SOU 2000:32
Uppehållstillstånd för adopterade
Till statsrådet Maj-Inger Klingvall
Genom beslut den 7 oktober 1999 bemyndigade regeringen statsrådet Maj-Inger Klingvall att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att ta ställning till vilken betydelse en adoption av en vuxen person bör ha vid bedömningen av ett ärende om uppehållstillstånd för den adopterade och även ta ställning till hur administrativa frågor kring detta skall lösas samt att utreda vissa likartade frågor som rör adoption av barn. Till särskild utredare förordnades f.d. överdirektör Ulla Fredriksson.
Hovrättsassessorn Ulrika Beergrehn, ordföranden i Utlänningsnämnden Peter Enander, kanslirådet Ingela Fridström, utvecklingschefen Birgitta Holmgren, avdelningsdirektören Rigmor Långström samt byrådirektören Lars Bertil Svensson har såsom experter deltagit i utredningen.
Hovrättsassessorn Monica Felding har varit sekreterare fr.o.m. den 1 november 1999.
Utredningen har antagit namnet Utredningen om uppehållstillstånd vid adoption (UD 1999:01).
Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Uppehållstillstånd för adopterade.
Utredningsuppdraget är i och med detta slutfört.
Malmö i april 2000
Ulla Fredriksson
/Monica Felding
Förkortningar
a.
anförda
a.a. anförda arbete bet. betänkande BrB brottsbalken dir. direktiv EU Europeiska Unionen EG Europeiska gemenskaperna FARR Flyktinggruppernas och asylkommittéernas Riksråd FN Förenta Nationerna FB föräldrabalken HD Högsta domstole n HovR:n hovrätten JO Justitieombudsmannen kap. kapitel mot. motion NIA Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor NJA Nytt juridiskt arkiv prop. proposition reg. regeringsbeslut RIFFI Riksförbundet internationella föreningar för invandrarkvinnor RH Rättsfall från hovrätterna rskr. riksdagsskrivelse SIV Statens invandrarverk SFS Svensk författningssamling SfU Socialförsäkringsutskottet SoL socialtjänstlagen (1980:620) SoU Socialutskottet SOU Statens offentliga utredningar SÖ Sveriges internationella överenskommelser TR:n tingsrätten UN Utlänningsnämnden
UtlL utlänningslagen ÄktB äktenskapsbalken
Sammanfattning
Utgångspunkter
Bakgrunden till utredningens uppdrag är den kritik som i den allmänna debatten vid flera tillfällen riktats mot att ett domstolsbeslut om adoption av en utländsk medborgare inte ger en ovillkorlig rätt till uppehållstillstånd för den adopterade. Utredningens uppdrag har varit att ta ställning till vilken betydelse en adoption av en vuxen person bör ha vid bedömningen av ett ärende om uppehållstillstånd för den adopterade och även att ta ställning till hur administrativa frågor kring detta skall lösas. Enligt utredningsdirektiven skall även vissa likartade frågor som avser barn utredas. I uppdraget har ingått att kartlägga omfattningen och arten av de konflikter som kan uppkomma mellan adoptionsreglerna och utlänningslagstiftningen och bedöma om det finns anledning att vidta några åtgärder.
Det finns adoptioner där det redan från början står klart att några konflikter mellan adoptionsbestämmelserna och utlänningslagstiftningen inte uppkommer. Detta gäller exempelvis när den adopterade är under 12 år och omständigheterna är sådana att han eller hon automatiskt vid adoptionen blir svensk medborgare. Även adoptioner där en adopterad, som är underårig, utomlands varit hemmavarande barn till en person som är bosatt i Sverige, eller där en adopterad vuxen tidigare utomlands ingått i samma hushållsgemenskap som en adoptivförälder, faller utanför uppdraget. I de sistnämnda fallen överensstämmer möjligheterna till uppehållstillstånd helt med vad som gäller för invandrares biologiska barn. Inte heller adoptioner som skett enligt 1993 års Haagkonvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner eller adoptioner av nordiska medborgare berörs av uppdraget.
Kartläggningen
Som ett led i kartläggningen av konflikterna har utredningen gjort olika undersökningar för att utröna i vad mån adopterade utomnordiska personer
som är 12 år eller äldre har getts uppehållstillstånd i Sverige. I undersökningarna har besluten om uppehållstillstånd delats upp i två grupper, en för adoptionsbeslut som meddelats i Sverige och en för adoptionsbeslut som meddelats utomlands. Den sistnämnda gruppen har i sin tur delats upp efter adoptionsbeslut som gäller automatiskt i Sverige och adoptionsbeslut som gäller efter godkännande av Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor (NIA). Totalt har utredningen undersökt cirka 130 ärenden om uppehållstillstånd för adopterade. Av de som adopterats enligt beslut av svensk domstol eller enligt ett adoptionsbeslut som meddelats utomlands och godkänts av NIA hade vid undersökningstillfället nästan alla som sökt uppehållstillstånd beviljats ett sådant. I vissa fall avslogs ansökan om uppehållstillstånd av Invandrarverket men beviljades av Utlänningsnämnden. Vad gäller adopterade som adopterats enligt ett utomlands meddelat adoptionsbeslut som gäller automatiskt i Sverige, saknas det möjligheter att undersöka i vilken omfattning uppehållstillstånd sökts och beviljats.
Konflikter
Utredningen har kommit till uppfattningen att det främst är när adopterade på något sätt missgynnas i jämförelse med andra barn, som adoptionsbestämmelserna och utlänningslagstiftningen sinsemellan blir motstridiga och det finns anledning att tala om en konflikt. Utredningen har i detta sammanhang ansett att tre olika situationer särskilt bör uppmärksammas.
Den första situationen handlar om adoptionens rättsverkan i ärenden om uppehållstillstånd. I utredningens undersökningar hittades två fall där utlä nningsmyndigheterna avslog en ansökan om uppehållstillstånd eftersom en utomlands beslutad adoption som var gällande i Sverige ansågs främst ha syftat till att den adopterade skulle ges uppehållstillstånd här. Utredningen har emellertid varit tveksam till att betrakta denna situation som en konflikt. Detta beror främst på att några motsättningar mellan beslut som bygger på svenska regleringar inte föreligger när den familjeanknytning som uppkommit genom ett utländskt adoptionsbeslut värderas i ärendet om uppehållstillstånd i Sverige. Om en sådan värdering skulle företas beträffande en familjeanknytning som uppkommit genom ett i Sverige meddelat adoptionsbeslut skulle en konflikt däremot uppstå.
De andra två situationerna rör sig om otydligheter i reglerna om uppehållstillstånd och om brister i informationen om lagstiftningen. I dessa fall föreligger det sådana risker för vad utredningen anser vara konflikter, att det finns anledning att vidta åtgärder.
Utredningens förslag och ställningstaganden
Adoptionens rättsverkan i ärenden om uppehållstillstånd
Utredningen har ansett att det först och främst finns anledning att slå fast vilken rättsverkan ett adoptionsbeslut bör ha i ett ärende om uppehållstillstånd för den adopterade.
Den familjeanknytning som uppkommit genom ett beslut om adoption som meddelats av svensk domstol skall alltid godtas av utlänningsmyndigheterna. Detta följer såväl av den prövning som domstolarna gör innan adoptionsbeslutet meddelas, som av adoptionens rättsverkningar enligt svensk lag. Om utlänningsmyndigheterna inte godtar den genom adoptionen uppkomna familjeanknytningen blir det närmast fråga om en omprövning av domstolens bedömning. En sådan ordning kan av principiella skäl inte accepteras.
När det gäller utomlands meddelade adoptioner som gäller i Sverige enligt lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption finns ett utrymme, att i ett ärende om uppehållstillstånd kunna beakta om adoptionen kommit till stånd huvudsakligen för att den adopterade skall få en förmånligare ställning i detta ärende, och i sådant fall frånkänna adoptionen verkan (jfr prop. 1971:113 s. 38 och prop. 1996/97:25 s. 111 f.). Utredningen har funnit att det föreligger ett behov av ett sådant utrymme. Liksom hittills skall det således kunna beaktas i ärendet om uppehållstillstånd att adoptionen tillkommit som ett försök till kringgående av utlänningslagstiftningen när det finns starka skäl härför. De fall där det kan bli aktuellt att frånkänna en utländsk adoption rättsverkan i ärendet om uppehållstillstånd torde vara få.
Den rättsliga regleringen
Den betydelse en adoption har i ett ärende om uppehållstillstånd beror inte bara på adoptionens rättsverkan, utan också på de möjligheter till uppehållstillstånd som ges i den invandringsrättsliga regleringen. Varken i den bestämmelse som handlar om uppehållstillstånd för anhöriga (2 kap. 4 § UtlL) eller i förarbetena till denna (prop. 1996/97:25) nämns adopterades möjligheter till uppehållstillstånd. I rättstillämpningen har i sådana fall såväl underåriga som vuxna adopterades ansökan om uppehållstillstånd prövats enligt en bestämmelse som anger, att ett uppehållstillstånd får beviljas om den sökande har särskild anknytning till Sverige (2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL). Enligt utredningens bedömning krävs det en anpassning av lagstiftningen till adopterades situation.
I praxis har underåriga adopterade i regel redan genom adoptionsbeslutet ansetts ha sådan särskild anknytning till Sverige att uppehållstillstånd beviljats. Bestämmelsens utformning lämnar emellertid utrymme åt en mer ingående prövning. Punkt 4 – som enligt förarbetena i detta hänseende är avsedd att vara en undantagsbestämmelse – lämpar sig dessutom dåligt för underåriga adopterade som är en viktig och antalsmässigt inte helt obetydlig grupp av sökande. Utredningen anser att underåriga adopterades möjlighet till uppehållstillstånd bättre bör överensstämma med den ordning som utvecklats i rättstillämpningen och med vad som gäller för de barn som har varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i Sverige. Utredningen föreslår därför ett tillägg i 2 kap. 4 § första stycket UtlL varav underåriga adopterades principiella rätt till uppehållstillstånd skall framgå.
Adopterade, som är 18 år eller äldre, skall även fortsättningsvis kunna beviljas uppehållstillstånd enligt det lagrum som i dag tillämpas. Ett förtydligande föreslås emellertid så att det av lagen framgår att med särskild anknytning till Sverige avses såväl släktanknytning som annan särskild anknytning. Härigenom kommer adopterade vuxna som inte tidigare haft hushållsgemenskap med adoptivföräldrarna att på ett tydligt sätt omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde.
Yttrande från Invandrarverket
Det är utredningens uppfattning att de adoptionsbeslut som fattas i Sverige bör grunda sig på ett så brett beslutsunderlag som möjligt. Som framhållits i prop. 1980/81:112 kan det vara lämpligt, när en medborgare från ett utomnordiskt land adopteras, att yttrande inhämtas från Invandrarverket. Utredningens undersökningar har visat att det i dag inhämtas ett sådant yttrande i en fjärdedel av ärendena där den som avses adopteras är utomnordisk medborgare och 12 år eller äldre. Eftersom utlänningsmyndigheterna utan vidare har att godta den familjeanknytning som uppkommit ge-nom ett adoptionsbeslut som meddelats av svensk domstol, finns det anledning att i adoptionsärendet mer konsekvent uppmärksamma om det främsta syftet med adoptionen kan vara att försöka kringgå utlänningslagstiftningen. Utredningen föreslår därför att svenska domstolar regelmässigt skall inhämta yttrande från Invandrarverket. Detta gäller när adoptionen avser en utomnordisk medborgare som är 12 år eller däröver, om ett sådant yttrande inte är uppenbart obehövligt — t.ex. när den som skall adopteras redan har permanent uppehållstillstånd.
Utredning från barnets hemland
Det är utredningens bestämda uppfattning att, när adoptionen avser ett utländskt underårigt barn, yttrande från behörig myndighet eller organisation i barnets hemland bör finnas i adoptionsärendet, om det rent faktiskt är möjligt att få fram ett sådant yttrande. Förslag om en sådan ordning har lämnats redan av Förmynderskapsutredningen i betänkandet Adoptionsfrågor (SOU 1989:100). Att ett sådant yttrande finns är också ett krav när det gäller adoptioner enligt 1993 års Haagkonvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner. Genom yttrande från barnets hemland skulle domstolens beslutsunderlag breddas ytterligare. Eftersom denna fråga bereds i annat sammanhang lämnar utredningen dock inte något förslag om rättslig reglering.
Information
Brister i informationen om lagstiftningen kan leda till rättsförluster för enskilda adopterade. Utredningens uppfattning är därför att informationen om lagstiftningen måste förbättras. Utredningen föreslår att Domstolsverket och Invandrarverket gemensamt skall utarbeta ett lättförståeligt informationsmaterial om adoptioners rättsverkningar och adopterades möjligheter att få uppehållstillstånd i Sverige. Materialet bör på olika sätt tillställas personer i Sverige som ansöker om adoption. Invandrarverket skall också genom utlandsmyndigheterna tillhandahålla information om möjligheterna till uppehållstillstånd i Sverige för adopterade.
Summary
Points of departure
The background to the assignment of the Commission is the criticism that has on several occasions, in the general public discourse, been directed at judicial decisions on adoption of foreign nationals not being recognised as affording any unconditional right to a residence permit for the persons adopted. The assignment of the Commission was to determine the importance that should be attributed to an adoption of an adult person when assessing the matter of a residence permit for the adopted person and also to determine how administrative questions concerning this should be resolved. According to the Terms of Reference of the Commission, certain issues of a similar nature relating to children were also to be investigated. The assignment included surveying the extent and nature of the conflicts that may arise between the adoption rules and the aliens legislation and to assess whether there is any reason to implement any measures.
There are adoptions where it is already clear at the start that no conflicts between the adoption rules and the aliens legislation will arise. For example, this applies when the person adopted is under the age of 12 years and the circumstances are such that he or she automatically becomes a Swedish national upon adoption. Adoptions where an adopted person, who is a minor, was a child who has been living abroad at the same home as a person who is resident in Sweden, or where an adopted adult has previously been a member of the same household abroad as an adoptive parent, also fall outside the scope of the assignment. In the latter cases, the opportunities to obtain a residence permit correspond exactly with that applicable for immigrants’ biological children. Nor are adoptions that have taken place under the Hague Convention of 29 May 1993 on Protection of Children and Co-operation in Respect of Intercountry Adoptions or adoptions of Nordic nationals affected by the assignment.
The survey
As a step in the survey of the conflicts, the Commission has conducted various investigations to establish the extent to which adopted non-Nordic persons, who are 12 years or more, have been granted residence permits in Sweden. In the investigations, decisions concerning residence permits have been split into two groups, one for adoption decisions issued in Sweden and one for adoption decisions issued abroad. The latter group has in its turn been divided into adoption decisions that apply automatically in Sweden and adoption decisions that apply subject to the approval of the National Board for Intercountry Adoptions (NIA). In total, the Commission has reviewed approximately 130 residence permit matters relating to adopted persons. Almost all those adopted who were adopted in accordance with a decision of a Swedish court or in accordance with an adoption decision which was issued abroad and approved by NIA – and who had applied for a residence permit – had been granted a permit at the time of the investigation. In some cases the application for a residence permit was rejected by the Swedish Immigration Board but granted by the Aliens Appeals Board. As regards adopted persons who were adopted under an adoption decision issued abroad that applies automatically in Sweden, there is no possibility to examine the extent to which residence permits have been applied for and granted.
Conflicts
The Commission has formed the opinion that it is primarily when adopted children are in some way disadvantaged in comparison with other children that the adoption provisions and the aliens legislation contradict each oth-er and that there is reason to speak of a conflict. The Commission has, in this connection, considered that three various situations should be afforded particular attention.
The first situation deals with the legal effects of the adoption in matters relating to residence permits. In the investigation conducted by the Commission, two cases were discovered where the aliens authorities rejected an application for a residence permit because an adoption decided abroad was considered to have primarily had the purpose of getting a Swedish residence permit for the adopted person. However, the Commission has been doubtful about regarding this situation as a conflict. This is primarily because there are no conflicts between decisions based on Swedish regulations when the family link that arose by a foreign adoption decision was evaluated in a matter concerning a residence permit in Sweden. However,
if such an evaluation were to be conducted concerning an adoption that was issued in Sweden, a conflict would arise.
In the two other situations, there are such risks for what the Commission regards to be conflicts, that there is reason to implement measures. In one case this relates to vagueness in the rules for residence permits and the other case concerns inadequacies in information about the legislation.
The proposal and position adopted by the Commission
The legal effects of adoption in matters concerning residence permits
The Commission has considered that there is, first and foremost, reason to clearly establish what legal effects an adoption decision should have in a matter concerning a residence permit for the adopted person.
The family link that arise through an adoption decision that is issued by a Swedish court shall always be recognised by the aliens authorities. This is a result of both the examination that the court conducts before pronouncing an adoption decision and also the legal effects of the adoption in accordance with Swedish law. If the aliens authorities do not accept the family link that has arisen by the adoption, this virtually amounts to a reconsideration of the assessment made by the court. As a matter of principle, such an arrangement cannot be accepted.
As regards adoptions issued abroad that apply in Sweden in accordance with the Act on International Legal Relations concerning Adoptions (1971:796), there is scope, in a matter concerning a residence permit, for taking into account whether the adoption was implemented mainly in order that the adopted person should attain a more advantageous position in a matter concerning a residence permit and, as a consequence thereof, denying the effect of the adoption (cf. Government Bill 1971:113, p. 38 and Government Bill 1996/97:25, p. 111 f.). The Commission considers that there is a need for such a scope. As previously, it should thus be possible to take into account, when concerning a residence permit matter, that the adoption arose in an attempt to circumvent the aliens legislation, provided there are strong reasons for so doing. Thus, it is likely that there will be comparatively few cases where it may be appropriate to deny the legal effect of a foreign adoption in a matter concerning a residence permit.
The legal regulation
The importance that an adoption has in a matter concerning a residence permit not only affects the legal effect of the adoption, but also the possibilities to obtain a residence permit as prescribed by the immigration law rules. The opportunities to obtain a residence permit for adopted persons are neither mentioned in the provision that deals with residence permits for relatives (Chapter 2, Section 4, Aliens Act) nor in the travaux préparatoires of the Act (Government Bill 1996/97:25). According to the Aliens Act, a minor unmarried child should be granted a residence permit if he or she was a child living at the home of a person resident in Sweden. Adult children may be granted a residence permit if they were previously a member of the same household as a parent resident in Sweden. As regards adults, it is a precondition that the joint household existed immediately prior to the parent moving to Sweden and that the application i presented rather soon thereafter. When the adoption has taken place recently, the adopted person seldom satisfies the requirements relating to prior joint home. When applying the law in such cases, the applications for residence permits of both minors and adults that have been adopted have been considered in accordance with a provision prescribing that a residence permit may be granted if the applicant has special links with Sweden (Chapter 2, Section 4, first paragraph, item 4, Aliens Act). According to the assessment of the Commission, it is necessary to adapt the legislation to the situation of the adopted person.
In practice, minors have normally already, by the adoption decision, been considered to have such a special link to Sweden that a residence permit has been granted. However, the formulation of the provision leaves scope for a rather extensive consideration of the matter. Item 4 – which in accordance with the travaux préparatoires is in this connection intended to be a provision to be used in exceptional cases – is also ill-fitted for minor adopted persons, who comprise an important, and as regards number not a completely insignificant, group of applicants. The Commission considers that the opportunity of minor adopted persons to obtain residence permits should correspond more closely with the arrangements that have been developed through the application of the law and with that applicable for children who have been children living at the same home as someone who is resident in Sweden. The Commission therefore proposes a supplement to Chapter 2, Section 4, first paragraph, Aliens Act, whereby it should be prescribed that minor adopted persons have, in the normal case, a right to a residence permit.
It shall also be possible in the future to grant residence permits to adopted persons who are 18 years or more in accordance with the statutory provisions that are applied today. However, a clarification is proposed so that it is explicitly stated in the Act that special links to Sweden means both a link with relatives and other special links. In this way, adopted adults who have not previously been a member of the same household with the adoptive parents, will, in a more clear way, fall within to the scope of the provision.
Opinion of the Swedish Immigration Board
It is the opinion of the Commission that the adoption decisions made in Sweden should be founded on the broadest information base possible. As indicated in the Government Bill 1980/81:112, it may be appropriate, when a national from a non-Nordic country is adopted, that the views of the Swedish Immigration Board are obtained. The investigations of the Commission have shown that today such opinions are obtained in one-fourth of the matter where the person involved is adopted by non-Nordic nationals and aged 12 years or more. As the aliens authorities should, without further investigation, recognise the family link that arises by an adoption decision that has been issued by a Swedish court, there is reason to, in adoption matters, be more consistently alert concerning whether the primary aim of the adoption may comprise an endeavour to circumvent the aliens legislation. Therefore, the Commission proposes that Swedish courts should, as a matter of course, obtain opinions from the Swedish Immigration Board. This applies when the adoption relates to a non-Nordic national who is 12 years or more, unless obtaining such an opinion is manifestly unnecessary – e.g. when the person who is to be adopted already has a permanent residence permit.
Investigation from the child’s home country
It is the Commission’s decided opinion that, when the adoption relates to a foreign minor child, an opinion from the appropriate authority or organisation in the home country of the child should be included in the adoption matter, whenever it is in practical terms possible to obtain such views. A proposal for such arrangements has already been submitted by the Guardianship Commission in the report Adoption Issues (Official Government Report – SOU 1989:100). It is also a requirement that such opinions are obtained as regards adoptions under the Hague Convention of 29 May 1993
on Protection of Children and Co-operation in Respect of Intercountry Adoptions. The information base for judicial decisions would be further broadened if opinions from the child’s home country were obtained. However, as this matter is being examined in another connection, the Commission does not make any proposal for legal regulation.
Information
Inadequacies in information about the legislation may have detrimental consequences for individual adopted persons. The view of the Commission is, therefore, that information about the legislation must be improved. The Commission proposes that the National Courts Administration and Swedish Immigration Board jointly prepare easily understood information material concerning the legal effects of adoptions and the possibilities of adopted persons to obtain a residence permit in Sweden. The material should be given to persons in Sweden who apply for adoption. The Swedish Immigration Board shall also provide, through the Swedish embassies and consulates, information about the possibilities for adopted persons to obtain residence permits in Sweden.
Författningsförslag
1. Förslag till Lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)
Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529) att 2 kap. 4 och 5 §§ skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
4 §1
Uppehållstillstånd får ges till
1. en utlänning som är gift med eller sambo till någon som är bosatt i Sverige eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, om makarna eller samborna stadigvarande sammanbott utomlands,
2. en utlänning som är under 18 år och ogift och som är eller har varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i Sverige eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här,
3. en utlänning som är under 18 år och ogift och som adopterats av någon som vid tidpunkten för adoptionsbeslutet var och fortfarande är bosatt i Sverige eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, om adoptionsbeslutet – har meddelats av svensk domstol, – gäller i Sverige enligt lagen
1 Lydelse enligt prop. 1999/2000:43
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3. en utlänning som på något annat sätt än som avses under 1 och 2 är nära anhörig till någon som är bosatt i Sverige eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här och som ingått i samma hushåll som den personen,
4. en utlänning som annars har särskild anknytning till Sverige,
5. en utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig i Sverige,
6. en utlänning som har fått arbetstillstånd eller som har sin försörjning ordnad på något annat sätt och
7. en utlänning som önskar vistas här i landet för studier eller besök.
( 1971:796 ) om internationella rättsförhållanden rörande adoption, eller – gäller i Sverige enligt lagen ( 1997:191 ) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner,
4. en utlänning som på något annat sätt än som avses under 1–3 är nära anhörig till någon som är bosatt i Sverige eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här och som ingått i samma hushåll som den personen,
5. en utlänning som – utan att förutsättningarna under 2–4 är uppfyllda – genom släktanknytning eller på annat sätt har sådan särskild anknytning till Sverige att utlänningen bör få bosätta sig här,
6. en utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig i Sverige,
7. en utlänning som har fått arbetstillstånd eller som har sin försörjning ordnad på något annat sätt och
8. en utlänning som önskar vistas här i landet för studier eller besök.
Uppehållstillstånd får också ges till en utlänning som
1. är gift med eller sambo till någon som är bosatt i Sverige eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, utan att makarna eller samborna stadigvarande sammanbott utomlands, eller
2. har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som är bosatt i Sverige eller som har fått uppehållstillstånd för bosättning här,
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
om förhållandet framstår som seriöst och särskilda skäl inte talar mot att tillstånd ges.
Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd enligt denna paragraf skall beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel.
5 §2
En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige skall ha utverkat ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan.
Detta gäller dock inte om
1. utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd här med stöd av 4 a § eller har rätt till uppehållstillstånd enligt 3 kap. 4 §,
2. utlänningen av humanitära skäl bör få bosätta sig här,
3. en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som getts en utlänning med familjeanknytning med stöd av 4 § andra stycket, eller
4. det annars finns synnerliga skäl. En utlänning får beviljas uppehållstillstånd trots vad som sägs i första stycket
– om utlänningen enligt 4 § första stycket 1, 2, 3 eller 4 eller
4 § andra stycket 1 eller 2 har stark anknytning till en person som är bosatt i Sverige, och – om det inte skäligen kan krävas att utlänningen återvänder till ett annat land för att ge in ansökan där.
En utlänning får beviljas uppehållstillstånd trots vad som sägs i första stycket
– om utlänningen enligt 4 § första stycket 1, 2, 3, 4 eller 5 eller
4 § andra stycket 1 eller 2 har stark anknytning till en person som är bosatt i Sverige, och – om det inte skäligen kan krävas att utlänningen återvänder till ett annat land för att ge in ansökan där.
______________________ Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001.
2 Lydelse enligt bet. 1999/2000:SfU9
2. Förslag till Förordning om yttrande från Statens invandrarverk i ärenden om adoption med internationell anknytning
I ärenden som handläggs vid svensk domstol enligt 1 § lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption skall rätten inhämta yttrande från Statens invandrarverk, när den som adoptionen avser är utomnordisk medborgare och 12 år eller äldre. Detta gäller om yttrandet inte är uppenbart obehövligt.
____________________ Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2001.
1. Utredningsuppdraget och dess genomförande
1.1. Uppdraget
Regeringen beslutade den 7 oktober 1999 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att ta ställning till vilken betydelse en adoption av en vuxen person bör ha vid bedömningen av ett ärende om uppehållstillstånd för adopterade och även ta ställning till hur de administrativa frågorna kring detta bör lösas. Enligt utredningsdirektiven (dir. 1999:67) skall även vissa likartade frågor som rör adoption av barn utredas. Om utredaren kommer fram till att författningsändringar behövs för att genomföra ställningstagandena, skall förslag till dessa författningsändringar läggas fram.
Bakgrunden till uppdraget anges i direktiven vara att det i den allmänna debatten på sista tiden vid flera tillfällen har riktats kritik mot att en person som adopterats genom beslut av svensk domstol senare nekas uppehållstillstånd här. Med anledning av en motion i ärendet föreslog socialförsäkringsutskottet att riksdagen skulle begära att regeringen redovisade dessa problem och eventuellt lämnade förslag till lösningar (bet. 1997/98:SfU9). Riksdagen biföll utskottets begäran.
Enligt utredningsdirektiven skall utredaren kartlägga omfattningen och arten av de konflikter som kan uppkomma mellan adoptionsreglerna och utlänningslagstiftningen och bedöma om det finns anledning att vidta några åtgärder. I första hand skall utredaren ta reda på om det är möjligt att komma till rätta med problemen genom en förbättrad kommunikation mellan berörda myndigheter eller genom förbättrad information till parterna om innehållet i lagstiftningen. Förslag till de författningsändringar som anses nödvändiga skall därvid läggas fram.
Direktiven i sin helhet framgår av bilaga 1.
1.2. Uppdragets genomförande
Beträffande utredningens arbete kan i korthet följande sägas.
Utredningen hade sitt första sammanträde den 2 november 1999. Enligt direktiven skulle utredningen redovisa sitt uppdrag den 31 mars 2000. Efter hemställan från utredningen beslöt regeringen dock den 16 mars 2000 att utredningen skulle redovisa sitt uppdrag senast den 30 april 2000.
Utredningen har haft sju sammanträden, varav ett kombinerades med ett studiebesök på Statens invandrarverk i Norrköping och ett med ett studiebesök på Utlänningsnämnden. Därutöver har utredaren och sekreteraren sammanträffat med riksdagsledamoten Sten Tolgfors och besökt Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor (NIA).
En viktig del av utredningens arbete har varit att kartlägga omfattningen och arten av de konflikter som kan uppkomma mellan adoptionsreglerna och utlänningslagstiftningen. Som ett led i denna kartläggning har utredningen gjort olika undersökningar. Bland annat har utredningen ombett la ndets tingsrätter att redovisa samtliga bifalls- och avslagsbeslut i adoptionsärenden som inkommit till tingsrätterna under åren 1995–1998 där den person som adoptionen avsåg var utomnordisk medborgare och 12 år eller äldre. Utredningen har därefter undersökt om de personer som adopterats enligt dessa beslut erhållit uppehållstillstånd i Sverige. En motsvarande undersökning har gjorts beträffande de utomlands meddelade adoptionsbeslut som prövats av NIA. Utredningen har också genom Invandrarverkets register fått fram och gått igenom ett antal ärenden där adopterade beviljats uppehållstillstånd. Med hjälp av Invandrarverket och Utlänningsnämnden har utredningen vidare fått del av ärenden och beslut som ansetts vara av särskilt intresse, bl.a. sådana där ansökan om uppehållstillstånd grundat sig på en utländsk adoption som gäller automatiskt i Sverige.
Utredningen har dessutom studerat gällande bestämmelser om uppehållstillstånd för adopterade i Finland, Island och Norge samt i Storbritannien och Tyskland.
Slutligen har utredningen kontaktat de auktoriserade adoptionsorganisationerna samt ett flertal humanitära frivilligorganisationer som kunnat tänkas ha erfarenhet av de konflikter som kan uppkomma mellan adoptionsreglerna och utlänningslagstiftningen. En förteckning över dessa organisationer och föreningar finns i bilaga 2.
1.3. Betänkandets disposition
Betänkandet kan sägas bestå av fyra delar.
Efter förevarande inledning kommer den första delen (kap. 2-6). Denna består av dels en bakgrund till utredningens uppdrag (kap. 2), dels en beskrivning av gällande rätt (kap. 3-5), dels en sammanställning av internationella förpliktelser och utländska förhållanden (kap. 6).
I den andra delen (kap. 7) redovisar utredningen sina undersökningar. Av den tredje delen (kap. 8) framgår utredningens överväganden och förslag.
Den fjärde och sista delen innehåller en redovisning av förslagens ekonomiska konsekvenser och ikraftträdande (kap. 9), en bedömning av förslagens inverkan på de i kommittéförordningen nämnda områdena (kap. 10), en författningskommentar (kap. 11) samt bilagor.
2. Bakgrunden till utredningens uppdrag
2.1. Motion 1997/98:Sf602
I mot. 1997/98:Sf602 tog Sten Tolgfors (m) upp frågan om uppehållstillstånd för vuxna personer som adopterats genom beslut av svensk domstol. Han pekade på att trots adoptionsbeslutet kan Invandrarverket komma fram till att den adopterade inte skall erhålla uppehållstillstånd. Om en domstol finner skäl föreligga att medge tillstånd till adoption av en vuxen utländsk person borde detta enligt Sten Tolgfors vara tillräckliga skäl för att Invandrarverket skall bifalla en ansökan om uppehållstillstånd. Att skilda bedömningar görs av två svenska myndigheter ansåg han vara inkonsekvent, särskilt som domstolen vanligen inhämtar yttrande från Invandrarverket. Dessutom anförde han att rättssäkerheten hotas och ett antal familjer splittras när svensk domstol och Invandrarverket gör skilda bedömningar i samma adoptionsärende. Mot denna bakgrund hemställdes det i motionen att riksdagen hos regeringen skulle begära förslag som säkerställer att samverkan mellan berörda domstolar och Invandrarverket fungerar tillfredsställande. Vidare hemställdes det att riksdagen hos regeringen skulle begära förslag som kompletterar den nuvarande lagstiftningen med en möjlighet till uppehållstillstånd för anhöriga i enlighet med vad som anfördes i motionen.
2.2. Riksdagsdebatt i kammaren
I en riksdagsdebatt i kammaren den 25 mars 1998 (prot. 1997/98:86) tog Sten Tolgfors åter upp vad han anfört i mot. 1997/98:Sf602. Statsrådet Pierre Schori anförde i debatten att regelverket kring vuxenadoptioner har tillkommit främst för att undvika skenadoptioner i syfte att erhålla uppehållstillstånd men att Kafkaliknande situationer kan uppstå. Han förklarade sig ha för avsikt att återkomma till riksdagen i frågan.
2.3. Betänkande 1997/98:SfU9
Med anledning av mot. 1997/98:Sf602 uttalade Socialförsäkringsutskottet i bet. 1997/98:SfU9 att det kan framstå som svårförklarligt att en domstol först finner särskild anledning föreligga för adoption och att Invandrarverket därefter vägrar uppehållstillstånd. Utskottet ansåg därför att regeringen dels borde överväga om en ovillkorlig kommunikation bör ske mellan domstol och Invandrarverket i de nämnda fallen, dels utreda om det vid vuxenadoption av utlänning bör ske en samlad bedömning av samtliga omständigheter innefattande såväl frågan om uppehållstillstånd som adop-tionsfrågan. Vad utskottet anförde gav riksdagen som sin mening regeringen till känna (rskr. 1997/98:164).
2.4. Fråga för skriftligt svar i riksdagen
Med anledning av fråga 1997/98:928 av Ulf Björklund (kd) och frågor 1997/98:946, 1998/99:49, och 1998/99:499 av Sten Tolgfors har Pierre Schori i skriftliga svar bland annat uppgett att frågan om uppehållstillstånd för vuxenadopterade är komplex och behöver belysas ytterligare innan förslag kan lämnas. Exempelvis kan en ändring av reglerna som innebär att vuxenadopterade personer ges ovillkorlig rätt till uppehållstillstånd leda till att dessa får en starkare ställning än biologiska barn till invandrare. Detta följer av att invandrares biologiska barn som är över 18 år inte har någon generell rätt till uppehållstillstånd. Pierre Schori förklarade att en särskild utredare skulle tillsättas för att se över vilken betydelse en adoption av en vuxen person bör ha vid bedömningen av ett ärende om uppehållstillstånd samt därtill hörande frågor av administrativ natur.
3. Gällande rätt såvitt avser adoption
De grundläggande bestämmelserna om adoption finns i 4 kap. föräldrabalken (FB). Avser adoptionen ett utländskt barn tillämpas, förutom regle rna i 4 kap. FB, internationellt privaträttsliga författningar och vissa andra författningar, vilka kommer att redovisas i det följande. Har adoptionen skett utomlands blir adoptionen i vissa fall gällande automatiskt i Sverige utan särskilt godkännande. I annat fall måste adoptionen godkännas av NIA för att bli giltig här. Bestämmelserna om erhållande av svenskt medborgarskap har betydelse för frågan om uppehållstillstånd och kommer därför också att beröras i detta kapitel.
3.1. Allmänt
Parterna i adoptionsförhållandet kallas adoptant (den som adopterar) och adoptivbarn (den som adopteras). I svensk rätt uppstår adoptioner genom rättens beslut som innebär att någon får tillåtelse att ”antaga” adoptivbarn (se 4 kap. 1 § FB). ”Antagandet” av adoptivbarn innebär att rättens beslut föregås av en rättshandling från adoptantens sida, vilken i praktiken dock endast har formen av dennes ansökan till rätten (se Saldeen, Åke, Barn och föräldrar 1997 s. 94). Adoption fordrar alltså tillstånd av domstol. Ansökan om tillstånd till adoption handläggs enligt lagen (1996:242) om domstolsärenden. Adoptioner kan avse såväl barn som vuxna.
När det gäller den adopterades ställning efter adoptionen skiljer man på svaga och starka adoptioner. En svag adoption innebär att en viss rättslig anknytning bibehålls mellan adoptivbarnet och dess biologiska släkt. Möjlighet kan också finnas till hävning av adoptionen. I Sverige tillämpas dock stark adoption vilket innebär att genom adoptionen knyts den som adopterats till adoptanten eller adoptanterna på ett sådant sätt att i huvudsak samma rättsliga förhållanden uppstår som det som föreligger mellan föräldrar och barn. I många länder finns både stark och svag adoption.
