skatten ökar för låginkomsttagare. Samtidigt förlorar emellertid höginkomsttagare mer i kronor räknat. Förändringar av grundavdraget har den fördelen att de i huvudsak inte påverkar marginalskatten. I princip är detta en förändring som bara har en inkomsteffekt och som inte skapar några skattekilar som stör prissystemet. Den bör därmed kunna ha en potential att påverka arbetsutbudet i positiv riktning. En inriktning som ligger i linje med utredningens förslag. En sänkning av grundavdraget innebär vidare att alla får vara med om att ñnansiera åtgärderna inom tjänstesektom. En förändring av t.ex. arbetsgivaravgiñema hade inneburit att enbart löntagarna drabbats av finansieringen.

Enligt utredningens bedömning bör företagens avdrag för representation kunna utgöra ytterligare en ñnansieringskälla. Avdraget för representation halverades vid ingången av 1997 och bör enligt vår mening kunna avskaffas helt. Det ger en inkomstförstärkning ca 500 miljoner kr. Vårt förslag innebär en icke oväsentlig sänkning av restaurangpriserna, vilket även kommer företagen tillgodo.

Som ett sista led i finansieringen av de slopade arbetsgivaravgiftema

föreslår utredningen en höjning av tobaksskatten. Tobaksskatten har fr.o.m. den 1januari 1997 höjts med ca 25 procent, vilket är en anpassning till EU:s tobaksskattesystem. En ytterligare höjning i samma storleksordning måste ske senast fr.o.m. den l januari 1999 for att uppnå fullständig anpassning. Höjningen av tobaksskatten beräknas ge en inkomstförstärkning på ca 1,7 miljarder kr netto.

Totalt har utredningen därmed anvisat 3,6 miljarder netto i finansie-

ring av de slopade arbetsgivaravgiftema.

48Utredningen har utgått i från att övervältringen arbetsgivaravgiftema kommer att

av ta lång tid eftersom nedsättningen är inriktad mot grupper som knappast kan sägas vara löneledande. Det är naturligtvis fullt möjligt att utredningen dragit en felaktig slutsats i detta avseende. I Finansdepartementets berakningskonvention antas att en sänkning av arbetsgivaravgifterna under det första året ökar löner och vinster med en tredjedel vardera och till en tredjedel sänker priset, dvs. i detta fall med 2 miljarder vardera. Efter 5 år antas lönerna öka med 3 miljarder kr och vinsterna med 1,5 miljarder. På lang sikt ökar lönerna med 6 miljarder kr och vinster ochpriser är opåverkade. Applicerat på vårt förslag skulle denna konvention innebära att nettokostnaden för de slopade arbetsgivaravgiftema år 1 skulle uppgå till 4,7 miljarder kr. Finansieringen uppgår till 3,5 miljarder kr, varför ett underskott på 1,2 miljarder uppstår. Efter 5 år sjunker underskottet till ca800 miljoner kr och den varaktiga effekten är noll kr. Utredningen har räknat med att de slopade arbetsgivaravgiftema kommer att öka sysselsättningen med ca 25 000 personer. Om priset, enligt konventionens antaganden,

268 Förslag till förändrade avgifter och skatter inom tjänstesektorn SOU 1997: 17

Tabell 12.3 Finansiering av slopade arbetsgivaravgifter

Nettofinansiering miljarder kr Skattelätmader Slopade arbetsgivaravgifter enligt tabell 3,6 12.1 Finansiering

Skatteredttlctionen

När det gäller finansieringen av skattereduktionen för ROT-arbeten har utredningen valt att föreslå en finansiering rör reavinstbeskattningen

som för småhus och bostadsrätter. Motivet till denna inriktning är att den föreslagna skattereduktionen för ROT-arbeten kan förväntas påverka värdet på de fastigheter som blir föremål för ROT-insatser. I huvudsak bör skattereduktionen kapitaliseras i form ett högre värde på de be-

av rörda fastigheterna.

I samband med skatterefonnen sattes skattesatsen för reavinster vid försäljning av småhus och bostadsrätter till 30 procent, vilket lika

var med den generella nivån. Samtidigt infördes särregel innebar att

en som skatteuttaget maximerades till 9 procent av försäljningssumman. 1993 sänktes skattesatsen till 15 procent och samtidigt slopades särregeln

som inte ansågs nödvändig med hänsyn till det samtidigt införda systemet med uppskov.

En höjning av reavinsten på privatbostäder kan mot bakgrund

av detta vara motiverad om uppskovsinstrumentet behålls.

endast skulle sänkas med en tredjedel, dvs. ca 3 procent i stället för 10 procent, kan sysselsättningsökningen beräknas uppgå till ca 8 000 personer. Statsfinansema kommer att stärkas med ca 1,2 miljarder kr som en följd av denna sysselsättningseffekt. Med hänsyn till denna dynamiska effekt skulle således förslaget vara finansierat på kort sikt och enligt den beräkningskonvention som är gällande. Utredningen gör dock den bedömningen att beräkningskonventionen i huvudsak förefaller vara baserad på studier som analyserat generella sänkningar arbetsgivarav-

av gifterna. Som framgått av kapitel 10 och 11 finns det emellertid anledning att anta att övervältringen tar betydligt längre tid om sänkningen kan inriktas mot sektorer och sysselsatta som inte är löneledande och har ett svagt inflytande lönebildningen. Det är just en sådan inriktning vårt förslag har och det finns därför anledning att anta att övervältringen tar betydligt längre tid än vad konventionens antaganden visar.

SOU 1997: 17 Förslag till förändrade avgifter och skatter inom tjänstesektorn 269

Enligt utredningens bedömning se kapitel ll kan den föreslagna skattereduktionen för ROT-arbeten beräknas kosta ca l miljard kr. En höjning reavinstskatten på privatbostäder från 15 till 25 procent kan

av netto beräknas inbringa l miljard kronor. Enligt utredningens mening

ca bör detta kunna utgöra den huvudsakliga ñnansieringskällan för skattereduktionen inom ROT-sektom. I samband med höjningen av reavinstskatten bör det övervägas om det är möjligt att återinföra den 70procentiga kvotering av förluster som tidigare fanns.

13 till särskilt servicestöd

Principskiss for pensionärer

De forslag redovisats i kapitel 12 har avgränsats till att avse den

som

privata tjänstesektom, vilket också är utredningens uppdrag. Samtidigt

är gränsdragningen mellan privat och offentlig hushållsnära tjänstesektor i många fall godtycklig. Den primärkommunala hushållsnära tjänstesektom som är substitut till hushållets eget arbete utgör en större andel av sysselsättningen än den privata hushållsnära sektorn. Den kommunala omfattar ca 280 000 anställda och den privata ca 190 000. Sammanlagt således nämnare en halv miljon sysselsatta.

Figur 13.1 sysselsatta inom hushållsnära tjänster

Reparationeroch

Förskolorfritidshem

Renhållningoch övrigt

ochdaghem

,nanm 51200

Taxi

.

10400 Buss-ochlokaltrafik

Järnväg

Reltsglzâtöibanger

Serviceoch

hemtjänstför äldre

Källa: SCB.

Enligt utredningens bedömning bör denna sektor analyseras närmare och då med speciell tonvikt på pensionärernas behov. Utredningen har valt att analysera denna fråga relativt utförligt eftersom den är förknippad med problem och oklarheter.

272 Principskiss till särskilt servicestöd för pensionärer SOU 1997: 17

Inledningsvis i avsnitt 13.2 redovisas vilka regler som gäller för den sociala hemtjänsten och hur den utvecklats under senare år. Därefter i avsnitt 13.3 diskuteras vilka principer som gäller för kommunala avgifter. I avsnitt 13.4 fors en diskussion om pensionärernas ekonomiska standard. Avslutningsvis i avsnitt 13.5 redovisar utredningen ett principskiss över hur ett särskilt servicestöd for äldre kan utformas.

13.1¶Bakgrund

Huvudsyftet med utredningens arbete är att lägga forslag som kan komma att öka sysselsättningen inom delar av tjänstesektom samt att försöka uppnå en effektivare allokering av ekonomins resurser. Den kommunala hemtjänsten är framför allt relevant utifrån det faktum att den har minskat kraftigt i omfattning under senare år, men inte avlösts av en fungerande marknad for äldreservice. Den kommunala hemtjänsten är också viktig utifrån utredningens syñe eftersom det rör sig om så stora volymer av sysselsättning. Det finns emellertid även goda skäl i övrigt för att stimulera hushållsnära tjänstesektor for äldre. Därigenom är det bl.a. möjligt att uppnå:

Ökad service och trygghet for äldre.

Ökad valfrihet for pensionärer.

Möjlighet för privata entreprenader.

Ökat arbetsutbud hos anhöriga.

Den viktigaste frågan är således varfor det inte uppstår en privat marknad när kommunernas hemtjänst minskar. Svaret är sannolikt att det är en kombination av politik- och marknadsmisslyckande, med tonvikt på det förstnänmda. Dessa bägge s.k. misslyckanden sammanhänger med att kommunerna i praktiken har ett monopol på tjänster for äldre och att det finns ett prissättningsproblem på marknaden för hemtjänster.