3.2. Föräldrabalkens reglering
3.2.1. De formella förutsättningarna
Huvudregeln enligt 4 kap. 1 § första punkten FB är att sökanden skall ha fyllt 25 år för att få rättens tillstånd att anta adoptivbarn. Om adoptionen avser eget barn, makes barn eller makes adoptivbarn eller om synnerliga skäl eljest föreligger, kan adoption enligt paragrafens andra punkt dock medges så snart adoptanten fyllt 18 år.
Några åldersgränser beträffande adoptivbarnet finns inte. Det finns inte heller någon regel om bestämd minsta åldersskillnad mellan adoptant och adoptivbarn.
Den som fyllt 12 år får inte adopteras utan eget samtycke (5 § första stycket). Enligt andra stycket i samma paragraf krävs dock inte samtycke i fråga om barn under 16 år om det skulle skada barnet att bli tillfrågad. Inte heller krävs samtycke om den som skall adopteras är varaktigt förhindrad att lämna samtycke på grund av en psykisk störning eller på grund av något annat liknande förhållande. Även i sådana fall där barnets samtycke inte behövs skall rätten enligt 6 § första stycket ta hänsyn till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad.
Adoption av den som inte har fyllt 18 år förutsätter enligt huvudregeln samtycke av föräldrarna (5 a §). Samtycke behövs dock inte från den förälder som är utan del i vårdnaden. Moderns samtycke skall ha lämnats sedan hon återhämtat sig tillräckligt efter nedkomsten.
Innan domstolen beslutar om adoption, skall den inhämta upplysningar om barnet och sökanden. Är barnet yngre än 18 år, skall socialnämnden yttra sig. En förälder som inte är vårdnadshavare och vars samtycke till adoptionen således inte krävs skall höras om det är möjligt (10 §).
Av 3 § framgår att två makar enligt huvudregeln inte får adoptera annat än gemensamt. Enligt 4 § är det inte tillåtet för andra än för makar att gemensamt anta adoptivbarn.
Enligt 6 § andra stycket får en adoptionsansökan inte bifallas, om det från någon sida har getts eller utlovats ersättning eller om det har avtalats om bidrag till barnets underhåll. Under vissa förutsättningar är dock underhållsbidrag i form av engångsbelopp inte hinder för tillstånd till adoptionen.
3.2.2. Lämplighetsprövningen
Förutom att pröva om de formella förutsättningarna för adoption är uppfyllda skall rätten pröva om det är lämpligt att adoptionen äger rum. Tillstånd till adoption får endast lämnas om adoptionen är till fördel för barnet samt
sökanden har uppfostrat barnet eller vill uppfostra det eller det annars med hänsyn till det personliga förhållandet mellan sökanden och barnet finns särskild anledning till adoptionen (4 kap. 6 § första stycket FB). Bestämmelsen fick sin nuvarande lydelse genom en lagändring år 1981. Enligt de ursprungliga motiven till adoptionsbestämmelserna borde en adoption tillåtas endast när det fanns särskild anledning att skapa ett familjerättsligt förhållande mellan den som ville adoptera och den som skulle adopteras. Det ansågs emellertid inte möjligt att i lagen uppställa några mer preciserade villkor för domstolens tillstånd till en adoption, utan en lämplighetsprövning fick företas i varje enskilt fall (se NJA II 1917 s. 474). I rättstillämpningen uppkom en viss osäkerhet om hur bestämmelsen skulle tolkas, varför la gstiftaren genom lagen (1981:363) om ändring i FB gjorde ett visst förtydligande av stadgandet.
Att sökanden har uppfostrat eller vill uppfostra barnet förutsätter i regel att barnet är under 18 år (jfr prop. 1980/81:112 om samtycke och tillstånd till adoption s. 14). Även när det i andra fall finns anledning att genom en adoption befästa ett personligt förhållande mellan sökanden och adoptivbarnet bör det enligt anförda proposition normalt vara fråga om ett förhållande av väsentligen samma innehåll som det som föreligger mellan föräldrar och barn. En allmän önskan att bereda någon möjlighet att vistas i Sverige för att denne därigenom skall få bättre levnadsvillkor är inte i sig ett tillräckligt skäl för en adoption. Detsamma gäller när adoptionen inte har något annat syfte än att göra det möjligt för den som skall adopteras att få uppehållseller arbetstillstånd här i landet.
Eftersom syftet med adoptionen är att så långt som möjligt efterlikna ett föräldra-barnförhållande kan det ligga nära till hands att ställa krav på en i sådana sammanhang naturlig åldersskillnad mellan adoptanten och den som adopteras. Något sådant villkor finns dock inte uppställt i lagen. Prövningen sker inom lämplighetskontrollen.
Sökandens förutsättningar – såväl i ekonomiskt hänseende som i övrigt – att ta hand om barnet skall också bedömas i ärendet.
Enligt 4 kap. 10 § FB skall domstolen inhämta upplysningar om bl.a. adoptivbarnet och adoptanten. Gäller ansökan ett barn under 18 år görs en utredning oftast av socialnämnden som inger denna till rätten tillsammans med sitt yttrande angående adoptionen. När den som adopteras är över 18 år betonas det i prop. 1980/81:112 s. 15 att det kan vara lämpligt att domstolen inhämtar yttranden från någon annan myndighet som kan tillföra ärendet upplysningar av värde, exempelvis från arbetsmarknads- eller utbildningsmyndigheter eller – när en medborgare i ett utomnordiskt land skall adopteras – från Invandrarverket. Enligt propositionen kan Invandrarverkets inställning behöva inhämtas även i fall då den som skall adopteras är
under 18 år. Detta sägs gälla särskilt då det finns anledning att misstänka att adoptionen syftar till att kringgå gällande invandringsbestämmelser.
Nedan följer några rättsfall som visar domstolarnas ställningstagande till om adoption av en person över 12 år är lämpligt.
1
I NJA 1986 s. 604ansökte en äldre, barnlös man om tillstånd till adoption av en vuxen systerson. I rättsfallet framkom att sökanden önskade att till systersonen lämna sin egendom, framför allt en fastighet som funnits i släkten sedan 1800-talet. Systersonen uppgavs från tre års ålder ha vistats hos morbrodern på fastigheten i stort sett varje sommar samt under de stora helgerna, jul, påsk och midsommar. HD anförde att det inte av utredningen framgick att ansökningen om adoption hade till syfte att befästa ett nära personligt förhållande. Ansökningen lämnades därför utan bifall.
Av liknande skäl vägrades adoption i två fall i NJA 1989 s. 401.
I det ena fallet gällde det adoption av en vuxen person (A) som var dotter till sökandens hustru i tidigare äktenskap. Sökanden och A hade under sökandens tioåriga äktenskap med A:s moder knutit starka familjeband. Under samma tid hade A dock bildat egen familj. A och hennes familj hade inte haft någon särskild kontakt med A:s biologiske far. A:s barn uppgavs betrakta sökanden som sin morfar. HD konstaterade att A var 23 år när hennes mor ingick nytt äktenskap med sökanden och att hon samtidigt själv bildade familj. Vidare anförde HD i huvudsak följande. Tillstånd till adoption av annan vuxen bör inte lämnas endast som en stadfästelse av att mellan adoptanten och den han önskar adoptera råder en mycket god relation. Förhållandet mellan dem bör i stället vara av sådant djupgående slag att det kan jämställas med det mellan föräldrar och barn. A och sökanden har inte genom yttre omständigheter fått en sådan relation. Det har inte heller visats att deras personliga förhållande på annat sätt skulle ge särskild anledning till adoptionen. Att A:s barn ser sökanden som sin morfar utgör inte skäl för annan bedömning. HD:s majoritet fann således att förutsättningar för bifall till adoptionsansökningen inte förelåg. En av ledamöterna var av skiljaktig mening.
Det andra fallet gällde adoption av två ej minderåriga flickor (A och B) som var döttrar till sökandens hustru i tidigare äktenskap. HD anförde att A och B sedan föräldrarnas skilsmässa haft regelbunden kontakt med sin
1 Referaten har delvis hämtats från Beckman, Höglund, Svensk familjerättspraxis, Norstedts laghandböcker.
biologiske far, även om olika uppfattningar rådde om omfattningen av dessa kontakter. Sökanden och barnens mor konstaterades inte ha varit gifta med varandra mer än två år. Enligt HD saknades det påtagliga belägg för att A och B, som inte längre var minderåriga när kontakten med sökanden etablerades, under denna korta tid knutit sådana fasta band till sökanden att förhållandet mellan dem väsentligen var att jämställa med ett förhållande mellan far och dotter. HD ansåg därmed att det saknades laga förutsättningar för att ge tillstånd till den sökta adoptionen.
IRH 1997:20ansåg HovR:n att en så djup och nära kontakt hade knutits mellan två makar och en 21-årig flicka att den utvecklats till ett förhållande av väsentligen samma innehåll som det mellan föräldrar och barn. Flickan hade varit familjehemsplacerad under hela sin uppväxt. Makarna och flic kan hade lärt känna varandra 4–5 år före ansökningstillfället och flickan bodde hos dem sedan cirka ett och ett halvt år tillbaka. HovR:n biföll ansökningen.
Följande rättsfall avser lämplighetsprövningen vid adoption av
utländsk person över 12 år
IRH 1980:4ansökte två jugoslaviska makar i Sverige om adoption av den ena makens i Jugoslavien bosatte 20-årige bror (A). Sökandena anförde att A:s föräldrar på grund av sjukdom inte kunde försörja A. Genom adoptionen önskade sökandena underlätta försörjningsbördan för A:s föräldrar. Det anfördes att adoptionen skulle vara till gagn för A och att A under viss tid vistats i Sverige och trivts väl. Det konstaterades att A fått huvuddelen av sin uppfostran hos föräldrarna i Jugoslavien och att han hunnit bli 20 år gammal. HovR:n fann det av utredningen framgå att syftet med adoptionsansökningen främst var att bereda A bättre möjligheter till försörjning än han kunde väntas få i Jugoslavien. I ärendet hade SIV upplyst i ett avgivet yttrande att A inte kunde påräkna att få uppehållstillstånd i Sverige. HovR:n ansåg på grund därav och då särskild anledning till adoption inte heller i övrigt förelåg att tillstånd till adoption inte kunde ges.
I RH 1981:199ansökte två makar som bott i Sverige sedan tio år och som hade tre gemensamma barn om adoption av en brorson (A) till mannen. A var 17 år och född och uppvuxen i Turkiet. HovR:n konstaterade att A inte under i allt fall de senaste tio åren haft någon närmare kontakt med sökandena. Det kunde inte antas att sökandena skulle komma att i någon avgörande mån bidra till A:s uppfostran. Syftet med adoptionen måste i
stället enligt HovR:n vara att A skulle beredas möjlighet till en utbildning som han inte kunde få i hemlandet. Eftersom sådan särskild anledning som avses i 4 kap. 6 § FB inte förelåg kunde besvären inte bifallas.
INJA 1985 s. 651ansökte två makar som var medborgare i Tanzania om adoption av ett barn (A) som bodde i Tanzania och var medborgare där. Sökandena var födda 1947 resp. 1959. A var född 1968. A hade varit bosatt hos den ena sökanden under nio år i Tanzania och sökanden betraktade honom som sin son. TR:n ansåg att det kunde ifrågasättas om adoptionen syftade till att vidmakthålla resp. skapa ett föräldra-barnförhållande eller bereda A en bättre försörjning. Med hänsyn härtill och till den ringa åldersskillnaden mellan A och den ena sökanden och att denna sökande var under 25 år lämnade TR:n ansökningen utan bifall. Även HovR:n ansåg att åldersskillnaden mellan A och den ena sökanden var så liten att ett föräldra-barnförhållande i traditionell mening inte kunde uppstå genom adoptionen samt beaktade att denna sökande ännu inte fyllt 25 år. HovR:n beaktade också att adoptionen inte skulle bli gällande i Tanzania. Av dessa skäl lä mnades ansökningen utan bifall. HD anförde att när det gäller adop-tion som söks av makar får det accepteras att åldersskillnaden mellan adoptivbarnet och en av makarna inte är så stor. Sökanden hade vid denna tidpunkt fyllt 25 år. HD godtog makarnas uppgift om att de ämnade stanna i Sverige och uppfostra A här. Den omständigheten att adoptionen inte skulle godkännas i Tanzania utgjorde således inget hinder mot adoptionen. HD biföll adoptionsansökningen.
IRH 1987:22ansökte två makar, 28 och 26 år, om adoption av en syster (A) till den ena maken. A var 22 år gammal, medborgare i Kap Verde och bosatt i sitt hemland. Invandrarverket anförde i ett yttrande att adoptionens främsta syfte var att bereda A tillstånd att bosätta sig här och avstyrkte bifall till adoptionsansökningen. TR:n lämnade ansökningen utan bifall.
HovR:n fastställde det överklagade beslutet.
INJA 1989 s. 67ansökte en ensamstående man om adoption av en man (A) född 1966 från Gambia. Sökanden och A hade träffats när sökanden som turist besökte Gambia och haft ständig kontakt sedan dess (sex år). Sökanden hade återbesökt Gambia varje år och A hade varit i Sverige hos sökanden under sina skolferier aug–sept 1983, juli–sept 1984 och från augusti 1986. Sökanden hade för A:s räkning hyrt en bostad i Banjul. Han hade tagit in A i sitt testamente och satt in A som förmånstagare i sina försäkringar. Han hade sedan 1980 svarat för A:s uppehälle och öppnat en bankräkning i A:s namn. A hade som liten övergetts av sin mor, fadern var
gammal och sjuklig och en faster hade övertagit fostrarrollen för honom.
TR:n ansåg inte att det kunde sägas att sökanden uppfostrat A. Vidare var
A vid denna tidpunkt 21 år, varför någon framtida fostran i lagens mening inte var aktuell. Inte heller det personliga förhållandet mellan sökanden och A ansågs utgöra sådana omständigheter att det förelåg särskild anledning till adoption. TR:n lämnade således ansökningen utan bifall. HovR:n fastställde tingsrättens beslut. HD anförde att risken för missbruk av adoptionsinstitutet i syfte att få uppehållstillstånd eller arbetstillstånd i Sverige kan antas vara relativt stor och att stränga krav därför bör ställas upp för att en personlig relation skall anses vara sådan att den utgör en särskild anledning att medge adoption. HD anförde vidare att utredningen fick anses ge klart belägg för att den sedan lång tid bestående relationen mellan sökanden och A var av sådan karaktär att den kunde jämföras med ett normalt förhållande mellan far och son. Adoptionsansökan fick antas ha till främsta syfte att befästa denna relation snarare än att bereda A en ekonomiskt tryggad tillvaro i Sverige. Sådan särskild anledning till adoption som fordras för att adoptionen skall kunna tillåtas ansågs därmed föreligga. HD biföll ansökningen.
INJA 1991 s. 194ansökte två makar om adoption av hustruns 22-åriga systerdotter (A) från Sri Lanka (född 1968). A:s mor var änka och bosatt i Sri Lanka. A var äldst av sex syskon. TR:n och HovR:n lämnade ansökningen utan bifall. HD ansåg det visat att det sedan länge funnits en personlig relation mellan sökandena och A av väsentligen samma innehåll som det som föreligger mellan föräldrar och barn. Adoptionsansökningen fick enligt HD antas ha till främsta syfte att befästa denna personliga relation och det fanns därmed en sådan särskild anledning till adoptionen som fordras för att den skall kunna tillåtas. Annat ansågs inte heller ha framkommit än att adoptionen skulle vara till fördel för A. HD biföll adoptionsansökningen.
I RH 1997:32 ansökte en ensamstående man om adoption av en 21-årig man, flykting från Bangladesh (A). HovR:n fann att det i och för sig skulle vara till fördel för A att adopteras av sökanden. Kontakten mellan A och sökanden hade emellertid varat mindre än tre år. HovR:n ansåg denna tid vara för kort för att särskilda skäl för adoption skulle föreligga.
I RH 1997:102önskade turkiska makar som flyttat till Sverige adoptera hustruns yngre syster (A) (född år 1980). TR:n fann med hänsyn till den ringa åldersskillnaden de sökande och den som avsågs bli adopterad (12 resp. 14 år) och till övriga omständigheter i ärendet, att det på goda grunder
kunde antas att skälet för ansökningen inte i första hand bottnade i en genuin vilja att uppfostra A och med henne etablera ett sådant förhållande som normalt föreligger mellan föräldrar och barn. I stället fann TR:n att det var högst sannolikt att skälet till ansökningen egentligen var att genom adoption bereda en relativt vuxen släkting möjlighet att få komma i åtnjutande av bättre levnadsvillkor. TR:n avslog ansökningen. HovR:n ansåg att relationen mellan syskonen var så långvarig och nära att den motsvarade vad som normalt råder mellan föräldrar och barn. Under dessa omständigheter ansågs inte den ringa åldersskillnaden mellan sökandena och A vara något hinder mot adoption. Det konstaterades att A var föräldralös och saknade fastare familjeanknytning i Turkiet. Det framstod därmed som en klar fördel för A att den äldre systerns och dennas makes ansvarstagande för henne fastställdes genom ett adoptionsförhållande. HovR:n lämnade tillstånd till adoptionen.
3.2.3. Rättsverkningar
Verkan av en adoption är enligt 4 kap. 8 § FB att adoptivbarnet skall anses som adoptantens barn och inte som barn till sina biologiska föräldrar när det gäller bestämmelser om släktskap och svågerlag. Genom adoptionen upphör de rättsliga banden med de biologiska föräldrarna således helt (stark adoption). Adoptivbarnet ärver adoptanten och dennes släkt, och vice versa. Om make adopterat den andre makens barn eller adoptivbarn skall barnet dock anses som makarnas gemensamma.
I vissa fall jämställs den som adopteras inte med ett biologiskt barn. Som exempel kan nämnas bestämmelserna om äktenskapshinder i 2 kap. 3 § ÄktB som endast gäller biologiskt släktskap och reglerna om incest i 6 kap. BrB. I sitt betänkande Adoptionsfrågor (SOU 1989:100) föreslår Förmynderskapsutredningen att möjligheten för adoptant och adoptivbarn att gifta sig med varandra avskaffas. Betänkandet har remissbehandlats men förslagen beträffande 4 kap. FB har ännu inte lett till någon lagstiftning.
Det finns inga möjligheter att häva en adoption. Verkningarna av adoptionen kan enligt 4 kap. 7 § FB dock upphöra om adoptanten och adoptivbarnet gifter sig med varandra eller genom ny adoption.
3.3. Internationellt privaträttsliga regler
När det gäller internationella adoptioner finns särskilda bestämmelser i lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen
om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner och i lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption. I förordningen (1931:429) om internationella rättsförhållanden rörande äktenskap, adoption och förmynderskap finns särskilda bestämmelser när det gäller internordiska förhållanden.
3.3.1. Lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner
Konventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner (1993 års Haagkonvention) antogs vid Haagkonferensen för internationell privaträtt år 1993 och bygger på principen om barnets bästa. Konventionen har införlivats i svensk rätt genom lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner. 1993 års Haagkonvention gäller således som svensk lag.
Ändamålet med 1993 års Haagkonvention är bl.a. att upprätta garantier för att säkerställa att internationella adoptioner sker med beaktande av barnets bästa och med respekt för barnets grundläggande rättigheter såsom dessa erkänns i internationell rätt (artikel 1 a).
Konventionen är enligt artikel 3 inte tillämplig om inte de samtycken som det talas om i artikel 17 c har getts innan barnet fyller 18 år. De samtycken som avses är centralmyndigheternas beslut att tillåta att adoptionsförfarandet fortsätter. Med centralmyndighet avses för Sveriges del i detta sammanhang socialnämnden.
Enligt konventionen skall ansvaret för adoptioner delas mellan ursprungs- och mottagarlandet. Enligt artikel 4 skall ursprungsstaten innan en adoption får genomföras bl.a. ha fastställt att adoptionen är till barnets bästa och att samtycken lämnats i vederbörlig ordning. Enligt artikel 5 skall mottagarlandet bl.a. ha fastställt att de tilltänkta adoptivföräldrarna är lämpliga och att de erhållit den rådgivning som kan vara nödvändig. Mottagarlandet skall också ha fastställt att barnet har eller kommer att erhålla tillstånd att resa in i och stadigvarande bosätta sig i den staten. Om centralmyndigheten i ursprungslandet är övertygad om att barnet kan adopteras skall den enligt artikel 16 sammanställa en rapport innefattande upplysningar om bl.a. barnets identitet, dess tillgänglighet för adoption, bakgrund m.m. Denna rapport skall överlämnas till centralmyndigheten i den mottagande staten.
Enligt artikel 23 punkt 1 gäller att en adoption som har genomförts i enlighet med vad som föreskrivs i konventionen skall erkännas i de övriga fördragsslutande staterna omedelbart på grund av lag. Att adoptionen verkligen genomförts på föreskrivet sätt skall styrkas genom intyg av behörig myndighet i den stat där adoptionen har ägt rum. Behörig myndighet i Sverige är NIA. Erkännandet sker i princip automatiskt och utan krav på något särskilt stadfästelseförfarande.
En fördragsslutande stat kan vägra att erkänna en adoption endast om adoptionen är uppenbart oförenlig med grunderna för rättsordningen i den staten, med hänsyn tagen till barnets bästa (artikel 24). Detta är ett vanligt ordre public-förbehåll jämte tillägget att barnets bästa skall beaktas. Enligt Adoptionslagstiftningsutredningen är det inte fullständigt klart hur artikeln skall tolkas. Den är dock avsedd att få en restriktiv tillämpning (jfr SOU 1994:137 s. 127).
Enligt artikel 26 i Haagkonventionen innefattar ett erkännande av en adoption ett erkännande av
a)
det rättsliga föräldra-barnförhållandet mellan barnet och dess adoptivföräldrar,
b)
adoptivföräldrarnas föräldraansvar för barnet,
c)
att det tidigare rättsliga förhållandet mellan barnet och dess mor och far upphört, om adoptionen har denna verkan i den fördragsslutande stat där den ägde rum. Avslutningsvis kan nämnas artikel 39 i vilken föreskrivs att konventionen inte inverkar på något internationellt instrument som de fördrags-slutande staterna är parter i och som innehåller bestämmelser om frågor som regleras av konventionen.
Vid en adoption i Sverige enligt 1993 års Haagkonvention skall svensk domstol tillämpa såväl 4 kap. FB som konventionsbestämmelserna. I prop. 1996/97:91 Internationella adoptionsfrågor s. 72 konstateras att FB:s bestämmelser om adoption är förenliga med Haagkonventionen. I vissa fall ställer dock FB krav som inte har någon motsvarighet i Haagkonventionen. I andra fall förutsätter Haagkonventionen något som saknar motsvarighet i FB och den övriga adoptionsregleringen i Sverige. I sådana fall måste både FB:s och konventionens krav var uppfyllda. Innan domstolen beslutar om adoption, måste den ha tillgång till tillförlitlig utredning som visar att kraven har uppfyllts.
3.3.2. Lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption
Förutom lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner gäller i utomnordiska förhållanden lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption. Lagen har utarbetats med visst beaktande av innehållet i 1965 års Haagkonvention om behörig myndighet, tillämplig lag och erkännande av beslut rörande adoption (prop. 1971:113 med förslag till lag om internationella rättsförhållanden rörande adoption m.m. s. 27 f.). Denna konvention har dock inte ratificerats av Sverige.
Enligt lagen skall ansökan om adoption prövas i Sverige om sökanden har medborgarskap eller hemvist i Sverige (1 §). Ansökan prövas enligt svensk lag (2 §). Är barnet under 18 år skall domstolen dock särskilt beakta om sökanden eller barnet genom medborgarskap eller hemvist eller på annat sätt har anknytning till en främmande stat och det skulle medföra avsevärda olägenheter för barnet om adoptionen inte blir gällande där (2 § andra stycket).
Enligt 3 § första stycket gäller ett utländskt adoptionsbeslut automatiskt i Sverige, om det avser ett utländskt adoptivbarn och adoptanten eller adoptanterna var medborgare eller hade hemvist i den främmande staten när beslutet meddelades. Om den utländska adoptionen avser en person som var svensk medborgare eller hade hemvist i Sverige krävs dock, för att adoptionen skall gälla i Sverige, att den godkänns av NIA. Detta följer av
3 § första stycket och 1 § förordningen (1976:834) om prövning av utländskt beslut om adoption. NIA kan enligt 3 § andra stycket även i andra fall godkänna en utländsk adoption. Detta gäller exempelvis om svenska makar bosatta i Sverige adopterar i ett utomnordiskt land. NIA:s prövning skall ske med utgångspunkt i barnets bästa (jfr prop. 1971:113 s. 32). NIA:s godkännande bör meddelas på grundval av endast en formell prövning i de fall då adoptivbarnet vid tiden för beslutet uppnått myndig ålder. En saklig prövning bör däremot ske i fall då barnet är minderårigt och särskilt givetvis om det är fråga om ett så litet barn att det inte kan höras i ärendet (a. prop. s. 45). NIA:s beslut kan överklagas till regeringen.
När beslut om adoption som meddelats i en främmande stat skall gälla här i riket, anses adoptivbarnet som adoptantens barn i äktenskap i fråga om vårdnad, förmynderskap och underhåll. I fråga om arvsrätt gäller vad som i allmänhet är föreskrivet om tillämplig lag beträffande rätt till arv, oavsett vilken lag som tillämpats vid adoptionen. Om adoptionen ägt rum i Sverige anses dock adoptivbarnet alltid som adoptantens barn i äktenskap (4 §).
I fråga om andra rättsförhållanden än vårdnad, förmynderskap, underhåll och arv har några bestämmelser om rättsverkningarna av adoption inte meddelats. I allmänhet skall adoptivbarnet likställas med adoptantens eget barn oavsett vilket rättsförhållande det gäller. Enligt prop. 1971:113 s. 37 f. kan dock t.ex. vid tillämpningen av medborgarskaps- och utlänningslagstiftningen det finnas utrymme för en mera nyanserad bedömning av familjeanknytningens styrka i det enskilda fallet. Finns det anledning anta att adoptionen har kommit till stånd huvudsakligen för att den adopterade skall få en gynnsammare behandling i just det ärende som är i fråga, bör detta kunna beaktas, även om förhållandena inte är sådana att adoptionen kan frånkännas giltighet som stridande mot svensk ordre public.
En ordre public-klausul finns i 6 §. Enligt denna paragraf har ett främmande beslut om adoption inte giltighet här i landet om detta skulle vara uppenbart oförenligt med grunderna för rättsordningen här. I prop. 1971:113 s. 48 anförs att det inte generellt går att ange under vilka förutsättningar en ordre public-klausul av detta slag bör tillämpas. Detta får avgöras i varje särskilt fall av berörda myndigheter under hänsynstagande till samtliga föreliggande omständigheter. Som ett exempel på när bestämmelsen kan bli tillämplig anges att adoptionen framstår som en skenhandling. En adoption som inte syftar till att upprätta en verklig familjeanknytning mellan adoptanten och den adopterade torde klart kunna betecknas som stridande mot svensk rättsuppfattning. Om en utländsk medborgare med hemvist i Sverige i sitt hemland adopterar en vuxen person uteslutande i tanke att därmed underlätta för honom att få uppehålls- och arbetstillstånd i Sverige och på längre sikt svenskt medborgarskap bör adoptionen således inte tilläggas giltighet här i landet.
Som tidigare nämnts inverkar Haagkonventionen inte på något internationellt instrument som de fördragsslutande staterna är parter i och som innehåller bestämmelser om frågor som regleras av konventionen. Regleringen i lagen om internationella rättsförhållanden rörande adoption grundar sig inte på någon internationell överenskommelse. Denna lag får därför ge vika för Haagkonventionen i förhållande till övriga konventionsstater om det är så att Haagkonventionen innehåller särskilda bestämmelser (jfr prop. 1996/97:91 s. 58).
3.3.3. Förordningen (1931:429) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap, adoption och förmynderskap
Förordningen (1931:429) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap, adoption och förmynderskap gäller i förhållande till Danmark, Finland, Island och Norge. Regleringen innebär i huvudsak att Sverige och de nämnda länderna ses som en enhet i adoptionssammanhang. En medborgare i en av de fördragsslutande staterna, som har hemvist i en sådan stat, får genom ansökan i den stat han har hemvist adoptera en medborgare i någon av de andra staterna (11 §).
Lagen i ansökningslandet tillämpas. Är den som skall adopteras under 18 år och har han eller hon hemvist i hemlandet, får ansökningen dock inte bifallas i en annan stat utan att vederbörande barnavårdsmyndighet i hemlandet har haft tillfälle att avge yttrande (12 §).
En ansökan om hävande av adoptivförhållande mellan medborgare i fördragsslutande stater skall, om adoptionen ägt rum i sådan stat, upptagas i den stat där adoptanten har hemvist, eller om han inte har hemvist i fördragsslutande stat, där adoptivbarnets hemvist är. Vid prövning av ansökningen tillämpas i varje stat gällande lag (13 §).
Ett beslut om adoption eller om hävande av adoption, som har meddelats i en nordisk stat, skall gälla i övriga stater utan särskild stadfästelse och utan prövning av avgörandets riktighet eller av dess förutsättningar med hänsyn till hemvist eller medborgarskap i den ena eller andra av de nordiska staterna (22 §).
Följden av att 1993 års Haagkonvention inte inverkar på något internationellt instrument som de fördragsslutande staterna är parter i och som innehåller bestämmelser om frågor som regleras av konventionen (artikel 39) är att de internordiska adoptioner som faller in under den nordiska konventionen inte påverkas av Haagkonventionens reglering. Detta gäller även om de berörda nordiska staterna också skulle ha tillträtt Haagkonventionen (jfr prop. 1996/97:91 s. 58).
3.4. Andra författningar som är tillämpliga vid adoption i Sverige av utländska personer
3.4.1. Lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling
Lagen om internationell adoptionsförmedling gäller när en underårig med hemvist utomlands skall adopteras av någon eller några med hemvist i Sverige. Enligt 3 § får adoptioner av barn förmedlas endast av sammanslutningar som är auktoriserade enligt lagen. Möjligheten till adoption utan anlitande av en auktoriserad sammanslutning är dock inte utesluten. Sådan adoption tillåts enligt 4 § andra punkten i enstaka fall om adoptionen avser släktingbarn eller där det annars finns särskilda skäl att adoptera utan förmedling av en auktoriserad sammanslutning. Ett sådant särskilt skäl kan t.ex. vara att sökandena bott och arbetat i givarlandet eller har sitt ursprung där (prop. 1996/97:91 s. 79). I sådana fall skall NIA, innan barnet lämnar hemlandet, pröva om förfarandet är godtagbart (4 § tredje punkten). I prövningen ingår inte bara om det finns särskilda skäl som gör att en adoptionsorganisation inte behöver anlitas utan även frågan om förmedlingssättet är tillförlitligt (a. prop. a. s.).
3.4.2. Socialtjänstlagen (1980:620)
Enligt 25 § första stycket socialtjänstlagen (SoL) får en underårig inte utan socialnämndens medgivande tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av hans föräldrar eller någon annan som har vårdnaden om honom. Är det fråga om att ta emot ett barn med hemvist utomlands i syfte att adoptera det skall, enligt tredje stycket, medgivandet inhämtas innan barnet lämnar det land där det har sitt hemvist. Medgivande får lämnas endast om den eller de som vill adoptera har tillfredsställande kunskaper om barn och deras behov och har blivit informerade om den planerade adoptionens innebörd. Medgivandet upphör att gälla om inte barnet tagits emot i hemmet inom två år från det att medgivandet lämnades.
Enligt 25 § femte stycket skall socialnämnden, när ett visst barn föreslagits för adoption, skyndsamt och senast inom två veckor från det att den eller de som vill adoptera kommit in med en anmälan härom pröva om samtycke skall ges till att adoptionsförfarandet får fortsätta. När det gäller adoptioner enligt 1993 års Haagkonvention avser prövningen, förutom en bedömning av de sökandes behörighet och lämplighet att adoptera det före-
slagna barnet, en rättslig kontroll av att det inte finns sådan bristande överensstämmelse mellan de berörda staternas lagar som kan utgöra hinder mot adoptionens genomförande. När adoptionsärendet inte omfattas av konventionen begränsas prövningen till huruvida svensk lagstiftning följts och om det föreligger förutsättningar i övrigt för att adoptionen skall kunna genomföras (prop. 1996/97:91 s. 61 f.).
3.5. Medborgarskap
Enligt 1 a § lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap förvärvar ett barn som inte fyllt 12 år och som adopteras av svenska medborgare automatiskt svenskt medborgarskap om
1.
barnet adopteras i Sverige eller något av de övriga nordiska länderna, eller
2.
barnet adopteras genom ett utländskt adoptionsbeslut, som godkänts i Sverige enligt lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption eller som gäller här i landet enligt lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner.
Adoptivbarn över 12 år och barn som adopteras av utländska adoptivföräldrar blir således inte automatiskt svenska medborgare, oavsett om föräldrarna är bosatta i Sverige. Detsamma gäller för barn som adopteras utomlands av svenska adoptivföräldrar i de fall adoptionsbeslutet har automatisk giltighet i Sverige till följd av bestämmelserna i lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption. 1997 års medborgarskapskommitté föreslår i betänkandet Svenskt medborgarskap (SOU 1999:34) att ett utomnordiskt adoptionsbeslut som gäller i Sverige automatiskt på grund av lag skall medföra automatiskt förvärv av svenskt medborgarskap för adoptivbarnet om någon av personerna som adopterar är svensk medborgare och barnet inte fyllt 12 år. Betänkandet har remissbehandlats och bereds för närvarande inom Regeringskansliet.
I den mån en adopterad person från utlandet inte erhåller svenskt medborgarskap enligt 1 a § kan svenskt medborgarskap förvärvas genom anmälan eller naturalisation. Vad gäller anmälan kan bland annat en utlänning, som oavbrutet har haft sitt hemvist i Sverige från det att han eller hon fyllt 16 år, under vissa förutsättningar erhålla svenskt medborgarskap (3 §). Med naturalisation förstås att en person efter ansökan upptas till svensk medborgare genom ett särskilt beslut. Även om de i medborgarskapslagen angivna naturalisationsvillkoren är uppfyllda, har den beslutande myndighe-
ten (Invandrarverket) fri prövningsrätt och är aldrig skyldig att bifalla en ansökan. Enligt 6 § kan en utlänning på ansökan tas upp till svensk medborgare (naturaliseras) om han styrkt sin identitet, fyllt 18 år och sedan fem år, eller i fråga om dansk, finländsk, isländsk eller norsk medborgare sedan två år, har hemvist här i landet samt om han fört och kan förväntas föra en hederlig vandel. Om de nu angivna villkoren inte är uppfyllda kan naturalisation ändå beviljas om det är till gagn för landet att sökanden blir svensk medborgare, om sökanden tidigare har varit svensk medborgare eller är gift med en svensk medborgare, eller om det annars med hänsyn till sökandens förhållanden finns särskilda skäl för ett svenskt medborgarskap. Kravet att sökande skall vara minst 18 år brukar efterges beträffande adoptivbarn, liksom kravet på fem års vistelse.
När någon blir svensk medborgare efter anmälan medför det i allmänhet att hans eller hennes ogifta barn som är bosatta här i riket och inte har fyllt 18 år också får svenskt medborgarskap. I samband med naturalisation bestämmer Invandrarverket om naturalisationen skall omfatta också sökandens ogifta barn under 18 år. I praxis är det regel att ett naturalisationsbeslut för föräldrarna omfattar även deras ogifta barn under 18 år (a.a. s. 79).
I det anförda betänkandet av 1997 års medborgarskapskommitté understryks att huvudregeln i svensk rätt är att adoptivbarn skall anses som adoptantens barn och inte som barn till sina biologiska föräldrar. I linje härmed påtalas att de lättnader i förvärvsvillkoren för utländska barn som kommittén föreslår skall gälla, blir tillämpliga även för utländska adoptivbarn som inte förvärvar svenskt medborgarskap i annan ordning.
4. Handläggningen av ett adoptionsärende
4.1. Gången i ett adoptionsärende
Beslutsleden i ärenden om adoptioner
Typ av beslut Författning Överinstans
1. Socialnämnden fattar beslut om medgivande (om adoptivbarnet är under 18 år)
25 § SoL Länsrätten
2 a. Adoptionsorganisationen beslutar om adoptionsförmedling (om adoptivbarnet är under 18 år)
Lagen om internationell adoptionsförmedling
NIA
2 b. NIA prövar om förfarandet vid en enskild adoption är godtagbart (om adoptivbarnet är under 18 år)
Lagen om internationell adoptionsförmedling
Länsrätten
3. Socialnämnden samtycker till att adoptionsförfarandet får fortsätta (om adoptivbarnet är under 18 år)
4 a. Tingsrätten beslutar att ge tillstånd till adoption
Länsrätten
Hovrätten
4 b. NIA godkänner ett utländskt adoptionsbeslut
Lagen om internationella rättsförhållanden rörande adoption
Regeringen
Typ av beslut Författning Överinstans
4 c. Ett utomlands meddelat beslut om adoption gäller automatiskt i Sverige
Lagen med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner
—
Lagen om internationella rättsförhållanden rörande adoption
—
Förordningen om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap, adoption och förmynderskap
—
Om ett adoptionsbeslut automatiskt är gällande i Sverige enligt 3 § lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption behöver adoptanterna inte ha något medgivande enligt 25 § SoL innan de tar emot barnet i sitt hem i Sverige. Barnet är ju adopterat med verkan i Sverige redan i och med det utländska adoptionsbeslutet (jfr Internationella adoptioner - Handbok för socialnämnder, NIA, Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor). Är adoptanterna bosatta i Sverige och är 1993 års Haagkonvention tillämplig krävs dock medgivande enligt 25 § SoL.
4.2. NIA:s verksamhet
Regeringen tillsatte 1973 en nämnd inom Socialstyrelsen för att som centralt samhälleligt organ ha det övergripande ansvaret för adoptioner från andra länder. År 1981 blev NIA egen myndighet och fick namnet Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor.
NIA består av en ordförande och åtta ledamöter. Ordföranden och fem av ledamöterna är utsedda på förslag av de fem största riksdagspartierna och skall särskilt företräda allmänhetens intresse. Övriga tre ledamöter representerar särskild sakkunskap. NIA har nio anställda och en budget för
år 2000 på 6.9 miljoner kr, varav 1.6 miljoner är avsedda för de auktoriserade adoptionsorganisationerna.
Enligt förordningen (1988:1128) med instruktion för Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor är NIA:s uppgift att underlätta adoptioner i Sverige av utländska barn. NIA skall därvid sträva efter att adoptionen sker till barnets bästa och i enlighet med gällande lagstiftning i barnets ursprungsland och i Sverige.
NIA är centralmyndighet enligt lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner och fullgör de uppgifter som följer av den lagen. Exempelvis utfärdar NIA intyg om att det är fråga om en konventionsadoption vid adoptioner enligt Haagkonventionen som beslutas av svensk domstol.
NIA fullgör vidare de uppgifter som anges i lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling, bl.a. auktorisation av adoptionsorganisationer, och förordningen (1976:834) om prövning av utländskt beslut om adoption. Dessutom fördelar NIA statsbidrag till auktoriserade adoptionsorganisationer.
Enligt 2 § i förordningen skall NIA i sin verksamhet särskilt
- följa den internationella utvecklingen på sitt område och därvid samla information i frågor som rör adoption av utländska barn,
- följa utvecklingen av kostnaderna för adoptioner av utländska barn,
- förhandla med myndigheter och organisationer i andra länder om avtal inom nämndens verksamhetsområde och ingå sådana avtal,
- bedriva informationsverksamhet samt lämna upplysningar och biträde åt myndigheter och organisationer,
- efter samråd med socialstyrelsen utarbeta den särskilda information som behövs för bedömningen av ett hems lämplighet att ta emot ett barn i syfte att adoptera det, samt
- samråda med myndigheter och organisationer vilkas verksamhet berör hithörande frågor.
5. Villkor för uppehållstillstånd
5.1. Allmänt
Enligt den svenska utlänningslagstiftningen beviljas uppehållstillstånd i Sverige efter två olika principer. Flyktingar och skyddsbehövande i övrigt har i princip rätt till uppehållstillstånd. Detta regleras i 3 kap. utlänningslagen (1989:529) (UtlL). Grundläggande för dessa bestämmelser är att utlänningen, om han eller hon uppfyller kriterierna, har rätt att stanna i Sverige med vissa angivna undantag. Bestämmelserna bygger bl.a. på konventionsåtaganden från svensk sida, främst 1951 års konvention om flyktingars rättsliga ställning, den s.k. Genèvekonventionen, och 1967 års tilläggsprotokoll angående flyktingars rättsliga ställning. (SÖ 1954:55 och SÖ 1967:45).
I 2 kap. UtlL regleras övriga möjligheter att få uppehållstillstånd i Sverige. I dessa fall föreligger inte någon absolut rätt till uppehållstillstånd utan uppehållstillstånd får ges i vissa fall. Såväl formella som materiella krav ställs upp i lagen. Uppehållstillstånd ges huvudsakligen på tre olika grunder, dels till vissa anhöriga, dels av humanitära skäl och dels av arbetsmarknadsskäl. Nuvarande regler har gällt sedan den 1 januari 1997 (prop. 1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80). Den grundläggande bestämmelsen återfinns i 2 kap. 4 § UtlL.
5.2. Äldre bestämmelser beträffande anhörigkretsen
Enligt den ordning som gällde före den 1 januari 1997 fick uppehållstillstånd ges till en utlänning som var nära anhörig till en i Sverige bosatt person. Avsikten med uttrycket ”nära anhörig” var att beskriva den fasta praxis som utvecklats på området och som riksdagen ställt sig bakom. Enligt denna praxis hade en relativt vid krets av anhöriga rätt att invandra till Sverige. Förutom make/maka, sambo, barn under 20 år med föräldrar i Sverige,
föräldrapar i 60-årsåldern eller däröver med samtliga barn i Sverige samt änka/änkling med vuxet barn i Sverige, kunde andra anhöriga beviljas uppehållstillstånd om de i hemlandet tillhört samma familjegemenskap som den härvarande eller om det rörde sig om en anhörig som kunde betecknas som ”sista länk”, dvs. en person vars samtliga nära släktingar var bosatta i Sverige. Enligt den tidigare lagstiftningen ansågs adopterade vuxna som kunde betraktas som en s.k. ”sista länk” som en nära anhörig och beviljades på denna grund uppehållstillstånd (jfr UN 205 Utlänningsärenden Praxis, Sandesjö, Håkan, Björk, Kurt, 1995 års utgåva).
5.3. Nuvarande bestämmelser beträffande anhörigkretsen
I prop. 1996/97:25 – Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv – ansåg regeringen att åldersgränsen för uppehållstillstånd för ogifta barn som önskar återförenas med sina föräldrar borde sänkas till 18 år samt bedömde en rimlig avvägning vara att anhöriga utöver kärnfamiljen i princip skall ha rätt till uppehållstillstånd här endast om de i hemlandet ingått i samma hushållsgemenskap som den härvarande.
Det kan således konstateras att de kategorier anhöriga som numera i princip utesluts från familjeåterförening är föräldrapar, ensamstående föräldrar och ”sista länken fall” som inte kan påvisa hushållsgemenskap strax före den härvarandes flyttning till Sverige (jfr Wikrén, Sandesjö, Utlänningslagen med kommentarer 1999 s. 69).
I 2 kap. 4 § första stycket 1 – 4 UtlL regleras den krets av anhöriga som får beviljas uppehållstillstånd i Sverige på grund av anknytning till en här bosatt person eller till en person som beviljats uppehållstillstånd för bosättning här. Bestämmelsen fick sin nuvarande lydelse den 1 januari 1997. Riksdagen har nyligen beslutat om vissa ändringar i paragrafen som kommer att träda i kraft den 1 juli 2000 (prop. 1999/2000:43, bet. 1999/2000:SfU9, rskr. 1999/2000:159). Ändringarna är främst en följd av att systemet med uppskjuten invandringsprövning för den som åberopar en nyligen etablerad anknytning till en make, maka, sambo eller blivande sådan klart skall framgå.
Den fullständiga lydelsen av 2 kap. 4 § UtlL är från och med den 1 juli 2000 följande.
4 § Uppehållstillstånd får ges till
1. en utlänning som är gift med eller sambo till någon som är bosatt i Sverige eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, om makarna eller samborna stadigvarande sammanbott utomlands,
2. en utlänning som är under 18 år och ogift och som är eller har varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i Sverige eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här,
3. en utlänning som på något annat sätt än som avses under 1 och 2 är nära anhörig till någon som är bosatt i Sverige eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här och som ingått i samma hushåll som den personen,
4. en utlänning som annars har särskild anknytning till Sverige,
5. en utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig i Sverige, eller
6. en utlänning som har fått arbetstillstånd eller som har sin försörjning ordnad på något annat sätt, och
7. en utlänning som önskar vistas här i landet för studier eller besök.
Uppehållstillstånd får också ges till en utlänning som
1. är gift med eller sambo till någon som är bosatt i Sverige eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, utan att makarna eller samborna stadigvarande sammanbott utomlands, eller
2. har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som är bosatt i Sverige eller som har fått uppehållstillstånd för bosättning här,
om det förhållandet framstår som seriöst och särskilda skäl inte talar mot att tillstånd ges.
Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd enligt denna paragraf skall beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel.
Lagen har utformats som en principiell rätt till familjeåterförening men en individuell prövning skall göras i det enskilda fallet. Detta kommer till uttryck i lagtexten genom att det sägs att uppehållstillstånd får beviljas för anhöriga inom kärnfamiljen. I annat fall hade det varit nödvändigt att i lag göra undantag för en rad situationer där det trots att det rör sig om familjemedlemmar av kärnfamiljen inte alltid är rimligt att uppehållstillstånd beviljas. När det gäller familjeåterförening förutsätts att den här bosatta personen har uppehållstillstånd eller är bosatt här utan att behöva tillstånd. En utlänning som beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för en kortare vistelse här är inte sådan anhörig som avses i paragrafen (prop. 1996/97:25 s.285 och Wikrén, Sandesjö a.a. s. 66).
Såvitt nu är av intresse kan uppehållstillstånd beviljas den som är under 18 år och ogift och som är eller har varit hemmavarande barn till någon
som är bosatt i Sverige eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här (2 kap. 4 § första stycket 2 UtlL). Regeringen framhöll i prop. 1996/97:25 att minderåriga barn har en principiell rätt till uppehållstillstånd om någon förälder är bosatt i Sverige. Utlänningsnämnden har också i ett vägledande avgörande ansett att ett utländskt barn som är under 18 år och ogift och som är eller har varit hemmavarande barn till en här i Sverige bosatt legal vårdnadshavare har en i princip ovillkorlig rätt att få återförena sig med denne här i landet (UN 342-97).
Uppehållstillstånd kan också beviljas en nära anhörig som ingått i samma hushåll som den i Sverige bosatta personen (2 kap. 4 § första stycket 3 UtlL). I prop.1996/97:25 (s. 113) uttalades följande.
Regeringen bedömer att en rimlig avvägning är att anhöriga utöver kärnfamiljen i princip skall ha rätt till uppehållstillstånd här endast om de i hemlandet ingått i samma hushållsgemenskap som den härvarande. En sådan avvägning torde också ligga i linje med Europadomstolens tolkning av Europakonventionens stadgande (artikel 8) om skydd för familjelivet även om praxis inte innehåller någon uttömmande definition av familjebegreppet.
Det kan här röra sig om hemmavarande, ogifta barn över 18 år eller om föräldrar som i hemlandet tagits om hand av något barn. Särskild hänsyn måste tas till att det i många kulturer är mer eller mindre omöjligt för ensamstående kvinnor att leva i en egen bostad. De är i stället hänvisade till att bo tillsammans med någon manlig släkting. Det kan därför inte uteslutas att till den krets av anhöriga som bör beviljas uppehållstillstånd på grund av att de ingått i samma familjegemenskap kan hänföras exempelvis en äldre, ensamstående faster.
Gemensamt för de släktingar som kan komma i fråga för uppehållstillstånd på grund av tidigare hushållsgemenskap måste vidare vara att det också finns någon form av beroendeförhållande, som gör det svårt för släktingarna att leva åtskilda. Det innebär att det måste krävas att de levt i samma hushåll omedelbart före den härvarandes flyttning till Sverige och att ansökan om familjeåterförening görs relativt snart efter det att den härvarande bosatt sig här. Om dessa förutsättningar inte är uppfyllda torde det vara svårt att visa att något beroendeförhållande förelegat. Självfallet måste dock hänsyn tas till att praktiska svårigheter kan ha medfört att det inte varit möjligt för släktingen utomlands att ge in ansökan om uppehållstillstånd omedelbart efter det att den härvarande bosatt sig här.
Utlänningar som har särskild anknytning till Sverige kan beviljas uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL. I prop. 1996/97:25 s. 285 sägs att genom den precisering som gjorts i punkterna 1–3 av vilken släktskap som skall ligga till grund för uppehållstillstånd i Sverige, det i undantagsfall kan bli nödvändigt att bevilja uppehållstillstånd med stöd av punkten 4 för vissa anhöriga som inte helt uppfyller kraven för tillstånd enligt punkterna 1–3. Det kan röra sig exempelvis om en anhörig till en skyddsbehövande som i undantagsfall, när det finns synnerliga skäl, bör kunna beviljas uppehållstillstånd. Härtill kommer ett uttalande i prop. 1983/84:144 om invandrings- och flyktingpolitiken s. 75 om att hänsyn i möjlig mån bör tas till fall där udda och ömmande omständigheter åberopas. Detta uttalande har ansetts ha fortsatt giltighet.
Enligt den tidigare lagstiftningen innebar begreppet ”annan särskild anknytning till Sverige” något annat än släktanknytning. Det kunde vara fråga om en tidigare längre vistelse i Sverige eller om svenskt ursprung. I avsaknad av förarbetsuttalanden får det antas att någon ändring härav inte varit avsedd (jfr Wikrén, Sandesjö, a.a. s. 70).
5.4. Generella förutsättningar för uppehållstillstånd
Vissa formella och materiella förutsättningar gäller generellt för de olika formerna för uppehållstillstånd – främst kravet att tillstånd i princip skall vara beviljat före inresa och kravet på hederlig vandel.
Huvudregeln är enligt 2 kap. 5 § UtlL att en utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige skall ha utverkat sådant tillstånd före inresan i landet. Skälet för denna reglering är främst att få till stånd en bättre kontroll över invandringen (prop. 1979/80:96 s. 30). Undantag gäller dock enligt andra stycket 1–3 för flyktingar och skyddsbehövande i övrigt, vid humanitära skäl, eller om det föreligger synnerliga skäl för uppehållstillstånd. Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 1995 vidgades undantagsmöjligheterna såvitt gäller anhöriga. Enligt 2 kap. 5 § tredje stycket hindrar inte bestämmelsen i första stycket om att utlänningen skall ha utverkat uppe-hållstillstånd före inresan i Sverige, att uppehållstillstånd beviljas med stöd av 2 kap. 4 § första stycket 1–4 UtlL om det är uppenbart att utlä nningen skulle ha fått uppehållstillstånd om prövningen hade skett före inresan i Sverige. I prop. 1999/2000:43 föreslås att huvudvikten när det gäller undantag från kravet på uppehållstillstånd före inresan skall läggas vid, om det är skäligt att kräva att utlänningen återvänder till ett annat land för att ge in ansökan där i stället för, som för närvarande, om det är uppenbart att
tillstånd skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan. Uppehållstillstånd efter inresan skall enligt förslaget kunna beviljas när en utlänning enligt 2 kap. 4 § första stycket 1, 2, 3, eller 4 eller 4 § andra stycket 1 och 2 har stark anknytning till en i Sverige bosatt person och det inte skäligen kan krävas att utlänningen återvänder till ett annat land för att ge in ansökan där. Förslaget har godkänts av riksdagen (bet. 1999/2000:SfU9rskr. 1999/2000:159) och träder i kraft den 1 juli 2000.
Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd beaktas om utlä nningen kan förväntas föra en hederlig vandel (2 kap. 4 § UtlL). Bestämmelsen infördes den 1 juli 1995 men innebär i huvudsak en kodifiering av tidigare praxis. Således innebär bestämmelsen att utlänningens förväntade skötsamhet och hederlighet vägs in vid prövningen av ansökan om uppehållstillstånd. Enligt regeringen (prop. 1994/95:179 s. 48) skall förutom lagakraftvunna domar endast otvetydigt konstaterad misskötsamhet beaktas. Vilken tyngd som anmärkningarna skall ha för att uppehållstillstånd skall vägras är beroende av en bedömning i det enskilda fallet.
5.5. Uppehållstillstånd vid adoption
Varken i lagtexten eller i prop. 1996/97:25 nämns adopterades möjligheter till uppehållstillstånd. Utgångspunkten torde dock vara att adoptivbarn i princip skall likställas med biologiska barn.
När det är fråga om barn under 18 år får uppehållstillstånd beviljas enligt 2 kap. 4 § första stycket 2 UtlL om barnet är ogift och är eller har varit hemmavarande barn till en i Sverige bosatt person. Såväl biologiska barn som adopterade omfattas av lagrummet. Om den adopterade varit hemmavarande barn till de i Sverige bosatta adoptivföräldrarna under bosättning utomlands får således uppehållstillstånd ges enligt lagrummet.
Adopterade underåriga som inte uppfyller kravet på att ha varit hemmavarande barn till i Sverige bosatta adoptivföräldrar beviljas i regel uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL på grund av att de anses ha särskild anknytning till Sverige.
Beträffande underåriga adopterade råder i en viss situation delade meningar mellan utlänningsmyndigheterna om vilken punkt som är tillämplig. Detta gäller när det inte är fråga om ett tidigare sammanboende utomlands men väl ett sammanboende i Sverige efter det att adoptionen meddelats. En sådan situation kan uppstå när ett tilltänkt adoptivbarn först beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL och sedan adopteras genom beslut vid domstol. När ansökan om permanent uppehållstillstånd görs har barnet oftast varit bosatt hos adoptivföräldrarna en
tid. Utlänningsnämnden har i flera sådana fall beviljat adoptivbarnet uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 2 UtlL. Vid Invandrarverket tycks emellertid, oavsett omständigheterna i ärendet, underåriga adoptivbarn i regel beviljas uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL.
När det är fråga om vuxna barn får uppehållstillstånd ges enligt 2 kap. 4 § första stycket 3 UtlL under förutsättning att barnet och de i Sverige bosatta föräldrarna tidigare ingått i samma hushåll. Enligt förarbetena (prop. 1996/97:25 s. 113) måste det finnas någon form av beroendeförhållande som gör det svårt för släktingarna att leva åtskilda. Detta sägs vidare innebära att det måste krävas att de levt i samma hushåll omedelbart före den härvarandes flyttning till Sverige och att ansökan om familjeåterförening görs relativt snart efter det att den härvarande bosatt sig här. Lagrummet är tillämpligt såväl på biologiska vuxna barn som adopterade vuxna.
En ansökan om uppehållstillstånd av en vuxen adopterad, som inte tidigare har ingått i hushållsgemenskap med adoptivföräldrarna får prövas enligt 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL. Liksom beträffande underåriga adopterade krävs för att uppehållstillstånd skall beviljas enligt denna punkt att den adopterade har särskild anknytning till Sverige.
Det rådde efter lagändringen den 1 januari 1997 tveksamhet om vuxenadoptioner rymdes inom punkt 4, särskilt med hänsyn till att bestämmelsens karaktär av undantagsbestämmelse understrukits i förarbetena. Sedan Utlänningsnämnden med hänvisning till punkt 4 överlämnat ett ärende om vuxenadoption till regeringen framhöll regeringen i beslut den 1 december 1997 (reg.70-97) att uttalandena i prop. 1996/97:25 inte kan anses uttömmande och att andra tänkbara situationer för bestämmelsens tillämpning måste kunna beaktas. Regeringsbeslutet är intaget i bilaga 3.
6. Internationella förpliktelser och utländska förhållanden
6.1. Internationella förpliktelser
6.1.1. Europakonventionen
Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), SÖ 1952:35 m.fl., utgör sedan den 1 januari 1995 svensk lag. I 2 kap. 23 § regeringsformen föreskrivs att lag eller föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden enligt konventionen. Vid ratificeringen av Europakonventionen gick man igenom den svenska lagstiftningen för att förvissa sig om att denna stod i överensstämmelse med konventionen. Sverige har därefter löpande anpassat sin lagstiftning till konventionens regler i samband med nya lagförslag eller till följd av avgöranden från de europeiska konventionsorganen. Inom ramen för Fri- och rättighetskommitténs utredning angående inkorporering av Europakonventionen gjordes en översiktlig genomgång av svensk lagstiftnings överensstämmelse med konventionens regler och praxis. Utredningen fann att svensk lagstiftning stod i överensstämmelse med Europakonventionen (SOU 1993:40 del B s.126). I prop. 1993/94:117 anfördes att vid en översiktlig bedömning av det rådande rättsläget, svensk lagstiftning i allmänhet torde uppfylla konventionens krav.
Konventionen innehåller inte något uttryckligt stadgande om rätten till familjeåterförening. Artikel 8 har emellertid av Europadomstolen tolkats så att den också innefattar rätt till familjeåterförening. Artikel 8 har följande ordalydelse:
1 Var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. 2 Offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutande av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter.
Rätten till familjeåterförening är således inte ovillkorlig. Undantag får göras bl.a. med hänsyn till den allmänna säkerheten och landets ekonomiska välstånd. När statens beslut leder till att en familj splittras, och fråga uppkommer om rätten enligt artikel 8 till respekt för familjelivet kränkts, måste det bedömas om splittringen i familjen är proportionerlig och därmed kan anses nödvändig i ett demokratiskt samhälle. Vid denna bedömning är det statens intresse av en effektiv utlänningspolitik och av begränsningar i invandringen som bör avvägas mot de enskilda personernas intresse av att leva tillsammans i en familjegemenskap (Danelius, H, Mänskliga rättigheter i europeiskt perspektiv, 1997, s. 246). Såväl i fråga om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd som i fråga om utvisning kan frågan uppkomma om beslutet innefattar brott mot respekten för privatlivet. Europadomstolen har avgjort fall där beslutet medfört att sökanden kommit att skiljas från sin make eller maka, sambo eller sina barn. I förevarande sammanhang kan följande två fall anses vara av särskilt intresse. Redogörelserna är hämtade från anförda bok av Danelius (s. 247 f.).
I fallet Gül mot Schweiz var det fråga om en turkisk medborgare, Gül, som bott i Schweiz under lång tid. Även Güls hustru hade kommit till Schweiz och fått stanna där. Makarna hade emellertid kvar en son i Turkiet. Alltsedan sonen var sju år gammal hade de försökt få uppehållstillstånd för honom i Schweiz. Detta vägrades av de schweiziska myndigheterna. Frågan var om myndigheterna härigenom bröt mot sina skyldigheter enligt artikel 8. Europadomstolen ansåg att så inte var fallet. Domstolen pekade på att Gül själv, genom att bege sig till Schweiz, hade förorsakat separationen från sonen och att det visserligen skulle vara svårt men inte omöjligt för makarna Gül att återvända till Turkiet för att där återförenas med sonen. Domstolen erinrade också om att sonen alltid bott i Turkiet och därför hade vuxit upp i detta lands kulturella och språkliga miljö. Domstolen fann således att Schweiz genom att vägra sonen uppehållstillstånd inte hade brutit mot sina förpliktelser enligt artikel 8.
I fallet Ahmut mot Nederländerna gällde det en marockansk medborgare som var bosatt i Nederländerna. En minderårig son hade stannat kvar i Marocko. Efter några år önskade fadern att sonen skulle bosätta sig hos honom i Nederländerna. Detta vägrades av de nederländska myndigheterna. Europadomstolen fann, på ungefär samma grunder som i ovanstående fall, att denna vägran inte stred mot artikel 8.
6.1.2. EU-resolutionen angående familjeåterförening
Vid ett möte mellan EG:s invandrarministrar år 1993 antogs en resolution angående harmonisering av ländernas nationella politik beträffande familjeåterförening (SN 2828/93 WGI 1497 REV 1). Resolutionen behandlar anhöriga till utländska personer som är medborgare i länder utanför gemenskaperna men permanent bosatta i ett medlemsland. Den är inte tillämplig på flyktingar, vilkas anhöriga ofta ges en mer generös bedömning. Normalt berättigade till återförening är make/maka och barn till den som är bosatt i medlemslandet under förutsättning att man avser att leva tillsammans. Ett enskilt medlemsland kan kräva att den utländska personen skall ha vistats i landet en viss tid innan familjeåterförening får ske. Åldersgränsen för barn som är berättigade till familjeåterförening kan ligga mellan 16 och 18 år. Barnen skall dessutom vara ogifta och hemmavarande. Adoptivbarn kan vägras familjeåterförening om man kan anta att adoptionen tillkommit i syfte att kringgå invandringsbestämmelserna. Ett medlemsland har möjlighet att bevilja andra familjemedlemmar än makar och barn uppehållstillstånd om man bedömer att det finns starka skäl för detta. En efterföljande familjemedlems rätt att stanna i landet kan villkoras av att de krav som ställdes för inresa är fortsatt uppfyllda. Inom en rimlig tid skall dock familjemedlemmen kunna få tillstånd för bosättning oberoende av den först anlände. Medlemsländerna har rätt att ställa krav på att bostad är ordnad och att försörjning är tryggad så att inte familjeåterföreningen innebär en börda för samhället.
6.1.3. Kommissionens förslag till Europeiska rådet beträffande direktiv om familjeåterförening
Den 1 december 1999 antog Europeiska gemenskapernas kommission ett förslag till direktiv till Europeiska rådet om rätt till familjeåterförening. Sedan Amsterdamfördraget trädde i kraft den 1 maj 1999 är det nämligen möjligt inom ramen för Europeiska gemenskapen att besluta om åtgärder avseende tredjelandsmedborgares inresa och bosättning i medlemsstaterna.
Det särskilda syftet med förslaget till direktiv är att etablera en rätt till familjeåterförening som kan utövas enligt kriterier som är gemensamma för alla medlemsstater. Härigenom kommer tredjelandsmedborgare att åtnjuta i stort sett samma villkor för familjeåterförening oberoende av i vilken medlemsstat de har fått rätt att bosätta sig. Att fastställa gemensamma kriterier ger dessutom möjlighet att begränsa riskerna för att en tredjelandsmedborgare väljer att bosätta sig i en viss medlemsstat endast därför att villkoren är mera fördelaktiga där.
Med sökande i direktivet avses en medborgare i tredje land som är lagligen bosatt på en medlemsstats territorium, oberoende av skälen för att han eller hon fått bosätta sig där.
Enligt förslagets artikel 5 skall medlemsstaterna tillåta inresa och bosättning för
- sökandens make/maka eller sökandens ogifta partner, om denna har en varaktig relation med sökanden och lagstiftningen i den berörda medlemsstaten likställer ogifta par med gifta par,
- minderåriga barn till sökanden och dennes make/maka eller ogifta partner, inbegripet barn som adopterats i enlighet med ett beslut som fattats av den berörda medlemsstatens behöriga myndighet eller ett beslut som erkänts av denna myndighet,
- minderåriga barn inbegripet barn som har adopterats av sökanden eller dennes make/maka eller ogifta partner, om en av de två har vårdnad om och försörjningsansvar för barnet; om vårdnaden är delad krävs den andra förälderns medgivande,
- släktingar i uppstigande led till sökanden eller till dennes make/maka eller ogifta partner, om de är beroende av dem för sin försörjning och inte har något annat familjemässigt stöd i ursprungslandet,
- myndiga barn till sökanden eller dennes make/maka eller ogifta partner, om de är ogifta och om de av hälsoskäl objektivt sett inte kan försörja sig själva. Minderåriga barn får inte ha uppnått legal myndighetsålder i den berörda medlemsstaten och får inte vara gifta.
Enligt kommentaren till artikel 5 skall någon särbehandling inte ske av barn som är födda utom äktenskapet, i tidigare äktenskap eller som är adopterade.
Enligt förslaget till direktiv kan medlemsstaterna begära att sökanden bevisar att han eller hon kan försörja sin familj. Bedömningskriterierna är dock strikt definierade för att rätten till familjeåterförening inte skall undergrävas.
6.1.4. Barnkonventionen
År 1990 ratificerade Sverige FN:s konvention om barnets rättigheter (Barnkonventionen) (SÖ 1990:20) utan förbehåll (prop. 1989/90:107, bet. 1989/90 SoU:28, rskr. 1989/90:350). Enligt regeringens bedömning krävde ratificeringen ingen lagstiftningsåtgärd. En granskning av konventionsbestämmelserna hade, enligt föredragande statsrådet, lett till slutsatsen "att svensk rätt och praxis till sin allmänna syftning står i god överensstämmelse
med dessa bestämmelser." (prop. 1989/90:107 s. 28). Konventionen trädde för Sveriges del i kraft i september 1990.
I enlighet med konventionen granskar en kommitté för barnets rättigheter de framsteg som staterna gjort för att förverkliga sina skyldigheter enligt konventionen. Staterna åtar sig att lämna rapporter till kommittén.
I Barnkonventionens ingress sägs att familjen är den grundläggande enheten i samhället och den naturliga miljön för alla dess medlemmar och särskilt viktig för barnens utveckling och välfärd. Barnets behov av och rätt till sina föräldrar är också en röd tråd i Barnkonventionens sakartiklar. Konventionen sätter barnets behov framför föräldrarnas. Det enskilda barnet skall, enligt artikel 3, sättas i främsta rummet. I alla beslut som rör barn skall således barnets bästa beaktas. Barnkonventionen ger tydliga anvisningar om i vilka frågor barnets bästa skall vara utslagsgivande. Däremot ges ingen direkt vägledning för hur tungt barnets bästa skall väga i beslut som i första hand rör föräldrarna men som också drabbar barnet eller i situationer där samhällsintressen skulle stå emot det enskilda barnets bästa. Barnkonventionen överlämnar till staterna att i dessa situationer göra avvägningen.
I artikel 21 behandlar konventionen de frågor som rör adoptivbarns särskilda behov och intressen. I artikeln framhålls att barnets bästa skall vara styrande vid alla överväganden som rör adoption. Konventionsstaten skall säkerställa att adoption endast får ske efter beslut av behörig myndighet och efter samtycke av berörda föräldrar, anhöriga eller deras ställföreträdare. Härigenom garanteras att ett beslut om adoption fattas utifrån tillförlitliga uppgifter och dessutom enligt de regler som gäller i landet. Samma krav skall ställas vid internationella adoptioner som vid inhemsk adoption. Konventionsstaten skall vidta alla lämpliga åtgärder i syfte att förhindra obehörig vinning för någon som medverkar vid en adoption. En internationell adoption skall, om barnet inte kan få en tillfredsställande vård i hemla ndet, kunna övervägas som en alternativ form av omvårdnad. En konventionsstat skall sträva efter att placering av barn i ett annat land sker genom behörig myndighet eller organisation.
Även artikel 20 berör till viss del adoptioner. Häri anges att ett barn skall ha rätt till särskilt skydd och bistånd från statens sida om barnet av olika skäl har skilts från det egna hemmet, antingen för en längre eller kortare tid. Det kan då vara fråga om situationer där barnets hemförhållanden är sådana att barnet – för sitt eget bästa – inte kan kvarstanna i sin familjemiljö. Adoption nämns i artikeln som en alternativ lösning i en sådan situation.
År 1996 tillkallades en parlamentarisk kommitté, Barnkommittén, med uppgift att göra en bred översyn av svensk lagstiftning och praxis i förhållande till Barnkonventionen. I Barnkommitténs huvudbetänkande Barnets
bästa i främsta rummet (SOU 1997:116) lades det fram en lång rad förslag på olika områden. Med utgångspunkt i Barnkommitténs förslag utarbetade regeringen den proposition som låg till grund för riksdagens beslut i mars 1999 om att anta en strategi för att förverkliga Barnkonventionen (prop. 1997/98:182, bet. 1998/99:SoU6, rskr. 1998/99:171).
I ett delbetänkande om Barnkonventionen och utlänningslagen (SOU 1996:115 s. 51) angav Barnkommittén att den principiella utgångspunkten bör vara att utlänningslagen och därtill hörande författningar är ett område där barnets bästa måste vägas samman med samhällets intresse av att reglera invandringen och att barnets bästa därför inte ensamt kan vara utslagsgivande på detta område. Samtidigt betonades att det också är ett starkt samhälls-intresse att utlänningslagen tillämpas på ett humant sätt och att samhället genom Barnkonventionen har ett humanitärt och moraliskt intresse av att så långt som möjligt beakta barnets bästa. Som en följd av Barnkommitténs arbete infördes med verkan från den 1 januari 1997 en portalparagraf i utlänningslagens 1 kap. 1 § (prop. 1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80). Innebörden härav är att barnets hälsa, utveckling och bästa i övrigt särskilt skall beaktas. Regeringen anförde i prop. 1996/97:25 s. 248 att en portalbestämmelse om barnets bästa i utlä nningslagen får en stark och meningsfull innebörd, utan att barnets bästa generellt tar över samhällsintresset att reglera invandringen.
6.1.5 1993 års Haagkonvention
Konventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner som antogs på Konferensen för internationell privaträtt i Haag år 1993 (1993 års Haagkonvention) bygger, liksom Barnkonventionen på principen om barnets bästa. Angående konventionens närmare innehåll, se avsnitt 3.3.1.
Tanken med konventionen är att ett system med samarbete kring internationella adoptioner skall införas mellan de stater som ansluter sig till konventionen. Detta skall förhindra handel med barn. Konventionen skall också garantera att de adoptioner som genomförs enligt konventionens bestämmelser erkänns i alla konventionsländer. I förordet anges att vid utarbetandet av konventionen hänsyn har tagits till de principer som finns upptagna i internationella instrument, i synnerhet Barnkonventionen.
6.2. Utländska förhållanden
I avsnittet redogörs för möjligheterna till uppehållstillstånd för adopterade i Finland, Island och Norge samt i Storbritannien och Tyskland. Uppgifterna har hämtats från ansvarigt departement i respektive land.
6.2.1. Finland
De finländska adoptionsbestämmelserna finns i Adoptionslagen. Adoption fastställs genom beslut av domstol.
En förutsättning för adoption av underårig är att adoptionen prövas vara till barnets bästa och att det utretts att barnet kommer att få god vård och fostran. Adoption av en myndig person kan ske, om denne vårdats och fostrats av adoptanten och adoption tidigare inte kunnat ske eller synnerliga skäl för adoption föreligger.
Bestämmelser om hävning av adoption saknas, men adoptionen upphör om adoptivbarn och adoptivförälder ingår äktenskap med varandra. Det innebär dock inte att de rättsliga förhållandena till de biologiska föräldrarna återställs.
I fråga om icke-nordiska adoptioner som skett utomlands gäller att de utan särskild åtgärd är gällande i Finland, om vardera adoptanten hade hemvist eller var medborgare i den stat där beslutet meddelades eller vid tidpunkten för adoptionen hade hemvist i en stat där adoptionen är giltig. Om adoptanten är bosatt i Finland och den som skall adopteras är underårig och bosatt utomlands eller om adoptanten är bosatt utomlands och den som skall adopteras är underårig eller bosatt i Finland, är adoptionen giltig om Nämnden för internationella adoptionsärenden före adoptionen lämnat sitt tillstånd. I annat fall krävs för erkännande fastställelse av Helsingfors hovrätt.
En utlänning under 18 år som på laglig väg har adopterats av en i Finland bosatt finsk medborgare eller medborgare i ett annat nordiskt land eller en utlänning som har fått uppehållstillstånd på grund av flyktingskap eller behov av skydd, får uppehållstillstånd i Finland som familjemedlem med stöd av 18 c § 1 mom. (537/1999) utlänningslagen. Förutsättningen för beviljande av uppehållstillstånd är att det inte finns några på allmän ordning eller säkerhet grundade skäl, eller andra vägande skäl, som talar mot beviljandet av uppehållstillstånd. Beviljande av uppehållstillstånd avgörs med beaktande av alla omständigheter i sin helhet som framgår av ärendet. Vid helhetsbedömningen skall också beaktas möjligheten för en person (adoptanten) som redan lagligen är bosatt i Finland att återvända till sitt hemland eller till ett tredje land för att återförena sig med familjen, om fa-
miljebanden i sin helhet kan anses vara koncentrerade dit. Frågan om uppehållstillstånd blir inaktuell när barnet får finskt medborgarskap.
Är adoptanten en utlänning med uppehållstillstånd av permanent karaktär eller med permanent uppehållstillstånd, kan adoptivbarnet med stöd av 18 c § 2 mom. få uppehållstillstånd i Finland om, utöver vad som bestämts i 18 c § 1 mom., hans eller hennes försörjning är tryggad.