13.2 en del av

Hemtjänst generell välfardspolitik

Sjukvård och omsorg är en del av generell välfärdspolitik. Generell välfärdspolitik syftar till att alla, oavsett inkomst, utbildning,

ge samma sjukvård och omsorg.

Äldreomsorgen består av tre delar; sjukvård som bedrivs av landstingen, omsorg som bedrivs av primärkommunema samt service som

SOU 1997: 17 Principskiss till särskilt servicestöd för pensionärer 273

bl.a. inkluderar städning och matlagning. Både socialtjänstlagen och sjukvårdslagen reglerar vård och om de gamla eller sjuka.

omsorg

Lagstiftning

Kommunemas skyldighet att tillhandahålla tjänster i form hjälp i

av hemmet, service och omvårdnad äldre regleras i socialtjänstlagen 1980:620. Kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Socialnämnden i kommunen bör färdtjänst, hjälp i hemmet, service och omvård-

genom nad, dagverksamheter eller liknande social tjänst underlätta for den enskilde att bo hemma och ha kontakter med andra. När det särskilt gäller äldre skall socialnämnden verka for att de får möjlighet att leva

personer, och bo självständigt och att ha aktiv och meningsfull tillvaro i gemen-

en skap med andra. Den skall vidare verka for att äldre människor får goda bostäder och dem som behöver stöd och hjälp i hemmet och annan

ge lättåtkomlig service.

Nämnda regler är allmänt hållna och kommunerna ett förhållan-

ger devis stort utrymme att själv bestämma omfattningen på de tjänster som de tillhandahåller äldre märmiskor. Den minsta omfattningen av tjänster-

bestäms bestärmnelsema i 6 § socialtjänstlagen om rätten till bina av stånd. Där föreskrivs att den enskilde har rätt till bistånd av socialnärnnden for sin försörjning och sin livsforing i övrigt, hans behov inte kan

om tillgodoses annat sätt. Den enskilde skall genom biståndet tillforsäk-

skälig levnadsnivå. Denna rätt till bistånd kan den enskilde kräva ras en

kommunen och, om kommunen vägrar, kan kommunens beslut överav klagas till forvaltningsdomstol, som då kan ålägga kommunen att utge biståndet. I och med att rätten till bistånd kan prövas av förvaltningsdomstolama är det ytterst Regeringsrätten sin praxis i de

som genom enskilda fallen närmare anger omfattningen av den hjälp i hemmet som kommunerna är skyldiga att tillhandahålla.

Social hemtjänst är ett samlingsbegrepp för en rad olika insatser. I begreppet ryms i forsta hand social hemhjälp, dagverksamhet och ledsagarservice. Men även sådana tjänster trygghetslarm, telefonservice,

som fotvård och matdistribution ingår i begreppet. Social hemhjälp kan i sin tur indelas i service och omvårdnad. Med service avses hjälp med att handla, städa, tvätt etc. medan omvårdnad tjänster som riktar sig

avser till individen personligen.

Var går gränserna for kommunernas skyldigheter att tillhandahålla social hemtjänst Som sagts tidigare är det ytterst Regeringsrättens do-

i biståndsmål de nämnare gränserna for de enskildas rätt mar som anger enligt socialtjänstlagen och då närmast domstolens tolkning av vad som

274 Principskiss till särskilt servicestöd för pensionärer SOU 199717

ingår i en skälig levnadsnivå. Därigenom tydliggörs också kommunernas

skyldigheter när det gäller omfattningen på de sociala hemtjänster

som de är skyldiga att tillhandahålla. Enligt förarbetena till socialtjänstlagen bör det vid prövningen av rätten till bistånd göras helhetsbedörrming en utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Det är därför svårt säga att i vilken utsträckning kommunerna är skyldiga att tillhandahålla social hemtjänst i det enskilda fallet.

Äldreomsorgens utveckling

Social hemtjänst omfattar nämnts social hernhjälp, dvs. service som ovan och omvårdnad i det ordinarie bostadsbeståndet och i servicebostäder, dels annan form av service eller omvårdnad t.ex. dagverksamhet och som ledsagarservice. Andra verksamheter är trygghetslarm, telefonservice, fotvård och matdistribution. Social hemhjälp indelas i service och omvårdnad. Service omfattar verksamheter som t.ex. hjälp med att handla, städa, tvätta, laga mat, distribution mat etc. medan omvårdnad är sådana tjänster riktar av som sig till individen personligen. De kan handla hjälp för senare om t.ex. att kunna äta och dricka, klä sig och förflytta sig och sköta personlig hygi-

en. Statistiken när det gäller att beskriva inriktningen och omfattningen av den sociala hemtjänsten är i många avseenden bristfällig. Vi har först och främst valt att utnyttja den statistik beskriver utvecklingen som av hemtjänsten eller äldreomsorgen relaterad till olika boendeforrner. Den ger i lägre grad information om vad är service och omvårdnad, som men visar i stället utvecklingen for är speciellt intresse för en grupp som av utredningen, nämligen de fortfarande bor kvar i vanliga bostäder. som Som framgår av figur 13.2 har antalet omfattas nåpersoner som av gon fonn av äldreomsorg minskat relativt kraftigt under den senaste femtonårsperioden, eller från ca 330 000 till 280 000. Mest personer ca markant är nedgången för dem i ordinärt boende minskat med närsom mare 90 OOOpersoner. Övriga former ligger antalsmässigt på relativt en konstant nivå, förutom boende i servicehus ökat relativt kraftigt. som

SOU 1997: 17 Principskiss till särskilt servicestöd för pensionärer 275

Figur 13.2 Antal personer med äldreomsorg fördelat efter boendeformer Antal

250000-

200000 "---"--,

150000- '"""

------- -.

100000-

50000-

0 1 | r v

v "l

§§§§§§2229§§§§§

i Ålderdomshem

Ordinärtboende Servicehus^ " Långvård

Källa: Socialdepartementet 1996.

Samtidigt har emellertid antalet över 65 år ökat med 13

personer procent ca 180 000 personer och antalet 80-åringar med närmare 60

procent 150 000 personer procent. Om begränsar till i

oss personer ordinärt boende, och relaterar omfattningen till befolkningssiffrorna, blir utvecklingen än tydlig figur 13.3. Både 65-79 år och 80

mer gruppen år och äldre har minskat krañigt. Mindre än 5 procent åldersgruppen

av 65-79 år får numera någon form hemtjänst i ordinärt boende, vilket

av kan jämföras med över 10 procent 1980.

276 Principskiss till särskilt servicestöd för pensionärer SOU 1997: 17

Figur 13.3 Antal personer med hemhjälp i ordinärt boende 1 000 innevånare

per i åldersgrupperna 65-79 år och 80- år Antal

400- 3509"-

300-

200.

50-

- .

Ch

. Källa: Socialdepartementet 1996.

Förutom en minskning antalet har det även skett bety-

av personer dande förändringar när det gäller antalet hjälptimmar. Antalet med social hemhjälp l-25 timmar månad har minskat kraftigt, framför allt i

per gruppen 65-79 år. Samtidigt har det skett viss ökning antalet och

en av andelen personer med hemhjälp på 50 timmar eller månad.

mer per

Tabell 13.1 Personer med social hemhjälp fördelade efter ålder och antal hjälptimmar. Antal per 1 000 innevånare Procent

1988 1995 65-79 år

80- år

65- år

Källa: Socialdepartementet 1996.

Den vanligaste formen insats inom den sociala hemtjänsten är

av städning. I ordinärt boende har drygt 80 procent bi-

av omsorgstagama stånd med städning, medan 45 procent får personlig omvårdnad. And-

ca

SOU 1997: 17 Principskiss till särskilt servicestöd för pensionärer 277

ra vanliga former av insatser i ordinärt boende är tvätt, ärenden, inköp och matdistribution. I särskilda boendeformer har de boende i väsentligt högre utsträckning hjälp med personlig omvårdnad.

Tabell 13.2 Andel personer i särskilt boende resp. ordinärt boende som har olika former av hemtjänst Procent Typ av hemtjänst Särskilt boende Ordinärt boende

procent procent Personlig omvårdnad inkl. 88 46 personlig assistans enligt SoL

Källa: Socialstyrelsen 1996.

När det gäller utvecklingen av resurser förefaller inte antalet årsarbetare inom äldre- och handikappomsorgen att ha minskat under de senaste 10 åren, snarare tvärtom. Mellan 1986 och 1994 ökade antalet årsarbetare med 23 000 personer, eller med nämnare 20 procent från 123 000 till 146 000. Under motsvarande period ökade antalet

personer över 65 år med ca 6 procent och antalet över 80 år med ca 30 procent.

År 1994 uppgick kommunernas kostnader for äldre- och handikappomsorgen till drygt 52 miljarder kr, varav ca 30 miljarder kr avsåg särskilt boende och 15 miljarder kr stöd i ordinärt boende. I fasta priser ökade kostnaderna med ca 30 procent mellan 1985 och 1990. Mellan 1990 och 1994 steg kostnaderna med drygt 80 procent, vilket sannolikt till stor del avspeglar Ädelrefonnen SOU 1996: 163, Socialdepartementet, 1996.

Sammanfattningsvis förefaller omstruktureringen inom äldreomsor-

gen medfört att antalet vårdtagare har minskat kraftigt. Sedan mitten av 1970-talet har både antalet och andelen äldre i olika åldersgrupper som får hemtjänst minskat. I början av 1980-talet fick 22 procent av ålderspensionärema hemtjänst och i dag uppgår andelen till knappt 10 procent. Variationen mellan kommunerna med avseende hemtjänstens tåckningsgrad är stor, och låg 1994 mellan 3 procent och 20 procent för

49sou 1996:163.

278 Principskiss till särskilt servicestöd för pensionärer

åldersgruppen över 65 år. För den äldsta åldersgruppen över 80 år låg variationen mellan 6 procent och 40 procent. Samtidigt antalet som hjälpmottagare minskat har hemtjänstverksamheten byggts ut och antalet hjälptimmar har ökat kraftigt under l980-talet. Detta har inneburit en kraftig förskjutning av insatserna till de allra äldsta och till dem med de mest omfattande hjälpbehoven och vård och ökande andel av omsorg en hjälptagare har kunnat få mer omfattande insatser i det hemmet. egna Trots att äldreomsorgens insatser alltmer koncentreras till de äldsta, har dock både hemtjänst och institutionsvård minskat även i åldersgruppen 80 år och äldre. Att färre gamla idag har hemhjälp beror troligen på att det har blivit svårare att få hjälp, eftersom den offentliga hjälpen koncentrerats till de allra mest hjälpbehövande, och på att färre söker

hjälp.

Enligt Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation HSU 2000 har många kommuner prioriterat bort hjälp med enklare hushållstjänster till förmån för omvårdnadskrävande patimer enter och det finns inget för närvarande tyder på att denna utvecksom lingstrend kommer att brytas. Vissa behov tidigare ansetts som vara samhällets ansvar att tillgodose bl.a. hjälp med olika hushållsgöromål - får i dag många äldre i praktiken klara själva eller med hjäp anhöriga. av Det blir allt vanligare att äldre vid behov köper dessa tjänster fönsterputsning, städning etc. av kommunen eller privata entreprenörer. Den som enbart behöver hjälp med dessa insatser att köpa uppmanas tjänster av privata firmor, och den inte har råd hänvisas till att söka som socialbidrag för sina kostnader. I praktiken finns det tendenser till att servicedelen i äldreomsorgen håller på att reduceras kraftigt och på sikt finns det risk för den en att mer eller mindre kan komma att upphöra. Orsaken är dels att kommunernas resurser minskar samtidigt andelen äldre ökar, dels att komsom munerna allt mer börjar tillämpa marknadsmekanismer, dvs. prissättning, för att minska efterfrågan på service och styra över produktionen till omsorgsdelen. Det kan även diskuteras omsorgsdelen hålls om uppe på en acceptabel nivå. Socialtjänstlagen säger att gamla med behov skall ha rätt till hemservice, den ekonomiska verkligheten innebär att men praxis förskjuts allt längre bort från lagens intentioner. Mot bakgrund detta är motiverad fråga service städav en om som ning eller matlagning för alla äldre är del i generell välnumera en en färdspolitik Att kommunerna idag har höga avgifter och kraftigt minskar verksamheten tyder på att servicedelen får allt mindre inslag av generell välfardstjänst. Det är i vart fall tjänster kommunerna prioritesom rar ned och låter höga avgifter styra efterfrågan avgifterna diskuteras mer i detalj i avsnitt 13.3.

5° sou 1996:163.

SOU 1997: 17 Principskiss till särskilt servicestöd för pensionärer 279

Oberoende av detta kommer det demografiskt betingade behovet

av sjukvård, dvs. att fler i befolkningen blir äldre och vårdbehövande, att öka fram till 2010 med 5-6 procent. Gapet är störst omkring sekelskiftet då det är 8 procent eller ungefär 7 miljarder kr. Sjukvård är emellertid inte en fråga för tjänstebeskattningsutredningen eftersom sjukvård inte är substitut till hushållets egna arbete.

Det är däremot hemservicen. Behovet av kommunernas äldreomsorg ökar med 10 procent, eller med 5,5 miljarder kr, fram till sekelskiftet och med närmare 20 procent, eller 10,2 miljarder kr, till år 2010 SOU 1996: 163. Mätt i antal sysselsatta motsvarar detta, räknat med 250 000 kr per sysselsatt, drygt 40 000 personer.

Tabell 13.3 Den demografiska utvecklingens betydelse för kraven på resurser till kommunernas äldreomsorg Miljarder kr, 1994 årspriser, bruttokostnader rensade från intema kostnader

Källa: SOU 1996:163.

Av ökningen kan 5 procentenheter tillskrivas förväntad folk-

en mängdsökning och 14 procentenheter åldrande befolkning. Det år så-

en ledes framför allt kostnaderna för de allra äldsta 85 år och äldre

som beräknas öka l0,5 miljarder kr. Av tabellen framgår vidare att de

som är 85 år eller äldre tog i anspråk 50 procent kostnaderna för äldre-

ca av omsorgen 1994. Denna andel beräknas öka till 58 procent år 2010.

Enligt beräkningar av HSU 2000 kommer det att uppstå ett mel-

gap lan behov och resurser basscenariot som ligger i storleksordningen 16- 17 procent år 2000 8-8,5 miljarder kr och 24 procent 12 miljarder

ca kr år 2010. Huvuddelen gapet kan inte tillskrivas den

av svaga resursutvecklingen, utan orsakas främst befolkningsutvecklingen, där anta-

av let 85-åringar och äldre beräknas öka med 40 procent under planeringsperioden. Det bör poängteras att kalkylema bygger på att statsbidragen till kommunerna sänks realt sett fram till år 2010.

Det kan alltid diskuteras hur realistiska dessa bedömningar är för äldreomsorgen. Exempelvis kan en 75-åring 1999 vara friskare än motsvarande person 1989. De ansvariga politikerna 1989 kan ha underskattat de äldres förmåga. Uppgifter kommunernas besparingar

om antyder ändå att det finns mellan kommunernas och

ett stort gap resurser de äldres behov av hemservice.

HSU 2000 anser att det kan finnas skäl att överväga vilka tjänster som skall tillhandahållas inom äldreomsorgen. Under år har det

senare

280 Principskiss till särskilt servicestöd för pensionärer SOU 1997: 17

skett en kraftig koncentration till omsorgsdelen. Enligt kommittén kan det finnas skäl att pröva det är möjligt att lägga renodlade serviceinom satser utanför äldreomsorgen. En sådan lösning skulle innebära att den som enbart behöver hjälp med städning och annan service inte skulle kunna få sådana tjänster inom äldreomsorgen. På så sätt skulle hemtjänsten avlastas vissa uppgifter och kunna koncentrera sina insatser på omsorgstagare med omvårdnadsbehov. En sådan avgränsning äldreav omsorgens uppgifter skulle i praktiken innebära att den praxis i som praktiken tillämpas i flera kommuner i dag fonnaliseras. Oberoende detta finns det mycket talar för att privata av som omsorgstjänster kommer att bjudas ut i ökad omfattning på marknaden. Samtidigt kan delar pensionärskollektivet inte köpa dessa tjänster för av att de har för låga inkomster eller är för priskänsliga pensionärernas ekonomiska standard diskuteras i detalj i avsnitt 13.4. mer Detta kan leda till problem på grund av de stora inkomstskillnadema i pensionärskollektivet. Studier visar dock att redan i dag, när de gamlas rätt till hemhjälp prövas allt hårdare, så tycks de resursstarka klara sig bättre. Resultaten visar att det är två grupper än andra har som mer drabbats av hjälpminskningen; kvinnor och lågutbildade. Kvinnor är mer beroende av samhällets hjälp eftersom de i högre grad än männen lever ensamma i slutet av livet och därmed blir direkt beroende mer av samhällets hjälp. Lågutbiidade har sämre hälsa än högutbildade och likväl är det bland de lågutbildade som hemhjälpen minskar Szebehely, 1993. Mot bakgrund av denna utveckling är det sannolikt att ett generellt bidrag till alla äldre, alternativt en ökad kan leda till rättresursram, en visare fördelning mellan gruppema. Detta gäller särskilt finansieom ringen av stödet sker proportionell andel pensionärernas insom av komster. Med ett behovsprövat bidrag kommer pensionärer med lägre utbildning att ha en bättre möjlighet att hävda sina behov.

13.3¶Prissättningen

Det är inte bara nedgången i den sociala hemtjänsten är väsentlig. som Ur utredningens synvinkel är viktig aspekt det över huvudtaget är en om möjligt att skapa marknad inom hemtjänsten. Det är därför angeläget en att försöka bilda sig en uppfattning den nuvarande avgiñsñnansieom ringen och olika former taxekonstruktioner. Av än större betydelse är av dock kommunernas monopol och vilka principer rör taxesättningen. som De senare aspekterna är avgörande för privata företags möjligheter och intresse av att etablera nya marknader.