En utlänning över 18 år som på laglig väg adopterats av i Finland bosatta adoptanter kan få för övriga anhöriga avsett uppehållstillstånd i Finland med stöd av 18 c 3 mom. Enligt nämnda lagrum kan en anhörig beviljas uppehållstillstånd, om det är oskäligt att vägra uppehållstillstånd. Så kan vara fallet när personerna i fråga i Finland ämnar fortsätta leva i en sådan fast familjegemenskap som de tidigare har levt i eller sökanden är fullständigt beroende av den person som är bosatt i Finland. Därtill förutsätts att det inte finns några på allmän ordning eller säkerhet grundade skäl eller andra vägande skäl som talar mot beviljandet av uppehållstillstånd.
Begreppet anhörig har inte definierats i utlänningslagen. Däremot innehåller utlänningslagen en definition på familjemedlem (18 b §). Med familjemedlem avses:
- make/maka till en i Finland bosatt person,
- ogifta barn under 18 år vars vårdnadshavare är en i Finland bosatt person,
- vårdnadshavare till ett i Finland bosatt underårigt barn, eller
- sambo, om samborna har levt tillsammans minst två år eller om de har ett gemensamt barn.
Det pågår ingen debatt i Finland om beviljande av uppehållstillstånd vid adoption. Inrikesministeriet kommer inom kort att inleda arbetet med en helhetsreform av utlänningslagen. Många frågor kommer att uppkomma i samband härmed.
Det finns ingen statistik över hur många vuxna utlänningar som adopteras i Finland eller utomlands av i Finland bosatta personer. Det kan antas att sådana fall är mycket sällsynta i Finland.
Enligt tillgänglig statistik behandlades år 1997 vid finsk domstol 14 ansökningar om adoption av utlänningar i åldern 12–18 år (13 bifölls, en förföll). Enligt Nämnden för internationella adoptionsärenden i Finland kom mellan åren 1985–1998 159 adoptivbarn som var över 6 år till Finland.
6.2.2. Island
I Island finns bestämmelser om adoption i Adoptionslag.
Beslut om att tillåta adoption fattas av Justitiedepartementet efter utredning av sociala myndigheter.
Rättsverkan av ett adoptionsbeslut är att adoptanten och dennes släkt inträder i stället för barnets biologiska föräldrar och övriga släktingar. En adoption kan hävas efter beslut av Justitiedepartementet.
I lagen finns en möjlighet intagen att genom konventioner tillåta adoption i Island av utländska medborgare och därvid föreskriva att det får ske endast under vissa ej närmare angivna villkor. Det finns också en möjlighet för justitieministern att förordna dels att isländska medborgare inte får adopteras utomlands annat än i de stater och på de villkor som skall anges i en förordning, dels att isländska medborgare får adoptera barn i dessa stater.
För erkännande av ett utländskt adoptionsbeslut, där anknytningen till adoptionslandet inte är uppfylld genom hemvist eller medborgarskap, krävs tillstånd av administrativ myndighet.
En ny adoptionslag kommer att träda i kraft den 11 juli 2000. Denna lag är tillämplig på adoption av barn under 18 år och även på äldre såvida inte annat är föreskrivet.
Det har endast hänt vid några tillfällen att barn över 12 år från utlandet har adopterats av isländska personer. I dessa fall har det rört sig om styvbarnsadoption. Barnet har då kommit till Island tillsammans med sin moder och fått uppehållstillstånd tillsammans med henne. Adoption av styvbarn kan ske först sedan föräldern och styvföräldern bott tillsammans i fem år och under denna tid varit gifta med varandra minst ett år.
6.2.3. Norge
I Norge regleras frågor om adoption i lov om adopsjon.
Beslut om att tillåta adoption fattas i Norge av Barne- og familiedepartementet. Statens ungdoms- og adopsjonskontor (SUAK) har efter delegation från departementet behörighet att besluta om adoption både när det gäller norska barn och utländska barn. En i Norge bosatt adoptionssökande får inte adoptera utomlands utan förhandssamtycke. SUAK lämnar sådant samtycke i samband med att förmedlingssättet prövas. Härvid värderas också den sökandes lämplighet. En utredning görs av kommunen där sökanden är bosatt och denna utredning ligger till grund för prövningen. När sökanden har fått förhandssamtycke gäller den utländska adoptionen i Norge.
Den allmänna förutsättningen för adoption är barnets bästa. Vidare krävs att adoptanten har uppfostrat eller avser att uppfostra barnet eller att det annars finns särskilda skäl.
Genom adoptionen får adoptivbarnet samma rättsliga ställning som om det varit adoptantens eget barn, samtidigt som banden till de biologiska släktingarna upphör.
Adoptionsbeslut som meddelas i en främmande stat gäller utan vidare prövning i Norge, om adoptanten eller adoptanterna vid tiden för adoptionen var bosatta eller medborgare i adoptionsstaten eller om de vid samma tid var bosatta i en annan stat där adoptionen är gällande.
För erkännande av en utländsk adoption av underårigt barn bosatt i Norge krävs tillstånd från departementet.
Familjemedlemmarna till norska och nordiska medborgare bosatta i Norge eller till utlänning som har uppehållstillstånd i Norge har efter ansö-kan rätt till uppehållstillstånd om försörjningen för denna person är säkrad. Med familjemedlemmar avses äkta makar, sambor, ogifta barn under 18 år och föräldrar. Det finns en särskild bestämmelse om adopterade barn i udle ndingsforskriften. Sådant barn har rätt till uppehållstillstånd när adoptivföräldrarna räknas som bosatta i Norge. Samtycke till adoptionen skall ha getts av SUAK innan barnet reser in i Norge.
Enligt udlendingsloven kan en utlänning med särskild anknytning till Norge ges arbets- och uppehållstillstånd. Enligt udlendingsforskriften gäller detta bl.a. ogifta barn över 18 år som när föräldrarna erhöll uppehållstillstånd uppfyllde villkoren men som av ett eller annat skäl vid detta tillfälle inte följde med till Norge eller barn som utgör ”sista länken” i hemlandet. Det finns inte någon övre åldersgräns i dessa fall men enligt en fast praxis skall det föreligga speciella skäl för att en person över 22 år skall medges uppehållstillstånd. Med barn avses i detta sammanhang även adoptivbarn.
Enligt udlendingsforskriften kan uppehållstillstånd vidare medges vid familjeåterförening om starka mänskliga hänsyn talar för det. Det kan härvid tänkas att en vuxen adopterad på denna grund medges uppehållstillstånd i Norge på grund av anknytning till en i Norge bosatt adoptivförälder även om de andra villkoren i udlendingsforskriften inte är uppfyllda.
6.2.4. Storbritannien
I Storbritannien medges endast adoption av barn under 18 år. Det förekommer således inte adoption av vuxna.
En adoption i Storbritannien av ett utländskt barn medför automatiskt brittiskt medborgarskap om någon av adoptivföräldrarna är brittiska medborgare (British Nationality Act 1981).
Vad gäller en adoption av ett utländskt barn som genomförs utomlands av en brittisk medborgare, blir barnet inte automatiskt brittisk medborgare. Så snart barnet bosatt sig i Storbritannien och det står klart att bosättningen är bestående kan barnet emellertid registreras som brittisk medborgare av adoptivföräldern.
Beträffande barn under 18 år krävs, när adoptivföräldrarna är utländska medborgare, för uppehållstillstånd att adoptivföräldrarna har permanent
uppehållstillstånd och har möjlighet att försörja barnet, att adoptionen skett när båda föräldrarna bodde tillsammans utomlands eller någon av dem bosatt sig i Storbritannien och att adoptivbarnet har samma rättigheter som adoptivföräldrarnas andra barn. Dessutom krävs att adoptivbarnets biologiska föräldrar inte kunnat ansvara för honom eller henne och att det rör sig om ett verkligt överlämnande av föräldraansvaret samt att det inte rör sig om en skenadoption för att underlätta inresa i Storbritannien. Om adoptionen inte skett i ett land som upptagits i Adoption (Designation of Overseas Adoptions) Order från 1973 blir adoptionen inte erkänd i Storbritannien. I sådant fall krävs ett adoptionsbeslut från domstol i Storbritannien.
Om adoption av en vuxen sker utomlands, krävs för att uppehållstillstånd skall beviljas adoptivbarnet i Storbritannien att adoptivbarnet är helt eller huvudsakligen beroende av föräldern och att det inte finns några andra nära anhöriga som kan svara för försörjningen. Adoptivföräldern måste ha tillräckliga medel för att sörja för adoptivbarnet. Härtill kommer att adoptivbarnet måste bo ensam under udda och ömmande omständigheter. I varje enskilt fall görs en individuell bedömning.
6.2.5. Tyskland
Ett utländskt barn under 18 år som adopteras av en tysk enligt ett i Tyskland giltigt adoptionsbeslut blir automatiskt medborgare i Tyskland. Därmed får frågan om uppehållstillstånd inte någon betydelse. Vad däremot gäller utländska vuxna personer som adopteras av en tysk eller barn under 18 år och vuxna som adopteras av en utländsk person bosatt i Tyskland krävs uppehållstillstånd för bosättning i Tyskland.
Adoptioner faller i princip under skyddsområdet för äktenskap och familj enligt art. 6 grundlagen (Grundgesetz). Huvudregeln är att adopterade barn i fråga om uppehållstillstånd skall jämställas med biologiska barn.
Oavsett om en vuxen utländsk person har anknytning till en tysk eller en utländsk person som bor i Tyskland och oavsett om det handlar om biologiska eller adopterade barn, får vuxna anhöriga endast uppehållstillstånd i Tyskland om detta krävs för att undvika ”osedvanlig hårdhet”. Detta gäller huvudsakligen när adoptivbarnet eller adoptivföräldrarna är beroende av den andres stöd i livet och detta stöd bara kan ges på tyskt territorium. Konkret avses särskilt fall med vårdbehövande personer.
När utlänningar som bor på tyskt territorium adopterar minderåriga utlänningar gäller de allmänna föreskrifterna för barn som har rätt till ”medflyttning”. I stort sett föreligger en sådan rätt när båda föräldrarna har rätt till uppehållstillstånd, barnet är under 18 år, det finns tillräckligt stor bostad för familjen och uppehället är tryggat utan att offentliga medel tas i
anspråk. ”Medflyttning” av barn i åldern 16–18 år är bara möjlig i ömmande fall, eller när vissa förutsättningar för integration föreligger.
Liksom i samband med skenäktenskap uppkommer vid adoptioner inte sällan fråga huruvida utlänningsmyndigheterna får bedöma adoptionsskälen och neka uppehållstillstånd med motiveringen att adoptionen endast görs för att få ett uppehållstillstånd som annars inte skulle vara möjligt. I motsats till äktenskap förutsätter adoption ett prövningsförfarande som måste avslutas med ett fastställande av att adoptionen är moraliskt försvarbar och att ett förälder-barnförhållande förväntas bli etablerat.
Domstolarna i Tyskland har betonat förmynderskapsdomstolens skyldighet att ingående utreda huruvida syftet med adoptionen är familjerelaterat eller om ekonomiska syften eller syftet att förhindra utvisning är det huvudsakliga skälet för adoptionen. I och med att förmynderskapsdomstolen beviljat en adoption är det fastslaget att det förelegat moraliskt försvarbara skäl för adoptionen. Samtidigt har också ett familjerättsligt förhållande skapats som i princip står under skydd av art. 6 mom. 1 grundlagen. Detta skall utlä nningsmyndigheten respektera.
Vad gäller en vuxen utlänning som adopterats av en tysk skall i varje enskilt fall en avvägning göras mellan de allmänna intressen som talar mot uppehållstillstånd och den försämring som kan förväntas för utlänningens familj om uppehållstillstånd nekas. Endast när den tyske föräldern eller det utländska adoptivbarnet är beroende av den andres stöd i livet och detta stöd endast kan ges på tyskt territorium kan en mer långtgående skyddsverkan härledas ur art. 6 mom. 1 grundlagen. Först då kan uppehållstillstånd för den adopterade beviljas.
De olika funktionerna hos adoptionsmyndigheten och utlänningsmyndigheten felbedöms om utlänningsmyndigheterna frånkänns sin befogenhet att värdera skälen för adoption enligt lagstiftningen om uppehållstillstånd. Följaktligen kan utlänningsmyndigheterna t.ex. ta hänsyn till att det genom adoptionen huvudsakligen skulle bli möjligt för adoptivbarnet att genomgå en utbildning på tyskt territorium. Detta behöver familjerättsligt sett inte alls vara ett skäl som ger rätt att neka adoption. Enligt lagstiftningen om uppehållstillstånd kan emellertid hänsyn tas till att huvudsyftet såtillvida inte är att skydda äktenskap och familj utan att genomgå en utbildning på tyskt territorium. I sådana fall kan utlänningsmyndigheterna inte vara förhindrade att fästa avseende vid arten av personliga relationer mellan adoptivbarn och adoptivföräldrar när de fattar beslut om uppehållstillstånd. Regeringsrätten har fastställt att ett adoptivförhållande inte får diskrimineras med hänsyn till lagstiftningen om uppehållstillstånd, men det behöver inte heller privilegieras.
7. Utredningens undersökningar
Enligt utredningsdirektiven skall utredningen kartlägga omfattningen och arten av de konflikter som kan uppkomma mellan adoptionsreglerna och utlänningslagstiftningen. Som ett led i denna kartläggning har utredningen gjort några olika undersökningar för att ta reda på i vad mån uppehållstillstånd beviljas för adopterade utländska personer. Den största undersökningen har bestått i att utredningen undersökt om personer som adopterats genom beslut av svensk domstol och vid detta tillfälle varit 12 år eller äldre erhållit uppehållstillstånd i Sverige.
Utredningen har i samtliga undersökningar satt den nedre åldersgränsen vid 12 år. Detta beror främst på bestämmelserna i medborgarskapslagen som redovisats i avsnitt 3.5. Barn som inte fyllt 12 år och som adopteras av svenska medborgare blir i de flesta fall vid adoptionen svenska medborgare. Frågan om uppehållstillstånd är då utan intresse. Enligt utredningens direktiv har Invandrarverket dessutom förklarat att när det gäller underåriga adopterade är det främst beträffande tonårsbarn som det i vissa enstaka fall kan komma i fråga att avslå en ansökan om uppehållstillstånd.
7.1. Materialet hos tingsrätterna
7.1.1. Undersökningen
I ett inledande skede av utredningsarbetet efterlyste utredningen vid landets 95 tingsrätter bifalls- och avslagsbeslut i adoptionsärenden där den person som adoptionen gällde var utländsk medborgare och vid beslutstillfället 12 år eller däröver. Adoptionsansökningen skulle ha inkommit till tingsrätten under åren 1995–1998. För det fall Invandrarverket inkommit med yttrande i ärendet önskade utredningen ta del även av detta. Tingsrätterna ombads att kontakta utredningen även om några adoptionsbeslut av efterfrågat slag inte förekommit.
Det var 93 tingsrätter som besvarade utredningens förfrågan. Vid 58 tingsrätter hade ett eller flera beslut av efterfrågat slag förekommit. Övriga 35 tingsrätter hade inga bifalls- eller avslagsbeslut att redovisa. Totalt hade 139 beslut fattats. I 70 fall avsåg ansökningen adoption av en person som
var 12–17 år och i 69 fall avsåg ansökningen en person som var 18 år eller äldre. Uppställningen nedan visar undersökningsresultatet. Från de av tingsrätterna redovisade besluten har utredningen tagit bort de som gällt en person med medborgarskap i något av de nordiska länderna. I de fall där tingsrätten avslagit en ansökan som senare har bifallits i hovrätten, redovisas tingsrättens beslut som ett bifallsbeslut.
Om adoptionen gällt flera personer har beslutet sorterats efter åldern på den äldsta. Det förekommer således fler personer i materialet än vad tabellen visar. Totalt rör det sig om ytterligare 17 personer i åldern 12 år eller äldre. Mer än tre fjärdedelar av dessa (13 stycken) var under 18 år. Av dessa 13 blev 10 adopterade och ansökan avslogs beträffande 3. Av de 4 vuxna adopterades 3 och ansökan avslogs beträffande 1.
Det går givetvis inte att utesluta att något beslut av förbiseende inte kommit till utredningens kännedom. En viss felmarginal i undersökningen finns det därmed.
Tabell 1 Beslut vid tingsrätt i ärenden 1995–1998 om adoption av utomnordiska personer som vid adoptionstillfället var 12 år och däröver1.
Tingsrätten i
Antal totalt
12–17 år Vuxna
bifall avslag summa bifall avslag summa
Boden 1 1 1 Bollnäs 1 1 1 Borås 2 2 2 Eksjö 3 1 1 2 2 Enköping 3 1 1 2 1 1 Eskilstuna 3 2 2 1 1 Eslöv 1 1 1 Falun 1 1 1 Gällivare 2 2 2 Gävle 1 1 1 Göteborg 14 5 3 8 4 2 6 Halmstad 8 4 4 1 3 4 Handen 2 1 1 2 Hedemora 1 1 1 Helsingborg 4 1 1 1 2 3
1 Beträffande Invandrarverkets yttrande i dessa ärenden se avsnitt 7.1.4.
Tingsrätten i
Antal totalt
12–17 år Vuxna
bifall avslag summa bifall avslag summa
Huddinge 2 2 2 Hudiksvall 1 1 1 Härnösand 1 1 1 Hässleholm 1 1 1 Jakobsberg 3 3 3 Jönköping 2 2 2 Kalmar 1 1 1 Klippan 1 1 1 Kristianstad 1 1 1 Köping 5 3 1 4 1 1 Leksand 1 1 1 Linköping 1 1 1 Ljungby 2 2 2 Ljusdal 1 1 1 Ludvika 1 1 1 Lund 1 1 1 Malmö 4 2 2 1 1 2 Mariestad 1 1 1 Mora 1 1 1 Mölndal 2 1 1 1 1 Nacka 3 3 3 Piteå 1 1 1 Sala 1 1 1 Sandviken 1 1 1 Skövde 1 1 1 Sollefteå 2 1 1 1 1 Sollentuna 2 1 1 2 Solna 5 3 3 2 2 Stockholm 19 15 15 2 2 4 Södertälje 1 1 1 Södra Roslagen 1 1 1 Tierp 3 2 2 1 1 Uddevalla 1 1 1 Umeå 5 2 1 3 1 1 2 Uppsala 3 3 3 Varberg 2 1 1 1 1
Tingsrätten i
Antal totalt
12–17 år Vuxna
bifall avslag summa bifall avslag summa
Värnamo 1 1 1 Västerås 1 1 1 Växjö 1 1 1 Ängelholm 1 1 1 Örebro 2 1 1 2 Örnsköldsvik 1 1 1 Östersund 1 1 1 Totalt 139 62 8 70 40 29 69
Ansökningarna om adoption gällde nästan lika ofta vuxna som barn i åldern 12-17 år. Det framgår emellertid av tabellen att det var betydligt svårare att få bifall till en ansökan om adoption av en vuxen än av en underårig.
7.1.2. Beslut i ärenden där adoptionsansökan avsåg barn som fyllt 12 år men inte 18 år
Av 70 adoptionsansökningar beträffande barn som fyllt 12 men inte 18 år bifölls 62 medan 8 avslogs. Någon särskild motivering till bifallsbesluten lämnades vanligtvis inte. Avslagsbesluten var däremot alltid utförligt motiverade. Anledningen till att adoptionsansökningarna avslogs varierade. Bland annat berodde det på att åldersskillnaden mellan sökanden och den ansökningen avsåg var för liten, att samtycke från barnets föräldrar saknades, att sökandens lämplighet ifrågasattes samt att ansökan om adoption ansågs ha gjorts bl.a. i syfte att göra det möjligt för barnet att få uppehållstillstånd i Sverige. Även omständigheter som att barnet som ansökningen avsåg levde tillsammans med sin familj i sitt hemland och att förhållandet mellan sökanden och barnet inte var av sådant slag att det fanns anledning att befästa det genom en adoption angavs som skäl till avslag.
7.1.3. Beslut i ärenden där adoptionsansökan avsåg en person som var 18 år eller äldre
I så gott som hälften av de beslut från tingsrätterna som utredningen tagit del av var den person adoptionsansökan avsåg 18 år eller äldre. Av de 69 ärenden där detta var fallet bifölls 40 och 29 avslogs. Bifallsbesluten var ganska ofta motiverade. Vanligtvis bifölls adoptionen på grund av att den
personliga relationen mellan sökanden och den som avsågs bli adopterad var att jämställa med ett förälder-barnförhållande och att syftet med ansökan om adoption antogs vara att befästa denna relation. I vissa fall angavs att ett sådant syfte antogs föreligga snarare än att bereda den adopterade en tryggad tillvaro i Sverige. Samtliga avslagsbeslut var utförligt motiverade. I flera fall avslogs adoptionsansökningen på grund av att den tycktes ha tillkommit för att göra det möjligt för den som ansökan avsåg att få uppehållstillstånd i Sverige. En annan vanlig motivering var att förhållandet mellan sökanden och den som ansökningen avsåg inte var att jämställa med ett förälder-barnförhållande. Även den omständigheten att den som avsågs bli adopterad hade kontakt med sina biologiska föräldrar beaktades i vissa fall och föranledde att ansökan avslogs.
7.1.4. Yttranden från Invandrarverket
I 35 av de 139 fallen (25 %) hade Invandrarverket yttrat sig. Detta gällde i 10 av de 70 ärenden (14 %) där adoptionsansökan avsåg barn som var 12– 17 år samt i 25 av de 69 ärenden (36 %) där ansökan avsåg en vuxen.
Invandrarverket avstyrkte uttryckligen ansökningen i 4 av 10 fall där yttrandet avsåg adoption av barn i åldern 12–17 år. Av dessa 4 ärenden avslog tingsrätterna dock endast ansökan i ett fall. Totalt avslog tingsrätten adoptionsansökningen i 3 av de 10 fall där yttrande begärts från Invandrarverket.
Vad gäller ansökningarna om adoption av en vuxen avstyrkte Invandrarverket uttryckligen adoptionen i 18 av 25 fall. Av dessa 18 ärenden avslog tingsrätterna ansökningen i 12 fall. Totalt avslog tingsrätterna ansökningarna i 14 av de fall där yttrande begärts från Invandrarverket.
De av utredningen granskade yttrandena från Invandrarverket innehöll hos verket tillgänglig information om den person som adoptionsansökan avsåg. Exempelvis redovisades tidigare ansökningar om uppehållstillstånd liksom de beslut som fattats med anledning av en sådan ansökan.
I de fall där Invandrarverket avstyrkte adoptionen fanns det enligt Invandrarverkets bedömning anledning att tro att adoptionsansökan tillkommit som ett försök att kringgå den reglerade invandringen. I några av de ärenden som gällde vuxenadoptioner erinrade verket i yttrandet om, att aktuell utlänningslagstiftning inte medför att uppehållstillstånd ovillkorligen kommer att beviljas vid adoptionen. I ett ärende som gällde styvbarns-adoption och där den som adoptionen avsåg var vuxen fann Invandrarverket skäl att tro, att ansökan tillkommit för att underlätta den adopterades bosättning i Sverige. Ändå angavs det att verket inte hade något att erinra mot adoptionsan-
sökan med förklaringen att adoptionen ändå inte skulle medföra någon ändring av ett redan meddelat avvisningsbeslut.
I några yttranden tog Invandrarverket inte ställning till ansökningen om adoption utan nöjde sig med att redovisa föreliggande omständigheter. Ibland gjordes detta på ett sådant sätt att det ändå stod klart att Invandrarverket avstyrkte ansökningen.
7.2. Materialet hos NIA
Utredningen har undersökt de ansökningar om godkännande av utomlands meddelade adoptioner där den adopterade varit 12 år eller däröver och som prövats av NIA under åren 1995–1998. Det rörde sig om 15 ärenden. I 10 av dessa ärenden var den adopterade 12-17 år och i 5 av ärendena 18 år eller äldre. Liksom tidigare har utredningen bortsett från att adoptionsbeslutet i vissa ärenden avsett fler än ett barn. Detta gällde tre av ärendena som prövades av NIA.
I samtliga fall utom ett godkände NIA adoptionerna. I det ärende där ansökan om godkännande avslogs av NIA ansågs det att adoptionen stred mot ordre public.
Ärendet gällde godkännande av en utomlands beslutad adoption där två svenska makar adopterat ena makens systerdotter (A) som vid NIA:s prövning var 17 år gammal. I ärendet hos NIA framkom att fråga om adoption uppkommit först efter det att Invandrarverket beslutat att avslå sökandens ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd i Sverige samt att A:s biologiska föräldrar gett uttryck för att A stadigvarande skulle bo i Sverige endast för att få vård för sin hudsjukdom. I en tidigare ansökan om adoption vid svensk domstol – som senare avvisades – hade de sökande anfört att A redan tidigare ansökt hos Invandrarverket om uppehållstillstånd på grund av medicinsk vård i Sverige och att Invandrarverket avslagit ansökan. En adoption förklarades vara nödvändig eftersom SIV inte beviljade A uppehållstillstånd.
Enligt beslut av NIA i maj 1995 syftade adoptionen inte till att upprätta en verklig familjeanknytning. NIA ansåg att ett förordnande om giltighet av den utländska adoptionen skulle vara uppenbart oförenligt med grunderna för den svenska rättsordningen och att ett godkännande därmed inte kunde ske.
Beslutet överklagades till regeringen. Regeringen förordnade i beslut i september 1995 att adoptionen skulle gälla i Sverige. Det anfördes att vissa av omständigheterna i ärendet i och för sig var sådana att det framstod som om adoptionens
syfte varit att underlätta för A att få uppehållstillstånd i Sverige. Det underströks emellertid att A hade en nära kontakt med adoptanterna. Bland annat hade hon tillbringat alla sina sommarlov hos dem i Sverige. Adoptionen fick därmed antas syfta till att förstärka familjeanknytningen som fanns och kunde därmed inte anses vara en skenhandling av det slag som avses i förarbetena. Regeringen ansåg det således inte vara uppenbart oförenligt med grunderna för rättsordningen i Sverige att godkänna adoptionen och förordnade att den skulle gälla här i la ndet.
7.3. Materialet hos Invandrarverket och Utlänningsnämnden
Till största delen har undersökningen av materialet hos Invandrarverket och Utlänningsnämnden bestått i att utröna om de personer som adopterats i Sverige enligt ovan redovisade adoptionsbeslut beviljats uppehållstillstånd här. Redovisningen i avsnitt 7.3.1 bygger på detta material.
Utredningen har också gått igenom ärenden som avsett uppehållstillstånd för adopterade enligt utländska adoptionsbeslut som prövats av NIA. En redovisning av detta material finns i avsnitt 7.3.2.
Härutöver har utredningen tagit del av några andra ärenden och beslut enligt följande.
Hos Invandrarverket registreras beslut som gäller uppehållstillstånd vid adoption med en särskild kod i de fall Invandrarverket bifaller ansökan om uppehållstillstånd. Avslagsbesluten däremot markeras inte särskilt. Genom Invandrarverkets register är det således endast möjligt att återfinna bifallsbesluten. Av Invandrarverkets register framgår att Invandrarverket under åren 1996–1999 årligen biföll ett tjugotal ansökningar om uppehållstillstånd på grund av adoption där den sökande var 12 år eller äldre. Av dessa 20 ansökningar var i cirka två fall om året sökanden 18 år eller äldre. Utredningen har tagit del av några av dessa ärenden. Genom Invandrarverket och Utlänningsnämnden har utredningen också fått del av några avslagsbeslut som bedömts vara av betydelse.
Det har inte gått att annat än slumpmässigt få fram ärenden om uppehållstillstånd som grundar sig på en utomlands beviljad adoption som gäller automatiskt i Sverige. Bland bifallsbesluten från 1996 och bland avslagsbesluten som utredningen tillhandahållits av Invandrarverket och Utlänningsnämnden har ansökningarna om uppehållstillstånd i några fall grundat sig på sådana adoptioner. En redovisning av avslagsbesluten i dessa ärenden finns i avsnitt 7.3.3.
Totalt har utredningen undersökt cirka 130 ärenden om uppehållstillstånd för adopterade.
7.3.1. Utlänningsmyndigheternas beslut i ärenden om uppehållstillstånd när adoptionsbeslutet fattats i Sverige enligt redovisade domstolsbeslut
Antalet beviljade adoptioner i undersökningen uppgick totalt till 102 stycken. Av de 102 adopterade hade 80 vid undersökningstillfället permanent uppehållstillstånd eller var svenska medborgare. Vid adoptionstillfället var 47 av dessa 80 under 18 år och 33 var 18 år eller äldre. Flera i undersökningen hade permanent uppehållstillstånd redan före adoptionen. Av dem under 18 år gällde detta 12 stycken och av dem som var 18 år eller äldre 9 stycken. Det var 8 adopterade som vid undersökningstillfället hade tidsbegränsat uppehållstillstånd. Av dessa var samtliga under 18 år. Beträffande 2 adopterade hade ansökan om uppehållstillstånd avslagits. Av dessa två var den ena vid adoptionstillfället under 18 men hade hunnit fylla 18 år innan Invandrarverket fattade beslut om uppehållstillstånd. Den andra var över 18 år redan vid adoptionen. Vad gäller övriga 12 (6 underåriga och 6 vuxna) saknades aktuella anteckningar om uppehållstillstånd i Invandrarverkets register. I dessa fall hade uppehållstillstånd således inte sökts efter adoptionen. De typer av beslut som fattats i Invandrarverkets ärenden framgår av tabell 2.
Tabell 2 Utlänningsmyndigheternas beslut beträffande de 102 adopterade i tabell 1
Typ av beslut vid
utlänningsmyndig-
heterna
Ålder vid adoptionen
12-17 år Vuxen
Summa
Permanent uppehållstillstånd eller svenskt medborgarskap
Tidsbegränsat uppehållstillstånd
Avslag
Ingen aktuell anteckning
47
8
1
6
33
1
6
80
8
2
12
62 40 102
Bifallsbesluten
Sedan den 1 januari 1997 gäller enligt 11 kap. 3 § UtlL att alla beslut i ärenden om uppehållstillstånd skall vara motiverade, dvs. även beslut som inte går part emot. Det förekom emellertid även tidigare att bifallsbesluten motiverades.
Det vanligaste var att adoptivbarn under 18 år som adopterats genom beslut av svensk domstol direkt erhöll ett permanent uppehållstillstånd. I några fall beviljades emellertid adopterade under 18 år ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i avvaktan på att han eller hon skulle resa in i Sverige. I ytterligare några fall där adoptionsbeslutet ännu inte fattats men socia lnämnden lämnat sitt medgivande till adoptionen beviljades det blivande adoptivbarnet tidsbegränsat uppehållstillstånd.
Även de flesta adopterade som var 18 år eller äldre ansågs ha sådan särskild anknytning till Sverige att permanent uppehållstillstånd beviljades. Inte i något fall beviljades en adopterad vuxen tidsbegränsat uppehållstillstånd.
Både underåriga och vuxna adopterade beviljades vanligtvis uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL.
Ändringsbesluten
Det förekom att Invandrarverket avslog ansökan om uppehållstillstånd för den adopterade men att Utlänningsnämnden ändrade beslutet och beviljade sökanden uppehållstillstånd. I vissa fall beviljades uppehållstillståndet först efter en eller flera nya ansökningar till Utlänningsnämnden.
Efter lagändringen den 1 januari 1997 rådde viss tveksamhet om vuxenadoptioner kunde anses rymmas inom 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL eftersom bestämmelsens karaktär av undantagsbestämmelse särskilt understrukits i förarbetena. I februari 1997 överlämnade Utlänningsnämnden till regeringen med hänvisning till punkt 4 ett ärende där sökanden var en vuxen adopterad. En redovisning av detta beslut följer nedan.
Ändringsbeslut 1– regeringsbeslutet (reg. 70-97)
2
En man A (29 år) hade rest in i Sverige 1994 efter att ha beviljats uppehållstillstånd och arbetstillstånd i Sverige för ett halvår, grundat på anknytning till svenske medborgaren B. Tillståndet förlängdes ytterligare ett år på samma grund. När A begärde ytterligare förlängning av tillståndet framkom det att förhållandet mellan A och B upphört. A ansökte då om uppehållstillstånd grundat på anknytning till C, som vid en tingsrätt i Sverige ansökt om att få adoptera A. C uppgav att han på A:s moders dödsbädd lovat att ta hand om A.
SIV avslog i februari 1996 A:s ansökan om uppehållstillstånd och arbetstillstånd. SIV:s bedömning var att adoptionsansökan tillkommit för att förbättra möjligheterna för A att erhålla tillstånd att stanna i Sverige. Oavsett utgången av adoptionsansökan ansåg SIV inte att A borde medges förnyat uppehållstillstånd här. SIV anförde att A endast haft uppehållstillstånd i Sverige drygt ett år. Hans anknytning till hemlandet där han hade sin biologiske far och sina syskon ansågs därmed starkare än anknytningen till Sverige.
A fullföljde talan hos UN och yrkade att utvisningen skulle upphävas och att han skulle beviljas uppehålls- och arbetstillstånd. Överklagandet inkom till UN den 19 februari 1996. I februari 1997 biföll svensk domstol C:s ansökan om adoption av A.
UN överlämnade ärendet till regeringen i februari 1997 och hänvisade till 2 kap. 4 § första stycket UtlL. UN redogjorde för regleringen i 2 kap. 4 § första stycket 3 och 4 UtlL samt för förarbetsuttalanden med anknytning till dessa bestämmelser. UN anförde att det fick anses up-
2 Beslutet är intaget i bilaga 3.
penbart att A skulle ha beviljats uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL för det fall han ansökt om sådant tillstånd före inresan i Sverige. UN förordade därför att A beviljas permanent uppehållstillstånd i Sverige.
Regeringen upphävde utvisningsbeslutet i december 1997 och anförde därvid i huvudsak följande. Punkten 4 har i vissa avseenden karaktär av undantagsbestämmelse. De allra flesta fall av anhöriginvandring torde kunna inrymmas i de mer preciserade punkterna 1–3. Vilka situationer som kan omfattas av punkten 4 är inte nära avgränsat. Med beaktande av bestämmelsens karaktär är det inte heller möjligt eller riktigt att i detalj bestämma dess innebörd. Uttalandena i förarbetena kan inte anses vara uttömmande. Det är emellertid viktigt att karaktären av undantagsbestämmelse bibehålls. Detta utesluter dock inte att s.k. vuxenadoptioner i och för sig kan omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde. En sådan tolkning ger möjlighet att undvika en situation som innebär att tillståndsmyndigheten inte kan bevilja uppehållstillstånd trots att en domstol beslutat bifalla en ansökan om adoption. Enligt regeringens uppfattning leder detta till att punkten 4 bör kunna användas för att ge uppehållstillstånd i den aktuella situationen. Även om antalet vuxenadoptioner är mycket litet kan det dock inte komma i fråga att i dessa fall undantagslöst ge adoptivbarnet uppehållstillstånd. En sådan ordning skulle kunna medföra att adoptivbarn i vissa fall ges en förmånligare ställning än t.ex. biologiska barn där ju krav på tidigare hushållsgemenskap ställs. Regeringen delar UN:s uppfattning att prövningen huvudsakligen bör avse frågan om adoptionen tillkommit för att få uppehållstillstånd i Sverige. Härutöver måste dock andra överväganden göras. Det kan bl.a. gälla utlänningens vandel, hans eller hennes övriga anknytning till Sverige, eller till annat land samt utlänningens och adoptantens/adoptanternas situation. Denna prövning bör avse om uppehållstillstånd kan beviljas enligt 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL. I förevarande ärende har adoptionen beslutats av svensk domstol. Domstolen har gjort bedömningen att det främsta syftet med adoptionsansökan varit att befästa den personliga relationen mellan A och adoptanten snarare än att göra det möjligt för den förstnämnde att bosätta sig i Sverige. Mot den bakgrunden och med beakt- ande av att A inte har någon närmare anknytning till sitt hemland samt att han har vistats i Sverige en längre tid finner regeringen att sådan särskild anknytning till Sverige som avses i 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL föreligger. Någon vandelsanmärkning som förändrar denna bedömning har inte framkommit. Det får vidare anses uppenbart att han skulle ha fått uppehållstillstånd om prövningen
hade skett före inresan i Sverige enligt 2 kap. 5 § tredje stycket UtlL. A skall således beviljas permanent uppehållstillstånd i Sverige.
Två av de ärenden om uppehållstillstånd där avslagsbesluten har ändrats till bifallsbeslut har, när avslagsbesluten meddelats, uppmärksammats av enskilda riksdagsledamöter. I riksdagen har dessa två fall sedan angetts som exempel på att det föreligger konflikter mellan adoptionsbestämmelserna och invandringsregleringen. Det var för övrigt avslagsbesluten i ändringsbeslut 2 som gav anledning till den motion som är upphovet till denna utredning (jfr avsnitt 2.1).