SOU 1997: 17 Princzpskiss till särskilt servicestödjör pensionärer 281

Avgifter m.m. för kommunala tjänster

Kommunernas prissättning centralt intresse för möjligheten till

är av privata etableringar. Det är därför väsentligt att beröra vilka principer som styr kommunernas möjligheter att ta ut avgifter för olika tjänster.

Kommunema och landstingen har enligt regeringsformen rätt att meddela föreskrifter och att för skötseln sina uppgifter ta ut skatt.

av De

får också ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter de tillhandahål-

som ler.

Den i kommunallagen angivna rätten att ta ut avgifter för kommunala tjänster och nyttigheter omfattar hela den kommunallagsreglerade verksamheten. Enda kravet är att kommunen eller landstinget tillhandahåller en tjänst eller motprestation. Det ligger i sakens natur att prestationen måste vara individualiserad i någon mån. Normalt sett går det inte att avgiftsbelägga tjänster som är till för kommunmedlemmama i allmänhet. Dessa regler gäller också avgifter för de frivilliga uppgifter tillhan-

som dahålls inom för obligatorisk verksamhet. Det kan t.ex. gälla

ramen en tjänster som tillhandahålls inom skolan och inte kan sägas ingå i

som eller utgöra del den obligatoriska uppgiften, t.ex. Skolmåltider.

en av

Som redan antytts är möjligheterna för kommunerna att ta ut avgiftema för tjänster och nyttigheter tillhandahålls inom specialreglerad

som obligatorisk verksamhet inte desamma inom övrig kommunal verk-

som samhet. Det krävs att det är särskilt föreskrivet i den specialreglerande lagen att avgifter får tas ut för de tjänster kommunen eller lands-

som tinget är skyldiga att tillhandahålla. Det gäller t.ex. avgifter för sociala tjänster och för sjukvård.

Självkostnadsprincipen

När det gäller de kommunala avgifterna är dessa underkastade för den

en kommunala verksamheten central princip, självkosmadsprincipen. Den innebär att kommuner och landsting inte får ta ut högre avgifter än vad som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter kom-

som munen eller landstinget tillhandahåller, dvs. avgifterna får inte bestämmas till sådana belopp att de tillför kommunen eller landstinget vinst.

en Principen är numera lagfäst i 8 kap. 3 b § kommunallagen. Självkostnadsprincipen avser att vara ett skydd för medborgaren mot risken att

kommunerna tillämpar monopolprissättning för de kommunala tjäns-

en ter och nyttigheter som inte är utsatta för konkurrens.

I de fall där det finns en fungerande marknad eller detta kan åstadkommas, saknas enligt förarbetsuttalanden prop. l993/94:l88 81-87

s. bärande motiv för att särskilt reglera hur avgifterna i kommunal verk-

282 Principskiss till särskilt servicestödför pensionärer SOU 1997: 17

samhet får sättas. Marknaden tillsammans med privaträttsliga regler bör vid sådana förhållanden utgöra ett tillräckligt skydd för kommunmedlemmama.

Till övervägande del har dock kommunerna och landstingens verksamhet monopolkaraktär i förhållande till konsumenterna antingen i

fonn av myndighetsutövning, rättsliga monopol eller naturliga monopol

där någon egentlig marknadsprissätming inte förekommer. En viss reglering av avgiñssättningen har därför ansetts nödvändig för att skydda kommunmedlemmama mot risken för monopolprissättning. Självkostnadsprincipen gäller av hävd som gräns för det avgiftsuttag som får förekornrna i en kommunal verksamhet.

Självkostnadsprincipen gäller som huvudregel för all verksamhet som

kommuner eller landsting bedriver vare sig det är fråga om frivillig eller

specialreglerad verksamhet. Principen gäller däremot inte inom en speci-

alreglerad verksamhet, om det i föreskriftema för verksamheten finns bestämmelser som begränsar avgiftsuttaget. I sådant fall gäller i stället dessa bestämmelser. I flertalet fall finns emellertid bestämmelser i speciallagstiftning som begränsar avgiftsuttaget just till självkostnaden.

Självkostnadsprincipen gäller som huvudregel oberoende av om verksamheten bedrivs i egen regi eller genom att utomstående entreprenörer anlitas. I de fall kommunen eller landstinget utför uppgift

en genom egna företag eller genom att anlita utomstående entreprenörer behöver emellertid tillämpningen av självkostnadsprincipen i det enskilda fallet regleras i avtal, bolagsordningar eller andra liknande rättsliga dokument.

Självkostnadsprincipen är dock inte utan undantag. Den är t.ex. inte tillämplig vid enskilda affärsuppgörelser av kommersiell karaktär. Den gäller inte heller för kommunernas och landstingens medelsförvaltning eller vid förvaltningen av kommunal egendom.

En särskild fråga är i vilken utsträckning självkostnadsprincipen är tillämplig när kommuner eller landsting tillhandahåller prestationer på en konkurrensutsatt marknad. I prop. l993/94:l88 83 anförs i denna

s. fråga att det i och för sig saknas anledning att upprätthålla självkostnadsprincipen i de fall medborgarna har tillgång till flera andra producenter eller leverantörer. Medborgama behöver då inget skydd

mot monopolprissättning. Trots det ansåg regeringen att det inte bör göras ett

generellt undantag från självkostnadsprincipen för verksamhet är

som konkurrensutsatt. Detta skulle kunna ge felaktiga signaler till kommuner och landsting. Utgångspunkten för den kommunala verksamheten är att den skall vara av allmännyttig karaktär och det råder ett principiellt förbud mot s.k. spekulativ verksamhet, dvs. verksamhet som bedrivs med vinstsyñe. Självkostnadsprincipen bör därför grundregel också

som omfatta konkurrensutsatt verksamhet, om inte annat är särskilt föreskrivet eller accepterat enligt rättspraxis.

SOU 1997: 17 Principskiss till särskilt servicestöd för pensionärer 283

Vilka kostnader ingår i självkostnaderna

Självkostnadsprincipen syftar på det totala avgiftsuttaget för en verksamhet. Kostnader i det enskilda fallet har således inte någon betydelse för tillämpningen principen, inte lagstöd finns for något annat. av om Inte heller får kostnader för flera verksamheter läggas till grund för självkostnadsberäkningen. Vad skall avses med en verksamhet beror som på flera olika omständigheter, bl.a. vilket organisatorisk och driitsmässigt samband råder mellan olika uppgifter. I vissa fall är det särskilt som angivet hur avgränsningen skall göras mellan olika verksamheter. Allmänt kan sägas att i princip samtliga kostnader som vid en nonnal affärsmässig drift är motiverade från företagsekonomisk synpunkt bör kunna läggas till grund for självkostnadsberäkningen. Alla relevanta direkta och indirekta kostnader verksamheten upphov till skall som ger ingå i självkostnadsberäkningen. I beräkningen skall också relevanta interna eller kalkylerade kostnader tas med. Beroende av hur olika verksarnheter är organiserade varierar det från fall till fall vilka kostnader är externa eller interna eller de kan betraktas som direkta eller som om indirekta. Även kapitalkostnader ingår i självkostnadema. Självkostnadskalkyler bygger ofta på osäkra antaganden. Det är inte realistiskt att nå fullständig överensstämmelse mellan faktiska kosten nader och intäkter. Ett övenittag avgifter bör därför kunna godtas så av länge avgifterna inte väsentligen överstiger självkostnadema för verksamheten. Det totala avgiftsuttaget bör emellertid inte överstiga de totala kostnaderna för verksamheten under en längre tid. En viktig begränsning i avgiftsuttaget ligger i att om en kommun eller landsting tidigare skattefinansierat viss verksamhet och hatt en lägre avgiftsfinansieringsgrad, kan detta inte senare kompenseras genom ett högre avgiftsuttag. En vald skatteñnansiering får således betraktas som definitiv, det inte klart framgår att något annat varit avsett prop. om 1993/942188 s. 86. Det är också viktigt att märka att avgiftsuttaget inte får stå i strid mot likställighetsprincipen. I princip innebär det att lika avgift skall utgå för lika prestation. Kommunallagens likställighetsprincip tillåter inte någon inkomstfordelande verksamhet, inte annat följer av speciallagstiftom ning.

Kommunala avgifter för social hemtjänst

Kommunernas möjligheter att ta ut avgifter för tjänster för hjälp i hemmet regleras i socialtjänstlagen. Kommunerna får for hjälp i hemmet ta ut skäliga avgifter enligt de grunder kommunen bestämmer. Avgifsom får dock inte överstiga kommunens självkostnader. Avgifterna for terna

10 17-0140

284 Principskiss till särskilt servicestöd/ör pensionärer

hjälp i hemmet, service och omvårdnad får inte heller, tillsammans med vissa sjukvårdsavgiñer, uppgå till så stort belopp att den enskilde inte förbehålls tillräckliga medel för sina personliga behov. Detta s.k. förbehållsbelopp skall täcka alla personliga utgifter när skatt, hyra och avgifter för vård och omsorg är betald. Att kommunerna får ta ut skäliga avgifter enligt de grunder som kommunen bestämmer innebär att avgifterna kan differentieras i förhållande till den enskildes inkomstförhållanden. En differentiering avgifav terna är i grunden ett avsteg från den s.k. likställighetsprincipen. Den förutsätter att lika avgift skall utgå för lika prestation och medger inte någon inkomstfördelande verksamhet.