Ändringsbeslut 2 – adopterad vuxen – ny ansökan – uppehållstillstånd eftersom det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om avvisning
A var född 1975. B och C hade arbetat som missionärer i A:s hemland och vårdnaden om A hade överförts till B och C under den tiden (nästan 10 år innan ansökan om uppehållstillstånd gjordes). När B och C återvände till Sverige stannade A kvar för att avsluta sin skolgång. De besökte dock varandra regelbundet. Något år innan A ansökte om uppehållstillstånd vistades A i Sverige hos B och C och deras barn under ett års tid. Ansökan om uppehållstillstånd gjordes efter det att A rest in i Sverige. A hade sina föräldrar kvar i hemlandet samt en bror och en syster. I Sverige fanns en vuxen bror som var bosatt här sedan ett fle rtal år tillbaka. A:s föräldrar var skilda sedan 1981 och vid skilsmässan erhöll fadern vårdnaden om de gemensamma barnen. A hade i hemla ndet mest bott med sin mor men även träffat sin far ibland. B och C vistades i A:s hemland från 1983 och huvudsakligen fram till 1988.
SIV anförde i beslut i december 1994 att det utländska vårdnadsbeslutet endast hade en viss bevisverkan. Det framhölls att A i hemlandet hade båda sina föräldrar samt en bror och en syster kvar. Även om en äldre bror fanns i Sverige ansågs A:s anknytning till familjen i hemlandet starkare än den åberopade anknytningen till Sverige. Invandrarverket avslog således ansökan. Beslutet överklagades till UN.
I juni 1996 avslog UN överklagandet. UN sade sig dela Invandrarverkets bedömning och fann att anknytningen till familjen i hemlandet var starkare än den åberopade anknytningen till Sverige. A adopterades i oktober 1996 av B och C genom ett adoptionsbeslut av svensk domstol.
Under augusti 1996–januari 1997 avslog UN tre nya ansökningar om uppehållstillstånd. I det avslagsbeslut som först meddelades efter adop-
tionen (december 1996) angavs i huvudsak följande. Av 2 kap. 5 § UtlL framgår att en utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige skall ha utverkat ett sådant tillstånd före inresan i landet och att en ansökan om uppehållstillstånd normalt inte får bifallas efter inresan. Enligt 2 kap. 5 b § får en ansökan från en utlänning som skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har vunnit laga kraft bifallas, om ansökan grundar sig på omständigheter som inte har prövats förut i ärendet om hans avvisning eller utvisning och om utlänningen har rätt till asyl här, eller det annars skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning. Bestämmelsen i 2 kap. 5 b § UtlL sades innebära bl.a. att en ansökan kan bifallas, om sökanden har nära anhöriga som är bosatta i Sverige. En grundläggande förutsättning är att den åberopade anknytningen är av sådan art att det framstår som uppenbart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om prövningen hade skett före inresan. Det skall således inte råda någon tvekan om att utlänningen är berättigad till uppehållstillstånd. Vid den bedömningen kan faktorer som t.ex. sökandens anknytning till annat land än Sverige, hans hälsotillstånd och allmänna levnadssituation, hans relationer till anhöriga i Sverige, hans vandel och uppgivna identitet vara av särskild betydelse. Vidare förutsätts i allmänhet att sökanden och de anhöriga i Sverige under lång tid hindrades från att träffas eller att de på annat sätt skulle lida allvarligt men av en separation (se vidare prop. 1994/95:179 s. 45 och 64). A befanns inte ha åberopat några asylskäl. Utlänningsnämnden fann det inte uppenbart att A skulle ha beviljats uppehållstillstånd om prövningen hade skett före inresan enligt huvudregeln i 2 kap. 5 § första stycket UtlL. Nämnden fann inte heller visat att en verkställighet av avvisningen/utvisningen skulle medföra sådant allvarligt men som krävs för att uppehållstillstånd ändå skall få beviljas efter inresan. Inte heller i övrigt var omständigheterna sådana att det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa avvisningen. A:s ansökan om uppehållstillstånd avslogs därmed.
I en ny ansökan om uppehållstillstånd framkom emellertid att såväl A som adoptivföräldrarna och deras andra barn mådde psykiskt dåligt till följd av avvisningsbeslutet. På grund av familjens psykiska ohälsa fann UN i beslut i juli 1998 att det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om avvisning. Nämnden upphävde således avvisningen och beviljade A permanent uppehållstillstånd.
Ändringsbeslut 33 – adopterad vuxen – särskild anknytning till Sverige
Detta ärende har redovisats i UN:s praxissamling ”Utlänningslagen -Vägledande beslut” under UN 379-98. A (född år 1975) hade under ett års tid 1994–1995 beviljats uppehållstillstånd för att arbeta som au pair hos sin moster (B) och dennes make (C) och barn. Vid ansökan om förlängning av uppehållstillståndet framkom att A önskade bosätta sig permanent i Sverige. Det framkom att om inte A beviljades uppehållstillstånd för bosättning så avsåg B och C att adoptera henne. Detta var något som även diskuterats innan A kom till Sverige. I hemlandet hade A växt upp med fyra yngre syskon och sina biologiska föräldrar. A:s moster B bodde hos familjen fram till dess att A var fyra och ett halvt år.
SIV avslog i beslut i september 1995 A:s ansökan. Beslutet överklagades till UN. Under tiden ansökte B och C om adoption av A. Adoptionen beviljades av tingsrätten i februari 1996. UN avslog i mars 1997 A:s överklagande. A återvände till sitt hemland i juni 1997 och ansökte i juli 1997 därifrån om uppehållstillstånd i Sverige och åberopade anknytning hit genom adoptivföräldrarna.
I april 1998 avslog SIV ansökningen. SIV ansåg att A:s anknytning till hemlandet var betydligt större än anknytningen till adoptivföräldrarna. A fullföljde talan till UN.
UN beviljade A permanent uppehållstillstånd i beslut i november 1998. UN anförde att svensk domstol gett B och C tillstånd att adoptera A och att domstolen, trots att den inte uttalat sig därom, torde ha gjort bedömningen att det främsta syftet med adoptionsansökningen varit att befästa den personliga relationen mellan A och B, snarare än att göra det möjligt för den förstnämnda att bosätta sig i Sverige. Mot denna bakgrund och med beaktande av att A vistats i Sverige en längre tid samt vad som framkommit om relationen mellan A och B och dennas familj ansågs det föreligga sådan särskild anknytning till Sverige som avses i 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL.
De två följande ärendena har avgjorts slutligt i tiden efter regeringsbeslutet och besluten om bifall i ändringsbeslut 2 och 3.
3 Beslutet (UN 379-98) är intaget i bilaga 3.
Ändringsbeslut 4 – adopterad vuxen – särskild anknytning till Sverige
A (född 1978) var uppvuxen hos sina morföräldrar i hemlandet. I bostaden bodde även hennes morbrors (B:s) biologiske son. B som bodde i Sverige sände regelbundet pengar till både A:s och sonens skolgång. År 1991 flyttade B:s biologiske son till Sverige. Sedan A avslutat sin skolutbildning 1995 besökte hon morbrodern med familj från december 1995 till juni 1996. Hon lämnade därefter in ansökan om tillstånd för bosättning och åberopade anknytning till sin morbror.
SIV avslog A:s ansökan i februari 1997 samt fattade beslut om utvisning. Genom ett beslut av svensk domstol adopterades A av B och dennes hustru C i mars 1997. Beslutet om utvisning överklagades till UN som i september 1997 avslog A:s överklagande. A lämnade Sverige och ansökte därefter på nytt om uppehållstillstånd.
SIV avslog A:s ansökan i januari 1998. Det konstaterades att någon hushållsgemenskap inte förelegat mellan A och B på sådant sätt som krävs för att uppehållstillstånd skall kunna beviljas enligt 2 kap. 4 § första stycket 3 UtlL. Inte heller ansågs det finnas andra skäl att bevilja uppehållstillstånd. Beslutet överklagades till UN.
UN beviljade i maj 1999 A permanent uppehållstillstånd. I beslutet konstaterades inledningsvis att det inte var visat att ett sådant beroendeförhållande förelegat mellan A och B som förutsätts för att uppehållstillstånd skall beviljas enligt 2 kap. 4 § första stycket 3 UtlL. Därefter framhölls att adoptionen beviljats av svensk domstol och att domstolen därmed funnit att adoptionen var till fördel för A. A:s anknytning till hemlandet ansågs numera vara mindre stark än tidigare. A:s mormor var avliden och A hade vistats i Sverige från december 1995 till oktober 1997. Under denna period hade hon bott hos B och C. Mot den bakgrunden, med hänsyn till vad som framkommit om adoptivföräldrarnas situation i Sverige och vid en sammantagen bedömning av omständigheterna i övrigt fann UN att en sådan särskild anknytning som avses i 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL förelåg i ärendet.
Ändringsbeslut 5 – adopterad vuxen –särskild anknytning till Sverige
A som var född 1978 reste in i Sverige i december 1996 efter att ha beviljats visering för besök under 60 dagar hos sin faster (B) och dennas make (C). B och C hade adopterat A i dennas hemland hösten 1996. Adoption av A skedde dessutom genom beslut av svensk domstol i april 1997. A anförde vid ansökan om uppehållstillstånd för bosättning att hon under en följd av år haft en nära kontakt med sina i Sverige bosatta ad-
optivföräldrar och att hon haft en starkare samhörighetskänsla med dessa än med sina biologiska föräldrar. Bland annat uppgavs att adoptivföräldrarna i stor utsträckning sörjt för A:s försörjning, skolgång och uppfostran.
SIV konstaterade i beslut i juni 1997 att A aldrig ingått i samma hushållsgemenskap som adoptivföräldrarna. I och med detta ansågs det inte heller finnas något sådant beroendeförhållande mellan dem som avses i 2 kap. 4 § första stycket 3 UtlL. Bland annat denna omständighet ansågs medföra att det inte var uppenbart att A skulle ha beviljats uppehållstillstånd om prövningen hade skett före inresan i Sverige. Inte heller ansågs det finnas andra skäl att bevilja uppehållstillstånd. Invandrarverket avslog således ansökan om uppehållstillstånd och beslöt att A skulle utvisas. Beslutet överklagades till UN.
UN upphävde avvisningen och beviljade A permanent uppehållstillstånd i juni 1999. UN anförde, med hänvisning till (som det får förstås) regeringsbeslutet reg. 70-97 och UN 379-98, att det fick antas att det främsta syftet med adoptionsansökan varit att befästa den personliga relationen mellan den adoptionssökande och adoptivföräldrarna, snarare än att göra det möjligt för adoptionssökande att bosätta sig i Sverige. Mot bakgrund härav och av vad som framkommit om relationen mellan A och hennes adoptivföräldrar samt med beaktande av att A inte hade någon närmare anknytning till sitt hemland och att hon vistats en längre tid i Sverige, ansågs det föreligga en sådan särskild anknytning till Sverige som avses i 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL.
Avslagsbesluten
Utredningen har i sina undersökningar av besluten vid Invandrarverket och Utlänningsnämnden endast funnit två fall där de sökande vid undersökningstillfället hade ett avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd. I båda fallen var sökanden 18 år eller däröver när ansökan om uppehållstillstånd prövades av Invandrarverket.
Avslagsbeslut 1 – adopterad vuxen – ej hushållsgemenskap
A som var född 1976 reste i februari 1997 tillsammans med sin tvååriga dotter in i Sverige och ansökte om uppehållstillstånd under åberopande av anknytning till sin här bosatta mor och styvfar (B).
SIV avslog ansökningen i juli 1997. Avslagsbeslutet överklagades till UN. I januari 1998 adopterade B genom beslut av svensk domstol såväl
A som A:s syster som var född 1979. A:s syster hade vid detta tillfälle redan uppehållstillstånd i Sverige.
UN avslog A:s överklagande i december 1998. UN konstaterade att A efter adoptionen inte bara var barn till sin mor utan även till sin tidigare styvfar. Hon hade dock inte haft hushållsgemenskap med sina föräldrar och syskon sedan 1994, när familjen i övrigt reste till Sverige. Fram till dess att A i februari 1997 reste in i Sverige hade hon levt ensam eller tillsammans med sin pojkvän. Först i februari 1997 hade hon ansökt om uppehållstillstånd, dvs. lång tid efter det att familjen i övrigt bosatt sig här. Därmed förelåg det varken sådan hushållsgemenskap eller sådant beroendeförhållande som krävs för beviljande av uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 3 UtlL. Inte heller på annan grund förelåg det enligt UN skäl att bevilja A och hennes dotter uppehållstillstånd.
Avslagsbeslut 2 – adopterad vuxen – ej hushållsgemenskap
A som var född 1980 hade adopterats i sitt hemland av sin farbror (B) redan som liten eftersom hans biologiska föräldrar bodde på annan ort. Det var dock sina farföräldrar som A bodde hos tills dessa dog år 1995. Därefter bodde A ensam i deras lägenhet. B flyttade från hemlandet till Sverige 1994. I mars 1998 adopterades A av B genom beslut av svensk domstol.
SIV konstaterade i beslut i september 1998 att A och B aldrig hade tillhört samma hushåll och avslog ansökan om uppehållstillstånd. A överklagade beslutet till UN.
UN avslog överklagandet i oktober 1999. I UN lämnade A nya uppgifter och uppgav att han och B haft hushållsgemenskap i hemlandet. UN konstaterade att A – i och med adoptionsbeslutet – är att betrakta som likvärdig med ett biologiskt barn. Trovärdigheten av de nya uppgifterna ifrågasattes emellertid och inte heller UN ansåg att skäl för uppehållstillstånd förelåg.
7.3.2. Utlänningsmyndigheternas beslut i ärenden om uppehållstillstånd när adoptionsbeslutet fattats utomlands och godkänts av NIA
Av de 15 ärenden där den utomlands beviljade adoptionen godkändes av NIA eller regeringen hade de flesta adopterade ansökt om, och också erhållit, uppehållstillstånd i Sverige. Endast i ett fall hade ansökan om uppehållstillstånd lämnats utan bifall. Omständigheterna i detta ärende tydde på
att sökanden, som var över 18 år, lämnat Sverige innan Invandrarverket prövade ansökningen. Ärendet överklagades inte till Utlänningsnämnden.
7.3.3. Utlänningsmyndigheternas beslut i ärenden om uppehållstillstånd när adoptionsbeslutet fattats utomlands och gäller automatiskt i Sverige
Några uppgifter om hur många utomlands beviljade adoptioner som gäller automatiskt i Sverige och som årligen läggs till grund för ansökan om uppehållstillstånd finns inte.
Utredningen har vid en genomgång av ett antal bifallsbeslut främst från år 1996 funnit knappt en handfull sådana ärenden där den sökande var 12 år eller däröver. Utredningen har dessutom av Utlänningsnämnden gjorts uppmärksam på två beslut där ansökan om uppehållstillstånd avslagits, i det ena fallet på grund av att adoptionen ansetts vara ett sätt att kringgå gällande invandringsregler och i det andra fallet på grund av att adoptionen i sig inte var tillräcklig för att uppehållstillstånd skulle beviljas. Omständigheterna i dessa två ärenden redovisas nedan.
Avslagsbeslut 3 – adopterade underåriga – adoptionen beviljad utomlands – adoptionen genomförts för att kringgå invandringsbestämmelserna
C och hans två barn A och B (födda 1985 och 1987) ansökte om uppehållstillstånd på grund av anknytning till C:s hustru D som också var barnens adoptivmor. Adoptionen hade skett i barnens hemland. C och D hade träffats i Sverige i september 1993. I december samma år flyttade paret ihop och tio dagar senare åkte D till C:s och barnens hemland. Under denna resa adopterade hon C:s två barn. C och D ingick äktenskap i augusti 1994. Om C var det känt att han tidigare befunnit sig i Sverige som tillståndssökande från april 1992 till september 1994. Utresan verkställdes i september 1994 efter det att Utlänningsnämnden i maj samma år fastställt ett av Invandrarverket meddelat utvisningsbeslut. I de utredningar som då gjordes i samband med C:s ansökan omnämnde denne inte vid något tillfälle den nu åberopade anknytningen eller att han hade barn i hemlandet. D hade kommit till Sverige 1985 på grund av anknytning till sin dåvarande make men återvände strax därefter till hemlandet på grund av att förhållandet upphört. Hon återkom till Sverige 1988 och hade sedan dess varit bosatt här och levt i flera förhållanden. Hon hade tre barn från två av dessa förhålla nden.
SIV anförde i beslut i juni 1997 att anknytningen mellan C och D inte kunde anses vara seriös utan endast tillkommen för att bereda C möjlighet till bosättning i Sverige. Det fanns därför skäl att inte bevilja C uppehållstillstånd i Sverige. Beträffande barnen fann SIV oavsett den rättskraft som adoptionen kunde tänkas ha i Sverige att denna, mot bakgrund av faderns ärende, syntes ha genomförts endast i syfte att kringgå gällande lagstiftning och bereda far och barn möjlighet att bosätta sig i Sverige. Skäl förelåg därför inte att med stöd av 2 kap. 4 § UtlL bevilja A och B uppehållstillstånd. Beslutet överklagades till UN.
UN avslog överklagandet i juni 1998. Liksom SIV fann UN att förhållandet mellan C och D inte kunde bedömas som seriöst samt att adoptionen mot bakgrund av vad som upplysts i faderns ärende syntes ha genomförts endast i syfte att kringgå gällande lagstiftning och bereda de sökande möjlighet att bosätta sig i Sverige. Mot denna bakgrund avslogs överklagandet.
Avslagsbeslut 4 – adopterade vuxna och underåriga – adoptionen beviljad utomlands – adoptionen ej tillräckligt skäl för uppehållstillstånd
Två tvillingpar (A, B, C och D) som var födda 1980 resp. 1982 ansökte från sitt hemland om uppehållstillstånd grundat på anknytning till sin syster (E) i Sverige. Av handlingarna i ärendet framgick att tingsrätten i syskonens hemland i mars 1997 hade beslutat att E skulle få adoptera sina syskon. E uppgav att hon bott tillsammans med sina föräldrar och syskon fram till 1987 då hon reste till Sverige. År 1989 beviljades E permanent uppehållstillstånd.
SIV avslog i juni 1998 ansökan om uppehållstillstånd på den grunden att det inte ansågs visat att A, B, C och D var syskon till E och att den åberopade adoptionen beslutats på felaktiga grunder. Beslutet överklagades till UN.
UN avslog överklagandet i november 1999. Nämnden fann inle dningsvis att A, B, C och D inte kunde beviljas uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 § första stycket 2 eller 3 UtlL. Syskonen hade vid utredningarna uppgett att de aldrig bott tillsammans med eller ens träffat sin i Sverige bosatta syster. UN fann att trots adoptionen kunde inte A, B, C och D anses ha sådan särskild anknytning till Sverige som förutsätts för uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL.
7.4. Utredningens kontakter med adoptionsorganisationerna och andra organisationer och sammanslutningar
Utredningen har tagit kontakt med de auktoriserade adoptionsorganisationerna samt vissa humanitära frivilligorganisationer för att utröna dessas erfarenheter av eventuella konflikter mellan adoptionsreglerna och utlä nningslagstiftningen. En förteckning över de kontaktade organisationerna finns i bilaga 2.
Tre adoptionsorganisationer har hört av sig till utredningen, Barnen Framför Allt – Adoptioner, Adoptionscentrum och Familjeföreningen för Internationell Adoption.
Barnen Framför Allt – Adoptioner uppgav att sedan verksamheten påbörjades år 1980 hade endast en adoption förmedlats där den adopterade varit över 12 år. I detta fall godkändes adoptionen av NIA och adoptivbarnet beviljades uppehållstillstånd i Sverige.
Adoptionscentrum uppgav att man inte hade några egna erfarenheter av svårigheter att erhålla uppehållstillstånd i de förmedlade adoptionsfallen eller andra konflikter mellan adoptionsreglerna och utlänningslagstiftningen.
Detta gällde även när den som adopterats var över 12 år. De adoptioner av barn i åldern 12–17 år som förekommit hade främst gällt feriebarn eller släktadoptioner. Under åren 1990–1999 förmedlade adoptionscentrum totalt 23 adoptioner av barn i åldern 12-17 år, räknat efter tidpunkten för ankomsten till Sverige. Av dessa kom 7 barn från Filippinerna, 1 från Lettland, 11 från Ryssland och 4 från Thailand. Adoptionscentrum ansåg det vara förvånande att det är möjligt för tingsrätter att fatta beslut om adoption utan att infordra utredning om barnet från de ansvariga myndigheterna i det land där barnet bor.
Familjeföreningen för Internationell Adoption uppgav att man förmedlat två adoptioner där adoptivbarnet var över 12 år men under 18 år. I inget av fallen hade såvitt känt några svårigheter för adoptivbarnet att erhålla uppehållstillstånd uppstått.
Av övriga organisationer och sammanslutningar som utredningen kontaktat har Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar samt
Svenska Röda Korset hört av sig till utredningen och förklarat sig inte ha några erfarenheter av konfliktsituationen mellan adoptioner och invandringsregleringen.
7.5. Sammanfattning och slutsatser av undersökningarna
7.5.1. Beslutade adoptioner och beviljade uppehållstillstånd
Antalet adoptioner i Sverige av personer som är utomnordiska medborgare och 12 år eller äldre är inte stort. Av de cirka 140 adoptionsansökningar av detta slag som redovisades ha avgjorts vid landets tingsrätter under en fyraårsperiod bifölls något mer än 100. I de ärenden som ledde till bifall var den adopterade i åldern 12–17 år i drygt 60 fall, och 18 år eller däröver i 40 fall. I genomsnitt rör det sig således om cirka 25 beslutade adoptioner om året vid svenska domstolar där den som adopterats är utomnordisk medborgare och 12 år eller äldre. Utredningen har dock bortsett från att adoptionerna i några fall har avsett fler än ett barn.
De utomlands beviljade adoptionerna som kräver NIA:s godkännande för att bli giltiga i Sverige, och där den adopterade är 12 år eller äldre, uppgick under åren 1995–1998 i genomsnitt till cirka fyra om året.
Någon uppfattning om hur många utomlands beviljade adoptioner där den adopterade är 12 år eller äldre och som varje år automatiskt blir gälla nde i Sverige har utredningen inte. Något sätt att få fram en sådan uppgift finns inte heller.
Av de adoptioner som meddelats i Sverige och där den adopterade ansökt om uppehållstillstånd har nästan samtliga lett till uppehållstillstånd och i de allra flesta fall permanent sådant.
Av de 15 utomlands beviljade adoptionsärendena som godkänts av NIA eller regeringen avslogs ansökan om uppehållstillstånd för endast en av de adopterade.
Utredningen har påträffat knappt en handfull ärenden om uppehållstillstånd där adoptionen beviljats utomlands och gällt automatiskt i Sverige. I dessa fall har ansökan om uppehållstillstånd bifallits. Utredningen har därutöver, genom Invandrarverkets och Utlänningsnämndens försorg, tagit del av två ärenden där ansökan om uppehållstillstånd avslagits.
7.5.2. Yttranden från Invandrarverket
I 25 % av adoptionsärendena vid svensk domstol hade Invandrarverket yttrat sig. Vilken tyngd domstolarna tillmätt vad Invandrarverket anfört har oftast inte gått att utröna. Av de 22 adoptionsansökningar där Invandrarverket avstyrkte adoptionen avslog domstolarna 13.
7.5.3. Möjligheten för adopterade att få uppehållstillstånd i Sverige
Utredningens undersökningar har främst tagit sikte på att undersöka adopterades möjligheter att erhålla uppehållstillstånd i Sverige. Såväl materialet vid utlänningsmyndigheterna som utredningens kontakter med adoptionsorganisationerna och humanitära frivilligorganisationer har visat att den klart övervägande delen av alla adopterade som är 12 år eller äldre beviljas uppehållstillstånd. I några enstaka fall har den adopterades ansökan om uppehållstillstånd avslagits. Eftersom regleringen angående anhöriginvandring ändrades den 1 januari 1997 har det varit av särskilt intresse att se, om den nya regleringen påverkat möjligheterna till uppehållstillstånd för adop-terade.
Möjligheterna till uppehållstillstånd för anhöriga enligt äldre och nuvarande ordning har redovisats i avsnitt 5.2 och 5.3. Genom lagändringen ändrades tidigare praxis om s.k. sista länk. Enligt en fastlagd praxis betraktades adopterade före 1 januari 1997 som sista länk till sina adoptivföräldrar (jfr UN 205, Utlänningsärenden praxis, Sandesjö, Håkan, Björk, Kurt). Medan uppehållstillstånd i den tidigare lagstiftningen beviljades ”nära anhöriga”, anges de anhöriga som kan komma i fråga för uppehållstillstånd numera i 2 kap. 4 § första stycket 1–3 UtlL. Härutöver får uppehållstillstånd enligt punkt 4 beviljas den som annars har särskild anknytning till Sverige.
Strax efter det att de nya bestämmelserna om anhöriginvandring infördes överlämnade Utlänningsnämnden ett ärende till regeringen. Utlänningsnämnden ville få klarlagt om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL kunde beviljas för adopterade som var 18 år eller däröver. I regeringsbeslutet (reg. 70-97) klarlades att prövningen av uppehållstillstånd för vuxna adopterade bör kunna ske enligt 2 kap. 4 § första stycket 4 (ändringsbeslut 1 avsnitt 7.3.1). Vad gäller adopterade som är under 18 år vid tiden för beslut om uppehållstillstånd, har prövningen också skett enligt 2 kap. 4 § första stycket 4.
I det uppmärksammade ändringsbeslut 2 i avsnitt 7.3.1 skedde adoptionen och en av Utlänningsnämndens prövningar av den nya ansökan om uppehållstillstånd före den 1 januari 1997. A som var äldre än 18 år torde därmed genom adoptionen ha varit att anse som ”sista länk”. Skälen för avslag sedan adoptionen beslutats var emellertid att det inte var uppenbart att A skulle ha beviljats uppehållstillstånd om prövningen hade skett före inresan enligt 2 kap. 5 § första stycket UtlL och att omständigheterna inte heller i övrigt var sådana att det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa utvisningen. I ändringsbeslut 3 skedde adoptionen efter den 1 januari 1997. Frågan i detta ärende gällde uppehållstillstånd för en vuxen
adopterad som inte sammanlevt i någon hushållsgemenskap med adoptivföräldrarna i hemlandet i nära anslutning till det att ansökan om uppehållstillstånd gjordes. En sådan hushållsgemenskap i hemlandet krävs i regel för att vuxna barn skall få uppehållstillstånd i Sverige. I båda de nämnda fallen hade de adopterade kommit att vistas i Sverige en längre tid. I ändringsbeslut 2 erhöll sökanden slutligen uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl och i ändringsbeslut 3 ansågs särskild anknytning till Sverige föreligga. I de av utredningen funna ärendena om uppehållstillstånd för adopterade vuxna, som avgjorts i tiden efter bifallsbesluten i dessa två fall, tycks en längre tids vistelse i Sverige och en nära anknytning till adoptivföräldrarna ha fått avgörande betydelse vid bedömningen av om uppehållstillstånd skall beviljas enligt 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL (se ändringsbeslut 4 och 5).
I två fall i undersökningen har personer som adopterats genom beslut vid svensk domstol vid undersökningstillfället varit nekade uppehållstillstånd (avslagsbeslut 1 och 2). I båda ärendena var sökandena, när frågan om uppehållstillstånd avgjordes, 18 år eller däröver. I avslagsbesluten likställdes adopterade uttryckligen med biologiska barn. Skälet för avslag var att de adopterade och adoptivföräldrarna inte sammanlevt i sådan hushållsgemenskap som krävs. Det är inte uteslutet att de sökande i dessa två fall enligt den äldre regleringen skulle ha beviljats uppehållstillstånd som s.k. sista länk till sina härvarande föräldrar.
Bland de ärenden där adoptionen beslutats utomlands och som gäller automatiskt i Sverige har utredningen funnit två avslagsbeslut, ett avseende underåriga och ett avseende såväl underåriga som vuxna. I det ena fallet angavs skälet vara att adoptionen genomförts i syfte att kringgå gällande lagstiftning och bereda de sökande möjlighet att bosätta sig i Sverige (avslagsbeslut 3 i avsnitt 7.3.3). I det andra fallet anförde Utlänningsnämnden att de sökande trots adoptionen inte hade sådan särskild anknytning till Sverige som förutsätts för uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL (avslagsbeslut 4 i avsnitt 7.3.3). Med hänsyn till att två av de sökande i avslagsbeslut 4 var underåriga vid beslutstillfällena, kan det antas att utlänningsmyndigheterna även i detta fall gjort bedömningen att adoptionerna tillkommit som ett led i ett försök till kringgående av svensk utlänningslagstiftning.
Sammanfattningsvis kan sägas att det tycks vara ovanligt att adopterade i åldern 12–17 år nekas uppehållstillstånd i Sverige. De två ärenden i undersökningarna där detta förekom gällde utomlands beviljade adoptioner (avslagsbeslut 3 och 4). Vad gäller adopterade i åldern 18 år eller äldre har, utöver avslagsbeslut 4, två avslagsbeslut påträffats. I dessa fall hade adoptionen skett i Sverige (avslagsbeslut 1 och 2 i avsnitt 7.3.1). Även om inte alltför långtgående slutsatser bör dras av så få beslut, kan det förmodas att
avslagen i avslagsbeslut 1 och 2 är en följd av att möjligheterna till uppehållstillstånd för anhöriga som tidigare betraktats som ”sista länk” stramats upp. Detta är emellertid en skärpning av lagstiftningen som inte endast berör adopterade som är vuxna, utan också andra kategorier av anhöriga än de som anges i 2 kap. 4 § första stycket 1–3 UtlL, dvs. även biologiska barn som är 18 år eller äldre. I någon mån har den begränsning av möjligheterna till uppehållstillstånd, som den ändrade lagstiftningen inneburit, mjukats upp i rättstillämpningen (jfr ändringsbeslut 3, 4 och 5).
I flera av de ärenden som utredningen gick igenom gjorde utlänningsmyndigheterna en bedömning av om adoptionen var ett sätt att försöka kringgå gällande invandringsbestämmelser. Någon skillnad i detta betraktelsesätt i tiden före och efter den 1 januari 1997 har inte kunnat noteras. I det tidigare redovisade regeringsbeslutet (reg. 70-97) uttalade regeringen att prövningen huvudsakligen bör avse frågan om adoptionen tillkommit för att få uppehållstillstånd i Sverige. Sökanden i regeringsbeslutet var över 18 år och adoptionen var beviljad vid svensk domstol. Utredningen har sett exempel på att liknande formuleringar förekommer även beträffande adopterade underåriga såväl när adoptionen beviljats i Sverige som utomlands. I undersökningen har det dock inte förekommit något ärende där ansökan om uppehållstillstånd avslagits på denna grund när adoptionen skett i Sverige. De ovan redovisade avslagsbeslut 3 och 4 är däremot exempel härpå när adoptionen skett utomlands.
Utredningens undersökningar har företagits som ett led i kartläggningen av eventuella konflikter mellan adoptionsbestämmelserna och invandringsregleringen. I de enstaka fall där ansökan om uppehållstillstånd avslagits har detta berott antingen på att den rättsliga regleringen inte ansetts medge att uppehållstillstånd ges eller på att adoptionen har ansetts vara ett sätt att kringgå invandringsregleringen. Utredningen kommer i kapitel 8 att diskutera i vad mån detta utgör konflikter mellan de olika regleringarna och i så fall om dessa konflikter bör åtgärdas.
8. Utredningens överväganden och förslag
8.1. Utredningens utgångspunkter
8.1.1. Avgränsning av utredningens uppdrag
Det finns adoptioner av utländska personer där några konflikter mellan adoptionsreglerna och invandringsbestämmelserna inte uppkommer. Dessa adoptioner berörs därmed överhuvudtaget inte av utredningens uppdrag. Först och främst gäller detta när den adopterade är under 12 år och omständigheterna är sådana att han eller hon blir svensk medborgare automatiskt genom adoptionsbeslutet. Även adoptioner där den underåriga adopterade utomlands varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i Sverige faller utanför utredningens uppdrag. Denna grupp adopterade beviljas liksom andra underåriga barn i samma situation uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 2 UtlL. Utredningens avsikt är inte att på något sätt ändra den ordningen. Samma sak gäller för vuxna adopterade som uppfyller kraven på hushållsgemenskap utomlands enligt 2 kap. 4 § första stycket 3 UtlL. Någon konflikt mellan adoptionsbestämmelserna och invandringsregleringen föreligger ju inte heller i detta fall.
De adoptioner som utredningens överväganden och förslag tar sikte på är således främst de, där den adopterade vid adoptionstillfället hade sin bosättning utomlands medan adoptivföräldrarna var bosatta i Sverige, eller där den adopterade i och för sig var bosatt i Sverige men utan att ha permanent uppehållstillstånd.
Från nu angivna adoptioner skall emellertid även adoptioner enligt 1993 års Haagkonvention undantas. Adoptioner enligt denna konvention kan endast ske om den mottagande statens behöriga myndigheter har fastställt att barnet har eller kommer att erhålla tillstånd att resa in i och stadigvarande bosätta sig i den staten. Några konflikter mellan regleringarna uppkommer därmed inte. Vad gäller personer som har medborgarskap i något av de
nordiska länderna finns inga krav på uppehållstillstånd. Även denna grupp av adopterade faller således utanför uppdraget.
Utredningens undersökningar har avsett adopterade som vid adoptionsbeslutet varit 12 år eller äldre. Det bör dock understrykas att även adoptioner där den adopterade är under 12 år och inte är eller har varit hemmavarande barn till adoptivföräldrarna som är bosatta i Sverige faller in under utredningsuppdraget, om inte någon av de begränsningar som anges ovan föreligger.
8.1.2. Konflikter mellan adoptionsbestämmelserna och utlänningslagstiftningen
En viktig del av utredningens uppdrag är att kartlägga omfattningen och arten av de konflikter som kan uppkomma mellan adoptionsreglerna och utlänningslagstiftningen.
Av de undersökningar som utredningen redovisat i kapitel 7 framgår att adopterade i åldern mellan 12 år och 17 år sällan nekas uppehållstillstånd i Sverige. Något fler avslag på ansökan om uppehållstillstånd har noterats såvitt gäller adopterade som är 18 år eller äldre.
Ett avslagsbeslut på en ansökan om uppehållstillstånd för en adopterad kan inte automatiskt leda till slutsatsen att det föreligger en konflikt mellan adoptionsreglerna och invandringslagstiftningen. Det är viktigt att komma ihåg att domstolarna som avgör adoptionsärendena har andra bevekelsegrunder för sitt beslut om adoption än vad utlänningsmyndigheterna har för sitt beslut om uppehållstillstånd. Domstolen får ge sitt tillstånd till adoption endast om adoptionen är till fördel för barnet samt om sökanden har uppfostrat barnet eller vill uppfostra det, eller om det annars med hänsyn till det personliga förhållandet mellan sökanden och den som skall adopteras finns särskild anledning till adoptionen. När det gäller adoption av vuxna eller lite äldre barn är det företrädesvis det sistnämnda ledet i bestämmelsen som är tillämpligt. För att tillstånd skall ges fordras normalt att det är fråga om ett förhållande av väsentligen samma innehåll som det som finns mellan föräldrar och barn. Utlänningsmyndigheternas uppgift är att se till att den lagstiftning som ligger till grund för den svenska ordningen med reglerad invandring tillämpas på ett konsekvent sätt. Domstolarnas och utlänningsmyndigheternas olika utgångspunkter kan i en del fall leda till att adopterades ansökan om uppehållstillstånd avslås. Enligt utredningens uppfattning är det dock främst när adopterade på något sätt missgynnas i jämförelse med andra barn som adoptionsbestämmelserna och utlänningslagstiftningen sinsemellan blir motstridiga och det finns anledning att tala om en konflikt.
Utredningen kommer nedan att beröra tre olika typer av situationer som i detta sammanhang bör uppmärksammas.
Eftersom nästan alla adopterade i utredningens undersökningar som ansökt om uppehållstillstånd i Sverige beviljats uppehållstillstånd kan undersökningsresultatet knappast anses ge stöd åt att konflikter i någon större skala föreligger. Den första situationen – när utlänningsmyndigheterna frånkänner ett utländskt adoptionsbeslut rättsverkan i ärendet om uppehållstillstånd – är dock hämtad från utlänningsmyndigheternas material. Som nedan kommer att utvecklas är det emellertid tveksamt om det i detta fall föreligger någon konflikt. De andra två situationerna handlar om otydligheter i lagstiftningen och om brister i informationen om lagstiftningen. I dessa situationer, som framkommit i utredningsarbetet men inte visat sig i resultatet av undersökningarna i kapitel 7, föreligger det sådana risker för vad utredningen anser vara konflikter, att det finns anledning att vidta åtgärder. En precisering av de tre situationerna följer nedan.
Adoptioners rättsverkan i ärenden om uppehållstillstånd
Vid genomgången av utlänningsmyndigheternas material har utredningen funnit två avslagsbeslut som berott på att utlänningsmyndigheterna ansett att adoptionen främst har tillkommit som ett försök att kringgå svensk utlänningslagstiftning (avslagsbeslut 3 och 4 i avsnitt 7.3.3). I ett sådant fall får adoptionen privaträttsliga verkningar i Sverige men anses inte ha medfört en sådan familjeanknytning som krävs, för att reglerna om anhöriginvandring skall bli tillämpliga. Denna situation – att utlänningsmyndigheterna frånkänner en utländsk adoption rättsverkan i ärendet om uppehållstillstånd – visar dock inte på några motsättningar mellan två beslut som bygger på svenska regleringar. Det är därmed tveksamt om det föreligger en konflikt enligt utredningens definition. Som kommer att utvecklas i avsnitt 8.2 ger gällande lagstiftning dessutom ett visst utrymme i ett ärende om uppehållstillstånd att beakta syftet med en utländsk adoption.
I vissa ärenden i undersökningen, där adoptionen meddelats av svensk domstol, förekom också formuleringar i utlänningsmyndigheternas beslut som gav intryck av att utlänningsmyndigheterna ansåg sig ha möjlighet att pröva om inte syftet med adoptionen främst varit att försöka kringgå invandringsregleringen. I den mån utlänningsmyndigheterna verkligen företar en prövning av det bakomliggande syftet med en i Sverige beslutad adoption föreligger det en konflikt.
Utlänningsmyndigheternas prövning av om adoptionen syftat till att kringgå invandringsregleringen har vissa likheter med utlänningsmyndigheternas prövning av om ett äktenskap är ett skenäktenskap. En skillnad mellan äktenskap och adoption är emellertid att ett äktenskap kan ingås av
var och en under förutsättning att vissa formella krav är uppfyllda, medan det för att en adoption skall beviljas vid en svensk domstol – åtminstone när adoptionen avser lite äldre barn och vuxna – krävs ett särskilt förhållande mellan adoptanten och den som avses bli adopterad. Finner en svensk domstol att ett sådant förhållande föreligger och beslutar domstolen om adoption, kan utlänningsmyndigheternas prövning av om adoptionen syftat till att kringgå invandringsreglerna med rätta uppfattas som ett ifrågasättande av domstolens bedömning i adoptionsbeslutet.
Otydligheter i den rättsliga regleringen
Frågan om uppehållstillstånd för adopterade har inte berörts i prop. 1996/97:25 som bl.a. ledde till att reglerna om uppehållstillstånd för anhöriga ändrades den 1 januari 1997. Utlänningsmyndigheterna har emellertid i rättstillämpningen i regel prövat frågan om uppehållstillstånd för adopterade som inte före ansökan sammanbott med adoptanten eller adoptanterna enligt 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL. Redan i samband med att ändringarna i lagstiftningen trädde i kraft överlämnade Utlänningsnämnden ett ärende angående vuxenadoption till regeringen med hänvisning till punkt 4 (reg. 70-97). Regeringen ansåg i sitt beslut att punkten 4 bör kunna användas för att ge uppehållstillstånd åt adopterade vuxna (ändringsbeslut 1 i avsnitt 7.3.1). Något annat lagrum enligt vilket prövningen av uppehållstillståndsfrågan för adopterade kan ske finns oftast inte att tillgå. Detta gäller för såväl underåriga som vuxna.
Enligt utredningsdirektiven är utredningens huvudsakliga uppgift att ta ställning till vilken betydelse en adoption av en vuxen person bör ha vid bedömningen av ett ärende om uppehållstillstånd för den adopterade. I och för sig anges att likartade frågor som rör adoption av barn under 18 år skall utredas, men huvudvikten har ändå lagts vid de vuxna adopterade. Utredningen – som i sitt arbete ägnat de båda grupperna lika stor uppmärksamhet – har funnit att i stort sett samma frågeställning är aktuell i båda fallen. Frågan om vilken betydelse en adoption skall ha i ärendet om uppehållstillstånd är emellertid än mer komplex när det gäller underåriga adopterade.
I 2 kap. 4 § första stycket 2 UtlL anges att uppehållstillstånd får beviljas underåriga ogifta barn som är eller har varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i Sverige. Merparten av biologiska utländska barn till en i Sverige bosatt person har vid något tillfälle varit hemmavarande barn till den i Sverige bosatta föräldern. För adopterade som bott i sitt hemland när adoptionen genomfördes är det nästan uteslutet att rekvisitet ”hemmavarande” kan uppfyllas.
I rättstillämpningen anses underåriga adopterade oftast redan genom adoptionen ha erhållit sådan särskild anknytning till Sverige som krävs för
att uppehållstillstånd skall beviljas enligt punkt 4. Denna tillämpning följer dock varken av lagtextens ordalydelse eller dess förarbeten. Enligt utredningens uppfattning är det en brist att den rättsliga regleringen inte är bättre anpassad till underåriga adopterades situation.
Den rättsliga regleringen är inte heller särskilt anpassad till vuxna adopterades situation. Även beträffande adopterade vuxna kan det således finnas skäl att se över la gstiftningen.
Brister i informationen
För adoptanter och adopterade torde många gånger avslagsbeslutet i sig framstå som ett uttryck för en konflikt mellan regleringarna. I den mån en adoptant – och även den som avses bli adopterad – oriktigt under adoptionsförfarandet utgår från att adoptionen kommer att leda till ett uppehållstillstånd för den adopterade, kan ett avslag på ansökan om uppehållstillstånd knappast uppfattas på annat sätt än att det strider mot adoptionsbeslutet. Även om avslagsbeslutet inte orsakats av någon konflikt enligt utredningens definition går det således inte att bortse från, att brister i informationen kan föranleda rättsförluster för enskilda adopterade. Den bristande kunskapen om lagstiftningens innehåll måste därför tas på allvar.
8.1.3. Adoptioner som beviljats utomlands
I utredningsdirektiven anges att utredningens ställningstaganden till vilken betydelse en adoption bör ha vid bedömningen av ett ärende om uppehållstillstånd skall innefatta såväl adoptionsbeslut som meddelats i Sverige som utländska adoptionsbeslut.
Den ursprungliga kritiken mot reglerna om uppehållstillstånd för adopterade tog främst sikte på inkonsekvensen mellan den svenska domstolens beslut att medge adoptionen och utlänningsmyndigheternas beslut därefter att avslå den adopterades ansökan om uppehållstillstånd. Utredningens undersökningar har också främst gällt utgången i de ärenden om uppehållstillstånd där adoptionsbeslutet fattats av svensk domstol. En undersökning har emellertid även gjorts beträffande de utomlands beviljade adoptioner, som kräver NIA:s godkännande för att gälla i Sverige.
Hur stort antal utomlands beviljade adoptioner som automatiskt är gällande i Sverige och som föranleder en ansökan om uppehållstillstånd har inte gått att undersöka eftersom det inte är möjligt att genom Invandrarverkets register särskilja gruppen adopterade annat än vid bifallsbesluten. Någon uppfattning huruvida de utomlands beviljade adoptionerna oftare ifråga-
sätts av utlänningsmyndigheterna än adoptioner som beviljats i Sverige har utredningen därmed inte heller.
Beträffande adoptioner som sker i Sverige anges i lag vad som krävs för att adoptionen skall få äga rum. Genom att öka domstolarnas utredningsskyldighet finns det dessutom möjlighet att bredda det underlag som läggs till grund för beslutet. Av naturliga skäl är detta inte möjligt beträffande beslut som fattas utomlands. Dessa omständigheter kommer i viss mån att påverka utredningens ställningstaganden.
8.1.4. Åtgärder
Utredningens inställning är att frågan om adoption även fortsättningsvis skall avgöras oberoende av vilken bedömning som kan tänkas ske i ärendet om uppehållstillstånd. Till exempel bör adoption inte nekas enbart på den grunden att den adopterade troligtvis inte kommer att beviljas uppehållstillstånd i Sverige. Detta gäller inte minst eftersom den adopterade inte alltid har för avsikt att bosätta sig här. Utredningen menar också, att det finns skäl som talar emot att tillerkänna alla adopterade rätt till uppehållstillstånd i Sverige. Detta skulle medföra att adopterade fick en gynnsammare behandling än invandrares biologiska barn.
Utgångspunkterna när det gäller att komma till rätta med de konflikter som föreligger bör i stället vara följande.
Som konstaterats i det föregående föreligger det otydligheter i den rättsliga regleringen rörande uppehållstillstånd för adopterade. Möjligheterna till uppehållstillstånd för adopterade som inte tidigare sammanbott med adoptivföräldrarna bör bättre anpassas till adopterades situation. Detta bör främst ske genom ändringar i lagstiftningen rörande uppehållstillstånd.
Som utredningen också påpekat i det föregående kan brister i kunskapen om lagstiftningen föranleda rättsförluster för enskilda adopterade och måste därför tas på allvar. En viktig fråga är därmed informationen till de adoptionssökande. För många adoptanter är förutsättningen för adoptionen att den adopterade skall få bosätta sig hos dem i Sverige. Det är enligt utredningens förmenande otillfredsställande att en adoption kan genomföras utan att de adoptionssökande informeras om den adopterades möjligheter att få bosätta sig i Sverige. Detta gäller både när adoptionen sker i Sverige och när den sker utomlands. En förbättrad information till parterna om innehållet i den svenska lagstiftningen bör således övervägas.
Det kan även finnas anledning att se över domstolarnas beslutsunderlag i adoptionsärenden. I utredningsdirektiven anges att utredningen skall ta reda på om det är möjligt att komma till rätta med problemen genom en för-
bättrad kommunikation mellan berörda myndigheter. Mot den bakgrunden kommer utredningen att överväga skyldighet för domstolarna att komplettera beslutsunderlaget med yttrande från Invandrarverket.
Utredningen anser dock först och främst att det kan finnas anledning att slå fast vilken rättsverkan ett adoptionsbeslut bör ha i fråga om uppehållstillstånd för den adopterade.
8.2. Adoptioners rättsverkan i ärenden om uppehållstillstånd
8.2.1. Adoptioners rättsverkan enligt lag
Rättsverkningarna av en i Sverige meddelad adoption har redovisats i avsnitt 3.2.3. Enligt 4 kap. 8 § FB skall adoptivbarnet anses som adoptantens barn och inte som barn till sina biologiska föräldrar när det gäller tillämpningen av bestämmelse i lag eller annan författning som tillägger släktskap eller svågerlag rättslig betydelse, om inte annat är föreskrivet eller följer av rättsförhållandets natur. Genom adoptionsbeslutet blir den adopterade således i princip likställd med adoptantens biologiska barn.
I avsnitt 3.2.2 har den lämplighetsprövning beskrivits som domstolarna enligt 4 kap. 6 § FB skall företa. För att en ansökan om adoption skall vinna bifall krävs att sökanden har uppfostrat eller vill uppfostra barnet. Detta förutsätter i regel att barnet är under 18 år. Annars krävs att det med hänsyn till det personliga förhållandet mellan sökanden och barnet finns särskild anledning till adoptionen. Även när avsikten med adoptionen är att befästa ett personligt förhållande mellan sökanden och adoptivbarnet skall det normalt vara fråga om ett förhållande av väsentligen samma innehåll som det som föreligger mellan föräldrar och barn.
Rättsverkningarna av en adoption som meddelats i främmande stat och som gäller här i riket enligt lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption har redovisats i avsnitt 3.3.2. Enligt 4 § i denna lag anses adoptivbarnet som adoptantens barn i äktenskap i fråga om vårdnad, förmynderskap och underhåll. I fråga om arvsrätt gäller vad som i allmänhet är föreskrivet i tillämplig lag beträffande rätt till arv, oavsett tillämplig lag vid adoptionen. Om adoptionen ägt rum i Sverige anses den adopterade även i arvshänseende som barn i äktenskapet. I fråga om andra rättsförhållanden än dessa – vårdnad, förmynderskap, underhåll och arv – har några särskilda bestämmelser inte meddelats.
Om en utländsk adoption skall gälla i Sverige och fråga uppkommer om dess verkan i ett rättsförhållande som enligt våra internationellt privaträttsliga regler skall bedömas enligt svensk lag, skall den svenska lagens be-
stämmelser i ämnet tillämpas. I allmänhet innebär detta att adoptivbarnet likställs med adoptantens eget barn. När ett familjeband beaktas i praxis, som t.ex. vid tillämpning av medborgarskapslagstiftningen och utlänningslagstiftningen, bör således en utländsk adoption som skall gälla i Sverige som regel få samma verkan som en svensk adoption (jfr prop. 1971:113 s. 37 f.). I propositionen anges dock att det i sådana fall finns utrymme för en mera nyanserad bedömning av familjeanknytningens styrka i det enskilda fallet. Vidare sägs följande (s. 38).
Finns anledning antaga, att adoptionen har kommit till stånd huvudsakligen för att den adopterade skall få en gynnsammare behandling i just det ärende som är i fråga bör detta kunna beaktas, även om förhålla ndena inte är sådana att adoptionen kan frånkännas giltighet som stridande mot svensk ordre public.
Om det finns skäl att tro att adoptionen tillkommit som ett led i ett kringgående av invandringsbestämmelserna bör det således i första hand prövas om adoptionen verkligen är gällande i Sverige. Har adoptionen uteslutande tillkommit för att den adopterade skall få uppehållstillstånd i Sverige får den anses vara en skenadoption. I sådant fall strider adoptionen mot svensk ordre public och bör inte anses gällande i Sverige (jfr a. prop. s. 48). Om adoptionens huvudsakliga syfte kan antas vara att den adopterade beviljas uppehållstillstånd i Sverige utan att det är fråga om en sken-adoption är adoptionen gällande i Sverige. Enligt ovan angivna uttalanden i förarbetena kan i sådant fall i ärendet om uppehållstillstånd familjeanknytningens styrka komma att beaktas (jfr a. prop. s. 37).
När adoptionen skett utomlands och gäller i Sverige anses den adopterade således som adoptantens barn i äktenskap i fråga om vårdnad, förmynderskap och underhåll. Detta innebär dock inte att dessa frågor alltid skall prövas enligt svensk lag. Vilket lands lag som skall tillämpas vid svensk domstols prövning av frågor om vårdnad, förmynderskap och underhåll blir beroende av vad som följer av svensk rätts allmänna internationellt privaträttsliga regler i dessa hänseenden för barn i äktenskap (jfr prop. 1971:113 s. 46). Om svensk lag inte är tillämplig blir t.ex. adoptivföräldrarnas vårdnadsansvar och underhållsskyldighet beroende av lagstiftningen i det land vars lag är tillämplig.
8.2.2. Utredningens bedömning
Bedömning: Den familjeanknytning som uppkommer genom ett svenskt adoptionsbeslut skall godtas vid prövningen av ansökan om uppehållstillstånd. Motsvarande skall gälla beträffande utomlands meddelade adoptionsbeslut som gäller i Sverige, såvida inte starka skäl talar häremot.
I Sverige meddelade adoptionsbeslut
Den familjeanknytning som uppkommit genom ett beslut om adoption som meddelats av svensk domstol skall godtas av utlänningsmyndigheterna. Detta följer såväl av den prövning som domstolarna gör innan adoptionsbeslutet fattas som av adoptionens rättsverkningar enligt svensk lag. När det är fråga om att genom adoptionen befästa ett personligt förhållande mellan sökanden och den som avses bli adopterad, ställer domstolarna normalt krav på att förhållandet har väsentligen samma innehåll som det som föreligger mellan föräldrar och barn. Om utlänningsmyndigheterna inte godtar den genom adoptionen uppkomna familjeanknytningen, blir det närmast fråga om en omprövning av domstolens bedömning. Enligt utredningens mening kan en sådan ordning av principiella skäl inte accepteras. Utlänningsmyndigheterna får alltså, när adoptionen beviljats av svensk domstol, anses vara förhindrade att pröva om adoptionen tillkommit för att den adopterade skall få en gynnsammare ställning i ärendet om uppehållstillstånd.
Den omständigheten att ett svenskt adoptionsbeslut utan vidare skall läggas till grund för bedömningen av frågan om uppehållstillstånd väcker frågan om inte domstolarna, som ett led i sin bedömning av om ett förälderbarnliknande förhållande föreligger, mer konsekvent bör uppmärksamma om adoptionen främst kan tänkas vara ett led i ett kringgående av invandringsregleringen. I avsnitt 8.4.2 kommer utredningen bl.a. att överväga om det i adoptionsärenden med internationell anknytning finns skäl att ålägga domstolarna att regelmässigt inhämta yttrande från Invandrarverket.
Utomlands meddelade adoptionsbeslut
Ett utomlands meddelat adoptionsbeslut som inte strider mot ordre public gäller i Sverige antingen automatiskt eller efter godkännande av NIA. Det är främst när det är fråga om rena skenhandlingar som det kommer i fråga att på grund av ordre public frånkänna en adoption giltighet. En adoption som meddelats utomlands och som gäller i Sverige bör när svensk lag tilllämpas i regel få samma rättsverkan som en svensk adoption.
Utlänningsmyndigheternas prövning av om syftet med en utomlands beslutad adoption som gäller i Sverige främst varit ett försök till kringgående av svenska invandringsregler har, som redovisats i avsnitt 8.2.1, stöd i förarbetena till 1971 års lag när det gäller adoptionsbeslut som meddelats utomlands (jfr prop. 1971:113 s. 38). Utrymmet för att avslå en ansökan om uppehållstillstånd på denna grund torde dock vara begränsat. I anförda proposition anges att det bör beaktas om det finns anledning anta att adoptionen har kommit till stånd huvudsakligen för att den adopterade skall få en gynnsammare behandling i just det ärende som är i fråga.
Ett ytterligare stöd för att en prövning bör kunna företas av om en utomlands beslutad adoption främst varit ett sätt att försöka kringgå invandringsregleringen ger prop. 1996/97:25. Enligt propositionen s. 111 f. har bestämmelsen om uppehållstillstånd utformats som en principiell rätt, dvs. uppehållstillstånd får beviljas för anhöriga inom kärnfamiljen. I propositionen anges några av de undantag från anhörigas principiella rätt till uppehållstillstånd som beaktas i rättstillämpningen. Såvitt nu är av intresse påtalas att undantag i praxis gjorts för situationer med månggifte, äktenskap mellan minderåriga samt när det framstår som sannolikt att det rör sig om skenförhållanden eller att den angivna släktskapen inte stämmer. I praktiken är det emellertid också så att utlänningsmyndigheterna när det gäller äktenskap eller samboförhållanden i sin prövning beaktar om förhållandet är seriöst och inte tillkommet för att ge någon uppehållstillstånd i Sverige (jfr prop. 1996/97:25 s. 104). Denna praxis kommer, med vissa tillägg, att lagfästas den 1 juli 2000 (prop.1999/2000:43, bet. 1999/2000:SfU9, rskr. 1999/2000:159). Eftersom en sådan s.k. seriositetsprövning hittills godtagits inom ramen för tillståndsprövningen när det gäller äktenskap och samboförhållanden, bör något hinder inte föreligga mot att en liknande prövning görs på det sätt som anges i prop. 1971:113 beträffande utomlands beviljade adoptioner.
Förarbetena till 1971 års lag och till 2 kap. 4 § första stycket UtlL ger således utrymme för en prövning av om adoptionen varit led i ett kringgående av invandringsregleringen. Trots detta har utredningen övervägt en ändrad ordning som skulle medföra att utlänningsmyndigheterna har att godta utländska adoptionsbeslut i samma utsträckning som svenska adoptionsbeslut. Det främsta syftet med en sådan ändring skulle vara att undvika rättsförluster för adopterade underåriga. Genom adoptionen har vanligtvis de juridiska banden till vårdnadshavaren i hemlandet helt eller delvis klippts av. Det säger sig därmed självt att det kan få olyckliga konsekvenser om en underårig inte tillåts bosätta sig hos sina adoptivföräldrar i Sverige. Det kan emellertid finnas fall där det skulle vara direkt stötande om adoptionsbeslutet utan någon vidare prövning lades till grund för bedömningen av ansökan om uppehållstillstånd. I utredningens undersökningar redovisas
två sådana fall (avslagsbeslut 3 och 4 i avsnitt 7.3.3). Utredningen anser därmed att utlänningsmyndigheterna i ärendet om uppehållstillstånd även fortsättningsvis på sätt som anges i prop. 1971:113 jämfört med prop. 1996/97:25 bör kunna beakta det bakomliggande syftet med en adoption som skett i utlandet. Detta gäller såväl adoptioner där den adopterade är underårig som där den adopterade är vuxen. När den adopterade är underårig måste självfallet vid en helhetsbedömning barnets bästa beaktas.
En adoption som är gällande i Sverige bör godtas av utlänningsmyndigheterna även om det är osäkert vilken prövning den utländska myndigheten gjort i ärendet och vilket beslutsunderlag den utländska myndigheten haft att tillgå. Av tidigare nämnda förarbeten får anses följa att det fordras starka skäl för att det i ärendet om uppehållstillstånd skall beaktas att adoptionen tillkommit för att den adopterade skall få en gynnsammare behandling i just det ärende som är i fråga. De fall där det kan bli aktuellt att frånkänna den utomlands meddelade adoptionen verkan i ärendet om uppehållstillstånd torde därmed vara få. Om adoptionsbeslutet avgjort strider mot ordre public är adoptionen inte gällande i Sverige. Har möjligheten till uppehållstillstånd i Sverige varit en bidragande orsak till adoptionen, men inte den främsta anledningen, bör utlännings-myndigheterna godta det utländska adoptionsbeslutet. Endast beträffande fall som ryms mellan dessa båda situationer bör det komma i fråga att frånkänna adoptionen verkan i ärendet om uppehållstillstånd.
8.3. Den rättsliga regleringen
8.3.1. Äldre och nuvarande ordning
Äldre bestämmelser angående uppehållstillstånd för anhöriga har redovisats i avsnitt 5.2. Före den 1 januari 1997 fick uppehållstillstånd ges till en utlä nning som var nära anhörig till en i Sverige bosatt person. Avsikten med uttrycket ”nära anhörig” var att beskriva den fasta praxis som utvecklats på området och som riksdagen ställt sig bakom. Enligt denna praxis hade en relativt vid krets av anhöriga rätt att invandra till Sverige. Även anhöriga som kunde betecknas som ”sista länk”, dvs. en person vars samtliga nära släktingar var bosatta i Sverige, kunde beviljas uppehållstillstånd. Enligt då rådande praxis ansågs en person som adopterats av någon som var bosatt i Sverige som en sådan sista länk.
Den nuvarande ordningen beträffande uppehållstillstånd för anhöriga har redovisats i avsnitt 5.3. Såvitt nu är av intresse får uppehållstillstånd beviljas den som är under 18 år och ogift och som är eller har varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i Sverige eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här (2 kap. 4 § första stycket 2 UtlL). Uppehållstill-
stånd får också beviljas en nära anhörig som ingått i samma hushåll som den i Sverige bosatta personen (2 kap. 4 § första stycket 3 UtlL). Genom den ändrade regleringen för anhöriginvandring uteslöts från familjeåterförening föräldrapar, ensamstående föräldrar och ”sista länken fall” som inte kunde påvisa hushållsgemenskap strax före den härvarandes flyttning till Sverige. Liksom tidigare anges emellertid att utlänningar som annars har särskild anknytning till Sverige får beviljas uppehållstillstånd (2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL).
8.3.2. Utredningens överväganden och förslag
Förslag: I utlänningslagen skall anges att uppehållstillstånd får ges till underåriga adopterade som adopterats enligt ett i Sverige gällande beslut om adoption av någon som vid tidpunkten för adoptionsbeslutet var och fortfarande är bosatt i Sverige. Adopterade som är 18 år eller däröver skall även fortsättningsvis kunna beviljas uppehållstillstånd enligt nuvarande 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL. Denna punkt skall dock förtydligas så att det av lagtexten framgår att med särskild anknytning till Sverige avses såväl släktanknytning som annan särskild anknytning.
Den betydelse en adoption har i ett ärende om uppehållstillstånd beror inte bara på om utlänningsmyndigheterna godtar den familjeanknytning som uppkommit genom adoptionen, utan även på i vad mån invandringsreglerna medger uppehållstillstånd för adopterade.
Även om ingenting sägs om adoptivbarn, varken i lagtexten eller i prop. 1996/1997:25, kan man utgå från att det inte varit tänkt annat än att adopterade i princip skall ha samma möjligheter till uppehållstillstånd som biologiska barn.
Underåriga adopterade
Adoptivbarn som varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i Sverige beviljas i likhet med andra barn uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 2 UtlL. Ett underårigt och ogift barn till en i Sverige bosatt legal vårdnadshavare som är eller har varit hemmavarande barn till denne har i princip en ovillkorlig rätt att få uppehållstillstånd i Sverige. Detta har Utlä nningsnämnden slagit fast i ett vägledande avgörande (UN 342–97). För dem som adopterats av en i Sverige bosatt person medan de själva varit bosatta utomlands är det dock sällan som kravet på att ha varit hemmavarande är uppfyllt.
För adopterade underåriga som inte tidigare bott tillsammans med adoptivföräldrarna prövas frågan om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL. Enligt detta lagrum krävs för att uppehållstillstånd skall beviljas att den sökande har en särskild anknytning till Sverige. I praxis har en adoption av en underårig i regel medfört att sådan särskild anknytning ansetts föreligga. Bestämmelsens utformning lämnar emellertid utrymme åt en mer ingående prövning.
Enligt utredningens uppfattning bör regleringen avseende uppehållstillstånd för underåriga adopterade, som inte tidigare bott tillsammans med adoptivföräldrarna, bättre överensstämma med den ordning som utvecklats i praxis. Dessutom bör regleringen bättre överensstämma med vad som gäller för andra barn. Detta inte minst för att underåriga adopterades rättsskydd skall stärkas.
Liksom andra underåriga, har adopterade barn behov av rättsordningens uttalade skydd. Ett avslag på en ansökan om uppehållstillstånd för en adopterad underårig kan få olyckliga konsekvenser. Om ansökan om uppehållstillstånd avslås kvarstår ändå adoptivföräldrarnas föräldraansvar samtidigt som barnets rättsliga förhållande till sina biologiska föräldrar upphört helt eller delvis. I största möjliga utsträckning bör därför en reglering som ger utrymme för godtyckliga bedömningar undvikas. Med hänsyn till barnets bästa bör den rättsliga regleringen anpassas till underåriga adopterades situation.
Att underåriga adoptivbarn beviljas uppehållstillstånd enligt punkt 4 står dessutom dåligt i överensstämmelse med att bestämmelsen enligt förarbetena skall tillämpas endast i undantagsfall när det gäller släktanknytningar. De adopterade som är i åldern 12-17 år och som ingått i utredningens undersökningar är i och för sig till antalet relativt få. De är dock betydligt flera än de adopterade som är 18 år eller äldre. Härtill kommer att även beträffande barn under 12 år som inte automatiskt blivit svenska medborgare vid adoptionen tillämpas punkt 4. Detta gäller alla barn som inte adopteras av svenska medborgare och även barn som adopteras av svenska medborgare om adoptionen gäller automatiskt i Sverige enligt lag-en (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption. Beträffande sistnämnda grupp föreligger dock ett förslag från 1997 års medborgarskapskommitté om automatiskt medborgarskap vid adoptionen (SOU 1999:34). Oavsett vad som blir utgången av kommitténs förslag är adopterade underåriga en viktig och antalsmässigt inte helt obetydlig grupp av sökande som regelmässigt beviljas uppehållstillstånd enligt en bestämmelse som är avsedd att endast användas i undantagsfall.
I detta sammanhang bör betonas att regeringen och riksdagen har beträffande en annan grupp av tillståndssökande, som hittills beviljats uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 4, ansett att möjligheten till up-
pehållstillstånd bör framgå direkt av utlänningslagen. Detta gäller för sökande som inte sedan tidigare är gifta eller sammanboende med någon som bor här i landet och som skall komma hit för att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande. I prop. 1999/2000:43 – Uppehållstillstånd på grund av anknytning – har det med hänsyn till denna grupps storlek inte ansetts att uppehållstillstånd längre bör beviljas enligt 2 kap. 4 § första stycket 4 (jfr s. 50). Förslaget har godtagits av riksdagen (bet. 1999/2000:SfU9, rskr. 1999/2000:159). Den nya lagstiftningen träder i kraft den 1 juli 2000.
Som tidigare angetts krävs enligt huvudregeln att barn under 18 år är eller har varit hemmavarande barn till den i Sverige bosatta personen för att uppehållstillstånd skall beviljas (2 kap. 4 § första stycket 2 UtlL). Om underåriga adoptivbarns rätt till uppehållstillstånd särskilt reglerades i lag-en skulle adopterade kunna få en förmånligare ställning än biologiska barn som aldrig varit hemmavarande hos den i Sverige bosatta föräldern. Detta är emellertid inte utredningens avsikt. De adoptioner som utredningens överväganden tar sikte på är de där adoptivföräldern eller adoptivföräldrarna är bosatta i Sverige såväl vid tidpunkten för adoptionen som när utlänningsmyndigheterna fattar beslut i frågan om uppehållstillstånd. Den särskilda regleringen för adopterade bör endast vara avsedd för adopterade som inte kan uppfylla kravet på att ha varit hemmavarande barn till adoptivföräldrarna. Det är således inte fråga om att ge adopterade underåriga en förmånligare ställning utan endast om en anpassning till deras speciella situation.
I skrivande stund (april 2000) föreligger dessutom ett förslag från kommissionen till Europeiska rådet beträffande direktiv om familjeåterför-ening (se avsnitt 6.1.3). Enligt artikel 5 i detta förslag skall medlemsstaterna bl.a. tillåta minderåriga barn till en medborgare i tredje land som är lagligen bosatt på en medlemsstats territorium att inresa och bosätta sig i medlemsstaten. Enligt förslaget avses med minderåriga barn även barn som adopterats i enlighet med ett beslut som fattats av den berörda medlemsstatens behöriga myndighet eller i enlighet med ett beslut som erkänts av denna myndighet. Enligt kommentaren till förslaget sker ingen särbehandling av barn som är födda utom äktenskapet, i tidigare äktenskap eller som är adopterade. Förhandlingar mellan medlemsstaterna om direktivets slutliga utformning pågår för närvarande.
Sammantaget anser utredningen att underåriga adoptivbarns möjlighet att erhålla uppehållstillstånd skall framgå direkt av utlänningslagen. Detta behövs för att förtydliga underåriga adopterades rättsliga ställning. Lämpligen bör ett tillägg beträffande denna grupp göras i 2 kap. 4 § första stycket UtlL.
Vuxna adopterade
För vuxna barn är möjligheterna att erhålla uppehållstillstånd i Sverige långt mer begränsade än för underåriga. Detta gäller både biologiska barn och adopterade. Ett vuxet barns möjlighet till uppehållstillstånd i Sverige är i princip begränsad till att det ingått i samma hushåll som den i Sverige bosatta personen eller att det annars har särskild anknytning till Sverige.
I prop. 1996/97:25 s. 113 anges beträffande hushållsgemenskap att de anhöriga skall ha levt i samma hushåll omedelbart före den härvarandes flyttning till Sverige samt att ansökan om familjeåterförening skall göras relativt snart efter det att den härvarande bosatt sig här. Om dessa förutsättningar inte är uppfyllda föreligger inte ett sådant beroendeförhållande som gör det svårt för släktingarna att leva åtskilda, vilket krävs för att bestämmelsen skall bli tillämplig.
Adopterade vuxna som uppfyller kravet på tidigare hushållsgemenskap beviljas – liksom andra vuxna barn och andra anhöriga – uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 3 UtlL. Utredningen har i sina undersökningar inte sett något fall där adopterade vuxna uppfyllt dessa förutsättningar. Det är emellertid inte så ovanligt att inte heller vuxna biologiska barn uppfyller kravet på tidigare hushållsgemenskap.
De anhöriga som inte ryms inom 2 kap. 4 § första stycket 1–3 UtlL kan i undantagsfall beviljas uppehållstillstånd enligt punkt 4. Enligt ett regeringsbeslut (reg. 70-97) omfattas adopterade vuxna av bestämmelsens tillämpningsområde.
Som konstaterats i avsnitt 7.5.3 har den ändring i lagstiftningen om up-
pehållstillstånd för anhöriga som trädde i kraft den 1 januari 1997 inneburit en skärpning av möjligheterna till uppehållstillstånd för adopterade vuxna. Detta är emellertid en skärpning som inte endast berör adopterade, utan även andra kategorier av anhöriga som inte anges i punkt 1–3, dvs. även biologiska vuxna barn som inte uppfyller kraven på tidigare hushållsgemenskap.
I någon mån har den skärpning av möjligheterna till uppehållstillstånd som den ändrade regleringen inneburit för vuxna adopterade mjukats upp i rättstillämpningen. I såväl ändringsbeslut 3 som ändringsbeslut 4 och 5 i avsnitt 7.3.1 beviljades adopterade vuxna uppehållstillstånd eftersom de ansågs ha särskild anknytning till Sverige. I alla tre ärendena gjordes en samlad bedömning av omständigheterna. Efter vad som kan utläsas av besluten har uppehållstillstånd beviljats dels för att adoptionen antagits ha haft som främsta syfte att befästa den personliga relationen mellan den adoptionssökande och den adopterade, dels för att den adopterade under en längre tid vistats i Sverige samt dels för att en nära faktisk anknytning till adoptivföräldrarna visats föreligga.
Kraven på särskild anknytning för vuxna adopterade enligt punkt 4, skiljer sig inte från vad som gäller för andra anhöriga än de under punkt 1–
3. Adopterade vuxna torde dessutom utgöra endast en ringa andel av alla tillståndssökande. Prövningen av en vuxen adopterads ansökan om uppehållstillstånd är därmed väl förenlig med den karaktär av undantagsbestämmelse som punkt 4, när det gäller släktanknytningar, anses ha. Utredningen anser mot den bakgrunden inte att det finns anledning att införa ett nytt lagrum enligt vilket de vuxna adopterades möjligheter till uppehållstillstånd regleras särskilt. Även fortsättningsvis bör således frågan om uppehållstillstånd för adopterade vuxna prövas enligt det lagrum som i dag tilllämpas. Enligt utredningens uppfattning bör bestämmelsen dock förtydligas. Vad som avses med ”annars har särskild anknytning till Sverige” anges inte i lagtexten. Av förarbetena till punkt 4 nämns ingen annan typ av anknytning än släktanknytningar i vissa fall. Som redovisats i avsnitt 5.3 avsåg begreppet i den tidigare lagstiftningen något annat än släktanknytning. Det kunde vara fråga om en tidigare längre vistelse i Sverige eller om svenskt ursprung. I avsaknad av förarbetsuttalanden får det antas att någon ändring härav inte varit avsedd (jfr Wikrén, Sandesjö, Utlänningslagen med kommentarer 1999 s. 70). Utlänningsnämnden har dessutom i ett vägledande beslut efter den 1 januari 1997 ansett att tidigare vistelse i Sverige kan beaktas inom ramen för punkten 4 (UN 308–98). För att bestämmelsen skall bli så informativ som möjligt bör det av la gtexten framgå att bestämmelsen avser både släktanknytning och annan särskild anknytning. Någon tvekan om att en ansökan av en vuxen adopterad, som inte uppfyller kravet på tidigare hushållsgemenskap med adoptivföräldrarna, skall prövas enligt denna punkt kommer därefter inte att föreligga. Utredningen föreslår alltså att ett förtydligande av bestämmelsen med nämnda innehåll.
8.4. Domstolarnas beslutsunderlag
8.4.1. Yttrande från Invandrarverket och yttrande från utlandet när den adopterade är underårig
Utredningen har i avsnitt 3.2.1 redovisat de formella förutsättningarna som anges i föräldrabalken för att en adoption skall få äga rum.