Avgifter och taxor

Mot bakgrund av detta kan det intresse att närmare beskriva vara av kommunernas taxekonstruktioner och avgiñemas storlek.

Taxekonstruktioner

Kommunernas taxemodeller kan schematiskt delas i följande huvudty-

per Socialstyrelsen, 1996.

Enhetstaxa, avgift oavsett hur mycket och vilken insamma omsorg komst omsorgstagaren har. Insatsrelaterad taxa, avgiften är beroende omfattning. av omsorgens Inkomstrelaterad taxa, avgiften är beroende omsorgstagarens inav komst. Insats- och inkomstrelaterad taxa, kombination 2 och av

Enligt Socialstyrelsen går utvecklingen entydigt mot taxesystem

som tar hänsyn till den enskildes inkomst. Enhetstaxor blir allt ovanligare, vilket även gäller insatsrelaterade taxor. Om begränsar till ordinärt boende så pekar Socialstyrelsens oss undersökning på att nästan nio av tio kommuner har avgifter är besom roende av omsorgens omfattning. Gemensamt för flertalet kommuner är

att nivån den ungefärliga omfattningen den beviljade hjälpen.

anger av Endast vid varaktiga förändringar hjälpen omprövas omsorgsnivån. av Avgiften betraktas som en abonnemangsavgiñ, debiteras med ledsom ning av beviljad hjälp, inte efter faktisk utförd hjälp. Åtta tio kommuner har dessutom av avgifter som är beroende husav hållens inkomster eller betalningsförmåga, dvs. kombination en av omfattning och inkomst. Avgiñema ökar med stigande inkomst till upp en

viss inkomstgräns. I de Socialstyrelsen studerade kommunerna

av upp-

Principskiss till särskilt servicestöd för pensionärer 285

gick medianvärdet till en bruttoinkomst på ca 160 000 kr när ökad inkomst inte längre gav ökad avgiñ.

I en majoritet av kommunerna ingår såväl personlig omvårdnad som service i hemtjänsttaxan. Enligt Socialstyrelsens undersökning ñnns det

tendens till ökning av antalet kommuner som har särskilda avgiñer för en serviceinsatser. Undersökningen visar att nästan samtliga kommuner erbjuder städning som del av sin hemtjänst. I mer än två tredjedelar

en

kommunema ingår städning i hemtjänsttaxan. l ungefär var sjätte av kommun debiteras städning enligt särskild taxa för dem som inte har personlig omvårdnad. Hälften av de kommuner som har särskild städtaxa har inkomstrelaterad taxa debiteras per månad. Vanligtvis

en som är tirntaxan relativt låg, kring 50 kr per timme. Det finns dock kommu-

debiterar avgiñ på 160 kr timme. Vanligen stäms avgifner som en per ten for städning och annan service av mot törbehållsbeloppet ett belopp som skall täcka alla personliga utgiñer när skatt, hyra och avgift för vård och omsorg är betald så att omsorgstagaren garanteras erforderliga medel efter erlagd avgiñ. Några kommuner med separat avgift för städning har dock lagt avgiñen utanför förbehållsprövningen. Det innebär att den enskilde skall betala denna avgiñ med sitt förbehållsbelopp. Om medel saknas hänvisas han eller hon att söka socialbidrag. I ordinärt boende förekommer även separata avgifter for annan service som t.ex. fönsterputs, tvätt, dagligvaruinköp och övriga ärenden. I nära 40 procent av kommunerna ingår t.ex. inte fönsterputs i hemtjänsten.

Avgifternas storlek

Hushållsnära tjänster karaktäriseras som framgått av kapitel 9 av att de i allmänhet är relativt priskänsliga. Det finns dock lite information om hur känsligheten varierar etter hushållens ålder och därmed de äldres priskänslighet. Information från kommunförbundet och anekdotisk infonnation från anhöriga antyder att äldre hushåll är priskänsliga.

Ett skäl är att de äldsta pensionärerna ofta bara har inkomster på ca 7 000 kr i månaden. Att med så låga inkomster köpa hemtjänster för 200 kr timmen ter sig inte rimligt eller möjligt.

Men även pensionärer med goda inkomster är priskänsliga. Det kan bero på att pensionärer upplever budgetrestriktionen som låst, de kan inte öka arbetstiden för att öka inkomsterna, vilket är möjlighet för

en forvärvsaktiva hushåll.

utgiftema användarna betalar via avgifter för vissa

Den andel av som kommunala verksamheter varierar väsentligt. Föräldrarna betalar ca 10 procent av barnomsorgen och pensionärerna ca 8 procent av äldreomsorgen 1994. Avgiñsuttaget for pensionärer har ökat med ca 2 pro-

286 Principskiss till särskilt servicestöd för pensionärer SOU 1997: 17

centenheter mellan 1992 och 1994. De relativt låga siffroma för pensionärerna återspeglar sannolikt flera olika förhållanden. Det kan t.ex. gälla att avgifterna skall sättas skälighetssynpunkt, pensionärernas höga ur priskänslighet och vissa äldres låga betalningsförrnåga. I vart fall är det vad kommunerna bedömer att de kan pensionärerna. ta ut av Socialstyrelsen har gjort överslagsmässiga kalkyler hur stor del av av bruttokostnaden för olika omsorgsfonner täcks avgiñer. Beräksom av ningarna bygger på medianavgiñema för kommunerna vid angiven omsorg och inkomst. Som framgår tabell 13.4 sjunker täckningsgraden av med ökande omsorg. Kostnaderna för timme hjälp i hemmet vid 9 en timmar per månad varierar mellan 46 och 76 kr.

Tabell 13.4 Exempel på avgiftsñnansieringsgrad för några olika insatser och inkomstklasser Procent inom parentes angeskostnaden per timme Inkomst per månad 7 000 kr 16 000 kr Hjälp i hemmet 9 timmar per månad, 24 46 40 76 190 kr per timme Hjälp i hemmet 35 timmar per månad, 8 15 18 34 190 kr per timme Boende på ålderdomshem, 650 kr 25 33 per dygn Boende på sjukhem, 1050 kr dygn 16 20 per Källa: Socialstyrelsen 1996.

Variationema mellan kommunerna är relativt krañiga. Av tabell 13.5 framgår att 50 procent kommunerna har avgifter understiger 235 av som till 685 kr per månad beroende på inkomstklass. Avgiftema kan således variera relativt kraftigt mellan olika inkomstklasser.

Tabell 13.5 Avgifter i kommuner vid hjälp 9 timmar per månad fördelat på hyra och inkomst Kronor Hyra 3 300 kr per månad

Anm.: 1:a kvartil 25 procent av kommunerna har lägre avgifter, median 50

procent av kommunerna har lägre avgifter, 3:e kvartil 75 kommunerna har lägre

procent av avgifter. Källa: Socialstyrelsen 1996.

De flesta kommunerna har någon form avgiñstak för hemtjänst i

av ordinärt boende. Enligt Socialstyrelsens undersökning är medianvärdet

for avgiñstaket knappt 1 300 kr månad. Hälften kommunerna

per av

SOU 1997: 17 Principskiss till särskilt servicestöd för pensionärer 287

ligger inom intervallet 800 till 2 150 kr. Det lägsta påträffade beloppet är 220 kr och det högsta 26 099 kr.

Ca 40 procent av kommunema har inte lagt fast särskilda förbehållsbelopp vid ordinärt boende. Normalt skall forbehållsbeloppet täcka alla personliga utgifter när skatt, hyra och avgift för vård och omsorg är betald. Några kommuner har forbehållsbelopp i procent av inkomsten och enstaka kommuner anger att de tar ställning i det individuella fallet. Ett mindre antal kommuner anger att avgiften inte jämkas, utan omsorgstagaren hänvisas att söka bistånd enligt socialtjänstlagen.

Tabell 13.6 Förbehållsbelopp i ordinärt boende för personer 65 år och äldre Kronor

Källa: Socialstyrelsen 1996.

Socialstyrelsens undersökning visar att två tredjedelar av kommunerna har riktlinjer för jämkning av avgiñema. De regler som kommunerna redovisar är dock i många fall mycket summariska. Enligt Socialstyrelsen tyder mycket på att det normala är att den enskilde själv måste ta initiativ till att en utredning sker om avgiñen kan jämkas eller

Slutsatser

Sammanfattningsvis kan principerna för den kommunala taxesätmingen sägas utgöra en svår balansgång. Det är lätt att olika konstruktioner leder till flera oönskade konsekvenser. Det går att åtminstone peka på fyra olika problem i prissättningen for kommunala hushållsnära tjänster.

Fördelningsproblem. En hög avgift innebär att bara höginkomsttaga-

re kan använda sig av tjänster.

Koncentrarionsproblem. Låga avgifter innebär att kommunernas re-

surser används utanför kämverksamheten och t.ex. konkurrerar med

grundläggande omsorg om äldre.

Arbetsutbudsproblem. Subventioner till barnomsorg leder till ökat

arbetsutbud och är till stor del självfinansierande for kommunen ge-

nom ökade skatteinkomster. Subventioner för pensionärer som har

goda pensioner att köpa hushållsnära tjänster leder inte till ökat ar-

betsutbud hos pensionärerna men sannolikt för deras bam.

288 Principskiss till särskilt servicestöd för pensionärer SOU 1997: 17

Konkurrensproblem. En från kommunernas kostnadssida väl motive-

rad marginalkostnadsprissättning leder till att det inte uppstår någon

konkurrens från privata entreprenader.

Avgiñema varierar också i hög grad mellan olika kommuner, inte ba-

vad gäller nivåerna utan också beträffande grunderna för avgiftema. ra Taket för avgiñsuttaget bestäms med tillämpning av självkostnadsprincipen. De kommunala avgiñema vad gäller hemtjänst och öppen service täcker dock långt i från kommunens självkostnader for verksamheten

till övervägande del är verksamheten skattefmansierad. Skatteñnanutan sieringen, sammantaget med möjligheten till differentiering av avgifterna, gör att det knappast går att påstå att avgifterna for social hemtjänst bestäms utifrån någon princip än politiska awägningar. Mot bak-

annan grund att vald skatteñnansiering skall anses vara definitiv går det

av en att ifrågasätta den kommunala avgiñema för social hemtjänst någon-

om sin kommer att närma sig självkostnadema for verksamheten. Samtidigt har dock sett att kommunerna allt börjat använda prismekanismen

mer som ett stynnedel.

13.4¶Pensionärers ekonomiska standard

Det är naturligtvis också viktigt for utredningen att försöka analysera pensionärernas ekonomiska standard. En viktig fråga i detta sammanhang pensionärer har sämre köpkrañ än andra hushåll. Svaret är i

är om stor sett nej. Av kapitel ll har redan framgått att pensionäremas inkomster från mitten sjuttiotalet har stigit från drygt 70 procent till

av drygt 90 procent de inkomster. Denna utveckling beror delvis

av yngres på att de hushållen hañ mycket ekonomisk utveckling.

yngre en svag

Som framgår ñgur 13.4 år dock spridningen i inkomster i gruppen

av pensionärer stor. En inkomststandard på l i figuren innebär att hushållets inkomster precis räcker för att bekosta hyreslägenhet på ett rum

en

plus övrig konsumtion enligt socialstyrelsens vägledande soper person cialbidragsnorm. Åtta tio har inkomststandard är minst 20

av en som

procent högre än denna jämförelsenivå. Nästan varannan ålderspensio-

när lever i ett hushåll inkomster ligger minst 50 procent över jämfö-

vars relsenivån.

SOU 1997: 17 Principskiss till särskilt servicestöd för pensionärer 289

Figur 13.4 Andel pensionärer i olika inkomststandardklasser Procent

40"

/

/

/

0,00-0,99 1,00-I.09 l 0-l l 9 l,20-l,49 l ,SO-l.99 2,00- Källa: Müller 1996.

Den andra bilden är att många äldre ensamstående kvinnor med stort service- eller vårdbehov bara har folkpension. Men successivt ökar pensionärskollektivets inkomster och de utgör en allt köpstarkare grupp av hushållsnära tjänster.

Med allt fler medelålders som bygger sitt finansiella sparande

upp och med bättre ATP kommer pensionärerna utgöra en mycket betydande ekonomisk grupp. Pensionema kommer sarmolikt också att ha ett betydande finansiellt sparande. Redan i dag har ålderspensionärer i medeltal ett formögenhetsinnehav som är i nivå med, eller något större än, besparingarna i den övriga befolkningen.

Socialdepartementets analyser visar att bland pensionärer med låg disponibel inkomst är de egna fonnögenhetsinnehaven genomsnittligt större än hos dem som befinner sig en bit upp i inkomstfördelningen. De ekonomiska resurserna är därför ofta större än vad den uppmätta inkomststandarden indikerar Müller, 1996.

290 Principskiss till särskilt servicestöd för pensionärer SOU 1997: 17

Figur 13.5 Genomsnittlig nettoförmögenhet till marknadsvärde för ålderspensionärer i olika inkomststandardklasser 1996 Kronor 800000-

700000- Övrigt DLikvidamedel 600000-

400000-

300000-

200000-

100000-

o : i 1 1 t 0,00.0,99 1,00-1,09 1,10.1,19 1,20.1,49 1,50.1,99

Källa: Müller 1996.

l samtliga inkomstklasser beräknas minst nio tio ålderspensionärer av ha en deklarerad nettoformögenhet med nettofönnögenhet fastigavses heters marknadsvärden, bostadsrätter, värdepapper, bankmedel mm.. Fönnögenhetsinnehavet beräknas år 1996 ligga på 300 000 kr som genomsnitt utslaget på samtliga pensionärer. Halva har mellan gruppen 50 000 kr och 450 000 kr. Medianen ligger nära 175 000. De likvida finansiella tillgångarna ligger på 150 000-200 000 kr i medeltal, lite beroende på vad räknar in. Hälften pensionärerna man av ligger i intervallet 25 000-225 000 kr, med ett medianvärde på men 80 000 kr. I de två lägsta inkomststandardklassema överstiger de finansiella tillgångarna 50 000 kr i över hälften fallen. av Pensionema har i förhållande till de både goda inkomster och yngre ofta fönnögenheter, inte bara fastigheter utan också likvida förmögenheter. Men det är en betydande spridning i inkomster och förmögenhet. Om pensionärerna minskar sitt finansiella sparande finns det anledning att tro att produktion och sysselsättning ökar. Utredningens slutsats är att pensionäremas finansiella sparande utgör betydande potential en for den privata konsumtionen de närmaste decennierna. Pensionärema kommer också ha relativt goda beskattningsbara inkomster från ATP och från avkastning av sitt finansiella sparande, vilket är viktigt med tanke på våra kommande forslag. Det är dock väsentligt att skilja på standardutvecklingen for hela pensionärskollektivet det löpande beståndet över tiden och utvecklingen for en viss grupp av ålderspensionärer, dvs. enskilda individers Standardut-

SOU 1997: 17 Principskiss till särskilt servicestöd för pensionärer 291

veckling. De ålderspensionärer har pension 1996 och som även hade

som pensioner 1993 beräknas i genomsnitt ha något lägre disponibla inkomst 1996 jämfört med 1993 beroende på reducerade pensioner och på att åtgärder inom skatte- och transfereringssystemet vidtagits. Trots dessa åtgärder har ålderspensionärema det löpande beståendet ökat sin andel

det samlade konsumtionsutryrmnet i samhället Holmberg, 1996. av

Det är således viktigt att skilja på utvecklingen för enskilda individer

Gruppen pensionärer har väsentligt ökat sin standard och för gruppen.

att nytillkommande pensionärer har väsentligt högre inkomster än genom de äldre pensionärer avlider. Den utvecklingen fortsätter framöver

som och fattigpensionär kommer som en följd därav att minska.

gruppen

Ett särskilt servicestöd för pensionärer måste därför utformas så att det är möjligt att introducera vid stora skillnader i inkomster i pensionärskollektivet.

Tabellen nedan visar tre olika typer av pensionärshushåll. En gift pensionär med medel ATP och inga andra inkomster har 91 000 i disponibel inkomst efter skatt, före bostadskostnader och 47 000 kr efter

men bostadskostnad. Höginkomsttagarpensionären har 166 700 kr om året före bostadskostnad och 97 000 kr efter denna kostnad. Den ogifte pensionären utan ATP har bara 45 800 kr efter bostadskostnaden. Inkomstskillnadema mellan olika typer pensionärshushåll är således betydan-

av de.

292 Principskiss till särskilt servicestöa för pensionärer SOU 1997: 17

Tabell 13.7 Beräkning av hel ålderspension. Typfall år 1997. Inga andra inkomster än pension Kronor

Typ av pensionär

inkomst

Boendekostnad 42 000 42 000 21 000 42 000 21 000 Summa disponibel 45 759 49 142 47 714 79 946 96 871 inkomst efter boendekostnad lDet gifta paret antas ha lika höga pensionsinkomster och dela lika boendekostnaden. Anm.: Kalkylen baseraspâ följande törutsätmingar: Boendekostnaden hyran antas vara 3 500 kronor per månad. Kommunalskattesats 31,5 kronor. Fastställt basbelopp36 300 Nedjusterat basbelopp 1997 basbelopp för utbetalning av pensioner 35 574 kronor. Källa: Finansdepartementet.

Beräkningar Socialstyrelsen 1996 visar vidare att äldre har

av som

äldreomsorg har relativt låga inkomster. Inkomstema ligger klart under

genomsnittet for samtliga äldre.

Tabell 13.8 Medelinkomst för äldreomsorgstagare respektive alla personer 65 år

och äldre Kronor

Medelinkomst Personer med äldreomsorg 83 600 Alla 65 år och äldre 121 400 Källa: Socialstyrelsen 1996.