Dessa förutsättningar för adoption avser främst adoptanternas ålder och de samtycken som skall föreligga för att adoption skall få ske. Enligt 4 kap. 10 § FB skall domstolen i ärendet om adoption även inhämta upplysningar om barnet och sökanden. Är barnet yngre än 18 år, skall yttrande inhämtas från socialnämnden i den kommun där sökanden är folkbokförd och från
socialnämnden i den kommun där den som har vårdnaden om barnet är folkbokförd. När den som adopteras är över 18 år betonas det i prop. 1980/81:112 om samtycke och tillstånd till adoption att det kan vara lämpligt att domstolen inhämtar yttranden från någon annan myndighet som kan tillföra ärendet upplysningar av värde, exempelvis från arbetsmarknads- eller utbildningsmyndigheter (s. 15).
När det gäller internationella adoptioner finns särskilda bestämmelser. Är det fråga om att ta emot ett underårigt barn med hemvist utomlands i syfte att adoptera det skall som redovisats i avsnitt 3.4.2 medgivande från socialnämnden inhämtas innan barnet lämnar det land där det har sitt hemvist (25 § tredje stycket SoL). Enligt 25 § femte stycket SoL skall socia lnämnden, när ett visst barn föreslagits för adoption, skyndsamt och senast inom två veckor från det att den eller de som vill adoptera kommit in med en anmälan härom, pröva om samtycke skall ges till att adoptionsförfarandet får fortsätta.
I prop. 1980/81:112 s. 15 anförs att när en medborgare i ett utomnordiskt land skall adopteras kan det vara lämpligt att yttrande inhämtas från Invandrarverket. Detta gäller enligt propositionen även i fall då den som skall adopteras är under 18 år och särskilt då det finns anledning att misstänka att adoptionen syftar till att kringgå gällande invandringsbestämmelser.
Förmynderskapsutredningen föreslog i betänkandet Adoptionsfrågor (SOU 1989:100) att det vid internationella adoptioner skall föreligga yttrande i adoptionsfrågan från behörig myndighet eller organisation i hemvistla ndet när ett underårigt barn har en biologisk förälder eller en adoptivförälder med hemvist utomlands. De myndigheter som ansågs kunna komma i fråga var de som är behöriga att handlägga eller bereda adoptionsfrågor. I betänkandet hänvisades till ett yttrande från JO 1960 s. 61. JO uttalade häri angående domstols handläggning av ett adoptionsärende, att även om de interna svenska reglerna om att yttrande i ärendet skall inhämtas från barnavårdsnämnden i den församling där föräldrarna eller den av dem som har vårdnaden är kyrkobokförd inte kan tillämpas bokstavligt när vårdnadshavaren är bosatt utomlands, bör på lämpligt sätt motsvarande utredning införskaffas. När, som i det fall som avsågs med yttrandet, en motsvarighet till svenska barnavårdsnämnder finns i det främmande landet, borde domstolen i första hand vända sig till en sådan myndighet, om inte en hänvändelse dit tedde sig utsiktslös eller av särskild anledning direkt olämplig (jfr Pålsson, Lennart, Svensk rättspraxis i internationell familje- och arvsrätt 1986 s. 93 f.).
Förmynderskapsutredningen anförde att de myndigheter från vilka det kan komma i fråga att inhämta yttrande är de som är behöriga att handlä gga eller bereda adoptionsfrågor (s. 236 f.). I flertalet vanliga ursprungslä n-
der finns sådana myndigheter vid sidan om domstolarna. Även organisationer ansågs kunna komma i fråga. Förmynderskapsutredningen framhöll att det främst borde ankomma på sökanden eller sökandena att inhämta ifrågavarande yttrande.
I artikel 4 i 1993 års Haagkonvention anges de förutsättningar som skall vara uppfyllda från ursprungsstatens sida innan en internationell adoption får ske. Bland annat skall de behöriga myndigheterna i ursprungsstaten ha fastställt att barnet kan adopteras och ha beslutat, sedan möjligheterna till adoption inom landet övervägts, att internationell adoption är till barnets bästa. Om centralmyndigheten i ursprungslandet är övertygad om att barnet kan adopteras skall den enligt artikel 16 sammanställa en rapport innefattande upplysningar om bl.a. barnets identitet, dess tillgänglighet för adoption, bakgrund, sociala miljö, familjehistoria och särskilda behov. Centralmyndigheten i ursprungsstaten skall till centralmyndigheten i den mottagande staten överlämna sin rapport om barnet m.m.
8.4.2. Utredningens överväganden och förslag
Förslag: I adoptionsärenden vid svenska domstolar skall yttrande från Invandrarverket regelmässigt inhämtas när adoptionen avser en utomnordisk medborgare som är 12 år eller däröver. Detta gäller om yttrandet inte är uppenbart obehövligt.
Yttrande från Invandrarverket
De krav som skall vara uppfyllda för att en adoption skall beviljas vid svensk domstol anges i föräldrabalken. Domstolarna skall göra en prövning av om det är lämpligt att adoptionen äger rum. När det är fråga om att genom adoptionen befästa ett personligt förhållande mellan sökanden och den som avses bli adopterad, skall förhållandet normalt ha väsentligen samma innehåll som det som föreligger mellan föräldrar och barn. För att domstolen skall få ett tillräckligt underlag för sin bedömning kan som framhållits i prop. 1980/81:112 vissa upplysningar från andra myndigheter än de som anges i 4 kap. 10 § FB behövas.
Utredningens undersökning har visat att domstolarna inhämtat information från Invandrarverket om de personer som avsågs adopteras i en fjä rdedel av ärendena.
Utredningens uppfattning är att de adoptionsbeslut som fattas i Sverige bör grundas på ett så brett beslutsunderlag som möjligt. Samtliga omständigheter som kan vara av betydelse för om adoption är lämpligt bör beaktas. Eftersom den familjeanknytning som uppkommer genom svenska ad-
optionsbeslut utan vidare skall godtas av utlänningsmyndigheterna (se avsnitt 8.2.2), finns det anledning för domstolarna att mer konsekvent – som ett led i bedömningen av om ett förälder-barnliknande förhållande föreligger – uppmärksamma om det främsta syftet med adoptionen kan antas vara att kringgå invandringsregleringen. Även ur informationssynpunkt kan det vara en fördel om frågor med invandringsrättslig anknytning blir belysta i adoptionsärendet. Mot denna bakgrund anser utredningen att yttrande från Invandrarverket regelmässigt bör inhämtas när det gäller adoption av en utländsk medborgare som uppnått 12 års ålder. Detta gäller dock inte om ett sådant yttrande är uppenbart obehövligt.
Om det av ärendet framgår att den som adoptionen avser har permanent uppehållstillstånd i Sverige är ett yttrande från Invandrarverket uppenbart obehövligt och skall således inte inhämtas. Ett annat exempel på när ett yttrande kan anses vara uppenbart obehövligt är när adoptionen sker enligt 1993 års Haagkonvention.
Domstolarnas skyldighet att inhämta yttrande från Invandrarverket bör med stöd av 5 § lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption kunna tas in i en förordning.
I vissa fall kan det vara lämpligt att Invandrarverkets inställning inhämtas även när den som avses adopteras är under 12 år. Något hinder mot att domstolen inhämtar yttrande också i dessa fall föreligger inte. Detta behöver dock inte regleras i författning (jfr prop. 1980/81:112)
Ett inhämtat yttrande bör, liksom i dag, innehålla hos Invandrarverket tillgänglig information om den person som adoptionen avser (jfr avsnitt 7.1.4). I den mån Invandrarverket anser att adoptionen främst syftar till att kringgå invandringsbestämmelserna, finns det ingenting som hindrar att Invandrarverket redovisar sin uppfattning att adoptionen inte bör beviljas. I samband med att Invandrarverket yttrar sig i ärendet bör de adoptionssökande informeras om utlänningslagens bestämmelser om uppehållstillstånd. Utredningen återkommer härtill i avsnitt 8.5.
Utredning från barnets hemland
När det gäller frågan beträffande utredning om adoptivbarnet har, som ovan redovisats, ett förslag om att yttrande skall föreligga i adoptionsfrågan från behörig myndighet eller organisation i barnets hemvistland lämnats av Förmynderskapsutredningen i SOU 1989:100. Betänkandet har remissbehandlats men har ännu inte lett till någon lagstiftning av denna fråga. När det gäller adoptioner som sker enligt 1993 års Haagkonvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner erhåller mottagarlandet en rapport från ursprungslandet innefattande upplysningar om bl.a. barnets
identitet, dess tillgänglighet för adoption, bakgrund, sociala miljö, familjehistoria och särskilda behov.
Vid utredningens kontakt med den auktoriserade adoptionsorganisationen Adoptionscentrum har denna ansett det vara förvånande att det är möjligt för tingsrätter att fatta beslut om adoption utan att infordra utredning om barnet från de ansvariga myndigheterna i det land där barnet bor.
Frågan om vilken utredning om adoptivbarnet som bör föreligga från utlandet ligger måhända något vid sidan av utredningens uppdrag. Utredningen vill ändå framhålla som sin bestämda uppfattning, att när adoptionen avser ett utländskt underårigt barn bör ett yttrande från behörig myndighet eller organisation i barnets hemland föreligga i adoptionsärendet, om det rent faktiskt är möjligt att få fram ett sådant yttrande. Denna ståndpunkt stämmer väl överens med utredningens tidigare redovisade uppfattning, att adoptionsärendena bör avgöras på ett så brett underlag som möjligt. Uppgift om vilken myndighet eller organisation som bör tillfrågas torde i regel kunna fås från NIA. I annat fall är det möjligt att vända sig till svensk utlandsmyndighet för att få upplysningar (jfr SOU 1989:100 s. 237). Eftersom frågan bereds i annat sammanhang lämnar utredningen inte något förslag om rättslig reglering.
8.5. Information
8.5.1. Behovet av förbättrad information
Den enda skriftliga information om uppehållstillstånd vid adoption som utredningen funnit är intagen i NIA:s broschyr ”Till er som går i adoptionstankar”. Detta är en första, grundläggande information som delas ut till den som vill veta hur det går till att adoptera ett utländskt barn. Häri beskrivs främst hur de blivande adoptivföräldrarna faktiskt skall gå tillväga för att ansöka om uppehållstillstånd för adoptivbarnet. Broschyren är utarbetad i första hand med tanke på dem som avser att adoptera ett utländskt barn under 12 år.
Regeringskansliet har gett ut en informationsbroschyr om familjerätt. Häri lämnas en kortfattad redogörelse för förutsättningarna för att en ansökan om adoption skall beviljas och adoptionens rättsverkningar.
När det gäller adoption av barn mellan 12 och 17 år och adoptionen förmedlas genom någon adoptionsorganisation svarar organisationen för att de adoptionssökande får erforderlig information. Information lämnas också av NIA i de fall NIA prövar om förfarandet vid en enskild adoption är godtagbart. Vid adoption av en person under 18 år upprättas också regelmässigt en kontakt mellan socialnämnden och de adoptionssökande när de blivande adoptivföräldrarna är bosatta i Sverige och adoptionen sker vid
svensk domstol. Genom denna kontakt kan de adoptionssökande erhålla information.
När det gäller underåriga mellan 12 och 17 år är det således främst när adoptionen sker utomlands och blir automatiskt gällande i Sverige som det är osäkert om information om lagstiftningen kommer fram.
Vad gäller adoption av vuxna saknas oftast naturliga informationskanaler. Varken socialnämnden, NIA eller någon av adoptionsorganisationerna kommer vanligtvis i kontakt med de adoptionssökande eller den som avses bli adopterad, när denna är 18 år eller äldre. Inte heller i de fall adoptionen av en vuxen sker utomlands förekommer det någon information om lagstiftningen.
8.5.2. Utredningens överväganden och förslag
Förslag: Informationen om lagstiftningen måste förbättras. Domstolsverket och Invandrarverket bör gemensamt utarbeta ett skriftligt informationsmaterial där reglerna om adoptioners rättsverkningar och möjligheterna till uppehållstillstånd vid adoption beskrivs på ett tydligt och lättförståeligt sätt. Informationen bör på olika sätt tillställas adoptionssökande som är bosatta i Sverige. Givetvis bör informationen kunna nås via Internet. Invandrarverket skall också genom utlandsmyndigheterna tillhandahålla information om bestämmelserna om uppehållstillstånd i Sverige för adopterade.
Det är angeläget att ingen adoption genomförs under den oriktiga förutsättningen att adoptionen kommer att medföra att den adopterade beviljas uppehållstillstånd i Sverige. När en i Sverige bosatt person adopterar en utländsk person är avsikten i de flesta fall att även den adopterade skall bosätta sig i Sverige. Detta kan rentav vara ett villkor för att adoptionen skall genomföras. Som framhållits i det föregående (avsnitt 8.2.2) kan adoptionens rättsverkningar medföra att ett avslag på en ansökan om att få bosätta sig i Sverige får olyckliga följder, framför allt när den adopterade är underårig. Mot denna bakgrund bör det inte förekomma att någon adoptionssökande står utan information.
Att behovet av information tillgodoses ligger, när det gäller underåriga, väl i linje med vad som anges i 1993 års Haagkonvention angående rådgivning (artikel 4 och 5) samt med 25 § tredje stycket SoL som är en anpassning till konventionen. Enligt 25 § tredje stycket SoL får socialnämndens medgivande lämnas endast om den eller de som vill adoptera har tillfredsställande kunskaper om barn och deras behov och har blivit informerade om den planerade adoptionens innebörd.
Enligt utredningens uppfattning måste informationen om lagstiftningen förbättras. Domstolsverket bör därför gemensamt med Invandrarverket utarbeta ett skriftligt informationsmaterial om en adoptions rättsverkningar och förutsättningarna för uppehållstillstånd vid adoption. Informationen bör utformas på ett tydligt och lättförståeligt sätt och utarbetas med hänsyn till att den som avses adopteras kan vara såväl underårig som vuxen. Informationsmaterialet bör översättas till de vanligaste invandrarspråken.
Oavsett om adoptionen sker i Sverige eller utomlands och oavsett om adoptionen avser en underårig eller en vuxen bör det finnas myndigheter eller andra organ som tillhandahåller i Sverige bosatta adoptionssökande uppgifter om innehållet i svensk lagstiftning.
Ett sätt att sprida skriftlig information till enskilda när det gäller adoption av underåriga kan vara genom adoptionsorganisationerna, NIA och socia lnämnderna.
I föregående avsnitt föreslog utredningen att Invandrarverket skall höras i de ärenden där den som adoptionen avser är 12 år eller äldre om detta inte är uppenbart obehövligt. Enligt 22 § lagen (1996:242) om domstolsärenden får ett ärende inte avgöras utan att den som är part har fått kännedom om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än parten och har fått tillfälle att yttra sig över uppgiften. I samband med kommuniceringen av Invandrarverkets yttrande bör domstolen översända den av Domstolsverket och Invandrarverket gemensamt utarbetade informationen till adoptionssökande för kännedom.
När ett utländskt adoptionsbeslut automatiskt blir gällande i Sverige kan adoptionen ske utan att NIA eller socialnämnden kommer i kontakt med ärendet. Om en adoptionssökande i ett sådant fall ändå tar kontakt med socialnämnden eller NIA bör han eller hon bistås med rådgivning inför adoptionen.
Givetvis bör information om lagstiftningen också kunna nås via Internet. Den information som finns i NIA:s broschyr ”Till er som går i adoptionstankar” skulle i tillämpliga delar kunna kompletteras med innehållet i informationsmaterialet. Likaså skulle en del av informationen kunna tas in i NIA:s handbok ”Internationella adoptioner – Handbok för socialnämnder”.
Invandrarverket skall också genom utlandsmyndigheterna tillhandahålla information om möjligheten till uppehållstillstånd i Sverige för adop-terade. Informationen bör finnas tillgänglig för enskilda som vänder sig till utlandsmyndigheten så väl i anledning av adoptionen som när det gäller ansökan om uppehållstillstånd i Sverige på grund av adoption.
9. Genomförande av förslagen
9.1. Utredningens bedömning av kostnaderna för förslagen
Bedömning: Utredningens förslag kommer inte att medföra några nämnvärda kostnader för det allmänna.
I betänkandet tar utredningen ställning till frågan vilken betydelse en adoption bör ha vid bedömningen av ett ärende om uppehållstillstånd för den adopterade samt till hur administrativa frågor kring detta skall lösas.
Utredningens bedömning av vilken rättsverkan en adoption bör ha i ett ärende om uppehållstillstånd för den adopterade redovisas i avsnitt 8.2.2. Vad utredningen där ger uttryck för överensstämmer i stort med den rättsverkan adoptioner tillerkänns i den praktiska rättstillämpningen. Några ändringar av kostnadsläget uppstår därmed inte.
För att stärka adopterades rättsliga ställning föreslår utredningen vissa ändringar i utlänningslagen. Dessa förslag redovisas i avsnitt 8.3.2. När det gäller underåriga adopterade innebär förslagen framför allt, att den praxis som redan utvecklat sig vid utlänningsmyndigheterna kommer till uttryck i lagtexten. Beträffande adopterade vuxna bör, i och med att 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL blir tydligare, antalet överklaganden minska. Med hänsyn till att vuxna adopterade utgör en liten grupp av alla tillståndssökande kommer några kostnadseffekter till följd av förslaget dock inte att uppstå.
Utredningens förslag i avsnitt 8.4.2 om att domstolarna regelmässigt skall inhämta yttrande från Invandrarverket när den som avses bli adopterad är utomnordisk medborgare och 12 år eller däröver, om ett sådant yttrande inte är uppenbart obehövligt, påverkar inte heller kostnaderna. Utredningens undersökningar visar att antalet adoptionsärenden av nu aktuellt slag som avgörs vid landets tingsrätter inte uppgår till fler än cirka 35
stycken om året. I cirka 25 % av ärendena inhämtas redan i dag yttrande från Invandrarverket. I några fall kommer ett yttrande att vara obehövligt, t.ex. när den som avses adopteras har permanent uppehållstillstånd i Sverige. Det merarbete för domstolarna och Invandrarverket som förslaget ger upphov till är således försumbart.
Förslaget om information i avsnitt 8.5.2 kommer att medföra vissa kostnader. Enligt utredningens bedömning bör de föreslagna åtgärderna dock kunna rymmas inom gällande anslag.
9.2. Ikraftträdande
Bedömning: Förslagen bör kunna träda i kraft den 1 juli 2001.
Avgörande för ikraftträdandet är främst tidsåtgången för beredningen av förslagen. Det bör vara möjligt för riksdagen att fatta beslut våren 2001. Ikraftträdande bör därför kunna bestämmas till den 1 juli 2001. Några särskilda övergångsbestämmelser föreslås inte.
10. Konsekvenser av utredningens förslag
10.1. Utredningens bedömning
Bedömning: Utredningens förslag får inte någon sådan inverkan på de i kommittéförordningen nämnda områdena att någon särskild redovisning av konsekvenserna är motiverad.
Utredningen har enligt sina direktiv att beakta kommittéförordningen (1998:1474). Enligt 14 och 15 §§ skall förslagens kostnader och konse-kvenser inom vissa områden redovisas.
I kapitel 9 har utredningens bedömning av kostnaderna för förslagen redovisats, varför kostnadsaspekterna inte nu berörs.
I 15 § kommittéförordningen sägs att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen.
Utredningen anser inte att förslagen får sådan inverkan på de i kommittéförordningen nämnda områdena att någon särskild redovisning av konsekvenserna är motiverad.
11. Författningskommentar
11.1. Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen
2 kap.
4 § 1
Uppehållstillstånd får ges till
1. en utlänning som är gift med eller sambo till någon som är bosatt i Sverige eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, om makarna eller samborna stadigvarande sammanbott utomlands,
2. en utlänning som är under 18 år och ogift och som är eller har varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i Sverige eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här,
3. en utlänning som är under 18 år och ogift och som har adopterats av någon som vid tidpunkten för adoptionsbeslutet var och fortfarande är bosatt i Sverige eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, om adoptionsbeslutet – har meddelats av svensk domstol, – gäller i Sverige enligt lagen ( 1971:796 ) om internationella rättsförhållanden rörande adoption, eller – gäller i Sverige enligt lagen ( 1997:191 ) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner,
4. en utlänning som på något annat sätt än som avses under 1–3 är nära anhörig till någon som är bosatt i Sverige eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här och som ingått i samma hushåll som den personen,
1 Lydelse enligt prop. 1999/2000:43
5. en utlänning som – utan att förutsättningarna under 2–4 är uppfyllda –genom släktanknytning eller på annat sätt har sådan särskild anknytning till Sverige att utlänningen bör få bosätta sig här,
6. en utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig i Sverige,
7. en utlänning som har fått arbetstillstånd eller som har sin försörjning ordnad på något annat sätt och
8. en utlänning som önskar vistas här i landet för studier eller besök.
Uppehållstillstånd får också ges till en utlänning som
1. är gift med eller sambo till någon som är bosatt i Sverige eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, utan att makarna eller samborna stadigvarande sammanbott utomlands, eller
2. har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som är bosatt i Sverige eller som har fått uppehållstillstånd för bosättning här,
om förhållandet framstår som seriöst och särskilda skäl inte talar mot att tillstånd ges.
Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd enligt denna paragraf skall beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel.
Ändringarna görs i paragrafens första stycke och föranleds av utredningens ställningstaganden till vilken betydelse en adoption bör ha vid bedömningen av ett ärende om uppehållstillstånd för den adopterade (se avsnitt 8.2.2 och 8.3.2). Förslaget innebär att den rättstillämpning som utvecklats vid utlä nningsmyndigheterna i stort sett fastställs. Härigenom stärks adop-terades rättsliga ställning. Tidigare förarbetsuttalanden äger alltjämt tillämplighet.
Punkt 3
Punkt 3 är ny. Genom denna slås det fast att ogifta underåriga adopterade, som adopterats enligt ett adoptionsbeslut som gäller i Sverige av någon som vid tidpunkten för adoptionsbeslutet var och fortfarande är bosatt här eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, har en principiell rätt till uppehållstillstånd. Genom lagtextens utformning klargörs att det endast är adopterade som inte kan uppfylla kravet på att vara hemmavarande barn till den i Sverige bosatta personen som punkt 3 är tillämplig på. Andra adopterade barns rätt till uppehållstillstånd bör liksom i dag i första hand prövas enligt punkten 2.
Genom en reglering där underåriga adopterades principiella rätt till uppehållstillstånd kommer till uttryck lagfästs den ordning som i stort sett redan gäller i rättstillämpningen. Härigenom kommer underåriga adopterades
rätt till uppehållstillstånd att anpassas till vad som gäller för underåriga barn som är eller har varit hemmavarande barn till en i Sverige bosatt person.
De adoptioner som gäller i Sverige kan såväl ha meddelats av svensk domstol som utomlands. Utomlands meddelade adoptioner där den adopterade är utomnordisk medborgare gäller i Sverige i enlighet med vad som anges dels i lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption, dels i lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner. En förutsättning för att adoptionen skall gälla i Sverige är dock enligt båda lagarna att adoptionen inte strider mot svensk ordre public.
De kategorier av anhöriga som anges i paragrafen har en principiell rätt till familjeåterförening. Detta kommer till uttryck genom att det i lagen anges att uppehållstillstånd får ges. Enligt tidigare förarbetena skulle undantag annars få lov att göras i lag för en rad situationer där det trots att det rör sig om medlemmar av kärnfamiljen inte alltid är rimligt att tillstånd beviljas (prop. 1996/97:25 s. 111 f. och 284).
När det gäller adoptionsbeslut som meddelats i Sverige skall utlä nningsmyndigheterna av skäl som anges i avsnitt 8.2.2 godta den familjeanknytning som uppkommit genom beslutet. Om omständigheterna kring en utomlands beslutad adoption på ett påtagligt sätt visar att adoptionen huvudsakligen tillkommit för att bereda någon uppehållstillstånd i Sverige bör, som utvecklats i anförda avsnitt, detta beaktas på så sätt att adoptionen frånkänns verkan i ärendet om uppehållstillstånd (jfr prop. 1971:113). Liksom beträffande andra typer av anknytningar som kan antas vara skenförhållanden eller främst ha tillkommit för att ge någon möjlighet till bosättning i Sverige, lämnar bestämmelsen utrymme för en sådan prövning (jfr prop. 1996/97:25).
Det kan finnas andra särskilda skäl att göra undantag från den principiella rätten till uppehållstillstånd. Exempel på skäl som avser samtliga anhöriga inom kärnfamiljen ges i prop. 1996/97:25 s. 111 f.
Punkt 4
Punkt 4 motsvarar nuvarande punkt 3. Ändringen är redaktionell och en följd av den nya punkten 3.
Punkt 5
2 kap.
Punkt 5 motsvarar nuvarande punkt 4. Bakgrunden till ändringen framgår av avsnitt 8.3.2.
Av förslagets första led framgår att en utlänning som – utan att förutsättningarna under 2–4 är uppfyllda – genom släktanknytning har sådan särskild anknytning till Sverige att han bör få bosätta sig här, får ges uppehållstillstånd.
Även fortsättningsvis kan det i undantagsfall bli nödvändigt att bevilja uppehållstillstånd för vissa anhöriga som inte helt uppfyller kraven för uppehållstillstånd enligt föregående punkter. Tidigare motivuttalanden härom äger alltjämt giltighet (jfr prop. 1996/97:25 s. 113 f., dels angående möjligheten för flyktingar och andra skyddsbehövande att här i landet få förena sig med en nära anhörig som stått dem särskilt nära, dels angående fortsatt giltighet för uttalandet i prop. 1983/84:144 s. 75 om att hänsyn i möjlig mån bör tas till fall där udda och ömmande omständigheter åberopas).
Vad gäller adopterade vuxna omfattas dessa av bestämmelsens tillämpningsområde i de fall de inte uppfyller kravet på tidigare hushållsgemenskap (jfr reg. 70-97). När den adopterade är vuxen och inte tidigare bott tillsammans med adoptivföräldrarna medför adoptionen inte i sig att uppehållstillstånd får beviljas. En prövning av om särskild anknytning till Sverige föreligger måste i varje enskilt fall göras av utlänningsmyndigheterna.
Den familjeanknytning som uppkommit genom en adoption som beslutats i Sverige skall alltid godtas av utlänningsmyndigheterna. Om omständigheterna kring en utomlands beslutad adoption på ett påtagligt sätt visar att adoptionen huvudsakligen tillkommit som ett led i ett försök till kringgående av utlänningslagstiftningen bör detta på samma sätt som angetts under punkt 3 kunna beaktas i ärendet om uppehållstillstånd.
När det gäller att avgöra om en adopterad vuxen har sådan särskild anknytning till Sverige att han eller hon bör få bosätta sig här skall en samlad bedömning av samtliga omständigheter i ärendet företas. Framför allt bör den faktiska relationen mellan den adopterade och adoptivföräldrarna beaktas. Föreligger det ett visat beroendeförhållande dem emellan bör uppehållstillstånd kunna beviljas även om kraven på tidigare hushållsgemenskap inte kan anses uppfyllt. Detta gäller framför allt när den adop-terades ålder inte överstiger 18-årsgränsen med alltför många år eller om beroendeförhållandet kommer sig av sjukdom eller andra ömmande omständigheter. Den totala familjesituationen bör alltid beaktas. Liksom hittills bör omständigheter som att den adopterade under en längre tid vistats i Sverige och under denna tid haft en nära faktisk anknytning till adoptivföräldrarna kunna tillmätas betydelse vid prövningen.
Under vissa förutsättningar förekommer det att underåriga tilltänkta adoptivbarn bedöms ha sådan särskild anknytning till Sverige att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges i avvaktan på beslut i adoptionsfrågan. Även
fortsättningsvis skall prövningen av frågan om ett sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd ske enligt förevarande punkt.
Av bestämmelsens andra led framgår att en utlänning som på annat sätt har sådan särskild anknytning till Sverige att han bör få bosätta sig här får beviljas uppehållstillstånd. Uttrycket ”på annat sätt” motsvarar helt ”annars” i den nuvarande lydelsen med undantag för släktanknytningarna. Tidigare förarbetsuttalanden angående personer med anknytning hit på annat sätt än genom anhöriga är fortfarande tillämpliga (jfr prop. 1983/84:144 s. 76 ff., prop. 1988/89:86 s. 147, se även UN 308-98).
Genom tillägget att utlänningen skall ha sådan särskild anknytning till Sverige att han ”bör få bosätta sig här” klargörs att det företas en samlad bedömning i varje enskilt fall.
5 § 2
En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige skall ha utverkat ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan.
Detta gäller dock inte om
1. utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd här med stöd av 4 a § eller har rätt till uppehållstillstånd enligt 3 kap. 4 §,
2. utlänningen av humanitära skäl bör få bosätta sig här,
3. en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som getts en utlänning med familje anknytning med stöd av 4 § andra stycket, eller
4. det annars finns synnerliga skäl. En utlänning får beviljas uppehållstillstånd trots vad som sägs i första stycket
– om utlänningen enligt 4 § första stycket 1, 2, 3, 4 eller 5 eller 4 § andra stycket 1 eller 2 har stark anknytning till en person som är bosatt i Sverige, och
– om det inte skäligen kan krävas att utlänningen återvänder till ett annat land för att ge in ansökan där.
Ändringen är redaktionell och en följd av den nya punkten 3 i 4 § första stycket.
2 Lydelse enligt bet. 1999/2000:SfU9
11.2. Förslaget till förordning om yttrande från Statens invandrarverk i ärenden om adoption med internationell anknytning
I ärenden som handläggs vid svensk domstol enligt 1 § lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption skall rätten inhämta yttrande från Statens invandrarverk, när den som adoptionen avser är utomnordisk medborgare och 12 år eller äldre. Detta gäller om yttrandet inte är uppenbart obehövligt.
Förslaget till förordning är föranlett av utredningens ställningstagande att domstolarna regelmässigt skall inhämta yttrande från Invandrarverket i ärenden om adoption, när den som adoptionen avser är utomnordisk medborgare och 12 år eller däröver. Skälen härför redovisas i avsnitt 8.4.2. Ett yttrande skall dock inte inhämtas om yttrandet är uppenbart obehövligt.
När den som adoptionen avser redan har permanent uppehållstillstånd i Sverige är ett yttrande från Invandrarverket uppenbart obehövligt. Ett annat exempel på när ett yttrande är uppenbart obehövligt är när adoptionen sker enligt 1993 års Haagkonvention.
I vissa fall kan Invandrarverkets yttrande behöva inhämtas även beträffande den som är under 12 år. Något hinder häremot föreligger inte.
11.3. Övrigt
Utöver nu nämnda författningsförslag föranleder utredningens förslag en följdändring i förordningen (1991:1817) med instruktion för Utlänningsnämnden.
Kommittédirektiv
Uppehållstillstånd vid adoption
Dir. 1999:67
Beslut vid regeringssammanträde den 7 oktober 1999
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare skall ta ställning till vilken betydelse en adoption av en vuxen person bör ha vid bedömningen av ett ärende om uppehållstillstånd för den adopterade och även ta ställning till hur administrativa frågor kring detta skall lösas. Även vissa likartade frågor som rör adoption av barn skall utredas. Om utredaren kommer fram till att författningsändringar behövs för att genomföra ställningstagandena, skall förslag till dessa författningsändringar läggas fram.
Kritiken mot nuvarande förhållanden
I den allmänna debatten har det på den sista tiden vid flera tillfällen riktats kritik mot att ett domstolsbeslut om adoption av en utländsk medborgare inte ger en ovillkorlig rätt till uppehållstillstånd för den adopterade. Det har framhållits att det är olyckligt att en person som adopterats genom beslut av svensk domstol senare nekas uppehållstillstånd här.
Med anledning av en motion föreslog socialförsäkringsutskottet att riksdagen skulle begära att regeringen redovisade dessa problem och eventuellt lämnade förslag till lösningar (bet. 1997/98:SfU9). Riksdagen biföll utskottets begäran (rskr. 1997/98:164).
I motionen redovisades följande. En svensk domstol kan meddela ett beslut som innebär att adoptionen av en vuxen person godkänns. Statens invandrarverk kan därefter komma fram till att den adopterade inte skall ges uppehållstillstånd. Invandrarverket kan göra den bedömningen trots att den berörda domstolen vanligen inhämtar yttrande från verket inför sitt avgörande. Enligt motionären bör det vara så att om domstolen ger tillstånd till adoptionen, så skall Invandrarverket se detta som tillräckligt skäl för att ge uppehållstillstånd.
Enligt socialförsäkringsutskottet kan det framstå som svårförklarligt att en domstol först går med på adoption med hänsyn till det personliga förhål-
landet mellan adoptanten och den adopterade och att Invandrarverket därefter vägrar uppehållstillstånd. Utskottet anser därför dels att det finns skäl att överväga om en ovillkorlig kommunikation bör ske mellan domstolen och Invandrarverket i sådana fall, dels att det bör utredas om det vid vuxenadoption av en utlänning bör ske en samlad bedömning av samtliga omständigheter innefattande såväl frågan om uppehållstillstånd som frågan om adoption.
Enligt Statens invandrarverk har samma principiella fråga varit aktuell i ett fåtal fall som rör adoption av personer som är under arton år. Enligt verket förekommer det, även då barn adopterats efter beslut av svensk domstol, att en ansökan om uppehållstillstånd avslås under hänvisning till att adoptionen använts för att kringgå utlänningslagstiftningen.
Enligt Invandrarverket är det mycket sällsynt att en fråga av detta slag uppkommer i fall som rör barn under 18 år. I regel handlar det om adoption av tonårsbarn där det normalt finns en släktskap mellan barnet och adoptivföräldrarna, t.ex. syskonbarn eller kusinbarn. I några av fallen har adoptionen föregåtts av ansökningar om uppehållstillstånd av annat skäl, såsom anknytning eller studier. De barn det handlar om har enligt Invandrarverket haft en social bas i hemlandet och levt under normala förhållanden, t.ex. tillsammans med sina föräldrar.
Ett annat exempel som nämns av Invandrarverket är fall där verket gjort bedömningen att syftet med adoptionen snarare varit att hjälpa barnet till en drägligare tillvaro än att skapa en förälder-barnrelation. Det kan t.ex. röra sig om ett barn som kommit till Sverige som asylsökande och som riskerar avvisning eller ett barn som adoptivföräldrarna kommit i kontakt med under utlandstjänstgöring eller liknande.
Gällande bestämmelser
De grundläggande bestämmelserna om adoption finns i 4 kap. föräldrabalken (FB). För adoption krävs domstols tillstånd. Domstolen får ge sitt tillstånd endast om adoptionen är till fördel för barnet samt om sökanden har uppfostrat barnet eller vill uppfostra det eller om det annars med hänsyn till det personliga förhållandet mellan sökanden och den som skall adopteras finns särskild anledning till adoptionen. När det gäller vuxenadoption är det företrädesvis det sistnämnda ledet i bestämmelsen som är tillämpbart. För att tillstånd skall ges, fordras normalt att det är fråga om ett förhållande av väsentligen samma innehåll som det som finns mellan föräldrar och barn. Under vissa förhållanden gäller ett adoptionsbeslut som meddelats utomlands automatiskt i Sverige. Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor (NIA) kan i andra fall bestämma, att ett utomlands meddelat beslut skall gälla här i landet.
I utlänningslagen (1989:529) finns bestämmelser om i vilka fall uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som är anhörig till en person som bor i Sverige eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här. Ett sådant tillstånd får bl.a. ges till make, maka eller sambo, till barn under 18 år under förutsättning att barnet är eller har varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i Sverige eller som har beviljats uppehållstillstånd här samt till andra nära anhöriga som levt i hushållsgemenskap med den i Sverige boende personen. Vidare kan uppehållstillstånd ges till en utlänning som har särskild anknytning till Sverige. Regeringen har under år 1997 använt den sistnämnda grunden för att i ett enskilt utlänningsärende bevilja uppehållstillstånd till en person som adopterats i vuxen ålder. Bestämmelsen tillämpas också i ärenden om uppehållstillstånd där den som adopterats är under 18 år.
Utredningsuppdraget
Utredaren skall ta ställning till vilken betydelse en adoption av en vuxen person bör ha vid bedömningen av ett ärende om uppehållstillstånd för den adopterade och även ta ställning till hur de administrativa frågorna kring detta skall lösas.
Frågan om vilken betydelse ett beslut om s.k. vuxenadoption bör ha vid bedömningen av ett ärende om uppehållstillstånd för den adopterade är komplicerad. Att t.ex. ändra ordningen så att en utlänning som adopterats i vuxen ålder alltid skulle ha rätt till uppehållstillstånd kan få till följd att den adopterade behandlas gynnsammare än t.ex. invandrares vuxna barn. I bilden måste också vägas in att domstolen som avgör adoptionsärendet har att utgå från helt andra bevekelsegrunder än Invandrarverket, som har till uppgift att se till att den lagstiftning som ligger till grund för den svenska ordningen med reglerad invandring tillämpas på ett konsekvent sätt. Inte heller kan det komma i fråga att neka tillstånd till en vuxenadoption enbart på den grunden att den adopterade inte kommer att beviljas uppehållstillstånd i Sverige. Det är inte alltid den adopterade har för avsikt att bosätta sig här.