Socialstyrelsen har även beräknat avgifcsutrymmet vid några olika

bruttoinkomster. Om den enskilde skall ha kvar lägst 1995 års socialbi-

dragsnorm kan avgiften i en kommun med genomsnittlig skatt inte över-

stiga de belopp som anges for maximal avgiñ i tabell 13.9. Som framgår

är avgiftsutrymmet mycket begränsat för med låga inkomster.

personer

SOU 1997: 17 Principskiss till särskilt servicestöd för pensionärer 293

Tabell 13.9 Avgiftsutrymme vid olika bruttoinkomster 1996 Kronor

Källa: Socialstyrelsen 1996.

Socialstyrelsen har vidare beräknat hur hemtjänstavgiften påverkar

den genomsnittlige omsorgstagarens disponibla inkomst Socialstyrelsen,

1996. Av beräkningama framgår att hemtjänsten i snitt för en ensamboende under ett år kostar 5 000 kr och för makar/sarnrnanboende ca

ca 6 000 kr hushåll.

per

SCB har på utredningens uppdrag genomfört beräkningar av återstående konsumtionsutrymme for pensionärshushåll. Måttet visar det konsumtionsutrymme återstår efter boende, socialbidragsnonnen, kost-

som nader för läkar- och tandvård samt resekostnader. Som framgår av tabell 13.10 sjunker det återstående konsumtionsutryrmnet med ålder och framför allt ensamstående över 75 år har mycket små utrymmen.

Tabell 13.10 Återstående konsumtionsutrymme för olika åldersklasser

Gitta/sammanboende Ensamstående

Antal Konsumtion Antal Konsum-

sutryrnrne tionsut-

rymme Åldersklass

Sammanfattningsvis visar analysen i de tidigare avsnitten att det förefaller föreligga ett stort behov av olika former av social hemtjänst och

liknande hushållsnära tjänster. Omstruktureringen hemtjänsten har

av lett till att antalet hjälptagare minskat krañigt. Många kommuner har

prioriterat bort hjälp med enklare hushållstjänster till förmån för mer

omvårdnadskrävande Denna prioritering har, förutom med

personer. hjälp kvantitativa restriktioner, ofta skett med hjälp av höga priser för

av

294 Principskiss till särskilt servicestödjör pensionärer SOU 1997: 17

att minska efterfrågan på service och styra över produktionen till omsorgsdelen. Vissa behov tidigare ansetts samhällets att som vara ansvar tillgodose bl.a. hjälp med olika hushållsgöromål får i dag många äldre i praktiken klara själva eller med hjälp anhöriga. av Enligt HSU 2000 finns det inget som tyder på att denna utveckling kommer att brytas. Det blir allt vanligare att äldre vid behov köper dessa tjänster av kommunen eller privata entreprenörer. De enbart behösom ver hjälp med dessa insatser att köpa tjänster privata ñruppmanas av mor, och den som inte har råd hänvisas till att söka socialbidrag för sina kostnader. Behovet av hemtjänst kommer att öka kraftigt på grund demograav ñska faktorer och det kommer att uppstå mellan behov och ett gap resurser åtminstone under det antagande görs HSU 2000 att som av om statsbidragen sänks realt sett. Den genomgång som redovisats i tidigare avsnitt visar vidare att det nuvarande kommunala monopolet och principerna för avgiftsuttag sannolikt i princip inte utgör något hinder för etablerandet privat av en marknad inom de tjänsteområden hemtjänsten omfattar. Detta förutsom sätter dock att vissa principer tillämpas och utvecklas. Utredningen har dock inte mot bakgrund den korta tid stått till av som förfogande haft möjlighet att utforma något lagförslag för ett eventuellt stöd till pensionärer. Våra kunskaper pensionärernas beteenden, ekoom nomiska förhållanden och vilka som utnyttjar dagens hemtjänst är alltför begränsade. Det finns dessutom ett antal oklarheter hur ett eventuellt stöd ställer sig till kommunernas skyldigheter i dag. Utredningen väljer dock att redovisa principskiss kan bli föremål för fortsatta överen som väganden och analyser.

13.6¶Principskiss

Särskilt servicestöd för äldre

Enligt utredningens bedömning bör ett särskilt servicestöd för ålderspensionärer kunna omfatta följande tjänster. typer av

Städning Fönsterputsning

Tvätt och strykning Trädgårdsarbete, snöskottning etc. Olika former inköp av Matlagning

SOU 1997: 17 Principskiss till särskilt servicestöd för pensionärer 295

Utredningen har analyserat flera tänkbara alternativ till ett särskilt servicestöd för äldre. Av sociala och ekonomiska skäl skulle det t.ex. kunna motiverat med ett statsbidrag på t.ex. 100 kr i timmen till vara kommunema så dessa skulle kunna sälja tjänster till pensionärerna att för 100 kr i timmen. ca Det finns emellertid flera skäl att välja väg. För det första en arman pensionärerna behöver valfrihet för att välja ett utbud av tror att tjänster bäst dem. Det kan de som t.ex. vill ha mat lasom passar vara gad, olika städhjälp och hjälp med att sköta huset. Valfrityper av om heten och de äldres skiftande behov talar mot att enbart välja kommunal

produktion.

För det andra innebär marknad med ett kommunalt produktionsen

monopol och hög subventionsgrad att marknadsmöjlighetema trycks

en undan för privata företag. Enligt utredningen är ett bättre alternativ att pensionärerna får möjlighet till ett särskilt stöd. De studier redovisats tidigare stöd för tron att pensionärerna som ger underkonsumerar hushållsservice. Det är därför viktigt att ñnna en lösning pensionärerna trygghet vad avser hemservice. Osäkerheten som ger detta bidrar till deras behov ekonomiska bulfertar, och en mer om av hållbar lösning kan fönnodligen i förlängningen leda till att de kan mins-

ka sitt finansiella sparande. Det finns flertal skäl till varför ett särskilt servicestöd kan vara ett ett lämpligare instrument än direkta statsbidrag till kommunema.

Servicestöd är att sätt att ñnansiera bättre service för äldre utan att 0 minska utrymmet för den tunga äldreomsorgen. Servicestöd pensionärerna möjlighet att friare välja sin konsum- 0 ger tion för underhålla bostaden för att längre kunna bo kvar i t.ex. att den egna bostaden. Servicestöd i stället för statsbidrag till kommunerna gör det möjligt 0 för privata företag att utföra tjänsterna. Det ger möjlighet att direkt

sysselsättningsintensiv produktion utan betydande kom-

styra mot en

munal förvaltningskostnad.

Är väsentligt höja kommunalskatterna stängd, och därmed vägen att behovet att prioritera de mest vårdbehövande pensionäreromsorgen om särskilt servicestöd för äldre social teknik fullt na, kan ett vara en ny förenlig med principerna för den generella välfärdspolitiken. Det för principiellt viktiga är att pensionärerna stimuleras att använda staten för valfri och adekvat hemservice. sina resurser en De har ett rent omsorgsbehov enligt socialtjänstlagen bör inte som omfattas den diskuterade åtgärden. Äldreomsorg är en klar del av den av

296 Principskiss till särskilt servicestöd för pensionärer SOU 1997: 17

generella välfardspolitiken och bör inte marknadgöras. Städning, skötsel av bostad, viss matlagning för jämförelsevis friska pensionärer enligt är de prioriteringar sker i HSU 2000 och i kommunerna inte del som en av

generell välfärdspolitik.

Utfonnning av ett särskilt servicestöd

Det särskilda servicestödet för äldre skulle enligt utredningens bedömning kunna innehålla två delar.

Arbetsgivaravgifterna och egenavgiftema slopas för de redoviovan sade tjänsterna i den mån de riktas mot hushåll med ålderspensionä-

rer. Ett särskilt servicestöd införs för ålderspensionärer vid köp dessa av tjänster. Bidraget kan förslagsvis uppgå till högst 12 600 kr och bör högst uppgå till 70 procent kostnaden. av

Bidraget och slopandet arbetsgivaravgiftema bör endast omfatta

av de fall tjänsterna utförs i hemmet. Den första delen innebär att arbetsgivaravgiftema och egenavgiftema

för de föreslagna tjänsterna slopas. I princip bör det möjligt till-

vara att lämpa samma lösning redovisats i kapitel 12. som Den andra delen innebär ett särskilt servicestöd för ålderspensionärer. Stödet bör kunna utgå med högst 12 600 kr och bör högst avse 70 procent av kostnaden exklusive arbetsgivaravgifter för den utförda tjänsten och motsvara inköp till 20 000 kr året. Ett sådant stöd upp ca om skulle täcka exempelvis behovet städning enligt begreppet skälig levav nadsstandard. Med skälig levnadsstandard de äldre skall få anses att städat varannan vecka. För mindre lägenhet 2 timmar städtid nöden anses vändigt. Med en timkostnad på 200 kr skulle de kunna köpa 100 timmar om året eller 2 timmar i veckan, vilket motsvarar enkel Veckostäden ning. Den föreslagna stödnivån innebär att priset på de föreslagna tjänsterna kan sänkas till drygt 50 kr i timmen, vilket är jämförbart kommu-

nernas nuvarande prissättning av hemtjänster.

Det särskilda stödet bör endast omfatta tjänster utförs som av näringsidkare innehar F-skattsedel eller kommuner. som av Stödet bör tillkomma fysiska och inte utgöra kostnad i personer näringsverksamhet. Stödet omfattar hushåll med minst ålderspensionär. en Det särskilda stödet bör omfatta hela kostnaden för den utförda tjänsten. Ett alternativ hade varit att avgränsa stödet enbart till arbetskostnaden. Erfarenheterna från Danmark tyder dock på

att en begräns-

ning till arbetskostnadema leder till att professionella verksamheter med overheadkosttnader missgyrmas och sämre konkurrensvillkor ges än mer

SOU 1997: 17 Principskiss till särskilt servicestöd för pensionärer 297

lågteknologiska verksamheter. Det har inneburit att mer väletablerade företag inte etablerat sig på de marknader varit aktuella. Som en som konsekvens detta har subventionen i det danska systemet förändrats av på konsumentpriset. Av administrativa skäl bör stöoch baseras numera det komma i fråga endast om underlaget sammantaget uppgår till ett visst minsta belopp. Detta belopp kan t.ex. uppgå till 2 000 kr.

det särskilda servicestödet

Hanteringen av

Utredningen har diskuterat och övervägt ett flertal alternativ för hur ett särskilt stöd till pensionärer skall kunna hanteras i praktiken. Ett tänkbart alternativ skattereduktion i kombination med ett särskilt biär en drag för pensionärer med låga inkomster. Utredningen har emellertid bedömt sådan inriktning i praktiken inte är möjlig att hantera för att en skattemyndighetema. En skattereduktion skulle sannolikt inte heller få den likviditetseffekt gör det attraktivt att utnyttja den diskuterade som formen av stöd. Enligt utredningens bedömning bör ett särskilt servicestödet för ålderspensionärer i stället hanteras försäkringskassoma. I princip bör av varje pensionärshushåll kunna få ett konto innehåller 12 600 kr. som Försäkringskassorna bör således för utbetalningarna stödet. ansvara av De närmare fonnerna för detta har dock av tidsskäl inte varit möjliga att utreda. I princip bör det dock möjligt att införa en liknande fonn av vara intygsförfarande som diskuterats i kapitel 12.

Behovsprövning

En väg att lösa de fördelningspolitiska konsekvenserna är att kommunerbestämmer vilka hushåll som skall vara berättigade till skatteavdrag. na I ett sådant fall skulle pensionärens behov och inte bara deras betalningsförmåga avgöra fördelningen av det särskilda servicestödet. Kommunerkommer rimligen att vara generösa i sin bedömning av vilka som bena rättigade eftersom de inte har något kostnadsansvar. Men kommunerna kommer generösa i att bevilja denna om att vara åtgärd så är frågan det behövs behovsprövning ifrån kommunen. Beom hovsprövning tenderar tidigare nämnts resursstarka hussom att gynna håll. Det ñnns också starka principiella invändningar mot att låta en part redan på marknaden bestämma vilka konsumenter som har som agerar ett behov och hur stort detta behov är. Mot denna bakgrund anser utredningen att ett eventuellt stöd inte bör vara förknippat med behovspröv-

ning.

298 Principskiss till särskilt servicestöd för pensionärer SOU 1997: 17

Finansiering

Enligt utredningens bedömning bör ett särskilt servicestöd för äldre kimna finansieras inom för pensionärskollektivet. ramen Den finansiering som utredningen bedömt mest lämplig bygger som på att en egenavgiñ på 1 procent på pensionärernas inkomster införs. Av olika skäl bör avgiften inte baseras på inkomster kapital. Avgiften bör av inte utgå för pensionärer endast uppbär folkpension och som pensionstillägg, dvs. för inkomster understiger 54 000 kr för som ca ensamstående och ca 95 000 för sammanboende. Egenavgiñen bör inte utgå på inkomster som överstiger 7,5 basbelopp. Egenavgiñen bör inte vara avdragsgill vid beräkning inkomstskatt. Totalt uppgår pensionäremas av inkomster i de intervall är aktuella för utredningen till 100 milsom ca jarder kr. En egenavgiñ på l procent bör därför tillskott på 1 ge ett ca

miljard kr.

Enligt utredningens bedömning bör egenavgift finansierar en som serviceinsatser för de skröpligare pensionärerna kunna fungera som en omfördelning mellan friska och skröpliga pensionärer. En invändning mot en sådan finansiering kan att det är form sektorsskatt, vara en av dvs. en grupp i samhället finansierar sina behov specialdestigenom en nerad skatt. Dagens subventionering hemtjänsten finansieras huvudav sakligen via proportionell kommunalskatt. Det betyder omfördelatt en ning sker mellan generationer, så bidrar till de äldres att yngre personer service. Enligt utredningens bedömning har dock de serviceinsatserrena na förlorat stor del inslaget generell välfardspolitik. En finansieen av av ring via någon forrn av egenavgifter bör därför möjlig. vara

Fördelningseffekter

SCB har på utredningens uppdrag utfört partiell fördelningsanalys en av de principer till särskilt servicestöd för äldre utvecklats Anasom ovan. lysen har genomförts i SCB:s mikrosimuleringsmodell omfattar i som stort sett alla regler för skatter och transfereringar. Den databas som använts är en urvalsundersökning av hushållens inkomster år 1994 HINK94, frarnskriven till 1997 års ekonomiska miljö. Alla beräkningar är således utförda för inkomståret 1997 och jämförelser är gjorda utifrån

1997 års regelsystem.

Följande antaganden har gjorts:

0 En egenavgiñ utgår med 1 procent på den del den taxerade förav värvsinkomsten överstiger folkpension + pensionstillskott, som upp

till 7,5 basbelopp.

0 Kostnaden för den köpta tjänsten uppgår till 200 kr timme. per

SOU 1997: 17 Principskiss till särskilt servicestöd för pensionärer 299

Hushållen köper 100 timmar. 0

Bidragets storlek är 146 kr per timme, dvs. 73 procent. 0

Varje hushåll utnyttjar tjänsten betalar således 20 000 kr men

som får samtidigt ett bidrag på 14 600 kr per år inklusive slopade arbetsgivaravgiñer. Det betyder att hushållen egentligen betalar 5 400 kr för tjänsten per år. Dessutom tillkommer egenavgitten.

Intäkterna från egenavgiñema på 1 miljard kr innebär med ovanstående antaganden att högst 70 000 hushåll kan komma i åtnjutande av

ca

stödet. det nya

Våra kimskaper vilka pensionärshushåll som kan komma att köpa

om den tjänsten redan framgått begränsade. Vi har därför valt att

nya är som helt slumpmässigt slumpa ut de 70 000 hushållen.

Resultaten framgår tabell 13.11. I kolumn 1 redovisas hur hus-

av hållens disponibla inkomster påverkas vid köp av 100 timmar av tjänsten efter subvention och finansiering, dvs. kostnader mellan ca 5 400- 7 700 kr skillnaden beror på egenavgiñens storlek. Av naturliga skäl leder en sådan analys fram till att den disponibla inkomsten påverkas negativt och förändringen minskar hushållen har i inkomster.

mer

Den andra kolumnen visar hur hushållens disponibla inkomster påverkas hushållen redan i utgångsläget köper 100 timmar hemtjänst

om på marknaden för 20 000 kr. Hushållen erhåller då ett bidrag på mellan 14 600 -12 300 kr skillnaden beror på egenavgiñens storlek som skall täcka de ursprungliga utgiñema på 20 000 kr. Som framgår av tabellen får då motsatt utveckling. Förändringen disponibel inkomst

en av minskar med stigande inkomster.

I den tredje kolumen visas hur disponibel inkomst påverkas av ñnansieringen. Genom att egenavgitten inte tas ut på inkomster som understi-

folkpension + pensionstillskott blir påfrestningen för de lägsta inger komstgruppema relativt marginell. Avgittens andel av disponibel inkomst ökar successivt med stigande inkomst utom för de allra högsta inkomstklassen eftersom avgiften inte tas ut på belopp som överstiger 7,5 basbelopp.

300 Principskiss till särskilt servicestöd för pensionärer SOU 1997: 17

Tabell 13.11 Förändringar i disponibel inkomst vid utnyttjande och finansiering av det särskilda servicestödet

Förändring av Förändring av Förändring av disponibel in- disponibel in- disponibel inkomst vid köp av komst om hus- komst när ege- 100 timmar hållen tidigare navgiñ införs procent köpt tjänsten på procent marknaden men nu får ett bidrag procent Decilgrupp

Problem

Utredningen bedömer att det finns ett antal problem fortfarande inte

som är helt klart utredda i samband med ett stöd for äldre. Förutom de tidigare nämnda ekonomiska aspekterna och pensionäremas beteenden rör det framför allt hur ett stöd kan förhålla sig till kommunernas nuvarande verksamhet.

Pensionäremas behov av offentliga insatser är skiftande. Det år de som inte behöver något stöd alls, de som behöver hemservice och de

som behöver full omsorg samt de som är i behov kvalificerad sjukvård.