Likartade problem finns när det gäller adoptionsbarn under 18 år. Även denna fråga skall utredaren ta sig an.
Utredaren skall kartlägga omfattningen och arten av de konflikter som kan uppkomma mellan adoptionsreglerna och utlänningslagstiftningen och bedöma om det finns anledning att vidta några åtgärder. I första hand skall utredaren ta reda på om det är möjligt att komma till rätta med problemen genom en förbättrad kommunikation mellan berörda myndigheter eller genom förbättrad information till parterna om innehållet i lagstiftningen. Förslag till de författningsändringar som anses nödvändiga skall därvid läggas fram.
Utredarens ställningstaganden bör innefatta såväl adoptionsbeslut som meddelats i Sverige som utländska adoptionsbeslut som gäller eller förklarats gälla här i landet.
För utredaren gäller kommittéförordningen (1998:1474).
Redovisning av uppdraget
Uppdraget skall redovisas senast den 31 mars 2000.
(Utrikesdepartementet)
Sändlista
Adoptionsorganisationer och humanitära frivilligorganisationer som tillställts förfrågan från utredningen
Adoptionsorganisationer
Adoption & Child Care Association Adoptionscentrum Adoptionsföreningen La Casa Adoptionsgruppen Skaraborg Barnen Framför Allt - Adoptioner Barnens vänner Familjeföreningen för Internationell Adoption
Humanitära frivilligorganisationer
FARR RIFFI Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar Rädda Barnens riksförbund Svenska Röda Korset
Reg. 70-97 och UN 379-98
Reg. 70-97
Anknytning till Sverige — vuxenadoption
Angående tillämpningen av 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL
2 kap. 4 § första stycket 4 och 5 § tredje stycket UtlL; Wikrén och Sandesjö, Utlänningslagen med kommentarer, 6 uppl., s. 73
A — 29 år och medborgare i Chile — reste in i Sverige i maj 1994 efter att ha beviljats uppehålls- och arbetstillstånd i Sverige fr.o.m. den 19 maj 1994 t.o.m. den 19 november samma år grundat på anknytning till svenske medborgaren B. A:s tillstånd förlängdes därefter till den 19 november 1995 på samma grund. När A begärde ytterligare förlängning av tillståndet framkom att förhållandet med den svenske mannen hade upphört.
SIV anförde i beslut den 2 februari 1996: Ansökan och utredning. A åberopar till grund för sin nu föreliggande ansökan den anknytning han har till svenske medborgaren C. C, som lämnat ansökan om att få adoptera A till svensk tingsrätt, uppges känna ett föräldraansvar för denne. A:s kontakt med sin biologiske far har varit dålig och C uppges ha lovat A:s mor på dennas dödsbädd att ta hand om sonen.
Bedömning. A har inte i tidigare ansökningar nämnt något om C vilket är märkligt mot den nu angivna bakgrunden att C skulle ha varit nära vän till A:s familj och att de skulle haft en nära kontakt sedan år 1989 genom det speciella ansvar som C då påtog sig frivilligt inför A:s mor. Härtill kommer att adoptionsansökan inlämnats först efter det att A:s anknytning till B upphört.
Enligt SIV:s bedömning synes adoptionsansökan ha tillkommit för att förbättra möjligheterna för A att erhålla tillstånd att stanna i Sverige.
Oavsett utgången av adoptionsansökan finner SIV att A inte skall medges förnyat uppehållstillstånd här. A är vuxen och har endast under drygt ett år haft uppehållstillstånd i Sverige. Hans anknytning till Chile där han har sin
biologiske far och sina syskon måste därför anses starkare än anknytningen till Sverige.
Eftersom A saknar tillståndsgrundande anknytning till Sverige och det inte heller finns annan grund för att bevilja uppehållstillstånd skall hans ansökan om uppehållstillstånd avslås och han skall då utvisas. Beslutet bör förenas med återreseförbud.
Beslut. A:s ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd avslås. A utvisas enligt 4 kap. 3 § UtlL. Han förbjuds enligt 4 kap. 14 § samma lag att under en tid av två år från SIV:s beslut återvända utan tillstånd av SIV. Om inte A visar att mottagande kan ske i ett annat land, skall verkställighet ske till hemlandet.
A fullföljde talan hos UN och yrkade att utvisningen skulle upphävas och att han skulle beviljas uppehålls- och arbetstillstånd.
UN överlämnade enligt 7 kap. 11 § andra stycket 3 UtlL den 2 februari 1997 ärendet till regeringen för prövning och lämnade inledningsvis följande skäl för överlämnandet: Med verkan från den 1 januari 1997 har vissa ändringar vidtagits i utlänningslagen när det gäller möjligheten till invandring för anhöriga i vissa situationer (SFS 1996 :1379).
Någon ändring avseende kravet på att uppehållstillstånd skall ha utverkats före inresan har inte skett. Däremot har förutsättningarna för att bevilja uppehållstillstånd på grund av anknytning ändrats. Invandringen av anhöriga begränsas i princip till make, maka eller sambo samt barn under 18 år (2 kap. 4 § första stycket 1-2). I vissa fall skall uppehållstillstånd också kunna ges till andra nära anhöriga som i hemlandet ingått i samma hushållsgemenskap som den eller de som bor här i landet (2 kap. 4 § första stycket 3). Slutligen kan uppehållstillstånd även beviljas en utlänning som annars har särskild anknytning till Sverige ( 2 kap. 4 § första stycket 4).
Enligt 2 kap. 4 § första stycket 1 i dess lydelse före den 1 januari 1997 kunde uppehållstillstånd ges till en utlänning som är nära anhörig till en i Sverige bosatt person eller som annars har särskild anknytning till Sverige.
Vad som närmast är av intresse i förevarande fall är hur punkterna 3 och 4 i första stycket förhåller sig till varandra i vissa speciella situationer och hur dessa punkter förhåller sig till motsvarande äldre lagstiftning. UN konstaterar att nuvarande 2 kap. 4 § första stycket 1-4 motsvarar i princip 2 kap. 4 § första stycket 1 i dess lydelse före den 1 januari 1997 dock med den skillnaden att det i de tre första punkterna närmare preciseras vilka kategorier av anhöriga som skall ha möjlighet till bosättning i Sverige. Det bör noteras att rekvisiten i punkten 3 med krav på hushållsgemenskap innebär en avsiktlig och uttalad inskränkning i fråga om rätten för anhöriga utanför kärnfamiljen att bosätta sig i Sverige. Det kan vara fråga om barn som är 18 eller 19 år gamla och ogifta, ensamma föräldrar eller åldriga föräldrar med huvuddelen
av barnen i Sverige eller s.k. sista länkfall. När det gäller första stycket punkten 4 har den närmast sin motsvarighet i slutet av dåvarande första stycke 1 dock med en delvis annan innebörd. Med uttrycket särskild anknytning avsågs enligt den gamla lagstiftningen något annat än släktanknytning. Det kunde vara fråga om en tidigare längre vistelse i Sverige eller om svenskt ursprung. Enligt punkten 4 i den nya lagstiftningen avses med uttrycket särskild anknytning även släktanknytning. Detta framgår av förarbetena till den nya lagstiftningen (prop. 1996/97:25 s.285) vari uttalas följande: "Genom den precisering som gjorts i punkterna 1-3 av vilken släktskap som skall kunna ligga till grund för uppehållstillstånd i Sverige kan det i undantagsfall bli nödvändigt att bevilja uppehållstillstånd med stöd av punkten 4 för vissa anhöriga som inte helt uppfyller kraven för tillstånd enligt punkterna 1-3. Det kan exempelvis röra sig om en person som inte tidigare är gift eller sambo med någon här i landet och som skall komma hit för att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande och som enligt nuvarande praxis beviljas uppehållstillstånd. Det kan också röra sig om en sådan anhörig till en skyddsbehövande som enligt vad som närmare utvecklats i avsnitt 9.2.2 i undantagsfall bör kunna beviljas uppehållstillstånd."
UN noterar således att punkten 4 endast skall användas i undantagsfall. En snäv tillämpning förefaller också rimligt för att inte regelverket i övrigt skall urholkas och då särskilt det i punkten 3 uppställda rekvisitet på hushållsgemenskap och beroendeförhållande. Emellertid uppstår ett problem med den nya lagfästa preciseringen i punkterna 1-3 när det gäller vissa anknytningsfall som inte har någon exakt motsvarighet till den gamla lagstiftningen och där uppehållstillstånd kunde beviljas med stöd av den gamla lagstiftningens mera obestämda uttryck" nära anhörig till en i Sverige bosatt person". Detta gäller särskilt fall där själva anknytningen har uppstått under vistelsen i Sverige och där således kravet på hushållsgemenskap i hemlandet kan vara omöjligt att uppfylla. Några vägledande uttalanden i förarbetena till den nya lagstiftningen hur man skall se på den angivna situationen finns inte förutom vad som ovan redovisats. I praxis har exempelvis faktiskt umgänge med ett i Sverige bosatt minderårigt barn ansetts kunna utgöra grund för uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 § första stycket 1, om umgänget haft viss omfattning. Det får anses tveksamt om detta kan betecknas vara en sådan undantagssituation som kan prövas enligt punkten 4. Samtidigt kan det knappast ha varit lagstiftarens avsikt att det i fortsättningen inte skulle vara möjligt att bevilja uppehållstillstånd för någon som har ett faktiskt umgänge med ett i Sverige minderårigt barn.
Ett annat exempel är vuxenadoption dvs. när en utlänning efter inresan söker uppehållstillstånd för bosättning under åberopande att han blivit adopterad här enligt beslut av svensk domstol och där det tidigare inte förelegat
någon hushållsgemenskap i hemlandet. Någon möjlighet att i en sådan situation få uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 § första stycket 3 torde inte föreligga. Enligt UN:s mening bör det dock i och för sig vara möjligt att pröva frågan om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 4 i ett fall som det förevarande. I annat fall skulle i princip en vuxenadoption aldrig kunna bifallas efter inresan i Sverige. Det är tveksamt om detta kan ha varit regeringens och riksdagens avsikt med den nya lagstiftningen. En förutsättning för bifall måste då givetvis vara att adoptionen inte tillkommit i syfte att få uppehållstillstånd i Sverige. Enligt UN:s mening bör det även i övrigt föreligga en nära relation mellan adoptanten och den adopterade som gör det svårt för dem att leva åtskilda.
UN anförde därefter: A är född i Chile den 1 december 1968. Hans mor avled i cancer år 1989, hans far bor fortfarande i Chile. Föräldrarna var inte gifta. Han har sedan lång tid tillbaka ingen som helst kontakt med fadern och dennes familj. Han har en äldre syster, som är gift, och fyra halvsyskon bosatta i hemlandet. Han reste in i Sverige från Norge den 19 maj 1994 efter att ha beviljats uppehålls- och arbetstillstånd i Sverige fr.o.m. den 19 maj 1994 t.o.m. den 19 november 1994 grundat på anknytning till svenske medborgaren B, som han levde i ett förhållande med sedan augusti 1993.
A och B träffades i februari 1992 i San Francisco. A studerade då vid ett universitet i USA och var på tillfälligt besök i San Francisco. B var på turistbesök i USA. De träffades sedan i Madrid i juli 1993 och A flyttade därefter hem till B i Sverige i augusti 1993 och stannade i fem månader. I januari 1994 reste han till Norge och sökte uppehållstillstånd grundat på anknytningen till B. A:s tillstånd förlängdes därefter två gånger fram till den 19 november 1995. Vid ytterligare ansökan om förlängning av tillståndet framkom att förhållandet upphörde den 19 september 1995.
A flyttade då till C, som han känt under flera år och som var en vän till familjen redan då A bodde i Chile. C lämnade den 12 oktober 1995 in en ansökan om adoption av A. C lärde känna A:s moder och hennes två barn under ett uppdrag för sin arbetsgivare i början av år 1980. A:s mor hjälpte honom med praktiska göromål och en stark vänskap uppstod dem emellan. När moden fick kännedom om sin cancersjukdom lovade C henne att ta hand om de två syskonen. Fadern hade tidigt lämnat familjen — han var redan gift med en annan kvinna när A föddes — och bidrog inte med någon ekonomisk hjälp. C hjälpte A att komma till USA och studera. Han är gudfar till systerns son.
SIV avslog A:s ansökan den 2 februari 1996. Som grund för sitt avslag anför SIV att A:s anknytning till hemlandet måste anses starkare än anknytningen till Sverige. SIV finner det anmärkningsvärt att A inte tidigare nämnt
något om C och att dennes ansökan om adoption inlämnats först efter det att förhållandet till B upphört.
A överklagade SIV:s beslut; överklagandet inkom till UN den 19 februari 1996. Den 26 februari 1997 biföll tingsrätten C:s ansökan om adoption. Tingsrätten konstaterar att det sedan lång tid finns en nära personlig relation mellan C och A som är av väsentligen samma karaktär som den som föreligger mellan far och son. Det främsta syftet med C:s ansökan om att få adoptera A får därför anses vara att befästa denna personliga relation snarare än att göra det möjligt för A att bosätta sig i Sverige. Sådan särskild anledning som krävs för att tingsrätten skall kunna medge adoption får därmed anses föreligga. Beslutet har vunnit laga kraft. Till UN har ingivits bevis om att A numera har ändrat sitt efternamn till adoptivfaderns.
A har vidare i överklagandet anfört följande. C är den ende person som varit en fadersgestalt för honom. De har bott tillsammans i Chile, då även modern och systern ingick i hushållet. C har ansvarat för familjens försörjning. Kontakten har varit tät och regelbunden med såväl telefonsamtal som besök och semestervistelse då C inte själv varit bosatt i Chile. Han flyttade tillbaka till Sverige år 1985. Kontakten upprätthölls med flera årliga besök i Chile och semesterresor med barnen och deras mor. Så gott som varje vecka hade man telefonkontakt. C bidrog till familjens försörjning med omkring 25-30.000 kronor årligen. Han reste till Chile och var där då modern insjuknade och avled.
Avslutningsvis anför A att planerna är att han skall anställas i det företag som C byggt upp i USA. Huvudkontoret skall ligga i Sverige. A har därmed sin försörjning ordnad i Sverige. A anför att rekvisiten i 2 kap. 4 § 3, 4 och 6 UtlL är uppfyllda, varför han skall beviljas uppehållstillstånd i Sverige.
Bedömning. Av handlingarna i ärendet framgår att det sedan lång tid tillbaka föreligger en personlig relation mellan A och C som är av väsentligen samma karaktär som den mellan far och son. Syftet med adoptionen får anses vara att befästa denna personliga relation snarare än att A skall ges möjlighet att bosätta sig i Sverige. Enligt UN:s mening får det mot bakgrund av det nu sagda anses uppenbart att A skulle ha beviljats uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL för det fall han ansökt om sådant tillstånd före inresan i Sverige. UN förordar därför att A beviljas permanent uppehållstillstånd i Sverige.
Regeringen fattade beslut den 11 december 1997 och anförde följande: Regeringens bedömning. I 2 kap. 4 § UtlL regleras bl.a. i vilka fall uppehållstillstånd på grund av anknytning till Sverige får ges. De som omfattas är enligt paragrafens första stycke utlänningar som är gifta med eller sambo till någon som är bosatt i Sverige eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här (1), utlänningar som är under 18 år och ogifta och som är eller har
varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i Sverige eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här (2), utlänningar som på något annat sätt än som avses under 1 och 2 är nära anhöriga till någon som är bosatt i Sverige eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här (3), eller utlänningar som annars har särskild anknytning till Sverige (4).
I detta ärende har UN till regeringen överlämnat frågan om bedömning av s.k. vuxenadoption, d.v.s. ett adoptionsförhållande som uppkommit efter inresa i Sverige och som åberopas som grund för uppehållstillstånd. Regeringen delar UN:s uppfattning att uppehållstillstånd i en sådan situation inte kan medges med stöd av 2 kap. 4 § första stycket 3 eftersom någon hushållsgemenskap i hemlandet inte förelegat. Fråga uppkommer då om punkten 4 kan tillämpas i förevarande situation.
Som UN framhållit i överlämnandeskrivelsen har punkten 4 i vissa avseenden karaktär av undantagsbestämmelse. De allra flesta fall av anhöriginvandring torde kunna inrymmas i de mer preciserade punkterna 1-3. Vilka situationer som kan omfattas av punkten 4 är inte lika nära avgränsat. Med beaktande av bestämmelsens karaktär är det inte heller möjligt eller riktigt att i detalj precisera dess innebörd. De förarbetsuttalanden som UN hänvisat till ger i viss mån ledning rörande vilka situationer som kan omfattas av lagrummet. Härutöver kan nämnas uttalandena i prop. 1996/97:25 s. 113 f., dels angående möjligheten för flyktingar och andra skyddsbehövande att här i landet få förena sig med en nära anhörig som stått dem särskilt nära, dels angående fortsatt giltighet för uttalandet i prop. 1983/84:144 om att hänsyn i möjlig mån bör tas till fall där udda och ömmande omständigheter åberopas.
Regeringen vill understryka att dessa uttalanden i förarbetena inte kan anses uttömmande, andra tänkbara situationer för bestämmelsens tillämpning än de exemplifierade måste kunna beaktas. Som UN påpekat är det emelle rtid viktigt att karaktären av undantagsbestämmelse bibehålls. Detta utesluter dock inte att s.k. vuxenadoptioner i och för sig kan omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde. En sådan tolkning ger möjlighet att undvika en situation som innebär att tillståndsmyndigheterna inte kan bevilja uppehållstillstånd trots att en domstol beslutat bifalla en ansökan om adoption. Enligt regeringens uppfattning leder detta till att punkten 4 bör kunna användas för att ge uppehållstillstånd i den aktuella situationen.
Även om antalet vuxenadoptioner är mycket litet kan det dock inte komma i fråga att i dessa fall undantagslöst ge adoptivbarnet uppehållstillstånd. En sådan ordning skulle till exempel kunna medföra att adoptivbarn i vissa fall ges en förmånligare ställning än biologiska barn där ju krav på tidigare hushållsgemenskap ställs.
Slutligen skall nämnas 2 kap. 4 § andra stycket UtlL vari anges att utlä nningens förväntade vandel skall beaktas när uppehållstillstånd beviljas i dessa
fall. Bestämmelsen är obligatorisk och skulle mista sin betydelse i dessa situationer om uppehållstillstånd alltid beviljades. Enligt regeringens uppfattning är det således inte möjligt att adoption av en myndig person undantagslöst medför att uppehållstillstånd beviljas. En prövning i varje fall måste alltid göras av tillståndsmyndigheterna.
Regeringen delar UN:s uppfattning att prövningen huvudsakligen bör avse frågan om adoptionen tillkommit för att få uppehållstillstånd i Sverige. Härutöver måste dock andra överväganden göras. Det kan bl.a. gälla utlänningens vandel, hans eller hennes övriga anknytning till Sverige, eller till annat land samt utlänningens och adoptantens/adoptanternas situation. Denna prövning bör avse om uppehållstillstånd kan beviljas enligt 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL.
I förevarande ärende har adoptionen beslutats av svensk domstol. Domstolen har gjort bedömningen att det främsta syftet med adoptionsansökan varit att befästa den personliga relationen mellan A och adoptanten snarare än att göra det möjligt för den förstnämnde att bosätta sig i Sverige. Mot den bakgrunden och med beaktande av att A inte har någon närmare anknytning till sitt hemland samt har vistats i Sverige en längre tid finner regeringen att sådan särskild anknytning till Sverige som avses i 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL föreligger. Någon vandelsanmärkning som förändrar denna bedömning har inte framkommit. Det får vidare anses uppenbart att han skulle ha fått uppehållstillstånd om prövningen hade skett före inresan i Sverige enligt 2 kap. 5 § tredje stycket UtlL. A skall således beviljas permanent uppehållstillstånd i Sverige.
Beslut. Regeringen upphäver utvisningsbeslutet. A beviljas permanent uppehållstillstånd.
UN 379-98
Adoption — vuxen — anknytning genom adoptivföräldrar — ambassadansökan
I fall av s.k. vuxenadoption bör prövningen huvudsakligen avse frågan om adoptionen tillkommit för att få uppehållstillstånd i Sverige. Härutöver måste dock andra övervägande göras. Det kan bl.a. gälla utlänningens vandel, hans eller hennes övriga anknytning till Sverige, eller till annat land samt utlänningens och adoptantens/adoptanternas situation.
2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL; prop. 1996/97: 25 s. 285; Wikrén och Sandesjö, Utlänningslagen med kommentarer, 6 uppl., s. 70 ff.; reg. 70-97
A — 23 år och medborgare i Sri Lanka — ansökte den 9 juli 1997 från hemlandet om uppehållstillstånd i Sverige och åberopade anknytning hit genom adoptivföräldrar.
SIV antecknade i beslut den 3 april 1998: A har som skäl för sin ansökan åberopat anknytning till sina adoptivföräldrar B och C. B är syster till A:s mor.
Utredningen i ärendet visar att A i hemlandet växt upp med fyra yngre syskon och sina biologiska föräldrar. B bodde under sin skoltid hos sin syster, A:s mor, och kom av den anledningen att sköta om A från det att hon var nyfödd tills att B år 1979 flyttade till Sverige. A var då cirka fyra och ett halvt år.
A beviljades från och med den 6 januari 1994 till och med den 5 januari 1995 uppehållstillstånd i Sverige för att arbeta som au pair hos sin moster och dennes familj. Vid ansökan om förlängning den 8 december 1994 framkom att A önskade bosätta sig permanent i Sverige. Skälet till detta var att hon trivdes i Sverige samt att hon var en ovärderlig tillgång för B och hennes familj när det gällde skötsel av hemmet och barnen. Det framkom vidare att om A inte skulle beviljas uppehållstillstånd för bosättning så avsåg makarna B/C att adoptera henne. Detta var något som även diskuterats innan A kom till Sverige.
SIV avslog A:s ansökan den 29 september 1995. Detta beslut överklagades till UN. Under tiden ansökte makarna B/C om att få adoptera A och vilket de också av tingsrätten beviljade i februari 1996. UN avslog den 14 mars 1997 A:s överklagande. Beslutet verkställdes genom att hon återvände till hemlandet den 8 juni 1997. Hon har sedan dess vistats hos sina bio-logiska
föräldrar och syskon. I den nu aktuella ansökan uppger A att hon trivts mycket bra i Sverige och smält in i den svenska miljön.
Bedömning. Uppehållstillstånd på grund av anknytning till personer som är bosatta i Sverige regleras i 2 kap. 4 § första stycket 1-4 UtlL. Möjligheten till invandring för anhöriga är begränsad till make/maka, sambo (1) och ogifta barn under 18 år (2) samt andra nära anhöriga som i hemlandet har ingått i samma hushållsgemenskap som den som bor i Sverige (3). Uppehållstillstånd kan vidare beviljas en utlänning som annars har särskild anknytning till Sverige. Det kan t.ex. gälla anhöriga till politiska flyktingar eller andra skyddsbehövande om det i ett sådant fall föreligger synnerliga skäl (4).
Uppehållstillstånd kan vidare beviljas enligt 2 kap. 4 § första stycket 5 UtlL en utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig i Sverige eller enligt 2 kap. 4 § första stycket 6 UtlL en utlänning som har fått arbetstillstånd eller som har sin försörjning ordnad på något annat sätt.
Förutsättningar för att bevilja A uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 § första stycket 1 och 2 UtlL föreligger inte. Inte heller föreligger skäl att bevilja henne uppehållstillstånd med stöd av 3 punkten då någon hushållsgemenskap i hemlandet inte förelegat. Frågan som då uppkommer är om skäl föreligger att med stöd av 2 kap. 4 § stycket 4 UtlL att bevilja A uppehållstillstånd på grund av att hon adopterats av makarna B/C.
Av regeringsbeslut den 11 december 1997 (reg. 70-97) framgår att prövningen huvudsakligen bör avse frågan om adoptionen tillkommit för att få uppehållstillstånd i Sverige. Härutöver måste dock andra överväganden göras. Det kan bl.a. gälla utlänningens vandel, hans eller hennes övriga anknytning till Sverige, eller till ett annat land samt utlänningens och adoptantens/adoptanternas situation. Att undantagslöst bevilja vuxna adoptivbarn uppehållstillstånd skulle kunna medföra att dessa i vissa fall ges en förmånligare ställning än biologiska barn där krav på tidigare hushållsgemenskap ställs.
I förevarande ärende har adoptionen beslutats av svensk domstol. Domstolen har gjort bedömningen att det främsta syftet med adoptionsansökningen varit att befästa den personliga relationen mellan A och framförallt mostern snarare än att göra det möjligt för den förstnämnde att bosätta sig i Sverige. Påpekas bör att domstolen inte inhämtat yttrande från SIV innan beslut i adoptionsärendet fattats.
A har under hela sin uppväxt bott tillsammans med sina biologiska föräldrar och syskon och gör så fortfarande. Förutom den tid hon kommit att vistas som au pair hos adoptivföräldrarna har hon endast levt ihop med mostern under fyra och ett halvt år och då även tillsammans med de biologiska föräldrarna och syskonen. SIV finner mot bakgrund av detta samt mot bakgrund av vad som i övrigt är upplyst i ärendet att A:s anknytning till hemlandet är
betydligt större än anknytningen till adoptivföräldrarna. Skäl att bevilja A uppehållstillstånd med stöd av 2 kap 4 § första stycket 4 UtlL föreligger således inte. Inte heller övriga föreskrifter i 2 kap 4 § UtlL kan tillämpas i detta fall. A:s ansökan skall därför avslås.
Beslut. A:s ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd avslås.
A fullföljde talan hos UN och yrkade att hon i första hand skulle beviljas permanent uppehållstillstånd av humanitära skäl och i andra hand att hon skulle få tidsbegränsat uppehållstillstånd.
UN (en ordförande och ytterligare två ledamöter) antecknade i beslut den 20 november 1998: A har anfört i huvudsak följande. Hon vårdades av sin moster, B, fram till att hon var ungefär fyra och ett halvt år gammal. B flyttade till Sverige år 1979. Kontakten dem emellan har dock aldrig brutits. De har träffats ungefär en gång om året i samband med att B varit på besök i hemlandet. De har även hållit kontakt per brev. B är den som svarat för hennes försörjning under hela hennes uppväxt. Sedan hon lämnade Sverige i juni 1997, bor hon i ett hus som B införskaffat åt henne. Uppgiften i SIV:s beslut om att hon skulle bo tillsammans med sina föräldrar och syskon är felaktig. Hon bor endast tillsammans med sin morbror och dennes familj. Att
C och B skulle adoptera henne är något som varit aktuellt under en längre tid. Ansökan om adoption gavs in till tingsrätten den 5 september 1995. Planerna på adoption fanns redan innan hon kom till Sverige som au pair i februari 1994. Reglerna om uppehållstillstånd på grund av anknytning försämrades den 1 januari 1997. Det är rimligt att något beakta hur reglerna såg ut vid tiden för ansökan om uppehållstillstånd. Det är vidare rimligt att beakta att domstolen konstaterat att ansökan om adoption varit till fördel för henne. Såväl hon själv som adoptivföräldrarna har tagit avslagsbeslutet mycket hårt. A har gått på behandling hos läkare från den 12 augusti 1997 fram till april 1998 och behandlas för svårartad depression, vilken uppstått på grund av separationen från adoptivföräldrarna. Även hennes adoptivföräldrar har drabbats av depression. Hennes anknytning till Sverige har blivit utomordentligt stark, inte bara genom adoptivföräldrarna utan också genom den långa tid, tre och ett halvt år, under vilken hon vistats i Sverige. Under tiden i Sverige lärde hon även känna många vänner som hon nu saknar. Det finns ett uppenbart beroendeförhållande mellan henne och adoptivföräldrarna. Hon har alltid varit beroende av B, även under tid som B bott i Sverige och hon själv i Sri Lanka. Kopplingen är sådan att det finns alldeles synnerliga skäl för att medge henne uppehållstillstånd.
Skäl. A har åberopat anknytning till Sverige genom sina adoptivföräldrar.
Bestämmelserna om anhöriginvandring ändrades den 1 januari 1997. Några övergångsbestämmelser meddelades inte. Ärenden som avgörs efter nämnda datum och som rör anhöriginvandring kan därför inte bedömas efter
andra regler än dem som trädde i kraft den 1 januari, oavsett när ansökan om uppehållstillstånd gjordes.
Möjligheten till invandring för anhöriga omfattar sedan den 1 januari 1997 en krets bestående av make, maka eller sambo, ogift barn under 18 år, och andra nära anhöriga som i hemlandet ingått i samma hushåll som den eller de som bor i Sverige. Detta framgår av bestämmelserna i 2 kap. 4 § första stycket 1-3 UtlL.
Punkten 1 i nämnda paragraf reglerar rätt till uppehållstillstånd för den som är gift med eller sambo till någon som är bosatt i Sverige eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här. I punkten 2 regleras rätt till uppehållstillstånd för den som är under 18 år och ogift och som är eller har varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i Sverige eller har beviljats tillstånd för bosättning här.
Av bestämmelserna i 2 kap. 4 § första stycket 3 UtlL framgår att uppehållstillstånd för andra anhöriga än de som ingår i kärnfamiljen får ges om den utlänning som söker uppehållstillstånd har ingått i samma hushåll som den anhörige som bor i Sverige.
Med begreppet "samma hushåll" avses, enligt förarbetsuttalandena till bestämmelserna, att släktingarna har ingått i samma hushållsgemenskap och att det föreligger ett särskilt visat beroendeförhållande mellan dem som innebär att de svårligen kan leva åtskilda. Kravet på beroendeförhållande kan vara uppfyllt om släktingarna har haft hushållsgemenskap omedelbart före den härvarandes flyttning till Sverige och ansökan om familjeåterförening ges in relativt snart efter det att den härvarande bosatt sig i Sverige. Om dessa förutsättningar inte är uppfyllda torde det vara svårt att visa att något beroendeförhållande förelegat (prop. 1996/97:25 s. 113). Även faktorer, såsom släktskap, civilstånd, sökandens ålder, anknytning till annat land, den tid sökanden och den härvarande sammanbott i hemlandet m.m., kan vägas in vid bedömningen av om ett beroendeförhållande föreligger. Det ligger också i sakens natur att beroendeförhållandet måste ha förelegat redan i hemlandet (jfr 1997-05-26 UN 350-97).
I propositionen uttalas att ansökan om familjeåterförening bör ges in relativt snart efter den härvarandes bosättning i Sverige. UN har i det angivna beslutet den 26 maj 1997 uttalat att tidpunkten för bosättningen bör avse det tillfälle då den härvarande erhållit permanent uppehållstillstånd.
Av 2 kap. 4 § första stycket 4 framgår att uppehållstillstånd får ges till en utlänning som på annat sätt än som avses i punkterna 1-3 har särskild anknytning till Sverige.
Regeringen har i beslut den 11 december 1997 (reg. 70-97) i ett ärende avseende vuxenadoption uttalat följande.
/---/ punkten 4 [har] i vissa avseenden karaktär av undantagsbestämmelse. De allra flesta fall av anhöriginvandring torde kunna inrymmas i de mer preciserade punkterna 1-3. Vilka situationer som kan omfattas av punkten 4 är inte lika nära avgränsat. Med beaktande av bestämmelsens karaktär är det inte heller möjligt eller riktigt att i detalj precisera dess innebörd. De förarbetsuttalanden som UN [i överlämnandeskrivelse] hänvisat till ger i viss mån ledning rörande vilka situationer som kan omfattas av lagrummet. Härutöver kan nämnas uttalandena i prop. 1996/97:25 s. 113 f. dels angående möjligheten för flyktingar och andra skyddsbehövande att här i landet få förena sig med en nära anhörig som stått dem särskilt nära, dels angående fortsatt giltighet för uttalandet i prop. 1983/84;144 om att hänsyn i möjlig mån bör tas till fall där udda och ömmande omständigheter åberopas.
Regeringen vill understryka att dessa uttalanden i förarbetena inte kan anses uttömmande, andra tänkbara situationer för bestämmelsens tillämpning än de exemplifierade måste kunna beaktas. Som UN påpekat är det emellertid viktigt att karaktären av undantagsbestämmelse bibehålls. Detta utesluter dock inte att s.k. vuxenadoptioner i och för sig kan omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde. En sådan tolkning ger möjlighet att undvika en situation som innebär att tillståndsmyndigheterna inte kan bevilja uppehållstillstånd trots att en domstol beslutat bifalla en ansökan om adoption. Enligt regeringens uppfattning leder detta till att punkten 4 bör kunna användas för att ge uppehållstillstånd i den aktuella situationen.
Även om antalet vuxenadoptioner är mycket litet kan det dock inte komma i fråga att i dessa fall undantagslöst ge adoptivbarnet uppehållstillstånd. En sådan ordning skulle t.ex. kunna medföra att adoptivbarn i vissa fall ges en förmånligare ställning än biologiska barn där ju krav på tidigare hushållsgemenskap ställs. Regeringen delar UN:s uppfattning att prövningen huvudsakligen bör avse frågan om adoptionen tillkommit för att få uppehållstillstånd i Sverige. Härutöver måste dock andra överväganden göras. Det kan bl.a. gälla utlänningens vandel, hans eller hennes övriga anknytning till Sverige, eller till annat land samt utlänningens och adoptantens/adoptanternas situation. Denna prövning bör avse om uppehållstillstånd kan beviljas enligt 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL.
Av handlingarna i ärendet framgår bland annat följande. A har tidigare innehaft uppehållstillstånd i Sverige från januari 1994 till januari 1995 för att arbeta som au pair hos sin moster, B och dennas familj. I samband med ansökan om uppehållstillstånd hade A uppgivit att hon avsåg att återvända till Sri Lanka efter ett års vistelse i Sverige. I december 1994 ansökte A om uppe-
hållstillstånd för bosättning i Sverige på grund av anknytning till sin moster som ville adoptera henne. Ansökan om adoption ingavs till tingsrätten den 5 september 1995. Genom beslut i februari 1996 gavs B och hennes make C tillstånd att adoptera A. Den 29 september 1995 avslog SIV A:s ansökan om uppehållstillstånd och beslutade att hon skulle utvisas. Beslutet överklagades till UN som genom beslut den 14 mars 1997 avslog överklagandet. A återvände till Sri Lanka den 9 juni 1997.
UN gör följande bedömning. Då A är över 18 år kan hennes rätt till uppehållstillstånd, i likhet med vad som gäller för biologiska barn, inte prövas enligt 2 kap. 4 § första stycket 2 UtlL.
Vid prövning av hennes rätt till uppehållstillstånd enligt punkten 3 i samma paragraf, finner UN att det saknas anledning att ifrågasätta uppgiften att A ingått i samma hushållsgemenskap som B omedelbart före dennas flyttning till Sverige. UN bedömer emellertid att ansökan om familjeåterförening inte gjorts relativt snart efter B:s bosättning i Sverige. Mot denna bakgrund och vid en sammantagen bedömning av omständigheterna i ärendet, finner UN att det inte är visat att ett sådant beroendeförhållande föreligger mellan A och B som förutsätts för uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 3 UtlL.
UN noterar att A och hennes adoptivföräldrar, i samband med ansökan om uppehållstillstånd för bosättning, uppgivit att de haft planer på adoption redan innan A kom till Sverige i januari 1994. Trots detta har man tidigare uppgivit att syftet med A:s vistelse i Sverige endast varit att arbeta som au pair hos makarna B/C och att hon därefter skulle återvända till Sri Lanka.
Svensk domstol har gett makarna B/C tillstånd att adoptera A. Det får antagas att domstolen, trots att den inte uttalat sig därom, gjort bedömningen att det främsta syftet med adoptionsansökan varit att befästa den personliga relationen mellan A och B, snarare än att göra det möjligt för den förstnämnda att bosätta sig i Sverige.
Mot denna bakgrund och med beaktande av att A vistats i Sverige en längre tid samt vad som framkommit om relationen mellan A och B och dennas familj, finner UN att det får anses föreligga en sådan särskild anknytning till Sverige som avses i 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL. A skall därför beviljas permanent uppehållstillstånd i Sverige. Överklagandet skall således bifallas.
Beslut. UN beviljar A permanent uppehållstillstånd.